Apoyo a Los Procesos De Apertura E Integración Al Comercio Internacional ATN/ME-9565-RG BID/FOMIN
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Apoyo a los procesos de apertura e integración al comercio internacional ATN/ME-9565-RG BID/FOMIN “Cadenas de producción. Análisis de protección Efectiva” Graciela Peri1 INFORME FINAL Encargado por Fundación INAI SEPTIEMBRE 2009 1 Master en Economía Agraria, Universidad Nacional del Sur, Doctoranda en Economía Internacional y Desarrollo Económico de la Universidad de Barcelona. Agradece la colaboración del Lic. Nicolás Lion, sin su apoyo no hubiera sido posible la recolección y procesamiento de una vasta información. Las opiniones y conclusiones presentadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vistas ni comprometen a las Instituciones y organismos financiadores que los auspician. 1. ANTECEDENTES Este estudio se desarrolla dentro del Programa “Apoyo a los Procesos de Apertura e integración al Comercio Internacional” (BID/FOMIN, 2006) que asiste a los sectores privados de la producción y el comercio agroalimentarios del MERCOSUR, para una mejor integración al comercio internacional. El mismo surge como propuesta de verificación y evaluación de la consistencia interna de los instrumentos de políticas de comercio exterior, identificados en un trabajo anterior2, a lo largo de determinadas cadenas de producción consideradas como de mayor impacto sobre las variables macroeconómicas y sociales, a nivel nacional como regional. Es sabido que los gobiernos establecen políticas de incentivos para determinados productos, a los fines de mejorar la competitividad a nivel internacional. Otras veces, deciden estimular la producción de determinados productos por variadas razones, que no necesariamente son un reflejo de las ventajas /desventajas competitivas de un sector. El procedimiento utilizado, en el trabajo que se cita como fuente del actual, consistió en reunir en tipos o “modelos representativos”, los capítulos del Nomenclador Común del Mercosur (NCM), de acuerdo a la diversidad e intensidad en el uso de los instrumentos de comercio exterior utilizados en el último lustro en Argentina. En base a ello, se individualizaron tres tipos o “modelos” básicos: (a) los sectores o actividades productivas “altamente priorizadas o favorecidas”, (b) los tipos o modelos intermedios de “moderada prioridad” y, (c) los sectores de “baja prioridad o no favorecidos” por las políticas de comercio exterior. Para viabilizar la construcción de los tipos o “modelos representativos” se consideró como básico para la categorización, la actuación combinada de los Derechos de Importación Extrazona (DIE) y de los Derechos o Aranceles a la Exportaciones (DE) por capítulos del NCM, por poseer estos dos instrumentos una potencialidad mayor de capacidad discriminante que el resto de instrumentos. No obstante ello, el número de categorías resultantes por tipos o “modelos representativos” responde a un análisis ampliado, que incluye el resto de instrumentos para la apertura de subcategorías, por entender que aumentan o limitan los efectos de los instrumentos discriminantes más robustos (DIE y DE). En este trabajo se continúa con los lineamientos planteados, pero se busca identificar, a nivel de cadena de producción (es decir en forma más desagregada) cómo inciden estos instrumentos a lo largo de la misma, a los fines de generar mayor competitividad para un sector o rama de producción. Por otro lado, se busca identificar si el producto final es efectivamente priorizado o incentivado. Puede ocurrir que algunos productos que aparecen priorizados no lo sean cuando se analiza la totalidad de la cadena, y que viceversa, algunos que aparentemente aparecen como postergados, tienen algún tipo de protección en la cadena, que los convierte en menos desprotegidos o incluso favorecidos. Sabiendo que las negociaciones tanto en la Ronda de Doha, como en algunas otras negociaciones involucran necesidades de otorgar concesiones en algunos productos para recibirlas en otros, por las “flexibilidades” que se exigen entre países en materia de productos agrícolas frente a los no agrícolas, se torna muy útil conocer con mayor precisión la 2 Peri Graciela (2008) Prioridades de las Políticas de Comercio Exterior de Argentina http://www.insercionagricola.org.ar/documentos_tecnicos_finalizados.php y htpp://www. inai.org.ar/sitio_nuevo.publicaciones.ar.php profundidad de protección y/o desprotección implícitas en las medidas de política de comercio exterior vigentes. 2. OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL TRABAJO El objetivo general del trabajo consiste en analizar los niveles de protección (o desprotección) que introduce el gobierno en las principales cadenas productivas a través de la aplicación de los instrumentos de política de comercio exterior, con el fin de mejorar las estrategias en las negociaciones internacionales a nivel de los productos comprometidos. Para lo cual se trata de alcanzar los siguientes objetivos particulares: a) Identificar las cadenas productivas que serán sometidas al análisis de las políticas de comercio exterior, teniendo en cuenta las que de algún modo son prioritarias para el logro de un número importante de objetivos macroeconómicos y sociales tales como: ganancias de competitividad, mayor generación de divisas, aumento del empleo, y mayor equidad en materia de desarrollo regional. b) Utilizando como base el trabajo mencionado, PERI (2008), se busca identificar los instrumentos aplicados en cada eslabón de las cadenas productivas seleccionadas, por partida arancelaria (8 dígitos) [Instrumentos fiscales tradicionales estrictamente vinculados con el comercio exterior, Instrumentos fiscales indirectamente vinculados con el comercio exterior, Instrumentos de promoción a las exportaciones e Instrumentos de crédito, monetarios y financieros, entre otros.] El trabajo mencionado hace una identificación a 2 dígitos del Nomenclador Común del Mercosur (NCM). c) Analizar los indicadores de tasa de protección nominal (TPN) y tasa de protección efectiva (TPE) para los distintos segmentos de las cadenas productivas elegidas, y complementarlos con otros indicadores que permitan obtener una visión comprensiva de todas las políticas de intervención gubernamental, citadas en el punto (b), que de alguna forma están afectando los flujos comerciales de Argentina con el resto del mundo. d) Realizar una evaluación comparativa de los grados de protección (desprotección) entre las cadenas productivas analizadas, y compatibilizar estos diferentes grados de protección con los objetivos subyacentes planteados por el gobierno. e) Proponer estrategias público – privadas que contribuyan a aumentar la complementariedad y la eficiencia en las negociaciones internacionales, teniendo en cuenta los impactos de los instrumentos de política de comercio exterior dentro de la cadena de valor de los diversos productos estudiados. El trabajo se estructura en cinco etapas: (1) en la primera se fundamenta la importancia y utilidad de los estudios de cadenas de producción y se identifican las cadenas de valor que son analizadas; (2) en la segunda se procede a analizar en forma conceptual los instrumentos de comercio exterior que interfieren sobre el equilibrio de los mercados, alterando las condiciones de “competitividad”. Se describe la metodología de cálculo de los indicadores de protección o incentivo tales como: la tasa de protección nominal (TPN) y la tasa de protección efectiva (TPE), y se indica la forma de aplicación de los indicadores en cada una de las cadenas seleccionadas; (3) en la tercera etapa se realiza la descripción de las cadenas productivas seleccionadas, y las articulaciones, que manifiestan en cada eslabón productivo, con las sub- cadenas proveedoras de los insumos y bienes de capital. En cada etapa productiva se identifican las concatenaciones técnicas con el fin de detectar la cantidad y procedencia de los insumos y maquinaria utilizada en el proceso productivo. Este paso es necesario para poder vincular los instrumentos de comercio exterior que recaen sobre los insumos y maquinarias hasta llegar al producto y subproductos finales. En caso de visualizarse coeficientes técnicos de producción muy dispares, que diferencian tecnologías y modalidades de producción más tradicionales frente a otras más dinámicas y flexibles en la misma cadena productiva, se toman en cuenta los que representan a la mayoría de las empresas existentes. Finalmente como resultado de la información brindada para cada eslabón productivo de la cadena, se calcula en forma aproximativa, la TPN y la TPE; (4) en la cuarta se comparan las políticas de comercio exterior que recaen sobre las distintas cadenas productivas seleccionadas, teniendo en cuenta no sólo la TPN y la TPE calculadas, sino también todos los instrumentos fiscales tradicionales estrictamente vinculados con el comercio exterior, Instrumentos fiscales indirectamente vinculados con el comercio exterior, Instrumentos de promoción a las exportaciones e Instrumentos de crédito, monetarios y financieros, sanitarios, técnicos y normas administrativas; (5) en esta última etapa se formulan algunas recomendaciones para el diseño de estrategias público-privadas que intentan contribuir a posibilitar el buen desempeño en materia de las negociaciones comerciales internacionales. 3. FUNDAMENTACION DE LA IMPORTANCIA Y UTILIDAD DEL ESTUDIO DE CADENAS DE PRODUCCION E IDENTIFICACION DE LAS CADENAS A ANALIZAR 3.1 IMPORTANCIA Y UTILIDAD DEL ESTUDIO DE CADENAS DE PRODUCCION El concepto de cadenas productivas es interpretado, en la mayoría de los trabajos empíricos, como la expresión o descripción de las concatenaciones