Revista De Ciencias Sociales Nº 16. Segunda Época
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Pedro Pírez y Facundo Labanca La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno* Introducción: sobre realidad, como veremos, no sigue esa la gobernabilidad directiva. metropolitana Además de esa percepción falsa, las proposiciones sobre la falta de gobierno Decir, como hacemos en el título, que la metropolitano eran el resultado de una ciudad metropolitana de Buenos Aires tensión normativa, en tanto que, por lo tiene gobierno, resulta contradictorio menos implícitamente, suponíamos que con proposiciones anteriores, ya que era necesario configurar un gobierno hemos afirmando que la fragmentación metropolitano que fuera a la vez local y metropolitana implica en el caso de Bue- central. nos Aires la ausencia de gobierno urba- Por último, las afirmaciones anterio- no para la aglomeración (Pírez, 1994). res suponían una perspectiva de gobier- Proponemos ahora una interpreta- no, entendiendo por tal a los aparatos ción diferente, ya que las anteriores pro- gubernamentales y sus relaciones con la posiciones se basaban en una percepción sociedad. parcial, que se concretaba en la fórmu- Esos cambios de perspectiva permi- la “muchos gobiernos, sin gobierno”. ten percibir –lo que es obvio– que el te- Esa proposición es parcial pues toma rritorio metropolitano es el “objeto” de en cuenta únicamente a los gobiernos más de un nivel gubernamental. Que locales, municipales. Al parecer, y sin junto con los municipios lo gobiernan, justificación, pensábamos únicamente en el caso de Buenos Aires, el gobierno en los gobiernos locales como posibles de la Provincia de Buenos Aires y el go- gobiernos urbanos, o en algún tipo de bierno federal. Entendemos también organización que los superase. Pero la que para conceptualizar ese caso nece- * Una versión anterior de este artículo fue presentado en el X Seminario Internacional de la Red Iberoame- ricana de Investigadores sobre Globalización y Territorio, Querétaro, México, mayo de 2008. Es parte de los trabajos llevados a cabo dentro del proyecto UBAC yT S012. revista de ciencias sociales, segunda época 217 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 sitamos una noción (tal vez sintética) se conforma por una gran cantidad de de gobierno, que se base en las relacio- gobiernos municipales (GM ) que tienen nes entre esas jurisdicciones (ínterjuris- una autonomía limitada. diccional). Entonces, es posible supo- Su estructura institucional es alta- ner que la orientación de los procesos mente compleja. En sus componentes resulta de un sistema de relaciones am- gubernamentales se observan cuatro ór- plio, Estado-sociedad civil, articulado denes diferentes: gobiernos municipa- con base en relaciones de poder social les, el gobierno de la Ciudad Autónoma y político. de Buenos Aires (GCABA ), el gobierno de Esa “función” de gobierno metropo- la Provincia de Buenos Aires (GPBA ) y el litano dependería de: a) cómo se resuel- gobierno federal (GF ). De acuerdo con ve la relación ínterjurisdiccional, res- las disposiciones tanto de la Constitu- pecto de sus condiciones institucionales ción Nacional, como de la Constitución (definición y distribución de atribucio- de la Provincia y su ley orgánica mu- nes y recursos) y políticas (relaciones de nicipal y la Constitución de la Ciudad acumulación de poder), y b) cómo se Autónoma de Buenos Aires, existe una resuelve la relación Estado-sociedad, se- suerte de trama de atribuciones y recur- gún los actores presentes en cada lugar y sos que distribuyen a esos gobiernos y momento y su peso (económico, social sus organismos con capacidad de toma y político) relativo, y de los sistemas de de decisiones y de acción en el territorio articulación, asociados con las tensiones metropolitano. Esa distribución de ca- propias de los modelos de desarrollo. pacidades consolida la fragmentación, dada la combinación de atribuciones y de recursos y de los territorios donde Organización y ellas se ejercen y ellos se aplican. funcionamiento Por otra parte, los organismos gu- gubernamental en la bernamentales actúan en la RMBA en re- RMBA : la estructura laciones con actores no estatales que, en de gobernabilidad conjunto, configuran una estructura de gobernanza. Se trata de este caso de una La RMBA (Región Metropolitana de multiplicidad de actores de diferente Buenos Aires) es un territorio urbano naturaleza: empresas privadas capitalis- que ocupa una superficie muy amplia tas, cooperativas, organizaciones no gu- (8.235 km2), con una población total en bernamentales, organizaciones de base 2001 de 12.142.618 de habitantes. Es un territorial y funcional, etcétera. territorio políticamente fragmentado: Las relaciones que se establecen en- dos unidades constitucionales federa- tre los núcleos de toma de