Modellkommunen-Gesetz – Modkg – )

Fachhochschule Osnabrück Universität Lüneburg Fakultät Wirtschafts- Zentrum für Demokratieforschung und Sozialwissenschaften

Prof. Dr. Iris Thye Prof. Dr. Ferdinand Müller-Rommel Anja Rißland, Dipl.-Kff. (FH) Dr. Holger Meyer Axel Piesker, M.A.

ABSCHLUSSBERICHT zur wissenschaftlichen Begleitung des Gesetzes zur Erprobung erweiterter Handlungsspielräume (Modellkommunen-Gesetz – ModKG – )

JUNI 2009

ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS ...... II 5 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ...... IV ABBILDUNGSVERZEICHNIS...... VI ANLAGENVERZEICHNIS ...... VIII 1 EINLEITUNG ...... 9 1.1 Vorstellung des Modellkommunen-Gesetzes...... 9 10 1.2 Ziele des Modellkommunen-Gesetzes ...... 10 1.3 Auswahl der Modellkommunen ...... 10 1.4 Wissenschaftliche Begleitung des Modellkommunen-Gesetzes...... 12 2 METHODISCHE VORGEHENSWEISE ...... 13 3 WISSENSCHAFTLICHE BEGLEITUNG DER UMSETZUNG DES MODKG IN DEN 15 MODELLKOMMUNEN ...... 18 3.1 Fallzahlenanalyse ...... 18 3.2 Modifizierte Geltung von Vorschriften ...... 19 3.2.1 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz ...... 19 3.2.2 Niedersächsische Bauordnung ...... 25 20 3.2.2.1 Werbeanlagen § 49 (3) Nr. 1 bis 5 NBauO/ § 3 Nr. 2 a ModKG...... 25 3.2.2.2 Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung bis 100 m² § 69 (4) NBauO/ § 3 Nr. 2 b ModKG ...... 27 3.2.2.3 Unterschriftsbeglaubigung durch die Gemeinde § 92 (2) NBauO/ § 3 Nr. 2 c ModKG ...... 30 25 3.2.3 Niedersächsisches Naturschutzgesetz...... 37 Beschränkung der Mitwirkung und des Verbandsklagerechts auf UVP-pflichtige Vorhaben, § 60 a Nr. 1, 3 bis 8 NNatG/ § 3 Nr. 3 ModKG...... 37 3.2.3.1 Sichtweise der unteren Naturschutzbehörden in den Modellkommunen...... 39 3.2.3.2 Sichtweise der Naturschutzverbände...... 42 30 3.2.4 Niedersächsisches Straßengesetz...... 47 Bauliche Anlagen an Straßen § 24 (1) S. 2 sowie (2, 3 und 4) NStrG/ § 3 Nr. 4 a ModKG...... 47 3.2.5 Niedersächsische Gemeindeordnung ...... 49 Leitende Beamtinnen und Beamte auf Zeit § 81 (3) S. 5 NGO/ § 3 Nr. 5 ModKG ...... 49 35 3.2.6 Niedersächsische Landkreisordnung...... 50 Beamtinnen und Beamte auf Zeit § 62 (2) S. 5 NLO/ § 3 Nr. 6 ModKG...... 50 3.2.7 Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit ...... 51 3.2.7.1 Genehmigungs- und Anzeigeerfordernisse, Bekanntmachungen § 4 (1) S. 1 NKomZG/ § 3 Nr. 7 a ModKG...... 51 40 3.2.7.2 Zweckvereinbarungen, § 5 (6) S. 1 NKomZG/ § 3 Nr. 7 b ModKG ...... 52 3.2.8 Niedersächsisches Wassergesetz ...... 54 Herstellung und wesentliche Änderung baulicher Anlagen § 91 (1) NWG/ § 3 Nr. 8 ModKG...... 54 3.2.9 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz ...... 63 45 Haushalt, Rechnungslegung, Prüfung § 2 (3) Nds. AGWVG/ § 3 Nr. 9 ModKG ...... 63 3.3 Nicht anwendbare Vorschriften...... 65 3.3.1 Aussetzung des Niedersächsischen Gesetzes über Spielplätze...... 65 3.3.1.1 Kinderspielplätze...... 66 3.3.1.2 Kleinkinderspielplätze ...... 71 50 3.3.2 Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG/ § 4 Nr. 2 ModKG ...... 71 3.3.3 Niedersächsisches Schulgesetz ...... 76 Schulentwicklungsplanung § 26 (2) bis (6) NSchG/ § 4 Nr. 3 ModKG ...... 76 3.3.4 Wegfall der Teilungsgenehmigung § 94 NBauO/ § 4 Nr. 4 ModKG...... 76 3.4 Abweichende Fristenregelungen...... 81 55 3.4.1 Niedersächsische Bauordnung ...... 81 3.4.1.1 Genehmigungsfreie Wohngebäude

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§ 69a (4) S. 5 NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 a ModKG ...... 81 3.4.1.2 Beteiligung von Nachbarn, Abgabe einer Stellungnahme § 72 (2) NBauO/ § 5 (1) Nr. 2 b ModKG...... 82 60 3.4.1.3 Beteiligung einer Behörde im Bauantragsverfahren § 73 (3) NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 c ModKG...... 85 3.4.1.4 Zustimmung oder Einvernehmen einer anderen Behörde § 73 (4) NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 d ModKG...... 104 3.4.1.5 Verzicht auf Baulasten, Anhörung der Eigentümer der begünstigten Grundstücke 65 § 92 (3) S. 3 NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 e ModKG ...... 106 3.4.2 Niedersächsisches Naturschutzgesetz...... 109 3.4.2.1 Äußerung einer anzuhörenden Behörde beim Abbau von Bodenschätzen § 19 (2) NNatG/ § 5 (1) Nr. 2 a, S. 1 u. 2 ModKG ...... 109 3.4.2.2 Verbandsmitwirkung, Ankündigung eine Stellungnahme abgeben 70 zu wollen und Abgabe einer Stellungnahme mit der Möglichkeit einer Fristverlängerung § 60 b (1) S. 2 NNatG + § 60 b (4) S. 1, 2, 3 NNatG/ § 5 (1) Nr. 2 b + c ModKG...... 113 3.4.3 Niedersächsisches Abfallgesetz ...... 118 3.4.3.1 Öffentliche Auslegung des Abfallwirtschaftskonzeptes 75 § 5 (1) S. 1 NAbfG/ § 5 (1) Nr. 3 ModKG ...... 118 3.4.3.2 Beteiligung bei der Aufstellung von Schiffsabfallbewirtschaftungsplänen § 34 (1) S. 2 NAbfG/ § 5 (2) ModKG ...... 120 3.4.4 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz...... 122 Stellungnahme vor dem Erlass einer Verordnung zu Bodenplanungsgebieten 80 § 5 (1) NBodSchG/ § 5 (1) Nr. 4 ModKG ...... 122 3.4.5 Anhörungsprozess im Verfahren der Planfeststellung nach NWG und NStrG ...... 123 3.4.5.1 Neubau, Umgestaltung oder Ausbau von Landes-, Kreis- oder Gemeindestraßen nach § 38 NStrG/ § 5 (1) Nr. 5 ModKG ...... 125 3.4.5.2 Planfeststellung nach § 127 NWG/ § 5 (1) Nr. 7 a ModKG ...... 126 85 3.4.5.3 Festsetzung von Wasserschutzgebieten nach § 48 (2) S. 4 NWG/ § 5 (1) Nr. 7 b ModKG...... 128 3.4.6 Niedersächsische Gemeindeordnung ...... 130 Genehmigungen der Aufsichtsbehörde § 133 (1) S. 2 NGO/ § 5 (1) Nr. 6 ModKG...... 130 3.4.6.1 Kommunalaufsichtsbehörden der Landkreise ...... 130 90 3.4.6.2 Innenministerium als Kommunalaufsichtsbehörde...... 133 3.4.7 Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz ...... 135 Beteiligung bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans § 6 (4) S. 3 NNVG/ § 5 (1) Nr. 8 ModKG ...... 135 3.5 Zuständigkeitsverlagerungen...... 137 95 3.5.1 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Cuxhaven...... 138 3.5.2 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Emsland...... 144 3.5.3 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Osnabrück ...... 148 3.5.3.1 Aufgabenverlagerungen auf die kreisangehörigen Kommunen ...... 149 3.5.3.2 Aufgabenzentralisierung bei der Kreisverwaltung ...... 153 100 3.6 Auswertung der Telefoninterviews ...... 154 4 ZUSAMMENFASSUNG...... 158 4.1 Modifizierte Vorschriften...... 158 4.2 Nicht anwendbare Vorschriften...... 159 4.3 Abweichende Fristenregelungen...... 160 105 4.4 Zuständigkeitsverlagerungen...... 162 4.5 Telefonische Interviews ...... 162 4.6 Abschließende Bewertung...... 163 LITERATURVERZEICHNIS...... 165 ANLAGEN ...... 167

III

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110 Abkürzungsverzeichnis

1. DVO-KiTaG - Verordnung über Mindestanforderungen an Kindertagesstätten a. F. - alte Fassung (nicht mehr aktueller Gesetzesstand) Abb. - Abbildung 115 Abs. - Absatz AllGO - Allgemeine Gebührenordnung (Verordnung über die Gebühren und Aus- lagen für Amtshandlungen und Leistungen) AllgZustVO-Kom - Allgemeine Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkrei- se zur Ausführung von Bundesrecht 120 Art. - Artikel AT - Arbeitstag a. T. W. - am Teutoburger Wald AWIGO - Abfallwirtschaftsbetrieb Landkreis Osnabrück GmbH BauVorlVO - Verordnung über Bauantrag und Bauvorlagen im bauaufsichtlichen Ge- 125 nehmigungsverfahren BDVI - freiwilliger Zusammenschluss Öffentlich bestellter Vermessungsingeni- eure in Deutschland BGBl. - Bundesgesetzblatt BliwaG - Blindenwarenvertriebsgesetz 130 DNotI – Deutsches Notarinstitut e. V. - eingetragener Verein FB - Fachbereich FD - Fachdienst FStrG - Bundesfernstraßengesetz 135 GastG - Gaststättengesetz GewO - Gewerbeordnung GVBl. - Gesetzesverordnungsblatt ITAS - Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse i. V. m. - in Verbindung mit 140 IHK - Industrie- und Handelskammer km - Kilometer KrW-/AbfG - Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der um- weltverträglichen Beseitigung von Abfällen LHO - Landeshaushaltsordnung 145 LK - Landkreis ModK - Modellkommune(n) ModKG - Modellkommunen-Gesetz NAbfG - Niedersächsisches Abfallwirtschaftsgesetz NamÄndG - Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen 150 NBauO - Niedersächsische Bauordnung NBodSchG - Niedersächsisches Bodenschutzgesetz Nds. - Niedersächsische(s) Nds. GVBl. - Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt NGO - Niedersächsische Gemeindeordnung 155 NKomZG - Niedersächsisches Gesetz über kommunale Zusammenarbeit NLO - Niedersächsische Landkreisordnung NLWKN - Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz NNVG - Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz 160 NPersVG - Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz

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NSchG - Niedersächsisches Schulgesetz NSpPG - Niedersächsisches Spielplatzgesetz NStrG - Niedersächsisches Straßengesetz NUVPG - Niedersächsisches Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung 165 NVermG - Niedersächsischen Gesetzes über das amtliche Vermessungswesen NWG - Niedersächsisches Wassergesetz SG - Samtgemeinde SGB - Sozialgesetzbuch t - Tag 170 TÖB - Träger öffentlicher Belange u. a. - unter anderem UVP - Umweltverträglichkeitsprüfung VO - Verordnung VO-SEP - Verordnung zur Schulentwicklungsplanung 175 VwVfG - Verwaltungsverfahrensgesetz WVT - Wasserverbandstag e. V. z. B. - zum Beispiel z. T. - zum Teil ZustVO-Wirtschaft - Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts 180 sowie in anderen Rechtsgebieten ZustVO-Wasser - Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts

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Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Zielgruppen der ModKG-Regelungen...... 15 185 Abb. 2: Fallzahlenanalyse – 01. Januar 2006 – 31. Dezember 2008 ...... 18 Abb. 3: Fallzahlen nach NPersVG...... 20 Abb. 4: Fallzahlenanalyse zum NPersVG ...... 24 Abb. 5: Gaststättenerweiterungen – alle Modellkommunen 2001 - 2005 ...... 27 Abb. 6: Verfahrensweise bei Beantragung einer Gaststättenerweiterung ...... 28 190 Abb. 7: Gaststättenerweiterungen 01.01. 2006 – 31.12.2008 – alle Modellkommunen ...... 29 Abb. 8: Weg-, Kosten-, Zeitentlastung – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Cuxhaven ...... 32 Abb. 9: Verhältnis der Unterschriftsbeglaubigungen im Landkreis Emsland ...... 32 Abb. 10: Weg-, Kosten-, Zeitersparnis – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Emsland ...... 34 Abb. 11: Verhältnis Unterschriftsbeglaubigungen im Landkreis Osnabrück...... 35 195 Abb. 12: Weg-, Kosten-, Zeitentlastung – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Osnabrück...... 36 Abb. 13: Gegenüberstellung UVP-/ nicht-UVP-pflichtige Vorhaben – alle Modellkommunen ...... 38 Abb. 14: Beteiligungsrechte der Naturschutzverbände...... 39 Abb. 15: NNatG - Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Cuxhaven...... 39 Abb. 16: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Emsland, Lingen ...... 40 200 Abb. 17: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Osnabrück...... 41 Abb. 18: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Stadt Oldenburg ...... 42 Abb. 19: Einflussmöglichkeiten der Naturschutzverbände vor und nach Inkrafttreten des ModKG ...... 43 Abb. 20: Beteiligung bei UVP-/nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben ...... 44 Abb. 21: Beurteilung des ModKG...... 45 205 Abb. 22: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Cuxhaven ...... 55 Abb. 23: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Cuxhaven ...... 55 Abb. 24: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Emsland ...... 55 Abb. 25: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Lingen (Ems) ...... 56 Abb. 26: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Osnabrück ...... 56 210 Abb. 27: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Hansestadt Lüneburg...... 57 Abb. 28: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Oldenburg...... 57 Abb. 29: Wasserwirtschaftliche Selbstverwaltungskörperschaften in Niedersachsen...... 63 Abb. 30: Übersicht über die Wasser - und Bodenverbände in den fünf Modellkommunen ...... 64 Abb. 31: Maßnahmen - Kinderspielplätze ...... 66 215 Abb. 32: Verteilung der Kindertagesstätten in den fünf Modellkommunen nach Trägern ...... 73 Abb. 33: Teilungsgenehmigungen in Deutschland...... 77 Abb. 34: Teilungsgenehmigungen nach § 94 NBauO 2001-2005 ...... 77 Abb. 35: Gründe für die Grundstücksteilungen nach Modellkommunen 2006-2008 ...... 78 Abb. 36: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Cuxhaven, Stadt Cuxhaven...... 82 220 Abb. 37: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Emsland, Lingen, Meppen, Papenburg ...... 83 Abb. 38: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Osnabrück, Melle...... 83 Abb. 39: Beteiligung von Nachbarn – Hansestadt Lüneburg ...... 84 Abb. 40: Beteiligung von Nachbarn – Stadt Oldenburg ...... 84 Abb. 41: Verfahrensdauer Behördenbeteiligung – Modellkommunen gesamt ...... 86 225 Abb. 42: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Landkreis Cuxhaven...... 87 Abb. 43: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Landkreis Emsland ...... 87 Abb. 44: Anzahl und Dauer der externen Beteiligungen – Stadt Papenburg...... 88 Abb. 45: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – LK Osnabrück ...... 88 Abb. 46: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Stadt Melle...... 89 230 Abb. 47: Anzahl und Dauer der externen Beteiligungen – Hansestadt Lüneburg ...... 89 Abb. 48: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Stadt Oldenburg...... 90 Abb. 49: Beurteilung der bisher geltenden Fristenregelung...... 97

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Abb. 50: Erfahrungen mit den neuen Fristenregelungen gemäß § 73 (3) NBauO ...... 98 Abb. 51: Ursachen möglicher Fristverzögerungen...... 99 235 Abb. 52: Übertragung auf das übrige Land Niedersachsen...... 100 Abb. 53: Verteilung der Befragungen auf die Modellkommunen ...... 101 Abb. 54: Zufriedenheit mit dem Ablauf des Bauantragsverfahrens ...... 101 Abb. 55: Gründe für Zufriedenheit bzw. Unzufriedenheit mit dem Ablauf des Bauantragsverfahrens ..102 Abb. 56: Erfahrungen mit dem Bauantragsverfahren in den Modellkommunen ...... 102 240 Abb. 57: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Cuxhaven...... 106 Abb. 58: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Emsland ...... 107 Abb. 59: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Osnabrück...... 107 Abb. 60: Verzicht auf Baulasten – Oldenburg...... 108 Abb. 61: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Cuxhaven ...... 109 245 Abb. 62: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Emsland ...... 110 Abb. 63: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Osnabrück...... 111 Abb. 64: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – LK Cuxhaven ...... 113 Abb. 65: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Cuxhaven...... 114 Abb. 66: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – LK Emsland...... 114 250 Abb. 67: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Lingen (Ems) ...... 115 Abb. 68: Fristverkürzung bei Beteiligung der Naturschutzverbände NNatG – LK Osnabrück...... 115 Abb. 69: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG –Lüneburg...... 115 Abb. 70: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Oldenburg ...... 116 Abb. 71: Verbandsbeteiligung – UVP-pflichtige Vorhaben insgesamt alle Modellkommunen...... 117 255 Abb. 72: Fristen nach Verwaltungsverfahrens- und ModKG...... 124 Abb. 73: Ablauf des Planfeststellungsverfahrens am Beispiel des Straßenbaus ...... 124 Abb. 74: Fallzahlen Planfeststellungsverfahren - NStrG...... 125 Abb. 75: Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme - NStrG ...... 125 Abb. 76: Abgabe der Stellungnahmen - NStrG...... 126 260 Abb. 77: Planfeststellungsverfahren nach NWG in den fünf Modellkommunen ...... 127 Abb. 78: Wasserschutzgebiete in den fünf Modellkommunen ...... 128 Abb. 79: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Cuxhaven ...... 131 Abb. 80: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Emsland ...... 131 Abb. 81: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Osnabrück...... 132 265 Abb. 82: Genehmigungen nach § 133 NGO für große selbständige und kreisfreie Städte...... 134 Abb. 83: Verlagerte Aufgabenbereiche der Modell-Landkreise ...... 138 Abb. 84: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Cuxhaven (Stand: 16. November 2007)...... 143 Abb. 85: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Emsland...... 146 Abb. 86: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Osnabrück ...... 150 270 Abb. 87: Verteilung der Interviews auf die fünf Modellkommunen...... 155 Abb. 88: Verfahrenszufriedenheit in den Modellkommunen ...... 155 Abb. 89: Verfahrenszufriedenheit in den fünf Modellkommunen ...... 156 Abb. 90: Gründe für die Zufriedenheit/Unzufriedenheit mit dem Genehmigungsverfahren...... 156 Abb. 91: Bekanntheit des ModKG...... 157 275

VII

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Anlagenverzeichnis

Anlage 1 – Fallzahlenanalyse der modifizierten Vorschriften des NPersVG – alle Modellkommunen..168 Anlage 2 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Cuxhaven....169 280 Anlage 3 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Emsland...... 170 Anlage 4 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Osnabrück ..171 Anlage 5 – Zu den Auswirkungen des § 3 Nr. 3 ModKG befragte Naturschutzverbände...... 172 Anlage 6 – Kostenübersicht der im Landkreis Cuxhaven getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze...... 174 285 Anlage 7 – Kostenübersicht der im Landkreis Emsland getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze...... 175 Anlage 8 – Kostenübersicht der im Landkreis Osnabrück getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze...... 177 Anlage 9 – Kostenübersicht der in der Hansestadt Lüneburg getroffenen Maßnahmen im Bereich 290 der Kinderspielplätze ...... 178 Anlage 10 – Kostenübersicht der in der Stadt Oldenburg getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze...... 178 Anlage 11 – Zusammenfassung ausgewählter Interviewergebnisse mit den unteren Bauaufsichtsbehörden ...... 179 295 Anlage 12 – Zusammenfassung der Befragung zur öffentlichen Auslegungsfrist des Abfallwirtschaftskonzeptes ...... 180 Anlage 13 – Fallzahlen der Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Cuxhaven ...... 181 Anlage 14 – Fallzahlen der Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Emsland ...... 182 Anlage 15 – Fallzahlen, der auf die kreisangehörigen Kommunen verlagerten Zuständigkeiten im 300 LK Osnabrück ...... 183 Anlage 16 – Fallzahlen, der weiterhin bei der Kreisverwaltung Osnabrück verbleibenden Aufgaben ..184 Anlage 17 – Fallzahlenanalyse, der bei der Kreisverwaltung gebündelten Aufgaben – Landkreis Osnabrück...... 185

VIII

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305 1 Einleitung

1.1 Vorstellung des Modellkommunen-Gesetzes

Am 01. Januar 2006 trat in Niedersachsen das „Gesetz zur modellhaften Erweiterung kommunaler 1 310 Handlungsspielräume“ (Modellkommunen-Gesetz – ModKG) in Kraft. Es ermöglicht einem aus- gewählten Kreis von Kommunen:

bestimmte Rechtsvorschriften des Landes modifiziert anzuwenden (vgl. § 3 ModKG), bestimmte Rechtsvorschriften des Landes nicht anzuwenden (vgl. § 4 ModKG) und 315 mit verkürzten bzw. festgesetzten Fristen zu arbeiten (vgl. § 5 ModKG). Zudem wird den drei Modell-Landkreisen ermöglicht, bei ausgesuchten Verordnungen abweichende Zuständigkeitsregelungen mit den jeweils kreisangehörigen Kommunen zu treffen (vgl. § 6 ModKG).

320 Von den Regelungen des ModKG werden folgende niedersächsische Landesgesetze und - verordnungen berührt:

Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz Niedersächsische Bauordnung 325 Niedersächsisches Naturschutzgesetz Niedersächsisches Straßengesetz Niedersächsische Gemeindeordnung Niedersächsische Landkreisordnung Niedersächsisches Gesetz über kommunale Zusammenarbeit 330 Niedersächsisches Wassergesetz Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz Niedersächsisches Gesetz über Spielplätze Verordnung über Mindestanforderungen an Kindertagesstätten (1. DVO-KiTaG) Niedersächsisches Schulgesetz 335 Niedersächsisches Abfallgesetz Niedersächsisches Bodenschutzgesetz Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz Allgemeine Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkreise zur Ausführung von Bundesrecht 340 Verordnung über die Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Arbeitsschutz-, Immissions- schutz-, Sprengstoff-, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts sowie in anderen Rechtsge- 345 bieten Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts Allgemeine Vorbehaltsverordnung (gilt nur für große selbstständige Städte mit ihren selbstständigen Gemeinden).

1 Modellkommunen-Gesetz in der Fassung vom 8. Dezember 2005, geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 7. Dezember 2006, Nds. GVBl. Nr. 31 vom 14. Dezember 2006, S. 571.

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350 1.2 Ziele des Modellkommunen-Gesetzes

Im Gesetzentwurf zum ModKG werden folgende Zielsetzungen des Modellversuchs genannt:

Entlastung der kommunalen Körperschaften von Vorschriften und damit Schaffung neuer 355 kommunaler Handlungsspielräume, Beschleunigung des Verwaltungshandelns und damit Reduzierung der Kosten, Bürgerorientierung der Verwaltung sowie Unternehmensorientierung zwecks Förderung der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung.

360 Das Gesetz wurde zunächst bis zum 31. Dezember 2008 befristet. Im Zuge einer ersten Teilum- setzung wurde bereits während der Erprobungsphase entschieden, vier erfolgreich angewendete Regelungen mit Wirkung vom 01. Januar 2009 auf alle niedersächsische Kommunen zu übertra- gen2. Das Gesetz betrifft maßgeblich als Zielgruppe Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen sowie 365 private und öffentliche Träger (z. B. Vereine, Träger öffentliche Belange).

1.3 Auswahl der Modellkommunen

Die Neuregelungen des ModKG wurden in fünf Modellkommunen erprobt, zu denen die Landkreise 370 Cuxhaven, Emsland und Osnabrück mit ihren kreisangehörigen Städten und Gemeinden sowie die große selbständige Hansestadt Lüneburg und die kreisfreie Stadt Oldenburg zählten. Die Niedersächsische Staatskanzlei orientierte sich bei der Auswahl der Modellkommunen daran, eine möglichst breite Palette verschiedener Körperschaften (Landkreise, Städte, Gemeinden) für den Modellversuch zu gewinnen und darüber hinaus die unterschiedlichen Größen und sozialen 375 Zusammensetzungen einzelner kommunaler Körperschaften zu berücksichtigen. Ebenso war die Bereitschaft der Kommunen für die Teilnahme am Modellversuch ausschlaggebend: Alle Modell- kommunen waren aktiv auf das Land mit eigenen Vorschlägen zur modellhaften Erprobung zuge- gangen.3

380 Im Folgenden werden die Modellkommunen hinsichtlich ihrer geografischen Lage und administrati- ven Struktur kurz näher beschrieben.

Landkreis Cuxhaven Der Landkreis Cuxhaven erstreckt sich zwischen der Nordsee sowie der Weser- und Elbmündung. 385 Seine Nachbarstädte und -landkreise sind im Norden die Insel Neuwerk (Stadtteil der freien Han- sestadt Hamburg), im Westen die Stadt Bremerhaven und der Landkreis Wesermarsch, im Süden die Landkreise Osterholz und Rotenburg/ Wümme sowie im Osten der Landkreis Stade. Mit einer Fläche von 2.072,55 km² ist Cuxhaven der viertgrößte Landkreis in Niedersachsen. Dort leben derzeit 205.628 Menschen. Bezogen auf die Einwohnerzahl nimmt der Landkreis den achten 390 Rang unter den niedersächsischen Landkreisen ein. Zu den vierzehn Verwaltungseinheiten gehören neben der großen selbstständigen Stadt Cuxhaven die Stadt Langen, die drei Gemeinden Loxstedt, Nordholz und Schiffdorf sowie die neun Samtge- meinden Am Dobrock, Bederkesa, Beverstedt, Börde Lamstedt, Hadeln, Hagen, Hemmoor, Land Wursten und Sietland. Insgesamt gibt es im Landkreis Cuxhaven 58 Städte und Gemeinden.4

2 Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes vom 10.12.2008, Nds. GVBl. S. 381. 3 vgl. Nds. Landtag, Drucksache 15/0000 vom 14.06.2005, S. 7. 4 vgl. Landkreis Cuxhaven (2006).

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395 Landkreis Emsland Der Landkreis Emsland, dessen Name aus dem das Kreisgebiet durchquerenden Fluss Ems abge- leitet ist, erstreckt sich von der nordrhein-westfälischen Landesgrenze bei Rheine bis zur Grenze Ostfrieslands bei Papenburg. Nachbar im Westen sind die Niederlande. Östlich grenzen die Land- kreise Cloppenburg und Osnabrück, im Südwesten der Landkreis Grafschaft Bentheim an das 400 Emsland. Mit einer Fläche von etwa 2.888 km² ist der Landkreis Emsland der zweitgrößte Landkreis in der Bundesrepublik Deutschland. Derzeit leben etwa 313.000 Einwohner5 im Landkreis. Neben der großen selbstständigen Stadt Lingen (Ems) gehören zu den insgesamt 19 Verwal- tungseinheiten, die vier Städte Meppen, Papenburg, Haselünne und Haren (Ems), die neun Samt- 405 gemeinden Dörpen, Nordhümmling, Freren, Herzlake, Lathen, Lengerich, Sögel, Spelle und Werlte sowie die fünf Gemeinden Emsbüren, Geeste, Rhede (Ems), Salzbergen und Twist.

Landkreis Osnabrück Der Landkreis Osnabrück liegt in der Region Weser- Ems im Südwesten Niedersachsens. Mit rund 410 359.000 Einwohnern ist er der bevölkerungsstärkste Landkreis in Niedersachsen. Flächenmäßig erstreckt sich der Landkreis auf etwa 2.121 km². Er grenzt im Norden des Kreisgebietes an die Landkreise Emsland, Cloppenburg, Vechta und Diepholz sowie südlich an das Bundesland Nord- rhein-Westfalen. Zu den 21 Verwaltungseinheiten gehören neben den fünf Städten Melle, Bram- sche, Georgsmarienhütte, Bad Iburg und Dissen a. T. W., die zwölf Gemeinden Bad Essen, Bad 415 Laer, Bad Rothenfelde, Belm, Bissendorf, Bohmte, Glandorf, Hagen a. T. W., Hasbergen, Hilter a. T. W., Ostercappeln und Wallenhorst sowie die vier Samtgemeinden Artland, Bersenbrück, Fürste- nau und Neuenkirchen.

Hansestadt Lüneburg 420 Die Kreisstadt Lüneburg liegt am nordöstlichen Rand der Lüneburger Heide in mitten des gleichnamigen Landkreises. Ihre Nachbargemeinden sind im Norden die Samtgemeinde Bardowick und die Gemeinde Adendorf, im Westen die Samtgemeinde Gellersen, im Süden die Samtgemeinde Ilmenau und die Gemeinde Ostheide sowie im Westen die Gemeinden Ostheide und die Samtge- meinde Scharnebeck. 425 In der großen selbständigen Hansestadt Lüneburg leben auf einer Fläche von 70,34 km² rund 72.000 Einwohner. Damit ist Lüneburg die elftgrößte Stadt in Niedersachsen und Oberzentrum für Nordostniedersachsen. Bis zum 31. Dezember 2004 war sie Sitz der Bezirksregierung und behei- matet seitdem die für die Region Lüneburg zuständige Regierungsvertretung.

430 Stadt Oldenburg Die kreisfreie Stadt Oldenburg liegt im westlichen Niedersachsen und wird im Norden durch den Landkreis Ammerland, im Westen durch den Landkreis Cloppenburg, im Süden durch den Land- kreis Oldenburg sowie im Osten durch die Landkreise Oldenburg und Wesermarsch begrenzt. Oldenburg ist mit 102,96 km² und 158.565 Einwohnern hinter Hannover, Braunschweig und Osna- 435 brück die viertgrößte Stadt Niedersachsens. Die kreisfreie Stadt war bis zum 31. Dezember 2004 Sitz der Bezirksregierung Weser-Ems und ist seitdem Standort der gleichnamigen Regierungsver- tretung. Seit 2005 gehört die kreisfreie Stadt zur europäischem Metropolregion Bremen/ Olden- burg.

5 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Nennung der männlichen und weiblichen Form verzichtet.

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440 1.4 Wissenschaftliche Begleitung des Modellkommunen-Gesetzes

Nach § 7 Abs. 1 ModKG ist eine fortlaufende Auswertung der Wirkungen des Modellversuchs vorgesehen. Mit der wissenschaftlichen Begleitung des Modellkommunen-Gesetzes wurden die Fachhochschu- 445 le Osnabrück und die Leuphana Universität Lüneburg beauftragt. Gemeinsam untersuchten beide Auftragnehmer die Wirkungen des Gesetzes in der Zeit vom 01. Januar 2006 bis zum 31. Dezem- ber 2008. Die empirischen Analysen umfassen dabei sowohl die Implementationsfolgen auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger bzw. Unternehmen als auch auf Seiten der Verwaltungen in den Mo- dellkommunen und betroffenen Trägern öffentlicher Belange. Das zentrale Anliegen der Untersu- 450 chung bestand darin, festzustellen, ob und zu welchem Grad die oben genannten intendierten Ziele tatsächlich erreicht wurden und inwieweit nicht-intendierte Wirkungen mit der Anwendung des Ge- setzes verbunden sind.

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2 Methodische Vorgehensweise 455 Auf der Grundlage der dargestellten Ziele des ModKG sind von der wissenschaftlichen Begleitung verschiedene Instrumente entwickelt worden, mit denen die intendierten und nichtintendierten Ge- setzeswirkungen erfasst werden. In der empirischen Sozialforschung lassen sich grundsätzlich zwei Erhebungsmethoden unter- 460 scheiden:

quantitative Datenerhebung qualitative Datenerhebung

465 Deren Anwendung hängt von der zu bearbeitenden Fragestellung ab. Da aufgrund des For- schungsgegenstandes eine rein quantitativ angelegte Untersuchung nicht alle relevanten Aspekte des Modellversuchs hätte erfassen können, wurden die beiden Erhebungsmethoden kombiniert eingesetzt (Komplementaritätsmodell des Methoden-Mixes).6

470 Für die quantitative Erhebung wurden gemeinsam mit den fünf Modellkommunen Indikatorenlisten erarbeitet, auf deren Grundlage in den jeweiligen Verwaltungen verschiedene Kennzahlen für die Jahre 2001 bis 2005 sowie für den Versuchszeitraum von 2006 bis 2008 erfasst wurden. Die Erhe- bung für den Zeitraum 2001 bis 2005 sollte einen Vergleich zwischen dem bisherigen Recht und den für die Modellkommunen gültigen Neuregelungen möglich machen. Mit Hilfe der Indikatorenlis- 475 ten wurden die Auswirkungen des ModKG in den verschiedenen Rechtsbereichen untersucht. In erster Linie war es hiermit möglich, einerseits Fallzahlen, die Auskunft über die Anwendungshäu- figkeit und somit Relevanz der Regelung gaben, und andererseits Bürokratiekosten zu ermitteln. Vor dem Hintergrund der durch das ModKG formulierten Ziele konnte somit der Zielerreichungs- grad der Initiative in einigen Bereichen überprüft werden. 480 Die in den Modellkommunen implementierten Indikatorenlisten enthielten – je nach Neuregelung und Rechtsgebiet – unterschiedliche Indikatoren. Das gesamte Set umfasste folgende Indikatoren:

1) Zahl der Fälle 2) Dauer des Verfahrens bzw. des Verfahrensschritts 485 3) Bearbeitungszeit 4) Kosten pro Arbeitsstunde 5) Kosten pro Fall 6) Gebühreneinnahmen

490 Für den Fall, dass es zu außergewöhnlichen Ereignissen im Verfahren kam, boten die Felder „Be- sonderheiten“ und „Beschwerden“ in der Indikatorenliste für die Sachbearbeiter und Sachbearbei- terinnen die Möglichkeit, auch qualitative Informationen zu dem jeweiligen Fall aufzunehmen. Fallstatistiken werden behördenseitig nur sehr selten geführt, um das Berichtswesen einzudäm- men. Deshalb wäre es in einigen Teilbereichen nur mit einem ganz erheblichen Arbeitsaufwand 495 verbunden gewesen, Fallzahlen für die zurückliegenden Jahre zu erheben. Von den Sachbearbei- tern wurden hier Schätzwerte angegeben, um nicht zusätzlich Bürokratie aufzubauen.

Mit den Modellkommunen wurden für die Zusendung der von ihnen erhobenen Daten festgelegte Stichtage vereinbart. Der Zeitraum vom 01. Januar bis zum 31. März 2006 diente als Pre-Test- 500 Phase, um die Anwendbarkeit der Indikatorenlisten in der Praxis zu erproben. Die in dieser Phase gewonnenen Erkenntnisse führten zu einigen Modifikationen in den Erhebungsbögen, um dieses Erhebungsinstrument in der Anwendung so einfach und informativ wie möglich zu gestalten. Nach

6 vgl. Behnke/Bauer/Behnke (2005).

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der Pre-Test-Phase erfolgte die Übermittlung der Indikatorenlisten alle sechs Monate jeweils zum 31. März und zum 30. September eines Jahres, mit Ausnahme des letzten Erhebungszeitraums. 505 Hier wurden die Kennzahlen nicht zum 30. September 2008, sondern erst zum 31. Dezember 2008 abgefragt, um das Berichtswesen und den Bürokratieaufwand in den Modellkommunen möglichst gering zu halten.

Wurden in den Modellkommunen Anträge auf der Grundlage des ModKG gestellt, erhielten die 510 durch die Neuregelung betroffenen Personen bei ihrem ersten Behördenkontakt eine Einwilli- gungserklärung für eine weiterführende Befragung durch die wissenschaftliche Begleitung. Diese Befragung war für die wissenschaftliche Begleitung wichtig, um auch den Grad der Zufriedenheit mit dem ModKG ermitteln zu können. Die Behörden gaben personenbezogene Daten an die Hoch- schulen nur weiter, wenn die Betroffenen vorher explizit eingewilligt hatten. Dadurch wurden die 515 Belange des Datenschutzes gewahrt.

Die mit Hilfe der Indikatorenlisten gewonnenen Erkenntnisse gaben nicht nur Aufschluss darüber, welche Rechtsgebiete schwerpunktmäßig durch das ModKG erfasst wurden, sondern zeigten auch, in welchen Bereichen eine rein quantitative Analyse nicht ausreichend war. Wie zuvor be- 520 schrieben, wurden im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung quantitative und qualitative Er- hebungsmethoden kombiniert angewendet. Dabei stellte die teilstandardisierte Telefonbefragung bereits eine Kombination beider Methoden in einem Instrument dar, weil der verwendete Interview- leitfaden sowohl geschlossene als auch offene Fragen beinhaltete.

525 Die nachstehende Abbildung gibt einen Überblick darüber, welche Zielgruppen von den ModKG- Regelungen betroffen sind. Demnach können die drei folgenden Zielgruppen identifiziert werden:

1. Bürgerinnen und Bürger, 2. Unternehmen sowie 530 3. private und öffentliche Träger (z.B. Vereine, Träger öffentliche Belange).

Aufbauend auf dieser Erkenntnis wurden für die jeweilige Zielgruppe und den jeweiligen Rege- lungsbereich spezielle teilstandardisierte Interviewleitfäden erarbeitet. Sie bestanden sowohl aus geschlossenen als auch offenen Fragen und dienten dazu, die Erfahrungen und Einschätzungen 535 der drei im Vorfeld identifizierten Zielgruppen zu den ModKG-Regelungen zu erfassen. Wie bei den Indikatorenlisten wurden auch für die Interviewleitfäden die ersten drei Monate als Pre-Test-Phase genutzt, um die Praktikabilität des Erhebungsinstruments zu testen und danach Modifikationen noch vornehmen zu können.

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Rechtsgrundlage ModKG Zielgruppe

Werbeanlagen (§ 49 (3) Nrn. 1-5 NBauO) § 3 Nr. 2 a Unternehmen Gaststättenerweiterung (§ 69 (4) NBauO) § 3 Nr. 2 b Unternehmen öffentliche Beglaubigung der Baulasterklä- § 3 Nr. 2 c Bürger, rung (§ 92 (2) NBauO) Unternehmen, private und öffentliche Träger Werbeanlagen (§ 24 (1) S. 2 sowie (2), (3) u. § 3 Nr. 4 Unternehmen (5) NStrG) Genehmigung der Wasserbehörde § 3 Nr. 8 Bürger, Unternehmen, (§ 91 (1) NWG) Geltung Modifizierte Vorschriften von private und öffentliche Träger Nds. Gesetz über Spielplätze § 4 Nr. 1 Unternehmen, öffentliche Träger (Kommu- nen)

Nicht anwendbare Vorschriften

Vorläufige Untersagung § 5 (1) Nr.1 a Bürger, (§ 69 a (4) S. 5 NBauO) Unternehmen, private und öffentliche Träger Behördenbeteiligung im Bauantragsverfah- § 5 (1) Nr. 1 b-d Bürger, ren Unternehmen, (§ 72 (2) sowie § 73 (3) u. (4) NBauO) private und öffentliche Träger Äußerung der Eigentümer § 5 (1) Nr.1 e Bürger, (§ 92 (3) S. 3 NBauO) Unternehmen, private und öffentliche Träger Verbandsmitwirkung § 5 (1) Nr. 2 b-c Bürger, (§ 60 a Nrn. 1, 3 bis 8 NNatG) Unternehmen, private und öffentliche Träger Veränderte Fristen nach dem Nds. Natur- § 5 (1) Nr.2 a-c Bürger, schutzgesetz (§ 19 (2) S. 2 NNatG) Unternehmen, private und öffentliche Träger Planfeststellungsverfahren § 5 (1) Nr. 5 Bürger, (§ 38 (4) Nr. 1 NStrG) Unternehmen, private und öffentliche Träger Planfeststellungsverfahren § 5 (1) Nr. 7 Bürger, (§ 127 NWG) Unternehmen, Abweichenden Fristen Fristen Abweichenden private und öffentliche Träger Zuständigkeitsvereinbarungen § 6 Bürger, (divers. Rechtsgrundlagen) Unternehmen, private und öffentliche Träger Zuständigkeits- vereinbarungen

540 Abb. 1: Zielgruppen der ModKG-Regelungen

Zwischen dem 01. Januar 2006 und 31. Dezember 2008 wurden 439 telefonische Befragungen durchgeführt, wobei der Großteil der Interviews (rund 75 Prozent) auf die Antragsteller einer Bau- genehmigung entfiel. 545 Um mehr Informationen über die internen Verfahrensabläufe in den Verwaltungen zu erhalten, wurden darüber hinaus im Rahmen der qualitativen Untersuchung Experteninterviews zu folgenden Regelungen durchgeführt:

550 § 3 Nr. 1 a-d ModKG (Modifizierungen im Personalvertretungsrecht) § 3 Nr. 2 b ModKG (Gaststättenerweiterung)

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§ 3 Nr. 2 c ModKG (Unterschriftsbeglaubigungen in der kreisangehörigen Kommune) § 3 Nr. 3 ModKG (Beschränkung der Verbandsbeteiligung auf UVP-pflichtige Vorhaben und Fristverkürzung bei den Aufforderung und Abgabe von Stellungnahmen bei UVP- 555 pflichtigen Vorhaben) § 3 Nr. 4 ModKG (bauliche Anlagen an Landes- und Kreisstraßen) § 3 Nr. 5 ModKG (Verzicht auf Ausschreibung von Beamten/ Beamtinnen auf Zeit in sonstigen Fällen) § 3 Nr. 6 ModKG (Verzicht auf Ausschreibung von Beamten/ Beamtinnen auf Zeit in sons- 560 tigen Fällen) § 3 Nr. 8 ModKG (Genehmigungen der Wasserbehörde) § 3 Nr. 9 ModKG (Prüfung von Wasser- und Bodenverbänden) § 4 Nr. 2 ModKG (räumliche Mindeststandards in Kitas) § 4 Nr. 4 ModKG (Wegfall der Teilungsgenehmigung) 565 § 5 (1) Nr. 1 b-d ModKG (Behördenbeteiligung im Bauantragsverfahren) § 5 (1) Nr. 2 a ModKG (Behördenbeteiligung im Bodenabbauverfahren) § 5 (1) Nr. 3 ModKG (Aufstellung eines Abfallwirtschaftskonzepts) § 5 (1) Nr. 6 ModKG (Genehmigungen der Kommunalaufsichtsbehörde) § 5 (1) Nr. 7 b ModKG (Festsetzung von Wasserschutzgebieten) 570 § 6 ModKG (Zuständigkeitsvereinbarungen)

Dabei haben Experteninterviews den Vorteil, das spezielle Wissen von Experten für den For- schungsprozess nutzbar zu machen. Methodisch dienen sie der Rekonstruktion sozialer Hand- lungsfelder. Allerdings herrscht über den Begriff des Experten Uneinigkeit in der sozialwissen- 575 schaftlichen Forschungsliteratur. Unstreitig sind jedoch zwei wichtige Merkmale, die es zu beachten gilt: Erstens sind Experten als Medium zu sehen, durch das der Wissenschaftler Wissen über einen forschungsrelevanten Sachverhalt erlangt. Ein Interview mit einem Verwaltungsmitarbeiter, der Experte auf einem bestimmten Rechtsgebiet ist, eröffnet beispielsweise Erkenntnisse über die 580 Auswirkungen eines durch das ModKG veränderten Verfahrensschritts auf das Gesamtverfahren, die durch die Auswertung der Indikatorenlisten allein nicht bekannt geworden wären. Zweitens haben Experten eine besondere, mitunter exklusive Stellung in dem sozialen Kontext, der untersucht werden soll.7 Für die fünf Modellkommunen besitzen die Verwaltungsmitarbeiter insofern eine besondere bzw. exklusive Stellung, da sie zum Beispiel ein durch das ModKG verän- 585 dertes Genehmigungsverfahren selbstständig oder mit einigen wenigen Kollegen bearbeiten und damit über sehr spezielles und gleichzeitig umfassendes Wissen in einem Rechtsbereich und einer Modellkommune verfügen.

Grundsätzlich lassen sich drei Varianten des Experteninterviews unterscheiden: 590 1. Explorative Experteninterviews dienen der Orientierung in einem thematisch neuen oder unübersichtlichen Feld, tragen zur Schärfung des Problembewusstseins des Forschers bei o- der werden häufig als Vorbereitung zur Erstellung eines abschließenden Leitfadens genutzt.

595 2. Systematisierende Experteninterviews dienen der Extraktion von in der Praxis gewonne- nem, reflexiv verfügbarem und spontan kommunizierbarem Handlungs- und Erfahrungswissen. Im Vordergrund steht die systematische und lückenlose Informationsgewinnung. Der Experte wird hier als Ratgeber mit einem dem Forscher nicht zugänglichen Fachwissen gesehen, der über „objektive“ Tatbestände aufklärt und seine Sicht der Dinge zu einem bestimmten The- 600 menausschnitt erläutert.

7 vgl. Gläser/Laudel (2006).

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3. Theoriegenerierende Experteninterviews zielen auf die kommunikative Erschließung und analytische Rekonstruktion der „subjektiven“ Dimension des Expertenwissens.8

605 Im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung des ModKG lässt sich diese analytische Trennung nicht immer aufrechterhalten, sodass eine Kombination aus dem explorativen und dem systemati- sierenden Interview zur Anwendung kam. Da die Befragungen ergebnisoffen geführt wurden, zo- gen die im ersten Teil des Experteninterviews gewonnenen Erkenntnisse in der Regel weitere Fra- gen zum Regelungsbereich nach sich. Ein Beispiel für diese Variante sind die beiden mit der Prüf- 610 stelle beim Wasserverbandstag e.V. geführten Interviews. Während das erste dazu diente, sich eine Orientierung in diesem Bereich zu verschaffen, trug das zweite Interview dazu bei, die Struk- tur und die Arbeitsweise der Prüfstelle beim Wasserverbandstag sowie die möglichen Auswirkun- gen des ModKG systematisch zu erfassen. Darüber hinaus wurden Experteninterviews ergänzend zur quantitativen Erhebung durchgeführt, 615 wenn es für einen Regelungsbereich entweder keine bzw. nur geringe Fallzahlen gab oder wenn die Auswertung der Indikatorenlisten zusätzliche Fragen aufwarf. Als Beispiele sind hierfür die Be- fragungen zum NAbfG (Aufstellung eines Abfallwirtschaftskonzepts) sowie der Behördenbeteili- gung im Bauantragsverfahren zu nennen.

620 Zusammenfassend betrachtet, lieferte der quantitativ ausgerichtete Analyseteil zu den Auswirkun- gen des ModKG wichtige Informationen über den verwaltungsseitigen Implementationsprozess. Allerdings war diese Untersuchung für verschiedene Rechtsbereiche nicht ausreichend, da weitere Rahmenbedingungen wie z. B. der Ablauf des Gesamtverfahrens oder eventuelle Besonderheiten in den jeweiligen Modellkommunen ebenso zu erfassen waren, um zu einer umfassenden Analyse 625 zu gelangen. In diesem Kontext waren Experteninterviews mit Vertretern der jeweiligen Fachdiens- te ein wichtiges Instrument, um das spezielle Wissen über die Auswirkungen des ModKG insbesondere auf die Verwaltung zu dokumentieren. Parallel dazu wurden die teilstandardisierten Tele- foninterviews mit den drei wesentlichen Zielgruppen durchgeführt, um feststellen zu können, inwieweit die Neureglungen zur Erhöhung der Unternehmer- und Bürgerfreundlichkeit beitrugen. 630 Folglich war der verwendete Methoden-Mix das geeignete Instrumentarium, um die Auswirkungen des ModKG so umfassend wie möglich zu untersuchen.

8 vgl. Bogner/ Menz (2005).

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3 Wissenschaftliche Begleitung der Umsetzung des ModKG in den Modellkommu- nen

635 Entsprechend der dargestellten methodischen Vorgehensweise werden nachfolgend die von der wissenschaftlichen Begleitung erzielten Erkenntnisse über die Wirkungen des Modellkommunen- Gesetzes zwischen dem 01. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2008 dokumentiert. Dabei wird darauf hingewiesen, dass mehrfach Regelungen des ModKG mit einem geringen Fallzahlenanteil für eine Evaluation keine validen verallgemeinerungsfähigen Schlussfolgerungen zulassen. 640 Die Darstellung der Wirkungen erfolgt zunächst im Rahmen einer Fallzahlenanalyse (Kapitel 3.1, S. 18) und gliedert sich anschließend in Anlehnung an die Systematik des ModKG in die Betrach- tung der modifizierten Geltung von Vorschriften und der nicht anwendbaren Vorschriften (Kapitel 3.2, S. 19 und Kapitel 3.3, S. 65) sowie der abweichenden Fristenregelungen (Kapitel 3.4, S. 81), der Zuständigkeitsverlagerungen (Kapitel 3.5, S. 137) und schließlich der Auswertung der telefoni- 645 schen Interviews mit den Bürgern, Unternehmen sowie privater und öffentlicher Träger (Kapitel 3.6, S. 154). Im letzten Kapitel findet sich eine Zusammenfassung der Ergebnisse der wissenschaftlichen Begleitung. (Kapitel 4, S. 158).

3.1 Fallzahlenanalyse 650 Die wissenschaftliche Begleitung hat mittels Kennzahlen- und Indikatorenlisten während des Ver- suchszeitraums vom 01. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2008 halbjährlich Fallzahlen aller durch das ModKG betroffenen Regelungsbereiche erhoben. Einzige Ausnahme bildete § 4 Nr. 3 ModKG, durch den § 26 Abs. 2 bis 6 NSchG außer Kraft ge- 655 setzt wird. Dieser regelt das Verfahren zur Aufstellung von Schulentwicklungsplänen. Bereits wäh- rend des Erprobungszeitraumes beschloss die Landesregierung, die Fortschreibungspflicht für Schulentwicklungspläne aufzuheben. Mit der Änderungsverordnung vom 19. Februar 2008 gibt es nun keine zeitlichen Vorgaben für die Schulentwicklungsplanung mehr.9 In Absprache mit der Nie- dersächsischen Staatskanzlei wurde diese Regelung daher nicht weiter im Prozess der wissen- 660 schaftlichen Begleitung berücksichtigt (vgl. auch Kapitel 3.3.3 auf S. 76).

In der nachfolgenden Tabelle findet sich die Gesamtzahl der übermittelten Fallzahlen:

LK LK LK Rechtsbereiche Lüneburg Oldenburg insgesamt: Cuxhaven Emsland Osnabrück 1. DVO-KiTaG 1 0 3 1 0 5 NAbfG 0 1 1 0 0 2 NBauO 2.419 10.536 10.399 333 2.953 26.640 NBodSchG 0 0 0 0 0 0 NGO 281 197 171 3 1 653 NKomZG 1 1 1 0 0 3 NLO 0 0 0 / / 0 NNatG10 194 317 66 8 54 639 NNVG 1 0 0 0 0 1 NPersVG 17 4 16 4 14 55 NSpPG 10 39 4 16 39 108 NStrG 2 29 6 0 0 37 NWG 91 111 159 2 0 363 Zuständigkeits- 573 362 693 / / 1.628 verlagerungen insgesamt: 3.590 11.597 11.519 367 3.061 30.134 Abb. 2: Fallzahlenanalyse – 01. Januar 2006 – 31. Dezember 2008

9 vgl. Änderungsverordnung vom 19. Februar 2008, Nds. GVBl., S. 78 10 Bis zum 30. September 2006 wurde die Anzahl der Verfahren bei UVP-pflichtigen Vorhaben sowie die Anzahl der Bodenabbauverfahren erfasst, ab dem 01. November 2006 jeweils die Anzahl der Beteiligungen.

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665 Wie bereits die Zwischenberichte vom Juni 2007 und Juni 2008 zeigten, lag der Anwendungs- schwerpunkt des ModKG im Bereich der NBauO (ca. 90 % aller ModKG-Fälle). Danach folgten NGO (653 Fälle), NNatG (639 Fälle), NWG (363 Fälle) sowie der Bereich der Zuständigkeitsverla- gerungen (1.628 Fälle). Keine Fallzahlen meldeten die Modellkommunen zur NLO und den Großteil des NPersVG sowie 670 den Fristenregelungen des NBodSchG. Bei den Zuständigkeitsverlagerungen fanden im Durch- schnitt 45 Prozent der darunter fallenden Regelungen keine Anwendung. Soweit das ModKG nicht angewandt wurde, konnte in diesen Bereichen auch keine wissenschaftliche Evaluation erfolgen. Insofern waren bestimmte Vorschriften des ModKG für den Modellversuch ungeeignet, da sie in der Wirkung empirisch nicht überprüft werden konnten. Die wissenschaftliche Evaluation kann für 675 diese Rechtsnormen keine Aussagen darüber treffen, ob und in wieweit eine Überführung in das allgemeine Landesrecht zum Bürokratieabbau und einer erhöhten Bürger- bzw. Unternehmensori- entierung beiträgt. Ähnliches gilt für die Bereiche, in denen nur sehr wenige Fallzahlen übermittelt wurden. Die seit dem Zwischenbericht 2007 neu übermittelten Fallzahlen bestätigten zudem die Unter- 680 schiede bei den Anwendungshäufigkeiten zwischen den beiden Modell-Landkreisen Emsland und Osnabrück und den beiden Modellstädten. Die Fallzahlen der Stadt Oldenburg und des Landkrei- ses Cuxhaven lagen etwa auf einem ähnlichen Niveau, während die Hansestadt Lüneburg deutlich weniger Fallzahlen meldete. Vor allem im Bereich der NBauO wurden in beiden Städten, aber auch im Landkreis Cuxhaven weiterhin deutlich weniger Bauantragsverfahren durchgeführt und somit 685 weniger Behörden beteiligt. Auffällig ist ebenfalls, dass die beiden Städte zu weniger als 60 Pro- zent aller Rechtsbereiche Fallzahlen meldeten, während in den Modell-Landkreisen in mehr als drei Viertel der betroffenen Rechtsbereiche Fälle auftraten.

690 3.2 Modifizierte Geltung von Vorschriften

Auf Grundlage der Neuregelung nach § 3 ModKG gelten während des Versuchszeitraums bestehende gesetzliche Vorschriften mit bestimmten Modifikationen.

695 3.2.1 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz

Die Beteiligung des Personalrats bei bestimmten personellen oder allgemeinen Maßnahmen für Beamtinnen und Beamte bzw. für Angestellte ist in § 65 Niedersächsisches Personalvertretungs- gesetz (NPersVG)11 festgelegt. Darüber hinaus werden dort auch die Fälle aufgeführt, in denen die 700 Mitbestimmung nicht erfolgt. In § 66 NPersVG ist die Mitbestimmung des Personalrats bei sozialen und sonstigen innerdienstli- chen Maßnahmen, in § 67 NPersVG die Mitbestimmung des Personalrats bei organisatorischen Maßnahmen geregelt. Kommt es in Fällen nach §§ 65, 66 und 67 NPersVG zu keiner Einigung zwischen der obersten Dienstbehörde und der bei ihr bestehenden Stufenvertretung oder - wenn 705 eine Stufenvertretung nicht zu bilden ist - dem bei ihr bestehenden Personalrat, kann die Eini- gungsstelle gemäß § 70 Abs. 4 NPersVG angerufen werden.

Die Einigungsstelle wird nach § 71 NPersVG bei jeder obersten Dienststelle für die Dauer der re- gelmäßigen Amtszeit der Personalräte gebildet. Entsprechend der in den §§ 107, 107 a bis f 710 NPersVG enthaltenen Sonderregelungen für Kommunen wird nach § 107 c NPersVG eine Eini- gungsstelle erst beim ersten Fall der Nichteinigung gebildet; sie bleibt bis zum Ende der regelmä- ßigen Amtszeit der Personalräte bestehen. Die Einigungsstelle besteht aus sechs Mitgliedern, die je zur Hälfte von der obersten Dienstbehörde und vom Hauptpersonalrat bestellt werden, und einer oder einem unparteiischen Vorsitzenden, auf die oder den sich beide Seiten einigen. Des Weiteren

11 Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 15. Dezember 2008, vgl. Nds. GVBl. Nr. 27 vom 22. Dezember 2008, S. 408.

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715 sind in § 75 NPersVG die Fälle aufgelistet, in denen die Dienststelle das Benehmen mit dem Per- sonalrat herzustellen hat. Somit lassen sich insgesamt drei Hauptbereiche identifizieren, aus denen Regelungen für den Mo- dellversuch ausgewählt worden sind:

720 1. Mitbestimmung des Personalrats (vier Regelungen) 2. Anrufung der Einigungsstelle (21 Regelungen) 3. Benehmensherstellung mit dem Personalrat (zwei Regelungen).

Die Neuregelung nach ModKG sieht vor, dass in den Fällen des § 65 Abs. 1 Nr. 10 und Abs. 2 Nr. 725 8 NPersVG sowie nach § 65 Abs. 1 Nr. 17 und Abs. 2 Nr. 16 NPersVG keine weitere Mitbestim- mung des Personalrates stattfindet. Nach den in § 3 Nr. 1 c ModKG beschriebenen Fällen entfällt das Verfahren vor der Einigungstelle; die Dienststelle entscheidet nun abschließend. Darüber hinaus wird in den Fällen des § 75 Abs. 1 Nrn. 7 und 14 NPersVG auf eine Benehmensherstellung mit dem Personalrat verzichtet. 730 Zwischen 2001 und 2005 wurden aus dem Landkreis Osnabrück 44 Fälle zu sechs Regelungen, aus dem Landkreis Cuxhaven 40 Fälle zu sieben Regelungen, aus dem Landkreis Emsland 14 Fälle zu sechs Regelungen, aus der Stadt Oldenburg sieben Fälle zu vier Regelungen sowie aus der Hansestadt Lüneburg vier Fälle zu drei Regelungen übermittelt. Insgesamt haben 18 Verwal- 735 tungen 109 Fälle zu den ausgewählten NPersVG-Regelungen gemeldet. Bezogen auf alle fünf Modellkommunen ergibt sich damit ein Durchschnitt von 22 Fällen pro Jahr. Wird zudem berücksichtigt, dass es insgesamt 59 Verwaltungen gibt, in denen Fälle nach dem NPersVG auftreten können, haben die Gebietskörperschaften für den Zeitraum 2001 bis 2005 durchschnittlich zwei Fälle gemeldet. 740 Dabei entfielen rund 90 Prozent der Fälle auf die vier folgenden Vorschriften:

1. § 75 Abs. 1 Nr. 7 NPersVG (Anordnung von Organisationsuntersuchungen) (37 Fälle) 2. § 65 Abs. 2 Nr. 8 NPersVG (Umsetzung von Angestellten) (36 Fälle) 3. § 75 Abs. 1 Nr. 14 NPersVG (Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie An- 745 mietung von Diensträumen) (15 Fälle) 4. § 65 Abs. 1 Nr. 10 NPersVG (Umsetzung von Beamten ohne Zustimmung länger als drei Monate) (8 Fälle)

Wird die Verteilung der Fälle auf die drei Hauptbereiche betrachtet, zeigt sich, dass der Schwer- 750 punkt auf den Regelungen lag, bei denen es um die Mitbestimmung des Personalrates bzw. um die Benehmensherstellung mit dem Personalrat ging. Zu dem Bereich „Anrufung der Einigungsstelle“, dem alleine bereits 21 der 27 durch das ModKG modifizierten NPersVG-Regelungen zuzuordnen sind, wurde lediglich ein Fall gemeldet. Folglich kamen 20 der 21 Reglungen im Vergleichszeitraum überhaupt nicht zur Anwendung. Bezogen auf alle 27 Regelungen bedeutet dies, dass lediglich 25 755 Prozent der Regelungen zwischen 2001 und 2005 angewendet wurden. Für den Vergleichs- und den Erprobungszeitraum sind von den fünf ausgewählten Kommunen folgende Fallzahlen übermittelt worden:

Modellkommunen 2001 bis 2005 2006 bis2008 Landkreis Cuxhaven 40 17 Landkreis Emsland 14 4 Landkreis Osnabrück 44 16 Hansestadt Lüneburg 4 4 Stadt Oldenburg 7 14 Gesamt 109 55 Abb. 3: Fallzahlen nach NPersVG

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760 Seit dem 01. Januar 2006 wurden durch das ModKG in den oben genannten drei Bereichen 27 NPersVG-Regelungen modifiziert angewendet. Bis zum Ende des Erprobungszeitraums kamen in den fünf Modellkommunen 30 Prozent dieser Neuregelungen (8 Regelungen) zum Tragen. Bis zum 31. Dezember 2008 haben 16 Verwaltungen insgesamt 55 Fälle zu diesem Rechtsbereich gemeldet. Bezogen auf alle fünf Modellkommunen ergibt sich damit ein Durchschnitt von 19 Fällen pro 765 Jahr. Im Einzelnen übermittelte der Landkreis Cuxhaven im Modellzeitraum 17 Fälle zu sieben Regelun- gen, der Landkreis Osnabrück 16 Fälle zu vier Regelungen, der Landkreis Emsland vier Fälle zu vier Regelungen, die Hansestadt Lüneburg vier Fälle zu einer Regelung und die Stadt Oldenburg 14 Fälle zu drei Regelungen.12 Somit kamen die meisten NPersVG-Regelungen (rund 30 Prozent) 770 im Landkreis Cuxhaven zur Anwendung, gefolgt von den Landkreisen Emsland und Osnabrück mit jeweils 15 Prozent. In den beiden Städten Oldenburg und Lüneburg sind dagegen lediglich elf bzw. vier Prozent der Regelungen angewendet worden. Dabei entfallen – bezogen auf alle fünf Modellkommunen - rund 75 Prozent der übermittelten Fälle auf die vier folgenden Vorschriften: 775 1. § 65 Abs. 2 Nr. 8 NPersVG (Umsetzung von Angestellten) (12 Fälle) 2. § 75 Abs. 1 Nr. 7 NPersVG (Anordnung von Organisationsuntersuchungen) (11 Fälle) 3. § 75 Abs. 1 Nr. 14 NPersVG (Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie An- mietung von Diensträumen) (11 Fälle) 780 4. § 65 Abs. 2 Nr. 16 NPersVG (Ablehnung von Sonderurlaub für Angestellte) (acht Fälle).

Damit hat sich - verglichen mit dem bisherigen Recht – die Schwerpunktsetzung hinsichtlich der Anwendungshäufigkeit kaum verändert. Die §§ 75 (1) Nr. 7, 75 (1) Nr. 14 sowie 65 (2) Nr. 8 NPersVG gehören sowohl nach altem als auch nach neuem Recht zu den Regelungen, zu denen 785 der Großteil der Fälle in diesem Rechtsbereich übermittelt worden ist. Es ist lediglich zu einer Ver- änderung der Rangfolge gekommen. Außerdem spielte der § 65 (1) Nr. 10 NPersVG nach neuem Recht keine große Rolle mehr, sodass er durch den § 65 (2) Nr. 16 NPersVG in der Rangliste der „TOP 4“ ersetzt wurde.

790 Da der Untersuchungsschwerpunkt beim NPersVG im Zwischenbericht vor allem auf der quantitativen Analyse der durch das ModKG modifizierten Regelungen lag, wurde diese Vorgehensweise mit Hilfe von Experteninterviews, die mit Vertretern der Personalabteilungen und der Personalräte Ende 2007 und Mitte 2008 in den vier Modellkommunen13 durchgeführt wurden, um eine qualitative Analyseebene ergänzt. Lediglich die Hansestadt Lüneburg wurde bei dieser Untersuchung nicht 795 berücksichtigt, da sie einerseits sowohl für den Vergleichs- als auch für den Modellzeitraum insgesamt nur sehr wenige Fälle übermittelt hatte und andererseits keine NPersVG-Regelung nach altem und nach neuem Recht zur Anwendung gekommen ist. Folglich fehlt die Grundlage, um die Unterschiede zwischen alter und modifizierter Regelung beurteilen zu können.

800 Im Wesentlichen lassen sich drei relevante Ergebnisse der quantitativen und qualitativen Analyse festhalten:

Erstens kann auf Basis der quantitativen Analyse insgesamt eine leicht rückläufige Entwicklung bei den Fallzahlen festgestellt werden. Während für den Zeitraum 2001 bis 2005 durchschnittlich 805 21 Fälle pro Jahr für alle fünf Modellkommunen übermittelt worden sind, hat sich diese Zahl bezogen auf den dreijährigen Untersuchungszeitraum auf rund 18 Fälle pro Jahr verringert. Lediglich für die Regelungen, bei denen die Anrufung der Einigungsstelle weggefallen ist, zeigt sich eine leichte

12 Den Modell-Landkreisen wurden jeweils die übermittelten Fälle der kreisangehörigen Kommunen hinzugerechnet. 13 Die Interviews wurden jedoch nicht von allen Kommunen unterstützt.

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Zunahme. Hier gab es vier Fälle14, bei denen es zu keiner einvernehmlichen Lösung mit den Mitar- beitern kam, sodass die Dienststelle abschließend entscheiden musste. Für die anderen beiden 810 Bereiche - Mitbestimmung des Personalrats bzw. Benehmensherstellung mit dem Personalrat - ist dagegen keine Zunahme zu verzeichnen. Während sich die durchschnittlich pro Jahr gemeldeten Fallzahlen für die Regelungen, bei denen die Mitbestimmung des Personalrats weggefallen war, sowohl für den Vergleichs- als auch für den Erprobungszeitraum auf einem ähnlichen Niveau bewegen, zeigt sich die Fallzahlenentwicklung bei der Benehmensherstellung mit dem Personalrat für 815 das neue Recht im Vergleich zur vorherigen Rechtslage deutlich rückläufig. Allerdings handelt es sich bei diesen Durchschnittswerten lediglich um Richtwerte, da für das alte Recht Daten aus fünf Jahren zur Verfügung stehen, für das ModKG jedoch nur auf drei Jahre zurückgegriffen werden kann. Zweitens ergeben die in den fünf Modellkommunen durchgeführten Befragungen, dass aufgrund 820 eines Missverständnisses auf Seiten der Verwaltung zu viele Fälle sowohl nach altem als auch nach neuem Recht übermittelt worden sind. Hiervon sind die NPersVG-Regelungen betroffen, bei denen nach altem Recht die Einigungsstelle angerufen wurde und seit Inkrafttreten des ModKG stattdessen die Dienststelle abschließend entscheidet. Auf Rückfrage wurde von den Modellkom- munen bestätigt, dass es nach bisherigem Recht nur einen Fall15 gab, in dem die Einigungsstelle 825 angerufen wurde. Im Erprobungszeitraum waren es insgesamt sechs Fälle16, bei denen es keine einvernehmliche Lösung gab und die Dienststelle abschließend entscheiden musste. Dies hat zur Folge, dass sich die zum NPersVG übermittelten Fallzahlen im Vergleich zum Zwischenbericht deutlich reduziert haben (siehe nachfolgende Abbildung sowie detaillierte Auflistung nach Modell- kommunen in Anlage 1 auf S. 168). 830 Drittens zeigen die Experteninterviews, dass eine Verallgemeinerung der Erfahrungen im Umgang mit den modifizierten NPersVG-Regelungen sehr schwierig ist, da die Regelungen sehr selten zur Anwendung kommen und lokale Faktoren das Ergebnis beeinflussen. Zum einen wirkt sich das allgemeine Betriebsklima in einer Verwaltung auf die Zusammenarbeit zwischen Personalabteilung und Personalrat aus. Auch persönliche Faktoren beeinflussen die Beziehung zwischen beiden 835 Seiten. Zum anderen scheint auch die Größe der jeweiligen Verwaltung einen Einfluss auf den Umgang mit den NPersVG-Regelungen zu haben. In einer kleineren Kommune geht es beispielsweise insgesamt „familiärer“ zu, die Dienstwege sind kürzer und mögliche Probleme können schon frühzeitig in persönlichen Gesprächen aus der Welt geschafft werden. Obwohl in den meisten Ver- waltungen die beiden Parteien um ein gutes Miteinander bemüht sind, lassen sich für die Modell- 840 kommunen zwei Gruppen unterscheiden. Die erste Gruppe umfasst die Verwaltungen, in denen das Binnenverhältnis zwischen Personalrat und Personalabteilung entspannt ist und der Personal- rat frühzeitig bei Entscheidungsprozessen beteiligt wird. Die zweite Gruppe ist dadurch gekenn- zeichnet, dass das Binnenverhältnis zwischen den beiden Parteien eher als angespannt bezeich- net werden kann. 845 Der Wegfall der Personalratsmitbestimmung und -benehmensherstellung wird in der Regel von Personalräten in den Verwaltungen besonders kritisch gesehen, in denen das Verhältnis zwischen beiden Parteien angespannt ist, da ihnen in diesen Fällen keine Beteiligungsmöglichkeit mehr gegeben ist. In diesen Fällen haben sich die Beziehungen zwischen den beiden Vertretungen durch das ModKG weiter verschlechtert. Hingegen sehen die Personalräte in Verwaltungen mit einem 850 guten Verhältnis zur Personalabteilung weniger kritisch, da hier aufgrund des guten Betriebsklimas der Personalrat weiterhin informell beteiligt bzw. informiert wird. Lediglich der Wegfall der Personal- ratsmitbestimmung bei der Umsetzung von Beamten bzw. Angestellten wird bemängelt. 17

14 Insgesamt wurden im Untersuchungszeitraum von den Modellkommunen 29 Fälle übermittelt, die jedoch zum größten Teil einvernehmlich geklärt werden konnten. 15 Zwischen 2001 und 2005 gab es einen Fall in der Stadt Oldenburg, in dem die Einigungsstelle angerufen werden musste. 16 In einem der sechs Fälle hätte die Dienststelle abschließend entscheiden müssen. Jedoch zog die betroffene Beamtin ihre Bewerbung zurück und bewarb sich auf eine andere Stelle, bevor die Dienststelle eine Entscheidung treffen konnte. 17 vgl. Experteninterview mit dem Personalrat des Landkreises Cuxhaven am 25. Mai 2008.

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Unabhängig vom Binnenverhältnis sehen Personalabteilungen im Wegfall der Mitbestimmung konkrete Arbeitserleichterungen, da Verfahren nun beschleunigt zum Abschluss gebracht werden 855 könnten. Konkrete Zeit- und Kosteneinsparungen seien jedoch schwer messbar. Die Personalräte dagegen stehen dem Wegfall der Mitbestimmungsrechte eher kritisch gegenüber, da keine Arbeitserleichterungen zu verzeichnen seien und ein starker Einschnitt in die Arbeitneh- merrechte stattfinde. Zudem wurden von einem Personalrat einer kreisangehörigen Kommune Bedenken dahingehend geäußert, dass vor allem Beamte hinsichtlich ihrer Treuepflicht nun in ein 860 stärkeres Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Dienstherrn geraten könnten. Aufgrund des ModKG würden sich die Machtverhältnisse daher einseitig in Richtung Personalabteilung verschie- ben.18 Darüber hinaus wurde häufiger die Gefahr geäußert, das ModKG sei nur ein erster Schritt zur schleichenden Aushöhlung der Mitbestimmungsrechte. Einigkeit zwischen Personalabteilungen und Personalrat herrscht jedoch grundsätzlich bezüglich 865 des Wegfalls der Benehmensherstellung19, da es sich hierbei häufig um Bagatellfälle handelt, bei denen eine Beteiligung nicht zwingend notwendig sei und somit tatsächliche Verfahrensbeschleu- nigungen erreicht werden könnten. Zudem handelt es sich um die schwächste Beteiligungsform des Personalrats, sodass die Personalabteilung bereits vor Inkrafttreten des ModKG nicht gezwungen war, die Einwände des Personalrats bei der abschließenden Entscheidung zu berücksichtigen. 870 Aber auch hier gilt: Besteht ein gutes Verhältnis zwischen Personalrat und Personalabteilung, wird der Personalrat weiterhin über geplante Vorhaben informiert. Obwohl die Einigungsstelle zwischen 2001 und 2005 nur einmal angerufen wurde und seit Inkraft- treten des ModKG die Dienststelle erst bei fünf Fällen abschließend entscheiden musste und einmal kurz davor stand, abschließend zu entscheiden, darf daraus nicht automatisch geschlossen 875 werden, dass die Einigungsstelle funktionslos und damit überflüssig ist. Nach Einschätzung der Interviewpartner wird die Einigungsstelle als ein Instrument mit einer konfliktregulierenden Funktion verstanden, welches dazu beiträgt, bereits im Vorfeld einvernehmliche Lösungen zu finden, da die Bildung einer Einigungsstelle immer mit einem erheblichen Kosten- und Arbeitsaufwand verbunden ist. Allein die Existenz dieses Instruments verändere das Verhalten der Akteure, ohne das es im 880 Regelfall zur Anwendung gelange. Ein weiterer Faktor, der mit entscheidend dafür ist, dass bisher sehr selten eine Einigungsstelle angerufen werden musste, ist das gute Verhältnis zwischen Per- sonalrat und Personalverwaltung. Dieses ist nicht regelbar und kann sich daher auch durch einen Wechsel an der Verwaltungsspitze verändern. Es herrschen divergierende Meinungen zwischen den Personalabteilungen und den Personalräten 885 bei der Einschätzung, ob der Wegfall zu Arbeitserleichterungen führe. Während die Personalabtei- lungen dies bejahten, sehen die Personalräte bereits in der Option „Anrufung der Einigungsstelle“ eine wesentliche Chance, Kompromisslösungen zwischen Personalabteilung und Personalrat zu finden, die nun entfallen würde. Insgesamt bleibt aus Sicht einiger Personalräte abzuwarten, ob der Informationsfluss zwischen 890 Personalabteilungen und -räten auch nach einer eventuellen Übertragung der Vorschriften auf das gesamte Land Niedersachsen in dieser Form weiterhin bestehen wird. Das Binnenverhältnis sei stets ein labiler Ist-Zustand, der von zukünftigen Entwicklungen und nicht zuletzt von persönlichen Beziehungen zwischen der Personalabteilung und dem Personalrat abhängig und beeinflussbar sei. 895 Anhand der sehr geringen Fallzahlen wird allerdings deutlich, dass es sich lediglich um einen Randbereich des NPersVG handelt. Da Erfahrungen mit der Anrufung der Einigungsstelle weitgehend fehlen, ist es für den Großteil der modifizierten NPersVG-Regelungen nicht möglich, die Auswirkungen des ModKG zu beurteilen.

18 vgl. hierzu z.B. die Stellungnahme des Personalrats der Stadt Oldenburg vom 12. Februar 2009. 19 Lediglich der Personalrat der Stadt Oldenburg bewertet den Wegfall der Benehmensherstellung sehr negativ, da er keine Möglichkeit mehr sieht, die Interessen der Beschäftigten zu vertreten. Vor allem der § 75 (1) Nr. 14 NPersVG sei von besonderer Bedeutung, da die Stadt Oldenburg nicht über ein großes zentrales Rathaus verfügt, sondern ihre Beschäftigten in verschiedenen z. T. angemieteten Objekten un- terbringt.

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Vorschrift im NPersVG Modifizierte Rege- Fallzahlen Fallzahlen lung nach ModKG 2001-2005 2006-2008 Umsetzung von Beamten ohne Zustimmung länger als 3 Monate Wegfall der Mitbe- 8 6 (§ 65 (1) Nr. 10) stimmung des Personalrats Ablehnung von Sonderurlaub für Beamte 5 2 (§ 65 (1) Nr. 17) Umsetzung von Angestellten ohne Zustimmung länger als 3 Monate 36 12 (§ 65 (2) Nr. 8) Ablehnung Sonderurlaub für Angestellte 7 8 Mitbestimmung des Personalrats (§ 65 (2) Nr. 16) Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens auf Beamte Keine Anrufung der - 1 (§ 65 (1) Nr. 5) Einigungsstelle, sondern abschlie- Abordnung eines Beamten länger als 3 Monate - 4 ßende Entscheidung (§ 65 (1) Nr. 8) der Dienststelle ebenso für Angestellte - - (§ 65 (2) Nr. 6) Zuweisung eines Beamten zu einer öffentlichen Einrichtung außer- - - halb des Anwendungsbereichs des BRRG länger als 3 Monate (§ 65 (1) Nr. 9) ebenso für Angestellte - - (§ 65 (2) Nr. 7) Weiterbeschäftigung eines Beamten über die Altersgrenze hinaus - - (§ 65 (1) Nr. 12) Versagung/ Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit für - - Beamte (§ 65 (1) Nr. 15) ebenso für Angestellte - - (§ 65 (2) Nr. 11) Verzicht auf Ausschreibung "höherwertiger" Dienstposten für Beamte - - (§ 65 (1) Nr. 16) Aufstellung von Grundsätzen für Beamte über die Durchführung der - - Fortbildung (§ 65 (1) Nr. 18) ebenso für Angestellte, auch für die Durchführung der Berufsausbil- - - dung (§ 65 (2) Nr. 12) Auswahl Beamte für Fortbildungsveranstaltungen, wenn mehr - - Bewerber als Plätze (§ 65 (1) Nr. 19) ebenso für Angestellte - - (§ 65 (2) Nr. 13) Anrufung der Einigungsstelle Anrufung der Einigungsstelle Aufstellung des Urlaubsplans - - (§ 66 (1) Nr. 3) Zuweisung u. Kündigung von Wohnungen (§ 66 (1) Nr. 7) - -

Zuweisungen und Kündigung von Dienst- und Pachtland und Fest- - - setzung der Nutzungsbedingungen (§ 66 (1) Nr. 8) Bestellung und Abberufung von Vertrauens-, Vertrags- und Betriebs- 1 - ärzten und Beauftragten für Arbeitssicherheit (§ 66 (1) Nr. 9) Gestaltung der Arbeitsplätze - - (§ 67 (1) Nr. 3) Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung - - des Arbeitsablaufs (§ 67 (1) Nr. 4) Anordnung von Mehrarbeit - - (§ 67 (1) Nr. 7) Bestellung und Abberufung von Datenschutzbeauftragten - - (§ 67 (1) Nr. 9) Benehmensherstellung bei der Anordnung von Organisationsunter- Wegfall der Beneh- 37 11 suchungen (§ 75 (1) Nr. 7) mensherstellung

Benehmensherstellung bei der Planung von Neu-, Um- und Erweite- 15 11 rungsbauten sowie Anmietung von Diensträumen (§ 75 (1) Nr. 14) Benehmens- herstellung mit dem Personalrat

Fallzahlen 27 Regelungen 109 55 gesamt 900 Abb. 4: Fallzahlenanalyse zum NPersVG

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3.2.2 Niedersächsische Bauordnung

905 3.2.2.1 Werbeanlagen § 49 (3) Nr. 1 bis 5 NBauO/ § 3 Nr. 2 a ModKG

In § 49 NBauO ist u. a. festgeschrieben, welche Eigenschaften Werbeanlagen aufzuweisen haben und in welchem Bereich sie zulässig sind. Nach Absatz 3 sind Werbeanlagen im Außenbereich grundsätzlich unzulässig und dürfen in diesen 910 nicht erheblich hineinwirken. Unter den Nummern 1 bis 5 werden jedoch Ausnahmen zu Werbean- lagen aufgeführt, die aufgestellt werden dürfen soweit andere Rechtsvorschriften dem nicht wider- sprechen. Hierzu zählen: 1. Werbeanlagen an der Stätte der Leistung, 2. Schilder, die Inhaber und Art gewerblicher Betriebe kennzeichnen oder die auf landwirt- 915 schaftliche Betriebe, die landwirtschaftliche Produkte zum Verkauf anbieten, hinweisen, wenn die Schilder vor Ortsdurchfahrten auf einer Tafel zusammengefasst sind (Hinweis- schilder), 3. einzelne Schilder bis zur Größe von 0,5 m², die an Verkehrsstraßen und Wegabzweigun- gen im Interesse des Verkehrs auf Betriebe im Außenbereich, auf selbsterzeugte Produk- 920 te, die diese an der Betriebsstätte anbieten, oder auf versteckt gelegene Stätten hinweisen, 4. Werbeanlagen an und auf Flugplätzen, Sportanlagen und auf abgegrenzten Versamm- lungsstätten, soweit sie nicht erheblich in den übrigen Außenbereich hineinwirken, 5. Werbeanlagen auf Ausstellungs- und Messegeländen. 925 Durch die Neuregelung nach § 3 Nr. 2 a ModKG wird diese Liste um eine weitere Ausnahme er- gänzt. Schilder, die Inhaber und Art gewerblicher Betriebe in Gewerbegebieten kennzeichnen, sind nun ebenfalls zulässig, wenn die Schilder in einem Umkreis von bis zu drei Kilometern vom Rand des Gewerbegebiets auf einer Tafel zusammengefasst sind (Hinweisschilder). 930 Zwischen 2001 und 2005 hat es insgesamt 71 Fälle gegeben, bei denen eine Werbeanlage im Außenbereich aufgestellt worden ist. Davon entfielen zehn Fälle auf den Landkreis Cuxhaven, 30 Fälle auf den Landkreis Emsland und 31 Fälle auf den Landkreis Osnabrück. Für die beiden Städte Lüneburg und Oldenburg sind keine Fälle übermittelt worden. 935 Zwischen dem 01. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2008 ist die Neuregelung in keiner der fünf Modellkommunen zur Anwendung gekommen. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass § 49 NBauO in Verbindung mit § 24 NStrG von den Straßenbaubehörden derzeit unterschiedlich ausgelegt wird, sodass Genehmigungen zur Aufstellung von Werbeanlagen in den Modellkommunen unterschiedlich erteilt werden (vgl. hierzu Kapitel 3.2.4 Bauliche Anlagen an Straßen § 24 (1) S. 2 940 sowie (2, 3 und 4) NStrG/§ 3 Nr. 4 a ModKG, S. 47).

Um die Relevanz der Neuregelung besser einschätzen zu können, wurden die in den fünf Modell- kommunen ansässigen Bauaufsichtsbehörden im Herbst 2007 gebeten, eine Stellungnahme zu dem modifizierten § 49 NBauO abzugeben. Dabei konnten die unteren Bauaufsichtsbehörden je- 945 doch lediglich Vermutungen darüber äußern, warum die durch das ModKG neu geschaffene Mög- lichkeit zur Aufstellung von Hinweisschildern bisher von den Unternehmen nicht genutzt wurde.

Der Landkreis Cuxhaven gibt an, dass solche Schilder außerhalb der Ortschaften nicht an über- örtlichen Straßen aufgestellt werden, da aufgrund der technisch begrenzten Fläche für die einzel- 950 nen Betriebe nur relativ wenig Platz zur Verfügung stehe und die Geschwindigkeit der vorbeifah- renden Fahrzeuge in der Regel zu hoch sei, um die Schilder lesen zu können. Hinzu komme, dass solche Sammelschilder im Außenbereich nur an Landes- und Kreisstraßen denkbar seien, da § 3 Nr. 4 ModKG lediglich die Ausnahmen für Landes- und Kreisstraßen neu regelt. Auf die Anbauver- bote gemäß Bundesfernstraßengesetz hat das ModKG keinen Einfluss, da es sich um Bundesrecht

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955 handelt. Daher geht die untere Bauaufsichtsbehörde davon aus, dass die Regelung keine Rele- vanz besitzt.20 Ergänzend hierzu äußert die Stadt Cuxhaven, dass die Zusammenfassung von Werbung verschiedener Firmen unter Umständen nicht attraktiv genug sei oder es an der für eine solche Werbeanlage erforderlichen Koordination der beteiligten Firmen fehle. Möglicherweise ist den Unternehmen die Neureglung auch nicht bekannt, sodass keine abschließende Aussage über 960 ihre Relevanz für Unternehmen getroffen werden kann.21

Im Landkreis Emsland hat es zu Beginn der Einführung des Gesetzes vereinzelte Anfragen gegeben, jedoch waren meistens die Voraussetzungen nicht erfüllt. Generell seien am Eingang vieler Gewerbegebiete bereits Sammelschilder vorhanden, die u. a. direkt an stärker befahren Straßen 965 und nicht so weit entfernt im Außenbereich liegen. Nach Auskunft des Landkreises ist die Vorschrift zu speziell gefasst worden. Zudem kommen Werbeanlagen im Außenbereich nicht so häufig vor, sodass die Regelung wenig Relevanz besitze. Eher würden Werbeanlagen nachgefragt, die an Autobahnen oder Bundesstraßen errichtet werden sollen. Eine erhebliche Verbesserung brachte die Änderung der NBauO, wonach Werbeanlagen bis zu einer Höhe von zehn Metern an der Stätte 970 der Leistung in festgesetzten Gewerbegebieten genehmigungsfrei sind.22

Nach Einschätzung des Landkreises Osnabrück könnte die fehlende Nachfrage in der Unkennt- nis potentieller Antragsteller liegen. Zusätzlich sei zu vermuten, dass ein Großteil der Kreisstraßen aufgrund geringer Verkehrsbelastungen im Gegensatz zu den Landes- und Bundesstraßen für 975 Werbung uninteressant sei.23 Dagegen weisen die beiden Städte Lüneburg und Oldenburg darauf hin, dass Außenbereichsflä- chen in den beiden Stadtgebieten nur in geringem Umfang vorhanden sind. Folglich besitze die Neuregelung aus Sicht der beiden Bauaufsichtsbehörden lediglich eine geringe Relevanz.24

980 Die Industrie- und Handelskammer (IHK) Stade, die für den Landkreis Cuxhaven und die Hanse- stadt Lüneburg zuständig ist, gibt in ihrer Stellungnahme an, dass sie die relevanten Betriebe und Gewerbevereine über die neuen Aufstellungsmöglichkeiten für Werbeanlagen informiert hat, sodass zumindest im Landkreis Cuxhaven nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Neure- gelung nicht bekannt war. Konkrete Gründe für die geringe Nachfrage konnte die IHK ebenfalls 985 nicht nennen. Jedoch äußert sie die Vermutung, dass im ländlichen Raum eher konservativ gewor- ben wird. Aus ihrer Sicht kann die ModKG-Regelung aufgrund ihrer geringen Relevanz in Landes- recht überführt werden.25

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Neuregelung im Untersuchungszeitraum in keiner 990 Modellkommune zur Anwendung gekommen ist. Möglicherweise ist dies einerseits darauf zurück- zuführen, dass die Gewerbegebiete größtenteils an Bundesstraßen und Autobahnen zu finden sind und damit Bundesrecht unterliegen. Anderseits könnte das fehlende Interesse seitens der Unter- nehmen auch ein Indiz dafür sein, dass ihnen entweder die neu geschaffene Möglichkeit nicht bekannt ist oder aber dass für solche Hinweisschilder kein Bedarf besteht.

20 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 24. September 2007. 21 vgl. Stellungnahme der Stadt Cuxhaven vom 15. Oktober 2007. 22 vgl. Stellungnahme des Landkreises Emsland vom 27. September 2007. 23 vgl. Stellungnahme des Landkreises Osnabrück vom 09. Oktober 2007. 24 vgl. Stellungnahmen der Hansestadt Lüneburg und der Stadt Oldenburg vom 26. September 2007. 25 vgl. Stellungnahme der Industrie- und Handelskammer Stade vom 10. Februar 2009; Die IHK Osnabrück-Emsland konnte weder Gründe nennen, noch Vermutungen anstellen, warum die Neuregelung selten nachgefragt wird, vgl. telefonische Abfrage am 09. und 11. Februar 2009.

