Rapport D’Information
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
N° 3794 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 janvier 2021 RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ en application de l’article 146-3, alinéa 6, du Règlement PAR LE COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES sur l’évaluation de la politique industrielle ET PRÉSENTÉ PAR MM. OLIVIER MARLEIX ET THIERRY MICHELS Députés —— — 3 — SOMMAIRE ___ Pages SYNTHÈSE ...................................................................................................................... 11 PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS ............................................................. 29 INTRODUCTION ........................................................................................................... 35 I. LA POLITIQUE INDUSTRIELLE, UNE AMBITION LONGTEMPS À LA DÉRIVE 39 A. LA SITUATION : UN PAYS EN VOIE DE DÉSINDUSTRIALISATION ........... 39 1. Une difficulté méthodologique préalable : délimiter l’« industrie » ....................... 39 2. Un constat bien étayé : la désindustrialisation de la France ................................... 42 a. Un recul régulier de l’emploi industriel depuis les années 1970 ............................ 42 b. Un recul continu du poids de l’industrie dans la richesse nationale ....................... 43 c. Un recul plus marqué que dans les pays les plus industrialisés : le creusement des écarts .................................................................................................................. 44 d. Une désindustrialisation aux explications multiples .............................................. 46 e. Une propension particulière des grandes entreprises françaises à délocaliser leur production .......................................................................................................... 48 i. Des indicateurs généraux révélateurs ...................................................................... 49 ii. L’exemple de l’industrie automobile ...................................................................... 50 3. Une désindustrialisation aux graves conséquences économiques et sociales ......... 53 a. L’industrie est au cœur des capacités d’innovation ............................................... 53 b. L’industrie est essentielle à la souveraineté économique et à l’équilibre extérieur 54 c. L’industrie est déterminante pour les équilibres territoriaux ................................. 57 d. L’industrie contribue aux équilibres sociaux ........................................................ 59 — 4 — B. UNE POLITIQUE INDUSTRIELLE PERDUE DANS LES SABLES ? ............. 61 1. La politique industrielle est un concept à géométrie variable ................................. 61 a. Des définitions multiples ...................................................................................... 62 b. Des concepts connexes, comme celui de « souveraineté industrielle », également incertains ............................................................................................................ 63 c. Une politique industrielle plus ou moins assumée selon les pays .......................... 66 2. La visibilité de la politique industrielle a décliné à partir des années 1980, avant un retour en grâce ........................................................................................................ 67 a. Un volontarisme qui a été mis à mal par le consensus « néo-libéral » ................... 67 b. Le mythe de la société de services post-industrielle .............................................. 67 c. Vers l’émergence d’une forme de consensus implicite sur une nouvelle « politique industrielle » ....................................................................................................... 68 d. Et donc une certaine proximité des pratiques parmi les grands pays avancés ........ 70 3. La politique industrielle française n’a pas vraiment de doctrine et son pilotage s’est affaibli ............................................................................................................ 71 a. Un pilotage central à la recherche d’un nouveau paradigme ................................. 71 i. Une visibilité déclinante de l’industrie dans la nomenclature gouvernementale ............ 71 ii. Les administrations centrales : de la marginalisation de l’industrie à la recherche d’un nouveau modèle d’organisation ........................................................................... 72 iii. Un État territorial qui se désintéresse de l’industrie ? ............................................. 74 iv. L’essor des instances de régulation autonomes ....................................................... 76 b. Un État actionnaire à la recherche d’une stratégie ................................................ 78 i. Un secteur public qui reste large ............................................................................ 79 ii. Mais un État actionnaire parfois réduit à l’impuissance ........................................... 81 iii. Des objectifs et des chaînes de commandement multiples ......................................... 82 iv. Des doctrines qui restent à préciser et stabiliser ..................................................... 84 v. Des réformes tout juste entamées ........................................................................... 86 c. L’État confronté au grand jeu du capitalisme : une capacité d’action qui se réduit 88 i. Le passage sous contrôle étranger de plusieurs fleurons industriels ............................ 88 ii. Des contre-mesures législatives ou réglementaires insuffisamment mobilisées ............. 90 4. La politique industrielle est de fait dispersée entre de nombreux instruments ....... 93 a. Des outils plus ou moins identifiés, pris en compte et mobilisés ........................... 93 i. L’exemple des allégements fiscaux et sociaux ........................................................... 93 ii. L’exemple de la commande publique ...................................................................... 94 iii. L’exemple de la tarification électrique au bénéfice des énergies renouvelables ........... 95 iv. Les dispositifs non financiers : un champ encore plus difficile à déterminer ................ 95 b. Des outils très nombreux ..................................................................................... 96 c. L’absence actuelle de consolidation budgétaire des soutiens à l’industrie ............. 97 — 5 — 5. L’évaluation de la politique industrielle est dispersée et intrinsèquement limitée . 100 a. Des dispositifs aux objectifs multiples .................................................................. 101 i. Les pôles de compétitivité ...................................................................................... 101 ii. Les programmes d’investissements d’avenir ............................................................ 102 iii. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi .................................................. 104 b. Des suivis et des évaluations à la peine ................................................................ 106 i. Le crédit d’impôt recherche : un outil favorable au développement des centres de recherche en France mais dont les effets sur la qualité de la R&D et l’innovation sont difficilement mesurables ..................................................................................... 106 ii. Les limites de la gouvernance et du suivi des pôles de compétitivité : des travaux d’évaluation dont on ne tient pas compte… ........................................................... 107 iii. Le premier volet du programme d’investissements d’avenir : des défauts structurels dans la construction des objectifs et des évaluations ...................................................... 109 c. Quantifier le coût de la politique industrielle : une démarche nécessaire mais qui se heurte inévitablement à des limites ...................................................................... 110 i. Des difficultés méthodologiques qui génèrent des approximations .............................. 110 ii. Un constat qui interpelle : les entreprises industrielles sont globalement moins soutenues que celles d’autres secteurs ................................................................................ 112 iii. Des interventions principalement indirectes et transversales .................................... 113 iv. Une spécificité de l’industrie : le poids des aides à la recherche et l’innovation .......... 115 C. L’EUROPE : ENTRE IDÉOLOGIE DU MARCHÉ UNIQUE ET AMBITIONS INDUSTRIELLES AFFICHÉES ............................................................................. 116 1. Un contexte historique et des intérêts divergents qu’il faut prendre en compte ..... 116 a. Des priorités de politique économique inspirées par le contexte qui régnait dans les débuts de la Communauté européenne ................................................................ 117 b. Des divergences d’intérêts et de perception entre des États membres… ................ 117 c. … qui ont pris inégalement la mesure des conséquences du passage à l’euro ........ 118 2. Le résultat : le primat donné à la concurrence et au libre-échange dans un marché unifié ...................................................................................................................... 119 a. La concurrence fiscale : le développement des paradis fiscaux européens ............. 119 b. La toute-puissance de la politique européenne de la concurrence .........................