Pedro Pírez y Facundo Labanca La ciudad metropolitana de tiene gobierno*

Introducción: sobre realidad, como veremos, no sigue esa la gobernabilidad directiva. metropolitana Además de esa percepción falsa, las proposiciones sobre la falta de gobierno Decir, como hacemos en el título, que la eran el resultado de una ciudad metropolitana de Buenos Aires tensión normativa, en tanto que, por lo tiene gobierno, resulta contradictorio menos implícitamente, suponíamos que con proposiciones anteriores, ya que era necesario configurar un gobierno hemos afirmando que la fragmentación metropolitano que fuera a la vez local y metropolitana implica en el caso de Bue- central. nos Aires la ausencia de gobierno urba- Por último, las afirmaciones anterio- no para la aglomeración (Pírez, 1994). res suponían una perspectiva de gobier- Proponemos ahora una interpreta- no, entendiendo por tal a los aparatos ción diferente, ya que las anteriores pro- gubernamentales y sus relaciones con la posiciones se basaban en una percepción sociedad. parcial, que se concretaba en la fórmu- Esos cambios de perspectiva permi- la “muchos gobiernos, sin gobierno”. ten percibir –lo que es obvio– que el te- Esa proposición es parcial pues toma rritorio metropolitano es el “objeto” de en cuenta únicamente a los gobiernos más de un nivel gubernamental. Que locales, municipales. Al parecer, y sin junto con los municipios lo gobiernan, justificación, pensábamos únicamente en el caso de Buenos Aires, el gobierno en los gobiernos locales como posibles de la Provincia de Buenos Aires y el go- gobiernos urbanos, o en algún tipo de bierno federal. Entendemos también organización que los superase. Pero la que para conceptualizar ese caso nece-

* Una versión anterior de este artículo fue presentado en el X Seminario Internacional de la Red Iberoame- ricana de Investigadores sobre Globalización y Territorio, Querétaro, México, mayo de 2008. Es parte de los trabajos llevados a cabo dentro del proyecto u b a c yt s012.

revista de ciencias sociales, segunda época 217 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 sitamos una noción (tal vez sintética) se conforma por una gran cantidad de de gobierno, que se base en las relacio- gobiernos municipales (g m ) que tienen nes entre esas jurisdicciones (ínterjuris- una autonomía limitada. diccional). Entonces, es posible supo- Su estructura institucional es alta- ner que la orientación de los procesos mente compleja. En sus componentes resulta de un sistema de relaciones am- gubernamentales se observan cuatro ór- plio, Estado-sociedad civil, articulado denes diferentes: gobiernos municipa- con base en relaciones de poder social les, el gobierno de la Ciudad Autónoma y político. de Buenos Aires (g c a b a ), el gobierno de Esa “función” de gobierno metropo- la Provincia de Buenos Aires (g p b a ) y el litano dependería de: a) cómo se resuel- gobierno federal (g f ). De acuerdo con ve la relación ínterjurisdiccional, res- las disposiciones tanto de la Constitu- pecto de sus condiciones institucionales ción Nacional, como de la Constitución (definición y distribución de atribucio- de la Provincia y su ley orgánica mu- nes y recursos) y políticas (relaciones de nicipal y la Constitución de la Ciudad acumulación de poder), y b) cómo se Autónoma de Buenos Aires, existe una resuelve la relación Estado-sociedad, se- suerte de trama de atribuciones y recur- gún los actores presentes en cada lugar y sos que distribuyen a esos gobiernos y momento y su peso (económico, social sus organismos con capacidad de toma y político) relativo, y de los sistemas de de decisiones y de acción en el territorio articulación, asociados con las tensiones metropolitano. Esa distribución de ca- propias de los modelos de desarrollo. pacidades consolida la fragmentación, dada la combinación de atribuciones y de recursos y de los territorios donde Organización y ellas se ejercen y ellos se aplican. funcionamiento Por otra parte, los organismos gu- gubernamental en la bernamentales actúan en la r m b a en re- r m b a : la estructura laciones con actores no estatales que, en de gobernabilidad conjunto, configuran una estructura de gobernanza. Se trata de este caso de una La r m b a (Región Metropolitana de multiplicidad de actores de diferente Buenos Aires) es un territorio urbano naturaleza: empresas privadas capitalis- que ocupa una superficie muy amplia tas, cooperativas, organizaciones no gu- (8.235 km2), con una población total en bernamentales, organizaciones de base 2001 de 12.142.618 de habitantes. Es un territorial y funcional, etcétera. territorio políticamente fragmentado: Las relaciones que se establecen en- dos unidades constitucionales federa- tre los núcleos de toma de decisiones y el das: la Ciudad Autónoma de Buenos conjunto de actores permiten hablar de Aires (c a b a ) y la Provincia de Buenos una estructura de gobernabilidad como Aires (p b a ). La primera es, desde la re- un sistema jerárquico de relaciones que forma constitucional de 1994, una ins- se basa en áreas temáticas distribuidas titución análoga a la de las provincias y compartidas, en las que los actores to- , dicta su constitución y elige man decisiones en razón del lugar que a sus autoridades. Por otro lado, la p b a ocupan y desde el cual se vinculan.

