NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI

„... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.” *

WARSZAWA ROCZNIK XLIX — NR 5 (298) — WRZESIEÑ – PADZIERNIK 2004 R. ISSN 0452–5027

* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej. SPIS TREŒCI

Iwona Sierpowska – Prokurator jako organ kontroli i ochrony prawa ...... 3 Janusz Witkowski – Rozwój statystyki pracy a jakoœæ informacji ...... 16 Pawe³ Wieczorek – Zró¿nicowanie poziomu rozwoju spo³eczno-gospodar- czego w Unii Europejskiej ...... 28 Krzysztof Zalega – Polityka strukturalna Unii Europejskiej w obszarze rolnictwa a zasady wspierania sektora rolnego w Polsce po akcesji... 45

* Irena Wyszyñska – Nowy system finansowania jednostek samorz¹du terytorialnego (Wybrane zagadnienia) ...... 70

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Piotr Wasilewski – Ma³o skuteczna restrukturyzacja s³u¿by zdrowia ...... 90 Wojciech Dziurewicz – Jak nie s¹ budowane autostrady w Polsce ...... 100 Lech Witecki – Przygotowanie kadr administracji publicznej do funkcjo- nowania w Unii Europejskiej ...... 110

RELACJE, POLEMIKI

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Zarys systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004-2006 ...... 119

* Listy do redakcji Adam Zych – Podatek akcyzowy w drogownictwie ...... 137 [947] 185

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii w Warszawie – A.R...... 142 Prezes Narodowego Urzêdu Kontroli Bu³garii w NIK – A.R...... 143 Udzia³ delegacji NIK pod przewodnictwem prezesa Miros³awa Seku³y w spotkaniu Zarz¹du EUROSAI – A.R...... 144 Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w Narodowym Urzêdzie Kontroli Mongolii – A.R...... 145 * Wa¿ne posiedzenie Kierownictwa Najwy¿szej Izby Kontroli – bama ...... 146

TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – Poznañ Szkic do portretu poznañskiej delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli – opr. Maciej Stercza³a...... 148

Lech Królikowski – Przyczynki do biografii Franciszka Szystowskiego – emigracyjnego prezesa NIK w latach 1980-1989...... 166 Jerzy ¯elaskiewicz – 40 lat w Najwy¿szej Izbie Kontroli. (Zapamiêtani ludzie i sprawy) ...... 172

Sygna³y o ksi¹¿kach ...... 180 Informacja dla prenumeratorów ...... 183 Iwona Sierpowska

PROKURATOR JAKO ORGAN KONTROLI I OCHRONY PRAWA

Pojêcie organów kontroli i ochrony prawa bywa ró¿nie ujmowane. Jest to pojê- cie umowne, okreœla siê nim organy wykonuj¹ce w pañstwie funkcjê kontroln¹, któ- ra idzie w parze z ochron¹ praworz¹dnoœci. Przybli¿enie koncepcji organów kontro- li i ochrony prawa wymaga odwo³ania siê do teorii podzia³u w³adzy w pañstwie. Ju¿ w staro¿ytnoœci wyodrêbniano niezale¿ne od siebie rodzaje organów, niemniej idea trójpodzia³u w³adzy kojarzona jest wspó³czeœnie z Karolem Monteskiuszem, który wskaza³ na istnienie w pañstwie trzech niezale¿nych od siebie, ale powi¹zanych ze sob¹ i wzajemnie siê równowa¿¹cych w³adz. Potocznie okreœla siê je jako w³adzê ustawodawcz¹, wykonawcz¹ i s¹downicz¹. O ile wyodrêbnienie legislatywy i egze- kutywy (ich sk³ad i funkcje) nie budzi w¹tpliwoœci, o tyle koncepcja trzeciej w³adzy sk³ania do refleksji. Odkryto j¹ dopiero na pocz¹tku XVIII stulecia1. Powierzenie jej praw do wymierzania sprawiedliwoœci i s¹dzenia mia³o stanowiæ przeciwwagê dla dwóch pozosta³ych w³adz. Historia teorii podzia³u w³adz pokazuje jednak ró¿ne spo- soby ujmowania i interpretacji trzeciej w³adzy, a tak¿e próby rozszerzenia zasadni- czego trójpodzia³u i wyodrêbnienia w³adzy kontroluj¹cej2. Z pogl¹dami tymi koresponduje koncepcja R.M. Ma³ajnego. Zgodnie z ni¹, ra- cjonalny ustawodawca, konstruuj¹c system organów pañstwowych powinien naj- pierw wyodrêbniæ funkcje pañstwa, którymi s¹: stanowienie prawa, administrowa- nie i nadzór nad przestrzeganiem prawa. Tê ostatni¹ funkcjê mo¿na podzieliæ na wymiar sprawiedliwoœci i kontrolê. W konsekwencji autor wyró¿nia nastêpuj¹ce organy pañstwowe: prawodawcze, administracyjne, prokuratorskie, s¹dowe, kon-

1 A. Pu³³o: Podzia³ w³adzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i wspó³czesnej dyskusji konstytu- cyjnej w Polsce, „Przegl¹d Sejmowy” nr 3/1993. 2 Por. W. Szyszkowski: Beniamin Constant, Warszawa – Poznañ – Toruñ 1984, s. 82 i nast.; J. S. Mill: On Liberty Considerations on Representative Government, Oxford 1948, s. 344; H. Kelsen: O istocie i wartoœciach demokracji, Warszawa 1936, s. 97–99. 4 Iwona Sierpowska [766] trolne i kontroli konstytucyjnoœci prawa3. Wies³aw Skrzyd³o podkreœla, ¿e „przyjêcie tej klasyfikacji funkcji pañstwa, wywodz¹cej siê z zasady trójpodzia³u w³adz, jest wy- soce przydatne, pozwala bowiem w ca³oœci i bez reszty dokonaæ podzia³u organów pañstwowych sk³adaj¹cych siê na ca³oœæ aparatu pañstwowego”4. Jej dodatkowym atu- tem jest to, ¿e odzwierciedla ona ogó³ funkcji wspó³czesnego pañstwa. Konkluduj¹c nale¿y podkreœliæ, ¿e potrzebê wyodrêbnienia funkcji kontrolnej dostrzegano ju¿ przy konstruowaniu fundamentalnych za³o¿eñ trójpodzia³u w³adzy, pojawia³y siê jednak trudnoœci dotycz¹ce zaklasyfikowania do jednej z w³adz orga- nów kontroli. St¹d obecnie modyfikuje siê za³o¿enia Monteskiusza5 lub uznaje siê wystêpowanie organów, których nie mo¿na bezspornie zaliczyæ do ¿adnej z trzech zasadniczych w³adz, czego przyk³adem mog¹ byæ niektóre organy kontroli. We wspó³czesnym pañstwie organy wykonuj¹ce funkcjê kontroln¹ stanowi¹ z³o- ¿on¹ i stale rozbudowuj¹c¹ siê kategoriê, w Polsce nazywan¹ kontrol¹ i ochron¹ pra- wa. W najszerszym ujêciu zalicza siê do niej organy kontroli nale¿¹ce do egzekuty- wy, s¹downictwa oraz podmioty, które nie mieszcz¹ siê w tradycyjnym trójpodziale w³adzy. Rozwój tej kategorii organów zwi¹zany by³ z przemianami ustrojowymi, których efektem by³o m. in. utworzenie takich instytucji kontroli, jak: Rzecznik Praw Obywatelskich, Naczelny S¹d Administracyjny, Trybuna³ Konstytucyjny, Trybuna³ Stanu, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Koncepcja kontroli i ochrony prawa ci¹gle jest doskonalona, o czym mog¹ œwiadczyæ reformy wymiaru sprawiedliwoœci w Polsce, w tym likwidacja kolegiów do spraw wykroczeñ i utworzenie dwuinstan- cyjnego s¹downictwa administracyjnego. Szerokie ujêcie podmiotów kontroli i ochrony prawa w doktrynie bywa zawê¿a- ne i ograniczane. W œcis³ym znaczeniu, do omawianej kategorii nale¿¹: Najwy¿sza Izba Kontroli oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, zaliczane w Konstytucji6 do or- ganów kontroli pañstwowej i ochrony prawa. Organy te charakteryzuj¹ nastêpuj¹ce cechy: oddzielenie od w³adzy wykonawczej, s¹downiczej i ustawodawczej, przy zapewnieniu okreœlonych powi¹zañ z Sejmem; konstytucyjna i ustawowa regulacja pozycji ustrojowej; niezale¿noœæ i apolitycznoœæ; skoncentrowanie dzia³alnoœci na wykonywaniu funkcji kontrolnej; brak uprawnieñ do stosowania œrodków przymu- su; ochrona praworz¹dnoœci, ochrona interesu publicznego i interesu jednostki; re- alizacja funkcji informacyjno-sygnalizacyjnej. Trzeba zaznaczyæ, ¿e analizowana kategoria organów bywa modyfikowana, mo¿na tu powo³aæ siê na koncepcjê, która

3 R. M. Ma³ajny: Systematyka polskich organów pañstwowych i ich charakter prawny, „Studia Praw- nicze” nr 7/1989. 4 W. Skrzyd³o: Ustrój i struktura aparatu pañstwowego i samorz¹du terytorialnego, Warszawa 1997, s. 14. 5 Zob. A. Sylwestrzak, Najwy¿sza Izba Kontroli a Konstytucja, „Kontrola Pañstwowa” nr 1/1998. A. Sylwestrzak: W³adza czwarta – kontroluj¹ca, „Pañstwo i Prawo”, nr 7/1992. 6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483). [767] Prokurator organem kontroli 5 do organów kontroli i ochrony prawa oprócz NIK i RPO w³¹cza prokuratora7. Po- gl¹d ten sk³ania do refleksji. Nale¿yte wykonywanie funkcji kontrolno-ochronnej wymaga prawnego zagwa- rantowania odpowiedniego statusu i kompetencji. St¹d te¿ analiza prokuratora jako organu kontroli i ochrony prawa opieraæ siê bêdzie na dwóch powy¿szych kryte- riach. Ponadto wymienienie prokuratora obok Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzeczni- ka Praw Obywatelskich sk³ania do poszukiwania podobieñstw i ró¿nic miêdzy tymi instytucjami.

Pozycja ustrojowa

Na wstêpie nale¿y przyj¹æ pewne za³o¿enia terminologiczne. Otó¿ ustawa o pro- kuraturze8 nie rozstrzyga jednoznacznie, czy organem pañstwa jest prokurator, czy prokuratura. Przypisuje ona cechy organu obu instytucjom. Prokuratura jest jednost- k¹ wyodrêbnion¹ organizacyjnie, natomiast okreœlone w ustawie zadania i upraw- nienia wykonuje prokurator. W doktrynie przewa¿a pogl¹d, ¿e to w³aœnie jego nale- ¿y uznaæ za organ i ta koncepcja zostanie przyjêta na potrzeby dalszych rozwa¿añ. Najwa¿niejszym Ÿród³em prawa reguluj¹cym podstawy funkcjonowania organu pañstwa jest konstytucja. Polska ustawa zasadnicza w rozdziale IX wymienia trzy organy zajmuj¹ce siê kontrol¹ i ochron¹ prawa: Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, Rzeczni- ka Praw Obywatelskich i Krajow¹ Radê Radiofonii i Telewizji. Nie tylko nie ma wœród nich prokuratora, ale Konstytucja nie poœwiêca mu wiêkszej uwagi w pozo- sta³ych rozdzia³ach. Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e w porównaniu z poprzednimi pol- skimi ustawami zasadniczymi nast¹pi³a dekonstytucjonalizacja prokuratora. Takie rozwi¹zanie znajduje uzasadnienie historyczne. W okresie PRL prokuratura przez kilkadziesi¹t lat funkcjonowa³a na podstawie ustawy z 1950 r., nawi¹zuj¹cej do wzor- ców radzieckich. By³a to instytucja silnie zideologizowana i upolityczniona, o roz- leg³ych kompetencjach w³adczych (tzw. ogólnego nadzoru), stanowi¹ca swoisty seg- ment wymiaru sprawiedliwoœci. Podejmowane w latach osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych wysi³ki zmiany spo³ecznego wizerunku i pozycji ustrojowej prokuratury nie doprowadzi³y jednak do wypracowania nowego modelu tej instytu- cji w III Rzeczypospolitej. Mo¿na zatem s¹dziæ, ¿e dopiero po ukszta³towaniu usta- wowego modelu prokuratury zostan¹ podjête prace w kierunku odpowiednich zapi- sów konstytucyjnych. Za koniecznoœci¹ nowelizacji ustawy zasadniczej przemawiaj¹ równie¿ konstytucyjne wzmianki na temat prokuratora (np. art. 188, przyznaj¹cy

7 Podobne za³o¿enia przyjmuje program s³u¿by przygotowawczej do s³u¿by cywilnej. 8 Ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. DzU z 2002 r., nr 21, poz. 206, ze zm.). 6 Iwona Sierpowska [768]

Prokuratorowi Generalnemu prawo do wystêpowania z wnioskami do Trybuna³u Kon- stytucyjnego, czy art. 103, zakazuj¹cy prokuratorowi ³¹czenia jego stanowiska z man- datem poselskim). Na razie przepisy te s¹ sztuczne i fragmentaryczne, ale mog¹ staæ siê swoistym pomostem ³¹cz¹cym now¹ regulacjê statusu prokuratury i prokuratora z ca³¹ Konstytucj¹. Dzia³ania legislacyjne w tym kierunku powinno przyspieszyæ przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej. Zdecydowana wiêkszoœæ pañstw cz³on- kowskich UE okreœla pozycjê tego organu w konstytucjach. Zatem nowelizacja pol- skiej ustawy zasadniczej zrówna³aby status prokuratora z jego odpowiednikami w kra- jach zrzeszonych w Unii. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e brak konstytucyjnych unormowañ nie pozbawia bytu prawnego analizowanej instytucji, stanowi jednak os³abienie jej presti¿u i pozycji ustrojowej wobec organów kontroli i ochrony prawa, takich jak NIK i RPO. Podstawowym aktem prawnym normuj¹cym status i zadania prokuratora jest ustawa o prokuraturze. Prokuratorzy s¹ organami dzia³aj¹cymi w okreœlonej struk- turze organizacyjnej. Sk³ada siê ona z trzech segmentów: prokuratury rejonowej, prokuratury wojskowej i prokuratorów Instytutu Pamiêci Narodowej – Komisji Œci- gania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (art. 1 ust.1). Na czele ca³ej organi- zacji stoi Prokurator Generalny. Prokuraturê cechuje centralizm i hierarchizacja, co w wypadku prokuratury powszechnej przejawia siê w wystêpowaniu kilku szczebli organizacyjnych w postaci: prokuratury rejonowej (tworzonej co do zasady dla jed- nej lub wiêkszej liczby gmin), prokuratury okrêgowej (tworzonej dla obszaru w³a- œciwoœci co najmniej dwóch prokuratur rejonowych), prokuratury apelacyjnej (obej- muj¹cej obszar w³aœciwoœci co najmniej dwóch prokuratur okrêgowych) oraz Prokuratury Krajowej. Ta ostatnia jednostka jest centralnym szczeblem prokuratury, wchodz¹cym w sk³ad Ministerstwa Sprawiedliwoœci, wspomagaj¹cym dzia³alnoœæ Prokuratora Generalnego. Zgodnie z przyjêtymi wy¿ej za³o¿eniami, wszyscy pro- kuratorzy dzia³aj¹cy w poszczególnych jednostkach organizacyjnych trzech wymie- nionych pionów prokuratury s¹ organami pañstwa. S¹ to organy jednoosobowe, nie- maj¹ce okreœlonej kadencji, w wiêkszoœci terenowe, scentralizowane, powo³ywane przez Prokuratora Generalnego (z wyj¹tkiem prokuratorów Prokuratury Krajowej). Bior¹c pod uwagê kryterium organizacyjne, trudno poszukiwaæ jakichkolwiek po- dobieñstw miêdzy prokuratorem a Najwy¿sz¹ Iz¹ Kontroli czy Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Najwy¿szym zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów jest Prokurator Gene- ralny, bêd¹cy jednoczeœnie Ministrem Sprawiedliwoœci (art. 1 ust. 2). Po³¹czenie tych dwóch urzêdów wprowadzono w 1989 r., argumentuj¹c to paradoksalnie za- miarem odpolitycznienia prokuratury, co faktycznie wywo³a³o odwrotny skutek. To po³¹czenie stanowisk jest powszechnie krytykowane z uwagi na upolitycznienie i ogra- niczenie niezale¿noœci ca³ej prokuratury przez poddanie jej zwierzchnoœci naczelnego organu administracji rz¹dowej. Rozwi¹zanie to przes¹dza o uznaniu prokuratury za [769] Prokurator organem kontroli 7 czêœæ w³adzy wykonawczej, a prokuratorów za organy administracji rz¹dowej9 . Taka pozycja ustrojowa prokuratora zdecydowanie odró¿nia go od Najwy¿szej Izby Kon- troli i Rzecznika Praw Obywatelskich, których umieszczenie nie tylko poza admini- stracj¹ rz¹dow¹, ale i w³adz¹ wykonawcz¹ jest bezsporne. Warto nadmieniæ, ¿e w kon- cepcjach reform prokuratury zdecydowanie podkreœla siê koniecznoœæ jej oderwania od administracji rz¹dowej, proponuj¹c jej powi¹zanie z Sejmem lub prezydentem pañstwa. Mog³oby to nast¹piæ przez rozdzielenie urzêdu Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwoœci oraz wprowadzenie takiego trybu powo³ania naczelnego organu prokuratury, jaki ma miejsce w wypadku prezesa NIK i RPO. Dodatkowym zabezpieczeniem niezale¿noœci Prokuratora Generalnego od wp³ywów politycznych mog³aby byæ kadencyjnoœæ jego urzêdu oraz prawne okreœlenie przes³anek odwo³a- nia ze stanowiska przed up³ywem kadencji – jak w wypadku prezesa Izby i rzeczni- ka. Ponadto bierze siê pod uwagê uczynienie z prokuratury swoistego pomostu miê- dzy egzekutyw¹ a s¹downictwem i utworzenie z niej instytucji znacz¹co wspieraj¹cej wymiar sprawiedliwoœci. Póki co pozycja prokuratora mo¿e budziæ w¹tpliwoœci co do zupe³nie apolitycznego wykonywania zadañ z zakresu kontroli i ochrony prawa. Dodatkowe zagro¿enia niesie ograniczenie niezale¿noœci prokuratora. Cecha ta ma donios³e znaczenie w funkcjonowaniu organów kontroli i ochrony prawa. Obiek- tywne i skuteczne dzia³anie tych instytucji gwarantuje nie tylko brak powi¹zañ z pod- miotami kontrolowanymi, ale równie¿ niezale¿noœæ od innych organów w pañstwie. Niezale¿noœæ ta wystêpuje w ró¿nych aspektach, np. w sferze politycznej, organiza- cyjnej, finansowej. W dzia³alnoœci dwóch najwa¿niejszych organów kontroli i ochro- ny prawa wyra¿a siê ona przede wszystkim w umieszczeniu NIK i RPO poza trójpo- dzia³em w³adzy i wyraŸnym okreœleniu ich powi¹zañ z parlamentem. Form¹ niezale¿noœci jest równie¿ immunitet prezesa NIK i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz obowi¹zuj¹cy wzglêdem nich incompatibilitas (art. 205, 206 i 209, 211 Kon- stytucji). Nale¿y równie¿ wspomnieæ, ¿e rzecznik w wykonywaniu swoich zadañ jest niezawis³y i odpowiada jedynie przed Sejmem. Z niezawis³oœci korzystaj¹ tak¿e cz³onkowie Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli (art. 22 ust. 3 ustawy o NIK10 ). Niezale¿noœæ jest równie¿ cech¹ urzêdu prokuratorskiego. Zgodnie z art. 8 usta- wy o prokuraturze, prokurator w wykonywaniu okreœlonych prawem czynnoœci jest niezale¿ny. Z zasad¹ t¹ koresponduj¹ te¿ inne przepisy ustawy, zw³aszcza okreœlaj¹- ce prawa i obowi¹zki prokuratora, odpowiedzialnoœæ dyscyplinarn¹ i wymagania stawiane kandydatom na ten urz¹d. Wyrazem niezale¿noœci jest incompatibilitas i im- munitet. Zakaz ³¹czenia stanowisk i funkcji nie jest tak szczegó³owo okreœlony, jak wobec prezesa NIK i RPO. Prokurator nie mo¿e przynale¿eæ do partii politycznych

9 Zob. ustawa z 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej (t.j. DzU z 1999 r., nr 82, poz. 928, ze zm.); zob. te¿ J. Boæ (red.): Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 166. 10 Ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwy¿szej Izbie Kontroli (t.j. DzU z 2001 r., nr 85, poz. 937, ze zm.). 8 Iwona Sierpowska [770] i prowadziæ dzia³alnoœci politycznej oraz zajmowaæ innego stanowiska, z wyj¹tkiem pracy naukowej i dydaktycznej, o ile nie koliduje ona z wype³nianiem jego obowi¹z- ków (art. 44 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy o prokuraturze). W tym kontekœcie w¹tpli- woœci rodzi pozycja prokuratora generalnego, który jako minister sprawiedliwoœci i cz³onek rz¹du reprezentuje okreœlon¹ opcjê polityczn¹. Ponadto prokuratorowi nie wolno wykonywaæ ¿adnych zajêæ, które by przeszkadza³y w realizacji jego obowi¹z- ków albo mog³y uchybiaæ godnoœci jego urzêdu lub podwa¿aæ zaufanie do jego bez- stronnoœci. Poza tym wykonywanie dodatkowych zajêæ wymaga zgody wskazanego w ustawie zwierzchnika (art. 49 ust. 3). Immunitet prokuratora przyznaje mu mniej- sz¹ ochronê w porównaniu z immunitetem prezesa NIK i rzecznika. Prokurator nie mo¿e byæ poci¹gniêty do odpowiedzialnoœci karnej bez zezwolenia w³aœciwego s¹du dyscyplinarnego ani zatrzymany bez zgody prze³o¿onego dyscyplinarnego. Nie do- tyczy to zatrzymania na gor¹cym uczynku pope³nienia przestêpstwa. Orzeczenie zezwalaj¹ce na poci¹gniêcie prokuratora do odpowiedzialnoœci mo¿na wydaæ, je¿eli zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie pope³nienia przez niego przestêp- stwa (art. 54). Ponadto, za wykroczenia oraz za nadu¿ycie wolnoœci s³owa przy wykonywaniu obowi¹zków s³u¿bowych prokurator odpowiada tylko dyscyplinar- nie. Wyrazem prokuratorskiej niezale¿noœci i ograniczeniem zjawisk o charakterze korupcyjnym jest obowi¹zek sk³adania oœwiadczeñ o stanie maj¹tkowym. Oœwiad- czenia te dotycz¹ zarówno maj¹tku odrêbnego, jak i objêtego ma³¿eñsk¹ wspólnot¹ maj¹tkow¹. Niezale¿noœæ prokuratora maj¹ równie¿ gwarantowaæ wymagania sta- wiane kandydatom na ten urz¹d. Obok warunków zwi¹zanych z obywatelstwem polskim, wykszta³ceniem, kwalifikacjami i wiekiem znajduje siê wymóg nieskazi- telnego charakteru. Nawi¹zuje do niego tak¿e odpowiedzialnoœæ dyscyplinarna, któ- r¹ ponosi prokurator za przewinienia s³u¿bowe, w tym za oczywist¹ i ra¿¹c¹ obrazê przepisów prawa i uchybienie godnoœci urzêdu. Odpowiedzialnoœæ wymierzaj¹ s¹dy dyscyplinarne, a najciê¿sz¹ sankcj¹ jest wydalenie ze s³u¿by prokuratorskiej (art. 66 i 67). Niezale¿noœæ prokuratora uzupe³niana jest zasad¹ bezstronnoœci i równego trak- towania wszystkich obywateli. Prokurator powinien w s³u¿bie i poza ni¹ strzec po- wagi sprawowanego urzêdu i unikaæ wszystkiego, co mog³oby mu przynieœæ ujmê i os³abiæ zaufanie do jego bezstronnoœci. Kieruj¹c siê powy¿szymi zasadami, proku- rator, po otrzymaniu informacji o naruszeniu prawa, powinien ingerowaæ – bez wzglê- du na to, czyje uprawnienia zosta³y naruszone. Oprócz przytoczonych przyk³adów prokuratorskiej niezale¿noœci ustawodawca wprowadza istotne ograniczenia. Otó¿ w myœl art. 8 ust. 2, prokurator zobowi¹zany jest wykonywaæ zarz¹dzenia, wytyczne i polecenia prze³o¿onego prokuratora. Pole- cenia dotyczyæ mog¹ równie¿ treœci czynnoœci procesowej. Co prawda prokurator mo¿e ¿¹daæ zmiany polecenia lub wy³¹czenia go od wykonania okreœlonej czynno- œci albo od udzia³u w sprawie, jednak¿e maj¹c na uwadze s³u¿bow¹ zale¿noœæ, po- wstaj¹ obawy co do faktycznego wykorzystania tych uprawnieñ. [771] Prokurator organem kontroli 9

Reasumuj¹c mo¿na stwierdziæ, ¿e ustawodawca przywi¹zuje du¿¹ wagê do tzw. zewnêtrznej niezale¿noœci prokuratora, a wiêc niezale¿noœci wzglêdem podmiotów kontrolowanych, obywateli oraz innych organów pañstwa. Natomiast samodziel- noœæ w ramach struktury organizacyjnej doznaje daleko id¹cych ograniczeñ. Z ca³¹ pewnoœci¹ nie mo¿na mówiæ o niezawis³oœci prokuratora, lecz o podleg³oœci urzêd- niczej i aprobacie jego dzia³añ przez prze³o¿onego. Jeœli weŸmie siê pod uwagê hie- rarchizacjê i elementy upolitycznienia prokuratury, to pojawiaj¹ siê w¹tpliwoœci, czy w ogóle mo¿na mówiæ o prokuratorskiej niezale¿noœci.

Kompetencje

Kompetencje prokuratora unormowane zosta³y w wielu Ÿród³ach prawa. Podsta- wowe znaczenie ma ustawa o prokuraturze, a ponadto Kodeks postêpowania karne- go, Kodeks postêpowania administracyjnego, Kodeks postêpowania cywilnego i in- ne. Ju¿ tylko te przyk³adowe Ÿród³a wskazuj¹, jak ró¿norodne i rozleg³e zadania wykonuje analizowany organ. Jednoczeœnie mo¿na zaznaczyæ, ¿e integracja Polski z Uni¹ Europejsk¹ nie wprowadza zasadniczych zmian w statusie i kompetencjach prokuratora, choæ jest to dobry moment do zreformowania tej instytucji. Prokurator bywa nazywany stró¿em prawa, rzecznikiem interesu publicznego, fachowym organem strzeg¹cym sprawiedliwoœci, organem powo³anym do czuwa- nia nad równym, prawid³owym i jednolitym stosowaniem prawa. Niemniej z okre- œleñ tych nie wynika istota jego dzia³ania. W funkcjonowaniu Najwy¿szej Izby Kon- troli nadrzêdnym celem jest ochrona „publicznego grosza”, Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje siê ochron¹ praw i wolnoœci cz³owieka i obywatela, nato- miast krótkie i dosadne zdefiniowanie dzia³alnoœci prokuratora nie jest ³atwe. Wyni- ka to z ró¿norodnoœci ustawowych zadañ prokuratora, a tak¿e ze zró¿nicowanych metod i form postêpowania. Najogólniej mo¿na stwierdziæ, ¿e podstawowe dzia³a- nia prokuratora zmierzaj¹ do ochrony interesu podmiotu, którego prawa zosta³y na- ruszone przez organ lub inny podmiot. Kompetencje prokuratora mo¿na dzieliæ w ró¿ny sposób, np. na: regulowane prawem karnym (zwi¹zane ze œciganiem przestêpstw) i objête regulacj¹ pozakarn¹; zadania o charakterze pomocniczym w stosunku do organów wymiaru sprawiedli- woœci i zadania o charakterze egzekucji interesu publicznego lub pañstwowego; uprawnienia wspomagaj¹ce dzia³alnoœæ s¹dów i uprawnienia do kontroli przestrze- gania prawa przekraczaj¹ce wymiar sprawiedliwoœci. Zgodnie z art. 2 ustawy o pro- kuraturze, do zadañ prokuratora nale¿y strze¿enie praworz¹dnoœci i czuwanie nad œciganiem przestêpstw. Ochrona praworz¹dnoœci jest nadrzêdnym celem prokurato- ra, a wszystkie jego czynnoœci prowadz¹ do realizacji tego zadania. Istotê dzia³añ 10 Iwona Sierpowska [772] omawianego organu podkreœla zasada czuwania nad przestrzeganiem prawa jako ca³oœci. Oznacza ona ochronê ca³ego porz¹dku prawnego przez prokuratora. Obej- muje on zakresem swego dzia³ania wszelkie naruszenia prawa, d¹¿¹c do ich usuniê- cia w formach przewidzianych przez ustawy. Z konstrukcji art. 2 wynika, ¿e ustawodawca chcia³ w szczególny sposób wyeks- ponowaæ dzia³alnoœæ prokuratora w zakresie walki z przestêpczoœci¹. Ta kategoria za- dañ, bêd¹ca tylko pozornie odrêbn¹ sfer¹ dzia³ania, jest w istocie rzeczy równie¿ for- m¹ ochrony praworz¹dnoœci. Czuwanie nad œciganiem przestêpstw znajduje rozwiniêcie w wielu konkretnych uprawnieniach i obowi¹zkach, polegaj¹cych m.in. na: prowa- dzeniu i nadzorowaniu postêpowania przygotowawczego, pe³nieniu funkcji oskar¿y- ciela publicznego przed s¹dami, zaskar¿aniu orzeczeñ s¹dowych, udziale w postêpo- waniu wykonawczym, stosowaniu œrodków zapobiegawczych, koordynowaniu dzia³alnoœci w zakresie œcigania przestêpstw prowadzonej przez inne organy. Ponadto prokurator podejmuje wspó³pracê miêdzynarodow¹ dotycz¹c¹ œcigania przestêpczo- œci, wspó³dzia³a z innymi podmiotami w zapobieganiu przestêpczoœci, prowadzi ba- dania w zakresie problematyki przestêpczoœci oraz jej zwalczania i zapobiegania. Na- le¿y zaznaczyæ, ¿e powy¿sze zadania – choæ bez w¹tpienia mieszcz¹ siê w kategorii ochrony prawa – nie wyra¿aj¹ wy³¹cznie, a czasem w ogóle, funkcji kontrolnej. O ile bowiem œrodki odwo³awcze sk³adane w postêpowaniu s¹dowym zawieraj¹ element kontroli sposobu rozstrzygniêcia, o tyle czynnoœci prokuratora w postêpowaniu przy- gotowawczym, dzia³alnoœæ badawcza czy szeroko rozumiana prewencja daleko wy- kraczaj¹ poza kontrolê, a z ca³¹ pewnoœci¹ poza kontrolê legalnoœci. Warto zatem bli¿ej przyjrzeæ siê tym kompetencjom prokuratora, które ³¹cz¹ funk- cje kontroli i ochrony prawa. Ogóln¹ regulacjê w tym zakresie zawiera ustawa o pro- kuraturze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3, do prokuratora nale¿y podejmowanie œrod- ków przewidzianych prawem, zmierzaj¹cych do prawid³owego i jednolitego stosowania prawa w postêpowaniu s¹dowym, administracyjnym, w sprawach o wy- kroczenia oraz w innych postêpowaniach. Tak szeroko rozumian¹ kontrolê prokura- tor realizuje przez wytaczanie powództw w sprawach karnych, cywilnych oraz sk³a- danie wniosków i udzia³ w postêpowaniu s¹dowym w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeñ spo³ecznych, je¿eli tego wymaga ochrona praworz¹d- noœci, interesu spo³ecznego, w³asnoœci lub praw obywateli. Do uprawnieñ kontrol- nych prokuratora nale¿y równie¿ zaskar¿anie do s¹du niezgodnych z prawem decy- zji administracyjnych oraz udzia³ w postêpowaniu s¹dowym w sprawach badania zgodnoœci z prawem tych decyzji. Prokurator mo¿e tak¿e opiniowaæ projekty aktów normatywnych oraz podejmowaæ inne czynnoœci kontrolne przewidziane prawem. Czynnoœci takie okreœla m.in. Kodeks postêpowania cywilnego11 . Rozszerza on wspo- mniane ju¿ w ustawie o prokuraturze uprawnienie do wytaczania powództw, a po-

11 Ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postêpowania cywilnego (DzU nr 43, poz. 296, ze zm.). [773] Prokurator organem kontroli 11 nadto nak³ada na s¹d obowi¹zek zawiadomienia prokuratora o ka¿dej sprawie, w któ- rej jego udzia³ jest konieczny (art. 59). Prokurator mo¿e przy³¹czyæ siê do postêpo- wania cywilnego w ka¿dym jego stadium, mo¿e sk³adaæ oœwiadczenia, zg³aszaæ wnio- ski, przytaczaæ fakty i dowody na ich poparcie. Ponadto prokurator ma mo¿liwoœæ zaskar¿enia ka¿dego orzeczenia s¹dowego, od którego przys³uguje œrodek odwo- ³awczy (art. 60 k.p.c.). Funkcja kontrolna znajduje szersze rozwiniêcie w Ÿród³ach i doktrynie prawa administracyjnego, gdzie mówi siê o kontroli prokuratorskiej nad administracj¹ pu- bliczn¹. Kontrola ta wykonywana jest w ramach postêpowania administracyjnego i poza tym postêpowaniem. Trzeba zaznaczyæ, ¿e prokuratorska kontrola przestrze- gania prawa by³a szeroko rozwiniêta w latach piêædziesi¹tych i szeœædziesi¹tych. Stop- niowo jednak ograniczano jej formy i intensywnoœæ12, g³ównie przez przekazywanie uprawnieñ kontrolnych prokuratora innym organom, m.in. s¹dom i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Doprowadzi³o to do powolnego zanikania kontroli prokuratora nad aparatem administracji publicznej. Dziœ kontrola ta ma charakter szcz¹tkowy. Udzia³ prokuratora w procesie administracyjnym przewiduje Kodeks postêpo- wania administracyjnego13, przypisuj¹c temu organowi status podmiotu na prawach strony. Je¿eli przepisy prawa przewiduj¹ obowi¹zek przeprowadzenia postêpowania administracyjnego w okreœlonej sprawie, a nakaz ten nie zosta³ wype³niony, to pro- kurator mo¿e zwróciæ siê do w³aœciwego organu administruj¹cego o wszczêcie po- stêpowania. Jednak¿e z tego uprawnienia mo¿e skorzystaæ tylko wtedy, je¿eli bez- czynnoœæ organu spowodowa³a stan niezgodnoœci z prawem. Wykonuj¹c zatem kontrolê, prokurator bêdzie bra³ pod uwagê wy³¹cznie naruszenie prawa, a wiêc bê- dzie stosowa³ kryterium legalnoœci. Miernik ten jest wykorzystywany przy realizacji drugiego prawa procesowego, jakim jest udzia³ w ka¿dym stadium postêpowania. Z kompetencji tej prokurator mo¿e skorzystaæ w celu zapewnienia zgodnego z pra- wem przebiegu i rozstrzygniêcia postêpowania administracyjnego14. Warto zazna- czyæ, ¿e podobne uprawnienia kontrolne ma Rzecznik Praw Obywatelskich. RPO bierze udzia³ w postêpowaniu administracyjnym na prawach przys³uguj¹cych pro- kuratorowi, inne s¹ jednak kryteria i motywy kontroli. Mo¿na stwierdziæ, ¿e prokuratorska kontrola postêpowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy zachodzi potrzeba ochrony legalnoœci dzia³ania. Fakt, ¿e prokurator nie jest stron¹ postêpowania, nale¿y z punktu widzenia kontroli oceniæ pozytywnie, poniewa¿ kontrola ta wolna jest od subiektywnych i emocjonalnych motywacji. Jednak¿e uznanie prokuratora za podmiot na prawach strony powoduje,

12 Por. S. Jêdrzejewski, H. Nowicki: Kontrola administracji publicznej, Toruñ 1995, s. 51. 13 Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego (t.j. DzU z 1980 r., nr 9, poz. 26, ze zm.). 14 B. Adamiak: Podmioty na prawach strony, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postêpowanie administracyjne i s¹dowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 109. 12 Iwona Sierpowska [774]

¿e poza nielicznymi wyj¹tkami, nie przys³uguj¹ mu uprawnienia szersze od tych, którymi dysponuje strona. W zwi¹zku z tym znaczenie powy¿szej kontroli nie tkwi w œrodkach prawnych, ale w ogólnej pozycji prokuratora, a zw³aszcza w jego du¿ej wiedzy fachowej15 i niezale¿noœci od organu prowadz¹cego postêpowanie admini- stracyjne. Warto dodaæ, ¿e prokuratorowi przys³uguje mo¿liwoœæ wniesienia dwóch œrodków zaskar¿enia decyzji administracyjnej: odwo³ania i sprzeciwu. Ponadto, uprawnienia kontrolne prokurator realizuje równie¿ w postêpowaniu s¹dowoadministracyjnym. Usta- wa – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi16 przewiduje udzia³ prokuratora w tym postêpowaniu na prawach strony, a tak¿e mo¿liwoœæ wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, za¿alenia oraz skargi na wznowienie postêpowania. Akt ten, w porównaniu z k.p.a, stwarza mo¿liwoœci bardziej wszechstronnej kontroli ad- ministracji przez rozwiniêcie mierników weryfikacji. Choæ podstawowe znaczenia ma nadal kryterium legalnoœci, to trzeba zaznaczyæ, ¿e prokurator korzystaj¹c z po- wy¿szych uprawnieñ, kieruje siê potrzeb¹ ochrony praworz¹dnoœci lub praw cz³o- wieka i obywatela. Mo¿na dodaæ, ¿e z analogicznych praw korzysta Rzecznik Praw Obywatelskich. Ustawa wyd³u¿a równie¿ (w porównaniu z uprawnieniami strony) termin wniesienia skargi do 6 miesiêcy od dorêczenia stronie rozstrzygniêcia lub wejœcia w ¿ycie aktu albo dokonania innej czynnoœci uzasadniaj¹cej wniesienie skargi. Nale¿y jeszcze wspomnieæ o szczególnych kompetencjach Prokuratora Generalnego, polegaj¹cych na z³o¿eniu wniosku o wydanie uchwa³y przez Naczelny S¹d Administra- cyjny w sprawie wyjaœnienia w¹tpliwych przepisów i zagadnieñ prawnych (art. 264). W posiedzeniach NSA poœwiêconych wydaniu uchwa³ przewidziany jest udzia³ Proku- ratora Generalnego, jego zastêpcy lub prokuratorów Prokuratury Krajowej. Innym uprawnieniem kontrolnym prokuratora, niezwi¹zanym bezpoœrednio z po- stêpowaniem administracyjnym, jest mo¿liwoœæ kwestionowania aktów normatyw- nych wydanych przez terenowe organy administracji publicznej. Je¿eli uchwa³a or- ganu samorz¹du terytorialnego lub rozporz¹dzenie wojewody s¹ niezgodne z prawem, prokurator mo¿e zwróciæ siê do organu, który je wyda³ o ich zmianê lub uchylenie albo wyst¹piæ w tej sprawie do organu nadzoru lub s¹du administracyjnego (art. 5 ustawy o prokuraturze). Ponadto w sprawach, w których toczy siê postêpowanie administracyjne prokurator mo¿e ¿¹daæ nades³ania akt, dokumentów, pisemnych wyjaœnieñ, mo¿e przes³uchiwaæ œwiadków, zasiêgaæ opinii bieg³ych oraz przepro- wadzaæ oglêdziny na zasadach przewidzianych w k.p.a. Organy administracji pu- blicznej i inne podmioty maj¹ ustawowy obowi¹zek udzielania prokuratorowi po- mocy w realizacji jego zadañ.

15 J. Boæ (red.), op. cit., s. 421. 16 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1271). [775] Prokurator organem kontroli 13

Oprócz opisanych czynnoœci kontrolnych podejmowanych wobec administracji publicznej prokurator wykonuje równie¿ kontrolê poœredni¹. Pojawia siê ona przy okazji realizacji innych zadañ, zw³aszcza dotycz¹cych œcigania przestêpstw. Zdarza siê, ¿e przy prowadzeniu postêpowania przygotowawczego prokurator wykryje nie- prawid³owoœci w dzia³aniu organów, urzêdów czy innych instytucji publicznych. Mo¿e wówczas wszcz¹æ odrêbne postêpowanie kontrolne, jeœli le¿y to w granicach jego kompetencji lub zasygnalizowaæ istnienie b³êdów w³aœciwym organom. W kon- troli poœredniej prokurator ma mo¿liwoœæ ocenienia dzia³alnoœci administracji z szer- szej perspektywy17, uwzglêdniaj¹c ró¿ne kryteria, nie tylko legalnoœæ. Pozostaje do rozwa¿enia jeszcze jedno uprawnienie kontrolne prokuratora. Ma ono szczególny charakter, poniewa¿ przys³uguje wy³¹cznie Prokuratorowi General- nemu. Organ ten mo¿e wyst¹piæ do Trybuna³u Konstytucyjnego z wnioskami o zba- danie: konstytucyjnoœci i legalnoœci okreœlonych Ÿróde³ prawa, zgodnoœci z Konsty- tucj¹ celów lub dzia³alnoœci partii politycznych oraz skargi konstytucyjnej (art. 191 i art. 188 Konstytucji). Kontrola w obrêbie systemu Ÿróde³ prawa obejmuje przede wszystkim badanie zgodnoœci z Konstytucj¹ ustaw, umów miêdzynarodowych i ak- tów normatywnych wydanych przez centralne organy pañstwowe. Te ostatnie spraw- dzane s¹ te¿ pod k¹tem ich zgodnoœci z ustawami i ratyfikowanymi umowami miê- dzynarodowymi. Wœród aktów normatywnych znacz¹c¹ czêœæ stanowi¹ akty pochodz¹ce od naczelnych i centralnych organów administracji rz¹dowej, a z³o¿e- nie stosownego wniosku do Trybuna³u Konstytucyjnego jest kolejnym przyk³adem kompetencji kontrolnych prokuratora (jednak¿e tylko Prokuratora Generalnego) wobec administracji. I w tym wypadku jedynym stosowanym kryterium jest legal- noœæ, wniosek bowiem mo¿e dotyczyæ tylko zbadania zgodnoœci aktu normatywne- go z przepisem wy¿szej rangi. Szczególny charakter omawianego uprawnienia kontrolnego polega równie¿ na tym, ¿e przys³uguje ono tylko kilku wybranym przez ustawodawcê organom, m.in. Pierwszemu Prezesowi S¹du Najwy¿szego, Prezesowi Naczelnego S¹du Admini- stracyjnego oraz Prezesowi Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzecznikowi Praw Obywa- telskich. Wynika z tego, ¿e wystêpowanie z wnioskami do Trybuna³u Konstytucyj- nego przewidziane jest dla instytucji zajmuj¹cych najwy¿sze miejsce w systemie wymiaru sprawiedliwoœci oraz dla organów kontroli i ochrony prawa. Natomiast zaliczenie Prokuratora Generalnego do powy¿szej grupy uzasadnione jest zapewne potrzeb¹ ochrony praworz¹dnoœci, wspomaganiem wymiaru sprawiedliwoœci, zw³asz- cza s¹downictwa najwy¿szego szczebla oraz wykonywaniem funkcji kontrolnej. Mimo przedstawienia wielu ró¿norodnych uprawnieñ kontrolnych, trzeba za- znaczyæ, ¿e maj¹ one ma³e znaczenie praktyczne i rzadko s¹ wykorzystywane, a fak- tyczna kontrola prokuratorska nad administracj¹ jest raczej symboliczna.

17 J. Jagielski: Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 253. 14 Iwona Sierpowska [776]

W podsumowaniu nale¿a³oby rozstrzygn¹æ ostatecznie, jakie miejsce zajmuje pro- kurator w systemie kontroli i ochrony prawa. Na pewno mo¿e byæ on zaliczony do szerokiej grupy organów, które wype³niaj¹ funkcje kontrolno-ochronne, natomiast umieszczenie go w w¹skiej kategorii takich organów jest kontrowersyjne. Wystêpuje niewiele cech, które ³¹cz¹ prokuratora z Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli i Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Mo¿na by do nich zaliczyæ: wykonywanie funkcji kontrolno-ochron- nej, stosowanie kryterium legalnoœci, strze¿enie praworz¹dnoœci, udzia³ w œciganiu przestêpstw, wystêpowanie z wnioskami do Trybuna³u Konstytucyjnego. Niemniej nie mo¿na tu mówiæ o analogiach, a jedynie podobieñstwach. Jeœli weŸmie siê pod uwagê cechy charakteryzuj¹ce organy kontroli i ochrony prawa – w œcis³ym znaczeniu, to uwidoczni siê wiele ró¿nic miêdzy NIK, RPO i prokuratorem. Nale¿y tu wskazaæ na zdecydowanie odmienn¹ pozycjê ustrojow¹ omawianych organów, na brak niezale¿- noœci i apolitycznoœci prokuratora, bez których to przymiotów nie ma w pe³ni obiek- tywnej kontroli. Zasadnicze odmiennoœci dotycz¹ te¿ samej funkcji kontrolnej. W dzia- ³alnoœci NIK i RPO zajmuje ona priorytetowe, niemal wy³¹czne miejsce, wykonywana jest g³ównie wobec organów administracji i innych instytucji publicznych, na podsta- wie wskazanych w ustawie kryteriów. Tymczasem wœród zadañ prokuratora kontrola zajmuje drugorzêdne miejsce. W praktyce czêœciej przejawia siê ona w czynnoœciach zwi¹zanych ze œciganiem przestêpstw i wówczas zastosowanie znajduj¹ zró¿nicowa- ne kryteria. Natomiast funkcja kontrolna w œcis³ym znaczeniu stanowi margines dzia- ³alnoœci prokuratora. Jest to g³ównie kontrola wykonywana wobec administracji przy u¿yciu kryterium legalnoœci. Trzeba zaznaczyæ, ¿e sporadycznoœæ tej kontroli ³¹czy siê g³ównie z obci¹¿eniami i ograniczeniami czasowymi, organizacyjnymi i finansowy- mi prokuratury. Niemniej rzadkie korzystanie z powy¿szych uprawnieñ przeczy mo¿- liwoœci zaliczenia prokuratora do œcis³ej kategorii organów kontroli i ochrony prawa. Przemawiaj¹ za tym równie¿ inne ró¿nice oddzielaj¹ce prokuratora od NIK i RPO. Organy te wykonuj¹ tzw. kontrolê czyst¹, pozbawione s¹ mo¿liwoœci stosowania œrod- ków przymusu. W dzia³alnoœci prokuratora mo¿na wyodrêbniæ elementy w³adztwa, zwi¹zane np. z wykonywaniem ró¿nych form nadzoru, o których wspomina ustawa o prokuraturze (nadzór nad postêpowaniem przygotowawczym, nad wykonywaniem postanowieñ o tymczasowym aresztowaniu). Warto równie¿ zaznaczyæ, ¿e Najwy¿sza Izba Kontroli i Rzecznik Praw Obywatelskich oprócz kontroli wykonuj¹ równie¿ funk- cjê informacyjn¹ wobec organów pañstwa i opinii publicznej. Dzia³alnoœæ ta wyra¿a siê g³ównie w publikowaniu i sk³adaniu Sejmowi rocznych sprawozdañ z dzia³alnoœci tych instytucji. Zadañ takich nie wype³nia prokurator, mo¿na tu jedynie wspomnieæ o przekazywaniu organom samorz¹du i wojewodzie informacji o stanie przestêpczo- œci i jej zwalczaniu przez prokuratora okrêgowego i rejonowego (art. 9 ust. 2 ustawy o prokuraturze). Konkluduj¹c nale¿y stwierdziæ, ¿e prokurator nie powinien byæ zaliczany do œcis³ej kategorii organów kontroli i ochrony prawa. Jest on raczej organem ochrony [777] Prokurator organem kontroli 15 prawa, który czêœciowo zajmuje siê kontrol¹. Nawet zmiana modelu prokuratury i uregulowanie jej statusu w rozdziale IX Konstytucji nie uczyni z prokuratora in- stytucji kontroli i ochrony prawa, pozostanie on bowiem przede wszystkim organem œcigania przestêpstw, a nie organem kontroli. Jednak bez w¹tpienia reforma polskiej prokuratury jest konieczna i mo¿na mieæ nadziejê, ¿e przyspieszy j¹ integracja z Uni¹ Europejsk¹. W zwi¹zku ze zmianami prawnymi i instytucjonalnymi spowodowany- mi przyst¹pieniem do Unii nale¿y postulowaæ wzmocnienie uprawnieñ kontrolnych prokuratora zarówno w przepisach, jak i w praktyce. Nie bêdzie to jednak mo¿liwe bez odpowiednich zmian organizacyjnych w systemie prokuratury.

dr Iwona Sierpowska Wy¿sza Szko³a Zarz¹dzania i Bankowoœci w Poznaniu J.U. Wroc³aw Janusz Witkowski

ROZWÓJ STATYSTYKI PRACY A JAKOŒÆ INFORMACJI

JakoϾ danych w procesie restrukturyzacji polskiej statystyki rynku pracy

Na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych, kiedy rozpocz¹³ siê proces restrukturyzacji polskiej statystyki rynku pracy, szczególn¹ uwagê zwracano na pe³n¹ i mo¿liwie szybk¹ harmonizacjê metodologii i zakresu badañ ze standardami miêdzynarodo- wymi. St¹d g³ówne prace zmierza³y wówczas do modyfikacji pod wzglêdem meto- dycznym wielu wczeœniej prowadzonych badañ oraz przygotowania i wdro¿enia nowych badañ, w pe³ni dostosowanych do potrzeb gospodarki rynkowej i zaleceñ miêdzynarodowych. Doœæ szybko okaza³o siê jednak, ¿e nieodzownym aspektem nowego systemu badania rynku pracy jest tak¿e dobra jakoœæ informacji statystycz- nej. Przy dynamicznych zmianach na rynku pracy w Polsce (praktycznie przez ca³y okres transformacji gospodarki) oczekiwania wobec statystyki by³y i s¹ znacznie wiêksze ni¿ w sytuacji stabilizacji gospodarczej. Doœwiadczy³a tego polska staty- styka pracy, od której oczekiwano przede wszystkim danych: – opisuj¹cych nowe zjawiska gospodarki rynkowej (np. bezrobocie); – umo¿liwiaj¹cych analizê i ocenê sytuacji w Polsce na tle innych krajów; – pokazuj¹cych przestrzenne zró¿nicowanie dzia³ania mechanizmów rynku pracy; – przedstawiaj¹cych usytuowanie ró¿nych grup ludnoœci na rynku pracy; – umo¿liwiaj¹cych kompleksow¹ ocenê zmian na rynku pracy, a wiêc nie tylko prezentowania faktów, ale tak¿e ukazywania uwarunkowañ i konsekwencji zmian na rynku pracy. Praktycznie wszystkie te oczekiwania mia³y i maj¹ zwi¹zek z szeroko rozumia- n¹ jakoœci¹ statystyki, g³ównie w zakresie merytorycznie istotnego znaczenia da- nych (relevance), terminowego dostêpu do danych (timeliness i accessibility), do- k³adnoœci i du¿ego stopnia szczegó³owoœci danych oraz kompleksowoœci informacji. [779] Rozwój statystyki pracy 17

Te oczekiwania by³y w ró¿ny sposób akcentowane w poszczególnych okresach trans- formacji i dlatego mia³y wp³yw na kolejne etapy rozwoju (restrukturyzacji) statysty- ki pracy w Polsce. Pierwszy etap obejmowa³ przede wszystkim dostosowanie pol- skiej statystyki do standardów miêdzynarodowych, które wyznacza³y zakres i metodologiê badañ w gospodarce rynkowej. Drugi etap wi¹za³ siê z lepszym za- spokojeniem potrzeb krajowych, które wobec dynamicznych zmian na rynku pracy zwiêksza³y siê doœæ szybko. By³ to rezultat zapotrzebowania decydentów polityki makroekonomicznej i analityków rynku pracy na dodatkowe dane pokazuj¹ce spe- cyfikê polskiego rynku pracy. Zaistnia³a wiêc potrzeba poszerzenia zakresu badañ rynku pracy ponad zalecenia miêdzynarodowe. Trzeci wreszcie etap rozwoju staty- styki pracy wynika³ z potrzeby bardziej kompleksowego opisu zmian na rynku pra- cy, a zatem wymaga³ integracji wiedzy o rynku pracy na podstawie wielu Ÿróde³ informacji i badañ opisuj¹cych ró¿ne aspekty funkcjonowania tego rynku. By³ to w du¿ym stopniu naturalny proces rozwoju statystyki pracy, gdy¿ wynika³ z uœwia- domionych potrzeb analitycznych, kreowanych w du¿ym stopniu tak¿e przez statys- tykê publiczn¹.

Harmonizacja statystyki rynku pracy ze standardami miêdzynarodowymi

Pierwszy etap restrukturyzacji polskiej statystyki pracy, polegaj¹cy na jej dosto- sowaniu do statystyki miêdzynarodowej, by³ niezwykle wa¿ny i pilny, gdy¿ wraz z procesami transformacji gospodarki na rynku pracy pojawi³y siê nowe zjawiska i procesy, wczeœniej nieznane lub ma³o istotne w polskiej rzeczywistoœci. Gwa³tow- ny ubytek miejsc pracy oraz masowa skala bezrobocia to zjawiska, które wymaga³y wnikliwej analizy i oceny, a tym samym odpowiednich danych statystycznych. Klu- czowe znaczenie dla harmonizacji polskiej statystyki rynku pracy mia³o wdro¿enie Labour Force Survey (LFS), badania w pe³ni uwzglêdniaj¹cego ówczesne zalecenia Miêdzynarodowej Organizacji Pracy i Eurostat. Najwa¿niejszym atutem tego bada- nia by³a mo¿liwoœæ analizy na podstawie tego samego Ÿród³a danych trzech kategorii ludnoœci, istotnych z punktu widzenia rynku pracy: pracuj¹cych, bezrobotnych i bier- nych zawodowo. Wczeœniej nie istnia³o w Polsce takie Ÿród³o danych, nie istnia³o tak- ¿e jawne bezrobocie. Od pocz¹tku badanie to zosta³o zaprojektowane jako kwartalne, co umo¿liwia³o doœæ czêst¹ aktualizacjê wiedzy o procesach zachodz¹cych na rynku pracy. A z punktu widzenia diagnozy sytuacji na rynku pracy doœæ szczegó³owe informacje demogra- ficzne, spo³eczne i zawodowe o wszystkich trzech kategoriach ludnoœci by³y nie- zwykle wa¿ne i nieosi¹galne na bie¿¹co z innych badañ. Z kolei panelowy charakter tego badania pozwala³ dodatkowo analizowaæ przep³ywy ludnoœci pomiêdzy po- 18 Janusz Witkowski [780] szczególnymi kategoriami statusu na rynku pracy (pracuj¹cy, bezrobotni, bierni za- wodowo) i w ten sposób oceniaæ procesy mobilnoœci pracowniczej1. Takich mo¿li- woœci nie dawa³a wczeœniej istniej¹ca statystyka pracy, a wobec du¿ych zmian na rynku pracy problematyka mobilnoœci pracowniczej zyska³a na znaczeniu, g³ównie ze wzglêdu na koniecznoœæ racjonalizacji zatrudnienia i poprawy efektywnoœci go- spodarowania zasobami pracy. W d³u¿szym okresie dodatkow¹ zalet¹ tego badania jest stabilna metodologia, dziêki czemu mo¿liwa jest analiza najwa¿niejszych tren- dów na rynku pracy. Wa¿nym elementem nowego systemu statystyki rynku pracy by³o wprowadze- nie ju¿ na pocz¹tku transformacji polskiej gospodarki bie¿¹cej rejestracji bezrobot- nych. Rejestry te okaza³y siê bardzo wa¿nym Ÿród³em danych operatywnych o bez- robociu. Z uwagi na jednolite zasady rejestracji osób bezrobotnych w ca³ym kraju, na ich podstawie mo¿na by³o oceniaæ skalê bezrobocia rejestrowanego, jego prze- strzenne zró¿nicowanie, wystêpuj¹ce tendencje rozwojowe oraz charakteryzowaæ podstawowe cechy demograficzne i spo³eczno-zawodowe osób bezrobotnych. Trzy cechy tego Ÿród³a danych o bezrobociu s¹ szczególnie wa¿ne, a mianowicie: mie- siêczna czêstotliwoœæ informacji, mo¿liwoœæ dezagregacji danych do poziomu lo- kalnych rynków pracy oraz badanie „nap³ywu do bezrobocia” i „odp³ywu z bezro- bocia”. Stanowi ono wa¿ne uzupe³nienie wiedzy o rynku pracy uzyskiwanej na podstawie wyników LFS. Dane o bezrobociu rejestrowanym nie spe³niaj¹ jednak wszystkich zaleceñ statystyki miêdzynarodowej. Wynika to przede wszystkim z de- finicji osoby bezrobotnej, która jest zgodna z polsk¹ regulacj¹ prawn¹ w zakresie rynku pracy, ale odmienna od zalecanej przez ILO i Eurostat2. Z uwagi na dynamiczne zmiany w liczbie miejsc pracy, bardzo wa¿n¹ czêœci¹ statystyki rynku pracy sta³y siê na pocz¹tku transformacji badania pracuj¹cych. W tym zakresie wykorzystano w du¿ym stopniu system badañ dotychczas stosowany przez przedsiêbiorstwa. Jednak¿e w gospodarce rynkowej pojawi³y siê wiêksze trudnoœci z kompletnoœci¹ odpowiedzi z przedsiêbiorstw oraz pozyskaniem danych od mikro- podmiotów, których w tym czasie przybywa³o bardzo du¿o i szybko. Osi¹gniêciem ówczesnej statystyki, tak¿e w zakresie rynku pracy, by³o wdro¿enie rocznego bada- nia reprezentacyjnego ma³ych podmiotów. By³o to niezwykle trudne zadanie z uwa- gi na bardzo du¿¹ liczbê tego typu jednostek oraz znaczn¹ ich p³ynnoœæ (czêœæ tego typu zak³adów bankrutuje, na ich miejsce powstaj¹ nowe, a pewna czêœæ zawiesza dzia³alnoœæ lub zmienia jej rodzaj). W istotny sposób utrudnia to prowadzenie ak-

1 A. Szarkowski, J. Witkowski: The Polish Labour Force Survey, „Statistics in Transition”, vol. 1 No. 4, 1994. 2 Restructuring of Labour Statistics in Poland. First Results and Emerging Challenges, Paper at the ILO International Conference on Restructuring of Labour Statistics in Transition Countries, organized in co-operation with Ministry of Labour and Statistical Committee of the Republic of Belorussia, Minsk, August 31-September 2, 1994. [781] Rozwój statystyki pracy 19 tualnego rejestru tych podmiotów, który jest niezbêdny jako operat losowania do badañ reprezentacyjnych. Badanie to jest systematycznie doskonalone, ostatnio tak- ¿e z wykorzystaniem danych z rejestrów podatkowych. Je¿eli chodzi o poprawê jakoœci danych o ludnoœci pracuj¹cej, to wa¿nym kro- kiem by³o wprowadzenie analizy kompletnoœci badañ na podstawie specjalnie przy- gotowywanych raportów kompletnoœci, które okreœla³y przyczyny braku sprawoz- dañ z czêœci badanych podmiotów. Na tej podstawie opracowano zasady imputacji danych, z wykorzystaniem ró¿nych Ÿróde³ informacji, w tym tak¿e rejestru podmio- tów gospodarczych. W gospodarce rynkowej wa¿ny parametr decyzyjny w zakresie przep³ywu kapi- ta³u, a tym samym maj¹cy tak¿e wp³yw na zmianê sytuacji na rynku pracy, stanowi¹ koszty pracy. Odgrywaj¹ one bardzo wa¿n¹ rolê tak¿e w polskiej gospodarce, w istot- ny sposób rzutuj¹c na liczbê pracuj¹cych i poziom bezrobocia. W tej sytuacji wie- dza o kosztach pracy sta³a siê istotnym elementem systemu informacji o rynku pra- cy. Wdro¿enie tego badania w Polsce wi¹za³o siê tak¿e z harmonizacj¹ polskiej statystyki pracy, gdy¿ badania te s¹ prowadzone we wszystkich krajach Unii Euro- pejskiej. Jego walory polegaj¹ na tym, ¿e szczegó³owo mo¿emy scharakteryzowaæ sk³adniki kosztów ponoszonych przez pracodawcê na pracowników. Z punktu wi- dzenia ogólnej charakterystyki kosztów pracy istotna jest mo¿liwoœæ ich analizy w podziale na p³acowe i pozap³acowe koszty wed³ug rodzajów dzia³alnoœci pod- miotów, wielkoœci jednostki oraz sektora w³asnoœci, a tak¿e ocenê jednostkowych kosztów pracy (na 1 osobê zatrudnion¹, na 1 godzinê op³acon¹ i na 1 godzinê prze- pracowan¹). Pe³na harmonizacja tego badania z metodologi¹ zalecan¹ przez Euro- stat pozwala tak¿e na analizê porównawcz¹ kosztów pracy w Polsce i innych kra- jach3. W pe³ni zharmonizowane s¹ tak¿e prace zwi¹zane z opracowaniem metodologii liczenia indeksu kosztów zatrudnienia. W okresach miêdzy badaniami kosztów pra- cy s¹ one bardzo wa¿nym Ÿród³em informacji o cenie pracy. Zgodnie z zaleceniami Eurostat, s¹ one systematycznie liczone z czêstotliwoœci¹ kwartaln¹. W pocz¹tkowym okresie transformacji polskiej gospodarski szczególnie wa¿- nym zadaniem statystyki w ogóle, a statystyki rynku pracy w szczególnoœci, by³o mo¿liwie szybkie udostêpnianie danych. Wynika³o to zarówno z koniecznoœci szyb- kiego opisu zmian na rynku pracy, jak i swoistego procesu edukacji u¿ytkowników informacji o rynku pracy, dla których du¿a czêœæ nowego systemu informacji o tym rynku by³a ma³o znana. W istocie statystyka publiczna rynku pracy takie zadanie edukacyjne postawi³a przed sob¹ i wykonywa³a je przez odpowiednio dostosowany system udostêpniania danych. Obejmowa³ on wiele form, ale przede wszystkim pu- blikacje i wspó³pracê z mediami. W celu u³atwienia korzystania z wyników badañ rynku pracy postanowiono, ¿e bêd¹ one generalnie prezentowane w publikacjach

3 Koszty pracy w gospodarce narodowej w 2000 r., Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2001. 20 Janusz Witkowski [782] statystycznych (tabele statystyczne uzupe³nione uwagami metodologicznymi), rapor- tach analitycznych, zawieraj¹cych nie tylko dane statystyczne, ale tak¿e szerok¹ anali- zê zjawisk i procesów, oraz tzw. monitoringach, które zawieraj¹ albo syntetyczne wy- niki badañ, albo zestawienie wskaŸników charakteryzuj¹cych ró¿ne aspekty funkcjonowania rynku pracy. Ka¿da z publikacji mia³a swoich zwolenników, ale wszyst- kie odegra³y wa¿n¹ rolê informacyjn¹ w upowszechnianiu wyników badañ rynku pra- cy, w tym edukacyjn¹ z uwagi na popularyzowanie nie tylko samych danych staty- stycznych, lecz tak¿e sposobów analizy i konkretnych wniosków dotycz¹cych tego rynku. Obecnie system upowszechniania danych o rynku pracy trochê siê zmieni³, inne s¹ bowiem oczekiwania u¿ytkowników danych statystycznych oraz bardziej nowo- czesne metody przekazu informacji. Nadal jednak dane te s¹ zamieszczane w bie¿¹cej informacji o sytuacji spo³eczno-gospodarczej kraju oraz prezentowane na comiesiêcz- nych konferencjach prasowych. Uruchomiony zosta³ tak¿e system obs³ugi i wspó³pra- cy z u¿ytkownikami danych, którzy zg³aszaj¹ zapotrzebowanie na bardziej wyspecja- lizowane dane o rynku pracy. Dziêki temu uda³o siê znacznie poprawiæ (timeliness) udostêpnianie informacji, co jest – jak wiadomo – wa¿nym atrybutem jej jakoœci.

Doskonalenie statystyki pracy na rzecz zaspokojenia potrzeb krajowych

Przebudowana statystyka pracy odegra³a wa¿n¹ rolê w monitorowaniu zmian na rynku pracy w pierwszych latach transformacji i u³atwi³a formu³owanie zadañ ak- tywnej polityki w tym zakresie. Doœæ szybko okaza³o siê jednak, ¿e standardowy zakres badañ tej statystyki nie wystarcza do pe³nej diagnozy rynku pracy. Zaistnia³y bowiem zjawiska, które w innych krajach nie mia³y takiego znaczenia i nie znajdo- wa³y odzwierciedlenia w statystyce tego rynku. Kolejnym wiêc etapem doskonale- nia polskiej statystyki pracy by³o wdro¿enie dodatkowych badañ, g³ównie jako mo- du³owe do LFS. Z punktu widzenia u¿ytkowników i decydentów gospodarczych w istocie oznacza³o to poprawê jakoœci statystyki pracy. Kilka badañ wdro¿onych z myœl¹ o zaspokojeniu krajowych u¿ytkowników mia³o donios³e znaczenie, a nie- które by³y wrêcz pionierskie. Jednym z nich by³o badanie wiejskiego rynku pracy, który jest nietypowy z uwagi na odmienn¹ sytuacjê ludnoœci rolniczej i bezrolnej, co w du¿ym stopniu wi¹¿e siê ze specyfik¹ polskiego rolnictwa indywidualnego. By³o to pierwsze w okresie trans- formacji badanie umo¿liwiaj¹ce bardzo wszechstronn¹ analizê i ocenê sytuacji lud- noœci wiejskiej na rynku pracy, ze szczególnym uwzglêdnieniem ludnoœci rolniczej4. Jednym z walorów tego badania by³a udana próba oszacowania bezrobocia ukryte-

4 Sytuacja na wiejskim rynku pracy ze szczególnym uwzglêdnieniem ludnoœci zwi¹zanej z rolnic- twem indywidualnym, Raport z badania modu³owego, GUS, Warszawa 1994. [783] Rozwój statystyki pracy 21 go w rolnictwie indywidualnym, czyli rozmiarów zbêdnego – z punktu widzenia potrzeb produkcyjnych gospodarstwa rolnego – zatrudnienia w rolnictwie indywi- dualnym. Metodyka badania bezrobocia ukrytego na wsi zastosowana w tym bada- niu zosta³a nastêpnie wykorzystana w dwóch spisach rolnych (w 1996 r. i 2002 r.) oraz w „Narodowym spisie powszechnym ludnoœci i mieszkañ 2002”. Badanie to mia³o zatem nie tylko walor poznawczy, ale tak¿e metodologiczny dla kolejnych badañ rynku pracy na wsi. Jednym z powa¿nych problemów polskiego rynku pracy od pocz¹tku transfor- macji by³o wysokie bezrobocie m³odzie¿y, wynikaj¹ce z trudnoœci jej przejœcia po zakoñczeniu szkó³ do pracy. Du¿a czêœæ absolwentów ró¿nych typów szkó³ natrafia- ³a na bariery w natychmiastowym podjêciu pracy, a tak¿e w zdobyciu jej po kilku miesi¹cach. Praktycznie niewiele wówczas wiedziano o losach zawodowych absol- wentów oraz przyczynach ich trudnej sytuacji. Wiedzê na ten temat w istotny spo- sób uzupe³ni³o badanie losów zawodowych absolwentów. Badanie to œledzi³o sytu- acjê absolwentów od chwili ukoñczenia szko³y do momentu badania. By³o to badanie retrospektywne, objê³o wszystkich absolwentów szkó³ od pocz¹tku transformacji, dziêki czemu mo¿na by³o oceniæ zmianê ich sytuacji na rynku pracy w kolejnych latach przebudowy polskiej gospodarki. Badanie absolwentów umo¿liwi³o analizê trzech niezwykle istotnych problemów: poziomu i typu wykszta³cenia absolwen- tów, poszukiwania i podjêcia pierwszej pracy oraz dalszej drogi zawodowej po za- koñczeniu pierwszej pracy. Badanie uwzglêdni³o wiele informacji umo¿liwiaj¹cych ocenê stopnia dopasowania kwalifikacji absolwentów do potrzeb rynku pracy i ich zachowañ w pierwszym kontakcie z tym rynkiem5. Z uwagi na ogromne walory po- znawcze badania, a tak¿e zainteresowanie instytucji zajmuj¹cych siê polityk¹ rynku pracy oraz polityk¹ edukacyjn¹, zosta³o ono jeszcze powtórzone dla kolejnych rocz- ników absolwentów. Pogarszaj¹ca siê sytuacja na rynku pracy by³a szczególnie trudna dla tych grup ludnoœci, które nie by³y w pe³ni przygotowane do nowych warunków. Z ró¿nych wzglêdów w szczególnie trudnej sytuacji znalaz³y siê osoby niepe³nosprawne. Zain- spirowa³o to polityków spo³ecznych (rz¹d) do podjêcia dzia³añ wspomagaj¹cych tê grupê ludnoœci, tak¿e w promowaniu ich zatrudnienia. Warunkiem podjêcia kon- kretnych dzia³añ by³a mo¿liwie kompleksowa diagnoza ich sytuacji z ró¿nego punktu widzenia, w tym po³o¿enia na rynku pracy. Naprzeciw tym potrzebom wysz³o kolej- ne badanie, jakim by³o badanie sytuacji na rynku pracy osób niepe³nosprawnych. Mimo i¿ g³ównym celem tego badania by³a ocena sytuacji tej grupy ludnoœci na rynku pracy, to w istocie by³o ono bardzo szeroko zakrojone i obejmowa³o wszyst-

5 Losy zawodowe absolwentów w latach 1989-1994, Studia i analizy statystyczne, GUS, Warszawa 1995; A. Kowalska, J. Witkowski: Professional life of the school-leavers in the period of transition in Poland, Monitoring Rynku Pracy, GUS, Departament Pracy i Dochodów Ludnoœci, kwiecieñ 1995 r., s. 25, 22 Janusz Witkowski [784] kie najwa¿niejsze sfery ¿ycia osób niepe³nosprawnych, w tym rodzaje schorzeñ, warunki ¿ycia itp.6 Przez kilka lat by³o to jedyne Ÿród³o informacji o osobach nie- pe³nosprawnych w Polsce, wielokrotnie wykorzystywane przez decydentów. Zachê- ci³o to statystyków do powtórzenia tego badania po kilku latach. Najbardziej spektakularne badanie w zakresie rynku pracy, wdro¿one z myœl¹ o zaspokojeniu potrzeb krajowych, by³o poœwiêcone pracy nierejestrowanej. Ogromny ubytek miejsc pracy, gwa³towny i masowy przyrost bezrobocia spowodowa³y, ¿e ju¿ w pierwszych latach transformacji na du¿¹ skalê rozwinê³a siê szara gospodarka. Oferowa³a ona znaczn¹ liczbê miejsc pracy, które nie by³y uwzglêdniane w oficjal- nej statystyce rynku pracy. Potrzeba bardziej precyzyjnej oceny rzeczywistej sytu- acji na rynku pracy sk³oni³a nas do podjêcia najpierw próby szacowania liczby pra- cuj¹cych w szarej strefie, a nastêpnie przeprowadzenia badania modu³owego do LFS, dotycz¹cego pracy w szarej strefie (zwanego w Polsce badaniem pracy nierejestro- wanej). Wyniki tego badania mia³y du¿e znaczenie dla poda¿owej i popytowej ana- lizy rynku pracy, ale tak¿e by³y i s¹ wykorzystywane do szacowania szarej gospo- darki w rachunkach narodowych. Uwzglêdnia³o ono bowiem nie tylko liczbê osób pracuj¹cych w szarej gospodarce, ale umo¿liwia³o spo³eczno-demograficzn¹ i za- wodow¹ charakterystykê osób pracuj¹cych „na czarno”, ustalenie najczêœciej wyko- nywanych rodzajów pracy nierejestrowanej, ocenê miesiêcznych dochodów uzyski- wanych z tej pracy, charakterystykê gospodarstw domowych korzystaj¹cych z us³ug osób wykonuj¹cych pracê „na czarno”, a tak¿e poznanie opinii o przyczynach podej- mowania pracy nierejestrowanej7. Ze wzglêdu na walory poznawcze, badanie to zosta- ³o przeprowadzone dwukrotnie, a w tym roku bêdzie zrealizowane po raz trzeci. Na uwagê zas³uguje tak¿e badanie popytu na pracê, które od 1996 r. jest prowa- dzone systematycznie co dwa lata. Jedn¹ z wa¿niejszych informacji o sytuacji na rynku pracy jest bowiem wielkoœæ zapotrzebowania ró¿nych segmentów gospodarki na pracowników. By³a to wyraŸna luka w systemie informacji o rynku pracy w Pol- sce, doœæ dotkliwie odczuwana przez wielu u¿ytkowników danych statystycznych. Nie chodzi³o przy tym wy³¹cznie o dane dotycz¹ce wielkoœci popytu na pracê, lecz przede wszystkim o strukturê tego popytu z punktu widzenia kwalifikacji i zawo- dów. Z tego powodu zakres badania obejmuje liczbê zwolnieñ i przyjêæ w badanym roku, g³ówne przyczyny zmian liczby pracuj¹cych, zawody, w jakich najwiêcej przy- jêto i zwolniono pracowników oraz napotkano najwiêcej trudnoœci ze znalezieniem

6 S. Kostrubiec: Osoby niepe³nosprawne na rynku pracy w 2000 roku, Studia i analizy statystyczne, GUS, Warszawa 2001. 7 M. Ka³aska, J. Witkowski: Hidden labour [w:] Research Bulletin, vol. 5, 1996 No. 1, Research Centre for Economic and Statistical Studies of the Central Statistical Office and the Polish Academy of Sciences, s. 9–34; M. Ka³aska, J. Witkowski: Hidden labour [w:] Underground Economies in Transition. Unrecorded sctivity, tax evasion, corruption and organized crime, edited by Edgar L. Feige, Katarina Ott, Ashgate 1999, s. 245–274. [785] Rozwój statystyki pracy 23 pracowników, umiejêtnoœci pracowników najbardziej po¿¹dane, liczbê wolnych miejsc pracy i ich strukturê wed³ug zawodów oraz liczbê nowo utworzonych miejsc pracy. W ramach tego badania pojawi³a siê tak¿e okazja do poznania przewidywa- nych zmian w liczbie pracuj¹cych w perspektywie najbli¿szego roku, bowiem bada- nie uwzglêdnia przewidywan¹ liczbê zwolnieñ i przyjêæ oraz zawody, w których zak³ada siê najwiêkszy ruch pracowników8. Mo¿na wiêc przyj¹æ, ¿e w pewnym stop- niu badanie to ma tak¿e walor krótkookresowej projekcji zmian zatrudnienia we- d³ug kwalifikacji. Drugi etap doskonalenia polskiej statystyki rynku pracy mia³ wiêc g³ównie cha- rakter rozszerzaj¹cy zakres badañ, które dostarcza³y w trybie bie¿¹cym dodatkowych informacji o wa¿nych aspektach funkcjonowania rynku pracy. By³ to wa¿ny etap rozwoju statystyki pracy z punktu widzenia jej jakoœci dla u¿ytkownika.