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995 3.2.2.2 Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung bis 100 m² § 69 (4) NBauO/ § 3 Nr. 2 b ModKG

Für die Erweiterung einer Gaststätte um eine Außenbewirtschaftung war neben der Genehmigung 1000 nach dem Gaststättengesetz bisher auch immer eine baurechtliche Genehmigung zu beantragen, da es sich bei der vorgesehenen Nutzungsänderung um eine baugenehmigungspflichtige Bau- maßnahme nach NBauO handelt. Der Betreiber der Gastwirtschaft musste deshalb stets zwei unterschiedliche Genehmigungsanträge stellen. Nach der Neuregelung im § 3 Nr. 2 ModKG bedürfen nun Gaststättenerweiterungen keiner Bauge- 1005 nehmigung mehr, wenn die für den Ausbau in Anspruch genommene Grundfläche 100 m² nicht überschreitet. Möglich wird diese Gesetzesänderung durch die Erweiterung des § 69 (4) NBauO, der die Art und die Anforderungen genehmigungsfreier Baumaßnahmen regelt. Zu beachten ist, dass auch beim Bauen ohne Baugenehmigung weiterhin die materiellen Anforde- rungen des Baurechts vollständig zu berücksichtigen sind. 1010 Die Pflicht des zweiten Genehmigungsantrages – die gaststättenrechtliche Erlaubnis – wird von der Neuregelung nicht berührt.26 Darüber hinaus nahmen die Landkreise Osnabrück und Emsland die Möglichkeit nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 ModKG in Anspruch, diese Zuständigkeiten ab dem 01. April 2006 auf ihre kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu übertragen (vgl. Kapitel 3.5, S. 137). 1015 Nach bisherigem Recht bearbeiteten die Modellkommunen im Rahmen der Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung folgende Fälle:

Versuchszeitraum 2001 - 2005 Modellkommune Fallzahlen mittlere Verfahrens- mittlere Gebühren- dauer (in AT) einnahmen (in €) Landkreis Cuxhaven 27100 30 54,00 - Cuxhaven 0 - - Landkreis Emsland 17 13 65,00 - Lingen (Ems) 3 o. A. max.28 54,00 - Meppen 3 o. A. 29 30,00 - Papenburg 1 10 90,00 Landkreis Osnabrück 6 42 295,00 - Melle 0 - - Lüneburg 0 - - Oldenburg 0 - - Insgesamt 130 Abb. 5: Gaststättenerweiterungen – alle Modellkommunen 2001 - 2005 1020 Der Landkreis Cuxhaven genehmigte in den letzten Jahren eine Vielzahl von Gaststättenerweite- rungen. Ingesamt wurden in den Jahren 2001 bis 2005 etwa 20 Fälle im Jahr bearbeitet mit einer mittleren Genehmigungsdauer für den Bauantrag von 30 Tagen. Durchschnittlich fielen dabei pro Baugenehmigung 54,00 Euro Bearbeitungsgebühr an. Die Stadt Cuxhaven meldete nach bisheri- 1025 gem Recht keine Fälle einer Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung bis 100 m².

Für den Vergleichszeitraum übermittelte der Landkreis Emsland 17 Fälle. Die in diesem Zusam- menhang benötigte Baugenehmigung wurde etwa nach 13 Tagen erteilt. Der Antragsteller hatte dafür im Durchschnitt 65,00 Euro Gebühren zu entrichten. Die Städte Lingen (Ems) und Meppen 1030 genehmigten im Verlauf der Jahre 2001 bis 2005 jeweils drei Bauanträge, für die eine mittlere Ver-

26 Die Neuregelung nach ModKG ist ausschließlich für Gaststättenerweiterung auf Privatgrundstücken anzuwenden. Abzugrenzen sind Sondernutzungen, die für die außenwirtschaftliche Nutzungen von öffentlichen Flächen genehmigt werden können. 27 Die von den Modellkommunen genannten Schätzwerte sind jeweils kursiv geschrieben. 28 Jedoch wurde in vielen Fällen keine zusätzliche Gebühr erhoben, vgl. Stellungnahme der Stadt Lingen vom 25. Januar 2007. 29 Gebühr für die Vorortabnahme durch das Bauamt Meppen.

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fahrensdauer nicht mehr feststellbar war. Die Kommunen Meppen und Lingen wiesen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass in der Praxis sehr wenige Fälle dieser Art aufträten, da in der Regel die Außenbewirtschaftung im Rahmen der Neueröffnung oder Übernahme einer bereits bestehenden Gastwirtschaft beantragt würde.30 Dies bedeutet, dass Außenbewirtschaftungen dort 1035 bereits regelmäßig bestehen. Die Möglichkeit einer separaten Antragstellung, wie es das ModKG regelt, würde von den Gastwirten in den seltensten Fällen in Anspruch genommen.31 Die Stadt Papenburg meldete, einen Bauantrag nach etwa zehn Tagen genehmigt zu haben. Hierfür war eine Gebühr von 90,00 Euro zu entrichten.

1040 Während der Jahre 2001 bis 2005 wurden sechs baugenehmigungsrechtliche Prüfungen für Gast- stättenerweiterungen beim Landkreis Osnabrück bearbeitet.32 Die Zeit bis zur Erteilung der Ge- nehmigung nahm etwa 42 Tage in Anspruch. Darüber hinaus war eine Gebühr von durchschnittlich 295,00 Euro zu entrichten. Die Stadt Melle übermittelte nach bisherigem Recht keine Fallzahlen. 1045 Die Hansestadt Lüneburg bearbeitete in den Jahren 2001 bis 2005 keine Baugenehmigungen im Rahmen einer Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung bis 100m². Insgesamt schätzt die Stadt die Anzahl der Fälle als sehr gering ein, da in der Regel eine Außenbewirtschaf- tung in direktem Zusammenhang mit einem Neubau beantragt würde.33 1050 Die Stadt Oldenburg meldete ebenfalls keine Fallzahlen nach bisherigem Recht.

Mit Inkrafttreten des Modellkommunen-Gesetzes entfielen neben den Gebühreneinnahmen auch die Behördenlaufzeiten für die bisher zu erteilenden Baugenehmigungen. Jedoch ist darauf hinzu- 1055 weisen, dass sich wegen unterschiedlicher Verfahrensabläufe in den Modellkommunen die Ge- samtdauer des Genehmigungsverfahrens nicht automatisch reduziert. Eine Analyse der Verfah- rensabläufe in den Modellkommunen nach bisherigem Recht ergab zwei verschiedene Vorge- hensweisen: • differenzierte Antragsstellung: Der Gastwirt stellte zwei Anträge; einen auf Erteilung der 1060 Baugenehmigung im dafür zuständigen Bereich Bauen der Behörde sowie einen weiteren Antrag zur Erteilung der Gaststättenerlaubnis im Ordnungsamt. • eine Antragsstellung: Der Gastwirt stellte einen Antrag bei der zuständigen Behörde. Die Beantragung der zweiten Genehmigung erfolgte auf dem behördeninternen Weg.

1065 Die nachfolgende Abbildung zeigt, welche Verfahrensweisen in den Modellkommunen bisher zum Tragen kamen:

Modellkommune Verfahrensweise Landkreis Cuxhaven eine Antragsstellung - Cuxhaven - Landkreis Emsland differenziert - Lingen (Ems) differenziert - Meppen eine Antragsstellung - Papenburg differenziert Landkreis Osnabrück differenziert - Melle eine Antragsstellung Lüneburg eine Antragsstellung Oldenburg - Abb. 6: Verfahrensweise bei Beantragung einer Gaststättenerweiterung

30 vgl. Stellungnahmen der Stadt Lingen vom 25. Januar 2007 und der Stadt Meppen vom 23. Januar 2007. 31 § 3 Nr. 2 b ModKG regelt den Wegfall der Baugenehmigung bei Gaststättenerweiterungen, nicht aber bei Erteilung neuer Konzessionen im Rahmen von Neueröffnungen oder Übernahmen bereits bestehender Gastwirtschaften (vgl. Treffen Lenkungsgruppe am 15.06.2006, Stel- lungnahme Niedersächsische Staatskanzlei). 32 Rückwirkend könne nach Aussage des Landkreises Osnabrück nicht eindeutig festgestellt werden, ob die zu genehmigende Fläche jeweils maximal 100 m² betrug. (vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück, April 2006). 33 vgl. Stellungnahme Hansestadt Lüneburg, Januar 2007.

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1070 Folglich wird eine merkliche Reduzierung der Gesamtverfahrensdauer für die Beantragung einer Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung bis 100 m² nur erreicht, wenn die zwei notwendigen Genehmigungsanträge zuvor nicht parallel, sondern nacheinander gestellt und bearbeitet wurden, was bei insgesamt vier Modellkommunen der Fall ist.

1075 Aus der nachstehenden Abbildung ist zu ersehen, welche Fallzahlen während des Versuchszeit- raums in den Kommunen auftraten und welche Gebührenausfälle damit verbunden waren. Für die Berechnung der Einsparungen sowohl auf Seiten der Verwaltung als auch auf Seiten der Gastwirte wurden - sofern vorhanden - die jeweils angegebenen Werte der Kennzahlenlisten aus den Jahren 2001 bis 2005 angenommen. 1080 Erhebungszeitraum Gesamtersparnis Verwaltung Gesamtersparnis 01.01.2006 – 31.12.2008 Gastwirte Modellkommune Fall- Mittlere Bear- Kosten pro mittlere Gebühren zahlen beitungs- Fall (in €) zeit (in h) (in €) LK Cuxhaven 15 12 o. A. 324,00 - Cuxhaven 0 0 0 0 LK Emsland34 5 12,5 279,45 325,00 - Lingen (Ems) 0 0 0 0 - Meppen 7 keine Vergleichswerte zu bisherigem Recht - Papenburg 0 0 0 0 LK Osnabrück35 2 10 260,00 590,00 - Melle 7 keine Vergleichswerte bisher keine Gebühr erhoben36 Lüneburg 0 0 0 0 Oldenburg 16 keine Vergleichswerte zu bisherigem Recht insgesamt 52 Abb. 7: Gaststättenerweiterungen 01.01. 2006 – 31.12.2008 – alle Modellkommunen

Während des Versuchszeitraums beantragten 52 Gastwirte eine Außenbewirtschaftung bis 100 m². In den Modellkommunen, in denen bisher eine differenzierte Antragsstellung notwendig war, lässt 1085 sich dabei für den Gastwirt eine Gebührenersparnis zwischen 30,00 bis 295,00 Euro errechnen. Weiterhin wurde mit Hilfe der Kennzahlenlisten ebenfalls beobachtet, ob es auf Grund des Weg- falls der baurechtlichen Prüfung zu baurechtswidrigen Zuständen gekommen ist. Während des dreijährigen Erprobungszeitraums hat es nur einen Fall in der Stadt Oldenburg gegeben. Im vorlie- genden Fall handelte es sich um einen Antrag auf Nutzungsänderung (von einer Bäckerei zu einer 1090 Gastronomie). Dabei wurde auch eine Terrasse für Gäste auf Stellplatzflächen angelegt. Dies ist durch Zufall durch eine Außendienstmitarbeiterin festgestellt worden. Da die Grundfläche der Ter- rasse 100 m² nicht überstieg, hatte der Antragsteller weder einen Bauantrag gestellt noch wurde die Erweiterung der Gaststätte um eine Außenbewirtschaftung dem Ordnungsamt angezeigt. Aller- dings wurde die Terrasse auf einer nicht überbaubaren Fläche errichtet und verstieß zudem gegen 1095 materielles Baurecht, sodass die Errichtung des Bauwerks untersagt wurde. Zudem wurden auch die Immissionsgrenzwerte überschritten. Nach Auskunft der unteren Baubehörde der Stadt Olden- burg fiel die Terrasse auch nicht in den Anwendungsbereich des § 69 a NBauO, da sie z. T. au- ßerhalb des gültigen Bebauungsplans lag. Da die Neuregelung nach ModKG im Zusammenhang mit der Erteilung neuer Konzessionen bzw. 1100 bei Neueröffnungen oder Übernahmen bereits bestehender Gastwirtschaften greift, wurden wäh-

34 Meldungen der kreisangehörigen Kommunen auf Grund der Zuständigkeitsverlagerung nach § 6 ModKG (SG Spelle 1 Fall, SG Nordhümm- ling 3 Fälle, Haren 1 Fall). 35 Meldungen der kreisangehörigen Kommunen auf Grund der Zuständigkeitsverlagerung nach § 6 ModKG (Wallenhorst 1 Fall, Dissen 1 Fall). 36 vgl. Stellungnahme der Stadt Melle vom 22. Januar 2007.

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rend des Versuchszeitraums nur wenige Fallzahlen gemeldet, sodass die Anwendung der Vor- schrift empirisch nicht umfassend evaluiert werden konnte.

3.2.2.3 Unterschriftsbeglaubigung durch die Gemeinde 1105 § 92 (2) NBauO/ § 3 Nr. 2 c ModKG

Nach § 92 Abs. 1 NBauO handelt es sich bei einer Baulast um eine öffentlich-rechtliche Verpflich- tung, mit der sich der jeweilige Grundstückseigentümer zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen auf seinem Grundstück verpflichtet. Eine Baulast ist durch den Grundstückseigentümer gegenüber 1110 der Bauaufsichtsbehörde schriftlich zu erklären. Die in diesem Zusammenhang zu leistende Unter- schrift muss nach Abs. 2 derselben Vorschrift öffentlich beglaubigt oder von einer Vermessungs- stelle nach § 6 Abs. 1, 2 oder 3 des Niedersächsischen Gesetzes über das amtliche Vermes- sungswesen (NVermG)37 beglaubigt sein, wenn sie nicht vor der Bauaufsichtsbehörde geleistet oder vor ihr anerkannt wird. Demzufolge können neben der Bauaufsichtsbehörde auch Notare so- 1115 wie öffentlich beglaubigte Vermessungsingenieure oder das Katasteramt die Unterschriftsbeglau- bigung vornehmen. Eine Abfrage in den Modellkommunen ergab, dass etwa 70 Prozent der Be- glaubigungen von der Bauaufsichtsbehörde und etwa 28 Prozent von den Notaren geleistet werden. Die übrigen zwei Prozent der Beglaubigungen entfallen auf die Vermessungsstellen.38 Keine der Modellkommunen veranschlagte bisher eine Gebühr für die Beglaubigung der Unter- 1120 schrift, da bereits der Verwaltungsaufwand für das gesamte Verfahren der Baulasteintragung auf den Grundstückseigentümer umgelegt wurde. Grundsätzlich wäre es jedoch möglich, eine Gebühr nach der Allgemeinen Gebührenordnung39 (AllGO) festzusetzen. Nach Anlage 1 Nummer 13.1 der AllGO könnten demnach für die Beglaubigung einer Unterschrift Gebühren in Höhe zwischen zwei bis acht Euro erhoben werden. 1125 Die Neuregelung nach § 3 Nr. 2 c ModKG sieht vor, dass die öffentliche Beglaubigung zusätzlich zu den zuvor genannten Stellen auch von den kreisangehörigen Gemeinden und Städten vorgenommen werden kann. Dadurch können sich Weg-, Zeit- und Fahrtkostenentlastungen für den Grundstückseigentümer ergeben, wenn dieser nicht mehr die Bauaufsichtsbehörde des Landkrei- ses eigens für den Akt der Unterschrifterklärung aufsuchen muss. Um spätere Probleme zu ver- 1130 meiden, wird den Bauherren jedoch empfohlen, den Inhalt der Baulasterklärung vorab mit der Bau- aufsichtsbehörde abzustimmen. Zu diesem Zweck kann der Entwurf der Baulasterklärung dem Bauamt per Post, Fax oder Mail zugesandt werden.40 Der übrige Verfahrensablauf ändert sich nicht: Nach dem Akt der Unterschriftsbeglaubigung über- mittelt die Gemeinde alle notwendigen Unterlagen an die zuständige untere Bauaufsichtsbehörde, 1135 die wie bisher die Prüfung und die Eintragung der Baulast in das Baulastenverzeichnis vornimmt.

Von dieser Vorschriftenänderung betroffen sind lediglich die drei Modell-Landkreise Cuxhaven, Emsland und Osnabrück mit ihren kreisangehörigen Städten und Gemeinden. Alle Städte mit einer eigenen Bauaufsichtsbehörde nehmen die Aufgabe der Unterschriftsbeglaubigung nach § 92 Abs. 1140 2 NBauO bereits wahr.

Im Landkreis Cuxhaven wurden zwischen dem 01. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2008 insgesamt 113 Unterschriften im Zusammenhang mit der Eintragung einer Baulast in den kreisan- gehörigen Kommunen beglaubigt. Mehr als 70 Prozent der Fälle sind dabei in den vier Kommunen 1145 Loxstedt (27), Beverstedt (23), Am Dobrock (22) und Börde Lamstedt (10) aufgetreten. 30 Prozent

37 vgl. Niedersächsisches Gesetz über das amtliche Vermessungswesen vom 12. Dezember 2002, Nds. GVBl. Nr. 1 vom 10. Januar 2003, S. 5. 38 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 08. Februar 2007 und Indikatorenlisten bisheriges Recht, Landkreis Emsland März 2006. 39 vgl. Allgemeine Gebührenordnung vom 07. Juni 1997, letzte berücksichtigte Änderung: Anlage geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 04. Dezember 2008, Nds. GVBl. Nr. 25 vom 12. Dezember 2008, S. 389. 40 vgl. Niedersächsische Staatskanzlei, Beispiele für das Modellkommunen-Gesetz, online im Internet: http://www.stk.niedersachsen.de/master/C26873201_L20_D0_I484_h1.html (letzter Aufruf: 09. März 2009)

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der dreizehn41 kreisangehörigen Kommunen hat dagegen im Erprobungszeitraum keine Fälle zu dieser Reglung übermittelt. (vgl. auch Anlage 2, S. 169) Der für die im Rahmen der Baulasteintragung erforderliche Vordruck für die Unterschriftsbeglaubi- gung wird von der unteren Bauaufsichtsbehörde auf Wunsch unterschriftsreif vorbereitet und dem 1150 Antragsteller zur Verfügung gestellt, der dann entscheiden kann, wo er die Beglaubigung vornehmen lässt. Wie die Fallzahlenanalyse für diese Regelung zeigt, wird der überwiegende Teil der Unterschriftsbeglaubigungen in den von der Landkreisverwaltung weit entfernten Kommunen durchgeführt. Nach Einschätzung des Landkreises Cuxhavens werden etwa 65 Prozent der Fälle von der unte- 1155 ren Bauaufsichtbehörde anerkannt, während jeweils 15 Prozent von einem Notar und von den kreisangehörigen Gemeinden beglaubigt werden. Bei einem geringen Anteil (ca. fünf Prozent) der Fälle führen Vermessungsingenieure die Unterschriftsbeglaubigung durch. Für den bisherigen Un- tersuchungszeitraum lässt sich somit eine Gesamtzahl von 580 Fällen errechnen. Nach Einschät- zung der unteren Bauaufsichtsbehörde wurden die 15 Prozent der Unterschriftsbeglaubigungen, 1160 die seit dem 1. Januar 2006 in den kreisangehörigen Kommunen bearbeitet werden, vor Inkrafttre- ten des ModKG von der Landkreisverwaltung durchgeführt. Weitgehend stabil dagegen sind die Anteile geblieben, die auf die Notare und die Vermessungsingenieure entfallen. Alle kreisangehörigen Kommunen erheben für Beglaubigung der Unterschrift eine Gebühr, die zwischen 0 und 25 Euro beträgt. Bis zum 31. Dezember 2008 haben die kreisangehörigen Kom- 1165 munen Gebühren in Höhe von 861 Euro eingenommen, sodass im Durchschnitt 7,60 Euro pro Unterschriftsbeglaubigung fällig wurden. Wie bereits im Zwischenbericht dargelegt, wird die Möglichkeit, die Unterschriftsbeglaubigung in den kreisangehörigen Kommunen durchführen zu lassen, sowohl von der Verwaltung als auch von den Antragstellern weithin positiv bewertet. Die telefonischen Experteninterviews, die mit vier 1170 Sachbearbeitern aus den kreisangehörigen Kommunen des Landkreises Cuxhaven durchgeführt wurden, haben ergeben, dass bislang keine Probleme mit dieser Regelung bekannt geworden sind. Die Beglaubigung der Unterschriften erfolgt in der Regel im Einwohnermeldeamt. Bei inhaltlichen Fragen wird der Bürger an das örtliche Bauamt verwiesen. Es kommt jedoch insgesamt sehr selten vor, dass der Antragsteller Fragen zum Inhalt der Baulasterklärung hat. Die eingenommenen 1175 Gebühren verbleiben in der jeweiligen Kommune. Eine exakte Verrechnung der Gebühr für die Unterschriftsbeglaubigung mit der Gebühr für die Eintragung in das Baulastverzeichnis erfolgt nicht. Die untere Bauaufsichtsbehörde erhebt lediglich eine leicht verringerte Gebühr. In vielen Fällen wird aber sowieso lediglich der Mindestsatz von 54 Euro für die Eintragung einer Baulast erhoben. Eine Unterschreitung dieses Gebührensatzes sei nicht möglich, da die Verwaltung dann 1180 nicht mehr kostendeckend arbeiten könne.

In der nachstehenden Tabelle42 ist darüber hinaus dargestellt, welche Einsparungen sich durchschnittlich für den Grundstückseigentümer ergeben, wenn er die Unterschriftsbeglaubigung in einer kreisangehörigen Kommune im Landkreis Cuxhaven durchführen lässt. Im Durchschnitt verringern 1185 sich die Wegstrecke, die zurückgelegt werden muss, um 51 Kilometer und der Zeitaufwand um 58 Minuten. Im Rahmen der 113 Beglaubigungsverfahren konnte somit eine Entlastung von etwa 1.700,00 Euro erzielt werden.

41 Die große selbstständige Stadt Cuxhaven verfügt über eine eigene untere Bauaufsichtsbehörde. 42 Die Berechnung des durchschnittlichen Einsparpotenzials erfolgt auf Basis der in den drei Modell-Landkreisen durchgeführten Interviews. Mit Hilfe des Internetangebotes Map 24 wurden jeweils der Weg und die Zeit berechnet, die ein Grundstückseigentümer aufwenden muss, um von seiner Wohnadresse zur Gemeinde- und zur Landkreisverwaltung zu kommen. Das Delta, das sich aus diesen beiden Werten ergibt, stellt dann das mittlere Einsparpotenzial dar (vgl. http://www.map24.de).

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Abschließend kann also festgehalten werden, dass die neu geschaffene Möglichkeit von den Bür- 1190 gerinnen und Bürgern durchaus positiv beurteilt wird. Allerdings sind im Versuchszeitraum im Landkreis Cuxhaven verhältnismäßig wenige Fälle aufgetreten. Die Aufgabe kann somit ohne Probleme auf die örtlichen Einwohnermeldeämter übertragen werden, da der zusätzliche Ar- beitsaufwand begrenzt und der Verwaltungsvorgang nicht zu komplex ist. Zudem sind hierfür auch keine umfangreichen Schulungen der SachbearbeiterInnen erforderlich. 1195 Modellkommune Anzahl der Ersparnis für den Grundstückseigentümer Entlastung Mo- Unterschrifts- mittlere Zeit mittlerer Hin- mittlere dellkommune beglaubigungen (in min) und Rückweg Kosten insgesamt (in €) (in km) (in €) LK 113 58 51 15,30 1.728,90 Cuxhaven Abb. 8: Weg-, Kosten-, Zeitentlastung – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Cuxhaven

Nach Auskunft der unteren Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Emsland wurden während des Versuchszeitraums insgesamt 764 Unterschriftsbeglaubigungen im Rahmen einer Baulasteintra- 1200 gung vorgenommen. Es zeigt sich, dass zu Beginn der Erhebung das Verhältnis zwischen durchgeführten Unterschrifts- beglaubigungen beim Landkreis Emsland und den kreisangehörigen Kommunen noch recht ausgeglichen war. Auffällig dabei ist, dass ein relativ großer Teil an Unterschriftsbeglaubigungen, etwa 33 Prozent, von Notaren vorgenommen wurde. Diese Besonderheit ist der Tatsache geschuldet, 1205 dass im ersten Erhebungszeitraum eine größere Anzahl von Windkraftanlagen genehmigt wurde, für die jeweils Baulasteintragungen notwendig waren. Im weiteren Verlauf zeigt sich jedoch, dass der überwiegende Teil der Unterschriftsbeglaubigungen in den kreisangehörigen Kommunen durchgeführt werden, 28 Prozent der Beglaubigungen entfallen auf den Landkreis, die übrigen vier Prozent auf die Notare. Das Diagramm stellt das Verhältnis der Unterschriftsbeglaubigungen noch 1210 einmal grafisch dar.

2 1 100% 15 8 100 80% 94 68 60% 68 104 85

40%

20% 107 53 23 18 18

0% 01.01.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07 - 01.04.08 - 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08

Landkreis kreisangehörige Kommune Notar n = 764

Abb. 9: Verhältnis der Unterschriftsbeglaubigungen im Landkreis Emsland 1215 Die Fallzahlenanalyse zeigt zudem, dass etwa 29 Prozent der aus den kreisangehörigen Kommu- nen gemeldeten Fallzahlen aus der Samtgemeinde Dörpen stammen, die geografisch in größerer Entfernung zur Kreisverwaltung liegt. Für die übrigen kreisangehörigen Kommunen kann jedoch nicht festgestellt werden, dass die Anzahl der gemeldeten Fälle steigt, je weiter die Entfernung 1220 zwischen den kreisangehörigen Kommunen und der Kreisverwaltung zunimmt. Eine detaillierte Auflistung der Unterschriftsbeglaubigungen nach Städten und Gemeinden findet sich in Anlage 3 auf S. 170. Die gemeldeten Fallzahlen der kreisangehörigen Kommunen weichen geringfügig von den Fallzahlenangaben der unteren Bauaufsichtsbehörde ab.

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Zu Beginn des Verfahrens wird die durch die Kreisverwaltung vorbereitete Baulasterklärung ent- 1225 weder zur Wohnortgemeinde des Antragstellers oder direkt zu ihm nach Hause gesandt. Die letzte- re Variante hat sich jedoch im Verlauf des Versuchszeitraums als die geeignetere erwiesen. Denn während beim Versenden der Baulasterklärung an die kreisangehörige Kommune, der Bürger sich dort erstmalig mit dem Schriftstück befasst und bei eventuell auftretenden Fragen oder Problemen die Fachkenntnisse des Verwaltungsmitarbeiters nicht ausreichen könnten, kann sich hingegen der 1230 Bürger im Vorfeld ausführlich mit der Baulasterklärung beschäftigen, wenn ihm das vorbereitete Schriftstück nach Hause zugestellt wird. Besteht weiterer Erklärungsbedarf, hat der Bürger die Möglichkeit, sich telefonisch direkt mit dem zuständigen Sachbearbeiter in der Bauaufsichtsbehör- de in Verbindung zu setzen. Dadurch bleiben die Beratungsleistungen grundsätzlich in der Hand der Kreisverwaltung, während die kreisangehörige Kommune lediglich mit dem Part der Unter- 1235 schriftsbeglaubigung befasst ist. Probleme formal fehlerhafter Baulasterklärungen oder fehlende Spezialkenntnisse der Verwaltungsmitarbeiter vor Ort werden somit vermieden.43 Die kreisangehö- rigen Kommunen geben jedoch an, dass in einigen Fällen Unsicherheiten bei den Bürgern auftraten und dadurch Beratungsleistungen notwendig wurden.44 Hat der Bauherr die Unterschrift bei der Gemeinde geleistet, wird der Vorgang zurück an die Bau- 1240 aufsichtsbehörde des Landkreises geleitet. Insofern entsteht durch das ModKG ein zusätzlicher Verfahrensschritt, der theoretisch mit einer längeren Verfahrensdauer einhergehen müsste. Je nach Größe der kreisangehörigen Kommune werden Briefsendungen per Haus-, Sammelpost oder Botengang etwa alle ein bis drei Tage versandt, wodurch sich das Verfahren der Baulasteintragung rein rechnerisch um etwa diesen Zeitraum verlängern müsste. Da jedoch die Baulasteintragung 1245 Voraussetzung für die Erteilung einer Baugenehmigung ist, wird dem Bauherrn sehr daran gelegen sein, die beglaubigte Unterschrift möglichst schnell vorzunehmen. Dadurch besteht die Möglichkeit, dass die Verfahrenszeit für den zusätzlichen Postweg durch das schnellere Erscheinen des Bau- herrn bei der kreisangehörigen Kommune wieder ausgeglichen wird. Nachdem die Baulasterklärung mit der beglaubigten Unterschrift bei der Bauaufsichtsbehörde vor- 1250 liegt, wird die Eintragung in das Baulastenverzeichnis vorgenommen und ein Gebührenbescheid für die beanspruchte Leistung angefertigt. Insgesamt ist es nach Aussage des zuständigen Fachbereiches vor Inkrafttreten des ModKG oftmals mühsam gewesen, Verständnis bei den Bauherren zu gewinnen, dass die beglaubigte Unter- schrift nur bei der Bauaufsichtsbehörde des Landkreises geleistet werden könne. Die Neuregelung 1255 wird von den Bauherren gut aufgenommen, die sich nun zufriedener mit dem Verfahrensablauf zeigen.45

Die untere Bauaufsichtsbehörde benötigt für das gesamte Verfahren der Baulasteintragung eine durchschnittliche Bearbeitungszeit von zwei Stunden. Die eigentliche Beglaubigung erfordert da- 1260 gegen in etwa einen Zeitaufwand von 15 Minuten.46 Während des Erprobungszeitraums meldeten einige kreisangehörige Kommunen – darunter die Samtgemeinde Nordhümmling, die Stadt Haren sowie die Gemeinden Lengerich, Herzlake und Twist mehr Zeit als bisher der Landkreis zu benöti- gen, da die Aufgabe erstmalig wahrgenommen wird. Dabei wurden teilweise Zeitaufwendungen von bis zu einer Stunde angegeben, die sich im Verlauf des Versuchszeitraums aber jedoch auf 1265 etwa fünf Minuten pro Vorgang reduzierten. Während der größte Teil der Kommunen – darunter die Gemeinden Geeste, Emsbüren, Haselünne, Lathen, Rhede, Salzbergen, Dörpen und Spelle sowie die Samtgemeinde Werlte bereits zu Beginn des Versuchszeitraums fünf Minuten für einen Vor- gang einplanten, arbeiten die Gemeinde Freren und Samtgemeinde Sögel generell mit 15 Minuten. Insgesamt ergibt sich bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden eine durchschnittliche

43 vgl. Interview mit der unteren Bauaufsichtsbehörde Landkreis Emsland am 30. Oktober 2007. 44 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im November/ Anfang Dezember 2008. 45 vgl. Interview mit der unteren Bauaufsichtsbehörde Landkreis Emsland am 30. Oktober 2007. 46 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland, Indikatorenlisten 2001 – 2005, März 2006.

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1270 Bearbeitungszeit von neun Minuten pro Fall. Eine Berechnung des Kostenaufwandes ist dabei aus Sicht der Kommunen eher unerheblich. Im gesamten Kreisgebiet wird der Akt der Unterschriftsbeglaubigung als Serviceleistung verstanden und daher keine Gebühr erhoben.47 Der überwiegende Teil der Kommunen war daher der Auf- fassung, dass eine solche Berechnung in keinem Verhältnis zum geringen Arbeitsaufwand stehe. 1275 Lediglich zwei Gemeinden sprechen sich für die Einführung einer Gebühr aus. Das Emsland ist somit der einzige Modell-Landkreis mit einem einheitlichen Vorgehen in allen kreisangehörigen Kommunen. Die Kreisverwaltung legt für ihre Leistung als untere Bauaufsichtsbehörde – wie vor dem Inkrafttreten des ModKG – die gleichen Gebührensätze zugrunde. Sie beinhalten die Kosten für Vorbereitung, Beratung und Eintragung in das Baulastenverzeichnis, wobei die Beglaubigung 1280 der Unterschrift nicht gesondert berechnet wird.

Insgesamt habe sich aus Sicht der kreisangehörigen Kommunen das Verfahren gut eingespielt. Zusätzliches Personal würde nicht benötigt, da nur geringfügig Mehrarbeit entstehe. Auch die Zu- sammenarbeit mit dem Landkreis funktioniere sehr gut, da die Baulasterklärungen i. d. R. so gut 1285 vorbereitet seien, dass tatsächlich nur noch die Unterschriftsbeglaubigung vorgenommen werden müsse. Das Feedback der Bürger wird einhellig als positiv beurteilt, da Weg-, Zeit- und Kostener- sparnisse erkennbar seien. Deshalb befürworten die Städte und Gemeinden diese neu geschaffene Möglichkeit der Bürgerorientierung. Einige Kommunen wünschen sich Schulungsmaßnahmen, um in Einzelfällen baurechtliche Bera- 1290 tungen bei den Bürgern durchführen zu können.48

Aufgrund der in den kreisangehörigen Kommunen vorgenommenen Unterschriftsbeglaubigungen ergeben sich zwischen dem 01. Januar 2006 und 31. Dezember 2008 folgende Ersparnisse auf Seiten der Bürger: 1295 Modellkommune Anzahl der Ersparnis für den Bürger Entlastung Unterschrifts- mittlere Zeit mittlerer Hin- mittlere Modellkommune beglaubi- (in min) und Rückweg Kosten insgesamt (in €) gungen (in km) (in €) LK 419 58 51 15,30 6.041,07 € Emsland Abb. 10: Weg-, Kosten-, Zeitersparnis – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Emsland

Insgesamt wurden 419 Unterschriften beglaubigt, wobei jeder Bürger durchschnittlich 51 Kilometer Wegstrecke (Hin- und Rückweg) einsparen konnte, was zu einer zeitlichen Entlastung von 58 Mi- 1300 nuten bzw. einer Geldwertersparnis von 15,30 Euro führte. Die Gesamtentlastung der Bürger im Landkreis Emsland belief sich damit allein für die Wegekosten im Versuchszeitraum auf etwa 6.000,00 Euro.

Im Landkreis Osnabrück wurden nach Angabe der unteren Bauaufsichtsbehörde im Erprobungs- 1305 zeitraum insgesamt 635 Unterschriftsbeglaubigungen49 im Rahmen der Eintragung einer Baulast durchgeführt. Davon ließen etwa 60 Prozent der Grundstückseigentümer die Unterschrift bei den kreisangehörigen Kommunen beglaubigen, etwa jede dritte Beglaubigung (30 Prozent) wurde weiterhin beim Landkreis vorgenommen, die übrigen 10 Prozent entfielen auf die Notare bzw. Ver- messungsingenieure. Am häufigsten nehmen die Grundstückseigentümer folglich die neu durch 1310 das ModKG geschaffene Möglichkeit der Unterschriftsbeglaubigung in Anspruch.

47 vgl. Interview mit der unteren Bauaufsichtsbehörde Landkreis Emsland am 30. Oktober 2007. 48 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im November/ Anfang Dezember 2008. 49 Für die ersten drei Erhebungszeiträume stehen lediglich die Fallzahlen der kreisangehörigen Kommunen zur Verfügung. Die bei den Notaren, Vermessungsingenieuren und der unteren Bauaufsichtsbehörde geleistete Anzahl an Unterschriftsbeglaubigungen war rückwir- kend nicht ermittelbar.

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100% 12 14 17

80%

67 81 60% 129

40% keine differenzierte Auswertung möglich

20% 52 41 49

0% 01.01.06 - 01.04.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07 - 01.04.08 - 31.03.06 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08

Landkreis kreisangehörige Kommune Notar n = 462

Abb. 11: Verhältnis Unterschriftsbeglaubigungen im Landkreis Osnabrück50 1315 Die Fallzahlenanalyse zeigt darüber hinaus, dass aus den im nördlichen Kreisgebiet gelegenen Kommunen der höchste Anteil der Fälle stammt, da diese am weitesten von der Kreisverwaltung entfernt liegen. Eine differenzierte Darstellung der von den kreisangehörigen Städten und Gemein- den gemeldeten Fallzahlen findet sich in Anlage 4 auf S. 171, die jedoch zum Teil stark von den 1320 Fallzahlenangaben der unteren Bauaufsichtsbehörde abweichen.

Mit der Eingangsbestätigung für die eingereichten Bauantragsunterlagen erhält der Bauherr eine Liste fehlender Unterlagen, darunter eine eventuell beizubringende Baulasterklärung. Der betroffene Grundstückseigentümer verfügt nun über die neue Möglichkeit, bei der zuständigen 1325 Gemeinde vor Ort vorstellig zu werden oder einen passenden Vordruck der Baulasterklärung aus dem Internetangebot des Landkreises herunterzuladen, auszufüllen und die Beglaubigung bei der kreisangehörigen Kommune vornehmen zu lassen.

Diese neu geschaffene Beglaubigungsmöglichkeit führt jedoch in der Praxis häufiger zu formal 1330 fehlerhaften Baulasterklärungen, wenn die Bauaufsichtsbehörde nicht – wie empfohlen – zuvor beteiligt wurde. Solche fehlerhaften Baulasterklärungen liegen dann vor, wenn z. B. in der Baulast- erklärung falsche Grundstückseigentümer benannt sind, fehlerhafte Bauabstände eingetragen oder falsche Baulasten erklärt werden. Entdeckt werden diese Fehler i. d. R. erst bei der Prüfung der Baulasterklärungen durch die Bauaufsichtsbehörde, da die Bauantragsunterlagen während des 1335 Verfahrens bei der Kreisverwaltung verbleiben und nicht den kreisangehörigen Kommunen zugesandt werden. Diese haben in der Regel vorab keine Möglichkeit, die Richtigkeit der formellen An- gaben (z. B. Flurstücksnummer) zu prüfen. Sofern formale Fehler auftreten, muss die Verpflich- tungserklärung erneut formuliert, vom betroffenen Grundstückseigentümer ein zweites Mal unter- schrieben und bei der kreisangehörigen Kommune oder dem Landkreis beglaubigt werden, sodass 1340 es zu Doppelarbeiten und zu einer Verlängerung der Verfahrensdauer gegenüber dem bisherigen Recht kommt. Die inhaltliche Prüfung der Baulasterklärung obliegt in beiden Fällen weiterhin der Bauaufsichtsbehörde. Ist die Unterschrift durch den Grundstückseigentümer bei der Kommune vor Ort geleistet worden, wird der Vorgang der Baulasterklärung per Sammel- bzw. Hauspost an die Bauaufsichtsbehörde 1345 des Landkreises weitergeleitet. Durch diesen zusätzlichen Verfahrensschritt verlängert sich das Verfahren um ein bis drei Tage. Diese zeitliche Verzögerung kann jedoch aufgewogen werden, wenn die Unterschriftsbeglaubigung aufgrund der örtlichen Nähe zur Gemeinde schneller als bisher vorgenommen wird. Nachdem die formal richtige Baulasterklärung durch die Bauaufsichtsbehörde geprüft wurde, er- 1350 folgt die Eintragung in das Baulastenverzeichnis und das Erstellen des Gebührenbescheides.51

50 Eine differenzierte Auswertung der Fallzahlen wurde erst ab dem 4. Erhebungszeitraum vorgenommen. Daher entsteht eine abweichende Gesamtzahl an Unterschriftsbeglaubigungen.

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Die vom Landkreis Osnabrück angegebene durchschnittliche Bearbeitungszeit für den Akt der Be- glaubigung betrug nach bisheriger Vorgehensweise pauschal fünf Minuten.52 Die Gegenüberstel- lung mit den Bearbeitungszeiten der kreisangehörigen Gemeinden und Städte während des Erpro- bungszeitraums zeigt, dass diese häufiger höhere Werte angeben. So benötigten die Gemeinden 1355 Bad Essen, Bohmte, Bersenbrück, Bissendorf, Glandorf, Hasbergen und Hilter nach eigenen An- gaben zwischen 15 und 60 Minuten für die Unterschriftsbeglaubigung, während andere Kommu- nen, darunter die Samtgemeinde Artland und die Gemeinde Wallenhorst, zunächst 60 Minuten Zeitaufwand veranschlagten, der sich im Verlauf des Versuchszeitraums bis auf etwa fünf Minuten reduzierte. Konstante Bearbeitungszeiten von fünf Minuten gibt dagegen der überwiegende Teil 1360 der kreisangehörigen Kommunen an, darunter die Gemeinden Bad Iburg, Bad Laer, Bad Rothen- felde, die Städte Bramsche und Dissen sowie die Samtgemeinden Fürstenau und Neuenkirchen. Insgesamt ergibt sich bei den Gemeinden und Städten eine durchschnittliche Bearbeitungszeit von 22 Minuten pro Fall. Diese resultiert vor allem aus Hilfestellungen und Beratungsleistungen beim Ausfüllen der Baulast- 1365 erklärungen. Die Kommunen bestätigen die Problematik, dass andernfalls der fehlende Kenntnis- stand der Bürger häufig zu fehlerhaften Baulasterklärungen führt.

Insgesamt befürworten die Kommunen die ModKG-Regelung, da die Bürger sehr positiv auf die neu geschaffene Möglichkeit und die damit verbundenen Entlastungen in Form der Weg-, Kosten- 1370 und Zeitersparnis reagieren. Dies führe zu einer stärkeren Bürgerorientierung, wobei der Mehrauf- wand in den Gemeinde- und Stadtverwaltungen als überschaubar eingestuft wird.53

Fünf der 20 befragten Kommunen (Samtgemeinde Neuenkirchen ∅ 4,25 Euro pro Fall, Gemeinden Wallenhorst und Glandorf sowie Samtgemeinde Bersenbrück 6,00 Euro pro Fall und Bad Laer 5,50 1375 Euro pro Fall) erheben eine Gebühr für die Beglaubigung einer Unterschrift. Die Grundstückseigen- tümer entrichteten deshalb in diesen Kommunen eine höhere Gebühr für die Eintragung der Bau- lasten, als dies bisher beim Landkreis der Fall gewesen wäre. Allerdings ist der finanzielle Mehr- aufwand den eingesparten Wegekosten und Zeitaufwendungen entgegen zu halten, die im Zuge der Beglaubigung vor Ort realisiert werden konnten. 1380 Während zwei weitere Gemeinden erwägen eine Gebühr für die Unterschriftsbeglaubigen einzu- führen, werten die übrigen kreisangehörigen Kommunen die Aufgabe als Serviceleistung und verzichten wegen des geringen Mehraufwandes auf eine Gebührenerhebung.54

Es ergaben sich für die Bürger, die ihre Unterschrift vor Ort in der Gemeinde beglaubigen ließen, 1385 folgende Einsparungen.

Modellkommune Anzahl der Ersparnis für den Grundstückseigentümer Entlastung Unterschrifts- mittlere Zeit mittlerer Hin- mittlere Modellkommune beglaubigungen (in min) und Rückweg Kosten insgesamt (in €) (in km) (in €) LK Osnabrück 37555 58 51 15,30 5.737,50 € Abb. 12: Weg-, Kosten-, Zeitentlastung – Unterschriftsbeglaubigungen – Landkreis Osnabrück

Durchschnittlich sparte der Grundstückseigentümer eine Wegstrecke von jeweils 51 Kilometern 1390 ein. Die zeitliche Entlastung betrug dabei durchschnittlich 58 Minuten. Die Wegekosten beliefen sich auf jeweils 15,30 Euro pro Unterschriftsbeglaubigung. Somit war es möglich, die Gesamtkos- ten der Antragsteller im Landkreis Osnabrück um etwa 5.700,00 Euro während des Versuchszeit- raums zu reduzieren.

51 vgl. Interview mit der unteren Bauaufsichtsbehörde, Landkreis Osnabrück im Oktober 2007. 52 Auskunft Landkreis Osnabrück, Kennzahlenlisten bisheriges Recht, März 2006. 53 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück im November/ Anfang Dezember 2008. 54 vgl. ebenda. 55 Es wurden die gemeldeten Fallzahlen der kreisangehörigen Kommunen der ersten drei Erhebungszeiträume sowie die übermittelten Fallzahlen der unteren Bauaufsichtsbehörde der übrigen Erhebungszeiträume zugrunde gelegt.

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Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Neuregelung von den Grundstückseigentümern 1395 gut angenommen wird. Nach den ersten drei Jahren werden bereits gut Zweidrittel aller Unter- schriftsbeglaubigungen in den kreisangehörigen Kommunen vorgenommen. Hervorzuheben sind die damit verbundenen Kosten- und Zeitentlastungen für den Bürger. Die Städte und Gemeinden sehen hierin eine Stärkung ihrer Kundenfreundlichkeit. Zudem ist die neue Aufgabe mit einem geringen Mehraufwand an Personal- und Sachkosten verbunden. Das Zusammenspiel mit den Land- 1400 kreisen als weiterhin zuständige Prüf- und Genehmigungsbehörde funktioniert dabei reibungslos. Probleme treten jedoch auf, wenn der Verfahrensablauf der Baulasteintragung so gelenkt wird, dass einerseits in den kreisangehörigen Kommunen Beratungsleistungen notwendig werden, der Fachverstand der zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hierfür nicht ausreicht oder Grund- stückseigentümer beim eigenhändigen Ausfüllen der Formularvorlagen fehlerhafte Baulasterklä- 1405 rungen erzeugen. Diese Problematiken werden allerdings umgangen, wenn die untere Bauauf- sichtsbehörde die Baulasterklärungen bereits vorbereitet und der Grundstückseigentümer lediglich die Unterschriftsbeglaubigung vornehmen lassen muss. Auch kann in diesem Fall bei Fragen die Kreisverwaltung – statt der kreisangehörigen Kommunen – beratend zur Verfügung stehen.

1410 Mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze vom 10. De- zember 2008 hat der Landesgesetzgeber beschlossen, die durch das ModKG neu geschaffene Regelung vorzeitig in niedersächsisches Landesrecht zu überführen. Seit dem 13. Dezember 2008 kann somit von allen niedersächsischen Städten und Gemeinden eine Unterschriftsbeglaubigung im Rahmen einer Baulasterklärung vorgenommen werden. 1415 3.2.3 Niedersächsisches Naturschutzgesetz Beschränkung der Mitwirkung und des Verbandsklagerechts auf UVP-pflichtige Vorhaben, § 60 a Nr. 1, 3 bis 8 NNatG/ § 3 Nr. 3 ModKG

1420 Das ModKG berührt die Beteiligungsrechte der Naturschutzverbände. Die nach § 29 Abs. 2 Bun- desnaturschutzgesetz56 anerkannten Naturschutzverbände sind gemäß § 60 a Niedersächsisches Naturschutzgesetz (NNatG)57 in einer Reihe von Verfahren zu beteiligen. Soweit sie in ihren sat- zungsgemäßen Aufgaben berührt sind, ist ihnen über die in § 29 Abs. 1 des Bundesnaturschutzge- setzes geregelte Mitwirkung hinaus Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die bei der 1425 zuständigen Behörde vorhandenen Unterlagen einzuräumen, um die Auswirkungen von Bauvorha- ben auf Natur und Landschaft beurteilen zu können. Die Stellungnahme ist nicht zwingend für die Rechtmäßigkeit einer Genehmigung notwendig, jedoch wird sie von der Genehmigungsbehörde bei der Entscheidung berücksichtigt. Die Neuregelung nach § 3 Nr. 3 ModKG beschränkt die Mitwirkung der anerkannten Verbände für 1430 die Fälle nach § 60 a Nr. 1 und 3 bis 8 NNatG auf UVP-pflichtige Vorhaben nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Für alle nicht UVP-pflichtigen Verfahren entfällt somit die Pflicht zur Beteiligung.

Die Evaluation der wissenschaftlichen Begleitung erstreckte sich folglich auf die Untersuchung der 1435 nicht UVP-pflichtigen Vorhaben nach § 60 a Nr. 1, 3, bis 8 NNatG, deren Genehmigungsverfahren nun ohne Beteiligung der Naturschutzverbände erfolgte. Hierbei wurden sowohl Veränderungen auf Seiten der Verfahrensprozesse in den Verwaltungen als auch auf Seiten der Naturschutzver- bände beobachtet. Für die Erfassung der Verfahrensabläufe in den Modellverwaltungen wurden Kennzahlenlisten in 1440 den Naturschutzbehörden bzw. in den Wasser- und Bauaufsichtsbehörden implementiert und fort- laufend während des Versuchszeitraums geführt:

56 Bundesnaturschutzgesetz vom 25. März 2002, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 22. Dezember 2008, BGBl. I Nr. 61 vom 22.12.2008, S. 2986. 57 Niedersächsisches Naturschutzgesetz vom 11. April 1994, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 26. April 2007, Nds. GVBl. Nr. 11 vom 08. Mai 2007, S. 161.

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Aus dem Landkreis Cuxhaven sind während des Versuchszeitraums insgesamt 65 nicht UVP- pflichtige Verfahren, aus dem Landkreis Emsland 126 Fälle und aus der großen selbständigen Stadt Lingen 30 Verfahren gemeldet worden.58 Der Landkreis Osnabrück und die Stadt Oldenburg 59 1445 bearbeiteten jeweils 51 nicht UVP-pflichtige Verfahren. Der Anteil UVP-pflichtiger Genehmigungsverfahren fällt im Gegensatz dazu wesentlich geringer aus. Hier sind in den Modellkommunen insgesamt 22 Verfahren geprüft worden.

Modellkommunen nicht UVP-pflichtige UVP-pflichtige Vor- Vorhaben haben 1450 § 60 a Nr. 1 und 3 bis 8 NNatG Landkreis Cuxhaven 65 11 - Stadt Cuxhaven 0 3 Landkreis Emsland 124 2 - Stadt Lingen 29 1 1455 Landkreis Osnabrück 52 1 Hansestadt Lüneburg 0 2 Stadt Oldenburg 51 2 Insgesamt 321 22 1460 Abb. 13: Gegenüberstellung UVP-/ nicht-UVP-pflichtige Vorhaben – alle Modellkommunen

Bereits vor Inkrafttreten des ModKG ist durch eine Rahmenvereinbarung zwischen dem Nieder- sächsischen Landkreis- bzw. Städtetag und den anerkannten Naturschutzverbänden eine Reduzie- rung der Verbandsbeteiligung für bestimmte Vorhaben erfolgt. Diese schließt u. a. auch die durch 1465 das ModKG betroffenen Regelungen mit ein.. Hintergrund war die Einführung einer vereinfachten Verfahrensweise bei den Genehmigungsverfahren, die im Einklang mit den Interessen der Natur- schutzverbände stehen bzw. standen. Dies sollte zu Verfahrensbeschleunigungen und zu einer personellen Entlastung der häufig im Ehrenamt organisierten Verbände führen. Trotzdem wurden die Verbände weiterhin über die Genehmigungsverfahren informiert. 1470 Das ModKG geht mit seiner Verfahrensmodifizierung insofern einen Schritt weiter, da die Natur- schutzverbände nun auch nicht mehr über die stattgefundenen nicht UVP-pflichtigen Verfahren informiert werden müssen (vgl. hierzu auch nachfolgende Abbildung). Gemessen an der Gesamt- zahl der UVP-/nicht-UVP-pflichtigen Fälle bedeutet dies, dass die Naturschutzverbände in den Genehmigungsverfahren nach § 60 a Nr. 1 und 3 bis 8 NNatG nur noch in 6,4 Prozent der Fälle 1475 Kenntnis von den getroffenen Entscheidungen erlangen.

58 Für die Stadt Lingen gilt ein abweichender Erhebungszeitraum vom 01. April 2006 bis 31. Dezember 2008. 59 Die Städte Cuxhaven und Lüneburg meldeten für den Versuchszeitraum Fehlanzeige.

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bis 31. Dezember 2005 01. Jan. 2006 – 31. Okt. 2009

bisher: Rahmenvereinbarung mit Einführung des Beteiligung der Natur- zw. Nieders. Landkreis- ModKG: schutzverbände bei bzw. Städtetag + den Keine Beteiligung bei nicht 1480 allen UVP-/ nicht UVP- Naturschutzverbänden UVP-pflichtigen Vorhaben, pflichtigen Vorhaben keine Information keine Beteiligung bei ausgesuchten Ge- nehmigungsverfahren, 5 % Beteiligung aber weiterhin Informa- 100 % Information UVP- tion pfichtige Vorhaben

0 % Information nicht- 1485 100 % Beteiligung < 100 % Beteiligung UVP-pflichtige Vor 100 % Information 100 % Information haben

Abb. 14: Beteiligungsrechte der Naturschutzverbände 1490 3.2.3.1 Sichtweise der unteren Naturschutzbehörden in den Modellkommunen

Aus Sicht der Naturschutzbehörden führte dieser große Anteil an Nichtbeteiligungsfällen (93 Pro- zent) zu einer merklichen Reduzierung des Verwaltungsaufwandes. Dazu führten die Modellkom- 1495 munen im Einzelnen aus:

Im Landkreis Cuxhaven ergeben sich durch die Beschränkung der Verbandsbeteiligung auf UVP- pflichtige Vorhaben folgende Einsparungen auf Seite der Verwaltung:

Erhebungszeitraum Landkreis Cuxhaven Stadt Cuxhaven durchschnittlich durchschnittlich durchschnittlich durchschnittlich eingesparte eingesparte eingesparte eingesparte Arbeitsstunden Arbeitskosten Arbeitsstunden Arbeitskosten 01.01.06 – 31.03.06 1,5 71,25 € - - 01.04.06 – 30.09.06 19,5 926,25 € - - 01.10.06 – 31.03.07 13,5 641,25 € - - 01.04.07 – 30.09.07 16,5 783,75 € - - 01.10.07 – 31.03.08 19,5 926,25 € - - 01.04.08 – 31.12.08 27 1.282,5 € - - Insgesamt 97,5 4.631,25 € - - 1500 Abb. 15: NNatG - Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Cuxhaven

Bei der Errechnung der durchschnittlich eingesparten Arbeitsstunden und -kosten wird eine Verrin- gerung des Arbeitsaufwandes von 1,5 Stunden pro Verfahren zugrunde gelegt. Somit konnten durch die Beschränkung der Verbandsbeteiligung etwa 97 Arbeitsstunden und etwa 4.631 Euro an 1505 Arbeitskosten eingespart werden. Die untere Naturschutzbehörde gibt zudem an, dass während des Untersuchungszeitraums keine Beschwerden von den Naturschutzverbänden vorgetragen wurden. Inwiefern es zu einer Verkürzung der Gesamtverfahrensdauer gekommen ist, lässt sich nicht eindeutig feststellen. Einen größeren Einfluss auf die Verfahrensdauer hat die Beteiligung von Trägern öffentlicher Belange, da sich daraus teilweise Nachforderungen ergeben, die vom An- 1510 tragsteller nicht immer zeitnah abgearbeitet werden. Folglich verzögert sich das Verfahren. Die untere Naturschutzbehörde geht davon aus, dass es in der Hälfte der Fälle zu einer Verkürzung der Verfahrensdauer kommt. Aufgrund des reduzierten Arbeitsaufwandes spricht sich die Behörde für eine Überführung der ModKG-Regelung in das allgemeine Landesrecht aus. 60

60 vgl. Stellungnahmen des Landkreises Cuxhaven vom 08. Oktober 2007 und vom 20. Februar 2009.

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1515 In der Stadt Cuxhaven sind keine Fälle aufgetreten, sodass keine Aussagen über die Einsparpo- tenziale getroffen werden können.

Im Landkreis Emsland und bei der Stadt Lingen kommt das zweistufige Verfahren bei der Betei- ligung der Naturschutzverbände zur Anwendung. Zunächst werden die Naturschutzverbände 1520 schriftlich informiert, ob sie eine Stellungnahme zum jeweiligen Verfahren abgeben möchten (vgl. § 60 b Nr. 1 NNatG). Nur bei Interesse erhalten die Naturschutzverbände eine Ausfertigung der gesamten Unterlagen (vgl. § 60 b Nr. 4 NNatG). 61 Diese Vorgehensweise habe sich als sinnvoll be- währt, da ansonsten die Planungsunterlagen auch dann in vielfacher Ausfertigung versandt wür- den, wenn die Naturschutzverbände nicht reagieren wollten, was unnötigen Zeit-, Kosten- und Ar- 1525 beitsaufwand bedeute.62 Aus Sicht der Modellkommunen ist der Umfang der Stellungnahmen sehr unterschiedlich. Teilwei- se würden kurze Standardanschreiben mit Zustimmung zu den Vorhaben ohne nähere Begrün- dung aufgesetzt, teilweise würden aber auch ausführliche Stellungnahmen mit wichtigen Natur- schutzaspekten erfolgen (z. B. bei Bodenabbauverfahren). 1530 Anfragen oder Beschwerden der Naturschutzverbände zu den Neuregelungen des ModKG wurden während des Versuchszeitraums nicht bekannt. Auch informiert die Naturschutzbehörde nicht mehr über die stattgefundenen Genehmigungsverfahren. Insgesamt habe sich durch die Neuregelung und der damit verbundenen hohen Anzahl an Nichtbe- teiligungsfällen der Arbeitsaufwand um etwa ein bis zwei Arbeitsstunden pro Verfahren reduziert. 1535

Erhebungszeitraum Landkreis Emsland Stadt Lingen eingesparte eingesparte eingesparte eingesparte Arbeitsstunden Arbeitskosten Arbeitsstunden Arbeitskosten 01.01.06 – 31.03.06 7 354,16 € - - 01.04.06 – 30.09.06 52 2.601,78 € 9 476,81 € 01.10.06 – 31.03.07 35 1.683,93 € 7,5 372,57 € 01.04.07 – 30.09.07 15 735, 89 € - - 01.10.07 – 31.03.08 21 1.003,20 € 4,5 225,00 € 01.04.08 – 31.12.08 26 1.268,98 € 19,5 939,42 € Insgesamt 121 7.647,94 € 40,5 2.013,80 € Abb. 16: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Emsland, Lingen

Auf dieser Grundlage konnten während des Versuchszeitraums bei der unteren Naturschutzbehör- de des Landkreises Emsland etwa 7.650,00 Euro Arbeitskosten eingespart werden, bei der Stadt 1540 Lingen ca. 2.000,00 Euro (vgl. vorstehende Abbildung). Rein rechnerisch ergab sich dadurch eine Reduzierung der Verfahrensdauer um drei Monate. Je- doch sind im Genehmigungsverfahren andere Träger öffentlicher Belange zu beteiligen, für die bestimmte Fristen eingehalten werden müssen. Auch schöpften die Naturschutzverbände bisher nicht immer die vollen Fristen zur Aufforderung und Abgabe der Stellungnahmen aus, sodass eine 1545 tatsächliche durchschnittliche Reduzierung der Verfahrensdauer im Vergleich zur Vergangenheit schwer ermittelbar ist. Würde der Bearbeitungsaufwand, dem Verhältnis der Rückmeldungen der Naturschutzverbände gegenübergestellt, ist die Neuregelung nach Einschätzung des Landkreises Emsland und der Stadt Lingen sehr begrüßenswert. Auf Grund der Beteiligung weiterer Träger öffentlicher Belange (z. B. 1550 Kreisbeauftragter für Naturschutz, Forstämter, Landwirtschaftskammern) werden alle naturschutzrechtlichen Aspekte beleuchtet, sodass die Beschränkung der Verbandsbeteiligung keine natur-

61 generell leisten die Vor-Ort-Verbände häufiger eine Stellungnahme als die Landesverbände, i. d. R. nehmen aber nur zwei bis vier der anerkannten Naturschutzverbände – wahrscheinlich aufgrund fehlender Interessenslage – am Verfahren teil. 62 Ausnahme: Bei eiligen Verfahren werden sofort die kompletten Planungsunterlagen versandt, wobei entweder die gesetzliche First zur Abgabe der Stellungnahme abgewartet wird (bisher: zwei Monate, im Versuchszeitraum: ein Monat) oder die Naturschutzverbände angerufen werden, ob sie eine Stellungnahme zum Verfahren verfassen möchten.

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schutzrechtlichen Probleme nach sich ziehen dürfte. Stellungnahmen der Naturschutzverbände enthielten i. d. R. keine neuen Sichtweisen, die bis dahin keine Berücksichtigung der Träger öffent- licher Belange oder der Naturschutzbehörden in ihren Ausführungen gefunden hätten. 1555 Die Modellkommunen merkten jedoch an, dass die Trennung der Beteiligungsrechte nach UVP- /nicht-UVP-pflichtigen Verfahren Probleme mit sich bringen könnte, wenn Naturschutzverbände bei größeren nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben Interesse an einer Beteiligung hätten und entgegen der bisher geltenden Rahmenvereinbarung auf Grund des ModKG nicht mehr darüber informiert wür- den.63 1560 Auch im Landkreis Osnabrück findet das zweistufige Verfahren bei der Verbandsbeteiligung An- wendung. Zunächst werden die Naturschutzverbände schriftlich informiert, ob sie eine Stellung- nahme zum jeweiligen Verfahren abgeben möchten (vgl. § 60 b Nr. 1 NNatG) und können dann innerhalb der Frist nach § 60 b Nr. 4 NNatG ein entsprechendes Schreiben einreichen. Die bisher 1565 insgesamt bis zu drei Monate währende Verbandsbeteiligung ist nach Auffassung des Landkreises ein Grund für die längere Genehmigungsdauer von UVP-/ nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben gewesen. Nicht alle Verbände melden sich nach Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme zurück oder leisten nach Anforderung der Unterlagen eine Stellungnahme. Trotzdem müssen und mussten die 1570 gesetzlichen Fristen abgewartet werden. Zudem fallen die Stellungnahmen in ihrem Umfang und ihrer Qualität sehr unterschiedlich aus. Mit Inkrafttreten des ModKG wurden alle Naturschutzverbände durch die untere Naturschutzbehör- de über die Neuregelungen in Kenntnis gesetzt, seitdem findet jedoch keine weitere Information über stattgefundene nicht-UVP-pflichtige Genehmigungsverfahren statt. Die Naturschutzverbände 1575 werden über solche Verfahren jedoch informiert, wenn sie von sich aus Kontakt zur unteren Natur- schutzbehörde aufnehmen. Bis auf eine Ausnahme in der Anfangsphase der geltenden Neuregelung sind keine Beschwerden oder Anfragen seitens der Verbände eingegangen. Eine Verringerung des Verwaltungsaufwandes und der Verfahrensdauer durch das ModKG sei in 1580 spürbarem Maße feststellbar. Der Arbeitsaufwand reduzierte sich um etwa ein bis zwei Stunden pro Verfahren, woraus sich eine Kostenersparnis von 3.744,00 Euro während des Versuchszeit- raums ergab (siehe auch Kostenaufschlüsselung in der nachfolgenden Übersicht).

Die Verfahrensdauer reduziert sich im Durchschnitt um einen Monat, da weitere Träger öffentlicher 1585 Belange zu beteiligen sind, für die bestimmte Fristenregelungen gelten. Es treten jedoch häufiger Ausnahmen auf.

Erhebungszeitraum Landkreis Osnabrück

Mittlere mittlere eingesparte eingesparte 1590 Arbeitsstunden Arbeitskosten 01.01.06 – 31.03.06 3 144,00 € 01.04.06 – 30.09.06 9 432,00 € 01.10.06 – 31.03.07 9 432,00 € 01.04.07 – 30.09.07 12 576,00 € 1595 01.10.07 – 31.03.08 27 1.296,00 € 01.04.08 – 31.12.08 18 864,00 € insgesamt 78 3.744,00€

Abb. 17: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Landkreis Osnabrück 1600

63 vgl. Interview mit dem Landkreis Emsland und der Stadt Lingen im Oktober 2007, vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 24. Februar 2009

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Nach Einschätzung des Landkreises müssten die Verwaltungsvereinfachungen den beschnittenen Beteiligungsrechten der Verbände gegenübergestellt werden. Zwar haben die Naturschutzverbän- de ein spezielles Vor-Ort-Wissen, dass sich die Naturschutzbehörde aufgrund der großen zu betreuenden Landkreisfläche und der begrenzten personellen Kapazitäten nur bedingt aneignen 1605 könne. Insgesamt verfügen die Naturschutz- bzw. Fachbehörden jedoch heute generell über gute fachlich qualifizierte Mitarbeiter, die sämtliche naturschutzrechtlichen Aspekte bemessen können und auch die Motive und Ziele der Naturschutzverbände kennen und zu berücksichtigen wissen, sodass also im Ergebnis keine fachlichen Einbußen in den Genehmigungsverfahren zu erwarten seien.64 1610 Erhebungszeitraum Stadt Oldenburg durchschnittlich durchschnittlich eingesparte eingesparte Arbeitsstunden Arbeitskosten

01.01.06 – 31.03.06 10,5 498,75 € 1615 01.04.06 – 30.09.06 19,5 926,25 €

01.10.06 – 31.03.07 31,5 1.496,25 €

01.04.07 – 30.09.07 - -

01.10.07 – 31.03.08 15 712,5 €

01.04.08 – 31.12.08 - - 1620 Gesamt 76,5 3.633,75 € Abb. 18: NNatG – Arbeitszeit- und Kostenersparnisse – Stadt Oldenburg

Die untere Naturschutzbehörde der Stadt Oldenburg gibt an, dass die Zahl der Fälle mit Ver- 1625 bandsbeteiligung sich sehr stark reduziert hat, sodass sich durchaus ein gewisser Beschleuni- gungseffekt feststellen lasse. Für den dreijährigen Erprobungszeitraum konnten somit rund 76 Ar- beitsstunden sowie Kosten in Höhe von 3.633,75 Euro eingespart werden. Die untere Naturschutzbehörde der Stadt Oldenburg gibt an, dass die Zahl der Verbandsbeteili- gungen durch die ModKG-Regelung deutlich verringert wurde. Damit reduzierten sich auch die 1630 Kontakte zu den Naturschutzverbänden, sodass keine Beschwerden im Untersuchungszeitraum bei der Behörde eingingen Allerdings konnte man einige Unmutsäußerungen über die Beschrän- kung bei der Verbandsbeteilung in Einzelfällen aus der überörtlichen Presse entnehmen. Aus Sicht der unteren Naturschutzbehörde wird durch die Neureglung nur eine relativ geringe Be- schleunigung des Verfahrens erreicht. Oft verursachen zudem andere Behörden Zeitverzögerun- 1635 gen, da sie aus verschiedenen Gründen mehr Bearbeitungszeit benötigen. Deshalb regt die untere Naturschutzbehörde an, die Beteiligungsfälle direkt im Gesetz zu überarbeiten und ein kürzeres Beteiligungsverfahren (z. B. über das Internet/ Beteiligung per E-Mail) vorzusehen.65

1640 3.2.3.2 Sichtweise der Naturschutzverbände

Nachdem bereits im ersten Halbjahr 2006 im Rahmen eines Pre-Tests eine Befragung ausgewähl- ter Naturschutzverbände zum Wegfall der Verbandsbeteiligung stattgefunden hatte - für die allerdings in diesem frühen Stadium des Modellversuchs nur bedingt wissenschaftlich belastbare Aus- 1645 sagen zu erwarten waren - fand nach zweieinhalbjähriger Versuchsphase im Juli 2008 eine Befra- gung aller Naturschutzverbände zu den Wirkungen der Neuregelung statt. Dabei wurden sowohl die zuständigen Landes- als auch Ortsverbände schriftlich mit Hilfe eines teilstandardisierten Fra- gebogens angeschrieben, die im Einzugsgebiet der Modellkommunen von den unteren Natur- schutzbehörden in den Genehmigungsverfahren beteiligt werden.

64 vgl. Interview mit dem Landkreis Osnabrück am 26. Oktober 2007 und Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 02. März 2009 65 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 23. Februar 2009

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1650 Insgesamt wurden 37 Naturschutzverbänden66 kontaktiert, von denen 17 eine Einschätzung vor- nahmen. Das entspricht einer Rücklaufquote von 46 Prozent. Dabei ist vor allem von Bedeutung, dass es sich um Meinungsbilder bei 10 der 1667 anerkannten Naturschutzverbände handelt, was einer Rücklaufquote von 62,5 Prozent entspricht.

1655 Wie das nachfolgende Schaubild zeigt, haben sich nach Einschätzung der Naturschutzverbände die Einflussmöglichkeiten auf Naturschutzbelange durch das ModKG in den vergangenen drei Jah- ren stark verschlechtert. Die bisher gute Einbeziehung der Naturschutzverbände in die Genehmi- gungsverfahren resultiere aus der konstruktiven Zusammenarbeit mit den unteren Naturschutzbe- hörden, deren Umweltbewusstsein und Fachwissen sich in den vergangenen Jahren stark verbes- 1660 sert habe.

9 9 8

7 7 6

4 4 3 3 2 3 2 2 2 2 1 0 0 sehr eher ausreichend eher sehr keine zufrieden zufrieden unzufrieden unzufrieden Angabe

vor M odK G während ModKG n = 17 Abb. 19: Einflussmöglichkeiten der Naturschutzverbände vor und nach Inkrafttreten des ModKG

1665 Die Belange der Natur wurden stets berücksichtigt und die geäußerten Bedenken in die Beurtei- lung der Vorhaben einbezogen. Auch Stellungnahmen der Verbände bei Erörterungsterminen seien zum Tragen gekommen. Durch persönliche Kontakte hätten viele naturschutzrechtliche Aspekte im Vorfeld der Genehmigungsverfahren beraten werden können. Dieses Verhältnis sei nun aus Sicht der Naturschutzverbände erheblich gestört worden, da der 1670 Informationsfluss infolge des ModKG bei vielen Vorhaben abgebrochen sei (vgl. hierzu auch das quantitative Verhältnis von UVP-/nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben auf S. 38) und viele gut gepflegte Kontakte auf Dauer einschlafen würden. Dies führe dazu, dass sich die Naturschutzverbände andere Wege eröffnen müssten, um die notwendigen Auskünfte zu erhalten, z. B. über öffentliche Bekanntmachungen, Eigenrecherche, informelle Informationsquellen, um ihren satzungsgemäßen 1675 Aufgaben nachkommen zu können. Viele Verbände fungieren im Ehrenamt und könnten somit aufgrund der dünnen Personaldecke und ihrer begrenzten zeitlichen Ressourcen diesem zusätzli- chen Arbeitsaufwand schwer nachkommen. Es könne deshalb nicht ausgeschlossen werden, dass von manchen Verfahren keine Kenntnis mehr erlangt würde.

1680 Wie das Kreisdiagramm zeigt, bestätigen zehn befragte Naturschutzverbände (60 Prozent) die Aussagen der unteren Naturschutzbehörden, nicht immer bei allen Vorhaben Stellungnahmen zu leisten bzw. geleistet zu haben. Lediglich vier Verbände geben an, sich stets an den Verfahren zu beteiligen. Generell erklären die Verbände hierzu, dass Vorhaben stets geprüft, aber in der Regel nur Stellungnahmen geleistet würden, sofern satzungsgemäße Aufgaben berührt und somit die 1685 Interessen des Verbandes betroffen seien. Häufig müssten aber aufgrund zeitlich und personell

66 In Anlage 5 auf S. 185 kann eine Liste der angeschriebenen Naturschutzverbände eingesehen werden. 67 Zwei Naturschutzverbände erklärten telefonisch infolge des Ehrenamtes und sich daraus ergebender zeitlicher Engpässe nicht an der Befragung teilnehmen zu können.

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begrenzter Ressourcen Prioritäten gesetzt werden, sodass auf eine Beteiligung bei bestimmten Verfahren leider verzichtet werden müsse.

weiß nicht; 18%

ja ; 59% nein; 23%

n = 17 1690 Abb. 20: Beteiligung bei UVP-/nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben

Dies sei nicht zuletzt der Organisationsstruktur in den Verbänden – gerade in den Kreis- und Orts- verbänden – geschuldet, welche sich auf das Ehrenamt68 und somit in hohem Maße auf das bür- 1695 gerschaftliche Engagement stützt. Durch den Wegfall der Verbandsbeteiligung bei nicht-UVP- pflichtigen Vorhaben werden nach Ansicht der Befragten insbesondere ehrenamtliche Tätigkeiten in ihrer Bedeutung eingeschränkt, was zu Unmut bei den Mitgliedern führe.

In diesem Zusammenhang kritisieren die Naturschutzverbände, ob bei der Abgrenzung nach Betei- 1700 ligungs-/ Nichtbeteiligungsfällen die Trennlinie zwischen UVP-/ nicht UVP-pflichtigen Verfahren richtig gezogen wurde. Die Verbände möchten stattdessen weiterhin selbst entscheiden können, welche Verfahren umwelt- und naturschutzrechtlich als wichtig für die eigene Arbeit einzustufen sind. Es existiert eine Vielzahl nicht-UVP-pflichtiger Vorhaben, die gerade für die ehrenamtlichen Mitarbeiter in den Kreis- 1705 und Ortsgruppen von größerer Bedeutung sein könnten als die zahlenmäßig geringen (großen) UVP-pflichtigen Vorhaben, die ohnehin einem inhaltlich sehr umfangreichen Prüfverfahren der unteren Naturschutzbehörden unterliegen. Deshalb befürchten einige Naturschutzverbände, dass gerade der Wegfall der Mitwirkung an vielen kleineren – scheinbar weniger bedeutsamen – nicht UVP-pflichtigen Vorhaben in der Summe zu größeren negativen Auswirkungen für Umwelt und 1710 Natur führen könne. Ein Naturschutzverband sah darüber hinaus die Gefahr, dass ein UVP-pflichtiges Verfahren in mehrere kleine nicht-UVP-plichtige Vorhaben aufgesplittet und somit die Verbandsbeteiligung umgangen werden könnte. Mehrfach fordern die Verbände deshalb von den unteren Naturschutzbe- hörden Statistiken, die trotz ModKG über nicht-UVP-pflichtige Verfahren nach § 60 a Nr. 1, 3 bis 8 1715 NNatG informieren und begründen, weshalb sie jeweils als solche Vorhaben eingestuft wurden. Das nachfolgende Diagramm verdeutlicht die insgesamt eher negative Haltung der Naturschutz- verbände zum ModKG. Lediglich drei Befragte sehen in der Beschränkung der Verbandsbeteili- gung eine konkrete Beschleunigung der Verwaltungsverfahren, wünschen sich aber weiterhin eine vertrauensvolle und sachliche Einbeziehung in die Verfahren. Alle Verbände sind sich darüber 1720 einig, dass der Informationsfluss in erheblichem Maße eingeschränkt wird und wünschen sich daher i. d. R. eine Rückkehr zum Verfahren vor Inkrafttreten des ModKG, da sich die geltenden Rah- menvereinbarungen durchaus bewährt hätten und bereits einen ausreichenden Beitrag zur Verfah- rensbeschleunigung darstellten bei gleichzeitiger Wahrung des Informationsrechtes der Natur- schutzverbände. Dadurch würde den Interessenlagen beider Seiten Rechnung getragen. 1725

68 Die Befragung zeigte, dass der Anteil an ehrenamtlichen Mitarbeitern in den Verbänden sehr hoch ist.

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5 5

4 4

3 3 3

1 1 1

0 sehr gut gut befriedigend ausreichend mangelhaft ungenügend weiß nicht 1730 n = 17

Abb. 21: Beurteilung des ModKG

Die Naturschutzverbände kritisieren ferner vielfach, dass das ModKG nur ein Vorläufer zur bevor- 1735 stehenden Novellierung des NNatG sei, die den Katalog der Beteiligungsfälle dem nach Bundes- recht erforderlichen Maß anpassen und somit stark reduzieren soll. Diese Pläne gehen noch über die Einschnitte im ModKG hinaus. Außerdem sollen die Fristen bei den übrigen Beteiligungsfällen erheblich gekürzt werden, um Verfahrensbeschleunigungen zu erzielen.69 (vgl. hierzu auch Kapitel 3.4.2.2 ab S. 113 ). 1740 Diese Novelle wurde von allen Naturschutzverbänden in einer öffentlichen Anhörung bereits im Jahr 2002 abgelehnt, da nach ihrer Auffassung durch den zurückgedrängten Einfluss der Natur- schutzverbände wertvolles Fachwissen vor Ort verloren gehe, dass auch die unteren Naturschutz- behörden und die übrigen Träger öffentlicher Belange bei der Prüfung der naturschutzrechtlichen 1745 Belange nicht kompensieren könnten. Die hohe Sach- und Ortskenntnis der Mitglieder der Orts- und Kreisverbände könne gewinnbringend in Genehmigungsverfahren eingebracht werden. Die Verbände verweisen dabei auf eine Vielzahl von Fällen, bei denen Anregungen und Einwendungen von den unteren Naturschutzbehörden berücksichtigt worden sind. Einige Verbände vertraten den Standpunkt, dass ihre Auffassungen zum ModKG nicht zu einem 1750 Dialog mit der Politik beitragen und spätestens mit der Novellierung des NNatG ohnehin gegens- tandslos würden. Insgesamt sei schwer nachvollziehbar, warum die Politik einerseits das bürgerschaftliche Engage- ment stärken möchte, andererseits aber die Beteiligungsrechte in erheblichem Maße beschränkt.

1755 Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass aus Sicht der unteren Naturschutzbehörden der große Anteil an Nichtbeteiligungs-Fällen zu einer merklichen Reduzierung des Verwaltungsauf- wandes pro nicht UVP-pflichtigem Genehmigungsverfahren um etwa ein bis zwei Arbeitsstunden bei durchschnittlich 47,50 Euro Kosten pro Arbeitsstunde führt, da folgende Arbeitsschritte nicht mehr anfallen: 1760 Anschreiben der Naturschutzverbände mit der Aufforderung zur Abgabe einer Stellung- nahme, bei Interesse der Naturschutzverbände Vervielfältigung und Zusendung der Planungsun- terlagen, 1765 Überprüfung der Fristeinhaltung und

69 vgl. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, online im Internet: http://www.mu1.niedersachsen.de/master/C33925045_L20_D0_I598_h1.html (letzter Aufruf 02. März 2009) sowie Begründung Gesetz- entwurf, online im Internet: http://bund-niedersachsen.de/autoren_bild_down/1630.pdf (letzter Aufruf 02. März 2009).

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Zusendung einer Ausfertigung des Genehmigungsbescheides an die Naturschutzverbän- de.

Die Verfahrensdauer der nicht UVP-pflichtigen Genehmigungsverfahren reduziert sich rein rechne- 70 1770 risch somit um etwa drei Monate, da bisher i. d. R. das zweistufige Beteiligungsverfahren Anwen- dung fand: Hierbei wurden die Naturschutzverbände zunächst schriftlich über das Vorhaben informiert und zur Abgabe einer Stellungnahme innerhalb eines Monats nach § 60 b Abs. 1 NNatG aufgefordert. Diese gesetzlich geregelte Frist musste von der unteren Naturschutzbehörde ebenso abgewartet werden wie auch die zweimonatige Frist bis zur Abgabe der Stellungnahme durch die 1775 Naturschutzverbände nach § 60 b Abs. 4 NNatG, sofern sich die Naturschutzverbände nicht früher zurückmeldeten. Diese Arbeitsschritte entfallen nun. Jedoch sind während des Genehmigungsver- fahrens auch andere Träger öffentlicher Belange zu beteiligen (z. B. Landwirtschaftskammern, betroffene Gemeinden), sodass sich die Verfahrensdauer der nicht UVP-pflichtigen Vorhaben real um etwa einen Monat reduziert. 1780 Da die Naturschutzverbände nicht mehr an den Verfahren zu beteiligen sind, werden seitens der unteren Naturschutzbehörden auch in sonstiger Weise keine Informationen mehr an die Verbände weiter gegeben. In Einzelfällen findet ein Austausch über persönliche Netzwerke statt. Die Verfahrenspraxis der Vergangenheit zeigte zudem, dass die angeschriebenen Naturschutzver- bände bereits vor Inkrafttreten des ModKG häufig nicht auf Aufforderungen zur Abgabe von Stel- 1785 lungnahmen reagierten bzw. keine Stellungnahmen leisteten. (vgl. auch Reaktion auf UVP- pflichtige Vorhaben, Kaptitel 3.4.2.2 ab S. 113). Jedoch entgegnen die Naturschutzverbände, dass jedes Verfahren bearbeitet würde, Stellungnahmen jedoch nur nach satzungsgemäßer Interes- senslage des Verbandes erfolgen. Häufig könne aufgrund personell und zeitlich begrenzter Res- sourcen nicht rechtzeitig reagiert werden. 1790 Die reduzierte Verfahrensdauer und die damit einhergehende schnellere Handlungsfähigkeit sowie der verringerte Verwaltungsaufwand fördern nach Ansicht der unteren Naturschutzbehörden den Bürokratieabbau, sodass sie sich für eine Übertragung der Neuregelung auf das gesamte Land Niedersachsen aussprechen. Elf von siebzehn Naturschutzverbände begrüßen zwar im Allgemei- 1795 nen diese Prozessbeschleunigungen, sehen jedoch durch die Beschränkung der Beteiligungsrech- te eine Abnahme ihres Einflussbereiches, was die Gefahr mit sich bringt, satzungsgemäße Aufga- ben nicht mehr erfüllen zu können. Zudem erfolge ein entscheidender Einschnitt in das bürger- schaftliche Engagement, weshalb das ModKG i. d. R. abgelehnt wird.

1800 Verfahrensbeschleunigung und reduzierter Verwaltungsaufwand stehen somit der inhaltlichen Be- schneidung von Beteiligungsrechten und der Schmälerung des ehrenamtlichen Engagements ge- genüber. Es gilt folglich abzuwägen, ob die Prüfung der naturschutzrechtlichen Belange in den Genehmi- gungsverfahren, von den unteren Naturschutzbehörden und den übrigen Trägern öffentlicher Be- 1805 lange mit dem vorhandenen Fachwissen geleistet werden kann oder ob weiterhin eine Mitwirkung der Naturschutzverbände - korrigierend auf Genehmigungsverfahren Einfluss zu nehmen - notwendig ist, da sie über umfangreiches Detailwissen verfügen, welches sich die unteren Natur- schutzbehörden und Träger öffentlicher Belange nicht in diesem Maße aneignen können.

70 Mit Ausnahme der Stadt Oldenburg, die in Absprache mit den anerkannten Naturschutzverbänden auf den Verfahrensschritt „Ankündigung zur Abgabe einer Stellungnahme“ verzichtet und die notwendigen Unterlagen direkt zuschickt, wodurch sofort die zweimonatige Fristset- zung ausgelöst wird.

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1810 3.2.4 Niedersächsisches Straßengesetz Bauliche Anlagen an Straßen § 24 (1) S. 2 sowie (2, 3 und 4) NStrG/ § 3 Nr. 4 a ModKG

Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 20 Metern - gemessen vom äußeren Rand der für 1815 den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn - sowie bauliche Anlagen im Sinne der Nieder- sächsischen Bauordnung, die über Zufahrten unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen, dürfen nach § 24 Abs. 1 Niedersächsisches Straßengesetz (NStrG)71 außerhalb der Orts- durchfahrten längs der Landes- und Kreisstraßen nicht errichtet werden. Dies gilt zudem für Auf- schüttungen oder Abgrabungen größeren Umfangs sowie für Werbeanlagen. 1820 Durch die Absätze 2, 3 und 5 ist festgelegt, dass bei einer erheblichen Änderung bzw. anderweiti- gen Nutzung baulicher Anlagen im Sinne der Niedersächsischen Bauordnung längs der Landes- und Kreisstraßen in einer Entfernung bis zu 40 Metern sowie bei baulichen Anlagen im Sinne der Niedersächsischen Bauordnung auf Grundstücken, die außerhalb der Ortsdurchfahrten über Zu- 1825 fahrten an Landes- und Kreisstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen sind, die Zustim- mung der Straßenbaubehörde zu Baugenehmigungen oder nach anderen Vorschriften notwendigen Genehmigungen erforderlich ist. Durch die Neuregelung nach § 3 Nr. 4 a und b ModKG ist es nun statthaft, dass Werbeanlagen auch in einer Entfernung bis zu 20 Metern vom Fahrbahnrand aufgestellt werden dürfen, sofern sie 1830 keine Beeinträchtigung für den Straßenverkehr darstellen. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass auch § 49 NBauO das Aufstellen von Werbeanlagen im Außenbereich regelt (siehe Kapitel 3.2.2.1, Werbeanlagen § 49 (3) Nr. 1 bis 5 NBauO/ § 3 Nr. 2 a ModKG, S. 25).

Die Beschränkungen des § 24 Abs. 2, 3 und 5 gelten jetzt nicht mehr für Werbeanlagen, was zur 1835 Folge hat, dass Werbeanlagen nur noch einer Baugenehmigung bedürfen. Darüber hinaus ist im Genehmigungsverfahren gemäß § 24 Abs. 2 S. 1 NStrG nur noch eine Benehmensherstellung mit der Straßenbaubehörde herbeizuführen. Für Werbeanlagen außerhalb der Ortsdurchfahrten ist anstelle einer Zustimmung nur noch die Benehmensherstellung mit der Straßenbaubehörde erforderlich. Folglich nimmt die Baubehörde die Stellungnahme der Straßenbaubehörde zur Kenntnis 1840 und bezieht deren Überlegungen in die Entscheidungsfindung mit ein, ohne dass das Einverständ- nis der Behörde für die Erteilung der Genehmigung erforderlich ist.

Aufgrund der beiden im NStrG genannten Straßenarten sind zwei unterschiedliche Behörden zu- ständig. Für die Landesstraßen ist der Niedersächsische Landesbetrieb für Straßenbau und Ver- 1845 kehr verantwortlich. Die Kreisstraßen liegen dagegen im Zuständigkeitsbereich der Straßenbaube- hörde der Landkreise bzw. der kreisfreien Städte. Die Errichtung von Hochbauten jeder Art an Bundesstraßen und Autobahnen wird durch das Bun- desfernstraßengesetz72 (siehe § 9 FStrG) geregelt, dessen Rechtsmaterie nicht durch Landesrecht, d. h. das ModKG geändert werden kann. Dies hat zur Folge, dass es für Unternehmen nur schwer 1850 nachvollziehbar ist, wann an einer Straße eine Werbeanlagen errichtet werden darf und wann nicht.

In den Jahren 2001 bis 2005 meldete lediglich der Landkreis Emsland drei Fälle nach § 24 Abs. 1 Satz 2, bei denen es sich um eine zulässige Werbeanlage und zwei Zuwiderhandlun- 1855 gen handelte. Nach § 24 Absatz 2, 3 und 5 NStrG gab es insgesamt 49 Fälle. Auf den Landkreis Emsland entfielen dabei 43 und auf den Landkreis Cuxhaven 6 Fälle. Seit Inkrafttreten des ModKG hat es bisher einen Fall nach § 24 Absatz 1 Satz 1 NStrG und 18 Fälle nach § 24 Absatz 2, 3 und 5

71 Niedersächsisches Straßengesetz in der Fassung vom 24. September 1980, Zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 25. No- vember 2007, Nds. GVBl. Nr. 37, 04. Dezember 2007, S. 661. 72 Bundesfernstraßengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007, BGBl. I Nr. 29 vom 10. Juli 2007, S. 1206.

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im Landkreis Emsland (16) und im Landkreis Cuxhaven (2) gegeben, bei denen eine Werbeanlage außerhalb einer Ortsdurchfahrt entlang einer Landes- oder Kreisstraße aufgestellt wurde. 1860 Aufgrund der geringen Fallzahlen, die im Untersuchungszeitraum übermittelt worden sind, ist eine Analyse der Auswirkungen des durch das ModKG modifizierten § 24 NStrG nur schwer möglich. Es wird lediglich deutlich, dass bisher wenige Unternehmen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, Werbeanlagen in diesem Bereich aufzustellen. Ob es letztendlich an der geringen Relevanz der Regelung für die Unternehmen oder an der Unkenntnis über die neue Regelung liegt, kann 1865 nicht mit Sicherheit bestimmt werden. Weder die Straßenbaubehörden der Modellkommunen noch die Industrie- und Handelskammern konnten Gründe dafür nennen, warum die Nachfrage auf Sei- ten der Unternehmen bisher so gering ausgefallen ist. In diesem Zusammenhang wird jedoch auf die Vermutungen verwiesen, die bereits unter Kapitel 3.2.2.1, S. 25 dargelegt sind.

1870 Als ebenfalls problematisch erweist sich die Tatsache, dass es auf Seiten der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr in den regionalen Geschäftsbereichen, die für die Modellkommunen zu- ständig sind, unterschiedliche Interpretationen des ModKGs gibt. So vertreten die regionalen Ge- schäftsbereiche Lüneburg und Lingen (Ems) die Auffassung, dass der § 24 Abs. 1 S. 2 NStrG nur in Verbindung mit dem § 49 NBauO anzuwenden ist. Dort ist die Aufstellung von Werbeanlagen im 1875 Außenbereich grundsätzlich unzulässig – mit Ausnahme der in § 49 Abs. 3 aufgeführten Ausnah- men sowie des durch § 3 Nr. 2 a ModKG hinzugefügten Ausnahmefalls. In den regionalen Ge- schäftsbereichen Stade und Osnabrück wird die Änderung so verstanden, dass das ModKG den § 24 Abs. 1 S. 2 NStrG völlig aushebelt und nun alle Werbeanlagen bzw. alle Werbeanlagen, die größer als einen Quadratmeter sind, aufgestellt werden dürfen. Dem Geschäftsbereich Oldenburg 1880 war die im Rahmen des ModKG vorgenommene Neuregelung bisher nicht bekannt, sodass der § 24 NStrG nicht in der modifizierten Form angewendet wurde.