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 218 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno Podemos describir esa estructura de grandes urbanizaciones cerradas que atendiendo a las capacidades de regula- ha puesto en manos de productores y ción y control dentro de la r m b a , identi- administradores privados esa capacidad ficando el sistema de actores en la toma para importantes segmentos del territo- de decisiones sobre los parámetros que rio metropolitano (Pírez, 2006). guían los comportamientos relativos a Los datos anteriores muestran la la producción y uso de la ciudad (cuadro fuerte fragmentación del a m b a y la dis- 1). Allí vemos que el 88% de las situacio- tribución de funciones en un conjunto nes corresponde con actores estatales y muy amplio de organismos guberna- que se distribuye entre las jurisdiccio- mentales de las cuatro jurisdicciones, y nes: el g f tiene una presencia relativa de actores no estatales, en gran medida algo mayor (25,64%) que las otras. Estas empresas privadas capitalistas. El trans- (g p , g m y g c a b a ) participan con el mis- porte de autobuses parece sintetizar esa mo peso (21,79%) cada una. Las organi- situación. Las líneas que se mueven den- zaciones intergubernamentales apenas tro de los límites de un municipio son representan poco menos del 9% de las reguladas y controladas por ese g m , si decisiones. Como se muestra en el cua- conectan a más de un municipio es el dro 1, el g f tiene un rol normativo en la g p quien regula y controla, y si ingresan casi totalidad de las cuestiones. Ello se en la c a b a lo hace el g f . Al mismo tiem- debe a su capacidad para establecer pa- po, esas jurisdicciones han concedido rámetros generales de regulación, váli- la producción del servicio a empresas dos para el conjunto del país, que deben privadas, y en la periferia se ha formado ser aceptados por las legislaciones pro- una cooperativa que presta el servicio en vinciales, respecto del medio ambiente. zonas en las cuales las empresas priva- En relación a las infraestructuras se tra- das no consideran rentable hacerlo. La ta de una cuestión histórica y, particu- baja calidad de las líneas de autobuses larmente, de lo que más adelante llama- explica la aparición de innumerables mos “centralización jurisdiccional”. servicios irregulares que, en pequeñas Además de esa presencia estatal, el unidades (combis), trasladan a usuarios 12% de las situaciones de decisiones de los sectores medios hacia el centro corresponde con actores no estatales. metropolitano. Más de la mitad son empresas privadas capitalistas, el resto son asociaciones de vecinos de barrios cerrados. La presen- Cómo se gobierna la r m b a cia de empresas privadas se debe a dos situaciones: los procesos de privatiza- La r m b a , como vimos, está sometida a ción de comienzos de la década de 1990 cuatro tipos de diferentes de organiza- que las integraron en la gestión de in- ciones gubernamentales (federal, pro- fraestructuras y servicios con una gran vincial, municipal y c a b a ) que, como capacidad para planificar el territorio tendencia al menos, se articulan confor- metropolitano (distribución eléctrica, me a una suerte de división del trabajo gas natural, teléfonos),1 y la producción sectorial y territorial. Cada uno de esos

1 Hasta hace dos años también en agua y saneamiento.

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 219 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 Cuadro 1. Estructura de gobernabilidad. Gestión metropolitana urbano-ambiental. Actores involucrados y áreas temáticas

Estatal No estatal Total Total % Sector Gobierno Gobierno c a b a Gobierno Interguber- Total Empresas Total No federal provincial municipal namental Núm. % privadas ARUC Núm. % Núm. % Estatales estatales Agua y saneamiento 1 1 1 1 4 5,1 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Contaminación 1 1 1 1 1 5 6,4 0 0,0 5 5,6 100,0 0,0 Cuencas hídricas 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Desagües pluviales 1 1 2 2,6 0 0,0 2 2,2 100,0 0,0 Educación 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Espacios verdes 1 1 1 1 4 5,1 1 1 2 18,2 6 6,7 66,7 33,3 Inundaciones 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Red de gas 1 1 1,3 1 1 9,1 2 2,2 50,0 50,0 Distribución eléctrica 1 1 2 2,6 1 1 9,1 3 3,4 66,7 33,3 Red teléfonos 1 1 1,3 0 0,0 1 1,1 100,0 0,0 Red vial 1 1 1 1 4 5,1 1 1 9,1 5 5,6 80,0 20,0 Residuos peligro- sos y patogénicos 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 RSD Disposición 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 RSD Recolección 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Salud 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Teléfonos 1 1 1,3 0 0,0 1 1,1 100,0 0,0 Seguridad 1 1 1 3 3,8 1 1 9,1 4 4,5 75,0 25,0 Tránsito 1 1 1 1 4 5,1 1 1 9,1 5 5,6 80,0 20,0 Autobuses 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Ferrocarriles 1 1 1,3 0 0,0 1 1,1 100,0 0,0 Ordenamiento territorial y usos del suelo 1 1 1 1 4 5,1 1 1 2 18,2 6 6,7 66,7 33,3 Suelo y vivienda social 1 1 1 1 4 5,1 0 0,0 4 4,5 100,0 0,0 Planificación urbana 1 1 1 1 4 5,1 1 1 2 18,2 6 6,7 66,7 33,3 Planificación estratégica 1 1 2 2,6 0 0,0 2 2,2 100,0 0,0 Total 20 17 17 17 7 78 100,0 6 5 11 100,0 89 100,0 87,6 12,4 % 25,64 21,79 21,79 21,79 8,97 100,0 54,55 45,45 100

