DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY IINTERIOR Corregido 05.Inddnterior Corregido 05.Indd 1 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 Pp.M..M

PNUD Uruguay Javier Barrios Amorín 870 - Piso 2 - CP: 11200 Montevideo, Uruguay URUGUAY Tel.: 2 412 3356-59 www.undp.org.uy EL FUTURO EN FOCO CUADERNOS SOBRE DESARROLLO HUMANO

03 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. Uruguay EL FUTURO EN FOCO. Cuadernos sobre Desarrollo Humano Desarrollo económico y disparidades territoriales en Uruguay

PNUD Uruguay Denise Cook, Representante Residente Aldo García, Representante Residente Adjunto Paula Veronelli, Gerente de la Unidad de Políticas y Programa Virginia Varela, Analista de Programa Esteban Zunin, Área de Comunicación Felipe Berrutti, Equipo técnico Diego García da Rosa, Programa ART/PNUD

Autores: Adrián Rodríguez Miranda, Instituto de Economía (FCEA, UdelaR)

Corrección: Maqui Dutto

Diseño: Manosanta desarrollo editorial [email protected] Zelmar Michelini 1116

ISBN: 978-92-990070-7-5

Impresión: Manuel Carballa Depósito Legal: 363-043 Publicado en enero de 2014

El PNUD agradece muy especialmente los valiosos comentarios de Henry Willebald y Leonel Muinelo Gallo, así como también los aportes de José Arocena, Pedro Barrenechea, Gonzalo Cibils y Carlos Troncoso. Los Cuadernos sobre Desarrollo Humano son publicaciones encargadas por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a investigadores independientes. Según las normas aplicadas por el PNUD en todo el mundo, los autores de estos Cuadernos gozan de completa independencia editorial, y aplican criterios de objetividad e imparcialidad en sus análisis. El análisis y las recomendaciones de políticas contenidos en este informe no refl ejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros.

Se agradece la difusión y reproducción en cualquier medio citando la fuente.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

Adrián Rodríguez Miranda

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6 116/01/20146/01/2014 003:14:003:14:00 pp.m..m. Índice

Prólogo ...... 9 Evolución de los recursos presupuestales de los GD ...... 65 Introducción...... 11 En resumen, descentralización en Uruguay: ¿mito o realidad? ...... 71 Resumen ejecutivo ...... 13 4. Elementos para una política de desarrollo 1. Marco conceptual: territorial para el Uruguay del siglo XXI ...... 75 desarrollo territorial y desarrollo humano ...... 23 La necesidad de un enfoque de desarrollo La dimensión territorial territorial para lograr la cohesión y endógena en el desarrollo...... 23 y contribuir al desarrollo del país ...... 75 Desarrollo local/regional La formación del capital humano ...... 76 y el paradigma del desarrollo humano ...... 29 El necesario desarrollo de las capacidades del territorio para promover estrategias viables 2. Desarrollo y disparidades regionales y sostenibles para el desarrollo productivo ...... 77 en Uruguay ...... 33 Mejor desconcentración y coordinación Crecimiento económico: en las políticas nacionales contexto histórico y período 2003-2012 ...... 33 para el desarrollo local ...... 79 Los desbalances territoriales Desarrollo equilibrado: estructurales en Uruguay ...... 34 rol de las transferencias ...... 80 Disparidades regionales Una necesaria reformulación en Uruguay en los últimos años ...... 39 de la descentralización, ¿qué tipo de proceso Evidencia sobre divergencia/convergencia y hasta dónde queremos llegar? ...... 81 territorial de ingresos en 1989-2010 ...... 52 Problemas de dimensión socioterritorial que podrían requerir nuevos instrumentos 3. Descentralización de política ...... 84 y desarrollo regional en Uruguay ...... 57 El proceso de descentralización en Uruguay ...... 57 Bibliografía ...... 89

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. Prólogo

El desarrollo humano se ubica en el centro de las autcomplaciente. El crecimiento económico sos- acciones que el Programa de las Naciones Unidas tenido por más de una década y los caminos que para el Desarrollo (PNUD) impulsa en el mundo se han implementado en materia de políticas y en Uruguay en particular. La ampliación de las públicas en los más diversos campos interpelan libertades para que las personas vivan la vida al país en términos de futuro. que valoren vivir es el fi n último que persigue Tal como postula el Informe de Desarrollo Hu- este paradigma. mano mundial 2010, la principal riqueza de los En esta ocasión, el PNUD presenta un conjun- países está en la gente; por lo tanto, hacia allí to de aportes al debate sobre los desafíos del de- deben dirigirse todos los esfuerzos en materia sarrollo en el país en el marco de la serie El Futuro de políticas públicas. en Foco: Cuadernos sobre Desarrollo Humano. El Cuaderno sobre Desarrollo Humano que Se trata de contribuir a la construcción de aquí se presenta, el tercero de la serie, contribu- miradas prospectivas que permitan renovar la ye al análisis y el debate sobre la relación entre agenda de desarrollo y dar respuestas adecuadas crecimiento económico y desarrollo territorial en a los desafíos del siglo XXI. Se pretende de esta Uruguay. Para ello el informe da cuenta de la des- forma acercar una plataforma de debate estraté- igualdad de logros de los territorios en el marco gico que promueva los principios de igualdad, de un proceso sostenido de desempeño positivo justicia y equidad. de la economía nacional. Analiza el vínculo entre Tal como plantea Amartya Sen en el Informe la visión territorial y endógena del desarrollo y la de Desarrollo Humano 2010: que proviene del enfoque de desarrollo humano y las capacidades. Se pregunta acerca de los […] el enfoque de desarrollo humano es sufi - rasgos estructurales que sostienen la situación cientemente fl exible como para tomar en cuen- actual de disparidad territorial en el contexto del ta la perspectiva futura de la vida humana en último período de crecimiento histórico del PIB en el planeta y lo sufi cientemente complejo para el país. Asimismo, refl exiona sobre la pertinencia acoger nuevas inquietudes y consideraciones del enfoque territorial para pensar el desarrollo vinculadas con las perspectivas futuras […]. y advierte sobre la necesidad de no confi ar excesivamente en mecanismos automáticos de con- Los temas que se abordan en los diversos vergencia entre regiones que, por otro lado, no Cuadernos sobre Desarrollo Humano se analizan se resuelven desde abordajes macro o sectoriales. precisamente desde una perspectiva de mediano Realiza un análisis del proceso de descentraliza- plazo. Se trata de temas novedosos, de una agen- ción en el país vis-à-vis los desafíos de desarrollo da de nueva generación que pretende dar un salto local, dando cuenta de los avances que se han sustantivo sobre la base de los logros alcanzados logrado, pero advirtiendo sobre algunos aspectos por el país en la última década. que requieren reformulación. Uruguay se encuentra entre los países del Asimismo, se documentan los principales ha- grupo de desarrollo humano alto según el Infor- llazgos del trabajo así como una serie de aportes me de Desarrollo Humano 2013. Este posiciona- en materia de instrumentos de política pública y miento positivo de carácter histórico da cuenta agenda de futuras investigaciones. de los avances y logros alcanzados y se consti- Si los contenidos del Cuaderno sobre Desa- tuye a su vez en una exhortación a redoblar los rrollo Humano permiten identifi car las preguntas esfuerzos en busca de un desarrollo sustentable principales que se deben plantear para seguir y equitativo. Pero no se trata de una posición mejorando la calidad de vida de las personas,

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 9 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. se habrá cumplido con el objetivo. Si, además, El mundo que queremos es el que está por algunas de las líneas de análisis planteadas per- delante. La visión que se continúe construyendo miten formular respuestas posibles, más aún el no es neutra, y es allí justamente donde el desarro- PNUD se estará acercando a lo buscado. llo humano tiene mucho para seguir aportando.

Denise COOK Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Uruguay

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1100 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. Introducción

Este Cuaderno se organiza en cuatro capítulos descentralización se quiere realmente impulsar, centrales. Luego de esta introducción y el resu- en qué medida la discusión es entre más des- men ejecutivo, el primer capítulo refi ere al marco centralización o una mejor desconcentración y conceptual que asume el trabajo respecto al desa- cuáles son las características del proceso actual, rrollo territorial y el desarrollo humano. El objetivo el tercer nivel de gobierno y los temas pendientes de ese capítulo conceptual es dar un marco para entre el Gobierno nacional y el segundo nivel, el enfoque del desarrollo territorial dentro del incluyendo la evolución respecto a los orígenes contexto más amplio de las teorías del desarrollo, de los ingresos presupuestales de los gobiernos estableciendo, al mismo tiempo, la relación entre departamentales (GD) y cómo se ve afectada la la visión territorial y endógena del desarrollo y la autonomía de dichos gobiernos subnacionales. mirada desde el desarrollo humano y el enfoque En suma, se pretende dejar en evidencia la nece- de capacidades. sidad de relacionar un proceso de promoción de El segundo capítulo refi ere al análisis del capacidades y desarrollo territorial con el impulso desarrollo y las disparidades regionales en de un nuevo proceso descentralizador adaptado Uruguay. Aquí se busca mostrar los anteceden- a la realidad del Uruguay, con una secuencia que tes que han analizado este tema identifi cando acompañe la transferencia de responsabilidades algunos rasgos estructurales de larga perma- y competencias con los recursos necesarios para nencia, así como estudios más recientes, para abordar los desafíos planteados, fortaleciendo su llegar a la situación actual de las disparidades legitimidad política y ciudadana. territoriales en el contexto del último período de Finalmente, el capítulo cuarto pretende ofre- crecimiento histórico del producto interno bruto cer algunos elementos para pensar en una polí- (PIB) en el país. Se trata de refl exionar sobre la tica de desarrollo regional y local para Uruguay pertinencia de un enfoque territorial para pensar en el siglo XXI. A tales fi nes se recuperan algu- en términos de desarrollo aportando evidencia nos de los temas que se analizan en el Cuaderno sobre la necesidad de no confi ar excesivamente desde una postura más propositiva, sin llegar al en mecanismos automáticos de convergencia detalle de una propuesta concreta pero sí con entre regiones. En particular, se intenta discutir la ambición de marcar una agenda de trabajo sobre la existencia de problemas estructurales para abordar en los próximos años. Se plantea la que tienen expresión territorial y especifi cidades necesidad de un enfoque de desarrollo territorial que no pueden ser abordadas desde las visiones para lograr la cohesión y contribuir al desarrollo macro o sectoriales. del país, la importancia de la formación del ca- El tercer capítulo aborda el análisis del proce- pital humano, la sugerencia de contemplar el so de descentralización en el Uruguay en relación desarrollo de las capacidades del territorio para con los desafíos de desarrollo regional. Desde el promover estrategias de desarrollo productivo mismo enfoque de desarrollo territorial endóge- viables y sostenibles, la necesidad de una mejor no y capacidades se refl exiona en forma crítica desconcentración y coordinación en las políticas sobre el actual proceso, reconociendo la cultura nacionales para el desarrollo local y de discutir centralista del país y dando cuenta de los avances sobre una reformulación de la descentralización. que se han logrado, pero advirtiendo también Finalmente, se dejan identifi cados algunos pro- sobre algunos aspectos que requieren reformu- blemas concretos de dimensión socioterritorial lación. En particular, se plantea la necesidad de que podrían requerir nuevos instrumentos de una discusión nacional sobre qué proceso de política de desarrollo.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1111 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1122 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. Resumen ejecutivo

Marco conceptual: desarrollo tor fundamental para explicar la capacidad de territorial y desarrollo humano transformación productiva y social. A su vez, par- tiendo de la importancia de las instituciones para El trabajo considera al territorio como una apro- el desarrollo, la construcción de un proyecto de piación del espacio que genera un recorte geográ- desarrollo en un territorio, lejos de las abstraccio- fi co particular, donde lo relevante para defi nirlo nes, plantea el desafío de cómo dar lugar a reglas es el tejido de relaciones sociales y económicas; de juego y una adecuada tecnología institucional territorio que es local respecto a un global —por que las sostenga, para permitir acuerdos creíbles ejemplo, una región como espacio geográfi co entre los actores y propiciar relaciones basadas más amplio o un país—. El desarrollo económico en la reciprocidad y la confi anza. Adicionalmente, territorial sería un proceso por el cual se genera considerar la dimensión territorial implica atender un cambio estructural y cualitativo en el sistema en forma relevante al lugar en el desarrollo de los productivo que permite una mejora en el bienes- procesos de descentralización del poder y de las tar de la población que habita el territorio. nuevas formas de gobernanza. Parece adecuado decir que no hay una teoría En general, el enfoque del desarrollo territo- del desarrollo local (territorial) sino que hay teo- rial se nutre de valiosos aportes teóricos sobre rías del desarrollo que entienden e integran de el desarrollo a secas, pero aporta un diferencial distinta manera la dimensión local y regional, o, importante que radica en ofrecer un espacio en sentido más amplio, la dimensión territorial. concreto para la combinación de teoría y praxis En ese marco resulta ineludible la referencia a que permite trabajar el cómo del desarrollo, que las teorías del desarrollo para contextualizar al suele ser el lado débil de la mayoría de las pro- desarrollo territorial. puestas de teoría y política del desarrollo. Dentro del contexto de las teorías del desarro- Desde un enfoque interdisciplinario se pue- llo, un enfoque que asume la dimensión territorial de tomar la siguiente defi nición dedesarrollo como un aspecto clave para entender el proceso territorial: de desarrollo genera un espacio propicio para recuperar la dimensión política en el desarrollo y El desarrollo territorial es un proceso orientado el rol de la política pública. Frente a los planteos —y por lo tanto un proyecto— con el objetivo que ven al desarrollo como fases consecutivas de mejorar la calidad de vida de la comunidad a ser transitadas de igual forma por todos —la que habita un territorio específi co. Mejorar la idea del desarrollo como un lugar común donde calidad de vida, como actividad liberadora, todos deben converger— o los planteos de tipo incluye la cobertura de necesidades básicas, universales y ahistóricos, el enfoque territorial del el aumento de capacidades endógenas y la desarrollo aporta una forma clara y contundente creación de valor en el territorio. Este proceso de entender la especifi cidad del desarrollo, como involucra transformaciones estructurales en las proceso histórico, político, social y económico que dimensiones política, económica, social, cultu- pertenece, como proyecto de vida, a una comu- ral y ambiental, pero estas transformaciones, nidad o pueblo. sus características y grado, dependen del te- Por otro lado, el desarrollo como proceso no rritorio específi co a considerar. Esto supone es solamente económico, pero tampoco es solo un profundo reconocimiento de las diferen- social, y es el territorio uno de los espacios que cias y de los múltiples modos de desarrollo y, permiten enfrentar esa falsa dicotomía. Por otro por lo tanto, un abordaje ético. Un proceso de lado, recupera el rol de los actores como un fac- desarrollo territorial es sustentable, equitativo

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1133 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. e instituyente en todas las dimensiones men- un puente innegable con la necesidad de tener cionadas. Involucra, a su vez, el control demo- un enfoque de desarrollo en términos de capaci- crático de los recursos y su gestión (recursos dades (en el sentido de Sen). En la práctica esto en sentido amplio, considerando recursos implica que, más allá de medir convergencia o naturales, económicos, fi nancieros, humanos, divergencia en términos de variables objetivas de culturales e institucionales). Considera al con- resultados (pobreza, ingresos, empleos, riqueza, fl icto como parte de cualquier proceso humano stock de bienes), importa tanto o más el recorrido y logra gestionarlo. Incorpora innovación pero hecho y, como resultado de él, las capacidades recuperando tradiciones.1 instaladas que quedan. Finalmente, cuando hablamos de capacida- La mirada del desarrollo humano y el enfoque des vinculándolas al desarrollo territorial también de desarrollo territorial, desde la perspectiva que lo hacemos desde una perspectiva integral, como se asume en este trabajo, tienen muchos puntos la que busca el desarrollo humano. Por lo tanto, de contacto. Para el desarrollo humano el desa- un proceso de desarrollo local o regional es un rrollo tiene que ver con aquello que las personas proceso de desarrollo de capacidades sociales, pueden realmente hacer o ser, lo que Sen llama económicas, políticas, institucionales. Un proceso funcionamientos (functionings), y con las capaci- que, además, pone en el centro de los objetivos al dades de que disponen, que será lo que deter- ser humano, buscando su bienestar (en el sentido mine las oportunidades para elegir y llevar una de hacerlo más capaz para que sea más libre) y, u otra clase de vida. La capacidad para funcionar sin desconocer las libertades individuales, con es fundamental porque añade al funcionamiento una preocupación especial por el colectivo, el la posibilidad real de ejecutarlo y, en defi nitiva, de desarrollo como sociedad. elegir esa u otra forma de funcionar. De este modo la noción de desarrollo de capacidades se vincula con la noción de libertad, porque es la ampliación Desarrollo y disparidades de las capacidades de las personas lo que permite regionales en Uruguay la ampliación de las libertades para elegir la vida que se quiere vivir. Por lo tanto, ser libre es ser El contexto actual de crecimiento macroeconómi- capaz de funcionar y el desarrollo es entonces el co 2003-2013 marcaría, en principio, un período desarrollo de capacidades para ser libre. muy favorable para propiciar procesos de desa- El enfoque territorial del desarrollo, como se rrollo regional. Esto invita a mirar qué ha pasado señaló, otorga un papel protagónico a los actores en términos de desigualdades territoriales y si las sociales, económicos y políticos del territorio en diferencias de desarrollo entre regiones (depar- la planifi cación, la construcción y la gestión de tamentos) en el país se han reducido o persisten. su propio futuro. Esto no implica desconocer la Esto último indicaría que hay cuestiones estruc- importancia de los factores externos, tanto nega- turales que necesitan de un enfoque específi co tiva como positivamente, sobre las posibilidades (territorial) más allá de la visión macrosectorial. de desarrollo de un territorio, pero en cualquier En el trabajo se presentan varios antece- caso la posibilidad de lidiar con las difi cultades dentes y trabajos que identifi can persistentes o aprovechar las oportunidades dadas en forma desigualdades territoriales en el país. Estas des- exógena depende en gran medida de la capaci- igualdades, a pesar de mejoras absolutas, se dad interna (endógena) de la sociedad y la eco- mantienen en términos relativos hasta el día de nomía locales (en lo colectivo) y de las personas hoy. Las regularidades encontradas se pueden y las empresas (en lo individual) para lograr la resumir en dos cuestiones: habilitación para funcionar (tomando prestada la terminología de Sen), que en este caso sería la • El Uruguay no es un territorio homogéneo en posibilidad real de sortear las amenazas y aprove- términos de desarrollo, ya sea que se lo analice char las oportunidades del medio externo. desde la dimensión productiva, económica o En este sentido, la importancia del carácter social. endógeno del desarrollo local/regional establece • Hay ciertas disparidades estructurales que se 1 Defi nición del Núcleo Interdisciplinario de Estudios verifi can en casi todos los estudios, con bastan- del Desarrollo Territorial de la Universidad de la Repú- te coincidencia, y que refi eren al atraso relativo blica (UdelaR). de la región norte y noreste del país, seguida

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1144 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. de la región central, mientras que en el sur del regional determina situaciones que pueden llegar país y, en menor medida, el litoral oeste se en- a ser bien diferentes. cuentran los departamentos más privilegiados A su vez, como se podía esperar, lo rural no es según las diferentes dimensiones e indicadores homogéneo en todo el país, además de que no que se eligen en los estudios. siempre se corresponde con los territorios más pobres o en situación más crítica. Una situación Seleccionando algunas variables a escala de- es la de las zonas rurales y las pequeñas localida- partamental, como el ingreso de los hogares, la des del norte y el noreste, que muestran mayores pobreza (medida por ingresos) y la informalidad, rezagos relativos en términos socioeconómicos, para los últimos cinco años (2008-2012) se obser- y otra situación muy distinta es la de las zonas va que, a pesar de verifi carse importantes mejo- rurales del sur, el suroeste y el sureste del país, ras absolutas en términos de pobreza, es mucho que registran muy bajos niveles de pobreza e más decepcionante el desempeño en cuanto a informalidad en el contexto nacional, así como reducción de la informalidad y de las disparida- niveles de ingreso superiores o similares al pro- des en términos relativos de ingresos, pobreza e medio del país. Más en general, surge la necesidad informalidad. El diagnóstico sigue mostrando a las de una nueva interpretación del medio rural y las regiones del norte y el noreste como los territorios pequeñas localidades como espacios integrados de menor desarrollo relativo, mientras el sur del de desarrollo rural-urbano o urbano-rural. país exhibe los mejores desempeños. Finalmente, se realiza un ejercicio economé- También se muestra que las dicotomías que se trico por departamentos para el período 1989- utilizan para el abordaje territorial son en general 2010, a fi n de testear la hipótesis de convergencia falsas. Por ejemplo, la dicotomía Montevideo/inte- en términos de ingresos. Los resultados muestran rior esconde más de lo que explica. Montevideo es que se verifi ca convergencia condicional, y que el departamento más heterogéneo y tal vez el que el factor más importante para condicionar esa enfrenta mayores problemas relativos y absolutos convergencia es el capital humano. Si bien es un en términos de desarrollo de su territorio. Por otra primer ejercicio que debe ser mejorado, ofrece parte, el interior no es tampoco homogéneo e evidencia razonable de que, en principio, no incluso la escala subdepartamental es muy rele- habría mecanismos automáticos que aseguren vante para entender las diferentes dinámicas de la convergencia entre regiones. En particular, la desarrollo en el país. variable capital humano y su importancia para Si bien se confi rma, en términos generales, explicar la convergencia (o divergencia) pone el mejor posicionamiento relativo de los depar- énfasis en un aspecto endógeno del desarrollo, tamentos del sur, el este y el litoral oeste sobre muy vinculado a la generación de capacidades los del norte y el noreste (y algunos del centro), locales y regionales, aspectos sobre los que se dentro los departamentos también hay heteroge- puede (y debe) trabajar desde y en el territorio, neidades que es importante considerar. pero también desde los ámbitos nacionales. En esta misma línea, para entender el desarrollo territorial resultan poco adecuados los cortes que se realizan para el análisis, que igualan a todas Descentralización y desarrollo las localidades del país de menos de 5000 habi- regional en Uruguay tantes, a todo el medio rural disperso o a todas las ciudades de más de 5000 habitantes. El trabajo A pesar de los importantes procesos de redi- muestra que algunas localidades menores pre- mensionamiento de la variable territorio en la sentan situaciones de rezago económico y social, consideración del diseño y la implementación incluso en departamentos como Maldonado y Co- de la política de los ministerios y organismos del lonia, que considerados en su conjunto ostentan Gobierno nacional, hay que señalar que el proceso muy buenos indicadores y excelentes posiciones adquiere una característica de desconcentración relativas en el contexto país. Las ciudades que se de funciones más que de descentralización terri- encuentra enfrentadas a tensiones metropolita- torial. El espacio de la descentralización propia- nas también tienen características particulares. mente dicho queda acotado a algunas instancias En general, la sola consideración del tamaño de internas de la propia organización nacional. la ciudad no es sufi ciente para asignar lógicas co- De hecho, la nueva legislación, en todos los munes de desarrollo, sino que el lugar que ocupan casos, señala la importancia de coordinar las políti- en el territorio y el entorno local, departamental y cas con los GD y que estos deben participar en los

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1155 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. procesos, pero no se aclara cuál es la competencia se medidas descentralizadoras. No obstante, su departamental ni los cometidos que tienen los carácter general y, en algunos casos, indeter- departamentos en la materia de que se trate. Cuan- minado, es un indicador de los problemas pen- do esto se aclara resulta en funciones más bien dientes para construir un fuerte acuerdo que consultivas, no vinculantes, y en participaciones promueva una mayor autonomía y capacidades más bien referidas a la implementación en el terri- de los gobiernos de segundo nivel. torio de defi niciones tomadas en forma central. Por otra parte, en general se observa que los ámbitos Un aspecto notable es que, de hecho, las subnacionales creados, si bien pueden participar competencias formalmente asignadas a nivel de los diagnósticos, colaborar en la planifi cación y subnacional tienen como marco legal la Ley Or- ejecución de políticas e incluso en su evaluación, gánica del Gobierno y Administración de los De- así como formular sugerencias y propuestas, no partamentos (n.o 9515), que es de 1935, a la que tienen responsabilidades específi camente asigna- se le suma la reciente Ley de Descentralización das sobre las que puedan actuar con autonomía. y Participación Ciudadana (aprobada en 2009). El proceso de descentralización en Uruguay, y Exime de comentarios el solo hecho de que la en particular la Ley de Descentralización Política y materia, las competencias y los cometidos de los Participación Ciudadana, deben contextualizarse GD se sigan rigiendo por una ley que va camino en un proceso histórico nacional que se caracte- a los 80 años de antigüedad. riza por un fuerte centralismo, expresado en las En Uruguay se podría decir que el proceso de instituciones y anclado en las mentalidades de los las últimas dos décadas ha seguido el camino de ciudadanos. Esto explica por qué en la compara- reformas administrativas y, en algunos sentidos, ción internacional el proceso de descentralización reformas políticas, antes que reformas fi scales o en Uruguay es tan particular. incluso de la toma de defi niciones clave respecto Los municipios en Uruguay solo cumplen la de la asignación de recursos. Así, la Constitución condición de estar conformados por autoridades de 1996 otorga nuevas responsabilidades ad- elegidas por los ciudadanos por sufragio universal ministrativas a los GD, a través del Congreso de —lo cual no es nada menor—, pero no cumplen Intendentes y la Comisión Sectorial de Descen- con las características de no depender de un nivel tralización, como ya fue señalado, para participar intermedio de gobierno y/o tener cierta autono- del proceso de descentralización, coordinar con mía mínima, ni tampoco tienen competencias y las políticas nacionales y participar en las defi - recursos defi nidos por la Constitución o por ley en niciones sobre temas presupuestales y transfe- forma taxativa. De hecho el segundo nivel, el GD, rencias de recursos entre niveles de gobierno. funciona como tribunal de alzada del tercer nivel. A su vez, la Ley de Ordenamiento Territorial y Respecto al proceso de descentralización en Desarrollo Sostenible, como también se anali- su dimensión más relevante para Uruguay, que es za, otorga competencias y responsabilidades en la relación entre el primer y el segundo nivel de específi cas y nuevas para los GD. Además, por gobierno, varios autores destacan la orientación la vía de los hechos, los GD han ido asumiendo descentralizadora de la Constitución de 1996. Es nuevos roles y nuevas competencias, vinculados la primera vez que aparece una referencia a la a temas sociales, productivos y, en general, re- obligación del Estado de promover la descen- lacionados con la promoción del desarrollo de tralización del país (artículo 50). A su vez, se crea las sociedades locales. la Comisión Sectorial de Descentralización, y el Estos procesos no se acompañaron de una Congreso de Intendentes (institución preexisten- reforma fi scal ni de una revisión importante de la te) adquiere rango constitucional. asignación de los recursos desde el primer nivel Sin embargo, la Constitución de 1996 deja hacia el segundo. El resultado parece haber sido plasmada su orientación descentralizadora sobre que la dependencia del nivel subnacional respec- todo en términos de posibilidades o potenciales to al nacional ha ido aumentando con el tiempo, cambios, los que no llegaron a materializarse a y que los cambios que se han ido procesando la hora de legislar y reglamentar en la materia. El en materia fi scal van orientados a aumentar el estudio de CEDES (2010: 49) concuerda con esto peso de las transferencias en los ingresos de los al establecer: GD y a reducir la autonomía fi scal, limitando las fuentes de ingresos propios y/o no dando lugar a […] varias incorporaciones y/o modifi caciones nuevas fuentes de origen departamental (cuando de la Constitución de 1996 pueden considerar- el marco de la Constitución de 1996 lo permite).

16 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1166 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. Dicho lo anterior, no se sugiere en este tra- proceso que es impulsado por personas e institu- bajo un argumento lineal que establece que ciones concretas que, además, pueden generar el promoviendo mayor autonomía política y des- espacio para un proyecto de futuro compartido. centralización fi scal se contribuye a promover Sin la construcción de esas capacidades se pue- el desarrollo regional (hay buena parte de la de aprovechar un contexto favorable, pero solo literatura que señala efectos contrarios de una mientras dure el ciclo de bonanza, y no se tendrán mayor descentralización sobre la cohesión y la herramientas para lidiar con contextos negativos convergencia territoriales). Por el contrario, se cuando estos lleguen. Por otra parte, el desarro- quiere dejar expresamente establecida la com- llo, que es en sí mismo un concepto dinámico y plejidad del tema, pero a la vez dar cuenta de relativo, puede mostrar, aun dentro de mejoras que el proceso de descentralización en el país no absolutas extendidas, una brecha relativa que no está generando en verdad mayor autonomía en se acorta o que crece entre regiones. los niveles subnacionales, e incluso podría estar reforzando la dependencia del nivel nacional, La formación del capital humano por lo que los resultados que se quiera atribuir al proceso, sean buenos o malos, deben tener en Las diferencias en términos de capital humano cuenta esta realidad. Por otra parte, las nuevas se identifi can como parte de los desbalances competencias que van asumiendo los niveles estructurales del país y también como factor ex- subnacionales, además de no ir acompañadas plicativo de la divergencia entre departamentos de los recursos, como se ha dejado claro, tam- en términos de ingresos. poco parecería que se acompañen de procesos Un componente muy presente en las inter- de generación de capacidades de recursos hu- venciones de política para el desarrollo local y la manos e institucionalidad local adecuados para implementación de sistemas productivos territo- los desafíos que se enfrentan. riales competitivos refi ere a la formación de los trabajadores y los empresarios. Con este enfoque, la generación de capacidades no debe pensarse Elementos para una política en forma independiente del funcionamiento del de desarrollo territorial sistema productivo local y de las actividades que para el Uruguay del siglo XXI operan en el territorio. Es necesario contemplar en la formación de capital humano cuál es la vocación productiva actual y potencial del territorio. La necesidad de un enfoque Algunos aspectos y problemas relacionados de desarrollo territorial con las intervenciones para la formación de capi- para lograr la cohesión tal humano refi eren a: 1) la orientación del merca- y contribuir al desarrollo del país do objetivo de la actividad para la que se capacita; 2) la sostenibilidad de la oferta y la necesidad de Si se considera que el desarrollo de un territorio, enfoques fl exibles; 3) la mirada excesivamente más allá de que se pueda ver impulsado o frenado local y micro, que puede conducir a un enfoque por factores externos y/o condicionado por los miope; 4) la coordinación interinstitucional. accesos a los diferentes tipos de infraestructuras físicas y recursos materiales, es un proceso que tie- El necesario desarrollo ne un fuerte componente endógeno asociado a la de las capacidades del territorio construcción de capacidades locales, entonces no para promover estrategias viables necesariamente está asegurada una convergencia y sostenibles para el desarrollo en términos de desarrollo de las regiones menos productivo favorecidas por el solo transcurrir del tiempo y contextos de crecimiento en la escala nacional. El desarrollo económico local implica el desafío El componente de endogenidad hace que de superar el esquema que considera a los actores el desarrollo de un territorio dependa en última económicos solo en cuanto rivales que buscan instancia de su capital humano y relacional, de maximizar sus benefi cios en forma individual a cómo se organizan y con qué reglas de juego las través de las señales del mercado (precios relati- actividades productivas, de cómo se aprovechan vos), como la única relación posible entre ellos. y generan capacidades internas tecnológicas, pro- Más en general, supone extender esa lógica a to- ductivas, de negociación y concertación, en un das las relaciones entre actores locales, donde la

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1177 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. cooperación y el accionar en pos de un proyecto tor productivo (típicamente la presencia de una colectivo son elecciones racionales que repor- o más empresas de gran porte en algún rubro tan mayor benefi cio que el individualismo y el de la agroindustria), las condiciones de entorno oportunismo. (las capacidades del territorio) distan de ser las Por lo tanto, en línea con lo que se ha plantea- adecuadas para construir en un salto un sistema do desde el marco teórico en las primeras páginas, productivo local o una cadena de valor territo- las acciones para el desarrollo local deben tener un rial competitiva y con un conjunto de relaciones componente de visión integral del territorio como locales denso como para identifi car un sistema sistema de relaciones sociales y económicas. No se territorial. Entonces, para tener capacidad de trata de evaluaciones de proyectos individuales, aprovechar realmente las oportunidades que sino de promover proyectos enmarcados dentro puedan aparecer por impulsos externos o para de iniciativas colectivas o insertas en contextos construir oportunidades desde lo interno (si no más amplios que permitan la sustentabilidad y el hay demasiados impulsos externos), es necesario desarrollo a largo plazo. trabajar en las capacidades de la población, las En esa clave de fortalecer y crear capacidades empresas y la economía local desde los primeros internas de los territorios y construir proyectos escalones que falten, y no empezar por el fi nal de colectivos no hay determinismos ni recetas sobre la escalera, asumiendo desafíos abordables y con cuál es la mejor forma de organizar la producción probabilidad de éxito razonable. en el territorio. No se trata de promover clústeres En esta línea, para este tipo de economía territoriales o distritos ni cualquier otra forma de departamental, con estructuras productivas al- organización de la producción en particular. Se tamente especializadas en actividades de base trata de promover una forma de organización primaria y con condiciones entre medias y bajas adecuada para el territorio que permita que sus de entorno para el desarrollo competitivo y sisté- actores desarrollen capacidades propias que via- mico de actividades productivas, es razonable que bilicen su inclusión productiva y social como parte la prioridad sea mejorar los vínculos productivos del funcionamiento competitivo y sustentable de las grandes actividades primarias y agroindus- de la actividad. Esto puede referir a modelos de triales (que estén presentes) con el resto de la distritos, cadenas productivas, clústeres o redes economía local. Como se plantea en el estudio del de empresas, dependiendo de las especifi cidades IECON, el modo de intervención sugerido es ende cada territorio, así como de las oportunidades focar esfuerzos en aspectos como la capacitación y restricciones que este enfrente. Pero si no todos para el trabajo, en forma selectiva (con acuerdo los territorios son iguales, entonces tampoco es público-privado, a medida, con fl exibilidad, sin válido todo en todos lados ni las mismas formas crear ofertas rígidas de formación, apuntando a de impulsar y hacer las cosas. resolver cuellos de botella) y con focalización en Un estudio del IECON (Rodríguez Miranda, las demandas de las actividades más importantes 2013) identifi ca diferentes realidades departa- del territorio. La brecha, por califi cación, entre mentales que requieren distintas estrategias y demanda y oferta de trabajo en un departamento políticas para promover el desarrollo. En línea es uno de los primeros aspectos a transformar de con otros trabajos y lo que en este Cuaderno se problema en oportunidad. presenta, el estudio muestra que la región norte y Por otra parte, también es necesario llevar noreste del país, y en menor medida el centro, se a cabo acciones selectivas de mejora y apoyo caracterizan por economías departamentales que a servicios locales para dichas actividades. En tienen desventajas claras en términos de capital efecto, un enfoque de sistemas productivos de humano básico y capital humano especializado, base territorial supone generar capacidades que que muestran tejidos productivos locales menos permitan que el territorio retenga para sí parte densos, menor capacidad empresarial local, ma- del excedente productivo que en él se produce a yor informalidad, economías de aglomeración partir de las principales actividades generadoras urbana desfavorables en el contexto nacional y de riqueza. Esto implica romper con el paradigma perfi les de estructura productiva con poco peso que relaciona los microemprendimientos y pe- de la industria y otras actividades que no sean queñas empresas solamente con la elaboración las directamente vinculadas al sector primario. de un producto físico, y en general de carácter Por lo tanto, en este tipo de economía, aun artesanal. Promover empresas locales de servi- cuando puedan haber recibido o puedan recibir cios productivos dirigidos a empresas competi- inversiones externas importantes en algún sec- tivas (en el mercado nacional y de exportación)