Hinsichtlich der Absätze 2, 3 und 5 des § 24 NStrG zeigen die geführten Experteninterviews, dass das veränderte Beteiligungsverfahren für die Straßenbaubehörde keinerlei Veränderungen zum 1885 vorherigen Verfahren mit sich bringt. Nach Aussage der zuständigen Geschäftsbereiche besteht seitens der Bauaufsichtsbehörden durchaus ein Interesse, die Stellungnahmen der Straßenbaube- hörde mit in die Genehmigungsentscheidung einfließen zu lassen. In Einzelfällen kann es dazu kommen, dass die Bauaufsichtsbehörden die Beteiligung der Straßenbaubehörde vermeiden wollen. Allerdings handelt es sich um Ausnahmen, die es auch vor Inkrafttreten des ModKG gab.73 1890 Die mit den für die Kreisstraßen zuständigen Straßenbaubehörden geführten Interviews bestätigten die unterschiedliche Rechtsanwendung, die bereits durch die Befragung der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr ermittelt wurde. Hinsichtlich des § 24 Abs. 1 Satz 2 NStrG bestehen zwischen den befragten Behörden Unterschiede in der Rechtsauslegung. Wäh- 1895 rend die Straßenbaubehörde des Landkreises Emsland § 24 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit dem § 49 NBauO anwendet und damit nur die Werbeanlagen für zulässig ansieht, welche als Ausnah- men dort aufgeführt sind, geht der Landkreis Osnabrück davon aus, dass durch das ModKG nun die Aufstellung von Werbeanlagen in der bisherigen Anbauverbotszone grundsätzlich zulässig ist. Allerdings weist die Straßenbaubehörde des Landkreises Osnabrück daraufhin, dass die Regelung 1900 in der Verwaltungspraxis aufgrund der begrenzten Personalressourcen bereits vor Inkrafttreten des ModKG weniger restriktiv ausgelegt wurde. Die Behörde schritt nur dann ein, wenn von einer Ge- fährdung des Straßenverkehrs auszugehen war. Nach Auskunft des Landkreises Osnabrück ist es durch die Neuregelung bisher – wenn überhaupt – nur zu einer geringfügigen Zunahme von Wer- beanlagen entlang von Kreisstraßen außerhalb von Ortsdurchfahrten gekommen. Auch der Land- 1905 kreis Emsland weist daraufhin, dass bei den Ausnahmen nach § 49 NBauO die Rechtsgrundlage flexibel ausgelegt wurde. Als Beispiel wurde die Größe der Werbeschilder angeführt. Schilder bis

73 vgl. Stellungnahmen der regionalen Geschäftsbereiche des niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr Lüneburg, Stade, Lingen (Ems), Osnabrück und Oldenburg vom 10., 11. und 12. April 2007.

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0,5 qm sind im Außenbereich zulässig. Jedoch verzichtete die Behörde bereits in der Vergangen- heit darauf, Fälle zu verfolgen, bei denen die Schilder diese Vorgabe geringfügig überschritten. Insgesamt gab es aber auch im Landkreis Emsland bisher nur wenige Fälle. Für den Landkreis 1910 Cuxhaven besitzt diese Regelung bisher keine große Relevanz, da es keine Fälle nach § 24 Abs. 1 Satz 2 NStrG gibt. Der zuständige Fachbereichsleiter gab jedoch an, dass er den § 24 Abs. 1 Satz 2 NStrG ebenfalls so anwenden würde, dass nach dem ModKG nun alle Werbeanlagen zulässig sind.

1915 Hinsichtlich des § 24 Abs. 2, 3 und 5 NStrG sind sich die Straßenbaubehörden der drei Landkreise jedoch einig. An dem Beteiligungsverfahren hat sich durch das ModKG grundsätzlich nichts geän- dert. Ob nun eine Zustimmung der Straßenbaubehörde oder eine Benehmensherstellung erfolgen, wirkt sich weder auf die Dauer des Verfahrens noch auf den zu betreibenden Aufwand der im Ver- fahren beteiligten Behörden aus.74 1920 Aufgrund der geringen Fallzahlen, die im Untersuchungszeitraum übermittelt wurden, konnte keine solide Evaluation für die beiden NStrG-Regelungen stattfinden.

3.2.5 Niedersächsische Gemeindeordnung 1925 Leitende Beamtinnen und Beamte auf Zeit § 81 (3) S. 5 NGO/ § 3 Nr. 5 ModKG

§ 81 Abs. 3 Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO)75 regelt die Ausschreibungsmodalitäten bei Beamtinnen und Beamten auf Zeit. Entsprechend des § 81 Abs. 3 Satz 5 NGO kann die Kom- munalaufsicht zulassen, dass von einer Ausschreibung in sonstigen Fällen abgesehen wird. In 1930 sonstigen Fällen bedeutet in Bezug auf Satz 4, dass es für den Verzicht einer Ausschreibung einen mehrheitlichen Beschluss des Rates geben muss, da beabsichtigt ist, eine bestimmte Bewerberin/ einen bestimmten Bewerber wählen zu wollen. Vorher muss aber bereits sichergestellt sein, dass die Bewerberin/ der Bewerber so hoch qualifiziert ist und darüber hinaus von einer breiten Mehrheit im Rat unterstützt wird, dass die Durchführung einer Ausschreibung ein bloßer Formalismus wäre. 1935 Der Beschluss über den Ausschreibungsverzicht ist jedoch nur wirksam, wenn er im Einvernehmen mit der Bürgermeisterin/ dem Bürgermeister getroffen wird. Diese/ dieser teilt der Kommunalauf- sichtsbehörde den Namen der Bewerberin/ des Bewerbers mit und beantragt die Zulassung des Verzichts auf Ausschreibung der Stelle. Es ist davon auszugehen, dass der Verzicht auf Aus- schreibung einer Stelle in sonstigen Fällen aufgrund des Ausschreibungszwecks und des eng be- 1940 grenzten Ausnahmetatbestands des Satzes 476 ein absoluter Ausnahmefall bleibt.77 Mit Inkrafttreten der Neuregelung des ModKG ist eine Genehmigung des Ausschreibungsverzichts durch die Aufsichtsbehörde in den fünf Modellkommunen nicht mehr erforderlich. Es reicht aus, dass der Rat im Einvernehmen mit der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister über das Absehen von der Ausschreibung auch in sonstigen Fällen beschließt. Wenn es in der Frage des Absehens 1945 von der Ausschreibung zu keinem Einvernehmen kommt, entscheidet der Rat mit einer Mehrheit von drei Viertel seiner Mitglieder allein.

Grundsätzlich kann es für die Modellkommunen zwei unterschiedliche Aufsichtsbehörden geben. Zum einen fungieren die Landkreise Cuxhaven, Emsland und Osnabrück als Kommunalaufsichts- 1950 behörde nach § 81 NGO für ihre kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Zum anderen ist nach Abschaffung der Bezirksregierungen das Niedersächsische Innenministerium für die großen selb- ständigen Städte Cuxhaven (LK Cuxhaven), Lingen (Ems) (LK Emsland) und Lüneburg (LK Lüne- burg) sowie die kreisfreie Stadt Oldenburg zuständig.

74 vgl. Stellungnahmen von den Straßenbaubehörden der Landkreise Cuxhaven, Emsland und Osnabrück vom 13. April 2007 75 Niedersächsische Gemeindeordnung in der Fassung vom 28. Oktober 2006, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 10. De- zember 2008, Nds. GVBl. Nr. 25 vom 12. Dezember 2008, S. 381. 76 Die Stelle ist öffentlich auszuschreiben; der Rat kann jedoch im Einvernehmen mit der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister beschlie- ßen von der Ausschreibung abzusehen, wenn er beabsichtigt die bisherige Stelleninhaberin oder den bisherigen Stellinhaber zu wählen. 77 vgl. Weifelmeier (2002).

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1955 In den drei Landkreisen hat es zwischen 2001 und 2005 insgesamt 14 Fälle (Landkreis Cuxhaven drei, Landkreis Emsland sechs und Landkreis Osnabrück fünf) gegeben, in denen auf eine Aus- schreibung verzichtet wurde. Die durchschnittliche Bearbeitungszeit der Kreisverwaltung hierfür lag bei vier Stunden pro Fall und die mittlere Verfahrensdauer bei sechs Tagen.78 Bei den mittleren Kosten pro Fall ist es sinnvoll, eine differenzierte Bewertung vorzunehmen, da es deutliche Unter- 1960 schiede gab. Während für den Landkreis Cuxhaven durchschnittliche Kosten von 1.000,00 Euro pro Fall entstanden, lagen die Kosten im Landkreis Emsland und Osnabrück bei jeweils rund 200,00 Euro. Während des Versuchszeitraums des ModKG sind im Landkreis Emsland drei Fälle in den kreis- angehörigen Kommunen Meppen, Geeste und Haselünne sowie im Landkreis Osnabrück ein Fall 1965 in der Samtgemeinde Artland angezeigt worden. Die Beschlüsse über den Ausschreibungsverzicht wurden in allen Verfahren im Einvernehmen mit dem Bürgermeister realisiert.

Nach Einschätzung des zuständigen Mitarbeiters im Niedersächsischen Innenministerium ist bei einem solchen Verfahren vor allem das Erreichen einer Mehrheit im Rat ein sehr zeitaufwändiges 1970 Prozedere. Dagegen ist der Genehmigungsaufwand für die Kommunalaufsicht verhältnismäßig gering. Insgesamt beziffert der Mitarbeiter den Arbeitsaufwand der Kommunalaufsicht für die Ge- nehmigung mit rund eineinhalb Stunden. Berücksichtigt man, dass es sich um Ausnahmefälle handelt, ist die Zeit- und Kostenersparnis sowohl für die Aufsichtsbehörde als auch für die Kommunen eher zu vernachlässigen. 1975 Die quantitativen Erhebungsergebnisse und die im Rahmen von Experteninterviews gewonnenen Erkenntnisse zeigen, dass die Beteiligung der Kommunalaufsichtsbehörde in Fällen gemäß § 81 Abs. 3 S. 5 NGO nicht erforderlich ist, da die Antrag stellenden Kommunen in der Regel besser über Personalfragen vor Ort entscheiden können als die Aufsichtsbehörde. Sollte es in diesem 1980 Zusammenhang zu Beanstandungen kommen, hat die Kommunalaufsichtsbehörde auch weiterhin die Möglichkeit, den Vorgang zu prüfen.

Der Landesgesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze vom 10. Dezember 2008 beschlossen, die ModKG-Regelung in niedersächsi- 1985 sches Landesrecht zu überführen. Die Neufassung des § 81 Abs. 3 S. 5 NGO gilt seit dem 11. Dezember 2008 für alle Kommunen in Niedersachsen.

3.2.6 Niedersächsische Landkreisordnung Beamtinnen und Beamte auf Zeit § 62 (2) S. 5 NLO/ § 3 Nr. 6 ModKG 1990 Analog zur Niedersächsischen Gemeindeordnung regelt § 62 Abs. 2 Satz 5 Niedersächsische Landkreisordnung (NLO)79 die Berufung von Beamtinnen und Beamten auf Zeit für die Landkreise (vgl. Punkt 3.2.5, S. 49). Nach der Neuregelung des § 3 Nr. 6 ModKG ist eine Genehmigung der Kommunalaufsicht nicht 1995 mehr erforderlich, sondern es entscheidet nur noch der Kreistag im Einvernehmen mit dem Land- rat. Wenn kein Einvernehmen erreicht werden kann, entscheidet der Kreistag mit drei Viertel seiner Mitglieder allein. Von dieser Regelung sind die drei Landkreise Cuxhaven, Emsland und Osnabrück betroffen. Das es sich - wie nach § 81 Abs. 3 S. 5 NGO - um einen absoluten Ausnahmefall handelt, verdeutlichen 2000 die für den Zeitraum 2001 bis 2005 übermittelten Fallzahlen. Während es lediglich im Landkreis Osnabrück zwei Fälle (2001 und 2003) gegeben hat, ist diese Regelung in den anderen beiden

78 Ein Fall wurde bei Errechnung des Durchschnitts nicht berücksichtigt, da er mit 246 Tagen eine weitaus höhere Verfahrensdauer aufwies als die übrigen 13 Fälle, deren Verfahrensdauer zwischen einem Tag und 23 Tagen lagen. 79 Niedersächsische Landkreisordnung in der Fassung vom 30 Oktober 2006, zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 10. Dezem- ber 2008, Nds. GVBl. Nr. 25 vom 12. Dezember 2008, S. 381

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Landkreisen überhaupt nicht zum Tragen gekommen. In der Zeit zwischen 2006 und 2008 ist von den Modell-Landkreisen ebenfalls kein Fall gemeldet worden.

2005 Nach Auskunft der Kommunalaufsicht im Innenministerium ist der Arbeitsaufwand vergleichbar mit dem für Genehmigungen nach § 81 Abs. 3 S. 5 NGO. Der Prüfaufwand für die Aufsichtsbehörde liegt bei etwa eineinhalb Stunden pro Fall. Es ist also auch hier weitaus aufwändiger, die im Vorfeld notwendige „breite Mehrheit“ für die Bewerberin/ den Bewerber im Kreistag zu organisieren.

2010 Insgesamt kommt es – im Vergleich zur Gesamtdauer des Verfahrens – nur zu einer marginalen Verkürzung der Verfahrensdauer. Auf der anderen Seite kann konstatiert werden, dass nach Aus- kunft des niedersächsischen Innenministeriums für den Verzicht auf Ausschreibung einer Stelle in sonstigen Fällen eine Genehmigung nicht unbedingt erforderlich ist. Die inhaltliche Entscheidung werde in der jeweiligen Landkreisverwaltung getroffen. Darüber hinaus biete die zu organisierende 2015 „breite Mehrheit“ im Kreistag einen effektiven Schutzmechanismus.

Der Landesgesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze vom 10. Dezember 2008 beschlossen, die ModKG-Regelung in niedersächsi- sches Landesrecht zu überführen. Die Neufassung des § 62 Abs. 2 S. 5 NLO gilt seit dem 11. De- 2020 zember für alle Landkreise in Niedersachsen.

3.2.7 Niedersächsisches Gesetz über die kommunale Zusammenarbeit

3.2.7.1 Genehmigungs- und Anzeigeerfordernisse, Bekanntmachungen 2025 § 4 (1) S. 1 NKomZG/ § 3 Nr. 7 a ModKG

Vereinbarungen, durch die eine gemeinsame kommunale Anstalt zustande kommt, und Vereinba- rungen über die Beteiligung eines weiteren Trägers an der Anstalt sowie Änderungen im Aufga- benbestand der Anstalt bedürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die 2030 kommunale Zusammenarbeit (NKomZG)80 der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde. Die Neuregelung nach § 3 Nr. 7 a ModKG sieht vor, dass diese Genehmigung nun nicht mehr erforderlich ist. Die Vereinbarungen werden der Kommunalaufsichtsbehörde nur noch angezeigt und können dort im Falle von Rechtsgründen binnen zwei Wochen beanstandet werden, wenn der gemeinsamen kommunalen Anstalt keine Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Gemein- 2035 den oder Landkreise übertragen werden soll.

Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass es zwei verschiedene Kommunalaufsichtsbehör- den für die fünf Modellkommunen gibt. Nach § 128 Abs. 1 NGO ist der jeweilige Landkreis für die kreisangehörigen Gemeinden als Kommunalaufsicht zuständig, während gemäß § 128 Abs. 1 2040 NGO die großen selbständigen und kreisfreien Städte sowie gemäß § 70 Abs. 1 NLO die Landkrei- se in den Zuständigkeitsbereich des Niedersächsischen Innenministeriums fallen.

In seiner Stellungnahme zu den Auswirkungen der ModKG-Regelung gibt das Niedersächsische Innenministerium zu bedenken, dass bisher keine Fälle in den Modellkommunen aufgetreten sind. 2045 Zudem wurde § 4 NKomZG bisher erst zweimal in Niedersachsen angewendet. Aus diesen beiden Verfahren lassen sich gewisse Erfahrungswerte ableiten, die auch für potenzielle ModKG-Fälle zugrunde gelegt werden können. So gibt das Innenministerium an, dass die an der Gründung einer gemeinsamen kommunalen Anstalt beteiligten Kommunen in der Regel offen für eine vorhergehende Abstimmung mit der Kommunalaufsicht sind, da für dieses Verfahren noch keine Erfah- 2050 rungswerte vorliegen und somit auch noch keine hinreichend erprobten Musterentwürfe zur Verfü- gung stehen. Dennoch könnte die zweiwöchige Beanstandungsfrist gemäß § 3 Nr. 7 a und b

80 Niedersächsisches Gesetz über kommunale Zusammenarbeit vom 19. Februar 2004, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 15. Mai 2006, Nds. GVBl. Nr. 13 vom 24. Mai 2006, S. 203.

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ModKG für ein kommunalaufsichtliches Tätigwerden zu Problemen führen. Einerseits könnte – sofern das Abstimmungsverfahren im Vorfeld nicht durchgeführt wurde – eine vollumfängliche Prü- fung des Vorhabens einschließlich der gebotenen Ermessensentscheidung in diesem Zeitraum 2055 nicht geleistet werden. Aus Sicht der Kommunalaufsicht ist allerdings eher bei Zweckvereinbarun- gen damit zu rechnen, dass wegen der Überschaubarkeit der Regelwerke auf die Vorlage beim Innenministerium zur Vorprüfung verzichtet wird. Jedoch ist dies auch für die gemeinsamen kommunalen Anstalten nicht auszuschließen. Anderseits besteht ebenfalls die Möglichkeit, dass bereits vorgeprüfte Vereinbarungen kurzfristig in wesentlichen Teilen geändert werden und somit eine 2060 umfangreiche Prüfung erforderlich wird. Hierfür reicht die zweiwöchige Beanstandungsfrist nach Einschätzung der Kommunalaufsicht jedoch nicht aus. Nach Ansicht des Innenministeriums sind die möglichen Auswirkungen der ModKG-Regelung unter dem Aspekt der Verwaltungsvereinfa- chung von nachrangiger Bedeutung, da dort davon ausgegangen wird, dass das – in der Regel aufwendige – informelle Abstimmungsverfahren beibehalten wird.81 2065 Da § 4 NKomZG seit Inkrafttreten des Gesetzes am 19. Februar 2004 in den Modellkommunen nicht angewendet wurde, ist es nicht möglich, die Auswirkungen der ModKG-Regelung in der Ver- waltungspraxis zu analysieren. Aus diesem Grund sind die vom Innenministerium geäußerten Be- denken in erster Linie auf einer theoretischen Ebene anzusiedeln. Bisher sind lediglich zwei Fälle 2070 außerhalb der Modell-Kommunen aufgetreten, die von der Kommunalaufsicht genehmigt wurden. Als ebenfalls problematisch hat es sich erwiesen, dass es sich beim NKomZG um ein Gesetz handelt, das erst seit dem Jahr 2004 in Kraft ist und folglich insgesamt sehr wenige Implementations- erkenntnisse über diese Rechtsmaterie zur Verfügung stehen. Letztlich konnte weder eine weiter- führende wissenschaftliche Begleitung in diesem Bereich erfolgen noch ist eine abschließende 2075 Beurteilung, ob sich die Neureglung im Untersuchungszeitraum bewährt hat, möglich. Deshalb ist zu konstatieren, dass sich diese Regelung nicht als Evaluationsgegenstand bewährt hat.

3.2.7.2 Zweckvereinbarungen, § 5 (6) S. 1 NKomZG/ § 3 Nr. 7 b ModKG

2080 Inhalt und Zustandekommen einer Zweckvereinbarung werden durch § 5 NKomZG geregelt. Dabei können kommunale Körperschaften durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbaren, dass eine der beteiligten Körperschaften einzelne der ihnen gemeinsam obliegenden Aufgaben zur al- leinigen Erfüllung übernimmt. Die Kommunalaufsichtsbehörde muss die Zweckvereinbarung nach § 5 Abs. 6 Satz 1 NKomZG genehmigen, wenn Aufgaben des eigenen Wirkungskreises, die durch 2085 Rechtsvorschrift ausdrücklich zugewiesen sind, oder des übertragenen Wirkungskreises übertra- gen werden sollen. Bedingt durch die Neuregelung des ModKG sind die Zweckvereinbarungen der Kommunalaufsicht lediglich noch anzuzeigen. Verstoßen diese gegen Rechtsvorschriften, kann die Vereinbarung binnen zwei Wochen von der Kommunalaufsicht beanstandet werden. 2090 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass es zwei verschiedene Kommunalaufsichtsbehör- den für die fünf Modellkommunen gibt. Nach § 128 Abs. 1 NGO ist der jeweilige Landkreis für die kreisangehörigen Gemeinden als Kommunalaufsicht zuständig, während gemäß § 128 Abs. 1 NGO die großen selbständigen und kreisfreien Städte sowie gemäß § 70 Abs. 1 NLO die Landkrei- 2095 se in den Zuständigkeitsbereich des Niedersächsischen Innenministeriums fallen.

Nach Auswertung der von den Modellkommunen übermittelten Daten nach bisherigem Recht hat es zwischen 2004 und 2005 lediglich einen Fall in der Stadt Oldenburg gegeben.

81 vgl. Stellungnahme des Niedersächsischen Innenministeriums vom 10. Oktober 2007.

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Während des Erprobungszeitraums des ModKG wurden insgesamt drei Zweckvereinbarungen in 2100 den Landkreisen Cuxhaven, Emsland und Osnabrück geschlossen. In den übrigen Modellkommu- nen sind keine Fälle aufgetreten.

Bereits vor zwei Jahren fragte die Stadt Cuxhaven bei der Kommunalaufsicht an, ob eine Aufga- benübertragung im Bereich der Rechnungsprüfung auf den Landkreis Cuxhaven grundsätzlich 2105 möglich wäre. Das Niedersächsische Innenministerium befürwortete dieses Vorhaben, sodass die Stadt Cuxhaven im Jahr 2008 Gespräche mit dem Landkreis aufnahm, inwieweit eine Übertragung der Aufgaben des Rechnungsprüfungsamtes der Stadt auf das Rechnungsprüfungsamt des Land- kreises im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit möglich wäre. Nach Abschluss der ersten Beratungen wurde deutlich, dass hierfür der Abschluss einer Zweckvereinbarung erforder- 2110 lich ist, der der Kreistag am 01. Oktober 2008 – vorbehaltlich der Genehmigung der Kommunalauf- sichtsbehörde - zustimmte.82 Allerdings wurde nach Auskunft der Kommunalaufsicht in diesem Fall das ModKG angewendet, sodass keine Genehmigung erteilt wurde.83 Eine Einbeziehung der Kommunalaufsicht bei der Ausgestaltung der Zweckvereinbarung – wie im Landkreis Emsland - fand im Landkreis Cuxhaven nicht statt.84 Die Zweckvereinbarung regelt Aufgabenübertragung und 2115 -umfang, den Personalübergang von der Stadt zum Landkreis, die Ausstattung der Arbeitsplätze, die Erstattung der entstehenden Kosten, Beginn und Dauer der Vereinbarung sowie die Rücküber- tragung der Aufgaben an die Stadt. Die Vereinbarung beginnt am 01. Januar 2009 und gilt zu- nächst bis zum 31. Dezember 2013.85 Langfristig rechnet der Finanzausschuss des Kreistages damit, dass mit der Zusammenlegung beider Prüfungsämter Synergieeffekte eintreten, die Perso- 2120 nalkosteneinsparungen von drei bis fünf Stellen ermöglichen.86

Dem Landkreis Emsland wurde im 1. Halbjahr 2008 eine Zweckvereinbarung zweier Gemeinden zum Betreiben einer gemeinsamen Grundschule angezeigt. Da die Kommunalaufsichtsbehörde bereits während des gesamten Verfahrens beratend von den Gemeinden hinzugezogen wurde, 2125 war die Anzeige der Zweckvereinbarung lediglich ein formeller Akt zum Abschluss des Verfahrens. Auch erübrigte sich dadurch die Möglichkeit der Kommunalaufsichtsbehörde. von dem Beanstan- dungsrecht Gebrauch zu machen.87

Im Landkreis Osnabrück ist im Juli 2007 eine Zweckvereinbarung zwischen den Städten Bram- 2130 sche und Georgsmarienhütte zur Errichtung eines gemeinsamen Rechungsprüfungsamtes geschlossen worden. Das gesamte Verfahren nahm inklusive Vorbereitungszeit etwa acht Monate in Anspruch. Aufgrund der Neuregelung nach ModKG wäre die ausgehandelte Zweckvereinbarung lediglich anzeigepflichtig. Jedoch sieht eine andere gesetzliche Regelung nach § 122 NGO vor, dass für das zentrale Wahrnehmen von Aufgaben der Rechnungsprüfung die Zustimmung der 2135 Kommunalaufsichtsbehörde notwendig ist. Dies hatte zur Folge, dass die Zweckvereinbarung trotz ModKG-Neuregelung durch die Kommunalaufsichtsbehörde des Landkreises genehmigt wurde. Die Genehmigungsdauer betrug dabei fünf Wochentage und lag damit auch im Rahmen der durch das ModKG eingeräumten zweiwöchigen Beanstandungsfrist durch die Kommunalaufsichtsbehör- de.88 In diesem speziellen Fall wurde somit die Neuregelung des ModKG durch die NGO aufgeho- 2140 ben.

82 vgl. Finanzausschuss des Landkreises Cuxhaven (2008): Punkt 6: Übertragung der Aufgaben des Rechnungsprüfungsamtes der Stadt Cuxhaven auf das Rechnungsprüfungsamt des Landkreises Cuxhaven. Sitzungsvorlage Nr. 134/2008. Niederschrift über den öffentlichen Teil der 8. Sitzung des Finanzausschusses des Landkreises Cuxhaven vom 02. Juli 2008. 83 vgl. Stellungnahme der Kommunalaufsicht im Niedersächsischen Innenministerium vom 22. Januar 2009. 84 vgl. Stellungnahme der Stadt Cuxhaven vom 28. Januar 2009. 85 vgl. Finanzausschuss des Landkreises Cuxhaven (2008): Punkt 6: Übertragung der Aufgaben des Rechnungsprüfungsamtes der Stadt Cuxhaven auf das Rechnungsprüfungsamt des Landkreises Cuxhaven. Sitzungsvorlage Nr. 134/2008. Niederschrift über den öffentlichen Teil der 8. Sitzung des Finanzausschusses des Landkreises Cuxhaven vom 02. Juli 2008. 86 vgl. Landkreis Cuxhaven (2008): Zweckvereinbarung über die Wahrnehmung der Aufgaben der örtlichen Prüfung bei der Stadt Cuxhaven durch das Rechnungsprüfungsamt des Landkreises Cuxhaven. Anlage 1 zur Sitzungsvorlage 219/2008 vom 22. September 2008. 87 vgl. Stellungnahme Kommunalaufsichtsbehörde Landkreis Emsland vom 15. Januar 2009. 88 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 19. September und 22. November 2007.

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Das Niedersächsische Innenministerium weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass die an den Zweckvereinbarungen beteiligten Kommunen in der Regel offen für eine vorhergehende Ab- stimmung mit der Kommunalaufsicht sind, da für dieses Verfahren noch keine Erfahrungswerte 2145 vorliegen und somit auch keine hinreichend erprobten Musterentwürfe zur Verfügung stehen. Im Gegensatz zum Verfahren zur Gründung einer gemeinsamen kommunalen Anstalt erfordert die vorhergehende Abstimmung bei den Zweckvereinbarungen jedoch einen deutlich geringeren Auf- wand. Dennoch könnte die zweiwöchige Beanstandungsfrist gemäß § 3 Nr. 7 a und b ModKG für ein kommunalaufsichtliches Tätigwerden zu Problemen führen. Einerseits rechnet das Innenminis- 2150 terium damit, dass aufgrund der Überschaubarkeit der Regelungswerke von einer Vorlage der Zweckvereinbarungen bei der Kommunalaufsicht möglicherweise abgesehen wird. In diesen Fällen sei eine vollumfängliche Prüfung des Vorhabens einschließlich der gebotenen Ermessensent- scheidung in zwei Wochen nicht zu leisten. Anderseits besteht ebenfalls die Möglichkeit, dass bereits vorgeprüfte Vereinbarungen kurzfristig in wesentlichen Teilen geändert werden und somit eine 2155 umfangreiche Prüfung erforderlich wird. Hierfür reicht die zweiwöchige Beanstandungsfrist jedoch ebenfalls nicht aus. Nach Einschätzung der Kommunalaufsicht sind die möglichen Auswirkungen der ModKG-Regelung unter dem Aspekt der Verwaltungsvereinfachung von nachrangiger Bedeu- tung, da dort davon ausgegangen wird, dass das häufig aufwendige informelle Abstimmungsver- fahren beibehalten wird.89 2160 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass von den insgesamt drei gemeldeten Zweckvereinbarun- gen nur in zwei Fällen die ModKG-Regelung zur Anwendung gekommen ist. Aufgrund der geringen Fallzahlen in diesem Bereich ist es nicht möglich, die Auswirkungen der Neuregelung in der Ver- waltungspraxis zu untersuchen. 2165 Die vom Innenministerium geäußerten Bedenken sind in erster Linie auf einer theoretischen Ebene anzusiedeln, da bisher nur einen Fall im Untersuchungszeitraum aufgetreten ist, der beim Innen- ministerium angezeigt wurde. Als ebenfalls problematisch hat es sich erwiesen, dass es sich beim NKomZG um eine Rechtsnorm handelt, die erst seit dem Rechtsmaterie Jahr 2004 in Kraft ist und folglich insgesamt sehr wenige Implementationserkenntnisse über diese verfügbar sind. Letztlich 2170 konnte deshalb weder eine weiterführende wissenschaftliche Begleitung in diesem Bereich erfolgen noch ist eine abschließende Beurteilung darüber möglich, ob sich die Neureglung im Untersu- chungszeitraum hinreichend bewährt hat.

2175 3.2.8 Niedersächsisches Wassergesetz Herstellung und wesentliche Änderung baulicher Anlagen § 91 (1) NWG/ § 3 Nr. 8 ModKG

Nach § 91 Abs. 1 Niedersächsisches Wassergesetz (NWG)90 bedarf die Herstellung und wesentli- 2180 che Änderung von baulichen Anlagen, auch von Aufschüttungen und Abgrabungen, in und an o- berirdischen Gewässern einer Genehmigung der zuständigen unteren Wasserbehörde. Eine von der Aufsichtsbehörde einzuhaltende Genehmigungsfrist sah der Gesetzgeber bisher nicht vor. Mit der Neuregelung nach § 3 Nr. 8 ModKG gilt nunmehr die Genehmigung als erteilt, wenn die Wasserbehörde nicht binnen drei Wochen nach Eingang des Antrages über ihn abschließend ent- 2185 schieden hat. Mit Ablauf der Frist gilt demnach die Genehmigungsfiktion. Nach Fristablauf können für die Bearbeitung des Verfahrens und den Versand des Genehmigungsbescheides keine Verwal- tungsgebühren geltend gemacht werden. Das Genehmigungsverfahren beinhaltet die Beteiligung verschiedener Träger öffentlicher Belange wie Boden- und Unterhaltungsverbände oder Straßen-

89 vgl. Stellungnahme des Niedersächsischen Innenministeriums vom 10. Oktober 2007. 90 Niedersächsisches Wassergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juli 2007, geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 26. April 2007, Nds. GVBl. Nr. 10 vom 03. Mai 2007, S. 144.

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bauämter, für die gegebenenfalls kürzere Fristen zur Abgabe der Stellungnahmen festzulegen 2190 sind, um die nach ModKG geltende Genehmigungsfrist von drei Wochen einhalten zu können.

Die Modellkommunen meldeten zu dieser Regelung sowohl Kennzahlen nach bisherigem Recht als auch Daten für den Erprobungszeitraum 2006 bis 2008. Die Gegenüberstellung dieser Erhe- bungswerte kommt zu folgendem Ergebnis: 2195 Landkreis Cuxhaven Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Geneh- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- migungs- ausfall (in €) dauer (in AT) fiktion 2001 - 200591 267 56 - - 2006 - 2008 79 13,8 0 0 Abb. 22: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Cuxhaven

Für den Zeitraum 2001 bis 2005 übermittelte der Landkreis Cuxhaven 267 Fälle, die im Durch- 2200 schnitt nach 56 Tagen genehmigt werden konnten. Seit Inkrafttreten des ModKGs verkürzte sich die Genehmigungsdauer pro Verfahren um 42 Tage, sodass es bisher nicht zu Genehmigungs- fiktionen gekommen ist.

Stadt Cuxhaven Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Ge- Pro- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- nehmigungs- zent- ausfall (in €) dauer (in AT) fiktion satz 2001 - 2005 o. A. o. A. - - - 2006 - 2008 11 19 3 27 % o. A. 2205 Abb. 23: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Cuxhaven

Für die Jahre 2001 bis 2005 konnte die untere Wasserbehörde der Stadt Cuxhaven keine Anga- ben zu den Genehmigungen nach § 91 NWG machen, da die Daten nur mit erheblichem Aufwand zu ermitteln gewesen wären. Seit Inkrafttreten des ModKG wurden von der Stadt elf Antragsverfah- 2210 ren gemeldet, die durchschnittlich in 19 Tagen genehmigt wurden. In drei Fällen ist die Genehmi- gungsfiktion eingetreten, sodass die Stadt keine Gebühren erheben konnte. Zur Höhe des Gebüh- renausfalls konnten jedoch keine Angaben gemacht werden.

Landkreis Emsland Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Ge- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- nehmigungs- ausfall (in €) dauer (in AT) fiktion 2001 – 2005 259 (52/Jahr) 40 - - 01.01.06 – 31.03.06 9 11,8 0 0 01.04.06 – 30.09.06 17 12,7 0 0 01.10.06 – 31.03.07 14 10,4 0 0 01.04.07 – 30.09.07 10 8,8 0 0 01.10.07 – 31.03.08 12 10,4 0 0 01.04.08 – 31.12.08 19 11,1 0 0 Insgesamt: 81 (27/Jahr) 11,03 0 0 2215 Abb. 24: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Emsland

91 Nach Angaben der unteren Wasserbehörde wurden hier nur die Fälle des Fachbereichs Straßenbau/ Gewässerbau, jedoch nicht des Fachbereichs Wasserwirtschaft erfasst.

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Zwischen 2001 bis 2005 bearbeitete der Landkreis Emsland 259 Fälle nach § 91 Abs. 1 NWG. Die durchschnittliche Verfahrensdauer betrug damals etwa 40 Arbeitstage. Die Auswertung der Erhebungsdaten nach neuem Recht zeigt, dass alle 81 Genehmigungen innerhalb der dreiwöchi- gen Frist ergingen. Die durchschnittliche Genehmigungsdauer liegt nun bei 11 Tagen und hat sich 2220 folglich um mehr als die Hälfte der sonst benötigten Zeit reduziert. Eine Nachfrage bei der zustän- digen Wasserbehörde ergab, dass die Verkürzung der Genehmigungsdauer nicht zuletzt einer Veränderung im Verfahrensablauf geschuldet ist.92

Stadt Lingen (Ems) Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Ge- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- nehmigungs- ausfall (in €) dauer (in t) fiktion 2001 – 2005 47 (10/ Jahr) 28 - - 01.01.06 – 31.03.06 2 14 0 0 01.04.06 – 30.09.06 0 - - - 01.10.06 – 31.03.07 8 8,8 1 (12,5 %) mind. 130,00 01.04.07 – 30.09.07 8 10 0 0 01.10.07 – 31.03.08 0 - - - 01.04.08 – 31.12.08 2 21 1 (50 %) mind. 130,00 Insgesamt: 20 (ca. 6/ Jahr) 11 2 (9 %) mind. 260,00 2225 Abb. 25: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Lingen (Ems)

Die untere Wasserbehörde der Stadt Lingen (Ems) erteilte in den letzten Jahren jährlich etwa zehn Genehmigungen nach § 91 Abs. 1 NWG mit einer durchschnittlichen Verfahrensdauer von vier Wochen. Während des Erprobungszeitraums wurden zehn Genehmigungen erteilt. Der Ver- 2230 gleich zwischen der bisherigen und seit dem Inkrafttreten des ModKG benötigten Verfahrensdauer zeigt eine Beschleunigung um durchschnittlich 17 Tage. In zwei Fällen (9 Prozent der Gesamtfälle) trat die Genehmigungsfiktion ein, da die Anträge nicht abschließend geprüft werden konnten. Aus- gehend von der Annahme, dass für die Erteilung einer Genehmigung nach § 91 Abs. 1 NWG eine Mindestgebühr von 130,00 Euro93 veranschlagt wird, hatte die Stadt Lingen mindestens einen Ge- 2235 bührenausfall in Höhe von 260,00 Euro zu verzeichnen.

Landkreis Osnabrück Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Ge- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- nehmigungs- ausfall (in €) dauer (in t) fiktion 2001 – 2005 320 (64/Jahr) 22 - - 01.01.06 – 31.03.06 21 17,7 2 (9,5 %) 266,00 01.04.06 – 30.09.06 31 19,5 4 (13 %) 532,00 01.10.06 – 31.03.07 29 18,6 3 (10 %) 399,00 01.04.07 – 30.09.07 26 17,9 1 (4 %) 133,00 01.10.07 – 31.03.08 14 18,3 0 - 01.04.08 – 31.12.08 39 19,1 4 (10 %) 532,00 Insgesamt: 160 (ca. 53/ Jahr) 18,7 14 (9 %) mind. 1.862,00 Abb. 26: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Landkreis Osnabrück

92 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 18. Mai 2006 93 vgl. Allgemeine Gebührenordnung vom 5. Juni 1997, geändert durch VO vom 24. November 2004, Nds. GVBl. S. 527: nach Anlage zu § 1 Abs. 1, Nr. 92.2 AllGO beträgt die Mindestgebühr für Veränderung baulicher Anlagen in und an oberirdischen Gewässern 130 Euro.

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2240 In den Jahren 2001 bis 2005 hat der Landkreis Osnabrück 320 Genehmigungen nach § 91 Abs. 1 NWG bearbeitet. Bisher gab die untere Wasserbehörde das Ziel vor, eine Genehmigungsdauer von 26 Tagen nicht zu überschreiten. Durchschnittlich vergingen vom Tag der Antragstellung bis zur Erteilung der Genehmigung nach bisherigem Recht 22 Tage. Im Versuchszeitraum reduzierte sich die Genehmigungsdauer um vier Tage auf durchschnittlich 18 2245 Tage. Allerdings trat in 14 Fällen, das entspricht neun Prozent der Gesamtanzahl der bearbeiteten Verfahren, die Genehmigungsfiktion ein. Als Begründung wurde angegeben, dass nicht alle Stel- lungnahmen im Rahmen der Behördenbeteiligung rechtzeitig eingingen. Im Genehmigungsbe- scheid wird eine Mindestgebühr von 133,00 Euro veranschlagt. Insgesamt verzeichnete der Land- kreis Osnabrück bis zum 31. Dezember 2008 somit einen Gebührenausfall von mindestens 2250 1.862,00 Euro.94

Hansestadt Lüneburg Erhebungs- Fall- mittlere Fälle mit Ge- Prozent- Gebühren- zeitraum zahlen Genehmigungs- nehmigungs- satz ausfall (in €) dauer (in Tagen) fiktion 2001 - 2005 3 15 0 0 0 2006 - 2008 2 - 2 2 o. A. Abb. 27: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Hansestadt Lüneburg

2255 Zwischen 2001 und 2005 wurden in der Hansestadt Lüneburg drei Genehmigungen nach § 91 Abs. 1 NWG erteilt, wobei die Anträge innerhalb von 15 Tagen bearbeitet werden konnten. Im Untersu- chungszeitraum hat es zwei Antragsverfahren gegeben, wobei die untere Wasserbehörde in beiden Fällen auf eine Genehmigung verzichtete und die Genehmigungsfiktion eintreten ließ.

2260 Stadt Oldenburg Erhebungs- Fallzahlen mittlere Fälle mit Ge- Prozent- Gebühren- zeitraum Genehmigungs- nehmigungs- satz ausfall dauer (in Tagen) fiktion (in €) 2001 - 2005 138 (28/ Jahr) 14 - 30 0 0 0 2006 - 2008 - - - - - Abb. 28: Genehmigungen der unteren Wasserbehörde – Stadt Oldenburg

In der Vergangenheit genehmigte die Stadt Oldenburg etwa 28 Fälle pro Jahr bei einer Verfah- rensdauer von 14 bis 30 Tagen. Für den Untersuchungszeitraum konnten keine detaillierten Indika- 2265 torenlisten zur Verfügung gestellt werden. Jedoch gab die untere Wasserbehörde an, dass die Genehmigungen regelmäßig innerhalb der dreiwöchigen Frist erteilt werden konnten.

Im Rahmen einer weiterführenden Wirkungsanalyse wurden zum einen die unteren Wasserbehör- den sowohl im Herbst 2007 als auch nach Abschluss des Modellprojekts darum gebeten, Stellung- 2270 nahmen zu ihren Erfahrungen mit dem modifizierten § 91 Abs. 1 NWG abzugeben. Dabei wurden alle Stellungnahmen, die der wissenschaftlichen Begleitung bis zum 27. März 2009 vorlagen95, berücksichtigt.

Die untere Wasserbehörde des Landkreises Cuxhaven weist in ihrer abschließenden Stellung- 2275 nahme darauf hin, dass sich ihre Arbeitsweise durch die Einführung der ModKG-Regelung verän- dert hat. So müssen Anträge nach § 91 Abs. 1 NWG vorrangig bearbeitet werden, da sie ansonsten ohne Prüfung als genehmigt gelten würden. Den Grundstückseigentümern und den zu beteili-

94 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück, März 2007. 95 Da die Hansestadt Lüneburg kaum Fälle zum § 91 NWG übermittelt hat, wurde sie nicht zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert. Die untere Wasserbehörde der Stadt Cuxhaven hat bis zum 27. März 2009 keine Stellungnahme abgegeben.

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genden Fachbehörden werden seit Inkrafttreten des ModKG deshalb deutlich kürzere Fristen ein- geräumt, um ihre Stellungnahmen abzugeben, da das Verfahren insgesamt gestrafft werden muss- 2280 te. Denn die untere Wasserbehörde hat sich zum Ziel gesetzt, dass in jedem Fall für den entstan- denen Prüfaufwand eine Genehmigungsgebühr erhoben wird, sodass die Antragsbearbeitung zü- gig erfolgen muss. Jedoch können die verkürzten Rücklauffristen aufgrund der Auslastung der beteiligten Fachabteilungen/ -ämter teilweise nicht eingehalten werden. Auf Seiten der Kunden hat die Neureglung dazu geführt, dass einige Institutionen (z. B. EWE AG), die regelmäßig als Antrag- 2285 steller auftreten, ihre Anträge nach Vereinbarung mit der unteren Wasserbehörde bereits mit der Stellungnahme des Gewässereigentümers/-unterhaltspflichtigen einreichen, um das Verfahren zu beschleunigen. Vorteilhaft an der Neuregelung ist, dass sich das Genehmigungsverfahren durch das ModKG deutlich verkürzt hat und der Antragsteller schneller eine Entscheidung erhält. Allerdings betont die 2290 untere Wasserbehörde des Landkreises Cuxhaven, dass aufgrund der Verantwortlichkeit des zu- ständigen Sachbearbeiters dennoch eine hausinterne Prüfung der einzelnen Fachbelange erforderlich sei. Als negativ wird es von Behördenseite bewertet, dass bei einem Bearbeitungsengpass solche Anträge prioritär behandelt werden müssten und somit Entscheidungen über andere Anträ- ge erst später getroffen werden könnten. Zudem besteht die Möglichkeit, dass beim Eintritt der 2295 Genehmigungsfiktion u. U. keine fachtechnische Prüfung erfolgen kann, sodass die Anlage in der beantragten Ausführungsart und -weise und in der Örtlichkeit fachtechnisch und/oder rechtlich nicht ordnungsgemäß oder sogar illegal errichtet wurde. Aus Gründen der Rechtssicherheit wünscht sich der Antragsteller daher oftmals eine Genehmigung, erhält jedoch keine, da kein Rechtsanspruch darauf besteht. 2300 Aus Sicht des Landkreises Cuxhaven ist es von Vorteil, wenn die ModKG-Regelung auf das gesamte Land ausgedehnt wird, da der Antragsteller dann keine unterschiedlichen Genehmigungs- praktiken in verschiedenen Kommunen/Landkreisen mehr zu beachten hat. Abschließend schlägt die untere Wasserbehörde vor, die Frist von drei auf vier Wochen zu verlängern, bevor die Ge- nehmigungsfiktion eintritt. Dadurch wäre einerseits ein größtmöglicher Rücklauf von Fachstellung- 2305 nahmen gewährleistet und andererseits wären personelle Engpässe sowie Ferien- und Feiertage besser zu überbrücken.96

Die untere Wasserbehörde der Stadt Cuxhaven wies im Sommer 2008 darauf hin, dass es durch die Neuregelung beim Verfahrensablauf keine Veränderungen gegeben hat. Einzig die Einführung 2310 der Drei-Wochen-Frist in Zusammenhang mit einer Genehmigungsfiktion stellt eine Neuerung ge- genüber der vorher geltenden Regelung dar. Im Wesentlichen geht es bei den Genehmigungen um Stege, Brücken etc. Die Besonderheit bei der Stadt Cuxhaven ergibt sich daraus, dass es kein wasserbautechnisches Personal in der unteren Wasserbehörde gibt. Dieses wurde vom Tiefbauamt vorgehalten, welches 2315 jedoch privatisiert wurde, sodass die untere Wasserbehörde in Fällen nach § 91 NWG nun durch diese private Entwässerungsgesellschaft beraten wird. Dies hat zur Folge, dass es etwas länger dauert, diese Vorhaben wasserbautechnisch beurteilen zu lassen. Da häufiger bei den am Verfahren Beteiligten nachgefragt und die Einhaltung von Terminen stärker überwacht werden muss, führt die Neuregelung bei der Behörde zu einem erhöhten Arbeitsauf- 2320 wand. Bisher wurde immer eine Genehmigung von der unteren Wasserbehörde erteilt, um dem An- tragsteller auch mögliche Auflagen mitteilen zu können (z. B. Unterhaltungserschwernis beim Brü- ckenbau). Dies ist jedoch nur im Rahmen einer Genehmigung möglich. Zudem merkt die untere Wasserbehörde an, dass der Antragsteller vielfach keine Kenntnis über 2325 die Genehmigungsfiktion besitzt und folglich immer einen Genehmigungsbescheid verlangt.

96 vgl. Experteninterview mit der unteren Wasserbehörde vom 10. Oktober 2007 und Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 25. Februar 2009.

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Aufgrund der relativ kurzen Verfahrensdauer nach altem Recht ergibt sich durch das ModKG ein Beschleunigungseffekt von etwa ein bis zwei Wochen bei gleichzeitig höherem Verwaltungsauf- wand.97

2330 Die untere Wasserbehörde des Landkreises Emsland sieht insgesamt eine Beschleunigung der Verfahren infolge der Modifizierung des § 91 Abs. 1 NWG. Um die zeitlichen Vorgaben erfüllen zu können, war die Genehmigungsbehörde jedoch gezwungen, einen Verfahrenschritt auf den An- tragsteller zu verlagern: So muss gleichzeitig mit den Antragsunterlagen auch eine Einverständnis-/ Einwilligungserklärung des Gewässerunterhaltspflichtigen vorgelegt werden. Das Einholen der 2335 Einverständniserklärung, welche teilweise viel Zeit in Anspruch nimmt, übernahm bisher stets der Landkreis. 98 Trotz der Maßnahme, die Antragsteller in die Pflicht zu nehmen, ergab eine Befragung im Land- kreis Emsland zwischen 2006 und 2007,99 dass aus Sicht der Antragsteller die Vorteile der neuen Verfahrensweise überwiegen. Vor allem wurde die schnellere, kalkulierbare Bearbeitungszeit und 2340 die Selbstverantwortlichkeit als positiv beurteilt. Eine fehlende ordnungsgemäße Prüfung sahen zwölf Prozent der Befragten als nachteilig an. Die Einholung der Einwilligungserklärung durch den Antragssteller war für 13 Befragte (72 Prozent) mit wenig oder keinem Aufwand verbunden. Ein Drittel der Antragsteller konnte die Einwilligungserklärung innerhalb einer Woche beibringen, sieben weitere Befragte innerhalb zwei Wochen. Zwei Antragsteller benötigten mehr als 15 Tage. 2345 Insgesamt wurde die Fristfestsetzung durch das ModKG deshalb positiv von den befragten An- tragstellern beurteilt.100 Die untere Wasserbehörde bestätigt diese Auffassung, da spätestens drei Wochen nach Eingang des Antrages über diesen entschieden wird. Für die Prüfung der Unterlagen sei die zeitliche Frist zwar eng bemessen (z. B. Berücksichtigung der Postwege), jedoch konnte die Genehmigungsfrist 2350 stets eingehalten werden. Auf die schriftliche Genehmigung wollte nach Einschätzung des Land- kreises kein Antragsteller verzichten. Insgesamt wird im Sinne einer kundenorientierten Verwaltung die landesweite Einführung der Vor- schrift befürwortet.101

2355 Bei der Stadt Lingen (Ems) ändert sich mit der Neuregelung der Verfahrensablauf dahingehend, dass den Behörden im Beteiligungsverfahren nur noch eine Frist von maximal 1,5 Wochen einge- räumt werden kann, die als Ausschlussfrist gilt. Dabei stellt sich nach Einschätzung des zuständi- gen Fachbereichs die Frage, ob diese Frist überhaupt als angemessen betrachtet werden kann, um ein Vorhaben aus Sicht der TÖB sachgemäß beurteilen und eine Stellungnahme anfertigen zu 2360 können, wobei auch noch Postlaufzeiten und Personalausfälle hinzukommen könnten. Durch die Fristfestsetzung ergibt sich für die Genehmigungsbehörde ein erhöhter Überwachungs- aufwand der einzuhaltenden Fristen. Insofern wird zwar zu Gunsten des Antragstellers eine Ver- fahrensbeschleunigung realisiert, aber eine Verfahrensvereinfachung resultiere daraus nicht. In zwei Fällen konnte die Drei-Wochen-Frist nicht eingehalten werden, wobei in einem Fall nach 2365 Fiktionseintritt eine ausdrückliche Genehmigung mit den erforderlichen Nebenbestimmungen erteilt wurde. Diese war allerdings nur als Hinweis zu sehen. Der Antragsteller äußerte jedoch Interesse an der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäßen Durchführung des Bauvorhabens.102 Auch die untere Wasserbehörde befürwortet eine solche Verfahrensweise. Als Fazit ist festzuhalten, dass grundsätzlich keine Bedenken einer Übertragung der Regelung auf 2370 das Land bestehen, soweit es die Genehmigungsfiktion betrifft. Jedoch sollte bei der Behördenbe- teiligung geprüft werden, ob eine längere Fristsetzung sinnvoll wäre. Mindestens sollten vier Wo-

97 vgl. Experteninterview mit der unteren Wasserbehörde der Stadt Cuxhaven vom 10. Oktober 2007. 98 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 18. Mai 2006. 99 Angeschrieben wurden insgesamt 38 Antragsteller, von denen 47 Prozent an der schriftlichen Befragung teilnahmen (Fünf Versorgungsun- ternehmen, drei Unternehmen, vier Privatpersonen, sechs sonstige Personen/Institutionen (z. B. Gemeindeverwaltung). 100 vgl. Diplomarbeit im Auftrag des Landkreises Emsland vom 17. März 2008 101 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 03. März 2009 102 vgl. Diplomarbeit im Auftrag des Landkreises Emsland vom 17. März 2008

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chen angesetzt werden. Alternativ schlägt die untere Wasserbehörde vor, sich die Einwilligungser- klärung des Unterhaltspflichtigen bereits zusammen mit den Antragsunterlagen vorlegen zu lassen.103 2375 Nach Auskunft der unteren Wasseraufsichtsbehörde des Landkreises Osnabrück existieren eine Reihe anderer wasserrechtlicher Vorhaben, die sowohl nach Bedeutung als auch Bearbeitungs- aufwand höherwertig einzuordnen sind als die Genehmigungsverfahren nach § 91 Abs. 1 NWG. Um einer Genehmigungsfiktion zuvorzukommen, werden diese jedoch regelmäßig bevorzugt vor 2380 anderen Vorhaben bearbeitet. Die untere Wasserbehörde vertritt dabei die Auffassung, die Verfah- ren unbedingt mit einem Genehmigungsbescheid abzuschließen, um die Einflussnahme auf wichtige Faktoren (Auflagen) im Verfahren nicht ungeprüft verstreichen zu lassen und dem Antragsteller darüber hinaus Rechtssicherheit für das Vorhaben bieten zu können. Dennoch ließ sich während des Versuchszeitraums – wie bereits in Abb. 26, S. 56 beschrieben – 2385 nicht in allen Fällen die dreiwöchige Genehmigungsfrist einhalten. Dies war vor allem während Urlaubs- und Krankheitsperioden der Fall, aber auch bei der Beteiligung der Straßenbaubehörde. Insgesamt wurde bei der unteren Wasseraufsichtsbehörde des Landkreises am häufigsten die dreiwöchige ModKG-Frist überschritten, jedoch bearbeitete die Genehmigungsbehörde auch den höchsten Anteil an Vorhaben. Letztlich könne sie nach neuem Recht entscheiden, ob ein Antrag 2390 bearbeitet oder im Einvernehmen zur Kenntnis genommen wird. Für den Antragsteller ergeben sich im Verfahren i. d. R. nur Vorteile, da durch die Genehmigungs- fiktion stets nach drei Wochen eine abschließende Entscheidung vorliegt. Nachteile treten jedoch dann auf, wenn die Wirksamkeit des Genehmigungsbescheides an die Erfüllung spezieller Neben- bestimmungen geknüpft worden ist. Das ist der Fall, wenn der Antragsteller noch Zustimmungen 2395 von in dem Verfahren beteiligten Trägern öffentlicher Belange einholen muss, weil diese bei Be- scheiderteilung noch nicht vorlagen. Insgesamt spricht sich der Landkreis für eine Übertragung der Regelung auf das gesamte Land aus, da die Vorteile sowohl für die Genehmigungsbehörde als auch für den Antragsteller überwie- gen.104 2400 In der Hansestadt Lüneburg gab es insgesamt nur sehr wenige Verfahren nach § 91 NWG. Nach Auskunft der unteren Wasserbehörde besteht der einzige Unterschied zwischen altem und neuem Recht darin, dass seit Inkrafttreten des ModKG keine Genehmigungen mehr erteilt wurden, da diese nicht mehr als erforderlich angesehen werden. Somit ließ die untere Wasserbehörde in den 2405 beiden Fällen, die im Untersuchungszeitraum aufgetreten sind, jeweils die Genehmigungsfiktion eintreten. Aus Sicht der Behörde ist es jedoch wichtig, dass eine Mitteilung erfolgt, wo die Anlagen an oberirdischen Gewässern gebaut werden, damit mögliche Probleme von Anfang ausgeräumt werden können (z. B. durch Düker). Aus diesem Grund schlägt die untere Wasserbehörde der Hansestadt Lüneburg vor, gänzlich auf 2410 die Genehmigung nach § 91 NWG zu verzichten und lediglich eine Anzeigepflicht vorzusehen, die es der Behörde ermöglicht, die Bauvorhaben zu dokumentieren. 105

Die untere Wasserbehörde der Stadt Oldenburg gibt an, dass sich die Verfahrensweise für kleine Vorhaben gemäß § 91 Abs. 1 NWG (z. B. Verrohrungen für Grundstückszufahrten, Herstellung von 2415 kleinen Brücken oder kleinen Anlagen an Gewässern) durch das ModKG kaum verändert hat. Es wird nun daraufhin gewirkt, dass die Genehmigung innerhalb von drei Wochen erteilt werden kann. Allerdings betrug die Genehmigungsdauer für die Verfahren bereits vorher zwischen zwei und vier Wochen. In der Urlaubs- oder Feiertagszeit (z. B. Weihnachtszeit) wird allerdings die fristgerechte Bearbeitung der Anträge schwierig. Die Behörde vertritt die Auffassung, dass es nicht sinnvoll ist, 2420 die Genehmigungsfiktion eintreten zu lassen, da die Genehmigung immer auch Auflagen für den

103 vgl. Stellungnahme Stadt Lingen (Ems) vom 25. Februar 2009 104 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück am 03. März 2009 105 vgl. Experteninterview mit der unteren Wasserbehörde der Hansestadt Lüneburg vom 08. Oktober 2007

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Antragsteller enthält, die gewährleisten, dass das Vorhaben den technischen Standards entspricht (Rohrdurchmesser, Art der Verlegung etc.). Aus Sicht der unteren Wasserbehörde ergeben sich keine großen Vorteile durch die Einführung der Genehmigungsfiktion. Bei größeren Maßnahmen (z. B. größere Brücken an Verbandsgewäs- 2425 sern, Fischaufstiegsanlagen, Dükerung größerer Gewässer) führt die Neuregelung jedoch zu Pro- blemen, da die Frist nicht eingehalten werden kann und somit diese Vorhaben bei strikter Anwen- dung des ModKG mit Ablauf der Frist ohne Auflagen als genehmigt gelten würden. Gerade in diesen Verfahren ist es aber aufgrund der Größe und Bedeutung der Vorhaben erforderlich, eine Ge- nehmigung mit entsprechenden Auflagen erteilen zu können. Ansonsten könnte es zu Nachteilen 2430 für den Wasserabfluss oder den Naturschutz kommen. Aus diesem Grund wird eine Überführung der ModKG-Regelung in Landesrecht lediglich dann als sinnvoll erachtet, wenn sie nur bei den kleineren Vorhaben zur Anwendung kommt. Ist dies nicht möglich, sollte die Neuregelung verwor- fen werden.106

2435 Um die Auswirkungen der ModKG-Neuregelung auf die im Verfahren beteiligten TÖB beurteilen zu können, wurde im Herbst 2008 eine schriftliche Befragung durchgeführt. Die Auswahl der TÖB erfolgte in Absprache mit den unteren Wasserbehörden. Angeschrieben wurden die TÖB, die regelmäßig im Rahmen von Genehmigungsverfahren nach § 91 Abs. 1 NWG um eine Stellungnahme gebeten werden. Nachfolgend werden die wichtigsten 2440 Ergebnisse der schriftlichen Befragung vorgestellt: Insgesamt wurden 44 TÖB angeschrieben, von denen sechs den Fragebogen ausgefüllt zurück- schickten. Dies ergibt eine Rücklaufquote von 14 Prozent. Die geringe Quote ist vermutlich darauf zurückzuführen, dass die Relevanz der Regelung für die meisten Wasser-, Boden- und Unterhal- tungsverbände als eher gering einzuschätzen ist. 2445 Die befragten TÖB gaben an, dass ihnen vor Inkrafttreten des ModKG zwischen vier bis acht Wo- chen zur Verfügung standen, um eine Stellungnahme abzugeben. Seit dem 01. Januar 2006 wurde ihnen dafür nur noch eine Frist von ein bis zwei Wochen eingeräumt. Drei von sechs TÖB wiesen darauf hin, dass sich die Fristsetzung im Rahmen des ModKG auf ihre Arbeitsweise ausgewirkt hat, da Fälle aus den Modellkommunen nun prioritär behandelt werden oder eine Fristverlängerung 2450 beantragt wurde. Fünf von sechs Befragten sprachen sich jedoch dafür aus, die ModKG-Regelung in Landesrecht zu überführen, da die verkürzte Frist dazu beitragen kann, das Verfahren insgesamt zu beschleunigen. Lediglich ein TÖB gab an, dass er gegen eine Ausdehnung der Neuregelung auf das gesamte Land Niedersachsen sei, da zur Abgabe einer qualifizierten Stellungnahme in vielen Fällen Ortstermine z. T. unter Beteiligung der Außenstellen erforderlich seien. Aus diesem Grund 2455 äußerte er den Vorschlag, die Frist auf vier Wochen zu verlängern.

Somit kann festgehalten werden, dass die Modellkommunen bisher die wasserrechtlichen Geneh- migungen innerhalb der durch das ModKG festgesetzten Frist erteilen konnten. Gemessen an der Gesamtzahl der Genehmigungen trat lediglich in sechs Prozent der Fälle die Genehmigungsfiktion 2460 ein. Insgesamt führte die Neuregelung zu zwei unterschiedlichen Auslegungsweisen in der Praxis:

Die Hansestadt Lüneburg lässt die Fiktion eintreten, da ein Genehmigungserfordernis aufgrund der Neuregelung nicht mehr gesehen wird. Es solle lediglich eine Mitteilung erfolgen, wo Anla- 2465 gen gebaut werden dürfen, um Probleme bereits im Vorfeld zu verhindern. Die Hansestadt Lü- neburg schlägt daher vor, gänzlich auf die Genehmigungen zu verzichten und lediglich eine gesetzliche Anzeigepflicht vorzusehen. Die übrigen Modellkommunen prüfen dagegen weiterhin sämtliche Anträge nach § 91 Abs. 1 NWG, in deren Ergebnis die Ausfertigung eines Genehmigungsbescheides stehen soll, um die

106 vgl. Experteninterview mit der unteren Wasserbehörde der Stadt Oldenburg vom 10. Oktober 2007, Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 29. Januar und 20. Februar 2009

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2470 Einflussnahme auf wichtige Faktoren (Nebenbestimmungen) im Verfahren nicht ungeprüft verstreichen zu lassen und dem Antragsteller darüber hinaus Rechtssicherheit für sein Vorhaben zu geben. Auch wünschen sich die Antragsteller häufig aus diesen Gründen einen Genehmi- gungsbescheid. Die Fristfestsetzung bringt in diesen Modellkommunen eine veränderte Verfah- rensweise gegenüber dem bisherigen Recht mit sich: Teilweise müssen die Genehmigungen 2475 nach § 91 Abs. 1 NWG vorrangig vor anderen wasserrechtlichen Genehmigungen bearbeitet werden. Zudem findet eine straffere Behördenbeteiligung innerhalb einer Frist von etwa 1,5 Wochen statt. In diesem Zusammenhang verlagerten zwei Modellkommunen, der Landkreis Emsland und z. T. der Landkreis Cuxhaven, das Beibringen der Einverständniserklärung des Gewässerunterhaltspflichtigen auf den Antragsteller. Diese Maßnahmen führen in ihrer Summe 2480 zu einer deutlichen Verfahrensbeschleunigung im Sinne einer Kundenorientierung. Jedoch ist damit aus Sicht einiger Modellkommunen ein höherer Arbeitsaufwand verbunden, z. B. durch eine verstärkte Überwachung der einzuhaltenden Fristen. Insgesamt befürworten die Modellkommunen eine Ausweitung der Neuregelung auf das gesamte Land Niedersachsen. Die Stadt Oldenburg erachtet dies jedoch lediglich bei kleineren 2485 Vorhaben als sinnvoll. Der Landkreis Cuxhaven und die Stadt Lingen (Ems) wünschen sich eine längere Genehmigungsdauer – mindestens vier Wochen – vor dem Fiktionseintritt. Es sei zweifelhaft, ob die straffe Behördenbeteiligung innerhalb einer Zeitspanne von 1,5 Wochen ü- berhaupt angemessen sei, um sachgemäße Stellungnahmen anzufertigen, insbesondere dann, wenn Postwege und Personalausfälle berücksichtigt werden. 2490 Der Landkreis Osnabrück gibt zu bedenken, dass die unterschiedlichen Verfahrensweisen bei benachbarten Genehmigungsbehörden in der Praxis – zumindest in Grenzbereichen – zu Unsicher- heiten der Antragsteller führen könnten.107

2495 Trotz der straffen Behördenbeteiligung sprechen sich die Träger öffentlicher Belange eher für eine Übertragung der Vorschrift auf das gesamte Land aus. Dieses Ergebnis kann jedoch aufgrund der geringen Rücklaufquote nicht als allgemein vorherrschende Meinung angesehen werden.

Zusammenfassend kann konstatiert werden, dass die mit der Neuregelung beabsichtigen Ziele des 2500 ModKG einer Verfahrensbeschleunigung und Kundenorientierung aus Sicht der Beteiligten erreicht wurden, diese jedoch zu Lasten eines erhöhten Verwaltungsaufwandes gehen. Teilweise werden auch die Antragsteller in die Pflicht genommen, um die neuen Fristen einhalten zu können.

Für § 91 Abs. 4 NWG trifft das ModKG ebenfalls eine abweichende Regelung: Bedarf eine Maß- 2505 nahme nach § 91 Abs. 1 NWG einer Genehmigung nach Bau-, Gewerbe- oder Immissionsschutz- recht, so entscheidet die für die andere Genehmigung zuständige Behörde auch über die Geneh- migung nach Absatz 1. Sie erteilt die Genehmigung im Einvernehmen mit der Wasserbehörde.

Die Neuregelung nach § 3 Nr. 8, Satz 2 ModKG sieht vor, dass anstelle des Einvernehmens das 2510 Benehmen mit der unteren Wasserbehörde herzustellen ist. Die Modellkommunen weisen darauf hin, dass § 91 Abs. 4 NWG nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommt. Zudem ist davon auszugehen, dass es durch die Neuregelung weder auf Bürger- noch Verwaltungsseite zu Beschleuni- gungseffekten kommt, da das veränderte Beteiligungsverfahren in der Verwaltungspraxis keine Auswirkungen auf die Verfahrensdauer hat (vgl. auch NStrG, Kapitel 3.4.5.1, S. 125).

107 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 03. März 2009.

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2515 3.2.9 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz Haushalt, Rechnungslegung, Prüfung § 2 (3) Nds. AGWVG/ § 3 Nr. 9 ModKG

Die Prüfung der Haushalts- und Rechnungsführung der Verbände durch die Prüfstelle beim Was- 2520 serverbandstag e.V. (WVT) erfolgt auf Grundlage des § 2 Abs. 3 Niedersächsisches Ausführungs- gesetz zum Wasserverbandsgesetz (Nds. AGWVG)108 in Verbindung mit den §§ 89, 90, 94 und 95 der Landeshaushaltsordnung (LHO).109 Alle Wasser- und Bodenverbände werden von der Prüfstel- le geprüft. Es spielt dabei keine Rolle, ob sie Mitglieder beim Wasserverbandstag sind oder nicht. Für die Prüfung wird ein Stundensatz von 60,00 Euro zugrunde gelegt. Lediglich bei den anteilig zu 2525 berechnenden Fahrtkosten wird ein Unterschied gemacht, ob ein Wasser- und Bodenverband Mit- glied ist oder nicht. Gemäß § 3 Nr. 9 ModKG ist es nun möglich, die jährliche Prüfung der Wasser- und Bodenverbän- de in den fünf Modellkommunen bis zu zwei Jahre auszusetzen. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass es in den letzten drei Jahren bei der Prüfung zu keiner Beanstandung gekommen ist 2530 und der Haushaltsplan sowie die Jahresrechnung den Betrag von 15.000,00 Euro nicht überstei- gen.

Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über die Anzahl, die Verbandstypen sowie ihren Organisationsgrad in Niedersachsen im Hinblick auf ihre Mitgliedschaft beim Wasserverbandstag 2535 Bremen-Niedersachsen-Sachsen-Anhalt e.V..

Verbände Mitglied Gesamtzahl Organisations- beim WVT der Verbände grad (in Prozent)

Wasser- und Boden- 508 915 55,5 % 2540 verbände

Beregnungsverbände 21 271 7,7 %

Verbände der Siedlungs- 89 112 79,5 % 2545 wasserwirtschaft Unterhaltungsverbände 110 110 100 %

Deichverbände 22 22 100 %

2550 Gesamtzahl 750 1430 52,4 %

Quelle: Wasserverbandstag Bremen-Niedersachen-Sachsen-Anhalt e.V. Abb. 29: Wasserwirtschaftliche Selbstverwaltungskörperschaften in Niedersachsen

2555 In den fünf Modellkommunen gibt es insgesamt 164 Wasser- und Bodenverbände, die jedoch nicht alle von der Neuregelung betroffen sind, da ein Großteil der Verbände bereits eine der beiden notwendigen Voraussetzungen zur Aussetzung der Prüfung für zwei Jahre nicht erfüllt. Die folgende Abbildung zeigt die Verteilung der Verbände auf die drei Modell-Landkreise. In Lüneburg und Ol- denburg gibt es keine Verbände, die nur auf das Stadtgebiet beschränkt tätig sind, sodass das 2560 ModKG hier nicht zur Anwendung kommen kann. Mehr als 75 Prozent der vom ModKG erfassten Wasser- und Bodenverbände sind in den beiden Landkreisen Cuxhaven und Emsland ansässig. Legt man die im ModKG genannte Grenze von 15.000,00 Euro zugrunde, ergibt sich folgende Ver- teilung: Mehr als 90 Prozent der Verbände, die eine Jahresrechnung von nicht mehr als 15.000,00 Euro aufweisen, befinden sich in den Landkreisen Cuxhaven und Emsland. Im Landkreis Osna- 2565 brück sind nur neun Verbände von der Neuregelung betroffen, was darauf zurückzuführen ist, dass

108 Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz, vom 6. Juni 1994, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 5. November 2004, Nds. GVBl. Nr. 31 vom 11. November 2004, S. 417. 109 Landeshaushaltsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. April 2001, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 15. Dezember 2006, Nds. GVBl. Nr. 33 vom 21. Dezember 2006, S. 597.

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es dort im Vergleich zu den anderen Landkreisen deutlich weniger Wasser- und Bodenverbände gibt.

Modell- Wasser – Wasser- und Wasser – u. Bo- Wasser - und Bo- Wasser - und kommune und Boden- Bodenver- denverbände mit denverbände mit Bodenverbände verbände bände ohne einer Jahresrechg. einer Jahres- mit einer Jahres- Haushalts- von nicht mehr rechnung von 5.001 rechnung von daten 5.000€ bis 15.000 € 5.001 - 50.000 € Landkreis 67 4 8 21 37 Cuxhaven (40,8%) (6%) (11,9%) (31,3%) (40,4%) Landkreis 59 -- 7 8 29 Emsland (36 %) (11,9%) (13,6%) (26,4%) Landkreis 38 13 2 7 13 Osnabrück (23,2 %) (34,2%) (5,3%) (2,6%) (11,1%) Gesamt 164 17 17 36 78 (100%) (10,4%) (10,4%) (22%) (48,8%) Quelle: Wasserverbandstag Bremen-Niedersachen-Sachsen-Anhalt e.V. 2570 Abb. 30: Übersicht über die Wasser - und Bodenverbände in den fünf Modellkommunen110

Rund zwei Drittel der Wasser- und Bodenverbände weisen eine Jahresrechnung von mehr als 15.000,00 Euro auf. Darüber hinaus liegen für zehn Prozent der Verbände bisher noch keine Haushaltsdaten vor, da sie noch nicht von der Prüfstelle beim Wasservertrag geprüft worden sind. 2575 Bei 11,6 Prozent der Wasser- und Bodenverbände fällt der Jahresumsatz nicht höher als 5.000,00 Euro aus, sodass für sie die vereinfachte Vorlagenprüfung angewendet wird. Somit fällt jeder Fünf- te Verband in den Modellkommunen in die Kategorie, für die das ModKG ein vereinfachtes Prüfver- fahren (Vorlageprüfung) vorsieht. Bei der Vorlageprüfung senden die zu prüfenden Verbände ihre Unterlagen an die Prüfstelle. Die Prüfer müssen beim jeweiligen Verband nicht mehr vor Ort prä- 2580 sent sein. Da keine Reisekosten mehr anfallen, lassen sich die Prüfkosten deutlich reduzieren. Insgesamt erfüllen etwa zehn Prozent der Verbände in den drei Modell-Landkreisen diese Bedin- gung - acht im Landkreis Cuxhaven, sieben im Landkreis Emsland und zwei im Landkreis Osna- brück. Um als Verband zwei Jahre lange nicht mehr geprüft zu werden, darf es während der letzten drei 2585 Jahre keine Beanstandung der Jahresprüfung gegeben haben. Von der Prüfstelle wird kritisch angemerkt, dass die Verbände damit nun die Möglichkeit haben, genau zu kalkulieren, wann sie von der Haushaltsprüfung ausgenommen werden. Zudem vertritt die Prüfstelle die Auffassung, dass die Regelung einen erhöhten Verwaltungs- und Kostenaufwand verursachen wird, da die Verbände die Freistellung von der Prüfung beantragen müssen, über die die Prüfstelle rechtsmittelfähig zu 2590 entscheiden hat. In diesem Zusammenhang ist fraglich, wie ein Verband die Entlastung seiner Organe in den Jahren, in denen die Bücher nicht geprüft wurden, begründen kann. Aufgrund der Aussetzung der Prüfung erhält er kein Zertifikat, welches gemäß § 3 Nr. 9 Satz 2 ModKG die Vor- aussetzung der Entlastung ist. Weiterhin geplant ist die Novellierung des Ausführungsgesetzes zum Wasserverbandsgesetz, für 111 2595 die der Wasserverbandstag bereits einen Formulierungsvorschlag erarbeitet hat. Basierend auf den Erfahrungswerten der Prüfstelle sieht diese Vorlage vor, die Grenze für die Jahresrechnung von 15.000,00 Euro auf 50.000,00 Euro heraufzusetzen und die betroffenen Verbände in einem Termin für die jeweils zurückliegenden drei Haushaltsjahre zu prüfen oder alternativ jährlich eine Vorlageprüfung durchzuführen. 2600 Somit würden in den Modellkommunen anstelle der 36 nun 78 Verbände einem vereinfachten Prüfverfahren unterworfen. Folglich könnten rund die Hälfte112 aller Verbände in den Modellkom-

110 Hierbei werden nur die Wasser- und Bodenverbände erfasst, die auch Mitglieder beim Wasserverbandstag e.V. sind. 111 vgl. hierzu den Vorschlag des Wasserverbandstags e.V. zur Novellierung des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Wasserver- bandsgesetz. 112 Nicht berücksichtigt werden die Verbände mit einer Jahresrechnung von nicht mehr als 5.000,00, da für sie bereits die Vorlageprüfung angewendet wird.

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munen im Rahmen eines vereinfachten Verfahrens geprüft werden und die ModKG-Regelung wäre obsolet. Darüber hinaus wäre eine regelmäßige Prüfung der Verbände gewährleistet, ohne dass diese genau kalkulieren könnten, wann der nächste Prüfungstermin zu erwarten ist. 2605 Da es jedoch nach Auskunft der Prüfstelle nicht absehbar ist, wann das niedersächsische Ausfüh- rungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz novelliert wird und der Entwurf zur Änderung des Kom- munalverfassungsrechts derzeit keine Regelung für die Prüfstelle vorsieht, wird weiterhin an der bereits oben vorgestellten Vorlage des Wasserverbandstags festgehalten. Angesichts der im ModKG willkürlich festgesetzten Grenze von 15.000,00 Euro und der in der Be- 2610 gründung des Novellierungsvorschlags beschriebenen Probleme einer ausgesetzten Prüfung für die Organe eines Wasser- und Bodenverbandes erscheint es nicht sinnvoll, die Neuregelung in der derzeitigen Form in das allgemeine Landesrecht zu überführen. Vielmehr sollte bei der Festset- zung des Hauhaltsvolumens, bis zu dem ein vereinfachtes und damit auch unbürokratisches und kostengünstiges Prüfverfahren durchgeführt werden kann, auf die Erfahrungen der Prüfstelle zu- 2615 rückgegriffen werden.

3.3 Nicht anwendbare Vorschriften

Nach Maßgabe des § 4 ModKG fanden während des Versuchszeitraums bestimmte Gesetze und 2620 Verordnungen gänzlich oder beschränkt auf einzelne Regelungen in den Modellkommunen keine Anwendung. Neben der generellen Aussetzung des Niedersächsischen Gesetzes über Spielplätze (NSpPG)113, entfielen auch Teile der Verordnung über Mindestanforderungen an Kindertagesstätten (1. DVO–KiTaG)114. Ebenso wurden nach § 26 Abs. 2 bis 6 des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG)115 in den Modellkommunen die Schulentwicklungspläne nicht fortgeschrieben. Zudem 2625 entfiel die Teilungsgenehmigung nach § 94 Niedersächsische Bauordnung (NBauO).

3.3.1 Aussetzung des Niedersächsischen Gesetzes über Spielplätze

Das NSpPG bestimmte folgende Zuständigkeiten und Verpflichtungen zum Bau und zur Instand- 2630 haltung von Spielplätzen.

Eigentümer, die auf ihren Baugrundstücken ein Gebäude mit mehr als zwei Wohnungen errichten wollten, wurden nach § 2 Abs. 2 sowie § 6 NSpPG verpflichtet, Kleinkinder- spielplätze für Kinder bis sechs Jahren anzulegen und zu unterhalten. Das Gesetz sprach 2635 in diesem Sinne von der Pflicht zum Anlegen und Unterhalten privater Spielplätze. Kommunen besaßen dagegen gemäß § 2 Abs. 2 sowie § 6 NSpPG die Pflicht zur Anlage öffentlicher Spielplätze. Sie waren verantwortlich für das Errichten von Kinderspielplät- zen für Sechs- bis Zwölfjährige in den durch Bebauungsplan festgesetzten allgemeinen und reinen Wohngebieten, Misch- und Kerngebieten, soweit Wohnungen allgemein zuläs- 2640 sig waren sowie in Gebieten, die den genannten Gebieten der vorhandenen Bebauung nach vergleichbar waren. Darüber hinaus konnten die Kommunen nach § 6 Abs. 2 NSpPG durch Satzung bei bestehenden Gebäuden die Eigentümer oder die Erbbauberechtigten zum Anlegen und Unter- halten von Spielplätzen für Kleinkinder verpflichten, wenn dies zum Schutz der Kleinkinder 2645 allgemein erforderlich war. Soweit Kommunen keine Satzungen erlassen hatten, konnte nach § 6 Abs. 3 NSpPG e- benso die Bauaufsichtsbehörde bei bestehenden Gebäuden die Eigentümer oder Erbbau- berechtigten zum Anlegen und Unterhalten von Spielplätzen verpflichten.

113 Niedersächsisches Gesetz über Spielplätze vom 06. Februar 1973, zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11. Dezember 2002, Nds. GVBl. Nr. 37 vom 30. Dezember 2002, S. 796. 114 Verordnung über Mindestanforderungen an Kindertagesstätten vom 28. Juni 2002, zuletzt geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 15. November 2004, Nds. GVBl. Nr. 33 vom 23. November 2004, S. 457. 115 Niedersächsisches Schulgesetz vom 3. März 1998, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 08. Oktober 2008, Nds. GVBl. Nr. 20 vom 17. Oktober 2008, S. 317.

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Weiterhin verwies § 4 NSpPG auf die Pflicht der Kommunen und der Grundstückseigentü- 2650 mer Kinderspielplätze instand zu halten, um eine gefahrenlose Benutzung der Spielplätze zu gewährleisten.

Die Neuregelung nach § 4 Nr. 1 ModKG sieht die vollständige Aussetzung des NSpPG vor. Sowohl die Kommunen als auch die Eigentümer von Baugrundstücken konnten folglich während des Er- 2655 probungszeitraums frei entscheiden, Spielplätze im Rahmen von Bauvorhaben neu anzulegen oder aber nicht mehr zu berücksichtigen. Darüber hinaus war es ebenfalls möglich, bestehende Spiel- plätze zurückzubauen.

3.3.1.1 Kinderspielplätze 2660 Die nachfolgende Abbildung zeigt alle Modellkommunen, die während des Versuchszeitraums Maßnahmen in diesem Bereich getroffen bzw. umgesetzt haben. Insgesamt wurden 18 Kinder- spielplätze neu gebaut und 14 Plätze nicht mehr angelegt. Darüber hinaus entschieden sich die Modellkommunen, insgesamt 12 Spieleinrichtungen zurückzubauen. Die Aussetzung des Gesetzes führte somit insgesamt zu einer Reduzierung von Kinderspielplätzen in den Modellkommunen. 2665 Modellkommune Maßnahmen neu gebaute nicht mehr ge- aufgehobene Insg. Kinderspiel- baute Kinder- Kinderspiel- plätze spielplätze plätze Stadt Cuxhaven 3 10 Stadt Langen 1 SG Hagen 4 LK CUX Gemeinde Loxstedt 2 Stadt Lingen 1 21 Stadt Meppen 4 2 5 Stadt Haren 1 1 Stadt Haselünne 1 1 SG Nordhümmling 1 1 SG Werlte 1 LK Emsland LK Emsland Gemeinde Emsbüren 1 Gemeinde Salzbergen 1 Stadt Bramsche 1 3 7 Gemeinde Bohmte 1 Gemeinde Hasbergen 1 LK OS Gemeinde Wallenhorst 1 Hansestadt Lüneburg 1 1 Stadt Oldenburg 4 1 5 Insgesamt: 18 14 12 44 Abb. 31: Maßnahmen - Kinderspielplätze

Im Landkreis Cuxhaven sind sowohl Kinderspielplätze neu gebaut als auch aufgehoben worden. Die drei in der Stadt Cuxhaven neu gebauten Spielplätze entstanden alle in Neubaugebie- 2670 ten. Ursprünglich sollte einer der drei Spielplätze nicht gebaut werden. Allerdings setzten die Bewohner den Bau durch, da Ihnen beim Kauf der Grundstücke zugesagt worden war, dass in dem Baugebiet ein Spielplatz gebaut würde, sodass die Stadt diesen dann doch errichtete. Dagegen hat sich die Samtgemeinde Hagen dafür entschieden, vier Spielplätze nicht zu 2675 bauen. Aufgrund des demografischen Wandels wurden bereits die bestehenden Spielplät-

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ze kaum noch genutzt, sodass aus Sicht der Kommune keine neuen Spielplätze mehr erforderlich waren. Die Gemeinde Loxtedt hat zwei Spielplätze aufgehoben, da innerhalb eines 350 Meter Radius insgesamt drei Spielplätze vorhanden sind, von denen einer weiterhin voll genutzt 2680 wird. Auf den beiden anderen wurden die Spielgeräte abgebaut, die Spielplatzflächen jedoch nicht umgewidmet. Sie sind immer noch als öffentliche Rasenflächen nutzbar. Die Stadt Langen hat den Spielplatz ursprünglich als Fläche für die Spielplatzplanung ausgewiesen, diesen jedoch nicht mehr mit Geräten bestückt, da es in dem betroffenen Gebiet zu wenig Kinder gab. Aus diesem Grund wurde der Platz aus der Spielplatzplanung 2685 herausgenommen. Allerdings steht noch nicht fest, was mit dieser Fläche geschehen soll. Entweder entsteht dort eine öffentliche Grünfläche oder sie wird als Baugrundstück ausgewiesen bzw. anliegenden Grundstücksinhabern zum Kauf angeboten.116

Insgesamt kann also für den Landkreis Cuxhaven festgehalten werden, dass sich die Zahl der Kin- 2690 derspielplätze verringert hat, da mehr Spielplätze aufgehoben bzw. nicht gebaut wurden als neu entstanden sind. Allerdings begründeten die Kommunen ihre Entscheidungen damit, dass das Freizeitangebot vor Ort ausreichend sei und keine Notwendigkeit bestehe, die o. g. Spielplätze neu zu bauen bzw. weiter beizubehalten. Daran wird deutlich, dass die kreisangehörigen Kommunen in der Regel sehr bedacht mit dem neu gewonnen Handlungsspielraum umgegangen sind. Auch 2695 scheinen die zivilgesellschaftlichen Mechanismen vor Ort auszureichen, um ggf. dafür zu sorgen, dass benötigte Spielplätze dennoch gebaut werden, obwohl die Kommune ursprünglich darauf verzichten wollte.

Im Landkreis Emsland entschieden die Städte und Gemeinden in fünf Fällen, Kinderspielplätze 2700 nicht mehr anzulegen. Ferner bestimmten die Verantwortlichen sieben Kinderspielplätze zu besei- tigten. Trotz Aussetzung des NSpPG wurden neun Kinderspielplätze neu errichtet, sodass sich ein Verhältnis von zwölf aufgehobenen bzw. nicht mehr gebauten zu neun neu errichteten Kinder- spielplätzen ergab. Gemessen an der Gesamtanzahl der verwirklichten Maßnahmen hat das ModKG somit im Versuchszeitraum eine Reduzierung von Kinderspielplätzen im Landkreis Ems- 2705 land bewirkt. Im Einzelnen begründeten die Kommunen ihre Maßnahmen wie folgt: Die Gemeinde Emsbüren entschied sich für den Neubau eines Kinderspielplatzes, da in dem betroffenen Wohngebiet eine entsprechende Zielgruppe zu erwarten war und die An- wohner die Errichtung in Eigenleistung übernahmen. Die Gemeinde kommt für die Instand- haltungskosten auf.117 2710 Die Herstellung und Kostenübernahmen für eine neue Spieleinrichtung in der Stadt Haren erfolgte durch den Erschließungsträger auf der Grundlage eines Erschließungsvertrages nach § 124 BauGB, der bereits vor Inkrafttreten des ModKGs geschlossen worden war. Um zusätzliche Bebauungsmöglichkeiten im Stadtgebiet zu schaffen, wurde durch den Stadtrat der Stadt Haren beschlossen, einen weiteren Spielplatz nicht mehr anzulegen.118 2715 Die Stadt Haselünne verzichtete auf eine neue Spieleinrichtung, da sich in unmittelbarer örtlicher Nähe zwei weitere Spielplätze befanden und zudem in der Umgebung ein Bürger- park entstehen soll, der ebenfalls zum Ziel hat, Spielmöglichkeiten für Kinder bereitzuhal- ten. Angelegt wurde zudem ein Spielplatz in einem neuen Wohngebiet, da hier der Zuzug jüngerer Familien zu erwarten war und somit im Sinne einer kinderfreundlichen Stadt ge- 2720 handelt werden sollte.119

116 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 03. April 2009. 117 vgl. Stellungnahme der Gemeinde Emsbüren vom 18. Dezember 2007. 118 vg. Stellungnahmen der Stadt Haren im Oktober 2007 und vom 23. April 2008. 119 vgl. Stellungnahme der Stadt Haselünne vom 23. April 2008.