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 220 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno fragmentos gubernamentales tiene a su sión gubernamental del trabajo, las cues- cargo, predominantemente, un ámbito tiones que hacen a la estructuración de la de toma de decisiones entendido en un r m b a tienden a corresponder a los niveles doble sentido, territorial y sectorial. superiores, provincial y federal, en lo que En términos territoriales, algunas implica un proceso de “centralización decisiones se toman para cada uno de jurisdiccional” de la toma de decisiones los territorios locales por sus gobiernos dentro del territorio metropolitano. particulares (municipios y c a b a ); otras Tal centralización se basa, institu- decisiones se toman para el conjunto de cionalmente, en el arreglo interjurisdic- los territorios municipales implicados, cional federal según el cual los asuntos sea para todos o algunos de ellos, por intermunicipales (como los conflictos parte del gobierno de la Provincia de entre municipios, la delimitación de sus Buenos Aires; por fin, algunas decisio- fronteras, los servicios intermunicipales, nes quedan a cargo del g f y se refieren etc.) deben ser atendidos por el gobier- a la totalidad del territorio metropoli- no provincial, mientras que los asuntos tano, abarcando tanto a la c a b a como interprovinciales deben ser resueltos al conjunto o a parte de los municipios o atendidos por el gobierno federal. provinciales. En consecuencia, en la medida que no En términos sectoriales también en- existe una organización gubernamen- contramos una división de tareas dentro tal propiamente metropolitana, todo de los niveles de la organización estatal. lo que tiene “naturaleza metropolita- Los g m tienden a destinar la mayor par- na”, en tanto que se trata de cuestiones te de sus acciones y recursos a cuestio- “translocales”, puede ser atendido por nes de orden social, vinculadas con la el nivel jurisdiccional superior: en este reproducción de la población local y caso el provincial en lo intermunicipal particularmente de aquella de meno- y el federal en lo interprovincial (o más res recursos; el g p tiende a responder a correctamente entre provincia y c a b a ). las necesidades de reproducción de la Tal ha sido la manera en que se han sociedad en términos más amplios, in- tomado un conjunto de decisiones fun- cluyendo particularmente las relaciones damentales que han hecho a la estructu- económicas y sus condiciones en todo el ración de la ciudad metropolitana. Desde territorio provincial; mientras que el g f , fines del siglo x i x la infraestructura de en cierta concurrencia con el provincial, agua y saneamiento quedó en la órbi- se hace cargo también de las condicio- ta del gobierno federal, para garantizar nes vinculadas con el crecimiento del condiciones de sanidad al conjunto de la desarrollo económico en el territorio de población cuando las municipalidades referencia, a partir de su involucramien- no eran capaces de hacerlo. A fines de la to en aspectos globales (precios, tasas, década de 1940, cuando se nacionaliza- inflación, etc.) y particulares al terri- ron los ferrocarriles, fue el gobierno fede- torio (infraestructuras, etc.). El g c a b a , ral quien se hizo cargo en todo el país, in- dada su particular naturaleza institucio- cluyendo las redes metropolitanas. Años nal, tiene atribuciones propias de una después al estatizarse las empresas priva- provincia y de un municipio. das de energía eléctrica que dependían De acuerdo con esa mencionada divi- de las municipalidades metropolitanas,

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 221 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 el servicio se centralizó en una empresa to social y económico metropolitano: la del g f . Cuando a fines de la década de regulación, planificación y expansión 1970 se descentralizaron las empresas de infraestructuras y servicios. En los federales de servicios, fue el g p b a quien últimos años, dentro del área del Minis- quedó a cargo en los municipios que se terio de Planificación Federal, Inversión habían agregado al Área Metropolitana Pública y Servicios funcionan los entes (a m ), de las redes y servicios de agua y reguladores de la prestación de los ser- saneamiento y energía eléctrica. El g f ar- vicios de transporte (ferrocarriles, red ticuló el territorio nacional por medio de de subterráneos, transporte público au- carreteras, cada vez más importantes des- tomotor interprovincial)2 electricidad, de la década de 1960. En la medida que gas, agua y saneamiento y corredores esa red se diseñó en forma radial con cen- viales. Con la excepción de la concesio- tro en la Ciudad de Buenos Aires, con el naria Agua y Saneamiento, cuyo princi- crecimiento metropolitano buena parte pal paquete accionario le corresponde de esas vías se convirtieron en la estruc- al gobierno nacional (90%) y es el encar- tura vial metropolitana y en los accesos a gado de planificar la cobertura de dicho la ciudad central. servicio,3 las restantes empresas, por el Esa división de tareas y la consecuen- contrario, tienen amplias atribuciones te particular centralización jurisdiccio- en lo que respecta a la planificación y las nal muestra un arreglo real que tiende a políticas estatales solo se limitan a con- superar técnicamente algunas de las de- trolar determinados aspectos (tarifas y bilidades de la gestión fragmentada. Sin calidad del servicio). Se trata de Edenor, embargo, al mismo tiempo arrastra la Edesur y Edelap, que tienen a su cargo ilegitimidad política de no corresponder la distribución y comercialización de la con los territorios de representación. energía eléctrica; Metrogas, que presta Veamos de manera más concreta la la distribución del gas natural; los dis- distribución de funciones gubernamen- tintos grupos económicos responsables tales, para preguntarnos luego sobre su de los principales ramales ferroviarios significación. metropolitanos y de los trenes subterrá- neos y los consorcios vinculados a los El rol del gobierno federal principales accesos viales.4 En todos los casos, como se mencio- El g f se hace cargo históricamente de los nó, el g f ejerce una regulación sectorial, soportes que permiten el funcionamien- que se ha expresado institucionalmente

2 En este caso las líneas de autobuses que comunican el territorio provincial con el de la c a b a . 3 El artículo 5° de la Ley 26.211 dispuso la nueva regulación de la empresa de agua y saneamiento (a y s a ), es- tablece la creación en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la Agencia de Planificación, para la coordinación integral de la planificación de las obras de expansión y mejoramiento del servicio, siendo responsable de cumplir la misión enunciada en el Marco Regulador aprobado por la Ley. 4 Las empresas son las siguientes: (concesión de las líneas Mitre y Sarmiento); Metrovías SA (incluye la red de subterráneos y la Línea Urquiza); Ferrovías SAC (concesionaria de las líneas Belgrano Norte); UGOFE SA (concesionaria de la Línea San Martín) y Transporte Metropolitanos Belgrano Sur SA (concesionaria de la Línea Belgrano Sur). En mayo del 2007 y, a raíz de los incumplimientos contractuales, el gobierno federal canceló la concesión que sobre la Línea Roca tenía la empresa Trenes Metropolitanos, esa fue

