Bet. 2008/09:KU20 Granskningsbetänkande

Konstitutionsutskottets betänkande 2008/09:KU20

Granskningsbetänkande

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokollen över besluten i regeringsären- den och de handlingar som hör till ärendena. Som underlag för den granskning som nu redovisas har utskottet haft att tillgå material som tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Utskottet har också inhämtat visst annat underlag. Utredningsmaterialet redovisas i bilagorna A1.1.1–5.4.2. För att inhämta ytterligare upplysningar har utskottet hållit ett antal offentliga utfrågningar. Uppteckningar från utfrågningarna återfinns i bilagorna B1–8. Utskottet har bordlagt tre granskningsanmälningar. Dessa gäller regeringens agerande inom FN:s olja-för-mat-program, regeringens utövande av ägandet i Carnegie Investment Bank AB och statsrådet Cristina Husmark Pehrssons styrning av Försäkringskassan. I det följande lämnas först en kort beskrivning av hur betänkandet har disponerats och av vissa av resultaten av granskningen. De olika gransk- ningsärendena behandlas därefter i betänkandets huvudavsnitt. Därpå följer reservationer och ett särskilt yttrande.

Sammanfattning Behandlade frågor I betänkandet redovisas utskottets granskning av statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar. Utskottet avgav i december 2008 på eget initiativ ett gransk- ningsbetänkande som avsåg allmänna, administrativt inriktade frågor (bet. 2008/09:KU10). Betänkandet inleds med ett kapitel i vilket behandlas vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen. I det därpå följande kapitlet behandlas olika frågor som avser handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.,

1 2008/09:KU20

nämligen beredningsfrågor m.m., frågor med anknytning till finansmakten och utnämningsärenden m.m. Därefter följer kapitel om vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen, vissa utlänningsärenden m.m. och avslutningsvis vissa övriga frågor om statsråds tjänsteutövning. Kapitelin- delningen följer ärendenas huvudsakliga karaktär.

Vissa resultat av granskningen Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen Utskottet har granskat regeringens hantering av frågan om heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen. Frågan om internationellt för- bud mot klustervapen har varit föremål för behandling i utrikesutskottet. Något tillkännagivande till regeringen har inte gjorts. Granskningen föran- leder inget uttalande från utskottets sida. Vidare har utskottet granskat regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport. Utskottet anser att regeringen borde ha informerat EU-nämnden om sitt beslut om hur Sverige skulle komma att rösta i ministerrådet och om utvecklingen i frågan. Enligt utskottet har regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen. Utskottet har även granskat jordbruksminister Eskil Erlandssons information om fiskeförhandlingar. Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken förhandlar EU årligen med Norge om bl.a. fiskekvoter. Förhandlingsre- sultatet fastställs vid jordbruks- och fiskerådet. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet. I kapitlet redovisas även utskottets granskning av arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorins uppträdande i samband med en interpellationsdebatt. Utskottet konstaterar att bestämmelserna i riksdagsordningen uppfyllts då statsrådet lämnat ett svar på interpellationen i kammaren och att det utöver detta är talmannen som har att vaka över de bestämmelser som finns om ordningen vid sammanträden i kammaren.

Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Beredningsfrågor m.m. Utskottet har granskat regeringens hantering av avtal om merkostnadser- sättning vid plusjobb, som infördes den 1 januari 2006 och avskaffades hösten 2006. Utskottet anser att det tydligt bör framgå av överenskommel- ser som staten ingår med andra parter, t.ex. landsting och kommuner, hur överenskommelserna är avsedda att uppfattas i rättsligt hänseende. Gransk- ningen föranleder i övrigt inget uttalande från utskottet. Särskilt yttrande (s, v) Vad gäller regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin har utskottet granskat den beredning som föregick den aktuella propositionen. Propositionen lades enligt utskottet fram under en finansiell kris vars effek-

2 2008/09:KU20 ter särskilt drabbat fordonsindustrin. Utskottets granskning visar bl.a. att beredningen av propositionen, inklusive inhämtandet av remissynpunkter, skedde under några dagar. Utskottet anser att en brådskande beredning inte är önskvärd men att den tidsnöd som präglade beredningen var motiverad under de prekära ekonomiska förhållanden som rådde. Utskottet betonar att regeringen i synnerligt svåra ekonomiska förhållanden kan tvingas bemästra uppkomna situationer genom att, utan den tidsutdräkt som en mer sedvanlig beredning skulle erfordra, komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder, samtidigt som det även i brådskande ärenden är viktigt att regeringsformens beredningskrav uppfylls. Sammanfattningsvis anser utskottet att beredningen inte var uttömmande i alla delar men att beredningskravet får anses ha uppfyllts. Reservation (s, v, mp) Utskottet har även granskat beredningen av regeringens proposition 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd. Enligt utskottet borde det utredningsbe- tänkande som låg till grund för nämnda proposition och en förordning om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen ha remitterats till Datainspektionen. Vidare har utskottet granskat regeringens handläggning av nedlägg- ningen av Svensk Kassaservice. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottet. Reservation (s) I granskningen av regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning konstaterar utskottet att de utredningsförslag som låg till grund för den aktuella propositionen varit föremål för skriftliga remissförfaran- den. Andra kontakter med myndigheter som ingått i granskningen har ägt rum i ett senare skede, inom ramen för den delning som föregick beslutet om lagrådsremiss. Mot denna bakgrund föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida.

Frågor med anknytning till finansmakten Utskottet har granskat regeringens hantering av forskningsmedel i propositioner som överlämnats till riksdagen. Utskottet framhåller vikten av att fullständighetsprincipen i budgetpropositionen upprätthålls. Sedan tidigare har dock vid flera tillfällen förekommit att regeringen överlämnat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har avlämnats. Regeringen har då i budgetpropositionen specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslag. Så skedde även i fråga om forskningsmedlen. Att, som nu gjordes, regeringen sedan i forsknings- och innovationspropositionen närmare preciserar användningen av medlen ligger enligt utskottet i linje med hur förslag hanterats tidigare inom bl.a. områdena forskning och infrastruktur. Utskottet noterar även att riksdagen ställt sig bakom försla- gen i budgetpropositionen och forsknings- och innovationspropositionen. Reservation (s, v, mp)

3 2008/09:KU20

I granskningen av regeringens agerande avseende vissa anslag i tilläggs- budget noterar utskottet vad som anförts om att det generellt finns utrymme för tydligare motivering och redovisning av förslag i tilläggsbud- geten. Utskottet understryker också betydelsen av att regeringens förslag är utförligt motiverade och redovisade. Reservation (s, v, mp) Vad gäller regeringens bemyndigande avseende offert till Norge på Jas 39 Gripen-plan framgår av granskningen bl.a. att det i regeringens bemyndigande till Försvarets materielverk avseende offerten angavs att erbjudandet skulle lämnas med förbehåll för riksdagens godkännande. Gransk- ningen föranleder inget uttalande från utskottets sida. Utskottet har också granskat försäljningen av aktier i Telia Sonera, som gjordes våren 2007. Enligt utskottets mening kan budgetlagens krav på affärsmässighet inte anses ha åsidosatts vid försäljningen. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottet. Reservation (s, v, mp)

Utnämningsärenden m.m. Utskottet har granskat utnämningarna av generaldirektör för Svenska kraft- nät och av rikspolischef. I granskningen, som inriktats mot utnämningsären- denas formella sidor och mot handläggningsfrågor, konstateras att de utnämndas kompetens värderats mot de kravprofiler som finns och att det saknas anledning att göra något ytterligare uttalande när det gäller själva utnämningarna. Utskottet vill understryka värdet av att man också i utnämn- ingsärenden följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet. Reservation (s, v, mp) Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen har granskats av utskottet utifrån vissa bestämmelser i lagen om offentlig anställ- ning (LOA). Granskningen visar att förflyttningen gjordes av organisatoriska skäl. Granskningen visar också att den aktuella omorganisationen av Arbetsförmedlingen var avsedd att fortgå även efter det att myndigheten Arbetsförmedlingen hade bildats den 1 januari 2008. Regeringen gjorde bedömningen att Arbetsförmedlingen efter sommaren 2008, när omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordan, borde få en ny generaldirektör, och enligt utskottet ankommer det på regeringen att med stöd av LOA göra avvägningar av det slaget. Utskottet anser att granskningen inte ger anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut om förflyttning. Reservation (s, v, mp)

Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen I granskningen av statsrådens ansvar för styrningen av Sida noterar utskottet att det under alla förhållanden gäller att det är regeringen som inför riksdagen ansvarar för hur statens medel används, och utskottet påminner även om att regeringen, särskilt det ansvariga statsrådet, bär ett ansvar för myndigheternas verksamhet. Granskningen visar att de ansvariga statsråden

4 2008/09:KU20 har följt utvecklingen vid Sida och medverkat till att åtgärder vidtagits för att försäkra sig om att myndigheten i sin verksamhet efterlever riksdagens beslut. Vad gäller beredningen av Försäkringskassans omorganisering 2005 har enligt utskottet granskningen inte visat på några brister i det avseendet, och det ansvariga statsrådet har enligt utskottet följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits. Granskningen av statsrådet Cristina Husmark Pehrssons agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag omfattar den situation med långa handläggningstider som rådde vid Försäkringskas- san sommaren 2008 och statsrådets ansvar därvidlag. Enligt utskottet har granskningen inte visat annat än att det ansvariga statsrådet medverkat till att åtgärder vidtagits för att reformerna och omorganisationen vid Försäk- ringskassan skulle kunna genomföras. Reservation (s, v, mp)

Vissa utlänningsärenden m.m. Utskottet har granskat regeringens hantering av de tre svenskar som suttit fängslade i Etiopien under 2007. Enligt utskottets mening kan det göras gällande att svenska medborgare har en berättigad förväntan på att regeringen aktivt agerar för att söka förhindra att svenska medborgare utsätts för tortyr eller annan omänsklig behandling. Av granskningen framgår inte annat än att regeringen alltsedan de första uppgifterna inkom till Utrikesde- partementet om att svenska medborgare tagits som krigsfångar i Somalia förefaller ha agerat aktivt för att dels initialt få kunskap om personernas belägenhet, dels, sedan det stod klart att de satt frihetsberövade i Etiopien, få dem frisläppta. Reservation (mp) I utskottets granskning av regeringens agerande i ett ärende om avvisning av en marockansk medborgare framkommer att regeringen, på samma grunder som Migrationsöverdomstolen i sitt yttrande till regeringen, fann att de nya omständigheter som tillkommit i avvisningsärendet inte var sådana att det förelåg hinder mot att verkställa avvisningen. Vidare noteras att inte heller Europadomstolen bedömde att det fanns väl- grundad anledning att tro att den avvisade personen skulle utsättas för misshandel eller tortyr vid ett återsändande till Marocko. Utskottet framhål- ler att bedömningarna i avvisningsärendet har gjorts utifrån vad som var känt och som kunde förutses vid tidpunkten för ställningstagandena. I övrigt föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida. Reserva- tion (v) Utskottet har även granskat ansvaret för ett beslut att avvisa två egyptiska medborgare till Egypten. Avvisningen beslutades i december 2001 och har flera gånger tidigare granskats av utskottet, senast hösten 2005. Vad som framkommit i den nu genomförda granskningen föranleder inget nytt uttalande från utskottets sida.

5 2008/09:KU20

Vissa övriga frågor om statsråds tjänsteutövning Utskottet har granskat folkhälsominister Maria Larssons styrning av Smitt- skyddsinstitutet. Generaldirektören för Smittskyddsinstitutet hade i medierna uttalat att Smittskyddsinstitutet avböjt att hjälpa polis och åklagare med en jämförelseanalys i jakten på en misstänkt gärningsman. Uttalandet togs senare tillbaka av generaldirektören. Granskningen föranleder inte något särskilt uttalande från utskottet. En granskning av utbildningsminister Jan Björklunds styrning av Skol- verket föranleder inget uttalande från utskottets sida. I sin granskning av kulturminister Lena Adelsohn Liljeroths handlägg- ning av en jävssituation på Kulturdepartementet anför utskottet att förvalt- ningslagen formellt inte är tillämplig på regeringsärenden men att det är mycket viktigt att bestämmelserna för jäv följs i Regeringskansliet. Utskot- tet konstaterar att kulturministern i ett tidigt skede kände till den situation som kunde anses grunda jäv och att den åtgärd som senare vidtogs borde ha vidtagits genast när frågan om jäv uppkom. Enligt utskottet bär statsrå- det ansvaret för att så inte skedde. Avslutningsvis har utskottet genomfört en förnyad granskning av f.d. utrikesminister Laila Freivalds agerande i samband med stängningen av en hemsida. Förra gången frågan granskades av utskottet var våren 2007. Utskottet vidhåller den bedömning som då gjordes.

6 2008/09:KU20

Innehållsförteckning

Inledning ...... 1 Sammanfattning ...... 1 Utskottets anmälan ...... 11 1 Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen ...... 12 1.1 Regeringens hantering av frågan om heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen ...... 12 Ärendet ...... 12 Utredning i ärendet ...... 12 Utskottets ställningstagande ...... 15 1.2 Regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport ...... 16 Ärendet ...... 16 Gällande ordning ...... 16 Utredning i ärendet ...... 17 Utskottets ställningstagande ...... 24 1.3 Jordbruksminister Eskil Erlandssons information om fiskeförhandlingar ...... 25 Ärendet ...... 25 Utredning i ärendet ...... 26 Utskottets ställningstagande ...... 35 1.4 Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorins uppträdande i samband med en interpellationsdebatt ...... 35 Ärendet ...... 35 Utredning i ärendet ...... 36 Utskottets ställningstagande ...... 39 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m...... 40 – Beredningsfrågor m.m...... 40 2.1 Regeringens hantering av avtal om merkostnadsersättning vid plusjobb ...... 40 Ärendet ...... 40 Gällande ordning ...... 41 Utredning i ärendet ...... 42 Utskottets ställningstagande ...... 51 2.2 Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin ...... 51 Ärendet ...... 51 Gällande ordning ...... 52 Utredning i ärendet ...... 55 Utskottet ställningstagande ...... 67 2.3 Beredning av regeringens proposition 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd ...... 69 Ärendet ...... 69 Utredning i ärendet ...... 69 Utskottets ställningstagande ...... 76 2.4 Regeringens handläggning av nedläggningen av Svensk Kassaservice ...... 76 Ärendet ...... 76

7 2008/09:KU20

Utredning i ärendet ...... 77 Utskottets ställningstagande ...... 85 2.5 Regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning ...... 86 Ärendet ...... 86 Gällande ordning ...... 86 Utredning i ärendet ...... 88 Utskottets ställningstagande ...... 93 2.6 Granskning av betänkandet 2007/08:FöU14 Lag om signalspaning samt proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet ...... 93 Ärendet ...... 93 Gällande ordning ...... 93 Utskottets ställningstagande ...... 94 – Frågor med anknytning till finansmakten ...... 94 2.7 Regeringens hantering av forskningsmedel ...... 94 Ärendet ...... 94 Gällande ordning ...... 95 Utredning i ärendet ...... 100 Utskottets ställningstagande ...... 108 2.8 Regeringens agerande avseende vissa anslag i tilläggsbudget ...... 109 Ärendet ...... 109 Gällande ordning ...... 109 Utredning i ärendet ...... 111 Utskottets ställningstagande ...... 116 2.9 Regeringens bemyndigande avseende offert till Norge på Jas 39 Gripen-plan ...... 117 Ärendet ...... 117 Gällande ordning ...... 118 Utredning i ärendet ...... 119 Utskottets ställningstagande ...... 121 2.10 Försäljningen av aktier i Telia Sonera ...... 121 Ärendet ...... 121 Utredning i ärendet ...... 121 Utskottets ställningstagande ...... 126 – Utnämningsärenden m.m...... 127 2.11 Utnämningarna av generaldirektör för Svenska kraftnät och av rikspolischef ...... 127 Ärendena ...... 127 Gällande ordning m.m...... 127 Tidigare behandling m.m...... 132 Utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät ...... 135 Utnämningen av rikspolischef ...... 140 Utskottets ställningstagande ...... 148 2.12 Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen ...... 149 Ärendet ...... 149 Utredning i ärendet ...... 150 Utskottets ställningstagande ...... 162 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen ...... 164 3.1 Statsrådens ansvar för styrningen av Sida ...... 164

8 2008/09:KU20

Ärendet ...... 164 Gällande ordning ...... 164 Utredning i ärendet ...... 166 Utskottets ställningstagande ...... 205 3.2 Beredningen av Försäkringskassans omorganisering 2005 ...... 205 Ärendet ...... 205 Utredning i ärendet ...... 206 Utskottets ställningstagande ...... 220 3.3 Statsrådet Cristina Husmark Pehrssons agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag ...... 221 Ärendet ...... 221 Utredning i ärendet ...... 221 Utskottets ställningstagande ...... 248 4 Vissa utlänningsärenden m.m...... 250 4.1 Regeringens hantering av de tre svenskar som suttit fängslade i Etiopien ...... 250 Ärendet ...... 250 Utredning i ärendet ...... 250 Utskottets ställningstagande ...... 262 4.2 Regeringens agerande i ett ärende om avvisning av en marockansk medborgare ...... 263 Ärendet ...... 263 Utredning i ärendet ...... 264 Utskottets ställningstagande ...... 282 4.3 Ansvaret för ett beslut att avvisa två egyptiska medborgare till Egypten ...... 283 Ärendet ...... 283 Utredning i ärendet ...... 284 Utskottets ställningstagande ...... 289 5 Vissa övriga frågor om statsråds tjänsteutövning ...... 290 5.1 Folkhälsominister Maria Larssons styrning av Smittskyddsinstitutet ...... 290 Ärendet ...... 290 Utredning i ärendet ...... 290 Utskottets ställningstagande ...... 295 5.2 Utbildningsminister Jan Björklunds styrning av Skolverket ...... 295 Ärendet ...... 295 Utredning i ärendet ...... 295 Utskottets ställningstagande ...... 298 5.3 Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroths handläggning av en jävssituation på Kulturdepartementet ...... 298 Ärendet ...... 298 Utredning i ärendet ...... 298 Utskottets ställningstagande ...... 304 5.4 Förnyad granskning av f.d. utrikesminister Laila Freivalds agerande i samband med stängningen av en hemsida ...... 305 Ärendet ...... 305 Utredning i ärendet ...... 305 Utskottets ställningstagande ...... 307

9 2008/09:KU20

Reservationer ...... 308 1. Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin (avsnitt 2.2) ...... 308 2. Regeringens handläggning av nedläggningen av Svensk Kassaservice (avsnitt 2.4) ...... 309 3. Regeringens hantering av forskningsmedel (avsnitt 2.7) ...... 309 4. Regeringens agerande avseende vissa anslag i tilläggsbudget (avsnitt 2.8) ...... 310 5. Försäljningen av aktier i Telia Sonera (avsnitt 2.10) ...... 311 6. Utnämningarna av generaldirektör för Svenska kraftnät och av rikspolischef (avsnitt 2.11) ...... 311 7. Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen (avsnitt 2.12) ...... 312 8. Statsrådet Cristina Husmark Pehrssons agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (avsnitt 3.3) ...... 313 9. Regeringens hantering av de tre svenskar som suttit fängslade i Etiopien (avsnitt 4.1) ...... 314 10. Regeringens agerande i ett ärende om avvisning av en marockansk medborgare (avsnitt 4.2) ...... 315 Särskilt yttrande ...... 316 Regeringens hantering av avtal om merkostnadsersättning vid plusjobb (avsnitt 2.1) ...... 316

Tabeller Tabell 3.2.1 Försäkringskassans budget 2005–2006 (tkr), översikt ...... 207 Tabell 3.2.2 Socialförsäkringens totala förvaltningskostnader i mkr ...... 209 Tabell 3.2.3 Sjukpenning ...... 210 Tabell 3.2.4 Sjukersättning ...... 210 Tabell 3.2.5 Föräldrapenning ...... 210 Tabell 3.2.6 Tillfällig föräldrapenning ...... 211 Tabell 3.3.1 Försäkringskassans budget 2005–2009 (tkr), översikt ...... 222 Tabell 3.3.2 Socialförsäkringens totala förvaltningskostnader i mkr ...... 225 Tabell 3.3.3 Sjukpenning ...... 226 Tabell 3.3.4 Sjukersättning ...... 226 Tabell 3.3.5 Föräldrapenning ...... 227 Tabell 3.3.6 Tillfällig föräldrapenning ...... 227

10 2008/09:KU20

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 14 maj 2009

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Morgan Johansson (s), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Tenje (m), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c) och Mikael Johansson (mp). Berit Andnor (s) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 2.12, 3.1, 3.2, 4.3 och 5.4. Sinikka Bohlin (s) har deltagit i beslutet i dessa avsnitt. Morgan Johansson (s) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 3.1, 3.2, 4.3 och 5.4. Tone Tingsgård har deltagit i beslutet i dessa avsnitt.

11 2008/09:KU20

1 Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen 1.1 Regeringens hantering av frågan om heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A1.1.1, begärs en granskning av regeringens hantering av frågan om heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen. I anmälan redovisas vad utrikesutskottet i ett betänkande anfört i fråga om heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen i enlighet med den s.k. Oslodeklarationen. Enligt anmälan ställde sig en enig riksdag bakom skrivningarna. Vid de förhandlingar som inleddes i Dublin den 19 maj 2008 om internationellt förbud rörande klustervapen försökte regeringen dock, enligt anmälan, framförhandla ett begrän- sat förbud med undantag för det svenska klustervapnet bombkapsel 90, och förhandlingsupplägget ska därmed ha stått i strid med vad utrikesutskottet slagit fast. Vidare anförs i anmälan att regeringen inte har presenterat någon redovisning för riksdagens ledamöter. I anmälan redogörs för vad konstitutionsutskottet tidigare uttalat i sin granskning i fråga om regeringens tillgodoseende av riksdagens tillkännagivanden och om underrät- telse till riksdagen när regeringen inte avser att efterkomma tillkännagivan- den.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A1.1.2.

Utredning i ärendet Tillkännagivanden Våren 2006 lät konstitutionsutskottet, i samband med beredningen av regeringens skrivelse (nr 75) med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen, genomföra en omfattande studie av riksdagens tillkännagivanden från 1975 och framåt (bet. 2005/06:KU34). I studien anfördes att utgångspunkten enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör vara att regeringen tillgodoser tillkännagivanden, men om regeringen har en annan mening än riksdagen bör riksdagen underrättas om detta och då inom den tidsgräns som tillkännagivandet eventuellt kan omfatta (s. 49).

12 2008/09:KU20

Utskottet har i sin granskning vid flera tillfällen behandlat frågan om regeringens handlande i anledning av ett tillkännagivande från riksdagen, senast våren 2007 (bet. 2006/07:KU20 s. 85 f.). Utskottet omnämnde då den studie om tillkännagivanden som utskottet hade låtit genomföra samt den i studien redovisade konstitutionella praxis som vuxit fram, vägledd genom uttalanden från utskottet.

Bakgrund Utrikesutskottets betänkande 2007/08:UU7 I april 2008 behandlade utrikesutskottet regeringens skrivelse 2007/08:114 Strategisk exportkontroll 2007 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden samt motioner i frågor med anknytning till skrivelsen (bet. 2007/08:UU7). En förslagspunkt i betänkandet gällde internationellt förbud rörande klustervapen. Förslagspunkten gällde motioner i frågan. Utskottet föreslog att riksdagen skulle avslå motionerna. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida föreslogs inte. I betänkandet anförde utrikesutskottet bl.a. följande när det gällde ett svenskt och internationellt förbud mot klustervapen (s. 8). Regeringen bereder för närvarande svenska positioner inför Dublinkon- ferensen. Utrikesministern har i svar på interpellationerna 2007/08:463 och 525 uttalat att det är Sveriges övergripande målsättning att få till stånd en ambitiös och effektiv internationell reglering av klusterammunition. Vidare anfördes att Oslodeklarationens målsättning är att för- bjuda klusterammunition som orsakar oacceptabla civila skador. Detta sätter fokus på de humanitära problem som klusterammunition ger upphov till men är inte liktydigt med ett totalförbud. Utskottet vill framhålla vikten av att Sverige fortsätter att vara pådri- vande för att få till stånd ett heltäckande internationellt förbud rörande klustervapen i enlighet med Oslodeklarationen. I avvaktan på det arbete som påbörjats är utskottet inte berett att nu förorda någon svensk reglering i frågan. Motionerna avstyrktes med hänvisning till vad utskottet anfört. Två reservationer avgavs (s respektive v, mp). I den ena reservationen (s) föreslogs ett tillkännagivande. I reservationen anfördes bl.a. att trots att en enig riksdag ett år tidigare ställt sig bakom att Sverige ska arbeta för ett internationellt förbud mot klustervapen så hade regeringen agerat svagt. Vidare anfördes att regeringen i Osloprocessen, vid det kommande Dublinmötet, skulle verka med full kraft för en så bred definition som möjligt av vad som skulle omfattas av förbudet. Även i den andra reservationen (v, mp) föreslogs ett tillkännagivande. I reservationen anfördes bl.a. att Sverige borde stödja den av FN föreslagna definitionen av klustervapen. Vidare anfördes att Sverige borde införa ett förbud mot produktion, handel och användning av klustervapen. I kammardebatten om betänkandet, som ägde rum den 14 maj 2008, anförde utskottets ordförande bl.a. följande (kammarens prot. 2007/08:111 anf. 54).

13 2008/09:KU20

Därför är de processer som har startat när det gäller klustervapen så viktiga. Det är två skilda processer, dels FN-processen som på sitt sätt är viktigast därför att den skulle kunna omfatta andra länder, dels den parallella processen, den så kallade Osloprocessen, som nog går snabbare. Bakgrunden är att man ska få en ambitiös och effektiv reglering av klustervapen i enlighet med den så kallade Oslodeklarationen. Den har riksdagen ställt sig bakom, och den kommer att vara väldigt central i diskussionen i Dublin, som börjar redan på måndag och ska pågå i två veckor. Riksdagen biföll utskottets förslag och avslog således motionerna (rskr. 2007/08:190).

Interpellationssvar I april 2008, dvs. innan utrikesutskottet hade justerat sitt betänkande, besvarade utrikesminister Carl Bildt två interpellationer om internationellt för- bud mot klustervapen (ip. 2007/08:463 och 525). I sitt svar anförde Bildt bl.a. följande (kammarens prot. 2007/08:86 anf. 15). Låt mig börja med att konstatera att klusterammunition kan skapa och har skapat allvarliga humanitära problem, senast i Libanon. Därför är Sveriges övergripande målsättning att få till stånd en ambitiös och effektiv internationell reglering av klusterammunition. Riksdagen har uttalat sitt stöd för den deklaration som antogs vid Osloprocessens första möte i februari 2007 och som Sverige och 45 andra stater ställde sig bakom. Oslodeklarationens målsättning är att förbjuda klusterammunition som orsakar oacceptabla civila skador. Detta sätter fokus på de humanitära problem som klusterammunition ger upphov till men är inte liktydigt med ett totalförbud. Samma mål- sättning upprepades i den deklaration som Sverige tillsammans med drygt 80 andra stater ställde sig bakom vid Osloprocessens fjärde möte i Wellington den 18–22 februari i år. I Wellington förekom inga omröst- ningar, och BK 90 nämndes inte av Sverige eller andra länder under förhandlingarna där. Som framhållits i tidigare svar bland annat till riksdagen är det regeringens målsättning att få till stånd en ambitiös och effektiv internationell reglering av klusterammunition. Sveriges engagemang i klusteram- munitionsfrågan är grundat på insikten om att vissa sorters klusterammunition ger upphov till stora problem. Låt mig erinra om att det var Sverige som i FN – CCW – koordinerade uppropet om en internationell reglering av klusterammunitionen 2006. Förhandlingar om en sådan reglering pågår som bekant nu både i FN och i Osloprocessen. Inom ramen för Osloprocessen handlar denna målsättning om att få till stånd ett förbud mot klusterammunition som förorsakar oacceptabla civila skador. En kommande konvention bör ha en så hög ambitions- nivå att den bidrar till att undanröja humanitära problem som förknip- pas med klusterammunition. För att regleringen ska bli effektiv eftersträvar Sverige vidare att en ny konvention får en sådan utformning att också stora tillverkare och användare av klusterammunition kan ansluta, annars riskerar genomslagskraften i verkligheten att påtag- ligt begränsas I den efterföljande debatten anförde en ledamot i utrikesutskottet bl.a. att regeringens linje i Osloprocessen stred mot både Oslodeklarationen och riksdagens beslut i maj 2007 (anf. 16, jfr även anf. 17).

14 2008/09:KU20

Tidigare utskottsbetänkande Utrikesutskottet hade i maj 2007 behandlat regeringens skrivelse 2006/07:114 Strategisk exportkontroll 2006 samt motioner i frågor med anknytning till skrivelsen (bet. 2006/07:UU12). En förslagspunkt i betän- kandet gällde internationellt förbud rörande klustervapen. Förslagspunkten innehöll motioner i frågan. Utskottet föreslog att riksdagen skulle avslå motionerna. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida föreslogs inte. I betänkandet anförde utrikesutskottet bl.a. följande när det gällde ett internationellt förbud mot klustervapen (s. 10). Den tredje översynskonferensen om 1980 års vapenkonvention (Conven- tion on Certain Conventional Weapons, CCW) ägde rum i slutet av 2006. – – – Som ett parallellt spår har en diskussion inletts utanför CCW, vilken fått benämningen Osloprocessen. Oslodeklarationen undertecknades 2007 av 46 stater, däribland Sve- rige. I deklarationen ställer sig signatärerna bakom ambitionen att före utgången av 2008 sluta ett internationellt avtal om att förbjuda använd- ning, produktion, överlåtande och lagring av klusterammunition som förorsakar oacceptabla civila skador. Utskottet vill framhålla vikten av att Sverige fortsätter att vara pådrivande för att få till stånd ett internationellt förbud rörande klustervapen i enlighet med Oslodeklarationen. I avvaktan på det arbete som påbörjats är utskottet inte berett att nu förorda någon svensk reglering i frågan. Motionerna avstyrktes med hänvisning till vad utskottet anfört. Inga reservationer avgavs. Riksdagen biföll utskottets förslag och avslog således motionerna (rskr. 2006/07:167).

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor i ärendet. Som svar har den 10 mars 2009 översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A1.1.2). I promemorian anförs bl.a. att riksdagen inte har gett regeringen till känna något ställningstagande om klusterammunition som regeringen haft att förhålla sig till. När utrikesministern i april 2008 i interpellationssvar hänvisade till riksdagens stöd skedde det mot bakgrund av vad utrikesutskottet anfört i sitt betänkande från maj 2007 avseende internationellt förbud mot klustervapen.

Utskottets ställningstagande Något tillkännagivande till regeringen om heltäckande internationellt för- bud rörande klustervapen har inte gjorts. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

15 2008/09:KU20

1.2 Regeringens agerande i samband med EU:s uppförandekod för vapenexport Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A1.2.1, begärs att utskottet granskar den process som föregick rådsbeslutet i december 2008 och sär- skilt huruvida regeringen brustit vad gäller sin i regeringsformen och riksdagsordningen fastslagna skyldighet att samråda med riksdagen. I anmälan anges att regeringen den 4 december 2008 beslutade att anta den gemensamma ståndpunkten för EU:s uppförandekod och att den gemensamma ståndpunkten antogs av EU:s ministerrådsmöte för allmänna frågor och yttre förbindelser (Gaerc). Anmälaren anför att detta aldrig föregicks av något samråd mellan regeringen och EU-nämnden samt ej eller heller med utrikesutskottet.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Utrikesdepartementet, bilaga A1.2.2.

Gällande ordning Regeringsformens bestämmelser I 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen (RF) föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och att när- mare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. I en kommentar till regeringsformen hänvisas till konstitutionsutskottets uttalande (bet. 1994/95:KU22 s. 15) om att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden gett uttryck för (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 468).

Riksdagsordningens bestämmelser Regeringens informations- och samrådsskyldighet föreskrivs i 10 kap. 1–3 samt 6 §§ riksdagsordningen (RO). I 10 kap. 1 § första stycket erinras om att regeringen enligt 10 kap. 6 § RF fortlöpande ska informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Enligt 10 kap. 2 § ska regeringen informera riksdagen om sin syn på de förslag från Europeiska gemenskapernas kommission som regeringen bedö- mer som betydelsefulla.

16 2008/09:KU20

Enligt 10 kap. 3 § gäller bl.a. dels att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden, dels att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Enligt 10 kap. 6 § ska regeringen underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska över- lägga med nämnden i andra frågor rörande arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Vidare anges att regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.

Praxis vid regeringens samråd med EU-nämnden Riksdagsstyrelsen underströk i sitt förslag (förs. 2000/01:RS1) dels det angelägna i att utskottens synpunkter beaktas i EU-nämndens samråd med regeringen, dels att den praxis som utvecklats och som innebär att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU- nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter borde bestå. Konstitutionsutskottet och riksdagen ställde sig bakom denna bedömning (2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276).

Utredning i ärendet Bakgrund Den 8 juni 1998 antog Europeiska unionens råd (ministerrådet) EU:s upp- förandekod för vapenexport. För export av produkter med dubbla använd- ningsområden gäller sedan 2000 en gemensam europeisk lagstiftning i samtliga EU-länder: rådets förordning (EG) nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden1. Under 2004 och första delen av 2005 utfördes ett omfattande förhand- lingsarbete för att uppdatera och modernisera texten i EU:s uppförandekod för vapenexport. Under det finska EU-ordförandeskapet hösten 2006 gjordes nya ansträngningar inom EU i syfte att anta en reviderad uppförande- kod, dock utan att enighet kunde uppnås. Den 13 mars 2008 överlämnade regeringen skrivelsen 2007/08:114 Stra- tegisk exportkontroll 2007 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden i vilken det samarbete som pågår inom bl.a. EU om frågor som rör strategisk exportkontroll beskrivs. Den 14 maj 2008 beslutade riksdagen att lägga skrivelsen till handlingarna (bet. 2007/08:UU7, rskr. 2007/08:190). Den 4 december 2008 beslutade regeringen att anta den gemensamma ståndpunkten för EU:s uppförandekod.

1 EGT L 159, 30.6.2000, s. 1.

17 2008/09:KU20

Den 8 december 2008 beslutade EU:s ministerrådsmöte för allmänna frå- gor och yttre förbindelser att anta den gemensamma ståndpunkten för EU:s uppförandekod.

Tidigare granskning Våren 2002 granskade utskottet dåvarande kulturministerns medverkan till det beslut som EU:s kulturministrar fattade om att häva delar av ett vapenembargo (bet. 2001/02:KU20 s. 88–91). Ärendet gällde frågan om eventuella brister i regeringens information till och samråd med EU-nämnden. Med anledning av granskningen anförde utskottet följande: I 10 kap. 5 § riksdagsordningen föreskrivs att regeringen skall under- rätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer. Det faktum att kulturministern inte hade kännedom om A-punktslistan inför EU-nämndens sammanträde den 2 november på grund av bristande rutiner inom Regeringskansliet är enligt utskottet inte godtagbart. Utskottet förutsätter emellertid att Regeringskansliet genom de åtgärder som vidtagits förhindrar att liknande situationer uppkommer i framtiden. Våren 2007 granskade utskottet justitie- och miljöministrarnas agerande i EU-nämnden (bet. 2006/07:KU20 s. 104–127). I miljöministerns fall konstaterade utskottet att miljöministerrådet i fråga skulle handla om bl.a. uppföljning av en konferens, och eftersom frågan om ett EU-mål för kol- dioxidutsläpp inte fanns på dagordningen förelåg inga krav på samråd om detta. Utskottet noterade att miljöministern hade varit oförhindrad att till EU-nämnden kommunicera sin uppfattning om vilken ståndpunkt Sverige skulle inta i fråga om målet för koldioxidutsläpp. Hösten 2008 granskade utskottet regeringens information till riksdagen i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 s. 89–128). Utskottet genomförde en kart- läggning och analys av regeringens information till och samråd med riksdagen i syfte att bedöma huruvida regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav. Utskottet betonade att den grundlagsstadgade informationsskyldigheten får anses innefatta bl.a. att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frå- gor till riksdagen. Vidare framhöll utskottet i sitt ställningstagande bl.a. följande: Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

18 2008/09:KU20

Svenska bestämmelser för krigsmaterielexport m.m. Det svenska regelverket består av lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel samt regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport som godkänts av riksdagen (jfr prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61 samt prop. 1995/96:31, bet. 1995/96:UU3, rskr. 1995/96:93). En fristående myndighet, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd i enlighet med regelverket.

EU:s uppförandekod för vapenexport Enligt artikel 296 i EG-fördraget får varje medlemsstat vidta åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. I enlighet med artikeln har EU:s medlemsländer antagit nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Därtill har medlemsländerna i viss utsträckning samordnat sin exportpolitik genom EU:s uppförandekod för vapenexport, som antogs i sin nuvarande utformning av unionens minis- terråd den 8 juni 1998 (jfr skr. 1998/99:60 s. 60). Uppförandekoden tillämpas tillsammans med de svenska nationella riktlinjerna när ISP gör sina tillståndsbedömningar. Uppförandekoden innehåller politiskt bindande gemensamma kriterier för export av krigsmateriel som ska tillämpas vid den nationella pröv- ningen av exportansökningar. Dessa kriterier utgör en minimireglering, vilket innebär att medlemsländerna kan ha egna, striktare riktlinjer. Som komplement till EU:s uppförandekod finns en användarguide till ledning för tillståndsmyndigheterna i medlemsstaterna. Där sammanfattas riktlinjerna för genomförandet av kodens tillämpningsbestämmelser. Använ- darguiden uppdateras med jämna mellanrum. En årlig rapport tas fram om genomförande och förbättringsbehov när det gäller EU:s uppförandekod. Enligt regeringen visar de årliga rapporterna att uppförandekoden har lett till viktiga förändringar såväl i medlemsländernas nationella regelverk som i deras exportpolitik (jfr skr. 2007/08:114).

Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen 2005 m.m. I skrivelsen över 2005 års verksamhet i Europeiska unionen (skr. 2005/06: 85) anför regeringen följande (s. 39): EU:s uppförandekod för vapenexport, som antogs som en politisk över- enskommelse 1998, anger minimiregler för vilka riktlinjer som bör gälla vid krigsmaterielexport och innehåller även en mekanism för infor- mationsutbyte och konsultationer mellan medlemsstaterna i syfte att uppnå ökad samsyn. Under 2004 och början av 2005 gjordes en revidering och modernisering av uppförandekoden. Avsikten är att den nya texten ska antas som en gemensam ståndpunkt, vilket för svensk del gör den folkrättsligt bindande.

19 2008/09:KU20

Inom ramen för behandlingen av skrivelsen beredde utrikesutskottet samtliga utskott samt EU-nämnden tillfälle att yttra sig över denna. Av EU- nämndens yttrande 2005/06:EUN2y till utrikesutskottet framgår bl.a. dels att regeringen i 2004 års skrivelse redogjorde för bl.a. EU:s uppförande- kod för vapenexport, dels att nämnden tidigare ägnat stor uppmärksamhet åt dessa frågor. Mot bakgrund av regeringens skrivelse för 2005 års verksamhet uttalade EU-nämnden följande (s. 5): I årets skrivelse sägs att uppförandekoden skall antas som en gemensam ståndpunkt (avsnitt 8.8.1). Beträffande Kina sägs (avsnitt 11.10.1) att frågan om eventuellt hävande av EU:s vapenembargo har avstannat under hösten. EU-nämnden förutsätter att regeringen fortlöpande samrå- der med EU-nämnden om utvecklingen av dessa bägge frågor. EU-nämndens yttrande i dessa delar återgavs i utrikesutskottets betänkande 2005/06:UU10 s. 24. När det gäller EU:s uppförandekod för vapenexport hänvisade utskottet under sina överväganden till betänkande 2005/06: UU12, i vilket utrikesutskottet behandlat regeringens skrivelse 2005/06:114 Strategisk exportkontroll 2005 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Riksdagen biföll utrikesutskottets förslag (rskr. 2005/06:245). I regeringens redogörelse för verksamheten i Europeiska unionen under 2007 (skr. 2007/08:85) anges följande (s. 40): Det råder enighet om att anta en ny uppförandekod för vapenexport som gemensam ståndpunkt, men tidpunkten för antagande är ännu inte fastställd. Det portugisiska ordförandeskapet har under hösten efterfrå- gat medlemsstaternas syn på denna fråga. Sverige stödjer att koden ska antas så snart som möjligt. Även inom ramen för behandlingen av skrivelsen över 2007 års verksamhet inom Europeiska unionen beredde utrikesutskottet samtliga utskott och EU-nämnden tillfälle att yttra sig över skrivelsen. Varken i utrikesutskottets betänkande 2007/08:UU10 eller i EU-nämndens yttrande 2007/08: EUN2y till utrikesutskottet berörs EU:s uppförandekod för vapenexport.

Regeringens skrivelse Strategisk exportkontroll 2007 I regeringens skrivelse (skr. 2007/08:114) lämnas en redogörelse för bl.a. den svenska exportkontrollpolitiken och det samarbete som pågår inom EU och andra internationella forum om frågor som rör strategisk exportkontroll. I skrivelsen anger regeringen följande (s. 10): Uppförandekoden reviderades under 2004 och 2005 för att ytterligare stärka den som ett instrument för exportkontroll. En moderniserad och uppdaterad text är färdigförhandlad. Det råder enighet om att anta upp- förandekoden som gemensam ståndpunkt enligt EU-fördraget, men tidpunkten för antagandet är ännu inte fastställd. Förhoppningen är att den så snart som möjligt skall komma att antas som en gemensam ståndpunkt. På så sätt blir koden folkrättsligt bindande för Sverige.

20 2008/09:KU20

Regeringens skrivelse behandlades av utrikeutskottet. Utskottet gjorde bl.a. följande överväganden med anledning av uppförandekoden (bet. 2007/08: UU7 s. 9 och 15): I EU finns en politiskt bindande uppförandekod för exporten av krigsmateriel från unionen. Under 2005 reviderades och förtydligades koden på ett flertal viktiga punkter och stärktes därmed. Koden ger medlems- länderna vägledning för en mer konvergent tillämpning av deras nationella lagstiftning inom området. För export av produkter med dubbla användningsområden gäller sedan 2000 en gemensam europeisk lagstiftning i samtliga EU-länder. Detta betyder sammantaget att exportkontrol- len för EU som helhet kraftigt förstärkts och gått i en mer restriktiv riktning. I en motion begärs svenskt agerande för att EU:s uppförandekod för vapenexport ska vara restriktiv och tillämpas strikt. En annan motion menar att Sverige bör verka för att svenska riktlinjer ska bli vägle- dande inom hela EU. Utskottet konstaterar att varje medlemsland enligt EG-fördragets artikel 296 får vidta åtgärder som det anser nöd- vändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Med stöd av artikeln har EU:s medlemsländer antagit nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Samtidigt finns, som nämnts, den politiskt bindande uppförandekoden som innebär att länderna i viss utsträckning samordnar sin exportpolitik. I sammanhanget är det värt att erinra om skrivelsens redogörelse gällande det aktiva agerandet från svensk sida. Sverige har varit initiativtagare och även lett utarbetandet av riktlinjer för tillämpning av vissa av uppförandekodens kriterier. – – – Särskilt framhäver skrivelsen EU:s uppförandekod, vars åttonde kriterium utgör det s.k. utvecklingskriteriet, där Sverige har varit särskilt aktivt i utarbetandet av riktlinjer.

Regeringens beslut Vid sitt sammanträde den 4 december 2008 beslutade regeringen om en gemensam ståndpunkt för EU:s uppförandekod för vapenexport. Av protokollet vid regeringssammanträdet framgår att regeringen beslutade att i rådet rösta för ett antagande av den gemensamma ståndpunkten, under för- utsättning att den i huvudsak stämmer överens med den till beslutet bifogade bilagan (se bilaga A1.2.3). Av beslutsunderlaget framgår dels att EU:s uppförandekod för vapenexport antogs 1998, dels att en något reviderad version förhandlats fram under 2005, i formen av en gemensam ståndpunkt, dels att ett utkast till gemensam ståndpunkt då godkändes av Coreper och att den gemensamma ståndpunkten först nu tas upp för antagande av ministerrådet.

EU-nämndens sammanträden EU-nämndens sammanträde den 5 december 2008 Av sammanträdets föredragningslista framgår att information och samråd inför ministerrådsmötet den 8 december 2008 lämnades av statsrådet Ceci- lia Malmström och kabinettssekreterare Frank Belfrage som förde talan å

21 2008/09:KU20

utrikesministerns vägnar. Av den stenografiska uppteckningen framgår att EU:s uppförandekod för vapenexport inte fördes på tal (jfr EU-nämndens stenografiska uppteckningar 2008/09:13). Av uppteckningen framgår att utrikesministern var på OSSE-möte denna dag och att han inte deltog i regeringens samråd med EU-nämnden.

EU-nämndens sammanträde den 23 januari 2009 Av föredragningslistan för sammanträdet framgår att en återrapport från ministerrådets möte den 8–9 december 2008 lämnades av statsråden Carl Bildt, Ewa Björling och Cecilia Malmström. Av den stenografiska uppteckningen framgår att beslutet om EU:s uppförandekod för vapenexport inte nämns i regeringens återrapport till EU-nämnden (jfr EU-nämndens stenografiska uppteckningar 2008/09:18).

Ministerrådets beslut Den 8 december 2008 fattade Europeiska unionens råd för allmänna frågor och yttre förbindelser beslut om att godkänna den för sammanträdet aktuella A-punktslistan (jfr dok. 16687/08 PTS A 64). Under A-punktslistans tionde punkt återfinns rådets gemensamma stånd- punkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, vilken godkänts av Ständiga representan- ternas kommitté (hädanefter Coreper) den 5 december 2008. Under A- punktlistans tionde punkt återfinns hänvisningar dels till en s.k. A- punktsnot från rådets generalsekretariat av den 5 december 2008 (dok. 15973/08 PESC 1523 COARM 100 CODUN 50), dels till rådets gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel som ersätter uppförandeko- den (dok. 15973/08 PESC 1522 COARM 99 CODUN 49).

A-punktsnot från rådets generalsekretariat I noten anges att Coreper vid sitt möte den 5 december 2008 ansåg att tidpunkten var inne för att föreslå rådet att anta rådets gemensamma stånd- punkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel som ska ersätta uppförandekoden. Skälen till Corepers bedömning var dels att utkastet till rådets gemensamma ståndpunkt skulle kompletteras med ett skäl där det hänvisas till Europeiska unionens strategier mot massförstörelsevapen samt handeldva- pen och lätta vapen, dels att artikel 6 och skäl 17 skulle ändras, i enlighet med förslagen från kommissionens och rådets juridiska avdelningar, för att bättre precisera förhållandet mellan denna gemensamma ståndpunkt och för- ordningen om dubbla användningsområden, dels att rådet vid samma möte skulle anta ett uttalande till protokollet.

22 2008/09:KU20

Förfrågning från utrikesutskottets och EU-nämndens kanslier till Regeringskansliet Med anledning av EU:s uppförandekod om vapenexport och processen som föregick regeringsbeslutet och rådsbeslutet riktade utrikesutskottets och EU-nämndens kanslier en fråga till Utrikesdepartementet under hand. En tjänsteman på UD besvarade frågan genom e-post den 19 december 2008. I svaret anförs bl.a. följande: Den nya texten godkändes av Coreper den 30 juni 2005. Antagandet av uppförandekoden som en gemensam ståndpunkt kom därefter att blockeras av ett medlemsland [NN]. Övriga MS [medlemsstater] har varit eniga om att koden skulle antas som en gemensam ståndpunkt och det har varit svensk politik att verka för detta (redovisas i regeringens skrivelse 2007/08:114, sid. 28). Beskedet från [NN] om att blocker- ingen skulle hävas kom plötsligt, utan föregående behandling i rådsarbetsgrupp. I e-postmeddelandet redogörs även för anledningen till att EU-nämnden inte kunde ta del av det kommande beslutet (i form av en s.k. trolig A- punkt) om EU:s uppförandekod för vapenexport vid det aktuella minister- rådsmötet. Vidare framförs i e-posten dels att regeringen i beredningen av regeringsbeslutet den 4 december borde ha informerat EU-nämnden om denna fråga, dels beklaganden kring bristerna i hanteringen av frågan.

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på föl- jande frågor: – Vilket statsråd inom regeringen ansvarar för frågan om EU:s uppföran- dekod för vapenexport? – Vilken var anledningen till att regeringen inte samrådde med riksdagen och dess organ i frågan om EU:s uppförandekod för vapenexport inför regeringssammanträdet den 4 december samt ministerrådets beslut den 8–9 december 2008? – Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar har den 5 mars 2009 översänts en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga A1.2.2). I svarspromemorian anges att det är statsrådet Ewa Björling som inom regeringen ansvarar för frågor om EU:s uppförandekod för vapenexport. I svaret anförs även att utrikesminister Bildt deltog vid det aktuella minister- rådsmötet och svarade för regeringens samråd med EU-nämnden. Av svarspromemorian framgår vidare att förslaget till en gemensam ståndpunkt för EU:s uppförandekod för vapenexport godkändes vid ett möte i Coreper den 30 juni 2005 men att antagandet av ståndpunkten block- erades av en medlemsstat. Vidare anförs i promemorian att den blockerande medlemsstaten vid ett möte i Coreper den 19 november 2008 uttalade en beredvillighet att häva sin blockering under vissa förutsätt-

23 2008/09:KU20

ningar. Enligt uppgift från svarspromemorian motsatte sig flera medlemsstater de krav som den blockerande medlemsstaten framfört, och frågan om uppförandekoden befann sig på nytt i ett låst läge. Enligt svarspromemorian släppte den blockerande medlemsstaten vid ett möte i Coreper II fredagen den 5 december sent på eftermiddagen sina krav. Det franska ordförandeskapet valde då att snabbt föra upp förslaget om den gemensamma ståndpunkten för EU:s uppförandekod för vapenexport som en A-punkt vid det stundande Gaercmötet den 8 december. Mot bakgrund av det ovannämnda anförs i svarspromemorian att det vid EU-nämndens sammanträde inför rådsmötet den 8 december, vilket ägde rum på förmiddagen den 5 december, således inte var känt vare sig att den blockerande medlemsstaten skulle släppa sitt motstånd eller att ordförande- skapet skulle anmäla uppförandekoden för beslut som A-punkt vid rådsmö- tet den 8 december. I svarspromemorian anförs vidare att i den lista över troliga A-punkter som delgavs EU-nämnden inför sammanträdet fanns där- för inte heller uppförandekoden upptagen. I svarspromemorian anförs därtill att det kan hävdas att regeringen vid sammanträdet med EU-nämnden den 5 december skulle ha informerat nämn- den om läget i diskussionerna i Coreper och om att det fanns beredskap från svensk sida att i rådet diskutera uppförandekoden om en uppgörelse eventuellt nåddes i Coreper II, eller att regeringen sent på fredagen skulle ha informerat nämnden när det stod klart att ärendet skulle tas upp för avgörande vid rådsmötet den 8 december. Vidare anges i promemorian att regeringen den 4 december beslutade att i rådet rösta för ett antagande av den gemensamma ståndpunkten mot bakgrund av utvecklingen i frågan om den gemensamma ståndpunkten och att den svenska hållningen i frågan var klar. Syftet med beslutet var enligt promemorian att ha beredskap inför den dag då en uppgörelse och beslut inom EU om den gemensamma ståndpunkten blev möjligt. I regeringsbeslutet anges att ett rådsbeslut om den gemensamma ståndpunkten om EU:s uppförandekod för vapenexport förväntades antas vid ett kommande minis- terrådsmöte, dvs. utan närmare precisering och utan koppling till det kommande rådsmötet den 8 december. Avslutningsvis noteras i promemorian att rutinerna för redovisning av troliga A-punkter numera har ändrats till ett helt skriftligt förfarande i syfte att bl.a. bättre kunna tillgodose behovet av snabbhet i informationen till EU-nämnden.

Utskottets ställningstagande Utskottet önskar erinra om att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskot- tet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

24 2008/09:KU20

Utskottet noterar särskilt att EU-nämnden i ett yttrande till utrikesutskottets betänkande med anledning av regeringens skrivelse över 2005 års verksamhet i Europeiska unionen förutsatte att regeringen fortlöpande skulle samråda med EU-nämnden om utvecklingen av frågan om uppföran- dekoden. Utskottets granskning visar att regeringen, inför ministerrådets beslut den 8 december 2008 att anta den gemensamma ståndpunkten i fråga om EU:s uppförandekod för vapenexport, varken informerade riksdagen om utvecklingen i frågan eller samrådde med det organ som utsetts av riksdagen om det stundande beslutet. Vidare framgår av granskningen att det vid EU-nämndens sammanträde inför rådsmötet den 8 december, vilket ägde rum på förmiddagen fredagen den 5 december, inte var känt att uppförandekoden skulle anmälas för beslut som A-punkt och att denna information inte kom regeringen till dels förrän sent på fredagen. Utskottet konstaterar därtill att beslutet om EU:s uppförandekod för vapenexport inte nämns i regeringens återrapport till EU-nämnden om det aktuella rådsmötet. Utskottet anser att ansvariga statsråd, mot bakgrund av EU-nämndens yttrande och regeringens beslut den 4 december, borde ha informerat EU- nämnden om regeringens beslut och utvecklingen i frågan om uppförande- koden. Konstitutionsutskottet anser att regeringen brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen.

1.3 Jordbruksminister Eskil Erlandssons information om fiskeförhandlingar Ärendet Anmälan En granskningsanmälan gäller jordbruksminister Eskil Erlandssons beredning av jordbruks- och fiskerådet den 17–19 december 2008, bilaga A1.3.1. Anmälarna anför att informationen till riksdagen var bristfällig såtill- vida att uppgifter inte lämnades om ett förslag om att höja torskkvoterna i Nordsjön med 30 % samt att riksdagen därmed inte fick en chans att för- hålla sig till förslaget.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som upprättats inom Jordbruksdepartementet, bilaga A1.3.2.

25 2008/09:KU20

Utredning i ärendet Bakgrund EU:s fiskeripolitik Den gemensamma fiskeripolitiken är Europeiska unionens instrument för förvaltning av fiske och vattenbruk. Politiken inom området ska garantera att levande vattenresurser utnyttjas på ett sätt som skapar ekonomisk, mil- jömässig och social hållbarhet. För att uppnå detta har man enats om åtgärder inom en rad huvudområden: resurspolitik, strukturåtgärder, mark- naderna samt förbindelser med omvärlden. Inom området resurspolitik fastställs de maximala kvantiteter fisk som riskfritt kan fångas varje år. Med stöd av vetenskapligt underlag, från både Internationella havsforsk- ningsrådet (Ices) och kommissionens egen vetenskapliga kommitté för fiskerinäringen, beslutar ministerrådet varje år hur mycket fisk som EU:s fiskare tillåts fånga under nästkommande år. Dessa maximala kvantiteter som kallas totala tillåtna fångstmängder (total allowable catches, TAC) delas upp mellan medlemsstaterna. Varje stats andel kallas en nationell kvot. Inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken förhandlar EU årligen med Norge om fiskekvoter och övriga regler för fisket för kommande år på gemensamma och gemensamt förvaltade bestånd i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Årsförhandlingarna baseras på långsiktiga fiskeavtal mellan EU och Norge. Förhandlingsresultaten förs in i EU:s TAC- och kvotförord- ning som fastställs vid jordbruks- och fiskerådet i december. Rådet antar återhämtningsplaner för fiske som utnyttjar bestånd som ligger utanför säkra biologiska gränser respektive förvaltningsplaner i den utsträckning som krävs för att bevara bestånden inom säkra biologiska grän- ser för fiske som utnyttjar bestånd vid eller inom säkra biologiska gränser. (Med säkra biologiska gränser avses indikatorer för situationen för ett bestånd eller dess utnyttjande, inom vilka risken för att vissa gränsreferens- punkter överskrids är låg.) Både återhämtningsplaner och förvaltningspla- ner kan omfatta begränsning av fångster, begränsning av fiskeansträng- ningen m.m.

Information till riksdagen Informationen till riksdagen har komplicerats av att det varit fråga om ett ärende som har samband med andra ärenden som har tagits upp i andra sammanhang. Torsken i Nordsjön är ett av sju bestånd som förvaltas gemensamt med Norge, och ett av många som regleras i TAC- och kvotförordningen. Åter- hämtningsavtalet för torsk i Västerhavet och det s.k. Norgeavtalet är av direkt betydelse för TAC och kvotförordningen när det gäller uttag av torsk i Nordsjön. De skilda överenskommelserna har behandlats vid information eller samråd vid miljö- och jordbruksutskottet respektive överlägg- ning med EU-nämnden vid skilda tillfällen.

26 2008/09:KU20

Jordbruks- och fiskerådet den 18–19 december 2008 Vid jordbruks- och fiskerådet den 18–19 december 2008 behandlades bl.a. kommissionens förslag till rådets förordning om fastställande för 2009 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för fiskbestånden i Väster- havet. Överläggning med miljö- och jordbruksutskottet ägde rum den 11 december 2008, samråd med EU-nämnden den 12 december 2008. Där- efter har det inte förekommit något ytterligare samråd med EU-nämnden inför jordbruks- och fiskerådet den 18–19 december 2008. Återrapporter- ing i EU-nämnden ägde rum den 16 januari 2009.

Miljö- och jordbruksutskottet den 11 december 2008 Utskottet överlade med jordbruksminister Eskil Erlandsson åtföljd av tjäns- temän från Jordbruksdepartementet om förslaget till förordning. Underlaget utgjordes av en översänd promemoria från Jordbruksdepartementet daterad den 10 december 2008 (dnr 170-950-08/09). Av promemorian framgår bl.a. följande. Eftersom många kvoter delas med länder som inte är medlemmar i gemenskapen föregås EU:s beslut av ett omfattande förhandlingsarbete med olika tredjeländer. Detta gäller bl.a. för de flesta av de för Sverige viktiga fiskena om vilka förhandlingar för närvarande pågår mellan EG och Norge. Resultaten från dessa förhandlingar kommer att föras in i kommissionens 225-sidiga förslag till förordning som genomgås i arbetsgruppen för intern fiskeripolitik. I förslaget fastställs fångstbegränsningar och begränsningar av fis- keansträngningen för gemenskapsfisket, och för de internationella fis- ken där gemenskapens fartyg deltar. Förslaget baserar sig på kommissionens tidigare presenterade policyförklaring, som innehåller principer för TAC-sättning, men som också preciserar ett antal parallella åtgärder som kommissionen definierat som nödvändiga för att uppfylla den gemensamma fiskeripolitikens åtagande om ett hållbart utnyttjande av bestånden. I enlighet med det meddelandet har fiskemöj- ligheterna för ett antal bestånd, t.ex. torsk, kummel, tunga, rödspätta och havskräfta, fastställts på grundval av bestämmelserna i de relevanta fleråriga förvaltningsplanerna. Men även för bestånd som inte regleras av förvaltningsplaner föreslås principer om gradvisa TAC-för- ändringar mellan 15–25 procent. Förslaget innebär vidare att ett nytt system för förvaltning av fiskeansträngning baserat på tak för kilowatt- dagar ska gälla för alla medlemsstater som omfattas av återhämtnings- planen för torsk. Förslaget grundar sig också på samråd med berörda parter i de regionala rådgivande nämnderna, samt på råd från internationella havsforskningsrådet (ICES) och kommissionens vetenskapliga tekniska och ekonomiska kommitté (STECF). Förslaget bygger således inte enbart på kortsiktiga beslut utan är ett led i en långsiktig strategi om att gradvis minska fiskenivåerna till nivåer som är hållbara på lång sikt. TAC-minskningar med 25 % föreslås för ett stort antal bestånd i Nordsjön (TAC för delade bestånd i Nordsjön publiceras dock först när de bilaterala förhandlingarna med Norge är avslutade). Utskottets majoritet var för regeringens förslag till svensk ståndpunkt:

27 2008/09:KU20

Regeringens grundinställning är att fiskeriförvaltningen ska verka för ett långsiktigt hållbart resursutnyttjande. För att nå detta är det viktigt att beakta den vetenskapliga rådgivningen samt följa existerande förvaltnings- och återhämtningsplaner. Kommissionens förslag innebär att de flesta kvoter reduceras. Det är en ansvarsfull inriktning som regeringen stöder. För en framgångsrik fiskeriförvaltning är det nödvändigt att även tillämpa andra förvaltningsåtgärder, utöver fiskekvotsregleringar. Regeringen stöder en fortsatt successiv minskning av fiskeriansträngningen, ett ökat använ- dande av selektiva redskap samt andra tekniska åtgärder som stängda områden med utgångspunkt från Ices rådgivning. Följande avvikande mening anmäldes av företrädarna för Vänsterpartiet och Miljöpartiet: Den svenska ståndpunkten bör utgå från ekosystemansatsen, försiktig- hetsprincipen och den vetenskapliga rådgivningen. Det är viktigt att ta hänsyn till förändringar när det gäller t.ex. torskbeståndets ålderssamman- sättning.

EU-nämnden den 12 december 2009 Underlaget utgjordes av en rådspromemoria daterad den 3 december 2008 och en kommenterad dagordning daterad den 4 december 2008. I den kommenterade dagordningen nämns, utöver vad som framgår av den promemoria som fanns som underlag vid ovan nämnda MJU-samman- träde, att de separata förhandlingarna mellan EU och Norge omfattar bl.a. kvoter för sju gemensamt förvaltade bestånd, däribland torsk. Enligt de stenografiska anteckningarna från EU-nämndens sammanträde den 12 december 2009 (anf. 28–30) lämnades ingen ytterligare information muntligt. Majoriteten var för regeringens ståndpunkt, Vänsterpartiet och Miljöpartiet vidhöll sin avvikande mening.

EU-nämnden den 16 januari 2009 Vid återrapporteringen från ministerrådsmötet den 18 och 19 december fanns underlag i form av en rapport från mötet i jordbruks- och fiskerådet den 18–19 december 2008, daterad den 18 december 2008. Vid sammanträ- det företrädde statssekreteraren Rolf Eriksson åtföljd av tjänstemän från Jordbruksdepartementet. Av rapporten framgår att en politisk överenskommelse träffats om försla- get till rådets förordning om fastställande för år 2009 av fiskemöjligheter etc. I sammanfattningen uppges bl.a. att enighet uppnåddes avseende kvo- terna för 2009. Noterbart var att inga undantag förelåg från tidigare beslutade återhämtningsplaner, vilket bl.a. innebar en minskning av torskkvoten i Kattegatt med 25 % samt införande av mer selektiva redskap i Nordsjön. För nordsjötorsken höjdes TAC:en med 30 %. Vidare framgår av rapporten att

28 2008/09:KU20

– inför mötet hade man fört in förhandlingsresultatet från de bilaterala överläggningarna med Norge m.m. i bilaga 1 – vid den första dagens förhandlingar gav Sverige stöd till förslaget i stora drag men hade några önskemål om justeringar, bl.a. avseende tillämpningen av kräftristen samt TAC-nivån för tobis – vid trilateralt möte med kommissionen och ordföranden framhöll Sve- rige vikten av att exkludera de fartyg som använde rist i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt samt att det var angeläget att en försiktighets- TAC sattes för tobisfisket redan nu. Avslutningsvis nämns följande i rapporten angående den aktuella punkten. På fredag morgon kunde en ny kompromiss läggas. Noteras bör att inga avvikelser från tidigare beslutade återhämtningsplaner gjordes, vilket innebar att TAC:erna för flertalet torskbestånd reducerades med 25 %, däribland beståndet i Kattegatt. Torskbeståndet i Nordsjön kunde höjas med 30 % eftersom planen inte gällde från nästa år. KOM [kommissionen] underströk att det främst var i syfte att reducera mängden torsk som slängdes överbord och inte öka ansträngningen. Vidare före- låg en rad tekniska åtgärder i syfte att minska utkasten såsom krav på mer selektiva redskap, high-grading förbud och realtidsstängningar. Vid sammanträdet uppgav statssekreteraren Rolf Eriksson, enligt stenografiska anteckningar (anf. 98 och 103) följande. … den ökning som beslutades var en åtgärd som var ett resultat av de krav som restes av Norge i Norgeförhandlingarna. Det hängde samman med att vi från EU:s sida skulle minska den mängd torsk som kastas över bord. Vi var från svensk sida mot en så kraftig ökning av TAC eftersom vi ansåg att man skulle vidta utkastreducerande åtgärder innan man ökade kvoten. Dessutom var detta det enda beslut som gick emot gemenskapsprincipen om att undvika kraftigt årliga TAC-variationer. _ _ _ När det gäller vad som hände i december innehöll det underlag som gick över skriftligt den information som fanns då vi kunde skriva. Sedan gavs ytterligare muntlig information vid det möte som var i MJU som var en särskild överläggning inför det här. Det är materia som ändras hela tiden i de här förhandlingarna. Jag hoppas att ledamöterna har förståelse för och respekterar att det är på det sättet. Vi försöker naturligtvis göra, och gör, allt vi kan för att informera er om allt vi vet just när vi träffar nämnden.

Gällande ordning Enligt 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen ska regeringen fortlö- pande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. När- mare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten finns i riksdagsordningen. Riksdagsordningens bestämmelser om riksdagens behandling av frågor i Europeiska unionen förändrades den 1 januari 2007 (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335). Genom ändringarna i riksdags-

29 2008/09:KU20

ordningen infördes bl.a. en hänvisning i 10 kap. 1 § riksdagsordningen till 10 kap. 6 § regeringsformen angående regeringens skyldighet att fortlö- pande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Enligt den tidigare lydelsen av riksdagsordningen skulle utskotten följa arbetet i EU inom sina ämnesområden (10 kap. 3 §). Vidare skulle regeringen, enligt 10 kap. 5 §, underrätta EU-nämnden om frågor som avsågs bli behandlade i rådet samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet skulle föras inför beslut som regeringen bedömde som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämde. Enligt de nu gällande bestämmelserna ska regeringen – utöver att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden – överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer (10 kap. 3 §). Regeringen ska enligt 10 kap. 6 § första stycket underrätta EU- nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska enligt paragrafens andra stycke överlägga med nämn- den i andra frågor rörande arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Regeringen ska också enligt paragrafens tredje stycke rådgöra med nämn- den inför möten i Europeiska rådet. Detta innebär att en tidigare utvecklad praxis har lagfästs. I riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-talet konstaterades att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter och att Riksdagskommittén – i likhet med riksdagsstyrelsen senare – ansåg att denna praxis borde bestå. Riksdagskommittén nämnde att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens stånd- punkt är nödvändig. Kommittén ville i detta sammanhang erinra om möj- ligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska regeringen enligt Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för avvi- kelsen i den skriftliga återrapport som ska tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet, och som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte ska företräda nämndens ståndpunkt. Riksdagen godkände de riktlinjer för riksdagens arbete med EU- frågor som riksdagsstyrelsen föreslagit (framst. 2000/01:RS1, bet. 2000/01: KU23, rskr. 2000/01:273–276). Bakgrunden till 2007 års ändringar presenteras utförligt i betänkande 2007/08:KU20 (s. 14–16). Här kan följande nämnas. Om den stärkta rollen för utskotten påpekade kommittén (s. 47 f.) att utskotten, vid de överläggningar som regeringen föreslogs bli skyldig att hålla, kunde framföra synpunkter på hur regeringen borde agera. Kommit- tén framhöll att en stärkt roll för utskotten fick konsekvenser för EU-

30 2008/09:KU20 nämnden och föreslog att nämndens roll koncentrerades till det tillfälle när frågorna skulle beslutas i ministerrådet. Kommittéförslaget innebar således en reell förändring för arbetet i utskotten och i EU-nämnden jämfört med den gällande ordningen. Utskotten kunde delvis sägas få en ny roll och deras ställning stärkas i flera led, medan EU-nämndens uppgifter begränsa- des. Utskottens ledamöter gavs också ökade möjligheter att delta i samrå- det i EU-nämnden. Kommittén erinrade om att EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regering och riksdag. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste riksdagen bevaka också skedena före rådsmötena, och detta borde ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det var också, enligt kommittén, naturligt att frågor som visserligen kom upp på rådsmötena, men som inte var avsedda att tas till beslut, behandlades i kontakterna mellan utskott och regering och inte i EU-nämnden. I syfte att stärka utskottens roll i EU-arbetet borde det således ske ett saksamråd på politisk nivå i utskotten. Utskottens ledamöter gavs därmed möjlighet att framföra sina synpunkter vid överläggningar med i första hand det berörda statsrådet. Överläggningarnas resultat borde dokumenteras och redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i en anteckning i protokollet. Det var avgörande att utskotten identifierade viktiga frågor i ett tidigt skede i processen. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet borde som dittills ske i EU-nämnden, men inför samrådet i nämnden borde frågorna vara förankrade i utskotten. När frågorna i ministerrådet var föremål för överläggning och beslut borde utskotten och riksdagen såle- des ha följt frågorna under en längre tid. Samrådet i EU-nämnden kunde därmed fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden medan sakaspekterna hade behandlats i utskotten. Under riksdagsbehandlingen av det förslag som Riksdagskommittén läm- nat, och som riksdagsstyrelsen överlämnade till riksdagen, delade konstitutionsutskottet i sitt betänkande 2005/06:KU21 (s. 30) uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskottet fann förslaget väl avvägt i de delar som avsåg behandlingen av EU-frågorna i riksdagen. Utskottet såg inte de svå- righeter som kan uppstå när det gäller att dela upp ministerrådens dagordningar mellan utskotten och EU-nämnden beroende på om det är fråga om beslutspunkter eller inte som oöverkomliga. I stället förutsatte utskottet att det skulle komma att utvecklas en praxis och även rutiner som underlät- tade uppdelningen. I fråga om gränsdragningen mellan utskottens och EU- nämndens uppgifter ansåg utskottet att det – för att förebygga tänkbara svårigheter som kunde uppkomma i form av t.ex. bristande överensstäm- melse mellan ministerråds dagordningar och utskotts beredningsområden – borde införas en bestämmelse som ger EU-nämnden möjlighet att i sådana fall påkalla överläggning med regeringen i utskotts ställe. En sådan bestäm-

31 2008/09:KU20

melse skulle också göra det möjligt för nämnden att träda in i ett utskotts ställe under en viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommarup- pehåll.

Tidigare granskningar Våren 2008 noterade konstitutionsutskottet (bet. 2007/08:KU20 s. 29) att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över Sveriges agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regeringsformen fastslagna skyldighet att informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget. Av ledamöter i utrikesutskottet hade i den då aktuella granskningen fram- hållits att utrikesfrågor ofta har karaktären av diffusa processer och saknar urskiljbar början och distinkt slut och att de utrikespolitiska processerna ofta efter hand tillförs nya element, vars betydelse inte alltid är omedelbart uppenbar. Utrikespolitiken har därmed en egen karaktär. Utrikesutskottet hade också sedan lång tid – före Sveriges medlemskap i Europeiska unionen – en tradition av föredragningar av och överläggningar med utrikesministern eller andra företrädare för Utrikesdepartementet. I vad mån dessa överläggningar påverkats av de senaste ändringarna i riksdagsordningen har konstitutionsutskottet inte underlag för att bedöma. Konstitutionsutskottet har hösten 2008 granskat regeringens information till riksdagen i EU-frågor (bet. 2008/09:KU10 avsnitt 8). I sitt ställningsta- gande hänvisade utskottet till att det i svarspromemorior från Regerings- kansliet framgick att en regelbunden dialog äger rum bl.a. i frågor om vilken information som ska lämnas från regeringen till riksdagen samt gjorde bedömningen att en sådan dialog kan bidra till kvaliteten och rele- vansen i regeringens information till riksdagen i EU-frågor. Vidare kan nämnas att utskottet, beträffande urvalsprinciper för faktapromemorior, noterade en synpunkt som EU-nämndens kansli framfört om att riksdagens förmåga att i det löpande arbetet tydligt och självständigt uttrycka sina öns- kemål om och behov av information kan bidra till kvaliteten och relevan- sen i regeringens information till riksdagen i EU-frågor; utskottet framhöll betydelsen av att de dokument som ska föranleda faktapromemorior väljs noggrant så att promemoriorna blir relevanta.

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt följande information. 1. Förhandlingarna mellan kommissionen och Norge avslutades enligt uppgift den 10 december 2008. Varför lämnades inte någon information om resultatet från förhandlingarna med Norge vid miljö- och jordbruksutskottet den 11 december eller vid EU-nämnden den 12 december 2008?

32 2008/09:KU20

2. Vilken eller vilka återhämtningsplaner finns eller har funnits för torskbe- stånd i Nordsjön? Hur är den eller de planerna relevanta i förhållande till rådets förordning om fastställande för 2009 av fiskemöjligheter och där- med förbundna villkor för fiskbestånden i Västerhavet? 3. Vilka ståndpunkter framförde Sverige vid jordbruks- och fiskerådsmötet den 18–19 december 2008? 4. Vilka kommentarer i övrigt föranleder anmälan och denna promemoria? Som svar har den 10 mars 2009 översänts en inom Jordbruksdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A1.3.2).

Angående information om resultatet från förhandlingarna med Norge vid miljö- och jordbruksutskottet den 11 december eller vid EU-nämnden den 12 december 2008 (fråga 1) Beståndet av torsk i Nordsjön förvaltas gemensamt av EU och Norge, och den totala tillåtna fångsten (TAC) för torsk hanteras i en separat förhand- ling med Norge som normalt äger rum i november. Inte bara TAC förhand- las utan även andra förvaltningsåtgärder, kontroll samt utbyte av fiskemöjligheter. När förhandlingarna är avslutade förs förhandlingsresulta- tet avseende fiskemöjligheterna in i TAC- och kvotförordningen som blir föremål för rådets godkännande. Inför rådsmötet den 17–19 december 2008 hölls den 11 december en särskild överläggning med miljö- och jordbruksutskottet om TAC- och kvot- förordningen. Resultatet av förhandlingen med Norge blev klart dagen före överläggningen. Således fanns inte några uppgifter om resultatet i det skriftliga underlaget inför rådsmötet. Den muntliga informationen som lämnades vid överläggningen i miljö- och jordbruksutskottet innefattade dock viss information om överenskommelsen med Norge. Däremot lämnades ingen information om de specifika fiskekvoterna, varken de som sänktes eller höjningen avseende torsken. Att jordbruksministern inte prioriterade att lämna sådan specifik information är naturligt mot bakgrund av att de kvoter som omfattas av en förhandlingsöverenskommelse med tredje land [land utanför EU] visserligen omfattas av det beslut som tas av rådet men normalt betraktas som redan färdiga och därför inte blir föremål för några ytterligare förhandlingar mellan medlemsstaterna. Den egentliga förhandlingen mellan medlemsstaterna om de fiskekvoter som avser fiskevattnen som förvaltas gemensamt med ett tredje land förs inför och under förhandlingarna och inte vid det rådsmöte där det formella beslutet fattas. Riksdagen informerades om dessa förhandlingar skriftligt och muntligt i miljö- och jordbruksutskottet och i EU-nämnden inför råds- mötena i oktober och november 2008 där de bilaterala avtalen mellan Norge och EU utgjorde egna dagordningspunkter.

33 2008/09:KU20

Inför rådsmötet i november informerades nämnden om att en höjning av fiskekvoten för torsk i Nordsjön diskuterades. Av den skriftliga informationen framgick att en höjning var aktuell. I den rådspromemoria som lämna- des till riksdagen inför rådsmötet i november, daterad den 3 november 2008, står följande. En annan avgörande prioritet för NO inför nästa års avtal är ökade krav på gemenskapen att vidta utkastreducerande åtgärder. Under förut- sättning att omfattande utkastreducerande åtgärder genomförs har NO aviserat att man kan tänka sig att höja TAC då utkasten bedöms vara lika stora som TAC. Regeringen har stor sympati för de norska priori- teringarna både när det gäller torskåterhämtningsplanen och de utkastreducerande åtgärderna dock anser Regeringen att de senare bör införas innan en höjning av TAC kan komma i fråga. Vid bedömningen av vad som togs upp vid överläggningen med miljö- och jordbruksutskottet den 11 december 2008 var även relevant att den med Norge överenskomna fiskekvoten var förenlig med den nya återhämt- ningsplanen för torsk. Som framgår av svaret på fråga två var denna återhämtningsplan förankrad i riksdagen. I EU-nämnden den 12 december 2008 hänvisade ordföranden, utan ytterligare diskussion, till den överläggning som varit i MJU.

Angående återhämtningsplan för torskbestånd i Nordsjön och dess relevans i förhållande till rådets förordning om fastställande för 2009 av fiskemöjligheter och därmed förbundna villkor för fiskbestånden i Västerhavet (fråga 2) Inom den gemensamma fiskeripolitiken uppmanas gemenskapen att anta återhämtnings- och förvaltningsplaner för att uppnå målen i den gemensamma fiskeripolitiken. Planerna innehåller ett antal mål i syfte att nyttja bestånden enligt maximal hållbar avkastning (MSY). Målen kan vara mätta i biomassa eller fiskedödlighet. Fiskekvoterna ska sedan sättas så att målen uppnås. Den nya återhämtningsplan för torsk i Västerhavet som rådet fattade beslut om i november 2008 utarbetades i samarbete med Norge avseende den del av planen som berör Nordsjön. Frågan behandlades i EU-nämnden vid tre tillfällen samt i en särskild överläggning med miljö- och jordbruksutskottet. Höjningen av TAC för torsk i Nordsjön är förenlig med den nya åter- hämtningsplanen för torsk. Planen innebär att fiskedödligheten ska minska med 25 % per år tills bestånden uppnår hållbara nivåer. En sådan minskning av fiskedödligheten motsvarar en ökning av fiskekvoten med 44 %. Anledningen till att det är möjligt att öka TAC samtidigt som fiskedödlig- heten reduceras är att en stark årsklass gått in i beståndet 2005. En ökning av TAC med 30 % faller därför inom denna målsättning och leder till en minskning av fiskedödligheten med 43 % enligt underlag från Ices. Pla- nerna innehåller dock vanligen en klausul om hur mycket TAC får variera från och till år, och detta brukar ligga mellan 15 och 25 %. I den nya återhämtningsplanen anges dock att denna klausul och en årlig variation

34 2008/09:KU20 på TAC med max 20 % ska börja gälla först 2010. Syftet med detta var att det vid förhandlingarna med Norge skulle vara möjligt att öka TAC med 30 % för att undvika att torsk kastas överbord. En större andel tillåts således landas i stället för att kastas ut, vilket innebär att den faktiska fis- kedödligheten inte påverkas.

Sveriges ståndpunkter vid jordbruks- och fiskerådsmötet den 18–19 december 2008 (fråga 3) Eftersom resultatet av de externa förhandlingarna om kvoter normalt antas utan diskussion av rådet fokuserade Sverige inte på den aktuella TAC:n för torsk vid rådsmötet i december 2008. Sverige fokuserade i stället på att försöka undvika att kommissionens förslag urvattnades i förhållande till antagna återhämtningsplaner. En annan prioriterad fråga var att stödja kommissionens förslag om noll-TAC för vissa hajarter. Vidare framförde Sve- rige önskemål om justeringar, bl.a. avseende möjligheten att exkludera fartyg som använder rist från effortsystemet samt att kommissionen skulle sätta en stor försiktighets-TAC för tobis.

Rådspromemoria den 3 november 2008 I svaret på fråga 2 ovan anförs i promemorian att en rådspromemoria daterad den 3 november 2008 lämnats till riksdagen inför jordbruks- och fiskerådet i november. Enligt uppgift från Regeringskansliet har rådsprome- morian sänts till riksdagen. Den har dock inte kunnat återfinnas på vare sig EU-nämndens eller miljö- och jordbruksutskottets kansli. Det är såle- des ovisst vad som hänt med rådspromemorian.

Utskottets ställningstagande Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet.

1.4 Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorins uppträdande i samband med en interpellationsdebatt Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A1.4.1, begärs att utskottet granskar arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorins uppträdande under en interpellationsdebatt i kammaren den 16 januari 2009. Statsrådet lämnade vid detta tillfälle plenisalen under pågående debatt. Eftersom interpellations- instrumentet är en viktig del av riksdagens kontrollmakt vill anmälaren att konstitutionsutskottet uttalar sig om huruvida statsrådets agerande står i överensstämmelse med regeringsformens och riksdagsordningens bestäm- melser.

35 2008/09:KU20

Anmälaren framhåller att statsrådet även tidigare lämnat kammaren under pågående interpellationsdebatt.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Arbetsmarknadsdepar- tementet upprättad promemoria, bilaga A1.4.2.

Utredning i ärendet Bakgrund Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin befann sig den 16 januari 2009 i kammaren för att besvara ett flertal interpellationer som ställts till honom. Under den för dagen sista interpellationen, 2008/09:218 om a-kas- seregler vid arbete över Öresund, lämnade statsrådet plenisalen under interpellantens andra anförande i den aktuella frågan. Interpellanten yttrade sig under sitt anförande om statsrådets privatliv, varpå statsrådet proteste- rade. Talmannen uttalade då att debatten skulle handla om statsrådets tjänsteutövning. Arbetsmarknadsministern valde dock att inte fortsätta debatten varpå han lämnade kammaren. I riksdagens protokoll finns förfarandet återgivet på följande sätt: Anf. 72 Luciano Astudillo (s): […] Det är ju så att Littorin är allmänt känd för att vara rätt kreativ i sina lösningar både i det privata och i det politiska. (Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Fru talman! Det där ber jag att få protestera mot.) Anf. 73 Tredje vice talmannen: Det ska handla om statsrådets tjänsteutövning. Anf. 74 Luciano Astudillo (s): Ja, just det. Jag tänker gå in på den kreativa bokföring… (Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Då avstår jag.)

Tidigare interpellationsdebatt Enligt protokoll från kammaren den 25 november 2008 valde arbetsmarknadsminister Littorin att lämna ett svar och sedan avstå från repliker vid en interpellationsdebatt. Statsrådet gjorde detta med motiveringen att han måste ta hand om två sjuka barn som var ensamma hemma.

Gällande ordning Gällande ordning beträffande interpellationer I 12 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att en riksdagsledamot får fram- ställa en interpellation eller en fråga till statsråd i angelägenhet som angår statsrådets tjänsteutövning. Interpellationsinstitutet är ett led i riksdagens kontrollmakt.

36 2008/09:KU20

Närmare bestämmelser om interpellationer finns i 6 kap. 1 § riksdagsordningen med tilläggsbestämmelser. En interpellation ska ha bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. Den ska besvaras inom två veckor från det att den getts in. Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorsperioden, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om ett svar inte lämnas inom den angivna tiden, ska statsrådet meddela riksdagen varför svaret uteblir eller anstår. En interpellation förfaller om den inte har besvarats vid det riksmöte då den väcktes. När ett statsråd besvarar en interpellation får svaret lämnas i ett anfö- rande som räcker längst sex minuter. Statsrådet kan därutöver få ordet för ytterligare tre anföranden, varav de första två får räcka längst fyra minuter vardera och det tredje längst två minuter. Interpellanten kan få ordet för högst tre anföranden, varav de första två får räcka längst fyra minuter vardera och det tredje längst två minuter. Andra talare kan få ordet för högst två anföranden, varav det första får räcka längst fyra minuter och det andra längst två minuter.

Gällande ordning för kammarsammanträden Bestämmelser om kammarsammanträden finns i 2 kap. riksdagsordningen. Talmannen leder kammarens sammanträden (1 §) men får överlåta åt en vice talman att leda ett sammanträde (2 §). I 12 § finns en föreskrift om begränsningar i yttrandefriheten vid kammarsammanträde. Ingen får vid ett sammanträde uttala sig otillbörligt om någon eller använda personligen för- olämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på ett sätt som strider mot god ordning. Den som har ordet ska begränsa sitt anfö- rande till det ämne som behandlas. Om någon bryter mot dessa bestämmel- ser och inte rättar sig efter talmannens erinran, får talmannen ta från honom eller henne ordet för den pågående överläggningen.

Tidigare granskning av frågor om interpellationsdebatter och kammarsammanträden Mot bakgrund av det ökade antalet interpellationer och frågor lämnade utskottet under riksmötet 1980/81 en mer omfattande redovisning av stats- rådens och departementens befattning med dessa (bet. 1980/81:KU25 avsnitt 7). Utskottet poängterade att interpellationer och frågor utvecklats till de oftast begagnade instrument för kontroll av regeringen som riksdagen förfogar över. Det påpekades att till skillnad från de andra kontrollmed- len kan en interpellation eller en fråga visserligen inte direkt ge upphov till några statsrättsliga konsekvenser. Statsråden är inte ens skyldiga att besvara frågorna även om svar i praktiken nästan alltid ges. Å andra sidan framhölls att interpellations- och frågedebatterna ofta har stor betydelse för den allmänna debatten. Detta förhållande i kombination med den snabbhet med vilken olika samhällsproblem kan aktualiseras i riksdagen i spörsmå- lets form gjorde enligt utskottet interpellationer och frågor till ett effektivt medel för riksdagen kontroll av regeringen.

37 2008/09:KU20

Under riksmötet 2001/02 avböjde statsrådet Ingegerd Wärnersson att besvara fyra interpellationer då hon gjort bedömningen att det med hänsyn till innehållet i interpellationerna och till att hon inom kort skulle avgå förelåg synnerliga skäl att inte inställa sig i kammaren. Förfarandet föran- ledde en anmälan till konstitutionsutskottet. Utskottet förklarade sin bestämda uppfattning att ett statsråd endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger bör kunna avstå från att besvara en interpellation, även om det inte finns någon lagstadgad skyldighet för statsråd att besvara interpellationer (bet. 2001/02:KU20 avsnitt 1.2). I övrigt föranledde granskningen inte något uttalande från utskottets sida. Den dåvarande utbildnings- och kulturministern Leif Pagrotskys agerande vid en frågestund i kammaren föranledde en granskning av konstitutionsutskottet (bet. 2005/06:KU20 avsnitt 1.8). I anmälan kritiserades ministern för att inte ha svarat på en fråga ställd av anmälaren och även för att ha avbrutit henne under hennes andra inlägg. Utskottet åberopade i ärendet de bestämmelser som finns om ordningen vid sammanträden i kammaren och att det är talmannen som ska vaka över dessa bestämmelser. I övrigt fann utskottet inget att uttala sig om. Under samma riksmöte anmäldes den dåvarande justitieministern Tho- mas Bodström för att han vid ett kammarsammanträde 2005 valde att inte replikera under de två första av sammanlagt tre interpellationer som han besvarade den dagen (bet. 2005/06:KU20 avsnitt 1.7). Bodström meddelade att han på grund av tidsbrist med anledning av partiernas gruppmöten i riksdagen i stället avsåg att återkomma med skriftliga svar. Det anges i betänkandet att ledamöterna inte invänt mot detta då det hör till god ton att acceptera kompromisser i lägen som präglas av tidspress. När det tredje och sista svaret lämnats höll justitieministern ändå två korta anföran- den innan överläggningen avslutades. Enligt anmälaren frångick därmed statsrådet inte bara den grundläggande principen om ömsesidigt förtroende utan skapade också intrycket att han är den som avgör vilka interpellationer som är värda fullödiga svar och debatt. Han ifrågasatte därmed enligt anmälarna på ett flagrant sätt den kontrollmakt som riksdagen utövar genom interpellationsinstitutet samt visade dåligt omdöme. Som svar över- sänt från Justitiedepartementet förklaras att det visat sig finnas tid kvar innan justitieministern måste lämna kammaren och att han därför bedömt sig kunna ta repliker i den tredje och sista frågan. Utskottet åberopade riksdagsordningens bestämmelser rörande kammarsammanträden, där det för- klaras att det är talmannen som har att vaka över att bestämmelserna följs samt att sammanträdena planeras så effektivt som möjligt. Dessutom påpe- kade utskottet att det är respektive statsråd som själv bestämmer hur en interpellation ska besvaras.

38 2008/09:KU20

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt eventuella synpunkter på anmälan och den promemoria som utskottet upprättat i granskningsärendet. I den inom Arbetsmarknadsdepartementet upprättade svarspromemorian (bilaga A1.4.2) anförs synpunkten att interpellanten under den aktuella debatten uttalade sig om statsrådets person och privatliv.

Utskottets ställningstagande Interpellationsinstitutet är en viktig del av riksdagens kontrollmakt. Utskot- tet konstaterar att bestämmelserna i riksdagsordningen uppfyllts då statsrå- det lämnat ett svar på interpellationen i kammaren. Utöver detta får konstateras att det är talmannen som har att vaka över de bestämmelser som finns om ordningen vid sammanträden i kammaren.

39 2008/09:KU20

2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.

– Beredningsfrågor m.m.

2.1 Regeringens hantering av avtal om merkostnadsersättning vid plusjobb Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar dels hur regeringen har handlagt ärendet kring merkostnadsersätt- ningen i de avtal som träffats om plusjobb, dels de uttalanden som arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin gjorde i kammaren den 10 april 2007 i ärendet. Anmälaren anför bl.a. följande. En av de arbetsmarknadspolitiska åtgär- der som den borgerliga regeringen avskaffade vid årsskiftet var möjlighe- ten till plusjobb. Anställningen av plusjobbare i kommunerna föregicks av ett avtal mellan AMS och den lokala arbetsgivaren (kommun eller landsting). Avtalen, som får anses som civilrättsligt bindande, har sedan ensidigt brutits av regeringen utan hänsyn till uppsägningstiden i och med att regeringen i regleringsbrevet för Arbetsmarknadsverket (AMV) förändrat villkoren för den s.k. merkostnadsersättningen. Regeringens beslut gör att länsarbetsnämnderna inte tillåts fullfölja sina avtal i väsentliga delar. – I en interpellationsdebatt den 10 april 2007 angav arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin två huvudsakliga skäl till förändringen. Dels skulle det kosta 2 miljarder kronor att behålla merkostnadsersättningen för de 4 400 extra plusjobb som beviljats efter det att budgetpropositionen lagts fram, dels att det inte går att avtala bort beslut som är fattade i riksdagen. Dessa två förklaringar är direkt vilseledande. Om regeringen följt avtalen och respekterat uppsägningstiden hade den maximala extrakostnaden uppgått till 200 miljoner kronor. Det riksdagen har beslutat om är att avskaffa plusjobben fr.o.m. den 1 januari 2007. Regeringen har sedan i sin beskrivning av skälen bakom förslaget angett att det i regleringsbrevet för AMS ska föreskrivas att inga plusjobb ska beviljas efter den 24 oktober 2006. Dess- utom tas ersättningen bort även för de plusjobb som tidigare har beviljats. Detta har inte varit föremål för beslut eller ens information i riksdagen. Till anmälan bifogas avtalstext för ”Samarbetsavtal om plusjobb”.

40 2008/09:KU20

Underlag för granskningen Som underlag för granskningen har bl.a. legat tre inom Arbetsmarknadsde- partementet upprättade promemorior, bilagorna A2.1.2–4, och två promemorior från Justitiedepartementet, bilaga A2.1.5.

Gällande ordning Budgetreglering I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer riksdagen genom budgetreglering; riksdagen anvisar enligt 9 kap. 3 § regeringsformen anslag till angivna ändamål. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:190 s. 224) togs frågan upp om regeringens rätt att helt eller delvis lämna av riksdagen anvisade anslag obegagnade. Det var inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva av riksdagen beslutade verksamheter därför att den gör en annan avvägning beträffande resursanvänd- ningen än riksdagen. Emellertid framhölls att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjlig- gör ska verkställas. I grundlagskommentaren (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 402) anförs att det ofta brukar sägas att riksdagen är obun- den vid sin årliga prövning av anslagsbehoven, men att detta inte är korrekt. Statsrättsligt sett är riksdagen bunden av vad som kan vara fast- ställt i lag, en bundenhet som emellertid riksdagen själv i sin egenskap av ensam lagstiftare kan häva. Vidare anförs att riksdagen civilrättsligt sett är bunden av gällande avtal och andra förpliktelser som staten har ingått. I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Vad nu sagts gäller dock icke tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. I grundlagskommentaren (s. 419) anförs att regeringen vid dispositionen måste rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten träffat eller av andra förpliktelser. I 7 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att när regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. I 8 § lagen om statsbudgeten anges att regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra sam- hällsekonomiska skäl.

41 2008/09:KU20

I 16 § lagen om statsbudgeten anförs att regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen ska omfatta alla inkomster och utgifter, med vissa närmare angivna undantag. I 17 § första stycket samma lag anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. I 17 § andra stycket anges att om inkomsterna i en verksamhet endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. Detta ger uttryck för två principer man brukar iaktta i fråga om statsbudgeten, nämligen fullständighets- principen och bruttoprincipen (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 404). Den förra säger att all statlig verksamhet bör ingå i statsbudgeten, den senare att för varje sektor samtliga inkomster och utgifter ska medtas.

Plusjobb Från och med den 1 januari 2006 infördes regler om särskilt anställnings- stöd i form av plusjobb (förordning [2005:1199] om ändring i förord- ningen [1997:1275] om anställningsstöd). Av 5 b § förordningen om särskilt anställningsstöd framgick bl.a. att en person som var minst 20 år fick anvisas en anställning med särskilt anställningsstöd i form av plusjobb under tiden den 1 januari – 31 december 2006. Anvisningen fick bl.a. göras för en anställning hos en statlig arbetsgivare, en kommun, ett kom- munalförbund eller av dem anlitade entreprenörer. Genom ändringar av 5 b §, vilka trädde i kraft den 15 juni 2006 och den 10 oktober 2006 (SFS 2006:310 och 2006:1117), utökades kretsen av arbetsgivare hos vilka anställ- ning kunde anvisas samt kretsen av de personer som kunde få en sådan anvisning. Av 18 § tredje stycket framgick att särskilt anställningsstöd i form av plusjobb lämnades med hela lönekostnaden, dock högst 1 000 kr per dag. Av 20 c § första stycket framgick att ekonomiskt stöd för merkostnader som föranleds av en anställning med särskilt anställningsstöd får lämnas till arbetsgivaren med belopp som bestäms vid anvisningen. De särskilda reglerna om särskilt anställningsstöd i form av plusjobb upphörde att gälla den 1 januari 2007 (förordning [2006:1553] om ändring i förordningen [1997:1275] om anställningsstöd). Den sistnämnda förord- ningen utfärdades den 21 december 2006. Av övergångsbestämmelserna framgår att med undantag för 5 d och 17 a §§ gäller äldre bestämmelser fortfarande för anvisningar som gjorts före ikraftträdandet. Särskilt anställ- ningsstöd för någon som anvisats plusjobb lämnas dock under 24 månader.

Utredning i ärendet Budgetpropositionen för 2007 I budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utg.omr. 13 s. 54) anförs bl.a. att plusjobb infördes av den tidigare regeringen fr.o.m. den 1 januari 2006. Stödet gällde kvalitetshöjande arbetsuppgifter inom offentligt finansi- erad verksamhet i maximalt två år. För personer över 60 år gäller stödet

42 2008/09:KU20 till 65 års ålder. Den tidigare regeringen har beslutat att anvisning till plusjobben enligt ursprungligt regelverk fick göras fram t.o.m. den 31 december 2006. Stödet ger en subvention av lönekostnaderna på maximalt 21 000 kr per månad, vilket ger en full subvention upp till en lön på 15 000 kr per månad. Därtill ges ett stöd för anpassning till arbetsgivaren på 2 200 kr per månad samt ett extra stöd på 3 300 kr per månad om deltagaren kommer från aktivitetsgarantin. För plusjobb gäller ej lagen om anställningsskydd. De är heller inte grund för arbetslöshetsersättning men utgör överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen. Den nya regeringen avser att avveckla plusjobben under mandatperioden och stoppa beviljan- det av nya plusjobb fr.o.m. den 24 oktober 2006. Vidare föreslogs (a. prop. s. 78 f.) att särskilt anställningsstöd i form av plusjobb avskaffas fr.o.m. den 1 januari 2007. Regeringen kommer i regleringsbrevet för AMV att föreskriva att anvisningar till anställningar med särskilt anställningsstöd i form av plusjobb inte får ske fr.o.m. den 24 oktober 2006. För dem som då var anvisade anställning med anställningsstöd bör fortsatt stöd få lämnas till anvisningsperiodens slut. Riksdagen beslutade den 21 december 2006 i enlighet med förslaget i budgetpropositionen.

Regleringsbrev för AMS I ett regleringsbrev, som regeringen beslutade den 19 oktober 2006, för Arbetsmarknadsverket (AMV) anges bl.a. följande. Nya beslut om anvisning till friår, plusjobb, utbildningsvikariat och aka- demikerjobb får inte fattas från och med den 24 oktober 2006. Beslutet innebär att arbetsförmedlingen inte får anvisa eller fatta beslut om anvisning från och med detta datum. Fram till den 24 oktober får inga förhandlingar kring anvisning till berörda program inledas. Anvisningar gjorda före den 24 oktober 2006 som pågår eller som har ett datum för påbörjande från den 24 oktober skall genomföras i enlighet med det beslut som fattats av arbetsförmedlingen. I ett regleringsbrev, som regeringen beslutade den 21 december 2006 efter riksdagens budgetreglering, anges bl.a. att anslagsbeloppet (anslag 22:3) får användas för bidrag till merkostnader i samband med att anställnings- stöd i form av plusjobb lämnas enligt förordningen (1997:1275) om anställ- ningsstöd för personer som anvisats plusjobb före den 24 oktober 2006. I ett nytt regleringsbrev, som regeringen beslutade den 15 februari 2007, anges bl.a. att anslagsbeloppet (anslag 22:3) får användas för bidrag till merkostnader som hänför sig till tid fram t.o.m. den 14 mars 2007 i samband med anställningsstöd i form av plusjobb för personer som anvisats plusjobb före den 24 oktober 2006.

43 2008/09:KU20

Samarbetsavtalen om plusjobb mellan Länsarbetsnämnden/ Arbetsförmedlingen och arbetsgivare Till anmälan har bifogats ett avtalsformulär för samarbetsavtal mellan Läns- arbetsnämnd/Arbetsförmedling och tillämplig arbetsgivare. I 1 § i avtalsfor- muläret anges att detta avtal syftar till att reglera villkoren för plusjobb enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och för samarbetet och ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och Länsarbetsnämn- den/Arbetsförmedlingen. I 7 § anges bl.a. att arbetsgivaren erhåller merkostnadsersättning med vissa särskilt angivna belopp och enligt vissa villkor.

Interpellationer I ett antal interpellationer (ip. 2006/07:357 av Eva Olofsson [v] den 28 februari 2007, ip. 2006/07:389 av Lennart Axelsson [s] den 6 mars 2007, ip. 2006/07:413 av Tommy Ternemar [s] den 14 mars 2007, ip. 2006/07: 416 av Ulla Andersson [v] den 15 mars 2007 och ip. 2006/07:427 av Ulf Holm [mp] 21 mars 2007) har frågor ställts till statsråden Sven Otto Litto- rin och Mats Odell om avtalen om plusjobb och om avskaffandet av merkostnadsersättningen för plusjobb. Frågorna rör bl.a. vilka åtgärder arbetsmarknadsministern avser att vidta för att ingångna avtal om plusjobben ska hållas och om beslutet om att avskaffa merkostnadsersättningen ska ändras. I sina svar anför Sven Otto Littorin bl.a. följande (riksdagens prot. 2006/07:82 18 § den 27 mars 2006, 2006/07:87 11–12 §§ och 16–17 §§ den 10 april 2007). En fjärdedel av alla plusjobb som nu finns anvisades under de sista veckorna som möjligheten fanns. Denna kraftiga ökning av antalet plusjobb var inte förutsedd i alliansens budget, och den måste nu finansieras. Det minst kännbara sättet att finansiera ökningen av antalet plusjobb är att slopa merkostnadsersättningen. Regeringen valde efter mycket noggrant övervägande att finansiera de kostnader som ökningen förde med sig genom att avskaffa merkostnadsersättningen för plusjobben. En länsarbetsnämnd eller någon annan statlig myndighet kan inte avtala bort vad riksdag och regering i offentligrättslig ordning beslutat. Fortfa- rande utgår 100 % av lönekostnaden under hela avtalsperioden. I överläggningen den 10 april 2007 anförde Sven Otto Littorin bl.a. föl- jande (riksdagens prot. 2006/07:87 anf. 68). Ja, 4 400 plusjobb beviljades de sista veckorna efter att budgeten lades och innan kungörelsen trädde i kraft. Fördröjningen mellan budget och kungörelse berodde på att Ams bad oss om det för att ha möjlighet att ställa om sina system. Detta innebar en ökad kostnad på ungefär 2 miljarder kronor för ett system som jag inte kan kalla annat än en kommunbonus. Den innebar 125 procent av deras totala lönekostnad i ersättning! Nu har vi tagit bort denna kommunbonus och gått ned till 100 procent av lönekostnaden i ersättning. Jag tycker att det är alldeles tillräck- ligt, särskilt eftersom vi gjorde det väldigt tydligt att vi hade för avsikt

44 2008/09:KU20

att avskaffa plusjobben. Dock skulle vi göra det på ett sådant sätt att de som har beviljats plusjobb har möjlighet att ha kvar dem under den period som de har beviljats sina plusjobb. När det gäller avtalsbrott slutligen: Det går ju inte att avtala bort beslut som är fattade i denna kammare! Det går faktiskt inte, utan dem måste man följa.

Regleringsbrev I grundlagskommentaren (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 419) anges att bestämmelserna om att de statliga tillgångarna står till regeringens disposition inte innebär att det är regeringen som ska svara för utbetalningarna eller förvalta tillgångarna. Genom regleringsbrev ställer regeringen anslag till förfogande åt underordnade myndigheter. I författ- ningar eller i andra direktiv i samband därmed kan regeringen meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen har beslutat. Regleringsbreven är ett av regeringens viktigaste styrdokument gentemot myndigheterna. Regleringsbreven är att betrakta som föreskrifter men omfattas inte av 8 kap. regeringsformen. Utskottet har i betänkande 2003/04:KU10 (s. 29) uttalat följande om regleringsbrev och författningsreglering: Regleringsbreven riktar sig endast till myndigheterna medan en författ- ning riktar sig även till allmänheten. Det är därför enligt utskottets bedömning naturligt att föreskrifter av betydelse för allmänheten ges författningsform och även att författningsregleringen därvid görs så full- ständig att den inte behöver hänvisa till regleringsbrev. Det förhållan- det att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via Internet får enligt utskottets mening inte föra med sig en urholkning av kravet på författ- ningsreglering.

Avtal med statliga myndigheter Beträffande avtal mellan statliga myndigheter och enskilda anförs bl.a. föl- jande i Statliga myndigheters avtal, SOU 1994:136 (s. 150 f.). Utred- ningen konstaterar att det för närvarande inte finns något generellt giltigt regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som innebär ekonomiska förpliktelser för staten. Myndigheterna utgör inte några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De utgör endast delar av rättssubjektet staten. Myndigheterna kan endast som företrädare för staten förfoga över tillgångar och kapital. Ett sådant förfogande måste då ske inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rättssubjektet staten, riksdagen och regeringen. I Det allmänna som avtalspart (Tom-Erik Madell, 1998, s. 509 f.) anförs bl.a. att förutsättningarna för ett avtal kan komma att påverkas av senare tillkommen lagstiftning eller myndighetsbeslut. I princip gäller att avtalsförhållanden allmänt sett inte påverkas av en efter avtalets ingående tillkommen dispositiv lagstiftning. Vad gäller tvingande lagstiftning anses dock läget vara ett annat. Här saknas i allmänhet något särskilt skydd mot ny lagstiftning om syftet med lagstiftningen är att tillgodose allmänna intres-

45 2008/09:KU20

sen eller att skydda tredje man eller enskilda parter. Att förutsättningarna kan ändras genom ny lagstiftning är gemensamt för alla typer av avtal, men problemet blir särskilt påtagligt om regleringen rör en situation där det allmänna självt är avtalspart. Rätten att ändra lagstiftningen, eller med andra ord den offentligrättsliga kompetensen att ändra lagarna, kan ses som ett utslag av statens myndighet eller dess rätt att bestämma över sina undersåtar. En rättsregel ska ha en generell form, och en lag eller förord- ning måste därför ha ett allmängiltigt innehåll. Man får enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte lagstifta om ett konkret fall. Lagstiftare kan således inte genom införandet av en lag försöka komma ifrån ett specifikt avtals- förhållande. Detta utesluter inte generell lagstiftning som riktar sig mot samtliga avtal av den aktuella typen. Att staten uppträder som privat kon- trahent i ett avtalsförhållande hindrar i sig inte staten från att anta nya generella regler för avtalstypen i fråga. – Det finns i svensk rätt inget generellt grundlagsskydd mot retroaktiv lagstiftning. I 2 kap. 10 § regeringsformen stadgas förbud mot retroaktiv strafflag och retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift. När det gäller frågan om olika typer av rättsförhållan- dens påverkan av senare lagstiftning kan några generella linjer skönjas. På familjerättens område har det t.ex. varit vanligt att nya bestämmelser getts tillämplighet även på tidigare etablerade förhållanden, medan man vid avtal och andra ekonomiska mellanhavanden inom förmögenhetsrätten vanligtvis låtit äldre rätt även fortsättningsvis reglera tidigare ingångna förbin- delser och tidigare uppnådda rättspositioner. För svensk rätts del torde slutsatsen bli att det allmänna har stora möjligheter att generellt ändra de förutsättningar som gällt enligt tidigare lagstiftning när detta sker med det allmännas bästa för ögonen. Svårigheter när det gäller att bedöma om det allmänna genom författning kan ändra förutsättningar, kan uppstå till följd av osäkerhet om det rör sig om ett avtalsförhållande eller om det är fråga om offentligrättslig bidragsgivning. Beviljande av bidrag kan ses som myn- dighetsutövning.

Promemorior från Regeringskansliet Arbetsmarknadsdepartementet Utskottet har beslutat att genom en skrivelse till Regeringskansliet ställa nedanstående frågor. 1. Vilken beredning föregick beslutet om regleringsbrev för AMV från den 19 oktober 2006 med avseende på att inga nya plusjobb skulle få anvisas från och med den 24 oktober 2006. Vilken beredning föregick beslutet i regleringsbrevet den 15 februari 2007 för AMS om att anslagsbeloppet (anslag 22:3) endast fram till och med den 14 mars 2007 skulle få använ- das för bidrag till merkostnader i samband med att anställningsstöd i form av plusjobb lämnas? Vilka överväganden gjordes innan besluten?

46 2008/09:KU20

2. Gjorde regeringen i samband med beslutet om regleringsbrev den 19 oktober 2006 för AMV någon bedömning av förhållandet mellan begräns- ningen i regleringsbrevet för AMS att anvisa nya plusjobb och den då gällande regleringen i 5 b § förordningen om särskilt anställningsstöd? 3. Beaktades samarbetsavtalen om merkostnadsersättning vid plusjobb mellan länsarbetsnämnder/arbetsförmedlingar och arbetsgivare samt statens möjlighet att infria dessa avtal när beslutet om regleringsbrev den 15 februari 2007 fattades? Inhämtades någon information eller något yttrande från AMS vid beredningen av beslutet? 4. Vilka ökade kostnader på ungefär 2 miljarder kronor avsåg statsrådet Sven Otto Littorin i sitt anförande i riksdagen den 10 april 2007 (riksdagens protokoll 2006/07:87 11 § anförande 68)? Hur var dessa kostnader beräknade? 5. Vilka kommentarer i övrigt föranleds av anmälningen och innehållet i denna promemoria? Som svar på frågorna har den 4 mars 2008 till utskottet överlämnats en promemoria upprättad inom Arbetsmarknadsdepartementet. I promemorian anförs som svar på frågorna under 1 att regeringen i budgetpropositionen för 2007 föreslog att särskilt anställningsstöd i form av plusjobb skulle avskaffas fr.o.m. den 1 januari 2007. Under rubriken Skä- len för regeringens förslag anförde regeringen bl.a. att den i regleringsbrev för AMV skulle komma att föreskriva att anvisningar till anställningar med särskilt anställningsstöd i form av plusjobb inte skulle få ske fr.o.m. den 24 oktober 2006. Beredningen av beslutet om regleringsbrev för AMV den 19 oktober 2006 påbörjades redan i samband med den slutliga utformningen av texterna i budgetpropositionen. Texten i budgetpropositionen och beslutet om regleringsbrev, där tidpunkten för när anvisningarna skulle upphöra, bereddes enligt gängse rutiner. Någon beredning med AMS inför beslutet om regleringsbrev den 15 februari 2007 förekom inte. Vidare anförs att redan under senhösten 2007 stod klart att volymen för plusjobb blivit väsentligt högre än beräknat och att finansiering krävdes för att täcka de ökade utgifterna både för skatteutgifter för lönesubvention och för utgifter för merkostnadsersättning. Olika finansieringsalternativ övervägdes, men avskaffandet av merkostnadsersättningen bedömdes vara den mest lämpliga delfinansieringen. En sådan finansiering skulle hålla sig inom ramen för plusjobbsverksamheten och lämna lönesubventionen oför- ändrad. Finansieringen möjliggjorde också att antalet platser i övriga program kunde lämnas oförändrat. Beslutet om regleringsbrev den 15 februari 2007 var en följd av att regeringen beslutade om ändring i förordningen (1997:1275) om anställningsstöd med innebörden att ekonomiskt stöd inte längre skulle få lämnas för merkostnader som hänförde sig till tid efter den 14 mars 2007. Beslutet om regleringsbrev innehöll även en höjning av beslutsramen för skattekreditering av anställningsstöd med ökningen av

47 2008/09:KU20

antalet plusjobb. Avskaffandet av merkostnadsersättningen var en saldomäs- sig finansiering av denna höjning. Ökade skatteutgifter finansierades med motsvarande minskade utgifter under anslag. I promemorian anförs som svar på frågan 2 att regeringen i budgetpropositionen för 2007 hade föreslagit riksdagen att anställningsstöd i form av plusjobb skulle avskaffas fr.o.m. den 1 januari 2007. Det var därmed inte möjligt att genom förordningsändring avskaffa anvisningarna till plusjobb tidigare än så. Det alternativ som stod till buds för att få anvisningarna till plusjobb att upphöra var att genom beslut om regleringsbrev ange att anvisningar till plusjobb inte skulle få ske. Vidare anförs i promemorian som svar på frågorna under 3 att samarbetsavtalen beaktades och att någon information eller något yttrande från AMS inte inhämtades. I promemorian anförs som svar på frågorna under 4 att de kostnader statsrådet Sven Otto Littorin avsåg i sitt anförande var den ökade kostnad eller minskning av skatteintäkter som orsakades av de 4 400 plusjobb som anvisades efter det att regeringen beslutade att nya anvisningar skulle upp- höra, dvs. subvention av personernas löner, vilket motsvarar en kostnad på ca 19 000 kr per månad och person. Den summan multiplicerad med 4 400 i 24 månader ger 2 miljarder kronor. Vidare anförs i promemorian att det är långt ifrån unikt att regeringen inför eller under löpande budgetår har vidtagit åtgärder för att anpassa inne- hållet och omfattningen i de arbetsmarknadspolitiska insatserna till arbets- marknadsläget och inte minst det statsfinansiella läget. Detta har regeringen författningsmässigt stöd för och förväntas göra. Det finns en rad exempel på åtgärder som regeringen vidtagit under åren inom ramen för riksdagens beslut och intentioner. Syftet med att avskaffa merkostnads- ersättningen vid plusjobb var att göra en omprioritering och på bästa sätt anpassa programverksamheten till de totala medelsramar riksdagen beslutat. Avskaffandet av merkostnadsersättningen vid plusjobb var en delfinan- siering av ökningen av antalet plusjobb. Övrig finansiering var minskade utgifter för arbetslöshetsersättning med anledning av den ökade programvo- lymen med 4 400 platser samt minskning av anslag 22:3 Köp av arbets- marknadsutbildning och övriga kostnader i samband med tilläggsbudget 1. Därefter har utskottet beslutat att i en skrivelse till Regeringskansliet ställa följande frågor: I svaret på fråga 3 i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria anges dels att samarbetsavtalen om merkostnadsersättning beaktades när beslut om regleringsbrev fattades, dels att information eller yttrande från AMS inte hämtades in. När avtalen beaktades, vilka överväganden gjordes om statens möjlighet att infria avtalen? På vilket sätt i övrigt beaktades avtalen vid beredningen av beslutet om regleringsbrev?

48 2008/09:KU20

I en inom Arbetsmarknadsdepartementet upprättad promemoria som har överlämnats till utskottet den 27 mars 2008 anförs att enligt Regeringskans- liets bedömning binder samarbetsavtalen inte staten rättsligt. Någon skyldighet för staten att infria avtalen förelåg därmed inte. Samarbetsavtalen lämnades därför utan vidare beaktande. Efter detta har utskottet beslutat att genom ytterligare en skrivelse till Reger- ingskansliet begära en redogörelse för den rättsliga analys som ligger bakom bedömningen att samarbetsavtalen inte binder staten rättsligt. I en inom Arbetsmarknadsdepartementet upprättad svarspromemoria som har överlämnats till utskottet den 6 mars 2009 anförs att det av all- männa konstitutionella principer följer att en kommun inte genom avtal i en offentligrättslig angelägenhet kan skapa skyldighet för staten att utge statsbidrag till kommunen. Även om aktuella överenskommelser getts karak- tär av kommersiella samarbetsavtal är deras sakliga innehåll sådant att övervägande skäl talar mot att de ska anses gälla förmögenhetsrättsliga för- hållanden. Överenskommelserna torde därför inte ge upphov till några skyldigheter för staten att utge ersättning till kommunerna. I promemorian anges att frågan har behandlats i en promemoria daterad den 19 juni 2007 (dnr A2007/5850/A) och att det därefter skett fortsatta överväganden.

Justitiedepartementet Utskottet har beslutat att begära in promemorian daterad den 19 juni 2007, vilken därefter har överlämnats till utskottet jämte en promemoria upprät- tad den 7 maj 2008 som behandlar Regeringskansliets fortsatta övervägan- den av frågan. I promemorian från Justitiedepartementet daterad den 19 juni 2007 anges att av 8 kap. 3 § regeringsformen framgår att det är riksdagen som meddelar föreskrifter om skatt till staten. Riksdagen kan inte delegera sin norm- givningsmakt i detta avseende. Finansmakten regleras i 9 kap. regeringsformen. Där framgår bl.a. att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (2 §). Efter det att riksdagen har företagit budgetreglering (3 §) står statens medel i enlighet med vad riksdagen har beslutat till regeringens disposition (8 §). Regeringens s.k. restkompetens framgår av 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen. Med stöd av denna bestäm- melse kan regeringen meddela bl.a. föreskrifter om ekonomiska bidrag. När det gäller de s.k. plusjobben har sådana föreskrifter funnits i förord- ningen (1997:1275) om anställningsstöd. Vidare anförs i promemorian att den nya regeringen i budgetpropositionen 2007 föreslog, i enlighet med vad som tydligt redovisades i ett tidigt skede av 2006 års valrörelse, bl.a. att plusjobben skulle avskaffas fr.o.m. den 1 januari 2007. Regeringen angav att den avsåg att bestämma att anvisningar till anställningar med särskilt anställningsstöd i form av plusjobb inte skulle få ske fr.o.m. den 24 oktober 2006. Så skedde genom regerings-

49 2008/09:KU20

beslut den 19 oktober 2006, då regleringsbrevet för Arbetsmarknadsverket ändrades. Riksdagen beslutade den 21 december 2006 i enlighet med regeringens förslag. I promemorian anförs att användningen av statliga skattemedel för t.ex. plusjobb är en rent offentligrättslig angelägenhet. På samma sätt som riksdagen valt att en gång införa plusjobben stod det den fritt att avskaffa dem. Detta gäller naturligtvis alldeles särskilt som åtgärden var en del i det politiska program som ledde fram till att den nya regeringen tillträdde efter 2006 års val. Vidare anförs i promemorian att riksdagens och regeringens grundlagsen- liga befogenheter givetvis inte kan beskäras genom att det i en statlig myndighets namn ingås ”avtal” med sådant syfte. Något annat skulle inte bara strida mot regeringsformens bestämmelser om den offentliga maktens utövande utan skulle i detta fall dessutom utgöra ett försök till ingrepp i valresultatet och därmed ett flagrant åsidosättande av grundläggande demo- kratiska principer. I promemorian anförs att ”avtalen” inte kan ge kommunerna några nya åligganden eller befogenheter, härför krävs föreskrifter i lag. Att de inte heller kan begränsa utrymmet för att utöva den statliga finans- och norm- givningsmakten har enligt promemorian redan framgått. I stället får ”avtalen” betraktas närmast som ett slags politiska viljeförklaringar, där staten och kommunerna gav uttryck för en gemensam strävan på det arbetsmarknadspolitiska området i enlighet med den politik som rådde under den tidigare regeringen. Sådana icke-juridiska överenskommelser är inte helt ovanliga inom olika politiskt intressanta samhällsområden. Som ett annat exempel på viljeförklaringar av nyss nämnda slag kan framhållas de lokala utvecklingsavtal som kommit till användning inom ramen för de särskilda storstadssatsningarna. I promemorian från Justitiedepartementet daterad den 7 maj 2008 anförs att det följer av allmänna konstitutionella principer att en kommun inte genom avtal i en offentligrättslig angelägenhet kan skapa en skyldighet för staten att utge statsbidrag till kommunerna. Även om den aktuella överens- kommelsen har getts karaktär av kommersiella samarbetsavtal är dess sakliga innehåll sådant att övervägande skäl talar mot att överenskommel- sen ska anses gälla förmögenhetsrättsliga förhållanden. Vidare anförs att plusjobben inte innebar några åligganden för kommunerna, eftersom det var frivilligt att medverka i denna del av arbetsmarknadspolitiken. Finansieringsprincipen var därför inte aktuell. I stället hade kommunerna att ta ställning till om de var beredda att medverka till att på lokal nivå förverkliga den nationellt beslutade arbetsmarknadspolitiken. För en sådan medverkan utgick ett specialdestinerat statsbidrag. De nu aktuella överenskommelserna är ett sätt att utröna den politiska viljan hos kommunerna att medverka i denna del av arbetsmarknadspolitiken. Att det rört sig om frivilliga åtaganden från kommunernas sida förändrar inte den grundläggande relationen mellan staten och kommunerna på det offentlig-

50 2008/09:KU20 rättsliga området, vilket bl.a. innebär att kommunerna aldrig kan ställa några anspråk på statsbidrag annat än vad som följer av uttryckliga före- skrifter därom.

Utskottets ställningstagande Utskottet anser att det tydligt bör framgå av överenskommelser som staten ingår med andra parter, t.ex. landsting och kommuner, hur överenskommel- serna är avsedda att uppfattas i rättsligt hänseende. I övrigt föranleder inte granskningen något uttalande från utskottet.

2.2 Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar huruvida regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin uppfyller dels kraven på beredning i 7 kap. 2 § regeringsformen, dels regeringsformens bestämmelser om finansmakten innefattade i 9 kap. regeringsformen. I anmälan anförs att den proposition (prop. 2008/09:95) som regeringen lämnade den 11 december 2008 med anledning av regeringens åtgärder för att säkerställa att det svenska fordonsklustret utvecklar och upprätthåller en världsledande konkurrenssituation är dåligt underbyggd. Anmälaren påpe- kar vidare dels att motionstiden förkortats till två dagar vilket i princip omöjliggör för riksdagen att kunna ta ställning till risken i de ekonomiska åtaganden som regeringen föreslår, dels att den enda beredning som före- kommit av den omnämnda propositionen är att regeringen ”inhämtat synpunkter från Riksgäldskontoret”, dels att regeringens proposition, mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser om riksdagens budgetansvar, inte kan anses uppfylla kraven på en samlad budgetbedömning.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior upprättade inom Näringsdepartementet och en promemoria upprättad inom Statsråds- beredningen, bilagorna A2.2.2–4, samt utfrågningar med näringsminister Maud Olofsson och statsminister Fredrik Reinfeldt, bilagorna B4 och B7.

51 2008/09:KU20

Gällande ordning Regeringsformens bestämmelser om beredningskrav Enligt 7 kap. 2 § RF skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en kommentar till regeringsformen anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Varken av bestämmelserna i RF eller av förarbetena till grundlagen framgår hur ett remissförfarande bör gå till. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299).

Regeringsformens bestämmelser om finansmakten Med finansmakten avses rätten att besluta om statens inkomster och utgifter. Den förstnämnda befogenheten regleras i 8 kap. RF medan bestämmel- ser om rätten att besluta om statens utgifter återfinns i 9 kap. Enligt 9 kap. 2 § RF gäller bl.a. att statens medel icke får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt och att riksdagen bestämmer om använd- ning av statsmedel för skilda behov genom budgetregleringen. Av 9 kap. 3 § RF framgår bl.a. att riksdagen företar budgetreglering för närmaste budgetåret eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod, att riksdagen därvid bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål samt att beslut härom upptas i en statsbudget. Vidare gäller enligt samma bestämmelse att riksdagen kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för annan tid än budgetperioden. För löpande budgetår kan riksdagen enligt 9 kap. 5 § RF på tilläggsbudget göra en ny beräkning av statsinkomsterna samt ändra anslag och anvisa nya anslag. Av 9 kap. 10 § RF framgår att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Av 9 kap. 11 § RF framgår att ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och särskild lag. Med särskild lag åsyftas lagen (1996:1059) om statsbudgeten, även benämnd budgetlagen.

Riksdagsordningens bestämmelser om motionstid Av 3 kap. 11 § riksdagsordningen (RO) framgår bl.a. att motioner med anledning av en proposition eller en framställning får väckas inom femton dagar från den dag då propositionen eller framställningen anmäldes i kammaren, och om en proposition eller en framställning måste behandlas skyndsamt, får riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid.

52 2008/09:KU20

Av motivuttalandena (prop. 1973:90 s. 541) framgår att förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse, och att följdmotions- tiden aldrig får sättas helt ur spel. Vidare anförs att ett utskott måste avvakta motionstidens utgång före sitt slutliga ställningstagande i ärendet samt att beslut om förkortning av motionstiden kan fattas i samband med det sammanträde då propositionen hänvisas till ett utskott för beredning. I en kommentar till regeringsformen påpekas att vad som menas med att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel inte är preciserat, men att en dag under alla förhållanden måste vara ett minimum (Erik Holm- berg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 668).

Riksdagsordningens bestämmelser om budget samt ”krispaket” Enligt 3 kap. 2 § första stycket RO gäller bl.a. att regeringen före budget- årets början ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket gäller att endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmaste följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. Skälet för att införa bestämmelsen var, enligt vad konstitutionsutskottet anförde, att budgetpropositionen skulle vara heltäckande när den överlämnades. Riksdagsutredningen föreslog en möjlighet, om synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger, att göra avsteg från principen om att några särpropositioner med utbrutna budgetförslag inte får lämnas efter att budgetpropositionen framlagts fram till det nya budgetårets bör- jan. I sitt betänkande anförde riksdagsutredningen bl.a. följande (1993/94:TK2 s. 37): Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen vid ett till- fälle redovisar ett samlat budgetförslag. Fram till budgetårets början skall några propositioner med utbrutna budgetförslag således inte få förekomma, ej heller någon kompletteringsproposition. Den ekonomiska utvecklingen kan dock gå därhän att regeringen för att kunna bemästra en uppkommen situation behöver komplettera sitt budgetför- slag med särskilda åtgärder. Vi har i vårt tidigare betänkande förutsatt att propositioner med dylika förslag skall hänskjutas till finansutskottet och behandlas samlat av detta utskott. Om tiden så medger bör finansutskottet grunda sitt ställningstagande på yttranden från berörda utskott. Riksdagsutredningens förslag tillstyrktes av konstitutionsutskottet och bifölls av kammaren (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:427). Vidare gäller enligt 3 kap. 2 § fjärde stycket RO bl.a. att en proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 7 § regeringsformen för en viss statsverksamhet för längre tid än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser.

53 2008/09:KU20

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten Budgetlagen innehåller bestämmelser om befogenheter för regeringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt 9 kap. 10 § regeringsformen. Vidare anges i lagen (11 §) att de förutsättningar under vilka regeringen får ta upp lån till staten anges i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Enligt 14 § budgetlagen gäller dels att för det ändamål och med högst det belopp som riksdagen bestämmer får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden, dels att ett åtagande enligt riksdagens bestämmande får göras utan att beloppet begränsas när det finns särskilda skäl. Regeringen angav i propositionen bl.a. att bestämmelsen i första hand bör innebära att riksdagens bemyndigande till regeringen att ställa ut kreditgarantier ska vara beloppsmässigt begränsat och gälla för ett bestämt ändamål (prop. 1995/96:220 s. 38). I propositionen redogjorde regeringen även för de tillfällen då bemyndiganden om beloppsmässigt opreciserade garantier har inhämtats av regeringen: bankkrisen i början av 1990-talet, Öresundsförbindelsen och olympiska spel. Av 15 § i budgetlagen följer dels att för ett åtagande enligt 14 § ska en avgift tas ut, dels att avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åta- gande beslutar annat, dels att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek. Regeringen angav i sina motiv dels att staten för att undvika att garantiverksamheten subventione- ras måste ta betalt för kreditrisken liksom för de administrativa kostnaderna, dels att det är svårt att i varje enskilt fall fastställa kreditrisken. Mot bakgrund av det ovan anförda uttalade regeringen att den eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få besluta om avgiftens storlek. Vidare anges i propositionen att om det uppkommer fråga om att ställa ut en statlig kreditgaranti utan avgift, eller mot en avgift som är väsentligt lägre än den bedömda ekonomiska risken, bör dock, enligt regeringens uppfattning, beslut om detta fattas av riksdagen (prop. 1995/96:220 s. 40). Vidare kan nämnas att enligt 44 § ska regeringen årligen för riksdagen redovisa bl.a. de ekonomiska förpliktelser som den iklätt staten och de kreditgarantier som ställts ut. Enligt 48 § får regeringen överlåta sina befogenheter givna av bl.a. 12–14 §§ budgetlagen till en myndighet som regeringen bestämmer.

Lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning Statslån och ekonomiska förpliktelser är ärenden som måste underställas riksdagen. Enligt 1 § i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuld- förvaltning gäller att regeringen eller efter regeringens bestämmande Riks- gäldskontoret, efter särskilt bemyndigande som lämnas för ett budgetår i sänder, får ta upp lån till staten för att bl.a. finansiera löpande underskott i

54 2008/09:KU20 statsbudgeten och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut och tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om. Vidare gäller enligt 3 § bl.a. att lån som har tagits upp av staten enligt 1–2 §§ förvaltas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av Riksgäldskontoret eller affärsverk. Enligt 4 § gäller att för samtliga lån och garantier som regeringen, Riksgäldskontoret eller ett affärsverk ombe- sörjer är staten ansvarig.

Utredning i ärendet Bakgrund Kommissionen presenterade den 26 november 2008 meddelandet ”En ekonomisk återhämtningsplan för Europa”, KOM(2008) 800. I meddelandet presenteras ett antal insatser och förslag för att möta klimatutmaningen och den kraftiga konjunkturavmattningen. Den 11 december 2008 föreslog regeringen i proposition 2008/09:95 ett antal åtgärder som ligger i linje med kommissionens förslag. Regeringen föreslog bl.a. att riksdagen bemyndigar regeringen att dels vidta de åtgär- der som krävs för att i aktiebolagsform bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet och annan verksamhet inom fordonsklustret, dels ge dessa bolag ett kapitaltillskott om högst 3 miljarder kronor, dels ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europe- iska investeringsbanken (EIB) på upp till 20 miljarder kronor, dels i enlighet med EG-kommissionens riktlinjer för statsstöd ge undsättningslån på upp till 5 miljarder kronor mot fullgoda säkerheter för företag inom fordonsklustret som befinner sig i ekonomiska svårigheter.

Tidigare granskning Konstitutionsutskottet har tidigare behandlat frågor dels om regeringens roll som ansvarig för förslag som överlämnas till riksdagen för beslut, dels om beredningen av olika regeringsärenden och framhållit utrednings- och remissväsendets viktiga ställning i den politiska beslutsprocessen. Hösten 2003 uttalade utskottet mot bakgrund av sin allmänna granskning bl.a. att remissbehandlingen utgör ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen (bet. 2003/04:KU10 s. 56). Vidare uttalade utskottet att ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. Våren 2004 granskade utskottet näringsministerns handläggning av vissa frågor rörande statens ägande i SJ AB samt hans beredning av ett flertal propositioner (2003/04:KU20 s. 117–135). Granskningen hade avsett bl.a. huruvida fyra propositioner till riksdagen, med förslag i fråga om företag med statligt ägande, har de uppfyllt regeringsformens krav på beredning och utgjort ett tillräckligt underlag för riksdagens beslut. I ärendet om över-

55 2008/09:KU20

låtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB fann näringsutskottet att beredningsunderlaget inte var tillräckligt. Ett enigt utskott uttalade att propositionen inte motsvarat de krav som riksdagen normalt bör ställa vad gäller underlagsmaterial från regeringen. Utskottet saknade en redovisning av regeringens analys av olika tänkbara, alternativa lösningar. Enligt utskottets mening borde regeringen ha inhämtat remissynpunkter i ärendet. Kon- stitutionsutskottet ansåg, i enlighet med näringsutskottets bedömning, att regeringen i detta fall inte hade uppfyllt regeringsformens krav på beredning. Konstitutionsutskottet framhöll att det är av stor vikt att regeringen, för att uppnå största möjliga öppenhet, gör en noggrann avvägning beträf- fande för det första huruvida remiss kan genomföras och för det andra vilka uppgifter som kan lämnas i propositionen. Utskottet framhöll även att det var av stor vikt att regeringen, för att tidsbrist i såväl dess egen som riksdagens beredning inte ska uppstå, är förutseende i sin ägarroll när det gäller tidsfrister och så tidigt som möjligt tar ställning till vilka frågor som kräver riksdagsbeslut. Våren 2005 granskade utskottet regeringens ansvar för beredningen av ett anslag för verksamheten vid Byggkostnadsforum (bet. 2004/05:KU20 s. 29 f.). I budgetpropositionen för 2005 redovisade regeringen sin avsikt att vidga användningen av medel från anslaget till andra upplåtelseformer än hyresrätt. Något förslag att under nämnda anslag ingå åtaganden som medför utbetalningar efter 2005 föreslogs dock inte i budgetpropositionen. Bostadsutskottet anförde i sitt budgetbetänkande att byggprojekt ofta sträcker sig över en längre tidsperiod och föreslog genom ett utskottsinitia- tiv ett bemyndigande att under anslaget fatta beslut om åtaganden som kan komma att medföra utbetalningar även under det närmast kommande bud- getåret. Enligt Regeringskansliet stod det i november 2004 klart att regeringen skulle behöva ett bemyndigande att ingå åtaganden inför framtiden. Regeringskansliet informerade under hand bostadsutskottet, som alltså valde att använda sin initiativrätt i budgetbetänkandet. I sitt ställningsta- gande fann utskottet anledning att betona vikten av att riksdagen får propositioner med erforderliga förslag till beslut och därtill fullgott beslutsunderlag. Våren 2007 granskade utskottet regeringens beredning av ärenden hös- ten 2006. Granskningen grundade sig på fem anmälningar, vilka bl.a. avsåg om regeringen hade följt de krav i grundlagen som ställs på beredning av ärenden (bet. 2006/07:KU20 s. 162–183). Anmälningarna rörde regeringens beredning dels av förslagen om förändrade regler i arbetslös- hetsförsäkringen, dels av förslag om förändringar i skattelagstiftningen, dels av förslagen om avveckling av myndigheter. Granskningen inriktade sig även på förhållanden kring beredning, inte minst budgetberedningen, i en situation där en ny regering tillträtt efter regeringsskiftet. Utskottet ansåg att granskningen inte visat annat än att regeringen genomfört ett så grundligt beredningsarbete som varit möjligt med hänsyn till den korta tid

56 2008/09:KU20 som stod till buds. Till detta kommer att beredningsarbetet senare i vissa av ärendena kunnat kompletteras med ett uppföljande utredningsarbete. I ärendet anmäldes en reservation (s, v och mp). Hösten 2008 uttalade utskottet med anledning av sin granskning av regeringens fullföljande av regeringsformens beredningskrav för regeringsären- den bl.a. följande (bet. 2008/09:KU10 s. 63): Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Utskottet uttalade även att granskningen visar att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll vidare att det för vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar. I ärendet anmäldes en reservation (s, v och mp) med avseende på regeringens beredningsförfa- rande i fråga om lagförslag på skatteområdet som har sin grund i överens- kommelser mellan regeringspartierna. I reservationen anges bl.a. att förfarandet inte står i överensstämmelse med syftet med regeringsformens beredningskrav och att reservanterna i övrigt delar utskottets ställningsta- gande i ärendet.

Regeringens konstitutionella ansvar i fredstida krissituationer m.m. Regeringsformens trettonde kapitel innehåller regler om beslutsfattandet för statsmakterna och andra offentliga organ under krig eller vid krigsfara. Vad gäller ”andra utomordentliga förhållanden” än krig eller krigsfara anför- des i förarbetena till regeringsformen att den möjlighet till snabbhet i beslutsfattandet som eftersträvas i en krissituation borde ”tillgodoses inom ramen för den vanliga kompetensregleringen” (jfr. prop. 1973:90 s. 444). Reglerna i regeringsformens övriga tolv kapitel är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. I förarbetena anfördes också att regler som gör det möjligt att fatta beslut med nödvändig snabbhet under andra utomordentliga förhållanden än krig och krigsfara finns i regeringsformens 8 kap. (prop. 1973:90 s. 445). Andra bestämmelser som gör det möjligt för statsmakterna att i stor omfattning vidta åtgärder och fatta beslut som ter sig nödvändiga i krislä- gen är bl.a. regeringsformens (RF) och riksdagsordningens (RO) bestäm- melser som möjliggör för riksdagen att sammanträda med kort varsel

57 2008/09:KU20

(2 kap. 5 § RO), även vid uppehåll i kammarens arbete (2 kap. 6 § RO), vid behov utanför Stockholm (4 kap. 1 § RF). Vidare kan riksdagen för- korta motionstiden i ett av regeringen väckt ärende som måste avgöras skyndsamt (3 kap. 11 § RO). Kammaren kan besluta dels om omedelbar hänvisning av ett ärende (4 kap. 1 § RO), dels att ett utskottsbetänkande på utskottets eller talmannens förslag ska avgöras efter endast en bordlägg- ning (5 kap. 1 § RO).

Beredning av propositioner i undantagsfall Statsrådsberedningens propositionshandbok beskriver hur brådskande ären- den bereds (jfr Ds 1997:1 s. 119–127). I handboken anges att det förekom- mer att bl.a. en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt. I handboken noteras särskilt att detta dock får förekomma endast i rena undantagssituationer. I handboken anförs vidare att det normala berednings- och remissförfa- randet i vissa undantagsfall kan ersättas med ett förfarande med remiss- möte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken att Justitiedepartementets granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksam- het om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas. Handboken anmärker särskilt att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter (s. 119). I handboken anges även att det bör framgå av propositionen varför regeringen anser att det finns synnerliga politiska skäl att lämna propositionen efter den fastställda tiden (s. 122).

Riksdagsbeslut om förkortad motionstid Av riksdagsordningens bestämmelser framgår att riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat framställningen får besluta om kortare motionstid. Enligt en promemoria utarbetad vid konstitutionsutskottets kansli (bilaga A2.2.5) framgår att regeringen vid tidigare tillfällen har föreslagit riksdagen att följdmotionstiden förkortas. Vidare framgår av promemorians sammanställning dels att förslag om förkortad motionstid förekommer relativt sällan (i genomsnitt drygt två propositioner per riksmöte), dels att flertalet propositioner med förslag om förkortad motionstid gäller utrikespolitiska eller internationella förhållan- den (deltagande i fredsstyrkor, dubbelbeskattningsavtal m.m.), dels att förslag om förkortad motionstid i propositioner som rör finans- och eller budgetpolitiska förhållanden varit relativt sällsynta fram till riksmötet 2008/09.

58 2008/09:KU20

Propositionen med stödpaket till fordonsindustrin I den aktuella propositionen (prop. 2008/09:95) föreslår regeringen att riksdagen bemyndigar regeringen att i aktiebolagsform bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet och annan verksamhet inom fordonsklustret samt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bilda aktiebolag (förslagspunkt 1 i propositionen) och att ge de bolag som avses under punkten 1 kapitaltillskott med högst 3 miljarder kronor (förslagspunkt 2). Regeringen före- slår därtill att riksdagen bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer dels att ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till grön teknologi m.m. på upp till 20 miljarder kronor mot fullgoda säkerheter och med marknadsavspeglande avgifter under normalt marknadsläge (förslagspunkt 3), dels att i enlighet med EG-kommissionens riktlinjer om statligt stöd ge undsättningslån mot fullgoda säkerheter på upp till 5 miljarder kronor till företag inom fordonsklustret som befinner sig i ekonomiska svårigheter (förslagspunkt 4). Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner regeringens förslag att för 2008 höja ramen för utgiftsområde 24 Näringsliv med 3 miljarder kronor samt öka det under utgiftsområde 24 Näringsliv uppförda anslaget 38:2 Näringslivsutveckling m.m. med 3 miljarder kronor (förslagspunkt 5). Regeringen föreslår vidare att riksdagen beslutar att förkorta motionstiden till två dagar.

Statliga kreditgarantier Med anledning av regeringens förslag om att riksdagen bör bemyndiga regeringen att ställa ut statliga kreditgarantier till fordonsklustret på upp till 20 miljarder kronor mot fullgoda säkerheter och mot marknadsavspeglande avgifter under normalt marknadsläge anför regeringen att det sist- nämnda innebär ett avsteg från det som föreskrivs om avgifter i 15 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Enligt regeringen gäller dels att de avgifter som tas ut bör åtminstone täcka statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet under normalt marknadsläge, dels att villkoren för garantierna ska underställas EG-kommissionens statsstödsprövning innan de kan fastställas.

Rättsliga förutsättningar I propositionen hänvisar regeringen till bestämmelsen i 9 kap. 2 § regeringsformen enligt vilken statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Regeringen påpekar vidare i propositionen att dess möjligheter att bilda eller förvärva aktiebolag inte bara är en fråga om befogenheten att förfoga över statens medel och övriga tillgångar, utan också en fråga om riksdagens rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet ska bedrivas.

59 2008/09:KU20

Vidare framhåller regeringen att gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation och kommissionens förordning (EG) nr 800/2008, genom vilken vissa kategorier av stöd förkla- ras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning för statligt stöd), är exempel på regelverk som kan utnyttjas av medlemsstaterna för att lämna stöd till näringslivet för att främja forskning och utveckling (FoU) och innovation.

