Bab 2 Tata Pemerintahan Kerajaan Mataram │ 13
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
SAMBUTAN Dengan memanjatkan puji syukur kehadirat Tuhan Yang Maha Esa, saya menyambut baik terbitnya buku Sejarah Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta. Sebuah buku yang secara lengkap membahas sejarah tata kelola pemerintahan di DIY yang jejaknya merentang sejak masa Mataram Islam hingga saat ini. Melalui buku ini kita bisa melihat bahwa tata kelola pemerintahan di DIY meskipun selalu berubah mengikuti perkembangan zaman, namun dalam proses perubahannya tidak pernah meninggalkan nilai, norma, dan budaya yang mengakar di Yogyakarta. Penjelasan kronologi sejarah dalam buku ini memberikan kita pemahaman bahwa perubahan tata kelola pemerintahan di DIY dari masa ke masa bukanlah perubahan yang revolusioner namun merupakan suatu perubahan yang lebih bersifat transformatif. Membaca buku ini, kita juga bisa melihat bahwa tata pemerintahan di DIY merupakan perpaduan antara birokrasi modern dan institusi tradisional (Kasultanan dan Kadipaten). Perpaduan tersebut merupakan konsekuensi dari status keistimewaan DIY yang diperoleh sejak lama dan semakin diperkuat dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. Menelisik akar kesejarahan di DIY dan falsafah yang menyertainya memberikan kita gambaran tentang berbagai macam aspek yang menjadi fondasi tata pemerintahan di DIY. Beberapa aspek dasar tata pemerintahan tersebut antara lain demokrasi, kerakyatan, ke-bhineka-tunggal-ika-an, efektivitas pemerintahan, dan pendayagunaan kearifan lokal. Secara struktur, kelima aspek dasar tersebut dalam perjalanannya senantiasa mengalami perubahan namun dengan tetap mempertahankan prinsip nilai, norma, dan budaya yang ada di DIY. Buku sejarah pemerintahan ini disusun dalam kerangka untuk memahami dinamika perubahan dan keberlanjutan tata pemerintahan DIY dalam lintasan sejarah sampai dengan situasi kontemporer. Maka dengan demikian diharapkan baik aparatur pemerintahan maupun masyarakat luas dapat memahami lebih dalam bagaimana hubungan antara sejarah, keraton, kadipaten, Negara, dan masyarakat di DIY dalam pusaran perubahan tata kelola pemerintahan. i Apresiasi dan penghargaan yang setinggi-tingginya kami sampaikan kepada tim penyusun dan pakar yang terlibat dalam pembuatan buku ini. Semoga buku ini dapat menjadi titik tolak pemahaman yang komprehensif bagi kita bersama akan sejarah pemerintahan di DIY. Sebuah pemahaman bersama yang pada akhirnya akan bermuara pada terjaga dan berkembangnya aspek-aspek dasar tata pemerintahan yang sudah terbangun untuk masa- masa yang akan datang. Yogyakarta, September 2017 Sekretaris Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta, Ir. Gatot Saptadi NIP. 19590902 198803 1 003 ii Kata Pengantar Puji dan syukur kehadirat Allah SWT atas rahmat dan karunia-Nya sehingga buku Sejarah Pemerintahan DIY ini dapat tersusun dengan baik. Buku ini merupakan penjabaran secara komprehensif tentang perjalanan panjang tata pemerintahan di DIY sejak masa Kerajaan Mataram Islam sebagai cikal bakal DIY hingga implementasi status keistimewaan pada tata pemerintahan saat ini. Perubahan merupakan sebuah keniscayaan termasuk perubahan dalam tata pemerintahan yang senantiasa mengikuti dan menyesuaikan dengan perubahan zaman. Akan tetapi perubahan tata pemerintahan di DIY merupakan suatu proses yang tidak menghilangkan nilai, norma, dan budaya yang ada. Salah satu aspek yang terus berkesinambungan dapat dilihat dari bagaimana posisi dan hubungan masyarakat terhadap kedudukan keraton dan raja. Melalui buku ini, pembaca dan masyarakat diharapkan semakin memahami esensi dan sejarah panjang keistimewaan di DIY melalui sudut pandang tata kelola pemerintahan dari masa ke masa. Pembaca dan masyarakat bisa menelusuri jejak-jejak tata pemerintahan dari era Mataram Islam sampai dengan era Kasultanan Yogyakarta yaitu bagaimana sejarah berdirinya, struktur pemerintahan nagarinya sampai dengan pengaruh kolonial terhadap pemerintahan pada masa itu. Selanjutnya juga disuguhkan bagaimana peran dan struktur pemerintahan di DIY yang berkelindan dengan tata pemerintahan nasional mulai dari masa revolusi kemerdekaan sampai dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. Peneguhan status keistimewaan yang disandang DIY berdasarkan pengesahan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY juga membawa implikasi pada perubahan tata kelola pemerintahan di DIY. Penyelenggaraan pemerintahan DIY saat ini terbagi menjadi dua yakni urusan pemerintahan dan urusan keistimewaan. Urusan pemerintahan mengacu pada UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan urusan keistimewaan mengacu pada UU No. 