decisiones y el das: la Ciudad Autónoma de Buenos conjunto de actores permiten hablar de Aires (CABA ) y la Provincia de Buenos una estructura de gobernabilidad como Aires (PBA ). La primera es, desde la re- un sistema jerárquico de relaciones que forma constitucional de 1994, una ins- se basa en áreas temáticas distribuidas titución análoga a la de las provincias y compartidas, en las que los actores to- argentinas, dicta su constitución y elige man decisiones en razón del lugar que a sus autoridades. Por otro lado, la PBA ocupan y desde el cual se vinculan. revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 218 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno Podemos describir esa estructura de grandes urbanizaciones cerradas que atendiendo a las capacidades de regula- ha puesto en manos de productores y ción y control dentro de la RMBA , identi- administradores privados esa capacidad ficando el sistema de actores en la toma para importantes segmentos del territo- de decisiones sobre los parámetros que rio metropolitano (Pírez, 2006). guían los comportamientos relativos a Los datos anteriores muestran la la producción y uso de la ciudad (cuadro fuerte fragmentación del AMBA y la dis- 1). Allí vemos que el 88% de las situacio- tribución de funciones en un conjunto nes corresponde con actores estatales y muy amplio de organismos guberna- que se distribuye entre las jurisdiccio- mentales de las cuatro jurisdicciones, y nes: el GF tiene una presencia relativa de actores no estatales, en gran medida algo mayor (25,64%) que las otras. Estas empresas privadas capitalistas. El trans- (GP , GM y GCABA ) participan con el mis- porte de autobuses parece sintetizar esa mo peso (21,79%) cada una. Las organi- situación. Las líneas que se mueven den- zaciones intergubernamentales apenas tro de los límites de un municipio son representan poco menos del 9% de las reguladas y controladas por ese GM , si decisiones. Como se muestra en el cua- conectan a más de un municipio es el dro 1, el GF tiene un rol normativo en la GP quien regula y controla, y si ingresan casi totalidad de las cuestiones. Ello se en la CABA lo hace el GF . Al mismo tiem- debe a su capacidad para establecer pa- po, esas jurisdicciones han concedido rámetros generales de regulación, váli- la producción del servicio a empresas dos para el conjunto del país, que deben privadas, y en la periferia se ha formado ser aceptados por las legislaciones pro- una cooperativa que presta el servicio en vinciales, respecto del medio ambiente. zonas en las cuales las empresas priva- En relación a las infraestructuras se tra- das no consideran rentable hacerlo. La ta de una cuestión histórica y, particu- baja calidad de las líneas de autobuses larmente, de lo que más adelante llama- explica la aparición de innumerables mos “centralización jurisdiccional”. servicios irregulares que, en pequeñas Además de esa presencia estatal, el unidades (combis), trasladan a usuarios 12% de las situaciones de decisiones de los sectores medios hacia el centro corresponde con actores no estatales. metropolitano. Más de la mitad son empresas privadas capitalistas, el resto son asociaciones de vecinos de barrios cerrados. La presen- Cómo se gobierna la RMBA cia de empresas privadas se debe a dos situaciones: los procesos de privatiza- La RMBA , como vimos, está sometida a ción de comienzos de la década de 1990 cuatro tipos de diferentes de organiza- que las integraron en la gestión de in- ciones gubernamentales (federal, pro- fraestructuras y servicios con una gran vincial, municipal y CABA ) que, como capacidad para planificar el territorio tendencia al menos, se articulan confor- metropolitano (distribución eléctrica, me a una suerte de división del trabajo gas natural, teléfonos),1 y la producción sectorial y territorial. Cada uno de esos 1 Hasta hace dos años también en agua y saneamiento. Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 219 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 Cuadro 1. Estructura de gobernabilidad. Gestión metropolitana urbano-ambiental. Actores involucrados y áreas temáticas Estatal No estatal Total Total % Sector Gobierno Gobierno CABA Gobierno Interguber- Total Empresas Total No federal provincial municipal namental Núm. % privadas ARUC Núm. % Núm. % Estatales estatales Agua y saneamiento 1 1 1 1 4 5,1 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Contaminación 1 1 1 1 1 5 6,4 0 0,0 5 5,6 100,0 0,0 Cuencas hídricas 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Desagües pluviales 1 1 2 2,6 0 0,0 2 2,2 100,0 0,0 Educación 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Espacios verdes 1 1 1 1 4 5,1 1 1 2 18,2 6 6,7 66,7 33,3 Inundaciones 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Red de gas 1 1 1,3 1 1 9,1 2 2,2 50,0 50,0 Distribución eléctrica 1 1 2 2,6