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Im Rahmen einer Anliegerbeteiligung hatte die Stadt Lingen bereits im Jahre 2005 den Neubau eines Kinderspielplatzes für ein Wohngebiet zugesagt, sodass dieses Objekt nach dem Willen des Ortsrates im Sinne einer familiengerechten Stadt auch errichtet wurde.120 Die Stadt Meppen entschied, zwei Spielplätze in Baugebieten aufzuheben. In Zusammen- 2725 hang mit dieser Maßnahme stand aber gleichzeitig der Neubau zweier nah gelegener Spielplätze, die nach Angaben der Kommune nun qualitativ hochwertiger gestaltet werden konnten. Darüber hinaus entschied sich der Verwaltungsausschuss der Stadt für die Auf- gabe fünf weiterer Kinderspielplätze, da sämtliche Objekte in Stadtteilen mit einer hohen Dichte an Kinderspielplätzen lagen und diese für Kinder in der näheren Umgebung be- 2730 quem zu erreichen seien. Zudem gehörten die aufgegebenen Spielplätze zu den weniger frequentierten im Stadtgebiet. Die Flächen selbst würden jedoch bis auf weiteres vorgehalten. Es sei keine anderweitige langfristige Nutzung in Planung. Drei weitere Spielplätze wurden neu angelegt, da ein entsprechendes Kinderaufkommen in den entsprechenden Wohngebieten zu erwarten war. 121 2735 In der Samtgemeinde Nordhümmling fehlte bisher mangels geeigneter Platzverhältnisse ein Spielplatz in einem Altplanbereich. Im Zuge der Konzeption eines Neubaugebietes, das an das ältere Wohngebiet anschließt, errichtete die Samtgemeinde einen neuen Spielplatz. Die Entscheidung stand zudem im Fokus der Förderung von Familien und Kindern. Unter Berücksichtigung einer Bedarfsprüfung wurde zudem entschieden, einen weiteren Spiel- 2740 platz nicht mehr anzulegen.122 Die kreisangehörige Gemeinde Salzbergen sprach sich dafür aus, einen Kinderspielplatz abzubauen, da dieser wenig frequentiert war und in unmittelbarer Nähe eine weitere Spiel- einrichtung zur Verfügung stand. Zudem gab es Probleme mit Jugendlichen, die den Spiel- platz in den Abendstunden zweckentfremdeten.123 2745 Die Samtgemeinde Werlte hat sich für die Einsparung eines Spielplatzes in der Gemein- de Rastdorf ausgesprochen, da der Bedarf aufgrund der Altersstruktur der umliegenden Wohnbevölkerung im Bereich des Einzugsgebietes nicht mehr vorhanden war. Auch eine Nutzung des Platzes über das Einzugsgebiet hinweg war wegen der dezentralen Lage nicht mehr gegeben.124 2750 Die kreisangehörigen Kommunen verwiesen folglich darauf, dass Einsparpotenziale nicht die aus- schlaggebenden Beweggründe bei der Entscheidungsfindung gewesen wären. Vielmehr wurden Bedarfsanalysen und Entwicklungstendenzen in die Überlegungen einbezogen. Eine detaillierte Aufstellung der Maßnahmen inklusive einer Kostenübersicht findet sich in Anlage 7, S. 175. 2755 Im Landkreis Osnabrück sind fünf Kinderspielplätze in den Gemeinden Bohmte, Bramsche und Hasbergen nicht mehr gebaut worden. In der Gemeinde Wallenhorst wurde eine weitere Einrich- tung zurückgebaut. Da im Gegenzug ein Kinderspielplatz während des Versuchszeitraums neu angelegt wurde, führte das ModKG somit zu einer Verringerung der Anzahl von Kinderspielplätzen 2760 im Landkreis Osnabrück. Jedoch begründeten die kreisangehörigen Kommunen die durchgeführten Maßnahmen nicht aus- schließlich mit dem Kostenfaktor. Stattdessen wurden auch örtliche Gegebenheiten und Entwick- lungen in die Überlegungen einbezogen: Die Gemeinde Bohmte hatte sich dafür ausgesprochen einen Spielplatz nicht mehr zu 2765 bauen, da die Spielgeräte auf dem Platz nicht mehr normengerecht bzw. abgängig waren

120 vgl. Stellungnahme Stadt Lingen vom 22. Juni 2007. 121 vgl. Stellungnahmen der Stadt Meppen vom 05. April 2007, 18. Januar 2008, 29. April 2008 sowie 27. Januar 2009. 122 vgl. Stellungnahme der Samtgemeinde Nordhümmling vom 20. Juni 2007 und 11. Februar 2008 123 vgl. Stellungnahme der Gemeinde Salzbergen vom 18. April 2007 124 vgl. Stellungnahme der Samtgemeinde Werlte im Mai 2007

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und somit eine gefahrenlose Nutzung nach Einschätzung des Spielplatzpaten nicht mehr gegeben war.125 In der Stadt Bramsche wurden nach einer Bedarfsprüfung drei Kinderspielplätze aufgehoben, da keine ausreichende Frequentierung vorlag. Jedoch entschloss sich die Kommu- 2770 ne auch zum Neubau eines anderen Spielplatzes, da man sich für eine kinderfreundliche Stadt engagiere.126 Der aufgehobene Spielplatz in der Gemeinde Hasbergen lag in einem Wohngebiet aus den 70er bzw. 80er Jahren. Das Grundstück gehörte bisher der Gemeinde und wurde jah- relang lediglich als Grünfläche bewirtschaftet. Die Errichtung dieses im Bebauungsplan 2775 festgesetzten Spielplatzes sei von der Bevölkerung nie ernsthaft gefordert worden, da in der näheren Umgebung fünf weitere Spielplätze lagen sowie eine Grundschule mit an- grenzendem Sportplatz. Bestrebungen zur Aufhebung des Spielplatzes gab es bereits vor Inkrafttreten des ModKGs, sie konnten jedoch auf Grund des NSpPG nicht zu Ende geführt werden. Während des Versuchszeitraums wurde deshalb die Nutzung im Bebauungsplan 2780 als Wohngrundstück geändert und dieses bereits veräußert. Bedenken der Öffentlichkeit gegen die Aufhebung seien nicht vorgetragen worden. Die Kommune führte in ihren Be- gründungen zudem an, immer mehr den Trend feststellen zu können, dass auf Grundstü- cken mit Einfamilienhäusern eigene Spielgeräte (z. B. Sandkästen, Schaukeln) vorgehalten würden. Die Kommunen müssten öffentliche Spielplätze demzufolge attraktiver gestal- 2785 ten, damit Familien diese Spielmöglichkeiten – neben dem eigenem Angebot zu Hause – überhaupt nutzen.127 Die Gemeinde Wallenhorst baute einen Waldkinderspielplatz zurück, da die Geräte aufgrund der Lage großen Verwitterungseinflüssen ausgesetzt waren und die Instandhaltung hohe Kosten verursachte. Jedoch floss in die Überlegungen ebenfalls ein, dass im Zuge 2790 des demografischen Wandels im Einzugsgebiet des Spielplatzes vornehmlich ältere Be- völkerungsschichten lebten und Kinder die Einrichtung nur noch sehr selten nutzten. Dar- über hinaus befand sich in unmittelbarer Nähe ein weiterer Spielplatz.128 Eine Auflistung der getroffenen Maßnahmen findet sich in Anlage 8, S. 177.

2795 Die Hansestadt Lüneburg hat im Untersuchungszeitraum einen Kinderspielplatz neu angelegt, da im Rahmen eines großen Bauvorhabens eine Anwohnerbeteiligung durchgeführt wurde, die ergab, dass die zu bebauende Brachfläche von Kindern und Jugendlichen bisher als Spielfläche genutzt wurde. Deshalb veranlasste die Stadt zur Kompensation dieser Nutzung den Neubau eines Kin- derspielplatzes.129 (vgl. auch Anlage 9, S. 178). 2800 In der Stadt Oldenburg kam es zum Rückbau eines Spielplatzes, der aber planungsrechtlich nicht aufgehoben wurde. So wurden die Geräte zwar abgebaut, die Fläche wird aber weiterhin vorgehalten. Ziel ist es nach Auskunft der Stadt, flexibel auf demografische Entwicklungen reagieren zu können und somit den Spielplatz – falls erforderlich – wieder zu reaktivieren. Darüber hinaus wurde 2805 ein neuer Spielplatz gebaut. Die Anlage erfolgte durch einen Investor auf Grundlage eines städte- baulichen Vertrages, der noch vor der Aussetzung des NSpPG geschlossen wurde. Die Baukos- tenübernahme erfolgte durch den Investor. Zudem sollte ein weiterer Spielplatz aufgehoben werden, da hohe Kosten für die Instandsetzung angefallen wären. Der Rückbau scheiterte jedoch am massiven Widerstand der Bevölkerung, der 2810 Presse und Politik sodass der Spielplatz zumindest in verringerter Form neu ausgestattet wurde. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang noch, dass der Rat der Stadt Oldenburg am 17. De- zember 2007 aufgrund der negativen Erfahrungen beim geplanten Rückbau eines Spielplatzes ein

125 vgl. Stellungnahme der Gemeinde Bohmte im Mai 2007 126 vgl. Stellungnahme der Stadt Bramsche am 08. Mai 2008 und 27. Januar 2009 127 vgl. Stellungnahme der Gemeinde Hasbergen vom 15. Januar 2008 und 18. Februar 2008. 128 vgl. Stellungnahme der Gemeinde Wallenhorst am 12. April 2007. 129 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 06. April 2009.

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Spielplatzkonzept beschlossen hat, welches u. a. darauf abzielte, die Inhalte des niedersächsi- schen Spielplatzgesetzes wieder aufzunehmen. Folglich wurde das ModKG in diesem Punkt in 2815 Oldenburg nicht mehr angewendet. Seit dem Ratsbeschluss wurde noch ein Spielplatz neu gebaut. Fallzahlen über Rückbauten oder nicht gebaute Kinderspielplätze wurden nicht mehr übermittelt. (vgl. auch Anlage 10, S. 178)

Insgesamt haben sich 18 der 56 Modellkommunen - das entspricht einem Wert von 32 Prozent - 2820 dazu entschlossen, von ihrem neu erlangten Handlungsspielraum Gebrauch zu machen. Dabei wurden mehr Maßnahmen getroffen, Kinderspielplätze aufzuheben bzw. zurückzubauen oder nicht mehr zu bauen, als neue Kinderspielplätze zu errichten, was zu einer Reduzierung der Kinder- spielplätze während des Versuchszeitraums in den Modellkommunen führte. Die dadurch erreichten Kosteneinsparungen werden aber weitgehend durch die Investitionen in neue Spielplätze aus- 2825 geglichen. Alle Kommunen betonten, bei ihren Entscheidungen nicht nur finanzielle Aspekte sondern sowohl örtliche Gegebenheiten als auch gesellschaftliche Entwicklungen berücksichtigt zu haben. Viele Kommunen begründeten getroffene Maßnahmen mit Bedarfsanalysen, die keine ausreichende Frequentierung der Kinderspielplätze im Einzugsgebiet gezeigt hätten. 2830 Gründe hierfür liegen nach Auskunft der Kommunen in den demografischen Prozessen. Heute werden weniger Kinder als früher geboren, sodass Spielplätze nicht mehr so intensiv wie in der Vergangenheit genutzt würden. In Neubaugebieten sei heute zudem der Trend zu beobachten, dass Familien auf den eigenen Grundstücken Spielgeräte (wie z. B. Schaukeln, Klettergerüste) bereithalten, die dadurch in Konkurrenz zu den öffentlichen Spielplätzen stehen. Auch zeigen Ent- 2835 wicklungsstrukturen, dass Neubaugebiete in sich „altern“. Häufig ziehen junge in etwa gleichaltrige Familien zu, die dort bis in das Rentenalter hinein leben. Die Kinder verlassen im Erwachsenenal- ter die elterlichen Wohnungen bzw. Häuser, was zur Folge hat, dass Spielplätze in diesen Wohn- gebieten viel seltener benutzt würden. Sie decken demzufolge nur einen vorübergehenden Bedarf ab. 2840 Der gesellschaftliche Wandel bringt außerdem mit sich, dass Kinder andere Spielinteressen als in der Vergangenheit aufzeigen. Heute werden Beschäftigungen im Haus, wie Computer/ Spielkonso- len und Fernsehen weitaus interessanter empfunden, als Aktivitäten im Freien. Eine Gefahr verwaister Spielplätze bestünde nach Ansicht einiger Gemeinden zudem darin, dass sie zweckentfremdet werden könnten, z. B. durch Vandalismus oder als Treffpunkt jugendlicher 2845 Gruppen mit Alkohol- oder Drogenhintergrund. In der Argumentation der Modellkommunen eröffnete sich in den letzten drei Jahren somit ein Handlungsspielraum, Spielplätze nur noch dort anzulegen, wo sie tatsächlich benötigt und auch frequentiert würden und einmal getroffene Maßnahmen an die Entwicklungen des jeweiligen Ein- zugsgebietes anpassen zu können. Die gesetzlichen Regelungen dagegen verpflichteten bisher 2850 zum Bau eines Spielplatzes, auch wenn eine Zielgruppe eventuell nicht vorhanden war. Bei allen Überlegungen und Analysen verwiesen die Kommunen immer wieder auf das Ziel, in eigenem Interesse im Sinne familienfreundlicher Kommunen handeln zu wollen.

Der Landesgesetzgeber hat mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und 2855 anderer Gesetze vom 10. Dezember 2008 bereits beschlossen, die ModKG-Regelung in nieder- sächsisches Landesrecht zu überführen. Somit wurde das NSpPG zum 11. Dezember 2008 im gesamten Land Niedersachsen aufgehoben. Da lediglich ein Drittel der Modellkommunen während des Versuchszeitraums Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze getroffen haben, bleibt unklar, ob sich die Kommunen bewusst zu- 2860 rückhaltend hinsichtlich der Nutzung des neu gewonnen Handlungsspielraums verhalten haben.130 Möglich ist jedoch auch, wie die aus den Modellkommunen gemeldeten Fälle andeuten, dass die

130 Die Aussetzung des Gesetzes war zunächst auf drei Jahre befristet. Zudem ist eine Wiedererrichtung aufgegebener Spielplätzen kosten- trächtig.

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Kommunen vor Ort im Sinne einer familienfreundlichen Politik aufgrund ihrer Kenntnisse über die örtlichen Begebenheiten besser entscheiden können, ob beispielsweise ein Neubau notwendig oder ein Rückbau eines Spielplatz sinnvoll ist. Aus diesem Grund kann eine abschließende Beur- 2865 teilung zum Ende des Erprobungszeitraums nicht vorgenommen werden. Es gilt, die weitere Ent- wicklung nach der Abschaffung des Gesetzes abzuwarten.

3.3.1.2 Kleinkinderspielplätze

2870 Wie bereits dargestellt, entfiel nach Maßgabe des ModKGs bei der Errichtung von Gebäuden mit mehr als zwei Wohnungen die Verpflichtung zum Anlegen von Kleinkinderspielplätzen. Dabei meldeten drei der fünf Modellkommunen - der Landkreis Emsland, die Hansestadt Lüneburg131 und die Stadt Oldenburg132 insgesamt 64 solcher Baumaßnahmen in den vergangenen drei Jahren. Bei 43 Bauvorhaben nutzten die Bauträger den neu geschaffenen Handlungsspielraum und ver- 2875 zichteten auf die Errichtung der Kleinkinderspielplätze.133

Während des Genehmigungsverfahrens erhielten die Bauherren Einwilligungserklärungen, auf deren Grundlage telefonische Interviews zu den Beweggründen dieser Entscheidung geplant waren. Jedoch erklärten sich lediglich zwei Bauträger bereit, an der Befragung teilzunehmen, was 2880 einer Rücklaufquote von knapp drei Prozent entspricht. Während der Interviews führte ein Bauträger aus, dass durch eine interne Prüfung im Vorfeld der Baumaßnahme im Umkreis von einem Kilometer zwei Spielplätze festgestellt wurden. Auf das zu- sätzliche Anlegen eines Kleinkinderspielplatzes wurde deshalb verzichtet. Nach Angabe des Bau- träges hätten zwischen 15.000,00 bis 20.000,00 Euro für diese Baumaßnahme veranschlagt wer- 2885 den müssen. Der zweite Träger verzichtete bei den Bauplanungen auf einen zusätzlichen Auto- Stellplatz zugunsten einer Fläche für den Kleinkinderspielplatz. Allerdings wünschten die Eigentü- mer den zusätzlichen Stellplatz, sodass insgesamt etwa 1.000,00 Euro Investitionskosten für die Spieleinrichtung eingespart wurden. Beide Interviewpartner begrüßten die Aussetzung des NSpPG, da nun flexibel für jede Baumaß- 2890 nahme geprüft werden könne, ob das Vorhalten eines Kleinkinderspielplatzes als notwendig erachtet wird. In der Vergangenheit sei diese Auflage häufiger an den Bedürfnissen der Mieter bzw. Ei- gentümer der neuen Wohneinheiten vorbeigegangen, die eventuell keine Spieleinrichtung benötig- ten.

2895 Da sich nur zwei Bauträger zu ihrem Vorgehen äußerten, sind die Interviewaussagen kaum belast- bar. Letztlich konnte durch die wissenschaftliche Begleitung keine abschließende Beurteilung erfolgen, ob sich die Aussetzung des Gesetzes in der Praxis bewährt hat.

Der Landesgesetzgeber hat zudem mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes 2900 und anderer Gesetze vom 10. Dezember 2008 beschlossen, die ModKG-Regelung in niedersäch- sisches Landesrecht zu überführen. Somit wurde das NSpPG zum 11. Dezember 2008 im gesamten Land Niedersachsen aufgehoben.

3.3.2 Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG/ § 4 Nr. 2 ModKG 2905 Die räumlichen Mindeststandards in Horten, Krippen und Kindergärten sind in § 1 der 1. DVO- KiTaG festgelegt. Das Außerkraftsetzen von Teilen der 1. DVO-KiTaG hat im parlamentarischen Anhörungsverfahren zum ModKG erhebliche Kritik bei verschiedenen Verbänden und Organisatio-

131 In der Hansestadt Lüneburg wurde im Erprobungszeitraum ein Kleinkinderspielplatz neu gebaut. 132 In der Stadt Oldenburg wurden im Erprobungszeitraum 20 Kleinkinderspielplätze neu gebaut. 133 In zwei der 23 Fälle wären die Bauherren auch nach bisherigem Recht von der Pflicht befreit worden einen Kinderspielplatz anzulegen, da es sich bei den Baumaßnahmen um Seniorenwohnanlagen handelte.

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nen hervorgerufen.134 Es wurde bemängelt, dass Kinder nun auf engstem Raum untergebracht 2910 werden könnten, um Kosten bei der Kinderbetreuung zu sparen. Es ist darauf hinzuweisen, dass bei einem Neubau bzw. bei baulichen Veränderungen einer Kindertagesstätte eine Vielzahl von Auflagen im Bereich des Arbeits- und Brandschutzes zu erfüllen sind, die deutlich höhere Kosten verursachen als die vorgegebenen Mindeststandards in der 1. DVO-KiTaG.

2915 Im Hinblick auf die Kindertagesstätten besteht das Ziel des ModKG darin, durch das Außerkraftset- zen von Teilen der 1. DVO-KiTaG mehr Flexibilität und weniger bürokratischen Aufwand bei der Planung dieser Einrichtungen zu erreichen. Für das ehemalige Landesjugendamt135 und die Träger der Einrichtungen ist die Durchführungsver- ordnung für den Modellzeitraum nicht mehr anwendbar, sodass nunmehr bei der Entscheidung, ob 2920 eine Betriebserlaubnis erteilt wird oder nicht, das Kindertagesstätten-Gesetz (KiTaG) und das Ach- te Sozialgesetzbuch (SGB VIII) als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Gemäß § 45 Abs. 2 S. 2 SGB VIII verfährt das ehemalige Landesjugendamt so, dass es bei der Erteilung der Betriebser- laubnis abwägt, ob die geplanten baulichen Änderungen mit dem „Wohl des Kindes“ im Einklang stehen. Als Orientierungswerte dienen dem Landesjugendamt dabei die in der 1. DVO-KiTaG fest- 2925 gelegten Mindeststandards.

An dieser Stelle wird betont, dass es nicht Aufgabe der wissenschaftlichen Begleitung ist, die pä- dagogischen Aspekte der Kinderbetreuung in Niedersachsen zu analysieren. Die hier vorgestellten Ergebnisse beruhen auf den vom ehemaligen Landesjugendamt übermittelten Daten, auf Inter- 2930 views, die mit den betroffenen Einrichtungen geführt wurden und auf der Befragung von KiTa- Trägern sowie Fachberatern ohne eigene Einrichtungen. Für die Jahre 2001 bis 2005 stehen keine Daten zur Verfügung, da Fallzahlen nur mit sehr großem Aufwand zu ermitteln gewesen wären. Zudem ist eine Vergleichbarkeit zwischen einzelnen individuellen Fällen nahezu unmöglich, da hier ein extrem hohes Aggregationsniveau erreicht würde. 2935 Insgesamt sind im Untersuchungszeitraum fünf Fälle übermittelt worden, die unter die Neuregelun- gen des Modellkommunen-Gesetzes fallen. Mit drei der fünf Kindertagesstätten wurden zudem Interviews geführt. Bei der Auswertung der Interviewergebnisse wurde jedoch schnell deutlich, dass es sich jeweils um einzelfallspezifische Sachverhalte handelte, die – auch aufgrund der geringen Fallzahlen – keine verallgemeinerungsfähigen Aussage über die Auswirkung der ModKG- 2940 Regelung zulassen.

Die vom ehemaligen Landesjugendamt übermittelten Fälle verteilen sich auf den Landkreis Osna- brück (3), den Landkreis Cuxhaven (1) und die Hansestadt Lüneburg (1). Im Landkreis Emsland und in der Stadt Oldenburg kam die Neuregelung nicht zur Anwendung. 2945 Bei den Kindertagesstätten handelt es sich um vier Kindergärten und eine Krippe. Vier Einrichtun- gen stellten einen Änderungsantrag. Da es sich bei der Krippe in Lüneburg um einen Neubau in einem Wohngebiet handelt, lag in dem fünften Fall ein Neuantrag vor. In vier der fünf Kindertages- stätten wurden bauliche Änderungen vorgenommen, die den außer Kraft gesetzten § 1 Abs. 1 1. DVO-KiTaG betreffen. In zwei Fällen handelte es sich um eine Unterschreitung der in der 1. DVO 2950 festgelegten Mindeststandards, wobei es im Wesentlichen um ein nicht ausreichendes Raumange- bot bzw. eine zu geringe Fläche für die zu betreuenden Kinder ging. Bei dem Neuantrag führte ein Planungsfehler zu einem Missverständnis, das jedoch zwischen Träger und Landesjugendamt geklärt werden konnte, sodass letztendlich die zuvor versagte Betriebserlaubnis erteilt werden konnte. In zwei der vier Fälle ging es um ein nicht ausreichendes Raumangebot im Zusammen- 2955 hang mit altersübergreifenden Gruppen (siehe § 1 Abs. 5 1. DVO-KiTaG). Nach Angaben des ehemaligen Landesjugendamtes stand für die in einem Fall beantrage Kleingruppe kein eigener Gruppenraum zur Verfügung. In dem anderen Fall war das Raumangebot für die Ganztagsgruppe

134 vgl. hierzu die Berichterstattung in den Medien sowie die Anhörungsprotokolle zum Modellkommunen-Gesetz. 135 Durch den Beschluss der Landesregierung vom 17. November 2006 wurden das Landesjugendamt zum 01. Januar 2007 aufgelöst und die Aufgaben der überregionalen Koordinierung und Planung auf das Niedersächsische Sozialministerium übertragen sowie der Bereich Tageseinrichtungen und Tagespflege für Kinder in das Niedersächsische Kultusministerium integriert.

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nicht groß genug. Der Träger beabsichtigte die Aufnahme von Kindern über drei Jahren, ohne die Anforderungen an eine altersübergreifende Gruppe zu berücksichtigen. In den genannten vier Fäl- 2960 len konnte durch Beratung eine Anpassung der ursprünglichen Planung des Trägers im Sinne des Kindeswohls erreicht werden. In einem Fall wurde die Erlaubnis nur befristet und für eine andere Einrichtung noch nicht erteilt, da noch offene Fragen zur Anzahl der Erzieher/innen bestanden. Insgesamt gaben die Träger sehr unterschiedliche Gründe für ihre Abweichungen von der 1. DVO KiTaG an. So wurden unter anderem die neuen Planungsmöglichkeiten im Rahmen des Modell- 2965 kommunen-Gesetzes sowie wirtschaftliche Gründe angeführt. In allen vier Fällen wurde von Seiten des Trägers das ursprünglich bestehende Raum- und Platzangebot als ausreichend angesehen. Der zuletzt durch das ehemalige Landesjugendamt übermittelte Fall stellt bisher einen Einzelfall dar. Hierbei handelt es sich ebenfalls um einen Kindergarten. Jedoch beziehen sich die Ände- rungswünsche der Genehmigungsbehörde auf den im § 1 Abs. 3 1. DVO KiTaG geregelten Sach- 2970 verhalt, der bisher bei mehr als zwei gleichzeitig anwesenden Gruppen zusätzlich zu der Mindest- ausstattung gemäß Abs. 1 einen abgrenzbaren Bereich vorschrieb, der auch als Mehrzweck- und Bewegungsfläche nutzbar sein sollte. Der Träger wies auf die etwa 20 Meter entfernte Turnhalle hin, die den Kindern der Einrichtung vier Mal in der Woche für eineinhalb Stunden zur Verfügung steht. Dazu gab das ehemalige Landesjugendamt an, dass im Rahmen der Beratung keine Abwei- 2975 chung des Trägers von seiner ursprünglichen Planung erreicht werden konnte, die Betriebserlaub- nis dennoch erteilt wurde. Nach Auskunft des Trägers hätte das ehemalige Landesjugendamt dieser Kompensationsmaßnahme vor Inkrafttreten des Modellkommunen-Gesetzes nicht stattgege- ben.

2980 Da eine Bewertung der Auswirkungen allein auf Basis dieser fünf Einzelfälle nicht möglich war, erfolgte eine weiterführende Untersuchung der ModKG-Regelung. Im Mai 2008 führte die wissenschaftliche Begleitung eine Befragung von Kita-Trägern und Fachberatern ohne eigene Einrichtun- gen, die in den fünf Modellkommunen aktiv sind, durch. Der Großteil der Einrichtungen wird von Kirchen, Kommunen und freien Trägern unterhalten, wobei sich die Struktur von Modellkommune 2985 zu Modellkommune unterscheidet. Das Diagramm gibt einen Überblick, wie sich die Trägerstruktur in den fünf Modellkommunen darstellt. Auffällig ist, dass in den Landkreisen Emsland und Osna- brück kirchliche Einrichtungen deutlich dominieren, während in den Städten Oldenburg und Lüne- burg die freien Träger eine wichtige Rolle spielen. Der Landkreis Cuxhaven nimmt eine gewisse Sonderstellung hinsichtlich der Trägerstruktur ein, da knapp die Hälfte der Einrichtungen von den 2990 kreisangehörigen Kommunen unterhalten wird.

100% 12 9 10 20 4 31 19 80% 48

28 60% 62

49 23 84 40% 71

53 20% 29 29 21

0% ven and ück urg urg dK xha msl nabr neb enb e Mo K Cu LK E Os t Lü t Old all L LK Stad Stad

Kirchliche Träger Freier Träger Kommunale Träger

Quelle: Nds. Kultusministerium, Landkreis Osnabrück 2995 Abb. 32: Verteilung der Kindertagesstätten in den fünf Modellkommunen nach Trägern

Befragt wurden neben den Jugendämtern der drei Landkreise sowie der Städte Lüneburg, Lingen (Ems) und Oldenburg auch die Caritas, die Diakonie, das DRK, die AWO, die Paritätischen, die

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Landesarbeitsgemeinschaft Elterninitiative Niedersachsen/Bremen, der Kindertagesstätten- und 3000 Beratungsverband (KIB) Oldenburg, die Internationale Vereinigung der Waldorfkindergärten Nie- dersachsen/Bremen sowie die DDB Service GmbH. Da es auch um eine allgemeine Einschätzung zu einer möglichen Übertragung der ModKG-Regelung auf das gesamte Land Niedersachsen ging, wurde je nach Struktur der Landes- oder Bezirksverband befragt. Die auf dieser Ebene für den Kita-Bereich zuständigen Mitarbeiter verfügen über einen sehr guten Überblick, da sie in der Regel 3005 mehrere Einrichtungen – auch außerhalb der fünf Modellkommunen – betreuen. Den ausgefüllten Fragebogen sendeten 13 der 18 angeschriebenen Organisationen wieder zurück. Von diesen Organisationen bewerten acht die Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG eher oder sehr negativ. Lediglich eine Organisation steht der Aussetzung eher positiv gegenüber, während die übrigen vier keine Angabe machen können bzw. der Maßnahme neutral gegenüber stehen. 3010 Begründet wird die kritische Haltung mit der Notwendigkeit von räumlichen Mindeststandards als qualitativer Rahmen für die Chancengleichheit und Bildungsgerechtigkeit im Land Niedersachsen. Zudem wird befürchtet, dass eine Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG zu einer Herabset- zung der Mindeststandards führt. In diesem Zusammenhang wird von 8 Trägern auch angemahnt, dass keine einheitlichen Raumstandards in der Kinderbetreuung mehr gewährleistet sind und damit 3015 ggf. sehr viele und komplexe Einzelfallentscheidungen des niedersächsischen Kultusministeriums notwendig werden. Als weiteres Argument wird angeführt, dass die räumlichen Standards in Nie- dersachsen bereits niedriger als im EU-Vergleich seien. Darüber hinaus wird auch befürchtet, dass bei Entscheidung nicht mehr im ausreichenden Maße das Wohl der Kinder berücksichtigt wird, sondern die zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel ausschlaggebend sind. Zudem werden 3020 Bedenken geäußert, dass der anstehende Bedarf an Krippenplätzen in Zukunft auch mit kleineren Raumgrößen realisiert wird, falls diese Mindeststandards landesweit nicht mehr gelten würden. Die neutrale Einschätzung zur Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG wird vor allem damit be- gründet, dass es aufgrund der Haltung des ehemaligen Landesjugendamtes, welches die Stan- dards weiterhin als Richtwerte für das Wohl des Kindes zugrunde legt, keine Veränderung zum 3025 alten Recht gegeben hat. Darüber hinaus bewerten elf Organisationen die flächendeckende Aussetzung der vom ModKG betroffenen Teile der 1. DVO-KiTaG kritisch bzw. negativ. Die Befragten gehen davon aus, dass die Abschaffung der gesetzlich festgelegten Mindeststandards insgesamt zu einer Verschlechte- rung der Rahmenbedingungen für die Kinderziehung führen wird. Aufgrund der zu erwartenden 3030 Absenkung der Raumstandards könnte sich das Raumangebot verschlechtern, da Niedersachsen eine sehr schlechte Versorgungsquote aufweist, die auf Kosten der Raumstandards verbessert werden könnte. Zum Teil wird auch befürchtet, dass sich durch den Wegfall der Mindeststandards die regionalen Disparitäten im Bildungsangebot der Kitas in Niedersachsen verstärken könnten. Die beiden Organisationen, die einer Ausweitung der ModKG-Regelung neutral gegenüber stehen, 3035 begründen ihre Haltung damit, dass die Aussetzung von Teilbereichen der 1. DVO-KiTaG kaum oder keine Auswirkungen gezeigt hat. Eine der befragten Organisationen gibt an, dass die Stan- dards für das niedersächsische Kultusministerium weiterhin Gültigkeit besitzen, während nach Einschätzung der anderen Organisation bisher lediglich eine etwas flexiblere Auslegung der Be- stimmungen feststellbar ist. 3040 Abschließend wurde den Fachberatern noch die Möglichkeit eingeräumt, Verbesserungsvorschlä- ge hinsichtlich der Standardsetzung für Kitas zu machen. Zwölf der 13 Organisationen nutzten die Gelegenheit, während lediglich ein Fachberater keine Vorschläge machte. Zehn Organisationen sprachen sich dafür aus, die Standards im Kita-Bereich zu erhöhen. Gefordert wurden hauptsäch- lich kleinere Gruppengrößen, eine dritte Fachkraft als Standard (v. a. für altersübergreifende Grup- 3045 pen und Krippen), entsprechend der EU-Empfehlung mehr Raum für Kinder (5 qm pro Kind) sowie eine bessere Ausbildung der ErzieherInnen.

Zusammenfassend lassen sich die bisherigen empirischen Befunde in fünf Punkten festhalten: Erstens führt nach Ansicht der Fachberater vermutlich die eindeutige Haltung des ehemaligen

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3050 Landesjugendamtes dazu, dass die Träger gar nicht erst versuchen von Standards der 1. DVO- KitaG abzuweichen. Zweitens haben die Interviews ergeben, dass das ehemalige Landesjugend- amt seit Inkrafttreten des ModKG teilweise etwas flexibler bei der Genehmigung der Betriebser- laubnisse agierte, wobei dies nicht immer eindeutig auf die Gesetzesgrundlage zurückzuführen ist, sondern auch abhängig vom betreuenden Sachbearbeiter sein dürfte. 3055 Drittens stehen die Träger und Fachberater einer Ausweitung der ModKG-Regelung auf das gesamte Land Niedersachsen sehr kritisch gegenüber, da eine generelle Absenkung der Mindest- standards oder zumindest die Verschärfung der regionalen Unterschiede im Bildungsangebot be- fürchtet wird. Viertens haben sich fast alle befragten Organisationen für eine Verbesserung der Rahmenbedin- 3060 gungen im Kita-Bereich – insbesondere bei den Mindeststandards (Raumangebot pro Kind, Grup- pengröße), aber auch für den Einsatz einer dritten Fachkraft – ausgesprochen. Fünftens kommt die ModKG-Regelung in der Stadt Oldenburg nicht zur Anwendung, da sich der Jugendhilfeausschuss gegen eine Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG entschieden hat. An diese Empfehlung haben sich offenbar auch alle Träger bislang gehalten. 3065 In seiner abschließenden Bewertung äußert sich das Niedersächsische Kultusministerium insgesamt kritisch über die dreijährige Aussetzung von Teilen der 1. DVO-KiTaG, da sich keinerlei Vor- teile aus der Neuregelung ergeben haben. Die durch das ModKG außer Kraft gesetzten Regelun- gen konkretisieren die bundesrechtlichen Regelungen des SGB VIII (§§ 22 ff.) sowie des KiTaG (§ 3070 2 und 6) für räumliche Anforderungen an Kindertagesstätten. Damit werden verbindliche Bedin- gungen geschaffen, die das Kindeswohl in diesen Einrichtungen sichern. Nach Einschätzung des Ministeriums ist ein flexibler Umgang mit diesen Anforderungen für Einzelfälle durch § 5 der 1. DVO-KiTaG gewährleistet. Die Neuregelung hat vor allem dazu geführt, dass sich der Beratungs- aufwand aufgrund der fehlenden Mindeststandards deutlich erhöht hat, da in jedem Einzelfall an- 3075 hand der erforderlichen Gesetzesauslegung eine Festlegung für jede Einrichtung verhandelt werden muss. Auf Grundlage bisheriger Erfahrungen kommt das Kultusministerium zu der Einschätzung, dass diese zwingend erforderlichen räumlichen Standards ohne Verordnung von den Trägern nicht angeboten werden. Die festgelegten Mindestanforderungen ermöglichen darüber hinaus dem Träger 3080 eine bessere Planbarkeit, da die Mitarbeiter der KiTa-Aufsicht teilweise zu spät eingebunden werden. Folglich genügen die von Architekten erarbeiteten Baupläne zwar den baulichen Ansprüchen, entsprechen jedoch nicht den pädagogischen Erfordernissen. Zudem hat die Aussetzung von Tei- len der 1. DVO-KiTaG aus Sicht des Ministeriums dazu geführt, dass die gute und vertrauensvolle Zusammenarbeit insbesondere mit den freien Trägern der Jugendhilfe beeinträchtigt wurde. Auf 3085 Grund der vorher genannten negativen Aspekte sollte die ModKG-Regelung nicht in Landesrecht überführt werden.136

Auf der Grundlage der fünf im Untersuchungszeitraum übermittelten Einzelfälle ist es äußerst problematisch, die Auswirkungen der ModKG-Regelung abschließend valide zu beurteilen, zumal bei 3090 vier der fünf Anträge das ehemalige Landesjugendamt die Träger davon überzeugt hat, von seiner ursprünglichen Planung abzuweichen. Faktisch lässt sich kein Unterschied zwischen der vorherigen und der neuen Regelung feststellen. Das ehemalige Landesjugendamt hat den gewonnenen Handlungsspielraum, der sich durch das Außerkraftsetzen von Teilen der 1. DVO-KiTaG ergeben hat, bei der Prüfung des Kindeswohls so genutzt, dass es die nicht mehr gültigen Standards den- 3095 noch als Grundlage für seine Entscheidung herangezogen hat. Dadurch ist es zu einer Erhöhung des Arbeits- und Beratungsaufwands gekommen, sodass die mit dem ModKG beabsichtigten er- weiterten kommunalen Handlungsspielräume nicht erreicht werden konnten.

136 vgl. Stellungnahme des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 25. Februar 2009

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3.3.3 Niedersächsisches Schulgesetz 3100 Schulentwicklungsplanung § 26 (2) bis (6) NSchG/ § 4 Nr. 3 ModKG

Nach § 26 des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG)137 sind die Landkreise und kreisfreien Städte dafür verantwortlich, Schulentwicklungspläne für ihr Gebiet aufzustellen. Darüber hinaus ist in Verbindung mit der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung (VO-SEP) festgelegt, wie das 3105 Aufstellungs- und Genehmigungsverfahren im Einzelnen erfolgt. Für den Modellzeitraum sieht die Neuregelung des § 4 Nr. 3 ModKG vor, auf die Aufstellung und Fortschreibung von Schulentwicklungsplänen in den fünf Modellkommunen zu verzichten.

Unabhängig von den Ergebnissen der wissenschaftlichen Begleitung zum ModKG hat die Landes- 3110 regierung im Jahr 2006 den § 8 VO-SEP geändert und damit festgelegt, dass die Schulentwick- lungspläne erst zum 1. Januar 2009 und danach alle sieben Jahre zum 1. Januar von den Trägern der Schulentwicklungsplanung fortzuschreiben sind. Durch eine weitere Änderung vom 19. Februar 2008 wurde § 8 VO-SEP aufgehoben, sodass es nun keine zeitlichen Vorgaben mehr für die Fort- schreibung der Schulentwicklungspläne gibt.138 In Absprache mit der Niedersächsischen Staats- 3115 kanzlei erfolgte deshalb für diesen Bereich keine weiterführende wissenschaftliche Begleitung.

3.3.4 Wegfall der Teilungsgenehmigung § 94 NBauO/ § 4 Nr. 4 ModKG

3120 Die NBauO regelt in § 94 die Teilung von Grundstücken, die bebaut sind oder deren Bebauung genehmigt ist. Dort ist auch festgelegt, in welchen Fällen eine Teilungsgenehmigung nicht erforderlich ist und dass die oberste Bauaufsichtsbehörde durch Verordnungen weitere Vorschriften erlassen kann. Durch die Neuregelung des § 4 Nr. 4 ModKG sind Teilungsgenehmigungen in den fünf Modell- 3125 kommunen seit dem 01. Januar 2006 nicht mehr erforderlich. Allerdings dürfen durch eine Grund- stücksteilung keine baurechtswidrigen Zustände entstehen. Betrachtet man die historische Entwicklung dieser Regelung in Niedersachsen, wird deutlich, dass es in den vergangenen Jahrzehnten zahlreiche Vereinfachungen in diesem Bereich gegeben hat. Zudem ist sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene in den letzten Jahren das Erfordernis 3130 einer Teilungsgenehmigung aus den meisten Bauordnungen und aus dem Baugesetzbuch gestrichen worden. So ist durch die Novellierung des Baugesetzbuches im Jahr 1998 das Erfordernis einer Teilungsgenehmigung im Außenbereich (§ 35 BauGB), im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) sowie im Geltungsbereich einer Veränderungssperre (§§ 14 ff. BauGB) ersatzlos aufgehoben worden. Im Geltungsbereich eines qualifizierten oder einfachen Bebauungsplans hatten die 3135 Gemeinden bis zum Jahr 2004 die Möglichkeit, durch den Erlass einer entsprechenden Satzung eine Genehmigungspflicht für Grundstücksteilungen anzuordnen. Seit Inkrafttreten des Europaan- passungsrechts ist die bauplanungsrechtliche Teilungsgenehmigung nun endgültig entfallen. Zu- dem wurde die Bindungswirkung der Teilungsgenehmigung nach § 24 BauGB a. F. abgeschafft, der besagte, dass eine binnen drei Jahre nach der Teilungsgenehmigung beantragte Baugenehmi- 3140 gung nicht aus Gründen versagt werden konnte, die bereits für die Teilungsgenehmigung zu prüfen waren. Gegenwärtig sieht nur noch Nordrhein-Westfalen eine gesetzliche Teilungsgenehmigung vor. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick darüber, in welchen Bundesländern die Teilungsge- nehmigung bereits abgeschafft worden ist.

3145

137 Niedersächsisches Schulgesetz in der In der Fassung der Bekanntmachung vom 03. März 1998, zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 08. Oktober 2008, Nds. GVBl. Nr. 20 vom 17. Oktober 2008, S. 317. 138 vgl. Änderungsverordnung vom 19. Februar 2008, Nds. GVBl., S. 78.

ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Bundesländer Bauordnungsrecht

Niedersachsen Nicht mehr erforderlich seit 2008 Nordrhein-Westfalen Teilungsgenehmigung nach § 8 BauO NRW erforderlich Baden-Württemberg Nicht mehr erforderlich seit 2001 Bayern Nicht mehr erforderlich seit 1994 Berlin Nicht mehr erforderlich seit 2003 Brandenburg Nicht mehr erforderlich seit 2003 Bremen Nicht mehr erforderlich seit 2003 Hamburg Nicht mehr erforderlich seit 2006 Hessen Nicht mehr erforderlich seit 2002 Mecklenburg-Vorpommern Nicht mehr erforderlich seit 1994 Rheinland-Pfalz Nicht mehr erforderlich seit k. A. Saarland Nicht mehr erforderlich seit 2004 Sachsen Nicht mehr erforderlich seit 1999 Sachsen-Anhalt Nicht mehr erforderlich seit 2001 Schleswig-Holstein Nicht mehr erforderlich seit 1994 Thüringen Nicht mehr erforderlich seit 2004 Bund Nicht mehr erforderlich seit 1998 bzw. 2004139 Quelle: Deutsches Notarinstitut, Stand: 01. Januar 2009 Abb. 33: Teilungsgenehmigungen in Deutschland 3150 Zwischen 2001 und 2005 wurden in den fünf Modellkommunen insgesamt 19.404 Grundstückstei- lungen von den Bauämtern genehmigt. Für den Landkreis und die Stadt Cuxhaven sind 3.788 Fälle gemeldet worden, wobei der überwiegende Teil mit 3.423 Teilungsgenehmigungen auf die Bauauf- sichtsbehörde des Landkreises entfällt. Die Landkreise Emsland (7.037) und Osnabrück (6.989) 3155 weisen im Vergleich zum Landkreis Cuxhaven deutlich höhere Fallzahlen auf. In der Hansestadt Lüneburg (455) liegen die Fallzahlen etwa auf dem Niveau der Stadt Cuxhaven, während die kreisfreie Stadt Oldenburg mit 1.605 Fällen deutlich über den beiden großen selbständigen Städten liegt.

3160 Durchschnittlich benötigten die Bauämter etwa zwei Stunden für die Genehmigung und nahmen dafür insgesamt 1.776.352 Euro an Gebühren ein.

Modellkommune Fallzahlen Mittlere Bearbei- Gebührenein- tungszeit (in Std.) nahmen (in Euro) LK Cuxhaven 3.423 4 286.726 Stadt Cuxhaven 365 2 43.800 LK Emsland 6.085 1 378.225 Stadt Meppen 482 1,5 14035.318 Stadt Lingen (Ems) o. A. o. A. o. A. Stadt Papenburg 470 1,5 39.189 LK Osnabrück 5.655 2 719.769 Stadt Melle 1.334 o. A. 140.250 Hansestadt Lüneburg 455 2 31.462 Stadt Oldenburg141 1.605 2 121.931 Gesamt 19.874 2 1.776.352

Abb. 34: Teilungsgenehmigungen nach § 94 NBauO 2001-2005

139 vgl. Deutsches Notarinstitut (2009), online im Internet: http://www.dnoti.de/DOC/2008/Teilungsgenehmigung-2.doc (letzter Aufruf am 09. März 2009). 140 Für das Jahr 2001 war es nicht möglich, die Gebühren für die Teilungsgenehmigung gesondert zu ermitteln. 141 Für die Stadt Oldenburg konnten für das Jahr 2001 keine Daten und für das Jahr 2002 nur Angaben zu den Fallzahlen übermittelt werden. Zudem war es lediglich möglich Gebühreneinnahmen aus den Jahren 2004 und 2005 zu ermitteln.

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3165 Im Untersuchungszeitraum142 sind in den fünf Modellkommunen 5.065 Grundstücksteilungen vorgenommen worden, die aufgrund des ModKG keiner Genehmigung der unteren Baubehörde mehr bedurften. Die meisten Fälle wurden von den Grundbuchämtern im Landkreis Emsland übermittelt. Dort wurden 2.436 Grundstücksteilungen durchgeführt. An zweiter Stelle liegt der Landkreis Osna- brück mit 1.481 Fällen, gefolgt vom Landkreis Cuxhaven mit 508 und der Stadt Oldenburg mit 488 3170 Fällen. Die wenigsten Grundstückteilungen (152) wurden in der großen selbständigen Hansestadt Lüneburg durchgeführt. Damit entfallen fast 80 Prozent der in den fünf Modellkommunen durchge- führten Grundstücksteilungen auf die beiden Landkreise Emsland und Osnabrück. Wie bereits im Zwischen- und Statusbericht143 vorgestellt, kann eine Grundstücksteilung aus drei Gründen erfolgen: 3175 Bildung mehrerer Grundstücke Veräußerung Belastung

3180 Nach Analyse der im Erprobungszeitraum von den Grundbuchämtern übermittelten Daten ergibt sich eine eindeutige Schwerpunktsetzung. Der Hauptgrund für die in den fünf Modellkommunen vorgenommenen Grundstücksteilungen ist die Veräußerung. In mehr als 80 Prozent der Fälle ver- kauft der Eigentümer ein Teilgrundstück oder beide Grundstücke. Dagegen werden lediglich in einem geringen Prozentsatz der Fälle Teilungen durchgeführt, um Grundstücke zu belasten (zwölf 3185 Prozent) oder mehrere Grundstücke zu bilden (acht Prozent). Anzumerken ist allerdings, dass diese Werte zwischen den Modellkommunen variieren. Während die von den Landkreisen gemeldeten Fallzahlen, bei denen der Verkauf von Grundstücken im Mittelpunkt steht, dem Modellkommunen- Durchschnitt (80,7 Prozent) entsprechen, liegen die beiden Städte mit 66,4 Prozent (Lüneburg) und 51,8 Prozent (Oldenburg) deutlich darunter. Dagegen weist die Hansestadt Lüneburg mit 16,4 Pro- 3190 zent überdurchschnittlich viele Fälle auf, bei denen es um die Absicht ging, mehrere Grundstücke zu bilden, während die kreisfreie Stadt Oldenburg bei den Fällen, in denen die Teilung erfolgte, um ein Grundstück zu belasten, mit 37,9 Prozent deutlich über dem Durchschnitt liegt (siehe nachfolgende Abbildung).

Modellkommunen Bildung mehrerer Veräußerung Belastung Gesamt selbständiger Grundstücke LK Cuxhaven 56 412 40 508 - in Prozent 11,0 81,1 7,9 100,0 LK Emsland 96 2.132 2.08 2.436 - in Prozent 3,9 87,5 8,5 100,0 LK Osnabrück144 164 1.188 129 1.481 - in Prozent 11,1 80,2 8,7 100,0 Lüneburg 25 101 26 152 - in Prozent 16,4 66,4 17,1 100,0 Oldenburg 50 253 185 488 - in Prozent 10,2 51,8 37,9 100,0 Gesamt 391 4.086 588 5.065 - in Prozent 7,7 80,7 11,6 100,0 3195 Abb. 35: Gründe für die Grundstücksteilungen nach Modellkommunen 2006-2008

142 Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich in diesem Fall vom 01. Juli 2006 bis zum 31. Dezember 2008. 143 vgl. wissenschaftliche Begleitung des ModKG: Zwischenbericht im Juni 2007, Statusbericht Mai 2008. 144 Für den Zeitraum 01. April bis 31. Dezember 2008 sind keine Fallzahlen mehr übermittelt worden, da dies aus Sicht des Grundbuchamtes Osnabrück nicht mehr erforderlich war. Als Begründung wurde angeführt, dass die Regelung durch das am 12. Dezember 2008 verkünde- te Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze bereits in niedersächsisches Landesrecht überführt worden ist.

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Um mögliche negative Auswirkungen der ModKG-Regelung erfassen zu können, wurde mit den unteren Bauaufsichtsbehörden der Modellkommunen vereinbart, auch die Fälle zu übermitteln, in denen es infolge des Wegfalls der Teilungsgenehmigung zu baurechtswidrigen Zuständen gekommen ist. Seit dem 01. Januar 2006 sind in den Modellkommunen 27 baurechtswidrige Fälle 3200 bekannt geworden. Ein Fall wurde aus der Stadt Lingen (Ems), drei Fälle aus der Stadt Papenburg (beide Landkreis Emsland), vier Fälle aus der Stadt Melle (Landkreis Osnabrück), 14 Fälle aus der Stadt Oldenburg und fünf Fälle aus dem Landkreis Cuxhaven gemeldet. Lediglich in den beiden großen selbständigen Städten Cuxhaven und Lüneburg sind bisher keine baurechtswidrigen Zu- stände infolge von falsch durchgeführten Grundstücksteilungen aufgetreten. 3205 Besonders interessant sind die vier Fälle, die in der Gemeinde Nordholz (Landkreis Cuxhaven) aufgetreten sind. Bei der Erschließung eines neuen Ortsteils hatten sich die Bewohner für einen Kanalanschluss entschieden. Beitragspflichtig waren insgesamt 107 Grundstücke, von denen 95 bebaut und 12 unbebaut waren. Um die Beitragspflicht zu reduzieren, wurden 12 Grundstücke geteilt. In vier Fällen traten baurechtswidrige Zustände auf, sodass der Wasser- und Abwasserver- 3210 band Wesermünde Nord diese Teilungen nicht anerkannte. Da es sich bei den Grundstücken um ehemalige landwirtschaftliche Holfanlagen handelte, sind diese sehr großzügig ausgestaltet. In einem dieser vier Fälle hatte ein landwirtschaftlicher Lohnunternehmer seine Maschinenhalle aus seinem 22.000 Quadratmeter großen Grundstück herausmessen und als eigenständiges Flurstück eintragen lassen (Helikoptergrundstück), um den Erschließungsbeitrag deutlich zu reduzieren. In 3215 den übrigen drei Fällen wurden zwei Hofstellen zwischen Wohnhaus und Scheune geteilt und ein Streifen im Garten abgetrennt. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass diese Grund- stücksteilungen vom Katasteramt Wesermünde, ansässig bei der Niedersächsischen Behörden für Geoinformation, Landentwicklung und Liegenschaften in Otterndorf, durchgeführt worden sind.145 Nach Auskunft der unteren Bauaufsichtsbehörden handelt es sich bei den baurechtswidrigen Zu- 3220 ständen, die infolge einer falschen Grundstücksteilung im Erprobungszeitraum aufgetreten sind, vor allem um Verstöße gegen Abstandsvorschriften und Brandschutzbestimmungen.146 Verglichen mit den im Erprobungszeitraum durchgeführten Grundstücksteilungen handelt es sich bei der bisher bekannt gewordenen Zahl der Fälle um einen sehr geringen Prozentsatz. Allerdings ist nicht abzuschätzen, wie hoch die Dunkelziffer in diesem Bereich ist und wie viele 3225 baurechtswidrige Fälle noch keine Auswirkungen gezeigt haben, da die Grundstücke bislang nicht bebaut worden sind.147

Im Rahmen der qualitativen Analyse der Auswirkungen der ModKG-Regelung wurde bis zur Erstel- lung des Zwischenberichts im Juni 2007 ein Experteninterview mit einem Lüneburger Notar und 3230 dem Grundbuchamt Lüneburg durchgeführt sowie die wissenschaftliche Literatur zu diesem The- menbereich ausgewertet. Auf Basis dieser Erkenntnisse in Verbindung mit der Entwicklung auf Bundes- und Landesebene kamen die Experten zu dem Schluss, dass auch nach dem Wegfall der Teilungsgenehmigung die vorhandenen Mechanismen ausreichen werden, um die Entstehung baurechtswidriger Zustände zu verhindern. Im Herbst 2007 wurden weitere Experteninterviews mit 3235 den Vertretern der unteren Bauaufsichtsbehörden in den fünf Modellkommunen und mit dem Vor- sitzenden der Landesgruppe Niedersachsen des Bundes der Öffentlich bestellten Vermessungsin- genieure (BdVI) durchgeführt. Die Ergebnisse der zweiten Interviewrunde relativierten die überwie- gend positive Darstellung des Wegfalls der Teilungsgenehmigung. Die unteren Bauaufsichtsbehör- den sehen die Aussetzung dieser Regelung tendenziell eher kritisch, da eine Zunahme baurechts- 3240 widriger Zustände befürchtet und die Teilungsgenehmigung als wirkungsvolles Instrument zur Vermeidung dieser Fälle gesehen wird. Jedoch wird angemerkt, dass eine konsequentere Umset- zung des Deregulierungsgedankens notwendig ist. Es reiche nicht aus, die Verantwortung auf den Antragssteller und seine Erfüllungsgehilfen zu übertragen, sondern bei möglichen rechtlichen Aus-

145 vgl. Stellungnahme des Wasser- und Abwasserverbandes Wesermünde Nord vom 15. Juli 2008. 146 vgl. Stellungnahme der Stadt Melle vom 23. Februar 2009, der Stadt Papenburg vom 24. Februar 2009 und der Stadt Oldenburg vom 24. Februar 2009. 147 vgl. Stellungnahme der Stadt Papenburg vom 24. Februar 2009, Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 12. Februar 2009.

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einandersetzungen aufgrund von baurechtswidrigen Zuständen infolge einer „falschen“ Grund- 3245 stücksteilung sollten die Streitparteien dies privatrechtlich regeln und nicht von der unteren Bau- aufsichtsbehörde verlangen, diesen Fehler zu korrigieren. Momentan besteht sogar die Möglich- keit, dass die untere Bauaufsichtsbehörde mit einer Untätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht überzogen wird, wenn sie den baurechtswidrigen Zustand nach einer Anzeige nicht beseitigt. Des- halb schlägt der Landkreis Cuxhaven vor, dass die untere Baubehörde in diesen Fällen explizit von 3250 § 89 NBauO freigestellt wird. Eine kritische Haltung gegenüber der Abschaffung der Teilungsgenehmigung nimmt der Bund der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure ein. Zum einen wird ebenfalls davon ausgegangen, dass die Zahl der baurechtswidrigen Fälle zunehmen wird, obwohl es sich bei dem Großteil der Grundstückteilungen um unproblematische Standardfälle handelt. Zum anderen zeigen die Erfah- 3255 rungen, die z. T. Kollegen aus anderen Bundesländern gemacht haben, dass durch den Wegfall der Teilungsgenehmigung ein gewisses Maß an Rechtssicherheit verloren gegangen ist. Selbst in Fällen, in denen die Rechtslage nicht eindeutig ist, nehmen die Eigentümer nur selten die Beratung der unteren Bauaufsichtsbehörde in Anspruch, sondern nehmen eher ggf. baurechtswidrige Zu- stände in Kauf. Die Existenz des „mündigen Bürgers“ wird aufgrund der Praxiserfahrungen in die- 3260 sem Bereich von den Vermessungsingenieuren, aber auch von einigen Baubehörden insgesamt angezweifelt. Eine erste Synopse, die der BdVI über die in den einzelnen Bundesländern gemachten Erfahrung erstellt hat, zeigt jedoch kein eindeutiges Bild. So wurden nach Einschätzung der jeweiligen Lan- desgruppen in einigen Bundesländern noch keine bzw. keine negativen oder teilweise auch positi- 3265 ve Erfahrungen gemacht. Andererseits wird der Wegfall der Teilungsgenehmigung in anderen Bundesländern negativ beurteilt. Anzumerken ist, dass es sich bei der Synopse um einen ersten Überblick handelt. So hat es aus sechs Bundesländern noch keine Rückmeldung zu den Erfahrun- gen in diesem Bereich gegeben. Schließlich ist aus Sicht des BdVl auch nicht eindeutig geregelt, wer im Falle einer baurechtswidrigen Teilungsgenehmigung regresspflichtig ist, wenn der Vermes- 3270 sungsingenieur daraufhin gewiesen hat, dass der Eigentümer für die Rechtmäßigkeit einer Teilung verantwortlich ist. Im Zusammenhang mit den Erfahrungsberichten aus den Bundesländern muss den Ergebnissen des Zwischenberichts noch hinzugefügt werden, dass Nordrhein-Westfalen mit der derzeitigen Regelung bisher sehr gute Erfahrungen gemacht hat und deshalb keine Abschaffung mehr disku- 3275 tiert. Nach Auskunft des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Bauen und Verkehr hat sich die Teilungsgenehmigung in der Praxis als wirkungsvolles Instrument erwiesen.148

Zusammenfassend bleibt zu konstatieren, dass auf die fünf Modellkommunen bezogen bisher nur wenige Fälle bekannt geworden sind, in denen es zu baurechtswidrigen Zuständen aufgrund der 3280 fehlenden Teilungsgenehmigung gekommen ist. Verglichen mit den seit dem 1. Juli 2006 durchge- führten Grundstücksteilungen handelt es sich um einen vernachlässigbaren Prozentsatz. Allerdings ist nicht abzuschätzen, wie hoch die Dunkelziffer in diesem Bereich ist und wie viele baurechtswidrige Fälle noch keine Auswirkungen gezeigt haben, da die Grundstücke bislang nicht bebaut worden sind. 3285 Offen bleibt auch, warum es bisher relativ wenige Anfragen und Beratungsgesuche von Architek- ten, Notaren und Vermessungsingenieuren bei den unteren Bauaufsichtsbehörden gibt. Ob es damit zusammenhängt, dass die Sachverhalte sehr eindeutig sind und kein weiterer Sachverstand erforderlich ist, oder ob dies ein Indikator für das vom BdVI beschriebene Verhalten – keine gesetzliche Pflicht, keine Prüfung mehr – der Grundstückseigentümer ist, kann abschließend nicht bewer- 3290 tet werden.

Mit dem Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze vom 10. De- zember 2008 hat der Landesgesetzgeber beschlossen, den § 94 BauO ersatzlos zu streichen und

148 vgl. Stellungnahme des Ministeriums für Bauen und Verkehr NRW vom 02. Juni 2008.

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damit die ModKG-Regelung vorzeitig in niedersächsisches Landesrecht zu überführen. Seit dem 3295 13. Dezember 2008 ist somit in allen niedersächsischen Kommunen das Erfordernis einer Tei- lungsgenehmigung entfallen.

3.4 Abweichende Fristenregelungen 3300 Auf Grundlage der Neuregelung nach § 5 ModKG gelten während des Versuchszeitraums für bestimmte gesetzliche Vorschriften verkürzte Fristenregelungen bzw. erstmals Fristfestsetzungen.

3.4.1 Niedersächsische Bauordnung 3305 3.4.1.1 Genehmigungsfreie Wohngebäude § 69a (4) S. 5 NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 a ModKG

Durch § 69 a Abs. 1 NBauO ist geregelt, dass die Errichtung von Wohngebäuden geringer Höhe, 3310 Nebengebäuden und Nebenanlagen für diese Wohngebäude mit Ausnahme von unterirdischen Garagen mit mehr als 100 m² Nutzfläche keiner Baugenehmigung bedürfen. Dies gilt jedoch nur, wenn sie in Baugebieten liegen, für die ein Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 oder 2 des Baugesetzbuches als Kleinsiedlungsgebiete besteht oder als reine, allgemeine oder besondere Wohngebiete festsetzt und darüber hinaus bestimmte Anforderungen erfüllt sind, die sich aus § 69 3315 a Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 NBauO ergeben. § 69 a Abs. 4 NBauO legt u. a. fest, dass die Gemeinde dem Bauherrn vorläufig untersagen kann, Gebäude gemäß § 69 a Abs. 1 NBauO zu errichten. Über die vorläufige Untersagung hat die Bau- aufsichtsbehörde nach § 69 a Abs. 4 Satz 5 NBauO innerhalb eines Monats nach Eingang der Unterlagen zu entscheiden. 3320 Aufgrund der Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 a ModKG wird die Frist, in der über die vorläufige Untersagung entschieden werden muss, auf zwei Wochen verkürzt.

Nach Auswertung der von den Modellkommunen übermittelten Indikatorenlisten hat es weder Fälle in den Jahren 2001 bis 2005 noch in den Jahren 2006 bis 2008 gegeben. 3325 Im Herbst 2007 äußersten sich die unteren Bauaufsichtsbehörden der fünf Modellkommunen im Rahmen einer Stellungnahme zur Relevanz des § 69 a Abs. 4 S. 5 NBauO. Insgesamt ist zu konstatieren, dass die Regelung deshalb nicht zur Anwendung kommt, da sie offensichtlich ein rein theoretisches Problem abdeckt. So weisen die unteren Bauaufsichtsbehörden der Landkreise Cux- 3330 haven und Emsland sowie der Städte Papenburg und Meppen darauf hin, dass die Norm nur zum Tragen kommen könnte, wenn nach Inkrafttreten eines Bebauungsplanes ein Wohnbauvorhaben beantragt wird, das den Bebauungsplan in Frage stellt. Diese Möglichkeit hingegen ist rein hypo- thetisch. Für Bauherren und Gemeinde sind in diesem Zusammenhang vielmehr das Maß der baulichen Nutzung (Geschosszahl, Grundflächenzahl) und die Höhe der Gebäude von praktischer 3335 Bedeutung. Diese Parameter ergeben sich indes immer aus dem Bebauungsplan, sodass kein Anlass für eine Untersagung nach § 15 Abs. 1 Satz 2 BauGB entstehen kann.149

Da die Neuregelung demzufolge in der Verwaltungspraxis nicht zur Anwendung kam, erfolgte keine nähere Untersuchung durch die wissenschaftliche Begleitung. Abschließend ist deshalb festzuhal- 3340 ten, dass sich die Neuregelung als Evaluationsgegenstand nicht bewährt hat.

149 vgl. Stellungnahmen Landkreis Cuxhaven vom 27. September 2007, Landkreis Emsland vom 27. September 2007, Stadt Meppen vom 10. Oktober 2007, Stadt Papenburg vom 25. Oktober 2007.

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3.4.1.2 Beteiligung von Nachbarn, Abgabe einer Stellungnahme § 72 (2) NBauO/ § 5 (1) Nr. 2 b ModKG 3345 Beabsichtigt die Bauaufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung eines Bauantrages Ausnah- men vom geltenden Baurecht zuzulassen und berühren diese Ausnahmen die Rechte eines benachbarten Grundstückseigentümers, so sind die Vorschriften des § 72 NBauO zu berücksichtigen, die eine Schutzfunktion für den Nachbarn darstellen. Nach § 72 Abs. 2 NBauO muss die zuständi- 3350 ge Bauaufsichtsbehörde in einem solchen Fall dem Nachbarn des betroffenen Grundstückes – soweit dieser erreichbar ist – Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer angemessenen Frist geben. Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 b ModKG sieht vor, dass die Frist zur Abgabe einer Stel- lungnahme vier Wochen betragen soll. Bei dieser Vorschriftenänderung handelt es sich folglich um 3355 eine Fristfestsetzung.

Für den Zeitraum zwischen 2001 und 2005 registrierten die Modellkommunen insgesamt 2.087 Nachbarschaftsbeteiligungen. Davon bearbeitete die Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Cux- haven 87 Prozent der Fälle. Da der Gesetzgeber bisher keine konkrete Frist vorsah, in welcher der 3360 Grundstücksnachbar im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens zu beteiligen war, konnte anhand der durchschnittlich angegebenen Verfahrensdauer der Jahre 2001 bis 2005 nur empirisch ermittelt werden, innerhalb welchen Zeitraums die Stellungnahmen von den Bauämtern angefordert wurden. (vgl. Angaben in den nachfolgenden Abb. 36 bis Abb. 40).

3365 Die nachfolgenden Abbildungen zeigen die Veränderung der durchschnittlichen Verfahrensdauer während des Versuchszeitraums gegenüber den Jahren 2001 – 2005 in den verschiedenen Mo- dellkommunen.

Landkreis Cuxhaven Modellkommune Landkreis Cuxhaven Stadt Cuxhaven Fall- Mittlere Verfah- Fall- Mittlere Verfah- zahlen rensdauer (in t) zahlen rensdauer (in t) 2001 - 2005 1.825 30 150o. A. o. A. 01.01.2006 bis 131 17,6 o. A. o. A. 31.12.2008151 Veränderung der Verkürzung o. A. mittleren Verfah- Ø 12 rensdauer 3370 Abb. 36: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Cuxhaven, Stadt Cuxhaven

Im Landkreis Cuxhaven wurden 131 Nachbarn im Rahmen eines Bauantragsverfahrens beteiligt. Im Erprobungszeitraum betrug die Dauer der Nachbarschaftsbeteiligung rund 18 Tage und ver- kürzte sich damit gegenüber der vorher geltenden Regelung um etwa zwölf Arbeitstage. Lediglich 3375 sieben Prozent der Nachbarn, die zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert wurden, meldeten sich nicht zurück, sodass die Frist von 28 Tagen abgewartet werden musste. Die Stadt Cuxhaven konnte für den Untersuchungszeitraum keine Daten zur Nachbarschaftsbetei- ligung zur Verfügung stellen. Nach Auskunft der unteren Bauaufsichtsbehörde wurde den Nach- barn bereits in der Vergangenheit eine Frist von drei bis vier Wochen zur Abgabe einer Stellung- 3380 nahme eingeräumt, die in 90 Prozent der Fälle auch eingehalten wurde. In der überwiegenden Anzahl der Fälle wurde die Nachbarschaftsbeteiligung allerdings durch eine Zustimmungserklärung des Nachbarn ersetzt, die der Bauherr bei der unteren Bauaufsichtsbehörde einreichen musste.152

150 keine Angaben möglich, Stellungnahme Stadt Cuxhaven, März 2006.

152 vgl. Stellungnahme der Stadt Cuxhaven vom 09. Januar 2007.

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3385 Landkreis Emsland Modell- Landkreis Ems- Lingen (Ems) Meppen Papenburg kommune land Fall- mittlere Fall- mittlere Fall- mittlere Fall- mittlere zahl. V.dauer zahl. V.dauer zahl. V.dauer zahl. V.dauer (in t) (in t) (in t) (in t) 2001 - 2005 24 10-15 o. A. o. A. 59 11 24 8 01.01.06 - 22 20 0 - 5 12 4 19 31.12.08 Veränderung Ver- - Ver- Ver- der mittleren längerung längerung längerung Verfahrensdauer Ø 5 - 10 Ø 1 Ø 9 Abb. 37: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Emsland, Lingen, Meppen, Papenburg

Die Betrachtung des Landkreises Emsland zeigt, dass sowohl die Kreisverwaltung als auch die kreisangehörigen Städte Meppen und Papenburg in der Vergangenheit betroffene Grundstücksei- 3390 gentümer mit einer Frist von weniger als vier Wochen beteiligten.153 Aufgrund des ModKGs wurde den Grundstückseigentümern während des Versuchszeitraums nun eine längere Frist zur Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt. Dadurch verlängerte sich die Beteiligungsdauer gegenüber dem bisherigen Recht um ein bis zehn Tage, sofern keine vorherige Rückmeldung der Grundstücksei- gentümer erfolgte. 154 3395 Die Stadt Lingen meldete weder nach bisherigen noch für das neue Recht Fallzahlen, da die Be- teiligungen in i. d. R. so frühzeitig erfolgen, dass eine Fristsetzung nicht notwendig ist. Die vierwö- chige Frist nach ModKG wurde demzufolge von der Bauaufsichtsbehörde noch nie ausgeschöpft.155

Landkreis Osnabrück Modellkommune Landkreis Osnabrück Stadt Melle Fall- Mittlere Verfah- Fall- Mittlere Verfah- zahlen rensdauer (in t) zahlen rensdauer (in t) 2001 - 2005 9 42 - < 30 01.01.2006 bis - - 4 14 31.12.2008 Veränderung der mittle- - - ren Verfahrensdauer 3400 Abb. 38: Beteiligung von Nachbarn – Landkreis Osnabrück, Melle

Der Landkreis Osnabrück meldete keine Fälle einer Nachbarschaftsbeteiligung, da die Bauherren in der Praxis gebeten werden, mit dem Einreichen der Antragsunterlagen gleichzeitig eine Zustim- mung des Nachbarn beizulegen. Daher müssen die benachbarten Grundstückseigentümer nicht 3405 mehr während des Verfahrens zu einer Stellungnahme aufgefordert werden.156 Die Stadt Melle führte während des Versuchszeitraums vier Nachbarschaftsbeteiligungen mit einer durchschnittlichen Verfahrensdauer von 14 Tagen durch. Auch nach bisherigem Recht erfolgten i. d. R. kürzere Fristsetzungen als die vom ModKG vorgegebene vierwöchige Frist.157 Theoretisch erhielten nun Grundstücksnachbarn während des Versuchszeitraums mehr Zeit zur Abgabe der Stellungnahme 3410 als dies bisher der Fall war.

153 vgl. Indikatorenlisten, bisheriges Recht 2001 – 2005, März 2006. 154 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 27. September 2007, Stellungnahme Stadt Meppen vom 10. Oktober 2007. 155 vgl. Stellungnahmen Stadt Lingen im 10. Mai 2006 und 16. Januar 2009. 156 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 13. April 2007. 157 vgl. Stellungnahme Stadt Melle im März 2006.

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3415 Hansestadt Lüneburg Modellkommune Hansestadt Lüneburg Fallzahlen Mittlere Verfahrensdauer (in t) 2001 - 2005 8 8 01.01.2006 bis 31.12.2008 113 19,8 Veränderung der mittleren Ver- Verlängerung Ø 12 fahrensdauer Abb. 39: Beteiligung von Nachbarn – Hansestadt Lüneburg

Die Bauaufsichtsbehörde der Hansestadt Lüneburg hat in den Jahren 2001 bis 2005 acht und vom 01. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2008 113 Nachbarschaftsbeteiligungen durchgeführt. 3420 Dabei lag die durchschnittliche Beteiligungsdauer nach altem Recht bei acht Tagen und somit bereits deutlich unterhalb der durch das ModKG neu festgelegten vierwöchigen Frist. Die Auswertung der Nachbarschaftsbeteiligungen im Erprobungszeitraum ergab, dass sich die durchschnittliche Beteiligungsdauer um bis zu 12 Tage verlängert hat. Da die untere Bauaufsichtsbehörde den zu beteiligenden Nachbarn bisher allerdings nur eine Frist von zwei Wochen eingeräumt hatte, hat die 3425 ModKG-Regelung aus Sicht der Verwaltung zu einer Verschlechterung der Situation gegenüber dem alten Recht geführt. 158 Denn die Verlängerung der Beteiligungsdauer ist u. a. darauf zurückzu- führen, dass sich drei von zehn Nachbarn überhaupt nicht zurückmelden, sodass in diesen Fällen nun vier statt zwei Wochen abgewartet werden muss, bevor das Genehmigungsverfahren abgeschlossen werden kann. 3430 Stadt Oldenburg Modellkommune Stadt Oldenburg Fallzahlen Mittlere Verfahrensdauer (in t) 2001 - 2005 162 22 01.01.2006 bis 31.12.2008 318 26,3 Veränderung der mittleren Ver- Verlängerung Ø 4 fahrensdauer Abb. 40: Beteiligung von Nachbarn – Stadt Oldenburg

In der Stadt Oldenburg wurden im Vergleichszeitraum 162 Nachbarschaftsbeteiligungen mit einer 3435 durchschnittlichen Beteiligungsdauer von 22 Tagen durchgeführt. Seit Inkrafttreten des ModKG wurden 318 Nachbarn infolge geplanter Baumaßnahmen beteiligt, die durchschnittlich 26 Tage für ihre Rückmeldung benötigten. Damit verlängerte sich die durchschnittliche Beteiligungsdauer ge- genüber dem alten Recht um 4 Tage. Wie bei der Hansestadt Lüneburg ist auch bei der Stadt Ol- denburg auffällig, dass sich rund ein Drittel der zu beteiligenden Nachbarn nicht zurückgemeldet 3440 hat, sodass auch hier erst die vierwöchige Frist abgewartet werden muss, bevor das Genehmi- gungsverfahren abgeschlossen werden kann.

Nach Auswertung der für den dreijährigen Erprobungszeitraum übermittelten Daten zeigt sich ein relativ eindeutiges Bild. Während die Neuregelung in fünf der neun in den Modellkommunen an- 3445 sässigen unteren Bauaufsichtsbehörden dazu führte, dass sich die durchschnittliche Beteiligungs- dauer zum Teil deutlich verlängerte, kam es lediglich im Landkreis Cuxhaven zu einer nennenswerten Verkürzung. Die übrigen drei Bauaufsichtsbehörden meldeten keine Fallzahlen in diesem Be- reich, da die gewählte Verfahrensweise keine Fristsetzung erforderlich machte (Landkreis Osna-

158 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 12. Februar 2009.

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brück, Stadt Lingen (Ems) und Stadt Cuxhaven) und deshalb keine Indikatorenlisten geführt wur- 3450 den. Wie bereits zuvor angesprochen, ist die längere Beteiligungsdauer vor allem darauf zurückzufüh- ren, dass den betroffenen Nachbarn nach bisherigem Recht eine kürzere Frist zur Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt wurde als die durch das ModKG vorgegebene einmonatige Frist. Da- durch verlängerte sich die durchschnittliche Beteiligungsdauer um bis zu 12 Tage. Folglich konnte 3455 die ModKG-Regelung im Großteil der Modellkommunen nicht zu einer Verfahrensbeschleunigung beitragen.

3.4.1.3 Beteiligung einer Behörde im Bauantragsverfahren 3460 § 73 (3) NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 c ModKG

Die materielle Rechtmäßigkeit von Bauanträgen stützt sich auf die im Genehmigungsverfahren unternommenen Stellungnahmen der Fachbehörden. Im Rahmen welcher Fristen diese Behörden- beteiligungen zu erfolgen haben, regelt § 73 Abs. 3 NBauO. Äußert sich demnach eine im Bauge- 3465 nehmigungsverfahren zu beteiligende Behörde nicht innerhalb eines Monats nach Anforderung der Stellungnahme oder verlangt sie nicht innerhalb dieser Frist unter Angabe der Hinderungsgründe eine angemessene Nachfrist für die abzugebende Stellungnahme, so kann die Bauaufsichtsbehör- de davon ausgehen, dass die Baumaßnahme mit den von dieser Behörde wahrzunehmenden öf- fentlichen Belangen in Einklang steht. Demnach verfügt die Bauaufsichtsbehörde über die Mög- 3470 lichkeit der Zustimmungsfiktion, da die Bauanträge unter den zuvor genannten Voraussetzungen auch ohne die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange (TÖB) genehmigt werden können. Die Vorschriftenänderung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 c ModKG sieht eine Reduzierung der Frist zur Abgabe einer Stellungnahme auf zwei Wochen vor. Weiterhin darf die Bauaufsichtsbehörde nun eine Nachfrist von bis zu einem Monat gewähren. 3475 Wie die Zwischenberichte der wissenschaftlichen Begleitung bereits gezeigt haben, bildete die Fristverkürzung im Bauantragsverfahren den Anwendungsschwerpunkt des ModKG, auf den etwa 90 Prozent aller Fallzahlen entfielen.

Die Evaluation der Fristverkürzungen stützte sich quantitativ auf Kennzahlenlisten der Modellkom- 3480 munen, für die während des gesamten Versuchszeitraums sämtliche TÖB namentlich unter Anga- be der tatsächlich benötigten Zeitdauer von der Aufforderung bis zur Abgabe der Stellungnahme zu erfassen waren.159 Anhand dieses Datenmaterials konnte die Entwicklung der durchschnittlichen Beteiligungsdauer aller Fachbehörden160 während des Versuchszeitraums in den Modellkommunen analysiert werden: 3485

159 Die Abfrage der Kennzahlen erfolgte erstmalig zu Beginn des 2. Erhebungszeitraums am 01. April 2006. Aufgrund der hohen Fallzahlen und des dadurch entstehenden großen Erhebungsaufwandes, waren nicht alle Modellkommunen in der Lage die Kennzahlen rückwirkend für den ersten Erhebungszeitraum zu liefern. Einige Bauaufsichtsbehörden konnten aus datentechnischen Gründen generell während des Versuchszeitraums keine Kennzahlen dieser Art zur Verfügung stellen. 160 Summe aller verwaltungsinternen und externe Fachbehörden

ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Erhebungszeitraum

Modellkommune insg. neu- 2005 31.03.06 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 2001 - es Recht 01.01.06 - 01.04.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07 - 01.04.08 - Landkreis Cuxhaven - - - 12,7 12,8 11,9 14,2 13,2 - Stadt Cuxhaven - o A. o A. o A. o A. o A. o A. o A. Landkreis Emsland 21,4 15,6 17,8 15,6 15,9 17,3 17,1 16,6 - Stadt Lingen161 - 12,6 16,4 15,2 16,6 14,7 14,8 15,1 - Stadt Papenburg162 18,3 17,6 16,3 9,9 18,9 15,6 18,0 16,4 - Stadt Meppen - - 9,0 11,0 10,0 11,0 11,0 10,4 Landkreis Osnabrück - 16,3 17,6 17,5 19,7 17,9 17,8 18,0 - Stadt Melle - 13,5 19,6 20,5 16,1 17,1 18,2 17,3 Hansestadt Lüneburg - - - 15,3 14,7 12 10,6 13,1 Stadt Oldenburg 20 - - 21,4 19,8 18,8 21,3 20,3

Abb. 41: Verfahrensdauer Behördenbeteiligung – Modellkommunen gesamt

Die Auswertung der durchschnittlichen Beteiligungsdauer ergab im Landkreis Cuxhaven einen 3490 Wert von 13,2 Tagen, der damit innerhalb der durch das ModKG verkürzten Fristen lag. Die Stadt Cuxhaven konnte keine Angaben zur Anzahl und Dauer der Behördenbeteiligungen vornehmen. Gegenüber den Jahren 2001 bis 2005 hat sich die mittlere Verfahrensdauer im Landkreis Ems- land nach neuem Recht um etwa fünf Tage reduziert. Durchschnittlich gingen die Stellungnahmen 3495 nach 16 Tagen ein. Die kreisangehörige Stadt Lingen gab an, die Stellungnahmen nach etwa 15 Arbeitstagen zu erhalten. In Meppen erfolgte die Abgabe der Stellungnahmen regelmäßig in der vom ModKG vorgegebenen 14-tägigen Frist. In der Stadt Papenburg hat sich die mittlere Verfah- rensdauer gegenüber dem bisherigen Recht um durchschnittlich zwei Tage verbessert. Die Abgabe der Stellungnahmen bei der Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Osnabrück er- 3500 folgte im Schnitt nach 18 Tagen. Bei der kreisangehörigen Stadt Melle gingen die Stellungnahmen die Träger öffentlicher Belange durchschnittlich nach 17 Tagen ein. Die Städte Lüneburg und Oldenburg ermittelten erst seit dem 01. Oktober 2006 Daten zur Be- hördenbeteiligung. Durchschnittlich benötigten die zu beteiligenden Behörden für die Abgabe einer Stellungnahme rund 13 Tage (Lüneburg) bzw. 20 Tage (Oldenburg). 3505 Weiterhin wurde mit Hilfe der Kennzahlenlisten ausgewertet, welche und wie häufig die im Bauan- tragsverfahren zu beteiligenden Träger öffentlicher Belange in der Lage waren, die Stellungnahme innerhalb der nach ModKG vereinbarten zweiwöchigen Frist abzugeben, in der Nachfrist zu antworten oder die Stellungnahmen erst nach Ablauf der Nachfrist einzureichen. Die Untersuchung 3510 erfolgte dabei differenziert nach verwaltungsinternen Beteiligungen und Stellungnahmen, die von externen Behörden eingingen. Der größte Anteil entfiel dabei auf die verwaltungsinternen Behör- denbeteiligungen in den Modellkommunenverwaltungen.

3515

161 Angaben in Arbeitstagen. 162 nur Angabe der externen Behördenbeteiligungen.

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3520 Landkreis Cuxhaven Untersuchungs- Anzahl der Stellungnahmen zeitraum Insgesamt 14-tägige % in der % Nachfrist % Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 keine Daten verfügbar163 01.04.06 – 30.09.06 01.10.06 – 31.03.07 292 234 80 48 16 10 4 01.04.07 – 30.09.07 352 284 81 60 17 8 2 intern 01.10.07 – 31.03.08 265 213 80 48 18 4 2 01.04.08 – 31.12.08 500 376 75 104 21 20 4 insgesamt 1409 1107 79 260 18 42 3 01.01.06 – 31.03.06 keine Daten verfügbar 01.04.06 – 30.09.06 01.10.06 – 31.03.07 58 30 52 27 46 1 2 01.04.07 – 30.09.07 80 37 46 39 49 4 5 extern 01.10.07 – 31.03.08 73 44 60 29 40 0 0 01.04.08 – 31.12.08 128 75 59 52 40 1 1

insgesamt 339 186 55 147 43 6 2 Abb. 42: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Landkreis Cuxhaven

Die Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Cuxhaven registrierte vom 01. Oktober 2006 bis zum 31. Dezember 2008 insgesamt 1409 Behördenbeteiligungen. Im Rahmen der verwaltungsinternen 3525 Beteiligungen gingen 79 Prozent der Stellungnahmen innerhalb der 14-tägigen Frist ein. Während 18 Prozent der intern zu beteiligenden Fachbehörden die Nachfrist nutzten, benötigten drei Prozent länger als sechs Wochen für die Abgabe der Stellungnahmen. Die Auswertung der externen Betei- ligungen zeigt ein deutlich anderes Ergebnis. 55 Prozent der Stellungnahmen wurden nach zwei Wochen gemeldet. Mehr als 40 Prozent der Stellungnahmen ging in der Nachfrist ein. Die Nachfrist 3530 wurde in zwei Prozent der Fälle überschritten. Die Stadt Cuxhaven konnte keine Daten für die Untersuchung der internen und externen Behör- denbeteiligungen zur Verfügung stellen.

Landkreis Emsland Untersuchungs- Anzahl der Stellungnahmen zeitraum Insgesamt 14-tägige % in der % Nachfrist % Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 528 328 62 183 35 17 3 01.04.06 – 30.09.06 1026 599 58 370 36 57 6 01.10.06 – 31.03.07 890 607 68 236 27 47 5 01.04.07 – 30.09.07 1059 685 65 322 30 52 5 intern 01.10.07 – 31.03.08 873 566 65 249 28 58 7 01.04.08 – 31.12.08 1733 1154 67 458 26 121 7 insgesamt 6109 3939 64 1818 30 352 6 01.01.06 – 31.03.06 151 62 41 84 56 5 3 01.04.06 – 30.09.06 302 129 43 152 50 22 7 01.10.06 – 31.03.07 271 111 41 146 54 14 5 01.04.07 – 30.09.07 353 165 47 163 46 25 7 extern 01.10.07 – 31.03.08 301 117 39 152 50 32 11 01.04.08 – 31.12.08 520 190 37 277 53 53 10 insgesamt 1899 774 41 974 51 151 8 3535 Abb. 43: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Landkreis Emsland

163 Für diesen Erhebungszeitraum war eine detaillierte Erfassung der Behördenbeteiligungen noch nicht möglich.

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Die Auswertung der Behördenbeteiligungen für den Landkreis Emsland zeigt, dass gut Zweidrittel der gesamten internen Stellungnahmen innerhalb der vom ModKG normierten First eingereicht wurden. 30 Prozent der Stellungnahmen gingen innerhalb der Nachfrist ein; bei den übrigen sechs Prozent überschritten die Fachbehörden die Nachfrist. Im Rahmen der externen Beteiligungen 3540 zeigte sich ein etwas anderes Bild. Etwa jede zweite Stellungnahme ging in der Nachfrist sowie jede fünfte Stellungnahme nach Ablauf von sechs Wochen ein. Innerhalb der neu festgesetzten zweiwöchigen Frist wurden etwa 41 Prozent der Stellungnahmen abgegeben.

Papenburg Untersuchungs- Anzahl der externen Stellungnahmen zeitraum Insgesamt 14-tägige % in der % Nachfrist % Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 12 6 50 6 50 0 0 01.04.06 – 30.09.06 66 44 67 17 26 5 7 01.10.06 – 31.03.07 33 27 82 6 18 0 0 01.04.07 – 30.09.07 42 23 55 14 33 5 12 01.10.07 – 31.03.08 63 44 70 16 25 3 5 01.04.08 – 31.12.08 94 59 63 27 29 8 8 insgesamt 310 203 65 86 28 21 7 3545 Abb. 44: Anzahl und Dauer der externen Beteiligungen – Stadt Papenburg

Die Stadt Papenburg erfasste lediglich die externen Behördenbeteiligungen. In gut Zweidrittel der Fälle wurde dabei die 14-tägige Frist bis zur Abgabe der Stellungnahme eingehalten. Etwa jede vierte Stellungnahme traf nach vier Wochen ein und bei sieben Prozent der Beteiligungen benöti- 3550 gen die Träger öffentlicher Belange länger als sechs Wochen. Die internen Stellungnahmen konnten nach Auskunft der Stadt aufgrund der räumlichen Nähe und somit kurzer Kommunikationswege jeweils innerhalb der vom Modellkommunen-Gesetz neu vorgeschriebenen zweiwöchigen Frist abgewickelt werden.164 Für die kreisangehörigen Städte Meppen und Lingen (Ems) war aus datentechnischen Gründen 3555 die Erfassung der Behördenbeteiligungen nicht möglich bzw. nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand zu erreichen. Eine Auswertung der Behördenbeteiligungen konnte daher nicht stattfinden.

Landkreis Osnabrück Untersuchungs- Anzahl der Stellungnahmen zeitraum insge- 14-tägige % in der % Nachfrist % samt Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 325 196 60 124 38 5 2 01.04.06 – 30.09.06 613 333 54 254 41 26 4 01.10.06 – 31.03.07 606 315 52 264 44 27 4 01.04.07 – 30.09.07 1000 469 47 453 45 78 8 Intern 01.10.07 – 31.03.08 777 430 55 287 37 60 8 01.04.08 – 31.12.08 1042 621 60 360 34 61 6 insgesamt 4363 2364 54 1742 40 257 6 01.01.06 – 31.03.06 110 43 39 55 50 12 11 01.04.06 – 30.09.06 176 65 37 103 58 8 5 01.10.06 – 31.03.07 145 49 34 90 62 6 4 01.04.07 – 30.09.07 185 64 35 103 56 18 9 extern 01.10.07 – 31.03.08 226 94 42 119 53 13 5 01.04.08 – 31.12.08 271 93 34 152 56 26 10 insgesamt 1113 408 37 622 56 83 7 Abb. 45: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – LK Osnabrück

164 vgl. Stellungnahme der Stadt Papenburg vom 05. September 2006.

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3560 Die Auswertung der internen Behördenbeteiligung für den Landkreis Osnabrück ergab, dass die Träger öffentlicher Belange gut die Hälfte der Stellungnahmen innerhalb der zweiwöchigen Frist einreichen konnten. Durchschnittlich 40 Prozent der Stellungnahmen ging in der Nachfrist ein, ein geringer Anteil von sechs Prozent nach Ablauf der Nachfrist. Bei den externen Behördenbeteili- gungen stellte sich das Ergebnis anders dar. Hier gingen über die Hälfte der Stellungnahmen in der 3565 Nachfrist ein, 37 Prozent in dem vorgeschriebenen Zeitraum von zwei Wochen und sieben Prozent mit Überschreitung der Nachfrist.

Die kreisangehörige Stadt Melle beteiligte einen Großteil der Behörden innerhalb der zweiwöchi- gen Frist (76 Prozent). 18 Prozent der Stellungnahmen gingen innerhalb der Nachfrist, sechs Pro- 3570 zent mit Überschreitung der Nachfrist ein. Ein anderes Bild zeigt sich ebenfalls bei den eingehen- den Stellungnahmen der externen Behörden. Auch hier wurde etwa jede zweite Stellungnahme in der Nachfrist abgegeben, 31 Prozent innerhalb von zwei Wochen und ein relativ großer Anteil von 18 Prozent erst nach Ablauf der Nachfrist.