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. Setidaknya ada lima aspek keistimewaan yang diatur iii dalam undang-undang ini yaitu pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY, kelembagaan pemerintah DIY, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang. Besar harapan kami, buku ini dapat memberikan informasi dan manfaat bagi aparatur pemerintah dan masyarakat dalam memahami dinamika tata pemerintahan sekaligus status keistimewaan di DIY. Terima Kasih. Jogja Istimewa. Tim Penyusun iv Daftar Isi Bab 1 Pendahuluan │ 1 Bab 2 Tata Pemerintahan Kerajaan Mataram │ 13 Bab 3 Tata Pemerintahan Kasultanan Yogyakarta │ 59 Bab 4 Tata Pemerintahan Kadipaten Pakualaman │ 97 Bab 5 Reformasi Tata Pemerintahan Masa Kolonial Belanda dan Pendudukan Jepang │ 135 Bab 6 Menjadi Bagian Republik Indonesia │ 193 Bab 7 Dari Monarkhi Menuju Masyarakat Demokratis: Transformasi Pemerintahan dan Kehidupan Bernegara di Yogyakarta │ 239 Bab 8 Tata Pemerintahan Nasional dan Desentralisasi Asimetris DIY │ 289 Bab 9 Status Keistimewaan dan Implikasinya terhadap Tata Kelola Pemerintahan di Daerah Istimewa Yogyakarta │ 309 v Bab 10 Masa Depan Keistimewaan │ 365 Bab 11 Penutup │ 377 Daftar Pustaka │ 381 Lampiran-Lampiran vi Bab 1 Pendahuluan Tata Pemerintahan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) yang ada saat ini merupakan perpaduan antara birokrasi modern (sistem nasional) dan institusi tradisional (kasultanan dan pakualaman). Tata pemerintahan campuran ini merupakan konsekuensi dari status istimewa yang melekat di DIY, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY. Keistimewaan Yogyakarta merupakan salah satu bentuk hubungan pusat – daerah (desentralisasi) di Indonesia yang bersifat asimetris. Desentralisasi asimetris, sebagaimana dijelaskan di banyak literatur, merupakan status dan bentuk hubungan pusat-daerah yang bersifat khusus, yang diberikan oleh pemerintah pusat dikarenakan alasan-alasan tertentu. Alasan desentralisasi asimetris sangat beragam, mulai dari karakteristik sosio-kultural, politik, ekonomi, dan kesejarahan yang khas. Di banyak Negara, desain desentralisasi asimetris merupakan jalan keluar atas persoalan ketegangan hubungan pusat – daerah dan sebagai upaya untuk mempertahankan integrasi nasional/kewilayahan sebuah Negara. Di Indonesia, desain desentralisasi asimetris diberikan untuk sejumlah provinsi, dengan pertimbangan yang beragam, yaitu: DKI Jakarta (sebagai Ibukota Negara), Nanggroe Aceh Darussalam (resolusi konflik politik), Otonomi Khusus Papua (resolusi konflik politik dan pembangunan ekonomi/kesejahteraan), dan DIY (pengakuan peran kesejarahan dalam pembentukan republik). Terlepas dari alasan pemberian status khusus/istimewa, desain desentralisasi asimetris membawa konsekuensi langsung terhadap model tata pemerintahan di provinsi yang bersangkutan. Di DIY, perkembangan tata pemerintahan bersifat dinamis, mencerminkan adaptasi dan kombinasi antara unsur modern dan tradisional. Pada periode sejarah tertentu karakter tata pemerintahan dipengaruhi oleh nuansa institusi tradisional dan pada periode lainnya merupakan adaptasi atas sistem birokrasi modern. Dalam konteks kesejarahan yang lebih panjang, tata pemerintahan DIY mendapatkan pengaruh kuat dari struktur kekuasaan dan hierarki birokrasi Kasultanan dan Pakualaman, yang setelah bergabung ke dalam Republik Indonesia, mengadaptasi struktur birokrasi nasional. Perkembangan terakhir struktur dan sistem tata pemerintahan DIY merupakan konsekuensi dari status keistimewaan. Status ini memberikan legitimasi formal bagi pengakuan dan peneguhan kedudukan 1 institusi politik dan pemerintahan tradisional yang ada di Yogyakarta dalam sistem pemerintahan Indonesia modern. Penetapan undang-undang Keistimewaan menyebabkan penyelenggaraan pemerintahan DIY harus mencakup dua kategori urusan sekaligus, yaitu pemerintahan umum dan kewenangan keistimewaan. Urusan pemerintahan mengacu pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dan bersifat seragam untuk semua daerah otonom di Indonesia, sementara kewenangan keistimewaan DIY mencakup aspek; pengisian gubernur dan wakil gubernur, kebudayaan, pertanahan dan tata ruang, dan struktur organisasi pemerintahan. Perubahan dan perkembangan tata kelola pemerintahan merupakan suatu kewajaran, terutama dikaitkan berbagai aspek reformasi politik dan pemerintahan dan sebagai respon atas dinamika masyarakat. Meskipun melewati sejumlah tahapan kritis sejarah politik dan pemerintahan, perubahan tata pemerintahan DIY tidak pernah terjadi secara revolusioner, namun cenderung bersifat transformatif. Di dalam proses perubahan yang terjadi, selalu ada aspek yang bersifat tetap (berkesinambungan) dan mengalami perubahan. Dimensi kesinambungan dan perubahan (continuity and change) menyertai secara bersamaannya. Ada beberapa nilai dasar dalam proses panjang pembentukan suatu pemerintahan yang terus dijaga dan dirawat sebagai kearifan lokal, namun di sisi lain ada nilai-nilai yang berubah karena ketidaksesuaiannya