Integracja wiedzy o rynku pracy

Opisane wczeœniej kierunki doskonalenia statystyki rynku pracy zmierza³y przede wszystkim do harmonizacji badañ pod wzglêdem metodologicznym oraz wypraco- wania takiego ich zakresu, który jest niezbêdny z punktu widzenia potrzeb statysty- ki miêdzynarodowej oraz u¿ytkowników krajowych. Jednak¿e ich celem by³o przede wszystkim dostarczenie informacji o faktach, które mia³y miejsce na rynku pracy (liczba i struktura pracuj¹cych, bezrobotnych i biernych zawodowo). W ma³ym stop- niu badania te uwzglêdnia³y czynniki determinuj¹ce oraz konsekwencje zmian na rynku pracy. Tymczasem w miarê rozwoju gospodarki rynkowej w Polsce, a tak¿e znacz¹cych wahañ sytuacji na rynku pracy, zaistnia³a potrzeba jego kompleksowej analizy i oceny. Przede wszystkim chodzi³o o próbê objaœnienia przyczyn czêsto nie- typowych zmian na polskim rynku pracy. Jest ona niezbêdna z uwagi na fakt, ¿e w³aœnie tu ujawniaj¹ siê ekonomiczne i spo³eczne konsekwencje funkcjonowania gospodarki. Rynek pracy jest bowiem silnie powi¹zany z ró¿nymi dziedzinami ¿y- cia spo³eczno-gospodarczego, które wp³ywaj¹ zarówno na poda¿ si³y roboczej, jak i popyt na pracê. Kompleksowa analiza rynku pracy jest na ogó³ wykonalna przy wykorzystaniu ró¿nych Ÿróde³ informacji. Bardzo przydatne pod tym wzglêdem s¹ administracyjne Ÿród³a danych (rejestry, bazy danych). W Polsce Ÿród³a danych nie s¹ jeszcze rozbu- dowane na tyle, aby mo¿na z nich korzystaæ dla wzbogacenia tego typu analizy. W wiêkszoœci wiêc s³u¿¹ temu liczne (ró¿ne) badania prowadzone przez statystykê

8 M. Ka³aska, J. Witkowski: Badanie popytu na pracê w praktyce G³ównego Urzêdu Statystycznego [w:] Popyt na pracê w Polsce. Teoria i praktyka, pod red. J. Mellera i E. Dolnego, Uniwersytet Miko³aja Kopernika, Wojewódzki Urz¹d Pracy w Toruniu, Toruñ 1997, s. 23–33. 24 Janusz Witkowski [786] publiczn¹. Jednak¿e korzystanie z wielu Ÿróde³ statystycznych wymaga sprowadze- nia ich do porównywalnoœci, do czego najbardziej przydatna jest metodologia (kon- cepcja) rachunków narodowych. W Polsce s¹ prowadzone tego typu prace i najbar- dziej s¹ one zaawansowane przy szacowaniu danych o rynku pracy dla rachunków narodowych. Jest to jednak nadal wa¿ne zadanie na przysz³oœæ dla polskiej statysty- ki pracy. Jednym z czynników determinuj¹cych zmiany na rynku pracy s¹ wynagrodze- nia. Jednak do opisu zale¿noœci miêdzy wynagrodzeniami i sytuacj¹ na rynku pracy nie wystarcz¹ jedynie syntetyczne informacje o poziomie przeciêtnych wynagro- dzeñ w ró¿nych segmentach gospodarki czy nawet rozk³ady zatrudnionych wed³ug wysokoœci wynagrodzenia, ale niezbêdne s¹ bardziej szczegó³owe informacje o czyn- nikach determinuj¹cych poziom wynagrodzeñ. Tego typu dane mo¿na pozyskaæ tyl- ko jako dane indywidualne (na poziomie pojedynczego pracownika) i takie w³aœnie badanie jest realizowane od kilku lat, z czêstotliwoœci¹ dwuletni¹. Jest to badanie struktury wynagrodzeñ wed³ug zawodów, ale z uwzglêdnieniem wielu wa¿nych cech pracowników: p³eæ, wiek, poziom wykszta³cenia, sta¿ pracy, wykonywany zawód oraz cech charakteryzuj¹cych zak³ady pracy tych osób: rodzaj dzia³alnoœci, sektor w³asnoœci, wielkoœæ zak³adu9. Wieloaspektowa analiza i ocena sytuacji na rynku pracy wymaga tak¿e korzy- stania z wyników badañ prowadzonych w innych, ni¿ statystyka pracy, obszarach badañ statystyki publicznej. Jest ich wiele, ale niektóre s¹ szczególnie wa¿ne. Z punktu widzenia poda¿y si³y roboczej najbardziej przydatna jest statystyka demograficzna, w tym prognozy demograficzne. Du¿y zakres danych o ludnoœci jest wprost wyko- rzystywany do analizy uwarunkowañ rynku pracy, ale z punktu widzenia przysz³ych zmian na tym rynku szczególnie przydatne s¹ prognozy zasobów pracy. Takie pro- gnozy s¹ w Polsce wykonywane i stanowi¹ wa¿n¹ przes³ankê dla polityki rynku pracy w perspektywie kilku czy nawet kilkunastu lat10. Jednym z wa¿niejszych aspektów funkcjonowania rynku pracy jest aspekt za- wodowy. Ma on swoje odbicie zarówno po stronie poda¿y si³y roboczej, jak i po stronie popytu na pracê. Wszystkie bowiem osoby zg³aszaj¹ce gotowoœæ do pracy (poda¿) charakteryzuj¹ siê okreœlonymi kwalifikacjami zawodowymi, a na ka¿dym stanowisku pracy (popyt) wymagane s¹ œciœle sprecyzowane oczekiwania na kwali- fikacje. Stopieñ dopasowania struktury zawodowej poda¿y i popytu na pracê ma

9 Structure of wages and salaries by occupation in October 2002, Information and statistical pa- pers, Central Statistical Office, Warsaw 2003. 10 J. Witkowski: Population and labour force projections in Poland. Case study: Poland [w:] Europe’s population and labour market beyond 2000, vol 2: Country case studies, A. Punch and D.L.Pearce (editors), “Population Studies” No. 34, Council of Europe Publishing, 2000; A. Zgierska: Forecast of labour force in Poland to the year 2020. Methodology and results, “Polish Population Review” No. 9, 1996, Warsaw, Polish Demographic Society, Central Statistical Office. [787] Rozwój statystyki pracy 25 istotny wp³yw na sytuacjê na rynku pracy. Z tego wzglêdu analiza tego rynku z punktu widzenia zgodnoœci zawodowej i kwalifikacyjnej poda¿y i popytu mo¿e dostarczyæ wa¿nych przes³anek w zakresie polityki edukacyjnej i doskonalenia zawodowego. Polityka edukacyjna i dostosowanie systemu edukacji do zmieniaj¹cych siê potrzeb rynku pracy ma znaczenie przede wszystkim dla osób wkraczaj¹cych na ten rynek. Dlatego analiza systemu edukacji i struktury absolwentów ró¿nych typów szkó³ (sta- tystyka edukacji) spe³nia wa¿n¹ rolê informacyjn¹, ale tak¿e decyzyjn¹. Z tego po- wodu wykorzystywanie statystyki edukacji dla potrzeb analizy rynku pracy jest nie- zwykle u¿yteczne. Jednak¿e wspó³czeœnie coraz wiêkszego znaczenia nabiera gotowoœæ i umiejêtnoœæ kszta³cenia siê i doskonalenia zawodowego przez ca³e ¿y- cie. Prowadzenie polityki w tym zakresie wymaga zatem dobrej wiedzy o skali, for- mach i czêstotliwoœci uczestniczenia w doskonaleniu zawodowym. Statystyka kszta³- cenia ustawicznego i jej wykorzystanie do analizy rynku pracy bêdzie wiêc odgrywaæ coraz wiêksz¹ rolê w integracji wiedzy o tym rynku. W Polsce statystyka edukacji wype³nia oczekiwania zwi¹zane z analiz¹ rynku pracy, z kolei statystyka kszta³ce- nia ustawicznego jest obecnie intensywnie rozwijana. Wa¿nym aspektem kompleksowej analizy rynku pracy jest ocena konsekwencji dokonuj¹cych siê zmian. Na ogó³ tego typu ocen dokonuje siê poœrednio, wniosku- j¹c o sytuacji spo³eczno-zawodowej i ekonomicznej ró¿nych kategorii ludnoœci. Dobr¹ ilustracj¹ jest ocena zasiêgu ubóstwa wœród ludnoœci o ró¿nym statusie na rynku pracy, zw³aszcza osób bezrobotnych. Dla takiej oceny bardzo potrzebne s¹ jednak badania, które wprost zajmuj¹ siê ocen¹ konsekwencji zmian na rynku pracy. W Polsce przeprowadzono tego typu badanie, a jego celem by³o rozpoznanie spo- ³eczno-ekonomicznych konsekwencji bezrobocia. Dotyczy³o ono kwestii warunków ¿ycia gospodarstw domowych dotkniêtych bezrobociem, ich problemów finanso- wych i emocjonalnych, sytuacji dzieci w tych gospodarstwach, aktywnoœci bezro- botnych w poszukiwaniu pracy, obecnego trybu ¿ycia bezrobotnych11. Badanie po- zwoli³o poznaæ najwa¿niejsze problemy ¿yciowe ludnoœci bezrobotnej, ale tak¿e oceniæ trudnoœci, z jakimi spotykaj¹ siê te osoby na rynku pracy. Trzeci etap doskonalenia statystyki pracy w Polsce zmierza wiêc do wzbogace- nia wiedzy o mechanizmach funkcjonowania rynku pracy przez integracjê wyników badañ z ró¿nych dziedzin. W przewa¿aj¹cej czêœci ta integracja dokonuje siê na po- ziomie analiz, ale potrzebne s¹ tak¿e specjalistyczne badania, które bardziej kom- pleksowo opisuj¹ uwarunkowania i konsekwencje zmian na rynku pracy. W istocie jest to niekoñcz¹ce siê zadanie statystyki pracy.

11 Spo³eczno-ekonomiczne po³o¿enie bezrobotnych. Raport z badania modu³owego, GUS, Warszawa 1994. 26 Janusz Witkowski [788]

Aktualne wyzwania statystyki rynku pracy z punktu widzenia jakoœci danych

Mimo du¿ej determinacji w budowie (tworzeniu) nowoczesnego systemu infor- macji o rynku pracy, przed polsk¹ statystyk¹ pracy stoj¹ wci¹¿ wa¿ne zadania zwi¹- zane z szeroko rozumian¹ jakoœci¹ danych. G³ównym problemem z tego punktu widzenia jest kompletnoœæ danych pozyskiwanych w ró¿nych badaniach. Jest to wa¿ne zadanie zarówno w odniesieniu do badañ reprezentacyjnych, jak i badañ pe³- nych, dotyczy w równym stopniu badañ gospodarstw domowych, jak i przedsiê- biorstw. Doskonalenie statystyki w tym zakresie obejmuje dwa kierunki dzia³ania: zwiêkszenie kompletnoœci badañ, g³ównie przez lepsze ich przygotowanie, poprawê aktualnoœci operatów losowania, specjalistyczne szkolenie ankieterów i koordyna- torów konkretnych badañ, lepsz¹ wspó³pracê i bli¿szy kontakt z respondentami i pod- miotami oraz doskonalenie metod uogólnienia wyników badañ reprezentacyjnych b¹dŸ szersze stosowanie metody imputacji w wypadku badañ pe³nych, z wykorzy- staniem dodatkowych Ÿróde³ danych, tak¿e administracyjnych. Dane o liczbie pracuj¹cych s¹ w Polsce zbierane z ró¿n¹ czêstotliwoœci¹, w za- le¿noœci od wielkoœci podmiotów i rodzaju ich dzia³alnoœci. Z uwagi jednak na trudn¹ sytuacjê na polskim rynku pracy, a tak¿e znacz¹ce sezonowe wahania w licz- bie pracuj¹cych oraz bezrobotnych, zwiêksza siê zapotrzebowanie na miesiêczne i kwartalne dane o rynku pracy. Najwiêksze ograniczenia w spe³nieniu tych ocze- kiwañ wystêpuj¹ w zakresie liczby pracuj¹cych. Jest to zwi¹zane z dwoma grupa- mi pracuj¹cych, a mianowicie: pracuj¹cymi w rolnictwie indywidualnym oraz w mi- kropodmiotach (wed³ug polskiej organizacji badañ dotyczy to podmiotów o liczbie pracuj¹cych poni¿ej 10 osób). Reprezentacyjne badanie pracuj¹cych w mikropod- miotach jest prowadzone raz w roku, na próbie niedaj¹cej mo¿liwoœci uogólnienia wyników dla jednostek przestrzennych na poziomie NUTS 3. W istocie zapotrze- bowanie na te dane dotyczy nawet mniejszych jednostek terytorialnych, a zatem istnieje potrzeba rozwiniêcia prac nad szacowaniem liczby pracuj¹cych dla ma- ³ych obszarów. Z kolei dane o pracuj¹cych w rolnictwie indywidualnym pocho- dz¹ b¹dŸ ze spisów (rolnego lub ludnoœci), b¹dŸ z LFS. Do niedawna tendencje i skala zmian w zatrudnieniu rolniczym – oceniane na podstawie spisów i LFS – ró¿ni³y siê istotnie, dlatego by³y trudnoœci z precyzyjnym okreœleniem liczby pra- cuj¹cych w rolnictwie indywidualnym. Jest to wa¿ny kierunek doskonalenia jako- œci statystyki pracuj¹cych. Kolejny obszar statystyki rynku pracy, który wymaga dalszego doskonalenia, dotyczy nowych i wolnych miejsc pracy. Wprawdzie s¹ wyniki badañ popytu na pracê, ale okazuje siê, ¿e coraz czêœciej zg³aszane jest zapotrzebowanie na dane pre- zentuj¹ce zdolnoœæ gospodarki do tworzenia nowych miejsc pracy. Tego typu infor- macji nie ma wprost, podejmowane s¹ próby szacunku, lecz s¹ one niewystarczaj¹- [789] Rozwój statystyki pracy 27 ce. Pierwsz¹ próbê pozyskania takich danych ju¿ podjêto, ale ich wartoœæ zostanie oceniona w analizie wyników. Nie w pe³ni satysfakcjonuj¹ce czêœæ u¿ytkowników statystyki s¹ dane o liczbie i strukturze wolnych miejsc pracy. Oficjalnie dane o wol- nych miejscach pracy s¹ zbierane przez urzêdy pracy, jednak wiadomo, ¿e tylko czêœæ rzeczywiœcie istniej¹cych miejsc pracy jest objêta tym rejestrem. Mimo ¿e dane te s¹ tak¿e zbierane w badaniu popytu na pracê, to dotycz¹ one tylko du¿ych i œrednich przedsiêbiorstw. Z punktu widzenia oddzia³ywania na przysz³e zmiany na rynku pracy, niezwykle przydatna jest informacja o zapotrzebowaniu gospodarki na pracowników w per- spektywie kilku czy kilkunastu lat. Niezbêdnym elementem takiej informacji jest zapotrzebowanie na kwalifikacje pracownicze w œwietle przewidywanego rozwoju gospodarczego. Takie oczekiwanie mo¿e spe³niæ prognoza popytu na pracê wed³ug kwalifikacji (zawodów), która jest ju¿ wykonywana w kilku krajach. W Polsce pod- jêto prace metodologiczne i eksperymentalne w zakresie prognozowania popytu na pracê, ale musz¹ one byæ rozwiniête i uszczegó³owione12. To tak¿e wa¿ne zadanie dla statystyki rynku pracy.

prof. dr hab. Janusz Witkowski wiceprezes G³ównego Urzêdu Statystycznego

12 System prognozowania popytu na pracê w Polsce, czêœæ I, Podstawowa metodologia, Studia i Ma- teria³y, Rz¹dowe Centrum Studiów Strategicznych, Warszawa 2003; Emergence of New Occupations and Labour Demand Forecasting (synthesis), Studies and Materials, Government Centre for Strategic Studies, Warsaw 2001. Pawe³ Wieczorek

ZRÓ¯NICOWANIE POZIOMU ROZWOJU SPO£ECZNO-GOSPODARCZEGO W UNII EUROPEJSKIEJ

Chocia¿ od z³o¿enia przez Polskê wniosku o cz³onkostwo w Unii Europejskiej (UE)1 do momentu faktycznej akcesji up³ynê³o a¿ 10 lat, wiedza Polaków na temat unijnych instytucji i mechanizmów ich funkcjonowania nadal wydaje siê skromna. W spo³ecznym odbiorze kraje UE-15 postrzegane s¹ g³ównie jako zasobna i lepiej zorganizowana czêœæ Europy, ale ju¿ bli¿sze opisanie warunków ¿ycia i pracy miesz- kañców poszczególnych pañstw czy regionów tego obszaru prawdopodobnie dla wielu Polaków stanowi³oby powa¿ny k³opot. Zró¿nicowanie tych warunków potwier- dzaj¹ znaczne rozpiêtoœci miêdzy krajami, a tak¿e regionami UE, m.in. w takich kate- goriach makroekonomicznych, jak: wielkoœæ PKB na 1 mieszkañca, struktura zatrud- nienia, poziom aktywnoœci zawodowej oraz stopa bezrobocia2. Dysproporcje w rozwoju spo³eczno-gospodarczym s¹ uwarunkowane historycz- nie i s¹ konsekwencj¹ d³ugookresowych przemian w strukturze gospodarczej i spo- ³ecznej krajów UE, bêd¹cych zw³aszcza nastêpstwem pog³êbiania siê integracji euro- pejskiej, w tym utworzenia jednolitego rynku wewnêtrznego oraz Unii Gospodarczej i Walutowej wraz ze stref¹ wspólnej waluty. Poszczególne kraje i regiony w ró¿ny sposób wykorzystuj¹ mo¿liwoœci zwi¹zane z integracj¹, a tak¿e z ró¿n¹ skuteczno- œci¹ radz¹ sobie z wyzwaniami, które niesie ten proces. Istotne znaczenie ma rów- nie¿ przyjêcie do Unii szeregu relatywnie ubogich pañstw, w tym Irlandii (1973 r.), Grecji (1981 r.), Hiszpanii i Portugalii (1986 r.), a zw³aszcza – z dniem 1 maja 2004 r.

1 Unia w sk³adzie sprzed 1 maja 2004 r. obejmuj¹cym 15 pañstw jest okreœlana w artykule jako UE-15, zaœ w sk³adzie powiêkszonym o 10 nowych pañstw – jako UE-25. 2 Wymienione wskaŸniki s¹ jedynie przyk³adami najczêœciej stosowanych w literaturze przedmiotu kryteriów badania ró¿nic w poziomie rozwoju spo³eczno-gospodarczego pañstw i regionów. W materia- ³ach analitycznych oraz w statystykach bardzo czêsto stosuje siê tak¿e inne kryteria, w tym zw³aszcza wskaŸniki ilustruj¹ce aktywnoœæ gospodarcz¹ (wielkoœæ produkcji wybranych wyrobów i us³ug, wielkoœæ nak³adów inwestycyjnych), innowacyjnoœæ (wydatki na prace badawczo-rozwojowe, liczba patentów) oraz standard ¿ycia spo³eczeñstwa (d³ugoœæ ¿ycia, poziom wykszta³cenia, dostêpnoœæ okreœlonych dóbr i us³ug). [791] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 29

– Polski i 7 innych krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej (EŒiW). Poszerzona do 25 pañstw Unia stanowi jakoœciowo now¹ strukturê polityczn¹, spo³eczn¹ i ekono- miczn¹, ró¿ni¹c¹ siê od UE-15 w ka¿dym z tych wymiarów. Znajduje to wyraz w przy- gotowywanych przez Komisjê Europejsk¹ raportach o ekonomicznej oraz spo³ecz- nej spójnoœci UE3, z których wynika, ¿e akcesja 10 nowych pañstw stworzy powa¿ne problemy dla miêdzynarodowej konkurencyjnoœci Unii, a tak¿e jej wewnêtrznej zwartoœci. Na skutki poszerzania UE o kolejne pañstwa – przy równoczesnym po- g³êbianiu stopnia integracji struktur europejskich – nak³adaj¹ siê konsekwencje glo- balizacji oraz dzia³alnoœci korporacji ponadnarodowych. Wszystko to stawia polity- kê regionaln¹ (strukturaln¹) UE wobec nowych zadañ i potwierdza zarazem koniecznoœæ zintensyfikowania dzia³añ na rzecz spójnoœci pañstw i regionów UE.

Poziom PKB na 1 mieszkañca

W 2001 r. najbogatszy region UE (brytyjski Inner London) dysponowa³ PKB na 1 mieszkañca stanowi¹cym 263,4% œredniej wielkoœci dla UE-15, podczas gdy w re- gionie najbiedniejszym (grecki Ipeiros) wskaŸnik PKB per capita wynosi³ zaledwie 54% przeciêtnej dla UE-15. Wynika z tego, i¿ wspó³czynnik zró¿nicowania miêdzy najzamo¿niejszym i najmniej zasobnym regionem UE-15 kszta³towa³ siê wówczas na poziomie 4,9. Po rozszerzeniu Unii o pañstwa EŒiW oraz Cypr i Maltê ró¿nice te pog³êbi³y siê. Inner London – w którym PKB per capita w nowych warunkach wzrós³ do 289,1% œredniej dla UE-25 – dysponuje teraz 9,2 razy wiêkszym PKB na 1 miesz- kañca w porównaniu z regionem najbiedniejszym. W tej roli Ipeiros zosta³ zast¹pio- ny przez polskie województwo lubelskie, charakteryzuj¹ce siê PKB per capita wy- nosz¹cym zaledwie 31,4% œredniej dla rozszerzonej UE. Najwiêksze zró¿nicowania miêdzyregionalne w poszczególnych pañstwach Unii wystêpuj¹ w: Wielkiej Brytanii (wskaŸnik zró¿nicowania miêdzy Londynem a Korn- wali¹ w 2001 r. wynosi³ 4,4), Francji (aglomeracja Pary¿a dysponowa³a 3,4 razy wy- ¿szym PKB na 1 mieszkañca ni¿ francuska Gujana), Belgii (wskaŸnik zró¿nicowania miêdzy Bruksel¹ a czêœci¹ Walonii, borykaj¹c¹ siê z problemami przemys³u schy³ko- wego wynosi³ 3,1) oraz Niemczech, gdzie wskaŸnik zró¿nicowania miêdzy Hambur- giem a Dessau na wschodzie kraju wynosi³ 2,8 (rysunek 1). Z kolei do pañstw homoge- nicznych nale¿¹: Grecja, Szwecja i Portugalia, w których wspó³czynniki zró¿nicowania w 2001 r. mieœci³y siê w przedziale 1,2-1,8. W grupie nowych krajów UE znacz¹ce

3 Zob. np. Second progress report on economic and social cohesion. Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory, European Commission, Brussels, January 2003, . Third report on economic and social cohesion. A new partnership for cohesion. Convergence compe- titiveness cooperation, European Commission, Brussels, February 2004, . 30 Pawe³ Wieczorek [792] dysproporcje miêdzyregionalne wystêpuj¹ jedynie w Czechach (wskaŸnik zró¿nico- wania w 2001 r. wynosi³ 2,8) oraz na Wêgrzech (2,4) i S³owacji (2,3). Przyjêcie do UE 10 nowych pañstw wp³ynie co prawda na pog³êbienie dyspro- porcji miêdzy regionami najbiedniejszymi i najbogatszymi w UE-25, ale równocze- œnie z³agodzi miêdzyregionalne ró¿nice w poziomie PKB na 1 mieszkañca na ob- szarze dawnej UE. Statystycznym efektem rozszerzenia UE bêdzie bowiem obni¿enie siê œredniego pu³apu PKB per capita o prawie 10% w porównaniu z poziomem tego wskaŸnika dla UE-15. Wynika to z faktu, i¿ przeciêtna wysokoœæ PKB na 1 miesz- kañca w nowych pañstwach jest o po³owê ni¿sza ni¿ w grupie krajów UE-15. Rozpiêtoœci miêdzyregionalne w Polsce nie s¹ tak ra¿¹ce, jak w wielu obecnych krajach UE. W 2001 r. najbogatsze Mazowsze dysponowa³o bowiem 2,2-krotnie wy¿- szym PKB na 1 mieszkañca ni¿ najmniej zasobne pod tym wzglêdem województwo lubelskie, natomiast ró¿nice miêdzy szeœcioma kolejnymi województwami na liœcie re- gionów o najwy¿szym PKB per capita a regionem najgorszym by³y jeszcze mniejsze i wynosi³y 1,4-1,6 (tabela 1). Na tle niektórych innych pañstw EŒiW (Czechy, Wêgry i S³owacja) Polska jest krajem w miarê jednorodnym. W tym wypadku g³ównym problemem nie s¹ ró¿nice miêdzyregionalne, lecz dystans miêdzy poziomem PKB per capita a œrednim poziomem tego wskaŸnika dla UE-25, bêd¹cy konsekwencj¹ po- zostawania Polski przez pó³ wieku poza procesami integracji europejskiej4. Tabela 1 WskaŸnik PKB na 1 mieszkañca w Polsce w 2001 r. w uk³adzie wojewódzkim (w %) Udzia³ w tworzeniu PKB PKB na 1 mieszkañca PKB na 1 mieszkañca Województwo (Polska = 100) (Polska = 100) (UE-25 = 100) Mazowieckie 20,5 155,9 69,9 Œl¹skie 13,7 109,1 49,0 Wielkopolskie 9,2 106,2 47,6 Dolnoœl¹skie 7,8 101,7 45,6 Pomorskie 5,7 99,3 44,6 Zachodniopomorskie 4,5 99,2 44,5 Kujawsko-pomorskie 4,9 90,4 40,6 Ma³opolskie 6,2 90,2 40,5 Lubuskie 2,4 88,8 39,9 £ódzkie 7,2 86,4 38,8 Opolskie 2,3 81,2 36,4 Œwiêtokrzyskie 2,6 76,4 34,3 Warmiñsko-mazurskie 2,4 75,8 34,8 Podlaskie 2,8 72,4 32,5 Podkarpackie 3,9 71,4 32,0 Lubelskie 4,0 70,1 31,4 POLSKA 100,0 100,0 44,9 ród³o: Third report on economic and social cohesion , op.cit. Rocznik Statystyczny Województw 2003, GUS, Warszawa 2004, s. CXXIV-CXXV.

4 Zob. tak¿e P. Wieczorek: Perspektywy polityki regionalnej Unii Europejskiej, „Kontrola Pañstwo- wa” nr 5/2003, s. 56-58. [793] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 31 32 Pawe³ Wieczorek [794]

Wœród 16 polskich regionów najmniej od œredniego poziomu PKB na 1 miesz- kañca w UE-25 odstaje województwo mazowieckie, gdzie PKB per capita w 2001 r. wynosi³ 155,9% przeciêtnej dla Polski, co jednak odpowiada³o zaledwie 69,9% œred- niej dla UE-25. Pozosta³ych 15 polskich województw mieœci siê w grupie 25 naj- biedniejszych regionów UE, przy czym woj. lubelskie – z PKB na 1 mieszkañca wynosz¹cym 31,4% œredniej UE-25 – zajmuje na tej liœcie ostatnie miejsce. Do cza- su przyjêcia do UE pañstw EŒiW za najbiedniejszy region UE uznawany by³ grecki Ipeiros, dysponuj¹cy PKB per capita w wysokoœci 59,3% œredniej UE (na 16 pol- skich województw wy¿szym wskaŸnikiem PKB na 1 mieszkañca mo¿e siê wykazaæ tylko woj. mazowieckie). Przedstawiona sytuacja jest konsekwencj¹ wielu czynników, takich jak: przesta- rza³a struktura polskiej gospodarki, w tym zw³aszcza struktura zatrudnienia (bardzo wysoki udzia³ pracuj¹cych w rolnictwie oraz w bran¿ach przemys³u wymagaj¹cych restrukturyzacji), niska produktywnoœæ, niska innowacyjnoœæ (bardzo ma³e nak³ady na badania i rozwój, s³abe wiêzi nauki z biznesem), niska aktywnoœæ zawodowa oraz niedostateczny poziom wykszta³cenia ludnoœci. Dodatkowo pozycjê konkurencyjn¹ Polski w pocz¹tkowym okresie cz³onkostwa w UE os³abiaæ bêd¹ niesprzyjaj¹ce warunki prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, na które sk³adaj¹ siê: niestabilne i ma³o czytelne prawo, du¿e obci¹¿enia fiskalne przedsiêbiorców, wysokie koszty pracy, wymagaj¹cy reformy system finansów publicznych, s³aba infrastruktura trans- portowa oraz ma³o sprawna administracja i wymiar sprawiedliwoœci. Poniewa¿ zdecydowana wiêkszoœæ regionów w nowych krajach spe³nia kryte- rium uprawniaj¹ce do skorzystania ze wsparcia w ramach polityki regionalnej (PKB na 1 mieszkañca poni¿ej 75% œredniej unijnej), liczba regionów kwalifikuj¹cych siê do udzia³u w dzia³aniach strukturalnych wzroœnie z 50 do 69, je¿eli za punkt odnie- sienia przyjmie siê przeciêtny poziom PKB na 1 mieszkañca w UE-25. Warto zwró- ciæ uwagê, ¿e 17 regionów z krajów UE-15 – wobec obni¿enia siê w rozszerzonej UE œredniego wskaŸnika PKB per capita o prawie 10% – przestanie spe³niaæ kryte- rium otwieraj¹ce drogê do funduszy strukturalnych. Wraz ze wzrostem liczby regio- nów progowych, liczba ludnoœci zamieszkuj¹cych obszary uprawnione do pomocy strukturalnej zwiêkszy siê, zarówno w wymiarze bezwzglêdnym (z 73 mln do 123 mln osób), jak i w relacji do populacji UE (z 19,2% do 27,1%). Wszystkie polskie województwa powsta³e w wyniku reformy terytorialnej prze- prowadzonej w styczniu 1999 r. spe³niaj¹ wymagania uprawniaj¹ce do skorzystania z dobrodziejstw polityki regionalnej UE. Znalaz³o to swój formalny wyraz w zapi- sach Traktatu akcesyjnego (za³¹cznik II), na mocy którego 16 polskich województw zosta³o wpisanych na listê regionów objêtych w latach 2000-2006 dzia³aniami w ra- mach tzw. celu 1. [795] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 33

Tabela 2 Regiony o wskaŸniku PKB na 1 mieszkañca1) poni¿ej progu 75%2)

UE-15 przed UE-15 Nowe kraje Wyszczególnienie poszerzeniem w warunkach w warunkach UE-25 UE UE-25 UE-25 Liczba regionów poni¿ej progu 75% 50 33 36 69 Liczba ludnoœci zamieszkuj¹cej regiony progowe 75% (w mln osób) 73 54 69 123 Liczba ludnoœci w regionach progo- wych jako % populacji UE 19,2 11.9 15,2 27,1 Œredni poziom PKB per capita w regionach poni¿ej progu 75% 65,1 69,3 46,0 56,2

1) Wed³ug PPP. Dane bazuj¹ na œrednim poziomie wskaŸnika PKB na 1 mieszkañca w latach 1999-2001. 2) Poziom PKB na 1 mieszkañca w relacji do œredniej UE, uprawniaj¹cy dany region do skorzystania z funduszy strukturalnych. ród³o: Third report on economic and social cohesion , op.cit.

Struktura zatrudnienia oraz poziom aktywnoœci zawodowej

Struktura zatrudnienia w pañstwach UE-15 w wiêkszym stopniu ni¿ to ma miejsce w nowych krajach jest dostosowana do potrzeb nowoczesnej gospodarki (rysunek 2), co wskazuje na dystans w rozwoju spo³eczno-ekonomicznym, jaki dzieli obydwie grupy pañstw. W krajach UE-15 w 2002 r. w rolnictwie wraz z leœnictwem i rybo³ówstwem pracowa³o jedynie 4% ludnoœci czynnej zawodowo, natomiast w nowych krajach wskaŸnik ten by³ przesz³o trzykrotnie wy¿szy i wynosi³ 13,2%. Rekordowo wysoki odsetek pracuj¹cych w sektorze rolnym wystêpuje w Polsce (w 2002 r. 19,3%), a tak- ¿e na Litwie (17,9%) i £otwie (15,3%), a spoœród pañstw UE-15 – w Grecji (16,1%). Z uwagi na ra¿¹co nisk¹ wydajnoœæ pracy polskiego rolnictwa, skoncentrowanie pra- wie 1/5 ogó³u pracuj¹cych w tym sektorze stanowi jedn¹ z najwa¿niejszych przyczyn wzglêdnie s³abej pozycji ekonomicznej Polski i jej regionów w rozszerzonej Unii. Wymaga podkreœlenia, ¿e najs³absze w sensie gospodarczym polskie regiony s¹ (poza województwem warmiñsko-mazurskim) rekordzistami pod wzglêdem odsetka udzia- ³u pracuj¹cych w rolnictwie, który wed³ug ocen Komisji Europejskiej w 2002 r. wy- nosi³ odpowiednio: w woj. lubelskim – 39,4%, podlaskim – 36,5%, œwiêtokrzyskim – 31% oraz podkarpackim – 30,8% (tabela 3). Jest to poziom osi¹gany jedynie w niektó- rych regionach Grecji5 , jednak¿e przy znacznie wy¿szej wydajnoœci pracy i efektyw- noœci sektora rolnego.

5 Dotyczy to regionu Peloponnisos, w którym udzia³ pracuj¹cych w rolnictwie w globalnej liczbie pracuj¹cych w regionie w 2002 r. wynosi³ 36,5%, a ponadto Anatoliki Makedonia (35,5%), Kriti (34,9%), Dytiki Ellada (32,8%) oraz Ipeiros (30,3%). 34 Pawe³ Wieczorek [796] [797] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 35

Tabela 3 Struktura pracuj¹cych wed³ug rodzaju dzia³alnoœci w 2002 r. w ujêciu regionalnym (w %)

Rolnictwo, leœnictwo Przemys³ i budownictwo Us³ugi rynkowe i rybo³ówstwo i nierynkowe Kraj Komisja Komisja Komisja GUS GUS GUS Europejska Europejska Europejska UE-15 4,0 – 28,2 – 67,7 – 10 nowych krajów 13,2 – 32,1 – 54,7 – UE-25 5,4 – 28,8 – 65,8 – Polska 19,3 17,4 28,6 28,6 52,0 54,0 Mazowieckie 20,4 15,9 21,6 23,2 58,0 60,9 Œl¹skie 4,1 4,8 39,5 38,8 56,4 56,4 Wielkopolskie 20,3 17,9 32,7 31,9 47,0 50,2 Dolnoœl¹skie 9,5 8,7 32,4 31,8 58,2 59,5 Pomorskie 9,5 9,7 31,1 30,7 59,4 51,8 Zachodnio- pomorskie 8,3 9,7 29,6 27,8 62,2 62,5 Kujawsko- -pomorskie 19,1 18,5 29,4 29,7 51,4 51,8 Ma³opolskie 23,7 18,4 27,0 27,2 49,3 54,4 Lubuskie 10,2 9,9 31,3 30,2 58,5 59,9 £ódzkie 19,8 21,8 30,6 29,5 49,7 48,7 Opolskie 18,5 17,4 32,9 30,7 48,7 52,0 Œwiêtokrzyskie 31,0 33,4 24,9 22,9 44,2 43,7 Warmiñsko- -mazurskie 17,9 17,9 28,1 28,0 54,0 54,1 Podlaskie 36,5 35,5 18,6 19,0 45,0 45,5 Podkarpackie 30,8 25,0 28,2 28,1 41,1 46,9 Lubelskie 39,4 38,3 18,1 18,5 42,5 43,2

Uwaga. Dane dotycz¹ce Polski przedstawione w raporcie Komisji Europejskiej z lutego 2004 r. na temat spójnoœci ekonomicznej i spo³ecznej ró¿ni¹ siê od danych GUS. Poniewa¿ raport Komisji nie zawiera informa- cji o metodologii, na podstawie której sporz¹dzone zosta³y zawarte w nim zestawienia statystyczne, nie jest mo¿liwe stwierdzenie Ÿróde³ rozbie¿noœci w danych. Problem komplikuje fakt, ¿e równie¿ dane GUS dotycz¹- ce pracuj¹cych w Polsce w 2002 r. ró¿ni¹ siê od siebie w zale¿noœci od tego, czy zosta³y sporz¹dzone na pod- stawie wyników Powszechnego Spisu Rolnego z 1996 r. czy te¿ Narodowego Spisu Powszechnego Ludnoœci i Mieszkañ z 2002 r. Przyk³adowo, w woj. œwiêtokrzyskim udzia³ pracuj¹cych w rolnictwie, leœnictwie i rybo- ³ówstwie w globalnej liczbie pracuj¹cych w tym województwie wynosi³ 50,2% – je¿eli bazowaæ na wynikach spisu z 1996 r. lub tylko 33,4% – jeœli podstaw¹ bêdzie spis z 2002 r. Analogiczne ró¿nice wystêpuj¹ w wypad- ku innych województw, w tym woj. podlaskiego (47,5% lub 35,5%), podkarpackiego (48,3% lub 25%) oraz ³ódzkiego (33,2% lub 21,8%). ród³o: Third report on economic and social cohesion ..., op.cit. Rocznik Statystyczny Woje- wództw 2003 ..., op.cit. 36 Pawe³ Wieczorek [798]

W pañstwach UE-15 odsetek zatrudnionych w sektorze us³ug rynkowych i nieryn- kowych wynosi³ w 2002 r. 67,7%, podczas gdy w nowych krajach wskaŸnik ten by³ o 13 punktów procentowych ni¿szy (w wypadku Polski dystans wynosi³ 15,7 punktu). Z kolei w przemyœle i budownictwie wystêpowa³a sytuacja odwrotna – w nowych krajach œredni wskaŸnik udzia³u zatrudnionych w sektorze us³ug w ogólnej liczbie pra- cuj¹cych by³ o 3,9 punktu procentowego wy¿szy ni¿ w UE-15 (w Polsce wspomniany wskaŸnik kszta³towa³ siê na poziomie zbli¿onym do pañstw UE-15). Przyjêcie do Unii nowych krajów spowodowa³o, ¿e struktura pracuj¹cych w UE-25 – g³ównie wobec wzrostu odsetka zatrudnionych w rolnictwie, leœnictwie i rybo³ówstwie przy równo- czesnym spadku udzia³u osób pracuj¹cych w us³ugach – uleg³a w porównaniu ze struk- tur¹ w UE-15 niekorzystnej zmianie. Zgodnie z decyzjami, jakie zapad³y na spotkaniach Rady Europejskiej w Lizbonie w marcu 2000 r. oraz w Sztokholmie w marcu 2001 r., stopa zatrudnienia6 – wynosz¹- ca w krajach UE-15 w 2002 r. 64,2% – ma wzrosn¹æ do 67% w 2005 r. oraz do 70% w 2010 r. W 2002 r. pierwszy z tych progów osi¹gnê³o 8 pañstw UE-25, w tym Cypr (rysunek 3), natomiast w 11 krajach stopa zatrudnienia kszta³towa³a siê poni¿ej œred- niej dla rozszerzonej Unii (62,8%). Szczególnie niekorzystny stosunek ludnoœci pra- cuj¹cej do ogó³u osób w wieku produkcyjnym – zdaniem Komisji Europejskiej – wy- stêpuje w Polsce (w 2002 r. 51,5% 7 ), na Malcie (53,7%), we W³oszech (55,5%), a tak¿e na Wêgrzech, w Grecji i na S³owacji (56,6%–56,8%). Przytoczone dane potwierdzaj¹, ¿e budowa jednolitego rynku pracy w UE postêpuje wolno i z du¿ymi oporami. Miê- dzy krajami UE nadal istniej¹ bardzo du¿e ró¿nice pod wzglêdem stopy zatrudnienia, co stawia pod znakiem zapytania mo¿liwoœci zwiêkszenia tego wskaŸnika do 70%, zgodnie z harmonogramem przyjêtym w strategii lizboñskiej.

Stopa bezrobocia

Najni¿sz¹ wœród krajów UE-15 stopê bezrobocia w 2002 r. zanotowano w Luk- semburgu (2,6%), najwy¿sz¹ zaœ w Hiszpanii (11,4%). Przeciêtna stopa bezrobocia w krajach kandyduj¹cych (w 2002 r. 14,9%) jest – poza Cyprem i Malt¹ – wyraŸnie wy¿sza od œredniej dla UE-15 (7,8%) oraz UE-25 (9%). Decyduje o tym przede

6 Udzia³ osób pracuj¹cych w ogólnej liczbie osób zdolnych do pracy w wieku 15-64 lat (w procentach). 7 Wed³ug danych GUS, wspó³czynnik aktywnoœci zawodowej w Polsce wyniós³ w 2002 r. 55,5%, a wiêc by³ o 4 punkty procentowe wy¿szy w stosunku do ocen Komisji Europejskiej. Oparcie analizy na danych GUS w niewielkim stopniu jednak wp³ynê³o na pozycjê Polski w rankingu pañstw UE pod wzglê- dem wysokoœci stopy zatrudnienia (poprawa zaledwie o jedno miejsce i zrównanie siê z W³ochami). Ró¿- nica w stosunku do œredniej dla UE-25 nadal pozostawa³aby bardzo du¿a – 7,3 punktu procentowego. Spoœród polskich regionów w 2002 r. najbli¿sze osi¹gniêciu stopy zatrudnienia na poziomie UE-25 by³o woj. mazowieckie (58,3%), natomiast najdalsze – œl¹skie (52,9%). [799] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 37 38 Pawe³ Wieczorek [800] wszystkim sytuacja na rynku pracy w Polsce8 oraz na S³owacji i Litwie. Rozpiêtoœci regionalne w nowych krajach nie s¹ jednak tak du¿e, jak w niektórych pañstwach UE-15 (rysunek 4). Najwiêksze dysproporcje w sytuacji na rynku pracy wystêpuj¹ we W³oszech, gdzie wspó³czynnik zró¿nicowania miêdzy regionem Calabria, do- tkniêtym g³êboko plag¹ bezrobocia strukturalnego oraz regionem Trentino-Alto Adige, charakteryzuj¹cym siê najni¿sz¹ w skali kraju stop¹ bezrobocia, wynosi³ w 2002 r. 9,5. Do pañstw o bardzo zró¿nicowanym poziomie bezrobocia zaliczyæ trzeba równie¿ Niemcy (wspó³czynnik zró¿nicowania miêdzy regionami Sachsen- Anhalt i Oberbayern wynosi³ 6,2), Francjê (4,6), Hiszpaniê (3,7) i Austriê (3,6), a spo- œród nowych krajów – Czechy (3,7). Do krajów w miarê jednorodnych pod wzglê- dem stopy bezrobocia nale¿¹ natomiast Szwecja (1,6), Polska (1,6) i Irlandia (1,5). Jeœli za punkt odniesienia przyjmie siê ca³y obszar UE-25, wówczas oka¿e siê, ¿e stopa bezrobocia we francuskim regionie Rèunion dotkniêtym strukturalnym bezro- bociem by³a w 2002 r. prawie 15 razy wy¿sza ni¿ w austriackim regionie Tirol, gdzie problem bezrobocia wystêpuje w niewielkim zakresie. W niektórych krajach w okresie poprzedzaj¹cym akcesjê do Unii Europejskiej oraz w pierwszych latach cz³onkostwa nast¹pi³ wzrost bezrobocia. Przejœciowe po- gorszenie sytuacji na rynku pracy by³o efektem dzia³añ zmierzaj¹cych do poprawy konkurencyjnoœci gospodarki i przyspieszonej restrukturyzacji przemys³u (zw³asz- cza hutnictwa i górnictwa wêglowego), a tak¿e rolnictwa, co m.in. wymaga³o ra- cjonalizacji zatrudnienia. W Hiszpanii stopa bezrobocia – wynosz¹ca w 1980 r. 11,5% – wzros³a w roku poprzedzaj¹cym wejœcie do UE (1986 r.) do 21,5%, zaœ w pierwszej po³owie lat dziewiêædziesi¹tych obni¿y³a siê do 19,8–18,6% i nastêpnie do 10,6–11,4% w latach 2001–2002. Okresowy wzrost bezrobocia w pocz¹tkowym okresie cz³on- kostwa w UE odnotowano tak¿e w Austrii i Szwecji, przyjêtych do UE w 1995 r. Odwrotny przyk³ad stanowi natomiast Finlandia, która na pocz¹tku lat dziewiêæ- dziesi¹tych boryka³a siê z bardzo wysokim bezrobociem, jednak po wejœciu do UE w 1995 r. sytuacja na rynku pracy w tym kraju zdecydowanie siê poprawi³a. Wyni- ka³o to z faktu, ¿e firmy fiñskie dokona³y g³êbokiej restrukturyzacji ju¿ na prze³o- mie lat osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych, w momencie za³amania siê handlu z b. ZSRR, co spowodowa³o w Finlandii recesjê gospodarcz¹9 . Dziêki dostêpowi do œrodków funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci, a tak¿e w rezultacie zwiêkszonego nap³ywu bezpoœrednich inwestycji zagranicznych

8 Zdaniem Komisji Europejskiej, stopa bezrobocia wynosi³a w Polsce w 2002 r. 19,9%. Najwy¿sze bezrobocie wystêpuje w woj. lubuskim (w 2002 r. 26,3%), dolnoœl¹skim (26,1%), zachodniopomorskim (26%) i warmiñsko-mazurskim (25,9%), a najni¿sze – w ma³opolskim (16,2%), lubelskim (16,6%) i ma- zowieckim (17%). Dane te ró¿ni¹ siê od danych GUS (zob. uwagê pod tabel¹ 3), zgodnie z którymi stopa bezrobocia wynosi³a w grudniu 2002 r. 18%, zaœ w wymienionych województwach kszta³towa³a siê od- powiednio: w woj. lubuskim – 26%, dolnoœl¹skim – 22,4%, zachodniopomorskim – 26,6%, warmiñsko- mazurskim – 28,9%, lubelskim – 15,7% oraz mazowieckim – 13,8%. 9 Zestawiono na podstawie danych Eurostat publikowanych w ramach „News Releases”. [801] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 39 40 Pawe³ Wieczorek [802]

– we wspomnianych pañstwach nast¹pi³a stopniowa poprawa na rynku pracy. Fundu- sze strukturalne zosta³y przez nowe pañstwa UE wykorzystane m.in. do finansowania rozbudowy i modernizacji infrastruktury transportowej (drogi szybkiego ruchu, auto- strady, elektryfikacja kolei) oraz telekomunikacyjnej, a tak¿e rozwoju obszarów wiej- skich. Wszystko to przyczyni³o siê do powstania du¿ej liczby miejsc pracy10. W ¿adnym z pañstw UE-15 sytuacja na rynku pracy nie jest tak trudna, jak w Pol- sce. Fakt, i¿ z plag¹ bezrobocia przyjdzie siê Polakom zmierzyæ w pocz¹tkowym okresie cz³onkostwa w UE – który charakteryzowaæ siê bêdzie przyspieszonymi zmianami strukturalno-efektywnoœciowymi w gospodarce – dodatkowo uwypukla z³o¿onoœæ tego problemu. Prognoza Komisji Europejskiej z kwietnia 2004 r. prze- widuje, ¿e w latach 2004–2005 nast¹pi zdynamizowanie tempa wzrostu polskiej go- spodarki do 4,8% w 2005 r. (wobec 3,7% w 2003 r.), co jednak tylko w niewielkim stopniu wp³ynie na poprawê sytuacji na rynku pracy (stopa bezrobocia zmniejszy siê w 2005 r. do 19,3%, a wiêc jedynie 0,5 punktu procentowego w porównaniu z 2003 r.11). Wynikaæ to bêdzie z przyspieszonego wzrostu wydajnoœci pracy – w 2003 r. wydajnoœæ zwiêkszy³a siê o 4,9%, zaœ w latach 2004–2005 wzroœnie od- powiednio o 4,2% i 3,6%, a wiêc wyraŸnie szybciej w ni¿ w UE-15 (0,6% w 2003 r. i 1,6%) – a ponadto z koniecznoœci kontynuowania dzia³añ na rzecz racjonalizacji zatrudnienia, zw³aszcza w sektorze publicznym. Wydajnoœæ pracy w Polsce – mimo, ¿e stopniowo roœnie – nadal pozostaje rela- tywnie niska, zw³aszcza w porównaniu z pañstwami UE-15. W 2002 r. wydajnoœæ pracy na 1 zatrudnionego w Polsce by³a 3,4 razy mniejsza od przeciêtnej dla UE-15 i 3,1 razy ni¿sza od œredniej dla UE-25, w dodatku przy wyraŸnie wiêkszej liczbie roboczogodzin w tygodniu (tabela 4). Szybki wzrost gospodarczy mo¿e przyczyniæ siê do poprawy sytuacji na kra- jowym rynku pracy, ale praktyka pokazuje, ¿e nie ma bezpoœredniej relacji miê- dzy stop¹ wzrostu PKB a spadkiem bezrobocia. Poda¿ nowych miejsc pracy jest przede wszystkim funkcj¹ sk³onnoœci przedsiêbiorców do inwestowania, ta zaœ – mimo wyraŸnej poprawy kondycji ekonomiczno-finansowej polskich przed- siêbiorców w 2003 r. – wci¹¿ pozostaje niska, zw³aszcza w sektorze ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, którego rozwój w najwiêkszym stopniu decyduje o sy- tuacji na rynku pracy w Polsce (podobnie jak i w pozosta³ych krajach UE). Przed- siêbiorcy wstrzymuj¹ siê z decyzjami inwestycyjnymi do czasu ustabilizowania wewnêtrznej sceny politycznej, a tak¿e definitywnego okreœlenia kierunków reformowania finansów publicznych (tzw. plan Hausnera) oraz pojawienia siê pierwszych efektów integracji. Poda¿ pracy ogranicza z jednej strony d¹¿enie

10 P.Z.Nowak: Polskie bezrobocie w unijnych realiach, „Nowe ¯ycie Gospodarcze” z 6 kwietnia 2003 r., s. 7-9. 11 Spring 2004 Economic Forecasts, European Commission, . [803] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 41 do wzrostu wydajnoœci pracy, z drugiej zaœ strony – wysokie pozap³acowe koszty pracy. Dlatego bez obni¿enia tych kosztów trudno bêdzie liczyæ na wzrost zain- teresowania przedsiêbiorców zwiêkszeniem zatrudnienia12. Tabela 4 Koszt roboczogodziny oraz wydajnoœæ pracy w nowych krajach UE

Koszt roboczogodziny Wydajnoœæ pracy Liczba roboczogodzin Krajw 2000 r. (w ) na€ 1 zatrudnionego w tygodniu w 2002 r. (w tys. €) w 2002 r. Œrednia w UE-151) 22,21 57,6 38,7 Œrednia w EU-252) 19,09 51,9 39,2 Cypr 10,74 – 40,9 Czechy 3,90 16,9 42,4 Estonia 3,03 12,0 40,8 Litwa 2,71 10,7 39,4 £otwa 2,42 12,0 43,6 Malta b.d. b.d. b.d. Polska 4,48 16,9 42,7 S³owenia 8,98 25,4 41,3 S³owacja 3,06 13,3 42,1 Wêgry 3,83 17,0 41,2

1) Dane nie uwzglêdniaj¹ Belgii. 2) Dane nie uwzglêdniaj¹ Belgii, Malty i Cypru. ród³o: The new EU of 25 compared to EU15, „News Releases” nr 36/2004 z 11 marca 2004 r., .

Dzia³ania na rzecz zwiêkszenia stopnia spójnoœci UE

Wystêpuj¹ce na obszarze UE dysproporcje rozwojowe poci¹gaj¹ za sob¹ ko- niecznoœæ dzia³añ na rzecz spójnoœci pañstw i regionów UE, co jest podstawow¹ misj¹ polityki regionalnej Unii, realizowanej za pomoc¹ czterech funduszy struktu- ralnych oraz Funduszu Spójnoœci. Zakres polityki regionalnej wyznaczaj¹ tzw. cele (obecnie trzy), z których najwa¿niejszy jest cel 1, obejmuj¹cy wsparcie regionów zapóŸnionych w rozwoju oraz obszarów s³abo zaludnionych i peryferyjnych. Na wsparcie mog¹ liczyæ regiony dysponuj¹ce PKB na 1 mieszkañca nieprzekraczaj¹-

12 P.Glikman: Dwa œwiaty w gospodarce, „Rzeczpospolita” z 17-18 kwietnia 2004 r. Zob. tak¿e wypowiedzi B. Wy¿nikiewicza z Instytutu Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹ na ³amach „Rzeczpospolitej” z 24 kwietnia 2004 r. oraz M. Góry z SGH na ³amach „Rzeczpospolitej” z 7 stycznia 2004 r. 42 Pawe³ Wieczorek [804]

**) [805] Zró¿nicowanie poziomu rozwoju... 43 cym 75% œredniego poziomu w UE13. W sumie w grê wchodz¹ bardzo du¿e œrodki finansowe, bowiem w latach 2000–2006 na dzia³ania strukturalne UE zaplanowa³a ³¹cznie 233,7 mld euro, w tym 21,7 mld euro dla nowych pañstw (rysunek 5). Naj- wiêkszym beneficjentem funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci wœród pañstw UE-15 jest Hiszpania, zaœ w grupie nowych krajów cz³onkowskich tak¹ pozy- cjê powinna zaj¹æ Polska, dla której Bruksela zarezerwowa³a na lata 2004–2006 wspar- cie w wysokoœci 11,4 mld euro. Trzeba jednak pamiêtaæ, ¿e nieod³¹cznym uzupe³nie- niem œrodków bud¿etowych UE musz¹ byæ œrodki narodowe (bud¿et centralny, bud¿ety samorz¹dowe, fundusze prywatne), pokrywaj¹ce co najmniej 25% (w wyj¹tkowych sytuacjach 15%) kosztów realizacji danego przedsiêwziêcia. Na prze³omie 2003 i 2004 r. w Unii Europejskiej rozpoczê³a siê dyskusja nad kszta³tem tzw. perspektywy finansowej na lata 2007–2013. W lutym 2004 r. Komi- sja Europejska przedstawi³a propozycje bud¿etu UE na najbli¿sze 7 lat, przewiduj¹- ce wzrost czêœci PKB ca³ej Unii przeznaczonej na zabezpieczenie potrzeb finanso- wych UE z 1,17% w 2007 r. do 1,24% w 2013 r. (w 2004 r. wskaŸnik ten wyniós³ 0,98%). W wymiarze absolutnym oznacza to wydatki na œredniorocznym poziomie oko³o 133 mld euro, z czego oko³o 49 mld euro przypada na cele strukturalne14. Wymaga podkreœlenia, ¿e 6 krajów bêd¹cych p³atnikami netto do bud¿etu Unii (Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Holandia, Szwecja, Austria) wyst¹pi³o w grud- niu 2003 r. do Komisji Europejskiej o utrzymanie wydatków bud¿etowych UE w re- lacji do globalnego PKB Unii na poziomie z 2004 r., wynosz¹cym 1%. Przyjêcie takiego rozwi¹zania oznacza³oby zmniejszenie œrodków bud¿etowych UE o oko³o 25 mld euro rocznie, co w istotny sposób wp³ynê³oby na wysokoœæ wsparcia struk- turalnego dla nowych krajów, w tym Polski. Komisja Europejska uzna³a jednak, ¿e – z uwagi na wzrost potrzeb finansowych UE – limit wydatków bud¿etowych Unii w relacji do unijnego PKB powinien zwiêkszyæ siê do 1,24% w 2013 r. Tylko w ten sposób Unia bêdzie mog³a podo³aæ rosn¹cym wydatkom, w zwi¹zku z: – stopniow¹ popraw¹ skutecznoœci nowych krajów w wykorzystywaniu unij- nej pomocy, co ograniczy mo¿liwoœæ wygospodarowania pewnych oszczêdnoœci, które mo¿na by by³o przeznaczyæ na dofinansowanie innych przedsiêwziêæ ujêtych w bud¿ecie UE; – planowanym rozszerzeniem UE o Bu³gariê i Rumuniê, co ma nast¹piæ w 2007 r.; – koniecznoœci¹ zapewnienia œrodków na poprawê konkurencyjnoœci gospodarki UE, która – zgodnie z tzw. strategi¹ lizboñsk¹ – ma pod tym wzglêdem dorównaæ USA w 2010 r.

13 Na temat za³o¿eñ, celów, instrumentów oraz skutecznoœci polityki regionalnej UE patrz np.: P. Wieczorek: Perspektywy polityki regionalnej Unii Europejskiej, „Kontrola Pañstwowa”, nr 5/2003, s. 40-62. 14 Building our Common Future. Policy Challenges and Budgetary Means of the Enlarged Union 2007-2013, Communication from the commission to the Council and the European Parliament, Brussels, 10 February 2004, . 44 Pawe³ Wieczorek [806]

Zak³adaj¹c, ¿e Polsce przypadnie nie mniej ni¿ 40% œrodków przewidzianych dla nowych pañstw (daje to kwotê 8-9 mld euro rocznie), prawdopodobnie ca³kowi- cie wyczerpany zostanie limit wsparcia strukturalnego, które nie mo¿e w skali roku przekroczyæ 4% PKB kraju beneficjenta. Jednak skala faktycznych transferów z bu- d¿etu UE, na jakie Polska mo¿e liczyæ w latach 2004–2013, zale¿eæ bêdzie w ogrom- nym stopniu od zdolnoœci do skutecznego absorbowania przez Polskê zaplanowa- nych dla niej œrodków unijnych. Stopieñ przygotowania polskiej administracji, a tak¿e szeroko rozumianej infrastruktury finansowo-technicznej niezbêdnej do dobrego przygotowania projektów, a nastêpnie korzystania ze wsparcia strukturalnego – jest jednak w powszechnej ocenie wci¹¿ niezadowalaj¹cy i wymaga znacznej poprawy15.

*

Rozszerzona Unia Europejska stanowi daleki od jednorodnoœci organizm, na który sk³ada siê mozaika obszarów zamo¿noœci i niedostatku. Chocia¿ niwelowanie dys- proporcji rozwojowych poch³ania powa¿n¹ czêœæ bud¿etu Unii, stopieñ spójnoœci pañstw i regionów jest wci¹¿ zbyt ma³y. Rozszerzenie Unii o 10 wzglêdnie ubogich pañstw spowolni ten proces. W rezultacie mo¿liwoœæ cywilizacyjnego awansu pol- skich województw, z których 15 nale¿y do grupy najubo¿szych regionów UE, sta- nowi wyzwanie na miarê historyczn¹ i tylko w takiej perspektywie powinna byæ postrzegana.

dr Pawe³ Wieczorek

15 Zob. np.: Kwartalny raport ekonomiczny Banku Œwiatowego. Grupa EU-8, kwiecieñ 2004 r., . Krzysztof Zalega

POLITYKA STRUKTURALNA UNII EUROPEJSKIEJ W OBSZARZE ROLNICTWA A ZASADY WSPIERANIA SEKTORA ROLNEGO W POLSCE PO AKCESJI

Zró¿nicowanie regionalne w Unii Europejskiej i jego negatywne konsekwencje wystêpuj¹ce na p³aszczyŸnie politycznej, ekonomicznej, spo³ecznej i kulturowej wp³ynê³y na koniecznoœæ przyjêcia polityk maj¹cych na celu niwelowanie tych ró¿- nic. Podstawow¹ misj¹ polityk strukturalnych Unii Europejskiej jest wzrost pozio- mu spójnoœci wewnêtrznej w ramach ca³ej Wspólnoty1. Zasadnicz¹ funkcj¹ tych polityk jest redystrybucja – przemieszczanie dochodów z pañstw (regionów) silniej- szych gospodarczo do s³abszych. Celem interwencji finansowej jest zwiêkszenie produktywnoœci i konkurencyjnoœci s³abszych regionów. Kluczowym zadaniem po- lityk strukturalnych jest zatem restrukturyzacja i modernizacja s³abszych gospoda- rek krajów Unii Europejskiej w celu zwiêkszenia spójnoœci ca³ej Wspólnoty. Polityka strukturalna Unii realizowana jest w odniesieniu do regionów pañstw cz³onkowskich – instrumenty polityki strukturalnej Wspólnoty s¹ uruchamiane w uk³adzie regionalnym, a przes³anki regionalne s¹ decyduj¹ce w wyborze projek- tów 2. Fundusze unijne kierowane s¹ do tych sektorów gospodarki i regionów, które bez pomocy finansowej nie s¹ w stanie dorównaæ do œredniego poziomu ekonomicz- nego w Unii Europejskiej. Polityka strukturalna ma zatem pomóc w³adzom central- nym i regionalnym s³abiej rozwiniêtych regionów Unii w rozwi¹zaniu ich najwa¿- niejszych problemów spo³eczno-gospodarczych.

1 Spójnoœæ rozumiana jest w ujêciu ekonomicznym, spo³ecznym i przestrzennym (terytorialnym). Spójnoœæ ekonomiczna oceniana jest za pomoc¹ produktu krajowego brutto na mieszkañca, weryfikowa- nego parytetem si³y nabywczej. Spójnoœæ spo³eczna charakteryzowana jest zró¿nicowaniami stopy bezro- bocia. Spójnoœæ przestrzenna oceniana jest najczêœciej miernikiem liczby konsumentów osi¹ganych w da- nym czasie. 2 Powoduje to, ¿e pojêcia polityka strukturalna i polityka regionalna s¹ czêsto u¿ywane zamiennie. 46 Krzysztof Zalega [808]

Strukturalna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich3

Rolnictwo jest jednym z sektorów najwczeœniej poddanych integracji, a tym sa- mym ingerencji Unii Europejskiej w jego funkcjonowanie. Wspólnotowe regulacje dotycz¹ wiêkszoœci podstawowych rynków rolnych. Zakres ingerencji UE w funk- cjonowanie rolnictwa jest odmienny dla poszczególnych rynków rolnych. Zasady funkcjonowania tylko nielicznych rynków rolnych pozostawiono do autonomicznej decyzji pañstw cz³onkowskich – np. rynek ziemniaków jadalnych czy wyrobów spi- rytusowych. Istotn¹ konsekwencj¹ wejœcia Polski do UE jest zmniejszenie swobody kszta³towania przez rz¹d RP krajowej polityki rolnej i przekazanie kompetencji or- ganom UE. Polska zosta³a objêta takimi samymi instrumentami polityki rolnej jak jej konkurenci w ramach wspólnotowego rynku, a cz³onkostwo Polski w UE daje realny wp³yw na kszta³towanie wspólnotowej polityki w obszarze rolnictwa. Obec- na polityka rolna UE zmierza w kierunku zwiêkszenia roli wsparcia rozwoju wsi oraz ograniczania roli instrumentów limituj¹cych produkcjê. Kierunek ten mo¿e okazaæ siê korzystny dla Polski, jeœli siê weŸmie pod uwagê specyfikê polskiego rolnictwa i obszarów wiejskich – du¿e zasoby pracy i ziemi z jednej strony, a po- trzeba restrukturyzacji z drugiej. Koniecznoœæ g³êbokich zmian strukturalnych w rolnictwie w wielu pañstwach cz³onkowskich Unii powoduje, ¿e wspólna polityka rolna (WPR) jest najbardziej kosztowna ze wszystkich wspólnotowych polityk strukturalnych, a tym samym jest najbardziej wspieranym dzia³em gospodarki w Unii Europejskiej. Prawie po³owa bud¿etu Unii Europejskiej przeznaczana jest corocznie na wspieranie przekszta³ceñ struktury rolnictwa oraz wspomaganie rozwoju obszarów wiejskich. W 2000 r. wydatki Unii Europejskiej na rolnictwo stanowi³y 45% ca³oœci œrodków bud¿etu Wspólnoty. W 2002 r. z bud¿etu Unii Europejskiej, wynosz¹cego 90 mld euro, 48% œrodków przeznaczono na wspóln¹ politykê roln¹4. W 2004 r., przy bud¿ecie w wy- sokoœci 99,5 mld euro, zaplanowane wydatki na realizacjê wspólnej polityki rolnej wynosz¹ 61% unijnego bud¿etu5.

3 Wykorzystano: CAP reform. A Policy for the Future, European Commission 1999; J. Czapla, W. Guba: Wspólna polityka rolna i jej skutki dla Polski po akcesji do Unii Europejskiej, Fundacja Progra- mów Pomocy dla Rolnictwa. Warszawa 2002; J. Szlachta: Zasady i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, Warszawa 2000; Reform of CAP. Medium- -term prospects for agricultural markets and income in the European Union 2003-2010. Report, European Commission, 2004. Planting seeds for rural futures. Rural policy perspectives for a wider Europe,2nd European Conference on Rural Development, 12-14 November 2003, Salzburg. 4 Za: J. Czapla, W. Guba: Wspólna polityka rolna i jej skutki dla Polski po akcesji do Unii Europej- skiej, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa. Warszawa 2002. 5 General budget of the European Union for the financial year 2004. The figures, European Com- mission, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2004 . [809] Polityka strukturalna UE 47

Z drugiej strony, rolnictwo charakteryzuje niski udzia³ w tworzeniu PKB Wspól- noty. W 2000 r. udzia³ ten wynosi³ zaledwie 1,8% unijnego PKB, a ludnoœæ utrzy- muj¹ca siê z pracy w rolnictwie stanowi³a tylko 4,5%. Przyczyn takich dysproporcji nale¿y szukaæ w przesz³oœci, kiedy rolnictwo uzyskiwa³o du¿e wsparcie z powodu potrzeby wzrostu produkcji rolnej w celu osi¹gniêcia samowystarczalnoœci ¿ywno- œciowej. Najwy¿szy poziom finansowania rolnictwo otrzyma³o w 1971 r., kiedy wydatki bud¿etowe na rolnictwo siêga³y 79,6%. Punktem zwrotnym we wspólnoto- wej polityce rolnej okaza³y siê reformy zapocz¹tkowane w latach 80. (zamro¿enie poziomu wspieranych cen rolnych, kwoty mleczne), które doprowadzi³y do obni¿e- nia wydatków na rolnictwo do 67,3% w 1988 r. Reformy wspólnej polityki rolnej z 1992 r. oraz z 2000 r. jeszcze bardziej ograniczaj¹ wydatki bud¿etowe Unii Euro- pejskiej na rolnictwo. Na przestrzeni lat zmienia³a siê równie¿ struktura wydatków na rolnictwo. Do lat dziewiêædziesi¹tych wydatki te koncentrowa³y siê g³ównie na wsparciu cen i dzia³aniach interwencyjnych. Od 1992 r. najwiêkszy udzia³ w bud¿e- cie rolnym stanowi¹ p³atnoœci bezpoœrednie, które w 2000 r. wynosi³y ju¿ 61%. Wci¹¿ du¿y odsetek wydatków kierowanych jest na dzia³ania zwi¹zane z zagospodarowa- niem nadwy¿ek produkcyjnych, g³ównie na subsydia eksportowe finansuj¹ce straty producentom sprzedaj¹cym produkty rolne do krajów trzecich po cenach ni¿szych ni¿ wewn¹trz Wspólnoty. Dzia³ania zwi¹zane z rozwojem wsi, stanowi¹ce tzw. 2. filar WPR (tj. rozwój obszarów wiejskich), konsumuj¹ obecnie 10% ca³oœci œrodków prze- znaczonych na rolnictwo. Udzia³ tych wydatków w strukturze bud¿etu na rolnictwo bêdzie wzrasta³ systematycznie przez zastosowanie mechanizmów reguluj¹cych wydatkowanie p³atnoœci bezpoœrednich, takich jak np. modulacja6, co jest rezulta- tem reformy WPR wynikaj¹cej z rozszerzenia Wspólnoty oraz zobowi¹zañ Unii Europejskiej wobec Œwiatowej Organizacji Handlu 7 .

Wspólna polityka rolna i jej mechanizmy finansowe

Fundamentem prawnym systemu finansowania wspólnej polityki rolnej jest art. 40 ust. 4 traktatu ustanawiaj¹cego Europejsk¹ Wspólnotê Gospodarcz¹ (25 marca 1957 r., Rzym), zwanego Traktatem rzymskim, przewiduj¹cy powstanie jednego lub kilku funduszy orientacji i gwarancji. Mimo ¿e pocz¹tkowo Komisja Europejska propo- nowa³a utworzenie odrêbnych funduszy dla ka¿dego rynku rolnego, w 1962 r. po- wo³ano tylko jeden fundusz – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF).