18 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1188 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. es también una forma de promover el desarrollo […] la descentralización no implica solo una local, y posiblemente muy efectiva. modifi cación en el esquema de división fun- A su vez, junto con esas acciones más directa- cional del trabajo entre jurisdicciones estatales. mente orientadas a lo productivo y empresarial, […] una transferencia con el alcance indicado por las características de estas economías que contrariaría uno de los fundamentos básicos muestran problemas de capital humano y activi- de la estatidad uruguaya y afectaría el fuerte dades con demandas de trabajo que no respon- centralismo que ha caracterizado la vida ins- den en grandes volúmenes a una alta califi ca- titucional del país. Por lo tanto, resulta difícil ción pero que sí requieren una población mejor esperar que, de manera unilateral y voluntaria, preparada, aparece como una línea de trabajo el gobierno central se desprenda de aquellos importante la capacitación y formación en com- atributos que han constituido la base de su petencias básicas para la población. Junto con poder durante más de un siglo. esto, ver las formas de fortalecer redes y capital social, así como promover actividades que diver- Por lo tanto, no es raro que el Estado uruguayo sifi quen el tejido productivo local (en estructuras haya iniciado un proceso que es más de descon- muy concentradas en pocos rubros primarios o centración que de descentralización para atacar agroindustriales en el mejor de los casos), son el problema del exacerbado centralismo. otras acciones y estrategias sugeridas. La desconcentración es un proceso de transfe- Sin pretender decir nada nuevo, es claro rencia de una parte de las responsabilidades que que las iniciativas más ambiciosas de clústeres, antes se ejercían desde la capital, derivando los distritos o sistemas productivos territoriales, ini- temas de implementación a estructuras adminis- ciativas asociativas entre empresas o programas trativas desconcentradas en los departamentos. potentes de desarrollo de proveedores locales, Esto se acompañó en algunos casos de ámbitos entre otras políticas similares, tienen los entor- de participación ciudadana y/o de coordinación nos más favorables para diseñarse e implemen- interinstitucional. Hay trabajos recientes que ana- tarse con éxito en el área metropolitana del país lizan la territorialización de las políticas públicas y en el eje sur Colonia-Maldonado. Si se pone (Cardozo y Ziccardi, 2010; CEDES, 2010; Midaglia atención en las experiencias recientes de los et al., 2010), es decir, el proceso de desconcentra- programas con estos objetivos de OPP (PACC) ción que ha llevado adelante el país en los últimos y MIEM (Pac-Pymes), se podrá corroborar esta años. Estos estudios y la propia observación de afi rmación. En términos de capacidades y masa cómo funcionan las políticas permiten observar crítica, la situación de estas regiones del país dos cosas. La primera es que la dimensión terri- no es la misma que la de los departamentos del torial ha adquirido en las políticas públicas una norte y el noreste, por ejemplo. Por lo tanto, la importancia que antes no tenía. La segunda es construcción de capacidades no tiene los mis- que, como fruto de ese proceso explosivo de or- mos desafíos ni las mismas implicaciones en uno ganismos centrales que desarrollan políticas de y otro caso. Una verdadera política de desarrollo desconcentración en el territorio, se producen territorial debe considerar estas diferencias, para problemas de coordinación. identifi car las capacidades existentes en cada Los problemas señalados no son mayores que territorio y la mejor forma de desarrollarlas. los que pueden existir en el ámbito nacional, por lo que en la dimensión territorial se produce un Mejor desconcentración refl ejo de esto. A su vez, la institucionalidad local y coordinación en las políticas puede no tener la capacidad de funcionar como nacionales para el desarrollo local el factor articulador en el territorio (dentro de un proceso que no es descentralizador) y, en algunos Un dilema que no parece tener clara respuesta casos, los actores locales también pueden actuar desde los objetivos planteados por el Gobierno de forma oportunista frente a los diversos ámbitos es el que se pregunta si descentralizar o descon- de coordinación que se crean en forma fragmen- centrar. Descentralizar refi ere a transferir poder, tada desde diferentes organismos del Gobierno competencias y recursos a los gobiernos subna- central (en los que siempre son los mismos actores cionales, pero en Uruguay el término no siempre locales los que participan). se utiliza en ese sentido, sino que se dice descen- Por lo tanto, surge como una materia pendien- tralizar cuando en realidad se desconcentra. Como te una mejor coordinación del proceso de des- señalan Oszlak y Serafi noff (2011): concentración, que podría incluso ser vista como

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 1199 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. un paso favorable para propiciar una posterior cuentan con ministerios provinciales, regionales política más descentralizadora. Esto no implica o estaduales y/o una alta autonomía fi scal que desconocer que se han hecho muchos esfuerzos afecta a los principales impuestos (como el IVA por crear ámbitos de coordinación interinstitucio- y el impuesto a la renta). Pero tampoco parece nal en el territorio, pero busca señalar que aún se consistente que los gobiernos departamentales está en camino de lograr un diseño institucional —el segundo nivel de gobierno— puedan seguir óptimo y operativo. respondiendo al concepto de una «intendencia», es decir, con competencias restringidas a los ser- Desarrollo equilibrado: vicios básicos de limpieza y mantenimiento de la rol de las transferencias infraestructura física de ciudades y caminos. De hecho esto no es así, ya que, como se ha señala- En el Cuaderno se ofrecen argumentos teóricos do, las intendencias han asumido nuevos roles que respaldan la importancia de las transferencias que implican intervenciones e iniciativas desde como instrumento de distribución de recursos del lo local en las áreas de la salud, la producción o Gobierno nacional para asegurar los equilibrios o las políticas sociales, y más en general en la pro- compensar los desequilibrios territoriales. Por otra moción del desarrollo. parte, el análisis realizado muestra las diferencias A su vez, la necesidad de los ministerios y en términos de capacidades que hay entre los otros organismos del nivel central de llegar con departamentos del país, lo que refl eja actividad sus políticas al territorio han generado una serie económica y productiva también muy desbalan- de estrategias de territorialización de políticas ceada entre territorios, razón por la cual el riesgo que incluyen (aunque no siempre) en alguna es grande si se opta por la autonomía de cada medida a los gobiernos departamentales; en departamento y que cada uno quede librado a muchos casos porque se ha tenido que reconocer sus propios recursos. De hecho, la construcción de que el GD es una institucionalidad de proximidad capacidades en los territorios menos favorecidos más adecuada para lidiar con ciertas cuestiones requiere de apoyos que distribuyan recursos des- territoriales que todo el aparato central desde de las arcas centrales, pero estos deben orientarse Montevideo. hacia esa construcción de capacidades y no solo En función de estas consideraciones, para el a resultados. Uruguay lo más adecuado sería encontrar una Por ende, sin desconocer la importancia de un fórmula propia y consensuada sobre cuál sería esquema de transferencias, un desbalance cada la descentralización que se impulse y dentro vez mayor en los ingresos de los departamen- de qué marco de políticas de desarrollo local tos hacia ese componente de transferencias en y regional. Es decir, encontrar el punto medio, detrimento de los ingresos propios y una lógica que no es una alta ni muy baja autonomía para de dirigismo central de los recursos basada en los territorios (departamentos y municipios). La condicionamientos no parece ser la mejor forma discusión está abierta, aunque no se observa un de promover las capacidades endógenas de los debate explícito al respecto; es decir, defi nir si territorios, sino que más bien contribuye a la lógi- se va por más y mejor desconcentración o si se ca de dependencia que, en un país tan fuertemen- quiere mejorar y profundizar la descentralización. te unitario, tanto se cultiva desde la centralidad Por ello se hace necesario abordar una instancia como desde lo local. de diálogo nacional y convergencia hacia algún consenso al respecto. Una necesaria reformulación Sería un error pensar que se puede mejo- de la descentralización: rar el esquema del tercer nivel de gobierno sin ¿qué tipo de proceso y hasta dónde plantear una revisión sistémica de la descen- queremos llegar? tralización, es decir, sin considerar el conjunto completo de relaciones, empezando por la re- Del análisis realizado surge que es necesario pro- lación entre el Gobierno nacional y los gobier- mover en el país una discusión en profundidad nos departamentales. De hecho, como señalan sobre qué proceso de descentralización se quiere Oszlak y Serafi noff (2011), la naturaleza que la impulsar. Seguramente el caso uruguayo no nece- normativa uruguaya confi ere a los departamen- site una descentralización que genere muy altos tos (intendencias) no difi ere demasiado de la de grados de autonomía como en otros países de un típico municipio en cualquier otro país, lo que mayor tamaño (superfi cie y población), países que por sí solo explica la difi cultad de introducir en

20 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2200 116/01/20146/01/2014 003:14:013:14:01 pp.m..m. este esquema un tercer nivel de gobierno, que Por lo tanto, si es que se quiere reformar el sería, de hecho, redundante. proceso de descentralización, más allá de la pro- En este Cuaderno nos animamos a plantear fundidad que se le quiera dar, conviene que la que, dada la incongruencia entre niveles, la de- lógica del proceso y la negociación supongan bilidad del segundo nivel y la «descentraliza- pasos sucesivos en los que la descentralización ción» que realiza la ley en este segundo nivel administrativa —es decir, el efectivo traspaso de del propio proceso de descentralización hacia el competencias y responsabilidades— se produzca tercer nivel no parecen conformar un equilibrio después de que en una primera instancia se haya estable. Las demandas de la población hacia las brindado legitimidad política y disponibilidad autoridades que elige democráticamente, frente de recursos. al desajuste en la capacidad de respuesta de los gobiernos subnacionales y las expectativas Problemas de dimensión generadas, solo pueden terminar en una reforma socioterritorial que podrían requerir que redefi na las cosas de manera adecuada (sea nuevos instrumentos de política cual sea) o en un descreimiento de los instrumentos y de todo el proceso de descentraliza- En el Cuaderno no se pretende ofrecer propuestas ción, lo que probablemente lleve a un reclamo acabadas ni diseños concretos de instrumentos, por más centralización. sino dejar una agenda abierta de temas y pro- Por otro lado, si se optara por avanzar en la blemas abordables desde políticas territoriales mejora del proceso de descentralización, debería que pueden tener una consideración especial atenderse una secuencia diferente a la que se ha dentro de un esquema de revisión del proceso planteado en términos de descentralización, de de descentralización en el país. En todos los casos competencias y de recursos. Como se plantea en la institucionalidad existente, a través del Con- el Cuaderno, siguiendo a Faletti, si prevalecen los greso de Intendentes y la Comisión Sectorial de intereses nacionales lo que sucede, en general, es Descentralización, debería ser parte propositiva y que primero se produce una descentralización ad- luego activa del diseño institucional que se defi na. ministrativa, de forma que se traspasan y defi nen Las cuestiones que en el Cuaderno se señalan competencias y responsabilidades, pero sin que como relevantes son: se produzca una reforma fi scal o se asignen los recursos necesarios. De esta forma, con respon- El problema de la segregación residencial sabilidades adicionales para el nivel subnacional y la exclusión social en las grandes pero sin recursos, el Gobierno nacional fortalece concentraciones urbanas su poder de dominación, generando condiciones de dependencia que coartan las siguientes ron- Este problema debe ser motivo de atención das de descentralización. prioritaria para la política de desarrollo, y con un En Uruguay, las competencias de los GD se abordaje desde un enfoque territorial, que no su- han ido extendiendo por la vía de los hechos pone la focalización de la intervención en clave (ampliando los cometidos que defi ne la ley de de compensación, sino una visión integral del 1935), con una evolución en los últimos años territorio para intervenir por la recuperación de la coincidente con el discurso descentralizador, integración social y la capacidad de pertenencia a que ha aumentado la dependencia del nivel sub- una misma ciudad. Evitar las ciudades duales con- nacional respecto al nacional. Esto se refl eja en tribuirá a evitar los países duales y, por lo tanto, un mayor peso de las transferencias y, con ellas, permitirá construir en forma colectiva un proyecto de los condicionamientos en los ingresos de los compartido de desarrollo, de vida y trabajo. GD, ingresos totales que han crecido pero con reducción de la autonomía fi scal, limitando las Fondo para la Cohesión Departamental fuentes de ingresos propios y no dando lugar a nuevas fuentes de origen departamental (cuando Esto alude a un tema diferente del que refi ere a el marco de la Constitución de 1996 lo permite; qué competencias y qué recursos deberían des- por ejemplo, la creación de nuevos impuestos en centralizarse o no en los gobiernos departamen- la órbita de la intendencia). Cuando el segundo ni- tales y, en función de las diferentes poblaciones, vel de gobierno descentraliza hacia el tercer nivel, sus tamaños relativos, problemáticas específi cas en general, reproduce la secuencia; los recursos, y demandas, cuántos recursos deben transferirse cuando llegan, son la última etapa. o asegurarse con fondos propios para abordar

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2211 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. esas responsabilidades en cada GD. El tema aquí dades negativas en los territorios afectados o corresponde al objetivo de discriminar positiva- incluso generando condiciones para permitir mente apoyando a aquellos departamentos que sinergias positivas a partir de nuevas actividades presentan menor desarrollo relativo —incluso y procesos que antes no existían. con independencia de si la forma de aplicar los fondos es más o menos centralizada o descen- Promover espacios de desarrollo tralizada—. rural-urbano en el interior del país

Fondo para proyectos de La propuesta podría consistir en destinar fondos desarrollo regional del presupuesto nacional para crear un programa con la fi nalidad de apoyar el desarrollo integral En Uruguay no existe el concepto de región, no de localidades del interior del país que no sean hay una cultura de cooperación siquiera entre capitales departamentales ni ciudades de primer administraciones de departamentos limítrofes orden, considerando el territorio de intervención y prácticamente no existen elementos normati- como un espacio de articulación rural-urbano vos con incentivos fuertes para pensar en forma —es decir, considerando la localidad urbana y regional más allá de los límites departamentales. su entorno rural—. Esto surge de constatar que No obstante, la planifi cación del Gobierno nacio- en la mayor parte del interior del país las eco- nal es por lo general de carácter regional, debido nomías locales no refi eren a un ámbito urbano a que grandes obras de infraestructura —sean o rural como categorías dicotómicas, sino que de energía, conectividad, logística, riego o de constituyen espacios de articulación rural-urbana servicios ambientales— requieren dicha escala (Rodríguez Miranda, 2011c). regional para lograr viabilidad y efi ciencia. Por lo tanto, para que se generen la cooperación y Comité de políticas de frontera la planifi cación interdepartamentales puede ser y apoyo a la cooperación transfronteriza un buen estímulo el diseñar un instrumento que permita acceder a fondos especiales si se trata de Esta propuesta plantea la necesidad de considerar proyectos de carácter regional que involucren a la problemática y la situación particular de las más de un departamento, pero de forma integra- localidades de frontera en el país. Si bien existen da y sinérgica, no como mera suma de proyectos algunos programas que focalizan apoyos a pro- departamentales. yectos o emprendimientos económicos o sociales en las localidades o departamentos de frontera Mecanismos de compensación (por ejemplo, en el Ministerio de Desarrollo Social de impactos negativos [MIDES]), lo que aquí se propone es un abordaje más integral y acorde con la especifi cidad del pro- Se debería analizar la posibilidad de un mecanis- blema, buscando que este pueda ser atendido en mo compensatorio por el cual los departamen- las decisiones que se toman en la órbita nacional, tos que tengan impactos negativos sobre sus donde la frontera no suele ser una consideración posibilidades de desarrollo económico y social, prioritaria (salvo excepciones por coyunturas es- provocados por emprendimientos o situaciones pecífi cas). que responden a decisiones y procesos de ca- rácter nacional, puedan acceder a fondos para Apoyo a la generación la mitigación de esos impactos o la generación de estadística socioeconómica local de nuevas oportunidades de desarrollo. Esto debe estar enmarcado en el entendido de que Se sugiere analizar una política de apoyo a la hay obras de infraestructura y decisiones de generación de información accesible para los GD promoción de ciertas actividades productivas y los municipios, tanto a partir de fuentes secun- que, además de que pueden ser indispensables darias disponibles como a partir de la generación para el desarrollo del país, no pertenecen a la primaria de datos. Estos apoyos deberían incor- esfera local de decisión. Sin embargo, también porar siempre un componente de fortalecimien- se entiende que, según un concepto de desa- to institucional que asegure la interpretación de rrollo equilibrado, es posible compatibilizar los la información y cierto grado de autonomía para objetivos nacionales contemplando los intereses que dicho gobierno local pueda realizar su man- locales, en particular compensando externali- tenimiento (actualización).

22 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2222 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. 1. Marco conceptual: desarrollo territorial y desarrollo humano

La dimensión territorial Luego de la crisis del 29, con la pérdida del y endógena en el desarrollo optimismo en el mercado, comenzaron a predo- minar en Occidente las corrientes keynesianas La teoría del desarrollo y el Estado desarrollista, dentro del capitalismo, y la dimensión territorial mientras en paralelo surgía el modelo soviético como alternativa no capitalista del desarrollismo. Un poco más adelante precisaremos una defi - Vázquez Barquero (2005) señala en ambas situa- nición de territorio y de desarrollo territorial; ciones la presencia de un «fundamentalismo» del por ahora nos manejaremos en forma preliminar capital, que centra todo el proceso de desarrollo con estos conceptos asumiendo que el territo- en la cuestión de la acumulación, en su dimensión rio refi ere a una apropiación del espacio que cuantitativa, confi gurando una teoría del creci- genera un recorte geográfi co particular donde miento económico más que del desarrollo. Como lo relevante para defi nirlo es el tejido de rela- señalan Payne y Phillips (2010), en los cincuenta ciones sociales y económicas, territorio que es un grupo de expertos de las Naciones Unidas, to- local respecto a un global —por ejemplo, una mando los resultados del modelo Harrod-Domar,2 región como espacio geográfi co más amplio o recomendaron en un informe llamado Medidas un país—. El desarrollo económico territorial para el desarrollo económico de los países subdesa- sería un proceso por el cual se genera un cambio rrollados un rol activo del Estado en la planifi ca- estructural y cualitativo en el sistema productivo ción del desarrollo, con el objetivo de aumentar que permite una mejora en el bienestar de la las tasas de ahorro para incrementar la inversión población que habita el territorio. de capital, como forma de generar el crecimiento. Como señala Arocena (2002), parece adecua- A su vez, en 1960 Rostow expresaba, en forma do decir que no hay una teoría del desarrollo local simple y efectiva, la idea central de la teoría de la (territorial) sino que hay teorías del desarrollo que modernidad, identifi cando cinco fases del creci- entienden e integran de distinta manera la dimen- miento económico: 1) la sociedad tradicional; 2) las sión local y regional o, en sentido más amplio, la precondiciones para el despegue; 3) el despegue; dimensión territorial. Por lo tanto, es ineludible 4) la madurez, y 5) el consumo de masas. la referencia a las teorías del desarrollo para con- Como señala Vázquez Barquero (2005), si bien textualizar el desarrollo territorial. las teorías del crecimiento a la Harrod-Domar re- No obstante, en la perspectiva de este trabajo, cuperan el rol de la política pública y la noción la consideración de la dimensión territorial no es de desarrollo como un proyecto (que necesita un mero detalle ni una variable más de segmen- ser impulsado y planifi cado), pecan de una visión tación para el análisis, sino que tiene implicacio- demasiado cuantitativa y lineal del fenómeno, nes que determinan formas muy diferentes de dentro de una mirada también muy economicista. entender el propio proceso de desarrollo, desde Por otra parte, las teorías como la de Rostow, si sus fi nes hasta su dinámica. bien ofrecen una visión que no es solo económi- A continuación se repasan solo algunos apor- ca, reducen también el fenómeno del desarro- tes relevantes a la teoría del desarrollo, sin preten- llo a una interpretación lineal, situándolo en un der un examen exhaustivo de teorías y enfoques, sino, mucho más modestamente, señalar algunas 2 Roy Harrod en 1939 y Evsey Domar en 1947 plantea- relaciones sobre cómo se ha mirado en general ron en forma matemática las relaciones entre inver- el tema del desarrollo y cómo se ha incorporado sión y ahorro que explican el crecimiento económico (o no) la dimensión territorial. (el célebre modelo de Harrod-Domar).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2233 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. lugar común adonde todos van a llegar en algún del Consenso de Washington, el enfoque neo- momento, lo que establece la idea de un único liberal tomó particular fuerza en varios países sendero posible y cierto. de América Latina. Fue el tiempo de las reglas Sin embargo, varios aportes muy tempranos universales que debían aplicarse evitando que desde la teoría económica planteaban modelos el Estado y la política intervinieran demasiado, alternativos de desarrollo, como los distritos mar- para que la globalización (fi nanciera) permitiera shallianos (Marshall, 1890) o explicaciones del de- el acceso a nuevas oportunidades de desarrollo. sarrollo como un proceso que no puede disociarse Ya a mediados de los noventa, la crisis en México del rol de un determinado tipo de actor, como el y su expansión a la región, la crisis asiática hacia entrepreneur schumpeteriano (Schumpeter, 1934). fi nales de la década y las crisis sufridas en América Por su parte, otros autores ponían un fuerte acen- Latina sobre fi nales del siglo XX y principios del to en el rol de las externalidades en los procesos XXI pusieron en cuestión la idea de dejar el de- de desarrollo, como los rendimientos crecientes sarrollo de los países en manos de los mercados debido a economías externas tecnológicas y de globales y el capital fi nanciero. Las nuevas crisis escala (Rosenstein-Rodan, 1943) o las externa- del mundo desarrollado, que comenzaron a ha- lidades asociadas a los encadenamientos hacia cerse sentir desde 2008, sobre todo golpeando a atrás y hacia adelante en los diferentes sectores Estados Unidos y Europa, también han ofrecido un de la industria (Hirschman, 1958). Estas dinámi- marco propicio para volver a pensar en términos cas estaban muy lejos de explicar convergencia de políticas de desarrollo. en términos de trayectorias de desarrollo; por el En el actual momento de crecimiento econó- contrario, planteaban un fuerte espacio para la mico de América Latina, en un contexto donde política de desarrollo con vistas a desencadenar el rol de la política pública ha recuperado un im- círculos virtuosos de crecimiento. portante espacio, antes perdido, el debate sobre Otras teorías que ocuparon un espacio muy el desarrollo está lejos de ser algo superado o de importante son las del subdesarrollo. En este sen- menor importancia. Por el contrario, sin quitar tido, destaca el estructuralismo latinoamericano, valor ni mérito a las políticas distributivas, en mi que nace con la CEPAL de Prebisch en los cincuen- opinión, el desafío sigue siendo cómo construir ta, con su teoría centro-periferia y la propuesta un proyecto de desarrollo que es, en el fondo, un de desarrollo para América Latina basada en la proyecto político y que no disocia lo económico industrialización sustitutiva de importaciones. En de lo social. El proceso debe ser el medio, pero estos enfoques, el énfasis en la especifi cidad de la también el fi n. Al respecto, los nuevos enfoques,4 situación de América Latina y el Caribe frente a la como el desarrollo sostenible, el desarrollo hu- otra realidad contrapuesta de los países centrales mano y las instituciones y el capital social, nos puede haber subestimado la disparidad entre los hablan de eso. No parece razonable —más bien diferentes países del continente y dentro de ellos. Por su parte, también en América Latina se 4 En realidad, ideas de novedad relativa. El tema de la puede destacar la teoría de la dependencia,3 que sostenibilidad ya se plantea desde el informe Mea- asume que el capitalismo no es una fase más para dows de 1972, encargado por el Club de Roma (Los llegar al socialismo sino que hay que «romper» límites del crecimiento), tomando un nuevo gran im- con el sistema o «desconectarse». Entre las for- pulso en 1987 con el conocido informe Brundtland de talezas de estos enfoques está la argumentación las Naciones Unidas. A su vez, el enfoque del desarrollo sobre la interpretación histórica de los procesos, humano, sobre el cual volveremos más adelante, tiene pero no completan una propuesta alternativa al su antecedente en el enfoque de las necesidades del que es pionero un trabajo de la OIT de 1976 (Empleo, sistema predominante que critican. crecimiento y necesidades básicas: el problema en un solo Como plantea Alburquerque (2012), más cer- mundo). El enfoque de las instituciones en el desarrollo ca en el tiempo, desde los años setenta hasta los tiene raíces en la vieja escuela de la economía institu- noventa, ocurrió la contrarrevolución neoliberal, cional de fi nes de siglo XIX y principios del XX (con au- caracterizada por el predominio del capital fi nan- tores como Thorstein Veblen) y más recientemente el ciero como rector del proceso de globalización. neoinstitucionalismo, a partir del trabajo de Coase (su Esto tiene su sustento teórico en el monetarismo artículo de 1960, «The problem of Social Cost»), los pos- teriores aportes de North (1993) y Williamsom (1993), de Milton Friedman. Por otra parte, en el marco pero también desde el enfoque del capital social, sobre todo abordado desde perspectivas socioculturales y 3 Entre otros, los trabajos de Cardoso y Faletto (1977) y que plantean lógicas rectoras de interacción ajenas a Dos Santos (1970). las del mercado.

24 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2244 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. es contradictorio— depredar para luego buscar de vida, a una comunidad o pueblo, frente a una sustentabilidad, privar a las personas del desa- propuesta globalizadora que no parece dejar lu- rrollo de sus capacidades argumentando que al gar para proyectos nacionales y mucho menos fi nal del camino será posible ampliarlas para su locales. No se trata de autarquía, sino de reivin- pleno goce, o favorecer y construir reglas de juego dicar un espacio propio desde el cual participar y y relaciones entre personas y colectivos que no vincularse a la globalidad y, por qué no, también permitan la cooperación, el acuerdo y la gestión ser parte constructora de ese todo. del confl icto (en el desacuerdo) para buscar ex Esta mirada, además, genera espacios muy post mecanismos mitigadores que permitan una concretos para hacer explícitas las tensiones res- sociedad con un poco más de integración y cohe- pecto al poder, en las dimensiones local, regional sión social (o un poco menos de fragmentación). y nacional, pero también en la escala global, re- A partir de este sintético (e incompleto) reconociendo la validez que aún tiene la conside- paso de algunos hitos y enfoques en las teorías ración de la relación asimétrica norte-sur (como del desarrollo, es posible señalar que en general planteaba el estructuralismo latinoamericano), dichos planteos dialogan poco con la dimensión pero con una nueva mirada que se ajusta mejor territorial del desarrollo, en el sentido en que se a la realidad de los procesos actuales, donde se expone en este Cuaderno. Sin embargo, algunos generan nuevos espacios de relación en el sistema de los planteos de los autores que fueron pioneros mundial, tanto local-global como local-local (te- en pensar en el desarrollo contienen ideas y con- rritorios de diferentes países y/o continentes), sin ceptos que dan fundamento a una consideración mediar necesariamente el Estado-nación, lo cual de la dimensión territorial como categoría princi- supone nuevas oportunidades y, por supuesto, pal, y no secundaria, para entender los procesos también nuevas amenazas para los procesos de de desarrollo y sus dinámicas. desarrollo. Por lo tanto, se deben reconocer los funda- El desarrollo como proceso no es económico mentos de un enfoque territorial y endógeno del solamente, pero tampoco es solo social, y es el te- desarrollo en las propias raíces del pensamiento rritorio uno de los espacios que permiten enfren- sobre el desarrollo, aunque ese vínculo se encuen- tar esa falsa dicotomía. El desarrollo desde esta tre en forma implícita (salvo en formulaciones mirada permite pensar en sistemas productivos como la de Marshall sobre los distritos industria- donde la organización de la producción ocurre de les) o haya que descubrirlo (o construirlo) desde forma competitiva, sobre la base de la coopera- una relectura y nueva interpretación de viejos ción y la generación de externalidades positivas, planteos. Pero, al mismo tiempo, también es muy pero sin ser un objetivo que se agota en sí mismo, oportuno hacer la pregunta de qué puede aportar sino la expresión de un proyecto socioterritorial la dimensión territorial en el momento actual de de desarrollo. Esto es un aspecto que diferencia las teorías del desarrollo, como producto de esa al enfoque de desarrollo económico local o te- nueva interpretación que es posible hacer de los rritorial de otros enfoques de competitividad y temas y aspectos que desde siempre han provo- clústeres (en la terminología a la Porter).5 cado la preocupación y ocupación de quienes Otro aporte del desarrollo local y regional es piensan en el qué y el cómo del desarrollo. que recupera el rol de los actores como un factor En términos generales, un enfoque que asume fundamental para explicar la capacidad de trans- la dimensión territorial como un aspecto clave formación productiva y social. Esto, que tiene una para entender el proceso de desarrollo genera raíz en el entrepeneur de Schumpeter, adquiere un espacio (entre otros que puede haber, pero una dimensión colectiva y propiamente territorial uno muy relevante en sí mismo) propicio para en enfoques más recientes, como el del milieu recuperar la dimensión política en el desarrollo y innovateur (Aydalot, 1986), que tiene su origen el rol de la política pública. Frente a los planteos en el trabajo del Groupe de Recherche Européen que ven al desarrollo como fases consecutivas a sur les Millieux (GREMI, creado en 1984). Este en- ser transitadas de igual forma por todos, como un foque analiza la innovación como fenómeno co- lugar común donde todos deben converger, o los lectivo asociado a cierto substrato territorial en planteos de tipo universal y ahistórico, el enfoque el cual las redes de relaciones interempresariales territorial del desarrollo aporta una forma clara y las formas de cooperación compatibles con el y contundente de entender la especifi cidad del desarrollo como proceso histórico, político, social y económico que pertenece, como proyecto 5 Para ampliar sobre esto véase Alburquerque (2006).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2255 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. mantenimiento de la competencia favorecen y Autores como North (1993) también incor- aceleran el proceso (Méndez, 2000). Sin el entorno poran al análisis la dimensión del poder y las propicio es muy difícil que surjan innovaciones en asimetrías en la relación entre los actores. Desde el sistema productivo, pero para que el entorno la perspectiva territorial, que supone una visión sea innovador es necesario que existan actores lo- multinivel, estas relaciones de poder, intereses y cales capaces de actuar creativamente y de apren- asimetrías entre actores se enriquecen, comple- der, ya que son ellos quienes deben dinamizar y jizando las lecturas nacionales que solo hacen transformar el entorno a través de sus decisiones cortes sectoriales, económicos y políticos, que de inversión y producción (Maillat, 1995). reconocen a los niveles subnacionales no más Por otra parte, la importancia de la dimen- que como ámbitos de reproducción de la lógica sión territorial en el factor innovación como ele- nacional. Por el contrario, los proyectos locales mento clave también aparece en los enfoques de desarrollo pueden entrar en tensión con los evolucionistas,6 que plantean la idea de los proyectos nacionales, y alinear de un lado y otro sistemas nacionales de innovación en diálogo a diferentes tipos de actores sin que esto siga una con sistemas regionales, donde la localización lógica predecible desde una mirada desprevenida geográfi ca es muy importante y se relaciona con de la dimensión territorial como elemento clave los componentes tácitos del conocimiento y el para entender el confl icto. peso de la historia y la trayectoria en los procesos Entonces, como se viene argumentando, el de desarrollo. enfoque del desarrollo territorial se nutre de va- A su vez, desde la importancia de las institu- liosos aportes teóricos sobre el desarrollo a se- ciones para el desarrollo, en el sentido que plan- cas, pero aporta un diferencial importante que tea North (1993), la construcción de un proyecto radica en ofrecer un espacio concreto para la de desarrollo en un territorio, como proyecto de combinación de teoría y praxis, la cual permite economía y sociedad local, se vincula fuertemente trabajar el cómo, que suele ser el lado débil de con las reglas de juego que el sistema de actores las propuestas de teoría y política del desarrollo. económicos y sociales acuerda y construye como Siempre estamos en busca de ese cómo, pero si base de su relación. En efecto, lejos de las abstrac- lo encontráramos seguramente nos remitiría a ciones, en el territorio es donde se debe pensar personas, empresas, instituciones, organizaciones en concreto cómo dar lugar a reglas de juego, concretas y, sobre todo, al sistema de relaciones así como en una adecuada tecnología institucio- entre estos actores que tienen ciertas característi- nal que las sostenga, para viabilizar el desarrollo, cas y no otras, y a su vez no existen realmente en permitiendo reducir la incertidumbre propia de la abstracción de lo nacional o lo sectorial (aun- todo intercambio y relación humana, minimizar que estas sean categorías de análisis muy válidas), los costos de transacción, establecer acuerdos sino que tienen su espacio vital asociado a cierto creíbles entre los actores y propiciar relaciones espacio socioterritorial. basadas en la reciprocidad y la confi anza. En particular, considerar la dimensión te- Para que el desarrollo sea posible, el territorio rritorial implica tomar en cuenta procesos de debe poder acumular otro tipo de activo, además descentralización del poder y de nuevas formas del capital físico y el conocimiento. Un activo re- de gobernanza, en confl icto con el mundo tra- lacional que permita las sinergias positivas entre dicional del Estado-nación, haciendo explícito los otros factores que tienen el potencial de con- al desarrollo como categoría política. Es difícil tribuir al desarrollo. Al respecto, el concepto de no estar de acuerdo con que se necesita una capital social (desde perspectivas como las de nueva gobernanza mundial para lidiar con los Coleman o Putnam, entre otros) es muy útil para problemas globales, típicamente los problemas analizar cómo una sociedad local puede poner ambientales globales y la regulación del capital al servicio del colectivo, de un proyecto de defi nanciero global (que no deberíamos consentir sarrollo, los diferentes recursos, capacidades y que sea quien dirija los proyectos nacionales de saberes que poseen sus actores sobre la base de desarrollo). También parece razonable que el ins- relaciones de confi anza, reciprocidad y coopera- trumento del Estado-nación es fundamental para ción. Esto no supone recetas ni soluciones únicas. sentar bases para esa nueva gobernanza. Pero esa nueva gobernanza también necesita de nuevos instrumentos, de nuevas formas de favorecer los 6 A partir del trabajo de Nelson y Winter (1973), entre entendimientos, los consensos y los proyectos otros aportes. de desarrollo entre las comunidades y pueblos,

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2266 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. permitiendo nuevos ámbitos de decisión efectiva las relaciones humanas en ese espacio, en los (poder) y acción (recursos) en los espacios locales, ámbitos que las leyes y otras normas disponen. regionales, regionales en clave internacional y Territorio político-institucional. Es la apro- transfronterizos. piación del espacio por una estructura de poder Por otra parte, respecto a las nuevos enfoques que en un recorte geográfi co dado determina una (o los nuevos impulsos a ideas no tan nuevas) organización política de las relaciones humanas. sobre la sostenibilidad y el desarrollo humano, Por un lado, se refi ere al ámbito jurídico y político- entre otras propuestas, el enfoque territorial ofre- administrativo, es decir, las reglas de juego forma- ce un espacio de trabajo, refl exión, construcción les: la distribución del poder (instituciones), los conceptual y acción, donde es mucho más difícil juegos del poder (la política) y la aplicación del eludir el carácter integral del desarrollo y mirar en poder (políticas públicas). Por otro lado, supone una sola dimensión (por ejemplo, la económica, procesos de gobernabilidad (la capacidad de los o cualquier otra). Desde este enfoque, aunque se organismos públicos de ejercer sus cometidos) ponga énfasis en una dimensión, es casi imposible y gobernanza (la estructura de relación con la considerar a las demás dimensiones solamente sociedad en general), con una (o más de una) como subproductos o fases subsiguientes. comunidad o grupos de actores sociales y eco- En defi nitiva, considerar la dimensión terri- nómicos, con disposición a aceptar la autoridad y torial en el problema del desarrollo como cate- la administración de las relaciones sociales por ese goría central y no subsidiaria puede contribuir poder político (autoridad, autonomía y legitimi- a superar algunos de los desafíos actuales plan- dad). En la defi nición de este recorte del espacio teados. No por sí solo, no sin apoyarse en toda son claves tanto los actores locales (que viven y la construcción que se ha generado desde que trabajan en el territorio) como los externos. se habla de desarrollo, no sin reconocer que un Territorio comunidad o ambiente simbó- problema complejo y multidimensional como el lico. Desde la perspectiva de una apropiación que se quiere abordar no soporta soluciones sim- afectiva del espacio por un grupo humano, el te- plifi cadas. Es decir, no con un fundamentalismo rritorio supone un recorte del espacio geográfi co localista, sino con una visión de vocación integral, que está dado por las condiciones de identidad donde lo local siempre es un planteo respecto y pertenencia de las personas que lo habitan, lo de un global, en múltiples escalas y desde una que no siempre coincide con los recortes admi- mirada interdisciplinar. nistrativos. En el sentido original, el territorio es una construcción social, un proceso histórico de El territorio y el desarrollo territorial construcción subjetiva y simbólica. Este recorte vistos desde la interdisciplina involucra espacios que pueden ir desde el hábitat social o residencial, que es la escala del espacio El territorio y el desarrollo local o territorial, como más inmediato y de la vida cotidiana (puede ser tantos otros términos, se ha convertido en algo menor que el barrio jurisdiccional) hasta las es- difuso y a veces ambiguo. Por ello a continuación calas barrio, municipio, pueblo, ciudad, zona, mi- daremos algunas defi niciones que asumimos en crorregión, región. En la defi nición de este recorte este Cuaderno, para lo que recurrimos al trabajo del del espacio son fundamentales los actores locales Núcleo Interdisciplinario de Estudios de Desarrollo —que viven, trabajan y hacen esa cualifi cación de Territorial de la Universidad de la República (2013). territorio—, sin dejar de reconocer la infl uencia de Siguiendo al Núcleo Interdisciplinario, el terri- actores externos públicos o privados. Por comu- torio se entiende como una apropiación del espa- nidad se entiende a las personas en sus diferen- cio que genera un recorte geográfi co particular, tes roles: ciudadanos, trabajadores, empresarios reconociendo (al menos) estas tipologías: territo- (micro, pymes, grandes), sociedad civil organiza- rio administrativo, territorio político-institucional, da, instituciones públicas y privadas, vecinos y territorio comunidad, territorio económico, terri- afi ncados. Serán ejemplo la comunidad de una torio geográfi co y territorio como hábitat. ciudad, un barrio, una región, una microrregión, Territorio administrativo. Es la entidad jurí- un pueblo, una zona, una localidad. dica, la proyección sobre un espacio geográfi co Territorio económico. Es la apropiación del dado de las estructuras político-administrativas espacio por parte de procesos económicos que defi nidas en los ámbitos de poder político-insti- involucran producción y generación de excedente tucional pertinentes. Incluye las disposiciones for- económico. El recorte geográfi co de interés es el males de cómo se organizan, ordenan y gestionan que se determina por el conjunto de relaciones

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2277 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. económicas y sociales que interactúan en forma el concepto, con el cual se comenzó este trabajo, relevante en dichos procesos. Estos pueden in- de que no hay una teoría del desarrollo territo- volucrar un territorio económico que contenga rial sino teorías del desarrollo que consideran de uno o varios territorios comunidad (difícil que diferente forma la dimensión territorial. Esto se ocurra en un espacio que no responda al menos a expresa en que es posible acordar una defi nición algún territorio comunidad) e involucre uno o más de desarrollo territorial, pero no una única defi - territorios político-institucionales. En la defi nición nición de territorio. de este recorte del espacio pueden ser fundamen- El referido Núcleo Interdisciplinario defi ne el tales los actores locales (que viven y trabajan en desarrollo territorial desde una visión interdis- el territorio) y los actores externos en conjunto, o ciplinaria que supone: 1) una mirada integral: puede suceder que, sin desconocer las infl uencias dimensiones y problemáticas sociales, econó- de uno y otro, solo uno de estos tipos de actores micas, ambientales, políticas y culturales; 2) una sea realmente relevante (externos o locales). A visión de proceso multiactoral, interinstitucional modo de ejemplo, son territorios económicos la y participativo, y 3) un objetivo último que es el cuenca arrocera del este del país, la microrregión desarrollo integral y sostenible, con mejora de la forestal entre Tacuarembó y Rivera, la economía calidad de vida de todas las personas (inclusión). local de Juan Lacaze. Entonces, el desarrollo territorial se entien- Territorio geográfi co. El concepto de terri- de según la siguiente defi nición: torio tiene implícita la noción de apropiación del espacio geográfi co, es decir, un ámbito espacial El desarrollo territorial es un proceso orientado donde se ejerce algún tipo de control, sea polí- —y por lo tanto un proyecto— con el objetivo tico, social o económico. Como espacio geográ- de mejorar la calidad de vida de la comunidad fi co supone una materialidad que incluye tanto que habita un territorio específi co. Mejorar la el patrimonio natural como el social (las estruc- calidad de vida, como actividad liberadora, turas productivas, los asentamientos humanos). incluye la cobertura de necesidades básicas, Como construcción social es el resultante de la el aumento de capacidades endógenas y la acumulación de formas espaciales que se con- creación de valor en el territorio. Este proceso vierten en nuevas condiciones de producción y involucra transformaciones estructurales en las reproducción, las cuales determinan parcialmente dimensiones política, económica, social, cultu- los procesos sociales futuros, siendo resultado y ral y ambiental, pero estas transformaciones, condicionante a la vez. sus características y grado, dependen del te- Territorio como hábitat. Es el sistema re- rritorio específi co a considerar. Esto supone un sultante de la interacción compleja entre una profundo reconocimiento de las diferencias y sociedad y el espacio que habita, producto de la de los múltiples modos de desarrollo y, por lo relación histórica y multidimensional entre ese tanto, un abordaje ético. Un proceso de desarro- grupo social organizado y una porción de super- llo territorial es sustentable, equitativo e institu- fi cie terrestre. El hábitat comprende el entorno yente en todas las dimensiones mencionadas. espacial modifi cado o construido por el ser hu- Involucra, a su vez, el control democrático de mano, que se encuentra contenido dentro de un los recursos y su gestión (recursos en sentido sistema productivo, económico, social, ambiental amplio, considerando recursos naturales, eco- e histórico-cultural, que interactúa con su entorno nómicos, fi nancieros, humanos, culturales e contiguo (el barrio) y con la ciudad, y que esta- institucionales). Considera al confl icto como blece una red de relaciones con otros territorios parte de cualquier proceso humano y logra y con otros seres humanos. gestionarlo. Incorpora innovación pero recu- Es muy interesante resaltar el hecho de que el perando tradiciones.7 trabajo del Núcleo tuvo como resultado la necesidad de plantear diferentes defi niciones de territo- El desarrollo económico territorial rio, de acuerdo a la dimensión predominante que como proceso endógeno se quiere observar o sobre la que se quiere poner énfasis. Sin embargo, como veremos a continua- Como establece Vázquez Barquero (2005), el en- ción, se elabora una única defi nición compartida foque territorial, y no funcional, del desarrollo sobre desarrollo territorial, dando cuenta de que la visión sobre el desarrollo es el eje articulador 7 Defi nición del Núcleo Interdisciplinario de Estudios de las diferentes miradas disciplinares, abonando del Desarrollo Territorial de UdelaR.