Temporära statsstödregler Regeringen påpekar vidare att de åtgärder som beskrivs i propositionen har beröring med EG-fördragets statsstödsregler. Vad gäller införande av temporära statsstödsregler framhåller regeringen dels att i den s.k. Barroso-planen, KOM(2008) 800, anförs att statsstöds- ärendehanteringen ska snabbas upp och att stöd bör prioriteras för att uppnå EU-gemensamma mål i enlighet med statsstödsregelverket, dels att EG-kommissionen mot denna bakgrund i ett meddelande föreslår tempo- rära statsstödsregler som bl.a. omfattar stöd i form av garantier, stöd i form av rabatterade lån för investeringar för att producera mer miljövän- liga produkter och stöd i form av riskkapital till små och medelstora företag.

Budgetmässiga konsekvenser av propositionens förslag I propositionen anförs bl.a. att kapitaltillskott till de verksamheter regeringen föreslår ska bedrivas i aktiebolagsform beräknas öka de takbegrän- sande utgifterna, försämra statsbudgetens saldo och den konsoliderade statsskulden med motsvarande belopp. Vad gäller avgifter och ersättningar för utfärdade garantier anförs i propositionen att dessa förs till en garantireserv som finansierar administrationskostnader och eventuella infrianden av garantier. De avgifter och andra ersättningar som tas ut förbättrar statsbudgetens saldo och det finansiella sparandet samtidigt som den konsoliderade statsskulden minskar. Ett infriande av ett garantiåtagande försämrar statsbudgetens saldo. Den konsoliderade statsskulden ökar vid ett infriande av ett garantiåtagande. Vid utnyttjande av det föreslagna undsättningslånet ökar statens lånebehov, medan finansiellt sparande inte påverkas.

Riksdagsbehandlingen av propositionen Propositionen hänvisades till finansutskottet för beredning den 12 december 2008. Finansutskottet beslutade dels att bereda näringsutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet, dels att, tillsammans med näringsutskottet hålla, en intern utfrågning i ärendet den 16 december 2008. Den 17 december 2008 justerade finansutskottet sitt betänkande (2008/09: FiU19) med förslag om att ärendet skulle avgöras efter endast en bordlägg- ning. Riksdagen beslutade i enlighet med finansutskottets förslag den 18 december 2008 (rskr. 2008/09:144).

60 2008/09:KU20

Motionstiden Av kammarens protokoll framgår att kammaren torsdagen den 11 december 2008 beslutade att bifalla regeringens förslag att motionstiden för prop. 2008/09:95 skulle förkortas till måndagen den 15 december (14 § prot. 2008/09:47). Sålunda gavs riksdagsledamöterna en motionstid om sammanlagt fyra dagar.

Intern utfrågning Finans- och näringsutskotten anordnade den 16 december en intern utfråg- ning med bl.a. näringsminister Maud Olofsson och statssekreterare Jöran Hägglund, Näringsdepartementet. Näringsministern lämnade kompletterande information om förslagen i propositionen, varav vissa delar redovisas nedan. Vid utfrågningen informerade vidare företrädare för fordonsindustrin och fackförbund om sina respektive bedömningar av situationen för de berörda företagen. Från utfrågningen med näringsministern har nedanstå- ende information inhämtats om förslaget att bilda statliga bolag avseende FoU-verksamhet m.m. och om lån från Europeiska investeringsbanken (EIB) (jfr 2008/09:NU6y).

Statliga bolag avseende FoU-verksamhet m.m. Bolagen ska bedriva FoU-verksamhet och annan verksamhet. När det gäl- ler vad som avses med annan verksamhet sade näringsministern att detta inte kan anges för närvarande, eftersom det är svårt att uttala sig om vilka behov som finns. De medel på 3 miljarder kronor som ska tilldelas bolagen ska till huvuddelen avse konkreta FoU-insatser. Det pågår arbete inom Näringsdepartementet med att sätta upp bolaget, och näringsministern sade att hon avser att återkomma med en redovisning. Någon tidpunkt för när bolaget kan vara i gång kunde näringsministern inte ange. Bolagen ska bedriva sin verksamhet på kommersiell bas, varvid staten ska kunna stå för 50 % av finansieringen. Bolagsformen är vald för att den underlättar samarbete med företag och andra aktörer.

Statsgarantier för lån i Europeiska investeringsbanken Europeiska investeringsbanken (EIB) har avsatt motsvarande 42,4 miljarder kronor för att låna ut till gröna satsningar inom fordonsindustrin. Utformningen av lånesystemet är ännu inte klar i detalj. Näringsministern bedömde vid utfrågningen att beslut från EIB om lånesystemets utformning kan förväntas i februari–mars 2009. Enligt nuvarande uppgifter är avsikten att EIB ska ställa medel till förfogande fram t.o.m. 2012 för att finansiera projekt inom bilindustrin (även andra transportslag kan komma i fråga men förväntas stå för en mindre volym). Lånen är främst tänkta för investeringar i utveckling och produktion av bränslesnåla fordon. De i propositionen föreslagna kreditgarantierna på upp till 20 miljarder kronor ska bl.a. kunna utgöra säkerhet för dessa lån för företag som har så låg kredit-

61 2008/09:KU20

rating att de inte annars kan komma i fråga för EIB-lån. För att garanti ska kunna beviljas av staten måste regeringen dock se till att det finns säkerheter. Systemet ska omfatta alla typer av företag inom fordonsindustrin, inklusive underleverantörer. Inom EU pågår en diskussion om hur företag som i grunden är sunda men som på grund av finanskrisen har fått en dålig kreditrating ska behandlas. De svenska företagen inom fordonsindustrin är medvetna om att EIB:s ram är begränsad. Näringsministern sade vid utfrågningen att den av regeringen föreslagna ramen för kreditgarantier på 20 miljarder kronor inte ska ses som att Sverige utgår från att kunna teckna in motsvarande del av ramen utan som en möjlighet i det fall att EIB skulle bevilja företagen lån och att det då skulle krävas en statlig garanti. Enligt näringsministern är det i sig inget problem om Sverige har för stor ram; det kan ses som ett uttryck för det svenska intresset. Enligt uppgift har vissa företag varit i kontakt med EIB för att undersöka möjligheten att ta medel från lånera- men i anspråk. Om företagen skulle vilja göra en uppdelning över flera år, skulle även de statliga kreditgarantierna behöva vara tillgängliga för motsvarande period. Den föreslagna kreditramen är baserad på en uppskattning av de inneliggande projekten som kan behöva matchas med garantier.

Näringsutskottets yttrande Näringsutskottet välkomnade i sitt yttrande de förslag som regeringen läg- ger fram i propositionen mot bakgrund av konjunkturnedgången och dess effekt på efterfrågan av fordonsindustrins produkter. Näringsutskottet framhöll vidare att som framgår av propositionen och som också kommit fram av information som utskottet erhållit har försla- gen ännu inte konkretiserats i alla delar. Näringsutskottet konstaterade även att tiden för riksdagsbehandlingen har varit mycket knapp, vilket har medfört att utskottets inhämtande av information har fått begränsas. Vidare uttalade utskottet bl.a. följande: Utskottet anser att riksdagen, trots den begränsade tiden för beredning, nu bör fatta beslut om stärkta insatser för fordonsindustrin. Samtidigt bör riksdagen, genom ett tillkännagivande till regeringen, uppmana regeringen att under våren 2009 redovisa för riksdagen den närmare utformningen av åtgärderna. Beträffande bolagen konstaterade näringsutskottet att det framgår av propositionen att det inte är klart hur den aktuella verksamheten kommer att se ut, inte heller hur bolagsstrukturen och verksamhetsförutsättningarna för bolagen kommer att utformas. Näringsutskottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning av finansierings- och intäkts- strukturen för bolagen. Därtill noterade näringsutskottet i sitt yttrande att regeringen i sina för- slag om bemyndiganden avseende kreditgarantier och undsättningslån inte hade angett någon tidsbegränsning. För att uppnå överensstämmelse med

62 2008/09:KU20 de bestämmelser om bemyndiganden som anges i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning ansåg näringsutskottet att preciseringar i riksdagsbesluten bör göras.

Finansutskottets betänkande Finansutskottet välkomnade i likhet med näringsutskottet de förslag som regeringen lade fram i propositionen. Utskottet tillstyrkte helt och delvis regeringens förslag till riksdagsbeslut. Finansutskottet framhöll i sitt ställningstagande att bemyndigandet om kreditgarantier avseende 20 miljarder kronor inte ska ses som en storleks- angivelse av det utrymme av EIB:s lån som de aktuella företagen kan komma att ta i anspråk, utan snarare som en gardering för att möjliggöra för dessa företag att komma i fråga för lån. Finansutskottet uttalade bl.a. följande: Utskottet konstaterar att garantierna och lånen är beloppsbestämda i propositionen (20 miljarder kronor respektive 5 miljarder kronor). Reger- ingen föreslår dock inte någon tidsbegränsning för när regeringen får vidta dessa åtgärder. Finansutskottet tog upp frågan om tidsbegräns- ning av liknande åtgärder i yttrandet om åtgärder för förstärkt exportfi- nansiering till näringsutskottet (yttr. 2008/09:FiU6y, bet. 2008/09: NU12). Finansutskottet konstaterade att Exportkreditnämnden har en av riksdagen beslutad ram för exportkreditgarantier och en ram för investe- ringsgarantier. Bemyndigandet för dessa ramar lämnas för ett år i sänder. Också för statens upplåning fattas ett årligt beslut. I enlighet med finansutskottets yttrande föreslog näringsutskottet tidsmässiga begränsningar till 2008 och 2009. Finansutskottet anser, i likhet med näringsutskottet, att samma tidsbe- gränsning bör göras nu. Om ytterligare garantier behöver lämnas efter 2009 får regeringen återkomma till riksdagen med förslag om det, på samma sätt som för övriga garantiramar som behöver förnyas årligen. Med tillägget om en begränsning till 2008 och 2009 tillstyrker utskottet att regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas att ställa ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till s.k. grön teknologi m.m. på upp till 20 miljarder kronor i enlighet med vad som anförs i propositionen. Finansutskottet delade näringsutskottets uppfattning om behovet av att regeringen återkommer till riksdagen med en redovisning av finansierings- och intäktsstrukturen för bolagen. Finansutskottet föreslog att regeringen såle- des bör redovisa den information näringsutskottet efterfrågar under våren 2009. Finansutskottet konstaterade att även när det gäller propositionens för- slag om garantier och lån är ytterligare uppgifter önskvärda. Finansutskot- tet redogjorde i sitt betänkande även för ett antal propositioner som riksdagen behandlat under hösten med anledning av den finansiella krisen. Finansutskottet hade tidigare påpekat att regeringen för riksdagen ska redovisa genomförandet av åtgärderna (bet. 2008/09:FiU16, 2008/09:FiU17,

63 2008/09:KU20

yttr. 2008/09:FiU6y). Eftersom åtgärderna delvis hänger samman anförde finansutskottet att det kan finnas skäl att regeringen redovisar vilka samlade effekter åtgärderna bedöms ha fått. I detta sammanhang erinrade utskottet om att, vilket anförs i propositionen, regeringens förslag om kreditgarantier rörande EIB-lånen innebär ett avsteg från budgetlagens huvudregel att avgiftens storlek ska motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. I regeringens kommande redovisning ska det enligt utskottets uppfattning ingå information om hur de olika garantier som riksdagen beslutat om under hösten 2008 inlemmas i den statliga garantimodellen. Vidare förtydligade finansutskottet kraven på regeringens information till riksdagen och uttalade dels att informationen även bör avse viktiga internationella förhållanden, t.ex. hur den amerikanska statens arbete med frågor om fordonsindustrin fortlöper, dels att det kan vara påkallat att regeringen lämnar information när vissa händelser inträffar, som att undsättnings- lån ges. Utskottet anförde även att informationen ska lämnas under våren 2009, men eftersom åtgärderna sträcker sig över en längre tid torde det vara naturligt att regeringen även därefter fortlöpande lämnar information till riksdagen om dessa frågor. Finansutskottets betänkande innehåller tre reservationer och fyra sär- skilda yttranden. Vad avser innehållet i regeringens förslag anförs i ett särskilt yttrande (s, v, mp) bl.a. att regeringens proposition i många delar är dåligt underbyggd, att det beslutsunderlag som presenterats för riksdagen har påtagliga brister och att det i många delar saknas relevant information om hur de föreslagna åtgärderna ska genomföras. Vidare anförs i det särskilda yttrandet att regeringens presentation av åtgärderna bidragit till en missvisande bild av åtgärdernas omfattning och att regeringens redogörelse för förslaget om att utfästa kreditgarantier upp till 20 miljarder kronor för lån i Europeiska Investeringsbanken (EIB) har gett sken av att företagen kan låna ett så stort belopp.

Beslut om temporära statsstödsregler Den 17 december 2008 fattade kommissionen beslut om de s.k. temporära statsstödsreglerna som bl.a. innebär att kommissionen kommer att betrakta visst statligt stöd som förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 87.3 b i fördraget under vissa förutsättningar1. Enligt artikel 87.3 b i EG-fördraget kan kommissionen förklara ett stöd förenligt med den gemensamma marknaden om det ges för att ”avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”.

1 Det vill säga att statsstödet uppfyller kommissionens villkor som är fastställda i meddelandet Tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen, se EUT C 16, 22.1.2009, s. 1–9.

64 2008/09:KU20

Promemorior från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på föl- jande frågor: – När inleddes beredningen av regeringens proposition? Vilken beredning låg till grund för regeringens proposition? – När och på vilket sätt inhämtade regeringen synpunkter från Riksgälds- kontoret? – Vilka synpunkter hade Riksgäldskontoret och hur har dessa dokumenterats? – Vilka underhandskontakter togs med riksdagen inför regeringens för- slag om förkortad motionstid? – Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar har den 17 februari 2009 översänts en inom Näringsdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A2.2.2). I svarspromemorian anförs att företrädare för Regeringskansliet under hösten 2008 förde samtal med representanter för den svenska fordonsindustrin. Enligt promemorian föranleddes behovet av att ta fram en proposition under december månad av ett flertal faktorer. I promemorian omnämns den kraftigt fallande efterfrågan på bilar, de nya initiativ som togs fram inom EU genom den s.k. Barroso-planen som presenterades den 26 november 2008, händelseutvecklingen i USA och den osäkerhet som inför årsskiftet förelåg avseende de svenska personbilstillverkarnas tillgång till finansiering från företagens moderbolag i USA. I promemorian anges vidare att mot den nu beskrivna bakgrunden inleddes det egentliga beredningsarbetet under vecka 49 2008 samt att ett utkast till proposition bereddes på sedvanligt sätt inom Regeringskansliet, dvs. genom gemensam beredning och delning. Därtill anges i promemorian att synpunkter från Riksgäldskontoret inhäm- tades dagarna före regeringens beslut under hand under beredningen och att Riksgäldskontorets synpunkter rörde främst systemets utformning, bl.a. hur statens intressen ska säkerställas då det i många fall rör sig om företag med låg kreditvärdighet. Andra synpunkter rörde prissättningsfrågor och frågan om processen kring notifiering hos kommissionen. I promemorian anges att någon separat dokumentation av Riksgäldskontorets synpunkter inte gjordes. Vad avser kontakter med riksdagen inför regeringens förslag om förkor- tad motionstid anges i promemorian dels att dagarna före regeringens beslut om propositionen informerades kanslicheferna i finansutskottet och näringsutskottet om den planerade propositionen, dels att kontakter togs med oppositionspartiernas gruppledare inför det att beslutet expedierades. Därefter har utskottet genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ytterligare frågor: – Vilken dag under vecka 49 2008 inleddes beredningsarbetet?

65 2008/09:KU20

– När skedde den gemensamma beredningen och delningen av utkastet till proposition? – Vilken dag inhämtades synpunkter från Riksgäldskontoret? – Inhämtade regeringen synpunkter från andra myndigheter utöver Riks- gäldskontoret under beredningen av propositionen? I så fall, vilka? – På vilket sätt kontaktades oppositionspartiernas gruppledare inför det att beslutet om propositionen expedierades? När gjordes det? Som svar har den 17 mars 2009 översänts två inom Näringsdepartementet och Statsrådsberedningen upprättade promemorior (bilagorna A2.2.3–4). I svarspromemorian från Näringsdepartementet anges att beredningsarbetet inleddes fredagen den 5 december och att beredningsarbetet föregicks av att företrädare för Regeringskansliet under hösten 2008 förde relativt frekventa samtal med representanter för den svenska fordonsindustrin. Vidare anges i samma promemoria att såväl den gemensamma beredningen och delningen av utkastet till propositionen som inhämtandet av synpunkter från Riksgäldskontoret skedde onsdagen den 10 december. Avslutningsvis anges i promemorian att några synpunkter från andra myndigheter inte inhämtades under beredningen av propositionen. I svarspromemorian från Statsrådsberedningen anges att oppositionspartiernas gruppledare kontaktades via telefon efter regeringsbeslutet och innan det att beslutet expedierades till riksdagen.

Utfrågningar Utfrågning med näringsminister Maud Olofsson Utskottet höll den 24 mars 2009 en utfrågning med näringsminister Maud Olofsson (bilaga B4). Maud Olofsson inledde med att redogöra för bakgrunden till den kris som drabbat fordonsindustrin i världen och i Sverige samt händelseförlop- pet kring beredningen av den i granskningsärendet aktuella propositionen. Olofsson påpekade i sin inledning att upplysningar från Riksgälden som var närmast berörd av förslagen i propositionen inhämtades och att hennes uppfattning var att regeringen hade uppfyllt regeringsformens beredningskrav. Under utfrågningen påpekade statsrådet att det alltid är en balansgång mellan att vara snabb och att också ta fram tillräckligt med underlag. Stats- rådet betonade att regeringen under hela hösten fört återkommande samtal både med fordonsindustrins fyra största producenter och med underleveran- törerna och diskuterat deras situation. Näringsministern berörde även den europeiska processen i form av den s.k. Barroso-planen som bl.a. möjlig- gjorde för Europeiska investeringsbanken (EIB) att låna ut medel till gröna satsningar inom fordonsindustrin. Statsrådet anmärkte att lånen från EIB i vissa fall kunde ha som villkor att statliga kreditgarantier ställdes ut, något som var självklart för regeringen att utfärda.

66 2008/09:KU20

Näringsministern tydliggjorde att regeringen efter beslutet om den s.k. Barroso-planen analyserade betydelsen av beslutet för Sverige och att regeringen sedan inledde den formella beredningen av propositionen. Därtill uttalade Olofsson att regeringen ville ha ett beslut i riksdagen före jul och nyår för att kunna ge ett tydligt besked till fordonsindustrin. Statsrådet framhöll att Näringsdepartementet hade haft täta kontakter med Europeiska investeringsbanken före regeringsbeslutet i december och att kontakter skedde även på ministernivå, i form av ett särskilt minister- rådsmöte där Europeiska investeringsbanken redovisade hur man skulle kunna möta krisen i fordonsindustrin och hur man skulle kunna hjälpa till med att ställa om till ett hållbart transportsystem.

Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt Utskottet höll den 2 april 2009 en utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B7). Statsministern inledde med att kort redogöra för händelseförloppet under hösten 2008 kring beredningen av den i granskningsärendet aktuella propositionen. Reinfeldt påpekade i sin inledning att ärendet var mycket bråds- kande och att Näringsdepartementet mot den bakgrunden gjorde bedöm- ningen att det inte fanns utrymme för ett skriftligt remissförfarande. Vidare påpekade Reinfeldt att propositioner med förslag om förkortad motionstid sedan början av 1990-talet inte varit helt ovanliga och att den förkortade motionstiden i frågan om den aktuella propositionen var ett resultat av att snabba åtgärder var nödvändiga för att möta krisen i fordonsindustrin. Regeringens bedömning var enligt statsministern att riksdagsbeslutet behövde fattas innan riksdagen gjorde uppehåll för jul- och nyårshelgen. Under utfrågningen återkom statsministern med avseende på regeringens kontakter med fordonsindustrins representanter, propositionens beredning och regeringens inhämtande av synpunkter från berörd myndighet till att han inte hade andra svar än de redogörelser som näringsministern i egenskap av ansvarigt statsråd redan hade givit till utskottet. Därtill påtalade statsministern under utfrågningen bl.a. vikten av att koordinera sådana stödpaket dels med EU av det skälet att stora delar av propositionen berörde EU:s statsstödsregler, dels med Riksgäldskontoret eftersom propositionen handlade om kreditgivning. Enligt statsministern är det fortsatt så diskussionen pågår när det gäller stödpaketet.

Utskottet ställningstagande Propositionen lades fram under en finansiell kris med effekter på den reala ekonomin av sådan omfattning som inte skådats sedan 1930-talets stora depression. Krisens effekter har särskilt drabbat den internationella fordonsindustrin och därmed den svenska fordonsindustrin, vilken tvingas genomgå en mycket snabb strukturomvandling.

67 2008/09:KU20

Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, men det är inte lika för alla fall. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Regeringsformen föreskriver inte någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Utskottet konstaterar att regeringen, enligt riksdagsordningens bestäm- melser, får lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret efter budgetpropositionen endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Utskottet anser att sådana skäl förelåg när den aktuella propositionen överlämnades. Utskottets granskning visar bl.a. att regeringens beredning av propositionen, inklusive inhämtande av remissynpunkter, skedde under några dagar och att näringsministern vid finans- och näringsutskottens utfrågning läm- nade förtydligande information om förslagen i propositionen den 16 december 2008. Utskottet anser att dessa förhållanden visar på att regeringsären- det bereddes under extraordinär brådska. Utskottet framhåller att en sådan brådskande beredning naturligtvis inte är önskvärd men att den tidsnöd som präglade beredningen var motiverad under de prekära ekonomiska för- hållanden som rådde vid tiden för regeringens beredning. Utskottet betonar att regeringen styr riket och att regeringen i synnerligt svåra ekonomiska förhållanden kan tvingas bemästra uppkomna situationer genom att, utan den tidsutdräkt som en mer sedvanlig beredning skulle erfordra, komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder. Även i situationer där regeringen bereder brådskande ärenden är det enligt utskottet viktigt att regeringsformens beredningskrav uppfylls. Utskottet konstaterar vidare att det slutligen ankommer på riksdagen att bedöma huruvida underlaget i regeringens förslag till åtgärder motsvarar de krav på saklighet och relevans som gör det möjligt för riksdagen att fullfölja sina uppgifter som lagstiftare och utövare av finansmakten. Utskottet noterar att riksdagen bedömde underlaget i den aktuella propositionen som tillräckligt. Utskottet anser sammanfattningsvis att regeringens beredning av propositionen inte var uttömmande i alla delar men att beredningskravet får anses ha uppfyllts trots den extraordinära tidsnöd som rådde vid tiden för regeringens beredning av propositionen. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

68 2008/09:KU20

2.3 Beredning av regeringens proposition 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.3.1, begärs att utskottet granskar om beredningen av proposition 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd står i överensstämmelse med regeringsformens beredningskrav. I propositionen föreslogs ett nytt statligt tandvårdsstöd. Enligt anmälarna innehöll propositionen även ett förslag om registrering av tandhälsa, och de redovisar vad som anförs i propositionen om att Socialstyrelsen bör ansvara för att det inrättas ett tandhälsoregister. Anmälarna ifrågasätter om förslagen i propositionen har remissbehandlats på ett korrekt sätt då Datainspektionens yttrande inte har inhämtats.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två inom Socialdepartementet upprättade promemorior, bilagorna A2.3.2–3, och en utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt, bilaga B7.

Utredning i ärendet Gällande ordning Beredningskravet i regeringsformen Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta beredningskrav gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Hösten 2008 genomförde konstitutionsutskottet en brett upplagd granskning av beredningskravet för regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Syftet med granskningen var att på en allmän nivå granska på vilket sätt beredningskravet fullgörs i olika typer av regeringsärenden. Vad gäller lagförslag framkom i granskningen bl.a. att dessa regelmässigt bereds genom att ett utredningsbetänkande eller en promemoria remitteras till berörda myndigheter (s. 187 f.). Vad gäller förordningar framkom att för- ordningsändringar som är direkt relaterade till ett föregående lagstiftnings- ärende i viss utsträckning kan ha behandlats i det betänkande eller den promemoria som ligger till grund för lagstiftningsärendet (s. 188). Remiss- instanser har i sådana fall fått möjlighet att yttra sig inom ramen för det traditionella remissförfarandet. När en förordningsändring är initierad av en myndighet förs i de flesta fall en diskussion med myndigheten under beredningen, varvid tillkommande uppgifter av betydelse dokumenteras.

69 2008/09:KU20

Den initiativtagande myndigheten, liksom eventuellt även andra berörda myndigheter m.fl., får i de flesta fall del av ett utkast till förordning i samband med att gemensam beredning och delning sker i Regeringskansliet. Är det fråga om omfattande ändringar i förordningar av stor betydelse för den aktuella verksamheten förekommer det ofta att ett traditionellt remiss- förfarande genomförs. Interna förvaltningsföreskrifter, t.ex. myndighetsin- struktioner, utarbetas vanligen i dialog med myndigheterna, vilka också ofta får möjlighet att yttra sig i samband med att delning sker i Regerings- kansliet. Ibland berörs även andra myndigheter och då kan synpunkter inhämtas från dem under hand. Vid förordningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för ett begränsat bered- ningsförfarande större. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att de skilda rutiner som beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av reger- ingsärenden fick anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden (s. 64).

Yttrande från Datainspektionen Utöver det allmänna beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen före- kommer även särskilda bestämmelser med krav på viss beredning. Tidi- gare hade regeringen och riksdagen enligt en bestämmelse i den numera upphävda datalagen (1973:289) skyldighet att inhämta yttrande från Datain- spektionen innan ett nytt s.k. statsmaktsregister2 skulle inrättas. I propositionen En reformerad datalag anförde regeringen att denna ordning i vissa fall var onödigt formell och att Datainspektionen oavsett bestämmelsen i datalagen fick tillfälle att avge synpunkter innan regeringen och riksdagen fattar sitt beslut (prop. 1993/94:217 s. 22 f., se även prop. 1993/94:116 s. 12). Det senare ansågs vara en följd av den skyldighet regeringen har enligt 7 kap. 2 § regeringsformen. Vidare anförde regeringen följande (s. 23). Vid inrättandet av statsmaktsregister som är särskilt känsliga ur integri- tetssynpunkt är det därför naturligt att regeringen inhämtar yttrande från bl.a. Datainspektionen. Det är också redan i dag vanligt att Datain- spektionen deltar i beredningsarbetet långt tidigare än i den form som är angiven i 2 a datalagen. Inspektionen anlägger därvid samma aspekter som myndigheten gör i sitt obligatoriska yttrande. Till detta kommer att Datainspektionen regelmässigt är remissorgan i de lagstiftnings- ärenden som innefattar datarättsliga överväganden. Det förhållandet att stora, integritetskänsliga register enligt vad statsmakterna uttalat bör lag- regleras, innebär i sig alltså att ett nogsamt beredningsarbete föregår registrens inrättande.

2 Register vars inrättande har beslutats av riksdagen eller regeringen.

70 2008/09:KU20

I stället för den särskilda bestämmelsen i datalagen borde således den all- männa regeln i 7 kap. 2 § regeringsformen tillämpas. Avskaffandet av yttranden enligt datalagen innebar på intet sätt, anförde regeringen, någon lättnad i kravet på remissbehandling av förslag till nya statsmaktsregister. Riksdagen följde regeringens förslag (bet. 1994/95:KU10, rskr. 1994/95:35). Datalagen ersattes 1998 av personuppgiftslagen (1998:204). Genom personuppgiftslagen genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. Enligt direktivets artikel 28.1 ska det i medlemsstaterna utses en eller flera myndigheter med uppgift att fullständigt oberoende övervaka tillämpningen av de bestämmelser som medlemsstaten antagit till följd av direktivet. Enligt artikel 28.2 ska tillsynsmyndigheten höras när sådana lagar eller andra författningar utarbetas som rör skyddet av enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandlingen av personuppgifter. I propositionen om personuppgiftslagen anförde regeringen att en uttrycklig motsvarande bestämmelse tidigare hade avskaffats i datalagen och att avsikten varit att avskaffandet på intet sätt skulle inne- bära någon lättnad i kravet på remissbehandling (prop. 1997/98:44 s. 100 f.). Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen innebar enligt regeringen att det fanns tillräckliga garantier för att tillsynsmyndigheten skulle höras på det sätt som krävs i direktivet. Enligt regeringen var det inte vare sig nödvändigt med hänsyn till EG-direktivet eller annars behövligt att åter införa den bestämmelse om obligatoriskt yttrande som tidigare avskaffats.

Hälsodataregister och tandhälsoregister Enligt 1 § lagen (1998:543) om hälsodataregister får central förvaltnings- myndighet inom hälso- och sjukvården (t.ex. Socialstyrelsen) utföra auto- matiserad behandling av personuppgifter i hälsodataregister. Vidare innehåller lagen bestämmelser om bl.a. ändamål för vilka hälsodataregister får inrättas och föras (3 §), vilka slags uppgifter ett hälsodataregister får innehålla (4 §) och möjligheten till samkörning med andra register. I 12 § bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. vilka myndigheter som får föra hälsodataregister samt begränsningar av de i lagen angivna ändamålen och uppgifterna som ett hälsodataregister får innehålla. I propositionen med förslag till bl.a. lag om hälsodataregister anförde regeringen att den automatiserade behandling av personuppgifter som utförs hos centrala förvaltningsmyndigheter på hälso- och sjukvårdens område och vars ändamål inte i första hand är inriktade på vård av enskilda patienter borde regleras genom lag (prop. 1997/98:108 s. 37 f.). En lagreglering kunde ske på olika sätt. Ett sätt var i form av särskilda registerförfattningar. Metoden var dock förenad med vissa nackdelar. Efter- som sådana författningar ofta i detalj reglerar bl.a. vilken information som får behandlas kunde följden bli att systemändringar, t.ex. på grund av änd- ringar i verksamheten eller den tekniska utvecklingen, måste föregås av

71 2008/09:KU20

motsvarande ändringar i registerlagen. Riksdagen fick därmed på detalj- nivå ta ställning till myndigheternas sätt att driva sin verksamhet. En annan metod var att ta in bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i respektive myndighets instruktion. Denna metod ansågs dock olämp- lig. Regeringens slutsats var att man för en författningsreglering av behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvårdens område borde välja modellen med särskilda registerförfattningar. Således föreslogs bl.a. en särskild hälsodataregisterlag för den behandling av personuppgifter som utförs hos centrala förvaltningsmyndigheter på hälso- och sjukvårdens område och vars ändamål inte i första hand är inriktade på vård av enskilda patienter. I den föreslagna lagen om hälsodataregister skulle enligt regeringen de frågor regleras som är gemensamma för alla hälsodataregister (a. prop. s. 44). Närmare föreskrifter om enskilda hälsodataregister skulle meddelas av regeringen inom de ramar som lagen drar upp. Regeringens föreskrifter skulle ges formen av en särskild förordning för respektive hälsodataregis- ter. Med denna kombination av ramlag och kompletterande föreskrifter tillgodosågs enligt regeringens mening på ett tillfredsställande sätt kravet på skydd för den personliga integriteten liksom kravet på flexibilitet i regleringen av de särskilda hälsodataregistren. I det lagrådsyttrande som hade inhämtats i ärendet anförde Lagrådet att det inte fanns något att invända mot att riksdagen genom lag fastställer en yttre ram för tillåten behandling av personuppgifter samtidigt som regeringen bemyndigas att i olika hänseenden meddela föreskrifter som, till skydd för den enskildes integritet, innebär inskränkningar vad gäller exempelvis samkörning (a. prop. s. 124). Enligt 1 § förordningen (2008:194) om tandhälsoregister hos Socialsty- relsen får Socialstyrelsen föra ett hälsodataregister enligt 1 § lagen om hälsodataregister i form av ett tandhälsoregister. Förordningen innehåller bestämmelser om bl.a. ändamålet med tandhälsoregistret (3 §) och vilka uppgifter det får innehålla (4 §). I propositionen om statligt tandvårdsstöd anförde regeringen att ett register om tandhälsa borde skapas för att förbättra kunskapen om hur tandhäl- san hos den vuxna befolkningen utvecklas (prop. 2007/08:49 s. 135 f.). Ett tandhälsoregister ansågs också kunna fylla en viktig funktion när det gäller forskning och epidemiologiska undersökningar. Vidare anförde regeringen att personuppgifter i ett hälsodataregister får, utöver framställning av statistik, behandlas för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård samt forskning och epidemiologiska undersökningar. För att det ska vara nödvändigt att utfärda en förordning om ett hälsodataregister krävs, ansåg regeringen, att registret behövs för fler ändamål än att enbart framställa officiell statistik enligt lagen (2001:99) om den officiella statisti- ken, och ett tandhälsoregister fick anses uppfylla dessa kriterier.

72 2008/09:KU20

Vidare anförde regeringen att Socialstyrelsen, som förvaltningsmyndig- het inom hälso- och sjukvården, får behandla personuppgifter i hälsodatare- gister (s. 136). Även om tandvård kunde anses innefattas i begreppet hälso- och sjukvård ansåg regeringen att det fanns skäl att närmare precisera Socialstyrelsens statistikansvar för tandhälsan genom ett särskilt uppdrag på detta område, och enligt regeringen skulle bestämmelser om registret komma att tas in i en särskild förordning.

Bakgrund Propositionen m.m. I mars 2007 överlämnade den s.k. Tandvårdsutredningen slutbetänkandet Friskare tänder – till rimliga kostnader (SOU 2007:19). Betänkandet inne- höll förslag till ett nytt tandvårdsstöd för vuxna. Förslaget innebar bl.a. att vårdgivaren ska upprätta underlag för uppföljning och beräkning av statligt tandvårdsstöd för all ersättningsberättigande tandvård som vårdgivaren utfört på en patient och ge in underlaget till Försäkringskassan. I förslaget ingick även inrättande av ett tandhälsoregister hos Socialstyrelsen. Detta för att bättre kunna följa utvecklingen över tiden och jämföra tandhälsan mellan individer med olika egenskaper. Utredningen presenterade i betän- kandet ett förslag till förordning om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen. Den 17 januari 2008 beslutade regeringen propositionen Statligt tand- vårdsstöd (prop. 2007/08:49). I propositionen behandlades Tandvårdsutred- ningens förslag. Utredningens slutbetänkande hade remissbehandlats och i en bilaga till propositionen fanns en förteckning över remissinstanserna; av förteckningen framgår att Datainspektionen inte ingått bland remissinstanserna. I propositionen föreslogs bl.a. att vårdgivaren skulle lämna vissa tandhälsouppgifter till Försäkringskassan. Vidare gjordes bedömningen att ett tandhälsoregister borde upprättas av Socialstyrelsen. Enligt propositionen skulle Försäkringskassan vidarebefordra tandhälsouppgifterna till Social- styrelsen för registrering i tandhälsoregistret och bestämmelser om registret skulle, som nämnts ovan, komma att tas in i en särskild förordning; utredningens förslag till förordning om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen fanns inte medtaget eller redovisat i propositionen. Socialstyrelsen hade fått i uppdrag att förbereda inrättandet av ett tandhälsoregister. Propositionen behandlades under våren 2008 av socialutskottet (bet. 2007/08:SoU9). I betänkandet, som justerades den 25 mars 2008, uppges att Socialdepartementet och Datainspektionen vid sammanträdet den 6 mars 2008 lämnat närmare information om det planerade tandhälsoregist- ret (s. 19). I samband med sammanträdet ingav Datainspektionen även en den 5 mars 2008 dagtecknad promemoria där man lämnade synpunkter på vissa förslag i propositionen. I promemorian anförde Datainspektionen att den inte kunde tillstyrka förslagen i propositionen. Mot bakgrund av Data- inspektionens synpunkter efterfrågade utskottet vissa förtydliganden från Socialdepartementet. Med anledning härav lämnade Socialdepartementet

73 2008/09:KU20

vid sammanträdet den 12 mars 2008 kompletterande information utifrån innehållet i en den 11 mars 2008 dagtecknad och i departementet upprät- tad promemoria som gavs in till utskottet. Därjämte ingavs en kompletterande promemoria daterad den 12 mars 2008. Utskottet beslutade vidare vid sammanträdet den 12 mars 2008 att inhämta yttrande från Datainspek- tionen över Socialdepartementets båda promemorior. Ett yttrande från Datainspektionen inkom till utskottet den 18 mars 2008. I Datainspektionens promemoria av den 5 mars 2008 berördes frågan om Försäkringskassans hantering av personuppgifter om tandhälsa. En fråga som aktualiserades i promemorian var vilken sekretess som borde gälla hos Försäkringskassan för de uppgifter som endast hanterades för en vidarerapportering till det avsedda hälsodataregistret hos Socialstyrelsen. Inspektionen ansåg att det saknades en analys av vilka effekter för patienternas integritetsskydd en sådan ordning får jämfört med om uppgifterna rapporterades direkt från vårdgivarna till Socialstyrelsen. I promemorian framförde inspektionen två möjliga lösningar för att tillgodose patienternas integritetsskydd, däribland att personuppgifter om patienternas tandhälsa i stället skulle rapporteras direkt till Socialstyrelsen. I Socialdepartementets promemoria av den 11 mars 2008 presenterades en justering av lagförsla- get i syfte att ytterligare stärka patienternas integritetsskydd. I promemorian av den 12 mars 2008 gjorde Socialdepartementet en komplettering. Datainspektionen anförde i sin promemoria av den 17 mars 2008 att den inte hade några invändningar mot innehållet i Socialdepartementets promemorior. Socialutskottet anförde i sitt ställningstagande bl.a. följande (s. 22). Remissförfarandet är ett mycket viktigt led i beredningen av lagstift- ningsärenden, och utskottet anser därför att Datainspektionen i det här fallet borde ha beretts tillfälle till yttrande, eftersom Datainspektionen är en central myndighet på integritetsområdet. Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen, senast i betänkande 2006/07:KU20 (s. 181), behandlat beredningsfrågor och därvid betonat att ett skriftligt remiss- förfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter på. Socialutskottet har erfarit att underlåtenheten att höra Datainspektionen som remissinstans beror på ett förbiseende. Det är naturligtvis beklagligt. Vidare anförde utskottet att det såg positivt på att uppgifter om patienters tandhälsa, i enlighet med det justerade lagförslag som departementet läm- nat in under ärendets beredning i utskottet, skulle lämnas direkt till Social- styrelsen och att Försäkringskassan därvid skulle agera som personuppgifts- biträde. Utskottet förutsatte att avtalet mellan Socialstyrelsen och Försäkringskassan om hur detta genomförs i praktiken fick en sådan utformning att det tydligt framgår att Försäkringskassans lagring av uppgifter endast sker som ett led i en teknisk lagring för Socialstyrelsens räkning. I ett särskilt yttrande anförde ledamöter från s, v och mp att de stod bakom de förslag som presenterades i betänkandet i denna del men att regeringens bristande beredning av ärendet borde granskas av konstitutionsutskottet.

74 2008/09:KU20

Förordningen Vid regeringssammanträdet den 24 april 2008 beslutade regeringen förord- ning om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen (dnr S2008/3945/HS).

Promemorior från Regeringskansliet Svar den 17 februari 2009 Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor i granskning. Frågorna tog framför allt sikte på beredningen inför regeringsbeslutet den 24 april 2008 om förordning om tandhälsoregis- ter hos Socialstyrelsen. Som svar översändes den 17 februari 2009 en inom Socialdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.3.2). Av promemorian framgår att Datainspektionen gavs möjlighet att yttra sig över förslag till förordning om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen. Det skedde såväl i samband med den gemensamma beredningen som under delningen. Svar från Datainspektionen inkom vid båda tillfällena. I promemorian anförs även att det utredningsbetänkande som låg till grund för propositionen rätteligen borde remitterats till Datainspektionen, men att denna brist enligt Socialdepartementets mening får anses uppvägas av socialutskottets behandling av propositionen, som innebar att Datainspek- tionen fick yttra sig över vad som i propositionen anfördes om bl.a. syftet med inrättandet av registret, ansvarig myndighet och på vilket sätt uppgifter skulle lämnas till registret. Vidare hänvisas till att Datainspektionen, som framgått, gavs tillfälle att yttra sig över förslagen till förordning. Där- med får, enligt Socialdepartementet, beredningen anses svara väl mot vad bl.a. konstitutionsutskottet anfört om beredningskravet i fråga om förord- ningar. Slutligen uppges i promemorian att beslut om förordningar om enskilda hälsodataregister som regel föregås av inhämtande av yttrande från Datain- spektionen.

Svar den 17 mars 2009 Som svar på en skrivelse från konstitutionsutskottet med kompletterande frågor översände Regeringskansliet den 17 mars 2009 en inom Socialdepar- tementet upprättad promemoria (bilaga A2.3.3). I promemorian anförs att det inte bedömdes som nödvändigt att inhämta Datainspektionens synpunkter på förslaget till förordning i form av ett traditionellt remissförfarande. Som skäl uppges att det i den aktuella propositionen fanns en redovisning av det planerade tandhälsoregistret och att det i utredningsbetänkandet fanns ett förslag till förordning, vilket i huvudsak överensstämde med regeringens förslag. Regeringens förslag innebar såle- des, enligt promemorian, i princip inte någon nyhet i förhållande till vad som redan var känt. Mot bakgrund härav och med hänsyn till socialutskot-

75 2008/09:KU20

tets hantering av ärendet bedömdes det tillräckligt att ge Datainspektionen möjlighet att inge synpunkter vid gemensam beredning och delning av för- slaget till förordning. Som svar på fråga om vad formen som regel är för inhämtande av Data- inspektionens yttranden inför beslut om förordning om enskilda hälsodata- register uppges i promemorian att synpunkter på förordningar från externa instanser som regel inhämtas vid gemensam beredning och delning. Vad gäller de svar som i det aktuella regeringsärendet (förordningen om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen) inkom från Datainspektionen i samband med den gemensamma beredningen och delningen uppges i promemorian att de ansetts som arbetsmaterial, och eftersom svaren således inte har utgjort allmänna handlingar har de inte registrerats eller arkiverats.

Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt Utskottet har den 2 april 2009 hållit en utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B7). Vid utfrågningen anförde Fredrik Reinfeldt att det utredningsbetänkande som låg till grund för ovan nämnda proposition och förordning inte hade remitterats till Datainspektionen men att, som framgått av Socialdeparte- mentets svarspromemoria till utskottet, så rätteligen borde ha skett. Han anförde vidare att denna brist rättades till genom de kompletteringar av beredningsunderlaget som skedde dels genom socialutskottets försorg, dels genom att Datainspektionen bereddes tillfälle att yttra sig över förslaget till förordning.

Utskottets ställningstagande Det utredningsbetänkande som låg till grund för propositionen Statligt tand- vårdsstöd och förordningen om tandhälsoregister hos Socialstyrelsen remitterades inte till Datainspektionen. Som framhållits både i svarspromemorian från Socialdepartementet den 17 mars 2009 och av statsministern borde så rätteligen ha skett.

2.4 Regeringens handläggning av nedläggningen av Svensk Kassaservice Ärendet Anmälan En granskningsanmälan gäller regeringens beredning av propositionen Sta- tens ansvar för vissa betalningstjänster (prop. 2006/07:55), bilaga A2.4.1. Anmälarna anför att i Sverige bosatta utländska medborgares möjlighet att

76 2008/09:KU20 få en identitetshandling utfärdad försvann när Svensk Kassaservice upp- hörde och att Skatteverket först den 1 juni 2009 kommer att ta över denna service.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Regeringskansliet (Statsrådsberedningen och Näringsdepartementet), bilaga A2.4.2.

Utredning i ärendet Bakgrund Svensk Kassaservice Enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice, som upphörde att gälla vid årsskiftet 2008/09, skulle det finnas en kassaservice i hela landet med innebörden att alla har möjligheter att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Kassaservicen skulle tillhandahållas genom ett statligt ägt aktiebolag som regeringen bestämde. Regeringen fick meddela föreskrifter om de tjänster som skulle ingå i kassaservicen. I förord- ningen (2005:882) föreskrev regeringen att Posten AB (publ.) skulle vara det statligt ägda aktiebolag som skulle tillhandahålla kassaservice enligt 1 § lagen om grundläggande kassaservice. Frågan om statens ansvar för kassaservice har varit föremål för olika utredningar. Betalserviceutredningens betänkande Kassaservice (SOU 1998:158) och Post- och kassaserviceutredningens betänkande Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52) föranledde inte åtgärder från regeringens sida. Våren 2006 gav regeringen Post- och telestyrelsen (PTS) i uppdrag att kartlägga och analysera tillgången till kassaservice. Syftet var att låta regeringen veta var och hur Svensk Kassaservice tillhandahöll grundläggande kassaservice och hur servicenivån förhöll sig till det mål som riksdagen lagt fast. Uppdraget redovisades i oktober 2006 i rapporten Tillgång till kassaservice – kartläggning och analys. Näringsdepartementet har därefter upprättat promemorian Statens ansvar för vissa betaltjänster (N2007/1398/ ITFoU) som behandlar frågan om statens ansvar för de grundläggande betal- tjänsterna samt tillhandahållandet av dessa. I propositionen Statens ansvar för vissa betaltjänster (prop. 2006/07:55) föreslog regeringen bl.a. att den grundläggande kassaservice som tillhanda- hållits av Posten AB (publ.) genom Svensk Kassaservice skulle ersättas av ett statligt åtagande att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Reger- ingen anförde att marknaden i första hand bör tillhandahålla grundläg- gande betaltjänster och staten övervaka att så sker. Det statliga åtagandet bör, enligt propositionen, endast omfatta de orter och den landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av marknaden.

77 2008/09:KU20

Vidare föreslogs att lagen om grundläggande kassaservice skulle upphävas och att Posten skulle få påbörja avvecklingen av kassaserviceverksamheten tidigast fr.o.m. den 1 juli 2008. I propositionen behandlas bl.a. konsekvenser för små företags arbetsför- utsättningar, för sysselsättningen och för den regionala utvecklingen. Frågan om utfärdande av ID-kort synes inte ha uppmärksammats i samband med någon av de ovan nämnda utredningarna och inte heller i samband med propositionen.

Utfärdande av ID-handlingar I Sverige utfärdas fyra allmängiltiga ID-handlingar: pass, körkort, nationellt ID-kort samt SIS-märkt ID-kort. Alla dessa ID-handlingar accepteras allmänt i samhället som bevis på innehavarens identitet. En vanlig ID-handling i Sverige är det Sis-märkta ID-kortet. Det är en ID-handling som tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och som utfärdas av en godkänd utfärdare. Vanliga utfärdare är bankerna, och tidigare Svensk Kassaservice. Det förekommer även att större företag har tillstånd att utfärda sådana ID-kort till sina anställda. Bankerna kräver vanligtvis att en kundrelation pågått under en viss tid, enligt uppgift i ID-kortsutredningens betänkande ID-kort för folkbokförda i Sverige (SOU 2007:100). Man talar om principen om att känna sin kund. Det har t.ex. uppgetts att det kan vara rimligt att en ny kund ska kunna få ett ID-kort utfärdat av banken efter ett halvår. Men det kan variera i det enskilda fallet. Svensk Kassaservice har – till skillnad från bankerna – betraktat alla i Sverige som sina kunder, vilket innebar att fler eller alla kunde ansöka om id-kort hos Svensk Kassaservice. Det Sis-märkta ID-kortet är den enda svenska allmängiltiga id-handling som en utlänning kan få, om man bortser från körkortet för vilket det ställs även andra krav för utfärdande, som t.ex. krav som är knutna till lämpligheten som förare. När det talas om att det är problem för utlän- ningar att få ID-kort, är det alltså i första hand det Sis-märkta ID-kortet som åsyftas. Historiskt sett har staten inte tagit något större ansvar för att landets invånare haft tillgång till allmängiltiga ID-kort, enligt ID-kortsutredningen (SOU 2007:100 s. 75). Sedan 1970-talet har ansvaret i stället överlåtits till marknaden att lösa det på det sätt som den funnit lämpligt.

Sis-märkta ID-kort Det Sis-märkta ID-kortet tillverkas enligt en viss standard av en licensierad tillverkare och utfärdas av en godkänd utfärdare, som Svensk Kassaser- vice, bankerna och vissa företag. Det är inte till någon del författningsreg- lerat. Statens inflytande över kortets utformning och utfärdande är mycket begränsat. Rätten att bestämma över ID-kortets utformning och utfärdande ägs av Swedish Standard Institute (Sis) och Det Norska Veritas AB (DNV). Sis är en fristående ideell förening som har ett generellt uppdrag

78 2008/09:KU20 från staten att utforma standarder för en mängd olika områden, bl.a. för tillverkning av ID-kort. DNV är ett privat företag som har fått statlig ackre- ditering som certifieringsorgan inom olika områden. DNV har certifierings- rätten för id-kort, vilket innebär att tillverkare och utfärdare måste godkännas av DNV för att få tillverka och utfärda ID-kort. DNV har regler (SBC 151) om vilka identifieringskrav som gäller vid utfärdande av SIS- märkta id-kort. Posten är certifierat av DNV att utfärda ID-kort, vilket bolaget har gjort genom svensk kassaservice. (SOU 2007:100 s. 34 och 43.)

Problem för utländska medborgare att få ID-kort Den 19 april 2007 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle utreda hur det kan säkerställas att det finns möjlighet för personer som inte är svenska medborgare som har rätt att vara bosatta i Sverige att få id- kort (dir. 2007:56). Under rubriken Behov av utredning anges bl.a. att det i vissa fall är svårt för personer som inte är svenska medborgare att få id- kort, att Svensk Kassaservice fr.o.m. den 1 januari 2007 skärpt sina krav och att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) fått ett antal anmäl- ningar från personer som nekats ID-kort. ID-kortsutredningen har funnit att problemet består dels i att det förhål- landet att utlänningar har sämre möjligheter att få ID-kort än svenska medborgare kan strida mot bl.a. den gemenskapsrättsliga principen om likabehandling av unionsmedborgare och deras familjer, dels i att avsaknaden av ID-kort innebär ett problem i kontakten med viktiga funktioner i sam- hället. Det svåraste problem som vanligtvis görs gällande är att man inte får öppna – eller i vart fall inte disponera – ett bankkonto och att man därmed inte får tillgång till de grundläggande betaltjänsterna i samhället. I betänkandet påpekas att det nu aktuella problemet handlar om de identifieringsregler som gäller för att utfärda ID-kort. Dessa skiljer sig från de regler som gäller för banker m.fl. i övriga kundkontakter. Den som vill öppna ett bankkonto underkastas alltså inte nödvändigtvis exakt samma identifieringsregler som den kund som vill få ett ID-kort. Men reglerna har naturligtvis ett nära samband inte minst eftersom det Sis-märkta ID-kortet är ett vanligt identifieringsbevis för den som vill uträtta ett bankärende. (Närmare uppgifter om regler för identifieringskontroll finns i betänkandet ID-kort för folkbokförda i Sverige, SOU 2007:100.) En orsak till problemet är, enligt ID-kortsutredningen, de nya regler som Svensk Kassaservice införde den 1 januari 2007 och som skärpt kraven för hur en sökande som saknar fullgod svensk legitimation att i ett intygsförfarande kan styrka sin identitet vid en ansökan om ID-kort. När den tidigare möjligheten att styrka identiteten med hjälp av andra än nära släktingar som intygsgivare försvann blev det avsevärt svårare för vissa att få ID-kort. Den som inte har någon nära släkting saknar i princip möjlighe- ter att skaffa en ID-handling, enligt ID-kortsutredningen. Förändringen

79 2008/09:KU20

beror närmast på att det enligt bolaget hade blivit mer riskfyllt att utfärda ID-kort, man menade att handeln med stulna identiteter ökat och att bedrä- gerier med falska identiteter blivit fler, uppges i ID-kortsutredningen.

Några tidigare frågor om ID-kort till utländska medborgare Innan frågan om ID-kort till utländska medborgare som är bosatta i Sve- rige nu aktualiserades, i samband med att Svensk Kassaservice den 1 januari 2007 ändrade sin tillämpning av kraven för hur en sökande i ett intygsförfarande kan styrka sin identitet vid en ansökan om ID-kort, har frågor om ID-kort till utländska medborgare varit aktuella bl.a. i följande skriftliga frågor från riksdagsledamöter till ministrar: – Fråga 2001/02:1426 där Murad Artin (v) frågade vad som avsågs göras för att underlätta för flyktingar som saknar hemlandspass eller främlingspass att få ID-kort. De postkontor som finns i landet gör godtyckliga bedömningar när det gäller ärenden som beskrivs ovan. Vissa kontor godkänner handlingarna och andra inte. Det finns inget lagstöd för Postens agerande, vilket sätter den enskilde utan rättssäkerhet och utanför samhället i övrigt. Genom Postens agerande kan dessa utländska medborgare inte uträtta sina ärenden t.ex. på posten, banken m.m. – Näringsminister Björn Rosengren hänvisade i sitt svar till att Swedish Standards Institute (Sis) ansvarar för tillstånd, krav och kontroll vid utgivning av ID-kort samt att Posten AB är en av flera aktörer som i dag utfärdar ID-kort i Sverige. Han uppgav att Posten AB har skärpt sina regler för beställning av ID-kort mot bakgrund av att antalet bedrägerier med felaktigt utfärdade ID-kort ökat och att det inte finns någon specifik lagstiftning som reglerar rätten till ID-kort. Han uppgav sig inte kunna överblicka omfattningen på problemet och ville därmed inte heller utesluta att regeringen längre fram kunde komma att pröva om det finns behov av att vidta eventuella åtgärder på detta område. – Fråga 2003/04:1443 där Birgitta Sellén (c) frågade vilka åtgärder som avsågs vidtas för att förbättra möjligheterna för asylsökande att få ett id-kort. Hon anförde bl.a. att asylsökande inte kan få ID-kort och att detta innebär att när en asylsökande har ett arbete i Sverige så kan han eller hon inte själv ta ut sin egen lön från banken. – Statsrådet Barbro Holmberg hänvisade i sitt svar till att det krävs ett personnum- mer eller ett samordningsnummer för att ett ID-kort ska kunna utfär- das och för att ett bankkonto ska kunna öppnas. Migrationsverket hade ingen möjlighet att begära samordningsnummer för asylsökande av Skatteverket. Migrationsverket hade emellertid framfört en önskan till regeringen att kunna begära samordningsnummer i samband med att en person inger en ansökan om uppehållstillstånd. Frågan om Migra- tionsverkets möjlighet att begära samordningsnummer för asylsökande bereddes då inom Regeringskansliet.

80 2008/09:KU20

– Fråga 2004/05:1463 där Carl B Hamilton (fp) frågade vilka åtgärder som avsågs vidtas för att ändra reglerna om identitetskontroll så att inte EU-medborgare diskrimineras och den fria rörligheten förhindras. – Statsrådet Sven-Erik Österberg uppgav i sitt svar att frågan om ID- krav har under förra året initierats i Finansdepartementet genom bland annat det nordiska samarbetet. Det hade framförts kritik mot att de regler som svenska banker och posten (Svensk Kassaservice) tillämpar utgör gränshinder genom kravet på svenskt ID-kort för utländska personer som vill ha kundrelationer med dem. Finansdepartementet hade på tjänstemannanivå nyligen träffat Svenska Bankföreningen och Finansinspektionen för att diskutera den aktuella frågeställningen. Grun- den för att ställa krav på fullgod identifiering är olika regelverk och rekommendationer som har till syfte att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Därutöver har internationellt verksamma banker behov av att ha konton i US-dollar i amerikanska banker. För detta krävs att bankerna åtar sig att ta hänsyn till US Patriot Act i sin verksamhet. Det innebär att bankerna är förbjudna att ha affärsförbin- delser med personer vars identitet inte kan fastställas. Sammantaget finns det starka skäl för att ha regler på området som säkerställer kravet på säkerhet. Frågan är dock hur dessa krav kan säkerställas samtidigt som hanteringen inte utgör en onödig börda för EU-medborgare och medborgare i andra nordiska länder. – Fråga 2005/06:1131 där Ulla Hoffmann (v) frågade vad som avsågs göras för att underlätta för flyktingar som saknar hemlandspass eller främlingspass att få ID-kort. Hon anförde bl.a. att Posten AB och de övriga instanser som i dag har rätt att utfärda ID-handlingar har en skiftande policy i denna fråga, vilket medför att det görs godtyckliga bedömningar. – Statsrådet Jens Orback svarade att det förhållandet att det ställs krav på styrkande av identitet vid utfärdande av ID-kort får i sig anses vara motiverat, men att frågan är hur kravet på styrkt identitet kan säkerställas samtidigt som hanteringen inte utgör en onödig börda för personer som saknar fullgod legitimation. I den mån det ställs andra och hårdare krav på utländska medborgare jämfört med svenska medborgare kan detta vara en fråga som bör hanteras av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). Han pekade på att ombudsmannen hade möjlighet att bjuda in branschorganisationer m.fl. för att diskutera dels gällande rutiner och krav vid utfärdande av ID- kort, dels omfattningen av problemet. För egen del avsåg han att noga följa utvecklingen i frågan. – Fråga 2005/06:1849 där Matilda Ernkrans (s) frågade vilka åtgärder som avsågs vidtas för att underlätta för utländska medborgare med svenskt uppehållstillstånd att kunna skaffa ID-kort. Hon anförde bl.a. att utländska medborgare har fått det svårare att få identitetshandlingar. Svensk Kassaservice har rätt att utfärda ID-kort via en blankett enligt vilken man om man är utländsk medborgare ska styrka sin iden-

81 2008/09:KU20

titet med ett giltigt hemlandspass, svenskt resedokument eller svenskt främlingspass. Kraven reses trots att personerna har beviljats uppehålls- tillstånd och därmed borde anses vara styrkta i sin identitet. Det kan ta tid innan ambassaderna ger besked om hemlandspass. Dessutom vill många flyktingar faktiskt inte att de styrande i deras tidigare hemlän- der ska veta var i världen de befinner sig. – Statsrådet Ulrica Messing hänvisade till Jens Orbacks svar samt tillade att regeringen noga skulle följa utvecklingen. – Fråga 2006/07:947 där Elina Linna (v) frågade om några åtgärder avsågs vidtas för att undanröja de svårigheter som i dag finns för t.ex. finska medborgare som verkar i Sverige, men som saknar nära anhö- riga vilka är mantalsskrivna i Sverige, att erhålla svensk legitimation. – Integrations- och jämställdhetsminister Nyamko Sabuni anförde i sitt svar att det givetvis är helt motiverat att den som utfärdar ID-kort stäl- ler krav på styrkande av sökandens identitet. Det är dock viktigt att säkerställa att personer med rätt att vara bosatta och arbeta i Sverige har möjlighet att få ett svenskt ID-kort även i de fall de inte har nära släktingar här i landet. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har mottagit anmälningar och utreder om de nya kraven innebär så kallad indirekt etnisk diskriminering. Oavsett om det är fråga om diskriminering i lagens mening eller inte måste situationen lösas för personer som i dag har svårigheter att styrka sin identitet. Frågan berör flera departement. Hon uppgav att hon, som samordningsminister för integrations- frågor, hade tagit initiativ till att ett arbete har inletts inom Regeringskansliet för att reda ut problemen. Då det hade visat sig att det finns behov av ett utredningsarbete för att se över möjligheterna för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i Sverige att få ID-kort skulle regeringen komma att till- sätta en utredning med uppgift att överväga och lämna förslag i frågan. Avsikten var att utredningsarbetet skulle bedrivas skyndsamt.

Rörlighetsdirektivet Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/ EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Grundprinci- pen är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Direkti- vet skulle vara genomfört i nationell rätt senast den 30 april 2006.

82 2008/09:KU20

Genomförandet i nationell svensk rätt har behandlats i propositionen Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191).

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt information om följande. 1. På vilken grund har Posten/Svensk Kassaservice åtagit sig uppgiften att utfärda id-kort? Vilken är den historiska bakgrunden? Har det förekommit diskussioner om att staten bör ansvara för uppgiften att utfärda id-handlingar? 2. När och hur har problematiken om utländska medborgares möjligheter att få id-kort utfärdade för sig blivit känd för regeringen respektive inom Regeringskansliet? Vilka överväganden har den eventuella kunskapen för- anlett? Gjordes några överväganden i samband med ärendet om avveckling av Svensk Kassaservice? 3. Har det förekommit diskussioner om hur EU-medborgares möjligheter att få id-kort utfärdade för sig förhåller sig till gemenskapsrättsliga principer om likabehandling av unionsmedborgare och den fria rörligheten? Vilka bedömningar har i så fall gjorts? 4. Vilka kommentarer i övrigt föranleds av granskningsanmälningen och innehållet i denna promemoria? Som svar har den 12 februari 2009 översänts en inom Regeringskansliet (Statsrådsberedningen och Näringsdepartementet) upprättad promemoria (bilaga A2.4.2).

Postens/Svensk Kassaservices utfärdande av ID-kort (fråga 1) I promemorian den 12 februari 2009 anges att Posten och dess dotterbolag utfärdat ID-kort på frivillig grund. Det har således inte funnits något uttryckt krav på Posten att tillhandahålla allmänheten en allmängiltig ID- handling. Behovet av ID-kort uppstod främst från legitimationskrav för bank- och postgiroärenden, och utfärdandet av ID-kort hade en naturlig koppling till Postens dåvarande bankverksamhet. Historiskt sett har staten inte tagit något övergripande ansvar för att landets invånare haft tillgång till ID-kort. Sedan 1970-talet har frågan om ID- kort legat på marknaden att lösa på det sätt som den funnit lämpligt. Med anledning av att ett antal intygsgivare lämnat falska identitetsupp- gifter skärpte Svensk Kassaservice kraven på intygsgivare den 1 januari 2007. Därmed blev det avsevärt svårare för vissa personer att få ID-kort. Av promemorian framgår att detta var orsaken till att ID-kortsutredningen

83 2008/09:KU20

tillsattes. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att överväga och lämna för- slag om vilken myndighet eller annat organ som ska ha ansvaret för utfärdandet av ID-kort till personer som inte är svenska medborgare. Utredningen överlämnade sitt betänkande Id-kort för folkbokförda i Sve- rige (SOU 2007:100) i december 2007. Enligt utredningen var det vid denna tid fortfarande osäkert om Posten skulle fortsätta att utfärda ID-kort sedan Svensk Kassaservice avvecklats. Utredningen ansåg att staten borde ta ett ansvar för att de som bor i Sverige har tillgång till ett allmängiltigt id-kort. Vidare föreslogs att ansvaret för det nya ID-kortet skulle läggas på polismyndigheterna. Regeringen följde inte utredningens förslag utan ansåg att Skatteverket skulle ansvara för uppgiften att utfärda det nya ID-kortet. Den 25 september 2008 fick Skatteverket därför i uppdrag av regeringen (Fi2008/5394 [delvis]) att ta fram ett ID-kort som kan utfärdas till personer som är folk- bokförda i Sverige och på ett säkert sätt kan styrka sin identitet. Ett sådant ID-kort ska finnas tillgängligt senast den 1 juni 2009. Inom Regeringskans- liet pågår, enligt promemorian, arbete med att ta fram en författningsregler- ing om det nya ID-kortet.

Kännedom om problematiken kring utländska medborgares möjlighet att få ID-kort (fråga 2) Svårigheterna för utländska medborgare att få ID-kort har varit kända i flera år inom Regeringskansliet och för regeringen, enligt promemorian. Efter den 1 januari 2007, då Svensk Kassaservice skärpte reglerna för utfär- dande av id-kort till utländska medborgare, blev problemen av sådan omfattning att det fanns anledning för regeringen att vidta åtgärder. Frågan om ID-kort diskuterades därför vid ett möte i Regeringskansliet den 20 februari 2007, där förutom berörda departement Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) deltog. Därefter ägde ytterligare ett möte i Regeringskansliet rum den 7 mars 2007 mellan berörda departement samt Svensk Kassaservice, Svenska Bankföreningen och Rikspolisstyrelsen. Kort därpå tillsattes ID-kortsutredningen. I promemorian betonas att proposition 2006/07:55 Statens ansvar för vissa betaltjänster enbart handlar om grundläggande betaltjänster och hur allmänhetens behov av dessa tjänster ska tillgodoses och att Posten inte längre skulle tillhandahålla dessa tjänster. Som föreslogs i propositionen upphävdes lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice fr.o.m. den 1 januari 2009. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2007:605) om upp- hävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice framgår att det statligt ägda bolag som skulle tillhandahålla kassaservice enligt lagen om grundläggande kassaservice fick börja avveckla denna verksamhet tidigast fr.o.m. den 1 juli 2008, och att om bolaget avsåg att påbörja en avveckling av verksamheten innan lagen upphörde att gälla, skulle bolaget senast den 1 oktober 2007 ge in en avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.

84 2008/09:KU20

Propositionen beslutades av regeringen den 15 mars 2007. Att vänta med propositionen och dessförinnan behandla frågan om ID-kort ansågs inte möjligt. Ett skäl till detta var, enligt promemorian, att det statsstöd som utgick till Posten för Svensk Kassaservice åren 2006 och 2007 god- kändes av Europeiska kommissionen först efter en lång och tidskrävande process. Ett annat skäl uppges ha varit att kommissionen i december 2006 aktualiserat frågan om inte EG:s bestämmelser om offentlig upphandling åsidosatts då tillhandahållandet av kassaservice genom Posten inte före- gåtts av något anbudsförfarande. Att fortsätta att tillhandahålla kassaservicen som tidigare genom Posten ansågs därmed ohållbart. När Svensk Kassaservice avvecklades, vilket skedde gradvis under andra halvåret 2008, valde Posten att inte fortsätta tillhandahålla ID-kort med motiveringen att den naturliga kopplingen till bank- och pengaverk- samheten försvann.

EU-medborgares rörlighet m.m. (fråga 3) I samband med att Svensk Kassaservice den 1 januari 2007 skärpte reglerna för utfärdande av ID-kort till utländska medborgare noterades inom Regeringskansliet att problemen kunde drabba EU-medborgare med uppe- hållsrätt i Sverige. Frågan togs, enligt den inkomna promemorian, upp bl.a. vid underhandskontakter mellan Europeiska kommissionens kontor i Stockholm och Regeringskansliet. I regeringens direktiv till ID-kortsutredningen (dir. 2007:56) betonades vikten av att säkerställa upprätthållandet av den fria rörligheten inom EU i enlighet med EG-fördraget och direktivet om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. ID-kortsutredningen behandlade frågan i sitt betänkande (SOU 2007:100 s. 74). Enligt utredningen skulle det nuvarande systemet kunna vara diskri- minerande och strida mot den gemenskapsrättsliga principen om fri rörlig- het inom unionen för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Utredningen noterade att Kommerskollegium hade väckt frågan i en skrivelse den 14 april 2005 till bl.a. Finansinspektionen, Svenska Bankför- eningen och Svensk Kassaservice. Genom de åtgärder som staten nu har vidtagit bör det gemenskapsrätts- liga problemet vara undanröjt, enligt promemorian.

Utskottets ställningstagande Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottet.

85 2008/09:KU20

2.5 Regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.5.1, begärs att utskottet granskar regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning. Vad gäller det lagförslag som åsyftas i anmälan såg tidplanen, enligt anmä- larna, ut på följande sätt. Den 22 december skickades förslaget ut till myndigheter på remiss. Remisstiden var satt till den 8 januari. Tre dagar senare skulle regeringen fatta beslut. Anmälarna pekar på att myndigheterna skulle svara under julledigheten. Vidare menar de att det med en tid på tre dagar mellan remisstidens utgång och regeringsbeslutet inte fanns någon möjlighet att remisserna skulle kunna ha någon som helst påverkan på beslutet. Granskningen bör enligt anmälarna avse om regeringens beredning av förslag till lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksam- het och förslag till ändringar i 6 kap. 19 a § och 21 § 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation står i överensstämmelse med 7 kap. 2 § regeringsformen.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.5.2, och en utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt, bilaga B7.

Gällande ordning Regeringsformen avseende beredningskravet Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas för sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta beredningskrav gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut.

Tidigare granskning avseende beredningskravet Utskottet har vid flera tillfällen granskat frågor som gäller beredningen av regeringsärenden. Hösten 2008 genomförde konstitutionsutskottet en brett upplagd granskning av beredningskravet för regeringsärenden (bet. 2008/09: KU10 s. 46 f.). Syftet med granskningen var att på en allmän nivå granska på vilket sätt beredningskravet fullgörs i olika typer av regeringsärenden. Vad gäller lagförslag framkom i granskningen bl.a. att dessa regelmässigt bereds genom att ett utredningsbetänkande eller en promemoria remitteras

86 2008/09:KU20 till berörda myndigheter, och i den omfattning som det behövs bereds även sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig (s. 187). Remiss- tiden är normalt tre månader, men längre tider kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagstiftningsärendet är. Å andra sidan kan en kortare tid bestämmas i ett brådskande ärende även om ärendet är av kvalificerad art samt om ärendet har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att de skilda rutiner som beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av reger- ingsärenden fick anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden (s. 64). I betänkandet gjorde utskottet även en genomgång av utskottets tidigare granskningar avseende beredningskravet och sammanställde vad utskottet därvid uttalat. Av sammanställningen framgår bl.a. att om det görs väsent- liga ändringar i ett redan remissbehandlat lagförslag, bör förslaget bli föremål för en ny remiss (s. 59). Ett remissmöte är då inte tillfyllest utan förslaget bör bli föremål för ett skriftligt remissförfarande. Slutligen kan även nämnas utskottets granskning hösten 2003 om beredningen av lagärenden (bet. 2003/04:KU10 s. 36 f.). Utskottet uppmärksam- made därvid bl.a. att tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum i vissa fall uppgått till högst två veckor, i ett fall endast tre dagar (s. 56). Att tillräcklig tid avsätts för beredning av Lag- rådets synpunkter var enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa synpunkterna. Utskottet ville i ställningsta- gandet betona vikten av att arbetet med lagärenden planeras så att tillräck- ligt med tid kan avsättas för delning av propositionerna efter Lagrådets yttrande och för arbetet med delningssynpunkterna.

Intern beredning i Regeringskansliet Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen tar sikte på den externa sidan av beredningsförfarandet. Av betydelse för beredningen av regeringsären- den är även regeringens och Regeringskansliets interna beredning, bl.a. mot bakgrund av att beslut i regeringsärenden fattas kollektivt och att stats- råden således delar ansvaret för besluten och därmed också bör ges möjlig- het att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Som exempel på intern beredning kan nämnas gemensam och allmän beredning med statsråden samt delning av utkast mellan departement (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 302 f.). Den av Statsrådsberedningen utarbetade Propositionshandboken (Ds 1997:1) innehåller riktlinjer för arbetet i Regeringskansliet. Vad gäller gemensam beredning (s. 52 f.) anförs att huvudregeln är att ett ärende som faller inom flera departement ska handläggas inom det departement dit det huvudsakligen hör och att det ska beredas i samråd med de övriga berörda statsråden. Den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som möj- ligt och vara avslutad före delningen. Kontakterna tas till att börja med på

87 2008/09:KU20

handläggarnivå men kan senare behöva föras upp till den politiska ledningen i de berörda departementen. Några regler för dessa kontakter finns inte. Kontakterna tas på olika nivåer och har olika form från fall till fall. Vad gäller delning (s. 87 f.) anförs att den äger rum i slutfasen av propositionsarbetet, innan regeringen beslutar om lagrådsremisser och propositioner. Det departement som ansvarar för ärendet ger då övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Delningsförfarandet omfattar också annat som t.ex. lagar som ska utfärdas och förordningar som ska beslutas. Förutom att departementen på detta sätt får tillfälle att lämna synpunkter på utkastet fyller delningsförfarandet, enligt Propositionshandboken, rent allmänt en viktig funktion som informa- tionskälla i Regeringskansliet. Delningen ska genomföras enligt den sär- skilda lista som Statsrådsberedningen ställer samman. Delningslistan uppdateras fortlöpande och skickas ut till samtliga chefstjänstemän och är tillgänglig i Regeringskansliet. Departementet får naturligtvis, enligt handboken, i det enskilda fallet dela texten för synpunkter med andra personer än dem som står på listan, om det bedöms vara av värde för ärendets beredning. Delningen ska genomföras i så god tid att de mottagande departementen disponerar minst fem arbetsdagar för att granska texten och lämna synpunkter. Undantag från femdagarsregeln kan beviljas av departementets kontaktperson i Statsrådsberedningen. I handboken anges även att ansvaret för att behandla delningssynpunkterna i första hand ligger på handlägga- ren. Viktiga ändringar som föreslagits ska dock föredras för huvudmannen och berörda tjänstemän och, om nödvändigt, också för statsrådet. Om departementet inte vill beakta en delningssynpunkt som är väsentlig ska handläg- garen eller huvudmannen ta kontakt med den som kommit med synpunkten och förklara ställningstagandet. När ett förslag har delats med någon utanför Regeringskansliet får man i varje enskilt fall avgöra vilken betydelse delningssynpunkterna ska tillmätas.

Utredning i ärendet Uppgifter i 2006/07 års proposition Den 8 mars 2007 beslutade regeringen om proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet. Under rubriken ”Ärendet och dess beredning” redovisas i propositionen två utredningar och en departementspromemoria (s. 15). Den ena utredningen är 11 september-utredningen, som överlämnade sitt betänkande (SOU 2003:32) i mars 2003. Därefter remissbehandlades betänkandet. Enligt propositionen bereddes ett åttiotal remissinstanser tillfälle att yttra sig över betänkandet (s. 147). Betänkandet innehöll bl.a. förslag som rörde lagen (2000:130) om försvarsunderrättelse- verksamhet. Den andra utredningen är Underrättelsedatautredningen, som också överlämnade sitt betänkande (SOU 2003:34) i mars 2003. Därefter remissbehandlades även det betänkandet. Ett femtontal remissinstanser bereddes enligt propositionen tillfälle att yttra sig (s. 162). Betänkandet

88 2008/09:KU20 innehöll bl.a. förslag till ändring i sekretesslagen (1980:100). Den redovisade departementspromemorian (Ds 2005:30) hade utarbetats inom Reger- ingskansliet (Försvarsdepartementet). Även promemorian remissbehandlades. Ett sextiotal remissinstanser bereddes enligt propositionen tillfälle att yttra sig (s. 159). Promemorian innehöll förslag till ändringar i lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt förslag till en ny lag om signalspaning. Vidare redovisas i propositionen att regeringen den 18 januari 2007 beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till ändringar i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet, lagen om elektronisk kommunikation och sekretesslagen samt förslag till lag om signalspaning i försvarsunderrät- telseverksamhet (s. 15). Lagrådet avlämnade sitt yttrande den 9 februari 2007 (s. 170 f.). När det gällde beredningsunderlaget konstaterade Lagrå- det att den år 2004 tillsatta Integritetsskyddskommittén hade till syfte att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som berörde den personliga integriteten. I kommitténs uppdrag ingick, anförde Lagrådet, otvetydigt att behandla den typ av integritetsfrågor som kunde uppkomma vid signalspaning i samband med försvarsunderrättelseverksamhet. Lagrådet ansåg att det i och för sig funnits fog för att låta en granskning av kommittén ingå i beredningsunderlaget innan slutligt ställningstagande togs till om den nu föreslagna lagstiftningen borde komma till stånd, bl.a. för att den inte skulle behöva ändras som en följd av kommitténs arbete. Någon remiss till kommittén hade inte skett. Vidare anförde Lagrådet följande (a. prop. s. 172). Det bör dock framhållas att den nu föreslagna lagstiftningen tar sikte på försvarsunderrättelseverksamhet som skall bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartlägg- ning av yttre hot mot landet, där verksamheten endast får avse utländska förhållanden och en sökning endast om synnerliga skäl före- ligger får direkt avse en viss fysisk person. […] Frågor som har samband härmed har under flera år med ett brett remissförfarande behandlats direkt eller indirekt i det offentliga utredningsarbete som ligger till grund för lagrådsremissens lagförslag. Det finns således ett omfattande material på området som belyser olika aspekter av Sveriges försvarsunderrättelseverksamhet. Lagrådet ansåg också att det material som fanns var av tillräcklig omfattning och kvalitet för att kunna ligga till grund för lagstiftning på det område som lagrådsremissen behandlade, även om det naturligtvis kunde finnas utrymme för olika uppfattningar beträffande materialets fullständig- het, aktualitet och relevans i olika frågor. Enligt propositionen var regeringens lagförslag i allt väsentligt utformat i enlighet med vad Lagrådet förordat (s. 15).

89 2008/09:KU20

Ytterligare uppgifter om beredningen av departementspromemorian och lagrådsremissen Som framgått presenterades de lagförslag som pekas ut i granskningsanmä- lan – lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet samt 6 kap. 19 a § och 21 § 3 lagen om elektronisk kommunikation – i den inom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) utarbetade departementspromemorian (Ds 2005:30). Av handlingarna i akten i regeringsärendet om propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (dnr Fö2007/642/RS) framgår att departementspromemorian skickades ut på remiss den 8 juli 2005 och att remissvaren skulle vara inkomna till För- svarsdepartementet senast den 31 oktober 2005. Akten innehåller även inkomna remissvar och en remissammanställning daterad den 22 januari 2007. Vidare innehåller akten en kopia av regeringsbeslutet den 18 januari 2007 om lagrådsremiss samt delningssynpunkter som lämnats på ett utkast till lagrådsremiss. Delningssynpunkterna består av ett e-postmeddelande från Justitiedepartementet daterat den 8 januari 2007 i vilket uppges att Försvarsdepartementet den 22 december 2006 delat ett förslag till lagråds- remiss och att delningen kom Justitiedepartementet till del den 27 december 2006. Vidare uppges i Justitiedepartementets e-postmeddelande att Justitiedepartementet under beredningen av ärendet framfört grundläggande kritik mot förslaget, senast i en promemoria daterad den 19 december 2006, att departementets synpunkter inte beaktats i det delade förslaget och att departementets invändningar därför kvarstår. Promemorian av den 19 december 2006 finns bifogad till e-postmeddelandet. I promemorian anför Justitiedepartementet bl.a. att utkastet har sådana brister att det inte kan läggas till grund för en lagrådsremiss. I sitt e-postmeddelande uppger Justitiedepartementet även att det, utifrån de intressen som dess myndigheter företräder, inhämtat kompletterande synpunkter från följande myndigheter. – Justitiekanslern – Kammarrätten i Stockholm – Datainspektionen – Registernämnden – Rikspolisstyrelsen – Säkerhetspolisen – Åklagarmyndigheten – Ekobrottsmyndigheten Myndigheternas synpunkter finns bifogade till e-postmeddelandet. Synpunk- terna är daterade mellan den 4 och 8 januari 2007. Att döma av synpunkterna förefaller myndigheterna haft tillgång till dels ett utkast till lagrådsremiss, dels Justitiedepartementets promemoria av den 19 december 2006. Några myndigheter påpekar att synpunkterna tagits fram på kort tid när många dessutom är jullediga. Myndigheterna delar Justitiedepartemen-

90 2008/09:KU20 tets bedömningar och anför flera kritiska synpunkter på utkastet. Synpunk- ter som framförs är att det finns behov av ytterligare utredning och att förslaget borde behandlas i en parlamentariskt sammansatt utredning i stäl- let för i en departementspromemoria. Vissa myndigheter omnämner sina tidigare avgivna remissynpunkter över departementspromemorian. Till exempel anför Säkerhetspolisen att den i sitt remissvar hade omfattande invändningar mot förslaget i departementspromemorian och att invändning- arna kvarstår då förslaget i sak är oförändrat. Akten innehåller ytterligare ett e-postmeddelande, från Försvarsdeparte- mentet till Lagrådet. E-postmeddelandet är daterat den 26 januari 2007 och skickades i samband med att Justitiedepartementets promemoria av den 19 december 2006 samt de synpunkter som Justitiedepartementet inhämtat från ovan uppräknade myndigheter överlämnades till Lagrådet. I e-postmeddelandet anförs bl.a. att det överlämnade materialet utgör ett led i den interna beredningsprocessen inom Regeringskansliet. Vidare anges i e-postmeddelande att Justitiedepartementets promemoria har lämnats under den gemensamma beredningen av lagrådsremissen och att materialet från myndigheterna utgör underhandssynpunkter lämnade under delningsförfarandet, i vissa fall tämligen formlöst. Det framhålls även att synpunkterna från myndigheterna inte är resultatet av något remissförfarande och att samtliga de aktuella myndigheterna tidigare under beredningsprocessen fått tillfälle att efter sedvanlig remiss yttra sig över den promemoria på vilken försla- gen grundas.

Ändringar i lagrådsremissen jämfört med departementspromemorian En jämförelse mellan den remissbehandlade departementspromemorian (Ds 2005:30) och lagrådsremissen ger vid handen att förslagen i stora delar överensstämmer. Vissa ändringar har dock gjorts (se bl.a. lagrådsremissen avsnitt 6.3.2, 7.3.3, 7.3.4, 7.4.3, 7.4.4, 8.2 och 10).

Interpellationsdebatt Våren 2007 ställdes i en interpellation riktad till justitieministern bl.a. frå- gan om denne anser att lagförslaget om FRA:s avlyssning av all tele- och datakommunikation till och från Sverige har beretts på ett tillfredsställande och rättssäkert sätt utifrån de ingrepp på medborgarnas personliga integritet som lagförslaget innebär (ip. 2006/07:414). Interpellationen besvarades av försvarsminister Mikael Odenberg (kammarens prot. 2006/07:81). I sitt svar hänvisade Odenberg bl.a. till att Lagrådet kommit till slutsatsen att det i det offentliga utredningsarbete som ligger till grund för förslagen finns ett omfattande material som belyser olika aspekter av Sveriges försvarsunderrättelseverksamhet samt att materialet enligt Lagrådet var av tillräcklig omfattning och kvalitet för att kunna ligga till grund för lagstiftning på det område som förslaget behandlar (anf. 51).

91 2008/09:KU20

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor i ärendet. Som svar har den 5 mars 2009 översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.5.2). I promemorian redogörs för beredningen av förslaget till ny lag om signalspaning inklusive remissbehandlingen som ägde rum hösten 2005 och delningen av förslaget till lagrådsremiss som ägde rum december 2006– januari 2007. Av promemorian framgår också att beredningsarbetet under våren 2006 huvudsakligen bedrevs i en arbetsgrupp bestående av representanter för Försvars- och Justitiedepartementen, Försvarets radioanstalt och Säkerhetspolisen. Arbetsgruppen leddes av dåvarande generaldirektören vid Kammarkollegiet samt en f.d. justitiekansler. Under hand inhämtades också i viss utsträckning synpunkter från myndigheter som inte var före- trädda i arbetsgruppen. Som svar på frågan om det delningsförfarande som föregick beslutet om lagrådremiss anges att förfarandet inte avvek från det gängse förfarandet vid delning. Som svar på frågan om behovet av ytterligare remittering av ärendet beträffande de delar av lagförslaget som förändrats i förhållande till försla- get i den remitterade departementspromemorian anförs i promemorian att sådant behov inte bedömdes föreligga. I promemorian hänvisas här till för- ändringarnas karaktär, till att beredningen skett i en arbetsgrupp med företrädare för närmast berörda myndigheter och till den omständigheten att ändringarna syftat till att ytterligare förstärka integritetsskyddet. Redan den omständigheten att förändringarna i förhållande till lagförslaget som helhet var av mindre omfattande karaktär torde dock, enligt promemorian, ensamt ha föranlett en sådan bedömning.

Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt Utskottet har den 2 april 2009 hållit en utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B7). Vad gäller beredningen av lagstiftningen rörande signalspaning anförde Fredrik Reinfeldt att det i granskningsanmälan felaktigt utgås från att för- slaget skickades ut på remiss den 22 december. I stället var det en s.k. delning, vilket är en del i den interna beredningen i Regeringskansliet. Reinfeldt kommenterade även det att ärendet delades med myndigheter under Försvarsdepartementet och Justitiedepartementet. Att myndigheter får förslag som är ute på delning sker ofta, anförde han. Han anförde även att delningen i det aktuella lagstiftningsärendet skett i enlighet med normala rutiner i Regeringskansliet.

92 2008/09:KU20

Utskottets ställningstagande Utskottet har vid flera tillfällen betonat vikten av att regeringsärenden bereds i enlighet med beredningskravet i regeringsformen. Bland annat har det framhållits att ett skriftligt remissförfarande alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter under beredningen av lagförslag. Av granskningen framgår att de utredningsförslag som låg till grund för den aktuella propositionen har varit föremål för skriftliga remissförfaran- den. De kontakter som omnämns i granskningsanmälan ägde rum i ett senare skede, inom ramen för den delning som föregick beslutet om lag- rådsremiss. Någon remiss av lagförslaget till berörda myndigheter var det således inte fråga om i det skedet. Mot denna bakgrund föranleder granskningen inget uttalande från utskottets sida.

2.6 Granskning av betänkandet 2007/08:FöU14 Lag om signalspaning samt proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet Ärendet I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.6.1, begärs att utskottet granskar om försvarsutskottets betänkande 2007/08:FöU14 Lag om signalspaning samt regeringens proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsun- derrättelseverksamhet är förenliga med meddelarfriheten och källskyddet enligt tryckfrihetsförordningen samt yttrandefrihetsgrundlagen.

Gällande ordning Konstitutionsutskottets granskning Konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen i uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Beredning av ärenden i riksdagen Enligt 4 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska ärenden som väcks av regeringen eller riksdagsledamot beredas av utskott före avgörandet i kammaren. I 4 kap. 1 § riksdagsordningen anges att propositioner, skrivelser, framställningar, redogörelser och motioner ska hänvisas till ett utskott för beredning. Av 4 kap. 9 § riksdagsordningen framgår att det finns en skyldighet för utskotten att avge betänkanden i ärenden som hänvisats till dem. I det beredande utskottets uppgift ligger att även bedöma om det aktuella förslaget är grundlagsenligt. I samband med beredningen kan vid behov utskottet med stöd av 4 kap. 8 § riksdagsordningen bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i saken.

93 2008/09:KU20

Enligt 2 kap. 9 § riksdagsordningen ska talmannen om han eller hon finner att ett yrkande strider mot grundlag eller riksdagsordningen vägra att ställa proposition. Om kammaren ändå begär proposition ska talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande.

Utskottets ställningstagande Den i anmälningen väckta frågan faller utanför området för konstitutionsutskottets granskning. Utskottet tar därför inte upp anmälningen till granskning enligt 12 kap. 1 § regeringsformen.

– Frågor med anknytning till finansmakten

2.7 Regeringens hantering av forskningsmedel Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.7.1, begärs att utskottet granskar regeringens hantering av forskningsmedel i budgetpropositionen för 2009. Det finns enligt anmälaren anledning för konstitutionsutskottet att granska hur regeringen avser att hantera forskningsmedlen för 2009. Granskningen bör avse t.ex. om det finns tillräckligt lagstöd för att i regleringsbrev dela ut pengarna till respektive lärosäte och om regeringen kan flytta forskningsmedel mellan lärosätena utan riksdagsbeslut. Detta är i så fall en nyordning som utskottet bör uttala sig om. I anmälan anförs bl.a. att det i budgetpropositionen för 2009 saknas en fullständig fördelning av forskningsmedel mellan lärosätena. En del av medlen ligger i ett särskilt anslag för senare fördelning i samband med forskningspropositionen (prop. 2008/09:50). I den propositionen finns visserligen ett förslag till en ”sammanställning” av en sådan fördelning, men utan att riksdagen får ta ställning då hemställandepunkter saknas. Enligt anmäla- ren flyttas beslutandemakten från riksdagen till regeringen. Vidare anser anmälaren att det är ett sätt att kringgå bestämmelserna i regeringsformen om hur statens medel får användas. I anmälan hänvisas till vad finansutskottet har uttalat i betänkande 2008/09:FiU1.

Underlag för granskningen Som underlag för granskningen har bl.a. legat en promemoria från Utbild- ningsdepartementet, bilaga A2.7.2, samt en utfrågning med statsrådet Lars Leijonborg, bilaga B6.

94 2008/09:KU20

Gällande ordning Den nya budgetprocessen Från och med hösten 1996 har riksdagen arbetat med en ny modell när det gäller att fastställa statens budget. Från och med 1997 sammanfaller statens budgetår med kalenderåret. Grundläggande i den nya modellen – rambeslutsmodellen – är att budgeten fastställs i två steg. I det första steget fastställs totalomslutningen. Utgifterna delas in i olika utgiftsområ- den som innefattar ett flertal olika anslag. När ramarna för dessa utgiftsom- råden har beslutats får de sedan inte överskridas. Syftet med den nya ordningen var att stärka samordningen i riksdagen, förbättra överblicken över budgetprocessen och ge den en fastare styrning. Avsikten var att man på ett tidigare stadium skulle få klarhet i hur budgeten i sin helhet skulle komma att bli nästa budgetår.

Gällande bestämmelser I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stadgas att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Enligt 9 kap. 3 § regeringsformen företar riksdagen budgetreglering för närmast föl- jande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Riksdagen bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom tas upp i en statsbudget. I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. I 3 kap. 2 § första stycket riksdagsordningen anges att budgetåret börjar den 1 januari och att regeringen dessförinnan ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Av tredje stycket framgår att en proposition som påverkar statens inkomster eller utgifter närmast följande budgetår endast får lämnas efter budgetpropositionen om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk- politiska skäl. I 5 kap. 12 § första stycket riksdagsordningen anges att riksdagen genom lag får besluta att hänföra statsutgifterna till utgiftsområden. Om riksdagen har fattat beslut enligt första stycket ska riksdagen enligt andra stycket genom ett enda beslut fastställa dels en utgiftsram för varje utgifts- område, som anger det belopp till vilket summan av de utgifter som hör till utgiftsområdet högst får uppgå, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten.

95 2008/09:KU20

I 5 kap. 12 § tredje stycket riksdagsordningen föreskrivs att beslut om anslag eller andra utgifter i staten för närmast följande budgetår inte får fattas innan ett beslut fattats enligt andra stycket. Anslag eller andra utgifter i staten fastställs för varje utgiftsområde genom ett enda beslut. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns närmare bestämmelser och preciseringar om statsbudgeten och finansmakten. I 7 § budgetlagen anges att när regeringen tilldelar en myndighet anslag får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjande av anslaget. Av 8 § följer att regeringen får besluta att medel som anvisats på ett anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständighe- ter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. I 16 § budgetlagen anförs att regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen ska omfatta alla inkomster och utgifter, med vissa närmare angivna undantag. I 17 § första stycket samma lag anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. I 17 § andra stycket anges att om inkomsterna i en verksamhet endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag. Detta ger uttryck för två principer man brukar iaktta i fråga om statsbudgeten, nämligen fullständighetsprincipen och bruttoprincipen. Den förra innebär att all statlig verksamhet bör ingå i statsbudgeten, den senare att för varje sektor ska samtliga inkomster och utgifter medtas.

Förarbeten I förarbetena (prop. 1973:90 s. 223 f.) till regeringsformen framhölls att det inte bara med tanke på statsbudgetens uppgift som ett instrument för fördelningen av ekonomiska resurser är önskvärt att grundlagens bestäm- melser inte i onödan binder statsmakternas handlingsmöjligheter. Också från stabiliseringspolitisk synvinkel är det angeläget att regeringsformen medger stor flexibilitet på utgiftsregleringens område. En grundläggande princip är att de medel som riksdagen anvisar på statsbudgeten eller på annat sätt inte får användas i strid med vad riksdagen har föreskrivit. I propositionen framhölls dock att regeringsformen bör inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör ska förverkli- gas. En prövningsrätt för regeringen har sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna. Det framhålls i propositionen att regeringen givetvis alltid måste respektera att staten måste göra vissa utgifter på grund av lag eller andra förpliktelser. Av betydelse är att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan enligt propositionen följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänsyn till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan. Att avstå från att utnyttja

96 2008/09:KU20 anvisade anslag kan komma i fråga när förutsättningarna i olika avseenden har förändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget (prop. 1995/96:220 s. 87–88 och bet. 1996/97:KU3 s. 20). Ordet disposition i 9 kap. 8 § regeringsformen är avsett att innefatta både förvaltningsåtgärder – rättsliga och faktiska – och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning (prop. 1973:90 s. 346). Bestämmelsen innebär att riksdagen inte direkt kan ställa medel till förfogande åt en myndighet under regeringen. Regeringen kan – och måste också i mycket betydande omfattning – genom författningar och andra direktiv överlåta åt underordnade myndigheter att betala ut medel och i övrigt disponera över statens tillgångar. Regeringen kan enligt propositionen i sådana direktiv meddela ytterligare dispositionsföreskrifter, förutsatt att de inte strider mot vad riksdagen har beslutat. I juni 1993 anförde Riksdagsutredningen att regeringens sätt att presentera en ofullständig budgetproposition, utbrutna anslagsposter i särproposi- tioner och kompletteringsproposition, alla vid olika tidpunkter, försämrade riksdagens möjligheter att vid ett tillfälle få en helhetsbild av regeringens förslag om den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster (förs. 1993/94:TK1 s. 10 f.). Inte heller fick oppositionspartierna möjlighet att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik. Budgetpropositionen hade blivit mer ofullständig under senare år, vilket lett till att kompletteringspropositionerna blivit betydligt mer omfattande än vad som ursprungligen avsetts. Tillsammans med de utbrutna anslagsposter som behandlades i särpropositioner hade den kommit att utgöra en avsevärd del av totala budgeten. Riksdagsutredningen slog fast nödvändigheten av att regeringen redovisar ett heltäckande budgetförslag (s. 30). Att bryta ut vissa delar av budgetförslaget och presentera det vid en senare tidpunkt gör riksdagen arbete betydligt svårare. Om inte budgetförslaget är komplett blir det omöj- ligt att på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Det försvårar också arbetet för oppositionspartierna som inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetför- slag. Eftersom varje partis strävan är att uppnå ett visst budgetsaldo och att kunna ange en inriktning av den ekonomiska politiken låter inte detta sig göras om delar saknas i regeringens förslag. Utredningen ansåg att om regeringen av olika skäl vill dela upp offentliggörandet av budgetinnehållet borde detta ske på så sätt att de aktuella delarna publiceras före det full- ständiga förslaget. Utredningen föreslog att budgetpropositionen skulle göras fullständig, heltäckande och mer översiktlig. Kravet på fullständighet skulle innebära att den borde omfatta statens samtliga utgifter och inkomster, vilket innebar att både utgifter och inkomster borde bruttoredovisas i budgeten. Med ett heltäckande budgetförslag avsåg utredningen att samtliga förslag borde lämnas samlat vid ett tillfälle.

97 2008/09:KU20

Av 5 kap. 12 § andra stycket riksdagsordningen framgår att riksdagen i den första fasen av den nya budgetprocessen genom ett särskilt beslut inte bara ska fastställa ramar för varje utgiftsområde, utan också en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Beslut som hade betydelse för beräkning- arna av inkomsterna i staten, dvs. beslut som gällde skatter och avgifter, fick tidigare enligt tredje stycket inte fattas innan beslut fattats enligt andra stycket. Konstitutionsutskottet ansåg dock att principen i stället borde vara att de beslut som är avgörande för inkomstberäkningarna slutligt fattas under det första skedet (bet. 1996/97:KU3 s. 6 f.). På förslag av konstitutionsutskottet ändrades därför 5 kap. 12 § tredje stycket fr.o.m. den 1 december 1996. Någon reglering av när beslut som har betydelse för beräkningarna av inkomsterna i staten ska fattas borde enligt utskottet inte ske. I förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220) anfördes att statsbudgeten borde ges den avgränsningen att inkomster och utgifter samt in- och utbetalningar som kunde antas påverka statens lånebehov skulle tas upp på statsbudgeten. Det betyder att statsbudgeten skulle vara fullständig i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov ska ingå i förslaget till statsbudget.

Grundlagsutredningen rapport Finansmakten (SOU 2008:115) I Grundlagsutredningens rapport Finansmakten (SOU 2008:115) konstateras att finansmaktens reglering inte har varit föremål för någon större debatt i doktrinen sedan grundlagsreformen i mitten av 1970-talet. I flera av kommentarerna på området konstateras endast att regleringen i kapitlet är anmärkningsvärt översiktlig och kortfattad (se t.ex. Nergelius, Svensk statsrätt, 2006; s. 101). Vidare konstateras att Fredrik Sterzel för egen del har gjort bedömningen att kapitlet knappast ens 1974 fyllde måttet som en beskrivning av de rådande förhållandena. Han anser dock att indelningen av bestämmelserna i normhierarkin i stort sett är ändamålsenlig, även om detaljer kan diskuteras. Enligt honom saknas det emellertid skäl som talar mot att ge bestämmelserna om statsbudgeten en detaljerad grundlagsregler- ing. Han ser därvid inte att det finns ett större behov av flexibla regler inom detta område än inom andra grundlagsområden (Sterzel, Finansmak- ten – i konstitutionens centrum och periferi, i Smith m.fl. (utg.), Konstitu- tionell demokrati, 2004, s. 94 och 116). I rapporten hävdas att strävan efter att undvika bundenhet av grundlag på statsbudgetens område inte längre gör sig gällande med samma tyngd som i början av 1970-talet. Vid den tiden inväntades resultatet av det omfattande reformarbete som inletts på området. Det fanns vidare en stor tilltro till möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik med statsbudgeten och genom budgeten ge de impulser som behövdes för att styra samhällsekono- min så att den gav full sysselsättning, låg inflation och stabil växelkurs. Slutligen hade man inte, före den normupplösning som 1971 års samman-

98 2008/09:KU20 brott av Bretton Woods-systemets fasta växelkurs medförde, fått erfara någon långvarig finanspolitisk instabilitet. Oron var snarare riktad mot att lagbestämmelser skulle hindra genomförandet av angelägna utgiftsreformer. I rapporten konstateras att i 9 kap. regeringsformen uttrycks regeringens befogenheter vid genomförandet av den beslutade statsbudgeten i 2 §, där det anges att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen bestämt. En bestämmelse av ungefär samma innebörd finns i 1 kap. 4 § regeringsformen, som bl.a. föreskriver att det är riksdagen som bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 9 kap. 8 § står vidare statens medel och övriga tillgångar till regeringens disposition. De viktigaste ekonomiska resurser som riksdagen ställer till regeringens förfogande är de befogenheter som de anvisade anslagen rymmer, dvs. att göra åtaganden, godkänna betalningar och genomföra utbetalningar. Liknande befogenheter finns i fråga om de inkomster som riksdagen låter regeringen använda utan att den anvisar anslag. Det är således enligt rapporten befogenheten som följer av riksdagens anslagsbeslut, och inte dispositionen över vissa kassatillgångar, som är grunden för genomförandet av statens verksamhet och av den beslutade statsbudgeten. Den kassamässiga hanteringen är inte en förutsättning för genomförandet av budgeten utan en rent teknisk konsekvens av verkställigheten. Med riksdagens bemyndigande kan regeringen alltid anskaffa de kassatillgångar som behövs för att finansiera de utgifter som följer av riksdagens beslut. I rapporten föreslås mot den bakgrunden att det ska införas en ny bestämmelse som anger att vid genomförandet av budgeten får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Av den nya bestämmelsen skulle följa att regeringen och riksdagens myndigheter när de använder tilldelade anslag och inkomster måste rätta sig efter de ändamål och villkor som riksdagen har ställt upp. Förslaget togs dock inte med i Grundlagsutredningens slutbetänkande. I rapporten anförs vidare att regeringen i vissa fall har överlämnat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har överlämnats. En förutsättning för dessa propositioner har dock varit att regeringen dessförinnan i budgetpropositionen har specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer. Som exempel på ett sådant undantagsfall nämns i rapporten en proposition på försvarets område (prop. 2004/05:5) och den s.k. infrastrukturpropositionen (prop. 2001/02:20). På likartat sätt har man enligt rapporten förfarit i samband med vissa reformer som har avsett budgetens inkomstsida. Det är inte ovanligt att förslag om skatteändringar har aviserats i budgetpropositionen men att propositionen med lagförslagen har lämnats senare under hösten. I dessa fall har dock effekterna av lagändringarna på ett detaljerat sätt beaktats redan vid beräkningen av statens inkomster i budgetpropositionen. Vidare anförs i rapporten att regeringen under den tid som den nuvarande budgetordningen tillämpats aldrig har överlämnat en proposition efter budgetpropositionen som haft finansiella konsekvenser som inte beak-

99 2008/09:KU20

tats i de förslag till ramar och anslag som lämnats i budgetpropositionen. I samband med utarbetandet av budgetpropositionen för 2008 nådde regeringen en överenskommelse om fastighetsskatten. Propositionen Avskaffad statlig fastighetsskatt (prop. 2007/08:27) överlämnades till riksdagen i oktober 2007. I budgetpropositionen för 2008 hade dessförinnan de finansiella konsekvenserna av reformen beaktats. I övervägandena i rapporten anförs att den praxis som redogjorts för ovan – som har medgett att propositioner med budgetkonsekvenser läm- nats efter budgetpropositionen under förutsättning att effekterna för statens inkomster och utgifter har beaktats i budgetpropositionen – har tillämpats under ett antal år. Grunden för denna praxis är att propositionerna inte kan anses innehålla förslag om statens inkomster eller utgifter eftersom försla- gen på ett tydligt sätt redan har tagits in i budgetpropositionen. I rapporten framhålls att det nu beskrivna tillvägagångssättet försämrar riksdagens möj- ligheter att bedöma regeringens förslag. Budgetpropositionen bör av denna anledning enligt rapporten i så stor utsträckning som möjligt innehålla en fullständig beskrivning av de reformer som regeringen avser att genomföra och de förslag till lagändringar som bedöms nödvändiga. I rapporten före- slås att det i bestämmelsen om budgetpropositionens innehåll bör anges att budgetförslaget ska vara fullständigt. Grundlagsutredningen kom dock i sitt slutbetänkande inte att föreslå några ändringar i dessa avseenden.

Utredning i ärendet Budgetpropositionen för 2009 I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) föreslogs under utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning att ca 1,7 miljarder kronor skulle anvisas på anslag 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och hög- skolor m.m. Av dessa avsåg en anslagspost, nr 17, ca 1,2 miljarder kronor för forskningsmedel. Regeringen anförde att under detta anslag hade medel beräknats för verksamhet inom högskoleområdet för vilken medel inte hade ställts till förfogande under annat anslag. Under anslaget hade beräk- nats medel för forskning och innovationsinsatser i anslutning till forskning vars användning skulle komma att redovisas närmare i den kommande forskningspropositionen som regeringen avsåg att lämna till riksdagen senare under hösten 2008.

Finansutskottets betänkande 2008/09:FiU1 Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag avseende forskningsmedel. Utskottet uttalade dock följande (s. 64 f.). Det är också glädjande, anser utskottet, att regeringen nu föreslår en mycket kraftig satsning för att förstärka forskningen och befästa Sve- riges position som en ledande forskningsnation på flera områden. Forsk- ningsmedlen ska i ökad utsträckning fördelas efter vetenskaplig kvalitet, och regeringen aviserar en satsning på sammanlagt 2,4 miljar-

100 2008/09:KU20

der kronor 2009. Åren därefter förstärks forskningssatsningen ytterligare. Utskottet står bakom satsningen på forskning men vill i detta sammanhang göra ett påpekande angående den budgetmässiga hanteringen av denna satsning. Forskningssatsningen består av flera delar, exempelvis medel till forskningsråd men också direkta stöd till lärosä- ten. Hur satsningen på forskning ska fördelas mellan de olika lärosä- tena framgår dock inte av budgetpropositionen. I stället skriver regeringen att fördelningen kommer att presenteras i forsknings- och innovationspropositionen som planeras att överlämnas till riksdagen senare under hösten. För att medlen till lärosätena ska ingå i budgetpropositionen trots att de inte är fördelade har regeringen preliminärt lagt 1 215 miljoner kronor på en anslagspost, nr 17, på anslaget 2:56 Sär- skilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Denna anslagspost omfattar därmed cirka hälften av forsknings- och innovationssats- ningen. I budgetpropositionen finns således specificerade anslag för de olika lärosätena, men eftersom propositionen också innehåller en ospecificerad forskningssatsning ger anslagen inte en fullständig bild av fördelningen mellan lärosäten. De samlade anslagen till ett lärosäte utgörs dels av anslaget till just detta lärosäte, dels av en andel av de 1,2 miljarder kronor som regeringen avser att precisera i den kommande forskningspropositionen. Finansutskottet anser att regeringens förslag att anvisa anslag för universitet och högskolor men samtidigt, bredvid dessa anslag, lägga en ospecificerad post för forskning är en olycklig lösning eftersom de anslag som riksdagen anvisar i budgeten endast ger en partiell bild av den samlade medelsfördelningen mellan lärosäten. Det kan också anses att den valda modellen står i konflikt med kravet att budgetpropositionen ska vara fullständig. Denna princip slås fast i riksdagsordningens 3 kap. 2 § där det framgår att en proposition som påverkar statens inkomster eller utgifter kommande år endast får lämnas efter budgetpropositionen om regeringen bedömer att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl. En ordning där regeringen, av vilket skäl det vara må, inte preciserar anslagens användning eller fördel- ning utan i stället föreslår ramar för breda ändamål som sedan preciseras genom regeringsbeslut, minskar riksdagens inflytande över medelstilldelningen och försvagar budgetens funktion som styrmedel. Finansutskottet vill understryka principen att budgetpropositionen ska vara fullständig och att anslagens ändamål ska vara tydligt angivna. I en reservation anförde Socialdemokraterna följande (s. 156). I budgetpropositionen föreslår regeringen ingen fördelning av resurstill- skotten till forskningen mellan de olika lärosätena, utan cirka hälften av tillskottet till forskningen redovisas på anslag 9.2.56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Det innebär att budgetpropositionen inte ger en fullständig bild av fördelningen mellan de olika lärosätena. Eftersom regeringen inte heller redovisar denna fördelning i forskningspropositionen, underställs inte fördelningen av forskningsmedlen riksdagen. Vi socialdemokrater motsätter oss kraftigt detta agerande från regeringens sida. Riksdagen ska styra inriktningen av svensk forskningspolitik. Att regeringen förbehåller sig rätten att själv besluta om genomgripande förändringar av resursfördelningssystemet till forskningen utan riksdagens godkännande och underlåter att tydligt redovisa fördelningen av forskningsmedlen, försvagar såväl förutsättningarna för långsiktighet i systemet som trovärdigheten för svensk forskningspolitik som sådan – och rimmar inte väl med vare sig budgetlagens eller riksdagsordningens intentioner.

101 2008/09:KU20

Utbildningsutskottets betänkande 2008/09:UbU1 Utbildningsutskottet, som tillstyrkte regeringens förslag, anförde i sitt betän- kande bl.a. följande. I Finansutskottets betänkande 2008/09:FIU1 (s. 64–65) anförs bl.a. att regeringens förslag att anvisa anslag för universitet och högskolor men samtidigt, bredvid dessa anslag, lägga en ospecificerad post för forskning är en olycklig lösning eftersom de anslag som riksdagen anvisar i budgeten endast ger en partiell bild av den samlade medelsfördel- ningen mellan lärosäten. Utbildningsutskottet konstaterar att regeringen i propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) redovisar den närmare fördelningen av de medel som föreslås anvisas i budgetpropositionen för 2009. Utskottet konstaterar också att modellen att i en budgetproposition redovisa en ram som närmare presenteras i särproposition är något som tidigare använts. I ett särskilt yttrande invände Socialdemokraterna starkt mot det tillväga- gångssätt som regeringen använt för att anvisa vissa forskningsmedel i budgetpropositionen för 2009. Socialdemokraterna instämde till fullo i vad finansutskottet anfört och förutsätter att regeringen inte kommer att använda denna metod vid framtida forskningssatsningar.

Proposition 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation I propositionen anförs bl.a. att anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå till universiteten och högskolor med vetenskapsområde i dag är uppdelade i anslagsposter per vetenskapsområde där respektive lärosäte endast har kunnat göra mindre omprioriteringar. För att bl.a. öka förutsätt- ningarna för lärosäten att kunna göra prioriteringar och tvärvetenskapliga satsningar bör möjligheterna till omfördelningar inom lärosätet öka. I kommande regleringsbrev avser regeringen att till respektive lärosätes forskningsanslag redovisa regeringens beräkning av fördelningen av resurser till olika vetenskapsområden. Det bör dock vara möjligt för lärosätena att själva göra de fördelningar som fordras för att verksamheten ska hålla så hög kvalitet som möjligt. De nya resurser som föreslås tillföras 2009 finns i budgetpropositionen för 2009 uppförda på anslaget 2:56 inom utgiftsom- råde 16. Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Regering- ens bedömning är att dessa resurser också bör ges till respektive lärosäte med motsvarande frihet som de resurser som för 2008 fanns uppförda på respektive lärosätes forskningsanslag under anslagsposten Övriga forskningsmedel.

Finansutskottets yttrande 2008/09:FiU4y Finansutskottet yttrade sig till utbildningsutskottet över proposition 2008/09: 50 Ett lyft för forskning och innovation och följdmotioner till propositionen. I en följdmotion från Socialdemokraterna (motion Ub6) anfördes att riksdagen ska styra inriktningen av svensk forskningspolitik. Att regeringen förbehåller sig rätten att själv besluta om genomgripande förändringar av resursfördelningssystemet till forskningen utan riksdagens godkännande

102 2008/09:KU20 och underlåter att tydligt redovisa fördelningen av forskningsmedlen försva- gar enligt motionärerna såväl förutsättningarna för långsiktighet i systemet som trovärdigheten för svensk forskningspolitik. I en följdmotion från Vänsterpartiet (motion Ub5) riktades kritik mot regeringens hantering av forskningsanslagen i budgetpropositionen. Kraven att budgetpropositionen ska vara fullständig frångicks enligt motionärerna, och riksdagen har därmed inte kunnat utöva något inflytande över hur dessa medel ska användas. Utskottet hänvisade i sitt yttrande till vad som anförts i betänkande 2008/09:FiU1. Utskottet ansåg dock att riksdagen i och med den forskningspolitiska propositionen hade fått en fullständig bild av regeringens förslag. Det kunde tilläggas att modellen att i en budgetproposition redovisa en ram som närmare presenteras i en därefter framlagd särproposition är en modell som använts tidigare, bl.a. vid riksdagens behandling av forskningspropositionen 2004/05:80. Utskottet anförde vidare bl.a. följande. Även om det således har inträffat tidigare att regeringen i budgetpropositionen hänvisar framåt till kommande propositioner beträffande tänkt ändamål eller villkor för anslagen försvagar en sådan ordning budgetens funktion som styrmedel. Utskottet vill betona principen att budgetpropositionen ska vara fullständig och att anslagens ändamål ska vara tydligt angivna. Utskottet förutsätter således att regeringen framgent presenterar en fullständig budgetproposition, inom forskningsområdet såväl som inom andra områden. Utskottet vill emellertid invända mot beskrivningen i motion Ub5 (v) om att riksdagen inte har kunnat utöva något inflytande över hur dessa medel ska användas. Att, som anförs i motion Ub6 (s), regeringen förbehåller sig rätten att själv besluta om genomgripande föränd- ringar av resursfördelningssystemet till forskningen utan riksdagens godkännande är inte heller en invändningsfri beskrivning. Förslagen om hur medlen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ska användas är ännu under beredning i riksdagen. Utbildningsut- skottet och riksdagen har möjlighet att närmare ange hur anslaget 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. ska användas. En möjlig hantering är således att utbildningsutskottet under sin beredning av det berörda utgiftsområdet preciserar anslagets användning och att kammaren sedan prövar frågan i sin behandling av utbildningsutskottets budgetbetänkande. I en avvikande mening anförde Socialdemokraterna och Vänsterpartiet föl- jande. Riksdagen ska styra inriktningen av svensk forskningspolitik. Regering- ens förslag i budgetpropositionen och forskningspropositionen innebär att regeringen vill ha rätten att själv besluta om genomgripande föränd- ringar av resursfördelningssystemet till forskningen utan riksdagens godkännande. Regeringen har frångått kravet att budgetpropositionen ska vara full- ständig. Tillsammans med den kompletterande informationen i forskningspropositionen kan dock utbildningsutskottet nu hantera situationen så att riksdagen kan utöva sin budgetmakt. Vi förutsätter att utbildningsutskottet utnyttjar denna möjlighet eftersom alternativet inte vore till- fredsställande ur demokratisk synvinkel.

103 2008/09:KU20

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet ställt föl- jande frågor. 1. Beaktades fullständighetsprincipen vid beredningen och beslutet av budgetpropositionen såvitt avser anslag 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m.? På vilket sätt beaktades den i sådant fall? 2. Gjorde regeringen några överväganden om bestämmelsen i 3 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen kunde vara tillämplig på forskningspropositionen? 3. Vad var skälen till att fördelningen av medlen för forskning samt innovationsinsatser i anslutning till forskning inte redovisades redan i budgetpropositionen? 4. Vilka kommentarer föranleder det som anförs i anmälningen om regleringsbrev samt om att regeringen kan flytta forskningsmedel mellan lärosä- tena utan riksdagsbeslut? 5. Vilka kommentarer i övrigt föranleder anmälningen och denna promemoria? I en inom Utbildningsdepartementet upprättad promemoria som har över- lämnats till utskottet den 23 februari 2009 (bilaga A2.7.2) anförs att svaret på frågorna 1 och 2 är ja. Vidare anförs i promemorian att det i 3 kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen anges att en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret får lämnas efter budgetpropositionen endast om det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Detta innebär att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas. Det tidigare systemet med senare lämnade anslags- propositioner och en sammanfattande kompletteringsproposition avskaffades vid budgetreformen 1994. I förarbetena till reformen anges att om det skulle uppstå ett akut behov av ytterligare medelstilldelning av andra än synnerliga ekonomisk-politiska skäl kan medel anvisas på tilläggsbudget för löpande budgetår. Om riksdagen beslutar att tillämpa rambeslutsmodellen, ska budgetpropositionen innehålla en fördelning av utgifterna på de utgiftsområden som riksdagen har beslutat. Denna fördelning bör enligt för- arbetena underställas riksdagens prövning, dvs. avslutas med att regeringen hemställer att riksdagen antar regeringens förslag till ramar för de olika utgiftsområdena. Regeringen är skyldig att göra en sådan fördelning åt riksdagen oavsett vilka ramar och utgiftsområden regeringen själv tillämpar (förs. 1993/94:TK2 s. 60). Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen vid ett tillfälle redovisar ett samlat budgetförslag. Fram till budgetårets början ska några särpropositioner med utbrutna budgetförslag således inte få förekomma, inte heller någon kompletteringsproposition. Den ekonomiska utvecklingen kan dock enligt förarbetena gå därhän att regeringen för att kunna bemästra en situation behöver komplettera sitt bud- getförslag med särskilda åtgärder (förs. 1993/94:TK2 s. 37).

104 2008/09:KU20

I promemorian anförs vidare att i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 16) aviserade regeringen en betydande satsning på forskning och innovation. Regeringen föreslog att anslagen till forskning och utveckling skulle öka med totalt 2,4 miljarder kronor för 2009. Enligt för- slag i propositionen skulle en viss del fördelas till anslaget 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m. Under detta anslag har medel beräknats för sådan verksamhet inom högskoleområdet för vilken medel inte har ställts till förfogande under något annat anslag. Regeringen angav under anslaget att användningen för forskning och innovationsinsatser i anslutning till forskning skulle redovisas närmare i den kommande forsknings- och innovationspropositionen. Vidare angavs att regeringen i den propositionen bl.a. skulle presentera en fördelning av kommande resursför- stärkningar avseende forskning vid universitet och högskolor. Regeringen beslutade propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09: 50) den 20 oktober 2008, och den lämnades till riksdagen efter budgetpropositionen för 2009. Forsknings- och innovationspropositionen innehåller bl.a. dels regeringens syn på forsknings- och innovationspolitikens inriktning under perioden 2009–2012, dels regeringens bedömning av hur de medel som föreslogs i budgetpropositionen för 2009 bör fördelas till universitet och högskolor. I promemorian anförs vidare att principen att i budgetpropositionen före- slå en budgetram för det närmast följande året avseende en satsning där den närmare fördelningen av medlen delvis kommer att presenteras i en proposition som lämnas efter budgetpropositionen, har tillämpats även tidigare på Utbildningsdepartementets område. Detta gäller bl.a. den närmast föregående forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80). I budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1 utg.omr. 16) föreslog den dåvarande regeringen att anslaget 26:11 Sär- skilda utgifter för forskningsändamål skulle tillföras medel för forskning och angav att den närmare fördelningen av medlen skulle komma att ske i samband med en kommande forskningspolitisk proposition. I denna proposition, Forskning för ett bättre liv, som beslutades den 17 mars 2005 redovisades bl.a. regeringens bedömningar av hur de av riksdagen anvisade resurserna för forskning, utveckling och forskarutbildning borde förde- las för 2005. Vidare anförs i promemorian att regeringen i åtskilliga fall även utanför utbildningsområdet har beslutat propositioner för det följande budgetåret även efter det att budgetpropositionen har lämnats. I samtliga fall har dock regeringen, såvida inte synnerliga ekonomisk-politiska skäl har förelegat, dessförinnan specificerat och beaktat de finansiella konsekvenserna i budgetpropositionen. Som ett exempel kan nämnas propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5), som beslutades den 23 september 2004, i vilken regeringen lämnade förslag till förändringar av de ekonomiska förut- sättningarna och av den verksamhet som försvarsmyndigheterna skulle bedriva under 2005–2007. I budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1

105 2008/09:KU20

utg.omr. 6) hade regeringen dessförinnan presenterat vilka konsekvenser förslagen skulle få på statsbudgeten inför det kommande året. I budgetpropositionen hänvisades i flera avsnitt till bedömningar i den kommande propositionen. Ett annat exempel utgörs av propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20), som beslutades den 3 oktober 2001. I propositionen lämnade regeringen förslag till inriktning av den fortsatta planeringen av transportinfrastrukturen, som bl.a. omfattade mål och ekonomiska ramar. Förslagens budgetkonsekvenser för 2002 hade dessförinnan beaktats i budgetpropositionen för samma år (prop. 2001/02:1 utg.omr. 27), i vilken åtskilliga hänvisningar görs till den s.k. infrastrukturpropositionen. Vidare anförs i promemorian att regeringen under den tid som den nuvarande budgetordningen tillämpats aldrig har överlämnat en proposition efter budgetpropositionen som har haft finansiella konsekvenser som inte beaktats i de förslag till ramar och anslag som lämnats i budgetpropositionen, såvida inte synnerliga ekonomisk-politiska skäl har förelegat. Detta har också konstaterats av en referensgrupp till Grundlagsutredningen (SOU 2008:115 s. 76). Enligt regeringens bedömning är även regeringens aktuella hantering av forskningsmedel förenlig med den praxis som utvecklats på området. Som svar på fråga 3 anförs i promemorian att det sedan länge har varit praxis att regeringen med några års mellanrum lämnar en särskild proposition till riksdagen med en närmare redogörelse för regeringens forskningspolitiska ställningstaganden. En sådan proposition måste med nödvändighet innehålla bedömningar av den närmare fördelningen av forskningsmedel. Regeringens forskningspolitiska ställningstaganden och bedömningar har hittills varit så omfattande och av en sådan komplicerad natur och politisk vikt att det har förefallit lämpligt att presentera dem i en särskild proposition. I promemorian anförs som svar på fråga 4 att den närmare fördelningen av medel till universitet och högskolor som anvisats under anslaget 2:56 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor m.m., som tidigare angetts, presenterats i en särskild tabell i forsknings- och innovationspropositionen. Regeringen avser inom kort att fatta beslut om ändring av regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende universitet och högskolor m.m. och bl.a. fördela medel till universitet och högskolor enligt den presenterade tabellen. Den i forsknings- och innovationspropositionen aviserade omför- delningen mellan lärosätena kommer att ske med början först 2010 efter beslut av riksdagen med anledning av förslag i budgetpropositionen för samma år. Regeringens förslag om vilka medel som ska anvisas på det aktuella området för 2009 har lämnats i budgetpropositionen för samma år. Det förhållandet att den mer detaljerade beskrivningen av forsknings- och innovationspolitikens inriktning fram till 2012 presenterats i en särskild proposition har inte påverkat statens inkomster och utgifter för 2009. Fullstän-

106 2008/09:KU20 dighetsprincipen beaktades således. Det ankommer på regeringen att besluta om den närmare fördelningen av medel på anslagsposterna inom ramen för de ändamål som riksdagen har beslutat. Vad gäller det som anförs i anmälan om flytt av beslutandemakten från riksdagen till regeringen anges i promemorian att det, även om det inte berör kravet på att budgetförslaget ska vara fullständigt, kan konstateras att riksdagen under huvuddelen av den tid som förslagen i budgetpropositionen behandlades hade tillgång till forsknings- och innovationspropositionen. Som framgår av ett yttrande från finansutskottet hade riksdagen i samband med denna behandling möjlighet att närmare ange hur det aktuella anslaget skulle användas. Vidare framgår av finansutskottets yttrande att en möjlig hantering hade varit att utbildningsutskottet under sin beredning av det berörda utgiftsområdet hade preciserat det aktuella anslagets användning och att kammaren sedan prövat frågan i sin behandling av utbildningsutskottets budgetbetänkande (yttr. 2008/09:FiU4y). Som svar på fråga 5 anges att anmälan och utskottets promemoria inte föranleder några ytterligare kommentarer.

Utfrågning med statsrådet Lars Leijonborg Utskottet har den 1 april 2009 genomfört en utfrågning med statsrådet Lars Leijonborg, åtföljd av bl.a. statssekreteraren Peter Honeth och expeditions- och rättschefen Charlotte Abrahamsson. Lars Leijonborg har bl.a. anfört följande (bilaga B6). Sedan årtionden tillbaka förekommer på forskningsområdet en ordning i Sverige där regeringen en gång per mandatperiod lägger fram en särskild forskningsproposition. Regeringens uppfattning är att fullständighetsprinci- pen har iakttagits. Det är klart att teoretiskt sett skulle fullständighetsprin- cipen kunna tala för att hela forskningspropositionen skulle läggas in i budgetpropositionen, eftersom den har ekonomiska konsekvenser. Men det skulle innebära att budgetpropositionen blev väldigt omfattande. Det har aldrig skett sedan ordningen infördes någon gång på 70-talet. Regeringen gjorde så att den i budgetpropositionen anvisade de ökade medlen och beskrev ändamålen och intentionen att lägga fram ett kvalitetsbaserat för- delningssystem. Oppositionen avstod från att motionera om forskning med anledning av budgetpropositionen utan väntade med det till forskningspropositionen. Det väcktes då motioner med budgetkonsekvenser där det yrkades tillkännagivanden från riksdagen om att vissa anslag borde höjas. De behandlades av utskotten och i sista hand av utbildningsutskottet och kammaren. Hemställandepunkter är något man alltid kan diskutera. Om regeringen redovisar en proposition och har några hemställandepunkter om exempelvis lagändringar, men i övrigt redovisar sin uppfattning om vad man tänker göra, kan riksdagen ha invändningar mot detta och tillkännage att den inte gillar det och att regeringen får göra på något annat sätt.

107 2008/09:KU20

När budgetpropositionen skrevs var regeringen inte helt färdig med utformningen av det nya anslagssystemet, men trots det beskrev regeringen principerna för det. Statssekreteraren Peter Honeth uppgav att principerna inte ska lagfästas eller förordningsfästas; det är principer som regeringen avser att använda vid förslag om fördelning av anslag. Vidare anförde Lars Leijonborg att riksdagen när den tog del av budgetpropositionen hade möjlighet att, om den hade en annan syn på enligt vilka principer medlen skulle fördelas, fatta beslut om det. Under resten av den period som forskningspropositionen avser är det riksdagen som fattar beslut om beloppen till varje lärosäte. Den här gången fattade man beslut om en klumpsumma och godkände i praktiken detta, eftersom riksdagen inte invände mot de principer för fördelningen som regeringen redovisat. Under huvuddelen av den tid riksdagen behandlade budgetpropositionen hade den tillgång till forskningspropositionen. Regeringen övervägde inte att lägga fram en tilläggsbudget om fördel- ningen av forskningsmedel. Expeditions- och rättschefen Charlotte Abrahamsson uppgav att det inte fanns några hemställandepunkter i forskningspropositionen när det gäller den nya fördelningsmodellen.

Utskottets ställningstagande Utskottet anser att det är betydelsefullt att fullständighetsprincipen upprätt- hålls. Det är annars svårt för riksdagen och andra att vid ett tillfälle få en helhetsbild av regeringens förslag angående den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster. Om fullständighetsprincipen inte upprätt- hålls försvårar det också för oppositionen att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik. Det har dock förekommit vid flera tillfällen att regeringen har överläm- nat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har avlämnats. Regeringen har då dessför- innan i budgetpropositionen specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer i budgetpropositionen. I budgetpropositionen för 2009 beräknade regeringen vissa medel för forskning samt innovationsinsatser i anslutning till forskning och uppgav att medlens användning skulle redovisas närmare i den kommande forsknings- och innovationspropositionen. I budgetpropositionen angav regeringen även att finansieringen till universitet och högskolor skulle ske kvalitetsbaserat. Utskottet noterar därför att regeringen i budgetpropositionen har specificerat och uttryckligen beaktat de beloppsmässiga budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer samt angett den övergripande principen för hur medlen ska fördelas. Att regeringen sedan närmare preciserar

108 2008/09:KU20 användningen av medlen i forsknings- och innovationspropositionen ligger i linje med hur förslag hanterats tidigare inom bl.a. områdena forskning och infrastruktur, där förslagen sträcker sig över en längre tidsperiod. Enligt utskottets mening har regeringen följt fullständighetsprincipen. Utskottet noterar vidare att oppositionspartierna genom motionsrätten har haft möjlighet att få till stånd en prövning av regeringens förslag i budgetpropositionen och forsknings- och innovationspropositionen. Utskottet noterar även att riksdagen har ställt sig bakom förslagen om forskningsmedlen i budgetpropositionen och forsknings- och innovationspropositionen. Granskningen föranleder inget uttalande i övrigt av utskottet.

2.8 Regeringens agerande avseende vissa anslag i tilläggsbudget Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.8.1, begärs att utskottet granskar lämpligheten i ett agerande av regeringen avseende vissa anslag inom utgiftsområde 17 i tilläggsbudget 2 för 2008. I anmälan kritiseras att det i propositionen saknas en motivering till för- slaget och att kulturministern inte heller i en interpellationsdebatt med anmälaren velat gå in närmare på motiveringen utan hänvisat till att interpellanten torde känna till bakgrunden. Anmälaren anför att det ligger nära till hands att dra slutsatsen att propositionen i denna del inte kan anses uppfylla kravet i 9 kap. 3 § regeringsformen att riksdagen ska anvisa anslag till angivna ändamål, eftersom ändamålet med förslaget inte är att förstärka bidragen enligt anslagets beteckning utan att ge regeringen möjlighet att disponera medel för ett per- sonalärende som rör andra anslag. Anmälaren ifrågasätter vidare om propositionen kan anses innehålla tillräcklig information för att beredningskravet enligt regeringsformen ska kunna anses uppfyllt.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Kulturdepartementet, bilaga A2.8.2.

Gällande ordning Regeringsformens beredningskrav Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden.

109 2008/09:KU20

RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, författnings- och budgetärenden såväl som förvaltningsärenden. Varken av bestämmelserna i RF eller av förarbetena till grundlagen framgår hur ett remissförfarande bör gå till. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annan föredragande under vanligt konstitutionellt ansvar (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299). Konstitutionsutskottet har i åtskilliga betänkanden uppmärksammat beredningen av regeringsärenden, senast under hösten 2008 (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.).

Regeringsformens bestämmelser om finansmakten Enligt 9 kap. 2 § RF gäller bl.a. att statens medel icke får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt och att användningen av statsmedel för skilda behov bestäms av riksdagen genom budgetregleringen. Av 9 kap. 3 § RF framgår bl.a. att riksdagen företar budgetreglering för det närmaste budgetåret eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod, att riksdagen därvid bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål samt att beslut härom upptas i en statsbudget. Vidare gäller enligt samma bestämmelse att riksdagen kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten ska utgå för annan tid än budgetperioden. I en kommentar till regeringsformen anförs att tekniken för bestäm- mande av utgifterna är att riksdagen anvisar anslag till särskilda ändamål. Ett anslag behöver alltså både ett belopp och ett ändamål; det senare kan kompletteras med uttryckligt fastställda villkor och med motivuttalanden (Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 411). För löpande budgetår kan riksdagen enligt 9 kap. 5 § RF på tilläggsbud- get göra en ny beräkning av statsinkomsterna samt ändra anslag och anvisa nya anslag. I förarbetena till bestämmelsen tydliggör Grundlagbered- ningen att riksdagen bör vara formellt oförhindrad att höja och sänka anslag under löpande budgetår. Departementschefen anförde bl.a. följande (jfr prop. 1973:90 s. 341): Ett system med tilläggsbudgetar uppvisar både nackdelar och fördelar. Det försvårar å ena sidan en samlad överblick över och avvägning mellan de skilda utgiftsändamålen. Å andra sidan kan det vara ett värde- fullt medel att öka den konjunkturpolitiska rörligheten i expansiv riktning på budgetens utgiftssida.

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten I 6 § budgetlagen anges att regeringen tillfälligt får överskrida ett ramanslag genom att ta i anspråk en anslagskredit motsvarande högst 10 % av anvisat anslag. Tillgängliga medel under följande år reduceras med ett belopp motsvarande ianspråktagen anslagskredit. I bestämmelsen anges

110 2008/09:KU20 vidare att regeringen med riksdagens bemyndigande även får besluta att ett ramanslag får överskridas, om detta är nödvändigt för att i en verksamhet täcka särskilda utgifter som inte var kända då anslaget anvisades eller för att ett av riksdagen beslutat ändamål med anslaget ska kunna uppfyllas. I förarbetena till bestämmelsen angav regeringen att med ramanslag kan de flesta behov av ytterligare medel utöver anvisat anslag klaras tillfälligt genom utnyttjande av kreditmöjligheten på berört anslag. Vidare anförde regeringen att det i de flesta fall är naturligt att först överväga möjligheten att utnyttja en anslagskredit innan regeringen begär tilläggsanslag eller, i sista hand, beslutar om överskridande (prop. 1995/96:220 s. 28–29). I finansutskottets yttrande till konstitutionsutskottet vid behandlingen av regeringens proposition med förslag om budgetlagen framhöll finansutskottet att anslagskrediten kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden, men att den i allmänhet är mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. Då kan regeringen i stället begära tilläggsanslag. Finansut- skottet konstaterade vidare i sitt yttrande att de flesta behov av ytterligare medel tillfälligt torde klaras av med kreditmöjligheten (yttr. 1996/97:FiU8y s. 8).

Utredning i ärendet Bakgrund Den 12 september 2008 överlämnade regeringen sin andra tilläggsbudget för budgetåret 2008 till riksdagen. I tilläggsbudget 2 till statsbudgeten för 2008 (prop. 2008/09:2) föreslogs under anslag 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid att anslaget skulle ökas med 1 500 000 kr och att ökningen skulle finansieras genom att anslaget 28:33 Forum för levande historia minskades med samma belopp. Som skäl anfördes i propositionen att anslaget 28:2 borde ökas för att möjliggöra en tillfällig utökning av bidragsgivningen. Samtidigt med propositionen behandlades i riksdagen en motion om avslag på regeringens förslag att minska anslaget till Forum för levande historia. Den 2 oktober 2008 ställde anmälaren en muntlig fråga med anledning av anslaget till Forum för levande historia till kulturministern (jfr. anföran- dena 10–13 i prot. 2008/09:9). Anmälaren frågade vilka skälen var till regeringens förslag att i tilläggsbudgeten minska anslaget till Forum för levande historia med 1 500 000 kronor. I svaret från kulturministern anför- des bl.a. följande: Det är en intern personalfråga och inget jag kan redogöra för här i kammaren. Jag är ledsen för det. Det är en dialog som vi har haft med Forum för levande historia.

111 2008/09:KU20

Den 21 oktober 2008 lämnade kulturministern svar på en interpellation (ip. 2008/09:29) från anmälaren. I interpellationen efterfrågade riksdagsle- damoten Margareta Israelsson om kulturministerns motiv bakom förslaget i tilläggsbudgeten att dra ned anslaget till Forum för levande historia. I svaret anförde kulturministern bl.a. följande (jfr 15 § i prot. 2008/09:16): Jag utgår från att Margareta Israelsson trots allt känner till bakgrunden till omprioriteringen. Jag vidhåller att det inte är lämpligt att man här diskuterar ett enskilt personalärende som dessutom uppkom under den förra regeringens tid. Det var kanske dumt av mig att nämna detta över huvud taget i kammaren. Den 11 november 2008 justerade finansutskottet sitt betänkande om till- läggsbudgeten i vilket utskottet föreslog bifall till propositionen och avslag på samtliga motioner (bet. 2008/09:FiU11). Den 20 november 2008 beslutade riksdagen i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2008/09:48–58).

Tidigare granskning Våren 2004 granskade utskottet näringsministerns handläggning av vissa frågor rörande statens ägande i SJ AB samt hans beredning av flertal propositioner (2003/04:KU20 s. 117–135). Granskningen avsåg bl.a. huruvida fyra propositioner till riksdagen, med förslag i fråga om företag med statligt ägande, har uppfyllt regeringsformens krav på beredning och utgjort ett tillräckligt underlag för riksdagens beslut. I ärendet om överlåtelse av aktier i Svenska Skogsplantor AB fann näringsutskottet att beredningsunderlaget inte var tillräckligt. Ett enigt utskott uttalade att propositionen inte motsvarat de krav som riksdagen normalt bör ställa vad gäller underlagsmaterial från regeringen. Utskottet saknade en redovisning av regeringens analys av olika tänkbara, alternativa lösningar. Enligt näringsutskottets mening borde regeringen ha inhäm- tat remissynpunkter i ärendet. Konstitutionsutskottet ansåg, i enlighet med näringsutskottets bedömning, att regeringen i detta fall inte hade uppfyllt regeringsformens krav på beredning. Hösten 2008 granskade konstitutionsutskottet regeringens fullföljande av regeringsformens beredningskrav för regeringsärenden. I en promemoria upprättad vid Statsrådsberedningen anförde regeringen bl.a. följande med avseende på beredningskravet vad gäller förslag till anslag i statsbudgeten (bet. 2008/09:KU10 s. 191): Utifrån fastställda ramar för verksamheten lämnar myndigheterna i budgetunderlag förslag till finansiering av verksamheten för tre år fram- över. Om myndigheten lämnar förslag som beräknas leda till ökade kostnader eller minskade intäkter ska myndigheten som utgångspunkt redovisa förslag till åtgärder inom den egna verksamheten som leder till motsvarande minskning av kostnaderna. När myndighetens medelbe- hov och förslag till finansiering övervägs sker en rad underhandskontakter mellan handläggare i Regeringskansliet och myndigheten där myndigheten ges tillfälle att komplettera ärendet, belysa konsekvenser, ge synpunkter på förslag samt göra faktakontroll av åtminstone vissa

112 2008/09:KU20

av de texter i budgetpropositionen som berör myndigheten. Som regel sker inte någon dokumentation vid dessa kontakter i större utsträckning än att enskilda handläggare gör exempelvis minnesanteckningar. Utskottet uttalade att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll vidare bl.a. att det för vissa ärendetyper som regel inhämtas yttranden och upplysningar genom ett traditionellt remissförfarande; för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhäm- tande av yttranden och upplysningar. I ärendet anmäldes en reservation (s, v och mp).

Regeringens proposition om tilläggsbudget 2 för budgetåret 2008 I propositionen anges vad gäller anslag 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete att det i budgeten för 2008 finns ett anslag på 207 447 000 kronor. Regeringen föreslår att anslaget ökas med 1 500 000 kronor, samt att ökningen finansieras genom att anslaget 28:33 Forum för levande historia minskas med samma belopp. Som skäl för sitt förslag anger regeringen att anslaget till bidrag till allmän kulturverksamhet m.m. bör ökas för att möj- liggöra en tillfällig utökning av bidragsgivningen.

Riksdagens hantering av propositionen I kulturutskottets yttrande (2008/09:KrU2y) till finansutskottet över propositionen yttrar sig utskottet under de olika anslagsrubrikerna enligt följande: 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete Anslaget är i statsbudgeten för 2008 uppfört med 207,5 miljoner kro- nor, varav 17,1 miljoner kronor står till regeringens disposition. Den föreslagna omfördelningen är enligt vad utskottet har inhämtat från Regeringskansliet avsedd att tillföras den anslagspost som disponeras av regeringen och där användas för att i efterhand reglera vissa personalkostnader gentemot Uppsala universitet. Givet denna förklaring har kulturutskottet inget att erinra mot den föreslagna anslagsökningen. 28:33 Forum för levande historia Anslaget är i statsbudgeten för 2008 uppfört med 43,2 miljoner kronor. Med den föreslagna överföringen på 1,5 miljoner kronor till anslaget 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete begränsas nivån till 41,7 miljoner kronor. Det är, enligt vad som framgår av en prognos i budgetpropositionen, något mer än de utgifter som regeringen uppger att Forum för levande historia kommer att ha under 2008. Myndigheten disponerar dessutom ett mindre anslagssparande sedan tidigare år. Med hänsyn här- till kan kulturutskottet biträda regeringens förslag till anslagsminsk- ning. Utskottet föreslår att finansutskottet avstyrker motion Fi303 (s) i denna del. Kulturutskottet vill dock i sammanhanget tillägga följande. Riksda- gen kommer den 19 november att fatta beslut med anledning av regeringens förslag till tilläggsbudget 2, varpå det dröjer ytterligare

113 2008/09:KU20

någon eller några dagar innan ett formellt regeringsbeslut kan expedieras till i detta fall Forum för levande historia. Då återstår en dryg månad av budgetåret. Det är enligt utskottets mening önskvärt att beslut om anslagsbegränsningar som påverkar en myndighets verksamhet kan effektueras med större framförhållning. Det är också önskvärt att föreslagna förändringar på tilläggsbudget motiveras och förklaras för riksdagen på ett tydligare sätt i propositionen. I finansutskottets betänkande (2008/09:FiU11) gjorde utskottet följande ställningstaganden under respektive anslagsrubrik: 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete Finansutskottet kan konstatera att det finns ett prognostiserat anslagssparande för anslaget 28:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete på 2,3 miljoner kronor. Enligt uppgifter från Regeringskansliet (Kulturdepartementet) är detta anslagssparande inte knutet till den anslagspost som står till regeringens disposition varför det inte kan användas som finansiering. De övriga anslagsposterna på anslaget styrs av flera olika förordningar, vilket gör det svårt att omfördela mellan posterna. I propositionen motiveras anslagsökningen med att den ska möjliggöra en tillfällig utökning av bidragsgivningen. Av kulturutskottets yttrande framgår att med detta avses en reglering i efterhand av vissa personalkostnader gentemot Upp- sala universitet. Finansutskottet anser att den lämnade motiveringen av anslagsökningen är bristfällig i propositionen men har fått en något större klarhet i motivet genom kulturutskottets yttrande. Utskottet kan därmed, i likhet med kulturutskottet, tillstyrka regeringens förslag (punkt 9 i denna del). 28:33 Forum för levande historia Finansutskottet kan, i likhet med kulturutskottet, konstatera att regeringen inte motiverar varför Forum för levande historia ska finansiera en tillfällig ökning av bidragsgivningen till allmän kulturverksamhet. Det finns en interpellation i frågan (ip. 2008/09:29 Minskade anslag till Forum för levande historia 2008) av Margareta Israelsson (s) till kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m) angående motiv bakom för- slaget i tilläggsbudgeten att dra ned anslaget till Forum för levande historia. Kulturministern svarade då att ”regeringen har gjort bedöm- ningen att det är möjligt att genomföra en omprioritering inom kultur- området under innevarande år som innebär en minskning av Forum för levande historias anslag för 2008. Det är en engångsminskning och minskningen påverkar inte Forum för levande historias anslag för 2009, som då uppgår till över 44 miljoner kronor. Regeringen bedömer därmed att det finns goda förutsättningar att fortsatt genomföra en mycket bra verksamhet vid Forum för levande historia.” Det framgår inte heller av interpellationssvaret vad motivet är att minska anslaget till Forum för levande historia annat än att det är en omprioritering inom kulturområdet. Till skillnad från flera andra omprioriteringar som finns i tilläggsbudgetpropositionen förefaller det här inte finnas någon tydlig koppling mellan det anslag som ökas och det som minskas. I flera andra fall finns det en tydlig koppling genom att uppgifter flyttas mellan myndigheter och anslag. Finansutskottet ansluter sig till kulturutskottets syn att det är önsk- värt att beslut om anslagsbegränsningar som påverkar en myndighets verksamhet kan verkställas med större framförhållning. Enligt utskottets mening gäller detta särskilt när anslagsminskningen inte är hänför-

114 2008/09:KU20

lig till att uppgifter flyttas från myndigheten. Vidare ansluter sig utskottet även till kulturutskottets yttrande i det att föreslagna föränd- ringar på tilläggsbudget bör motiveras och förklaras för riksdagen på ett tydligare sätt. Mot denna bakgrund tillstyrker finansutskottet, i likhet med kulturutskottet, regeringens förslag (punkt 9 i denna del) och avstyrker motion Fi303 (s) yrkande 1 i denna del.