6 Modulacja (modulation) oznacza elementy WPR zmniejszaj¹ce zró¿nicowanie wysokoœci wsparcia w przeliczeniu na jedno gospodarstwo (lub jednego rolnika) miêdzy du¿ymi i ma³ymi gospodarstwami. 7 Za J. Czapla, W. Guba, op. cit. 48 Krzysztof Zalega [810]

Traktat rzymski okreœla (art. 39) nastêpuj¹ce ogólne cele wspólnej polityki rolnej: 1. Wzrost produktywnoœci rolnictwa przez promowanie postêpu technicznego i zapewnianie racjonalnego rozwoju produkcji rolniczej oraz optymalnego wyko- rzystania czynników produkcji, zw³aszcza pracy. 2. Zapewnienie odpowiedniego poziomu ¿ycia dla ludnoœci rolniczej, przez wzrost dochodów osób zaanga¿owanych w rolnictwo. 3. Stabilizacja rynków. 4. Zapewnienie odpowiedniej poda¿y produktów rolnych. 5. Zapewnienie konsumentom ¿ywnoœci po umiarkowanych cenach. Cele te by³y wyrazem kompromisu pomiêdzy 6 pañstwami zak³adaj¹cymi EWG oraz okreœla³y równowagê interesów pomiêdzy producentami a konsumentami. Mimo up³ywu ponad 40 lat nie zmieniono zapisów tego artyku³u, co oznacza, ¿e wymie- nione cele nadal zachowuj¹ wa¿noœæ. Osi¹gniêciu wspólnych celów s³u¿y Wspólna Organizacja Rynków Rolnych (Common Market Organisation – tzw. I filar WPR) oraz œrodki na rozwój wsi (II filar WPR). Spoœród wymienionych wy¿ej celów zde- cydowany priorytet ma cel 2 – zwiêkszenie dochodów rolniczych. Wiêkszoœæ instru- mentów WPR ma zatem s³u¿yæ podnoszeniu dochodów producentów rolnych. Realizacjê wspólnej polityki rolnej oparto na trzech podstawowych zasadach: – wspólnego rynku, która oznacza swobodny przep³yw produktów rolnych miê- dzy pañstwami cz³onkowskimi (zapewniony przez likwidacjê ce³ i innych ograni- czeñ zwi¹zanych z ochron¹ rynków narodowych, a tak¿e przez wprowadzenie wspól- nych cen instytucjonalnych i ujednoliconych zasad konkurencji oraz przyjêcie wspólnej taryfy celnej w handlu produktami rolnymi z krajami trzecimi); – preferencji Wspólnoty, która oznacza pierwszeñstwo zbytu na rynku Wspól- noty produktów rolnych wytworzonych na jej terenie i ochronê rynku wewnêtrzne- go przed tañszymi produktami pochodz¹cymi z importu; – solidarnoœci finansowej, która zobowi¹zuje wszystkie kraje cz³onkowskie do solidarnego uczestnictwa w kosztach funkcjonowania wspólnej polityki rolnej. G³ównym œrodkiem realizacji celów WPR by³o do koñca lat osiemdziesi¹tych wsparcie cen rolnych za pomoc¹ skomplikowanego systemu instrumentów polityki handlowej (c³a i dotacje eksportowe) oraz systemu bezpoœredniej interwencji ryn- kowej. W ten sposób skutecznie izolowano rynek wewnêtrzny Unii Europejskiej od konkurencji miêdzynarodowej. Jednak¿e rosn¹ce nadwy¿ki produkcji i przewaga eksportu nad importem oznacza³y wzrost wydatków z bud¿etu Unii na subsydia eks- portowe i spadek przychodów z ce³. Powodowa³o to znacz¹cy wzrost kosztów bu- d¿etowych, co sta³o siê g³ównym problemem WPR. Od lat osiemdziesi¹tych podjê- to wiele dzia³añ maj¹cych na celu zahamowanie wzrostu produkcji (np. kwoty mleczne, zamro¿enie poziomu wspieranych cen rolnych, obni¿ka cen lub dotacji, od³ogowanie jako warunek uzyskania pomocy w formie p³atnoœci bezpoœrednich). Reformy wspólnej polityki rolnej doprowadzi³y do zmian form wsparcia rolnictwa, [811] Polityka strukturalna UE 49 lecz nie do obni¿enia poziomu tego wsparcia. W latach 1986-2000 wsparcie to wci¹¿ odpowiada³o 44-40% przychodów rolniczych. Pomimo powszechnej zgody, ¿e wiêk- szoœæ celów WPR okreœlonych Traktatem rzymskim zosta³a osi¹gniêta (zwiêkszenie produktywnoœci, bezpieczeñstwo ¿ywnoœciowe, przystêpne ceny dla konsumentów), uwa¿a siê, ¿e dotychczasowe instrumenty WPR s¹ nieskuteczne lub nieefektywne w realizacji pozosta³ych celów (np. zapewnienie odpowiedniego poziomu docho- dów z dzia³alnoœci rolniczej). Zwraca siê przy tym uwagê na koncentracjê transfe- rów w niewielkiej liczbie du¿ych gospodarstw, na z³o¿onoœæ przepisów i wysokie koszty administracyjne, na nadmiern¹ intensyfikacjê produkcji, stanowi¹c¹ zagro- ¿enie dla œrodowiska naturalnego i dla bezpieczeñstwa ¿ywnoœci. Wskazuje siê tak- ¿e na straty ekonomiczne, jakie ponosz¹ kraje trzecie eksportuj¹ce produkty ¿ywno- œciowe, spowodowane zani¿aniem cen w handlu miêdzynarodowym (przez subsydia do produkcji, dop³aty eksportowe i ograniczanie dostêpu do rynku Wspólnoty). Ko- niecznoœæ g³êbokiej reformy WPR wynika z potrzeb wspó³czesnej Europy – prefe- rencji spo³ecznych, oczekiwañ wobec wsi i rolnictwa oraz wyzwañ zwi¹zanym z roz- szerzeniem Unii Europejskiej o nowe kraje. W Unii pojawiaj¹ siê g³osy, ¿e wspólna polityka rolna przyczyni³a siê do odejœcia z rolnictwa milionów rodzin, wykarczo- wania setek tysiêcy hektarów zadrzewieñ œródpolnych, wyginiêcia setek gatunków roœlin, zanikniêcia regionalnych specjalnoœci kulinarnych, a sta³o siê to w imiê pro- dukcji „taniej ¿ywnoœci”. Krytyka dotychczasowej WPR i postulaty spo³eczne od- noœnie do nowych celów rozwoju wsi i rolnictwa w Unii Europejskiej znalaz³y swój wyraz w dokumencie Agenda 2000, w koncepcji tzw. europejskiego modelu rolnic- twa8, co jest podstaw¹ debaty publicznej nad nastêpnymi reformami WPR. Uwzglêd- nienie nowych celów w reformie WPR oznacza w³¹czenie nowych instrumentów i rozwi¹zañ (II filar, modulacja, ujednolicenie przepisów, propozycja zrycza³towa- nych p³atnoœci dla najmniejszych gospodarstw). Mo¿na za³o¿yæ, ¿e reformy wspól- nej polityki rolnej bêd¹ polegaæ na zmianie celów i instrumentów, lecz nie na zmniej- szeniu wysokoœci finansowania, a zasada solidarnoœci finansowej pozostanie nadal g³ówn¹ podstaw¹ wsparcia dla wsi i rolnictwa. Wspólna polityka rolna jest realizowana za pomoc¹ wielu z³o¿onych instrumen- tów, takich jak: 1. Podtrzymywanie cen rynkowych, które prowadzi do kszta³towania siê cen unijnych na poziomie wy¿szym od cen œwiatowych, a osi¹gane jest przez: – stosowanie instrumentów polityki handlowej (c³a, kontyngenty); – zakupy interwencyjne; – prywatne przechowalnictwo; – subsydiowanie eksportu rolnego (jeden ze sposobów pozbywania siê nadwy- ¿ek produktów rolnych);

8 www.europa.eu.int/comm/agriculture/ag2000. 50 Krzysztof Zalega [812]

– zagospodarowywanie nadwy¿ek (dotowanie konsumpcji – mleko i mas³o, nisz- czenie – owoce i warzywa). 2. Ograniczenia iloœciowe – kwoty i parakwoty produkcyjne (np. cukier, mleko, skrobia ziemniaczana), które stosowane s¹ w po³¹czeniu z podtrzymywaniem cen i (lub) p³atnoœciami bezpoœrednimi. Polegaj¹ one na ograniczaniu produkcji (przy danym poziomie wsparcia cenowego) na poziomie ni¿szym od tego, jaki mia³by miejsce bez stosowania ograniczeñ. Pozwala to na zmniejszanie „zak³óceñ” w han- dlu oraz ogranicza wydatki bud¿etowe pañstwa na subsydiowanie eksportu. 3. Bezpoœrednie podtrzymywanie dochodów rolniczych (p³atnoœci bezpoœred- nie), co polega na tym, ¿e producenci rolni w UE otrzymuj¹ pewn¹ sumê pieniêdzy ponad to, co uzyskuj¹ ze sprzeda¿y swych produktów na rynku (p³atnoœci na hektar zbó¿, roœlin oleistych i wysokobia³kowych lub na sztukê zwierz¹t – byd³o i owce). Zwiêksza to dochody rolnicze, nie wp³ywaj¹c jednoczeœnie na ceny konsumenta czy producenta. 4. Wsparcie dzia³añ z zakresu rozwoju wsi, czyli dotacje przeznaczone na finan- sowanie przemian strukturalnych w rolnictwie i jego otoczeniu (np. dotacje na in- westycje w gospodarstwach rolnych, zró¿nicowanie dzia³alnoœci rolniczej na wsi, szkolenia zawodowe) oraz tzw. instrumenty towarzysz¹ce: renty strukturalne, pro- gramy agroœrodowiskowe, pomoc dla obszarów o niekorzystnych warunkach go- spodarowania, zalesianie. Ostatnie kilkanaœcie miesiêcy pokaza³o, ¿e w kwestii integracji najwiêcej zain- teresowania i emocji budzi³y p³atnoœci bezpoœrednie dla rolników. P³atnoœci bez- poœrednie w Unii Europejskiej zosta³y wprowadzone w 1992 r. w wyniku reformy MacSharry’ego na skutek obni¿enia cen referencyjnych na podstawowe produkty rol- ne (np. zbo¿a, ¿ywiec wo³owy). Wysokoœæ p³atnoœci bezpoœrednich, jakie otrzymywa- ³y pañstwa cz³onkowskie „piêtnastki” zale¿a³y od: struktury produkcji rolnej w da- nym pañstwie (jaki udzia³ w strukturze maj¹ produkty dotowane), wysokoœci plonów referencyjnych oraz poziomu produkcji w okresie bazowym przyjêtym za podstawê do ustalenia wysokoœci p³atnoœci bezpoœrednich. P³atnoœci bezpoœrednie stanowi³y do 61% ca³ego bud¿etu UE przeznaczonego na rolnictwo. W 2002 r. najwiêkszymi beneficjentami p³atnoœci by³y: Francja (6 mld euro), Niemcy (3,7 mld euro), Hiszpania (3,4 mld euro), W³ochy (3,3 mld euro), Wielka Brytania (2,9 mld euro) oraz Grecja (1,6 mld euro). Najwiêcej p³atnoœci bezpoœrednich w przeliczeniu na gospodarstwo rocznie uzyskali rolnicy z Wielkiej Brytanii (12,3 tys. euro), Danii (11,3 tys. euro) oraz Francji (9 tys. euro). Najmniej na gospodarstwo dosta³y Grecja (1,9 tys. euro), W³ochy (1,4 tys. euro) i Portugalia (0,9 tys. euro), co wi¹¿e siê z ubog¹ struktur¹ gospodarstw w tych krajach – œrednia powierzchnia gospodarstw rolnych jest znacz- nie mniejsza od œredniego poziomu w UE oraz stosunkowo du¿a jest liczba gospo- darstw rolnych przypadaj¹cych na 1000 ha u¿ytków rolnych (161 w Grecji, 150 we W³oszech, 107 w Portugalii). W Polsce wskaŸnik ten wynosi 111. P³atnoœci bezpo- [813] Polityka strukturalna UE 51

œrednie w przeliczeniu na osobê zatrudnion¹ w rolnictwie w 2002 r. najwy¿sze by³y w Danii (7,9 tys. euro), Wielkiej Brytanii (6,8 tys. euro) oraz Francji (6,2 tys. euro); najmniejsze w Finlandii (1,9 tys. euro), Holandii (1,1 tys. euro) oraz Portugalii (0,6 tys. euro). P³atnoœci bezpoœrednie w przeliczeniu na ha u¿ytków rolnych by³y najwiêksze w Grecji (309 euro), Danii (266 euro) i Niemczech (215 euro), a najmniejsze w Luksemburgu (124 euro), Hiszpanii (118 euro) i Portugalii (94 euro)9. Do osi¹gania wymienionych celów wspólnej polityki rolnej przez stosowanie jej instrumentów s³u¿¹ œrodki Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF). Fundusz EAGGF sk³ada siê z dwóch sekcji: Sekcji Gwarancji, która na bie¿¹co finansuje wspóln¹ politykê roln¹ (zakupy interwencyjne produktów rolnych, dotacje bezpoœrednie dla rolników, subsydia eksportowe) oraz Sekcji Orientacji, która wspiera dzia³ania d³ugofalowe, wieloletnie i jest instrumentem wspólnotowej poli- tyki strukturalnej. Dystrybucj¹ wydatków z Funduszu zajmuj¹ siê tzw. agencje p³atnicze, które musz¹ gwarantowaæ, ¿e wyp³ata œrodków odbywa siê przy spe³nieniu odpowiednich wymagañ wspólnotowych. Agencja p³atnicza spe³nia trzy podstawowe funkcje zwi¹- zane z wydatkami w ramach Sekcji Gwarancji: autoryzuje, realizuje i ksiêguje p³at- noœci oraz sporz¹dza deklaracje dla Komisji Europejskiej. Dlatego struktura admini- stracyjna agencji p³atniczej musi zapewniaæ operacyjne rozdzielenie i niezale¿noœæ trzech funkcji: zatwierdzania, wyp³acania i ksiêgowania p³atnoœci. Ka¿da z tych funk- cji jest wykonywana przez odrêbne komórki organizacyjne. W Polsce agencj¹ p³atnicz¹ dla Sekcji Gwarancji funduszu EAGGF jest Agencja Rynku Rolnego (AAR), która – stosuj¹c 51 mechanizmów10 – realizuje wspóln¹ po- litykê roln¹ w Polsce. Zadaniem ARR jest kierowanie systemem interwencji na pod- stawowych rynkach za pomoc¹ dostêpnych mechanizmów: handlu zagranicznego, interwencji rynkowej, dop³at do prywatnego przechowywania, dop³at do przetwór- stwa, i innych mechanizmów 11. Dzia³ania zwi¹zane z administrowaniem mechanizmami WPR s¹ prowadzone w celu stabilizacji rynku produktów rolno-spo¿ywczych oraz ochrony dochodów uzyskiwanych z rolnictwa. Agencja Rynku Rolnego jako agencja p³atnicza m.in.: – wydaje decyzje administracyjne umo¿liwiaj¹ce rolnikom i przetwórcom rol- nym uczestniczenie w mechanizmach WPR administrowanych przez ARR; – wyp³aca œrodki finansowe uczestnikom poszczególnych mechanizmów WPR; – kontroluje prawid³owoœæ wykorzystania tych œrodków finansowych. Mechanizmy WPR, którymi administruje Agencja skierowane s¹ przede wszyst- kim do handlowców, przedsiêbiorstw przechowalniczych, zak³adów przetwórczych

9 Dane: J. Czapla, W. Guba, op. cit. 10 Pe³na lista instrumentów WPR w Polsce na stronie . 11 Wykorzystano: Wsparcie gospodarstw rolnych po akcesji do UE, Ministerstwo Rolnictwa i Roz- woju Wsi,. Warszawa, maj 2004 r. 52 Krzysztof Zalega [814] i produkcyjnych oraz grup producenckich, a tak¿e do producentów rolnych np. w wy- padku kwotowania produkcji mleka.

Mechanizmy handlu zagranicznego

Celem stosowania regulacji w zakresie obrotu towarowego z zagranic¹ produk- tami rolno-spo¿ywczymi jest stabilizacja rynku wewnêtrznego oraz monitorowanie wolumenu przywozu i wywozu produktów w Unii Europejskiej. W ramach admini- strowania obrotem towarowym z zagranic¹ produktami rolno-spo¿ywczymi ARR odpowiedzialna jest za: wydawanie i rozliczanie pozwoleñ na przywóz i wywóz oraz œwiadectw refundacji, wyp³acanie refundacji wywozowych, naliczanie op³at wywo- zowych, nak³adanie kar administracyjnych, raportowanie do Komisji Europejskiej. W ramach WPR w dziedzinie handlu zagranicznego Agencja dzia³a na rynku: mle- ka, zbó¿, cukru, wo³owiny i cielêciny, wieprzowiny, drobiu i jaj oraz albumin, ole- jów i t³uszczów, nasion, alkoholu etylowego pochodzenia rolniczego, ry¿u, œwie- ¿ych owoców i warzyw, bananów, przetworów owocowych i warzywnych, wina, baraniny i koziny oraz lnu i konopi. Pozwolenia przywozowe oraz op³aty celne s¹ podstawowymi instrumentami, które s³u¿¹ ochronie rynku wewnêtrznego. Ich g³ów- nym celem jest zapobie¿enie nap³ywowi do Unii Europejskiej taniego surowca pro- dukowanego w krajach trzecich. Op³aty wywozowe s³u¿¹ ograniczeniu wywozu pro- duktów z rynku UE, gdy cena produktu na rynku œwiatowym jest wy¿sza lub zbli¿a siê do poziomu ceny produktu w UE. Uzyskanie przez przedsiêbiorcê pozwolenia wywozowego upowa¿nia go do ubiegania siê o przyznanie dop³aty do wywozu to- warów objêtych systemem refundacji. Refundacje do wywozu stosowane s¹ w celu zapewnienia odpowiedniej konkurencyjnoœci produktów rolno-spo¿ywczych pro- dukowanych w UE i kierowanych do wywozu.

Mechanizmy interwencji rynkowej

Celem interwencyjnego zakupu i sprzeda¿y produktów rolno-spo¿ywczych w ra- mach wspólnej polityki rolnej jest stabilizacja rynków przez zakup nadwy¿ek pro- duktów z rynku oraz sprzeda¿ nadwy¿ek zgromadzonych w magazynach b¹dŸ ch³od- niach interwencyjnych na wypadek ich niedoboru. W ramach dzia³añ interwencyjnych Agencja Rynku Rolnego realizuje interwencyjny zakup i sprzeda¿: zbó¿, mas³a, od- t³uszczonego mleka w proszku, wo³owiny, cukru. Mechanizmy interwencyjne, któ- rymi administruje ARR obejmuj¹ interwencyjny zakup, przechowywanie i sprzeda¿ na rynek wewnêtrzny Wspólnoty i do krajów trzecich produktów rolno-spo¿yw- czych zgromadzonych w zapasach interwencyjnych. Do zadañ ARR nale¿y rów- nie¿ monitorowanie stanu zapasów przechowywanych w ch³odniach i magazynach interwencyjnych. [815] Polityka strukturalna UE 53

Mechanizmy dop³at do prywatnego przechowywania

Mechanizm dop³at do prywatnego przechowywania ma na celu utrzymanie rów- nowagi rynkowej na rynku produktów rolno-spo¿ywczych w Unii Europejskiej przez czasowe niewprowadzanie na rynek, czyli udzielanie dop³aty do przechowywania ich nadwy¿ek, a tym samym rekompensowanie kosztów ponoszonych z tego tytu³u. Dop³aty do prywatnego przechowywania prowadzone s¹ po stawkach ustalonych przez Komisjê Europejsk¹. W ramach tych dop³at Agencja Rynku Rolnego realizuje dop³aty do prywatnego przechowywania: wieprzowiny, wo³owiny(cielêciny), bara- niny (koziny), mas³a, odt³uszczonego mleka w proszku, serów oraz do prywatnego sk³adowania wina sto³owego i moszczy gronowych.

Mechanizmy dop³at do przetwórstwa

Celem tego mechanizmu jest powiêkszenie rynku zbytu i zagospodarowanie nad- wy¿ek produkcyjnych przez stworzenie dodatkowego popytu na produkty objête mechanizmami. Agencja Rynku Rolnego administruje dop³atami do: skrobi prze- znaczanej na cele niespo¿ywcze, wykorzystania moszczu gronowego i zagêszczo- nego moszczu gronowego, wykorzystania oliwy z oliwek w przetwórstwie, prze- twórstwa s³omy lnianej i konopnej na w³ókna, cukru wykorzystywanego w przemyœle chemicznym, przetwórstwa mas³a, mas³a skoncentrowanego i œmietanki, mas³a skon- centrowanego wykorzystywanego w bezpoœredniej konsumpcji, odt³uszczonego mleka w proszku przeznaczonego do produkcji pasz, odt³uszczonego mleka prze- znaczonego do produkcji kazeiny i kazeinianów oraz do zakupu mas³a z zapasów interwencyjnych przez instytucje niedochodowe.

Inne mechanizmy

Oprócz wymienionych mechanizmów Agencja Rynku Rolnego prowadzi: kwoto- wanie produkcji mleka, dop³aty cukrowe, dop³aty w ramach kwotowania produkcji skrobi ziemniaczanej, kwotowanie produkcji surowca tytoniowego, dop³aty dla hodowców jedwabników, dop³aty do produkcji suszu paszowego, dop³aty do spo¿ycia mleka i prze- tworów mlecznych w placówkach oœwiatowych, wsparcie produkcji i zbytu miodu, wsparcie dzia³añ promocyjnych i informacyjnych na rynkach wybranych produktów rolnych (m.in. przez wybór programu i zawarcie umowy, kontrolê realizacji programu i wyp³acanie dop³aty), dostarczanie produktów ¿ywnoœciowych najubo¿szej ludnoœci UE, administrowanie rozdzia³em owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzeda¿y. Agencja Rynku Rolnego w ramach stosowanych mechanizmów odpowiedzial- na jest za nadzór nad procesem autoryzacji jednostek bior¹cych udzia³ w danym mechanizmie. 54 Krzysztof Zalega [816]

Polityka strukturalna rozwoju obszarów wiejskich

Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EAGGF) jest instru- mentem nie tylko finansowania rozwoju rolnictwa, ale równie¿ rozwoju obszarów wiejskich. Sekcja Orientacji Funduszu EAGGF finansuje dzia³ania z tego zakresu. Fundusz jest horyzontalny, tzn. obejmuje terytorium ca³ej Unii Europejskiej i nie jest ograniczony do okreœlonych regionów. Rozwój obszarów wiejskich jest czêœci¹ szeroko rozumianej polityki struktural- nej UE. W polityce strukturalnej rozwoju obszarów wiejskich podstawowe ce1e to: 1. Przyspieszenie przemian w rolnictwie. 2. Przywrócenie konkurencyjnoœci regionów rolniczych. 3. U³atwienie rozwoju i strukturalnych dostosowañ obszarów wiejskich o du- ¿ym zatrudnieniu. W ramach tych celów mo¿e byæ realizowanych wiele programów skierowanych bezpoœrednio do gospodarstw rolnych, np. szkolenia zawodowe, przedsiêwziêcia socjalne oraz inne, zwi¹zane z wielofunkcyjnym rozwojem wsi. Polityka rozwoju obszarów wiejskich regulowana jest rozporz¹dzeniem Rady (WE) nr 1257 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniaj¹cym i uchylaj¹cym niektóre rozporz¹dzenia. Zgodnie z tym rozporz¹dzeniem, wspólna polityka rozwoju obsza- rów wiejskich powinna towarzyszyæ innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupe³niaæ, a zatem uczestniczyæ w osi¹ganiu celów dotycz¹cych wspólnej polityki w dziedzinie spójnoœci gospodarczej i spo³ecznej Wspólnoty. Podczas wy- pracowywania wspólnej polityki rolnej oraz metod s³u¿¹cych jej realizacji, nale¿y braæ pod uwagê szczególny charakter gospodarki rolnej, który wynika ze struktury spo³ecznej rolnictwa oraz strukturalnej i naturalnej nierównoœci miêdzy ró¿nymi re- gionami rolniczymi. Dzia³ania na rzecz rozwoju rolnictwa powinny zatem odnosiæ siê do regionów opóŸnionych w rozwoju (cel 1) oraz regionów maj¹cych trudnoœci strukturalne (cel 2). Z uwagi na koniecznoœæ dostosowania rolnictwa do nowych realiów i ewolucji rynku, zmian w polityce rynkowej i zasadach handlu oraz wyma- gañ i preferencji konsumentów – polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna mieæ na celu podniesienie konkurencyjnoœci obszarów wiejskich, a zatem mieæ równie¿ udzia³ w utrzymaniu i tworzeniu nowych miejsc pracy 12. W ramach rozwoju obszarów wiejskich pomoc finansowa Wspólnoty obejmuje: – poprawê struktury w gospodarstwach rolnych, przemyœle rolno-spo¿ywczym i handlu rolnym; – konwersjê i reorientacjê potencja³u produkcyjnego rolnictwa, wprowadzenie nowych technologii i poprawê jakoœci produktów; – zachêcanie do prowadzenia produkcji innej ni¿ produkcja ¿ywnoœciowa;

12 Oznacza to uczestnictwo Funduszu EAGGF w realizacji wspólnotowej polityki spo³ecznej. [817] Polityka strukturalna UE 55

– rozwój gospodarki leœnej; – zró¿nicowanie dzia³alnoœci gospodarczej przez rozwój dzia³ów uzupe³niaj¹- cych b¹dŸ alternatywnych; – utrzymanie i wzmocnienie „¿ywotnej tkanki spo³ecznej” na terenach wiejskich; – rozwój dzia³alnoœci gospodarczej, utrzymanie i tworzenie miejsc pracy w ce- lu lepszego wykorzystania istniej¹cego potencja³u lokalnego; – poprawê warunków pracy i ¿ycia; – utrzymanie i promocjê ekstensywnych (low input) systemów gospodarowania; – zachowanie i promocjê walorów naturalnych regionu oraz zrównowa¿onego rolnictwa, respektuj¹cego wymagania ochrony œrodowiska; – likwidowanie nierównoœci spo³ecznych i promocjê równych szans dla kobiet i mê¿czyzn, zw³aszcza przez wspieranie projektów zainicjowanych i wdra¿anych przez kobiety. Wœród wymienionych zadañ Sekcja Orientacji EAGGF wspiera: – rozwój i modernizacjê terenów wiejskich; – inicjatywy s³u¿¹ce zmianom struktury zawodowej na wsi (w tym kszta³cenie zawodowe rolników i ich przekwalifikowanie do innych zawodów); – dzia³ania maj¹ce na celu zwiêkszenie konkurencyjnoœci produktów rolnych; – restrukturyzacjê oraz dostosowanie potencja³u produkcyjnego gospodarstw do wymagañ rynku; – pomoc przy osiedlaniu siê m³odych rolników; – rozwój ruchu turystycznego i rzemios³a; – rozwój i eksploatacjê terenów leœnych; – inwestycje w ochronie œrodowiska; – wyrównywanie szans gospodarstw po³o¿onych na terenach górzystych i tere- nach dotkniêtych kataklizmami. W celu realizacji tych zadañ stosowane s¹ nastêpuj¹ce instrumenty wsparcia roz- woju obszarów wiejskich: 1.Instrumenty towarzysz¹ce, które zosta³y wprowadzone jako element reformy wspólnej polityki rolnej w 1992 r. (wczeœniejsze emerytury, programy rolnoœrodo- wiskowe, zalesianie oraz wsparcie gospodarstw po³o¿onych w regionach o nieko- rzystnych warunkach gospodarowania lub objêtych specyficznymi restrykcjami zwi¹zanymi z ochron¹ œrodowiska – LFA13). Podobnie jak dzia³ania rynkowe WPR, œrodki towarzysz¹ce s¹ finansowane z Sekcji Gwarancji EAGGF i okreœla siê je mia- nem drugiego filaru WPR. 2. Instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych (in- westycje w gospodarstwach rolnych, pomoc dla m³odych rolników, pomoc na szko- lenia zawodowe, inwestycje w przetwórstwie i marketingu produktów rolnych).

13 Less Favoured Areas. 56 Krzysztof Zalega [818]

3. Instrumenty s³u¿¹ce szeroko rozumianemu rozwojowi obszarów wiejskich (np. poprawa zagospodarowania gruntów, komasacja gruntów, marketing produktów o specjalnej jakoœci, renowacja budynków wiejskich stanowi¹cych dziedzictwo hi- storyczne, zró¿nicowanie dzia³alnoœci gospodarczej na wsi, zarz¹dzanie zasobami wodnymi, ochrona naturalnego œrodowiska i krajobrazu, odbudowa produkcji znisz- czonej przez klêski ¿ywio³owe, rozwój i poprawa infrastruktury zwi¹zanej z rolnic- twem, rozwój turystyki i rzemios³a, zarz¹dzanie finansowe). Wœród instrumentów Sekcji Orientacji uwagê zwracaj¹ programy rolnoœrodowi- skowe, w ramach których promowane s¹ dzia³ania przyjazne dla œrodowiska. Pro- gramy rolnoœrodowiskowe obejmuj¹ m.in. stosowanie ekologicznych metod gospo- darowania, metod rolnictwa zrównowa¿onego, utrzymywanie niskoproduktywnych ³¹k i pastwisk o wysokich walorach przyrodniczych oraz siedlisk bêd¹cych ostoj¹ dzikiej przyrody, ochronê gleb i wód, tworzenie stref buforowych, zachowanie ro- dzimych ras zwierz¹t. Premia finansowa w ramach tego instrumentu wyp³acana bê- dzie w zamian za dochód utracony z powodu zaniechania intensywnych upraw na danym terenie, a tak¿e jako refundacja kosztów poniesionych podczas realizacji da- nego pakietu rolnoœrodowiskowego. Strategiê oraz kierunki dzia³añ w Polsce w zakresie rozwoju rolnictwa i obsza- rów wiejskich okreœla sektorowy program operacyjny „Restrukturyzacja i moderni- zacja sektora ¿ywnoœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich”. Program ten wdra- ¿any bêdzie na terenie ca³ego kraju w latach 2004–2006, przy za³o¿eniu, ¿e realizacja p³atnoœci odbywaæ siê bêdzie do koñca 2008 r. Na podstawie analizy sytuacji na obszarach wiejskich i w sektorze rolno-spo- ¿ywczym przyjêto, ¿e program ten bêdzie narzêdziem w realizacji celu narodowego planu rozwoju – „Restrukturyzacja sektora ¿ywnoœciowego i rozwój obszarów wiej- skich”. Planowane dzia³ania, zgodnie z priorytetami rozporz¹dzenia Rady (WE) nr 1257/99, maj¹ s³u¿yæ realizacji dwóch celów strategicznych programu, które okre- œlono jako: – cel 1: „Poprawa konkurencyjnoœci gospodarki rolno-¿ywnoœciowej” – trakto- wany jako najwa¿niejszy cel strategiczny rozwoju polskiego rolnictwa oraz prze- twórstwa ¿ywnoœci w pierwszych latach integracji z UE; – cel 2: „Zrównowa¿ony rozwój obszarów wiejskich” – realizowany równie¿ poprzez plan rozwoju obszarów wiejskich (PROW) oraz inne programy operacyjne w ramach narodowego planu rozwoju. Niezale¿nym dokumentem programowym, w stosunku do sektorowego progra- mu operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora ¿ywnoœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich, bêdzie „Plan rozwoju obszarów wiejskich”, wspó³fi- nansowany przez Sekcjê Gwarancji EAGGF. W ramach tego programu wdra¿ane bêd¹ takie dzia³ania, jak np. renty strukturalne czy programy rolnoœrodowiskowe, zalesianie gruntów rolnych, p³atnoœci dla terenów trudnych dla gospodarki rolnej. [819] Polityka strukturalna UE 57

Dzia³ania wdra¿ane w ramach obydwu programów maj¹ byæ kompatybilne i wzajem- nie siê uzupe³niaæ w ramach nadrzêdnego celu, jakim jest rozwój obszarów wiejskich. Pomoc strukturalna na rozwój obszarów wiejskich i rolnictwa musi byæ uzupe³- niona ze wzglêdu na ograniczenia mo¿liwej interwencji, wynikaj¹cej z jednofundu- szowego charakteru sektorowego programu operacyjnego „Restrukturyzacja i mo- dernizacja sektora ¿ywnoœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich”, przez: – transfery œrodków przeznaczonych na rozwój infrastruktury (Europejski Fun- dusz Rozwoju Regionalnego – ERDF); – tworzenie pozarolniczych miejsc pracy i rozwój zasobów ludzkich (Europejski Fundusz Socjalny – ESF i ERDF); – instrumenty pomocy krajowej, kontynuowane po przyst¹pieniu Polski do UE. Obrazuje to zintegrowane podejœcie do polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Z uwagi na krótki okres programowania (lata 2004-2006) dzia³ania strukturalne z zakresu rozwoju wsi powinny byæ na tyle elastyczne, aby nowe kraje cz³onkow- skie mog³y wykorzystaæ doœwiadczenia zdobyte w czasie programowania SAPARD. Zatem zarówno œrodki towarzysz¹ce WPR, jak i dzia³ania strukturalne bêd¹ wdra¿a- ne przez agencje przygotowane do realizacji programu SAPARD (czyli ARiMR), a œrodki towarzysz¹ce, które powinny byæ wydawane w ci¹gu roku mog¹ zostaæ za- kontraktowane na 2–3 lata. Transfer œrodków Sekcji Orientacji dokonywany jest przez Komisjê Europejsk¹ na rzecz krajowego, regionalnego cia³a wyznaczonego przez pañstwo cz³onkow- skie. W zale¿noœci od wielkoœci kraju, programu na rzecz rolnictwa i wysokoœci za- anga¿owanych œrodków, resort rolnictwa w danym kraju mo¿e sam byæ agencj¹ p³at- nicz¹ albo delegowaæ to zadanie odrêbnej jednostce na szczeblu centralnym lub jednostkom na szczeblach regionalnych. W Polsce instytucj¹ zarz¹dzaj¹c¹ œrodkami z Sekcji Orientacji jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a instytucjami wdra- ¿aj¹cymi – w zale¿noœci od dzia³ania sektorowego programu operacyjnego – Agen- cja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, Fundacja Programów Pomocy dla Rolnic- twa oraz urzêdy marsza³kowskie. Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa jest tak¿e agencj¹ p³atnicz¹, ustanowion¹ warunkowo14 , której zakres warunkowej akre- dytacji obejmuje realizacjê nastêpuj¹cych zadañ w ramach wspólnej polityki rolnej: ewidencjê producentów oraz ewidencjê wniosków o przyznanie p³atnoœci bezpo- œrednich do gruntów rolnych i p³atnoœci z tytu³u wsparcia dzia³alnoœci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

14 Rozporz¹dzenie ministra finansów z 27 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia Agencji Re- strukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa agencj¹ p³atnicz¹, której udziela siê warunkowej akredytacji (DzU z 2004, nr 101, poz. 1030). Rozporz¹dzenie okreœla zmiany, jakie powinny byæ wprowadzone w celu spe³nienia przez Agencjê wszystkich kryteriów akredytacyjnych, wraz z terminami ich realizacji. 58 Krzysztof Zalega [820]

Wsparcie rolnictwa realizowane przez ARiMR obejmuje15: – p³atnoœci bezpoœrednie, – „Plan rozwoju obszarów wiejskich”, – sektorowy program operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora ¿yw- noœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich”, – kredyty o obni¿onej stopie oprocentowania, porêczenia i gwarancje kredytowe16, – dotacje 17.

P³atnoœci bezpoœrednie

System jednolitej p³atnoœci obszarowej jest rozwi¹zaniem nowym, dotychczas niestosowanym w pañstwach cz³onkowskich Unii Europejskiej. System ten bêdzie móg³ funkcjonowaæ przez trzy pierwsze lata cz³onkostwa, z mo¿liwoœci¹ przed³u¿e- nia o kolejne lata. W nastêpnych latach bêdzie funkcjonowaæ podobny system, bo- wiem reforma wspólnej polityki rolnej polega na odchodzeniu od systemu wspiera- j¹cego produkcjê na rzecz systemu p³atnoœci obszarowych. P³atnoœci bêd¹ wyp³acane na wszystkie grunty rolne utrzymane w odpowiedniej kulturze rolnej, z zachowa- niem wymagañ ochrony œrodowiska. Ich poziom wynosi 25%, 30% i 35% w latach 2004, 2005 i 2006 w stosunku do poziomu wsparcia rolnictwa w Unii Europejskiej. Dop³aty w tej wysokoœci s¹ w pe³ni finansowane ze œrodków Unii Europejskiej. Trak- tat akcesyjny przewiduje mo¿liwoœæ podniesienia poziomu dop³at odpowiednio do 55%, 60% i 65%. P³atnoœci uzupe³niaj¹ce bêd¹ wyp³acane do powierzchni upraw, ale tylko w kierunkach produkcji wspieranych w Unii Europejskiej p³atnoœciami bezpoœrednimi. Na sfinansowanie p³atnoœci uzupe³niaj¹cych bêdzie wykorzystana czêœæ œrodków z planu rozwoju obszarów wiejskich, a tak¿e œrodki bud¿etu krajo- wego. P³atnoœci bezpoœrednie przys³uguj¹ producentom rolnym maj¹cym grunty rolne o powierzchni powy¿ej 1ha, z tym ¿e powierzchnia dzia³ek rolnych wchodz¹- cych w sk³ad gospodarstwa nie mo¿e byæ mniejsza ni¿ 0,1 ha. Szacuje siê, ¿e wysokoœæ

15 Wykorzystano: Wsparcie gospodarstw rolnych po akcesji do UE, Ministerstwo Rolnictwa i Roz- woju Wsi, Warszawa, maj 2004 r. 16 Finansowanie modernizacji rolnictwa i rozwoju wsi po akcesji bêdzie nastêpowa³o g³ównie ze œrod- ków unijnych – zgodnie z mechanizmami wspólnej polityki rolnej i programami strukturalnymi. Rola obecnie stosowanych instrumentów wsparcia rolnictwa ze œrodków bud¿etu pañstwa bêdzie mala³a na rzecz wsparcia unijnego (z udzia³em niezbêdnego wspó³finansowania krajowego). 17 Udzielane na podstawie przepisów rozporz¹dzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla ró¿nych podmiotów wykonuj¹cych zadania na rzecz rolnictwa (DzU nr 72, poz. 655), na dofinansowanie kosztów zadañ w zakresie: postêpu biologicznego w produkcji roœlinnej i zwierzêcej, zwalczania chorób zakaŸnych zwierz¹t, ochrony roœlin, rolnictwa eko- logicznego. [821] Polityka strukturalna UE 59 stawki jednolitej p³atnoœci obszarowej na 1 ha gruntów, któr¹ ostatecznie okreœli Komisja Europejska, wyniesie oko³o 44,5 euro. Stawkê dop³at uzupe³niaj¹cych corocznie bêdzie okreœla³a Rada Ministrów. Wysokoœæ dop³at uzupe³niaj¹cych za- le¿y od rodzaju upraw. Przewiduje siê, ¿e dla upraw polowych (zbo¿a, oleiste, wysokobia³kowe, len i konopie w³ókniste, wyka, uprawy roœlin przeznaczone na nasiona oraz ³¹ki i pastwiska) stawka dop³aty wyniesie powy¿ej 60 euro na hektar, a do chmielu oko³o 220 euro. Resort rolnictwa ocenia, ¿e polscy rolnicy w ramach p³atnoœci bezpoœrednich mog¹ otrzymaæ powy¿ej 6 mld z³ rocznie. W ramach jed- nego wniosku o p³atnoœci obszarowe rolnik bêdzie móg³ staraæ siê równie¿ o do- p³aty z tytu³u prowadzenia gospodarstwa na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

„Plan rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006”

Plan ten obejmuje nastêpuj¹ce dzia³ania: – renty strukturalne, – wspieranie gospodarstw niskotowarowych, – wspieranie dzia³alnoœci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), – wspieranie przedsiêwziêæ rolnoœrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierz¹t, – zalesianie gruntów rolnych, – dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, – grupy producentów rolnych. Na realizacjê tego planu w latach 2004-2006 przewiduje siê wydanie 3563 mln euro, z czego œrodki unijne wynios¹ 2866, 4 mln euro, a œrodki krajowe równo- wartoœæ 696,6 mln euro.

Renty strukturalne

Renty strukturalne maj¹ zachêcaæ rolników w wieku przedemerytalnym do za- przestania prowadzenia dzia³alnoœci rolniczej i przekazania gospodarstw rolnych w sposób s³u¿¹cy poprawie ¿ywotnoœci gospodarstw rolnych w Polsce oraz zapew- niæ rolnikom wystarczaj¹ce Ÿród³o dochodu po zaprzestaniu tej dzia³alnoœci. Renta strukturalna przys³uguje producentowi rolnemu bêd¹cemu osob¹ fizyczn¹, który m.in. ukoñczy³ 55 lat, przekaza³ posiadane gospodarstwo rolne i zaprzesta³ prowadzenia wszelkiej towarowej dzia³alnoœci rolniczej. Wysokoœæ renty strukturalnej ustala siê jako odpowiedni procent kwoty najni¿szej emerytury. Podstawowa wysokoœæ wy- nosi 210%, natomiast maksymalna 440% kwoty najni¿szej emerytury. Wysokoœæ 60 Krzysztof Zalega [822] renty strukturalnej mo¿e kszta³towaæ siê w granicach 1181,42 z³ – 2475,35 z³ 18. W okreœlonych wypadkach podstawowa wysokoœæ renty strukturalnej mo¿e zostaæ zwiêkszona.

Wspieranie gospodarstw niskotowarowych

Wspieranie gospodarstw niskotowarowych ma na celu zwiêkszenie mo¿liwoœci inwestowania gospodarstw rolnych o niewielkim w³asnym potencjale ekonomicz- nym. Gospodarstwa te w znacz¹cej mierze prowadz¹ produkcjê przeznaczon¹ na w³asne potrzeby, a dziêki pomocy finansowej mog¹ podj¹æ dzia³ania prowadz¹ce do rynkowego ukierunkowania produkcji, poprawy dochodowoœci oraz szeroko rozu- mianych dostosowañ do funkcjonowania na jednolitym rynku. W efekcie pomoc w ramach niniejszego dzia³ania ma przyczyniaæ siê do stabilizacji sektora rolnego w Polsce. Beneficjentem tej formy wsparcia jest producent rolny – osoba fizyczna, prowadz¹ca gospodarstwo rolne bêd¹ce jego w³asnoœci¹ lub w³asnoœci¹ jego ma³- ¿onka i odpowiadaj¹ce definicji gospodarstwa niskotowarowego. Pomoc dla gospo- darstw niskotowarowych w postaci premii wyp³acanej przez okres do piêciu lat, wyniesie rocznie równowartoœæ 1250 euro na gospodarstwo.

Wspieranie dzia³alnoœci rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)

Dzia³anie to jest instrumentem wsparcia finansowego gospodarstw rolnych po- ³o¿onych na terenach, na których produkcja rolnicza jest utrudniona ze wzglêdu na niekorzystne warunki naturalne. Dop³aty wyrównawcze dla gospodarstw rolnych po³o¿onych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania rekompen- suj¹ wy¿sze koszty produkcji ponoszone przez te gospodarstwa w stosunku do go- spodarstw po³o¿onych poza strefami ONW. Dop³aty te maj¹ przeciwdzia³aæ wylud- nianiu siê obszarów wiejskich i zatracaniu ich rolniczego charakteru. W ramach ONW wydzielono: obszary nizinne I i II, obszary górskie, obszary ze specyficznymi utrud- nieniami. Beneficjentem jest producent rolny prowadz¹cy dzia³alnoœæ rolnicz¹ w go- spodarstwie rolnym po³o¿onym w ca³oœci lub czêœci w granicach ONW, a wysokoœæ pomocy w postaci corocznych zrycza³towanych p³atnoœci (dop³at wyrównawczych), w zale¿noœci od obszaru wyniesie od 38 do 68 euro na hektar.

18 Od 1 marca 2004 r. wysokoœæ najni¿szej emerytury, okreœlona w przepisach o emeryturach i ren- tach z Funduszu Ubezpieczeñ Spo³ecznych, wynosi 562, 58 z³. [823] Polityka strukturalna UE 61

Wspieranie przedsiêwziêæ rolnoœrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierz¹t

Za³o¿eniem tego dzia³ania, zwanego „Krajowym programem rolnoœrodowisko- wym” (KPR), jest utrwalenie wzorców trwa³ej i zrównowa¿onej gospodarki rolnej, zw³aszcza na obszarach chronionych i zagro¿onych degradacj¹. Pomoc skierowana jest do producenta rolnego, którego gospodarstwo po³o¿one jest na terenach kwalifi- kuj¹cych siê do uzyskania wsparcia. P³atnoœæ bêdzie ustalana na podstawie zadekla- rowanych dzia³añ, w odniesieniu do powierzchni i wyp³acana w cyklu rocznym. W kalkulacji p³atnoœci wziêto pod uwagê utracony dochód oraz poniesione dodat- kowe koszty. Pomoc finansowa bêdzie wyp³acana corocznie jako suma p³atnoœci za dzia³ania wdra¿ane w gospodarstwie. Œrednia stawka dotacji szacowana jest na rów- nowartoœæ oko³o 100–120 euro na hektar.

Zalesianie gruntów rolnych

Celem tego dzia³ania jest wsparcie procesu zalesiania gruntów rolnych niebêd¹- cych w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa, a nastêpnie zapewnienie w³aœciwej pielêgnacji no- wych nasadzeñ we wczesnych etapach ich rozwoju. Producent rolny bêd¹cy osob¹ fizyczn¹, uzyskuj¹cy co najmniej 20% dochodów z tytu³u prowadzenia tego gospo- darstwa, mo¿e skorzystaæ z tej formy wsparcia. P³atnoœæ bêdzie ustalana na podstawie powierzchni gruntów (na hektar) i wyp³acana w cyklu rocznym: jednorazowo – wsparcie na zalesienie, przez 5 lat premia pielêgnacyjna, przez 20 lat premia zalesieniowa. W za- le¿noœci od formy pomocy jej wysokoœæ wyniesie od 360 do 5900 euro na hektar.

Dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej

Pomoc w ramach tego dzia³ania obejmuje wspieranie na rzecz dostosowania do standardów Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony œrodowiska, ochrony roœlin, zdrowia i dobrostanu zwierz¹t. Wsparciem zostan¹ objêci producenci rolni oraz w³a- œciciele ferm kurzych, którzy znajduj¹ siê w opublikowanym wykazie, zgodnie z po- stanowieniami dyrektywy nr 1999/74/WE. W zale¿noœci od schematu (1 lub 2) ca³ko- wita suma wsparcia nie mo¿e przekroczyæ 80 000 z³ (18 347,36 euro) lub 150 000 z³ (34 401,30 euro) na jednego beneficjenta.

Grupy producentów rolnych

Wsparcie bêdzie udzielane grupom producentów rolnych, zak³adanym w celu wspólnego dostosowania standardów produkcji przez cz³onków takich grup oraz wykszta³cenia systemu wspólnej sprzeda¿y produktów. Pomoc bêdzie udzielana na zak³adanie i administracyjne koszty dzia³ania grup producentów rolnych przez okres 62 Krzysztof Zalega [824]

5 lat od momentu ich powstania. Do tej formy wsparcia kwalifikuj¹ siê grupy produ- centów rolnych, które rozpoczê³y swoj¹ dzia³alnoœæ po akcesji Polski do UE. Pomoc finansowa bêdzie realizowana w formie rocznych p³atnoœci przez pierwsze 5 lat od daty uznania danej grupy producentów rolnych. Kwota wsparcia zostanie wyliczona na podstawie rocznej wartoœci brutto sprzedanej produkcji z gospodarstw cz³on- ków grupy i nie przekroczy – w zale¿noœci od procentu wartoœci produkcji – sumy od 50 000 euro do 1 000 000 euro.

Sektorowy program operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora ¿ywnoœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich 200-2006”

Polska w ramach tego programu mo¿e otrzymaæ w latach 2004–2006 wsparcie w wysokoœci 1784,15 mln euro, z czego 1192,68 mln euro bêd¹ stanowi³y œrodki Unii Europejskiej, a 591,47 mln euro bêdzie pochodzi³o g³ównie z bud¿etu krajo- wego. Czêœæ odbiorców pomocy w ramach tego programu bêdzie musia³a dyspono- waæ w³asnymi œrodkami na wspó³finansowanie przedsiêwziêæ. Udzia³ w³asny jest zró¿nicowany w zale¿noœci od rodzaju pomocy. Program ten obejmuje nastêpuj¹ce dzia³ania:

Inwestycje w gospodarstwach rolnych

Wspierane bêd¹ projekty inwestycyjne zwi¹zane z modernizacj¹ gospodarstw rolnych, prowadz¹ce do ich dostosowania do warunków funkcjonowania na jednoli- tym rynku. Beneficjent pomocy mo¿e otrzymaæ ³¹cznie nie wiêcej ni¿ 300 000 z³ w okresie programowania, a poziom pomocy finansowej wynosi maksymalnie do 65% kosztów kwalifikowalnych przedsiêwziêcia.

U³atwienie startu m³odym rolnikom

Pomoc finansowa – w postaci premii – bêdzie wyp³acana m³odym rolnikom, którzy rozpoczynaj¹ samodzielne prowadzenie gospodarstwa. Wsparcie to ma przy- spieszyæ proces wymiany pokoleñ w rolnictwie przez zapewnienie œrodków finan- sowych, co u³atwi m³odym rolnikom rozpoczêcie prowadzenia dzia³alnoœci rolnej oraz umo¿liwi modernizacjê przejmowanych gospodarstw. Pomoc bêdzie udzielana w formie premii, w wysokoœci 50 000 z³ i bêdzie uwarunkowana spe³nieniem czte- rech warunków brzegowych: wiek do 40 lat; rolnicze kwalifikacje zawodowe; za- pewnienie minimalnych standardów w zakresie œrodowiska, higieny, dobrostanu zwierz¹t; zapewnienie ¿ywotnoœci ekonomicznej gospodarstwa. [825] Polityka strukturalna UE 63

Ró¿nicowanie dzia³alnoœci rolniczej i zbli¿onej do rolnictwa – w celu zapewnienia ró¿norodnoœci dzia³añ lub alternatywnych Ÿróde³ dochodów

W ramach tego dzia³ania wspierane bêd¹ projekty zwi¹zane z realizacj¹ inwe- stycji s³u¿¹cych podjêciu przez rolników i domowników dodatkowej dzia³alnoœci, zbli¿onej do rolnictwa. Podjêcie lub rozwój dodatkowej dzia³alnoœci, wykorzystuj¹- cej istniej¹ce zasoby gospodarstwa i regionu oraz uwzglêdniaj¹cej potrzeby rynku, ma stwarzaæ warunki do rozwoju wielofunkcyjnych i trwa³ych ekonomicznie go- spodarstw. Poziom pomocy wynosi 50% kosztów kwalifikowanych inwestycji, jed- nak maksymalna wysokoœæ pomocy, jaka mo¿e byæ wyp³acona podmiotowi, wynosi ³¹cznie nie wiêcej ni¿ 100 000 z³.

Rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej zwi¹zanej z rolnictwem

Dzia³anie to ma wspieraæ ma³e projekty maj¹ce na celu polepszenie dostêpu rol- ników (osób fizycznych i prawnych) do infrastruktury technicznej. Poziom pomocy wynosi do 50% kosztów kwalifikowanych. Maksymalna wysokoœæ pomocy, w za- le¿noœci od typu projektów wyniesie od 40 000 z³ (budowa lub modernizacja urz¹- dzeñ zaopatrzenia w wodê) do 200 000 z³ (budowa lub modernizacja dróg wewnêtrz- nych, niezaliczanych do ¿adnej z kategorii dróg publicznych).

Szkolenia

Celem jest wspieranie projektów organizacji szkoleñ zawodowych dla rolników i innych osób pracuj¹cych w rolnictwie lub leœnictwie, z zakresu prowadzenia go- spodarstwa rolnego oraz produkcji rolniczej lub leœnej. Szkolenia zawodowe maj¹ przyczyniaæ siê do podwy¿szenia poziomu wiedzy i umiejêtnoœci zawodowych, co ma umo¿liwiæ uczestnikom szkoleñ bardziej efektywne zarz¹dzanie gospodarstwa- mi rolnymi. Pomoc finansowa polega na refundacji podmiotom szkol¹cym sektora publicznego i prywatnego 100% kosztów kwalifikowalnych, poniesionych w zwi¹zku z organizacj¹ szkolenia.

Wsparcie doradztwa rolniczego

Dzia³anie to obejmuje wspieranie dzia³alnoœci publicznych i prywatnych s³u¿b doradztwa rolniczego, polegaj¹cej na œwiadczeniu us³ug doradczych w zakresie ko- rzystania z pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej, instrumentów jej towarzy- sz¹cych oraz polityki strukturalnej. Pomoc finansowa polega na refundacji podmio- tom doradczym sektora publicznego i prywatnego 100% kosztów kwalifikowalnych, poniesionych w zwi¹zku ze œwiadczeniem us³ug doradczych lub informacyjnych. 64 Krzysztof Zalega [826]

Poprawa przetwórstwa i marketingu artyku³ów rolnych

W ramach tego dzia³ania realizowane bêd¹ projekty zwi¹zane z modernizacj¹ zak³adów przetwórstwa rolno-spo¿ywczego, prowadz¹ce do ich dostosowania do funkcjonowania na jednolitym rynku przez poprawê konkurencyjnoœci uwarunko- wan¹ wzrostem jakoœci produkcji, jej skal¹ i profilem, obni¿eniem kosztów oraz spe³nieniem wymagañ w zakresie norm higienicznych, ochrony œrodowiska i do- brostanu zwierz¹t. Maksymalny poziom pomocy finansowej mo¿e siêgaæ 50% ³¹cz- nych kosztów kwalifikowanych, jednak nie wiêcej ni¿ 20 000 000 z³ na jeden zak³ad w okresie trwania programu operacyjnego. Natomiast wielkoœæ pomocy finansowej na realizacjê danego projektu nie mo¿e byæ ni¿sza ni¿ 100 000 z³.

Przywracanie potencja³u produkcji leœnej po zniszczeniach spowodowanych naturaln¹ katastrof¹ lub po¿arem oraz wprowadzenie odpowiednich instrumentów zapobiegawczych

Dzia³anie to ma na celu przywrócenie potencja³u produkcji leœnej na terenach lasów uszkodzonych w wyniku klêsk ¿ywio³owych lub po¿arów. Realizowane bê- dzie przez projekty zwi¹zane z odbudow¹ funkcji gospodarczych, ekologicznych i spo³ecznych lasów oraz wprowadzeniem odpowiednich instrumentów zapobiega- j¹cych powstawaniu szkód w przysz³oœci. Pomoc finansowa bêdzie udzielana w for- mie ca³kowitego zwrotu 100% kosztów kwalifikowanych, w tym udzia³ œrodków Unii Europejskiej bêdzie wynosi³ do 80% ca³kowitego kwalifikuj¹cego siê kosztu.

Scalanie gruntów

Scalanie gruntów, prowadzone na obszarach charakteryzuj¹cych siê du¿ym roz- drobnieniem i rozproszeniem gruntów wchodz¹cych w sk³ad gospodarstw rolnych, ma na celu zmniejszenie rozcz³onkowania gruntów poszczególnych gospodarstw. Pomoc finansowa starostom powiatów, reprezentuj¹cym w³aœcicieli gospodarstw rolnych po³o¿onych na projektowanym obszarze scalenia, udzielana bêdzie w for- mie zwrotu 100% kosztów kwalifikowanych, w tym udzia³ œrodków Unii wyniesie do 80% ca³kowitego kwalifikuj¹cego siê kosztu.

Odnowa wsi oraz zachowanie i ochrona dziedzictwa kulturowego

Wspierane bêd¹ projekty inwestycyjne objête wnioskiem o pomoc finansow¹ wraz z za³¹czonym opisem planowanych do realizacji zadañ, inicjowane przez œro- dowiska lokalne. Poziom pomocy publicznej Unii Europejskiej dla gmin i instytucji kultury, których organem za³o¿ycielskim jest samorz¹d, wynosi do 80% kosztów [827] Polityka strukturalna UE 65 kwalifikowanych i minimum 20% wk³adu samorz¹du, który jest krajowym wk³a- dem publicznym. Maksymalna wysokoœæ pomocy publicznej przy realizacji tego dzia³ania wynosi 450 tys. z³.

Gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi

Celem tego dzia³ania jest wspieranie projektów melioracji szczegó³owych i pod- stawowych oraz projektów zwi¹zanych z kszta³towaniem przekroju pod³u¿nego i po- przecznego oraz uk³adu poziomego koryta cieku naturalnego, pod warunkiem, ¿e s³u¿¹ one regulacji stosunków wodnych w glebie, u³atwieniu jej uprawy oraz ochro- nie u¿ytków rolnych przed powodziami. Pomoc finansowa bêdzie udzielana woje- wódzkim zarz¹dom melioracji i urz¹dzeñ wodnych w formie zwrotu od 80 do 100% kosztów kwalifikowanych, w zale¿noœci od rodzaju melioracji. Koszt inwestycji wed³ug kosztorysu inwestorskiego powinien wynosiæ co najmniej 120 000 z³.

Pilota¿owy program Leader+. Zrównowa¿ony rozwój obszarów wiejskich

Wsparcie otrzymaj¹ projekty zwi¹zane z opracowywaniem i realizacj¹ lokalnych strategii rozwoju obszarów wiejskich, s³u¿¹cych podniesieniu atrakcyjnoœci tych obszarów jako miejsca zamieszkania i prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej. Pro- gram obejmuje m.in. akcje promocyjne, informacyjne i szkoleniowe, pomoc na rzecz tworzenia lokalnych grup dzia³ania, opracowania eksperckie, prace studialne, anali- zy. Maksymalna wysokoœæ pomocy w zale¿noœci od projektu (schematu) wynosi od 150 tys. z³ do 1,5 mln z³.

Mo¿liwoœci efektywnego wykorzystania funduszy unijnych przez Polskê

Osi¹gany poziom spójnoœci w Unii Europejskiej i efekty korzystania z instru- mentów polityki strukturalnej s¹ przedmiotem systematycznej oceny19. Historia Unii Europejskiej pokazuje, ¿e s¹ ró¿ne modele wykorzystania unijnej pomocy – od mo- delu irlandzkiego, gdzie œrodki zosta³y wykorzystane bardzo dobrze, po model grec- ki, gdzie nie uda³o siê efektywnie wykorzystaæ przyznanej pomocy strukturalnej. Zgodnie ze stanowiskiem negocjacyjnym, Polska podziela cele polityki struktu- ralnej Unii Europejskiej, wyra¿aj¹c wolê i gotowoœæ uczestnictwa od momentu ak- cesji w polityce spójnoœci gospodarczej i spo³ecznej, w tym w korzystaniu z dostêp- nych funduszy na zasadach takich jak dla innych pañstw cz³onkowskich. Polska

19 Np. w ramach raportów kohezyjnych sporz¹dzanych przez Komisjê Europejsk¹. 66 Krzysztof Zalega [828]

(wszystkie województwa) uzyska³a status obszaru wskazanego w celu 1, czyli ob- szaru o niskim poziomie rozwoju spo³eczno-ekonomicznego. Oznacza to, ¿e dzia- ³ania dotycz¹ce instrumentów europejskiej polityki strukturalnej bêd¹ dotyczyæ wszystkich województw, powiatów, miast oraz gmin. Do 2015 r. w Polsce nale¿y wybudowaæ lub zmodernizowaæ ponad 1,2 tys. oczyszczalni œcieków oraz wybudo- waæ 21 tys. km kanalizacji. Zdaniem resortu œrodowiska, dziêki tym inwestycjom mo¿e powstaæ oko³o 400 tys. miejsc pracy20. Po przyst¹pieniu do Unii Europejskiej Polska ma szansê staæ siê beneficjentem funduszy strukturalnych i Funduszu Spój- noœci w najwiêkszej po Hiszpanii skali. W latach 2004-2006 z tytu³u polityki struk- turalnej bêd¹ mia³y miejsce najwiêksze transfery finansowe z Unii Europejskiej na rzecz naszego kraju – siêgn¹ 11,4 mld euro, czyli œredniorocznie bêd¹ zbli¿one do 2% produktu krajowego brutto Polski. Wyniki kontroli Najwy¿szej Izby Kontroli w obszarze integracji europejskiej wskazuj¹ na niew³aœciwe przygotowanie administracji publicznej do zarz¹dzania programami finansowanymi ze œrodków Unii Europejskiej21. Sama Komisja Euro- pejska przewiduje powa¿ne trudnoœci z wykorzystaniem przez Polskê funduszy struk- turalnych, pomimo stwierdzonych postêpów w przygotowaniu do wdro¿enia poli- tyk strukturalnych. Przyczyn tych zagro¿eñ mo¿na wskazaæ wiele. Przyk³adowo, przedsiêbiorcy z Pol- skiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych i eksperci z Instytutu Badañ nad Gospo- dark¹ Rynkow¹ uwa¿aj¹, ¿e Polska nie wykorzysta w pe³ni przyznanych jej funduszy unijnych, ze wzglêdu na centralizacjê decyzji w przyznawaniu tych œrodków i mono- pol pañstwa na zarz¹dzanie nimi. Do Konfederacji nap³ywa coraz wiêcej sygna³ów od przedsiêbiorców, ¿e nie zamierzaj¹ oni korzystaæ z pieniêdzy pochodz¹cych z unij- nych funduszy strukturalnych z powodu „scentralizowanego, nieprzejrzystego i cza- soch³onnego systemu przyznawania tych œrodków”. Ich zdaniem, „ocena wniosków o udzielenie pieniêdzy z funduszy zale¿y od urzêdników, którzy oceniaj¹ je ze wzglê- du na zgodnoœæ formaln¹, a nie ze wzglêdu na jakoœæ”22. Przedsiêbiorcy i eksperci

20 „Rzeczpospolita z 16 marca 2004 r. 21 Informacja o wynikach kontroli dzia³añ administracji rz¹dowej w zakresie pozyskiwania i wyko- rzystania œrodków finansowych pochodz¹cych z Unii Europejskiej, Warszawa, grudzieñ 2000 r.; Informa- cja o wynikach kontroli realizacji zadañ administracji rz¹dowej w zakresie dostosowania prawa polskie- go do wymogów cz³onkostwa w Unii Europejskiej oraz stanu organizacyjnego komórek odpowiedzialnych za integracjê w poszczególnych resortach, Warszawa, lipiec 2001 r.; Informacja o wynikach kontroli funk- cjonowania wewnêtrznej kontroli finansowej œrodków z Unii Europejskiej, Warszawa, maj 2002 r.; Infor- macja o wynikach kontroli dzia³añ administracji publicznej w zakresie opracowania i wdro¿enia progra- mu SAPARD, Warszawa, maj 2002 r.; Informacja o wynikach kontroli przygotowania jednostek sektora publicznego do wykorzystania pomocy finansowej Unii Europejskiej w ramach programu ISPA w obszarze ochrony œrodowiska w latach 1999 – i pó³rocze 2002, Warszawa, kwiecieñ 2003 r.; Informacja o wynikach kontroli przygotowania administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych, Warszawa, marzec 2004 r. 22 PAP, 6 maja 2004 r. [829] Polityka strukturalna UE 67 postuluj¹ powstanie w ramach Komisji Trójstronnej zespo³u roboczego, z³o¿onego z przedstawicieli organizacji biznesowych, zwi¹zków zawodowych i niezale¿nych ekspertów, który decydowa³by o odpowiednim wykorzystaniu œrodków strukturalnych. Przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej oznacza szansê na zdynamizowanie pro- cesów rozwoju spo³eczno-gospodarczego kraju, obejmuj¹cych tak¿e przekszta³cenia struktur rolnictwa i gospodarki ¿ywnoœciowej oraz poprawê warunków ¿ycia i prowa- dzenia dzia³alnoœci gospodarczej na terenach wiejskich. Cz³onkostwo w Unii nie ozna- cza jednak bezwarunkowego przyznania œrodków finansowych, ale prawo do ubiegania siê o nie na podstawie œciœle okreœlonych zasad. Efektywne zagospodarowanie dostêp- nej pomocy strukturalnej wymaga nie tylko odpowiednich ram prawno-instytucjonal- nych i zaanga¿owania instytucji pañstwowych. Przede wszystkim dotyczy samych be- neficjentów tej pomocy, którzy chc¹c z niej odnieœæ wymierne korzyœci, musz¹ chcieæ z niej skorzystaæ. Rolnicy s¹ jedyn¹ grup¹ spo³eczn¹, która odniesie natychmiastowe, bezpoœrednie i wymierne korzyœci z przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej. Na roz- wój rolnictwa i obszarów wiejskich Polska otrzyma w latach 2004–2006 z bud¿etu Unii oko³o 7,2 mld euro, w tym 6,265 mld euro na dop³aty bezpoœrednie. Do po³owy maja 2004 r. tylko oko³o 80 tys. spoœród 1,5 mln uprawnionych go- spodarstw rolnych w Polsce z³o¿y³o wnioski o dop³aty bezpoœrednie 23. O sk³adanie stosownych wniosków, przyspieszenie za³atwiania formalnoœci oraz o pomoc w spo- rz¹dzaniu wniosków o przyznanie p³atnoœci apelowa³ minister rolnictwa, prezes ARMiR oraz hierarchowie Koœcio³a katolickiego. Za niezadowalaj¹ce tempo sk³a- dania wniosków resort rolnictwa obwinia³ sprzyjaj¹c¹ pogodê („trwa³y prace polo- we, które dla rolników by³y priorytetem”)24. Minister rolnictwa informowa³, ¿e „nie ma ¿adnych obaw co do funkcjonowania systemu informatycznego IACS, który s³u- ¿y do przyjmowania wniosków o dop³aty bezpoœrednie dla rolników”25. W czerwcu 2004 r. Najwy¿sza Izba Kontroli skontrolowa³a 5 jednostek ARiMR, w tym centralê Agencji, w zakresie prawid³owoœci podejmowanych dzia³añ s³u¿¹- cych wdra¿aniu rozwi¹zañ prawnych i organizacyjnych zwi¹zanych z systemem p³at- noœci bezpoœrednich. Zakres kontroli obejmowa³ m.in. dzia³anie systemu informa- tycznego (Zintegrowanego Systemu Zarz¹dzania i Kontroli – IACS), maj¹cego z za³o¿enia wspomagaæ rejestracjê producentów rolnych26. Moim zdaniem, jako uczestnika tej kontroli, mo¿na wymieniæ nastêpuj¹ce g³ów- ne przyczyny le¿¹ce po stronie rolników, powstrzymuj¹ce ich przed z³o¿eniem sto- sownych wniosków uprawniaj¹cych do otrzymania p³atnoœci bezpoœredniej: – problemy z pomiarem posiadanych (lub dzier¿awionych) gruntów, szczegól- nie tych w kszta³cie rombu czy trapezu; – trudnoœci w samodzielnym wype³nieniu wniosków;

23 „Dziennik Polski”, 13 maja 2004 r. 24 „Rzeczpospolita”, 19 maja 2004 r. 25 „Gazeta Prawna”, 19 maja 2004 r. 26 Wyniki tej kontroli nie zosta³y jeszcze opublikowane (stan na 28 lipca 2004 r.). 68 Krzysztof Zalega [830]

– obawa przed represjami prawno-finansowymi w razie zawy¿enia we wniosku powierzchni posiadanego gospodarstwa; – obawa przed kontrol¹ ze strony s³u¿b pañstwowych (ARMiR, a g³ównie kon- troli skarbowej) z powodu otrzymanej p³atnoœci; – obawa przed koniecznoœci¹ zwrotu otrzymanej p³atnoœci po jej skonsumowa- niu przez rolnika; – niewiara w mo¿liwoœæ otrzymania jakichkolwiek pieniêdzy „za darmo”. Termin sk³adania wniosków o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich do gruntów rol- nych bez sankcji up³yn¹³ 30 czerwca 2004 r. Do biur powiatowych ARiMR wp³ynê³o w tym czasie 1 622 985 wniosków o wpis do ewidencji producentów i 1 376 226 wnio- sków o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich, co stanowi 85% liczby zarejestrowa- nych producentów rolnych. Najwiêcej wniosków o p³atnoœci obszarowe w stosunku do liczby producentów zosta³o z³o¿onych w województwach: wielkopolskim – 91,9%, kujawsko-pomorskim – 90,5%, podlaskim – 90,5%, ³ódzkim – 89,2% i warmiñsko- mazurskim – 89,1%. Najmniej wniosków z³o¿ono w województwach: ma³opolskim – 75,7% oraz œl¹skim – 77,7%. Zdaniem Agencji, przyczyn¹ relatywnie mniejszej liczby wniosków z³o¿onych w tych województwach mog¹ byæ nieuregulowane sto- sunki w³asnoœciowe i du¿e rozdrobnienie gospodarstw (du¿y udzia³ dzia³ek o po- wierzchni mniejszej ni¿ 0,1 ha). Wnioski o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich do gruntów rolnych z³o¿one w województwach mazowieckim, lubelskim, wielkopol- skim, ma³opolskim i ³ódzkim stanowi¹ ponad 50% wszystkich z³o¿onych wniosków o przyznanie p³atnoœci. Przed³u¿enie terminu sk³adania wniosków o przyznanie p³at- noœci bezpoœrednich do gruntów rolnych do 30 czerwca 2004 r. w stosunku do pier- wotnego terminu, tj. do 15 czerwca 2004 r., spowodowa³o, ¿e ponad 150 tys. wnio- skodawców mog³o jeszcze z³o¿yæ wnioski o przyznanie p³atnoœci bez sankcji. Podobnie przed³u¿enie terminu sk³adania wniosków o wpis do ewidencji producen- tów umo¿liwi³o nadanie numeru indentyfikacyjnego ponad 40 tys. wnioskodawców27. Wnioskodawcy mieli mo¿liwoœæ z³o¿enia wniosku o przyznanie p³atnoœci bezpo- œrednich do gruntów rolnych po terminie, tj. po 30 czerwca 2004 r. Prowadzi to jednak do zmniejszenia o 1% za ka¿dy dzieñ roboczy kwoty, do której rolnik by³by uprawniony przy terminowym z³o¿eniu wniosku. Je¿eli opóŸnienie w z³o¿eniu wnio- sku wyniesie powy¿ej 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjêty. Tak wiêc ostateczny termin sk³adania wniosków (z sankcjami) up³yn¹³ 26 lipca 2004 r. Wnioski o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich do gruntów rolnych bêd¹ podle- ga³y: kontroli kompletnoœci (100% wniosków), kontroli administracyjnej (100% wniosków) oraz kontroli na miejscu (5,5% wniosków). Je¿eli oka¿e siê, ¿e z³o¿one wnioski s¹ niekompletne, wówczas wnioskodawcy, którzy je z³o¿yli, bêd¹ zobowi¹- zani do usuniêcia braków. Podczas kontroli administracyjnej (kontroli systemowej)

27 Informacja nt. wniosków o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich do gruntów rolnych zebranych przez Agencjê Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do 30 czerwca br. [831] Polityka strukturalna UE 69 system sprawdza m.in., czy wniosek zosta³ z³o¿ony w terminie, czy dane osobowe wnioskodawcy oraz numer identyfikacyjny s¹ zgodne z danymi w bazie danych, a da- ne dotycz¹ce wnioskowanych dzia³ek ewidencyjnych – z rejestrem ewidencji grun- tów i budynków, czy nie z³o¿ono dwóch lub wiêcej wniosków o przyznanie p³atno- œci bezpoœrednich do gruntów rolnych na te same dzia³ki rolne (w celu unikniêcia nienale¿nego wielokrotnego przyznania p³atnoœci bezpoœrednich na tê sam¹ dzia³- kê). Je¿eli kontrola administracyjna wyka¿e b³êdy we wnioskach, wówczas wnio- skodawcy, którzy z³o¿yli b³êdnie wype³nione wnioski, bêd¹ zobowi¹zani do z³o¿e- nia wyjaœnieñ. Wybrane wnioski podlegaj¹ kontroli na miejscu (lipiec i sierpieñ 2004 r.), której celem jest sprawdzenie zgodnoœci danych podanych we wniosku o przyznanie p³atnoœci ze stanem faktycznym w gospodarstwie. Na 26 lipca 2004 r. kontrole na miejscu objê³y ju¿ oko³o 2 tys. gospodarstw rolnych. Kontrole przepro- wadzaj¹ firmy, przewa¿nie geodezyjne, wybrane w drodze przetargu w ka¿dym województwie. Z pierwszych kontroli wynika, ¿e b³êdy nie przekraczaj¹ dopusz- czalnych 3%28. Po przeprowadzonych kontrolach, zgodnie z harmonogramem ob- s³ugi wniosku o przyznanie p³atnoœci bezpoœrednich do gruntów rolnych, ARiMR naliczy p³atnoœci (paŸdziernik 2004 r.), podejmie decyzje o ich przyznaniu (paŸdzier- nik – listopad 2004 r.), a nastêpnie bêdzie je wyp³acaæ. P³atnoœci bêd¹ przekazywa- ne na rachunki bankowe od 1 grudnia 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. W momencie przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej zmieni³y siê zasady funk- cjonowania i finansowania rolnictwa. Dotychczasowy system interwencji na ryn- kach rolnych zosta³ zast¹piony rozwi¹zaniami stosowanymi w pañstwach Wspólno- ty. Wdra¿ane rozwi¹zania – „Plan rozwoju obszarów wiejskich” oraz sektorowy program operacyjny – maj¹ wspieraæ restrukturyzacjê i modernizacjê sektora ¿yw- noœciowego. Wprowadzany jest m.in. system dop³at obszarowych, obejmuj¹cy wszystkich producentów rolnych. Z³o¿enie wniosków przez 85% uprawnionych rol- ników nie napawa optymizmem – oznacza, ¿e ju¿ na starcie obecnoœci Polski w struk- turach Unii Europejskiej polskie rolnictwo straci³o fundusze potrzebne na moderni- zacjê w wysokoœci kilkuset milionów euro. Nastêpne miesi¹ce poka¿¹, czy unijne fundusze nie oka¿¹ siê – niczym w PRL – klêsk¹ urodzaju, z któr¹ przy ogromnych potrzebach modernizacyjnych – nie wiadomo co zrobiæ.

dr Krzysztof Zalega Departament Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego w NIK

28 Gazeta Wyborcza, 26 lipca 2004 r. Irena Wyszyñska

NOWY SYSTEM FINANSOWANIA JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO (Wybrane zagadnienia)

Od 1 stycznia 2004 r. obowi¹zuje nowy system finansowania jednostek samo- rz¹du terytorialnego – na podstawie przepisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o do- chodach jednostek samorz¹du terytorialnego1 . Ustawa okreœli³a Ÿród³a, zasady usta- lania i gromadzenia dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej i dotacji celowych z bud¿etu pañstwa (art. 1). Za³o¿eniem wprowadzonych regula- cji jest m.in. dalsza decentralizacja zadañ i œrodków publicznych przez zwiêkszenie udzia³u samorz¹dów w dysponowaniu tymi œrodkami, zwiêkszenie ekonomicznej odpowiedzialnoœci samorz¹dów przez zwiêkszenie udzia³u dochodów w³asnych oraz umo¿liwienie absorpcji œrodków unijnych i uelastycznienie zasad gospodarki finan- sowej jednostek samorz¹du terytorialnego. Ustawa zmieni³a w sposób zasadniczy strukturê dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego przez zwiêkszenie udzia³u dochodów w³asnych z równoczesnym zmniejszeniem udzia³u dotacji i subwencji. Wprowadzony ni¹ docelowy system finansów samorz¹du bêdzie obowi¹zywaæ od 2006 r. W latach 2004–2005 gospodarka finansowa bêdzie prowadzona na podsta- wie przepisów przejœciowych, których rozwi¹zania maj¹ przygotowaæ jednostki sa- morz¹du terytorialnego do systemu docelowego.

Dochody jednostek samorz¹du terytorialnego

Dochodami jednostek samorz¹du terytorialnego (jst) s¹: dochody w³asne (przy czym w rozumieniu ustawy dochodami w³asnymi s¹ równie¿ udzia³y we wp³y-

1 DzU nr 203, poz. 1966. [833] Nowy system finansowania... 71 wach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych), subwencja ogólna oraz dotacje celowe z bud¿etu pañstwa. Dochodami mog¹ byæ równie¿ œrod- ki pochodz¹ce: ze Ÿróde³ zagranicznych niepodlegaj¹ce zwrotowi, z bud¿etu Unii Europejskiej i inne œrodki okreœlone w odrêbnych przepisach (art. 3). Do dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego zalicza siê równie¿ dotacje celowe z bud¿etu pañstwa: na zadania z zakresu administracji rz¹dowej oraz inne zadania zlecone usta- wami, zadania realizowane przez jednostki samorz¹du terytorialnego na mocy poro- zumieñ zawartych z organami administracji rz¹dowej, na usuwanie bezpoœrednich zagro¿eñ bezpieczeñstwa pañstwa i porz¹dku publicznego, skutków powodzi i osu- wisk ziemnych oraz skutków innych klêsk ¿ywio³owych, zadania wynikaj¹ce z umów miêdzynarodowych. Dochodami s¹ równie¿ dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadañ w³asnych oraz œrodki z funduszów celowych pozyskiwane na podstawie odrêbnych przepisów. Natomiast dochodami powiatu s¹ równie¿ dota- cje celowe na realizacjê zadañ stra¿y i inspekcji (art. 8). W gminie Ÿród³em dochodów w³asnych s¹ – zgodnie z art. 4 – wp³ywy z podat- ków i op³at, dochody uzyskiwane przez gminne jednostki bud¿etowe oraz wp³aty od gminnych zak³adów bud¿etowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jedno- stek bud¿etowych, dochody z maj¹tku gminy, spadki, zapisy i darowizny, dochody z kar pieniê¿nych i grzywien okreœlonych w odrêbnych przepisach, 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz bud¿etu pañstwa w zwi¹zku z realizacj¹ zadañ z zakresu administracji rz¹dowej oraz innych zadañ zleconych ustawami (o ile odrêbne prze- pisy nie stanowi¹ inaczej), odsetki od udzielonych przez gminê po¿yczek, nietermi- nowo przekazywanych nale¿noœci stanowi¹cych dochód gminy, œrodków finanso- wych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy (o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej), dotacje z bud¿etów innych jednostek samorz¹du terytorialnego oraz inne dochody nale¿ne gminie na podstawie odrêbnych przepisów. Wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszka³ych na obszarze gminy, wynosi 39,34% z za- strze¿eniem art. 89. W myœl tego artyku³u, udzia³ gmin we wp³ywach z tego podatku zostaje zmniejszony o liczbê punktów procentowych obliczonych wed³ug wzoru okre- œlonego w tym przepisie, przy czym okreœlony w nim wskaŸnik na 2004 r. wynosi 0,95. Wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, maj¹cych siedzibê na terenie gminy wynosi 6,71%. W powiecie Ÿród³em dochodów w³asnych – na podstawie art. 5 – s¹: wp³ywy z op³at stanowi¹cych dochody powiatu, dochody uzyskiwane przez powiatowe jed- nostki bud¿etowe powiatu oraz wp³aty od powiatowych zak³adów bud¿etowych i go- spodarstw pomocniczych powiatowych jednostek bud¿etowych, dochody z maj¹tku powiatu, spadki, zapisy i darowizny, dochody z kar pieniê¿nych i grzywien, 5% do- chodów uzyskiwanych na rzecz bud¿etu pañstwa w zwi¹zku z realizacj¹ zadañ z za- kresu administracji rz¹dowej oraz innych zadañ zleconych ustawami, odsetki: od po¿yczek udzielonych przez powiat, nieterminowo przekazywanych nale¿noœci stano- 72 Irena Wyszyñska [834] wi¹cych dochody powiatu, œrodków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, dotacje z bud¿etów innych jednostek samorz¹du terytorialnego oraz inne dochody nale¿ne powiatowi na podstawie odrêbnych przepisów. Wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych wynosi 10,25%, z tym ¿e w 2004 r. udzia³ ten wynosi 8,42% (art. 90 ust. 2). Wysokoœæ udzia³u we wp³y- wach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, maj¹cych siedzibê na obszarze powiatu wynosi 1,40%. W województwie Ÿród³ami dochodów w³asnych s¹ – zgodnie z art. 6: dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki bud¿etowe oraz wp³aty od wojewódzkich zak³adów bud¿etowych i gospodarstw pomocniczych, dochody z maj¹tku wojewódz- twa, spadki, zapisy i darowizny na jego rzecz, dochody z kar pieniê¿nych i grzy- wien, 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz bud¿etu pañstwa w zwi¹zku z realiza- cj¹ zadañ z zakresu administracji rz¹dowej oraz innych zadañ zleconych ustawami, odsetki od: po¿yczek udzielonych przez województwo, nieterminowo przekazanych nale¿noœci stanowi¹cych dochody województwa, œrodków finansowych gromadzo- nych na rachunkach bud¿etowych województwa, dotacji z bud¿etów innych jedno- stek samorz¹du terytorialnego oraz inne dochody nale¿ne województwu na podsta- wie odrêbnych przepisów. Wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych wynosi 1,60%, a od osób prawnych 15,90%. Zgodnie z art. 9, kwotê udzia³u danej jednostki samorz¹du terytorialnego we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych ustala siê mno¿¹c ogóln¹ kwotê wp³ywów z tego podatku przez odpowiedni wskaŸnik i wskaŸnik równy udzia- ³owi nale¿nego w roku poprzedzaj¹cym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszka³ych na terenie dzia³ania danego samorz¹du, w ogólnej kwo- cie nale¿nego podatku w tym samym roku, ustalonego na podstawie z³o¿onych do 30 czerwca roku bazowego zeznañ podatkowych o wysokoœci osi¹gniêtego docho- du oraz rocznego obliczenia podatku dokonanego przez podatników. Odpowiedni wskaŸnik wynosi dla gmin – 0,3934, powiatów – 0,1025, województw – 0,0160. W wypadku posiadania przez podatnika podatku dochodowego od osób praw- nych zak³adu (oddzia³u) po³o¿onego na terenie dzia³ania innej jednostki samorz¹du terytorialnego, dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z tego podatku przekazywa- ne s¹ do bud¿etu jednostki samorz¹du terytorialnego, na terenie której znajduje siê zak³ad, proporcjonalnie do liczby zatrudnionych w nim osób na podstawie umowy o pracê. Podatnicy tego podatku obowi¹zani s¹ do sporz¹dzania i przekazywania informacji do urzêdów skarbowych, które zawieraj¹ wykaz zak³adów i liczbê osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracê ze wskazaniem jednostek samorz¹du terytorialnego, na których terenie s¹ one po³o¿one (art. 10 ust. 1–4). Urzêdy skarbowe zosta³y zobowi¹zane – przepisem art. 11 – do odprowadzania na rachunek bud¿etu w³aœciwej jednostki samorz¹du terytorialnego pobieranych przez siebie œrodków stanowi¹cych dochody jednostki samorz¹du terytorialnego w termi- nie 14 dni od dnia, w którym wp³ynê³y one na rachunek urzêdu skarbowego. Nato- [835] Nowy system finansowania... 73 miast dochody jednostek samorz¹du terytorialnego z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych podlegaj¹ przekazaniu z centralnego rachunku bie¿¹cego bud¿etu pañstwa na rachunki bud¿etów w³aœciwych samorz¹- dów w terminie do 10 dnia miesi¹ca nastêpuj¹cego po miesi¹cu, w którym podatek wp³yn¹³ na rachunek urzêdu skarbowego. Je¿eli dochody pobrane przez urzêdy skarbowe nie zostan¹ przekazane we wska- zanych terminach, jednostkom samorz¹du terytorialnego przys³uguj¹ odsetki w wy- sokoœci ustalonej jak dla zaleg³oœci podatkowych (art. 13). Do obowi¹zków naczelnika urzêdu skarbowego nale¿y przekazywanie, na wnio- sek przewodnicz¹cego zarz¹du, kwartalnych informacji o stanie i terminach realiza- cji dochodów, o których mowa w art. 11 ust. 1 (art. 12). W myœl art. 14, wp³ywy: z op³aty skarbowej z punktów sprzeda¿y znaczków op³aty skarbowej i urzêdowych blankietów wekslowych s¹ przekazywane na rachu- nek bud¿etu gminy, w siedzibie której znajduj¹ siê punkty sprzeda¿y, a z pozosta- ³ych punktów – na rachunek bud¿etu gminy, na obszarze której znajduj¹ siê te punk- ty, uiszczane gotówk¹ s¹ wp³acane na rachunek bud¿etu gminy, na obszarze której ma siedzibê podmiot dokonuj¹cy czynnoœci podlegaj¹cych op³acie, natomiast po- bierane przez p³atnika – s¹ wp³acane na rachunek gminy w³aœciwej ze wzglêdu na jego siedzibê. W pozosta³ych wypadkach w³aœciwy jest rachunek bud¿etu gminy, na obszarze której jest po³o¿ony w³aœciwy miejscowo organ podatkowy. Na rachunek bud¿etu gminy s¹ wp³acane wp³aty z op³aty skarbowej uiszczanej gotówk¹, je¿eli podmiotem, który przyj¹³ podanie, dokona³ czynnoœci urzêdowej albo wyda³ zaœwiadczenie lub zezwolenie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub upowa¿niony przez niego podmiot. Podobnie w art. 15 i 16, z uwzglêdnieniem w³aœciwoœci miejscowej uregulowa- no przekazywanie wp³ywów z podatku od spadków i darowizn oraz od czynnoœci cywilnoprawnych. Artyku³ 17 upowa¿nia organ podatkowy do potr¹cania z bie¿¹cych wp³ywów nale¿nej gminie kwoty przekazanego jej podatku od spadków i darowizn lub podat- ku od czynnoœci cywilnoprawnych, wyp³aconych podatnikom tytu³em zwrotu nad- p³aty wraz z oprocentowaniem lub z tytu³u zwrotu podatku. Kwoty te organ podat- kowy potr¹ca z bie¿¹cych wp³ywów z op³aty skarbowej, a w razie ich braku – z bie¿¹cych wp³ywów z podatku od czynnoœci cywilnoprawnych.