3575 Melle Untersuchungs- Anzahl der Stellungnahmen zeitraum insge- 14-tägige % in der % Nachfrist % samt Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 208 161 77 44 21 3 1 01.04.06 – 30.09.06 299 218 73 72 24 9 3 01.10.06 – 31.03.07 412 327 79 56 14 29 7

intern 01.04.07 – 30.09.07 517 378 73 116 23 23 4 01.10.07 – 31.03.08 422 318 75 78 19 26 6 01.04.08 – 31.12.08 779 614 79 117 15 48 6 insgesamt 2637 2016 76 483 18 138 6 01.01.06 – 31.03.06 35 6 17 27 77 2 6 01.04.06 – 30.09.06 65 16 25 34 52 15 23 01.10.06 – 31.03.07 129 39 30 63 49 27 21 01.04.07 – 30.09.07 157 54 35 76 48 27 17 extern 01.10.07 – 31.03.08 131 36 27 74 57 21 16 01.04.08 – 31.12.08 182 67 37 81 45 34 18 insgesamt 699 218 31 355 51 126 18 Abb. 46: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Stadt Melle

Die Hansestadt Lüneburg meldete während des Versuchszeitraums insgesamt 186 externe Be- hördenbeteiligungen. Der Großteil der Stellungnahmen ging nach 14 Tagen ein (82 Prozent). 17 3580 Prozent der Stellungnahmen erreichten die untere Bauaufsichtsbehörde innerhalb der Nachfrist. Dagegen wurde ein Prozent der Stellungnahmen nach Ablauf der Nachfrist abgegeben.

Lüneburg Untersuchungs- Anzahl der externen Stellungnahmen zeitraum insge- 14-tägige % in der % Nachfrist über- % samt Frist Nachfrist schritten 01.01.06 – 31.03.06 keine Daten verfügbar165 01.04.06 – 30.09.06

01.10.06 – 31.03.07 35 18 51 16 46 1 3 01.04.07 – 30.09.07 35 26 74 9 26 0 0 extern 01.10.07 – 31.03.08 34 27 79 7 21 0 0 01.04.08 – 31.12.08 82 82 100 0 0 0 0 insgesamt 186 153 82 32 17 1 1 Abb. 47: Anzahl und Dauer der externen Beteiligungen – Hansestadt Lüneburg

165 Für diesen Erhebungszeitraum war eine detaillierte Erfassung der Behördenbeteiligungen noch nicht möglich.

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3585 Die Auswertung der Behördenbeteiligungen für die Stadt Oldenburg zeigt, dass etwa die Hälfte aller internen Stellungnahmen innerhalb der vom Modellkommunen-Gesetz normierten First eingereicht wurden. 36 Prozent der Stellungnahmen gingen innerhalb der Nachfrist ein; bei den übrigen elf Prozent wurde die Nachfrist überschritten.

3590 Oldenburg Untersuchungs- Anzahl der Stellungnahmen zeitraum insge- 14-tägige % in der % Nachfrist % samt Frist Nachfrist überschritten 01.01.06 – 31.03.06 keine Daten verfügbar166 01.04.06 – 30.09.06 01.10.06 – 31.03.07 262 134 51 102 39 26 10

intern 01.04.07 – 30.09.07 326 185 57 108 33 33 10 01.10.07 – 31.03.08 292 166 57 95 33 31 10 01.04.08 – 31.12.08 562 275 49 219 39 68 12 insgesamt 1442 760 53 524 36 158 11 01.01.06 – 31.03.06 keine Daten verfügbar 01.04.06 – 30.09.06 01.10.06 – 31.03.07 245 159 65 52 21 34 14 01.04.07 – 30.09.07 230 145 63 52 23 33 14 extern 01.10.07 – 31.03.08 211 131 62 61 29 19 9 01.04.08 – 31.12.08 360 243 68 73 20 44 13 insgesamt 1046 678 65 238 23 130 12 Abb. 48: Anzahl und Dauer der Beteiligungen – Stadt Oldenburg

Im Rahmen der externen Beteiligungen zeigte sich ein etwas anderes Bild. 23 Prozent der Stel- lungnahmen gingen in der Nachfrist sowie 12 Prozent nach Ablauf von sechs Wochen ein. Inner- 3595 halb der neu festgesetzten zweiwöchigen Frist wurden etwa 65 Prozent der Stellungnahmen abgegeben. Folglich werden die verwaltungsexternen Stellungnahmen bei der Stadt Oldenburg im Durchschnitt schneller als die verwaltungsinternen Stellungnahmen übermittelt.

Neben der quantitativen Analyse der Fristverkürzungen fanden eine Vielzahl qualitativer Erhebun- 3600 gen sowohl in den Modellkommunen mit verantwortlichen Mitarbeitern der Bauaufsichtsbehörden, als auch bei ausgesuchten Trägern öffentlicher Belange zum Umgang und den Erfahrungen mit der Neuregelung in der Praxis statt. Parallel dazu wurden Bürger, Unternehmen und Verbände interviewt, die in den Modellkommunen Bauanträge gestellt hatten.

3605 Bauaufsichtsbehörden der Modellkommunen Die Expertengespräche mit den unteren Bauaufsichtsbehörden fanden Ende 2007 statt. Sie kamen zu folgendem Ergebnis:

Die Bauaufsichtsbehörde des Landkreises Cuxhaven führte aus, dass mit dem Eingang des Bau- 3610 antrages eine Vorprüfung durch einen Sachbearbeiter stattfindet, der dann feststellen kann, welche Behörden beteiligt werden müssen. Die Behörden werden in der Regel gleichzeitig beteiligt, sofern genug Antragsexemplare vorhanden sind (Regelfall: dreifache Ausfertigung). Bei den meisten Ge- nehmigungsverfahren reicht diese Anzahl aus. Sollte die Zahl der Antragsunterlagen nicht ausreichen, ruft die untere Baubehörde den Antragstel- 3615 ler an und bittet um eine Übersendung weiterer Exemplare. Dieser Bitte kommt der Antragsteller nicht immer nach, da zusätzliche Exemplare beim Architekten bezahlt werden müssen.

166 Die Stadt Oldenburg hatte seit dem 01. Oktober 2006 Kennzahlenlisten geführt.

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Bei der internen Behördenbeteiligung (untere Naturschutz- und Wasserbehörde) zeigte sich eine deutliche Beschleunigung des Ablaufs. Aufgrund der begrenzten personellen Ressourcen war es zwar nicht immer möglich, die Frist einzuhalten. Folglich war es erforderlich, Nachfristen zu bean- 3620 tragen. Dennoch konnten etwa 2/3 der Stellungnahmen innerhalb der Frist abgegeben werden. Die untere Bauaufsichtsbehörde wies darauf hin, dass vor allem die untere Naturschutzbehörde sich sehr vorbildlich verhält. Bei der externen Behördenbeteiligung sei die fristgerechte Abgabe stark behördenabhängig. Beispielsweise war die Landwirtschaftskammer Niedersachsen sehr bemüht, ihre Stellungnahmen schnell abzugeben. Sie sah sich jedoch außer stande, die Zwei-Wochen-Frist 3625 (Regelfall: ein Monat) einzuhalten, da sie personell völlig unterbesetzt sei. Hier wartet die untere Baubehörde immer die Stellungnahme ab, da sie per Gesetz als Vertretung der Landwirte beteiligt werden muss. Wenn die untere Bauaufsichtsbehörde nicht abwarten würde, würde im Streitfall spätestens vom Verwaltungsgericht eine Stellungnahme eingeholt werden, sodass dann die Frage aufkäme, warum diese nicht bereits zuvor eingeholt worden sei. 3630 Bei der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr gab es die größten Probleme, Stellungnah- men fristgerecht abzugeben. Die Neuregelung wurde weitgehend nicht akzeptiert bzw. ignoriert, sodass die Stellungnahme nie innerhalb von zwei Wochen abgegeben wurde. Hier dauerte es in der Regel vier bis sechs Wochen. Aufgrund der Wichtigkeit der Stellungnahme wird diese immer von der unteren Baubehörde abgewartet. 3635 Nach Einschätzung der unteren Bauaufsichtsbehörde gaben die intern beteiligten Fachämter ihre Stellungnahmen etwas schneller ab als in der Vergangenheit. Bei den externen Beteiligungen hingegen sind die neuen Fristen im Wesentlichen nicht angenommen worden, was dazu führte, dass durch Erinnerungen zusätzliche Arbeitszeit gebunden wurde. Der Anteil der Verfahren, die durch das ModKG beschleunigt werden konnten, beträgt etwa 15 3640 Prozent. Wesentliche Gründe hierfür sind unterschiedliche Fristen (z. B. Gemeindebeteiligung nach BauGB) oder bereits im Vorfeld schnell durchgeführte Verfahren (innerhalb eines Monats). Hinsichtlich der Beschränkung der Verbandsbeteiligung auf UVP-pflichtige Vorhaben machte die untere Bauaufsichtsbehörde darauf aufmerksam, dass dies nur Verfahren sein können, die nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz durchgeführt werden. Nach NBauO gäbe es keine UVP- 3645 pflichtigen Vorhaben, da bei Grundstücken unter 1.000 qm keine UVP-Pflicht besteht. Zudem weist sie darauf hin, dass bisher keine Verbandsbeteiligung bei NBauO-Vorhaben stattgefunden habe, da dies erst ab einer Grundstücksgröße von 1.000 qm vorgesehen ist. Es ist jedoch in der Diskussion, dass die Grundstücksgrößenwerte in der 4. BimSchVO verringert werden sollen, sodass diese Verfahren dann ebenfalls UVP-pflichtige NBauO-Vorhaben wären. 3650 Aus Sicht der unteren Bauaufsichtsbehörde sollte die Neuregelung nicht auf das gesamte Land ausgedehnt werden, da die Beschleunigungseffekte durch den Arbeitsaufwand für zusätzliche Er- innerungen vollständig aufgehoben werden. Solange die personelle Ausstattung einer beteiligten Stelle gleich bleibe, sei es wirklichkeitsfremd, anzunehmen, dass sich durch eine Halbierung ge- setzlicher Fristen ein Verfahren deutlich beschleunigen lasse. Besonders kritisiert wird zudem das 3655 Nebeneinander von § 5 Abs. 1 Nr. 1 lit. c und d ModKG, das insbesondere im Bereich des Stra- ßenrechtes zu einem Nebeneinander von unterschiedlichen Fristen geführt habe:

Handelt es sich um eine Bundesstraße und liegt kein Anbauverbot vor, so beträgt die Frist zwei Wochen und kann auf einen Monat verlängert werden; 3660 bedarf es an einer Bundesstraße einer Zustimmung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 FStrG, so be- trägt die Frist statt der zwei Monaten nun einen Monat ohne Verlängerungsmöglichkeit; an einer Landes- oder Kreisstraße hingegen ist die Zustimmung zur Benehmensherstel- lung herabgestuft worden mit einer Frist von zwei Wochen und einer Nachfrist bis zu einem Monat; 3665 liegen hingegen Anbauverbote vor, so muss – gleich ob Bundes-, Landes- oder Kreisstra- ße – auf die selbständige Entscheidung der Straßenbaubehörde nach § 9 Abs. 8 FStrG bzw. § 24 Abs. 7 NStrG gewartet werden.

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Aus Sicht der unteren Bauaufsichtsbehörde muss dieses Fristenwirrwarr dringend behoben werden.167 (vgl. auch Abb. 42, S. 87) 3670 Bereits vor Inkrafttreten des ModKG betrug die Frist bei der Behördenbeteiligung zwei bis drei Wo- chen, sodass sich kein Beschleunigungseffekt durch das ModKG feststellen ließ. Schätzungsweise gibt es etwa 300 bis 400 Bauantragsverfahren im Jahr, bei denen es sich um nicht UVP-pflichtige Vorhaben handelt. Die Beantragung einer Nachfrist stellt sowohl bei der externen als auch bei der internen Behördenbeteiligung in der Stadt Cuxhaven eher einen Einzelfall dar. Es kann vorkom- 3675 men, dass es bei den externen Behörden länger dauert. In der Regel läuft das Verfahren noch, sodass auf die Stellungnahme gewartet wird und es nicht zu einer Verzögerung des Gesamtverfah- rens kommt. Verzögerungen treten vor allem auf, wenn Unterlagen des Antragstellers fehlen. In der Regel beteiligt die untere Bauaufsichtsbehörde jedoch bestimmte Behörden trotz fehlender Unterlagen und trägt damit zu einer schnellen Bearbeitung des Bauantrags bei. 3680 Im Rahmen des Bauantragsverfahrens wird zuerst die planungsrechtliche Zulässigkeit geprüft. Dies geschieht durch eine entsprechende Stelle im Fachbereich. Anschließend werden die weiteren Behörden sternförmig beteiligt. Der Anteil der Bauantragsverfahren, in denen z. B. Immissionsschutzbelange berührt sind, ist mit etwa 10 bis 15 Fällen sehr gering. 3685 Fast alle der Bauantragsverfahren sind nicht UVP-pflichtige Vorhaben. Allerdings hat die be- schränkte Verbandsbeteiligung keine Auswirkung auf die Verfahrensdauer, da bereits vor Inkraft- treten des ModKG die Verbandsmitwirkung durch die Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung eingeschränkt und die Verfahrendauer insgesamt auch nach altem Recht sehr kurz war.168

3690 Je nach Größe des Bauvorhabens werden die Antragsunterlagen im Landkreis Emsland sowie in den Städten Lingen (Ems), Meppen, Papenburg in zwei- bis vierfacher Ausfertigung eingereicht. Nachdem Registratur und Vorprüfung der Unterlagen abgeschlossen sind, beginnt das Verfahren der Behördenbeteiligung. Grundsätzlich werden alle Träger öffentlicher Belange parallel befragt. Sofern mehr als drei bis vier Fachbehörden anzuhören sind und sich abzeichnet, dass einige 3695 Fachbehörden mehr Zeit für die Abgabe der Stellungnahmen benötigen, weist die Bauaufsichtsbe- hörde daraufhin, dass der Antragsteller weitere Ausfertigungen einreichen kann. Ansonsten staffelt sich die Behördenbeteiligung nach Prioritäten. Grundsätzlich ergeben sich nach Einschätzung der Bauaufsichtsbehörden durch das ModKG keine Veränderungen im Verfahrensablauf, sodass Bearbeitungszeiten und Verfahrenskosten gleich 3700 anzusetzen seien. Allerdings müssten die Bauaufsichtsbehörden nun innerhalb kürzerer Zeitinter- valle (bisher: vierwöchentlich, nun: zweiwöchentlich) prüfen, ob es zu Fristüberschreitungen im Beteiligungsverfahren komme. Dies führe zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand. Generell könnten die verwaltungsinternen Behörden der Landkreisverwaltung die Stellungnahmen innerhalb der neuen zweiwöchigen Frist erstellen. Die Städte Meppen, Lingen (Ems) und Papen- 3705 burg geben ferner an, dass generell sämtliche verwaltungsinternen Stellungnahmen innerhalb der Frist eingehen. Dies sei nicht zuletzt den kürzeren Kommunikationswegen im Hause im Gegensatz zum Landkreis geschuldet. Die Beteiligung der externen Behörden nimmt häufiger mehr Zeit in Anspruch. Für den Landkreis Emsland sei jedoch schwer feststellbar, ob nun häufiger als früher Nachfristen beantragt würden. Bei der Stadt Meppen seien keine Nachfristen beantragt worden. 3710 Seitens der Stadt Papenburg käme es eher selten zu Fristverlängerungen, die teilweise formlos telefonisch oder per E-Mail erfolgen. Die Stadt Lingen (Ems) wies daraufhin, dass einige Behörden nun standardmäßig Nachfristen anzeigen würden. Dies führte zu einem Mehraufwand sowohl bei den zu beteiligenden Behörden als auch bei der Bauaufsichtsbehörde. Der Mehraufwand ginge zu Lasten der inhaltlichen Bearbeitung der Bauanträge.169 Insgesamt waren sich jedoch die vier Bau-

167 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 09. Oktober 2007 und vom 17. März 2009. 168 vgl. Stellungnahme der Stadt Cuxhaven vom 09. Oktober 2007. 169 vgl. Stellungnahme Stadt Lingen vom 10. Februar 2009

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3715 aufsichtsbehörden darüber einig, dass nun ein größeres Bewusstsein bei den TÖB entstanden sei, dass gesetzliche Fristvorgaben existieren und eingehalten werden müssten. Kommt es zur Überschreitung der Fristen bzw. Nachfristen würden die Stellungnahmen der Fach- behörden stets abgewartet, da diese für die Rechtssicherheit der Baugenehmigung notwendig seien und die Verantwortung beim Auftreten baurechtswidriger Zustände der Bauaufsichtsbehörde 3720 zuzuordnen wäre. Darüber hinaus solle ein „Nachschieben“ von Nebenbestimmungen zum bereits versendeten Genehmigungsbescheid vermieden werden. Die Zielerreichung der Neuregelung – eine Reduzierung der Gesamtverfahrensdauer im Bauan- tragsverfahren zu bewirken – könne nach Auffassung der Bauaufsichtsbehörden nur schwer ein- geschätzt werden, da vor allem für externe Fachbehörden bestimmte andere Rahmenfaktoren zum 3725 Tragen kommen, die Auswirkungen auf die Beteiligungsdauer haben: Postwege zwischen den Behörden und Liegezeiten an z. B. Wochenenden und Feiertagen führten oftmals zu Fristüberschreitungen. Häufig würden die Fachbehörden nicht über ausreichende Personalkapazitäten verfügen. Darüber hinaus komme es zu zeitlichen Verschiebungen bedingt durch Urlaubs- und 3730 Krankheitszeiten. Nicht eindeutige oder fehlende Antragsunterlagen ließen zusätzliche Kommunikationswege notwendig werden. Der Arbeits- und Zeitaufwand für das Anfertigen einer Stellungnahme sei von der Komple- xität des Bauvorhabens abhängig. 3735 Es könne ebenfalls der Fall auftreten, dass Fachbehörden auf Kommentierungen anderer Fachbehörden angewiesen seien, um eigene Stellungnahmen verfassen zu können. Zum Teil bearbeiteten die Fachbehörden Stellungnahmen der Modellkommunen bevorzugt vor den übrigen Kommunen in Niedersachsen, um die Fristen des ModKG einhalten zu können. 3740 UVP-pflichtige Vorhaben sind bisher nur bei der Kreisverwaltung angefallen. Aufgrund der begrenzten Anzahl der Fälle hatte der Wegfall der Verbandsbeteiligung wenig Relevanz im baurechtlichen Bereich. Jedoch gestalteten sich die Verfahren zur Beteiligung der Naturschutzverbände bisher sehr aufwendig. Es wurde das zweistufige Verfahren, zum einen zur Aufforderung zur Ab- 3745 gabe einer Stellungnahme gemäß § 60 b Abs. 1 Satz 2 NNatG und zum anderen die Abgabe zur Stellungnahme nach § 60 b Abs. 4, Satz 1 NNatG angewendet, sodass rein rechnerisch das Betei- ligungsverfahren bis zu drei Monate in Anspruch nehmen konnte. Darüber hinaus wiesen die Bau- aufsichtsbehörden darauf hin, dass häufig keine Reaktion der Naturschutzverbände auf die Auffor- derung zur Abgabe bzw. keine Abgabe einer Stellungnahme erfolgte. Nach ModKG reduziert sich 3750 nun der Verwaltungsaufwand, da die Naturschutzverbände nicht mehr anzuschreiben seien. Ob- wohl weiterhin eine Reihe anderer Träger öffentlicher Belange zu hören seien, führe der Wegfall der Verbandsbeteiligung gemäß § 3 Nr. 3 ModKG bei diesen speziellen Bauantragsverfahren zu einer merklichen Reduzierung der Gesamtverfahrensdauer.

3755 Insgesamt sind die Bauaufsichtsbehörden der Auffassung, dass die Auswirkungen der Fristverkür- zungen schwer zu beurteilen seien, da die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange stets abgewartet werden und somit nicht messbar sei, inwieweit die Fachbehörden tatsächlich in der Lage sind, den verkürzten Fristen nachzukommen. Grundsätzlich könne jedoch festgestellt werden, dass zumindest bei externen Fachbehörden keine spürbare Reduzierung der Beteiligungs- 3760 dauer erreicht wurde. Es sei dabei zu berücksichtigen, dass die neu festgesetzte Verfahrensdauer tatsächlich sehr knapp bemessen sei, wenn die oben genannten Rahmenfaktoren vorherrschten. Generell seien - neben dem ModKG - in den letzten Jahren beständig Bestrebungen unternommen worden, eine Beschleunigung im Bauantragsverfahren herbeizuführen. Mit dem ModKG wurde nun der Versuch einer konkreten gesetzlichen Maßnahme getroffen. Die Bauaufsichtsbehörden könn-

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3765 ten sich auf festgesetzte Fristvorgaben berufen. Dieses Mittel bewirke bei den Fachbehörden ein größeres Bewusstsein Fristen einzuhalten.170 (vgl. Abb. 43 bis Abb. 44, S. 87 f.). Im Landkreis Osnabrück werden die Bauantragsunterlagen im Normalfall in drei- bis vierfacher Ausfertigung eingereicht. Nachdem das vollständige Vorliegen aller relevanter Unterlagen geprüft wurde, beginnt die parallel stattfindende Fachbehördenbeteiligung. Wenn mehr als drei bis vier 3770 Träger öffentlicher Belange zu beteiligen sind, informiert die Bauaufsichtsbehörde den Antragstel- ler, dass weitere Ausfertigungen eingereicht werden können, um das Beteiligungsverfahren zu beschleunigen. Andernfalls werden die Stellungnahmen nacheinander angefordert. Bei Problemen (z. B. fehlenden Antragsunterlagen) nehmen die Träger öffentlicher Belange auch direkten Kontakt zu Antragstellern auf, sodass ein zusätzlicher Kommunikationsweg über die Bauaufsichtsbehörde 3775 vermieden wird. Seit Anfang 2007 wendet der Landkreis in einem Modellversuch zusätzlich das E-Bauverfahren an, bei dem die Bauantragsunterlagen bereits in digitaler Form eingereicht oder durch die Bauauf- sichtsbehörde gescannt werden. Die digitale und gleichzeitig parallele Beteiligung der Fachbehör- den soll zu einer weiteren Beschleunigung des Bauantragsverfahrens führen. Während der Ver- 3780 suchsphase kann es jedoch dazu kommen, dass die Einscann-Methode mehr Zeit, als die Bearbei- tung der analogen Bauantragsunterlagen in Anspruch nimmt. Zudem müssen die Fachbehörden auch technisch für das E-Bauverfahren ausgestattet sein. Die Neuregelung bewirkt nach Einschätzung der Bauaufsichtsbehörden grundsätzlich keine Ver- änderungen im Verfahrensablauf, sodass Bearbeitungszeiten und somit der Verwaltungsaufwand 3785 in etwa gleich blieben. Zu Beginn des Versuchszeitraums wurden sämtliche Träger öffentlicher Belange schriftlich über die Neuregelungen in Kenntnis gesetzt, die i. d. R. von den verwaltungsinternen Fachbehörden besser umgesetzt werden können als von den externen Fachbehörden. Die Möglichkeit einer Nachfrist – sei es auf telefonischem, schriftlichem Wege oder per E-Mail – nehmen die Träger öf- 3790 fentlicher Belange häufiger in Anspruch. Fristüberschreitungen versuche die Bauaufsichtsbehörde aber auch über persönliche Kontakte zu den Ansprechpartnern in den Fachbehörden entgegenzuwirken. Insgesamt sei in der Bauaufsichtsbehörde der Eindruck entstanden, dass die Inanspruch- nahme von Nachfristen nun exakter begründet würde und Beteiligungsverfahren ohne Reaktion zum Stand der Bearbeitung eher die Ausnahme seien. Aufgrund der persönlichen Netzwerke zwi- 3795 schen den Bauaufsichts- und Fachbehörden sei folglich eine größere Sensibilisierung zur Einhal- tung der Fristen erreicht worden. Die Stellungnahmen der Fachbehörden würden grundsätzlich abgewartet, um baurechtswidrige Zustände zu vermeiden. Jedoch hat sich die Kreisverwaltung zu Beginn des zweiten Erhebungs- zeitraums Anfang Oktober 2006 entschieden, bis auf wichtige und komplizierte Bauantragsverfah- 3800 ren die Zustimmungsfiktion anzuwenden, um auf diese Weise die vom ModKG initiierte Fristverkür- zung tatsächlich realisieren zu können.171 Ein Vergleich der Beteiligungsdauer zwischen dem 1. und 2. Erhebungszeitraum mit den übrigen Erhebungszeiträumen ab Oktober 2006 zeigt jedoch keine Veränderungen. (vgl. Abb. 45, S. 88). Der Anteil an fristgerecht eingegangenen Stellungnahmen innerhalb von 14 Tagen nahm sogar ab. 3805 Eine deutliche Verkürzung der gesamten Verfahrensdauer, resultierend aus der Fristverkürzung im Beteiligungsverfahren ist generell nicht festzustellen, da bereits vor dem ModKG Servicegarantien oder andere interne Absprachen auf die Einhaltung kurzer Genehmigungsfristen hinwirken sollten.

Eine Ausnahme bildeten jedoch UVP-pflichtige Bauvorhaben: Der Wegfall der Verbandsbeteiligung 3810 wird von der Bauaufsichtsbehörde als große Erleichterung empfunden, da sich dieses Verfahren aufgrund seiner Zweistufigkeit bisher sehr aufwändig gestaltete. Die gesetzlich geltenden Fristen zur Aufforderung bzw. Abgabe der Stellungnahmen wurden stets abgewartet. Häufig reagierten die

170 vgl. Erfahrungsaustausch Landkreis Emsland, Städte Lingen und Papenburg am 30. Oktober 2007, Stellungnahme Stadt Meppen 14. Januar 2008. 171 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 26. September 2006.

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Naturschutzverbände nicht. Durch die Neuregelung komme es zu einer merklichen Reduzierung des Verwaltungsaufwandes, da Verbände nicht mehr anzuschreiben seien. Darüber hinaus verrin- 3815 gere sich die Gesamtverfahrensdauer dieser speziellen Bauantragsverfahren um etwa 15 Kalen- derwochen.

Nach Meinung der befragten Mitarbeiter der Bauaufsichtsbehörde könne die Vorschrift auf das gesamte Bundesland übertragen werden. Zwar sei generell keine Reduzierung der Verfahrens- 3820 dauer messbar, jedoch würde aufgrund der persönlichen Netzwerke zwischen den Bauaufsichts- und den Fachbehörden eine größere Sensibilisierung zur Einhaltung der Fristen erreicht. Die Neu- regelung führe somit nicht zu einer nachteiligen Entwicklung der Verfahrensdauer im Bauantrags- verfahren. 172

3825 Die Bauantragsunterlagen werden bei der Stadt Melle in drei- bis vierfacher Ausfertigung eingereicht. Nachdem das vollständige Vorliegen aller relevanten Unterlagen geprüft wurde, beginnt die Beteiligung der Fachbehörden, die generell parallel angehört werden. Falls mehr als drei bis vier Träger öffentlicher Belange zu beteiligen sind, weist die Bauaufsichtsbehörde darauf hin, dass der Antragsteller weitere Ausfertigungen einreichen könne, um das Beteiligungsverfahren zu be- 3830 schleunigen. Andernfalls erfolgen die Beteiligungen gestaffelt nach Prioritäten. Bei Problemen (z. B. fehlenden Antragsunterlagen) nehmen die Träger öffentlicher Belange auch direkten Kontakt zu Antragstellern auf, sodass ein zusätzlicher Kommunikationsweg über die Bauaufsichtsbehörde vermieden wird. Die Neuregelung bewirke nach Einschätzung der Bauaufsichtsbehörden grundsätzlich keine Ver- 3835 änderungen im Verfahrensablauf, sodass Bearbeitungszeiten und somit der Verwaltungsaufwand in etwa gleich anzusetzen wären. Aufgrund der kurzen Kommunikationswege im Hause könnten die verwaltungsinternen Fachbehör- den die festgesetzte 14-tägige Frist kontinuierlicher einhalten als die externen. Die Möglichkeit einer Nachfrist - sei es auf telefonischem, schriftlichem Wege oder per E-Mail – würde häufiger in 3840 Anspruch genommen. Fristüberschreitungen versucht die Bauaufsichtsbehörde auch durch ent- standene persönliche Kontakte zu den Ansprechpartnern in den Fachbehörden entgegenzuwirken. Jedoch werden die Behörden zur Wahrung des kollegialen Verhältnisses nach Fristablauf nicht angemahnt. Insgesamt sei in der Bauaufsichtsbehörde der Eindruck entstanden, dass die Inan- spruchnahme von Nachfristen nun exakter begründet würde und Beteiligungsverfahren ohne Reak- 3845 tion zum Stand der Bearbeitung eher die Ausnahme blieben. Insgesamt sei eine größere Sensibili- sierung zur Einhaltung der Fristen erreicht. Fachspezifische Stellungnahmen, die für die Rechtssi- cherheit der Genehmigungsbescheide unbedingt notwendig sind, würden stets abgewartet. UVP- pflichtige Bauvorhaben sind während des Versuchszeitraums nicht aufgetreten. 173 Das Ziel der Neuregelung einer Reduzierung der Gesamtverfahrensdauer kann nicht eindeutig festgestellt wer- 3850 den (vgl. Abb. 46, S. 88).

Die Art der Behördenbeteiligung unterscheidet sich bei der Hansestadt Lüneburg von Fall zu Fall. Insbesondere hängt es davon ab, wie viele Behörden zu beteiligen sind und wie viele Exemplare des Bauantrags eingereicht werden. In der Regel dauert die interne Beteiligung am längsten, da 3855 der Stammantrag von einer Stelle zur nächsten weitergegeben wird. Je mehr Ausfertigungen eingereicht werden, umso schneller kann der Bauantrag bearbeitet werden. Die Fälle, in denen Immissionsschutzbelange berührt sind, werden nicht in den Indikatorenlisten erfasst, da das Gewerbeaufsichtsamt die Federführung in dem Verfahren inne hat. Das Bauamt gibt lediglich eine Stellungnahme ab. 3860 Insgesamt kommt es zu einer Beschleunigung des Verfahrens, da die Behörden nur noch zwei Wochen Zeit haben, eine Stellungnahme abzugeben. Die untere Bauaufsichtsbehörde erteilt die

172 vgl. Erfahrungsaustausch Landkreis Osnabrück und Stadt Melle am 26. Oktober 2007. 173 vgl. Stellungnahme Stadt Melle vom 25. Februar 2009.

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Baugenehmigung und wartet nicht auf die Rückmeldung der zu beteiligenden Behörden. Steht eine wichtige Stellungnahme noch aus, wird die Baugenehmigung mit Auflagen erteilt. Insgesamt geben die Behörden ihre Stellungnahmen schneller ab als früher. Zudem melden sich auch die Behörden 3865 zurück, bei denen es keine Bedenken gibt. Dies war früher sehr oft nicht der Fall. Je nach Personalsituation kann es vorkommen, dass Nachfristen beantragt werden (z. B. Nieder- sächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr). Es ist jedoch keine Zunahme aufgrund der Neuregelung zu beobachten. Da die Neureglung zu einer schnelleren Bearbeitung der Bauanträge führt, wird die Fristverkürzung 3870 positiv bewertet174 (vgl. Abb. 47, S. 89).

In Oldenburg erfolgt die Behördenbeteiligung in der Regel gleichzeitig, nachdem der Bezirkssach- bearbeiter die Unterlagen auf Vollständigkeit geprüft hat. Es gibt jedoch Fälle, in denen Behörden im Vorfeld beteiligt werden, für die bestimmte Antragsunterlagen nicht relevant sind. Ansonsten 3875 erfolgt die Behördenbeteiligung, wenn die Antragsunterlagen vollständig vorliegen. Es gibt relativ viele Fälle, in denen die Behörden keine Stellungnahme abgeben. Nach Einschät- zung der unteren Bauaufsichtsbehörde ist dies bei den Landesbehörden darauf zurückzuführen, dass sie über den Inhalt und den Zweck des ModKG nicht informiert sind und ihre Arbeitsweise daher nicht verändert haben, um die verkürzten Fristen einzuhalten. 3880 Zu Beginn der Erprobungsphase verlangte das Grundbuchamt noch Teilungsgenehmigungen oder ein Negativattest von der unteren Baubehörde, um die Grundstücksteilung grundbuchlich vorzunehmen. Die Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr gibt ihre Stellungnahme ab, wenn entsprechende Ressourcen verfügbar sind, beantragt in der Regel jedoch keine Nachfrist, auch wenn die zwei Wochen nicht eingehalten werden können. 3885 Die untere Bauaufsichtsbehörde wartet sowohl in den Fällen der internen als auch externen Be- hördenbeteiligung die Stellungnahmen regelmäßig ab. So vermeiden die Sachbearbeiter eine rechtswidrige Baugenehmigung zu erteilen. Hier spielen Haftungsfrage eine wesentliche Rolle, da es bereits Fälle gegeben hat, in denen nach öffentlichem Recht die Angelegenheit zu Gunsten der Bauaufsichtsbehörde entschieden wurde, sie jedoch im privatrechtlichen Streit zur Leistung von 3890 Schadensersatzzahlungen verurteilt wurde. Bei der internen Behördenbeteiligung wird im Einzelfall die Baugenehmigung auch ohne Rückmel- dung erteilt. Von der Möglichkeit eine Nachfrist zu beantragen, wird kein Gebrauch gemacht, da dies mit einem Aufwand für die jeweilige Behörde verbunden wäre und die Fachbereiche davon ausgehen, dass 3895 ihre Stellungnahme abgewartet wird. Daher ist es auch nach Einschätzung der unteren Bauauf- sichtsbehörde zu keiner substanziellen Beschleunigung des Bauantragsverfahrens gekommen. Bei dem Großteil der Bauvorhaben handelt es sich um nicht UVP-pflichtige Vorhaben. UVP- pflichtige Vorhaben kommen sehr selten vor175 (vgl. auch Abb. 48, S. 90).

3900 Befragung ausgesuchter Träger öffentlicher Belange Die wissenschaftliche Begleitung hat darüber hinaus herausgearbeitet, wie die neuen Fristenrege- lungen auf die betroffenen TÖB wirken. Zu diesem Zweck fand im 3. Quartal 2008 eine schriftliche Befragung ausgewählter TÖB statt. Die Untersuchung konzentrierte sich dabei ausschließlich auf 3905 die externen Träger öffentlicher Belange, da hier die quantitative Auswertung der Behördenbeteili- gungen eine Vielzahl von Fristüberschreitungen offenbart hatte. Die Befragung war darüber hinaus auf die Behörden begrenzt, die mindestens einmal monatlich eine Stellungnahme in einem Bauan- tragsverfahren leisten und somit auf genügend Erfahrungswerte mit der Neuregelung zurückgreifen konnten. In diesem Zusammenhang war es möglich, dass auch einzelne Zweig-/ Geschäftsstellen

174 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 08. Oktober 2007 175 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 10. Oktober 2007

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3910 größerer TÖB für die Untersuchung in Frage kamen.176 Zudem waren auch ausgesuchte Fachbe- reiche bzw. -dienste der Landkreise Teil der Befragung, die für kreisangehörige Kommunen als externe TÖB fungieren. Somit betrug die Untersuchungsmenge insgesamt 48 TÖB.

Von dieser Gesamtmenge haben sich insgesamt 29 angeschriebene Behörden an der Befragung 3915 beteiligt, was einer Rücklaufquote von 60,4 Prozent entspricht. Bei den TÖB mit mehreren befragten Geschäftsbereichen ist zu berücksichtigen, dass

die Landwirtschaftskammer Niedersachsen sechs Fragebögen erhalten hat, von denen alle beantwortet zurückgesandt wurden, 3920 das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt drei der fünf verschickten Fragebögen bearbeitet hat und die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr zwei der sechs ver- sandten Fragebögen beantwortet hat.

3925 Bei der nachfolgenden Auswertung wurden alle 29 zurückgesandten Fragebögen berücksichtigt.

Frage 1: Beurteilung der bisherigen Fristenregelung

25 3930 24 20

10 3935

5 1 2 2 0 Fristen nicht voll Fristen angemessen Fristen zu knapp o. A. ausgeschöpft und erforderlich bemessen 3940

n = 29

Abb. 49: Beurteilung der bisher geltenden Fristenregelung

3945 Aus der Gruppe der TÖB schilderten 83 Prozent, dass die bisherigen Fristen angemessen, aber auch erforderlich gewesen seien, um inhaltlich und sachlich exakte Stellungnahmen abzugeben. Zwei Träger waren der Meinung, dass die bisher geltende Frist zur Abgabe einer Stellungnahme bereits schon zu kurz bemessen gewesen sei. Ebenfalls zwei TÖB meinten, dass die Fristen bisher nicht ausgeschöpft wurden und daher eine Reduzierung sinnvoll wäre. 3950 Zwei TÖB gaben in diesem Zusammenhang sehr positive bzw. überwiegende positive Erfahrungen an. Die Mehrheit von 52 Prozent gab sowohl positive als auch negative Erfahrungen an. Fast ein Drittel der befragten Behörden (31 Prozent) beschrieben darüber hinaus überwiegend negative Erfahrungen oder sehr negative Erfahrungen.

176 Davon betroffen waren Geschäftsstellen der Landwirtschaftskammer Niedersachsen, des Staatliche Gewerbeaufsichtsamtes sowie die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr

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3955

Frage 2: Erfahrung mit den neuen Fristenregelungen gemäß § 5 (1) Nr. 1 c ModKG

15 15 3960

10 9 3965

1 1 1 2 3970 0 sehr positiv überwiegend po sitiv so wohl negativ als überwiegend sehr negativ o. A. auch positiv negativ

n = 29 3975 Abb. 50: Erfahrungen mit den neuen Fristenregelungen gemäß § 73 (3) NBauO

Diese Erfahrungen basieren auf zwei unterschiedlichen Ausgangssituationen: Sofern die Bearbei- tung ohne Unterbrechungen erfolgen könne und es sich um bedingt komplexe Bauantragsverfah- ren handele, ist die Abgabe einer Stellungnahme nach Ansicht der Behörden innerhalb der zwei- 3980 wöchigen Frist möglich. Häufig ergeben sich im Verfahren jedoch Probleme sowohl organisatori- scher, als auch inhaltlicher Art, die die Bearbeitung in zum Teil starkem Maße verzögern könne: Das häufigste Problem sind für jede zweite Behörde unvollständige bzw. fehlende Antragsun- terlagen, die erst nachgefordert werden müssen. Die Einhaltung der zweiwöchigen Frist zur Abgabe einer Stellungnahme liegt dann nicht mehr in der Hand der Behörde, sondern auf Sei- 3985 ten der Antragsteller bzw. Planer und wie schnell diese die fehlenden Unterlagen beibringen (52 Prozent). Mindestens jede dritte Behörde gibt an, dass zur Beurteilung der baulichen Situationen Be- standsaufnahmen vor Ort notwendig seien. Diese Außenbesichtigungen müssten mit anderen Terminen koordiniert und zudem ausgewertet werden (45 Prozent). Eine effiziente Außen- 3990 dienstgestaltung/ Reiseplanung sei somit innerhalb zweiwöchiger Fristen schwierig zu leisten. Für zehn Behörden (38 Prozent) hat die unterschiedliche Komplexität der Bauvorhaben Aus- wirkungen auf die Dauer der Bearbeitung. Komplexere Bauantragsunterlagen nehmen folglich bei der Bearbeitung viel mehr Zeit in Anspruch. Acht Behörden (31 Prozent) gaben an, dass es aufgrund der angespannten Personalsituation 3995 zu Engpässen kommen könne. Vier befragte Behörden (14 Prozent) meinten zudem, dass sich diese Situation weiter verschärfe, wenn Urlaubszeiten anstehen oder Krankheitsphasen auftreten. Das ModKG berücksichtigt nach Ansicht von fünf befragten TÖB (21 Prozent) nicht die inner- und außerbehördlichen Postwege. Nicht selten gingen dadurch mehrere Bearbeitungstage ver- 4000 loren. Bei vier Behörden (14 Prozent) fällt ins Gewicht, dass innerhalb der Organisation zusätzliche Kommentierungen von Fachabteilungen auf die eigene abzugebende Stellungnahme aufbauen. Wenn zusätzliche Gespräche mit im Bauantragsverfahren beteiligten Personen notwendig 4005 werden, kommt es laut drei befragter Behörden (10 Prozent) zu Fristverzögerungen. Das nachfolgende Diagramm zeigt die Ergebnisse nach Anzahl der Nennungen im Überblick:

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zu Frage 3: Ursachen für mögliche Fristverzögerungen

4010 unvollständige bzw. fehlende 15 Antragsunterlagen Außenbesichtigungen 13

Komplexität der Bauvorhaben 11

angespannte Personalsituation 9 4015 inner-/ außerbehördliche 6 Postwege Kommentierungen anderer 4 Fachabteilungen

Urlaubs-/ Krankheitsphasen 4

Gesprächstermine 3 4020 0246810121416 Anzahl der Nennungen

4025 Abb. 51: Ursachen möglicher Fristverzögerungen

Zudem gaben 59 Prozent der TÖB an, die verkürzten Fristenregelungen hätten Veränderungen der Arbeits- und Organisationsabläufe bewirkt. Zwölf der Befragten (41 Prozent) wiesen darauf hin, dass nun die Stellungnahmen der Mo- 4030 dellkommunen bevorzugt vor den Stellungnahmen der Nicht-Modellkommunen bearbeitet würden. Die übrigen fünf Befragten (17 Prozent) sagten aus, dass nun generell die Bear- beitung der Bauantragsverfahren vorgezogen würde. Insgesamt lies sich feststellen, dass nach Angabe der Behörden der Zeitanteil der übrigen Aufgaben zu Gunsten der Bauan- tragsverfahren geringer ausfallen müsse und dies zu weiteren Bearbeitungsengpässen 4035 führe. Zwei Behörden (7 Prozent) empfanden es als zusätzlichen Arbeitsaufwand, wenn nun die Inanspruchnahme von Nachfristen der Genehmigungsbehörde mitgeteilt und begründet werden müssten. Die Neuregelung führte bei zwei Behörden (7 Prozent) zu einer verstärkten Eingangskon- 4040 trolle der Anträge auf Vollständigkeit der Unterlagen sowie einer anschließenden Einord- nung nach Eingriffsintensität der beantragten Maßnahme. Die Abarbeitung der Fälle mit geringerer Eingriffsintensität erfolge dabei auf Grundlage der vorhandenen Unterlagen bzw. Hilfsmittel und sei deshalb mit einer gewissen Fehlerquote behaftet. Die Vorgänge mit höherer Eingriffsintensität erforderten eine komplexere Bearbeitung. 4045 Eine Behörde hat ihre Arbeitsorganisation dahingehend geändert, dass unvollständige Bauantragsunterlagen zurück gesandt werden. Diese Vorgehensweise sei zeitaufwändi- ger, da bisher bei fehlenden Unterlagen ein Dialog mit Antragstellern bzw. Planern erfolgte. Die übrigen elf Behörden (38 Prozent) gaben an, ihre Arbeitsweise aufgrund der Neuregelungen des ModKG nicht verändert zu haben. Zwei befragte Behörden begründeten dies damit, dass sie 4050 die Fristen sowohl vor als auch nach Inkrafttreten des ModKG einhalten konnten bzw. können. Die anderen Behörden wiesen darauf hin, dass grundsätzlich ein großes Bemühen bestünde, die Stel- lungnahmen fristgerecht zu leisten. Sechs der befragten Behörden (21 Prozent) räumten zudem ein, dass durch die Neuregelungen des ModKG und die sich dadurch ergebenden Probleme, die Qualität der Arbeitsleistung beein- 4055 trächtige. Beispielsweise könnten weniger Ortsbesichtigungen durchgeführt oder nicht mehr so häufig Kontakt zu den Antragstellern hergestellt werden. Auch könne der Zeitdruck häufiger zu flüchtigen und oberflächlichen Stellungnahmen führen.

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Frage 4: Übertragung auf das übrige Land Niedersachsen 4060

18 18

12 4065 10 8 6 6 4 4 4070 2 1 0 ja teils/ teils nein o. A.

n = 29 Abb. 52: Übertragung auf das übrige Land Niedersachsen 4075 Letztlich befürworteten 21 Prozent der befragten Behörden eine Übertragung der Vorschrift auf das gesamte Land, da es zu verkürzten Verwaltungsprozessen komme und Bauherren schneller die Baugenehmigung erhielten. Zudem sei es nach Auffassung dieser Behörden notwendig, wieder einheitliche Standards in Niedersachsen zu erreichen. Jedoch räumen auch zwei Behörden ein, 4080 dass die Stellungnahmen nur innerhalb der verkürzten Fristen zu leisten seien, wenn der entsprechende Personalstock vorhanden sei und dafür Sorge getragen werde, dass vollständige Bauan- tragsunterlagen vorliegen. Eine Behörde unterscheidet bei der Beantwortung der Frage nach Komplexität der Bauvorhaben. In 90 Prozent der Fälle sei die First ausreichend, jedoch zu kurz, wenn es um die Prüfung komple- 4085 xer Bauvorhaben gehe. Die überwiegende Mehrheit aller Behörden (62 Prozent) spricht sich jedoch gegen eine Übertra- gung der Vorschrift auf alle niedersächsischen Kommunen aus. Begründet wird dies mit den bereits vorgenannten Gründen der Fristverzögerungen (vgl. vorhergehende Abbildung).

4090 Um tatsächlich Beschleunigungen in den Bauantragsverfahren herbeizuführen, müssen nach An- sicht der TÖB vielmehr andere Faktoren verbessert bzw. verändert werden. Vornehmlich müsse auf die Vollständigkeit der Bauantragsunterlagen hingewirkt werden. Dies meinen zwölf befragte Behörden (41 Prozent). Das führe zwangsläufig zu kürzeren Bearbeitungszeiten. Auch sprechen sich sechs Behörden (21 Prozent)dafür aus, ein größeres Augenmerk auf die Entwicklung internet- 4095 gestützter Verfahren zu legen. Auch führte nach Ansicht von fünf Behörden (17 Prozent) eine ver- stärkte Kontaktaufnahme im Vorfeld der Antragstellung zu Beschleunigungen, z. B. im Rahmen so genannter Antragskonferenzen. Weiterhin geben vier Behörden (14 Prozent) an, dass die im Ver- fahren genutzten technischen und digitalen Hilfsmittel stets auf einem aktuellen Stand zu halten seien. Nicht zuletzt müsse nach Auffassung von drei Behörden (10 Prozent) ein ausreichender 4100 Personalstamm zur Verfügung stehen.

Befragung der Antragsteller Der Großteil (ca. 75 Prozent) der telefonischen Interviews wurde zum Bereich der Behördenbeteili- gung im Bauantragsverfahren durchgeführt. Bezogen auf die Verteilung der befragten Personen 4105 nach Modellkommunen ergibt sich ein deutliches Bild: Mit Abstand die meisten Interviews wurden im Landkreis Emsland (41 Prozent), gefolgt von der Stadt Oldenburg (26 Prozent) und dem Land- kreis Cuxhaven (23 Prozent) durchgeführt. Der Landkreis Osnabrück (9 Prozent) und die Hanse- stadt Lüneburg (1 Prozent) rangieren deutlich hinter den anderen Modellkommunen. Offenbar kann

100

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dies nicht alleine auf die Zahl der insgesamt in den jeweiligen ModK durchgeführten Bauantrags- 4110 verfahren zurückgeführt werden. Denn während im Falle der Hansestadt Lüneburg ein Zusam- menhang zwischen den ausgehändigten Einwilligungserklärungen und den tatsächlich geführten Interviews wahrscheinlich erscheint, lässt sich der große Unterschied zwischen den beiden Land- kreisen Emsland und Osnabrück im Hinblick auf die durchgeführten Interviews nicht erklären. In beiden Landkreisen wurden bei der Behördenbeteiligung ähnlich hohe Fallzahlen übermittelt. Ein 4115 Grund für diese Divergenz ist vermutlich, dass die Bereitschaft der potenziellen Interviewpartner, an einer solchen Befragung teilzunehmen, in den Modellkommunen sehr unterschiedlich ausge- prägt ist.

23% 4125 26%

1% 9% 41%

4135 LK Cuxhaven LK Emsland LK Osnabrück Stadt Lüneburg Stadt Oldenburg 4140 Abb. 53: Verteilung der Befragungen auf die Modellkommunen

Der Schwerpunkt der telefonischen Befragung liegt eindeutig auf der Gruppe der Unternehmen, die mehr als 50 Prozent der Interviewpartner ausmachen, gefolgt von den Bürgern mit 38,9 Prozent und den Trägern öffentlicher und privater Belange mit 9,7 Prozent. Zweidrittel der Unternehmen 4145 sind dabei Kleinunternehmen mit weniger als zehn Mitarbeitern. Dies zeigt deutlich, dass die Rege- lung eine besondere Bedeutung für die lokale Wirtschaft besitzt. Betrachtet man die Zufriedenheitswerte der Befragten mit dem Bauantragsverfahren, zeigt sich, dass 45 Prozent der Antragsteller sehr zufrieden bis eher zufrieden, während 23,7 Prozent eher unzufrieden bis sehr unzufrieden sind. Drei von zehn Befragten geben an, dass sie insgesamt zu- 4150 frieden mit dem Ablauf des Verfahrens sind.

4155

13% 1% 29% 11%

4165 16% 30%

sehr zufrieden eher zufrieden zufrieden eher unzufrieden sehr unzufrieden keine Angabe 4175 Abb. 54: Zufriedenheit mit dem Ablauf des Bauantragsverfahrens

Die Zufriedenheit wird dabei hauptsächlich mit den allgemeinen Erfahrungen begründet, die die Antragsteller mit der Verwaltung gemacht haben. Am zweit häufigsten werden die positiven Erfah- 4180 rungen mit den Sachbearbeitern genannt. Hingegen führen die Befragten, die unzufrieden mit dem

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Ablauf des Bauantragsverfahrens waren, an, dass dies hauptsächlich auf die allgemeinen Erfah- rungen mit der Verwaltung zurückzuführen ist.

4185

Beratungsleistung

Bearbeitungsqualität 4195 Erfahrungen mit Sachbearbeitern

Dauer des Verfahrens allgemeine Erfahrungen mit der Verw altung

0 50 100 150 200 4205 Positiv Negativ Abb. 55: Gründe für Zufriedenheit bzw. Unzufriedenheit mit dem Ablauf des Bauantragsverfahrens

4210 Vergleicht man zudem die Erfahrungen, die die Befragten mit dem Bauantragsverfahren gemacht haben, zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Modellkommunen. Während die Inter- viewpartner in den beiden Landkreisen Emsland und Osnabrück mit mehr als 70 Prozent über- durchschnittlich hohe positive Erfahrungswerte aufweisen, fallen die positiven Erfahrungen mit dem Bauantragsverfahren in der Stadt Oldenburg mit weniger als 50 Prozent deutlich geringer aus. 4215 Dagegen liegen die positiven Erfahrungswerte im Landkreis Cuxhaven und der Hansestadt Lüne- burg mit rund 60 bzw. 67 Prozent im Bereich des Modellkommunen-Durchschnitts (63 Prozent). Im Hinblick auf die negativen Erfahrungen mit dem Bauantragsverfahren bestätigt sich die oben dargestellte Tendenz: Während in den beiden Landkreisen Emsland und Osnabrück die Bewertun- gen der Befragten deutlich weniger negativ ausfielen, liegt der Anteil der negativen Erfahrungen in 4220 der Stadt Oldenburg mit 32 Prozent fast doppelt so hoch wie im Modellkommunen-Durchschnitt (17 Prozent). Dagegen bewegen sich die negativen Erfahrungswerte im Landkreis Cuxhaven mit 19 Prozent im Bereich des Modellkommunen-Durchschnitts. In der Hansestadt Lüneburg haben die Befragten keine schlechten Erfahrungen mit dem Bauantragsverfahren gemacht. Jedoch sind auch hier lediglich drei Interviews im Untersuchungszeitraum geführt worden, sodass dieser Wert nur 4225 eine begrenzte Aussagekraft besitzt.

Modellkommunen positiv negativ unterschiedlich keine Angabe LK Cuxhaven 59,6 19,3 21,1 0,0 LK Emsland 73,8 8,7 16,5 1,0 LK Osnabrück 71,4 9,5 19,0 0,0 Hansestadt Lüneburg 66,7 0,0 33,3 0,0 Stadt Oldenburg 47,9 32,4 18,3 1,4 ModK-Durchschnitt 63,1 17,6 18,4 0,8 Abb. 56: Erfahrungen mit dem Bauantragsverfahren in den Modellkommunen

In der Summe haben die Interviewpartner keinen direkten Beschleunigungseffekt durch die ver- 4230 kürzte Frist bei der Behördenbeteiligung im Bauantragsverfahren erkannt und stattdessen andere Gründe für ihre Zufriedenheit mit dem Verfahren angegeben. Vor allem die allgemeinen Erfahrun- gen, die die Befragten mit der jeweiligen Modellkommunen-Verwaltung gemacht haben, sind für eine positive Bewertung weitaus relevanter als beispielsweise die Dauer des Verfahrens. Insgesamt bestätigen die oben dargestellten Ergebnisse daher die Tendenz, die bereits im Zwi- 4235 schenbericht 2007 festgestellt wurde.

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Über alle Modellkommunen hinweg lässt sich zudem feststellen, dass etwa 63 Prozent der verwaltungsinternen Stellungnahmen während der ersten zwei Wochen und 31 Prozent der Stellungnah- men im Rahmen der Nachfrist eingingen. Lediglich sechs Prozent der Behördenbeteiligungen konnten erst nach Ablauf der Nachfrist geleistet werden. Die Auswertung der verwaltungsexternen 4240 Behördenbeteiligungen zeigt ein anderes Bild: Während weniger als die Hälfte, etwa 46 Prozent der Stellungnahmen innerhalb der ersten zwei Wochen eingingen, wurden 45 Prozent der Stel- lungnahmen noch innerhalb der vierwöchigen Nachfrist eingereicht. In neun Prozent der Fälle wurde die Nachfrist dagegen überschritten. In diesem Kontext sind drei wichtige Punkte auffällig: Erstens bestätigen die Gesprächspartner in den Bauaufsichtsbehörden der Modellkommunen 4245 sowie die beteiligten Träger öffentlicher Belange, dass die neu festgelegten Fristen zur Abgabe einer Stellungnahme von den externen Behörden im Gegensatz zu den verwaltungsinternen Be- hörden viel häufiger nicht eingehalten werden können. Nach Einschätzung der Gesprächspartner liegen die Ursachen hierfür möglicherweise in: nicht eindeutigen oder fehlenden Antragsunterlagen, die zusätzliche Kommunikati- 4250 onswege erfordern, den Postlauf- sowie Liegezeiten an Wochenenden und Feiertagen sowohl von Behör- de zu Behörde als auch innerhalb der jeweiligen Organisationseinheiten, begrenzten Personalkapazitäten und zeitlichen Verschiebungen während Urlaubs- und Krankheitsphasen, 4255 der unterschiedlichen Komplexität der jeweiligen Bauvorhaben, Kommentierungen von Fachbehörden, die auf Stellungnahmen anderer Fachbehör- den aufbauen, zeitaufwändigen Außenbesichtigungen zur Beurteilung baulicher Situationen vor Ort und 4260 fehlender Akzeptanz für die ModKG-Regelung bei der niedersächsischen Landesbe- hörde für Straßenbau und Verkehr. Zu berücksichtigen sei ebenfalls, dass Fachbehörden eventuell die Stellungnahmen der Modell- kommunen bevorzugt bzw. zu Lasten der übrigen niedersächsischen Kommunen bearbeiten, um die ModKG-Fristen einhalten zu können. Somit sind zumindest die quantitativen Erhebungen ex- 4265 terner Behördenbeteiligungen auch unter diesem Blickwickel zu betrachten und eventuell weiter nach unten zu korrigieren, falls die Neuregelung auf alle Kommunen in Niedersachsen übertragen werden sollte. Insgesamt sind die Träger öffentlicher Belange der Auffassung, dass die bisherigen Fristen angemessen waren, aber auch erforderlich, um inhaltlich und sachlich exakte Stellungnah- men abzugeben. 4270 Zweitens ergibt sich nach Einschätzung der unteren Bauaufsichtsbehörden lediglich in wenigen Fällen eine substanzielle Beschleunigung des Bauantragsverfahrens. Nur die Hansestadt Lüne- burg weist darauf hin, dass es durch die Fristverkürzung zu einer Beschleunigung des Gesamtver- fahrens kommt. Als Ursachen für die geringen Auswirkungen der Fristverkürzung werden genannt: 4275 bereits vor Inkrafttreten des ModKG schnell durchgeführte Bauantragsverfahren, unterschiedliche Fristenregelungen (z. B. bei Gemeindebeteiligungen nach BauGB), Warten der unteren Bauaufsichtsbehörde auf Stellungnahmen (ungeklärte Haftungsfragen bei fehlerhaften Baugenehmigungen, die auf nicht berücksichtigte Stellungnahmen zurück- zuführen sind)177, 4280 Verzögerungen bei anderen Verfahrensschritten (z. B. unvollständige Antragsunterlagen, fehlende Exemplare des Bauantrags, um gleichzeitig mehrere Behörden zu beteiligen).

177 Die Fachbehörden könnten in diesem Fall davon ausgehen könnten, dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen in jedem Fall von der Bauaufsichtsbehörde berücksichtigt werden und die Fachbehörden daher gegebenenfalls auch nicht unter dem Druck eines Abga- betermins stehen. Bei der Auswertung der Verfahrensdauer ist deshalb nicht abschließend feststellbar, ob Stellungnahmen mit Fristüber- schreitung darauf zurückzuführen sind, dass die materielle Prüfung tatsächlich nicht in der Zweiwochen-Frist bzw. einer weiteren einmonatigen Nachfrist zu bewältigen war oder der Vorgang aus anderen - oben genannten - Ursachen später bearbeitet wurde.

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Obwohl nach Auffassung der Bauaufsichtsbehörden echte Verfahrensbeschleunigungen schwer zu messen seien, lassen sich in einigen Modellkommunen durchaus positive Effekte dieser Regelung 4285 erkennen. Da zum einen die Frist von vier auf zwei Wochen verkürzt und die (bisher geltende) angemessene durch eine nun zweiwöchige Nachfrist konkretisiert wurde, sei eine größere Sensibi- lisierung der Fachbehörden bei der Einhaltung der Fristvorgaben erreicht worden. So sei z. B. der Trend festzustellen, dass Fachbehörden die beantragten Nachfristen nun exakter begründeten und bemüht seien, die Fristvorgaben häufiger einzuhalten. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass die Neu- 4290 regelung sich weder negativ auf die Dauer der Bauantragsverfahren auswirkt noch eine messbare Reduzierung der Verfahrensdauer bedingt.

Davon abzugrenzen sind nicht UVP-pflichtige Bauvorhaben, die derzeit nach § 3 Nr. 3 ModKG ohne Verbandsbeteiligung erfolgen. In diesen Fällen wird eine Verringerung der Bearbeitungszei- 4295 ten mit einer einhergehenden Beschleunigung des Gesamtverfahrens erreicht. (vgl. auch Kapitel Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden., S. 37.Nach Erfahrung der Bauaufsichts- behörden reagierten die Naturschutzverbände in der Vergangenheit häufiger nicht auf angeforderte Stellungnahmen, sodass auf den Wegfall der Verbandsbeteiligung verzichtet werden könne. Aller- dings nehmen nicht UVP-pflichtige Vorhaben nur einen geringen Anteil der gesamten Bauantrags- 4300 verfahren ein.

Drittens zeigen die Ergebnisse der telefonischen Interviews, dass auf der einen Seite eine relativ hohe Zufriedenheit mit dem Bauantragsverfahren zu verzeichnen ist, sich diese auf der anderen Seite – wenn überhaupt – nur in geringem Maße auf die ModKG-Neuregelung zurückführen lässt. 4305 Für die Antragsteller spielten andere Faktoren eine wichtigere Rolle. Eine Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens wird von den Befragten so gut wie nicht wahrgenommen.

3.4.1.4 Zustimmung oder Einvernehmen einer anderen Behörde 4310 § 73 (4) NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 d ModKG

Die Regelung nach § 73 Abs. 4 NBauO bezieht sich ebenfalls auf die Behördenbeteiligung im Bau- antragsverfahren. Bedarf danach die Baugenehmigung nach landesrechtlichen Vorschriften der Zustimmung oder des Einvernehmens einer anderen Behörde, so gelten diese als erteilt, wenn sie 4315 nicht zwei Monate nach Eingang des Ersuchens unter Angabe von Gründen verweigert werden. Auf Grundlage der Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 d ModKG beträgt die Frist zur Verweigerung der Zustimmung oder des Einvernehmens nunmehr einen Monat.

In den Kennzahlenlisten sind folglich nur die Fälle auszuweisen, bei denen eine Zustimmung oder 4320 das Einvernehmen einer Behörde notwendig ist und es sich darüber hinaus um Fälle nach Landes- recht handelt.

Für die Jahre 2001 bis 2005 meldeten die fünf Modellkommunen keine Fallzahlen zu dieser Rege- lung. 4325 Für den Erprobungszeitraum waren dagegen lediglich die Stadt Oldenburg und der Landkreis Cuxhaven in der Lage, eine detaillierte Aufstellung dieser Fälle zu übermitteln. Während in der Stadt Oldenburg insgesamt 90 Fälle auftraten, bei denen nach Landesrecht eine Zustimmung oder das Einvernehmen einer Behörde notwendig war, übermittelte der Landkreis Cuxhaven bis zum 31. Dezember 2008 zwei Fälle. Die Erteilung der Zustimmung bzw. die Herstellung des Einverneh- 4330 mens erfolgte in der Stadt Oldenburg durchschnittlich in rund 24 und im Landkreis Cuxhaven in neun Tagen. In mehr als einem Drittel der Fälle konnten die beteiligten Behörden in der Stadt Ol- denburg die Frist von einem Monat nicht einhalten. Im Landkreis Cuxhaven konnten dagegen beide Beteiligungsverfahren innerhalb der durch das ModKG verkürzten Frist abgeschlossen werden, ohne dass eine Fristverlängerung erforderlich war.

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4335 Nach Aussage des Landkreises Cuxhaven hatte die Regelung bereits vor Inkrafttreten des ModKG keine Relevanz, da in Fällen, in denen die Fachbehörde Bedenken geltend machte, zumeist so schwerwiegende Gründe vorlagen, dass eine einfache Berufung auf § 73 Abs. 4 NBauO dazu geführt hätte, dass sich das fachliche Risiko allein auf die untere Bauaufsichtsbehörde verla- 4340 gert hätte. Bereits in der Vergangenheit wurde daher der konstruktive Dialog mit den beteiligten Fachbehörden gesucht und nicht einfach auf die Einhaltung des § 73 Abs. 4 NBauO beharrt. Nach neuem Recht spielt diese Regelung kaum noch eine Rolle, da § 3 Nr. 4 lit. b S. 2 ModKG den Hauptanwendungsfall für die Einvernehmenserteilung – nämlich die Herstellung des Einverneh- mens mit der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr –beseitigt hat. Folglich ist nur noch eine 4345 Benehmensherstellung erforderlich, die jedoch durch § 73 Abs. 3 NBauO (vgl. Kapitel 3.4.1.3 auf S. 85) und nicht durch § 73 Abs. 4 NBauO geregelt wird. Aufgrund der Neuregelung ist es zu keiner Veränderung im Verfahrensablauf gekommen. Abschließend weist die untere Bauaufsichtsbe- hörde darauf hin, dass § 73 Abs. 4 NBauO derzeit hauptsächlich bei Bauvorhaben entlang von Bundesstraßen zur Anwendung kommt .Jedoch hat § 3 Nr. 4 ModKG keinen Einfluss auf Verfahren 4350 nach dem Bundesfernstraßengesetz, sodass die Relevanz der Neuregelung eher als gering einge- schätzt wird.178

Der Landkreis Emsland teilte in diesem Zusammenhang mit, dass die Fallzahlen nicht ermittelbar sind, da in der Praxis keine Unterscheidung zwischen der Fachbehördenbeteiligung, der Zustim- 4355 mung oder dem Einvernehmen erfolge. Sämtliche Fälle werden in den Kennzahlenlisten der Be- hördenbeteiligung gemäß § 73 Abs. 3 NBauO aufgeführt. Eine weitergehende Auswertung ist deshalb nicht möglich.179 Ferner informierte der Landkreis Osnabrück, dass bei dieser Vorschrift nur Fälle auszuweisen sind, wonach eine Zustimmung oder ein Einvernehmen erforderlich ist. Darin unterscheidet sich die 4360 Vorschrift maßgeblich zu § 73 (3) NBauO, der von Stellungnahmen spricht. Es handelt sich jedoch um Ausnahmefälle, z B. bei Bauten an Landes- und Kreisstraßen oder Verfahren nach dem NWaldLG für Baugenehmigungen, nach denen eine Umwandlung von Wald erforderlich ist. In der Regel gehen die Zustimmung oder das Einvernehmen der beteiligten Behörden innerhalb der vom ModKG vorgeschriebenen vierwöchigen Frist ein.180 4365 Die Hansestadt Lüneburg gab an, dass es Fälle gab, bei denen z. B. das landesrechtliche Ein- vernehmen mit der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erforderlich war. Die Frist von einem Monat konnte jedoch in der Regel eingehalten werden. Durch die Neuregelung hat sich der Verfahrensablauf nach Auskunft der unteren Bauaufsichtsbehörde nicht verändert. Allerdings wur- 4370 de darauf hingewiesen, dass es aufgrund der verkürzten Frist bei den zuständigen Behörden zu einer Arbeitsverdichtung gekommen ist und das Verfahren auch beschleunigt wurde. Insgesamt bewertet die Hansestadt Lüneburg die Neuregelung positiv, da eine schnellere abschließende Be- arbeitung der Verfahren möglich ist.181

4375 Die Auswertung der Fallzahlen zeigt deutlich, dass die Neureglung lediglich in der Stadt Oldenburg regelmäßig zur Anwendung gekommen ist. Obwohl die durchschnittliche Beteiligungsdauer bei rund 24 Tagen lag und damit innerhalb der durch das ModKG verkürzten Frist blieb, kann die Frist in jedem dritten Fall nicht eingehalten werden. Allerdings stellt Oldenburg offenbar einen Sonderfall dar, weil die übrigen Modellkommunen darauf verweisen, dass § 73 Abs. 4 NBauO selten ange- 4380 wendet wird. Begründet wird dies u. a. damit, dass es sich bei diesen Verfahren um Einzelfälle handelt. Hauptsächlich kommt § 73 Abs. 4 NBauO bei solchen Verfahren zur Anwendung, bei de-

178 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 15. Oktober 2007 179 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 05. November 2007 180 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 13. April 2007. 181 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 26. September 2007.

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nen die Zustimmung oder das Einvernehmen der Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr erforderlich ist. Nach Aussage des Landkreises Cuxhaven treten diese Fälle jedoch nicht mehr auf, da durch § 3 Nr. 4 lit. b S. 2 ModKG die Einvernehmenserteilung durch die Benehmensherstellung 4385 ersetzt wurde und somit in diesen Fällen § 73 Abs. 3 NBauO zur Anwendung kommt. Insgesamt ist eine Analyse der Auswirkungen der ModKG-Regelung relativ schwierig, da keine nennenswerten Fallzahlen von vier der fünf Modellkommunen (Ausnahme Stadt Oldenburg) über- mittelt worden sind.

4390 3.4.1.5 Verzicht auf Baulasten, Anhörung der Eigentümer der begünstigten Grundstücke § 92 (3) S. 3 NBauO/ § 5 (1) Nr. 1 e ModKG

Neben der Übertragung der Unterschriftsbeglaubigung für Baulasten auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden sieht das ModKG auch eine Änderung im Verfahren beim Verzicht auf Bau- 4395 lasten vor. Nach § 92 Abs. 3 NBauO kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde auf eine im Baulas- tenverzeichnis eingetragene Baulast verzichten, wenn ein öffentliches und privates Interesse an der Baulast nicht mehr besteht. Stellt unter diesen Voraussetzungen ein Beteiligter einen Antrag, muss die Behörde auf die Baulast verzichten. Vor dem Verzicht sind nach § 92 Abs. 3 Satz 3 NBauO die Eigentümer der begünstigten Grundstücke zu hören. Eine Frist für die Anhörung war 4400 bisher im Gesetz nicht vorgeschrieben. Der Verzicht wird mit Löschung der Baulast im Baulasten- verzeichnis wirksam. Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 e ModKG sieht vor, dass für die Eigentümer die Frist zur Äußerung nunmehr zwei Wochen beträgt. Bei der Vorschriftenänderung handelt es sich somit um eine Fristfestsetzung. 4405 Die Untersuchung zeigte, dass die Regelung aufgrund einer veränderten Verfahrensweise in der Praxis nicht in allen Modellkommunen zur Anwendung kommt:

Modellkommune Landkreis Cuxhaven Stadt Cuxhaven Fall- Mittlere Ver- Fall- Mittlere Verfahrensdauer zahlen fahrensdauer (in t) zahlen (in t) 2001 - 2005 25 30 3-5 - 2006 - 2008 - - - - Veränderung der mittleren Verfah- rensdauer Abb. 57: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Cuxhaven 4410 Im Landkreis Cuxhaven erfolgte die Anhörung im Verfahren zum Verzicht auf Baulasten bisher in durchschnittlich 30 Arbeitstagen. Dabei wurde für den Vergleichszeitraum ein Fallaufkommen von 25 geschätzt. Die Stadt Cuxhaven gab an, dass zwischen 2001 und 2005 etwa drei bis fünf Fälle aufgetreten sind, in denen eine Anhörung der begünstigten Grundstückseigentümer durchgeführt 4415 wurde. Für den Untersuchungszeitraum meldeten dagegen beide unteren Bauaufsichtsbehörden Fehlanzeige. Der Landkreis Cuxhaven weist darauf hin, dass diese Regelung nur in Einzelfällen zur Anwendung kommt. Denn in den Fällen, in denen die Löschung einer Baulast angeregt wird, sind Begünstigter und Belasteter in der Regel identisch, sodass eine Anhörung nach § 92 Abs. 3 S. 3 nicht notwendig ist. Aus diesem Grund besitzt die Neuregelung aus Sicht der unteren Bauauf- 4420 sichtsbehörde keine praktische Relevanz.182

182 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 24. September 2007.

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Modell- LK Emsland Lingen Meppen Papenburg kommune Fall- mittlere Fall- mittlere Fall- mittlere Fall- Mittlere zahl. V.dauer zahl. V.dauer zahl. V.dauer zahl. V.dauer (in t) (in t) (in t) (in t) 2001-2005 36 - - - - - 10 16 2006 - 2008 ------8 11 Veränderung keine Anhörung keine Anhörung - Verkürzung der mittleren notwendig notwendig Ø 5 Verfahrensdauer 4425 Abb. 58: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Emsland

Im Landkreis Emsland werden Anträge zur Löschung von Baulasten nur entgegengenommen, wenn diese von beiden Parteien, also sowohl vom begünstigten als auch vom belasteten Grund- stückseigentümer, eingereicht wurden. Auf Grund dieses Vorgehens wird die Anhörung des be- 4430 günstigten Grundstückseigentümers überflüssig, da dieser der Löschung bei Antragseinreichung bereits zugestimmt hat.183 Auch aus Lingen (Ems) wurden keine Fallzahlen gemeldet. Die Stadt gibt wie die Kreisverwaltung an, dass Baulasten i. d. R. nur auf Wunsch der Grundstückseigentümer bei Vorlage übereinstim- mender Willenserklärungen aller Beteiligter gelöscht werden.184 4435 Die Stadt Meppen führt aus, dass ein Verzicht auf eine Baulast nur dann in Frage kommt, wenn ein öffentliches oder privates Interesse an der Baulast nicht mehr bestehe. Dieses wird aber i. d. R. immer Bestand haben, da ansonsten baurechtliche Hindernisse einem Bauvorhaben gegenüber- stehen würden. Eine Verzichtserklärung wurde deshalb bisher noch nicht bei der Stadt Meppen eingereicht.185 4440 In der Stadt Papenburg beantragten zwischen 2001 und 2005 insgesamt zehn Grundstückseigen- tümer eine Löschung, die innerhalb einer durchschnittlichen Verfahrenszeit von 16 Tagen abgewickelt wurden. Während des Versuchszeitraums wurden acht Löschungen bearbeitet, von denen zwei Verfahren nach durchschnittlich elf Tagen abgeschlossen waren und sich somit in der vom ModKG vorgeschriebenen zweiwöchigen Frist bewegten. Durch das ModKG konnte folglich eine 4445 Verfahrensbeschleunigung von durchschnittlich fünf Tagen erreicht werden. Allerdings war auch bei der Stadt Papenburg bei den übrigen fünf gemeldeten Verfahren eine Anhörung der Grund- stückseigentümer nicht notwendig, da der Begünstigte die Löschung selbst beantragt hatte.186

Modellkommune Landkreis Osnabrück Stadt Melle Fall- Mittlere Verfah- Fall- Mittlere Verfah- zahlen rensdauer (in t) zahlen rensdauer (in t) 2001 - 2005 - - - - 2006 - 2008 - - - - Veränderung der keine Anhörung keine Anhörung mittleren Verfah- notwendig notwendig rensdauer Abb. 59: Verzicht auf Baulasten – Landkreis Osnabrück 4450 Ähnlich argumentieren auch der Landkreis Osnabrück und die Stadt Melle, die ebenso keine Fallzahlen meldeten. Hier wird davon ausgegangen, dass beide Verfahrensbeteiligte in der Regel gemeinsam den Verzicht auf eine Baulast beantragen. Daher bedürfe es in den seltensten Fällen einer Anhörung.187 Die Stadt Melle ergänzt, dass regelmäßige Beratungen vor der Antragstellung

183 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 26. September 2007. 184 vgl. Stellungnahme Stadt Lingen (Ems) im April 2006. 185 vgl. Stellungnahme Stadt Meppen vom 10. Oktober 2007. 186 vgl. Indikatorenliste Stadt Papenburg 01. April bis 31. Dezember 2008 und Stellungnahme Stadt Papenburg am 18. März 2009. 187 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 13. April 2007.

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4455 erfolgen, um ein gegenseitiges Einvernehmen herbeizuführen. Demzufolge würden ebenfalls alle Beteiligten schon vor der Antragstellung informiert. Eine Anhörung mit einer Fristsetzung wäre somit nicht mehr notwendig.188

In der Hansestadt Lüneburg sind weder für den Vergleichs- noch für den Untersuchungszeitraum 4460 Fälle übermittelt worden. Die untere Bauaufsichtsbehörde gibt jedoch an, dass mit einer Verkür- zung der Verfahrensdauer zu rechnen ist, da die Eigentümer der begünstigten Grundstücke nur noch zwei Wochen Zeit haben, eine Stellungnahme abzugeben.189 In der Praxis ist eine solche Verkürzung jedoch nicht feststellbar, da in den letzten acht Jahren kein einziger Fall aufgetreten ist. Es muss also davon ausgegangen werden, dass § 92 Abs. 3 Satz 3 NBauO - zumindest in der 4465 Hansestadt Lüneburg – einen Ausnahmefall darstellt.

Modellkommune Stadt Oldenburg Fallzahlen Mittlere Verfah- rensdauer (in t) 2001 - 2005 75 12 2006 - 2008 35 28,1190 Veränderung der Verlängerung Ø 11 mittleren Verfahrens- dauer Abb. 60: Verzicht auf Baulasten – Oldenburg

Die Stadt Oldenburg bearbeitete zwischen 2001 und 2005 etwa 75 und zwischen 2006 und 2008 4470 insgesamt 35 Anträge auf Baulastverzicht. Den begünstigten Grundstückseigentümern wurde dabei nach altem Recht für die Anhörung eine Frist von etwa zwölf Arbeitstagen eingeräumt. Seit dem Inkrafttreten des ModKG müssen die Eigentümer nun in zehn Arbeitstagen gehört werden, folglich würde sich das Verfahren um zwei Tage beschleunigen. Die Auswertung der Fallzahlen bis zum 31. Dezember 2008 zeigt allerdings eine Verlängerung der Verfahrensdauer um durchschnitt- 4475 lich 16 Tage. Grund hierfür sind jedoch Besonderheiten in fünf Verfahren, die eine sehr lange Ver- fahrensdauer zur Folgen hatten.

Insgesamt kann konstatiert werden, dass sich die Neuregelung in den Modellkommunen unterschiedlich auswirkt. 4480 In fünf der neun unteren Bauaufsichtsbehörden191 (Landkreise Osnabrück und Emsland sowie Mel- le, Lingen und teilweise Papenburg) beantragen beide Verfahrensbeteiligte gemeinsam die Lö- schung, sodass der begünstigte Grundstückseigentümer nicht mehr angehört werden muss. In diesen Modellkommunen zeigte das ModKG somit keine Auswirkungen, da die Regelung in der Verwaltungspraxis nicht angewendet wird und sich die Verfahrensweise gegenüber dem bisherigen 4485 Recht nicht verändert hat. Die übrigen Modellkommunen führen dagegen - wie in § 92 Abs. 3NBauO beschrieben - Anhörun- gen durch. In der Stadt Papenburg konnte durch die Neuregelung des ModKG die Verfahrensdauer um durchschnittlich fünf Tage reduziert werden. In der Stadt Oldenburg verlängerte sich die mittlere Verfahrensdauer dagegen um 16 Tage. Dies ist aber im Wesentlichen auf fünf Verfahren zu- 4490 rückzuführen, bei denen es zu erheblichen Verzögerungen kam. Die unteren Bauaufsichtsbehör- den des Landkreises Cuxhaven und der Stadt Meppen weisen zudem darauf hin, dass durch § 92 Abs. 3 Satz 3 NBauO ein Ausnahmefall geregelt wird, der in der Praxis äußerst selten vorkommt.

188 vgl. Stellungnahme der Stadt Melle im April 2006. 189 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 26. September 2007. 190 In einigen Fällen wurde auf Grund von Besonderheiten im Verfahren die Frist stark überschritten. Berücksichtigt sind die Fallzahlen bis zum 30. September 2006. 191 In der Stadt Meppen ist die Vorschrift nicht zur Anwendung gekommen.

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Anhand der übermittelten Fallzahlen wird deutlich, dass die Neureglung im Erprobungszeitraum äußerst selten zur Anwendung kam, da entweder aus verfahrenstechnischen Gründen eine Anhö- 4495 rung nicht durchgeführt wurde oder aber keine Fälle in den Modellkommunen auftraten. Lediglich die Städte Oldenburg und Papenburg bilden hier eine Ausnahme.

3.4.2 Niedersächsisches Naturschutzgesetz

4500 3.4.2.1 Äußerung einer anzuhörenden Behörde beim Abbau von Bodenschätzen § 19 (2) NNatG/ § 5 (1) Nr. 2 a, S. 1 u. 2 ModKG

Bodenabbaugenehmigungen werden nach § 19 Abs. 2 des Niedersächsischen Naturschutzgeset- zes (NNatG)192 erteilt. Äußert sich eine Behörde, die zu einem Genehmigungsantrag für ein Boden- 4505 abbauvorhaben anzuhören ist, nicht innerhalb von zwei Monaten nach Anforderung der Stellung- nahme oder verlangt sie nicht innerhalb dieser Frist unter Angabe der Hinderungsgründe eine angemessene Nachfrist für ihre Stellungnahme, so ist davon auszugehen, dass das Vorhaben mit den von dieser Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Belangen im Einklang steht. Unter diesen Voraussetzungen würde die Zustimmungsfiktion gelten. 4510 Die Vorschriftenänderung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 a, Satz 1 ModKG sieht vor, die Frist zur Äußerung oder zur Beantragung einer Nachfrist der anzuhörenden Behörde auf einen Monat zu begrenzen. Weiterhin wird geregelt, dass eine Nachfrist bis zu einem Monat gewährt werden kann. Bodenabbauverfahren sind komplizierte und umfangreiche Prüfverfahren, da eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange zu beteiligen sind. 4515 Die Modellkommunen meldeten zu dieser Regelung sowohl Kennzahlen nach bisherigem Recht der Jahre 2001 bis 2005 als auch während des Versuchszeitraums. Die Gegenüberstellung dieser Erhebungswerte kommt zu folgendem Ergebnis:

4520 Landkreis Cuxhaven Erhebungs- Fall- Anzahl mittlere Ge- Anzahl der Beteiligungen zeitraum zah- Betei- nehmigungs- innerhalb innerhalb keine Stel- len lig. dauer Monats- Nachfrist lungnahme (in Tagen) frist (bis 2 Mo.) abgegeben 2001 - 2005 27 o. A. 42 01.10.06 - 31.03.06 - - - nicht erhoben 01.04.06 – 30.09.06 1 o. A. o. A. nicht erhoben193 01.10.06 – 31.03.07 2 6 27 4 2 0 01.04.07 – 30.09.07 2 14 25,2 14 0 0 01.10.07 – 31.03.08 1 5 41,8 4 1 0 01.04.08 – 31.12.08 2 15 35,1 8 7 0 insgesamt 8 50 32,3 30 (80 %) 10 (20 %) 0 Abb. 61: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Cuxhaven

In den Jahren 2001 bis 2005 erteilte der Landkreis Cuxhaven 27 Bodenabbaugenehmigungen mit einer durchschnittlichen Verfahrensdauer von 42 Tagen. Hingegen ergab sich für die acht im Mo- 4525 dellzeitraum durchgeführten Bodenabbaugenehmigungsverfahren eine Beteiligungsdauer von etwa 32 Tagen, die damit die neue Fristsetzung nach ModKG leicht übertraf. Für zwei Fälle konnte keine detaillierte Aufschlüsselung im Hinblick auf die Dauer der einzelnen TÖB-Beteiligungen übermittelt werden. Die untere Naturschutzbehörde des Landkreises merkte zudem an, dass aufgrund der

192 Niedersächsisches Naturschutzgesetz vom 11. April 1994, zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 26. April 2007, Nds. GVBl. Nr. 11 vom 08. Mai 2007, S. 161. 193 Eine detaillierte Erhebung der Beteiligungsdauer fand ab 01. Oktober 2006 statt.

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Einführung der ModKG-Regelung nicht häufiger Nachfristen beantragt werden als nach altem 4530 Recht.194 Die Stadt Cuxhaven meldet dagegen weder für die Jahre 2001 bis 2005 noch während des Erpro- bungszeitraums Fälle nach § 19 Abs. 2 NNatG. Eine Untersuchung der Neuregelung war daher für diese Kommune nicht möglich.

4535 Landkreis Emsland Erhebungs- Fall- Anzahl mittlere Ge- Anzahl der Beteiligungen zeitraum zah- Betei- nehmigungs- innerhalb innerhalb keine Stel- len lig. dauer Monatsfrist Nachfrist lungnahme (in Tagen) (bis 2 Mo.) abgegeben 2001 - 2005 - - 42 01.10.06 - 31.03.06 1 - 30 nicht erhoben 01.04.06 – 30.09.06 12 - 26 nicht erhoben195 01.10.06 – 31.03.07 4 45 17,8 42 (93 %) 2 (4 %) 1 (3 %) 01.04.07 – 30.09.07 2 26 18,1 18 (69 %) 8 (31 %) 0 01.10.07 – 31.03.08 2 27 17,8 23 (85 %) 4 (15 %) 0 01.04.08 – 31.12.08 3 30 16 27 (90 %) 3 (10 %) 0 insgesamt 24 128 17,5 110 (86 %) 17 (13%) 1 (1 %) Abb. 62: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Emsland

Nach bisherigem Recht meldete der Landkreis Emsland keine Fälle, da diese nur mit unverhält- nismäßig großem Aufwand erhoben werden konnten. Durchschnittlich wurden die Stellungnahmen 4540 aber nach etwa 42 Tagen abgegeben.196 Die vor Inkrafttreten des ModKGs geltende zweimonatige Frist zur Abgabe einer Stellungnahme wurde somit in der Regel nicht ausgeschöpft. Während des Versuchszeitraums bearbeitete der Landkreis Emsland 24 Bodenabbaugenehmigungsanträge mit einer durchschnittlichen Beteiligungsdauer von 18 Tagen. Gegenüber dem bisherigen Recht hat sich die Beteiligungsdauer stark beschleunigt. 4545 Seit dem 01. Oktober 2006 teilte der Landkreis darüber hinaus mit, wie viele Behörden in einem Genehmigungsverfahren zum Abbau von Bodenschätzen jeweils in der Lage waren, Stellungnah- men innerhalb der Monatsfrist bzw. Nachfrist abzugeben, und wie viele auch die Nachfrist über- schritten oder keine Stellungnahme abgaben. Bei insgesamt 128 durchgeführten Behördenbeteili- gungen wurden 86 Prozent aller Stellungnahmen innerhalb der Monatsfrist abgegeben. Länger als 4550 einen Monat benötigten 13 Prozent, das entspricht 17 anzuhörenden Behörden. Eine Behörde (Staatliches Gewerbeaufsichtsamt) gab keine Stellungnahme ab. Ein Großteil der anzuhörenden Behörden bewegte sich somit in dem durch das ModKG bestimmten Zeitrahmen.

Eine Nachfrage bei der unteren Naturschutzbehörde des Landkreises Emsland ergab, dass die 4555 vom Gesetzgeber vorgegebene Möglichkeit, nicht fristgerecht eingegangene Stellungnahmen als im Einklang mit den wahrzunehmenden Interessen der anzuhörenden Behörde anzusehen, in der Praxis nicht immer genutzt wird. Besonders wichtige fachliche Stellungnahmen würden auch bei einer Fristüberschreitung abgewartet. Die Angaben in den Kennzahlenlisten bestätigen diese Aus- sage.197 Veränderte Bearbeitungszeiten sind nicht feststellbar, da sich hier der Verfahrensablauf 4560 gegenüber dem bisherigen Recht nicht verändert hat. Nach Einschätzung des Landkreises sind die Träger öffentlicher Belange aufgrund der konkreten Gesetzesgrundlage nun eher bemüht, Stel- lungnahmen fristgerecht einzureichen. Es kann folglich zu einer Verfahrensbeschleunigung kommen, wenn die Stellungnahmen aufgrund der ModKG-Regelung frühzeitiger eingehen.

194 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 08. Oktober 2007. 195 Eine detaillierte Erhebung der Beteiligungsdauer fand ab 01. Oktober 2006 statt. 196 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland, Indikatorenlisten 01.01.06 – 31.03.2007. 197 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 20. Februar 2007.

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Während durch das ModKG zwar eine beschleunigte Behördenbeteiligung erreicht werden kann, 4565 nehmen nach Auskunft des Landkreises jedoch weitere Vor- bzw. Nachbereitungen im Genehmi- gungsverfahren häufig viel Zeit in Anspruch, sodass der Fristverkürzung nach § 19 Abs. 2 NNatG ein geringes Zeitfenster im Gesamtverfahren zukommt.198 Im Falle nicht-UVP-pflichtiger Bodenabbauverfahren komme es dagegen zu einer merklichen Ver- fahrensbeschleunigung, da die Naturschutzverbände nicht mehr beteiligt werden müssen.199 4570 Die Stadt Lingen (Ems) bearbeitete weder in den Jahren 2001 bis 2005 noch während des Erpro- bungszeitraums ein Bodenabbauverfahren. Eine Untersuchung der Neuregelung war daher für diese Kommune nicht möglich.