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 222 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno en numerosos entes5 cuya creación, mu- tionados por los gobiernos municipales. chas veces, se realizó sobre criterios de Desde ese año, esos planes pueden ser dudosa legalidad y sus acciones termi- aplicados directamente por el g f que, naron siendo, de facto, funcionales a los de tal manera, ha venido asumiendo un intereses económicos de las empresas.6 papel importante en la vinculación con Desde hace un lustro aproximada- los grupos sociales que, separándose de mente, se ha dado un proceso de “recen- las redes políticas municipales, acceden tralización” de las políticas de vivienda a la asistencia gracias a una vinculación que el g f había transferido hacia los go- directa con el g f . Esto se ha consolida- biernos provinciales a mediados de los do con la gestión de planes de asistencia noventa. Actualmente la Secretaría de que si bien se destinan a todo el país, Obras Públicas del Ministerio de Plani- tienen una aplicación fundamental en ficación Federal diseña y financia el Plan los municipios de la segunda corona Federal de Emergencia Habitacional que metropolitana que muestran los peores abarca al conjunto del territorio nacio- indicadores socioeconómicos. nal y, de manera particular a la Región Se advierte un territorio metropolita- Metropolitana, siendo ejecutado en este no con un “centro” gubernamental en el caso, por el gobierno provincial y las g f en donde parece cumplirse, en cierta municipalidades. forma, los presupuestos normativos de Uno de los aspectos que se despren- las posturas “consolidacionistas”, como de del párrafo anterior es la presencia una forma de organización de gobierno fundamental del g f garantizando por que permita zanjar los problemas pro- un lado, el funcionamiento general de pios de la fragmentación metropolitana. la ciudad metropolitana y, por el otro, Una rápida interpretación de lo ante- el desarrollo de las actividades econó- rior indicaría que la gobernabilidad me- micas de las empresas de servicios cuyo tropolitana se recuesta, principalmente, interlocutor central es justamente ese en el papel desempeñado por el gobier- nivel de gobierno. no federal. Complementariamente, el Pero además de ese papel, el enfren- g p b a como los g m cumplen con otras tamiento de los efectos sociales de la cri- estrategias y recursos en su función en sis económica, tanto desde mediados de la gobernabilidad metropolitana. los años noventa como particularmente luego del estallido de 2001-2002, fue en- El rol del gobierno provincial frentado con la aplicación de programas de asistencia social financiados federal- El g p interviene en los municipios con mente y que, hasta el año 2000 eran ges- un abanico de políticas sectoriales. A transferida, en consecuencia, a un grupo de concesionarias integradas por Metrovías, Trenes de Buenos Aires y Ferrobaires. Los principales accesos al Área Metropolitana se encuentran concesionados a: Concesionaria Vial Argentino Española SA, en la autopista Buenos Aires-; AEC SA de la Autopista Riccheri; Autopistas del Sol SA, del Acceso Norte, y el Grupo Concesionario del Oeste SA, del Acceso Oeste. 5 Ente Nacional de Regulación del Gas, Ente Nacional de Regulación de Energía Eléctrica, Comisión Nacional de Regulación del Transporte (c n r t ), Órgano de Control de Corredores Viales (o c c o v i ). 6 La c n r t y el o c c o v i fueron creados por decreto del Poder Ejecutivo Nacional cuando debió haberse reali- zado mediante una ley sancionada por el Congreso Nacional.

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 223 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 partir de 1976, en la transferencia de El papel de los gobiernos locales educación primaria desde el g f y, a principios de los noventa con la educa- Los gobiernos municipales integrantes ción secundaria, la provincia es la en- de la región metropolitana, al igual que cargada de definir y financiar los pro- los del resto de la provincia de Buenos gramas educativos. Del mismo modo, Aires, no cuentan con autonomía. Es la salud pública también fue transferi- particularmente limitada su capacidad da en gran proporción al gobierno pro- financiera. Del total de los ingresos mu- vincial.7 Igualmente, desde fines de los nicipales durante el año 2004, el 64,05% años setenta el g f le traspasó las infra- correspondió con lo recaudado por esos estructuras y la prestación de los servi- gobiernos en concepto de tasas, prove- cios de electricidad, agua y saneamien- nientes, fundamentalmente de alum- to, fuera de las empresas propiamente brado, barrido y limpieza, que en rigor, metropolitanas que se mantuvieron en concentraron alrededor de la mitad de el g f (s e g b a y o s n ). En consecuencia, los tributos municipales. El resto de sus en algunos municipios que se fueron recursos, más de una tercera parte, se re- incorporando al a m , esos servicios eran cibieron de transferencias del g p . Esta si- prestados por las empresas provinciales tuación, además de mostrar la limitada que, en los años noventa, siguiendo la capacidad tributaria de los municipios política del g f también se privatizaron metropolitanos, que los hace depen- y que, en los 2000, con la “desprivatiza- dientes de la cobranza de tasas y no de ción” de la empresa de agua dependien- la riqueza producida por las actividades te del g f también sucedió lo mismo con económicas de sus territorios, indica las prestadoras privadas del área del una significativa subordinación al g p , g p b a . En consecuencia, el g p tiene a su quedando dependientes de “un conjun- cargo la regulación de los servicios de to de variables y de decisiones no con- agua y saneamiento y electricidad, cuya troladas (por ejemplo, la alícuota de los área de incumbencia afecta a una franja tributos coparticipables es fijada por la de los municipios metropolitanos con- legislatura provincial y esto incide sobre cediendo también alguno de ellos en el monto de la coparticipación)” (Cor- forma directa. mik, 1997, p. 349). Por otro lado, cumple, en forma in- Además de estas limitaciones en sus directa un papel clave en el desarrollo condiciones de operación, los recursos urbano al regular, en forma general y financieros de los municipios metropo- sobre la base de la Ley 8.912, el orde- litanos exhibieron una significativa dis- namiento territorial y el uso del suelo minución durante el trienio comprendi- delegando a los municipios la facultad do entre el 2001 y el 2004. En rigor, los de su aplicación. Ya hemos mencionado recursos originados exclusivamente por su papel en la regulación del transporte las jurisdicciones locales cayeron, entre automotor. esos años, en 21%, mientras que los re-