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2288 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. supone una visión más compleja del proceso de naturales o situaciones e intervenciones externas cambio estructural, ya que los determinantes de a las que está expuesto (por ejemplo, las políti- dichos procesos, asociados a los recursos dispo- cas nacionales o las estrategias y acciones de los nibles (trabajo, capital, recursos naturales) y la agentes económicos externos)—, de los factores generación de rendimientos crecientes asociados de localización respecto a las economías de aglo- a la tecnología/innovación y la educación/cono- meración en el contexto regional y nacional, del cimiento, se ven afectados y son condicionantes punto de partida respecto a la acumulación de y condicionados por la organización económica, capital previa (inversiones, infraestructuras), pero social e institucional del territorio. De esta forma, también, y en forma muy relevante, depende de se trata de una visión del desarrollo que entien- las capacidades propias de su población, organi- de a la economía como relaciones. Como señala zaciones, empresas e instituciones. Storper (1988), los agentes son actores humanos A mayor capacidad endógena de los territo- refl exivos, tanto en forma individual como colecti- rios, que podríamos aproximar por el hecho de va, por lo que el proceso económico implica tam- que cuenten con mejor capital humano, social bién un proceso de coordinación. Por lo tanto, la e institucional, será más probable que puedan acumulación no refi ere solo a bienes y benefi cios generar una organización territorial que permita materiales sino también a activos relacionales. a los actores mayor capacidad de incidencia en el La endogenidad del desarrollo desde esta proceso económico productivo y en su resultado, perspectiva territorial, según Boisier (1993), se de forma tal que este contribuya a la generación manifi esta en cuatro planos que se entrecruzan: de riqueza y competitividad con el objetivo de un el político, el económico, el tecnológico y el cul- mayor nivel de vida de la población local. tural. La endogenidad en lo político refi ere a la capacidad del territorio para tomar decisiones relevantes en relación con el proceso de desarro- Desarrollo local/regional llo, lo que implica también capacidad de diseñar y y el paradigma del desarrollo ejecutar políticas, así como de negociar y concer- humano tar (hacia dentro y hacia fuera). En lo económico, implica capacidad de apropiación y reinversión en A principios de los noventa el economista paquis- el territorio de parte del excedente generado. En taní Mahbub ul Haq, infl uido por el pensamiento el plano tecnológico refi ere a la capacidad interna de Amartya Sen, concibió el enfoque del desarro- de un territorio para generar sus propios impulsos llo humano e impulsó su utilización en el marco de cambio. Por último, en el plano de la cultura la del Programa de las Naciones Unidas para el Desa- endogenidad es planteada como una suerte de rrollo (PNUD, 2005). La propuesta apuntaba a que matriz generadora de identidad socioterritorial los logros alcanzados por los países en términos que, junto con los otros planos, permite un espa- de desarrollo no se evaluaran exclusivamente cio de interacción y sinergia entre una variedad de sobre la base del PIB, sino que se considerara un actores locales, públicos y privados, favoreciendo conjunto más amplio de dimensiones. Como con- el cambio estructural y el desarrollo. secuencia de esto, desde 1990 el PNUD elabora Volviendo al planteo de Vázquez Barquero anualmente los Informes de Desarrollo Humano. (2005), la interacción y la sinergia que se producen Sin duda el trabajo de Sen, premio Nobel en 1998, en el territorio entre el desarrollo del potencial fue fundamental para impulsar la agenda intelec- competitivo del sistema productivo y la capaci- tual y política del desarrollo humano, al redefi nir dad empresarial local, la introducción y difusión el desarrollo como aumento de las oportunidades de innovaciones, el rol de las urbanizaciones, así de las personas y desarrollo de sus capacidades como el marco institucional en el que todo esto (Sen, 1992, 2000, 2004, 2005). ocurre, es lo que determina un impulso o un fre- Para Sen el desarrollo humano no termina en no a los procesos de desarrollo económico. Este el aumento de la producción económica, lo cual efecto de sinergia es de carácter endógeno, y es implica una visión utilitarista del problema. Esto fundamental en la explicación de los procesos de lleva a redefi nir la visión del bienestar, si es que se transformación de las economías y sociedades quiere tomarlo como parámetro de desarrollo. En locales y regionales. este sentido, Sen introduce la novedad de tomar De esta forma, podemos decir que el desarro- en cuenta las variaciones interpersonales para llo de un territorio depende de condiciones exó- hablar de desarrollo, lo que supone el desafío de genas —como puede ser la dotación de recursos ubicarse en el punto medio entre un subjetivismo

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 2299 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. absoluto, en el cual el bienestar de cada persona tal a los actores sociales, económicos y políticos depende solo de lo que ella entienda por bien- del territorio en la planifi cación, la construcción estar, y una rigidez objetivista que no logre dar y la gestión de su propio futuro, sin desconocer cuenta de que existen diferencias interpersonales. la importancia de los factores externos sobre las En este contexto, el desarrollo tendrá que ver posibilidades de desarrollo de un territorio, tanto con aquello que las personas pueden realmen- negativa como positivamente. Pero en cualquier te hacer o ser, lo que Sen llama funcionamien- caso la posibilidad de lidiar con las difi cultades tos (functionings), y con las capacidades de que o aprovechar las oportunidades dadas en forma disponen, que será lo que determine sus opor- exógena depende en gran medida de la capaci- tunidades de elegir y llevar una u otra clase de dad interna (endógena) de la sociedad y la eco- vida. La capacidad para funcionar es fundamental nomía locales (en lo colectivo) y de las personas porque añade al funcionamiento la posibilidad y las empresas (en lo individual) para lograr la real de ejecutarlo y, en defi nitiva, de elegir ese u habilitación para funcionar (tomando prestada otro modo de funcionar. De esta manera, la no- la terminología de Sen), que en este caso sería la ción de desarrollo de capacidades se vincula con posibilidad real de sortear las amenazas y apro- la noción de libertad, porque es la ampliación de vechar las oportunidades del medio. las capacidades de las personas lo que permite la En este sentido, la importancia del carácter ampliación de las libertades para elegir la vida que endógeno del desarrollo local/regional establece quieren vivir. Por lo tanto, ser libre es ser capaz de un puente innegable con la necesidad de tener un funcionar y el desarrollo es entonces el desarrollo enfoque de desarrollo en términos de capacida- de capacidades para ser libre. des (en el sentido de Sen). Esto implica, hablando Con estos conceptos, Sen extiende el signi- en términos prácticos, que tanto o más que medir fi cado de bienestar, ya que no solo se trata de convergencia o divergencia como variables obje- tener medios materiales y el permiso para fun- tivas de resultados (pobreza, ingresos, empleos, cionar, sino también de estar habilitado (se añade riqueza, stock de bienes) importa el recorrido he- al funcionamiento la capacidad de ejecutarlo) y cho y, como resultado de este, las capacidades contar con lo necesario para aprovechar dicha instaladas que quedan. habilitación (oportunidades). No se trata de un enfoque que oponga lo in- En términos operativos, los impulsores del terno a lo externo o lo endógeno a lo exógeno. In- enfoque del desarrollo humano promovieron la cluso intervenciones y factores externos pueden elaboración del índice de desarrollo humano (IDH), ser fundamentales (y necesarios) para promover con el objetivo de proporcionar esa visión más am- procesos de desarrollo local y regional que impul- plia del desarrollo que la que ofrecía el crecimiento sen un proceso endógeno. Para entender esto es económico por habitante. El IDH nació como un necesario entender la endogenidad en clave de promedio de indicadores sobre la esperanza de desarrollo de capacidades. Son esas capacidades vida, la alfabetización y el PIB por habitante. Más las que, añadidas a los funcionamientos, permi- recientemente se le han añadido los niveles de ten realmente endogenizar (y en forma positiva) matrícula en educación, indicadores sobre des- procesos que siempre tienen en alguna medida igualdad de género, se sustituyó el concepto de componentes exógenos. PIB por ingresos de las personas y se incluyeron Para ejemplifi car, pensemos en una política análisis sobre los desequilibrios de ingresos y otros nacional que quiere promover el desarrollo de aspectos que buscan dar cuenta del enfoque inte- una región atrasada en términos relativos medi- gral que quiere representar el indicador. dos por variables de resultados, como indicado- Anteriormente se había señalado que el en- res de pobreza, ingresos o empleo. Esa política foque del desarrollo territorial, en la escala local puede, por ejemplo, basarse en transferencias de y/o regional, ofrece un espacio de trabajo, re- ingresos a la población, promover la instalación fl exión, construcción conceptual y acción donde de nuevas industrias externas en el territorio o es mucho más fácil abordar el carácter integral generar instrumentos de promoción de la acti- del desarrollo y evitar el análisis desde una sola vidad empresarial para las pymes regionales. En dimensión. Por lo tanto, el desarrollo humano en cualquiera de los casos puede ser muy exitosa en la visión territorial del desarrollo se vuelve más obtener en determinado período (y en interacción humano que nunca. con factores externos que lo faciliten o difi culten) El enfoque territorial del desarrollo, como se logros importantes en cuanto a reducción de la señaló, otorga un papel protagónico y fundamen- pobreza, aumento de los ingresos y generación de

30 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3300 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. empleo. Si este enfoque promueve un desarrollo cambio del tipo que se ha señalado supondrá un territorial endógeno o es un proceso exógeno gran problema para el territorio y un retroceso en dependerá de si es un proceso que genera capa- términos de funcionamientos —o, si se quiere, cidades locales y regionales o solo impacta en los de resultados—. Es decir, aun en un proceso que resultados. O sea, se trata de promover funciona- haya involucrado el desarrollo de capacidades y mientos sin capacidades (sin habilitación) o se tra- podamos catalogar de endógeno, ante una ad- ta de verdadera promoción del desarrollo como versidad del tipo señalado lo más probable es que expansión (grande o pequeña, pero expansión al se genere más pobreza, que bajen los ingresos y fi n) de la libertad de elegir qué vida se quiere vivir. aumente el desempleo. O sea que en términos Con transferencias de ingresos las personas de funcionamientos (trabajar, poseer medios podrán alimentarse mejor y tener mejores con- materiales, alimentarse bien, entre otras cosas) diciones materiales de vida (como en general se habrá un retroceso. Entonces será fácil decir que mide la pobreza), con industrias externas que hay un retroceso en términos de desarrollo, pero generen empleo las personas podrán trabajar y si en verdad el proceso anterior fue de desarro- mejorar sus ingresos, y con políticas de promoción llo de capacidades, si hubo desarrollo territorial para el empresariado local y regional las empresas endógeno, entonces no diremos desde nuestra podrán mejorar sus negocios y rentabilidad. La perspectiva que hay un retroceso en términos de pregunta es si esos funcionamientos de perso- desarrollo, por más que no se puedan ejecutar en nas y empresas (alimentarse, acceder a bienes ese momento los funcionamientos, porque las materiales, trabajar, ganar más dinero, vender capacidades y la habilitación están presentes en más, obtener más ganancias) son en sí mismos forma potencial, como posibilidad real latente. desarrollo territorial endógeno. La respuesta será Cuanto de éxito haya tenido en verdad la endoge- sí solo si personas y empresas —y en el colectivo, nidad del proceso de desarrollo en la generación sociedad y economía local/regional— han ad- de capacidades se verá en la capacidad de las quirido mayores capacidades para poder tomar personas y las empresas, y fundamentalmente de la decisión de ejecutar esos funcionamientos. la sociedad y la economía de la región en su con- Dicho de otro modo, ¿qué pasa si el Gobierno junto, para reinventarse como proyecto individual nacional no puede hacer más transferencias a las y colectivo de desarrollo. En esto estaremos de personas, si las industrias externas cierran y se acuerdo en que las oportunidades para ese resur- van, y si las políticas de promoción del empre- gimiento siempre estarán mediadas por factores sariado local y regional se discontinúan? Si no se externos, pero también deberíamos acordar que han desarrollado capacidades y solo se obtuvie- la capacidad para aprovecharlas, si existe, remite ron resultados en términos de funcionamientos a un proceso endógeno anterior que debe haber (sin generar habilitación), o sea, si esos procesos sido medianamente exitoso. de carácter exógeno no se han internalizado en Finalmente, cuando hablamos de capacida- procesos endógenos, lo más probable es que se des vinculándolas al desarrollo territorial, también vuelva a los resultados anteriores (pobreza, des- lo hacemos desde una mirada integral, como la empleo, bajos ingresos) sin capacidad de hacer que busca el desarrollo humano. Por lo tanto, otra cosa que situarse en posición de esperar otra un proceso de desarrollo local o regional es un solución externa. Algunos podrán decir que se ha proceso de desarrollo de capacidades sociales, ido hacia atrás en términos de desarrollo, pero económicas, políticas, institucionales. Un proceso desde un enfoque endógeno y de capacidades que, además, pone en el centro de los objetivos al diremos que ahí no hubo nunca, para empezar, ser humano, buscando su bienestar (en el sentido un proceso de desarrollo. de hacerlo más capaz para que sea más libre) y, De todas formas, y lejos de los fundamenta- sin desconocer las libertades individuales, con lismos, está claro que, con la complejidad que una preocupación especial por el colectivo, el supone el ajuste a los shocks externos, cualquier desarrollo como sociedad.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3311 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3322 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. 2. Desarrollo y disparidades regionales en Uruguay

Crecimiento económico: El gráfi co 1 muestra la evolución reciente del contexto histórico PIB en Uruguay, desde la crisis del 2002, año en el y período 2003-2012 que cayó casi un 8 %. Si tenemos en cuenta que en el último período de crecimiento del país anterior Para analizar el tema del crecimiento económico al actual, entre 1991 y 1998, la tasa promedio de en Uruguay y contextualizarlo en cuanto a logros crecimiento real anual del PIB total fue de 4,4 %, en desarrollo y, sobre todo, en desarrollo territo- se advierte que el actual período supone un cre- rial, es bueno dar cuenta de cuál es la situación cimiento aún mayor, con un promedio anual de actual del país en términos de ciclo positivo de 5,8 %. Por otra parte, si se considera el período crecimiento del producto, en comparación con de recesión que comenzó en 1999 y culminó en su trayectoria histórica reciente. la crisis de 2002, la tasa promedio de crecimiento En efecto, se podría decir que, históricamen- anual entre 1991 y 2002 fue de apenas 1,6 %. te, la dimensión pequeña del país en la escala Por lo tanto, se pueden al menos decir dos sudamericana y la preocupación constante por cosas del contexto actual de crecimiento. La pri- salir de una senda de muy bajo crecimiento del mera es que se trata de uno extraordinario, tanto PIB (resultado también de una alta volatilidad, por las tasas que registra como por su duración. con períodos de crecimiento pero seguidos de La segunda es la inquietud de que no termine en recesiones y crisis) que nos fue alejando cada vez una crisis como los períodos anteriores. Respecto más de los países «desarrollados», han puesto a esto último, no se discutirá aquí sobre si eso es el problema del crecimiento nacional por enci- posible o más o menos probable, pero sí parece ma del tema de las desigualdades territoriales y pertinente señalar que, de acuerdo a la historia el desarrollo regional y local. En este sentido, el y a la teoría económica, es de esperar que este cuadro 1 muestra cómo Uruguay ha tenido des- crecimiento no dure por siempre (independien- empeños muy pobres en materia de crecimiento temente de que el ciclo no cierre en una crisis, económico, tanto en términos absolutos como en como sucedió antes). Por lo tanto, vinculando comparación con otros países, a tal punto que la esta refl exión con el enfoque de las capacida- tasa promedio de crecimiento se situó en torno des, es interesante preguntarse qué ha pasado al 1 % en las últimas décadas del siglo XX. en el trayecto recorrido, es decir, en términos de

Cuadro 1. Tasa de crecimiento del PIB per cápita de regiones seleccionadas

Período Corea Singapur Malasia Finlandia América Latina Uruguay EUA

1970-1980 5,47 7,70 5,16 3,74 2,5 2,58 1,94

1981-1990 7,48 4,94 3,11 2,62 –0,9 –0,48 2,30

1991-2003 4,92 3,38 3,82 1,56 1,40 0,79 1,79

1970-2003 5,85 5,24 4,04 2,58 1,36 1,01 1,99

FUENTE: CEPAL-BID (2005), HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL, ASIMETRÍAS TECNOLÓGICAS Y CRECIMIENTO EN AMÉRICA LATINA, MARIO CIMOLI (ED.), SANTIAGO DE CHILE: NACIONES UNIDAS.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3333 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. Gráfi co 1. Evolución real del PIB y de la tasa de desempleo, 2002-2012

0,18

0,16

0,14

0,12

0,10

0,08

0,06

0,04

0,02

-0,02

-0,04

-0,06

-0,08 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Tasa de variación del PIB (%, real anual) Tasa de desempleo (hasta 2004 país urbano, desde 2005 país total)

Fuente: Elaboración propia con datos de PIB del BCU y desempleo del INE.

generación de capacidades, más allá de los resul- desarrollo en Uruguay, que podemos asimilar tados medidos en las variables objetivas como el a diferentes capacidades de las sociedades y PIB y, por ejemplo, la tasa de desempleo, que en economías locales para aprovechar las opor- 2011 alcanzó un mínimo histórico desde que se tunidades y mitigar las amenazas que ofrecen llevan estadísticas al respecto. los factores externos dados por el contexto ma- En cuanto a la dimensión territorial del desa- croeconómico nacional y el contexto internacio- rrollo, que es el tema de este trabajo, este contexto nal (en este período con un comportamiento que macroeconómico marcaría en principio un perío- parecería haber sido muy positivo en cuanto a do muy favorable para propiciar procesos de de- oportunidades). sarrollo regional. Eso invita a mirar qué ha pasado en términos de desigualdades territoriales y si las diferencias de desarrollo entre regiones (departa- Los desbalances territoriales mentos) en el país se han reducido o persisten. En estructurales en Uruguay este último caso, habría cuestiones estructurales que necesitan de un enfoque específi co (territo- Sin pretender hacer una historia ni ofrecer un rial) más allá de la visión macrosectorial. listado exhaustivo de los aportes en este sentido, Desde el enfoque de las capacidades y el se mencionarán algunos antecedentes que plan- desarrollo territorial endógeno, este período de tean la existencia de importantes disparidades en crecimiento es sin duda una oportunidad que el país en materia de desarrollo regional (departa- han tenido las regiones del país para buscar sus mental), tanto a través de análisis de indicadores propios senderos de desarrollo. Más allá de pre- departamentales en estudios comparativos de sentar mejoras en los resultados que miden los todo el país como mediante el examen de ca- indicadores de pobreza, empleo o ingresos, si sos particulares. Es decir, se trata de establecer la brecha de desarrollo entre regiones persiste que es una problemática que ha sido estudiada —o, más aún, si hay regiones que no muestran y documentada. tan buen desempeño en términos de resultados A principios de los noventa el Centro Latino- absolutos—, entonces se podría decir que hay americano de Economía Humana (CLAEH) realizó cierta especifi cidad territorial en la dinámica del varios estudios con enfoque territorial, en general

34 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3344 116/01/20146/01/2014 003:14:023:14:02 pp.m..m. no publicados.8 También en los noventa el Minis- departamentos del centro y el noreste son los terio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) encar- que peor se sitúan en el ranking, tanto para 1999 gó un trabajo que analiza la pobreza y el territorio como para 2007 (véase el recuadro). (Arocena, 1990). A su vez, en ese mismo momento, También recientemente se ha seguido tra- destaca un trabajo del Centro de Informaciones bajando en estudios de casos con enfoques de y Estudios del Uruguay (CIESU) sobre desarrollo desarrollo territorial, algunos con énfasis en la regional en Uruguay (Veiga, 1991), retomado en organización de la producción y su relación con 2003 y 2011 por el Departamento de Sociología las capacidades endógenas del territorio vin- de la Facultad de Ciencias Sociales de la Univer- culadas a la innovación, el capital humano y la sidad de la República (Acuña y Riella, 2003; Veiga, asociatividad para la cooperación (por ejemplo, 2003, 2010). Por su parte, la Facultad de Ciencias Rodríguez Miranda y Sienra, 2008; Rodríguez Mi- Económicas y Administración de la Universidad de randa, 2010), y otros estudios con énfasis en el la República, también en los noventa, realizó un sistema de actores (como Arocena et al., 2006). estudio de estimación del monto y la composición Entre los estudios territoriales, merecen especial del valor agregado generado y de la estructura mención los de PNUD ART Uruguay —Cuadernos de las principales cadenas productivas en cada para el Desarrollo Local, serie Recursos Económicos departamento (FCEA-UdelaR, 1995, 1998). y Sociales para el Desarrollo Local—, que desde También la problemática del territorio se 2006 ha realizado el diagnóstico socioeconómico ha analizado en consideración de la ruralidad, territorial para 12 departamentos del país, junto aspecto sobre el cual, desde el trabajo pionero con un análisis de priorización sectorial-produc- del CLAEH (1963) sobre la situación económica y tiva y de restricciones para el desarrollo local.10 La social del Uruguay rural, se han realizado varios mayoría de estos trabajos están disponibles en la estudios —del propio CLAEH y del Departamento web de ART Uruguay (www.arturuguay.org), en la de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales sección de Estudios. Si bien son estudios de casos, (FCS) de la Universidad de la República (UdelaR), utilizan la misma metodología y generan idénti- por mencionar dos fuentes relevantes—. En ge- cos indicadores, lo que permite la comparación neral, estos trabajos tienen un enfoque desde la entre departamentos. especifi cidad de lo rural, pero no necesariamente No es el objetivo explicar aquí los resultados con un corte territorial.9 Desde otra perspectiva, de cada antecedente mencionado (ni ser exhaus- también hay que mencionar a los estudios del tivo con los antecedentes), sino mostrar que hay Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo sufi ciente acumulación en el tema, además de (ITU) de la Facultad de Arquitectura de la UdelaR, señalar que en todos estos estudios —tanto los desde su fundación, en 1936. más cuantitativos, que calculan indicadores por Otra mirada interesante de las disparidades departamento con información secundaria, como regionales es la vinculada a la competitividad de los estudios de casos— se encuentran ciertas re- los territorios que muestra el Informe de Desarrollo gularidades en los resultados que podemos re- Humano en Uruguay para el 2001 (PNUD, 2002) y sumir en dos cuestiones: que luego retoma el Programa de Desarrollo Local ART Uruguay, del PNUD (Barrenechea y Troncoso, • El Uruguay no es un territorio homogéneo 2008). Estos trabajos presentan un índice de com- en términos de desarrollo, ya sea que se lo petitividad regional por departamento (ICR), que se analice desde la dimensión productiva, eco- elabora con datos de 1999 y 2007 respectivamen- nómica o social. te, como un promedio de indicadores sobre infraestructura, capital humano, actividad económica • Hay ciertas disparidades estructurales que se y aspectos institucionales vinculados al gobierno. verifi can en casi todos los estudios con bastante Según Barrenechea y Troncoso (2008), los departamentos de Montevideo, Colonia, Maldonado, Canelones y Salto se ubican en ambas medicio- 10 En 2008 se publicaron los estudios para Rivera, Arti- nes entre los seis de mayor competitividad, y los gas (con informes específi cos para zonas de infl uencia de la capital y de Bella Unión), Treinta y Tres, Cerro Largo, Rocha, Flores, Salto, Paysandú y Durazno. En 8 Por ejemplo: Arocena, Marsiglia et al. (1993), Arocena, 2009 para Florida y en 2010 para Soriano y Río Negro. Bervejillo et al. (1992). A su vez, en 2010 se actualizó el estudio de Artigas 9 Algunos trabajos que permiten la lupa territorial son (en coordinación con Uruguay Integra, de OPP) y en De Hegedus y Vassallo (2005) y MGAP-OPYPA (2000). 2011 se actualizaron Rivera, Treinta y Tres y Salto.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3355 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. EL ÍNDICE DE COMPETITIVIDAD REGIONAL Diagrama 1. Mapeo del ICR 2007

El índice de competitividad regional (ICR) brin- 18 da para los 19 departamentos de Uruguay una medida de la competitividad que no solo consi- 6 dera el crecimiento productivo y la dotación de 19 recursos naturales, sino que incorpora factores más complejos, referidos fundamentalmente al 11 15 capital humano, la información, el conocimiento, 17 la innovación tecnológica, la calidad y la coope- 7 ración empresarial e institucional. Fue construido 12 16 para el Informe de Desarrollo Humano en Uruguay 9 2001 y posteriormente actualizado, lo que permite 12 12 analizar los cambios entre 1999 y 2007. 10 7 2 El ICR se construye mediante la ponderación, 3 por método de componentes principales, de diver- 4 3 1 sas variables relativas a cuatro componentes: a) actividad económica, b) infraestructura, c) capital Mayor ICR Medio ICR Menor ICR FUENTE: PNUD-ART, TRONCOSO Y BARRENECHEA (2008) humano y d) factores institucionales. Los resultados para 2007 muestran tres grupos diferenciados: La evolución entre 1999 y 2007 muestra:

• Los departamentos ubicados en el sur del país • Montevideo, Colonia, Maldonado, Canelones y (Montevideo, Colonia, Maldonado, San José y Salto se ubican en ambas mediciones entre los Canelones), con la mayor competitividad en seis departamentos de mayor competitividad. casi todos los componentes, excepto en el ins- • San José, seguido de Lavalleja y Durazno, y titucional, donde tienen un posicionamiento luego Río Negro, son los departamentos que desfavorable (excepto San José, 1.o). más mejoraron su posición relativa. • Una franja que comprende el litoral oeste, • Los departamentos de la frontera noreste del el centro y llega al este (Salto, Paysandú, Río país (Treinta y Tres, Cerro Largo, Artigas y Rive- Negro, Soriano, Flores, Florida, Durazno, La- ra) se mantienen en las posiciones de menor valleja y Rocha), con niveles medios de com- competitividad relativa del país. petitividad, producto de posiciones medias Ec. Carlos Troncoso y algo desfavorables. Director de la Carrera de Economista, Facultad de • Los departamentos de menor competitividad, Ciencias Económicas, Universidad de la República Especialista en desarrollo económico local ubicados en el norte y el noreste del país (Ta- Ec. Pedro Barrenechea cuarembó, Treinta y Tres, Cerro Largo, Artigas Consultor y Rivera). Especialista en desarrollo económico local

Ranking según el ICR de 1999 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 0 según el ICR de 2007 Ranking Montevideo 1 Colonia 2 San José 3 Mejora Maldonado su posición relativa 4 Canelones 5 Salto 6 Río Negro Rocha 7 Soriano 8 9 Lavalleja 10 Paysandú 11 Durazno 12 Flores Florida 13 14 Treinta y Tres Tacuarembó Deteriora 15 su posición relativa 16 Cerro Largo 17 18 Artigas Rivera 19

36 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3366 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. coincidencia, y que refi eren al atraso relativo de OPP (Rodríguez Miranda, 2011a), muestra que la región norte y noreste del país, seguida de Treinta y Tres, Artigas, Salto, Rivera, Cerro Largo y la región central, mientras que en el sur y, en Tacuarembó son los departamentos que presen- menor medida, el litoral oeste se encuentran tan, en general, el peor posicionamiento (entre los departamentos más privilegiados según las intermedio y desfavorable) en diversos indica- diferentes dimensiones e indicadores que se dores calculados para aproximar las dimensiones han tomado en cuenta. de infraestructura, actividad económica, salud, educación, empleo, ingresos y pobreza. En Rodríguez Miranda (2006) se calculó para Estudios focalizados en algunos de los depar- los noventa (1991-2002) un indicador resumen tamentos que aparecen como los más rezagados para los 19 departamentos del país, que da cuenta en términos de desarrollo (Rodríguez Miranda, de cuatro dimensiones, como una aproximación 2010; Rodríguez Miranda y Sienra, 2008), en par- a las condiciones para el desarrollo territorial en- ticular sobre Artigas, Rivera, Cerro Largo y Treinta dógeno de los departamentos: la presencia de y Tres, muestran evidencia de que el menor de- aglomeraciones urbanas, el capital social, la for- sarrollo relativo de esas regiones se corresponde ma en que se organiza la producción y el capital con una organización productiva que mantiene la humano. Este indicador mostraba una relación lógica de actividades con pocos encadenamien- entre departamentos que explicaba bastante tos y articulaciones locales (actividades más bien bien el ordenamiento de estos según variables extractivas, muy relacionadas con procesos y de- de resultados como el ingreso de los hogares y el cisiones que ocurren en Montevideo), lo que se PIB per cápita. Los departamentos que mostraban asocia también con las escasas capacidades loca- las mejores condiciones de desarrollo endógeno les de recursos humanos y capital social. eran Montevideo, Canelones, Maldonado y Co- En la misma línea, los diagnósticos departa- lonia. Aquellos con peores valores del indicador mentales antes mencionados realizados por el eran los del norte y noreste (Artigas, Rivera, Cerro Programa ART Uruguay en 12 departamentos del Largo, Tacuarembó), además de algunos del cen- país muestran algunas regularidades en cuanto tro y este (Durazno, Treinta y Tres y Rocha). Coin- a las restricciones encontradas para el desarrollo cidentemente, y desde otra perspectiva, en el ya local. Estas refi eren a problemas de capital hu- mencionado trabajo de Barrenechea y Troncoso mano local, capital social, institucionalidad local (2008) son Rivera, Artigas, Cerro Largo, Treinta y y capacidad empresarial y emprendedora. Sin Tres y Tacuarembó los departamentos con menor embargo, cada análisis particular muestra situa- competitividad regional. ciones diversas en cada departamento, ya que las Por su parte, Veiga (2010) plantea una tipo- especializaciones productivas son diferentes, lo logía de regiones donde otra vez el noreste y que implica diferentes posibilidades y diferentes el norte del país son la región con peores indi- objetivos de priorización de sectores para pro- cadores socioeconómicos relativos. Incluso Vei- mover procesos de desarrollo. ga señala que, en comparación con anteriores También los cuellos de botella con el capital análisis (desde el primero para los noventa), la humano son distintos, con departamentos que región norte —Artigas, Rivera, Cerro Largo y Ta- presentan mejor dotación de formación técnica cuarembó— se muestra particularmente estable, y de profesionales (como Paysandú y Salto, por es decir, siempre nuclea a los departamentos peor ejemplo) y diferentes situaciones en cuanto a for- posicionados en el contexto nacional (uno de los mación básica y masa crítica. Asimismo, es posible cambios en una década es que Treinta y Tres y reconocer diferentes saberes y trayectorias socio- Rocha, que mostraban una situación similar a los productivas. A modo de ejemplo: departamentos departamentos del norte, mejoraron, por lo que como Paysandú, con un pasado de industrias y los clasifi ca junto con otros departamentos en cultura obrera, hoy en crisis; territorios vincula- una región centro-este). Veiga también observa dos históricamente a una única actividad, como el continuo despegue que muestran los depar- Bella Unión; economías diversifi cadas, como la de tamentos de Montevideo, Colonia, Canelones y Salto, pero muy dependientes de la base agrícola Maldonado, que van reforzando aún más su con- ganadera; departamentos tradicionalmente ga- dición, ya establecida desde antes, de liderazgo naderos que encuentran posibilidad de desarrollo en el contexto nacional. industrial aún no consolidado (como con la ma- Reafi rmando los antecedentes, otro estudio dera en Rivera y Tacuarembó). De esta forma, la reciente, elaborado para Uruguay Integra de la lupa sobre cada territorio permite observar que