Landkreis Osnabrück Untersuchungs- Fallzahlen mittlere Geneh- Fälle mit zeitraum migungsdauer Frist- (in Tagen) verlängerung 2001 - 2005 27 (5/Jahr) 46 o. A. 2006 - 2008 1 63 1 4575 Abb. 63: Äußerung beim Abbau von Bodenschätzen – Landkreis Osnabrück

Der Landkreis Osnabrück erteilte in den Jahren 2001 bis 2005 im Durchschnitt fünf Bodenabbau- genehmigungen im Jahr. Die anzuhörenden Behörden benötigten dabei für die Abgabe der Stel- lungnahmen durchschnittlich 46 Tage und bewegten sich folglich in der von § 19 Abs. 2 NNatG 4580 vorgegebenen damaligen zweimonatigen Frist. Angaben zu beantragten Nachfristen oder Frist- überschreitungen liegen nicht vor. Bis zum 31. Dezember 2008 kam es beim Landkreis Osnabrück einmalig zur Beantragung einer Bodenabbaugenehmigung, bei der eine anzuhörende Behörde eine Nachfrist beantragte und sich dadurch eine Beteiligungsdauer von 63 Tagen ergab. Insofern konnten die Auswirkungen der Neu- 4585 regelungen im Landkreis Osnabrück nicht näher untersucht werden. Nach Einschätzung der unteren Naturschutzbehörde war jedoch in der Vergangenheit grundsätz- lich nicht der Vorgang der Verbandsbeteiligung bzw. die Behördenbeteiligung für eine lange Ge- nehmigungsdauer verantwortlich, sondern vielmehr das komplizierte Prüfverfahren insgesamt. Die Fristfestsetzungen nach ModKG wirken sich deshalb real nur wenig auf die Gesamtverfahrensdau- 4590 er aus. So müsse die Genehmigungsbehörde das Einvernehmen mit der betroffenen Gemeinde herstellen, weshalb diese Stellungnahmen stets abgewartet werden. Sofern die Gemeinde eine Entscheidung unter Mitwirkung des Rates treffen muss, kann es zu zeitlichen Verzögerungen kommen, da der Rat in der Regel in turnusmäßigen Abständen zusammenkommt. Bei nicht-UVP-pflichtigen Bodenabbauverfahren kann es jedoch zu einer Verfahrensbeschleuni- 4595 gung kommen, da der Verfahrensschritt zur Mitwirkung der Naturschutzverbände entfällt.200

Die Städte Lüneburg und Oldenburg verzeichneten weder für die Jahre 2001 bis 2005 noch bis zum 31. Dezember 2008 Fälle zur Beantragung einer Bodenabbaugenehmigung nach § 19 Abs. 2 NNatG. Daher konnte keine nähere Untersuchung der Neuregelung in diesen Kommunen erfolgen. 4600 Die Stadt Oldenburg gibt erläuternd an, dass Bodenabbaugenehmigungen in der Regel nur sehr selten beantragt werden.201

Um die Auswirkungen der ModKG-Neuregelung auf die im Verfahren beteiligten TÖB beurteilen zu können, wurde im Herbst 2008 eine schriftliche Befragung durchgeführt. Die Auswahl der TÖB 4605 erfolgte in Absprache mit den unteren Naturschutzbehörden. Angeschrieben wurden die TÖB, die

198 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland am 20. Februar 2007. 199 vgl. Interview mit der unteren Naturschutzbehörde am 30. Oktober 2007. 200 vgl. Interview mit der unteren Naturschutzbehörde, Landkreis Osnabrück am 05. Oktober 2007. 201 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 10. Oktober 2006.

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regelmäßig im Rahmen von Genehmigungsverfahren nach § 19 Abs. 2 NNatG um eine Stellung- nahme gebeten werden. Nachfolgend werden die wichtigsten Ergebnisse der schriftlichen Befra- gung vorgestellt: Insgesamt wurden 22 TÖB angeschrieben, von denen neun den Fragebogen ausgefüllt zurückge- 4610 schickt haben. Dies ergibt eine Rücklaufquote von etwa 40 Prozent. Sechs der neun TÖB gaben an, dass eine Frist von zwei Monaten nicht erforderlich sei, da die durch das ModKG verkürzte Frist für die Abarbeitung der Stellungnahmen in der Regel ausreichend sei. Begründet wurde dies damit, dass die Stellungnahmen in der Regel kurzfristig und zeitnah bearbeitet werden können sowie eine schnelle Erteilung einer Genehmigung insgesamt zu begrüßen ist. 4615 Der überwiegende Teil der Befragten wies daraufhin, dass sie positive bzw. gleichermaßen positive wie negative Erfahrungen mit der verkürzten Fristenregelung gemacht hat. Dagegen gab lediglich ein TÖB an, dass es durch die Fristverkürzung deutlich schwieriger geworden sei, adäquate Stel- lungnahmen abzugeben. Die Arbeitsweise hat sich nach Auskunft der meisten TÖB nicht verän- dert. Lediglich bei zwei Befragten führte die Neuregelung zu Veränderungen in ihrer Arbeitsweise. 4620 Eine Bevorzugung von Stellungnahmen für die Modellkommunen war beim überwiegenden Teil der Befragten nicht erforderlich, da eine zeitnahe Abarbeitung möglich war. Allerdings sprachen sich nur vier von neun TÖB dafür aus, dass die ModKG-Regelung in Landes- recht überführt werden soll. Begründet wird dies vor allem damit, dass die Frist von einem Monat ausreichend ist. Die übrigen TÖB lehnten eine Überführung der Neuregelung ins Landesrecht ab. 4625 Als Hauptargument wurde angeführt, dass die Sachverhalte immer komplexer werden und z. T. Ortsbegehungen erforderlich werden, sodass die Frist von vier Wochen zu knapp bemessen sei.

Insgesamt muss festgehalten werden, dass nennenswerte Fallzahlen zur Neuregelung nur aus den beiden Modell-Landkreisen Cuxhaven und Emsland gemeldet wurden. In den übrigen Modellkom- 4630 munen kam die Neuregelung dagegen nur sehr selten oder überhaupt nicht zur Anwendung, sodass keine weiterführende Wirkungsanalyse erfolgen konnte. Die Fristverkürzung führte zwar zu einer Verringerung der Beteiligungsdauer. Allerdings ist anzumerken, dass das Verfahren sehr komplex und prüfungsintensiv ist, sodass die Beschleunigungseffekte insgesamt als marginal ein- zuschätzen sind. 4635 Die Auswertung der TÖB-Befragung hat dagegen ergeben, dass der Großteil der TÖB einerseits in der Lage war, die Stellungnahmen innerhalb der verkürzten Frist zu bearbeiten, anderseits sich jedoch gegen eine Überführung der ModKG-Regelung in Landesrecht aussprachen, da die Sach- verhalte aufgrund ihrer Komplexität beispielsweise Ortsbegehungen erforderlich machen. Hierfür sei eine Frist von vier Wochen allerdings zu knapp bemessen. 4640 Eine fundierte Beurteilung der ModKG-Regelung ist aufgrund der geringen Fallzahlen nicht mög- lich.

Für § 19 Abs. 2 Satz 1 NNatG trifft das ModKG ebenfalls eine abweichende Regelung: Bedarf die Bodenabbaugenehmigung nach landesrechtlichen Vorschriften der Zustimmung, des Einverneh- 4645 mens oder Benehmens einer anderen Behörde, ist davon auszugehen, dass das Vorhaben mit den von dieser Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Belangen in Einklang steht, wenn nicht innerhalb von zwei Monaten nach Anforderung eine Stellungnahme abgegeben oder unter Angabe von Hinderungsgründen eine angemessene Nachfrist beantragt wird. Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 a, Satz 2 ModKG sieht vor, dass die Frist zur Abgabe der 4650 Stellungnahme auf einen Monat begrenzt wird. Die Setzung einer Nachfrist ist ebenfalls bis zu einem Monat statthaft. Da von keiner Modellkommune während des Versuchszeitraums ein solcher Fall gemeldet wurde, konnte auch keine weitergehende wissenschaftliche Begleitung erfolgen. Die unteren Naturschutz- behörden des Landkreises und der Stadt Cuxhaven wiesen jedoch darauf hin, dass die Änderung

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4655 der Beteiligungsform (Benehmen statt Einvernehmen) in der Verwaltungspraxis keine Auswirkung auf das Gesamtverfahren hat. Zudem handelt es bei solchen Vorhaben um absolute Einzelfälle.202

3.4.2.2 Verbandsmitwirkung, Ankündigung eine Stellungnahme abgeben zu wollen und Abgabe einer Stellungnahme mit der Möglichkeit 4660 einer Fristverlängerung § 60 b (1) S. 2 NNatG + § 60 b (4) S. 1, 2, 3 NNatG/ § 5 (1) Nr. 2 b + c ModKG

Wie bereits in Kapitel 3.2.3 auf S. 37 erläutert, ist den anerkannten Naturschutzverbänden im Rah- men von UVP-pflichtigen Vorhaben nach § 60 a NNatG Gelegenheit zur Stellungnahme und Ein- 4665 sicht in die bei der zuständigen Behörde vorhandenen Unterlagen zu geben, soweit diese für die Beurteilungen der Auswirkungen auf Natur und Landschaft erforderlich sind. Bei Vorliegen eines solchen Falls ist den Naturschutzverbänden zunächst nach § 60 b Abs. 1 Satz 1 NNatG das UVP- pflichtige Vorhaben von der zuständigen Behörde anzukündigen. Satz 2 derselben Regelung sieht daraufhin vor, dass die Naturschutzverbände an dem weiteren Verfahren nur beteiligt werden, 4670 wenn sie innerhalb eines Monats nach Zugang der Mitteilung ankündigen, eine Stellungnahme leisten zu wollen. Im Anschluss daran können die zu beteiligenden Verbände nach § 60 b Abs. 4 Satz 1 NNatG mit einer Frist von zwei Monaten nach Übersendung der Unterlagen eine Stellungnahme einreichen. Nach Satz 2 derselben Vorschrift soll die Frist auf Antrag verlängert werden, wenn dadurch keine 4675 Verzögerung des Verfahrens zu erwarten ist. Darüber hinaus kann die Frist nach Satz 3 des § 60 b Abs. 4 NNatG verlängert werden, wenn die zuständige Behörde dies für sachdienlich hält. Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 b und c ModKG sieht vor, die Ankündigungsfrist auf zwei Wochen zu reduzieren und die Frist zur Abgabe einer Stellungnahme auf einen Monat zu verkür- zen. Ebenso kann eine Nachfrist von bis zu einem Monat unter den Voraussetzungen des § 60 b 4680 Abs. 4, Satz 1, 2 und 3 NNatG gewährt werden.

Die Modellkommunen meldeten nach bisherigem Recht und während des Erhebungszeitraums folgende Verfahren:

4685 Landkreis Cuxhaven Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnahme Stellungnahme § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 - 90 2006 – 2008 - 21,3 Abb. 64: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – LK Cuxhaven

Der Landkreis Cuxhaven erhielt zwischen 2001 und 2005 insgesamt 81 Stellungnahmen von anerkannten Verbänden. Die Dauer bis zur Abgabe der Stellungnahme betrug im Durchschnitt drei 4690 Monate. Gemäß der bisherigen Regelung nach § 60 b Abs. 4 Satz 1 NNatG überschritten die Ver- bände die Frist zur Abgabe der Stellungnahme um durchschnittlich einen Monat. Im Erprobungs- zeitraum sind 117 Stellungnahmen von der unteren Naturschutzbehörde bearbeitet worden, wobei etwa die Hälfte der beteiligten Naturschutzverbände eine Stellungnahme abgaben. Die andere Hälfte meldete sich dagegen nicht zurück. Im Durchschnitt dauerte das Beteiligungsverfahren etwa 4695 21 Tage. Gegenüber dem alten Recht verringerte sich somit die Beteiligungsdauer um 69 Tage. Im Landkreis Cuxhaven wird zudem auf den Verfahrensschritt verzichtet, die Naturschutzverbände zur Ankündigung einer Stellungnahme aufzufordern.

202 vgl. Stellungnahmen des Landkreises und der Stadt Cuxhaven vom 08. Oktober 2007

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Stadt Cuxhaven203 Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnahme Stellungnahme § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 - - 2006 – 2008 - - 4700 Abb. 65: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Cuxhaven

Die untere Naturschutzbehörde der Stadt Cuxhaven meldete für die Jahre 2001 bis 2005 keine UVP-pflichtigen Vorhaben, während im Erprobungszeitraum drei Fälle (zwei Grünordnungspläne und eine Baumschutzsatzung) bearbeitet wurden. Es wurden alle 13 in Niedersachsen anerkann- 4705 ten Naturschutzverbände per Anschreiben (mit Empfangsbekenntnis) über das jeweilige Vorhaben sowie die Fristen informiert. Allgemein ist festzustellen, dass lediglich zwischen sechs und acht Empfangsbekenntnisse zurückgesendet wurden. Vier Verbände äußerten sich überhaupt bezüglich der Abgabe einer Stellungnahme (ja 1/ nein 3) zurück und auch nur ein Verband hat eine Stellung- nahme fristgerecht abgeben. Die Beteiligungsdauer reichte dabei von 8 bis 22 Tagen. Fristverlän- 4710 gerungen wurden von den Naturschutzverbänden nicht beantragt. Nach Auskunft der unteren Na- turschutzbehörde hat ein Verband angegeben, aufgrund der verkürzten Fristen nicht mehr in der Lage zu sein, eine Stellungnahme abzugeben und habe deshalb auch nicht mehr die Antragsunter- lagen angefordert.204 Nach Auskunft der unteren Naturschutzbehörde der Stadt Cuxhaven ergeben sich bis auf die ver- 4715 kürzte Frist keine Veränderungen gegenüber dem alten Recht. Beschwerden von den anerkannten Naturschutzverbänden hat es aufgrund der Fristverkürzung im Erprobungszeitraum nicht gegeben. Aufgrund der geringen Fallzahlen besitzt die Neureglung jedoch in der Praxis nur eine geringe Relevanz.205

4720 Landkreis Emsland Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnahme Stellungnahme § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 - - 2006 – 2008 14 21 Abb. 66: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – LK Emsland

Der Landkreis Emsland gab an, dass Naturschutzverbände in den Jahren 2001 bis 2005 Stel- lungnahmen ankündigten bzw. abgaben. Indikatoren mitzuteilen, die Anzahl und Dauer der jeweili- 4725 gen Stellungnahmen bestimmen, war jedoch nach Auskunft der Kreisverwaltung nicht möglich, da bei der Erfassung der Verbandsbeteiligung keine Unterscheidung zwischen der Ankündigung und der Abgabe der Stellungnahme erfolgte.206 Während des Versuchszeitraums wurden zwei UVP-pflichtige Vorhaben geprüft, bei denen die verkürzte Frist bis zur Ankündigung der Stellungnahme eingehalten wurde. Bis zur Abgabe der 4730 Stellungnahme lag die durchschnittliche Verfahrensdauer bei 21 Tagen, sodass die durch das ModKG vorgegebene einmonatige Frist eingehalten wurde. 70 Prozent der angeschriebenen Ver- bände leisteten jedoch keine Stellungnahme.

203 Die Stadt Cuxhaven konnte keine detaillierte Aufstellung der Verbandsbeteiligung übermitteln. 204 vgl. Stellungnahmen der Stadt Cuxhaven vom 15. Oktober 2007 und vom 01. April 2008. 205 vgl. Stellungnahme der Stadt Cuxhaven vom 08. Oktober 2007. 206 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland im März 2006.

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Stadt Lingen (Ems) Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnahme Stellungnahme § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 8 15 2006 – 2008 8 34 Abb. 67: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Lingen (Ems) 4735 Bei der Stadt Lingen gingen die Ankündigungen zur Abgabe einer Stellungnahme in der Vergan- genheit durchschnittlich nach acht Tagen ein. Folglich lag die Dauer der Ankündigung bereits damals unter der zweiwöchigen vom ModKG bestimmten Frist. Während des Versuchszeitraums wurde ein UVP-pflichtiges Vorhaben geprüft, bei dem drei Naturschutzverbände im Schnitt nach 4740 acht Tagen ankündigten, eine Stellungnahme abgeben zu wollen. Die Stellungnahmen von zwei der drei Verbände gingen nach etwa 34 Tagen ein, da in beiden Fällen eine Nachfrist beantragt wurde. Ein Verband meldete sich nach der Ankündigung nicht mehr zurück.

4745 Landkreis Osnabrück Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnahme Stellungnahme § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 30

2006 – 2008 11 26 Abb. 68: Fristverkürzung bei Beteiligung der Naturschutzverbände NNatG – LK Osnabrück

Der Landkreis Osnabrück gab an, drei Ankündigungen auf Stellungnahme eines Naturschutzver- bandes während der Jahre 2001 bis 2005 erhalten zu haben. Die Dauer der Ankündigung bewegte 4750 sich in der üblichen Frist von einem Monat nach § 60 b Abs. 1 Satz 1 ModKG. Die Stellungnahmen selbst gingen ebenfalls nach etwa einem Monat ein. Während des Versuchszeitraums meldete der Landkreis ein UVP-pflichtiges Vorhaben. Die An- kündigungen zur Abgabe einer Stellungnahme gingen nach durchschnittlich elf Tagen ein. Von den angeschriebenen Verbänden übersandte lediglich ein Verband eine Stellungnahme nach 26 Ta- 4755 gen.

Hansestadt Lüneburg Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnah- Stellungnahme me § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 30 60

2006 – 2008 8 15 Abb. 69: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG –Lüneburg

4760 Die große selbständige Hansestadt Lüneburg verfügt über keine eigene untere Naturschutzbehör- de, sodass dieser Aufgabenbereich vom Landkreis mit übernommen wird. Für den Vergleichszeit- raum wurden jeweils 5 Fälle gemäß § 60 b (1) S. 2 NNatG und § 60 b (4) S. 1, 2, 3 NNatG gemeldet. Während für die Ankündigung einer Stellungnahme eine durchschnittliche Beteiligungsdauer

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von 30 Tagen angegeben wurde, benötigten die anerkannten Naturschutzverbände zur Abgabe 4765 ihrer Stellungnahmen im Durchschnitt 60 Tage. Im Erprobungszeitraum wurden zwei Verfahren von der unteren Naturschutzbehörde des Land- kreises im Stadtgebiet durchgeführt, sodass hier die verkürzten Fristen zur Anwendung kamen. Sowohl bei der Ankündigung einer Stellungnahme (8 Tage) als auch bei der Abgabe der Stellung- nahme (15 Tage) konnten die durch das ModKG verkürzten Fristen problemlos eingehalten wer- 4770 den. Insgesamt kündigten jedoch nur vier der dreizehn anerkannten Naturschutzverbände an, eine Stellungnahme abzugeben, wobei ein Verband seine Stellungnahme bereits bei diesem Antrags- schritt übermittelte. Letztendlich reichten jedoch nur drei der vier Naturschutzverbände eine Stel- lungnahme bei der unteren Naturschutzbehörde ein. Ein Verband verzichtete trotz Ankündigung auf die Abgabe seiner Stellungnahme. 4775 Stadt Oldenburg Erhebungszeitraum Ankündigung einer Abgabe einer Stellungnah- Stellungnahme me § 5 (1) Nr. 2 b ModKG § 5 (1) Nr. 2 c ModKG mittlere Verfahrensdauer (in Tagen) 2001 – 2005 - -

2006 – 2008 - -207 Abb. 70: Fristverkürzung bei Beteiligung Naturschutzverbände nach NNatG – Oldenburg

In der Stadt Oldenburg wurden zwischen 2001 und 2005 keine UVP-pflichtigen Vorhaben durchge- 4780 führt. Im Erprobungszeitraum traten lediglich zwei Fälle auf, wobei jedoch zu diesem Zeitpunkt noch keine detaillierte Auflistung der Beteiligungsfälle erfolgte. Die untere Naturschutzbehörde weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bei diesen Vor- haben bereits vor Inkrafttreten des ModKG in Absprache mit den Naturschutzverbänden Maßnah- men ergriffen wurden, die eine Verkürzung der Frist bewirkt haben. So wurde auf den ersten Betei- 4785 ligungsschritt (Ankündigung zur Abgabe einer Stellungnahme) verzichtet und die Unterlagen wurden sofort an die Naturschutzverbände weitergeleitet, sodass direkt die Zwei-Monats-Frist begann. Bei größeren Vorhaben wurde zudem ein gemeinsamer Erörterungstermin vor Beginn der Ver- bandsbeteiligung vereinbart, nach dem die Naturschutzverbände in der Regel beurteilen konnten, ob sie eine Stellungnahme abgeben wollen oder nicht. Damit konnte auch gewährleistet werden, 4790 dass sich die interessierten Verbände frühzeitig in das Verfahren einbringen konnten.208

Bei den nachfolgenden Ausführungen werden die in Kapitel Fehler! Verweisquelle konnte nicht gefunden werden. auf S. 37 ff. dargestellten Interviewergebnisse sowohl mit den unteren Natur- schutzbehörden in den Modellkommunen als auch mit den Naturschutzverbänden aufgegriffen. 4795 Wie bereits dargestellt, sind in den Modellkommunen während des Versuchszeitraums 20 UVP- pflichtige Verfahren bearbeitet worden, bei denen eine Verbandsbeteiligung stattfand. Dabei wurden die verkürzten Fristen i. d. R. von den Naturschutzverbänden eingehalten bzw. eine Nachfrist beantragt. Jedoch zeigt die Auswertung der in den Indikatorenlisten detailliert dargestellten Verbandsbeteili- 4800 gungen, dass in 58 Prozent der Fälle die Naturschutzverbände nicht auf die Aufforderungen zur Abgabe einer Stellungnahme reagierten bzw. keine Stellungnahmen abgaben (vgl. nachstehende Abbildung) In den meisten Fällen beteiligen sich die Naturschutzverbände folglich nicht an den Verfahren. Begründet wurde dies nur bei einem Verfahren in der Stadt Cuxhaven. Hier gab ein Verband an, aufgrund der neuen verkürzten Fristen nicht mehr in der Lage zu sein, eine Stellung- 4805 nahme zu leisten.

207 Es wurden von der Stadt Oldenburg für den Untersuchungszeitraum zwei Fälle ohne eine detaillierte Aufschlüsselung übermittelt. 208 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 10. Oktober 2007.

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Modellkommune Anzahl angeschriebener Anzahl der Verbände mit Anzahl der Naturschutzverbände Rückmeldung Verbände ohne (01.01.2006–31.12.2008) Rückmeldung LK Cuxhaven 117 (11 Verfahren) 56 (48 %), davon 52 fristgerechte 61 (52 %) Stellungnahmen (95 %) LK Emsland 10 (1 Verfahren) 3 (30 %), alle Stellungnahmen 7 (70 %) fristgerecht eingegangen - Stadt Lingen 13 (1 Verfahren) 2 (67 %), Stellungnahmen inner- 11 (84 %) halb Nachfrist eingegangen LK Osnabrück 12 (1 Verfahren) 3 (25 %), alle Stellungnahmen 9 (75 %) fristgerecht eingegangen Hansestadt Lüneburg 4 (2 Verfahren) 2 (50 %) alle Stellungnahmen 2 (50 %) fristgerecht eingegangen Stadt Oldenburg - - -

insgesamt 156 (16 Verfahren) 66 (42 %) 90 (58 %)

Abb. 71: Verbandsbeteiligung – UVP-pflichtige Vorhaben insgesamt alle Modellkommunen209

Die unteren Naturschutzbehörden bestätigen dieses Ergebnis und weisen daraufhin, dass bereits in der Vergangenheit viele Naturschutzbehörden nicht auf Ankündigungen bzw. Aufforderun- 4810 gen zur Abgabe einer Stellungnahme reagierten. 210 Insofern bewirken die Fristverkürzungen bzw. Fristfestsetzungen eine Beschleunigung der Verfah- rensdauer und eine Reduzierung des Arbeitsaufwands, da die Verfahren schneller fortgesetzt werden können, vor allem wenn keine Reaktion der Verbände erfolgt. Der Landkreis Emsland fügt hinzu, dass die Neuregelung allerdings die Städte und Gemeinden zu 4815 schnelleren Entscheidungen auch ohne politische Beratungen zwingen könnte. Im Sinne kurzer Verfahrensabläufe scheine dies jedoch hinnehmbar. Sind politische Entscheidungen zwingend notwendig, reichen die Fristen eventuell zur Einberufung außerordentlicher Sitzungen aus. Eine derartige Situation sei aber während des Versuchszeitraums nicht bekannt geworden. Eine Übertragung der Neuregelung auf das gesamte Land Niedersachsen kann deshalb aus Sicht 4820 der unteren Naturschutzbehörden befürwortet werden.211

Die Naturschutzverbände stehen den Fristverkürzungen bzw. -festsetzungen dagegen sehr kritisch gegenüber. Die Zeiten seien viel zu kurz bemessen. Einige Landesverbände benötigen für das Verfassen ihrer Stellungnahmen nähere Auskünfte der Orts- bzw. Kreisverbände. Der umge- 4825 kehrte Fall kann ebenfalls eintreten. Teilweise müssten auch Sachverständige hinzugezogen werden, wodurch die Fristvorgaben schnell überschritten würden. Auch die ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben Probleme, die Stellungnahmen fristgerecht anzufertigen. Nicht selten müssten wegen der zeitlich begrenzten Ressourcen und der dünnen Personaldecke Prioritäten gesetzt werden, sodass nicht selten auf eine Beteiligung im 4830 Verfahren verzichtet werde. Auch leide durch den Zeitdruck die Qualität der Stellungnahmen. Dies führe dazu, dass die Einflussnahme der Verbände auf naturschutzrechtliche Belange behindert bzw. verdrängt würde und die satzungsgemäßen Aufgaben nicht mehr in vollem Maße erfüllt werden könnten.212

4835 Die von den unteren Naturschutzbehörden als positiv beurteilte durch die Neuregelung des ModKG hervorgerufene Verfahrensbeschleunigung und die Reduzierung der Bearbeitungszeiten divergie- ren mit den von den Naturschutzverbänden beanspruchten Beteiligungsrechten, da Stellungnah- men aufgrund der aus ihrer Sicht knappen Fristsetzungen häufig nicht rechtzeitig eingereicht wer-

209 Die Tabelle zeigt ausschließlich die UVP-pflichtigen Vorhaben, für die aus den Modellkommunen eine detaillierte Aufstellung der Ver- bandsbeteiligungen gemeldet wurde. Die Indikatoren werden erst seit dem 01. Oktober 2006 in dieser Form erhoben. Für insgesamt 7 Ver- fahren lagen keine detaillierten Aufschlüsselungen vor: LK Cuxhaven (1), Cuxhaven (3), LK Emsland (1) Oldenburg (2). 210 vgl. Interview mit dem LK Emsland und der Stadt Lingen im Oktober 2007, Interview mit dem LK Osnabrück am 05. Oktober 2007. 211 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 24. Februar 2009 und Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 02. März 2009. 212 vgl. schriftliche Befragung der Naturschutzverbände im 3. Quartal 2008.

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den können. Aufgrund der geringen Fallzahlen ist es jedoch schwer möglich, wissenschaftlich be- 4840 lastbare Aussagen zu den Auswirkungen der Fristverkürzungen auf die Naturschutzverbände zu treffen.

3.4.3 Niedersächsisches Abfallgesetz

4845 3.4.3.1 Öffentliche Auslegung des Abfallwirtschaftskonzeptes § 5 (1) S. 1 NAbfG/ § 5 (1) Nr. 3 ModKG

Neben einer ganzen Reihe von Aufgaben sieht das Niedersächsische Abfallgesetz (NAbfG)213 die Erstellung eines Abfallwirtschaftskonzeptes durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger214 4850 vor. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 NAbfG sind im Verfahren zur Aufstellung, Fortschreibung oder wesentlichen Änderung die kreisangehörigen Gemeinden sowie die Behörden und Stellen, die als Träger öffentlicher Belange vom Abfallwirtschaftskonzept berührt werden können, frühzeitig zu beteiligen. Neben den Trägern öffentlicher Belange können sich auch privat interessierte Personen bzw. Gruppen in die Planaufstellung einbringen. 4855 Aus diesem Grund ist der Entwurf des Konzeptes nach § 5 Abs. 2 Satz 2 NAbfG für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen. Der Ort und die Dauer der Auslegung sind mindestens eine Woche vorher öffentlich mit dem Hinweis bekannt zu geben, dass Bedenken und Anregungen wäh- rend der Auslegungsfrist vorgebracht und erörtert werden können. Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 ModKG legt fest, dass nunmehr der Entwurf eines Abfall- 4860 wirtschaftskonzeptes nur noch für die Dauer von zwei Wochen öffentlich auszulegen ist. Die bisherige Fristenregelung wurde folglich um zwei Wochen verkürzt.

Die Auswertung der Indikatorenlisten der Jahre 2001 bis 2005 ergab, dass keine der fünf Modell- kommunen in dieser Zeit ein Abfallwirtschaftskonzept erstellt bzw. fortgeschrieben hat. Im Rahmen 4865 eines kurzen Fragenkataloges wurden die Entsorgungsträger daher zunächst allgemein befragt, welche Erfahrungen sie in der Vergangenheit mit der vierwöchigen öffentlichen Auslegungsfrist gesammelt haben.

Im Landkreis Cuxhaven wurde die öffentliche Einsichtnahme durch die Bürgerinnen und Bürger 4870 bisher genutzt. Allerdings seien die dabei vorgetragenen Anregungen und Bedenken lediglich redaktioneller Art gewesen.215 Die Stadt Cuxhaven hat zuletzt 1998 ein Abfallwirtschaftskonzept aufgestellt. Seitdem sind lediglich kleine Veränderung vorgenommen worden, bei denen keine TÖB-Beteiligung und keine öffentliche Auslegung erfolgte. Anmerkungen oder Bedenken von Bür- gerinnen und Bürger sowie TÖB wurden nicht vorgebracht. Im Laufe des Jahres 2009 ist eine Fort- 4875 schreibung des Abfallwirtschaftskonzepts geplant. Nach Einschätzung der Stadt Cuxhaven hätte eine Verkürzung der Auslegungsfrist jedoch keine Auswirkung auf die Gesamtverfahrensdauer, da parallel dazu die Beteiligung der TÖB stattfinden würde.

Die Gesellschaft für Abfallwirtschaft Lüneburg mbH gab an, dass bislang nur ein Lüneburger 4880 Vereinsmitglied bei der ersten Aufstellung des Abfallwirtschaftskonzeptes die Möglichkeit zur Ein- sichtnahme genutzt habe. Die in diesem Zusammenhang geäußerten Anregungen und Bedenken blieben jedoch ohne Bedeutung für den weiteren Verlauf des Verfahrens.216

213 vgl. Niedersächsisches Abfallgesetz, zuletzt geändert durch Gesetz vom 09. Mai 2008, Nds. GVBl. Nr. 8 vom 20. Mai 2008, S. 127. 214 vgl. § 6 Abs. 1 NAbfG: Die Landkreise, die kreisfreie Stadt Oldenburg sowie die Städte Cuxhaven und Lüneburg sind öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne des § 13 Abs.1 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseiti- gung von Abfällen (KrW-/AbfG). 215 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 09. Oktober 2006. 216 vgl. Stellungnahme der Hansestadt Lüneburg vom 08. November 2006.

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Die übrigen drei Entsorgungsträger der Landkreise Osnabrück und Emsland sowie die Stadt 4885 Oldenburg antworteten, die Möglichkeit zur Einsichtnahme sei bisher nicht genutzt worden. Be- gründet wurde dies mit dem geringen öffentlichen Interesse an dieser Planungsmaterie.217 Eine Zusammenfassung ausgewählter Antworten der Modellkommunen findet sich in Anlage 12, S. 180. Während des ModKG-Versuchszeitraums hat der Abfallwirtschaftsbetrieb des Landkreises Emsland sein Abfallwirtschaftskonzept im 1. Halbjahr 2008 fortgeschrieben. Die Auslegungsfrist 4890 wurde – wie durch das ModKG vorgeschrieben – auf zwei Wochen verkürzt. Bedenken und Anre- gungen von Bürgern wurden während dieser Zeit nicht vorgetragen. Auch blieb die verkürzte Aus- legungsfrist ohne Auswirkungen auf die Gesamtverfahrensdauer der Konzeptfortschreibung, da parallel innerhalb einer vierwöchigen Frist die kreisangehörigen Städte und Gemeinden sowie die Träger öffentlicher Belange um Stellungnahme zum Entwurf gebeten wurden. Aus diesem Beteili- 4895 gungsverfahren gingen zehn Stellungnahmen mit Anregungen und Bedenken hervor, die in das Konzept eingearbeitet wurden. Von der Bekanntgabe bis zur Beschlussfassung des Abfallwirt- schaftskonzeptes vergingen schließlich etwa sechs Monate.218

Die Abfallwirtschaft Landkreis Osnabrück GmbH (AWIGO) hat sein Abfallwirtschaftskonzept in 4900 der zweiten Jahreshälfte 2007 fortgeschrieben. Die öffentliche Auslegungsfrist wurde – wie nach den neuen gesetzlichen Vorgaben – auf zwei Wochen verkürzt. Wie in der Vergangenheit erfolgten auch bei der Fortschreibung 2007 keine nennenswerten Anmerkungen oder Anregungen einzelner (Personen)gruppen. Die Fristverkürzung blieb ohne Auswirkungen auf die Gesamtverfahrensdauer des fortgeschriebenen Abfallwirtschaftskonzeptes.219 4905 In der Hansestadt Lüneburg wurde das Abfallwirtschaftskonzept im Jahr 2008 fortgeschrieben. Der Entwurf des Konzeptes wurde am 04. März dem Ausschuss für Umwelt und Verbraucher- schutz vorgestellt. Den Trägern öffentlicher Belange wurde bis zum 13. Mai 2008 Zeit gegeben, ihre Bedenken und Anregungen einzubringen. Nachdem der Entwurf des Konzepts öffentlich be- 4910 kannt gemacht wurde, erfolgte in der Zeit vom 05. Mai bis zum 19. Mai 2008 die öffentliche Ausle- gung im Bereich Umwelt der Hansestadt Lüneburg. Allerdings wurde von dem Recht zur Einsicht- nahme kein Gebrauch gemacht, sodass auch keine Bedenken und Anregungen von Bürgerinnen und Bürgern geäußert wurden. Von Seiten der TÖB gab es lediglich jeweils eine Stellungnahme von der Kreishandwerkerschaft und eine von der Handwerkskammer Lüneburg-Stade, die sich auf 4915 die Ausführungen zur so genannten Pflichtenübertragung nach § 16 (2) des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bezogen. In Abstimmung mit Ingenieurbüro ATUS wurden die Hintergründe einer Pflichtübertragung näher erläutert, sodass der Entwurf um zwei Punkte ergänzt wurde und die beiden TÖB daraufhin ihr Einverständnis mit der abgeänderten Fassung signalisierten. 4920 Das Abfallwirtschaftskonzept für den Zeitraum 2008 bis 2013 konnte somit am 25. September 2008 vom Rat der Hansestadt Lüneburg beschlossen werden. Aufgrund der Gesamtdauer des Verfahrens sowie aufgrund der parallel stattfindenden TÖB- Beteiligung trug die durch das ModKG verkürzte Frist nicht dazu bei, die Verfahrensdauer signifi- kant zu verkürzen.220 4925 Der Rat der Stadt Oldenburg hat auf seiner Sitzung am 21. Februar 2007 das Abfallwirtschafts- konzept für den Zeitraum 2006-2011 beschlossen, nachdem in der Werksausschusssitzung des Abfallwirtschaftsbetriebes am 21. Dezember 2006 noch einige Ergänzungsvorschläge diskutiert wurden, die noch in der Beschlussfassung berücksichtigt wurden.221 Nach Aussage des Abfallwirt-

217 vgl. Stellungnahmen Landkreis Emsland vom 13. September 2006, AWIGO vom 05. September 2006, Stadt Oldenburg vom 29. Septem- ber 2006. 218 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 08. Januar 2009. 219 vgl. Stellungnahme AWIGO vom 08. Januar 2009. 220 vgl. Hansestadt Lüneburg (2008): Beschlussvorlage Abfallwirtschaftskonzept. VO/2918/08. Lüneburg. 221 vgl. Stadt Oldenburg (2007): Abfallwirtschaftskonzept der Stadt Oldenburg 2006-2011, Vorlagen-Nr.: 06/0816/1 Oldenburg.

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4930 schaftsbetriebes gab es weder von Seiten der TÖB Anmerkungen oder Änderungsvorschläge noch wurde die öffentliche Einsichtnahme genutzt. Auch führte die ModKG-Regelung nicht zu einer Ver- kürzung der Gesamtverfahrensdauer.222

Da in der Vergangenheit folglich nur vereinzelt Personen(gruppen) das Instrument zur Einsicht- 4935 nahme nutzten, kann zusammenfassend festgehalten werden, dass der Verfahrensschritt der öf- fentlichen Auslegung in der Verwaltungspraxis der Entsorgungsträger eine untergeordnete Rolle spielt. Dies könnte somit die Verkürzung der Auslegungsfrist nach ModKG auf zwei Wochen legiti- mieren. Jedoch ist in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass parallel zur öffentlichen Auslegung des 4940 Konzeptes die TÖB anzuhören sind. Da deren Frist zur Abgabe einer Stellungnahme vier Wochen beträgt, lässt sich aus Sicht der Abfallwirtschaftsbetriebe durch die Reduzierung der Auslegungs- frist keine Verkürzung der Gesamtverfahrensdauer bewirken. Zudem ist die zweiwöchige Fristverkürzung nach ModKG im Verhältnis zur Gesamtverfahrensdau- er für die Aufstellung bzw. Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes zu sehen, die bis zu sie- 4945 ben Monate in Anspruch nehmen kann. Vielmehr ist nach Ansicht der Entsorgungsträger der Ar- beitsumfang bei der Einarbeitung von Einwänden der zu beteiligten TÖB und deren Abwägungen nach dem Erörterungstermin sowie die Beschlussfassung des Konzeptes in den verschiedenen Gremien maßgeblich für die Dauer des Gesamtverfahrens. Die neue Auslegungsfrist für Abfallwirtschaftspläne ist in den Modellkommunen nur wenig zur An- 4950 wendung gebracht worden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Abfallwirtschaftskonzepte in der Regel alle fünf Jahre aufgestellt bzw. fortgeschrieben werden, sodass bei dieser Regelung maximal sieben Fälle im Erprobungszeitraum zu erwarten gewesen wären. Aufgrund der geringen Relevanz der ModKG-Regelung für die Verwaltungspraxis ist keine weiterführende wissenschaftliche Begleitung erfolgt. 4955 3.4.3.2 Beteiligung bei der Aufstellung von Schiffsabfallbewirtschaftungsplänen § 34 (1) S. 2 NAbfG/ § 5 (2) ModKG

Das ModKG berührt das NAbfG darüber hinaus im Rahmen der Erstellung von Schiffsabfallwirt- 4960 schaftsplänen. Nach § 33 Abs. 1 NAbfG hat der Hafenbetreiber dafür Sorge zu tragen, dass den in den Hafen einlaufenden Schiffen ausreichende Entsorgungsmöglichkeiten für Schiffsabfälle und Ladungs- rückstände zur Verfügung stehen. Ziel dieser gesetzlichen Regelung ist, seeverkehrspolitische Maßnahmen zum Schutz der Meere vor Verschmutzung zu treffen. Der Entsorgung von Schiffsab- 4965 fällen und Ladungsrückständen auf See, insbesondere das illegale Einbringen durch die Schiffsbe- satzungen, soll weitgehend vermieden werden.223 Aus diesen Gründen wird der Hafenbetreiber nach § 34 Abs. 1 NAbfG verpflichtet, einen Plan über die Entladung und Entsorgung der Schiffsab- fälle und Ladungsrückstände, d. h. einen Schiffsabfallbewirtschaftungsplan aufzustellen und durch- zuführen, um somit die Entsorgung weiter zu optimieren. Bei der Aufstellung des Konzeptes sind 4970 der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die am Hafenort niedergelassenen Beauftragten der regelmäßigen gewerblichen Nutzer und die Betreiber der Entsorgungsanlagen zu beteiligen. Auf diese Weise sollen Anregungen dieser Bezugsgruppen zur Effizienz der Entladungsvorgänge eingebracht werden können. Der Plan ist mindestens alle drei Jahre fortzuschreiben sowie an wesentliche Änderungen des Hafenbetriebes anzupassen. 4975 Aufgrund der Neuregelung nach § 5 Abs. 2 ModKG ist nun eine Fristfestsetzung vorgesehen, nach der Stellungnahmen zur Aufstellung von Schiffsabfallwirtschaftsplänen innerhalb eines Monats

222 vgl. Stellungnahme des Abfallwirtschaftsbetriebes der Stadt Oldenburg vom 19. Januar 2009. 223 vgl. Informationen des Niedersächsischen Umweltministeriums zur gesetzlichen Regelung der Schiffsabfallentsorgung in Niedersachsen, vom 27. Januar 2003, online im Internet: http://cdl.niedersachsen.de/blob/images/C1450328_L20.PDF (letzter Aufruf: 07. Januar 2009)

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abzugeben sind, wenn der Hafen von einer Modellkommune oder von einem Dritten auf dem Ge- biet der Modellkommune betrieben wird.

4980 Für die Jahre 2001 bis 2005 wurden von den Modellkommunen keine Verfahren zur Aufstellung von Schiffsabfallbewirtschaftungsplänen gemeldet. Auf Nachfrage bei den Modellkommunen stellte sich jedoch heraus, dass im Vergleichszeitraum drei Pläne aufgestellt bzw. fortgeschrieben worden sind.

4985 So genehmigte das Hafen- und Seemannsamt in Papenburg am 09. September 2004 den Schiffs- abfallbewirtschaftungsplan für den Hafen der Stadt Papenburg (Landkreis Emsland). Allerdings fand bei der Aufstellung des Plans keine Beteiligung öffentlich-rechtlicher oder privater Träger ge- mäß § 34 Abs. 1 NAbfG statt.224

4990 Der Hafenbetrieb der Stadt Oldenburg hat im Jahr 2003 einen Schiffabfallbewirtschaftungsplan aufgestellt. 225 Den zu beteiligenden Stellen wurde für die Abgabe einer Stellungnahme keine Frist gesetzt. Eine Rückmeldung erfolgte aber in der Regel innerhalb eines Monats.226

Der Hafenbetrieb der großen selbständigen Stadt Cuxhaven hat im Jahr 2004 einen Schiffabfall- 4995 bewirtschaftungsplan aufgestellt. In diesem Zusammenhang wurden auch die relevanten Akteure beteiligt und gebeten, eine Stellungnahme zu dem Plan abzugeben. Allerdings war der zuständige Mitarbeiter des Hafenbetriebs rückblickend nicht in der Lage, Auskunft darüber zu erteilen, wie viel Zeit den zu beteiligenden Akteuren zur Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt wurde. 227

5000 Der Landkreis Osnabrück ist nach Auskunft des entsprechenden Fachdienstes nicht von der ModKG-Regelung betroffen.228 Da darüber hinaus der Landkreis Cuxhaven und die große selb- ständige Hansestadt Lüneburg angaben, dass für ihre Häfen generell keine Schiffabfallbewirt- schaftungspläne aufgestellt werden, hat es weder zwischen 2001 und 2005 noch im Erprobungs- zeitraum Fälle in diesen Gebietskörperschaften gegeben. 5005 Während des Versuchszeitraums des ModKG zwischen dem 01. Januar 2006 und dem 31. De- zember 2008 hat es zwei Fälle gegeben, in denen die Neuregelung zur Anwendung gekommen ist. Sowohl der Hafenbetrieb in der großen selbständigen Stadt Cuxhaven als auch der Hafenbe- trieb in der Stadt Oldenburg haben im Jahr 2008 ihre Schiffabfallbewirtschaftungspläne unter 5010 Beteiligung der relevanten Akteure fortgeschrieben. Da bei der Fortschreibung in der Stadt Olden- burg zum ersten Mal die Sportboothäfen berücksichtigt wurden, waren eine Beteiligung der Was- sersportvereine und eine Ergänzung des Schiffabfallbewirtschaftungsplans erforderlich. Aufgrund dieser Sondersituation dauerte das gesamte Verfahren mit 15 Monaten länger als üblich. Im Rah- men der Beteiligung der relevanten Akteure gab es lediglich einige Anmerkungen seitens des Ab- 5015 fallwirtschaftsbetriebs der Stadt Oldenburg, die jedoch nur redaktionelle Änderungen des Plans zur Folge hatten. Insgesamt kommt es durch die ModKG-Regelung nach Aussage der Stadt Oldenburg nicht zu einer Verkürzung der Verfahrensdauer, da nach altem Recht das Beteiligungsverfahren ebenfalls nach einem Monat abgeschlossen war.229

5020 Bei der Planfortschreibung für den Hafen der Stadt Cuxhaven handelte es sich ebenfalls um einen Sonderfall, da sich das Verfahren aufgrund der Berücksichtigung des Segelhafens verzögerte. Nach Auskunft des Hafenbetriebs benötigt man für die Aufstellung bzw. Fortschreibung eines Schiffabfallbewirtschaftungsplans in der Regel zwischen sechs und neun Monaten. In diesem Fall

224 vgl. Stellungnahme Stadt Papenburg vom 07. Juni 2006, 07. Januar und 14. Januar 2009. 225 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 09. Juni 2006. 226 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 27. Januar 2009. 227 vgl. Stellungnahme des Niedersächsischen Hafenamtes Elbe vom 20. Januar 2009. 228 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 22. Mai 2006. 229 vgl. Stellungnahme der Stadt Oldenburg vom 27. Januar 2009.

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dauerte das Verfahren jedoch ein Jahr und der Abfallwirtschaftsbetrieb, der als öffentlich- 5025 rechtlicher Entsorgungsträger beteiligt wurde, musste aufgrund der Planänderung zwei Stellung- nahmen abgeben. Dennoch verweisen sowohl der Hafen- als auch der Abfallwirtschaftsbetrieb darauf, dass die Abgabe der Stellungnahmen in der Regel relativ zügig erfolgt. Der Abfallwirt- schaftsbetrieb begründet dies damit, dass die Entsorgungssituation im Hafen relativ übersichtlich ist. Beide Seiten sind sich deshalb einig, dass die durch das ModKG eingeführte Frist nicht zu einer 5030 Verkürzung der Verfahrensdauer führt.230

Im Jahr 2007 erfolgte auch eine Fortschreibung des Schiffabfallbewirtschaftungsplans für den Ha- fen der Stadt Papenburg. Jedoch fand – wie bereits bei der seiner Aufstellung im Jahr 2004 – auch hier keine Beteiligung öffentlich-rechtlicher und privater Träger gemäß § 34 Abs. 1 NAbfG 5035 statt, sodass die ModKG-Regelung in diesem Fall nicht zur Anwendung kam.231

Für den im Landkreis Emsland gelegenen, Ende 2007 in Betrieb genommenen Eurohafen sind seitens des Betreibers erste Überlegungen zur Aufstellung eines Schiffsabfallbewirtschaftungspla- nes angestellt worden, ein offizielles Verfahren wurde allerdings bisher nicht eingeleitet.232 5040 Obwohl für die Stadt Cuxhaven und die Stadt Oldenburg jeweils ein Fall im Vergleichs- und Un- tersuchungszeitraum gemeldet wurde, ist ein Vergleich zwischen altem und neuem Recht nur schwer möglich. Während für die Stadt Cuxhaven Angaben dazu fehlen, wie viel Zeit den an der Aufstellung bzw. Fortschreibung des Schiffabfallbewirtschaftungsplans zu beteiligenden Akteuren 5045 vor Inkrafttreten des ModKG eingeräumt wurde, gibt die Stadt Oldenburg an, dass bereits nach altem Recht die Stellungnahmen in der Regel nach einem Monat vorlagen und somit kein Unter- schied zur ModKG-Regelung erkennbar ist.

Insgesamt sind die geringen Fallzahlen in erster Linie darauf zurückzuführen, dass Schiffabfallbe- 5050 wirtschaftungspläne für einen Zeitraum von drei Jahren aufgestellt bzw. fortgeschrieben werden und diese gesetzliche Regelung nicht in allen Modellkommunen, die über einen Hafen verfügen, zur Anwendung kommt. Für die beiden Modellkommunen, in denen Schiffsabfallbewirtschaftungs- pläne gemäß § 34 Abs. 1 NAbfG aufgestellt wurden, ist festzuhalten, dass die Relevanz der einge- führten Frist für die Gesamtdauer des Verfahrens als sehr gering eingeschätzt wird. 5055

3.4.4 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz Stellungnahme vor dem Erlass einer Verordnung zu Bodenplanungsgebieten § 5 (1) NBodSchG/ § 5 (1) Nr. 4 ModKG 5060 Im März 1998 trat das Bundes-Bodenschutzgesetz in Kraft, welches dem Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und der Sanierung von Altlasten dient. Ergänzend zu diesen bundesgesetz- lichen Regelungen verabschiedete das Land Niedersachsen ein Jahr später das Niedersächsische Bodenschutzgesetz (NBodSchG).233 Ziel der einzelnen Bestimmungen ist neben der Altlastensanie- 5065 rung, Prozesse zum vorsorgenden und nachhaltigen Bodenschutz anzustoßen.234 Für Gebiete, auf denen flächenhaft schädliche Bodenveränderungen auftreten oder zu erwarten sind, kann demnach die untere Bodenschutzbehörde235 der Kommunen gemäß § 4 Abs. 1 NBodSchG durch Ver-

230 vgl. Stellungnahme vom Abfallwirtschaftsbetrieb der Stadt Cuxhaven vom 19. Januar 2009, Stellungnahme des Niedersächsischen Ha- fenamtes Elbe vom 20. Januar 2009. 231 vgl. Stellungnahme Stadt Papenburg vom 07. Juni 2006, 07. Januar und 14. Januar 2009. 232 vgl. Stellungnahme Eurohafen Emsland vom 07. Januar 2009 und Stellungnahme Landkreis Emsland 21. Januar 2009. 233 vgl. Niedersächsisches Bodenschutzgesetz, zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 05. November 2004, Nds. GVBl. Nr. 31 vom 11. November 2004, S. 417. 234 vgl. Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, online im Internet: http://www.umwelt.niedersachsen.de/master/C10258602_N11435_L20_D0_I598.html, letzter Aufruf: 05. Januar 2009. 235 Nach § 9 Abs. 2 NBodSchG sind sowohl in den Landkreisen als auch in der kreisfreien Stadt Oldenburg sowie in den Städten Cuxhaven und Lüneburg untere Bodenschutzbehörden angesiedelt.

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ordnung ein Bodenplanungsgebiet ausweisen, um die in dem Gebiet erforderlichen Maßnahmen des Bodenschutzes nach einheitlichen Maßstäben festzusetzen und aufeinander abzustimmen. 5070 Vor dem Erlass oder der wesentlichen Änderung dieser ortsbezogenen Verordnung ist den Behör- den und Stellen, die als Träger öffentlicher Belange von der Verordnung berührt werden können, insbesondere den Gemeinden und deren Zusammenschlüssen, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Derartige Stellungnahmen sind nach § 5 Abs. 1 Satz 2 NBodSchG innerhalb von sechs Wochen gegenüber der unteren Bodenschutzbehörde abzugeben. 5075 Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 4 ModKG sieht vor, dass nunmehr die Frist zur Abgabe einer Stellungnahme einen Monat betragen soll. Folglich handelt es sich bei der Regelungsänderung nach ModKG um eine zweiwöchige Fristverkürzung.

Einschließlich der Jahre 2001 bis 2005 sowie während des gesamten Versuchszeitraums des 5080 ModKGs vom 01. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2008 hat keine der fünf Modellkommunen ein Verfahren zur Ausweisung eines Bodenplanungsgebietes gemeldet. Da in den Modellkommu- nen derzeit Bodenplanungsgebiete weder bestehen noch eingerichtet werden sollen, erfolgte in diesem Bereich keine weiterführende wissenschaftliche Begleitung.

5085 Generell ist anzumerken, dass die zweiwöchige Fristverkürzung nach ModKG zur Abgabe einer Stellungnahme der im Verfahren berührten Träger öffentlicher Belange im Verhältnis zur Verfah- rensdauer eines Gesamtverfahrens zu sehen ist. Denn ein Verfahren zum Erlass oder zur wesentlichen Änderung von Bodenplanungsgebieten kann mehrere Jahre in Anspruch nehmen.

5090 Da im Land Niedersachsen lediglich drei Bodenplanungsgebiete seit Inkrafttreten des NBodSchG vor acht Jahren ausgewiesen worden sind (Bodenplanungsgebiet „Harz“ im Landkreis Goslar236 sowie das Bodenplanungsgebiet „Innersteaue“ in der Stadt Hildesheim und im Landkreis Hildes- heim237), wird deutlich, dass die Regelung nur in Sondersituationen zur Anwendung kommt.238

5095 3.4.5 Anhörungsprozess im Verfahren der Planfeststellung nach NWG und NStrG

Das Planfeststellungsverfahren wird bei übergeordneten raumbedeutsamen Fachplanungen durchgeführt. Grundlage dieses förmlichen Verwaltungsverfahrens bilden die §§ 72 bis 78 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG)239, in dem der Ablauf näher geregelt ist. Zentrale Inhalte 5100 der o. g. Paragraphen sind die Regelung des Anhörungsverfahrens (§ 73 VwVfG), des Planfest- stellungsbeschlusses (§ 74 VwVfG) sowie die Rechtswirkungen der Planfeststellung (§ 75 VwVfG). Das ModKG betrifft lediglich Teile des § 73 VwVfG. Dort wird u. a. geregelt, dass die Anhörungs- behörde die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, innerhalb eines Monats nach Zugang des vollständigen Plans zur Abgabe einer Stellungnahme auffordern und 5105 veranlassen muss, dass der Plan in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, ausgelegt wird. Die Gemeinden haben den Plan innerhalb von drei Wochen nach Zugang für die Dauer eines Monats zur Einsicht auszulegen.240 Die Anhörungsbehörde setzt den zu beteiligenden Behör- den eine dreimonatige Frist, innerhalb der sie eine Stellungnahme abzugeben haben. Das ModKG führt hier zu Fristverkürzungen: 5110

236 vgl. Verordnung des Bodenplanungsgebietes Harz im Landkreis Goslar vom 01. Oktober 2001, Landkreis Goslar Amtsblatt Nr. 13 vom 27. August 2001. 237 vgl. Verordnung des „Bodenplanungsgebietes Innersteaue in der Stadt Hildesheim“ vom 07. Juli 2008, Landkreis Hildesheim Amtsblatt Nr. 30 vom 16. Juli 2008 und vgl. Verordnung des „Bodenplanungsgebietes Innersteaue im Landkreis Hildesheim“ vom 30. Juni 2008, Land- kreis Hildesheim Amtsblatt Nr. 28 vom 2. Juli 2008. 238 Stellungnahme des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz vom 15. Januar 2009. 239 Verwaltungsverfahrensgesetz, neu gefasst durch Bekanntmachung vom 23. Januar 2003, zuletzt geändert durch Art. 10 G v. 17.Dezember 2008, BGBl. I Nr. 61 vom 21. Dezember 2008, S. 2586. 240 Wenn der Kreis der Betroffenen bekannt ist und ihnen innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzuse- hen, kann auf eine Auslegung verzichtet werden.

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ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Frist nach VwVfG Frist nach ModKG betroffener Rechtsbereich Aufforderung zur Abgabe Neu: § 38 Abs. 4 Nr. 1 NStrG, einer Stellungnahme und innerhalb von zwei Wochen § 48 Abs. 2 Satz 4 NWG, Veranlassung zur Ausle- § 127 NWG gung des Plans innerhalb eines Monats nach Zugang des Plans

Auslegung des Plans Neu: § 38 Abs. 4 Nr. 1 NStrG3 durch die Gemeinden für innerhalb von zwei Wochen § 48 Abs. 2 Satz 4 NWG, 241 die Dauer eines Monats § 127 NWG innerhalb von drei Wochen nach Zugang des Plans

Frist der Anhörungsbe- Neu: § 38 Abs. 4 Nr. 1 NStrG, hörde zur Abgabe einer bis zu zwei Monate § 48 Abs. 2 Satz 4 NWG, Stellung bis zu drei Mona- § 127 NWG te

Abb. 72: Fristen nach Verwaltungsverfahrens- und ModKG

In der nachfolgenden Grafik ist noch einmal der Verfahrensablauf bei einem Planfeststellungsver- 5115 fahren schematisch dargestellt:

Quelle: Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr Abb. 73: Ablauf des Planfeststellungsverfahrens am Beispiel des Straßenbaus

241 Die Fristverkürzung im Rahmen des § 38 Absatz 4 Nr. 1 NStrG bezieht sich nur auf die Dauer der Auslegung des Plans. Die Frist, innerhalb derer die Auslegung nach Zugang des Plans erfolgen muss, bleibt unberührt und verändert sich nur bei den Verfahren nach §§ 48 und 127 NWG.

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5120 3.4.5.1 Neubau, Umgestaltung oder Ausbau von Landes-, Kreis- oder Gemeindestraßen nach § 38 NStrG/ § 5 (1) Nr. 5 ModKG

Die Regelung nach § 38 NStrG befasst sich mit der Verkehrsplanung von Landes-, Kreis- und Ge- meindestraßen. Danach dürfen Landes- und Kreisstraßen nur gebaut oder in ihrer Trassenführung 5125 geändert werden, wenn sie zuvor planfestgestellt sind. Der Bau oder die Änderung von Gemeinde- straßen bedarf ebenso eines Planfeststellungsverfahrens, wenn hierfür eine Umweltverträglich- keitsprüfung durchzuführen ist oder Verfahren im Außenbereich der Gemeinde geplant sind. Ver- antwortlich für die Durchführung der Planfeststellungsverfahren sind die Landkreise und kreisfreien Städte. Bei Landesstraßen erfolgt die Planfeststellung seit dem 1. Januar 2005 durch diese Behör- 5130 den, da zuvor die Bezirksregierungen mit dieser Aufgabe betraut waren.

Sowohl vor in Krafttreten des ModKG als auch während des Versuchszeitraums führten die Land- kreise Osnabrück und Emsland Planfeststellungsverfahren durch (vgl. nachfolgende Tabelle):

Modellkommune 2001 bis 2005 2006 bis 2008 Landkreis Cuxhaven - - Landkreis Emsland 28 6 Landkreis Osnabrück 11 3 Hansestadt Lüneburg - - Stadt Oldenburg - - Insgesamt 39 9 5135 Abb. 74: Fallzahlen Planfeststellungsverfahren - NStrG

Aufgrund der Neuregelung des ModKG gelten für die Modellkommunen während des Versuchszeit- raums im Anhörungsverfahren der Planfeststellung veränderte Fristen gemäß § 38 Abs. 4 Nr. 1 NStrG i. V. m. § 73 VwVfG/ § 5 Abs. 1 Nr. 5 ModKG. 5140 Demnach muss die Anhörungsbehörde nach § 73 Abs. 2 VwVfG innerhalb von zwei Wochen nach dem vollständigen Zugang der Planungsunterlagen die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, zur Stellungnahme auffordern.

Modellkommune 2001 bis 2005 2006 bis 2008 mittlere Verfahrensdauer (in t) Landkreis Cuxhaven - - Landkreis Emsland 5 3 Landkreis Osnabrück 20 10 Hansestadt Lüneburg - - Stadt Oldenburg - - Abb. 75: Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme - NStrG 5145 Der Landkreis Emsland teilte hierzu mit, die Aufforderungen nach bisherigem Recht im Durch- schnitt nach fünf Arbeitstagen versandt zu haben. Bei den sechs im Versuchszeitraum gemeldeten Anhörungsverfahren erfolgten die Aufforderungen zur Abgabe der Stellungnahmen im Durchschnitt nach vier Tagen. Die vom ModKG vorgegebene zweiwöchige Frist wurde somit in keinem Fall – 5150 auch nicht in der Vergangenheit – ausgeschöpft.242

242 vgl. auch Stellungnahme Landkreis Emsland, Indikatorenlisten bisheriges Recht, März 2006.

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Der Landkreis Osnabrück nutzte bisher die vom Gesetz vorgeschriebene Frist von durchschnittlich vier Wochen. Bei den drei gemeldeten Anhörungsverfahren nach neuem Recht wurden die Aufforderungen ebenfalls im Rahmen der gesetzlichen ModKG-Frist nach zwei, 14 bzw. 15 Tagen 5155 versandt.

Die vom ModKG vorgegebene Frist wurde damit bei allen während des Versuchszeitraums durch- geführten Planfeststellungsverfahren in den Modellkommunen eingehalten.

5160 Die zweite Fristenänderung bezieht sich auf § 73 Abs. 3 VwVfG, wonach von dem Verfahren betroffene Behörden ihre Stellungnahmen innerhalb einer von der Anhörungsbehörde zu setzenden Frist abzugeben haben, die drei Monate nicht überschreiten darf. Die nachfolgende Tabelle zeigt, dass nach bisherigem Recht sowohl die beteiligten TÖB im Landkreis Emsland als auch im Land- kreis Osnabrück diese Fristgrenze bei weitem nicht ausnutzten. 5165 Modellkommune 2001 bis 2005 01.01.06- 31.12.08 mittlere Verfahrensdauer (in t) Landkreis Osnabrück 59 64 Landkreis Emsland 42 59 Landkreis Cuxhaven - - Hansestadt Lüneburg - - Stadt Oldenburg - - Abb. 76: Abgabe der Stellungnahmen - NStrG

Der Landkreis Emsland beteiligte die Behörden mit einer Frist von sechs Wochen und der Land- kreis Osnabrück durchschnittlich mit einer Frist von 8,5 Wochen. Beide Landkreise bewegten sich 5170 dabei bereits in bzw. nahe der vom ModKG normierten Zweimonatsfrist. Nach neuem Recht benötigten die TÖB im Landkreis Emsland für die Abgabe der Stellungnahmen etwa 59 Tage und im Landkreis Osnabrück durchschnittlich 64 Tage. Generell konnten somit die normierten Fristen des ModKG eingehalten werden. Es zeigt sich jedoch, dass die beiden Modellkommunen schon früher bemüht waren, die einzelnen Verfahrens- 5175 schritte der langwierigen Planfeststellungsverfahren mit möglichst geringem Zeitaufwand abzu- wickeln.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass Planfeststellungsverfahren nach NStrG relativ selten anbe- raumt werden. Im Erprobungszeitraum wurden lediglich neun Verfahren in den beiden Landkreisen 5180 Emsland und Osnabrück durchgeführt. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass in drei der fünf Mo- dellkommunen die Neuregelungen nicht zur Anwendung gekommen sind.

3.4.5.2 Planfeststellung nach § 127 NWG/ § 5 (1) Nr. 7 a ModKG

5185 Das Planfeststellungsverfahren für den Ausbau oberirdischer Gewässer ist durch § 127 NWG festgelegt, jedoch auch bei anderen Ausbauvorhaben anzuwenden (siehe die Verweisung in §§ 87 Absatz 1 Satz 3 und § 123 Absatz 3 NWG). Wie zuvor bereits dargestellt, gelten die §§ 72 bis 78 VwVfG für die Durchführung des Verfahrens. Darüber hinaus sind das Gesetz über die Umweltver- träglichkeitsprüfung (UVPG) bzw. das Niedersächsische Gesetz über die Umweltverträglichkeits- 5190 prüfung (NUVPG) im Planfeststellungsverfahren zu beachten. Die Zuständigkeit für das Verfahren ergibt sich aus § 170 Absatz 1 NWG und der ZustVO-Wasser. Für den Ausbau von Gewässern erster Ordnung und zweiter Ordnung, die in den Anlagen zu § 105 Abs. 1 und 2 NWG aufgeführt sind, ist der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) zuständig. Außerdem liegen der Ausbau von Talsperren und Wasserspeichern (§ 1 Nr. 4 5195 ZustVO-Wasser) sowie ihre Errichtung oder wesentliche Änderung im Zuständigkeitsbereich des

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NLWKN. Für die Durchführung der übrigen Vorhaben einschließlich der Umweltverträglichkeitsprü- fung sind die unteren Wasserbehörden nach § 168 Abs. 2 NWG zuständig. Der Antragsteller des Planfeststellungsverfahrens ist der Träger des Vorhabens, bei dem es sich sowohl um Personen des Privatrechts als auch um juristische Personen des öffentlichen Rechts 5200 (z.B. Wasser- und Bodenverbände, Gemeinden, Land Niedersachsen) handeln kann. Durch das ModKG werden auch hier die Fristen im Zusammenhang mit der Aufforderung zur Ab- gabe einer Stellungnahme auf zwei Wochen sowie die Dauer zur Auslegung des Plans auf einen Monat verkürzt. Auch müssen die im Verfahren zu beteiligenden Behörden ihre Stellungnahme innerhalb einer Zeitspanne von zwei Monaten leisten.243 5205 Die Auswertung der von den Kommunen übermittelten Daten hat ergeben, dass zwischen 2001 und 2005 in den drei Landkreisen 15 Planfeststellungsverfahren durchgeführt wurden, die im Durchschnitt nach rund neun Monaten abgeschlossen waren. In den Städten Lüneburg und Olden- burg gab es keine Fälle. 5210 Modellkommune 2001 bis 2005 01.01.2006 – 31.12.2008 Fallzahlen mittlere Fallzahlen mittlere Verfahrensdauer Verfahrensdauer (in AT) (in AT) Landkreis Cuxhaven 1 105 1 - Landkreis Emsland 9 ca. 190 5 - - Lingen (Ems) - - 1 ca. 200 Landkreis Osnabrück 5 230 - - Hansestadt Lüneburg - - - - Stadt Oldenburg - - - - Abb. 77: Planfeststellungsverfahren nach NWG in den fünf Modellkommunen

An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass es sich jeweils um Einzelfälle mit entsprechenden Besonderheiten handelt, die nur schwer miteinander vergleichbar sind. Dies wird auch dadurch 5215 deutlich, dass die Dauer der Genehmigungsverfahren untereinander stark variiert.244

Während des Versuchszeitraums sind lediglich im Landkreis Emsland und im Landkreis Cuxhaven Fälle nach § 127 NWG aufgetreten.

5220 Nach Auskunft der unteren Wasserbehörde des Landkreises Cuxhaven handelte es sich bei dem gemeldeten Verfahren, um den Antrag eines Deichverbandes auf Kleiauspüttung zur Erhöhung eines Deiches. Dabei konnten jedoch alle durch das ModKG verkürzten Fristen ohne Probleme eingehalten werden. Insgesamt dauerte das Verfahren fast zwei Jahre. Die lange Verfahrensdauer ist darauf zurückführen, dass es Probleme bei den erforderlichen Kompensationsmaßnahmen gab. 5225 Aufgrund der Langwierigkeit dieser Verfahren und der bisherigen Verwaltungspraxis, die dazu führt, dass es in manchen Bereichen keinen Unterschied zwischen altem und neuem Recht gibt245, schätzt die untere Wasserbehörde des Landkreises Cuxhaven die Relevanz der durch das ModKG verkürzten Fristen als eher gering ein. Dennoch befürwortet die Behörde die Verkürzung der Fris- ten in diesem Bereich, weist jedoch gleichzeitig darauf hin, dass es bei einer Kumulation solcher 5230 Vorhaben durchaus problematisch werden kann, die Fristen einzuhalten. Aus dem Landkreis Emsland wurden insgesamt fünf Planfeststellungsverfahren246 gemeldet. In- folge einer geänderten Vorgehensweise in der Praxis werden die TÖB nicht zur Abgabe einer Stel-

243 vgl. Kommentar zum Niedersächsischen Wassergesetz vom August 2006. 244 vgl. Modellkommunen-Daten 2001-2005. 245 So wurde den TÖB nach altem Recht eine Frist von bis zu drei Monaten zur Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt, die durch das ModKG auf bis zu zwei Monate verkürzt wurde. In der Verwaltungspraxis wurde den TÖB aber bisher eine Ein- Monatsfrist gesetzt, um eine Stellungnahme abzugeben. In begründeten Fällen konnten die TÖB allerdings eine Nachfrist beantragen. Diese Praxis wurde auch nach Inkrafttreten des ModKG beibehalten, sodass es in diesem Bereich keine Veränderung gab. 246 Ein weiteres Verfahren konnte nicht mehr bis zum 31. Dezember 2008 abgeschlossen werden und war daher nicht Gegenstand der Untersuchung.

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lungnahme aufgefordert. Durch vorherige Abstimmungsgespräche zwischen den Antragstellern und Planern mit den zuständigen Sachbearbeitern steht der Zeitpunkt, an dem die Antragsunterla- 5235 gen eingehen, in etwa fest. Deshalb können bereits im Vorfeld die Beteiligungsschreiben und Be- kanntmachungen vorbereitet werden, sodass nach Durchsicht der Antragsunterlagen bereits direkt mit der Beteiligung der betroffenen TÖB begonnen werden kann. Zudem wünschen sich die TÖB auch eine sofortige Beteiligung. Parallel dazu wurden auch die Auslegungsverfahren eingeleitet und innerhalb der durch das ModKG normierten einmonatigen Frist beendet. 5240 Die Abgabe der Stellungnahmen erfolgte während des Versuchszeitraums durchschnittlich nach 28 Arbeitstagen und bewegte sich damit innerhalb der neu festgesetzten Fristen. Nach Einschätzung des Landkreises führt die Neuregelung zu einer gewissen Straffung des Ver- fahrens. Jedoch wurde auch bisher auf eine zeitnahe Bearbeitung der Vorgänge geachtet.247 Zu- dem sind die Fristverkürzungen nach ModKG im Verhältnis zur Gesamtverfahrensdauer der Plan- 5245 feststellung zu sehen, die mehr als ein Jahr in Anspruch nehmen kann.

Bei der Stadt Lingen (Ems) wurde ein Planfeststellungsverfahren beim Neubau eines Schöpfwer- kes im Lingener Mühlenbauch durchgeführt. Sowohl die Aufforderungen als auch die Abgaben der Stellungnahmen fanden innerhalb der nach ModKG normierten Fristen statt. Allerdings kam es im 5250 weiteren Verfahrensablauf zu Fristverlängerungen im Einvernehmen mit dem Antragsteller, sodass die Fristverkürzungen nach ModKG letztlich keine Auswirkungen auf die Dauer des Gesamtverfah- rens hatten. Nach Angabe der unteren Wasserbehörde kann jedoch die Neuregelung im Normalfall zu einer Verfahrensbeschleunigung führen.248

5255 3.4.5.3 Festsetzung von Wasserschutzgebieten nach § 48 (2) S. 4 NWG/ § 5 (1) Nr. 7 b ModKG

Wasserschutzgebiete werden sowohl zum Schutz des Grundwassers als auch zum Schutz oberirdischer Gewässer festgelegt. Nach § 49 NWG sind dort bestimmte Handlungen verboten oder nur 5260 beschränkt zulässig und/ oder bestimmte Maßnahmen von den Eigentümern und Nutzungsberech- tigten von Grundstücken zu dulden. Der § 48 Abs. 2 NWG regelt in Verbindung mit dem Verwal- tungsverfahrensgesetz das Verfahren zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten. Bis zum Jahr 2005 waren die Bezirksregierungen für die Durchführung des Verfahrens zuständig. Nach ihrer Auflösung haben die unteren Wasserbehörden diese Funktion übernommen. Bereits begonnene 5265 Fälle werden vom NLWKN zum Abschluss gebracht.249 Für die fünf Modellkommunen gelten die in Abb. 72 auf S. 124 aufgeführten veränderten Fristen (vgl. § 73 VwVfG).

In der Tabelle ist die Zahl der festgesetzten Wasserschutzgebiete in den fünf Modellkommunen wiedergegeben. Dabei liegen mehr als 80 Prozent der Wasserschutzgebiete in den beiden Land- 5270 kreisen Cuxhaven (13) und Osnabrück (24).

Modellkommune Wasserschutz- davon: gebiete kommunenüber- greifend LK Cuxhaven 13 3 LK Emsland 3 0 LK Osnabrück 24 2 Hansestadt Lüneburg 1 1 Stadt Oldenburg 2 1 Gesamtzahl 43 7 Wasserschutzgebiete Abb. 78: Wasserschutzgebiete in den fünf Modellkommunen

247 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 17. Juli 2006, 21. April 2008 und 12. März 2009. 248 vgl. Stellungnahme Lingen (Ems) am 20. März 2009. 249 vgl. Haupt/ Reffken/ Rhode (2006).

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Die Auswertung der von den Modellkommunen übermittelten Daten ergibt, dass zwischen 2001 und 2005 keine Wasserschutzgebiete neu festgesetzt wurden. Aus den Landkreisen Emsland 5275 (Stadt Lingen, Ems) Cuxhaven wurde während des Versuchszeitraums jeweils ein Verfahren gemeldet.

Bei der Stadt Lingen (Ems) wurden im Rahmen der Festsetzung des Wasserschutzgebietes „Stroth“ die TÖB innerhalb von fünf Tagen nach Zugang der vollständigen Planungsunterlagen zur 5280 Abgabe der Stellungnahmen aufgefordert. Die durch das ModKG vorgeschriebene zweiwöchige Frist konnte somit eingehalten werden. 17 der insgesamt 23 beteiligten TÖB reichten anschließend die Stellungnahmen innerhalb der zweimonatigen Frist ein. In einem Fall kam es zu einer leichten Fristüberschreitung. Die übrigen fünf TÖB beteiligten sich nicht am Verfahren. Insgesamt wurden im Festsetzungsverfahren, die durch das ModKG festgesetzten Fristen grundsätzlich eingehalten. 5285 Das Verfahren konnte innerhalb eines Jahres am 15. August 2007 abgeschlossen werden. Nach Auskunft der unteren Wasserbehörde kann die Neuregelung zu einer Beschleunigung der Gesamt- verfahrensdauer führen, wenn es nicht zu Verzögerungen im übrigen Verfahrensablauf kommt.250 Im Landkreis Cuxhaven wurde während des dreijährigen Erprobungszeitraums ein Wasserschutz- gebiet für die Wasserwerke Langen und Leherheide festgesetzt, die von der swb Netze Bremerha- 5290 ven GmbH & Co. KG betrieben werden. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass das beantragte Wasserschutzgebiet im Hoheitsgebiet der Länder Niedersachsen und Bremen liegt und deshalb die ModKG-Regelung nicht zur Anwendung gekommen ist. Nach Auskunft der unteren Wasserbehörde ist es jedoch nicht zu Verzögerungen im Verfahrensablauf durch die längeren Fris- ten gekommen. Vielmehr wird die insgesamt relativ lange Gesamtverfahrensdauer von zwei Jahren 5295 damit begründet, dass einerseits die Anzahl der anhängigen Verfahren (Bewilligungsverfahren, Planfeststellungsverfahren, Wasserschutzgebietsverfahren) für eine zeitnahe Bearbeitung zu groß ist und andererseits die Sitzungstermine für die zuständigen Gremien ungünstig lagen. Schließlich wurde die Verordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für das Wasserwerk Langen/ Leherheide der swb Netze Bremerhaven GmbH und Co. KG am 17. Dezember 2008 vom 5300 Kreistag beschlossen.251 Da es sich bei solchen Verfahren um sehr langwierige Verfahren handelt und sich teilweise die in Verwaltungspraxis angewendeten Fristen nicht von den ModKG-Fristen unterscheiden,252 schätzt die untere Wasserbehörde des Landkreises Cuxhaven die Relevanz der durch das ModKG ver- kürzten Fristen als eher gering ein. Dennoch befürwortet die Behörde die Verkürzung der Fristen in 5305 diesem Bereich, weist jedoch gleichzeitig darauf hin, dass es bei einer Kumulation solcher Vorha- ben durchaus problematisch werden kann, die Fristen einzuhalten.253

Die drei Landkreise Cuxhaven, Emsland und Osnabrück planen, die bereits existierenden Wasser- schutzgebiete in den nächsten Jahren neu festzusetzen. In der Hansestadt Lüneburg laufen eben- 5310 falls die ersten Vorbereitungen für die Neufestsetzung eines gebietskörperschaftenübergreifenden Wasserschutzgebiets. Lediglich die Stadt Oldenburg gab an, dass es für ein solches Vorhaben momentan keine Planungen gibt.

Da während des Erprobungszeitraums lediglich zwei Wasserschutzgebiete festgesetzt wurden, 5315 konnte keine weiterführende wissenschaftliche Begleitung erfolgen.

250 vgl. Stellungnahme Lingen (Ems) am 20. März 2009. 251 Kreistag des Landkreises Cuxhaven (2008): Beschlussvorlage Nr. 251/2008. 252 So wurde den TÖB nach altem Recht eine Frist von bis zu drei Monaten zur Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt, die durch das ModKG auf bis zu zwei Monate verkürzt wurde. In der Verwaltungspraxis wurde den TÖB aber bisher immer eine Ein- Monatsfrist gesetzt, um eine Stellungnahme abzugeben. In begründeten Fällen konnten die TÖB allerdings eine Nachfrist beantragen. Diese Praxis wurde auch nach Inkrafttreten des ModKG beibehalten, sodass es in diesem Bereich keine Veränderung gab. 253 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 19. März 2009.

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3.4.6 Niedersächsische Gemeindeordnung 5320 Genehmigungen der Aufsichtsbehörde § 133 (1) S. 2 NGO/ § 5 (1) Nr. 6 ModKG

§ 133 NGO bestimmt, dass Satzungen, Beschlüsse und andere Maßnahmen der Gemeinde, die der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedürfen, erst mit deren Genehmigung wirksam werden. Hierzu zählen in erster Line Haushaltssatzungen und Nachtragshaushalte, aber auch Einzelkredit- 5325 geschäfte.254 Bis zum Jahr 2005 waren ebenfalls Hauptsatzungen genehmigungspflichtig. Nach § 133 Abs. 1 Satz 2 NGO gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht binnen drei Monaten nach Eingang des Genehmigungsantrags bei der zuständigen Aufsichtsbehörde entschieden ist und die Gemeinde einer Fristverlängerung nicht zugestimmt hat. Andernfalls tritt die Genehmi- gungsfiktion ein. 5330 Die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 ModKG sieht vor, die Genehmigungsfrist für kommunale Satzungen auf einen Monat zu verkürzen.

Die Aufsichtsbehörden in den Modellkommunen werden im Folgenden getrennt betrachtet, da die drei Modell-Landkreise als Aufsichtsbehörden für ihre kreisangehörigen Kommunen fungieren. 5335 Genehmigungsbehörde für die großen selbständigen Städte Cuxhaven, Lingen (Ems) und Lüne- burg sowie die kreisfreie Stadt Oldenburg ist dagegen das Niedersächsische Innenministerium.

Anmerkung: Als analoge Regelung zu § 133 Abs. 1 Satz 2 NGO ist in der Niedersächsischen Landkreisordnung 5340 (NLO) § 77 Abs. 1 Satz 2 enthalten, der die Genehmigung von Beschlüssen, Satzungen und anderen Maßnahmen der Landkreise durch die Kommunalaufsicht regelt. Das ModKG sieht für diese Vorschrift keine Veränderung vor, sodass für Genehmigungen der Landkreise weiterhin eine Frist von drei Monaten anzuwenden ist.

5345 3.4.6.1 Kommunalaufsichtsbehörden der Landkreise

Die nachfolgende Abbildung zeigt für die drei Modell-Landkreise die Veränderung der mittleren Verfahrensdauer nach bisherigem Recht im Zeitraum von 2001 bis 2005 gegenüber den Genehmi- gungsfristen im Versuchszeitraum. Darüber hinaus wurde überprüft, ob die Aufsichtsbehörden die 5350 kürzeren Genehmigungsfristen tatsächlich einhalten konnten und in wie vielen Fällen eine Fristver- längerung beantragt wurde bzw. die Genehmigungsfiktion eintrat.

Der Landkreis Cuxhaven verkürzte gegenüber dem Vergleichszeitraum die mittlere Verfahrens- dauer der Genehmigungsverfahren um 13 Tage. Das entspricht einer Beschleunigung um mehr als 5355 40 Prozent gegenüber der sonst üblichen Bearbeitungszeit von 31 Tagen. In elf Prozent der Fälle beantragte der Landkreis eine Fristverlängerung bei den Kommunen. Anhand dieses relativ geringen Prozentsatzes wird deutlich, dass die Genehmigung einer Haushaltssatzung im Normalfall innerhalb von 18 Tagen erteilt werden kann, da in den meisten Fällen die Sachverhalte bereits vor Antragseingang mit vielen Kommunen intensiv erörtert wurden. Folglich waren keine langen Bear- 5360 beitungszeiten mehr erforderlich. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang noch, dass der Erhebungszeitraum 01. April bis 31. September 2007 eine Besonderheit aufweist, da erstmals ein doppischer Haushalt geprüft wurde. Infolge dieser Umstellung waren bei einigen Kommunen die vorgelegten Antragsunterlagen unvoll- ständig, sodass sich die Dauer des Genehmigungsverfahrens verlängerte. Zudem war zwischen 5365 Februar und Juli 2007 eine von zwei Stellen der Kommunalaufsicht unbesetzt, sodass dies ebenfalls zu Verzögerungen führte. Obwohl sich der hohe Wert bei den Fällen mit Gewährung einer Fristverlängerung im darauf folgenden Erhebungszeitraum wieder normalisierte, muss davon aus-

254 vgl. hierzu ausführlich Bauer, Peter et al. (1997).

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gegangen werden, dass es durch die Umstellung der Haushaltssystematik auch in den nächsten Genehmigungsperioden in einigen Fällen zur Beantragung einer Fristverlängerung kommen wird. 5370 Denn der letzte Erhebungszeitraum weist wieder einen erhöhten Prozentsatz für die Fälle mit Frist- verlängerung auf (siehe nachfolgende Abbildung), der von der Kommunalaufsicht hauptsächlich mit der Umstellung auf die Doppik bzw. der Einreichung unvollständiger Unterlagen begründet wurde. Abschließend bleibt festzuhalten, dass die Kommunalaufsicht des Landkreises Cuxhaven im Un- 5375 tersuchungszeitraum immer in der Lage war, die Genehmigung fristgerecht zu erteilen, so dass in keinem Fall die Genehmigungsfiktion eintrat.

Erhebungs- Mittlere Verfah- Fälle Fälle mit Gewährung Fälle mit Geneh- zeitraum rensdauer (in t) einer Fristverlängerung migungsfiktion 2001 – 2005 31 o. A. 0 0 01.01.06 – 31.03.06 14 33 0 0 01.04.06 – 30.09.06 15 67 5 (7,5%) 0 01.10.06 – 31.03.07 15,9 56 3 (5,4%) 0 01.04.07 – 30.09.07 33 28 11 (39,3%) 0 01.10.07 – 31.03.08 12 54 0 0 01.04.08 – 31.12.08 19 69 16 (23,3%) 0 Insgesamt: 18,2 307 35 (11,4%) 0 Abb. 79: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Cuxhaven

5380 Für den Landkreis Emsland ergab die Auswertung der Indikatorenlisten nach bisherigem Recht eine durchschnittliche Genehmigungsdauer von 26 Tagen. Damals konnten bereits 65 Prozent der Verfahren nach einem Monat, 25 Prozent nach dem zweiten Monat und der geringste Anteil von zehn Prozent im dritten Monat abgeschlossen werden. Während des Versuchszeitraums erteilte die Kommunalaufsichtsbehörde 183 Genehmigungen, bei 5385 denen es sich in 97 Prozent der Fälle um Haushaltssatzungen bzw. Nachtragshaushaltssatzungen handelte.255 In keinem Fall wurde eine Fristverlängerung bei einer Gemeinde beantragt. Auch kam es während eines Prüfverfahrens nie zu einer Genehmigungsfiktion. Die Genehmigungsbehörde schloss jedoch in diesem Zusammenhang nicht aus, dass andere Arbeitsschritte zugunsten der ModKG-Vorgabe zurückgestellt wurden. Insgesamt reduzierte sich die durchschnittliche Genehmi- 5390 gungsdauer während der letzten drei Jahre um zehn auf nunmehr 16,6 Tage.

Erhebungs- Mittlere Verfah- Fälle Fälle mit Gewährung Fälle mit Genehmi- zeitraum rensdauer (in t) einer Fristverlängerung gungsfiktion 2001 – 2005 26 391 0 0 01.01.06 – 31.03.06 15 15 0 0 01.04.06 – 30.09.06 18,5 23 0 0 01.10.06 – 31.03.07 13 45 0 0 01.04.07 – 30.09.07 19 19 0 0 01.10.07 – 31.03.08 16 40 0 0 01.04.08 – 31.12.08 19 41 0 0 Insgesamt: 16,6 183 0 0 Abb. 80: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Emsland

Die verkürzte Fristenregelung konnte im Landkreis Emsland folglich in allen Fällen erfolgreich an- 5395 gewendet werden.

255 Die übrigen drei Prozent der Fälle entfielen auf Prüfungen von Sicherheitsbestellungen nach § 93 (1) NGO, kreditähnlichen Rechtsge- schäften nach § 92 (6) NGO sowie Verpflichtungen aus Gewährungsverträgen nach § 93 (2) NGO.

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Allerdings wies die Genehmigungsbehörde darauf hin, dass gute Voraussetzungen hierfür bestanden. Während der Arbeitsspitzen im März/April und im Dezember eines Jahres waren keine Perso- nalausfälle durch Krankheit zu verzeichnen, auch blieben komplexe Prüfverfahren von z. B. Haus- haltssicherungskonzepten aus, da sich die kreisangehörigen Kommunen aufgrund des wirtschaftli- 256 5400 chen Aufschwungs in einer besseren Haushaltslage befanden.

Im Zeitraum zwischen 2001 bis 2005 erteilte der Landkreis Osnabrück Genehmigungen nach § 133 NGO durchschnittlich in 34 Tagen. Während des Versuchszeitraums bearbeitete die Aufsichtsbehörde insgesamt 169 Verfahren, bei 5405 denen es sich häufig um Haushaltssatzungen handelte.257 In 18 Prozent der Fälle (30 Verfahren) musste eine Fristverlängerung bei den Gemeinden beantragt werden. Ursächlich hierfür waren nach Angabe der Aufsichtsbehörde Arbeitsspitzen in den Monaten April/ Mai bzw. Dezember, wenn zeitgleich und jährlich wiederkehrend Genehmigungsanträge für Haushaltssatzungen bzw. Nachtragshaushaltssatzungen von den Gemeinden eingereicht werden. Durchschnittlich wurde die 5410 Genehmigung dann erst nach einem Monat und zehn Tagen erteilt. In einem Ausnahmefall, der aufgrund seiner Besonderheit zu vernachlässigen ist, kam es zu einer Genehmigungsfiktion. Insgesamt reduzierte sich die durchschnittliche Verfahrensdauer um knapp die Hälfte auf etwa 20 Tage gegenüber dem bisherigen Recht. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass aufgrund der Neufassung des § 7 Abs. 2 NGO258 im Jahr 2005 die Genehmigungserfordernis von Hauptsatzun- 5415 gen und Änderungssatzungen durch die Kommunalaufsichtsbehörde entfiel. Die Genehmigungs- dauer nahm bei diesen maßgebenden Satzungen zum Teil mehr Zeit in Anspruch, wodurch sich die deutlich längere Verfahrensdauer nach bisherigem Recht erklärt.259 Die merkliche Reduzierung der Verfahrensdauer während des Versuchszeitraums kann folglich nicht allein auf die Neurege- lung des ModKG zurückgeführt werden. 5420 Erhebungs- Mittlere Verfah- Fälle Fälle mit Gewährung Fälle mit Genehmi- zeitraum rensdauer (in t) einer Fristverlängerung gungsfiktion 2001 – 2005 34260 o. A. o. A. o. A. 01.01.06 – 31.03.06 27 24 8 (33 %) 0 01.04.06 – 30.09.06 15 23 1 (4 %) 1 (4 %) 01.10.06 – 31.03.07 11 32 0 0 01.04.07 – 30.09.07 26 25 11 (44 %) 0 01.10.07 – 31.03.08 19 36 2 (6 %) 0 01.04.08 – 31.12.08 22 29 8 (28 %) 0 Insgesamt: 19,6 169 30 (18 %) 1 (0,6 %) Abb. 81: Genehmigungen nach § 133 NGO durch den Landkreis Osnabrück

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Aufsichtsbehörden der Landkreise i. d. R. die Genehmigungen nach neuem Recht innerhalb der vom ModKG festgesetzten Frist von einem 5425 Monat bewältigen. In 18 Prozent der Fälle kam es zur Beantragung von Fristverlängerungen, wenn Arbeitsspitzen bei der Genehmigungsbehörde auftraten. Dies war vor allem einen Monat vor Be- ginn eines neuen Haushaltsjahres gegeben, da die Kommunen nach § 86 NGO zu diesem Zeit- punkt verpflichtet sind, eine neue Haushaltssatzung vorzulegen. Als weitere mögliche Gründe für Fristüberschreitungen wurden die Prüfung besonders komplizierter Verfahren, Personalausfälle 5430 infolge von Krankheitszeiten, Personalwechsel sowie die Einführung der Doppik und damit einher-

256 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland am 04. Februar 2009. 257 18 Prozent der Fälle entfielen auf die Prüfung von Bürgschaften, Gewährverträgen, Gebietsänderungsverträgen und zentralen Prüfeinrich- tungen. 258 vgl. Niedersächsische Gemeindeordnung, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 22. April 2005, Nds. Verordnungsblatt Nr. 9 vom 29. April 2005, S. 110. 259 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück, vom 22. März 2007. 260 Der errechnete Wert berücksichtigt jedoch die Verfahrensdauer für die Genehmigungen von Hauptsatzungen.

