Legislação Urbana, Política, Conflitos E Implicações Espaciais Na Cidade Do Rio De Janeiro (1993-2004)
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA LEGISLAÇÃO URBANA, POLÍTICA, CONFLITOS E IMPLICAÇÕES ESPACIAIS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (1993-2004) Cristina Lontra Nacif Orientadora: Ana Maria Lima Daou Rio de Janeiro Março de 2007 ii UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA LEGISLAÇÃO URBANA, POLÍTICA, CONFLITOS E IMPLICAÇÕES ESPACIAIS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO (1993-2004) TESE SUBMETIDA AO PROGRAMA DE PÓS GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO REQUISITO PARCIAL PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE DOUTOR EM CIÊNCIAS APROVADO: ___________________________________________________ Prof. Drª Ana Maria Lima Daou – Programa em Pós-Graduação em Geografia, IGEO/UFRJ (Presidente da Banca) _______________________________________________________ Prof. Dr. Marcelo José Lopes de Souza - Programa em Pós- Graduação em Geografia, IGEO/UFRJ _______________________________________________________ Prof. Dr. Claudio Gonçalves Egler - Programa em Pós-Graduação em Geografia, IGEO/UFRJ _______________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Edmilson Martins Rodrigues – Departamento de História – PUC - RJ _______________________________________________________ Prof. Drª Fernanda da Ester Sánchez – Programa de Pós Graduação em Arquitetura e Urbanismo – EAU/UFF Rio de Janeiro Março de 2007 iii N124 Nacif, Cristina Lontra Legislação urbana, política, conflitos e implicações espaciais na cidade do Rio de Janeiro (1993-2004) / Cristina Lontra Nacif. – Rio de Janeiro : [s. n.], 2007. 180 f.:il., 30 cm. Tese (Doutorado em Ciências )-Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2007. 1.Legislação Urbana -Rio de Janeiro. 2.Globalização. I.Título. CDD 346.81045 iv Os cidadãos não poderiam dormir tranqüilos se soubessem como são feitas as salsichas e as leis. (Príncipe Otto von Bismarck-Schönhausen, Duque de Lauenburg) v RESUMO O presente trabalho investiga as tendências atuais da legislação urbanística do Rio de Janeiro, verificando a pertinência dos princípios de flexibilização e desregulamentação das normas, apontados pela bibliografia especializada relativa à temática como uma tendência mundial da modernização globalizadora. Nesse contexto, são produzidas adaptações nas formas e normas, inclusive urbanísticas, como resposta à necessária materialização das mudanças ocorridas no processo de desenvolvimento econômico ora conceituado como acumulação flexível. Para verificar, organizou-se um extenso banco de dados dos atos normativos, leis e decretos, produzidos no período compreendido entre 1993 e 2004 relativos ao uso e ocupação do solo na cidade. O recorte temporal adotado corresponde ao desenvolvimento de três legislaturas municipais, e se justifica na medida em que os representantes políticos são responsáveis pela adesão carioca, no plano institucional, aos novos modelos de planejamento e gestão urbanos, voltados para a competitividade e para o empreendedorismo. De forma exemplar, foram investigadas as articulações empreendidas durante a tramitação de algumas leis na Câmara Municipal do Rio de Janeiro assim como foram comentados alguns temas, selecionados a partir da relevância apontada pela pesquisa empírica, ilustrados com as situações de conflitos decorrentes da implementação dos atos normativos. vi ABSTRACT This work investigates the current tendencies of the urbanistic legislation of Rio de Janeiro city , produced in the period between 1993 and 2004, analysing the pertinence of the principles - indicated in the specific literature as a world trend – of flexibilization and deregulation of codes as being determinant in the productive restructuring process. In this context, adaptations in the shapes and norms, including the urbanity ones, were produced as a response to the necessary materialization of the changes occurring in the economic development process currently defined as flexible accumulation. The analysis focuses on the political articulations in the context of the elaboration of the urbanistic norms and on the negotiations and conflict situations resulting from its implementation. To crosscheck this, it was elaborated an extensive norms, laws and decrees databank, to the timeframe 1993 - 2004 concerned to the occupation use of urban soil. The temporal frame adopted corresponds to the period of three city council’s legislatures and is justified due to the responsibility of the elected city councillors for the adhesion of the city, in the institutional sphere, to the new urban management and urban planning models directed to competitiveness and entrepreneurialism. Especial attention was dedicated to the investigation of the political articulations during Rio de Janeiro city council appreciation of some laws, as well as it were commented additional themes - selected from their relevance (selection made through empiric research), illustrated with the conflict situations resulting from the norms implementation. vii SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 1 1.1. ANTECEDENTES 1 1.2. DELIMITANDO O OBJETO DE ESTUDO 3 2. A CIDADE E A NORMA 15 2.1. LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA: UMA REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 15 2.2. A CIDADE NO MUNDO GLOBALIZADO 23 3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA EMPÍRICA 36 3.1. RECORTE TEMPORAL E DINÂMICA DA PESQUISA 36 3.2. FONTES DE PESQUISA E DIFICULDADES ENFRENTADAS 40 4. A PRODUÇÃO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DO RIO DE JANEIRO: 47 HISTÓRIA, DINÂMICA E TENDÊNCIAS, 1993/2004 4.1. ELEMENTOS DE CONTEXTO 47 4.1.1. O território e a norma na cidade do Rio de Janeiro 52 4.1.2. O Legislativo carioca 56 4.1.3. A relação Executivo x Legislativo 59 4.2. OS CAMINHOS PERCORRIDOS PELOS PROJETOS DE LEI NA 58 CÂMARA MUNICIPAL 4.3. PRINCIPAIS TENDÊNCIAS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DA 64 CIDADE DO RIO DE JANEIRO NO PERÍODO 1993-2004. 4.4. AS NORMAS NAS LEGISLATURAS CESAR MAIA E LUIZ PAULO CONDE 4.4.1. A primeira legislatura Cesar Maia – 1993-1996 79 4.4.2. A era Luiz Paulo Conde – 1997-2000 88 4.4.3. Novamente Cesar Maia – 2001-2004 92 5. ANÁLISE DE TEMAS E LEIS SELECIONADOS 95 5.1. AS ÁREAS DE ESPECIAL INTERESSE SOCIAL – AEISs 95 5.1.1. As AEISs: instrumento de redução de desigualdades 98 viii socioespaciais? 5.2. A LEI DO SILÊNCIO 100 5.2.1. O jogo de palavras: o aumento do índice de ruídos e a aprovação 102 da Lei do Silêncio 5.2.2. A negociação da aprovação 103 5.2.3. A lei e suas implicações na sociabilidade urbana 113 5.3. AS ÁREAS DE PROTEÇÃO DO AMBIENTE CULTURAL – APACs 115 5.3.1. Antecedentes 115 5.3.2. Mas, afinal, o que é uma APAC? 117 5.3.3. Como são criadas as APACs? 119 5.3.4. Informações complementares para entender o “quebra-cabeça” 119 5.3.5. O significado dos pedidos de demolição 123 5.3.6. Mas, afinal, quem briga contra as APACs? 138 5.4. USO E ABUSO NO ESPAÇO PÚBLICO 130 5.4.1. Logradouros ou espaços públicos? 130 5.4.2. A relação público x privado 135 5.5. ENGENHOS PUBLICITÁRIOS: FADIGA VISUAL DA CIDADE 139 5.6. O PROJETO DE ESTRUTURAÇÃO URBANA DE SÃO CRISTÓVÃO 143 5.7. A ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL DE MARAPENDI 150 5.7.1. Ocupar para não favelizar? 150 5.7.2. A “derrubada” do veto na Câmara Municipal do Rio de Janeiro 153 5.7.3. As tentativas da Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro 155 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS: 1993, O ANO QUE NÃO TERMINOU... 158 7. BIBLIOGRAFIA 165 8. APÊNDICE 173 1. INTRODUÇÃO 1.1. ANTECEDENTES O tema da presente tese foi construído a partir das reflexões realizadas durante sete anos de assessoria técnica, voltada para a produção das normas urbanísticas, à Câmara Municipal do Rio de Janeiro, entre os anos de 1993 e 2000. Os quatro primeiros anos assessorando a bancada do Partido dos Trabalhadores (PT) e os seis seguintes um gabinete parlamentar, também do PT na época. Tal experiência profissional colaborou tanto para o desvelamento dos mecanismos de funcionamento de uma Câmara Municipal como para a identificação dos limites e possibilidades de um mandato de vereador.1 Foram igualmente gratificantes a relativização do “político ideal” e o aprendizado dos significados da rede social e práticas cotidianas que envolvem a vereança. Da mesma forma, foi importante conhecer os percursos e percalços que envolvem a produção das leis no âmbito de um Legislativo municipal. Nesse período, acompanhei diariamente a discussão dos projetos de lei e demais atos normativos do Executivo. Não poderia deixar de registrar que, apesar das críticas aos parlamentares e políticos na Câmara Municipal do Rio de Janeiro, que ironicamente já foi chamada de “gaiola de ouro”2, aprendi a respeitar o trabalho Legislativo e conheci pessoas íntegras e comprometidas com suas atividades. 1 Sobre o cotidiano dos mandatos Eleições e representações no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Relume Dumará: UFRJ, Núcleo de documentação Política, 1999. 2 Referência feita por FREIRE, Américo. Uma capital para a República: poder federal e forças políticas locais no Rio de Janeiro na virada do século XX. Rio de Janeiro: Revan, 2000, ao comentar discurso do jornalista da Tribuna da Imprensa Amaral Neto, em combate contra a corrupção pretensamente instalada na Câmara de Vereadores, em 1960. 2 Mas a “motivação básica e razão de ser dessa investigação não derivam apenas de um interesse militante”.3 A partir de 1993, técnicos, pesquisadores e demais interessados na problemática urbana foram surpreendidos com mudanças em diversos aspectos do planejamento e gestão da cidade, aí também considerada a legislação urbanística, na sua indissociabilidade na produção do espaço urbano, o que provocava inquietação e demandas por decodificação das novas orientações. Esse período foi marcado