Riksrevisionens granskningsrapport om regeringens hantering av tilläggsbudgeten Riksrevisionen har i sin granskningsrapport (RiR 2008:17) granskat regeringens hantering av tilläggsbudgeten under perioden 1996–2008. När riksdagen beslutat om statsbudgeten förfogar regeringen över statens medel på det sätt som riksdagen bestämt. Under budgetåret kan oförutsedda utgifts- behov uppstå som regeringen behöver hantera. Ett sätt är att använda en tilläggsbudget. Eftersom en tilläggsbudget lämnas till riksdagen under löpande verksamhetsår, saknar riksdagen i praktiken möjligheter att över- väga andra alternativ. Det är därför betydelsefullt hur regeringen hanterar och redovisar förslagen på tilläggsbudgeten. I motiven till sin granskning anför Riksrevisionen bl.a. att det faktum att det finns förhållandevis få regleringar och principiella uttalanden om tilläggsbudgeten gör att stramhet och budgetdisciplin i genomförandefasen av budgetprocessen i hög grad bestäms av hur regeringen väljer att använda möjligheten till att lämna förslag på tilläggsbudget. Riksrevisionens granskning visar att enbart vart femte av de nära 600 granskade förslagen enligt Riksrevisionens bedömning uppfyller kriterierna för att tas upp i en tilläggsbudget. Granskningen visar också att förslagen på tilläggsbudget ofta bereds utan helhetsbedömning och att underlagen ofta är bristfälliga. Riksrevisionens styrelse beslutade att lägga rapporten till handlingarna vid styrelsemötet den 29 oktober 2008.

Finansutskottets bedömning av Riksrevisionens granskningsrapport Finansutskottet framhåller i sitt betänkande (2008/09:FiU11) med anledning av regeringens tilläggsbudget 2 för 2008 att iakttagelserna i Riksrevi- sionens aktuella rapport är av intresse vid utskottets behandling av förslag på tilläggsbudget. Enligt finansutskottet bör regeringen förbättra motiveringarna till förslag på tilläggsbudget. Utskottet betonade bl.a. dels att det bör framgå varför medelsbehovet inte kan täckas med redan anvisade medel, dels att anslags- minskningar regelmässigt bör motiveras utförligare. Finansutskottet fram- höll även att det är viktigt att processen kring en tilläggsbudget är lika stram som processen kring budgetpropositionen.

115 2008/09:KU20

Budgetpropositionen för 2009 Enligt regeringens budgetproposition för innevarande år uppgick anslaget 1:2 Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete (f.d. anslag 28:33 med samma namn) för budget- året 20083 till nästan 209 miljoner kronor under det att anslagets utgiftsprognos för samma år uppgick till nästan 205,6 miljoner kronor, vilket motsvarar ett överskott mellan tilldelade anslagsmedel och utgiftsprognos på 3 377 000 kronor för budgetåret 2008 (jfr prop. 2008/09:1 utg.omr. 17 avsnitt 4.6.2).

Promemoria från Regeringskansliet Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskans- liet begärt svar på följande frågor. – Vilken beredning föregick regeringens förslag på de i granskningen berörda anslagsförändringarna på tilläggsbudget? – Inhämtade regeringen synpunkter från Forum för levande historia med anledning av de i granskningen berörda anslagsförändringarna i tilläggs- budgeten? Om ja, när och hur har dessa synpunkter inhämtats? Vilka var dessa synpunkter? Hur har dessa dokumenterats? Om nej, varför inhämtades inga synpunkter från Forum för levande historia? – Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar har den 17 februari 2009 översänts en inom Kulturdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.8.2). I svarspromemorian anges att en tjänsteman i Kulturdepartementet den 2 september 2008 informerade chefen för Forum för levande historia om att en anslagsförändring övervägdes i departementet. Enligt promemorian för- des därefter vid flera tillfällen samtal om detta med chefen för myndigheten samt att denne bedömde att myndigheten kunde hantera en neddragning av anslaget. Av promemorian framgår dels att dessa kontakter var muntliga och att de inte dokumenterades, dels att intern beredning skedde på sedvanligt sätt i Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande Regeringsformens krav på beredning är av väsentlig betydelse vid samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Beredningskravet är dock inte lika i alla fall. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. I regeringsformen föreskrivs inte heller någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske.

3 Inklusive tilläggsbudgeten enligt 2008 års tilläggsbudgetproposition (prop. 2007/08:99, bet. 2007/08:FiU21) och förslag till tilläggsbudget i samband med den i granskningen aktuella propositionen (prop. 2008/09:2).

116 2008/09:KU20

Det sätt på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar. Det sistnämnda gäller exempelvis när regeringen överväger om en myndighets medelsbehov och förslag till finansiering inför beredningen av förslag till anslag i statsbudgeten. Utskottet noterar Riksrevisionens granskning av regeringens hantering av tilläggsbudgeten över perioden 1996–2008 som visar att det generellt finns utrymme för tydligare motivering och redovisning av regeringens för- slag i tilläggsbudgeten. Utskottet noterar därtill att finans- och kulturutskotten dels bedömde att anslagsförändringarna borde ha motiverats och förklarats för riksdagen på ett tydligare sätt, dels, mot bakgrund av uppgifter som inhämtats av kulturutskottet avseende motiven bakom anslagsök- ningen, tillstyrkte regeringens förslag. Konstitutionsutskottet anser sammanfattningsvis att beredningskravet uppfyllts i fråga om det förslag till anslagsförändringar som granskningen avser. Utskottet önskar även stryka under betydelsen av att regeringens för- slag är utförligt motiverade och redovisade. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande från utskottet.

2.9 Regeringens bemyndigande avseende offert till Norge på Jas 39 Gripen-plan Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A2.9.1, begärs att utskottet granskar om beredningen av offerten till Norge på Jas 39 Gripen-plan av E/ F-version står i överensstämmelse med regeringsformens beredningskrav. I anmälan uppges att regeringen den 28 april 2008 överlämnat en offert till Norge på 48 stycken Jas 39 Gripen-plan av E/F-version och att kravet från Norge hela tiden varit att även Sverige ska skaffa denna version av planet. Vidare uppges att regeringen, enligt en tidningsuppgift, vid sitt sam- manträde den 24 april 2008 beslutat att Sverige ska uppgradera 10 befintliga Jas-plan till E/F-version. Enligt anmälaren har riksdagen tidigare i ett beställningsbemyndigande medgivit att regeringen får uppgradera 31 Jas- plan av C/D-version så att antalet uppgår till sammanlagt 100 stycken, men något medgivande att anskaffa ytterligare Jas-plan finns inte, vare sig av C/D- eller E/F-version. Vidare har, enligt anmälan, regeringen genom nämnda regeringsbeslut och överlämnandet av offerten till Norge förbundit sig ett ekonomiskt åta- gande utan att först ha fått riksdagens bemyndigande. Användaren anför

117 2008/09:KU20

att förfarandet strider mot 9 kap. 10 § regeringsformen, enligt vilken regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.9.2.

Gällande ordning Beredningskravet i regeringsformen Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsären- den behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas för sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta beredningskrav gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Utskottet har vid flera tillfällen granskat frågor som gäller beredningen av regeringsärenden. Hösten 2008 genomförde konstitutionsutskottet en brett upplagd granskning av beredningskravet för regeringsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Syftet med granskningen var att på en allmän nivå granska på vilket sätt beredningskravet fullgörs i olika typer av reger- ingsärenden. Vad gäller förslag till bemyndiganden från riksdagen att uppta lån eller ikläda staten ekonomisk förpliktelse framkom i granskningen att sådana ärenden som regel väcks genom framställan från en myndighet (s. 191). Normalt är motivet planeringstekniskt. Vid behov av kompletteringar sker detta genom underhandskontakter med myndigheten. Vad gäller själva besluten att uppta lån eller ikläda staten ekonomisk för- pliktelse fattas de som regel i myndigheternas regleringsbrev och bereds i den ordningen (s. 192). Vad gäller beslut om regleringsbrev inhämtas upplysningar och synpunkter som regel från den myndighet som regleringsbrevet avser (s. 193 f.). Utöver det myndigheten har framfört i sitt budgetunderlag sker detta normalt vid den årliga mål- och resultatdialogen mellan det för myndigheten ansvariga departementet och myndigheten samt genom underhandskontakter med myndigheten. I de fall innehållet i ett regleringsbrev har beröringspunkter med näringslivet eller en intresseor- ganisation gemensambereds normalt ärendet med det departement som hanterar frågor som rör den aktuella branschen eller organisationen. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att de skilda rutiner som beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av reger- ingsärenden fick anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden (s. 64).

118 2008/09:KU20

Finansmakten i regeringsformen Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står statens medel och dess övriga till- gångar till regeringens disposition, dock med undantag för tillgångar avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller tillgångar som i lag har avsatts för särskild förvaltning. För dispositionen gäller ett antal restriktioner. Beträffande statsmedel föreskrivs i 9 kap. 2 § regeringsformen att dessa inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. I 9 kap. 10 § regeringsformen före- skrivs att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse.

Utredning i ärendet Bemyndigandet 2007 avseende uppgradering av Jas-plan Hösten 2006 anförde försvarsutskottet i sitt budgetbetänkande att regeringen måste återkomma till riksdagen när det gäller uppgradering av 31 stycken Jas-plan från A/B-version till C/D-version innan ett eventuellt sådant beslut avses fattas (bet. 2006/07:FöU1 s. 66 f.). Utskottet anförde att ett sådant beslut är av sådan betydelse att det uppenbarligen bör god- kännas av riksdagen även av andra skäl än ekonomiska. Våren 2007 återkom regeringen till riksdagen i 2007 års ekonomiska vårproposition med förslag till bemyndigande att under 2007 besluta om bl.a. beställning av ombyggnad av upp till 31 stycken Jas 39 A/B till Jas 39 C/D och ett demonstratorprogram för eventuell vidareutveckling av Jas 39 Gripen (prop. 2006/07:100 avsnitt 7.2.5). Finansutskottet tillstyrkte regeringens förslag (bet. 2006/07:FiU21 s. 35). Riksdagen följde utskottet (rskr. 2006/07:222).

Regeringsbeslut om uppgradering av Jas-plan Den 6 september 2007 fattade regeringen beslut i enlighet med riksdagens bemyndigande våren 2007 (dnr Fö2007/1193/MIL). Kort därefter redovisade regeringen i budgetpropositionen för 2008 att beslutet om genomförande av en modifiering av 31 Jas 39A/B till Jas 39C/ D fullföljs (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 avsnitt 3.7.3.1).

Offerten till Norge m.m. I budgetpropositionen för 2009 redovisade regeringen att Norge den 11 januari 2008 hade ställt en offertförfrågan till Försvarets materielverk (FMV) avseende 48 stridsflygplan (prop. 2008/09:1 utg.omr. 6 avsnitt 4.6.3). Därefter hade regeringen den 25 april 2008 bemyndigat FMV att lämna erbjudande till och inleda förhandlingar med behörig myndighet i Norge avseende 48 nyproducerade Jas 39 Gripen inklusive utrustning, stöd- system samt samordnad utbildning, underhåll och support. Erbjudandet skulle lämnas med förbehåll för riksdagens godkännande i de delar det

119 2008/09:KU20

kunde behövas. Av erbjudandet skulle vidare framgå att om Norge anskaf- far Gripensystemet kommer även det svenska flygvapnet att använda minst åtta flygplan Jas 39 E/F. Förutsatt att Norge valde att gå vidare och för- handla med Sverige skulle enligt regeringen riksdagens bemyndigande behövas för utveckling och uppgradering av 8–10 Jas 39 Gripen E/F. Såle- des föreslog regeringen i propositionen att den under 2009 skulle få besluta om utveckling och uppgradering av 8–10 Jas 39 Gripen till E/F- version under förutsättning att Norge anskaffade samma vapensystem. Finansutskottet tillstyrkte förslaget (bet. 2008/09:FöU1 s. 28). Utskottet förutsatte att regeringen återkom med förslag om anskaffning av Jas 39 Gripen till E/F-version, om det skulle bli aktuellt i andra fall än vad regeringen nu föreslagit. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2008/09:119–121). Utskottet har kontrollerat uppgifterna i budgetpropositionen om regeringens bemyndigande till FMV mot det aktuella regeringsbeslutet (dnr Fö2008/798/MIL). Bortsett från beslutsdatumet, som inte var den 25 april 2008 utan den 24 april 2008, överensstämmer uppgifterna i budgetpropositionen med uppgifterna i regeringsbeslutet. Således anges i regeringsbeslutet bl.a. att det av erbjudandet ska framgå att det lämnas med förbehåll för riksdagens godkännande i de delar det kan behövas. I november 2008 offentliggjorde Norges försvarsminister att den norska regeringen föredrog det amerikanska stridsflygplanet Joint Strike Fighter (JSF) framför Jas Gripen.

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor i ärendet. Som svar har den 10 mars 2009 översänts en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A2.9.2). Vad gäller beslut som fattats efter 2007 års utgång om uppgradering av Jas-plan uppges i promemorian att något beslut om uppgradering från version A/B till version C/D inte har fattats. Beslut om uppgradering av 8–10 Jas-plan från version C/D till version E/F har fattats av regeringen den 24 april 2008 och av riksdagen i samband med budgetpropositionen för 2009, med förbehåll för att Norge skulle välja samma stridsflygsystem. Några andra beslut om uppgradering har enligt promemorian inte fattats. Vad gäller frågan om beredningen av offerten till Norge uppges i promemorian att regeringsbeslutet den 24 april 2008 fattades efter en framställan av FMV. Inför denna framställan hade FMV haft kontakter med Försvars- makten, Inspektionen för strategiska produkter och Saab AB, vilket uppges vara i enlighet med hur dylika ärenden på Försvarsdepartementets område brukar beredas. Regeringskansliet har härutöver berett Försvarsmakten och Saab AB möjlighet att lämna synpunkter vid skilda möten under mars och april 2008. Vad gäller frågan om iklädande av ekonomisk förpliktelse framgår av promemorian att förbehållet i offerten om riksdagens godkännande avsåg beslutet om uppgradering av 8–10 Jas-plan till E/F-version, om Norge

120 2008/09:KU20 skulle anta FMV:s erbjudande. Erbjudandet innehöll även ett antal förslag till fördjupade samarbetsmöjligheter mellan svenska och norska myndigheter, vilka eventuellt skulle kunna ha krävt riksdagens godkännande innan avtal hade ingåtts.

Utskottets ställningstagande Av granskningen framgår bl.a. att det i regeringens bemyndigande till FMV avseende den aktuella offerten till Norge angavs att erbjudandet skulle lämnas med förbehåll för riksdagens godkännande. Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

2.10 Försäljningen av aktier i Telia Sonera Ärendet En till konstitutionsutskottet inkommen granskningsanmälan avser försälj- ningen av delar av statens innehav i Telia Sonera, bilaga A2.10.1. Konsti- tutionsutskottet bör enligt anmälan granska bl.a. om regeringen uppfyllt budgetlagens krav på affärsmässighet vid försäljningen. Anmälarna pekar på att framtida vinster kan beskattas utomlands om köparen blir utländsk. Anmälarna hänvisar vidare till att 50 kr per aktie erlades som betalning trots att stängningskursen den senaste börsdagen före försäljningen var 54,75 kr.

Utredning i ärendet Affärsmässighet Enligt 29 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska försäljning genomfö- ras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. Affärsmässighet innebär enligt förarbetena (prop. 1995/96:220) att det ska tillses att priset blir så fördelaktigt som möjligt för staten och att försäljningar till under- pris inte äger rum. Vidare ska försäljningsärenden handläggas utan ovidkommande hänsyn.

Granskning våren 2008 av försäljning av vissa statliga bolag Utskottet granskade våren 2008 försäljningen av vissa statliga bolag (bet. 2007/08:KU20 s. 94 f.) med anledning av en rad granskningsanmälningar. Utskottet pekade i detta sammanhang på att utskottet med anledning av anmälningen om granskning av frågan om prissättningen av Teliaaktier avsåg att återkomma till granskning av frågor kring det fortsatta arbetet med försäljningar av statliga bolag. Också uppgifter som då förekommit i massmedierna om uppkomna svårigheter i samband med försäljningen av V&S Vin och Sprit kunde ge anledning till granskning.

121 2008/09:KU20

I ärendet hade utskottet ställt skriftliga frågor som sänts till Regerings- kansliet. I en svarspromemoria framhölls att priset på Teliaaktierna slutligt bestämdes av marknaden den 3 maj 2007. Den 2 maj 2007 aviserade staten att man inlett en försäljning av aktier i Telia Sonera. Den 3 maj 2007 hade ett intresse noterats för att köpa aktier motsvarande ett normalt värde av 18 miljarder kronor till en kurs av 50 kr per aktie. Beslutet att sälja till det priset fattades av statsrådet Mats Odell den 3 maj 2007. Eftersom aktien handlades på en auktoriserad marknadsplats varierade priset, men i varje transaktion var priset alltid resultatet av tillgång och efterfrågan för en viss volym. Regeringskansliet var säljare av en stor volym. Det noterade marknadspriset som anmälarna pekat på var priset för en betydligt mindre volym. För att hitta efterfrågan till en stor volym måste säljaren anpassa sin prisnivå. Det pris som erhölls var det högsta pris som kunde erhållas för en post av den storlek som var till salu den 3 maj 2007.

Riksrevisionens granskning av försäljningen av aktier i Telia Sonera Riksrevisionen publicerade den 16 juni 2008 rapporten Regeringens försälj- ning av åtta procent av aktierna i Telia Sonera (RiR 2008:12). Enligt rapporten följde Riksrevisionen vid genomförandet av granskningen i tillämpliga delar internationell standard för granskning av statliga försäljningar av bolag. Granskningens iakttagelser baserades på aktgransk- ning, annan dokumentation, intervjuer på Närings- och Finansdepartemen- ten, uppgifter från Näringsdepartementets faktagranskning, avstämning med Stockholmsbörsen, Finansinspektionen, intervjuer med svenska och utländska institutionella investerare – såväl de som deltog i transaktionen som de som inte deltog – intervju med den tidigare chefen för Enheten för statligt ägande vid Näringsdepartementet, intervjuer med kommun- och finansmarknadsministerns tidigare rådgivare i försäljningsfrågor samt med en av de banker som deltog i Regeringskansliets upphandling men som inte utsågs som rådgivare i denna transaktion. Riksrevisionen intervjuade även rådgivare och banker i försäljningen, dvs. UBS och Deutsche Bank, samt den juridiska rådgivaren i försäljningen, Linklaters. Experter hade också tillhandahållit en s.k. second opinion om Riksrevisionens metod, iakttagelser och slutsatser. Riksrevisionen hade genom att anlita svensk och internationell expertis sammanställt en s.k. best practice för att bidra till ett lärande inför kommande försäljningar. Denna best practice omfattade följande delar: förbe- redelse av försäljningsprogram samt planering, genomförande och uppfölj- ning av en försäljning av en aktiepost. En best practice var enligt rapporten inte en lika stark bedömningsgrund som ett regelsystem som var känt i förväg. Den uttryckte Riksrevisionens uppfattning om de höga kvali- tetskrav som borde vara uppfyllda vid försäljningen. En best practice hade ett värde som en vägledande norm även om varje försäljningssituation är unik.

122 2008/09:KU20

Riksrevisionen betonade att vid försäljning av statliga bolag var utma- ningarna större än vid försäljning av privata bolag. Kraven på offentlig granskning och redovisning till riksdagen är exempel på tillkommande villkor vid statliga försäljningar. Riksrevisionen framhöll även att privata, och i ännu högre grad statliga, bolagsförsäljningar inträffade relativt sällan, sett ur en ägares perspektiv. Det var därför inte förvånande om en granskning av en genomförd försäljning identifierade områden som kunde behöva för- bättras. Mot bakgrund av detta var det relevant att anlägga ett lärandeper- spektiv för såväl privata som statliga säljare. Riksrevisionen ansåg att genomgången mot den best practice som man sammanställt var en metod som borde användas vid framtida försäljningar av statliga bolag. Försäljningspriset på 50 kr för försäljningen av 8 % av aktierna kunde enligt rapporten sägas vara i linje med eftermarknaden, utifrån regeringens ambitionsnivå. Regeringens mål var enligt Riksrevisionens bedömning att sälja en aktiepost av en viss storlek till marknadspris med marknadsförings- insatser som var av begränsad omfattning och där transaktionen genomför- des under kort tid. Priset var dock inte ett mycket starkt pris, i förhållande till medelpris och medianpris de närmaste månaderna efter transaktionen. Börskursen när boken stängdes i transaktionen den 3 maj 2007 var 51,25 kr. Regeringen hade enligt rapporten information till sitt förfogande under förberedelsen av transaktionen som visade att en rabatt på 8,7 %, som blev utfallet, var en jämförelsevis hög rabatt. Regeringen hade tillgång till exempel på andra jämförbara transaktioner i relevanta dimensioner som resulterade i lägre rabatter. I den rekommendation som projektgruppen läm- nade till kommun- och finansmarknadsministern den 2 april angavs att den troliga rabattnivån var 5 %. Den förväntade rabatten enligt det basscenario som bankerna angav den 1 maj var 7,43 procent, i förhållande till börsens stängningskurs den 30 april. Regeringens redovisning av rabatten efter transaktionen var enligt riksre- visionsrapporten ofullständig. Kommun- och finansmarknadsministern för- klarade under den presskonferens som gavs att rabatten var 2 % i relation till kursen när boken stängde. Det finns dock olika sätt att mäta rabatten. Rabatten i regeringens försäljning blev 8,67 %, enligt det mått som angavs i det underlag som bankerna lämnade till regeringen den 1 maj, dvs. i för- hållande till stängningskursen dagen innan transaktionen inleddes. Reger- ingens redovisning av transaktionen i budgetpropositionen 2008 innehöll ingen redovisning av rabatten och ingen hänvisning till den som en reell indirekt kostnad i transaktionen. Riksrevisionens analys visade att regeringen haft information om att rabatten varit lägre för jämförbara transaktioner. Den transaktion som granskades av Riksrevisionen var en försäljning av en minoritetspost i Telia Sonera. Vid en försäljning av en minoritetspost finns det enligt rapporten möjlighet för en huvudägare att senare genom- föra en strukturaffär i form av försäljning av resterande del av innehavet

123 2008/09:KU20

till ett högre pris än aktiekursen. Regeringen var noggrann med att påpeka i det pressmeddelande som gick ut den 2 maj 2007, när försäljningen inleddes, att ”regeringen behåller sitt huvudägarskap och därmed full handlings- frihet för olika strategiska vägval” samt vidare att ”försäljning av aktier över börsen inte skulle ske de kommande tolv månaderna”. Därigenom sän- des en positiv signal som kunde ha verkat förstärkande för den granskade transaktionen och påverkat försäljningspriset för aktien positivt. Regeringen hade i redovisningen av transaktionen i budgetpropositionen 2008 hänvisat till att tidpunkten för försäljningen valts väl. I budgetpropositionen angavs bl.a. att ”Telia Soneras aktiekurs var den högsta på sex år”, ”aktiekursen låg över aktieanalytikernas konsensusvärdering av bolaget” och ”samtidigt fanns det en hög likviditet på marknaden”. Redovis- ningen omfattade emellertid ingen hänvisning till eventuella åtgärder från regeringen i syfte att uppnå bästa pris. Statens direkta kostnader för försäljningen var låga och uppgick till 13,6 miljoner kronor. Rabatten var hög i förhållande till jämförbara försälj- ningar. Regeringens redovisning av rabatten var enligt Riksrevisionen alltför positiv och underskattade rabattens verkliga storlek. Den best practice som Riksrevisionen sammanställt innehåller ett antal åtgärder som befordrar uppnåendet av ett högre pris. Regeringen följde enligt rapporten inte best practice i följande avseenden: – Regeringen hade inte en egen värdering av bolaget som utgångspunkt vid transaktionens planering, genomförande och uppföljning. Frågor om värderingen av bolaget ingick inte i anbudsförfrågan vid upphandlingen av rådgivare och banker. – Regeringen gav inte incitament till bankerna att sträva efter att transaktionen skulle resultera i en låg rabatt, varken genom upphandlingspro- cessens upplägg (där bankerna inte ombads att värdera olika aktieposter i Telia Sonera) eller genom konstruktionen för ersättningen till bankerna. Kostnaden för de utförande bankernas insatser skulle öka vid en prisgaranti eller om en prestationsbaserad avgiftsstruktur användes. Denna kostnadsökning kunde ha vägts mot att exempelvis ett 50 öre högre hypotetiskt pris skulle ha gett ytterligare omkring 179 miljoner kr i intäkter. – Regeringskansliet avstod från att aktivt följa transaktionen och utförar- nas arbete samt att engagera sig i väsentliga beslut i samband med transaktionens genomförande. Sammanfattningsvis redovisades i Riksrevisionens rapport att regeringen under våren 2007 sålt 8 % av aktierna i Telia Sonera för 18 miljarder kr. Försäljningen var det första steget i regeringens minskning av statens ägande i statliga bolag. Riksrevisionen granskade hur regeringen planerade, genomförde och följde försäljningen samt granskade regeringens redovisning till riksdagen. Granskningen visade bl.a. att regeringen fick ett rimligt pris givet den ambitionsnivå den hade och den korta tid som trans-

124 2008/09:KU20 aktionen genomfördes under. Rabatten, dvs. skillnaden mellan det upp- nådda priset och börskursen, var dock relativt hög. Förutsättningar för en transaktion med lägre rabatt hade kunnat skapas av regeringen om den hade varit mera aktiv i att styra de banker som genomförde transaktionen. Riksrevisionens rekommendation var att regeringen inför kommande för- säljningar borde sammanställa och följa en relevant best practice. Riksrevi- sionen ansåg att regeringen särskilt borde utveckla och säkerställa att det finns beställarkompetens inom Regeringskansliet samt hålla en hög aktivi- tetsnivå gentemot de rådgivare och banker som får i uppdrag att genom- föra transaktionen. Vid framtida försäljningar var det också viktigt att frågor om rabatten beaktades såväl under förberedelserna som under själva genomförandet och uppföljningen av transaktionen.

Redogörelse från Riksrevisionen styrelse Riksrevisionens styrelse har till riksdagen lämnat redogörelsen 2008/09: RRS7 angående regeringens försäljning av åtta procent av aktierna i Telia- Sonera. Styrelsen ansåg att Riksrevisionens iakttagelser vid granskningen var väsentliga och att slutsatserna borde beaktas av riksdagen. Granskningen var viktig, inte minst ur ett lärandeperspektiv inför framtida försäljningar. Granskningen visade att regeringen kunde ha varit tydligare och mer aktiv mot de banker som fick uppdraget att genomföra försäljningen. Reger- ingen borde alltid ha en fastställd målsättning för försäljningen och utveckla beställarkompetensen inom Regeringskansliet. Best practice kunde användas som metod och regeringen borde beakta frågan om rabatten, dvs. skillnaden mellan der uppnådda priset och börskursen.

Näringsutskottets ställningstagande Redogörelsen från Riksrevisionens styrelse behandlades av näringsutskottet i betänkande 2008/09:NU4 Statliga företag. Näringsutskottet föreslog att redogörelsen skulle läggas till handlingarna och framhöll att som styrelsen anfört bör de slutsatser och iakttagelser som Riksrevisionen gjort i den granskningsrapport som ligger till grund för redogörelsen ses ur ett läran- deperspektiv. Näringsutskottet utgick från att regeringen vid framtida för- säljningar beaktar vad som redovisas om åtgärder avseende beredning och genomförande av en försäljning och hur uppföljning och dokumentation sker. Likaså ville näringsutskottet understryka vikten av att redovisning- arna i budgetpropositioner och i regeringens skrivelse om statliga företag är fullödiga. I budgetpropositionen för 2009 fanns redovisningar av de under 2008 genomförda försäljningarna av statens aktier i OMX, Vin & Sprit och Civitas Holding som fyller de krav på sådan redovisning som kan ställas. I en reservation (s, v, mp) framhölls när det gäller redogörelsen från Riksrevisionens styrelse om försäljningen av 8 % av aktierna i Telia Sonera, att man i stort delade den kritik som framförts mot hur regeringen

125 2008/09:KU20

genomförde försäljningen. Riksrevisionens granskning stärkte bara ytterligare bilden av en regering som hellre säljer snabbt än till ett bra pris. Det lovade enligt reservationen inte gott inför de fortsatta utförsäljningar som regeringen bundit sig vid. Riksrevisionens granskning visade att priset var rimligt, men bara utifrån den låga ambitionsnivån med bl.a. begränsade marknadsföringsinsatser och en mycket forcerad utförsäljningsprocess på kort tid. Rabatten, dvs. skillnaden mellan det erhållna priset per aktie och börskursen, blev därmed hög. Priset per aktie var lägre i förhållande till börsens stängningskurs dagen innan transaktionen påbörjades, vilket i och för sig inte är ovanligt vid försäljning av större aktieposter. Rabatten var dock relativt hög i jämförelse med liknande transaktioner som regeringen fått information om innan beslut fattades om att genomföra försäljningen. Reservanterna framhöll att regeringen tidigare under utredningsprocessen rörande försäljningen av de statliga företagen kritiserats kraftigt för sin bristande dokumentation och sitt undermåliga underlag, t.ex. för den fullstän- diga avsaknaden av konsekvensanalyser. Riksrevisionen konstaterade nu att också dokumentationen kring försäljningen av 8 % av aktierna i Telia Sonera brast. Enligt Riksrevisionen visade granskningen att underlaget för den redovisning som regeringen lämnade i budgetpropositionen för 2008 om hur försäljningen genomfördes saknades i väsentliga avseenden. Detta försvårade också Regeringskansliets egen uppföljning och försämrade för- utsättningarna att kunna ta fram ett adekvat underlag för lärande inför eventuella kommande försäljningar. Regeringen borde därför, om utförsälj- ningarna fortsatte, uppmanas att framöver följa grundlagens beredningskrav.

Regeringens reaktion på Riksrevisionens granskning I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 24) redovisades endast att rapporten lämnades till Regeringskansliet den 19 juni 2008 och att regeringen avsåg att återkomma med en bedömning av rapporten vid ett senare tillfälle.

Utskottets ställningstagande Telia Sonera är ett börsnoterat företag. Värdet på aktierna bestäms av marknaden. Från regeringens sida har det framhållits att det pris som erhölls var det högsta pris som kunde erhållas för en post av den storlek som var till salu den 3 maj 2007. Enligt utskottets mening kan budgetlagens krav på affärsmässigheten inte ansetts ha åsidosatts vid den aktuella försäljningen. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande av utskottet.

126 2008/09:KU20

– Utnämningsärenden m.m.

2.11 Utnämningarna av generaldirektör för Svenska kraftnät och av rikspolischef Ärendena Anmälningarna I en anmälan till konstitutionsutskottet har begärts granskning av regeringens utnämning av Mikael Odenberg till generaldirektör för Svenska kraft- nät, bilaga A2.11.1. Konstitutionsutskottet bör enligt anmälan granska hur rekryteringsprocessen de facto gått till, varför de allmänna handlingarna i ärendet är så få och bristfälliga samt hur regeringen säkerställt att det bara är förtjänst och skicklighet som är grund för utnämningen. I en annan anmälan har begärts granskning av justitieminister Beatrice Asks handläggning av ärendet om tillsättning av en ny rikspolischef, bilaga A2.11.2. Den rikspolischef som utnämndes den 13 maj fanns enligt anmälan inte bland de 27 som lämnat in skriftliga ansökningar, och några tjänsteanteckningar om att den utnämnde rikspolischefen anmält sitt intresse finns enligt anmälan inte i ärendet. Justitieministern har enligt anmälan handlat på ett sätt som synes strida mot såväl förvaltningslagen som tryckfrihetsförordningen.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen av utnämningen har bl.a. legat promemorior upprättade i Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Finansdepartemen- tet och Näringsdepartementet, bilaga A2.11.3. Vidare har utfrågningar hållits med näringsminister Maud Olofsson och statsminister Fredrik Rein- feldt när det gäller utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät, bilagorna B4 och B7, samt med justitieminister Beatrice Ask och statsminister Fredrik Reinfeldt när det gäller utnämningen av rikspolischef, bilagorna B3 och B7.

Gällande ordning m.m. Regeringsformen Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid en domstol eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”för-

127 2008/09:KU20

tjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgör- ing. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde därvid arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regerings- form kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72). Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar och förvaltningsmyn- digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 7 kap. 2 § ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Tryckfrihetsförordningen Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen är handling allmän om den för- varas hos myndighet och enligt 6 eller 7 §§ är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 7 § anses handling upprättad hos myndighet när den expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket det hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Uttrycket ”handling som ej expedierats” bör enligt boken Offentlighets- principen av Alf Bohlin (7:e uppl., 2007, s. 71) avse handlingar som normalt inte ska expedieras, t.ex. myndighets utredningar, beslut i interna ärenden och uppteckningar av muntligen (t.ex. per telefon) inhämtade upplysningar.

Lagen om offentlig anställning Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbe- tena till lagen (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Enligt 4 § anställningsför- ordningen (1994:373), som trädde i kraft samtidigt med 1994 års lag om offentlig anställning, ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål.

128 2008/09:KU20

Förvaltningslagen Förvaltningslagen (1986:223) gäller förvaltningsmyndigheternas handlägg- ning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden (1 §). I Gula boken – handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) finns en beskrivning av förvaltningslagens tillämpning i Reger- ingskansliet. Trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvalt- ningslagens mening är det enligt Gula boken viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. Ett par av dessa (objektivitets- och kommunikationsprinciperna) har för övrigt enligt boken en viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om saklighet och opartiskhet och om hur regeringsärenden ska beredas (1 kap. 9 § och 7 kap. 2 §) regeringsformen. Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan anses ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. 17 § förvaltningslagen handlar om myndighetens kommunikationsplikt. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndighe- ten får dock avgöra ärendet utan att så har skett bl.a. om ärendet rör tjänstetillsättning. Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska enligt 20 § för- valtningslagen innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet rör tjänstetillsättning.

Sekretesslagen Beträffande uppgifter i en myndighets personalsociala eller personaladmi- nistrativa verksamhet gäller sekretess med varierande skaderekvisit i olika situationer enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100). När sekretesslagen infördes tog dock lagstiftaren ställning för att det inte bör gälla någon sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i bl.a. anställ- ningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 203). Detta innebär att intressean- mälningar blir offentliga när de inkommer till den anställande myndigheten. Det finns inte något hinder mot att anlita ett rekryteringsföretag för att bistå med ett anställningsförfarande. Handlingar som i ett sådant sammanhang tas emot och förvaras för myndighetens räkning blir dock allmänna handlingar.

129 2008/09:KU20

Utredningsförslag I betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4) föreslogs att det införs sekretessbestämmelser till skydd för identiteten för dem som anmält intresse för tjänster som myndighetschefer. Enligt betän- kandet är många av dem som skulle kunna komma i fråga för en anställ- ning som myndighetschef ovilliga att inkomma med en intresseanmälan eftersom ansökan blir offentlig. Utredningen hade i uppdrag att finna alternativa lösningar till detta problem i syfte att förmå fler att anmäla intresse för dessa anställningar. De alternativ som stod till buds, med undantag för förändring av sekretesslagen, var emellertid inte av sådan art att de skulle avhjälpa det föreliggande problemet. En återgång till tidigare gällande ordning, att inte annonsera lediga anställningar offentligt, bedömdes inte heller som realistisk eller önskvärd. Utredningen föreslog därför att ett nytt fjärde stycke införs i 7 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) med innebörden att sekretess gäller uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Regeringen ska enligt förslaget bemyndigas att förordna om vilka anställningar som inte ska omfattas av sekretess. Vidare föreslås att sekretessen ska gälla i tio år och att meddelarfrihet inte ska råda vid denna typ av sekretess. Förslaget innebär en inskränkning av offentlighetsprincipen. Den enskildes integritet och intresse av att förbli anonym tillsammans med det allmännas intresse att få de mest lämpade personerna att anmäla sitt intresse till de utlysta anställningarna fick dock enligt promemorian i dessa fall anses väga tyngre än offentlighetsprincipen. I promemorian underströks att det som ett led i att kunna se till att rätt person anställs är det viktigt att konkreta och detaljerade kravprofiler upp- rättas för samtliga lediga anställningar, oavsett om dessa sedan utlyses offentligt eller inte. Det är mot kravprofilen, som blir offentlig i samband med att ärendet avslutas, som sökande och andra tänkbara kandidater ska jämföras. Kravprofilen uppfyller därutöver även funktionen av kontrollverk- tyg. Konstitutionsutskottets granskning av regeringens hantering av anställ- ningsärendena underlättas avsevärt genom att en kravprofil upprättas. Med hjälp av kravprofilen blir det möjligt för utskottet att inte bara kontrollera att den som erhållit anställningen uppfyller ställda krav utan även, när ansökningsförfarande genomförs, att det är den mest kvalificerade personen för anställningen och att anställningen grundar sig på förtjänst och skicklighet. Konstitutionsutskottets befogenhet sträcker sig till att, när utskottet finner det aktuellt, kritisera regeringen. Utskottet kan alltså inte ändra eller upphäva regeringens beslut i ett anställningsärende. Utred- ningen föreslog ingen ändring i denna befogenhet.

130 2008/09:KU20

Däremot föreslog utredningen, mot bakgrund av utvecklingen inom Euro- parätten, att ett förbud mot att överklaga regeringens beslut i anställnings- ärenden införs i lagen om offentlig anställning. Detta eftersom det är olämpligt att regeringens beslut i dessa ärenden ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Om det vid ett offentligt ansökningsförfarande inte finns någon bland de sökande som uppfyller den upprättade kravprofilen står det enligt utredningen regeringen fritt att tillsätta anställningen med någon som inte formellt har inkommit med en ansökan inom den utsatta ansökningstiden.

Regeringens utnämningspolitik (prop. 2007/08:1). Regeringen framhöll i budgetpropositionen för 2008 att målsättningen var att utnämningspolitiken skulle präglas av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Från och med regeringens tillträde i oktober 2006 togs regelmäs- sigt kravprofiler fram som låg till grund för varje rekrytering av myndighetschefer. Kravprofilen skulle sedan biläggas akten för respektive anställningsbeslut av myndighetschefer som tillträtt sin anställning under 2007 eller senare. Det innebar att regeringens utnämningspolitik kunde granskas i efterhand på ett helt annat sätt än tidigare av såväl riksdag som allmänhet. Under våren 2007 hade regeringen prövat att genom annonsering attrahera fler personer att söka anställning som myndighetschefer. Regeringens bedömning var att annonsering skulle bli mer regel än undantag då rekryteringsbehov förelåg. Genom annonsering skulle öppen- heten i rekryteringsprocessen öka. Fler människor skulle få möjlighet att visa intresse för en befattning, vilket skulle bredda rekryteringsunderlaget. Regeringens bedömning var att annonseringen behövde kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer. Det kunde t.ex. uppstå situationer där det trots annonseringen inte fanns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Regeringen kunde också snabbt behöva byta ut en myndighetschef av olika skäl, t.ex. till följd av att chefen slutade i förtid eller att regeringen hade förlorat förtroendet för chefen i fråga. För verksamhetens bästa kunde det också i vissa fall bli nödvändigt med ett snabbare tillvägagångssätt än annonsering, exempelvis om regeringen gjorde bedömningen att myndigheten i fråga skulle påverkas negativt av att vara utan ordinarie chef under en längre tid. Om det bland befintliga myndighetschefer skulle finnas någon som motsvarade kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet, kan det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Detta kunde samtidigt vara ett sätt att erbjuda utvecklingsmöjligheter för befintliga myndighetschefer. Skulle regeringen i ett sådant läge kräva att personen i fråga sökte sin nya anställning fanns risk att verksamheten vid båda myndigheterna, såväl vid personens nuvarande som tilltänkta placering, skulle störas.

131 2008/09:KU20

Beredning i Regeringskansliet I en promemoria den 24 oktober 2008 från Statsrådsberedningen med anledning av utskottets granskning hösten 2008 av beredningskravet för reger- ingsärenden (bet. 2008/09:KU10 s. 186 f.) redovisas beredningen av regeringsärenden om bl.a. utnämningar. Bortsett från ärenden om domarut- nämningar och anställningar av länspolismästare och ambassadörer bereds beslut om anställning som chef för annan myndighet som lyder direkt under regeringen enligt följande. Det är inte regel att inhämta upplysningar och yttranden från berörda myndigheter i rekryteringsärenden. När regeringen står inför en rekrytering inleds processen regelmäs- sigt med att upprätta en kravprofil. Ansvaret för detta ankommer på det departement under vilket myndigheten i fråga sorterar. Kravprofi- lens syfte är att slå fast vilka krav som ställs på en kommande chef samt vilka sorters meriter som kan räknas en kandidat tillgodo. Kriteri- erna är såväl av generell karaktär, t.ex. ”dokumenterat goda ledaregenskaper” som mer specifika utifrån verksamhetens behov. Underhands- kontakter förekommer i det sammanhanget. Är myndigheten en s.k. styrelsemyndighet förekommer det att styrelsen bjuds in att lämna för- slag till skrivningar i kravprofilen. Det förekommer även att styrelsen i sin tur bjuder in fackliga företrädare att lämna motsvarande förslag. Om myndigheten är ett s.k. enrådighetsverk förekommer kontakter mellan för rekryteringen ansvarigt departement och de lokala fackliga organisationerna alternativt om det är en myndighet med ett insynsråd, via denna. Efter intresseannonsering som numera är huvudregel, bereds de inkomna handlingarna sedvanligt. – – – I anslutning till att regeringen avser att fatta beslut om anställning av ny myndighetschef m.fl. informeras alltid de centrala fackliga organisationerna i enlighet med reglerna i MBA-R-avtalet.

Tidigare behandling m.m. Allmän granskning Utskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens utövning av utnäm- ningsmakten i samband med den särskilda och den allmänna granskningen. Vad gäller den allmänna granskningen skedde det bl.a. hösten 2005. Utskot- tet begärde då en förteckning från Regeringskansliet över samtliga utnäm- ningar av myndighetschefer som beslutats under januari 2003–september 2005 (bet. 2005/06:KU10 s. 49 f.). Hösten 2003 hade utskottet genomfört en liknande granskning och då begärt in en förteckning över samtliga utnämningar under januari 2001–oktober 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f.). I betänkandet 2005 konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 stort sett var oförändrad. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade inte politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare eller kommunalråd, och bland dem som hade politisk bakgrund var bakgrunden statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regering- arna under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet

132 2008/09:KU20 statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialde- mokraterna. Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk bakgrund inte ska diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst, t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant var inte vilket politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som skulle tillsättas. Reservation avgavs av ledamöter från m, fp, kd, c och mp. Reservan- terna menade bl.a. att det finns en överrepresentation av utnämnda myndighetschefer med bakgrund inom regeringspartiet som är så stor att den kunde väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägts in vid utnämningen. Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare skulle ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning sedan flera årtionden tillbaka i praktiken är partipolitiskt bundna tjänster. Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att dessa hade partipolitisk bakgrund. Riksdagen beslutade i enlighet med reservationen (rskr. 2005/06:139). Hösten 2007 fortsatte utskottet sin regelbundet återkommande granskning av utnämningsmakten (bet. 2007/08:KU10 s. 55 f.). Vad gällde politisk bakgrund kunde utskottet konstatera att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar. Andelen utnämnda myndighetschefer som hade politisk bakgrund hade sedan 2001 legat omkring 20–30 % per år, och den klart dominerande bakgrunden bland dessa hade varit statssekreterare. Bland dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna var andelen med politisk bakgrund oftast lägre. I de fall de hade politisk bakgrund var det som regel som kabinetts- eller statssekreterare. Dessutom hade de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikes- departementet. Sammantaget gav vad som framkommit inte anledning till någon erinran från utskottets sida. Härtill ville utskottet framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med tjänstetillsättning. Den omständighe- ten att en person hade en politisk bakgrund skulle inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpades vid tillsättningen. Förekomst av politisk erfarenhet kunde utgöra en saklig grund att fästa avseende vid, och den fick då värde- ras tillsammans med andra erfarenheter. Vad som i sådana fall var relevant var inte vilket politiskt parti den person som utnämndes hade bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som skulle tillsättas. Vad gäller kön noterade utskottet att flertalet av dem som utnämnts till myndighetschefer vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter alltjämt var män. Andelen kvinnor

133 2008/09:KU20

bland dem som utsågs var som regel 30–40 % per år. Någon tydlig trend kunde inte utläsas ur materialet. Vissa år minskade skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män; andra år ökade den. I tidigare granskningar har utskottet kunnat konstatera att det fanns stora skillnader mellan departementen. Till följd av regeringsskiftet och den nya departementsin- delningen var antalet utnämningar i vissa departement dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden borde tolkas försiktigt på departementsnivå.

Särskild granskning Senast utskottet granskade utnämningsmakten i samband med den sär- skilda granskningen var våren 2007 (bet. 2006/07:KU20 s. 134 f.) Utskot- tet behandlade då en anmälan i vilken bl.a. begärdes granskning av tillsättningen av en ny chef för Kammarkollegiet. I sitt ställningstagande uttalade utskottet följande. Utskottet vill inledningsvis erinra om sin tidigare uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstäm- melse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats. Utskottet vidhåller denna uppfattning. Utskottet har i samband med tidigare granskning kunnat notera att det funnits en beredvillighet att som rutin i Regeringskansliet införa att kravprofiler som tas fram inför utnämningar tillförs akten i ärendet. Det har senare från regeringens sida också aviserats att kravprofiler som upprättas inför en chefsrekrytering ska göras offentliga.

Motionsbehandling Riksdagen behandlade under våren 2004 några motioner om tillsättning av högre statliga tjänster. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till vad som framkommit vid utskottets granskning av det sätt på vilket regeringen utövar sin utnämningspolitik. I en reservation (m, fp, kd, c, mp) begärdes ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen borde utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsätt- ningar. Riksdagen beslutade i enlighet med reservationen (bet. 2003/04: KU11, rskr. 2003/04:173).

Skrivelse om utnämningsmakten Regeringen har i sin propositionsförteckning den 13 januari 2009 aviserat en regeringsskrivelse i juni 2009 om utnämningsmakten.

134 2008/09:KU20

Grundlagsutredningen Det ovan redovisade tillkännagivandet redovisades i direktiven till Grund- lagsutredningen (dir. 2004:96). Grundlagsutredningen gick i sitt betän- kande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) inte närmare in på frågan bortsett från utnämning av domare.

Utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät Bakgrund En kravprofil upprättades den 27 april 2007 för generaldirektör och chef för Affärsverket svenska kraftnät (bilaga A2.11.4). Statsrådet Mikael Odenberg avgick i september 2007 från posten som försvarsminister. Den 7 februari 2008 utsågs han till generaldirektör för Svenska kraftnät. I en interpellationsdebatt den 8 april 2008 framhöll näringsminister Maud Olofsson att det naturligtvis togs fram en kravprofil när det i mars 2007 stod klart att en ny generaldirektör för Affärsverket svenska kraftnät skulle rekryteras. Mot bakgrund av att regeringen eftersträvade rörlighet för sina generaldirektörer och chefer gjordes med utgångspunkt från kravprofilen en inventering av lämpliga kandidater såväl inom generaldirektörs- kretsen som bland andra chefskandidater. Man konstaterade då att det fanns lämpliga kandidater att tillgå. Med hänsyn till detta kom man fram till att annonsering kunde underlåtas i just detta ärende. I två parallella rekryteringsärenden, Statens energimyndighet och Elsäkerhetsverket, beslutade man däremot att annonsera ut befattningarna. Under den relativt långa processen var ett flertal kandidater aktuella. Hösten 2007 kvarstod några lämpliga kandidater. Man beslutade att ta hjälp av en extern konsult för kontakten med några av dem. Konsulten fick sedan i uppdrag att göra en bedömning av och en djupintervju med två kandidater. I konsultens muntliga avrapportering fick departementet veta att en person inte längre var intresserad. Dock gjordes bedömningen att Mikael Odenbergs kvalifikationer totalt sett gjorde honom till en väl lämpad kandidat, kopplat till kravprofilen. När det gäller Mikael Odenberg var naturligtvis det viktigaste underlag som statsministern fick att Mikael Odenbergs kvalifikationer stämde över- ens med kravprofilen. Det var enligt statsrådet fråga om en samhällsviktig verksamhet. Man skulle ha kunskap om ekonomi och samhällsplanering. Man skulle ha dokumenterat goda ledaregenskaper, god kommunikativ för- måga, tidigare erfarenhet av att som chef leda och utveckla organisationer, överblick och organisationsförmåga, erfarenhet av brett samarbete med andra myndigheter och god förmåga att samverka med aktörer av olika karaktär. Man skulle kunna samarbeta såväl inom Norden som inom EU och ha kunskaper i engelska språket. Förståelse av de nordiska språken och förhandlingsvana var en fördel. God social kompetens och utvecklad samarbetsförmåga krävdes också samt att personen skulle ha förmåga att

135 2008/09:KU20

arbeta strategiskt i kompetensförsörjningsfrågor. Alla de delarna fanns i kravprofilen och stämde väl överens med Mikael Odenbergs kunskaper och förmågor. Det var det underlag som statsministern och övriga regeringen hade när Mikael Odenberg tillsattes.

Regeringskansliets akt Regeringskansliets akt i ärendet (dnr 2008/1061/ADM) innehåller en offert och faktura från rekryteringskonsulten, en kravprofil (aktbil. A2.11.4) och ett regeringsbeslut om förordnande av Mikael Odenberg som generaldirek- tör tillsammans med bilaga om anställningsförmåner. Enligt den odaterade offerten från HRBA Sverige var uppdraget att genomföra kandidatbedömningar med följande steg: 1. Definiera en kravprofil. 2. Genomföra en inledande intervju med respektive kandidat. 3. Genomföra en djupbedömning av respektive kandidat. 4. Ge muntlig återkoppling till Näringsdepartementet. 5. Göra en kort skriftlig sammanfattning. Tidsplanen var att processen skulle startas så snart godkännande av uppdraget erhållits. Muntlig återkoppling skulle ske den 23 november om inte annat överenskoms. Betalningsvillkoren var att arvode skulle betalas när muntlig återkoppling hade skett och Näringsdepartementet erhållit skriftlig rapport. Den 20 december 2007 fakturerades ett belopp för kandidatbedöm- ning Svenska kraftnät den 15 november. En promemoria av den 27 april 2007 är rubricerad Kravprofil för gene- raldirektör och chef för Affärsverket svenska kraftnät. Slutligen innehåller akten en kopia av ett regeringsbeslut den 7 februari 2008 varigenom regeringen anställde Mikael Odenberg som generaldirektör och chef för Affärs- verket svenska kraftnät fr.o.m. den 1 mars 2008. I beslutet finns en bilaga om villkoren för bilförmån.

Promemorior från Regeringskansliet Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har inom Statsrådsbered- ningen, Finansdepartementet och Näringsdepartementet upprättats promemorior den 10 februari, den 9 februari respektive den 5 februari (bilaga A2.11.3). Enligt promemorian från Statsrådsberedningen gäller utgångspunkten i Gula boken att det är viktigt att i regeringsärenden följa de principer som förvaltningslagen ger uttryck för också för tjänstetillsättningsärenden. I Finansdepartementets promemoria framhålls att tjänstetillsättningsären- den inte i sak skiljer sig från andra ärendetyper såvitt avser akten. Reger- ingskansliet rekryterar årligen 700–800 medarbetare, och det är, utöver förvaltningslagens bestämmelser, bl.a. hanteringen av detta processflöde som legat till grund för övervägandena om vilka uppgifter som ska tillfö-

136 2008/09:KU20 ras en akt i ett ärende om rekrytering av en myndighetschef. Normalt läggs kravprofilen, annonsen, inkomna intresseanmälningar och en kopia av regeringsbeslutet i akten. Om en rekrytering genomförs utan föregående intresseannonsering finns av naturliga skäl varken annons eller vidhäng- ande intresseanmälningar. Om Regeringskansliet har samarbetat med ett externt rekryteringsstöd sparas upphandlingsunderlaget och i förekom- mande fall annat från rekryteringsstödet överlämnat underlag i ärendet. Utöver dessa handlingar görs från fall till fall en prövning av om det finns annat underlag, t.ex. spontanansökningar, som bör tillföras akten. Ytterst är det departementets expeditionschef som avgör vad som ska tillföras akten. I promemorian från Näringsdepartementet redovisas att en konsult anlitades i oktober 2007 med uppdrag att kontakta två kandidater och undersöka deras intresse för uppdraget. Efter vissa överväganden meddelade Mikael Odenberg konsulten att han var intresserad av uppdraget. Konsulten arbetade då vidare med att göra en kandidatbedömning och avrapporterade uppdraget muntligt i slutet av november. Någon dokumentation av de insatser konsulten gjorde finns inte. Konsulten upphandlades genom direktupphandling, och i upphandlingsakten finns en offert och en faktura.

Utfrågningar Utfrågning med näringsminister Maud Olofsson Utskottet har den 26 mars 2009 hållit en offentlig utfrågning med närings- minister Maud Olofsson bl.a. om utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät (bilaga B4). Näringsministern pekade på att regeringen i budgetpropositionen 2008 framhållit att kravprofilen som legat till grund för rekrytering av myndighetschefer bör biläggas akten efter avslutad rekrytering och att det inför anställning av en ny myndighetschef ska vara mer regel än undantag att befattningen annonseras ut. Regeringens bedömning var att annonseringen behöver kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer. Det kunde enligt budgetpropositionen t.ex. uppstå situationer där det trots annonsering inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Om det bland befintliga myndighetschefer skulle finnas någon som motsvarar kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet kunde det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställ- ningen som chef. Detta kunde samtidigt vara ett sätt att erbjuda utveck- lingsmöjligheter för befintliga myndighetschefer. I budgetpropositionen angavs också att det fr.o.m. regeringens tillträde i oktober 2006 regelmäs- sigt tas fram kravprofiler som ligger till grund för varje rekrytering av myndighetschefer. Kravprofilen ska sedan biläggas akten för respektive anställningsbeslut för myndighetschefer som tillträtt sin anställning under 2007 eller senare. Det innebär att regeringens utnämningspolitik kan granskas i efterhand på ett helt annat sätt än tidigare av såväl riksdag som allmänhet.

137 2008/09:KU20

Näringsministern framhöll att det inom Näringsdepartementets ansvars- område sedan regeringsskiftet anställts 17 generaldirektörer och pågick rekrytering av ytterligare två. Av dessa sammanlagt 19 rekryteringar har annonsering skett i 12 fall. Totalt sett har 60 % av rekryteringen skett genom annonsering. Resultatet av detta är en bättre könsfördelning och mångfald. Processen präglas av tre ord: förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. I mars 2007 slutade den tidigare generaldirektören för Svenska kraftnät sitt uppdrag som chef. En kravprofil fastställdes den 27 april 2007. Efter- som man hoppas och vill att generaldirektörer också ska vara rörliga på arbetsmarknaden och flytta mellan olika uppdrag, gjordes det utifrån kravprofilen en inventering av lämpliga kandidater i Regeringskansliet och också utanför. Man gjorde bedömningen att det fanns kandidater i Reger- ingskansliet och i dess närhet som var aktuella. Två andra generaldirektörs- anställningar annonserades ut. Regeringen hade angett att annonsering ska vara mer regel än undantag i rekrytering, att kravprofilerna ska redovisas tydligt och att det i efterhand ska gå att granska om den utnämnda personen stämmer överens med den kravprofil som har satts upp. Det var statssekreteraren Ola Alterå som höll i rekryteringsprocessen. Han hade mest kontakt med den ansvariga enheten. Han hade också en del kontakt med styrelsen för Svenska kraftnät. Rättschefer, personalchefen och andra deltog också. Olika kandidater var med i processen, men det ledde fram till att det var två huvudkandidater i slutfasen. Under våren var en del av dem som var aktuella inte intresserade, och det var därför Mikael Odenberg kom in i processen lite senare under hösten. Det viktiga var ju att kravprofilen var tydlig. Mikael Odenbergs kompetens stämde överens med kravprofilen som gjordes innan han avgick som försvarsminister. Dessa två kandidater fick en konsult i uppdrag att ta kontakt med. Mikael Odenberg var en av dem. Mikael Odenberg var fortfarande försvars- minister när kravprofilen upprättades. Den hade inte ändrats sedan den 27 april 2007. Regeringen hade aldrig angett att samtliga lediga befattningar som gene- raldirektör skulle annonseras ut. Vad regeringen hade sagt är att det skulle vara mer regel än undantag att befattningar annonserades ut. Det kunde nämligen vara rimligt att erbjuda en myndighetschef eller någon annan chefskandidat inom staten som uppfyllde kraven för befattningen att bli chef för en ny myndighet. En sådan ordning innebar en positiv rörlighet, gav cheferna chansen till utveckling och innebar att deras kompetens togs till vara i en ny myndighet. Processen när det gällde förändringen av utnämningspolitiken hade enligt näringsministern lett till en ökad transparens, en större öppenhet och mycket kompetenta chefer. Statsråd underströk vikten av att även politisk kompetens kunde tillgodoräknas vid tillsättningar, vilket konstitutionsutskottet också bekräftat i tidigare beslut.

138 2008/09:KU20

Kraven på kunnande om samhällsapparaten och myndigheter var en viktig kompetens mot bakgrund av Svenska kraftnäts uppdrag. Det handlade om förhandlingar med Norden och med EU. Det handlade om att förstå myndigheter och om att förstå politiska beslut. I sådana speciella fall var den politiska kompetensen en viktig kompetens, men det fanns också andra delar i kravprofilen som väl stämde in på Mikael Odenberg. Minis- tern kunde konstatera Mikael Odenberg blivit en mycket bra myndighetschef som fungerade mycket väl. Rekryteringskompetens fanns inom Regeringskansliet, men man ville ha en second opinion. Därför fick en konsult ett uppdrag att granska två kandidater eftersom det var bra att någon utomstående fick bedöma om de två kandidater som var huvudkandidater stämde överens med kravprofilen. Det gjorde konsulten på ett förtjänstfullt sätt, och man fick också återkoppling. En av kandidaterna förklarade sig efter första samtalet inte vara intresserad. Då återstod Mikael Odenberg. Frågan var då om ytterligare en kandidat skulle föras fram för att garantera att det fanns två eller om Mikael Odenberg först skulle testas om han stämde överens med den kravprofil som fanns. Eftersom hans kompetenser stämde väl överens med kravprofilen ansågs det vara en tillräcklig återkoppling från den person som anlitades. Man fick en offert från konsulten som innehöll fem olika punkter om kravprofil, inledande intervju, djupbedömning och återkoppling till Närings- departementet, och sedan fanns det en punkt om en kort skriftlig sammanfattning. Vid den muntliga diskussionen med konsulten uteslöts från Regeringskansliets sida den sistnämnda punkten. Uppgifter om någon passar överens med kravprofilen eller inte kunde vara känslig information. När det gäller Svenska kraftnät var det tydligt att det behövdes en person som förstod energifrågorna, som kunde myndighetsvärlden, som hade förhandlingskunnande, som hade erfarenhet av att vara chef och som hade internationell erfarenhet. Det var en ganska komplicerad uppgift att vara chef för Svenska kraftnät. Det var mer komplicerat än tidigare, bl.a. eftersom man höll på att bygga ihop det nordiska nätet med det europeiska nätet. Det fanns enligt näringsministern en rätt omfattande dokumentation i regeringsärendena, särskilt när det gällde enskilda personer i enskilda ären- den. I detta ärende gjordes bedömningen att det inte behövdes några tjänsteanteckningar. Men det berodde på frågeställningen och bedömdes från fall till fall. Det var en stark tradition i Regeringskansliet att göra tjäns- teanteckningar. I detta fall fanns inte så mycket mer att dokumentera. Det fanns dokumentation om kravprofilen, offerten från konsultfirman och fakturan som konsulten har skickat. När det var en intern process blev det annorlunda än när det var fråga om annonsering.

139 2008/09:KU20

flera dimensioner och alla utnämningar skulle inte komma att utannonseras. Annonsering kunde behöva kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer. I budgetpropositionen för 2008 slogs fast att om det bland de befintliga myndighetscheferna skulle finnas någon som motsvarade kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet kunde det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Rätt man eller kvinna för uppdraget var det viktiga. Detta upp- nåddes bäst med en kombination av öppenhet och professionalism. När det gäller generaldirektören för Svenska kraftnät fanns under hösten två huvudkandidater. Dessa två kontaktades av en konsult. Den ene av kandidaterna föll bort under processen, och man gjorde en bedömning utifrån kravprofilen att den kvarvarande kandidaten hade kvalifikationer som gjorde honom väl lämpad för tjänsten. Visserligen var annonsering numera snarare regel än undantag men inte något som tillämpades eller skulle komma att tilläm- pas vid alla utnämningar. Det gällde också att stödja den decentralisering som låg i att departementen själva ansvarade för avvägningen av när det var lämpligt att annonsera. Statsministern ville understryka att hans uttalande om att utnämningen skett i konkurrens gjordes när han fått beskedet att det fanns två kandidater kvar. För regeringen angavs senare att en extern konsult gjort en genomgång och granskning av den berörda personen, och näringsminis- terns förordande lades då som grund för regeringens beslut. Mikael Odenberg hade bakgrund i Moderaterna, men det var inte vid någon tillsättning diskvalificerande med en partipolitisk bakgrund. För statsministern var det viktigare att säkerställa att det fanns en second opinion, alltså en rekryteringskonsult, som bedömde lämpligheten i förhållande till kravprofilen.

Utnämningen av rikspolischef Bakgrund Pressmeddelande I ett pressmeddelande den 7 december 2007 angav justitieminister Beatrice Ask att hon och rikspolischefen Stefan Strömberg var överens om att arbetet med att utveckla svensk polis gick in i en ny fas. Man hade också enligt justitieministern enats om att det bästa för verksamheten var att det arbetet leds av en ny rikspolischef. Som ett led i rekryteringsprocessen av en ny rikspolischef och chef för Rikspolisstyrelsen bereddes intresserade möjlighet att senast den 11 februari 2008 anmäla intresse för den lediga befattningen. I annonsen angavs följande: Vi söker dig som har dokumenterad och gedigen erfarenhet av ledarskap på hög nivå. Du bör ha erfarenhet från statlig förvaltning. Goda kunskaper om polisverksamhet i allmänhet och om polismyndigheter- nas skiftande förutsättningar och villkor är en fördel. För att polisen

140 2008/09:KU20

framgångsrikt ska kunna lösa sina uppgifter krävs ett omfattande samarbete med andra länder. Goda kunskaper i främmande språk är därför också ett krav. Regeringen ställer höga krav på chefer i statlig verksamhet att utöva ett modernt ledarskap. Kraven på Polisen är högt ställda och den som leder svensk polis måste vara resultatinriktad, kunna ställa tydliga krav och våga fatta beslut. Du ska därtill vara entusiasmerande, ha mycket god motivationsförmåga och vara drivande i ditt ledarskap. Med tanke på att polisorganisationen är en av de största statliga verksamheterna i Sverige, måste du ha mycket god förmåga att samarbeta och leda genom andra och delegera ansvar. Din kommunikativa förmåga måste därför vara väl utvecklad.

Interpellationssvar Justitieminister Beatrice Ask framhöll i en interpellationsdebatt den 14 april 2008 att regeringens syn på utnämningsmakten var att den skulle präg- las av förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. Sedan regeringens tillträde i oktober 2006 togs därför enligt justitieministern numera regelmässigt fram kravprofiler som låg till grund för varje rekrytering av myndighetschefer. Kravprofilen lades i akten för respektive anställningsbeslut efter det att regeringen fattat beslut i ärendet och var därefter tillgänglig för den som är intresserad. Justitieministern hänvisade till att regeringen i budgetpropositionen 2008 uttalat att annonsering vid rekrytering av myndighetschefer skulle bli mer regel än undantag. Huvudregeln kom till efter en försöksverksamhet där regeringen prövade annonsering som rekryterings- verktyg i fyra anställningsärenden. Ytterligare annonseringar av myndighetschefer hade därefter skett. Ibland måste dock regeringen också på andra vägar identifiera potentiella kandidater. Det kunde t.ex. uppstå situationer där det trots annonsering inte fanns någon sökande med de kvalifikationer som krävdes. Regeringen valde således själv hur man ville genomföra en rekryteringsprocess i syfte att finna en lämplig person för ett myndighetschefsjobb. Ibland gjordes också bedömningen att en viss rekryteringsprocess skulle genomföras helt eller delvis med stöd av en extern konsult. Justitieministern framhöll att en kravprofil hade upprättats för anställningen som rikspolischef. Anställningen hade därefter utannonse- rats. Ett antal personer hade lämnat in intresseanmälningar. Annonsen och intresseanmälningarna var allmänna och offentliga handlingar, och kravprofilen skulle läggas i akten när anställningsbeslutet var klart. Justitiedeparte- mentet hade skrivit avtal med ett konsultföretag som skulle fungera som ett metodstöd i det fortsatta rekryteringsarbetet. Dessa handlingar låg också i akten. De var enligt statsrådet allmänna och kunde begäras ut. De 27 intresseanmälningar som hade kommit in på annonsen fanns med i akten, liksom det avtal som tecknats med det rekryteringsföretag som skulle fungera som metodstöd. Under interpellationsdebatten vände sig justitieministern emot tanken att de som skickar in intresseanmälningar skulle göra det för att driva med regeringen. Det kunde vara så att det fanns människor som inte hade de

141 2008/09:KU20

kvalifikationer som krävdes för ett uppdrag, men hon ville ändå se varje typ av intresseanmälan som något seriöst. Man skulle inte känna att man kanske inte dög när staten utannonserade ett uppdrag, utan man var väl- kommen att höra av sig. Sedan gjordes en bedömning utifrån de kvalifikationer som fanns formulerade i en kravprofil. Hon framhöll vidare att om allt som diskuterades mellan tjänstemän och människor utanför departementet och mellan henne och andra skulle antecknas, skulle det naturligtvis finnas väldigt mycket anteckningar. Statsrådet pekade på att Regeringskansliet tillämpade förvaltningslagen men inte lydde inte under den. Förvaltningslagens anda användes, och det kunde vara viktigt nog. Enligt förvaltningslagen skulle en tjänsteanteck- ning göras när den tillförde ett ärende något av substans. De personer som lämnade in intresseanmälningar tillförde uppenbarligen substans till detta ärende när de skriftligen hörde av sig efter annonseringen. Men personer i kretsen av dem som man arbetat med hela tiden, eller som så att säga fanns i närheten och som möjligen hade varit aktuella tidigare i olika avseenden, var inte nödvändigtvis i det stadiet i en beredning att det behöver föras någon tjänsteanteckning. I Justitiedepartementet var man ganska noggrann med tjänsteanteckningar av det enkla skälet att man ju hade att granska också andra myndigheter och deras hantering. Hon delade inte uppfattningen att varje samtal skulle vara något slags förment sätt att dölja hur man försöker rekrytera en rikspolischef. Samta- len är i stället något ganska naturligt. Något direkt rekryteringsinitiativ eller en rak fråga hade hon inte ägnat sig åt. Statsrådet framhöll att vad man hoppades kunna få med hjälp av konsulten var den professionella kunskap vid rekryteringsförfarande som finns utanför departementens väggar men också en utomstående faktor. Sverige var ett litet land. Departementen bestod av människor som kanske hade arbetat där ganska länge. Ofta kände man t.ex. andra ute i myndigheter. Genom att ta in någon utifrån som var professionell när det gällde rekryter- ingsförfarande fick man in en tredje part i hanteringen. Det kunde enligt statsrådet ge nya impulser till hur man skulle arbeta med rekryteringen och också synpunkter på förfarandet.

Utnämningen Den 13 maj 2008 utsågs tillförordnade rikspolischefen Bengt Svenson till rikspolischef. I ett pressmeddelande från Regeringskansliet angavs följande. Bengt Svenson är sedan 1 januari 2008 t.f. rikspolischef. Dessförinnan var han chef för polisavdelningen vid Rikspolisstyrelsen sedan 2006. Bengt Svenson är en erfaren chef med lång och gedigen bakgrund inom polisen. Han är på många sätt ett föredöme som chef och ledare, säger justitieminister Beatrice Ask. – – –

142 2008/09:KU20

Det är ett stort förtroende att få leda Sveriges poliser och jag är överty- gad om att Bengt Svenson har de bästa förutsättningarna att fortsätta att utveckla polisen med ett medborgarnära fokus, avslutar justitieminister Beatrice Ask. Bengt Svenson tillträder omedelbart. Bengt Svenson avlade juris kandidat examen 1979 och tingsmeritera- des vid Norrköpings tingsrätt 1979–1982. Han genomgick därefter polischefsutbildning 1982–83. Bengt Svenson har innehaft en rad chefsbefattningar inom polisen. Han var polismästare och stabschef vid Polismyndigheten i Östergötlands län 1996–1997 och biträdande byråchef vid Rikspolisstyrelsen 1997– 1998. Åren 1998–2001 var han polismästare och chef för länsoperativa avdelningen och därefter chef för ordningsavdelningen vid Polismyndig- heten i Östergötlands län. Bengt Svenson var länspolismästare vid Polismyndigheten i Örebro län 2001–2006.

Regeringskansliets akt i ärendet I Regeringskansliets akt i ärendet (dnr Ju2008/125/PO) finns en pm av den 8 januari 2008 med kravprofil inför anställning av ny rikspolischef (bilaga A2.11.5), en annons från den 24 januari (ansökan skulle vara inne den 11 februari 2008), tjänsteansökningar från 27 personer, skrivelser till samtliga om att ansökningarna kommit in och registrerats, offerter respektive information från två rekryteringsföretag samt en tjänsteanteckning från den 3 april 2008 om muntlig offert från det ena företaget. Vidare finns en anmälan till upphandlingssektionen om planerad upphandling och e-brev från upphandlingssektionen om att upphandlingen kunde göras som direktupphandling och en tjänsteanteckning om sekretess för prisuppgifter i en offert. Dessutom finns ett avtal instämplat den 10 april 2008 om rekryteringsuppdrag, där det anges att leverantören skulle bistå Regeringskansliet med delar av ett rekryteringsuppdrag avseende rekrytering av rikspolischef. Med detta avsågs enligt avtalet bl.a. att tillsammans med företrädare för Justitiedepartementet förbereda och genomföra intervjuer med personer som kunde komma i fråga som rikspolischef. Det finns också en tjänsteanteckning från expeditionschefen Nils Öberg om att han fått i uppdrag att efterhöra länspolismästaren Carin Götblads och t.f. rikspolischefen Bengt Svensons intresse för tjänsten som rikspolischef och erbjuda var och en av dem ett samtal om bl.a. förutsättningarna för detta uppdrag. I akten finns dessutom ett yttrande av den 12 maj 2008 från Polisförbundet om utnämning och tillsättning av ny rikspolischef. För- bundet ställde sig positivt till förslaget att utnämna Bengt Svenson. Samma dag fick samtliga personer som kommit in med en skriftliga ansökning besked om att regeringen skulle komma att besluta att anställ- ningen tillsattes med annan kandidat. Slutligen finns i akten ett regeringsbeslut från den 13 maj 2008 om anställning av Bengt Svenson som rikspolischef fr.o.m. den 13 maj 2008 inklusive en bilaga om bilförmån.

143 2008/09:KU20

Promemorior från Regeringskansliet Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har bl.a. inom Statsrådsbe- redningen, Justitiedepartementet och Finansdepartementet upprättats promemorior den 10 februari, den 11 februari respektive den 9 februari (bilagorna A2.11.3). I promemorian från Justitiedepartementet redovisas följande. Efter det att en kravprofil tagits fram annonserades för första gången i dagspressen efter en ny rikspolischef i syfte att bredda rekryteringsbasen. Annonsen resulterade i att 27 personer anmälde sitt intresse för anställ- ningen. Tanken var inte att ansökningsförfarandet skulle ersätta det beredningsarbete som departementet alltid bedrev i samband med kallelsetjänster. Departementets tjänstemän arbetade därför under våren 2008 också med att identifiera andra tänkbara kandidater. Resultatet blev ett antal namn på personer som bedömdes lämpliga och villiga att åta sig uppdraget. Dessa var sedan länge väl kända i departementet, och intresseanmälningar bedöm- des i deras fall inte vara aktuellt. Expeditionschefen i Justitiedepartementet fick därefter i uppdrag att på justitieministerns uppdrag kontakta två personer för att erbjuda var och en av dem ett samtal om deras intresse av och förutsättningarna för uppdraget. Bengt Svenson, som var en av de aktuella personerna, uttalade sitt intresse för såväl anställningen som det erbjudna samtalet. Någon anteckning om detta bedömdes inte behöva föras till akten.

Utfrågningar Utfrågning med justitieminister Beatrice Ask Utskottet har den 25 mars 2009 hållit en offentlig utfrågning med justitieminister Beatrice Ask (bilaga B3). Justitieministern inledde med att i korthet informera om hur regeringen arbetade med tillsättningsärenden och om hur utnämningen av en ny rikspolischef gick till. När alliansen 2006 gick till val var reformeringen av utnämningspolitiken en tydlig målsättning. Den tidigare regeringen utsåg nya myndighetschefer genom ett slutet förfarande. Någon möjlighet till insyn fanns inte vare sig under själva rekryteringsförfarandet eller i efterhand. Vid regeringens tillträde i oktober 2006 påbörjades därför omedelbart ett arbete i syfte att genomföra förändringar i rekryteringsprocessen avseende statliga myndighetschefer. Enligt regeringens uppfattning skulle regeringsformens krav på saklighet, såsom förtjänst och skicklighet, självfallet gälla. Det betydde att den person som utsågs till en post också skulle vara den som bedömdes ha bäst förutsättningar att genomföra regeringens politik. Målsättningen var också att utnämningarna skulle präglas av öppenhet, förutsägbarhet och spårbarhet.

144 2008/09:KU20

Det skulle regelmässigt tas fram kravprofiler som grund för varje rekrytering. Den kravprofilen skulle läggas i akten för respektive anställningsbe- slut. Det innebar att en utnämning kunde granskas i efterhand på ett helt annat sätt än tidigare av såväl riksdag som allmänhet. När en kravprofil upprättades beaktades vad uppgiften tidigare inneburit och om regeringen avsåg att i någon mening ändra inriktningen på ledarskapet i den aktuella myndigheten. En statlig myndighetschef skulle ha en rad kvaliteter som innebar att han eller hon kunde uppfylla de verksamhetskrav som statsmakterna ställde. Det var därtill viktigt att såväl allmänhet som regeringen kände förtroende för dem. Därför pågick ett arbete med att ta fram en chefspolicy som ytterligare skulle tydliggöra vilka krav som skulle ställas på ledarskapet i staten. Utöver de generella kraven tillkom också specifika krav kopplade till respektive myndighets verksamhet. Dessa krav kunde naturligtvis variera kraftigt mellan olika myndigheter och fick bedömas från fall till fall. Det gjorde att väl genomarbetade kravprofiler borde vara ett än mer viktigt verktyg i regeringens strävan att finna lämpliga kandidater. Vid tillsättandet av rikspolischef användes ett externt metodstöd. Inom departementet fanns en lång erfarenhet av personalrekrytering och också kompetens på området. Det fanns ändå skäl att ha ett externt stöd för att få professionell rådgivning vid samtalen och hitta sätt att föra samtalen på som kanske inte tidigare hade övervägts. Däremot var inte vederbörande med i beslutsprocessen. Justitieministern framhöll att det förhållandet att regeringen i vissa till- sättningsärenden annonserade i dagspress inte ersatte det sedvanliga sättet att arbeta med de s.k. kallelsetjänsterna. Ytterst var det alltid regeringen som ansvarade för att statliga myndigheter leddes av för uppgiften kompetenta personer. Med det följde att varje departement utifrån gällande kravprofil måste identifiera lämpliga kandidater till de myndigheter som lydde under dem. Annonsering kunde i det arbetet vara ett värdefullt hjälpmedel, varken mer eller mindre. Rekryteringen av rikspolischef blev aktuell efter att den dåvarande rikspolischefen Stefan Strömberg i december 2007 lämnade sin tjänst. Reger- ingen beslutade då att utse Bengt Svenson att vara tillförordnad rikspolischef från den 1 januari 2008 till dess att en ordinarie rikspolischef anställdes. Anställningen som rikspolischef var en kallelsetjänst. Det innebar bl.a. att regeringen kunde besluta om anställningen utan föregående annonsering. För att bredda rekryteringsbasen annonserades för första gången i dagspressen efter en ny rikspolischef. Departementet hade dessför- innan på sedvanligt sätt tagit fram en kravprofil. Annonseringen resulterade i att ett antal personer, 27 personer, anmälde sitt intresse för anställningen. Men bland de sökande fanns inte någon som bedömdes ha de kvalifikationer som krävdes för anställningen. Annonseringen syftade framför allt till att bredda rekryteringsbasen genom att ge personer som annars inte skulle ha kommit i fråga en möjlig- het att ge sig till känna. Tanken var aldrig att annonseringen skulle ersätta

145 2008/09:KU20

det beredningsarbete som departementet alltid bedrev i samband med kal- lelsetjänster. Departementets tjänstemän arbetade därför också under våren 2008 med att utifrån kravprofilen identifiera tänkbara kandidater. Det fanns flera kandidater som bedömdes lämpliga för uppdraget som rikspolischef. Samtliga hade redan höga befattningar inom rättsväsendet och var för henne väl kända namn. Några av dem hade därtill hört av sig med frågor kring kravprofilen, tidsplanen för tillsättningen eller vad som i övrigt krävdes för att komma i fråga för tjänsten. Ingen av dem gjorde dock en intresseanmälan. Mot bakgrund av diskussionerna stannade justitieministern för att det fanns två personer som skulle kontaktas för samtal. Det noterades också i akten. I april 2008 gav hon expeditionschefen i Justitiedepartementet i uppdrag att kontakta Bengt Svenson och Carin Götblad, vilket antecknades i akten. Hon ville dels veta om de var intresserade av uppdraget, dels erbjuda var och en av dem ett samtal i ordnade former om hennes och regeringens förväntningar på en ny rikspolischef. Dessutom var hon ange- lägen om att klargöra att ett sådant samtal för första gången skulle genom- föras med stöd av en erfaren rekryteringskonsult. Det var också viktigt att understryka att konsulten i fråga enbart fungerade som ett metodstöd i rekryteringsarbetet och naturligtvis inte deltog i själva beslutet. Slutligen ville hon också informera dem om att det skulle bli känt att de hade tillfrå- gats. Både Carin Götblad och Bengt Svenson uttalade i samband med detta sitt intresse för uppdraget och för samtalet i fråga. Rekryteringspro- cessen resulterade så småningom i att Bengt Svenson bedömdes ha bäst förutsättningar att lyckas med uppdraget som rikspolischef och med att ta över chefskapet för svensk polis. Regeringen utsåg honom till ny rikspolischef den 13 maj 2008. Justitieministern underströk att det inte var fråga om två parallella rekryteringsprocesser utan en helhet. Regeringens avsikt med att förnya utnäm- ningspolitiken var att bredda underlaget. Hon tog väldigt seriöst på utannonseringen i förhoppningen att den öppnade en möjlighet för andra än dem som annars skulle komma i fråga. Men det gav inte det resultat man hade hoppats på. Det vore enligt ministern mycket märkligt om inte ett ansvarigt departement i samband med att man skulle rekrytera en ny chef för en verksamhet inte funderade över vilka personer i den krets av personer som man ofta arbetade tillsammans med som kunde vara lämpliga. Spårbarheten var enligt ministern mycket viktig. Genom förtydligandet om att det alltid skulle göras en kravprofil gavs bättre möjligheter att se hur förfarandet har gått till än man tidigare hade. Öppenheten hade definitivt ökat eftersom man genom annonsering och annat också publicerade och synliggjorde offentligt vad det var man efterfrågade och vilka krav man satte upp för en speciell anställning. De handlingar som fanns i akten återspeglade hur rekryteringsprocessen hade gått till.

146 2008/09:KU20

Justitieministern framhöll att Statsrådsberedningen och departementen följde intentionerna i förvaltningslagen. Det var viktigt att expeditionschefen Nils Öberg gjorde en anteckning om uppdraget att ta kontakt med två personer eftersom det tillförde processen något av intresse. Däremot innebar inte reglerna att man utförligt måste beskriva allt som sades. Reglerna som gällde för tjänsteanteckningar hade följts. Det var sådant som tillförde ärendet något som skulle antecknas. I övrigt fanns det andra handlingar i akten som gjorde att det fanns en spårbarhet. Syftet var att bara anteckna aktivt agerande eller någon händelse som tillförde något, och det gjorde det naturligtvis när hon bad expeditionschefen att ta kontakt med två personer. Man följde gällande regler och gjorde anteckningar om det som tillförde ärendet något av mervärde. Den stora svårigheten var enligt statsrådet att inte börja öppna processen innan det fanns regler som innebar att det togs hänsyn till personer som ville visa intresse för en viss tjänst. Det kunde naturligtvis alltid före- komma uppgifter som var integritetskänsliga. Men det var också av hän- syn till statliga myndigheter som man inte ville att en chef för en viktig verksamhet offentligt skulle behöva visa ett intresse för något helt annat. Det kunde få konsekvenser för det arbete som han eller hon redan hade. Man måste arbeta med öppenheten men också med respekt och hänsynsta- gande till de personer och verksamheter som var inblandade och försöka balansera detta. Men arbetet med att öka öppenheten och spårbarheten var centralt och fortgick. Justitieministern underströk att i all typ av rekrytering gällde att man rent allmänt inte kunde redovisa alla uppgifter om allt. Så skulle det aldrig komma att bli. Justitieministern pekade också på sekretessfrågan. Om det var så att man inte lyckades få människor att söka tjänster därför att det fanns regler som gjorde att för dem känsliga uppgifter omedelbart skulle komma till allmän kännedom måste man ställa sig frågan om det för att bredda rekryteringen, förfarandet och öppenheten kunde behövas vissa typer av sekretessregler. Den förfrågan som en utredare gjort till människor i statlig verksamhet gav vid handen att gällande regelverk utgjorde ett hinder för många att anmäla att de skulle vara intresserade av någon helt annan tjänst än den de hade. Inom regeringen var man fullt medveten om att kravet på offentlighet var en begränsande faktor i detta sammanhang. Att alla intresseanmäl- ningar blev offentliga var naturligtvis en komplikation. Justitieministern var övertygad om att det innebar att personer som annars hade anmält sitt intresse nu inte gjorde det. Regeringen hade därför tillsatt en utredning för att se över den frågan. Utredningen hade också föreslagit en ny sekretessregel, och betänkandet var ute på remiss. Om man som regering ansåg att fler skulle vara beredda att utvecklas, att pröva ett nytt arbete och anmäla sitt intresse för att kunna prövas för en ny tjänst måste också diskuteras om reglerna var de optimala för detta. Det kunde enligt ministern självfallet aldrig vara fråga om att sekretessbe-

147 2008/09:KU20

lägga mer än nödvändigt. Det handlade om respekt för den personliga integriteten och hänsynstaganden till verksamheten. Frågan skulle diskuteras i rätt ordning när remissynpunkterna kommit in. Om man ville öka öppenheten och bredden måste man också vara beredd att diskutera regelverket kring detta.

Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt Utskottet har den 2 april 2009 hållit en offentlig utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B7). Statsministern framhöll att tillsättandet av rikspolischefen var ett särskilt intressant exempel på ett förfarande som förr varit slutet och där det i princip meddelats vem som skulle bli rikspolischef. För honom var det viktigt att markera att det skulle finnas en ökad öppenhet i form av annonsering men också att man samtidigt med annonseringen gjorde en inventering av tänkbara kandidater. När regeringen markerade en vilja till ökad öppenhet och professionalism i hanteringen av utnämningsmakten var det fråga om en gradvis förändring. Några steg hade tagits, och under den processen kom man till en punkt där man bl.a. övervägde möjliga förändringar när det gällde sekretesslagen. Det gradvisa uppöppnandet via annonsering sände signaler om att en förändring inträffat. Känslan kunde ha väckts att man fick visa intresse för denna typ av tjänster. Om makten låg hos få eller en enstaka person blev man mycket beroende av vilka personer just den enskilda människan hade träffat eller vilka uppfattningar han eller hon hade. Genom professionalisering och mer genomlysning blev det möjligt för fler att ha synpunkter och för fler att komma i fråga. När det gällde tjänsten som rikspolischef innebar den ökade öppenheten att tjänsten utannonserades, att justitieministern begärde en second opinion av en rekryteringskonsult och att hon ville gå vidare med två slutkandidater. När det gällde dokumentationen framhöll statsministern att man följde förvaltningslagens principer och hade gått från ett läge utan spårbarhet och nästan ingen dokumentation till att det nu fanns kravprofiler som var möj- liga att granska i efterhand.

Utskottets ställningstagande Utskottet vill inledningsvis erinra om sin tidigare upprepade uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överens- stämmelse med rådande bestämmelser, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats. Utskottet vidhåller denna uppfattning.

148 2008/09:KU20

Regeringen har målsättningen att utnämningspolitiken ska präglas av för- utsägbarhet, spårbarhet och öppenhet. De kravprofiler som numera regel- mässigt läggs till akterna för anställningsbeslut bidrar till att detta uppnås, liksom det förhållandet att utannonseringar av anställningar som myndighetschefer numera förekommer i stor utsträckning. Några formella beslut om dessa förändringar har dock inte fattats. De aktuella tjänsterna omfattas inte av krav på utannonsering. Även om tjäns- terna utannonseras kan de tillsättas med annan än den som anmält intresse. I båda de nu aktuella tillsättningsärendena har de utnämndas kompetens värderats mot de kravprofiler som finns. Utskottet saknar anledning att göra något ytterligare uttalande när det gäller själva utnämningarna. När det gäller dokumentationen i ärendena vill utskottet understryka vär- det av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbar- het och öppenhet som eftersträvas.

2.12 Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet begärs att utskottet granskar statsrå- det Sven-Otto Littorins hantering av generaldirektören för Arbetsförmed- lingen, bilaga A2.12.1. Enligt anmälan har statsrådet en vecka före regeringsbeslutet uttalat sig om behovet av en ny generaldirektör för Arbets- förmedlingen och därmed föregripit regeringens beslut på ett sätt som inte är förenligt med regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande. Detta bör enligt anmälan prövas av konstitutionsutskottet. I anmälan hänvisas det till att grundläggande bestämmelser om statstjäns- temän i andra avseenden än som berörs i regeringsformen enligt 11 kap. 10 § regeringsformen ska meddelas i lag. Som en konsekvens av detta gäl- ler enligt anmälan att bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställnings- skydd rörande t.ex. avskedande och annat upphörande av en anställning är direkt tillämpliga också på statliga anställningar, även de som regeringen beslutar om. Den konstitutionella aspekten av saken bör konstitutionsutskottet enligt anmälan kunna pröva. Slutligen begärs att konstitutionsutskottet prövar om arbetsmarknadsmi- nisterns pressmeddelande med uppgifter om den beredning som skett av ett ännu icke beslutat regeringsärende och som rör en enskild medborgare är förenligt med de bestämmelser som finns i 1 kap. 9 § regeringsformen om opartiskhet och saklighet.

149 2008/09:KU20

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två inom Arbetsmarknadsdepar- tementet upprättade promemorior och en skrivelse från generaldirektören Bo Bylund, bilagorna A2.12.2–4. Vidare har utskottet hållit utfrågningar i ärendet med generaldirektören Bo Bylund, arbetsmarknadsminister Sven- Otto Littorin och statsminister Fredrik Reinfeldt, bilagorna B2, B5 och B7.

Utredning i ärendet Bakgrund Ett pressmeddelande från Regeringskansliet den 3 april 2008 var rubricerat ”Samtal om ledarbyte vid Arbetsförmedlingen”. I pressmeddelandet angavs följande. Vid årsskiftet avvecklades AMS och länsarbetsnämnderna och ersattes med en ny sammanhållen myndighet, Arbetsförmedlingen, med många nya uppgifter, utmaningar och verktyg. Med en ny organisation är det naturligt med en ny generaldirektör. Vi har idag inlett samtal med Bo Bylund, GD på Arbetsförmedlingen, om hur det fortsatta ledarskapet för den nya organisationen ska se ut. Bo Bylund har gjort ett bra arbete med AMS och omorganisationen till Arbetsförmedlingen. Den organisatoriska förändringen av Arbetsförmed- lingen gör att myndigheten går in i en ny fas, vilket gör det lämpligt med ett ledarbyte. Det säger arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin. I ett pressmeddelande den 10 april angavs att regeringen samma dag utsett en vikarierande myndighetschef och chef för Arbetsförmedlingen, att regeringen utsett Bo Bylund till generaldirektör i Regeringskansliet och att samtal pågick mellan regeringen och Bo Bylund för att komma överens om Bylunds kommande uppdrag.

Gällande ordning Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 7 kap. 2 § ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Enligt 11 kap. 10 § regeringsformen ska grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra avseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag. Enligt 32 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) ska före- skrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd också tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller

150 2008/09:KU20 därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av LOA. Enligt 33 § första stycket LOA får en chef för ett statligt affärsverk eller för Statens arbetsgivarverk som är anställd för bestämd tid, skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvän- digt av hänsyn till verkets bästa. Enligt andra stycket gäller att om chefen för någon annan förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen är anställd för bestämd tid, får han förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Enligt 36 § får ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har för- lorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det. Enligt 37 § ska mål om tillämpningen av LOA handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Enligt 39 § samma lag gäller att om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut enligt 33 § ska talan väckas inom 3 veckor. Bestämmelsen om förflyttning infördes i den tidigare gällande lagen (1976:600) om offentlig anställning efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) samtidigt med att en möjlighet att föra talan mot förflyttningsbeslutet infördes i 16 kap. 2 § som i den nya lagen i huvudsak motsvaras av 39 §. I verksledningspropositionen pekades det på att ett beslut om förflytt- ning enligt då gällande 7 kap. 8 § inte fick verkställas förrän beslutet prövats slutligt efter talan enligt 16 kap. 2. I propositionen framhölls det att ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grunda sig på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens bestämmelser i 1 kap. 9 § om lika behandling, saklighet och opartiskhet. Beslut om förflyttning får ges omedelbar verkan om det finns synnerliga skäl för det. Sådana synnerliga skäl sades exempelvis vara att stora ekonomiska värden står på spel eller att en myndighet eljest inte leds på ett från allmän utgångspunkt lämpligt sätt. Den nya förflyttningsskyldigheten för visstidsförordnade verkschefer konstruerades enligt verksledningspropositionen på ett likartat sätt som den som redan gällde för fullmaktstjänster. Bland annat hade intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygghet som en fullmaktshavare åtnjuter.

Statsråden och regeringens kollektiva beslut Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar och liknande. Verksledningskommittén konstaterade (SOU 1985:40 s. 95) att ett uttalande av ett statsråd i en viss

151 2008/09:KU20

fråga förutsätts ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela regerings- kretsen. Uttalandet är inte ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning. Något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden finns inte vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. Grundlagberedningen ansåg (SOU 1972:15 s. 79) att systemet med kollektiva regeringsbeslut väl kunde te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Systemet har emellertid stora företräden som underlag för det samarbete som ständigt pågår i ärenden av varierande art. Särskilt under tider med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna.

Chefsförsörjning Som ovan nämnts pekades det i verksledningspropositionen som grund för införandet av reglerna om förflyttning av verkschefer bl.a. på intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov. I propositionen framhölls det att chefsförsörjningen är ett viktigt instrument i den offentliga sektorns omvandling och utveckling. Den grundläg- gande uppgiften för cheferna i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Propositionen syftade bl.a. till att åstadkomma en aktivering i frågor om chefstillsättningar och chefsutveck- ling i de av regeringen tillsatta tjänsterna. Rekryterings-, rörlighets- och utvecklingsåtgärder som avser högre chefer borde mer systematiskt och målmedvetet utnyttjas för att förnya, förändra och effektivisera den statliga verksamheten. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut. Av detta följer enligt propositionen att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Verkschefskarriären borde framöver i normalfallet kunna inrymma perioder av chefskap för olika verksamheter, åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen. Denna rörlighet borde enligt propositionen ske på frivillig väg och grundas på överenskom- melser med berörda verkschefer. Trots att de eftersträvade omplacering- arna i de helt övervägande fallen förutsattes kunna genomföras efter överenskommelse kunde man enligt propositionen inte bortse ifrån att det kunde finnas skäl för att också mot verkschefens vilja förflytta honom under löpande förordnandetid.

152 2008/09:KU20

Den situationen kunde exempelvis uppstå att regeringen fann det önsk- värt att bryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripande orsak kunna genomföra en omstrukturering, som berörde flera verk och verkschefer, alltså fall där en förflyttning påkallades av organisatoriska skäl. Ett annat skäl kunde vara att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen ville för- flytta honom eller henne till en annan tjänst. Det kunde givetvis enligt propositionen även uppkomma andra fall där det fanns fullgoda skäl att förflytta en verkschef. Det avgörande borde enligt statsrådet vara vad som var nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Frågan om rörlighet för myndighetschefer togs åter upp i regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. I propositionen framhölls det att rörligheten bland myndighetschefer hade ökat betydligt under de senaste tio åren och var relativt god. En klar majoritet av myndighetscheferna var förordnade för första gången som chef för sin myndighet. Regeringen skulle även i fortsättningen verka för en naturlig rörlighet bland myndighetschefer och att de gavs möjlighet att växla mellan olika uppgifter. Erfarenheterna hos den som tidigare har varit myndighetschef kunde t.ex. komma till god användning på poster som ordförande eller styrelseledamot i statliga styrelser. Som en del i regeringens chefspolicy angavs i propositionen att rörlig- het bland myndighetschefer borde eftersträvas. Rörlighet på chefsposten främjade såväl myndighetens effektivitet som chefernas egen utveckling. En ökad rörlighet ledde också till att chefsbyten och chefsavveckling avdra- matiserades och att växlingen mellan chefsuppgifter och andra uppgifter sågs som något naturligt. Tidsbegränsade förordnanden borde medvetet användas som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer. Vid nyutnämning borde en myndighetschef utses för en period på sex år. Omförordnanden borde normalt begränsas till högst tre år. Statsrådet eller statssekreteraren borde – om det inte redan skett i samband med en mål- och resultatdialog – hålla ett planeringssamtal med den berörda myndighetschefen senast ett halvår före förordnandetidens utgång. Inom varje departement skulle det finnas väl fungerande rutiner för bevakning, planering och framförhållning vad gäller förordnanden av myndighetschefer.

Promemorior från Regeringskansliet Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har överlämnats två promemorior som upprättats den 10 februari 2009 respektive den 9 mars 2009 inom Arbetsmarknadsdepartementet (bilagorna A2.12.2–3). Enligt promemoriorna förflyttades Bo Bylund av organisatoriska skäl, och beslutet gavs omedelbar verkan eftersom Bo Bylund i det uppkomna läget inte hade för avsikt att stanna kvar som generaldirektör för Arbetsförmedlingen.

153 2008/09:KU20

Myndigheten Arbetsförmedlingen bildades den 1 januari 2008. För att den nya myndigheten skulle ha en generaldirektör förordnades Bo Bylund den 19 december 2007 som generaldirektör för Arbetsförmedlingen. När genomförandet av den nya organisationen påbörjats blev det aktuellt med en översyn av det framtida ledarskapet, och samtal inleddes med Bo Bylund den 3 april 2008 om att byta generaldirektör efter sommaren 2008. Frågan om Bo Bylunds fortsatta anställning vid Arbetsförmedlingen togs inte upp med honom före den 3 april 2008 eftersom det först sedan den nya organisationen beslutats och genomförandet inletts var aktuellt att inleda samtal om det fortsatta ledarskapet för den nya organisationen. Före samtalet den 3 april hade ärendet beretts under hand med Statsrådsbered- ningen och Finansdepartementet, och arbetsmarknadsministern hade tagit upp ärendet vid en lunchberedning med regeringen. Man eftersträvar en öppen och rak dialog med den som berörs av ett beslut om förflyttning. Varje uppkommen situation måste avgöras från fall till fall. När endast det formella beslutet återstår informerar Regeringskans- liet enligt regelverket för medbestämmande vid beredningen av regerings- ärenden (MBA-R).

Skriftlig kommentar från generaldirektören Bo Bylund Konstitutionsutskottet har berett generaldirektören Bo Bylund tillfälle att lämna en skriftlig kommentar. Bo Bylund har i en skrivelse som kom in till utskottet den 18 mars 2009 (bilaga A2.12.4) lämnat uppgifter om det aktuella händelseförloppet. Mot bakgrund av uppgifter i valrörelsen från ledare för de blivande regeringspartierna om att han inte skulle få fortsätta som generaldirektör för dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen var det en självklarhet för Bo Bylund att efter valet fråga arbetsmarknadsministern om denne hade förtroende för honom och om han skulle få vara kvar som generaldirektör. Svaret blev ja. I juli 2007 påpekade han för ministern att ombildningen till Arbetsför- medlingen per den 1 januari 2008 innebar att regeringen måste fatta ett nytt beslut och förordna honom som chef för den nya myndigheten om regeringen ville att han skulle fortsätta. Så skedde den 19 december 2007. Den 3 april 2008 var han kallad till vad han trodde var ett rutinsamtal med statssekreteraren, men det visade sig att han också skulle träffa stats- rådet Sven Otto Littorin. Han fick beskedet att han skulle lämna sin tjänst. Statsrådet bedyrade att han gjort ett bra jobb men förklarade att regeringen ville pröva ett nytt ledarskap och ville annonsera ut tjänsten. Under tiden skulle en tillförordnad generaldirektör upprätthålla tjänsten. Han blev milt uttryckt överraskad av att få ett sådant besked efter att ha arbetat nästan 14 år som generaldirektör och efter att ha blivit förordnad som generaldirektör för Arbetsförmedlingen mindre än fyra månader tidigare. Han påpekade att han var förordnad till den sista mars 2011 och att han inte hade några planer på att sluta samt undrade hur man tänkt hantera detta. Svaret var att saken skulle offentliggöras direkt efter mötet och

154 2008/09:KU20 ett färdigskrivet pressmeddelande lades på bordet. Statsrådet framhöll att det vara så många som kände till saken i Regeringskansliet att det ändå skulle läcka ut. I utkastet till pressmeddelandet stod det bl.a. att de ”var överens” om att han skulle sluta. Bo Bylund sade att statsrådet fick skriva vad han ville i sitt pressmeddelande men rimligen inte kunde fara med osanning. I det slutliga pressmeddelandet var denna passus ändrad. Bo Bylund gjorde en analys av rättsläget. Enligt 33 § lagen om offentlig anställning kunde regeringen flytta på honom om det var påkallat av organisatoriska skäl eller annars nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa. Av förarbetena framgår att med omplacering av organisatoriska skäl avses fall av omstruktureringar där flera verk och verkschefer berörs. Detta kunde möjligen ha varit aktuellt i december 2007, men under de tre månader som den nya myndigheten varit i verksamhet hade inga nya organisatoriska frågor aktualiserats. Det var därför uppenbart att regeringen inte hade lagliga skäl att flytta honom. Än mindre kunde detta göras interi- mistiskt eftersom det förutsätter särskilda skäl. Hans slutsats var entydigt den att han på goda rättsliga grunder kunde vägra att foga sig i Sven Otto Littorins och regeringens beslut. Han kände dock starkt för verksamheten och medarbetarna. Genom att Sven Otto Littorin hade talat om för svenska folket att han skulle flyttas var hans situation som chef för Arbetsförmed- lingen ohållbar. Verksamheten skulle drabbas mycket negativt av en öppen konflikt mellan honom och regeringen. Omsorgen om myndigheten gjorde att det i praktiken var omöjligt att ta en juridisk strid, och den 6 april meddelade han därför Sven Otto Littorin att de borde träffas för att lösa den uppkomna situationen. Så skedde den 7 april, och de kom då överens om att han den 10 april skulle utses till generaldirektör i Regeringskansliet.

Tidigare granskning Utskottet granskade våren 1994 frågan om byte av chef för Finansinspek- tionen (bet. 1993/94:KU30 s. 139 f.). Frågan var om regeringen använt sin utnämningsmakt i avsikt att påverka Finansinspektionens myndighetsutöv- ning eller tillämpning av lag. Utskottsmajoriteten som i och för sig grundade sin bedömning på att det fanns ett utrymme för omflyttningar av myndighetschefer fann att regeringens skäl för omflyttningen av Anders Sahlén inte varit tillräckliga för att svara mot kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Enligt utskottets mening kunde därför regeringen och särskilt då statsrådet Bo Lundgren inte undgå kritik för handläggningen av frågan. Enligt en reservation (m, fp, c, kds) hade inte granskningen visat annat än att statsrådet Bo Lundgren gett Anders Sahlén ett erbjudande om en tjänst, vilket denne frivilligt accepterat.

155 2008/09:KU20

Utfrågningar Utfrågning med generaldirektören Bo Bylund Utskottet har den 24 mars 2009 hållit en offentlig utfrågning med general- direktören Bo Bylund (bilaga B2). Bo Bylund beskrev inledningsvis sin mångåriga och gedigna bakgrund som generaldirektör för bl.a. Banverket. Sommaren 2005 blev han tillfrå- gad om han ville bli chef för Arbetsmarknadsstyrelsen med ca 10 000 anställda, där han tillträdde i augusti 2005. Hans förordnande där löpte till den 31 augusti 2011, då han blir 65 år. I valrörelsen inför 2006 års val talade i stort sett alla ledare för de blivande regeringspartierna om att han inte skulle få fortsätta som generaldi- rektör för Arbetsmarknadsstyrelsen om de vann valet. Skälet var hans politiska uppfattning. Han blev chockad över att hans uppdrag som socialdemokratisk statssekreterare för så lång tid sedan, alltså 1990–1991, helt plötsligt lyftes fram av alla ledarna för de kommande regeringspartierna som ett skäl till att han inte skulle få fortsätta. Därför var det självklart naturligt för honom att efter valet, när Sven Otto Littorin hade blivit utsedd till arbetsmarknadsminister, fråga om han skulle få fortsätta som generaldirektör och om han hade regeringens förtroende. Svaret på den frå- gan var att självklart skulle han göra det. Det var kompetens som avgjorde. Under 2007 stod det klart att Arbetsmarknadsstyrelsen och de 20 länsar- betsnämnderna skulle försvinna och en ny myndighet, Arbetsförmedlingen, skulle bildas den 1 januari 2008. Han fick ansvaret för förändringen, och på rekordtid genomfördes en av de största förändringar som skett av svenska myndigheter med en ny och kraftigt bantad organisation som följd. Den organisationsförändring som gjordes var en förändring som han själv ville genomföra. Det var också väl känt att Ams tidigare ledning hade velat genomföra en sådan, men inte hade stöd av den dåvarande regeringen och riksdagsmajoriteten. Sommaren 2007 påpekade han för statsrådet Sven Otto Littorin att hans förordnande måste ändras fr.o.m. den 1 januari 2008 om regeringen ville att han skulle leda den nya myndigheten. Han fick besked om att så skulle ske. Den 19 december utsågs han till generaldirektör för Arbetsförmed- lingen med samma förordnandetid som tidigare, nämligen till den 31 mars 2011. På eftermiddagen den 3 april var han kallad till statssekreteraren på Arbetsmarknadsdepartementet på ett som han trodde mer rutinartat möte. Han fick då besked om att han också skulle träffa statsrådet Sven Otto Littorin. Av statsrådet fick han då ett mycket tydligt besked. Hans jobb skulle annonseras ut. Orsaken var att man ville pröva ett nytt ledarskap. Något annat skäl angavs inte. Tvärtom sade Sven Otto Littorin att han gjort ett bra jobb. Han fick plötsligt frågan vem han tyckte skulle utses till tillförordnad generaldirektör. Förändringen skulle ske i två steg. En tillför- ordnad generaldirektör skulle utses, och samtidigt skulle han bli generaldi-

156 2008/09:KU20 rektör i Regeringskansliet. Därefter skulle en rekryteringsprocess bedrivas och en ordinarie befattningshavare utses. Sven Otto Littorin lade ett fär- digskrivet pressmeddelande om saken på bordet och sade att man skulle publicera det direkt efter mötet. Bo Bylund framhöll att han ju var förordnad till den 31 mars 2011 och inte hade några planer på att sluta. Han undrade hur situationen skulle hanteras och frågade vad som var anledningen till att man skulle hantera honom på detta uppenbart orimliga vis när han ansåg sig ha gjort ett gott arbete under sina 14 år som generaldirektör. Svaret på det var att det var många i Regeringskansliet som visste om regeringens ambition. Därför skulle det hela läcka ut, och därför ville man gå ut så fort som möjligt direkt efter mötet. I pressmeddelandet stod det att de var överens om att han skulle sluta. Bo Bylund framhöll att ministern naturligtvis fick skriva vad han ville i sitt pressmeddelande men att det som stod där naturligtvis måste vara sant. Pressmeddelandet ändrades också senare. Det pressmeddelande som Bo Bylund fick se hade troligen ungefär samma lydelse som det som sedan gick ut, med undantag för att man tog bort passusen om att de var överens. Bo Bylund gjorde en rättslig analys. Det enda skäl som hade uppgivits var att man ville pröva ett nytt ledarskap. Hans förordnande kunde inte brytas. Det fanns en viss förflyttningsskyldighet i vissa fall, men det fanns inga skäl att förflytta honom enligt LOA. Han kunde på goda rättsliga grunder vägra att foga sig i Sven Otto Littorins och regeringens besked. Dock visste ju hela svenska folket att regeringen ville flytta på honom. Det var alltså uppenbart att det allvarligt skulle skada verksamheten och skulle för- sätta Arbetsförmedlingens styrelse och ledning i en omöjlig situation. Omsorgen om verksamheten gjorde att det var omöjligt för honom att ta en juridisk strid. Därför meddelade han Sven Otto Littorin söndagen den 6 april att han tyckte att de borde träffas för att se hur de skulle lösa den uppkomna situationen. De träffades också måndagen den 7 april. Då kom de överens om att regeringen den 10 april skulle utse honom till generaldi- rektör i Regeringskansliet. Skälet som statsrådet Sven Otto Littorin angav för förflyttningen var att man ville pröva ett nytt ledarskap. Organisationen, den nya myndigheten, startade den 1 januari 2008. Nu gällde det ju att få den att fungera. Hela Bo Bylunds arbete gick ut på att så att säga implementera den nya organisationen, få den att fungera. Några ytterligare organisatoriska förändringar under den här perioden var inte på tal. Inga organisatoriska skäl hade tillkommit efter den 19 december 2007 då han förordnades som generaldirek- tör för Arbetsförmedlingen. Frågan om omprövning av ledarskapet hade aldrig berörts. Beskedet kom verkligen som en blixt från klar himmel. Det var förmodligen den största chock i arbetslivet som han har stått inför. Det var någonting helt oväntat som inträffade och, som han uppfattade det, utan att det fanns något som helst rimligt skäl till det hela. Han hade under de första tre månaderna av året arbetat mycket hårt med att få den

157 2008/09:KU20

nya myndigheten att fungera. Det är klart att han blev upprörd och förban- nad. Det gällde dock att försöka hålla huvudet kallt och fundera på hur man skulle agera i den här typen av svåra personliga situationer. Han accepterade förflyttningen därför att det inte fanns någon annan utväg. Han hade förstått om man hade tagit upp en diskussion inför föränd- ringen av organisationen. Det finns utrymme i förarbetena till LOA för att ha en diskussion när man slår samman flera myndigheter. Det är i en sådan situation en diskussion kan uppstå. Han skulle tro att alla som är vana vid att driva verksamhet av en viss omfattning skulle säga att den tidpunkt som nu valdes var absolut fel. Man kan inte låta en person forma en ny organisation, anställa en ledningsgrupp, sätta i gång ett teamarbete, dra i gång verksamheten och implementera den och sedan säga efter tre månader: Nej, nu vill vi pröva nytt ledarskap. Bytet av generaldirektör borde naturligtvis ha gått till på ett helt annat sätt. Det normala när man av något skäl, lagligt eller icke lagligt, vill att en generaldirektör ska byta jobb är att man för samtal med vederbörande. Man motiverar varför man vill byta jobb och sedan diskuterar man ett annat arbete. När man har kommit fram till ett annat arbete brukar man officiellt också lämna ut detta och säga att en viss generaldirektör nu byter jobb och börjar där och där. Det är någonting som kanske oftast är väldigt positivt, beroende på varifrån man går och vart man ska. Bo Bylund kan inte påminna sig att det har funnits någon generaldirek- tör som har förflyttats på det sätt som skedde för hans del före den tidpunkten. Självklart har många förflyttats, men det har skett i samför- stånd. Man är överens om en förflyttning, och vad som ligger bakom den enigheten är det bara de inblandade som vet. Hans kolleger blev nog också chockade av det som hände. Det var flera som sade till honom att han var känd för att göra ett bra jobb. Om det gick att flytta på honom på det sättet, vem skulle det då bli nästa gång? Utrymmet för att förflytta en verkschef med hänvisning till myndighetens bästa är nog ganska litet. Det handlar om en myndighetschef som inte riktigt klarar sitt jobb. Att man vill pröva ett nytt ledarskap skulle inte kunna falla in under begreppet myndighetens bästa. En domstolsprövning var i praktiken aldrig ett alternativ med hänsyn till myndighetens situation. Bo Blund kände sig mer eller mindre rättslös i den uppkomna situationen. I november 2008 togs frågan upp om att han skulle bli ordförande i en parlamentarisk utredning som handlar om att effektivisera den fysiska planeringen av infrastrukturprojekt inom trafikområdet, och han utsågs nyligen till ordförande i den utredningen.

Utfrågning med arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin Utskottet har den 31 mars 2009 hållit en offentlig utfrågning med arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (bilaga B5).

158 2008/09:KU20

Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin framhöll att det byte av chef för Arbetsförmedlingen som inleddes i april 2008 hade sin grund i den genomgripande omorganisationen. Vid en så genomgripande reform var det naturligt att överväga frågan om en ny myndighetschef. Den nya myndigheten skulle gå in i en ny fas, och man kom fram till att det var lämpligt med ett ledarbyte efter sommaren 2008. Bo Bylund var den som hade förberett den nya organisationen, och tanken var därför att han skulle vara kvar som myndighetschef tills reformen i praktiken var genomförd efter sommaren 2008. Det fortsatte att vara viktigt att arbeta med omorganisationen sedan den kommit på plats den 1 januari 2008. Hade man tagit upp diskussionen om byte av generaldirektör strax före den 19 december och Bo Bylund då valt att genast avgå och inte stanna kvar som generaldi- rektör för Arbetsförmedlingen hade man inte haft en generaldirektör på plats den 1 januari 2008. Under tiden fram till den 3 april började organisationen att komma på plats. Under denna tid kom man i samband med diskussioner om hur myndigheten skulle ledas fram till att det var naturligt att byta ledarskap när man förändrat organisationen så kraftfullt som gjorts. Det var tydligt att bortåt sommaren skulle organisationen ha satt sig så mycket att det var dags att en ny generaldirektör tillträdde. Det var ett beslut som växte fram i vetskap om att en ny organisation i grunden krä- ver ett nytt ledarskap. Om en ny generaldirektör skulle kunna tillträda direkt efter sommaren var det lämpligt att börja processen ganska tidigt. Regeringen utannonserar numera som regel generaldirektörstjänster och andra ledande befattningar. Ett första steg i processen att byta generaldirek- tör är att tala med den det gäller, och så småningom tar den formella rekryteringsprocessen vid. Men efter sommaren var det fråga om en ny omorganisation som krävde ett nytt ledarskap. En diskussion behövde där- för tas upp med Bo Bylund och sättet för en öppen rekryteringsprocess övervägas. Inför detta gick man inom departementet med arbetsrättslig expertis igenom frågan om det lagliga utrymmet för förflyttning. Den 3 april 2008 träffade Bo Bylund statsekreteraren Eva Uddén Sonne- gård. Vid mötet tog hon upp frågan om ny chef för Arbetsförmedlingen och förklarade att man ville rekrytera en ny generaldirektör efter sommaren när den nya organisationen tagit form. Bo Bylund blev upprörd och avslutade abrupt samtalet och krävde att få träffa statsrådet. Direkt efter mötet träffades han och Bo Bylund, och Sven Otto Littorin framhöll att det skulle vara lämpligt med en ny ledning på plats från och med hösten. Skälet var att myndigheten då skulle befinna sig i en ny fas med en ny organisation och nya utmaningar som krävde ett nytt ledarskap. Statsrådet förklarade för Bo Bylund att han hoppades att denne skulle vara kvar till efter sommaren när rekryteringsprocessen var klar. Han poängterade att han hade förtroende för Bo Bylund och att det var den nya organisationen som motiverade rekrytering av en ny generaldirektör. Det stod under mötet klart att Bo Bylund inte hade för avsikt att stanna kvar som generaldirek- tör för Arbetsförmedlingen, och statsrådet frågade därför vem Bo Bylund

159 2008/09:KU20

ville föreslå som tillförordnad generaldirektör. Statsrådet påpekade det själv- klara i att Bo Bylund skulle ha kvar sin anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. De bestämde att träffas på nytt några dagar senare. Statsrådet ansåg att om man ville ha en öppen rekryteringsprocess gällde det också andra uppdrag än anställning som generaldirektör vid Arbetsförmedlingen. Bo Bylund klargjorde ganska tidigt att han hellre sett att det funnits ett erbjudande om arbete under mötet. Statsrådet måste då svara att det inte gick till så längre, utan rekryteringsprocesserna var öppna. Han hade en beredskap för att samtalet med Bo Bylund skulle kunna utvecklas på olika sätt, men det var helt klart att Bo Bylund hade valet att kvarstå som myndighetschef till efter sommaren. Huvudscenariot var att Bo Bylund skulle vara kvar som generaldirektör för Arbetsförmedlingen tills rekryteringsprocessen var genomförd. Statsrådet talade om för Bo Bylund att han avsåg att skicka ut ett pressmeddelande om samtalet. Bo Bylund fick möjlighet lämna synpunkter på utformningen. Ett förslag till pressmeddelande hade tagits fram som underlag för en diskussion, och stats- rådet var mån om att man var överens om den text som skulle gå ut. Regeringen strävade efter att vara så öppen och transparent som möjligt, vilket innebar att man självklart informerade omvärlden när saker av vikt inträffade. Det var tveklöst så att diskussionen kring Arbetsförmedlingen och dess generaldirektör varit mycket uppmärksammad, vilket innebär att det inte var alldeles olämpligt att informera om att detta slags samtal inletts. Man hade i förväg funderat igenom olika möjliga alternativ till utgången av samtalet och var därför beredd att tillsammans med Bo Bylund utforma ett pressmeddelande. Ett pressmeddelande gick också ut ungefär 10 minuter efter mötet. Det var uppenbart att det fanns ett stort intresse för frågan. Redan någon minut efter det att pressmeddelandet gått ut ringde en journalist som inte fått del av det och ställde frågor om saken. Den 7 april 2008 träffade Sven Otto Littorin åter Bo Bylund efter att de haft kontakt per telefon den 6 april. De hade ett konstruktivt samtal om kommande uppdrag inom Regeringskansliet och det kommande regeringsbeslutet. De enades om att Bylund skulle anställas som generaldirektör i Regeringskansliet. Därefter skedde en sedvanlig beredning inom Regerings- kansliet av beslut om ny generaldirektör i Regeringskansliet och vikarierande generaldirektör för Arbetsförmedlingen. Regeringen fattade beslut den 10 april 2008, och ett pressmeddelande gick ut samma dag. Bo Bylund fortsätter sin anställning till mars 2011. Han har inte avske- dats eller sagts upp. Hans anställning som generaldirektör i Regeringskans- liet innefattade oförändrade anställningsvillkor beträffande lön, bilförmån och pension. Lönen har därefter reviderats på sedvanligt sätt och uppgår nu till 124 200 kr per månad.

160 2008/09:KU20

Under våren och försommaren 2008 fortsatte processen med rekrytering av en ny generaldirektör till Arbetsförmedlingen, och statssekreteraren träf- fade under våren och hösten Bo Bylund vid ett flertal tillfällen för att diskutera hans arbetsuppgifter som generaldirektör inom Regeringskansliet. Sven Otto Littorin deltog själv i ett möte den 2 september 2008. I november 2008 började Bo Bylund arbeta med förberedelser inför ett kommande uppdrag, och den 19 november förordnades han till ordförande i en parlamentarisk kommitté om effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur. Det ursprungsförordnade som Bo Bylund fick 2005 av den tidigare regeringen gällde till 2011, vilket regeringen måste ta hänsyn till på grund av det skydd generaldirektörer har. Det som inträffade mellan den 19 december 2007, då Bo Bylund förordnades som generaldirektör för Arbetsförmed- lingen, och den 3 april 2008 var att en ny myndighet med en ny organisation krävde ett nytt ledarskap. För att man skulle kunna rekrytera en efterträdare gen en öppen process måste man naturligtvis tala med den dåvarande generaldirektören för myndigheten. Det var det första man måste göra, och mötet den 3 april var ett inledande samtal om denna framtid. Bo Bylund valde då att säga att det var helt oacceptabelt och att han inte ville kvarstå under de förutsättningarna, vilket statsrådet beklagade. Skälet för bytet av generaldirektör var inte att han skulle vara socialdemokrat. Det hade inte något med saken att göra. I stället var skälet att en ny organisation kräver ett nytt ledarskap. Statsrådet har hela tiden varit noga med att påpeka att han har haft och fortsatt har högt förtroende för Bo Bylund, som varit och är en alldeles utmärkt generaldirektör.

Utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt Utskottet har den 2 april 2009 hållit en offentlig utfrågning med statsminister Fredrik Reinfeldt (bilaga B7). Statsministern framhöll att det i samband med att myndigheter fått mycket förändrade arbetsuppgifter i en del fall kunde komma i fråga att pröva om dessa arbetsuppgifter bättre borde kunna bäras av en ny chef. Detta måste enligt statsministern prövas från fall till fall. Arbetsförmedlingen hade genomgått en mycket omfattande organisatorisk förändring. Det var klart att detta låg till grund för diskussioner om att det var fråga om en ny verksamhet, en ny organisation med delvis nya mål och nya uppgifter som man ville förbereda för ett chefsbyte. Statsministern ville understryka att ju större förändringar det var fråga om, desto mer skulle de betraktas över tid. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin redogjorde under en lunchberedning för förändringsarbetet i Arbetsförmedlingen och gav en uppdater- ing om de förändringar som var på väg att komma på plats och också om hans avsikt att pröva frågan om en förändring när det gällde chefen för Arbetsförmedlingen.

161 2008/09:KU20

Det var viktigt att understryka att Bo Bylunds anställning fortsatte under hela förordnandetiden. Det var riktigt att statsministern under valrö- relsen sagt att han betraktade Bo Bylund som en socialdemokratisk valarbetare. Han ställde emellertid inte i utsikt att någon skulle tvingas avgå. Detta hade inte heller skett. Bo Bylund hade omförordnats. I den nya anställningen hade man funnit arbetsuppgifter för honom. Statsministern framhöll att när man såg på Arbetsförmedlingens historia var det en märklig egenhet att de som utnämndes till generaldirektörer var män och socialdemokrater. Han var glad över att kunna konstatera att det efter ett öppet ansökningsförfarande var en kvinna med utländsk bakgrund som nu var chef. Diskussionen om vikten av självständiga myndigheter måste bedömas mot bakgrund av att det länge framhållits en risk för att tillsättningar parti- politiserats.

Utskottets ställningstagande De statliga myndigheterna i Sverige har i flera avseenden en självständig ställning. Den gällande ordningen när det gäller att skilja eller förflytta en myndighetschef från hans eller hennes anställning syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet och är en förutsättning för att kunna rekrytera kompetenta chefer. Det är därför av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Från regeringens sida har det framhållits att beslutet att förflytta general- direktören för Arbetsförmedlingen till Regeringskansliet hade sin grund i den omorganisation av verksamheten som gällde från den 1 januari 2008 och vars genomförande beräknades fortgå under en period. Skälen för att Bo Bylund som var chef för Arbetsmarknadsstyrelsen i december 2007 för- ordnades som generaldirektör och chef för den nya myndigheten Arbetsför- medlingen var att han förberett den nya organisationen och borde fortsätta omorganisationsarbetet till dess att reformen i praktiken var genomförd efter sommaren 2008. Vid kontakter i början av april 2008 gavs Bo Bylund möjlighet att stanna kvar som chef för Arbetsförmedlingen till efter sommaren. Bo Bylund valde emellertid att inte göra detta. Bestämmelsen i 36 § LOA om att det ska finnas synnerliga skäl för förflyttning med omedelbar verkan saknar därför betydelse i sammanhanget. En bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndighetschefer är intresset av att den statliga förvaltningsorganisatio- nen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med samhällets behov. Organisatoriska skäl anges särskilt i 33 § LOA som skäl för förflytt- ning till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt. Utskottets granskning visar att en omorganisation kan ses som en successiv process och att den aktuella omorganisationen var avsedd att fortgå även efter den

162 2008/09:KU20

1 januari 2008. Regeringen gjorde bedömningen att Arbetsförmedlingen efter sommaren 2008, när omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordan, borde få en ny generaldirektör. Det ankommer på regeringen att, med stöd av 33 § LOA, göra avvägningar av det slaget. Utskottet anser mot denna bakgrund att granskningen inte ger anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta Bo Bylund till en anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. Det förhållandet att förflyttningen aviserades i ett pressmeddelande en vecka före regeringsbeslutet ger inte heller anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida.

163 2008/09:KU20

3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 3.1 Statsrådens ansvar för styrningen av Sida Ärendet Anmälningar I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A3.1.1, begärs att utskottet granskar statsråden Carin Jämtins och Jan O. Karlssons ansvar för oegentligheter inom Sidas projektverksamhet. I en annan anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A3.1.2, begärs att utskottet granskar statsrådet Gunilla Carlssons ansvar för oegentligheter inom Sidas projektverksamhet. Anmälarna betonar i sina anmälningar särskilt regeringens och enskilda statsråds ansvar såväl för förvaltningsmyndigheternas verksamhet som för att statens resurser nyttjas på ett ändamålsmässigt sätt och i enlighet med riksdagens beslut.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet, bilagorna A3.1.3–5.

Gällande ordning Regeringsformens bestämmelser En statlig förvaltningsmyndighet lyder enligt 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) under regeringen om den inte enligt RF eller annan lag lyder under riksdagen. Med myndighetens ställning som organ under regeringen följer i princip en direktivrätt för regeringen och en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen för myndigheten. Enligt 11 kap. 7 § RF gäller att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyn- dighet ska i särskilt fall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Enligt 9 kap. 2 § RF gäller bl.a. att statens medel icke får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.

Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna Enligt Grundlagberedningen innebär förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt gentemot regeringen dels att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman hos denna (se SOU 1972:15 s. 195).

164 2008/09:KU20

I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer – med vissa begränsningar (som bl.a. följer av 1 kap. 1 § RF, se departementschefens kommentar i motiven, prop. 1973:90 s. 397) – en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet, och vidare hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndighe- terna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskon- troll sker inom ramen för budgetprocessen. I motiven till 11 kap. 7 § RF angavs att förvaltningsmyndigheterna är helt självständiga såvitt gäller deras rättstillämpande verksamhet. Statsmak- terna eller andra myndigheter kan inte med bindande verkan föreskriva hur en förvaltningsmyndighet i ett visst fall ska tillämpa en rättsregel. Även i vissa andra fall saknar förvaltningsmyndighet skyldigheten att följa direktiv som gäller särskilda fall, t.ex. kan ingen med bindande verkan före- skriva vad en myndighet ska uttala i ett yttrande (prop. 1973:90 s. 393). Regleringsbrev är ett av regeringens viktigaste styrdokument gentemot myndigheterna. I regleringsbreven ställer regeringen krav på vad alla myndigheter, såväl anslags- som avgiftsfinansierade, ska utföra under året och anger de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Dock utgör inte regleringsbreven någon föreskrift i enlighet med 8 kap. RF, och ett regleringsbrev bör helst inte innehålla föreskrifter med giltighet utöver det budgetår som brevet direkt gäller. Föreskrifter som upprepas från år till år liksom föreskrifter som har direkt betydelse för allmänheten bör regleras i författning (se bet. 1998/99:KU10 s. 51 och bet. 2003/04:KU10 s. 29). Med författning avses rättsregler som i 8 kap. RF betecknas föreskrifter. Därmed faller föreskrifter genom vilka regeringen på angivna villkor stäl- ler de av riksdagen beviljade anslagen till olika myndigheters förfogande, såsom stipuleras i 9 kap. 2–3 och 8 §§ RF, utanför begreppet författning (se Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 322).

Användning av statens medel De grundläggande bestämmelserna om användningen av statens medel finns i regeringsformen. Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition (9 kap. 8 §) men får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (2 §). I fråga om utgiftsbesluten gäller att riksdagen anvisar anslag till angivna ändamål och att dessa beslut ska tas upp i en statsbudget. Riksdagen har formellt sett en obegränsad rätt när det gäller

165 2008/09:KU20

detaljregleringen i samband med utgiftsbemyndigandena. Detta innebär att riksdagens beslut att anvisa anslag kan kompletteras med ytterligare villkor och med motivuttalanden som binder regeringens och myndigheternas medelsanvändning.

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten I budgetlagen finns närmare bestämmelser och preciseringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. För myndigheter under regeringen gäller anslagsförordningen (1996:1189). I samband med behandlingen av lagförslaget hösten 1996 uttalade sig konstitutionsutskottet bl.a. om anslagsvillkor (bet. 1996/97:KU3). Konstitu- tionsutskottet ansåg att de villkor riksdagen kan föreskriva kan vara av en mängd olika slag och inte alls endast avse anslagstyperna. Utskottet konstaterade att någon enhetlig ordning då det gäller utformningen av riksdagens beslut i budgetfrågor inte finns. Oavsett formulering är regeringen, enligt vad utskottet anförde, bunden av riksdagens uttalanden om villkoren för medelsanvisningen. Enligt 8 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat till följd av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra sam- hällsekonomiska skäl. Av författningskommentaren i regeringens proposition framgår bl.a. att med särskilda omständigheter i en verksamhet avses främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhållande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget. Det kan ha framkommit att medel inte används på ett ändamålsenligt sätt eller att verksamheten inte är effektiv. Missförhållanden kan ha uppdagats. De krav på hög effektivitet och god hushållning som enligt 1 § ska gälla i statens verksamhet kan motivera att anslag inte utnyttjas (prop. 1995/96:220 s. 88). Både konstitutions- och finansutskotten underströk att regeringen självklart också är förpliktad att se till att de åtaganden som staten har till följd av lagar eller avtal fullgörs (bet. 1996/97:KU3 s. 19–20).

Utredning i ärendet Bakgrund Den 24 september 2007 överlämnade Riksrevisionen till regeringen i enlighet med 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Riksrevisionens rapport RiR 2007:20 Oegentligheter inom bistånd. Rappor- ten överlämnades bl.a. till Riksrevisionens styrelse. Riksrevisionens styrelse överlämnade sin framställning 2007/08:RRS16 Riksrevisionens styrelses framställning angående Sidas kontroll av bistånds- insatser via enskilda organisationer till riksdagen den 20 november 2007. Framställningen hänvisades till utrikesutskottet. I framställningen föreslog styrelsen att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att reger-

166 2008/09:KU20 ingen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiva och att förekoms- ten av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas. Med anledning av framställningen väckte Kent Härstedt m.fl. (s, v, mp) motion 2007/08:U6. I motionen ställer sig motionärerna bl.a. frågande till en av de slutsatser som Riksrevisionens styrelse anför i sin framställning. Motionärerna yrkar att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om finansiering och utformning av ytterligare ansvarsuppgifter på enskilda organisationer. Den 19 mars 2008 presenterade Sida en rapport författad av ett oberoende revisionsbolag på uppdrag av myndigheten i vilken Riksrevisionens iakttagelser från granskningsrapporten (RiR 2007:20) delvis bekräftas. I rapporten från det oberoende revisionsbolaget avfärdas dock bl.a. Riksrevisio- nens misstankar om oegentligheter i ett antal av de granskade projekten.

Tidigare granskning avseende styrning av myndigheter Våren 2001 granskade konstitutionsutskottet i sitt betänkande 2000/01: KU20 näringsminister Björn Rosengrens agerande i samband med beslut om regleringsbrev för Vägverket för 2001. Ärendet rörde främst frågeställ- ningen huruvida regeringen när den beslutade om regleringsbrev till Väg- verket hade bortsett från vad riksdagen hade beslutat i sin anvisning av medel på anslagsposter. Utskottet noterade då att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Utskottet kunde i det aktuella fallet inte finna att anvisningarna i regleringsbrevet för Vägverket skulle stå i strid med vad riksdagen beslutat. Utskottet konstaterade att det, under förutsättningar där myndigheter ges ett stort handlingsutrymme, är särskilt viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärde- rar verksamheten för att förvissa sig om att den bedrivs i överensstäm- melse med vad som har varit avsett. Granskningen föranledde inte något uttalande i övrigt från utskottets sida. Våren 2006 granskade konstitutionsutskottet, i sitt betänkande 2005/06: KU20, statsrådet Barbro Holmbergs ansvar för myndighetskulturen inom Migrationsverket. Utskottet uttalade då att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Utskottet framhöll även att förvaltningsmyndigheterna emellertid är själv- ständiga vid tillämpning av lagen, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Utskottet konstaterade att regeringen bar ett ansvar för Migrationsverkets verksamhet och att ett särskilt ansvar innehades av det ansvariga statsrådet som har att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndighetens verksamhet.

167 2008/09:KU20

Tidigare granskning avseende Sida m.m. Inom ramen för utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning har utskottet behandlat ett flertal gransk- ningsärenden avseende Sida och har koppling till Sida. Våren 1997 granskade utskottet i en omfattande granskning det svenska utvecklingsbiståndet till Kuba och Vietnam 1988–1996. Utskottet lämnade mot bakgrund av utredningen följande bedömning i ärendet (1996/97:KU25 s. 110–111): Utskottet koncentrerar sin bedömning till frågan om regeringens beslutsfattande i vad avser beslutens formella grund och deras överensstäm- melse med riksdagens beslut om biståndspolitiken. När det gäller frekvensen av regeringsbeslut av principiell betydelse eller annars av större vikt konstaterar utskottet att det under perioden 1988–1996 fattats 22 sådana beslut, av vilka sex avsett Kuba och sex- ton Vietnam. Huvuddelen av dessa beslut har gällt s.k. insatsbeslut, som på grund av sin storlek krävt regeringsbeslut. Detta är en ordning som bestäms av de beloppsgränser under vilka biståndsmyndigheten själv kan fatta beslut. Vid en kontroll av dessa beslut i förhållande till aktuella propositioner och regleringsbrev har inget anmärkningsvärt framkommit, varför utskottet i denna del inte finner anledning till kritik. Fyra av de 22 regeringsbesluten skiljer sig från de nyss beskrivna genom att de markerar ett slags politisk nyorientering. Besluten, som samtliga avser Kuba, fattades i två fall av den borgerliga regering som innehade regeringsmakten perioden 1991–1994 och i två fall av den efterföljande socialdemokratiska regeringen. Den borgerliga regeringens beslut 1991 respektive 1994, med inne- börd att biståndet till Kuba skulle avvecklas respektive att forsknings- samarbetet inte skulle förlängas, hade såvitt utskottet kan bedöma som utgångspunkt vissa biståndspolitiska beslut som fattats av riksdagen, främst ett beslut våren 1991 att inrätta en ny anslagspost för demokrati, mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd. Det bör dock anmär- kas att riksdagen våren 1991 också avslog motionsvis framförda krav på en avveckling av biståndet till Kuba. Även riksdagens beslut med anledning av 1991/92 års budgetproposition, där den borgerliga regeringen tydligt markerade att samarbetsländernas vilja till demokratiser- ing av respektive länder skulle påverka biståndets framtida omfattning och inriktning, torde ha spelat en framträdande roll. Den socialdemokratiska regering som efterträdde Bildtregeringen gav genom två beslut, i februari respektive november 1995, biståndspo- litiken gentemot Kuba en ny inriktning. Besluten innebar i korthet att BITS och SAREC fick återuppta verksamheter som lagts ned på initiativ av den föregående regeringen respektive att Sida fick stödja s.k. systemöppnande initiativ i Kuba. Denna omläggning av politiken hade aviserats i budgetpropositionen 1994/95 enligt vilken beredskap för stöd till demokratiprocessen i bl.a. Kuba borde upprättas. Från formell synpunkt kan anmärkas att beslutet i februari 1995 saknade en sådan förankring, eftersom riksdagen inte hunnit behandla propositionen vid tidpunkten för regeringens beslut. Enligt utskottets mening har de fyra regeringsbeslut som det här är tal om haft en relativt tydlig anknytning till biståndspolitiska beslut som fattats av riksdagen. Någon kritik bör enligt utskottets mening inte riktas mot vare sig den borgerliga regeringen 1991–1994 eller den efter- följande socialdemokratiska regeringen för de särskilda beslut det här är tal om.

168 2008/09:KU20

I betänkandet lämnades ett särskilt yttrande (m, fp) med anledning av utskottets ställningstagande (se 1996/97:KU25 s. 208). Våren 1998 granskade utskottet det svenska biståndet till kampen mot apartheid från 1964. Utskottet gjorde följande sammanfattning av sin granskning i ärendet (jfr 1997/98:KU25 s. 166–168): Den konstitutionella aspekten på detta ärende avser grunden och formen för tillsättandet 1964 av Beredningen för studiestöd till afrikansk flyktingungdom. I denna del har utskottet funnit följande. Regeringens beslut om att tillsätta beredningsorganet för den här aktuella verksamheten grundades på riksdagens beslut och ett förslag från UD att inrätta en rådgivande kommitté med uppgift att lämna för- slag till regeringen angående disponeringen av medel under statsbudgetens tredje huvudtitel för det aktuella ändamålet. Beredningen gavs formellt sett kommittéstatus, vilket framgår av regeringens beslut den 13 augusti 1964. I beslutet angavs ändamålet med beredningen, vidare dess uppgifter, befogenheter och sammansättning, vissa bestämmelser om sammanträden och ersättningar samt finansieringen av verksamheten, vars kostnader skulle bestridas av kommittéanslaget. I beslutet ingick också förordnande av ordförande, ledamöter och suppleanter. Vid senare tillfällen fattade regeringen beslut om en ändrad benämning av beredningen och en utvidgning av verksamhetens geografiska omfattning. I särskild ordning beslöts 1974 att beredningen enligt riksdagens förslag skulle ha ett parlamentariskt inslag. Skälet till detta var ökningen av antalet svenska enskilda organisationer som aktivt arbetade för befrielsekampen. Beredningen disponerade inte över några egna medel och utgjorde inte en kommitté i traditionell mening. Beredningen fattade inte beslut om utbetalning av biståndsmedel utan utfärdade endast rekommendationer till regeringen och NIB, sedermera SIDA/Sida. De personer som utsågs till ledamöter i beredningen hade sin förankring i internationellt verksamma svenska folkrörelser och ungdomsorganisationer. Även personer med god kännedom i övrigt om flykting- och utbildningsproblem ingick i beredningen. Från 1974 fick beredningen även visst inslag av parlamentariker. Vad gäller den folkrättsliga grunden har i det föregående redovisats att statsutskottet 1969 uttalade bl.a. att hjälpen till apartheidpolitikens offer kunde motiveras med FN:s uttryckliga fördömande av den sydafrikanska apartheidpolitiken. Med denna tolkning skulle utformningen av det svenska biståndet i denna del inte komma i konflikt med den folkrättsliga regeln att ingen stat har rätt att ingripa i en annan stats inre angelägenheter. Ett liknande synsätt kunde anläggas på stödet till befrielserörelser i Afrika, bl.a. Sydvästafrika, då FN tagit ställning mot förtryck av folk som eftersträvade nationell frihet. När det gäller biståndets handläggning konstaterar utskottet att beredningen som regel arbetat med sekretessbelagt underlagsmaterial och att endast besluten avseende pengar och destination protokollerats. Nam- nen på mottagarna av biståndet antecknades inte i protokollen. Den högsta graden av sekretess torde ha tillämpats beträffande ärenden som gällde enskilda eller grupper som befann sig i Sydafrika och till vilka ekonomiskt stöd skulle utgå. Anledningen till detta var, som framgår av UD:s promemoria, att det fanns en uppenbar risk för att de till- tänkta mottagarna skulle drabbas av den sydafrikanska regimens sanktioner, om det blev bekant vilka mottagarna var och varifrån hjälpen kom.