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3377 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. no son iguales todas las realidades, aun cuando Cuadro 2.Evolución del IDH en Uruguay se advierten regularidades respecto a problemas comunes, pero que no pueden tener la misma IDHM IDH resolución y solución en todos los territorios. Departamento modifi cado Un indicador que no podemos olvidar es el 2005 2005 1991 IDH departamental. En PNUD (2008) está el últi- mo cálculo realizado (véase el cuadro 2). En línea Montevideo 1 1 1 con otros estudios que consideran dimensiones Flores 2 2 2 distintas para aproximarse al desarrollo, los departamentos del norte y el noreste son los que Colonia 3 3 4 sistemáticamente muestran peores indicadores Durazno 4 8 6 relativos de IDH. Artigas, Cerro Largo, Rivera, Maldonado 5 4 3 Tacuarembó, Salto y Treinta y Tres ocupaban los últimos lugares en el ranking de IDH para el 2005. Florida 6 6 8 En ese año se calculó un IDH con el ingreso de los Lavalleja 7 7 10 hogares como componente que expresa las condiciones materiales para alcanzar el desarrollo, Rocha 8 9 12 en vez de utilizar el PIB per cápita. Esto hizo que San José 9 14 18 Canelones y San José mejoraran en el ranking, debido a un efecto metropolitano, que castiga a Paysandú 10 10 7 estos departamentos cuando se considera como Canelones 11 18 15 criterio el lugar de generación del PIB —que es en buena parte Montevideo, con trabajo de Soriano 12 11 9 residentes de estos departamentos—, mientras Río Negro 13 5 5 que es mejor la medida de los ingresos, que se Treinta y Tres 14 12 14 computa a la persona y en su lugar de residencia. Por último, el recientemente publicado primer Salto 15 15 11 fascículo del Atlas Sociodemográfi co y de la Des- Tacuarembó 16 13 13 igualdad en Uruguay (Calvo et al., 2013) muestra, con datos del censo de 2011, un mapa departa- Rivera 17 19 19 mental de las necesidades básicas insatisfechas Cerro Largo 18 16 17 (NBI) que, sin sorprender, vuelve a identifi car a las regiones norte y noreste como las menos fa- Artigas 19 17 16 vorecidas en el contexto nacional. Como en el propio trabajo se señala, esta es una regularidad FUENTE: ELABORADO A PARTIR DE PNUD (2008). estructural que se observa en anteriores estudios realizados con los censos de 1985 y 1996: Por lo tanto, no es extraño concluir que el Uruguay no es homogéneo en términos de Los ejercicios previos de cálculo de las NBI desarrollo, ya sea que el análisis se enfoque en utilizando los censos de 1985 y de 1996 reve- variables económico-productivas, aproximacio- laron una fuerte heterogeneidad territorial en nes a la competitividad regional, dimensiones su distribución, encontrando dichos trabajos socioeconómicas o indicadores como el IDH y las que los departamentos al norte del río Negro NBI. Pero además se puede decir, como se había y fronterizos con Brasil presentaban valores adelantado, que hay características estructurales signifi cativamente más elevados de porcen- en esa distribución dispar del desarrollo en el terri- tajes de población con carencias críticas. Esto torio, con regiones que parecen tener problemas vuelve a repetirse con la nueva metodología crónicos de atraso relativo. utilizada y los datos de los Censos 2011. Ar- Más adelante mostraremos que tampoco tigas (54 %), Salto (49 %) y Rivera (45 %) pre- estas realidades regionales (o departamenta- sentan los valores más altos de población con les), que se diferencian claramente entre sí, son al menos una NBI, mientras que Montevideo homogéneas. Esto no hace más que reforzar la (27 %), Flores (29 %) y Colonia (30 %) son los importancia del enfoque territorial para enten- departamentos con menores valores (Calvo der las dinámicas del desarrollo en el país y, en et al., 2013: 31). segunda instancia, analizar las posibles formas

38 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3388 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. Mapa 1. Porcentaje de la población con al menos una NBI por departamento

26,8 - 32,2 32,2 - 35,0 35,0 - 41,1 41,1 - 45,2 45,2 - 54,4

FUENTE: CALVO ET AL. (2013), CON DATOS DEL CENSO 2011.

de promoverlo, en busca del bienestar de todas La pobreza la medimos por el método del las personas del territorio nacional. ingreso (línea INE 2006), con las críticas que esto conlleva y que no trataremos aquí, reconociendo que de alguna forma se trata también de un in- Disparidades regionales dicador de ingresos (o de vulnerabilidad medida en Uruguay en los últimos años por ingresos). La informalidad es importante en el análisis Disparidades regionales en porque cumple una función de relativizar las otras dimensiones seleccionadas: dos variables de resultados, que refi eren a si la pobreza, ingresos e informalidad gente tiene mayores ingresos que les permiten mayor disposición de bienes y medios materiales, En esta sección nos concentraremos, con cálcu- ya que si eso ocurre en un contexto de informali- los propios basados en las Encuestas Continuas dad, la mejora material se ve cuestionada por su de Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Esta- precariedad. El trabajo informal no reporta cober- dística (INE) para los años 2008 a 2012, en tres tura de salud ni seguridad social; por insertarse variables que refi eren a los ingresos, la pobreza en el sector no regulado de la economía implica y la informalidad. menos protección (o ninguna) del trabajador; en Los ingresos los consideraremos mediante algunos casos el trabajo por cuenta propia linda un indicador que es el porcentaje que el ingreso con una estrategia de inserción en el mercado promedio de las personas de un departamen- que no puede hacerse por la vía formal y, en cual- to representa del promedio nacional. Esto pude quier caso, tiene un alto riesgo de inestabilidad. considerarse, en alguna medida, como un indica- La informalidad se obtiene por la pregunta de la dor de catch up en términos de ingresos, ya que ECH que señala que el trabajador no aporta a la permite ver en términos relativos, más allá de la seguridad social. evolución absoluta, si un departamento mejora El cuadro 3 muestra los resultados del in- respecto a la media nacional o no. dicador de ingresos promedio con relación al

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 3399 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. promedio nacional. Claramente, en todo el pe- Largo ocupó el lugar 14.o en 2008, pero luego, ríodo, Montevideo seguido de Maldonado son los para el resto de los años, se relegó al penúltimo y departamentos que registran mayores ingresos el último lugar del ranking, llegando en 2012 a un promedio en el país (los líderes a alcanzar en este valor de 67 % del promedio del ingreso nacional. aspecto). Otros departamentos, como Colonia, Tacuarembó oscila en todo el período entre el Canelones y Flores, muestran también, en general, puesto 15.o y el 17.o, mientras que Rivera lo hace desempeños entre los mejores. Sobre todo en los entre el lugar 14.o y el 18.o. Otros departamentos últimos años se les suma también Florida. que muestran desempeños relativos con rezago, Los departamentos del norte y el noreste del con un comportamiento oscilante pero que nunca país se mantienen en todo el período como los consolida una tendencia positiva que los lleve a de menores ingresos relativos. Artigas ocupa sis- la mitad superior de la tabla, son Treinta y Tres, temáticamente puestos entre el 17.o y el 19.o del Durazno y Salto. ranking, con un ingreso promedio que oscila entre En los estadísticos descriptivos que muestra el 58 % y el 69 % del promedio nacional. Cerro el cuadro 3 se observa que la media del indicador

Cuadro 3. Ingreso promedio de las personas en porcentaje del valor promedio nacional. Índice país = 100

Departamento 2008 2009 2010 2011 2012

Artigas 58,3 61,0 58,5 66,1 68,9

Canelones 94,5 88,3 88,5 86,0 92,0

Cerro Largo 71,8 69,7 65,3 61,6 66,8

Colonia 86,1 95,2 97,2 94,6 94,6

Durazno 69,9 77,0 68,2 72,1 80,1

Flores 87,0 92,0 99,3 83,4 92,9

Florida 80,4 79,9 79,7 87,7 93,4

Lavalleja 85,8 81,5 90,2 87,4 89,9

Maldonado 93,2 113,3 101,2 96,9 102,9

Montevideo 126,5 124,2 129,7 127,0 121,7

Paysandú 75,8 77,0 82,3 78,9 79,6

Río Negro 82,7 78,1 82,0 87,5 86,9

Rivera 59,3 69,9 74,6 63,3 71,5

Rocha 82,9 79,2 78,0 78,4 81,8

Salto 72,8 76,5 68,7 79,0 75,1

San José 81,3 80,8 89,1 87,2 88,6

Soriano 86,9 78,8 83,4 88,1 82,5

Tacuarembó 71,2 70,0 73,8 68,0 71,2

Treinta y Tres 68,1 73,8 78,6 79,4 75,5

Desvío estándar 15,1 15,2 16,1 14,8 13,3

Media 80,8 82,4 83,6 82,8 85,1

CV 0,19 0,18 0,19 0,18 0,16

País 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN LA ECH DEL INE.

40 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4400 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. para los 19 departamentos tiende a subir en el ran, sin excepción, respecto al punto de partida. período; el desvío estándar aumenta entre 2008 Más allá de la crítica que se puede hacer a esta y 2010 y baja para 2011 y 2012. El coefi ciente de metodología de estimación de la pobreza, lo cier- variación (CV), calculado como el cociente entre to es que lo que se está midiendo (dimensión de desvío estándar y media, se mantiene estable du- ingresos) muestra resultados muy positivos en rante el período, con una caída en 2012. su evolución. El cuadro 4 muestra los resultados del indica- Sin embargo, en términos relativos los resulta- dor de pobreza (método del ingreso). Se puede dos no difi eren mucho de lo que ya se ha venido observar que el excelente desempeño del pro- constatando. Artigas, excepto en 2012, es el de- medio país, que pasa de 22,5 % de pobreza en partamento más pobre. Cerro Largo y Rivera son 2008 a 12,4 % en 2012 —que además, si viéramos los que en general siguen a Artigas en términos una serie más larga, sigue una tendencia a la baja de pobreza. Incluso dentro de una tendencia muy desde que comenzó a crecer el PIB, en 2004—, favorable en el período, estos departamentos lo también se expresa en muy buenos desempeños cierran (en 2012) con porcentajes aún altos de absolutos para cada departamento. Todos mejo- pobreza, entre 15 % y 18 %. Tacuarembó y Treinta

Cuadro 4. Porcentaje de población pobre

Departamento 2008 2009 2010 2011 2012

Artigas 36,5 34,5 37,0 22,0 16,0

Canelones 17,2 15,7 14,5 10,5 9,7

Cerro Largo 27,2 25,3 25,3 20,2 14,6

Colonia 15,6 11,5 9,3 3,8 3,4

Durazno 25,6 20,7 22,2 12,1 8,5

Flores 11,6 10,6 9,6 9,0 5,0

Florida 16,5 17,4 15,1 9,5 8,2

Lavalleja 16,4 15,9 16,5 10,5 7,9

Maldonado 9,7 7,1 8,0 4,2 3,2

Montevideo 25,5 24,0 21,6 16,8 16,7

Paysandú 21,1 23,5 15,2 9,7 11,7

Rio Negro 17,9 17,9 14,1 12,3 10,3

Rivera 33,8 24,6 21,3 20,4 18,1

Rocha 20,0 20,1 15,6 9,8 7,9

Salto 24,9 23,7 23,2 16,3 11,2

San José 16,0 13,1 13,0 8,6 6,0

Soriano 19,2 19,5 16,2 7,1 8,0

Tacuarembó 25,9 24,7 21,5 18,7 12,0

Treinta y Tres 32,4 25,4 20,6 15,1 14,0

Desvío estándar 7,4 6,6 6,8 5,4 4,3

Media 21,7 19,7 17,9 12,5 10,1

CV 0,34 0,33 0,38 0,43 0,43

País 22,5 20,8 18,6 13,7 12,4

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN LA ECH DEL INE.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4411 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. Cuadro 5. Porcentaje de informalidad

Departamento 2008 2009 2010 2011 2012

Artigas 50,6 47,1 46,2 42,3 42,0

Canelones 35,1 33,6 33,7 31,5 29,7

Cerro Largo 48,1 44,5 50,3 51,0 45,1

Colonia 32,7 32,2 29,5 24,9 24,5

Durazno 36,9 36,0 36,6 32,4 30,4

Flores 35,2 34,6 33,9 34,5 28,6

Florida 35,4 35,4 34,0 24,4 28,2

Lavalleja 33,4 35,0 36,6 30,2 29,5

Maldonado 31,6 29,0 31,0 30,0 24,5

Montevideo 27,4 26,4 24,6 20,5 19,3

Paysandú 33,6 32,1 31,0 31,3 32,1

Río Negro 31,9 32,9 28,2 31,4 28,1

Rivera 53,4 52,9 51,1 51,9 45,1

Rocha 36,9 43,1 42,3 38,6 34,2

Salto 38,9 40,5 38,7 34,7 35,9

San José 39,0 35,4 30,0 29,3 28,9

Soriano 40,4 39,4 39,9 38,0 35,1

Tacuarembó 40,6 40,7 40,7 41,1 33,6

Treinta y Tres 38,4 35,5 34,1 32,4 37,9

Desvío estándar 6,7 6,5 7,3 8,2 6,9

Media 37,9 37,2 36,4 34,2 32,2

CV 0,18 0,17 0,20 0,24 0,21

País 33,3 32,2 31,7 28,3 26,6

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN LA ECH DEL INE.

y Tres son otros de los departamentos que pre- (en este caso, sobre todo al fi nal del período), al sentan peores desempeños relativos. tiempo que Paysandú y Río Negro desmejoran su A su vez, este indicador muestra una gran di- posición hacia el fi nal del período (en términos ferencia respecto al de ingresos promedio: Mon- relativos). tevideo aparece como uno de los departamentos Si se observa qué pasa con el CV, como medi- con mayores valores de pobreza, que lo sitúan da de dispersión, se advierte una evolución cre- sistemáticamente por encima de la media del país, ciente respecto a la distribución de la variable y llega al 2012 con el segundo guarismo más alto pobreza en el período (resultado de que, si bien (después de Rivera). el desvío estándar cae, la media cae más aún). Por otra parte, al igual que en análisis realiza- Como forma de relativizar esta medida de la dos para otras dimensiones, Maldonado, Colonia, pobreza, recordamos el ya mencionado estudio Flores y San José aparecen entre los departamen- de las NBI para Uruguay en 2011 —como forma tos que muestran mejores desempeños, con los alternativa de ver pobreza o vulnerabilidad—, más bajos porcentajes de pobreza en el período que, como se mencionó, muestra que son los considerado. También destacan Florida y Rocha departamentos del norte y el noreste, seguidos

42 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4422 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. Cuadro 6. Disparidades territoriales según género. Año 2012

Relación de Porcentaje Porcentaje ingresos laborales* Informalidad Informalidad Departamento de pobreza de pobreza entre mujeres en mujeres en varones en mujeres en varones y varones

Montevideo 16,4 17,0 61,9 18,6 19,9

Artigas 16,4 15,5 47,7 47,9 37,8

Canelones 9,8 9,6 51,0 29,4 30,0

Cerro Largo 14,5 14,7 49,2 46,9 43,8

Colonia 3,9 2,9 51,3 23,2 25,4

Durazno 8,6 8,4 45,9 30,1 30,5

Flores 5,6 4,4 43,6 28,5 28,7

Florida 8,3 8,1 53,3 28,2 28,2

Lavalleja 8,0 7,8 50,6 29,7 29,3

Maldonado 3,6 2,8 55,2 25,2 24,0

Paysandú 11,6 11,8 51,0 34,7 30,0

Río Negro 11,1 9,4 45,7 28,5 27,7

Rivera 19,1 17,1 45,7 47,4 43,4

Rocha 8,0 7,7 46,8 33,4 34,9

Salto 11,3 11,1 41,6 39,3 33,3

San José 5,7 6,3 47,3 30,8 27,4

Soriano 7,9 8,1 41,1 38,4 32,4

Tacuarembó 12,0 12,1 46,6 36,7 31,4

Treinta y Tres 14,6 13,3 48,2 41,6 35,3

* PRINCIPAL OCUPACIÓN. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA BASADA EN LA ECH DEL INE.

por algunos del centro, los que tienen peores in- el método del ingreso. De hecho, también en dicadores de NBI: Artigas (54,4 % de la población cuanto a la dispersión de este indicador, en la dis- con alguna NBI), Salto (49,4 %), Rivera (45,4 %), tribución entre departamentos el CV revela, con Tacuarembó (45,2 %), Cerro Largo (44,8 %), Du- oscilaciones, una tendencia creciente. Incluso razno (42 %), Paysandú (41,4 %) y Treinta y Tres son varios los departamentos que, aun en 2012, (41,1 %). presentan valores de informalidad cercanos o El cuadro 5 muestra el porcentaje de infor- superiores al 40 %. malidad por departamento, que se calcula como Otra vez, Artigas, Rivera y Cerro Largo son los el porcentaje de los ocupados que no cotizan departamentos con peores indicadores relativos, en la seguridad social. En esta medida, si bien y con valores absolutos de informalidad muy el promedio nacional muestra una evolución altos, entre el 42 % y el 45 % en 2012. La infor- positiva, con una reducción de la informalidad malidad también es alta y muestra desempeños de 33 % a 27 % en el período, los resultados son relativos malos en el período para Treinta y Tres, menos auspiciosos que los que muestran la evo- Salto, Tacuarembó, Rocha y Soriano. Esta varia- lución de los ingresos y la pobreza medida por ble señala una especifi cidad de las economías

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4433 116/01/20146/01/2014 003:14:033:14:03 pp.m..m. departamentales que tienen frontera —sobre y Tres, Salto y Soriano (6 % en cada caso). En el todo con Brasil, pero también en el litoral con Ar- resto los valores no difi eren mucho entre varones gentina—, que introduce otra justifi cación de un y mujeres; en particular, no muestran diferencias enfoque territorial para analizar el desarrollo.11 en los departamentos del sur, el centro y el este Montevideo, Maldonado y Colonia son las del país, e incluso en algún caso la informalidad economías departamentales que exhiben los es levemente mayor en los varones. más bajos niveles de informalidad en el período y en 2012 (entre 19 % y 25 %). Disparidades territoriales Como se señaló al comienzo de esta sección, según algunas tipologías un aspecto que se incorpora al análisis con este de áreas geográficas indicador es que una alta informalidad sin duda puede cuestionar, al menos en parte, los logros En las comparaciones anteriores se conside- de los indicadores que miden la evolución del ró como unidad territorial el departamento. Al ingreso de las personas. Esto se debe a que in- mismo tiempo, se había advertido de que tales troduce aspectos de vulnerabilidad, ya señalados, unidades, aparentemente homogéneas, en rea- que reducen en calidad la mejora cuantitativa que lidad esconden heterogeneidades muchas veces se observa en los ingresos percibidos. Esto es re- importantes. levante, sobre todo si nos preguntamos cuáles son los departamentos que se ven más afectados Cuadro 7. Zonifi cación de Montevideo por estas consideraciones. Otra vez, la respuesta (barrios que comprende cada zona) señala a los del norte y el noreste del país, que son los que registran mayor informalidad y menor Parque Rodó, Punta Carretas, Pocitos, progreso en este sentido. Zona 1 Buceo, Parque Batlle, Villa Dolores, Malvín, Punta Gorda, Carrasco. Por otra parte, se puede analizar si hay diferencias en algunas de las variables analizadas Centro, Barrio Sur, Cordón, Palermo, Mercado Modelo y Bolívar, Atahualpa, desde una mirada de género. El cuadro 6 expone Zona 2 algunos resultados para 2012. Jacinto Vera, Figurita, Larrañaga, La Blanqueada, La Comercial, Tres Cruces. En cuanto a la pobreza, no hay diferencias signifi cativas entre varones y mujeres que se ex- Ciudad Vieja, Malvín Norte, Carrasco pliquen por el corte entre departamentos. Son Norte, Maroñas, Guaraní, Flor de Maroñas, Las Canteras, Unión, Villa válidas las consideraciones generales antes rea- Española, Cerrito, Aires Puros, Paso Zona 3 lizadas, en particular sobre la situación desventa- de las Duranas, La Teja, Prado, Nueva josa de la región norte y noreste. Savona, Capurro y Bella Vista, Aguada, Sí hay diferencias signifi cativas entre el ingre- Reducto, Villa Muñoz, Retiro, Brazo Oriental, Sayago, Belvedere. so que obtienen mujeres y varones por el trabajo. Para todo el país, el ingreso de las mujeres por su Bañados de Carrasco, Punta de Rieles, principal ocupación laboral en promedio es el Bella Italia, Jardines del Hipódromo, Ituzaingó, Castro, Castellanos, Las 55 % del ingreso de los varones. Solo Maldonado, Acacias, Casavalle, Piedras Blancas, con un 55 %, y Montevideo, con un 62 %, están Manga, Toledo Chico, Peñarol, en el valor nacional o por encima. Por lo tanto, Lavalleja, Cerro, Casabó, Pajas Blancas, hay una diferencia importante con el resto de los Zona 4 La Paloma, Tomkinson, Conciliación, Nuevo París, Tres Ombúes, Pueblo departamentos del interior, en los que el ingreso Victoria, Paso de la Arena, Colón laboral en la principal ocupación muestra un valor sureste, Abayubá, Colón centro y para las mujeres que se sitúa entre el 41 % y el noroeste, Lezica, Melilla, Villa García, 53 % del ingreso de los varones. Manga rural, Manga, Santiago Vázquez. La informalidad (ocupados que no aportan a la seguridad social) es mayor en el empleo femeni- FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA. no que en el masculino en los departamentos del norte, el noreste y el litoral. La mayor diferencia El mayor riesgo de generalizar se corre al se observa en Artigas (10 %), seguido de Treinta identifi car a Montevideo como una unidad ho- mogénea. Si bien en la comúnmente postulada 11 En Rodríguez Miranda (2011b) se refl exiona sobre la es- dicotomía Montevideo/interior la capital apare- pecifi cidad del análisis del desarrollo local en la región ce siempre como el lugar privilegiado, conviene (y localidades) del Uruguay que son frontera con Brasil. hacer algunas precisiones sobre esa condición.

44 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4444 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. Mapa 2. IDHm (modifi cado) para los barrios de Montevideo. Año 2005

58 59 32 60 62 61

53 34 31 57 30 20 55 52 21 28 33 22 16 54 18 29 27 26 37 56 39 51 43 24 17 25 38 19 40 44 15 36 35 42 45 46 23 12 IDH mayor de 0,8 48 49 47 14 13 IDH entre de 0,6 y 0,8 41 11 50 10 09 IDH entre de 0,4 y 0,6 02 04 IDH entre de 0,3 y 0,4 01 08 IDH menor de 0,3 03 05 06

01 Ciudad Vieja 17 Maroñas y Parque Guaraní 33 Paso de las Duranas 49 La Comercial 02 Centro 18 Flor de Maroñas 34 Peñarol y Lavalleja 50 Tres Cruces 03 Barrio Sur 19 Las Canteras 35 Cerro 51 Brazo Oriental 04 Cordón 20 Punta Rieles y Bella Italia 36 Casabó y Pajas Blancas 52 Sayago 05 Palermo 21 Jardines del Hipódromo 37 La Paloma y Tomkinson 53 Conciliación 06 Parque Rodó 22 Ituzaingó 38 La Teja 54 Belvedere 07 Punta Carretas 23 Unión 39 Prado y Nueva Savona 55 Nuevo París 08 Pocitos 24 Villa Española 40 Capurro y Bella Vista 56 Tres Ombúes y Pueblo Victoria 09 Buceo 25 Mercado Modelo y Bolívar 41 Aguada 57 Paso de la Arena 10 Parque Batlle y Villa Dolores 26 Castro Castellanos 42 Reducto 58 Colón Sureste y Abayubá 11 Malvín 27 Cerrito 43 Atahualpa 59 Colón Centro y Noroeste 12 Malvín Norte 28 Las Acacias 44 Jacinto Vera 60 Lezica y Melilla 13 Punta Gorda 29 Aires Puros 45 Figurita 61 Villa García y Manga Rural 14 Carrasco 30 Casavalle 46 Larrañaga 62 Manga 15 Carrasco Norte 31 Piedras Blancas 47 La Blanqueada 16 Bañados de Carrasco 32 Manga y Toledo Chico 48 Villa Muñoz y Retiro

FUENTE: INE - CENSO FASE I - 2004 - CENSO 1996.

Siguiendo a Rodríguez Miranda (2011a), se defi - también obtiene buen respaldo en el reciente- nieron para Montevideo cuatro zonas o unidades mente elaborado mapa de las NBI para Monte- territoriales, como muestra el cuadro 7. Para esto video (véase el mapa 3), con datos del censo de se tuvo en cuenta el resultado incluido en PNUD 2011 (Calvo et al., 2013). (2008) sobre el IDH calculado por barrios para Con esta subdivisión de Montevideo en cuatro Montevideo (véase el mapa 2), considerando cua- zonas se comparará la evolución de los ingresos tro anillos, desde la franja costera hacia la peri- promedio, la pobreza (método del ingreso) y la feria, que mostraban situaciones diferenciadas, informalidad, junto con algunas tipologías co- de mejor a peor IDH, con algunos ajustes para múnmente usadas, como las localidades de más mantener continuidades geográfi cas en las zo- de 5000 habitantes, las localidades de hasta 5000 nas defi nidas. Cabe señalar que esta clasifi cación habitantes y las zonas rurales (población dispersa).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4455 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. Mapa 3. Porcentaje de personas con alguna NBI por barrio. Año 2011

3,7 - 14,3 14,3 - 21,1 21,1 - 29,0 29,0 - 40,4 40,4 - 60,1

FUENTE: CALVO ET AL. (2013), CON DATOS DEL CENSO 2011.

Cuadro 8. Ingreso promedio de las personas en porcentaje del valor promedio nacional

Tipología/área 2008 2009 2010 2011 2012

Interior rural 83,3 % 80,5 % 85,4 % 82,1 % 81,5 %

Localidades del interior de hasta 5000 habitantes 64,4 % 64,5 % 66,1 % 65,8 % 82,7 %

Localidades del interior de más de 5000 habitantes 83,8 % 85,7 % 86,7 % 83,8 % 86,4 %

Total interior 81,7 % 82,8 % 82,7 % 82,0 % 85,5 %

Montevideo, zona 1 230,8 % 230,4 % 231,2 % 214,1 % 200,8 %

Montevideo, zona 2 161,4 % 158,1 % 172,3 % 163,7 % 162,9 %

Montevideo, zona 3 120,3 % 119,1 % 124,0 % 116,9 % 118,2 %

Montevideo, zona 4 70,4 % 69,6 % 73,5 % 74,1 % 74,4 %

Total Montevideo 126,5 % 124,2 % 129,7 % 127,0 % 121,7 %

Total del país 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 %

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

El cuadro 8 muestra que la zona 4 de Monte- de las pequeñas localidades eran de entre 64 % y video, los barrios más periféricos, junto con las 66 % hasta 2011, ya que en 2012 mejoraron sen- pequeñas localidades (de hasta 5000 habitantes), siblemente, alcanzando un 83 %. son las zonas geográfi cas que presentan en todo El cuadro 9 muestra la situación en cuanto a el período menores ingresos promedio con rela- la pobreza medida por los ingresos. En el perío- ción a la media del país. La zona 4 de Montevideo do considerado, también la pobreza tiene mayor tiene ingresos promedio de entre el 70 % y el 75 % incidencia en la zona 4 (periferia) de Montevideo, del ingreso promedio nacional, mientras que los seguida de las pequeñas localidades del interior.

46 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4466 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. Cuadro 9. Porcentaje de población pobre

Tipología/área 2008 2009 2010 2011 2012

Interior rural 22,4 % 17,8 % 6,2 % 6,0 % 4,1 %

Localidades del interior de hasta 5000 habitantes 27,9 % 21,7 % 23,8 % 16,2 % 10,7 %

Localidades del interior de más de 5000 habitantes 19,5 % 16,3 % 16,4 % 12,1 % 10,1 %

Total interior 20,7 % 17,1 % 16,8 % 11,6 % 9,5 %

Montevideo, zona 1 2,2 % 2,2 % 1,3 % 1,5 % 0,9 %

Montevideo, zona 2 5,9 % 5,0 % 4,7 % 2,7 % 2,8 %

Montevideo, zona 3 17,0 % 16,0 % 15,2 % 13,4 % 11,9 %

Montevideo, zona 4 45,3 % 41,1 % 41,2 % 33,5 % 32,4 %

Total Montevideo 24,0 % 22,1 % 21,6 % 16,8 % 16,7 %

Total del país 22,5 % 20,8 % 18,6 % 13,7 % 12,4 %

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Cuadro 10. Porcentaje de informalidad

Tipología/área 2008 2009 2010 2011 2012

Interior rural 31,2 % 30,8 % 30,7 % 33,6 % 30,4 %

Localidades del interior de hasta 5000 habitantes 41,3 % 43,5 % 40,9 % 39,4 % 36,4 %

Localidades del interior de más de 5000 habitantes 38,4 % 36,8 % 36,0 % 33,5 % 31,4 %

Total interior 37,8 % 36,8 % 36,3 % 34,0 % 31,8 %

Montevideo, zona 1 16,2 % 14,3 % 13,5 % 11,0 % 9,0 %

Montevideo, zona 2 18,2 % 16,4 % 15,1 % 13,0 % 9,6 %

Montevideo, zona 3 25,6 % 25,1 % 23,3 % 19,6 % 18,8 %

Montevideo, zona 4 38,5 % 37,5 % 35,2 % 31,2 % 29,7 %

Total Montevideo 27,4 % 26,4 % 24,6 % 20,5 % 19,3 %

Total del país 33,3 % 32,2 % 31,7 % 28,3 % 26,6 %

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

Sin embargo, la mejora del indicador en las pe- gación residencial y exclusión social que vienen queñas localidades es notable, al pasar de casi ocurriendo en Montevideo desde hace algunas 28 % de pobreza en 2008 a 11 % en 2012. décadas. Este problema es señalado y analizado en Para el 2012, entre un 10 % y un 12 % de po- Veiga (2010: 53-72) y en Veiga y Rivoir (2001, 2008). breza se observa en las localidades del interior Como se señala en Kaztman (2010), en re- —interior urbano, según clasifi cación del INE— y ferencia a la dimensión espacial de la cohesión la zona 3 de Montevideo. La pobreza es muy baja social en América Latina, estos procesos de segre- en las zonas 1 y 2 de Montevideo y en las zonas gación residencial y su lógica de exclusión —del rurales (población rural dispersa). mercado de trabajo formal, de los servicios, de Aun en el marco de la tendencia general po- aquellas redes sociales que permiten oportuni- sitiva, la zona 4 de Montevideo continúa con casi dades de mejora de ingresos y ascenso social—, un tercio de su población en situación de pobreza. que afectan a cada vez más personas, quienes Esto marca un problema localizado, que puede además siguen aspirando a un acceso pleno a sus relacionarse muy bien con las dinámicas de segre- derechos sociales (en el marco de democracias

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4477 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. que se consolidan y con ellas el discurso de los Por otro lado, no solo las regiones desfavoreci- derechos para todos por igual), son un problema das muestran departamentos que no tienen igua- mayúsculo que erosiona fuertemente la calidad les condiciones de atraso relativo en su interior. de las relaciones sociales en las ciudades. También, como señala Veiga (2010), incluso los de- El cuadro 10 muestra la evolución de la in- partamentos que han tenido mayor crecimiento formalidad en las tipologías de áreas geográfi cas y desarrollo (reciente e históricamente), basados analizadas. Como cuando se analizaron los depar- en la diversifi cación de su actividad económica, su tamentos, los resultados en términos de reduc- posición favorable en el esquema de economías ción de la informalidad no son tan buenos. Como de aglomeración en el país y el desarrollo de su se había indicado, en el país se pasó de un 33 % capital humano y social, también muestran im- de informalidad en 2008 a un 27 % en 2012. Sin portantes desigualdades internas. Montevideo, embargo, para 2012 la informalidad en el interior como ya se vio, resulta el caso más claro. promediaba casi 33 %, y 36 % para las pequeñas Para Montevideo mantenemos la división del localidades, al tiempo que, a pesar de un promedio territorio en las cuatro zonas ya referidas. Para el general de 19 % para Montevideo, en su zona 4 se interior, con el objeto de aproximar mejor unida- observaba casi un 30 % de informalidad. des de análisis subdepartamentales que refi eran a Otra vez, podemos señalar que en términos una escala local, se utiliza una base construida con de desarrollo estos datos preocupan y limitan un microdatos de las ECH para el trienio 2008-2010, poco la buena noticia de las importantes mejoras integrando en forma compatible las encuestas en los ingresos promedio y en la pobreza medida de cada año. De este modo se obtiene una base por el ingreso. Pero además, estos datos varían que permite calcular valores promedio de cada según el recorte geográfi co que se maneje. En variable para dicho período.12 particular, las zonas periféricas de la ciudad de La referida base fue elaborada para un estudio Montevideo y las pequeñas localidades del in- solicitado por el Programa Uruguay Integra de terior son las que presentan peores condiciones, la OPP, con el objetivo de construir un indicador cuestión que también se observaba con los indi- de cohesión territorial en escala local, el que se cadores de ingresos en términos relativos (a pesar invita a ver en Rodríguez Miranda (2011a). En este de las mejoras en valores absolutos). caso, lo que se busca es aportar evidencia de que la especifi cidad local importa para considerar Disparidades las disparidades en términos de dimensiones en la escala subdepartamental socioeconómicas que aproximen el desarrollo económico y social; por ende, demostrar que es Si bien el análisis anterior muestra las disparida- necesario construir miradas regionales que ten- des observables entre departamentos, haciendo gan en cuenta la dimensión propiamente local muy evidente una situación de atraso relativo en del desarrollo. Esta dimensión no queda del todo el norte y noreste del país y algunas regiones del bien contemplada en los análisis realizados sobre centro, también hay que señalar que los depar- la base de la mirada departamental, en las com- tamentos presentan importantes heterogeneida- paraciones entre Montevideo y el interior, ni en des en términos de desarrollo. los agrupamientos sectoriales según el tamaño El país ha avanzado hacia un tercer nivel de de las localidades o la condición de ruralidad o gobierno: los municipios. A pesar de las debilida- urbanidad según los criterios del INE. des que tiene el actual sistema (tema que se trata más adelante), se vuelve cada vez más pertinente afi nar la lupa territorial para analizar las dinámicas 12 Las ECH son anuales y tienen una representatividad de desarrollo del país, de modo de contribuir a territorial que permite la desagregación por departa- un verdadero desarrollo territorial en el sentido mentos y según algunas áreas geográfi cas dentro de que planteaba la defi nición incluida en el primer ellos —como capitales, algunas ciudades de cierto capítulo. Es decir, como proceso orientado, y por tamaño y el resto del departamento— (véase Goye- lo tanto un proyecto, con el objetivo de mejorar neche, Perea y Zoppolo, 2011). Sin embargo, compa- la calidad de vida de la comunidad que habita tibilizando y reponderando las encuestas de varios años se puede elaborar una única base con una des- un territorio específi co, para lo que, además del agregación territorial subdepartamental que permite departamento, hoy también se cuenta como he- aproximar con representatividad adecuada dentro del rramienta administrativa, política e institucional departamento localidades, áreas rurales o agrupacio- con el municipio. nes de localidades que tienen continuidad geográfi ca.