7 No obstante, el gobierno provincial ha descentralizado numerosos centros de salud hospitalarios a los municipios metropolitanos. De hecho en la r m b a “conviven tres niveles de atención: 45 son provinciales, 104 municipales y uno dependiente de la Nación, el Posadas” (Clarín, 9/12/2003).

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 224 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno cursos de coparticipación provincial so- local. Estas relaciones produjeron diver- lamente disminuyeron el 9,8%. sos procesos políticos, encauzados en lo La evidente restricción financiera que hemos llamado circuitos de acumu- posicionó a los municipios en una si- lación política (Pírez, 2004), que, por las tuación de extrema debilidad y los for- características institucionales del a m b a , zó a capturar recursos a través de vías se agruparon en tres niveles: un circuito alternativas, sobre todo, a partir del g f , de acumulación primaria, que supone cuyo apoyo financiero contribuiría a el fortalecimiento institucional de los financiar políticas asistenciales que ya gobiernos locales a partir de la imple- venían implementado desde hacía más mentación de un abanico de políticas un decenio.8 desconcentradas por niveles superiores Encuadrados en un contexto de des- de gobierno; un circuito secundario igualdad social y pobreza con el agra- que implica la intervención directa del vante de sus limitadas facultades insti- gobierno provincial en los territorios lo- tucionales y financieras, los municipios cales y de este modo su fortalecimiento vislumbraron en los planes de ayuda político y, un circuito terciario que su- social un instrumento para atenuar sus pone intervención directa del g f en los restricciones de operación y fortalecerse territoriales locales, desplegando sobre políticamente. De este modo, desplega- ellos, obras y servicios de envergadura ron para su aplicación redes políticas con la finalidad de consolidar su poder. integradas por funcionarios estatales La intervención del g f puede darse en o agentes del partido gobernante para colaboración, tanto con el g p o los g m , resolver, en forma predominantemente como en conflicto con ellos, desplazán- clientelar, las condiciones materiales de dolos e interviniendo directamente. vida (vivienda, alimentación, medica- Esa última forma de intervención pa- mentos) de una franja importante de rece prevalecer desde hace algo más de un población urbana excluida del mercado lustro. Desde el “superministerio” de formal de trabajo. Planificación federal, que tiene a su car- go la prestación y regulación, como ya se mencionó, de las principales obras (vi- Las relaciones políticas viendas, infraestructura vial) y servicios metropolitanas: la (agua y saneamiento, gas, electricidad, estructura de acumulación transporte público) que inciden sobre el funcionamiento de la ciudad metro- Para la obtención de los planes sociales, politana de Buenos Aires. A partir de los municipios se vieron forzados, dado sus acciones, el g f desplegó un paquete sus escasos recursos, a competir entre sí y de políticas que terminaron por conso- a subordinarse en forma radial hacia los lidarlo territorialmente sobre la base de gobiernos provincial y federal, instan- una estrategia dual que privilegió, por cias institucionales fundamentales en el un lado, el desplazamiento de aquellos financiamiento de la política asistencial sectores políticamente contrarios a su

8 A partir de la década pasada los municipios se han constituido en instancias gubernamentales de ejecución de planes de asistencia social financiados, en su mayor parte, por el gobierno federal y en menor proporción por el g p .

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 225 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 interés y, por el otro, la cooptación de y paralelamente, en el principal cen- actores políticos para incrementar su tro de financiación de las políticas de base de sustentación de poder. asistencia social, que tiene un rol clave Actualmente, la intervención del g f en la gobernabilidad metropolitana al sobre los municipios se ha acentuado no configurar una malla de contención so- solo con la presencia del Ministerio de cial sobre la población que allí reside. Planificación, sino también del Ministe- Los núcleos de decisión que garan- rio del Interior, que se ha constituido en tizan la orientación de los procesos de el interlocutor político de los gobiernos configuración y funcionamiento urba- locales para canalizar sus demandas, nos en el plano metropolitano se con- brindando asistencia técnica y financie- centran, fundamentalmente, en el g f . ra y recibiendo de aquellos, en contra- Este es el principal interlocutor de los prestación, apoyo político.9 actores económicos que producen la La “centralización jurisdiccional” ciudad metropolitana o despliegan sus en el g f se ha reforzado a partir de la actividades en ella, interviniendo allí centralización de recursos financieros, en forma directa con la producción de que ha alcanzado en el contexto ac- obras y servicios de infraestructura y en tual niveles históricos de recaudación forma indirecta con sus regulaciones y fiscal, merced al alto valor económico controles sobre actores económicos pú- de las exportaciones de bienes prima- blicos y privados. rios y sobre las cuales aplica su política El g p también juega, aunque en impositiva. Esta potestad tributaria es menor medida, un rol relevante en la un atributo federal exclusivo que ha gobernabilidad metropolitana no solo determinado que, en la práctica, esa como instancia mediadora de recursos jurisdicción se haya constituido en un federales para ser implementados en el “cajero” con una baja desconcentración área, sino también porque diseña e im- de recursos hacia los niveles subnacio- plementa un conjunto de políticas sec- nales. Actualmente el g f distribuye a toriales (agua y saneamiento, gas, edu- las provincias solamente el 27% de los cación, salud, ordenamiento territorial, recursos, lo que significa el nivel más etc.), que complementariamente dan las bajo de coparticipación fiscal entre bases para el funcionamiento económi- ambas jurisdicciones en la historia.10 co y social metropolitanos. Este no es un dato menor para la r m b a Los g m se suman a la definición ya que posiciona, al g f , por su fortaleza de esa gobernabilidad metropolitana. fiscal, como el principal actor político Como se ha mencionado, con la ejecu- de su desarrollo económico y urbano, ción de planes sociales (Auyero, 2001)