169 2008/09:KU20

Beredningens insatser slutade i princip med de beslut som fattades om att rekommendera regeringen att besluta om en viss användning och en viss fördelning av de medel som avsatts i statsbudgeten för det aktuella ändamålet. Den verkställande handläggningen svarade SIDA för. Biståndet kanaliserades vad avser rättshjälp i huvudsak genom IDAF och utbildningsstödet främst genom WUS och IUEF samt FN- organet UNETPSA. Det humanitära stödet gick till ANC både i exil och senare i Sydafrika. Ett betydande stöd kanaliserades även via folk- rörelser och andra enskilda organisationer, därav ett flertal kyrkliga. Som framgått av UD:s promemorior har erkännande av OAU varit ett viktigt kriterium vid överväganden om stöd till enskilda organisationer. Även representativitet och icke-rasism var viktiga grunder. Av promemoriorna framgår mera detaljerat grunderna för valet av ANC, SWAPO och UDF som mottagare av stöd, liksom grunden för att organisationen Inkatha inte valdes. Kontrollen över hur medlen användes av de internationella organisationerna skedde beträffande IDAF i två led. Verksamheten kontrollera- des på IDAF:s initiativ av revisionsbyrån Price Waterhouse. Även SIDA:s interna revisorer granskade regelbundet IDAF:s räkenskaper. Kontrollen av att beslutade medel kom de rättmätiga mottagarna till del blev, som framgår av UD:s promemoria, mera begränsad av skäl som framgått ovan. Dock lämnade IDAF årligen listor till Sverige över de rättegångar i Sydafrika där advokater arvoderade av IDAF agerat. Som nämnts i granskningsanmälan förekommer uppgifter om att biståndet i vissa fall skulle hamnat i fel fickor. Dessa uppgifter har samband med bl.a. den sydafrikanska säkerhetstjänstens infiltration av IUEF i slutet av 1970-talet, som ledde till organisationens nedläggning. Uppgifter som utskottet inhämtat tyder på att en sydafrikansk säkerhets- polis, som intog en framträdande position i IUEF:s sydafrikanska organisation, lyckades destinera medel i viss omfattning till den sydafrikanska säkerhetspolisens utbildningsverksamhet. En ytterligare fråga som har samband med kontrollen av den här aktuella biståndsverksamheten gäller den parlamentariska kontrollen. Denna utövades i flera led. Som nämnts i det föregående fanns sedan 1974 visst parlamentariskt inslag i beredningsorganet. Vidare fanns utrymme för insyn och påverkan från riksdagens sida vid den årliga behandlingen av biståndspolitiken inom ramen för budgetpropositionen, där medel och ändamål etc. med det särskilda biståndet angavs öppet. I ett tredje led informerades särskilt det utskott som hade till uppgift att bereda biståndsärenden, först statsutskottets tredje avdelning och senare utrikesutskottet, av beredningens ordförande, tillika SIDA:s generaldi- rektör. Utskottet fann mot bakgrund av sin granskning att regeringen i sin hantering av den här aktuella frågan syntes ha uppfyllt de formella krav som kunde ställas från konstitutionell synpunkt. Granskningen föranledde i övrigt inget ytterligare uttalande av utskottet. Våren 2005 granskade utskottet vissa frågor rörande en Sida rapport. Granskningsärendet gällde frågan huruvida en rapport om korruption hade undanhållits riksdagen, och möjligen också regeringen. Inom ramen för granskningen noterade utskottet dels att ingen specifik information om den aktuella rapporten hade getts till riksdagen eller till ett organ som utsetts av riksdagen, dels att det inom Regeringskansliet inte hade beslutats några

170 2008/09:KU20 särskilda regler eller rutiner som syftade till att säkerställa att myndigheters uppgifter om korruption kommer till riksdagens och regeringens kän- nedom. Vid utfrågningen av dåvarande statsministern framkom dels att statsministern förutsatte att väsentlig information om korruption förs vidare från myndigheter till Regeringskansliet, om missförhållandena inte redan har undanröjts, dels att vikten av att bevaka och beivra de aktuella företeel- serna framhålls i regleringsbreven till myndigheterna. Utskottet gjorde följande ställningstagande i granskningsärendet (jfr 2004/05:KU20 s. 252): Av 10 kap. 8 § regeringsformen framgår att utrikesministern skall hål- las underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. I samband med föregående års administrativt inriktade granskning av regeringsarbetet (bet. 2004/05:KU10 s. 72) erinrade utskottet om vissa uttalanden i förarbetena till denna grundlagbestäm- melse. I förarbetena har framhållits att det i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighet och konsekvens. Vidare har framhållits att även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse. Det understryks också i motiven att en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket. Utskottet konstaterar att det således enligt 10 kap. 8 § regeringsformen kan åligga förvaltningsmyndigheter att underrätta utrikesministern om exempelvis förekomsten av korruption i andra länder med vilka myndigheterna bedriver utvecklingssamarbete för svensk räkning. Det är att märka att Sverige inom ramen för både EU-samarbetet och annat internationellt samarbete har iklätt sig åtaganden i fråga om åtgärder för att motarbeta korruption. Vid granskningen har framkommit att det inte inom Regeringskansliet har beslutats några särskilda regler eller rutiner som syftar till att säkerställa att myndigheters uppgifter om korruption kommer till riksdagens och regeringens kännedom. Det sist- nämnda förhållandet kan emellertid inte föranleda kritik från konstitutionell synpunkt. I betänkandet lämnades en reservation (m, fp, kd, c) med anledning av utskottets ställningstagande (se bet. 2004/05:KU20 s. 267). Reservationen blev aldrig föremål för omröstning i kammaren (jfr 4 § i prot. 2004/05:132). Hösten 2005 granskade utskottet vissa förvaltningsärenden inom ramen för samarbete mellan Sverige och Sydafrika. Granskningen fokuserade bl.a. på ett regeringsbeslut enligt vilket Sida genom avtal med Regerings- kansliet hade avsatt medel för en treårsperiod om totalt 10 miljoner kronor för arbetet med Hälsoforum. Granskningen gällde överensstämmelsen mellan finansmaktens bestämmelser och regeringens styrning av tilldelningen av medel genom avtal. Inom ramen för utredningen i granskningsärendet noterade utskottet att statliga myndigheter inte utgör några självständiga juridiska enheter (rätts- subjekt) utan att de endast utgör delar av rättssubjektet staten. Vidare gäller att när myndigheter förfogar över tillgångar och kapital gör de det som företrädare för staten och ska därvid rätta sig efter vad staten bestäm-

171 2008/09:KU20

mer genom riksdagen och regeringen. En konsekvens av detta är att myndigheterna inte kan ingå bindande avtal med varandra eftersom ett giltigt avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter. Utskottet noterade även inom ramen för sin utredning att Riksrevisionen i sin rapport om biståndet via ambassader (RiR 2004:10, se ovan) bl.a. hade granskat avtal genom vilka UD och Sida hade sökt komma överens om konstruktiva samarbetsformer med utgångspunkt i riksdagens beslut om biståndsmål och integration vid utlandsmyndigheterna. Riksrevisionen ifrågasatte i rapporten dessa avtal från förvaltningsrättslig synpunkt eftersom förfarandet inte överensstämmer med de former för styrning av utlandsmyndigheterna som medges i 40 och 43 §§ förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Utskottet gjorde följande ställnings- tagande i granskningsärendet (jfr 2005/06:KU10 s. 22): Utskottet konstaterar att principerna för utövandet av finansmakten gäl- ler för tilldelning av medel till Hälsoforum. Den form för använd- ningen av statens biståndsmedel som använts i detta fall främjar knappast klarhet och överskådlighet. En fråga som också uppkommer gäller det närmare ansvaret för medelsanvändningen. Under alla förhål- landen gäller dock att regeringen ansvarar inför riksdagen för hur statens medel används. Enligt utskottets mening skulle en mera direkt styrning från regeringen i offentligrättsligt vedertagna former vara önsk- värd, särskilt om medelstilldelningen skall pågå i flera år. Våren 2006 granskade utskottet Sveriges multilaterala bistånd. Gransk- ningen gällde biståndsminister Carin Jämtins tjänsteutövning i fråga om Sveriges multilaterala bistånd och gällde mot bakgrund av en rapport från riksdagens utredningstjänst huruvida svenska biståndsmedel som betalats ut till Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) hanterats på ett felaktigt sätt och i värsta fall gått till korruption. Mot bakgrund av den utredning som gjordes i granskningsärendet uttalade utskottet följande (jfr 2005/06:KU20 s. 201): Utskottet konstaterar att det finns etiska riktlinjer som är vägledande för staten i arbetet med att bekämpa korruption inom biståndet. I utskottets granskning har framkommit att regeringen följer AfDB:s utveckling genom styrningsarbetet i guvernörs- respektive exekutivstyrelsen och bl.a. på så sätt söker försäkra sig om att utbetalda medel används av AfDB på ett ändamålsenligt och korrekt sätt. Vidare har av granskningen framkommit att det inom regeringen pågår ett arbete med att bl.a. ta fram en strategi för Sveriges arbete med det multilaterala utvecklingssamarbetet samt åtgärder som behöver vidtas för att förbättra och utveckla resultatinhämtningen och redovisningen. Granskningen i denna fråga har inte givit underlag för erinran i fråga om biståndsminister Carin Jämtins tjänsteutövning. Våren 2007 granskade utskottet regeringens utformning av biståndsramen i budgetpropositionen. Granskningen fokuserades på ett nytt anslag i bistånds- ramen till skuldavskrivningar och Exportkreditnämndens verksamhet. Skul- davskrivningarna gällde avskrivningar av exportkreditgarantier som fallit ut för affärer som svenska företag gjorde på 1970- och 1980-talen i afri-

172 2008/09:KU20 kanska stater. I anmälan antyddes att aviserade skuldavskrivningar till stor del inte motsvarades av några reellt existerande fordringar. Utskottets granskning gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida. Hösten 2008 genomförde utskottet en granskning av beredningskravet för regeringsärenden. I svaret på utskottets frågor om regeringens beredning av förslag till bemyndigande från riksdagen att uppta eller ikläda staten ekonomisk förpliktelse angavs i en svarspromemoria upprättad vid Statsrådsberedningen följande (jfr 2008/09:KU10 s. 191): En typ av ärenden som ryms inom denna kategori är fleråriga utfästel- ser till olika internationella finansieringsorgan, t.ex. Asiatiska utvecklingsbanken m.fl. liknande organ. Besluten är resultatet av en ofta längre förhandlingsprocess i vilken det svenska bidraget och organisationens verksamhet diskuteras. Under förhandlingarna inhämtas synpunkter från Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida). Inom ramen för samma betänkande granskade utskottet även Regerings- kansliets rutiner i fråga om Riksrevisionens granskningar. Inom ramen för utredningen i ärendet noterade utskottet bl.a. följande (jfr 2008/09:KU10 s. 39): I rapporten Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform (RiR 2007:31) redovisas att revisionsfrå- gorna besvarats genom dokumentstudier och intervjuer bl.a. inom Regeringskansliet, och Riksrevisionen gick också igenom regeringens underlag inför beslut om budgetstöd. Av Riksrevisionens akt framgår att ett rapportutkast den 1 november sändes till Utrikesdepartementet för faktakontroll med begäran om synpunkter senast den 12 november. Svar inkom den 19 november sedan utökad svarstid medgetts. Utskottet uttalade bl.a. följande i det aktuella granskningsärendet (jfr 2008/09:KU10 s. 45): Utskottet vill understryka Riksrevisionens betydelsefulla roll som en del av riksdagens kontrollmakt. Som utskottet tidigare framhållit är det viktigt att Riksrevisionen ges bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sin granskning. Det är således angeläget att Riksrevisionens önskemål tillgodoses men också att Riksrevisionens roll respekteras så att det inte brister i den faktakontroll som Regeringskansliet ombeds göra och att begärda svar lämnas till Riksrevisionen inom den tid Riksrevisionen angett eller som annars överenskommits.

Riksdagens biståndspolitiska mål Målen för Sveriges utvecklingssamarbete har växt fram under bred politisk enighet. I regeringens budgetproposition 1962:100 angavs att målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Sedan den biståndspolitiska utredningen överlämnat sitt betänkande (SOU 1977:13) antog riksdagen 1978 i bred enighet en liknande formulering för det över- ordnade målet (prop. 1977/78:135, bet. 1978/79:UU1, rskr. 1978/79:9). Målet preciserades så att biståndet skulle bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet samt demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna (sedermera demokratisk samhällsutveckling). Ett femte biståndsmål om framsynt hushållning

173 2008/09:KU20

med naturresurser och omsorg om miljön antogs av riksdagen 1988 (prop. 1987/88:100 bilaga 5, bet. 1987/88:UU20, rskr. 1987/88:163) efter en över- syn av de biståndspolitiska målen. Ett sjätte biståndsmål antogs av riksdagen 1996 när man lade till jämställdhet mellan kvinnor och män som ett av biståndets delmål (prop. 1995/96:153, bet. 1995/96:UU18, rskr. 1995/96:272). Sedan december 2003 är målet för regeringens politikområde Internatio- nellt utvecklingssamarbete att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Liksom alla andra politikområ- den omfattas utvecklingssamarbetet av Sveriges politik för global utveckling, vilken antogs av riksdagen 2003 (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04: UU3, rskr. 2003/04:112). Politiken för global utveckling ger alla politikom- råden i uppdrag att, inom ramen för egna områdesspecifika målsättningar, söka vägar för att stärka det svenska bidraget till en rättvis och hållbar global utveckling.

Styrningen av myndigheten Sida Myndigheten SIDA (Swedish International Development Agency) bildades 1965 när den ersatte Nämnden för Internationellt Bistånd (NIB). 1995 bildades ett nytt Sida genom sammanslagning av den gamla biståndsmyndig- heten (SIDA), ytterligare tre statliga biståndsmyndigheter, nämligen Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS), Swe- decorp (statlig svensk myndighet för u-landsbistånd, som bildades 1991 genom en sammanslagning av de tidigare självständiga myndigheterna Swedfund och Importkontoret för u-landsprodukter) och Styrelsen för u- landsforskning (SAREC), samt Sandö U-centrum.

Äldre bestämmelser m.m. Från och med den 8 juni 1995 till och med den 1 januari 2008 gällde förordning (1995:869) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) som instruktion för myndigheten. Den 1 januari 2008 trädde förordningen (2007:1371) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) i kraft. De senaste ändringarna i förordningen trädde i kraft den 1 februari 2009 (SFS 2008:1442).

Gällande bestämmelser Enligt den nu gällande förordningen (2007:1371) med instruktion för Sty- relsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) är Sida förvaltnings- myndighet för Sveriges bilaterala utvecklingssamarbete och ska verka för att riksdagens och regeringens mål för det internationella utvecklingssamar-

174 2008/09:KU20 betet och reformsamarbetet i Östeuropa uppnås. Sida ska vidare verka för att Sveriges åtaganden i enlighet med Parisdeklarationen1 och Handlings- planen från Accra2 uppnås. Sida ska dels bistå regeringen i utarbetandet av policyer, strategier och metoder inom utvecklingssamarbetet, dels ansvara för genomförandet av strategier eller motsvarande som regeringen beslutat för olika delar av utvecklingssamarbetet, dels internationellt och nationellt samverka med och ge stöd till relevanta aktörer i frågor som rör myndighetens verksam- hetsområde.

Sidas uppgifter Enligt 3 § i förordningen ska Sida särskilt dels samverka med och ge råd- givning till myndigheter, organisationer och näringsliv i frågor om utvecklingssamarbete och samstämmighet för utveckling, dels bistå Regeringskans- liet i motsvarande arbete, dels ta till vara och samordna erfarenheter och kunskaper i utvecklingssamarbetet som finns inom förvaltning, fackför- eningsrörelse och övriga organisationer. Sida ska vidare dels utveckla sin samverkan med näringslivet genom närmare dialog, erfarenhetsutbyte och ömsesidigt tillvaratagande av kompetens, dels utnyttja möjligheter till samverkan med andra givarländer, Europeiska gemenskapernas kommission samt internationella och multilaterala organisationer, varvid myndigheten får låta samverkanspartner svara för beredning, genomförande och uppfölj- ning av svenska biståndsinsatser om detta inte innefattar myndighetsutöv- ning samt själv åta sig motsvarande uppgifter. Sida ska därtill medverka i utvecklingssamarbetet genom internationella och multilaterala organisationer och Europeiska unionen samt följa upp och rapportera om utvecklingssamarbetet genom Europeiska gemenskapernas kommission samt internationella och multilaterala organisationer. Sida ska även vid deltagande i styrelser, kommittéer och motsvarande, i internationella och multilaterala organisationer samt inom EU, verka för genomslag för regeringens politik. Sida ska följa upp och rapportera om resultatet av detta arbete samt bistå Regeringskansliet i motsvarande arbete. Sida ska även dels bistå Regeringskansliet med att bedöma multilaterala organisationers relevans och effektivitet, i nationella och internationella sammanhang, dels bistå utlandsmyndigheterna i den biståndspolitiska rapporteringen till regeringen, dels vid myndighetens utbildningscentrum i Härnösand anordna utbildning och kompetensutveckling för myndighetens samarbetspartner inom utvecklingssamarbetet, dels stödja samarbetsländer- nas strävan att bekämpa korruption och motverka att korruption förekom- mer i insatser finansierade med svenskt bistånd, dels informera om det svenska utvecklingssamarbetet och om utvecklingen i utvecklingsländerna, dels sammanställa och till regeringen och OECD:s biståndskommitté (DAC) rapportera statistik enligt direktiv från DAC.

1 Jfr http://www.aidharmonization.org/ 2 Jfr http://www.accrahlf.net

175 2008/09:KU20

Sida ska ha huvudansvar och vara nationell kontaktpunkt för all twin- ningverksamhet inom European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI) och Instrument for Pre-accession Assistance (IPA). Sida ska även vara nationell kontaktpunkt för Technical Assistance Information Exchange (TAIEX). Utöver det bilaterala utvecklingssamarbetet ska Sida särskilt vid myndighetens Östersjöteam på Gotland med ett regionalt perspektiv utveckla Sveriges relationer med Östersjöregionen i samverkan med framför allt statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda organisationer. Sida ska vidare dels genom samarbete med Ryssland i mil- jöinvesteringar bidra till minskade utsläpp i Östersjön, dels främja respekten för mänskliga rättigheter i Ryssland, dels ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet. Sida ska rapportera till det miljöråd som finns inom Naturvårdsverket.

Sidas avtalsbefogenheter m.m. Sida får ingå och säga upp avtal dels om de närmare villkoren för samarbetet med samarbetsländer (s.k. proceduravtal), dels med främmande stater och internationella och multilaterala organisationer om insatser och bidrag som myndigheten har rätt att fatta beslut om (s.k. insatsavtal). Myndigheten får efter överenskommelse med avtalsslutande part omför- dela medel mellan olika insatsavtal. Myndigheten ska genast underrätta Regeringskansliet om ett insatsavtal sägs upp. Insatsavtal som myndigheten ingår ska innehålla bestämmelser som reglerar uppföljning, utvärdering och revision. Sida får även förlänga samarbetsavtal så att de motsvarar en samarbetsstrategis giltighetsperiod, och uppdra åt en utlandsmyndighet att på myndighetens vägnar underteckna avtal. Sida får överlämna åt en utlandsmyndighet eller annan myndighet att på Sidas vägnar avgöra ärenden som är sådana att de inte behöver prövas av generaldirektören eller personalan- svarsnämnden. Sidas beslut i ärenden om fördelning av bidrag eller annat ekonomiskt stöd får inte överklagas.

Sidas samråd med regeringen Sida ska vara sammankallande till regelbundna samråd med Regeringskans- liet (UD) i fråga om humanitärt bistånd och konfliktrelaterat bistånd, samt delta i regelbundna samråd med Regeringskansliet (UD) om genomföran- det av de strategier som ligger till grund för utvecklingssamarbetet och som beslutats av regeringen. Sida får efter samråd med Regeringskansliet placera personal vid en utlandsmyndighet.

Sidas organisation Sida leds av en myndighetschef (generaldirektör) som utses av regeringen. Generaldirektören bär det yttersta ansvaret för att regerings- och riksdagsbeslut genomförs och beslutar bl.a. om övergripande frågor vad gäller

176 2008/09:KU20

Sidas organisation, inklusive utnämning av Sidas chefer och ambassadråd för utvecklingssamarbete. Vid Sida finns ett insynsråd som utses av regeringen. Generaldirektören är ordförande i rådet, som har tio ledamöter: företrädare för riksdagspartierna, näringslivet, statliga myndigheter och organisationer som arbetar med bistånd.

Regeringens regleringsbrev till Sida (2003–2006) Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2006 (UD2005/67875/PLAN delvis och UD2005/67876/GU delvis) fastställdes vid regeringens sammanträde den 20 december 2005. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2006 (prop. 2005/06:1 utg.omr. 5, bet. 2005/06:UU1, rskr. 2005/06:78, prop. 2005/06:1 utg.omr. 7, bet. 2005/06:UU2, rskr. 2005/06:79, prop. 2005/06:100 utg.omr. 7, bet. 2005/06:FiU21, rskr. 2005/06:370), även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2005 (UD2004/64734/PLAN delvis, UD2004/64735/GU delvis och UD2004/10305/GU) fastställdes vid regeringens sammanträde den 22 december 2004. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2005 (prop. 2004/05:1 utg.omr. 5, bet. 2004/05:UU1, rskr. 2004/05:91, prop. 2004/05:1 utg.omr. 7, bet. 2004/05:UU2, rskr. 2004/05:92) även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2004 (UD2003/65876/GU) fastställdes vid regeringens sammanträde den 18 december 2003. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2004 (prop. 2003/04:1 utg.omr. 7, bet. 2003/04:UU2, rskr. 2003/04:113), även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2003 (UD2002/2053/GU och UD2002/2037/GU delvis) fastställdes vid regeringens sammanträde den 7 januari 2003. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2003 (prop. 2002/03:1 utg.omr. 7, bet. 2002/03:UU2, rskr. 2002/03:51), även vägledas av de beslut riksdagen fattat med anledning av regeringens skrivelser till riksdagen om håll- bar utveckling (skr. 1996/97:2), fattigdomsbekämpning (skr.1996/97:169), demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76), mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr.

177 2008/09:KU20

1997/98:89), öppen handel och rättvisa spelregler (skr. 1998/99:59), en för- nyad svensk Afrikapolitik (skr. 1997/98:122), en svensk Asienstrategi (skr. 1998/99:61), en uppföljning av regeringens Asienstrategi (Ds 2002:24), att förebygga väpnade konflikter (skr. 2000/01:2) och ett barnrättsperspektiv i internationellt utvecklingssamarbete (skr. 2001/02:186) samt propositionen om jämställdhet (prop. 1995/96:153). Sida ska vidare vägledas av studien om Nordafrika och Mellanöstern (Ds 1999:63) samt den svenska hiv/aids- strategin.

Mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer Regleringsbreven för 2006 och 2005 innehåller särskilda mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer: Sida skall i samverkan med svenska enskilda organisationer, deras partnerorganisationer, internationella nätverk och organisationer som främ- jar demokrati och utveckling bidra till att främja utveckling av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle där de mänskliga rättighe- terna respekteras. Lokala samarbetsorganisationer skall stärkas. Sida skall säkerställa att anvisningar och allmänna villkor för bidrag till ramorganisationer och andra enskilda organisationer följer riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Sidas stöd till enskilda organisationer skall bidra till ökat intresse och engagemang för globala utvecklingsfrågor också i Sverige. De enskilda organisationernas informationsverksamhet, att sprida kunskap och främja samhällsdialogen om globala utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete skall stödjas. Sida skall också stödja enskilda organisationers kommunikation om den svenska politiken för global utveckling (UD2007/886/USTYR, UD2004/67505/GU). I regleringsbrevet för 2004 års verksamheter saknas särskilda mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. I regleringsbrevet för 2003 anges som särskilda mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer att Sida dels ska främja utveckling av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle och stärka de lokala samarbets- organisationerna i utvecklingsländer, dels ska verka för att de enskilda organisationerna betonar kunskapsuppbyggnad och lokal organisationsut- veckling, dels ska främja ett ökat samarbete och erfarenhetsutbyte mellan enskilda organisationer och samverkan mellan dessa och Sida, dels ska fort- sätta dialogen med de enskilda organisationerna om det civila samhällets roll i utvecklingssamarbetet, dels ska verka för att informationsinsatser genomförda av enskilda organisationer följer det övergripande målet för informationsverksamheten. Vidare anger Sidas regleringsbrev för verksamhetsåret 2003 om myndighetens generella uppgifter bl.a. att Sida inom ramen för tillämpliga upp- handlingsbestämmelser i samverkan med svenska företag, myndigheter och enskilda organisationer ska beakta och sträva efter att nyttja svenska erfa-

178 2008/09:KU20 renheter och resurser. Inom ramen för verksamheten ska Sida även ge möjlighet till svenska myndigheter, enskilda organisationer och företag att medverka i policyarbete, såsom landstrategiprocesser, på ett tidigt stadium.

Återrapportering inom verksamhetsgrenen Enskilda organisationer Sidas regleringsbrev för verksamhetsåren 2006 och 2005 innehåller föl- jande anvisningar om bl.a. återrapportering inom ramen för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer: Regeringen uppdrar åt Sida att bedöma hur verksamheten har bidragit till att uppfylla verksamhetsgrenens mål. Sida ska även vad avser de svenska enskilda organisationerna redovisa för- delningen av bidrag på ramorganisationer sektorer samt antalet utländska samarbetspartner per ramorganisation. Antalet svenska organisationer som ingår i ramorganisationernas verksamhet ska redovisas. Sida ska med avseende på stödet till enskilda organisationers informationsverksamhet i Sve- rige redovisa utbetalat informationsbidrag per organisation. Sida ska vidare övergripande rapportera hur de enskilda organisationerna arbetar för att främja samhällsdialogen och öka kunskapen om globala utvecklingsfrågor, internationellt utvecklingssamarbete och regeringens politik för global utveckling. Regleringsbrevet för verksamhetsåret 2004 innehåller anvisningar om att bl.a. Sidas återrapportering vad avser de svenska enskilda organisationerna ska redovisa fördelningen av bidrag på ramorganisationer och sektorer samt antalet utländska samarbetspartner per ramorganisation. I förekom- mande fall ska antalet svenska organisationer som ingår i ramorganisatio- nens verksamhet redovisas. Sida ska även avseende stöd till enskilda organisationers informationsverksamhet i Sverige redovisa utbetalade informationsbidrag per organisation.

Återrapportering med avseende på korruption Regleringsbreven för både 2006 års och 2005 års verksamheter anger att Sida dessutom senast den 30 september 2006 respektive 2005 ska lämna en översiktlig redovisning av vidtagna åtgärder i syfte att stödja samarbets- ländernas strävan att bekämpa korruption. Regleringsbrevet för 2006 inne- håller tillägget att denna översiktliga redovisning även ska inkludera stödet till ratificering och tillämpning av FN:s konvention mot korruption. Vidare ska, enligt regleringsbreven för både 2006 och 2005, effektiviteten i de olika insatser som görs inom området identifieras. Sida ska också redovisa vidtagna åtgärder i syfte att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. Regleringsbrevet för 2004 års verksamhet anger att Sida senast den 15 november 2004 ska redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit för kor- ruptionsbekämpning på områden som rättssektorn och förvaltning i samar- betsländerna.

179 2008/09:KU20

Regleringsbrevet för 2003 års verksamhet anger att Sida ska stödja åtgär- der för att främja god samhällsstyrning och bekämpa korruption i samar- betsländerna och särskilt i anslutning till utvecklingssamarbetet.

Anslag till verksamhetsgrenen Enskilda organisationer I regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåren 2003–2006 stadgas i de generella villkoren för anslag 8:1 Biståndsverksamhet bl.a. att en institution som beviljas bidrag på begäran ska ge Riksrevisionen tillfälle att granska hur bidraget används av mottagaren och därvid lämna de uppgifter som behövs för granskningen. Granskning av verksamhet eller verk- samhetsområde med annat land eller mellanstatlig organisation som huvudman ska ske i enlighet med avtal. Sådana avtal ska innehålla bestäm- melser som reglerar uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller verksamhetsområde. I regleringsbrevet för 2006 års verksamhet anges som särskilda villkor för anslagsposten Enskilda organisationer bl.a. att Sida inte får medge att värdet av organisationernas eget arbete beaktas då egeninsatsens storlek fastställs, att eget eller insamlat material inte får räknas som en del av egeninsatsen och att högst 10 % av de tilldelade medlen får användas för information i Sverige om utvecklingsländer. I regleringsbrevet för 2005 års verksamhet anges som särskilda villkor för anslagsposten Enskilda organisationer bl.a. att Sida inte får medge att värdet av organisationernas eget arbete beaktas då egeninsatsens storlek fastställs och att eget eller insamlat material inte får räknas som en del av egeninsatsen. I regleringsbreven för 2004 och 2003 års verksamheter anges som sär- skilda villkor för anslagsposten Enskilda organisationer bl.a. att de svenska organisationernas egeninsats normalt ska uppgå till 20 % av insatsens kostnad, där Sida för Handikapporganisationernas Biståndsstiftelse (SHIA) får medge en egeninsats om 10 % och för ungdomsorganisationer som inte ingår i ramorganisationer medge en minskning av egeninsatsen till lägst 10 %, att kravet på egeninsats inte ska tillämpas på bidrag till volontärer eller på informationsbidrag, att för insatser mot hiv/aids kan Sida i vissa fall bevilja undantag från regeln om egeninsats av projektets totalkostnad, att Sida inte får medge att värdet av organisationens eget arbete beaktas då egeninsatsens storlek fastställs och att eget eller insamlat material inte får räknas som en del av egeninsatsen.

Regeringens regleringsbrev till Sida (2006–2008) Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2008 (UD2007/47421/USTYR slutligt och UD2007/47062/PLAN slutligt) fast- ställdes vid regeringens sammanträde den 19 december 2007. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2008 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 5, bet. 2007/08:UU1, rskr. 2007/08:64, prop.

180 2008/09:KU20

2007/08:1 utg.omr. 7, bet. 2007/08:UU2, rskr. 2007/08:65), även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2007 (UD2006/61718/PLAN delvis och UD2006/61719/USTYR delvis) fastställ- des vid regeringens sammanträde den 21 december 2006. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2007 (prop. 2006/07:1 utg.omr. 5, bet. 2006/07:UU1, rskr. 2006/07:55, prop. 2006/07:1 utg.omr. 7, bet. 2006/07:UU2, rskr. 2006/07:56), även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåret 2006 (UD2005/67875/PLAN delvis och UD2005/67876/GU delvis) fastställdes vid regeringens sammanträde den 20 december 2005. Enligt detta ska verksamheten vid Sida, förutom av riksdagens beslut om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes verksamhet för budgetåret 2006 (prop. 2005/06:1 utg.omr. 5, bet. 2005/06:UU1, rskr. 2005/06:78, prop. 2005/06:1 utg.omr. 7, bet. 2005/06:UU2, rskr. 2005/06:79, prop. 2005/06:100 utg.omr. 7, bet. 2005/06:FiU21, rskr. 2005/06:370), även vägledas av riksdagens beslut med anledning av antagandet av Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4).

Mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer I regleringsbrevet för 2008 års verksamhet anges under verksamhetsgrenen Policys och underlag till strategier att Sida under 2008 ska inkomma med bl.a. underlag till förslag till strategier inom området Enskilda organisationer. Regeringen kommer att förtydliga uppdragen under 2008. Regleringsbrevet för 2007 års verksamhet innehåller två mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer: Mål 1: Ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle där de mänsk- liga rättigheterna respekteras. Sida skall samverka med svenska enskilda organisationer, deras partnerorganisationer, internationella nät- verk och organisationer som verkar för ett demokratiskt styrelseskick och lika möjligheter för kvinnor och män, respekt för mänskliga fri- och rättigheter och tolerans för minoriteter och oliktänkande samt, i förekommande fall, söker överbrygga religiösa och etniska motsätt- ningar. Sida skall säkerställa att anvisningar och allmänna villkor för bidrag till ramorganisationer och andra enskilda organisationer följer riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Mål 2: Ett ökat intresse och engagemang för globala utvecklingsfrå- gor i Sverige. Sida skall stödja de enskilda organisationernas informationsverksamhet, d.v.s. att sprida kunskap och främja samhällsdialogen i Sverige om globala utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete (UD2007/44135/USTYR s. 6).

181 2008/09:KU20

Regleringsbrevet för 2006 års verksamhet innehåller följande mål för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer: Sida skall i samverkan med svenska enskilda organisationer, deras partnerorganisationer, internationella nätverk och organisationer som främ- jar demokrati och utveckling bidra till att främja utveckling av ett livskraftigt och demokratiskt civilt samhälle där de mänskliga rättighe- terna respekteras. Lokala samarbetsorganisationer skall stärkas. Sida skall säkerställa att anvisningar och allmänna villkor för bidrag till ramorganisationer och andra enskilda organisationer följer riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2004/05:4). Sidas stöd till enskilda organisationer skall bidra till ökat intresse och engagemang för globala utvecklingsfrågor också i Sverige. De enskilda organisationernas informationsverksamhet, att sprida kunskap och främja samhällsdialogen om globala utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete skall stödjas. Sida skall också stödja enskilda organisationers kommunikation om den svenska politiken för global utveckling (UD2007/886/USTYR).

Återrapportering inom verksamhetsgrenen Enskilda organisationer Sidas regleringsbrev för verksamhetsåret 2008 innehåller anvisningar om bl.a. återrapportering inom ramen för verksamhetsgrenen Genomförande av strategier inom utvecklingssamarbetet. Regeringen uppdrar åt Sida att bedöma den inre effektiviteten i myndighetens arbetsprocesser. Sida ska särskilt redovisa hur myndigheten har dels ökat resultatorienteringen i genomförandet av utvecklingssamarbetet, dels minskat riskerna för korruption och oegentligheter i samband med genomförandet av utvecklingssamarbetet. Sida ska också redovisa vilka åtgärder myndigheten har vidtagit med anledning av Riksrevisionens rapport Oegentligheter inom biståndet (RiR 2007:20). Sidas regleringsbrev för verksamhetsåret 2007 innehåller anvisningar om bl.a. återrapportering inom ramen för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. Regeringen uppdrar åt Sida att, utöver den generella återrappor- teringen, redovisa fördelningen av bidrag på ramorganisationer och sektorer samt antal utländska samarbetspartner per ramorganisation. Även antalet svenska enskilda organisationer som ingår i ramorganisationernas verksamhet ska redovisas och utbetalat informationsbidrag per organisation. Sida ska övergripande rapportera hur de enskilda organisationerna arbetar för att främja samhällsdialogen och öka kunskapen om globala utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete. Vidare uppdrog regeringen åt Sida att utföra en översyn av använd- ningen av kriterierna för urvalet av s.k. ramorganisationer samt redogöra för grunderna för fördelningen av medel till dessa. Sida skulle även genom- föra en konsekvensanalys av vad sänkningen av kravet på egeninsats från 20 till 10 % inneburit för enskilda organisationers verksamhet och samti-

182 2008/09:KU20 digt utreda förutsättningarna för en nivellering av kravet på egeninsats. Samtliga uppdrag skulle enligt regleringsbrevet för 2007 ha redovisats senast den 31 mars 2007. Sidas regleringsbrev för verksamhetsåret 2006 innehåller anvisningar om bl.a. återrapportering inom ramen för verksamhetsgrenen Enskilda organisationer. Regeringen uppdrar åt Sida att bedöma hur verksamheten har bidragit till att uppfylla verksamhetsgrenens mål. Sida ska även vad avser de svenska enskilda organisationerna redovisa fördelningen av bidrag på ramorganisationer och sektorer samt antal utländska samarbetspartner per ramorganisation. Antalet svenska organisationer som ingår i ramorganisationernas verksamhet ska redovisas. Sida ska med avseende på stödet till enskilda organisationers informationsverksamhet i Sverige redovisa utbetalat informationsbidrag per organisation. Sida ska vidare övergripande rapportera hur de enskilda organisationerna arbetar för att främja samhällsdia- logen och öka kunskapen om globala utvecklingsfrågor, internationellt utvecklingssamarbete och regeringens politik för global utveckling.

Återrapportering med avseende på korruption Sidas regleringsbrev för verksamhetsåret 2008 innehåller anvisningar om att Sida särskilt ska redovisa hur myndigheten har minskat riskerna för korruption och oegentligheter inom ramen för verksamhetsgrenen Policys, strategier och metoder inom utvecklingssamarbetet. Vidare anger 2008 års regleringsbrev inom verksamhetsgrenen Samverkan och rådgivning som ett övrigt mål respektive återrapporteringskrav, med avseende på oegentligheter och korruption, att Sida ska verka för ett effektivt förebyggande och bekämpning av oegentligheter och korruption inom utvecklingssamarbetet respektive återrapportera enligt kraven under respektive verksamhetsgren. Sidas regleringsbrev för verksamhetsåren 2007 respektive 2006 innehål- ler anvisningar om att myndigheten senast den 30 september 2007 respektive 2006 ska lämna en översiktlig redovisning av vidtagna åtgärder i syfte att stödja samarbetsländernas strävan att bekämpa korruption, inklusive stöd till ratificering och tillämpning av FN:s konvention mot korruption. I redovisningen ska effektiviteten i de olika insatser som görs inom området identifieras. Sida ska också redovisa vidtagna åtgärder i syfte att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd.

Anslag till verksamhetsgrenen Enskilda organisationer I regeringens regleringsbrev till Sida för verksamhetsåren 2006–2008 stadgas i de generella villkoren för anslag 8:1 Biståndsverksamhet bl.a. att institution som beviljas bidrag på begäran ska ge Riksrevisionen tillfälle att granska hur bidraget används av mottagare och därvid lämna de uppgifter som behövs för granskningen. Granskning av verksamhet eller verksam- hetsområde med annat land eller mellanstatlig organisation som huvudman

183 2008/09:KU20

ska ske i enlighet med avtal. Sådana avtal ska innehålla bestämmelser som reglerar uppföljning, utvärdering och revision av verksamhet eller verksam- hetsområde. I regleringsbrevet för 2007 års verksamhet anges om de särskilda villkoren som gäller anslag 8:1 anslagspost 5 att medlen ska användas i enlighet med särskilt regeringsbeslut om interimistisk styrning av Sidas anslagsposter. I regleringsbreven för både 2007 års och 2006 års verksamhet anges om de särskilda villkor som gäller anslag 8:1 anslagspost 5 bl.a. att Sida inte får medge att värdet av organisationernas eget arbete beaktas då egeninsatsens storlek fastställs, att eget eller insamlat material inte får räknas som en del av egeninsatsen och att högst 10 % av de tilldelade medlen får användas för information i Sverige om utvecklingsländer.

Riksrevisionens rapport (RiR 2007:20) Sida är från 2004 verksamt inom politikområdena Internationellt utvecklingsarbete samt Utrikes- och säkerhetspolitik. Riksrevisionens granskningsrapport och dess granskning har inriktats mot politikområdet Internationellt utvecklingsarbete. Flera av Sidas avdelningar förmedlar bistånd via externa utförarorganisationer. En av dessa avdelningar är avdelningen för samverkan med enskilda organisationer, humanitärt bistånd och konfliktlösning (Seka). Riksrevisionen har i ett antal rapporter från den årliga revisionen under åren 2004-2007 påtalat brister i rutiner och uttalat att denna verksamhet är särskilt riskutsatt. Mot bakgrund av dessa uppgifter har Riksrevisio- nens granskningsrapport avgränsats till det projektorienterade bistånd som Seka förmedlar via enskilda ramorganisationer. Detta bistånd uppgick 2006 till 1,3 miljarder kronor, dvs. knappt 10 % av det totala bistånd som Sida förmedlar. Riksrevisionens granskningsrapport sökte besvara dels frågan huruvida Sidas interna kontroll av biståndsverksamhet som bedrivs i projektform är tillfredsställande, dels frågan huruvida Sidas interna kontroll är tillräckligt effektiv för att det ska vara möjligt att i praktiken skydda sig mot oegentligheter i projektverksamheten i samarbetsländerna. Granskningen visar att Sida är medveten om att korruption och andra oegentligheter är ett problem och att Sida har sökt organisera ett skydd via kontrakt och en del kontrollåtgärder. Dessa åtgärder har dock visat sig vara otillräckliga. Vad avser regeringens krav på återrapportering till Sida anför Riksrevi- sionen i rapporten (RiR 2007:20 s. 23) att det i Sidas regleringsbrev för budgetåret 2007 stipuleras att myndigheten utöver den generella återrappor- teringen ska redovisa fördelningen av bidrag på ramorganisationer och sektorer samt antalet utländska samarbetspartner per ramorganisation. Sida ska också rapportera hur de enskilda organisationerna arbetar för att främja samhällsdialogen och öka kunskapen om globala utvecklingsfrågor och internationellt utvecklingssamarbete. Sida ska dessutom senast den 30 september 2007 lämna en översiktlig redovisning av åtgärder som vidtagits i syfte att stödja samarbetsländernas strävan att bekämpa korruption, inklu-

184 2008/09:KU20 sive stöd till ratificering och tillämpning av FN:s konvention mot korruption. I redovisningen ska effektiviteten i de olika insatser som görs inom området identifieras. Sida ska också redovisa åtgärder som vidtagits i syfte att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. Regeringen har dock inte formulerat något särskilt mål avseende Sidas arbete för att förhindra fel och missbruk av biståndsmedel på samma sätt som man exempelvis har gjort för Försäkringskassan. Mot bakgrund av de iakttagelser och slutsatser som redovisas i granskningsrapporten anför Riksrevisionen att ett antal åtgärder bör vidtas. Riks- revisionen rekommenderar dels att regeringen i likhet med vad som gäller Försäkringskassan anger ett särskilt mål för Sida avseende arbetet att för- hindra fel och missbruk i bidragsverksamheten, dels att regeringen säker- ställer att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiva och att förekomsten av oegentligheter motverkas. Riksrevisionen lämnar i sin granskningsrapport förslag på åtgärder och rekommendationer även till Sida och Revisorsnämnden. Den 24 september 2007 överlämnade Riksrevisionen rapporten till regeringen, Riksrevisionens styrelse, Sida och Revisorsnämnden.

Utrikesutskottets behandling av Riksrevisionens rapport Som ett led i utrikesutskottets beredning av regeringens budgetproposition för budgetåret 2008 och budgetförslag innefattade i utgiftsområde 7 Inter- nationellt bistånd beslutade utskottet att inhämta preliminära synpunkter på och kommentarer om rapporten (jfr bet. 2007/08:UU2 s. 33). Detta skedde genom medverkan vid utskottssammanträden av dels berörd riksrevisor med medarbetare från Riksrevisionen, dels företrädare för den granskade myndigheten Sida samt företrädare för två s.k. ramorganisationer – Forum Syd och Svenska Missionsrådet, vilka drivit projekt som tas upp i Riksre- visionens granskning. Av protokollet från utrikesutskottets sammanträde den 30 oktober 2007 (prot. 2007/08:6) framgår att utrikesutskottet ordnade en föredragning från Riksrevisionen. Närvarande från Riksrevisionen var den riksrevisorn som var ansvarig för den aktuella granskningsrapporten och en granskningsen- hetschef. Efter utskottssammanträdet inkom Riksrevisionen den 1 november 2007 med ett brev (dnr RD 100-584-2007/08) till utrikesutskottet med kompletterande svar med anledning av utrikesutskottets ledamöters frågor om vilka delar av granskningsrapporten som Sida har faktagranskat. I brevet anförs bl.a. följande: Riksrevisionen har redogjort för Sida hur faktagranskningen av den aktuella rapporten skulle ske. Detta betyder att Sida fått information om orsaken till att inte hela rapporten underställts deras faktagranskning. Sidas synpunkter från faktagranskningen av rapportens kapitel 2 och 3 mottogs av Riksrevisionen den 22 maj 2007. – – –

185 2008/09:KU20

När det gäller iakttagelser och slutsatser gällande projektverksamhe- terna i de fyra länderna (kapitel 4) har Sida inte faktagranskat materialet. Inga saksynpunkter på utkast till iakttagelser har inhämtats från de organisationer som bedrivit projekten eftersom dessa inte är statliga myndigheter. Syftet med denna del av granskningen var att följa de medel som kanaliserats via Sida till de lokala projekten i de fyra län- derna. Vidare finns det i ett antal fall anledning att anta att brottsliga handlingar ägt rum. Enligt god revisionssed (RS 240) skall Riksrevisio- nen inte gå vidare och kommunicera med personer som kan vara inblandade i de befarade oegentligheterna. Efter publiceringen av rapporten har granskningsdokumentationen avseende projektverksamheten tillställts Sida. – – – En straffrättsexpert från Sydafrika och RiRs rättsfunktion har anlitats för att kvalitetssäkra bedömningarna avseende misstankar om oegentligheter. Brevet var undertecknat av ansvarig riksrevisor och den granskningsenhets- chefen som närvarade vid utskottssammanträdet. Några ytterligare kontakter mellan utrikesutskottet och Riksrevisionen med anledning av granskningsrapporten har sedan dess inte förekommit. Som ytterligare information kan det nämnas att utrikesutskottet redan 2005 beslutade att föreslå Riksrevisionen att ta upp frågan om bistånd genom icke-statliga organisationer till granskning (jfr bet. 2007/08:UU2 s. 33). Av protokollsutdrag från utrikesutskottets sammanträde den 20 oktober 2005 (prot. 2005/06:5) framgår det att utrikesutskottet beslutat föreslå Riksrevisionen att ta upp bl.a. frågan om bistånd genom icke-statliga organisationer (s.k. NGO:ers) till granskning. Enligt utskottet skulle en sådan granskning, fokuserad på demokratisk utveckling, bl.a. kunna avse effektiviteten i dylikt bistånd och genomslaget av den statliga styrningen från riksdag och regering.

Riksrevisionens styrelses framställning (2007/08:RRS16) Riksrevisionens styrelse överlämnade sin framställning 2007/08:RRS16 Riksrevisionens styrelses framställning angående Sidas kontroll av bistånds- insatser via enskilda organisationer till riksdagen den 20 november 2007. Riksrevisionens styrelse anför i sin framställning bl.a. att det svenska biståndet syftar till att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga männi- skor att förbättra sina levnadsvillkor. Styrelsen anser att det är av största vikt att biståndet används för det ändamål det är avsett för, vilket kräver att kontrollen av användningen av biståndsmedel måste vara effektiv och förekomsten av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas. Styrel- sen noterar att Riksrevisionen i den årliga revisionen sedan ett antal år tillbaka uppmärksammat Sida på att det förekommit brister i den interna kontrollen av biståndsverksamheten. Vidare anför styrelsen att granskningsrapporten visar att Sidas interna kontroll av de biståndsinsatser som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer varken är tillfredsställande utformad eller implemen-

186 2008/09:KU20 terad i verksamheten. Enligt styrelsen har granskningen visat dels att Sida i stor utsträckning har förlitat sig på de intyg som utfärdas av lokala revisorer i samarbetsländerna och av svenska revisorer, dels att de svenska revisorerna i stort enbart läser slutrapporten och det lokala revisionsintyget utan att vidta några ytterligare efterforskningar. Styrelsen påpekar även att systemet med revisionsintyg inte har varit tillräckligt för att upprätthålla en effektiv kontroll av biståndsinsatser som kanaliseras via enskilda organisationer. Styrelsen anser vidare att det kan ifrågasättas hur revisorerna i Sverige har tillämpat systemet. Enligt revisors- intyget intygar revisorn att granskningen har utförts enligt god revisionssed, trots att föga omfattande revisionsinsatser har genomförts. Styrelsen noterar att den ekonomiska omfattningen av projektverksamheten är betydande. Styrelsen vill samtidigt peka på att de 15 projekt som ingår i Riksrevisionens granskning i och för sig utgör en liten del av de 6 000 projekt som bedrivs via enskilda organisationer. I 10 av dessa projekt har väsentliga fel i räkenskaperna påvisats. Redan denna indikation på att frekvensen av väsentliga fel skulle kunna vara hög bland övriga projekt gör enligt styrelsens bedömning att det är nödvändigt att kontrollen av dessa biståndsinsatser förbättras. Styrelsen föreslår mot denna bakgrund att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiva och att förekomsten av oegentligheter och andra väsent- liga fel motverkas. Med anledning av framställningen väckte Kent Härstedt m.fl. (s, v, mp) motion 2007/08:U6. I motionen ställer sig motionärerna bl.a. frågande till en av de slutsatser som Riksrevisionens styrelse framhåller i framställ- ningen. I framställningen anför Riksrevisionens styrelse att den stora andelen projekt med väsentliga fel av de 15 granskade är en indikation på att frekvensen av väsentliga fel skulle kunna vara hög också bland övriga 6 000 projekt, vilket gör det nödvändigt att förbättra kontrollen av dessa biståndsinsatser. Motionärerna framhåller att en stor andel av de granskade projekten var kända som riskprojekt, varför de ställer sig frågande till om en sådan slutsats om felfrekvensen verkligen är rimlig sett till helheten. Vidare anser motionärerna att Riksrevisionens granskning av de biståndsin- satser som kanaliseras via enskilda organisationer drar för långtgående slutsatser och generaliserar ett tunt och tendentiöst underlag, inte minst i samband med att granskningen presenterades vid Riksrevisionens medie- framträdanden.

Budgetpropositionen för 2009 I budgetpropositionen anförde regeringen följande med anledning av Riks- revisionens iakttagelser i den aktuella rapporten (jfr prop. 2008/09:1 utg.omr. 7 avsnitt 3.5):

187 2008/09:KU20

I september 2007 kom Riksrevisionens rapport ”Oegentligheter inom biståndet” (RiR 2007:20) som syftade till att svara på om Sidas interna kontroll för bidrag via enskilda organisationer är effektiv och tillfreds- ställande. Riksrevisionens granskning inkluderade totalt 15 projekt i fyra länder. Enligt Riksrevisionen förekom det oegentligheter i fem av de 15 projekten. Dessutom fanns allvarliga indikationer på oegentligheter i ytterligare två projekt. I 10 fall av 15 fanns väsentliga fel i projektens räkenskaper. I 75 procent av de granskade projekten saknades tillräckliga underlag för att det skulle vara möjligt att tillfredsstäl- lande bedöma vilken verksamhet som bedrivits. Som svar på rapporten beslutade Sidas styrelse i november 2007 om 18 åtgärder för att för- bättra den interna kontrollen och för att utreda de misstänkta fallen av oegentligheter. En åtgärd var att anlita en oberoende revisionsbyrå, för att utreda de totalt 51 enskilda misstankarna om fel. Utredningen visar att i 18 av de 51 fallen har fel begåtts och av dessa kan tre fall av oegentligheter bekräftas. Regeringens bedömning är att problemen är av mindre omfattning än Riksrevisionens rapport gav skäl att befara. Vidare påpekar regeringen i propositionen att den dels infört en särskild paragraf om korruptionsbekämpning i Sidas myndighetsinstruktion, dels gett Sida ett särskilt mål inom området Oegentligheter och korruption genom regleringsbrevet för 2008. I propositionen kommenteras även Riksrevisionens rapport Intern styrning och kontroll (dnr 32-2007-0685) där Sidas rutiner för att säkerställa en effektiv förvaltning av bidrag granskats. Riksrevisionen konstaterar att det finns betydande brister dels i kvaliteten på dokumentationen av insatser och uppdrag, dels i spårbarheten av hur insatser respektive uppdrag är kopplade till andra insatser eller uppdrag. I propositionen anges att Sida har svarat på Riksrevisionens rapport och tillbakavisar delar av Riksrevisio- nens kritik.

Utrikesutskottets budgetbetänkande På förslag från utrikesutskottet avslog riksdagen den 15 december 2008 (bet. 2008/09:UU2, rskr. 2008/09:123) Riksrevisionens styrelses framställ- ning 2007/08:RR16 och därtill hörande följdmotion 2007/08:U6 (s, v, mp). Vidare anförde utrikesutskottet bl.a. följande: Utskottet förutsätter att regeringen senast under nästa riksmöte återkom- mer till riksdagen med en samlad redovisning av vilka åtgärder som den vidtagit för att säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas. Regeringen bör också återkomma till riksdagen med en bedömning av åtgärdernas effekter. Det är utskottets avsikt att framgent noga följa vidareutvecklingen av åtgärder för att förhindra och beivra oegentligheter och korruption i utvecklingssamarbetet. I betänkandet lämnades en reservation (s, v, mp) med anledning av utskottets förslag till beslut i fråga om framställningen (se bet. 2008/09:UU2 s. 51–53). I reservationen yrkas att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen och att riksdagen därmed bifaller motion 2007/08:U6 och avslår framställning 2007/08:RRS16.

188 2008/09:KU20

Riksrevisionens övriga granskningsrapporter om Sida Utöver den granskningsrapport (RiR 2007:20) som ligger till grund för de aktuella granskningsärendena har Riksrevisionen granskat Sida inom ramen för ytterligare tre granskningsrapporter, rapporten om den statliga garantimodellen (RiR 2004:4), rapporten Bistånd via ambassader – en granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet (RiR 2004:10), samt rapporten Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform (RiR 2007:31).

Den statliga garantimodellen (RiR 2004:4) Riksrevisionen överlämnade under mars 2004 den aktuella granskningsrapporten till både regeringen och Riksrevisionens styrelse. Utgångspunkt för granskningsrapporten var statens risktagande och statens risk för förluster till följd av den statliga garantigivningen. Gransk- ningen syftade bl.a. till att fastställa huruvida regering och riksdag har överblick över risken i sina garantiåtaganden samt i vilken utsträckning som styrningen av garantihanteringen kan anses vara effektiv. Gransk- ningen omfattande regeringen samt ytterligare fem myndigheter, däribland Sida. Granskningen visade dels att garantireglerna ofta följs men att hindren är stora för en effektiv styrning, dels att det saknas både en heltäckande definition av vilka förbindelser som bör räknas som garantier och kriterier för bedömning av när en finansiell garanti är ett effektivt medel. Vidare påpekade Riksrevisionen att en allvarlig brist var att staten saknade över- blick över sitt samlade risktagande. I rapporten föreslog Riksrevisionen olika åtgärder för att komma till rätta med problemen, bl.a. att regeringen bör ta initiativ för att åtgärda de problem som uppmärksammats i granskningen. Inga åtgärdsförslag riktades till Sida (jfr RiR 2004:4 s. 47–52). Riksrevisionens styrelse beslutade att slutsatserna av granskningen skulle överlämnas i form av en redogörelse (2003/04:RRS8) till riksdagen. Med hänsyn till riksdagens viktiga roll i garantisystemet och de betydande belopp som hanteras ansåg styrelsen att resultatet av granskningen bör kunna användas som underlag för fortsatta överväganden om samspelet mellan riksdag och regering inom området. Riksrevisionens styrelses redogörelse behandlades i finansutskottets betänkande (2003/04:FiU28) angående den statliga garantimodellen. Utskot- tet överlämnade till regeringen att bedöma vilka åtgärder som behöver vidtas med anledning av granskningsrapporten och föreslog att redogörel- sen skulle läggas till handlingarna, vilket riksdagen beslutade (rskr. 2003/04: 275–276).

189 2008/09:KU20

Bistånd via ambassader – en granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet (RiR 2004:10) Riksrevisionen överlämnade under maj 2004 den aktuella granskningsrapporten till både regeringen och Riksrevisionens styrelse. Revisorerna gör en rad iakttagelser och lämnar rekommendationer som riktar sig till både UD och Sida. I rapporten konstaterar revisorerna beträf- fande regeringens övergripande styrning av utvecklingssamarbetet att den målstruktur som infördes i Sidas regleringsbrev för 2004 ger bättre förut- sättningar för Sidas verksamhet och tydligare rapportering till riksdagen. För att uppnå ökad resultatorientering i styrningen pekar revisorerna dock på några problem att lösa. Bland annat har regeringen inte formulerat mål för ett antal av Sidas verksamhetsgrenar. Revisorerna rekommenderar utifrån sina iakttagelser att regeringen bl.a. formulerar mål för de verksamhetsgrenar som saknar sådana och tydliggör hur Sidas återrapportering ska utformas utifrån regleringsbrevets krav om att myndigheten ska värdera, mäta och rapportera all sin verksamhet mot målet för Sveriges internationella utvecklingssamarbete. Med utgångspunkt i rapporten överlämnade Riksrevisionens styrelse sin redogörelse (2004/05:RRS3) den 24 augusti 2004. Styrelsens redogörelse behandlades av utrikesutskottet och lades till handlingarna den 2 juni 2005. I sina överväganden noterade utrikesutskottet att, vad avser regleringsbrevet till Sida, Riksrevisionen rekommenderade dels att mål formule- rades för samtliga verksamhetsgrenar, dels att det övergripande återrappor- teringskravet förtydligades. Utskottet konstaterade att båda rekommendatio- nerna hade tillgodosetts i Sidas regleringsbrev för 2005 (bet. 2004/05:UU4 s. 11).

Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform (RiR 2007:31) Riksrevisionen överlämnade under december 2007 den aktuella granskningsrapporten till både regeringen och Riksrevisionens styrelse. Riksrevisionen har i rapporten granskat regeringens och Sidas hantering av budgetstödet samt regeringens återrapportering till riksdagen om budget- stödet. I rapporten konstateras att Sidas beslut om budgetstöd i sju av åtta län- der inte har föregåtts av att regeringen gjort de överväganden om budget- stöd som den enligt regeringens egna riktlinjer ska göra. Regeringen har därmed delegerat ett stort ansvar till Sida. I rapporten påpekas därutöver att regeringens riktlinjer på några punkter innehåller oklarheter. Riksrevi- sionen anser vidare att Sidas underlag inför beslut om budgetstöd innehål- ler brister, framför allt att analyserna inte är tillräckligt väl underbyggda. En delförklaring till detta kan enligt Riksrevisionen vara att Sida inte har preciserat hur regeringens riktlinjer för budgetstöd ska tillämpas. Riksrevi- sionens granskning visar också att regeringens återrapportering till riksdagen om budgetstödet inte ger en rättvisande bild av riskerna med budgetstöd.

190 2008/09:KU20

Riksrevisionens styrelse beslutade att slutsatserna av granskningen skulle överlämnas i form av en redogörelse (2007/08:RRS27) till riksdagen. Styrelsen ansåg att processerna inför att budgetstöd beviljas måste förbättras för att minska riskerna för att bistånd inte används för det ända- mål det är avsett. Styrelsen ansåg därför att regeringen dels skyndsamt bör besluta om samarbetsstrategier för samtliga länder som tar emot budget- stöd, dels säkerställa att besluten i övrigt är väl underbyggda och i enlighet med riksdagens intentioner, dels förbättra återrapporteringen till riksdagen vad gäller effekterna av och riskerna med budgetstöd. I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 7) kommenteras Riksrevisionens rapport RiR 2007:31. Där framgår att regeringen under 2008 förtydligat riktlinjerna avseende bedömning och hantering av budget- stöd för fattigdomsbekämpning (jfr a. prop. s. 37). Med anledning av Riksrevisionens kritik av brister i regeringens återrapportering till riksdagen av budgetstödet anges dels att ett första steg i riktning mot en mer rättvisande rapportering har tagits i budgetpropositionen för 2009, dels att regeringen avser att framöver ytterligare utveckla avrapporteringen till riksdagen. Riksrevisionens styrelses redogörelse behandlades i utrikesutskottets betänkande 2008/09:UU2 angående utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Utskottet ansåg mot bakgrund av sina överväganden (s. 42–46) att det inte var nödvändigt med något tillkännagivande till regeringen med anledning av förslagen i Riksrevisionens framställning. Utskottet föreslog att riksdagen skulle avstyrka styrelsens framställning och två följdmotioner (s resp. mp) väckta med anledning av framställningen, vilket också riksdagen beslutade (rskr. 2008/09:123–124).

Rikrevisionens övriga revisionsrapporter m.m. Riksrevisionen har slutfört ett flertal revisionsberättelser, promemorior och rapporter avseende Sida och utlandsmyndigheter (UM). I vissa av rapporterna har brister iakttagits. Nedan redogörs för ett urval av promemorior och rapporter upprättade vid Riksrevisionen med anledning av myndighetens granskning av Sida.

Revisionspromemoria 2004-04-01 UM Nicaragua (dnr 32-2003-146) I promemorians sammanfattning anförs att den sammanfattande bedöm- ningen efter utförd revision är att den interna kontrollen och styrningen bör förbättras i flera avseenden. I promemorian föreslås att utlandsmyndigheten verkar för att strukturera upp den interna styrningen för att få en kontinuitet i styrprocessen. För tillfället saknas en fastställd arbetsrutin avseende planering och uppföljning av styrande dokument. Den interna ansvarsfördelningen bör likaså förtydli- gas för att minimera risker för missförstånd och otydligheter.

191 2008/09:KU20

Vidare påpekar Riksrevisionen att UM inte har tillämpat antikorruptions- regeln i det avseende som den torde ha tillämpats. Det har konstaterats av både externa bedömare och UM att landet har stora problem med korruptionen, vilket ökar kraven på en genomlysning av hur korruptionen ter sig i landet och hur UM ska verka för att svenska biståndsmedel används på ett ändamålsenligt sätt. Revisionen har även påvisat att revisioner inte har nyttjats som det kon- trollinstrument som det är avsett att vara. Den interna administrationen har uppvisat ett större antal brister. Flera av dem är av allvarlig karaktär, t.ex. avsaknad av fastställda arbetsrutiner, kunskap om god redovisningssed och brister i den ekonomiska uppföljningen.

Revisionspromemoria 2004-05-17 UM Etiopien (dnr 32-2003-146) Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser föreslås att utlandsmyndigheten i Etiopien dels tar fram en korruptionsstudie eller motsvarande, dels efter varje avslutad revision upprättar en åtgärdsplan (Management response) utifrån de iakttagelser och rekommendationer som framkommit vid revisionen. Vidare påpekar Riksrevisionen att Sida och utlandsmyndigheten bör vidareutveckla avsnittet om bedömning av risker i bedömningspromemorian samt att Sida bör se till att UM tillförsäkras de tekniska lösningar som krävs för en säker och effektiv verksamhet och medelshantering. I promemorian föreslås vidare att UM dels kvalitetssäkrar sina finansiella insatsuppföljningar, dels löpande ser till att data i Plus är uppdaterade och korreka, dels ser till att avtalade rapporteringsprocedurer efterlevs, dels ser till att alla handläggare är införstådda med syftet att ha en projekt- akt, dels överväger att redovisa handkassan med tätare periodicitet. Riksrevisionen föreslår vidare att UD ser över föreskrifterna avseende redovisning av viseringsintäkterna och anpassar utformningen av dessa till god sed. Avslutningsvis föreslår Riksrevisionen att Sida dels tar ställning till hur stora möbelinköp ska hanteras redovisningsmässigt, dels inför en likartad arkivrutin för projekt oavsett om ärendet handläggs på Sida-S eller på en utlandsmyndighet.

Revisionspromemoria 2005-01-27 UM Uganda (dnr 32-2004-0410) I promemorian lyfts följande förbättringsåtgärder fram av Riksrevisionen. Utlandsmyndigheten bör bl.a. dels arbeta aktivt med att tydligare utforma den strategiska styrningen och se över insatsportföljen inför nästkommande perioder, dels fastställa rutiner för planering och uppföljning av verksamheten, dels se till att projektakternas struktur förbättras, dels se till att avtalade revisioner utförs, dels finna en rutin för kvalitetssäkring angående hur avtal utformas för att säkerställa att de innehåller obligatoriska klausu- ler såsom årlig revision och att de innehållsmässigt är anpassade till vad som krävs av projektet.

192 2008/09:KU20

Enligt Riksrevisionen bör vidare Sida och/eller UM vidareutveckla avsnittet om bedömning av risker i bedömningspromemorian.

Revisionspromemoria 2005-11-18 SAREC (dnr 32-2005-0529) Som ett led i den årliga granskningen av Sidas verksamhet har Riksrevisio- nen utfört en revision av SAREC. Syftet med granskningen var att granska den interna kontrollen vid avdelningen. Riksrevisionen har i sin granskning noterat ett antal brister som lyfts fram i promemorian. Riksrevisionen framför också att den har noterat för- bättringar vad gäller projekthanteringen även om ett antal områden fortfarande återstår att förbättra. Exempel på områden att förbättra är enligt Riksrevisionen utformning av den strategiska styrningen, rutinerna för kva- litetssäkring, bedömningarna av insatser, hanteringen av revisionsrapporter, utförandet av regelbundna revisioner och systemrevisioner; också avtalens utformning bör ses över. Revisionen noterade även i sin promemoria att ett internt arbete med att förbättra den interna kontrollen pågick, vilket ansågs vara positivt.

Revisionspromemoria 2006-02-22 UM Moçambique (dnr 32-2005-0529) I sammanfattningen av sin promemoria anger Riksrevisionen att utlandsmyndigheten i Moçambique är en av de största utlandsmyndigheterna, sett till medel som delegeras till myndigheten och som betalas ut i form av bistånd. För att se till att medlen används enligt beslutade avtal och målfor- muleringar är Riksrevisionens bedömning att myndigheten bör se över sina rutiner för intern kontroll och uppföljning samt vidta förbättringsåtgärder. Som exempel på förbättringsåtgärder nämns bl.a. dels en, av utlandsmyndigheten utförd, analys och bedömning av Moçambiques upphandlingslag och möjlighet till tillämpningen av denna inom utvecklingssamarbetet, dels en översyn av utlandsmyndighetens arbete med att motverka korruption i biståndsprojekten, dels en snar genomgång av projektet Melonda Pro- gramme, dels åtgärder från utlandsmyndigheten vad avser en förbättring av hanteringen av revisioner inom biståndsprojekten.

Revisionsrapport 2006-02-22 Brister i Sidas interna kontroll (dnr 32-2005-0529) Riksrevisionen anger i rapporten att den under de senaste åren har avrapporterat brister i den interna kontrollen inom utvecklingssamarbetet samt att de brister som iakttagits och avrapporterats avser bl.a. bristfälliga rutiner för hantering av korruptionsbekämpning, hantering av revisioner och övrig rapportering samt uppföljning av insatser. Enligt Riksrevisionen leder brister i den interna kontrollen till ökade risker för att svenska biståndsmedel inte används enligt de biståndspolitiska målen och de avtal som ingåtts. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att Sida bör vidta åtgär- der för att förbättra den interna kontrollen inom utvecklingssamarbetet.

193 2008/09:KU20

Revisionsberättelse för Sida 2006-03-21 (dnr 32-2005-0529) Riksrevisionen ska enligt god revisionssed granska myndighetens årsredo- visning i syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. I berättelsen bedömer Riksrevisionen att Sidas årsredovisning för räken- skapsåret 2005 i allt väsentligt är rättvisande.

Revisionspromemoria 2006-04-04 Sidas årsredovisning (dnr 32-2005-0529) I promemoria har Riksrevisionen granskat Sidas årsredovisning för 2005. Granskningen av resultatredovisningen visar att Sida i allt väsentligt har återrapporterat det som ålagts myndigheten. Vissa iakttagelser som Riksre- visionen anser bör avrapporteras till Sida redovisas i promemorian.

Revisionspromemoria 2006-06-22 Sidas interna styrning och uppföljning (dnr 32-2005-0529) Som ett led i den årliga revisionen av Sida har Riksrevisionen granskat Sidas nya rutin eller process för verksamhetsplanering och uppföljning av verksamheten. Riksrevisionen framför i promemorian bl.a. följande rekommendationer: Sida bör vidareutveckla planeringsdirektiven med relevanta förtydliganden kring väsentliga begrepp som används i strukturen och även komplettera med ett resonemang kring målstrukturen. Direktiven för planering bör även innehålla instruktioner för hur uppföljningar ska utföras. Riksrevisionen anger vidare i sin promemoria att Sida bör se över planeringsprocessen och på ett tydligare sätt inkludera den process som avser planering utifrån samarbetsstrategier (upprättande av land- och regionpla- ner) dvs. det bilaterala samarbetet. Enligt Riksrevisionen bör kopplingen till det övergripande fattigdomsmålet vara tydligt. Vidare bör enligt Riksre- visionen Sida förtydliga målmatrisen och införa ett resonemang kring prestationer och resultat. Resultat av förvaltningsverksamheten bör skiljas från resultat i biståndsverksamheten.

Revisionsberättelse för Sida 2007-03-21 (dnr 32-2006-0491) I berättelsen bedömer Riksrevisionen att Sidas årsredovisning för räken- skapsåret 2006 i allt väsentligt är rättvisande.

Revisionspromemoria 2007-01-25 UM Kenya (dnr 32-2006-0491) I promemorian anges att Riksrevisionen granskade ambassadens interna styrning och kontroll under hösten 2002. Vid revisionsbesöket iakttogs ett stort antal brister i den interna kontrollen och uppföljningen av verksamheten. Enligt Riksrevisionen skedde avrapporteringen både i form av en revisionsrapport ställd till myndighetens styrelse och en revisionspromemoria ställd till myndigheten.

194 2008/09:KU20

Sedan Riksrevisionens senaste revisionsbesök har det skett ett antal för- ändringar vid utlandsmyndigheten i Kenya, bl.a. blev myndigheten den 1 januari 2005 en ambassad med s.k. full delegering. Biståndsverksamhe- ten har ökat i omfattning, och förutom det bilaterala samarbetet med Kenya har även ett antal regionala insatser delegerats till utlandsmyndigheten. Den i promemorian redovisade granskningen visar att brister som iakttogs vid revisionsbesöket 2002 till viss del kvarstår. Ambassaden har dock sedan revisionsbesöket vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra rutinerna för den interna kontrollen. Riksrevisionens bedömning är att utlandsmyndigheten bör vidta ytterligare åtgärder för att förbättra den interna kontrollen. De brister som iakttagits i promemorian avser bl.a. dels avsaknad av tydlig struktur för hur den interna kontrollen och kvalitetssäkringen ska utföras inom utlandsmyndigheten, dels brister i mål- och resultatstyrningen, dels brister i riskbedömning med avseende på korruptionsrisker, dels hantering av revisionsrapporter såsom att analysera rapporterna, bedöma väsentligheter och eventuellt vidta åtgärder, dels hantering av upphandlingar, dels avsaknad av dokumentation och analyser av inkommande rapporter, dels finansiell insatsuppföljning.

Revisionsrapport 2008-04-01 Intern styrning och kontroll (dnr 32-2007-0685) Riksrevisionen har som ett led i den årliga revisionen av Sida granskat myndighetens rutiner för att säkerställa en effektiv förvaltning av bidrag bl.a. genom val av lämplig kontrollmetod. Granskning har genomförts av Sidas administration av bidrag vid utlandsmyndigheterna (UM) i Sri Lanka och Bangladesh. Granskning har även genomförts avseende den del inom enheten för Östeuropa och Centralasien som arbetar med Ryssland. Riksrevisionen har, utöver den årliga revisionen, genomfört effektivitetsrevision av Sidas kontroller av biståndsinsatser via enskilda organisationer och en effektivitetsrevision av bistånd via budgetstöd.3 När det gäller revision och granskningar som kontrollmetod visar effektivitetsrevisionen av biståndsinsatser via enskilda organisationer att denna kontrollmetod är otill- räcklig. Riksrevisionen sammanfattar rapporten på följande sätt: Sida använder dels egna kontroller, dels revisioner och granskningar som kontrollmetod. Med egna kontroller avses att Sida med egen personal verifierar att det som bidragsmottagare och uppdragstagare presenterar för Sida är korrekt. Riksrevisionen har konstaterat att det finns väsentliga brister i hur Sida dokumenterar sina egna kontroller. Värdet av dessa kontroller blir därför begränsat. Revisioner och granskningar används som kontrollmetod i syfte att försäkra sig om att de medel som Sida betalar ut används i enlighet med de överenskommelser som Sida slutit med bidragsmottagare eller

3 RiR 2007:20, RiR 2007:31, jfr ovan.

195 2008/09:KU20

uppdragstagare. Riksrevisionen konstaterar att detta sätt att granska och följa upp om medel har använts i enlighet med överenskommelser har svagheter om granskningen inte anpassas till behovet i det enskilda fallet. Riksrevisionen konstaterar att det kan gå mer än ett år från det att en räkenskapsperiod avslutats till dess att Sida erhåller en revisionsbe- rättelse eller en rapport från revisorn. I de fall felaktigheter upptäcks vid revisioner och granskningar kan processen att återkräva utbetalda medel ta flera år. Sida har inte i tillräcklig omfattning genomfört analyser av kontroll- miljöerna hos bidragsmottagare och uppdragstagare i syfte att fastställa vilken typ av kontroller som är nödvändiga innan beslut kan tas om insatser och uppdrag. Granskningen har visat att det i flera fall saknas dokumenterade analyser och ställningstaganden avseende revisionsberättelser, anmärk- ningar i revisionsintyg eller allvarliga fel och brister som beskrivs i revisionsrapporter. Riksrevisionen konstaterar att det finns betydande brister i kvalitén på dokumentationen av insatser och uppdrag. Det finns även brister i spårbarheten av hur insatser respektive uppdrag är kopplade till andra insatser eller uppdrag. Ordning och spårbarhet i arkivsystemen är en del i kontrollmiljön och Riksrevisionen bedömer att ovanstående svagheter medför brister i den interna kontrollen. Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser lämnas följande rekommendationer till Sida: Sida bör utföra dokumenterade analyser av kontrollmiljön hos bidragsmottagare och uppdragstagare. Analyserna bör omfatta både insatser och uppdrag som finansieras av Sida. Analyserna bör bl.a. omfatta interna regelverk, ansvar, befogenheter samt en bedömning av berörda parters kunskap och etik. Analysen bör även omfatta kontrollmiljön inom Sida. Utifrån analyser av kontrollmiljöerna bör Sida sedan bedöma vilka risker som är förknippade med respektive insats och uppdrag. Nästa steg är att Sida bör bestämma vilken typ av kontroll eller granskning som är mest lämplig i varje enskilt fall. I de fall risken bedöms som hög, bör Sida särskilt prioritera kontroller före beslut om insats eller uppdrag. I dessa fall bör också särskilda kontroller inför varje utbetalning genomföras. Samtliga kontroller bör dokumenteras på ett sätt som möjliggör uppföljning och utvärdering. Resultatet från kontroller och granskningar bör jämföras med resultatet av tidigare kontroller i syfte att bedöma om dessa varit tillräckliga och effektiva. Genom att på detta sätt följa upp effekter av utförda kontroller och granskningar och ändra i åtgärder som inte uppfyller sitt syfte kan Sida åstadkomma en kontinuerlig utveckling av kontrollsyste- met. Sida bör ordna all dokumentation på ett sådant sätt att en utomstå- ende person utan svårighet kan följa hur ett ärende har handlagts och om det är relaterat till andra ärenden.

Sadevs utvärdering av UD:s och Sidas arbete mot korruption Regeringen gav under sommaren 2007 Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) i uppdrag att genomföra en utvärder- ing av UD:s och Sidas arbete för att förebygga korruption och minimera korruptionsriskerna för svenskt stöd inom utvecklingssamarbetet.

196 2008/09:KU20

Den 16 juni 2008 publicerade Sadev, till fullgörande av uppdraget, en rapport i vilket det bl.a. slås fast dels att arbetet med att förebygga korruption under senare år fått allt större uppmärksamhet hos internationella biståndsgivare, dels att ett omfattande arbete har lagts ned på att organisera biståndet för att förebygga och hantera korruption i utvecklingssamarbetet, dels att frågan under de senaste åren har kommit alltmer i fokus på UD och Sida. Sadev anser bl.a. att regelverken kring korruptionsarbetet utvecklats och blivit alltmer omfattande och heltäckande. Utifrån rapporten har Sadev identifierat brister i UD:s och Sidas metoder för att förebygga korruption i utvecklingssamarbetet. Utvärderingsmyndigheten lämnar i rapporten ett antal rekommendationer om ytterligare vidareutveckling av anti- korruptionsåtgärder.

Rapport om huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer Under december 2008 lämnade Anders Oljelund sin rapport (dnr 039-249-2008/09) om huvudmannaskapet för stöd genom svenska partianknutna organisationer (PAO). I utredningen behandlas frågor om t.ex. det partiknutna organisationsbiståndets huvudmannaskap. Utredaren påpekar bl.a. att en diskussion inom och mellan partierna om PAO-biståndets villkor pågår och att ett tillfälle till djupare diskussion av de frågor som tas upp i utredningen samt av demokratibiståndet kommer när riksdagen behandlar regeringens skrivelse Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11). Skrivelsen behandlades i utrikesutskottet som föreslog att den skulle läggas till handlingarna, vilket riksdagen beslutade (bet. 2008/09:UU6, rskr. 2008/09:187). Utrikesutskottet uttalade i sitt betänkande dels att demokratistöd via svenska partianknutna organisationer ska lämnas även i fortsättningen, dels att utskottet i övrigt ville avvakta resultatet av pågående utvärderings- och utredningsarbete av PAO-stödet vid Sadev. Vad gäller granskning och uppföljning av det partianknutna biståndet anför utredaren att det är angeläget att den oberoende utvärderingsmyndig- heten Sadev och Riksrevisionen utnyttjas för att göra utvärderingar i efterhand. Utredaren lämnar fyra olika förslag på placering av huvudmannaskapet för det partianknutna biståndet med förord för ett. I det förordade förslaget förblir huvudmannaskapet för PAO-biståndet hos Sida men med införandet av dels nya riktlinjer och ny handläggningsordning, dels en partipolitiskt sammansatt referensgrupp för det partianknutna biståndet som knyts till Sida.

Promemorior från Regeringskansliet Svar den 12 februari 2008 Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet bl.a. begärt svar på följande frågor.

197 2008/09:KU20

– Vilken information fick Regeringskansliet eller ansvariga statsråd från den 7 januari 2002 t.o.m. den 6 oktober 2006 (hädanefter benämnd som ”perioden 2002–2006”) vad gäller Sidas kontroll av biståndsinsat- ser via enskilda organisationer? Vilken information efterfrågades av dem under samma period? – Vilka åtgärder vidtog statsråden under perioden 2002–2006 för att säkerställa att Sida granskade biståndsinsatser via enskilda organisationer? – I vilken utsträckning har regeringen och ansvariga statsråd, inom ramen för beredningen av regleringsbreven till Sida, beaktat den kritik som Riksrevisionen formulerat i tidigare rapporter? – I vilken utsträckning har regeringen och ansvariga statsråd beaktat de aktuella riksdagsbesluten vid beredningen av regleringsbreven till Sida under perioden 2002–2006, särskilt med avseende på den eventuella förekomsten av oegentligheter inom Sidas projektverksamhet? – Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? De aktuella riksdagsbeslut som nämns i den fjärde frågan avser de beslut som finns upptagna under rubrikerna Regeringens regleringsbrev (2003– 2006) samt Riksdagens biståndspolitiska mål ovan. Som svar har den 12 februari 2008 översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.1.3).

Information till statsråden och Regeringskansliet 2003–2006 I Utrikesdepartementets promemoria anges bl.a. att Sida i dess regleringsbrev för verksamhetsåren 2002 och 2003 åläggs en generell uppgift att stödja åtgärder för att främja god samhällsstyrning och bekämpa korruption i samarbetsländerna och särskilt i anslutning till utvecklingssamarbetet. Såvitt avser regeringens regleringsbrev till Sida för åren 2004–2006 anges i svarspromemorian att myndigheten arbetade mot korruption i ett mycket brett spektrum av åtgärder på flera olika nivåer samt att Sida beslutat att göra korruptionsbekämpning till en strategisk prioritering. I svarspromemorian anges även att någon särskild kommentar avseende korruptionsskyddet kopplat till enskilda organisationer ej lämnades i Sidas redovisning såvitt avser verksamhetsåren 2004 och 2006. I promemorian anges även att Sida genom en rapport redovisade ett uppdrag i september 2005 vad gäller att redogöra för vidtagna åtgärder i syfte att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. Ett avsnitt i rapporten behandlade motverkande av korruption i Sida finansierade projekt och program och visade att myndigheten bl.a. använde sig av utbildningsinsatser inom området. Vidare anges i promemorian att någon särskild återrapportering avseende brister i kontrollen av biståndsinsatser via enskilda organisationer ej återrapporterats av Sida för verksamhetsåren 2005 och 2006.

198 2008/09:KU20

Åtgärder vidtagna av regeringen och statsråden 2003–2006 I Utrikesdepartementets promemoria nämns bl.a. att regeringen den 28 april 2005 beslutade om riktlinjer för samarbetsstrategier vilka anger att det svenska utvecklingssamarbetet, bl.a. utifrån vilken biståndskanal som ska väljas, ska bedömas utifrån graden av korruption i det aktuella landet. I svarspromemorian anges även att regeringen i mars 2005 beslutade att särskilda insatser skulle genomföras för att effektivisera biståndet. Utrikes- och Finansdepartementen beslutade gemensamt att tillsätta ett s.k. struktur- projekt med åtgärder inom fem områden. Ett av områdena var en förstärkt mål- och resultatstyrning av biståndet, med ett ökat fokus på uppföljning och resultat. Resultatet av projektet redovisades under våren 2007. I svarspromemorian anges vidare att regeringen i regleringsbreven avseende 2005 och 2006 gav Sida i uppdrag att lämna en redogörelse för Sidas utvärderingsverksamhet och internrevision för de aktuella verksam- hetsåren. Enligt promemorian skulle redogörelsen sammanfattande beskriva väsentliga slutsatser och rekommendationer från genomförda granskningar samt översiktligt redogöra för återföring av granskningsresultat, beslutade åtgärder och uppföljning av beslutade åtgärder. Korruption nämns enligt svarspromemorian inte i Sidas rapporter. I Regeringskansliets svarspromemoria anges att regeringen och ansvariga statsråd inom ramen för vidtagna åtgärder har beaktat den kritik som Riksrevisionen formulerat i tidigare rapporter. I promemorian betonas även att Riksrevisionens rapporter inriktade sig inte på Sidas utvecklingssamarbete genom enskilda organisationer utan att dessa främst var inriktade på att Sida borde vidta åtgärder för att förbättra myndighetens interna kontroll. Såvitt avser Riksrevisionens rapport Bistånd via ambassader – en granskning av UD och Sida i utvecklingssamarbetet (RiR 2004:10) och Riksrevi- sionens styrelses efterföljande redogörelse (2004/05:RRS3) anges i promemorian att regeringen svarade genom att i Sidas regleringsbrev för 2005 tillgodose Riksrevisionens rekommendationer. Vidare har utskottet genom en skrivelse till Regeringskansliet bl.a. begärt svar på följande frågor. – Vilken information fick Regeringskansliet eller ansvarigt statsråd från den 6 oktober 2006 t.o.m. den 31 december 2007 (hädanefter benämnd som ”perioden 2006–2007”) vad gäller Sidas kontroll av biståndsinsatser via enskilda organisationer? Vilken information efter- frågades av dem under samma period? – Vilka åtgärder vidtog statsrådet under perioden 2006–2007 för att säker- ställa att Sida granskade biståndsinsatser via enskilda organisationer? – I vilken utsträckning har regeringen och ansvariga statsråd, inom ramen för beredningen av regleringsbreven till Sida, beaktat den kritik som Riksrevisionen formulerat i tidigare rapporter?

199 2008/09:KU20

– I vilken utsträckning har regeringen och ansvariga statsråd beaktat aktuella riksdagsbeslut vid beredningen av regleringsbreven till Sida under perioden 2006–2007, särskilt med avseende på den eventuella förekoms- ten av oegentligheter inom Sidas projektverksamhet? – Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? De aktuella riksdagsbeslut som nämns i den fjärde frågan avser de beslut som finns upptagna under rubrikerna Regeringens regleringsbrev (2006– 2008) samt Riksdagens biståndspolitiska mål ovan. Även här har den 12 februari 2008 som svar översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.1.4).

Information till statsrådet och Regeringskansliet 2006–2008 I Utrikesdepartementets promemoria anges bl.a. att Utrikesdepartementet fick skriftlig information från Riksrevisionen i januari 2007 om att myndigheten hade inlett en granskning av skyddet mot korruption i Sidas bistånds- verksamhet som bedrivs av enskilda organisationer. Denna information ledde till att Utrikesdepartementet sammankallade ett möte den 27 mars 2007 med ansvarig revisor samt dennes chef i syfte att få mer information om granskningen. I svarspromemorian anges vidare att efter det att rapporten hade föredra- gits inom Utrikesdepartementet kallade departementet till möten den 5 respektive den 12 december 2007 med ansvarig revisor samt med ansvarig avdelningschef på Sida. Syftet med dessa möten var enligt promemorian att dels höra Sidas syn på rapporten och Sidas antikorruptionsarbete, dels få ytterligare information från revisorn. Såvitt avser möten mellan Utrikesdepartementet och Sida under 2007 anges i promemorian att möten mellan statssekreteraren för utvecklingsfrå- gor och Sidas generaldirektör och tf. generaldirektör hölls dels den 27 april, dels den 25 september, dels den 12 december. På begäran av Utrikes- departementet togs vid de två förstnämnda mötena Riksrevisionens rapport (dnr 32-2006-0491) avseende utlandsmyndigheten i Kenya upp för diskussion. I denna rapport kritiserades Sida för bristande rutiner vad gäller korruption.

Åtgärder vidtagna av regeringen och statsrådet 2006–2008 I Utrikesdepartementets promemoria nämns bl.a. att regeringen i december 2006 beslutade att i sitt regleringsbrev för verksamhetsåret 2007 till Sida ge myndigheten i uppdrag att redovisa vidtagna åtgärder i syfte att för- hindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. I svarspromemorian anges även att i Sidas redogörelse av den 28 september 2007 redovisades inte brister eller åtgärder inom det område, enskilda organisationer, som uppmärksammades av Riksrevisionen i dess rapport.

200 2008/09:KU20

Vidare anges i promemorian att regeringen under sommaren 2007 gav Institutet för utvärdering av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) i uppdrag att genomföra en utvärdering av Utrikesdepartementets och Sidas arbete för att förebygga korruption och minimera korruptionsrisker för svenskt stöd inom utvecklingssamarbetet. På grundval av utvärderingen ska Sadev lämna åtgärdsförslag i syfte att förbättra arbetet med att motverka korruption inom svenskt utvecklingssamarbete. Sadev ska redovisa uppdraget senast den 15 maj 2008. Enligt promemorian infördes i förordningen (2007:1371) med instruktion för Sida en särskild bestämmelse om korruptionsbekämpning. Enligt 3 § 4 i förordningen ska myndigheten bl.a. särskilt stödja samarbetsländer- nas strävan att bekämpa korruption samt motverka att korruption förekom- mer i insatser finansierade med svenskt bistånd. I svarspromemorian anges även att regeringen i december 2007 beslutade att i Sidas regleringsbrev avseende verksamhetsåret 2008 ge myndigheten ett särskilt mål inom området oegentligheter och korruption: Effektivt förebyggande och bekämpning av oegentligheter och korruption inom utvecklingssamarbetet. Sida ska redovisa hur myndigheten har minskat riskerna för korruption och oegentligheter inom ramen för Sidas tre verksamhetsgrenar. Sida ska även redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit med anledning av Riksrevisionens rapport Oegentlig- heter in biståndet (RiR 2007:20). Vidare anges i svarspromemorian att regeringen och ansvariga statsråd har beaktat för de ärendet aktuella riksdagsbesluten vid beredningen av regleringsbreven för verksamhetsåren 2006–2007. Regeringen beslutade även den 28 juni 2007 om ett program för ökad mål- och resultatstyrning inom bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbete. Enligt promemorian påver- kar detta beslut styrningen och återrapporteringskraven för hela biståndet, inklusive samarbetet via svenska enskilda organisationer. I svarspromemorian anges även att Utrikesdepartementet bereder utformningen av en strategi för biståndet genom svenska enskilda organisationer. Strategin ska enligt promemorian stärka styrningen, innehålla tydliga mål för verksamheten och säkerställa att adekvata kriterier för val av samarbetsorganisationer finns samt ställa krav på den uppföljning regeringen förvän- tar sig av stödet inom denna biståndsform.

Svar den 17 mars 2009 Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa ytterligare frågor. – Hur har regeringen och ansvariga statsråd agerat med anledning av de synpunkter som Riksrevisionen formulerat i granskningsrapporter beträf- fande Sida? – Hur har regeringen och ansvariga statsråd agerat med anledning av de synpunkter som Riksrevisionen formulerat i revisionsberättelser, revisionspromemorior samt revisionsrapporter beträffande Sida?

201 2008/09:KU20

– Vilken skriftlig dokumentation finns i Regeringskansliet med anledning av Riksrevisionens rapporter och fortlöpande till dagens datum? – Vilken skriftlig dokumentation finns i Regeringskansliet med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelser, revisionspromemorior samt revisionsrapporter och fortlöpande till dagens datum? – Vilka kommentarer i övrigt föranleder anmälningarna och denna promemoria? Som svar har den 17 mars 2009 översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.1.5).

Regeringens agerande avseende Riksrevisionens granskningsrapport Bistånd via ambassader (RiR 2004:10) I promemorian anges att UD tog upp rapporten vid mål- och resultatdialogen med Sida i maj 2005 och att Sida instämde i Riksrevisionens rekommendationer samt vidtog åtgärder i någon form för samtliga rekommendationer. Mot bakgrund av rapporten och den efterföljande redogörelsen (2004/05:RRS3) från Riksrevisionens styrelse agerade den dåvarande regeringen vidare genom att dels anta nya riktlinjer för samarbetsstrategier i april 2005 i syfte att förstärka styrningen och uppföljningen av samarbetet i alla delar av strategiprocessen, dels i regleringsbrevet för Sida avseende budgetåret 2005 införa mål för samtliga verksamhetsgrenar, dels förtydliga det övergripande återrapporteringskravet.

Regeringens agerande avseende Riksrevisionens granskningsrapport Oegentligheter inom biståndet (RiR 2007:20) I promemorian anges att UD fick information från Riksrevisionen i januari 2007 om att en granskning av skyddet mot korruption i Sidas bistånd inletts och att granskningen skulle inriktas på enskilda organisationers biståndsverksamhet. Enligt promemorian ledde detta till att UD kallade till ett möte med ansvarig revisor samt dennes chef i syfte att få mer information om granskningens tillvägagångssätt. Vid mötet den 27 mars 2007 meddelade Riksrevisionen att granskningen skulle vara färdig i juni samma år. Enligt promemorian genomfördes möten mellan UD och Sida vid fyra tillfällen med anledning av rapporten, dels den 25 september 2007 när Sida informerade UD om Riksrevisionens granskning i den aktuella rapporten, dels den 5 december 2007 när Sida redogjorde för de åtgärder myndigheten planerade att vidta i syfte att bekämpa korruption inom området enskilda organisationer, dels den 12 december 2007 när Sidas arbete mot korruption diskuterades på UD:s begäran, dels den 23 maj 2008 vid mål- och resultatdialogen med Sida när företrädare för UD ytterligare en gång tog upp frågan om rapporten.

202 2008/09:KU20

I sammanhanget påpekas i promemorian att UD vid mötet med Sida den 5 december 2007 bedömde att Sidas planerade åtgärder svarade mot de brister som Riksrevisionen uppmärksammade i rapporten. Promemorian anger vidare att regeringen dels införde en särskild bestäm- melse i förordningen (2007:1371) med instruktion för Sida om korruptions- bekämpning enligt vilken Sida ska stödja samarbetsländernas strävan att bekämpa korruption samt motverka att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd, dels i sitt regleringsbrev för 2008 givit Sida ett särskilt verksamhetsmål under vilket myndigheten ska återrappor- tera hur den har minskat riskerna för korruption och oegentligheter inom ramen för Sidas verksamhetsgrenar inom utvecklingssamarbete, dels i sitt regleringsbrev för 2008 givit Sida uppdraget att redovisa vilka åtgärder myndigheten vidtagit med anledning av rapporten. I promemorian anges därtill att Sadev i juni 2008 har redovisat uppdraget som regeringen gav myndigheten den 7 juli 2007 om att genomföra en utvärdering av UD:s och Sidas arbete för att förebygga korruption och minimera korruptionsriskerna för bl.a. svenskt stöd inom utvecklingssamarbetet samt att åtgärder med anledning av Sadevs utvärdering för närvarande bereds inom UD. Regeringens svarspromemoria anger även att Sida i sin årsredovisning för 2008, som överlämnades i slutet av februari 2009, redovisar de återrap- porteringskrav som regeringen givit myndigheten i Sidas regleringsbrev för 2008 samt att UD kommer att följa upp redovisningen och vid behov vidta eventuella ytterligare åtgärder. I promemorian anges därtill att regeringen under våren 2009 avser att besluta en ny strategi för Sidas bidrag genom enskilda organisationer i syfte att förbättra Sidas styrning och uppföljning av myndighetens arbete med och bidrag genom enskilda organisationer.

Regeringens agerande avseende Riksrevisionens granskningsrapport Bistånd genom budgetstöd (RiR 2007:31) I promemorian anges att regeringen i april 2008 beslutade om förtydli- gande budgetstödsriktlinjer samt högre krav på uppföljning. Vad avser Riksrevisionens kritik mot att återrapportering till riksdagen av budgetstö- det inte har gett en rättvisande bild av riskerna med stödet anges att ett första steg i riktning mot en mer rättvisande rapportering togs i budgetpropositionen för 2009 samt att man avser att utveckla detta arbete ytterligare framöver.

Regeringens agerande avseende Riksrevisionens revisionsrapporter m.m. om Sida I svarspromemorian anges att vad gäller revisionspromemorian beträffande utlandsmyndigheten i Uganda (dnr 32-2004-0410) gjordes bedömningen att ingen särskild åtgärd var nödvändig när underlaget i revisionspromemorian togs upp mål- och resultatdialogen med Sida i maj 2005.

203 2008/09:KU20

Avseende revisionspromemorian gällande utlandsmyndigheten i Moçam- bique samt revisionsrapporten Brister i den interna kontrollen (dnr 32-2005-0529) anges i promemorian att UD vid mål- och resultatdialogen med Sida i maj 2006 tog upp frågor om brister i myndighetens interna kontroll utifrån iakttagelser i Riksrevisionens rapporter. Enligt regeringens svar framförde Sida vid mötet att myndigheten dels hade tagit till sig rapporterna och föredragit dem för styrelsen, dels vidtagit vissa åtgärder utifrån den kritik som framkommit i rapporterna, bl.a. hade myndigheten tillsatt nya styrekonomer på utlandsmyndigheterna i Moçambique och Tan- zania. I promemorian anges att revisionspromemorian avseende utlandsmyndigheten i Kenya (dnr 32-2006-0491) på begäran av UD togs upp för diskussion vid ett möte mellan UD och Sida under april 2007 med bl.a. statssekreteraren för utvecklingsfrågor och Sidas generaldirektör. Revisions- promemorians iakttagelser togs åter igen upp vid UD:s mål- och resultatdialog med Sida i maj 2007 under vilken myndighetens interna kontroller och kvalitetssäkring av rutiner behandlades. Vid detta möte redovisade Sida muntligen de åtgärder som vidtagits utifrån Riksrevisionens kritik, och UD bedömde att åtgärderna svarade mot denna kritik. I promemorian anges vad gäller revisionsrapporten Intern styrning och kontroll (dnr 32-2007-0685) att Sida svarade på rapporten och tillbakavi- sade delar av Riksrevisionens kritik. Vidare anges i promemorian att UD tog upp rapporten med Sida vid mål- och resultatdialogen i juni 2008 för att få myndighetens syn på rapporten samt vilka eventuella åtgärder som Sida skulle vidta. I promemorian anges att UD bedömde att myndigheten vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de i rapporten uppmärksam- made bristerna.

Regeringskansliets dokumentation avseende Riksrevisionens rapporter m.m. I svarspromemorian upprättad vid UD anges att det utöver rapporter m.fl. dokument som inkommit från Riksrevisionen finns arkiverad dokumentation i form av beredningsunderlag till de åtgärder som redovisats i svarspromemorian. Därtill anges i promemorian att det hos enskilda tjänstemän kan finnas icke arkiverat arbetsmaterial i form av underlag inför möten samt minnesanteckningar.

Kommentarer föranledda av anmälningarna I promemorian anges att UD ser mycket allvarligt på de brister som Riks- revisionen har uppmärksammat i sina granskningar och att UD därför löpande vidtagit åtgärder för att motverka korruption och oegentligheter inom utvecklingssamarbetet. Därtill påpekas i promemorian att UD bedö- mer att Sida har vidtagit åtgärder för att motverka korruption och oegentligheter inom biståndet samt för att förstärka myndighetens interna styrning och kontroll.

204 2008/09:KU20

Avslutningsvis anges i promemorian att UD noga följer utvecklingen inom dessa områden och vid behov kommer att vidta ytterligare åtgärder.

Utskottets ställningstagande Utskottet vill inledningsvis erinra om att det är viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärderar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den bedrivs i överensstämmelse med vad som har varit avsett, särskilt under förutsättningar där myndigheter ges ett stort handlingsutrymme. Utskottet noterar att det under alla förhållanden gäller att regeringen ansvarar inför riksdagen för hur statens medel används. Enligt budgetlagen gäller att såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Utskottet påminner även om att regeringen bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att ett särskilt ansvar innehas av det ansvariga statsrå- det. Det ankommer på vederbörande statsråd att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet, även om varje förvaltningsmyndighet är själv- ständig i den omfattning som framgår av 11 kap. 7 § regeringsformen och myndighetens chef är ansvarig för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Utskottets granskning visar att de ansvariga statsråden har följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att försäkra sig om att myndigheten i sin verksamhet efterlever riksdagens beslut i den aktuella frågan. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

3.2 Beredningen av Försäkringskassans omorganisering 2005 Ärendet Anmälan En granskningsanmälan gäller beredningen inför bildandet av Försäkrings- kassan 2005, bilaga A3.2.1. Anmälaren anför att det med beaktande av de senaste årens utveckling inom Försäkringskassan finns skäl att noggrant analysera det berednings- och analysarbete som den socialdemokratiska regeringen gjorde inför bildandet av Försäkringskassan. Anmälaren pekar på dels en debattartikel i Dagens Nyheter den 19 mars 2007 av Försäkrings- kassans dåvarande generaldirektör och styrelseordförande, bilaga A3.2.2, dels Statskontorets rapport Den nya Försäkringskassan – Delrapport 4 (2008:19).

205 2008/09:KU20

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria som upprättats inom Socialdepartementet, bilaga A3.2.3.

Utredning i ärendet Den nya myndigheten Försäkringskassan Socialförsäkringens administration bestod t.o.m. 2004 av Riksförsäkrings- verket (RFV) som central förvaltningsmyndighet och de 21 allmänna försäkringskassorna, en i varje landsting och en på Gotland, samt Premie- pensionsmyndigheten (PPM). Organisationen hade, med bortseende från PPM, funnits sedan den allmänna försäkringen infördes 1962. Dessförin- nan hade sjukförsäkringen administrerats av de erkända sjukkassorna som vuxit fram under första hälften av 1900-talet. Försäkringskassorna var formellt sett inte statliga myndigheter utan har angivits vara självständiga offentligrättsliga juridiska personer med statliga förvaltningsuppgifter. RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet skilde sig från motsvarande myndigheter med en regional organisation genom att verket inte var chefsmyndighet för försäkringskassorna. Försäkringskas- sorna var således i princip självständiga. RFV hade dock ett uttalat ansvar i relation till kassorna inom primärt fyra områden: normering, tillsyn, systemägarskap och ekonomistyrning. Den 1 januari 2005 inrättades Försäkringskassan som en ny sammanhål- len statlig myndighet för socialförsäkringens administration. Försäkringskas- san leds av en styrelse med fullt ansvar och en generaldirektör ansvarar för att leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer (prop. 2003/04:69). Ett förtroendeorgan, försäkringsdelegation, inrätta- des på länsnivå med uppgift att bevaka att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och med god service, vara kontakt- och samrådsorgan i förhållande till myndigheten i övrigt, fatta beslut om regional och lokal samverkan inom rehabiliteringsområdet m.m. Socialförsäkringsnämnderna behölls med samma uppgifter som före reformen, nämligen att fatta beslut i frågor som har mycket stor ekonomisk och social betydelse för den enskilde och som också innebär ett stort ekonomiskt åtagande för det all- männa, t.ex. aktivitets- och sjukersättning, särskild efterlevandepension, handikappersättning och vårdbidrag.

Propositionen En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:69) Regeringen beslutade den 19 december 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkrings- administrationen skulle utformas för att skapa bättre förutsättningar för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang. Uppdraget innebar vidare att förutsättningarna skulle

206 2008/09:KU20

öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de för- säkrade. Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen (ANSA) överlämnade i juni 2003 delbetänkandet 21+1–>1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen (SOU 2003:63). I delbetänkandet föreslogs att den nya socialförsäkringsadministrationen skulle vara statlig och bestå av en myndighet. Vidare föreslogs att den nya myndigheten skulle ha en styrelse med fullt ansvar samt att ett regionalt förtroendemannaorgan skulle inrättas i respektive län. Delbetänkandet remissbehandlades vid ett särskilt remissmöte. De myndigheter och organisationer som framförde synpunkter vid remissmötet lämnade också sina synpunkter i skriftlig form. Regeringen redovisade i budgetpropositionen för 2004 delbetänkandets förslag och framhöll att regeringen skyndsamt skulle överväga frågan om att inordna försäkringskassorna och Riksförsäkringsverket i en ny samman- hållen statlig myndighet. I november 2003 överlämnade ANSA-utredningen sitt slutbetänkande Försäkringskassan – Den nya myndigheten (SOU 2003:106). I slutbetänkan- det fördjupade utredningen de förslag som tidigare redovisats i delbetänkan- det beträffande organisationsform, ansvarsfördelning och förtroendemanna- inflytande. Dessutom behandlade utredningen frågor om tillsyn, pensionsadministration, rehabiliteringsarbete, vissa beslutsfunktioner beträf- fande ärendehandläggningen och förändringsarbetet. Slutbetänkandet remissbehandlades, varvid närmare 60 remissyttranden inkom. Riksdagen tillkännagav för regeringen som sin mening att sammansätt- ningen i en försäkringsdelegation bör återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållanden i respektive län (bet. 2003/04:SFU13, rskr. 2003/04:210).

Försäkringskassans budget 2005–2006

Tabell 3.2.1 Försäkringskassans budget 2005–2006 (tkr), översikt Anslag 19:6 2005 2006 BP 7 159 398 7 635 673 TB I 28 852 TB II 92 500 Utfall 7 053 888 7 757 117 Utgående anslagssparande 183 726 62 282 Anslagskredit – utnyttjad – – – beviljad – (224 438) Källor: Prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:FiU1, bet. 2004/05:SfU1, prop. 2004/05:100, bet. 2004/05:FiU21, prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:FiU1, bet. 2005/06:SfU1, prop. 2006/07:1, prop. 2007/08:1, Försäkringskas- sans årsredovisning 2008.

207 2008/09:KU20

År 2005 För år 2005 anslogs 7 159 398 000 kr. I tilläggsbudgeten anslogs 28 852 000 kr våren 2005 och 92 500 000 kr i samband med budgetpropositionen för 2006. I budgetpropositionen för 2007 angavs utfallet för 2005 som 7 053 888 000 kr och anslagssparandet som 183 726 000 kr. Den nya myndigheten Försäkringskassan bildades den 1 januari 2005. De två tidigare anslagen för Riksförsäkringsverket och Allmänna försäk- ringskassor upphörde därför vid utgången av 2004 och ersattes av ett för socialförsäkringsadministrationen gemensamt anslag för Försäkringskassan. Eventuellt positivt eller negativt anslagssparande vid utgången av 2004 på de båda anslag som då upphörde skulle föras över till den nya anslaget för Försäkringskassan. Av budgetpropositionen för 2006 framgår att ett sammantaget negativt överföringsbelopp om totalt 2,5 miljoner kronor fördes över till anlaget för Försäkringskassan. Anslaget beräknades enligt budgetpropositionen för år 2005 utifrån en pris- och löneomräkning av de tidigare anslagen för Riksförsäkringsverket och Allmänna försäkringskassor. Vidare tillfördes anslaget – 653 miljoner kronor för fortsatta insatser inom prioriterade områden (ohälsa och följdreformer) under 2005 – 50 miljoner kronor år 2005 för administrativa kostnader till följd av förslag i en proposition som aviserades om ekonomiska drivkrafter för minskad sjukfrånvaro m.m. Totalt avsattes 508 miljoner kronor till åtgärder för att bryta utvecklingen inom ohälsoområdet. De administrativa konsekvenserna av de förslag som skulle komma att läggas i propositionen Arbetsgivarnas medfinansiering av sjukpenningkostnaden, förstärkt sjukkontroll, borttagande av den tredje sjuk- löneveckan och en ambitionshöjning beträffande avstämningsmöten och rehabiliteringsplaner, bedömdes rymmas inom den totala resursramen. För att finansiera vissa behov inom utgiftsområde 9, Hälsovård, sjuk- vård och social omsorg, fördes 4 miljoner kronor för år 2005 och drygt 3 miljoner kronor fr.o.m. år 2005 från anslaget för Försäkringskassan. Det möjliggjordes av dels administrativa besparingar dels omdispositioner av 2005 års medel. Medel som anslogs i tilläggsbudgeten avsåg dels återföring för pensions- ersättningar, dels kompensation för hyreshöjningar, dels ock en minskning med 3,5 miljoner kronor för viss finansiering inom utgiftsområde 9. Av budgetpropositionen för 2006 framgår att som allmän utgiftsbegräns- ning hade cirka 43 miljoner kronor eller 0,6 % av Försäkringskassans förvaltningsanslag 2005 ställts till regeringens disposition.

208 2008/09:KU20

År 2006 För år 2006 anslogs 7 635 673 000 kr. I budgetpropositionen för 2008 angavs utfallet för 2006 som 7 757 117 000 kr och anslagssparandet som 62 282 000 kr. Anslaget tillfördes 450 miljoner kronor 2006 som en fortsättning på de tillfälliga medel som sedan 2003 tilldelats för att bryta utvecklingen inom ohälsoområdet; för år 2007 aviserades 350 miljoner kronor. Tillskottet finansierades i delar av en administrativ besparing inom Försäkringskas- san. (Besparingen användes även för att finansiera behov inom andra utgiftsområden med 6 miljoner kronor år 2006 och 3 miljoner kronor fr.o.m. år 2006; återstående del av besparingen kvarstod.) Anslaget tillfördes – 195 miljoner kronor för kostnader i samband med följdreformerna till det reformerade pensionssystemet – 96 miljoner kronor för merkostnader för hyresbetalningar som uppstod i samband med att staten övertog vissa fastigheter från de allmänna försäkringskassorna när de förstatligades – 150 miljoner kronor för att Försäkringskassan skulle kunna anställa 300 årsarbetskrafter utöver ordinarie nyanställningar i syfte att ytterligare stärka myndighetens kontrollverksamhet. Vidare återfördes 18 miljoner kronor till anslaget för pensionsersättningar som ska betalas av Försäkringskassan (jämför med tilläggsbudgeten för 2005, våren 2005). Anslaget minskades med 42,9 miljoner kronor under 2006 till följd av en generell reduktion med 0,6 % av företrädesvis anslag avsedda för för- valtnings- och investeringsändamål.

Vissa resultatuppgifter m.m. I detta avsnitt presenteras några uppgifter om Försäkringskassans kostnader och resultat åren 2005–2006. Uppgifterna har hämtats ur Försäkringskassans årsredovisning 2007. Där anges att principen för beräkning av förvaltningskostnader och styckkostnader har ändrats och att 2006 års siffror räknats om. Däremot har inte 2005 års förvaltningskostnader räknats om enligt de nya principerna, vilket gör att det inte råder full jämförbarhet mellan 2005 och 2006 annat än för de totala förvaltningskostnaderna. Här presenteras ersättningar där förvaltningskostnaderna uppgått till 500 miljoner kronor eller mer.

Tabell 3.2.2 Socialförsäkringens totala förvaltningskostnader i mkr 2005 2006 8 462 9 247

209 2008/09:KU20

Tabell 3.2.3 Sjukpenning 2005 2006 Volym (antal) – beslut 946 672 889 959 – utbetalningar 3 379 465 3 186 209 – avsl. sjukfall 613 980 595 237 Förvaltningskostnader, mkr – 3 270 Styckkostn., kr – beslut – 3 675 – utbetalning – 1 026 – avsl. sjukfall – 5 494 Handläggningstid, andel inom 30 dgr 71 % 82 % Andel korrekta ärenden (1) – tillräckligt beslutsunderlag 79,1 80,0 – varav andelen korrekta beslut 94,1 98,9 – andel korrekta utbetalningar 98,9 98,7 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren.

Tabell 3.2.4 Sjukersättning 2005 2006 Volym (antal) – beslut 159 851 166 925 – utbetalningar 6 447 058 6 649 102 Förvaltningskostnader, mkr – 1 172 Styckkostn., kr – beslut – 7 072 – utbetalning – 181 Handläggningstid, andel inom 120 dgr 46 % 48 % Andel korrekta ärenden (1) – tillräckligt beslutsunderlag 97,4 96,9 – varav andelen korrekta beslut 99,1 99,4 – andel korrekta utbetalningar 99,6 99,9 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren.

Tabell 3.2.5 Föräldrapenning 2005 2006 Förvaltningskostnader, mkr – 636 Styckkostn., kr – utbetalning – 217 Andel korrekta ärenden (1) – tillräckligt beslutsunderlag 93,3 94,3 – varav andelen korrekta beslut 99,0 98,4 – andel korrekta utbetalningar 98,9 99,0 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren.

210 2008/09:KU20

Tabell 3.2.6 Tillfällig föräldrapenning 2005 2006 Förvaltningskostnader, mkr – 538 Styckkostn., kr – utbetalning – 245 Handläggningstid, andel inom 30 dgr 82 % 86 % Andel korrekta ärenden (1) – tillräckligt beslutsunderlag 93,4 92,5 – varav andelen korrekta beslut 98,0 97,8 – andel korrekta utbetalningar 98,9 99,3 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren.

Statskontorets rapporter Den nya Försäkringskassan Statskontoret har haft regeringens uppdrag att stödja regeringen i arbetet med att följa Försäkringskassans förändringsarbete (regeringens beslut 2005-06-02, S2005/4671/SF). Uppdraget har inneburit en årlig uppföljning av förändringsarbetet. Den 15 november 2007 fick Statskontoret förlängt uppdrag att granska Försäkringskassans utvecklingsarbete (S2007/9789/SF). Statskontoret har redovisat delrapporter i mars 2006 (2006:1, Delrap- port 1), i mars 2007 (2007:4, Delrapport 2), i mars 2008 (2008:102, Delrapport 3) och i januari 2009 (2008:19, Delrapport 4). Den fjärde delrapporten redovisar hela granskningsperioden 2005–2008. Enligt uppgift i Delrapport 4 har Statskontorets uppdrag förlängts hösten 2008, och Statskontoret kommer under våren 2009 att lämna in ytterligare två delrapporter om Försäkringskassans administration av tandvårdsstödet och Försäkringskassans IT-verksamhet. Statskontoret ska lämna en slutrapport den 30 september 2009 med särskilt fokus på om Försäkringskassan är en fungerande myndighet ur ett medborgarperspektiv.

Den nya Försäkringskassan – Delrapport 1 I rapporten gjorde Statskontoret den sammantagna bedömningen att Försäk- ringskassan genom den nya organisationen har givits förutsättningar för att uppnå regeringens mål om ett tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet samt fokus på gemensam verksamhetsutveckling. Helt avgö- rande för om detta ska lyckas sades dock vara att Försäkringskassans myndighetsledning kommer tillrätta med de problem som då fanns i den interna mål- och resultatstyrningen.

Den nya Försäkringskassan – Delrapport 2 Statskontorets sammantagna bedömning var i delrapporten att Försäkrings- kassan uppnått ett tydligare ledningsansvar och att verksamhetsutveck- lingen var mer gemensam än tidigare. Någon nationell samsyn och likformighet fanns dock inte ännu. De vidtagna åtgärderna hade inte varit tillräckliga för att målen med förändringsarbetet skulle nås.

211 2008/09:KU20

Den nya Försäkringskassan – Delrapport 3 Delrapporten beskriver fram till mars 2008 det genomgripande förändrings- arbete som pågick för att bygga upp en helt ny organisation inom Försäk- ringskassan. Förändringarna innebar bl.a. omplacering av ca 10 000 anställda. Enligt rapporten fanns det en tilltro bland de anställda till den nya organisationen, men många kände sig inte delaktiga i förändringsarbetet. I sina bedömningar uttalade Statskontoret bl.a. följande. – Förändringsarbetet är förlängt med tre år i förhållande till den ursprungliga förändringsplanen, där det angavs att arbetet skulle vara genomfört och målen uppnådda den 1 januari 2008. I Statskontorets tidigare rapporter har bl.a. påpekats att förändringsarbetet gått långsamt och att vidtagna åtgärder inte varit tillräckliga. Samtidigt talar vissa omständigheter för att denna längre tid varit nödvändig för att uppnå en större enighet i organisationen kring förändringsarbetet. – Statskontoret kan konstatera att Försäkringskassan nu tagit ett tydligt grepp om förändringsarbetet och att det finns en ambition i Försäkrings- kassans ledning att styra förändringsprocessen framåt och samtidigt hålla kontroll över de kostnader och risker som är förknippade med en så omfattande förändring. – Statskontorets sammantagna bedömning är att riskerna för ökade kostnader för IT-verksamheten och förseningar i IT-leveranserna framstår som allvarliga i det fortsatta förändringsarbetet. Den höga takten i för- ändringsarbetet medför att Försäkringskassans IT-verksamhet är hårt ansträngd.

Den nya Försäkringskassan – Delrapport 4 I sina slutsatser anför Statskontoret bland annat följande. Försäkringskassans ekonomiska situation innebär en risk för verksamhetens kvalitet. Statskontoret pekar särskilt på att det nu finns mindre tid för utbildning och kompetensutveckling och att nedprioriteringar i Försäkrings- kassans ärendeprocesser (Ensa-processerna) har gjorts. Statskontoret konstaterar att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar genom kontroller redan har påverkats negativt av detta. Det finns därutöver en risk för att handläggningstiderna återigen ökar och att utbetalningar till de försäkrade försenas. De ekonomiska förutsättningarna för förändringsarbetet borde ha klarlagts före omorganisationen. Kostnaderna för förändringsarbetet uppgår enligt Försäkringskassans nyttokalkyl till totalt ca 700 miljoner kronor för åren 2007 och 2008. Försäkringskassans förvaltningsanslag har samtidigt minskat med ungefär lika mycket. Organisationsförändringen inom Försäkrings- kassan genomfördes således i ett läge med kraftigt minskade anslag och höga kostnader för förändringsarbetet. Det minskade anslaget föranledde Försäkringskassans ledning att fatta det strategiska beslutet att förändrings- arbetet skulle genomföras mer skyndsamt för att snabbare uppnå förvän- tade effektiviseringar. Förändringsarbetet sågs därmed som lösningen på den krympande budgeten. Att i stället sänka tempot i förändringsarbetet för att minska kostnaderna har, såvitt Statskontoret kunnat erfara, inte varit

212 2008/09:KU20 ett alternativ som har övervägts. De ekonomiska förutsättningarna för för- ändringsarbetet borde enligt Statskontoret ha klarlagts före omorganisationen. Försäkringskassan har inte tydligt redovisat kostnaderna för föränd- ringsarbetet i de budgetunderlag och ekonomiska prognoser som löpande har lämnats till regeringen. Enligt myndighetens egna beräkningar kommer inga besparingar att uppnås under år 2009 till följd av förändringsarbetet. Försäkringskassans verksamhet kommer i stället att kosta väsentligt mer än vad myndigheten redovisat i underlagen. Omorganisationen har inneburit produktionsstörningar. Statskontoret konstaterar att det var väl känt av myndighetens ledning att risken för produk- tionsstörningar var hög i samband med införandet av den nya organisationen. Det snabba genomförandet i kombination med minskat förvaltningsanslag ledde under åren 2007 och 2008 till en kraftig reducering av personalstyrkan. Cirka 3 000 årsarbetare har lämnat Försäkringskas- san under de senaste två åren. Som en konsekvens av den nya organisationen genomförde Försäkringskassan samtidigt en omfattande kom- petensväxling bland handläggarna. Närmare 60 % av handläggarna var nyrekryterade eller fick nya arbetsuppgifter under år 2008. Försäkringskas- san har inte uppnått målen för handläggningstiderna under större delen av år 2008. Statskontoret bedömer att det är omorganisationen som är orsaken till den bristande måluppfyllelsen. Bristande samordning mellan förnyelseprogrammet och den ordinarie verksamheten. Försäkringskassans förändringsarbete har organiserats i ett sär- skilt program, förnyelseprogrammet. Förnyelseprogrammets uppdrag är att driva och i samverkan med linjeorganisationen genomföra Försäkringskas- sans förändringsarbete. Enligt Statskontorets bedömning har förnyelsepro- grammet utövat stark styrning på myndighetens hela verksamhet, men brustit i samordningen med den ordinarie styrningen av myndighetens verksamhet. Dubbla och ibland motsägelsefulla styrsignaler från förnyelsepro- grammet och övriga huvudkontoret har exempelvis skickats ut till organisationen, vilket skapat en osäkerhet om vilka beslut som gäller. Myn- dighetens ordinarie budgetarbete har inte samordnats med förnyelseprogram- met, vilket har fått till följd att Försäkringskassans redogörelser till regeringen för den framtida kostnadsutvecklingen inte på ett tydligt sätt har tagit hänsyn till kostnaderna för förändringsarbetet. Vidare har förvalt- ningsrättsliga aspekter på förändringsarbetet inte omhändertagits i tillräck- ligt hög grad. Omfattande problem med styrning, ledning och ekonomi i Försäkringskas- sans IT-verksamhet. Kontrollen av misstänkta brott har utvecklats, men det är osäkert om felaktiga utbetalningar har minskat. Beslutade kontroller har inte genomförts fullt ut.

213 2008/09:KU20

Grundläggande krav på rättssäkerhet har inte tillgodosetts. Under våren och sommaren 2008 uppfyllde inte Försäkringskassan fullt ut vissa grund- läggande förvaltningsrättsliga krav. Statskontoret bedömer att huvudorsa- ken till dessa problem var den bristande samordningen mellan dem som arbetar inom förnyelseprogrammet och övriga delar av huvudkontoret. Där- med har det uppstått situationer där det varit otydligt för medarbetarna vad som gäller i den nya organisationen. Försäkringskassan har vidtagit ett antal åtgärder för att snabbt komma till rätta med bristerna. Under år 2008 har också en förvaltningsrättslig utbildning genomförts vid ett antal tillfäl- len. Det gäller dock, enligt Statskontoret, att se till att samtliga handläg- gare som har behov av en sådan utbildning också får möjlighet att ta del av den trots hög arbetsbelastning och produktionskrav. Insatser krävs för att prioritera kvaliteten i handläggningen. Statskontoret har i tidigare delrapporter påpekat att mål för beslutskvalitet fortfarande är underordnat mål för produktion och handläggningstider. Försäkringskas- sans värdegrund är enkelt, snabbt och rätt. Tyngdpunkten i värdegrunden ligger på enkelt och snabbt, medan rätt kommer i andra hand. Den nya organisationen tillsammans med införandet av produktionsstyrningsverkty- get innebär ökat fokus på produktionsmålet. Under de senaste åren har Försäkringskassan också beslutat om ett flertal nedprioriteringar i de gemensamma ärendeprocesserna. Dessa nedprioriteringar har medvetet genom- förts av ledningen, trots att det innebär sämre kvalitet i besluten. Uppföljningar av beslutskvaliteten har inte heller gjorts under året. Svagt genomslag för personalpolitiken i verksamheten. Försäkringskassan har ambitionen att skapa ”Sveriges mest utvecklande arbetsplats”. Myndig- heten har tagit fram gemensamma mål, policyer och riktlinjer för personalpolitiken. Statskontorets slutsats är att dessa inte har fått genomslag i verksamheten. Personalpolitiken bedrivs inte som en integrerad del av myndighetens verksamhet, och Statskontoret konstaterar att det har blivit en låg avkastning på gjorda insatser inom personalområdet. Arbetsmiljön behöver prioriteras i det fortsatta förändringsarbetet. I en stor omorganisation är det naturligt att medarbetarna känner missnöje och brist på delaktighet. Särskilt om organisationsförändringarna innebär perso- nalminskningar och andra förändringar som kan uppfattas som försäm- ringar. Ett förändringsarbete av den storlek som Försäkringskassan genomfört kan svårligen genomföras utan påfrestningar för medarbetarna. Med detta sagt bedömer dock Statskontoret att Försäkringskassans omorganisation har inneburit onödigt stora påfrestningar för Försäkringskassans personal. Arbetsbelastningen har tidvis varit mycket hög och bristen på delaktighet under förändringsarbetet har enligt olika mätningar skapat frustra- tion hos medarbetarna. Sjukskrivningarna har ökat något under andra halvåret 2008, vilket kan vara ett tecken på att arbetsmiljön har försämrats under omställningen. Den nya organisationen, som skulle leda till en utjäm- ning av arbetsbelastningen, har tillsammans med stora ärendebalanser sna-

214 2008/09:KU20 rast inneburit en jämn och hög arbetsbelastning för många medarbetare. Specialiseringen har också i många fall resulterat i mer enformiga och mindre kvalificerade arbetsuppgifter än tidigare.

Gällande ordning Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheterna Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder en förvaltnings- myndighet under regeringen om myndigheten inte är lagd under riksdagen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer – med vissa begränsningar – en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet och vidare hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll sker inom ramen för budgetprocessen.

Tidigare granskningar Konstitutionsutskottet har i betänkande 2001/02:KU20 behandlat en gransk- ningsanmälan som gällde utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala studiestödsnämndens (CSN) förutsättningar att genomföra sina uppgifter, där anmälaren vänt sig mot de långa handläggningstiderna hos CSN och svårigheterna att få kontakt med myndighetens handläggare. Ett enigt utskott uttalade följande i sitt ställningstagande. Centrala studiestödsnämnden har under en följd av år haft problem med att klara kraven på handlingstider och tillgänglighet. Från regeringens sida har fortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Bland annat har anslaget till myndigheten under de senare åren ökat kraftigt, en ny ledning tillsatts och ett kundcentrum i Kiruna inrättats. Utskottets granskning visar inte annat än att utbildningsminister Tho- mas Östros noggrant följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Som utbildningsministern framhållit finns det omständigheter som talar för att de vidtagna åtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a. genom att det nya förenklade studiemedelssystemet får allt större genomslag. Det kan emellertid inte bortses ifrån att de åtgärder som vidtagits hittills inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Till stor del tycks de upprepade reformerna – Kunskapslyftet 1997 och studie- medelsreformen 2001 – ha varit orsak till den besvärliga situationen. Mycket talar för att konsekvenserna för Centrala studiestödsnämnden

215 2008/09:KU20

av de ingripande förändringarna inte analyserats tillräckligt innan försla- gen lades fram och att det har funnit brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har emellertid situationen när det gäller handläggnings- tider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildningsminister Thomas Östros, bär ansvaret för att till- räckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom Centrala studiestödsnämnden. Våren 2008 behandlade konstitutionsutskottet (bet. 2007/08:KU20) en granskningsanmälan som gällde f.d. statsråden Mona Sahlins och Jens Orbacks agerande angående utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning. Anmälaren fäste särskild vikt vid brister i Integrationsverkets efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Utskottet, som var enigt, uttalade inledningsvis bl.a. att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. En förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Efter en genomgång av vad granskningen i det fallet visat, uttalade utskottet i sitt ställningstagande avslutningsvis följande. Utskottets granskning visar att de ansvariga f.d. statsråden och den dåva- rande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten. Den visar vidare att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att för- bättra situationen. Utskottet konstaterar dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåva- rande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bär ett övergripande ansvar för detta.

Promemoria från Regeringskansliet Genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt följande information. 1. Hur säkerställde ansvarigt statsråd att Försäkringskassan tillfredsstäl- lande kunde fullfölja sitt uppdrag under sammanslagningen? 2. Vilken kunskap har funnits hos statsrådet och Regeringskansliet angå- ende Försäkringskassans planering och beräkningar inför och under sammanslagningen? Vilken kunskap har funnits hos statsrådet och Regerings- kansliet angående Försäkringskassans utvärdering? Vilka återrapporterings- krav har regeringen ställt på Försäkringskassan? 3. Vilka åtgärder vidtog regeringen för att Försäkringskassans nya styrelse skulle verka enligt de mål som regeringen satt upp?

216 2008/09:KU20

4. Vilka åtgärder vidtog regeringen för att Försäkringskassans målstruktur skulle bli tydligare och tillse att inga av Försäkringskassans ansvarsområ- den skulle falla mellan stolarna eller prioriteras bort? 5. Vilka kommentarer i övrigt föranleder anmälan, denna promemoria och ovanstående frågor? Som svar har den 18 mars 2009 översänts en inom Socialdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.2.3).

Säkerställande av att Försäkringskassan tillfredsställande kunde fullfölja sitt uppdrag under sammanslagningstiden (fråga 1) Genomlysning Statskontoret fick våren 2002 i uppdrag (S2002/3198/SF) att kartlägga och granska styrningen inom socialförsäkringsadministrationen. Statskontoret redovisade uppdraget Bättre styrning av socialförsäkringsadministration – Kartläggning, granskning och förslag (2002:26).

Utredning – ANSA Regeringen tillsatte i december 2002 en särskild utredare (dir. 2002:166) med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadmi- nistrationen skulle utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang skulle bli bättre. Utredarens förslag skulle också öka förutsättningarna för att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och för att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den för- säkrade.

Proposition Regeringen utarbetade därefter propositionen En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:69) som överlämnades till riksdagen i mars 2004 och antogs av riksdagen i maj 2004. Därmed slogs fast att den nya sammanhållna myndigheten Försäkringskassan skulle inrättas den 1 januari 2005 och att Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna skulle avvecklas. I propositionen Anpass- ningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:152) föreslog regeringen att det inom Försäk- ringskassan skulle inrättas en försäkringsdelegation i varje län samt en funktion som allmänt ombud. Riksdagen antog propositionen.

217 2008/09:KU20

Genomförandeorganisation – GEORG Regeringen tillsatte även en särskild utredare (dir. 2003:170) med uppdrag att vidta de åtgärder som krävdes för att den nya myndigheten skulle kunna fungera fr.o.m. den 1 januari 2005. Arbetet organiserades som en bred genomförandeorganisation i samverkan med RFV, de allmänna försäk- ringskassorna och personalorganisationerna.

Budgetförutsättningar I samband med bildandet av Försäkringskassan upphörde anslagen 19:6 Riksförsäkringsverket och 19:7 Allmänna försäkringskassor. Dessa ersattes av ett för socialförsäkringsadministrationen gemensamt anslag 19:6 Försäk- ringskassan. Eventuellt positivt eller negativt anslagssparande vid utgången av 2004 på de båda anslagen som då upphörde fördes till det nya anslaget 19:6 Försäkringskassan. I budgetpropositionen för 2005 föreslog regeringen att anslaget 19:6 För- säkringskassan för 2005 skulle uppgå till 7 195 miljoner kronor, för 2006 till 6 717 miljoner kronor och för 2007 till 6 600 miljoner kronor. Av anslaget 2005 avsåg 458 miljoner kronor fortsatt ohälsosatsning, 195 miljoner kronor kostnader för följdreformerna och 96 miljoner kronor hyreskom- pensation, totalt 749 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2006 föreslog regeringen att anslaget 19:6 För- säkringskassan för 2006 skulle uppgå till 7 635 miljoner kronor, för 2007 till 7 212 miljoner kronor och för 2008 till 6 670 miljoner kronor. Av anslaget 2006 avsåg 450 miljoner kronor fortsatt ohälsosatsning, 195 miljoner kronor kostnader för följdreformerna, 96 miljoner kronor hyreskompen- sation och 150 miljoner kronor ökade resurser för kontroller, totalt 891 miljoner kronor.

Uppföljning I december 2004 beslutade regeringen att ge den nya myndigheten i uppdrag att ta fram en förändringsplan (S2004/9432/SF). Syftet var att lyfta fram och tydliggöra samt följa upp det långsiktiga målet för den nya organisationen. Samtidigt ville regeringen framhålla betydelsen av regeringens förvaltningspolitik där målet är en statsförvaltning som med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati är tillgänglig och tillmötesgående, och har medborgarnas fulla förtroende samt ger näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar. Regeringen uttalade vidare att de resurser som frigörs som en följd av förändrings- och utvecklingsarbetet skulle omförde- las mot prioriterade områden i myndigheten, i första hand arbetet med att minska ohälsan. Regeringen gav också Statskontoret i uppdrag att följa förändringsarbe- tet (S2005/4671/SF). Statskontoret skulle ge sin syn på hur väl förändrings- arbetet uppfyllde regeringens mål för administrationen och de intentioner

218 2008/09:KU20 som redovisades i Försäkringskassans förändringsplan från juni 2005. Upp- draget skulle redovisas årligen i delrapporter tillsammans med en slutrapport senast den 31 mars 2008.

Kunskap om Försäkringskassans planering och beräkningar inför och under sammanslagningen samt Försäkringskassans utvärdering och Försäkringskassans återrapporteringskrav (fråga 2) För att säkerställa Regeringskansliets kunskap kring Försäkringskassans för- ändringsarbete beslutade regeringen 2004 att ge den nya myndigheten i uppdrag att presentera en förändringsplan och att rapportera mot denna två gånger per år under tre år (S2004/9432/SF). I övrigt bygger Regeringskans- liets kunskaper i huvudsak på de redovisningar som gjorts i årsredovis- ningar, budgetunderlag och prognosrapporter. Regeringen har vidare gett Statskontoret i uppdrag att följa och granska förändringsarbetet och rapportera detta årligen till regeringen (S2005/4671/SF). Till detta kan fogas den löpande dialog statsrådet hade med Försäkrings- kassans styrelse och generaldirektör. Försäkringskassans återrapporteringskrav har såväl i förändringsplan och strategisk utvecklingsplan som i regleringsbrev och instruktion utgått från de tre ben som regeringen slagit fast för förändringsarbetet: rättssäkerhet, effektivitet och god personalpolitik. Försäkringskassan redovisade i juni 2005 sin förändringsplan till regeri- gen. Fem fokusområden och målnivåer för dessa presenterades: medborgare/ försäkrad, produktionsprocesser, försäkringsprodukter inklusive uppdraget Fler i arbete – färre sjuka, medarbetare/ledare och ekonomi. Även ambitionen att frigöra resurser motsvarande en miljard kronor redovisades.

Åtgärder för att Försäkringskassans nya styrelse skulle verka enligt de mål som regeringen satt upp (fråga 3) Ansvarigt statsråd deltog i flera styrelsemöten, bl.a. styrelsens första möte då statsrådet presenterade mål och utgångspunkter samt förväntningar på sammanslagningen till en nationellt sammanhållen myndighet. Sedan 2005 genomförs den årliga mål- och resultatdialogen med både generaldirektör och styrelseordförande. Vidare genomfördes under våren 2006 intervjuer med de enskilda styrelseledamöterna.

Åtgärder för att Försäkringskassans målstruktur skulle bli tydligare och för att tillse att inga av Försäkringskassans ansvarsområden skulle falla mellan stolarna eller prioriteras bort (fråga 4) Regeringen tog fram en ny instruktion som bl.a. slår fast Försäkringskas- sans ansvarsområden. Instruktionen arbetades fram med utgångspunkt i Riksförsäkringsverkets instruktion och det numera upphävda 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, där de allmänna försäkringskassornas uppdrag reglerades.

219 2008/09:KU20

Vidare omarbetade regeringen verksamhetsstrukturen inför myndighets- sammanslagningen. Regleringsbrevet tydliggjordes med fokus på myndighetens kärnuppdrag – att betala ut rätt ersättning till rätt person i rätt tid. I uppdraget om förändringsplan och i dialog med styrelse och myndighet tydliggjordes också regeringens syfte och ambition.

Utskottets ställningstagande Utskottet vill inledningsvis betona vikten av att reformer föregås av grundlig beredning med sedvanlig remissbehandling m.m. Vid förändringar av myndighetsstrukturer eller andra organisatoriska förändringar är det ofta fråga om längre förändringsprocesser där det även kan finnas anledning att under processens gång dra lärdom av gjorda erfarenheter. Det är därför också viktigt att riksdag och regering i efterhand följer upp och utvärderar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den bedrivs i överens- stämmelse med vad som har varit avsett. Vidare erinrar utskottet om betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och Regeringskansliet. Bland annat kan, genom sådana kontakter, regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Det förtjänar även att understrykas att regeringen under alla förhållan- den ansvarar inför riksdagen för hur statens medel används. Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Utskottet vill också framhålla att regeringen bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att ett särskilt ansvar innehas av det ansvariga statsrådet. Det ankommer på vederbörande statsråd att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet, även om varje förvaltningsmyndighet är självständig i den omfattning som följer av 11 kap. 7 § regeringsformen och myndighetens chef är ansvarig för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Utskottets granskning har inte visat på några brister i beredningen av Försäkringskassans omorganisering. Granskningen har också visat att ansvarigt statsråd har följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att försäkra sig om att myndigheten i sin verksamhet efterlever riksdagens beslut i den aktuella frågan.

220 2008/09:KU20

3.3 Statsrådet Cristina Husmark Pehrssons agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag Ärendet Anmälan En granskningsanmälan gäller socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrssons ansvar för Försäkringskassans förutsättningar att sköta sitt uppdrag, bilaga A3.3.1. Anmälaren vänder sig främst mot de långa handlägg- ningstiderna och vill att konstitutionsutskottet granskar vilka åtgärder socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson vidtagit för att ge För- säkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har bl. a. legat tre promemorior som upprät- tats inom Socialdepartementet, bilagorna A3.3.2–4. Vidare har en utfrågning hållits med statsrådet Cristina Husmark Pehrsson, bilaga B8.

Utredning i ärendet Försäkringskassan Den nya myndigheten Försäkringskassan inrättades, som framgått ovan i avsnitt 3.2, år 2005. Den 1 januari 2007 avskaffades Försäkringsdelegationerna, och Försäk- ringskassan har övertagit ansvaret för att besluta om deltagande i finansiell samordning och annan samverkan inom rehabiliteringsområdet (prop. 2006/07:10, bet. 2006/07:SfU3, rskr. 2006/07:79). Socialförsäkringsnämn- derna avskaffades från den 1 januari 2008; beslut i ärenden som tidigare avgjorts i en socialförsäkringsnämnd ska i stället fattas av en tjänsteman hos Försäkringskassan (prop. 2006/07:117, bet. 2007/08:SfU3, rskr. 2007/08: 13). I mars 2007 fattade Försäkringskassans styrelse beslut om att i grunden reformera Försäkringskassans organisation och verksamhet (Statskontorets rapport Den nya Försäkringskassan – Delrapport 3, 2008:102). Den tydli- gaste organisatoriska förändringen är att grunden för den tidigare verksamheten, länsorganisationerna och deras ledning, upphörde fr.o.m. den 15 februari 2008. Den nya organisationen har en geografisk förankring i större regioner och en koncentrerad handläggning som huvudsaklig bas för verksamheten. Den lokala förankringen ska finnas kvar, men kommer att förändras och framför allt riktas mot försäkrade inom vissa mer komplexa förmåner.

221 2008/09:KU20

Den nya organisation som Försäkringskassan genomfört under 2008 inne- bär, enligt Statskontorets rapport Den nya Försäkringskassan – Delrap- port 4, 2008:18, att volymmässigt stora och enklare förmåner handläggs i nationella försäkringscenter (NFC). Mer komplicerade förmåner som krä- ver omfattande kundkontakter handläggs i lokala försäkringscenter (LFC). Därutöver finns lokalkontor för att omhänderta besökande och ärenden av mer generell karaktär. En del av kontoren drivs i samverkan med Skatte- verket och Arbetsförmedlingen. Vidare har Försäkringskassans telefonkund- tjänst, Kundcenter (KC), och självbetjäningstjänsterna en central roll i Försäkringskassans nya organisation. Ett syfte med den nya organisationen är att flytta kundmöten från besök på kontor och telefonkontakt med lokala handläggare till Kundcenter och självbetjäning.

Försäkringskassans budget 2005–2009

Tabell 3.3.1 Försäkringskassans budget 2005–2009 (tkr), översikt Anslag 19:6 2005 2006 2007 2008 2009 BP 7 159 398 7 635 673 7 148 024 6 669 376 7 039 295 TB 28 852 700 000 24 000 600 000* TB 92 500 250 000 Utfall 7 053 888 7 757 117 7 429 554 – Utgiftsprognos 7 467 077 Utgående anslagssparande 183 726 62 282 471 442 – Anslagskredit – utnyttjad – – – 279 997 – beviljad – 224 438 350 000 347 169 *Föreslagen tilläggsbudget (prop. 2008/09:99). Källor: Prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:FiU1, bet. 2004/05:SfU1, prop. 2004/05:100, bet. 2004/05:FiU21, prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:FiU1, bet. 2005/06:SfU1, prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:FiU1, bet. 2006/07: SfU1, prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:FiU1, bet. 2007/08:SfU1, prop.2007/08:99, bet. 2007/08:FiU21, prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:FiU1, bet. 2008/08:SfU1, prop. 2008/09:2, bet. 2008/09:FiU11, Försäkringskas- sans årsredovisning 2008.

222 2008/09:KU20

Försäkringskassan. Av budgetpropositionen för 2006 framgår att ett sammantaget negativt belopp om totalt 2,5 miljoner kronor fördes över till anlaget för Försäkringskassan. Anslaget beräknades enligt budgetpropositionen för år 2005 utifrån en pris- och löneomräkning av de tidigare anslagen för Riksförsäkringsverket och Allmänna försäkringskassor. Vidare tillfördes anslaget – 653 miljoner kronor för fortsatta insatser inom prioriterade områden (ohälsa och följdreformer) under 2005 – 50 miljoner kronor år 2005 för administrativa kostnader till följd av förslag i en aviserad proposition om ekonomiska drivkrafter för minskad sjukfrånvaro m.m. Totalt avsattes 508 miljoner kronor till åtgärder för att bryta utvecklingen inom ohälsoområdet. De administrativa konsekvenserna av de för- slag som skulle komma att läggas i propositionen Arbetsgivarnas medfinansiering av sjukpenningkostnaden, förstärkt sjukkontroll, borttagande av den tredje sjuklöneveckan och en ambitionshöjning beträffande avstämningsmöten och rehabiliteringsplaner, bedömdes rymmas inom den totala resursramen. För att finansiera vissa behov inom utgiftsområde 9, Hälsovård, sjuk- vård och social omsorg, fördes 4 miljoner kronor för år 2005 och drygt 3 miljoner kronor fr.o.m. år 2005 från anslaget för Försäkringskassan. Det möjliggjordes av dels administrativa besparingar dels omdispositioner av 2005 års medel. De medel som anslagits i tilläggsbudget avsåg dels återföring för pen- sionsersättningar, dels kompensation för hyreshöjningar, dels ock en minskning med 3,5 miljoner kronorr för viss finansiering inom utgiftsområde 9. Av budgetpropositionen för 2006 framgår att som allmän utgiftsbegräns- ning hade cirka 43 miljoner kronor eller 0,6 % av Försäkringskassans förvaltningsanslag 2005 ställts till regeringens disposition.