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gehenender erhöhter Prüfaufwand genannt. Nur in einem Ausnahmefall kam es letztlich zu einer Genehmigungsfiktion. Generell seien nach Auffassung der Aufsichtsbehörden mit der Fristverkürzung höhere Arbeitsbe- lastungen verbunden, da dasselbe Arbeitspensum innerhalb einer geringeren Zeitspanne bewältigt 5435 werden müsse. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass andere Aufgaben zugunsten der Genehmigungen nach § 133 NGO zurückgestellt würden.

3.4.6.2 Innenministerium als Kommunalaufsichtsbehörde 5440 Die im Rahmen eines Experteninterviews mit Vertretern des zuständigen Referats im Niedersäch- sischen Innenministerium gewonnenen Erkenntnisse ergaben für die drei großen selbständigen Städte Cuxhaven, Lingen (Ems) und Lüneburg sowie für die kreisfreie Stadt Oldenburg ein anderes Bild. Die Kommunalaufsicht im Innenministerium weist darauf hin, dass die Verkürzung der Ge- 5445 nehmigungsfrist durch das ModKG zu einigen Problemen führt, da jährlich etwa 140 Haushalte (inkl. Nachtragshaushalte) intensiv geprüft werden, von denen rund zwei Drittel unausgeglichen sind oder teilweise erhebliche Defizite aufweisen. Hinzu kommen weitere genehmigungspflichtige Rechtsgeschäfte mit unmittelbarer Auswirkung auf die Haushaltswirtschaft der Kommunen, die oft parallel zu den Haushalten entschieden werden müssen. 5450 Daher sei es bereits jetzt äußerst schwierig, die verkürzte Frist bei der Prüfung der Haushaltssat- zung einzuhalten. Hier ergäbe sich das Problem, dass sich die Genehmigungen immer auf zwei kurze Perioden konzentrieren. Während in der Regel die Haushalte zwischen Januar und Mai vorgelegt werden, werden im Spätherbst noch einmal die Nachtragshaushalte vorgelegt. Aus Sicht der Kommunalaufsicht bestand bislang durch die dreimonatige Genehmigungsfrist ein ausreichender 5455 Zeitpuffer, um die Arbeitsspitzen ohne Fristabläufe bewältigen zu können. Infolge der ModKG- Regelung werden Haushaltssatzungen von anderen Kommunen zum Teil nicht weiter oder später bearbeitet, um zu verhindern, dass die Genehmigungsfiktion bei einer Modellkommune eintritt. Bisher wurden die Fälle nach Eingangsdatum bearbeitet. Aufgrund der unterschiedlichen Fristen sei dies jetzt nicht mehr möglich. Zudem hat die Fristverkürzung dazu geführt, dass bei sehr kom- 5460 plexen und problematischen Haushalten nicht mehr alle Details im bisherigen Umfang geprüft werden könnten. Auch muss auf Nachfragen verzichtet werden, die nur durch das Anfordern von Er- gänzungsunterlagen der jeweiligen Kommune beantwortet werden können.

Darüber hinaus komme erschwerend hinzu, dass erstens die finanzielle Situation der Kommunen 5465 sowie zweitens die zahlreichen Ausgliederungen (in Form von GmbHs, Eigenbetrieben und Beteili- gungen) eine genaue und damit zeitintensive Prüfung der Haushaltspläne notwendig machen. Dies sei innerhalb der Einmonatsfrist angesichts der zur Verfügung stehenden personellen Kapazitäten im zuständigen Referat so gut wie nicht zu bewerkstelligen. Deshalb müsse in diesen Fällen re- gelmäßig eine Fristverlängerung bei den betroffenen Kommunen beantragt werden. 5470 Im Hinblick auf eine Übertragung der ModKG-Regelung auf das gesamte Land Niedersachsen äußert die Kommunalaufsicht im Innenministerium daher schwere Bedenken. Wenn die verkürzte Frist für alle Landkreise sowie kreisfreien und großen selbständigen Städte gelten würde, wäre eine umfangreiche Prüfung der Haushalte nicht mehr möglich. Angesichts der Tatsache, dass rund zwei Drittel der von der Kommunalaufsicht zu prüfenden Haushalte sehr komplex oder sehr prob- 5475 lematisch sind, hält das niedersächsische Innenministerium eine Reduzierung der Prüfungsintensi- tät zur Kompensation der Fristverkürzung für nicht vertretbar.261 262

Die von den drei Modellstädten übermittelten Daten (siehe nachfolgende Abbildung) bestätigen die Aussagen des Innenministeriums empirisch. So konnte die Kommunalaufsichtsbehörde insgesamt 5480 vier der 16 im Modellzeitraum vorgelegten Haushaltssatzungen und Nachtragshaushalte nicht innerhalb der Einmonatsfrist genehmigen. Um die Genehmigungsfiktion zu verhindern, beantragte

261 vgl. Experteninterview mit Vertretern des Referats „Kommunalaufsicht“ im Niedersächsischen Innenministerium am 26. Februar 2007. 262 vgl. Stellungnahme des Referats „Kommunalaufsicht“ im Niedersächsischen Innenministerium vom 12. Februar 2009.

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die Aufsichtsbehörde eine Fristverlängerung, die von den beiden Städten Cuxhaven und Olden- burg auch gewährt wurden. Aufgrund der prekären Finanzsituation Cuxhavens musste die Kom- munalaufsicht bei drei der sechs Haushaltsgenehmigungen eine Fristverlängerung beantragen. In 5485 den anderen drei Fällen handelte es sich um die Genehmigung des Nachtragshaushalts 2006 sowie die Haushaltssatzungen für die Jahre 2008 und 2009, die aufgrund des geringeren Umfangs in der vorgegebenen Frist erteilt werden konnte.

Modellkommunen m. Verfahrensdauer(in t) Fälle mit Fristver- Fälle mit Genehmi- längerung gungsfiktion 2001 - 2005 2006 - 2008 (01.01.06-31.12.08) (01.01.06-31.12.08) Cuxhaven o. A. 42 3 - (6 Fälle bis zum 31.12.2008) Lingen (Ems) 14 17 - - (6 Fälle bis zum 31.12.2008) Lüneburg 90 30 - - (3 Fälle bis zum 31.12.2008) Oldenburg 63263 41 1 - (1 Fall bis 31.12.2008) Abb. 82: Genehmigungen nach § 133 NGO für große selbständige und kreisfreie Städte 5490 Die Haushaltssatzung der Stadt Oldenburg wurde ebenfalls nicht innerhalb der Einmonatsfrist genehmigt, sodass die Kommunalaufsicht um die Gewährung einer Fristverlängerung bat. Anzumer- ken ist jedoch, dass die Stadt Oldenburg für den Untersuchungszeitraum lediglich einen Fall gemeldet hat. Aus diesem Grund kann keine fundierte Aussage über die Auswirkungen der Fristver- 5495 kürzung für die Stadt Oldenburg getroffen werden. Für die Städte Lingen (Ems) und Lüneburg konnten die Haushaltssatzungen in 17 bzw. 30 Tagen genehmigt werden, da die Fälle nach ModKG vorgezogen wurden. Eine Genehmigungsfiktion trat bisher in keinem Fall ein. Auffällig ist jedoch, dass die Haushaltssatzungen der Stadt Lingen (Ems) sowohl vor Inkrafttreten des ModKG als auch im Modellzeitraum mit etwa zwei Wochen deutlich schneller als in der im Gesetz vorgege- 5500 benen Frist genehmigt werden konnten. Nach Auskunft der Prüfbehörde ist dies allerdings auf die sowohl in der Vergangenheit als auch aktuell gute Haushaltslage der Stadt Lingen (Ems) zurückzu- führen, die weniger Prüfaufwand erfordert.264

Nach Auswertung der von den Modellkommunen übermittelten Daten konnte durch das ModKG 5505 eine zum Teil deutliche Reduzierung der Verfahrensdauer erreicht werden. Während die Kommu- nalaufsicht der Landkreise bisher bis auf wenige Ausnahmen die einmonatige Frist ohne Probleme einhalten konnte, zeigt sich bei den vier Städten, für die das Niedersächsische Innenministerium zuständig ist, ein differenzierteres Bild. Im Vergleich zu den Vorjahren konnte die Genehmigungs- dauer insgesamt verkürzt werden. Allerdings konnte der Großteil der Genehmigungen für die Städ- 5510 te Cuxhaven und Oldenburg nicht fristgerecht erteilt werden, sodass eine Nachfrist beantragt werden musste. Ferner wurden nach Auskunft des Innenministeriums die ModKG-Haushalte im Ver- gleich zu den übrigen niedersächsischen Fällen bevorzugt bearbeitet. Jedoch muss darauf hingewiesen werden, dass für die vier Städte im Vergleich zu den Landkreisen deutlich weniger Fälle vorliegen (vgl. Abb. 79 bis Abb. 81, S. 131 f.). 5515

263 Ohne Berücksichtigung der Fallzahlen für die Genehmigung von Hauptsatzungen. 264 vgl. Stellungnahme der Kommunalaufsicht im Niedersächsischen Innenministerium am 02. Juli 2009

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3.4.7 Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz Beteiligung bei der Aufstellung des Nahverkehrsplans § 6 (4) S. 3 NNVG/ § 5 (1) Nr. 8 ModKG 5520 Aufgabenträger des öffentlichen Personalnahverkehrs (ausgenommen des Schienenpersonennah- verkehrs) sind nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 des Niedersächsischen Nahverkehrsgesetz (NNVG)265 die Landkreise und die kreisfreien Städte in ihrem jeweiligen Gebiet. Geregelt wird der öffentliche Personalnahverkehr durch Nahverkehrspläne, deren Inhalte sich aus 5525 § 6 NNVG ergeben. Diese Norm gibt zudem Auskunft darüber, welche Akteure bei der Aufstellung der Nahverkehrspläne zu beteiligen sind. Hierzu zählen vorhandene Unternehmer, benachbarte Aufgabenträger, kreisangehörige Gemeinden und Samtgemeinden, die Verbandsmitglieder, die Straßenbaulastträger, die Verbände, die die Interessen der Fahrgäste vertreten sowie die Nieder- sächsische Landesnahverkehrsgesellschaft mbH. Bisher existierten keine gesetzlichen Regelun- 5530 gen, innerhalb welcher Frist mitwirkende Akteure ihre Stellungnahme einreichen mussten. Durch die Neuregelung nach § 5 Abs. 1 Nr. 8 ModKG kommt es nun zu einer Fristfestsetzung, die den Beteiligten eine Zeitdauer von bis zu zwei Monaten einräumt, um eine Stellungnahme zum Entwurf des Plans abzugeben.

5535 Anzumerken ist, dass die Modellstädte Lüneburg und Oldenburg nicht von dieser Vorschrift des ModKGs betroffen sind, da sie keine Aufgabenträger des öffentlichen Personalnahverkehrs sind. Im Falle der großen selbständigen Hansestadt Lüneburg liegt die Zuständigkeit beim Landkreis, da ein gemeinsamer Nahverkehrsplan für den gesamten Landkreis aufgestellt wird. Die Stadt Olden- burg ist in ihrer Zuständigkeit zwar kreisfrei, gehört jedoch dem Zweckverband Bremen/ Nieder- 5540 sachsen an und ist damit nicht verantwortlich für die Aufstellung eines Nahverkehrsplans. Damit reduziert sich die Anzahl der möglichen Fälle auf die drei Modell-Landkreise.

Für den Zeitraum 2001 bis 2005 meldete sowohl der Landkreis Cuxhaven als auch der Landkreis Osnabrück die Aufstellung eines Nahverkehrsplans. 5545 Erst im Zuge der Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 27. Januar 2009 wurde bekannt, dass der Kreistag am 09. Juli 2003 den zweiten Nahverkehrsplan für den Zeitraum 2003 bis 2007 beschlossen hatte. Da nach altem Recht keine gesetzliche Frist festgelegt war, hat das Betei- ligungsverfahren zwischen acht und vierzehn Wochen gedauert, wobei das Fristende maßgeblich von den Sitzungsterminen der politischen Gremien abhängig gemacht wurde.266 5550 Der Nahverkehrsplan für den Landkreis Osnabrück wurde am 13. Dezember 2004 vom Kreistag beschlossen. Dieser aktuell im Einzugsgebiet des Landkreises Osnabrück geltende Plan wurde von der Planungsgesellschaft Nahverkehr Osnabrück GbR (PlaNOS) unter Beteiligung der Kreis- verwaltung aufgestellt. Das von der PlaNOS durchgeführte Beteiligungsverfahren dauerte nach Auskunft des Landkreises drei Monate und nahm somit ca. 20 Prozent der Gesamtverfahrensdauer 5555 zur Aufstellung des Nahverkehrsplanes in Anspruch.267

Zwischen dem 01. Januar 2006 und dem 31. Dezember 2008 kam die ModKG-Regelung lediglich in einem Fall zur Anwendung. Am 23. April 2008 beschloss der Kreisausschuss des Landkreises Cuxhaven, das Beteiligungs- 5560 verfahren im Rahmen der Neuaufstellung eines dritten Nahverkehrsplans für den Zeitraum 2008 bis 2012 einzuleiten. Insgesamt wurden 53 TÖB beteiligt, von denen 16 Stellungnahmen einreich- ten. Inhaltliche Relevanz besaßen jedoch nur 13 Stellungnahmen. Die übrigen beinhalteten Fehl- anzeigen bzw. verwiesen auf die Stellungnahme eines Dritten. Die übrigen dreizehn Stellungnah- men enthielten insgesamt 86 Anregungen und Einwendungen, von denen 66 im Nahverkehrsplan

265 Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz vom 28. Juni 1995, Zuletzt geändert durch das Gesetz vom 13. Dezember 2007, Nds. GVBl. Nr. 40 vom 18. Dezember 2007, S. 706. 266 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 27. Januar 2009. 267 vgl. Stellungnahmen Landkreis Osnabrück vom 20. und 23. April 2007.

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5565 Berücksichtung fanden, während 20 unberücksichtigt blieben. Nach Aussage des Landkreises Cuxhaven handelte es sich bei den Hinweisen überwiegend um Vorschläge redaktioneller Art bzw. um die Bewertung von Fahrplänen. Lediglich die Stellungnahmen der Verkehrsgemeinschaft Nord- ost-Niedersachsen (VNN), des Beirates für Menschen mit Behinderungen sowie die des Frauen- rats besaßen eine inhaltliche Relevanz und bedurften einer differenzierteren Betrachtung.268 5570 14 TÖB meldeten sich fristgemäß zurück und benötigten hierfür zwischen 25 und 66 Tage, sodass die durchschnittliche Beteiligungsdauer bei etwa 54 Tagen lag. Der Träger der Schulbeförderung und der Landkreis Osterholz-Scharmbeck baten jeweils um eine Fristverlängerung, während der Behindertenrat vorab einen Erörterungstermin forderte, der am 25. Juni 2008 stattfand. Obwohl dem Landkreis Osterholz-Scharmbeck eine Fristverlängerung bis zum 31. Juli 2008 eingeräumt 5575 wurde, gab dieser keine Stellungnahme ab, sodass das Beteiligungsverfahren nach 92 Tagen mit Fehlanzeige abgeschlossen wurde. Über das vorgeschriebene formelle Verfahren hinaus wurde zudem noch ein Erörterungstermin mit den betroffenen Verkehrsunternehmen und ein öffentlicher Erörterungstermin durchgeführt, sodass im Beteiligungsverfahren keine wesentlichen Einwendungen mehr erhoben wurden269. 5580 Für die Durchführung des politischen Verfahrens, das die Bestimmung der Kriterien und Zielset- zungen, die Einleitung des Beteiligungsverfahrens sowie den Beschluss des Nahverkehrsplans umfasst, wurden etwa sechs Monate benötigt. Unter Berücksichtigung der Verwaltungsarbeiten vor und nach der Beschlussfassung dauerte das gesamte Verfahren acht bis zwölf Monate. Aus Sicht des Landekreises Cuxhaven besteht ein Vorteil der Neuregelung darin, dass Fristverlän- 5585 gerungen mit Hinweis auf die durch das ModKG eingeführte Frist nur begrenzt eingeräumt und in Anspruch genommen werden. Damit lässt sich das Verfahrensende letztlich genauer bestimmen. Insgesamt wird die Relevanz der Neuregelung jedoch als gering eingeschätzt, da die eingeführte Frist keine Auswirkungen auf die Gesamtverfahrensdauer hat.270 Im Landkreis Emsland ist der bestehende Nahverkehrsplan noch bis zum Ende des Jahres 2009 5590 gültig. Danach ist vorgesehen, ein Verfahren zur Aufstellung eines neuen Nahverkehrsplans einzuleiten.271

Die Einführung einer Frist zur Abgabe einer Stellungnahme im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Nahverkehrsplans ist als Evaluationsgegenstand ungeeignet. Zum einen werden Nahver- 5595 kehrspläne in der Regel nur alle fünf Jahre aufgestellt oder fortgeschrieben. Zum anderen wäre für den Untersuchungszeitraum lediglich mit maximal drei Fällen zu rechnen gewesen, da die ModKG- Regelung in Lüneburg und Oldenburg nicht zur Anwendung kommen konnte. Anhand des einen, vom Landkreis Cuxhaven im Untersuchungszeitraum übermittelten Falls wird deutlich, dass die Neuregelung nicht ausreichend erprobt werden und deshalb auch keine weiterführende wissen- 5600 schaftliche Begleitung erfolgen konnte.

268 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 27. Januar 2009. 269 vgl. Landkreis Cuxhaven (2008): Dritter Nahverkehrsplan des Landkreises Cuxhaven für den Zeitraum 2008 bis 2012. Sitzungsvorlage Nr. 172/2008 vom 07. August 2008. 270 vgl. Stellungnahme des Landkreises Cuxhaven vom 27. Januar 2009. 271 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 21. Januar 2009.

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3.5 Zuständigkeitsverlagerungen

§ 6 ModKG erlaubt den Modell-Landkreisen Cuxhaven, Emsland und Osnabrück für die nachfol- 5605 gend aufgeführten Verordnungen abweichende Zuständigkeitsverlagerungen mit ihren kreisange- hörigen Städten und Gemeinden zu treffen:

Allgemeine Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkreise zur Ausführung von Bundesrecht (AllgZustVO-Kom), 5610 Verordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr (ZustVO-SOG), Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten (ZuStVO-Wirtschaft), Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Arbeitschutz, Immissionsschutz-, 5615 Sprengstoff, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts sowie in anderen Rechtsgebieten (ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz), § 3 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts (ZustVO- Wasser) und Allgemeine Vorbehaltsordnung (AllgVorbehVO) – gilt ausschließlich für große selbstständige 5620 Städte und selbständige Gemeinden.

Die Verlagerung verschiedener Aufgabenbereiche soll dazu beitragen, den Handlungsspielraum der kreisangehörigen Kommunen zu erweitern und durch eine (De)zentralisierung von kommunalen Serviceangeboten die Bürgerfreundlichkeit zu erhöhen. 5625 Die in den Modell-Landkreisen beschlossenen Zuständigkeitsvereinbarungen müssen neben den verlagerten Aufgabenbereichen auch Regelungen über finanzielle Folgen sowie Laufzeiten enthalten und in dieser Form dem zuständigen Fachministerium angezeigt werden, das binnen zwei Wo- chen nach Zugang die Zuständigkeitsvereinbarungen beanstanden kann, sofern eine ordnungs- 5630 gemäße Erledigung der Aufgaben nicht gewährleistet erscheint.

Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung dieser Vorgaben sind die einzelnen Modell-Landkreise in unterschiedlicher Weise vorgegangen: Dauer der Zuständigkeitsvereinbarungen: Die Landkreise Cuxhaven und Emsland schlos- 5635 sen zunächst Vereinbarungen für einen Zeitraum von zwei Jahren (01. April 2006 bis 31. Dezember 2007)272. Diese wurden später bis zum 31. Dezember 2008 verlängert.273 Der Landkreis Osnabrück nahm dagegen eine automatische Verlängerungsoption bis zum 31. Dezember 2008 in die Vereinbarungen auf, sofern keiner der Vertragspartner diese bis zum 30. Juni 2007 kündigte.274 5640 Nach Artikel 1 Nr. 3 b des Gesetz zur Änderung des Modellkommunen-Gesetzes und anderer Gesetze gelten die Zuständigkeitsvereinbarungen bis zum 31. Oktober 2009 fort, da keine beteiligte kommunale Körperschaft der Fortschreibung gegenüber dem zuständigen Fachministerium widersprochen hat. Verordnungen: Die nachfolgende Abbildung zeigt, dass eine Aufgabenverlagerung nach 5645 der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten des Arbeitschutz-, Immissions- schutz-, Sprengstoff-, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts, der Verordnung über Zu- ständigkeiten auf dem Gebiet des Wasserrechts und der Allgemeine Vorbehaltsverordnung in den Modell-Landkreisen nicht vollzogen wurde. Aus diesem Grund findet keine Evaluati- on dieser Rechtsbereiche statt.

272 Nds. GVBl. 9/ 2006 vom 24. März 2006, S. 115 ff. 273 Nds. GVBl. 38/ 2007 vom 11. Dezember 2007, S. 685 ff. und Nds. GVBl. 39/ 2007 vom 14. Dezember 2007, S. 690 ff. 274 Nds. GVBl. 9/ 2006 vom 24. März 2006, S. 134 ff.

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5650 Für die drei übrigen Verordnungen sind in den Modell-Landkreisen mit Ausnahme der Ver- ordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr im Land- kreis Emsland abweichende Zuständigkeiten vereinbart worden:

Nr. Verordnung Landkreis Landkreis Landkreis Cuxhaven Emsland Osnabrück 1 AllgZustVO-Kom X X X 2 ZustVO-SOG X - X 3 ZuStVO-Wirtschaft X X X 4 ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz - - - 5 ZustVO-Wasser - - - 6 AllgVorbeH-VO275 - - - Abb. 83: Verlagerte Aufgabenbereiche der Modell-Landkreise 5655 Aufgabenverlagerungen: Während ein Modell-Landkreis (Landkreis Emsland) einheitliche Aufgabenverlagerungen mit allen kreisangehörigen Kommunen geschlossen hat, gelten in den anderen beiden Modell-Landkreisen separate Vereinbarungen mit den kreisangehöri- gen Städten und Gemeinden, d. h. je nach Kommune sind unterschiedliche Aufgaben ver- 5660 lagert worden.

Die wissenschaftliche Begleitung, die Niedersächsische Staatskanzlei und die Modell-Landkreise verständigten sich darauf, eine quantitative Erhebung mit Hilfe der bereits für die §§ 3, 4 und 5 verwendeten Indikatorenlisten erst mit Wirkung ab dem 01. Februar 2007 durchzuführen, um 5665 den kreisangehörigen Kommunen ausreichend Zeit zu geben, sich in die neuen Aufgabengebiete einzufinden. Der Untersuchungszeitraum verkürzte sich dadurch für diesen Bereich auf knapp zwei Jahre. Ergänzend zur quantitativen Erhebung wurden im zweiten Quartal 2008 mit den Mitarbeitern der kreisangehörigen Kommunen Interviews geführt, die bis dahin Fallzahlen gemeldet hatten. 5670 Die Ergebnisse sowohl der quantitativen als auch der qualitativen Begleitung werden auf den folgenden Seiten differenziert nach Modell-Landkreisen dargestellt:

3.5.1 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Cuxhaven

5675 Im Landkreis Cuxhaven erfolgte eine Verlagerung der Zuständigkeiten in drei von sechs möglichen Rechtsbereichen. Es wurden keine Aufgaben verlagert, die sich aus der Verordnung über Zustän- digkeiten auf dem Gebiet des Arbeitsschutz-, Immissionsschutz-, Sprengstoff-, Gentechnik- und Strahlenschutzrechts (4), aus § 3 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Was- serrechts (5) und aus der Allgemeinen Vorbehaltsverordnung (6) ergeben. 5680 Die Entscheidung darüber, welche Zuständigkeiten verlagert werden sollten, traf der Landkreis mit jeder Kommune separat, da die Zuständigkeitsvereinbarungen ebenfalls mit jeder Kommune ein- zeln geschlossen wurden.

5685 Lediglich in einem Fall machte das Niedersächsische Innenministerium von seinem Recht Gebrauch und beanstandete den Verordnungsentwurf des Landkreises Cuxhaven. Die Zustim- mung zur Verlagerung des Aufgabenbereichs gemäß § 2 Nr. 8 AllgZustVO-Kom (Aufhebung einer Ehe) auf die kreisangehörigen Kommunen wurde versagt. Das Innenministerium begründete seine Entscheidung damit, dass ein solcher Fall sehr selten in Niedersachsen vorkommt und somit die 5690 kreisangehörigen Gemeinden nicht den erforderlichen rechtlichen Sachverstand bilden könnten.

275 § 6 (5) S. 1 und 2 ermöglicht den Modell-Landkreisen mit ihren großen selbständigen Städten und ihren selbständigen Gemeinden, von den Regelungen der Allgemeinen Vorbehaltsverordnung abweichende Vereinbarungen über die Wahrnehmung von Aufgaben zu treffen.

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Zudem wurde darauf hingewiesen, dass das Modellkommunen-Gesetz dazu dient, eine Delegation von Aufgaben an die Ortsebene zu erproben. Dies könne jedoch nicht erreicht werden, wenn es in diesem Bereich kaum Fälle gäbe. In einem anderen Fall konnten die bestehenden Bedenken hinsichtlich der Verlagerung der Zuständigkeiten für die Änderung von Vor- und Familiennamen ge- 5695 mäß § 3 Absatz 1 Satz 1 AllgZustVO-Kom durch ein intensives Gespräch zwischen dem Kreisrat und dem Innenministerium ausgeräumt werden. So bestand letztlich Einigkeit darüber, dass diese Aufgabe aufgrund der Sachnähe zu den übrigen Aufgaben eines Standesamtes und nach einer speziellen Schulung der Standesbeamten von den kreisangehörigen Städten und Gemeinden ü- bernommen werden kann. 5700 Abb. 84, S. 143 gibt einen Überblick darüber, welche Zuständigkeiten vom Landkreis auf die kreis- angehörigen Kommunen verlagert wurden. Die große selbständige Stadt Cuxhaven, die aufgrund ihres Status276 eine Sonderstellung im Landkreis einnimmt, hat als einzige Kommune im Rahmen der Zuständigkeitsvereinbarungen Aufgaben, die im Zusammenhang mit der Durchführung des 5705 Fahrlehrergesetzes stehen, auf den Landkreis rückverlagert.

Es gelang allerdings nicht, die fünf ausgewählten Aufgabenbereiche auf alle Kommunen zu über- tragen. Darüber hinaus verzichteten die Samtgemeinden Bederkesa und Hemmoor auf die Verla- gerung der Zuständigkeiten nach § 4 Nr. 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf den Gebieten 5710 der Gefahrenabwehr (ZustVO-SOG). Dort gab es vor allem Bedenken im Hinblick auf Veranstal- tungen rechtsradikaler Gruppen. Durch den Verzicht der oben genannten kreisangehörigen Ge- meinden muss der Landkreis damit auch weiterhin Personal für diese beiden Aufgabenbereiche vorhalten.

5715 Im Hinblick auf die sich ergebenden finanziellen Folgen hat der Landkreis Cuxhaven mit seinen kreisangehörigen Städten und Gemeinden vereinbart, dass Ausgleichszahlungen in den nächsten Jahren nicht ausgeschlossen sind. Allerdings erfolgt kein Personalübergang vom Landkreis zu den kreisangehörigen Kommunen.277

5720 Bis zum 31. Dezember 2008 sind in den kreisangehörigen Kommunen des Landkreises Cuxhaven 573 Fälle in den verlagerten Zuständigkeitsbereichen aufgetreten. Eindeutiger Schwerpunkt hinsichtlich der Fallzahlen liegt auf der Aufgabenverlagerung der Straßenverkehrsbehörde. Mehr als 90 Prozent der seit dem 1. Februar 2007 gemeldeten Fälle stammen aus diesem Bereich. Darüber hinaus zeigt sich nach Auswertung der Indikatorenlisten, dass es deutliche Unterschiede zwischen 5725 den 14 kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Cuxhaven gibt. So konzentrieren sich rund 80 Prozent der gemeldeten Fallzahlen auf die vier Kommunen Langen (196), Schiffdorf (136), Lox- stedt (80) und Nordholz (45). Zwei kreisangehörige Gemeinden (Samtgemeinde Am Dobrock und Hemmoor) haben dagegen für den Untersuchungszeitraum überhaupt keine Fallzahlen gemeldet. Im Falle der Samtgemeinde Am Dobrock ist dies vor allem darauf zurückzuführen, dass sie nur 5730 Aufgabenbereiche vom Landkreis übernommen hat, in denen insgesamt sehr wenig Fälle auftreten sind (siehe Anlage 13, S. 181). Dies gilt auch für die Samtgemeinde Hemmoor. Zudem nahm die Kommune aufgrund der Rückverlagerung der Zuständigkeiten gemäß § 3 Abs. 1, S.1 Allgemeine Zuständigkeitsverordnung seit dem 01. Januar 2008 keine im Rahmen des ModKG verlagerten Aufgaben mehr wahr. 5735 Aufgaben nach dem Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen Zum 01. April 2006 wurden die Aufgaben nach dem Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen auf 13 der 14 kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Cuxhaven übertragen.

276 vgl. § 11 NGO 277 vgl. Bekanntmachung über die Zuständigkeitsvereinbarungen nach Modellkommunen-Gesetz, Nds. GVBl. 9/2006 vom 24. März 2006, S. 115 - 129 (Landkreis Cuxhaven)

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Die große selbständige Stadt Cuxhaven nahm diese Aufgaben aufgrund ihres Status bereits wahr. 5740 Das Gesetz regelt, wie und unter welchen Umständen die Änderungen des Familien- und des Vor- namens möglich sind. Vom 01. Februar bis zum 30. September 2007 sind insgesamt 23 Fälle von fünf kreisangehörigen Gemeinden übermittelt worden. Da es sich um einen sehr komplexen Sach- verhalt handelt, verständigten sich die Hauptverwaltungsbeamten der kreisangehörigen Kommu- nen darauf, den Aufgabenbereich wieder an den Landkreis zurückzugeben. Allerdings wurde diese 5745 Rückverlagerung letztendlich nicht von allen Kommunen vollzogen, da die Gemeinderäte der beiden Samtgemeinden Am Dobrock und Bederkesa sich gegen eine Aufgabenrückverlagerung aussprachen, sodass die Zuständigkeiten auch nach dem 01. Januar 2008 bei den beiden Kommunen verblieben. Insgesamt bleibt festzuhalten, dass sich dieser Aufgabenbereich aufgrund seiner Kom- plexität für eine Verlagerung von Zuständigkeiten als nicht geeignet erwiesen hat. 5750 Aufgrund der geringen Fallzahlen und der Rückverlagerung der Aufgaben zum 01. Januar 2008 wurde auf eine weiterführende Evaluation verzichtet.

Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde Der Landkreis Cuxhaven hat mit sieben seiner dreizehn kreisangehörigen Kommunen Zuständig- 5755 keitsvereinbarungen über die Wahrnehmung von Aufgaben gemäß § 5 Abs. 4 Allgemeine Zustän- digkeitsverordnung geschlossen. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass die Samtge- meinden Am Dobrock, Beverstedt und Hemmoor sowie die große selbständige Stadt Cuxhaven bereits vor Inkrafttreten des ModKG für diesen Bereich zuständig waren. Zudem verzichteten die Samtgemeinden Bederkesa und Hadeln darauf, Zuständigkeiten nach § 5 Absatz 4 AllgZustVO- 5760 Kom zu übernehmen. Als Straßenverkehrsbehörde befürchteten die Gemeinden ein zusätzliches Konfliktpotenzial mit den Bürgern vor Ort, da die Kommunen damit auch für die Einrichtung von verkehrsberuhigten Zonen verantwortlich gewesen wären. Zum 01. Januar 2008 hat darüber hinaus die Samtgemeinde Hagen ihre Zuständigkeiten wieder auf den Landkreis übertragen, während dieser Aufgabenbereich der Gemeinde Schiffdorf neu übertragen wurde. 5765 § 5 Abs. 4 AllgZustVO-Kom sieht vor, dass Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern durch den Landkreis auf Antrag zu Straßenverkehrsbehörden bestimmt werden kön- nen. Allerdings sind die Kommunen nur für die Sachverhalte zuständig, die in folgenden drei Para- graphen geregelt sind: 5770 § 29 Abs. 2 StVO (Erlaubnisse für Veranstaltungen, für die Straßen mehr als verkehrsüb- lich in Anspruch genommen werden) § 45 StVO (Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen) § 46 Abs. 1 StVO (Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis)

5775 Hinzuzufügen ist zudem noch, dass die Gemeinden gemäß § 29 Abs. 2 StVO und § 45 StVO nur dann zuständig sind, wenn keine Gemeindestraßen im Sinne des § 47 und sonstige öffentliche Straßen im Sinne des § 53 des Niedersächsischen Straßengesetzes sowie keine Verkehrsflächen berührt sind, die zwar nach dem Straßenrecht nicht die Eigenschaft einer öffentlichen Straße besitzen, jedoch öffentliche Verkehrsflächen im Sinne des Straßenverkehrsrechts sind. Durch § 6 5780 ModKG können diese Zuständigkeiten nun auf alle kreisangehörigen Kommunen übertragen werden. Die Auswertung der von den kreisangehörigen Kommunen übermittelten Indikatorenlisten zeigt deutlich, dass es sich um einen Schwerpunktbereich bei den verlagerten Zuständigkeiten handelt. Zwischen dem 01. Februar 2007 und dem 31. Dezember 2008 sind zu allen drei Regelungen ins- 5785 gesamt 523 Fälle gemeldet worden. Allerdings verteilen sich die Fälle nicht gleichmäßig auf die drei Bereiche, sondern die §§ 46 Abs. 1 StVO (209 Fälle) und 45 StVO (222 Fälle) bilden dabei den Schwerpunkt, während zum § 29 (2) StVO (92 Fälle) deutlich weniger Fälle gemeldet worden sind. Dabei stammen 80 Prozent der Fälle aus den vier Kommunen Langen, Loxstedt, Nordholz und Schiffdorf.

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5790 Da § 5 Abs. 4 AllgZustVO-Kom nach Auswertung der quantitativen Daten als Schwerpunktbereich identifiziert werden konnte, konzentrierte sich die Wirkungsanalyse der wissenschaftlichen Beglei- tung auf die o. g. drei Regelungen. So wurden im Mai 2008 Interviews mit Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern aus den fünf kreisangehörigen Kommunen Langen, Loxstedt, Nordholz, Land Wursten und Schiffdorf geführt, um weitere Erkenntnisse über die Auswirkungen der Zuständig- 5795 keitsverlagerungen zu gewinnen. Dabei zeigte sich, dass im Wesentlichen zwei Möglichkeiten genutzt wurden, die neuen Aufgabenbereiche in die bestehende Verwaltungsstruktur zu integrieren. Entweder wurden die verlagerten Zuständigkeiten vollständig auf das Ordnungsamt übertragen (Langen und Land Wursten) oder aber das Bau- und Ordnungsamt teilten sich den Aufgabenbe- reich (Loxstedt, Nordholz und Schiffdorf). Im Vorfeld der Zuständigkeitsverlagerung wurden die 5800 kreisangehörigen Kommunen im Rahmen einer Informationsveranstaltung vom Landkreis über ihr neues Aufgabenspektrum informiert. Zudem wurden Formblätter zur Verfügung gestellt und die Mitarbeiter des Landkreises dienten während des Erprobungszeitraums bei eventuellen Problemen oder Fragen weiterhin als Ansprechpartner. Insgesamt gaben alle befragten Kommunen überein- stimmend an, dass es sinnvoll sei, die Aufgaben auf die Ebene der kreisangehörigen Gemeinden 5805 zu verlagern. Allerdings wird auch darauf hingewiesen, dass die neuen Zuständigkeiten z. T. sehr komplex und umfangreich und daher mit einem großen Arbeitsaufwand verbunden sind. In allen Kommunen wurde das bestehende Aufgabenportfolio der zuständigen SachbearbeiterInnen erwei- tert, ohne dass es Kompensationsmaßnahmen gegeben hat. Nach Einschätzung der fünf Kommu- nen übersteigt der zusätzliche Arbeitsaufwand jedoch die eingenommenen Gebühren. Dies ist 5810 vermutlich darauf zurückzuführen, dass die Mitarbeiter vor Ort noch keine Erfahrungen mit der Rechtsmaterie haben und deshalb mehr Zeit für die Antragsbearbeitung benötigt wird als beim Landkreis. Aufgrund der fehlenden Kompensationsleistungen für die verlagerten Zuständigkeiten ist die kommunale Ebene jedoch nicht bereit, weitere Aufgaben zu übernehmen. Es muss in diesem Zusammenhang noch angemerkt werden, dass im Vorfeld der Interviews be- 5815 kannt wurde, dass aufgrund der Haushaltssituation des Landkreises keine Senkung der Kreisum- lage erfolgte, die aber den kreisangehörigen Kommunen zugesagt worden war. Folglich standen die Kommunen einer weiteren Aufgabenverlagerung insgesamt kritisch gegenüber.

Aufgaben gemäß Nr. 4.4.2 und Nr. 4.4.4 ZustVO Umwelt-Arbeitsschutz 5820 Im Rahmen dieser Zuständigkeitsverlagerung konnten die kreisangehörigen Kommunen einerseits gemäß § 10 Abs. 1, S. 2, § 11 und § 12 Abs. 2 Satz Verordnungen über abweichende Öffnungszei- ten an Sonn- und Feiertagen und erweiterte Verkaufszeiten in ländlichen Gebieten erlassen und anderseits gemäß § 23 Gesetz über den Ladenschluss Ausnahmen im Einzelfall bewilligen. Durch die Föderalismusreform im Jahre 2006 wurde den Ländern die Zuständigkeit zugesprochen, 5825 Landöffnungszeiten selbständig per Gesetz zu regeln. So wurde am 08. März 2007 das Nieder- sächsische Gesetz über Ladenöffnungszeiten verkündet, das am 1. April 2007 in Kraft trat. Infolge- dessen wurde am 23. März 2007 auch die ZustVO-SOG (Nds. GVBl. S. 125) dahingehend geän- dert, dass die oben aufgeführten Sachverhalte nun von den Gemeinden geregelt werden können. Aus diesem Grund wurden die mit den kreisangehörigen Kommunen geschlossenen Zuständig- 5830 keitsvereinbarungen obsolet und es erfolgte keine weiterführende Wirkungsanalyse.

Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz Der Landkreis Cuxhaven schloss am 01. März 2006 mit elf kreisangehörigen Kommunen Zustän- digkeitsvereinbarungen über die Wahrnehmung von Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz. 5835 Lediglich die beiden Samtgemeinden Bederkesa und Hemmoor sprachen sich gegen eine Über- nahme dieses Aufgabenbereiches aus, da es Befürchtungen gab, dass man eventuelle Probleme, die sich infolge von Veranstaltungen rechtsradikaler Gruppierungen vor Ort ergeben könnten, nicht alleine bewältigen könnte. Die Auswertung der Indikatorenlisten ergab jedoch, dass bisher lediglich in drei der 13 kreisangehörigen Kommunen insgesamt neun Fälle aufgetreten sind. Zudem ver- 5840 ständigten sich die Hauptverwaltungsbeamten darauf, die Zuständigkeiten nach dem Versamm-

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lungsgesetz zum 01. Januar 2008 wieder an den Landkreis zurückzugeben. Wie aber bereits bei der Rückverlagerung der Aufgaben gemäß des Gesetzes zur Änderung von Familiennamen und Vornamen, entschieden die Räte der Samtgemeinden Am Dobrock und Hadeln, die Zuständigkei- ten auch über den 01. Januar 2008 hinaus wahrzunehmen. 5845 Aufgrund der geringen Fallzahlen und der Rückverlagerung des Aufgabenbereichs erfolgte für diesen Bereich keine weiterführende Wirkungsanalyse.

Aufgaben gemäß der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschafts- rechts sowie in anderen Rechtsgebieten 5850 Da die ersten Zuständigkeitsvereinbarungen zum 31. Dezember 2007 ausliefen, nutzte der Land- kreis Cuxhaven die Möglichkeit – neben der Verlängerung der bestehenden Vereinbarungen – neue Rechtsbereiche für eine Verlagerung von Zuständigkeiten auszuwählen. Zum einen wurde auf elf kreisangehörige Kommunen die Zuständigkeit übertragen, Messen, Ausstellungen und Großmärkte nach Gegenstand, Zeit, Öffnungszeiten und Platz festzusetzen sowie die Anzeige 5855 über die Nichtdurchführung dieser Veranstaltungen entgegenzunehmen. Drei der vierzehn Kom- munen übernahmen diesen Aufgabenbereich nicht, sodass auch hier keine einheitliche Übertra- gung der Zuständigkeiten erreicht werden konnte. Insgesamt wurden von drei Kommunen (Nord- holz, Schiffdorf und Stadt Cuxhaven) dreizehn Fälle zu dieser Regelung übermittelt. Aufgrund des kurzen Erprobungszeitraums und der geringen Fallzahlen erfolgte jedoch auch hier keine weiter- 5860 führende Wirkungsanalyse. Zum anderen wurde auf acht kreisangehörige Kommunen die Zuständigkeit übertragen, Ausnah- men für die Versteigerung leicht verderblicher Waren auf Veranstaltungen gemäß den §§ 64 bis 66 GewO sowie auf Wochenmärkten gemäß § 67 GewO zu bewilligen. Auf die Aufgabenübertragung verzichteten die Samtgemeinden Am Dobrock, Bederkesa, Börde Lamstedt, Hemmoor und Siet- 5865 land, sodass auch hier keine einheitliche Lösung gefunden werden konnte. Zwischen dem 01. Ja- nuar und dem 31. Dezember 2008 sind von keiner kreisangehörigen Kommune Fallzahlen übermit- telt worden. Deshalb konnte auch für diesen Bereich keine weiterführende Wirkungsanalyse erfolgen.

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ABSCHLUSSBERICHT MODKG – APRIL 2009

Verlagerte Zuständigkeitsbereiche Städte Gemeinden Samtgemeinden ten stedt SG Hagen SG Hagen SG Hadeln SG Sietland Stadt Langen Langen Stadt SG Hemmoor SG Hemmoor SG Bederkesa SG Bederkesa SG Beverstedt Gem. Loxstedt Gem. Nordholz Nordholz Gem. SG Land Wurs- SG Land SG Börde Lam- Gem. Schiffdorf Stadt Cuxhaven SG Am Dobrock AllgZustVO-Kom

§ 3 (1), 1 AllgZustVO-Kom (Änderung v. Famili- X X ennamen) § 5 (4) AllgZustVO-Kom (Aufgaben der Straßen- X X X X (X)∗ (X)∗ X (X)∗ X X verkehrsbehörde) § 3 (1), Nr. 13 AllgZustVO-Kom (Durchführung d. Verlagerung Fahrlehrergesetzes) von der Stadt auf den Land- kreis ZustVO -Umwelt-Arbeitsschutz Nr. 4.4.2 ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz (Erlass von VO nach dem Ladenschlussgesetz) Nr. 4.4.4 ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz (Bew. von Ausnahmen im Einzelfall Ladenschlussge- setz) ZustVO-SOG § 4, Nr. 3 ZustVO-SOG (Aufgaben n. d. Versamm- X X lungsgesetzes) ZustVO-Wirtschaft Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft X X X X X X X X X X X Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft X X X X X X X X 5870 Abb. 84: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Cuxhaven (Stand: 16. November 2007)

∗ Diese Kommunen haben bereits vorher die Aufgaben gemäß § 5 (4) AllgZustVO-Kom wahrgenommen.

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Hinsichtlich der Verlagerung von Zuständigkeiten im Landkreis Cuxhaven sind drei wichtige Aspek- te festzuhalten: Erstens ist festzustellen, dass es nach Auslaufen der ersten Zuständigkeitsvereinbarungen zu einer Rückverlagerung von Aufgaben auf den Landkreis gekommen ist. Bis zum 5875 31. Dezember 2007 nahmen noch alle 13 kreisangehörigen Kommunen (Ausnahme: Stadt Cuxha- ven) die Aufgaben nach § 3 AllgZustVO-Kom (Änderung von Familiennamen und Vornamen) wahr. Seit dem 1. Januar 2008 bieten lediglich die Samtgemeinden Am Dobrock und Bederkesa diese Dienstleistung an. Ähnlich stellt sich die Situation bei § 4 Nr. 3 ZustVO-SOG (Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz) dar. Bis zum 31. Dezember 2007 machten elf der 13 kreisangehörigen 5880 Kommunen von der Möglichkeit Gebrauch, diese Dienstleistung vor Ort anzubieten. Seit dem 1. Januar 2008 nahmen nur noch die beiden Samtgemeinden Am Dobrock und Hagen diese Aufga- ben wahr. Hinsichtlich der Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde entschied sich die Samtgemein- de Hagen ab dem 1. Januar 2008 für eine Rückverlagerung auf den Landkreis, während die Ge- meinde Schiffdorf diese Aufgaben neu übernahm. 5885 Zweitens führte die Föderalismusreform im Jahr 2006 dazu, dass den Ländern die Zuständigkeit zugesprochen wurde, die Ladenöffnungszeiten/ -schlusszeiten selbständig per Gesetz zu regeln. Am 1. April 2007 trat das Niedersächsische Gesetz der Ladenöffnungszeiten in Kraft. Durch die Änderung der ZustVO-SOG am 23. März 2007 werden nun die Ausnahmen beim Ladenschluss von den Gemeinden in Niedersachsen selbst geregelt, sodass die vom Landkreis auf die kreisan- 5890 gehörigen Kommunen verlagerte Zuständigkeit seit dem 1. April 2007 nicht mehr Bestandteil des Modellversuchs ist. Drittens wurden für das letzte Jahr des Modellzeitraums mit dem Großteil der kreisangehörigen Kommunen zusätzliche Zuständigkeitsvereinbarungen geschlossen. Seit dem 1. Januar 2008 nehmen elf Kommunen Aufgaben nach Nr. 1.12 der Anlage zu § 1 ZustVO-Wirtschaft (Festsetzung 5895 von Messen, Ausstellungen und Großmärkten) und acht Kommunen Aufgaben nach Nr. 1.15 der Anlage zu § 1 ZustVO-Wirtschaft (Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren) wahr.

Insgesamt ist es im Landkreis Cuxhaven zu einer weiteren Zersplitterung der Zuständigkeiten für 5900 die verlagerten Aufgaben gekommen, da es in keinem Bereich gelungen ist, alle Zuständigkeiten auf die Ebene der kreisangehörigen Gemeinden zu verlagern. Dies hat dazu geführt, dass nicht alle kreisangehörigen Kommunen ihren Bürgern das gleiche Serviceangebot zur Verfügung stellen und der Landkreis weiterhin Fachpersonal für diese Aufgaben vorhalten muss. Die uneinheitliche Verfahrensweise bei der Verlagerung bzw. Rückgabe der Zuständigkeiten ist darauf zurückzufüh- 5905 ren, dass es nicht immer möglich war, die Stadt- und Gemeinderäte von der Position des Haupt- verwaltungsbeamtens zu überzeugen. Während der Umgang mit den verlagerten Zuständigkeiten mit den Bürgermeistern abgestimmt war, hat es offenbar keine Absprache mit den Räten gegeben, sodass einige kreisangehörige Kommunen nicht wie vereinbart, ihre Zuständigkeiten wieder zu- rückgegeben bzw. der Verlagerung neuer Zuständigkeiten zugestimmt haben. 5910 3.5.2 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Emsland

Die Entscheidung, welche Zuständigkeitsbereiche verlagert werden, erfolgte im Landkreis Emsland im Rahmen einer Arbeitsgruppe, die aus einem Gremium der hauptamtlichen Bürgermeister aller 5915 kreisangehörigen Kommunen und dem Landrat hervorging. Maßgebliche Kriterien bei der Auswahl der Regelungen waren Aufgaben mit hohem Fallzahlenanteil und zeitlich überschaubarem, relativ unkompliziertem Bearbeitungsaufwand.278

278 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 26. April 2006.

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Aus diesen Beratungen gingen neun Vorschriften des Gaststätten- und Gewerberechts nach Nr. 1 5920 bzw. Nr. 3.4 der Anlage zu § 1 Abs. 1 ZustVO-Wirtschaft sowie die Aufgaben der Versicherungs- ämter nach § 1 Abs. 1 Ziffer 3 der AllgZustVO-Kom hervor, deren Bearbeitung zum 01. April 2006 auf die kreisangehörigen Kommunen übertragen wurde. Die selbstständigen Gemeinden Meppen und Papenburg sowie die große selbstständige Stadt Lingen (Ems) übernahmen dabei ausschließ- lich die Aufgabe der Festsetzung von Messen und Märkten nach § 69 Abs. 1 und 3 GewO, da die 5925 übrigen Aufgaben bereits nach der ZustVO-Wirtschaft in ihrem Zuständigkeitsbereich liegen. Die Tabelle auf der nachfolgenden Seite zeigt im Einzelnen, welche Regelungsbereiche auf die kreis- angehörigen Kommunen übertragen wurden. Der Landkreis Emsland hat dabei als einziger Landkreis einheitliche Aufgabenverlagerungen mit sämtlichen Gemeinden und Städten getroffen. 5930 Im Hinblick auf die finanziellen Folgen wurde vereinbart, die zu erhebenden Verwaltungsgebühren vollständig bei den Kommunen zu belassen. Ein Personalaustausch zwischen dem Landkreis und den kreisangehörigen Städten bzw. Gemeinden fand nicht statt. Als Folge der einheitlichen Aufgabenübertragung wurde im Fachbereich Sicherheit und Ordnung des Landkreises eine Stelle im gehobenen Dienst eingespart.279 5935 Aufgaben nach dem Gaststätten- und Gewerberecht In der Zeit vom 01. Februar 2007 bis zum 31. Dezember 2008 bearbeiteten die kreisangehörigen Kommunen 362 Fälle. Etwa 65 Prozent der gemeldeten Fallzahlen entfielen dabei auf die (vorläufi- ge) Erlaubniserteilung nach dem Gaststättenrecht. Die übrigen Fälle betrafen das Gewerberecht im 5940 Bereich der Festsetzung von Messen und Märkten nach § 69 Abs. 1 und 3 GewO (23 Prozent) und der Erlaubniserteilung für Reisegewerbe nach § 55 Abs. 2 GewO (12 Prozent). Von den insgesamt neun übertragenen Aufgaben fanden während des Erhebungszeitraums vier Vorschriften keine Anwendung. Hierbei handelt es sich jedoch um die mit der Erlaubniserteilung nach dem Gaststätten- und Gewerberecht zusammenhängenden Aufgaben möglicher Versagun- 5945 gen, Rückrufe bzw. Widerrufe von Erlaubnissen, die eher Ausnahmen in der Praxis bilden. Weitere Erläuterungen dazu beinhaltet eine differenzierte Fallzahlenanalyse nach Aufgabenbereichen und Kommunen (Anlage 14, auf S. 182). Die Darstellung zeigt, dass jede kreisangehörige Kommune durchschnittlich 11 Fälle pro Jahr bearbeitet.

5950 Die im zweiten Quartal 2008 mit 18 der 19280 kreisangehörigen Kommunen geführten Interviews ergaben, dass mit der Erweiterung des Aufgabenkataloges keine Aufstockung des Personals ein- herging. Die Anträge werden zusätzlich zum laufenden Tagesgeschäft bearbeitet. Während der Arbeitsaufwand in der Einarbeitungsphase noch sehr hoch war, hat sich das Pensum inzwischen auf ein normales Niveau reduziert. Jedoch äußerten sieben Kommunen (39 Prozent) kritisch, dass 5955 die Personalkapazitäten inzwischen ausgeschöpft seien. Noch vor Inkrafttreten der Zuständigkeitsvereinbarungen fand im März 2006 mit allen beteiligten Kommunen eine Informations- und Abstimmungsveranstaltung bei der Kreisverwaltung in Meppen

279 vgl. Stellungnahme Landkreis Emsland vom 19. März 2009. Die Mitarbeiterin wurde in einen anderen Fachbereich versetzt. 280 Die kreisangehörige Kommune Papenburg verzeichnete während des Erhebungszeitraums keine Fallzahlen.

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Städte Gemeinden Samtgemeinden Verlagerte Zuständigkeitsbereiche

Twist Sögel Sögel Haren Spelle Rhede Werlte Freren Geeste Dörpen Lathen, Lathen, Meppen Meppen Herzlake Lengerich Lengerich Emsbüren Emsbüren Haselünne Haselünne Papenburg Papenburg Salzbergen Nordhümml. Lingen (Ems) (Ems) Lingen AllgZustVO-Kom – § 1 Abs. 1 Ziffer 3 1 Aufgaben der Versicherungsämter (§ 93 SGB IV ge- O O O X X X X X X X X X X X X X X X X mäß § 1 Abs. 1 Ziffer 3 AllgZustVO-Kom) ZustVO-Wirtschaft – Nr. 1 der Anlage zu § 1 Abs. 1 2 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 GewO O O O X X X X X X X X X X X X X X X X 3 Zulassung von Ausnahmen von der Erfordernis der O O O X X X X X X X X X X X X X X X X Reisegewerbekarte § 55 a (2) GewO 4 Versagung Reisegewerbekarte § 57 GewO O O O X X X X X X X X X X X X X X X X 5 Untersagung reisegewerbekartenfreier Tätigkeiten O O O X X X X X X X X X X X X X X X X § 59 GewO 6 Festsetzung von Messen, Ausstellungen, Groß- märk- X X X X X X X X X X X X X X X X X X X ten sowie Spezialmärkten und Jahrmärkte nach Ge- genstand, Zeit, Öffnungszeiten und Platz sowie Ent- gegennahme der Anzeige über Nichtdurchführung dieser Veranstaltungen § 69 (1,3) GewO ZustVO-Wirtschaft – Nr. 3.4 der Anlage zu § 1 Abs. 1 7 Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe O O O X X X X X X X X X X X X X X X X § 2 (1) GastG 8 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG O O O X X X X X X X X X X X X X X X X 9 Versagung der Erlaubnis - § 4 GastG - soweit es sich O O O X X X X X X X X X X X X X X X X um Zelt-, Hallen- und Open-Air-Veranstaltungen handelt 10 Rücknahme und Widerruf der Erlaubnis, § 15 GastG, O O O X X X X X X X X X X X X X X X X soweit es sich um Zelt-, Hallen- und Open-Air- Veranstaltungen handelt Abb. 85: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Emsland

5960 O – Aufgaben fallen bereits in den Zuständigkeitsbereich der Kommunen

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statt, die zusammen mit der ständigen Erreichbarkeit des Landkreises bei Fragen und Problemen von 17 der 18 befragten kreisangehörigen Kommunen positiv hervorgehoben wurde. Dies hätte nach Auffassung der Kommunen die Einarbeitungsphase maßgeblich erleichtert. Die Städte und Gemeinden fühlten sich sehr gut unterstützt. 5965 Positive Auswirkungen der Aufgabenverlagerungen zeigen sich nach Erfahrungen der Kommunen in einer Steigerung der Bürgerorientierung und einem Imagegewinn für die Verwaltung. Vier Kom- munen (22 Prozent) gaben zudem an, häufiger positive Rückmeldungen seitens der Bürger zu erhalten. Drei Kommunen schilderten, durch die Aufgabenverlagerungen besser über Ereignisse vor Ort informiert zu sein. Im Hinblick auf die Kosten befürworteten die Städte und Gemeinden, die 5970 Gebühreneinnahmen zu 100 Prozent im eigenen Gemeindehaushalt belassen zu können. Zu den negativen Gesichtspunkten der Zuständigkeitsverlagerungen berichtete gut jede vierte Kommune (28 Prozent), dass die Routine im Umgang mit neuen Aufgaben auch nach drei Jahren unzureichend sei, da zu wenig Fallbearbeitungen stattfinden. Diese Aussage trafen drei kleinere Gemeinden, bei denen ein geringer Fallzahlenanteil zu erwarten war, aber auch zwei Samtge- 5975 meinden. Zudem gaben einige Kommunen zu bedenken, sich bei den Antragsentscheidungen teilweise befangen zu fühlen, wenn Mitarbeiter und Antragsteller sich persönlich kennen. Entschei- dungen bei der Kreisverwaltung würden dagegen aus größerer Distanz getroffen. Im Hinblick auf die Übertragung weiterer Zuständigkeiten, die von der Hälfte der befragten Kom- munen (53 Prozent) befürwortet wird, wurden Aufgaben der Kfz-Zulassung - nicht nur die Um- und 5980 Abmeldung, sondern auch Anmeldung von Kraftfahrzeugen -, die Beschilderung der Gemeinde- straßen, die Ausstellung von Jagdscheinen, Aufgaben des Gewerbeaufsichtsamtes sowie Aufga- ben im Zusammenhang mit dem Hundegesetz genannt.

Aufgaben der Versicherungsämter 5985 Die Aufgaben der Versicherungsämter stellen insofern eine Besonderheit dar, da sie bereits vor Inkrafttreten des ModKGs von den kreisangehörigen Gemeinden wahrgenommen wurden.281 Dies ist dem Umstand geschuldet, dass nach § 16 Abs. 1 SGB I auch alle Gemeinden Anträge auf So- zialleistungen entgegennehmen und somit entsprechendes Beratungspersonal vor Ort bereithalten müssen, weshalb der Landkreis Emsland bereits bisher darauf verzichtete – neben den Gemein- 5990 den – zusätzliches Fachpersonal in der Kreisverwaltung einzusetzen. Trotzdem bot der Landkreis regelmäßige Sprechtage mit Vertretern der Deutschen Rentenversicherung an.282 Da der Landkreis nach der AllgZustVO-Kom aber faktisch weiterhin für die Aufgaben der Versiche- rungsämter zuständig ist, wurden diese auf Grundlage des ModKGs nun auch formell den kreisan- gehörigen Kommunen übertragen. In der Praxis ergeben sich dadurch weder Anpassungen in den 5995 Verantwortlichkeiten noch Veränderungen im Umfang der Aufgabenwahrnehmung oder den Haus- haltskosten.283 Dies bestätigten auch die Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen. Eine Kommune gab jedoch zu bedenken, dass gerade im sozialen Bereich regelmäßig hoher Schu- lungs- bzw. Weiterbildungsbedarf zu leisten sei, der sich stark auf den Haushalt der Kommune niederschlage.284 6000 Da die Kreisverwaltung des Emslandes fallbeispielbezogene Informationsveranstaltungen für die Mitgliedskommunen anbot und die kreisangehörigen Kommunen bei Fragen und Problemen ihre ständige Erreichbarkeit zusicherte, konnten die Zuständigkeitsverlagerungen zur Zufriedenheit aller Beteiligten in den kreisangehörigen Städten und Gemeinden verankert werden. Ferner wurden nur 6005 Aufgabenbereiche mit hohen Fallzahlen und mit einem vergleichsweise einfachen und zeitlich ü- berschaubarem Bearbeitungsaufwand verlagert. Der höhere Fallzahlenanteil pro Kommune führte darüber hinaus dazu, dass sich die Städte und Gemeinden relativ schnell in die Verfahrensabläufe

281 Die Städte Lingen (Ems), Meppen und Papenburg sind gemäß § 5 (2) AllgZustVO-Kom bereits für die Aufgaben der Versicherungsämter zuständig. 282 Die regelmäßigen Sprechtage der Deutschen Rentenversicherung werden trotz der offiziellen Verlagerung der Aufgabe weiterhin bei der Kreisverwaltung angeboten. 283 Aus diesem Grund verzichtete die wissenschaftliche Begleitung mit Kennzahlenlisten verzichtet. 284 vgl. Interviews zum Thema Zuständigkeitsverlagerungen mit den kreisangehörigen Kommunen im 2. Quartal 2008.

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einarbeiten konnten. Die Kommunen sprechen sich daher grundsätzlich für eine Beibehaltung der neuen Aufgaben aus. 6010 3.5.3 Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Osnabrück

Der Landkreis Osnabrück hat nach § 6 ModKG sowohl Aufgaben auf seine kreisangehörigen Kommunen verlagert als auch Zuständigkeiten der Gemeinden beim Landkreis gebündelt. 6015 Auf die Städte und Gemeinden wurden die Ausführung des Vereins- und Versammlungsgesetzes nach § 3 Ziffer 1 bzw. § 4 Ziffer 1 ZustVO-SOG, das Gesetz über die Änderung von Familienna- men und Vornamen nach § 3 Abs. 1, Ziffer 1 AllgZustVO-Kom sowie 18 ausgesuchte Regelungen des Gaststätten- und Gewerberechts nach § 1 ZuVO-Wirtschaft übertragen. Ebenfalls ausgewählt wurden die Aufgaben des Blindenwarenvertriebsgesetzes § 1 ZustVO-Wirtschaft, welches aber 6020 inzwischen außer Kraft gesetzt ist.285 Die Bestimmungen nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz (Staatsangehörigkeitsfeststellungen) sollten aus Gründen der Bürgerorientierung ebenfalls vor Ort in die kreisangehörigen Gemeinden und Städte verlagert werden. Der Vorschlag wurde jedoch durch das Niedersächsische Innenministerium laut Erlass vom 08. März 2006 beanstandet. In diesem Bereich präferierten das Land und der Bund also eine vollkommen gegensätzliche Aufgaben- 6025 verortung. Bei der Kreisverwaltung wurden nach § 3 Abs. 1 Ziffer 8, 9 und 10 AllgZustVO-Kom die Aufgaben nach dem Wohnungsbindungsgesetz, dem Zweiten Wohnungsbaugesetz und dem Wohnraumför- derungsgesetz zusammengeführt.

6030 In beide Richtungen fanden jedoch keine einheitlichen Aufgabenverlagerungen mit den insgesamt 21 kreisangehörigen Kommunen statt. Im Rahmen einer Arbeitstagung wurden mit den Gemeinden mögliche Felder der Zusammenarbeit festgelegt. Die Übernahme der einzelnen Aufgaben wurde den Gemeinden dabei bewusst freigestellt, die sich daraufhin in Form einer Ja-Nein-Abfrage zur Aufgabenübernahme bereit erklärt bzw. bestimmte Aufgaben nicht übernommen haben. Die selb- 6035 ständigen Gemeinden hatten zudem einen Teil der angebotenen Aufgabenfelder aufgrund Ihrer Selbstständigkeit nach § 12 NGO bereits vor Inkrafttreten des ModKG wahrgenommen.286 Insofern traf der Landkreis deshalb mit jeder kreisangehörigen Gemeinde bzw. Stadt eine individuelle Zuständigkeitsvereinbarung, die jeweils zum 01. April 2006 in Kraft trat. Auch zu den finanziellen Folgen der Zuständigkeitsverlagerungen werden in den Vereinbarungen differenzierte Rege- 6040 lungen getroffen: Die Kosten für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben tragen die Kommunen selbst. Soweit in diesem Zusammenhang Gebühreneinnahmen erzielt werden, stehen diese in den Fällen der Änderung von Familien- und Vornamen (§ 1 Abs. 1 der Vereinbarungen) sowie in den Fällen nach dem Vereins- und Versammlungsgesetz (§ 1 Abs. 2 der Vereinbarungen) den Kom- munen zu. Sämtliche Einnahmen aus der Erfüllung der Aufgaben nach der ZustVO-Wirtschaft flie- 6045 ßen dagegen zu 38 Prozent an den Landkreis und zu 62 Prozent an die Kommunen (vgl. § 1 Abs. 3 der Vereinbarungen). Für die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben nach dem Wohnraumförderungsgesetz (§ 1 Absatz 4 Ziffer 3) erhält der Landkreis zur Kostendeckung neben den Gebühren einen Pauschalbe- trag von 500,00 Euro für die Bearbeitung je Vor- und Hauptantrag. Alle Kosten, die durch die nach 6050 § 1 Absatz 4 Ziffern 1 bis 3 verlagerten Aufgaben von den Kommunen auf den Landkreis entstehen, trägt der Landkreis. Gleichzeitig erhält er im Gegenzug alle Gebühren, die im Rahmen dieser Tätigkeiten erhoben werden.287

285 Das Blindenwarenvertriebsgesetz (BliwaG) ist gemäß dem Zweiten Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft (MEG II) vom 07. September 2007; zuletzt geändert durch Artikel 11 Abs. 1 G. v. 30. Oktober 2007, BGBl. I S. 2130 außer Kraft getreten. 286 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 04. Mai 2009 287 vgl. Bekanntmachung über die Zuständigkeitsvereinbarungen nach ModKG, Nds. GVBl. 9/2006 vom 24. März 2006, S. 134 - 168 (Land- kreis Osnabrück).

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3.5.3.1 Aufgabenverlagerungen auf die kreisangehörigen Kommunen 6055 Die unterschiedlichen Aufgabenverlagerungen führen zu einer großen Zersplitterung der Zustän- digkeiten: Insgesamt zehn der 21 Gemeinden (48 Prozent) übernehmen nur vereinzelte Aufgaben- bereiche. Vor allem an der Ausführung des Versammlungsgesetzes, des Vereinsgesetzes und des Gesetzes zur Änderung von Familiennamen und Vornamen beteiligen sich nicht alle Kommunen. 6060 Die Gemeinden Glandorf und Hasbergen verzichten als einzige Kommunen auf sämtliche Aufga- ben im Bereich des Gaststätten- und Gewerberecht. Die Tabelle auf der folgenden Seite zeigt im Einzelnen, welche Aufgaben jeweils in den kreisangehörigen Kommunen wahrgenommen werden bzw. bereits vor Inkrafttreten des ModKG in ihren Zuständigkeitsbereich fielen.

6065 In der Zeit vom 01. Februar 2007 bis zum 31. Dezember 2008 wurden aus den Städten und Ge- meinden insgesamt 222 Fälle übermittelt. Die Schwerpunkte lagen dabei auf der Bearbeitung und abschließenden Entscheidung von Anträgen nach dem Gaststättenrecht (49 Prozent) sowie Anträ- gen auf Festsetzung von Messen usw. nach § 69 GewO (28 Prozent). Auf die Bearbeitung und abschließende Entscheidung von Anträgen im Reisegewerbe nach § 55 ff. GewO und auf das Ge- 6070 setz über die Änderung von Familien und Vornamen entfielen jeweils neun Prozent der Fälle. Die übrigen fünf Prozent der Fälle betrafen die Bearbeitung und abschließende Entscheidung von An- träge nach § 34 a GewO (Bewachung) und Anträge zum Betreiben von Spielhallen gemäß § 33 i GewO.

6075 Insgesamt sind 13 der 22 verlagerten Aufgabenbereiche während des Erprobungszeitraums in den Kommunen nicht zur Anwendung gekommen. Dabei handelt es sich um: das Vereinsgesetz, das Versammlungsgesetz, die Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge 6080 • zum Betreiben von Privatkrankenanstalten nach § 30 GewO, • zum Betreiben eines Geschäftes als Pfandleiher oder Pfandvermittler nach § 34 GewO, • zum Versteigern nach § 34 b GewO, Auch ein Großteil der Vorschriften zur Überprüfung verschiedener gewerblicher und gaststätten- rechtlicher Vorgänge ist nicht zur Anwendung gekommen. Das betrifft die 6085 Überprüfung von Spielhallen hinsichtlich der Einhaltung der Spielverordnung, Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Pfandleiherverordnung, Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Versteigererverordnung, Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung reisgewerblicher Bestim- mungen, 6090 Überprüfung der Zulässigkeit von Gewerbetreibenden gemäß § 38 GewO die Überprüfung von Betrieben hinsichtlich der Einhaltung gaststättenrechtlicher Bestimmun- gen einschließlich der Niedersächsischen Sperrzeitverordnung, Vier kreisangehörige Kommunen wiesen in diesem Zusammenhang explizit darauf hin, dass Über- prüfungen aus zeitlichen Gründen nicht erfolgen konnten. Das entspricht 19 Prozent aller Kommu- 6095 nen. Ebenfalls keine Fallzahlen wurden gemeldet, bei der Untersagung: einer Tätigkeit nach § 15 Abs. 2 GewO, wenn dies ohne erforderliche Erlaubnis, Genehmi- gung, Bewilligung, etc. ausgeübt wird, außer bei vorherigen Widerrufs- bzw. Rücknahmever- fahren 6100 und reisegewerbekartenfreier Tätigkeiten nach § 59 GewO. Bei den Untersagungsregelungen sei darauf hingewiesen, dass die Fallzahlen in der Praxis eher 288 eine Ausnahme bilden sollten.

288 Nicht zur Anwendung gekommene Vorschriften waren nicht Gegenstand der wissenschaftlichen Begleitung.

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Nr. verlagerte Zuständigkeitsbereiche SG Belm Melle Dissen Bohmte Glandorf Bad Laer Bad Bad Iburg GM-Hütte Bramsche Bad Roth. SG Artland Bad Bad Essen Hasbergen Bissendorf SG Fürsten. SG Wallenhorst Ostercapeln Hilter a.T.W. Bersenbrück Hagen a.T.W. Neuenkirchen AllgZustVO-Kom 1 Änderung von Familiennamen und Vornamen (NamÄndG) O X X X X OX OX X O X X X X O X X O ZustVO-SOG 2 Melde- und Auskunftspflicht ausländischer Vereine und Ausländervereine XXX XXXXXXXXXXXX XXX (Vereinsgesetz) 3 Fälle nach dem Gesetz für Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) O X X O X O X X O X X X O X X O

ZustVO-Wirtschaft Gaststättenrecht 4 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Gaststättenrecht; Erlass von Auflagen für erlaubnispflichtige sowie erlaubnisfreie Betriebe gemäß (§ 1 ZustVO-Wirtschaft i. V. m. Ziffer 3.4 Anlage 1 ZustVO- Wirtschaft) 5 Überprüfung von Betrieben hinsichtlich der Einhaltung gastättenrechtlicher OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Bestimmungen einschließlich der Nieders. Sperrzeitverordnung gem. (§ 1 ZustVO- Wirtschaft i. V. m. Ziffer 3.4 Anlage 1 ZustVO- Wirtschaft) ZustVO-Wirtschaft Gewerberecht 6 Bearbeitung und abschließende Entscheidung von Konzessionen zur Betreibung OXXXXXOXXOXXO X XOXXO von Privatkrankenanstalten § 30 GewO 7 Bearbeitung und abschließende Entscheidung zum Betreiben von Spielhallen § 33 i OXXXXXOXXOXXO X XOXXO GewO 8 Überprüfung von Spielhallen hinsichtlich der Einhaltung der Spielverordnung O XXXXXOXXOXXO X XOXXO

9 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben eines OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Geschäftes als Pfandleiher oder Pfandvermittlers § 34 GewO 10 Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Pfandleiherverordnung 11 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge § 34 a GewO OXXXXXOXXOXXO X XOXXO (Bewachung) 12 Überprüfung der Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Bewachungsverordnung 13 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge § 34 b GewO OXXXXXOXXOXXO X XOXXO (Versteigerer) 14 Überprüfung der Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Versteigererverordnung 15Überprüfung der Zulässigkeit von Gewerbetreibenden § 38 GewO OXXXXXOXXOXXO X XOXXO 16 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge § 55 ff. GewO OXXXXXOXXOXXO X XOXXO (Reisegewerbe) 17 Überprüfung der Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung reisegewerblicher OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Bestimmungen 18 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von XXXXXXXXXXXXX X XXXXX Messen, Ausstellungen, Groß-, Jahr- und Spezialmärkten nach § 69 GewO, Änderung und Aufhebung der Festsetzung nach § 69 b GewO sowie Untersagung der Teilnahme an der Veranstaltung gemäß § 70 a GewO gem. § 1 ZustVO-Wirtschaft i.V.m. den Ziffern 1 und 1.12 Anlage 1 ZustVO-Wirtschaft 19 Untersagung einer Tätigkeit nach § 15 Abs. 2 GewO, wenn dies ohne die OXXXXXOXXOXXO X XOXXO erforderliche Erlaubnis, Genehmigung, Bewilligung etc. ausgeübt wird, außer bei vorherigen Widerrufs- bzw. Rücknahmeverfahren 20Untersagung der reisegewerbekartenfreien Tätigkeit § 59 GewO OXXXXXOXXOXXO X XOXXO

21 Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Gaststättengesetz und der OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Gewerbeordnung, die im Zusammenhang mit den in vorgenannten Aufgaben stehen

22 Aufgaben nach dem Blindenwarenvertriebsgesetz (Erteilung von OXXXXXOXXOXXO X XOXXO Blindenwarenvertriebsausweisen, Überprüfung bei der Einhaltung der Bestimmungen)

6105 O = Aufgabe wird bereits wahrgenommen (Status der selbständigen Gemeinde) X = Aufgabe wurde von der kreisangehörigen Kommune übernommen

Abb. 86: Zuständigkeitsverlagerungen – Landkreis Osnabrück

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Anlage 15 auf S. 183 beinhaltet eine ausführliche Fallzahlenanalyse, differenziert nach Aufgaben- 6110 bereichen und Kommunen. Die Darstellung zeigt, dass jede kreisangehörige Kommune durchschnittlich acht Fälle pro Jahr bearbeitet. Sieben Kommunen übermittelten keine Fallzahlen. Dazu gehören die Gemeinde Glandorf, die nur drei Aufgabenbereiche übernommen hat sowie insbesondere die Gemeinde Wallenhorst, die Städte Bramsche und Georgsmarienhütte sowie die Samtge- meinde Artland, die aufgrund ihres Status als selbständige Gemeinde jeweils maximal nur zwei 6115 Aufgaben übernehmen konnten. Im Einzelnen handelt es sich dabei neben den Gesetzesmaterien zur Änderung von Familiennamen und Vornamen auch um das Vereins- und Versammlungsgesetz sowie die fallzahlenintensive Aufgabe der Festsetzung von Messen und Märkten nach § 69 GewO. Zudem meldeten die Gemeinden Bad Rothenfelde und Ostercappeln keine Fallzahlen, die jedoch, vorbehaltlich des Versammlungsgesetzes im Fall der Gemeinde Bad Rothenfelde, sämtlichen Auf- 6120 gabenverlagerungen zugestimmt hatten.

Die 14 der 21 interviewten Städte und Gemeinden berichteten, dass die Aufgabenverlagerungen nicht mit einer Personalaufstockung einhergingen. Die Fälle werden zusätzlich zum bisherigen Tagesgeschäft bearbeitet. Alle befragten Kommunen sind sich darüber einig, dass es durch die 6125 übertragenen Aufgaben zu einem erhöhten Arbeitsaufwand komme, der zudem vom Vorliegen vollständiger Antragsunterlagen und dem Fachverstand der MitarbeiterInnen abhänge. Obwohl auf Initiative der Kreisverwaltung im Januar 2006 mit den Hauptverwaltungsbeamten der kreisangehörigen Kommunen eine Arbeitstagung stattfand, bei der mögliche Felder der Zusam- menarbeit nach § 6 ModKG diskutiert wurden und im weiteren Verlauf eine Informationsveranstal- 6130 tung im März 2006 initiiert wurde, um die Sachbearbeiterebene auf die neuen Aufgaben vorzube- reiten, bemängelten zwölf der 14 interviewten Kommunen (86 Prozent) eine unzureichende und zu kurz gefasste Vorbereitungsphase. Die Kommunen fühlten sich während der Anfangsphase nicht optimal auf die neuen Aufgaben vorbereitet, da Fallbeispiele der Kreisverwaltung zu allgemein gehalten waren289 und der Prozess aufgrund der gesetzlichen Vorgaben der vom Land getroffenen 6135 Übergangsregelung für Vereinbarungen, die schon zum 01. April 2006 in Kraft treten sollten, innerhalb bestimmter Fristen abgewickelt werden musste. So waren die vom Landkreis entworfenen und mit den Gemeinden abgestimmten und unterzeichneten Vereinbarungen bis zum 25. Februar 2006 dem zuständigen Fachministerium anzuzeigen.290 Nach Auffassung der Kommunen wurde der gesamte Prozess zu übereilt vorangetrieben. 6140 Im Gegensatz dazu wurden von den Kommunen die sehr gute Hilfestellungen während der Einar- beitungsphase positiv hervorgehoben. Die zuständigen Mitarbeiter seien – auch heute – jederzeit erreichbar und offen für Anfragen. Fünf Kommunen gaben zudem an, untereinander bei Unklarhei- ten und Problemfällen in Kontakt zu stehen (36 Prozent der 14 interviewten Kommunen).

6145 Aufgaben nach dem Gaststätten- und Gewerberecht Positive Auswirkungen der Aufgabenverlagerungen im Bereich des Gaststätten- und Gewerbe- rechts zeigen sich nach Ansicht der Städte und Gemeinden in einem Ausbau der Bürgerfreundlich- keit. Die Kommunen schätzen diesen Faktor als besonders wichtig ein, da eine bessere Erreich- barkeit für die Bürger vor Ort geleistet werden kann und ein engerer Kontakt aufgebaut würde. 6150 Allerdings gab gut jede dritte Kommune zu bedenken, dass durch die Verlagerungen die Kunden- zufriedenheit ins Negative umschlagen könne, wenn aufgrund fehlenden Sachverstandes die An- träge nicht zeitnah bearbeitet werden können. Jede zweite der 14 befragten Kommunen (43 Pro- zent) bemängelt, dass den Sachbearbeitern auch heute noch die Erfahrungen und die Routine im Umgang mit den Regelungen fehle, was nicht zuletzt dem geringen Fallzahlenanteil geschuldet 6155 sei.291 Aus Sicht des Landkreises liegt die fehlende Erfahrung jedoch vor allem darin begründet, dass die Fälle aufgrund der bei bestimmten Aufgaben sehr geringen Fallzahlen im Evaluationszeit-

289 Vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück April/ Mai 2008 290 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 04. Mai 2009 291 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück April/ Mai 2008

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raum bisher zum Teil nur einmal aufgetreten sind. Der Landkreis vermutet, dass sich die Routine bei den Aufgabenbereichen mit geringen Fallzahlen erst außerhalb des zweijährigen Erprobungs- zeitraums einstellen wird.292 6160 Die 38-Prozent-Gebührenregelung wird von fast allen Kommunen sehr kritisch betrachtet. Lediglich eine Kommune hält die Regelung für gerechtfertigt, da der Landkreis die Funktion eines Back- Offices für die Städte und Gemeinden wahrnehme und daher einer Finanzierungsgrundlage benö- tige.293 Der Landkreis führt hierzu aus, dass die Übertragung der Aufgaben des Gaststätten- und Gewerberechts auf die kreisangehörigen Kommunen ohne diese Kostenregelung unwirtschaftlich 6165 gewesen wäre.294

Aufgaben nach dem Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen Bisher war bei der Kreisverwaltung ein Sachbearbeiter mit einem Drittel seiner Stelle für die Aufga- ben nach dem Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen zuständig. Durch- 6170 schnittlich gingen etwa 50 Anträge pro Jahr ein.295 Zum 01. April 2006 wurde die Bearbeitung des Sachgebietes an 13 von 15 mögliche Kommunen übergeben. Sechs Kommunen waren bereits mit dieser Aufgabe betraut. Die Auswertung der Fall- zahlen in Anlage 15 auf S. 183 zeigt, dass im Evaluationszeitraum 21 Fälle auftraten. Unter Be- rücksichtigung der Tatsache, dass lediglich in acht der 15 Kommunen Vorgänge verzeichnet wur- 6175 den, bearbeitet jede Verwaltung etwa einen Fall pro Jahr. Es handelt sich somit um eine Rechts- materie mit sehr geringen Fallzahlen. Obwohl die Aufgaben nach diesem Gesetz eng mit dem Melde- und Personenstandswesen in Ver- bindung stehen, dass seit je her bei den Gemeinden angesiedelt ist, berichten die betroffenen Kommunen von größeren Problemen bei der Abwicklung der Anträge. Durchschnittlich wurden für 6180 die Bearbeitung eines Vorgangs sechs Stunden angegeben. Da es sich um komplexe Einzelfallbe- arbeitungen handele, fehle es in der Regel an Sachverstand und Erfahrungen. Vor allem kleine Gemeinden stoßen dabei an ihre personellen Grenzen. Zudem fürchten die Kommunen, dass sich die fehlende Kompetenz und damit einhergehende lange Bearbeitungszeiten negativ auf die Kun- denorientierung niederschlagen und wünschen sich daher weiterhin eine zentrale Behandlung die- 6185 ser Verfahren bei der Kreisverwaltung.296

Ingesamt sprechen sich fünf Kommunen gegen eine Beibehaltung der Aufgabenübertragungen nach § 6 ModKG aus (36 Prozent).297 Etwa jede zweite Kommune wäre dagegen offen für die neuen Aufgaben, wenn zum einen die finanziellen Aspekte neu verhandelt und zum anderen die vor- 6190 gesehenen Implementationen differenziert begutachtet würden. Dies umfasse neben der Prüfung, in welchem Umfang und in welcher Komplexität vor allem kleine Gemeinden die zusätzlichen Auf- gaben leisten können, auch die Auswahl von Gesetzesmaterien mit einer hohen Fallzahlenhäufig- keit – wie z. B. die Aufgaben nach dem Gaststätten- und Gewerberecht. Unbedingt notwendig sei ein gut vorbereiteter Implementationsprozess, der auch genügend zeitlichen Spielraum lasse.298 6195 Aufgaben, die weiterhin bei der Kreisverwaltung verbleiben Da sich einige kreisangehörige Kommunen gegen eine Übernahme von Zuständigkeiten entschieden, muss der Landkreis für die insgesamt 21 verlagerten Aufgabenbereiche weiterhin Personal bereithalten. Aufgrund der Kompetenzverteilung wurde jedoch insgesamt eine Stelle im mittleren 6200 Verwaltungsdienst mit einem Kostenumfang von etwa 45.000,00 Euro eingespart. Während des Erhebungszeitraums bearbeitete der Landkreis 24 Fälle sowohl nach dem Gesetz über die Änderung von Familien- und Vornamen (9 Fälle), als auch im Bereich des Gaststätten- (5

292 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 04. Mai 2009 293 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück im April/ Mai 2008. 294 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück vom 04. Mai 2009 295 vgl. Stellungnahme, Landkreis Osnabrück im Mai 2006. 296 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück im April/ Mai 2008. 297 Drei Kommunen wollten sich zu dieser Frage nicht äußern. 298 vgl. Interviews mit den kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück im April/ Mai 2008.

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Fälle) und Gewerberechts (10 Fälle).299 Darüber hinaus fanden Beratungsgespräche in einem Um- fang von etwa 21 Stunden statt. 6205 Die Bearbeitung der Vorgänge verursachte keine Probleme, da der Landkreis aus dem Wissens- stand und den Erfahrungen der bisher für diesen Aufgabenbereich zuständigen Mitarbeiter schöp- fen konnte. Dies schlägt sich auch in der geringen Bearbeitungszeit gegenüber den kreisangehöri- gen Kommunen wieder. Durchschnittlich konnten die Anträge in 35 Minuten abgewickelt werden. Vorteil sei, dass der Sachverstand weiterhin bei der Kreisverwaltung erhalten bleibe und nicht voll- 6210 ständig auf die Städte und Gemeinden überginge. Nach Auffassung der Kreisverwaltung könnten zudem objektivere Entscheidungen als vor Ort in den Kommunen getroffen werden, falls sich Sachbearbeiter und Antragsteller persönlich kennen. Jedoch sei es in Anbetracht der geringen Fallzahlen unzweckmäßig weiterhin Personal für die Auf- gabenerfüllung bereithalten zu müssen. Zudem kann mit einer flächendeckenden Übertragung aller 6215 Aufgaben mehr Bürgerorientierung und Transparenz im Bereich der Zuständigkeiten erzielt werden.300

3.5.3.2 Aufgabenzentralisierung bei der Kreisverwaltung

6220 Wie bereits dargestellt, wurden bei der Kreisverwaltung die Aufgaben nach dem Wohnungsbin- dungsgesetz, dem Zweiten Wohnungsbaugesetz und dem Wohnraumförderungsgesetz zusam- mengeführt (vgl. § 3 Abs. 1 Ziffer 8, 9 und 10 AllgZustVO-Kom). Die ersten beiden Gesetze sind allerdings inzwischen durch das Wohnraumförderungsgesetz abgelöst worden. Eine Übertragung war jedoch notwendig, um Altfälle weiterhin begleiten zu können, z. B. bei der Überprüfung von 6225 Voraussetzungen für die Weitergewährung von Fördermitteln.301 Mit dem Inkrafttreten des ModKGs übertrugen nur die drei selbstständigen Kommunen SG Ber- senbrück, SG Artland und die Stadt Bramsche diese Aufgaben, da bei den übrigen Kommunen schon bisher nach der AllgZustVO-Kom dem Landkreis die Zuständigkeit oblag. Die selbständigen Städte Melle und Georgsmarienhütte stimmten der Übertragung dagegen nicht zu. 6230 Pro Bearbeitung eines Vor- bzw. Hauptantrages erstatten die Kommunen dem Landkreis einen pauschalen Betrag von 500,00 Euro (vgl. auch Ausführungen auf S. 148). In der Zeit vom 01. Februar 2007 bis zum 31. Dezember 2008 hat die Kreisverwaltung 429 Fälle nach dem Wohnraumförderungsgesetz bearbeitet. Umstrukturierungsmaßnahmen waren infolge der zusätzlichen Fallbearbeitungen nicht notwendig geworden, da bereits entsprechender Sach- 6235 verstand bei der Kreisverwaltung angesiedelt war. Nach Auskunft des Landkreises wurden die Verfahren während des Versuchszeitraums ohne Probleme mit einer positiven Kundenresonanz abgewickelt. Negativ seien jedoch die längeren Anfahrtswege der Antragsteller zur Kreisverwal- tung. Ziel der Zuständigkeitsvereinbarungen war, die relativ geringen Fallzahlen pro kreisangehörige 6240 Kommune an zentraler Stelle zu bündeln. Zudem handelt es sich um eine komplizierte und bera- tungsintensive Rechtsmaterie, die hohen Sachverstand erfordert. Durch eine schnellere, routinier- tere Bearbeitung sollte die Kundenfreundlichkeit und Rechtssicherheit im Kreisgebiet gestärkt werden.

6245 Insgesamt konnte jedoch eine einheitliche Bearbeitung und Bündelung des Sachverstandes bei der Kreisverwaltung nicht abschließend erreicht werden, da die Städte Melle und Georgsmarienhütte der Zuständigkeitsverlagerung nicht zustimmten und die Aufgaben weiterhin selbst wahrnehmen.

Zusammenfassend haben die vorangegangenen Ausführungen gezeigt, dass die Modell- 6250 Landkreise in sehr unterschiedlicher Weise von ihrem neu geschaffenen Handlungsspielraum nach

299 Nach dem Vereins- und Versammlungsgesetz sowie große Teile des Gaststätten- und Gewerberechts wurden keine Fallzahlen gemeldet. 300 vgl. Interview mit dem Landkreis Osnabrück am 14. Mai 2008 301 vgl. Stellungnahme Landkreis Osnabrück im April 2006

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§ 6 ModKG Gebrauch gemacht haben. Während eine Kreisverwaltung einheitliche Zuständigkeits- vereinbarungen auch im Hinblick auf die finanziellen Folgen mit den kreisangehörigen Kommunen fixiert hat und diese in ihren Umsetzungen grundsätzlich zur Zufriedenheit der Beteiligten führten, verabredeten die übrigen Landkreise individuelle Zuständigkeitsvereinbarungen mit ihren Kommu- 6255 nen, da die Stadt- und Gemeinderäte bzw. Hauptverwaltungsbeamten nicht immer von der Verla- gerung aller Zuständigkeitsbereiche überzeugt werden konnten. Dieser Flickenteppich führte zu unübersichtlichen Strukturen in den Verantwortlichkeiten. Darüber hinaus verursachten einzelne Zuständigkeitsverlagerungen Umsetzungsprobleme in der Praxis.