9 El actual ministro fue durante la anterior gobernación de la p b a titular del Ministerio de Gobierno y como tal el principal responsable del armado político que terminó consolidando el predominio de la fracción partidaria del g f en el conurbano bonaerense, y así la base para la reorganización de todo el partido por el ex presidente Kirchner. 10 Antes del golpe de Estado de 1976, el 50% de la recaudación iba a las provincias. Durante la dictadura el porcentaje que recibían las provincias se redujo al 32. Con la recuperación democrática y bajo el gobierno de Alfonsín, las provincias incrementaron su participación al 56% ( Natanson, 2008).

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 226 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno se han constituido en una forma parti- El predominio electoral del p j se cular de intermediación política con la reflejó particularmente en los muni- finalidad de resolver cuestiones socia- cipios de la segunda y tercera coronas les básicas en un contexto de privación metropolitanas que exhiben los ma- material. Intermediación esta que pudo yores niveles de necesidades básicas desplegarse y sustentarse eficazmente insatisfechas (n b i ), mientras que en la sobre la base de la especialización terri- primera, cuya niveles de n b i son sen- torial del Partido Justicialista (p j ) en los siblemente inferiores a aquellos, el p j distintos niveles gubernamentales que tuvo un desempeño electoral menos intervienen en el a m b a . Exceptuando decisivo. En rigor, de los 12 municipios algunos interregnos (1983-1989; 1999- que conforman la primera corona, ocho 2001), tanto el nivel federal como el (66,6%) han sido conquistados por el provincial han estado monopolizados p j , mientras que en la segunda corona por el p j .11 A nivel local, parece refle- ello ocurrió en el 90% de los casos y en jarse una tendencia similar. De acuerdo la tercera corona en el 77,7%. con los resultados electorales del 2007, de los 32 municipios que conforman la Región Metropolitana 25 quedaron a El gobierno federal como cargo del p j , mientras que en los siete gobierno metropolitano restantes accedieron al ejecutivo local partidos vecinalistas y movimientos El predominio federal en la r m b a , que sociales. No obstante, tres de estos configura de manera fáctica a esa juris- últimos (San Isidro, Vicente López y dicción como gobierno metropolitano, Quilmes) se encuentran políticamente implica una determinada relación tan- alineados con el gobierno federal. to entre los niveles jurisdiccionales pre- Esta hegemonía política del p j a nivel sentes como entre el Estado y la socie- local ha sido posibilitada por el desa- dad en ese territorio. La reproducción rrollo de las redes políticas locales, que de ese predominio condiciona esas se encargaron de articular, en muchos relaciones: tiende a incluir a ciertos ac- casos bajo un sistema clientelar, un aba- tores y excluir a otros en diferentes ám- nico de prestaciones sociales financia- bitos de la gestión. das por el g f con sus destinatarios. Sin Las relaciones interjurisdiccionales caer en una mera relación natural entre dependen de los recursos (en sentido clientelismo y legitimidad electoral (To- muy amplio) de cada uno de los niveles rres, 2001), se puede especular que las y de las relaciones de acumulación polí- políticas de asistencia social a nivel local tica que se dan entre ellos. han cumplido un papel destacado como En el federalismo argentino, desde la malla de contención social y fortaleci- década de 1930 hasta fines de la de 1980, miento institucional de agentes estata- el nivel federal, desde una definición les ejecutores de dichas políticas ya sea presidencialista y relativamente concen- en sus niveles federal como local. trada de atribuciones y recursos fiscales,

11 Hemos empleado dicha sigla para hacer más operativo el análisis pero sin desconocer las distintas tenden- cias internas situadas al interior del partido.