223 2008/09:KU20

– 195 miljoner kronor för kostnader i samband med följdreformerna till det reformerade pensionssystemet – 96 miljoner kronor för merkostnader för hyresbetalningar som uppstod i samband med att staten övertog vissa fastigheter från de allmänna försäkringskassorna när de förstatligades – 150 miljoner kronor för att Försäkringskassan skulle kunna anställa 300 årsarbetskrafter utöver ordinarie nyanställningar i syfte att ytterligare stärka myndighetens kontrollverksamhet. Vidare återfördes 18 miljoner kronor till anslaget för pensionsersättningar som ska betalas av Försäkringskassan (jämför med tilläggsbudgeten för 2005 våren 2005). Anslaget minskades med 42,9 miljoner kronor under 2006 till följd av en generell reduktion med 0,6 % av företrädesvis anslag avsedda för för- valtnings- och investeringsändamål.

År 2007 För år 2007 anslogs 7 148 024 000 kr. I tilläggsbudgeten i samband med budgetpropositionen för 2008 anslogs 700 000 000 kr. I budgetpropositionen för 2009 angavs utfallet för 2007 som 7 429 554 000 kr och anslagssparandet som 471 442 000 kr. Minskade utgifter till följd av beslut m.m. avsåg till övervägande del anpassningar av anslaget till följd av att tillfälliga tillskott som tilldelades 2006 inte utgår eller utgår i minskad omfattning 2007. De 700 miljoner kronor som tillfördes i tilläggsbudgeten avsåg att ge Försäkringskassan rimliga planeringsförutsättningar för de stora krav på omställningar i verksamheten som skulle ställas till följd av ett omfattande åtgärdspaket för att minska sjukfrånvaron och underlätta återgången i arbete samt för förstärkta insatser för att minska förekomsten av felaktiga utbetalningar.

År 2008 För år 2008 anslogs 6 669 376 000 kr. I tilläggsbudgeten våren 2008 anslogs 24 000 000 kr och i samband med budgetpropositionen för 2009 anslogs 250 000 000 kr. I budgetpropositionen för 2009 redovisades en utgiftsprognos om 7 467 077 000 kr. Försäkringskassan hade vid utgången av år 2007 ett anslagssparande om 471 miljoner kronor, till större delen hänförligt till de medel som tillförts myndigheten på tilläggsbudget för 2008 till följd av regeringens åtgärdspa- ket för att minska sjukfrånvaron och underlätta återgång i arbete. Reger- ingen bedömde, i budgetpropositionen för 2009, att Försäkringskassan skulle komma att utnyttja sin anslagskredit under år 2008. Minskade utgifter till följd av beslut m.m. avsåg till övervägande del anpassningar av anslaget till följd av att tillfälliga tillskott som tilldelats år 2007 inte skulle utgå år 2008.

224 2008/09:KU20

Försäkringskassan kompenserades för kostnader för administrativa konsekvenser av tandvårdsreformen under 2007, som preliminärt beräknades till 6,5 miljoner kronor, genom att medel för tandvårdsreformen fördes över till Försäkringskassans förvaltningsanslag 2008. Även när det gällde myndighetens reformkostnader för 2008, som preliminärt beräknades till 28,5 miljoner kronor, fördes reformmedel till Försäkringskassan. Reger- ingen avsåg att återkomma med en slutlig reglering då den samlade kostnadsbilden klarlagts. De medel som anslagits i tilläggsbudgeten avsåg samordning av ett utvär- deringsprogram för tandvårdsreformen (3 miljoner kronor), ökade administrativa kostnader för införande av jämställdhetsbonus (6 miljoner kronor) och åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning (15 miljoner kro- nor) samt en ökad administrativ belastning och kraftfulla informationsinsatser som föranleddes av den reformerade sjukskrivningsprocessen och ändringarna i sjukersättningen (250 miljoner kronor).

År 2009 För år 2009 anslogs 7 039 295 000 kronor. Våren 2009 har föreslagits 600 000 000 kr i tilläggsbudgeten. Genom beslut tillfördes anslaget medel under budgetperioden för genom- förande av tandvårdsreformen och reformerna inom det familjepolitiska området. Försäkringskassan fick vidare 250 miljoner kronor för 2009 som tempo- rära medel för att genomföra sjukförsäkringsreformerna.

Vissa resultatuppgifter m.m. I detta avsnitt presenteras några uppgifter om Försäkringskassans kostnader och resultat åren 2005–2008. Uppgifterna för åren 2005–2007 har hämtats ur Försäkringskassans års- redovisning 2007. Där anges att principen för beräkning av förvaltnings- kostnader och styckkostnader har ändrats och att 2006 års siffror räknats om. Däremot har inte 2005 års förvaltningskostnader räknats om enligt de nya principerna, vilket gör att det inte råder full jämförbarhet mellan 2005 och 2006 annat än för de totala förvaltningskostnaderna. Uppgifterna för år 2008 har hämtats ur Försäkringskassans årsredovis- ning 2008. Där anges att metoden för mätning av andelen tillräckliga beslutsunderlag och andelen korrekta beslut är förändrad jämfört med tidigare år vilket leder till stora jämförelseproblem. Här presenteras ersättningar där förvaltningskostnaderna uppgått till 500 miljoner kronor eller mer.

Tabell 3.3.2 Socialförsäkringens totala förvaltningskostnader i mkr 2005 2006 2007 2008 8 462 9 247 9 127 8 799

225 2008/09:KU20

Tabell 3.3.3 Sjukpenning 2005 2006 2007 2008 Volym (antal) – beslut 946 672 889 959 757 071 – utbetalningar 3 379 465 3 186 209 2 807 480 2 418 305 – avsl. sjukfall 613 980 595 237 578 033 516 991 Förvaltningskostnader, mkr (1) – 3 270 2 923 2 903 Styckkostn., kr (1) – beslut – 3 675 3 861 – utbetalning – 1 026 1 041 1 201 – avsl. sjukfall – 5 494 5 057 5 616 Handläggningstid, andel inom 30 dgr 71 % 82 % 92 % 85 % Andel korrekta ärenden (2)(3) – tillräckligt beslutsunderlag 79,1 80,0 75,0 53 % – varav andelen korrekta beslut 94,1 98,9 98,6 97 % – andel korrekta utbetalningar 98,9 98,7 99,4 (1) På grund av förändringar i tidredovisningen finns viss osäkerhet i jämförbarheten mellan 2006 och 2007. (2) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren. Uppgifterna för 2007 avser januari–oktober. (3) Metoden för mätning av andelen tillräckliga beslutsunderlag och andelen korrekta beslut är förändrad 2008 jämfört med tidigare år vilket leder till stora jämförelseproblem.

Tabell 3.3.4 Sjukersättning 2005 2006 2007 2008 Volym (antal) – beslut 159 851 166 925 163 565 131 102 – utbetalningar 6 447 058 6 649 102 6 421 649 Förvaltningskostnader, mkr (1) – 1 172 1 364 1 360 Styckkostn., kr (1) – beslut – 7 072 8 339 10 376 – utbetalning – 181 212 Handläggningstid, andel inom 120 dgr 46 % 48 % 62 % 70 % Andel korrekta ärenden (2) (3) – tillräckligt beslutsunderlag 97,4 96,9 97,6 79 % – varav andelen korrekta beslut 99,1 99,4 99,1 98 % – andel korrekta utbetalningar 99,6 99,9 99,7 (1) På grund av förändringar i tidredovisningen finns viss osäkerhet i jämförbarheten mellan 2006 och 2007. (2) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren. Uppgifterna för 2007 avser januari–oktober. (3) Metoden för mätning av andelen tillräckliga beslutsunderlag och andelen korrekta beslut är förändrad 2008 jämfört med tidigare år vilket leder till stora jämförelseproblem.

226 2008/09:KU20

Tabell 3.3.5 Föräldrapenning 2005 2006 2007 2008 Förvaltningskostnader, mkr – 636 587 611 Styckkostn., kr – utbetalning – 217 189 191 Handläggningstid, andel inom 30 dgr 76 % Andel korrekta ärenden (1) (2) – tillräckligt beslutsunderlag 93,3 94,3 94,8 96 % – varav andelen korrekta beslut 99,0 98,4 98,5 99 % – andel korrekta utbetalningar 98,9 99,0 99,3 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren. Uppgifterna för 2007 avser januari–oktober. (2) Metoden för mätning av andelen tillräckliga beslutsunderlag och andelen korrekta beslut är förändrad 2008 jämfört med tidigare år vilket leder till stora jämförelseproblem.

Tabell 3.3.6 Tillfällig föräldrapenning 2005 2006 2007 2008 Förvaltningskostnader, mkr – 538 522 492 Styckkostn., kr – utbetalning – 245 246 233 Handläggningstid, andel inom 30dgr 82 % 86 % 90 % 81 % Andel korrekta ärenden (1) (2) – tillräckligt beslutsunderlag 93,4 92,5 95,1 92 % – varav andelen korrekta beslut 98,0 97,8 97,9 96 % – andel korrekta utbetalningar 98,9 99,3 99,5 (1) Viss osäkerhet finns i jämförbarhet mellan åren. Uppgifterna för 2007 avser januari–oktober. (2) Metoden för mätning av andelen tillräckliga beslutsunderlag och andelen korrekta beslut är förändrad 2008 jämfört med tidigare år vilket leder till stora jämförelseproblem.

Statskontorets rapporter Den nya Försäkringskassan Statskontoret har haft regeringens uppdrag att stödja regeringen i arbetet med att följa Försäkringskassans förändringsarbete (regeringens beslut 2005-06-02, S2005/4671/SF). Uppdraget har inneburit en årlig uppföljning av förändringsarbetet. Den 15 november 2007 fick Statskontoret förlängt uppdrag att granska Försäkringskassan utvecklingsarbete (S2007/9789/SF). Statskontoret har redovisat delrapporter i mars 2006 (2006:1, Delrap- port 1), i mars 2007 (2007:4, Delrapport 2), i mars 2008 ( Delrapport 3, 2008:102) samt i januari 2009 (Delrapport 4, 2008:19). Den fjärde delrapporten redovisar hela granskningsperioden 2005–2008. Enligt uppgift i Delrapport 4 har Statskontorets uppdrag förlängts hösten 2008, och Statskontoret kommer under våren 2009 att lämna in ytterligare två delrapporter om Försäkringskassans administration av tandvårdsstödet och Försäkringskassans IT-verksamhet. Statskontoret ska lämna en slutrapport den 30 september 2009 med särskilt fokus på om Försäkringskassan är en fungerande myndighet ur ett medborgarperspektiv.

227 2008/09:KU20

Den nya Försäkringskassan – Delrapport 4 I sina slutsatser anför Statskontoret bl.a. följande. Försäkringskassans ekonomiska situation innebär en risk för verksamhetens kvalitet. Statskontoret pekar särskilt på att det nu finns mindre tid för utbildning och kompetensutveckling och att nedprioriteringar i Försäkrings- kassans ärendeprocesser (Ensa-processerna) har gjorts. Statskontoret konstaterar att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar genom kontroller redan har påverkats negativt av detta. Det finns därutöver en risk för att handläggningstiderna återigen ökar och att utbetalningar till de försäkrade försenas. De ekonomiska förutsättningarna för förändringsarbetet borde ha klarlagts före omorganisationen. Kostnaderna för förändringsarbetet uppgår enligt Försäkringskassans nyttokalkyl till totalt ca 700 miljoner kronor för åren 2007 och 2008. Försäkringskassans förvaltningsanslag har samtidigt minskat med ungefär lika mycket. Organisationsförändringen inom Försäkrings- kassan genomfördes således i ett läge med kraftigt minskade anslag och höga kostnader för förändringsarbetet. Det minskade anslaget föranledde Försäkringskassans ledning att fatta det strategiska beslutet att förändrings- arbetet skulle genomföras mer skyndsamt för att snabbare uppnå förvän- tade effektiviseringar. Förändringsarbetet sågs därmed som lösningen på den krympande budgeten. Att i stället sänka tempot i förändringsarbetet för att minska kostnaderna har, såvitt Statskontoret kunnat erfara, inte varit ett alternativ som har övervägts. De ekonomiska förutsättningarna för för- ändringsarbetet borde enligt Statskontoret ha klarlagts före omorganisationen. Försäkringskassan har inte tydligt redovisat kostnaderna för föränd- ringsarbetet i de budgetunderlag och ekonomiska prognoser som löpande har lämnats till regeringen. Enligt myndighetens egna beräkningar kommer inga besparingar att uppnås under år 2009 till följd av förändringsarbetet. Försäkringskassans verksamhet kommer i stället att kosta väsentligt mer än vad myndigheten redovisat i underlagen. Omorganisationen har inneburit produktionsstörningar. Statskontoret konstaterar att det var väl känt av myndighetens ledning att risken för produk- tionsstörningar var hög i samband med införandet av den nya organisationen. Det snabba genomförandet i kombination med minskat förvaltningsanslag ledde under åren 2007 och 2008 till en kraftig reducering av personalstyrkan. Cirka 3 000 årsarbetare har lämnat Försäkringskas- san under de senaste två åren. Som en konsekvens av den nya organisationen genomförde Försäkringskassan samtidigt en omfattande kom- petensväxling bland handläggarna. Närmare 60 % av handläggarna var nyrekryterade eller fick nya arbetsuppgifter under år 2008. Försäkringskas- san har inte uppnått målen för handläggningstiderna under större delen av år 2008. Statskontoret bedömer att det är omorganisationen som är orsaken till den bristande måluppfyllelsen.

228 2008/09:KU20

Bristande samordning mellan förnyelseprogrammet och den ordinarie verksamheten. Försäkringskassans förändringsarbete har organiserats i ett sär- skilt program, förnyelseprogrammet. Förnyelseprogrammets uppdrag är att driva och i samverkan med linjeorganisationen genomföra Försäkringskas- sans förändringsarbete. Enligt Statskontorets bedömning har förnyelsepro- grammet utövat stark styrning på myndighetens hela verksamhet, men brustit i samordningen med den ordinarie styrningen av myndighetens verksamhet. Dubbla och ibland motsägelsefulla styrsignaler från förnyelsepro- grammet och övriga huvudkontoret har exempelvis skickats ut till organisationen, vilket skapat en osäkerhet om vilka beslut som gäller. Myn- dighetens ordinarie budgetarbete har inte samordnats med förnyelseprogram- met, vilket har fått till följd att Försäkringskassans redogörelser till regeringen för den framtida kostnadsutvecklingen inte på ett tydligt sätt har tagit hänsyn till kostnaderna för förändringsarbetet. Vidare har förvalt- ningsrättsliga aspekter på förändringsarbetet inte omhändertagits i tillräck- ligt hög grad. Omfattande problem med styrning, ledning och ekonomi i Försäkringskas- sans IT-verksamhet. Kontrollen av misstänkta brott har utvecklats, men det är osäkert om felaktiga utbetalningar har minskat. Beslutade kontroller har inte genomförts fullt ut. Grundläggande krav på rättssäkerhet har inte tillgodosetts. Under våren och sommaren 2008 uppfyllde inte Försäkringskassan fullt ut vissa grund- läggande förvaltningsrättsliga krav. Statskontoret bedömer att huvudorsa- ken till dessa problem var den bristande samordningen mellan de som arbetar inom förnyelseprogrammet och övriga delar av huvudkontoret. Där- med har det uppstått situationer där det varit otydligt för medarbetarna vad som gäller i den nya organisationen. Försäkringskassan har vidtagit ett antal åtgärder för att snabbt komma till rätta med bristerna. Under år 2008 har också en förvaltningsrättslig utbildning genomförts vid ett antal tillfäl- len. Det gäller dock, enligt Statskontoret, att tillse att samtliga handläggare som har behov av en sådan utbildning också får möjlighet att ta del av den trots hög arbetsbelastning och produktionskrav. Insatser krävs för att prioritera kvaliteten i handläggningen. Statskontoret har i tidigare delrapporter påpekat att mål för beslutskvalitet fortfarande är underordnat mål för produktion och handläggningstider. Försäkringskas- sans värdegrund är: enkelt, snabbt och rätt. Tyngdpunkten i värdegrunden ligger på enkelt och snabbt, medan rätt kommer i andra hand. Den nya organisationen tillsammans med införandet av produktionsstyrningsverkty- get innebär ökat fokus på produktionsmålet. Under de senaste åren har Försäkringskassan också beslutat om ett flertal nedprioriteringar i de gemensamma ärendeprocesserna. Dessa nedprioriteringar har medvetet genom- förts av ledningen, trots att det innebär sämre kvalitet i besluten. Uppföljningar av beslutskvaliteten har inte heller gjorts under året.

229 2008/09:KU20

Svagt genomslag för personalpolitiken i verksamheten. Försäkringskassan har ambitionen att skapa ”Sveriges mest utvecklande arbetsplats”. Myndig- heten har tagit fram gemensamma mål, policyer och riktlinjer för personalpolitiken. Statskontorets slutsats är att dessa inte har fått genomslag i verksamheten. Personalpolitiken bedrivs inte som en integrerad del av myndighetens verksamhet, och Statskontoret konstaterar att det har blivit en låg avkastning på gjorda insatser inom personalområdet. Arbetsmiljön behöver prioriteras i det fortsatta förändringsarbetet. I en stor omorganisation är det naturligt att medarbetarna känner missnöje och brist på delaktighet. Särskilt om organisationsförändringarna innebär perso- nalminskningar och andra förändringar som kan uppfattas som försäm- ringar. Ett förändringsarbete av den storlek som Försäkringskassan genomfört kan svårligen genomföras utan påfrestningar för medarbetarna. Med detta sagt bedömer dock Statskontoret att Försäkringskassans omorganisation har inneburit onödigt stora påfrestningar för Försäkringskassans personal. Arbetsbelastningen har tidvis varit mycket hög och bristen på delaktighet under förändringsarbetet har enligt olika mätningar skapat frustra- tion hos medarbetarna. Sjukskrivningarna har ökat något under andra halvåret 2008, vilket kan vara ett tecken på att arbetsmiljön har försämrats under omställningen. Den nya organisationen, som skulle leda till en utjäm- ning av arbetsbelastningen, har tillsammans med stora ärendebalanser snarast inneburit en jämn och hög arbetsbelastning för många medarbetare. Specialiseringen har också i många fall resulterat i mer enformiga och mindre kvalificerade arbetsuppgifter än tidigare.

Vissa regelförändringar inom socialförsäkringsområdet Flera regelförändringar har trätt i kraft under den tid som den omorganisation av Försäkringskassan som beslutades av styrelsen år 2007 har pågått. Riksrevisionen har funnit att fram till 2008 har handläggningstiderna i de flesta förmåner som Försäkringskassan administrerar utvecklats positivt, men under 2008 har det rapporterats om flera exempel på hur handlägg- ningstiderna blivit oacceptabelt långa (dnr 31-2008-1212, 2008-12-11).

Statligt tandvårdsstöd Stödet består av ett allmänt tandvårdsbidrag och tandvårdsersättning. Det allmänna tandvårdsbidraget utgörs av ett fast årligt belopp, som samtliga som är berättigade till statligt tandvårdsstöd kan använda för betalning av ersättningsberättigande tandvård under en period av högst två år fr.o.m. den 1 juli varje år. Tandvårdsersättningen är avsedd som ett skydd mot höga kostnader och lämnas med en viss andel av patientens sammanlagda kostnader för ersättningsberättigande tandvård som har slutförts under en ersättningsperiod om ett år, i den mån kostnaderna överstiger ett visst fast-

230 2008/09:KU20 ställt belopp. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att föra ett tandhälsoregis- ter; Försäkringskassan hanterar den tekniska insamlingen för Socialstyrel- sens räkning. (Ändringarna behandlades i prop. 2007/08:49, bet. 2007/08:SoU9, rskr. 2007/08:145.)

Jämställdhetsbonus Den förälder som varit hemma längst med föräldrapenning får en skattekreditering om han eller hon arbetar när den andra föräldern tar ut föräldra- penning. Jämställdhetsbonusen handläggs av Försäkringskassan utom tillgodoförandet som handläggs av Skatteverket. (Ändringarna behandlades i prop. 2007/08:93, bet. 2007/08:SfU10, rskr. 2007/08:201.)

Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning En förälder ska, för att få rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som inte har fyllt tolv år, med ett intyg eller på annat sätt styrka att barnet har varit frånvarande från förskola, familjedaghem, fritidshem eller skola. (Ändringarna behandlades i prop. 2007/08:94, bet. 2007/08:SfU11, rskr. 2007/08:202.)

Rehabiliteringskedjan m.m. Med rehabiliteringskedjan infördes fasta tidpunkter för prövning av arbets- förmågan. Under de första 90 dagarna i en sjukperiod ska Försäkringskas- san bedöma om den försäkrade har förmåga att klara sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder. Från och med dag 91 i sjukperioden innebär prövningen av rätten till sjukpenning att Försäkringskassan även ska beakta om den försäkrade kan utföra något annat arbete hos arbetsgivaren. Om Försäkringskassan begär det ska den försäkrade lämna ett utlåtande av sin arbetsgivare. Från och med dag 181 i sjukperioden ska det dessutom bedömas om den försäkrade kan försörja sig själv genom förvärvsarbete på den reguljära arbetsmarknaden i övrigt eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Om det finns särskilda skäl ska prövningen mot hela arbetsmarknaden kunna skjutas upp, dock inte längre än t.o.m. dag 365 i sjukperioden. Sjukpenning med 80 % av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) ska endast betalas ut under 364 dagar inom en ramtid av 450 dagar, om inte synnerliga skäl föreligger. Därefter ska en försäkrad efter skriftlig ansö- kan kunna erhålla s.k. förlängd sjukpenning motsvarande 75 % av SGI. Förlängd sjukpenning ska kunna betalas ut för 550 dagar. Förslaget om förlängd sjukpenning innebär även en anpassning av den s.k. minskningsre- geln.

231 2008/09:KU20

Sjukersättning ska i fortsättningen endast komma i fråga om den försäk- rades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt. Förslaget innebär att det inte längre blir möjligt att bevilja tidsbegränsad sjukersättning. De som har tids- begränsad sjukersättning som upphör efter ikraftträdandet av de nya bestäm- melserna ska kunna beviljas tidsbegränsad sjukersättning enligt nu gällande regler för ytterligare perioder om sammanlagt högst 18 månader, dock längst t.o.m. december 2012. (Ändringarna behandlades i prop. 2007/08:136, bet. 2007/08:SfU12, rskr. 2007/08:225.)

JO:s granskning av Försäkringskassan Riksdagens ombudsmän (JO) har den 26 januari 2009 meddelat beslut i ett initiativärende och med anledning av anmälningar mot Försäkringskassan om långa handläggningstider och svårigheter att få kontakt med myndigheten m.m. I sin bedömning uttalar JO bl.a. följande. Försäkringskassan beskriver sig som en organisation med högt ställda mål. Beskrivningen motsvarar dock inte den verklighet som mött många enskilda som kontaktat Försäkringskassan. Tvärtom har det funnits stora brister, särskilt i fråga om snabbhet, service och tillgänglighet. I sammanhanget kan jag nämna att anmälningarna till JO mot För- säkringskassan ökade med drygt 65 % under perioden augusti–december 2008 jämfört med samma period 2007 (310 resp. 186 anmäl- ningar). Min bedömning är att en mycket stor del av ökningen kan hänföras till problem som uppstått i omorganisationen. Den bild som förmedlas i dessa anmälningar och i de typfall som varit underlag för Försäkringskassans yttrande i initiativärendet är att det varit svårt eller omöjligt för enskilda att komma i kontakt med kassan. Det har framkommit att telefonkundtjänsten inte gått att nå inom rimlig tid och att meddelanden om önskemål om uppringning inte åtgärdats. Den försäk- rade har inte heller, ens på direkt fråga, fått veta namnet på handlägga- ren eller fått dennes direkttelefonnummer. Vidare har det i skrivelser till berörda försäkrade inte framgått hur man via telefax och elektronisk post kommer i kontakt med kassan, och skrivelser och beslut har saknat uppgift om handläggare. Det har också varit svårt att få besked om hur det går med det egna ärendet. Samtidigt har handläggningsti- derna i en del fall blivit mycket långa, och många har fått vänta orimligt länge på beslut och utbetalning av t.ex. sjukpenning och föräld- rapenning. Försäkringskassan har i arbetet med omorganisationen uppenbarligen försummat att i tillräcklig utsträckning beakta de förvaltningsrättsliga kraven på ärendehandläggningen. Det är också anmärkningsvärt att För- säkringskassan inte hade bättre beredskap för de problem som en så omfattande omorganisation rimligen kunde väntas medföra. Det är tydligt att Försäkringskassan underskattade svårigheterna vid genomföran- det av den nya organisationen. Min förhoppning är naturligtvis att de åtgärder för att komma till rätta med problemen som Försäkringskassan utförligt beskriver i sina remissvar ska vara verkningsfulla och problemen därmed övergående. Detta hindrar emellertid inte att Försäkringskassan förtjänar mycket allvarlig kritik för att ha åsidosatt de förvaltningsrättsliga kraven i omorganisationen.

232 2008/09:KU20

Försäkringskassans årsredovisning 2008 I årsredovisningen för 2008 uppges att Försäkringskassans styrelse för verk- samhetsåret 2008 fastställde en budget på en nivå över det årliga anslagets storlek. Ett sådant beslut var möjligt då ytterligare finansiering tillfördes genom ett ingående anslagssparande, extra tillskott från regeringen och nytt- jande av anslagskredit. Den finansiella risken var, enligt årsredovisningen, hög under 2008 och den fastställda budgeten har följts noggrant i samband med den månatliga uppföljningen och rapporterats till ledning och styrelse. Vid ett antal tillfällen under året har även prognoser över utfallet tagits fram. Det ekonomiska utfallet för 2008 håller sig inom årets budgetram. Försäkringskassan hade vid utgången av 2007 ett anslagssparande på 471 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2008 föreslogs ett anslag för 2008 om 6 669 376 000 kronor. På tilläggsbudget anslogs totalt 274 miljoner kronor. Sedan Försäkringskassan bildades år 2005 har myndigheten haft anslagssparande fram t.o.m. utgången av år 2007; vid utgången av år 2005 med 183 726 tkr, vid utgången av år 2006 med 62 282 tkr och vid utgången av 2007 med 471 442 tkr. Vid utgången av år 2008 hade Försäkringskassan utnyttjat 279 997 tkr av beviljad anslagskredit om 347 169 tkr. Vidare uppges i årsredovisningen att i anslagsutfallet för 2008 ingår kost- nadsföring av stora delar av utvecklingsprojektet kundbild/självbetjäning med 112 miljoner kronor. Den totala kostnadsföringen av projektet uppgår till 179 miljoner kronor. Anledningen till kostnadsföringen anges vara att det råder osäkerhet om det finns tekniska och finansiella förutsättningar för att färdigställa projektet. Andra utvecklingsprojekt som drabbats av väsentliga utgiftsökningar och/eller förseningar är projekten för tandvårds- reformen och utbetalningar. Försäkringskassan har i sina prognoser över förvaltningsutgifterna för åren 2009 och framåt underskattat kostnaderna, uppges det i årsredovis- ningen. Styrelsen har i slutet av januari 2009 hemställt hos regeringen om utökat anslag för 2009 med 950 miljoner kronor. Det ekonomiska utfallet 2008 ligger inom ramen för beslutad budget men kostnaderna för år 2009 ligger på en för hög nivå ställd mot tillgängliga medel. Styrelsen har för år 2009 beslutat om en verksamhetsplan och budget för året som inkluderar medel enligt hemställan. Styrelsen har också beslutat om ett sparprogram som under 2009 beräknas ligga på 450 miljoner kronor. Under rubriken produktivitet nämns bl.a. att skillnaderna är stora mellan ohälsoområdet och övrig verksamhet, att produktiviteten inom övrig verksamhet har ökat med minskade styckkostnader för många förmåner samt att styckkostnadsminskningarna 2008 delvis har varit en följd av det pre- ssade produktionsläget vilket gjort att kvaliteten blivit lidande inom vissa förmåner.

233 2008/09:KU20

234 2008/09:KU20

bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildningsminister Thomas Östros, bär ansvaret för att till- räckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom Centrala studiestödsnämnden. Våren 2008 behandlade konstitutionsutskottet (bet. 2007/08:KU20) en granskningsanmälan som gällde f.d. statsråden Mona Sahlins och Jens Orbacks agerande angående utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning. Anmälaren fäste särskild vikt vid brister i Integrationsverkets efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Utskottet, som var enigt, uttalade inledningsvis bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltning- ens verksamhet. En förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Efter en genomgång av vad granskningen i det fallet visat, uttalade utskottet i sitt ställningstagande avslutningsvis följande. Utskottets granskning visar att de ansvariga f.d. statsråden och den dåva- rande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten. Den visar vidare att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att för- bättra situationen. Utskottet konstaterar dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåva- rande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bär ett övergripande ansvar för detta.

Promemorior från Regeringskansliet m.m. Svar den 19 februari och den 7 april 2009 Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt information om vilka åtgärder som har vidtagits för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag. Som svar har den 19 februari 2009 översänts en inom Socialdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A3.3.2). Därefter har utskottet frågat hur regeringen uppfattat remissyttranden från Försäkringskassan angående ett antal promemorior i fråga om möjlig- heterna att i praktiken genomföra de förslag som yttrandena avsåg. Prome- moriorna är: En arbetslöshetsförsäkring för arbete, Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning, Jämställdhetsbonus samt Införande av en rehabiliteringskedja och Ettårsgräns för sjukpenning och införande av förlängd sjukpenning.

235 2008/09:KU20

Vidare har utskottet med anledning av vissa svar som lämnats i den promemorian av innebörd att medel tillförts för administrativa konsekvenser av vissa närmare angivna reformer (se nedan) frågat vilken närmare bedöm- ning regeringen gjorde i frågan om de medel som tillfördes skulle räcka till för att reformen skulle kunna genomföras i praktiken. Som svar har den 7 april 2009 översänts en inom Socialdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.3.4). I promemorian den 19 februari 2009 framhålls att när Riksförsäkringsver- ket och de 21 försäkringskassorna år 2005 samlades i en statlig myndighet, Försäkringskassan, var ett av de viktigaste skälen för riksdagens beslut de stora regionala skillnaderna och att organisationen inte klarade av sitt samlade uppdrag på ett rättssäkert sätt. Bilden av socialförsäkringsadministrationen före förstatligandet innefattade bl.a. stora skillnader mellan hur regler tillämpades och hur de försäk- rade blev bemötta i olika delar av landet. Dessutom var handläggningsti- derna alltför långa och den interna sjukfrånvaron hög. Regeringens mål med förstatligandet tog avstamp i de övergripande målen för statsförvaltningen, dvs. kraven på effektivitet, rättssäkerhet och demokrati, samt regeringens mål om hög tilltro till socialförsäkringen och en god personalpolitik. Den nya myndigheten inledde 2005 ett omfattande, successivt förändringsarbete med regeringens mål som grund. I november 2006 fattade Försäkringskassan ett inriktningsbeslut om verk- samhetsstrategi och våren 2007 tog man ställning kring verksamhetsstruktur och etableringsorter för en ny kundmötesorganisation. Detta utgjorde grunden för 2008 års omfattande organisationsförändring. De första åren efter förstatligandet utvecklades Försäkringskassans resultat positivt men halvvägs in på 2008 försämrades resultaten främst när det gällde handläggningstider. Dessutom fanns brister i Försäkringskassans till- gänglighet. Medborgarna fick inte sina ersättningar i rimlig tid och nådde inte heller fram till myndigheten för att få besked. Statskontoret, som på regeringens uppdrag följer förändringsarbetet i För- säkringskassan, bedömer att det är omorganisationen som är orsaken till produktionsstörningarna 2008. Även JO menar att det är tydligt att Försäk- ringskassan underskattade svårigheterna vid genomförandet, framhålls det i promemorian.

Medel När regeringen tillträdde hösten 2006 gjordes mindre justeringar i Försäk- ringskassans förvaltningsanslag, jämfört med de beräkningar som den tidigare regeringen gjorde i budgetpropositionen för 2006, framhålls det i promemorian den 19 februari 2009. I samband med tilläggsbudget i anslutning till budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1), föreslog sedan regeringen att Försäkringskassans anslag skulle förstärkas med 700 miljoner kronor. Skälet var att ge Försäk- ringskassan möjlighet att med rimliga planeringsförutsättningar möta dels

236 2008/09:KU20 de krav på omställningar i verksamheten som regeringens sjukförsäkrings- reformer ställde, dels regeringens krav på stärkta insatser för att minska förekomsten av felaktiga utbetalningar. Regeringen beslutade vidare att föreslå förstärkningar av Försäkringskas- sans förvaltningsanslag med 250 miljoner kronor för 2008 respektive 2009 för att täcka de ökade kostnaderna för administration med anledning av regeringens reformer inom sjukförsäkringsområdet. Detta föreslogs i samband med 2008 års andra tilläggsbudgetproposition (prop. 2008/09:2) respektive budgetpropositionen för 2008 (prop. 2008/09:1). Myndigheten har också fått extra resurser för reformer inom tandvårdsområdet respektive barn- och familjepolitiken.

Reformer I promemorian den 19 februari 2009 pekas på att regeringen under 2008 har genomfört ett antal sedan tidigare, i huvudsak under 2007, aviserade reformer. Regeringens bedömning var, enligt promemorian den 7 april 2009, att Försäkringskassan med vissa åtgärder från regeringens sida hade möjlighe- ter att genomföra regeringens reformer. Sjukförsäkringsreformerna. Med anledning av Försäkringskassans remiss- svar över promemoriorna Införande av rehabiliteringskedja och Ettårsgräns för sjupenning och införande av förlängd sjukpenning, har regeringen enligt promemoriorna vidtagit åtgärder för att ge myndigheten rimliga villkor att genomföra reformerna inom sjukförsäkringsområdet. Regeringen har gjort förtydliganden av regelverket, skjutit fram tidpunkter för ikraftträ- dande samt tillfört medel i linje med det Försäkringskassan påtalat. Försäkringskassans remissvar innehöll i huvudsak tre synpunkter: – De nya sjukförsäkringsreglerna innebar ett gott stöd för Försäkringskas- san när det gällde att hävda arbetslinjen. – Vissa förslag i departementspromemorian bedömdes vara otydliga och därför svåra att tillämpa. – Tiden för ikraftträdande bedömdes vara alltför kort, vilket gjorde det svårt för Försäkringskassan att klara av nödvändiga förändringar av IT- system, utarbeta arbetsrutiner och vägledningar samt att utbilda Försäk- ringskassans personal. Det skulle också bli svårt att i tid hinna informera arbetsgivare, sjukvård m.fl. om de nya reglerna. – Försäkringskassans ansvar att begära att den försäkrade lämnar ett utlå- tande från sin arbetsgivare började gälla den 1 januari 2009. Beträffande förtydligande av regelverket framhålls i promemoriorna att i propositionsarbetet togs hänsyn till Försäkringskassans önskemål om att regelsystemet skulle förtydligas. Arbetet med att utarbeta propositionen gjordes i nära dialog med Försäkringskassans tillämpningsansvariga.

237 2008/09:KU20

Ikraftträdandet var ursprungligen planerat till den 1 juli 2008. För att under- lätta för Försäkringskassan att administrera de nya reglerna framhålls det i promemoriorna att ett antal övergångsregler infördes: – Kravet på ansökan för att få förlängd sjukpenning trädde i kraft den 1 oktober 2008. – Rehabiliteringskedjan började inte gälla förrän den 1 januari 2009 i sjukfall som påbörjats före den 1 juli 2008. Innebörden var att pröv- ning mot hela arbetsmarknaden inte i något fall skulle ske före den 1 januari 2009 till följd av de nya reglerna. Sammantaget innebar detta att arbetet under hösten 2008 kunde koncentre- ras till att informera samarbetspartners till Försäkringskassan och till att skapa nya rutiner i samverkan med Arbetsförmedlingen. Vidare framhålls i promemorian den 19 februari 2009 att Försäkringskas- san tillfördes de extra medel som myndigheten hade begärt för att klara genomförandet av sjukförsäkringsreformerna då dessa medel bedömdes som nödvändiga för att klara personal- och informationsbehov. I promemorian den 7 april 2009 har tillagts att genom tilläggsbudget i anslutning till budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 Finansplan m.m.) förstärktes Försäkringskassans anslag med 700 miljoner kronor, bl.a. för att ge Försäkringskassan rimliga planeringsförutsättningar att möta de krav på omställningar i verksamheten som regeringens sjukförsäkringsrefor- mer ställde. Vidare förstärktes Försäkringskassans förvaltningsanslag för att täcka de ökade administrationskostnaderna med anledning av regeringens reformer inom sjukförsäkringsområdet med 250 miljoner kronor för 2008 i samband med 2008 års andra tilläggsproposition (prop. 2008/09:2) och med 250 miljoner kronor 2009 genom budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 10). De medel som tillfördes var i nivå med de Försäkringskassan hade begärt. Tandvårdsreform. Genom formella uppdrag till Försäkringskassan säker- ställdes förberedelsen av det nya tandvårdsstödet. Redan under 2006 fick Försäkringskassan i uppdrag att vidta de förberedelser som krävs för att kunna administrera ett nytt tandvårdsstöd. Genomförandetidpunkten ändra- des vidare från den 1 juli 2007 till den 1 juli 2008. Medel tillfördes för administrativa konsekvenser av reformen. I promemorian den 7 april 2009 lämnas följande uppgifter om regeringens bedömning av om de medel som tillfördes skulle räcka till för att reformen skulle kunna genomföras i praktiken. Regeringens bedömning i propositionen Statligt tandvårdsstöd (prop. 2007/08:49) av vilka medel som skulle tillföras Försäkringskassan med anledning av reformen var att det i huvudsak rörde sig om engångsvisa kostnader i samband med omstrukturering av administrationen och utvecklingen av ett nytt IT-stöd samt information och utbildning. För omstruktu- reringen av administrationen gällde att de äldre ersättningsreglerna, bl.a. de s.k. 65-plusreglerna, under en tid skulle fasas ut och helt upphöra

238 2008/09:KU20 senast i april 2011. När det gällde utvecklingen av ett nytt IT-stöd finansieras detta till största delen med lån. Försäkringskassan kompenserades på anslaget för därmed ökande kostnader för räntor och amorteringar. Vissa justeringar av beloppen, efter underlag från Försäkringskassan, gjordes också när det stod klart att Försäkringskassan skulle lägga ut IT-utvecklingen på uppdrag till en extern konsult. I Försäkringskassans budgetunderlag för 2009–2011, som inkom drygt en månad efter regeringens beslut om proposition (prop. 2007/08:49) angavs att IT-utvecklingen skulle bli dyrare än beräknat: 200 miljoner kro- nor jämfört med tidigare angivet belopp 135 miljoner kronor. Trots detta angav Försäkringskassan i en lägesrapport till regeringen den 15 maj 2008 (S2006/9534/HS) att några avsteg från budgeten inte behövde göras. I stäl- let informerade myndigheten om att man avsåg att begränsa den andra leveransen av IT-systemet och föra över vissa delar till senare leveranser. Jämställdhetsbonus. Propositionen (prop. 2007/08:93) lämnades i mars 2008 och reformen trädde i kraft den 1 juli samma år. Reformen ökade övergångsvis belastningen på Försäkringskassan. Medel tillfördes för administrativa konsekvenser av reformen. I promemorian den 7 april 2009 lämnas följande uppgifter om hur regeringen uppfattat remissyttrandet i fråga om möjligheterna att i praktiken genomföra förslaget samt hur regeringen bedömt dessa möjligheter. Av Försäkringskassans yttrande den 14 januari 2008 framkom att myndigheten var mycket tveksam till om det var möjligt att ställa om verksamheten och IT-systemen till ikraftträdandet den 1 juli 2008. Regeringen bedömde att ett ikraftträdande kunde ske den 1 juli 2008. Försäkringskassan hade redan före remissen kännedom om förslagen och hade därmed möjlighet att planera för ett ikraftträdande den 1 juli 2008. Vissa uppgifter som var nödvändiga för reformen fanns också redan hos Försäkringskassan, såsom uppgifter om föräldrapenning. Vidare behövde vissa funktioner inte vara på plats från ikraftträdandedagen. Exempelvis gällde detta insamling av inkomstuppgifter, som inte behövde ske förrän år 2009. I promemorian den 7 april 2009 lämnas följande uppgifter om vilken närmare bedömning regeringen gjorde i frågan om de medel som tillfördes skulle räcka till för att reformen skulle kunna genomföras i praktiken. Försäkringskassans uppgifter om en årlig kostnad för handläggningen på 43,3 miljoner kronor (se remissvar promemoria om jämställdhetsbonus den 14 januari 2008 s. 4) baseras på ett scenario där reformen är fullt utbyggd och 200 000 personer varje år söker jämställdhetsbonus. I regeringens prognoser för perioden 2008–2011 var det uppskattade antalet sökande betydligt lägre än i Försäkringskassans bedömning. Reger- ingen bedömde att 150 personer skulle söka bonus under 2008. Det låga antalet beror på att reformen endast omfattar barn födda efter den 30 juni

239 2008/09:KU20

2008. Kostnaden för administration och information samt ränta och amortering för IT-investeringar på 24,2 miljoner kronor finansierades genom lån i Riksbanken. Åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning. Propositionen (prop. 2007/08:94) lämnades i mars 2008 och reformen, som innebär ett intygsför- farande, trädde i kraft den 1 juli samma år. En utgångspunkt i arbetet med reformen har varit att de administrativa rutinerna ska vara så effektiva som möjligt för att undvika onödig administrativ belastning. Medel tillfördes för administrativa konsekvenser. I promemorian den 7 april 2009 lämnas följande uppgifter om vilken närmare bedömning regeringen gjorde i frågan om de medel som tillfördes skulle räcka till för att reformen skulle kunna genomföras i praktiken. De kostnader för reformen som regeringen hade att förhålla sig till var den av Försäkringskassan uppskattade årliga kostnaden på 41 miljoner kro- nor, varav handläggningskostnader utgjorde 25 miljoner kronor, samt en engångskostnad på 8,5 miljoner kronor, huvudsakligen på grund av IT-investeringar (se remissvar på promemoria om åtgärder mot missbruk av tillfällig föräldrapenning, den 13 december 2007, s. 1 och 3). De 15 miljoner kronor som anvisades i tilläggsbudgeten 2008 avsåg att täcka handläggningskostnader samt kostnader för information för ett halvt år eftersom reformen trädde i kraft vid halvårsskiftet. En del av de 15 miljonerna skulle även täcka kostnader för amortering och ränta på IT-investeringar. Kostnaderna för IT-investeringar (av Försäkringskassan beräknat till en engångssumma på 7,5 miljoner kronor) finansierades genom lån i Riksgälden. Försäkringskassan angav i remissvaret därutöver att man beräknade kostnaden för kontroll av intyg från förskola/skola till 16 miljoner kronor årligen. Dessa kostnader ansåg regeringen kunde vägas mot Försäkringskas- sans tidigare kostnader för slumpmässiga kontroller samt det övergripande kontrollarbete som myndigheten utför. Med anledning av utskottets följdfråga om vilken närmare bedömning regeringen gjorde i frågan om de medel som tillfördes skulle räcka till för att reformen skulle kunna genomföras i praktiken, uppges i promemorian den 7 april 2009 att frågan om möjligheterna att i praktiken genomföra förslaget inte berördes i Försäkringskassans yttrande den 13 december 2007. Arbetslöshetsreform. I promemorian den 7 april 2009 lämnas följande uppgifter om hur regeringen uppfattat remissyttrandet från Försäkringskassan angående En arbetslöshetsförsäkring för arbete, i fråga om möjligheterna att i praktiken genomföra förslaget och hur regeringen bedömt dessa möj- ligheter. Försäkringskassans remissvar innehöll bl.a. följande synpunkter.

240 2008/09:KU20

– Försäkringskassan klarar inte av att till den 1 januari 2007 genomföra de föreslagna regeländringarna som får stora konsekvenser både för beräkningen av utbetalningen av aktivitetsstödet och därmed tidskrä- vande förändringar av IT-stödet för ärendeslaget. Genomförandet beräk- nas ta minst sex månader från den tidpunkt då reglerna är beslutade. – Övergångsregler borde utfärdas så att samordningen av dagar med akti- vitetsstöd och arbetslöshetsersättning för fastställande av de olika nivå- erna för arbetslöshetsersättning börjar gälla fr.o.m. datumet för ikraftträdandet av de nya reglerna. Med anledning av Försäkringskassans önskemål om övergångsregler för samordningen av dagar med aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning för fastställande av de olika nivåerna för arbetslöshetsersättning gjorde regeringen en ändring i förhållande till det remitterade förslaget, i den proposition som överlämnades till riksdagen den 16 november 2006 (En arbetslöshetsförsäkring för arbete, prop. 2006/07:15). Ändringen innebar att dagar med aktivitetsstöd före den 1 januari 2007 inte skulle beaktas. Vid ett möte den 6 december 2006 med bl.a. dåvarande generaldirektö- ren för Försäkringskassan, Curt Malmborg, fick statssekreteraren vid Arbets- marknadsdepartementet garantier om att Försäkringskassan skulle kunna genomföra regeländringarna om samordning av nivådagarna till den 5 mars 2007. I arbetsmarknadsutskottets betänkanden 2006/07:AU3 av den 12 december 2006 och 2006/07:AU4 (förnyad behandling) av den 20 december 2006 förordades att ikraftträdandet av reglerna om ersättningsnivån och samordningen med aktivitetsstödet skulle bestämmas till den 5 mars 2007. Det slutliga ikraftträdandet i fråga om dessa regler bestämdes därefter av riksdagen till den 5 mars 2007.

Svar den 18 mars 2009 m.m. Genom ytterligare en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet föl- jande information. 1. Försäkringskassan har hemställt hos regeringen om utökat anslag för 2009 med 950 miljoner kronor; i årsredovisningen för 2008 uppges att För- säkringskassan i sina prognoser för 2009 och framåt underskattat förvalt- ningskostnaderna. Vilken kunskap finns och har funnits hos statsrådet och inom Regeringskansliet angående dels hur prognoserna tagits fram, dels hur beloppet 950 miljoner kronor räknats fram, dels om eventuella analyser av vad som orsakat underskottet? 2. Ett omfattande arbete för ett utvecklat IT-stöd har genomförts. Vilka kunskaper har funnits hos statsrådet och inom Regeringskansliet angående vilka investeringskostnader respektive effektivitetsvinster som har uppstått vid olika tidpunkter?

241 2008/09:KU20

3. Av årsredovisningen för 2008 framgår att Försäkringskassan för 2008 fastställt en budget som innebar utnyttjande av anslagskredit. Uppgifter öns- kas om hur prognosen för de närmast kommande åren ser ut. 4. I den ovan nämnda promemorian uppges att Försäkringskassan år 2005 inledde ett omfattande, successivt förändringsarbete. Vidare uppges att i november 2006 fattade Försäkringskassan ett inriktningsbeslut om verksam- hetsstrategi och våren 2007 tog man ställning kring verksamhetsstruktur och etableringsorter för en ny kundmötesorganisation samt att detta utgjorde grunden för 2008 års omfattande organisationsförändring. Vilken kunskap har funnits hos statsrådet och inom Regeringskansliet angående planering och beräkning inför 2008 års omorganisation respektive angå- ende Försäkringskassans uppföljning och utvärdering? Vilka återrapporter- ingskrav har regeringen ställt på Försäkringskassan? 5. Föregicks regeringens förslag om förstärkning av Försäkringskassans för- valtningsanslag för 2008 av ansökan från Försäkringskassan? Om ja, vilka uppgifter innehöll det underlag Försäkringskassan tillställde regeringen? 6. Vilka uppgifter innehöll det underlag Försäkringskassan tillställde regeringen december 2008 och vad indikerade dess avvikelse från budgeten? 7. Vilka underlag hade regeringen fått av Försäkringskassan inför arbetet med budgetpropositionen 2008 respektive 2009? 8. Vilka kommentarer föranleder bifogade promemoria från Riksdagens utredningstjänst av den 30 januari 20094, dnr 2009:175? 9. Vilka kommentarer i övrigt föranleds av ovanstående frågor? Som svar har den 18 mars 2009 översänts en inom Socialdepartementet upprättad promemoria (bilaga A3.3.3). När det gäller vilken kunskap som funnits angående dels hur prognoser tagits fram om förvaltningskostnaderna för 2009 och framåt, dels hur beloppet 950 miljoner kronor tagits fram, dels om eventuella analyser om vad som orsakat underskottet (fråga 1) framgår bl.a. följande av den inkomna promemorian. Försäkringskassan beräknade i en rapport den 30 oktober 2008 anslagsbelastningen för 2009 till 7 175 miljoner kronor. Samtidigt lämnades en reservation med hänvisning till att det pågick en riskanalys kring effekterna av om organisationsförändringen inte skulle komma till stånd så tidigt som 2009. Försäkringskassan återkom, efter kontakter angående tidpunkten, till regeringen i en skrivelse den 21 januari 2009 där Försäkrings- kassan hemställde om ytterligare anslag för 2009 med 950 miljoner kronor. I skrivelsen beskrivs hur resursbehovet har beräknats och vissa orsaker till hur situationen kunnat uppstå. I Försäkringskassans skrivelse anges bl.a. följande.

4 Promemorian bifogas som bilaga 3.3.5 till betänkandet.

242 2008/09:KU20

Sättet att finansiera verksamheten 2008, med fullt utnyttjande av anslag, anslagssparande och anslagskredit, innebar ett mycket stort risktagande för verksamheten 2009 och de därpå följande åren. Trots detta valde den dåvarande ledningen att inte analysera och redovisa konsekvenserna för verksamheten av detta risktagande. Den bild som gavs till styrelsen och regeringen var att år 2008 var det kritiska året för förändringsarbetet. Därefter skulle situationen normaliseras och endast finjusteringar och intrimningar av verksamheten krävas. I själva verket innebar upplägget under 2008 att de ekonomiska förutsättningarna i praktiken saknas för Försäkringskassan att fullfölja sitt uppdrag under 2009 och åren därefter. Det är i nuvarande situation helt nödvändigt att ytterligare medel ställs till myndighetens förfogande. En starkt bidragande orsak till den situation som Försäkringskassan nu befinner sig i är brister i styrning och ledning av förändringsarbetet. I praktiken har varken myndighetens uppdrag eller ekonomiska förutsättningar utgjort någon restriktion för förändringsarbetet. I promemorian hänvisas även till Statskontorets Delrapport 4, daterad den 7 januari 2009, vari anges att från Försäkringskassans huvudkontor uppgivits att anslagsbelastningen för 2009 skulle komma att ligga i linje med 2008 års kostnader, dvs. ungefär 7 900 miljoner kronor. Vidare återges i promemorian uttalandet i Statskontorets rapport att ”det är uppenbart att Försäkringskassan inte har förmedlat en korrekt bild av myndighetens ekonomi under hösten 2008 inför styrelsen. Alternativt har Försäkringskassan inte haft tillräcklig god kontroll över kostnadsutvecklingen.” Skrivelsen har, enligt uppgift i promemorian, diskuterats i möten mellan statsrådet och Försäkringskassans styrelse samt på tjänstemannanivå. När det gäller vilken kunskap som funnits angående vilka investeringskostnader respektive effektiviseringsvinster avseende utvecklat IT-stöd som uppstått vid olika tidpunkter (fråga 2) uppges i promemorian den 18 mars 2009 att Försäkringskassan i sitt budgetunderlag för 2008–2010 presenterat behov av investeringar i anläggningstillgångar och redogjort för vad de avser samt att myndigheten i augusti 2008 inkommit med en skrivelse (S2008/6884/SF) om ytterligare behov och en begäran om utökad låneram. Vidare uppges i promemorian att Försäkringskassan presenterat de beräk- nade effektivitetsvinsterna inom ramen för budgetunderlag och de löpande prognoser som myndigheten enligt regleringsbrevet ska lämna fem gånger per år. Här kan tilläggas att i Försäkringskassans budgetunderlag för 2008– 2010 daterat den 20 februari 2007, vartill hänvisas i promemorian, uppges bl.a. att ett intensivt arbete då pågick och skulle komma att ske de när- maste åren inom ramen för Försäkringskassans förändringsarbete, med att vidareutveckla handläggningsprocesserna och det stöd som krävs för att de ska fungera ändamålsenligt. En särskilt viktig del i detta arbete uppges vara utvecklingen av Försäkringskassans IT-stöd som ska stödja arbetet enligt processerna och möjliggöra maskinell handläggning i större utsträck- ning. För att klara kraven i förändringsarbetet måste IT-stöden finnas i en ny teknisk miljö, framhåller Försäkringskassan i budgetunderlaget.

243 2008/09:KU20

Beträffande IT-kostnader sägs i budgetunderlaget för 2008–2010 bl.a. att vid om- eller nykonstruktion av IT-stöd har den årliga ökningen i drift och underhåll beräknats vara 20 % av investeringsbeloppet. Detta på grund av en stor osäkerhet när det gäller kostnaderna i den nya miljön. De åtgär- der som inte får lånefinansieras beräknas inte ge upphov till ökade drifts- och underhållskostnader. I budgetunderlaget antas detta antagande ge följande årliga kostnadsutveckling: 1 377 mkr 2007, 1 478 mkr 2008, 1 559 mkr 2009 samt 1 477 mkr 2010. Vidare kan här tilläggas att Försäkringskassan, i rapporter om anslagsbe- lastning och prognos för anslag inom Försäkringskassans ansvarsområde, framhållit att kassan under kommande år rimligen bör bli kompenserad för kostnader för följdreformer, då kostnaden är oundviklig och huvudsakligen avser avskrivningar på tidigare gjorda IT-investeringar (rapport 2008-10-30 s. 61 m.fl.) Vidare har Försäkringskassan, i en uppföljningsrapport avseende perioden januari t.o.m. september 2008 (2008-10-30) såvitt avser handläggningskostnader för utökade kontroller av tillfällig föräldrapenning angivit att kostnadsuppskattningen för 2009–2011 har reviderats eftersom effektiviseringar införts i IT-stödet som innebär förändring av antalet årsar- betare. Som framgår av promemorian den 18 mars 2009 ska Försäkringskassan enligt regleringsbrevet redovisa utgiftsprognoser vid fem prognostillfällen. Försäkringskassan har, i den skrivelse av den 15 augusti 2008 med begä- ran om utökad låneram för 2008 (S2008/6884/SF) som omnämnts i promemorian, uppgivit att under 2008 pågick ett omfattande utvecklingsarbete inom Försäkringskassan avseende IT-stöd till verksamheten. Enligt skrivelsen hade omfattningen, som var avsevärt större än tidigare år, tre huvudsakliga orsaker: migrering till framtidssäker teknikmiljö, utveckling som hänfördes till Försäkringskassans förnyelsearbete samt de omfattande regel- ändringar som implementerats under 2008. Vidare har Försäkringskassan uppgivit att en närmare angiven utökning av investeringsbudgeten behövde ske, och att det vid tidigare prognoser inte kunnat förutses att pågående projekt och behov av utveckling var i den storleksordning som framkommit vid tiden för skrivelsen. Beträffande prognosen för de närmast kommande åren när det gäller För- säkringskassans utnyttjande av medel (fråga 3) uppges följande i promemorian den 18 mars 2009. Enligt Försäkringskassans budgetunderlag 2010–2012 Del 15 lämnas föl- jande prognos för myndighetens förvaltningsanslag under den kommande budgetperioden: 2009: 7 704 061 000 kronor 2011: 7 397 253 000 kronor 2010: 7 758 819 000 kronor 2012: 7 397 253 000 kronor

5 Revidering av budgetunderlaget som Försäkringskassan inkom med till Socialdeparte- mentet den 13 mars 2009.

244 2008/09:KU20

Enligt uppgift i promemorian finns det viss osäkerhet i beloppen eftersom det ingår kostnader kopplade till bildandet av den nya pensionsmyndigheten där beräkningarna är preliminära. Vidare uppges att Försäkringskassan begär 5 % anslagskredit för 2009 samt att normal nivå för anslagskredit på myndigheters förvaltningsanslag är 3 %. När det gäller kunskap angående planering och beräkning inför 2008 års omorganisation respektive angående Försäkringskassans uppföljning och utvärdering samt vilka återrapporteringskrav som regeringen ställt på För- säkringskassan (fråga 4), uppges följande i promemorian den 18 mars 2009. För att säkerställa Regeringskansliets kunskap kring Försäkringskassans förändringsarbete fick Försäkringskassan 2004 i uppdrag att presentera en förändringsplan och att rapportera mot denna två gånger per år under tre år (S2004/9432/SF). I samband med att Försäkringskassan lämnade in sin slutrapport fick myndigheten ett nytt uppdrag (S2008/3532/SF) om en strategisk utvecklingsplan som ska redovisas till regeringen tre gånger per år. I övrigt bygger Regeringskansliets kunskaper i huvudsak på de redovisningar som gjorts i årsredovisningar, budgetunderlag och prognosrapporter. Dessutom har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att följa och granska förändringsarbetet och rapportera detta årligen till regeringen (S2005/4671/ SF). Statskontoret ska lämna sin slutrapport den 30 september 2009. Till detta ska fogas den löpande dialog statsrådet har med Försäkrings- kassans styrelse och generaldirektör. Försäkringskassans återrapporteringskrav har såväl i förändringsplan och strategisk utvecklingsplan som i regleringsbrev och instruktion utgått från de tre ben som regeringen slagit fast för förändringsarbetet; rättssäkerhet, effektivitet och god personalpolitik. Vidare har regeringen beslutat att Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ska inrättas den 1 juli 2009. Inspektionen ska genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning stärka rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet och skapa ökad tilltro hos medborgarna. Beträffande underlag för regeringens förslag om förstärkning av Försäk- ringskassans förvaltningsanslag för 2008 (fråga 5) uppges följande i promemorian den 18 mars 2009. Genom 2008 års tilläggsbudgetproposition (prop. 2007/08:99) tillfördes Försäkringskassan 24 miljoner kronor för ändamål kopplade till tandvårds- reformen (prop. 2007/0:49) och reformer inom det familjepolitiska områ- det (prop. 2007/08:93 respektive prop. 2007/08:94). Uppgifterna arbetades fram inom ramen för beredningen av respektive proposition. Genom 2008 års andra tilläggsbudgetproposition (prop. 2008/09:2) till- fördes Försäkringskassan 250 miljoner kronor för den ökade administrativa belastningen med anledning av den reformerade sjukskrivningsprocessen (prop. 2007/08:136) och ändringarna i sjukersättningen (prop. 2007/08: 124). Underlaget för tillskottet utgjordes av Försäkringskassans skrivelse

245 2008/09:KU20

(S2008/4179/SF). Underlaget innehöll en begäran om 240 miljoner kronor för att täcka behov av åtgärder såsom informationsinsatser och personalför- stärkningar. När det gäller fråga 6, vilka uppgifter som fanns i det underlag som För- säkringskassan tillställde regeringen i december 2008 och vad dess avvikelse från budgeten indikerade, uppges följande i promemorian den 18 mars 2009. Den redovisning som Försäkringskassan aviserade i prognosrapporten den 30 oktober 2008 och avsåg att delge regeringen senast den 18 december 2008 inkom till regeringen först den 21 januari 2009. Den innehöll en hemställan om utökat anslag för 2009 samt en analys av den avvikelse från budgeten som uppstått. Försäkringskassan anger i skrivelsen att ”en starkt bidragande orsak till den situation som Försäkrings- kassan nu befinner sig i är brister i styrning och ledning av förändringsar- betet”. Försäkringskassan skriver vidare att ”sättet att finansiera verksamheten 2008, med fullt utnyttjande av anslag, anslagssparande och anslagskredit, innebar ett mycket stort risktagande för verksamheten 2009 och de därpå följande åren. Trots det valde den dåvarande ledningen att inte analysera och redovisa konsekvenserna för verksamheten av detta risktagande”. Beträffande vilka underlag regeringen hade fått av Försäkringskassan inför arbetet med budgetpropositionen 2008 respektive 2009 (fråga 7) uppges i promemorian den 18 mars 2009 att de gängse underlagen använts såsom budgetunderlag, årsredovisning, prognosrapporter samt andra rapporter enligt regleringsbrev eller särskilda regeringsuppdrag. Utöver dessa underlag har det funnits en särskild skrivelse (S2008/4179/SF) med anledning av reformerna inom sjukförsäkringsområdet. Som underlag har även de olika rapporterna om förändringsarbetet använts. I Försäkringskassans framställan av den 2 april 2008 om ytterligare medel med anledning av föreslagna regeländringar inom sjukförsäkringen (S2008/4179/SF), som omnämnts i promemorian den 18 mars 2009, begärde Försäkringskassa tilläggsanslag med 241 miljoner kronor för år 2008, 221 miljoner kronor för år 2009 och 97 miljoner kronor för år 2010. I det angivna totala ökade resursbehovet ingick informationsinsatser, utbild- ningskostnader och IT-utveckling. Beträffande den promemoria angående Försäkringskassans ekonomi från Riksdagens utredningstjänst som utskottet översänt för kommentarer (fråga 8) påpekas i promemorian från Regeringskansliet att tabell 1 visar de bud- getbeslut som fattas men att den inte speglar Försäkringskassans tillgäng- liga medel. För att ge denna helhetsbild behöver ingående överföringsbe- lopp samt beviljad anslagskredit för ett år speglas.

246 2008/09:KU20

Utfrågning med statsrådet Cristina Husmark Pehrsson Utskottet har den 28 april 2009 hållit en utfrågning med statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (bilaga B8). Statsrådet pekade på att när den nya Försäkringskassan bildades 2005 antogs en plan för omorganisationen. Denna skulle gå i mål 2008. När För- säkringskassans styrelse och dess ledning såg att man inte klarade av detta beslutade man själv i mars 2007 att snabba upp omorganisationen. Enligt statsrådets mening har det skett en för snabb uppstramning av organisa- tionsförändringen. Den har skett på för kort tid, och Försäkringskassan har inte rapporterat till regeringen om de ekonomiska konsekvenserna. Under sommaren 2008 ökade Försäkringskassans handläggningstider vilket inte är acceptabelt, enligt statsrådet. När det gäller sjukpenningen var det i augusti bara 53 % som fick sin ersättning inom 30 dagar, men nu är man uppe i 91 %, när det gäller den tillfälliga föräldrapenningen var man nere vid 58 % i somras men är nu uppe vid 73 %. Statsrådet framhöll att Försäkringskassan leds av en styrelse med fullt eget ansvar och att myndigheten äger sin egen organisatoriska struktur. Samtidigt har statsrådet det yttersta ansvaret för myndigheten, varför hon ofta träffar Försäkringskassans ledning för avstämning om hur verksamheten fungerar. Försäkringskassans ledning hade, enligt statsrådet, informerat Socialde- partementet om att 2008 skulle bli ett tufft år för myndigheten. Omorgani- sationen har genomförts fullt ut, och nu skulle alla hitta sina nya roller. Men under 2009 skulle det bara vara finjusteringar. Försäkringskassans rapportering visade att kostnaderna för 2009 skulle falla inom befintliga ramar. I mötet mellan departementet och myndigheten var budskapet till regeringen att läget var tufft men under kontroll. Av minnesanteckningar från den 18 juni 2008 framgår, uppgav statsrå- det, att Curt Malmborg då meddelade att resultatet för 2008 skulle bli något sämre på grund av att det uppstår vissa störningar med anledning av omorganisation och förnyelse. Den 30 oktober 2008 presenterades en budgetprognos där Försäkringskassan redovisade ett resursbehov som översteg myndighetens anslag för 2009 med 135 miljoner kronor eller knappt 2 %. Dessförinnan fick varken Socialdepartementet eller Försäkringskassans styrelse några rapporteringar eller underhandsinformation om detta. Enligt statsrådet reagerade hon direkt på de första signalerna om att För- säkringskassan hade missbedömt det ekonomiska läget för 2009. Socialde- partementet begärde en åtgärdsplan och en uppdaterad prognos. Denna begäran resulterade slutligen i en ny beräkning, som inkom till regeringen den 21 januari 2009, där Försäkringskassan uppskattade resursbehovet 2009 till 7,7 miljarder kronor, dvs. drygt 500 miljarder kronor mer än i den prognos som regeringen fick i oktober. Försäkringskassan uppgav i skrivelsen i januari 2009 att det varit bristande styrning och ledning, att man tagit en stor risk och att man inte analyserat och redovisat konsekvenserna.

247 2008/09:KU20

Statsrådet framhöll att Försäkringskassans anslag för år 2007 bestämdes utifrån den tidigare regeringens beräkningar. Under 2007 blev statsrådet snart varse att dessa resurser inte räckte till. Regeringen reagerade omedelbart och föreslog en tilläggsbudget om 700 miljoner kronor, som i huvudsak syftade till att möjliggöra omställningen i organisationen. Efter Försäkringskassans remissyttranden över föreslagna reformer hade Försäkringskassan och Socialdepartementet, enligt statsrådet, en intensiv dialog under våren. Reformer senarelades, förtydliganden gjordes, dessutom fick Försäkringskassan mer pengar än man hade äskat för sjukförsäk- ringsreformen och för informationen (man hade äskat 240 miljoner kronor per år för 2008 och 2009, och fick 250 miljoner kronor). Myndigheten har också tilldelats resurser för reformerna inom tandvård respektive barn- och familjepolitiken. Ikraftträdandet för bl.a. sjukförsäkringsreformen senarelades med ett halvår, för att myndigheten skulle få bättre möjlighet att förändra sitt arbetssätt och utbilda personalen. Försäkringskassan har haft att rapportera till regeringen om förändrings- arbetet två gånger om året mellan 2005 och 2007, vilket utökats till tre gånger om året från 2008 till 2011. Samtidigt har Statskontoret haft i uppdrag att följa förändringsarbetet från 2005 till 2008, och de har just fått en förlängning. Därutöver finns anslagsrapporteringar och många andra, både JO och Riksrevisionen, har följt förändringsarbetet. Vidare har regeringen beslutat att Inspektionen för socialförsäkringen ska inrättas den 1 juli 2009. Regeringen har också uppdragit åt Försäkrings- kassan att lämna fördjupade underlag för att kunna följa utvecklingen; uppdraget till myndigheten är att redovisa utfallet i budgeten för år 2009 och 2010 per månad.

248 2008/09:KU20

Det förtjänar även att understrykas att regeringen under alla förhållan- den ansvarar inför riksdagen för hur statens medel används. Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Utskottet vill också framhålla att regeringen bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att ett särskilt ansvar innehas av det ansvariga statsrådet. Det ankommer på vederbörande statsråd att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som kan erfordras för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet, även om varje förvaltningsmyndighet är självständig i den omfattning som följer av 11 kap. 7 § regeringsformen och myndighetens chef är ansvarig för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektiv. Granskningen visar inte annat än att socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson medverkat till att åtgärder vidtagits för att reformerna och omorganisationen skulle kunna genomföras vid Försäkringskassan.

249 2008/09:KU20

4 Vissa utlänningsärenden m.m. 4.1 Regeringens hantering av de tre svenskar som suttit fängslade i Etiopien Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A4.1.1, begärs att utskottet granskar hur den svenska regeringen handlat i samband med fängslandet av svenska medborgare i Etiopien. Enligt anmälan satt tre svenskar fängslade i Etiopien fr.o.m. januari 2007 och släpptes först i maj månad. Enligt anmälan träffade de under fängelsetiden, enligt egen utsago, representanter från svenska säkerhetspoli- sen vid två tillfällen och från den svenska ambassaden vid tre tillfällen. De fängslade personerna ska vid något av dessa tillfällen, enligt anmälan, ha visat upp skador, och uppgifter om tortyr ska ha lämnats till personal från svenska ambassaden i Etiopien. Anmälaren anför att det är oklart hur denna information har hanterats. Säkerhetspolisen säger sig ha rapporterat till utrikesdepartementet, men UD har förnekat kännedom om tortyr. Mot bakgrund av att UD självt i sitt faktablad om Etiopien beskriver att tortyr förekommer i etiopiska fängelser menar anmälaren att den svenska regeringen borde ha agerat betydligt aktivare, tidigare och kraftfullare för att undvika att svenska medborgare utsattes för tortyr och annan krän- kande behandling. Enligt anmälan bör granskningen omfatta hur regeringen säkerställt att få relevant information om de fängslade svenskarnas situation samt när regeringen vidtagit åtgärder och vilka åtgärder som vidtagits i anledning av informationen. Utskottet inledde sin granskning under riksmötet 2007/08. Ärendet bord- lades i och med att utskottet justerade betänkandet den 22 maj 2008 (se 2007/08:KU20 s. 1). Utskottet återupptog granskningen våren 2009.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. fyra inom Utrikesdepartementet upprättade promemorior och därtill bifogad dokumentation, bilagorna A4.1.2–5. Promemoriorna inklusive bilagor innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. Dessa uppgifter har uteslutits ur bilagorna till betänkandet.

Utredning i ärendet Bakgrund I december 2006 gick etiopiska trupper in över gränsen till Somalia. Enligt uppgift befann sig fyra personer med svensk anknytning, tre män och en 17-årig kvinna, i Somalia då de etiopiska trupperna intog Mogadi-

250 2008/09:KU20 shu. Kvinnan och två av männen är svenska medborgare och en av männen är marockansk medborgare med permanent uppehållstillstånd i Sve- rige. När kriget bröt ut flydde de, och de greps någon gång i januari 2007 vid gränsen mellan Somalia och Kenya. Till en början ska de ha hållits fängslade i Nairobi av den kenyanska underrättelsetjänsten. De överfördes senare till Mogadishu och hölls i förvar av somalisk och etiopisk militär. I början av februari överfördes de till den etiopiska säkerhetstjänsten i Addis Abeba i Etiopien. Kvinnan släpptes och kunde återvända till Sverige den 28 mars 2007. De tre männen frigavs och återvände till Sverige den 19 maj 2007. När männen återvände till Sverige uppgav de via sin advokat att de hade blivit utsatta för misshandel och psykisk tortyr under sin tid i fängelset.

Pressmeddelande från UD den 28 mars 2007 I samband med att den 17-åriga kvinnan återvände till Sverige och med anledning av det stora medieintresset för frågan om frihetsberövade svenskar i anslutning till konflikten i Etiopien meddelade utrikesdepartementet följande i ett pressmeddelande den 28 mars 2007: Den minderåriga flicka som suttit frihetsberövad i Etiopien har i dag kunnat återvända till Sverige. UD och ambassaderna i regionen har arbetat intensivt med hennes fall. Hon kommer i dag att återförenas med sin familj. Det finns inga brottsmisstankar mot henne. De tre andra svenskar som frihetsberövades i samband med Somalia- konflikten har också besökts. Säkerhetspolisen har varit UD behjälpligt i detta ärende. Ambassaden kommer gentemot etiopiska myndigheter att verka för att de frihetsberövades rättigheter tillgodoses och att deras fall hanteras i en ordinarie rättsprocess. UD lämnar för närvarande inte några ytterligare kommentarer.

Skriftliga frågesvar och interpellationssvar Två skriftliga frågor ställdes till utrikesminister Carl Bildt den 21 februari 2007 (2006/07:680 och 2006/07:702). Frågorna gällde vilka initiativ utrikesministern var beredd att ta för att klargöra om det fanns svenska medborgare som i strid med internationell rätt arresterats i Somalia och för att dessa skulle garanteras sina mänskliga rättigheter samt vilka insatser utrikesministern avsåg att göra för berörda svenska medborgare i Somalia. I sitt svar den 28 februari framhöll utrikesministern bl.a. att man trots stora ansträngningar både från svenska ambassader och från UD vid den tidpunkten ännu inte hade fått någon officiell bekräftelse på att svenska medborgare satt fängslade eller var de i så fall satt fängslade. Den 5 juni 2007 ställde Thomas Bodström (s) en skriftlig fråga (2006/07:1307) till utrikesminister Carl Bildt om när utrikesministern fick information om den tortyr som svenskarna utsatts för och vilka åtgärder

251 2008/09:KU20

som vidtogs med anledning av den information utrikesministern fick om de svenskar som fängslats i Etiopien. Bildt besvarade frågan den 15 juni 2007 och anförde bl.a. följande: Utrikesdepartementet och ambassaderna i Nairobi och Addis Abeba har sedan januari 2007 arbetat mycket intensivt med fallen med de tre svenska medborgare som frihetsberövades i anslutning till konflikten i Somalia. I gruppen har också funnits en marockansk medborgare med permanent uppehållstillstånd i Sverige. Det som gjorde arbetet särskilt komplicerat var att det dröjde lång tid innan UD fick bekräftat var personerna hölls fångna. Efter hand var det alltmer som talade för att personerna befann sig i Etiopien, efter att tidigare ha hållits fångna i Kenya och Somalia. Utrikesdepartementets främsta mål var att få de gripna frisläppta, eftersom Etiopien, trots påstötningar, inte förmått ange någon godtag- bar rättslig grund för att hålla kvar dem, till exempel att de misstänk- tes för brott. Detta lyckades också, efter ett mycket intensivt arbete både i Stockholm och på ambassaderna i regionen. Självfallet var det viktigt att bedriva detta arbete på ett sådant sätt att de frihetsberövades situation inte förvärrades. Thomas Bodström (s) ställde vidare under våren 2007 två skriftliga, i huvudsak likalydande, frågor till justitieminister Beatrice Ask om händel- sen med de fängslade svenskarna i Etiopien (skriftlig fråga 2006/07:1308 och 2006/07:1390). Frågorna gällde när justitieministern fick information om den tortyr som svenskarna utsatts för och vilken åtgärd som vidtogs med anledning av den information hon fick om de svenskar som fängslats i Etiopien. Beatrice Ask besvarade dessa frågor den 14 juni respektive den 26 juni 2007. I sitt svar den 14 juni anförde justitieministern bl.a. att säker- hetspolisen kontinuerligt avrapporterat till UD i ärendet och att säkerhets- polisen också lämnat information om vidtagna åtgärder till Justitiedeparte- mentet. Justitieministern anförde vidare att hon i det sammanhanget inte hade fått några uppgifter om att svenskarna utsatts för tortyr. Svaret den 26 juni överensstämmer i stort med det svar justitieministern senare gav då frågan upprepades av Bodström i en interpellation till justitieministern den 7 augusti 2007 (ip. 2006/07:657). I interpellationsdebatten den 16 augusti 2007 besvarade Beatrice Ask frågan, och hon anförde bl.a. följande. I en muntlig redogörelse till Justitiedepartementet den 4 april i år, kort efter det första besöket hos de gripna i Etiopien, rapporterade Säkerhets- polisen att männen mådde förhållandevis väl. Enligt Säkerhetspolisen har männen själva uppgett att de inte blivit utsatta för tortyr men att en av dem ska ha fått ett slag i ansiktet. Den informationen ska enligt Säpo också ha lämnats till Utrikesde- partementet. Uppgifterna var inte av sådan karaktär att de föranledde någon åtgärd från min sida. I debatten hänvisade Bodström till vissa handlingar från UD, som han fått del av:

252 2008/09:KU20

Nu är det så att de här handlingarna har blivit offentliga, och det finns ett protokoll från Säkerhetspolisen daterat den 18 april. I den promemorian står det följande: De gripna har uppgivit i samtal med Säpo att de har blivit utsatta för psykisk och fysisk tortyr under förhören. Detta är Säpos uppgifter, och de har meddelat detta till Säpo. Nu hör vi Beatrice Ask säga att sådan information inte har lämnats från Säkerhetspolisen till Beatrice Ask. Då har vi alltså följande situation: Antingen uppger Säpo detta i en promemoria som dessutom är tillskriven Regeringskansliet, UD, eller så har det på annat sätt framförts slutsatser som inte är sanna. Därför vill jag ha ett konkret svar på hur det kommer sig att Säker- hetspolisen själv uppger att de gripna till Säpo har sagt att de har blivit utsatta för tortyr, medan du som justitieminister och ansvarig för den myndigheten säger att sådan information inte har kommit till Reger- ingskansliet. Innebär det i så fall att Säpo har underlåtit att ge den informationen till Regeringskansliet och till den minister som faktiskt är ansvarig för Säkerhetspolisen? Som svar anförde Ask bl.a. hon inte fått den nämnda promemorian utan att hon fått muntlig redovisning.

Gällande ordning Enligt 2 kap. 5 § regeringsformen är varje medborgare skyddad mot tortyr. Av 2 kap. 22 § första stycket 3 framgår att utländska medborgare är lik- ställda med svenska medborgare i fråga om skydd mot bl.a. tortyr. Europa- konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna har vidare införlivats med svensk rätt och utgör sedan 1995 svensk lag. Enligt artikel 3 får ingen utsättas för tortyr eller omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen är generell och undantagslös. Såväl Sverige som Etiopien har vidare tillträtt FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt artikel 1 i konventionen definieras tortyr som varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon antingen för sådana syften som att erhålla information eller en bekännelse av honom eller en tredje person, att straffa honom för en gärning som han eller en tredje person har begått eller miss- tänks ha begått eller att hota eller tvinga honom eller en tredje person eller också av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering, under förutsättning att smärtan eller lidandet åsamkas av eller på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar såsom företrädare för det allmänna. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknippad med lagenliga sanktioner.

Svenska statens bistånd till enskilda utomlands Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Enligt folk- rätten har staterna vissa rättigheter att utöva skydd, dvs. att bistå sina medborgare i utlandet på olika sätt (SOU 2001:70 s. 54 f.). Till staternas

253 2008/09:KU20

grundrättigheter enligt folkrätten hör deras jus protectionis, dvs. rätten att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Det kan gälla t.ex. att skydda de egna medborgarna mot godtyckliga frihetsingrepp. Denna rättighet kommer till uttryck i Wienkon- ventionen om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och Wienkonventio- nen om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Enligt artikel 3.1b) i 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbin- delser omfattar en diplomatisk beskicknings uppgifter bl.a. att i den mottagande staten inom den internationella rättens ram tillvarata den sändande staten och dess medborgares intressen. Såväl Sverige som Etiopien har till- trätt konventionen. 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser innehåller vissa all- männa regler om konsulär verksamhet. Reglerna är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. De kon- sulära uppgifterna innefattar bl.a. att utfärda pass och viseringar samt att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Enligt artikel 36.1c) i konventionen har en konsul rätt att besöka en medborgare i den sändande staten som är fängslad, häktad eller tagen i förvar, att samtala och brevväxla med honom och att ombesörja att han får ett rättsligt biträde. Artikel 36.1b) ålägger även vederbörande myndigheter i den mottagande staten att, när en medborgare i den sändande staten inom konsulat- distriktet anhålls, sätts i fängelse eller i häkte i avvaktan på rättegång eller tas i förvar på något annat sätt, utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet, om den frihetsberövade personen begär det. Upprättan- det av konsulära förbindelser mellan två stater förutsätter ömsesidigt samtycke. Sverige, men inte Etiopien, har tillträtt konventionen om konsulära förbindelser. Nämnas kan slutligen att i lag (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd finns bestämmelser om ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands. I förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentation finns bestämmelser om utlandsmyndigheters allmänna skyldighet att hjälpa svenska medborgare i utlandet. Med utlandsmyndigheter avses bl.a. ambassader och konsulat (2 §). Utlandsmyndigheterna har en allmän skyldighet att ta tillvara Sveriges intressen och svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning (12 §). De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen.

Konflikt den 14 april 2007 och den 26 maj 2007 I programmet Konflikt i Sveriges radio den 14 april 2007 intervjuas brodern till en av de frihetsberövade svenskarna. Han berättar bl.a. om hur Säpo i mars 2007 försökt få honom att lämna uppgifter till Säpo, vilket enligt Säpo skulle kunna påskynda frigivningen av den fängslade brodern.

254 2008/09:KU20

Vidare görs i programmet bl.a. gällande att de frihetsberövades advokat Björn Hurtig den 11 april fått ett svar från UD om när UD egentligen fick bekräftat att svenskarna satt fängslade. Enligt svaret fick UD redan den 17 januari bekräftat att en av männen satt fängslad och den 28 januari 2007 fick UD bekräftat att de övriga tre svenskarna satt fängslade. I Konflikt den 26 maj 2007 intervjuas de fyra personerna som suttit fängslade i Etiopien. De berättar om hur de greps, om fängelset och om hur de förhördes av amerikanska och andra utländska säkerhetstjänster. En av dem berättar om misshandel och om hur de blivit slagna under förhö- ren. Så här berättar han om själva tortyren: – Det var ett rum, som en liten korridor, och där stod man upp. Där kom de in och piskade oss. – Vad piskade de med? (fråga från reportern) – Antingen tar de av oss tröjan eller så har det en handduk eller nåt som de smackar på en. De försöker strypa en och säger: ”Idag ska du tala sanning. Talar du inte sanning ska vi skära dig i bitar”. – Med vad försökte de strypa dig? (fråga från reportern) – Med klädesplagg. – Fick du några märken? (fråga från reportern) – Ett tag, i en och en halv månad, så hade jag märken runt halsen. – Var du nära att inte kunna andas? (fråga från reportern) – Ja, de ströp mig tills man svimmade.

Promemorior från Regeringskansliet Utskottet har genom sammanlagt fyra skrivelser som sänts till Regerings- kansliet begärt att få svar på vissa frågor och att få del av en promemoria från Säkerhetspolisen och viss annan dokumentation. Som svar har den 4 mars 2008, den 3 april 2008, den 19 februari 2009 och den 18 mars 2009 översänts inom Utrikesdepartementet upprättade promemorior (bilagorna A4.1.2–5). Till svaret den 4 mars 2008 bifogades den promemoria från Säkerhetspolisen som utskottet bett att få ta del av. Svars- promemoriorna från Utrikesdepartementet och bifogade handlingar innehål- ler uppgifter som omfattas av sekretess. Dessa uppgifter har därför uteslutits ur bilagorna till utskottets betänkande.

Svar den 4 mars 2008 Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet att få ta del av en promemoria från Säpo (daterad 2007-04-18) som Thomas Bodström (s) hänvisat till i en interpellationsdebatt (se ovan). Utskottet begärde även svar på följande frågor. – Vilka åtgärder har vidtagits för att få relevant information om huruvida de tre personerna med svensk anknytning satt fängslade och att lokalisera var och i vilket land de i så fall satt fängslade?

255 2008/09:KU20

– När fick Utrikesdepartementet bekräftat att de tre personerna med svensk anknytning satt fängslade i Etiopien? Vilka åtgärder vidtogs med anledning av denna information? – Vilken information har mottagits om hur de berörda personerna behandlades under fängelsetiden? Vilka åtgärder vidtogs med anledning av informationen? – Vilka kommentarer i övrigt föranleder anmälan och innehållet i denna promemoria? Som svar har den 4 mars 2008 översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A4.1.2). Av svaret framgår bl.a. att den svenska ambassaden i Nairobi den 11 januari 2007 rapporterade medieuppgifter om att svenska medborgare skulle ha tagits som krigsfångar i Somalia. Därefter inkom uppgifter bl.a. från en anhörig om att svenskar satt gripna i Somalia. UD instruerade den 15 januari 2007 ambassaderna i Nairobi och Addis Abeba att utröna san- ningshalten i dessa uppgifter. I svaret framhålls att det på detta stadium var fråga om vaga och motstridiga uppgifter. I syfte att bringa klarhet i uppgifterna tog ambassaderna i Nairobi och Addis Abeba åtskilliga kontakter med myndigheterna i respektive land och med den somaliska övergångs- regeringen. Kontakter togs även med representanter för andra länders ambassader och Röda korset. Den 16 januari uppgav, enligt svaret, en anhörig i samtal med UD att en svensk medborgare satt gripen i Kenya. Den 25 januari kunde ambassaden besöka honom i fängelset i Nairobi. Vid denna tidpunkt hade även UD från ambassaden i Nairobi fått uppgifter om att ytterligare en svensk medborgare och en marockansk medborgare med permanent uppehållstill- stånd i Sverige gripits i Kenya. I svaret framhålls att av dessa var den först nämnda svensken den enda av personerna som bekräftades som gripen av de kenyanska myndigheterna. Enligt svaret förflyttades de tre männen och den 17-åriga kvinnan, som var fästmö till en av männen, till Mogadishu i Somalia omkring den 27 januari. Där hölls de sedan, enligt Säpos promemoria, under förvar av den etiopiska underrättelsetjänsten och den somaliska underrättelsetjänsten. I svaret påpekas att det fram till denna tidpunkt inte hade inkommit några uppgifter om kvinnan. I början av februari 2007 inkom uppgifter som tydde på att de fyra personerna hade förflyttats till Etiopien. Den 7 februari instruerade UD ambassaden i Addis Abeba att försöka få dessa uppgifter bekräftade samt att besöka dem och ge konsulärt bistånd. I svaret framhålls att ambassaden tog åtskilliga kontakter med företrädare för regeringen i Etiopien utan att någon bekräftelse erhölls. Däremot meddelade vice protokollchefen vid det etiopiska utrikesministeriet officiellt till ambassaden i Addis Abeba den 14 februari att personerna fortfarande skulle befinna sig i Somalia.

256 2008/09:KU20

Av svaret framgår att ambassaden i Washington den 14 februari fick instruktioner om att be USA om vägledning i ansträngningarna att lokalisera de frihetsberövade. I svaret anförs att UD den 19 februari instruerade ambassaden i Addis Abeba att ta kontakter på högre nivå än dittills för att klara ut saken. I svaret framhålls att det var oklart vilket land som i praktiken ansvarade för och kontrollerade fångarna. Vidare framhålls att Sverige så sent som den 5 mars inte hade fått någon officiell bekräftelse på att personerna fanns i Etiopien, men att allt mer tydde på att så var fallet. Enlig svaret fick UD under hand indikationer om att den enda möjlighe- ten att få kontakt med svenskarna var genom säkerhetstjänsten. Mot denna bakgrund gav UD den 23 mars Säpo i uppdrag att besöka Addis Abeba för att utföra konsulära uppgifter. Samma dag fick den svenska ambassaden i Addis Abeba besöka den 17-åriga kvinnan. Säpo besökte henne den 27 mars och hon frisläpptes senare samma dag. Säpo besökte även de tre männen den 27 mars. Av svaret framgår att det var först i och med dessa besök som UD fick bekräftat att de satt fängslade i Addis Abeba. Av svaret framgår att ambassaden i Addis Abeba vid upprepade tillfäl- len av de etiopiska myndigheterna fick försäkringar om att personerna behandlades väl. Likväl fanns indikationer på motsatsen. I svaret framhålls att alla uppgifter om att de frihetsberövade behandlades illa avsåg tiden innan de svenska myndigheterna fick besöka dem. Kvinnan uppgav vid det första besöket att hon för det mesta behandlades ”mer eller mindre okej”. Hon hade inte torterats, men blivit slagen med en sopborste. Män- nen uppgav att de hade blivit slagna, men en av dem tyckte att det var tveksamt om det gick att säga att de hade blivit torterade. Denna uppgift lämnades vid ambassadens besök den 12 april, och inrapporterades till UD nästföljande dag. Den 4 april besökte företrädare för Säpo UD och berättade muntligen om sina intryck från besöken i fängelset i Addis Abeba. Samtidigt förut- skickades en skriftlig rapport. Vid mötet visade tjänstemännen från Säpo fotografier som de tagit av de frihetsberövade svenskarna, men av dessa framgick inte något om skador. I den muntliga redovisningen sades ingenting om att männen skulle ha uppgivit att de utsatts för tortyr eller att Säpo skulle ha dragit någon sådan slutsats. I den skriftliga rapporten från Säpo den 18 april 2007 anförs dock att männen i samtal med Säpo uppgivit att blev utsatta för psykisk och fysisk tortyr under förhören. I rapporten anges att förhören, enligt de gripna, näs- tan uteslutande handlade om kopplingar till Sverige och individer i Sverige. I svaret hänvisas vidare till den interpellationsdebatt den 16 augusti 2007 vid vilken statsrådet Beatrice Ask anförde att Säpo den 4 april läm- nat en muntlig redogörelse till Justitiedepartementet efter det första besö- ket hos de gripna och att Säpo rapporterat att männen mådde

257 2008/09:KU20

förhållandevis väl. I svarspromemorian konstateras att UD:s respektive Justitiedepartementets redogörelser överensstämmer vad gäller att Säpo inte uppgav att de frihetsberövade blivit utsatta för tortyr. Av svaret framgår att UD efter att de frihetsberövade kommit tillbaka till Sverige bjöd in dem i syfte att klarlägga hur de hade behandlats under fångenskapen, men att de inte hörsammade inbjudan. UD kallade även upp Etiopiens ambassadör för att framföra kritik mot att Etiopien under lång tid hade förnekat att personerna befann sig där och att det dröjt lång tid innan Sverige medgavs rätt att ge konsulärt stöd åt de frihetsberövade. I svaret framhålls även att det under stora delar av processen var oklart var de frihetsberövade befann sig, vilket komplicerade handläggningen. Ärendet uppges ha givits hög prioritet. Vidare framhålls att det även i fall där inhuman behandling kan ha förekommit är vanskligt att protestera offentligt om bedömningen är att en protest riskerar att försvåra fångarnas situation.

Svar den 3 april 2008 Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på bl.a. följande kompletterande frågor. – Vilka eventuella åtgärder vidtogs med anledning av informationen från ambassaden i Nairobi i januari 2007 om att en av personerna satt fängs- lad i Nairobi (s. 2)? – Den 6–7 februari 2007 inkom uppgifter som tydde på att de fyra personerna hade förflyttats till Etiopien (s. 3) Vad bestod dessa uppgifter av och från vem kom uppgifterna? – Vad var det i de etiopiska myndigheternas agerande som indikerade att den enda möjligheten att få kontakt med svenskarna var genom Säkerhetspolisens medverkan (s. 4, stycke 6)? – Vad bestod indikationerna av om att de gripna svenskarna inte behandlades väl (s. 6, sista stycket)? Från vem/vilka kom dessa indikationer? – Vilka kontakter togs med anledning av att ambassaden i Washington den 14 februari 2007 instruerades att be USA om vägledning i Sve- riges ansträngningar att lokalisera de frihetsberövade personerna? – Är den rapport som förutskickades vid mötet mellan UD och Säpo den 4 april densamma som utskottet nu fått del av? Hur kommer det sig att uppgifterna om huruvida männen utsatts för tortyr eller inte skiljer sig väsentligen åt i Säpos muntliga rapportering den 4 april och den skriftliga rapporteringen den 18 april? – Vilka åtgärder vidtogs med anledning av den information om psykisk och fysisk tortyr som Utrikesdepartementet fick genom den skriftliga rapporten från Säpo den 18 april 2007? – Hur kommer det sig att uppgifterna i Säpos promemoria om tortyr inte kommit till justitieministerns kännedom? Vilka rutiner för inre kommunikation av uppgifter av denna art finns mellan Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet?

258 2008/09:KU20

Som svar har den 3 april 2008 översänts en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria (bilaga A4.1.3). Av svaret framgår bl.a. som svar på frågan om vilka åtgärder som vidtogs med anledning av informationen från ambassaden i Nairobi om att en person satt frihetsberövad där att personen i fråga dessförinnan hade suttit frihetsberövad på annan ort i Kenya. UD bad ambassaden i Nairobi att undersöka fallet närmare och ambassaden fick uppgiften bekräftad den 17 januari 2007. Efter det att mannen förflyttats till Nairobi tog ambassaden den 24 januari kontakt med den aktuella häkteschefen och det ansvariga polisbefälet i Nairobi, och fick därefter till stånd ett besök hos mannen. Enligt svaret kom uppgifterna i början av februari 2007 om att de fri- hetsberövade hade förflyttats till Etiopien bl.a. från en anhörig. Av svaret framgår att ambassaden i Addis Abeba i mars 2007 hade kontakter med den etiopiska säkerhetstjänsten liksom det etiopiska utrikesministeriet och den somaliska säkerhetstjänsten, eftersom det ännu var oklart vem som hade kontroll över de frihetsberövade. Det kom fortfarande motstridiga signaler. Som exempel anges att Sverige i detta skede fick besked om att den minderåriga kvinnan skulle släppas och att företrädare för Sve- rige skulle få träffa de tre andra personerna. Av svaret framgår att UD hade löpande kontakter med Säpo om att Säpo skulle besöka Addis Abeba på ett konsulärt uppdrag. Vidare framgår att den rapport som förutskickades vid mötet mellan UD och Säpo den 4 april är densamma som den utskottet har fått del av. Reger- ingskansliet har ingen information om varför uppgifterna om huruvida männen utsatts för tortyr eller inte i Säpos muntliga rapportering till såväl UD som Justitiedepartementet skiljer sig från uppgiften i den skriftliga rapporteringen till UD den 18 april. Regeringskansliet har bett Säpo att bringa klarhet i denna fråga, men någon förklaring har inte kunnat ges till varför uppgifterna inte överensstämmer. Av svaret framgår vidare att informationen i den skriftliga rapporten grundade sig på uppgifter från Säpos besök hos de frihetsberövade den 27 respektive den 29 mars 2007. Denna information, påpekas det, var inte i överensstämmelse med den information som ambassaden i Addis Abeba hade fått vid sitt besök hos de frihetsberövade den 12 april, då en av personerna i de andra personernas närvaro hade sagt att det var tveksamt om det gick att säga att de hade torterats. Det konstateras att uppgifterna om hur de frihetsberövade hade behandlats alltså var motstridiga och avsåg tiden innan företrädare för Sverige fick besöka dem. I svaret anförs att öppen kritik på detta stadium inte hade förbättrat situationen. Tvärtom riskerade sådan kritik att försämra de frihetsberövades situation, eftersom behandlingen av dem enligt deras egen utsago hade förbättrats efterhand.

259 2008/09:KU20

I svaret anförs vidare att Justitiedepartementet till skillnad mot UD inte har någon roll i hanteringen av enskilda konsulära ärenden och att det där- för inte fanns någon anledning för UD att vidarebefordra informationen om ärendet till Justitiedepartementet. Därmed har inte heller justitieministern haft tillgång till denna information. I svarspromemorian framhålls att uppgifterna i Säpos skriftliga rapportering om vad förhören med de frihetsberövade handlade om inte har påver- kat UD:s agerande. Vidare nämns att handläggare på UD den 27 april tog upp ärendet med företrädare för USA:s ambassad i Stockholm. På svensk sida togs upp att Sverige hade uppgifter om att de frihetsberövade hade förhörts av amerikaner samt att de själva uppgivit att de blivit slagna under förhören.

Svar den 19 februari 2009 När granskningen återupptogs i januari 2009 begärde utskottet genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet svar på bl.a. följande frågor. – Har fler personer med svensk anknytning utöver de nu fyra kända personerna varit frihetsberövade i Somalia/Etiopien? – I svarspromemorian den 4 mars 2008 återfinns en uppgift om att de tre männen och kvinnan förflyttades till Mogadishu i Somalia kring den 27 januari 2007 (s. 2). Samma uppgift återfinns i Säpos promemoria. Hur och när fick UD kännedom om att dessa personer hade förflyttats till Somalia? Kände man vid denna tidpunkt till identiteten hos dessa personer? – Finns hos regeringen eller Regeringskansliet någon ny information i fråga om hur det kommer sig att uppgifterna om huruvida männen utsatts för tortyr eller inte skiljer sig väsentligen åt i Säpos muntliga rapportering till UD den 4 april och den skriftliga promemorian daterad till den 18 april 2008? Finns någon ny information om varför justitieminister Beatrice Ask inte fått kännedom om uppgifterna i promemorian från Säpo om att männen skulle ha utsatts för tortyr? Har det med anledning av det inträffade funnits anledning att se över de befintliga rutinerna för inre kommunikation av uppgifter av denna art i Regeringskansliet? – Har det under tiden som personerna i fråga suttit frihetsberövade före- kommit några kontakter mellan Säpo och andra länders underrättelse- tjänster? Vad har syftet med dessa kontakter varit? Har UD haft någon information om sådana kontakter? Hur och på vilket sätt har detta påverkat UD:s agerande? – I svarspromemorian den 4 mars nämns att UD i syfte att få närmare klarlagt hur de frihetsberövade behandlats under fångenskapen bjöd in dessa och deras ombud till UD vid ett flertal tillfällen, men att dessa inte hörsammat inbjudan. I svaret den 3 april 2008 påpekas att frågan om hur de frihetsberövade behandlades under tiden i fångenskap inte har kunnat utredas närmare då de f.d. frihetsberövade och deras

260 2008/09:KU20

ombud inte gett någon information om detta. Har UD sedan dess haft någon kontakt med personerna och deras ombud och kunnat följa upp frågan? Hur många gånger, när och på vilket sätt har UD varit i kontakt med personerna och deras ombud för att söka få till stånd ett möte? Som svar har den 19 februari 2009 översänts en inom Utrikesdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A4.1.4). Av svaret framgår att såvitt UD känner till har inte fler personer med svensk anknytning än de fyra kända personerna varit frihetsberövade i Somalia eller Etiopien under den aktuella tidsperioden. Vidare framgår att anhöriga till de frihetsberövade kontaktade UD den 28 januari 2007 och uppgav att de hade förflyttats till Mogadishu i Somalia. I svaret anförs att UD hade tillgång till namnuppgifter om de tre männen före den 28 januari, men att namnet på kvinnan blev känt först i och med att anhöriga denna dag kontaktade UD om denna sak. Av svaret framgår att det inte finns någon ny information om hur det kommer sig att uppgifterna om huruvida männen blev utsatta för tortyr eller inte skiljer sig åt i Säpos muntliga och skriftliga rapportering. Vidare anförs att Justitiedepartementet inte deltar i handläggningen av enskilda konsulära ärenden och att departementet därmed inte får rutinmässig till- gång till den information som UD får i sådana ärenden från Säpo. I samband med att interpellationen som ställdes till justitieministern den 7 augusti 2007 gemensambereddes enligt gängse rutiner inom Regeringskans- liet borde, anförs det i svaret, Justitiedepartementet ha uppmärksammats på uppgifterna i Säpos rapport från den 18 april 2007. Dessa uppgifter hade återgetts i medierna i mitten av juni 2007 i anslutning till att delar av rapporten hade lämnats ut. Så skedde emellertid inte. I svaret konstateras att handläggningen inom Regeringskansliet inte har varit fullgod i detta fall. När det gäller uppföljningen av ärendet framgår i svaret att UD vid flera tillfällen har varit i kontakt med ombudet till de frihetsberövade för att få till stånd ett möte om hur de hade behandlats under fångenskapen. Något möte har dock inte kommit till stånd.

Svar den 18 mars 2009 Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt att få ta del av viss skriftlig dokumentation i ärendet. Dokumentationen hänför sig till svar på frågor som utskottet tidigare ställt, bl.a. om uppgifter i Säpos promemoria den 18 april 2008 om de förhör som de frihetsbe- rövade uppges ha genomgått under fångenskapen. Som svar har den 18 mars 2009 översänts en inom Utrikesdepartemen- tet upprättad promemoria inklusive bifogad dokumentation (bilaga A4.1.5). Dokumentationen innehåller uppgifter som omfattas av sekretess och har uteslutits ur bilagorna till betänkandet. Dokumentationen som utskottet fick ta del av består bl.a. av en instruktion från UD:s konsulära enhet till ambassaden i Addis Abeba angående de frihetsberövade personerna (daterad 2007-02-07). Av instruktionen fram-

261 2008/09:KU20

går att UD erhållit uppgifter om att fyra namngivna personer överförts från Somalia, och att de då satt frihetsberövade i Addis Abeba. Ambassa- den instruerades att snarast kontakta etiopiska myndigheter för att få uppgifterna bekräftade (jämför ovan med svaret den 4 mars 2008). I dokumentationen ingår vidare en instruktion från UD till ambassaden i Washington med kopia till ambassaden i Addis Abeba (daterad 2007-02-14). Instruktionen gäller lokalisering av de frihetsberövade personerna. I den anges att fyra namngivna personer ursprungligen ska ha gripits i Kenya på flykt från Somalia, och att UD ”den senaste tiden” erhål- lit olika information om var de ”för närvarande” hålls frihetsberövade. Enligt instruktionen gör ”aktuella uppgifter” gällande att de kan ha flyttats från Mogadishu till Addis Abeba. Ambassaden i Washington ombads att ta kontakt med amerikanska myndigheter på den nivå man befann lämpligt för att be om vägledning i Sveriges ansträngningar att lokalisera de frihets- berövade. I den mån amerikanska myndigheter kunde förmå etiopiska myndigheter att lämna information välkomnades detta. Vidare ingår en skrivelse från ambassaden i Addis Abeba till UD (daterad 2007-02-09), som är en uppföljning på instruktionen den 7 februari. Av skrivelsen framgår att ambassadören i Addis Abeba samtalat med den amerikanska ambassadören. Den svenska ambassadören framhöll att ären- det hanterades som en konsulär fråga och att ambassaden i Addis Abeba hade begärt information från den etiopiska regeringen och tillträde till de fängslade, och att man av det skälet också hade kontaktat den amerikanska ambassaden. Av en bifogad skrivelse från UD till ambassaden i Addis Abeba (daterad 2007-02-20) framgår bl.a. att chefen för konsulära enheten vid UD samma dag hade kallat upp Etiopiens ambassadör i anledning av oklara etiopiska svar på ambassaden i Addis Abebas frågor om de fyra saknade personerna. Vid mötet konstaterade chefen för konsulära enheten att departementet hade tillgång till uppgifter som gjort det sannolikt att de fyra trots allt fanns i Etiopien, och hänvisade till svårigheterna att få skriftliga bekräftelser på redan muntligen lämnad information.

Utskottets ställningstagande Enligt folkrätten har stater en rätt att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet, t.ex. för att skydda de egna medborgarna mot godtyckliga frihetsingrepp. Denna rätt kommer bl.a. till uttryck i Wienkonventionen om konsulära förbindelser. Utlands- myndigheterna har en allmän skyldighet att ta till vara svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning. De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen.

262 2008/09:KU20

Sverige har ratificerat Europakonventionen och FN-konventionen mot tortyr. Mot denna bakgrund kan det enligt utskottets mening göras gäl- lande att svenska medborgare har en berättigad förväntan på att regeringen aktivt agerar för att söka förhindra att svenska medborgare utsätts för tortyr eller annan omänsklig behandling. Utrikesdepartementet och ambassaderna i Addis Abeba respektive Nai- robi har tagit åtskilliga kontakter med myndigheterna i respektive land samt med den somaliska övergångsregeringen och representanter för andra länders ambassader i syfte att bringa klarhet i uppgifterna. Kontakter har också tagits med den etiopiska ambassadören i Sverige. Framhållas bör att uppgifterna om var personerna fanns under lång tid var motstridiga. Efter hand tydde alltmer på att de fanns i Etiopien. Utri- kesdepartementet fick under hand indikationer om att den enda möjlighe- ten att få kontakt med de frihetsberövade personerna var genom säkerhetstjänsten. Mot denna bakgrund fick Säkerhetspolisen i uppdrag av Utrikesdepartementet att utföra konsulära uppgifter och att söka få tillträde till svenskarna. Det var först i och med att Säkerhetspolisen och ambassaden i Addis Abeba fick besöka de frihetsberövade personerna som Utrikes- departementet fick bekräftat att de satt frihetsberövade i Addis Abeba. Av granskningen i ärendet framgår inte annat än att regeringen alltsedan de första uppgifterna inkom till Utrikesdepartementet om att svenska medborgare tagits som krigsfångar i Somalia förefaller ha agerat aktivt för att dels initialt få kunskap om personernas belägenhet, dels sedan det stod klart att de satt frihetsberövade i Etiopien få dem frisläppta.

4.2 Regeringens agerande i ett ärende om avvisning av en marockansk medborgare Ärendet Anmälningar Tre granskningsanmälningar som inkommit till konstitutionsutskottet, bilagorna A4.2.1–3, avser regeringens beslut att avvisa den marockanske medborgaren Abderazzak Jabri till Marocko. Avvisningen verkställdes den 4 augusti 2008 genom att Säpo överlämnade Jabri till gränspolisen i Casablanca. I en av anmälningarna begär ledamöterna (v) att utskottet granskar regeringens agerande dels i det avseendet att regeringen genomfört avvisningen trots att det framkommit uppgifter om risk för tortyr, dels i det avseendet att regeringen inte gjort några ansträngningar för att följa upp om tortyr eller annan förnedrande eller omänsklig behandling förekommit. Anmä- larna begär att utskottet granskar om regeringens agerande i ärendet i sin

263 2008/09:KU20

helhet skett i överensstämmelse med svensk grundlag, utlänningslagen och relevanta internationella konventioner som Sverige undertecknat samt om skyddet för mannens rättssäkerhet och mänskliga rättigheter iakttagits. I två av anmälningarna begärs att utskottet granskar regeringens hand- läggning av utvisningsärendet. I den ena anmälan anför ledamoten (s) att fråga är om den svenska regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att försäkra sig om att Jabri inte skulle bli utsatt för tortyr och annan omänsk- lig behandling efter att ha avvisats till Marocko. I anmälan ifrågasätts det om inte regeringen hade tillräckligt underlag redan före avvisningen för att inse att åtgärden kunde leda till att den avvisade torterades. I så fall har regeringen, enligt anmälaren, brustit i sitt åtagande enligt de internationella konventioner mot tortyr som Sverige ingått. Alternativt har regeringen inte tagit in tillräckligt med uppgifter innan avvisningen verkställdes och har på så sätt brustit i beredningen av ärendet. I den andra anmälan anför ledamöterna (mp) att en avvisning inte borde ha skett utan att regeringen förvissat sig om att man inte bryter mot de konventioner man har förbundit sig att följa. Anmälarna finner det även anmärkningsvärt att de svenska myndigheterna inte har följt upp påståen- dena om tortyr och annan omänsklig behandling i det marockanska fäng- else som Jabri sitter i.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två inom Justitiedepartementet upprättade promemorior, bilagorna A4.2.4–5. Promemoriorna innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. Dessa uppgifter har uteslutits ur bilagorna till betänkandet.

Utredning i ärendet Bakgrund Händelseförlopp och de olika instansernas beslutsskäl Den 24 oktober 2002 ansökte Jabri om asyl och uppehållstillstånd i Sve- rige. Han blev kallad till förhör med Migrationsverket, men infann sig aldrig. Ett möte kom dock till stånd i juli 2003. Jabri uppgav då att han inte visste var han var född eller uppvuxen och att han aldrig haft något pass eller identitetskort. Han visste inte var hans föräldrar fanns, men uppgav att han hade arbetat i Västsahara. En språkanalys visade att han kom från Marocko. Jabri infann sig därefter inte till några fler möten med Mig- rationsverket. I mars 2004 förhördes Jabri av Säpo angående en svensk-marockan som han hade hyrt ett rum av i Brandbergen. I april 2004 uppgav Säpo till Migrationsverket att man hade vissa upplysningar om Jabri, vilka indikerade att han kunde bli inblandad i aktiviteter som hotade nationens säker- het. Den 9 november 2005 avslog Migrationsverket hans ansökan,

264 2008/09:KU20 huvudsakligen på grund av att han inte deltagit i asylutredningen och att han inte uppgett att han riskerade att bli förföljd eller trakasserad i sitt hemland. Verket fann att Jabri själv inte ansåg sig vara i behov av skydd i Sverige. Beslutet kunde inte delges honom eftersom han hade försvunnit. I augusti 2006 greps Jabri av den österrikiska polisen när han försökte komma in i Österrike med hjälp av ett falskt franskt pass och med en flygbiljett till Syrien. När myndigheterna i Österrike upptäckte att han försökt dölja sin identitet genom att uppge två namn som inte var det han uppgivit för svenska myndigheter, skickades han i enlighet med Dublinförord- ningen tillbaka till Sverige i november 2006. Vid ankomsten till Sverige delgavs han beslutet om avvisning och togs omedelbart i förvar eftersom det bedömdes föreligga en risk för att han skulle försöka komma undan verkställigheten. Jabri gav in en ny ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd samt flyk- tingförklaring och resedokument i november 2006. Som skäl för ansökan uppgav han att eftersom han var från Västsahara och hade lämnat landet illegalt skulle de marockanska myndigheterna utgå från att han var medlem i Polisario Front – en väpnad politisk organisation som kämpar för Västsaharas frigörande från Marocko – och att de därför skulle gripa honom och tortera honom vid ett återsändande till Marocko. Jabri hävdade dock att han aldrig varit politiskt aktiv eller stött Polisario Front. Han åbero- pade också att han på grund av de anklagelser som Säpo riktat mot honom var att betrakta som flykting sur place.1 Han förnekade dock att han var en säkerhetsrisk i Sverige. Migrationsverket beslutade den 4 december 2006 att avslå hans ansökan och att han skulle avvisas till Marocko. Till grund för beslutet anfördes bl.a. att Säkerhetspolisen av säkerhetsskäl avstyrkt att den sökande skulle beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Jabri överklagade Migrationsverkets beslut. Eftersom ärendet var ett s.k. säkerhetsärende enligt utlänningslagen (se nedan) och Säpo avstyrkt bifall till Jabris ansökan om uppehållstillstånd överlämnades det till Migrations- överdomstolen för att domstolen skulle avge ett yttrande till regeringen. Migrationsöverdomstolen höll muntlig förhandling vid vilken samtliga parter – Jabri, Migrationsverket och Säpo – närvarade. Inför domstolen anförde Jabri bl.a. att Säpo på grund av internationella åtaganden hade informerat sin marockanska motsvarighet om hans samröre med en svensk- marockan som fanns på en amerikansk lista över sympatisörer med al- Quaida. Migrationsöverdomstolen förordade i sitt yttrande den 2 februari 2007 att Migrationsverkets beslut skulle fastställas av regeringen och att avvisningsbeslutet skulle förenas med ett återreseförbud. Domstolen konstaterade att klaganden inte var att anse som flykting eller skyddsbehövande i

1 Med flykting sur place avses en situation där flyktingskapet har uppkommit under tiden som en utländsk medborgare vistas i ett annat land än medborgarskapslandet. Upp- komsten av flyktingskap kan t.ex. bero på politiska förändringar i hemlandet som innebär att personen i fråga inte kan återvända dit.

265 2008/09:KU20

övrigt samt bedömde att det inte förelåg hinder mot att verkställa avvisningen. Domstolen fann att klaganden inte gjort sannolikt att han skulle riskera dödstraff, tortyr eller annan omänsklig och förnedrande behandling vid ett återvändande. Domstolen framhöll i sin bedömning bl.a. att klaganden inte påstått sig ha varit politisk aktiv och att han hade uppgett att han inte haft någon kontakt med de marockanska myndigheterna. Att klaganden enbart på grund av att han inte hade några identitetshandlingar och på grund av sin västsahariska brytning skulle misstänkas tillhöra Polisario Front fann domstolen inte sannolikt. Regeringen avslog överklagandet den 22 mars 2007 och beslutade att Jabri så snart som möjligt skulle avvisas till Marocko. Han förbjöds samtidigt att återvända till Sverige före den 22 mars 2017. Regeringen fann ingen anledning att ifrågasätta Säpos bedömning rörande risken att han kunde komma att bedriva säkerhetshotande verksamhet. Jabri ansågs inte ha gjort sannolikt att han vid ett återvändande till Marocko riskerade att utsättas för förföljelse eller sådan bestraffning eller behandling att han där- med var att betrakta som flykting eller som skyddsbehövande. Han hade inte heller gjort sannolikt att Säpo hade givit sådan information till marockanska myndigheter att han var att betrakta som en flykting sur place eller att myndigheterna där fått vetskap om hans umgänge i Sverige. Efter regeringens beslut lämnade Jabri in ett klagomål till Europadom- stolen för de mänskliga rättigheterna. Den 27 mars 2007 begärde Jabri att Europadomstolen – med tillämpning av regel 39 i domstolens procedurreg- ler2 – skulle anmoda den svenska regeringen att inhibera verkställigheten av avvisningsbeslutet. På begäran av Europadomstolen ställde Migrations- verket in verkställigheten av avvisningsbeslutet tills vidare. Med anledning av att Europadomstolen ställde ett antal frågor till Sve- rige som svarande i målet hämtade Regeringskansliet in vissa uppgifter från Säpo. En tjänsteanteckning upprättades inom Regeringskansliet den 19 juni 2007 efter kontakten med Säpo. Av denna framgår att Säpo uppgett ”att det finns anledning att tro att marockanska myndigheter vet vem klaganden är och vilka han umgås med”. I ett brev den 20 juni 2007 informerade regeringen Europadomstolen om att nya omständigheter hade kommit fram som kunde hindra verkställigheten av avvisningsbeslutet. Regeringskansliet lämnade över tjänsteanteckningen till Migrationsver- ket. Med anledning av innehållet i tjänsteanteckningen fann Migrationsver- ket att de omständigheter som kommit fram i verkställighetsärendet var nya och att det förelåg hinder mot verkställighet. Det fanns enligt Migra- tionsverket skälig anledning att anta att den sökande riskerade tortyr om han återvände till sitt hemland. Enligt gällande processordning för säker- hetsärenden lämnade därför Migrationsverket över ett ärende om verkställ- ighetshinder till regeringen.

2 Enligt regel 39 i Europadomstolens procedurregler (Rules of Court) kan kammaren i domstolen, eller dess president, ge en stat anvisning om en interimistisk åtgärd som den bör vidta i avvaktan på målets fortsatta prövning.

266 2008/09:KU20

På begäran av regeringen lämnade Migrationsöverdomstolen ett nytt yttrande den 10 augusti 2007. Domstolen fann att uppgifterna i den nämnda tjänsteanteckningen åtminstone till viss del kunde anses utgöra sådana nya omständigheter som skulle föranleda en ny prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen (se nedan). I sin bedömning fann domstolen sammantaget att det inte var troligt att de marockanska myndigheterna hade något intresse av den sökande och att han därför inte riskerade tortyr eller omänsk- lig behandling. Migrationsöverdomstolen fann mot denna bakgrund att det inte förelåg något hinder för att verkställa det lagakraftvunna avvisningsbeslutet. Den 19 september 2007 fann regeringen i ett nytt beslut att det inte förelåg något hinder mot verkställighet av avvisningsbeslutet, men noterade att den alltjämt var inhiberad med anledning av klagomålet till Europadomstolen. Regeringen instämde i Migrationsöverdomstolens bedöm- ning att det i ärendet delvis förelåg nya omständigheter genom att Säpo uppgett att det fanns anledning att tro att marockanska myndigheter visste vem klaganden var och vilka han umgicks med. Regeringen fann emellertid att dessa omständigheter inte var sådana att det förelåg hinder mot att verkställa avvisningsbeslutet.

Europadomstolens beslut I Europadomstolen klagade Jabri bl.a. över att ett utlämnande av honom till Marocko skulle innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventio- nen. Enligt denna artikel får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I sitt beslut3 den 8 juli 2008 erinrade Europadomstolen inledningsvis om staternas rätt att själva bestämma om utlänningars inresa, bosättning och utvisning. Domstolen framhöll dock att en utvisning kan medföra att frågor uppkommer enligt artikel 3 när det finns välgrundad anledning att tro att personen i fråga kommer att utsättas för behandling i strid med den artikeln. Domstolen framhöll vidare att det av artikeln följer en skyldighet att inte avvisa en person till ett land där han eller hon riskerar att utsättas för behandling i strid med artikel 3. Domstolen fann att det visserligen finns rapporter om kränkningar av mänskliga rättigheter i Marocko, men att de inte var av sådan art att de i sig visade att det skulle ske en kränkning av artikel 3 om Jabri återsändes till Marocko. Frågan var i stället om hans personliga situation var sådan att ett utlämnande skulle strida mot den aktuella bestämmelsen. Domstolen noterade att Jabri åberopat två skilda grunder för sin fruktan att återvända hem. För det första att de marockanska myndigheterna skulle anta att han var medlem av Polisario Front och för det andra att dessa myndigheter är medvetna om att han betraktas som en säkerhetsrisk i Sverige. Domstolen erinrade om att asylsökande befinner sig i en så speciell situation att det ofta är nödvändigt att sätta tilltro till deras berättelser och de handlingar

3 Europadomstolens beslut den 8 juli 2008 i A.J. v. Sweden, ansökan nr 13508/07.

267 2008/09:KU20

de lägger fram till stöd för sin berättelse. När uppgifterna emellertid är sådana att de ger starka skäl för att ifrågasätta trovärdigheten i en asylsö- kandes berättelse, måste personen i fråga lämna en tillfredsställande förklar- ing till de föreliggande motstridigheterna. Den sökande måste lägga fram bevisning som kan visa att det finns välgrundad anledning att tro att han eller hon skulle utsättas för behandling i strid med artikel 3 om den ifråga- satta åtgärden verkställdes. Domstolen beaktade både allmänna och personliga omständigheter och noterade bl.a. följande. Jabri hade när han kom till Sverige inte infunnit sig till det första förhöret. När han nio månader senare infann sig åbero- pade han inte några som helst grunder för asyl och han lämnade mycket begränsade uppgifter om sin bakgrund. Vidare hade han inte någon gång förklarat varför han uppgett två olika namn och varför han lagt fram ett falskt franskt pass för myndigheterna i Österrike. Han hade inte heller för- klarat varför han hade en flygbiljett till Syrien om han, som han uppgett, hade för avsikt att resa till Spanien. Det fanns därför goda skäl att ifråga- sätta hans berättelse. Han hade inte heller lämnat någon som helst bevisning till stöd för sina påståenden om att han lämnat Marocko illegalt eller för att myndigheterna misstänkte honom för att tillhöra Polisario Front. Det fanns vidare inte något som tydde på att de marockanska myndigheterna skulle vara intresserade av honom. När det gällde Jabris andra grund, att myndigheterna i Marocko kände till att Säpo ansåg honom vara en säkerhetsrisk, noterade domstolen att frågan inte gällde huruvida han riskerade att tas i förvar av och bli förhörd eller inte av marockanska myndigheter utan att frågan var huruvida han riskerade att bli misshandlad eller torterad i strid med artikel 3. Domstolen noterade att förhållandena i Marocko har förbättrats under de senaste åren. Antitortyrlagstiftning har antagits och åtgärder har införts för att förhindra myndigheterna att använda tortyr. Poliser och säkerhetspoliser som miss- tänkts för att använda tortyr har åtalats och några har dömts till långa fängelsestraff. Militär och polis har fått utbildning i mänskliga rättigheter och regeringen har tillåtit besök i fängelser och häkten av oberoende obser- vatörer. Marocko har således vidtagit betydande åtgärder för att förbättra situationen i landet. Även om misshandel och tortyr fortfarande förekom- mer har det inte visats att det sker rutinmässigt. Domstolen erinrade om att det ankommer på Jabri att lägga fram bevisning om att det finns skälig grund för att tro att han kommer att utsättas för en verklig risk att behandlas i strid med artikel 3. Han har inte ankla- gats för något brott i Sverige och han har inte påstått att han är efterlyst av marockanska myndigheter eller anklagad för brott där. Han har påstått sig inte ha haft någon kontakt med dessa myndigheter och han har uppgett att han aldrig varit politiskt aktiv. Enligt domstolen har han således inte förmått anföra något till stöd för sina påståenden att de marockanska myndigheterna skulle visa ett särskilt intresse för honom. Till sist när det gällde att Jabri låtit publicera sitt namn och sin bild i svenska medier,

268 2008/09:KU20 fann domstolen att det tydde på att han inte ansåg att det förelåg någon stor risk för att han skulle avvisas och utsättas för tortyr i Marocko. Den aktuella tidningsartikeln hade huvudsakligen handlat om Jabris försäk- ringar om att han inte utgjorde någon säkerhetsrisk för Sverige och att han bara ville stanna här. Mot denna bakgrund och allt material i akten fann domstolen att den sökande inte visat att det fanns välgrundad anledning att tro att han skulle utsättas för misshandel eller tortyr i strid med artikel 3 om han återvände till Marocko. Klagomålet var därför uppenbart ogrundat och skulle avvisas. Domstolen förklarade klagomålet för ”inadmissible”.4 Enligt domstolen fanns inte skäl för fortsatt inhibition.

Verkställigheten av beslutet Med anledning av Europadomstolens beslut upphävde Migrationsverket sitt tidigare meddelade beslut om inhibition. Säpo verkställde avvisningen av Jabri den 4 augusti 2008. Enligt verkställighetsrapporten övertog marockansk gränspolis ansvaret över Jabri efter att det konstaterats att han var marockansk medborgare.

Bestämmelser om asylrätt m.m. Svenska bestämmelser Bestämmelser om utländska medborgares rätt att resa in i och ut ur samt att vistas och arbeta i Sverige, liksom om rätten till asyl här i landet, finns främst i utlänningslagen (2005:716). Lagen innehåller även bestämmelser om avvisning och utvisning. Den nya utlänningslagen trädde i kraft den 31 mars 2006 och ersatte 1989 års utlänningslag.

Rätt till uppehållstillstånd Med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen har flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig Sverige rätt till uppehålls- tillstånd. Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting ska även anses en utlän- ning som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit (4 kap. 1 § utlännings- lagen). Definitionen grundas på den som finns i FN:s flyktingkonvention.

4 Europadomstolens första uppgift i ett mål är att pröva om målet ska avvisas (förklaras ”inadmissible”) eller – efter inhämtande av yttrande från den anklagade regeringen – tas upp till sakbehandling (förklaras ”admissible”).

269 2008/09:KU20

Med skyddsbehövande i övrigt avses bl.a. den som utan att vara flykting har lämnat sitt land därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (4 kap. 2 § första stycket 1). Rätten till uppehållstillstånd gäller inte undantagslöst. Uppehållstillstånd får enligt 5 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen bl.a. vägras, om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstill- stånd.

Verkställighet av avvisning och utvisning Bestämmelser om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning finns i 12 kap. utlänningslagen. Innebörden av termerna avvisning och utvisning har varierat över tid och har ändrats senast genom 2005 års utlän- ningslag. Med termen avvisning avses fall där avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet i första instans inom tre månader efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige (8 kap. 5 § utlänningslagen). Med termen utvisning avses avlägsnandet av utlänningar som antingen vistats i Sverige längre än tre månader från den första ansökan efter ankomsten till landet eller som har begått brott av en viss svårighetsgrad (8 kap. 7 och 8 §§). I vissa fall kan det finnas hinder mot verkställighet. Ett absolut verkställ- ighetshinder är att en person riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. En avvisning eller utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En avvisning eller utvisning får inte heller verkställas till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara (12 kap. 1 § utlänningslagen). Ett annat verkställighetshinder är om personen i fråga riskerar förföl- jelse. Detta hinder gäller dock inte undantagslöst. Verkställighet får enligt 12 kap. 2 § utlänningslagen i princip inte ske till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Sådan verkställighet, dvs. till ett land där risk för förföljelse föreligger, kan dock få ske vid synnerligen grov brottslighet eller om utlänningen har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Hinder mot verkställighet enligt bl.a. de nämnda bestämmelserna ska alltid beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas (8 kap. 17 §).

270 2008/09:KU20

Beslut om avvisning verkställs enligt 12 kap. 14 § utlänningslagen normalt av Migrationsverket. Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning i s.k. säkerhetsärenden (se vidare nedan). Vissa beslut ska verkställas av polismyndigheten. Beträffande tidpunkten för verkställighet gäller enligt 12 kap. 15 § utlän- ningslagen för vissa fall att beslut om avvisning ska verkställas snarast möjligt. I andra fall ska en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, ska beslutet verkställas så snart det kan ske av den ansvariga myndigheten. Enligt 12 kap. 12 § utlänningslagen gäller att ett avvisningsbeslut ska inhiberas om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om detta, om inte synnerliga skäl talar mot det. I bestämmelsen anges inte vilken myndighet som ska pröva begäran om inhibition. I normalfallet torde en sådan begäran avse ett laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har i ett sådant fall ansetts naturligt att Migrationsverket som normalt är verkställande myndighet också fattar beslut om inhibition (Gerhard Wikrén och Håkan Sande- sjö, Utlänningslagen med kommentar, 8:e uppl., 2006, s. 409). Av 12 kap. 18 § utlänningslagen följer att Migrationsverket får bevilja permanent uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett avvisningsbeslut som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §. En förutsättning för detta är dock att hindret är bestående. Enligt 12 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen ska Migrationsverket, om det vid verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende (se nedan) kommer fram uppgifter om att verkställigheten inte kan genomföras, skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för pröv- ning enligt 12 kap. 18 §. Regeringen ska vid denna prövning inhämta yttrande från Migrationsöverdomstolen. I yttrandet ska särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §. Finner domstolen att hinder föreligger, får regeringen vid prövningen inte avvika från domstolens bedömning.

Något om instansordningen Genom den nya utlänningslagen har en ny instans- och processordning införts. Asylärenden avgörs normalt av Migrationsverket (4 kap. 6 § och 8 kap. 4 § utlänningslagen). Om Migrationsverket avslår ansökningen, kan beslutet överklagas till en migrationsdomstol5 (14 kap. 3 § utlänningsla- gen). En migrationsdomstols beslut kan överklagas till Migrationsöverdom- stolen6 (16 kap. 9 §).

5 Länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö är migrationsdomstolar. 6 Kammarrätten i Stockholm är Migrationsöverdomstol.

271 2008/09:KU20

I s.k. säkerhetsärenden kan utlänningsärenden emellertid avgöras av regeringen. Säkerhetsärenden definieras som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, eller att hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller att uppehållstill- ståndet ska återkallas (1 kap. 7 §). I första instans avgörs säkerhetsärenden av Migrationsverket. Verkets beslut kan överklagas till regeringen både av utlänningen och av Säkerhetspolisen (14 kap. 11 § utlänningslagen). Ett överklagande i ett säkerhetsärende ska ges in till Migrationsverket som, efter prövning av om ärendet inkommit i rätt tid, skyndsamt ska över- lämna ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska dock inte fatta beslut i ärendet utan ska i stället – i regel efter att ha hållit muntlig för- handling – lämna över ärendet med ett eget yttrande till regeringen. Om Migrationsöverdomstolen finner att hinder för verkställighet föreligger, ska yttrandet i den delen vara bindande för regeringen (14 kap. 12 § utlännings- lagen).

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen kan, om det behövs av hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständighe- ter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till terroristbrott, i stället utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572) (nedan, LSU). Beslut enligt denna lag meddelas av Migrationsverket. Frå- gan tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen. Migrationsverkets beslut om utvisning enligt LSU får överklagas till regeringen. När Migrationsverkets beslut överklagas till regeringen ska verket skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöver- domstolen, som med eget yttrande ska lämna dessa vidare till regeringen.

Vissa internationella överenskommelser m.m. FN:s flyktingkonvention (Genèvekonventionen) FN-konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som antogs den 28 juli 1951, tillsammans med 1967 års flyktingprotokoll är den viktigaste internationella överenskommelsen inom flyktingområdet. Konventionen innehåller en definition av begreppet flykting, som har förts in i den svenska utlän- ningslagen. Konventionen innehåller också bestämmelser om undantag från konventionen. Enligt artikel 1 F är bestämmelserna i konventionen inte tillämp- liga på den som det finns allvarliga skäl att anta bl.a. – har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsklig- heten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överens- kommelser som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott eller

272 2008/09:KU20

– förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma som flykting eller – gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot Förenta nationernas syften och grundsatser. Konventionen innehåller ett förbud mot utvisning och avvisning (artikel 33). Förbudet innebär att en konventionsstat inte, på vilket sätt det vara må, får utvisa eller avvisa en flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhö- righet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.7 Bestämmelsen får likväl inte enligt artikeln åberopas av en flykting, vilken det föreligger skä- lig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land. Konventionen innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskap ska gå till. Slutsatser om detta har däremot antagits av UNHCR:s (FN:s flyktingkommissarie) exekutivkommitté.

Europakonventionen Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventio- nen) utgör sedan 1995 svensk lag. Enligt artikel 3 i konventionen får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen är generell och undantagslös. Konventionen innehåller inte något uttryckligt förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Som den tillämpas av Europadomstolen inne- bär den dock att avvisning eller utvisning eller utlämning till ett land där personen i fråga löper risk att utsättas för behandling i strid med bestäm- melsen kan utgöra ett brott mot konventionen (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., 2007, s. 78). Artikel 13 innehåller bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel – möjlighet att få ett meddelat beslut prövat – för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. Kravet gäller ett rättsmedel inför en nationell myndighet. Enligt artikel 35 i konventionen får ett ärende tas upp till prövning i Europadomstolen först sedan inhemska rättsmedel uttömts i enlighet med folkrättens allmänt erkända grundsatser, och varje framställning som inte uppfyller detta villkor ska avvisas.

7 Non refoulement-principen innebär att ingen får sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse. Principen är en del av internationell sedvanerätt och bindande för alla stater.

273 2008/09:KU20

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, som antogs den 16 december 1966, innehåller ett förbud mot tortyr och grym, omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7). Den innehål- ler också förbud mot att avlägsna en utlänning som lagligen uppehåller sig i ett land, annat än efter ett i laga ordning fattat beslut (artikel 13). Utlän- ningen ska ha rätt att få sin sak omprövad, såvida inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar emot det. Varje konventionsstat förpliktar sig enligt artikel 2 att säkerställa att envar vars i konventionen inskrivna fri- och rättigheter kränkts ska ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen. Konventionen föreskriver ett övervakningssystem genom en särskild kom- mitté för de mänskliga rättigheterna (artiklarna 28–45). Konventionssta- terna ska avge rapporter om genomförandet av rättigheterna enligt konventionen och om framsteg som gjorts i fråga om dessa rättigheter. Sådana rapporter ska avges när kommittén begär det. Kommittén ska granska rapporterna och tillställa staterna sina egna rapporter och de all- männa kommentarer som den finner anledning till. Konventionsstaterna kan avge en förklaring om att de erkänner behörighet för kommittén att ta emot och pröva framställningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för statens kränkningar av bestämmelserna i konventionen. Sverige har avgett en sådan förklaring.

FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning antogs den 10 december 1984. Begreppet tortyr definieras i artikel 1. Med tortyr avses varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt lidande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon. Gärningen ska ha skett i ett visst angivet syfte som att erhålla information eller en bekännelse av honom eller en tredje person, att straffa honom för en gärning som han eller en tredje person har begått eller miss- tänks ha begått eller att hota eller tvinga honom eller en tredje person eller också av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering. Smärtan eller lidandet ska ha åsamkats av eller på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar såsom företrädare för det allmänna. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknip- pad med lagenliga sanktioner. Konventionsstaterna ska vidta effektiva legislativa, administrativa, rätts- liga eller andra åtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inom varje territorium under deras jurisdiktion (artikel 2). Enligt artikel 3 förbinder sig konventionsstaterna att inte utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr. För att fastställa om sådan anledning

274 2008/09:KU20 föreligger ska de behöriga myndigheterna beakta alla hänsyn av betydelse, vari i förekommande fall ska inbegripas förekomsten i den berörda staten av ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna. I artikel 16 finns en föreskrift för konventionsstaterna att inom varje territorium under deras jurisdiktion förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr. Konventionen tolkas och tillämpas av en särskild övervakningskom- mitté, FN:s kommitté mot tortyr (CAT-kommittén). Artiklarna 17–24 inne- håller bestämmelser om kommittén. Konventionsstaterna ska vart fjärde år avge rapporter om de åtgärder de vidtagit för att genomföra sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna ska också avge de andra rapporter som kommittén kan begära. Kommittén kan ta emot och pröva framställningar från enskilda personer som säger sig ha blivit utsatta för en konventionsstats kränkningar av bestämmelserna i konventionen. En förutsättning är att konventionsstaten har avgett förklaring att den erkänner kommitténs behörighet i detta avseende. Sverige har, i likhet med ett femtiotal andra länder, avgett en sådan förklaring. Kommittén antog i november 1997 en allmän kommentar som riktlinje för bedömningen av risk för tortyr enligt artikel 3 (A/53/44, annex IX, CAT General Comment No. 01).

Interpellationssvar I en interpellation (ip. 2008/09:154) fick statsrådet Tobias Billström frågan om hur han avser att gå vidare med fallet Jabri och hur han avser att agera för att säkerställa att ingen människa utlämnas från Sverige till ett land där denne riskerar tortyr. I sitt svar den 13 januari 2009 anförde statsrådet följande. Frågan om det i det enskilda ärende som Veronica Palm hänvisar till har funnits skälig anledning att anta att personen i fråga skulle vara i fara för att utsättas för tortyr har prövats i enlighet med svensk lag och internationella åtaganden av svenska instanser i två omgångar. Dess- utom har Europadomstolen granskat ärendet och uttalat att hans klago- mål varit uppenbart ogrundat. För att återge domstolen kom denna i sitt beslut fram till att han inte hade visat att det förelåg grundad anledning att tro att han skulle utsättas för en verklig risk att bli torterad. Verkställigheten av avvisningsbeslutet genomfördes först efter Europa- domstolens avgörande. Med anledning av påståenden från den aktuella personens ombud i Sverige om övergrepp i Marocko har regeringen redan informerat sig om hans situation via Sveriges ambassad i Rabat. Ambassaden har fått uppgift om att han sitter häktad och att han har ett ombud. Hans egna uppgifter om övergrepp har dock inte bekräftats. Jag avser inte för när- varande att vidta ytterligare åtgärder. Statsrådet anförde vidare följande.

275 2008/09:KU20

Europadomstolen ställde ett antal frågor till regeringen. Regeringen hämtade med anledning av dessa frågor in uppgifter från Säkerhetspoli- sen, och dessa uppgifter lämnade regeringen över till Migrationsverket. Mot bakgrund av de uppgifter som regeringen hade lämnat till Mig- rationsverket ansåg verket att det hade kommit fram uppgifter som gjorde att verkställigheten inte kunde genomföras. Därför lämnade Mig- rationsverket enligt gällande processordning för säkerhetsärendet över ett ärende om verkställighetshinder till regeringen. Detta initierade den andra prövningen i svenska instanser. I detta ärende, som avsåg verkställighetshinder, bedömde såväl Mig- rationsöverdomstolen som regeringen mot bakgrund av omständighe- terna i ärendet att han inte löpte en sådan risk för tortyr att det förelåg verkställighetshinder enligt utlänningslagen. Regeringen baserade, precis enligt vad lagen föreskriver, sin bedömning på Migrationsöverdom- stolens bedömning. Personen har via sitt ombud fått lägga fram sina argument inför såväl de inhemska instanserna som Europadomstolen. Därefter svarade regeringen på Europadomstolens frågor, och Euro- padomstolen kom fram till att personens klagomål om risken för tortyr var uppenbart ogrundat. Det här är naturligtvis viktigt att framhålla. Eftersom klaganden inte har visat att det förelåg en grundad anledning att anta att han skulle utsättas för verklig risk att bli torterad har domstolen avvisat hans kla- gomål som uppenbart ogrundat. Enligt domstolen fanns inte skäl för ett fortsatt verkställighetsstopp.

Kalla fakta I tv-programmet Kalla fakta som sändes den 23 november 2008 (avsnitt 13 ”Ett rop på hjälp”) på TV4 granskades Sveriges utlämning av Jabri. I programmet gjordes gällande att regeringen redan innan utlämnandet hade tillgång till uppgifter som visade att Jabri riskerade tortyr vid utvisningen till Marocko. I en tjänsteanteckning från Justitiedepartementet (daterad 2007-06-19), som Kalla fakta tagit del av och som visades upp i programmet, står följande att läsa: Vid kontakt med Säkerhetspolisen med anledning av faktakontroll av uppgifter i utkast till yttrande till Europadomstolen i UD FmR:s ärende dnr MR/ER 10/2007 uppger Säkerhetspolisen att det finns anledning att tro att marockanska myndigheter vet vem klaganden är och vilka han umgås med. Det var, enligt Kalla fakta, till följd av denna tjänsteanteckning som Mig- rationsverket i sitt yttrande till regeringen angav att det ”mot denna bakgrund finns anledning att anta att han riskerar tortyr” och som fick Migrationsverket att be regeringen att pröva Jabris fall på nytt. I programmet spelades även ett telefonsamtal upp där Jabri säger att han torteras i fängelset. Utskottet har sedermera fått del av tjänsteanteckningen genom en inom Justitiedepartementet utarbetad svarspromemoria inklusive bilagor den 12 mars 2009 (se nedan).

276 2008/09:KU20

Skrivelse från ambassaden i Rabat, Marocko Kalla fakta begärde i november 2008 att få ut samtliga handlingar rörande Jabri som upprättats av eller inkommit till Regeringskansliet sedan regeringens beslut den 13 november 2008 om att lämna ut handlingar rörande honom. Efter att Kalla fakta fick ut de begärda handlingarna har de lagts ut av Kalla fakta på TV4:s hemsida.8 Handlingarna består dels av en skrivelse från den svenska ambassaden i Rabat, Marocko (daterad 2008-11-17), dels av en tjänsteanteckning vid Justitiedepartementet (daterad 2008-11-18). Konstitutionsutskottet har fått del av skrivelsen från den svenska ambassaden i Rabat genom Justitiedepartementets svarspromemoria från den 12 mars 2009 (se nedan). Delar av skrivelsen är sekretessbelagda och har där- för uteslutits. Av skrivelsen (s. 1) framgår att ambassadrådet Anna Block Mazoyer i samband med ett annat ärende besökt fängelset i Salé och då fått bekräftat – om än inofficiellt – […] att Abderazzak Jabri är häktad och befinner sig i fängelset. […] ville inte säga varför Jabri var häktad, men antydde med gester (visade i luften ett skägg) att det skulle röra terroristbrott. Jabri har som alla häktade personer ett juridiskt ombud, men det gick inte att få bekräftat om han hade fått träffa ombudet ännu. På frågan om Jabris hälsotillstånd och om han hade varit utsatt för övergrepp […] som skulle ta reda på vad som stod i Jabris läkarjour- nal. Medan detta skedde klarade Block Mazoyer av sitt ursprungliga besök. Efter detta (som blev långt) visade det sig att Jabri hade kallats till läkaren för undersökning (möjligen för första gången) medan Block Mazoyer var i fängelset. Av en tillfällighet kom Block Mazoyer att se Jabri när han var på väg till läkaren, dock utan att just då förstå vem det var. Då […] hade hunnit gå på lunch fick Block Mazoyer ett sam- mandrag av läkarjournalen […]. Enligt denne hade Jabri ett hälsopro- blem som rörde hans rygg (vid mötet hade Block Mazoyer noterat att Jabri gick med krum rygg). […] fick Jabri (skulle få?) behandling för detta, men problemet var, svarade […] inte ett resultat av misshandel. Det fanns inte några anteckningar om skador som kunde ha orsakats av misshandel, Inte heller hade Jabri uppgivit för […] att han hade utsatts för misshandel. Vidare anges följande (s. 2 andra stycket): När det gäller hur Jabri behandlades i fängelset […] att han behandlades väl, liksom övriga fångar. Det förekommer att säkerhetstjänsten, som först tar hand om terrormisstänkta personer, använder fysiskt våld, men att behandlingen i fängelserna, åtminstone enligt marockanska mått, är relativt korrekt. […] också att så kunde vara fallet. Av det korta mötet i korridoren fick Block Mazoyer intrycket av att Jabri efter omständigheterna mådde väl, om än med undantaget för att hans rygg var krum. Av tjänsteanteckningen vid Justitiedepartementet (daterad 2008-11-18) fram- går att departementet vid telefonsamtal med ambassaden i Rabat bett att få en del klargöranden avseende skrivelsen. Av tjänsteanteckningen framgår att det i fråga om det som står i skrivelsen om att det ”förekommer att 8 http://www.tv4.se/1.732454/2008/11/21/dokument_visar_fysiskt_vald_ vanligt_mot_ter- rormisstankta.