Uprawnienia do udzielania ulg i zwolnieñ

W myœl art. 4 ust. 1 i 2, na dochody w³asne gminy sk³adaj¹ siê m.in. wp³ywy z podatków i op³at lokalnych. Na poziom ich realizacji zasadniczy wp³yw maj¹ or- gany gminy – organ stanowi¹cy i wykonawczy, które decyduj¹ odpowiednio: o wy- 74 Irena Wyszyñska [836] sokoœci obowi¹zuj¹cych stawek podatkowych oraz o wielkoœci udzielanych ulg, odroczeñ, umorzeñ oraz zaniechania poboru podatku. Zgodnie z art. 18, do udzielania ulg podatkowych, umarzania, rozk³adania na raty i odraczania terminów p³atnoœci nale¿noœci z tytu³u podatków i op³at stanowi¹- cych dochody jednostek samorz¹du terytorialnego, a tak¿e do zwalniania z obowi¹zku pobrania b¹dŸ ograniczenia poboru maj¹ zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Naczelnik urzêdu skarbowego pobieraj¹cego podatki i op³aty stanowi¹ce w ca- ³oœci dochody jednostek samorz¹du terytorialnego mo¿e odraczaæ termin zap³aty, rozk³adaæ na raty oraz zwalniaæ podatnika z obowi¹zku pobrania lub organizowaæ pobór nale¿noœci – wy³¹cznie na wniosek lub za zgod¹, wydan¹ w formie postano- wienia, na które nie przys³uguje za¿alenie, organu wykonawczego jednostek samo- rz¹du terytorialnego. W tym wypadku zobowi¹zany jest do przekazania jednostkom samorz¹du terytorialnego informacji o wydanych decyzjach w terminie do 10 dnia po up³ywie ka¿dego kwarta³u. W zakresie op³at eksploatacyjnych – w czêœci okreœlonej w ustawie z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, nale¿nych za okres do 31 grudnia 2001 r. wymierzonych przez inny organ ni¿ urz¹d skarbowy – udzielanie ulg, odraczanie, umorzenia oraz rozk³adanie op³aty na raty mo¿e nast¹piæ w sposób okreœlony odrêb- nymi przepisami po uzyskaniu zgody w formie postanowienia, na które nie przys³u- guje za¿alenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 95.

Subwencja ogólna

Zgodnie z art. 7, jednostki samorz¹du terytorialnego otrzymuj¹ z bud¿etu pañ- stwa subwencjê ogóln¹ (corocznie w ustawie bud¿etowej okreœlona jest wysokoœæ kwoty przeznaczonej na jej czêœci – art. 19), która sk³ada siê z czêœci: 1) wyrównawczej i równowa¿¹cej dla gmin i powiatów, 2) wyrównawczej i regionalnej dla województw, 3) oœwiatowej dla gmin, powiatów i województw. O sposobie wykorzystania przyznanej z bud¿etu pañstwa subwencji ogólnej de- cyduj¹ organy stanowi¹ce jednostki samorz¹du terytorialnego. Ad 1. a) Dla gmin: – Czêœæ wyrównawcza sk³ada siê z kwoty podstawowej (przeznaczonej na wy- równanie ró¿nic dochodowych) i dodatkowo dla gmin spe³niaj¹cych warunki okre- œlone w art. 20 ust. 7 i 9, kwoty uzupe³niaj¹cej. Kwotê podstawow¹ otrzymuj¹ gmi- ny, których dochody podatkowe na 1 mieszkañca s¹ ni¿sze ni¿ 92% wartoœci œredniej [837] Nowy system finansowania... 75 dochodów podatkowych na 1 mieszkañca dla wszystkich gmin w Polsce (art. 20 ust. 2). Jej wysokoœæ oblicza siê wed³ug wzoru okreœlonego w art. 20 ust. 6. Kwotê uzupe³- niaj¹c¹ otrzymuj¹ gminy, w których gêstoœæ zaludnienia jest ni¿sza od œredniej gê- stoœci zaludnienia w kraju, a dochód na 1 mieszkañca nie przekracza 150% œrednich dochodów podatkowych dla wszystkich gmin (art. 20 ust. 7 i 9). Sposób obliczenia jej wysokoœci uregulowano w art. 20 ust. 8. – Czêœæ równowa¿¹ca subwencji ogólnej przeznaczona jest na dofinansowanie zadañ dotychczas finansowanych z bud¿etu pañstwa. Na czêœæ równowa¿¹c¹ sk³a- daj¹ siê dokonane przez gminy obowi¹zkowe wp³aty do bud¿etu pañstwa. Po ustale- niu na podstawie art. 21 jej wysokoœci, dzieli siê j¹ miêdzy gminy w celu uzupe³nie- nia ich dochodów w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ. Szczegó³owy sposób podzia³u czêœci równowa¿¹cej, który ma uwzglêdniaæ sytuacjê finansow¹ gmin, w tym wysokoœæ ponoszonych przez nie wydatków na realizacjê zadañ z zakresu pomocy spo³ecznej ze szczególnym uwzglêdnieniem wydatków zwi¹zanych z wyp³at¹ do- datków mieszkaniowych, ma zostaæ okreœlony przez ministra finansów w rozporz¹- dzeniu, po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialnego. b) Dla powiatów: – Czêœæ wyrównawcz¹ subwencji ogólnej stanowi suma kwoty podstawowej i uzupe³niaj¹cej, przy czym kwotê podstawow¹ otrzymuje powiat, w którym wskaŸ- nik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca powiatu jest mniejszy ni¿ wskaŸnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów (art. 22 ust. 1 i 2 ). Dochodami podatkowymi powiatu, w rozumieniu art. 23 ust. 3, s¹ ³¹czne dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych. Kwotê uzupe³niaj¹c¹ otrzymuje powiat, w którym wskaŸnik bezrobocia w powiecie obliczany jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia w kraju jest wy¿szy od 1,10 (art. 22 ust. 7). Wysokoœæ kwoty uzupe³niaj¹cej oblicza siê wed³ug wzoru okreœlonego w art. 22 ust. 8. – Na czêœæ równowa¿¹c¹ sk³adaj¹ siê dokonywane przez powiaty obowi¹zkowe wp³aty do bud¿etu pañstwa z przeznaczeniem na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogól- nej (art. 30). Po ustaleniu jej wysokoœci (art. 23 ust. 1) dzieli siê j¹ pomiêdzy powiaty w celu uzupe³nienia dochodów w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ. Sposób podzia³u uwzglêdniaj¹cy sytuacjê finansow¹ powiatów, w tym wysokoœæ ponoszo- nych przez powiat wydatków zwi¹zanych z realizacj¹ zadañ z zakresu pomocy spo- ³ecznej oraz zró¿nicowaniem sieci dróg powiatowych, ma zostaæ okreœlony przez ministra finansów w rozporz¹dzeniu, po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialnego (art. 23). Ad 2. – Czêœæ wyrównawcza sk³ada siê z kwoty podstawowej i uzupe³niaj¹cej. Kwo- tê podstawow¹ otrzymuje województwo, w którym wskaŸnik dochodów podatko- wych na 1 mieszkañca w województwie jest mniejszy od wskaŸnika dochodów podat- 76 Irena Wyszyñska [838] kowych dla wszystkich województw (art. 23 ust. 2). Przez dochody podatkowe ro- zumie siê ³¹czne dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych (art. 24 ust. 3). Wysokoœæ nale¿nej wojewódz- twu kwoty podstawowej oblicza siê wed³ug wzoru okreœlonego w art. 24 ust. 6. Kwota uzupe³niaj¹ca uzale¿niona jest od liczby mieszkañców, a otrzymuj¹ j¹ wojewódz- twa, w których liczba mieszkañców nie przekracza 3 milionów (art. 24 ust. 7). Jej wysokoœæ obliczona jest wed³ug wzoru okreœlonego w art. 24 ust. 8. – Na czêœæ regionaln¹ subwencji ogólnej sk³adaj¹ siê dokonywane przez woje- wództwa obowi¹zkowe wp³aty do bud¿etu pañstwa (art. 31). Szczegó³owe zasady podzia³u oraz sposób ustalania wysokoœci nale¿nej woje- wództwu kwoty okreœla art. 25. Czêœæ regionalna dzielona jest na podstawie 4 kryte- riów: 20% dzielone jest miêdzy województwa, w których stopa bezrobocia jest wy¿sza ni¿ 110% œredniej stopy bezrobocia w kraju; 40% miêdzy województwa, w których powierzchnia dróg wojewódzkich jest wy¿sza od powierzchni dróg woje- wódzkich w kraju w przeliczeniu na 1 mieszkañca kraju; 10% miêdzy wojewódz- twa, w których PKB w województwie w przeliczeniu na 1 mieszkañca wojewódz- twa jest ni¿szy od 75% PKB w kraju w przeliczeniu na 1 mieszkañca kraju; pozosta³e 30% miêdzy województwa w celu uzupe³nienia dochodów w zwi¹zku ze zmian¹ finansowania zadañ. Sposób podzia³u 30% czêœci regionalnej uwzglêdniaj¹cy sytu- acjê finansow¹ województwa, a zw³aszcza wydatki zwi¹zane z realizacj¹ zadañ z za- kresu regionalnych kolejowych przewozów pasa¿erskich, ma zostaæ okreœlony przez ministra finansów w rozporz¹dzeniu, po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialnego (art. 25 ust. 3). Ad 3. Wielkoœæ czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej jest corocznie ustalana w usta- wie bud¿etowej (art. 27). Jej wysokoœæ nie mo¿e byæ ni¿sza od wysokoœci przyjêtej w ustawie bud¿etowej w roku poprzednim, z tym ¿e mo¿e zostaæ skorygowana o kwo- tê wynikaj¹c¹ ze zmiany realizowanych zadañ oœwiatowych (art. 28 ust. 1). Jest ona dzielona pomiêdzy poszczególne jednostki samorz¹du terytorialnego z uwzglêdnie- niem zakresu realizowanych przez nie zadañ oœwiatowych (z wy³¹czeniem zadañ: zwi¹zanych z dowo¿eniem uczniów do szkó³ oraz prowadzeniem przedszkoli ogól- nodostêpnych i oddzia³ów ogólnodostêpnych w przedszkolach z oddzia³ami integra- cyjnymi). Sposób podzia³u – z uwzglêdnieniem typów i rodzajów szkó³ i placówek prowadzonych przez samorz¹dy, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz licz- by uczniów w tych szko³ach i placówkach – ma zostaæ okreœlony w rozporz¹dzeniu przez ministra w³aœciwego do spraw oœwiaty i wychowania, po zasiêgniêciu opinii ministra w³aœciwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialnego. Od kwoty przeznaczonej na czêœæ oœwiatow¹ subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorz¹du terytorialnego odlicza siê 0,6% na re- zerwê, któr¹ dysponuje minister w³aœciwy do spraw finansów publicznych po zasiê- gniêciu opinii ministra w³aœciwego do spraw oœwiaty i wychowania oraz reprezen- [839] Nowy system finansowania... 77 tacji jednostek samorz¹du terytorialnego (art. 28 ust. 2 i 3). Jej podzia³ nastêpuje nie póŸniej ni¿ do 30 listopada ka¿dego roku (art. 28 ust. 4). W art. 34 okreœlono sposób i terminy przekazywania przez ministra finansów subwencji: – czêœæ oœwiatowa przekazywana jest w dwunastu ratach miesiêcznych, w ter- minie do 25 dnia miesi¹ca poprzedzaj¹cego miesi¹c wyp³aty wynagrodzeñ, z tym ¿e rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej; – czêœæ wyrównawcza – w dwunastu ratach miesiêcznych, w terminie do 15 dnia ka¿dego miesi¹ca; – czêœæ równowa¿¹ca i regionalna – w dwunastu ratach miesiêcznych, w termi- nie do 25 dnia ka¿dego miesi¹ca. Jednostka samorz¹du terytorialnego w razie zmiany banku prowadz¹cego ob- s³ugê jej bud¿etu lub zmiany numeru rachunku zobowi¹zana jest, w terminie 30 dni przed dniem zamkniêcia rachunku lub jego zmian¹, do przekazania ministrowi fi- nansów informacji o nowym numerze rachunku bankowego (ust. 3). Jednostkom samorz¹du terytorialnego przys³uguj¹ odsetki ustalone jak dla zaleg³oœci podatko- wej od nieprzekazanej w terminie kwoty subwencji. Odsetki nie przys³uguj¹ w wy- padku niedotrzymania przez ministra finansów terminów przekazania subwencji, wynikaj¹cego z niepoinformowania o zmianie numeru rachunku bankowego. Do- datkowe op³aty zwi¹zane z niedope³nieniem tego obowi¹zku obci¹¿aj¹ jednostkê samorz¹du terytorialnego – ust. 4 i 5. W wypadku stwierdzenia otrzymania przez jednostkê samorz¹du terytorialnego czêœci wyrównawczej, równowa¿¹cej lub regionalnej subwencji ogólnej w kwocie wy¿szej od nale¿nej, minister finansów w drodze decyzji podlegaj¹cej natychmia- stowemu wykonaniu: – zmniejsza lub wstrzymuje kolejne raty oraz zobowi¹zuje do zap³aty odsetek od nienale¿nie otrzymanych kwot w zakresie subwencji na rok bud¿etowy; – zobowi¹zuje do zwrotu nienale¿nej kwoty czêœci subwencji wraz z odsetka- mi, chyba ¿e jednostka samorz¹du terytorialnego dokona³a wczeœniej zwrotu niena- le¿nie otrzymanych kwot wraz z odsetkami w zakresie subwencji za lata poprzedza- j¹ce rok bud¿etowy. O zmniejszeniu kwoty czêœci subwencji ogólnej minister finansów zawiadamia w³aœciw¹ regionaln¹ izbê obrachunkow¹ – art. 36 ust. 3. Uzyskane nienale¿nie przez jednostkê samorz¹du terytorialnego kwoty ustalone za rok bud¿etowy podlegaj¹ zwrotowi do bud¿etu pañstwa i zwiêkszaj¹ rezerwê czêœci ogólnej w zakresie kwoty, o której mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1. Natomiast kwoty uzyskane nienale¿nie za lata poprzedzaj¹ce rok bud¿etowy podlegaj¹ zwrotowi do bud¿etu pañstwa i stanowi¹ wydatki bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego. Jednostki samorz¹du terytorialnego od nienale¿nie otrzymanych i podlegaj¹cych zwrotowi kwot naliczaj¹ odsetki zgodnie z zasadami zawartymi w art. 36 ust. 6. 78 Irena Wyszyñska [840]

Obowi¹zkowe wp³aty jednostek samorz¹du terytorialnego do bud¿etu pañstwa

Ustawa, jako jeden z elementów systemu wyrównawczego, ze wzglêdu na du¿e zró¿nicowanie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego wprowadzi³a obowi¹- zek dokonywania wp³at nie tylko przez gminy, jak to by³o do koñca 2003 r., ale równie¿ przez powiaty i województwa. Artyku³ 7 ust. 2 zobowi¹zuje jednostki samorz¹du terytorialnego do dokonywa- nia, na zasadach okreœlonych w ustawie, wp³at do bud¿etu pañstwa. Kwoty tych wp³at s¹ okreœlone corocznie w ustawie bud¿etowej (art. 19). Obowi¹zek dokonywania wp³at z przeznaczeniem na czêœæ równowa¿¹c¹ sub- wencji ogólnej dla gmin spoczywa na gminach, w których wskaŸnik dochodów po- datkowych na 1 mieszkañca w gminie jest wiêkszy ni¿ 150% wskaŸnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin (art. 29 ust. 1). Kwotê rocznej wp³aty oblicza siê wed³ug wzoru okreœlonego w art. 29 ust. 2. Wp³at do bud¿etu pañstwa z przeznaczeniem na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej dla powiatów dokonuj¹ powiaty, w których wskaŸnik dochodów podatko- wych na 1 mieszkañca w powiecie jest wiêkszy ni¿ 110% wskaŸnika dochodów po- datkowych dla wszystkich powiatów (art. 30 ust. 1). Wysokoœæ wp³at oblicza siê wed³ug wzoru zamieszczonego w art. 30 ust. 2. Województwa (art. 31 ust. 1), w których wskaŸnik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca w województwie jest wiêkszy ni¿ 110% wskaŸnika dochodów podat- kowych dla wszystkich województw, dokonuj¹ wp³at z przeznaczeniem na czêœæ regionaln¹ subwencji ogólnej w wysokoœci wynikaj¹cej z obliczenia wed³ug wzoru zamieszczonego w art. 31 ust. 2. W myœl art. 32 ust. 1, wskaŸnik dochodów podat- kowych na 1 mieszkañca i wskaŸnik dochodów podatkowych dla wszystkich gmin, powiatów i województw stanowi¹ dochody wykazane w sprawozdaniach za rok po- przedzaj¹cy rok bazowy, z uwzglêdnieniem korekt z³o¿onych do regionalnych izb obrachunkowych w terminie do 30 czerwca roku bazowego. Do ustalenia czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej oraz wy¿ej omówionych wp³at przyjmuje siê dochody, które jednostka samorz¹du terytorialnego mo¿e uzyskaæ z podatku rolnego, stosuj¹c do ich obliczenia œredni¹ cenê skupu ¿yta, a z podatku leœnego – œredni¹ cenê sprzeda¿y drzewa, og³oszone przez prezesa GUS, a w wypadku innych podatków – stosuj¹c do ich obliczenia górne granice stawek obowi¹zuj¹cych w danym roku, bez zwolnieñ, odroczeñ, umorzeñ oraz zaniechañ poboru (art. 32 ust. 2). Zgodnie z art. 32 ust. 3, skutki finansowe wynikaj¹ce z uchwa³ organów stano- wi¹cych jednostki samorz¹du terytorialnego okreœlaj¹cych ni¿sze ni¿ górne granice stawek, stawki podatków, z wy³¹czeniem podatku od œrodków transportu oraz skut- ki finansowe decyzji wydanych przez organy podatkowe – nie stanowi¹ podstawy do zwiêkszenia czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej lub zmniejszenia wp³at. [841] Nowy system finansowania... 79

Do obowi¹zków ministra finansów nale¿y, w myœl art. 33 ust. 1, poinformowa- nie jednostek samorz¹du terytorialnego w terminie do 15 paŸdziernika roku bazo- wego o planowanych wp³atach przyjêtych w projekcie ustawy bud¿etowej, a w ter- minie 14 dni od og³oszenia ustawy bud¿etowej – o rocznych wp³atach wynikaj¹cych z tej ustawy. W 2003 r. termin ten zosta³ przed³u¿ony do 1 grudnia 2003 r. (art. 98 pkt 1). W razie ustalenia w ustawie bud¿etowej rocznych wp³at w innej wysokoœci ni¿ w projekcie ustawy, jednostki samorz¹du terytorialnego dokonuj¹ rozliczenia œrod- ków nale¿nych i przekazanych zgodnie z zasadami okreœlonymi w art. 33 ust. 4. Wp³aty dokonywane s¹ na rachunek bud¿etu pañstwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia ka¿dego miesi¹ca (art. 35 ust. 1). Niedokonanie przez jed- nostkê samorz¹du terytorialnego obowi¹zkowych wp³at w terminie, w ca³oœci lub w czêœci, stanowi podstawê do wydania przez ministra finansów decyzji okreœlaj¹- cej wysokoœæ zobowi¹zania z tego tytu³u wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zale- g³oœci podatkowych (art. 35 ust. 2). Do obowi¹zkowych wp³at do bud¿etu pañstwa maj¹ zastosowanie przepisy dzia³u III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, przy czym nie maj¹ do nich zastosowania przepisy tej ustawy dotycz¹ce odraczania terminu p³atnoœci, zap³aty zaleg³oœci podatkowej, rozk³adania na raty podatku lub zap³aty zaleg³oœci podatko- wej, umarzania zaleg³oœci podatkowej oraz odsetek za zw³okê (art. 35 ust. 3 i 4). Egzekucja nastêpuje na podstawie przepisów o postêpowaniu egzekucyjnym w ad- ministracji (art. 35 ust. 5). W razie stwierdzenia, ¿e jednostka samorz¹du terytorial- nego dokona³a obowi¹zkowych wp³at w kwocie ni¿szej ni¿ nale¿ne, minister finan- sów w drodze decyzji podlegaj¹cej natychmiastowemu wykonaniu zwiêksza kwotê wp³at nale¿nych od tej jednostki oraz zobowi¹zuje do zap³aty nale¿nej kwoty wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaleg³oœci podatkowych. O zwiêkszeniu kwoty wp³at do bud¿etu pañstwa zawiadamia w³aœciw¹ regionaln¹ izbê obrachunkow¹ (art. 36 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3).

Rezerwa subwencji ogólnej

Zgodnie z art. 20, w bud¿ecie pañstwa tworzy siê rezerwê subwencji ogólnej. Jej wysokoœæ stanowi suma: a) kwoty ustalonej w wysokoœci 2% sumy planowanych czêœci wyrównawczych dla gmin, powiatów i województw; œrodki z niej przeznaczone s¹ na uzupe³nienie dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego, zw³aszcza na zadania zwi¹zane z po- moc¹ spo³eczn¹ oraz na wyrównanie ró¿nic w dochodach jednostek samorz¹du te- rytorialnego po zmianie systemu finansowania zadañ; rezerw¹ t¹ dysponuje mini- 80 Irena Wyszyñska [842] ster finansów po zasiêgniêciu opinii reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialne- go i w³aœciwych ministrów; b) kwoty nie mniejszej ni¿ kwota rezerwy przyjêtej na dofinansowanie zadañ, o których mowa w art. 26 ust. 4 ustawy bud¿etowej za poprzedni rok, skorygowanej w wypadku zmiany zakresu realizowanych zadañ; œrodki z tej rezerwy przeznaczo- ne s¹ na dofinansowanie: inwestycji na drogach publicznych powiatowych i woje- wódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu, rozpoczêtych przed 1 stycznia 1999 r.; utrzymania rzecz- nych przepraw promowych o œrednim natê¿eniu ruchu w skali roku; budowy, mo- dernizacji, utrzymania, ochrony i zarz¹dzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu. Rezerw¹ t¹ dysponuje minister finansów w porozumieniu z ministrem w³aœciwym do spraw transportu, po zasiêgniêciu opi- nii reprezentacji jednostek samorz¹du terytorialnego.

Przepisy przejœciowe obowi¹zuj¹ce w 2004 r.

W 2004 r. obowi¹zuj¹ odmienne zasady wyliczania i otrzymywania subwencji ogólnej oraz wysokoœci obowi¹zuj¹cych wp³at do bud¿etu pañstwa. Zasady wynika- j¹ce z art. 19-32, art. 71, 73, 74, 76, 77, 79, 80, 82-87, 89, art. 90 ust. 1, 2 i art. 92 stosuje siê po raz pierwszy do ustalenia subwencji ogólnej dla jednostek samorz¹du terytorialnego na 2004 r. oraz do opracowania ustawy bud¿etowej i uchwa³ bud¿eto- wych na 2004 r. (art. 97). Jednostki samorz¹du terytorialnego przekazuj¹ pierwsz¹ ratê obowi¹zkowych wp³at do bud¿etu pañstwa w terminie do 3 stycznia 2004 r. (art. 91). Minister finansów zosta³ zobowi¹zany do: – przekazania, w terminie 14 dni od dnia og³oszenia ustawy bud¿etowej na 2004 r., nie wczeœniej jednak ni¿ 2 stycznia 2004 r., jednostkom samorz¹du teryto- rialnego informacji o rocznych kwotach czêœci subwencji ogólnej oraz o rocznych wp³atach wynikaj¹cych z ustawy bud¿etowej (art. 100); – w celu zapewnienia ci¹g³oœci finansowania zadañ gmin i powiatów w 2004 r. – przekazania na ich rachunki w terminie do 20 stycznia 2004 r. jednorazowej za- liczki z bud¿etu pañstwa w wysokoœci 1/12 ró¿nicy miêdzy kwot¹ wynikaj¹c¹ z pla- nowanej na 2004 r. dla danej jednostki kwoty udzia³u we wp³ywach z podatku do- chodowego od osób fizycznych a kwot¹ wynikaj¹c¹ z udzia³u we wp³ywach z tego podatku przed 1 stycznia 2004 r. (art. 93 ust. 1); – w celu zapewnienia ci¹g³oœci finansowania zadañ województw w 2004 r. – przekazania na ich rachunki w terminie do 20 stycznia 2004 r. jednorazowej zaliczki z bud¿etu pañstwa w wysokoœci 1/12 kwoty planowanych dochodów województwa [843] Nowy system finansowania... 81 z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych, ustalonej jako iloczyn planowanej na 2004 r. ogólnej kwoty wp³ywów z tego podatku, wskaŸ- nika 0,1390 oraz wskaŸnika równego udzia³owi wp³ywów z podatku dochodowego od osób prawnych w 2002 r. z terenu dawnego województwa w ogólnej kwocie wp³y- wów z tego podatku w tym samym roku; podstawê obliczenia wskaŸnika udzia³u wp³ywów z tego podatku stanowi¹ dochody z tytu³u udzia³u z tego podatku wyka- zane w sprawozdaniach za 2002 r. (art. 93 ust. 2 i 6); – potr¹cenia w 6 równych ratach, pocz¹wszy od 1 maja 2004 r., z dochodów z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych kwoty odpowiadaj¹cej jednorazowej zaliczce z bud¿etu pañstwa (art. 93 ust. 3). Czêœæ oœwiatowa subwencji ogólnej podlega rygorom wynikaj¹cym z art. 71-74. W 2004 r. ³¹czn¹ kwotê czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej zwiêksza siê o œrodki: – na odpisy na zak³adowy fundusz œwiadczeñ socjalnych dla nauczycieli bêd¹- cych emerytami i rencistami; – na finansowanie dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych; – na zadania w³asne zwi¹zane z przejêtymi szko³ami artystycznymi, prowadzo- nymi dotychczas na podstawie porozumienia z ministrem w³aœciwym do spraw kul- tury i ochrony dziedzictwa narodowego; do wyliczenia œrodków na te zadania w³a- sne przyjmuje siê kwoty dotacji celowych ustalonych w ustawie bud¿etowej na 2003 r. na finansowanie lub dofinansowanie tych zadañ (art. 71 ust. 2); – na wdra¿anie obowi¹zkowego wymiaru zajêæ wychowania fizycznego dla uczniów klas V i VI szkó³ podstawowych; – na zadania w³asne zwi¹zane z prowadzeniem m³odzie¿owych oœrodków wy- chowawczych i m³odzie¿owych oœrodków socjoterapii (art. 72 ust. 1). Od tej kwoty odlicza siê 1% na rezerwê czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej, któr¹ dysponuje minister w³aœciwy do spraw finansów publicznych po zasiêgniêciu opinii ministra w³aœciwego do spraw oœwiaty i wychowania oraz reprezentacji jed- nostki samorz¹du terytorialnego (art. 73). Algorytm podzia³u w 2004 r. czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej zawiera za- ³¹cznik do rozporz¹dzenia ministra edukacji narodowej i sportu z 22 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu podzia³u czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej dla jednostek sa- morz¹du terytorialnego2. Subwencjê ogóln¹ i obowi¹zkowe wp³aty do bud¿etu pañ- stwa reguluj¹ art. 74, 76, 77 79, 80, 82, 85, 91 i 92. Dla gmin wyliczenie czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej oraz obowi¹zko- wych wp³at do bud¿etu odbywa siê na zasadach okreœlonych w art. 74. Do ich wyli- czenia przyjmuje siê dochody podatkowe gminy wykazane w sprawozdaniach spo- rz¹dzonych za 2002 r., przy czym dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych zwiêksza siê do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika

2 DzU nr 225, poz. 2331. 82 Irena Wyszyñska [844] udzia³u gmin we wp³ywach z tego podatku w wysokoœci 37,42 %. Przez dochody podatkowe gminy rozumie siê ³¹czne dochody z tytu³u podatku: od nieruchomoœci, rolnego, leœnego, od œrodków transportowych, czynnoœci cywilnoprawnych, od osób fizycznych op³acanego w formie karty podatkowej, wp³ywów z op³aty skarbowej i eksploatacyjnej oraz udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fi- zycznych i prawnych (art. 20 ust. 3). Zasady otrzymywania i obliczania wysokoœci czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej uregulowano w art. 76. Czêœæ równowa¿¹c¹ otrzymuj¹ gminy, w których dochody przeliczeniowe s¹ ni¿sze od dochodów bazowych (art. 76 ust.1). Dochodem przeliczeniowym gminy s¹ ³¹czne dochody (art. 76 ust. 4) wykazy- wane w sprawozdaniach sporz¹dzonych na 2002 r. z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, zwiêkszonych do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika udzia³u we wp³ywach z tego podatku w wysokoœci 33,80%, wykazane w sprawozdaniach sporz¹dzonych za 2002 r. z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podat- ku dochodowego od osób prawnych, z czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej usta- lonej na 2004 r. Dochody przeliczeniowe pomniejsza siê o obowi¹zkow¹ wp³atê do bud¿etu ustalon¹ na 2004 r. (art. 76 ust. 5). Dochodami bazowymi w rozumieniu ustawy s¹ wykazane w sprawozdaniach i wnioskach sporz¹dzonych za 2002 r. oraz w informacjach sporz¹dzanych za 2002 r. przez w³aœciwych dysponentów ³¹czne dochody z tytu³u: – dotacji przeznaczonych na finansowanie realizowanych przez gminy w 2002 r. zadañ bie¿¹cych zwi¹zanych z oœwietleniem dróg publicznych, których zarz¹dc¹ nie jest gmina oraz dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych w gra- nicach miast na prawach powiatu; do 1 stycznia 2004 r. œrodki na finansowanie oœwie- tlenia pokrywane by³y z bud¿etu pañstwa (art. 18 ust. 3 i 3a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne3 w brzmieniu obowi¹zuj¹cym do 1 stycznia 2004 r.); – dotacji przeznaczonych na finansowanie realizowanych przez gminy w 2002 r. zadañ bie¿¹cych polegaj¹cych na wyp³acie dodatków mieszkaniowych; do 1 stycz- nia 2004 r. gminy otrzymywa³y dotacjê z bud¿etu pañstwa na dofinansowanie wy- p³aty dodatków (art. 10 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkanio- wych4 ); sposób finansowania tych zadañ od 1 stycznia 2004 r. uleg³ zmianie; – udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych; – czêœci podstawowej subwencji ogólnej dla gmin; – czêœci rekompensuj¹cej subwencji ogólnej w zakresie kwoty rekompensuj¹- cej dochody utracone w zwi¹zku z czêœciow¹ likwidacj¹ podatku od œrodków trans- portowych;

3 DzU z 2003 r., nr 153, poz. 1504, ze zm. 4 DzU nr 71, poz. 734, ze zm. [845] Nowy system finansowania... 83

– rekompensaty, w formie czêœci rekompensuj¹cej subwencji ogólnej dla gmin, utraconych w 2002 r. dochodów z tytu³u ustawowych ulg i zwolnieñ: a) od podatku rolnego gruntów lub prawa wieczystego u¿ytkowania gruntów nabytych w drodze kupna na utworzenie nowego lub powiêkszenie ju¿ istniej¹cego gospodarstwa, gruntów powsta³ych z zagospodarowania nieu¿ytków i gruntów otrzy- manych w drodze wymiany lub scalenia, gruntów po³o¿onych na terenach podgór- skich i górskich, wyst¹pienia klêski ¿ywio³owej, ulgi inwestycyjnej i ulg dla ¿o³nie- rzy i osób pe³ni¹cych zastêpczo obowi¹zek s³u¿by wojskowej (art. 12 ust. 1 pkt 4-6 i ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 13a ust. 1 i 2, art. 13b ust. 1 i art. 13c ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym5); b) od podatku leœnego lasów z drzewostanem w wieku do 40 lat i lasów wpisa- nych do rejestru zabytków (art. 62 ust. 1 ustawy z 28 wrzeœnia 1991 r. o lasach6); c) jednostek badawczo-rozwojowych (art. 18 ust. 1 ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych7). Podstaw¹ powy¿szych zwolnieñ i ulg s¹ wymienione przepisy w brzmieniu obo- wi¹zuj¹cym przed 1 stycznia 2003 r., przy czym tak wyliczone dochody bazowe zostaj¹ pomniejszone o wp³atê na zwiêkszenie czêœci podstawowej subwencji ogól- nej ustalon¹ na 2002 r. (art. 76 ust. 3). Sposób wyliczenia wysokoœci nale¿nej gminie czêœci równowa¿¹cej okreœlono w art. 76 ust. 6. Przy ustalaniu w 2004 r. czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej i wp³at dla gmin, w których wskaŸnik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca jest wy¿szy od 150% wskaŸnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin i docho- dy bazowe s¹ wy¿sze od dochodów przeliczeniowych, zmniejsza siê kwotê wp³at o kwotê nie wiêksz¹ ni¿ czêœæ równowa¿¹ca subwencji ogólnej oraz zmniejsza siê o kwotê czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej o kwotê zmniejszenia wy¿ej omó- wionych wp³at (art. 92 pkt 1). W 2004 r. ma nast¹piæ ostateczne rozliczenie czêœci rekompensacyjnej subwen- cji ogólnej z tytu³u kwoty rekompensuj¹cej utracone przez gminy za 2003 r. docho- dy z tytu³u ulg i zwolnieñ okreœlonych w ustawach o: podatku rolnym, podatku leœ- nym, podatkach i op³atach lokalnych. Gminy maj¹ otrzymaæ œrodki z utworzonej w ustawie bud¿etowej na 2004 r. rezerwy celowej subwencji ogólnej, z przeznaczo- nej na rozliczenie czêœci rekompensuj¹cej subwencji ogólnej (art. 85 ust. 3). Dla powiatów – w celu wyliczenia czêœci równowa¿¹cej oraz wp³at – przyjmuje siê dochody podatkowe powiatu wskazane w sprawozdaniach i informacjach spo- rz¹dzonych za 2002 r., przy czym dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych zwiêksza siê do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika

5 DzU z 1993 r., nr 94, poz. 431, ze zm. 6 DzU z 2000 r., nr 56, poz. 679, ze zm. 7 DzU z 2001 r., nr 33, poz. 388, ze zm. 84 Irena Wyszyñska [846] udzia³u powiatów we wp³ywach z tego podatku w wysokoœci 8% (art. 77 ust. 2). W 2004 r. udzia³ powiatów we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycz- nych wynosi 8,42% (art. 90 ust. 2). Dochody z tytu³u udzia³u powiatu we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych ustala siê jako ³¹czn¹ kwotê dochodów z tego tytu³u wykazanych przez gminy po³o¿one na terenie powiatu w sprawozda- niach sporz¹dzonych za 2002 r., zmniejszon¹ do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika udzia³u powiatów we wp³ywach z tego podatku w wysokoœci 1% (art. 77 ust. 3). Przez dochody podatkowe powiatu, w myœl art. 72 ust. 3, rozumie siê dochody z tytu³u udzia³ów we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych (art. 77 ust. 1). Czêœæ równowa¿¹c¹ otrzymuj¹ powiaty, których do- chody przeliczeniowe s¹ ni¿sze od dochodów bazowych (art. 79 ust. 1). Przez dochody bazowe rozumie siê wykazane w sprawozdaniach i informacjach sporz¹dzanych za 2002 r. ³¹czne dochody z tytu³u: – dotacji przeznaczonych na finansowanie realizowanych przez powiaty w 2002 r. zadañ bie¿¹cych zwi¹zanych: z zak³adowym funduszem œwiadczeñ socjalnych w za- kresie dotycz¹cym nauczycieli placówek opiekuñczo-wychowawczych bêd¹cych emerytami i rencistami (art. 53 ust. 2a ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczy- ciela)8 , z zakresu pomocy spo³ecznej (art. 10a pkt 7 i 11b, art. 11a pkt 7 ustawy z 29 li- stopada 1990 r. o pomocy spo³ecznej9 ), zadañ wykonywanych przez starostê zwi¹- zanych z gospodark¹ leœn¹ (art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 22 ust. 5, art. 23 ust. 4 i art. 36 ust. 2 ustawy z 28 wrzeœnia 1991 r. o lasach10), zatrudnienia i przeciwdzia³ania bezrobociu (art. 6 i 6a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdzia³aniu bezrobociu11 ); sposób finansowania wy¿ej wymie- nionych zadañ zmieni³ siê od 1 stycznia 2004 r. (art. 79 ust. 2); – czêœci drogowej subwencji ogólnej dla powiatów za 2002 r., z wy³¹czeniem œrodków otrzymanych z rezerwy tej czêœci subwencji oraz œrodków na utrzymanie rzecznych przepraw promowych o œrednim natê¿eniu ruchu w skali roku; – czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej za 2002 r., udzia³u we wp³ywach z po- datku dochodowego od osób fizycznych z 2002 r., powiêkszonych o 3% dochodów za 2002 r. z tytu³u wykonywania przez starostów zadañ z zakresu administracji rz¹- dowej, dotycz¹cych gospodarowania zasobem nieruchomoœci stanowi¹cym w³asnoœæ skarbu pañstwa (art. 23 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho- moœciami12). Dochodami przeliczeniowymi powiatu s¹ ³¹czne dochody wykazane w sprawozda- niach za 2002 r. i informacjach za 2002 r. sporz¹dzonych przez w³aœciwych dysponen-

8 DzU z 2003 r., nr 118, poz. 1112, ze zm. 9 DzU z 1998 r., nr 64, poz. 414, ze zm. 10 DzU z 2000 r., nr 56, poz. 679, ze zm. 11 DzU z 2003 r., nr 58, poz. 514, ze zm. 12 DzU z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm. [847] Nowy system finansowania... 85 tów z tytu³u: udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych zwiêk- szonego o wskaŸnik 8%; udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób praw- nych, przy czym jest on ustalony jako ³¹czna dochodów uzyskanych z tego tytu³u w 2002 r. przez gminy po³o¿one na obszarze dawnego powiatu, zmniejszony o kwoty wynikaj¹ce ze wskaŸnika udzia³u w wysokoœci 1%; dochodów z tytu³u wykonywania przez starostê zadañ z zakresu administracji rz¹dowej dotycz¹cej gospodarowania zasobem nierucho- moœci stanowi¹cych w³asnoœæ Skarbu Pañstwa, zwiêkszanych do wskaŸnika wysokoœci obowi¹zuj¹cego od 1 stycznia 2004 r., tj. 25%, oraz z czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej ustalonej na 2004 r. Te dochody pomniejsza siê o obowi¹zkow¹ wp³atê do bu- d¿etu pañstwa ustalon¹ na 2004 r. (art. 79 ust. 4). Sposób obliczenia wysokoœci nale¿nej powiatowi czêœci równowa¿¹cej subwen- cji ogólnej skreœlono w art. 79 ust. 5. Przy ustalaniu na 2004 r. czêœci równowa¿¹cej subwencji i obowi¹zkowych wp³at dla powiatów, w których wskaŸnik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca w po- wiecie jest wy¿szy od 110% wskaŸnika dochodów podatkowych dla wszystkich po- wiatów i których dochody bazowe s¹ wy¿sze od dochodów przeliczeniowych, zmniej- sza siê kwotê wp³at o kwotê nie wiêksz¹ ni¿ czêœæ równowa¿¹ca oraz zmniejsza siê kwotê czêœci równowa¿¹cej o kwotê zmniejszenia wp³at (art. 92 pkt 2). Dla województw, w celu wyliczenia czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej oraz obowi¹zkowych wp³at do bud¿etu pañstwa, przyjmuje siê dochody podatkowe województwa (tj. ³¹czne dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku docho- dowego od osób fizycznych i od osób prawnych), wykazane w sprawozdaniach i in- formacjach za 2002 r., przy czym dochody z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych zwiêksza siê do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika udzia³u województw we wp³ywach z tego tytu³u w wysokoœci 11,90% (art. 80). Kwotê stanowi¹c¹ 30% czêœci regionalnej subwencji dzieli siê miêdzy woje- wództwa, w których dochody przeliczeniowe s¹ ni¿sze od dochodów bazowych. Przez dochody bazowe rozumie siê wykazane przez jednostki samorz¹du teryto- rialnego w sprawozdaniach i informacjach sporz¹dzonych za 2002 r. przez w³aœci- wych dysponentów ³¹czne dochody z tytu³u dotacji przeznaczonych na finansowa- nie realizowanych w 2002 r. zadañ wynikaj¹cych z realizacji ustawowych uprawnieñ do ulgowych przejazdów (art. 8a – w brzmieniu obowi¹zuj¹cym do 1 stycznia 2004 r. – ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów œrodkami publicznego transportu zbiorowego13), zadañ s³u¿by medycyny pracy (art. 21 ust. 1 – w brzmieniu obowi¹zuj¹cym do 1 stycznia 2004 r. – ustawy z 27 czerwca 1997 r. o s³u¿bie medycyny pracy14 ), organizowania i dotowania regionalnych przewozów pasa¿erskich (art. 40 –w brzmieniu obowi¹zuj¹cym do 1 stycznia 2004 r. – ustawy

13 DzU z 2002 r., nr 175, poz. 1440, ze zm. 14 DzU nr 96, poz. 593, ze zm. 86 Irena Wyszyñska [848] z 28 maja 2003 r. o transporcie kolejowym15) oraz zadañ z zakresu zatrudnienia i prze- ciwdzia³ania bezrobociu (art. 5 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu), których sposób finansowania od 1 stycznia 2004 r. uleg³ zmianie. Do dochodów bazowych zalicza siê równie¿ dotacje przeznaczone na finanso- wanie realizowanych przez powiaty w 2002 r. zadañ dotycz¹cych organizowania i pro- wadzenia jednostek organizacyjnych pomocy spo³ecznej o zasiêgu ponadpowiato- wym (art. 116 ust. 1 pkt b – w brzmieniu obowi¹zuj¹cym do 1 stycznia 2004 r. – ustawy o pomocy spo³ecznej) oraz ³¹czne dochody z tytu³ów: udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od osób prawnych, czêœci drogowej subwencji ogólnej dla województw za 2002 r. z wy³¹czeniem œrodków otrzymanych z rezerwy tej czêœci i czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej za 2002 r. Przez dochody przeliczeniowe rozumie siê ³¹czne dochody wykazane w spra- wozdaniach za 2002 r. z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych, przy czym te dochody zwiêksza siê do kwoty wynikaj¹cej ze wskaŸnika udzia³u we wp³ywach w wysokoœci 10,80%, ustalone na 2004 r. ³¹czne dochody z tytu³u czêœci wyrównawczej subwencji ogólnej dla woje- wództw oraz dochody pochodz¹ce z podzia³u 20%, 40% i 10% czêœci regionalnej subwencji ogólnej (art. 25 ust. 2, 4 i 6). Te dochody przeliczeniowe pomniejsza siê o obowi¹zkow¹ wp³atê do bud¿etu pañstwa ustalon¹ na 2004 r. (art. 82 ust. 4). Wy- sokoœæ nale¿nej województwu kwoty oblicza siê zgodnie z art. 82 ust. 5. Przy usta- laniu na 2004 r. kwoty stanowi¹cej 30% czêœci regionalnej subwencji ogólnej i obo- wi¹zkowych wp³at dla województw, w których wskaŸnik dochodów podatkowych na 1 mieszkañca województwa jest wy¿szy ni¿ 110% dochodów podatkowych dla wszystkich województw, a dochody bazowe s¹ wy¿sze od dochodów przelicze- niowych, zmniejsza siê kwotê wp³at o kwotê nie wiêksz¹ ni¿ kwota wchodz¹ca w sk³ad czêœci regionalnej oraz zmniejsza siê kwotê wchodz¹c¹ w sk³ad tej czêœci o kwotê zmniejszenia wp³at (art. 92 ust. 3). Od 1 maja 2004 r. województwa zobowi¹zane s¹ do zwrotu w równych ratach na rachunek bud¿etu pañstwa zaliczki udzielonej na finansowanie zadañ województw w 2004 r. Termin sp³aty ka¿dej z rat up³ywa 5 dnia danego miesi¹ca, a od kwot nie- wp³aconych w terminie nalicza siê odsetki jak dla zaleg³oœci podatkowych (art. 93 ust. 4). Podstawê obliczenia wskaŸnika udzia³u wp³ywów z podatku docho- dowego od osób prawnych stanowi¹ dochody z tego tytu³u wykazane w sprawozda- niach za 2002 r. (art. 93 ust. 6).

15 DzU nr 86, poz. 789, ze zm. [849] Nowy system finansowania... 87

Dotacje dla jednostek samorz¹du terytorialnego

Ustawowe zmiany w sposobie finansowania zadañ jednostek samorz¹du teryto- rialnego wprowadzi³y od 2004 r. finansowanie z dochodów w³asnych w: a) gminach – oœwietlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarz¹dc¹ oraz dróg powiatowych wojewódzkich i krajowych w miastach na prawach powia- tu, wyp³atê dodatków mieszkaniowych oraz wspó³finansowanie kosztów pobytu osób skierowanych do powiatowego domu pomocy spo³ecznej; b) powiatach – utrzymania powiatowego centrum pomocy rodzinie, prowadze- nia oœrodków adopcyjno-opiekuñczych, organizowania opieki w rodzinach zastêp- czych, rejestrowania bezrobotnych, przyznawania i wyp³acania œwiadczeñ przedeme- rytalnych, wydawania decyzji dotycz¹cych zatrudnienia, nadzoru nad dzia³alnoœci¹ stowarzyszeñ kultury fizycznej oraz zwi¹zków sportowych; c) województwach – ustawowych uprawnieñ do ulgowych przejazdów w krajo- wych przewozach autobusowych, organizowania i dotowania kolejowych regional- nych przewozów pasa¿erskich, zadañ w zakresie okreœlonym w ustawie o zatrud- nieniu i przeciwdzia³aniu bezrobociu oraz zadañ w³asnych w zakresie okreœlonym w ustawie o s³u¿bie medycyny pracy. Przepisy rozdzia³u 7 ustawy reguluj¹ kwestiê dotacji dla jednostek samorz¹du terytorialnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1, jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ otrzymywaæ dotacje celowe na dofinansowanie zadañ w³asnych objêtych kontrak- tem wojewódzkim. Oprócz tych dotacji (art. 2) mog¹ otrzymywaæ dotacje na dofi- nansowanie zadañ w³asnych: – z zakresu rozwoju regionalnego, nieujêtych w kontrakcie, w wypadku programów interwencyjnych tworzonych i realizowanych w razie klêsk ¿ywio³owych, nag³ych sy- tuacji kryzysowych zw³aszcza na rynku pracy i w gospodarce, programów pilota¿owych testuj¹cych nowe rozwi¹zania i instrumenty rozwoju regionalnego oraz programów do- radczych i informacyjnych zwiêkszaj¹cych zdolnoœæ przyjmowania bud¿etowego wspar- cia finansowego programów wojewódzkich – art. 29 ustawy z 12 maja 2000 r. o zasa- dach wspierania rozwoju regionalnego16; – z zakresu zadañ inwestycyjnych szkó³ i placówek oœwiatowych; – zwi¹zanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialn¹ dla m³odzie¿y wiejskiej; – zwi¹zanych z wdra¿aniem reformy systemu oœwiaty, wyrównaniem szans edu- kacyjnych oraz zapewnieniem kszta³cenia praktycznego; – realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomoœci Skarbu Pañstwa, przejê- tych od wojsk Federacji Rosyjskiej i przekazanych jednostce samorz¹du terytorialnego;

16 DzU nr 48, poz. 550, ze zm. 88 Irena Wyszyñska [850]

– o których mowa w odrêbnych przepisach – na zasadach w nich okreœlonych. Dotacje celowe z bud¿etu pañstwa na dofinansowanie zadañ z zakresu zadañ inwestycyjnych szkó³ i placówek oœwiatowych, programów pilota¿owych testuj¹- cych nowe rozwi¹zania i instrumenty rozwoju regionalnego oraz programów dorad- czych i informacyjnych zwiêkszaj¹cych zdolnoœæ przyjmowania bud¿etowego wspar- cia finansowego programów wojewódzkich – mog¹ byæ udzielane do wysokoœci 50% planowanych wydatków jednostek samorz¹du terytorialnego na realizacjê da- nego zadania, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej. W razie nieprzeznaczenia w danym roku bud¿etowym na realizacjê zadania objêtego dofinansowaniem œrod- ków w³asnych w wysokoœci co najmniej 50% planowanych wydatków na jego reali- zacjê, jednostka samorz¹du terytorialnego zobowi¹zana jest zwróciæ kwotê dotacji ustalonej jako ró¿nica pomiêdzy kwot¹ otrzymanej dotacji a wysokoœci¹ wydatków poniesionych ze œrodków w³asnych. Zwrot wy¿ej omówionych dotacji, pobranych w nadmiernej wysokoœci, nastêpuje na zasadach okreœlonych w ustawie o finansach publicznych. Podzia³u œrodków na dofinansowanie zadañ zwi¹zanych z inicjatywami wspiera- nia edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc materialn¹ dla m³o- dzie¿y wiejskiej, dokonuje minister w³aœciwy do spraw oœwiaty i wychowania, w po- rozumieniu z wojewodami. Jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ równie¿ otrzymywaæ dotacje na zadania objête mecenatem pañstwa w dziedzinie kultury, zw³asz- cza na dofinansowanie programów realizowanych przez instytucje filmowe i instytu- cje kultury, przejête przez te jednostki 1 stycznia 1999 r. (art. 43 ust. 1). Zakres zadañ objêtych mecenatem pañstwa, a tak¿e sposób i tryb udzielania dotacji na te zadania zosta³ okreœlony w rozporz¹dzeniu Rady Ministrów z 8 czerwca 2004 r. w sprawie zakresu zadañ objêtych mecenatem pañstwa wykonywanych poprzez samorz¹dowe instytucje filmowe i instytucje kultury oraz udzielania dotacji na te zadania17. Jednostki samorz¹du terytorialnego realizuj¹ce zadania z zakresu administracji rz¹dowej na mocy porozumieñ lub realizuj¹ce zadania z zakresu dzia³ania innych jednostek samorz¹du terytorialnego na mocy zawartych z nimi porozumieñ, otrzy- muj¹ dotacje celowe w kwocie wynikaj¹cej z porozumienia (art. 45 i 46). Szczegó- ³owe zasady i terminy przekazywania dotacji na mocy porozumieñ okreœlaj¹ zawar- te porozumienia (art. 48). Z art. 49 wynika, ¿e jednostki samorz¹du terytorialnego wykonuj¹ce zadania zle- cone z zakresu administracji rz¹dowej oraz inne zadania zlecone ustawami, maj¹ otrzymywaæ z bud¿etu pañstwa dotacje celowe w wysokoœci zapewniaj¹cej realiza- cjê tych zadañ, a kwoty tych dotacji ustala siê zgodnie z zasadami przyjêtymi w bu- d¿ecie pañstwa do okreœlenia wydatków podobnego rodzaju. Przekazywane s¹ one przez wojewodów, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej. Przekazywanie dota-

17 DzU nr 144, poz. 1518. [851] Nowy system finansowania... 89 cji powinno nastêpowaæ w trybie umo¿liwiaj¹cym pe³ne i terminowe wykonanie zle- conych zadañ. W razie niedotrzymania tego warunku, jednostce samorz¹du teryto- rialnego przys³uguje prawo dochodzenia w postêpowaniu s¹dowym nale¿nego œwiad- czenia wraz z odsetkami ustalonymi dla zaleg³oœci podatkowych. Podzia³u dotacji celowych na zadanie, o którym mowa w art. 49 ust. 1, dla gmin i powiatów dokonuje wojewoda, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej (art. 50). Z bud¿etu pañstwa mog¹ byæ równie¿ udzielane dotacje celowe na realizacjê zadañ zwi¹zanych z usuwaniem bezpoœrednich zagro¿eñ bezpieczeñstwa i porz¹dku pu- blicznego oraz usuwaniem skutków powodzi i osuwów ziemnych oraz skutków in- nych klêsk ¿ywio³owych (art. 51). Powiat otrzymuje dotacje celowe z bud¿etu pañ- stwa w wysokoœci zapewniaj¹cej realizacjê zadañ wykonywanych przez stra¿e i inspekcje, o której mowa w ustawie o samorz¹dzie powiatowym (art. 49 ust. 2). Na podstawie art. 87 powiat, który prowadzi lub zleca prowadzenie ponadgmin- nych domów pomocy spo³ecznej otrzymuje dotacje celowe z bud¿etu pañstwa. Przy- s³uguj¹ one powiatowi prowadz¹cemu lub zlecaj¹cemu prowadzenie domu, do które- go mieszkañcy zostali przyjêci przed 1 stycznia 2004 r., a tak¿e powiatowi, który przyjmuje do domu osoby ze skierowaniami wydanymi przed 1 stycznia 2004 r. Spo- sób obliczenia wysokoœci dotacji i jej przekazywania okreœlono w art. 87 ust. 4 – 9. W 2004 r. powiaty prowadz¹ce placówki opiekuñczo-wychowawcze otrzymuj¹ dotacje celowe z bud¿etu pañstwa na dotychczasowych zasadach. Do 31 grudnia 2004 r. powiat prowadz¹cy placówkê opiekuñczo-wychowawcz¹ zobowi¹zany zosta³ do ustalenia powiatów w³aœciwych ze wzglêdu na miejsce zamieszkania przebywaj¹- cych tam dzieci i do zawarcia z w³aœciwym powiatem umowy okreœlaj¹cej warunki i tryb przekazywania powiatowi prowadz¹cemu placówkê œrodków finansowych przez powiat, na terenie którego maj¹ miejsce zamieszkania dzieci przebywaj¹ce w placówce (art. 90). W myœl art. 88, do przyznawania i wyp³aty œwiadczeñ okreœlonych w obowi¹zuj¹- cej do 1 maja 2004 r. ustawie z 1990 r. o pomocy spo³ecznej18 , dla osób skierowanych do domu pomocy spo³ecznej przed 1 stycznia 2004 r. maj¹ zastosowanie dotychczaso- we przepisy o w³aœciwoœci miejscowej. Z dniem 1 stycznia jednostki organizacyjne pomocy spo³ecznej o zasiêgu ponadpowiatowym sta³y siê jednostkami regionalnymi.

mgr Irena Wyszyñska Departament Administracji Publicznej w NIK

18 DzU z 1998 r., nr 64, poz. 414, ze zm. USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Piotr Wasilewski

MA£O SKUTECZNA RESTRUKTURYZACJA S£U¯BY ZDROWIA

Sejmowa Komisja Zdrowia rozpatrywa³a na posiedzeniu 12 maja 2004 r. infor- macjê Najwy¿szej Izby Kontroli o wynikach kontroli restrukturyzacji i przekszta³- ceñ systemowych w ochronie zdrowia1. Kontrolê tê zrealizowano na zlecenie Komi- sji, a zaprezentowane przez Izbê ustalenia wzbudzi³y du¿e zainteresowanie pos³ów i o¿ywion¹ dyskusjê. Problematyka restrukturyzacji publicznych zak³adów opieki zdrowotnej by³a ju¿ czêœciowo badana przez NIK w latach ubieg³ych. Po raz pierwszy jednak kontroli poddano ca³y przebieg tego procesu w latach 1999 – I pó³rocze 2003, szczególn¹ uwagê zwracaj¹c na osi¹gniête efekty. Nowym obszarem badañ kontrolnych sta³ siê równie¿, towarzysz¹cy restrukturyzacji, proces likwidacji niektórych placówek pu- blicznej s³u¿by zdrowia. W ramach dzia³añ restrukturyzacyjnych i naprawczych prowadzonych w samo- dzielnych publicznych zak³adach opieki zdrowotnej (s.p.z.o.z.) zmniejszano zatrud- nienie, zmieniano strukturê organizacyjn¹ zak³adów przez ³¹czenie, likwidacjê lub tworzenie nowych oddzia³ów, likwidowano czêœæ dzia³alnoœci pomocniczo-obs³u- gowej, zlecaj¹c j¹ podmiotom zewnêtrznym, modernizowano i remontowano wypo- sa¿enie i budynki. Czêœæ kosztów restrukturyzacji sfinansowano œrodkami z bud¿e- tu pañstwa, w ramach przygotowywanego corocznie przez Ministerstwo Zdrowia „Programu restrukturyzacji”, wydaj¹c na ten cel 1046,3 mln z³ w latach 1999–2003. Z³o¿ony charakter procesu restrukturyzacji, liczne podmioty zaanga¿owane w je- go realizacjê (obok Ministerstwa Zdrowia i samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej równie¿ organy za³o¿ycielskie tych placówek – jednostki samorz¹du tery- torialnego) oraz d³ugi okres objêty kontrol¹ uzasadnia³y podjêcie badañ kontrolnych w szerokim zakresie. W trakcie kontroli realizowanej przez Departament Pracy, Spraw

1 Informacja o wynikach kontroli..., nr ewid. P/03/099, NIK, Warszawa, luty 2004 r. [853] Restrukturyzacja s³u¿by zdrowia 91

Socjalnych i Zdrowia oraz 13 delegatur NIK2 zbadano ³¹cznie 97 jednostek, w tym Ministerstwo Zdrowia, 13 urzêdów marsza³kowskich, 36 starostw powiatowych i urzê- dów gmin, 46 samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej. Z ustaleñ kontroli wynika, i¿ dzia³ania restrukturyzacyjne w 30% skontrolowa- nych zak³adów opieki zdrowotnej nie przynios³y spodziewanych korzystnych efek- tów. W placówkach tych w sposób nieefektywny przygotowywano i wdra¿ano w³a- sne programy restrukturyzacyjne lub te¿ nie opracowano takich programów w ogóle, ograniczaj¹c siê do ma³o skutecznych dzia³añ doraŸnych. W konsekwencji nie na- st¹pi³a poprawa gospodarowania posiadanym maj¹tkiem, nie osi¹gniêto optymalne- go wskaŸnika wykorzystania ³ó¿ek szpitalnych, nie przekszta³cono nadwy¿ki krót- koterminowych ³ó¿ek szpitalnych3 w ³ó¿ka d³ugoterminowe4, znacz¹co narasta³o zad³u¿enie tych placówek. Jednoczeœnie nieprawid³owo by³y wykorzystywane przy- znane dotacje bud¿etowe, naruszano ustawê z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Wyniki kontroli uzasadnia³y ocenê, i¿ niewystarczaj¹ce efekty restrukturyzacji by³y konsekwencj¹ niew³aœciwej metodologii zastosowanej przez ministra zdrowia w trakcie realizacji „Programu restrukturyzacji”, b³êdów pope³nianych przez kie- rownictwo niektórych zak³adów opieki zdrowotnej w trakcie wdra¿ania programów restrukturyzacyjnych i zarz¹dzania zak³adem oraz niekorzystnych czynników ze- wnêtrznych odzia³uj¹cych na sytuacjê finansow¹ s.p.z.o.z.

Realizacja „Programu restrukturyzacji” przez ministra zdrowia

Minister zdrowia nie ustali³ d³ugofalowych celów, które powinny byæ osi¹gniête dziêki „Programowi”, w powi¹zaniu z miernikami pozwalaj¹cymi na ocenê ich re- alizacji. Utrudnia³o to prawid³owe wdra¿anie „Programu”, monitorowanie przebie- gu oraz ocenê skutków jego realizacji. Minister okreœli³ jedynie wskaŸniki dotycz¹- ce po¿¹danej liczby ³ó¿ek na 10 000 mieszkañców w skali kraju, nie okreœlaj¹c ich

2 Delegatury NIK w Bia³ymstoku, Bydgoszczy, Gdañsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, £odzi, Olsztynie, Opolu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i Wroc³awiu. 3 Tzw. ³ó¿ka krótkoterminowe s¹ to ³ó¿ka na szpitalnych oddzia³ach opieki krótkoterminowej, tj. na tych oddzia³ach, gdzie pacjent nie jest leczony na choroby przewlek³e, w odró¿nieniu od tzw. ³ó¿ek d³ugo- terminowych. 4 Za ³ó¿ka d³ugoterminowe uznano – zgodnie z metodologi¹ zastosowan¹ przez Ministerstwo Zdro- wia – ³ó¿ka w zak³adach pielêgnacyjno-opiekuñczych, opiekuñczo-leczniczych, hospicjach, sanatoriach uzdrowiskowych, oddzia³ach leczenia uzale¿nieñ geriatrycznych, dla przewlekle chorych i rehabilitacyj- nych oraz po³owê stanu liczbowego ³ó¿ek na oddzia³ach przeciwgruŸliczych i chorób p³uc oraz na oddzia- ³ach reumatologicznych. W systemie ochrony zdrowia w naszym kraju wystêpuje nadmiar ³ó¿ek krótko- terminowych, przy niedostatku ³ó¿ek d³ugoterminowych. 92 Piotr Wasilewski [854] jednak dla poszczególnych regionów. W ocenie NIK, minister nie mia³ praktycz- nych mo¿liwoœci wyegzekwowania realizacji przyjêtych za³o¿eñ, a organy za³o¿y- cielskie nie dysponowa³y jasnymi kryteriami i wskazówkami umo¿liwiaj¹cymi oce- nê wniosków restrukturyzacyjnych sk³adanych przez podleg³e im zak³ady. Do czasu zakoñczenia kontroli nie zosta³ wprowadzony plan rozmieszczenia szpi- tali publicznych, do czego zobowi¹zywa³ ministra zdrowia art. 37 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zak³adach opieki zdrowotnej. Delegacji tej nie wykonali wszyscy kolejni ministrowie zdrowia od 1991 r. Podjêto prace zmierzaj¹ce do zmiany powy¿szej delegacji ustawowej i wprowadzenia zmodyfikowanej wersji tego planu w postaci krajowej sieci szpitali. W listopadzie 2003 r. rz¹d skierowa³ do Sejmu projekt usta- wy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zak³adów opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych ustaw. Prace parlamentu nad tym projektem nie zosta³y jesz- cze zakoñczone. Dyrektorzy zak³adów opieki zdrowotnej w konsekwencji nie wiedzie- li, czy ich placówki znajd¹ siê w krajowej sieci szpitali, a niepewnoœæ co do ostatecz- nych kryteriów jej tworzenia hamowa³a szersze dzia³ania restrukturyzacyjne. W „Programie restrukturyzacji” nie zawarto ¿adnych zasad ³¹cz¹cych mo¿liwoœæ uzyskania œrodków bud¿etowych z sytuacj¹ finansow¹ zak³adów opieki zdrowotnej i sposobem realizacji przez z.o.z. w³asnych programów restrukturyzacyjnych i na- prawczych. Umo¿liwia³o to uzyskanie œrodków na wydatki inwestycyjne tak¿e tym zak³adom, które utraci³y p³ynnoœæ finansow¹, nie mia³y racjonalnych programów zaakceptowanych przez organy za³o¿ycielskie, a nawet, w skrajnych wypadkach, zosta³y postawione w stan likwidacji. Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a finansowa- nie inwestycji w tych zak³adach jako niecelowe i prowadz¹ce do niegospodarnoœci. Brak sprecyzowania d³ugofalowych celów „Programu” prowadzi³ do finanso- wania równie¿ takich zadañ, które nie by³y zwi¹zane ze zmian¹ struktury zak³adu, tj. tworzeniem nowych oddzia³ów i likwidacj¹ zbêdnych, modernizacj¹ placówki oraz rozszerzeniem zakresu udzielanych us³ug, a wiêc z tymi przedsiêwziêciami, który- mi – zdaniem NIK – powinien charakteryzowaæ siê proces restrukturyzacji zak³adu opieki zdrowotnej. Niektóre wnioski restrukturyzacyjne, przedk³adane przez zak³a- dy opieki zdrowotnej, finansowane przez ministra zdrowia z dotacji bud¿etowej, mia³y bowiem charakter doraŸny i dotyczy³y wykonania prostych remontów bie¿¹cych, np. malowania œcian w pomieszczeniach szpitala. Realizacja dzia³añ restrukturyzacyjnych zale¿a³a od zapewnienia odpowiednich Ÿróde³ finansowania, w tym tak¿e przez organy za³o¿ycielskie – jednostki samorz¹- du terytorialnego. Minister nie uzale¿nia³ jednak przyznania dotacji bud¿etowych od zapewnienia przez samorz¹d wspófinansowania zadañ inwestycyjnych, mimo i¿ obowi¹zek ten wynika³ z istniej¹cych regulacji prawnych5. Ponadto w wyst¹pieniach

5 Zawartych w art. 44 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorial- nego w latach 1999 –2003 (DzU nr 150, poz. 983, ze zm.). [855] Restrukturyzacja s³u¿by zdrowia 93 kierowanych do wojewodów i marsza³ków województw podtrzymywa³ b³êdn¹ in- terpretacjê obowi¹zuj¹cych przepisów, wskazuj¹c, i¿ do zadañ realizowanych w ra- mach „Programu restrukturyzacji” nie stosuje siê wspomnianego wymogu. Spraw- ny przebieg procesu restrukturyzacji zak³óca³y tak¿e opóŸnienia w przekazywaniu œrodków finansowych zak³adom opieki zdrowotnej. W trakcie realizacji „Progra- mu”, w ca³ym okresie objêtym kontrol¹, Ministerstwo Zdrowia nie przestrzega³o przyjêtych harmonogramów realizacji poszczególnych jego etapów, co utrudnia³o zak³adom opieki zdrowotnej prawid³owe wykorzystanie przyznanych dotacji.

Realizacja dzia³añ restrukturyzacyjnych przez jednostki samorz¹du terytorialnego, bêd¹ce organami za³o¿ycielskimi s.p.z.o.z.

Z ustaleñ kontroli wynika, i¿ w badanych jednostkach samorz¹du terytorialnego realizowano obowi¹zki – wynikaj¹ce z programów restrukturyzacji – opiniowania wniosków zak³adów o œrodki z bud¿etu pañstwa i przekazywania dotacji podleg³ym zak³adom opieki zdrowotnej. Badanie prawid³owoœci wykorzystania dotacji ograni- czono jednak w wielu jednostkach do sprawdzenia rozliczeñ i kserokopii rachun- ków nades³anych przez szpital, nie weryfikuj¹c na miejscu sposobu wykorzystania dotacji. Niewystarczaj¹ce wywi¹zywanie siê organów za³o¿ycielskich z obowi¹zków dotycz¹cych zarówno realizacji kontroli okresowych podleg³ych zak³adów, jak i kon- troli ich gospodarki finansowej, stwierdzono a¿ w 32 jednostkach samorz¹du teryto- rialnego (tj. 65% kontrolowanych)6. Ustalono jednak, ¿e efektywnoœæ nadzoru i kon- troli podleg³ych zak³adów w latach 2001 – I pó³rocze 2003 poprawi³a siê w stosunku do lat 1999 – 2000. W ocenie NIK, by³o to wynikiem zarówno stopniowego dosto- sowywania siê organów samorz¹du terytorialnego do wymagañ zwi¹zanych z pe³- nieniem funkcji organu za³o¿ycielskiego, jak i koniecznoœci¹ podjêcia dzia³añ w zwi¹zku z niepokoj¹cymi sygna³ami o pogarszaniu siê sytuacji finansowej podle- g³ych zak³adów opieki zdrowotnej. Jednostki samorz¹du terytorialnego nie podejmowa³y, we wspó³pracy z kierow- nictwem zak³adów, w niektórych wypadkach wystarczaj¹cych dzia³añ zmierzaj¹cych do kompleksowej restrukturyzacji podleg³ych zak³adów opieki zdrowotnej, a tak- ¿e do likwidacji najbardziej zad³u¿onych i nieefektywnie dzia³aj¹cych placówek.

6 Uprawnienia nadzorcze organów za³o¿ycielskich zosta³y okreœlone w art. 67 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zak³adach opieki zdrowotnej oraz w rozporz¹dzeniu ministra zdrowia z 18 listopada 1998 r. w spra- wie szczegó³owych zasad sprawowania nadzoru nad samodzielnymi publicznymi zak³adami opieki zdro- wotnej i nad jednostkami transportu sanitarnego. 94 Piotr Wasilewski [856]

Dotyczy³o to szczególnie województwa dolnoœl¹skiego, maj¹cego najwiêcej ³ó¿ek szpitalnych w stosunku do liczby ludnoœci i najwiêksze zad³u¿enie zak³adów opieki zdrowotnej w skali kraju.

Dzia³ania restrukturyzacyjne prowadzone w zak³adach opieki zdrowotnej

Na przebieg procesu restrukturyzacji skontrolowanych zak³adów opieki zdro- wotnej istotny wp³yw mia³y uwarunkowania zewnêtrzne, oddzia³uj¹ce na ich sytu- acjê finansow¹. W 33 zak³adach (tj. 72% jednostek objêtych kontrol¹) przychody z umów zawieranych z kasami chorych (w I pó³roczu 2003 r. z Narodowym Fundu- szem Zdrowia), stanowi¹ce podstawowe Ÿród³o finansowania ich dzia³alnoœci, prze- kracza³y 80% wszystkich przychodów. W tej sytuacji samodzielne publiczne zak³a- dy opieki zdrowotnej mia³y ograniczon¹ mo¿liwoœæ zwiêkszania w³asnych przychodów, koncentruj¹c siê na dzia³aniach zmierzaj¹cych do optymalizacji pono- szonych kosztów. Jednoczeœnie przyjêto regulacje prawne, które prowadzi³y do zwiêk- szania kosztów funkcjonowania tych zak³adów. Nowelizacja ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kszta³towania przyrostu przeciêtnych wynagrodzeñ u przedsiêbiorców oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzi³a podwy¿ki wynagro- dzeñ dla pracowników s.p.z.o.z., niezale¿nie od sytuacji finansowej zak³adu7. Zak³ady opieki zdrowotnej nie zosta³y w pe³ni wyposa¿one w maj¹tek trwa³y, niezbêdny do prowadzenia statutowej dzia³alnoœci, a maj¹tek ten w wielu wypad- kach nie mia³ uregulowanego stanu prawnego. Jednostki samorz¹du terytorialnego, które przejê³y obowi¹zki organów za³o¿ycielskich s.p.z.o.z., nie dysponowa³y wy- starczaj¹cymi œrodkami finansowymi, niezbêdnymi do utrzymania zasobów maj¹t- kowych zak³adow i na konieczne inwestycje. Odpowiednich œrodków na ten cel nie mia³y równie¿ same zak³ady opieki zdrowotnej8.