48 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4488 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. A partir de la base para el trienio 2008-2010 una interpretación de las dinámicas socioeco- se defi nieron unidades territoriales locales o sub- nómicas locales desde abajo (desde lo local) y departamentales (para mayor detalle véase Rodrí- no desde arriba (lo nacional). Es decir, en vez de guez Miranda, 2011a) y se elaboraron indicadores defi nir primero categorías agregadas (por ejem- que dan cuenta de varias dimensiones del desa- plo, zonas rurales, pequeñas ciudades, ciudades rrollo económico y social, los que se describen a intermedias o grupos de departamentos a modo continuación: de regiones) a partir de las cuales luego inferir especifi cidades locales —es decir, comporta- • ing1: porcentaje que representa el ingreso pro- mientos homogéneos dentro de cada categoría medio de las personas del territorio en relación previamente confeccionada—, se trata de partir con el valor promedio para el país. de las especifi cidades territoriales locales para luego conformar agrupaciones que tengan al- • pob06: porcentaje de personas pobres en la po- gún sentido para analizar comportamientos más blación del territorio (metodología con línea de agregados. pobreza INE 2006). Por supuesto, el ejercicio realizado tiene limi- taciones importantes de información y, en alguna • ind06: porcentaje de personas indigentes en la medida, construcciones subjetivas y condicio- población del territorio (metodología con línea nadas por los datos disponibles. No obstante, el de pobreza INE 2006). criterio seguido para identifi car unidades territoriales locales fue el de maximizar la posibilidad de • inform: porcentaje de la población ocupada que desagregación territorial de información con los es informal (trabajo no registrado en el BPS). datos disponibles (dado que se mantuviera una representatividad aceptable de la información),13 • terc_univ: porcentaje de la población de 25 a para luego agrupar las unidades con la técnica 65 años que completó secundaria y/o cursa es- estadística de clústeres, sin forzar previamente tudios superiores. ninguna categoría (para que los datos hablen por sí mismos). • sec_utu: porcentaje de la población de 25 a 65 El punto es que, si la especifi cidad local im- años que completó primaria y/o alcanzó estudios porta (la dimensión territorial local), las tipolo- secundarios/superiores. gías o agrupaciones obtenidas por este ejercicio deberían tener alguna capacidad de cuestionar, • años_edu: años promedio de estudio de la po- en alguna medida, el poder explicativo de las uni- blación de 12 años y más. dades administrativas departamentales y/o de los criterios estadísticos que defi nen cortes iguales • geny: porcentaje que representa el ingreso la- para todo el país, ya sea a través de umbrales de boral promedio de las mujeres considerando la población (como las localidades menores o mayo- ocupación principal, en relación con el mismo res de 5000 habitantes) o por criterios sectoriales ingreso promedio para los varones. (como las zonas rurales y lo urbano). El ejercicio en cuestión consistió en un aná- • ta: tasa de actividad (porcentaje de la población lisis de clúster por partición del tipo k-means. Se en edad de trabajar que trabaja o busca trabajo). defi nieron 10 grupos, luego de probar otras alternativas y de analizar las diferencias entre las • td: tasa de desempleo (porcentaje de las perso- agrupaciones obtenidas. Los grupos formados nas desocupadas en el total de la PEA, población se pueden ver en el cuadro 11. en edad de trabajar que trabaja o busca trabajo).

A partir de esos indicadores se realiza un 13 Considerando la cantidad de casos que caen en la ejercicio de análisis de clúster para determinar muestra de cada unidad territorial de la base 2008- posibles tipologías de territorios que puedan 2010 y una ocurrencia de un evento dicotómico (con responder a la consideración de especifi cida- p = 0,5) —por ejemplo, si una persona es pobre o no—, con un nivel de confi anza del 95 %, para la ma- des locales. Es importante dejar claro que no yor parte de las unidades territoriales defi nidas se es- se pretende una propuesta de regionalización tima un error no superior al ± 3 % (el 50 % tiene error del país. Lo que se quiere probar es un ejercicio menor de 2,4 %, en algunos casos se encuentra entre alternativo de construcción de una mirada y 3 % y 4 % y solo en un caso llega al 5 %).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 4499 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. Cuadro 11. Unidades territoriales «locales» agrupadas según indicadores socioeconómicos seleccionados para Uruguay, 2008-2010

Zonas rurales y pequeñas localidades del norte y noreste del país. Artigas rural. Cerro Largo rural. Pequeñas Grupo 1 localidades de Salto. Pequeñas localidades de Tacuarembó. Rivera rural. Tacuarembó rural. Tranqueras.

Grupo 2 Barrios costeros del sureste de Montevideo de nivel socioeconómico alto. Zona 1 de Montevideo.

Zonas metropolitanas y localidades intermedias y pequeñas diversas. Área Metropolitana (noreste). Bella Unión y otras. Castillos y otras. Chuy. Ciudad del Plata. José Pedro Varela. Lascano. Paso de los Toros. Pequeñas Grupo 3 localidades de Canelones. Pequeñas localidades de Colonia. Pequeñas localidades de Maldonado. Pequeñas localidades de Rocha. Pequeñas localidades de Soriano. Sarandí del Yi. Sarandí Grande. Zona 4 de Montevideo.

Pequeñas localidades del oeste, centro, norte y noreste del país. Belén y otras. Pequeñas localidades de Artigas. Pequeñas localidades de Cerro Largo. Pequeñas localidades de Durazno. Pequeñas localidades de Flores. Grupo 4 Pequeñas localidades de Florida. Pequeñas localidades de Lavalleja. Pequeñas localidades de Paysandú. Pequeñas localidades de Rivera. Pequeñas localidades de Río Negro. Pequeñas localidades de Treinta y Tres. Río Branco.

Zonas rurales del suroeste y sureste del país. Colonia rural. Flores rural. Maldonado rural. Río Negro rural. Grupo 5 Rocha rural. Soriano rural. Treinta y Tres rural.

Zonas rurales del sur, centro y litoral norte del país. Canelones rural. Durazno rural. Florida rural. Lavalleja Grupo 6 rural. Paysandú rural. Pequeñas localidades de San José. Salto rural. San José rural.

Capitales departamentales y ciudades intermedias costeras. Canelones y otras. Carmelo. Colonia del Sacramento. Costa de Oro (oeste). Durazno y otras. Florida. Fray Bentos y otras. La Paloma y otras. Grupo 7 Maldonado y otras. Mercedes. Nueva Helvecia y Colonia Valdense. Paysandú y otras. Piriápolis y otras. Rocha. Salto y otras. San José de Mayo y otras. Santa Lucía y otras. Treinta y Tres y otras.

Grupo 8 Ciudad de la Costa. Zona 3 de Montevideo.

Capitales departamentales y ciudades intermedias del sur, este y oeste. Artigas y otras. Cardona y Florencio Sánchez. Costa de Oro (este). Dolores y otras. Guichón, Juan Lacaze y otras. Libertad y otras. La Paz-Las Piedras- Grupo 9 Progreso. Melo y otras. Minas y otras. Nueva Palmira. Pan de Azúcar y otras. Pando y otras. Rivera y otras. Rosario- Tarariras. San Carlos y otras. San Ramón. Tacuarembó y otras. Trinidad. Young.

Grupo 10 Punta del Este y otras. Zona 2 de Montevideo.

Notas: 1) Las unidades territoriales pueden referir a una localidad, un conjunto de localidades o a la población rural dispersa del departamento. Por mayores detalles puede consultarse el documento Rodríguez Miranda (2011a), que utiliza la misma base de datos y las mismas unidades territoriales, en el marco de otro tipo de análisis. 2) Cuando una localidad incluye luego de su nombre la frase «y otras», quiere decir que considera barrios o aglomeraciones urbanas periféricas (por ejemplo, Treinta y Tres y otras incluye la capital departamental junto con Villa Sara y El Ejido de Treinta y Tres).

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

El cuadro 12 muestra los valores medios de los ciudades del interior de tamaño intermedio, al- indicadores para cada grupo o clúster en relación gunas en la propia área metropolitana capitalina. con el valor promedio para el país, y señala para Un segundo aspecto es que se identifi can al- cada indicador si el grupo tiene un desempeño gunas localidades menores que presentan situa- superior o inferior a la media nacional, de acuerdo ciones de rezago económico y social, incluso en a la tabla de referencia del cuadro. departamentos como Maldonado y Colonia, que En primer lugar, un resultado muy relevante es como departamentos en su conjunto muestran que se confi rma, en términos generales, el mejor muy buenos indicadores y excelentes posiciones posicionamiento relativo de los departamentos relativas en el contexto país. del sur, este y litoral oeste sobre los del norte y A su vez, como se podía esperar, lo rural no es noreste (y algunos del centro). Sin embargo, sin homogéneo en todo el país, además de que no contradecir ese resultado, el ejercicio cumple con siempre se corresponde con los territorios más el objetivo de permitir identifi car importantes di- pobres o en situación más crítica. Después de la ferencias y matices en ese diagnóstico global a periferia de Montevideo (zona 4), en general, las escala departamental. pequeñas localidades son las que podrían seguir Un primer aspecto, que confi rma lo ya antes en términos de rezago relativo, y no las áreas ru- analizado, es la heterogeneidad de Montevideo y, rales (entendidas como zonas de población dis- en particular, la situación desfavorable de la zona persa). Pero esto tampoco es una regularidad que 4 (periferia), que se asimila a la situación de varias se cumpla al 100 %, como muestra el ejercicio

50 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5500 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. Cuadro 12. Valores medios de los indicadores en relación con el valor medio país, para cada grupo de territorios, en el período 2008-2010 (1 = promedio país)

N.º de grupo / 14396572810Total país Indicador

ing1 0,59 0,58 0,72 0,82 0,87 1,01 0,88 2,31 1,29 1,84 1,00

pob06 1,14 1,54 1,06 0,89 0,33 0,22 0,76 0,10 0,57 0,16 1,00

ind06 1,00 0,95 0,58 0,46 0,30 0,23 0,38 0,03 0,23 0,04 1,00

inform 1,47 1,30 1,25 1,18 0,84 0,72 1,07 0,45 0,86 0,48 1,00

terc_univ 0,18 0,24 0,37 0,56 0,31 0,34 0,79 3,26 1,49 2,37 1,00

sec_utu 0,41 0,61 0,83 0,93 0,54 0,62 1,05 1,42 1,22 1,38 1,00

años_edu 0,73 0,78 0,86 0,92 0,79 0,84 0,99 1,44 1,13 1,32 1,00

geny 0,58 0,67 0,83 0,92 0,57 0,62 1,05 0,96 1,08 1,50 1,00

ta 0,95 0,88 0,95 0,98 1,03 1,11 0,98 0,99 1,06 1,01 1,00

td 0,57 1,03 1,05 1,02 0,39 0,34 1,08 0,75 0,89 0,85 1,00

Indicadores con una escala Indicadores con una escala Referencia positiva (más es mejor; negativa (menos es mejor; ejemplo: ingreso) ejemplo: pobreza)

Desempeño muy inferior Menos de 75 % Más de 125 % al promedio

Desempeño inferior al promedio De 75 % a 95 % De 125 % a 105 %

Desempeño en el promedio Más de 95 % Menos de 105 % o superior

Nota: Los números de los grupos corresponden a los que se generaron con el software al aplicar el análisis (SPSS), y el ordenamiento de los grupos en las columnas de la tabla se realizó tratando de seguir un orden de peor a mejor desempeño relativo en los indicadores, en términos generales.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

realizado, ya que las zonas rurales y pequeñas dispersa, espacios de desarrollo rural-urbano. Es localidades no presentan igual situación en todas decir que en algunas regiones las pequeñas loca- las regiones del país. lidades y las zonas rurales podrían conformar un Por otra parte, los resultados de agrupaciones mismo sistema socioeconómico. Los resultados entre áreas rurales (población dispersa) y peque- de este ejercicio podrían estar respaldando esto. ñas localidades, como sucede en los grupos 1 y 6, Al respecto, se observa que las zonas rurales cuestionan la defi nición de lo rural como lo referido y las pequeñas localidades del norte y noreste únicamente a población dispersa. Teniendo en (grupo 1) se encuentran entre los territorios que cuenta algunos estudios previos (Rodríguez Mi- muestran mayores rezagos relativos en términos randa, 2011c; Riella y Mascheroni, 2006; Piñeiro y socioeconómicos —con altos niveles de pobreza Cardeillac, 2010; Rodríguez Miranda y Sienra, 2008; e informalidad y bajos niveles de ingresos, en el entre otros) y los enfoques sobre el desarrollo te- contexto nacional—. Situación muy similar pre- rritorial rural (Saraceno, 1997, 2005; Schejtman y sentan las pequeñas localidades del oeste, centro, Berdegué, 2004), se puede decir que las pequeñas norte y noreste del país (que conforman el grupo localidades (menos de 5000 habitantes) situadas 4). Otra situación muy distinta es la de las zonas en regiones interiores del país (lejos de grandes rurales del sur, suroeste y sureste del país, además aglomeraciones urbanas y zonas metropolitanas) del litoral norte y algunas zonas del centro (gru- integran, junto con las zonas de población rural pos 5 y 6). En estos casos se registran muy bajos

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5511 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. niveles de pobreza e informalidad en el contexto También el ejercicio realizado muestra que nacional, así como niveles de ingresos superiores las capitales departamentales, junto con ciertas o similares al promedio del país. ciudades intermedias (en la escala uruguaya), se Por lo tanto, no se puede generalizar sobre agrupan en dos clústeres diferentes: los grupos el medio rural. Por el contrario, hay que analizar 7 y 9. En particular, el grupo 7 muestra mejores con más cuidado de cuál región del país se está indicadores y un perfi l de ciudades y capitales hablando; no es lo mismo situarse más hacia el sur que tienen en común el hecho de ser costeras (río o más hacia el noreste. En segundo lugar, el análisis Uruguay, Río de la Plata o costa atlántica), salvo del medio rural probablemente debería incluir a alguna capital del centro del país. las pequeñas localidades interiores insertas en la En defi nitiva, el ejercicio realizado demuestra misma realidad social y productiva que se asocia que es relevante considerar la escala propiamente con lo rural (no sería el caso de localidades del área local para pensar en tipologías agregadas que den metropolitana o muy relacionadas con grandes cuenta de regularidades regionales y/o sectoriales. aglomeraciones urbanas), lo que permitiría abor- Hacer esto podría mejorar el entendimiento de las dar en forma más correcta el espacio de relaciones características particulares de las diferentes dinámi- socioeconómicas relevante para el desarrollo en cas de desarrollo en el territorio y, en consecuencia, estos territorios. Esto es muy pertinente en un país permitir diseñar mejores políticas para promover el en el que la población es básicamente urbana, pero desarrollo local y regional en el Uruguay. que en el interior articula su vida y trabajo con la producción en el medio rural, en buena parte lo- calizando su residencia en pequeñas poblaciones. Evidencia sobre divergencia/ Dicho lo anterior, también surgen especifi ci- convergencia territorial de dades que diferencian condiciones de desarrollo ingresos en 1989-2010 entre lo rural y lo urbano (considerando, otra vez, lo rural con inclusión de las pequeñas localidades interiores). Es decir que, en alguna medida, el Consideraciones sobre los análisis corte sectorial también sigue siendo importante. de «convergencia» y la aplicación Esto queda en evidencia si se comprueba que los a Uruguay, 1989-2010 grupos 1 y 4 comparten con los grupos 5 y 6 situaciones muy similares de atraso relativo respecto En los trabajos empíricos más recientes que bus- a la media nacional en los indicadores de educa- can explicar el diferente desarrollo relativo entre ción y de género. Por lo tanto, las zonas rurales regiones predominan los estudios que toman y de pequeñas localidades interiores muestran el enfoque de la convergencia, utilizando el he- en todo el país una especifi cidad que determina rramental de los trabajos pioneros en el tema, mayores difi cultades para el desarrollo educativo como los de Barro y Sala-i-Martin (1991, 1992). y la igualdad de género. La idea por detrás del planteo de la convergencia Por otra parte, el grupo 3 se conforma con es que un conjunto de economías regionales, diversas localidades intermedias y pequeñas del si poseen los mismos parámetros estructurales, interior junto con la periferia de Montevideo (zona convergerán en el largo plazo a un estado esta- 4) y varias localidades de la zona metropolita- cionario común. La convergencia se da porque na. Por ende, este grupo muestra un conjunto las economías que parten de niveles más altos de de territorios que en principio parecen bastante ingreso crecen a tasas menores y las que parten heterogéneos, pero que tienen en común el estar de niveles iniciales bajos de ingresos crecen a ta- situados entre los que presentan peores indica- sas mayores, dado que el crecimiento es más bajo dores de desarrollo relativo en el país. Esta agru- a medida que se acercan al estado estacionario. pación, por lo tanto, llama la atención sobre el Si no se verifi ca la convergencia, entonces pue- hecho de que ciudades del interior que tienen un den existir factores estructurales que determinen tamaño medio para el Uruguay pero están aleja- diferentes trayectorias en las diversas economías das del área metropolitana, como Castillos o Bella regionales y, por lo tanto, la brecha entre aque- Unión, o incluso algunas localidades menores, llas que parten de niveles superiores y las que presentan similares condiciones socioeconómicas parten de niveles inferiores de ingresos puede (y de rezago relativo) que los barrios de la perife- mantenerse o incluso aumentar (divergencia). ria de Montevideo y las ciudades metropolitanas En nuestro caso, por no disponer de la variable (periféricas), como Ciudad del Plata. PIB departamental en todo el período 1990-2010,

52 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5522 116/01/20146/01/2014 003:14:043:14:04 pp.m..m. consideraremos la hipótesis de convergencia en mayores niveles iniciales de ingreso se dan mayo- términos de ingreso per cápita de los hogares. Por res tasas de crecimiento promedio en el período otra parte, en el caso de Uruguay se ha verifi cado y, por el contrario, a menores niveles iniciales de que la estimación de los ingresos de los hogares es ingreso, menores tasas de crecimiento. una mejor medida del diferente desarrollo relativo Hasta aquí el concepto de convergencia pre- entre departamentos en lo que refi ere a la dimen- sentado es absoluto. Este concepto se relativiza sión de posibilidades materiales (bienes), ya que con el de convergencia condicional. A la misma las estimaciones disponibles de PIB per cápita ecuación se le agregan variables explicativas, que

(que solo llegan al año 2006) muestran algunos se recogen en la matriz Xi, las que, por ejemplo, problemas, sobre todo en los departamentos de pueden referir a factores institucionales, edu- Montevideo, Canelones y San José, debidos a la cativos, geográfi cos y de otra índole, que están existencia de una economía interdepartamentos explicando diferencias entre territorios que no de lógica metropolitana y un criterio de asigna- permiten que exista convergencia. En la medida ción de la generación de PIB departamental (lo en que se opere sobre esos factores, entonces que castiga a los departamentos de Canelones se podrá obtener una convergencia condicional. y San José). Pero también se pueden observar Todas las variables se expresan en logaritmos. diferencias en el desempeño relativo de otros departamentos, según se consideren ingresos o PIB, debidas a las diferencias entre el lugar de yi,t ln = α + β ln (yi,t−1)+γXi + ui,t residencia de las personas (que se asocia con el yi,t−1 ingreso) y el lugar de generación de la riqueza (que se asocia con el PIB). Esto ya fue planteado Los estudios internacionales ofrecen resultados en PNUD (2005: 62-64). variados. De los muchos que hay, mencionamos De acuerdo con los modelos de convergencia, solo algunos. Ciertas explicaciones de divergencia en general, se plantea la siguiente ecuación: en línea con el enfoque neoclásico se enfocan en diferencias de productividad (Martín Rodríguez, 1999, para España) o en la falta de movilidad de los yi,t factores, tanto capital como trabajo (migraciones ln = α + β ln (yi,t−1)+ui,t yi,t−1 internas), incluyendo explicaciones relacionadas con la oferta de vivienda y sus precios (Ganong y Donde Shoag, 2012, para Estados Unidos). Otros traba- t = 1989,...,2010 jos encuentran convergencia condicionada rela-

yi, t es el ingreso per cápita de los hogares en el cionada con factores estructurales que refi eren a momento t del departamento i. aspectos como la educación y diferentes medi-

yi, t-1 es el ingreso per cápita de los hogares en el ciones del capital humano (Franco, 2008, para los momento t-1. departamentos colombianos; Ramos et al., 2010, para las provincias en España) o explicaciones que Esta ecuación muestra una relación entre una correlacionan positivamente el ingreso con facto- aproximación a la tasa de crecimiento logarítmica res como la urbanización, el transporte y el alfa- del ingreso per cápita de los hogares entre t y t-1 betismo y negativamente con cuestiones como el y los niveles de ingreso en el momento t-1. Si el peso de la agricultura en el empleo regional (Vilalta, β es negativo, entonces hay convergencia, dado 2003, para los estados de México). Otros trabajos que la relación entre la tasa de crecimiento de un encuentran convergencia, pero extremadamente departamento es inversa respecto del nivel inicial lenta e incluso declinante en el tiempo, por lo que de ingresos que presenta en el período.14 Si el β sugieren utilizar instrumentos de política (como es positivo, entonces hay divergencia, ya que a la fi scal) para promover un crecimiento regional más equilibrado (Ruiz Ochoa,2010, para México).

14 Para períodos no demasiado largos el coefi ciente β Resultados para Uruguay: 1989-2010 (en la forma lineal de la ecuación) puede interpretar- se como una buena aproximación a la velocidad de Para el caso de Uruguay se considera el período convergencia. En períodos muy largos puede haber diferencias entre la estimación del parámetro en la 1989 a 2010 y se toman promedios trienales de forma lineal de la ecuación y la estimación en su ver- las variables, a fi n de evitar distorsiones por fl uc- sión no lineal (Ruiz Ochoa, 2010: 10). tuaciones de corto plazo en los ingresos de los

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5533 116/01/20146/01/2014 003:14:053:14:05 pp.m..m. departamentos y poder incluir efectos fi jos por Todas las variables se expresan en logaritmo. La departamento.15 Lo que se quiere testear es si estimación muestra un β signifi cativo y con signo el crecimiento del ingreso per cápita de los de- negativo, que indica convergencia condicional, y partamentos, tomado como promedio trienal, son signifi cativas las variables de capital humano se relaciona negativamente (o no) con el nivel con signo positivo y de pobreza con signo nega- de ingreso per cápita de los departamentos al tivo. Es decir que la convergencia es condicional inicio de cada trienio, y cómo afectan a esa rela- a un buen desempeño en términos de capital hu- ción otras variables explicativas (que pueden dar mano y se afecta negativamente por elevados la condicionalidad a la convergencia). porcentajes de pobreza en la población. Las otras La ecuación que se estima es la siguiente: variables explicativas no mostraron signifi cación. A su vez, con las mismas variables, se estimó ∗ gt = αi + β ln(yi,t−2)+γXi + ui,t otro modelo por el método de errores estándar corregidos para panel (PCSE, en inglés), para evitar Siendo, inefi ciencia en las estimaciones debida a proble- t = 1992,...,2010 mas de autocorrelación y heteroscedasticidad.18 i = 1,…19 (departamentos) Se estimó un modelo PCSE con variables dummy

gt = promedio trienal en t de ln (yi, t /yi, t-1) para t, por departamento (efectos fi jos) y otro que, adi- t-1, t-2. cionalmente, incluye efectos temporales (varia-

Yi, t-2 = ingreso per cápita de los hogares en el mo- bles dummy por año). mento t-2, es decir, al inicio de cada trienio. Los resultados se resumen en el cuadro 13. X*= matriz de variables explicativas calculadas Los resultados en todas las estimaciones son como promedios trienales (t, t-1, t-2). consistentes con el hallazgo de convergencia condicional (β negativo), con efecto positivo del capi- Para testear la hipótesis de convergencia con- tal humano y negativo de la pobreza (estadística- dicional16 se incorporaron como variables explica- mente signifi cativos). Es interesante observar que tivas una de capital humano (el promedio de años en los modelos que corrigen posibles inefi ciencias de educación formal de la población de 25 a 60 en las estimaciones se obtiene un β menor, es decir, años, con fuente en las ECH del INE), el porcentaje un menor peso del nivel inicial de ingreso (por lo de población pobre (con fuente en las ECH), varia- que se castiga menos el crecimiento de los de- bles dummy para refl ejar el efecto frontera (valor 1 partamentos que ya parten de niveles altos y, a si el departamento tiene frontera y 0 si no) con Ar- la inversa, es menor el efecto que favorece que gentina y con Brasil, y un indicador de capacidad existan mayores tasas de crecimiento a menores productiva del suelo (índice CONEAT promedio niveles de partida inicial, por lo que la velocidad departamental). El modelo de datos de panel es de convergencia aumenta). La variable pobreza estimado con efectos fi jos (por departamento).17 también reduce el valor de su coefi ciente al estimar por el método de PCSE, incluso en forma mayor que el β. Sin embargo, el coefi ciente de la varia- 15 Si se tomara en el término del β el valor del ingreso al inicio de todo el período analizado y quedara fi jo ble de capital humano en todas las estimaciones por departamento, no se podría incluir efectos fi jos mantiene su importancia y, en términos relativos a por problemas de multicolinealidad. Al usar en cada los valores de los otros coefi cientes, por el método momento t para el término del β el valor del ingreso de PCSE aumenta su peso en la explicación (con en t-2 (inicio del trienio) se soluciona ese problema y incidencia positiva) sobre la tasa de crecimiento es posible introducir efectos fi jos por departamentos del ingreso en el período observado. que recojan las especifi cidades de cada territorio permitiendo una mejor explicación de la evolución de las variables de ingreso y explicativas en el tiempo, es decir, intraindividuos (within). entre las variables de interés (within, intraindividuo), 16 Se testeó la hipótesis de convergencia absoluta y no para ver si hay o no convergencia. se encontró un buen ajuste del modelo, ya que, si bien 18 Se realizaron pruebas para testear heteroscedastici- el β es signifi cativo, su coefi ciente es próximo a cero y dad (likelihood-ratio test) y autocorrelación (test de el modelo en su conjunto no es explicativo (R2 de 1 %). Wooldridge) y se hallaron problemas de autocorre- 17 El test de Hausman indica que es apropiado usar efec- lación que afectan la efi ciencia de las estimaciones. tos fi jos. Por otro lado, por el tipo de modelo corres- Además del método de PCSE, también se estimó por ponde efectos fi jos, ya que permite captar las caracte- el método de mínimos cuadrados generalizados fac- rísticas específi cas de cada individuo (departamento) tibles (FGLS en inglés), con resultados similares en los y así explicar la variación en el tiempo de la relación coefi cientes estimados y la signifi cación.

54 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5544 116/01/20146/01/2014 003:14:053:14:05 pp.m..m. Cuadro 13. Estimaciones con datos de panel por diferentes modelos. Período 1989-2010

PCSE, con dummy Variables Efectos fi jos, errores PCSE, con dummy por departamento explicativas estándar robustos por departamento y dummy por año.

–0,3588 –0,1842 –0,1184 Coefi ciente β *** *** *** (0,0518) (0,0576) (0,0383)

0,4007 0,3782 0,3393 Capital humano *** ** *** (0,0784) (0,2011) (0,1033)

–0,2134 –0,1514 –0,0606 Pobreza *** *** *** (0,0198) (0,0376) (0,0194)

2,9583 1,3125 – Constante *** * (0,5018) (0,7401)

N.o de observaciones 361 361 361

R-squared 0,334 (within) 0,1863 0,7095

N.o de departamentos 19 19 19

Errores estándar entre paréntesis.

*** signifi cativo al 1 %; ** signifi cativo al 5 %, * signifi cativo al 10 %.

PCSE: Prais-Winsten regression, correlated panels corrected standard errors.

Conclusiones del análisis empírico nanza o capacidad empresarial, entre otras), así como también incluyendo pesos geográfi cos en Los resultados muestran que en el período 1989 a las estimaciones,19 ofrece evidencia razonable de 2010 se observa una convergencia en los ingresos que hay condiciones estructurales que pueden no de los departamentos que es condicional, sobre permitir una convergencia en términos de desa- todo, a la evolución del capital humano. Si bien rrollo a no ser que se trabaje sobre ellas. este es un primer ejercicio empírico, que puede En particular, la variable capital humano y su ser mejorado con una ampliación del período importancia para explicar la convergencia (o di- analizado, incluyendo otras variables explica- vergencia) pone el acento en un aspecto endóge- tivas (para lo cual se debe lidiar con la falta de no del desarrollo, muy vinculado a la generación información a escala departamental para aproxi- de capacidades locales y regionales, aspectos mar series largas para dimensiones como capital sobre los que se puede (y debe) trabajar desde social, calidad de los gobiernos locales, gober- lo local y desde lo nacional.

19 Para ampliar sobre este punto y sus posibilidades véase Pérez Pineda (2006).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5555 116/01/20146/01/2014 003:14:053:14:05 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5566 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. 3. Descentralización y desarrollo regional en Uruguay

El proceso de descentralización Por lo tanto, la descentralización implica ne- en Uruguay cesariamente la transferencia, desde el nivel de gobierno central hacia los gobiernos locales, de Conceptos previos sobre responsabilidades y de capacidad para asumir- descentralización las, lo que supone la cesión de cierta cuota de poder para la toma de decisiones. Para que esto Conviene en primer lugar defi nir algunos concep- se cumpla, el proceso debe comprender tres ditos previos sobre descentralización. Las diferentes mensiones referidas a la transferencia de respon- formas de descentralización pueden describirse sabilidades, competencias y recursos desde los como (GDLU, 2010): niveles centrales a los subnacionales.

• Funcional: se descentraliza solo el modo de Los GD en Uruguay, gestión («desconcentración»). La toma de de- competencias y recursos cisiones permanece centralizada. En Uruguay, la Constitución de 1996 establece • Política: la descentralización afecta la elección que el segundo nivel de gobierno es ejercido y designación de las autoridades locales, que por el intendente (Poder Ejecutivo) y la Junta De- se realiza en forma democrática y directa me- partamental (Poder Legislativo). Los intendentes diante elecciones. tienen funciones ejecutivas y administrativas, se eligen cada cinco años en forma directa y pueden • Territorial: hace referencia a la organización ser reelegidos en una sola oportunidad. Los car- realmente descentralizada del territorio, en la gos de la Junta Departamental, que se compone que los gobiernos locales tienen competen- de 31 ediles, se eligen en forma directa, pero con cias para decidir y actuar sobre las materias un sistema de mayoría automática que garantiza relevantes en todo el territorio. Para que sea la mayoría absoluta al lema que obtiene la mayor efectiva deberá abarcar las dimensiones fun- cantidad de votos (por lo que responde al lema cional y política. del intendente). Los ediles de la Junta también son electos por cinco años y sus funciones son Actualmente se ha enriquecido el concepto legislativas y de contralor. Estos cargos no son de descentralización con la noción de gobernanza remunerados. multinivel, que incorpora, además de los ámbitos Varios son los autores que destacan la orien- de Gobierno, la participación y colaboración de tación descentralizadora de la Constitución de las organizaciones de la sociedad civil y del sector 1996. Es la primera vez que aparece una referencia privado en todos los niveles. a la obligación del Estado de promover la des- Como señala Arocena (2008: 17): centralización del país (artículo 50). A su vez, se crea la Comisión Sectorial de Descentralización,20 [La] descentralización supone revertir el pro- y el Congreso de Intendentes (institución pre- ceso hegemónico-centralista e incentivar la existente) adquiere rango constitucional (sobre conformación de sociedades locales de base territorial, densas socialmente y dinámicas en 20 Actualmente se conforma por seis delegados de los su capacidad de generar riqueza. Se trata de ministerios nacionales y seis del Congreso de Inten- restablecer un equilibrio central-local que el dentes (intendentes titulares), con la OPP en un rol de centralismo no ha permitido desarrollar. coordinación de la Comisión.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5577 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. esto ampliaremos más adelante). Además, como marco legal la Ley Orgánica del Gobierno y Ad- señala Arocena (2008), hay un cambio notable ministración de los Departamentos (n.o 9515), respecto al pasado al establecer explícitamente que es de 1935, a la que se suma la reciente Ley diferencias entre la materia departamental y la de Descentralización y Participación Ciudadana municipal, promoviendo la necesidad de aprobar (aprobada en 2009). Exime de comentarios el solo una ley que delimite los cometidos respectivos de hecho de que la materia, las competencias y los las autoridades departamentales y locales, que cometidos de los GD se sigan rigiendo por una termina aprobándose en 2009 (14 años después), ley que va camino a los 80 años de antigüedad a la que nos referiremos luego. (cuando la segunda mitad y, sobre todo, el último Sin embargo, la Constitución de 1996 deja cuarto del siglo XX, hasta nuestros días, ha sido plasmada su orientación descentralizadora sobre el período de más intensas transformaciones en todo en términos de posibilidades o potenciales la historia de la humanidad). cambios, los que no llegaron a concretarse a la Las competencias que tienen los GD según hora de legislar y reglamentar en la materia. El la ley, que podemos denominar competencias estudio de CEDES (2010: 49) concuerda con esto tradicionales, son: al establecer: • Ejercer la política higiénica y sanitaria. […] varias incorporaciones y/o modifi caciones • Organizar y cuidar la vía pública. de la Constitución de 1996 pueden considerar- • Vigilar la seguridad del tránsito. se medidas descentralizadoras. No obstante, su • Entender en lo referido a cementerios y cre- carácter general y, en algunos casos, indeter- matorios. minado, es un indicador de los problemas pen- • Entender en lo concerniente al abasto, tabladas, dientes para construir un fuerte acuerdo que plazas de frutos y mercados. promueva una mayor autonomía y capacidades • Ejecutar obras, en particular obras de vialidad. de los gobiernos de segundo nivel. • Reglamentar los espectáculos públicos. • Velar por la conservación de playas marítimas El mismo estudio señala, entre las medidas y fl uviales. con potencial para generar descentralización: la posibilidad de que los gobiernos departamenta- En definitiva, las competencias de los GD les tengan libertad sobre cómo usar los recursos se reducen a la prestación de servicios que re- provenientes de la alícuota del Gobierno nacio- quieren proximidad con la población, como el nal que les corresponde (artículo 297), modifi - pavimento y el mantenimiento de caminos, la cando la situación anterior, que establecía que organización del tránsito (incluyendo lo refe- debían ser empleados para obras; la facultad de rente a la patente de vehículos y licencias de incidir en la distribución de los porcentajes de conducir), el transporte colectivo, la limpieza, recursos que corresponden a cada GD, a través la iluminación pública, el servicio de necrópolis, de la Comisión Sectorial de Descentralización y los controles sanitarios y las cuestiones de or- el Congreso de Intendentes; la posibilidad de denamiento territorial (aspecto que se refuerza permitir una ley para extender el ámbito de la con la Ley de Ordenamiento Territorial y Desa- aplicación de los tributos departamentales y am- rrollo Sostenible). pliar las fuentes sobre las cuales estos pueden Sin embargo, los GD han ido asumiendo otras recaer (artículo 298); la creación de un fondo atribuciones que no responden a esas competen- presupuestal para el desarrollo del país —por cias tradicionales. Esto ocurre sobre todo desde medio de una ley orientada a destinar una alí- la vuelta a la democracia (1985), con un proceso cuota de los tributos nacionales recaudados en por el cual los GD fueron ampliando por la vía de el interior a fi n de conformar un fondo para el los hechos sus competencias hacia temas rela- desarrollo del interior del país y la ejecución cionados con la promoción del desarrollo social de políticas descentralizadoras—. No obstan- y económico, en particular, adoptando en los te, como analizaremos, estas posibilidades han últimos tiempos la defi nición del desarrollo local decantado en la legislación y la reglamentación, como una de sus metas y materias de actuación. e incluso en la práctica, en funcionamientos que Esto sucede en gran parte como respuesta a las son desconcentradores y no descentralizadores. demandas de sus poblaciones, en un contexto de De hecho, las competencias formalmente democracia y participación ciudadana, y debido asignadas a escala subnacional tienen como a la proximidad del GD con la ciudadanía local,

58 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5588 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. lo que permite conocer e interpretar mejor sus también hay acciones y programas propios, in- necesidades y problemas. cluso con apoyo de instancias nacionales, pero de Los procesos de creación de direcciones y/u origen e impulso local —por ejemplo, en temas ofi cinas de desarrollo dentro de las estructuras de género, en acciones dirigidas a la inclusión de las intendencias, con mayor importancia e social de determinados grupos, en temas de ju- intensidad en la última década, así como el pro- ventud y población joven vulnerable (embarazo ceso de creación de agencias de desarrollo,21 que adolescente, drogas, marginalidad), en deportes son organizaciones mixtas, público-privadas, son y cultura, en revalorización del patrimonio cultu- muestras claras de la importancia que el desa- ral y edilicio local, promoción de la participación rrollo ha tomado dentro de las competencias y ciudadana, entre otros—. atribuciones que los GD han asumido para sí. En cuanto a la salud, si bien es competencia A su vez, todos los GD tienen alguna dirección, del MSP, los GD no solo asumen cuestiones de departamento o unidad que incorpora alguna de mantenimiento edilicio, sino que también parti- estas cuestiones: el desarrollo, el desarrollo local, cipan (junto con Salud Pública) de la creación de las políticas sociales, el desarrollo rural, la cultura, redes de policlínicas para la atención primaria el cuidado del ambiente, la equidad de género, (con clínicas del MSP y clínicas municipales), in- el turismo (donde esta actividad es relevante), el cluso con personal médico y de enfermería con- deporte (con sus implicaciones de carácter social), tratado por la intendencia, además de actividades entre otras que pueden escapar a este listado. de soporte para garantizar el funcionamiento de Muchas de estas actividades de los GD se apo- policlínicas y la presencia periódica de personal yan en las políticas nacionales (ministerios) que, médico en poblados alejados. en los últimos tiempos, en el marco de políticas En materia de educación, el apoyo de la in- sectoriales (no necesariamente territoriales, como tendencia es importante en lo que tiene que ver se analiza más adelante), han creado unidades con el mantenimiento edilicio. Si bien la política responsables de coordinar en los departamentos educativa es defi nida e implementada por el Go- las políticas defi nidas por los ministerios (Poder bierno nacional, en muchos casos, particularmen- Ejecutivo nacional) con los GD. En este contexto, te en las escuelas rurales y en las escuelas y los los GD desarrollan actividades que se orientan a liceos de pequeñas poblaciones, el GD tiene un mejorar la articulación y la implementación de las rol muy importante en su funcionamiento (más políticas sectoriales defi nidas en el ámbito central allá del apoyo en el mantenimiento edilicio); por del gobierno (ministerios). No obstante, también ejemplo, mediante hogares estudiantiles, apoyo hay políticas que son propias del GD, e incluso en el transporte de los estudiantes y bibliotecas pueden estar desalineadas de las directivas de la municipales, entre otras políticas. política sectorial nacional (esto se puede observar Una vez establecidas las competencias forma- en algún caso en que una intendencia ha llegado les y las asumidas de hecho, es necesario analizar incluso a dejar de participar de algunos de los ám- cuáles son los recursos con los que cuentan los bitos de coordinación creados por los ministerios GD, según establece la Constitución de 1996. Al nacionales en el departamento). respecto se puede hablar de tres tipos de recursos: En relación con las competencias que asumen en la práctica los GD, se puede constatar que • Recursos propios, que son los de origen depar- en todos los departamentos hay algún tipo de tamental. programa o línea de acción orientada a promover el desarrollo social. En general, esto está coordi- • Recursos de origen nacional pero de recauda- nado con el MIDES, aun la fi rma de convenios que ción local, es decir, los impuestos que se defi nen apuntan a la implementación de los programas y fi jan para todo el país pero cuya recaudación nacionales en el departamento. Sin embargo, y utilización corresponde a los GD.