277 2008/09:KU20

säkerhetstjänsten … använder fysiskt våld” (se ovan s. 2 andra stycket andra meningen) är fråga om ambassadens egen bedömning mot bakgrund av vad som är allmänt känt i Marocko. Den sista ofullständiga meningen i samma stycke avser enligt Block Mazoyer förekomsten av våld hos säker- hetstjänsten generellt och inte specifikt avseende Jabri.

Utrikesdepartementets rapporter – mänskliga rättigheter i Marocko Utrikesdepartementet har i rapporter från 2006 och 2007 sammanställt läget för de mänskliga rättigheterna i Marocko. UD framhåller att samman- ställningarna är grundade på departementets bedömningar och att rapporterna inte kan ge en fullständig bild av läget. I rapporten från 2006 anges inledningsvis att tydliga ansträngningar görs i Marocko för att förbättra situationen vad gäller respekten för de mänsk- liga rättigheterna, men att Marocko ännu inte fullt ut respekterar de internationella åtaganden landet gjort på området för mänskliga rättigheter. Marocko har enligt rapporten bl.a. ratificerat FN-konventionen mot tortyr och annan grym behandling och tog under 2006 tillbaka ett förbehåll rörande denna konvention och enskild klagorätt erkändes. I rapporten fram- hålls att en ny marockansk lag sedan februari 2006 definierar och förbju- der uttryckligen tortyr i enlighet med FN:s konventioner. Lagen föreskriver straff på upp till livstids fängelse för statsanställda som gör sig skyldiga till tortyr och obduktion är obligatorisk för varje dödsfall som skett i fängelse för att undanröja misstankar om tortyr. Enligt rapporten (s. 4) uppger åtalade som inför domstol hävdar att de har torterats att de sällan får den tillgång till medicinsk expertis som de redan, enligt den tidigare lagen, hade rätt till. Trots att marockansk lag föreskriver att domstolar ska bortse från alla uppgifter som kommit fram under tortyr och noga utreda varje anklagelse om övergrepp, finns enligt rapporten exempel på motsatsen. Enligt uppgifter från enskilda organisationer får offer systematiskt se sin begäran avslås då de vill kalla poliser anklagade för tortyr till domstolsförhör. Även begäran om att få kalla vitt- nen till domstol, eller att få en medicinsk undersökning genomförd, god- känns sällan. I rapporten (s. 4 f.) framhålls även att trots tydliga lagförbud rapporterades många fall av trolig misshandel och/eller tortyr i häkten och fängelser. Det finns också uppgifter om att delar av ordningsmakten fortfarande använde sig av häkten från de repressiva ”blyåren” (under 1960-, 1970- och 1980-talen) där tortyr förekom och där tidsgränser för anhållanden och information till de gripnas familjer inte respekterades. I rapporten fram- hålls dock att utbildningsinsatser görs på området för de mänskliga rättig- heterna för att höja kunskapsnivån inom ordningsmakten. Förhållandena i fängelserna uppges enligt rapporten vara svåra till följd av överbeläggning, otillräckliga anslag, omoderna byggnader och outbil- dade väktare. Fysisk bestraffning från fångvårdare uppges inte vara ovanligt. Det finns uppgifter om att de dödsdömda fångarna behandlas sämst.

278 2008/09:KU20

Humanitära organisationer tillåts enligt rapporten i regel besöka fängel- serna. Situationen uppges ha förbättrats något de senaste åren till följd av de åtgärder myndigheterna har vidtagit. Ansträngningar görs för att utbilda personalen, för att ge fångarna bättre mat och medicinsk vård, för att för- bättra och utöka lokalerna samt för att underlätta återanpassningen i sam- hället efter avslutat straff. Den marockanska staten förnekade enligt rapporten att någon hålls fängs- lad enbart för sina politiska åsikter. Flera MR-organisationer hävdar motsatsen men uppskattningarna av antalet samvetsfångar varierar. Flera fall rör saharier som fängslats för att ha propagerat för ett självständigt Västsa- hara. En annan grupp är de islamister som gripits på lösa grunder i enlighet med terroristlagen. I Utrikesdepartementets rapport från 2007 (s. 4 f.) anges bl.a. att det alltjämt finns trovärdiga uppgifter om fysiska övergrepp och tortyr, som de senaste åren i några fall har lett till dödsfall. Vidare anges att marockanska myndigheter under året i större utsträckning än tidigare har följt upp och utrett anklagelser om fysiska övergrepp och tortyr i enlighet med lagen om förbud mot tortyr. Sjutton sådana utredningar har gjorts under 2007. I det fåtal fall där dödsfall har skett till följd av fysiska övergrepp eller tortyr har de ansvariga skiljts från sina tjänster och dömts till fäng- else. Detta tycks, enligt rapporten, ha lett till en viss minskning av fysiska övergrepp från ordningsmaktens sida.

Promemorior från Regeringskansliet Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt redo- görelser och svar på frågor samt att få del av vissa dokument. Som svar har den 12 mars 2009 och den 16 april 2009 översänts inom Justitiedepartementet upprättade promemorior (bilagor A4.2.4–5). Prome- moriorna inklusive bilagor innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. De delar som innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess har utelämnats i betänkandet.

Svar den 12 mars 2009 Utskottet begärde genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet föl- jande redogörelser och svar på följande frågor. – En redogörelse för beslutsunderlaget beträffande regeringens avvisningsbeslut den 22 mars 2007. – En redogörelse för beslutsunderlaget beträffande regeringens beslut den 19 september 2007 att det inte fanns något hinder mot verkställig- het av avvisningsbeslutet. – Varför bedömde regeringen att Jabri inte var intressant för de marockanska myndigheterna?

279 2008/09:KU20

– Vilka kontakter har den svenska regeringen/de svenska myndigheterna haft med den marockanska regeringen/de marockanska myndigheterna? Vad har förevarit vid dessa kontakter? Vilken information har lämnats till de marockanska myndigheterna om Jabri? – Vidtog regeringen några åtgärder för att förvissa sig om att Jabri inte skulle komma att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling i strid med artikel 3 i Europakonventionen efter det att avvisningen verkställts? Vilka åtgärder vidtogs? – Har regeringen vidtagit några åtgärder efter verkställigheten av avvisningsbeslutet för att förvissa sig om att Jabri inte utsätts för tortyr i fängelset i Marocko? Vilka? – Vad har regeringen haft för information om, utöver vad som framkommer i UD:s rapport från 2007, hur terroristmisstänkta behandlas i Marocko? – Hade man någon anledning att tro att Jabri var misstänkt för terroristbrott i Marocko? – Är det känt på vilka grunder Jabri nu hålls i fängsligt förvar? – Vilka kommentarer i övrigt ger granskningsanmälningarna och innehål- let i denna promemoria anledning till? Som svar har den 12 mars 2009 översänts en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria inklusive bilagor. Promemorian inklusive bilagor innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess. De bifogas i en version där dessa uppgifter uteslutits (bilaga A4.2.4). I svaret lämnas redogörelser för beslutsunderlaget beträffande regeringens beslut den 22 mars 2007 och den 19 september 2007 (se ovan). Till svaret har de olika instansernas beslut och yttranden bifogats. Av svaret framgår, utöver av vad som ovan redovisats, bl.a. att det föredragande stats- rådet Tobias Billström den 16 mars 2007 – inför regeringsbeslutet den 22 mars 2007 – hade ett möte angående ärendet med Säpo. Vid mötet lämna- des viss information om Jabri. Av svaret framgår vidare att Regeringskansliet, med anledning av att Europadomstolen ställde ett antal frågor till Sverige som svarande i målet vid Europadomstolen, hämtade in uppgifter från Säpo. En tjänsteanteck- ning upprättades inom Regeringskansliet den 19 juni 2007 efter kontakten med Säpo. Av denna framgick att Säpo uppgett ”att det finns anledning att tro att marockanska myndigheter vet vem klaganden är och vilka han umgås med”. I svaret framhålls att Europadomstolen i sitt beslut den 8 juli 2008, som alltid, gjorde en förstahandsbedömning av de omständigheter som klaganden hade anfört. Vidare framhålls det i svaret att Europadomstolens bedöm- ning ligger mycket nära en fullständig sakprövning och att domstolen vid sin granskning av fallet hade tillgång till den information om Jabri som marockanska myndigheter uppgetts ha fått del av.

280 2008/09:KU20

Frågan om varför regeringen bedömde att Jabri inte var intressant för de marockanska myndigheterna besvarades bl.a. med att såväl regeringen som Migrationsöverdomstolen och Europadomstolen gjorde sina bedömningar utifrån vad som var känt och det som kunde förutses vid tidpunkten för ställningstagandena. Det fanns enligt svaret inte någon anledning att tro att Jabri var misstänkt för terroristbrott i Marocko. Som svar på frågan om vilka kontakter som svenska myndigheter haft med marockanska myndigheter och vilken information om Jabri som läm- nats till de marockanska myndigheterna framhålls bl.a. att Regeringskans- liet i november 2008 inhämtade information från ambassaden i Rabat om situationen för Jabri. Med anledning därav var ambassaden i kontakt med personal på fängelset i Salé, och ambassaden lämnade vid detta tillfälle uppgifter om Jabris namn och att han hade avvisats från Sverige. I svaret anges också att en rapport om verkställigheten av avvisningsbeslutet rörande Jabri inkom den 14 augusti 2008 från Säpo till Regeringskansliet. Av rapporten framgick att marockansk gränspolis övertog ansvaret för honom efter det att det konstaterats att han var marockansk medborgare. Frågan om regeringen vidtog några åtgärder för att förvissa sig om att Jabri inte skulle komma att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling och vilka åtgärder som vidtogs besvaras med följande. Regeringen har fattat beslut i två säkerhetsärenden gällande Jabri och har då prövat frågan om risken för tortyr eller annan omänsklig behandling i enlighet med utlän- ningslagen. Vidare anförs att Europadomstolen vid sin prövning kommit till samma slutsats som regeringen vad avser risken för tortyr. Av svaret framgår även att Regeringskansliet hämtat in viss information från ambassaden i Rabat i februari 2008 för att dels utröna vilket intresse Jabri skulle ådra sig från marockanska myndigheter vid ett återvändande dit, dels mer allmänt om förhållandena i Marocko. I målet vid Europadom- stolen åberopade Jabri förhållandena kring en svensk-marockan. Av ambassadens svar framkom att personen i fråga var åtalad i Marocko för bildande av terrorgrupp m.m. Denna person hade förhörts om sina kontakter i Sverige, men det tycktes enligt ambassaden inte ha haft någon avgörande grund för åtalet, som enbart grundades på handlingar som ägt rum i Marocko. Familjen till den åtalade hade i kontakter med pressen uppgett att han utsatts för tortyr. När det gällde marockanska myndigheters agerande i allmänhet mot terroristmisstänkta personer var det ambassadens uppfattning att marockansk säkerhetstjänst och polis inte längre grep personer i samma omfattning som efter attentaten 2003. Ambassaden uppgav vidare att det fortfarande fanns uppgifter om att delar av ordningsmakten använde sig av häkten från de repressiva ”blyåren” där fysiska övergrepp och tortyr uppgavs förekomma och att dessa uppgifter framför allt gällde terroristmisstänkta personer. När det gäller åtgärder vidtagna efter verkställigheten anges i svaret att Regeringskansliet i augusti 2008 var i kontakt med ambassaden i Rabat vid två tillfällen för att få veta om ambassaden hade någon information

281 2008/09:KU20

om Jabri. Regeringskansliet var även i kontakt med ambassaden i november 2008. Ambassaden lämnade då i en skrivelse, daterad den 17 november 2008, det svar som återgivits ovan. Frågan om det är känt på vilka grunder Jabri nu (mars 2009) hålls i fängsligt förvar besvarades bl.a. med att det är den marockanska kriminal- polisen som handlägger ärendet.

Svar den 16 april 2009 Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ytterligare några frågor och att få ta del av vissa dokument. En fråga anslöt till svaret på den i den första skrivelsen ställda frågan om vilka kontakter som de svenska myndigheterna haft med de marockanska myndigheterna och vad som förevarit vid dessa kontakter samt vilken information som läm- nats om Jabri till de marockanska myndigheterna. En annan fråga gällde vilken information i ett visst avseende som statsrådet Tobias Billström respektive statsrådet Beatrice Ask hade inför regeringsbesluten den 22 mars 2007 och den 19 september 2007. Vidare begärde utskottet att få ta del av två skrivelser som Säkerhetspolisen hänvisat till i Migrationsöver- domstolen (se Migrationsöverdomstolens yttrande från den 10 augusti 2007). Som svar har den 16 april 2009 översänts en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria inklusive viss dokumentation. Svaren och de bifogade dokumenten innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. Dessa uppgifter har därför uteslutits i betänkandet (bilaga A4.2.5). De av utskottet begärda skrivelserna daterade till den 9 maj 2007 och den 11 juli 2007 fanns tillgängliga på Justitiedepartementet och bifogades svaret. Av svaret framgår bl.a. att ärendet inför regeringsbeslutet den 22 mars 2007 föredrogs den 12 mars 2007 muntligen för statsrådet Tobias Bill- ström. Vidare anges att statsrådet Beatrice Ask och statsrådet Tobias Billström vid muntlig beredning den 17 september 2007 inför regeringsbeslutet den 19 september 2007 fick information som den framgår av tjänste- anteckningen från Justitiedepartementet den 19 juni 2007 och Säpos yttrande från den 11 juli 2007. Vidare framgår att regeringen inte har vidtagit några åtgärder efter november 2008 för att följa upp ärendet och att Jabris nuvarande situation inte är känd.

Utskottets ställningstagande Sverige har förbundit sig att inte avvisa någon till ett annat land, i vilket det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Den grundläggande frågan i ärendet är huruvida regeringen har levt upp till sina åligganden enligt de internationella konventioner mot tortyr som Sverige har ratificerat och om det har funnits skälig anledning att anta att Jabri skulle riskera att utsättas för tortyr eller annan

282 2008/09:KU20 omänsklig behandling vid en avvisning till Marocko. Denna fråga har av regeringen prövats i två beslut i enlighet med svensk lag och internationella åtaganden. Migrationsverket fann mot bakgrund av de nya uppgifter som Säpo läm- nat till regeringen i juni 2007 – om att det fanns anledning att tro att de marockanska myndigheterna visste vem Jabri var och vilka han umgicks med – att det fanns skälig anledning att anta att han riskerade att utsättas för tortyr vid ett återsändande till Marocko. Migrationsöverdomstolen gjorde en annan bedömning och fann att det inte var troligt att de marockanska myndigheterna hade något intresse av den sökande och att han inte heller riskerade tortyr eller annan omänsklig behandling om han skulle avvisas till Marocko. Regeringen fann på samma grunder som Migrationsöver- domstolen att de nya omständigheterna inte var sådana att det förelåg hinder mot att verkställa avvisningsbeslutet. Inte heller Europadomstolen fann det visat att det fanns välgrundad anledning att tro att han skulle utsät- tas för misshandel eller tortyr i strid med artikel 3 i Europakonventionen om han återvände till Marocko. Framhållas bör att såväl regeringen som Migrationsöverdomstolen och Europadomstolen gjorde sina bedömningar utifrån vad som var känt och som kunde förutses vid tidpunkten för ställningstagandena. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.

4.3 Ansvaret för ett beslut att avvisa två egyptiska medborgare till Egypten Ärendet Anmälningarna I tre anmälningar till konstitutionsutskottet, bilagorna A4.3.1–3, begärs att utskottet granskar dåvarande statsminister Göran Perssons och dåvarande justitieminister Thomas Bodströms roll vid avvisningen av de två egyptiska medborgarna Ahmed Agiza och Mohammed El Zary i december 2001. I anmälningarna hänvisas till uppgifter i boken Väninnan av Eva Franchell, som kom ut i januari 2009. I en av anmälningarna (bilaga A4.3.1) hänvisas till medieuppgifter om att statsminister Göran Persson spelat en avsevärt större roll än vad som tidigare framkommit och i praktiken beordrat Anna Lindh att se till att en avvisning genomfördes och om att justitieminister Thomas Bodström känt till omständigheterna kring avvisningen redan den 17 december 2001, betydligt tidigare än han själv medgett. Anmälaren anser mot denna bakgrund att utskottet på nytt bör granska avvisningsärendet och att granskningen bör inriktas särskilt på att klarlägga och bedöma Göran Perssons respektive Thomas Bodströms ansvar i fråga om beslutet och omständigheterna kring avvisningen.

283 2008/09:KU20

I en annan av anmälningarna (bilaga A4.3.2) begärs att utskottet granskar statsminister Göran Persson och justitieminister Thomas Bod- ström ”avseende deras ansvar och skuld” vid avvisningen av de båda egyptierna. Anmälaren hänvisar till att det stora ansvar som enligt Eva Franchells uppgifter i hennes bok lagts på Anna Lindh egentligen borde tillskrivas fler, att Göran Persson ska ha gett en direkt order om att avvisningarna skulle ske och att Thomas Bodström ska ha godkänt hur avvisningarna genomfördes. Anmälaren anför vidare att både Göran Persson och Thomas Bodström vid utfrågningar i utskottet 2005 hävdat att de inte kände till att avvisningarna genomfördes av CIA-agenter, vilket enligt anmä- laren ”står i direkt kontrast till de nya uppgifterna”. I den tredje anmälan (bilaga A4.3.3) hänvisas till nya uppgifter av Eva Franchell och begärs att utskottet närmare granskar Justitiedepartementets agerande i beredningen av ärendet. Anmälaren ställer frågorna om justitieminister Thomas Bodström hade kännedom om hur avvisningen skulle ske när regeringen fattade avvisningsbeslutet, om någon oförsiktigt eller av annat skäl ”informerat” om vad som avsågs med omgående verkställighet och hur transporten skulle kunna ordnas så snabbt, om någon åtgärd vidtogs av justitieministern eller från Justitiedepartementets sida under den tidiga eller slutliga beredningen för att säkerställa att de berörda fick till- gång till effektiva rättsmedel, särskilt när regeringen beslutade om omgående verkställighet, samt om det hos regeringen förelåg några andra skäl för överväganden om rikets säkerhet än de som Säpo redovisade.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två inom Justitiedepartementet respektive Utrikesdepartementet upprättade promemorior, bilaga A4.3.4.

Utredning i ärendet Tidigare granskning Den 18 december 2001 beslöt regeringen att avslå ansökningarna om asyl från de två egyptiska medborgarna och avvisa dem till Egypten. Avvis- ningen verkställdes samma dag. Konstitutionsutskottet har vid tre tidigare tillfällen granskat frågor med anknytning till avvisningen. Under riksmötet 2001/02 behandlade utskottet två anmälningar med begä- ran att utskottet skulle granska om avvisningsärendet hade hanterats i enlighet med gällande svensk och internationell rätt, dvs. om regeringens handläggning av ärendena i sin helhet varit i överensstämmelse med svensk grundlag, utlänningslagen, relevanta internationella konventioner som Sverige tillträtt och den som svensk rätt gällande europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt om skyddet för männens rättssäkerhet och mänskliga rättigheter iakttagits. Sedan nya uppgifter om avvisningen kommit fram genom tv-programmet Kalla fakta granskade utskottet åter ärendena under riksmötena 2004/05 och 2005/06.

284 2008/09:KU20

Under riksmötet 2005/06 behandlade utskottet ärendet ytterligare en gång, denna gång med anledning av en anmälan, vari det begärdes att utskottet skulle granska regeringens samarbete i det s.k. kriget mot terrorismen i olika avseenden. Granskningen avsåg då bl.a. uttalanden om de två avvisade egyptierna som gjorts av statsråd, främst statsminister Göran Persson, och om regeringen aktivt eller genom underlåtenhet att handla tillåtit CIA- verksamhet i Sverige eller svenskt stöd eller deltagande i transittrafik av fångar inom ”Guantanamosystemet”. Vid granskningen 2001/02 (bet. 2001/02:KU20 avsnitt 2.12) redogjorde utskottet för händelseförloppet i ärendena, såvitt då var känt, och gav en ingående redogörelse för aktuella svenska bestämmelser och internationella överenskommelser. Granskningen grundades bl.a. på handlingar i avvis- ningsärendena, en promemoria från Utrikesdepartementet och en utfråg- ning med utrikesminister Anna Lindh. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till att ärendena avsåg sådana uppgifter som riksdagen enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte får full- göra och att bedömningar av de avvägningar som regeringen gjort i fall som dessa borde göras med stor försiktighet. Någon egentlig kritik uttalades inte. En reservation (v, fp, mp) avgavs. Den förnyade granskningen 2004/05–2005/06 (bet. 2005/06:KU2 avsnitt 1), som innebar att utskottet med anledning av de då framkomna uppgifterna om verkställigheten återupptog granskningen, grundades bl.a. på promemorior från Regeringskansliet (2005-01-13 från Utrikesdeparte- mentet, 2005-03-10 från Justitie- och Utrikesdepartementen, 2005-04-13 från Justitie- och Utrikesdepartementen, 2005-05-09 från Utrikesdeparte- mentet och 2005-05-30 från Justitie- och Utrikesdepartementen), en promemoria från Säkerhetspolisen 2002-02-12, yttranden från Säkerhetspolisen 2005-05-04 och 2005-05-30, JO:s beslut 2005-03-22 över granskning av Säkerhetspolisens verkställighet av regeringsbeslutet om avvisning samt offentliga utfrågningar den 24 maj 2005 med kanslichefen Arne Andersson vid Säkerhetspolisen, f.d. chefen för Säkerhetspolisen Jan Danielsson, ambassadören Sven-Olof Petersson, ambassadören Gun-Britt Andersson, generalsekreteraren Thomas Hammarberg och justitieminister Thomas Bod- ström. Till dessa utfrågningar kom uppgifterna vid utfrågningen våren 2002 med utrikesminister Anna Lindh. Utskrifter från samtliga utfråg- ningar fogades till betänkandet som bilaga. Utskottet redogjorde för vad som framkommit om beredningen av avvis- ningsbesluten. Bland annat noterades att vissa möten hållits och att besluten gemensamberetts med Justitiedepartementet. Om den brådska som uppfattades ha rått hänvisades i svar från Regeringskansliet till att det av både säkerhets- och resursskäl fanns starka anledningar att snabbt komma till beslut om avvisning och att tillse att besluten verkställdes omedelbart. ”Männen stod under Säpos bevakning dygnet runt, och det fanns en påtag-

285 2008/09:KU20

lig oro för att männens aktiviteter skulle övergå i en konkret planering av terroristdåd. Riskerna bedömdes stora för att de skulle avvika om det gick för lång tid mellan regeringens avvisningsbeslut och verkställigheten.” Utskottet redogjorde vidare för vad som framkommit om bl.a. omstän- digheter kring genomförandet av verkställigheten. I sitt ställningstagande noterade utskottet att det förhållandet att utrikesminister Anna Lindh, som var föredragande i regeringen vid besluten, inte längre var i livet var av betydelse för möjligheten till granskning. Utskot- tet kommenterade och kritiserade olika inslag i handläggningen av ären- dena. Den allvarligaste kritiken riktades mot godtagandet av de s.k. diplomatiska garantierna. För ställningstagandet i dess helhet hänvisas till det aktuella betänkandet. Ställningstagandet var enhälligt. Vid granskningen 2005/06 av statsrådsuttalanden m.m. (bet. 2005/06: KU20 avsnitt 2.3) inhämtades promemorior från Regeringskansliet. Utskot- tet höll också en utfrågning med statsminister Göran Persson. En utskrift från utfrågningen fogades till betänkandet som bilaga. I sitt ställningstagande ansåg utskottet att det givetvis var viktigt att stats- råd visar återhållsamhet i uttalanden som kan vara till skada för enskilda människor och att uttalanden som statsråd gör är korrekta. Vidare noterades att regeringen låtit luftfartsmyndigheterna utreda om några irreguljära flygrörelser av det slag som anmälan avsåg förekommit och att sådana frå- gor utreddes i ett större sammanhang inom Europarådet och Europaparla- mentet, och utskottet hade inte funnit skäl att gå vidare i granskningen i denna del.. För ställningstagandet i dess helhet hänvisas till det aktuella betänkandet.

Massmedieuppgifter Väninnan – Rapport från Rosenbad I januari 2009 gavs boken Väninnan – Rapport från Rosenbad ut. Förfat- tare är Eva Franchell, väninna till och tidigare pressekreterare hos Anna Lindh. I boken anförs bl.a. följande om handläggningen av avvisningsärendena (s. 214 f.). Måndagen den sjuttonde december tar statssekreterare Gun-Britt Andersson hissen ner till Anna Lindh för att dra ett migrationsärende som ska upp på regeringssammanträdet redan nästa dag, en tisdag, vilket är en ovanlig sammanträdesdag för regeringen. Det är ett känsligt ärende, statssekreterarna Pär Nuder i Statsrådsbe- redningen, Hans Dahlgren på UD samt Dan Eliasson på Justitie har enats om att det ska hanteras som ett vanligt avvisningsärende. I den röda salongen väntar en hel grupp av medarbetare från migrationsenhe- ten och folkrättsenheten. Vid fönstret väntar två chefer från Säkerhets- polisen. – – –

286 2008/09:KU20

Amerikanarna trycker på via ambassaden i Stockholm. Säpo har kontakt med CIA som har erbjudit sig att hjälpa till med transporten ut ur landet. Anna har haft ett långt samtal med Göran och han vill att egyptierna utvisas snabbt, han befinner sig i en ren utpressningssituation där amerikanarna hotar med att inleda en handelsblockad mot EU om inte Sverige lämnar ut dem. Göran vill att de utvisas redan före jul. Nu, när medierna stänger för julhelgen, är risken för uppmärksamhet dessutom liten. Han är beredd att ta beslutet på en lunchberedning i morgon, tisdag. Men det är Anna som måste föredra ärendet, formellt är det här ett migrationsärende och just nu är det hon som är migrationsminister. Hon tycker att hon inte har något val. Antingen tar hon beslutet eller så får hon avgå. Och om hon avgår kommer beslutet att tas i alla fall. – – – För även Thomas Bodström har ett möte denna måndag, den sjuttonde december 2001. Med på mötet finns de båda rättscheferna Fredrik Wersäll och Christina Weihe. De går igenom upplägget, egyptierna ska ut ur landet. Thomas Bodström ger sitt klartecken. Därmed har han godkänt formerna för avvisningen av egyptierna. Han har accepterat att den kommer att ske med hjälp av utländska agenter. Christina Weihe kommer att ge honom löpande information om avvisningen. Eva Franchell var pressekreterare hos Anna Lindh under dennas perioder som miljöminister och utrikesminister. I boken kan det utläsas att anställ- ningen upphörde före det svenska EU-ordförandeskapet våren 2001. Hon arbetade därefter, bl.a. under den tid då avvisningsärendet bereddes inom Regeringskansliet och avvisningsbeslutet fattades, hos TV4. Vid tiden för mordet på Anna Lindh var Franchell åter anställd i Regeringskansliet som pressekreterare, denna gång på Socialdepartementet hos ett annat statsråd. Franchell arbetar nu på Aftonbladets ledarredaktion. Innan boken kom ut den 20 januari 2009 uppmärksammades den i medierna, bl.a. genom en intervju med Franchell i Sveriges Televisions program Agenda. Budskapet i intervjun var att Anna Lindh oförskyllt fått ensam bära ansvaret för avvisningen, medan statsminister Göran Persson och justitieminister Thomas Bodström ”gått fria”.

Intervjuuttalanden m.m. Uttalanden av Eva Franchell m.m. I Svenska Dagbladet publicerades en intervju med Eva Franchell den 18 januari 2009. Enligt intervjun menar Franchell att Anna Lindh släppte frå- gan om vad det utländska erbjudandet till Säkerhetspolisen om hjälp med transporten innebar ”innan den brände till”, och att det dessutom ”inte var hennes ansvar att hantera själva utvisningen, den sorterade under justitiedepartementet”. Franchell hänvisar till att ärendet samma dag, den 17 december, drogs för dåvarande justitieministern Thomas Bodström. ”Att han efteråt i intervjuer och vid konstitutionsutskottets granskning sagt att han blev informerad först efter jul skulle, enligt Franchell, vara lögn.”

287 2008/09:KU20

På frågan om vad som bevisar att Franchell vet sanningen noteras i artikeln att hon ”rotar i sin väska, letar fram ett mejl från justitiedepartementet till UD, daterat kl. 16.12 den 17 december 2001, som bekräftar att ’hela Ju’, det vill säga de två rättscheferna och justitieministern deltog ’vid beredningen’.” På invändningen att detta mejl inte säger att man diskuterade avvisningen av de två egyptierna svarar Franchell att det finns andra uppgifter som bekräftar det och att hon har en hel packe papper hemma i form av offentliga handlingar som vem som helst kan läsa. I intervjun uppger också Franchell på frågan vad Anna Lindh sagt till henne att hon valt att inte lämna ut dennas personliga förtroenden. I Aftonbladet publicerades den 19 januari 2009 i en artikel med rubriken ”Beviset mot Bodström” en kopia av ett mejl från den 17 december 2001 (kl. 16.12) från en handläggare på Justitiedepartementet till handläg- garen av ärendet på Utrikesdepartementet. Mejlet, som har ärendeme- ningen ”gem beredning”, har följande lydelse: Hej! Jag pratade med Cecilia Bergman och hon meddelade att hennes vidi gäller för hela Ju (rättscheferna Fredrik Wersäll och Christina Weihe deltog vid beredningen med ministern). /M v h Catarina. I Aftonbladets artikel anges att mejlet är en del i ett omfattande research- material som legat till grund för påståendena i boken och att Franchell efter ett regeringsbeslut våren 2008 fått ta del av tidigare hemligstämplade handlingar om avvisningen av egyptierna.

Skriftlig kommentar av Göran Persson den 18 januari 2009 (TT-telegram den 18 januari 2009, 22.59) Regeringen var gemensamt ansvarig för beslutet att utvisa de terrorist- anklagade egyptierna. Det var inte lätt beslut att fatta. Ärendet var svårt och krävde en ordentlig beredning. Den som i regeringen ansvarade för beredningen var Anna Lindh. De referat i media ur Eva Franchells bok ”Väninnan” som handlar om handläggningen av detta ärende känner jag inte igen mig i. Jag har en annan minnesbild. Det är dock omöjligt för mig att kommentera olika detaljer närmare utan att först haft möjlighet att läsa boken.

Kommentarer av Thomas Bodström I ett TT-telegram den 19 januari 2009, kl. 17.02, sägs att Thomas Bod- ström står fast vid att han inte i förväg kände till att CIA-agenter skulle sköta avvisningen av de två terrormisstänkta egyptierna 2001. Han försäk- rar enligt telegrammet att han inte fick informationen att transporten till Egypten skulle ske med amerikansk hjälp förrän vid ett möte med dåva- rande Säpochefen den 7 januari 2002. Vidare citeras Bodström säga i telefon på väg hem från Australien: ”Jag har sagt allt detta tidigare och är beredd att berätta det igen för KU.” Han betonar vidare enligt telegrammet

288 2008/09:KU20 att han aldrig försökt skjuta över skulden på någon annan, ”allra minst Anna Lindh”. Beslutet har tagits kollektivt av regeringen och det är ingen som har mer skuld än någon annan, säger han.

Uppgifter från Regeringskansliet Utskottet har hos Regeringskansliet begärt samtliga allmänna handlingar som rör den gemensamma beredningen av ärendet mellan Utrikesdeparte- mentet och Justitiedepartementet inför regeringsbesluten den 18 december 2001 om avvisning av de två egyptierna samt angivit att begäran inkluderar handlingar som gäller föredragningen den 17 december inför justitieministern. Som svar har den 12 mars 2009 översänts två promemorior upprättade inom Justitiedepartementet respektive Utrikesdepartementet (bilaga A4.3.4). Enligt promemorian från Justitiedepartementet finns det inte inom departementet några handlingar av det slag som utskottet begärt. I promemorian från Utrikesdepartementet förklaras att det av den dokumentation som kunnat anträffas i departementet framgår att vissa bifogade handlingar varit föremål för gemensam beredning med Justitiedepartementet inför regeringsbeslutet. De bifogade handlingarna är dels koncept till de två regeringsbesluten med vidhängande mejlkopia, dels en promemoria med kopia av den aide mémoire som överlämnades till egyptiska företrädare vid statssekreterare Gun-Britt Anderssons besök i Kairo i december 2001. Rege- ringsbesluten finns, liksom aide-mémoire-handlingen, i utskottets tidigare akt. Mejlkopian har den lydelse som återgivits ovan under rubriken Inter- vjuuttalanden m.m.

Utskottets ställningstagande Utskottet konstaterar att utskottet under den föregående mandatperioden gjorde en noggrann granskning av regeringens handläggning av ärendena om avvisningen av de två egyptierna och kritiserade den i olika avseenden. Vad som framkommit i den nu genomförda granskningen föranleder enligt utskottet inget nytt ställningstagande från utskottets sida. Det som tidigare uttalats kvarstår således.

289 2008/09:KU20

5 Vissa övriga frågor om statsråds tjänsteutövning 5.1 Folkhälsominister Maria Larssons styrning av Smittskyddsinstitutet Ärendet Anmälan En anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A5.1.1, avser folkhälsominis- ter Maria Larssons styrning av Smittskyddsinstitutet. Anmälaren anför följande i sin anmälan. Efter att generaldirektören för Smittskyddsinstitutet Ragnar Norrby uttalat att myndigheten inte ville hjälpa polisen med bevisföring mot en person misstänkt för att ha smittat en annan person med hiv kontaktades han, enligt anmälaren, av statsrådet. Efter påtryckningar från statsrådet drog generaldirektören tillbaka sitt uttalande. Enligt egna utsagor i medierna var Maria Larssons samtal den direkta orsaken till detta. Anmälaren begär att utskottet granskar om statsrådet ägnat sig åt ministerstyre och anför att regeringens och myndigheternas relationer är regle- rade i regeringsformen. Utskottet bör därför granska om statsrådets styrning av Smittskyddsinstitutet är förenlig med regeringsformens 11 kap.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Socialdepartementet upprättad promemoria, bilaga A5.1.2.

Utredning i ärendet Bakgrund Enligt en artikel i tidningen Dagens Medicin den 22 oktober 2008 anser generaldirektören för Smittskyddsinstitutet, Ragnar Norrby, att det inte längre bör vara kriminellt att medvetet smitta någon med hiv. Enligt artikeln anser Ragnar Norrby att ”kriminaliseringen av hiv försvårar preven- tionsarbetet. Dessutom är straffsatserna väldigt hårda.” I samma artikel uttalar Jan Albert, som är överläkare och professor i smittskydd och ansvarig för hiv-sektionen på Smittskyddsinstitutet, följande om kriminaliseringen av spridningen av hiv: ”Vi anser numera att spridning av hiv inte bör vara kriminaliserat.” Bakgrunden till dessa uttalanden är enligt artikeln att en åklagare begärt att Smittskyddsinstitutet skulle utföra en jämförelseanalys för att på så sätt hitta smittkällan till en ”hiv-smittad etnisk svensk kvinna”. Smittskyddsin-

290 2008/09:KU20 stitutet avböjde dock att hjälpa polisen i jakten på den misstänkta gärnings- mannen. Detta trots att myndigheten, enligt artikeln, utfört liknande analyser i 15 års tid. Av en annan artikel i Expressens nätupplaga den 22 oktober 2008 fram- går att Smittskyddsinstitutet den 20 oktober 2008 i sitt skriftliga svar på polisens förfrågan som skäl för myndighetens ställningstagande anfört föl- jande: ”Bakgrunden till beslutet är att SMI anser att kriminaliseringen av HIV-smittspridning försvårar ett effektivt preventionsarbete och därmed står i konflikt med Regeringens instruktion för Smittskyddsinstitutet (SFS 2007:1215) ...” I svaret hänvisas till 1 § i instruktionen enligt vilken Smitt- skyddsinstitutet har till uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och främja skyddet mot sådana sjukdomar. Senare samma dag meddelade generaldirektören Ragnar Norrby att myndigheten inte kan vägra att utföra de undersökningar av möjlig smittspridning som begärts av polisen. Sådana undersökningar kommer därför i fortsättningen att utföras.1 Enligt Expressens nätupplaga den 22 oktober 2008 hade han på förmiddagen samma dag blivit uppringd av folkhälsomi- nister Maria Larsson. Expressen citerar folkhälsominister Maria Larsson som enligt artikeln ska ha kontaktat Ragnar Norrby och sagt: ”Så här ser lagen ut”, dvs. att Smittskyddsinstitutet är tvunget att hjälpa polisen. Maria Larsson ska enligt artikeln även ha uttalat följande: ”Lagen står över instruktionen.”

Gällande ordning Bestämmelser i regeringsformen Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag av vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs reger- ingsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regerings- sammanträde. Innebörden av detta är att beslutsfattandet i regeringen sker genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden (7 kap. 4 § regeringsformen). Enligt Grund- lagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyn- digheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80.). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under riksdagen. Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna.

1 Se Smittskyddsinstitutets hemsida den 22 oktober 2008 kl. 11.24.

291 2008/09:KU20

Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är dock begrän- sad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprinci- pen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte till myndigheterna utfärda före- skrifter i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 11 kap. 7 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, bestämma hur för- valtningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ärende som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Lagstiftning på området Hiv definieras i smittskyddslagen (2004:168) som en allmänfarlig sjukdom. Av smittskyddslagen följer att de allmänfarliga sjukdomarna och vissa andra smittsamma sjukdomar ska anmälas eller bli föremål för smittspår- ning enligt bestämmelserna i lagen. Enligt 2 kap. 5 § smittskyddslagen ska bl.a. en behandlande läkare som misstänker eller konstaterar fall av allmänfarlig sjukdom eller annan anmäl- ningspliktig sjukdom utan dröjsmål anmäla detta till smittskyddsläkaren i det landsting där den anmälande läkaren har sin yrkesverksamhet och till Smittskyddsinstitutet. Med hänsyn härtill har det ansetts lämpligt att i lagen klargöra att Smittskyddsinstitutet som expertmyndighet ska följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt. Smitt- skyddsinstitutet ska även föreslå åtgärder för att landets smittskydd ska fungera effektivt (1 kap. 7 § smittskyddslagen, prop. 2003/04:30 s. 212). Av lagen följer vidare en skyldighet för den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en smittsam sjukdom att vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smittrisk (2 kap. 2 §). Den som vet att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom är även skyldig att lämna information om smittan till andra människor som han eller hon kommer i sådan kontakt med att beaktansvärd risk för smittoöverföring kan uppkomma.

292 2008/09:KU20

Enligt 6 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje myndighet hjälpa andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten. Regeln är generell och omfattar all verksamhet hos förvaltningsmyndigheter. I 3 § tredje stycket polislagen (1984:387) föreskrivs att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga och utreda brott (2 § polislagen). Den grundläggande utredningen av ett brott sker genom förunder- sökning. Bestämmelser om förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbal- ken (RB). En förundersökning ska inledas om det kan antas att ett brott har begåtts som hör under allmänt åtal, och den inleds av polisen eller av en åklagare. Att utsätta en person för risken att bli smittad av hiv kan utgöra ett brott enligt brottsbalken. Brottsbalken innehåller flera bestämmelser som alltefter omständigheterna i det enskilda fallet kan bli tillämpliga på förfar- anden som innebär att smitta överförs eller riskerar att överföras (prop. 2003/04:30 s. 178). Tillämpningen av dessa bestämmelser har emellertid varit långt ifrån okomplicerad. I de fall där smitta verkligen har överförts kan det bli aktuellt att döma för mord, dråp, vållande till annans död, misshandel eller vållande till kroppsskada eller sjukdom. Den som uppsåtligen berövar någon annan livet döms för mord eller, om brottet är att anse som mindre grovt, för dråp. Om den utsatte inte dör kan det bli aktuellt att döma för försök till mord eller dråp. Den som av oaktsamhet orsakar någon annans död döms för vållande till annans död eller grovt vållande till annans död.

Skriftligt frågesvar Christer Winbäck ställde den 22 oktober 2008 en skriftlig fråga (2008/09: 132) till statsrådet Maria Larsson om vilka åtgärder hon avser att vidta för att lagen om spridning av hiv ska respekteras. I sitt svar den 29 oktober 2008 anförde statsrådet bl.a. att lagar givetvis ska följas och att detta gäller för såväl enskilda som myndigheter. Hon anförde vidare att Smittskyddsinstitutet hade meddelat att institutet ska respektera det ansvar det har som central förvaltningsmyndighet att vid för- frågan bistå polisen i deras brottsutredningar.

Tidigare granskning Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. Våren 2007 gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. riksmötet 1991/92 t.o.m. 2005/06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständig- het, dvs. om det varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning

293 2008/09:KU20

mot enskild eller kommun eller myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. Under föregående riksmöte 2007/08 granskade utskottet bl.a. ett uttalande som gjorts av statsrådet Åsa Torstensson angående Post- och telesty- relsens allmänna råd. Granskningen föranledde inte något uttalande från utskottets sida (bet. 2007/08:KU20 s. 159).

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande frågor: – Stämmer det att statsrådet Maria Larsson kontaktat generaldirektör Rag- nar Norrby? Om så är fallet, vad var innehållet i denna kontakt? – Vilket är stödet för uppfattningen att Smittskyddsinstitutet är skyldigt att bistå polisen i deras brottsutredning? – Vilka kommentarer i övrigt föranleder granskningsanmälan och inne- hållet i denna promemoria? Som svar har den 10 mars 2009 översänts en inom Socialdepartementet upprättad promemoria (bilaga A5.1.2). Av svaret framgår att statsrådet Maria Larsson blev ombedd av en journalist från Dagens Medicin att kommentera de uttalanden om kriminaliseringen av spridningen av hiv som generaldirektör Ragnar Norrby gjort. Maria Larsson befann sig på resa och ville inte lämna några kommentarer innan hon hört med Ragnar Norrby att de uttalanden och uppgifter som redovisats i artikeln var korrekta. Därutöver behövde hon även informera sig om vilka regler som gällde beträffande samverkan mellan SMI och åkla- garna. Efter att statsrådet fått information om innehållet i 6 § förvaltningslagen och 3 § polislagen av tjänstemän vid Socialdepartementet talade statsrådet med Ragnar Norrby i telefon. Vid detta samtal bekräftade Ragnar Norrby att uttalandena och uppgifterna i den aktuella artikeln var korrekt åter- givna. Statsrådet berättade om den information om innehållet i förvaltnings- lagen och polislagen som hon fått från sina tjänstemän och hon frågade om Ragnar Norrby kände till dessa bestämmelser. Ragnar Norrby bekräf- tade att han kände till bestämmelserna. I svaret anförs att SMI är en statlig myndighet och att om en myndighet begär hjälp av SMI, ankommer det på SMI att bedöma om sådan hjälp ska lämnas. Vid en sådan bedömning har SMI att bl.a. beakta bestämmelserna i 6 § förvaltningslagen och 3 § tredje stycket polislagen samt de rättsliga förutsättningar i övrigt som finns för att lämna den hjälp som begärts.

294 2008/09:KU20

Utskottets ställningstagande Statsråd bör iaktta en viss försiktighet i sina kontakter med myndigheter för att inte riskera den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer myndigheterna. Granskningen i det nu aktuella ärendet föranleder inte något särskilt uttalande.

5.2 Utbildningsminister Jan Björklunds styrning av Skolverket Ärendet Anmälan I en anmälan, bilaga A5.2.1, har begärts att konstitutionsutskottet granskar utbildningsminister Jan Björklunds uppdrag till Skolverket att samman- ställa, analysera och bedöma kunskapsresultatens utveckling i grundskolan. Anmälaren anger att utskottet bör granska huruvida det förekommit ministerstyre då statsrådet gett Skolverket i uppdrag att genomföra en ny sammanställning av statistik efter att det framkommit att Skolverkets analyser av tillgänglig statistik inte sammanfallit med statsrådets.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat en inom Utbildningsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A5.2.2, ett pressmeddelande från Utbildnings- departementet, bilaga A5.2.3, samt ett regeringsbeslut, bilaga A5.2.4.

Utredning i ärendet Bakgrund I augusti och september 2008 sände Sveriges Radio P 1 programserien ”Kris i skolan?” om situationen i den svenska skolan. I de två första avsnitten som sändes den 24 augusti 2008 och den 31 augusti 2008, granskades på vilket sätt utbildningsminister Jan Björklund använt statistik till stöd för sina politiska uttalanden om situationen i den svenska skolan. Efter en genomgång av de internationella skolundersökningar som utbildningsministern hänvisat till vid ett flertal tillfällen riktades det i programmet kritik mot att den kraftigt negativa bilden ministern förmedlade av den svenska skolan inte överensstämde med de statistiska resultaten. Den 29 augusti 2008 anmälde Jan Björklund i ett pressmeddelande (bilaga A5.2.3) att Utbildningsdepartementet gett Skolverket i uppdrag att på nytt göra en genomgång av tillgängliga fakta. Ett regeringsbeslut

295 2008/09:KU20

(bilaga A5.2.4) rörande uppdraget utfärdades till Skolverket den 2 oktober 2008. Den 29 januari 2009 redovisade Skolverket sin sammanställning till Utbildningsdepartementet.

Gällande ordning Gällande ordning beträffande förbud mot s.k. ministerstyre Statliga myndigheter lyder enligt 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under riksdagen. Detta innebär att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur som regeringen meddelar. Regeringen kan också meddela direktiv för särskilda fall om det inte gäller sådana beslut som anges i 11 kap. 7 §. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Bestämmelser om regeringsbeslut finns i 8 kap. regeringsformen. Enligt 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författ- ningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. I 4 § framgår vidare att statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sam- manträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträden. I 7 § tydliggörs att författningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regeringens beslut för att bli gällande ska skrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar.

Regeringsformens bestämmelse om saklighet och opartiskhet Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Objektivitetsprincipen, som kommer till uttryck i denna paragraf, innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose. De får inte ta hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författ- ningar får beaktas i ett ärende. Ovidkommande hänsyn, t.ex. en sökandes politiska åsikter eller härstamning, får inte beaktas. Paragrafen gäller regeringen och statsråden när regeringen agerar som högsta förvaltningsmyndig- het eller när den svarar för förvaltningsuppgifter. Grundlagens krav på saklighet gäller emellertid inte bara vid handläggningen av ärenden och de juridiska bedömningarna av dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna.

296 2008/09:KU20

Tidigare granskning av frågor om ministerstyre Under riksmötet 2004/05 granskade utskottet den dåvarande socialminis- terns uppdrag till Riksförsäkringsverket att göra beräkningar av vilka effekter ett förslag från Moderata samlingspartiet angående förtidspensio- ner skulle få (bet. 2004/05:KU20 avsnitt 5.2). Granskningen gällde huruvida statsrådet genom uppdraget till Riksförsäkringsverket utövat ministerstyre genom att åsidosätta regeringsformens regler om myndigheters självständighet. Utskottet konstaterade i ärendet att omvärldsbevakning är en del av departementets verksamhet och att det därmed är naturligt att departementet orienterar sig om konsekvenserna av olika förslag på social- försäkringsområdet som framförs i den allmänna debatten eller i riksdagen. Granskningen visade även att några påtryckningar för att påverka resultaten inte förekommit, och därmed heller ingen otillåten styrning från statsrå- dets sida. Utskottet har tidigare också granskat den f.d. utbildnings- och kulturministerns hantering av sändningstillstånd för digital-tv (bet. 2007/08:KU20 avsnitt 6.3). I anmälan anfördes att ett uttalande av den dåvarande ministern hösten 2005 skulle ha påverkat marknaden flera månader innan regeringsbeslutet offentliggjordes den 23 februari 2006. Utskottet noterade i detta sammanhang att statsrådets uttalanden i samband med regeringsbeslutet med uppdrag till Radio- och tv-verket gick utöver vad som uttrycktes i regeringsbeslutet. Med utgångspunkt i detta påtalade utskottet vikten av att statsråd iakttar viss försiktighet så att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, då sådana ska meddelas kollektivt av regeringen. Utskottet påpekade dessutom att ett uttalande inte ska kunna leda till att en beslutsprocess utåt uppfattas på ett annat sätt än vad det faktiska beslutet innebär.

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vad som föranledde regeringens uppdrag till Skolverket den 2 oktober 2008 att sammanställa, analysera och bedöma kunskapsutvecklingen i grundskolan. Utskottet har även begärt svar på vilka kontakter som förekommit mellan Utbildningsdepartementet och Skolverket i samband med uppdraget samt vilken grund uppgiften i pressmeddelandet från den 29 augusti 2008 om att Skolverket skulle få ett uppdrag av regeringen vilade på. Av den inom Utbildningsdepartementet upprättade svarspromemorian (bilaga A5.2.2) framgår att regeringen funnit att det fanns behov av ett uppdrag till Skolverket att sammanställa, analysera och bedöma kunskapsutvecklingen i grundskolan och att det var lämpligt att utforma uppdraget på det sätt som skett. Under beredningen av ärendet förekom sedvanliga kontakter på telefon mellan Utbildningsdepartementet och Skolverket, och Skolverket gavs tillfälle att lämna synpunkter under hand på ett utkast till regeringsbeslut i samband med gemensam beredning av ärendet. Angående pressmeddelandet från den 29 augusti 2008 anförs att ärendet inleddes på

297 2008/09:KU20

initiativ av utbildningsminister Jan Björklund såsom ansvarigt statsråd. Vidare anförs att samordningskanslierna i Statsrådsberedningen hade kommit överens om uppdraget när det aviserades i pressmeddelandet även om regeringsbeslutet fattades först senare.

Utskottets ställningstagande Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

5.3 Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroths handläggning av en jävssituation på Kulturdepartementet Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A5.3.1, begärs att utskottet granskar kulturminister Lena Adelsohn Liljeroths ansvar för och handlägg- ning av en uppkommen situation på Kulturdepartementet. Situationen består enligt anmälan av delikatessjäv i presstödsfrågan för statssekreteraren Ingrid Eiken genom att hon är gift med Odd Eiken, som är ledamot i Svenska Dagbladets styrelse (HB Svenska Dagbladets AB & Co). I anmälan anförs att ansvaret för frågorna om presstöd, sedan förhållan- det uppmärksammats i pressen den 20 november 2008, fördes över till statssekreteraren i Justitiedepartementet Magnus G Graner. Vidare pekas på bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) och ett tidigare uttalande av konstitutionsutskottet om statsråds ansvar för jävsförhållanden på statsrådets departement.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior upprättade inom Kulturdepartementet, bilagorna A5.3.2–3, samt en utfrågning med kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth, bilaga B1.

Utredning i ärendet Bakgrund Svenska Dagbladets bolagsstruktur Enligt uppgifter hämtade från Svenska Dagbladets hemsida är Odd Eiken en av ledamöterna i styrelsen för HB Svenska Dagbladets AB & Co. Enligt uppgift från dagspress blev han invald i april 2007. Handelsbolaget helägs av SvD Holding AB, vari Stiftelsen Svenska Dagbladet äger 0,2 %. Odd Eiken ingår också i stiftelsens styrelse.

298 2008/09:KU20

Presstödsfrågan Våren 2006 godkände riksdagen (prop. 2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367) att regeringen skulle besluta om vissa ändringar i press- stödsförordningen (1990:524). Beslutet innebar bl.a. att driftsstödet skulle höjas med 10 % för alla dagstidningar utom storstadstidningar. Enligt riksdagens beslut skulle de ändrade reglerna träda i kraft den 1 januari 2007. I propositionen anförde regeringen att den avsåg att anmäla förändringarna till Europeiska kommissionen och att ändringarna förutsatte ett godkän- nande från kommissionen. Om kommissionens behandling av ärendet skulle innebära att tidpunkten för ikraftträdandet behövde ändras avsåg regeringen att återkomma till riksdagen. I budgetpropositionen för 2007 föreslog den i oktober 2006 tillträdda regeringen att riksdagen skulle godkänna att ändringarna i reglerna om driftsstöd till dagstidningar inte skulle träda i kraft den 1 januari 2007 utan vid en senare tidpunkt som regeringen skulle bestämma. Som skäl för för- slaget hänvisade regeringen till att kommissionen meddelat att den skulle komma att inleda en fördjupad granskning av om det svenska presstödet var förenligt med bestämmelserna om statsstöd i EG-fördraget. Gransk- ningen uppgavs kunna ta stora delar av 2007 i anspråk, och att genomföra ändringarna i driftsstödet innan denna process var slutförd skulle enligt regeringen medföra en risk att tidningsföretagen blev skyldiga att återbe- tala det ytterligare driftsstöd som genom de nya reglerna skulle tas emot under 2007. Kontakterna mellan Sverige och kommissionen i ärendet fram till våren 2007 beskrivs i utskottets granskningsbetänkande 2006/07:KU20 avsnitt 3.6, där den förra regeringens och den nuvarande regeringens hantering av frågan efter riksdagens beslut våren 2006 granskas. Den nuvarande regeringens fortsatta hantering av frågan granskades under förra riksmötet (bet. 2007/08:KU20 avsnitt 1.2).

Statssekreterarförordnande Ingrid Eiken tillträdde som statssekreterare åt kulturminister Lena Adel- sohn Liljeroth den 21 december 2006. Kulturministern informerade den 2 december 2008 utskottet om utvecklingen i presstödsfrågan och meddelade samtidigt att statssekreteraren i Justitiedepartementet Magnus G Graner övertagit statssekreteraransvaret för hanteringen av frågan.

Gällande ordning Bestämmelser om jäv inom domstolar och förvaltning Bestämmelser om jäv i domstol finns i 4 kap. 13 § rättegångsbalken, till vilket lagrum hänvisas i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). En domare är enligt dessa bestämmelser jävig att handlägga mål bl.a. om han eller hon själv har del i saken (sakägarjäv), av dess utgång kan vänta syn-

299 2008/09:KU20

nerlig nytta eller skada (intressejäv), eller om han eller hon är ledamot av styrelsen för bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning som är part (ställföreträdarjäv). Jäv gäller även då vissa närstående till domaren befinner sig i en motsvarande intressesituation (släktskapsjäv). Utöver de förhållanden som särskilt anges som jävsgrun- dande finns en generalklausul enligt vilken en domare är jävig också om det föreligger någon annan särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i målet (s.k. delikatessjäv). Föreskrifter om jäv inom förvaltningen finns i 11 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt förvaltningslagens inledande ord i 11 § gäller jävsreg- lerna den som ska handlägga ett ärende. Reglerna avser således inte alla personer som på något sätt har att göra med ett ärende hos en myndighet. Trygve Hellners och Bo Malmqvist konstaterar att personen ska ta sådan befattning med ärendet att han eller hon kan tänkas inverka på utgången (Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl., 2007, s. 133–134). Vidare påpekas att det finns tre kategorier av personer som jävsreglerna omfattar. För det första omfattas självfallet den som deltar i avgörandet, dvs. beslutsfattandet. […] För det andra avses också den som är med om den slutgiltiga handläggningen utan att delta i avgörandet. Hit hör främst personer som medverkar som föredragande, som chef för en berörd enhet inom myndigheten eller som särskilt tillkallad rådgivare. […] För det tredje omfattar jävsreglerna också den som bereder ett ärende utan att vara med om den slutgiltiga handläggningen. Det gäller t.ex. den som upprättar förslag till beslut i ärendet men sedan inte är med vid avgörandet. Den som ska handlägga ett ärende är enligt förvaltningslagen jävig bl.a. om saken angår honom eller henne själv eller om ärendets utgång kan vän- tas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne. Även här finns en generalklausul, en bestämmelse om jäv om det i övrigt (dvs. utöver de situationer som räknas upp) finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till opartiskheten hos den som ska hand- lägga ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse (11 § andra stycket). Exempel på situationer som ska bedömas enligt generalklausulen om jäv är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part eller intressent och att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343). Med hänsyn till generalklausulens allmänna formulering konstaterar Hell- ners och Malmqvist att praxis är mångskiftande och att något uttömmande svar på vilka fall som går in under den inte är möjligt att ange. Frågor som anknyter till sakägar-, intresse- eller släktskapsjäv förekommer dock ganska ofta i praxis (s. 147). Enligt 12 § förvaltningslagen får den som är jävig inte handlägga ären- det och den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne ska självmant ge det till känna.

300 2008/09:KU20

Förvaltningslagen är inte formellt tillämplig på regeringsärenden. I praxis brukar regeringsärendena ändå i möjligaste mån handläggas enligt förvaltningslagens bestämmelser, vilket också förutsattes i förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 57).

Tidigare behandling av frågor om jäv inom Regeringskansliet Som anförs i anmälan granskade utskottet våren 2005 en fråga om stats- råds ansvar för en jävssituation. Granskningen avsåg försvarsminister Leni Björklunds handlande eller underlåtenhet att handla för att undvika att en jävssituation uppkom inom Försvarsdepartementet (bet. 2004/05:KU20 avsnitt 2.7). Frågan gällde en begäran från Försvarets materielverk om undantag från vissa lagregler om offentlig upphandling, som regeringen har möjlighet att besluta. Begäran avsåg ett medgivande om att verket bl.a. skulle hos Kockums AB Karlskronavarvet få upphandla vissa tjänster avseende marinens korvetter. Regeringen beslutade om det begärda medgi- vandet. Föredragande statsråd var Leni Björklund. Beslutet kontrasignera- des av en departementssekreterare, som var son till vice ordföranden i Kockums. Som också berörs i anmälan uttalade utskottet i sitt ställningstagande följande. Enligt utskottets mening är det mycket viktigt att jävsbestämmelserna följs i Regeringskansliet. Ingen skall delta i handläggningen av ett ärende om det finns omständigheter som riskerar kunna leda till att för- troendet till opartiskhet rubbas. För att förebygga risken för att jäv uppstår är det angeläget att Regeringskansliet bl.a. beaktar vikten av kunskaper i förvaltningsrätt i samband med rekrytering och erbjuder vidareutbildning i förvaltningsrätt. Det är otillfredsställande att beslut fattats i ett ärende som handlagts av en jävig tjänsteman. Med hänsyn till att försvarsministern inte kände till jävsförhållandet och inte heller hade skäl att anta att jäv före- låg när beslutet fattades i det aktuella ärendet kan hon emellertid inte kritiseras för att jäv förelåg. Enligt utskottets mening var det en lämp- lig åtgärd av försvarsministern att begära att chefer och handläggare på Försvarsdepartementet informeras om jävsbestämmelserna efter att hän- delsen blev känd för henne. I en reservation (m, fp, c, kd) uttalades följande. Enligt utskottets mening […] vidareutbildning i förvaltningsrätt. Enligt utskottets mening har en departementschef ett allmänt ansvar för förhållandena på sitt departement. Det är otillfredsställande att beslut fattats i ett ärende som handlagts av en jävig tjänsteman. För- svarsministern borde ha tillsett att kunskaperna om jävsbestämmelserna är väl kända och tillämpas i varje ärende. I granskningsbetänkandet 2006/07:KU20 (avsnitt 1.3) lämnade utskottet en ingående redogörelse för tidigare granskning av frågor om statsråds aktiein- nehav och jävssituationer.

301 2008/09:KU20

Promemorior från Regeringskansliet Svar den 6 februari 2009 Konstitutionsutskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet ställt frågor om jäv inom Kulturdepartementet i hanteringen av presstödet. Som svar på frågorna har från Regeringskansliet den 6 februari 2009 lämnats en inom Kulturdepartementet upprättad promemoria (bilaga A5.3.2) där det anförs att det av 23 § förordningen (1996:1515) framgår att statssekreteraren leder arbetet inom ett departement närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet. Enligt Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Kulturdepartementet (RKF 2008:6) ska ärenden som genom ett statsråd ska avgöras av regeringen eller Regerings- kansliet föredras för departementschefen eller annat statsråd. Enligt arbets- ordningen ska frågor anmälas för statssekreteraren innan de föredras för statsrådet. Ärenden som inte ska avgöras av regeringen eller Regeringskans- liet men som är av principiell betydelse eller annars av större vikt ska också anmälas för statssekreteraren. I praktiken innebär det att alla frågor som kräver ett ställningstagande från den politiska ledningen stäms av med statssekreteraren. Fram till den 18 november 2008 anmäldes och föredrogs för Ingrid Eiken frågor av betydelse som rör presstödet, t.ex. instruktioner inför de informella mötena med kommissionen, texter i budgetpropositioner och remittering av promemorior. I promemorian framhålls att presstödsförordningen (1990:524) innehål- ler generella regler som berör tidningsföretag i allmänhet och inte endast tidningsföretaget Svenska Dagbladet. Av förordningen framgår bl.a. att s.k. storstadsstöd – som Svenska Dagbladet och Skånska Dagbladet får – utgår med högst 63 908 000 kr under 2009. I promemorian anförs också att om förändringar av presstödet ska göras, t.ex. en sänkning av storstadsstödet, krävs det att riksdagen beslutar om det, vilket normalt sker på förslag från regeringen. Beslut om stöd enligt presstödsförordningen fattas av Presstöds- nämnden efter ansökan från den som ger ut tidningen. Mot denna bakgrund gjordes enligt promemorian bedömningen att det inte förelåg jäv i fråga om Ingrid Eiken och hennes ansvar för presstödsfrågor. Sedan kommissionen den 7 november 2008 kommit in med sin prelimi- nära uppfattning i frågan om det svenska presstödets förenlighet med den gemensamma marknaden gjordes en förnyad bedömning om huruvida jäv förelåg. Genom kommissionens skrivelse hade dock frågan kommit in i en ny fas. Det innebar bl.a. att regeringen på olika sätt formellt skulle kunna komma att ta ställning. För att det inte skulle finnas någon som helst grund för att ifrågasätta beslutsprocessen bedömdes det i det läget vara lämpligt att låta någon annan fullgöra uppgiften som statssekreterare när det gäller frågor om stöd till dagspressen.

302 2008/09:KU20

Svar den 10 mars 2009 Konstitutionsutskottet har i en ytterligare skrivelse begärt redogörelser för vilka regler eller riktlinjer – utöver dem som följer av lag – som gäller för personal inom Regeringskansliet för att undvika jävssituationer och för vilken närmare befattning som Ingrid Eiken under sin tid som statssekreterare haft med frågan om agerande gentemot Europeiska kommissionen om statsstödet. Som svar har den 10 mars 2009 överlämnats en inom Kulturdepartemen- tet upprättad promemoria (bilaga A5.3.3). I promemorian anförs att det i avsnitt 6 i de etiska riktlinjer för Regeringskansliet som beslutades i februari 2004 finns en redogörelse för reglerna om jäv och riktlinjer i jävsitua- tioner. Där hänvisas bl.a. till Statsrådsberedningens riktlinjer Jäv och bisysslor i tjänsten som statsråd (PM 1987:2), där även frågor om jäv för statssekreterare behandlas. När det gäller agerandet gentemot Europeiska kommissionen om statsstö- det framhålls att det förelåg en överenskommelse mellan regeringspartierna om hur presstödsfrågan skulle hanteras. En partiledaröverläggning som behandlade presstödsfrågan genomfördes inför budgetpropositionen 2009, varvid man beslöt att ytterligare ta strid för presstödet och att till kommissionen notifiera avsikten att genomföra de ändringar av presstödet som riksdagen beslutade 2006. Alla frågor i detta ärende som krävt ett ställ- ningstagande från den politiska ledningen har – med utgångspunkt i de parti- och partiledaröverenskommelser som gällt – på sedvanligt sätt före- dragits för och stämts av med statssekreterare Ingrid Eiken under tiden fram till den 18 november 2008 samt med det ansvariga statsrådet, dvs. kulturministern. Således har föredragning och avstämningar skett med statssekreteraren inför de informella mötena med kommissionen, inför arbetet med och remitteringen av departementspromemorian Nya villkor för press- stödet (Ds 2008:25) samt inför och under beredningen av de ställningsta- ganden till förslagen i promemorian som regeringen redovisade i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 utg.omr. 17 s. 31–32).

Utfrågning med kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth Utskottet har den 24 mars 2009 hållit en utfrågning med kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (bilaga B1). Kulturministern förklarade att hon kände till att Odd Eiken valts in i Svenska Dagbladets styrelse men när exakt hon fick informationen kunde hon inte säkert minnas. Om Ingrid Eiken också själv underrättade henne kunde hon inte svara på. Kulturministern påpekade dock att det var känt i en vid krets och att det fanns uppgifter i medierna om saken. Frågan huruvida Ingrid Eiken var jävig som statssekreterare med ansvar för presstöds- frågor var då uppe för diskussion på Kulturdepartementet. Ingrid Eiken har varit chef för internrevisionen och arbetat på Regeringskansliet sedan slutet av 1980-talet och är därför väl förtrogen med de bestämmelser som finns om jäv i Regeringskansliet.

303 2008/09:KU20

Eftersom regeringen ofta sitter i situationer där de ska utse personer till styrelser och också har regelbundna mål- och resultatdialoger med myndigheterna och med institutionerna kommer frågan om jäv ofta upp. Det är också någonting som medierna mycket ofta bevakar, inte minst när det gäl- ler konstnärsområdet där det kan vara konstnärer som fördelar stipendier eller bidrag till kolleger. I och med det menade kulturministern att frågan alltid är aktuell. I övrigt framhöll hon att alla nyanställda får riktlinjerna rörande jäv och att det även förs en regelbunden diskussion om jävs- och intressekonflikter. Under utfrågningen konstaterade kulturministern även att Ingrid Eiken haft en roll i tillsättningen av den nya chefen för presstödnämnden den 1 juni 2007 men framhöll emellertid att beslutet fattades av kulturministern själv tillsammans med regeringen. Adelsohn Liljeroth vidhöll sin mening att hon inte uppfattade frågan om Ingrid Eiken som en jävsfråga, varken då eller nu. Däremot konstaterade hon att det kanske varit bättre om ett beslut om större respektavstånd fattats tidigare.

Utskottets ställningstagande Förvaltningslagen är formellt inte tillämplig på regeringsärenden. Enligt utskottets mening är det emellertid mycket viktigt att bestämmelserna för jäv följs i Regeringskansliet. Jävsreglerna gäller den person som ska ta sådan befattning med ärendet att han eller hon kan tänkas inverka på utgången genom att obehörigen gynna eller missgynna någon. Från jäv kan enligt förvaltningslagen bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Om risk föreligger att det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för att ett ärende handläggs på ett opartiskt sätt är det enligt utskottets mening angeläget att Regeringskansliet vidtar åtgär- der för att motverka detta. Odd Eiken valdes in i styrelsen för HB Svenska Dagbladets AB & Co i april 2007. Detta var en händelse som gav anledning till ställningstagande i frågan om jäv. Utskottet konstaterar att statssekreterare Ingrid Eiken deltagit i alla delar av handläggningen av presstödsfrågorna fram till den 18 november 2008. Med anledning av att kommissionen inkommit med en preliminär uppfattning om huruvida presstödet är förenligt med den inre marknaden fördes då ansvaret för frågorna över till statssekreteraren i Justi- tiedepartementet Magnus G Graner. Utskottet konstaterar att kulturministern i ett tidigt skede kände till den situation som kunde anses grunda jäv. Enligt utskottets mening borde ovan nämnda åtgärd genast ha vidtagits när frågan om jäv uppkommit. Så skedde inte. Statsrådet bär ansvaret för detta.

304 2008/09:KU20

5.4 Förnyad granskning av f.d. utrikesminister Laila Freivalds agerande i samband med stängningen av en hemsida Ärendet Anmälan I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A5.4.1, begärs att utskottet med anledning av de nya uppgifter som framkommit tar upp f.d. utrikesminister Laila Freivalds agerande i samband med stängningen av en tidnings hemsida till förnyad granskning. I anmälan redogörs för konstitutionsutskottets tidigare granskning av frågan och för uppgifterna i bok som getts ut efter förra granskningen. Enligt dessa uppgifter ska Freivalds agerande inte ha inskränkt sig till att begära att det aktuella webbhotellet skulle erbjudas information, utan själva syftet från hennes sida var att ”se till att den där sidan försvinner”. Anmälaren anför att Freivalds agerande kommer i ett helt nytt sken, särskilt vad gäller förhållandet till det grundlagsfästa censur- förbudet. Utskottet bör enligt anmälaren begära en förnyad redovisning och bedöma om det som kommer fram genom de nya uppgifterna och den nya granskningen ger anledning till att ompröva utskottets tidigare bedömning av huruvida den f.d. utrikesministerns agerande och det som skett under hennes ansvar varit i strid med grundlagens censurförbud eller inte.

Underlag för granskningen Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A5.4.2.

Utredning i ärendet Tidigare granskning Utskottet har, som framgår av anmälan, tidigare granskat utrikesminister Laila Freivalds och regeringens roll vid stängningen av hemsidan. Gransk- ningen gjordes under riksmötet 2006/07 och avsåg händelser under januari– februari 2006 (se bet. 2006/07:KU20 avsnitt 1.1). Till grund för granskningen låg bl.a. ett beslut av Justitiekanslern (JK) den 24 mars 2006, promemorior upprättade inom Utrikesdepartementet, vari det bl.a. ingår ett yttrande från departementet till JK, pressmeddelande- text och brev, ett skriftligt frågesvar från den verkställande direktören i Levonline AB, en skriftlig kommentar från Laila Freivalds samt utfråg- ningar med f.d. statssekreteraren Dan Eliasson och Laila Freivalds. Utskot- tet redogjorde också i betänkandet ingående för gällande bestämmelser

305 2008/09:KU20

med förarbeten och kommentarer i doktrinen samt för bakgrunden i ären- det. Utskrifter av utfrågningarna fogades, i sedvanlig ordning, till betänkan- det som bilaga. I utskottets ställningstagande framhölls att ansvaret för vad som gjorts ytterst låg hos utrikesministern, nämligen Laila Freivalds, och att det agerande som ärendet handlade om borde ha undvikits med hänsyn till tryck- och yttrandefrihetens grundläggande roll i samhället. För ställningstagandet i dess helhet hänvisas till det tidigare betänkandet. En ledamot (fp) reserverade sig mot bedömningen och utvecklade starkare kritik. Även i fråga om reservationen hänvisas till det tidigare betän- kandet.

Väninnan – Rapport från Rosenbad I januari 2009 gavs boken Väninnan – Rapport från Rosenbad ut. Förfat- tare är Eva Franchell, väninna till och pressekreterare hos Anna Lindh till år 2000. I boken (s. 326 f.) ges följande framställning om händelserna kring hemsidan. Som nu när sverigedemokraterna utlyser en tävling på sin webbsida: Skicka in den bästa karikatyren av Muhammed. Den tredje februari publiceras det första bidraget och Säkerhetspolisen upptäcker det direkt. De har ju rutinmässig granskning av sverigedemokraterna. Dessutom rapporterar den libanesiska tv-kanalen Al-Manar att Sverige häcklar pro- feten Muhammed. Säpo larmar Statsrådsberedningen som ringer UD. – Se till att den där teckningen försvinner. Vi kan inte riskera de svenskar som befinner sig i Mellanöstern. Hela Sverige blir ett perfekt mål för terroristattacker. Säkerhetspolisen vill stänga ner sidan och föreslår att man tar kontakt med Levonline, det webbhotell som publicerar den sverigedemokra- tiska sidan. Laila står rakt under kristallkronan, mitt i sitt vackra arbetsrum. Hen- nes röst är ansträngd, hon är trött efter veckor av kritik efter tsunamin, nu senast i KU. Hon viftar med en matt arm mot sin medarbetare. – Samordna dig med polisen, se bara till så att sidan försvinner. Både medarbetaren och Säkerhetspolisen ringer till Levonlines ledning och sverigedemokraternas sida slocknar den nionde februari. Nästa dag får Laila frågan om hon kände till att en av hennes medarbetare försökt stänga hemsidan. Svaret låter nästan desperat i ekosänd- ningen: – Jag vet inte vad alla tjänstemän gör. Och det är inte en fullständig lögn, för hon vet ju inte vad alla tjänste- män gör. Göran Persson, däremot, är inte lika juridiskt slipad när han får samma fråga på en presskonferens i Örebro. – Det har aldrig sanktionerats av utrikesministern. Sedan får Göran frågan om vad han anser om att UD-medarbetaren ringde upp webbhotellet.

306 2008/09:KU20

– Han kan ha hur starka personliga uppfattningar som helst, men med en politisk ställning som sakkunnig i Utrikesdepartementet ska han hålla sig borta från den typen av aktiviteter. Skuldfrågan är avgjord. I bilen hem från Örebro säger Göran inte ett ord om den stängda hemsidan. Frågan är helt enkelt utagerad.

Promemoria från Regeringskansliet Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet ställt frå- gan om det inom Utrikesdepartementet finns några allmänna handlingar som stöder de uppgifter om utrikesminister Laila Freivalds agerande inför kontakten med Levonline som lämnas i boken Väninnan och som citeras i anmälan. Som svar har den 11 mars 2009 översänts en inom Utrikesdepartemen- tet upprättad promemoria, vari anförs att några allmänna handlingar av det slag som utskottet efterfrågat inte anträffats inom departementet (bilaga A5.4.2).

Utskottets ställningstagande I utskottets granskning har inte någon dokumentation kommit fram som stöder de uppgifter som anmälningen bygger på. Utskottet har tidigare under innevarande mandatperiod gjort en granskning och bedömning av den dåvarande utrikesministerns och regeringens roll vid stängningen av hemsidan. Vad gäller den kontakt en UD-tjänste- man tog med företaget Levonline anförde utskottet i sin bedömning att agerandet inte kunde anses lämpligt och att ansvaret för vad som gjorts ytterst låg hos utrikesministern. Utskottet vidhåller denna bedömning.

307 2008/09:KU20

Reservationer

Följande reservationer har avgivits till utskottets ställningstaganden. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.

1. Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin (avsnitt 2.2) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s) och Mikael Johansson (mp). Regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ären- den i vilka regeringen fattar beslut. En fullgod beredning är av stor vikt för att säkerställa kvaliteten i regeringsbesluten. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Konstitutionsutskottet har i tidigare ärenden (bet. 2003/04:KU20) haft synpunkter på beredningsunderlagets kvalitet och uttalat att beredningsunderlaget för en proposition inte varit tillräckligt. Vi noterar att utskottets granskning visar att beredningen av den nu aktuella propositionen inleddes den 5 december 2008, och att regeringsbeslutet togs den 11 december. Sammantaget tog beredningen endast fyra arbetsdagar. Såväl den gemensamma beredningen och delningen av utkastet till propositionen som inhämtandet av synpunkter från Riksgäldskontoret skedde under en och samma dag. Det skedde dagen innan regeringen beslutade om propositionen. Någon separat dokumentation av Riksgäldskonto- rets synpunkter gjordes inte. Några synpunkter från andra myndigheter inhämtades inte. Vi anser att dessa förhållanden visar på att regeringsärendet bereddes under extraordinär brådska, vilket har medfört att regeringen brustit i sitt inhämtande av remissynpunkter. Enligt vår mening borde regeringen ha inhämtat synpunkter i ärendet från ytterligare remissinstanser utöver Riks- gäldskontoret och då inte minst från remissinstanser som besitter en god kännedom om den svenska fordonsindustrins verksamhet. Det ter sig som särskilt viktigt att beredningen är god i ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Av utskottets granskning framgår inte några förhållanden som skulle ha förhindrat att beredningen av propositionen kunde ha inletts direkt efter den 26 november 2008. Sålunda anser vi att beredningen av ärendet kunde och borde ha omfattat längre tid än de fyra arbetsdagar som förlöpte innan regeringen beslutade om överlämnande av propositionen.

308 RESERVATIONER 2008/09:KU20

Vidare noterar vi att utskottets granskning visar på brister i propositionens förslag om bemyndiganden avseende kreditgarantier och undsättnings- lån. Förslagen angav inte någon tidsbegränsning. För att uppnå överens- stämmelse med gällande lag ansåg finans- och näringsutskotten att preciseringar borde göras, vilket riksdagen beslutade om. Regeringen styr riket och kan i synnerligt svåra ekonomiska förhållan- den tvingas bemästra uppkomna situationer genom att komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder. Att prekära ekonomiska förhållanden orsakar tidsnöd i beredningen innebär enligt vår mening emellertid inte att beredningskravet får eftersättas. Den uppkomna tidsnöden hade dessutom kunnat undvikas om regeringen agerat tidigare. Mot bakgrund av vad som framkommit vid granskningen anser vi det klarlagt att regeringen brustit i sitt uppfyllande av regeringsformens beredningskrav vad avser den nu aktuella propositionen.

2. Regeringens handläggning av nedläggningen av Svensk Kassaservice (avsnitt 2.4) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s) och Phia Andersson (s). Enligt ID-kortsutredningen kan det förhållandet att utlänningar har sämre möjligheter att få ID-kort än svenska medborgare strida mot den gemen- skapsrättsliga principen om likabehandling av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar (SOU 2007:100 s. 71 och 74). Den risken får anses ha förstärkts sedan Svensk Kassaservice den 31 december 2008 upphört med sin verksamhet och Posten valt att inte fortsätta tillhandahålla ID-kort. Skat- teverket kommer att utfärda ID-kort först från den 1 juni 2009. Detta förhållande borde regeringen ha förebyggt.

3. Regeringens hantering av forskningsmedel (avsnitt 2.7) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), och Mikael Johansson (mp). Vi anser att det är betydelsefullt att fullständighetsprincipen upprätthålls. Det är annars svårt för riksdagen och andra att vid ett tillfälle få en helhetsbild av regeringens förslag angående den ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster. Om fullständighetsprincipen inte upprätthålls för- svårar det också för oppositionen att formulera heltäckande och fullstän- diga alternativ till regeringens politik. Det har dock förekommit vid flera tillfällen att regeringen har överläm- nat propositioner med budgetkonsekvenser för det kommande budgetåret efter det att budgetpropositionen har avlämnats. Regeringen har då dessför- innan i budgetpropositionen specificerat och uttryckligen beaktat budgetkonsekvenserna i förslagen till ramar och anslagsnivåer i budgetpropositio-

309 2008/09:KU20 RESERVATIONER

nen. Vidare har båda propositionerna i dessa fall överlämnats vid i princip samma tidpunkt eller så har regeringen återkommit till anslagsfördelningen i en tilläggsbudget. I budgetpropositionen för 2009 har regeringen endast angett en klumpsumma under anslaget 2:56 och samtidigt anfört att den närmare fördel- ningen av medlen kommer att redovisas i forsknings- och innovationspropositionen. Den senare propositionen innehåller dock inga förslagspunkter beträffande den nya fördelningsmodellen eller om hur medlen på anslaget ska fördelas. Inte heller har regeringen återkommit i tilläggsbudget med förslag till hur medlen ska fördelas. Vi anser mot denna bakgrund att hanteringen av forskningsmedel inte följer den hantering som tidigare har ägt rum beträffande bl.a. anslag till forskningsinsatser och satsningar på infrastruktur. Regeringen har infört en helt ny ordning. En ordning där regeringen inte preciserar anslagens användning eller för- delning i budgetpropositionen utan i stället föreslår ramar för breda ända- mål som sedan inte preciseras i beslutspunkter i en anknytande proposition eller i en tilläggsbudget, minskar riksdagens inflytande över medelstilldelningen och försvagar budgetens funktion som styrmedel. Enligt vår mening har förslagen i budgetpropositionen endast gett en partiell bild av den samlade medelsfördelningen mellan olika lärosäten. Vi anser att regeringens handläggning av budgetpropositionen i denna del är i strid med fullständighetsprincipen.

4. Regeringens agerande avseende vissa anslag i tilläggsbudget (avsnitt 2.8) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), och Mikael Johansson (mp). Regeringsformens krav på beredning är av väsentlig betydelse vid samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Beredningskravet är dock inte lika i alla fall. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. I regeringsformen föreskrivs inte heller någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Det sätt på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar. Det sistnämnda gäller exempelvis när regeringen överväger om en myndighets medelsbehov och förslag till finansiering inför beredningen av förslag till anslag i statsbudgeten. I likhet med finans- och kulturutskotten finner vi motiveringen av det förslag till anslagsökning som granskningen avser bristfällig. I sin proposition motiverade regeringen en anslagsökning för anslaget till bidrag till

310 RESERVATIONER 2008/09:KU20 allmän kulturverksamhet m.m. med att den skulle möjliggöra en tillfällig utökning av bidragsgivningen. Sedermera inhämtade kulturutskottet uppgiften att anslagsökningen avsåg en reglering i efterhand av vissa personalkostnader gentemot ett lärosäte. Vi noterar vidare att finans- och kulturutskotten även dels bedömde att anslagsförändringarna borde ha motiverats och förklarats för riksdagen på ett tydligare sätt, dels, mot bakgrund av uppgifter som inhämtats av kulturutskottet avseende motiven bakom anslagsökningen, tillstyrkte regeringens förslag.

5. Försäljningen av aktier i Telia Sonera (avsnitt 2.10) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), och Mikael Johansson (mp). Vi delar näringsutskottets bedömning när det gäller åtgärder vid beredning och genomförande av en försäljning och i fråga om behovet av uppfölj- ning och dokumentation. Som Riksrevisionen funnit var det pris som erhölls vid försäljningen av 8 % av aktierna i Telia Sonera våren 2008 rimligt bara med utgångspunkt från den låga ambitionsnivån med begränsade marknadsföringsinsatser och den korta tiden för genomförandet av transaktionen. Skillnaden mellan det pris man fick per aktie och börskursen blev hög i jämförelse med liknande transaktioner som man kände till före beslutet att genomföra försäljningen. Dessutom saknades konsekvensanalyser. Mot denna bakgrund anser vi att beredningen av ärendet var bristfällig, vilket fått till följd att försäljningen inte svarat mot budgetlagens krav på affärsmässighet.

6. Utnämningarna av generaldirektör för Svenska kraftnät och av rikspolischef (avsnitt 2.11) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), och Mikael Johansson (mp). Vi vill inledningsvis erinra om utskottets tidigare upprepade uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför huvudsakligen inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats. Denna uppfattning vidhålls. Något fel i formellt eller juridiskt hänseende har visserligen inte skett i dessa utnämningsärenden. Men regeringen har ett ansvar som ibland sträcker sig utanför det formella och juridiska. Regeringen har genom uttalanden i budgetpropositionen för 2008 och genom de uttalanden som

311 2008/09:KU20 RESERVATIONER

gjorts av borgerliga statsråd vid otaliga tillfällen bibringat riksdagen och allmänheten i övrigt tron att utnämningspolitiken skulle präglas av öppen- het och spårbarhet. Några formella beslut om dessa förändringar har dock inte fattats. När det gäller dokumentationen i ärendena vill vi understryka värdet av att man i regeringsärenden – också utnämningsärenden – följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas. Granskningen visar brist på spår- barhet och öppenhet. Väsentlig skriftlig information som kan belysa processerna saknas, och de muntliga utfrågningar som skett har inte skapat större klarhet. Det finns ingen utanför Regeringskansliet som kan följa vilka kandidater som varit aktuella förutom de som fått anställningarna och, i fallet med rikspolischef, en annan kandidat. Det finns därför inte en reell möjlig- het ens för riksdagens konstitutionsutskott att göra en självständig bedöm- ning av ändamålsenligheten i de valda processerna och metoderna. Detta är givetvis en brist jämfört med den av regeringen utlovade möjligheten till öppenhet och spårbarhet.

7. Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen (avsnitt 2.12) av Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stocka- ryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp) och Sinikka Bohlin (s). De statliga myndigheterna i Sverige har i flera avseenden en självständig ställning. Den gällande ordningen när det gäller att skilja eller förflytta en myndighetschef från hans eller hennes anställning syftar till att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet och är en förutsättning för att man ska kunna rekrytera kompetenta chefer. Det är därför av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef. Enligt 33 § LOA är organisatoriska skäl en grund för förflyttning av en myndighetschef. Enligt vad granskningen visat hade det vid tidpunkten för beslutet om förflyttning den 10 april 2008 inte tillkommit några andra, nya organisatoriska skäl än de som redan var kända när Bo Bylund så sent som den 19 december 2007 förordnades som chef för den nya Arbetsför- medlingen fram till mars 2011. Mot denna bakgrund anser vi att de skäl som anförts för beslutet den 10 april 2008 om förflyttningen objektivt sett inte är godtagbara. Enligt vår mening finns det följaktligen anledning att rikta kritik mot regeringens beslut att förflytta generaldirektören Bo Bylund och särskilt mot statsrådet Sven Otto Littorins hantering av ärendet.

312 RESERVATIONER 2008/09:KU20

8. Statsrådet Cristina Husmark Pehrssons agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (avsnitt 3.3) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), och Mikael Johansson (mp). I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. En förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighetens chef svarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Sedan Försäkringskassan inrättades år 2005 har handläggningstiderna i huvudsak förkortats fram till år 2008 då de blev påtagligt långa. I samband med årsskiftet 2006/07 upphörde Försäkringskassans försäk- ringsdelegationer bestående av förtroendevalda som bl.a. hade en kontrolle- rande uppgift gentemot verksamheten på Försäkringskassan. Under år 2008 genomfördes ett omfattande arbete med att omorganisera myndigheten, vilket beslutats av myndighetens styrelse år 2007. År 2008 påbörjades även genomförandet av flera reformer, vilka förberetts genom utredningar, remissbehandling m.m. huvudsakligen under senare delen av 2006 och år 2007. Under beredningen av reformerna uppmärksammades regeringen i olika remissyttranden från Försäkringskassan bl.a. på att myndigheten ansåg att tiden före ikraftträdandet var för kort och att genomförandet av reformerna i olika mån medförde behov av ytterligare medel. Granskningen visar inte annat än att socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson medverkat till att åtgärder vidtagits för att reformerna skulle kunna genomföras utan problem vid Försäkringskassan. Det kan emellertid inte bortses från att de åtgärder som vidtagits inte i tillräcklig grad lyckats förebygga den situation som uppkom sommaren 2008. Vidare kan det inte helt uteslutas att socialförsäkringsminister Cris- tina Husmark Pehrsson hade kunnat uppfatta tidiga tecken på problem och kunnat vidta kraftfullare åtgärder, om frågan ägnats en sådan särskild upp- märksamhet som kan anses ha varit påkallad av Försäkringskassans remissyttranden. Det har framförts synpunkter på det omorganisationsarbete som ägde rum inom Försäkringskassan år 2008. Statskontoret har anfört att kostnaderna för förändringsarbetet enligt Försäkringskassans nyttokalkyl uppgick till totalt ca 700 miljoner kronor för åren 2007 och 2008 och att Försäk- ringskassans förvaltningsanslag samtidigt minskat med ungefär lika mycket. Organisationsförändringen genomfördes således enligt Statskonto- ret i ett läge med kraftigt minskade anslag och höga kostnader för föränd- ringsarbetet samt att det minskade anslaget föranledde Försäkringskassans ledning att fatta det strategiska beslutet att förändringsarbetet skulle genom- föras mer skyndsamt för att snabbare uppnå förväntade effektiviseringar. Enligt Statskontoret borde de ekonomiska förutsättningarna för förändrings-

313 2008/09:KU20 RESERVATIONER

arbetet ha klarlagts före omorganisationen. Vidare har Statskontoret konstaterat att det var väl känt för myndighetens ledning att risken för produktionsstörningar var hög i samband med införandet av den nya organisationen i kombination med en kraftig reducering av personalstyrkan och att det snabba genomförandet i kombination med minskat förvaltningsan- slag ledde under åren 2007 och 2008 till en kraftig reducering av personalstyrkan, cirka 3 000 årsarbetare (Den nya Försäkringskassan – Delrapport 4, 2008:19). Det kan inte heller uteslutas att socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson hade kunnat uppfatta tidiga tecken på problem och kunnat vidta kraftfullare åtgärder, om frågan ägnats en sådan särskild uppmärk- samhet som kan anses ha varit påkallad av de förhållanden som pekas på i Statskontorets rapport och som statsrådet genom sina kontakter med För- säkringkassan borde känt till redan 2007 och 2008. Allt detta ledde sammantaget till situationen med långa handläggningsti- der under sommaren 2008, en situation som även socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson givit uttryck för vid utskottets utfrågning, varit oacceptabel. Regeringen och framför allt socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson bär ansvaret för detta.

9. Regeringens hantering av de tre svenskar som suttit fängslade i Etiopien (avsnitt 4.1) av Mikael Johansson (mp). Enligt folkrätten har stater en rätt att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet, t.ex. för att skydda de egna medborgarna mot godtyckliga frihetsingrepp. Denna rätt kommer bl.a. till uttryck i Wienkonventionen om konsulära förbindelser. Utlands- myndigheterna har en allmän skyldighet att ta till vara svenska medborgares rätt och bästa i enlighet med lag eller annan författning. De ska även i övrigt i skälig omfattning lämna svenska medborgare hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda deras intressen. Sverige har ratificerat Europakonventionen och FN-konventionen mot tortyr. Mot denna bakgrund kan det enligt min mening göras gällande att svenska medborgare har en berättigad förväntan på att regeringen aktivt agerar för att söka förhindra att svenska medborgare utsätts för tortyr eller annan omänsklig behandling. Av granskningen i ärendet framgår inte annat än att regeringen alltsedan de första uppgifterna inkom till Utrikesdepartementet om att svenska medborgare tagits som krigsfångar i Somalia förefaller ha agerat aktivt för att initialt få kunskap om personernas belägenhet. Framhållas bör också att uppgifterna om var personerna fanns under lång tid var motstridiga. Efter hand tydde alltmer på att de fanns i Etiopien. Utrikesdepartementet fick under hand indikationer om att den enda möjligheten att få kontakt med de frihetsberövade personerna var genom säkerhetstjänsten. Mot denna bak-

314 RESERVATIONER 2008/09:KU20 grund fick Säkerhetspolisen i uppdrag av Utrikesdepartementet att utföra konsulära uppgifter och att söka få tillträde till svenskarna. Det var först i och med att Säkerhetspolisen och ambassaden i Addis Abeba fick besöka de frihetsberövade personerna som Utrikesdepartementet fick bekräftat att de satt frihetsberövade i Addis Abeba. När det däremot gäller vilka åtgärder som vidtagits efter att det stod klart att personerna i fråga satt frihetsberövade i Etiopien kan det enligt min mening inte uteslutas att regeringen har tagit hänsyn till andra länders underrättelsetjänster i stället för att skyndsamt se till att de frihetsberövade blev frisläppta. De frihetsberövade har själva uppgett till medier att de blivit förhörda av främmande underrättelsetjänster. De har även uppgett att de har blivit misshandlade eller torterade. Regeringen borde enligt min mening ha agerat betydligt mer kraftfullt och skyndsamt för att de frihetsberövade skulle släppas fria.

10. Regeringens agerande i ett ärende om avvisning av en marockansk medborgare (avsnitt 4.2) av Marianne Berg (v). Sverige har förbundit sig att inte avvisa någon till ett annat land, i vilket det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Den grundläggande frågan i ärendet är huruvida regeringen har levt upp till sina åligganden enligt de internationella konventioner mot tortyr som Sverige har ratificerat och om det har funnits skälig anledning att anta att Jabri skulle riskera att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling vid en avvisning till Marocko. Migrationsverket fann mot bakgrund av de nya uppgifter som Säpo läm- nat till regeringen i juni 2007 – om att det fanns anledning att tro att de marockanska myndigheterna visste vem Jabri var och vilka han umgicks med – att det fanns skälig anledning att anta att han riskerade att utsättas för tortyr vid ett återsändande till Marocko. Regeringen borde med hänsyn till de nya uppgifterna ha insett att Jabri riskerade att utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling om han avvisades till Marocko.

315 2008/09:KU20

Särskilt yttrande

Granskningen har föranlett följande särskilda yttrande. I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskning som behandlas i det särskilda yttrandet.

Regeringens hantering av avtal om merkostnadsersättning vid plusjobb (avsnitt 2.1) av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s). Varje regering bör vara varsam med hur man vårdar överenskommelser av sådan karaktär som överenskommelserna om plusjobben. Det ska höra till undantagsfallen att en ny regering frångår sådana överenskommelser efter ett regeringsskifte. Överenskommelsen mellan den socialdemokratiska regeringen och Sve- riges Kommuner och Landsting gjordes i syfte att ge sysselsättning åt personer med lång tid av arbetslöshet och byggde på ett avtal om ett gemensamt risk- och ansvarstagande från staten och kommunerna. I avtalstexten fanns tydligt reglerat hur en uppsägning av avtalen skulle ske. När den borgerliga regeringen väljer att ensidigt frångå avtalstexten och omedelbart upphöra med de åtaganden man har enligt avtalen, har man genom sitt agerande allvarligt skadat förutsättningarna för liknande överenskommelser i framtiden samt förtroendet för staten som avtalspart. Detta gäller oaktat avtalens formella och juridiska status. Genom att regeringen ensidigt sagt upp överenskommelsen har dessutom enskilda personer oförskyllt drabbats oerhört hårt.

316 Tryck: Elanders, Vällingby 2009 2008/09:KU20

Innehållsförteckning

Bilaga Utredningsmaterial ...... 3 Bilaga A1.1.1 ...... 3 Bilaga A1.1.2 ...... 5 Bilaga A1.2.1 ...... 8 Bilaga A1.2.2 ...... 9 Bilaga A1.2.3 ...... 13 Bilaga A1.3.1 ...... 30 Bilaga A1.3.2 ...... 34 Bilaga A1.4.1 ...... 38 Bilaga A1.4.2 ...... 39 Bilaga A2.1.1 ...... 41 Bilaga A2.1.2 ...... 46 Bilaga A2.1.3 ...... 50 Bilaga A2.1.4 ...... 52 Bilaga A2.1.5 ...... 54 Bilaga A2.2.1 ...... 67 Bilaga A2.2.2 ...... 69 Bilaga A2.2.3 ...... 72 Bilaga A2.2.4 ...... 74 Bilaga A2.2.5 ...... 75 Bilaga A2.3.1 ...... 86 Bilaga A2.3.2 ...... 87 Bilaga A2.3.3 ...... 90 Bilaga A2.4.1 ...... 93 Bilaga A2.4.2 ...... 95 Bilaga A2.5.1 ...... 100 Bilaga A2.5.2 ...... 102 Bilaga A2.6.1 ...... 108 Bilaga A2.7.1 ...... 109 Bilaga A2.7.2 ...... 111 Bilaga A2.8.1 ...... 116 Bilaga A2.8.2 ...... 118 Bilaga A2.9.1 ...... 120 Bilaga A2.9.2 ...... 121 Bilaga A2.10.1 ...... 124 Bilaga A2.11.1 ...... 126 Bilaga A2.11.2 ...... 128 Bilaga A2.11.3 ...... 130 Bilaga A2.11.4 ...... 136 Bilaga A2.11.5 ...... 139 Bilaga A2.12.1 ...... 141 Bilaga A2.12.2 ...... 143 Bilaga A2.12.3 ...... 146 Bilaga A2.12.4 ...... 148 Bilaga A3.1.1 ...... 150

1 2008/09:KU20

Bilaga A3.1.2 ...... 152 Bilaga A3.1.3 ...... 154 Bilaga A3.1.4 ...... 159 Bilaga A3.1.5 ...... 164 Bilaga A3.2.1 ...... 170 Bilaga A3.2.2 ...... 172 Bilaga A3.2.3 ...... 175 Bilaga A3.3.1 ...... 180 Bilaga A3.3.2 ...... 181 Bilaga A3.3.3 ...... 186 Bilaga A3.3.4 ...... 192 Bilaga A3.3.5 ...... 198 Bilaga A4.1.1 ...... 200 Bilaga A4.1.2 ...... 202 Bilaga A4.1.3 ...... 214 Bilaga A4.1.4 ...... 220 Bilaga A4.1.5 ...... 225 Bilaga A4.2.1 ...... 246 Bilaga A4.2.2 ...... 248 Bilaga A4.2.3 ...... 250 Bilaga A4.2.4 ...... 251 Bilaga A4.2.5 ...... 308 Bilaga A4.3.1_ ...... 313 Bilaga A4.3.2 ...... 315 Bilaga A4.3.3 ...... 316 Bilaga A4.3.4 ...... 318 Bilaga A5.1.1 ...... 335 Bilaga A5.1.2 ...... 336 Bilaga A5.2.1 ...... 339 Bilaga A5.2.2 ...... 340 Bilaga A5.2.3 ...... 343 Bilaga A5.2.4 ...... 345 Bilaga A5.3.1 ...... 346 Bilaga A5.3.2 ...... 348 Bilaga A5.3.3 ...... 353 Bilaga A5.4.1 ...... 368 Bilaga A5.4.2 ...... 372

2 2008/09:KU20

BILAGA Utredningsmaterial

Bilaga A1.1.1

3 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

4 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A1.1.2

5 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

6 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

7 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A1.2.1

8 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A1.2.2

9 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

10 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

11 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

12 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A1.2.3

13 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

14 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

15 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

16 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

17 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

18 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

19 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

20 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

21 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

22 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

23 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

24 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

25 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

26 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

27 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

28 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

29 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A1.3.1

30 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

31 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

32 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

33 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A1.3.2

34 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

35 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

36 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

37 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A1.4.1

38 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A1.4.2

39 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

40 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.1.1

41 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

42 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

43 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

44 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

45 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.1.2

46 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

47 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

48 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

49 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.1.3

50 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

51 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.1.4

52 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

53 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.1.5

54 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

55 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

56 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

57 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

58 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

59 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

60 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

61 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

62 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

63 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

64 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

65 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

66 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.2.1

67 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

68 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.2.2

69 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

70 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

71 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.2.3

72 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

73 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.2.4

74 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.2.5

75 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

76 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

77 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

78 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

79 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

80 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

81 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

82 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

83 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

84 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

85 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.3.1

86 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.3.2

87 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

88 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

89 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.3.3

90 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

91 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

92 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.4.1

93 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

94 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.4.2

95 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

96 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

97 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

98 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

99 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.5.1

100 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

101 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.5.2

102 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

103 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

104 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

105 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

106 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

107 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.6.1

108 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.7.1

109 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

110 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.7.2

111 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

112 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

113 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

114 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

115 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.8.1

116 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

117 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.8.2

118 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

119 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.9.1

120 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.9.2

121 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

122 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

123 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.10.1

124 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

125 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.11.1

126 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

127 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.11.2

128 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

129 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.11.3

130 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

131 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

132 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

133 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

134 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

135 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.11.4

136 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

137 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

138 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.11.5

139 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

140 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.12.1

141 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

142 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A2.12.2

143 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

144 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

145 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.12.3

146 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

147 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A2.12.4

148 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

149 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.1.1

150 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

151 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.1.2

152 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

153 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.1.3

154 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

155 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

156 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

157 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

158 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A3.1.4

159 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

160 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

161 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

162 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

163 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.1.5

164 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

165 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

166 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

167 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

168 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

169 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.2.1

170 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

171 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.2.2

172 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

173 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

174 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A3.2.3

175 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

176 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

177 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

178 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

179 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.3.1

180 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A3.3.2

181 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

182 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

183 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

184 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

185 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.3.3

186 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

187 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

188 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

189 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

190 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

191 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.3.4

192 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

193 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

194 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

195 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

196 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

197 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A3.3.5

198 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

199 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.1.1

200 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

201 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.1.2

202 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

203 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

204 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

205 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

206 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

207 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

208 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

209 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

210 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

211 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

212 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

213 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.1.3

214 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

215 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

216 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

217 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

218 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

219 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.1.4

220 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

221 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

222 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

223 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

224 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A4.1.5

225 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

226 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

227 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

228 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

229 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

230 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

231 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

232 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

233 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

234 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

235 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

236 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

237 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

238 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

239 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

240 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

241 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

242 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

243 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

244 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

245 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.2.1

246 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

247 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.2.2

248 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

249 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.2.3

250 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A4.2.4

251 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

252 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

253 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

254 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

255 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

256 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

257 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

258 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

259 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

260 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

261 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

262 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

263 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

264 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

265 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

266 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

267 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

268 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

269 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

270 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

271 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

272 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

273 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

274 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

275 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

276 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

277 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

278 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

279 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

280 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

281 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

282 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

283 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

284 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

285 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

286 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

287 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

288 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

289 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

290 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

291 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

292 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

293 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

294 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

295 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

296 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

297 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

298 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

299 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

300 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

301 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

302 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

303 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

304 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

305 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

306 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

307 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.2.5

308 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

309 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

310 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

311 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

312 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A4.3.1_

313 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

314 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A4.3.2

315 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.3.3

316 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

317 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A4.3.4

318 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

319 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

320 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

321 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

322 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

323 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

324 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

325 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

326 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

327 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

328 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

329 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

330 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

331 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

332 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

333 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

334 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A5.1.1

335 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.1.2

336 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

337 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

338 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A5.2.1

339 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.2.2

340 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

341 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

342 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A5.2.3

343 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

344 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A5.2.4

345 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.3.1

346 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

347 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.3.2

348 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

349 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

350 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

351 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

352 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga A5.3.3

353 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

354 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

355 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

356 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

357 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

358 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

359 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

360 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

361 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

362 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

363 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

364 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

365 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

366 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

367 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.4.1

368 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

369 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

370 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

371 2008/09:KU20 BILAGA UTREDNINGSMATERIAL

Bilaga A5.4.2

372 UTREDNINGSMATERIAL BILAGA 2008/09:KU20

Tryck: Elanders, Vällingby 2009 373 2008/09:KU20

Innehållsförteckning

Bilaga Utfrågningar ...... 2 Bilaga B1 Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth ...... 2 Bilaga B2 Generaldirektör Bo Bylund ...... 12 Bilaga B3 Justitieminister Beatrice Ask ...... 26 Bilaga B4 Näringsminister Maud Olofsson ...... 41 Bilaga B5 Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin ...... 69 Bilaga B6 Statsrådet Lars Leijonborg ...... 87 Bilaga B7 Statsminister Fredrik Reinfeldt ...... 101 Bilaga B8 Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson ...... 134

1 2008/09:KU20

BILAGA Utfrågningar

Bilaga B1 Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth Tisdagen den 24 mars 2009

Granskningsärende 21 – Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroths handläggning av en jävssituation på Kulturdepartementet Ordföranden: Jag hälsar er alla välkomna till konstitutionsutskottet. Utskottet har som en av sina viktigaste uppgifter att för hela riksdagens räkning granska regeringen och dess statsråd. I en del av de ärenden som konstitutionsutskottet har att granska har vi inte bara en omfattande skriftlig dokumentation, utan vi kompletterar också med muntliga utfrågningar. Det ska vi göra i dag. Jag hälsar kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth mycket välkommen hit till konstitutionsutskottet. Det ärende som vi behandlar i dag är ärende nummer 21 som rör frågan om eventuellt jäv på Kulturdepartementet. Det vi granskar i utskottet är kulturministerns ansvar för och handläggningen av ett eventuellt så kallat delikatessjäv i presstödsfrågan för statssekreteraren i Kulturdepartementet. Ordningen är den att vi börjar med att ge kulturministern möjlighet att säga några inledande ord i ärendet och kommentera själva ärendet. Sedan har vi en utfrågning där vi börjar med det anmälande partiet, och därefter kommer partierna in i den storleksordning de har. Anmälande parti i det här ärendet är Socialdemokraterna, som då börjar utfrågningen. Än en gång mycket välkommen, kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Fru ordförande! Regeringen och allianspartierna slog tidigt efter regeringsskiftet 2006 fast att presstö- det ska försvaras. Den här hållningen har varit gemensam för regering och opposition. Mot bakgrund av den kritik som riktats mot presstödet från EU sedan den förra regeringen notifierade presstödet i juni 2006 har det varit viktigt för mig och regeringen att fortlöpande informera riksdagen om regeringens överväganden i försvaret av presstödet och hur frågan har utvecklats. Därför har jag också personligen eller genom mina tjänstemän vid ett stort antal tillfällen informerat konstitutionsutskottet och dess leda- möter. Utfrågningen i dag rör granskningsärendet om jäv inom Kulturdeparte- mentet i hanteringen av presstödsfrågan. Jag ska redogöra för hur vi agerat i den frågan, men jag vill först lämna en kortfattad redogörelse för vad som har hänt i ärendet stort.

2 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Regeringens hållning är att vi värnar presstödet, eftersom det är ett viktigt instrument för att främja mångfalden på mediemarknaden. Vi har också sagt att presstödet samtidigt måste vara utformat i överensstämmelse med de gemensamma konkurrens- och statsstödsreglerna i EU. Det här ställningstagandet framgår bland annat av budgetpropositionerna för 2008 och 2009, av mina svar på interpellationer samt genom artiklar i dagspressen. Det här försvaret har skett på olika sätt. Vi hade under 2007 och i bör- jan av 2008 en informell dialog med kommissionen, som ledde fram till förslag om förändrat presstöd som gick på remiss våren 2008. Regeringen bedömde därefter att det inte var möjligt att gå vidare med dessa förslag. En viktig anledning till det var vissa remissinstansers kritik mot promemorian, bland annat att regeringen inte borde föreslå förändringar i presstödet innan det prövats formellt av kommissionen. Vi tog till oss synpunkterna från remissinstanserna, och inte minst lyssnade vi till den kritik som gällde just öppenheten. Även för egen del tycker jag, vilket jag framfört även här, att bristen på öppenhet från kommissionen var besvärande. Låt mig i det sammanhanget säga att vi naturligtvis också har tagit till oss de synpunkter som framförts här i konstitutionsutskottet. Regeringen valde mot den bakgrunden att göra en omstart i hela processen och notifierade därför 2006 års beslut om presstöd. Som framgår av våra svar var regeringens hållning följden av ett ställningstagande av alliansens partiledare. Därefter har en formell skriftväxling skett mellan regeringen och kommissionen. I dagsläget väntar vi på ett svar från kommissionen på vår skrivelse som vi lämnade in i januari. Låt mig understryka när det gäller regeringens hållning i sakfrågan att presstödet ska försvaras. Där har ingen förändring skett sedan tillträdet 2006, och alla steg som har tagits har haft detta som utgångspunkt. I det sammanhanget vill jag säga att det har varit en styrka i diskussionerna med konkurrensdirektoratet att det har funnits en samsyn mellan regering och opposition. När det sedan gäller frågor om jäv är regeringens ambition att hålla ett säkerhetsavstånd till jävsituationen. Men det kan naturligtvis vara svåra avvägningar när man ska bedöma hur stort säkerhetsavståndet ska vara i ett enskilt fall, som det som är aktuellt här i dag. Jag vill säga inledningsvis, vilket också framgår av de skriftliga yttranden som ni har fått, att bedömningen var att det inte förelåg jäv i fråga om Ingrid Eiken. Frågan är snarast om säkerhetsavståndet har varit tillräckligt stort. Till grund för de bedömningar som har gjorts ligger att presstödet regleras i presstödsförordningen, som innehåller generella regler som berör alla tidningsföretag, inte bara Svenska Dagbladet. Riksdagen, och inte regeringen, bestämmer det sakliga innehållet i förordningen, det vill säga vilka förutsättningar som gäller för att få stöd och storleken på detta stöd. Sedan är det Presstödsnämnden som tillämpar reglerna och som på ansökan av

3 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

tidningsföretagen beslutar om stöd. Det är alltså en annan situation än när det är fråga om ärenden där regeringen fattar beslut som direkt berör till exempel en viss person eller ett företag. Efter det att kommissionen den 7 november 2008 lämnat sin prelimi- nära uppfattning om presstödet gjordes på departementet en förnyad bedöm- ning. Genom kommissionens skrivelse kom frågan in i en ny fas. För att det inte skulle finnas någon som helst grund för att ifrågasätta beslutsprocessen gjorde jag bedömningen att det i det läget var lämpligt att låta någon annan få vara statssekreterare när det gäller frågor om stöd till dagspressen. Det innebär att det är statssekreteraren Magnus G Graner som sedan den 18 november 2008 har den uppgiften. Det gjordes alltså en annan bedömning av säkerhetsavståndet då. Det är naturligtvis alltid svårt att exakt avgöra hur stort säkerhetsavståndet ska vara. Jag vet också att tidigare regeringar har haft att göra liknande och svåra bedömningar. Men vi fann i den situation som rådde då att det var bäst att öka avståndet, och jag håller med anmälaren om att det är angelä- get att undvika situationer som någon skulle kunna uppfatta innehålla en intressekonflikt. Så här i efterhand kan jag hålla med om att det hade varit bättre om vi hade fattat det här beslutet tidigare. I dagsläget väntar vi in ett svar från kommissionen. För mig är det viktigt att beslutsprocessen även framöver blir så öppen och transparent som möjligt. Jag kommer därför att ta initiativ till att informera KU när svaret kommer in från kommissionen. Helene Petersson i Stockaryd (s): Fru ordförande! Tack, statsrådet, för en ordentlig genomgång av både ärendet och hur det har tänkts i själva jävs- frågan. Jag skulle vilja börja ända från början, när statssekretare Ingrid Eiken anställdes. Det var alltså den 21 december 2006. Då utsågs Ingrid Eiken till statssekreterare med ansvar för bland annat mediefrågor. Hade ministern då kunskap om att statssekreterarens make satt med i styrelsen för SVT, och i så fall när och av vem fick statsrådet den informationen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Jo, jag kände väl till att Odd Eiken då satt i styrelsen för SVT. Han hade varit aktiv i mediefrågor under lång tid. Helene Petersson i Stockaryd (s): Gjordes det vid det tillfället någon bedöm- ning av jävsfrågan? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Odd Eiken beslöt på eget initiativ att avsäga sig uppdraget i SVT:s styrelse för att det var nära koppling till Kulturdepartementet. Han deltog inte, vad jag har fått höra, heller i de sammanträden som skedde efter det att Ingrid Eiken hade anställts. Helene Petersson i Stockaryd (s): Den informationen har jag också. Fick ministern någon information om att Odd Eiken i april 2007 hade tagit plats i styrelsen för Svenska Dagbladet, och i så fall när och av vem?

4 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Jag kan inte exakt säga när jag fick den informationen, men jag vet att han registrerades som ledamot någon gång i början av juni. När han valdes in vet jag inte. Men det här var ju väl känt i en vid krets, och det fanns också uppgifter i medier om detta. Jag kände till det, ja. Helene Petersson i Stockaryd (s): Gjordes det då någon bedömning av jäv- situationen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Frågan var uppe för diskussion, men vi uppfattade inte att det fanns en fråga om jäv, nej. Helene Petersson i Stockaryd (s): Gjordes det någon rättslig bedömning, eller var det bara en diskussion? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): En rättslig bedömning gjordes inte. Det här är ju frågor som är ständigt aktuella på departementet. Ingrid Eiken har varit chef för internrevisionen och är mångårig medarbetare i Regeringskansliet, så hon vet väl vilka regler som gäller. Helene Petersson i Stockaryd (s): Av de handlingar som vi har fått från Regeringskansliet framgår att statssekreterare Eiken har haft en stor roll i hanteringen, och det har KU också vetskap om eftersom vi många gånger har fått besök av statssekreteraren. Alla frågor som kräver ett politiskt ställ- ningstagande har stämts av med statssekreteraren. Instruktionerna för de informella mötena med kommissionen har föredragits och stämts av med statssekreteraren. Vid föredragningar i KU har statssekreteraren medverkat. Texter i budgetpropositionen och arbetet inför och remittering av promemoria har hanterats av statssekreteraren. Eftersom presstödet regleras i förordningen gjordes alltså bedömningen, enligt vad kulturministern här har sagt, att det inte förekom jäv. På vilka grunder gjordes den bedömningen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Inledningsvis vill jag säga att alla frågor som är uppe på departementet föredras naturligtvis för statssekreteraren, stort såväl som smått. Vad vi hade att hantera var synpunkter från en informell handläggning med EU-kommissionen. Eftersom det inte var en fråga som det togs beslut om på departementet utan regleras i press- stödsförordningen ansåg vi inte att det fanns några diskussioner om jäv där. Helene Petersson i Stockaryd (s): Var frågan uppe över huvud taget? Över- vägde man att det kunde finnas ett delikatessjäv när det var en så väldigt omfattande hantering av de här frågorna? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det finns diskussioner i många sammanhang. Vi har ett femtiotal myndigheter under Kulturdeparte- mentet, och det finns ofta intressekonflikter. Frågan är alltid aktuell. Natur- ligtvis kände vi till det, men det var inte fråga om en rättslig prövning, nej. Frågan låg inte heller riktigt hos oss utan skulle ut på remiss, vilket också skedde.

5 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Helene Petersson i Stockaryd (s): Kulturministern har sagt att det inte före- låg något jäv eftersom Presstödsnämnden hanterade frågan, och då kommer jag in på en annan fråga. Det är att den 1 juni 2007 utsågs en ny chef för just Presstödsnämnden. Hade statssekreterare Eiken någon roll vid den tillsättningen och utseendet av en ny chef? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Ja, rimligen hade hon det. Men beslutet fattades av mig och regeringen. Helene Petersson i Stockaryd (s): Förekom det någon jävsdiskussion i den situationen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Nej, och det är ju väl känt att det förslag som gick ut från departementet på remiss inte precis heller var till gagn för Svenska Dagbladet, så den diskussionen kom inte upp, om att det skulle finnas någon form av jäv, som jag har sagt tidigare. Helene Petersson i Stockaryd (s): Nu avsåg jag utseendet av den nya chefen för Presstödsnämnden, att det kanske kunde ha varit olämpligt att Ingrid Eiken hade hanterat den frågan. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det är möjligt, i efterhand, med den kunskap som vi har i dag, eftersom jag nu sitter här, att det hade varit bättre med ett större avstånd. Det kan jag säga. Men vi bedömde inte att det då fanns någon fråga om jäv – nej. Helene Petersson i Stockaryd (s): Statsrådet har själv påpekat att frågan kom in i en annan fas och att regeringen formellt skulle kunna komma att ta ställning. Därför var det inte längre aktuellt att statssekreterare Eiken skulle hantera frågorna. Vi har ju haft en departementsskrivelse som heter Nya villkor för press- stödet som skickades ut på remiss i april 2008 – det tog också statsrådet upp i sin inledning. Där deltog statssekreteraren i beredningen. Vilken rätts- lig status menar statsrådet att en Ds har? Den innehåller ju faktiskt ganska skarpa lagförslag. Är det någon form av formell hantering? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Ja, det är givetvis en formell hantering när någonting går ut på remiss, som den departementsskrivelse som också byggde på synpunkterna från konkurrensdirektoratet. Helene Petersson i Stockaryd (s): Finns det då någon skillnad i den hantering som kommer från kommissionen som kan resultera i en formell hantering från regeringen eller en departementsskrivelse som också kommer från regeringen, som också, enligt statsrådet, är en formell hantering? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Jag måste be Helene Peters- son att utveckla frågan. Jag är inte säker på att jag förstod vad hon menade. Helene Petersson i Stockaryd (s): Nej, det kan kanske vara lite knepigt.

6 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Frågan kom ju in i en ny fas, eftersom kommissionen hade kommit in med en skrivelse. Svaret vi har fått från Kulturdepartementet och Reger- ingskansliet är att det då var en ny fas på grund av att regeringen formellt skulle kunna komma att ta ställning. Då gäller min fråga denna Ds, och jag kan även ta med budgetpropositionen, som enligt vårt sätt att se på det också är en formell hantering, varför det blev en ny fas när kommissionen hade sin skrivelse eller den formella hantering som Ds och budgetpropositionen var. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Departementsskrivelsen inne- höll förslag utifrån de synpunkter, bland annat, som hade framförts av konkurrensdirektoratet, vilket bland annat innebar en, ska vi säga, försäm- rad situation för de två storstadstidningarna, det vill säga Svenska Dagbla- det och Skånska Dagbladet i det här fallet. När diskussionen sedan togs upp igen efter att remissinstanserna hade lämnat sina synpunkter, vilka vi också tog till oss, var min uppfattning att den här frågan också behövde lyftas till partiledarnivå, vilket skedde. Med anledning av det beslut som togs gick notifieringen tillbaka till konkurrensdirektoratet. När svaret sedan kom i början av november och det blev klart att situationen hade förändrats ansåg vi att det var lämpligt bland annat med säkerhetsavståndet för Ingrid Eiken i det här fallet och att frågan inte längre skulle hanteras av henne. Helene Petersson i Stockaryd (s): Så det var inte någon diskussion om ett säkerhetsavstånd när man utarbetade materialet inför Ds och inför budgetpropositionen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): I efterhand kan man kanske säga att vi nog borde ha haft det, men vi uppfattade inte då att det skulle finnas någon intressekonflikt. Margareta Cederfelt (m): Ordförande! Tack, kulturministern, för föredrag- ningen! Jag har en inledande fråga, och jag återgår till när i tiden det kan ha blivit aktuellt med en jävssituation. Det första jag vill fråga om är: När blev kulturministern informerad av Ingrid Eiken om att Odd Eiken hade tillträtt uppdraget i Svenska Dagbla- dets styrelse? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Jag tror inte att informationen kom från Ingrid Eiken direkt, utan det var en information, som jag uppfattade det, via medierna. Margareta Cederfelt (m): Om jag förstår rätt är informationen alltså inte given direkt av Ingrid Eiken, utan den är given via medierna. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det är svårt att minnas. Det är ju närmast två år sedan. Jag kommer inte exakt ihåg hur jag fick reda på informationen. Det skrevs i medierna om det. Och om Ingrid Eiken också möjligen underrättade mig om det kan jag inte svara på i dag, ärligt talat.

7 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Margareta Cederfelt (m): Därefter vill jag också fråga: Vilka rutiner tilläm- pas inom Kulturdepartementet för att informera nyanställda medarbetare om regelverket för jäv? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det är en fråga som naturligtvis alltid är aktuell, inte minst därför att vi har så pass många myndigheter. Sverige är ett litet land, och människor möts i alla möjliga sammanhang. När det är dags för nyanställningar på departementet uppmärksammas naturligtvis alltid de regler som finns och de etiska föreskrifter och riktlinjer som finns, som alla får ta del av. Och är det aktuellt, som jag sade, eftersom frågan alltid är levande hos oss, diskuteras den med närmaste chef. Margareta Cederfelt (m): Så det innebär att kulturministern har informerat statssekreteraren om regelverket när det gäller jäv? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): För att vara ärlig tror jag knappast att det behövdes, eftersom hon hade varit chef för internrevisionen och arbetat på Regeringskansliet sedan slutet av 1980-talet. Margareta Cederfelt (m): Eftersom kulturministern säger att det finns en ständigt återkommande diskussion vid departementet om jäv vill jag också fråga: Finns det något formellt kring hur ofta diskussionen förs upp? Finns det också någonting om hur ofta frågan repeteras inom Kulturdepartemen- tet? Det är ju precis som ministern har sagt en viktig fråga, att det sker en repetition. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det här finns inte som en punkt på dagordningarna på veckoberedningen – det ska jag väl ärligt säga. Men eftersom vi ofta sitter i situationer där vi ska utse personer till styrelser och man också har regelbundna mål- och resultatdialoger med myndigheterna och med institutionerna kommer den här frågan väldigt ofta upp. Det är också någonting som medierna väldigt ofta bevakar, inte minst när det gäller konstnärsområdet där det kan vara konstnärer som fördelar stipendier eller bidrag till kolleger. Så frågan är alltid aktuell. Margareta Cederfelt (m): Jag har en sista fråga i det här sammanhanget. Om jag har förstått rätt föreligger det ingen förändring i regeringens och Kulturdepartementets kultur eller politik när det gäller presstödsfrågan. Då undrar jag om det i den departementsskrivelse som lämnades i april 08 finns någon annan inriktning gentemot tidigare politik. Det skulle vara intressant att få reda på mer om detta. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Ja, den departementsskrivelse som våren 2008 gick ut på remiss innehöll ju bland annat förslag om rätt kraftiga neddragningar för Svenska Dagbladet och Skånska Dagbladet. De skulle bli av med det särskilda storstadsstödet.

8 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Sedan kom det in omfattande kritik från remissinstanserna. Men när det handlar om det ställningstagande som regeringen gjorde i samband med att den trädde till i september 2006 föreligger det egentligen ingen skillnad alls. Däremot formulerade vi om förslaget efter en diskussion med partiledarna. Stefan Tornberg (c): Fru ordförande! Presstödsfrågan är en fråga som vi har diskuterat tidigare i KU. Vi är, som Helene Petersson sade, ett välinfor- merat utskott i det här avseendet. Jag har en fråga om den förändring som skedde den 2 december 2008 då statssekreteraren i Justitiedepartementet Magnus Graner övertog ansvaret för presstödsfrågan. Handlade det enbart om presstödsfrågan, eller handlade det även om andra mediefrågor när en sådan ansvarsöverflyttning skedde mellan Ingrid Eiken och Magnus Graner? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Den här förändringen skedde den 18 november, inte i december. Och de frågor som är överlyfta till Mag- nus Graner handlar bara om presstödsfrågorna. Stefan Tornberg (c): Fanns det några överväganden om det fanns ytterligare frågor som kunde komma i konflikt? Det finns ju många mediefrågor som hanteras på Kulturdepartementet som berör dagspressen. Gjordes det några överväganden där om säkerhetsavstånd, intressekonflikter och jäv? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det är naturligtvis flera medie- frågor som hanteras på Kulturdepartementet. Men när det gäller dagspressen är det bara presstödsfrågorna. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Fru ordförande! Jag skulle vilja be kulturministern att utveckla lite mer hur det gick till när ni kom fram till att det trots allt kanske förelåg en intressekonflikt eller att säkerhetsavståndet borde öka. När detta inträffade, i november, var det Ingrid Eiken själv som då tog upp frågan om ett eventuellt jäv med statsrådet? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): När vi fick svar på våra synpunkter, det vill säga att vi ämnade genomföra det beslut som riksdagen hade fattat 2006, kom också ett utförligt svar, skriftligt den här gången, vilket var en fördel, från kommissionen där man fortsatt argumenterade mot det särskilda storstadsstödet. Eftersom vi hade beslutat i regeringen – och partiledarna hade kommit överens om det – att vi ämnade ta strid även för storstadsstödet insåg vi att det möjligen kunde föreligga en konflikt, en intressekonflikt. För att vara säkra på att det här inte skulle bli ett problem för departementet beslöt jag att lyfta frågan och att befria Ingrid Eiken från just presstödsfrå- gorna.

9 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Då har jag en förtydligande fråga. Det var alltså inte Ingrid Eiken som initierade den här nya bedömningen. Var det statsrådet själv eller var det någon annan på departementet som tog initiativ till den här nya bedömningen, som gjorde att du lyfte frågan till regeringen? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det gjorde jag tillsammans med Erik Kristow som är politiskt sakkunnig i mediefrågor på departementet. Ingvar Svensson (kd): Fru ordförande! Jag har bara en kort fråga när det gäller jävssituationen. Man pekar på att det handlar om gynnande situationer. Men faktum är att även skaderekvisitet gäller i fråga om jävssituatio- ner. Funderade man aldrig omkring detta? Förslaget i promemorian skulle ju ha lett till avsevärd skada för två storstadstidningar. Övervägde man inte i det läget säkerhetsavståndet i den här frågan? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Nej, det gjorde vi inte. Det här var ju en fråga som redan var avdömd på partiledarnivå. Sedan är det riksdagen som beslutar om förordningen, det vill säga när det gäller Press- stödsnämnden som betalar ut stödet till tidningarna utifrån ansökningarna. Så det gjordes inte. Ingvar Svensson (kd): Får jag bara protestera. Riksdagen beslutar nästan aldrig om några förordningar, utan det är regeringen som gör det. Marianne Berg (v): Tack för bra information! Många frågor är ställda, så jag har bara en enkel fråga. Ministern tog upp att man ej behövde informera Ingrid Eiken om jävssituationen och så vidare. Då undrar jag: Hur arbetar man med den här skriften om etiska riktlinjer på departementet med sina medarbetare? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Som jag sade tidigare tyckte jag inte att jag behövde informera Ingrid Eiken om jävssituationen eller om risken för jäv. Hon är väl medveten om vad som gäller på departementet. Alla nyanställda får naturligtvis de här riktlinjerna. Det förs också en regelbunden diskussion kring jävs- och intressekonflikter, som jag nämnde tidigare. Så frågan är alltid aktuell. Ordföranden: Då har vi gått ett varv runt. Då är ordet fritt för Socialdemo- kraterna om ni önskar ställa ytterligare frågor. Helene Petersson i Stockaryd (s): Jag har ett par kompletterande frågor. Jag återvänder till den här departementsskrivelsen. Statsrådet säger att den var förankrad på partiledarnivå. Men även en sådan förankring bereds ju. Hade Ingrid Eiken någon roll i den beredningen inför förankringen på par- tiledarnivå? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Statssekreteraren är alltid engagerad eller delaktig i de frågor som tas upp. Det gäller naturligtvis även i en sådan här fråga.

10 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Helene Petersson i Stockaryd (s): Jag har en slutlig, kompletterande fråga. Jag vill också nämna de här riktlinjerna som Marianne Berg och Marga- reta Cederfelt har tagit upp. Det gjordes den bedömningen att Ingrid Eiken kunde det här. Hon hade varit anställd så länge. Man tar upp det till regelbundna diskussioner och alla får dokumentet. Min fråga är: Hur säkerställer statsrådet att alla faktiskt har kunskap? I dagens dokumentflöde och med alla dokument som man får som nyan- ställd gäller det att ta del av det på ett ordentligt sätt. KU har granskat frågan om jävssituationer tidigare och var då ganska kritiska till att man inte följde upp detta. Man såg till att det fanns med i utbildningssamman- hang. Min fråga är: Hur säkerställer statsrådet att alla tar del av och känner till vad som finns i den här promemorian? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Jag blir nog tvungen att upp- repa mitt svar från tidigare. Det här är en fråga som alltid är aktuell. De etiska riktlinjerna gäller självfallet. Det är också någonting som man alltid tar upp med nyanställda för att försäkra sig om att det inte finns risk för jäv när beslut ska fattas. Det är många beslut som fattas på ett departement under ett år. Helene Petersson i Stockaryd (s): Det tas alltså upp när någon nyanställs? Det är inte bara så att man överlämnar en promemoria, utan frågan förs också upp? Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Det är många frågor som diskuteras med nyanställda, och inte minst just detta att man ska vara oväl- dig. Det är en väldigt viktig princip inom statsförvaltningen. Det sker givetvis. Det är en väldigt viktig del. Margareta Cederfelt (m): Fru ordförande! Jag vill ställa en fråga till kulturministern som också rör hanteringen av jävsfrågan. Det finns ett regelverk och rutiner. Frågan tas upp vid nyanställning och hålls levande. Jag undrar också om rutinerna för att informera om jävsfrågan har utvecklats eller förändrats under den tid som kulturministern har varit minister i departementet. Det finns ju alltid en historia inom en verksamhet, och även departement, för hur en jävsfråga hanteras. Jag skulle vilja höra ministerns kommentar till detta. Kulturminister Lena Adelsohn Liljeroth (m): Vi uppfattade inte att det här var en jävsfråga. Det framgår också tydligt av de svar som utskottet har fått. Eftersom vi är här och frågan har ställts kan jag, som jag sade tidigare också, konstatera att det kanske hade varit bättre med ett större respektavstånd i just den här frågan, men vi uppfattar det inte som en jävs- situation nu heller. Ordförande: Jag konstaterar att vi i utskottet inte har några fler frågor att ställa till kulturministern. Jag vill å utskottets vägnar framföra ett tack till kulturministern för närvaron här i dag och för att hon har svarat på de frågor som vi har ställt. Tack så mycket!

11 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Bilaga B2 Generaldirektör Bo Bylund Tisdagen den 24 mars 2009

Granskningsärende 9 – Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen Vice ordföranden: Klockan är 12.00 och vi är redo att återuppta samman- trädet. Vi är på dagordningspunkt 2. Det är en offentlig utfrågning av generaldirektör Bo Bylund. Den här utfrågningen är en del av granskningen av regeringen och reger- ingsärendenas handläggning. Det handlar om granskningsärende 9. Det är statsrådet Sven Otto Littorins hantering av generaldirektören för Arbetsför- medlingen. Ni har kallats hit för att öka KU:s kunskap vad avser detta granskningsärende. Innan ledamöterna får möjlighet att ställa sina frågor brukar vi ge möj- lighet för en inledning på maximalt 10 minuter. Bo Bylund: För att ge en bakgrund till den aktuella händelsen vill jag först kort nämna att min bana som generaldirektör började i oktober 1994. Jag utsågs då av den dåvarande regeringen till generaldirektör och chef för Arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen, det vill säga nuvarande Arbetsmiljöverket. Kort efter att jag tillträdde fick vi ett stort besparingsbeting, och på ganska kort tid genomförde jag en stor omorganisation och en effektivisering på 15 procent. Dåvarande regeringen tyckte att jag gjorde ett bra jobb, och sommaren 1997, det vill säga efter knappt tre år, fick jag en fråga om jag ville bli chef för Banverket, där jag började den 1 september 1997. Banverket bedrev en omfattande verksamhet med drygt 8 000 anställda. Jag satsade mycket på att göra Banverket till en kundorienterad, servicein- riktad och effektiv organisation. Jag ansvarade också för många stora järnvägsinvesteringsprojekt. Under 2003 fick jag förlängt förordnande av regeringen. Man tyckte uppenbarligen fortsatt att jag gjorde ett bra jobb, därför att sommaren 2005 blev jag tillfrågad om jag ville bli chef för Arbetsmarknadsstyrelsen, där jag tillträdde i augusti 2005. Mitt förordnande där löpte till den 31 augusti 2011, då jag kommer att fylla 65 år. Inom Arbetsmarknadsverket fanns vid den tidpunkten drygt 10 000 anställda över hela landet. I valrörelsen inför 2006 års val talade i stort sett alla ledare för de blivande regeringspartierna om att jag inte skulle få fortsätta som generaldirektör för Arbetsmarknadsstyrelsen om de vann valet. Skälet var min politiska uppfattning.

12 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Därför var det självklart naturligt för mig att efter valet, när Sven Otto Littorin hade blivit utsedd till arbetsmarknadsminister, fråga om jag skulle få fortsätta som generaldirektör, om jag hade regeringens förtroende. Sva- ret på den frågan var att jag självklart skulle göra det. Det var kompetens som avgjorde. Under 2007 stod det klart att Arbetsmarknadsstyrelsen och de 20 länsar- betsnämnderna skulle försvinna och en ny myndighet, Arbetsförmedlingen, bildas från och med den 1 januari 2008. Jag fick ansvaret för den här för- ändringen. På rekordtid genomfördes en av de största förändringar som skett av svenska myndigheter med en ny och kraftigt bantad organisation som följd. Kostnadsmassan sjönk med över 500 miljoner. I det här arbetet träffade jag Sven Otto Littorin sommaren 2007. Då påpekade jag för honom att mitt förordnande måste ändras från och med den 1 januari 2008 om regeringen ville att jag skulle leda den nya myndigheten. Jag fick besked om att så skulle ske. Och så skedde också, för den 19 december utsågs jag till generaldirektör för Arbetsförmedlingen med samma förordnandetid som tidigare, nämligen till den 31 mars 2011. Den nya myndigheten Arbetsförmedlingen startade sedan den 1 januari 2008, och det var naturligtvis viktigt för mig att få den att fungera bra så fort som möjligt. Det var vad jag hade fokus inställt på. På eftermiddagen den 3 april var jag kallad till statssekreteraren på Arbetsmarknadsdepartementet på ett som jag trodde mer rutinartat möte. Jag fick då besked om att jag också skulle träffa Sven Otto Littorin. Av Sven Otto Littorin fick jag då ett väldigt tydligt besked. Mitt jobb skulle annonseras ut. Orsaken var att man ville pröva nytt ledarskap. Något annat skäl angavs inte. Tvärtom sade Sven Otto Littorin att jag gjorde ett bra jobb. En tillförordnad generaldirektör skulle utses. Jag sade då: Jag är ju förordnad till den 31 mars 2011. Jag har inga planer på att sluta. Hur ska vi hantera den här situationen? Sven Otto Lit- torin lade då ett färdigskrivet pressmeddelande om saken på bordet och sade att man skulle publicera det direkt efter mötet. Mot bakgrund av min bana som generaldirektör, som jag har beskrivit, tror jag att alla förstår att jag var ganska så häpen. Jag frågade då vad som var anledningen till att man skulle hantera mig och min situation på detta uppenbart orimliga vis när jag, som jag anser, har gjort ett gott arbete under 14 år som generaldirektör. Svaret på det var att det var många i Regeringskansliet som visste om regeringens ambition. Därför skulle det hela läcka ut, och därför ville man gå ut så fort som möjligt direkt efter mötet. I pressmeddelandet stod det att vi var överens om att jag skulle sluta. Jag framhöll då att ministern naturligtvis fick skriva vad han ville i sitt pressmeddelande men att det som stod där naturligtvis måste vara sant. Det ändrades också senare.

13 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Direkt efter mötet informerades medierna, och i intervjuer sedan under kvällen var beskedet från Sven Otto Littorin väldigt tydligt: Min anställ- ning vid Arbetsförmedlingen skulle avslutas. I det här läget funderar man naturligtvis på vad man ska göra. Jag är jurist själv. Jag gjorde en rättslig analys. Det enda skäl som hade uppgivits var att man ville pröva nytt ledarskap. Mitt förordnande kan inte brytas. Det finns en viss förflyttningsskyldighet i vissa fall, men det fanns inga skäl att förflytta mig enligt LOA. Därför var min slutsats entydig. Jag kunde på goda rättsliga grunder vägra att foga mig i Sven Otto Littorins och regeringens besked. Vad skulle hända då? Hela svenska folket visste ju att regeringen ville flytta på mig. Det var alltså uppenbart att det allvarligt skulle skada verksamheten. Det skulle försätta Arbetsförmedlingens styrelse och ledning i en omöjlig situation. När man har varit med om att bygga upp en organisation, rekryterat chefer, format ledningsgrupp och har medarbetare runt omkring sig känner man naturligtvis starkt för verksamheten. Omsorgen om verksamheten gjorde att det var omöjligt för mig att ta en juridisk strid. Därför meddelade jag Sven Otto Littorin söndagen den 6 april att jag tyckte att vi borde träffas för att se hur vi skulle lösa den uppkomna situationen. Vi träffades också måndagen den 7 april. Då kom vi överens om att regeringen den 10 april skulle utse mig till generaldirektör i Regeringskansliet, och det är jag fortfarande. Vice ordföranden: Tack så mycket för inledningen! Vi brukar börja med frågor från det anmälande partiet och därefter partierna i storleksordning. Det är Socialdemokraterna och Morgan Johansson som börjar. Morgan Johansson (s): Jag ska inleda med att säga att hela ordningen med hur generaldirektörer tillsätts och förordnas syftar till att skapa ett visst skydd för myndighetscheferna, så att regeringen inte godtyckligt och från en dag till en annan ska kunna avsätta eller förflytta en generaldirektör. Ytterst handlar det om principen om myndigheternas självständighet i för- hållande till regeringen, en princip som är en grundbult i vår statsförvalt- ning. Man kan inte förflytta en generaldirektör hur som helst. Det måste finnas en saklig grund för det. Om jag förstår din framställning rätt, och också det som du har skrivit till KU i din inlaga, förordnade regeringen dig för ytterligare tre år som chef för Arbetsförmedlingen. Det gjorde man den 19 december 2007. Sedan går det tre månader och vi kommer till den 3 april 2008. Då har du i dag beskrivit hur Sven Otto Littorin helt enkelt kallar upp dig och lägger ett pressmeddelande framför dig där det står att du inte ska vara chef för Arbetsförmedlingen längre. Som jag förstår din beskrivning av hur det gick till kom det som en blixt från en klar himmel att regeringen plötsligt hade ändrat sig. Det argument de använder och den grund de utgår från är, som jag nu hör, att de ska pröva ett nytt ledarskap.

14 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Om man läser det som regeringen har svarat på utskottets skriftliga frå- gor ser man att de i stället hänvisar till organisatoriska skäl, att det skulle ha funnits organisatoriska skäl som gjorde att de ville förflytta dig. Då vill jag fråga dig: Var det så att Sven Otto Littorin formulerade sig också på det sättet i samtalet med dig den 3 april? Använde han organisatoriska skäl som grund för förflyttningen, och preciserade han i så fall vilken typ av organisatoriska skäl han hade? Bo Bylund: Nej, skälet som angavs var att man ville pröva nytt ledarskap. Organisationen, den nya myndigheten, startade ju den 1 januari 2008. Då var organisationen så att säga lagd och beslutad av alla beslutande instanser. Nu gällde det ju att få den att fungera. Vi lade ned mycket arbete på det, och Sven Otto Littorin bidrog själv. Vi hade en uppstartskonferens i januari med närmare 500 chefer där liksom hela budskapet var: Vi tror på den nya organisationen. Nu gäller det att se till att det blir en bra verksamhet så fort som möjligt. Det var ju det som vi jobbade efter. Hela mitt arbete gick ut på att så att säga implementera den nya organisationen, få den att fungera. Jag reste land och rike runt för att se till att det fungerade. Några ytterligare organisatoriska förändringar under den här perioden var inte på tal. Morgan Johansson (s): I vart fall inga organisatoriska skäl som inte var kända den 19 december när du blev förordnad, du såg inte om det tillkom någonting under de här tre månaderna? Bo Bylund: Nej, det var ingenting som hade tillkommit. Morgan Johansson (s): För den som ser det här utifrån ser det väldigt konstigt ut. Först tillsätter regeringen dig. Du får en förlängd period. Tre månader senare ändrar man sig plötsligt, kallar upp dig, avsätter dig och går rakt ut till medierna med det innan bläcket knappt har hunnit torka på det pressmeddelande som de lade framför dig. Var det verkligen så här abrupt? Var det verkligen en blixt från en klar himmel? Hade regeringen vid något tillfälle tidigare ens en gång antytt att det skulle kunna bli på det här sättet, att man efterhand skulle kunna tänka sig att ompröva ledarskapet? Hade de lyft fram det i någon av de myndig- hetsdialoger som fördes mellan regering och myndighetschefer tidigare? Hade man över huvud taget berört att regeringen skulle kunna göra det här ställningstagandet? Bo Bylund: Nej, det hade de aldrig sagt någonting om. Det var verkligen som en blixt från en klar himmel. Det var förmodligen den största chock i arbetslivet som jag har stått inför. Morgan Johansson (s): I regeringens inlaga till konstitutionsutskottet säger de också att det här att du fick lämna med omedelbar verkan – det har man annars aldrig grund att göra om det inte finns synnerliga skäl, enligt förarbetena. När vi ställde frågan varför man lämnade med omedelbar verkan skriver regeringen att du inte hade för avsikt att stanna kvar i det

15 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

uppkomna läget. Det låter nästan som att det är ditt eget beslut att lämna som chef för Arbetsförmedlingen. Men när man hör din beskrivning av hur det har varit här låter en sådan beskrivning nästan lögnaktig. Hur skulle du se på regeringens formulering av det i dag, alltså att man skapar en bild av att det på något sätt var ditt eget beslut att utgången blev som den blev? Bo Bylund: Som jag har berättat rör det sig om två möten med Sven Otto Littorin. Vid det första mötet den 3 april stod det alldeles klart för oss alla att regeringen ville flytta mig och ville göra det mot min vilja, och jag accepterade inte förflyttning. Sedan, som jag relaterade, när jag analyserade läget och såg att Sven Otto Littorin gick ut och informerade medierna och allmänheten om de här ambitionerna kom jag fram till, trots den rätts- liga analysen, att det fanns inget annat att göra för mig med hänsyn till verksamheten och omsorgen om den än att lösa situationen. Det var jag som tog kontakt med honom och föreslog att vi skulle träffas. På månda- gen den 7:e kom vi överens. Då accepterade jag den förflyttning som skulle ske i och med regeringsbeslutet den 10:e. Men det gjorde jag därför att det inte fanns någon annan utväg. Vad skulle jag göra? Morgan Johansson (s): Om jag förstår dig rätt hamnade du närmast i en utpressningssituation i det läget. Du berörde i början här också i presenta- tionen att det kan ha funnits andra, bakomliggande orsaker till hur de behandlade dig – politiska orsaker, naturligtvis. Du var statssekreterare i en socialdemokratisk regering – är det 17–18 år sedan? (Bo Bylund: Det var 1990–1991, ett och ett halvt år.) Har du fått några signaler om att det är den bakgrunden, att du en gång har varit statssekreterare i en socialdemokratisk regering, som är grundor- saken till att regeringen agerade på det här sättet mot dig? Bo Bylund: Den bilden var ju massiv under valrörelsen inför 2006 års val. Och jag måste väl ärligen säga att jag blev chockad över att mitt obetyd- liga politiska uppdrag som jag hade så långt tillbaka, alltså 1990–1991, helt plötsligt lyftes fram av alla ledarna för de kommande regeringspartierna som ett skäl till att jag inte skulle få fortsätta. Det var en, som jag upplevde det personligen, väldigt påträngande fråga under valrörelsen. Men jag vill säga att i mina kontakter med Sven Otto Littorin har han inte över huvud taget åberopat mot mig min politiska uppfattning, utan han har tydligt och klart sagt att det är kompetensen som avgör. Anled- ningen till att det sedan blev som det blev har jag ingen uppfattning om och tänker inte spekulera kring. Vice ordföranden: Då är det Moderaterna, och jag ska inleda med några frågor. ”Avsatt” och ”sparkad” har varit ord som har använts. De stämmer ju inte. När vi lyssnar på dig handlar det om att bli flyttad från ett jobb till ett annat jobb, så det behöver jag väl inte ens fråga om.