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 227 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 incrementó su capacidad de acción, tan- en los setenta. Sin embargo, no se alteró to en la regulación y control de las acti- el peso financiero del g f . De todas for- vidades económicas privadas como par- mas, la fuerte disminución del aparato ticularmente en la realización de obras y estatal, en especial por la transferencia servicios por la vía de la centralización. de empresas al sector privado y por el Como parte de la respuesta a la crisis achicamiento de los aparatos adminis- económica del año 1929 se diseñó un trativos, bajaron considerablemente el aparato de intervención en las activida- empleo federal y, consecuentemente, des económicas del territorio nacional, el gasto. No pasó lo mismo con los in- superando a los gobiernos provinciales. gresos. Las provincias aumentaron su En los años cuarenta esa intervención se dependencia de las transferencias fede- orientó por la industrialización por sus- rales. Los gobiernos municipales lo hi- titución de importaciones, desarrollan- cieron de las transferencias provinciales do en el territorio nacional una fuerte y, desde mediados de los años noventa, política de inclusión social, en lo que también en forma directa del nivel fede- Torre y Pastoriza (2002) llaman la “de- ral. Este, sin haber acordado un sistema mocratización del bienestar”. de coparticipación con las provincias, Políticamente, el siglo x x se carac- condicionó crecientemente el uso de las terizó, desde su tercera década, por las transferencias a las necesidades de los rupturas institucionales de los golpes procesos de acumulación política. militares que, en sus dos últimas ex- Un indicador de lo que menciona- periencias (1966-1973 y 1976-1983), y mos es la distribución del gasto en los particularmente en la segunda de ellas, tres niveles jurisdiccionales del Estado. sustituyeron la organización federal for- El gráfico 1 muestra que en la década mal por una gestión unitaria que con- de 1980 el nivel central gastaba más del centraba el poder estatal en el ejecutivo 70% del total del gasto público, mien- nacional en manos de las fuerzas arma- tras que las provincias en su conjunto das. Pese a que en los años setenta se dis- (incluyendo la ciudad de Buenos Aires minuyó la centralización de funciones y entre ellas) no llegaban al 30%. Los go- se transfirió a las provincias atribucio- biernos municipales apenas gastaban nes en educación y salud, y la gestión menos del 5%. En los tres primeros años de los servicios de electricidad, agua y de los noventa se altera esa relación: el saneamiento, no se alteró la concentra- gobierno federal baja hasta el 50% del ción política, no solamente en el gobier- gasto o muy poco más, mientras que los no central sino en su ejecutivo. Los años gobiernos provinciales incrementan su noventa modificaron las capacidades es- participación hacia el 40%. Lo munici- tatales con la aplicación de políticas de pios recuperan algo pero nunca llegan reestructuración que desregularon las al 10%. Podemos decir que esa tendencia actividades económicas, abrieron más se mantiene hasta nuestros días, aunque la economía y privatizaron las empre- se observa una pequeña modificación a sas estatales, y entre ellas a los servicios partir de 2003: el gobierno federal dis- de infraestructura metropolitanos. Al minuye hasta poco menos del 50% y las mismo tiempo se completó la descen- provincias aumentan su participación tralización hacia las provincias iniciada en el gasto, acercándose al 43%.

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 228 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno Gráfico 1. Distribución del gasto público en jurisdicciones (federal, provincial y municipal), 1980-2006 (en porcentaje)

80,00

70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 6 Federal 65,88 69,47 75,95 71,52 66,88 67,22 63,08 64,54 64,95 67,81 62,56 59,15 55,44 51,65 52,01 52,79 53,06 52,72 51,32 51,52 51,85 51,00 51,24 53,22 50,23 50,65 49,57 Provincial 28,67 25,60 20,55 24,39 29,28 27,79 31,45 29,86 29,81 27,24 30,82 32,97 36,37 39,41 39,13 39,06 38,87 38,90 39,93 39,88 39,88 40,82 40,48 38,98 41,34 41,89 42,65 Municipal 5,45 4,92 3,49 4,09 3,84 4,99 5,47 5,60 5,24 4,95 6,62 7,88 8,19 8,94 8,86 8,14 8,07 8,38 8,75 8,59 8,28 8,19 8,28 7,80 8,43 7,46 7,77

Fuente: m e o s p .

El financiamiento de las actividades es- hasta que se consolidó con la estrategia tatales le dio al nivel federal un lugar de de industrialización por sustitución de predominio. La utilización creciente de importaciones. Actualmente esa región esos recursos como moneda de acumula- metropolitana concentra a una tercera ción política se consolidó con el estable- parte de la población y a cerca de la mi- cimiento de relaciones de “intercambio” tad de su p b g (Escolar y Pírez, 2004). Es de recursos financieros por apoyo políti- también evidente su importancia políti- co entre los tres niveles (Pírez, 2005). ca, ya que concentra una parte relevante Si bien ese predominio del gobierno de los votos nacionales que, con la mo- federal se dio en relación con el territo- dificación constitucional de la elección rio nacional en su conjunto, la ciudad del Presidente en 1994, desde la fórmula de Buenos Aires y la r m b a se configura- de colegios electorales provinciales a la ron como un territorio estratégico tanto de elección directa, cada voto tiene el para la reproducción económica como mismo peso. política. Lo fue en el siglo x i x , cuando era Esa relevancia ha justificado la par- nada más que una gran aldea, pero cuyo ticular atención federal a ese territorio. puerto era el lugar de salida de la riqueza Su presencia es particularmente fuerte agropecuaria y por ende de recolección desde la estrategia de industrialización de recursos fiscales desde la única acti- por sustitución de importaciones, pero vidad productiva relevante. Luego fue el cuando ella se abandona en los años lugar de la incipiente industrialización, setenta, y se descentraliza hacia las pro-