7 Zgodnie z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kszta³towania przyrostu przeciêtnych wynagrodzeñ u przedsiêbiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU z 1995 r., nr 1, poz. 2, ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelizacj¹ dokonan¹ na mocy ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kszta³towania przyrostu przeciêtnych wynagrodzeñ u przedsiêbiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zak³adach opieki zdrowotnej (DzU z 2001 r., nr 5, poz. 45), pracownikom s.p.z.o.z. przys³ugiwa³ od 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciêtnego miesiêcznego wynagro- dzenia nie ni¿szy ni¿ 203 z³ miesiêcznie w przeliczeniu na pe³ny wymiar czasu pracy, a w 2002 r. przyrost ten nie móg³ byæ ni¿szy od kwoty okreœlonej wed³ug zawartego w ustawie wzoru. Trybuna³ Konstytucyjny orzek³ zgodnoœæ art. 4a z Konstytucj¹ RP, zwróci³ jednak uwagê, i¿ tworz¹c prawo wskazano cel regulacji, przy jednoczesnym pominiêciu œrodków koniecznych do realizacji tego celu. W ten sposób powsta³o prawo z lukami instrumentalnymi (OTK – A 2002/7/96). 8 Tematyka dotycz¹ca gospodarowania mieniem przejêtym przez jednostki samorz¹du terytorialnego i pozostaj¹cym we w³adaniu s.p.z.o.z. by³a szczegó³owo badana w trakcie kontroli – Gospodarka maj¹tkiem pozostaj¹cym w dyspozycji samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej, przejêtym od Skarbu [857] Restrukturyzacja s³u¿by zdrowia 95

Z ustaleñ kontroli wynika jednak, i¿ przyczyn¹ nieosi¹gniêcia spodziewanych efektów dzia³añ restrukturyzacyjnych w 30% skontrolowanych zak³adów by³y b³ê- dy pope³niane przez ich kierownictwo. Z opóŸnieniem rozpoczynano wdra¿anie w³a- snych programów naprawczych i restrukturyzacyjnych lub te¿ nie sporz¹dzano ich w ogóle, a podejmowane dzia³ania wynika³y z doraŸnych opracowañ, przygotowy- wanych w celu pozyskania œrodków z Ministerstwa Zdrowia. Tworz¹c programy, nie przeprowadzano analizy mo¿liwoœci ich realizacji, nie okreœlano korzyœci eko- nomicznych i Ÿróde³ finansowania. Prowadzi³o to w konsekwencji do odst¹pienia od wdra¿ania projektów lub te¿ do realizacji zadañ, które w efekcie by³y nieop³acal- ne dla zak³adu i nie spe³nia³y warunków gwarantuj¹cych osi¹gniêcie zamierzonych restrukturyzacj¹ celów i poprawê sytuacji finansowej s.p.z.o.z. Prawid³ow¹ realizacjê tych programów utrudnia³y równie¿ czêste zmiany na sta- nowiskach kierowniczych. W jednej ze zbadanych placówek stanowisko dyrektora w okresie objêtym kontrol¹ zajmowa³o kolejno 7 osób. Dyrektorzy niektórych zak³adów podejmowali decyzje wp³ywaj¹ce niekorzyst- nie na sytuacjê finansow¹ restrukturyzowanych zak³adów. Polega³y one m.in. na zakupie kosztownej aparatury medycznej, któr¹ potem niew³aœciwie wykorzysty- wano, na nieegzekwowaniu nale¿noœci szpitali, zawieraniu umów najmu i dzier¿a- wy sk³adników maj¹tkowych na warunkach nieop³acalnych dla zak³adu. W znacznej czêœci s.p.z.o.z. wyst¹pi³y nieprawid³owoœci w wydatkowaniu czêœci œrodków dotacji otrzymanych z bud¿etu pañstwa na dzia³ania restrukturyza- cyjne. Polega³y one m.in. na wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz naruszaniu ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych w trak- cie dokonywania wydatków z otrzymanych dotacji. Stwierdzono równie¿ przyzna- wanie dotacji podmiotom, które wydatkowa³y wczeœniej otrzymane dotacje niezgod- nie z przeznaczeniem, mimo i¿ postanowienia art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wykluczaj¹ w takiej sytuacji ubieganie siê o przy- znanie dotacji przez kolejne trzy lata. W zakresie finansowania zwolnieñ pracowników nieprawid³owoœci stwierdzone przez NIK dotyczy³y ponownego zatrudniania – po up³ywie krótkiego czasu – osób, którym poprzednio wyp³acono odprawê i odszkodowanie z dotacji bud¿etowych. Brak rozeznania w³asnych potrzeb kadrowych i nierozwa¿ne dokonywanie zwol- nieñ skutkowa³y zatem niegospodarnym wykorzystaniem tych œrodków. Nieprawi- d³owoœci tego rodzaju mia³y jednak ograniczony zakres, zarówno pod wzglêdem liczby placówek, w których wyst¹pi³y, jak i liczby pracowników, których dotyczy³y. Niektóre zak³ady opieki zdrowotnej poszerzy³y poza dopuszczalny przez „Pro- gram” zakres zadania, które finansowano ze œrodków przyznanych na restrukturyza-

Pañstwa przez jednostki samorz¹du terytorialnego w wyniku reformy administracji publicznej (Informa- cja o wynikach kontroli..., Warszawa, marzec 2003 r.). 96 Piotr Wasilewski [858] cjê zatrudnienia. Zgodnie z za³o¿eniami „Programu”, dofinansowanie ze œrodków dotacji powinno siê ograniczaæ do odpraw i odszkodowañ za skrócony okres wypo- wiedzenia. Stwierdzono jednak pokrywanie z dotacji bud¿etowych kosztów wyp³at nagród jubileuszowych oraz ekwiwalentów za niewykorzystany urlop, w tym tak¿e pracowników, którzy nie podlegali zwolnieniom. Efektem niedostosowania kosztów prowadzonej dzia³alnoœci do uzyskiwanych przychodów by³ wzrost zad³u¿enia skontrolowanych s.p.z.o.z. Wszystkie zak³ady podejmowa³y dzia³ania zmierzaj¹ce do jego restrukturyzacji, zawieraj¹c z czêœci¹ wierzycieli umowy dotycz¹ce zmiany warunków sp³aty. By³y one jednak ma³o sku- teczne i nie mog³y rozwi¹zaæ problemów finansowych tych jednostek. Nieregulo- wanie w terminie w³asnych zobowi¹zañ zwiêksza³o koszty funkcjonowania zak³a- dów przez naliczanie odsetek za zw³okê, kosztów procesowych i postêpowañ egzekucyjnych. Intensywnoœæ podejmowanych dzia³añ windykacyjnych ros³a z chwi- l¹ odkupienia d³ugu szpitala przez wyspecjalizowan¹ firmê, zajmuj¹c¹ siê odzyski- waniem nale¿noœci. Niektóre zak³ady, w celu wyeliminowania mo¿liwoœci wtórne- go obrotu przez wierzycieli d³ugami zak³adu, wprowadza³y do umów zawieranych z kontrahentami dodatkowe zapisy, zakazuj¹ce sprzeda¿y lub cesji d³ugu bez ich pisemnej zgody. Takie rozwi¹zania mog³y jednak stosowaæ tylko najwiêksze szpita- le, maj¹ce ugruntowan¹ pozycjê na rynku. Porozumienia zawarte z wierzycielami nie by³y niekiedy respektowane przez zak³ady opieki zdrowotnej. W tej sytuacji wierzyciele podejmowali postêpowanie egzekucyjne, co prowadzi³o do pog³êbienia trudnoœci finansowych, a jednoczeœnie powodowa³o wzrost kosztów sp³aty zad³u¿enia.

Procesy likwidacyjne w samodzielnych publicznych zak³adach opieki zdrowotnej

W trakcie kontroli zbadano równie¿ towarzysz¹cy restrukturyzacji proces likwi- dacji niektórych placówek publicznej s³u¿by zdrowia. Badaniami kontrolnymi objê- to przebieg likwidacji 32 zak³adów opieki zdrowotnej (tj. 59,3% wszystkich proce- sów likwidacyjnych rozpoczêtych przez kontrolowane jednostki samorz¹du terytorialnego). Kontrola wykaza³a, i¿ prawid³owo przeprowadzone likwidacje sa- modzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej, których sytuacja finansowa nie rokowa³a nadziei na poprawê i przekazanie ich zadañ innym podmiotom, w tym tak¿e niepublicznym, zabezpieczy³y organy za³o¿ycielskie przed niekorzystnymi skut- kami dalszego narastania zad³u¿enia, a pacjentom zapewni³y dalsze udzielanie œwiad- czeñ zdrowotnych. Zadania w tym zakresie przejmowa³y bowiem inne podmioty (przede wszystkim placówki niepubliczne), wykorzystuj¹c najczêœciej maj¹tek li- kwidowanych zak³adów. [859] Restrukturyzacja s³u¿by zdrowia 97

Po rozpoczêciu likwidacji czêœæ skontrolowanych jednostek samorz¹du terytorial- nego nie nadzorowa³a jednak prawid³owo tego procesu. Konsekwencj¹ nierzetelnego nadzoru by³o niegospodarne wykorzystanie maj¹tku likwidowanych zak³adów oraz ponoszenie nieuzasadnionych wydatków w trakcie likwidacji. Nie egzekwowano od likwidatorów na³o¿onych obowi¹zków. Nieprawid³owo przeprowadzono inwentary- zacjê maj¹tku niektórych likwidowanych placówek. Czêsto proces likwidacji by³ nad- miernie wyd³u¿any, co powodowa³o wzrost kosztów ponoszonych przez organy za³o- ¿ycielskie. Nieprawid³owoœci stwierdzono w trakcie 12 likwidacji (37,5% ogó³u zbadanych). W jednym z likwidowanych zak³adów opieki zdrowotnej na terenie województwa dolnoœl¹skiego, którego organem za³o¿ycielskim by³ samorz¹d wojewódzki, maj¹tek zak³adu zosta³ sprzedany spó³ce akcyjnej utworzonej przez 158 by³ych pracowników tej placówki. W spó³ce tej kapita³ akcyjny wynosi³ 902,5 tys. z³, a 600 tys. z³, tj. 66,5% kapita³u akcyjnego, objê³o 6 akcjonariuszy, w tym likwidator. Kontrola ujawni³a nie- prawid³owoœci w procedurze przetargowej, bowiem nie dope³niono obowi¹zku opu- blikowania w prasie informacji o wywieszeniu w siedzibie urzêdu wykazu nieru- chomoœci przeznaczonych do sprzeda¿y9 oraz nie zachowano miesiêcznego terminu miêdzy pierwszym przetargiem pisemnym ograniczonym, zakoñczonym wynikiem negatywnym, a wszczêtym drugim10. Po negocjacjach sprzedano nieruchomoœci po zlikwidowanym zak³adzie za 2300 tys. z³, podczas gdy ich wartoœæ, wyceniona na zlecenie urzêdu marsza³kowskiego przez rzeczoznawców maj¹tkowych, wynosi³a 11 700 tys. z³. Sprzeda¿¹ mienia rucho- mego likwidowanego zak³adu zajmowa³a siê komisja powo³ana przez likwidatora, któ- rej cz³onkowie byli zarówno pracownikami s.p.z.o.z. w likwidacji, jak i akcjonariu- szami nowo utworzonej spó³ki. Maj¹tek ruchomy komisja wyceni³a na 790,6 tys. z³ (tj. 29,7% wartoœci ksiêgowej po umorzeniu). Przeprowadzone przez komisjê dwa przetargi okaza³y siê nieskuteczne, ale przed ich zorganizowaniem nie zamieszcza- no o tym ¿adnych og³oszeñ w prasie. W efekcie mienie (samochody, piece gazowe, sprzêt komputerowy i AGD) sprzedano jedynemu oferentowi – wspomnianej spó³ce pracowniczej, po kolejnej obni¿ce ceny, jedynie za 305 tys. z³ (np. niespe³na 3-letni samochód renault kangoo 1,4 za kwotê 2,2 tys. z³, a jak ustali³a NIK, jego rynkowa wartoœæ w tym czasie kszta³towa³a siê od 22,7 tys. z³ do 27,1 tys. z³11 , natomiast czteroletniego osobowo-ciê¿arowego lublina II – za 1 z³, przy rynkowej wartoœci

9 Naruszono w ten sposób art. 35 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo- œciami (tj. DzU nr 46, poz. 543, ze zm.). 10 By³o to sprzeczne z postanowieniami §2 ust. 2 rozporz¹dzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie okreœlenia szczegó³owych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów na zbycie nieru- chomoœci stanowi¹cych w³asnoœæ Skarbu Pañstwa lub w³asnoœæ gminy (DzU nr 9, poz. 30). 11 Na podstawie informacji Powszechnego Zak³adu Ubezpieczeñ S.A., sporz¹dzonej na potrzeby kontroli NIK. 98 Piotr Wasilewski [860] od 17,9 tys. do 26 tys. z³). Z kolei aparaturê medyczn¹, o wartoœci ksiêgowej netto 332,2 tys. z³, wycenion¹ na zlecenie urzêdu marsza³kowskiego wed³ug cen rynko- wych na 118,7 tys. z³, przy wycenie komisji na 67,3 tys. z³, sprzedano za 22,7 tys. z³, w tym 40 pozycji po 1 z³.

Wnioski pokontrolne

Po przeprowadzeniu kontroli Najwy¿sza Izba Kontroli przedstawi³a wnioski sys- temowe, które czêœciowo by³y formu³owane ju¿ w latach wczeœniejszych, po doko- naniu innych kontroli dotycz¹cych sfery ochrony zdrowia. Za istotne uznano spre- cyzowanie celów „Programu restrukturyzacji” i okreœlenie mierników jego realizacji na poziomie organów za³o¿ycielskich, co umo¿liwi³oby monitorowanie i ocenê wpro- wadzanych zmian. Udoskonalenie metodologii „Programu restrukturyzacji” powinno przynieœæ efek- tywniejsz¹ ni¿ dotychczas jego realizacjê i poprawê gospodarowania œrodkami pu- blicznymi przeznaczonymi na ten cel. Dotychczasowa formu³a „Programu” wyma- ga dodatkowych zmian w zwi¹zku z wst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej i koniecznoœci¹ stosowania rozwi¹zañ prawnych reguluj¹cych dopuszczalnoœæ po- mocy publicznej. Du¿e znaczenie ma wniosek o podjêcie inicjatywy ustawodawczej, w celu usta- lenia zakresu i standardów œwiadczeñ zdrowotnych, które s¹ finansowane w ra- mach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Obecnie nie ma przepisów praw- nych reguluj¹cych zakres œwiadczeñ udzielanych w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego oraz zasady dotycz¹ce ich udzielania. Okreœlenie za- kresu i standardów tych œwiadczeñ stanowi³oby podstawê do okreœlania przez za- k³ady opieki zdrowotnej w³asnej oferty finansowanej w ramach ubezpieczenia zdrowotnego oraz otworzy³oby drogê do mo¿liwoœci poszukiwania przez publicz- ne zak³ady opieki zdrowotnej, w ramach restrukturyzacji prowadzonej dzia³alno- œci, dodatkowych przychodów za us³ugi wykraczaj¹ce poza okreœlony ustawowo zakres. Wa¿nym zadaniem jest opracowanie regulacji prawnych tworz¹cych krajow¹ sieæ szpitali. Stworzenie takiej sieci powinno zapewniæ realizacjê zadañ istotnych z punktu widzenia polityki zdrowotnej pañstwa oraz s³u¿yæ racjonalizacji rozmieszczenia szpi- tali na terenie kraju, umo¿liwiaj¹c efektywniejsz¹ ni¿ do tej pory realizacjê procesu restrukturyzacji. W ocenie NIK, przynale¿noœæ do sieci powinna byæ okreœlona na podstawie przejrzystych, jednoznacznych zasad, wykluczaj¹cych mo¿liwoœæ arbi- tralnych decyzji co do umieszczenia danej placówki w sieci. [861] Restrukturyzacja s³u¿by zdrowia 99

Najwy¿sza Izba Kontroli uzna³a równie¿ za uzasadnione wprowadzenie do usta- wy z 30 sierpnia 1991 r. o zak³adach opieki zdrowotnej przepisów prawnych regu- luj¹cych proces ³¹czenia samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowot- nej. W obecnie obowi¹zuj¹cej ustawie nie ma takich regulacji. Zdaniem Najwy¿szej Izby Kontroli, istotne jest zw³aszcza jednoznaczne okreœlenie, kto przejmuje zo- bowi¹zania likwidowanych jednostek, wchodz¹cych w sk³ad nowo utworzonego podmiotu powsta³ego z po³¹czenia samodzielnych publicznych zak³adów opieki zdrowotnej.

lek. med. Piotr Wasilewski Departament Pracy, Spraw Socjalnych i Zdrowia w NIK Wojciech Dziurewicz

JAK NIE S¥ BUDOWANE AUTOSTRADY W POLSCE

W minionych latach budowa autostrad w Polsce by³a przedmiotem trzech kon- troli Najwy¿szej Izby Kontroli. Pierwsza z nich dotyczy³a realizacji ustawy o auto- stradach p³atnych oraz rz¹dowego programu budowy autostrad w Polsce1 i objê³a lata 1995–1997, druga – budowy autostrad w Polsce2 i objê³a lata 1998–2000, trze- cia – równie¿ budowy autostrad w Polsce3 i objê³a lata 2000–I kwarta³ 2003. Kon- trole te wykaza³y, ¿e – jak dotychczas – administracja publiczna nie stworzy³a wa- runków do budowy autostrad w Polsce. Nieskutecznoœæ dzia³ania wskazuje wrêcz na niemoc organów pañstwa w rozwi¹zaniu tego zagadnienia. Zgodnie z ustaw¹ z 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej4 , funk- cjonowanie oraz rozwój infrastruktury transportu, a szczególnie budowa, moderni- zacja, utrzymanie i ochrona dróg publicznych, w tym autostrad – nale¿y do dzia³u transport. Decyzje rz¹dowe dotycz¹ce budowy autostrad w Polsce datowane s¹ od 1993 r. Wtedy to uchwa³¹ nr 63 Rady Ministrów z 27 lipca 1993 r. zosta³ ustalony program budowy autostrad, przewiduj¹cy wybudowanie w ci¹gu 15 lat trzech g³ównych au- tostrad, a mianowicie: A1 Gdañsk–Toruñ–£ódŸ–Piotrków Trybunalski–Czêstocho- wa–Katowice– Gorzyce (Ostrawa); A2 Œwiecko–Poznañ–£ódŸ–Warszawa–Terespol (Miñsk); A4/A12 Zgorzelec k. Olszyna–Krzywa–Legnica–Wroc³aw–Opole–Kato- wice–Kraków–Tarnów– Rzeszów–Przemyœl (Kijów), o ³¹cznej d³ugoœci 1961 km.

1 Informacja o wynikach kontroli realizacji ustawy o autostradach p³atnych oraz rz¹dowego pro- gramu budowy autostrad w Polsce, lipiec 1998 r., nr ewid. 175/98 P 97122/DTL. 2 Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce, kwiecieñ 2001 r., nr ewid. 23/2001/ /P00128/DTL. 3 Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce, grudzieñ 2003 r., nr ewid. 185/2003/ /P03/066/KKT. 4 DzU z 1999 r., nr 82, poz. 928, ze zm. [863] Autostrady w Polsce 101

Sejm 27 paŸdziernika 1994 r. uchwali³ ustawê o autostradach p³atnych5 , która we- sz³a w ¿ycie w 1995 r. Ustawa okreœli³a warunki przygotowania, budowy, zasad koncesjonowania i umów o budowê i eksploatacjê autostrad p³atnych, a tak¿e usta- li³a organy w³aœciwe w tych sprawach. Podstawow¹ zasad¹ budowy autostrad mia³ byæ tzw. system BOT6 (budowa ze œrodków koncesjonariuszy). Zadania zwi¹zane z przygotowaniem, budow¹ i eksploatacj¹ autostrad p³atnych zosta³y powierzone nowej pañstwowej jednostce prawnej – Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, nadzorowanej przez ministra w³aœciwego do spraw transportu. Wobec niepowodzeñ we wdra¿aniu systemu BOT, 8 wrzeœnia 2000 r. Sejm znowelizowa³ ustawê o auto- stradach p³atnych7 i ustanowi³ dodatkowe mo¿liwoœci finansowania budowy i eks- ploatowania autostrad w ramach tzw. systemu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP)8. Ustanowiono now¹ instytucjê – Krajowy Fundusz Autostradowy. Œrodki zgro- madzone na rachunku tego funduszu mia³y stanowiæ uzupe³nienie dotychczasowych form finansowania budowy autostrad ze œrodków publicznych (ograniczonych do kosztów przygotowania budowy) o dotacje bud¿etowe na budowê oraz fakultatyw- ne gwarancje i porêczenia koncesjonariuszowi sp³aty kredytu bankowego ze œrod- ków bud¿etu pañstwa. W kwietniu 2001 r. minister w³aœciwy do spraw transportu opracowa³ program dostosowania podstawowej sieci drogowej w Polsce do standardów Unii Europej- skiej do 2015 r. Programem objêto oko³o 15 tys. km dróg, w tym mieszcz¹cych siê w uk³adzie paneuropejskich korytarzy transportowych 1570 km autostrad, obejmu- j¹cych relacjê zachód – wschód (A2 i A4), od zachodniej granicy pañstwa do cen- tralnej czêœci kraju (linii Wis³y), oraz relacjê pó³noc – po³udnie (A1). Wybór do realizacji tej czêœci planowanej sieci autostrad podyktowany by³ realnoœci¹ jej wy- konania jako przedsiêwziêæ komercyjnych lub przy zastosowaniu modelu tradycyj- nego, z uwzglêdnieniem œrodków Unii Europejskiej i miêdzynarodowych instytucji finansowych. Zakres ca³ego programu, w nawi¹zaniu do dyrektywy Rady Unii Euro- pejskiej nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r., zosta³ ustalony tak, aby drogi dostosowane do wymaganych standardów – zaliczane do sieci TINA9 i inne, odpowiednio powi¹zane

5 T.j. DzU z 2001 r., nr 110, poz. 1192, ze zm. 6 BOT (built-operate-transfer), czyli: buduj (z w³asnych œrodków) – eksploatuj (w okresie okreœlo- nym w koncesji) – przeka¿ (organowi wydaj¹cemu koncesjê po okresie koncesji). 7 DzU z 2000 r., nr 86, poz. 958. 8 Partnerstwo publiczno–prywatne (PPP) polega na wspólnej realizacji projektów inwestycyjnych z zaanga¿owaniem œrodków finansowych publicznych i prywatnych przez wspó³pracê sektora prywatne- go oraz publicznego. 9 Sieæ TINA – transport infrastructure needs assesment – obejmuje ca³oœæ transeuropejskich kory- tarzy transportowych, przyjêtych na miêdzynarodowych konferencjach na Krecie w 1994 r. i w Helsin- kach w 1997 r. Na terenie Polski obejmuje wymienione wy¿ej autostrady A1, A2 i A4, a ponadto Via Baltica i kilka innych, wa¿nych dróg krajowych. 102 Wojciech Dziurewicz [864] funkcjonalnie – zapewnia³y dostêp do oœrodków aktywnoœci gospodarczej i admini- stracyjnej na terenie ca³ego kraju. Sieæ dróg TINA jest preferowana przez instytucje decyduj¹ce o dofinansowaniu projektów drogowych ze œrodków pomocowych Unii Europejskiej. W 2003 r. po¿yczki z Banku Œwiatowego, Europejskiego Banku Inwe- stycyjnego oraz œrodki pomocowe Unii Europejskiej (Phare, ISPA) stanowi³y prawie 50% ca³oœci nak³adów przeznaczonych na drogi krajowe. W styczniu 2002 r. Rada Ministrów w dokumencie pn. „Infrastruktura – klucz do rozwoju”, stanowi¹cym integraln¹ czêœæ „Strategii gospodarczej rz¹du SLD–UP–PSL”, stwierdzi³a m.in., ¿e niewydolnoœæ funkcjonuj¹cego do tej pory modelu stwarza koniecznoœæ dokonania istotnych zmian w systemie finansowania oraz organizacji budowy autostrad i dróg ekspresowych oraz przebudowy dróg krajowych. Za³o¿o- no, ¿e pañstwo przejmie inicjatywê w zakresie dywersyfikacji Ÿróde³ finansowania programu oraz sprawnego uruchamiania nowych projektów. Agencjê Budowy i Eks- ploatacji Autostrad postanowiono po³¹czyæ z Generaln¹ Dyrekcj¹ Dróg Publicznych. Oceniono, ¿e warunkiem radykalnego przyspieszenia budowy autostrad, dróg eks- presowych i modernizacji pozosta³ych dróg krajowych jest znalezienie sprawniej- szych ni¿ dot¹d Ÿróde³ finansowania programu. Zaproponowano w tym zakresie: wprowadzenie op³at winietowych dla samochodów osobowych, sekurytyzacjê przy- sz³ych wp³ywów funduszu autostradowego, sprzeda¿ i dzier¿awê zwrotn¹ maj¹tku oraz emisjê obligacji. Zapowiedziano zmiany legislacyjne w ustawach: o autostra- dach p³atnych; o drogach publicznych; o gospodarce nieruchomoœciami; Prawo bu- dowlane. Ustalono, ¿e efektem realizacji znowelizowanego programu do koñca 2005 r. bêdzie w odniesieniu do autostrad: oddanie do u¿ytku oko³o 550 km nowych odcin- ków (w tym oko³o 150 km po gruntownej przebudowie), rozpoczêcie budowy kolej- nych 500 km oraz radykalne zwiêkszenie tempa oddawania nowych odcinków auto- strad – do poziomu 250 km œredniorocznie. £¹czna d³ugoœæ istniej¹cych w Polsce autostrad, wed³ug stanu na koniec 2002 r., wynosi³a oko³o 410 km, tj. 2,3% d³ugoœci publicznych dróg krajowych. Z tego 109 km zbudowano przed II wojn¹ œwiatow¹, a 152 km w ci¹gu 10 lat po przyjêciu przez rz¹d w 1993 r. programu budowy autostrad. Budowê wykonano systemem tradycyj- nym, przy wykorzystaniu œrodków publicznych. Jedynym dotychczasowym efek- tem systemu koncesyjnego jest przekazanie w 2002 r. do u¿ytku, po modernizacji na podstawie umowy koncesyjnej przez spó³kê Autostrada Wielkopolska SA (wraz z po- borem op³at od 20 grudnia 2002 r.), wybudowanego w latach osiemdziesi¹tych od- cinka autostrady A2 Konin – Wrzeœnia o d³ugoœci 47,7 km. Wyniki dwóch pierwszych kontroli wykaza³y, ¿e dzia³ania ministra transportu i gospodarki morskiej, podejmowane dla realizacji zadañ zwi¹zanych z budow¹ i eks- ploatacj¹ autostrad w systemie koncesyjnym, na podstawie ustawy z 27 paŸdzierni- ka 1994 r. o autostradach p³atnych10, nie przynios³y spodziewanego efektu. W latach

10 DzU nr 127, poz. 627, ze zm. [865] Autostrady w Polsce 103

1998–2000 nie rozpoczêto budowy autostrad w ramach ¿adnej z czterech koncesji udzielonych przez ministra w 1997 r. (trzy koncesje dla firmy Autostrada Wielko- polska SA – na trzy odcinki w ci¹gu autostrady A2 Œwiecko–Stryków oraz jedna dla firmy Gdañsk Transport Company SA na odcinek autostrady A1 Gdañsk–Toruñ). Z du¿ymi trudnoœciami przebiega³o podjêcie p³atnej eksploatacji odcinka autostra- dy A4 Katowice–Kraków, w ramach koncesji udzielonej firmie Stalexport SA. Re- alizowano jedynie budowê autostrad finansowanych ze œrodków publicznych na podstawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych11 (odcinki autostrady A4 w aglomeracji œl¹skiej i na trasie Wroc³aw–Nogawczyce oraz obwodnica Poznania w ci¹gu autostrady A2, o ³¹cznej d³ugoœci oko³o 192 km). W podsumowaniu kontroli jako nierzetelne oceniono dzia³ania resortu transportu, zarówno w sprawie renegocjacji umowy koncesyjnej ze spó³k¹ Autostrada Wielko- polska (dotycz¹cej budowy autostrady A2 – przebiega³y one opieszale, g³ównie z winy przedstawicieli resortu), jak i w sprawie – niezbêdnej do dalszej realizacji programu budowy autostrad – nowelizacji ustawy o autostradach p³atnych, w celu stworzenia mo¿liwoœci prawnych dla systemu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Ostatnio przeprowadzona kontrola wykaza³a, ¿e w badanych latach 2000 – 2002 nie nast¹pi³ zapowiadany w programach rz¹dowych postêp w budowie autostrad. Nie zosta³y urzeczywistnione inicjowane przez dzia³aj¹cych w tym czasie ministrów w³aœciwych do spraw transportu nowe, podstawowe zasady maj¹ce usprawniæ to budownictwo. Rozmiary realizowanych w tym zakresie przedsiêwziêæ by³y wielo- krotnie mniejsze w porównaniu z potrzebami wynikaj¹cymi z koniecznoœci dosto- sowania sieci drogowej w Polsce do wymagañ Unii Europejskiej. Nie powiod³a siê próba zintensyfikowania tego budownictwa – na podstawie znowelizowanej w koñcu 2000 r. z inicjatywy ministra transportu i gospodarki mor- skiej ustawy o autostradach p³atnych12 – w ramach systemu partnerstwa publiczno- -prywatnego (PPP). Nie zosta³y bowiem wydane przepisy wykonawcze, niezbêdne do funkcjonowania Krajowego Funduszu Autostradowego, ustanowionego t¹ usta- w¹, a zw³aszcza rozporz¹dzenie Rady Ministrów w sprawie zasilania przychodów Funduszu œrodkami z tytu³u podatku akcyzowego od samochodów. Po wejœciu w ¿y- cie przepisów znowelizowanej ustawy kolejni ministrowie w³aœciwi do spraw trans- portu oraz prezesi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nie wykonali ustawo- wych obowi¹zków przygotowania planu finansowego Funduszu, niezbêdnego do jego uruchomienia. W konsekwencji nie by³ wykorzystywany istotny instrument fi- nansowy wspomagaj¹cy rozwój budownictwa autostradowego. Na podstawie zno- welizowanych przepisów nie by³y realizowane ¿adne projekty.

11 DzU nr 123, poz. 780, ze zm. 12 Ustawa z 8 wrzeœnia 2000 r. o zmianie ustawy o autostradach p³atnych oraz o zmianie innych ustaw (DzU nr 86, poz. 858). 104 Wojciech Dziurewicz [866]

Nie powiod³a siê równie¿ podjêta w 2002 r. przez ministra infrastruktury inicja- tywa „radykalnego zwiêkszenie tempa oddawania nowych odcinków autostrad – do 250 km œredniorocznie”, zapowiadana w przyjêtym przez Radê Ministrów 29 stycz- nia 2002 r. dokumencie „Infrastruktura – klucz do rozwoju”, stanowi¹cym integral- n¹ czêœæ „Strategii gospodarczej rz¹du SLD–UP–PSL”. W badanym okresie nie wyst¹pi³y przes³anki wskazuj¹ce na to, aby w najbli¿szym czasie móg³ nast¹piæ roz- wój budowy autostrad w rozmiarach okreœlonych w tym dokumencie. Nie zosta³y równie¿ urzeczywistnione zawarte w nim koncepcje dotycz¹ce dywersyfikacji Ÿró- de³ finansowania programu budowy autostrad. Nie uzyska³ akceptacji Sejmu opra- cowany w resorcie projekt ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych, bêd¹cy podstaw¹ znowelizowanego programu, przewiduj¹cy komercjalizacjê zarz¹du dróg krajowych oraz wprowadzenie winiet dla samochodów osobowych, jako dodatko- wego Ÿród³a finansowania przedsiêwziêæ autostradowych. Wyniki kontroli wskazuj¹, ¿e przyczyn¹ niepowodzenia zmodyfikowanego progra- mu budowy autostrad by³o oparcie go w najwa¿niejszych kwestiach na niedopracowa- nych rozwi¹zaniach, zaproponowanych w pospiesznie opracowanych opiniach firm doradczych. W chwili przyjêcia przez Radê Ministrów programu „Infrastruktura – klucz do rozwoju” (styczeñ 2002 r.) zawarte w nim rozwi¹zania odnosz¹ce siê do budowy autostrad mia³y charakter wstêpnych za³o¿eñ. Prace analityczne dla ich uzasadnienia podjête zosta³y póŸniej. Dopiero 14 lutego 2002 r. minister infrastruktury powo³a³ ko- mitet koordynuj¹cy wdro¿enie programu budowy autostrad i dróg ekspresowych, do zadañ którego nale¿a³o m.in. „... przygotowanie projektu programu budowy autostrad i dróg ekspresowych i [...] okreœlenie rozwi¹zañ maj¹cych na celu zapewnienie œrodków finansowych dla realizacji programu”. Dowodzi to, ¿e wraz z przyjêciem przez Radê Ministrów dokumentu „Infrastruktura – klucz do rozwoju” nie zosta³y okreœlone pod- stawowe elementy tzw. znowelizowanego programu budowy autostrad; zamierzano je dopiero opracowaæ. Bez ich rozpoznania i ustalenia podjêto niektóre podstawowe decy- zje, np. o likwidacji Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. W skontrolowanym okresie, obejmuj¹cym lata 2000–2003 (I kwarta³), by³y kon- tynuowane przedsiêwziêcia rozpoczête w latach dziewiêædziesi¹tych: – budowa odcinka autostrady A2 Konin–Nowy Tomyœl o d³ugoœci 135,7 km (na podstawie akceptowanego 30 paŸdziernika 2000 r. przez rz¹d zamkniêcia finanso- wego umowy koncesyjnej z 1997 r. ministra transportu i gospodarki morskiej ze spó³k¹ Autostrada Wielkopolska SA); – budowa 4 odcinków autostrady A4 miêdzy Wroc³awiem a Katowicami oraz obwodnic Poznania i Krakowa o ³¹cznej d³ugoœci 204,15 km, w systemie tradycyj- nym, ze œrodków publicznych; – rozpoczêcie w 2002 r. przebudowy istniej¹cego odcinka autostrady A4 Wro- c³aw– Krzywa o d³ugoœci 92 km, realizowanej w systemie tradycyjnym, ze œrodków publicznych. [867] Autostrady w Polsce 105

Efektem tych dzia³añ by³o udostêpnienie w latach 2000–2001 do ruchu odcinka autostrady A4 Wroc³aw–Nogawczyce o d³ugoœci 126,2 km (niezakoñczonego w za- kresie koniecznym do uzyskania statusu autostrady) oraz 4 km odcinka tej autostra- dy na trasie Chorzów–Katowice. Natomiast w 2002 r. przekazano do u¿ytkowania: – 47,7 km autostrady A2 Konin–Wrzeœnia, po modernizacji w systemie konce- syjnym przez spó³kê Autostrada Wielkopolska SA (wraz z poborem op³at od 6 stycznia 2003 r.); – 4,4 km autostrady A4 Batory–Miko³owska w aglomeracji œl¹skiej i 5,9 km obwodnicy Krakowa, wykonanych w systemie tradycyjnym przez GDDKiA. Ponadto, od 3 kwietnia 2000 r. kontynuowany jest tzw. rozruch technologiczny odcinka autostrady A4 Katowice–Kraków, z poborem op³at przez koncesjonariusza – Stalexport SA, na podstawie umowy koncesyjnej z 1997 r., funkcjonuj¹cej nadal bez zamkniêcia finansowego i bez realizacji okreœlonego w niej programu inwesty- cyjnego. Podstawow¹ przyczyn¹ niedostatecznego postêpu w budowie autostrad w Polsce jest brak œrodków finansowych w wymiarze stosownym do potrzeb. Wynikaj¹ce ze œredniej ceny wybudowania 1 km autostrady w Polsce (oko³o 26 mln z³) potrzeby finansowe na wybudowanie wspomnianych wy¿ej 250 km autostrad rocznie wyno- sz¹ oko³o 6,5 mld z³. Tymczasem w 2002 r. nak³ady na realizacjê zadañ z planu in- westycji wieloletnich dotycz¹cych budowy autostrad – wynosz¹ce 668,3 mln z³ – odpowiada³y cenie wybudowania 25,8 km autostrady. Okreœlona w planie inwesty- cji wieloletnich na 2003 r. kwota nak³adów na zadania dotycz¹ce budowy autostrad – 1 466 643,5 tys. z³ – odpowiada³a cenie wybudowania 56,6 km autostrady. Utrzy- manie takiego tempa budowy autostrad sprawi, ¿e do zrealizowania zakresu odpo- wiadaj¹cego dyrektywie13 Unii Europejskiej potrzeba co najmniej 40 lat. Na tle niedoboru œrodków na budowê dróg negatywnie oceniæ trzeba fakt, ¿e administracja drogowa w 2002 r. nie wykorzysta³a 297 mln z³, tj. oko³o 30% zapla- nowanych œrodków na realizacjê wieloletnich inwestycji autostradowych. W kwo- cie tej by³o oko³o 92 mln z³ niewykorzystanych œrodków pomocowych Unii Euro- pejskiej (ISPA). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) nie wykorzysta³a w 2002 r. zwiêkszonych (o 56,9% w wyrazie finansowym w porów- naniu z poprzednim rokiem) mo¿liwoœci realizacji przedsiêwziêæ autostradowych, powsta³ych w wyniku skierowania na nie wy¿szych (o 401,2%) œrodków ze Ÿróde³ zagranicznych (ISPA, Phare, kredyty EBI). Spoœród ogó³em 7 realizowanych w tym czasie wieloletnich inwestycji autostradowych, na 6 nie wykonano planowanych

13 Dyrektywa Rady Unii Europejskiej nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. Opracowany w 2001 r., w na- wi¹zaniu do tej dyrektywy, program dostosowania podstawowej sieci drogowej w Polsce do standardów Unii Europejskiej do 2015 r. obejmuje ok. 15 tys. km dróg, w tym 1570 km autostrad. 106 Wojciech Dziurewicz [868] nak³adów. Nale¿y podkreœliæ, ¿e mimo i¿ zdawano sobie sprawê z ewentualnoœci niewykorzystania planowanych nak³adów w ci¹gu roku, GDDKiA nie skierowa³a tych œrodków na rezerwowe zadania, gdy¿ nie by³y one odpowiednio przygotowane w wyniku utrzymuj¹cego siê od lat niedoboru pieniêdzy na przygotowanie inwesty- cji. Na niskie wykonanie planu w zakresie œrodków zagranicznych wp³ynê³o bardzo niskie wykorzystanie funduszy ISPA – zaplanowano 154 542 tys. z³, a wydano 29 634,9 tys. z³, tj. 19,1% – na skutek d³ugotrwa³ych procesów przetargowych. Jak ustalono, jedn¹ z istotnych przyczyn niewielkiego wykorzystania œrodków pomoco- wych Unii Europejskiej by³a niedostateczna znajomoœæ jêzyka angielskiego wœród kadry GDDKiA, co utrudnia³o obs³ugê przetargów na zamówienia z wykorzysta- niem tych œrodków. Nale¿y wskazaæ, ¿e wyznaczanie przez administracje drogowe do sk³adu komisji przetargowych osób nieznaj¹cych lub s³abo znaj¹cych jêzyk an- gielski by³o naruszeniem obowi¹zuj¹cych procedur wynikaj¹cych z umowy miê- dzynarodowej dotycz¹cej wykorzystania œrodków zagranicznych. Wskazany w umo- wach (memorandach finansowych) do stosowania „Praktyczny przewodnik procedur zawierania umów w ramach programów Phare, ISPA oraz SAPARD”, stanowi bo- wiem ¿e: „ze wzglêdów praktycznych jêzykiem stosowanym w ca³ej dokumentacji, we wnioskach i postêpowaniach przetargowych jest jêzyk angielski, [...] ka¿dy cz³o- nek komitetu oceniaj¹cego musi wystarczaj¹co znaæ jêzyk, w jakim oferty zosta³y z³o¿one”. Negatywny obraz dzia³añ administracji drogowej w realizacji przedsiêwziêæ au- tostradowych potwierdzaj¹ równie¿ nastêpuj¹ce, stwierdzone w toku kontroli sytu- acje niegospodarnego wykorzystywania œrodków publicznych przeznaczonych na budowê autostrad. W czerwcu 2002 r. GDDKiA rozliczy³a w koszty przygotowania budowy auto- strad opracowanie firmy doradczej PriceWaterhouseCoopers (PWC) pt. „Potencjal- ne struktury odp³atnoœci za korzystanie z dróg w Polsce – raport dla Ministerstwa Infrastruktury”, wycenione na 408 395 z³ i 45 tys. euro, wykonane na zamówienie Ministerstwa Infrastruktury. By³ to wydatek ra¿¹co zawy¿ony, a ponadto niecelowy. Autorzy opracowania sami je scharakteryzowali jako materia³ niezawieraj¹cy ¿ad- nych rekomendacji dotycz¹cych przysz³ych decyzji Ministerstwa Infrastruktury. Analizy prezentowane w raporcie zosta³y oparte na informacjach znanych w resor- cie, dostarczonych przez Ministerstwo Infrastruktury, Agencjê Budowy i Eksploata- cji Autostrad, Generaln¹ Dyrekcjê Dróg Krajowych i Autostrad, pracowników In- stytutu Dróg i Mostów Politechniki Warszawskiej oraz na informacjach publicznie dostêpnych, których, z uwagi na ograniczenie czasowe, autorzy raportu nie byli w sta- nie niezale¿nie zweryfikowaæ. W sprawach organizacji administracji drogowej fir- ma PWC proponowa³a utworzenie „efektywnie funkcjonuj¹cego Narodowego Fun- duszu Dróg i Autostrad (NFDiA), którego przychody bêd¹ pochodzi³y ze sprzeda¿y winiet dla samochodów ciê¿arowych i osobowych”. Wed³ug tej koncepcji przed- [869] Autostrady w Polsce 107 miotem dzia³alnoœci NFDiA by³oby wykonywanie na zlecenie GDDKiA funkcji ge- neralnego realizatora inwestycji (czyli zarz¹dzanie projektami) w zakresie budowy i eksploatacji dróg oraz zawieranie i wykonywanie umów koncesyjnych. Faktycz- nie wiêc proponowano powrót do zlikwidowanej na wniosek ministra infrastruktury 3 miesi¹ce wczeœniej Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, z odpowiednio uzu- pe³nionym zakresem dzia³ania. W 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych uzgodni³a z wykonawc¹ kon- traktu budowy odcinka autostrady A4, po³udniowego obejœcia Krakowa, na trasie potok Malinówka–wêze³ Wielicka o d³ugoœci 2 km, aby w ramach wyposa¿ania za- plecza budowy dostarczy³ dla in¿yniera nadzoru budowlanego 10 samochodów oraz laboratorium drogowe i komplet sprzêtu geodezyjnego, mimo ¿e istnia³o ju¿ analo- gicznie wyposa¿one zaplecze dla tego samego in¿yniera nadzoru, zorganizowane w zwi¹zku z prowadzon¹ po s¹siedzku budow¹ odcinka autostrady na trasie potok Malinówka–ul. K¹pielowa, o d³ugoœci 5,9 km. W¹tpliwoœæ budzi³a celowoœæ zaku- pu 10 dodatkowych samochodów i organizowania odrêbnego laboratorium nadzoru budowy 2 km odcinka autostrady. Rozliczona w koszty ogólne kontraktu cena tego niecelowego zakupu wynios³a 234 350 euro, a wraz z kosztami utrzymania i ubez- pieczenia sprzêtu wed³ug stanu na koniec 2002 r. – 343 026 euro. Równie¿ w ramach budowy obwodnicy Poznania, w ci¹gu autostrady A2 sfinan- sowano zakup wyposa¿enia zaplecza dla in¿yniera nadzoru budowlanego tej inwesty- cji. Oprócz pomieszczeñ i sprzêtu biurowego, zakupiono 12 samochodów osobowych o wartoœci 455,1 tys. euro oraz sprzêt do laboratoriów o wartoœci 705,4 tys. euro. W¹tpliwoœæ co do celowoœci budzi zakup 12 samochodów do nadzoru 13,3 km od- cinka autostrady i organizowanie dodatkowego laboratorium. Zawarte przez by³¹ Agencjê Budowy i Eksploatacji Autostrad umowy z Poznañ- skim Biurem Projektów Dróg i Mostów „Transprojekt” na wykonanie dokumentacji projektowych obwodnicy Poznania w ci¹gu autostrady A2 nie przewidywa³y ¿adnych mechanizmów dochodzenia roszczeñ z tytu³u b³êdów projektowych stwierdzonych w trakcie wykonywania robót. Dopiero w wyniku realizacji uwag i wniosków zawar- tych w wyst¹pieniu pokontrolnym NIK dyrektor Oddzia³u GDDKiA w Poznaniu pod- j¹³ dzia³ania w celu dochodzenia roszczeñ od biura projektów „Transprojekt” z tytu³u dodatkowych kosztów budowy obwodnicy Poznania, oszacowanych wstêpnie na 2,4 mln euro, wynikaj¹cych z b³êdów projektowych tego zadania inwestycyjnego. W trakcie rozliczania robot odcinka autostrady A4 Batorego–Miko³owska (war- toœæ robót 52 590,5 tys. euro) bezpodstawnie przyjêto do przeliczeñ EUR na PLN kurs œredni NBP (zamiast umownego kursu kupna, korzystniejszego dla zamawiaj¹- cego), co spowodowa³o dodatkowe wydatki GDDKiA na rzecz wykonawcy w kwo- cie 2500,6 tys. z³. W sprawie tej NIK skierowa³a wniosek do Prokuratury. W latach 1998–2001 zmarnowano przyznany Polsce grant w kwocie 820 tys. euro, przeznaczony na finansowanie w ramach Programu Krajowego Phare 108 Wojciech Dziurewicz [870] nr PL-9406 i PL-9601 „Systemu zarz¹dzania informacj¹ przestrzenn¹ dla wsparcia realizacji programu budowy autostrad w Polsce”. Nast¹pi³o to w wyniku niesolidno- œci kontrahenta, realizuj¹cego to zadanie na zamówienie Komisji Europejskiej dla Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad jako beneficjenta. ABiEA, oczekuj¹c na wykonanie systemu ponios³a koszty zwi¹zane z zamówieniem prac, które mia³y z nim wspó³dzia³aæ, tymczasem otrzyma³a sprzêt komputerowy i oprogramowanie wyce- nione na 219 400 z³, które z uwagi na niezakoñczenie budowy systemu oraz ich specjalistyczny charakter, nie mog¹ byæ wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. W 2000 r. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad wykupi³a 790 dzia³ek w pasie drogowym autostrady A1 (na terenie województw kujawsko-pomorskiego i ³ódz- kiego, od Torunia do Strykowa k. £odzi) na odcinkach, których budowa nie jest ujêta w obowi¹zuj¹cym programie budowy autostrad wskutek zmian dokonanych w zakresie rzeczowym programu. Wydana w tak niecelowy sposób kwota 31,4 mln z³ stanowi³a 17,3% ogólnej kwoty wydatków na wykup gruntów pod autostrady w ba- danym okresie (181,7 mln z³). W 2000 r. Muzeum Archeologiczne w Gdañsku przedstawi³o po raz drugi do odbioru, a nastêpnie zafakturowa³o prace rozliczone ju¿ w latach poprzednich, do- tycz¹ce czêœciowego opracowania wyników badañ na dwóch stanowiskach arche- ologicznych, w pasie autostrady A1. W efekcie muzeum uzyska³o od ABiEA niena- le¿ne wynagrodzenie w kwocie 198 237 z³. Stosowne dzia³ania koryguj¹ce tê nieprawid³owoœæ dyrektor muzeum podj¹³ dopiero w wyniku kontroli NIK. Niektóre ratownicze badania archeologiczne wykonane w latach 2000–2002 pro- wadzone by³y na niewykupionych dzia³kach. Powodowa³o to dodatkowe koszty wynikaj¹ce z zajêcia obcego terenu – w wypadku autostrady A2 by³o to 14,1 tys. z³ i autostrady A4 – 158,7 tys. z³, poniewa¿ przeci¹ga³y siê procedury nabywania nie- ruchomoœci. W wyniku zaniechania stosownych dzia³añ administracja drogowa traci oko³o 170 mln z³ rocznie, które mog³yby byæ wykorzystane na poprawê infrastruktury dro- gowej. Minister infrastruktury, nie maj¹c bowiem uzgodnionego poparcia dla no- wych koncepcji finansowania budowy dróg, wstrzyma³ rozpoczête w 2000 r. postê- powanie przetargowe w celu wy³onienia koncesjonariusza na przystosowanie autostrady A4 na odcinku Wroc³aw–Katowice do wymagañ autostrady p³atnej oraz eksploatacjê tego odcinka w systemie koncesyjnym na podstawie przepisów ustawy o autostradach p³atnych. Zw³oka w postêpowaniu przetargowym, oprócz utraty po- tencjalnych przychodów z eksploatacji tego odcinka autostrady, powoduje frustra- cje w lokalnym œrodowisku i skargi u¿ytkowników tej niedokoñczonej inwestycji, wykonanej nak³adem 1832,5 mln z³ ze œrodków publicznych. Ponadto, wobec nie- dokonania wyboru koncesjonariusza, jego obowi¹zki i zwi¹zane z tym koszty ob- ci¹¿aj¹ administracjê drogow¹. W granicach woj. opolskiego, w okresie od stycznia 2002 r. do marca 2003 r., wydatki z tym zwi¹zane wynios³y ³¹cznie 5 524 845 z³ [871] Autostrady w Polsce 109 oraz 621 472 euro, m.in. na budowê zapleczy sanitarnych i miejsc parkingowych dla podró¿nych, co jest niezbêdne do uzyskania zezwolenia na u¿ytkowanie autostrady. Sprostanie warunkom dostosowania sieci g³ównych dróg w Polsce do standar- dów obowi¹zuj¹cych w Unii Europejskiej wymaga skierowania na ten cel œrodków wielokrotnie wiêkszych od tych, którymi obecnie dysponuje administracja drogo- wa. Dlatego szczególnie krytycznie nale¿y oceniæ fakt, ¿e dzia³aj¹cy w badanym okresie ministrowie w³aœciwi do spraw transportu nie podjêli le¿¹cych w ich kom- petencjach dzia³añ zmierzaj¹cych do utworzenia Krajowego Funduszu Autostrado- wego, ustanowionego w wyniku dokonanej w koñcu 2000 r. nowelizacji ustawy o au- tostradach p³atnych. Stwierdzone przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli nieprawid³owoœci w programowaniu zadañ i realizacji wydatków dotycz¹cych budowy autostrad oraz przeci¹gaj¹ce siê procedury podejmowania decyzji w sprawie nowych projektów, skutkuj¹ce stratami, niegospodarnymi wydatkami oraz niewykorzystywaniem prze- znaczonych na te zadania œrodków publicznych, dodatkowo pogarszaj¹ tê nieko- rzystn¹ sytuacjê. Najwy¿sza Izba Kontroli uwa¿a, ¿e istotn¹ przyczyn¹ wyst¹pienia nieprawid³owoœci by³ tak¿e brak ci¹g³oœci nadzoru merytorycznego nad t¹ dziedzi- n¹ w wyniku czêstych zmian na stanowisku generalnego dyrektora dróg publicz- nych (w latach 2000–2002 – czterokrotnie) i na stanowisku osoby odpowiedzialnej za przygotowanie budowy autostrad p³atnych (trzykrotnie). Kilkakrotne rozpozna- wanie tej samej problematyki opóŸnia³o procesy decyzyjne, a powierzchowna orien- tacja w sprawach prowadzi³a do podejmowania decyzji nietrafionych lub zaniecha- nia kontynuowania inicjatyw rozpoczêtych przez poprzedników.

mgr in¿. Wojciech Dziurewicz b. pracownik Departamentu Komunikacji i Systemów Transportowych w NIK Lech Witecki

PRZYGOTOWANIE KADR ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ DO FUNKCJONOWANIA W UNII EUROPEJSKIEJ

Najwy¿sza Izba Kontroli, zdaj¹c sobie sprawê, i¿ sprawna i profesjonalna administracja rz¹dowa i samorz¹dowa stanowi podstawê efektywnego wykorzysta- nia œrodków z unijnych funduszy wielokrotnie przeprowadza³a kontrole, w ramach których bada³a m.in. stan kadr zajmuj¹cych siê sprawami integracji europejskiej. Niezwykle istotne s¹ w tym wypadku kompetencje zawodowe, przygotowanie me- rytoryczne kadr administracji, doœwiadczenie w pracy z programami przedakcesyj- nymi, znajomoœæ jêzyków obcych, motywacja i uczciwoœæ. Praca w administracji wymaga bowiem znajomoœci skomplikowanych procedur i przepisów unijnych oraz umiejêtnoœci ich stosowania. Wyniki przeprowadzonych przez Izbê kontroli wskazuj¹, i¿ kolejne rz¹dy podejmowa³y dzia³ania maj¹ce na celu przygotowanie kadr administracji do realiza- cji zadañ w zakresie wykorzystania œrodków pomocowych. Kszta³cenie kadr obej- muje studia podyplomowe, sta¿e w instytucjach Unii Europejskiej i administracjach rz¹dowych niektórych pañstw cz³onkowskich, wizyty studyjne, konferencje, warsz- taty, szkolenia, wyk³ady i seminaria prowadzone przez specjalistów (np. z Europej- skiego Instytutu Administracji Publicznej w Maastricht, Krajowej Szko³y Admini- stracji Publicznej, Kolegium Europejskiego w Brugii i Natolinie oraz Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji). Jest jeszcze jednak wiele do zrobienia, zw³aszcza gdy chodzi o kszta³cenie kadr administracji samorz¹dowej. Zagadnienia zwi¹zane z przygotowaniem kadr zajmuj¹cych siê sprawami in- tegracji europejskiej by³y przedmiotem kontroli NIK ju¿ w 1996 r., w ramach bada- nia systemu koordynowania i finansowania realizacji postanowieñ Uk³adu Europej- skiego1 . W wyniku tej kontroli Izba wnosi³a o usprawnienie metod przygotowania

1 Informacja o wynikach kontroli, nr ewid. 25/96/95/034, NIK, maj 1996 r. [873] Przygotowanie kadr administracji... 111 administracji rz¹dowej do wspó³pracy z instytucjami Unii Europejskiej m.in. przez wypracowanie metodyki oceniania postêpów w wyszkoleniu kadr. Kolejne kontrole NIK przeprowadzone w latach 1998–1999, dotycz¹ce podejmowanych przez admini- stracjê rz¹dow¹ dzia³añ w zakresie pozyskiwania i wykorzystania œrodków pochodz¹- cych z pomocy przedakcesyjnej2 , zakoñczy³y siê sformu³owaniem odpowiednich wniosków m.in. w sprawie zapewnienia nale¿ytego poziomu i oceny przydatnoœci szkoleñ dla pracowników wdra¿aj¹cych programy pomocowe oraz opracowania har- monogramu zadañ zwi¹zanych z przygotowaniem kadr do zarz¹dzania œrodkami unijnymi po przyst¹pieniu do UE. Niestety, przeprowadzone przez Izbê kontrole sprawdzaj¹ce wykaza³y, ¿e do koñca 2000 r. nie zosta³a opracowana strategia szko- leñ przygotowuj¹cych urzêdników administracji centralnej do pracy w instytucjach unijnych oraz do wspó³pracy z Uni¹ Europejsk¹ i administracjami pañstw cz³on- kowskich. Strategia taka zosta³a przyjêta przez Radê Ministrów dopiero w paŸ- dzierniku 2003 r.3 Jednym z podstawowych warunków efektywnego wykorzystania œrodków po- mocowych Unii Europejskiej jest budowa odpowiedniego potencja³u administracyj- nego do zarz¹dzania œrodkami finansowymi w zgodzie z obowi¹zuj¹cymi regula- cjami wspólnotowymi. Dlatego te¿ na prze³omie lat 2000/2001 Izba przeprowadzi³a kontrolê, której celem by³a ocena realizacji zadañ administracji rz¹dowej w zakresie dostosowania prawa polskiego do wymagañ cz³onkostwa w Unii Europejskiej oraz ocena stanu organizacyjnego komórek odpowiedzialnych za integracjê europejsk¹ i ich przygotowania do wykonywania zadañ4 . Kontrola wykaza³a, ¿e w okresie ob- jêtym kontrol¹ (wrzesieñ 2000 r. – luty 2001 r.) liczba osób zajmuj¹cych siê sprawa- mi integracji europejskiej systematycznie zwiêksza³a siê i wynosi³a: w 1998 r. – 523, w 1999 r. – 629, a na koniec czerwca 2000 r. – 720 osób. Dla porównania, w 1995 r. liczba pracowników zatrudnionych w 17 ministerstwach i urzêdach centralnych, którzy mieli na co dzieñ do czynienia ze sprawami integracji europejskiej wynosi³a 88 osób, natomiast na koniec wrzeœnia 2000 r. ju¿ 424 osoby. Przeprowadzona w styczniu 2004 r. przez ówczesne Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej5 analiza zmian poziomu zatrudnienia (w okresie od kwiet- nia 2002 r. do koñca grudnia 2003 r.) w administracji rz¹dowej szczebla centralnego6

2 Informacja o wynikach kontroli, nr ewid. 207/98/P97067/DGI, NIK, listopad 1999 r. oraz nr ewid. 158/2000/P99028/DAE, grudzieñ 2000 r. 3 Strategia przygotowania kadr administracji publicznej do cz³onkostwa w Unii Europejskiej zo- sta³a przyjêta przez Komitet Integracji Europejskiej 19 wrzeœnia 2003 r. 4 Informacja o wynikach kontroli, nr ewid. 147/2001/P00002/DAE, NIK, lipiec 2001 r. 5 2 maja 2004 r. Rada Ministrów wyda³a rozporz¹dzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospo- darki i Pracy oraz zniesienia Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej (DzU nr 106, poz. 1115). 6 Analiza zosta³a przedstawiona w przyjêtym przez Radê Ministrów 10 lutego 2004 r. Raporcie z prze- biegu procesu przygotowañ do absorpcji w funduszach strukturalnych i Funduszu Spójnoœci w Polsce. 112 Lech Witecki [874] wykaza³a systematyczny wzrost stanu zatrudnienia w resortach zaanga¿owanych w zarz¹dzanie funduszami pomocowymi UE (rysunek 1). Najszybszy przyp³yw pra- cowników zaobserwowano w jednostkach Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej (poziom kadr wzrós³ 5-krotnie), natomiast systematyczny wzrost stanu zatrudnienia wystêpowa³ w pozosta³ych ministerstwach (w Ministerstwie Œrodowiska i Ministerstwie Infrastruktury – wielkoœæ kadr zwiêkszy³a siê ponad 3-krotnie). Prze- rywan¹ lini¹ na rysunku 1 wskazano braki w obsadzie personelu, które powinny zostaæ uzupe³nione przez poszczególne instytucje w celu zapewnienia efektywnego administrowania funduszami UE7. Rysunek 1 Przebieg zmian poziomu zatrudnienia w ministerstwach odpowiedzialnych za zarz¹dzanie funduszami Unii Europejskiej (funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójnoœci)

ród³o: Raport z przebiegu procesu przygotowañ do absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci w Polsce; Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, styczeñ 2004 r.

Do koñca 2003 r. urzêdy wojewódzkie oraz marsza³kowskie osi¹gnê³y oko³o 68% za³o¿onego docelowego stanu zatrudnienia (rysunek 2). Niepokoj¹co niewielki postêp w zatrudnianiu personelu zanotowano w województwie mazowieckim, gdzie w Mazo-

7 Do maja br. Ministerstwo Gospodarki planowa³o zwiêkszyæ poziom kadr o 60 osób, Ministerstwo Finansów o 29 osób, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi – o 24 osoby, Ministerstwo Infrastruktury – o 22 osoby, a Ministerstwo Œrodowiska – o 20 osób. Ponadto, Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu powinno uzupe³niæ zatrudnienie w odpowiednich komórkach o 11 osób. [875] Przygotowanie kadr administracji... 113 wieckim Urzêdzie Wojewódzkim przyjêto do pracy jedynie 22% osób w stosunku do liczby planowanych, natomiast w Urzêdzie Marsza³kowskim oko³o 42%. Rysunek 2 Stan zatrudnienia w komórkach odpowiedzialnych za obs³ugê funduszy strukturalnych UE w urzêdach wojewódzkich i urzêdach marsza³kowskich w stosunku do docelowego poziomu zatrudnienia

¯ród³o: Raport z przebiegu procesu przygotowañ do absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci w Polsce; Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, styczeñ 2004 r. Wa¿nym problemem, dotycz¹cym zw³aszcza osób maj¹cych doœwiadczenie w dziedzinie zarz¹dzania œrodkami pochodz¹cymi z UE, jest du¿a fluktuacja kadr (miêdzy poszczególnymi resortami administracji centralnej a pañstwowymi agen- cjami), jak równie¿ odchodzenie doœwiadczonych pracowników do ró¿nego rodzaju korporacji doradczych czy prywatnych przedsiêbiorstw œwiadcz¹cych us³ugi kon- sultingowe. Sytuacja ta powoduje wzrost wydatków z bud¿etu publicznego na szko- lenia, warsztaty i seminaria. Istotnym elementem maj¹cym wp³yw na taki stan rze- czy jest niski poziom wynagrodzeñ w urzêdach administracji pañstwowej, przy jednoczeœnie wysokich wymaganiach co do wykszta³cenia, bieg³ej znajomoœci mi- nimum jednego jêzyka obcego oraz problematyki unijnej. W 1998 r. przeciêtna fluk- tuacja kszta³towa³a siê na 20% poziomie. Nale¿y jednak zaznaczyæ, ¿e ju¿ wtedy wykazywa³a tendencjê spadkow¹, ale nadal utrzymywa³a siê na relatywnie wysokim poziomie (w 1999 r. –17%, a w I po³owie 2000 r. – 12%). Jeszcze kilka lat temu – ze wzglêdu na nieatrakcyjne warunki p³acowe – trudno by³o znaleŸæ odpowiednich kandydatów do pracy. W zwi¹zku z tym na stanowiskach zwi¹zanych z wykonywa- niem zadañ w dziedzinie integracji europejskiej czêsto zatrudniano osoby bezpo- œrednio po studiach, które nastêpnie kierowano na szkolenia. W wielu wypadkach pracownicy ci – po podniesieniu kwalifikacji – znajdowali zatrudnienie w innych instytucjach, na bardziej atrakcyjnych warunkach. W ostatnich latach sytuacja po- 114 Lech Witecki [876] prawi³a siê, na co wskazuj¹ wyniki kontroli przeprowadzonych przez NIK w 2003 r. Z ustaleñ kontrolnych wynika, ¿e zarówno w administracji rz¹dowej, jak i samorz¹- dowej nie wystêpowa³y zasadnicze problemy z fluktuacj¹ kadr. Wypadki rozwi¹za- nia umów o pracê by³y nieliczne, co wynika³o m.in. z trudnej sytuacji na rynku pra- cy, tworzenia coraz lepszych warunków pracy (lokalowych oraz wyposa¿enia), umo¿liwienia zatrudnionym osobom rozwoju zawodowego przez uczestniczenie w studiach podyplomowych, szkoleniach, seminariach i konferencjach. W II po³owie 2003 r. Najwy¿sza Izba Kontroli przeprowadzi³a kontrolê pozyski- wania i wykorzystania œrodków finansowych z funduszu Phare, w ramach której do- kona³a oceny stanu kadr obs³uguj¹cych programy Phare8 , oraz przygotowania admi- nistracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych, w której dokona³a oceny stanu kadr przygotowuj¹cych siê do obs³ugi funduszy strukturalnych9. Zakres tych kontroli obejmowa³ najwa¿niejsze poziomy zarz¹dzania, tj. w wy- padku kontroli dotycz¹cej œrodków finansowych z funduszu Phare – jednostki koor- dynuj¹ce na poziomie krajowym, jednostki wdra¿aj¹ce oraz beneficjentów koñco- wych, natomiast w wypadku kontroli przygotowania do wykorzystania funduszy strukturalnych (dostêpnych po przyst¹pieniu Polski do UE) badaniami objêto jed- nostki, które bêd¹ pe³niæ funkcje instytucji zarz¹dzaj¹cych i poœrednicz¹cych w za- rz¹dzaniu tymi funduszami oraz instytucji p³atniczej. Ustalenia tych kontroli wskazuj¹, i¿ ponad 90% pracowników zajmuj¹cych siê w skontrolowanych jednostkach obs³ug¹ programu Phare oraz zaanga¿owanych w przygotowania do wdra¿ania funduszy strukturalnych ma wy¿sze wykszta³cenie, a ponad 25% pracowników równie¿ studia podyplomowe (szczegó³owe dane przed- stawiaj¹ tabele 1 i 2). Ponadto prawie 70% pracowników uczestniczy³o w szkole- niach o tematyce zwi¹zanej z integracj¹ europejsk¹. Znajomoœæ jêzyków Unii Euro- pejskiej deklarowa³o oko³o 90% pracowników zajmuj¹cych siê przedmiotowymi zagadnieniami, z czego udokumentowan¹ znajomoœci¹ mog³a siê wylegitymowaæ ponad po³owa osób zajmuj¹cych siê funduszami Phare i prawie 40% pracowników zajmuj¹cych siê funduszami strukturalnymi. Najbardziej popularny jest jêzyk an- gielski, nastêpnie niemiecki i francuski. Kontrola wykorzystania œrodków Phare wykaza³a, i¿ wskaŸnik osób deklaruj¹cych znajomoœæ jêzyków obcych jest o oko³o 18 punktów procentowych wy¿szy w jednost- kach wdra¿aj¹cych10 i koordynuj¹cych11 ni¿ w jednostkach bêd¹cych beneficjentami

8 Informacja o wynikach kontroli, nr ewid. 177/2003/P/03/002/KAP, NIK, grudzieñ 2003 r.; kon- trol¹ objêto okres od 28 wrzeœnia 1998 r. do 30 kwietnia 2003 r. 9 Informacja o wynikach kontroli, nr ewid. 12/2004/P/03/005/KAP, NIK, marzec 2004 r.; kontrol¹ objêto okres od 1 stycznia 2002 r. do 30 wrzeœnia 2003 r. 10 Podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizacjê programu. 11 W³aœciwy minister lub inny organ administracji publicznej, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie programu. [877] Przygotowanie kadr administracji... 115 pomocy12. Nale¿y zauwa¿yæ, i¿ poci¹ga to za sob¹ niekiedy koniecznoœæ t³umaczenia dokumentów, co jest czasoch³onne i kosztowne. Ponadto, na skutek niedostatecznej zna- jomoœci jêzyka angielskiego niektóre urzêdy marsza³kowskie nie wykorzysta³y wszyst- kich mo¿liwoœci wys³ania pracowników na sta¿ w instytucjach unijnych. Z kolei nie- które samorz¹dy zleca³y opracowanie projektów i wype³nienie wniosków aplikacyjnych dotycz¹cych projektów zewnêtrznym firmom konsultingowym i agencjom, co samo w sobie nie jest naganne, a w wypadku skomplikowanych projektów mo¿e byæ nawet niezbêdne, lecz w urzêdach nie by³o nikogo, kto mia³by wystarczaj¹c¹ wiedzê i do- œwiadczenie, aby przygotowany projekt nale¿ycie zweryfikowaæ. Zdarza³o siê, ¿e pro- jekty by³y odrzucane przez Komisjê Europejsk¹ z powodu nienale¿ycie przygotowanej dokumentacji, która nie odpowiada³a wymaganiom unijnym. Tabela 1 Kwalifikacje pracowników zajmuj¹cych siê obs³ug¹ programu Phare w okresie styczeñ 2001 r. – kwiecieñ 2003 r., w podziale na beneficjentów pomocy i jednostki wdra¿aj¹ce oraz koordynuj¹ce

Liczba osób Liczba osób ze znajomoœci¹ Liczba osób maj¹cych: zajmuj¹cych jêzyków Wyszcze- siê obs³ug¹ inne szkolenia gólnienie programu wykszta³cenie wykszta³cenie studia w dziedzinie ogó³em udokumento- Phare œrednie wy¿sze podyplomowe integracji wan¹ (ogó³em) europejskiej Beneficjenci 60 12 48 8 31 48 12 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 20% 80% 13% 51% 80% 20% Jednostki wdra¿aj¹ce i koordynu- j¹ce (UKIE, MF) 264 10 254 77 181 259 158 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 3,8% 96,2% 29,2% 68,6% 98,1% 59,9% Ogó³em 324 22 302 85 212 307 170 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 6,8% 93,2% 26,2% 65,4% 94,8% 52,5%

12 Osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemaj¹ca osobowoœci prawnej, ko- rzystaj¹ca z publicznych œrodków pomocowych UE. 116 Lech Witecki [878]

Tabela 2 Kwalifikacje pracowników zajmuj¹cych siê przygotowaniem do wdra¿ania funduszy strukturalnych (wed³ug stanu na 30 wrzeœnia 2003 r.)

Liczba osób Liczba osób ze znajomoœci¹ Liczba osób maj¹cych: zajmuj¹cych jêzyków siê przygoto- Wyszcze- inne szkolenia waniem do gólnienie wykszta³cenie wykszta³cenie studia w dziedzinie ogó³em udokumento- wdra¿ania œrednie wy¿sze podyplomowe integracji wan¹ funduszy stru- europejskiej kturalnych Ministerstwa (MGPiPS, MRiRW, MI, MF) 355 4 351 78 222 295 164 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 1,1% 98,9% 22,0% 62,5% 83,1% 46,2% Urzêdy wojewódzkie 259 15 244 59 227 228 81 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 5,8% 94,2% 22,8% 87,6% 88,0% 31,3% Urzêdy marsza³ko- wskie 309 11 301 90 204 255 104 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 3,6% 97,4% 29,1% 66,0% 82,5% 33,7% Ogó³em 923 30 896 227 653 778 349 Udzia³ poszczegól- nych kate- gorii osób w liczbie osób ogó³em (w %) X 3,3% 97,1% 24,6% 70,7% 84,3% 37,8%

Komisja Europejska bardzo uwa¿nie i skrupulatnie ocenia projekty, informuje o tym co nale¿y zmieniæ lub poprawiæ. Nawet w opinii specjalistów z Urzêdu Ko- mitetu Integracji Europejskiej i ministerstw Komisja jest bardzo wymagaj¹ca. Polscy urzêdnicy powinni zatem jak najszybciej przywykn¹æ do wysokich wymagañ. Unia [879] Przygotowanie kadr administracji... 117 gotowa jest przekazaæ na konkretne cele miliardy euro, ma zatem prawo wymagaæ odpowiedniego przygotowania i sprawnej realizacji projektów. Niekorzystnym zjawiskiem jest upolitycznienie polskiej administracji, które po- woduje wymianê czêœci urzêdników wy¿szego i œredniego szczebla po ka¿dych wyborach. Na powy¿szy problem zwróci³ uwagê Bank Œwiatowy w opracowanym na zlecenie polskiego rz¹du raporcie pt. „Korupcja w Polsce. Przegl¹d obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdzia³ania zjawisku”13. We wnioskach szczegó- ³owych raportu stwierdzono m.in., i¿ nale¿y wprowadziæ jasne kryteria obsady sta- nowisk oraz przejrzystoœæ procedury mianowania. Przeprowadzona przez NIK kontrola przygotowania administracji publicznej do pozyskiwania i wykorzystania funduszy strukturalnych wykaza³a, ¿e zaledwie 19% stanowisk dyrektorów i zastêpców dyrektorów komórek zajmuj¹cych siê przygoto- waniem do wdra¿ania funduszy strukturalnych w skontrolowanych urzêdach admi- nistracji publicznej zosta³o obsadzonych w wyniku postêpowania konkursowego, przeprowadzonego zgodnie z ustaw¹ o s³u¿bie cywilnej14. Zdaniem NIK, przed³u¿a- j¹cy siê okres „tymczasowego” pe³nienia obowi¹zków, bez wdra¿ania postêpowania konkursowego, mo¿e niekorzystnie wp³ywaæ na realizacjê wykonywanych zadañ. Pomimo korzystnego doœwiadczenia z realizacji programów finansowanych ze œrodków pomocowych Phare, wydaje siê, ¿e nasza administracja nie jest jeszcze w pe³ni przygotowana do wykorzystania wiêkszych œrodków, które s¹ dostêpne dla Polski po akcesji. Za kilkakrotnym wzrostem wysokoœci œrodków unijnych – z oko- ³o 1 mld euro w roku ubieg³ym do 3-4 mld euro rocznie w kolejnych latach, poczy- naj¹c od roku bie¿¹cego – niestety nie nad¹¿y odpowiednie wzmocnienie kadrowe jednostek obs³uguj¹cych te œrodki, zw³aszcza na poziomie regionalnym. Trzeba bo- wiem wzi¹æ pod uwagê, ¿e ta sama liczba doœwiadczonych oraz odpowiednio wy- szkolonych pracowników nie bêdzie w stanie zapewniæ profesjonalnego zarz¹dza- nia kilkakrotnie wiêkszymi funduszami oraz na bie¿¹co uczestniczyæ w pracach organów Unii Europejskiej. Nale¿y pamiêtaæ, i¿ z uwagi na wyd³u¿enie okresów realizacji programów przedakcesyjnych dostêpnych w ramach funduszy Phare do 2007 r., wielu doœwiadczonych pracowników w pierwszych latach naszego cz³on- kostwa bêdzie nadal zajmowa³o siê funduszami Phare. Ponadto wci¹¿ aktualna jest groŸba odp³ywu najlepszych pracowników do instytucji unijnych. Administracja wymaga wzmocnienia, zatrudnienia wykszta³conych pracowników i ustawicznego kszta³cenia. Nadal mamy problemy z przygotowaniem projektów, wype³nieniem wniosków aplikacyjnych i wspó³finansowaniem. Z materia³u UKIE „Przygotowa- nie kadr administracji publicznej do realizacji zadañ wynikaj¹cych z cz³onkostwa Polski w UE”15, który by³ omawiany na posiedzeniu sejmowej Komisji Europejskiej

13 Raport Banku Œwiatowego by³ przedmiotem posiedzenia Komitetu Ekonomicznego Rady Mini- strów 12 maja 2000 r. 14 Art. 41 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o s³u¿bie cywilnej (DzU z 1999 r., nr 49, poz. 483, ze zm.). 15 Dokument przyjêty przez Radê Ministrów 7 paŸdziernika 2003 r. 118 Lech Witecki [880]

(11 grudnia 2003 r.) wynika, ¿e w celu zapewnienia sprawnej obs³ugi zadañ zwi¹za- nych z integracj¹ europejsk¹ i wykorzystaniem œrodków unijnych nale¿a³oby zatrud- niæ dodatkowo 6600 urzêdników do spraw europejskich. Wed³ug stanu na koniec 2003 r., w Polsce zatrudnionych by³o oko³o 350 tys. urzêdników wszystkich szcze- bli (dla porównania w Hiszpanii jest ich prawie 900 tys.), z czego tylko 11 tys. (3,1%) zaanga¿owanych do zadañ zwi¹zanych z integracj¹ i cz³onkostwem w Unii Euro- pejskiej (w tym 8 tys. w administracji centralnej). Niew¹tpliwie doœwiadczenia z pomoc¹ przedakcesyjn¹ przyczyni¹ siê do wiêkszej skutecznoœci w pozyskiwaniu i wykorzystywaniu funduszy strukturalnych przys³uguj¹- cych krajom cz³onkowskim Unii Europejskiej. Je¿eli jednak absorpcja œrodków nie bê- dzie wystarczaj¹ca, Polska mo¿e staæ siê p³atnikiem netto, a zamiast spodziewanych korzyœci z integracji europejskiej, spo³eczeñstwo poniesie koszty zaniedbañ.

mgr Lech Witecki Departament Administracji Publicznej w NIK RELACJE, POLEMIKI

Dariusz £ubian Piotr Szpakowski

ZARYS SYSTEMU WDRA¯ANIA FUNDUSZY STRUKTURALNYCH W POLSCE W LATACH 2004–2006

Rodzaje funduszy strukturalnych

Fundusze strukturalne s¹ to œrodki finansowe pochodz¹ce z bud¿etu Unii Euro- pejskiej, których podstawowym celem jest wspieranie restrukturyzacji oraz mo- dernizacji tych regionów i sektorów gospodarki krajów cz³onkowskich Wspólnot Europejskich (WE), które maj¹ problemy z dorównaniem do œredniego poziomu eko- nomicznego w Unii Europejskiej (UE). Funduszami strukturalnymi UE s¹: 1) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego1 (EFRR), wspieraj¹cy rozwój i prze- kszta³cenia strukturalne regionów opóŸnionych w rozwoju, a tak¿e przekszta³cenia spo³eczne i gospodarcze na obszarach dotkniêtych problemami strukturalnymi; 2) Europejski Fundusz Spo³eczny2 (EFS), wspieraj¹cy dzia³ania na rzecz prze- ciwdzia³ania bezrobociu i wzrostu zatrudnienia; 3) Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej3 (EFOiGR) – Sekcja Orien- tacji, który wspiera wspóln¹ politykê roln¹ i rozwój obszarów wiejskich; 4) Instrument Finansowy Orientacji Rybo³ówstwa4 (IFOR), który wspiera wspól- n¹ politykê rybo³ówstwa. Fundusze strukturalne maj¹ przyczyniæ siê do osi¹gniêcia spójnoœci spo³ecznej i gospodarczej UE przez osi¹gniêcie trzech celów polityki strukturalnej: – celu 1: wspierania rozwoju i przystosowania regionów s³abo rozwiniêtych;

1 ang. European Regional Development Fund (ERDF) 2 ang. European Social Fund (ESF) 3 ang. European Agriculture Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) 4 ang. Financial Instrument for Fisheries Guidance (FIFG) 120 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [882]

– celu 2: wspierania przekszta³ceñ spo³eczno-gospodarczych obszarów napoty- kaj¹cych trudnoœci strukturalne, tzn. obszarów przechodz¹cych zmiany spo³eczno- -gospodarcze w sektorze przemys³owym i us³ugowym, obszarów wiejskich i miej- skich znajduj¹cych siê w trudnej sytuacji ekonomicznej, a tak¿e objêtych kryzysem regionów uzale¿nionych od sektora rybo³ówstwa i przetwórstwa rybnego; – celu 3: dostosowania i modernizacji systemów edukacji, szkolenia i zatrudnienia. Objêcie regionu lub obszaru pomoc¹ w ramach danego celu i w konsekwencji uzyskanie œrodków finansowych z funduszy strukturalnych wymaga spe³nienia okreœlonych kryteriów kwalifikacyjnych, które w wypadku celu 1 obejmuj¹ m.in. regiony o PKB na mieszkañca ni¿szym ni¿ 75% œredniej dla UE. Wszystkie regiony Polski bêd¹ uzyskiwa³y pomoc z funduszy strukturalnych w ramach celu 1.