16 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Du har svarat på en del av mina frågor här och berättat om dina första statliga jobb. Min första fråga, som du inte har svarat på, handlar om din lön i dag, om den har blivit sämre än vad den har varit tidigare. Bo Bylund: Mina anställningsvillkor har inte förändrats efter förflyttningen. Vice ordföranden: Vilket innebär att du tjänar 120 000 kronor i månaden ungefär, eller? Bo Bylund: 124 000 drygt, cirka. Vice ordföranden: Cirka 124 000 i månaden. Du skriver så här: Jag blev milt sagt överraskad. Sedan tror jag att du använder ordet ”häpen” över att du efter 14 år fick lämna din tjänst – eller egentligen inte lämna din tjänst; du flyttades från ett jobb till ett annat. Blev du inte förbannad? Du säger senare att du har blivit behandlad på ett uppenbart orimligt sätt, och du säger att det är den största chocken i ditt arbetsliv. Kan du beskriva dina känslor lite mer? Bo Bylund: Det är kanske svårt att göra. Men det var någonting helt ovän- tat som inträffade och, som jag uppfattar det, utan att det fanns något som helst rimligt skäl till det hela. Jag hade under de första tre månaderna av året arbetat väldigt hårt med att få den här nya myndigheten att fungera. Det fanns inga signaler över huvud taget om att man hade sådana här planer. Jag har förstått efteråt – det har sagts i medierna – att det hade man en tid. Men det visste jag ingenting om. Det är klart att jag blev upprörd, och det är klart att jag blev förbannad. Men när man har varit med så länge som jag försöker man uppträda korrekt i alla situationer. Jag försökte också uppträda korrekt vid det tillfället och inte visa det, men det syntes säkert på mig att jag blev oerhört förban- nad. Men sådant hjälper en ju inte i en sådan situation, utan det gällde snarare att försöka hålla huvudet kallt och fundera på hur man ska agera i den här typen av svåra personliga situationer. Vice ordföranden: Jag har stor förståelse för detta. Det är väl väldigt mänsk- ligt att bli förbannad i en sådan här situation, när man tycker att man har gjort ett jättebra jobb, när alla andra säger att man har gjort ett jättebra jobb. Men det är ju inte ovanligt i näringslivet, och inte i offentlig sektor heller, att man byter chef i samband med att en organisation går in i en ny fas. Då kommer vi till nästa fråga. När jag har läst igenom alla papper får jag intrycket att du hade kunnat ställa upp på den här förändringen om den hade skett fyra månader tidigare, men inte när den skedde fyra måna- der senare. Kan du utveckla det lite grann? Bo Bylund: Jag säger inte att jag hade ställt upp på den. Jag hade förstått om man hade tagit upp en diskussion inför den här förändringen av organisationen, för det finns utrymme i förarbetena till LOA för att ha en diskussion när man slår samman flera myndigheter. Det är en sådan situation där en sådan diskussion kan uppstå. Men det inträffade inte, utan vi

17 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

startade den här nya verksamheten. Att sedan göra en sådan här förändring – ordföranden säger att det händer att man byter ut folk. Ja, det gör det säkert. Men frågan är på vilket sätt och vid vilken tidpunkt. Sättet kan vi lämna därhän, men tidpunkten. Jag skulle tro att alla som är vana vid att driva verksamhet av en viss omfattning skulle säga att det var absolut fel tidpunkt. Man kan inte låta en person forma en ny organisation, anställa ledningsgrupp, sätta i gång ett teamarbete, dra i gång verksamhet och implementera den, och sedan säga efter tre månader: Nej, nu vill vi pröva nytt ledarskap. Så gör man inte i verksamheter normalt sett. Vice ordföranden: Jag tror att jag har fått en del av svaret på min nästa fråga redan tidigare, för min fråga handlade om: Vore inte det rimliga, om du som jurist visste att du hade rätt, att du gick till Arbetsdomstolen och drev process? Uppfattar jag dig rätt om svaret på den frågan egentligen är omtanke om organisationen? Bo Bylund: För det första skulle jag ha fått gå till Stockholms tingsrätt och inte till Arbetsdomstolen eftersom jag inte är fackligt organiserad. Men i praktiken var det aldrig ett alternativ. Det är ju lätt att föreställa sig den situation som skulle inträffa för myndigheten, som jag sade. Jag kände och känner fortfarande väldigt starkt för den här verksamheten, som jag tycker är väldigt viktig. Det var i praktiken inget riktigt alternativ, utan jag insåg att här gäller det att försöka hitta en lösning på den här situationen. Vice ordföranden: Och lösningen, om vi får tro ett pressmeddelande som vi fick alldeles nyligen, är att du har fått ett nytt viktigt jobb bara så sent som den 19 mars. Stämmer det? Bo Bylund: Ja, jag tror att diskussionen togs upp med mig första gången i november om att jag skulle bli ordförande i en parlamentarisk utredning som handlar om att effektivisera den fysiska planeringen av infrastrukturprojekt inom trafikområdet. Sedan har diskussionen pågått om det. Jag har också varit med och diskuterat direktiv och liknande. Sedan utsågs jag i torsdags till ordförande i den här utredningen. Vice ordföranden: Då tar man väl ganska ordentligt till vara den kompetens som du har haft i ditt tidigare generaldirektörsjobb. Stämmer inte det? Bo Bylund: Det är ett område som jag hoppas och tror att jag är kompe- tent att arbeta inom. Vice ordföranden: Det hoppas vi också. Då går ordet vidare till det tredje största partiet, Centerpartiet. Stefan Tornberg (c): Jag har en fråga. Du nämnde själv att du kände dig föranlåten efter valet att fråga arbetsmarknadsministern om förtroendet inför fortsättningen. Hur har relationen till både ministern och regeringen/ Regeringskansliet varit under det här året, under den tid som du var gene- raldirektör för Ams och Arbetsförmedlingen?

18 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Bo Bylund: Det var naturligt för mig att fråga, naturligtvis. Jag upplever att vi har haft en väl fungerande arbetsrelation oss emellan, arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin och jag, och vi har fört samtal på ett sådant sätt som man brukar göra med sin minister. Stefan Tornberg (c): Det uppdrag du fick som generaldirektör i Ams att genomföra den här förändringen till det som blev Arbetsförmedlingen, hur såg du på det uppdraget och den processen? Var det en nödvändig föränd- ring, en angelägen förändring, för dig som också var generaldirektör i den tidigare organisationen? Bo Bylund: Ja, det var en förändring som jag själv ville genomföra. Det var väl känt också att Ams ledning före mig hade velat genomföra en sådan, men man hade då inte – eftersom det krävs regerings- och riksdagsbeslut – stöd av den dåvarande regeringen och riksdagsmajoriteten. Det uppdrag som kom, att genomföra den här enmyndighetsförändringen, tyckte jag var alldeles utmärkt. Jag tyckte också att det var väldigt bra att det var vi i organisationen och ytterst jag som fick ansvara för den processen. Stefan Tornberg (c): På mötet den 3 april – Morgan Johansson var också inne lite grann på det – nämndes det något tidsperspektiv för föränd- ringen? Vad förutskickade arbetsmarknadsministern? Vilket tidsperspektiv var det för att genomföra förändringen av Arbetsförmedlingens ledning? Det handlar inte om omedelbar verkan, har vi förstått, men fanns det någon diskussion om hur lång tid en sådan förändring skulle ta? Bo Bylund: Det sades ju att min tjänst skulle annonseras ut och att man hoppades ha en ny generaldirektör på plats – jag tror att det nämndes vid sommaren eller efter sommaren – och att man fram till dess skulle utse en tillförordnad generaldirektör. Stefan Tornberg (c): Jag har en avslutande fråga. Om vi utgår från att regeringen hade legitima skäl för att vilja se en förändring av ledningen för Arbetsförmedlingen – hur anser du att en korrekt hantering av en sådan förändring borde ha skett? Bo Bylund: Den skulle naturligtvis ha gått till på ett helt annat sätt. Det normala när man av något skäl, lagligt eller icke lagligt, vill att en general- direktör ska byta jobb är att man för samtal med vederbörande. Man motiverar varför man vill byta jobb och sedan diskuterar man ett annat arbete. När man har kommit fram till ett annat arbete brukar man officiellt också lämna ut detta och säga att en viss generaldirektör nu byter jobb och börjar där och där. Det är någonting som oftast kanske är väldigt positivt, beroende på varifrån man går och vart man ska. Men det skedde inte alls i det här fallet. Här var det inte fråga om vad min vilja var. Det var inte heller fråga om att diskutera. Processen var redan klappad och klar.

19 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Herr ordförande! Jag skulle vilja ställa en fråga till dig, Bo Bylund. Omorganisationer tar ju ofta väldigt lång tid. Det var efter tre månader med den nya organisationen som du fick det här beskedet av regeringen. Du skriver i brevet till oss att du anser att det inte kan ha varit av organisatoriska skäl. Men är det helt orimligt att se din förflyttning som påkallad av organisatoriska skäl? Det tar ju väldigt lång tid att organisera en organisation, och det här var bara tre månader efter det att man hade påbörjat den nya organisationen. Bo Bylund: Det är en värderingsfråga. Jag kan inte se det. Men jag över- lämnar åt andra om de kan se det. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Jag skulle vilja ställa en fråga till. När man får negativa besked är det alltid väldigt jobbigt. Det finns en proposition från 1997/98, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, som också vägleder regeringen när man tillsätter olika poster för att leda myndigheter och verk. I propositionen står att rörlighet ska eftersträvas och att det är positivt för att få en bra effektivitet i de olika statliga verksamheterna och även för generaldirektörens egen utveckling. Jag tänkte fråga dig: Kan du ur det perspektivet ha förståelse för regeringens beslut med hänsyn tagen till att den också måste ta hänsyn till propositionen och den inriktningen? Jag vill också fråga dig om du för egen del, med lite avstånd till när det hela hände, kan se något positivt i att du har fått nya arbetsuppgifter? Bo Bylund: Nej, jag kan inte ur ett rörlighetsperspektiv se att det är bra att byta ut en som man säger väl fungerande generaldirektör efter två och ett halvt år lite drygt – dessutom kort tid efter det att en ny organisation har bildats där generaldirektören har valt sina medarbetare och sina chefer, byggt upp ledningsgrupp och så. Jag kan inte se att rörlighetsperspektivet skulle vara positivt ur den aspekten. När det gäller mig personligen kan jag ur arbetsmässig synvinkel inte se någon fördel i att jag inte fick fortsätta på Arbetsförmedlingen. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Jag har en sista fråga. KU-anmälaren skriver i sin anmälan att den här situationen torde ha inneburit att du har känt dig rättslös. Det är min sista fråga: Har du känt dig rättslös i den här situationen, när det här har hänt? Bo Bylund: Ja, mer eller mindre faktiskt. Vad skulle jag göra? Det kan ni ju själva fundera över. Vad gör man i en sådan här situation, när man upplever som högste chef att ens uppdragsgivare rycker undan mattan för en och man inte tycker att det finns sakliga skäl för det? Vad gör man då när man ansvarar för en verksamhet med nästan 10 000 anställda och en mil- jon kunder? Man har en otroligt viktig funktion att fullfölja och en styrelse som har det yttersta ansvaret för verksamheten.

20 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag kände att det inte gick att göra annat än att försöka lösa situationen. Någonting annat hade jag inte kunnat hantera med verksamheten och där- med inte heller med mig själv. Jag såg ingen annan lösning. Ingvar Svensson (kd): Herr ordförande! Konstitutionsutskottet granskar om regeringen håller sig inom lagarnas och regelverkens ram. Jag förstår mycket väl att du tyckte att det var ett olämpligt agerande och att du blev upprörd; den situationen kan man lätt sätta sig in i. Jag skulle vilja ställa några frågor på temat utifrån de regelverk och lagar som gäller. Ser du något sakligt fel i de svar som konstitutionsutskottet har fått från regeringen i den här frågan? Bo Bylund: Jag har inte granskat de dokumenten på det viset. Det jag kan bidra med här och nu är väl att säga att jag upplevde att det argument som fördes fram var att man ville pröva ett nytt ledarskap. Jag själv är egentligen en ganska kvalificerad jurist inom arbetsrättsområdet. Jag är spe- cialist på arbetsrätt. Jag har sysslat med det i tio år och skrivit fem böcker om det. Jag bedömde att det inte fanns juridiska skäl för att vidta den här åtgärden. Det är vad jag kan bidra med. Ingvar Svensson (kd): Vid det här tillfället, den 3 april – diskuterade du och ministern någonting om lagen om offentlig anställning, det vill säga paragraferna 36 och 33 som du åberopar i ditt brev till oss? Diskuterades det eller diskuterades den rättsliga grunden för regeringens agerande vid det mötet? Bo Bylund: Det skedde ingen som helst diskussion om den rättsliga grunden. Det skedde inte heller någon diskussion om lagstiftning eller liknande. Den enda fråga jag ställde var att jag är förordnad till 2011 och jag tänker inte sluta; hur har ni tänkt hantera det? Det blev aldrig någon diskussion om rättslig grund. Någon form av juridisk diskussion blev det aldrig. Ingvar Svensson (kd): Vid det här tillfället, den 3 april, inleddes ett samtal om din roll. Det fanns alltså inget regeringsbeslut fattat. Man kan inte säga att samtalet i sig då kan betecknas som olagligt? Bo Bylund: Det är väl inte upp till mig att värdera det egentligen. Jag uppfattade samtalet som så att jag skulle flyttas – punkt slut. Det informerade ministern medierna om i stort sett när jag hade stängt dörren, så det visste hela svenska folket på kvällen. Ingvar Svensson (kd): Just det. Du åberopar i din skrivelse paragraf 33, och även 36 för den delen. Där talas om vilka grunder som regeringen kan använda för att göra den här typen av förflyttningar. Om vi nu godtar din slutsats – det behöver vi ju inte göra – och utgår från att organisatoriska förändringar kanske inte kunde vara tillräckligt skäl finns det även en annan formulering, som handlar om myndighetens bästa. Vilket tolknings- utrymme anser du att det finns bakom begreppet myndighetens bästa?

21 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Bo Bylund: Det är nog ett ganska litet utrymme. Det handlar om en myndighetschef som inte riktigt klarar sitt jobb. Men där finns ett utrymme – om man inte klarar sitt jobb. Det var över huvud taget aldrig under diskussion, utan det var tvärtom så att Sven Otto Littorin betonade att jag gjorde ett bra jobb. Ingvar Svensson (kd): Att man vill pröva ett nytt ledarskap – det skulle inte kunna falla in under begreppet myndighetens bästa? Bo Bylund: Om du frågade mig som arbetsrättsjurist skulle jag svara nej. Ingvar Svensson (kd): Jag har ytterligare ett par frågor. Du gjorde bedöm- ningen att om du skulle föra en rättslig process skulle detta skada Arbets- förmedlingen. Du gör då en riskbedömning där. I ett sådant läge gör man kanske också en personlig riskbedömning. Gjorde du någon sådan? Bo Bylund: Jag tror inte att jag kom dit, därför att jag stupade redan på den första riskbedömningen. Jag såg att det i praktiken inte fanns någon möjlighet för mig att överväga frågan. Hade jag gjort det hade nästa fråga naturligtvis varit: Vilka risker ligger i detta? Kan jag bli utan försörjning? Kan jag, som man kan göra vid varje process, förlora processen och få betala en massa kostnader? Men jag övervägde aldrig detta, för jag kände att det inte går att driva en rättslig process med tanke på myndighetens bästa. Det skulle helt enkelt inte fungera. Ingvar Svensson (kd): Jag ställde frågan därför att det faktiskt inte finns några rättsfall, vad jag har kunnat se, i just tillämpningen av förflyttnings- regeln. Det borde ha varit svårbedömbart om man skulle råka ut för att få betala rättegångskostnader själv och så vidare. Jag kommer nu till min sista fråga. I samma läge som du kom överens den 7 april med Sven Otto Littorin avsade du dig dina möjligheter att föra rättslig talan? Är det en riktig uppfattning? Bo Bylund: Den frågan har jag inte funderat över. Det är inte säkert att jag gjorde det. I och med att vi kom överens hade jag däremot ingen tanke på att göra det. Men det är möjligt att man hade kunnat göra det i efterhand; det har jag inte funderat på. Mikael Johansson (mp): Ordförande! Jag tänkte uppehålla mig lite grann vid det samtal som du hade med Sven Otto Littorin den 3 april, dit du hade blivit kallad till vad du egentligen trodde skulle vara ett rutinsamtal med statssekreteraren. Men det visade sig att även Sven Otto var närvarande. Pratades det i de här samtalen någonting om att du skulle flyttas någon annanstans? Eller var det bara kring det här att du skulle sluta på Arbets- förmedlingen, alltså sparkas eller kickas, så att säga? Bo Bylund: Jag skulle ju flyttas till Regeringskansliet. Det var det som var aktuellt. Det fanns inget annat förslag om något annat uppdrag, utan jag skulle flyttas till Regeringskansliet och sedan skulle vi diskutera mina fortsatta arbetsuppgifter och komma fram till vad jag skulle göra i fortsättningen.

22 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Mikael Johansson (mp): Jag tänker på det pressmeddelande som du fick på bordet direkt vid mötet. Stod det där någonting om när du skulle flyttas till Regeringskansliet eller när du skulle kickas från Arbetsförmedlingen? Fanns det några sådana datum eller angivelser när det gäller att det var färdigt med ditt uppdrag vid ett visst datum? Bo Bylund: Det är svårt att minnas, för jag läste bara snabbt igenom det och sedan fick jag inte behålla det. Jag tror att det pressmeddelandet har ungefär samma lydelse som det som sedan gick ut, med undantag för att man tog bort passusen om att vi var överens. Men jag är inte säker på det, för jag kommer inte ihåg allt som stod i det. Morgan Johansson (s): Ordförande! Det finns två frågekomplex här som är intressanta för KU. Det ena är den rättsliga grunden för förflyttningen. Det har vi rett ut när vi talar om att regeringen anser – efteråt i alla fall – att den har haft organisatoriska skäl. Vi frågar dig vad som föregick den 3 april, och då säger du att det enda som då föredrogs var att man ville pröva ett nytt ledarskap. Vi får ta ställning i utskottet till hur det där ska tolkas. Det andra stora frågekomplexet är hur förhållandet mellan regeringen och myndigheter ska vara. Du har varit generaldirektör i 14 år – Arbetar- skyddsstyrelsen, Banverket, Ams och sedan Arbetsförmedlingen. Det ger dig naturligtvis en lång erfarenhet av hur relationen mellan myndighet och regering brukar vara. Om jag förstår framställningen rätt har det varit ett samtal där regeringen närmast har agerat som en gammaldags brukspatron. Man kallar upp en chef, avsätter honom och går sedan rakt ut i medierna och säger att det nu är så. Kan du påminna dig att en regering – borgerlig eller socialdemokratisk – har gjort något liknande tidigare mot en chef? Är det här att betrakta, enligt ditt sätt att se det, som ett fullständigt unikt agerande? Bo Bylund: Jag tycker att det svenska systemet är viktigt. När vi får utländska besökare brukar vi tala om hur det fungerar i Sverige och hur viktigt det är med myndigheternas självständighet, att de inom de ramar som riksdag och regering har dragit upp får arbeta självständigt. Vi berät- tar om att det inte finns ministerstyre. Internationella besökare häpnar oftast över att vi har det så. Jag tycker att det genom åren har fungerat. Jag har funnits länge i generaldirektörskretsen. Jag kan inte påminna mig att det har funnits någon generaldirektör som har förflyttats på det sätt som skedde med mig före den tidpunkten. Självklart har många förflyttats, men det har skett i samförstånd. Man är överens om en förflyttning, och vad som ligger bakom den enigheten är det bara de inblandade som vet. Det bidrog säkert till att den här situationen var så oväntad för mig och att jag upplevde den så orimlig.

23 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Morgan Johansson (s): Återigen går jag in på temat om myndigheternas självständighet. Om praxis skulle bli att en regering kan förflytta generaldi- rektörer utan egentlig saklig grund har man i praktiken upphävt principen om myndigheternas självständighet. Då kommer det naturligtvis att sprida sig en allmän rädsla bland myndighetscheferna att till exempel kritisera lagförslag från regeringen om de vet att bilan hela tiden hänger över dem. Med din långa erfarenhet som generaldirektör och det kontaktnät du har bland generaldirektörer, vill jag fråga dig om du fick några reaktioner från kolleger i samband med att regeringen agerade på det sättet. Har du känne- dom om hur diskussionen har förts i den kretsen efter händelsen? Bo Bylund: Jag har fått många reaktioner från generaldirektörskolleger efter detta. Ett antal har ringt. Man träffar kolleger vid olika tillfällen. Den samlade bedömningen är nog att mina kolleger blev chockade av det som hände. Det var flera som sade direkt till mig att jag är känd för att göra ett bra jobb. Om det går att flytta på mig på det sättet, vem blir det nästa gång? Det är naturligtvis inte bra. Om vi vill ha den modell vi har måste vi värna den. Annars får vi byta modell. Det finns modeller i andra länder som det går att byta till om vi tycker att de är bra. Morgan Johansson (s): Vet du om den frågeställningen har tagits upp med regeringen specifikt, det vill säga hur förhållandet mellan myndigheter och regeringen kommer att påverkas om praxis byts i fråga om att förflytta myndighetschefer? Bo Bylund: Det finns en generaldirektörsförening, en förening där gemensamma frågor diskuteras. Där har frågan diskuterats, och den har diskuterats med den ansvarige ministern, som för den statliga förvaltningspoliti- ken är Mats Odell. Andreas Norlén (m): Herr ordförande! Jag skulle vilja återvända till mötet den 3 april. Vi har konstaterat att lagen om offentlig anställning, 33 §, säger att förflyttning av en myndighetschef förutsätter sakliga skäl. För att en sådan förflyttning ska ges omedelbar verkan krävs synnerliga skäl, 36 § LOA. Under mötet med arbetsmarknadsministern den 3 april, blev generaldi- rektören uppmanad att avgå med omedelbar verkan? Bo Bylund: Nu får jag vara varsam med orden. Regeringen, Sven Otto Lit- torin, ville att jag skulle sluta som chef för Arbetsförmedlingen och bli generaldirektör i Regeringskansliet. Det var alldeles tydligt att det skulle åstadkommas snabbt. Det skulle utses en tillförordnad generaldirektör under den tid det tog att rekrytera en ordinarie befattningshavare. Så var diskussionen.

24 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Andreas Norlén (m): Det framgår av regeringens svar att man resonerade om en ledningsförändring som skulle träda i kraft efter sommaren eftersom man behövde tid att rekrytera en ny generaldirektör. Sade statsrådet att han avsåg att förändringen vad beträffar din position på Arbetsförmed- lingen skulle ha omedelbar verkan? Bo Bylund: Det var alldeles klart att en tillförordnad generaldirektör skulle utses. Det diskuterades den 3 april. Det var alldeles solklart. Andreas Norlén (m): I generaldirektörens skrivelse till konstitutionsutskottet står följande: Genom att Sven Otto Littorin hade talat om för hela svenska folket att jag skulle flyttas bort var min situation som chef för Arbetsförmedlingen ohållbar. Varför var det omöjligt för generaldirektören att sitta kvar när det blev känt att regeringen hade tänkt göra den här förändringen? Bo Bylund: Det var som jag sade: Det gick alltså inte att mot regeringens vilja sitta kvar med den omsorg om myndigheten som jag kände. Föränd- ringen skulle ske i två steg. En tillförordnad generaldirektör skulle utses, och samtidigt skulle jag bli generaldirektör i Regeringskansliet. Därefter skulle en rekryteringsprocess bedrivas och en ordinarie befattningshavare utses. Andreas Norlén (m): Jag är fortfarande lite oklar över vilket tidsperspektiv som förespeglades vid sammanträffandet. När ansåg statsrådet Littorin att generaldirektören skulle sluta arbeta vid Arbetsförmedlingen? Bo Bylund: Vid mötet den 3 april var det så att när vi sitter där och diskuterar får jag plötsligt frågan: Vem tycker du vi ska utse till tillförordnad generaldirektör efter dig? Då satt jag tyst i 30 sekunder. Sedan sade jag: Det finns egentligen bara ett skäl till varför jag ska svara på den frågan, och det är att jag har en omsorg om verksamheten. Sedan sade jag vilken person jag tyckte att de i så fall skulle utse till tillförordnad generaldirektör. Det betyder att de ville att jag skulle sluta så fort som möjligt. Andreas Norlén (m): Var det generaldirektörens eget beslut att föränd- ringen skedde så att säga på dagen, omgående vid den tidpunkten? Bo Bylund: Som jag har redovisat träffades vi den 7 april och gjorde upp när jag skulle sluta, och det var den 10 april. Det var första möjliga tillfället. Andreas Norlén (m): Jag går över till en helt annan sak. Vi talade om att det var en betydande omorganisation som var på gång. 20 länsarbetsnämn- der och Arbetsmarknadsstyrelsen skulle göras till en myndighet. Generaldi- rektören sade tidigare att omorganisationen var lagd och beslutad den 1 januari 2008 och att det nu gällde att få den att fungera. Vilket arbete var det som återstod för att få den att fungera? När kan man säga att den nya Arbetsförmedlingen var i full drift?

25 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Bo Bylund: Det återstår naturligtvis mycket arbete att inom de ramar som läggs se till att verksamheten byggs upp som det var tänkt. Merparten av cheferna var rekryterade under hösten, nästan 500 chefer, men det återstod en del chefsrekryteringar. Men det återstod naturligtvis mycket arbete med att få allt det praktiska att fungera, att flytta runt en del folk och flytta runt en del ansvar. Organisationen var lagd. Regeringen tillsatte i det sammanhanget en oberoende konsultfirma som granskade upplägget av den nya organisationen. De kom fram till att det var en väl tänkt organisation och underströk att det nu gällde att se till att den levde upp till och blev som det var tänkt. Vice ordföranden: Vi börjar närma oss slutet av utfrågningen. Den är den första av två utfrågningar i det här ärendet. Vi kommer att fråga ut arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin senare. Jag skulle vilja å hela utskottets vägnar tacka dig, Bo Bylund, för att du har kommit hit. Bo Bylund: Tackar. Vice ordföranden: Så förklarar jag mötet ajournerat under ungefär tio minuter, det vill säga den tid det tar för samtliga i utskottet att ta sig upp till vår sessionssal.

Bilaga B3 Justitieminister Beatrice Ask Onsdagen den 25 mars 2009

Granskningsärende 11 – Utnämningen av en ny rikspolischef Ordföranden: God morgon allesammans! Ni är alla välkomna till konstitutionsutskottets sammanträde som härmed öppnas. Vi fortsätter nu under våren vårt arbete i utskottet som handlar om granskning av regeringen och dess statsråd. Det som ligger till grund för vårt arbete i utskottet är de anmälningar som vi har fått in från ledamöter i riksdagen. Det handlar då om olika typer av frågor kring regeringens och dess ledamöters tjänsteutövning. Ofta har vi en ganska omfattande skriftlig dokumentation i vårt arbete. Men ibland tycker vi att det är bra med en muntlig utfrågning. Det är det vi ska ha här i dag. I dag har vi granskningsärende 11 som handlar om handläggningen av ärendet om tillsättandet av ny rikspolischef. Därför hälsar jag justitieminister Beatrice Ask mycket välkommen hit till utskottet. Ordningen är, som jag brukar påminna om, att vi börjar med anmälande parti efter det att justitieministern haft en kort inledning. Därefter kommer ordet att lämnas till ledamöterna efter partiernas storleksordning. Mycket välkommen hit, justitieministern! Jag lämnar över ordet till dig, varsågod!

26 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Justitieminister Beatrice Ask (m): Jag vill inleda med att i korthet berätta om hur vi i den här regeringen arbetar med tillsättningsärenden och om hur utnämningen av en ny rikspolischef gick till. När alliansen 2006 gick till val var reformeringen av utnämningspoliti- ken en tydlig målsättning. Den tidigare regeringen utsåg nya myndighetschefer genom ett slutet förfarande. Bakom stängda dörrar utsåg en mycket liten krets personer nya myndighetschefer. Någon möjlighet till insyn fanns inte vare sig under själva rekryteringsförfarandet eller i efterhand. Vid regeringens tillträde i oktober 2006 påbörjades därför omedelbart ett arbete i syfte att genomföra förändringar i rekryteringsprocessen avseende statliga myndighetschefer. Enligt regeringens uppfattning ska regeringsformens krav på saklighet, såsom förtjänst och skicklighet, självfallet gälla. Det betyder att den person som utses till en post också ska vara den som bedöms ha bäst förutsättningar att genomföra regeringens politik. Mål- sättningen är också att de här utnämningarna ska präglas av öppenhet, förutsägbarhet och spårbarhet. Det ska regelmässigt tas fram kravprofiler som grund för varje rekrytering. Den kravprofilen ska läggas i akten för respektive anställningsbeslut. Det innebär att en utnämning kan granskas i efterhand på ett helt annat sätt än tidigare av såväl riksdag som allmänhet. Sverige behöver högt kvalificerade chefer för att leda de statliga myndigheter som lyder under regeringen. Kravet på de här cheferna är delvis av generell karaktär och gäller alla chefer i statlig verksamhet. Exempelvis ska sådana chefer präglas av en hög grad av professionalism, integritet och ledarskapsförmåga. Men att vara myndighetschef innebär också betydligt mer. De förväntas leda och utveckla myndighetens verksamhet och dess anställda i den riktning som regeringen anger. En statlig myndighetschef ska därför ha en rad kvaliteter som innebär att han eller hon kan uppfylla de verksamhetskrav som statsmakterna ställer. Det är därtill viktigt att såväl allmänhet som regeringen känner förtroende för dem. Därför håller vi också på med att ta fram en chefspolicy som ytterligare ska tydliggöra vilka krav som ställs på ledarskapet i staten. Utöver de här generella kraven tillkommer också specifika krav kopplade till respektive myndighets verksamhet. Dessa krav kan naturligtvis variera kraftigt mellan olika myndigheter och får bedömas från fall till fall. Det gör att väl genomarbetade kravprofiler bör vara ett än mer viktigt verktyg i regeringens strävan att finna lämpliga kandidater. I budgetpropositionen för 2008 uttalade regeringen att annonsering vid rekrytering av myndighetschefer ska bli mer regel än undantag. Genom annonsering ökar öppenheten i rekryteringsprocessen ytterligare. Det inne- bär att fler människor kommer att få möjlighet att visa sitt intresse för en chefsbefattning, och annonseringen breddar därigenom rekryteringsunderlaget.

27 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Vi är fullt medvetna om att kravet på offentlighet är en begränsande faktor i det här sammanhanget. Att alla intresseanmälningar blir offentliga är naturligtvis en komplikation. Jag är övertygad om att det innebär att personer som annars hade anmält sitt intresse nu inte gör det. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att se över den frågan. Utredningen före- slår också en ny sekretessregel, och betänkandet är ute på remiss. Vi väntar med stort intresse på remissynpunkterna. Att regeringen i vissa tillsättningsärenden annonserar i dagspress ersätter inte heller det sedvanliga sättet att arbeta med de så kallade kallelsetjäns- terna. Ytterst är det alltid regeringen som ansvarar för att statliga myndigheter leds av för uppgiften kompetenta personer. Med det följer att varje departement utifrån gällande kravprofil måste identifiera lämpliga kandidater till de myndigheter som lyder under dem. Annonsering kan i det arbetet vara ett värdefullt hjälpmedel, varken mer eller mindre. Låt mig nu övergå till att berätta hur rekryteringen gick till i det här specifika fallet när det gäller rekrytering av ny rikspolischef. Rekryteringen blev aktuell efter att den dåvarande rikspolischefen Stefan Strömberg i december 2007 lämnade sin tjänst. Regeringen beslutade då att utse Bengt Svenson att vara tillförordnad rikspolischef från den 1 januari 2008 till dess att en ordinarie rikspolischef anställs. Anställningen som rikspolischef är en kallelsetjänst. Det innebär bland annat att regeringen kan besluta om anställningen utan föregående annonsering. För att bredda rekryteringsbasen annonserade vi för första gången i dagspressen efter en ny rikspolischef. Departementet hade dessförinnan på sedvanligt sätt tagit fram en kravprofil. Annonseringen resulterade i att ett antal personer, 27 personer, anmälde sitt intresse för anställningen. Men bland de sökande fanns inte någon som bedömdes ha de kvalifikationer som krävs för anställningen. Den här annonseringen syftade framför allt till att bredda rekryteringsbasen genom att ge personer som annars inte skulle ha kommit i fråga en möjlighet att ge sig till känna. Tanken var aldrig att annonseringen skulle ersätta det beredningsarbete som departementet alltid bedriver i samband med kallelsetjänster. Departementets tjänstemän arbetade därför också under våren 2008 med att utifrån kravprofilen identifiera tänkbara kandidater. Det fanns flera kandidater som bedömdes lämpliga för uppdraget som rikspolischef. Samtliga hade redan höga befattningar inom rättsväsendet och var för mig väl kända namn. Några av dem hade därtill hört av sig till mig eller mina tjänstemän med frågor kring kravprofilen, tidsplanen för tillsättningen eller vad som i övrigt krävdes för att komma i fråga för tjäns- ten. Ingen av dem gjorde dock en intresseanmälan. I april 2008 gav jag expeditionschefen i Justitiedepartementet i uppdrag att kontakta två av dem, nämligen Bengt Svenson och Carin Götblad, vilket också antecknades i akten. Jag ville dels veta om de var intresserade

28 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 av uppdraget, dels erbjuda var och en av dem ett samtal i ordnade former om mina och regeringens förväntningar på en ny rikspolischef. Dessutom var jag angelägen om att klargöra att ett sådant samtal för första gången skulle genomföras med stöd av en erfaren rekryteringskonsult. Det var också viktigt att understryka att konsulten i fråga enbart fungerade som ett metodstöd i rekryteringsarbetet och naturligtvis inte deltog i själva beslutet. Slutligen ville jag också informera dem att det skulle bli känt att de hade tillfrågats. Både Carin Götblad och Bengt Svenson uttalade i samband med detta sitt intresse för uppdraget och för samtalet i fråga. Rekryteringsprocessen resulterade så småningom som bekant i att Bengt Svenson bedömdes ha bäst förutsättningar att lyckas med uppdraget som rikspolischef och med att ta över chefskapet för svensk polis. Regeringen utsåg honom till ny rikspolischef den 13 maj 2008. I akten över regeringsärendet återfinns kravprofil, annons, ansökningar, bland annat den nämnda tjänsteanteckningen, offerter, avtal, anmälan om upphandling, MBAR-information och själva anställningsbeslutet. De handlingar som återfinns i akten återspeglar hur rekryteringsprocessen har gått till. Ordföranden: Tack för det! Vi går direkt på de frågor som utskottets leda- möter har. Anmälande parti i det här fallet är Socialdemokraterna. Det innebär att jag kommer att börja ställa frågor. Som justitieministern sade har regeringen uttalat att för att förbättra öppenheten och spårbarheten i rekryteringsprocessen ska annonsering vara mer regel än undantag. Sedan är det också så i det här fallet som vi också kommer ihåg att statsministern i sitt jultal 2007 uttalade just att det skulle vara annonsering när det gällde tjänsten som rikspolischef därför att nu skulle hela folkets rikspolischef utses. När ansökningstiden gick ut konstaterades det att det var 27 personer som hade sökt den här tjänsten. Då vill jag fråga justitieministern om det fanns någon bland dem som hade sökt som var kvalificerad för tjänsten. Justitieminister Beatrice Ask (m): Nej. Ordföranden: I det svars-pm som vi har fått från Justitiedepartementet och som justitieministern nu också redogjorde för sägs det väldigt tydligt att det här med annonseringsförfarande egentligen bara är någonting som man tar till vid sidan om ett sedvanligt beredningsarbete som departementet alltid bedriver i samband med tillsättning av tjänster som de här. Vad var anledningen till att det då pågick två parallella processer inom Justitiedepartementet? Justitieminister Beatrice Ask (m): Först vill jag säga att jag inte ser det som två parallella processer utan som en helhet. Regeringens avsikt med att förnya utnämningspolitiken är att bredda underlaget. Jag tog väldigt seriöst på utannonseringen i förhoppningen och därför att det faktiskt kan finnas en möjlighet att därmed öppna en möjlighet för andra än dem som vi från myndigheterna själva skulle komma på kan komma i fråga. Så fun-

29 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

gerar en annonsering. Sedan gav det inte det resultat man kunde hoppas på. Givetvis fanns det i diskussionen också synpunkter på vad som kan vara skälen till det, vilket också visar sig i den utredning som har gjorts och som nu är ute på remiss – att det finns personer som av olika skäl inte anmäler ett intresse i den typen av förfarande om man inte har regelverk för det. Ordföranden: Men här borde justitieministern i sin inledning och också i det skriftliga svaret vi får från Justitiedepartementet vara tydlig med att det här med annonseringsförfarande över huvud taget inte ersätter det interna arbete som sker. Vi kan ha olika uppfattningar om det är parallella processer eller inte. Bevisligen är det så att det har pågått rekryteringsar- bete på två olika sätt. Är det inte så? Justitieminister Beatrice Ask (m): Det vore väldigt märkligt om inte ansvarigt departement i samband med att man ska utse, och behöver utse och rekrytera, en ny chef för verksamheten inte funderade över vilka personer i den krets av personer som man ofta arbetar tillsammans med som kan vara lämpliga för den typen av uppdrag. Ordföranden: Men innebär då inte det här att om man har en intern dold process att den öppenhet, spårbarhet och förutsägbarhet som regeringen säger sig ska eftersträva sätts åt sidan? Justitieminister Beatrice Ask (m): Nej, spårbarheten är ju väldigt viktig. Genom det förtydligande som vi har gjort när det gäller att det alltid ska göras en kravprofil till exempel får vi bättre möjligheter att se hur förfaran- det har gått till än man tidigare hade. Öppenheten har definitivt ökat eftersom man genom annonsering och annat också publicerar och synlig- gör offentligt vad det är man efterfrågar och vilka krav man sätter upp för en speciell anställning. Sedan kan man alltid diskutera hur långt man når fram i ambitionen med öppenhet. Men det är ingen tvekan om att de förändringar som redan har vidtagits och de som kommer att vidtas innebär att alliansregeringens utnämningspolitik är öppnare och mer spårbar än den vi har haft tidigare, och det tror jag är bra för myndigheterna. Ordföranden: Det är just den öppenheten och spårbarheten som vi nu diskuterar utifrån förvaltningslagens bestämmelse, som regeringen ju säger sig vilja följa. I det här fallet gjordes det en tjänsteanteckning den 10 april av expeditionschefen om att han skulle ta kontakt med två personer för att höra om intresset. Det finns det en anteckning om. Men sedan finns det ingen ytterligare anteckning i akten. Det finns ingenting om resultatet av de här kontakterna. Det kan man fundera på. Jag vill höra vilken anledningen var eftersom 27 personer hade ansökt som man ansåg inte var tillräckligt kvalificerade. Efter de här kontakterna hade man uppenbarligen två personer som var intresserade av tjänsten som rikspolischef.

30 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Enligt förvaltningslagens bestämmelser ska man göra en anteckning i akten i ett sådant här ärende om det är så att ärendet tillförs något av substans. Man kan då tycka att detta var något av substans. Vad var anledningen till att Justitiedepartementet och ytterst justitieministern inte ansåg att detta tillförde ärendet något av substans? Justitieminister Beatrice Ask: Ursäkta, jag missade inledningen. Ordföranden: Förvaltningslagens bestämmelser säger att det ska göras anteckningar om ett ärende tillförs något av substans. Det gjordes i det här fallet när expeditionschefen fick i uppdrag att ta kontakt med två personer för att höra om de var intresserade. I det här läget var det 27 personer som hade ansökt om tjänsten. Ingen bedömdes uppenbarligen som kvalificerad. Man tog den här kontakten, men bedömde sedan att det inte fanns någon anledning att göra någon anteckning i akten om att det fanns två personer som var intresserade av tjänsten. Jag tycker att det ser ut som att det skulle ha tillfört ärendet något av substans. Vad tycker justitieministern? Justitieminister Beatrice Ask: Statsrådsberedningen och departementen föl- jer intentionerna i förvaltningslagen. Det var viktigt att expeditionschefen Nils Öberg gjorde en anteckning om uppdraget som jag gav honom att ta kontakt med två personer, för det tillförde processen något av intresse. Där- emot innebär inte reglerna att man måste utförligt beskriva allt som sägs, utan det ska noteras, dateras och skrivas under, och det gjordes också. Jag tycker att det är rätt att vi har gjort så. Vi har följt de regler som gäller för tjänsteanteckningar, varken mer eller mindre. Det är viktigt att konstatera att det är sådant som tillför ärendet något som ska antecknas. I övrigt finns det andra handlingar i akten som gör att det finns en spårbarhet. Syftet är att anteckna bara ett aktivt agerande eller någon händelse som tillför något, och det gjorde det naturligtvis när jag bad expeditionschefen att ta kontakt med två personer. Ordföranden: Är det då rätt uppfattat av mig att justitieministern anser att det förhållandet att det var två personer som var intresserade av tjänsten efter kontakten från expeditionschefen inte tillförde ärendet något av substans? Justitieminister Beatrice Ask: Det var inte fråga om någon intresseanmälan i det sammanhanget. Vad uppdraget gällde var att ta kontakt med de två personerna, som jag beskrev i min inledning, för att fråga om de ville ställa upp och diskutera våra ambitioner när det gällde uppdraget tillsammans med en rekryteringskonsult. Att detta förfarande skulle bli känt var inte något som tillförde rekryteringsbeslutet något i det skedet. Frågan ställ- des naturligtvis senare. Ordföranden: Precis som justitieministern har sagt eftersträvar regeringen en öppenhet och spårbarhet i rekryteringsprocessen.

31 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

I det här läget konstaterade man att man hade fått in 27 ansökningar. De 27 personerna bedömdes som okvalificerade för jobbet. Man gjorde en anteckning om att man skulle ta kontakt med två personer som var väl kända inom departementet, men man tyckte att detta inte tillförde ärendet något av substans. Men om man nu ska leva upp till detta med öppenhet och spårbarhet, tycker då inte justitieministern att en tjänsteanteckning i det här ärendet kan tyckas vara något magert? Justitieminister Beatrice Ask: Vi följde de regler som gäller och gjorde anteckningar om det som tillförde ärendet något av mervärde. Sedan vill jag gärna säga att man inte får betrakta 27 människor som söker en anställning via ett anställningsförfarande som okvalificerade. Där- emot uppfyllde de inte de kvalifikationer och de krav som vi ställde för den här tjänsten. Meningen med annonseringsförfarandet är att man ska kunna anmäla sitt intresse utan att bli betraktad som okvalificerad. Det är väldigt viktigt. Men vi gjorde en genomgång av ansökningarna och konstaterade att ingen hade de erfarenheter och kompetenser som efterfrågades för just den tjänsten. Vi har som sagt följt reglerna och gjort bedömningen att en anteckning ska göras när det tillför ärendet något. Det var naturligtvis ett viktigt beslut att jag bad expeditionschefen att ta kontakt med de två personerna, och det noterades också. Ordföranden: Bengt Svenson, som sedan utsågs av regeringen till rikspolischef, har i en intervju uttalat att han i mars månad uttryckte intresse för tjänsten. Borde inte det vara något som skulle ha ansetts tillföra ärendet något av substans? Justitieminister Beatrice Ask: Vi gör naturligtvis inte tjänsteanteckningar utifrån medieuppgifter. Bengt Svenson betraktade det inte som en intres- seanmälan. Det hade naturligtvis varit intressant, men det hade förmodli- gen inte skett via medier. Han berättade i en bredare intervju att han var positiv till tjänsten som tillförordnad och att han var intresserad av att fort- sätta, det är riktigt, men det var inte en intresseanmälan. Ordföranden: Det är självklart så att man inte ska göra anteckningar utifrån medieuppgifter. Det var uppgiften att han själv sade att han hade uttryckt intresse för tjänsten i mars månad som min fråga gällde, ingenting annat. Justitieminister Beatrice Ask: Men han hade alltså inte gjort någon intres- seanmälan. Per Bill (m): Fru ordförande! Jag vill tacka Beatrice Ask för en väldigt bra inledning som också gav svar på ett par av mina frågor.

32 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag förstår av frågeväxlingen här med fru ordförande att det här är två komplex, dels de nya alliansprinciperna om öppenhet och transparens, dels ett antal lagregler som har funnits, kanske inte sedan Hedenhös men under en lång tid. Ser justitieministern några problem, några krockar mellan de två olika komplexen? Justitieminister Beatrice Ask: Det finns naturligtvis svårigheter med att ändra på ett förfarande som har pågått under lång tid. Samtidigt vill jag säga att den stora svårigheten är att inte börja öppna processen innan alla regler är på plats som gäller de hänsyn som alltid måste tas till personer som vill visa intresse för en viss tjänst. Det kan naturligtvis alltid före- komma uppgifter som är integritetskänsliga. Men det är också av hänsyn till statliga myndigheter som man inte vill att en chef för en viktig verksamhet ska behöva synas offentligt i sammanhang där ett intresse visas för något helt annat, därför att det får konsekvenser för det arbete som han eller hon för närvarande har. Det här är svårigheter som man måste hantera. Man måste arbeta med öppenheten men också med respekt och hänsynstagande till de personer och verksamheter som är inblandade. Regeringen har det yttersta ansvaret för utnämningarna, för att vi har de bästa cheferna och att verksamheterna fungerar. Då får man försöka balansera de här sakerna. Men arbetet med att öka öppenheten och spårbarheten är centralt, och vi fortsätter med det. Jag menar att vi tog viktiga steg vid tillsättandet av rikspolischef genom den annonsering som genomfördes och genom det sätt på vilket vi fortsatte arbetet därefter. Per Bill (m): Man kan väl till och med se alliansens utnämningspolitik som en process. Om jag kommer ihåg det rätt låg väl det här ärendet relativt tidigt i denna process. Det var en av de första annonseringarna. Det här är en hypotetisk fråga: Om utlysningen hade gjorts i dag, tror du att du då hade fått fler intresseanmälningar från mer kända personer i rättsliga sammanhang? Justitieminister Beatrice Ask: Det är nästan omöjligt att svara på den frå- gan. Men det var första gången som tjänsten som rikspolischef utannonserades, och det är väl ingen tvekan om att det väckte mycket intresse och diskussioner. Många ville diskutera frågan eftersom det i rättsväsendet och i Sverige är en väldigt betydelsefull uppgift att leda landets polis. Om det skulle vara någon skillnad i dag vågar jag inte svara på. Det regelverk som man har utrett kan behövas i det här sammanhanget är nu ute på remiss, och det är viktigt att ta till sig de synpunkter som finns på det innan man beslutar om ett mer tydligt regelverk om hur man ska förfara i de här frågorna.

33 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Per Bill (m): Min nästa fråga har tangerats av fru ordförande och handlar om ifall det finns några förbud mot att ha en intern process samtidigt som man gör en allmän utlysning, det vill säga: Kan man vända sig till några dugliga personer som redan har en statlig tjänst samtidigt som man går ut med en annons? Finns det något förbud mot detta? Justitieminister Beatrice Ask: Nej, tvärtom har regeringen utnämningsmak- ten. I det här fallet hade regeringen alla möjligheter att välja att inte ha ett öppet förfarande och kunde själv ha utsett den vi ville, i enlighet med vad som tidigare har gällt. Men vår ambition var att öppna processen, vilket vi också gjorde. Men det finns inget förbud, utan det är snarare en huvudregel att regeringen har det fulla ansvaret och kan fatta de här besluten om man så önskar. Per Bill (m): En sista fråga: Har de nya principerna om öppenhet och transparens inneburit några problem med till exempel snedvridning könsmäs- sigt, när det gäller personer med utländsk bakgrund eller någonting annat? Justitieminister Beatrice Ask: Inte vad jag känner till. Det är väl för tidigt att se vilka effekterna blir av detta. Det som är grannlaga, och som alltid har varit grannlaga, är naturligtvis att göra kravprofiler så att man på ett genomarbetat sätt verkligen synliggör det man eftersträvar, så att det inte i onödan leder till att människor känner sig uteslutna när det inte är meningen. Det är svårt att formulera riktigt bra kravprofiler. Det är naturligtvis en förmåga som jag tror att myndigheter och andra får jobba med hela tiden för att utveckla. Annie Johansson (c): Fru ordförande! Precis som justitieministern har påta- lat har utnämningsmakten förändrats ganska mycket under de senaste åren. Det är väl kanske också därför som vi i konstitutionsutskottet är intresserade av hur processen fungerar. Precis som justitieministern påtalade har man demokratiserat den genom att gå mot mer öppenhet och också ge möj- lighet för oss att efterhandsgranska. Någonting som jag tycker är intressant och som är nytt är de tydliga kvalifikationskraven och profilerna. Jag undrar vilka aktörer som är med när man tar fram de offentliga kravprofilerna. Hur görs dessa vid nyrekryteringar? Justitieminister Beatrice Ask: Det beror helt på vilken typ av tjänst det är. Nu är inte min erfarenhet så omfattande, för vi har inte arbetat med så många tjänster. Men när man tar fram en kravprofil tittar man naturligtvis på vad uppgiften har varit tidigare och om regeringen avser att i någon mening ändra inriktningen på ledarskapet i den aktuella myndigheten. Man får diskutera utifrån det. Vad vi gjorde vid tillsättandet av rikspolischef var att vi använde oss av ett externt metodstöd. På departementet finns en lång erfarenhet av personalrekrytering och också kompetens på området. Vi tyckte ändå att det fanns skäl att ha ett externt stöd för att få professionell rådgivning vid samtalen och hitta sätt att föra samtalen på som vi kanske inte tidigare

34 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 hade funderat över. Däremot var inte vederbörande med i beslutsprocessen. Men det var ett sätt att försöka få in ny kunskap i processen, även om det i departementet som sagt finns en lång och gedigen erfarenhet och hög kompetens på området. Annie Johansson (c): Då kommer vi in på den externa konsulten som var just ett metodstöd. Han eller hon analyserade ju ärendena och gjorde djup- intervjuerna, vilket framgår av de promemorior som vi har fått. Vem skötte samtalen från departementets sida med den externa konsulten? Justitieminister Beatrice Ask (m): Det är statssekreteraren som har det ansvaret. Annie Johansson (c): När vi tittar på det mer generellt när det gäller rekryteringen av rikspolischefen är ju utnämningspolitiken och utnämningsmak- ten och den processen intressant för oss. Vi har fått redogjort ganska tydligt för hur den processen har gått till vid utnämnandet av Bengt Svenson. Hur har processen sett ut vid tillsätt- ning av tidigare rikspolischefer? Justitieminister Beatrice Ask (m): Jag kan bara svara generellt eftersom jag inte har varit med vid de tillfällena. Generellt har regeringen använt sig av utnämningsmakten och det har skötts på Regeringskansliet och departementet. Några detaljer om förfarandet har jag ingen kunskap om. Helena Bargholtz (fp): Fru ordförande! Det var faktiskt 27 personer som var intresserade av tjänsten. Det är ju väldigt positivt. De personerna har varit beredda att utsätta sig för risken att det skulle bli känt att de var intresserade av tjänsten. Det finns två personer där det skulle ligga nära till hands att tro att de skulle vara intresserade av tjänsten, nämligen Bengt Svenson som är tillför- ordnad rikspolischef och Carin Götblad som är länspolismästare. Det skulle inte vara så konstigt om det blev känt att de var intresserade av tjänsten. Jag undrar om de, innan man hade samtalen med dem, blev uppmanade att söka tjänsten på samma sätt som andra har sökt tjänsten? Justitieminister Beatrice Ask (m): Nej vi har annonserat ut tjänsten. Vi uppmanade ingen att söka tjänsten. Vi gjorde ingenting i det avseendet förrän vi tog den här kontakten, som jag bad expeditionschefen ta, för att efter- höra om de ville delta i samtalen. Det var mycket diskussioner i medierna och i andra sammanhang, men inte från vår sida. Helena Bargholtz (fp): Om det är några som man är intresserad av är det ju i andra sammanhang inte helt ovanligt att man ber dem att komma in med en ansökan så att man får samma behandling av samtliga sökande.

35 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Justitieminister Beatrice Ask (m): Personer på den nivån är ju väl kända i departementet, liksom deras erfarenheter och annat eftersom de har arbetat med detta. Därför behöver man ju inte få faktauppgifterna inskickade när det gäller den typen av personer. Ingvar Svensson (kd): Jag har inga frågor. Mikael Johansson (mp): Ordförande! Jag vill höra lite om rekryteringsprocessen. Statsrådet inledde med att säga att den skiljer sig från tidigare regeringars. Det nämndes att det tidigare har varit en liten krets som utser. På vilket sätt skiljer det sig egentligen? Jag antar att det i det här fallet är justitieministern som har varit föredragande i ärendet i regeringen. Det är en person. Är det färre personer som har varit inblandade förut? Knappast. Regeringen består av ca 20 statsråd, ungefär som tidigare regeringar. På vilket sätt skiljer det sig? Är det en större krets av statsråd som är inblandad i dag i regeringsarbetet? Justitieminister Beatrice Ask (m): Regeringen har ju inte blivit särskilt mycket större. De formella besluten är naturligtvis inte annorlunda. Skillnaden mot tidigare är att vi har breddat möjligheterna för männi- skor att visa sitt intresse för just den tjänst vi diskuterar i dag och en del andra. Vi arbetar för att i förfarandet använda oss av annan kompetens än den vi besitter själva i departementen. Där ligger de stora skillnaderna. Det ökar naturligtvis öppenheten och möjligheten att komma in i processen. Själva regeringsbeslutet är ett regeringsbeslut och det blir inte annorlunda. Mikael Johansson (mp): Det är naturligtvis positivt att det har breddats på det här sättet. Det måste jag hålla med om. Annonsering är ju ett sätt att öka möjligheten till ökad insyn och öppenhet. I det här fallet har ju statsrådet själv gett i uppdrag till expeditionschefen att ta kontakt med två personer. Jag kan inte få det till att det är någon skillnad i antal personer som har varit inblandade. Den kritik som har varit mot föregående regeringar har gällt att det har varit en liten krets som har varit inblandad och utsett de här personerna. Det är ju fortfarande samma lilla krets. Skulle det skilja sig från tidigare justitieministrars sätt att arbeta när justitieministern själv ger ett uppdrag åt expeditionschefen? Har jag missuppfattat något? Justitieminister Beatrice Ask (m): Tidigare har det varit en liten krets som har haft insyn i vad man förväntar sig i förhållande till ett slags kravprofil. Vi har arbetat för en tydlighet när det gäller vilka egenskaper man ska ha för att passa för en viss tjänst. Det är en del av öppenheten. Där vidgas ju kretsen. Det skapar ju också möjlighet att diskutera vad som är en rimlig kravprofil för en rikspolischef till exempel. Därtill kommer annonseringen som innebär att fler kan tillkomma och bli intressanta. Sedan kommer processen därefter. Jag menar att vi har tagit viktiga steg för att öka öppenheten och bredden i utnämningsförfarandet.

36 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det finns mer att göra. Den diskussionen pågår i och med remissarbetet. Finns det skäl att skapa regler som gör att människor som har en statlig tjänst eller en annan viktig tjänst inte ska känna att de inte vill att det ska bli känt att de visar ett första intresse? I efterhand kan man naturligtvis få reda på att de har varit med. Den diskussionen pågår. Jag vill inte föregripa den. Det är tydligt i betän- kandet att många säger att det är ett hinder, en svårighet eller ett extra steg att ansöka om en tjänst om man tror att man omedelbart ska få läsa om det i tidningen. Vi måste fundera över om vi önskar att fler från olika håll ska engagera sig och bli intresserade av att ha den här typen av viktiga uppgifter. Här finns det ett arbete att göra framöver. Vi har försökt att med de regler som gäller ta det ansvar som regeringen har att försäkra sig om att landets polis leds av den som är bäst skickad att göra det och samtidigt använda de nya riktlinjer som regeringen har tydliggjort, att huvudregeln är annonsering och så vidare. Vi har efter bästa förmåga försökt följa de regler som gäller för ett sådant förfarande. Enligt min mening har vi klarat det bra, och dessutom med gott resultat. Ordföranden: Jag har en fråga som har sin grund i det som Mikael Johansson tog upp. Vad är det som skiljer den här utnämningen av rikspolischef från tidigare utnämningar? Vi kan hålla fast vid att det är två processer som har pågått. Den ena är ansökningsförfarandet där man kunde konstatera att det var 27 sökande, och ingen som av Justitiedepartementet bedömdes som tillräckligt kvalificerad. Så har vi det andra spåret. Där tillfrågades två personer av expeditionschefen på uppdrag av justitieministern om sitt intresse. Det är detta som är intressant utifrån anmälan. Hur kan vi se hur processen har gått till? Hur kan vi följa den spårbarhet som regeringen anser sig vilja uppnå i en rekryteringsprocess? Vad är det vi hittar i den akt som ligger till grund för beslutet? Jag kan konstatera att det finns en annons. Vi har de 27 personerna. Det finns en tjänsteanteckning som görs av expeditionschefen. Det finns också ett avtal med ett rekryteringsföretag samt regeringsbeslutet. Det är vad som finns i ärendet. På vad sätt tycker justitieministern att öppenheten och spårbarheten har ökat för den stora allmänheten och för konstitutionsutskottet som ju har i uppdrag att granska handläggningen i Regeringskansliet? Justitieminister Beatrice Ask (m): Det som är skillnaden mellan det förfa- rande som vi har använt oss av och det som gällt tidigare är den tydliga kravprofilen och annonseringen som är ett mycket viktigt steg för att öka öppenheten i hur man vill arbeta. Det ger en signal både till rättsväsendet och till allmänheten om att vi är öppna för att ta emot dem som är intresserade och engagerade i uppdraget.

37 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

När det här skedde var det mycket diskussioner om att det inte var på allvar och att de inte var kvalificerade. Jag har en annan uppfattning. Det är på fullt allvar som vi går ut med annonsering för att berätta för medborgarna att vi vill veta om det finns fler som skulle vara intresserade av detta än de som fanns med i det tidigare departementsförfarandet. Vi granskar det med den frimodighet som man ska ha när vi tittar på deras ansökningar. Det hade naturligtvis varit väldigt roligt om vi hade fått fler med en bakgrund som bättre hade motsvarat de förväntningar och krav vi hade på just den här tjänsten. Tidigare har man ju inte fått veta vilka som har varit aktuella. De finns nu med i akten. Den ger en spårbarhet. Vi har där lagt in det som är intressant och ska dokumenteras. Det finns med där. Det är bättre än tidigare. Man kan naturligtvis önska att det ska utvecklas mer, men vi har följt reglerna och utvecklingen är positiv. Den utredning som nu är ute på remiss kommer naturligtvis att ge mer. Det är en skillnad. Det har aldrig varit en så bred process och en så öppen annonsering när det gäller rikspolischefstjänsten som den här gången. I all typ av rekrytering gäller att man inte kan ha alla uppgifter om allt redovisat rent allmänt. Så har det aldrig varit, och så kommer det aldrig att bli. Så går inte rekrytering till och den kan inte gå till så. Vi har redovisat det som ska redovisas. Man kan lägga till en sak. Jag ger ju inte expeditionschefen i uppdrag att kontakta två personer för att jag helt plötsligt har kommit på detta. Utifrån den kunskap vi har om olika chefer i rättsväsendet har jag naturligtvis med mina närmaste medarbetare diskuterat igenom vad vi vet och vilka som skulle kunna vara intressanta. Det var ju också en offentlig diskussion om detta. Utifrån de diskussionerna landade jag i att det fanns två personer som jag tyckte att vi skulle kontakta för de samtal som jag redovisade i min inledning. Det noterade vi också i akten. Ordföranden: Det som skiljer är att kravprofilen är offentlig, enligt justitieministern. Den process som ledde till ett beslut i regeringen var ju en intern process i departementet. Den enda anteckning som finns om denna process är den tjänsteanteckning som expeditionschefen gör där han får i uppdrag att kontakta två personer. Det är just det som jag tycker är intressant. Om man säger sig vilja öka öppenheten och spårbarheten är det ju viktigt att den möjligheten ökar, om man påstår att det finns skillnader mot tidigare. Justitieministern har nu vid två eller tre tillfällen refererat till den över- syn av sekretesslagen som är gjord. Syftet med den är att begränsa öppen- heten när det gäller ansökningar till den här typen av tjänster. Anser

38 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 justitieministern att det är ett sätt att öka öppenheten och spårbarheten att förändra lagstiftningen på ett sådant sätt att man sluter möjligheten för insyn från allmänheten? Justitieminister Beatrice Ask: Det är två saker. Först är det viktigt att säga att beslutsprocessen inte har förändrats. Regeringen är regeringen, och beslutsprocessen är densamma som vid tidigare tillsättningsförfaranden med andra regeringar. Det är det som händer innan och spårbarheten som har förbättrats. Det tycker jag är centralt. Sedan gäller det sekretessfrågan. Ska man förändra reglerna och därmed minska öppenheten? Om det är så att vi inte lyckas få människor att söka tjänster därför att vi har regler som gör att för dem känsliga uppgifter omedelbart kommer till allmän kännedom, måste vi ställa oss frågan om vi för att bredda rekryteringen, förfarandet och öppenheten kan behöva vissa typer av sekretessregler. Det är precis den väldigt viktiga frågan som utredningen handlar om. Den förfrågan som utredaren har gjort till människor i statlig verksamhet ger vid handen att många säger att just nuvarande regelverk utgör ett hinder för dem att anmäla att de skulle vara intresserade av någon helt annan tjänst än den de har. Om man i likhet med nuvarande regering anser att fler ska vara beredda att utvecklas, att pröva ett nytt arbete och anmäla sitt intresse för att kunna prövas för en ny tjänst måste vi också diskutera om vi har de optimala reglerna för detta. Det är självfallet så att det aldrig kan vara fråga om att sekretessbelägga mer än nödvändigt. Det handlar om respekt för den personliga integriteten och hänsynstaganden till verksamheten. Det kommer till sist ändå att vara en fråga som vi får diskutera i rätt ordning när vi har fått synpunkterna på det betänkande som är utremitterat. Om man vill öka öppenheten och bredden måste man också vara beredd att diskutera regelverket kring detta. Det anser jag. Ordföranden: Jag tycker att det är en intressant frågeställning. Om man nu vill öka öppenheten, spårbarheten och förutsägbarheten, som regeringen säger sig vilja göra, är det intressant att man har landat i utredningen där man föreslår förändringar i sekretesslagen som skulle innebära att de som söker dessa tjänster skulle garanteras sekretess. Det är intressant att lyssna till statsrådets syn på att detta skulle öka öppenheten. I mina öron låter det som att man i stället skulle öka sekretessen när det gäller tillsättning av dessa tjänster. Justitieminister Beatrice Ask: Avsikten är inte att öka sekretessen. Avsik- ten är att fler ska komma i fråga. Man kan välja att behålla eller gå tillbaka till ett tidigare system där man inte ansöker om fler utan nöjer sig med att ha det underlag som finns i huvudet på statsråd och departements- personal när det gäller tänkbara kandidater för vissa tjänster. Det kan vara en linje som man väljer.

39 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Om man vill ha ett öppnare och bredare förfarande måste man ta hän- syn till att det kan finnas behov av vissa hänsynstaganden. Hundraprocen- tig öppenhet i känsliga rekryteringsförfaranden är väldigt svårt att ha. Det är av det enkla skälet att människor åtminstone i vissa skeden har ett stort behov av att inte offentligt redovisa att de är intresserade. Det kan också vara i olika delar av processen. Det är just om dessa viktiga avvägningar som vi nu får ställa frågan. Man kan välja att inte göra någonting utan låta regeringen endast fatta besluten och göra som man vill. Det går naturligtvis att göra fullt ut. Men vi har tyckt att det är en dålig lösning. Ordföranden: Jag har bara en kommentar till det. Det finns antagligen också andra sätt att förbättra öppenheten, förutsägbarheten och transparen- sen än att inskränka öppenhet genom förändringar av sekretesslagen. Men jag noterar att regeringen har valt denna väg. Björn Leivik (m): Vi har nu talat om regelverket och hur viktigt det är att följa detta. Det ska man naturligtvis göra. Men reglerna har tillkommit för att man ska nå bästa möjliga resultat. Låt mig fråga hur rekryteringen och anställningen har lyckats. För det första: Uppfyllde Bengt Svenson kravprofilen? Justitieminister Beatrice Ask: Ja. Björn Leivik (m): Förutom de formella kraven, vilka då Bengt Svenson uppenbart uppfyller, är det viktigt att organisationen har förtroende för sin chef. Hur har du uppfattat att beslutet att utse Bengt Svenson har mottagits i polisorganisationen? Justitieminister Beatrice Ask: Min uppfattning är att rikspolischefen har ett brett stöd. Helena Bargholtz (fp): Det är väldigt bra att vi i varje fall har fått kravprofilen. Det gör att man i efterhand kan se att det finns kvalifikationer och att det inte är partibok som man har. Jag undrar bara: Är det några fler rekryteringar på gång inom Justitiede- partementets område av myndighetschefer så att man kan se hur det kommer att se ut fortsättningsvis i praktiken? Justitieminister Beatrice Ask: För tillfället är det inga tjänster som är i behov av den typen av rekrytering, nej. Åtminstone inte som jag känner till. Ordföranden: Jag vill med anledning av Helena Bargholtz uttalande säga att eftersom jag själv också har erfarenhet från regeringsarbete vet jag mycket väl att kravprofiler inte är något nytt. Det är någonting som har tillämpats i samband med tillsättandet av myndighetschefer tidigare. Sedan vet inte jag om det fungerade fullt ut på det sättet i Justitiedepartementet. Men i stora delar av Regeringskansliet var det på det sättet. Det är på intet

40 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 sätt någonting nytt. Jag vill upplysa både justitieministern och resten av konstitutionsutskottets ledamöter om detta om det nu är så att man har den uppfattningen. Det var bara en allmän kommentar till detta. Är det någon som ytterligare önskar ordet och vill ställa någon ytterligare fråga till justitieministern i detta ärende? Jag framför då ett tack från hela utskottet för att justitieministern var här i dag och svarade på frågor. Tack så mycket.

Bilaga B4 Näringsminister Maud Olofsson Torsdagen den 26 mars 2009

Granskningsärende 7 – Utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät och granskningsärende 24 – Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin Ordföranden: Då är ni allesammans mycket välkomna hit till konstitutionsutskottets sammanträde som jag öppnar igen, eftersom vi har ajournerat oss en stund för att ta oss hit. Vi fortsätter vårt granskningsarbete, där grunden för de granskningar som utskottet gör är de anmälningar som riksdagsledamöterna gör om regeringen och dess ledamöters tjänsteutövning. Då är det som det brukar vara i dessa sammanhang så att vi i vissa fall kan behöva ha en komplettering av det underlag vi har i form av en muntlig utfrågning. Jag hälsar näringsminister Maud Olofsson mycket välkommen hit till utskottet. De ärenden som är aktuella under den här utfrågningen i utskottet är granskningsärende 7 som rör utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät. Vi har också ärende 24 som handlar om regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin. Utfrågningen går till på följande sätt: Statsrådet får möjlighet att göra en kort inledning. Därefter vidtar utfrågning där utskottets ledamöter stäl- ler frågor – anmälande parti först, därefter i storleksordning. Vi ska komma ihåg att använda mikrofonerna och försöka begränsa inläggen så att vi hinner med alla frågor på ett så bra sätt som möjligt. Vi börjar alltså med det ärende som rör frågor angående utnämningen av generaldirektör för Svenska kraftnät. Granskningen som vi gör avser den rekryteringsprocess som har varit inom Regeringskansliet och också om regeringen har uppfyllt de krav som ställs i regeringsformen när det gäller förtjänst och skicklighet i det här ärendet och i den här utnämningen. Jag säger än en gång välkommen till näringsministern och överlämnar ordet.

41 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Näringsminister Maud Olofsson (c): Tack så mycket, fru ordförande och ledamöter i konstitutionsutskottet! Jag är här i dag för att svara på två frå- gor, precis som ordföranden säger. Jag tänkte inleda med några ord kring de här två ärendena och så ställer ni frågor i den ordningen, om det är okej att göra så. Ordföranden: Jag skulle föredra om vi tar ett ärende i taget så att vi inte blandar ihop det. Kan vi göra så att vi börjar med utnämningsärendet? Näringsminister Maud Olofsson (c): Då tar vi det. Allians för Sverige gick till val på ett löfte om reformerad utnämningspolitik. Det var en viktig del i vår valrörelse för att öppna upp processer och göra dem mer tillgängliga för en större grupp människor att rekrytera från. Att reformera utnämnings- politiken tyckte vi skulle följas upp i regeringsställning, och vi gjorde det också i budgetpropositionen 2008. Där konstateras att regeringen från och med tillträdet 2006 regelmässigt upprättar kravprofiler. De är också offentliga, till skillnad från den tidigare ordningen. Detta ligger till grund för rekryteringen av myndighetschefer. I propositionen säger regeringen följande: Kravprofilen som legat till grund för rekrytering av myndighetschefer bör biläggas akten efter avslutad rekrytering. Inför anställning av en ny myndighetschef ska det vara mer regel än undantag att befattningen annonseras ut. Längre ned i samma text står det: Regeringens bedömning är att annonseringen behöver kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer. Det kan till exempel uppstå situationer där det trots annonsering inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Vidare står det: Om det bland befintliga myndighetschefer skulle finnas någon som motsvarar kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet kan det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Detta kan samtidigt vara ett sätt att erbjuda utveck- lingsmöjligheter för befintliga myndighetschefer. Om den förändrade utnämningspolitiken står det i samma proposition så här: Från och med regeringens tillträde i oktober 2006 tas regelmässigt kravprofiler fram som ligger till grund för varje rekrytering av myndighetschefer. Kravprofilen ska sedan biläggas akten för respektive anställningsbe- slut av myndighetschefer som tillträtt sin anställning under 2007 eller senare. Det innebär att regeringens utnämningspolitik kan granskas i efterhand på ett helt annat sätt än tidigare av såväl riksdag som allmänhet. Låt mig konstatera att det här ärendet är ett tydligt exempel på detta. Inom Näringsdepartementets ansvarsområde har det sedan regeringsskiftet anställts 17 generaldirektörer. Nu pågår också rekrytering av ytterligare 2. Av dessa sammanlagt 19 rekryteringar har annonsering skett i 12 fall. Tit- tar vi totalt sett på rekryteringarna efter nyordningen har 60 procent av rekryteringen skett genom annonsering. Det som har blivit resultatet av detta är en bättre könsfördelning – könsfördelningen är jämn just nu – men faktiskt också bättre mångfald, vilket jag tycker är viktigt att säga. Den öppnare processen har lett till detta.

42 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Processen präglas av tre ord: förutsägbarhet, spårbarhet och öppenhet, och det är viktigt att det är så i tillsättningsärenden. När det gäller utnämningen av generaldirektör för Affärsverket svenska kraftnät gick det till så här: I mars 2007 slutade den tidigare generaldirek- tören sitt uppdrag som chef. Då upprättades också en kravprofil. Den fastställdes den 27 april 2007. Detta datum är viktigt för fortsättningen. Vi hoppas och vill att generaldirektörer också ska kunna ha rörlighet på arbetsmarknaden, alltså att man kan flytta mellan olika uppdrag. Därför gjordes det utifrån kravprofilen en inventering av lämpliga kandidater i Regeringskansliet och också utanför. Man gick igenom generaldirektörer, chefer och andra för att se om det fanns några bland dem vi redan hade som skulle kunna passa som chef i den här delen. Som ni förstår hade vi under våren och också under hösten ett flertal kandidater som vi tittade på. Olika kandidater var med i processen, men det ledde fram till att det var två huvudkandidater i slutändan. Det var dessa två kandidater som konsulten fick i uppdrag att ta kontakt med. Mikael Odenberg var en av dem. Det som är viktigt att säga är att Mikael Odenberg fortfarande var för- svarsminister när den här kravprofilen upprättades. Den har inte ändrats sedan den 27 april, utan det är samma kravprofil. Efter den här processen har frågan väckts om varför regeringen valde att inte annonsera ut befattningen. Låt mig först säga att regeringen aldrig har sagt att samtliga lediga befattningar som generaldirektör ska annonseras ut. Vad regeringen har sagt är att det ska vara mer regel än undantag att befattningar annonseras ut. Vi tycker nämligen att det kan vara rimligt att erbjuda en myndighetschef eller någon annan chefskandidat inom staten som uppfyller kraven befattningen som chef för en ny myndighet. Vi tycker att det genom detta blir en positiv rörlighet. Det leder också till att cheferna får chansen till utveckling och att deras kompetens kan tas till vara i en ny myndighet, och det är väldigt viktigt. Jag kan konstatera att den process vi har gått igenom när det gäller för- ändringen av utnämningspolitiken har lett till en ökad transparens, och vi har också fått en större öppenhet och väldigt mycket kompetenta personer. Jag vill också säga att det som är viktigt är att även politisk kompetens är en kompetens för tillsättningar i de här sammanhangen. Det har ju konstitutionsutskottet också bekräftat i tidigare beslut. I det här fallet var det så att kraven på kunnande om samhällsapparaten och myndigheter var en viktig kompetens, eftersom Svenska kraftnät ju har de uppdragen. Det handlar om förhandlingar med Norden, det handlar om förhandlingar med EU, det handlar om att förstå myndigheter, det handlar om att förstå politiska beslut. Så i det här speciella fallet var det naturligtvis så att den politiska kompetensen var en viktig kompetens, men det fanns också andra delar i kravprofilen som väl stämde in på Mikael

43 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Odenberg. Jag kan konstatera att han har blivit en väldigt bra myndighetschef som fungerar väldigt väl, och det ska vi vara glada och tacksamma över. Ordföranden: Tack för det! Då går vi rakt på själva frågandet. Det är Soci- aldemokraterna som är anmälande parti i det här ärendet, och jag börjar ställa frågor till näringsministern. Precis som ministern har sagt var just frågorna kring utnämningspoliti- ken ett av de stora numren för de borgerliga partierna inför valet 2006. Man har också klart och tydligt uttalat från regeringens sida att annonsering ska vara mer regel än undantag. Jag tycker att ministern kanske skulle kunna ytterligare formulera anledningen till varför inte den ordningen till- lämpades just i det här fallet. Näringsminister Maud Olofsson (c): Tack så mycket för frågan! Jag vet inte om man kan säga att det var det stora numret. Det var en djupt rotad övertygelse om att utnämningspolitiken skulle vara öppen och transparent, för vi ansåg att det är viktigt att alla kompetenta människor i Sverige kan söka till en tjänst och att vi också bättre kan skanna av vilka personer som kan ta dessa ledande befattningar. Det var inget populistiskt utspel av en opposition, utan det var en väl grundad åsikt om att vi tyckte att vi missade en hel del människor till viktiga poster i samhället genom att inte ha den här öppenheten. Varför vi sade mer regel än undantag är just för att det finns undantag. En del i detta är att vi vet att generaldirektörer tillsätts, men det är också en del generaldirektörer som avgår. Det är rätt viktigt att se att man också kan ha skillnad i tillsättningar. I det här läget tyckte vi att vi hade ett antal kandidater som kunde vara intressanta som vi började pröva och kolla utifrån kravprofilen. Jag kan också konstatera att det i slutändan blev ett bra beslut. När det gäller den här delen hade vi två andra myndigheter som annonserades ut. Sammanlagt tillsatte vi alltså tre myndighetschefer, varav två annonserades ut, men inte den här. I grunden stämde utnämningen överens med kravprofilen, och det är ju det viktigaste. Ordföranden: Jag skulle vilja be ministern att svara på frågorna vi ställer, eftersom det är viktigt att vi använder tiden så bra som vi kan. Min fråga rörde just det här med att annonsering ska vara mer regel än undantag. Man eftersträvar också, säger regeringen, öppenhet. Men just i det här ärendet, just i den här utnämningen, när det gäller en generaldirek- tör till Svenska kraftnät, anser regeringen och framför allt näringsministern att det inte behövdes någon öppenhet i rekryteringsprocessen. Näringsminister Maud Olofsson (c): Jag försökte förklara alldeles nyss att vi såg att vi hade kandidater i Regeringskansliet och i dess närhet som kunde vara aktuella. Det var därför vi gjorde bedömningen att vi inte skulle annonsera.

44 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Sedan kan man konstatera att under våren var en del av dem som var aktuella inte intresserade, och det var därför Mikael Odenberg kom in i processen lite senare under hösten. Det som var det viktiga för oss var ju att kravprofilen var tydlig, och det är också det vi har sagt: Den måste vara öppen och den ska redovisas, till skillnad mot tidigare. Det som är det viktiga nu är ju om Mikael Odenbergs kompetenser stäm- mer överens med den kravprofil som vi har satt upp och som gjordes innan Mikael Odenberg avgick som försvarsminister. Svaret på den frågan är ja. Ordföranden: Det här handlar också om en bedömning kring själva processen. Regeringen har själv uttalat att man vill ha en öppenhet, en spårbarhet i rekryteringsprocessen. Om man har en intern process i ett utnämnings- ärende, som det var i det här fallet, är det väl rimligtvis på det sättet att öppenheten inte blir den som regeringen eftersträvar. Då är min fråga återigen: Varför, näringsministern, var det just i det här ärendet som det inte skulle finnas någon öppenhet och någon spårbarhet i rekryteringsprocessen? Näringsminister Maud Olofsson (c): Jag kan förstå att frågan ställs, av det enkla skälet att Mikael Odenberg är en politisk person, men kom ihåg att beslutet om att rekrytera internt och försöka hitta kandidater togs långt innan Mikael Odenberg ens avgick som försvarsminister. Vi gjorde bedömningen att det fanns kandidater i Regeringskansliet och i dess närhet som vi ville börja titta på. Det var det som låg till grund för detta. Vi hade två andra generaldirektörer som annonserades ut. Det vi har sagt är att mer regel än undantag i annonsering, kravprofilerna ska redovisas tydligt, och det ska i efterhand kunna gå att granska om den utnämnda personen stämmer överens med den kravprofil som har satts upp. Det är det konstitutionsutskottet och andra kan göra, och det är den skillnad som är nu jämfört med tidigare när kravprofilerna inte var offentliga. Det gick inte att granska i efterhand. Det här är alltså en otroligt stor förändring jämfört med tidigare. Nu går det att granska, och det är också därför jag är här i dag. Ordföranden: Det är just det som är frågan, om det är någon öppenhet eller inte, näringsministern. Det är på det sättet att kravprofilen lades fram den 27 april 2007. I slutet av oktober 2007 anlitades den här konsulten som näringsministern anger. Konsulten fick i uppdrag att bedöma två kandidater. Varför anlitades konsulten? Ansåg näringsministern att kompetensen att föra diskussioner och fullgöra en rekryteringsprocess inte fanns i Regeringskansliet? Näringsminister Maud Olofsson: Jo, den fanns, men vi ville ha en second opinion. Vi ville granska oss själva. Det var det som gjorde att vi bad om en konsult som skulle titta på två kandidater. Jag tror att det är bra. Det är klart att vi har kompetens att göra intervjuer och se om det stämmer över- ens med kravprofiler. Men vi tyckte att det var bra att någon utomstående

45 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

fick titta på de två kandidater som vi hade som huvudkandidater och se om de stämde överens med kravprofilen. Det gjorde den här personen på ett förtjänstfullt sätt och gav oss också feedback på det. Ordföranden: Det är inget som framgår av de papper som vi har fått eller av det svar som Regeringskansliet har lämnat. Det som finns där är en odaterad offert från konsulten. Det är vad som finns. Det finns inget om vem som anlitade konsulten. Det finns inte heller ett beslut om anlitande av konsulten. Det står inte heller på vilket uppdrag konsulten agerade. Vi har däremot konsultens egen uppgift. Han säger själv i de uttalanden som han har gjort bland annat i början på 2008 att han anlitades enbart för att göra bedömning av en kandidat – en kandidat. Och den kandidaten var Mikael Odenberg. Här är uppgifter, näringsministern, som går på tvärs mot varandra. Det är den uppgift som vi har. Han anlitades för att bedöma Mikael Odenberg. Det är i det läget det är intressant att fundera på om man i Regeringskansliet inte hade tillräcklig kompetens själv att föra samtal med Mikael Odenberg som rimligtvis borde vara känd i Regeringskans- liet. Näringsminister Maud Olofsson: Det som är det viktiga att säga i det här är att vi hade två kandidater som vi ville ha second opinion på, men en av kandidaterna sade efter första samtalet att den personen inte var intresserad. Då återstod Mikael Odenberg. Då var frågan om vi skulle plocka in ytterligare en kandidat för att garantera att vi fick två. Eller skulle vi först testa Mikael Odenberg och se om han stämde överens med den kravprofil som fanns? Då konstaterade vi att hans kompetenser stämde överens väl med kravprofilen. Det tyckte vi var en tillräcklig feedback från den person som anlitades. Per Brolin, som han heter, säger att Näringsdepartementet gav honom två namn på redan utvalda personer. Han bekräftar den bilden, så det stäm- mer inte överens med vad ordföranden säger. Han fick två först. Sedan hade han ett första samtal med dem. Efter det samtalet sade en av personerna: Jag är inte intresserad. Då återstod en. Sedan fördjupar man granskningen av den personen. Det var också uppdraget som den här konsulten hade. Ordföranden: Om vi tittar på de handlingar som vi har kan vi konstatera att den faktura som finns – det finns en faktura, allt annat är ganska obe- kant – från konsulten omfattar enbart en bedömning av en kandidat. Enligt hans egen uppgift gäller den bedömningen Mikael Odenberg. Näringsminister Maud Olofsson: Precis, det är det jag säger. Först hade han ett samtal med de två, där en av kandidaterna sade: Jag är inte intresserad. Det bekräftar han också. Sedan gjorde han bedömningen: Stämmer Mikael Odenbergs kompetenser överens med kravprofilen? Det var det han tog betalt för. Det är korrekt att göra på det sättet. Vi ska inte betala för

46 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 bedömningar som inte är gjorda. Den första delen av samtalet var mer att beskriva Svenska kraftnät och se om de två personerna var intresserade av uppdraget. Ordföranden: Jag noterar att den faktura som lämnades in avsåg bedöm- ning av en kandidat. Jag har också noterat att det avtal som finns med konsulten ingicks i slutet av oktober 2007. I den offert som finns från konsulten – även om det inte finns något beslut att man har antagit offerten – anger man som betalningsvillkor att det ska lämnas både en muntlig och en skriftlig återrapportering. Jag har förstått av papperen att det bara har skett en muntlig återrapportering. Ett betalningsvillkor var att det skulle ske en skriftlig rapportering. Den saknas. Tycker näringsministern att det är helt okej att gå ifrån de betalningsvillkor som man har satt upp? Näringsminister Maud Olofsson: Vi fick en offert från konsulten som inne- höll fem olika punkter som handlade om kravprofil, inledande intervju, djupbedömning, återkoppling till Näringsdepartementet, och sedan fanns det en som handlade om kort skriftlig sammanfattning. Vid den muntliga diskussionen med konsulten sade vi att det vill vi inte ha. Jag tror att var och en förstår att den här typen av genomgångar som kan landa i både att man säger att den passar överens med kravprofilen eller inte kan vara käns- lig information. Så vi sade att det är en del som inte vi vill ha som skriftlig sammanfattning, men de andra delarna vill vi ha. Det var också det som vi fick från den här konsulten. Ordföranden: Regeringen säger sig eftersträva öppenhet och spårbarhet i rekryteringsprocesser. När regeringen fattade beslut om att utse generaldi- rektör för Svenska kraftnät vill jag bara fråga näringsministern innan jag lämnar ordet vidare hur underlaget såg ut inför det beslut som regeringen fattade. Hur säkerställde näringsministern att regeringen uppfyllde regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet? Hur säkerställde näringsmi- nistern detta? Näringsminister Maud Olofsson: Fru ordförande! Det är jag som är bered- ningsansvarig. Det är också jag som har satt upp kravprofilerna. Det var väldigt tydligt när det gäller Svenska kraftnät att det behövdes en person som förstod energifrågorna, som kunde myndighetsvärlden, som hade för- handlingskunnande, som hade erfarenhet av att vara chef och som hade internationell erfarenhet. Det är en ganska komplicerad sak att vara chef för Svenska kraftnät. Det är ännu mer komplicerat i dag än vad det var tidigare, eftersom vi håller på att bygga ihop det nordiska nätet med det europeiska nätet, och så vidare. Så det ställdes rätt höga krav. Jag var den bästa av alla i regeringen att kunna göra den bedömningen, eftersom det är jag som är ansvarig för Svenska kraftnät. När vi såg att Mikael Odenberg var en av kandidaterna och att han stämde väl överens med den kravprofil som vi hade gjort och som second opinion redovisade

47 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

jag det för regeringen. Regeringen tyckte också att det var ett bra val. Det är uppenbart för alla att Mikael Odenberg är en alldeles utmärkt generaldi- rektör just för den här myndigheten. Ordföranden: Vi hade justitieminister Beatrice Ask här i går när vi också diskuterade utnämningspolitik. Vi kunde konstatera att ett annonseringsför- farande som hade genomförts innebar att det inte fanns tillräckligt kvalificerade personer, men hon bedyrade hur viktigt det ändå var att man genomförde ett annonseringsförfarande. Det är uppenbarligen inte närings- ministerns uppfattning just i det här ärendet. Näringsminister Maud Olofsson: Regeringen har sagt mer regel än undantag när det gäller annonsering. Jag tror att det är väldigt viktigt att konstatera att det den här regeringen har gjort är hundra procent bättre än vad som gjordes tidigare. Det är en ganska stor skillnad när man har den här öppenheten och det finns möjlighet att granska. Alla kravprofiler finns tillgängliga. Det går att jämföra. Det är väl det som är anledningen till att jag sitter här. Ni kan se kravprofilen, och ni kan jämföra. Det är er sak att göra det. Jag har stött på väldigt få personer som tycker att Mikael Odenberg inte lever upp till den kravprofil som man har. Det var också det som konsulten bekräftade när han hade sina samtal med Mikael Odenberg. Per Bill (m): Tack, näringsministern för en utmärkt inledning som möjli- gen hade det problematiska med sig att du i princip svarade på alla mina frågor. Men, precis som ordföranden sade, hade vi i går en utfrågning av Beatrice Ask kring tillsättningen av rikspolischef. Samma problematik diskuterades. Det har varit svårt för oppositionen att förstå att det finns en ny politik och en målsättning men att samtidigt fortfarande alla de lagkrav finns kvar som har funnits sedan förut om förtjänst och skicklighet. Jag tror att det är där som problemen uppstår. Men jag håller med om att det är precis när vi får möjlighet att sitta så här och ha utfrågningar som vi verkligen visar hur öppen den här processen är. En av spekulationerna har varit att kravprofilen är designad för Mikael Odenberg. Har jag uppfattat näringsministern rätt att det inte alls stämmer tidsmässigt? Näringsminister Maud Olofsson: Låt mig först säga att om man ska granska förtjänst och skicklighet i efterhand bygger det på att det finns kravprofiler. Annars går det inte att se, som Per Bill säger, om man har designat uppdraget för någon speciell person. Kravprofilen upprättades i april. Mikael Odenberg var då försvarsminister, och jag hade faktiskt inga indikationer på att han skulle avgå. Det är svårt att anklaga mig för att ha designat den just för Mikael Oden- berg. Det var snarare så att vi ställde väldigt höga krav på kompetens i kravprofilen. Det var väl det som gjorde att det var rätt svårt att hitta personer som motsvarade alla de krav vi ställde upp, nämligen att både kunna energipolitiken och förstå den politiska världen. Att bygga nät är högpoli-

48 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 tik just nu, inte minst i Europa. Det handlar om att kunna förhandla i ett politiskt klimat där vi ska bygga elnät i Norden och där vi ska bygga elnät i Europa. Det handlar också om förmåga att leda en stor organisation och att ta ekonomiskt ansvar som ligger i Svenska kraftnäts uppdrag också. Det här är en avgiftsfinansierad verksamhet. Det är ett otroligt tufft uppdrag som kräver en duktig person och en duktig ledare med många kompetenser. Som jag har sagt tidigare har jag inte träffat på någon som har sagt att han inte lever upp till de kraven. I grunden är det uppdraget för oss, att hitta rätt chefer till rätt poster, men det ska också gå att granska i efterhand vad man ställde upp för krav och om de är specialdesignade för speciella personer. Svaret är nej. Kravprofilen fastställdes i april. Mikael Odenberg avgick under hösten och blev då en aktuell kandidat. Per Bill (m): Det är solklart, för att travestera någon annan. Annonsering har det i båda dessa ärenden varit en diskussion om. Jag tror att vi har hunnit så långt att alla förstår att annonsering inte är obligatoriskt. Det är inte lagfäst. Ska vi ha en ny ambassadör i Washington, vilket väl dröjer länge tills vi ska ha, kommer det inte att vara något som kommer att annonseras ut. Det här är en process. Det var väl 19 ärenden i ditt fall. När det finns många interna sökande och ni med automatik känner att det finns gott om kandidater, skulle det kunna vara ett skäl att inte gå ut och annonsera. Ett annat skulle kunna vara att det är flera stycken som har annonserat – fel uttryck kanske – att de är intresserade av att röra sig inom den statliga organisationen. Det skulle också kunna vara ett skäl att inte gå ut och annonsera, det vill säga att spara skattebetalarnas pengar. Om det nästan är klart på förhand att det blir en intern sökande är det dumt att gå ut externt. Finns det ytterligare några skäl till när ni väljer annonsering och när ni inte väljer annonsering? Har ett mönster börjat utkristallisera sig ännu? Näringsminister Maud Olofsson: Mina slutsatser är att annonsering är väl- digt bra. Men det finns tillfällen, som jag sade, där vi kan ha kandidater. Vi bedömde att genom att vi hade, tyckte vi, ett antal kandidater skulle vi få en snabbare process där vi behövde ha en person på plats. Men om man tror att man har kandidater är det inte säkert att man har dem. Det är inte säkert att de är intresserade. Det var det som gjorde att den här processen tidsförsköts. Jag vill också säga att annonsering inte är så långdraget heller som man i förstone beskrev i den allmänna debatten. Annonsering är ett bra sätt att skanna av. Men jag vill också säga att det inte är säkert att du där heller får ansökningar. Vi har en offentlighetsprincip som har satt gränser för att människor söker. Vi har en särskild utredare som tittar på det. Jag tycker att det är viktigt att se att vi behöver få alla som kan vara aktuella att också bli intresserade av den här typen av tjänster. Det är klart att den här stora kraftfulla reformeringen och öppningen av utnämningspolitiken i Sve- rige inte är perfekt från dag ett.

49 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Jag är den första att säga det. Men det är hundra procent bättre än tidigare. Det som är det viktiga är att vi steg för steg förbättrar, får erfarenheter och också kan göra den här reformen ännu mycket bättre. Jag tycker att bara den här diskussionen gör att jag blir glad över att det också från oppositionen nu finns ett intresse av att öppna upp utnäm- ningspolitiken därför att det då finns en bred politisk enighet kring att vi ska ha den här öppna processen, annonseringar och kravprofiler som blir offentliga. Det är jättebra om den här debatten och dessa förändringar har lett till den gemensamma politiska ståndpunkten. Annie Johansson (c): Jag ska inledningsvis förtydliga eller spinna vidare på en av Per Bills frågor och ställa en kontrollfråga. En kravprofil upprät- tades i april 2007. Har det gjorts några förändringar efter det att den upprättades, det vill säga under själva processen? Näringsminister Maud Olofsson (c): Svaret är nej. Annie Johansson (c): Jag går vidare till den externe konsulten. Han fick i uppdrag att ta kontakt med två personer, varav en var Mikael Odenberg, och undersöka deras intresse för uppdraget. Vem på Näringsdepartementet skötte dessa kontakter med den externe konsulten? Näringsminister Maud Olofsson (c): Det var Ola Alterå. Annie Johansson (c): Var det också Ola Alterå som fick rapporteringen i november? Näringsminister Maud Olofsson (c): Ja, det var Ola Alterå som fick den muntliga rapporteringen. Annie Johansson (c): Precis som näringsministern har påtalat har utnäm- ningspolitiken förändrats från slutenhet till öppenhet under de senaste åren. De politiska åsikterna om behovet av detta kan givetvis gå isär. Men det som är relevant för konstitutionsutskottet är regeringsformens 11 kap. 9 § om att det är regeringen som tillsätter och att det ska ske på sakliga grunder. För att få en efterhandskontroll för att se om en tjänst har tillsatts på just sakliga grunder är dokumentation av väldigt stor betydelse. Reger- ingen och Regeringskansliet lyder inte under förvaltningslagen, men man brukar säga att man följer lagens anda. Där finns det en skyldighet att dokumentera saker av vikt. Vilken rutin har man på Näringsdepartementet för att arkivera dokumentation? Näringsminister Maud Olofsson (c): Det är en rätt omfattande dokumentation, särskilt när det gäller enskilda personer i enskilda ärenden. Det är mycket sådant. Men i det här ärendet gjorde vi bedömningen att det inte var några särskilda saker, några tjänsteanteckningar, som vi behövde notera i det här sammanhanget. Men det beror på vad det är, från fall till fall. Men det är en stor tradition i Regeringskansliet att göra tjänsteanteck- ningar.

50 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Annie Johansson (c): Vilka personer är inblandade när man gör dessa gräns- dragningar mellan vilka uppgifter som ska arkiveras och dokumenteras? Expeditionschef Fredrik Ahlén: Det är naturligtvis alla tjänstemäns ansvar att dokumentera det som kommer dem till del. Det är en allmänt spridd kunskap bland tjänstemän i Regeringskansliet. Ytterst är det expeditions- och rättscheferna som har kontroll över den formella hanteringen i departementet. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Jag vill tacka näringsministern för de utförliga och bra svaren. Jag skulle vilja gå in på en fråga som har varit uppe tidigare. Den gäller effekten av det nya sättet att tillsätta generaldirek- törer. Ekot har gjort en granskning där man har kommit fram till att antalet kvinnor som är generaldirektörer har ökat. Under den förra regeringens tid var det 32 procent kvinnor. Under den nuvarande regeringen är det 50 procent kvinnor som är generaldirektörer. Även antalet generaldirek- törer som har utländsk bakgrund har ökat. Det var 6 procent under den föregående regeringen, och nu under alliansregeringen är det 20 procent. Näringsministern hävdar att detta har med den nya utnämningspolitiken att göra. Kan du utveckla det lite närmare när det gäller argumentationen där du menar att det är tack vare den nya utnämningspolitiken som dessa resultat har åstadkommits? Näringsminister Maud Olofsson (c): Först och främst tror jag att den all- männa bilden av tillsättandet tidigare – det var inte bara en politisk bild från en elak opposition – var att detta väldigt mycket var förbehållet den politiska eliten och i allra högsta grad den sittande regeringen. Man utnämnde väldigt många som fanns nära regeringen. Det tror jag gjorde att många avstod. De såg inte sig själva som kandidater till denna typ av uppdrag. Så bara det faktum att vi har sagt att vi ska ha en större öppenhet, att det upprättas kravprofiler, att det blir annonsering och att det blir öppenhet kring tillsättningen över huvud taget tror jag leder till att många säger: Blir det på det här sättet kan jag också vara aktuell. Vi har pratat med många som har blivit tillsatta. De hade aldrig tänkt att de skulle kunna söka en tjänst som generaldirektör eller att de skulle vara aktuella på det sättet. Men de har gjort det nu därför att de ser en öppnare process. Dessutom tror jag att när man är tydlig på detta sätt och gör kravprofiler måste man vara mycket mer noggrann med att kolla om kraven på dessa personer stämmer överens med kravprofilen. Då får vi också en tuf- fare process i den meningen att det då blir kompetens som blir styrande. Då blir det de som är kompetenta, det vill säga att kvinnor är lika kompetenta som män. Många människor i Sverige med utländsk bakgrund är lika kompetenta som de som är födda i Sverige. Vi får alltså en mycket mer transparent men också en mycket mer kvalitetssäkrad tillsättningsprocess.

51 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Jag tycker att det är otroligt skönt att se att denna öppnare process verkligen har lett till ett sådant fint resultat. Det avspeglar faktiskt också hur befolkningen ser ut – hälften kvinnor och ungefär den här andelen med utländsk bakgrund. På det sättet känner jag mig väldigt nöjd. Nästa steg tror jag måste vara att titta på öppenheten och sekretessen. Det är klart att det fortfarande är en del som avstår från att söka dessa tjänster därför att de inte vill berätta för arbetsgivarna att de är intresserade och så vidare. Men vi får jobba vidare med det här. Men så här långt är det ett fantastsikt resultat, tycker jag. Ingvar Svensson (kd): Jag har deltagit i ett antal utfrågningar om utnäm- ningspolitiken under årens lopp. Den tidigare statsministern Göran Persson var väldigt skeptisk till formella kravprofiler. Men vid någon av de sista utfrågningarna som vi hade med honom sade han att om utskottet nu vill ha det så fick man fundera på att ta fram det. När Maud Olofsson tillträdde som näringsminister i sitt departement, fanns det då upparbetade rutiner för att ta fram kravprofiler? Näringsminister Maud Olofsson (c): Svaret är nej. Det fanns ingenting. Vi började från dag ett med framför allt kravprofilerna. Vi sade att annonsering skulle vara mer regel än undantag, men vi gjorde både–och också i den delen. Vi hade en ordentlig diskussion i regeringen om hur vi skulle kunna få fram dessa riktlinjer. Man ska komma ihåg att det som diskuterades i valrörelsen var en arbets- grupps förslag som en del har tolkat som att det var underlag för valplatt- formarna, vilket det inte var. Däremot blev huvuddragen i det som arbetsgruppen presenterade senare regeringens politik. Men när jag kom till departementet fanns det ingenting av detta. Vi fick jobba rätt mycket med att bygga upp strukturer, inte bara i departementet utan också tillsammans med andra departement. Det är ett jobb som har tagit sin tid. Men det har också lett till en förbättrad ordning i alla departement. Ingvar Svensson (kd): Jag har bara ytterligare en fråga. Det fanns en kravprofil från april 2007. Men när man tittar på offerten från konsultföretaget som kom i oktober 2007 står det att den första punkten är att definiera en kravprofil. Visste konsultföretaget inte att det redan fanns en sådan definition? Näringsminister Maud Olofsson (c): Jo, vi berättade det för denna konsult. Vad han menar med att definiera kravprofil är att man ska skruva lite mer. Om man läser kravprofilerna blir det lätt så att det är allmänna termer och så vidare. Det som han ville veta var vad vi menade när vi säger att man ska ha internationell erfarenhet? Vilken typ av erfarenhet är det? Det handlade mer om att ställa förtydligande frågor kring kravprofilen. Han visste mycket väl att det fanns en kravprofil, och vi hade presenterat det för honom.

52 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Men när man ska gå i djupintervjuer med enskilda kandidater måste man ställa lite kontrollfrågor och annat så att man verkligen vet vad som menas med den kravprofil som har upprättats. Marianne Berg (v): Jag har ingen ny fråga eftersom många redan har tagit upp olika saker. Det är därför onödigt att jag också gör det. Men jag har kanske missat någonting här. Det handlar om när ordföranden, Berit Andnor, tog upp frågan angående offerten och en skriftlig sammanfattning. Gjordes det en sådan, och var finns den i så fall? Näringsminister Maud Olofsson (c): Nej, vi gjorde en muntlig sammanfattning därför att det var det som vi begärde och kom överens med den här konsulten om att vi skulle ha. Den muntliga sammanfattningen gjordes också till Ola Alterå. Marianne Berg (v): Det är svårt att veta eftersom det som punkt 5 här står: göra en skriftlig sammanfattning. Men det gjordes bara en muntlig. Men tack för det. Näringsminister Maud Olofsson (c): Men man ska komma ihåg att det var en offert, och i samtalen med konsulten sade vi att vi inte ville ha någon skriftlig sammanfattning. Jag tror att var och en förstår varför. Om vi har ett antal kandidater som vi ska testa, och det är bara en som får detta uppdrag, men ändå gör skriftliga sammanfattningar om ledarskaps- kompetens och en massa olika saker tror jag att det blir rätt orimligt att det ska bli allmänna handlingar som andra kan gå in och titta på. Det är en del avvägningar som måste göras i detta steg när vi gör detta mer offentligt. Det är ju så. Men vi måste också tänka på att vara rädda om enskilda personer i dessa sammanhang. Därför tyckte vi att det som var det viktiga för oss var att vi fick en second opinion och att denna person kunde ge oss denna second opinion, och det var Ola Alterå som tog emot den. Mikael Johansson (mp): Statsrådet säger att denna öppnare process har lett till ett fantastiskt resultat vad gäller att kvinnorepresentationen har ökat och att även antalet personer med utländsk bakgrund har ökat. Nu gäller detta utnämningen av Svenska kraftnäts generaldirektör Mikael Odenberg. Jag vet inte vad han har för utländsk bakgrund, men han är definitivt inte kvinna. Så han är väl knappast ett exempel på att det har lett till det. Men det kan kanske bero på att det inte har varit en lika öppen process som det har varit vid de andra tillfällena när det har varit annonsering. Det är ganska klarlagt här att från och med april till hösten 2007 pågår det en ganska intern process. Jag är lite nyfiken på den. Hur många personer var det som bedömde att det fanns bra kandidater för denna chefs- och generaldirektörskrets? Vem var det som bestämde att det var ett antal lämp- liga kandidater som kvarstod hösten 2007?

53 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Näringsminister Maud Olofsson (c): Vi har bara redovisat vad denna process leder till i dessa sammanhang, och den leder till att det blir fler kvinnor. Sedan kan vi inte heller säga att det varje gång som vi har denna öppenhet leder till att det blir en kvinna. Kvinnor och män kommer att testas mot kravprofilen vid alla tillsättningar. Men det som gläder mig är att när detta sker får vi en jämnare könsför- delning, och det var det som var min poäng. Det tycker jag är viktigt. Hur många var det som vi pratade med? Ja, det var ett antal. Som jag har sagt har vi generaldirektörer som inte är kvar på sina platser, och det finns chefspersoner och andra som vi granskade och tittade på. Men det är ganska tufft att ta ett uppdrag i Svenska kraftnät därför att det ställs hårda krav genom att det är en affärsmässig verksamhet. Den personen måste ha internationell kompetens, och den personen måste kunna energifrågan. Jag tror därför att det är svårt att hävda att det finns en mängd personer som kan stämma överens med kravprofilen. Sedan hörde jag inte den andra frågan. Mikael Johansson (mp): Jag var nog egentligen mer inne på hur många från departementets sida som var inblandade i processen att bedöma vilka som kvarstod som kandidater och vilka som inte var lämpliga och så vidare. Var det statsrådet själv som var inblandad, var det bara statssekreteraren, eller var det fler? Det är den processen som jag tycker är relevant att titta på. Har den förändrats gentemot tidigare, eller hur går den till? Näringsminister Maud Olofsson (c): Det var Ola Alterå som höll i processen. Han hade mest kontakt med enheten som är ansvarig. Han hade också en del kontakt med styrelsen för Svenska kraftnät. Det var viktigt att styrelsen också fanns med i definitionen av vad det var för kompetens man behövde. Rättschefer, personalchef och andra deltog naturligtvis också. Det var ungefär så det gick till. Ordföranden: Låt mig fortsätta på det som Mikael Johansson var inne på, nämligen att man kan konstatera att det i just detta ärende är en svensk man från den politiska eliten som regeringen har utsett. Låt mig också konstatera att det gick ganska lång tid från det att en kravprofil upprättades i april 2007 till dess att regeringen fattade beslut i februari 2008. När statsrådet hänvisar till vad man har avtalat med konsulten finns inget, vad jag förstår, som styrker vad det är man har avtalat. Det finns inget slutligt avtal. Jag ser inget beslut på ett avtal med konsulten. Jag ställde en fråga på det tidigare och skulle vilja ha ytterligare svar. Varför finns det så lite dokumenterat i just detta ärende? Näringsminister Maud Olofsson (c): Vi har inte så mycket mer att dokumentera. Vi har dokumenterat kravprofilen, offerten från konsultfirman och fakturan som konsulten har skickat. När det är en intern process blir den annorlunda än när det är annonsering. Det har jag försökt beskriva. Jag har också försökt beskriva varför vi valde den processen.

54 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag kan konstatera att även om Mikael Odenberg är en vit man som kommer från ett stort parti är det, återigen, hundra procent bättre än tidigare. Då var det verkligen vanligt att det var en vit man från ett stort parti, fast ett annat, som fick dessa uppdrag. Ordföranden: Jag har svårt att följa logiken i det svaret, men det får stå för näringsministern själv. Näringsministern sade följande i en interpellationsdebatt: ”Vi är otroligt stolta för att det redan nu är transparens. Det är öppenhet. Det finns en möjlighet att följa hela den här processen. Det är också vad vi lovade väl- jarna.” Men det allmänheten och konstitutionsutskottet har fått ta del av är att det egentligen bara fanns en kandidat till jobbet. Det styrks också av det uppdrag som konsulten hade. Den bedömning som är gjord är gjord på en kandidat. Han fick bara pröva en kandidat. Det är också det han tar betalt för. Därutöver har det varit interna processer. Tycker statsrådet verkligen att detta kan betecknas som en ökad öppenhet och transparens? Näringsminister Maud Olofsson (c): Det är fantastiskt bra att det ställs krav på öppenhet och transparens också från oppositionen. Som jag sade tidigare är det otroligt glädjande, för då får vi en bred politisk enighet om att det krävs. Jag vill dock korrigera ordföranden på en punkt. Vid den second opinion som vi talar om var det två kandidater som utkristalliserades och som konsulten förde samtal med. Det har konsulten också bekräftat. En av dessa kandidater var inte intresserad av att gå vidare, och då blev det Mikael Odenberg kvar. Då stod vid inför valet om vi skulle plocka in ytterligare en för att bevisa att vi hade fler kandidater eller om vi skulle börja med att testa om Mikael Odenberg funkade gentemot kravprofilen. Efter- som second opinion visade att Mikael Odenberg var alldeles utomordent- ligt lämpad för denna tjänst och stämde överens med kravprofilen, fanns det ingen stor anledning för oss att söka vidare bara för att bevisa att vi faktiskt hade haft fler kandidater. Det är viktigt att säga att politisk kompetens också är en kompetens. Det har konstitutionsutskottet självt sagt. Vi kommer varken att diskvalificera socialdemokrater, miljöpartister, vänsterpartister eller några andra politiker. Vi kommer också i fortsättningen att se politisk kompetens som något viktigt när det krävs på de poster det är aktuellt för. Jag kan också konstatera att den kompetensen har räknats in i utnämningar som handlar om oppositionens kandidater. Det är inte så att vi säger att politisk kompetens inte är någon kompetens, men det skiljer lite grann mellan olika myndighetschefer om det är en viktig kompetens eller inte. Det finns möj- lighet att i efterhand granska kravprofilen som inte har ändrats under resans gång. Då kan man också jämföra den med den kandidat som utses. Jag vill hävda att Mikael Odenberg är en alldeles utmärkt kandidat och en alldeles utmärkt generaldirektör. Det tror jag att ingen ifrågasätter.

55 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Ordföranden: Vi granskar hur regeringen har handlagt just detta ärende. Det är det som vi diskuterar. Vi diskuterar också hur regeringen har säker- ställt att man har uppfyllt regeringsformens krav. Det är den diskussionen vi har här. Vi kan återkomma till en allmän diskussion om utnämningspo- litiken. Det kan vara intressant att göra det. Vi återkommer naturligtvis till detta när vi möter statsministern den 2 april för att diskutera utnämnings- politiken i ett lite större perspektiv. Margareta Cederfelt (m): Fru ordförande! Vad jag förstår är det en ny rutin som tillämpas när det gäller rekrytering av generaldirektörer och myndighetschefer. Finns det någon rutin uppbyggd i Näringsdepartementet för hur dokumentation ska ske vid rekryteringar? Finns det någon rutin att falla tillbaka på? Näringsminister Maud Olofsson (c): Det finns rutiner för ärendehantering. Det är rättscheferna som följer allt detta. Jag lovar att de ställer höga krav på oss, och det ska vara höga krav. Kommer man in från den politiska sidan har man inte den utbildningen och traditionen, men de håller oss i ordning så att vi gör rätt. Det är viktigt för att det ska gå att följa. Jag är imponerad av den ordning och kontroll man har, vilket jag tycker är bra. Margareta Cederfelt (m): 90 myndighetschefer och 19 generaldirektörer har rekryterats. Det har sagts här tidigare att det är en politisk elit som rekryteras. Hur ser det ut om vi tittar på helheten? Finns det personer med en annan bakgrund än politisk erfarenhet som har rekryterats? Politisk kompetens är, precis som näringsministern sade, också en kompetens. Men har det varit andra fall där det har funnits intresse av att få in en annan kompetens i rekryteringen? Näringsminister Maud Olofsson (c): Ja, absolut. Tittar jag på min lista är de allra flesta inte kopplade till politiken. Det är Mikael Odenberg och socialdemokraten Jonas Bjelfvenstam som är aktuella. Annars är det icke- politiska personer som är tillsatta. Som jag nämnde i samband med Mikael Odenberg var det två andra som tillsattes. Det var Thomas Kåberger på Energimyndigheten och Magnus Olofsson på Elsäkerhetsverket. Så ser min lista ut. Jag har inte allt klart för mig, men jag har sett att det är många som kommer utifrån och som inte har politisk bakgrund. Med det har vi också fått en helt annan och bredare rekryteringsbas, vilket jag tycker är välkom- met. Margareta Cederfelt (m): Om jag förstår rätt handlar det om att 10–20 procent av de rekryteringar av generaldirektörer som har gjorts har gjorts utifrån den politiska kompetensen. Näringsminister Maud Olofsson (c): Jag har 2 av 19. Jonas Bjelfvenstam är en korttidsanställning. På min lista är det alltså verkligen inte en massa politiska tillsättningar. Och jag har noterat att det inte är några centerpartis- ter.

56 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Ordföranden: Jag kan upplysa alla om att konstitutionsutskottet följer detta mycket noga och har gjort så under en lång tid. Ligger det i den procent- satsen är det ungefär vad som har skett tidigare också.

Granskningsärende 24 – Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin Ordföranden: Granskningen avser beredningen av ärendet, om regeringens hantering av ärendet uppfyller kraven i regeringsformen och om hanteringen av ärendet uppfyller regeringsformens bestämmelser om finansmakten. Näringsminister Maud Olofsson (c): Bakgrunden till varför vi talar om just detta är välkänd. Den finansiella krisen i USA har mycket snabbt spritt sig över världen och fått dramatiska konsekvenser. Den har också spritt sig till den reala ekonomin, inte bara till den finansiella sektorn. Snarare är det så att genom att de finansiella instrumenten inte fungerar får vi också stora bekymmer i många av våra verkstadsföretag med mera. Vi har vidtagit en rad åtgärder på det finanspolitiska området. Vi samordnar många av insatserna på den europeiska nivån och på den globala nivån. Detsamma gäller fordonsindustrin och fordonskrisen. Där har vi ett mycket tätt samarbete på europeisk nivå. När man genomför åtgärder är det viktigt att det främjar utvecklingen på lång sikt. Vi måste vara noga med att de offentliga finanserna fortsatt är sunda och att vi använder skattebetalarnas pengar med stor försiktighet. Samtidigt måste vi se till att näringslivet har goda förutsättningar att verka och att fortsätta verka efter krisen. Det har betydelse för vår ekonomi men också för alla anställda på dessa företag. Under hösten 2008 förde vi många samtal med fordonsindustrin, med de fyra stora fordonsföretagen men också med många underleverantörer. 140 000 personer är beroende av svensk fordonsindustri, så det är en otroligt stor del av vår ekonomi. Vi hade många samtal med företagen. Man kände stor oro. Man hade order, men kunderna fick inte låna pengar. Det var verkligen bekymmersamt. Vi har en särskild situation när det gäller bilföretagen eftersom de är så djupt kopplade till två stora amerikanska bilföretag, Ford och General Motors. Vi såg tidigt att dessa hade stora ekonomiska bekymmer. De förde samtal med den amerikanska regeringen som vi inte visste var de skulle sluta. På grund av att Volvo och Saab är delar av dessa två fordons- bolag kunde vi inte bara titta på vad som hände här hemma, utan det var viktigt att vi också såg vad som hände i USA. Det som också var viktigt var att vi hade en diskussion på europeisk nivå om gemensamma insatser. Barrosoplanen kom in som en del i detta. Här i Europa såg vi att vi måste göra vissa delar. Då kom också en del av stödstrukturerna in i diskussionen, bland annat Europeiska investeringsbanken. Man sade: Vi kanske kan använda den tid som är nu till att ställa om fordonssektorn i Europa och göra något viktigt och bra som har en överlev-

57 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

nad också på sikt. Här var Sverige pådrivande i att ställa om till en grön transportsektor med minskade koldioxidutsläpp och annat. Det blev också inskrivet i EIB:s regelverk när det gäller lån. Vid den här tiden var det en genuin osäkerhet om vad som skulle hända i USA. Det var först den 19 december som George W Bush gav klartecken till att gå in i dessa fordonsföretag. Jag tror att alla kommer ihåg diskussionerna man hade där borta när man flög in med jetplan och annat som inte blev så hemskt lyckat. Men det var alltså väldigt tveksamt vad som skulle hända med moderbo- lagen. Under den här tiden var det väldigt många företagare och anställda som hörde av sig. Det innebar att det krävdes rätt snabba åtgärder. Man måste kunna agera även om inte hela spelplanen är klar. Det är en regerings uppdrag. Vi gjorde bedömningen att vi behövde ett beslut om det här före jul- och nyårshelgerna. Vi gjorde bedömningen att det var bra om Sverige var tidigt ute. Om de andra stora europeiska länderna behövde EIB- lån till exempel insåg vi att det var bra om Sverige låg långt framme och gav tidiga besked om hur vi såg på detta, därför att det skulle öka våra möjligheter att också få ta del av de resurser som fanns. Därför tog vi beslutet den 11 december, som handlade om att möta fordonsindustrins utmaningar, totalt 28 miljarder. Den första delen handlar om forskning, de här 3 miljarderna. Där kan man säga att vi hade haft en diskussion i forsknings- och innovationspropositionen tidigare om fordons- forskning. Vi hade också tidigare anslagit 450 miljoner kronor, så där hade vi haft rätt mycket diskussioner med fordonsklustret kring forsknings- frågorna. Vi ställde ut statliga kreditgarantier till EIB-lån. Det skulle sikta mot grön teknologi. Vi sade att det skulle vara lån mot fullgoda säkerheter och att det skulle vara marknadsavspeglande avgifter i den här delen. Vi lade också fram förslag om undsättningslån. Vi gav uppdraget till Riksgäl- den att ansvara för dem, också här med väldigt höga krav. Jag vill bara notera att det som har hänt nu när EIB har tagit sina första beslut i mars är att tre av fyra svenska bolag faktiskt har fått EIB-lån. Två av dem behöver inga garantier, Volvo och Scania. Volvo Cars har fått okej och slutförhandlar nu med Riksgälden och ska också i nästa steg granskas i kommissionen. Vi var tidigt ute och gav snabbt besked, först och främst till fordonsindustrin, men också till EIB, om att det här är ett land som är alert, som gör saker och ting och ger besked. Vi fick också de återkopplingarna från våra kolleger och från kommissionen. Min uppfattning är att regeringen har uppfyllt de krav som finns i regeringsformen när det gäller beredningen av den här propositionen. Vi inhäm- tade upplysningar från Riksgälden, som var de som var närmast berörda av förslagen i propositionen. Vi hade som jag sade löpande haft diskussioner med fordonsklustret kring forskningsfrågorna, så där hade vi bra kunskap. Det är också så att det är viktigt att se att under den här resans gång från då till nu förändras också förutsättningarna. Strax före jul presen-

58 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 terade kommissionen temporära regler för statsstöd, som justerades. Det gör också att de här åtgärderna som vidtas runt om i andra länder också påverkar oss. Då måste regeringen kunna vara flexibel. Det som regeringen har gjort är naturligtvis att vi har ställt rejält med resurser till förfogande för att kunna hjälpa fordonsindustrin, som är så oerhört viktig. Den har 140 000 anställda, som jag sade. Vi har gett en trygghet till de här bolagen; det finns en stat som finns där. Men inte på vilka villkor som helst, utan vi ställer höga krav på säkerheter och sådant när vi också ger kreditgarantier. Det tycker vi är viktigt i det här sammanhanget. Men det är hela tiden en rimlig avvägning mellan statens risk och närings- livets och de anställdas behov. Det är den avvägningen som vi tycker att vi har gjort i det här ärendet. Jag tror att det är bra att regeringen i sin nära kontakt med fordonsklustret, men också med dem som är direkt ansvariga, är beredd att justera och förbättra allteftersom verkligheten förändras. Men så här långt har det här varit bra och fungerat väl. Ordföranden: Tack för det! Då lämnar jag ordet till Morgan Johansson, som representerar Socialdemokraterna, som dessutom är det parti som har gjort anmälan i den här frågan. Varsågod! Morgan Johansson (s): Tack, fru ordförande! Vi granskar beredningen av det här stödpaketet till fordonsindustrin, som vi alltså fattade beslut om den 11 december 2008. Bakgrunden är regeringsformens krav på beredning, 7 kap. 2 § i regeringsformen, som säger att regeringen ska hämta in behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter när man bereder regeringsärenden. Normalt sett har vi en ganska omfattande beredning av regeringsärenden i Sverige. Den normala gången för ett lagförslag kan vara att man först gör en utredning och sedan har en remissomgång på det. När alla remissinstanser har lämnat synpunkter under en tid, kanske ett par månader eller tre månader, sätter sig regeringen ned och går igenom alltihop och tittar om det finns någonting man har missat. Finns det någon konsekvens här som vi inte har sett? Skulle vi kunna göra om vårt förslag på något sätt? Denna beredningsgång syftar till att skapa hög kvalitet i lagstiftningen och i beslutsgången. Det är själva grundsyftet: att man verkligen vet om att det man föreslår är kostnadsberäknat, att det är konsekvensanalyserat, att det adresserar också det problem som man vill försöka lösa, så att man inte bara snyter saker och ting ur näsan, utan när man går till riksdagen vet att det är ett bra förslag som man har presenterat. I det här fallet har vi alltså ett stödpaket, som i teorin skulle kunna kosta skattebetalarna 28 miljarder kronor. Beredningen av ärendet inleddes den 5 december 2008. Det är en fredag. Fredag, måndag, tisdag, onsdag – sedan kom regeringsbeslutet på torsdagen. Det är fyra arbetsdagar. Ingen utredning, ingen remissomgång. Detta är hela beredningen av regeringsären- det, ett stort regeringsärende, vilket som sagt skulle kunna kosta skattebetalarna 28 miljarder kronor.

59 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

När man då ser på vem som har tillfrågats om huruvida de här försla- gen är bra eller dåliga kan man konstatera att regeringen inte har gått ut till någon myndighet som vet någonting om svensk bilindustri och fordonsindustri. Man har inte tillfrågat någon myndighet som vet någonting om huruvida det här var bra förslag eller som skulle ha kunnat lämna upplysning om huruvida det här var bra förslag eller dåliga förslag. Om jag hävdar, Maud Olofsson, när man ser hur den gången har varit, att det här för en utomstående framstår som en väldigt hafsig och slafsig beredning, vad säger statsrådet om det? Näringsminister Maud Olofsson (c): Fru ordförande! Jag tror inte att jag ska recensera frågeställaren. Jag kan bara konstatera att den här regeringen har kritiserats för att vara för långsam och satsa för lite. Men det som framgår här är att vi har varit för snabba och satsat för mycket. De två sakerna går inte riktigt ihop. Det är naturligtvis alltid en balansgång mellan att vara snabb och att också ta fram tillräckligt med underlag. Jag försökte betona i min inledning att vi under hela hösten hade haft väldigt mycket diskussioner med fordonsindustrin, både med fordonsindustrin som producenter, alltså de fyra bolagen, och med underleverantörerna, och diskuterat deras situation. Vi visste ganska väl i vilket läge de befann sig. Det är dock inte någon- ting som vi kan offentliggöra, utan det är samtal som vi för med bolagen om deras situation. Det var en väldigt prekär situation som de upplevde. När de berättade om sina egna bolag – det får de berätta utåt och ta ansvar för. Men vi förstod att det var allvarligt. Vi hade också en process, som jag sade, inför forsknings- och innovationspropositionen kring forskningsbehoven. Också där har ju regeringen kritiserats därför att vi satsade för lite och för sent. När vi hade satsat de 450 miljoner kronorna per år var det efter en grundlig genomgång tillsammans med fordonsindustrin, där vi hade inventerat vilka behov som fanns. Vi hade också fått in förslag på projekt som skulle kunna genomföras av olika karaktär, så vi hade en rätt god bild av detta innan vi började skriva propositionen. Det som också är viktigt att säga är att här pågick också en EU-process. Till skillnad från många gånger annars där vi haft en helt nationell historia pågick en EU-process, där EU-kommissionen och Barrosoplanen sade att vi nu kommer att kunna använda de här verktygen, varav EIB-lånen var en sådan del, och där vi från regeringens sida sade: Ja, men om EIB nu är berett att ställa upp med lån till fordonsindustrin för att ställa om till en hållbar transportlösning, då är det väl rimligt att Sverige, som är så otroligt beroende av fordonssektorn, ställer upp med kreditgarantier? Det vi hade, kanske till skillnad från många andra länder, var erfarenheter från 90- talet om hur man säkrar att staten inte förlorar pengar i de här lägena. Hur säkrar man att det är nödvändiga säkerheter och annat som är viktigt? Det

60 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 var också det som vi skrev in i propositionen och som vi också hade diskussionen med Riksgälden om, som skulle bli de som i första hand hade ansvar för de här undsättningslånen. Jag tror att det är viktigt för en regering att kunna agera snabbt och att kunna göra det samordnat och koordinerat med övriga EU, precis som vi gjorde, men också i de här lägena, precis som kommissionen har gjort, kunna justera ifall olika instrument inte fungerar och vara prestigelös i detta. Genom det faktum att vi var snabba och skrev propositionen och jobbade dag och natt för att få fram den kunde vi också få ett snabbt resultat till gagn för svensk fordonsindustri. Det är väl egentligen det som är huvudsaken. Morgan Johansson (s): Det är klart att det är bra om regeringen kan handla snabbt. Men man måste samtidigt försöka säkerställa att man handlar rätt, att det är rätt åtgärder man går fram med. Annars kan man lika gärna låta bli. I det här fallet tog man alltså fram ett stödpaket som skulle ha kunnat kosta skattebetalarna 28 miljarder kronor. Men det har det inte gjort. Nu är det mer än tre månader sedan paketet beslutades om. Icke ett öre av de här pengarna har kommit svensk fordonsindustri till del. Så är det ju! Kan det vara så att det kanske gick lite för snabbt, att man kanske borde ha gått ut och frågat dem som kan någonting om svensk bilindustri: Är det rätt förslag vi lägger fram? Borde vi ha gjort någonting annat? Om vi nu är beredda att skjuta in pengar, skulle vi kanske ha använt dem på något annat sätt? Men det gjorde ni inte. Den enda som ni tillfrågade, den enda som fick yttra sig om förslagen, var Riksgälden. Då är frågan: Vad vet Riksgälden om bilar? Det är klart, Bo Lundgren har väl körkort, men det är väl inte mycket mer? Men det finns en hel rad expertmyndigheter. Det finns organisationer som kanske skulle ha varit beredda att yttra sig. Då säger Maud Olofsson: Vi hade fört samtal med dem tidigare. Ja, men när ni hade för- slag framme på bordet, varför lät ni inte dem yttra sig om de förslagen när de fanns där? Näringsminister Maud Olofsson (c): Låt mig först säga återigen att det här också var en europeisk process. När verktygen kom fram på europeisk nivå ville Sverige vara tidigt ute med att ge besked till svensk fordonsindustri. Jag tycker inte att man ska underskatta de samtal som man för med fordonsindustrin, därför att det är en bra grund för vad det är man sedan ska göra. Det man sade från svensk fordonsindustri var att om nu EU har sagt att Europeiska investeringsbanken ställer upp med lån, då förutsätter vi att Sverige också ställer upp med kreditgarantier. Det var väl ganska självklart för oss att göra det. Samma sak gällde undsättningslån och inte minst forskning och utveckling. Där hade vi som jag sade tidigare haft en lång dialog inför forsknings- och innovationspropositionen, inför de beslut som vi tog kring de här 450 miljonerna, så vi hade rätt väl underbyggt vad det var för behov

61 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

som fanns. Det man uttryckte från svensk fordonsindustri, och det har ingen kritiserat, var att det är bra om vi kan använda de offentliga resurserna till forskning och innovation, därför att då siktar vi på att säkra jobben också långsiktigt framöver. Det är också viktigt att svensk fordonsindustri ligger långt framme i forsknings- och innovationshänseende. När det sedan gäller de 28 miljarderna är det för det första bara 3 miljarder som är direkta bidrag, alltså en utgift som är forskningsbolaget. De andra delarna är lån- och kreditgarantier. Det som var viktigt för oss var att säkerställa att vi tog till tillräckligt för att möta det som EIB ställde upp med. Det som då är viktigt att säga är att EIB hittills har tagit större beslut än vad man först sade. Nu har man beslutat om 35 miljarder kronor och förväntas ta ytterligare 30 under våren. Det är alltså 75 miljarder. Det här är inte en materia som är fix och exakt och står stilla. Den regering som inte hänger med i vad som händer i verkligheten kan snabbt bli frånsprungen. Det var anledningen till att vi tog till när det gäller de 20 miljarderna, så att svensk fordonsindustri inte skulle kunna komma och säga att kreditgarantierna inte räcker för att kunna få lånen. Det andra var att vi förutsåg att det var fråga om en kris som inte bara skulle hanteras det här året och kommande år, utan under en längre period. Vi har, som sagt, blivit kritiserade för att ta i för lite och vara för långsamma. Det är väl snarare det som har präglat oppositionens kritik mot regeringen, men i det här fallet verkar vi ha varit både för snabba och tagit i för mycket. Det tror jag att jag kan leva med. Morgan Johansson (s): Fru ordförande! Det sägs många ord men inget svar på min fråga. Jag frågade: Om man nu ska ta fram ett paket som kan kosta skattebetalarna 28 miljarder – än så länge har inte ett öre betalats ut – varför tar man då inte beredningskravet på allvar och hämtar in behöv- liga upplysningar från dem som är berörda – Vinnova, Nutek, Almi, gå till myndigheter eller bolag som ju borde kunna någonting om de krav som fordonsindustrin kan tänkas ha i ett sådant här läge, eller Organisationssve- rige, Svenskt Näringsliv, Företagarna – Fordonskomponentgruppen, som är en branschorganisation för dem som är underleverantörer till fordonsindustrin. Det finns en hel rad intressenter som ni skulle ha kunnat fråga om råd i beredningen men som ni inte brydde er om att göra. Det är den frå- gan jag ställer. Där får jag nog be statsrådet att svara en gång till. Ni gick till Riksgälden och frågade dem under hand, under onsdagen. Riksgälden vet ingenting om svensk fordonsindustri. Varför lät ni inte någon annan yttra sig över de förslag som ni tänkte lägga fram? Näringsminister Maud Olofsson (c): Låt oss dela upp det i två delar. Den första handlar om lån och annat. Vi ville säkra att om vi hade lån och kreditgarantier skulle vi också ha ett system där vi klarade av detta med säkerhet så att vi inte riskerade svenska skattebetalares pengar. Där har vi lång erfarenhet från den förra finanskrisen att luta oss mot. Sverige hade ju en ordning som fungerade väldigt väl och som gjorde att vi i jämförelse med andra länder inte förlorade särskilt mycket pengar, trots att det hela

62 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 var mycket dramatiskt. Det ville vi försäkra oss om och sedan koppla det till det regelverk som fanns på EU-nivå. Det går inte att se den här frågan helt isolerad i Sverige, utan den hade en koppling också till EU-delen. Den andra delen handlar, precis som jag sade, om att vi hade samtal under hela hösten med fordonsindustrin. Vinnova var naturligtvis med, allt- ifrån forsknings- och innovationspropositionen till de 450 miljonerna som vi gav till forskning i fordonsklustret, samt kring frågan vilka projekt som fanns kvar och så vidare. Vi hade en bra bild av att det fanns ökade behov inom fordonsklustret för forskning och utveckling. Det var inte så att de 450 miljonerna var exakt det som krävdes, utan det är klart att det fanns ökade behov också här. Vi ville dock ha en starkare näringskoppling och bilda detta bolag, vilket innebär att vi, i partnerskap med näringslivet och det offentliga, kan jobba vidare med konkreta projekt. Jag tror att det i grunden är så att om inte en regering vågar fatta de beslut som är nödvändiga utifrån det underlag man har – det var ju uppenbart och tydligt att man måste agera snabbt, inte minst sett till vad som hände i USA – riskerar man att hamna på efter- kälken. Vi hade inte något beslut från den amerikanska regeringen. Vi hade inte det. Det gjorde att vi var i tidsnöd eftersom vi ville ge besked till svensk fordonsindustri att ja, svenska staten är beredd att ställa upp på det program som EU kommit överens om. Jag tror att det hade en lug- nande effekt på svensk fordonsindustri. Det visar sig ju också att tre av fyra företag i Sverige har fått dessa EIB-lån. De som nu behöver kreditgarantier från oss är Volvo Personvagnar. Där återstår diskussionen med Riksgälden, de som har hand om detta, och kommissionen, för att få det på plats. Per Bill (m): Fru ordförande! Om man tittar i Propositionshandboken ser man att där finns tydligt beskrivet att det vid större kriser kan bli nödvän- digt att göra en proposition mycket snabbt, och det gäller också behandlingen i riksdagen, alltså innan det fattas beslut. Min första fråga är: Tycker näringsministern att fordonskrisen och finanskrisen är tillräckligt stora kriser för att man ska kunna använda sig av Propositionshandbokens möjligheter? Näringsminister Maud Olofsson (c): Ja, absolut. Det är 140 000 människor som är påverkade av detta, vi har en global finanskris och Sverige är ett litet land jämfört med många andra länder. De övriga europeiska länderna, inte minst de stora länderna, har i det här sammanhanget oerhörda resurser att kunna gå in med. Därför var det viktigt att Sverige var tidigt ute – vi var ju först ute – med att ge besked till svensk fordonsindustri om att staten finns där och är aktiv. Genom att vi gjorde det kunde vi också påverka den fortsatta processen med de andra länderna, på EU-nivå. Det handlar om kommunicerande kärl, det som vi gör i Sverige och det som man gör på annat håll. Svaret är alltså ja.

63 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Per Bill (m): Jag tror att näringsministern tangerade min andra och sista fråga, nämligen vikten av att Sverige kommer in tidigt, eftersom Sverige är ett land som även i riktiga kristider verkligen står upp för fri handel och för att motverka snedvridande statliga subventioner. Jag skulle vilja att näringsministern berättade lite grann om hur man har tänkt och hur så att säga Barrosoplanen flätar in i detta så att Sverige kan fortsätta att vara en av fanbärarna för fri handel. Näringsminister Maud Olofsson (c): Det är en oerhört viktig fråga. Vi insåg ganska tidigt att Sverige som litet land i jämförelse med andra, stora, länder som också har fordonsindustri verkligen måste hävda frihan- del. Jag var mycket aktiv på våra ministerrådsmöten och talade om att vi inte skulle ha något statsstödsrace. Därför var det viktigt för oss att själva sätta upp riktlinjer så att vi även skulle kunna påverka vad som hände på EU-nivå. Det var viktigt att vi kunde säga att vi har transparenta system där vi i första hand går in med kreditgarantier och forskning och utveckling eftersom det också på sikt håller regelverket på plats och inte skadar marknaden. Det är klart att vi har haft nytta av det i europeiska sammanhang. Vi har en ständig dialog med de inblandade fordonsföretagen och med våra kolleger för att upprätthålla den ordningen. Annie Johansson (c): Fru ordförande! Det är viktigt att sätta det här gransk- ningsärendet i sitt sammanhang, tycker jag, och jag gör det för att man både i den juridiska litteraturen och i förarbetena beskriver möjligheten till vissa särageranden vid extraordinära händelser eller undantagsfall. Bland annat gäller det just själva beredningen. KU skrev i ett av sina färska betänkanden från detta riksmöte om beredningskravet, nämligen att ”samtidigt bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysning och yttrande ska ske.” Jag hade tänkt ställa mina frågor utifrån en internationell utblick. Det jag tycker är intressant är de upplysningar och inhämtningar man har gjort från andra länder än Sverige. För Volvo och Saab var de amerikanska besluten väldigt viktiga. Vilka konkreta kontakter, i form av underlag och liknande, inhämtades från andra sidan vattnet, så att säga? Näringsminister Maud Olofsson (c): Under hela hösten hade vi uppvakt- ningar från den svenska delen, men vi hade också täta kontakter med både General Motors och Ford. Vi var mycket angelägna om att få information från dem. Vad som händer med GM och Ford är lika aktuellt i dag. Nu inväntar vi beslutet i USA, som kommer i slutet av mars, för att få reda på vad som händer i verkligheten. Det visar hur tätt sammankopplade vi är med ägarna. Ägarna försökte ju få statsstöd till dessa verksamheter. Det var då diskussionen uppstod ifall staten skulle köpa bilfabriker.

64 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag tyckte att det var mycket viktigt att markera vilka instrument vi hade för att upprätthålla konkurrensen i dessa frågor. Det var forskning och utveckling samt lån som var de viktiga delarna. Jag kan säga att de på GM och Ford inte skålade i champagne när jag talade om att vi inte tänkte äga bilfabriker. Jag tror att det är viktigt att vi också skapar respekt gentemot ägarna, visar att de måste ta sitt ägaransvar. Det ska vara tydligt vad i detta som är statens roll, samhällets roll, och vad som är ägarnas roll. Det var därför vi designade programmet på det sätt som vi gjorde, och därför kunde vi också upprätthålla diskussionen gentemot de övriga europeiska länderna och vara fokuserade på vad som var regeringarnas uppgift. Vi måste inse att det är ett ständigt pågående arbete att säkra fri handel, säkra marknadsekonomin och motarbeta protektionism. I sådana här lägen är det jätteriskabelt att regeringar går in med statsstöd av olika slag. Annie Johansson (c): Jag har en sista fråga innan tiden rinner ut. Vilka kontakter hade Näringsdepartementet med Europeiska investeringsbanken före regeringsbeslutet i december? Näringsminister Maud Olofsson (c): Vi hade flera kontakter, mycket täta kontakter. Vi hade också kontakter på ministernivå. Vi hade ett särskilt ministerrådsmöte där Europeiska investeringsbanken var med och redovisade hur man skulle kunna möta krisen i fordonsindustrin och hur man skulle kunna hjälpa till med att ställa om till ett hållbart transportsystem. Vid det ministerrådsmötet framförde jag Sveriges kunnande på området, att våra svenska fordonsföretag har en väl utvecklad teknologi, att man vill ligga i framkant och att vi är angelägna om att få bidra till omställ- ningen. Jag framförde även att det inte räckte att bara jobba med fordonsindustrin utan att vi också behövde jobba med konsumentstimulerande åtgärder, alltså miljöbilspremier och andra saker för att konsumenterna, kunderna, skulle köpa dessa produkter. Sverige har i allra högsta grad varit med och påverkat det som händer på europeisk nivå, och är det också fortsatt. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Fru ordförande! Jag vet att tiden är knapp, och jag har en enda fråga. Jag undrar om statsrådet lite bättre kan förklara brådskan i ärendet. Det är ju en nyckelfråga för att uppfylla alla krav som finns på hur man bereder propositioner. Jag har förstått att det inom EU fanns anledning till brådska. Kan statsrådet utveckla varför det fanns en brådska i USA att Sverige fattade det här beslutet? Näringsminister Maud Olofsson (c): Först ska sägas att det är en finansiell kris som kanske inte funnits på åttio till hundra år. Det är i den verkligheten vi befinner oss just nu. Det är det första som ska sägas. Det andra är att eftersom Barrosoplanen lades fram öppnades det möjlig- heter. Det betyder att de länder som är alerta och aktiva i det sammanhanget också har större förutsättningar att få vara med i fördelningen av eventuella resurser.