• Transferencias desde el Gobierno nacional (el 21 La primeras agencias, de carácter local, surgieron a fi - peso de las transferencias del Gobierno nacional nes de los noventa en Tarariras, Juan Lacaze y Colonia, en los presupuestos de las intendencias depar- en el departamento de Colonia (modelo canadiense, tamentales varía mucho según la intendencia, con apoyo del IDRC). Fueron seguidas por las agencias departamentales creadas en varios departamen- pero de acuerdo a datos históricos y en prome- tos en la última década (modelo europeo, con apoyo dio, ronda el 30 %-40 % de los ingresos, aunque del programa ART Uruguay y la OPP).. en algunas intendencias es bastante mayor).

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 5599 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. En el primer tipo destacan: (n.o 18719) establece para los ejercicios 2011 a 2014 que se transferirá como monto total anual • Los impuestos de contribución inmobiliaria a ser distribuido entre los 18 GD un 3,33 % sobre sobre inmuebles urbanos y suburbanos (no «el total de los recursos del Presupuesto Nacional incluye adicionales nacionales), que es el mayor (incluyendo la totalidad de destinos 1 a 6 clasi- ingreso de origen departamental (junto con la fi cados en los documentos presupuestales) del patente de rodados). ejercicio inmediato anterior, actualizado por el índice de precios al consumo promedio del año». • La patente de rodados, que a partir de ahora, Por otra parte, si el monto que surge de la apli- con la nueva Ley de Patentes, tendrá un único cación de dicho criterio resulta en una partida valor nacional, aunque su recaudación seguirá inferior a $ 5.000.000.000 (aproximadamente correspondiendo al GD. Por lo tanto, se corres- USD 250.000.000, a TC $ 20), expresada a valores ponderá con el segundo grupo (origen nacional promedio de 2009, el monto anual a transferir recaudado por el GD). se fi jará en dicha cifra (de ese modo se asegura ese mínimo). • Otras fuentes de recursos de menor relevancia La distribución entre los departamentos se (menor monto) son otros impuestos departa- establece según porcentajes que se fi jan en la Ley mentales (impuesto a los baldíos y edifi cación de Presupuesto, previa deducción de un monto inapropiada, contribuciones por mejoras a los que corresponde al departamento de Montevi- inmuebles benefi ciados por obras públicas, es- deo (entre otras deducciones), el que comenzó pectáculos públicos, entre otros), las tasas, tari- a recibir transferencias en el 2006 (12,9 % del to- fas y precios por utilización, aprovechamiento tal). No hay un mecanismo claro y preestableci- o benefi cios obtenidos por servicios prestados do para el cálculo de estos porcentajes. En parte, por el GD, además de multas, rentas de bienes ellos resultan de observar criterios de cohesión de propiedad del GD, permisos para edifi ca- sobre la base de indicadores como la pobreza o ción y construcciones, recursos provenientes la inversa del PIB, así como consideraciones del de abasto, plazas de frutos y mercados, entre tamaño poblacional de los departamentos. Pero otros rubros menores. los indicadores que se utilizan, en particular el PIB, están desactualizados (se utiliza incluso un dato En el segundo tipo se destacan: anterior al último publicado, que es de 2006).22 Por otra parte, en la defi nición fi nal de los porcentajes • Los impuestos sobre la propiedad inmueble priman otros criterios poco claros, no explicita- rural, que son de origen nacional ya que son dos, que refi eren a negociaciones entre los GD, fi jados por el Poder Legislativo, pero su recau- el Congreso de Intendentes y el Poder Ejecutivo.23 dación y el uso del producido corresponde a los A su vez, se puede observar que esas transfe- GD (excepto adicionales nacionales). rencias están sujetas a determinadas condiciones, las que se negocian y establecen en cada Ley de • El impuesto de 2 % sobre la venta de semovien- Presupuesto. En el quinquenio actual esto supone tes (ley 12700, de 1960). que los GD suscriban, en el marco de la Comisión

En cuanto al tercer grupo, las transferencias están reguladas por dos artículos de la Consti- 22 En 2014 la OPP publicaría un PIB departamental de tución: 2008. 23 Los porcentajes en este quinquenio (2010-2014) resultan del promedio simple de dos conceptos: a) el • Artículo 214, transferencias. promedio de cuatro indicadores que son superfi cie (25 %), necesidades básicas insatisfechas (25 %), pobla- • Artículo 298, Fondo de Desarrollo del Interior ción (25 %) y la inversa del PIB departamental (25 %), (FDI). indicadores calculados con datos de 2004; b) los valores históricos de referencia de las transferencias El artículo 214 establece que hay que fi jar recibidas por cada departamento en los períodos anteriores (que son, en gran medida, resultado de una alícuota del presupuesto nacional para ser acuerdos y negociaciones realizados en esos perío- distribuida entre los departamentos. Esto se lleva dos). El promedio de los dos conceptos arroja el re- a la práctica mediante la Ley de Presupuesto en sultado fi nal del porcentaje que corresponde a cada cada quinquenio. La actual Ley de Presupuesto departamento y se plasma en la Ley de Presupuesto.

60 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6600 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. Sectorial de Descentralización, compromisos de bién se defi ne en la Ley de Presupuesto. El FDI que- gestión, entre otros, el pago de los consumos co- da constituido para 2011 a 2014 (carácter anual) rrientes de los servicios públicos prestados por con el 11 % sobre el monto de $ 21.654.195.37524 las empresas públicas y el cumplimiento de las (artículo 759 de la Ley de Presupuesto). Ese monto resoluciones adoptadas en forma unánime por corresponde a los tributos nacionales recaudados el Congreso de Intendentes. Si no se cumple el fuera del departamento de Montevideo en 1999, compromiso de gestión, el GD accede a los fondos a valores del 1.o de enero de 2010 (el Fondo se que le corresponden, pero sobre un monto total actualiza anualmente con base en el índice de calculado sobre la base de una partida equivalen- precios). Los objetivos del FDI son el desarrollo te al 2,9 % del presupuesto nacional (y no 3,33 %), local y regional y la descentralización. que como mínimo será de $ 4.500.000.000 (a va- Una vez más, el acceso a esos recursos por los lores promedio de 2009). GD no es directo, sino que sigue ciertos condicio- Adicionalmente, como se señalaba líneas arri- namientos. En este quinquenio: ba, la partida que resulta de aplicar el 3,33 % tiene deducciones (o sea que no es ese monto el que • El 66,65 % se destina a la aplicación de las po- fi nalmente se reparte): líticas de descentralización a ser ejecutadas por los ministerios —o sea que no pasan por • El 12,9 % se deduce para destinarlo a la Inten- el presupuesto de los GD—. dencia de Montevideo. • El 33,35 % (antes era el 25 %) son recursos eje- • Se deduce lo necesario para cubrir el total eje- cutados por los gobiernos departamentales, cutado por los gobiernos departamentales del con estas características: interior correspondiente al programa de man- • un 70 % se destina a proyectos y programas tenimiento de la caminería rural del Ministerio a ser fi nanciados en un 80 % con recursos del de Transporte y Obras Públicas. FDI y un 20 % con recursos propios de los GD; • un 30 % se destina para proyectos y progra- • Se deducen las partidas ejecutadas del Progra- mas a ser fi nanciados totalmente por el FDI. ma de «Desarrollo y Gestión Municipal» de la unidad ejecutora 002, «Presidencia de la Repú- Cabe decir, entonces, que solo el 33,5 % del blica», del inciso 24, «Diversos créditos». Este FDI se vuelca a los presupuestos de los GD, y es programa pasó a llamarse en este quinquenio bastante difícil el seguimiento del restante 66,5 %, Programa de Gestión Subnacional, y cuenta que corresponde a políticas e intervenciones te- con un fondo con un componente para obras rritoriales realizadas directamente por el Gobier- e inversiones y otro de modernización, con un no nacional. Sobre el 33,5 % que se vuelca a los funcionamiento similar al del FDI. presupuestos de los GD, la Comisión Sectorial de Descentralización es la que debe establecer los • El remanente se distribuye entre los 18 depar- lineamientos de aplicación de esos montos. Sin tamentos del interior según los porcentajes del embargo, en la práctica el FDI ha funcionado con cuadro 11 (establecidos en la Ley de Presupues- una articulación de OPP que acerca posiciones to, artículo 757). de los ministerios con las de los intendentes. De este modo, la Comisión Sectorial termina siendo A su vez, se deducen otras partidas: 1) la cuota el ámbito donde se ratifi can políticamente los anual del Congreso de Intendentes; 2) las parti- acuerdos. No ha funcionado como un órgano que das de caminería rural para cada departamento realmente elabore criterios y orientaciones de ejecutadas por OPP; 3) los aportes patronales y política para la asignación de los fondos. personales a la seguridad social, el impuesto a Por otro lado, el FDI tiene una lógica de fon- la renta (IRPF) y el aporte al Fondo Nacional de do al que las intendencias presentan proyectos Vivienda; 4) del saldo fi nal que resulte se afecta (de acuerdo al porcentaje que le corresponde a un crédito de hasta el 11 % con destino a cubrir cada una), y esa cartera de proyectos es de ho- el pago de obligaciones corrientes por servicios rizonte quinquenal. Sin embargo, la asignación prestados por organismos públicos y de entes de las partidas es anual y debe ejecutarse toda la descentralizados. El otro artículo de la Constitución que regula transferencias es el 298, referido al FDI, lo que tam- 24 El 11 % serían 119 millones de dólares, con TC $ 20.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6611 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. partida en ese mismo ejercicio. Si queda dinero la Ofi cina Territorial del MIDES, que ha adoptado sin ejecutar, el remanente se pierde y vuelve a como primera estrategia de descentralización la Rentas Generales. instalación de al menos una ofi cina en cada departamento. El MIDES se encuentra actualmente Las políticas nacionales en un proceso de reforma organizacional, por lo y la descentralización que estas estructuras podrían cambiar. En la salud, con la Ley de Administración de los Además de las transferencias del Gobierno nacio- Servicios de Salud del Estado (ASSE) (ley 18161, de nal a los GD, hay otros instrumentos e interven- 2007), se promueve una descentralización interna ciones que incluso movilizan mayores recursos. del organismo con autonomía en la gestión de Corresponden a políticas nacionales con impac- sus recursos, con la posibilidad de crear conse- to territorial y, en algún caso, con coordinación jos honorarios, que pueden ser departamentales con los GD. En efecto, como se señala en CEDES y/o locales. Estos consejos son consultivos, por lo (2010), hay un conjunto de normas y leyes que que su función es la de asesorar y proponer en lo en la última década ha formalizado ámbitos de que refi ere a la salud dentro de sus respectivas coordinación entre instancias nacionales y las jurisdicciones. Por otra parte, la política de salud autoridades de los departamentos. rural que se está tratando de implementar tiene En el área de las políticas sociales a partir de un componente importante de buscar apoyo en la creación del Ministerio de Desarrollo Social referentes locales y los GD para mejorar la llegada (MIDES) (ley 17866, de 2005) se establece que de los servicios a la población y la implementación el Gobierno nacional debe coordinar con los de las políticas. gobiernos departamentales en la ejecución de En las políticas del MGAP, con la Ley de Des- sus cometidos. Se crearon el Gabinete Social y el centralización y Coordinación de Políticas Agro- Consejo Nacional de Coordinación de Políticas pecuarias con Base Departamental (ley 18126, Sociales (CNCPS). El Gabinete Social tiene como de 2007) también hay un fuerte énfasis en la des- objetivos asesorar y proponer planes, progra- centralización. Se crea el Consejo Agropecuario mas y proyectos de carácter social, buscando la Nacional, con representación del Congreso de articulación intergubernamental y sectorial con Intendentes, cuyo cometido es asesorar al MGAP los diferentes órganos y entes públicos. El CNPS en políticas que promuevan el desarrollo rural y está encargado de coordinar la planifi cación y sobre la política agropecuaria en general. A su vez, ejecución del conjunto de las políticas públicas están los Consejos Agropecuarios Departamenta- sociales sectoriales que se desarrollan en todo el les, presididos por el representante del Ministerio país. El CNPS cumple un rol de mediador entre en el departamento e integrados por un represen- el Gabinete Social y la gestión en cada territorio. tante de la persona pública no estatal con mayor En este sentido, el MIDES creó las Mesas Inte- incidencia en el departamento, un representante rinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) como del Instituto Nacional de Colonización y dos re- ámbitos de articulación intergubernamental con presentantes del GD. La función de este Consejo los organismos públicos que atienden la proble- es difundir las políticas del MGAP y colaborar para mática social en los departamentos. A su vez, se que su instrumentación sea efi caz y alcance a la generaron espacios de participación e intercam- población objetivo, así como buscar la articula- bio entre la sociedad civil organizada y el Estado, ción y complementación con el GD en las acciones especialmente para el análisis, el seguimiento y y proyectos para el desarrollo del sector. la elaboración de recomendaciones de las po- Estos Consejos también tienen la tarea de líticas públicas implementadas en el territorio. identifi car y promover la agrupación de produc- Esto compete a los Consejos Sociales Departa- tores y su integración en Mesas de Desarrollo mentales, que convocan a una amplia diversidad Rural. A su vez, se crean las Mesas de Desarrollo de grupos, organizaciones y redes que trabajan Rural, donde están representadas las cooperati- en temas sociales en cada departamento. Estos vas y asociaciones gremiales agropecuarias, con Consejos son consultivos y el objetivo es que el un representante del sector agropecuario de la MIDES pueda incorporar sus sugerencias, aunque Junta Departamental y uno del Consejo Agro- no está obligado a ello. También existen Consejos pecuario departamental. Las mesas pueden ser Locales, en el nivel subdepartamental, creados departamentales, pero en general se han creado en ciudades y/o localidades. La articulación de mesas subdepartamentales, es decir, específi cas todos estos espacios en el territorio compete a de ciertas microrregiones y asociadas a ciertos

62 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6622 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. rubros productivos. Las mesas tienen la fi nalidad ordenamiento territorial en el ámbito departa- de generar intercambio entre el MGAP y las so- mental e interdepartamental —por ejemplo, para ciedades agropecuarias locales para mejorar la la categorización del suelo, el establecimiento y instrumentación de las políticas, así como cono- la aplicación de regulaciones territoriales sobre cer y canalizar las demandas e inquietudes de los usos, fraccionamiento y urbanización, en lo que sectores y actores locales del medio rural. el GD cumple un rol de policía territorial—. La Con la Ley General de Educación (de 2009) ley también establece la obligación de elaborar también se hace hincapié en la descentralización ordenanzas departamentales de ordenamiento y la coordinación territorial entre las instituciones territorial y desarrollo sustentable y las directrices vinculadas a la educación. Con ese fi n se crean departamentales. Además, permite la elabora- Comisiones Departamentales de Educación en ción y aprobación de planes locales, materia en cada departamento, con un representante por la cual los GD defi nen el ámbito de aplicación de cada Consejo de Educación de la Administración cada plan local. Existe también la posibilidad de Nacional de Educación Pública, del Instituto Uni- elaborar planes interdepartamentales. versitario de Educación, del Instituto Terciario Un aspecto que es necesario señalar es que Superior, del Consejo Nacional de Educación No la referida ley concibe al ordenamiento territorial Formal, del Consejo Coordinador de Educación como una categoría mayor, ya que se defi ne en el en la Primera Infancia y de la Universidad de la artículo 3 como el conjunto de acciones transver- República. El objetivo es coordinar las acciones sales del Estado que tienen por fi nalidad mante- y asesorar en la aplicación de los recursos en el ner y mejorar «la calidad de vida de la población», departamento. «el uso democrático de los recursos naturales y A pesar de los importantes procesos de re- culturales», «la integración social en el territorio» dimensionamiento de la variable territorio en la y «un desarrollo ambientalmente sostenible». consideración del diseño y la implementación de Sin embargo, en la experiencia comparada, el la política de los ministerios y organismos del Go- ordenamiento territorial es un componente del bierno nacional, hay que señalar que el proceso desarrollo territorial, vinculado al uso del suelo adquiere una característica de desconcentración y en forma funcional a otros ámbitos, que son de funciones más que de descentralización terri- aquellos en los que se toman las defi niciones res- torial, al quedar el espacio de la descentralización pecto al desarrollo económico, social y ambiental propiamente dicho acotado a algunas instancias de un determinado territorio, región, localidad internas de la propia organización nacional. De o ciudad. hecho, la nueva normativa y legislación, en todos En ese contexto, la ley promueve con mucha los casos, señala la importancia de coordinar las fuerza un proceso altamente descentralizador, políticas con los GD y de que estos participen en participativo y vinculante (la entrada en vigor los procesos, pero no se aclara cuál es la compe- de los instrumentos de ordenamiento territo- tencia departamental ni los cometidos que tienen rial genera un efecto «vinculante para todas las los departamentos en la materia de que se trate. personas, públicas y privadas», según el artículo Cuando esto se aclara, resulta en funciones más 27). Esto contrasta notablemente con la también bien consultivas, no vinculantes, y en participacio- mencionada Ley de Descentralización y con las nes más referidas al ámbito de la implementación leyes que regulan la relación entre el Gobierno en el territorio de defi niciones tomadas en forma nacional y los GD, las cuales refl ejan más bien el central. Por otra parte, en general se observa que funcionamiento de un Estado centralista (a pesar los ámbitos subnacionales creados, si bien puede las oportunidades que la Constitución de 1996 den participar de los diagnósticos, colaborar en la ofrece para cambiar esta realidad). planifi cación y la ejecución de políticas e incluso Las competencias que la Ley de Ordenamien- en su evaluación, así como plantear sugerencias to Territorial y Desarrollo Sustentable confi ere a y propuestas, no tienen responsabilidades especí- los GD son muy amplias. Como ejemplo de ello se fi camente asignadas sobre las que puedan actuar reproducen extractos de algunos títulos de la ley: con autonomía. Una situación diferente es la que plantea la • Titulo III: «Los Gobiernos Departamentales ten- ya mencionada Ley de Ordenamiento Territorial drán la competencia para categorizar el suelo, y Desarrollo Sustentable (de 2009), que otorga así como para establecer y aplicar regulaciones a los GD una serie de competencias específi- territoriales sobre usos, fraccionamientos, urba- cas, y acompañadas de instrumentos, para el nización, edifi cación, demolición, conservación,

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6633 116/01/20146/01/2014 003:14:063:14:06 pp.m..m. protección del suelo y policía territorial, en todo • están conformados por autoridades elegidas el territorio departamental […]». por los ciudadanos. • Título IV: La categorización de suelo en el territorio es una «competencia exclusiva» de los De esas tres condiciones, la Ley de Descen- gobiernos departamentales. tralización Política y Participación Ciudadana se • Título V: La «policía territorial» se ejerce a través puede decir que solo cumple el tercer requisito: de los gobiernos departamentales. la elección de las autoridades locales por los ciu- • Son competencia de los gobiernos departa- dadanos. Si a esto se le suma que las elecciones a mentales: la Ordenanza Departamental de Or- los GD y municipios se realizan en forma separada denamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la elección nacional, es posible encontrar uno y las Directrices Departamentales de Ordena- de los efectos más importantes de la descentra- miento Territorial y Desarrollo Sostenible. lización en el país (descentralización política). En • También se prevén planes locales de orde- cuanto al principio de la autonomía, característica namiento territorial y desarrollo sostenible que es propia de un nivel de gobierno respecto («[…] ordenamiento de ámbitos geográficos al nivel superior, en el tercer nivel de gobierno (el locales dentro de un departamento […]»). A municipio) no se cumple —de hecho, el segundo su vez, permite planes interdepartamentales nivel, el GD, funciona como tribunal de alzada—. cuya aprobación compete solo a los GD res- En cambio, entre el GD y el Gobierno nacional sí se pectivos. cumple el principio de autonomía, ya que es potestad del GD reclamar ante la Suprema Corte por La crítica que se puede hacer a la ley es que cualquier lesión que interfi era en la autonomía esas competencias amplias no tienen un correlato del departamento (por ejemplo, si el Gobierno similar en los recursos con los que cuentan los GD, nacional quisiera recaudar la contribución inmo- y tampoco estos recursos y otras competencias biliaria, que es un impuesto que corresponde al que serían complementarias de esos procesos se GD según la Constitución). Finalmente, en cuanto producen (ni se puede esperar que se produzcan) a las competencias y los recursos de los munici- en el marco del esquema general de descentrali- pios, es el GD el que los determina. zación que se lleva adelante en el país. Estas con- Sin embargo, aun en un marco de dependen- tradicciones ponen de manifi esto la necesidad de cia del GD, la ley deja algún margen al municipio; abordar en forma seria y profunda una discusión por ejemplo, la competencia para formular y eje- sobre qué proceso de descentralización es el que cutar programas sociales y culturales dentro de se quiere para el Uruguay. su jurisdicción (aunque no establece los recursos para ello). A su vez, el artículo 1 establece que los Los municipios en Uruguay, municipios deben facilitar la participación ciuda- competencias y recursos dana, lo que se refuerza en otros artículos, como por ejemplo el artículo 5, que establece: El proceso de descentralización en Uruguay y la Ley de Descentralización Política y Participación Cada municipio creará los ámbitos necesarios Ciudadana deben contextualizarse dentro de un y los mecanismos adecuados, dependiendo de proceso histórico nacional que, como señala Aro- la temática y de los niveles organizativos de la cena (2008, 2012), se caracteriza por un fuerte sociedad, para que la población participe de la centralismo expresado en las instituciones y an- información, consulta, iniciativa y control de los clado en las mentalidades de los ciudadanos. Esto asuntos de su competencia. explica por qué el proceso de descentralización en Uruguay es tan particular. (Tampoco hay una defi nición de asignación En la experiencia comparada en el ámbito de recursos o fuentes propias para efectivizar esa internacional, la conformación legal de un tercer competencia.) nivel de gobierno y administración plantea la con- Otra posibilidad que permite la Ley es la crea- fi guración de autonomías locales que: ción de «mancomunidades» de municipios, lo que puede ser muy útil para contribuir a la defi nición • no dependen de un nivel intermedio de go- de espacios para las políticas de desarrollo y plani- bierno y/o tienen cierta autonomía; fi cación en clave de regiones y/o microrregiones, • tienen competencias y recursos defi nidos por dentro de un departamento o incluso comparti- la Constitución o por ley en forma taxativa; das por más de uno.

64 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6644 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. RASGOS GENERALES DE LOS PROCESOS DESCENTRALIZADORES EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

La comparación internacional permite afi rmar Uno de los problemas que enfrentan los que no existe un modelo de descentralización procesos de descentralización es la ausencia de aplicable a todos los países. Los procesos his- políticas de Estado en esta materia. Las etapas tóricos muestran que cada uno de los países por las que transcurre la descentralización no impulsó descentralizaciones político-adminis- siguen necesariamente una lógica progresiva. trativas o no lo hizo, según sus propias carac- Con frecuencia los cambios de gobierno signi- terísticas geográfi cas, demográfi cas, socioeco- fi can frenos, estancamientos de los procesos nómicas o sociopolíticas. El conocimiento de que se venían desarrollando o modifi caciones los rasgos principales de cada proceso por los de las orientaciones que regían hasta ese mo- responsables de defi nir políticas es, sin embar- mento. Por otro lado, las reformas están aún en go, necesario. Cada una de las historias aporta una etapa de escasa concreción. A menudo las pequeñas o grandes lecciones que deberán ser leyes y reformas quedan en letra muerta y no tenidas en cuenta. se visualiza una verdadera transformación de Un primer aspecto que suele estar presente los sistemas centralistas de poder. y que demora o frustra reformas institucionales La historia política y administrativa ha per- con intención descentralizadora es la omisión mitido el desarrollo de ciertas capacidades de de instrumentos legales que defi nan compe- gestión en los niveles centrales, pero ha habido tencias de los distintos niveles territoriales de escaso aprendizaje de esas habilidades en los gobierno. No existen defi niciones precisas de lo niveles periféricos del Estado. Las transforma- que suele llamarse competencias concurrentes. ciones que se han intentado desde los órganos Frecuentemente se legisla en forma genérica, legislativos han encontrado una fuerte limita- pero no se elaboran leyes orgánicas, es decir, ción en la debilidad de las instancias locales ese instrumento legal que reconozca las dife- de gobierno. rencias de competencias de los distintos niveles Por último, en nuestros países la lógica terri- territoriales y que especifi que las atribuciones torial se ha expresado de manera secundaria y de cada uno. subordinada. Sus voces han sido asfi xiadas por Cuando se legisla sobre los sistemas políti- aquellas que solamente consideran válidas las co-administrativos de los niveles subnacionales, problemáticas de alcance nacional. En la actua- es necesario tener en cuenta las heterogenei- lidad, a pesar de que la tendencia a tomar en dades territoriales, por un lado, y las diferentes cuenta los territorios ha crecido notablemente, atribuciones que tienen sobre esos territorios muchos actores de las diversas escenas nacio- las jurisdicciones respectivas de los tres (a ve- nales siguen pensando que solo vale la pena ces cuatro) niveles de gobierno, por otro. La ocuparse de lo que afecta al conjunto del país. legislación debe incluir instrumentos fl exibles que admitan la diversidad y al mismo tiempo Dr. José Arocena Docente universitario mecanismos compensatorios que regulen las Especialista en desarrollo local diferencias entre los territorios. y en sociología de las organizaciones

Evolución de los recursos los ingresos presupuestales de las intendencias presupuestales de los GD también crecen (en general, más que proporcio- nalmente a esa tendencia, y algo menos que pro- En las últimas décadas, si observamos desde 1989 porcionalmente en los últimos años). Por lo tanto, a 2010, se puede ver que los ingresos totales del en estas dos décadas, bajo distintos gobiernos presupuesto de los GD (monto total para las 18 nacionales, se puede decir que el monto total de intendencias del interior) acompañan la tendencia ingresos de las intendencias se ha incrementado en del PIB nacional, es decir que cuando el PIB crece, forma muy importante, acompañando la tendencia

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6655 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. Gráfi co 2. Evolución del PIB nacional, los ingresos presupuestales totales y los ingresos de los hogares. Valores promedio de los 18 departamentos del interior Índices a precios constantes, año 2005 = 100

160

150

140

130

120

110

100

30 1989 1900 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PIB país. Índice: año 2005 = 100 Media de ingresos de los hogares per cápita promedio departamental. Índice: año 2005 = 100 Ingresos presupuestales totales departamentales. Índice: año 2005 = 100

FUENTES: INGRESOS DE LOS HOGARES CON PROCESAMIENTO DE LA ECH DEL INE. PIB A PARTIR DE DATOS DEL BCU. INGRESOS PRESUPUESTALES DE LAS INTENDENCIAS A PARTIR DE DATOS DE LA OPP.

del PIB del país. Esto a priori señalaría mayor ca- comenzó en 1998 y tuvo el episodio de crisis en pacidad de los departamentos para asumir sus 2002. Desde 2004 en adelante los ingresos de los responsabilidades y los gastos asociados a ellas. hogares se recuperan, siguiendo la tendencia del Como ya se señaló, Montevideo recién en PIB del país. Sobre todo desde 2005 los ingresos 2006 comenzó a recibir transferencias del Go- de los hogares registran un crecimiento que se bierno nacional, las que han supuesto desde en- da incluso a tasas superiores a las de crecimiento tonces aproximadamente el 10 % de los ingresos del PIB nacional. presupuestales totales de la Intendencia. Desde La tendencia que muestra el gráfi co 2, al siempre el GD de Montevideo ha tenido una baja aumento en términos reales del monto total dependencia del Gobierno nacional en cuanto a de ingresos presupuestales para los GD en las sus ingresos y una situación particular, muy dife- últimas dos décadas (solo interrumpido por el rente del resto de las intendencias, por su con- período de recesión y crisis del país entre 1998 y dición de metrópolis y ciudad capital del país. 2002), se acompaña de cambios importantes en Estas consideraciones hacen conveniente excluir a la composición de los ingresos presupuestales. Montevideo del análisis de los datos de evolución El gráfi co 3 muestra que la evolución del com- de ingresos presupuestales totales y participación ponente de transferencias del Gobierno nacional en estos del componente de transferencias en el es fuertemente creciente en todo el período, período 1989-2010. hasta el punto de multiplicarse por seis veces A su vez, los ingresos de los hogares (per cápi- y media al fi nal del período (medido en precios ta) de los departamentos, en promedio, muestran constantes). Por otra parte, los recursos de origen una tendencia oscilante hasta 1998, con años de departamental (impuestos y tributos que son aumento y años de caída en los valores, y luego potestad de los GD, en su defi nición, implemen- una fuerte tendencia decreciente de 1998 has- tación y recaudación), si bien también tienden a ta 2003, acompañando la tendencia del PIB y aumentar, salvo en el período de recesión y crisis como consecuencia de la recesión del país que de 1998 a 2002, terminan el período con un valor

66 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6666 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. Gráfi co 3. Evolución de los ingresos presupuestales totales, de origen departamental y de origen nacional, recaudados por el GD. Índices a precios constantes, año 1989 = 100

650

600

550

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50 1989 1900 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos presupuestales de origen departamental y nacional recaudados en los departamentos Ingresos presupuestales de origen departamental Transferencias

FUENTE: BASADO EN DATOS DE OPP.

dos veces y media respecto al inicial (en precios reforzar los rasgos de dependencia histórica de constantes). Por lo tanto, como se muestra en el las intendencias respecto al nivel central. gráfi co 4, esto implica, durante todo el período, El gráfi co 4 muestra que a principios del perío- un aumento del peso de las transferencias en do analizado, entre 1989 y 1995, las transferencias detrimento de los recursos propios de los GD. en promedio no representaban mucho más del Es interesante ver cómo en el período de 20 % del ingreso presupuestal de los departamen- recesión y crisis, entre 1998 y 2002, cuando cla- tos. Sobre todo desde 1997 las transferencias au- ramente caen los ingresos propios de las inten- mentaron su participación en los ingresos totales, dencias, las transferencias del Gobierno nacional llegando en el 2010 a representar, en promedio, el se mantienen estables (sin crecer pero sin caer) 42 % de los ingresos presupuestales de los GD. A entre 1998 y 2000, y aumentan en forma impor- su vez, el componente de los ingresos de origen tante en 2001, aunque caen en magnitud similar departamental se situaba en un 50 % al inicio del en 2002. Es decir que el rol de las transferencias período y llegó a 60 % en 1997, para luego caer en nacionales fue importante para sostener los in- forma persistente hasta llegar aproximadamente a gresos presupuestales de los GD en un contexto un 43 % en el 2010. Los ingresos de origen nacional económico y social crítico. Ahora bien, más allá pero recaudado por los GD también disminuyeron de ese rol positivo de las transferencias y, en en el período, de aproximadamente un 34 % en general, de la justifi cación de su existencia en 1989 a menos del 15 % en 2010. términos de la capacidad redistributiva que solo Si bien la tendencia al crecimiento en los puede tener el Gobierno central, hay que señalar ingresos presupuestales totales de los depar- que en los contextos ajenos a las crisis, con creci- tamentos puede llevar a presumir un mayor miento del PIB y de los ingresos totales de los GD, margen de maniobra para realizar sus tareas y el aumento en las transferencias del Gobierno cumplir sus responsabilidades y planes, el hecho nacional y una evolución muy por debajo de ese de que el componente transferencias sea tan crecimiento para los ingresos de origen propio grande hacia el fi nal del período pone un poco de los GD, marcan una tendencia que no pare- en cuestión esa suposición. Esta duda surge, ade- ce tener sesgo descentralizador sino más bien más, considerando, como se explicó, lo complejo

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6677 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. Gráfi co 4. Composición de los ingresos presupuestales totales de los departamentos del interior. Participación de los recursos de origen departamental y de origen nacional pero con recaudación del GD

100

50 Porcentaje Porcentaje 40

0 1989 1900 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Origen departamental, promedio departamentos del interior Origen nacional recaudados localmente, promedio departamentos del interior Transferencias, promedio departamentos del interior

FUENTE: BASADO EN DATOS DE OPP.