Pedro Pírez y Facundo Labanca revista de ciencias sociales, segunda época La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno 229 Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 vincias, no disminuye el papel federal En primer lugar, por medio de la reso- en la r m b a . Tampoco se modificó con lución (adecuada/no adecuada) local de la reforma del Estado y la privatización, asuntos de atribución municipal o por ya que el g f mantuvo la capacidad de acuerdos intermunicipales, como suma- regulación y control, ahora como poder toria o articulación de localidades “in- concedente. trametropolitanas”; en segundo lugar, Esa presencia federal implicó un como definición de lo intermunicipal “arreglo” institucional metropolitano, ya como asunto provincial en razón de las que ese polo determinó a los interlocuto- atribuciones y recursos del g p ; en tercer res de lo metropolitano, tanto a nivel gu- término, por medio de la definición de bernamental como social, dificultando al lo interprovincial como asunto federal. mismo tiempo la agregación de actores Esa configuración en términos ins- regionales o locales (gubernamentales y titucionales implica una resolución por sociales) en forma autónoma. medio de la “centralización jurisdiccio- Ambas modalidades determinaron nal” en la que encarna la gobernabili- el desarrollo de una “política metropo- dad metropolitana y que se basa en el litana” orientada al crecimiento, que predominio de la definición federal. En puso en evidencia la relación particular consecuencia, implica una política que, con los actores económicos. Al mismo como tendencia, lleva al predominio de tiempo, la centralización jurisdiccional una orientación política burocrática- ha sido el mecanismo usualmente em- empresarial o tecno-burocrática que se pleado para garantizar condiciones de concreta en garantizar las condiciones gobernabilidad metropolitana. de funcionamiento urbano metropoli- En la medida que esos procesos se tano más generales, fundamentalmente soportan en una estructura de acumula- como lugar de la producción y, en se- ción política en la que interviene todos gundo lugar, como lugar de la repro- los niveles gubernamentales presentes ducción de la población. El peso relativo (municipios, gobierno de la Ciudad Au- de cada una de esas orientaciones está tónoma de Buenos Aires, g f y gobierno asociado al papel estatal dentro de los provincial), se integran orientaciones de diferentes tiempos de significación, en- distribución que articulan a los gobier- tendiendo por tales el predominio de nos locales (municipios o g c a b a ) con distintos modelos de acumulación. Así, las instancias de centralización, para durante la industrialización por sustitu- dar respuesta a las necesidades de re- ción de importaciones la configuración producción social los grupos de meno- y el funcionamiento metropolitanos es- res recursos. tuvieron relacionados con el papel fede- ral en la construcción de las principales infraestructuras (redes de agua y sanea- Conclusiones miento, electricidad, gas y ferrocarriles) que fueron estatizadas con esa finalidad. La estructura interjurisdiccional marca Igualmente, en relación a la función de tres niveles de toma de decisiones gu- “democratización del bienestar” las con- bernamentales y, por lo tanto, de articu- diciones que permitieron consolidar el lación de relaciones de gobernabilidad. asentamiento de la población migrante

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 230 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno que se insertaba en los nuevos puestos de La disputa por el espacio metropo- trabajo urbanos (tarifas de los servicios y litano tiene un ámbito reconocido y permisividad en la clandestinidad de los fuera de él queda la protesta como pro- grupos de menores recursos, control de cedimiento para entrar cuando no se ha alquileres, regulación de la compra de sido “invitado”. Como consecuencia se suelo, etc.). Con la reestructuración eco- configuran dos circuitos de la disputa nómica, tanto en su inicio de 1976 como por el espacio metropolitano: el circui- en su consolidación en los años noven- to formal entre los actores que han sido ta, el papel federal se concentró en las “invitados” y el informal conformado condiciones de reproducción del capital. por la presión de los no invitados para Por un lado al entregar la producción de entrar en ese espacio. infraestructuras y servicios a empresas En términos territoriales ello supuso privadas, como por la regulación que la diferenciación dentro de la r m b a de los solamente atiende las necesidades de la siguientes territorios: a) la ciudad de Bue- población de bajos ingresos en la medi- nos Aires, sede de los aparatos del g f y de da que se generan conflictos políticos y a los grupos más poderosos social y econó- la emergencia de protestas sociales.12 micamente; b) el “conurbano bonaeren- La configuración que explica esas se”, diferenciado en sus “coronas”, siendo orientaciones consiste en la cristaliza- la segunda y tercera tanto las áreas de ex- ción de un sistema de relaciones parti- pansión como de mayor asentamiento de cular en la “disputa” por el espacio ur- la población de menores recursos y la de bano metropolitano, caracterizada por los territorios de peor calidad urbana. su articulación desde el g f . Esa cristali- Se define un modelo centro-periferia zación otorga “personería” a algunos ac- que se sustenta en la construcción dife- tores y sienta las bases de sus relaciones rencial, tanto de la infraestructura como jerárquicas como resultado del uso del de las políticas de asentamiento de los poder gubernamental. El resultado, que distintos grupos sociales. La presencia sin duda reconoce las relaciones sociales de las redes construidas por el g f , y sub- de poder, “define” lo que puede ser con- sidiariamente por el g p , son la trama de siderado un sistema social metropolita- incorporación del territorio. Fuera de no para las políticas federales en el área. ellas crece la ciudad de la exclusión.

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12 Es el caso de la aplicación de un mecanismo para regularizar el consumo clandestino de electricidad a partir de 1994.

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(Evaluado el 18 de junio de 2009.)

Autores

Facundo Labanca es licenciado en Ciencia Política, por la Universidad de Buenos Aires, master en So- ciología Económica por el Instituto de Altos Estudios Sociales (i d a e s ) de la Universidad Nacional General San Martín (u n s a m ), y doctorando en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Pedro Pírez es Investigador principal del c o n i c e t en la u n s a m y profesor titular en la Facultad de Cien- cias Sociales de la u b a . Publicación reciente: Las sombras de la luz. Distribución eléctrica, configuración urbana y pobreza en la Región Metropolitana de Buenos Aires, Buenos Aires, Eudeba, 2009.

Cómo citar este artículo:

Pírez, P. y F. Labanca, “La ciudad metropoli- tana de Buenos Aires tiene gobierno”, Revis- ta de Ciencias Sociales, segunda época, Nº 16, Bernal, Universidad Nacional de Quilmes, primavera de 2009, pp. 217-232.

revista de ciencias sociales, segunda época Pedro Pírez y Facundo Labanca Nº 16, primavera de 2009, pp. 217-232 232 La ciudad metropolitana de Buenos Aires tiene gobierno