Podstawy prawne systemu programowania i wdra¿ania funduszy strukturalnych

System programowania i wdra¿ania funduszy strukturalnych obowi¹zuj¹cy w pañstwie cz³onkowskim UE powinien byæ zgodny z zasadami i procedurami wspól- notowymi, których ramy na lata 2000–2006 zosta³y okreœlone w rozporz¹dzeniu Rady WE z 21 czerwca 1999 r. nr 1260, wprowadzaj¹cym ogólne przepisy dotycz¹ce fun- duszy strukturalnych5 (zwanym dalej rozporz¹dzeniem nr 1260/1999), oraz aktach prawa wspólnotowego odnosz¹cych siê do poszczególnych funduszy strukturalnych6.

5 OJ L 161 1999 p. 1-42. 6 W szczególnoœci w nastêpuj¹cych aktach prawnych: 1) rozporz¹dzeniu nr 1783 Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (OJ L 213 1999, p. 1-4); 2) rozporz¹dzeniu Rady WE nr 1257 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiej- skich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniaj¹cym i uchylaj¹- cym niektóre rozporz¹dzenia (OJ L 160 1999, p. 80-102); 3) rozporz¹dzeniu Komisji Europejskiej nr 445 z 26 lutego 2002 r. ustanawiaj¹cym szczegó³owe zasady stosowania rozporz¹dzenia Rady WE nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiej- skich ze œrodków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (OJ L 74 2002, p. 1-34); 4) rozporz¹dzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 1784/1999 w sprawie Europejskiego Funduszu Spo³ecznego (OJ L 213 1999, p. 5-8); 5) rozporz¹dzeniu Rady WE nr 1263/1999 w sprawie Instrumentu Finansowego Orientacji Rybo- ³ówstwa (OJ L161, p. 0054-056); 6) rozporz¹dzeniu Komisji Europejskiej nr 438 z 2 marca 2001 r. ustanawiaj¹cym szczegó³owe za- sady wykonania rozporz¹dzenia Rady WE nr 1260/1999 dotycz¹cego zarz¹dzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (OJ L 63 2001, p. 21-43); 7) rozporz¹dzeniu Rady WE nr 1447 z 28 czerwca 2001 r. zmieniaj¹cym rozporz¹dzenie Rady WE nr 1260/1999 ustanawiaj¹cym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (OJ L 198 2001, p. 1-2); [883] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 121

Ramy prawne korzystania w Polsce ze œrodków finansowych pochodz¹cych z Unii Europejskiej (z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci) okreœlaj¹ nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, lecz tak¿e przepisy prawa polskiego, przede wszyst- kim ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o narodowym planie rozwoju7 (zwana dalej usta- w¹ o NPR). Reguluje ona zasady korzystania ze œrodków przeznaczanych na wspie- ranie rozwoju spo³eczno-gospodarczego kraju oraz na zapewnienie spójnoœci spo³ecznej, gospodarczej i przestrzennej kraju, pochodz¹cych zarówno z bud¿etu Wspólnot Europejskich, jak i ze Ÿróde³ krajowych. Jej celem jest stworzenie ela- stycznego mechanizmu, który ³¹czy œrodki krajowe (publiczne i niepubliczne) ze œrodkami funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci w jeden system, spójny z zasadami obowi¹zuj¹cymi w Unii Europejskiej8 . Ustawa o NPR tworzy krajowe ramy prawne koordynowania, programowania i wdra¿ania œrodków krajowych i fundu- szy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci, definiuje rolê poszczególnych instytucji (podmiotów) w procesie programowania i zarz¹dzania programami operacyjnymi fi- nansowanymi z funduszy strukturalnych, a tak¿e okreœla system monitorowania, sprawozdawczoœci, oceny oraz kontroli realizacji programów operacyjnych oraz narodowego planu rozwoju.

Programowanie funduszy strukturalnych

Podstawy wsparcia Wspólnoty oraz narodowy plan rozwoju

Podstawowym warunkiem ubiegania siê przez kraj cz³onkowski Unii Europej- skiej o wsparcie z funduszy strukturalnych jest przygotowanie narodowego planu rozwoju (NPR). Zgodnie z rozporz¹dzeniem nr 1260/1999, plan rozwoju oznacza przygotowan¹ przez pañstwo cz³onkowskie analizê sytuacji w œwietle celów polity-

8) rozporz¹dzeniu Rady WE nr 1105 z 26 maja 2003 r. zmieniaj¹cym rozporz¹dzenie Rady WE nr 1260/1999 ustanawiaj¹cym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (OJ L 158 2003, p. 3-3); 9) rozporz¹dzeniu Komisji Europejskiej nr 448 z 2 marca 2001 r. ustanawiaj¹cym szczegó³owe za- sady wykonania rozporz¹dzenia Rady WE nr 1260/1999 w zakresie procedury dokonywania korekt finan- sowych pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (OJ L 64 2001, p. 13-15); 10) rozporz¹dzeniu Komisji Europejskiej nr 2355 z 27 grudnia 2002 r. zmieniaj¹cym rozporz¹dzenie Komisji Europejskiej nr 438/2001 ustanawiaj¹cym szczegó³owe zasady wykonania rozporz¹dzenia Rady WE nr 1260/1999 dotycz¹cego zarz¹dzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (OJ L 351 2002, p. 42-43). 7 Ustawa ta, po uwzglêdnieniu poprawek Senatu, zosta³a uchwalona przez Sejm 20 kwietnia 2004 r. i podpisana przez prezydenta RP 11 maja 2004 r., a opublikowana w DzU nr 116, poz. 1206. 8 Zob. uzasadnienie do projektu ustawy o narodowym planie rozwoju (druk sejmowy nr 2226). 122 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [884] ki strukturalnej UE, jak równie¿ potrzeb priorytetowych s³u¿¹cych osi¹gniêciu tych celów, wraz ze strategi¹, planowanymi dzia³aniami priorytetowymi, ich szczegó³o- wymi celami i odpowiadaj¹cymi im indykatywnymi (tzn. planowanymi) œrodkami finansowymi. „Narodowy plan rozwoju na lata 2004 – 2006” zosta³ przyjêty przez Radê Ministrów 14 stycznia 2003 r.9 Stanowi on podstawê do negocjacji z Komisj¹ Europejsk¹ tzw. podstaw wsparcia Wspólnoty. Zgodnie z art. 9 lit. d oraz art. 17 roz- porz¹dzenia nr 1260/1999, „Podstawy wsparcia Wspólnoty” (CSF 10 ) to dokument przyjêty przez Komisjê Europejsk¹ w uzgodnieniu z pañstwem cz³onkowskim, za- wieraj¹cy strategiê i priorytety dzia³añ funduszy strukturalnych i pañstwa cz³onkow- skiego, ich cele szczegó³owe, wielkoœæ wk³adu funduszy i innych œrodków finanso- wych. Podzielony jest na priorytety i wdra¿any za pomoc¹ programów operacyjnych (PO). Kluczow¹ rolê we wdra¿aniu funduszy strukturalnych odgrywa instytucja za- rz¹dzaj¹ca podstawami wsparcia Wspólnoty, która jest odpowiedzialna za koordy- nacjê programowania i wykorzystania funduszy strukturalnych w kraju cz³onkow- skim Unii Europejskiej. W Polsce za przygotowanie NPR, koordynacjê przygotowañ programów operacyjnych, nadzór nad realizacj¹ NPR, zarz¹dzanie podstawami wspar- cia Wspólnoty odpowiada minister w³aœciwy do spraw rozwoju regionalnego 11 (art. 23a pkt 7-8 ustawy z 4 wrzeœnia 1997 r. o dzia³ach administracji rz¹dowej12, art. 12-14 ustawy o NPR). Rola Ministerstwa Gospodarki i Pracy polega nie tylko na przygotowaniu pro- pozycji celów i priorytetów NPR, programów operacyjnych, podzia³u œrodków fi- nansowych, lecz tak¿e na wypracowaniu podstaw metodologicznych tych prac (np. w zakresie wskaŸników monitorowania, procedur, podrêczników) oraz zapewnieniu ich jednolitego stosowania. „Narodowy plan rozwoju” jest dokumentem okreœlaj¹cym cele rozwoju spo³ecz- no-gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego oraz sposoby ich osi¹gania (art. 3 ust. 1 ustawy o NPR). Obejmuje wszystkie aspekty rozwoju kraju, w tym równie¿ te, które nie mog¹ uzyskaæ wspó³finansowania z funduszy unijnych lub których wspó³finansowanie pochodzi z innych Ÿróde³ pomocy zagra- nicznej (np. z miêdzynarodowych instytucji finansowych). Zgodnie z ustaw¹ o NPR, przy opracowywaniu tego planu powinny zostaæ uwzglêdnione cele zawarte m.in.

9 Narodowy plan rozwoju jest przyjmowany na okres programowania zgodny z wieloletnim okresem planowania bud¿etów Wspólnot Europejskich (art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 7 ustawy o NPR), a zatem kolejny narodowy plan rozwoju bêdzie obejmowa³ lata 2007-2013. 10 ang. Community Support Framework 11 Od 4 maja 2004 r. ministrem w³aœciwym do spraw rozwoju regionalnego jest minister gospodarki i pracy (rozporz¹dzenie prezesa Rady Ministrów z 4 maja 2004 r. – DzU nr 106, poz. 1120); uprzednio by³ nim minister gospodarki, pracy i polityki spo³ecznej. 12 DzU z 2003 r., nr 159, poz. 1548, ze zm. [885] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 123 w: narodowej strategii rozwoju regionalnego, strategiach rozwoju poszczególnych sektorów gospodarki, strategiach rozwoju województw, programach wieloletnich (art. 5-7 ustawy o NPR).

Programy operacyjne

Do realizacji narodowego planu rozwoju oraz podstaw wsparcia Wspólnoty tworzo- ne s¹ programy operacyjne (sektorowe i regionalne), a tak¿e strategia wykorzystania Funduszu Spójnoœci13. Zgodnie z art. 9 lit.f oraz art. 18 rozporz¹dzenia nr 1260/1999, program operacyjny oznacza dokument przyjêty przez Komisjê Europejsk¹, s³u¿¹cy wdra¿aniu podstaw wsparcia Wspólnoty i sk³adaj¹cy siê m.in. ze spójnego zesta- wienia priorytetów zawieraj¹cego dzia³ania wieloletnie, które mog¹ byæ wdra¿ane przez jeden lub kilka funduszy. W myœl art. 9 lit.f rozporz¹dzenia nr 1260/1999, zintegrowany program operacyjny oznacza program operacyjny finansowany przez wiêcej ni¿ jeden fundusz strukturalny (w Polsce obecnie jest to zintegrowany pro- gram operacyjny rozwoju regionalnego). Sektorowy program operacyjny (SPO) to dokument odnosz¹cy siê do sektora gospodarki, opracowywany przez w³aœciwego ministra (art. 2 pkt 13 ustawy o NPR). Regionalny program operacyjny to program odnosz¹cy siê do województwa albo województw, przygotowywany przez zarz¹d województwa14 lub zarz¹dy województw dzia³aj¹ce w porozumieniu (art. 2 pkt 12 ustawy o NPR). Projekty programów operacyjnych s¹ przyjmowane przez Radê Ministrów w drodze uchwa³y (art. 17 ust. 1 ustawy o NPR). Na podstawie projek- tów programów w³aœciwi ministrowie prowadz¹ negocjacje w sprawach objêtych tymi projektami z Komisj¹ Europejsk¹ (art. 17 ust. 2 ustawy o NPR), która po ich zakoñczeniu formalnie przyjmuje projekty. W trakcie negocjacji organy administra- cji rz¹dowej oraz zarz¹dy województw mog¹ zg³aszaæ wnioski oraz opinie ministro- wi w³aœciwemu do spraw rozwoju regionalnego lub w³aœciwym ministrom (art. 17 ust. 4 ustawy o NPR).

13 ang. Cohesion Fund. Fundusz Spójnoœci (FS) nie jest funduszem strukturalnym, lecz instrumen- tem uzupe³niaj¹cym i wspomagaj¹cym (komplementarnym) fundusze strukturalne, kszta³tuj¹cym i wspie- raj¹cym dzia³ania zwiêkszaj¹ce gospodarcz¹ i spo³eczn¹ spójnoœæ Wspólnot Europejskich jako ca³oœci. FS obejmuje pomoc o zasiêgu krajowym, a nie regionalnym, jak to ma miejsce w wypadku funduszy strukturalnych. Œrodki finansowe FS s¹ kierowane do pañstw cz³onkowskich, w których produkt narodo- wy brutto (PNB) per capita na jednego mieszkañca jest ni¿szy ni¿ 90% przeciêtnej w pañstwach Unii Europejskiej oraz w których opracowany zosta³ program zmierzaj¹cy do spe³nienia kryteriów konwergen- cji (zbie¿noœci) okreœlonych w art. 104 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹. 14 Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego (ZPORR) na lata 2004-2006 zosta³ opra- cowany przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej. Obejmuje on wszystkie 16 woje- wództw (w podziale na komponenty regionalne). 124 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [886]

Po zakoñczeniu negocjacji programy operacyjne wspó³finansowane z publicznych œrodków wspólnotowych przyjmuje, w drodze rozporz¹dzenia, w³aœciwy minister, w porozumieniu z ministrem w³aœciwym do spraw rozwoju regionalnego, maj¹c na uwadze ustalenia negocjacji z Komisj¹ Europejsk¹ (art. 17 ust. 5 ustawy o NPR)15. Zakres i tryb oraz warunki realizacji dzia³añ wynikaj¹cych z regionalnych pro- gramów operacyjnych okreœla kontrakt wojewódzki, którego stronami s¹ Rada Mi- nistrów oraz samorz¹d województwa (art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o NPR).

Uzupe³nienia programów operacyjnych

Po przyjêciu przez Komisjê Europejsk¹ podstaw wsparcia Wspólnoty i programów operacyjnych kolejnym etapem programowania funduszy strukturalnych jest przygoto- wanie przez pañstwo cz³onkowskie tzw. uzupe³nieñ programów16. S¹ to dokumenty przed- stawiaj¹ce dzia³ania wdra¿aj¹ce poszczególne priorytety programów operacyjnych, ich ocenê, okreœlenie koñcowych beneficjentów dzia³añ oraz plan finansowy dla ka¿dego z realizowanych priorytetów (art. 9 lit.m i art. 18 ust. 3 rozporz¹dzenia nr 1260/1999). Ze wzglêdu na krótki okres programowania przygotowywanie uzupe³nienia programu odbywa siê równolegle z pracami nad podstawami wsparcia Wspólnoty i programami operacyjnymi. Uzupe³nienie programu jest przesy³ane do Komisji Europejskiej jako in- formacja (w praktyce – po uprzednich konsultacjach z Komisj¹ Europejsk¹). Po zatwierdzeniu przez Komisjê Europejsk¹ programów operacyjnych oraz opraco- waniu uzupe³nieñ programów kolejnym etapem jest wybór i zatwierdzenie przez odpo- wiednie w³adze krajowe poszczególnych projektów wspó³finansowanych ze œrodków funduszy strukturalnych. Projekt jest najmniejsz¹ jednostk¹ stanowi¹c¹ przedmiot po- mocy (np. szkolenie, budowa drogi itp.).

15 1) Rozporz¹dzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sektorowego programu operacyjnego „Rybo³ówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006” (DzU nr 197, poz. 2027). 2) Rozporz¹dzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi z 3 wrzeœnia 2004 r. w sprawie przyjêcia sek- torowego programu operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora ¿ywnoœciowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006” (DzU nr 197, poz. 2032). 3) Rozporz¹dzenie ministra infrastruktury z 28 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia sektorowego pro- gramu operacyjnego „Transport na lata 2004-2006” (DzU nr 177, poz. 1828). 4) Rozporz¹dzenie ministra gospodarki i pracy z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia zintegrowa- nego programu operacyjnego „Rozwój regionalny 2004-2006” (DzUnr 166, poz. 1745). 5) Rozporz¹dzenie ministra gospodarki i pracy z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia sektorowego programu operacyjnego „Wzrost konkurencyjnoœci przedsiêbiorstw, lata 2004-2006” (DzU nr 166, poz. 1744). 6) Rozporz¹dzenie ministra gospodarki i pracy z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia sektorowego programu operacyjnego „Rozwój zasobów ludzkich 2004-2006” (DzU nr 166, poz. 1743). 7) Rozporz¹dzenie ministra gospodarki i pracy z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia programu operacyjnego „Pomoc techniczna 2004-2006” (DzU nr 166, poz. 1742). 16 ang. programme complement [887] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 125

Zarz¹dzanie funduszami strukturalnymi

W procesie zarz¹dzania funduszami strukturalnymi w Polsce uczestnicz¹ nastê- puj¹ce instytucje: 1. Instytucja zarz¹dzaj¹ca podstawami wsparcia Wspólnoty (Ministerstwo Gospo- darki i Pracy), która w myœl art. 9 lit. n oraz art. 34 ust. 1 rozporz¹dzenia nr 1260/1999 jest odpowiedzialna za: a) opracowanie systemu zbierania danych finansowych i rzeczowych s³u¿¹cych do przygotowania wskaŸników monitorowania i oceny, wed³ug których na etapie wdra¿ania oceniany bêdzie postêp i efektywnoœæ programu; b) przekazywanie danych na temat postêpów wdra¿ania oraz przebiegu wdra¿a- nia programów do Komisji Europejskiej; 126 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [888]

c) przygotowanie uzupe³nieñ programu wraz z ocen¹ wstêpn¹17 ; d) przeprowadzanie wraz z Komisj¹ Europejsk¹ oceny w po³owie okresu trwa- nia programu i po jego zakoñczeniu; e) zagwarantowanie, ¿e wszystkie instytucje bior¹ce udzia³ w zarz¹dzaniu i wdra- ¿aniu pomocy zachowuj¹ oddzielny system rachunkowoœci dla œrodków wspólnoto- wych albo odpowiedni kod ksiêgowy; f) zapewnienie prawid³owoœci operacji finansowych w ramach pomocy, szcze- gólnie przez wdro¿enie systemu kontroli wewnêtrznej; g) zagwarantowanie stosowania wspólnotowych zasad zawierania kontraktów publicznych oraz przekazywania informacji o nich; h) przygotowanie rocznego raportu o nieprawid³owoœciach, przewodniczenie i pro- wadzenie sekretariatu Komitetu Monitoruj¹cego Podstawy Wsparcia Wspólnoty; i) zapewnienie zgodnoœci z politykami wspólnotowymi; j) zapewnienie przygotowania i wdro¿enia planu dzia³añ w zakresie informacji i promocji podstaw wsparcia Wspólnoty; 2. Instytucje zarz¹dzaj¹ce poszczególnymi sektorowymi programami operacyj- nymi zosta³y umiejscowione w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwie Infrastruktury. W myœl art. 2 pkt 5 usta- wy o NPR, instytucja zarz¹dzaj¹ca oznacza w³aœciwego ministra albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo podstaw wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepi- sach Unii Europejskiej ustanawiaj¹cych przepisy ogólne w sprawie funduszy struktu- ralnych18. Instytucja zarz¹dzaj¹ca programem jest odpowiedzialna m.in. za: a) ustanowienie systemu zbierania wiarygodnych informacji finansowych i sta- tystycznych dotycz¹cych wdra¿ania w celu sporz¹dzenia wskaŸników monitorowa- nia oraz za ocenê w po³owie okresu programowania oraz ocenê ex post (obejmuj¹c¹ wykorzystanie œrodków oraz skutecznoœæ pomocy), a tak¿e przekazanie tych danych Komisji Europejskiej; b) przygotowanie i wdra¿anie uzupe³nienia programu; c) przygotowanie i przekazanie Komisji, po zatwierdzeniu przez Komitet Moni- toruj¹cy, rocznego raportu na temat wdra¿ania programu operacyjnego; d) zagwarantowanie, ¿e instytucje bior¹ce udzia³ w zarz¹dzaniu i wdra¿aniu po- mocy zachowuj¹ albo oddzielny system rachunkowoœci, albo odpowiedni kod ksiê- gowy dla wszystkich transakcji zwi¹zanych z pomoc¹; e) zagwarantowanie prawid³owoœci operacji finansowanych w ramach pomocy, szczególnie przez wdro¿enie zgodnych z regulacjami prawa wspólnotowego syste- mów zarz¹dzania i kontroli;

17 Dokonywan¹ przed rozpoczêciem realizacji programu (ang. ex ante evaluation). 18 Rozporz¹dzenie nr 1260/1999 w art. 9 lit. n okreœla, ¿e instytucja zarz¹dzaj¹ca programem to instytucja lub organ publiczny lub prywatny, wyznaczony przez w³adze pañstwa cz³onkowskiego na po- ziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, który odpowiada za skutecznoœæ i prawid³owoœæ zarz¹dza- nia oraz wdra¿ania programu operacyjnego. [889] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 127

f) dostarczanie instytucji p³atniczej (Ministerstwu Finansów) wniosków o p³at- noœæ zgodnie z wszelkimi wytycznymi wydanymi przez tê instytucjê. W wypadku rozbudowanych, z³o¿onych programów operacyjnych, instytucja zarz¹dzaj¹ca programem mo¿e przekazaæ – w drodze porozumienia – zarz¹dzanie, monitorowanie i kontrolê poszczególnych priorytetów operacyjnych, dzia³añ lub projektów instytucjom poœrednicz¹cym19 w zarz¹dzaniu, umiejscowionym np. w in- nym ministerstwie (np. MGiP bêd¹ce instytucj¹ zarz¹dzaj¹c¹ ZPORR przekaza³o czêœæ zadañ urzêdom wojewódzkim – instytucjom poœrednicz¹cym w zarz¹dzaniu ZPORR). Instytucja zarz¹dzaj¹ca ponosi jednak pe³n¹ odpowiedzialnoœæ za skutecz- noœæ i prawid³owoœæ zarz¹dzania programem (art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o NPR).

Tabela 1 Instytucje zarz¹dzaj¹ce i instytucje poœrednicz¹ce w zarz¹dzaniu poszczególnymi programami operacyjnymi w latach 2004-200620

Program operacyjny Instytucja zarz¹dzaj¹ca Instytucja poœrednicz¹ca w zarz¹dzaniu Wzrost konkurencyjnoœci Ministerstwo Gospodarki i Pracy 1) Ministerstwo Nauki i Infor- przedsiêbiorstw matyzacji, 2) Ministerstwo Œrodowiska Rozwój zasobów ludzkich Ministerstwo Gospodarki i Pracy 1) Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu, 2) Ministerstwo Gospodarki i Pracy Zintegrowany program opera- Ministerstwo Gospodarki i Pracy Urzêdy wojewódzkie cyjny rozwoju regionalnego (we wspó³pracy z samorz¹dami województw jako instytucjami uczestnicz¹cymi w zarz¹dzaniu komponentem regionalnym ZPORR) Rybo³ówstwo i przetwórstwo ryb Ministerstwo Rolnictwa – i Rozwoju Wsi Restrukturyzacja i modernizacja Ministerstwo Rolnictwa sektora ¿ywnoœciowego oraz i Rozwoju Wsi – rozwój obszarów wiejskich Transport Ministerstwo Infrastruktury – Pomoc techniczna Ministerstwo Gospodarki i Pracy –

19 Ustawa o NPR art. 2 pkt 3 definiuje instytucjê poœrednicz¹c¹ jako instytucjê, do której instytucja zarz¹dzaj¹ca deleguje czêœæ funkcji zwi¹zanych z zarz¹dzaniem, kontrol¹ i monitorowaniem programu operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójnoœci, odnosz¹c¹ siê do priorytetu operacyjne- go, dzia³ania albo projektu. 20 Wed³ug dokumentu „Podstawy wsparcia Wspólnoty”. 128 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [890]

3. Instytucja p³atnicza (Ministerstwo Finansów), która zajmuje siê zarz¹dzaniem finansowym, wyznaczona przez pañstwo cz³onkowskie do przygotowywania i przed- k³adania wniosków o p³atnoœci oraz otrzymywania p³atnoœci z Komisji Europejskiej. Do zadañ instytucji p³atniczej nale¿y: obs³uga rachunków, na których gromadzone s¹ œrodki funduszy strukturalnych; certyfikowanie wobec Komisji Europejskiej, ¿e deklaracje wydatków s¹ przygotowane na podstawie wiarygodnych i weryfikowal- nych dokumentów; nadzór nad sprawnoœci¹ dzia³ania bazy danych monitoringu œrod- ków z funduszy strukturalnych21 ; przygotowywanie i przesy³anie do Komisji Euro- pejskiej wniosków o p³atnoœci w celu refundacji poniesionych wydatków (art. 9 lit.o rozporz¹dzenia nr 1260/1999). 4. Beneficjenci koñcowi to – zgodnie z art. 9 lit. l rozporz¹dzenia nr 1260/1999 – instytucje oraz firmy prywatne odpowiedzialne za zlecanie odbiorcy ostatecznemu (projektodawcy) realizacji projektu. Beneficjentem koñcowym mo¿e byæ instytucja wdra¿aj¹ca22 , tj. jednostka, której instytucja zarz¹dzaj¹ca przekaza³a na podstawie umowy zarz¹dzanie wybranymi dzia³aniami23 w ramach programu operacyjnego. Instytucj¹ wdra¿aj¹c¹ mo¿e byæ podmiot publiczny lub prywatny wybrany w postê- powaniu o udzielenie zamówienia publicznego (art. 21 ust. 1-3 i art. 22 ustawy o NPR). Do obowi¹zków beneficjentów koñcowych (instytucji wdra¿aj¹cych) nale- ¿y m.in.: a) og³aszanie konkursów; b) przeprowadzanie oceny formalnej wniosków; c) monitorowanie realizacji projektów; d) przedk³adanie wniosków o p³atnoœæ do instytucji poœrednicz¹cej w zarz¹dzaniu; e) przedk³adanie tej jednostce raportów z realizacji dzia³ania; f) monitorowanie pomocy przekazywanej ostatecznym odbiorcom pomocy; g) przechowywanie dokumentacji; h) przygotowywanie raportów dla instytucji zarz¹dzaj¹cych. Funkcjê beneficjentów koñcowych mog¹ pe³niæ jednostki samorz¹du terytorialne- go (gminy, powiaty), krajowe i lokalne organizacje spo³eczne i stowarzyszenia, przed- siêbiorcy oraz pañstwowe osoby prawne. Przyk³adowo, w ramach SPO „Rozwój za- sobów ludzkich” beneficjentami koñcowymi s¹: MGiP (Departament Wdra¿ania

21 Ministerstwo Finansów wdra¿a obecnie informatyczny system monitoringu i kontroli finansowej funduszy strukturalnych, tzw. SIMIK. 22 W wypadku programów pomocy – stosownie do art. 87 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Euro- pejskiej – i w wypadku pomocy przyznanej przez instytucje wyznaczone przez pañstwa cz³onkowskie, beneficjentami koñcowymi s¹ instytucje wdra¿aj¹ce, które przyznaj¹ pomoc (co wynika z art. 9 lit.l roz- porz¹dzenia nr 1260/1999). 23 Dzia³anie – instrument pomocy ujêty w ramach programu operacyjnego, o odrêbnym przezna- czeniu i zasadach wdro¿enia, zazwyczaj obejmuje grupê projektów w ramach wspólnego celu. Projekt to przedsiêwziêcie realizowane w ramach dzia³ania, bêd¹ce przedmiotem umowy lub decyzji o dofinanso- waniu (art. 2 pkt 9 ustawy o NPR). [891] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 129 130 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [892]

Europejskiego Funduszu Spo³ecznego), Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu (Departament Strategii Edukacyjnej i Funduszy Strukturalnych), wojewódzkie urzêdy pracy, Pañstwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepe³nosprawnych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiêbiorczoœci i Urz¹d S³u¿by Cywilnej. Prawa i obowi¹zki beneficjenta zwi¹zane z realizacj¹ projektu, w zakresie zarz¹- dzania, monitorowania, sprawozdawczoœci i kontroli okreœla umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja w³aœciwego ministra, jeœli beneficjentem jest instytucja zarz¹dza- j¹ca lub poœrednicz¹ca (art. 20 ustawy o NPR). Instytucja zarz¹dzaj¹ca, poœrednicz¹ca lub wdra¿aj¹ca na podstawie uzupe³nie- nia programu dokonuje wyboru projektów24 i zawiera umowy o dofinansowanie pro- jektów z beneficjentami (art. 11 ust. 6 ustawy o NPR). W wypadku, gdy instytucja zarz¹dzaj¹ca albo poœrednicz¹ca jest jednoczeœnie beneficjentem25 , podstaw¹ dofi- nansowania projektu jest decyzja podjêta odpowiednio przez w³aœciwego ministra, jeœli pe³ni funkcjê instytucji zarz¹dzaj¹cej albo instytucji poœrednicz¹cej, albo przez wojewodê – jeœli pe³ni funkcjê instytucji poœrednicz¹cej (art. 11 ust. 7 ustawy o NPR). Dofinansowanie projektów z publicznych œrodków wspólnotowych polega na zwro- cie czêœci wydatków – okreœlonej w umowie o dofinansowanie projektu albo we wspomnianej decyzji – poniesionych przez beneficjenta (art. 27 ust. 1 ustawy o NPR).

Monitorowanie realizacji narodowego planu rozwoju oraz programów operacyjnych

Z art. 35 ust. 1 rozporz¹dzenia nr 1260/1999 wynika, ¿e ka¿dy jednolity doku- ment programowy oraz program operacyjny ma byæ nadzorowany przez komitet monitoruj¹cy, a pañstwo cz³onkowskie jest obowi¹zane do ustanowienia komitetów monitoruj¹cych. W art. 38 ustawy o NPR okreœlono zatem, ¿e przebieg, sposób i efek- ty realizacji narodowego planu rozwoju (zwanego dalej planem) podlegaj¹ monito- rowaniu, a za monitorowanie przebiegu, sposobu i efektów realizacji planu jest od- powiedzialny minister w³aœciwy do spraw rozwoju regionalnego. Rozporz¹dzenie nr 1260/1999 w art. 35 ust. 3 stanowi, ¿e do zadañ komitetu monitoruj¹cego nale¿y: zatwierdzanie uzupe³nienia programu oraz jego zmian (wraz ze wskaŸnikami rze- czowymi i finansowymi, które maj¹ zostaæ wykorzystane do monitorowania pomo- cy); rozpatrywanie i zatwierdzanie kryteriów wyboru projektów; okresowe badanie postêpu w zakresie osi¹gniêcia szczegó³owych celów pomocy; badanie rezultatów

24 Spoœród projektów zarekomendowanych przez komitety steruj¹ce (art. 26 ust. 1-3 ustawy o NPR). 25 W myœl art. 2 pkt 1 ustawy o NPR, beneficjent to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemaj¹ca osobowoœci prawnej, korzystaj¹ca z publicznych œrodków wspólnotowych i pu- blicznych œrodków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji. [893] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 131 wykonania (zw³aszcza osi¹gniêcia celów wyznaczonych dla ró¿nych dzia³añ) oraz przeprowadzanie oceny w po³owie okresu programowania; rozpatrywanie i zatwier- dzanie rocznego i koñcowego sprawozdania z wykonania programu; rozpatrywanie i zatwierdzanie wszelkich propozycji zmian decyzji Komisji Europejskiej w spra- wie wk³adu z funduszy strukturalnych; zg³aszanie organowi zarz¹dzaj¹cemu propo- zycji zmian lub przegl¹du pomocy, które umo¿liwi³yby osi¹gniêcie zak³adanych celów lub poprawê zarz¹dzania finansami. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o NPR, komitet monitoruj¹cy plan powo³y- wany jest w drodze zarz¹dzenia przez prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra w³aœciwego do spraw rozwoju regionalnego. Zgodnie z ustaw¹ o NPR, komitet mo- nitoruj¹cy plan m.in.: wyra¿a opinie i wnioski w zakresie dostosowañ i zmian w kie- runkach i sposobach realizacji planu; rozpatruje i zatwierdza, przed przed³o¿eniem Radzie Ministrów, roczne sprawozdania i sprawozdanie koñcowe z realizacji planu; monitoruje przebieg oraz ocenia efektywnoœæ i skutecznoœæ realizacji planu; zg³asza ministrowi w³aœciwemu do spraw rozwoju regionalnego propozycje zmian w ramach poszczególnych programów operacyjnych, które u³atwi¹ osi¹gniêcie celów planu lub usprawni¹ zarz¹dzanie pomoc¹, a tak¿e opiniuje propozycje ministra w³aœciwe- go do spraw rozwoju regionalnego dotycz¹ce przesuniêæ œrodków miêdzy progra- mami i priorytetami w ramach planu. W ramach komitetu monitoruj¹cego plan dzia- ³aj¹ podkomitety monitoruj¹ce (art. 40 ust. 1 ustawy o NPR). W³aœciwy minister powo³uje, w drodze zarz¹dzenia, komitet monitoruj¹cy program operacyjny w celu zapewnienia jego sprawnej i efektywnej realizacji (art. 42 ust. 1 ustawy o NPR). Komitet monitoruj¹cy program operacyjny m.in.: rozpatruje i zatwierdza kryte- ria wyboru projektów w ramach ka¿dego dzia³ania; rozpatruje i akceptuje uzupe³- nienie programu oraz propozycje zmian; okresowo bada postêp w zakresie osi¹gniê- cia celów okreœlonych w programie i uzupe³nieniu programu; bada rezultaty realizacji programu; rozpatruje i zatwierdza przygotowane przez instytucjê zarz¹dzaj¹c¹ spra- wozdania okresowe, roczne oraz koñcowe; zg³asza instytucji zarz¹dzaj¹cej progra- mem propozycje zmian w ramach programu (art. 42 ust. 3 ustawy o NPR; art. 35 ust. 3 rozporz¹dzenia nr 1260/1999). Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o NPR woje- woda, w celu zapewnienia sprawnej i efektywnej realizacji kontraktów wojewódz- kich powo³uje, w drodze zarz¹dzenia, komitet monitoruj¹cy kontrakt26 .

26 Kontrakt wojewódzki okreœla zakres, tryb i warunki realizacji dzia³añ objêtych regionalnymi pro- gramami operacyjnymi (art. 32 ust. 1 ustawy o NPR). Zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o NPR, komitet monitoruj¹cy kontrakt wojewódzki m.in.: monitoruje przebieg oraz ocenia efektywnoœæ i skutecznoœæ realizacji kontraktu; opieraj¹c siê na informacjach od instytucji zarz¹dzaj¹cej planem ocenia i formu³uje opinie oraz wnioski maj¹ce na celu zapewnienie spójnoœci dzia³añ i projektów realizowanych w ramach kontraktu z dzia³aniami i projektami realizowanymi w województwie w ramach sektorowych programów operacyjnych; rozpatruje i zatwierdza sprawozdania przed ich przekazaniem ministrowi w³aœciwemu do spraw rozwoju regionalnego. 132 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [894]

W posiedzeniach komitetów monitoruj¹cych mog¹ uczestniczyæ w charakterze obserwatora m.in. przedstawiciele: Komisji Europejskiej, Najwy¿szej Izby Kontroli oraz regionalnych izb obrachunkowych (art. 39 ust. 6, art. 42 ust. 6 pkt 3, art. 45 ust. 5 oraz art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o NPR).

Kontrola i certyfikacja wydatków finansowanych z funduszy strukturalnych

Zgodnie z rozporz¹dzeniem nr 1260/1999, odpowiedzialnoœæ za kontrolê finan- sow¹ funduszy strukturalnych ponosi pañstwo cz³onkowskie. W tym celu odpowied- nie instytucje pañstwa cz³onkowskiego powinny (art. 38 rozporz¹dzenia): – dokonywaæ weryfikacji rozwi¹zañ w zakresie zarz¹dzania i kontroli przyjê- tych w jednostkach zaanga¿owanych we wdra¿anie funduszy strukturalnych oraz dostarczyæ Komisji Europejskiej opis tych rozwi¹zañ; – zagwarantowaæ, ¿e fundusze strukturalne s¹ zarz¹dzane zgodnie z wszystkimi zasadami i regulacjami wspólnotowymi, a œrodki s¹ wykorzystywane zgodnie z za- sadami w³aœciwego zarz¹dzania finansowego; – poœwiadczyæ, ¿e deklaracje wydatków przedstawianych Komisji Europejskiej s¹ w³aœciwe, wynikaj¹ z systemów ksiêgowoœci opartych na daj¹cych siê zweryfi- kowaæ dokumentach poœwiadczaj¹cych; – po zakoñczeniu danej pomocy przedstawiæ Komisji Europejskiej deklaracjê zawieraj¹c¹ streszczenie wniosków z kontroli prowadzonych w poprzednich latach, ocenê wniosku o p³atnoœæ salda koñcowego oraz legalnoœci i regularnoœci transakcji objêtych koñcowym poœwiadczeniem wydatków; – wspó³pracowaæ z Komisj¹ Europejsk¹ w celu zagwarantowania, ¿e fundusze strukturalne bêd¹ wykorzystywane zgodnie z zasadami w³aœciwego zarz¹dzania fi- nansowego. Kontrola œrodków pochodz¹cych z funduszy strukturalnych bêdzie prowadzona na wszystkich szczeblach zarz¹dzania. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o NPR, kontrolê realizacji narodowego planu rozwoju wykonuj¹27 : – minister w³aœciwy do spraw rozwoju regionalnego; – instytucje zarz¹dzaj¹ce i instytucje poœrednicz¹ce w odniesieniu do progra- mów operacyjnych; – instytucja p³atnicza – w odniesieniu do publicznych œrodków wspólnotowych w ramach programów operacyjnych;

27 Ustawa o NPR w art. 50 ust. 2 stanowi, ¿e postanowienia ust. 1 nie naruszaj¹ uprawnieñ kontrol- nych innych organów (tj. np. NIK czy urzêdów kontroli skarbowej). [895] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 133

– wojewoda albo minister w³aœciwy do spraw rozwoju regionalnego – w odnie- sieniu do kontraktów wojewódzkich; – jednostki monitoruj¹co-kontrolne – w odniesieniu do publicznych œrodków wspólnotowych. Do zadañ krajowych jednostek monitoruj¹co-kontrolnych nale¿y: monitorowa- nie28 i kontrola kwalifikowalnoœci wydatków w ramach poszczególnych funduszy strukturalnych; gromadzenie danych i monitorowanie wydatków funduszy struktural- nych; kontrola przestrzegania ustanowionych zasad i systemów korzystania z fundu- szy strukturalnych; wspó³praca z organami kontroli skarbowej w zakresie planowania i realizacji kontroli pog³êbionej 5% ca³kowitej kwoty uwzglêdnianych wydatków przed zamkniêciem programów operacyjnych korzystaj¹cych z dofinansowania fun- duszy strukturalnych (art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o NPR). Odrêbne dla ka¿dego z fun- duszy strukturalnych jednostki monitoruj¹co-kontrolne s¹ umiejscowione w urzê- dach w³aœciwych ministrów odpowiedzialnych za dan¹ sferê dzia³alnoœci29 . Ponadto, pog³êbion¹ kontrolê wydatków zrealizowanych ze œrodków z fundu- szy strukturalnych30 bêd¹ przeprowadzaæ tak¿e urzêdy kontroli skarbowej. Za koor- dynacjê kontroli pog³êbionych, w tym wybór reprezentatywnej próby, jednolit¹ me- todologiê kontroli, systematyzowanie wyników i przekazywanie ich odpowiednim instytucjom krajowym oraz Komisji Europejskiej, odpowiedzialne jest Ministerstwo Finansów. Przepisy rozporz¹dzenia nr 1260/1999 przewiduj¹, ¿e kontrolê operacji finanso- wanych przez fundusze strukturalne oraz systemów zarz¹dzania i kontroli mog¹ rów- nie¿ bezpoœrednio prowadziæ urzêdnicy Komisji Europejskiej (przy udziale urzêdni- ków instytucji krajowych)31 . Komisja Europejska mo¿e równie¿ za¿¹daæ od danego pañstwa cz³onkowskiego przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu zweryfiko- wania prawid³owoœci transakcji, w których mog¹ braæ udzia³ urzêdnicy Komisji Europejskiej. Komisja Europejska i pañstwa cz³onkowskie powinny bezzw³ocznie wymieniaæ rezultaty przeprowadzonych kontroli, przy czym przynajmniej raz w ro- ku powinny zostaæ zbadane i ocenione: rezultaty kontroli prowadzonych przez pañ- stwo cz³onkowskie i Komisjê, uwagi przedstawione przez krajowe lub wspólnoto-

28 Z wykorzystaniem wskaŸników monitorowania przyjêtych dla danego programu i projektu. 29 Dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz dla Europejskiego Funduszu Spo³ecz- nego – w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, natomiast dla Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwa- rancji Rolnej oraz dla Finansowego Instrumentu Orientacji Rybo³ówstwa – w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 30 Ang. sample checks on operation. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 wrzeœnia 1991 r. o kontroli skarbowej (DzU z 2004 r., nr 8, poz. 65, ze zm.), do zakresu zadañ kontroli skarbowej nale¿y m.in. kontrola celowoœci i zgodnoœci z prawem gospodarowania œrodkami publicznymi oraz œrodkami pochodz¹cymi z Unii Europejskiej. 31 Konieczne jest przy tym zawiadomienie o kontroli przynajmniej na dzieñ przed jej rozpoczêciem. 134 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [896] we instytucje kontrolne, finansowe oddzia³ywanie stwierdzonych nieprawid³owo- œci. Komisja Europejska mo¿e sformu³owaæ uwagi, wraz z wnioskami o podjêcie dzia³añ naprawczych32 . Zadania w zakresie dokonywania poœwiadczenia zamkniêcia pomocy33 , wysta- wianego na podstawie badania systemów zarz¹dzania i kontroli w instytucjach za- anga¿owanych w proces wdra¿ania funduszy strukturalnych, wyników wczeœniej prowadzonych kontroli oraz w razie koniecznoœci dalszych próbnych sprawdzeñ trans- akcji realizuje komórka organizacyjna w Ministerstwie Finansów obs³uguj¹ca gene- ralnego inspektora kontroli skarbowej34 . Jednostka ta zleca w³aœciwym urzêdom kontroli skarbowej: przeprowadzenie tzw. kontroli pog³êbionej, formu³owanie wy- tycznych i planów kontroli, dobieranie w porozumieniu z jednostk¹ monitoruj¹co- -kontroln¹ reprezentatywnej próby projektów do kontroli oraz przeprowadzenie kon- troli doraŸnych (na podstawie informacji zawartych w raportach sporz¹dzanych przez instytucje zarz¹dzaj¹ce). Ponadto Ministerstwo Finansów, pe³ni¹ce funkcjê instytucji p³atniczej, bêdzie tak¿e dokonywa³o certyfikacji35 wobec Komisji Europejskiej wniosków o p³atnoœci okresowe na podstawie informacji uzyskiwanych z systemu kontroli wewnêtrznej, funkcjonuj¹cego na wszystkich szczeblach zarz¹dzania. Certyfikacja bêdzie nastê- powaæ po otrzymaniu od instytucji zarz¹dzaj¹cej oraz jednostki odpowiedzialnej za nadzór i monitorowanie poszczególnych funduszy strukturalnych zapewnienia36 , ¿e wydatki mog¹ byæ zakwalifikowane do refundacji, istnieje dokumentacja poœwiad- czaj¹ca dokonanie p³atnoœci, a wybór zadania nast¹pi³ z zachowaniem zasad prawa wspólnotowego.

32 Komisja po odpowiedniej weryfikacji mo¿e m.in. zawiesiæ ca³oœæ lub czêœæ p³atnoœci okresowej, je¿eli stwierdzi, ¿e dany wydatek jest powi¹zany z powa¿n¹ nieprawid³owoœci¹, która nie zosta³a skory- gowana (art. 39 rozporz¹dzenia nr 1260/1999). 33 ang. declaration of winding-up of the assistance 34 Funkcjê generalnego inspektora kontroli skarbowej pe³ni sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. 35 Certyfikacja to czynnoœæ dokonywana w ramach systemu kontroli finansowej przez instytucjê p³atnicz¹ w stosunku do operacji finansowych poczynionych przez instytucjê zarz¹dzaj¹c¹ lub poœredni- cz¹c¹. Ma na celu potwierdzenie, ¿e wydatki beneficjentów koñcowych zosta³y poniesione w dopuszczal- nym okresie, realizowane by³y zgodnie z obowi¹zuj¹cymi procedurami i dotyczy³y uzgodnionych dzia- ³añ. Instytucja p³atnicza weryfikuje wniosek o wyp³atê poœredni¹ lub koñcow¹ instytucji zarz¹dzaj¹cej, przy zastosowaniu ustalonych procedur kontroli. Instytucja p³atnicza upewnia siê zw³aszcza, czy spe³nio- ne s¹ warunki, o których mowa w art. 9 ust. 2 rozporz¹dzenia Komisji nr 438/2001. W wypadku pozytyw- nego wyniku weryfikacji instytucja p³atnicza certyfikuje wniosek o refundacjê poniesionych wydatków (w ramach wyp³aty poœredniej lub wyp³aty salda koñcowego) i przekazuje Komisji Europejskiej; por. Kontrola finansowa funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci w Polsce – podrêcznik Ministerstwa Finansów, lipiec 2003 r. 36 Na podstawie raportów przekazywanych przez jednostki monitoruj¹co-kontrolne. [897] Wdra¿anie funduszy strukturalnych 135

System informatyczny SIMIK

Zgodnie z art. 18 rozporz¹dzenia Komisji Europejskiej nr 438/2001, pañstwo cz³onkowskie ma obowi¹zek utworzenia elektronicznego systemu transferu i moni- torowania danych w celu wymiany z Komisj¹ Europejsk¹ oraz danych niezbêdnych do wype³nienia zobowi¹zañ z zakresu zarz¹dzania, monitoringu i ewaluacji w od- niesieniu do pomocy z funduszy strukturalnych. W zwi¹zku z tym Ministerstwo Fi- nansów, bêd¹ce instytucj¹ p³atnicz¹, wdra¿a system informatyczny monitorowania i kontroli pomocy z funduszy strukturalnych (tzw. SIMIK). System SIMIK ma umo¿liwiæ dostêp do informacji zarówno o finansowym, jak i rzeczowym zaawansowaniu projektów i programów wspó³finansowanych z fun- duszy strukturalnych. Baza danych SIMIK bêdzie dzia³a³a na podstawie odrêbnego, zamkniêtego systemu przekazywania i dostêpu do informacji, zapewniaj¹cego mak- symalne zabezpieczenie przed nieautoryzowanym dostêpem i wykorzystaniem da- nych. Ze wzglêdu na fakt, ¿e ostatecznie w systemie monitorowania œrodków euro- pejskich kluczow¹ rolê odgrywa weryfikacja i certyfikacja p³atnoœci przez instytucjê p³atnicz¹ wobec Komisji Europejskiej, odpowiedzialnoœæ za uruchomienie i admi- nistrowanie SIMIK ponosi minister finansów. System SIMIK w ramach programowania i zarz¹dzania projektami obejmuje nastêpuj¹ce elementy: ewidencjê danych dotycz¹cych limitów finansowych; ewi- dencjê wniosków zg³oszonych do wspó³finansowania z funduszy strukturalnych; weryfikacjê formaln¹ i merytoryczn¹ wniosków; obs³ugê wyboru projektów, w tym ewidencjê umów o finansowanie projektów; ewidencjê postêpowañ o udzielenie zamówieñ publicznych na realizacjê projektów; ewidencjê kontraktów z wykonaw- cami oraz obs³ugê realizacji projektów. W ramach monitorowania wdra¿ania pomocy z funduszy strukturalnych system SIMIK bêdzie zapewnia³ dostêp do nastêpuj¹cych informacji (z podzia³em na poszcze- gólne fundusze strukturalne, programy operacyjne, priorytety, dzia³ania i projekty): – wartoœci wskaŸników monitorowania umo¿liwiaj¹cych ocenê zaawansowa- nia realizacji poszczególnych programów operacyjnych; – danych finansowych dotycz¹cych wydatkowania œrodków, w tym stanu puli œrodków na ró¿nych poziomach, z uwzglêdnieniem wspó³finansowania; – danych dotycz¹cych nieprawid³owoœci przy realizacji programów operacyj- nych, priorytetów, dzia³añ i projektów; – danych o przeprowadzeniu oceny projektu przed rozpoczêciem, oceny bie¿¹- cej, w po³owie okresu wdra¿ania i po zakoñczeniu realizacji; – danych dotycz¹cych przeprowadzonej weryfikacji faktur i p³atnoœci oraz do- konywanych potwierdzeñ p³atnoœci; 136 Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski [898]

– danych o liczbie projektów zatwierdzonych, realizowanych i zamkniêtych oraz o wielkoœci œrodków z funduszy i poziomie wspó³finansowania, z uwzglêdnieniem Ÿróde³ wspó³finansowania; – danych dotycz¹cych projektów (wniosków) zaakceptowanych do wspó³finan- sowania z funduszy strukturalnych. W ramach kontrolowania system SIMIK bêdzie wspomagaæ prowadzenie nastê- puj¹cych zadañ: kontroli prawid³owoœci realizacji projektów; kontroli kwalifikowal- noœci wydatków; kontroli pog³êbionej oraz kontroli dodatkowej przed wystawie- niem poœwiadczenia zamkniêcia pomocy. Ze wzglêdu na fakt, ¿e w systemie monitorowania œrodków z funduszy struktu- ralnych weryfikacja i certyfikacja p³atnoœci bêdzie dokonywana przez instytucjê p³at- nicz¹, baza danych SIMIK bêdzie administrowana przez Ministerstwo Finansów. Za elektroniczny transfer danych do systemu SIMIK bêd¹ odpowiadaæ instytucje zarz¹- dzaj¹ce poszczególnymi programami operacyjnymi, a za przekazywanie danych do Komisji Europejskiej – Ministerstwo Finansów. Ze wzglêdu na obszernoœæ i z³o¿onoœæ rozwi¹zañ, w niniejszym artykule przed- stawiono tylko zarys systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych w Polsce. Wdra- ¿anie tych funduszy jest zadaniem bardzo skomplikowanym, wymagaj¹cym nie tyl- ko opanowania procedur maj¹cych zapewniæ sprawne i prawid³owe wykorzystanie œrodków, lecz tak¿e ustanowienia w³aœciwych struktur organizacyjnych, odpowied- niego przygotowania kadr administracji publicznej i wyboru w³aœciwych prioryte- tów rozwoju kraju. Od powodzenia realizacji tego zadania zale¿y nie tylko to, czy Polska bêdzie p³atnikiem netto do bud¿etu Wspólnot Europejskich, ale tak¿e czy i jak szybko bêdzie w stanie nadrobiæ opóŸnienia w rozwoju kraju w stosunku do starszych cz³onków Unii Europejskiej.

mgr Darusz £ubian wicedyrektor Departamentu Administracji Publicznej w NIK mgr Piotr Szpakowski Departament Administracji Publicznej w NIK Listy do redakcji

PODATEK AKCYZOWY W DROGOWNICTWIE

Z dniem 1 maja 2004 r. w wiêkszoœci firm drogowych w naszym kraju pojawi³ siê nowy, wczeœniej nieznany problem zwi¹zany z na³o¿eniem na te jednostki okre- œlonych obowi¹zków wynikaj¹cych z przepisów prawnych dotycz¹cych podatku ak- cyzowego. Dla zdecydowanej wiêkszoœci drogowców by³o to ogromne zaskocze- nie, jako ¿e podatek akcyzowy kojarzy³ siê na ogó³ z takimi produktami, jak napoje alkoholowe, papierosy, paliwa silnikowe itd. Wiele firm drogowych musi wiêc za- poznaæ siê z doœæ zawi³ymi zasadami funkcjonowania tego podatku. Od wielu lat jestem zwi¹zany zawodowo z drogownictwem, dlatego z ogromnym zainteresowa- niem siêgn¹³em po artyku³ prof. Alicji Pomorskiej „Stopieñ dostosowania polskiego podatku akcyzowego do standardów unijnych”.1 w nadziei, ¿e uda mi siê w nim znaleŸæ odpowiedŸ na pytanie, na ile obowi¹zuj¹ce aktualnie w drogownictwie zasady podatku akcyzowego s¹ zgodne z dyrektywami Unii Europejskiej. Mimo dok³adnego przestudiowania tego interesuj¹cego tekstu, nie uda³o mi siê jednak uzyskaæ odpowie- dzi w powy¿szej kwestii, o co zreszt¹ trudno mieæ pretensje do Autorki, poniewa¿ artyku³ mia³ z za³o¿enia ogólny charakter, a „mój” problem jest doœæ szczegó³owy, ¿eby nie rzec – specyficzny. Dlatego te¿ czuj¹c siê do pewnego stopnia nieformal- nym wyrazicielem opinii œrodowiska drogowców w kwestii podatku akcyzowego, chcia³bym pokrótce przedstawiæ istotê tego problemu. Powa¿ne w¹tpliwoœci i zastrze¿enia budzi ju¿ sam fakt, ¿e podstawowy mate- ria³ stosowany do budowy, modernizacji czy te¿ remontów dróg, jakim s¹ mieszanki bitumiczne oparte na bitumie naftowym (symbol PKWiU 26.82.13), ujêty zosta³ w wykazie wyrobów akcyzowych. Materia³ ten jest wiêc podany zarówno w za³¹cz- niku nr 1 do ustawy o podatku akcyzowym (pod poz. 19), który to za³¹cznik zawiera wykaz wszystkich produktów akcyzowych, jak i w za³¹czniku nr 2 (poz. 12), gdzie

1 „Kontrola Pañstwowa” nr 3/2004. 138 Listy do redakcji [900] ujête s¹ tzw. wyroby akcyzowe zharmonizowane. Uwzglêdnienie mieszanek bitu- micznych w obydwu za³¹cznikach do ustawy o podatku akcyzowym budzi istotne zastrze¿enia o tyle, ¿e udzia³ w tym produkcie bitumu naftowego asfaltu drogowe- go, którego opodatkowanie podatkiem akcyzowym jest do pewnego stopnia meryto- rycznie uzasadnione, wynosi na ogó³ nie wiêcej ni¿ 5%. Podstawowymi sk³adnika- mi takich mieszanek (oko³o 95%) s¹ natomiast ró¿nego rodzaju kruszywa mineralne, w tym ¿wir, piasek, pospó³ka naturalna itd. Nie wydaje siê wiêc, aby ob³o¿enie ak- cyz¹ tego typu powszechnie dostêpnych materia³ów by³o w najmniejszym choæby stopniu uzasadnione. Od razu nale¿y tu jednak stwierdziæ, ¿e powy¿szy zarzut ma w chwili obecnej czysto teoretyczny charakter. Zgodnie bowiem z rozporz¹dzeniem ministra finan- sów z 26 kwietnia 2004 r. w sprawie zwolnieñ od podatku akcyzowego2, mieszanki bitumiczne s¹ zwolnione z tego podatku (§13 ust. 1 pkt. 4). Warunkiem tego zwol- nienia jest – miêdzy innymi – uzyskanie od nabywcy produktu pisemnego oœwiad- czenia, ¿e nabywany materia³ nie zostanie zu¿yty do celów opa³owych czy te¿ napê- dowych. Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e z punktu widzenia firm drogowych przepis ten jest jak najbardziej korzystny, jako ¿e dziêki niemu firmy te nie musz¹ p³aciæ podat- ku akcyzowego, nasuwaj¹ siê tu jednak zasadnicze w¹tpliwoœci, czy ¿¹danie od kon- trahentów tego typu pisemnych oœwiadczeñ jest w ogóle uzasadnione? Nie maj¹c technicznego wykszta³cenia, zwróci³em siê do kilku fachowców w zakresie paliw, czy w ogóle mo¿liwe jest wykorzystanie mieszanek bitumicznych do celów opa³o- wych czy te¿ napêdowych. W ka¿dym wypadku odpowiedŸ by³a jednoznacznie ne- gatywna, a jeden z rozmówców wrêcz wyœmia³ mnie za samo postawienie takiego (bezsensownego jego zdaniem) pytania. Jeœli wiêc mieszanek bitumicznych faktycz- nie nie mo¿na wykorzystaæ do celów opa³owych czy te¿ napêdowych, to nale¿a³oby siê zastanowiæ, czy ujêcie tego produktu w za³¹czniku nr 1 oraz nr 2 do ustawy o podat- ku akcyzowym jest w ogóle uzasadnione? Moim zdaniem – absolutnie nie. Na marginesie chcia³bym zwróciæ uwagê na fakt, ¿e niezale¿nie od zwolnienia mieszanek bitumicznych od podatku akcyzowego – na podstawie innego aktu praw- nego stawka akcyzy na ten produkt obni¿ona zosta³a do 0%. Wynika to mianowicie z rozporz¹dzenia ministra finansów z 22 kwietnia 2004 r. w sprawie obni¿enia sta- wek podatku akcyzowego3. Za³¹cznik nr 1 do tego rozporz¹dzenia okreœla stawki podatku akcyzowego dla poszczególnych wyrobów, wœród których nie zosta³y jed- nak uwzglêdnione interesuj¹ce nas tutaj mieszanki bitumiczne. W takim razie zasto- sowanie ma pkt 33 tego za³¹cznika, który stanowi, ¿e w odniesieniu do wszystkich niewymienionych wyrobów akcyzowych, a wiec i do mieszanek bitumicznych, obo- wi¹zuje zerowa stawka akcyzy. W wypadku podatku od towarów i us³ug ró¿nica

2 DzU nr 97, poz. 966. 3 DzU nr 87, poz. 825. [901] Listy do redakcji 139 pomiêdzy zwolnieniem z podatku z jednej strony a zerow¹ stawk¹ tego podatku ma wrêcz fundamentalny charakter, przy czym – z oczywistych wzglêdów – na okreœlo- ny produkt nie mo¿e jednoczeœnie obowi¹zywaæ zwolnienie z podatku oraz stawka zerowa. W wypadku akcyzy jest to – jak widaæ – mo¿liwe, chocia¿ nie s¹dzê, aby w tej kwestii obowi¹zywa³a ca³kowita dowolnoœæ. W tej sprawie zwróci³em siê telefo- nicznie do trzech ró¿nych urzêdów celnych (za sprawy poboru akcyzy odpowiadaj¹, jak wiadomo, urzêdy celne) i ¿aden z zatrudnionych tam urzêdników nie potrafi³ mi w sensowny sposób wyjaœniæ, dlaczego wed³ug jednego aktu prawnego na mieszan- ki bitumiczne obowi¹zuje zerowa stawka akcyzy, a wed³ug innego – zwolnienie? Reasumuj¹c mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e mimo takich czy innych zastrze¿eñ for- malnych czy merytorycznych – w ostatecznym rachunku firmy drogowe nie s¹ de facto zobowi¹zane do uiszczania podatku akcyzowego z tytu³u wytwarzanych i sprzeda- wanych innym jednostkom gospodarczym mieszanek bitumicznych. Nad analizowa- n¹ tu kwesti¹ mo¿na by wiêc przejœæ do porz¹dku dziennego, gdyby nie doœæ uci¹¿li- we i pracoch³onne obowi¹zki formalno-prawne na³o¿one na firmy drogowe w zwi¹zku z ustaw¹ o podatku akcyzowym. Chodzi tu zw³aszcza o obowi¹zek tworzenia przez te firmy tzw. sk³adów podatkowych. W rozpatrywanym kontekœcie szczególnie istotne znaczenie ma fakt, ¿e obowi¹zek ten dotyczy wszystkich wyrobów akcyzowych, w tym równie¿ i takich, które na mocy odpowiednich rozporz¹dzeñ wykonaw- czych s¹ czasowo lub trwale zwolnione z akcyzy lub objête stawk¹ 0%. Oznacza to, ¿e mimo zwolnienia mieszanek bitumicznych z podatku akcyzowego (czy te¿ ob- jêcia ich stawk¹ 0%) – firmy drogowe wytwarzaj¹ce ten produkt u¿ywany do budowy, modernizacji oraz remontów dróg zobowi¹zane s¹ do tworzenia sk³a- dów podatkowych. Koniecznoœæ tworzenia sk³adów podatkowych stanowi dla wiêkszoœci firm dro- gowych powa¿ny problem, gdy¿ z jednej strony jest to w tej bran¿y zupe³nie nowe, wczeœniej nieznane zagadnienie, z drugiej zaœ – obowi¹zuj¹ce w tym zakresie proce- dury formalne s¹ wyj¹tkowo skomplikowane i pracoch³onne. Ju¿ samo sporz¹dzenie formalnego wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie sk³adu podatkowego jest dla typowej firmy drogowej problemem samym w sobie, zw³aszcza jeœli weŸmie siê pod uwagê to, ¿e do wniosku takiego nale¿y do³¹czyæ wiele ró¿nych dokumentów, zaœwiadczeñ, odpisów, wypisów itd. Wymagania w tym zakresie okreœlone s¹ w §2 rozporz¹dzenia ministra finansów z 1 marca 2004 r.4 Najwiêksze trudnoœci firmy dro- gowe maj¹ ze sporz¹dzeniem szczegó³owego planu sk³adu podatkowego wraz z okre- œleniem powierzchni oraz opisem sposobu odgrodzenia i zabezpieczenia miejsca magazynowania wyrobów akcyzowych zharmonizowanych w sk³adzie podatkowym (§3 ust. 1 pkt 15 powy¿szego rozporz¹dzenia). W koñcu mieszanki bitumiczne to nie to samo co alkohol czy papierosy i firmy drogowe nie maj¹ na ogó³ wymaganych w sk³adzie podatkowym zabezpieczeñ.

4 DzU nr 35, poz. 312. 140 Listy do redakcji [902]

Powa¿nym problemem jest równie¿ opracowanie regulaminu funkcjonowa- nia sk³adu podatkowego, który powinien tak¿e byæ do³¹czony do wspomnianego wy¿ej wniosku. Regulamin taki musi zawieraæ wiele istotnych uregulowañ, okreœlo- nych szczegó³owo w §3 rozporz¹dzenia ministra finansów do ustawy o podatku ak- cyzowym z 1 marca 2004 r.5 Jak wynika z doœwiadczeñ praktycznych, regulamin taki nie jest traktowany przez niektóre urzêdy celne jako zwyk³a formalnoœæ. Znany mi jest wypadek, ¿e urz¹d celny zakwestionowa³ z³o¿ony przez jedn¹ z firm drogo- wych regulamin sk³adu podatkowego i firma ta musia³a zleciæ opracowanie nowego regulaminu osobie znaj¹cej obowi¹zuj¹ce w tym zakresie wymogi formalne. W zwi¹z- ku z analizowanymi tu rozporz¹dzeniami wykonawczymi do ustawy o podatku ak- cyzowym firmy drogowe ponosz¹ wiêc dodatkowe, chocia¿ moim zdaniem, ca³ko- wicie zbêdne koszty. Szczup³oœæ miejsca nie pozwala na szersze przedstawienie tej problematyki, jed- nak ju¿ choæby na podstawie dotychczasowych uwag mo¿na stwierdziæ, ¿e w kwe- stii tej niezbêdne s¹ doœæ istotne zmiany w obowi¹zuj¹cych przepisach prawnych. Zak³adaj¹c, ¿e ujêcie mieszanek bitumicznych w wykazie wyrobów akcyzowych jest rozwi¹zaniem merytorycznie uzasadnionym (chocia¿ jest to z pewnoœci¹ spra- wa co najmniej dyskusyjna), nale¿a³oby przynajmniej rozwa¿yæ mo¿liwoœæ uchyle- nia w chwili obecnej obowi¹zku tworzenia sk³adów podatkowych, za czym przema- wia faktyczne zwolnienie tego produktu z akcyzy. Moim zdaniem, wprowadzenie stosownej zmiany w tym zakresie jest konieczne i stanowi³oby bez w¹tpienia istot- ne u³atwienie w dzia³alnoœci firm drogowych. A mo¿e Pani Profesor Alicja Pomorska zechcia³aby przedstawiæ na ³amach „Kontroli Pañstwowej”, jak ta doœæ specyficzna kwestia wygl¹da w krajach „starej” Unii Europejskiej? S¹dzê, ¿e lektura takiego tekstu by³aby bardzo interesuj¹ca.

PS. Korzystaj¹c z okazji chcia³bym zwróciæ uwagê na jeszcze jeden problem, jaki wyst¹pi³ w wielu firmach drogowych od 1 maja 2004 r. Chodzi o zwiêkszenie stawki VAT na roboty drogowe z 7% do 22%. Nie zamierzam tu kwestionowaæ me- rytorycznej zasadnoœci tej zmiany, ale skoro zosta³a ona dokonana przez organy pañ- stwowe, to wydaje siê oczywiste, ¿e wynikaj¹ce st¹d skutki finansowe nie powinny obci¹¿aæ firm drogowych. W praktyce jednak jest inaczej. Wiele firm drogowych ma bowiem ogromne trudnoœci z wyegzekwowaniem od inwestorów (administrato- rów dróg) zwiêkszonej o 15% stawki VAT. Dotyczy to zw³aszcza zarz¹dców dróg lokalnych (gminnych, powiatowych i wojewódzkich), umów zwi¹zanych z progra- mem SAPARD itd. Nie wnikaj¹c w szczegó³y stwierdziæ nale¿y, ¿e w prawid³owo funkcjonuj¹cym systemie prawnym, a szerzej rzecz ujmuj¹c – w pañstwie naprawdê

5 DzU nr 35, poz. 311. [903] Listy do redakcji 141 praworz¹dnym, firmy drogowe nie powinny mieæ jakichkolwiek problemów z tego powodu. Jeœli wiêc w praktyce gospodarczej wystêpuj¹ okreœlone problemy (niektó- re firmy godz¹ siê „dobrowolnie” na wymierne straty finansowe z tego tytu³u, inne kieruj¹ sprawy na drogê postêpowania s¹dowego, chocia¿ jak na razie nie ma osta- tecznych wyroków w tych sprawach) – to moim zdaniem wynikaj¹ one wy³¹cznie z niekompetencji urzêdników odpowiedzialnych za finanse naszego pañstwa.

Adam Zych Tarnów Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii w Warszawie

W dniach 21-24 czerwca br. na zaproszenie prezesa NIK w Warszawie goœci³a delegacja Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii w sk³adzie: Dan Drosu Saguna – prezes Trybuna³u, Ionel Stefan – cz³onek Trybuna³u, Ioan Ghirasim – dyrektor Regionalnego Biura Trybuna³u w Cluj oraz Dragos Budulac – audytor. Delegacja Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii zapozna³a siê z informacjami dotycz¹cymi dzia³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli, jej miejsca i pozycji w struktu- rze pañstwowej oraz z realizacj¹ kontroli wykonania bud¿etu pañstwa. Z du¿ym zainteresowaniem s³uchano informacji i praktycznych wskazówek co do przygoto- wania, wdra¿ania i u¿ytkowania „Podrêcznika kontrolera”. Zapoznano goœci z me- todologi¹ oraz standardami kontroli stosowanymi w NIK. Wa¿nym punktem progra- mu by³a prezentacja dotycz¹ca dzia³alnoœci Grupy Roboczej EUROSAI (Rumunia jest jednym z subkoordynatorów tej grupy). Dyskutowano tak¿e o mo¿liwoœciach œciœlejszej wspó³pracy pomiêdzy Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli a Trybuna³em Obrachunkowym Rumunii. Ustalono m.in., ¿e: – w okresie jesieñ br. – wiosna 2005 r. eksperci NIK w zakresie kontroli œrod- ków SAPARD oraz ochrony œrodowiska spotkaj¹ siê z ekspertami rumuñskimi, aby omówiæ te problemy w trybie roboczym (spotkanie w Rumunii); – w pierwszym kwartale 2005 r. eksperci z Rumunii bêd¹ goœcili w Polsce w celu wymiany doœwiadczeñ w zakresie standardów i metodyki kontrolerskiej. Na zakoñczenie wizyty w centrali NIK prezes Dan Drosu Saguna zaprosi³ preze- sa NIK Miros³awa Seku³ê do z³o¿enia oficjalnej wizyty w Trybunale Obrachunko- wym Rumunii w drugiej po³owie 2005 r. Spotkanie, które prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii odby³ w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej z przewodnicz¹cym i wiceprzewodnicz¹cym sejmowej Komisji ds. Kontroli Pañstwowej by³o okazj¹ do zapoznania siê z relacjami pomiê- dzy Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli a parlamentem. Goœcie z³o¿yli tak¿e wizytê w Delegaturze NIK we Wroc³awiu. Podczas spotkañ w delegaturze prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii po konsultacji z wice- prezesem NIK Jackiem Jezierskim zaproponowa³ nawi¹zanie bli¿szych kontaktów [905] Z ¿ycia NIK 143 na szczeblu delegatur, zw³aszcza miêdzy delegatur¹ wroc³awsk¹ i Regionalnym Biu- rem TO w Cluj. Ustalono, ¿e eksperci z Delegatury NIK we Wroc³awiu spotkaj¹ siê z rumuñskimi kolegami w Cluj w maju 2005 r.

A.R.

Prezes Narodowego Urzêdu Kontroli Bu³garii w Najwy¿szej Izbie Kontroli

W dniach 24-27 sierpnia br. na zaproszenie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Warszawie goœci³a delegacja Narodowego Urzêdu Kontroli Bu³garii. W jej sk³adzie znaleŸli siê: Georgi Nikolov – prezes NUK Bu³garii, Hristina Simeonova – cz³o- nek NUK Bu³garii oraz Elmira Temelkova – audytor. Podczas spotkañ delegacja bu³garskiego urzêdu zapozna³a siê z ogólnymi informacjami dotycz¹cymi dzia³alno- œci Izby. Z zainteresowaniem wys³uchano prezentacji pracowników Departamentu Stra- tegii Kontrolnej, które dotyczy³y metodologii i standardów kontroli NIK. Przedsta- wiono dzia³alnoœæ Grupy Roboczej EUROSAI ds. Ochrony Œrodowiska oraz omówiono wspólne przygotowania do III spotkania cz³onków Grupy Roboczej i seminarium, które w listopadzie odbêdzie siê w Sofii. Podczas poprzedniej wizyty w Polsce prezesa Georgi Nikolova podpisano poro- zumienie o wspó³pracy pomiêdzy NIK i NUK Bu³garii. Obecnie dyskutowano o mo¿- liwoœciach œciœlejszej wspó³pracy pomiêdzy naszymi instytucjami. Ustalono i¿: – kontrolerzy bu³garscy odbêd¹ wizytê studyjn¹ w NIK, maj¹c¹ na celu zapo- znanie siê z kontrol¹ œrodków pomocowych (kontrole takie prowadzone s¹ przez Departament Œrodowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego NIK); – NIK i NUK Bu³garii zrealizuj¹ wspóln¹ kontrolê, której tematem mog³oby byæ gospodarowanie parkami narodowymi (obie strony prowadz¹ lub prowadzi³y wczeœniej takie kontrole); – bêdzie prowadzona wspó³praca w obszarze kontroli edukacji i s³u¿by zdro- wia, a tak¿e wspó³praca na polu zapobiegania korupcji – wymiana doœwiadczeñ po- miêdzy ekspertami z Polski i Bu³garii. 144 Z ¿ycia NIK [906]

Delegacja bu³garska spotka³a siê z wicemarsza³kiem Sejmu Józefem Zychem. Na zakoñczenie pobytu w Polsce z³o¿y³a wizytê w Delegaturze NIK w Krakowie. Po zapoznaniu siê z prac¹ tej jednostki pad³a propozycja ustanowienia bli¿szego wspó³dzia³ania Regionalnego Biura NUK w Plovdiv z Delegatur¹ NIK w Krakowie.

A.R.