Gráfi co 5. Relación entre el porcentaje de ingresos presupuestales que son de origen departamental y el promedio departamental de ingreso de los hogares relativo al valor nacional. Valores promedio para el período 1989-2010

0,90

0,80

0,70

0,60 R2= 0,381 0,50

0,40

0,30

Porcentaje ingresos origen departamental del GD ingresos de ingresos en el total Porcentaje 0,20 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 Ingresos de los hogares en relación con el valor nacional

FUENTE: OPP Y ECH DEL INE.

que resulta el esquema de transferencias y el del interior, por lo que es preciso señalar que hay condicionamiento que supone para los GD. El excepciones a la tendencia general que se muestra. condicionamiento es implícito, pero también Entre las más importantes están las siguientes. En explícito en buena parte de los instrumentos uti- primer lugar, Maldonado, que en promedio para lizados para canalizar los recursos, con mayores todo el período muestra una participación de los o menores requisitos que cumplir. recursos de origen departamental en los ingresos El gráfi co 4 y todo el análisis realizado refi eren presupuestales totales del 86 % (81 % en 2010). Este a los valores promedio para los 18 departamentos valor es alto también para Canelones, que como

68 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6688 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. RECURSOS Y GESTIÓN PARA UNA EFECTIVA DESCENTRALIZACIÓN

A partir de la reinstitucionalización de la nación, de gobierno y sus posibles cambios asociados a los en 1985, se fue refl ejando una incidencia cre- objetivos buscados. ciente de la importancia de lo local en la vida El presupuesto quinquenal 2000-2004 (ley política y social del país. Creció notoriamente el n.o 17 296, del 21 de febrero de 2001) fue la pri- peso de los liderazgos locales y las intendencias mera instancia presupuestal en que comenzó se volvieron más visibles para el ciudadano, re- a aplicarse esta reforma. Se dio cumplimiento valorizando la idea de lo local. a la determinación de los porcentajes, se creó La reforma constitucional de 1996 incorporó el Fondo para el Desarrollo del Interior (FDI), se el concepto de descentralización, y estableció aprobaron partidas especiales y el resultado fue cambios importantes en las relaciones entre un aumento de las transferencias al segundo Gobierno nacional y gobiernos departamenta- nivel de gobierno entre los años 2001 y 2004. les, en aras de un objetivo central incluido en la La propuesta de creación del FDI pretendió reforma del artículo 50 de la Carta Magna: «[…] el incorporar no solo un mecanismo de nuevas in- Estado impulsará políticas de descentralización, versiones para los GD del interior, sino también de modo de promover el desarrollo regional y el un mecanismo que mejorara la coordinación bienestar general», lo que indica claramente el de las inversiones de la Administración Central carácter instrumental de la descentralización a destinadas a ellos. fi n de alcanzar objetivos de desarrollo. Sin perjuicio de que lo realmente nuevo que Para ello creó una Comisión Sectorial de Des- agregó el Fondo fue el fi nanciamiento de proyec- centralización en el ámbito de la Ofi cina de Pla- tos presentados por las intendencias, se intentó neamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia valorar la coordinación originada por la presen- de la República, integrada por representantes del tación de las inversiones nacionales destinadas al Gobierno nacional y de las intendencias, con la interior, y el hecho de que los ministerios debieran responsabilidad de diseñar los planes de descen- exponerlas al proceso de determinación de prio- tralización. También estableció la obligación de ridades en este marco fue un paso signifi cativo fi jar en el Presupuesto porcentajes sobre los recur- en descentralización, para aumentar el grado de sos totales para su transferencia a los gobiernos participación de los benefi ciarios del interior en las departamentales (GD) y la necesidad de destinar decisiones. Sin embargo, esta sigue siendo una asig- nuevos recursos para los departamentos del in- natura pendiente, en la que el ciudadano departa- terior, mediante la creación de un fondo especial. mental, representado por el Congreso de Intendentes Hasta el año 2000 inclusive, los recursos en la Comisión Sectorial, no tiene incidencia en la de- asignados a los GD, por la Constitución o las di- terminación de inversiones vitales que le incumben. versas leyes ascendían a 115 millones de dólares, El presupuesto quinquenal 2005-2010 es el principalmente destinados a los departamentos resultado de la negociación de un nuevo gobier- del interior. En la distribución de recursos pre- no, con mayoría parlamentaria pero en minoría via a la reforma no se consideraba la capacidad en el Congreso de Intendentes. Los recursos contributiva o a la mejor atención a las GD de volvieron a aumentar, dado que se aprobó un menores recursos. La reivindicación de un de- 3,33 % como porcentaje de recursos globales sarrollo desigual fue la base de la diferenciación que estaban creciendo como fruto de la reac- entre la atención a los GD del interior del país y tivación económica post-2002, con un mínimo Montevideo. Si bien la descentralización supone de $ 3400 millones a valores de 2005, unos USD un balance adecuado entre el aumento en la asig- 140 millones, siempre que los GD cumplieran nación de recursos y la transferencia de funciones las metas de gestión acordadas con el Poder a otros niveles de gobierno, en las negociaciones Ejecutivo en el marco de la Comisión Sectorial. se puso el énfasis en el aumento de recursos como Para el presupuesto 2010-2015, el crecimiento requisito fundamental para atender las deman- en la masa de recursos presupuestales nacionales y das departamentales, posponiendo la discusión departamentales fruto del dinamismo económico, de los roles exclusivos o compartidos entre niveles sumado a los fondos en ejecución por programas

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 6699 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. con el Subnacional BID y Uruguay Integra/Unión • Mejorar la forma de justifi car las inversiones Europea, mantuvieron la tendencia de recursos de la Administración Central como parte del en alza para volcar a obras e inversiones en el in- FDI y el rol del Poder Ejecutivo en la Sectorial, terior, aumentando las exigencias en la gestión a la vez que se promueven proyectos que aso- de los proyectos y coordinaciones entre niveles cien fondos nacionales con departamentales. de gobierno en un período en el cual comenzó a operar el tercer nivel: las alcaldías, surgidas por la • Defi nir proyectos de alcance regional vin- Ley de Descentralización Política y Participación culados a objetivos de desarrollo que am- Ciudadana (n.o 18567) impulsada por el Ejecutivo plíen lo actuado hasta ahora en este nivel, anterior y aprobada en setiembre del 2009. prácticamente centrado en lo vial. El nuevo De cara a nuevas defi niciones en el presupues- presupuesto deberá defi nir inversiones y to quinquenal 2015-2020, con nuevos municipios localizaciones importantes en educación integrados al tercer nivel de gobierno y un posible en el interior, respecto a la ubicación y el escenario económico más restrictivo, sería con- funcionamiento de la nueva UTEC y la UTU, veniente pasar revista a los efectos de la política así como la consolidación de la UdelaR en descentralizadora, analizar funciones y roles en los el interior, aspectos cruciales para acortar tres niveles y ver los cambios necesarios en la cali- la brecha norte-sur en el país. dad de la gestión pública que permitan mejorar los resultados, en especial los que apuntan a reducir • Estudiar la posibilidad de aplicar transferen- la desigualdad de los departamentos más desfa- cias horizontales entre los niveles de gobier- vorecidos. El año 2015 es una oportunidad para: no, algo distinto del Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal actual. Por ejemplo, • Aumentar la capacidad de gestión del Con- crear un Fondo para Proyectos de inversión greso de Intendentes a través de un fortaleci- a utilizar por los municipios del tercer nivel, miento efectivo, para que pueda cumplir su aprovechando la experiencia actual impul- rol en la defi nición de planes y programas de sada por Uruguay Integra (iniciativas muni- descentralización en la Comisión Sectorial, cipales + local), de acuerdo a indicadores de tomando para sí la gestión en temas de su desarrollo, con criterios fundados, con parte competencia. Desde el año 2001 hasta la de las transferencias del Gobierno nacional fecha, ha dejado pasar la oportunidad de ad- a los departamentos. Y que lo administre el ministrar directamente el FDI (propuesta por Congreso, como parte del fortalecimiento la OPP en el Congreso de Intendentes en San de los niveles subnacionales. José), el Plan de Obras Vecinales impulsado por el Ministerio de Alejandro Atchugarry, Ing. Agr. Gonzalo Cibils el SUCIVE y las propuestas impositivas vin- Consultor culadas a la caminería. Especialista en desarrollo económico local y regional

promedio de todo el período alcanza el valor de En general, es interesante ver que, si se con- 76 % (67 % en 2010). Para Colonia el promedio del sideran los valores promedio de todo el período período es 63 % (idéntico valor en el año 2010). A (1989-2010) para los 18 departamentos del in- su vez, si a los recursos de origen departamental terior, hay una alta correlación positiva entre el se les suman los de origen nacional pero recauda- porcentaje que representan los recursos propios dos por el GD, esos porcentajes promedio para el de los ingresos presupuestales totales y el ingreso período suben aún más (en Maldonado a 89 %, en promedio de los hogares (expresado en el gráfi co Canelones a 80 % y en Colonia a 78 %), con lo que con relación al valor medio para el país en el pe- es bastante baja la dependencia de las transferen- ríodo). Las diferencias de ingresos de las personas cias del Gobierno nacional. Por otra parte, como se entre departamentos responden a múltiples fac- señaló, Montevideo es un caso muy particular y tores; este análisis sencillo lo que muestra es que comenzó a recibir transferencias recién en el 2006. la condición de un GD más autónomo, en cuanto

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7700 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. a mayor capacidad de generación de recursos territorial, así como la creación de la Comisión Sec- propios, parece reforzar el perfi l de departamento torial como órgano para articular el nivel nacional con mayores niveles de ingresos de los hogares de gobierno con el departamental, teniendo como en términos relativos. cometido sugerir y asistir al Poder Ejecutivo en la planifi cación de las políticas de descentralización en el país. Por otra parte, en el artículo 262 se otorga En resumen, descentralización rango constitucional al Congreso de Intendentes en Uruguay: ¿mito o realidad? como órgano de coordinación de los GD con el Poder Ejecutivo. En este contexto y con dicha ins- En este punto, es necesario puntualizar que, como titucionalidad creada, la Constitución otorga a los varios autores señalan (Arocena, 2008; Cardozo y GD la posibilidad de defi nir la forma en que se usan Ziccardi, 2010; CEDES, 2010), la fundamentación los fondos de las transferencias correspondientes a que aquí se ofrecerá entiende como punto de par- las alícuotas del presupuesto nacional que la propia tida que no hay recetas para la descentralización, Constitución establece que hay que fi jar. Asimis- por lo que no hay un modelo único de diseño e mo, la Constitución habilitó la participación de los implementación, e incluso intendentes en la determinación de los porcentajes de alícuota, a través de la referida Comisión de Ni siquiera puede suponerse que países de Descentralización. El artículo 214 determina que el una misma región, que comparten no solo Poder Ejecutivo, asistido por la OPP, es el que eleva idiosincrasia y otras condiciones culturales, la propuesta de presupuesto para su quinquenio de sino también formas de organización política gobierno, dentro de lo que está la determinación de (v. g. presidencialismo, sistema unitario y un los recursos que corresponderán a los GD (monto y segundo nivel de gobierno constituido) sigan forma de asignación), con un rol específi co de la Co- una trayectoria similar (CEDES, 2010: 35). misión Sectorial para asesorar en dicha propuesta. Sin embargo, la Comisión de Descentraliza- Por lo tanto, cuando hablamos de descen- ción no ha desempeñado hasta el momento un tralización fi scal en Uruguay nos referimos a un papel protagónico. Por su parte, el Congreso de proceso que debe buscar mayor autonomía de los Intendentes ha funcionado como un espacio para niveles subnacionales de gobierno, pero dentro de articular ciertas demandas y planteos al Gobierno la especifi cidad territorial, histórica y cultural del nacional e intercambiar y coordinar entre los GD, país. Es decir, considerando las escalas territoriales pero no ha asumido la relevancia que podría tener y poblacionales, así como la historia del Estado como ámbito de formulación de propuestas de batllista que consolidó desde principios del siglo políticas que comprometan a los GD ni, apoyado XX un modelo centralizado de Estado de bienestar en su rango constitucional, para generar un con- que ha moldeado las mentes de todos los urugua- trapeso importante en las defi niciones que toma yos y la forma de ver y percibir la relación con el el Gobierno nacional. Estado (lo que no se cambia en un día e involucra Por otra parte, la normativa que establece tanto o más a los niveles subnacionales que al cómo se ponen en práctica las transferencias propio nivel nacional, incluyendo a funcionarios, previstas en la Constitución supone una fuerte políticos y ciudadanos), y siendo cuidadosos de rigidez para asignar dichos recursos, al tiempo que que, dadas las características del país, si se defi ne también es muy rígido el esquema para generar que cada departamento (o municipio) se organice nuevas fuentes de ingresos propias para los depar- solo con los impuestos que pueda recaudar (otor- tamentos (lo cual está habilitado también por la gándole potestad sobre los impuestos que hoy Constitución, pero requiere legislación nacional). son nacionales), seguramente se perjudicaría a la A esto se le suma lo que se observó respecto a mayoría de los GD, que tienen escasa población, que las competencias que se establecen para los GD escasa actividad económica y escasa capacidad de refi eren a la normativa vigente, que data de 1935, recaudación (e institucional en general). por lo cual es altamente inconveniente y no recoge Recapitulando parte del análisis realizado, se las transformaciones que se han ido procesando señaló que la Constitución de 1996 abre las puertas en todo este tiempo, lo que incluye la asunción de para abordar un proceso descentralizador profundo. hecho de nuevas competencias por los GD. En efecto, recordamos que en el artículo 230 queda Adicionalmente, la normativa creada con el claro el cometido de planifi cación del desarrollo que objetivo de promover la descentralización en de- se le otorga a la OPP y su competencia en el ámbito terminadas áreas sectoriales de la política pública

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7711 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. —los procesos mencionados de descentralización política), seguidas de una reforma fi scal que dote de las políticas de los ministerios nacionales— de recursos a la anterior reforma, y por último la tiende a estar más orientada a la interna de las descentralización administrativa, que refi ere al propias estructuras de las organizaciones nacio- traspaso de competencias y responsabilidades, nales y a no conceder atribuciones específi cas a lo que se produce entonces cuando ya existen los GD dentro de esos esquemas, con vaguedad legitimidad política y recursos. Si en cambio pre- en las acciones a desarrollar y su alcance, con roles valecen los intereses nacionales, lo que sucede en asociados a aspectos de difusión, apoyo o coor- general es que primero se produce una descen- dinación en la ejecución de las políticas que se tralización administrativa, por la que se traspasan defi nen en el nivel central (el que puede contar y defi nen competencias y responsabilidades, sin con mecanismos para recibir información y/o pro- que se produzca una reforma fi scal. De esta forma, puestas desde el territorio, ya sea provenientes del con responsabilidades administrativas adicionales GD o de la sociedad civil, pero que en ningún caso pero sin descentralización fi scal para los gobiernos lo obligan a hacer concesiones). subnacionales, el Gobierno nacional fortalece su En cuanto al tercer nivel de gobierno, queda poder de dominación, generando condiciones claro que la elección de alcalde y Concejo por de dependencia que condicionan las siguientes sufragio universal es un gran avance, pero no rondas de descentralización. Con condiciones de cuenta con la autonomía propia de un nivel de restricción presupuestaria, los gobiernos subna- gobierno propiamente dicho, ni con competen- cionales son más proclives a acordar con el nivel cias y recursos establecidos, sino que depende central en los términos que este prefi ere, por lo que excesivamente de lo que defi ne el GD. se reduce la posibilidad de que la descentralización Por lo tanto, en Uruguay el proceso de «des- termine implicando un cambio profundo en el centralización», en todos los niveles, es en realidad balance de poder entre niveles. un proceso de desconcentración, con algunas po- En Uruguay el proceso de las últimas dos dé- cas facetas realmente descentralizadoras. Como cadas se podría decir que ha seguido el camino ya se ha dicho,, la descentralización implica el tri- de reformas administrativas, y en algunos casos ple traslado de responsabilidades/competencias, reformas políticas, antes que reformas fi scales o, recursos y gestión. En cambio, en los procesos de sin llegar a ello, avances signifi cativos hacia una desconcentración la responsabilidad y la compe- mayor autonomía departamental (dentro de lo tencia continúan a cargo del organismo o ente que podría ser razonable para la realidad uru- nacional y es la ejecución lo que se descentraliza guaya). Es así que la Constitución de 1996 otorga al ámbito territorial (departamental/local). Inclu- nuevas responsabilidades administrativas a los so en la ejecución el proceso puede ser también GD, a través del Congreso de Intendentes y la más desconcentrador que descentralizador, si la Comisión Sectorial de Descentralización, como participación de los gobiernos de segundo y ter- ya fue señalado, para participar del proceso de cer nivel, o de la sociedad civil organizada, tiene descentralización, coordinar con las políticas na- carácter consultivo sin mayores especifi caciones. cionales y participar en las defi niciones sobre te- Al respecto, es interesante el trabajo de Faletti mas presupuestales y transferencias de recursos (2005), que plantea que el orden o la secuencia entre niveles de gobierno. Asimismo, la Ley de en que se produce la descentralización política, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, administrativa y fi scal es un elemento central en como también se analizó, otorga competencias la evolución del balance de poder entre niveles y responsabilidades específi cas y nuevas para de gobierno y determina cuál es la modalidad los GD. A su vez, por la vía de los hechos, como fi nal de descentralización. La diferencia en esa se comentó, los GD fueron asumiendo nuevos secuencia, muestra Faletti, explica por qué la des- roles y nuevas competencias, vinculadas a temas centralización no aumentó el poder de los go- sociales, productivos y, en general, relacionados bernadores e intendentes en Argentina, mientras con la promoción del desarrollo de las socieda- que en Colombia una secuencia de reformas des- des locales. Estos procesos no se acompañaron centralizadoras diferente condujo a niveles más de una revisión importante de la asignación de altos de autonomía de gobernadores y alcaldes. los recursos entre los distintos niveles de gobier- Faletti plantea que, si prevalecen los intereses no. El resultado parece haber sido, en la línea de subnacionales por sobre los nacionales, la secuen- la teoría de Faletti, que la dependencia del nivel cia de descentralización implica reformas, en pri- subnacional respecto al nacional ha ido aumen- mer lugar, en el plano político (descentralización tando a lo largo del tiempo, y que los cambios

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7722 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. que se han ido procesando van orientados a de resistencia a las regiones más ricas para evitar aumentar el peso de las transferencias en los mecanismos redistributivos (Rodríguez-Pose y Ez- ingresos de los GD y reducir la autonomía fi scal, curra, 2010). Además, al quedar por cuenta pro- limitando las fuentes de ingresos propios y/o no pia cada nivel subnacional, las regiones más ricas dando lugar a nuevas fuentes de origen depar- pueden contar con mayores fuentes de recursos tamental (cuando el marco de la Constitución en general y, en particular, con bases impositivas de 1996 lo permite). más amplias en cantidad y valor (que permiten Esto también parece refl ejarse en los avances extraer mayores recursos con menores impuestos). limitados en cuanto a descentralización política, Finalmente, si hay problemas de gobernanza y entendida como mayor autonomía efectiva. Para calidad de gobierno en los niveles subnacionales, los GD, en un contexto de mayores responsabili- probablemente la descentralización (si no consi- dades (algunas establecidas por ley y con carác- dera esa situación) pueda agravarlos, con lo cual ter obligatorio y otras asumidas por la vía de los seguramente se verán limitados o anulados los hechos) y sin descentralización fi scal, los cambios efectos positivos que se esperaban de un proceso en términos de autonomía política efectiva (que de descentralización (Martínez-Vázquez y McNab, deberían acompañar a un proceso de descentra- 2003). De hecho, estudios recientes muestran que lización) no han ocurrido. la descentralización ha contribuido a incrementar Estos temas no son menores en términos de las disparidades regionales en países pobres o de la discusión sobre el desarrollo regional, ya que renta baja, mientras que tiende a ser neutral o fa- es abundante la literatura que argumenta que la vorecer la convergencia regional en los países más descentralización fi scal (en la medida y el grado ricos (Rodríguez-Pose y Ezcurra, 2010; Lessmann, que en cada país sean pertinentes) puede contri- 2012), lo que se relaciona con factores institucio- buir a reducir la disparidad regional de ingresos y nales, que en un mejor ambiente institucional per- aportar así a la cohesión territorial. Algunos de los miten que la descentralización mejore la efi ciencia autores en esta línea, por ejemplo, señalan que la de las políticas, la gestión y la asignación de los mayor autonomía de los gobiernos subnacionales recursos (Bonet, 2006; Calamai, 2009). es buena porque son estos los que tienen mayor Por lo tanto, no se sugiere en este trabajo un proximidad con la realidad y las necesidades de argumento lineal que establece que promoviendo las poblaciones que gobiernan, por lo que pueden mayor autonomía efectiva política y descentrali- ajustar mejor las políticas a las preferencias locales zación fi scal se puede contribuir a promover el y ser más efectivos para promover el desarrollo re- desarrollo regional. Por el contrario, se quiere de- gional (Oates, 1972, 1993). Por otra parte, también jar expresamente establecida la complejidad del se argumenta que la descentralización permite una tema, pero a la vez dar cuenta de que el proceso mayor efi ciencia en la gestión y la administración de de descentralización en el país no está generando los recursos, asumiendo que los gobiernos subna- en verdad una mayor autonomía en los niveles cionales se mueven en ambientes competitivos por subnacionales, e incluso podría estar reforzando los recursos entre jurisdicciones (Weingast, 1995; la dependencia del nivel nacional, por lo que los Qian y Weingast, 1997). También se dice que per- resultados que se quiera atribuir al proceso, ya mite al votante identifi car y vincular el desempeño sean buenos o malos, deben tener en cuenta esta de cada jurisdicción de gobierno de acuerdo a sus realidad. Por otra parte, las nuevas competencias competencias y responsabilidades, lo que estimula que van asumiendo los niveles subnacionales, una mayor efi ciencia de los gobiernos subnaciona- además de no ir acompañadas de los recursos, les en la generación y provisión de una oferta local como se ha dejado claro, tampoco parecería que se de bienes públicos (Salmon, 1987; Breton, 1996). acompañen de procesos de generación de capa- Sin embargo, como se advertía al principio cidades de recursos humanos e institucionalidad de esta sección, dependiendo del contexto y las local adecuados para los desafíos que enfrentan. características de cada país, la descentralización En este contexto, hay que decir que el rol del puede tener efectos dispares sobre la convergen- Gobierno nacional en la descentralización (y en cia regional en el ingreso y/o el nivel de desarrollo. la posibilidad de su promoción efectiva, como Un primer aspecto crítico es que al quitar recursos cesión de poder y generación de ciertos grados de la órbita nacional se debilita la posibilidad de de autonomía subnacional), así como en la ge- generar transferencias por criterios redistributi- neración de las capacidades locales y regionales vos de cohesión territorial (Prud’homme, 1995), para que esta tenga efectos deseables, no puede e incluso es posible dotar de mayor capacidad ser remplazado por nada ni nadie.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7733 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7744 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. 4. Elementos para una política de desarrollo territorial para el Uruguay del siglo XXI

La necesidad de un enfoque de funcionamientos (por ejemplo, disponer de de desarrollo territorial similares poderes adquisitivos y el acceso a de- para lograr la cohesión terminados bienes que repercuten positivamente sobre el bienestar, lo que puede signifi car para y contribuir al desarrollo del país una persona dejar de ser considerada pobre Si consideramos que el desarrollo de un territorio, en la medida por ingresos), sino de tener como más allá de que se pueda ver impulsado o frenado propósito de fondo el contribuir a que todos los por factores externos y/o condicionado por los territorios puedan adquirir mayores capacidades accesos a los diferentes tipos de infraestructura internas para elegir cómo funcionar y hacerlo con física y recursos materiales, es un proceso que tie- la mayor autonomía posible respecto de los es- ne un fuerte componente endógeno asociado a la quemas de transferencias. construcción de capacidades locales, entonces no De esta forma, aun cuando la situación de necesariamente está asegurada una convergencia rezago relativo de algunas regiones requiera en términos de desarrollo de las regiones menos instancias de transferencias de recursos (que favorecidas por el solo transcurrir del tiempo y pueden distar al principio de la generación de contextos de crecimiento en la escala nacional. capacidades y solo permitir ejecutar funciona- El componente de endogenidad hace que mientos), el enfoque a mediano y largo plazo el desarrollo de un territorio dependa en última debe ser el de generar capacidades para que las instancia de su capital humano y relacional, de políticas y acciones para la convergencia territo- cómo se organizan y con qué reglas de juego las rial se puedan transformar en una herramienta actividades productivas, de cómo se aprovechan que permita no solo alcanzar umbrales objetivo y generan capacidades internas tecnológicas, pro- en determinados indicadores (y por determina- ductivas, de negociación y concertación, en un dos períodos), sino sentar bases para un desarro- proceso que es impulsado por personas e institu- llo con sostenibilidad de los procesos. Además, ciones concretas que, además, pueden generar el esto no solo es un valor agregado extraordinario espacio para un proyecto de futuro compartido. desde la mirada de la dimensión local y regio- Sin la construcción de esas capacidades se pue- nal, sino también para contribuir en forma más de aprovechar un contexto favorable, pero solo consistente con metas nacionales de desarrollo mientras dure el ciclo de bonanza, y no se tendrán como son abatir la pobreza, mejorar el nivel de herramientas para lidiar con contextos negativos vida de la población y el acceso al empleo de cuando estos lleguen. Por otra parte, el desarro- calidad. En efecto, cuanto más se mejora en los llo, que es en sí mismo un concepto dinámico y promedios nacionales de los indicadores usuales relativo, puede mostrar, aun dentro de mejoras de desarrollo, más en evidencia queda que para absolutas extendidas, una brecha relativa entre lograr una mejora adicional cada vez se hace más regiones que no se acorta o que crece. necesario atender a las especifi cidades de los Por otra parte, la promoción de capacida- diferentes grupos de la sociedad y de las dife- des internas en los territorios también permite rentes realidades territoriales. Esto, a su vez, se apostar a procesos que puedan apuntalar desde vuelve cada vez más difícil de hacer con recetas allí las potencialidades de crecimiento del país y universales y solo con acciones externas, lo que su sostenibilidad. En la terminología que utiliza puede indicar la pertinencia de una mirada que Amartya Sen, se trataría no solo de ver la cohesión dé cuenta de cómo promover el desarrollo de o convergencia territorial como una meta que las capacidades endógenas de las personas, los muestre territorios que logran igual ejecución colectivos, los territorios.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7755 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. La formación del capital humano efectos nocivos en el mediano y largo plazo, con- trariamente a lo que buscan. Las diferencias de capital humano fueron seña- Algunos aspectos y problemas relacionados ladas en el Cuaderno como parte de los desba- con las intervenciones para la formación de capi- lances estructurales del país y como factor expli- tal humano refi eren a: 1) la orientación del merca- cativo de la divergencia entre departamentos en do objetivo de la actividad para la que se capaci- términos de ingresos en las últimas dos décadas. ta; 2) la sostenibilidad de la oferta y la necesidad Sin duda que en esto un gran tema es el de de enfoques fl exibles; 3) la mirada excesivamente la educación en el país, pero no lo abordaremos local y micro, que puede conducir a un enfoque aquí porque es un tema nacional que supera los miope; 4) la coordinación interinstitucional. objetivos de este trabajo. Por lo tanto, dejando El primer aspecto alude a que un territorio el (sumamente relevante) debate nacional al res- puede consolidar una buena oferta técnica de pecto, vamos a focalizar en la mirada territorial capacitación (con equipos y recursos adecuados) para formular algunas recomendaciones. para una actividad que lo necesitaba, pero que se Un componente muy presente en las inter- orienta a un mercado fi nal local o incluso regional venciones de política para el desarrollo local y acotado (que, sobre todo en Uruguay, suele ser la implementación de sistemas productivos te- pequeño en volumen y valor). El problema es rritoriales competitivos refi ere a la formación de que, si no hay otra alternativa u objetivo de am- los trabajadores y los empresarios. Desde este pliación con inserción externa al territorio, luego enfoque, la generación de capacidades no debe de un tiempo seguramente breve se saturará el pensarse en forma independiente del funciona- mercado local y se generará una situación de miento del sistema productivo local y de las acti- estancamiento, sin oportunidad de trabajo para vidades que operan en el territorio. Es necesario nuevas personas que se formen. contemplar en la formación de capital humano El segundo aspecto tiene relación con el cuál es la vocación productiva actual y potencial anterior pero es más amplio, ya que refi ere al del territorio. necesario cuidado que hay que tener frente a En primer lugar, hay un nivel de formación una demanda para formación de capital humano en competencias básicas que son transversales que puede surgir de una oportunidad de desa- a las diferentes actividades productivas. En este rrollo de nuevas actividades o una ampliación sentido, la educación formal podría resolver el de las existentes. En general, salvo en economías problema. Pero cuando no lo resuelve, por pro- departamentales con gran diversidad de secto- blemas de calidad o deserción, entonces desde res y potentes en la escala nacional, con masa lo local debe buscarse una solución. Por supues- crítica de población, trabajadores y empresas to que se debe fomentar la mayor articulación (o sea, del sur del país), sería prudente realizar posible con las iniciativas a escala nacional que intervenciones selectivas o focalizadas para la existen para resolver este problema, pero ello formación de capital humano que no supongan no debe suponer una actitud pasiva de los ac- estructuras rígidas. Determinado cuello de bote- tores locales. La institucionalidad local, pública lla en el crecimiento de una actividad existente o y privada, las empresas y los referentes sociales el desarrollo de una nueva actividad en el depar- deben ser capaces de articular iniciativas al res- tamento puede ser una necesidad local válida, pecto, buscando el máximo aprovechamiento de que de atenderse catalice procesos de desarrollo la institucionalidad y los programas nacionales, interesantes, pero aun así puede no justifi car una pero sin limitarse solo a lo que estos puedan movilización permanente de recursos y burocra- ofrecer (sobre todo en términos de tiempos de cia presentes en la centralidad (Montevideo) o la implementación). reproducción de ello en la escala local. Esto es así En cuanto a la formación más técnica y cientí- porque una vez solucionado el cuello de botella fi ca de la población, no parece adecuado, desde ya no será requerida la oferta de capacitación el enfoque propuesto en este documento, sola- (en muchos casos una primera generación de mente descansar en el diseño central de ofertas egresados bastaría). de capacitación —esto es, ofertas iguales para Esta contradicción entre algo que se nece- todos los territorios u ofertas que cuentan con sita pero que no requiere ese tipo de solución los recursos para implementarse, más allá de las muchas veces termina bloqueando la acción, demandas y realidades de las economías loca- dejando la necesidad local sin respuesta. Frente les—. Estas intervenciones incluso pueden tener a esto hay acciones alternativas y mejores para

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7766 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. realizar. Por ejemplo, trabajar en acuerdos con las El necesario desarrollo empresas para articular capacitaciones fl exibles a de las capacidades del territorio demanda, con cofi nanciación de los privados (en para promover estrategias viables dinero, en horas técnicas, en equipamientos, en pasantías de práctica). Esto puede evitar generar y sostenibles para el desarrollo ofertas de capacitación rígidas y con costos hun- productivo didos que luego no se sostienen. Aunque parezca algo sencillo de hacer, no lo es. Lo confi rma la En este punto, seguimos el planteo realizado en ausencia de este tipo de iniciativas y de acuerdos un estudio del IECON para el Ministerio de Desa- entre las instituciones públicas (de enseñanza y rrollo Social y el Ministerio de Industria, Energía de promoción del desarrollo, nacionales y loca- y Minería (Rodríguez Miranda, 2013), que parece les) y los actores privados. pertinente a la luz de los resultados que muestra El tercer punto también se relaciona con los este Cuaderno. anteriores y pone el acento en que, para con- El desarrollo económico local implica el de- cretar iniciativas de formación y capacitación safío de superar el esquema que considera a los en aspectos requeridos por las demandas de los actores económicos solo como rivales que buscan sectores productivos en un departamento, se maximizar sus benefi cios en forma individual a requiere justamente poder visualizar el desarrollo través de las señales del mercado (precios relati- local como un proceso que se juega en múltiples vos), como la única relación posible entre ellos. escalas, locales, regionales y nacionales. La mira- Más en general, supone extender esa lógica a da excesivamente local y micro lleva a un enfoque todas las relaciones entre actores locales, donde miope, es decir, que solo reconoce como margen la cooperación y el accionar en pos de un pro- de acción las posibilidades y los recursos locales yecto colectivo son elecciones racionales y que existentes en un territorio y a menudo deja acto- reportan mayor benefi cio que el individualismo res relevantes fuera del problema y su solución. y el oportunismo. Una correcta mirada de desarrollo territorial, que Por lo tanto, en línea con lo que se ha plantea- enmarca lo local en lo regional y lo regional en lo do desde el marco teórico en las primeras páginas, nacional, permite identifi car a los principales ac- las acciones para el desarrollo local deben tener un tores económicos e institucionales involucrados componente de visión integral del territorio como en el problema y los recursos y las herramientas sistema de relaciones sociales y económicas. No se disponibles dentro del contexto regional y nacio- trata de evaluaciones de proyectos individuales, nal. Esta visión permite escalas mayores y masa sino de promover proyectos enmarcados dentro crítica de población, trabajadores y empresas de iniciativas colectivas o insertas en contextos que hacen más viables las iniciativas. Sería ideal más amplios que permitan la sustentabilidad y el promover, dentro de esta perspectiva, acuerdos desarrollo a largo plazo. público-privados con miradas regionales que ar- Si bien el fi n último de una estrategia de de- ticulen con las escalas locales y nacionales. sarrollo productivo puede ser impulsar sistemas Por último, es fundamental la coordinación productivos locales competitivos, no es posible interinstitucional, entre los programas que mi- siquiera plantearse ese desafío sin un análisis pre- ran más lo productivo desde los resultados a vio de cuáles son las capacidades endógenas de escala nacional y exportadora —tal el caso del los territorios en el punto de partida y cuáles son MIEM y el programa de conglomerados de la las posibilidades hacia el futuro. Solo en conside- OPP—, las instituciones con recursos específi - ración de ese desarrollo de capacidades es que se cos para capacitaciones —como el INEFOP—, pueden diseñar e implementar estrategias de de- instituciones con recursos e instalaciones en sarrollo productivo que den cuenta de procesos el territorio —como la UTU, el INIA o las sedes con metas escalonadas, que permitan el apren- regionales de las universidades (en particular dizaje local y vayan dotando a la población y las considerando la estrategia descentralizadora empresas de herramientas para poder desarrollar que viene desarrollando la UdelaR y la futura sus capacidades de modo que en un momento aparición de la Universidad Tecnológica—, orga- dado puedan aplicarlas en una iniciativa particu- nismos que tienen programas de capacitación lar que se apoye con recursos externos (política con mirada desde lo cultural y lo social —como pública desde el Gobierno nacional, inversiones el MEC— y aquellos con la mirada de la inclusión privadas externas, cooperación u otras situacio- social —como el MIDES—. nes similares), pero luego puedan reorientar esas

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7777 116/01/20146/01/2014 003:14:073:14:07 pp.m..m. acciones hacia ese u otros horizontes, ya no en oportunidades que puedan aparecer por impulsos dependencia de los apoyos externos. externos o para construir oportunidades desde lo En esa clave de fortalecer y crear capacidades interno (si no hay impulsos externos), es necesario internas de los territorios y construir proyectos trabajar en las capacidades de la población, las colectivos no hay determinismos sobre cuál es la empresas y la economía local desde los primeros mejor forma de organizar la producción en el terri- escalones que falten, y no empezar por el fi nal de torio. No se trata de promover como receta clúste- la escalera, asumiendo desafíos abordables y con res territoriales o distritos ni cualquier otra forma probabilidad de éxito razonable. de organización de la producción en particular. En esta línea, para este tipo de economía Se trata de promover una forma de organización departamental, con estructuras productivas al- adecuada para el territorio, que permita que sus tamente especializadas en actividades de base actores desarrollen capacidades propias que via- primaria y con condiciones entre medias y bajas bilicen su inclusión productiva y social como parte de entorno para el desarrollo competitivo y sisté- del funcionamiento competitivo y sustentable mico de actividades productivas, es razonable que de la actividad. Esto puede referir a modelos de la prioridad sea mejorar las relaciones y los víncu- distritos, cadenas productivas, clústeres o redes los productivos entre las grandes actividades pri- de empresas, según las especifi cidades de cada te- marias y agroindustriales que estén presentes y rritorio así como las oportunidades y restricciones el resto de la economía local. Como se plantea que este enfrente. Pero si no todos los territorios en el estudio del IECON, el modo de intervención son iguales —y debería haber quedado claro en sugerido es enfocar esfuerzos en aspectos como este Cuaderno que aun en Uruguay no existe tal la capacitación para el trabajo, en forma selectiva homogeneidad—, entonces tampoco es válido —con acuerdo público-privado, a medida, con todo en todos lados ni las mismas formas de im- fl exibilidad, sin crear ofertas rígidas de formación, pulsar y hacer las cosas. apuntando a resolver cuellos de botella— y con En efecto, el mencionado estudio del IECON focalización en las demandas de las actividades (Rodríguez Miranda, 2013) identifi ca diferentes más importantes del territorio. La brecha, por ca- realidades departamentales que requieren dis- lifi cación, entre demanda y oferta de trabajo es tintas estrategias y políticas para promover el de- uno de los primeros aspectos a transformar de sarrollo. En línea con otros trabajos y lo que se ha problema en oportunidad. presentado en este Cuaderno, el estudio del IECON Por otra parte, también es necesario realizar muestra cómo la región norte y noreste del país, acciones selectivas de mejora y apoyo a servicios y en menor medida el centro, se caracterizan por locales para dichas actividades. En efecto, un en- economías departamentales que tienen desven- foque de sistemas productivos de base territorial tajas claras en términos de capital humano básico supone generar capacidades que permitan que y capital humano especializado, que revelan te- el territorio retenga para sí parte del excedente jidos productivos locales menos densos, menor productivo que en él se produce a partir de las capacidad empresarial local, mayor informalidad, principales actividades generadoras de riqueza. economías de aglomeración urbana desfavorables Eso implica romper con el paradigma que relacio- en el contexto nacional y perfi les de estructura na a los microemprendimientos y las pequeñas productiva con poco peso de la industria y otras empresas solamente con la elaboración de un actividades que no sean las directamente vincula- producto físico y, en general, de carácter arte- das al sector primario. Por lo tanto, en este tipo de sanal. Promover empresas locales de servicios economías, aun cuando puedan haber recibido o productivos dirigidos a empresas competitivas puedan recibir inversiones externas importantes (en el mercado nacional y de exportación) es tam- en algún sector productivo (típicamente la pre- bién una forma de promover el desarrollo local, y sencia de una o más empresas de gran porte en posiblemente de las más efectivas. algún rubro de la agroindustria), las condiciones de A su vez, junto con esas acciones más directa- entorno —las capacidades del territorio— distan mente orientadas a lo productivo y empresarial, de ser las adecuadas para construir en un salto un por las características de estas economías —que sistema productivo local o una cadena de valor muestran problemas de capital humano y activi- territorial competitiva y con un conjunto de re- dades con demandas de trabajo que no respon- laciones locales denso como para identifi car un den en grandes volúmenes a una alta califi cación, sistema propiamente territorial. Entonces, para pero que sí requieren una población mejor prepa- estar en condiciones de aprovechar realmente las rada—, es que aparece como una línea de trabajo