6260 Als relativ einfach in die kreisangehörigen Kommunen verlagerbare Aufgabenbereiche stellten sich solche heraus, die: eine hohe Fallzahlenintensität aufwiesen und sich daher für eine routinierte Bearbeitung in den kreisangehörigen Kommunen eigneten und in ihrer Komplexität und im Bearbeitungsumfang in die vorhandenen Verwaltungsstruktu- 6265 ren der Städte und Gemeinden integriert werden konnten.

Eine generelle Beurteilung der Auswirkung der ModKG-Regelung ist aufgrund der uneinheitlichen Umsetzung in zwei der drei beteiligten Modell-Landkreise nur schwer möglich. Dennoch kann festgehalten werden, dass eine Dezentralisierung des Serviceangebots von Seiten der Bürger durch- 6270 gängig positiv bewertet wird.

3.6 Auswertung der Telefoninterviews

Um die Auswirkungen der durch das ModKG veränderten Regelungen untersuchen zu können, 6275 wurden während des dreijährigen Erprobungszeitraums in den Bereichen, in denen es zu einem direkten Kundenkontakt kam, Vordrucke an Bürger, Unternehmen und Träger privater und öffentli- cher Einrichtungen verteilt. Auf Grundlage der zurückerhaltenen Einwilligungserklärungen nahm die wissenschaftliche Begleitung Kontakt zu den Antragstellern bzw. Betroffenen auf und befragte sie telefonisch zu dem jeweiligen Verfahren. 6280 Das Hauptaugenmerk der Untersuchung lag darauf, herauszufinden, wie zufrieden die Antragstel- ler mit dem Verfahren waren. Darüber hinaus wurde auch gefragt, welche Gründe es für die Zufrie- denheit/Unzufriedenheit gab. Die Frage sollte letztlich Aufschluss darüber geben, ob die entsprechende ModKG-Regelung positive Auswirkungen auf den Normadressaten hatte. In diesem Zu- sammenhang ging es ebenfalls darum zu klären, ob das ModKG den Antragstellern überhaupt 6285 bekannt ist. Die bereits im Zwischenbericht 2007 identifizierten Tendenzen haben sich im Wesentlichen auch für den gesamten Untersuchungszeitraum bestätigt. Lediglich die Schwerpunktbildung bei der Ver- teilung der Interviews hat sich etwas verschoben. So wurden etwa 90 Prozent der telefonischen Befragungen in den drei Modellkommunen Landkreis Emsland, Landkreis Cuxhaven und Olden- 6290 burg durchgeführt. Aus den anderen beiden Modellkommunen war der Rücklauf bei den Einwilli- gungserklärungen geringer, sodass hier deutlich weniger Telefoninterviews stattfinden konnten. Zum anderen lag der thematische Schwerpunkt der Befragungen bisher eindeutig im Bereich der NBauO und hier insbesondere auf der Fristverkürzung der Behördenbeteiligung im Bauantragsver- fahren. Zu den übrigen Neuregelungen wurden lediglich 109 Interviews geführt, wobei auch hier 6295 der Schwerpunkt auf den veränderten Vorschriften der NBauO lag (Unterschriftsbeglaubigung und Nachbarschaftsbeteiligung). Somit waren die meisten Interviewpartner Antragsteller eines Bauantrages. Allerdings hängt die Konzentration auf diese Zielgruppe auch mit der Struktur des ModKG zusammen. Insgesamt sind hier drei wesentliche Gründe zu nennen: 6300 Erstens traten in allen anderen Bereichen bisher wenig bis überhaupt keine Fälle auf. Da- durch bedingt konnten nur wenige Einwilligungserklärungen an die Betroffenen verschickt werden.

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Zweitens konnten zu einer Vielzahl der Regelungen keine Interviews durchgeführt werden, da es sich um Veränderungen handelte, die interne Verwaltungsabläufe betrafen und somit 6305 keine Außenwirkung entfalteten (z.B. NPersVG, NLO, NGO, NKomZG). Und drittens wurden durch das ModKG zum Teil Verfahrensabläufe in der Verwaltung verändert, über die der Normadressat keine Kenntnis erlangte.

Im Folgenden werden die zentralen Ergebnisse der telefonischen Befragung näher vorgestellt. 6310 Zwischen 2006 und 2008 wurden insgesamt 438 telefonische Interviews geführt, die sich auf die fünf Modellkommunen wie folgt verteilen:

Unternehmen Bürger TÖB Gesamt LK Cuxhaven 38 42 17 97 (22,2 %) LK Emsland 119 56 17 192 (43,8 %) LK Osnabrück 15 28 1 44 (10,1 %) Hansestadt Lüneburg 3 2 0 5 (1,1 %) Stadt Oldenburg 37 58 5 100 (22,8 %) gesamt 212 186 40 438 (48,2 %) (43,5 %) (9,1 %) (100 %) Abb. 87: Verteilung der Interviews auf die fünf Modellkommunen

6315 Der größte Teil der Adressaten wurde im Landlkreis Emsland befragt, gefolgt von der Stadt Olden- burg und dem Landkreis Cuxhaven. Im Landkreis Osnabrück und in der Hansestadt Lüneburg konnten dagegen vergleichsweise wenig Interviews durchgeführt werden. Für die Hansestadt Lü- neburg lässt sich dies vermutlich dadurch erklären, dass im Vergleich zu den anderen Modellkom- munen nur sehr wenige Fälle (siehe Fallzahlenanalyse) für den Untersuchungszeitraum übermittelt 6320 und daher auch nur wenige Einwilligungserklärungen ausgehändigt worden sind. Diese Erklärung kann jedoch nicht für den Landlkreis Osnabrück gelten, da dieser mit mehr als 11.000 Fällen die zweit meisten Fälle im Erprobungszeitraum übermittelt hat. Hier müssen also andere Gründe vorliegen, über die jedoch nur spekuliert werden kann. Denkbar wäre zum Beispiel, dass die Bereit- schaft der Normadressaten im Landkreis Osnabrück, an einer solchen Befragung teilzunehmen, 6325 nicht sehr stark ausgeprägt war.

6330 40,0

34,7 30,0 28,5

20,0 6340 16,0 10,0 10,7 8,9 1,1 0,0 sehr eher zufrieden eher sehr keine 6350 zufrieden zufrieden unzufrieden unzufrieden Angabe

Abb. 88: Verfahrenszufriedenheit in den Modellkommunen

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6355 Die Auswertung der Interviewergebnisse zeigt, dass insgesamt eine hohe Zufriedenheit mit dem Ablauf des Verfahrens in den fünf Modellkommunen herrscht. Jeder Zweite gibt an, mit dem Ver- fahren sehr oder eher zufrieden zu sein, während immerhin noch etwa 30 Prozent der Befragten zufrieden sind. Dagegen bringt jeder zehnte Interviewpartner seine Unzufriedenheit zum Ausdruck. Unterzieht man die Auswertungsergebnisse einer differenzierteren Analyse, ergeben sich z. T. 6360 deutliche Unterschiede zwischen den Zufriedenheitswerten in den fünf Modellkommunen. Während die Zahl der Befragten, die sehr bzw. eher zufrieden mit dem Verfahren sind, in den beiden Landkreisen Emsland und Osnabrück sowie in der Hansestadt Lüneburg überdurchschnittlich hoch ausfällt, bewegt sich der Landkreis Cuxhaven mit einem Zufriedenheitswert von 48 Prozent im Durchschnitt. Dagegen gibt es in der Stadt Oldenburg deutlich weniger Interviewpartner, die 6365 sehr oder eher zufrieden mit dem Verfahren sind.

Modell- sehr eher zu- zufrieden eher unzu- sehr unzu- keine kommune zufrieden frieden frieden frieden Angabe LK 37,1 11,3 21,6 7,2 19,6 3,1 Cuxhaven LK 39,6 18,2 28,6 8,9 4,7 0,0 Emsland LK 40,9 25,0 27,3 2,3 4,5 0,0 Osnabrück Stadt 40,0 20,0 40,0 0,0 0,0 0,0 Lüneburg Stadt 20,0 12,0 35,0 13,0 18,0 2,0 Oldenburg Gesamt 34,7 16,0 28,5 8,7 11,0 1,1 Abb. 89: Verfahrenszufriedenheit in den fünf Modellkommunen

Die Betrachtung der Unzufriedenheitswerte komplettiert das oben skizzierte Bild. So liegt die Zahl 6370 der Befragten, die eher oder sehr unzufrieden mit dem Verfahrensablauf sind, in den beiden Land- kreisen Emsland und Osnabrück mit 13,6 Prozent und 6,8 Prozent z. T. weit unter dem Modell- kommunen-Durchschnitt. Dagegen wurden im Landkreis Cuxhaven mit rund 27 Prozent und in der Stadt Oldenburg mit 31 Prozent überdurchschnittlich viele Normadressaten interviewt, die eher oder sehr unzufrieden mit dem durchlaufenen Verwaltungsverfahren sind. 6375 In der nachstehenden Abbildung sind die Gründe für die Zufriedenheit bzw. Unzufriedenheit mit dem Verfahrensablauf aufgeführt.

6380 Sonstige

Beratungsleistung

Bearbeitungsqualität

6385 Sachbearbeiter

Verfahrensdauer

allg. Erfahrungen mit d. Verw altung

0 50 100 150 200 250 6390 positiv negativ

Abb. 90: Gründe für die Zufriedenheit/Unzufriedenheit mit dem Genehmigungsverfahren

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Die Interviewpartner begründen ihre Zufriedenheit dabei hauptsächlich mit den allgemeinen Erfah- 6395 rungen, die sie mit der Verwaltung gemacht haben. Am zweit häufigsten werden die positiven Er- fahrungen mit den Sachbearbeitern genannt. Die Befragten, die unzufrieden mit dem Verfahrensablauf sind, führen hingegen an, dass dies in erster Linie auf die allgemeinen Erfahrungen, die mit der Verwaltung gemacht worden sind, zu- rückzuführen ist. Am zweit häufigsten wird die lange Verfahrensdauer angeführt. 6400 Die im Untersuchungszeitraum geführten Interviews haben relativ deutlich gezeigt, dass das ModKG von den Normadressaten kaum wahrgenommen worden ist. Nicht einmal 30 Prozent der Befragten war das Gesetz bekannt, bevor sie eine Einwilligungserklärung ausgefüllt und an die Kommunen zugeschickt hatten. Diese Situation ist vermutlich darauf zurückzuführen, dass die 6405 meisten Regelungsbereiche, die für den Modellversuch ausgewählt worden sind, Sachverhalte betreffen, mit denen die Bürger relativ selten in Berührung kommen (siehe z. B. die NBauO- Regelungen) und daher auch nicht über die Neuregelungen informiert waren.

6410

28% bekannt

72% unbekannt

6415

Abb. 91: Bekanntheit des ModKG 6420 Trotz des geringen Bekanntheitsgrades befürwortet fast jeder zweite die vom Land Niedersachsen auf den Weg gebrachte Initiative zum Bürokratieabbau. Lediglich zehn Prozent der Befragten stehen dem ModKG kritisch gegenüber oder haben zumindest Bedenken hinsichtlich der Umsetzung. Rund 40 Prozent der Interviewpartner sind allerdings aufgrund fehlender Kenntnisse nicht in der 6425 Lage, das Gesetzesvorhaben zu beurteilen.

Abschließend können im Wesentlichen drei Ergebnisse festgehalten werden: Erstens liegt der Untersuchungsschwerpunkt zum einen - bezogen auf die Modellkommunen - auf dem Landkreis Emsland und der Stadt Oldenburg, in denen zwei Drittel der Telefoninterviews 6430 durchgeführt worden sind. Zum anderen wurde der Großteil der Antragsteller zur Fristverkürzung im Bauantragsverfahren befragt. Zweitens hat die Auswertung der Befragung ergeben, dass es eine große Zufriedenheit mit dem Verfahrensablauf gibt, die jedoch in den fünf Modellkommunen unterschiedlich ausgeprägt ist. Als Hauptgrund sowohl für die Zufriedenheit als auch für die Unzufriedenheit werden allgemeine Erfah- 6435 rungen angeführt, die die Antragsteller mit der Verwaltung gemacht haben. Eine Verkürzung der Gesamtverfahrensdauer scheint durch die verkürzten Fristen von den Interviewpartnern nicht wahrgenommen worden zu sein oder spielt für den Antragsteller keine entscheidende Rolle. Ver- besserungen in den Verfahrensabläufen oder transparentere Entscheidungen der Verwaltungen können vermutlich zu einer weiteren Erhöhung der Verfahrenszufriedenheit führen, ohne dass ge- 6440 setzliche Normierungen erforderlich sind. Drittens wird deutlich, dass trotz der Informationskampagnen der Modellkommunen sowie der Berichterstattung in der lokalen Presse – vor allem zu Beginn des Modellversuchs - der Großteil der Normadressaten am Ende des Erprobungszeitraums keine Kenntnisse über das ModKG besitzen. Dennoch befürworten knapp 50 Prozent der Befragten die vom Land Niedersachsen auf den 6445 Weg gebrachte Initiative zum Bürokratieabbau.

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4 Zusammenfassung

Nach Ende des dreijährigen Erprobungszeitraums ergibt sich ein sehr differenziertes Bild für die einzelnen ModKG-Regelungen im Hinblick auf ihren Wirkungserfolg. 6450 4.1 Modifizierte Vorschriften

Für den Großteil der durch das ModKG modifiziert anzuwendenden Vorschriften muss festgehalten werden, dass aufgrund der sehr wenigen oder nicht vorhandenen Fallzahlen wissenschaftlich be- 6455 lastbare Aussagen nicht möglich sind. Hierzu zählen folgende Neuregelungen:

§ 3 Nr.1 lit. a bis d ModKG (Wegfall der Personalratsmitbestimmung, Wegfall der Eini- gungsstelle und Wegfall der Benehmensherstellung für ausgewählte NPersVG- Regelungen) 6460 § 3 Nr. 2 lit. a ModKG (Erweiterung des Katalogs von Werbeanlagen gemäß § 49 NBauO) § 3 Nr. 2 lit. b ModKG (Gaststättenerweiterung um eine Außenbewirtschaftung) § 3 Nr. 4 lit. a und b ModKG (Werbeanlagen entlang von Landes- und Kreisstraßen/ Be- nehmensherstellung mit der Landesstraßenbaubehörde) § 3 Nr. 7 lit. a und b ModKG (Anzeige Zweckvereinbarungen und andere Vereinbarungen) 6465 Darüber hinaus entschied sich der Landesgesetzgeber, bereits während des Erprobungszeitraums modifiziert geltende Vorschriften (Unterschriftsbeglaubigungen für Baulasterklärungen im Rahmen der NBauO, Verzicht auf die Ausschreibung von Wahlbeamtenstellen) vorzeitig in niedersächsi- sches Landesrecht zu überführen.

6470 Die neu geschaffene Möglichkeit, die Unterschriftsbeglaubigung nun auch von den Gemeinden vornehmen zu lassen, wurde von den Gründstückseigentümern gut angenommen. Sie bedeutet für den Bürger eine Kosten- und Zeitentlastung und erhöht somit die Bürgerorientierung. Zudem sind bisher keine ernsthaften Verfahrensprobleme bekannt geworden, da das Zusammenspiel zwischen Landkreis- und Kommunalverwaltung reibungslos funktionierte. Somit war es eine sinnvolle Ent- 6475 scheidung, die Neuregelung auf das gesamte Land auszudehnen. Der Landesgesetzgeber überführte ebenso vor Ablauf des Erprobungszeitraums den Verzicht auf Ausschreibung bei BeamtInnen auf Zeit in sonstigen Fällen (NGO/NLO) in niedersächsisches Lan- desrecht. Durch diese Neuregelung ist lediglich mit einer marginalen Verfahrensverkürzung zu rechnen, da die Vorbereitungsmaßnahmen für eine solche Entscheidung aufgrund der qualifizier- 6480 ten Mehrheitserfordernisse in der jeweiligen Kommune weitaus zeitaufwändiger sind als der formale Genehmigungsakt der Kommunalaufsicht. Bedeutsamer erscheint hier der Entscheidungszuge- winn im Rahmen der Selbstverwaltung für die Kommunen zu sein. Nennenswerte Fallzahlen wurden nur für einen kleinen Teil der modifiziert geltenden Vorschriften bekannt. Damit konzentriert sich die weitergehende Wirkungsanalyse auf die folgenden drei Rege- 6485 lungen: Durch § 3 Nr. 3 ModKG wurde die Beteiligung anerkannter Naturschutzverbände auf UVP-- pflichtige Vorhaben beschränkt. Dies hat auf der einen Seite zu einer reduzierten Verfahrensdauer und einer schnelleren Entscheidung sowie zu einem verringerten Verwaltungsaufwand auf Seiten der Genehmigungsbehörden geführt, der nach Ansicht der unteren Naturschutzbehörden den Bü- 6490 rokratieabbau fördert. Auf der anderen Seite sehen jedoch Zweidrittel der befragten Naturschutz- verbände durch die Beschränkung der Beteiligungsrechte eine Verringerung ihrer Mitwirkungsmög- lichkeiten, obwohl sie im Allgemeinen diese Prozessbeschleunigungen begrüßen. Verfahrensbe- schleunigung und reduzierter Verwaltungsaufwand stehen somit der Einschränkung von Beteili- gungsrechten gegenüber.

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6495 Durch das ModKG wird auch die Rahmenvereinbarung zwischen dem Niedersächsischen Land- kreis- bzw. Städtetag und den anerkannten Naturschutzverbänden hinfällig, die bereits eine reduzierte Verbandsbeteiligung bei bestimmten Vorhaben vorsah. Im Gegenzug verpflichteten sich die unteren Naturschutzbehörden, die Naturschutzverbände einmal jährlich über durchgeführte Vorha- ben zu unterrichten.

6500 Durch § 3 Nr. 8 ModKG gilt eine wasserrechtliche Genehmigung nach § 91 Abs. 1 NWG als erteilt, wenn die Wasserbehörde nicht binnen drei Wochen nach Eingang des Antrages abschließend über ihn entscheidet. Die mit der Neuregelung beabsichtigte Verfahrensbeschleunigung und Kun- denorientierung wurde aus Sicht der Beteiligten zu Lasten eines erhöhten Verwaltungsaufwandes erreicht. Teilweise werden auch die Antragsteller in die Pflicht genommen, die nun selbst die Ein- 6505 verständniserklärung des Gewässerunterhaltspflichtigen beibringen müssen, um die neuen Fristen einhalten zu können. Dagegen besitzt § 3 Nr. 8 Satz 2 ModKG (Wechsel der Einvernehmens- zur Benehmensherstel- lung) für die Verwaltungspraxis keine Relevanz. § 3 Nr. 9 ModKG ermöglicht, die jährliche Prüfung der Wasser- und Bodenverbände auszusetzen, 6510 wenn es in den letzten drei Jahren zu keinen Beanstandungen gekommen ist und der Haushalts- plan sowie die Jahresrechnung einen Betrag von 15.000,00 Euro nicht überschreiten. Angesichts der im ModKG willkürlich festgesetzten Grenze von 15.000,00 Euro und der sich ferner ergebenden Berechenbarkeit bei der Aussetzung der jährlicher Prüfungen ist es unzweckmäßig, diese ModKG-Regelung eins-zu-eins in das Landesrecht zu überführen. Vielmehr sollte bei der Festset- 6515 zung der Wertgrenzen und der Ausgestaltung eines vereinfachten Prüfverfahrens auf die Erfahrun- gen der Prüfstelle zurückgegriffen werden.

4.2 Nicht anwendbare Vorschriften

6520 Da bereits drei Regelungen vorzeitig für das gesamte Land umgesetzt wurden, ist am Ende des Erprobungszeitraums für die wissenschaftliche Begleitung lediglich eine Vorschrift relevant. So wurden § 4 Nrn. 1 und 4 ModKG durch das Gesetz zur Änderung des Modellkommunen- Gesetzes und anderer Gesetze vom 10. Dezember 2008 in niedersächsisches Landesrecht über- führt. Dadurch wurde das Niedersächsische Gesetz über Spielplätze aufgehoben sowie § 94 6525 NBauO ersatzlos gestrichen. Die wissenschaftliche Begleitung hatte im Statusbericht 2008 insbesondere beim Wegfall der Teilungsgenehmigung auf mögliche Probleme hingewiesen. Zudem hatte der Landesgesetzgeber bereits zu Beginn des Modellversuchs beschlossen, die Fort- schreibung von Schulentwicklungsplänen gemäß § 8 Verordnung zur Schulentwicklungsplanung für das gesamte Land Niedersachsen aufzuheben. 6530 Bei der verbleibenden Regel (Änderung der Raumstandards in KiTas) ist es auf Grundlage der geringen im Untersuchungszeitraum übermittelten Einzelfälle äußerst schwierig, die Auswirkungen der ModKG-Regelung grundsätzlich zu beurteilen, zumal bei vier der fünf Anträge das ehemalige Landesjugendamt den Träger davon überzeugt hat, von seiner ursprünglichen Planung abzuwei- 6535 chen. Faktisch lässt sich kein Unterschied zwischen der vorherigen und der neuen Regelung feststellen. Das ehemalige Landesjugendamt räumte den kommunalen und privaten Trägern den gewonnenen Handlungsspielraum letztlich nicht ein, der durch das Außerkraftsetzen von Teilen der 1. DVO-KiTaG entstanden war. Vielmehr wurden die nicht mehr gültigen Raumstandards der 1. DVO- KiTaG weiterhin als Entscheidungsgrundlage herangezogen. Dadurch kam es zu einer Erhöhung 6540 des Arbeits- und Beratungsaufwands.

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4.3 Abweichende Fristenregelungen

Obwohl die abweichenden Fristen mit insgesamt 21 Regelungsbereichen einen sehr großen Teil im Modellkommunen-Gesetz einnehmen, konnten aufgrund geringer Fallzahlen nur vier Vorschrif- 6545 ten näher wissenschaftlich untersucht werden. Auch hier liegt der Schwerpunkt eindeutig auf der NBauO (insbesonderer Fristverkürzung bei der Behördenbeteiligung im Bauantragsverfahren (§ 5 (1) Nr. 1c ModKG)). Erstens stellte sich im Zuge der Untersuchung heraus, dass die durch das ModKG neu festgelegten Fristen zur Abgabe einer Stellungnahme von den externen Behörden im Gegensatz zu den 6550 verwaltungsinternen Behörden viel häufiger nicht eingehalten werden konnten. Neben Postlauf- bzw. Liegezeiten und begrenzten Personalkapazitäten waren nach Auskunft der externen Fachbe- hörden hierfür am häufigsten unvollständige Antragsunterlagen ursächlich. In diesem Zusammen- hang ist auch zu berücksichtigen, dass Fachbehörden die Stellungnahmen der Modellkommunen bevorzugt vor anderen niedersächsischen Kommunen bearbeiteten, um die ModKG-Fristen einhal- 6555 ten zu können. Somit sind zumindest die quantitativen Erhebungen externer Behördenbeteiligun- gen auch unter diesem Blickwickel zu betrachten und eventuell weiter nach oben zu korrigieren, falls die Neuregelung auf alle Kommunen in Niedersachsen übertragen werden sollte. Auch zeigte sich während des Versuchszeitraums, dass die Bauaufsichtsbehörden die in § 73 Abs. 3 NBauO eingeräumte Zustimmungsfiktion regelmäßig nicht nutzten, sondern behördliche Stellungnahmen 6560 auch nach Überschreitung der Frist berücksichtigten oder diese gar abwarteten. Zweitens ergab sich nach Einschätzung der unteren Bauaufsichtsbehörden lediglich in wenigen Fällen eine substanzielle Beschleunigung des Bauantragsverfahrens. Nur die Hansestadt Lüne- burg weist daraufhin, dass es durch die Fristverkürzung zu einer Beschleunigung des Gesamtver- fahrens kam. Trotzdem ließen sich in einigen Modellkommunen durchaus positive Effekte feststel- 6565 len, da „gefühlt“ eine größere Sensibilisierung der Fachbehörden bei der Einhaltung der Fristvor- gaben erreicht wurde. So konnte der Trend festgestellt werden, dass Fachbehörden die beantragten Nachfristen exakter begründeten und stärker bemüht waren, die Fristvorgaben einzuhalten. Aufgrund der unterschiedlichen Ausgangssituation in den Modellkommunen kann keine allgemein- gültige Aussage zur neu geregelten Nachbarschaftsbeteiligung (§ 3 (1) Nr. 1b ModKG) getroffen 6570 werden. Während die Neuregelung lediglich im Landkreis Cuxhaven zu einer nennenswerten Ver- kürzung der Verfahrensdauer führte, verlängerte sich in fünf von neun unteren Bauaufsichtsbehör- den der Modellkommunen die durchschnittliche Beteiligungsdauer zum Teil deutlich. Dies war vor allem darauf zurückzuführen, dass die Bauaufsichtsverwaltung ihren Ermessensspielraum nutzte und den betroffenen Nachbarn nach altem Recht tatsächlich eine kürzere Frist zur Abgabe einer 6575 Stellungnahme als angemessen einräumte, als es die neue durch das ModKG vorgegebene einmonatige Frist vorsieht. Dadurch verlängerte sich die durchschnittliche Beteiligungsdauer um bis zu zwölf Tage. Die übrigen drei Bauaufsichtsbehörden meldeten keine Fallzahlen in diesem Be- reich, da die gewählte Verfahrensweise keine Fristsetzung erforderlich machte. Folglich konnte die ModKG-Regelung im Großteil der Modellkommunen nicht zu einer Verfahrens- 6580 beschleunigung beitragen. Die von den unteren Naturschutzbehörden als positiv beurteilte Verfahrensbeschleunigung und die Reduzierung der Bearbeitungszeiten, die durch die Fristverkürzung bei der Verbandsbeteiligung UVP-pflichtiger Vorhaben nach § 60 b Abs. 1 Satz 2 und § 60 Abs. 4 Sätze 2 und 3/ § 5 Abs. 1 Nr. 2 b und c ModKG hervorgerufen wurde, wurde von den Naturschutzverbände kritisiert, da Stel- 6585 lungnahmen häufig nicht mehr rechtzeitig eingereicht werden konnten. Die gewonnenen Erkenntnisse zur verkürzten Frist bei Genehmigungen gemäß § 133 NGO (§ 5 (1) Nr. 6 ModKG) ergeben ein differenziertes Bild. Die kommunalen Aufsichtsbehörden der Landkreise erteilten für ihre kreisangehörigen Gemeinden und Städte die Genehmigungen in 80 Prozent der Fälle innerhalb der neu festgelegten Frist, was insgesamt zu einer deutlichen Verfah-

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6590 rensbeschleunigung gegenüber dem bisherigen Vorgehen führte. Während Fristverlängerungen regelmäßig bei Arbeitsspitzen beantragt wurden, kam es letztlich in nur einem Ausnahmefall zu einer Genehmigungsfiktion. Anders stellte sich die Situation beim Niedersächsischen Innenministerium dar, in dessen Zustän- digkeitsbereich die Städte Cuxhaven, Lüneburg, Lingen (Ems) und Oldenburg fallen. Im Vergleich 6595 zu den Vorjahren konnte zwar die Genehmigungsdauer insgesamt verkürzt werden, allerdings wurde der Großteil der Genehmigungen bei zwei Städten nicht fristgerecht erteilt, sodass eine Nachfrist beantragt werden musste. Nach Angaben der Mitarbeiter des zuständigen Referats im Innenministerium fand eine bevorzugte Bearbeitung der zu genehmigenden Modellkommunen-Haushalte statt. Insofern wurde hier vom 6600 Prinzip der Bearbeitung nach Eingangsstempel abgewichen, um den Eintritt von Genehmigungsfik- tionen zu verhindern. Nach Auskunft des Innenministeriums tritt insbesondere bei der Prüfung kommunaler Haushaltspläne eine temporäre Überlastungssituation ein, da die Haushalte von den Kommunen regelmäßig zum Jahresende vorgelegt werden. Zudem sei der Prüfaufwand bei den Haushalten kreisfreier und großer selbständiger Städte höher als beispielsweise für eine kreisan- 6605 gehörige Einheitsgemeinde. Die übrigen Regelungsbereiche nach § 5 ModKG haben sich aufgrund verschiedener Faktoren nicht als Evaluationsgegenstand bewährt: Die Frist zur Entscheidung über den Antrag auf vorläufige Untersagung nach § 69 a Abs. 4 Satz 5 NBauO/ § 5 Abs. 1 Nr. 1 a ModKG (ungesicherte Erschließung) deckt nach Auskunft der unteren 6610 Bauaufsichtsbehörden lediglich einen theoretischen Problemtatbestand ab. Sie kam deshalb nicht zur Anwendung. Die Frist zur Verweigerung der Zustimmung oder des Einvernehmens nach § 73 Abs. 4 NBauO/ § 5 Abs. 1 Nr. 1 d ModKG kam nur in Einzelfällen vor. Die Modellkommunen verzeichneten hier keine bzw. sehr wenige Fälle. 6615 Die Fristsetzung bei der Äußerung des Eigentümers beim Verzicht auf Baulasten nach § 92 Abs. 3 Satz 3 NBauO/ § 5 Abs. 1 Nr. 1 e ModKG stellt einen Sonderfall dar, weil beide Verfahrensbeteilig- te zumeist gemeinsam die Löschung beantragen. Deshalb muss der begünstigte Grundstücksei- gentümer nicht mehr angehört werden. Darüber hinaus zeichneten sich folgende abweichende Fristenregelungen ebenfalls durch ein sehr 6620 geringes Fallzahlenaufkommen aus, da die betroffenen Vorschriften Planaufstellungen bzw. Plan- feststellungsverfahren und Genehmigungsverfahren berühren, die nur im Abstand mehrerer Mona- te bzw. Jahre zur Wirkung gelangen. Es handelt sich dabei um die: Fristverkürzung bei der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Genehmigungsver- fahren zum Bodenabbau § 19 Abs. 2 NNatG/ § 5 Abs. 1 Nr. 2 a ModKG, 6625 Frist zur öffentlichen Auslegung des Abfallwirtschaftskonzeptes nach § 5 Abs. 2 Satz 2 NAbfG/ § 5 Abs. 1 Nr. 3 ModKG, Fristfestsetzung für die Abgabe von Stellungnahmen bei der Aufstellung von Schiffsabfall- bewirtschaftungsplänen § 34 (1) S. 2 NAbfG/ § 5 (2) ModKG, Frist zur Abgabe von Stellungnahmen vor dem Erlass einer Verordnung zu Bodenpla- 6630 nungsgebieten § 5 (1) NBodSchG/ § 5 (1) Nr. 4 ModKG, Fristregelungen im Anhörungsprozess beim Verfahren der Planfeststellung nach NWG und NStrG § 38 Abs. 4 Nr. 1 NStrG, § 48 Abs. 2 Satz 4 NWG, § 127 NWG i. V. m. § 72 Abs. 2 + § 73 Abs. 3 + § 73 Abs. 3a Satz 1 VwVfG/ § 5 Abs. 1 Nr. 5 a + b, Nr. 7 a + b ModKG und Frist bei der Beteiligung zur Aufstellung eines Nahverkehrsplans § 6 (4) S. 3 NNVG/ § 5 (1) 6635 Nr. 8 ModKG. Für diese Regelungsbereiche ist zudem festzustellen, dass die Fristverkürzungen bzw. -festsetzungen im Verhältnis zur Gesamtdauer der Verfahren zu sehen sind, die mehrere Jahre in Anspruch nehmen können. Deshalb wirken sich die Neuregelungen des ModKG und die damit beabsichtigten Verfahrensbeschleunigungen nur marginal auf das Gesamtverfahren aus.

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6640 4.4 Zuständigkeitsverlagerungen

Die wissenschaftliche Begleitung der Zuständigkeitsverlagerungen erstreckte sich auf den Zeit- raum zwischen dem 01. Februar 2007 und den 31. Dezember 2008. Diese kurze Zeitspanne lässt nur bedingt empirisch fundierte Aussagen zu: 6645 Die Modell-Landkreise haben in sehr unterschiedlicher Weise von ihrem neu geschaffenen Hand- lungsspielraum nach § 6 ModKG Gebrauch gemacht. Während eine Kreisverwaltung einheitliche Zuständigkeitsvereinbarungen auch im Hinblick auf die finanziellen Folgen mit den kreisangehöri- gen Kommunen fixiert hat und die Umsetzung grundsätzlich zur Zufriedenheit aller Beteiligten führ- 6650 te, verabredeten die übrigen Landkreise individuelle Zuständigkeitsvereinbarungen mit ihren Kom- munen, da nicht immer alle Stadt- und Gemeinderäte bzw. Hauptverwaltungsbeamten von der Verlagerung aller Zuständigkeitsbereiche überzeugt werden konnten. Dieser Flickenteppich führte zu unübersichtlichen Strukturen bei den Zuständigkeiten. Darüber hinaus verursachten einzelne Zuständigkeitsverlagerungen Umsetzungsprobleme in der Praxis. 6655 Als relativ einfach und problemlos auf die kreisangehörigen Kommunen verlagerbare Aufgabenbe- reiche stellten sich solche heraus, die: eine hohe Fallzahlenintensität aufwiesen und sich daher für eine routinierte Bearbeitung in den kreisangehörigen Kommunen eigneten und 6660 in ihrer Komplexität und im Bearbeitungsumfang in die vorhandenen Verwaltungsstruktu- ren der Städte und Gemeinden integriert werden konnten.

Bei der Überlegung, welche Bereiche sich für eine Aufgabenverlagerung eignen, spielen demnach folgende Faktoren sowohl während der Planungs- als auch während der Umsetzungsphase eine 6665 wichtige Rolle: ein gemeinsamer, zeitnehmender Kommunikationsprozess mit den kreisangehörigen Kommunen, um einheitliche Zuständigkeitsvereinbarungen mit allen Städten und Gemein- den herbeizuführen, eine ausreichende fachliche Vorbereitung der kreisangehörigen Kommunen auf die neuen 6670 Aufgaben, Berücksichtigung der geringeren Leistungsfähigkeit kleinerer Gemeinden und damit ein- hergehend die heterogene Dienstleistungsbereitstellung im Kreisgebiet aufgrund unterschiedlicher Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden, 6675 Beachtung des zusätzlichen Kooperationsaufwandes zwischen dem Landkreis und der Gemeinde infolge der Aufgabenverlagerung Schaffung von transparenten Zuständigkeiten aus Sicht des Bürgers, Berücksichtigung der zum Teil großen Entfernungen zwischen Gemeinde- und Kreisver- waltung.302 6680 4.5 Telefonische Interviews

Parallel zur Analyse der von den Modellkommunen übermittelten Kennzahlenlisten sowie zu den Experteninterviews, die mit verschiedenen Akteuren geführt wurden, wurden auch Normadressaten 6685 zu ihren Erfahrungen mit dem ModKG befragt. Die Auswertung der telefonischen Interviews hat dabei ergeben, dass zum einen der Großteil der Befragungen auf die drei Modellkommunen Cuxhaven, Emsland und Oldenburg entfällt. Zum anderen liegt der inhaltliche Schwerpunkt auf der Behördenbeteiligung im Bauantragsverfahren.

302 vgl. auch Schuppan/Reichard, 2002: online im Internet: http://www.itas.fzk.de/tatup/023/scre02a.htm (letzter Aufruf am 24. März 2009).

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Zudem kann konstatiert werden, dass es eine große Zufriedenheit mit dem Verfahrensablauf gibt, 6690 die jedoch in den fünf Modellkommunen unterschiedlich ausgeprägt ist. Als Hauptgrund sowohl für die Zufriedenheit als auch für die Unzufriedenheit werden allgemeine Erfahrungen angeführt, die die Antragsteller mit der Verwaltung gemacht haben. Eine Verkürzung der Gesamtverfahrensdauer scheint durch die verkürzten Fristen von den Interviewpartnern nicht wahrgenommen worden zu sein oder spielt für den Antragsteller nicht eine vordringliche Rolle. 6695 Schließlich wird deutlich, dass trotz der Informationskampagnen der Modellkommunen sowie der Berichterstattung in der lokalen Presse der Großteil der Normadressaten am Ende des Erpro- bungszeitraums keine Kenntnisse über das ModKG besitzt. Dennoch befürworten knapp 50 Pro- zent der Befragten die vom Land Niedersachsen auf den Weg gebrachte Initiative zum Bürokratie- abbau. 6700 4.6 Abschließende Bewertung

Die begleitende Evaluation des ModKG im Land Niedersachsen erfolgte während eines dreijähri- gen Untersuchungszeitraumes. Bereits im Rahmen der parlamentarischen Anhörung zu diesem 6705 Vorhaben wies die Bertelsmannstiftung aufgrund der Erfahrungen mit der Modellregion Ostwestfa- len-Lippe darauf hin, dass ein fünfjähriger Erprobungszeitraum aufgrund höherer Fallzahlen zu empirisch fundierteren Erkenntnissen führen würde. Diese Aussage hat sich im Grundsatz be- wahrheitet. In etlichen Regelungsbereichen des ModKG waren die Fallzahlen so gering, dass sich wissenschaftlich abgesichert keine Aussage darüber treffen lässt, ob sich die Aussetzung oder 6710 Modifikation der Regelung bewährte. Jenseits des Erprobungszeitraumes bestehen aber noch weitere Gründe, die den Evaluationsge- halt einschränken. Dabei ist vordringlich die Auswahl der Gesetzesmaterien zu benennen. Einige Spezialmaterien wie Fristsetzungen in Bodenplanungsgebietsverfahren erwiesen sich für diesen Modellversuch als ungeeignet, weil in den Modellkommunen beispielsweise keine Bodenplanungs- 6715 gebiete bestanden und auch die Festsetzung solcher nicht beabsichtigt war. Ferner zeigte sich im Bereich der abweichenden Fristen exemplarisch, dass die Anwendungsrele- vanz dieser Regelungen häufig als gering einzustufen ist. Tatsächlich wurden bei der Einführung neuer Fristen durch das ModKG die Bearbeitungszeiträume teilweise größer festgesetzt als die nach altem Recht tatsächlich benötigten. Das hatte zur Folge, dass die Modellkommunen nunmehr 6720 den großzügigeren Bearbeitungszeitraum teilweise auch tatsächlich ausnutzten. Oft hatten die veränderten Fristen auch nur marginalen Einfluss auf die gesamte Verfahrensdauer, da es sich hierbei um kleine Teilbereiche eines Gesamtverfahrens handelte, dessen Gesamtbearbeitungszeit maßgeblich durch andere Aspekte bestimmt wurde. Zudem ist es fraglich, inwieweit neue Fristset- zungen für die Kommunalverwaltungen mit dem Ziel erweiterter Handlungsspielräume auf kommu- 6725 naler Ebene konsistent sind und somit das Gesetz seinem Anspruch gerecht wird. Ein weiterer Grund für geringe Fallzahlen bei bestimmten ModKG-Regelungen liegt in der Auswahl der Modellkommunen. Die Fallzahlen im Bereich der Zuständigkeitsverlagerungen wären beispielsweise deutlich höher und damit die Erprobung der Regelung umfangreicher gewesen, wenn der Landkreis Lüneburg und dessen kreisangehörige Kommunen ebenso Modellstatus gehabt 6730 hätten. Dennoch dürfen geringe Fallzahlen in einigen Bereichen nicht zur verkürzten Interpretation führen, dass die jeweiligen Normen überflüssig sind. So kommt beispielsweise dem Instrument der Eini- gungsstelle im Personalvertretungsrecht durch dessen bloße Existenz eine disziplinierende Wir- kung für Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite zu, ohne dass dieses Instrument zur Anwendung 6735 gelangen muss. Ebenso ist festzustellen, dass die Aussetzung landesspezifischer Regelungen dazu führen kann, dass die Verwaltung vergleichsweise abstraktes Bundes- oder gar Europarecht zur Anwendung bringt und dadurch ein höheres Maß an Bürokratie geschaffen wird. Diese Situati- on ist beispielsweise durch die Aussetzung der 1. DVO zum KiTaG eingetreten.

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Insgesamt war das ModKG jedoch ein wichtiges Vorhaben, um die Diskussion über Bürokratieab- 6740 bau im Land Niedersachsen zu konkretisieren. Darüber hinaus wurden wichtige Erkenntnisse über bestimmte Verfahren und das Verhalten von Akteuren im Kontext der Bestrebungen zum Bürokra- tieabbau erlangt. Trotz der begrenzten Wirkungstiefe konnte so auf lokaler Ebene eine wichtige Diskussion über eine zeitgemäße und bürgerfreundliche Wahrnehmung staatlicher Aufgaben begonnen werden, die es fortzusetzen gilt.

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6745 Literaturverzeichnis

Behnke, Joachim/Baur, Nina/Behnke, Nathalie (2006): Empirische Methoden der Politik- wissenschaft. Verlag Ferdinand Schöningh; Paderborn.

6750 Bogner, Alexander/Menz, Wolfgang (2005): Das theoriegenerierende Experteninterview. Er- kenntnisinteresse, Wissensformen, Interaktion. In: Bogner, Alexander/Menz, Wolfgang (Hrsg.): Das Experteninterview. Theorie, Methode, Anwendung. VS Verlag; Wiesbaden. S. 33-70.

Gläser, Jochen/ Laudel, Grit (2006): Experteninterviews und qualitative Inhaltsanalyse. VS Ver- 6755 lag; Wiesbaden.

Grziwotz, Herbert (1997): Änderungen des Baugesetzbuchs und Vertragsgestaltung. In: Deutsche Notar Zeitschrift, S. 917-938.

6760 Haupt, Johann-Albrecht/Reffken, Hermann/Rhode, Erich (2006): Niedersächsisches Wasser- gesetz (NWG). Kommentar. Kommunal- und Schulverlag; Wiesbaden.

Heller, Hansjörg (1998): Grundstücksteilung nach der Änderung des BauGB – Auswirkungen auf die Vertragsgestaltung. In: Mitteilungen des Bayerischen Notarvereins, Heft 4, 1998, S. 225-227. 6765 Landkreis Cuxhaven (2006): Verwaltungsbericht 2001-2006. Cuxhaven.

Niedersächsischer Landtag (2005): Gesetzentwurf zur modellhaften Erweiterung kommunaler Handlungsspielräume (Modellkommunen-Gesetz - ModKG -). LT-Drs.15/2011 vom 14.06.2005. 6770 Wefelmeier, Christian (2002): Kommentar zum § 81 NGO. In: Blum, Peter/Lentz, Andrea (Hrsg.): Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen: Kommentare. Kommunal- und Schul-Verlag; Wiesba- den. Zwischenbericht ModKG, Mai 2007 Seite 113 von 120.

6775 Internetquellen:

DNotI – Deutsches Notarinstitut (2006): Grundstücksteilung – Übersicht über landesrechtliche Genehmigungserfordernisse [http://www.dnoti.de/arbeitshilfen.htm#Immobilien-recht] (abgerufen am 01. Januar 2009). 6780 DNotI – Deutsches Notarinstitut (2004): Wegfall der bauplanungsrechtlichen Teilungsge- nehmigung – Folgen für Teilflächenveräußerung. In: DNotI-Report 21/2004. S. 174-176. [http://www.dnoti.de/Report/2004/rep2104.htm] (abgerufen 01. Januar 2009).

6785 Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz (2009): Schiffsabfallentsorgung in Niedersachsen gesetzlich geregelt. [http://cdl.niedersachsen.de/blob/images/C1450328_L20.pdf] (abgerufen am 07. Januar 2009).

Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz (2009): Bodenschutz in Nieder- 6790 sachsen. [http://cdl.niedersachsen.de/blob/images/C1381328_L20.pdf] (abgerufen am 05. Januar 2009).

Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz (2009): Bodenschutz und Altlas- ten. [http://www.umwelt.niedersachsen.de/master/C10258602_N11435_L20_D0_I598.html] (abge- 6795 rufen am 05. Januar 2009)

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ITAS - Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (2009): Schuppan, Tino/ Reichard, Christoph. Neue Verwaltungsmodelle braucht das (Flächen-)Land: Verwaltungsmoderni- sierung mit E-Government, in: Zeitschrift "Technikfolgenabschätzung", Nr. 3 / 4, 11. Jahrgang - November 2002, S. 39-48

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Anlagen

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Anlage 1 – Fallzahlenanalyse der modifizierten Vorschriften des NPersVG – alle Modellkommunen

bisheriges Recht 2001 - 2005 2006 - 2008

Landkreis Osnabrück Landkreis Emsland Landkreis Cuxhaven LK Osnabrück LK Emsland LK Cuxhaven

LK Lüneburg Lüneburg Oldenburg Oldenburg OS Melle Stadt Melle Stadt Twist Sögel LK EL EL LK LK EL LK Spelle LK OS LK Lingen Lingen LK CUX LK CUX Langen Wursten Wursten SG Land SG SG Land SG SG Nord- SG Loxstedt Hemmoor hümmling Cuxhaven Schiffdorf Cuxhaven Haselünne SG HadelnSG Bad Essen SG Artland Wallenhorst Wallenhorst

SG Fürstenau SG insg. insg. SG BeverstedtSG 1 Umsetzung von Beamten ohne Zustimmung länger 2111 1 1 1 8 21 111 6 als 3 Monate § 65 (1) Nr. 10 NPersVG 28 2 Umsetzung von Angestellten ohne Zustimmung länger als 3 Monate 58 1 1 1 18 1 1 36 12 1 2 1 512 § 65 (2) Nr. 8 NPersVG 3 Ablehnung von Sonderurlaub für Beamte 31 1 5 2 2 Wegfall der der Wegfall § 65 (1) Nr. 17 NPersVG Personalrates: 4 Ablehnung Sonderurlaub für Angestellte Mitbestimmung des des Mitbestimmung 12 2 2 1214 § 65 (2) Nr. 16 7 8 5 Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens 1 1 auf Beamte § 65 (1) Nr. 5 5 6 Abordnung eines Beamten länger als drei Monate 4 4 § 65 (1) Nr. 8 7 ebenso für Angestellte § 65 (2) Nr. 6 0 8 Auswahl Beamte für Fortbildungsveranstaltung, 0 wenn mehr Bewerber als Plätze § 65 (1) Nr. 19 9 ebenso für Angestellte § 65 (2) Nr. 13 0 10 Verzicht auf Ausschreibung "höherwertiger" 0 Dienstposten für Beamte § 65 (1) Nr. 16 11 Bestellung und Abberufung von Vertrauens-, Vertrags- und Betriebsärzten und Beauftragten für 1 1 0 Arbeitssicherheit § 66 (1) Nr. 9 12 Anordnung von Mehrarbeit § 67 (1) Nr. 7

Keine Anrufung der Einigungsstelle, Einigungsstelle, der Anrufung Keine 0 13 Bestellung und Abberufung von 0 abschließende Entscheidung der Dienststelle: der Entscheidung abschließende Datenschutzbeauftragten § 67 (1) Nr. 9 14 Benehmensherstellung bei der Anordnung von Organisationsuntersuchungen § 75 (1) Nr. 7 13 5 2 2 1 10 1 1 2 37 51 112111 22 15 Benehmensherstellung bei der Planung von Neu-, Um- und Erweiterungsbauten sowie Anmietung von 1 3 1 111 1 1 2 3 15 311 1 511 Personalrat stellung mit mit stellung Wegfall Be-

nehmensher- Diensträumen § 75 (1) Nr. 14

insg. 19 1 12 9 3 7 3 1 1 2 2 21 12 1 2 2 4 7 8341 2011633212414

rot = keine einvernehmliche Lösung (insg. bisheriges Recht) = 109 (insg. 2006 - 2008) = 55

Stand: 11. März 2009

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Anlage 2 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Cuxhaven

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum 1. 2. 3. 4. 5. 6 Insgesamt 01.01.06 01.04.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07- 01.04.08 - -31.03.06 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Am Dobrock, Samtgemeinde 1 3 1 9 3 5 22 2 Bederkesa, Samtgemeinde 0 0 0 0 0 0 0 3 Beverstedt, Samtgemeinde 6 1 2 4 3 7 23 4 Börde Lamstedt, Samtgemeinde 0 0 3 7 0 0 10 5 Hadeln, Samtgemeinde 0 0 0 0 0 0 0 6 Hagen, Samtgemeinde 0 0 0 0 0 0 0 7 Hemmoor, Samtgemeinde 0 0 0 0 0 0 0 8 Land Wursten, Samtgemeinde 0 0 1 0 2 0 3 9 Langen 1 0 0 3 4 0 8 10 Loxstedt 0 1 0 2 16 8 27 11 Nordholz 1 4 0 0 1 0 6 12 Schiffdorf 0 2 2 1 0 3 8 13 Sietland, Samtgemeinde 0 0 0 1 2 3 6 insgesamt 9 11 9 27 32 26 113

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Anlage 3 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Emsland

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum 1. 2. 3. 4. 5. 6 Insgesamt 01.01.06 - 01.04.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07- 01.04.08 - 31.03.06 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Dörpen, Samtgemeinde 0 15 30 25 25 19 114 2 Emsbüren 0 0 0 3 0 0 3 3 Freren 0 5 3 4 6 6 24 4 Geeste 0 6 9 3 4 4 26 5 Haren 0 8 5 7 8 10 38 6 Haselünne 0 6 7 4 4 5 26 7 Herzlake 1 1 3 3 4 0 12 8 Lathen 0 0 3 2 0 3 8 9 Lengerich, Samtgemeinde 0 6 2 6 6 14 34 10 Nordhümmling, Samtgem. 0 2 0 8 5 6 21 11 Rhede 0 2 0 1 1 7 11 12 Salzbergen 0 0 3 0 0 0 3 13 Sögel, Samtgemeinde 4 4 1 3 5 5 22 14 Spelle, Samtgemeinde 0 0 0 4 5 6 15 15 Twist 0 7 3 3 1 0 14 16 Werlte, Samtgemeinde 3 5 4 4 6 6 28 insgesamt 8 67 73 80 80 91 399

Anmerkung: Bei dieser Aufstellung handelt es sich um die von den kreisangehörigen Kommunen übermittelten Fallzahlen, die jedoch nicht mit den von der unteren Bauaufsichtsbehörde des Land- kreises gezählten Fallzahlen übereinstimmen.

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Anlage 4 – Unterschriftsbeglaubigungen der kreisangehörigen Kommunen – Landkreis Osnabrück

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum 1. 2. 3. 4. 5. 6 Insgesamt 01.01.06 - 01.04.06 - 01.10.06 - 01.04.07 - 01.10.07- 01.04.08 - 31.03.06 30.09.06 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Artland, Samtgemeinde 1 5 1 6 0 6 19 2 Bad Essen 0 5 2 11 3 8 29 3 Bad Iburg 0 0 1 0 0 0 1 4 Bad Laer 0 4 0 0 4 0 8 5 Bad Rothenfelde 0 0 1 0 0 0 1 6 Belm 0 0 0 0 0 0 0 7 Bersenbrück, Samtgemeinde 0 20 0 4 3 0 27 8 Bissendorf 0 0 0 0 5 0 5 9 Bohmte 1 6 8 0 0 0 15 10 Bramsche 0 0 3 2 0 6 11 11 Dissen 2 4 1 0 2 9 18 12 Fürstenau, Samtgemeinde 0 5 2 1 3 0 11 13 Glandorf 1 0 0 0 0 3 4 14 Georgsmarienhütte 0 0 0 0 0 0 0 15 Hagen a. T. W. 0 0 0 0 0 0 0 16 Hasbergen 0 1 5 3 0 6 15 17 Hilter a. T. W. 0 4 5 4 3 5 21 18 Neuenkirchen, Samtgemeinde 2 0 2 0 0 4 8 19 Ostercappeln 0 0 0 0 3 4 7 20 Wallenhorst 1 1 4 4 8 4 22 insgesamt 8 55 35 35 39 55 222

Anmerkung: Bei dieser Aufstellung handelt es sich um die von den kreisangehörigen Kommunen übermittelten Fallzahlen, die jedoch nicht mit den von der unteren Bauauf- sichtsbehörde des Landkreises gezählten Fallzahlen übereinstimmen.

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Anlage 5 – Zu den Auswirkungen des § 3 Nr. 3 ModKG befragte Naturschutzverbände

Zuständig- Nr. Naturschutzverband Straße PLZ Ort keit 1 Aktion Fischotterschutz e.V. Sudendorfallee 1 29386 Hankensbüttel OL, OS, EL, OTTER-ZENTRUM CUX, Lingen

2 Biologische Schutzgemeinschaft (BSH) Gartenweg 5 26203 Wardenburg OS, EL, Hunte-Weser-Ems e. V. CUX, 3 Biologische Schutzgemeinschaft (BSH) Haarenfeld 18 a 26129 Oldenburg OL Hunte-Weser-Ems e. V.

4 Biologische Schutzgemeinschaft (BSH) Am Waldhügel 8 49811 Lingen (Ems) Lingen Hunte-Weser-Ems e. V. 5 Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) Postfach 1106 30011 Hannover CUX - Landesverband - 6 Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) Narzissenstr. 33 48488 Emsbüren Lingen - BUND - Kreisgruppe Emsland (Lingen) - 7 Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) Am Waldhügel 24 49811 Lingen (Ems) EL - BUND - Kreisgruppe Emsland - 8 Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) Umwelthaus - Peter- 26121 Oldenburg OL - BUND - Kreisgruppe Oldenburg, Stadt- straße 3 a 9 Deutsche Gebirgs- und Wandervereine Lotter Str. 43 49078 Osnabrück OS, EL, e. V. - Landesverband Niedersachsen - (Postfach 44 60, 49034 CUX, Lingen OS) 10 Deutscher Gebirgs- und Wander Verein e. V. Diedrich-Dannemann- 26203 Wardenburg OL - Ortsverband Oldenburg - Straße 119

11 Landesfischereiverband Weser Ems e. V. Mars-la-Tour-Straße 6 26121 Oldenburg OL, OS, EL, Sportfischerverband CUX 12 Landesfischereiverband Weser-Ems e. V. Hinterdingstraße 14 49499 Salzbergen Lingen - Sportfischerverband - (Ortsverband Lingen)

13 Landessportfischerverband Niedersachsen St.-Bernhardsweg 3 49134 Wallenhorst- OS e. V. (LSFV) - Ortsverband - Rulle

14 Landessportfischerverband Niedersachsen e. Bürgermeister-Stümpel- 30457 Hannover OL, CUX, V. (LSFV) - Landesverband - Weg 1 Lingen

15 Landesjägerschaft Niedersachsen e. V. Schopenhauerstr. 21 30625 Hannover CUX (LJN) - Landesverband - 16 Landesjägerschaft Niedersachsen e. V. (LJN) Hausbäker Weg 61 26131 Oldenburg OL - Ortsverband - 17 Landesjägerschaft Niedersachsen e. V. (LJN) Wulferingsdamm 31 49635 Badbergen OS - Ortsverband - 18 Landesjägerschaft Niedersachsen e. V. (LJN) Abbemühlen 13 49716 Meppen EL - Ortsverband - 19 Landesjägerschaft Niedersachsen e. V. (LJN) Hauptstraße 9 48488 Gleesen Lingen - Ortsverband -

20 Landesverband Bürgerinitiativen Schlieffenstraße 26 26123 Oldenburg OL Umweltschutz Niedersachsen e.V. (LBU)

21 Landesverband Bürgerinitiativen Umwelt- Odeonstraße 12 30159 Hannover CUX, EL, schutz Niedersachsen e. V. (LBU) Lingen

22 Naturfreunde Niedersachsen e. V. Hermann-Bahlsen- 30655 Hannover CUX - Landesverband - Allee 8

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ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

23 Naturfreunde Niedersachsen e. V. Schwarzer Weg 2 26632 Aurich OL

24 Naturfreunde Niedersachsen e. V. Am Wasserturm 6 49084 Osnabrück OS

25 Naturpark „Terra Vita“ Am Schölerberg 1 49082 Osnabrück OS

26 Naturschutzbund Deutschland (NABU) Calenberger Str. 24 30169 Hannover CUX, EL Landesverband Niedersachsen e.V.

27 Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) Schlosswall 15 26122 Oldenburg OL - Bezirksverband Oldenburg -

28 Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) Höltingstraße 13 48480 Spelle Lingen - Altkreis Lingen -

29 Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) Am Schölerberg 8 49082 Osnabrück OS - Osnabrück -

30 Naturschutzverband Niedersachsen e. V. Allesstraße 1 30167 Hannover CUX (NVN) - Landesverband -

31 Naturschutzverband Niedersachsen e. V. Gartenweg 5 26203 Wardenburg OL, OS, (NVN) Lingen

32 Niedersächsischer Heimatbund e. V. (NHB) Landschaftsstraße 6 a 30159 Hannover OL, OS, EL, CUX, Lingen

33 Schutzgemeinschaft Deutscher Wald Prinzenstraße 17 30159 Hannover EL, CUX (SDW), Landesverband Niedersachsen e.V.

34 Schutzgemeinschaft Deutscher Wald (SDW) Amselweg 6 26160 Bad OL - Ortsverband - Zwischenahn

35 Schutzgemeinschaft Deutscher Wald (SDW) Pommersche Straße 35 49539 Bersenbrück OS - Ortsverband -

36 Umweltforum Osnabrücker Land Sophie-Immeyer-Str. 64 49080 Osnabrück OS

37 Verein Naturschutzpark e. V. (VNP) Niederhavenbeck Nr. 7 29646 Bispingen CUX

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Anlage 6 – Kostenübersicht der im Landkreis Cuxhaven getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze

1. nach neuem Recht nicht mehr gebaute Kinderspielplätze

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum eingespartes Inves- Schätzung ansonsten eingesparte Kosten der Verwaltung pro Jahr titionsvolumen angefallener Kosten für mittlere Bearbeitungszeit mittlere Kosten Instandsetzung und Un- in Stunden terhaltung pro Jahr 1 Hagen 01.10.06 – 31.03.07 15.000,00 € 2.000,00 € 15 20,00 € 2 Hagen 01.10.06 – 31.03.07 15.000,00 € 2.000,00 € 15 20,00 € 3 Hagen 01.10.06 – 31.03.07 10.000,00 € 1.800,00 € 10 20,00 € 4 Hagen 01.10.06 – 31.03.07 10.000,00 € 1.800,00 € 10 20,00 € insgesamt: 7.680,00 € (+ Investitionsvolumen: 45.000,00 €

2. Spielplätze, die nach neuem Recht zurückgebaut bzw. beseitigt wurden

3. Spielplätze, die neu gebaut wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Kosten für den Neubau Schätzung ansonsten angefallener Kosten für Instandsetzung und Unterhaltung pro Jahr

1 Stadt Cuxhaven 01.04.06 – 30.09.06 o. A. o. A. 2 Stadt Cuxhaven 01.04.06 – 30.09.06 o. A. o. A. 3 Stadt Cuxhaven 01.04.07 – 30.09.07 o. A. o. A. insgesamt: o. A.

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Anlage 7 – Kostenübersicht der im Landkreis Emsland getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze

1. nach neuem Recht nicht mehr gebaute Kinderspielplätze

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum eingespartes Inves- Schätzung ansonsten eingesparte Kosten der Verwaltung pro Jahr titionsvolumen angefallener Kosten für mittlere Bearbeitungszeit mittlere Kosten Instandsetzung und Un- in Stunden terhaltung pro Jahr 1 Meppen 01.04.06 – 30.09.06 15.000,00 € 9.850,00 € 12 585,12 € 2 Samtgemeinde Nordhümmling 01.10.06 – 01.04.07 10.000,00 € 500,00 € o. A. o. A. 3 Samtgemeinde Werlte 6.000,00 € 100,00 € 35 1.370,00 € (Gemeinde Rastdorf) (ohne Personalkosten) (Personalkosten) 4 Haren 01.10.07 – 31.03.08 7.500,00 € 1.500,00 € o. A. o. A. 5 Meppen 01.04.08 – 31.12.08 20.000,00 € 1.500,00 € 6 292,56 € insgesamt: 15.697,68 € (+ Investitionsvolumen: 58.500,00 €

2. Spielplätze, die nach neuem Recht zurückgebaut bzw. beseitigt wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Schätzung ansonsten ange- eingesparte Kosten der Verwaltung pro Jahr eingesparte Kos- fallener Kosten für Instand- mittlere Bearbei- mittlere Kosten ten pro Jahr setzung und Unterhaltung tungszeit in Stunden insgesamt: pro Jahr 1 Salzbergen 01.01.06 – 31.03.06 ca. 500,00 € 70 ca. 2.500,00 € ca. 3.000,00 € 2 Meppen 01.04.07 – 30.09.07 1.300,00 € 3 156,06 € 1.456,06 € 3 Meppen 1.300,00 € 3 156,06 € 1.456,06 € 4 Meppen 1.300,00 € 3 156,06 € 1.456,06 € 5 Meppen 1.300,00 € 3 156,06 € 1.456,06 € 6 Meppen 1.300,00 € 3 156,06 € 1.456,06 € 7 Haselünne 01.10.07 – 31.03. 08 4.000,00 € 100 33,00 € 7.300,00 € Insgesamt: ca. 17.580,30 €

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3. Spielplätze, die neu gebaut wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Kosten für den Neubau Schätzung ansonsten angefallener Kosten für Instandsetzung und Unterhaltung pro Jahr 1 Meppen 01.04.06 – 30.09.06 16.900,00 € ca. 1.450,00 € 2 Samtgemeinde Nordhümmling 01.04.07 – 30.09.07 8.000,00 € 1.000,00 € 3 Emsbüren 3030,00 € 304500,00 € 4 Haren 3050,00 € voraussichtlich306 0,00 € 5 Lingen 24.753,00 € 1.751,50 € 6 Meppen 01.10.07 – 31.03.08 ca. 17.000,00 € ca. 1.300,00 € 7 Meppen ca. 17.000,00 € ca. 1.300,00 € 8 Haselünne 10.000,00 € 3.300,00 € 9 Meppen 01.04.08 – 31.12.08 50.000,00 € 1.600,00 € insgesamt: 12.201,50 €

(+ Investitionsvolumen: 143.653,00 €

303 Erstellung in Eigenleistung der Anwohner, vgl. Stellungnahme der Gemeinde Emsbüren im Oktober 2007 304 Pflege erfolgt überwiegend in Eigenleistung der Spielplatzgemeinschaft, vgl. Stellungnahme der Gemeinde Emsbüren vom 29. Februar 2008 305 Kostenübernahme und Herstellung durch den Erschließungsträger auf Grundlage eines Erschließungsvertrages (§ 124 BauGB), der vor Inkrafttreten des ModKG geschlossen wurde, vgl. Stellungnahme der Stadt Haren im Oktober 2007 306 Es wurden erstmalig spezial imprägnierte Holzbaustoffe verwandt, sodass noch keine Aussage über voraussichtliche Instandhaltungskosten getroffen werden kann, vgl. Stellungnahme der Stadt Haren vom 11. Februar 2008

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Anlage 8 – Kostenübersicht der im Landkreis Osnabrück getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze

1. nach neuem Recht nicht mehr gebaute Kinderspielplätze

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum eingespartes Inves- Schätzung ansonsten eingesparte Kosten der Verwaltung pro Jahr titionsvolumen angefallener Kosten für mittlere Bearbeitungszeit mittlere Kosten Instandsetzung und Un- in Stunden terhaltung pro Jahr 1 Bohmte 01.04.06 – 30.09.06 20.000,00 € 500,00 € o. A. o. A. 2 Hasbergen 01.04.07 – 30.09.07 20.000,00 € 5.000,00 € 0 0,00 € 3 Bramsche 01.01.06 – 31.03.08 25.000,00 € 2.500,00 € 1,5 72,00 € 4 25.000,00 € 2.500,00 € 1,5 72,00 € 5 25.000,00 € 2.500,00 € 1,5 72,00 € insgesamt: 13.216,00 € (+ Investitionsvolumen: 115.000,00 €

2. Spielplätze, die nach neuem Recht zurückgebaut bzw. beseitigt wurden

3. Spielplätze, die neu gebaut wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Kosten für den Neubau Schätzung ansonsten angefallener Kosten für Instandsetzung und Unterhaltung pro Jahr

1 Bramsche 01.04.08 – 31.12.08 16.900,00 € ca. 1.450,00 € insgesamt: ca. 1.450,00 €

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Anlage 9 – Kostenübersicht der in der Hansestadt Lüneburg getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze

1. Spielplätze, die neu gebaut wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Kosten für den Neubau Schätzung ansonsten angefallener Kosten für Instandsetzung und Unterhaltung pro Jahr

1 Hansestadt Lüneburg 01.04.08 – 31.12.08 o. A. o. A. insgesamt: o. A.

Anlage 10 – Kostenübersicht der in der Stadt Oldenburg getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kinderspielplätze

1. Spielplätze, die nach neuem Recht zurückgebaut bzw. beseitigt wurden

2. Spielplätze, die neu gebaut wurden

Nr. Modellkommune Erhebungszeitraum Kosten für den Neubau Schätzung ansonsten angefallener Kosten für Instandsetzung und Unterhaltung pro Jahr

1 Oldenburg 01.01.06 – 31.03.06 5.000,00 € o. A. 2 Oldenburg 01.04.06 – 30.09.06 o. A. o. A. 3 Oldenburg 01.04.07 – 30.09.07 34.000,00 € o. A. 4 Oldenburg 01.10.07 – 31.03.08 22.400,00 € o. A. insgesamt: o. A.

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Anlage 11 – Zusammenfassung ausgewählter Interviewergebnisse mit den unteren Bauaufsichtsbehörden

Modell Ausfertigungen Beteiligung Bean- Anwen- Auswirkungen der Neuregelungen aus Sicht der Kommune auf kommune der Fachbe- tragung dung der Bearbeitungszeiten Verfahrensdauer UVP-pflichtige Vorhaben Besonderheiten hörden von Nach- Zustim- (=Relevanz für die Ver- (=Relevanz für den fristen mungsfik- waltung) Antragsteller) tion Landkreis je nach Umfang grundsätzlich ja teilweise - leichte Beschleuni- Verfahrensbeschleuni- keine UVP-pflichtigen Vor- - es deutet sich Cuxhaven des Verfahrens in parallele Betei- gungseffekte bei interner gung in einigen Fällen haben größeres Bewusst- drei- bis vierfacher ligung Behördenbeteiligung feststellbar sein bei den TÖB Ausfertigung - jedoch Mehrauf- an, dass gesetz- wand bei Prüfung liche Fristen gelten der Fristeinhaltung und einzuhalten seien - Stadt erst planungs- sehr selten nein keine Veränderungen keine Veränderungen keine UVP-pflichtigen Vor- keine Cuxhaven rechtliche gegenüber dem bisheri- gegenüber dem bishe- haben Prüfung, dann gen Rech rigen Rech sternförmige Beteiligung Landkreis je nach Umfang grundsätzlich ja nein - grundsätzlich keine - grundsätzlich ist - wenig UVP-pflichtige V. - es deutet sich Emsland des Verfahrens in parallele Betei- Veränderungen eine Verfahrens- - Reduzierung der größeres Bewusst- drei- bis vierfacher ligung gegenüber dem beschleunigung Bearbeitungszeiten und sein bei den TÖB Ausfertigung bisherigem Recht schwer feststellbar Verfahrensdauer an, dass gesetz- - Meppen nein - jedoch Mehrauf- - ist von anderen keine UVP-pflichtigen Vor- liche Fristen gelten wand bei Prüfung Rahmenfaktoren haben und diese auch - Lingen häufiger der Fristeinhaltung abhängig einzuhalten seien als bisher - Papen- selten burg Landkreis drei- bis vierfache grundsätzlich häufiger teilweise keine Veränderungen keine Verfahrens- - wenig UVP-pflichtige V. - exaktere Osnabrück Ausfertigung parallele Betei- gegenüber dem bisheri- beschleunigung fest- - merkliche Reduzier- Begründung der ligung gen Recht stellbar ung der Bearbeitungs- TÖB bei Inan- zeiten, Reduzierung Verfah spruchnahme von rensfahrensdauer um Nachfristen ∅ 15 KW - größere Sensibili- sierung der TÖB, - Melle nein keine eindeutige Ver- keine UVP-pflichtigen Vor- dass gesetzliche fahrensbeschleuni- haben Fristen einzuhalten gung feststellbar seien Lüneburg unterschiedlich unterschiedlich selten ja keine Veränderung ge- Verkürzung der Verfah- keine UVP-pflichtigen Vor- größere Sensibili- genüber dem bisherigen rensdauer haben sierung der TÖB, dass Recht gesetzliche Fristen einzuhalten seien Oldenburg unterschiedlich unterschiedlich nein nein keine Veränderung ge- keine Verfahrens- keine UVP-pflichtigen Vor- keine genüber dem bisherigen beschleunigung fest- haben Recht stellbar

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Anlage 12 – Zusammenfassung der Befragung zur öffentlichen Auslegungsfrist des Abfallwirtschaftskonzeptes

Synopse der aus der Befragung zu § 5 Abs. 2 Satz 1 NAbfG hervorgegangenen Antworten der Abfallbehörden zu Erfahrungen mit dem bisherigen Recht:

Fragen Landkreis Landkreis Landkreis Stadt Stadt Stadt Cuxhaven Emsland Osnabrück Cuxhaven Oldenburg Lüneburg

1. Rechtsform/ - Regiebetrieb, Amt - Eigenbetrieb – Abfall - Abfallwirtschaft Land - Regierbetrieb der - Eigenbetrieb der - Gesellschaft für Organisatori für Wasser- und wirtschaftsbetrieb Ems kreis Osnabrück GmbH Stadt Stadt Oldenburg Abfallwirtschaft Lüneburg sche Abfallwirtschaft land, organisatorisch (AWIGO) mbH (50% Anteile bei Zuordnung dem Dezernat Bauen, - 100%ige Tochtergesell- Stadt, 50% Anteile beim Natur und Umwelt unter schaft LK Osnabrück Landkreis) stellt 2. Möglichkeit zur - ja, privat und von - nein, öffentliche Ein - nein, wahrscheinlich - nein, wahrschein- - nein, öffentliche Ein - bei der ersten Aufstellung Einsichtnahme TÖB sichtnahme nicht in wenig öffentliches lich wenig sichtnahme nicht in des Konzeptes ein Bürger nach § 5 (2) Satz Anspruch genommen Interesse öffentliches Anspruch genommen eines Lüneburger Vereins 1 NAbfG in der (wenig öffentliches Interesse - ja, TÖB teilweise Möglichkeit genutzt Vergangenheit Interesse in den letzten genutzt? Jahren) 3. Art der Anre - redaktioneller Art, - keine - keine - keine - Stellungnahmen der - keine von Bedeutung für gungen und keine inhaltlichen TÖB die Aufstellung des Plans Bedenken Anregungen oder Bedenken

4. Nutzung des - ja - ja, nur von TÖB, die - nein - nein - ja (insbesondere TÖB) - nein Erörterungster schriftlich eingeladen mins in der wurden Vergangenheit

5. Relevanz der - positive - geringe Relevanz, da - wenig Relevanz, da - sehr geringe Rele - Erfahrungswerte - sehr geringe Relevanz Neuregelung Einschätzung der wenig öffentliches nahezu kein öffentliches vanz liegen nicht vor Neuregelung Interesse Interesse

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Anlage 13 – Fallzahlen der Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Cuxhaven

1 Fallzahlen nach kreisangehörigen Kommunen hier: Aufgabenübertragung vom Landkreis auf die kreisangehörige Kommune

Versuchszeitraum Modell- insge- Nr. Regelungen 01.02. - 01.04. - 01.10.07 - 01.04. - kommune samt 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Langen § 8 (1) Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 74 0011 § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 1216937 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 10 26 14 22 72 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 019292876 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 00 000 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 0 0 0 0 0

2 Loxstedt § 8 (1) Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 09 009 § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 1141016 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 8 24 6 0 38 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 0014014 Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz 11 002 § 10 (1) S.2, § 11u.§ 12 (2) S.3 Gesetz über den Ladenschluss 1 0 0 0 1 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 0 0 0 0 0 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 00 000 3 Nordholz § 8 (1) Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 01 001 § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 0 3 0 0 3 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 0 5 4 10 19 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 0 12 5 4 21 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 00 101 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 0 0 0 0 0 4Schiffdorf § 8 (1) Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 10 001 § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 0 0 3 15 18 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 0 0 15 25 40 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 0 0 11 60 71 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 00 156 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 0 0 0 0

5 Bederkesa § 8 (1) Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 01 001 6 Beverstedt Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz 00 002 § 10 (1) S.2, § 11u.§ 12 (2) S.3 Gesetz über den Ladenschluss 2 0 0 0 0 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 0 0 0 0 0 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 00 000 7 Börde Lamstedt § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 00 000 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 02 136 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 04 116 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 00 000 8 Hadeln Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz 6006 9 Hagen § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 011 011 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 16 07 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 06 06 10 Sietland § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 06 107 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 23 207 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 34 9016 Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz 10 001 § 10 (1) S.2, § 11u.§ 12 (2) S.3 Gesetz über den Ladenschluss 1 0 0 0 1 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 00 000 11 Land Wursten § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 00 000 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 0155020 § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 05 7012 Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 0 0 0 0 0 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 00 000

12 Stadt Cuxhaven Durchführung des Fahrlehrergesetzes 00 000

Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 1 1 5 0 7 Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 00 000

33 204 136 182 573

- keine Fälle meldeten: Samtgmeinden Hemmoor und Am Dobrock

2 Fallzahlen nach betroffenen Rechtsgebieten

Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 1. Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 8 15 0 0 23 Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde § 29 (2) StVO - Erlaubnis für übermäßige Straßenbenutzung 2 55 11 24 92 § 45 StVO - Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen 21 81 47 60 209 2. § 46 (1) StVO - Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis 3 50 76 93 222 Gewerberecht 3. Nr. 1.12 ZustVO-Wirtschaft - Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Großmärkten 1 1 7 5 14 4. Nr. 1.15 ZustVO-Wirtschaft - Zulassung von Ausnahmen für die Versteigerung leicht verderblicher Waren 0 0 0 0 0 Versammlungsgesetz 5. Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz 27 009 Versammlungsgesetz 6. Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Gaststättengesetz und der Gewerbeordnung, die im 40 004 Zusammenhang mit den in vorgenannten Aufgaben stehen (hier Bußgeldfestsetzung) 37 209 141 182 573

Stand: 31. März 2009

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Anlage 14 – Fallzahlen der Zuständigkeitsverlagerungen im Landkreis Emsland

1 Fallzahlen nach kreisangehörigen Kommunen

Modell- Versuchszeitraum insge- Fälle Nr. Regelungen kommune 01.02. - 31.03.07 01.04. - 30.09.07 01.10.07 - 31.03.08 01.04. - 31.12.08 samt insg. 1 Dörpen Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 3 4 2 9 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 10 1 02 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 1 3 4 15 2 Emsbüren Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 1 2 1 1 5 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 10 0 01 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 2 0 2 4 10 3Freren Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 5 7 4 5 21 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 10 0 01 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 11 1 1426 4 Geeste Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 2 0 2 4 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 0 0 2 0 2 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 2 0 0 2 8 5 Haren Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 7 20 11 14 52 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 14 1 17 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 1 1 2 1 5 64 6 Haselünne Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 3 2 0 5 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 11 2 37 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 2 0 2 4 16 7 Herzlake Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 2 7 7 16 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 0 0 1 4 5 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 1 1 1 3 24 8Lathen Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 1 3 2 5 11 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 10 0 12 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 1 0 0 2 3 16 9 Lengerich Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 1 2 0 3 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 02 1 14 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 10 1 02 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 1 0 0 0 1 10 10 Lingen Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 01315194747 11 Meppen Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 11 1 255 12 Nord- Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 05 5 414 hümmling vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 00 1 12 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 0 0 2 2 18 13 Papenburg Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 00 0 000 14 Rhede Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 2 0 2 4 4 15 Salz- Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 3 0 0 4 7 bergen vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 0 0 2 0 2 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 10 1 02 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 1 0 0 1 12 16 Sögel Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 2 2 3 0 7 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 00 1 01 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 2 0 0 0 2 10 17 Spelle Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 3 5 6 4 18 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 02 0 02 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 1 1 0 2 4 24 18 Twist Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 0 0 2 3 5 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 00 1 12 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 0 0 1 2 3 10 19 Werlte Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 5 8 9 12 34 vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 01 12 Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 0112 Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 1 0 2 1 4 Versagung der Reisegewerbekarte gemäß § 57 GewO 0 0 0 1 1 43 44 101 97 120 362

2 Fallzahlen nach betroffenen Rechtsgebieten

Gewerberecht 1. Erlaubniserteilung für Reisegewerbe § 55 (2) GewO 7 11 6 18 42 2. Versagung der Reisegewerbekarte gemäß § 57 GewO 0 0 0 1 1 3. Festsetzung von Messen, Märkten... § 69 (1,3) GewO 818273285 Gaststättenrecht 4. Erlaubniserteilung für Gaststättengewerbe § 2 (1) GastG 27 65 58 65 215 5. vorläufige Erlaubniserteilung § 11 GastG 27 6 419 44 101 97 120 362

3 Im Versuchszeitraum nicht angewandte Regelungen:

Gewerberecht 1. Zulassung von Ausnahmen von der Erfordernis der Reisegewerbekarte gemäß § 55a Abs. 2 GewO 2. Untersagung reisegewerbefreier Tätigkeiten gemäß § 59 GewO Gaststättenrecht 3. Versagung der Erlaubnis gemäß § 4 GastG, soweit es sich um Zelt-, Hallen- und Open-Air Veranstaltungen handelt 4. Rücknahme und Widerruf der Erlaubnis gemäß § 15 GastG, soweit es sich um Zelt-, Hallen- und Open-Air-Veranstaltungen handelt

4 der 10 verlagerten Zuständigkeitsregelungen sind in den kreisangehörigen Kommunen nicht zur Anwendung gekommen. Es handelt sich dabei um Regelungen, die in der Praxis nur aufgrund von Missachtungen vorangegangener Regelungen zur Anwendung kommen, z. B. Versagungen, Rücknahmen.

Stand: 31. Januar 2009

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ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Anlage 15 – Fallzahlen, der auf die kreisangehörigen Kommunen verlagerten Zuständigkeiten im LK Osnabrück

1 Fallzahlen nach kreisangehörigen Kommunen hier: Aufgabenübertragung vom Landkreis auf die kreisangehörige Kommune

Versuchszeitraum Modell- insge- Nr. Regelungen 01.02. - 01.04. - 01.10.07 - 01.04. - kommune samt 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Bad Essen Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 00 202 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 33 0814 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 02 024 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 28 392242 2 Bad Iburg Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 6 10 7 12 35 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 21 5210 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 01 00146 3 Bad Laer Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 01 214 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 00 3259 4Belm Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 22 059 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 11 215 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 00 55 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen - § 33 i GewO 00 10120 5 Bersenbrück Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 12 1044 6 Bissendorf Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 10 427 Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Bewachungsverordnung 10 012 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 01 001 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 12 238 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen - § 33 i GewO 00 202 Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 00 10121 7Bohmte Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 31 206 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 01 124 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 01 01212 8 Dissen Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 14 0712 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 00 033 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen - § 33 i GewO 01 001 Untersagung einer Tätigkeit nach § 15 Abs. 2 GewO, wenn dies ohne die erforderliche Erlaubnis, Genehmigung, Bewilligung etc. ausgeübt wird, außer bei vorherigen Widerrufs- bzw. Rücknahmeverfahren (hier nach § 31 00 011 GastG) Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Gaststättengesetz und der Gewerbeordnung, die im 00 01118 Zusammenhang mit den in vorgenannten Aufgaben stehen (hier Bußgeldfestsetzung) 9 Fürstenau Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 13 408 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 01 102 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 00 101 Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 00 30314 10 Hagen a.T.W. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 10 012 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen - § 33 i GewO 00 011 Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 00 011 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 22 03711 11 Hasbergen Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 05 0055 12 Hilter Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 21 069 Gesetz über Änderung von Familiennahmen und Vornamen 10 001 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 34 a GewO (Bewachung) 10 001 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 10 102 Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen - § 33 i GewO 00 01114 13 Melle Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen … § 69 GewO 10 1022 14 Neuenkirchen Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 22 0044 36 56 49 81 222 - keine Fälle meldeten: Samtgmeinde Artland, Bad Rothenfelde, Bramsche, Glandorf, Georgsmarienhütte, Ostercappeln, Wallenhorst

2 Fallzahlen nach betroffenen Rechtsgebieten

Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 1. Gesetz über Änderung von Familiennamen und Vornamen 38 8221 Gaststättenrecht 2. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge nach dem Gaststättenrecht 20 25 22 41 108 Gewerberecht 3. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge auf Festsetzung von Messen, Ausstellungen § 69 GewO 917142161 4. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge Bewachung nach § 34 a GewO (Bewachung) 10 001 5. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge Reisegewerbe nach § 55 ff. (Reisegewerbekarte) 25 21221 6. Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge zum Betreiben von Spielhallen gemäß § 33 i GewO 01 326 7. Überprüfung von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Bewachungsverordnung 10 012 8. Bearbeitung von Ordnungswidrigkeiten nach dem Gaststättengesetz und der Gewerbeordnung, die im Zusammenhang mit den in 00 011 vorgenannten Aufgaben stehen (hier Bußgeldfestsetzung) 9. Untersagung einer Tätigkeit nach § 15 Abs. 2 GewO, wenn dies ohne die erforderliche Erlaubnis, Genehmigung, Bewilligung etc. 00 011 ausgeübt wird, außer bei vorherigen Widerrufs- bzw. Rücknahmeverfahren (hier nach § 31 GastG) 36 56 49 81 222

3 Im Versuchszeitraum nicht angewandte Regelungen Vereinsgesetz § 6 (1) Nr. 2 ModKG - Verordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr (ZustVO-SOG) 1. Melde- und Auskunftspflicht ausländischer Vereine und Ausländervereine §§ 19 - 22 VereinsGDV Versammlungsgesetz § 6 (1) Nr. 2 ModKG - Verordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr (ZustVO-SOG) 2. Fälle nach dem Gesetz für Versammlungen und Aufzüge Blindenwarenvertriebsgesetz (außer Kraft gesetzt) § 6 (1) Nr. 3 ModKG - Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten (ZustVO-Wirtschaft) 3. Aufgaben nach dem Blindenwarenvertriebsgesetz (Erteilung von Blindenwarenvertriebsausweisen, Überprüfung bei der Einhaltung der Bestimmungen) Gaststättenrecht § 6 (1) Nr. 3 ModKG - Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten (ZustVO-Wirtschaft) 4. Überprüfung von Betrieben hinsichtlich der Einhaltung gaststättenrechtlicher Bestimmungen einschließlich der Nieders. Sperrzeitverordnung gem. § 1 ZustVO- Gewerberecht § 6 (1) Nr. 3 ModKG - Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten (ZustVO-Wirtschaft)

Bearbeitung und abschließende Entscheidung über Anträge: 5. - zum Betreiben von Privatkrankenanstalten gemäß § 30 GewO 6. - zum Betreiben eines Geschäftes als Pfandleiher oder Pfandvermittlers nach § 34 GewO 7. - nach § 34 b GewO (Versteigerer)

Überprüfung: 8. - von Spielhallen hinsichtlich der Einhaltung der Spielverordnung 9. - von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Pfandleiherverordnung 10. - von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung der Versteigererverordnung 11. - von Gewerbetreibenden hinsichtlich der Einhaltung reisegewerblicher Bestimmungen 12. - der Zulässigkeit von Gewerbetreibenden gemäß § 38 GewO Untersagung: 13. - der reisegewerbekartenfreien Tätigkeit nach § 59 GewO

13 von 22 Vorschriften sind bis zum Ende des Versuchszeitraums zum 31. Dezember 2008 im Landkreis Osnabrück nicht zur Anwendung gekommen (59 Prozent)

Stand: 31. Januar 2009 183

ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Anlage 16 – Fallzahlen, der weiterhin bei der Kreisverwaltung Osnabrück verbleibenden Aufgaben

Nr. Gesetz/ Regelung Versuchszeitraum insge- mittlere Bear- 01.02. - 01.04. - 01.10.07 - 01.04. - samt beitungszeit 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 (in h) 1 Gesetz über die Änderung von Familiennamen und 4 0 5 0 9 0,6 Vornamen - Beratungsleistungen 3 0 0 0 3 0,4 2 Vereinsgesetz 0 0 0 0 0 0 - Beratungsleistungen 0 0 1 0 1 0,25 3 Gaststättenrecht 0 0 5 0 5 0,44 - Beratungsleistungen 0 0 0 0 0 0 4 Gewerberecht 0 4 6 0 10 0,6 - Beratungsleistungen diverse 0 0 12 12 0,9

Stand: 31. Januar 2009

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ABSCHLUSSBERICHT MODKG – JUNI 2009

Anlage 17 – Fallzahlenanalyse, der bei der Kreisverwaltung gebündelten Aufgaben – Landkreis Osnabrück

Versuchszeitraum Modell- insge- Fälle Nr. Regelungen 01.02. - 01.04. - 01.10.07 - 01.04. - kommune samt insg. 31.03.07 30.09.07 31.03.08 31.12.08 1 Alfhausen Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 14106 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 02002 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 02103 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Kauf 0101213 2 Ankum Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 12328 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 3125929 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude: 00101 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 11035 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Kauf 02114 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 02327 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag, Kauf 00202 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Übertragung von Baudarlehen 00101 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag energetische Sanierung Eigenheim 0100158 3 Badbergen Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 01012 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 00011 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 00011 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Kauf 02114 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag, Kauf 02103 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Nachfinanzierung 0001112 4 Bersenbrück Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 110810 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Kauf 02316 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Kauf 02237 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 00044 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude: 02002 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 00314 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 354618 Wohnraumförderung: Mietwohnungsbau, Vorantrag, energetische Sanierung 0001152 5Bramsche Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 454316 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag, Kauf 12238 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude: 05117 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Kauf mit Modernisierungskosten 11002 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Kauf mit Modernisierungskosten 01001 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 716152058 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Kauf 138113 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Neubau 356620 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 245819 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag energetische Modernisierung 00303 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag energetische Modernisierung 00123150 6 Eggermühlen Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins allgemein 010011 7Gehrde Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Neubau 111710 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag, Kauf 00011 Wohnraumförderung:Eigenheimförderung, Vorantrag, energetische Modernisierung 00011 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 02035 Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins für das Gebäude 01113 Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins allgemein 00011 Ausstellung eines Freistellungsantrags für das Gebäude 001 1 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau § 69a Eigenheimzulage 1100224 8 Kettenkamp Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins allgemein 00011 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 001123 9 Menslage Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins allgemein 01001 Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheins für das Gebäude 03014 Ausstellung eines Freistellungsantrags für das Gebäude 001016 10 Nortrup Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Kauf 02013 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 00011 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 03115 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 00011 Ausstellung eines Freistellungsantrags für das Gebäude 00202 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Kauf 02103 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag energetische Sanierung 01001 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag energetische Sanierung 0100117 11 Quakenbrück Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 51210835 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 00044 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 142411 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag Kauf 142512 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Kauf 02215 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 03418 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag Ausbau des vorhandenen Dachgeschosses 00011 Wohnraumförderung: Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude: 31239 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Vorantrag energetische Sanierung Eigenheim 01113 Wohnraumförderung: Eigenheimförderung, Hauptantrag energetische Sanierung Eigenheim 00112 Wohnraumförderung: Modernisierung von Mietwohnungen im Fördergebiet - Vorantrag 1100292 12 Rieste Wohnraumförderung: Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude: 000111 insgesamt 42 135 110 142 429

Zusammenfassung Wohnraumförderung 1. Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines für das Gebäude: 19 57 38 48 162 2. Ausstellung eines Wohnberechtigungsscheines allgemein 3 8 11 19 41 3.Ausstellung eines Freistellungsantrages für das Gebäude 388524 4. Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau 714103061 5. Eigenheimförderung, Vorantrag Kauf 317151247 6.Eigenheimförderung, Vorantrag energetische Modernisierung 034310 7.Eigenheimförderung, Vorantrag Neubau § 69a Eigenheimzulage 11002 8. Eigenheimförderung, Hauptantrag Neubau 414111342 9. Eigenheimförderung, Hauptantrag Kauf 11110729 10.Eigenheimförderung, Hauptantrag energetische Modernisierung 01236 11.Eigenheimförderung, Hauptantrag Nachfinanzierung 00011 12.Eigenheimförderung, Hauptantrag Ausbau des vorh. Dachgeschosses 00011 13.Eigenheimförderung, Übertragung von Baudarlehen 00101 14.Modernisierung von Mietwohnungen im Fördergebiet, Vorantrag 11002 ingesamt: 42 135 110 142 429 Stand: 31. Januar 2009

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