Udzia³ delegacji Najwy¿szej Izby Kontroli pod przewodnictwem prezesa Miros³awa Seku³y w spotkaniu Zarz¹du EUROSAI

6 wrzeœnia br. w Wilnie odby³o siê XXVIII spotkanie Zarz¹du EUROSAI, w któ- rym uczestniczyli przedstawiciele najwy¿szych organów kontroli: Austrii, Danii, Fran- cji, Hiszpanii, Holandii, Litwy, Niemiec, Norwegii, Polski, Portugalii, Rosji, S³owe- nii, Wêgier, W³och i Wielkiej Brytanii. Uczestnicy dyskutowali miêdzy innymi nad standardowymi procedurami, które bêd¹ przyjête przez nastêpny Kongres EUROSAI (Bonn 2005 r.), oraz wnioskami ze spotkania Komitetu Szkoleniowego EUROSAI w Kopenhadze. Zaakceptowano propozycjê Sekretariatu EUROSAI, aby przeznaczyæ œrodki dla NOK Portugalii na zorganizowanie seminarium „Najwy¿sze organy kontroli w kontroli IT”, a tak¿e przyjêto sprawozdanie z dzia³alnoœci i wykorzystania œrodków przez IDI oraz omówiono wstêpny program spotkania grupy EUROSAI podczas zbli- ¿aj¹cego siê Kongresu INCOSAI w Budapeszcie. Delegacja Najwy¿szej Izby Kontro- li przedstawi³a dzia³alnoœæ Grupy Roboczej EUROSAI ds. Ochrony Œrodowiska, Gru- py Wyszehradzkiej oraz wytyczne jakoœci w procesie kontroli (prezentowane ju¿ wczeœniej podczas spotkania prezesów NOK krajów Europy Œrodkowej i Wschodniej, Cypru, Malty, Turcji i Europejskiego Trybuna³u Obrachunkowego w Rydze wiosn¹ 2004 r.). Na zakoñczenie spotkania prezes NIK podziêkowa³ Zarz¹dowi EUROSAI za poparcie propozycji zorganizowania w Polsce VII Kongresu EUROSAI.

A.R. [907] Z ¿ycia NIK 145

Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w Narodowym Urzêdzie Kontroli Mongolii

W dniach 21-24 wrzeœnia 2004 r. na zaproszenie audytora generalnego Mongolii goœci³a w U³an Bator delegacja Najwy¿szej Izby Kontroli pod przewodnictwem prezesa NIK Miros³awa Seku³y. Program pobytu rozpoczê³o spotkanie z audytorem general- nym Lkhamsurenem Javzma¹. Nastêpnie zastêpca audytora generalnego Badamdorj Batbayar przedstawi³ informacjê dotycz¹c¹ zmian i innowacji wprowadzonych w Na- rodowym Urzêdzie Kontroli Mongolii w ostatnich latach. Delegacja polska nato- miast zaprezentowa³a ustawê o Najwy¿szej Izbie Kontroli, strukturê organizacyjn¹ Izby oraz jej zadania. Prezes NIK i audytor generalny Mongolii podpisali umowê o wspó³pracy obu instytucji. Delegacja polska spotka³a siê z przewodnicz¹cym Wielkiego Khura³u Mongolii (parlamentu) Nambarynem Enkhbayarem oraz z przed- stawicielami kierownictwa ajmaku (województwa) Khentii i regionalnego biura Na- rodowego Urzêdu Kontroli Mongolii w Khentii. Podczas pobytu w Mongolii: – prezes NIK zaprosi³ audytora generalnego Mongolii do z³o¿enia wizyty ofi- cjalnej w Polsce w nastêpnym roku; – prezes NIK zaprosi³ kontrolerów NUK Mongolii do z³o¿enia wizyty studyj- nej w Najwy¿szej Izbie Kontroli (3-4 kontrolerów mówi¹cych po rosyjsku na okres 2-3 tygodni – zima 2004 r. – wiosna 2005 r.); – rozwa¿ano mo¿liwoœæ nawi¹zania œcis³ej wspó³pracy pomiêdzy regionalnym biurem NUK Mongolii ajmak (województwo) Khentii a jedn¹ z delegatur NIK – wymaga to decyzji kierownictwa NIK.

A.R.

* 146 Z ¿ycia NIK [908]

Wa¿ne posiedzenie Kierownictwa Najwy¿szej Izby Kontroli

W ostatnim dniu wrzeœnia odby³o siê posiedzenie Kierownictwa NIK z udzia³em dyrektorów departamentów i delegatur oraz doradców prezesa NIK. G³ównym punktem obrad by³ projekt planu pracy Najwy¿szej Izby Kontroli na 2005 r. Wprowadzenia do dyskusji dokona³ dyrektor Departamentu Strategii Kon- trolnej – Bogus³aw Mozga. Nastêpnie dyrektor Departamentu Gospodarki, Skarbu Pañstwa i Prywatyzacji – Pawe³ Banaœ przedstawi³ strategiê informatyzacji Najwy¿- szej Izby Kontroli. O elektronicznym systemie obiegu dokumentów, który jest po- woli wprowadzany w NIK, poinformowali wicedyrektor Departamentu Nauki, Oœwia- ty i Dziedzictwa Narodowego – dr Danuta Gajdus oraz naczelnik Wydzia³u Informatyki – Henryk Ankowski. Kierunki wspó³pracy miêdzynarodowej NIK przed- stawi³a wyczerpuj¹co doradca z Departamentu Prezydialnego – Aleksandra Kuku³a. Zanim rozpoczê³y siê obrady wed³ug przedstawionego porz¹dku, prezes NIK, Miros³aw Seku³a, poinformowa³ zebranych o przebiegu postêpowania kwalifikacyj- nego na stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów poszczególnych jednostek orga- nizacyjnych NIK. Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w sierpniu 2004 r. og³osi³ konkurs na te stanowi- ska (zasady konkursu reguluje zarz¹dzenie prezesa NIK nr 16 z 26 lipca 2004 r.). Efektem rozpisania konkursu by³o 20 zg³oszeñ na 7 stanowisk, i tak: na stanowisko dyrektora Delegatury NIK w Gdañsku wp³ynê³o 6 zg³oszeñ; dyrektora Delegatury NIK w Szczecinie 3 zg³oszenia i dyrektora Delegatury NIK w Zielonej Górze – 3 zg³osze- nia. Pozosta³e zg³oszenia dotyczy³y stanowisk wicedyrektorów poszczególnych de- partamentów i wicedyrektora Delegatury NIK w Warszawie. Komisja rozpatrywa³a kandydatury na podstawie wykszta³cenia, kwalifikacji, oceny okresowej, przebiegu dotychczasowej pracy w NIK, predyspozycji na okre- œlonym stanowisku oraz rozmowy. W wyniku przeprowadzonego postêpowania kwalifikacyjnego prezes NIK – Miros³aw Seku³a wrêczy³ akty mianowania: Stanis³awowi Jaroszowi – na stanowisko dyrektora Delegatury NIK w Gdañsku; Andrzejowi Donigiewiczowi – na stanowisko p.o. dyrektora Delegatury NIK w Szczecinie (na okres 1 roku); Romanowi Furtakowi – na stanowisko dyrektora Delegatury NIK w Zielonej Górze. Jednoczeœnie prezes NIK z³o¿y³ podziêkowania obecnym na sali dotychczasowym d³ugoletnim dyrektorom – delegatury szczeciñskiej dr Lucynie Tazbir, która objê³a to stanowisko w 1993 r. oraz delegatury zielonogórskiej – Wac³awowi Che³meckiemu, kieruj¹cemu prac¹ delegatury od wrzeœnia 1990 r. Oboje Pañstwo Dyrektorzy otrzyma- li od zgromadzonych na naradzie kolegów rzêsiste brawa wyra¿aj¹ce uznanie [909] Z ¿ycia NIK 147 i podziêkowania za wieloletni trud oraz za kole¿eñskie i przyjazne stosunki we wspó³pracy. Nastêpne nominacje otrzymali: El¿bieta Karczmarczyk – na stanowisko wicedyrektora Departamentu Bud¿etu i Finansów (dotychczas by³a doradc¹ ekonomicznym w tym departamencie); Jacek Bartmiñski – na stanowisko wicedyrektora Departamentu Gospodarki, Skarbu Pañstwa i Prywatyzacji (dotychczas by³ g³ównym specjalist¹ kp. w tym de- partamencie); Andrzej Cieniewski – na stanowisko wicedyrektora Delegatury NIK w £odzi (dotychczas pracowa³ jako g³ówny specjalista kp. w tej delegaturze); Miros³aw Hamera – na stanowisko wicedyrektora Delegatury NIK w Warszawie (dotychczas pe³ni³ obowi¹zki wicedyrektora tej delegatury). W przerwie obrad wszyscy zebrani sk³adali gratulacje nowo mianowanym kole- gom, ¿yczyli powodzenia i opowiadali ¿artobliwe historie, jak to zwykli inspektorzy wkrótce zamieni¹ siê w dyrektorów elektronicznych, co to bêdzie kiedy dyrektor nie zobaczy pracowników „w naturze”, a tylko zostanie mu kontakt na telekonferen- cjach i za pomoc¹ elektronicznego systemu obiegu dokumentów? Przy okazji po- wiedziano o tym, i¿ po odejœciu Pani Lucyny Tazbir jedyn¹ kobiet¹ na stanowisku dyrektora delegatury zosta³a Pani Joanna Pelc w delegaturze poznañskiej, a pañ wi- cedyrektorów delegatur te¿ jest niewiele, bo zaledwie 3. Nieco lepsza pod tym wzglê- dem jest sytuacja „departamentalna” – dwie panie s¹ dyrektorami – dr Czes³awa Rudzka-Lorentz i Maria Kêdzior; pañ wicedyrektor jest 8. Ciekawe, dlaczego panie nie wziê³y liczniejszego udzia³u w konkursie – czy to skromnoœæ tylko, czy te¿ brak wiary we w³asne umiejêtnoœci? Bierzcie przyk³ad z kolegów i nie zmarnujcie nastêpnej okazji.

bama TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – Poznañ

SZKIC DO PORTRETU POZNAÑSKIEJ DELEGATURY NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Okres miêdzywojenny

Rozporz¹dzeniem ministra by³ej Dzielnicy Pruskiej z 15 listopada 1919 r. (Tygodnik Urzêdowy nr 71, poz. 190) utworzona zosta³a Izba Obrachunkowa w Poznaniu „dla kontroli kasowej wszystkich w³adz i urzêdów podleg³ych temu mi- nistrowi”. W zwi¹zku z unifikacj¹ ziem zaboru pruskiego z innymi dzielnicami kra- ju we wrzeœniu 1921 r. Izba Obrachunkowa uleg³a likwidacji, a jej agendy przejê³a Najwy¿sza Izba Kontroli, która na podstawie ustawy o kontroli pañstwowej z 3 czerw- ca 1921 r.1 utworzy³a Okrêgow¹ Izbê Kontroli Pañstwowej (OIKP) z siedzib¹ w Poznaniu, o terytorialnym zasiêgu obejmuj¹cym ówczesne województwa poznañ- skie i pomorskie. Do zadañ Izby nale¿a³o przeprowadzanie kontroli polegaj¹cych na dokonywa- niu „rewizji finansowej gospodarki, urzêdów pañstwowych i samorz¹dowych oraz instytucji, zak³adów, fundacji, stowarzyszeñ i spó³ek dzia³aj¹cych przy udziale fi- nansowym skarbu pañstwa”. Okrêgowa Izba Kontroli w Poznaniu dzieli³a siê orga- nizacyjnie na cztery wydzia³y (w latach 1930-1931 na szeœæ), z których ka¿dy wy- konywa³ czynnoœci po³¹czone z kontrol¹ instytucji podleg³ych poszczególnym ministerstwom. Przeciêtnie jeden wydzia³ liczy³ od 7 do 14 pracowników o stopniu s³u¿bowym wyra¿anym cyfr¹ rzymsk¹. W okresie najwiêkszej rozbudowy struktura poznañskiej OIKP przedstawia³a siê nastêpuj¹co: kancelaria – 7 etatów, Wydzia³ I (sprawy podleg³e Ministerstwu Skarbu), Wydzia³ II (Ministerstwo Komunikacji),

1 DzURP nr 51, poz. 314. [911] Delegatura Poznañ 149

Wydzia³ III (ministerstwa: Robót Publicznych, Poczty i Telegrafów, Przemys³u i Han- dlu), Wydzia³ IV (ministerstwa: Wyznañ Religijnych i Oœwiecenia Publicznego, Sprawiedliwoœci, Pracy i Opieki Spo³ecznej, Spraw Wewnêtrznych), Wydzia³ V (Ministerstwo Spraw Wojskowych), Wydzia³ VI (Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych, celnictwo). Po wojennej po¿odze w zasobach Archiwum Pañstwowego w Poznaniu zacho- wa³o siê niewiele materia³ów dotycz¹cych naczelnego organu kontroli sprzed 1939 r., ale stan ocala³ych akt œwiadczy o wzorowo zorganizowanej kancelarii oraz registra- turze urzêdu. Przedwojenna OIKP w Poznaniu mieœci³a siê w nieistniej¹cej dziœ kamienicy przy al. Marcinkowskiego 23. Siedziba Izby zajmowa³a 29 pomieszczeñ biurowych na I i II piêtrze oraz dwa pokoje goœcinne na III piêtrze. £¹cznie powierzchnia biurowa wynosi³a 528 m², co dawa³o na jednego urzêdnika œrednio 12 m². Ogólna powierzch- nia Izby „wraz z korytarzami i innemi ubikacjami” wynosi³a 804 m². Na czele po- znañskiej Izby sta³ prezes, którym nieprzerwanie, do 1939 r. by³ Miko³aj Zawadzki. W wykazach pracowników wykonuj¹cych zadania kontrolne d³ugo nie figurowa³y nazwiska kobiet, które pocz¹tkowo zatrudnione by³y tylko na stanowiskach kance- laryjnych w charakterze stenotypistek lub „dziennikarek” (prowadz¹cych dziennik g³ówny ksiêgowoœci lub dzienniki podawcze poszczególnych wydzia³ów). Dopiero w dokumentacji polustracyjnej z 1933 r. pojawiaj¹ siê nazwiska pierwszych kontro- lerek. By³y to rachmistrzynie: Maria Osuchowska, Katarzyna Grebówna i Cecylia Starzonkowa. Sytuacja kadrowa nie by³a dla ówczesnego (lata trzydzieste) kierownictwa kom- fortowa. W maju 1930 r. prezes poznañskiej OIKP alarmowa³ prezesa NIK: „Na przeprowadzenie niezbêdnych kontroli obecna liczba (46) urzêdników Izby Poznañskiej jest stanowczo za ma³a. [...] Nie maj¹c prawa zmuszania do sta³ej pra- cy w godzinach pozabiurowych, uwa¿am za konieczne prosiæ Pana Prezesa o zwiêk- szenie iloœci pracowników i doprowadzenie etatów w roku obecnym do 56, a na ra- zie chocia¿by do liczby 50. Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e ka¿da choroba urzêdnika doprowadza czynnoœci danego dzia³u do stanu omal ¿e katastrofalnego ...” Z dalszej korespondencji i sprawozdañ wynika, ¿e kierownictwo NIK pozosta³o g³uche na proœby o nowe etaty i do wybuchu wojny liczba inspektorów nigdy nie przekroczy³a piêædziesiêciu. Dostêpne dziœ materia³y œwiadcz¹, ¿e przeprowadzane przed wojn¹ kontrole do- tyczy³y bardzo szerokiego spektrum zagadnieñ, od „prawid³owoœci pobierania czyn- szów z placów pañstwowych”, „gospodarki Francusko-Polskiej Kolei Herby-Gdy- nia” czy „gospodarki zak³adu dla niepoprawnych przestêpców w Trzemesznie”, do „obrazu stanu dróg wodnych i prac melioracyjnych” czy „funkcjonowania portu wojennego w Gdyni”. Kontrolowano wszelkiego rodzaju urzêdy, s¹dy, wiêzienia, szko³y, jednostki wojskowe, przedsiêbiorstwa oraz ró¿ne inne instytucje finansowa- 150 Trochê historii... [912] ne ze œrodków publicznych. Liczbê jednostek podleg³ych kontroli okreœlono w 1934 r. na 4174, w tym 808 przedsiêbiorstw. Dane o wysokoœci kwot odzyskiwanych na rzecz Skarbu Pañstwa przez poznañ- sk¹ izbê znajdujemy w corocznych sprawozdaniach kierowanych do centrali NIK w Warszawie. Otó¿ w latach 1933–1934 (od 1 kwietnia do 31 marca) na skutek in- terwencji OIKP w Poznaniu wp³ynê³o do pañstwowej kiesy 188 450 z³. Suma ta wzros³a w kolejnym roku sprawozdawczym 1934/35 do 274 912 z³. Niestety kwot tych nie mo¿na, z braku dostêpnych danych, odnieœæ do wysokoœci bud¿etu jednost- ki ani te¿ do osi¹gniêæ innych okrêgowych izb kontroli. Dzia³ania kontrolne poznañskiej izby by³y przeprowadzane zasadniczo wed³ug wczeœniej przygotowanego rocznego planu, ale zdarza³y siê tak¿e, wykonywane poza planem, kontrole interwencyjne. Z akt lustracji przeprowadzanej w grudniu 1933 r. wynika, ¿e przeciêtna kontrola trwa³a od kilku do kilkunastu dni. Przyk³adowo „kon- trola rachunkowoœci i gospodarki materia³ów drzewnych”, przeprowadzona przez pomocnika referenta in¿. Czes³awa Malinowskiego w Bazie Podk³adów w Solcu Kujawskim, trwa³a od 24 do 28 listopada 1933 r., a kontrola urzêdu wojewódzkiego w zakresie dochodów i wydatków Ministerstwa Komunikacji w dziale robót publicz- nych Pañstwowego Funduszu Drogowego wykonywana przez radcê Józefa Starzonka, prowadzona by³a od 22 listopada do 9 grudnia 1933 r. Tu krótka dygresja dotycz¹ca ówczesnego systemu dokumentowania czynnoœci kontrolnych. Otó¿ przewidywano wykonanie przez kontrolera protoko³u stanowi¹- cego podstawê do sporz¹dzenia tzw. sprawozdania z kontroli, które inspektor kiero- wa³ do prezesa (poznañskiej jednostki NIK), opisuj¹c najwa¿niejsze ustalenia, do- konuj¹c oceny i proponuj¹c sporz¹dzenie wyst¹pieñ pokontrolnych. Kolejnym etapem postêpowania kontrolnego by³o wysy³anie wyst¹pieñ pokontrolnych z zaleceniami kierowanymi zarówno do jednostki poddawanej kontroli, jak i do organów j¹ nadzo- ruj¹cych. W zale¿noœci od udzielonych wyjaœnieñ, decydowano o zakoñczeniu lub kontynuowaniu sprawy. Doœæ czêst¹ praktyk¹ by³o pobieranie dodatkowych doku- mentów ju¿ po zakoñczeniu czynnoœci w kontrolowanych jednostkach, przy czym warto nadmieniæ, ¿e prawie nie gromadzono akt kontroli, zadowalaj¹c siê z rzadka pojedynczymi za³¹cznikami do protoko³ów. Nale¿y przypuszczaæ, ¿e sam zapis w pro- tokole potwierdzony podpisami kierownika jednostki i kontrolera by³ wystarczaj¹- cym dowodem dokonanego ustalenia. O tym, ¿e badane wówczas problemy nie ró¿ni³y siê zbytnio od wspó³czesnych, œwiadczy wzmianka zamieszczona w zarz¹dzeniu wiceprezesa NIK z 5 stycznia 1927 r.: „By³oby po¿¹danem zbadanie w miarê mo¿liwoœci przy sposobnoœci dokonywa- nia kontroli w poszczególnych urzêdach pañstwowych, czy i w wielu wypadkach oraz z jakich mianowicie powodów urzêdy pañstwowe zwraca³y siê z zamówieniami tyl- ko do drukarñ pañstwowych, nie ¿¹daj¹c zupe³nie ofert od drukarñ prywatnych i czy w zwi¹zku z tem, ceny drukarñ pañstwowych nie by³y wygórowane.” [913] Delegatura Poznañ 151

Do obowi¹zków prezesa poznañskiej izby nale¿a³o okresowe ocenianie podleg³ych mu urzêdników. Na specjalnych arkuszach, w czasie tzw. lustracji szczegó³owo opisy- wano m.in. ich wykszta³cenie, predyspozycje, znajomoœæ przepisów, ukoñczone „kur- sy doszkolenia”, rzecz ca³¹ podsumowuj¹c nastêpuj¹cymi ocenami: wybitny, bardzo dobry, dobry, dostateczny i niedostateczny. W dostêpnych dziœ materia³ach nie znaj- dujemy indywidualnych ocen poszczególnych pracowników, jednak istnieje dokument, który zawiera ogóln¹ ocenê efektów dzia³alnoœci NIK. Jest nim odpis rozporz¹dzenia nr 619 prezesa NIK Jakuba Krzemieñskiego z 13 marca 1939 r., w którym jego autor z satysfakcj¹ informuje podleg³ych mu urzêdników o pochlebnej opinii, jak¹ o dzia- ³alnoœci Najwy¿szej Izby Kontroli wyrazili „sprawozdawcy generalni Senatu i Sejmu Rzeczypospolitej w toku obrad nad preliminarzem bud¿etowym”. Niestety nie istniej¹ dziœ ¿adne œwiadectwa dotycz¹ce codziennych realiów dzia- ³alnoœci izby w Poznaniu przed wojn¹. Wspó³czesny badacz funkcjonowania przed- wojennych organów kontroli zdany jest jedynie na niezbyt liczne, po¿ó³k³e doku- menty, które nie oddaj¹ klimatu pracy i osobowoœci ówczesnych inspektorów poznañskiej NIK. Z ciekawszych dokumentów dotycz¹cych dzia³alnoœci przedwojennej izby w Po- znaniu wymieniæ nale¿y okólnik nr 164 prezesa NIK Stanis³awa Wróblewskiego, który informowa³ dyrektorów departamentów i okrêgowych izb kontroli: „W latach ubieg³ych zasz³o kilka wypadków korzystania przez delegatów Kontroli Pañstwowej z udogodnieñ czynionych im ze strony urzêdników w³adz kontrolowa- nych, wskutek czego Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli wyda³ w tej sprawie okólniki [...] zalecaj¹ce, aby delegaci kontroli pod ¿adnym pozorem nie korzystali nie tylko z uprzejmoœci i grzecznoœci, ale i goœcinnoœci urzêdników w³adz kontrolowanych. Pomimo wskazanych zarz¹dzeñ, w ostatnim czasie zaszed³ wypadek niestosowania siê do nich przez delegatów kontroluj¹cych jedn¹ z wytwórni pañstwowych. A mia- nowicie rzeczeni delegaci nie uiœcili nale¿noœci za obiady w miejscowym kasynie, t³umacz¹c to tem, ¿e Zarz¹d Wytwórni odmówi³ jej przyjêcia i wyjaœni³, ¿e zasadê tê stosuje do wszystkich osób przyje¿d¿aj¹cych w sprawach s³u¿bowych. Takie t³uma- czenie siê delegatów nie mo¿e oczywiœcie w ¿adnej mierze usprawiedliwiaæ ich po- stêpowania niezgodnego z zasadami, jakiemi w podobnych okolicznoœciach bez- wzglêdnie kierowaæ siê winni urzêdnicy Kontroli Pañstwowej”. Omawianie przedwojennego rozdzia³u dzia³alnoœci poznañskiej placówki NIK chcia³bym zakoñczyæ krótkim opisem zadziwiaj¹cej historii, której bohaterem by³ pracuj¹cy w latach trzydziestych w wielkopolskiej OIKP – radca dr Kazimierz Liebek. Pismem z 7 czerwca 1934 r., dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu, Œwitalski, infor- mowa³ prezesa OIKP: „Urz¹d Skarbowy w Chodzie¿y doniós³ Izbie Skarbowej, ¿e w dniu 30 maja 1934 r. oko³o godziny 8 wieczorem w Chodzie¿y na dworcu zaobserwowano osobê, która pod przebraniem mia³a rzekomo szpiegowaæ. Nieudolne ucharakteryzowanie i na- 152 Trochê historii... [914]

³o¿enie niebieskich okularów zwróci³o uwagê publicznoœci, która wezwa³a policjê i wówczas po zdemaskowaniu okaza³o siê, ¿e ow¹ podejrzan¹ osob¹ by³ Radca Okrê- gowej Izby Kontroli, Dr Kazimierz Liebek”. W odpowiedzi prezes wyjaœnia³, i¿ zachowanie rzeczonego radcy by³o uspra- wiedliwione wype³nianiem przez niego „tajnej misji”, a obowi¹zkiem policji, która podjê³a czynnoœci wyjaœniaj¹ce, z przeszukaniem pokoju hotelowego „delegata” w³¹cznie, by³o bezzw³oczne zawiadomienie OIKP, co uczyniono ze znacz¹cym opóŸ- nieniem. Niestety nie dowiemy siê ju¿ chyba, jak¹ to „tajn¹ misjê” realizowa³ na dworcu kolejowym w Chodzie¿y radca Liebek. Inne dokumenty dotycz¹ce tej fra- puj¹cej sprawy nie zachowa³y siê ...

II wojna œwiatowa i okres PRL

Lata okupacji hitlerowskiej 1939 – 1945 to okres, w którym z oczywistych wzglê- dów polska kontrola pañstwowa nie mog³a funkcjonowaæ. Nie s¹ niestety znane wojenne losy poznañskich kontrolerów NIK. Wiadomo natomiast, ¿e ca³y archiwal- ny zasób poznañskiej OIKP zmagazynowany zosta³ przez hitlerowców wraz z inny- mi archiwaliami pañstwowymi i samorz¹dowymi w pomieszczeniach zamku na wzgórzu Przemys³a. Niestety w czasie wyzwalania miasta w lutym 1945 r., w po¿a- rze, który strawi³ wiêksz¹ czêœæ zabytkowego rynku i okolicznych zabudowañ, sp³o- nê³a równie¿ prawie ca³a zgromadzona dokumentacja poznañskiej jednostki NIK. Ocala³e materia³y dostêpne dziœ w Archiwum Pañstwowym, to zaledwie niewielki u³amek pierwotnego zasobu... Funkcjonowanie delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli w Poznaniu w okresie po- wojennym do 1989 r. by³o, tak jak i pozosta³ych delegatur, determinowane rol¹, jak¹ wyznaczono kontroli w pañstwie socjalistycznym. G³ównym zadaniem organów kon- troli w tzw. obozie socjalistycznym by³o weryfikowanie bud¿etów jednostek pañstwo- wych ró¿nych szczebli oraz kontrolowanie wykonywania tzw. planów spo³eczno-go- spodarczych, co by³o konsekwencj¹ realizowanej wówczas „gospodarki planowej”. Polsk¹ specyfik¹ by³o stosunkowo s³abe powi¹zanie jednostek kontroli pañstwo- wej z organami wykonuj¹cymi kontrolê spo³eczn¹ (np. radami narodowymi), ma³e uspo³ecznienie kontroli oraz jej znaczne sformalizowanie. Odrêbn¹ kwesti¹, nie- omawian¹ tutaj szerzej, jest relacja naczelnych organów kontroli do pañstwowych organów w³adzy. Równie¿ i w tym zakresie polskie rozwi¹zania w pewnych okre- sach doœæ znacznie ró¿ni³y siê od realiów pozosta³ych pañstw „socjalistycznej wspól- noty”. W du¿ym skrócie mo¿na powiedzieæ, ¿e powojenne ustawodawstwo PRL, w zale¿noœci od aktualnej koniunktury spo³eczno-politycznej, sytuowa³o NIK b¹dŸ jako organ hipotetycznie niezale¿ny od rz¹du (w latach: 1949–1952, 1957–1976, [915] Delegatura Poznañ 153

1980–1989), b¹dŸ te¿ jako instrument administracji bezpoœrednio przyporz¹dkowa- ny administracji (1952–1956, 1976–1980). Pomimo jednak stosunkowo czêstych zmian w przepisach (w latach: 1945–1989 obowi¹zywa³o a¿ 5 ustaw dotycz¹cych kontroli pañstwowej), mo¿na przyj¹æ, ¿e pañstwo polskie w ca³ym okresie funkcjo- nowania tzw. demokracji socjalistycznej dysponowa³o wyspecjalizowan¹, sformali- zowan¹ naczeln¹ instytucj¹ kontroln¹, która, korzystaj¹c z ustawowo nadanych kom- petencji i doœæ rozbudowanego aparatu, realizowa³a powierzone jej zadania. Terenowymi jednostkami naczelnego organu kontroli pañstwowej (NIK, mini- stra kontroli pañstwowej) by³y, w zale¿noœci od obowi¹zuj¹cych przepisów: delega- tury (1949–1952, 1957–1976, od 1980 r.), terenowe i specjalne grupy kontroli pañ- stwowej wchodz¹ce w sk³ad zespo³ów kontroli pañstwowej (1952–1957) oraz okrêgowe urzêdy kontroli (1976–1980). Podobnie jak przed wojn¹, tak¿e i w latach powojennych (w³¹czaj¹c w to tak¿e okres III Rzeczypospolitej), terenowe jednostki kontroli pañstwowej stanowi³y integraln¹ czêœæ instytucji „macierzystej” (Minister- stwa Kontroli Pañstwowej b¹dŸ Najwy¿szej Izby Kontroli). Z analizy poprzednio obowi¹zuj¹cych przepisów wynika, ¿e kieruj¹cy tereno- wymi jednostkami kontroli pañstwowej mieli najszersz¹ autonomicznoœæ decyzyjn¹ w latach: 1949–1952 i 1976–1980, natomiast w latach: 1952–1957, 1957–1976, 1980–1994 byli albo ca³kowicie kompetencyjnie podporz¹dkowani „centrali”, albo te¿ przewodniczyli kierowniczym organom kolegialnym. Wprawdzie pozycja kieru- j¹cych pracami tych jednostek zmienia³a siê, nale¿y przyj¹æ, i¿ zasadnicza rola dele- gatur (grup kontroli pañstwowej, okrêgowych urzêdów kontroli) pozostawa³a nie- zmienna, a by³o ni¹ pe³nienie funkcji lokalnego aparatu pomocniczego wobec organu centralnego, którego pozostawa³y integralnym elementem. W Polsce Ludowej pierwszym organem kontroli pañstwowej by³o Biuro Kon- troli przy Prezydium Krajowej Rady Narodowej, które zosta³o powo³ane na mocy ustawy z 11 wrzeœnia 1944 r.2 Po utworzeniu Rady Pañstwa, Biuro Kontroli podle- ga³o temu organowi do 1949 r. W latach 1945–1946 przyst¹piono do organizowania delegatur terenowych Biura Kontroli w poszczególnych województwach, w tym prawdopodobnie równie¿ w Poznaniu. Do kompetencji delegatur nale¿a³o „organi- zowanie kontroli spo³ecznych oraz przeprowadzanie kontroli w urzêdach i instytu- cjach I i II instancji”. Niestety w zasobach archiwalnych nie zachowa³y siê doku- menty mog¹ce choæ w zarysie ukazaæ funkcjonowanie poznañskiej delegatury Biura Kontroli. Tak wiêc lata 1945–1949 stanowi¹ na razie „bia³¹ plamê” w historii kon- troli pañstwowej w Poznañskiem. Na mocy ustawy z 9 marca 1949 r.3 powo³ano do ¿ycia Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, która pod wzglêdem organizacyjnym dzieli³a siê na departamenty, biura oraz dele-

2 DzU nr 5, poz. 22. 3 DzU nr 13, poz. 74. 154 Trochê historii... [916] gatury zlokalizowane w stolicach ówczesnych województw i obejmuj¹ce swym dzia- ³aniem ich obszary. Poznañska delegatura NIK po wojnie mieœci³a siê pierwotnie w kamienicy przy ul. Siemiradzkiego 4-6, w dzielnicy £azarz. Niestety brakuje bli¿- szych danych o liczbie zajmowanych pomieszczeñ i ówczesnym komforcie pracy biurowej. Delegatury, na czele których stali szefowie odpowiadaj¹cy bezpoœrednio przed prezesem NIK, dzieli³y siê na referaty. Szefowie delegatur zarz¹dzali przeprowadza- nie kontroli planowych i doraŸnych („dorywczych”) oraz koordynowali wspó³pracê resortowych organów kontroli z organami kontroli ministerialnej i spo³ecznej rad narodowych. Prawdopodobnie pierwszym powojennym kierownikiem poznañskiej delegatury NIK by³ p.o. szefa St.[-anis³aw?] Borowiecki, którego w tej funkcji za- st¹pi³ z pocz¹tkiem 1951 r. Kazimierz Maliszewski. Kierowana przez niego jednost- ka znalaz³a oko³o 1952 r. siedzibê na II piêtrze g³ównego budynku Urzêdu Miejskie- go przy placu Kolegiackim 17. Przeprowadzane wówczas kontrole, których dokumentacjê mia³em okazjê stu- diowaæ, dotyczy³y ró¿norakich zagadnieñ zwi¹zanych z funkcjonowaniem urzêdów, instytucji i przedsiêbiorstw. I tak na przyk³ad: kontrola Zbiornicy Z³omu nr 8 w Po- znaniu doprowadzi³a do stwierdzenia nadu¿yæ finansowych, polegaj¹cych na „usi- ³owaniu obejœcia skutków ustawy o zmianie systemu pieniê¿nego”, kontrola „ca³o- kszta³tu dzia³alnoœci” Fabryki Obuwia nr 1 w Poznaniu wykaza³a, ¿e „w styczniu 1950 roku nie wykonano planu produkcyjnego, poniewa¿ plan by³ nierealny”. Po kontroli „ca³okszta³tu dzia³alnoœci” Fabryki Igie³ Patefonowych i Wytwórni Patefo- nów „Muza” w Poznaniu sformu³owano m.in. nastêpuj¹cy wniosek: „Maj¹c na wzglê- dzie troskê o wysok¹ jakoœæ produkcji, rzecz¹ wskazan¹ by³oby przeprowadzanie kontroli igie³ pod k¹tem ›zdzierania‹ przez nie p³yt patefonowych”, a kontroluj¹cy Wojewódzki Oddzia³ Pañstwowego Urzêdu Repatriacyjnego w Poznaniu ustali³ m.in., ¿e „chocia¿ ca³okszta³t gospodarki pieniê¿nej na ogó³ przedstawia siê zadawalaj¹co, to w § 2 gospodarka okaza³a siê rozrzutna. Widaæ tam by³o nieszczêdzenie grosza publicznego i szafowanie nim przez wyp³acanie zapomóg dobrze p³atnym urzêdni- kom...” Z analizy dokumentacji kontrolnej wynika, ¿e ówczesna metodyka przepro- wadzania kontroli nie ró¿ni³a siê zasadniczo od stosowanej przed wojn¹. Ustaw¹ z 22 listopada 1952 r.4 utworzono Ministerstwo Kontroli Pañstwowej (MKP), które przejê³o kompetencje Najwy¿szej Izby Kontroli. Nowe ministerstwo sk³ada³o siê z gabinetu ministra, departamentów i zespo³ów kontroli pañstwowej z te- renowymi grupami kontroli pañstwowej. W stolicy Wielkopolski grupy te, utworzo- ne zarz¹dzeniem nr 10/53 ministra kontroli pañstwowej, zaczê³y dzia³aæ od 1953 r. W Poznaniu swoj¹ siedzibê mia³o w ró¿nych okresach (zmieniaj¹c z czasem swoje nazwy) a¿ 14 takich grup, o zró¿nicowanym zasiêgu terenowym, np.: grupa pañ-

4 DzU nr 47, poz. 316. [917] Delegatura Poznañ 155 stwowych gospodarstw rolnych (woj. poznañskie i zielonogórskie), budownictwa (woj. poznañskie, koszaliñskie, szczeciñskie, zielonogórskie), kolei (woj. poznañ- skie), przemys³u chemicznego (woj. bydgoskie, gdañskie, poznañskie i szczeciñ- skie). Oprócz kontrolerów pracuj¹cych w poszczególnych grupach, w naszej jedno- stce zatrudnieni byli tak¿e pracownicy bez przydzia³u do konkretnej grupy terenowej, tzw. domicylanci. Przeprowadzane wówczas kontrole, podobnie jak na prze³omie lat czterdziestych i piêædziesi¹tych, dotyczy³y przede wszystkim wykonywania zadañ planowych oraz szerokiego spektrum zagadnieñ zwi¹zanych z produkcj¹. W tamtym okresie wszelka, nie tylko kontrolna, dzia³alnoœæ NIK musia³a znaj- dowaæ swoje uzasadnienie ideowe. A oto, w jaki sposób ówczesne w³adze Izby uza- sadni³y przyznanie nagrody pieniê¿nej zatrudnionemu w poznañskiej delegaturze szoferowi: „Wielka Socjalistyczna Rewolucja PaŸdziernikowa zapocz¹tkowa³a now¹ epokê w dziejach narodów, przywróci³a dwukrotnie niepodleg³oœæ naszemu krajowi, sta³a siê potê¿n¹ twierdz¹ Socjalizmu, twierdz¹ idei wielkiej walki o pokój narodów, walki o zniesienie wyzysku cz³owieka przez cz³owieka, jest drogowskazem w walce nasze- go narodu o socjalizm. W zwi¹zku z 35-leciem Wielkiego PaŸdziernika za wydajn¹ pracê nagradzam, mianujê i przeszeregowujê...” Pod cytowanym tu zarz¹dzeniem personalnym nr 050 z 6 listopada 1950 r. pod- pisa³ siê ówczesny prezes NIK Franciszek JóŸwiak (pseudonim Witold). Znamienna jest tak¿e jedna z negatywnych ocen zamieszczonych w wyst¹pieniu pokontrolnym skierowanym w czerwcu 1950 r. do dyrektora Wojewódzkiej Dyrek- cji Przemys³u Miejscowego w Poznaniu: „Nie stosuje siê jeszcze w DPM w pe³ni w³aœciwych, racjonalnych, socjalistycznych metod pracy...” Zarz¹dzeniem nr 48 ministra kontroli pañstwowej z 29 lipca 1955 r. powo³ano pe³nomocników ministra kontroli pañstwowej, do kompetencji których nale¿a³o m.in. koordynowanie dzia³alnoœci grup terenowych, nadzorowanie wspó³pracy grup tere- nowych z innymi rodzajami kontroli oraz kierowanie sprawami dotycz¹cymi skarg i za¿aleñ ludnoœci Do 1956 r. poznañsk¹ placówk¹ Najwy¿szej Izby Kontroli kiero- wa³ wspomniany ju¿ Kazimierz Maliszewski, a po paŸdziernikowym prze³omie: W³odzimierz Domaga³a (w latach 1956–1958 pe³ni¹cy obowi¹zki pe³nomocnika MKP w Poznaniu i przewodnicz¹cego delegatury) oraz Jerzy Kusiak (w latach 1958–1959 przewodnicz¹cy delegatury – póŸniejszy sekretarz KW PZPR w Poznaniu). Tu ma³a dygresja na temat stosowanych wówczas i obecnie metod szkolenia kontrolerów NIK. Tak zwany kurs kontrolerski, przeprowadzany najpierw w podwarszawskich Falen- tach, a nastêpnie w latach piêædziesi¹tych w Ursynowie i Warszawie, trwa³ 24 dni i koñczy³ siê, tak jak obecnie, egzaminem. Dziœ nowo zatrudniani kontrolerzy NIK przechodz¹ kilkumiesiêczn¹ aplikacjê w oœrodku w Go³awicach, a porównanie daw- nych i obecnych w tym zakresie wymagañ pozwala na wysnuwanie ró¿norodnych wniosków co do ówczesnego i obecnego poziomu kszta³cenia. Jak zaœwiadczaj¹ in- 156 Trochê historii... [918] dagowani w tej sprawie byli inspektorzy, wykszta³cenie i kompetencje nie zawsze by³y niestety najwa¿niejszymi kryteriami polityki kadrowej NIK... W okresie pe³nienia funkcji przewodnicz¹cego delegatury przez Stanis³awa Marca (w latach 1960–1971) wypracowano w delegaturze, funkcjonuj¹cy do 1992 r., system pracy polegaj¹cy na podzieleniu zadañ pomiêdzy kontrolerów wed³ug wydzielonych bran¿owo tzw. dzia³ów. Wed³ug relacji ówczesnych pracowników, funkcjonowa³y cztery tego rodzaju wyspecjalizowane grupy kontrolerskie: budownictwa i gospodarki ko- munalnej, przemys³u, handlu i us³ug oraz drobnej wytwórczoœci, rolnictwa i gospo- darki ¿ywnoœciowej oraz kultury, oœwiaty, zdrowia i opieki spo³ecznej. Istnia³a w delegaturze praktyka, i¿ projekty kwartalnych planów kontroli opra- cowywali doradcy, którzy po zatwierdzeniu przez kierownictwo przekazywali ich treœæ inspektorom. Jeden z nich us³ysza³ pewnego razu, ¿e w celu wykonania przy- dzielonego zadania ma siê udaæ do spó³dzielni „Wenus”– i tu doradca u¿y³ rosyj- skiego zwrotu: „w kawyczkach”, to znaczy w cudzys³owie. S¹dz¹c, ¿e chodzi o na- zwê miejscowoœci, kontroler przekaza³ w³aœnie takie informacje sekretarce, by ta wystawi³a upowa¿nienie. Skrupulatna pracownica po d³u¿szej chwili oznajmi³a g³o- œno, ¿e miejscowoœci „Kawyczki” znaleŸæ nie mo¿e i w zwi¹zku z tym prosi o do- k³adniejsze dane... Innym znów razem pewien doradca za¿¹da³ od kontrolowanego pracownika z³o¿enia pisemnych wyjaœnieñ. Po ich lekturze, w obecnoœci autora stwierdzi³, ¿e s¹ one zbyt ogólnikowe i maj¹ charakter mentorski. Zdenerwowany delikwent odpar³ na to, ¿e stanowczo nie ¿yczy sobie, by go nazywano „mentem”... A oto tytu³y niektórych kontroli, realizowanych w poznañskiej delegaturze w latach szeœædziesi¹tych i siedemdziesi¹tych: „Realizacja podnoszenia jakoœci i nowoczesnoœci wyrobów”, „Przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkanio- wych w budownictwie spó³dzielczym”, „Kontrola gospodarki œrodkami trwa³ymi w przedsiêbiorstwach pañstwowych gospodarstw rolnych”, „Wykonanie zadañ w przemyœle meblarskim ze szczególnym uwzglêdnieniem jakoœci i nowoczesnoœci produkcji oraz zaspokojenia potrzeb rynku krajowego”, „Przebieg jesiennych prac polowych w rolnictwie”, „Stan organizacyjny dowozu pracowników do miejsc pra- cy w rejonach przemys³owych” (1967 r.), „Rozwój us³ug ludnoœci”, „Nowy model opieki spo³ecznej”, „Dokszta³canie nauczycieli”, „Dzia³alnoœæ instytucji odpowie- dzialnych za stan sanitarno-epidemiologiczny”, „Zaopatrzenie rynku w wyroby mle- czarskie”, „Organizacja i funkcjonowanie przemys³u gastronomicznego”, „Ochrona zatrutego œrodowiska” (1974 r.). Ze sprawozdania „o stanie i ruchu zatrudnionych za rok 1969” wynika, ¿e w Dele- gaturze Najwy¿szej Izby Kontroli w Poznaniu zatrudnionych by³o 51 osób (46 mê¿- czyzn i 5 kobiet). Na okres kierowania delegatur¹ przez Stanis³awa Marca przy- pad³a druga po wojnie zmiana naszej siedziby. Od 1962 r. przez 40 kolejnych lat byliœmy rezydentami biurowca zlokalizowanego w samym centrum Poznania przy ul. Libelta 16, zajmuj¹c II piêtro po³udniowego skrzyd³a budynku nale¿¹cego do miasta. [919] Delegatura Poznañ 157

W latach 1971–1976 przewodnicz¹cym, a potem – do 1983 r. – dyrektorem na- szej delegatury (1976–1980 – Okrêgowego Urzêdu Kontroli) by³ Cezary Sobczak. Starsi pracownicy wspominaj¹, ¿e w tamtym okresie odnotowano wzrost znaczenia i presti¿u poznañskiej delegatury NIK, co najwyraŸniej ujawni³o siê, gdy rozwa¿ano kandydaturê Cezarego Sobczaka na stanowisko wojewody poznañskiego. W latach siedemdziesi¹tych zakres prowadzonych dzia³añ kontrolnych pozosta- wa³ bardzo szeroki i zró¿nicowany. Na uwagê zas³uguje natomiast fakt, i¿ systema- tycznie zwiêksza³a siê liczba skarg i wniosków zg³aszanych w naszej jednostce. I tak w 1961 r. odnotowano 152 interwencje obywatelskie, w 1964 r. – 185, w 1969 r. – 198, w 1972 r. – 280. Tendencja ta, szczególnie w zakresie skarg i wnio- sków zg³aszanych ustnie, œwiadczy³a – wed³ug sporz¹dzonych wówczas analiz – o systematycznym wzroœcie zaufania spo³eczeñstwa do organów kontroli pañstwo- wej. Skargi (w du¿ej mierze anonimowe) dotyczy³y zasadniczo nadu¿yæ gospodar- czych, spraw zwi¹zanych z gospodark¹ komunaln¹ i mieszkaniow¹ oraz „zagadnieñ podatkowych i finansowych”. Efektem wiarygodnych skarg obywateli bywa³y oczy- wiœcie planowe lub doraŸne kontrole. Rzecz ciekawa, ¿e w niektórych ówczeœnie prowadzonych kontrolach „skargowych” oprócz inspektorów NIK uczestniczyli rów- nie¿ zapraszani do tych dzia³añ aktywiœci Zespo³u i Komisji Rewizyjnej Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Takie wspólne „pañstwowo-partyjne” kontrole przeprowa- dzano w latach 1972–1973 w tak du¿ych podmiotach, jak: Zak³ady Przemys³u Me- talowego „H. Cegielski”, Zespó³ Elektrowni Gos³awice, P¹tnów i Adamów czy Dy- rekcja Okrêgowa Kolei Pañstwowych w Poznaniu. W sprawozdaniu analitycznym kierowanym do centrali NIK przez ówczesne kierownictwo czytamy m.in.: „Podsu- mowuj¹c wyniki tych kontroli nale¿y wyraziæ przekonanie, ¿e podjêta przez Delega- turê w porozumieniu z KW PZPR inicjatywa, spotka³a siê nie tylko ze zrozumieniem ze strony jednostek kontrolowanych, ale pobudzi³a te jednostki do bardziej staran- nego i wnikliwego za³atwiania spraw obywateli i pracowników”. Oprócz realizowania powierzonych zadañ kontrolnych, pracownicy naszej jed- nostki mieli równie¿ okazjê uczestniczyæ w przedsiêwziêciach o charakterze rekre- acyjno-integracyjnym. W pamiêci inspektorów o d³u¿szym sta¿u zachowa³y siê m.in. wycieczki w Bieszczady, do Wroc³awia („Panorama Rac³awicka”), Powidza (zwie- dzanie lotniska wojskowego), a tak¿e do Cottbus w by³ym NRD oraz na Wêgry. Integracji lokalnych œrodowisk pracowniczych s³u¿y³y tak¿e organizowane w latach siedemdziesi¹tych tzw. czyny spo³eczne, które polega³y na wykonywaniu przez gru- py osób prostych prac porz¹dkowych na miejskich ulicach, placach i skwerach. W co najmniej kilku takich „czynach”, uczestniczyli tak¿e nasi pracownicy, porz¹dkuj¹c miêdzy innymi plac Cyryla Ratajskiego (wówczas plac M³odej Gwardii). Ostatnia, po³¹czona ze szkoleniem, impreza integracyjna zorganizowana dla naszych kontro- lerów odby³a siê w sierpniu 2002 r. w piêknie po³o¿onym oœrodku szkoleniowym w Skrzynkach pod Poznaniem. 158 Trochê historii... [920]

Wœród kontrolerów poznañskiej delegatury zdarza³y siê osoby niezwykle barwne, wrêcz ekscentryczne, a przy tym obdarzone ró¿norodnymi talentami oraz poczuciem humoru. Najwiêksz¹ s³awê zyska³ w tym wzglêdzie zatrudniony w latach 1978–1982 Przemys³aw Po³udnikiewicz, który po zaleceniu mu „ubarwienia” zredagowanego w³aœnie projektu wyst¹pienia pokontrolnego, napisa³ je regularnym trzynastozg³o- skowym wierszem! Kierowane do dyrektora Fabryki Guzików „Lech” w GnieŸnie rymowane pismo nie dotar³o wprawdzie do adresata, ale nasz zdolny kontroler i tak przeszed³ do historii nie tylko delegatury, lecz w ogóle Najwy¿szej Izby Kontroli. A oto fragment owego, nigdy wczeœniej niepublikowanego „utworu”:

„Niniejszy wariant drugi tego¿ wyst¹pienia Star¹ treœæ zachowuje, ale formê zmienia, Gdy¿ ¿aden przepis prawny nie mówi – o zgrozo! ¯e pisaæ wyst¹pienia trzeba tylko proz¹. Skoro przepis nie wzbrania, w O.U.K. Urzêdzie Wœród akt proz¹ pisanych – jeden wierszem bêdzie.

Obywatel Dyrektor GnieŸnieñskiej Fabryki Która „Lechem” jest zwana i robi guziki (Województwo poznañskie – kod szeœædziesi¹t dwieœcie) (Miasto Gniezno – Fabryczna, a numer dwanaœcie)

Okrêgowej Kontroli, Urz¹d NIK w Poznaniu Przeprowadzi³ kontrolê, która po zbadaniu Gospodarki surowcem i wielu spraw innych Stwierdzi³a uchybienia, ustali³a winnych. Narada pokontrolna w koñcu wrzeœnia by³a I wnioski kontrolerów wszystkie zatwierdzi³a. Zawarte w protokole g³ówne uchybienia NIK – OUKa w Poznaniu poni¿ej wymienia:

1. Z ustaleñ inspektorów niezbicie wynika, Surowiec poza bran¿¹ sprzeda³a fabryka, Chocia¿ ze Zjednoczenia, w którego on gestii Nie mia³a zezwolenia w omawianej kwestii. Odbiorc¹ najwa¿niejszym by³ sektor prywatny Bra³ p³yty akrylowe – surowiec przydatny Do u¿ycia w fabryce. Liczne s¹ dowody, ¯e Skarb Pañstwa te¿ poniós³ doœæ powa¿ne szkody. [921] Delegatura Poznañ 159

2. Równie¿ spisy z natury, co rok sporz¹dzane By³y w sposób nieprawny te¿ kompensowane. Na skutek tego faktu du¿e niedobory Na jaw nie wychodzi³y do obecnej pory.

(...)

4. Dzia³ produkcji nie wa¿y³ surowca wtórnego Nie sprawdza³ magazynier, twierdz¹c, ¿e dlatego Albowiem na nic zda siê waga i sprawdzanie Gdy na placu otwartym jest pañstwowe mienie

(...)

7. Projekty wynalazcze w fabryce sk³adane By³y przez inspektorów losowo badane. W toku badañ stwierdzono, ¿e najbardziej skorzy Do sk³adania projektów – byli dyrektorzy. Ci nawet do Urzêdu Patentów z³o¿yli Projekt produkcji kr¹¿ków, jaki zakupili Za pieni¹dze pañstwowe, z maszynami razem Co wiêc ich moralnoœci jest chyba obrazem.

8. Dokumenty transportu dowodz¹ niezbicie, ¯e nikt nad nim nie czuwa³ w „Lechu” nale¿ycie, ¯e brzydki bardzo zwyczaj, g³êboko siê gnieŸdzi, Gdy¿ wozami fabryki prywatnie siê jeŸdzi. Pod pozorem przewozu przeró¿nych towarów Guzików, ³o¿ysk, talku i do maszyn smarów „Lech” tak¿e wynajmuje z S.K.R. pojazdy P³ac¹c liczne rachunki za fikcyjne jazdy.

Dzia³aj¹c na podstawie ustawy o NIK-u I pragn¹c skutecznego kontroli wyniku OUKa – NIK w Poznaniu o to g³ównie wnosi By Towarzysz Dyrektor natychmiast poprosi³ O szybkie odwo³anie z obecnej posady. Mówi¹c zaœ mniej oglêdnie, bez ¿adnej ¿enady Sprawa „Lecha” wszem znana i wszyscy te¿ wiedz¹ ¯e dwa or³y z fabryki ju¿ w areszcie siedz¹. 160 Trochê historii... [922]

Nie lepiej tylko gorzej u³o¿yæ siê mo¿e A szwagierek sekretarz teraz nie pomo¿e. Dziœ trudno i w rodzinie, znaleŸæ cz³eka, który Nie bêdzie wpierw ochrania³ swojej w³asnej skóry”.

Posiadana przez inspektora Po³udnikiewicza nadzwyczajna ³atwoœæ w dziedzi- nie sztuki rymotwórczej zaowocowa³a tak¿e wieloma krótkimi wierszami, którymi podsumowywa³ on poszczególne kontrole lub formu³owa³, nierzadko krytyczne, s¹dy o Najwy¿szej Izbie Kontroli prze³omu lat siedemdziesi¹tych i osiemdziesi¹tych. A oto dwa przyk³ady napisanych w 1980 r. takich „kontrolerskich fraszek” autor- stwa naszego by³ego kolegi: Rola NIK-u „W Polsce przedwrzeœniowej NIK-u g³ówna rola To by³a nad rz¹dem wnikliwa kontrola Sejm dawa³ NIK-owi w³aœciwe zadania A zaœ NIK Sejmowi dobre sprawozdania Dziœ w Polsce Ludowej nast¹pi³y zmiany Pod w³adzê premiera NIK zosta³ oddany I chyba to by³a rozs¹dna decyzja Bo Sejm teraz w Polsce – pe³na hipokryzja Choæ wiêc zmiana dobra lecz ludzi to boli ¯e nikt nie sprawuje nad rz¹dem kontroli Martwi¹ siê nies³usznie – tak mi siê wydaje Rz¹d siê czêsto myli, lecz nie w naszym kraju!”

Bez tytu³u „Z pragmatyki NIK-u niezbicie wynika Ma³e szwindle tropi, lecz du¿ych unika”.

Do 1976 r. terytorialny zasiêg dzia³ania delegatury obejmowa³ tzw. stare wojewódz- two poznañskie z Lesznem, Kaliszem i Koninem. Po wejœciu w ¿ycie rozporz¹dzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 1976 r. w sprawie terytorialnego zakresu dzia³ania oraz siedzib okrêgowych urzêdów kontroli, nasza jednostka swoje dzia³ania ograniczy³a do trzech nowo utworzonych województw: poznañskiego, koniñskiego i pilskiego (bez nowych województw: leszczyñskiego i kaliskiego). Po ostatniej reformie administra- cyjnej w 1999 r. zasadniczym obszarem dzia³ania delegatury pozostaje województwo wielkopolskie, obejmuj¹ce znów wszystkie g³ówne dzielnice naszego regionu. Niewiele osób wie, ¿e poznañska delegatura NIK zapisa³a siê z³otymi zg³oskami nie tylko w ksi¹¿kach kontroli bardzo ró¿nych podmiotów. Otó¿ gdyby nie aktyw- [923] Delegatura Poznañ 161 noœæ wykazana w 1965 r. przez kierownictwo delegatury oraz ówczesnego przewod- nicz¹cego Rady Zak³adowej Stefana Kromy i inspektora Wojciecha Kobylañskiego prawdopodobnie nie zosta³aby wybudowana Szko³a Podstawowa w Bia³ob³otach (gmina Giza³ki) w powiecie pleszewskim. Spo³ecznoœæ tej szko³y do dziœ serdecznie wspomina ¿yczliwoœæ pracowników naszej delegatury, którzy czynnie wspierali dzie³o budowy nowej placówki oœwiatowej. Pomoc ta zosta³a upamiêtniona w czasie od- bywaj¹cej siê w 2000 r. uroczystoœci nadania szkole sztandaru, umieszczeniem na jego drzewcu stosownego zapisu. Interesuj¹cym epizodem w najnowszych dziejach NIK by³o organizowanie i koor- dynowanie dzia³añ Inspekcji Robotniczo-Ch³opskiej. 22 grudnia 1984 r. XVIII Plenum Komitetu Centralnego PZPR przyjê³o uchwa³ê o powo³aniu w kraju Inspekcji Robot- niczo-Ch³opskiej, która – wed³ug ówczesnej prasy – przez „poszerzanie spo³ecznej bazy dzia³añ kontrolnych” mia³a stanowiæ „wyraz realnego wp³ywu robotników i ch³opów na ¿ycie spo³eczno-gospodarcze”. Po uchwaleniu przez Radê Pañstwa i Radê Ministrów stosownych uchwa³, NIK przeprowadzi³a zmiany organizacyjne w delegaturach, polegaj¹ce na utworzeniu w nich wojewódzkich oddzia³ów IRCh. Delegatury mia³y zapewniæ „obs³ugê” i egzekucyjn¹ skutecznoœæ tysi¹com „spo- ³ecznych kontrolerów”, którzy po desygnowaniu przez instancje partyjne lub spo- ³eczne i zatwierdzeniu ich mandatu przez wojewódzkie rady narodowe mieli prowa- dziæ dzia³ania kontrolne w terenie. Poznañska delegatura NIK roztoczy³a opiekê nad trzema w³aœciwymi terenowo wojewódzkimi oddzia³ami Inspekcji. Poznañskim oddzia³em ds. IRCh kierowa³ nowo powo³any na stanowisko wicedyrektora delegatury Micha³ Glanc (wczeœniej pracow- nik Komitetu Wojewódzkiego PZPR w Poznaniu). Dzia³alnoœæ robotniczo-ch³opskich inspektorów w województwie koniñskim organizowa³ wicedyrektor Jan KuŸniacki, a w województwie pilskim wicedyrektor W³adys³aw Aniukiewicz. Poznañski od- dzia³ IRCh mieœci³ siê w siedzibie delegatury przy ul. Libelta 16/20, natomiast po- zosta³e oddzia³y: w Koninie przy ul. Wojska Polskiego 2 oraz w Pile przy ul. Kujaw- skiej 10. Koordynacj¹ dzia³añ kontrolnych prowadzonych przez oko³o 1400 spo³ecznych inspektorów, oprócz wicedyrektorów, zajmowa³o siê kilkunastu inspek- torów NIK, którzy sporadycznie tak¿e uczestniczyli w czynnoœciach kontrolnych IRCh. Poniewa¿ Inspekcja by³a instytucj¹ o pochodzeniu ideowo-politycznym, trudno siê dziwiæ, ¿e lokalne w³adze PZPR od pocz¹tku szczególn¹ uwagê przywi¹zywa³y do jej dzia³ania. Chc¹c nadaæ odpowiedni¹ rangê nowemu przedsiêwziêciu, utwo- rzono w KW PZPR w Poznaniu stanowisko inspektora ds. IRCh, którym zosta³a Alina Bittner oraz ustanowiono 21-osobowy Zespó³ ds. IRCh, pod przewodnictwem Jana Mielcarka. Tematyka kontroli prowadzonych przez Inspekcjê Robotniczo-Ch³opsk¹ by³a szeroka i zró¿nicowana, ale w centrum uwagi by³y dzia³ania zwi¹zane z przydzia³a- mi mieszkañ, funkcjonowaniem s³u¿b komunalnych, placówek medycznych, han- 162 Trochê historii... [924] dlowych i us³ugowych oraz dzia³aniem rolniczych punktów skupu. Szczególn¹ uwagê inspektorów IRCh zawsze zwraca³y kwestie „zabezpieczenia mienia spo³ecznego przed kradzie¿ami i marnotrawstwem” oraz „³ad i porz¹dek w halach produkcyjnych i magazynach”. Z relacji prasowych wynika, ¿e nowa instytucja kontrolna, dzia³aj¹c interwencyjnie w newralgicznych obszarach zyska³a spory mandat zaufania spo³e- czeñstwa, które oczekiwa³o dzia³añ szybkich, skutecznych i spektakularnych. A oto niektóre tytu³y prasowe dotycz¹ce dzia³alnoœci wielkopolskiej Inspekcji: „Na stra¿y konsumenckich interesów”, „IRCh na punktach skupu buraków”, „Mieszkania trze- ba dzieliæ sprawiedliwie”, „IRCh na tropie ba³aganu i brudu”, „¯aden schowek na atrakcyjny towar nie ujdzie uwadze kontrolerów”, „IRCh pogoni³a budowlanych...”, „Poranna kontrola dwunastu piekarñ”, „Porz¹dku niekiedy trzeba uczyæ mandata- mi!”, „Poznañska IRCh w szkolnych sto³ówkach. Z higien¹ na bakier”, „IRCh w za- k³adach rzemieœlniczych. U Pana Franka nie jest za weso³o”, „IRCh w poci¹gach i na Dworcu G³ównym”, „Pod spo³eczn¹ lup¹ niewiele siê ukryje”. Do oryginalniej- szych, z dzisiejszej perspektywy, przedsiêwziêæ poznañskiej „irchy” nale¿a³y kon- trole: wykorzystania pomieszczeñ biurowych wybranych urzêdów, instytucji i za- k³adów pracy (akcja „Biurowiec” – listopad 1985 r.); wykorzystania czasu pracy w zwi¹zku z zaobserwowanym t³okiem w lokalach gastronomicznych Poznania (ma- rzec 1986 r.); „ujawnianie wykorzystywania pojazdów s³u¿bowych dla celów zaku- pu alkoholu w godzinach pracy” (akcja „Alkohol” – 1987 r.); przebiegu kolonii dla dzieci i m³odzie¿y (1987 r.); punktualnoœci komunikacji miejskiej Poznania (1988 r.). Jeszcze 14 lutego 1989 r. (tj. roku, w którym wielkopolska IRCh przesta³a istnieæ), podczas narady rejonowej zorganizowanej w poznañskim komitecie wojewódzkim PZPR mówiono o dorobku i osi¹gniêciach Inspekcji, co mia³o wi¹zaæ siê ze stanow- czoœci¹, zdecydowaniem i „zdrow¹ m¹droœci¹” spo³ecznych kontrolerów.

W III Rzeczypospolitej

Kierowanie prac¹ poznañskiej delegatury NIK w czasie ostatnich przemian ustro- jowych przypad³o w udziale Józefowi Adamczykowi, który stanowisko dyrektora zajmowa³ w latach 1983-1992. Okres transformacji pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹- tych by³ dla pracowników naszej delegatury przyspieszonym kursem nowej roli na- czelnego organu kontroli, okreœlonej ustawowo przez demokratycznie wybrany par- lament. Tylko nieliczni pracownicy postanowili w tym czasie o zmianie miejsca zatrudnienia, natomiast pozostali podjêli trud realizacji coraz trudniejszych zadañ w zupe³nie nowej rzeczywistoœci spo³eczno-gospodarczej. W latach 1990-1994 istnia³a w poznañskiej delegaturze, licz¹ca kilkunastu cz³on- ków, zak³adowa organizacja NSZZ „Solidarnoœæ”. W czerwcu 1994 r., na skutek braku [925] Delegatura Poznañ 163 postêpów w rozwi¹zaniu sporu zbiorowego prowadzonego przez Miêdzyregionaln¹ Komisjê Koordynacyjn¹ „Solidarnoœci” w Najwy¿szej Izbie Kontroli, Komisja Za- k³adowa podjê³a uchwa³ê o wyst¹pieniu z wszelkich struktur NSZZ „Solidarnoœæ”, a œrodki finansowe zgromadzone ze sk³adek cz³onkowskich przekazano na potrzeby jednego z poznañskich szpitali. Zmienia³y siê tematyka i zakres kontroli, a tak¿e sposób udostêpniania spo³e- czeñstwu informacji o zrealizowanych dzia³aniach. W latach 1992–1999 prac¹ dele- gatury kierowa³ Ireneusz Adamski, który pierwszy w dziejach delegatury zdecydo- wa³ o przekazywaniu przedstawicielom mediów wyników niektórych kontroli na specjalnie organizowanych konferencjach. W po³owie lat dziewiêædziesi¹tych ubieg³ego wieku nasz¹ jednostkê wyposa¿o- no w pierwszy komputer stacjonarny firmy Compaq (1994 r.) oraz pierwszy notebook Optimus (1995 r.). Na dobre komputeryzacja ruszy³a jednak dopiero z chwil¹ uru- chomienia w 1995 r. serwera, pracuj¹cego bez zarzutu do dnia dzisiejszego. Obec- nie wszyscy pracownicy zatrudnieni na stanowiskach kontrolerskich dysponuj¹ ju¿ przenoœnymi komputerami, a dum¹ administratora sieci jest ultranowoczesna insta- lacja œwiat³owodowa. Od 1999 do 2000 r. obowi¹zki dyrektora delegatury pe³ni³ Pawe³ Pluta. W tym okresie wizytowa³ nasz¹ jednostkê ówczesny prezes NIK, a póŸniejszy wicemarsza- ³ek Sejmu Janusz Wojciechowski, który osobiœcie wrêczy³ wszystkim pracownikom pami¹tkowe medale wybite z okazji 80-lecia Najwy¿szej Izby Kontroli. Od 22 grudnia 2000 r. stanowisko dyrektora poznañskiej delegatury NIK piastu- je Joanna Alicja Pelc, która w latach 1998–2000 by³a wicedyrektorem Departamentu Organizacyjnego NIK, odpowiedzialnym za Wydzia³ Kontroli Wewnêtrznej. 15 maja 2001 r. w Delegaturze NIK w Poznaniu pod przewodnictwem pos³a Józefa Zycha odby³o siê wyjazdowe posiedzenie sejmowej Komisji ds. Kontroli Pañstwowej, któ- ra rozpatrzy³a informacjê o funkcjonowaniu poznañskiej delegatury. Komisja pozy- tywnie oceni³a dzia³alnoœæ delegatury oraz stwierdzi³a, ¿e „niezbêdna jest poprawa warunków lokalowych oraz stworzenie takich warunków kadrowych, które odpo- wiadaæ bêd¹ realizowanym przez delegaturê zadaniom”. Na poprawê trudnych do tej pory warunków pracy czekaliœmy do grudnia 2002 r., kiedy to rozpoczê³a siê przeprowadzka do nowo zakupionej siedziby, przy ul. Do¿ynkowej 9H. Dziêki mobili- zacji ca³ej za³ogi skomplikowana operacja przenosin przebieg³a nadzwyczaj spraw- nie i tradycyjne op³atkowe spotkanie pracowników mog³o siê ju¿ odbyæ w przestron- nych pomieszczeniach okaza³ego budynku w jednej z ³adniejszych dzielnic Poznania. Jak mieliœmy siê wkrótce przekonaæ, samo zakupienie biurowca, przeprowadzka i formalne przeniesienie siedziby by³y tylko wstêpem do trudnego dzie³a przystoso- wania obiektu do po¿¹danych standardów. Now¹ siedzibê, jeszcze w trakcie trwaj¹- cych prac adaptacyjnych wizytowa³ w czerwcu 2003 r. prezes NIK Miros³aw Seku³a oraz – sprawuj¹cy ostatnio bezpoœredni nadzór nad dzia³alnoœci¹ poznañskiej dele- 164 Trochê historii... [926] gatury – wiceprezes Jacek Jezierski, którego od bie¿¹cego roku zast¹pi³ w tej funk- cji wiceprezes Piotr Kownacki. Koniec lat dziewiêædziesi¹tych XX wieku oraz pocz¹tek obecnego stulecia to dla delegatury okres wytê¿onej pracy przy realizacji ró¿norodnych zadañ, wœród których znalaz³a siê pierwsza w powojennych jej dziejach koordynowana kontrola udostêpniania mienia przez przedsiêbiorstwa pañstwowe i jednoosobowe spó³ki Skarbu Pañstwa. Kontrola przeprowadzona od grudnia 1999 r. do kwietnia 2000 r. dotyczy³a obowi¹zuj¹cych umów prawa cywilnego, a tak¿e umów, które wygas³y albo zosta³y rozwi¹zane od stycznia 1997 r. do koñca 1999 r. Badaniami objêto 18 przedsiêbiorstw pañstwowych oraz 5 jednoosobowych spó³ek Skarbu Pañstwa udostêpniaj¹cych mienie. Oprócz jednostki poznañskiej w kontroli udzia³ wziê³y de- legatury w Bia³ymstoku, Katowicach, £odzi i Wroc³awiu. We wszystkich skontro- lowanych podmiotach udostêpniaj¹cych mienie stwierdzono ró¿nego rodzaju nie- prawid³owoœci, w tym wypadki dzia³añ nielegalnych, niegospodarnych i nierzetelnych oraz wskazano obszary mo¿liwego wystêpowania korupcji. Kolejne koordynowane „przez Poznañ” kontrole pojawiaj¹ siê od tamtego czasu regularnie; wymieñmy tu tematy tylko niektórych: „Stosowanie ulg podatkowych przez organy gmin oraz skutecznoœæ egzekwowania zaleg³oœci podatkowych w la- tach 1999–2000 (I pó³rocze)”, „Prawid³owoœæ wykorzystania przez gminy œrodków publicznych na zadania w zakresie przeciwdzia³ania alkoholizmowi”, „Dzia³alnoœæ administracji celnej w zakresie nadzoru nad sk³adami celnymi i agencjami celny- mi”, „Prawid³owoœæ udzielania dotacji podmiotom spoza sektora finansów publicz- nych w 2001 i 2002 r.” Jednym z wiêkszych sukcesów, bêd¹cym efektem koordy- nowanych przez delegaturê dzia³añ kontrolnych, by³o – oprócz znacz¹cych „efektów finansowych” – skorygowanie zapisów ustawy o wychowaniu w trzeŸwoœci i prze- ciwdzia³aniu alkoholizmowi. Nasza jednostka oprócz kontroli planowych podejmuje te¿ oczywiœcie dzia³ania zwi¹zane z sygna³ami zg³aszanymi w formie skarg i wniosków przez obywateli. Zdarza siê, ¿e autorzy pisemnych interwencji pragn¹ pozostaæ anonimowi. Ostatnio na biurko jednego z naszych doradców prawnych trafi³ niepodpisany list z okaza- ³ym nag³ówkiem: „Donos”. Jak na prawdziwy donos przysta³o, zabrak³o podpisu, ale nie zabrak³o za to wykaligrafowanego na kopercie imienia i nazwiska nadawcy oraz adresu zwrotnego! Có¿, przyzwyczajenie jest czasem drug¹ natur¹ cz³owieka... Przygotowuj¹c niniejszy tekst do publikacji przeprowadzi³em wiele interesuj¹- cych rozmów z by³ymi i obecnymi pracownikami, którzy dzielili siê ze mn¹ swoimi wra¿eniami z przeprowadzanych kontroli. W tych wypowiedziach nie brakowa³o zabawnych anegdot. Otó¿ urzêdnik pewnego starostwa, który nie potrafi³ okreœliæ rzeczywistego terminu wp³ywu dokumentu, zniecierpliwiony rzuci³ kontrolerowi: „Ale¿ proszê pana, proszê mi wierzyæ, dokument z pewnoœci¹ wp³yn¹³ w prawid³o- wym terminie! Przecie¿ i pan i ja pracujemy w instytucjach zaufania publicznego!” [927] Delegatura Poznañ 165

Nasz kontroler bez zastanowienia odpali³: „Pan siê myli! Ja pracujê w instytucji BRAKU zaufania publicznego!”. Innym znów razem ksiêgowy przy³apany na uchy- bieniu, patrz¹c z podziwem na dociekliwego kontrolera, zapyta³: „Sk¹d pan to wie?” Inspektor uœmiechn¹wszy siê, odrzek³: „W³aœnie z kont!” A na to ksiêgowy: „No w³aœnie, sk¹d?” Dziœ w poznañskiej delegaturze NIK pracuje piêædziesiêcioosobowy zespó³ pra- cowników kontroli, z których dwóch ma tytu³y doktorskie. Obecnie, w zwi¹zku z ak- cesj¹ do Unii Europejskiej 20 naszych kole¿anek i kolegów uczestniczy w inten- sywnym kursie jêzyka angielskiego metod¹ Callana. W delegaturze pracuj¹ osoby o bardzo zró¿nicowanym wykszta³ceniu. Poœród nas, oprócz najliczniejszej grupy prawników, in¿ynierów i ekonomistów, znaleŸæ mo¿na równie¿ matematyka, che- mika, socjologa, polonistê, a tak¿e historyka. Warto w tym miejscu nadmieniæ, ¿e aktualnie trzeci¹ czêœæ pracowników wykonuj¹cych zadania kontrolne stanowi¹ w na- szej delegaturze kobiety. Wa¿n¹ delegaturow¹ tradycj¹ sta³y siê od niedawna op³atkowe spotkania nasze- go kierownictwa z emerytowanymi pracownikami. S¹ one nie tylko wyrazem troski o los ludzi, którzy czêsto wiele lat pracy poœwiêcili tej trudnej s³u¿bie, ale tak¿e œwiadectwem wagi, jak¹ przywi¹zujemy do pielêgnowania ci¹g³oœci historii NIK. Niniejszy esej powsta³ w du¿ej mierze dziêki interesuj¹cym relacjom i dokumen- tom przekazanym autorowi w³aœnie przez by³ych i obecnych pracowników Najwy¿- szej Izby Kontroli. Szczególnie cennej pomocy przy redakcji tekstu udzieli³y mi nastêpuj¹ce osoby: by³y wicedyrektor Przemys³aw Zagierski, wieloletni przewodni- cz¹cy rady zak³adowej delegatury Stefan Kroma oraz byli kontrolerzy: Bronis³aw Baranowski, Roman Nawrocki i Przemys³aw Po³udnikiewicz.

mgr Maciej Stercza³a Delegatura NIK w Poznaniu Lech Królikowski

PRZYCZYNKI DO BIOGRAFII FRANCISZKA SZYSTOWSKIEGO – EMIGRACYJNEGO PREZESA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI W LATACH 1980–1989

Z okazji 85-lecia powo³ania Najwy¿szej Izby Kontroli ukaza³a siê drukiem niezwy- kle interesuj¹ca praca Ryszarda Szaw³owskiego „Najwy¿sze pañstwowe organy kontro- li II Rzeczypospolitej” (Warszawa 2004) z podtytu³em: „Najwy¿sza Izba Kontroli Pañstwa 1919–1921 i Najwy¿sza Izba Kontroli 1921–1939. Najwy¿sza Izba Kontroli na UchodŸstwie 1940–1945/1991”. Praca ma charakter pionierski i zawiera nadzwy- czaj du¿o informacji, które dotychczas dostêpne by³y nielicznym. Bardzo cenne s¹ m.in. noty biograficzne, które przywracaj¹ wiedzê o osobach zas³u¿onych, których nazwiska w Polsce by³y praktycznie nieznane. Bardzo dobrze siê sta³o, i¿ prezes NIK przekaza³ po egzemplarzu ksi¹¿ki wszystkim pracownikom Izby, albowiem jej lektura daje poczucie wiêzi z kilkoma pokoleniami poprzedników s³u¿¹cych nasze- mu pañstwu. Zainteresowa³a mnie przede wszystkim nota biograficzna Franciszka Szystowskiego – jednego z emigracyjnych prezesów Najwy¿szej Izby Kontroli, szczególnie gdy wyczyta³em, ¿e urodzi³ siê w Windawie.