78 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7788 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. importante la capacitación y la formación de la de los departamentos del norte y noreste, por población en competencias básicas. Junto con ejemplo. Por lo tanto, la construcción de capaci- esto, ver las formas de fortalecer redes y capital dades no tiene los mismos desafíos ni las mismas social, así como promover actividades que diver- implicaciones en uno y otro caso. Una verdadera sifi quen el tejido productivo local (en estructuras política de desarrollo territorial debe considerar muy concentradas en pocos rubros primarios o estas diferencias, para identifi car las capacidades agroindustriales en el mejor de los casos), son existentes en cada territorio y la mejor forma de otras acciones y estrategias sugeridas. Es decir, desarrollarlas. hablamos de un tipo de políticas de desarrollo Y si de todos modos se decide que en un te- de capacidades locales que asumen un entorno rritorio de bajas capacidades actuales se quiere de partida muy desfavorable, escala y masa crítica dar un salto, adelantando varios escalones previos, reducida o ausente (en términos de tejido em- con iniciativas muy ambiciosas, entonces hay que presarial local, capital humano adecuado, redes y considerar que, si el objetivo es el desarrollo y capital social), por lo que se proponen transformar que el territorio acompañe ese proceso (evitando esa realidad desde lo que se tiene, generando un efecto enclave), se tendrá que disponer de un aprendizaje y resultados concretos, para permitir volumen muy importante de recursos materiales de a poco plantear nuevos escalones —más am- y no materiales para que eso pase, casi que en biciosos— en términos de capacidades. proporción inversa a las debilidades que el terri- Por supuesto, es posible que ciertos territorio presente en materia de capacidades. Incluso torios —como algunos de los departamentos haciendo esto el riesgo de fracaso (en términos del litoral, alguno del centro sur, o incluso en de generar desarrollo local) será más alto que en el noreste— presenten algún sector productivo territorios donde las capacidades están más acor- con presencia de grandes empresas que permi- des a los desafíos planteados. ta pensar y evaluar, en torno a esa presencia, el desarrollo de políticas más ambiciosas en térmi- nos de programas de desarrollo de proveedores Mejor desconcentración locales, iniciativas asociativas o de clusterización. y coordinación en las políticas Sin embargo, esto debe hacerse con mucho cui- nacionales para el desarrollo local dado porque, si el entorno muestra capacidades muy poco desarrolladas, puede no ser sufi ciente Una pregunta que no parece tener una clara res- contar con algunas grandes actividades locali- puesta desde los objetivos que el Gobierno se zadas en el territorio. Debemos preguntarnos plantea es el dilema entre descentralizar y descon- si esas iniciativas de desarrollo de proveedores centrar. Como ya se señaló, descentralizar refi ere a locales, asociativas o de clusterización, no debe- transferir poder, competencias y recursos a los go- rían aproximarse (más allá de cómo se las llame) biernos subnacionales, pero en Uruguay no siempre a las políticas a las que hacíamos referencia antes, el término se emplea en ese sentido, sino que se mucho más focalizadas y atendiendo al desarro- dice descentralizar cuando en realidad se descon- llo de capacidades previas a las requeridas para centra. Como señalan Oszlak y Serafi noff (2011): ese tipo de iniciativa (si es que se asumen como el estándar internacional las defi ne). […] la descentralización no implica solo una En línea con lo anterior, es claro que las ini- modifi cación en el esquema de división fun- ciativas más ambiciosas de clústeres, distritos cional del trabajo entre jurisdicciones estatales. o sistemas productivos territoriales, iniciativas […] una transferencia con el alcance indicado asociativas entre empresas o programas poten- contrariaría uno de los fundamentos básicos tes de desarrollo de proveedores locales, entre de la estatidad uruguaya y afectaría el fuerte otras políticas similares, tienen los entornos más centralismo que ha caracterizado la vida ins- favorables para diseñarse e implementarse con titucional del país. Por lo tanto, resulta difícil éxito en el área metropolitana del país y en el eje esperar que, de manera unilateral y voluntaria, sur Colonia-Maldonado. Si se pone atención en el gobierno central se desprenda de aquellos las experiencias recientes de los programas con atributos que han constituido la base de su estos objetivos de OPP (PACC) y MIEM (Pac-Pymes) poder durante más de un siglo. se podrá corroborar esta afi rmación. En térmi- nos de capacidades y masa crítica, la situación Por lo tanto, no es raro que el Estado uru- de estas regiones del país no es la misma que la guayo haya iniciado un proceso que es más de

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 7799 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. desconcentración que de descentralización para lación de las llegadas al territorio con políticas atacar el problema del exacerbado centralismo. de desarrollo productivo y social de diferentes La desconcentración, como también se seña- organismos centrales. En un segundo estadio de ló, es un proceso de transferencia de una parte de desarrollo, el instrumento podría ser articulador las responsabilidades que antes se ejercían desde de estrategias comunes de abordaje para las pro- la capital, derivando los temas de implementación blemáticas que cada institución trabaja en el te- a estructuras administrativas desconcentradas en rritorio, dentro de una visión común de desarrollo los departamentos. Esto se acompañó en algunos local y regional para el país. Esto podría resolver casos de ámbitos de participación ciudadana y/o problemas de articulación e incluso planifi cación de coordinación interinstitucional. Hay trabajos interinstitucional respecto a la desconcentración recientes que analizan la territorialización de de las políticas públicas (y a futuro en su descen- las políticas públicas (Cardozo y Ziccardi, 2010; tralización, si se decide avanzar por ese camino). CEDES, 2010; Midaglia et al., 2010), es decir, el Por otro lado, la efectiva implementación en el proceso de desconcentración que ha llevado territorio en lo que refi ere a la coordinación con la adelante el país en los últimos años. Estos estu- institucionalidad local es un tema diferente para dios y la propia observación en campo de cómo analizar, que en principio no debería tener una funcionan las políticas permiten afi rmar dos co- receta única, ya que cada departamento cuenta sas. La primera es que la dimensión territorial ha con institucionalidad, organización civil moviliza- adquirido importancia en las políticas públicas. La da y sistema de actores diferentes. En este sentido, segunda es que, fruto de ese proceso explosivo sería recomendable, aun en un enfoque de desde organismos centrales que desarrollan políticas concentración, considerar en cada departamento de desconcentración en el territorio, se producen cómo podría confi gurarse el esquema institucio- problemas de coordinación. Estos problemas no nal que relacione a la Mesa Interinstitucional de son mayores que los que existen en el ámbito Desarrollo Local con la institucionalidad pública nacional, por lo que en la dimensión territorial y privada local. se produce un refl ejo de esto. A su vez, la institucionalidad local puede no tener la capacidad de funcionar como factor articulador en el territorio Desarrollo equilibrado: —dentro de un proceso que no es descentraliza- rol de las transferencias dor—, y en algunos casos los actores locales tam- bién pueden actuar con oportunismo frente a los En el Cuaderno se han ofrecido argumentos teó- diversos ámbitos de coordinación que se crean en ricos que respaldan la importancia de las transforma fragmentada desde diferentes organismos ferencias como instrumento de distribución de del Gobierno central (en los que siempre son los recursos del Gobierno nacional para asegurar los mismos actores locales los que participan). equilibrios o compensar los desequilibrios territo- Por lo tanto, dejando para retomar luego la dis- riales. Por otra parte, el análisis realizado muestra cusión sobre la descentralización, surge como una las diferencias en términos de capacidades que materia pendiente la coordinación del proceso de hay entre los departamentos del país, lo que re- desconcentración, lo que podría incluso ser visto fl eja actividad económica y productiva también como un paso favorable para propiciar una poste- muy desbalanceada entre territorios, por lo que rior política más descentralizadora. Esto no implica el riesgo es grande si se opta por la autonomía desconocer que hay esfuerzos por crear ámbitos de cada departamento y que cada uno quede de coordinación interinstitucional en el territorio, librado a sus propios recursos. De hecho, la cons- pero busca señalar que aún se está en camino de trucción de capacidades en los territorios menos lograr un diseño institucional óptimo y operativo. Un camino posible sería fortalecer el inicia- Dirección Nacional de Industrias; Laboratorio Tecno- do por la Mesa Interinstitucional de Desarrollo lógico del Uruguay; Ministerio de Desarrollo Social; Local,25 que busca ser un ámbito para la articu- Ministerio de Industria, Energía y Minería; Ministerio de Turismo y Deporte; Ministerio de Trabajo y Segu- ridad Social; Ofi cina de Planeamiento y Presupuesto; 25 La mesa está integrada por: Agencia Nacional de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Investigación e Innovación (ANII); Corporación Na- Programa ART, Articulación de Redes Territoriales y cional para el Desarrollo; Dirección Nacional de Em- Temáticas; Programa de Pequeñas Donaciones de pleo; Programa de Inversión Productiva; Dirección Uruguay; Red de Agencias de Desarrollo Local y Mi- Nacional de Artesanías, Pequeña y Mediana Empresa; crofi nanzas del BROU.

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8800 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. favorecidos requiere apoyos que distribuyan reparte condicionadas. Por lo tanto, es necesario cursos desde las arcas centrales, pero estos deben considerar estos criterios dentro de una revisión orientarse hacia esa construcción de capacidades más general de los esquemas de transferencias y y no solo a resultados. descentralización de recursos. Como se analizó, en las últimas décadas los Otro criterio que se propone es el de exigir, ingresos de los departamentos han crecido en en las cofi nanciaciones con los gobiernos depar- forma sostenida, pero al mismo tiempo el por- tamentales o como condición para el acceso a los centaje de los ingresos propios ha bajado. A su fondos y recursos que se determinen como trans- vez, la evidencia no muestra señales de conver- ferencias, que existan contrapartidas en creación gencia en ingresos entre departamentos, más de capacidad instalada local —por ejemplo, en allá de las mejoras absolutas en todo el país en recursos humanos—. Esta capacidad instalada las variables de resultados que se puedan me- local debería ser asumida con aporte del presu- dir —como ingresos, pobreza, empleo—. Por lo puesto del gobierno departamental, para que no tanto, no se trata solo de aumentar el monto de dependa de los fondos nacionales. Como la de- las transferencias (esto es lo que ha venido ocu- pendencia y el centralismo son algo que, incluso rriendo) y mejorar las condiciones de ingresos culturalmente, también se expresa en el actuar de de las personas, sino también de promover en los propios actores locales, no es extraño observar cada departamento que se alcancen umbrales que la inversión de las administraciones depar- de capacidad institucional, tecnológica y em- tamentales en generación de equipos técnicos y presarial que permitan la canalización efi ciente, recursos humanos (con fondos propios) se valore responsable y autosostenida de recursos públi- poco frente a alternativas de inversión en obra cos destinados al desarrollo regional. física u otros gastos, y se intente más bien la fi nan- Por ende, sin desconocer su importancia, un ciación de esos recursos con fondos externos, que desbalance cada vez mayor en los ingresos de los implican lógicas de corto plazo y precariedad. Esta departamentos hacia el componente de transfe- es una falla que desde un enfoque de capacidades rencias en detrimento de los ingresos propios, institucionales se puede considerar grave, porque junto con una lógica de dirigismo central de los deteriora en forma importante las posibilidades recursos basado en condicionamientos, no parece de desarrollo de los territorios. ser la mejor forma de promover las capacidades endógenas de los territorios, sino que más bien contribuye a la lógica de dependencia,26 que en Una necesaria reformulación un país tan fuertemente unitario se cultiva tanto de la descentralización, desde lo local como desde el centro. ¿qué tipo de proceso y hasta Un criterio general que debería ser aplicado en cualquier caso es el principio de adicionalidad, dónde queremos llegar? que refi ere a que los recursos que se dispongan De la revisión de los antecedentes y un análisis desde el nivel central se deben sumar y no susti- mínimamente informado de la situación actual tuir a las inversiones ya previstas por las adminis- surge que es necesario promover en el país una traciones departamentales. Esto se ha tratado de discusión en profundidad sobre qué proceso de controlar desde el Gobierno central, pero también descentralización se quiere impulsar. desde los gobiernos departamentales opera un Seguramente en el caso uruguayo no se nece- factor de incentivos para sustituir inversiones site una descentralización que genere muy altos previstas con fondos nacionales, a fi n de liberar grados de autonomía, como en otros países de recursos para otras actividades que hacen a las mayor tamaño —en superfi cie y población—, que competencias que de hecho han ido asumiendo cuentan con ministerios provinciales, regionales o las intendencias y para las cuales encuentran di- estaduales y/o una alta autonomía fi scal que afec- fi cultades de fi nanciamiento, en el marco de un ta a los principales impuestos del país (como el IVA esquema de ingresos que cada vez remite menos y el impuesto a la renta). Pero tampoco parece ser a fondos propios y más a transferencias, en buena consistente que los gobiernos departamentales, el segundo nivel de gobierno, sigan respondiendo al concepto de una intendencia, es decir, tengan 26 Lo que lleva a que sea más rentable invertir más es- fuerzo en hacerse de una mayor porción de la torta competencias restringidas a los servicios básicos que se reparte que en mejorar las capacidades inter- de limpieza y mantenimiento de la infraestructura nas y aprovechar mejor los recursos. física de ciudades y caminos. De hecho esto no es

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8811 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. así, ya que las intendencias, como se ha señalado, De hecho Arocena plantea que, frente a las han asumido nuevos roles que implican interven- debilidades de la Ley de Descentralización, el gran ciones e iniciativas desde lo local en las áreas de mérito de la reforma del régimen local en Uruguay la salud, la producción o las políticas sociales, y es haber abierto un camino que se había mante- más en general en la promoción del desarrollo. nido cerrado durante demasiado tiempo. En este A su vez, la necesidad de los ministerios y Cuaderno agregamos que ese camino abierto no otros organismos del nivel central de llegar con parece conformar un equilibrio estable, dada la sus políticas al territorio ha producido una serie incongruencia entre niveles, la debilidad en la au- de estrategias de territorialización de políticas tonomía del segundo nivel y la «descentralización» que incluyen (aunque no siempre) en alguna que realiza la Ley en este segundo nivel del propio medida a los gobiernos departamentales. En proceso de descentralización hacia el tercer nivel. muchos casos porque se ha debido reconocer Las demandas de la población hacia las autorida- que el GD es una institucionalidad más adecuada des que elige democráticamente, frente al desajus- para lidiar con ciertas cuestiones territoriales que te en la capacidad de respuesta de los gobiernos llevar todo el aparato central. subnacionales y las expectativas generadas, solo En función de estas consideraciones, para el pueden terminar en una reforma que redefi na las Uruguay lo más adecuado sería encontrar una cosas de manera adecuada (sea cual sea) o en un fórmula propia y consensuada sobre cuál sería descreimiento de los instrumentos y de todo el la descentralización que se impulse y dentro de proceso de descentralización, lo que probable- qué marco de políticas de desarrollo local y re- mente lleve a un reclamo por más centralización. gional. Es decir, encontrar el punto medio, que La Constitución de 1996, como varios autores no es una alta ni muy baja autonomía para los han estudiado (por ejemplo, Arocena, 2008), ofre- territorios —departamentos y municipios—. La ce las posibilidades para una descentralización discusión está abierta, aunque no se observa un del país con tres niveles bien diferenciados y que debate explícito al respecto. Es decir, con nombre pueda ajustarse a la especifi cidad del Uruguay, y apellido defi nir si se va por más y mejor descon- encontrando ese punto medio en la descentra- centración o si se quiere mejorar y profundizar lización al que antes nos referimos. De hecho, el la descentralización. Por ello se hace necesario Congreso de Intendentes, de rango constitucio- abordar una instancia de diálogo nacional y con- nal, y la Comisión Sectorial de Descentralización, vergencia hacia algún consenso al respecto. ya mencionada, son los instrumentos idóneos —y Por otra parte, no es posible hablar de la des- que la Constitución señala— para impulsar una centralización en Uruguay sin plantear una revi- reforma en el esquema de descentralización en sión sistémica, es decir, sin considerar el conjunto el país. Por supuesto que lo que se requiere es el completo de relaciones, empezando por la rela- acuerdo político (ni más ni menos). ción entre el Gobierno nacional y los gobiernos Si se avanza en la mejora del proceso de des- departamentales. De hecho, como señalan Oszlak centralización debería atenderse una secuencia y Serafi noff (2011), la naturaleza que la normativa diferente a la que se ha planteado en materia de uruguaya confi ere a los departamentos (inten- descentralización de competencias y de recursos. dencias) no difi ere demasiado de la de un típico Como planteamos siguiendo a Faletti, si preva- municipio en cualquier otro país, lo que por sí solo lecen los intereses nacionales, lo que en general explica la difi cultad de introducir en este esquema sucede es que primero se produce una descentra- un tercer nivel de gobierno, que sería, de hecho, lización administrativa, de forma que se traspasan redundante. En la misma línea de razonamiento y defi nen competencias y responsabilidades, pero están los resultados que encuentran Zuasnábar et sin que se produzca una reforma fi scal o se asignen al. (2011), quienes identifi can como las principales los recursos necesarios. De este modo, con res- debilidades de los municipios en Uruguay la falta ponsabilidades administrativas adicionales para de claridad en la defi nición de las competencias y el nivel subnacional pero sin recursos, el Gobierno la dependencia del criterio del GD para la disponi- nacional fortalece su poder de dominación, gene- bilidad de recursos. Arocena (2013) refl exiona so- rando condiciones de dependencia que coartan bre si era posible una mejor Ley de Descentraliza- las siguientes rondas de descentralización. ción que creara el tercer nivel de municipio, dado el En Uruguay, las competencias de los GD se han carácter frágil del segundo nivel (como señalamos, ido extendiendo por la vía de los hechos (amplian- hasta el punto de ser asimilable a un municipio en do los cometidos que defi ne la ley de 1935), y en la experiencia comparada internacional). los últimos años, en coincidencia con el discurso

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IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8822 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. descentralizador, ha aumentado la dependencia blezca explícitamente que es materia nacional. del nivel subnacional respecto al nacional. Esto se La planifi cación también puede requerir cierta refl eja en un mayor peso de las transferencias en participación de la sociedad civil (sector privado los ingresos de los GD, ingresos totales que han empresarial, social y cultural). crecido, pero con reducción de la autonomía fi scal, En cuanto a la existencia del tercer nivel de limitando las fuentes de ingresos propios y no dan- gobierno, no se considera viable (ni deseable) do lugar a nuevas fuentes de origen departamental que se dé marcha atrás al respecto. Por supuesto (cuando el marco de la Constitución de 1996 lo que en un esquema de revisión sistémica e in- permite; por ejemplo, la creación de nuevos im- tegral del proceso de descentralización el tercer puestos en la órbita de la intendencia). Cuando el nivel de gobierno, como todo, deberá ser refor- segundo nivel de gobierno descentraliza hacia el mulado, pero en ningún caso el ciudadano debe tercer nivel, reproduce la secuencia. Los recursos, perder el derecho a elegir democráticamente cuando llegan, son la última etapa. al concejo de su municipio (el logro fundamen- Por lo tanto, si es que se quiere reformar el pro- tal de la actual ley). Por otra parte, cuando se ceso de descentralización, más allá de la profundi- analizaron las divergencias territoriales en el dad que se busque darle, conviene que la lógica del país haciendo foco en las escalas subdeparta- proceso y la negociación supongan pasos sucesivos mentales, se pudo ver claramente que la unidad en los que la descentralización administrativa —es territorial-administrativa departamento puede decir, el efectivo traspaso de competencias y res- ser engañosa y esconder heterogeneidades. La ponsabilidades— se produzca después de que en mirada subdepartamental o municipal permite una primera instancia se haya brindado legitimidad identifi car procesos que ocurren dentro de los política y disponibilidad de recursos. departamentos y derribar ciertos mitos —como Otra consideración en un proceso de reforma la posibilidad de pensar en diseños de políticas sería la de asegurar la transparencia y la institucio- para todo el medio rural, para todas las localida- nalización del proceso en lo que refi ere a la asig- des pequeñas, para todas las ciudades medianas nación de recursos, frente a la discrecionalidad y o capitales departamentales, como si esas fueran la negociación permanente. En la situación actual, categorías homogéneas en el país—. los porcentajes que corresponden a cada departa- Por lo tanto, la consideración de la hetero- mento en la asignación de la parte del presupuesto geneidad que existe en la escala local-municipal nacional que se destina a transferencias tienen es importante para obtener un diagnóstico más mucho de caja negra. En efecto, en la Ley de Pre- acertado sobre el estado de la cohesión territorial supuesto Nacional de cada quinquenio aparecen y, por lo tanto, para instrumentar mejores políticas estos porcentajes, pero, como ya se ha señalado, al respecto. En tal sentido, el municipio es un actor no hay un mecanismo institucionalizado que los institucional, de gobierno, que puede cumplir un explique, sino que resultan de acuerdos políticos rol muy importante en la identifi cación diagnós- que se logran contra reloj y en forma ad hoc. tica, en la propuesta y la ejecución de iniciativas Un criterio que puede acompañar una revi- propias y como instrumento para la implementa- sión del proceso de descentralización es el prin- ción más efi ciente y adecuada de políticas promo- cipio de programación, que implica promover la vidas por el GD y el Gobierno nacional. planifi cación en los diferentes niveles de gobierno En defi nitiva, no se propone qué reforma imple- como requisito para el acceso a recursos (elabo- mentar, sino que se recomienda abordar un proce- ración de planes). Esta sería una forma de hacer so de discusión nacional y democrática sobre cuál explícitas las diferentes estrategias de desarrollo, es el mejor camino para promover el desarrollo permitir la coordinación de las políticas y justifi car equilibrado en el país: ¿mejorar la desconcentra- la descentralización de competencias y recursos. ción o avanzar en una verdadera descentralización? La planifi cación en el nivel departamental debería Si la respuesta es ir por una mejor descentralización, alinearse a los principios generales de la planifi - habría que tener una mirada integral del proce- cación general (nacional), en particular en lo que so y redefi nir las relaciones en todos los niveles tiene que ver con las competencias y áreas que de gobierno, tras haber defi nido cuál es el punto son exclusivamente nacionales, pero también adecuado hasta donde llevar el proceso para la contar con cierto margen para proponer una es- situación y las características económicas, sociales trategia propia dentro de lo que se defi na como y culturales del país. En algunas áreas se podría materia departamental y, aplicando el principio identifi car que es viable y deseable una descen- de subsidiariedad, en todo lo que no se esta- tralización política, administrativa y de recursos;

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8833 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. en otras, claramente, la decisión, la competencia y servicios focalizados en una visión para pobres o los recursos deben ser exclusivos del ámbito nacio- marginados, sino impulsar una visión integradora nal, y en otras pueden existir situaciones interme- de la comunidad. De acuerdo con Kaztman (2010): dias. En cualquier caso se debe tratar de un proceso que acompañe la descentralización con el desa- La salud del tejido social de las ciudades y el rrollo de capacidades territoriales, sin pretender funcionamiento de los mecanismos de soli- dar grandes pasos sin antes haber consolidado las daridad social suelen resistir el aislamiento de condiciones previas, asegurando primero legitimi- la elite de la sociedad, la que, por otra parte, dades políticas, luego recursos adecuados y, recién siempre ha recurrido a alternativas privadas de después, las responsabilidades que se transfi eran. provisión de servicios. En cambio, las rupturas en el tejido social se hacen rápidamente visibles allí en donde una masa importante de las Problemas de dimensión clases medias deserta de los servicios públicos. socioterritorial que podrían requerir nuevos instrumentos Por lo tanto, las propuestas deberían tener como eje la revalorización de los espacios públi- de política cos en cuanto promotores de la integración social. Aquí no se pretende dar propuestas acabadas ni No solo en lo que hace a los espacios físicos de diseños concretos de instrumentos, sino dejar una equipamiento urbano, sino también a espacios de agenda abierta de temas y problemas abordables políticas y servicios como los educativos o la salud. mediante políticas territoriales que pueden tener La no focalización en políticas para pobres no una consideración especial dentro de un esquema implica que no haya que tener consideraciones de revisión del proceso de descentralización en el especiales y apoyos adecuados para aquellas per- país. En todos los casos la institucionalidad exis- sonas en condiciones críticas, sino que refi ere a tente, a través del Congreso de Intendentes y la que el marco de intervención debe proponerse Comisión Sectorial de Descentralización, debería integrarlas en espacios sociales que sean atrac- ser parte propositiva y luego activa del diseño tivos también para ser ocupados por las clases institucional que se defi na. medias de la sociedad. La segregación residencial (física) es un problema importante que hace El problema de la segregación que lo anterior sea un reto muy difícil —sobre residencial y la exclusión social todo en espacios de los cuales ya ha desertado en las grandes concentraciones urbanas la clase media, o incluso la media-baja—. Pero es un desafío que debe asumirse desde una visión En el análisis propio realizado sobre las divergen- integradora y no desde una visión asistencialista cias en términos de varios indicadores socioeco- que refuerce el fenómeno de segregación. nómicos en la escala subdepartamental, y tam- Este problema debe ser motivo de atención bién con los resultados del reciente estudio sobre prioritaria para la política de desarrollo, y con un las NBI en el Uruguay, se puede observar que uno abordaje desde un enfoque territorial, que no de los espacios más heterogéneos del país, que supone focalización de la intervención en clave presenta también los problemas más críticos en de compensación, sino una visión integral del términos de pobreza, ingresos o NBI —en contras- territorio para intervenir con vistas a recuperar la te con los mejores desempeños económicos—, es integración social y la capacidad de pertenencia el departamento de Montevideo con las áreas me- a una misma ciudad. Evitar las ciudades duales tropolitanas periféricas. Comparten esta realidad contribuirá a evitar los países duales y, por lo tan- territorios en Canelones y San José, pero también to, a construir en forma colectiva un proyecto en Maldonado, como resultado no deseado de la compartido de desarrollo, de vida y trabajo. gran conglomeración urbana integrada por San Carlos, Maldonado y Punta del Este. Fondo para la Cohesión Un criterio general para considerar la proble- Departamental mática de las zonas urbanas críticas, y que debe estar contemplado en el espíritu y el diseño de Esto alude a un tema diferente del que refi ere a qué los instrumentos que sean pertinentes, es la pro- competencias y qué recursos habría que descen- moción de la integración social. En particular, tralizar en los gobiernos departamentales y —en se considera fundamental no diseñar políticas y función de las diferentes poblaciones, sus tamaños

84 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8844 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. relativos, problemáticas específi cas y demandas— administraciones de departamentos limítrofes cuántos recursos deberían transferirse o asegurarse y prácticamente no existen elementos normati- con fondos propios para abordar esas responsabi- vos con incentivos fuertes para pensar en forma lidades en cada GD. La cuestión aquí corresponde regional, más allá de los límites departamenta- a un objetivo de discriminar positivamente con les. No obstante, la planifi cación del Gobierno apoyo a aquellos departamentos que presentan nacional es habitualmente de carácter regional, un menor desarrollo relativo; esto es, incluso con es decir, agrupando departamentos, debido a independencia de si la forma de aplicar los fondos que grandes obras de infraestructura —ya sean es más o menos centralizada o descentralizada. de energía, conectividad, logística, riego o de Por lo tanto, en este punto, sin volver necesa- servicios ambientales— requieren dicha escala riamente sobre el tema de la descentralización, regional para lograr viabilidad y efi ciencia. se abre el debate sobre la necesidad de un con- Por lo tanto, un buen estímulo para que se senso y acuerdo político sobre que determinada generen la cooperación y la planifi cación inter- porción del presupuesto nacional se destine a departamentales puede ser el diseñar un instru- eliminar asimetrías en términos de desarrollo mento que permita acceder a fondos especiales entre departamentos. La forma de establecer un si se trata de proyectos de carácter regional, que criterio de priorización en el reparto de acuerdo involucren a más de un departamento, pero de a desempeños relativos en diferentes dimensio- forma integrada y sinérgica, y no como mera nes (que aproximen desarrollo) corresponde a suma de proyectos departamentales. criterios técnicos que deben explicitarse en forma muy clara. Pero conviene señalar que este no es Mecanismos de compensación un proceso puramente técnico; por el contrario, de impactos negativos es en esencia un proceso político que debe ser orientado por criterios técnicos. En otras palabras, Se debería analizar la posibilidad de un mecanis- los criterios técnicos deben ser precedidos por mo por el cual compensar a los departamentos una decisión política al respecto. que tengan impactos negativos sobre sus posi- Finalmente, y volviendo una vez más sobre el bilidades de desarrollo económico y social, pro- enfoque de capacidades, al igual que en la reco- vocados por emprendimientos o situaciones que mendación general sobre que las transferencias responden a decisiones y procesos de carácter tengan una orientación hacia el desarrollo de ca- nacional que, aun siendo indispensables para el pacidades, también aquí, en un posible esquema desarrollo del país, generan externalidades ne- de transferencias que busque compensar desarro- gativas en los territorios en los que se localizan. llos relativos menores, se vuelve igual o más im- La compensación que se defina debería portante poner el acento en el cómo del proceso destinarse a la localidad, microrregión o zona y no solo en los resultados. Los resultados pueden específi ca que sufre el impacto negativo, sin que remitir, por ejemplo, a mejorar los ingresos de las pueda desviarse su aplicación a otra localización poblaciones locales y otras condiciones de bien- en el territorio. Por otra parte, la justifi cación estar material, lo cual es positivo, sin duda, pero del impacto negativo debe ser precisa y con el cómo del proceso es lo que puede hacer que fundamentos técnicos sólidos, además de con- esos resultados sean sostenibles. Nos referimos a sideraciones de orden estratégico y político que dejar capacidades locales instaladas, instituciona- corresponderían a representantes del Gobierno les y de capital humano; por ejemplo, fortalecer o nacional y al Congreso de Intendentes. crear equipos locales de técnicos en el GD, trabajar sobre la primera infancia, promover redes y capi- Promover espacios de desarrollo tal social en el territorio, apoyar los procesos de rural-urbano en el interior del país educación formal y los de formación no curricular para el trabajo, promover la vinculación exitosa de La propuesta podría consistir en destinar fondos las personas con el mundo del trabajo. del presupuesto nacional para crear un programa con la fi nalidad de apoyar el desarrollo integral Fondo para proyectos de localidades del interior del país que no sean de desarrollo regional capitales departamentales ni ciudades de primer orden, considerando el territorio de intervención En Uruguay no existe el concepto de región, no como un espacio de articulación rural-urbano — hay una cultura de cooperación siquiera entre es decir, tomando la localidad urbana y su entorno

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8855 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. rural—. Esto surge de considerar que en la gran a proyectos o emprendimientos económicos o mayoría del interior del país las economías locales sociales en las localidades o departamentos de no refi eren a un ámbito urbano o rural como cate- frontera (por ejemplo, en el MIDES), lo que aquí gorías dicotómicas, sino que constituyen espacios se propone es un abordaje más integral y acorde articulación rural-urbana (Rodríguez Miranda, de con la especifi cidad del problema, buscando 20011c). Es decir que las relaciones sociales y eco- que dicha problemática pueda ser atendida en nómicas refi eren a relaciones que no se acotan a las consideraciones que se toman en la órbita un solo medio, urbano o rural, sino que refl ejan nacional, donde la frontera no suele ser una con- realidades donde los ingresos agrícolas y no agrí- sideración prioritaria (salvo excepciones por co- colas se complementan, lo rural es fundamento yunturas específi cas). de gran parte de la actividad urbana y lo urbano Se sugiere conformar un comité, que podría es soporte de lo rural. Esto también encuentra ser coordinado por la OPP e integrado por dele- fundamento en el análisis que hicimos de la escala gados del Congreso de Intendentes, el Ministerio subdepartamental en este Cuaderno, mostrando de Economía y Finanzas y, en forma ad hoc, por que las pequeñas localidades muchas veces se delegados de diferentes ministerios en la medida agrupaban en el mismo clúster que lo rural disper- en que la temática que se trate justifi que que sean so, así como también en diversos estudios sobre convocados. El cometido de este comité sería ase- la importancia de la pluriactividad y los ingresos sorar al Poder Ejecutivo y sus resoluciones no se- no agrícolas (Riella y Mascheroni, 2006; Piñeiro y rían vinculantes. El comité podría tratar temas y/o Cardeillac, 2010). recomendar políticas y acciones actuando de ofi - En este caso no se trata de priorizar necesa- cio o por pedido de los municipios y los gobiernos riamente a los territorios más desfavorecidos, por departamentales, de los ministerios nacionales o más que ese puede ser un criterio a incluir. Aquí se incluso a pedido de la sociedad civil organizada trata de promover el desarrollo en los territorios de alguna de las localidades de frontera.28 que conforman espacios de articulación entre lo urbano (pequeñas localidades) y lo rural. El Pro- Apoyo a la generación grama Leader de la UE puede servir de guía para de estadística socioeconómica local un diseño adecuado a la realidad uruguaya.27 Se sugiere analizar una política de apoyo a la ge- Comité de políticas de frontera neración de información disponible y accesible y apoyo a la cooperación para los GD y los municipios, tanto a partir de transfronteriza fuentes secundarias disponibles como a partir de generación primaria de datos. Estos apoyos Esta propuesta plantea la necesidad de consi- deberían incorporar siempre un componente de derar la problemática y la situación particular de las localidades de frontera en el país. Si bien 28 Este comité tendría, por ende, el cometido de anali- existen algunos programas que focalizan apoyos zar temas y proponer políticas y acciones de diversa índole. Por ejemplo: a) analizar y proponer marcos 27 Inspirado en el programa Leader, el mecanismo para normativos especiales que contemplen las situacio- acceder a los recursos podría ser la presentación de nes particulares de las localidades transfronterizas y proyectos que cumplan los siguientes requisitos: políticas, de modo que permita potenciar las oportu- a) un área geográfi ca de intervención relativamente nidades de la condición transfronteriza y mitigar sus pequeña (escala local o microrregional) y con cierta impactos negativos, desde una perspectiva de desa- homogeneidad; b) propuesta impulsada por un gru- rrollo territorial; b) actuar con función asesora ante si- po de desarrollo local (GDL) constituido por todos tuaciones de emergencia (por ejemplo, ante un cierre los actores públicos (municipio, si existe) y privados temporal de la frontera, por cualquier motivo, que (condición indispensable) que tienen participación afecte signifi cativamente la vida económica y social en la economía y la sociedad locales; c) sufi ciente de una localidad); c) en el contexto del anterior pun- fl exibilidad para que cada GDL se integre de acuerdo to, proponer políticas y normativa que favorezcan a cómo se conforme y organice cada comunidad lo- la cooperación transfronteriza con Argentina y Bra- cal; d) propuesta articulada en forma coherente con sil. Esto incluye la posibilidad de construir acuerdos las estrategias del GD y que cuente con su apoyo; entre localidades transfronterizas de Uruguay y sus e) enfoque multisectorial que favorezca la diversidad países vecinos para gestionar en conjunto recursos y la complementariedad entre diferentes actividades y y políticas que hacen al bienestar de las poblaciones sectores agrícolas y no agrícolas, contemplando solu- locales; d) promover una política nacional de frontera ciones integrales para el medio urbano y rural. desde una perspectiva de desarrollo territorial.

86 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8866 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. fortalecimiento institucional que asegure la in- generación de información es una parte impor- terpretación de la información y cierto grado de tante del necesario fortalecimiento de las capaci- autonomía para que dicho gobierno local pueda dades de recursos humanos e institucionales para ocuparse de su mantenimiento (actualización). impulsar procesos de desarrollo en el territorio. En La justifi cación de esta política es que no es los GD se ha mejorado mucho en este aspecto del de fácil acceso la información económica y social acceso, el manejo y la generación de información que se produce en el país con desagregaciones estadística, aunque queda trabajo por hacer al territoriales adecuadas, por lo que con frecuen- respecto. En los municipios la carencia es gran- cia se toman decisiones sobre bases pobres de de, dentro de un contexto crítico en general de información. Mejorar esa capacidad de acceso y capacidades de recursos humanos y materiales.

IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8877 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. IINTERIOR_corregido_05.inddNTERIOR_corregido_05.indd 8888 116/01/20146/01/2014 003:14:083:14:08 pp.m..m. Bibliografía

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90 DESARROLLO ECONÓMICO Y DISPARIDADES TERRITORIALES EN URUGUAY

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