*

W okresie swojej pracy w Polskiej Akademii Nauk, tj. w latach 1974–1990, wie- lokrotnie prowadzi³em badania archiwalne za granic¹. W po³owie lat osiemdziesi¹- tych badaniami takimi zajmowa³em siê m.in. w Rydze, gdzie zetkn¹³em siê z nazwi- skiem „Szystowski”. Formalnie rzecz bior¹c nazwisko to spotka³em nieco wczeœniej w Leningradzie, gdzie niejaki M.A. Szistowskij wystêpowa³ jako wyk³adowca s³yn- nego petersburskiego Instytutu In¿ynierów Komunikacji. Nazwisko wprawdzie brzmia³o „z polska”, ale maj¹c jedynie inicja³y imienia i „otczestwa” (oraz rosyjsk¹ [929] Przyczynki do biografii... 167 pisowniê nazwiska) nie sposób by³o wnioskowaæ o narodowoœci osoby, która je no- si³a. Pewne podejrzenia co do polskiego pochodzenia budzi³ we mnie fakt, i¿ „Szi- stowskij” bardzo starannie opisa³ prace zwi¹zane z regulacj¹ Wis³y, które wed³ug niego mia³y bardzo du¿e znaczenie dla rozwoju rosyjskiej szko³y regulacji rzek. W Pañstwowym Historycznym Archiwum £otwy w Rydze studiowa³em m.in. akta politechniki ryskiej1 . W przegl¹danych dokumentach wielokrotnie pojawia³o siê nazwisko „M.A. Szistowskij”. Siêgn¹³em wiêc do jego teczki personalnej. Tecz- ka okaza³a siê wyj¹tkowo gruba, a materia³ nadzwyczaj interesuj¹cy. Dokumentem, który rozstrzygn¹³ moje w¹tpliwoœci zwi¹zane z narodowoœci¹ „M.A. Szistowskie- go” by³y akta sprawy, która toczy³a siê we wrzeœniu 1906 r. przed S¹dem Wileñskie- go Okrêgu Wojennego w Mitawie. W aktach znajdowa³o siê m.in. wyst¹pienie prokuratora, który w mowie oskar¿ycielskiej stwierdzi³ m.in., i¿ „Szistowskij”, jako Polak nie rokuje nadziei na poprawê i nale¿y go bezwzglêdnie skazaæ na wiêzienie. Z akt dowiedzia³em siê, ¿e nasz rodak nazywa³ siê Mieczys³aw Szystowski, a obwi- niony by³ o przynale¿noœæ do tajnego stowarzyszenia, które stawia³o sobie za cel zmianê istniej¹cego w pañstwie porz¹dku prawnego przy u¿yciu si³y. W wyniku badañ archiwalnych w Leningradzie, Rydze, Miñsku i Pary¿u zgroma- dzi³em nadzwyczaj bogaty i interesuj¹cy materia³, który pos³u¿yæ mia³ do napisania ksi¹¿ki o losach polskiego in¿yniera w Cesarstwie Rosyjskim. Na bazie tego materia- ³u napisa³em poni¿szy szkic, który z kolei jest t³em napisanej przez Ryszarda Szaw- ³owskiego biografii Franciszka Szystowskiego – jednego z szefów naszej instytucji.

SZYSTOWSKI Mieczys³aw August [ur. 17 lipca 1852 r. w Miñsku – zm. ?], in¿y- nier komunikacji, projektant i budowniczy portu w Windawie (obecnie Ventspils), budowniczy wielu obiektów hydrotechnicznych w Kurlandii i Inflantach, naukowiec i pedagog, cz³onek wielu rz¹dowych komisji ds. in¿ynierii, cz³onek Towarzystwa Nauk Œcis³ych w Pary¿u, uczestnik rewolucji 1905 r., wiêzieñ caratu, dzia³acz spo- ³eczny na MiñszczyŸnie. By³ synem Arkadiusza Franciszka Szystowskiego i Michaliny z Gruœwickich. By³ ¿onaty z W³adys³aw¹ z Knapskich, z któr¹ mia³ piêcioro dzieci: Aldonê Helenê (ur. 20 grudnia 1890 r. w Rydze), Czes³awa Stefana (ur. 28 lipca 1893 r. w Rydze, zawodowego oficera WP, który dos³u¿y³ siê stopnia genera³a; zm. w 1970 r.), Edwarda Stanis³awa (ur. 2 listopada 1896 r. w Rydze, zawodowego oficera WP, pierwszego polskiego oficera, który zgin¹³ w II wojnie œwiatowej – 1 wrzeœnia 1939 r. we wcze-

1 Poza dokumentami Ÿród³owymi zdeponowanymi w ryskim archiwum, publikacj¹ nadzwyczaj pomocn¹ w badaniach nad dziejami tamtejszej politechniki jest ksiêga jubileuszowa wydana w 1912 r.: Album Academicum Politechnicum zu Riga, Riga 1912, oraz bêd¹ca jej kontynuacj¹ publikacja pt.: Album Academicum 1912-1919, Riga 1938. 168 Lech Królikowski [930] snych godzinach porannych na lotnisku w Pucku, w stopniu komandora porucznika pilota), Franciszka Zygmunta (ur. 25 listopada 1898 r. w Windawie),2 Gra¿ynê Ma- riê (ur. 28 stycznia 1902 r. w Windawie). Rodzina Szystowskich zamieszkiwa³a tereny Bia³orusi przynajmniej od 1630 r. (Remigiusz Szystowski w oszmiañskim powiecie) i by³a z t¹ ziemi¹ bardzo silnie zwi¹zana. Po latach nauki w domu, w 1869 r. Mieczys³aw Szystowski zapisany zosta³ do klasy przygotowawczej Ryskiej Szko³y Politechnicznej3 , aby po rocznej nauce staæ siê jej studentem4 . Wydzia³ In¿ynierii ukoñczy³ z wyró¿nieniem w 1874 r. W tym samym roku wyjecha³ do Pary¿a celem kontynuacji studiów w Ecole des Ponts et Chaussées. W poczet s³uchaczy-eksternów przyjêty zosta³ 13 listopada 1874 r.; stu- dia ukoñczy³ w 1877 r. W okresie studiów w Pary¿u wst¹pi³ do (polskiego) Towa- rzystwa Nauk Œcis³ych, z którym utrzymywa³ kontakty nawet po powrocie do Rosji5. Nie maj¹c obywatelstwa francuskiego nie mia³ szans na znalezienie atrakcyjnej pra- cy we Francji; rozwa¿a³ wiêc mo¿liwoœæ podpisania szeœcioletniego kontraktu na pracê w Japonii; ostatecznie powróci³ do Rosji w 1877 r. Jeszcze w tym samym roku – po pokonaniu formalnych i biurokratycznych przeszkód (nie mia³ rosyjskiej matu- ry), zosta³ studentem petersburskiego Instytutu In¿ynierów Komunikacji, który ukoñ- czy³ eksternistycznie w 1879 r. Pierwsze lata jego pracy zawodowej wi¹¿¹ siê z Instytutem In¿ynierów Komu- nikacji; w latach 1879–1882 by³ asystentem w Katedrze Wewnêtrznych Dróg Wod- nych, w latach 1882–1887 – wyk³adowc¹ (docentem) w Katedrze Hydrauliki. W tym samym czasie, tj. w latach 1879–1887 by³ pracownikiem Departamentu Komunika- cji L¹dowych i Wodnych Ministerstwa Komunikacji w Petersburgu. W 1887 r. wy- jecha³ na £otwê, gdzie 15 maja (1887 r.) otrzyma³ mianowanie na kierownika robót hydrotechnicznych portu ryskiego, a 17 stycznia 1890 r. zosta³ zastêpc¹ naczelnika robót portowych w Rydze6 . Prowadzi³ budowê i rozbudowê portu w Rydze oraz re- gulacjê DŸwiny na odcinku od mostu kolejowego w Rydze do ujœcia rzeki. Przy regulacji DŸwiny zastosowa³ kilka nowatorskich rozwi¹zañ technicznych. W 1893 r. przeniós³ siê do Kurlandii, gdzie 22 wrzeœnia obj¹³ stanowisko naczelnika budowy portu w Windawie. Na stanowisku tym pozostawa³ do 2 kwietnia 1907 r.

2 Ryszard Szaw³owski w ksi¹¿ce Najwy¿sze pañstwowe organy kontroli II Rzeczypospolitej, jako drugie imiê podaje „Mieczys³aw”. 3 Der Politechnischen Schule zu Riga. 4 W tym czasie Ryski Instytut Politechniczny mia³ status szko³y prywatnej, a jêzykiem wyk³adowym by³ niemiecki. 5 Mieczys³aw Szystowski wymieniony zosta³ jako cz³onek-korespondent TNŒ (poz. 31) Pamiêtnik Towarzystwa Nauk Œcis³ych w Pary¿u, Tom XII, Pary¿ 1882. 6 Dane dotycz¹ce dzia³alnoœci zawodowej na terenie Cesarstwa Rosyjskiego pochodz¹ z akt perso- nalnych znajduj¹cych siê w Pañstwowym Archiwum Historycznym £otwy w Rydze. [931] Przyczynki do biografii... 169

W latach 1893–1896 prowadzi³ bie¿¹c¹ konserwacjê portu oraz prace studial- ne nad mo¿liwoœci¹ jego gruntownej przebudowy. W 1896 r. przedstawi³ w Pe- tersburgu projekt modernizacji portu wraz z opini¹ o koniecznoœci budowy linii kolejowej Moskwa-Windawa (liniê uruchomiono w 1899 r.). Lata 1896-1900, to okres projektowania portu, zatwierdzania projektów, podró¿y s³u¿bowych do pru- skich portów nadba³tyckich (Pi³awa, Nowy Port, Œwinoujœcie – 1898 r.), do Szkocji (1898 r.) i do Francji (1898 r.), gromadzenia niezbêdnych materia³ów i maszyn. Prace przygotowawcze ukoñczone zosta³y w 1900 r. W tym samym roku rosyjskie Ministerstwo Komunikacji skierowa³o do realizacji autorski projekt Szystowskie- go. Projekt nagrodzony zosta³ z³otym medalem na Wystawie Morskiej w Rydze w 1901 r. Najistotniejszym elementem projektu by³a oryginalna konstrukcja molo. Charakteryzowa³a siê szczególn¹ przydatnoœci¹ w warunkach naturalnych tej czê- œci Ba³tyku oraz czterokrotnie ni¿szymi kosztami w porównaniu z równolegle bu- dowanym molo portu wojennego w Libawie. Pierwszy etap przebudowy portu ukoñczono w 1905 r., w wyniku czego port windawski móg³ przyjmowaæ, przez okr¹g³y rok, wszystkie statki p³ywaj¹ce wówczas po Ba³tyku. W Windawie Szy- stowski za³o¿y³ pierwsz¹ na rosyjskim wybrze¿u stacjê meteorologiczn¹ „Port Windawa”. W latach 1894–1903 Szystowski administrowa³ ¿eglug¹ na rzece Win- dawa, na odcinku który usp³awniono wed³ug jego projektu, tj. od Goldingen (obec- nie Kuldiga) do Windawy. W latach 1903–1906 pe³ni³ obowi¹zki profesora (nie mia³ nominacji ze wzglê- dów formalnych) Ryskiego Instytutu Politechnicznego7 , kieruj¹c Katedr¹ Budow- nictwa Hydrotechnicznego, gdzie prowadzi³ wyk³ady (4 godziny tygodniowo) i æwi- czenia (6 godzin tygodniowo). Nale¿y w tym miejscu zauwa¿yæ, i¿ Mieczys³aw Szystowski uzyska³ dyplomy najbardziej renomowanych in¿ynierskich uczelni œwiata, tj. paryskiej Szko³y Dróg i Mostów, niewiele ustêpuj¹cego jej petersburskiego Instytutu In¿ynierów Komuni- kacji oraz s³ynnej i cenionej politechniki w Rydze. W po³¹czeniu z dzia³alnoœci¹ naukow¹ i praktyk¹ in¿yniersk¹ dawa³o mu to niezwyk³¹ pozycjê wœród rosyjskich in¿ynierów komunikacji (putej soobšèenija), którzy tworzyli elitarny Korpus In¿y- nierów Komunikacji. Szystowski od pocz¹tku lat osiemdziesi¹tych XIX w. zasiada³ w licznych ministerialnych i miêdzyministerialnych komisjach, m.in. w miêdzymi- nisterialnej komisji ds. in¿ynieryjnego zabezpieczenia zachodnich granic Imperium Rosyjskiego (program budowy twierdz w Królestwie Polskim, guberniach litewskich

7 Status „instytutu” ryska politechnika uzyska³a na mocy „najwy¿szego” rozporz¹dzenia z 6 maja 1896 r. Ryski Instytut Politechniczny funkcjonowa³ do wejœcia Niemców w okresie I wojny œwiatowej. PóŸniej (do 4 X 1918 r.) by³a to Polytechnikum zu Riga, przekszta³cona w Baltische Technische Hoch- schule (do 3 I 1919 r.), a nastêpnie w Latvijas Augskola (Wy¿sz¹ Szko³ê £otewsk¹). Od wrzeœnia 1919 r. szko³a funkcjonowa³a pod nazw¹: Latvijas Universitate. Obecnie w gmachu dawnej Politechniki Ryskiej ma siedzibê Uniwersytet Ryski. 170 Lech Królikowski [932] i na Wo³yniu), by³ tak¿e m.in. rzeczoznawc¹ ministra komunikacji w zakresie sztucz- nych dróg wodnych. W latach 1902–1906 sta³ na czele miêdzyministerialnej komisji badaj¹cej celo- woœæ oraz mo¿liwoœci budowy drogi wodnej Windawa-Niemen-Wis³a. By³a to nowa wersja koncepcji z lat dwudziestych XIX wieku, której zrealizowanym elementem jest Kana³ Augustowski. Szystowski kierowa³ pracami studialnymi zwi¹zanymi z budow¹ tej drogi, sta³ na czele rz¹dowej komisji ds. analizy wybranych problemów technicz- nych zwi¹zanych z budow¹ du¿ych œluz na projektowanych kana³ach. Oficjalnie ce- lem budowy drogi wodnej Windawa-Niemen-Wis³a by³a chêæ uniezale¿nienia rosyj- skiej floty ba³tyckiej od dostaw wêgla angielskiego, przez zast¹pienie go wêglem z Zag³êbia D¹browskiego. Wêgiel ten mia³ byæ dostarczany do portu w Windawie dro- g¹ wodn¹, na któr¹ mia³a sk³adaæ siê (uregulowana) Wis³a i Narew, Kana³ Augustow- ski, Niemen, Kana³ Windawski oraz rzeka Windawa. Je¿eli starannie przeanalizowaæ projekt Szystowskiego, to oka¿e siê, ¿e rzeczywist¹ przyczyn¹ by³a chêæ doprowadze- nia do sytuacji, w której Rosjanie za rosyjskie pieni¹dze ureguluj¹ polsk¹ Wis³ê. Kariera Mieczys³awa Szystowskiego przerwana zosta³a wydarzeniami 1905 r. W³¹czy³ siê on wówczas do dzia³añ rewolucyjnych w Windawie. Grupowa³ wokó³ siebie zamieszka³ych tam Polaków oraz wydatnie wspomaga³ finansowo strajkuj¹- cych robotników ³otewskich. Bra³ udzia³ w wiecach i innych zgromadzeniach orga- nizowanych w tym czasie w Windawie. We wrzeœniu 1906 r. w Mitawie (obecnie Jelgawa) odby³ siê proces 42 osób obwinionych przez Wojskow¹ Prokuraturê Wi- leñskiego Okrêgu Wojennego o czynny udzia³ w rewolucji 1905 r. W grupie tej Szystowski obwiniony by³ o przynale¿noœæ do nielegalnej organizacji, jawnie sta- wiaj¹cej sobie za cel zmianê istniej¹cego w pañstwie porz¹dku prawnego, o finan- sowe wspieranie strajkuj¹cych, o wykonanie dwóch czerwonych sztandarów oraz o wyst¹pienie na jednym z wieców z postulatem usuniêcia wojska z Windawy. Wy- rok og³oszony zosta³ w Mitawie 20 wrzeœnia 1906 r. Na jego mocy Szystowski ska- zany zosta³ na trzy miesi¹ce wiêzienia. Ciekawostk¹ tamtych czasów jest to, ¿e bêd¹c w wiêzieniu nadal by³ cz³onkiem rz¹dowej komisji in¿ynieryjnej i z tego tytu³u otrzymywa³ wynagrodzenie. Na ab- surdalnoœæ tej sytuacji zwróci³ uwagê genera³-gubernator nadba³tycki w liœcie do ministra komunikacji. Na list odpowiedzia³ wiceminister, który stwierdzi³, ¿e „Pan Minister nie ¿yczy sobie, ¿eby go pouczaæ, co ma robiæ”. W okresie postêpowania s¹dowego, a nastêpnie odbywania kary, Szystowski pozbawiony zosta³ prawa prowadzenia zajêæ dydaktycznych na politechnice w Ry- dze, a po wyjœciu z wiêzienia – zmuszony do wyst¹pienia z proœb¹ o przeniesienie w stan spoczynku. Oznacza³o to koniecznoœæ wycofania siê z pracy zawodowej, ale pozostawia³o prawo do emerytury oraz innych œwiadczeñ i przywilejów pracowni- czych. Od 26 marca 1906 r. pobiera³ zasi³ek z funduszu emerytalnego w wysokoœci 645 rubli rocznie, a od 15 marca 1907 r. – rentê w wysokoœci 1500 rubli rocznie. [933] Przyczynki do biografii... 171

Po wyjœciu z wiêzienia (w Mitawie) Szystowski powróci³ na Miñszczyznê, gdzie zamieszka³ w swoim maj¹tku Wierka³y w ihumeñskim powiecie, którego w³aœcicie- lem by³ od œmierci rodziców, tj. od 1884 r. Bêd¹c cz³owiekiem znakomicie wykszta³conym, bywa³ym w œwiecie, zamo¿- nym i stosunkowo m³odym (55 lat w 1907 r.) – prowadzi³ szerok¹ dzia³alnoœæ spo- ³eczn¹. Udziela³ po¿yczek miejscowym rolnikom na zakup nowoczesnych narzêdzi rolniczych oraz aktywnie dzia³a³ na rzecz za³o¿enia samopomocowej spó³dzielni rolników. W 1913 r. zosta³ wysuniêty jako kandydat powiatu ihumeñskiego do Rady Pañstwa. W ksiêdze pami¹tkowej guberni miñskiej z 1915 r. Mieczys³aw Szystow- ski figuruje jako cz³onek ihumeñskiej komisji ds. reformy agrarnej. Ostatni znany mi dokument z nazwiskiem Szystowskiego nosi datê: 3 lutego 1915 r. W zwi¹zku z rozleg³¹ dzia³alnoœci¹ spo³eczn¹ Szystowski czêsto przebywa³ w Miñsku, gdzie w latach 1910–1911 mieszka³ przy ul. Ko³omieñskiej 8 m 2. Pomimo wieloletnich poszukiwañ nie uda³o mi siê znaleŸæ jakichkolwiek da- nych o dacie i miejscu œmierci Mieczys³awa Szystowskiego, o miejscu pochówku, nie s¹ tak¿e znane jakiekolwiek jego fotografie lub portrety. Biogram sporz¹dzony przez prof. Ryszarda Szaw³owskiego jest istotnym rozszerzeniem wiedzy o rodzinie Szystowskich, a tak¿e daje nadziejê, ¿e byæ mo¿e w posiadaniu rodziny Franciszka Szystowskiego znajduj¹ siê informacje, których brakuje do pe³nej biografii jego ojca.

dr Lech Królikowski Departament Administracji Publicznej w NIK Jerzy ¯elaskiewicz

40 LAT W NAJWY¯SZEJ IZBIE KONTROLI* (Zapamiêtani ludzie i sprawy)

Tak d³ugo przebywa³em na Œl¹sku, ¿e nawet nie zauwa¿y³em kiedy i w jakich okolicznoœciach odszed³ ze stanowiska prezes Najwy¿szej Izby Kontroli Konstanty D¹browski. Jego 12-letnie kierowanie Izb¹ (grudzieñ 1957 r. – czerwiec 1969 r.) przypad³o na okres tzw. siermiê¿nego socjalizmu W³adys³awa Gomu³ki. Nic wiêc dziwnego, ¿e sytuacja materialna kadry inspektorskiej, przebywaj¹cej bez przerwy w terenie, by³a niezwykle trudna. Jednak nawet i w tej epoce mo¿na by³o coœ zrobiæ. Z inicjatywy prezesa Konstantego D¹browskiego i przy poparciu Ministerstwa Bu- downictwa wybudowany zosta³ budynek mieszkalny przy ul. Kruczej, zasiedlony na pocz¹tku 1960 r. przez 80 rodzin pracowników Najwy¿szej Izby Kontroli i Mini- sterstwa Budownictwa. Miêdzy innymi i ja otrzyma³em tam mieszkanie. Przemiany paŸdziernikowe 1956 r. spowodowa³y, ¿e doœæ liberalnie, w porów- naniu z poprzednim okresem, przyjmowano kandydatów do pracy w NIK. Na przy- k³ad jeden z nowo przyjêtych chwali³ siê, ¿e jak by³ w Wehrmachcie na Wschodzie „czêsto drêtwia³ mu palec wskazuj¹cy prawej rêki”. Nie zabawi³ jednak d³ugo w ze- spole – odszed³ na stanowisko dyrektora w jednym ze zjednoczeñ przemys³u wêglo- wego na Œl¹sku. Inny te¿ by³ na Wschodzie, ale s³u¿y³ w pu³ku artylerii najciê¿szej – jak twierdzi³ – i by³ daleko od frontu. Jeszcze inny ju¿ wtedy otwarcie deklarowa³ przynale¿noœæ do narodowoœci œl¹skiej. Po wydarzeniach 1968 r. Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli zaczêli opuszczaæ prominent- ni pracownicy narodowoœci ¿ydowskiej. Wyje¿d¿ali do Szwecji, Austrii, rzadziej do Izraela. Doradca w naszym zespole, nie tak dawno jeszcze wicedyrektor zespo³u Micha³ Selinger, udawa³ siê do Izraela, gdzie ju¿ wczeœniej znalaz³ siê jego syn. W przeddzieñ wyjazdu zorganizowano mu uroczyste po¿egnanie. Koledzy z grupy

* Czêœæ III wspomnieñ; czêœæ I zob. „Kontrola Pañstwowa” nr 1/2001, czêœæ II – nr 4/2002. [935] 40 lat w NIK 173 terenowej w Katowicach przywieŸli mu podarunek w postaci olbrzymiego pucharu z antracytu. Nieobecny w tym dniu w pracy dyrektor Jan Klimaszewski zadzwoni³ do mnie i prosi³, abym po¿egna³ M. Selingera w imieniu kierownictwa zespo³u. Micha³ Selinger, autentycznie wzruszony, zapowiedzia³, ¿e jak tylko urz¹dzi siê w no- wej ojczyŸnie, niezw³ocznie napisze do nas. Listu jednak¿e nigdy nie przys³a³. Po krótkim, bo zaledwie dwuletnim sprawowaniu urzêdu prezesa NIK (czerwiec 1969 r. – czerwiec 1971 r.) przez Zenona Nowaka, b. cz³onka Biura Politycznego KC PZPR, nast¹pi³o wydarzenie na miarê sensacji. W Najwy¿szej Izbie Kontroli pojawi³ siê genera³ Mieczys³aw Moczar. By³y minister spraw wewnêtrznych, za- stêpca cz³onka Biura Politycznego i sekretarz KC PZPR, budzi³ niepokój. Obawia- no siê weryfikacji i zwolnieñ. Ale nic takiego nie nast¹pi³o. Wzmog³a siê jedynie dyscyplina pracy. Na wstêpie nowy prezes NIK zapowiedzia³ bezwzglêdn¹ walkê z nieprawid³owoœciami w obszarach kontrolowanych przez NIK, natomiast od pra- cowników oczekiwa³ nale¿ycie udokumentowanych ustaleñ kontrolnych. Prezes NIK M. Moczar upodoba³ sobie nasz zespó³. Fascynowa³y go obrzêdy górnicze, jakie z okazji Barbórki odbywa³y siê w zespole. Nale¿a³y do nich m.in. nadawanie stopni górniczych, szpad honorowych, odznaczeñ górniczych, a nade wszystko ³awy piwne, na wzór obchodzonych w górnictwie od XVII w. zabaw przez tzw. bractwa gwarków. W zespole pracowa³o kilkunastu górników, absolwentów Akademii Górniczo-Hutniczej i Politechniki Œl¹skiej. Po studiach pracowali w ko- palniach wêgla na stanowiskach sztygarów, a nastêpnie podjêli pracê w NIK. Jeden z nich, st. insp. Andrzej Michalik, zapocz¹tkowa³ w zespole obchody Barbórki. Na dzieñ 4 grudnia (dzieñ wolny dla pracowników zespo³u) sprowadzano ze Œl¹ska „krupnioki”, beczkê piwa oraz kufle, ka¿dego roku inne. Raz nawet sprowadzi³em piêkne kufle z Tu³owic ko³o Opola, ze szlachetnej glinki tu³owickiej. Uczestnicz¹cy w spotkaniach prezes Moczar raczy³ nas wspomnieniami z walk partyzanckich w la- tach 1943–1944, kiedy to by³ dowódc¹ Obwodu Armii Ludowej na LubelszczyŸnie i KielecczyŸnie. Poza tym lubi³ dowcipy i przypowiastki górnicze. Prezes po zapoznaniu siê z instytucj¹ i warunkami pracy podj¹³ decyzjê o budo- wie oœrodka szkoleniowo-wypoczynkowego. Wybór pad³ na kompleks leœny nad Wkr¹, w Go³awicach. Na obszarze oko³o 7 ha wybudowany zosta³ oœrodek i oddany do u¿yt- ku we wrzeœniu 1975 r. Wielokrotnie porz¹dkowaliœmy otoczenie oœrodka w czynie spo³ecznym, a po pracy spotykaliœmy siê przy ognisku i pieczeniu kie³basek. Po urz¹dzeniu Go³awic rozpoczê³o siê szkolenie kandydatów do pracy w NIK, a dla ju¿ zatrudnionych – liczne kursy podnosz¹ce kwalifikacje. Czêsto organizowa- no tu narady przed- i pokontrolne oraz okresowe narady kierownictwa NIK z dyrek- torami zespo³ów i delegatur. Zosta³em wys³any na Studium Analiz Ekonomiczno- -Finansowych i Rachunkowoœci Przemys³owej, trwaj¹ce 300 godzin lekcyjnych i za- koñczone egzaminem. Wyk³adowcami na tym studium byli profesorowie SGPiS. Do koñca pracy w NIK zaliczy³em jeszcze 5 ró¿nych kursów. 174 Jerzy ¯elaskiewicz [936]

W 1975 r. Jan Klimaszewski odwo³any zosta³ ze stanowiska dyrektora Zespo³u Górnictwa i Energetyki i jednoczeœnie mianowany doradc¹ prezesa. Jego miejsce zaj¹³ starszy inspektor Tomasz Porowski, a nied³ugo potem wicedyrektorami zostali doradca Marian Bubak i starszy inspektor Marian Sorbian. Gdy w 1977 r. T. Porowski wyjecha³ do pracy w RWPG w Moskwie, dyrektorem Zespo³u GiE zosta³ Marian Bubak. Dyrektor M. Bubak postanowi³ zapoznaæ wszystkich pracowników zespo³u z or- ganizacj¹ i prac¹ jednostek resortu górnictwa i energetyki. Z jego upowa¿nienia uzgad- nia³em z dyrektorami zak³adów program szkolenia. Tak wiêc w latach 1978–1985 zwie- dziliœmy m.in.: kopalniê wêgla kamiennego „Siersza”, kopalnie wêgla brunatnego „Turów” i „Turoszów”, kopalniê soli „K³odawa”, zespó³ elektrowni „Siersza”, In- stytut Doœwiadczalny Energii Atomowej w Œwierku, Oœrodek Rozliczeniowy PW „Centrum” w Katowicach (komputery wielkoœci olbrzymich szaf, sprowadzone z Za- chodu, choæ by³y ju¿ wtedy urz¹dzenia du¿o nowszej generacji). W G³ównym Insty- tucie Górnictwa w Katowicach przedstawiono nam wizjê budowy na miarê XXI wieku – Lubelskie Zag³êbie Wêglowe. W ramach szkolenia niektórzy inspektorzy jeŸdzili do krajów RWPG, aby tam zapoznaæ siê z organizacj¹ pracy i postêpem w górnictwie i energetyce. Mnie uda³o siê wyjechaæ do Ostrawy i do Doniecka. Omal nie pojecha³em na Sardyniê, gdzie w kopalni wêgla pracowa³a na kontrakcie grupa polskich górników. Jeden z nich napisa³ skargê do prezesa NIK na krzywdz¹ce ich rozliczenia zarobków, niezgodne z podpisanymi kontraktami. Prezes d³ugo zastanawia³ siê nad propozycj¹ wys³ania tam kontroli, ale z uwagi na wysokie koszty delegacji – zrezygnowa³. Na wniosku napisa³: „Jeœli nie ma innych propozycji – ad acta”. Szkoda, bo ju¿ kupi³em sobie rozmówki polsko-w³oskie i zapisa³em siê na kurs jêzyka w³oskiego. Znajomoœæ w³o- skiego jednak mi siê przyda³a, gdy pojecha³em póŸniej na wycieczkê do W³och. Sejmowa Komisja Górnictwa, Energetyki i Chemii na posiedzeniu w marcu 1975 r. obradowa³a nad problemem stanu bhp w kopalniach wêgla kamiennego. Dyrektor Zespo³u GiE Tomasz Porowski, id¹c na posiedzenie tej komisji zabra³ mnie ze sob¹. Wczeœniej wiceprezes NIK Antoni Radliñski wystawi³ mi specjalne upowa¿nienie do wziêcia udzia³u w tym posiedzeniu. Komisja zapozna³a siê ze stanem bezpieczeñstwa i higieny pracy w kopalniach wêgla kamiennego, a nastêp- nie skonfrontowa³a sprawozdania Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z wynika- mi kontroli Zespo³u GiE Najwy¿szej Izby Kontroli. Pocz¹wszy od 1968 r. w pla- nie pracy Zespo³u GiE ujmowano rokrocznie temat: „stan bezpieczeñstwa i higieny pracy w kopalniach wêgla kamiennego”. Do opracowania tematyki, koordynacji kontroli i sporz¹dzenia zbiorczej informacji wyznaczano mnie. W kontrolach uczestniczyli przewa¿nie inspektorzy z Terenowej Grupy Zespo³u GiE w Kato- wicach, kierowanej przez Andrzeja ¯mudziñskiego, a od 1972 r. przez in¿yniera [937] 40 lat w NIK 175

Jerzego Pawlika. Czêsto zaprasza³em do wspólnej kontroli inspektorów pracy Zwi¹zku Zawodowego Górników. Resort górnictwa reprezentowali wiceminister z grup¹ doradców. On te¿ przedsta- wi³ sprawozdanie, podaj¹c w nim szczegó³owe dane o wypadkowoœci w kopalniach wêgla na podstawie statystyki GUS. Wed³ug sprawozdania sytuacja wygl¹da³a ca³- kiem nieŸle – s³u¿by techniczne i bhp w kopalniach wêgla i zjednoczeniach PW na wszystkich trzech zmianach bezustannie czuwa³y, aby prowadzone prace przygoto- wawcze i eksploatacyjne nie nara¿a³y górników na niebezpieczeñstwo kalectwa, a na- wet utraty ¿ycia; nak³ady finansowe na bhp stale wzrasta³y; co roku oddawano do eksploatacji nowe obiekty, s³u¿¹ce poprawie bezpieczeñstwa i higieny pracy górni- ków. O liczbie zaistnia³ych wypadków w 1974 r. mówiono doœæ enigmatycznie. Dyrektor Porowski, poproszony przez przewodnicz¹cego Komisji o przedstawie- nie wyników kontroli NIK, dokona³ ogólnego wprowadzenia, a nastêpnie wskaza³ mnie jako wykonawcê i autora informacji na ten temat oraz referenta. Szczegó³owo omówi- ³em wyniki kontroli przeprowadzonych w IV kwartale 1974 r. w 12 kopalniach wêgla kamiennego. Potwierdzaj¹c dzia³ania resortu zmierzaj¹ce do poprawy stanu bhp, zwró- ci³em uwagê na powszechne zani¿anie przez s³u¿by bhp w sprawozdaniach GUS licz- by wypadków lekkich, œrednich, a nawet ciê¿kich. Moja wypowiedŸ spotka³a siê z gwa³- townym sprzeciwem przedstawicieli ministerstwa. W o¿ywionej dyskusji pos³owie postanowili osobiœcie sprawdziæ warunki pracy górników na dole kopalni. Co cie- kawe, pos³owie bêd¹cy górnikami w ogóle nie zabierali g³osu. Wybrano kopalniê „Dymitrow” w Bytomiu i tam mieli spotkaæ siê 20 marca 1975 r. Do udzia³u w wizy- tacji przewodnicz¹cy sejmowej komisji zaprosi³ dyrektora T. Porowskiego i mnie. W wyznaczonym dniu pos³owie pod opiek¹ dyrektora kopalni, który o wizycie pos³ów dowiedzia³ siê z kilkudniowym wyprzedzeniem i nale¿ycie siê przygotowa³, zjechali na dó³ (zjecha³o tylko 8 pos³ów). Wœród nich nie by³o pos³ów górników. Chodniki, które prowadzi³y do wyrobiska na œcianie, gdzie pracowa³ kombajn, by³y wysprz¹tane i posypane py³em kamiennym, zapobiegaj¹cym wybuchowi py³u wê- glowego. Nikt nie œmia³ przed nami przejœæ tymi chodnikami, aby nie zabrudziæ py³u. Na przodku, do którego dotarliœmy co najmniej po godzinie, panowa³ idealny porz¹dek. Kombajn urabia³ ze œciany wêgiel i ³adowa³ go na taœmoci¹g. Brygada górników – jakby dopiero co wysz³a z ³aŸni, a koszule, spodnie i rêkawice przed chwil¹ pobrane z magazynu. Idealnie! Na czas wizytacji zatrzymano pracê kombajnu, a pos³owie przepytywali górni- ków, czy któryœ z nich uleg³ wypadkowi albo s³ysza³ o wypadkach towarzyszy pracy, które nie zosta³y zg³oszone? Gdzie tam – odpowiadali, stanu bezpieczeñstwa pracy pilnuje sztygar zmianowy, a inspektorzy z Okrêgowego Urzêdu Górniczego s¹ sta³y- mi goœæmi. Na koniec, po objaœnieniach przez nadsztygara technologii urabiania wê- gla i przesy³ania go taœmoci¹gami do szybu wydobywczego, wróciliœmy na powierzch- niê. Intrygowa³a mnie ci¹gle sprawa – dlaczego pos³owie górnicy nie zjechali na dó³. 176 Jerzy ¯elaskiewicz [938]

Dyrektor kopalni zaprosi³ ca³¹ delegacjê na wspólny obiad do sto³ówki kopal- nianej. Przys³uchuj¹c siê dyskusji o wra¿eniach pos³ów z pobytu na dole odnios³em wra¿enie, ¿e ich nie przekona³y wyniki kontroli NIK. S³ychaæ by³o nawet wypowie- dzi, ¿e NIK uprawia czarnowidztwo. Pos³owie górnicy nie uczestniczyli w dyskusji. W póŸniejszych latach komisja sejmowa ju¿ nie interesowa³a siê zagadnieniami bhp, co nie znaczy³o, ¿e zespó³ NIK zaprzesta³ tego typu kontroli. Po podpisaniu „Umowy spo³ecznej” 31 sierpnia 1980 r. w Gdañsku z Niezale¿nym Spo³ecznym Zwi¹zkiem Zawodowym „Solidarnoœæ” jak grzyby po deszczu pojawiaæ siê zaczê³y komisje zak³adowe. W resorcie górnictwa i energetyki, szczególnie w ko- palniach wêgla kamiennego, zaczê³y dzia³aæ niemal w ci¹gu tygodnia. Do NSZZ „Soli- darnoœæ” t³umnie ci¹gnêli górnicy do³owi i pracownicy powierzchniowi. Przewodni- cz¹cy komisji zak³adowych NSZZ „Solidarnoœæ” za jeden z najpilniejszych celów w swej dzia³alnoœci uznali rozliczenie dyrektorów i dzia³aczy PZPR z zaw³aszczonego maj¹tku zak³adów. Nieograniczone bowiem œrodki finansowe, jakimi dysponowa³y zarz¹dy ko- palñ wêgla kamiennego, by³y ³atwym do uszczkniêcia k¹skiem. Pewnego paŸdziernikowego dnia 1980 r. zosta³em wezwany do prezesa NIK Mieczys³awa Moczara. W jego gabinecie by³ dyrektor Zespo³u GiE Marian Bubak, a za chwilê wesz³o trzech górników, cz³onków KZ NSZZ „Solidarnoœæ” w Kopalni Wêgla Kamiennego „Lenin” w Weso³ej ko³o Mys³owic (obecnie KWK „Weso³a”). Przyjechali z proœb¹ o odwo³anie z kontroli inspektora A.M., który ich zdaniem nie doœæ skutecznie „rozlicza³” dyrektora kopalni i w zwi¹zku z tym prosili o wydele- gowanie innej osoby. Utkwi³ mi w pamiêci pe³en patosu ich apel do M. Moczara, który brzmia³ mniej wiêcej tak: „Panie generalne, tylko Panu ufamy. Tylko Pan mo¿e zrobiæ porz¹dek w naszej ojczyŸnie. Wydelegowa³a nas do Pana ca³a za³oga kopal- ni”. Tu wymienili wszystkie – ich zdaniem – nieprawid³owoœci, jakich dopuszczaj¹ siê dyrektorzy i dzia³acze partyjni. Po tych s³owach M. Moczar wyraŸnie ukontentowany zwróci³ siê do dyrektora M. Bubaka: „Proszê spe³niæ proœbê tych panów”, a do mnie: „Macie niezw³ocznie udaæ siê na kontrolê i zbadaæ zasadnoœæ zarzutów, jakie przedstawili panowie. O wy- nikach kontroli proszê mnie poinformowaæ”. Chc¹c nie chc¹c nastêpnego dnia pojecha³em do Katowic i zainstalowa³em siê w KWK „Lenin”. By³a to jedna z najwiêkszych kopalñ wêgla kamiennego. Tutaj w 1975 r. (nie jestem pewny daty) I sekretarz KC KPZPR Leonid Bre¿niew otrzy- ma³ z r¹k górników insygnia górnicze i zosta³ honorowym górnikiem tej kopalni. Lista zarzutów przeciwko dyrektorowi kopalni by³a znaczna. Musia³em zaczynaæ od nowa, gdy¿ poprzednik nie przekaza³ mi ¿adnych ustaleñ. Trafi³em m.in. na sprawê budowy dwóch willi czêœciowo ze œrodków kopalni: jednej, górskiej w Zawoi, a dru- giej obok du¿ego kompleksu leœnego na dwuhektarowej dzia³ce niedaleko Koniecpo- la. Budow¹ tych willi kierowali in¿ynierowie tak¿e zatrudnieni w kopalni. Willa w Za- woi budowana by³a z bali modrzewiowych, zamawianych na prowadnice w szybach [939] 40 lat w NIK 177 kopalni. Wszystkie materia³y, w tym fragmenty marmurów, wliczane by³y w koszty kopalni. Na dodatek nawet sekretarz POP PZPR w Zawoi by³ na etacie kopalni. W pokoju, w którym pracowa³em, przebywa³o stale dwóch opiekunów kopalni z ramienia s³u¿by bezpieczeñstwa z Komendy MO w Mys³owicach. Byli doœæ wy- straszeni i próbowali hamowaæ moj¹ dzia³alnoœæ kontroln¹, z drugiej zaœ strony dzia- ³acze KZ NSZZ bez przerwy patrzyli mi na rêce i domagali siê dokumentowania wszystkich nieprawid³owoœci, które mi „podrzucali”. Pod koniec trzeciego miesi¹ca pobytu w kopalni przewodnicz¹cy KZ „Solidarno- œci” zawiadomi³ mnie, ¿e ca³a za³oga kopalni domaga siê informacji o dotychczaso- wych ustaleniach kontroli. „Opiekunowie” radzili mi, abym nie wystêpowa³ przed za³og¹, bo mo¿e to siê Ÿle skoñczyæ. Nie mówili dla kogo. Odpar³em – czy mam uciec z kopalni? Poprosili wtedy o zgodê, aby mogli nagraæ spotkanie. Nie widzia³em po- wodów, aby siê nie zgodziæ. Tymczasem kilka dni wczeœniej zaprosi³ mnie do siebie I sekretarz KZ PZPR. W³aœnie niedawno wróci³ z narady partyjno-ekonomicznej, pro- wadzonej w Katowicach przez wicepremiera Aleksandra Kopcia. Poinformowano tam zebranych dyrektorów i I sekretarzy, ¿e zapad³a decyzja przerwania wszystkich kon- troli rozliczeniowych, prowadzonych przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, w tym i przeze mnie. Niezw³ocznie zadzwoni³em do dyrektora Bubaka z zapytaniem, czy to prawda. Nic podobnego – odpar³. Przysy³am ci do pomocy starszego inspektora Jana Knedlera, abyœ szybciej zakoñczy³ kontrolê. Do koñca kontroli sekretarza KZ ju¿ nie spotka³em. Tymczasem w hali przygotowano na balkonie mikrofon i rozwieszono g³oœniki. Oko³o godziny 14oo, po wyjeŸdzie za³ogi z I zmiany, a przed zjazdem II zmiany, zaczêli gromadziæ siê górnicy. Zebra³o siê ich oko³o 3 tysiêcy (tak¹ informacjê prze- kaza³ mi naczelny in¿ynier, zastêpuj¹cy usuniêtego dyrektora) i zaczêli skandowaæ: „inspektor”, „inspektor”. Wyszed³em na balkon w towarzystwie Jana Knedlera. Przez ponad 2 godziny referowa³em ustalenia kontroli, przerywane czêsto gromki- mi brawami. Najbardziej rozbawi³a zebranych informacja, ¿e Komisja Zak³adowa ZZG podjê³a uchwa³ê, na mocy której nowo narodzone dziecko pracownika kopalni otrzy- ma ksi¹¿eczkê PKO z wk³adem 5 tysiêcy z³. Pierwsz¹ i jedyn¹ osob¹, której wyp³aco- no powy¿sz¹ kwotê by³ dyrektor kopalni, któremu w³aœnie urodzi³o siê dziecko. Na zakoñczenie górnicy gratulowali mi wyst¹pienia, chocia¿ ani razu nie wy- mieni³em nazwiska dyrektora, to i tak wiedzieli o kogo chodzi. Doniesienie do Prokuratury Wojewódzkiej w Katowicach pisa³em kilka miesiê- cy, z udzia³em radcy prawnego w zespole Jana Jareckiego. Zamieœciliœmy sporo uzu- pe³nieñ i wyjaœnieñ i wys³aliœmy do prokuratury pod koniec lipca 1981 r. Tymczasem nast¹pi³y wydarzenia, które dopiero potem skojarzy³em, ¿e mog³y siê ³¹czyæ z kontrol¹ w KWK „Lenin”. W po³owie sierpnia 1981 r. w moim miesz- kaniu zjawi³o siê dwóch milicjantów. Byli niezwykle grzeczni. Poprosili o dowody osobiste moje i ¿ony oraz obejrzeli mieszkanie. Na pytanie, czemu zawdziêczamy 178 Jerzy ¯elaskiewicz [940] ich wizytê, odparli, ¿e chodzi im o naszego syna Krzysztofa, który w³aœnie dosta³ wezwanie do odbycia s³u¿by wojskowej w Szkole Podchor¹¿ych Rezerwy Artylerii w Toruniu i zbieraj¹ o nim opiniê. Syn ukoñczy³ w czerwcu studia na SGPiS i we wrzeœniu mia³ siê zg³osiæ w Toruniu. Wyda³o nam siê to podejrzane, bo u znajome- go, którego syn tak¿e dosta³ wezwanie do odbycia s³u¿by w tej samej szkole, mili- cjanci nie byli i nikt nie pyta³ o ich syna. A¿ do og³oszenia stanu wojennego zacho- dzi³em w g³owê, jaki by³ naprawdê cel wizyty milicjantów. Nagranie mego wyst¹pienia w KWK „Lenin” trafi³o do Komendy Wojewódzkiej MO w Katowi- cach. Dowiedzia³em siê o tym gdzieœ w marcu 1982 r. Mimo wielokrotnych monitów Zespo³u GiE NIK Prokuratura Wojewódzka w Katowicach nie podejmowa³a ¿adnych dzia³añ w sprawie ujawnionych nadu¿yæ w KWK „Lenin”. Wkrótce og³oszony zosta³ stan wojenny i w tej materii nic siê ju¿ nie dzia³o. Akta wszystkich kontroli rozliczeniowych Zespo³u GiE zamkniête zosta- ³y w szafie pancernej. W kontrolach rozliczeniowych prowadzonych przez Zespó³ Górnictwa i Ener- getyki wyró¿ni³ siê aktywnoœci¹ jeden z doradców. Gdzieœ we wrzeœniu 1981 r. na- wi¹za³ on kontakt z Zarz¹dem Regionu Mazowieckiego „Solidarnoœci” i podj¹³ pró- bê za³o¿enia w Najwy¿szej Izbie Kontroli Komisji Zak³adowej NSZZ „Solidarnoœæ”. Maj¹c poparcie kilku pracowników Zespo³u GiE, podj¹³ rozmowy w innych zespo- ³ach i departamentach. Na wieœæ o tym Komitet Zak³adowy PZPR przyst¹pi³ do kontr- ataku. Nakazano odbycie zebrañ otwartych we wszystkich jednostkach organizacyj- nych z udzia³em osób z kierownictwa Izby. Do Zespo³u GiE przyby³ na zebranie wiceprezes NIK Tadeusz Bejm. Gdy okaza³o siê, ¿e nie wszyscy potêpili inicjatora powo³ania w NIK NSZZ „Solidarnoœæ,” gwa³townie opuœci³ zebranie. Nastêpnego dnia wobec zwolenników „Solidarnoœci” zastosowano ró¿nego rodzaju represje par- tyjne i administracyjne. Tak zakoñczy³a siê pierwsza próba za³o¿enia w Najwy¿szej Izbie Kontroli niezale¿nego zwi¹zku zawodowego. Potem okaza³o siê, ¿e liczba cz³on- ków i sympatyków „Solidarnoœci” nie by³a taka ma³a, ale wstêpowali do zwi¹zku poza nasz¹ instytucj¹. W 1995 r. wpad³a mi do rêki ksi¹¿ka Aleksandra Kopcia, by³ego wicepremiera w rz¹dzie J. Piñkowskiego, odpowiedzialnego za gospodarkê (sierpieñ 1980 r. – luty 1981 r.), pt. „Kto zdradzi³” (Wyd. Projekt, 1995). Pisze w niej m.in. o naradzie par- tyjno-gospodarczej w resorcie górnictwa 15 grudnia 1980 r., podczas której dyrek- torzy kopalñ, a wœród nich dyrektor KWK „Lenin”, mówili: „Albo bêdziemy pilno- waæ roboty na kopalni i za³o¿onego programu, albo bêdziemy pilnowaæ naszych domów przed inspektorami NIK, którzy w ogródkach licz¹ nam kwiatki, a w do- mach mierz¹ chodniki, dywany i gardiny” (tj. firanki – przyp. J.¯.). Dalej pisze, ¿e spotka³ siê z M. Moczarem, domagaj¹c siê wstrzymania kontroli rozliczeniowych. Rzekomo otrzyma³ zgodê, ale nic siê nie zmieni³o. W dalszym ci¹gu pracownicy zespo³u GiE NIK prowadzili kontrole w kopalniach, a¿ do og³oszenia stanu wojen- [941] 40 lat w NIK 179 nego. Pod koniec 1980 r. – jak pisze A. Kopeæ – „Zespó³ Górnictwa i Energetyki NIK na podstawie imiennych skarg z 45 kopalñ i innych zak³adów resortu górnic- twa podj¹³ kontrolê 21 zak³adów pracy. W zwi¹zku z wynikami kontroli NIK, do 22 grudnia zwolniono z zajmowanych stanowisk kierowniczych 19 osób, a 7 spraw przekazano do organów œcigania”. Genera³ Czes³aw Kiszczak w artykule o M. Moczarze „Spisek grudniowy”1 pi- sa³ m.in.: „W latach 1980–1981 splugawiono, a nawet zaszczuto na œmieræ wielu niewinnych dzia³aczy pañstwowych i partyjnych”. Myœlê, ¿e komentarz jest tu zbêdny.

Jerzy ¯elaskiewicz

1 „Gazeta Wyborcza” z 7-8 kwietnia 2001 r. SYGNA£Y O KSI¥¯KACH

System finansowy w Polsce, praca zbiorowa, redaktorzy naukowi: Bogus³aw Pietrzak, Zbigniew Polañski, Barbara WoŸniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 839.

KSI¥¯KA UHONOROWANA NAGROD¥ ZESPO£OW¥ MINISTRA EDUKACJI NARODOWEJ I SPORTU.

Publikacja jest pierwszym w polskim piœmiennictwie ekonomicznym po 1989 r. podrêcznikiem akademickim ujmuj¹cym kompleksowo ca³okszta³t zagadnieñ sys- temu finansowego gospodarki narodowej. Jej redaktorami i wspó³autorami s¹ pra- cownicy Szko³y G³ównej Handlowej, Uniwersytetu Gdañskiego, Uniwersytetu War- szawskiego oraz Wy¿szej Szko³y Ubezpieczeñ i Bankowoœci, ³¹cz¹cy pracê akademick¹ z prac¹ w instytucjach polskiego systemu finansowego. Ksi¹¿ka sk³ada siê z trzech czêœci, poprzedzonych rozdzia³em wprowadzaj¹cym na temat systemu finansowego we wspó³czesnej gospodarce rynkowej oraz zakoñ- czonych rozdzia³em poœwiêconym problematyce krajowego systemu finansowego wobec globalizacji i integracji z Uni¹ Europejsk¹. Czêœæ pierwsza przedstawia rynkowy system finansowy. W poszczególnych roz- dzia³ach omówiono zagadnienia systemu bankowego, polityki pieniê¿nej, wymienial- noœci pieni¹dza, miêdzybankowego rynku pieniê¿nego, pozosta³ych segmentów rynku pieniê¿nego, a nastêpnie rynków: kapita³owego, walutowego, instrumentów pochod- nych, ubezpieczeniowego oraz struktury i funkcjonowania systemu p³atniczego. Czêœæ druga odnosi siê do publicznego systemu finansowego. Przedstawiono tu zarówno problemy instytucjonalno-organizacyjne, jak i zagadnienia zarz¹dzania fi- nansami pañstwa oraz finansami samorz¹du terytorialnego. Omówiono tak¿e pro- wadzenie polityki fiskalnej oraz kwestie zarz¹dzania d³ugiem publicznym. Czêœæ trzecia dotyczy gospodarki finansowej sfery realnej (podmiotów niefi- nansowych), tj. finansów gospodarstw domowych i przedsiêbiorstw. Choæ nie zo- sta³y one zaliczone do systemu finansowego, to jednak procesy w nich zachodz¹ce maj¹ du¿e, czasem nawet kluczowe, znaczenie dla jego rozwoju. Polecamy tê ksi¹¿kê nie tylko ze wzglêdu na to, i¿ stanowi ona kompendium wiedzy s³u¿¹cej œrodowisku akademickiemu oraz rozwojowi zawodowemu prakty- [943] 181 ków, lecz równie¿ dlatego, ¿e jej wspó³autork¹ jest wyk³adowca Szko³y G³ównej Handlowej dr Czes³awa Rudzka-Lorentz, a jednoczeœnie dyrektor Departamentu Administracji Publicznej w Najwy¿szej Izbie Kontroli i cz³onek Komitetu Redak- cyjnego „Kontroli Pañstwowej”.

*

Antoni Z. Kamiñski, Bart³omiej Kamiñski: Korupcja rz¹dów. Pañstwa poko- munistyczne wobec globalizacji, Wydawnictwo TRIO: Instytut Studiów Politycz- nych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2004, s. 292. G³ównym przedmiotem rozwa¿añ autorów s¹ trzy grupy problemów: korupcja, jakoœæ rz¹dzenia oraz globalizacja. Spoiwem ³¹cz¹cym te zagadnienia jest analiza zwi¹zku miêdzy funkcjonowaniem pañstwa a wzrostem gospodarczym. Autorzy sta- rali siê odpowiedzieæ na pytanie, czym jest obecna fala globalizacji, przeanalizowali rolê pañstwa w jej kontekœcie, wskazali na znaczenie Miêdzynarodowego Funduszu Walutowego, Banku Œwiatowego i Œwiatowej Organizacji Handlu w rozwoju gospo- darki œwiatowej. Omówili nastêpnie zagadnienie korupcji w spo³eczeñstwach poko- munistycznych w zwi¹zku ze zmianami ustrojowymi, przedstawili ró¿nice i podo- bieñstwa podstawowych wyborów dokonanych przez te pañstwa w drodze odchodzenia od systemu centralnego planowania oraz zwi¹zki miêdzy jakoœci¹ rz¹- dów a korupcj¹. Sformu³owali tak¿e najwa¿niejsze obserwacje i wnioski dotycz¹ce korupcji, sposobu poprawy jakoœci rz¹dzenia i wzrostu gospodarczego.

Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej oraz przepisy wprowadzaj¹ce, ze s³owem wstêpnym Jerzego Romana Feliñskiego, Wydawnictwo „sigma”, Skierniewice 2004, s. 197. W lipcu 2004 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwali³ dwie powi¹zane ze sob¹ ustawy reguluj¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ przedsiêbiorców w Polsce w no- wych uwarunkowaniach, uwzglêdniaj¹cych cz³onkostwo w Unii Europejskiej. S¹ to: ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej oraz ustawa z 2 lipca 2004 r. – przepisy wprowadzaj¹ce ustawê o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej. Wiêk- szoœæ przepisów wymienionych ustaw wesz³a w ¿ycie 21 sierpnia 2004 r., niektóre nato- miast bêd¹ obowi¹zywa³y dopiero od 1 stycznia 2005 r. i od 1 stycznia 2007 r. Ksi¹¿ka zawiera teksty obydwu ustaw, a w s³owie wstêpnym autor omówi³ wprowadzone zmia- ny w stosunku do ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo dzia³alnoœci gospodarczej. Ustawa ta traci moc, z wyj¹tkiem art. 53-56, które obowi¹zuj¹ jeszcze do 31 grudnia 2004 r., oraz art. 7-7i, które maj¹ zastosowanie do 31 grudnia 2006 r. 182 [944]

Leokadia Orêziak: Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 266. Niniejsza praca przedstawia zasady oraz funkcjonowanie bud¿etu ogólnego Unii Europejskiej, a tak¿e koordynacjê polityki bud¿etowej, rzutuj¹c¹ na sytuacjê finan- sów publicznych w krajach cz³onkowskich. Autorka scharakteryzowa³a pozabud¿e- towe Ÿród³a finansowania, takie jak Europejski Fundusz Rozwoju oraz Europejski Bank Inwestycyjny, stan i perspektywê harmonizacji podatków oraz znaczenie roz- szerzenia Unii Europejskiej o nowe kraje cz³onkowskie dla przysz³oœci jej finansów. W publikacji zosta³y uwzglêdnione postanowienia Traktatu ustanawiaj¹cego Wspól- notê Europejsk¹ (TWE) w wersji obejmuj¹cej tak¿e zmiany wprowadzone do niego na mocy traktatu podpisanego w 2000 r. w Nicei.

Ró¿norodnoœæ biologiczna Polski. Drugi polski raport – 10 lat po Rio, pod redakcj¹ Romana Andrzejewskiego i Andrzeja Weigle, Narodowa Fundacja Ochro- ny Œrodowiska, Warszawa 2003, s. 284. Termin „ró¿norodnoœæ biologiczna” pojawi³ siê wraz z „Konwencj¹ o ró¿norod- noœci biologicznej”, og³oszonej podczas „Szczytu Ziemi” w Rio de Janeiro w 1992 r. Obejmuje on pojêcia powszechnie znane i stosowane, a mianowicie: ochrona przyro- dy, zrównowa¿one rolnictwo i leœnictwo czy te¿ szerzej – zrównowa¿ona eksploatacja zasobów przyrody, a wreszcie – rozwój zrównowa¿ony (zwany te¿ potocznie ekoro- zwojem). Niniejszy raport zawiera szczegó³ow¹ analizê stanu naszej przyrody, jej za- gro¿eñ, a tak¿e potrzeb i kosztów ochrony. (Pierwszy raport by³ wydany w 1993 r.). W czêœci I , zatytu³owanej „Stan”, autorzy charakteryzuj¹ trzy poziomy ró¿norodno- œci biologicznej, tj. poziom wewn¹trzgatunkowy (ró¿norodnoœæ genetyczna), gatun- kowy (ró¿norodnoœæ gatunków) oraz ponadgatunkowy (ró¿norodnoœæ zbiorowisk, ekosystemów i krajobrazów). W czêœci II – „Presja” skoncentrowano siê na tych sferach oddzia³ywañ cz³owieka, które w istotny sposób wp³ywaj¹ na stan ró¿norod- noœci naszej przyrody. W czêœci III – „Reakcja” omówiono najwa¿niejsze dokona- nia Polski w dzia³aniach na rzecz ochrony i zrównowa¿onego u¿ytkowania ró¿no- rodnoœci biologicznej. Szanowni Prenumeratorzy !

Koszt zaprenumerowania „Kontroli Pañstwowej” na 2005 r. nie zmieni³ siê i wynosi 72 z³ (w tym VAT – stawka O%) za 1 komplet, czyli 6 zeszytów (cena 1 zeszytu = 12 z³).

Uprzejmie prosimy o wp³acanie na nasze konto kwoty za prenumeratê na 2005 r. i o wys³anie – jednoczeœnie z dokonaniem wp³aty – zamówienia do redakcji z podaniem numeru NIP i upowa¿nieniem do wystawienia faktury bez Pañstwa podpisu. Dopiero po otrzymaniu wp³aty redakcja wystawi fakturê VAT z potwierdzeniem otrzymania tej wp³aty.

Terminy przyjmowania prenumeraty na 2005 r.: IV kwar- ta³ 2004 r. – I kwarta³ 2005 r.

Konto NIK: NBP O/O Warszawa, nr 06 1010 1010 0036 7822 3100 0000, Najwy¿sza Izba Kontroli, Prenumerata „Kontroli Pañstwowej” na 2005 r. SPIS TREŒCI

Iwona Sierpowska – Prokurator jako organ kontroli i ochrony prawa ...... 3 Janusz Witkowski – Rozwój statystyki pracy a jakoœæ informacji ...... 16 Pawe³ Wieczorek – Zró¿nicowanie poziomu rozwoju spo³eczno-gospodar- czego w Unii Europejskiej ...... 28 Krzysztof Zalega – Polityka strukturalna Unii Europejskiej w obszarze rolnictwa a zasady wspierania sektora rolnego w Polsce po akcesji... 45

* Irena Wyszyñska – Nowy system finansowania jednostek samorz¹du terytorialnego (Wybrane zagadnienia) ...... 70

USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI

Piotr Wasilewski – Ma³o skuteczna restrukturyzacja s³u¿by zdrowia ...... 90 Wojciech Dziurewicz – Jak nie s¹ budowane autostrady w Polsce ...... 100 Lech Witecki – Przygotowanie kadr administracji publicznej do funkcjo- nowania w Unii Europejskiej ...... 110

RELACJE, POLEMIKI

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – Zarys systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych w Polsce w latach 2004-2006...... 119

* Listy do redakcji Adam Zych – Podatek akcyzowy w drogownictwie ...... 137 [947] 185

Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI

Prezes Trybuna³u Obrachunkowego Rumunii w Warszawie – A.R...... 142 Prezes Narodowego Urzêdu Kontroli Bu³garii w NIK – A.R...... 143 Udzia³ delegacji NIK pod przewodnictwem prezesa Miros³awa Seku³y w spotkaniu Zarz¹du EUROSAI – A.R...... 144 Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w Narodowym Urzêdzie Kontroli Mongolii – A.R...... 145 * Wa¿ne posiedzenie Kierownictwa Najwy¿szej Izby Kontroli – bama ...... 146

TROCHÊ HISTORII...

Delegatury NIK o sobie – Poznañ Szkic do portretu poznañskiej delegatury Najwy¿szej Izby Kontroli – opr. Maciej Stercza³a...... 148

Lech Królikowski – Przyczynki do biografii Franciszka Szystowskiego – emigracyjnego prezesa NIK w latach 1980-1989 ...... 166 Jerzy ¯elaskiewicz – 40 lat w Najwy¿szej Izbie Kontroli. (Zapamiêtani ludzie i sprawy) ...... 172

Sygna³y o ksi¹¿kach ...... 180 Informacja dla prenumeratorów ...... 183 CONTENTS

Iwona Sierpowska – Prosecutor as an Organ Responsible for Auditing and Protecting the Law ...... 3

According to the Constitution, the Supreme Chamber of Control [the SCC] and the Ombudsman are the two organs responsible for state audit and protec- tion of the law. There exists another approach, which includes the Prosecutor into this class of organs, too. In the author’s opinion, the Prosecutor should not be classified strictly as one of organs responsible for audit and protection of the law; the Prosecutor can be viewed as one of quite many organs, which actually perform audit and protective functions. Classifying the Prosecutor too narrowly is controversial, since few features can be found that the Prose- cutor would have in common with the Ombudsman and the SCC. The Prosecu- tor functions rather as an organ responsible for protecting the law, and beco- mes involved in performing audit functions on an occasional basis. Even changing the role of the Prosecutor’s Office and amending the Prosecutor’s status in the Constitution, will not make the Prosecutor’s Office an institution of audit and protection of the law. It will always remain an organ of prosecu- tion in the first place.

Janusz Witkowski – Developments in Labor Statistics and the Quality of Information ...... 16

Facing the dynamic changes, which occurred in Poland’s labor market throughout the period of economic transition, statistics had not only to present the facts, but also highlight their conditions and consequences. Such expecta- tions translated into the broadly understood statistics quality, characterized mainly in terms of technical significance of data, timely access to data, exact- ness and high level of specificity of data, combined with systemic character of information. Labor statistics restructuring in Poland was carried out in three phases - the first one consisted in harmonizing Polish with international stan- dards; the second focused on meeting the needs voiced by decision-makers at the macroeconomic level, and by labor analysts looking for additional data of national significance; the third one focused on the need to describe changes occurring on the labor market in a more comprehensive way that would permit to present many aspects of its functioning. [949] 187

Pawe³ Wieczorek – Differentiation of Social and Economic Development Levels across the EU ...... 28

The expanded EU is a highly diversified organism; it comprises a mosaic of areas characterized by different levels of wealth or poverty. Although ef- forts at diminishing developmental disharmonies consume a considerable part of the EU budget, the degree of cohesion of states and regions is still too low. Enlarging the EU by 10 relatively poor states will slow down this process. Disproportion in social and economic growth is historically conditioned, as a consequence of long-term changes in EU member-states’ social and economic structures. In particular, it is caused by the deepening European integration, establishing the internal market along with the economic and monetary union, and the common currency zone. Particular member states and regions in diffe- rent ways take advantage of opportunities created by integration. Important are the consequences of accepting relatively poor states, such as Ireland, Gre- ece, Spain, Portugal, and recently - Poland with seven other Central and East European countries as new UE members. Recently expanded to include 25 member states, the EU acquires a new quality, and becomes a new a political, social and economic structure, different from the old 15 in every respect.

Krzysztof Zalega – Principles for Supporting Poland’s Agricultural Sector in the Context of EU Structural Policies in Agriculture ...... 45

Recognition of the need to carry out deep structural changes in agricultu- re across many EU member states, makes the CAP most advantageous of all EU structural policies. Hence it obtains the strongest support among all chap- ters existing in the economies of EU member states. Almost one half of the EU budget is annually spent on supporting structural transformations in agricul- ture and development of rural areas. The EC expects occurrence of serious problems with Poland’s making use of structural funds, in spite of improve- ments reported at the stage of preparations for implementation of structural policies.

* Irena Wyszyñska – A New System of Funding Local - Government Units (Selected Problems) ...... 70

Since January 1, 2004, a new system of funding local - Government units has come into life. The Act from 13 November, 2003, lists sources, rules for establishing and collecting revenues, establishing and allocating general sub- 188 [950] sidies as well as special purpose subsidies from the state budget. This Act has essentially changed the structure of revenues of local-Government units by way of increasing the share of their own incomes, and diminishing the share of subsidies and subventions. The target system of local-Government finances, established by virtue of the Act, will come into life in 2006. Until then local- Government finances will be managed on the basis of transitory regulations.

THE SETTLEMENTS OF SOME CONTROLS

Piotr Wasilewski – Restructuring the Health Service Ineffectively ...... 90

Audit findings indicate that restructuring actions taken in health care cen- ters failed to bring about expected results in one third of audited units. In the said units new restructuring programs were developed and implemented in an ineffective way. Improvement in property management never occurred, while cases of incorrect use of budget allocations were disclosed. Audit findings justified the assessment that insufficient restructuring effects, among others, were consequences of improper methodologies applied by the Minister of He- alth, and mistakes committed by management in some units.

Wojciech Dziurewicz – How Highways in Poland Are Never Built...... 100

In the past years construction of highways in Poland made subject of three audits. They showed that public administration failed to create suitable condi- tions for that task to be completed. Progress promised in Government pro- grams never occurred, attempts at intensifying works, made on the basis of the Paid Highway Act, amended at the end of November, 2002, never succeeded. Neither did the initiative taken in mid-2002 by the Minister of Infrastructure in order to “radically speed up the pace of opening new highways”. The core reason of inadequate progress in this field is shortage of financial resources as compared to needs.

Lech Witecki – Preparing Public Administration Staff for Functioning in the EU ...... 110

Findings from audits completed so far indicate that subsequent Govern- ments took actions aimed at preparing staff in administration for performing tasks related to using foreign aid resources. Still much remains to be done, in particular in the field of staff training in local-Government administration. [951] 189

On the basis of a report prepared by the Office of the Committee for European Integration, and dealing with public administration staff preparedness, it can be said that efficient performance of tasks related to EU integration would require employing considerably greater numbers of public servants.

RELATIONS, POLEMICS

Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski – An Outline of the System for Structural Funds Implementation in Poland between 2004 and 2006 ...... 119

Letters to the Editor Adam Zych – Excise Tax in Road Building and Management...... 137

FROM THE LIFE OF THE SUPREME CHAMBER OF CONTROL

President of the Accounting Chamber of Rumania Visiting Warsaw – A.R...... 142 President of the National Audit Office of Bulgaria Visiting the SCC – A.R...... 143 Participation by the SCC Delegation Chaired by Mr. Miros³aw Seku³a President of the SCC in the EUROSAI Governing Board Meeting – A.R...... 144 President of the SCC Visiting the National Audit Office of Mongolia – A.R...... 145

* Important SCC Top Management Meeting – bama...... 146

A BIT OF HISTORY...

SCC Field Offices in Self-Portraits – Poznañ Sketch for Drawing a Portrait of the Poznañ SCC Field Office – prep. by Maciej Stercza³a ...... 148

* 190 [952]

Lech Królikowski – Contributions to Biography of Franciszek Szystowski – President of the SCC in Exile ...... 166 Jerzy ¯elaskiewicz – 40 Years with the SCC (People and Issues Remembered) ...... 172

Notes About New Books ...... 180 Information for Subscribers ...... 183 KOMITET REDAKCYJNY:

Zbigniew Cieœlak, Barbara Doliñska, Jacek Jagielski, Adam Lipowski, Teresa Liszcz, Barbara Matosiuk (redaktor naczelna), Jacek Mazur, Ma³gorzata Niezgódka-Medek, Czes³awa Rudzka-Lorentz, Janusz Witkowski, Marek Zaj¹ka³a.

WYDAJE NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI

Adres redakcji: Najwy¿sza Izba Kontroli, 00-950 Warszawa, ul. Filtrowa 57, Telefon: centrala NIK: 444-5000; red. nacz. Barbara Matosiuk, p. 5011, tel. 444-5401 i 5401; sekr. red. Barbara Doliñska, p. 5013, tel. 444-5739 i 5739; red. Joanna Kulicka, red. Barbara Odoliñska, p. 5012, tel. 444-5781 i 5781; prenumerata: tel. 444-5781, p. 5012. Nasz adres w sieci INTERNET: e-mail: [email protected]; http://www.nik.gov.pl

Cena egzemplarza – 12 z³. Prenumerata roczna – 72 z³. Wp³aty na konto: NBP O/O Warszawa, nr 06 1010 1010 0036 7822 3100 0000, Najwy¿sza Izba Kontroli.

Nak³ad 1000 egz. Papier xerox 80 g. Oddano do sk³adu w wrzeœniu 2004 r. Sk³ad, ³amanie, druk ok³adek: Oficyna Drukarska WiP, Mszczonów. Druk i oprawa: Poligrafia NIK. Fot. archiwum del. Poznañ Fot. archiwum del. Poznañ oy o rdi 20 . gah Dlgtr NK w onnu pz u.D¿noe 9H. przyul.Do¿ynkowej wPoznaniu DelegaturyNIK grudnia2002r.)gmach Nowy (od Mgr JoannaAlicjaPelc–dyrektorDelegaturyNIKwPoznaniu odgrudnia2000r. Marcinkowskiego 23. Przedwojenny budynekOkrêgowejIzbyKontroliPañstwowej wPoznaniu,al.Karola dzia³alnoœci¹ delegaturypoznañskiej. Wiceprezes Najwy¿szejIzbyKontroli PiotrKownackisprawuj¹cybezpoœredninadzórnad

Fot. ze zbiorów Biblioteki Uniwersyteckiej UAM w Poznaniu Fot. Danuta Bolikowska Fot. Archiwum Pañstwowe w Poznaniu Okólnik prezesaNIKz1928r. dotycz¹cynagannychzachowañniektórychpracownikówIzby. poznañskiej jednostki NIK Edwarda Morskiego. Okrêgowej IzbyKontroliPañstwowejwPoznaniuMiko³aja Zawadzkiegodlapracownika Upowa¿nienie doprzeprowadzeniakontroliwystawionew1928r. przezwieloletniegoprezesa

Fot. Archiwum Pañstwowe w Poznaniu Fot. zbiory prywatne Fot. archiwum del. Poznañ Zaœwiadczenie o ukoñczeniu kursu kontrolerów wydane Przemys³awowi Zagierskiemu. regowania, i to nie tylko szoferom. Prezes F. JóŸwiakczêœciejdawa³„ideowedrogowskazy”ni¿mianowaniaczyprzesze- doradca technicznyWaldemar¯o³êdowski.Spotkanieudane,pogoda ihumordopisuj¹. lewej: doradcatechnicznyKazimierzPierzchlewicz, ekonomicznyEdwardKalman, Skrzynki k.Poznania(wrzesieñ2002r.) –spotkanieintegracyjne;obokPanidyrektorstoj¹od specjalista KrzysztofP³oszewski,g³.ZbigniewStasiak. doradca Mieczys³awGierak,wicedyrektorRyszardPelczar, specjalistaStefaniaPiechota, w NIKnaemeryturê(wrzesieñ2002r.) –stoj¹odlewej:dyrektordelegaturyJoanna A.Pelc, pracy Po¿egnanie doradcyekonomicznegoMieczys³awaGieraka,odchodz¹cegopo40latach

Fot. archiwum del. Poznañ Fot. archiwum del. Poznañ Fot. archiwum del. Poznañ Fot. zbiory prywatne Wanda Janicka, W³odzimierz Sugiero, Cezary Sobczak – b. dyrektor delegatury. Adam Iwaniszyn,Przemys³awZagierski–b.wicedyrektor delegatury,JózefIgnac, w starejsiedzibieprzyul.K.Libelta16.Siedz¹odlewej:MariaZalewska,RomanNawrocki, Spotkanie dyrekcjidelegaturyzemerytowanymipracownikami,18grudnia2002r. –jeszcze Przemys³aw Po³udnikiewicznaspotkaniuop³atkowymw2002r.. By³y dyrektordelegaturypoznañskiejCezarySobczak(zlewej)iby³ykontrolertejjednostki Fot. archiwum del. Poznañ Do¿ynkow¹. Pani¹ dyrektor na ulicê zw¹ naszejinstytucjiiprzewiezie Kalinowski zdejmietablicêzna- II piêtra.JeszczetylkoStefan gatura do2002r. zajmowa³aczêœæ Urzêdu MiastaPoznaniadele- ul. K.Libelta16.Wbudynku Delegatury NIKwPoznaniuprzy Po¿egnanie zestar¹siedzib¹

Fot. archiwum del. Poznañ Wizytacja delegatury przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê, któremu towarzysz¹ – wiceprezes Jacek Jezierski, sprawuj¹cy wówczas nadzór towarzysz¹ – wiceprezes Seku³ê, któremu NIK Miros³awa delegatury przez prezesa Wizytacja nad delegatur¹ oraz dyrektor generalny Józef Górny, siedz¹cy przy piêknym bukiecie; dyrektor Joanna A. Pelc zdaje sprawozdanie Joanna siedz¹cy przy piêknym bukiecie; dyrektor generalny Józef Górny, nad delegatur¹ oraz dyrektor z dzia³alnoœci Delegatury NIK w Poznaniu ). (czerwiec 2003 r. Fot. archiwum del. Poznañ Narada pracownikówDelegaturyNajwy¿szejIzbyKontroliwPoznaniu –kwiecieñ2004r. Kokociñski, doradcaekonomicznyBronis³awAdamczak. g³. specjalistaJolantaJankowska,doradcaekonomicznyEdwardKalman,Ryszard doradca ekonomicznyBarbaraModrzejewska,technicznyKazimierzPierzchlewicz, dyrektor Tadeusz Dziuba;napierwszymplanieodlewej:doradcatechnicznyJózefHeince, ul. Do¿ynkowej9H(styczeñ2003r.). Wg³êbisiedz¹:dyrektordelegaturyJoannaA.Pelciwice- Spotkanie œwi¹tecznepracownikówdelegaturypoprzeprowadzcedonowejsiedzibyprzy

Fot. archiwum del. Poznañ Fot. archiwum del. Poznañ Fot. Danuta Bolikowska Fot. Danuta Bolikowska w ZielonejGórze,atak¿ezadba³oœæoprzygotowanieswojegonastêpcy. ktorowi Wac³awowi Che³meckiemuzasumienn¹pracêisprawnekierowanieDelegatur¹NIK Prezes NIKMiros³awSeku³aiwiceprezes KrzysztofSzwedowskijeszczerazdziêkuj¹dyre- rêce” nastêpcydyr.RomanaFurtaka(siedziobok). z dobrzespe³nionegoobowi¹zkukierowaniadelegatur¹przez 14 latiprzekazaniajejw„dobre Na tymzdjêciubardzodok³adniewidaæ,¿edyrektorWac³aw Che³meckiczujezadowolenie gatury zielonogórskiej. NIK powierzy³kierowaniedelegatur¹szczeciñsk¹orazRomana Furtaka–dyrektoradele- rzystwie dwóchnowomianowanychdyrektorów:AndrzejaDonigiewicza,któremu prezes grafowaæ dotychczasow¹dyrektorDelegaturyNIKwSzczecinie,LucynêTazbir wtowa- Przed chwil¹zakoñczy³osiêposiedzeniekierownictwaju¿nakorytarzuuda³osfoto- Œrodowiska, RolnictwaiZagospodarowaniaPrzestrzennegowNIKAndrzejG³owacki. tury NIKwWarszawieMiros³aw Hamera,azlewejstronyd³ugoletnidyrektorDepartamentu w GdañskuStanis³awJarosz,obokuœmiechniêty,te¿nowomianowanywicedyrektor Delega- Przy stolekonferencyjnympierwszyzprawejtonowomianowanydyrektorDelegaturyNIK

Fot. Danuta Bolikowska Fot. Danuta Bolikowska