65 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Det tredje är att vi inte visste vilket beslut som skulle fattas av GM och Ford, och framför allt inte vilket beslut den amerikanska regeringen skulle fatta. Då visste vi inte vilket läge Saab och Volvo skulle befinna sig i efter nyår. Vi hade inte den bilden klar. Därför ville vi vara säkra på att vi hade ett verktyg att möta ett eventuellt sådant problem. Sett i ljuset av det som hänt tror jag att det gav stabilitet och trygghet till fordonsindustrin. Samtidigt ökade trycket på både den amerikanska regeringen och fordons- ägarna i USA att faktiskt sätta ned foten. Det var det konkreta vi stod inför. Jag tror att alla som såg den debatten, och ser alla dessa saker, inser att den regering som inte förmår vara snabb och agera snabbt också snabbt kan hamna på efterkälken. Det ville inte den svenska regeringen göra. Mikael Johansson (mp): Jag har en följdfråga till Cecilias resonemang. Gjordes det någon konkret analys av vilka konsekvenser det skulle kunna bli om propositionen till exempel kom den 28 december? Fanns det någon sådan analys över huvud taget? Näringsminister Maud Olofsson (c): Vi var angelägna om att riksdagen kunde fatta beslut. Det är klart att vi hade kunnat sammankalla riksdagen i mellandagarna, men poängen för oss var att vi tyckte att Barrosoplanen gav oss tillräckligt underlag för att också vidta motsvarande åtgärder på svensk sida. Vi tyckte att vi hade tillräckligt med besked från fordonsindustrin för att inse allvaret i den svenska situationen – och vi visste inte vad den amerikanska regeringen skulle säga och vilka konsekvenser det skulle kunna få för Saab och Volvo om den amerikanska regeringen sade nej. Vi ville försäkra oss om att åtminstone vi hade åtgärder och instrument för att kunna agera om det skulle behövas. Om man blickar bakåt var det väldigt, väldigt klokt. Det är en exceptionell situation, som jag sade. Om vi har en finanskris som det inte funnits motsvarighet till på åttio till hundra år, är det klart att en regering måste kunna agera kraftfullt och riksdagen måste också snabbt kunna ta ställning till den typen av beslut. Då kan man möta det här på ett mycket aktivare sätt. Ordföranden: Vi närmar oss slutet av utfrågningen. Ordet går till Morgan Johansson för en avslutande fråga. Morgan Johansson (s): Om jag förstår gången som den såg ut under hös- ten rätt så var en del av förklaringen till tidspressen att regeringen väntade på EU. Fram till den 26 november när beslutet från EU-kommissionen kom verkar ingenting ha gjorts, och sedan väntades det dessutom ett par veckor innan man drog i gång beredningen den 5 december. Det var trots allt tid som gick där. Sedan snöt man fram det hela på fyra dagar. Ingen som kunde något om bilindustrin fick yttra sig om de förslag som lades fram. Beredningskravet från KU:s sida är inte bara en formsak, utan det handlar om att faktiskt säkerställa att det finns något slags kvalitet i de förslag som läggs fram och att de så att säga adresserar de problem som finns.

66 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

När man nu har facit i hand verkar det inte fungera. Mer än tre måna- der har gått. Inte ett öre av pengarna har kommit fordonsindustrin till del. Fordonsindustrin är inte nöjd med det precis, tvärtom. Man kan fråga under- leverantörerna hur de ser på undsättningslånen och reglerna kring det. Ni ska nu göra om dem, om jag förstått det rätt, men det kanske hade varit bättre att göra rätt från början. När ni nu har facit i hand undrar jag om det inte hade varit bättre – handen på hjärtat – att vänta någon eller ett par veckor till, eller helst ha satt i gång direkt efter den 26 november med att jobba och sedan kanske haft någon eller ett par veckor till på sig och hunnit fråga dem som faktiskt kan någonting om bilindustrin. Då hade ni kanske fått ett paket som verkligen hade fungerat i stället för det här paketet som nu verkar vara särdeles misslyckat. Näringsminister Maud Olofsson (c): Jag vet att Morgan Johansson har erfarenheter från Regeringskansliet, och han vet mycket väl att den faktiska beredningen är en del av detta, där man inhämtar remissvar och annat från olika håll. Sedan pågår en ständig diskussion, och det är den jag försöker beskriva. Det var inte så att vi var okunniga om fordonsindustrin till dess att Bar- rosoplanen upprättades, utan vi hade dialogen med fordonsindustrin under hela hösten. Vi hade diskussionen om forskning och utveckling under hela forsknings- och innovationspropositionen och också vid förberedelserna till fordonsforskningsprogrammet. Vi hade rätt mycket kunskap. De möten vi hade med fordonsindustrin gav oss ett mycket bra underlag. Jag vill säga att de verktyg vi kunde använda kom först när EU fattat beslut. Det är det viktiga. Då måste man fråga: Hur kan vi agera? Och sedan kan man säga: Om ni hade väntat lite så hade ni kunnat få nästa beslut om undsättningslån och så vidare. Ja, men det vet man ju inte vid beslutstillfället, och det här är en rörlig materia. Alla som jobbat med detta vet att också EU är en organisation där saker och ting förändras. Jag tror att det är oerhört viktigt att vi svenska politiker och svenska regeringen, men också den europeiska politiska konstellationen, har den förmå- gan. Om vi inte har det riskerar vi att helt stå stilla och inte kunna möta de problem som faktiskt finns. Det som handlar om att inga pengar har betalats ut har att göra med att Volvo nu är inne i en process där de som första bolag har fått ett godkän- nande från EIB tack vare att Sverige tidigt sade att vi är beredda att ställa upp med kreditgarantier. Därefter återstår naturligtvis en formell process, att förhandla med Riksgälden och att kommissionen godkänner att detta inte är statsstöd. Det följer precis den ordning som det ska göra. Tänk er motsatsen – att vi inte hade haft detta. Vad hade oppositionen sagt då? Jo, att regeringen har inga verktyg, att de inte har använt det som går att göra, att de ligger efter, att de inte satsar några resurser för att hjälpa de 140 000 människor som riskerar att förlora sitt arbete. Den här regeringen är mer ansvarsfull än så, och vi vill vara tidigt ute.

67 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Vi är beredda att justera om det skulle behövas. Vi vill säkra skattebetalarnas pengar med de lån, garantier och säkerheter som behöver göras, och vi har goda erfarenheter från det. Vi har också frågat dem som ska frågas i det här sammanhanget, nämligen Riksgälden, för att kunna göra beredningen. Vi har även följt det regelverk som finns när det gäller snabb hantering eftersom det var en exceptionell situation. När historien skrivs kommer man att se att Sverige var tidigt ute. Vi gjorde vad vi kunde för att rädda det som är så viktigt för oss, och de här verktygen kommer att användas. Det har bara gått några månader hittills, och vi kommer att se att de kommer att behövas framöver. Morgan Johansson (s): Återigen en massa ord men inte svar på min fråga. Beslutet från EU-kommissionen kom den 26 november. Varför startade inte beredningen då? Varför väntade ni till den 5 december? Beslutet togs av regeringen den 11 december. Varför sköt ni inte fram det en vecka i så fall? Det hade ni kunnat klara. Då hade ni genast haft en betydligt längre beredningstid än de fyra dagar som ni fick använda er av. Då hade ni haft tid att fråga dem som faktiskt kan någonting om svensk bilindustri i stället för att bara fråga Riksgälden. Näringsminister Maud Olofsson (c): Jag har försökt beskriva att vi frågat dem som kan fordonsindustrin. Det ingår hela tiden i regeringens arbete att ha en dialog med fordonsindustrin. Jag kan bara konstatera att de varit nöjda med det som har varit hittills. Sedan kan vi behöva justera efter det att EU-kommissionen har ändrat. Det vi gjorde efter beslutet i EU var att analysera vad det här betyder för Sverige. Det är klart att man måste göra det. Sedan inleds den formella beredningen av propositionen. Vi ville ha ett beslut i Sveriges riksdag före jul och nyår för att kunna ge ett tydligt besked till fordonsindustrin. Vi har, som sagt, blivit kritiserade för att vara för långsamma och satsa för lite pengar, och nu kritiseras vi för att vi varit för snabba och satsat för mycket pengar. Det är inte lätt att göra rätt. Karl Sigfrid (m): Ordförande! Den 17 december meddelade kommissionen att statsstöd kunde tillåtas om det gavs för att avhjälpa en allvarlig stör- ning i en medlemsstats ekonomi. Var det meddelandet en förutsättning för det svenska stödet till fordonsindustrin? Om så var fallet, hur lång tid i förväg kunde regeringen förutse att det meddelandet skulle komma? Näringsminister Maud Olofsson (c): Svaret är nej, och vi kunde inte för- utse det. Det pågår diskussioner hela tiden, men när meddelandena kommer har vi inte alla gånger klart exakt när det sker. Det vi försökte påverka och säga var att man skulle justera en del av dem under resans gång så att de blev bättre anpassade till hur verkligheten ser ut. Det pågår ju en ständig dialog mellan medlemsländerna och kommissionen i det stycket. Det är därför jag säger: Om det blir förändringar, ja då måste vi vara beredda att justera. Det ligger ingen prestige i detta, utan det här är

68 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 en rörlig materia, och den regering som inte förmår vara alert och aktiv i detta kommer på efterkälken. Det vill inte den här regeringen göra. Vi vill säkra jobben också för dem som jobbar i svensk fordonsindustri. Ordföranden: Därmed avslutar vi utfrågningen med näringsminister Maud Olofsson. Tack för närvaron här i dag! Med detta avslutar vi också sam- manträdet.

Bilaga B5 Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin Tisdagen den 31 mars 2009

Granskningsärende 9 – Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen Vice ordföranden: Vi har hunnit till den offentliga utfrågningen med arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin, och det är en del av KU:s granskning av regeringen och regeringsärendenas handläggning. Vi brukar ge ministern möjlighet att om ministern så önskar inleda i maximalt tio minuter, och därefter får konstitutionsutskottets ledamöter ställa frågor. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Först och främst tack för möjligheten att komma hit och svara på de frågor som konstitutionsutskottet har! Jag tar gärna tillfället i akt att inledningsvis säga några ord om denna frågeställning. Låt mig börja med att beskriva Arbetsförmedlingens uppgifter och den genomgripande organisationsförändring som myndigheten har genomgått de senaste åren. Arbetsförmedlingens övergripande uppgift är att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Myndigheten ska effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen. Det byte av myndighetschef för Arbetsförmedlingen som inleddes i april 2008 hade sin grund i en genomgripande omorganisation. Före den 1 januari 2008 bestod Arbetsmarknadsverket av två myndig- hetsnivåer, en central nivå som utgjordes av Arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, och en regional nivå som utgjordes av 20 länsarbetsnämnder. Omor- ganisationen innebar att Arbetsmarknadsverket gjordes om till en samman- hållen myndighet, Arbetsförmedlingen, och att Ams och länsarbetsnämn- derna avvecklades som egna myndigheter. Det fanns flera problem med den tidigare organisationen. Länen var inte lämpliga som indelningsgrund för arbetsmarknadspolitiken. De ekonomiska resurserna utnyttjades inte optimalt. Organisationen var inte administrativt

69 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

effektiv. Ansvarsförhållandena inom Arbetsmarknadsverket var otydliga. Likartade frågor behandlades på olika sätt i olika delar av landet, och lagar, regler och riktlinjer tillämpades inte på ett enhetligt sätt. Regeringen ansåg därför att det var nödvändigt att reformera Arbetsmark- nadsverket från grunden. Syftet med förändringen av myndighetsstrukturen var att uppnå en mer effektiv, enhetlig och rättssäker verksamhet. Omorga- nisationen skulle skapa bättre anpassning efter de regionala och lokala arbetsmarknaderna, resursoptimering, effektivare verksamhet och mer flexibel organisation, ökat fokus på arbetsförmedling, effektivare och tydligare styrning, tydligare ansvarsförhållanden, större nationell enhetlighet och högre rättssäkerhet, ökat fokus på kontrollfunktionen, uppföljning och utvär- dering samt upphandling av externa aktörer. Ams fick i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten. Beträffande valet av ledningsform bestämdes att Arbetsförmedlingen skulle vara en styrelsemyndighet. Regeringens syn på styrningen av den nya myndigheten präglades av nytänkande och omprövning. Nya styrdokument skrevs med fokus på minskad detaljreglering. Syftet var att tydlig- göra, renodla och koncentrera Arbetsförmedlingens huvuduppgifter. Den nya myndigheten skulle ha ett ökat fokus på arbetsförmedling och på match- ning mellan lediga arbeten och arbetssökande. Under 2007 bedrevs ett omfattande arbete med att planera och förbe- reda den nya myndigheten, som formellt bildades den 1 januari 2008. Att omorganisera en så stor verksamhet tar tid, och i praktiken fortsatte därför arbetet med att få omorganisationen på plats under 2008. Det var alltså fråga om en mycket omfattande förändring av myndighetsstrukturen. Arbetsförmedlingen fick nytt fokus, nya utmaningar och verktyg. Vid en sådan genomgripande reform är det naturligt att överväga frågan om en ny myndighetschef. Den nya myndigheten skulle gå in i en ny fas, och vi kom fram till att det var lämpligt med ett ledarbyte efter sommaren 2008. Bo Bylund var dock den som hade förberett den nya organisationen, och tanken var därför att han skulle vara kvar som myndighetschef tills reformen i praktiken var genomförd efter sommaren 2008. Regeringen utannonserar numera som regel generaldirektörstjänster och andra ledande befattningar. Ett första steg i processen med att byta general- direktör är naturligtvis att tala med den det gäller. Så småningom tar ju den formella rekryteringsprocessen vid. Den 3 april 2008 träffade Bo Bylund min statssekreterare Eva Uddén Sonnegård. Vid mötet tog statssekreteraren upp frågan om en ny chef för Arbetsförmedlingen. Hon sade att vi ville rekrytera en ny generaldirektör till efter sommaren när den nya organisationen hade tagit form. Direkt efter mötet med statssekreteraren träffade jag Bo Bylund och talade om för honom att det vore lämpligt med en ny ledning på plats från och med hösten. Anledningen till det var att myndigheten då skulle befinna sig i en

70 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 ny fas med en ny organisation och nya utmaningar. Jag poängterade att jag hade förtroende för Bo Bylund och att det var den nya organisationen som motiverade att vi skulle inleda rekrytering av en ny generaldirektör. Det stod klart under mötet att Bylund inte hade för avsikt att stanna kvar som generaldirektör för Arbetsförmedlingen. Jag påpekade då det själv- klara i att Bylund i så fall skulle ha kvar en anställning som generaldirek- tör i Regeringskansliet. Vid det uppkomna läget diskuterades sedan hur Arbetsförmedlingen skulle hanteras under övergångsperioden. Vi bestämde att vi skulle träffas på nytt några dagar senare. Vi hade naturligtvis en beredskap för att samtalen med Bo Bylund kunde landa på olika sätt, men det var helt klart att Bylund hade valet att kvarstå som myndighetschef till efter sommaren. Jag talade med Bylund om att jag avsåg att skicka ut ett pressmeddelande om vårt inledande samtal. Bylund fick möjlighet att ha synpunkter på utformningen av det pressmeddelandet. Efter mötet gick ett pressmeddelande ut som angav att samtal om ledarbyte vid Arbetsförmedlingen inletts. Vid ett möte den 7 april träffade jag återigen Bo Bylund, och vi hade ett konstruktivt samtal om kommande uppdrag inom Regeringskansliet och om kommande regeringsbeslut. Vi enades om att Bylund skulle anställas som generaldirektör i Regeringskansliet. Därefter skedde sedvanlig beredning inom Regeringskansliet gällande beslut om ny generaldirektör i Reger- ingskansliet samt vikarierande generaldirektör till Arbetsförmedlingen. Regeringen fattade beslut om detta den 10 april, och ett pressmeddelande om det gick ut samma dag. Bylunds anställning som generaldirektör i Regeringskansliet innefattade oförändrade anställningsvillkor beträffande lön, bilförmån och pension. Lönen har därefter reviderats på sedvanligt sätt, och hans nuvarande lön är 124 200 kronor per månad. Under våren och försommaren 2008 fortsatte processen avseende rekrytering av en ny generaldirektör till Arbetsförmedlingen. Det skedde genom en öppen rekryteringsprocess där anställningen som generaldirektör annonserades ut. Min statssekreterare träffade Bylund vid ett flertal tillfällen under våren och hösten 2008 för att diskutera Bylunds arbetsuppgifter som generaldirektör inom Regeringskansliet. Jag deltog själv vid ett av mötena, den 2 september. I november 2008 började Bylund arbeta med förberedelser inför kommande uppdrag, och den 19 mars i år förordnades Bo Bylund till ordfö- rande i en parlamentarisk kommitté om effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur. Detta uppdrag har han inom ramen för sin anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. Det var min inledning, och därmed är jag redo att svara på frågor. Vice ordföranden: Det går till så att vi börjar med det anmälande partiet, och därefter kommer partierna i storleksordning. Då är det först Socialde- mokraterna.

71 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Morgan Johansson (s): Tack, statsrådet! Hela frågeställningen kring detta, varför det är intressant för konstitutionsutskottet, är ju att ordningen med generaldirektörer – hur de tillsätts, hur de förordnas – syftar till att skapa ett slags skydd för generaldirektören, för myndighetschefen. Det är därför som förordnandena ges på tre år eller på sex år. Det är därför som regeringen inte godtyckligt från en dag till en annan kan flytta en generaldirek- tör från en plats till en annan plats. Ytterst handlar det då om principen om myndigheternas självständighet, och det är en grundbult, som Sven Otto Littorin vet, i vår förvaltningsmodell. Man ska inte kunna flytta en generaldirektör hur som helst från en dag till en annan. Det måste finnas något slags saklig grund, vilket också kommer till uttryck i den lagstiftning som finns. Den 19 december 2007 förordnade statsrådet Bo Bylund till chef för Arbetsförmedlingen. Det var alltså som chef för den nya organisationen som han förordnades. Och han förordnades på en löptid som skulle gå till den 31 mars 2011 – inte till efter sommaren 2008, utan till den 31 mars 2011. Det där är ett juridiskt bindande avtal, som regeringen då anslöt sig till. Så går det tre månader. Tre månader senare blev det den 3 april 2008, och då har regeringen plötsligt ändrat sig. Då kallar man upp Bylund till departementet – för samtal med statssekreteraren, får han först veta, men sedan får han också veta att han ska träffa statsrådet. På plats där får han ett pressmeddelande lagt framför sig där det framgår att han ska avsättas som chef för Arbetsförmedlingen och där det dessutom står att statsrådet och Bylund ska vara överens om det. Det här är ett exempellöst agerande från en regerings sida mot en av sina myndighetschefer. Exakt hur motiverade statsrådet i sitt samtal med Bo Bylund den 3 april att detta avsättande skulle ske? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Låt mig först understryka att Bo Bylund fortfarande är anställd och kommer att ha den anställ- ningen, precis som det står i hans anställningskontrakt, till 2011. Det är också viktigt att påpeka att i den här typen av känsliga ärenden, som det naturligtvis handlar om när det gäller personalärenden, är gången den i första steget att en generaldirektör har ett inledande samtal med statssekreteraren. I det här fallet var det så att den nya organisationen fanns på plats från den 1 januari 2008. Men vi såg också att det under perioden fram till efter sommaren fortsatte att vara viktigt att arbeta med omorganisationen, men att det efter sommaren var en ny organisation som krävde ett nytt ledarskap. Om man tycker att det är på det sättet måste man rimligen ta upp en diskussion med Bo Bylund i det här fallet för att diskutera detta och naturligtvis också fundera över hur en öppen rekryteringsprocess av en ny ledning ska gå till.

72 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det här samtalet hade Bo Bylund med min statssekreterare. Han avslutade abrupt det samtalet och krävde att få träffa mig. Jag fanns tillgänglig, och vi träffades direkt efter. Vi hade det samtalet, och jag framförde samma grundläggande åsikt som min statssekreterare, nämligen att en ny organisation kräver ett nytt ledarskap och att vi därför skulle inleda en rekryteringsprocess och ville föra ett samtal med honom om detta. Det var den gång som fanns i detta ärende. Morgan Johansson (s): Men det fanns ett pressmeddelande framme som ni lade på bordet framför honom? Var det så? Den fråga som jag ställde var: Exakt hur motiverade statsrådet att den här förändringen skulle ske? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Exakt hur handlar om att jag framförde att en ny organisation kräver ett nytt ledarskap. Det var en helt ny organisation, helt nya inriktningar och verktyg, från en organisation med 20 länsarbetsnämnder och en central myndighet till en organisation med ett mål. Pressmeddelandet: Ja, det är naturligtvis så att vi strävar efter att ha en så öppen och transparent regering som möjligt, vilket innebär att vi själv- klart informerar omvärlden och våra medborgare när saker av vikt inträf- far. Det är utan tvekan så att diskussionen kring denna myndighet och denne generaldirektör har varit väldigt uppmärksammad, och det föreföll därför inte alldeles olämpligt att informera omvärlden om att vi hade inlett den här typen av samtal. Vi hade naturligtvis i förväg funderat igenom olika möjliga alternativ till utgång av ett sådant här samtal och var redo för att tillsammans med Bo Bylund utforma det pressmeddelande som gick i väg efter det att han lämnade mitt rum. Morgan Johansson (s): Nja, ord står mot ord i en del avseenden när det gäller hur den här träffen på departementet försiggick. Men en sak kan man väl säga: Det låg ett pressmeddelande framme, och han ställdes inför det ultimatumet vid det tillfället. Så långt har jag kunnat förstå statsrådet. Bylund själv uppger i sin utfrågning till oss att det enda skäl som presenterades för honom var att statsrådet sade att han ville pröva ett nytt ledarskap. Pröva ett nytt ledarskap – det var det enda som han över huvud taget fick presenterat för sig. Det är klart att båda bilderna inte kan vara sanna. En av er ljuger om vad som sades vid det sammanträdet, och jag tror inte att det är Bylund. Men det får vi kanske aldrig veta. En annan sak i anslutning till detta är att i svaren till konstitutionsutskottet skriver regeringen att Bylund i det uppkomna läget inte hade för avsikt att stanna kvar som chef för Arbetsförmedlingen. Inte hade för avsikt att stanna kvar som chef för Arbetsförmedlingen – samma typ av formulering hade också statsrådet i sin inledning. I sin inlaga till KU ger generaldirek- tör Bylund en helt annan bild: ett färdigskrivet pressmeddelande. Statsrå- det hade till och med mage att efter det att han hade avsatt honom fråga vem som skulle bli tillförordnad under en viss tid.

73 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Vidhåller statsrådet sin uppfattning att det var Bylund själv som valde att lämna sin post vid det här läget? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Som jag sade i min inledning var min utgångspunkt den som jag också gav uttryck för vid vårt möte den 3 april, nämligen att Bo Bylund skulle stanna kvar som myndighetschef för Arbetsförmedlingen fram till efter sommaren när rekryteringen av hans efterträdare hade genomförts. Detta nekade han till vid sittande möte, och han var i rätt upprört tillstånd. Det kan jag bara beklaga. Då måste vi naturligtvis hantera den uppkomna situationen. Morgan Johansson (s): Om det var så att tanken var att han skulle vara generaldirektör till efter sommaren 2008, varför förordnade ni honom då på tre år fram till den 31 mars 2011? Varför gjorde ni det den 19 december? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! I det ursprungsförordnande som Bo Bylund hade från 2005, när den förra regeringen utsåg honom, gällde förordnandet till 2011. Det var vi naturligtvis tvungna att ta hänsyn till, just av de skäl Morgan Johansson anför, nämli- gen skydd för generaldirektörer. Det som inträffade därefter mellan den 19 december och den 3 april var naturligtvis att vi nu hade kommit in i den nya juridiska formen en myndighet. Då fanns det anledning att fundera över, som jag har sagt tidigare, om en ny myndighet, en ny organisation, kräver ett nytt ledarskap. Vi ville i en öppen process rekrytera efterträda- ren. För att komma i land med en sådan process måste vi naturligtvis tala med vederbörande själv. Det är det första man gör. Därför var det ett inledande samtal om denna framtid. Sedan valde Bo Bylund vid vårt möte den 3 april kl. 17.00 att säga att det var helt oacceptabelt och att han inte ville vara kvar under de förutsättningarna. Jag kan bara beklaga att det blev så, men så var det. Morgan Johansson (s): Det är klart att om man har blivit förordnad på tre år, fram till den 31 mars 2011, utgår man från att det är det som rimligen är regeringens uppfattning. Det är klart att vem som helst skulle reagera över att från en dag till en annan få beskedet att man nu ska flytta. När det gäller valet som Bylund ställdes inför, att på eget bevåg …, som när en rånare ställer ett rånoffer inför ett val, pengarna eller livet. Det är klart att det var en utpressningssituation. Ett pressmeddelande läggs på bordet framför honom där det står att det inte längre finns stöd för honom som generaldirektör. Det är den situationen han var i. Var det en reell val- situation för Bo Bylund? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Ja, det var det. Morgan Johansson (s): Jag tror inte att vi kommer längre i den delen.

74 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Är det inte troligare, när vi nu ser hur det gick till, att Bo Bylund avsattes av andra skäl än organisatoriska, som det hänvisas till här, att han helt enkelt har avsatts för att han var socialdemokrat? För 18 år sedan var han statssekreterare i en socialdemokratisk regering. Är det inte snarare det som är den bakomliggande orsaken till avsättandet av honom? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Nej, det är inte skälet. Det framgår också av Bo Bylunds egen utfrågning i KU att inte heller han ansåg att det var ett skäl. Det har vi varit tydliga med till både Bo Bylund och medierna i olika kommentarer, att det har absolut ingenting med saken att göra. Ny organisation krävde ett nytt ledarskap. Morgan Johansson (s): Det som framgick vid utfrågningen, statsrådet, var att han inför valet hade ställt en kontrollfråga till statsrådet, mot bakgrund av den kampanj som då gick mot honom. Maud Olofsson hade gått ut före valet och sagt att han var en av cheferna som skulle sparkas. Göran Hägg- lund hade skrivit en artikel i DN den 29 januari 2005 där det stod att efter en borgerlig valseger skulle kvasten gå bland socialdemokratiska myndighetschefer. Är det det som vi i själva verket har sett, det vill säga en politiskt motiverad utrensning? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Absolut inte. Det är jag som bereder ärendena på mitt område. Jag har varit tydlig med Bo Bylund oss emellan och externt, att det över huvud taget inte har tagits några hänsyn av politisk natur. Jag tror varken Morgan Johansson eller jag vet om Bo Bylund är socialdemokrat i dag, även om han var statssekreterare en gång för ganska många år sedan. Jag har också hela tiden varit noga med att påpeka att jag har haft, och har fortsatt, högt förtroende för Bo Bylund. Han har varit en alldeles utmärkt generaldirektör, och är det också fortsättningsvis. Vice ordföranden: Vi går vidare till det näst största partiet, och det är Moderaterna. Jag ska ställa ett par frågor. Efter två utfrågningar i detta ärende, dels den vi håller på med, dels den med generaldirektör Bo Bylund, är det mycket som stämmer överens, men det är på ett par områden där historierna går lite isär. Den första handlar om vad som egentligen hände den 3 april. Skulle arbetsmarknadsministern kunna utveckla lite grann när Bo Bylund kom dit kl. 17.00 vem han träffade och vilka som fanns i rummet. Vad var ministerns roll i det hela? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Det första som hände var att Bo Bylund på sedvanligt sätt blev uppbjuden till departementet för att ha ett samtal med statssekreterare Eva Uddén Sonnegård. Med på det mötet fanns också min politiskt sakkunnige Fredrik Östbom. Eva tog upp den fråga vi nu har pratat om, att vi hade för avsikt att rekrytera ny gene- raldirektör med tillträde efter sommaren. Vi ville också ha en diskussion

75 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

med Bo Bylund om både det och hans framtid. Låt oss vara klara med att ingenting har hänt med den grundläggande anställningen. Den kvarstår. Det var det första som hände. Bo Bylund valde att avbryta mötet mycket abrupt. Vad jag förstår blev han, som jag kan förstå av mänskliga skäl, upprörd. Han krävde då att få träffa mig. Det skedde strax senare. Jag fanns tillgänglig och var beredd på att det skulle kunna bli så. Vi hade ett samtal där jag upprepade samma ärende och diskussion som jag svarade på alldeles nyss, det vill säga att vår bedömning var att en ny organisation kräver ett nytt ledarskap. Det var så stora förändringar i organisationen och dess målsättningar att det inte var alldeles onaturligt att man i det läget hittade en ny ledning. Jag vill också påpeka att jag samtidigt uttryckte stor uppskattning för Bo Bylund och att detta inte hade något att göra med hans utförande av arbetet, utan detta gällde den organisatoriska förändringen av myndigheten. Vi bedömde att den skulle vara till sina delar inte bara tekniskt och juridiskt utan också praktiskt genomförd till efter sommaren. Vid mötet med mig var det Eva Uddén Sonnegård och jag som träffade Bo Bylund. Möjligheten och erbjudandet att vara kvar under hela denna process var helt tydlig. Det var absolut inte så att vi hade önskat att han avslutade sitt arbete på Arbetsförmedlingen på dagen. Jag hade gärna sett att han hade varit kvar och slutfört arbetet, men han gjorde klart för mig att det var inte hans önskan. Det var ganska upprört. Så är det. Min egen fundering kring detta är naturligtvis att om man vill ha en öppen rekryteringsprocess gäller den inte bara till detta jobb utan också till andra jobb i Regeringskansliet eller bland våra myndigheter. Bo Bylund gjorde klart för mig ganska tidigt att han hellre hade sett att vi hade haft ett erbjudande åt honom med oss i bagaget på det mötet, det vill säga sagt att vi gärna ville att han skulle sluta där men i stället få ett annat jobb. Då var jag tvungen att säga att det inte går till så längre. Nu har vi öppna rekryteringsprocesser. Så utspann sig det mötet, och det avslutades tämli- gen snabbt. Under det mötet hade vi också en diskussion om hur vi skulle informera om detta eftersom det var så uppenbart att vi hade ett informationsbehov. Vi hade förberett ett pressmeddelande, och det hade vi för diskussion med Bo Bylund för att vi skulle vara överens om vad som skulle stå i texten. Vice ordföranden: Det leder in på nästa fråga på nästa område där det går lite isär, nämligen huruvida det var med omedelbar verkan eller inte. Om jag förstår arbetsmarknadsministern rätt fanns det ett erbjudande att stanna kvar tills efter sommaren om generaldirektören så hade önskat. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Det stämmer. Vice ordföranden: Då kommer vi in på den andra viktiga frågan. I utfråg- ningen med Bo Bylund – jag ska inte citera ordagrant – kom andemeningen fram att han naturligtvis inte gillat men han hade åtminstone

76 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 förstått att om det som utspelade sig den 3 april hade utspelat sig den 19 december hade han tyckt att det var då, ett par veckor innan den nya organisationen skulle gå i gång, som det var läge att eventuellt byta ledare för organisationen. Kan du utveckla detta lite mer? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Jag kan naturligtvis förstå den synpunkten. Samtidigt ska man komma ihåg att om vi hade tagit upp den diskussionen strax före den 19 december, och vi hade fått den utveckling vi nu fick, nämligen att Bo Bylund därmed hade sagt att han går omedelbums och inte var beredd att stanna kvar, hade vi i det känsliga läge när en organisationen går in i en helt ny organisationsform per den 1 januari 2008 inte haft en generaldirektör på plats. Jag gjorde den bedömningen att det inte var lämpligt. Vad hände på de tre månaderna fram till den 3 april? Då såg vi att organisationen började komma på plats, och vi såg att bortåt efter sommaren skulle den ha kommit så mycket på plats att det då var dags att ha en ny generaldirektör på plats. Därför ville vi ta upp den diskussionen med Bo Bylund. Vice ordföranden: Det betyder att det egentligen inte var den 1 januari utan den 1 september, eller något sådant, som hela organisationen skulle vara redo och det var då det nya ledarskapet behövdes? Jag har uppfattat det korrekt? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Ja, det är helt riktigt. Man ska komma ihåg att den juridiska delen, det vill säga Arbetsförmedlingen som myndighet, sattes upp den 1 januari. Det innebar inte att alla dess delar fungerade eller var på plats förrän efter sommaren. Det var därför vi ville ta upp en sådan diskussion med Bo Bylund under våren, för att förbe- reda för det nya som skulle komma under hösten, den 1 september eller något i den stilen, beroende på hur lång tid rekryteringsprocessen kunde tänkas ta. Vice ordföranden: Den nya öppna rekryteringsprocessen gör då att man inte över en natt kan byta från en generaldirektör till en annan generaldi- rektör. Ungefär hur lång är den tid som behövs från det att man bestäm- mer att det nu behövs ett förändrat ledarskap i myndigheten till dess att man har rätt person på plats? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Det är naturligtvis svårt att svara exakt på det, men det tar ett antal månader. Först och främst måste man upprätta en ordentlig kravprofil. Sedan ska den annonseras, och sedan ska en sökprocess gås igenom, handlingarna gås igenom, och man ska intervjua de tilltänkta. Så småningom kommer det till som är av formell karaktär. Vi gjorde själva bedömningen att det skulle ta ganska många månader. Sedan hade vi dessutom en sommar som kom där. Om man skulle vara kvar för att gå i gång med en ny ledning direkt efter sommaren var det lämpligt att börja ganska tidigt.

77 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Det här är också en process som delvis är ny för Regeringskansliet i den meningen att lägga ut generaldirektörstjänster på annons inte är alldeles vanligt. Vi visste inte heller riktigt hur det skulle falla ut, hur många sökande vi skulle få, på vilket sätt vi skulle hantera det. Därför var det också lämpligt att börja i tid. Vi visste därtill att diskussionerna om myndigheten i sig och generaldi- rektören Bo Bylund själv har varit medialt uppmärksammade. Det gjorde att vi också var tvungna att väga det in i hanteringen. Därför ville vi prata med Bo Bylund om detta så tidigt det gick. Det hade varit orimligt för honom att över huvud taget läsa om detta någon annanstans utan att först ha hört det från oss. Stefan Tornberg (c): Enligt vad Bo Bylund uppgav inför utskottet ställdes han inför att det skulle utses en tillförordnad generaldirektör. Det beskedet fick han vid mötet. Hur stämmer det överens med att han skulle fortsätta över sommaren som chef för Arbetsförmedlingen? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Det som först hände var att jag sade till honom att jag hoppades att han skulle vara kvar till efter sommaren när rekryteringsprocessen skulle vara klar. Men eftersom Bo Bylund gjorde det oerhört tydligt och klart för mig att det inte var aktuellt måste jag diskutera med honom hur vi då skulle fortgå med detta och hantera detta. I rätt ordning nu: Först och främst frågade vi om han hade möjlighet att vara kvar. När så uppenbarligen inte var fallet måste vi ändå hantera den uppkomna situationen. Stefan Tornberg (c): Enligt Bo Bylund fanns det också en skrivning i det utkast till pressmeddelande som presenterades om att ni var överens om fortsättningen. Fanns det en sådan förväntan, en sådan ambition att komma överens i frågan? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Ja. Det är självklart så att man önskar och hoppas att man kan komma till en överenskommelse när man faktiskt är överens. Det är bäst för alla inblandade. Det hade också varit bra för myndigheten att vi hade varit överens om detta. När vi väljer att informera om större händelser som inträffar och som är av vikt och intresse för allmänheten är det viktigt att den person som det faktiskt berör också får vara med och utforma pressmeddelandet på bästa sätt. Vi hade ett utkast som vi tittade igenom för att få det på ett sätt så att vi kunde vara överens om innehållet i pressmeddelandet också. Stefan Tornberg (c): Det blev ett snabbt skifte av chef för Arbetsförmed- lingen, trots ambitionerna att Bo Bylund skulle vara kvar över sommaren. Kunde frågan ha hanterats på något annat sätt eller var detta en naturlig följd? Finns det något att lära och förändra?

78 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Det är självklart så att man måste vara ödmjuk inför den här ganska besvärliga hanteringen och processen där enskilda människor berörs och där det finns stort medialt intresse. Det finns säkert anledning att vara efterklok och fundera igenom saker och ting. Samtidigt är det så att när den här typen av situationer uppstår, när organisationer förändras kraftigt och vi gör bedömningen att vi behöver ett nytt ledarskap, har vi en öppen rekryteringsprocess som kräver att vi ganska lång tid i förväg annonserar ut den här typen av tjänster och också genomför dessa förändringar över längre tid. Det är en skillnad jämfört med tidigare. Därav följer också att jag inte vi detta möte kunde erbjuda Bo Bylund en ny placering, för det är inte så det längre fungerar. Så har det gått till tidigare. Man har kunnat flytta generaldirektörer mellan olika befattningar och kunnat erbjuda ett ersättningsarbete som var klart vid det tillfälle diskussionen togs upp. Den möjligheten finns inte längre. Därför hade jag inget annat att erbjuda Bo Bylund än möjligheten att vara kvar under rekryteringstiden. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Herr ordförande! Jag har inga ytterligare frågor. Ingvar Svensson (kd): Herr ordförande! Det är intressant med dessa utfråg- ningar. Ibland har vi utfrågningar som inte tillför nya fakta, men här har vi faktiskt fått nya fakta som vi inte fått via den skriftliga brevväxlingen. Därför är det mycket bra att utfrågningen kom till stånd. Jag ställde några frågor till Bo Bylund om man vid sammanträffandet den 3 april diskuterade den rättsliga grunden för att förflytta honom. Han hävdade att det inte skedde i samtal med ministern. Stämmer det? Togs i så fall den rättsliga grunden för förflyttningen upp i samtal med statssekreteraren? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Jag är inte exakt säker på att jag använde de juridiskt korrekta begreppen. Jag är inte jurist. I andemeningen var det dock uppenbart att förflyttningen var av organisatoriska skäl, det vill säga att en ny organisation krävde ett nytt ledarskap. Om jag använde exakt de orden, vågar jag dock inte säga. Ingvar Svensson (kd): Har statsrådet kännedom om huruvida dessa frågor togs upp i samtalet mellan Bo Bylund och statssekreteraren? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Det gjordes absolut. Det är klart att vi inför detta möte hade vidtalat vår personalchef noga och gått igenom det lagliga utrymmet. Det var alldeles självklart. Marianne Berg (v): Jag har inga ytterligare frågor. Mikael Johansson (mp): Herr ordförande! Som jag uppfattar det förordna- des Bo Bylund till generaldirektör för Arbetsförmedlingen den 19 december. Utsågs han till generaldirektör rent allmänt eller utsågs han till generaldirektör för Arbetsförmedlingen specifikt? Var det hans anställning?

79 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): År 2005 förordnades han första gången till generaldirektör och chef för dåvarande Ams. Det som skedde den 19 december var ett klarläggande om att detta förordnande avsåg den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. Mikael Johansson (mp): Då är det utklarat. När det gäller mötet den 3 april, fanns det i instruktionerna till statssekreteraren något om att ett antal olika pressmeddelanden eller scenarier skulle diskuteras med Bo Bylund utifrån det samtal som han planerades att ha med enbart statssekreteraren? Vilka var i så fall instruktionerna? Skulle han ge synpunkter på eventuella pressmeddelanden eller inte och så vidare? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Huvudscenariot var naturligtvis att vi skulle vara överens om att Bo Bylund skulle vara kvar tills rekryteringsprocessen var genomförd efter sommaren. Vi ville informera om att vi hade inlett denna typ av samtal utan att för den skull föregripa vad dessa samtal skulle leda till. Ser man på pressmeddelandet, som jag hoppas att KU:s ledamöter har fått i mappen, framgår det därför egentligen bara att vi har inlett samtal om detta. Det var också de instruktioner som vi tillsammans, Eva Uddén Sonnegård och jag, hade diskuterat. Det var huvudspåret. Skulle utfallet bli ett annat av samtalen vi var ändå tvungna att ha alternativa scenarier. Hur vi skulle hantera dem skulle vi diskutera vid utformandet av pressmeddelandet tillsammans med Bo Bylund så att vi skulle vara överens om det när det gick ut. Mikael Johansson (mp): Vi har bara sett det pressmeddelande som offentliggjordes. Vi har inte sett de olika scenariepressmeddelanden som eventuellt skulle finnas. Vi vet därför inte riktigt vad som har stått. Bo Bylund har påstått att han fick förslag på ett pressmeddelande där alla var överens om att han skulle sluta. Jag uppfattade av statsrådet att mötet avslutades ganska tvärt. Bestäm- des det att ni skulle mötas senare? Vem föreslog i så fall det? Vad var det för datum som diskuterades? Hur gick det till? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Vi bestämde att vi skulle ses bara några dagar senare. Vi hade också ett möte den 7 april. Vi hördes dessutom på telefon söndagen den 6 april för att prata igenom detta. Återigen, jag känner Bo Bylund som en oerhört bra person. Jag har absolut inget emot honom. Tvärtom tycker jag att han har skött sitt arbete alldeles utmärkt. Samtidigt är det ur en mänsklig aspekt lätt att förstå att man blir upprörd. Det har jag all respekt för. Även av det skälet sade vi: Låt oss höras om några dagar när det har lugnat ned sig lite och vi kan tala tillsammans om hur vi ska hantera framtiden. Det var alldeles naturligt. Vi hördes därför på söndagen och träffades återigen på måndagen. Mikael Johansson (mp): När ni avslutade mötet den 3 april, bestämde ni då att ni skulle träffas måndagen den 7 april? Eller var det något annat datum? Eller var det obestämt?

80 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Som jag minns det bestämde vi på telefon söndagen den 6 april att vi skulle ses måndagen den 7 april. När vi skildes åt den 3 april sade vi: Låt oss höras och bestämma ett datum så snabbt som möjligt så att vi inte drar detta i långbänk. Återigen, jag har mycket stor respekt för Bo Bylund. Det var självklart att vi skulle träffas snart igen för att se hur vi skulle agera. Man kunde också tänka sig att Bo Bylund mellan den 3 april och den 7 april hade ändrat sig och bestämt sig för att fortsätta till dess att ny gene- raldirektör var utsedd. Den möjligheten fanns. Vice ordföranden: Då har vi gått ett varv runt bordet. Det finns några fler frågor. Först i andra rundan är Morgan Johansson från Socialdemokraterna. Morgan Johansson (s): Jag delar Ingvar Svenssons uppfattning att det har tillkommit en del ny information av rätt uppseendeväckande karaktär skulle jag vilja säga. Statsrådet svarade på en tidigare fråga att avsikten redan den 19 december var att han aldrig skulle sitta till den 31 mars 2011. Han uttryckte det så att om Bo Bylund hade vetat detta skulle han kanske aldrig ha ställt upp. Det är lätt att gå tillbaka till protokollet och se. Jag vill bara ställa en kontrollfråga om det. Var det så? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Nej, då tror jag att Mor- gan Johansson har missuppfattat mig. Vår avsikt var inte den, utan avsikten var naturligtvis att fortsätta anställningen. Samtidigt är det så att mellan den 19 december och den 3 april, när vi hade mötet, hade vi diskussioner och funderingar internt om hur myndigheten skulle ledas fram- över. Det var i samband med dessa diskussioner som vi kom fram till att det var naturligt att byta ledarskap när man också har förändrat organisationens utformning på ett så kraftfullt sätt som vi hade gjort. Morgan Johansson (s): Herr ordförande! Det är lätt att gå tillbaka till protokollet och se. Den uppfattning jag fick var att tanken redan från början var att han skulle sitta till efter sommaren, att det var så planeringen var, men att hans förordnande förlängdes i tre år till den 31 mars 2011 för att han fortfarande skulle ställa upp. Om det är sant har man lurat in Bo Bylund i ett juridiskt bindande avtal och dessutom bundit regeringen i ett juridiskt bindande avtal på falska premisser. Om det inte är sant måste något ha skett under de här tre månaderna. Det som skedde var att Bo Bylund fortsatte planera för myndigheten. Han tillsatte en ny ledningsgrupp. Han planerade för hur myndigheten skulle utvecklas framöver. Det var det som inträffade. Plötsligt som en blixt från en klar himmel kallades han den 3 april till statsrådet som sade: Nu ska du inte fortsätta jobba. Vad var det som hände under dessa tre månader som inte var känt den 19 december när ni förordnade honom på tre år? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag tror att vi missförstår varandra lite. Jag ber om ursäkt om jag var otydlig i mitt tidigare svar. Regeringsbeslutet från den 19 december bekräftar den anställningstid som

81 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Bo Bylund hade redan vid ingången av sitt första avtal 2005, nämligen att han var anställd som generaldirektör till 2011. Regeringen hade inte möj- lighet att korta detta på något sätt, alldeles oavsett vilken intention man hade. År 2011 var det avtal Bo Bylund hade och fortsätter att ha. Det som beslutet från den 19 december anger är placeringen, nämligen placering som generaldirektör och chef för Arbetsförmedlingen. Vi för kontinuerliga diskussioner och beredningar internt på departementet om hur våra myndigheter agerar och styrs. Det som hände i mellanpe- rioden, vilket jag försökt svara på några gånger, var att vi kom fram till att de stora förändringarna i organisationen motiverade ett nytt ledarskap för Arbetsförmedlingen från perioden efter sommaren. Det ville vi naturligtvis diskutera med Bo Bylund. Det hade varit orimligt att gå vidare med en sådan diskussion och en rekryteringsprocess utan att först tala med honom. Morgan Johansson (s): Det finns eventuellt en annan förklaring. Det är att Sven Otto Littorin under dessa månader varit offer för starkare krafter i regeringen som helt enkelt ville bli av med Bylund. Det var ett sätt att uppfylla ett vallöfte eftersom man sagt så före valet. Den praxis Littorin nu har lagt fast är att man ska kunna flytta en gene- raldirektör från en dag till en annan. Vad hindrar en rödgrön regering att göra precis likadant vid ett eventuellt regeringsskifte 2010? Det finns en del generaldirektörer med borgerlig bakgrund också, till exempel Per Unckel, Bo Lundgren, Chris Heister, Mikael Odenberg. Vad är det som hindrar oss i ett sådant läge att göra precis som Littorin har gjort med Bylund, nämligen att först förlänga förordnandet en månad eller så för att leka lite med dem och säga att de gör ett bra jobb och sedan plötsligt kalla upp dem en dag och säga: Tyvärr, nu är det slut, nu får ni gå, städa skrivborden och stick? Tar Sven Otto Littorin ansvar för denna praxisförändring som han nu vill att konstitutionsutskottet ska lägga fast? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Herr ordförande! Jag kanske ska avhålla mig från att spekulera i vad en eventuell framtida socialdemokratisk regering skulle kunna tänkas göra eller inte göra. Det finns betydligt bättre tillfällen att spekulera i det. Samtidigt förutsätter jag att alla regeringar oavsett färg frågar sig om ledarskapet är rätt vid ändrad organisation, ändrat innehåll och ändrade verktyg av en sådan kraftig omfattning som när det gäller Arbetsförmed- lingen. Det är inte en alldeles orimlig frågeställning alldeles oavsett vilken färg på regeringen det handlar om. Morgan Johansson (s): Då tar man upp det vid ett tillfälle då det är aktuellt att förordna en chef. Det är då som man tar upp den situationen. Man förordnar inte en chef vid ett tillfälle och sedan tre månader senare bryter det avtal som man har ingått med den myndighetschefen.

82 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Om man skulle göra på detta sätt, om man skulle lägga fast denna praxis, ställer jag frågan: Vad är det som hindrar oss att göra likadant, förutom vår heder naturligtvis? Men det finns en sak till, och det är något slags omsorg om en långsiktig chefsrekrytering till staten. Alla förstår väl att om detta skulle bli praxis, om myndighetschefer kan förordnas, flyttas och sparkas från en dag till en annan som en blixt från en klar himmel, kommer det att vara väldigt svårt för staten att rekrytera bra chefer framöver. Tog Sven Otto Littorin någon som helst hänsyn till den aspekten när han betedde sig som han gjorde mot Bo Bylund? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag vill återigen betona att Bo Bylund inte har sparkats. Bo Bylund har kvar sin anställning som gene- raldirektör. Han har oförändrade förmåner och har till och med fått en löneförhöjning till 124 200 kronor. Men samtidigt är det så att varje stats- råd och varje regering naturligtvis måste fundera över och ta ansvar för att de myndigheter som man arbetar med har det bästa ledarskapet för den uppgift som finns för tillfället. Andreas Norlén (m): Det är lagen om offentlig anställning som reglerar dessa frågor. 33 § säger att förflyttning av en myndighetschef förutsätter sakliga skäl. För att en sådan förflyttning ska få ges omedelbar verkan krävs synnerliga skäl enligt 36 §. Med anledning av detta är frågan om detta med omedelbar verkan en viktig fråga i KU:s prövning här. Jag ställde en fråga till Bo Bylund vid den förra utfrågningen som löd: När ansåg statsrådet Littorin att generaldirektören skulle sluta vid Arbets- förmedlingen? Då svarade Bo Bylund: Vid mötet den 3 april var det så att när vi sitter där och diskuterar får jag plötsligt frågan: Vem tycker du att vi ska utse till tillförordnad generaldirektör efter dig? Statsrådet har gett sin beskrivning av hur detta samtal gick till. Men eftersom Bo Bylund beskrev det på det sätt som jag just läste upp funderar jag på: Finns det något utrymme för att han har misstolkat statsrådet beträffande statsrådets intentioner om när denna förändring skulle ske? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag bedömer det som helt uteslutet att det skulle råda någon som helst tvekan efter det mötet. Utgångs- punkten var väldigt tydlig: Bo Bylund skulle vara kvar till efter sommaren, tills den här rekryteringsprocessen hade genomförts. Det hade naturligtvis varit det allra bästa. Det förelåg ingen önskan om omedelbar verkan från vår sida. Det var väldigt tydligt att Bo Bylund själv sade: Under de förutsättning- arna kan jag omöjligen vara kvar. Då väljer jag att lämna. Då tog jag naturligtvis upp frågan: Vad gör vi då? Vem ska vi då ha som tillförordnad? Vem föreslår du?

83 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Mikael Johansson (mp): I det pressmeddelande som skickades ut – rimligtvis kanske efter detta möte – den 3 april står det bland annat: Med en ny organisation är det naturligt med en ny generaldirektör. Man kan också läsa följande: Den organisatoriska förändringen av Arbets- förmedlingen gör att myndigheten går in i en ny fas vilket gör det lämp- ligt med ett ledarbyte. Detta säger arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin. Stämmer det att detta pressmeddelande gick ut efter att detta möte avslutades? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Ja, det stämmer. Ungefär tio minuter efter det att Bo Bylund lämnade mitt rum gick pressmeddelandet ut. Mikael Johansson (mp): Vi har fått beskrivet, både av Bo Bylund på ett tydligt sätt och av statsrådet här, att det kanske inte var så jättebra stäm- ning. Rättare sagt skulle jag kunna påstå att Bo Bylund var upprörd, och jag tror också att det gick att se på honom när han berättade om detta. Men även statsrådet har intygat att det var så. Om det nu hade bestämts att ni skulle träffas senare, hur gick då tan- karna om att det skulle släppas ett pressmeddelande med detta besked, detta tydliga budskap, angående Bo Bylunds framtid? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): I grunden är det så, som jag har försökt säga tidigare, att när det händer saker av väsentlig natur med stort intresse för allmänheten är vår grunduppfattning att det ska meddelas omvärlden via pressmeddelanden. Detta var av sådan natur att det var rätt uppenbart att det var ett stort intresse kring detta. Dessutom kan jag bara konstatera, och det är möjligen intressant i detta fall, att pressmeddelandet gick ut ungefär tio minuter efter det att han läm- nade mitt rum. Bara ytterligare någon minut efter det ringer en inte alldeles okänd journalist som då inte hade fått pressmeddelandet och bör- jade ställa frågor om detta. Det gjorde att min slutsats var att det var alldeles korrekt att skicka ut ett sådant pressmeddelande så att alla journalister och alla andra medborgare hade möjlighet att få samma information vid samma tillfälle. Annars hade vi fått en i princip omöjlig situation. Nu fanns vi också tillgängliga för att svara på frågor och annat, och det var det som jag försökte åstad- komma. Det är inte osannolikt att om det hade varit en annan typ av tjänst eller en annan typ av person, alltså att den mediala uppmärksamheten hade varit annorlunda, hade man kanske agerat annorlunda. Men det måste man försöka avgöra från fall till fall. Och vår utgångspunkt har, som sagt, varit att om det finns ett stort allmänintresse ska vi meddela omvärlden.

84 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Morgan Johansson (s): Min slutsats av att en journalist ringde tio minuter efteråt är snarare att departementet läcker som ett såll och att detta har varit känt i breda kretsar. Det får mig att ställa följande fråga: Exakt när bestämde sig Sven Otto Littorin för att Bo Bylunds anställning på Arbetsförmedlingen inte skulle vara längre än till efter sommaren? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Självklart var det så att detta var en diskussion som vi hade internt på departementet under de första tre månaderna under 2008. Exakt vilken dag eller vilket klockslag som vi slutligen kom fram till detta vågar jag inte svara på, utan det var naturligtvis ett framväxande beslut som baserade sig just på vetskapen om att en ny organisation i grunden kräver ett nytt ledarskap. Morgan Johansson (s): Någon gång under dessa tre månader ändrar sig regeringen. Först förordnar den om detta fram till 2011. Sedan ändrar sig regeringen. Var statsrådet då inte rädd för att hamna i en rättsprocess mot bakgrund av vad som faktiskt står i lagen om offentlig anställning, att Bo Bylund skulle gå till domstol, till Arbetsdomstolen? Funderande han inte över den situation som han kanske satte staten i här? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Nu är Bo Bylund inte fackligt aktiv, så han hade gått till tingsrätten och inte till Arbetsdomstolen. Men icke desto mindre är det klart att vi naturligtvis funderade igenom exakt hur ett sådant här förlopp skulle gå till, och vi pratade med vår personalchef och den arbetsrättsliga expertis som finns för att naturligtvis se till att detta gick helt rätt till. Vi gjorde bedömningen att det gjorde det med just hänvisning till att en ny organisation, som vi bedömer det, kräver ett nytt ledarskap. Det var så pass stora förändringar av organisationen och dess verksamhet att det var ganska naturligt att efter sommaren byta ledning. Jag vill återigen bekräfta att jag absolut har stort förtroende för Bo Bylund som generaldirektör. Jag vill också betona att Bo Bylund fortfarande har kvar sin anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. Morgan Johansson (s): Du pratade tidigare om öppenheten i processen. Arbetsförmedlingen skulle få en ny chef den 19 december, inför det beslutet, när den skulle omformas. Varför gick ni i det skedet inte ut med en öppen anställningsprocess? Varför hade man detta exklusiva utnämnande av just Bo Bylund i det skedet? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): I grunden är det så att vi bytte organisationsform för myndigheten och därav skälet till att det naturligtvis var naturligt att Bo Bylund fortsatte i den kapaciteten. Morgan Johansson (s): Det kan också vara så att man inte kunde ha behandlat någon annan på liknande sätt – att bara ha jobbat i tre månader och sedan få reda på att han skulle sluta.

85 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Bakgrunden kan också vara den att ni faktiskt lurade Bo Bylund till att han skulle sitta fram till 2011 med detta beslut. Då fanns det bara en att fråga. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag vill återigen påpeka att Bo Bylund hela tiden har haft sin anställning och fortsätter att ha sin anställning till mars 2011. Vi har alltså inte på något sätt sparkat, avskedat eller sagt upp Bo Bylund. Vad vi däremot har gjort var att vi började inleda en diskussion den 3 april om var den placeringen skulle vara. Vi tyckte att det var tillfälle att med en ny organisation ha en ny ledning på plats för Arbetsförmedlingen, och vi ville inleda samtal med Bo Bylund om var han då skulle vara placerad. Yilmaz Kerimo (s): Läget skrämmer mig. Det påminner mig om det land som jag kommer från. När en regering byts byter man också alla myndighetschefer. Ni deklarerade öppet före valet att ni skulle sparka Amschefen när ni kom till makten. Det har ni också gjort. Det är lika bra att vara ärlig och säga att det som ni har sagt har ni gjort. Statsrådet säger att han har fortsatt förtroende för Bo Bylund. Han är jättebra, och du ger honom i uppdrag att genomföra en omorganisation av den organisation som han ska jobba i. Men efteråt sparkar du honom ändå. Och ni hade ett färdigt pressmeddelande innan han kom till mötet där han fick veta att han inte fick fortsätta. Ekvationen går inte ihop för mig. Först har du förtroende för honom och ger honom förtroendet att leda en omorganisation. Ändå sparkar du honom efter tre månader, och du säger här att du har förtroende för honom. Det går inte ihop för mig. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag vill återigen konstatera att vi inte har sparkat någon. Anställningen fortsätter till mars 2011. Alla hans förmåner och lönen på 124 200 kronor är kvar. Han har till och med vid lönerevision fått en höjning under den period som har gått efter den 3 april. Dessutom är det så att vi naturligtvis hade ett förslag på pressmeddelande framme. Men det var för att vi skulle ha någonting att diskutera utifrån och på vilket sätt vi skulle informera om detta. Jag var naturligtvis mån om att vi skulle vara överens om den text som gick ut. Återigen är det så att en ny organisation kräver ett nytt ledarskap. Man kan vara hur duktig som helst men inte passa riktigt på den myndighet som man har lett under andra förhållanden. Det tycker jag inte är särskilt konstigt. Därför var det viktigt för mig att ta upp en sådan diskussion och se till att vi kom i land med den. Yilmaz Kerimo (s): Han var anställd som Amschef, generaldirektör för Ams. Han var inte borgerlig generaldirektör. Han har förflyttats. Det är en indirekt spark.

86 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det är, som sagt, oroväckande om man ska hålla på så här: När en annan regering kommer sparkar man generaldirektörer. Det ska man tänka på. Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Jag vill återigen säga att det inte heller är en indirekt spark. Han har kvar sin ställning. Den har han till 2011. Han har oförändrade förmåner och oförändrad lön. Han har också vid lönerevision fått en lönehöjning som andra generaldirektörer. Phia Andersson (s): Jag skulle bara vilja ha ett klargörande av en sak. Om arbetsmarknadsministern skickade ut ett pressmeddelande om att man inte hade förtroende för Bo Bylund i den nya organisationen, vad var det då som fick arbetsmarknadsministern att tro att organisationen skulle ha det över sommaren? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Det som vi skrev i pressmeddelandet var att vi hade inlett samtal om ledarbyte vid Arbetsförmed- lingen. Jag var också väldigt tydlig i de kommentarer som kom direkt efter detta med att jag fortsatt har ett oerhört starkt förtroende för Bo Bylund. Det hade varit önskvärt och bra om Bo Bylund hade genomfört arbetet och varit kvar till efter sommaren när denna stora organisationsförändring genomfördes. Men han ville inte det, och det måste jag naturligtvis också ha respekt för. Phia Andersson (s): Jag måste nog ändå säga: Hade han en rimlig chans efter pressmeddelandet att fortsätta sitt ledarskap? Arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin (m): Ja, det är min fasta överty- gelse. Men det är också bara att konstatera att efter det att pressmeddelandet gick ut, men innan den journalist jag nyss pratade om hade sett det, ringdes det och började ställas frågor om detta. Då kan man naturligtvis också ställa sig frågan: Finns det över huvud taget någon möjlighet att föra samtal om framtida organisation och nyrekryteringar av generaldirek- törer, eller hur ska det fungera med en öppen rekryteringsprocess? Någon gång måste man ha den här typen av samtal om man ska kunna genom- föra det på bästa sätt. Vice ordföranden: Med det svaret får vi sätta stopp för utfrågningen av statsrådet Sven Otto Littorin. Vi tackar för att du kom hit.

Bilaga B6 Statsrådet Lars Leijonborg Onsdagen den 1 april 2009

Granskningsärende 23 – Regeringens hantering av forskningsmedel Ordföranden: Ni är alla välkomna hit till konstitutionsutskottets samman- träde som härmed är öppnat. Konstitutionsutskottet fortsätter sitt arbete med vårens granskningsbetänkande som vi har under bearbetning.

87 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Själva grunden för vårt arbete är de anmälningar som vi har fått av riks- dagsledamöterna om statsrådens tjänsteutövning. Vi har i detta ärende som i de allra flesta ärenden också en ganska omfattande skriftlig dokumentation som underlag för våra ställningstaganden. Men vi brukar också i en del fall vilja komplettera dem med muntliga utfrågningar. Så har vi tänkt göra i dag. Det gäller granskningsärende nr 23, regeringens hantering av forskningsmedel. Jag hälsar statsrådet Lars Leijonborg mycket välkommen hit till utskottet. Ordningen är den att statsrådet får en möjlighet att inleda i maximalt tio minuter, och sedan vidtar utfrågningen av utskottets ledamöter. Vi brukar också försöka vara så koncisa vi kan vara i både frågeställan- det och svarandet under den här tiden. Jag vill påminna om det. Mycket välkomna hit till utskottet. Jag överlämnar ordet till statsrådet, varsågod. Statsrådet Lars Leijonborg: Tack för det. Jag kan nämna att jag har några med mig. Peter Honeth är statssekreterare på Utbildningsdepartementet och Charlotte Abrahamsson är rätts- och expeditionschef. Vi har också Magnus Bengtson här som jobbar som jurist på Finansdepartementet. Jag kan fatta mig ganska kort här i början. Den här frågan gäller mycket den så kallade fullständighetsprincipen och om budgetpropositionen i det här fallet var tillräckligt fullständig för att det ska stämma med den lagstiftning som finns. Det hävdar vi att den var. Vi känner alla till att det på forskningsområdet sedan årtionden tillbaka förekommer en ordning i Sverige där man en gång per mandatperiod läg- ger fram en särskild forskningsproposition. Det är klart att teoretiskt skulle fullständighetsprincipen kunna tala för att hela den propositionen, eftersom som den har ekonomiska konsekvenser, skulle läggas in i budgetpropositionen. Men det skulle innebära att budgetpropositionen blev väldigt omfattande. Det har aldrig skett tidigare sedan någon gång på 70-talet när ordningen infördes. Min grundsynpunkt är att det egentligen handlar om politiska frågor. Regeringen har haft vissa åsikter. Vi vill ha en kraftig expansion av forsk- ningsramen. När man tillför väldigt mycket pengar är det angeläget att också systemen som pengarna fördelas efter är väl utformade. Vi menar att det har funnits rätt stora brister. Vi vill vrida det mot mer kvalitetsbaserade och kvalitetsdrivande system. Ett sådant sjösatte vi för fördelningen av det som i varje fall förr kallades för fakultetsanslag. Vi kan kalla det för de direkta anslagen till lärosätena. Även på den punkten kan man naturligtvis ha den politiska åsikten att det inte är så bråttom och att vi kan vänta med den nya ordningen ett budgetår till. Men vi tyckte att det var bråttom. Vi gjorde så att vi anvisade de ökade medlen i budgetpropositionen på det sätt som man måste enligt gällande regler. Vi beskrev också ändamå- len och vår intention att lägga fram ett kvalitetsbaserat fördelningssystem.

88 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det är lätt för mig att tänka mig in i oppositionens situation i sådana här avseenden eftersom jag har befunnit mig i den situationen mycket. Jag noterar då att det blev rätt mycket så att oppositionen avstod från att motionera om forskning med anledning av budgetpropositionen, utan man vän- tade med det till forskningspropositionen. Jag vill påpeka att alla motioner som man ville väcka fick man väcka. Det fanns de med budgetkonsekvenser som man väckte med hemställans- punkter där man ville ha tillkännagivanden från riksdagen om att vissa anslag borde höjas. De behandlades av utskotten och i sista hand av utbildningsutskottet och av kammaren. Jag tycker att det är något litet missförstånd i handlingarna när man talar om att vi styr med regleringsbrev. Vi var noga med att vi inte utfär- dade några regleringsbrev på det här området om det som berördes av förändringarna i forskningspropositionen innan den var behandlad av riksdagen. Jag kan till sist beröra detta med antalet hemställanspunkter. Det är naturligtvis någonting som man alltid kan diskutera. Där vill jag en gång för alla säga att riksdagen är överordnad regeringen. Riksdagen kan med anledning av det regeringen lägger fram besluta i princip vad som helst. Om riksdagen till exempel under hösten hade tyckt: ”Vi kan inte ta ställ- ning till förslagen på budgetområdet vad gäller forskning”, hade den kunnat avslå dem. Man hade kunnat säga: ”Okej, vi tar den här höjningen, men vi vill att den ska fördelas enligt de gamla principerna”, och sådant. Det är alltid riksdagen som bestämmer. Om regeringen redovisar en proposition och sedan har några hemställans- punkter där man till exempel vill ha lagändringar, men i övrigt redovisar sin uppfattning om vad man tänker göra, och riksdagen har invändningar mot det, är det riksdagen obetaget att tillkännage: ”Det som ni har för avsikt att göra gillar inte vi. Ni får göra på något annat sätt.” Hur detaljerad riksdagens inblandning i beslutsprocessen ska vara kan alltid diskuteras. Förmodligen är det alltid så att alla regeringar har en tendens att tycka att riksdagen inte ska vara alltför inblandad i alla detaljer medan kanske riksdagen ibland tycker att man bör vara inblandad i något fler frågor. Men även det är ytterst politiska frågor. Det är den synpunkt jag kan avsluta med. Jag tycker inte att det vi diskuterar i dag är en fråga där konstitutionsutskottet granskar regeringens ämbetsutövning, utan egentligen är det politiska frågor. Skulle man pricka regeringen prickar man också sig själv. Riksdagen har nämligen godkänt allt det vi har föreslagit och de politiska bedömningar som vi har gjort. På det sättet tycker jag att anmälan är lite speciell för en KU-anmälan. Vår uppfattning är alltså att fullständighetsprincipen har iakttagits. Det har handlat om viktiga politiska frågor som vi tycker att det är angeläget att få sjösatta parallellt med den stora anslagsökningen. Därför förfor vi på det sätt vi gjorde. Jag tycker att riksdagen har haft alla möjligheter att påverka processen.

89 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Ordföranden: Vi går över till ledamöterna i utskottet. Ordningen är den att vi först går till det anmälande partiet. I det här fallet är det Socialdemokra- terna. Jag lämnar ordet till Phia Andersson, varsågod. Phia Andersson (s): Fru ordförande! Tack för genomgången. KU granskar inte politikens innehåll. Vad jag förstår har man också varit tämligen över- ens över partigränserna om innehållet. Jag håller mig i varje fall nog till det lagmässiga i mina frågor. Precis som det är sagt står det i regeringsformen att budgetpropositionen ska vara fullständig och slutgiltig när den lämnas. Trots detta lägger regeringen fram en ospecificerad post på 1,2 miljarder kronor av de 2,4 miljarder som skulle satsas på forskning. Vilket resonemang har förts innan propositionen lades fram kring det förhållandet i budgetlagen? Statsrådet Lars Leijonborg: Vi resonerade naturligtvis om tekniken. Det finns en ganska väl etablerad praxis att man ibland förfar på det sättet att man lägger fram ett belopp i budgetpropositionen och säger att man åter- kommer i en senare särproposition. Det är inte på något sätt ovanligt. Vi redogör i underlaget för ett antal sådana exempel från olika regeringar. Frågan blir: Är klumpbeloppet, som det sägs här, rimligt detaljerat beskrivet? Jag anser att det är det i det här fallet. Vi säger, om jag får dra ihop det: Hittills har fördelningen på lärosätena vad gäller forskningsanslagen gått till så här. Vi avser nu att förändra det så att en del fördelas kvalitetsbaserat. Detaljerna till det beskrivs i forskningspropositionen som kommer om några veckor. Jag tycker att det är ett rimligt förfarande. Vi diskuterade det och tyckte att det var rimligt att förfara på det sättet. Phia Andersson (s): Övervägde regeringen någonsin en annan hantering av ärendet för att bättre uppfylla budgetlagens krav? Statsrådet Lars Leijonborg: Frågan är lite förrädisk på det sättet att den utgår från att fullständighetsprincipen inte är uppfylld. Vi hävdar att den är uppfylld. Får jag här påpeka att jag inte bara suttit minst 21 år i riksdagen, utan jag har också varit djupt inblandad när budgetordningen infördes. Den innebar bland annat att vi då övergick till kalenderårsbudget. Förut började budgeten gälla den 1 juli. Vi hade långa diskussioner om det. Själva grundproblemet i det sammanhanget kan uttryckas så: Hösten är kortare än våren. Det är på grund av semestrar och annat. Man kan naturligtvis säga att i något slags idealtill- stånd skulle forskningspropositionen ha kunnat läggas fram samtidigt som budgetpropositionen. Men det var i praktiken ogörligt. Den som känner till hur det här går till vet att budgeten förhandlas i regeringen i augusti. Då avvaktar man underlag från Konjunkturinstitutet och sådant. Det kan inte tidigareläggas.

90 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det är omöjligt att slutföra arbetet med en särproposition innan man vet den ekonomiska ramen. Det är fysiskt omöjligt om man vill åstadkomma förändringar att åstadkomma detta helt simultant. Jag tycker att det blev en mycket rimlig ordning som det blev. Phia Andersson (s): Trots den långa erfarenheten av budgetarbete har ett enigt finansutskott i sitt betänkande 2008/09:1 påpekat att regeringens för- slag att anvisa anslag för universitet och högskolor men samtidigt bredvid dessa anslag lägga en ospecificerad post för forskning är en olycklig lös- ning, eftersom det anslag som riksdagen anvisar i budgeten endast ger en partiell bild av den samlade medelsfördelningen mellan lärosätena. Finansutskottet anser att den valda modellen står i konflikt med kravet att budgetpropositionen ska vara fullständig. Jag undrar: Vilken hänsyn tog regeringen till finansutskottets påpekande? Statsrådet Lars Leijonborg: Fru ordförande! Det kom senare. Jag vill också påpeka att finansutskottet godkände vårt förslag. Det är själva grunden. Det förslag vi har lagt fram kallas här ospecificerat. Jag delar inte den uppfattningen. När budgetpropositionen skrevs var läget att vi naturligtvis inte var helt färdiga med utformningen av det nya anslagssystemet. Trots det beskrev vi principerna för det. Från och med nu vill vi att anslagen till lärosätena delvis fördelas kvalitetsbaserat. Den principen finns angiven. Jag tycker inte att man kan säga att det här anslaget var ospecificerat. Phia Andersson (s): Det är ju så att hemställanspunkter är de beslutspunkter som riksdagen tar beslut om. Något sådant fanns inte när det gällde fördelningsmodellen heller. Jag undrar: Anser statsrådet att regeringen har lagstöd för att fördela pengarna till olika universitet utan ett riksdagsbeslut? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): När du säger att det inte fanns någon hem- ställanspunkt, syftar du då i första hand på forskningspropositionen? Phia Andersson (s): I budgeten som lades fram finns det skrivningar om precis det som sägs. Det har vi också fått i underlaget. Men det finns ingen beslutspunkt för riksdagen att fatta beslut om när det gäller just det. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Jag vet inte om någon annan kan svara? Statssekreterare Peter Honeth: Jag tror att det bygger på en missuppfattning. Det är inte så att de här principerna ska lagfästas eller förordningsfäs- tas, utan det är principer som regeringen avser att använda vid förslag om fördelning av anslag. Det betyder alltså att det är en del av underlaget för regeringens ställningstagande. Det är inte ett system som är beslutat och författningsfäst. Phia Andersson (s): Risken är ju om man har stora anslag som sedan regeringen själv fördelar att budgetlagens bestämmelser om att riksdagen fattar beslut om budgetarna urholkas. Vad är statsrådets synpunkter på det?

91 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Jag delar inte den åsikten. Det jag menar är att oppositionen – eller riksdagen rättare sagt – när den tog del av budgetpropositionen om man hade en annan syn på de principer enligt vilka dessa medel skulle fördelas hade fulla möjligheter att fatta beslut om det. Riksdagen fattar beslut om statsbudgeten i december, och där hade man kunnat säga ”vi vill ha mindre forskningsanslag” eller ”vi vill att det här anslaget som vi nu godkänner fördelas enligt de gamla principerna”. Det hade varit fullt möjligt att göra det. Per Bill (m): Tack så mycket, Lars Leijonborg, för en bra föredragning! Lite av pudelns kärna ligger väl i vad fullständighetsprincipen är. Enligt den som har skrivit den här KU-anmälan är fullständighetsprincipen som jag ser det samma sak som en fullständig fördelning av forskningsmedel på olika lärosäten. Det är en princip som jag förstår att forskningsminis- tern inte riktigt delar. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Så kommer det ju att vara i fortsätt- ningen. Under resten av den här forskningspropositionsperioden är det alltså riksdagen som fattar beslut om beloppen till varje lärosäte. Den här gången var det alltså så att man fattade beslut om en klumpsumma och i praktiken godkände detta, eftersom man inte invände mot de principer för fördelningen som vi redovisade. Jag tycker att det är en rimlig ordning, ja. Per Bill (m): Det följer väl lite grann av det här … Vi har ju vissa propositioner som återkommer med någon typ av olympisk fyraårsperiod, så att säga, ofta i mitten av mandatperioden: forskningspropositioner, infrastruk- turpropositioner, propositioner om försvarets framtid och så vidare. Det är väl ganska vanligt, om man läser era svar på de frågor vi tidigare har ställt, att det just i samband med att de propositionerna kommer år ett blir en del saker som kanske inte ser ut riktigt exakt så som det ser ut i budge- tar alla de övriga tre åren. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Teoretiskt är det så här: Den som åhör denna diskussion kanske tänker ”Om man nu inte lade fram ett mycket detaljerat budgetförslag i budgetpropositionen, kunde man inte göra det i särpropositionen?” Men då ska man ha klart för sig att det däremot är för- bjudet att lägga anslagsäskanden i en särproposition. Det är inte tillåtet. Den möjligheten var i praktiken stängd. Det får man bara göra om det är föranlett av någon akut kris i landets ekonomi, och i tilläggsbudgetar. Den möjligheten stod inte öppen. Statssekreterare Peter Honeth: Man kan väl tillägga att det väl är det som egentligen ligger i kravet på fullständighetsprincipen. Vi menar därmed att fullständighetsprincipen är uppfylld, därför att samtliga inkomster och utgifter finns i budgetpropositionen. Sedan kan man naturligtvis diskutera detaljeringsgraden på det. Men fullständighetsprincipen är onekligen uppfylld. Det man har velat förhindra är just att man i en särproposition lägger fram själva budgetförslaget, och det har vi heller inte gjort.

92 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Per Bill (m): Nej, precis. Och det finns väl som jag ser det heller inte, vilket väl också ministern har varit inne på, någonting som hade hindrat oppositionen eller en majoritet i riksdagen att ta det här kvalitetsanslaget och fördela det på ett annat sätt än regeringen hade föreslagit. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Nej, det är riktigt. Vi för in ett element där, ett slags sidopåpekande, ett informationspåpekande. Det handlar om att man när man beskriver det här problemet inte heller kan överdriva det. Vi påpekar då att man under huvuddelen av den tid då riksdagen behandlade budgetpropositionen hade tillgång också till forskningspropositionen. Hade man till exempel under utskottsbehandlingen velat säga ”Nu ser vi hur regeringen tänker sig det här; vi gillar det inte, därför gör vi det på något annat sätt” hade möjligheterna till det funnits, i alla fall teoretiskt. Annie Johansson (c): Jag tycker att jag har det underlag som krävs för min bedömning. Jag har inga ytterligare frågor. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): De frågor jag hade tänkt ställa har redan ställts. Ingvar Svensson (kd): Jag har inga frågor. Ordföranden: Vänsterpartiets Marianne Berg och Miljöpartiet har inte heller några frågor. Phia Andersson (s): Jag har en fråga. Varför återkom inte regeringen i ett förslag till tilläggsbudget? En tilläggsbudget kan läggas fram när som helst. På så sätt hade riksdagen fått ta ställning till fördelningen. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Det var en intressant fråga, att vi i stället för två propositioner skulle ha arbetat med tre propositioner. Det kan jag väl säga att vi aldrig övervägde över huvud taget. Jag vet inte om någon annan har någon kommentar till det. Charlotte, du kanske vill säga något? Övervägde vi den möjligheten? Expeditions- och rättschef Charlotte Abrahamsson: Nej, möjligheten att återkomma i en tilläggsbudget övervägdes inte. Men det är som finansutskottet hade anfört: Utbildningsutskottet hade all möjlighet att precisera användningen av anslaget och återkomma i den delen till kammaren. Det är väl det som regeringen ser som möjligheten för riksdagen. Statssekreterare Peter Honeth: Jag kan väl också tillägga att eftersom vi ansåg att budgetpropositionen uppfyllde de formella kraven på fullständig- het fanns det inte heller någon formell grund för att återkomma i en tilläggsbudget. Det hade i så fall varit en bedömningsfråga. Vi menade som sagt att eftersom det ändå presenterades i sak i forskningspropositionen, som fanns tillgänglig, hade det snarast förvirrat hela hanteringen om man dessutom hade haft ytterligare en proposition. Phia Andersson (s): Jag har en sista fråga. Samma dag som den här anmä- lan lades av Marie Granlund från Socialdemokraterna hade Ekot ett inslag där statssekreterare Peter Honeth sade att man på Utbildningsdepartemen-

93 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

tet säger att forskningsfrågorna inte hann bli klara i tid. Hade man inte gjort så här kanske inte lärosätena skulle ha fått några extra pengar redan nästa år. Peter Honeth menade också att riksdagen fattar vilka beslut den vill. Men den hade ju inga beslutspunkter i det här avseendet att ta ställ- ning till. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Vi håller inte med om den beskrivningen. Det är riktigt på det sättet att om man tycker att det här med reformeringen av vår forskning inte är särskilt angeläget och bråttom kan man naturligtvis ta hur mycket tid på sig som helst. Men vi var angelägna om den här historiskt kraftiga anslagsökningen. Som vi brukar säga var bara den anslagsökning som gällde för 2009 större än hela den förra socialdemokratiska forskningspropositionen. Men vi nöjde oss inte med det, utan vi ville också ha mer kvalitetsdrivande system. Vi ville att detta skulle träda i kraft samtidigt. Därför gjorde vi på det här sättet. Jag tycker att det är väldigt intressant att gå igenom de motioner som väcktes med anledning av forskningspropositionen. De behandlar alla de här frågorna. Det är inte så att kammarkansliet och kammaren har sagt att det inte finns grund för att väcka de här motionerna, utan de har fått väckas och har behandlats. Vi väntade med att utfärda regleringsbreven tills den behandlingen var avslutad. Det faktum att förändringar inte har skett har delvis politiska skäl, nämligen att riksdagen faktiskt gillar att vi gör de här förändringarna. I andra hand är det kopplat till den budgetord- ning som numera gäller; ska man få majoritet för förändringar måste man ha majoritet för ett komplett annat budgetförslag, som bekant. Av de båda skälen har det inte blivit några förändringar. Men oppositionen och riksdagen i övrigt har haft alla möjligheter att väcka förslag om allting och få dem behandlade. Statssekreterare Peter Honeth: Jag kan väl bara tillägga, eftersom du åbero- par det som jag sade vid intervjun, att mitt svar är precis det som vi har sagt nu. Den budgetprocess som finns och som gäller även för tidigare regeringar innebär i praktiken att det inte går och kanske heller inte är lämpligt att lägga en fullständig forskningsproposition samtidigt som eller i budgetpropositionen. Det är naturligtvis så, precis som vi har sagt, att det är riksdagen obetaget att fatta andra beslut än de som regeringen har före- slagit. Phia Andersson (s): Det som skiljer det här från det tidigare – och det är därför som det är konstitutionellt intressant att titta på – är att man tidigare har kommit tillbaka i en tilläggsbudget med fördelningen, så att riksdagen har kunnat ta ställning till den. De så kallade klämmarna saknas i det här, och det är det som är skillnaden. Jag har inga ytterligare frågor. Ordföranden: Låt mig fortsätta på det! Precis som statsrådet har sagt och som framgår också av det material vi har att titta på i utskottet har ordningen varit den att man i budgetpropositionen anger de anslag som ska finnas inom området. Det stämmer.

94 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det som skiljer, precis om Phia Andersson säger, är att man i den forskningspolitiska propositionen, som har lämnats en gång per mandatperiod, har specificerat hur pengarna är tänkta att användas. Vi har också i vårt underlag kunnat konstatera att det inte finns några hemställanspunkter. Det är det som skiljer den här regeringens hantering av de forskningspolitiska frågorna i förhållande till hur det varit tidigare. Det finns inga hemställanspunkter för riksdagen att ta ställning till i den forskningspolitiska propositionen när det gäller den nya modellen. Då kan man naturligtvis säga som statsrådet: Då kunde väl riksdagen ha gjort det om man tyckte att det var lämpligt. Men är inte det att frånsäga sig sitt ansvar för att se till att riksdagen har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslutsfattande? Det är det vi granskar, för det är en skillnad. Jag uppfattade det som att statsrådet delar min uppfattning, att ni har frångått de principer och det sätt att hantera den forskningspolitiska propositionen på som varit tillämpliga tidigare. Stämmer det? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Nej, jag uppfattar det inte så. Vad jag har kunnat se finns det ett antal exempel bakåt i tiden på att man i budgetpropositionen lägger fram ett förslag, en penningsumma, och man beskriver hur man tänker återkomma med användningen av den. Så gör man det, och då har riksdagen möjlighet att ta ställning. Jag vill påpeka att det förekommer att regeringen tycker att det här ska vi inte belasta riksdagens beslutsapparat med, men riksdagen bör ändå vara informerad. Då lägger man fram en skrivelse. Skrivelser utlöser motionsrätt, och det har väl förekommit mer än en gång att riksdagsleda- möter i motioner har tyckt att den här informationen behöver vi inte godta, utan det bör vi skicka tillbaka till regeringen, för vi tycker att det i stället borde vara si eller så. Då kan riksdagen fatta ett sådant beslut eftersom riksdagen är överordnad regeringen. Det gäller också här. Hade riksdagen, när den såg våra fördelningsprinciper, tyckt att så här ska vi inte ha det, utan vi vill ha det såsom det varit förut till exempel, då hade det varit riksdagen obetaget att tillkännage det till regeringen. Då hade vi naturligtvis följt det eftersom vi inte hade utfärdat några regleringsbrev utan väntade med det tills behandlingen var avslutad. Ordföranden: Nu avsåg min fråga inte några skrivelser eller något annat från regeringens sida, utan den avser hanteringen av den forskningspolitiska propositionen i förhållande till budgetpropositionen. Jag hävdar bestämt att sättet att gå till riksdagen på skiljer sig i förhållande till hur den här hanteringen har varit tidigare eftersom det saknas hemställanspunk- ter. Då frågar jag åter: Är det inte så att det inte finns hemställanspunkter när det gäller den nya modellen? Expeditions- och rättschef Charlotte Abrahamsson: När det gäller hemstäl- lanspunkter i den delen är det korrekt att det inte finns några sådana. Men jag vill samtidigt passa på att upplysa om, med tanke på att det tidigare

95 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

ställdes en sådan fråga, att den förra forskningspolitiska propositionen inte heller innehöll några yrkanden om den närmare fördelning som presenterades i den propositionen. I den aktuella budgetpropositionen under det dåvarande anslaget 26:11 sägs det uttryckligen att den närmare fördel- ningen av medlen kommer att ske i samband med den kommande forskningspolitiska propositionen. Det är det som anförs i svaret till konstitutionsutskottet från regeringens sida. Willemo Carlsson (m): Redan på 1700-talet insåg Voltaire att en budget är ett system där man bekymrar sig om sina pengar innan man ger ut dem i stället för efteråt. Ett skäl till att vi sitter här i dag och genomför utfråg- ningen är, antar jag, att vi är oense om när vi ska oroa oss för pengarna och varför. Alliansens tillvägagångssätt att lägga ännu ej fördelade medel på en anslagspost är, precis som ministern nämnde, inget unikt och inte heller ovanligt. Det har använts vid olika tillfällen av flera majoriteter. Men nu leder det här agerandet till olika positioneringar. Min första fråga till ministern blir: Vad är det ni har velat uppnå när ni valde det här sättet för satsningar för framtiden? Vilka behov var det som regeringen identifierade som behövde de här incitamenten? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Vi ser forskning som en mycket strategisk fråga för Sveriges framtid. Vi är övertygade om att både den akuta krisen och också Sveriges långsiktiga väl och ve talar för att vi avsätter betydande belopp till forskning. Det är ganska bråttom, det är fara i dröjsmål, som det heter. Vi tyckte att vi ska ha den här stora anslagsökningen. Jag har sagt offentligt förut att en del av mina kolleger har ställt frågan till mig: ”När du nu får så oerhört mycket nya pengar kan du då garantera att de verkligen kommer till bra nytta?” Det är regeringsjargong, för det är inte jag som får pengarna utan forskningen, men de säger så. Jag har tagit den frågan på väldigt stort allvar. Därför var kopplingen till ett bättre för- delningssystem väldigt viktig. Det fanns teoretiskt möjlighet att säga: ”Vi tar pengarna nu och system- förändringen senare.” Men det tyckte vi var olyckligt, och därför gick vi till riksdagen. Frågeställaren sade att det här inte är unikt eller ovanligt, och jag vill tillägga att det inte heller är olagligt. Det är i enlighet, menar vi, med det regelverk som finns. Ordföranden: Jag vill säga att vi inte granskar storleken på och inriktningen i anslaget, utan vi diskuterar hur man har följt de regler som finns i regeringsformen och i budgetlagen. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Får jag flika in där att det faktiskt har förekommit i debatten argumentet, har jag sett, att det var så mycket pengar, vilket skulle tala för att vi borde ha gjort på ett annat sätt. Men vi är stolta över att det var så mycket pengar.

96 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Ordföranden: Men det är inte det vi granskar. Jag kan åter konstatera att finansutskottet också ansåg att det borde ske en precisering, men det är inte det vi diskuterar just när det gäller anslagets storlek och innehållet i den nya modellen. Willemo Carlsson (m): Jag går vidare med mina frågor. Ministern har nämnt i dag att det var bråttom, och Phia Andersson citerade vad finansutskottet sade. Den sista meningen var att finansutskottet vill understryka principen att budgetpropositionen ska vara fullständig och att anslagens ändamål ska vara tydligt angivna, därav min första fråga. Min andra fråga blir: Hur tydligt var ändamålet formulerat trots att det var bråttom? Vad är det lärosätena behöver uppnå för att få veta sin tilldelning eftersom det ligger ofördelat? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): I budgetpropositionen för 2009 finns det ett avsnitt 8.6 som heter Forskning. Det är på två sidor, och där redogör vi för de principer som bygger under det förslag som vi har på tilldelning till forskningen. Vi redovisar grunderna för det nya system som vi kommer att föreslå i den kommande forskningspropositionen ska ligga till grund för fördelningen mellan lärosätena. Jag tycker att det är det underlag som riksdagen behöver för att ta ställning till om beloppet är rimligt och om det verkar vara rimliga principer för fördelningen. Willemo Carlsson (m): En sista fråga: Har den här nya modellen ställt till med problem så här retrospektivt? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Även där skulle jag vilja korrigera frågan, för vi hävdar att det här inte är en ny modell. Den har tillämpats i många tidigare sammanhang, både i tidigare forskningspropositioner och i andra sammanhang. Svaret på själva kärnfrågan är definitivt nej. Det finns lärosäten som tycker att de borde ha fått mer. Det finns inget lärosäte som tycker att de borde ha fått mindre. Men alla kunde långt före 2009, redan före jul, göra en bedömning av hur mycket de skulle få om propositionen gick igenom. Det gjorde den, och därefter utfärdade vi regleringsbrev i februari. Den tidsförskjutningen, att pengarna inte fanns i de regleringsbrev som i vanliga fall brukar utfärdas i december utan i stället kom i februari, förorsakade inga problem. Det är en löpande verksamhet som byggs upp successivt. Jag vill påstå att för lärosätena har detta inte förorsakat några som helst problem. Tvärtom vill jag säga att man generellt ute i systemet är väldigt till freds med att det nya systemet verkligen har sjösatts och att det kom redan 2009. Ordföranden: Då vill jag återkomma till den kommentar som expeditions- och rättschefen gav om hur beslutandet har gått till tidigare. Vi är överens om att tidigare har regeringar i budgetpropositionen angivit anslagets storlek. Man har sagt att man ska återkomma i den forskningspolitiska propositionen kring en närmare precisering.

97 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

I det svar som expeditions- och rättschefen gav uppgav hon att i förra forskningspropositionen återkom inte regeringen i själva propositionen med hemställanspunkter. Det stämmer. Men den tidigare regeringen åter- kom i en tilläggsbudget med en precisering av anslaget. Jag hävdar åter att detta är en ny princip. Statsrådet sade alldeles nyss att själva avsikten var att komma tillbaka till riksdagen, och det framgår också av budgetpropositionen, den text som statsrådet läste upp med en precisering av hur man tänkte använda de forskningspolitiska anslagen. Jag hävdar bestämt att det är en förändring i förhållande till hur man tidigare har fattat beslut inom det forskningspolitiska området. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Fru ordförande! Då ska man ha klart för sig att den förra forskningspolitiska propositionen, som signerades av dåva- rande statsrådet Leif Pagrotsky, var kraftigt försenad. Den presenterades först på våren det första år den avsåg. Då tyckte man tydligen att det var rimligt att blanda in en tredje proposition, men det borde konstitutionsutskottet ha granskat. Då är man nämligen, tycker jag, i konflikt med fullständighetsprincipen. När riksdagen tog ställning till budgeten för 2005 hade man inte fullstän- dig information därför att regeringen uppenbarligen tyckte att det var nödvändigt att återkomma inte i en utan i två ytterligare propositioner. Det var inget alternativ att i den forskningspolitiska propositionen lägga budget- yrkanden, för det skulle ha stridit mot fullständighetsprincipen, eller rättare sagt mot den princip som säger att alla förslag som gäller budgeten för ett visst budgetår ska finnas i budgetpropositionen. Morgan Johansson (s): Statsrådet återkommer hela tiden till formuleringen att riksdagen skulle ha kunnat bestämma vad som helst om vi inte var nöjda med det regeringen hade gjort. Men så där kan förhållandet mellan riksdag och regering inte vara. Riksdagen har rätt att kräva att regeringen följer lagar och regler när man bereder propositioner. Det måste vi utgå från. Då kan man inte ha den inställningen från regeringens sida att är inte riksdagen nöjd med det regeringen gör kan vi göra om det eller göra någon- ting annat. Det vi granskar här är om regeringen har följt de budgetregler som finns eller inte. Argumentet är att om vi inte är nöjda kan vi göra om det. Det kan vi inte lämna något avseende vid från KU:s sida. Är inte huvudfrågan här huruvida det har skett en maktförskjutning från riksdagen till regeringen? I och med att riksdagen inte får möjlighet att besluta om hur de här pengarna egentligen används, som man har kunnat göra tidigare, innebär inte det en förskjutning av vem som egentligen bestämmer över de här pengarna? Då är en fråga: Tycker statsrådet att regeringen nu kan flytta medel på eget bevåg, utan riksdagens beslut?

98 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Nej, absolut inte. Pengarna är ju strikt för- delade enligt principer som vi har föreslagit, och dem kan vi inte frångå utan att gå till riksdagen på nytt. Det faktum att vi har skrivit in dem i en proposition som riksdagen har behandlat gör ju att vi måste hålla oss till de principerna, hävdar jag. Det finns en parallell. För närvarande ökar arbetslösheten särskilt mycket i vissa län, och där har vi då velat ha fler högskoleplatser just på de orterna, medan det på de flesta högskolor fortfarande finns rätt mycket tomma platser. Man har tyckt att det är angeläget att göra det där snabbt. Men där gäller att det är riksdagen som fördelar pengarna till högskolorna, och vill man ändra det måste man gå till riksdagen. Det har vi då gjort. I det fallet har vi just använt en tilläggsbudget för att åstadkomma en sådan förändring. Svaret på frågan är att vi har redovisat de principer vi anser ska gälla, och dem kommer vi naturligtvis inte att gå ifrån. Vill Peter tillägga något? Statssekreterare Peter Honeth: I den här begäran om granskning finns det en missuppfattning som tar sikte just på att det här skulle innebära att regeringen skulle kunna omfördela mellan lärosäten bortsett från hur riksdagen har beslutat om fördelningen av anslagen. Så är det självklart inte. Vi före- slår visserligen en ny ordning som innebär att av de hittills befintliga anslagen ska vissa delar omfördelas mellan lärosätena. Den gäller först från 2010, och den kommer naturligtvis att speglas i budgetpropositionen för 2010. Sedan kan inte regeringen, när riksdagen väl har beslutat om anslag till olika lärosäten, göra några förändringar i det. Willemo Carlsson (m): Vi har tagit reda på hur Utbildningsdepartementet i dag redovisar vad som har hänt de senaste månaderna, och det liknar väl- digt mycket det som ministern har beskrivit var ändamålet. Forskarråden bekräftar att samordningen har ökat mellan lärosätena. Det har blivit fler gemensamma ansökningar, mer tvärvetenskaplig forskning och vassare projekt. Med tanke på det och vad vi har diskuterat här i dag, anser ministern att man skulle ha kunnat fördela medlen direkt mellan landets lärosäten och ändå uppnått samma sak? Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Ja, ett år senare. Vi hade uppnått samma sak men ett år senare. Den tidsfördröjningen tycker jag hade varit olycklig. Jag vill då kanske som slutkommentar säga, apropå det Morgan Johansson sade, att jag tycker inte att den här behandlingen innebär någon maktförskjutning mellan riksdag och regering, i fråga om de principer som har gällt från det att den nya budgetordningen infördes. När jag kom in i riksdagen kunde man motionera om ett nytt karteringsfartyg till Sjöfartsver- ket och mer pengar till en högskola och få igenom det. Ett av de år som jag satt i utbildningsutskottet föreslog vi – det var en socialdemokratisk regering och en socialdemokratisk ordförande i utskottet – utgiftsökningar

99 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

på en halv miljard som riksdagen godkände. Detta tyckte man senare, i ett övergripande perspektiv, var olyckligt, så den typen av överbud från par- tier och utskott har i praktiken stoppats. Får man igenom ett budgetyr- kande nu innebär det att regeringen måste avgå, för då har en hel budget fallit. Med den förändringen har naturligtvis riksdagens möjligheter att göra småjusteringar beskurits. Men jämfört med det som har gällt sedan dess innebär inte den här propositionen någon maktförskjutning, tycker jag. Vi är ytterst medvetna om riksdagens primat, riksdagens överhöghet, och det respekterar vi naturligtvis fullt ut. Morgan Johansson (s): Det välkomnar vi naturligtvis. Det måste vara så att regeringen får använda vilka principer man vill i sina förslag kring hur medlen ska fördelas, men det är ju riksdagen i slutändan som ska bestämma hur det ska se ut. Och det är väl kanske där som vi har haft en anmärkning mot hur den här processen gick till, att det inte fanns en sådan hemställanspunkt. Då säger Leijonborg att i det följande ska det vara en annan ordning, att det är riksdagen som också fortsättningsvis ska bestämma över pengarna, om jag förstår statsrådet rätt. Statsrådet Lars Leijonborg (fp): Min allra största poäng i det här samtalet har varit att riksdagen, som åberopas här, har godkänt mina förslag. Det vore egendomligt om konstitutionsutskottet prickade regeringen här, för då prickar man också riksdagen, så att säga. Om man tolkar anmälaren välvilligt är det: Har riksdagen försetts med ett rimligt beslutsunderlag för sina ställningstaganden? Det tycker jag har skett. Det finns väl beskrivet, först i budgetpropositionen och sedan naturligtvis i forskningspropositionen senare, hur de här medlen ska användas. Det är alltså en god grund för oppositionen att väcka motioner med andra förslag. Ordföranden: Jag vill bara påminna statsrådet om att vi i det replikskifte vi hade med rätts- och expeditionschefen kunde konstatera att det inte fanns någon hemställanspunkt när det gällde just den nya modellen. Det står också i det underlag vi har. Det är ju så att vi prickar inte några statsråd i det här utskottet, utan vi för resonemang kring hur statsrådens tjänsteutövning har fungerat i förhål- lande till den konstitutionella grund som vi arbetar utifrån. Det är så vi arbetar i det här utskottet. Med det tackar jag statsrådet för närvaron här i dag och för de svar som vi har fått av statsrådet.

100 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Bilaga B7 Statsminister Fredrik Reinfeldt Torsdagen den 2 april 2009

Granskningsärende 7 – Utnämnandet av generaldirektör för Svenska kraftnät, granskningsärende 11 – Utnämningen av en ny rikspolischef, granskningsärende 8 – Beredning av regeringens proposition 2007/08:49 Statligt tandvårdsstöd, granskningsärende 14 – Regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning, granskningsärende 24 – Regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin, granskningsärende 26 – Regeringens utövande av ägandet i Carnegie Investment Bank AB (denna del av utfrågningen återges ej här eftersom granskningsärendet inte är slutbehandlat) samt granskningsärende 9 – Förflyttningen av generaldirektören för Arbetsförmedlingen Ordföranden: Då återupptar vi konstitutionsutskottets sammanträde, och jag hälsar er alla välkomna hit till dagens utfrågning. Vi fortsätter vårt arbete i utskottet med det granskningsbetänkande som vi nu har för bearbetning. Själva grunden för det arbete vi gör är riksdagsledamöternas anmäl- ningar. Vi granskar då regeringens och dess ledamöters tjänsteutövning. Vi har ett ganska omfattande skriftligt material som underlag för vår granskning, men vi har också under de senaste två veckorna genomfört en rad utfrågningar av ett par av statsråden. I dag är det statsministern som är här hos oss i utskottet, och jag hälsar honom mycket välkommen hit till oss. Vi kommer att hålla på med utfråg- ningen till ungefär kl. 12. Vi delar upp den i några olika delar för att göra det hela hanterbart. Vi börjar med den första delen, som gäller regeringens utnämningar. Den gäller två ärenden: granskningsärende nr 7, utnämnandet av generaldi- rektör för Svenska kraftnät, och granskningsärende nr 11, om justitieminister Asks handläggning av ärendet om tillsättandet av ny rikspolischef. Utfrågningen genomförs på det sätt vi brukar göra. Statsministern får möjlighet till en kort inledning under varje avsnitt. Därefter vidtar utfråg- ningen. Jag lämnar ordet till statsministern. Varsågod! Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Granskningsärendena gäller alltså två av regeringens utnämningar, dels av ny generaldirektör för Svenska kraftnät, dels av ny rikspolischef. Frågorna rör hur utnämningarna har gått till, hur dokumentationen har skett i ärendena samt hur regeringen har säkerställt att det är förtjänst och skicklighet som ligger till grund för utnämningspolitiken. Låt mig kort inleda med några ord om regeringens utnämningspolitik. Förtjänst och skicklighet är de sakliga grunder i vilka utnämningar till högre statliga tjänster ska ta sin utgångspunkt. Utgångspunkten att vid till-

101 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

sättning av statlig tjänst avseende ska fästas endast vid sakliga grunder har ansetts så viktig att den har slagits fast i regeringsformen. Det svenska systemet för statliga utnämningar har samtidigt inte reglerats tydligare än så. Med detta har regeringen helt på egen hand, utan krav på öppet ansök- ningsförfarande eller uttalade kvalifikationskrav, getts mandat att tillsätta de ledande tjänsterna inom den statliga förvaltningen. Ett så öppet mandat medför ett stort ansvar att leva upp till de intentioner som slagits fast i grundlagen. Brister trovärdigheten när det gäller hur eller utifrån vilka kriterier som utnämningarna sker innebär det att förtroendet för den svenska statsförvaltningen urholkas. Under en lång rad år framfördes kritik om huruvida den dåvarande socialdemokratiska regeringen levde upp till grundlagens intentioner. Kriteri- erna för tillsättningar var otydliga, och ingen dokumentation upprättades som gjorde det möjligt att i efterhand följa upp på vilka grunder en utnäm- ning skett. Allians för Sverige mötte väljarna i valet 2006 med löfte om att bryta med denna hantering av utnämningsmakten. Vi ville att grundlagens krav på sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, tydligt skulle bli vägledande för utnämningar till högre statliga tjänster och därtill låta öppenhet och professionalism bli två viktiga utnämningspunkter för regeringens utnämningspolitik. Steg för steg har vi också fått på plats betydande förändringar. En förändring rör den breda utvärdering och genomgång av statliga bolagsstyrelser som har skett i syfte att låta tillsättningen till dessa bättre spegla bolagens kompetensbehov. En annan reform vi redan fått på plats rör hur styrelser för högskolor och universitet tillsätts. Regeringen fattar det formella beslutet, men den nya ordningen innebär att regeringen utser de ledamöter som universiteten själva föreslår. En viktig del av vårt arbete har också varit att få på plats en ordning med upprättande av kravprofiler inför utlysning av myndighetsbefattningar. Det arbetet inleddes inför tillsättandet av landshövdingar i Kronoberg och Dalarna och innebär att kravprofiler nu upprättas inför varje ny utnämning. Kravprofilerna ska innehålla en beskrivning av arbetsuppgifterna samt de kvalifikationer en arbetstagare antas behöva inneha för tjänsten. I samband med utnämningsbeslutet läggs kravprofilerna i akten med beslutet och görs på så vis offentliga för alla att ta del av. Till skillnad från tidigare är det med detta möjligt för alla att själva bedöma grunderna för utnämningarna. Det är ett viktigt trendbrott. Regeringen har också öppnat för att annonsera ut tjänster inför tillsättningen, något som i dag är mer regel än undantag. Utnämningsmakten rymmer samtidigt flera dimensioner. Alla utnäm- ningar kommer inte att utannonseras. Som statsrådet Olofsson redogjorde för i utskottet i förra veckan har vi gjort bedömningen att annonsering behöver kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer. Som vi skriver i budgetpropositionen för 2008 kan det till exempel uppstå

102 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 situationer där det trots annonsering inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Vi slår i budgetpropositionen också fast att om det bland de befintliga myndighetscheferna skulle finnas någon som motsvarar kravprofilen och som med kort varsel skulle kunna byta myndighet kan det vara rimligt att erbjuda den personen den nya anställningen som chef. Rätt man – eller, som det vid en majoritet av utnämningarna har visat sig: rätt kvinna – för uppdraget är det viktiga. Det uppnår vi bäst med en kombination av öppenhet och professionalism. Så kommer jag då till de två utnämningar som utskottet har intresserat sig för. Vad gäller rekryteringen av generaldirektör för Affärsverket svenska kraftnät har statsrådet Olofsson redan redogjort för hur denna gick till. Då det är en utnämning i en verksamhet som ligger under Näringsde- partementet har jag som statsminister av naturliga skäl inte varit involve- rad i departementets processer kring denna men låtit mig informeras om vägen till beslutet. Låt mig kort redogöra för denna. I enlighet med regeringens nya utnämningspolitik upprättades en kravprofil i slutet av april 2007. En inventering gjordes sedan utifrån kravprofilen för att se om lämpliga kandidater fanns bland befintliga generaldirektö- rer och bland andra chefer i staten. Ett flertal kandidater övervägdes. Under hösten fanns två huvudkandidater till tjänsten. Dessa två kandidater kontaktades av den konsult som Näringsdeparte- mentet anlitat som stöd i utnämningen. Den ena av kandidaterna föll bort under processen, och en bedömning baserad på kravprofilen gjordes. Den landade i att den kvarvarande kandidaten hade kvalifikationer som gjorde denna väl lämpad för tjänsten. Denna person fick därför jobbet när regeringen fattade beslut den 7 februari 2008. En fråga som har väckts efter detta har varit varför tjänsten inte utannonserades. Som statsrådet Olofsson redan redogjort för är annonsering i dag snarare regel än undantag men inget som tillämpas eller kommer att tilläm- pas vid samtliga utnämningar. Det slås som nämnts också fast i regeringens budgetproposition för 2008. Låt mig med detta sagt gå vidare till nästa fråga, den som rör utnäm- ningen av ny rikspolischef. Detta är en utnämning som rör en verksamhet som ligger under Justitiedepartementet. Statsrådet Ask har varit i konstitutionsutskottet och redogjort för Justitiedepartementets överväganden och dess interna process som ledde fram till regeringens beslut. Även i detta fall har jag låtit mig informeras om vägen fram till utnämningen. En kravprofil togs fram i början av januari 2008. Därtill valdes att pröva annonsering som ett verktyg vid sidan om departementets beredningsarbete med att identifiera tänkbara kandidater – detta i enlighet med den möjlighet som regeringen har öppnat för och som i dag är snarare regel än undantag men som inte är obligatorisk.

103 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

En inventering av andra kandidater än dem som anmält sig via annonsen gjordes, och en av dessa bedömdes bäst passa för uppdraget. Reger- ingen fattade sedan beslut om att utse denna person till rikspolischef den 13 maj 2008. Värt att notera i sammanhanget, vilket statsrådet Ask också har redogjort för, är att en extern rekryteringskonsult användes som stöd under bedömningsfasen inför rekryteringen. Tillsammans med upprättandet av kravprofilen gjordes alltså stora ansträngningar för att den person som regeringen skulle utse till rikspolischef utnämndes efter ett noga utfört rekryter- ingsarbete. Såväl i utnämningen av ny generaldirektör för Svenska kraftnät som i utnämningen av ny rikspolischef fångas de förändringar i utnämningspoliti- ken som regeringen har öppnat för. Kravprofiler upprättas alltid. Vid behov tas professionella rekryteringskonsulter in som stöd i rekryteringsarbetet. En kandidat som har stöd i kravprofilen utses sedan av regeringen. Kravprofilen blir offentlig och möjlig för alla att ta del av. I ett av fallen har även möjligheten till annonsering använts som verktyg i rekryteringen. Jag är övertygad om att den väg för utnämningspolitiken som vi har slagit in på innebär att vi tydligt slår vakt om regeringsformens krav på sakliga grunder som förtjänst och skicklighet samtidigt som vi ökar för- troendet för själva utnämningsprocessen genom ökade inslag av såväl öppenhet som professionalism. Ordföranden: Då har vi den ordningen att ordet först går till representan- ten för det anmälande partiet. Sedan går vi vidare i storleksordning. Det är Socialdemokraterna som är anmälande parti här, och det innebär att det är jag som börjar utfrågningen. Anledningen till att det inte skulle vara någon annonsering när det gällde generaldirektören för Svenska kraftnät angavs av näringsministern som att det fanns interna kandidater under våren 2007. Det var anledningen. De föll bort ganska snabbt. Det skedde ingen annonsering senare under hösten 2007. Vad var anledningen till att man just i detta fall valde att inte annonsera? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag har i detta inget annat svar än det Maud Olofsson har givit i konstitutionsutskottet. Det är som sagt inte obligatoriskt, och Näringsdepartementet valde i det här fallet att inte välja annonsering som metod. Det har Maud Olofsson också angivit grund för inför konstitutionsutskottet. Ordföranden: Det var i första hand interna kandidater som man från Näringsdepartementet ville pröva. Det var själva anledningen till att man valde att inte annonsera. Nu föll ju de bort, och under hösten 2007 tillför- des Mikael Odenberg till den konsult som skulle göra bedömningen.

104 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Konsulten bedömde ju bara en kandidat, nämligen Mikael Odenberg. Är inte det ganska otillfredsställande när det handlar om att man, som statsministern tidigare har sagt, i konkurrens ska söka jobben för att förtjänst och skicklighet ska säkerställas? Här fanns bara en kandidat. Vad var anledningen, statsministern? Det måste ju ha gjorts bedöm- ningar om varför man inte annonserade ut just den här tjänsten. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Som Maud Olofsson har angett fanns det en grund i bedömningen från Näringsdepartementet om varför man inte annonserade. Det är inte heller ett krav vi har ställt. Vi välkomnar att det numera är vanligare att man annonserar än att man inte gör det, men vi har inte ställt krav på att det ska ske i samtliga fall. När Maud Olofsson rapporterade om utnämningsprocessen till mig berät- tade hon att det fanns två kandidater, vilket hon också har angivit i sitt svar till konstitutionsutskottet. Sedan har det angivits att en av dessa kandidater föll bort. Men det beskrevs inför mig och inför utskottet att det var två kandidater som det var fråga om. Ordföranden: Om nu annonsering ska vara mer regel än undantag finns det väl anledning att fråga varför det just i detta ärende inte var aktuellt med någon annonsering. Det fanns bara en kandidat som konsulten bedömde. När fördes Mikael Odenberg in i processen? Var statsministern medveten om detta, och hade Maud Olofsson också kontakter med statsministern just i det här ärendet och förde in Mikael Odenberg i processen? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag vill inför utskottet beskriva att det har varit viktigt för mig som regeringschef att se till att den stegvisa förändringen av utnämningsmakten kommer på plats. Jag nämnde flera av de bärande delarna i detta i mitt inledningsanförande. Men det finns också ett annat moment. Det har byggt väldigt mycket på att bejaka den decentralisering som ligger i att departementen själva ansvarar för avvägningen av när det kan vara lämpligt att annonsera eller inte. Det är alltså inte något som man kommer till statsministern och frågar om, utan det väljer man själv, även om vi har uttalat att det bör vara det vanligast förekommande att man använder annonsering. Därför får jag i de här delarna hänvisa till hur näringsministern har beskrivit grunden för detta. Till mig angav näringsministern att man tittade på flera kandidater och att en av dem skulle vara Mikael Odenberg. Jag frågade då om det fanns flera kandidater och om det också fanns stöd i form av en extern rekryteringskonsult. Det angavs till mig att det gjorde det. Ordföranden: Av den faktura som konsulten har lämnat framgår tydligt att det var bara en kandidat som man bedömde. Statsministern har tidigare uttalat sig om rekryteringen i det här ärendet och sagt att det känns bra att veta att det har tillsatts i konkurrens och att Mikael Odenberg av konsulten bedömdes som den mest lämpade. Hur anser statsministern att man har säkerställt att just Mikael Odenberg var den mest lämpade när det bara fanns en kandidat till jobbet som generaldirektör i Svenska kraftnät?

105 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag vill understryka inför utskottet att uttalandet om att det var fråga om en konkurrens – det fanns flera kandidater – gjordes av mig som svar på en mediefråga när det mig hade angivits att det fanns två kandidater kvar. Sedan beskrevs det som att en av dem valde att kliva av. Det som skedde var att ansvarigt statsråd då berättade att det hade genomförts en rekryteringsprocess i enlighet med regelverk och upprättad kravprofil och att en extern rekryteringskonsult hade gjort en genomgång och granskning av att den det handlade om uppfyllde kvalifikationerna. Detta angavs inför regeringen. Näringsministerns förordande lades då som grund för regeringens beslut. Ordföranden: En av de saker som statsministern har sagt ska genomföras i den nya utnämningsprocessen är att det ska finnas en bra dokumentation så att man kan få en spårbarhet. Jag kan konstatera att i det här ärendet fanns det inget underlag inför det ställningstagande som regeringen gjorde. Låt mig gå över till utnämningen av rikspolischefen. Inför jultalet 2007 uttalade statsministern att en ny rikspolischef skulle rekryteras via ett annon- seringsförfarande för att säkerställa att vi skulle få hela svenska folkets rikspolischef. Man konstaterade att de 27 sökande inte bedömdes som kvalificerade. Justitiedepartementet genomförde parallellt med annonserandet en helt intern, dold process. Tycker statsministern att det var en ökad öppen- het i rekryteringsprocessen? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Ja, fru ordförande, jag menar att just tillsättandet av rikspolischefen är ett särskilt intressant exempel på ett för- farande som förr har varit mycket slutet och där det i princip har meddelats vem som skulle bli rikspolischef. Jag har i min bakgrund som ordförande i justitieutskottet och kriminal- politisk talesman för mitt parti ofta väckt frågor om hur utnämningsproces- serna gått till när det gällt hela rättsväsendet. Helt plötsligt har det dykt upp en rikspolischef som i de flesta fall inte någonsin tidigare har varit polis. För mig var det särskilt viktigt att markera – och det ord som jag använde var, om jag minns alldeles rätt, en medborgarnas rikspolischef – att det skulle finnas en ökad öppenhet i form av annonsering men också allt det andra som tillkommer i en rekryteringsprocess av det här slaget, det vill säga att man samtidigt med annonsering också gör en inventering av tänkbara kandidater. Det faktum att jag valde att också ta upp detta i ett tal var ett sätt att signalera att det var en process som skulle gå i gång. Det signalerade också öppenhet och ett växande intresse för frågan på ett sätt som jag märkte väckte intresse hos dem som sökte men också hos många andra inom rättsväsendet. Jag tror att det påverkade känslan hos många att det här var en mer öppen process än tidigare. Ordföranden: Men det var ju den interna, dolda processen som var underlag för regeringens utnämning av ny rikspolischef. Man kan lätt få intrycket att just detta med annonsering, som medförde att det var 27

106 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 sökande som inte var tillräckligt kvalificerade, mer handlade om att för- söka skapa en bild av att det var ett nytt sätt att genomföra utnämningspro- cesser som regeringen genomförde. Det var en intern, dold process som ledde fram till regeringens beslut om ny rikspolischef. Det är dessutom väldigt svårt att kunna följa vad det var som låg till grund för beslutet, för den dokumentation som finns i ärendet är något försumbar. Det som regeringen har sagt, nämligen att det ska vara en ökad öppen- het, förutsägbarhet och spårbarhet, kan man se ganska lite av i dessa två ärenden, utan det har varit interna, dolda processer. Innan jag lämnar ordet vidare vill jag slutligen och återigen fråga hur statsministern kan påvisa att det har skett någon förändring, att det har blivit en ökad öppenhet i rekryteringsprocessen. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det faktum att jag i ett tal nämnde att vi skulle ha en ansökningsprocess för att hitta medborgarnas rikspolischef ska inte underskattas. Det var ett tecken på ökad öppenhet, en ökad möjlighet för medborgerlig diskussion om vem som kunde vara lämplig. Det är väl känt att om man annonserar och får många svar, får man ibland svar från personer som kan vara alldeles utmärkta men kanske inte för just det jobb som de söker. Rekryteringsprocesser handlar väldigt ofta om att man vid sidan av att man annonserar också arbetar på andra sätt för att försöka få fram kandidater. Jag vill påpeka att nytt i den här processen var att även här bad vi en extern rekryteringskonsult att titta på slutkandidaterna, vilket även det är ett nytt moment. Jag vill vara tydlig med att vi har gått från en tom mapp till att det ändå finns spårbarhet i form av tydliga kravprofiler som gör att man kan göra uppföljningar i efterhand. Vi gav mycket större öppenhet i den här processen än vad jag har kunnat se när det gällt tidigare tillsättningar av rikspolischef. Per Bill (m): Fru ordförande! Vi har redan haft två entimmesutfrågningar om de här rekryteringarna. Men jag vill ställa några övergripande frågor som kan vara intressanta. Vi har talat rätt mycket med de två berörda ministrarna om att det å ena sidan är nya principer som inte är ett lagkomplex och att å andra sidan finns lagarna kvar. Min första fråga till statsministern blir: Har du hittills under de drygt 90 tillsättningarna av topptjänster någon gång noterat att det har varit problem med att å ena sidan tillämpa de frivilligt påtagna idéerna om ökad öppen- het, spårbarhet och så vidare och å andra sidan de faktiska rättsregler som finns?

107 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr vice ordförande! Som angavs i min inledning finns det i regeringsformen en hänvisning till förtjänst och skicklighet men i övrigt inte så väldigt mycket lagreglering att falla tillbaka på. Det är därför som vi har haft som utgångspunkt att lägga ett stort ansvar på regeringens utformning av utnämningspolitiken. Den svenska utnämningsmakten är mycket omfattande. När vi markerar en vilja till ökad öppenhet och ökad professionalism i hanteringen av den är det en gradvis förändring. Vi har tagit några steg. Under den processen har vi kommit fram till en punkt där vi bland annat tittar på möjliga för- ändringar när det gäller sekretessregler. Det enkla skälet är att vi noterat att det vid annonsering är tydligt att några väljer att avstå från att söka, just kopplat till att de då menar att det får offentlighet, och så är det väl- digt ofta. Om man gör en förändring, stöter man på nya typer av bekymmer som i en del fall leder till behov av lagstiftningsförändringar. Jag ser detta som en viktig början på en mer öppen och professionalise- rad svensk utnämningsmakt, men det lär följa fler steg i framtiden om den här processen ska fortsätta. Per Bill (m): Vi går lite grann från en utnämnings- till en rekryterings- och utnämningsmakt. Nästa fråga, som fått en ny dimension efter de två andra utfrågningarna, är att det numera är en större decentralisering och att de enskilda ministrarna har ett större ansvar och större befogenheter än vad den tidigare statsministern lät sina ministrar ha. Stämmer min bild med din egen bild? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag har varit oppositionspolitiker och varit kritisk till hur utnämningsmakten använts. En grund för det var käns- lan – sedan kan man aldrig riktigt veta exakt hur beslut har fattats – att den var väldigt centrerad till den tidigare regeringschefen. Det har varit viktigt för mig att mer öppenhet och professionalisering måste följas av en decentralisering av beslutsfattandet, det vill säga att det måste bli upp till enskilda statsråd att avväga frågan om till exempel annonsering. Däremot är vi tydliga med hur vi tycker att inriktningen ska vara: mer av annonsering, mer av steg som går mot ökad öppenhet och professionalisering. Det har varit en medveten del i förändringarna av utnämningsmak- ten från min sida. Per Bill (m): Jag har en avslutande fråga. Statsministern sade att det här är en process. Nu har drygt 90 myndighetschefer rekryterats och drygt 40 tjänster har annonserats ut. Går det att skönja några mönster så här långt i processen? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr vice ordförande! Om jag har korrekta siffror i mitt papper har vi anställt 97 ordinarie myndighetschefer under mandatperioden. I 52 av dessa fall har rekryteringen föregåtts av annonsering, vilket motsvarar 53,6 procent. Vi sade i budgetpropositionen för 2008 att annonsering skulle vara mer regel än undantag. Mätt från den

108 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 tidpunkten, alltså den 20 september 2007, har regeringen rekryterat 73 ordinarie myndighetschefer, varav 48 rekryteringar föregåtts av annonsering. Det motsvarar 66 procent, vilket markerar inriktningen. Några saker känns väldigt tydligt. Det gradvisa uppöppnandet via annonsering sänder signaler runt om i Sverige om att nu har en förändring skett. Det som förr upplevdes som att det dök upp ett besked om att nu hade någon blivit utnämnd till något föregås numera av att man tydligare kän- ner att det är en process som nu startar. Det kan väcka intresse hos dem som inte har någon som helst ambition att själva beträda en post utan bara för att följa samhällsutvecklingen. Det gör att fler tänker i banor av: Kan det här också vara något för mig? Jag tror helt enkelt att vi är på väg att öppna upp känslan hos många i den svenska statsförvaltningen att man får tänka mer i intressebanor och också visa intresse för den här typen av tjänster. Vi ska inte underskatta vad det kommer att innebära, framför allt om detta får fortsätta ytterligare några år. Jag tycker också att det syns att vi i en hel del fall med hjälp av annonsering och att vi öppnat upp dessa processer förmodligen har tänkt några gånger till innan specifika personer har tillsatts. Jag tror till exempel att det har hjälpt till att få upp kvinnoandelen och ökat möjligheten för personer med utländsk bakgrund att komma i fråga. Det blir lätt så att om makten ligger hos väldigt få, eller till och med hos en enstaka person, blir man extremt beroende av att just den personen har tänkt rätt eller gjort rätt bedömning av en person. Man blir väldigt beroende av vilka personer just den enskilda människan har träffat eller vilka uppfattningar han eller hon har. Genom professionalisering och mer genomlysning blir det möjligt för fler att ha synpunkter och för fler att komma i fråga. Det är något som jag tycker mig ha sett en början på och som jag hoppas att vi ska kunna se fortsatt fördjupat. Annie Johansson (c): Fru ordförande! Man har från regeringens håll menat att man gått från slutenhet till öppenhet, från icke-offentliga handlingar till mer transparens, från fokus på partibok till mer fokus på mångfald vid tjänstetillsättningar. Efter att ha lyssnat på ordförandens inledande frågor kan man förstå kärnan i granskningen av dessa två ärenden, trots att det är regeringen som har utnämningsmandatet. Då har jag en inledande fråga: På vilket sätt kan man hävda öppenhet och transparens i de bägge fallen, dels med Mikael Odenberg och den klassiska partiboken, dels med Bengt Svenson och handplockningen, trots att den senare utnämningen kan ha varit naturlig i och med att Bengt Svenson då var tillförordnad rikspolischef? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Mikael Odenberg har ju en bakgrund i Moderaterna, och jag vill säga att det inte vid något tillfälle kommer att beskrivas som diskvalificerande att ha en partipolitisk bakgrund. Jag har till och med varit noggrann med att i en del kravprofiler hävda att det är ett värde i sig att ha djupa samhällskunskaper och ett tidigare partipolitiskt engagemang. I det fallet var det viktigare för mig att säkerställa att det

109 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

fanns en second opinion som det ibland heter, alltså en extern rekryteringskonsult som bedömde om Mikael Odenberg var lämplig i förhållande till den uppställda kravprofilen, eftersom vi insåg att den typen av frågor naturligtvis skulle väckas. För mig beskrevs det, vilket jag också har angivit som svar på ordförandens fråga, att det fanns två kandidater när det nämn- des för mig att Mikael Odenberg var en av dem. Sedan har jag kunnat utläsa att en av dessa föll bort. När det gällde Bengt Svenson kom den ökade öppenheten dels av annonsering, dels av att justitieministern när hon angav att hon ville gå vidare med två slutkandidater också begärde en så kallad second opinion från en rekryteringskonsult. Allt detta var nya steg i förhållande till hur det tidigare hade gått till. Jag tror att det sände signaler till det svenska rättsväsen- det och svensk polis om att här fanns en större öppenhet än vad vi upplevt tidigare. Det har jag till och med fått kvitterat när jag har träffat poliser under polisutbildning och andra. De tyckte att det här var väldigt intressant att kunna följa på ett sätt som de tyckte kändes lite oväntat men också mycket välkommet. Annie Johansson (c): Tack så mycket. En annan viktig aspekt är möjlighe- ten till uppföljning. Då är dokumentationen väldigt central. Regeringen och Regeringskansliet lyder ju inte under förvaltningslagen men försöker följa andan i lagstiftningen. Statsministern är ytterst ansvarig för en god utnämningspolitik och -process samt möjligheten till efterhandskontroll, bland annat för vårt utskott. Vilka gränsdragningar görs mellan olika uppgifter som ska dokumenteras för att säkerställa just en god dokumentation för efterhandskontroll? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Vi följer förvaltningslagens principer. Vi har ett läge där vi har gått från att det inte fanns spårbarhet, och någon form av dokumentation nära nog, till att nu se till att det finns kravprofiler som är möjliga att i efterhand granska, hur de har varit uppställda. Redan det är en viktig förändring. Sedan vill jag säga att annonsering och den ökade öppenhet som följer av det leder till en öppnare samhällsdebatt och en helt annan möjlighet att följa, att nu går en rekrytering i gång med möjlighet att ställa frågor. På det sättet har vi öppnat upp den här processen på olika sätt. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Tre viktiga faktorer brukar man hänvisa till när man ska jämföra olika länders utnämningssystem, för det första hur stor kretsen är som är inblandad i utnämningen, för det andra hur stor öppenheten är i utnämningspolitiken och för det tredje om det krävs några formella meriter för att få en tjänst. I princip alla länder i Europa uppfyllde något av de här kriterierna före valet 2006 men inte Sverige. Transparency International varnade till och med för att den svenska slutenheten kunde utnyttjas för att främja särintres- sen. Nu har vi hört av statsministern och de tidigare statsråden att den här processen har ändrats.

110 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag skulle vilja ställa några frågor till statsministern, för det första vad gäller kretsen. Det har blivit uppenbart, och du säger att det nu är en decentralisering till de olika ministrarna och att din roll är att ansvara för de övergripande principerna och att även ibland hålla dig informerad. Är det någon ytterligare roll som statsministern spelar i den här regeringen vad gäller utnämningspolitiken? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Som ledamoten anger fanns det en rätt allvarlig grund för kritik mot utnämningsmakten i Sverige före valet, och den har framförts under många år. Jag är anhängare av en idé, en syn på politiken, att man som medborgare ska kunna komma från vilket sammanhang som helst och kunna stiga till de främsta offentliga tjänsterna i ett land. Det tycker jag är ett tecken på en social rörlighet som är väldigt tilltalande. Sättet att använda utnämningsmakten begränsade detta. Så upplevde väldigt många det i Sverige. Det var allvarligt, och det var viktigt att förändra och öppna upp detta. Vad har jag som regeringschef för ansvar för det? Ja, mycket av igång- sättandet av detta har jag haft ett ansvar för. Som jag nämnde i svaret till vice ordföranden är det en stegvis förändring, när vi stöter på behov av ytterligare lagjusteringar, som vi för diskussioner om i regeringen, som vi har tagit in i utredningar som nu är på remiss, som kommer att leda till ytterligare diskussioner om hur vi ska öppna upp utnämningsmakten. Vi har också en ordning som innebär att tillsättningsärenden förankras, som det heter, hos min statssekreterare, det vill säga att man nämner att man är i en process av rekrytering eller färdig att fatta ett beslut. Men i övrigt ligger ansvaret mycket decentraliserat på respektive statsråd, vilket också har återspeglats i utfrågningarna i de här ärendena av statsråden Ask och Olofsson. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Jag har en annan fråga. Du nämner att vem som helst nu kan komma i fråga för en tjänst. Det var också någon- ting som Maud Olofsson berättade om på utfrågningen, att hon träffat en del nyutnämnda generaldirektörer som sagt: Aldrig trodde jag att jag skulle kunna komma i fråga för den här tjänsten. Det är nu öppenhet som har kommit in. Det är väldigt positivt med den här öppenheten – det var tidigare slutenhet, och nu är det öppenhet. Då är min fråga: Hur har ni kommit fram till regeln om att annonsering ska vara mer regel än undantag? Ni kommer inte att annonsera i alla fall, men det ska vara mer regel än undantag: Kan statsministern berätta lite mer vad som ligger till grund för den principen? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Det är viktigt att påpeka detta, att den svenska utnämningsmakten är mycket omfattande. Den är också delvis assy- metrisk. Det är inte så att vi tillsätter samma typ av tjänster. Det är en väldig skillnad, tycker jag, att tillsätta en landshövding jämfört med en chef för ett affärsdrivande verk eller bolag. En hel del av utnämningsmak- ten är dessutom mer partipolitiskt nära, när det kommer till kommittéväsen-

111 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

det eller att vi tillsätter parlamentariska utredningar, där tanken i sig är att det ska återspegla valresultat och finnas en balans mellan de politiska partierna. Det gör att man inte på ett ansvarsfullt vis kan säga att nu går det här snabbt att ändra i ett enda slag på ett enda sätt, utan det måste vara en gradvis öppning och förändring av utnämningsmakten, givet att regerings- kansli, tjänstemän och alla som arbetar med detta har jobbat inställda på ett visst sätt under mycket lång tid. Det är klart att vi gradvis nu sänder signaler och visar en väg framåt, som bland annat handlar om att öppna upp för annonsering. Då är vår signal att vi tycker att när det ska sättas i gång en rekryteringsprocess är det naturliga att man ställer sig frågan: Bör vi inte annonsera? Och i en del fall, decentraliserat till statsråd, anges att det kanske är mindre lämpligt, av olika skäl, men då ska det åtminstone föras en diskussion kring det. Det har gjort att vi har sagt att det inte är obligatoriskt. Men som jag kunde ange för utskottet har vi sett en tendens att det ökar i omfattning. Det är någonting som jag välkomnar, och jag hoppas att vi ska se den utvecklingen framåt också. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): En sista fråga för min del, och det gäl- ler den tredje faktorn som är intressant när man jämför olika länder. Det är kravprofiler, att man ställer krav på att kandidater och nya generaldirek- törer har vissa meriter, formella meriter. Sist konstitutionsutskottet granskade utnämningsmakten under den förra regeringen kom dåvarande statsministern hit med en kravprofil som han hade hittat som gällde just Statens räddningsverk. Han passade då på att säga: Jag måste säga att när jag tittar på en sådan kravprofil kan jag förstå att den inte läggs till akten, därför att den tillför inte särskilt mycket i sak. Det var en väldig nonchalans gentemot ett väldigt viktigt instrument, som är en förutsättning för att en medborgare ska kunna följa om det är rätt person på rätt plats. Då är min fråga: Hur säkerställer statsministern att kravprofilerna under den här regeringen håller en hög kvalitet? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag vill markera att vi kände till att det i en del fall fanns kravprofiler sedan tidigare, men dels inte konsekvent, dels inte heller med den öppenhet som vi tyckte skulle följa. Även att upprätta kravprofiler är en kompetensfråga. Det är någonting man upp- arbetar kompetens kring. Därför är det bra att upprätta flera, för då blir det mer ofta så att man lär sig vad en kravprofil bör innehålla. I takt med att den dessutom blir offentlig och kan granskas i efterhand kommer det också att ställas mer kritiska frågor av ett slag som pekar ut vad som är lämpligt i kravprofilen och vad som möjligen är mindre lämpligt. Det är som det ofta är: Man lär gradvis. Det är en utveckling som även vi nu har kunnat se: decentraliserat till alla dem som utverkar dessa kravprofiler och som, är jag övertygad om, har lett till att kvaliteten förstärkts. Det viktiga är att vi nu har en regering

112 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 som tror på detta. Möjligen markerade den förre statsministern att han då inte trodde på det på samma sätt. Låt mig säga att det är helt grundläg- gande. Om regeringschef och regering markerar att de inte tror på den här förändringen kommer inte heller andra att följa efter, och då blir det sämre kvalitet. Jag tycker, som sagt, att viktiga steg har tagits. Min avsikt är att också söka stöd för att fortsätta den här utvecklingen. Jag tycker att vi har tagit några steg, men det behöver göras mer i framtiden. Ingvar Svensson (kd): Konstitutionsutskottet granskar inte lämpligheten i regeringens agerande utan om regeringen följer grundlagar, lagar och regelverk. Det är det som är föremålet för vår granskning. När det gäller rekryteringsprocess och utnämningsmakten är det reglerat i regeringsformen 11 kap. 9 § om sakliga grunder, som förtjänst och skicklighet. Statsministern säger i svaret till Per Bill att det i övrigt inte finns så mycket av rättslig reglering. Jag har bara en fråga. Intentionerna för regeringen har framgått av budgetpropositionen, hur man tänker sig detta. De här riktlinjerna, finns de fastslagna i ett formellt regeringsbeslut i något sammanhang? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Vi har angivit, som sagt, i budgetpropositionen och har det som utgångspunkt. Sedan har vi anmält i proposi- tionsförteckningen kommande skrivelse när det gäller utnämningsmakten att det kommer in. Ingvar Svensson (kd): Jag har ytterligare en fråga. Som Cecilia Wigström påpekade här var förre statsministern mycket skeptisk till kravprofiler. Jag ställde också en fråga till Maud Olofsson vilka rutiner som fanns i Närings- departementet när hon tillträdde där 2006, och då sade hon att det inte fanns några rutiner för att ta fram kravprofiler. Nu fanns det tydligen någon sådan, som den förre statsministern visade upp tidigare. Har statsministern någon uppfattning om hur läget var rent allmänt i Regeringskansliet vid tillträdet 2006 när det gällde upprättande av kravprofiler? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Det fanns exempel på några kravprofiler som hade tagits fram, men det fanns ingen konsekvens – det var olika mellan olika departement. Det fanns ingen tydlig politisk signal från regeringschefen, vilket åskådliggjordes av diskussionen bland annat i konstitutionsutskottet. Det var för övrigt en förskjutning mot slutet av ämbetsperio- den där det angavs att det kunde vara välkommet med någon kravprofil. Längre tillbaka fanns ju över huvud taget inte detta. Det fanns naturligen därför inte heller upparbetade rutiner och den typ av lärandekompetens som Regeringskansliet nu har skaffat genom att under några års tid arbeta med kravprofiler. Så är det väldigt ofta, att det är någonting som blir bättre ju mer man använder det. Det är mitt intryck att det är den riktning vi nu ser. Ordföranden: Vänsterpartiets Marianne Berg avstår från frågor.

113 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Mikael Johansson (mp): Jag tänkte börja med en kontrollfråga till statsministern. Statsministern hade en uppfattning om att föregående regeringars utnämningspolitik var centraliserad och att det ligger hos ett litet antal personer som bestämmer. Jag tänkte bara kontrollera där. Utnämningsmakten ligger ju hos regeringen. Vad jag förstår är det unge- fär lika många i regeringen nu som det har varit i tidigare regeringar, så det är inte fler som har fått möjlighet till den här utnämningsmakten. Det är väl också så att det formellt sett är regeringen som har den här möjlig- heten att besluta, så vad som försiggår i de samtalen är lite svårt att kontrollera. Det är inte så att det är ett oberoende organ som beslutar om de här utnämningarna. Jag vill bara försöka få bekräftat att det är på det sättet. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Ja, det är en alldeles korrekt beskrivning. Det är regeringen som fattar beslut. Jag har läst en hel del politiska memoarer av tidigare ledande befattningshavare i Sverige, och det är väldigt ofta man skriver i jagform. Det är inte alltid så att det har slagit dem på samma sätt att det är ett kollektivt beslutsfattande, utan då beskriver man mer ofta att man själv har ett inflytande som man använder på olika sätt. Det är klart att beslutet fattas av regeringen. Jag tror att alla som är politiskt verksamma vet att före ett sådant beslut fattas också beslut av ett slag där man avgör en fråga, som man sedan formellt fattar ett beslut om i en regering. Mikael Johansson (mp): Då tänkte jag lite grann kring utnämningen av den ene av de här två männen, Mikael Odenberg. Var statsministern inblandad i några samtal från och med våren 2007 fram till hösten 2007, eller hade han egna tankar själv kring vem som skulle kunna bli generaldirektör för Svenska kraftnät? Det är jag lite nyfiken på. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag var inte inblandad i detta, och jag hade inte egna tankar kring det. Ordföranden: Det är alltid intressant med reflexioner kring saker och ting. Jag vill bara notera att statsministerns reflexioner och utskottets reflexioner kring interna processer i den tidigare, socialdemokratiska regeringen görs utifrån ett antagande och en ganska omfattande mytbildning. Jag tillsammans med Morgan Johansson deltog i den tidigare socialdemokratiska regeringen och har också genomfört en rad rekryteringsprocesser. Jag tror mig veta att det i dem fanns kravprofiler också och ett kollektivt beslutsfattande. Det var mer en kommentar med anledning av det tyckande som nu har föregått. Annonsering ska vara mer regel än undantag – det var något som lades fast ganska snabbt hösten 2006. I en pm som statsministern själv upprät- tade finns det här med. Vi konstaterar nu att 52 av 97 tillsättningar har skett där annonsering har funnits.

114 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det säger däremot ingenting om ifall det är den föregående annonseringen som ligger till grund för tillsättandet av tjänster. Vi har nu ett exempel på tillsättandet av rikspolischef där det har funnits två parallella processer: en annonsering där man kunde konstatera att av de 27 fanns ingen som var tillräckligt kvalificerad och så en intern, dold process som ledde till tillsättandet av en ny rikspolischef. Det finns fler exempel, och jag antar att utav de 52 annonserade tillfällena kommer vi att hitta fler som liknar detta. Frågan är alltså om det här egentligen handlar om att försöka skapa en bild av att det finns en öppenhet, fast det i själva verket, i realiteten, handlar om en intern, dold process som ligger till grund för beslutsfattandet. Detta leder mig in på nästa steg som statsministern troligen kommer att gå vidare med, nämligen en ny sekretesslagstiftning. Det är ju ett av de förslag som statsministern tillsammans med de övriga borgerliga partiledarna har lagt fram: att man ska minska öppenheten i rekryteringsprocessen. Det vill säga, ansökningar ska inte vara offentliga. Genom att minska öppenheten ska öppenheten öka. Min fråga till statsministern är: När kommer denna intressanta utveckling av öppenhetsbegreppet att genomföras? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag tror kanske att fru ordförande ändå underskattar betydelsen av annonsering i den meningen att en annons öppnar upp både för dem som söker, för andra som läser och intresserar sig för detta och för en ökad samhällsdebatt kring att man nu signalerar att en tjänst är på väg att tillsättas. Det innebär också att personer, inte sällan som finns i en hierarkisk organisation till vilken det nu ska tillföras en ny chef, hör av sig grundat på att man sett annonsen men känner sig orolig för att det möjliga intresse man känner för tjänsten skulle leda till offentlighet för den egna personen. Det vill säga, jag tror att en annonsprocess måste ses som något bredare än att några personer svarar på en annons. Det signalerar mer än så. Det leder till mer av diskussion och öppenhet. Det har dock lett oss till slutsatsen att se över om det går att göra ändringar i sekretessreglerna för att möjliggöra för den som är mer orolig för offentlighet kring den egna personen att kunna söka. Är då detta i strid med öppenheten? Det är alltså fortsatt så att det blir en ökad öppenhet i att fler människor känner att de har accessmöjlighet att aspirera på tjänster som man förr upplevde att man var utestängd från. Det öppnar upp samhället för fler att känna en möjlighet att aspirera på tjäns- ter, menar jag. Får jag också påpeka att jag tycker att öppenhet är ett av värdena, men det är också professionalism. Det handlar också om att göra en bredare rekryteringsgrund för topptjänster i staten, just för att möta grundkriteriet om förtjänst och skicklighet. Det är det vi syftar till, och det tror jag att

115 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

en ändring av sekretessreglerna kan bidra till – alltså att vi bättre uppfyller grundlagens formulering om att ha förtjänst och skicklighet som utgångs- punkt i rekryteringen. Ordföranden: Det är ju just det också som konstitutionsutskottet granskar, nämligen hur regeringen uppfyller och säkerställer kravet som finns i regeringsformen på förtjänst och skicklighet. Just i de här två ärendena kan jag konstatera att det finns utomordent- ligt lite underlag för att kunna göra den bedömningen. I det ena fallet fanns bara en sökande. Det finns ingen dokumentation om resultatet av vad konsulten hade gjort. Det finns alltså ingen spårbarhet. I det andra fallet fanns det ett annonseringsförfarande med dem som sökte det här jobbet. De bedömdes som inte tillräckligt kvalificerade och det skedde en intern, dold process som inte heller går att följa. Frågan är hela tiden: Hur säkerställer statsministern att rekryteringsprocessen leder till att regeringen fattar beslut som grundas på förtjänst och skicklighet, när vi kan konstatera att den så kallade öppenheten, som jag ändå föredrar att kalla det här för, egentligen inte praktiseras i praktiken utan det sker hela tiden en intern, dold process i Regeringskansliet? Man får lätt bilden av att det här handlar om att skapa en bild och att det egentligen är ganska lite bevänt med öppenheten i praktiken. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag tycker återigen att fru ordförande möjligen underskattar att det är en ganska stor förändring vi talar om och att detta också har noterats av väldigt många. Jag noterade när jag var ny som statsminister att det i Regeringskansliet fanns en väldig förväntan på att jag som enskild person skulle avgöra olika rekryterings- ärenden. Jag markerade mycket tydligt att vi nu ville börja en ny inriktning på utnämningspolitiken och grunda den i en stegvis ökad öppenhet. De två ärenden som konstitutionsutskottet nu ställer frågor kring innehål- ler alla de nya inslag som regeringen har tillfört. Här finns exempel på annonsering. Här finns exempel på användande av externa rekryteringskonsulter. Här finns i båda fallen exempel på upprättade kravprofiler som läggs till grund för att i efterhand kunna efterkontrollera på ett sätt som inte har funnits tidigare. Jag menar dessutom att själva processen i sig, genomförandet med annons med en ökad diskussion som följer, bland annat när det gäller rikspolischefen, i sig är ett bevis för den gradvis ökade öppenheten. Det är syftet. Vi har åstadkommit både ökad öppenhet och en ökad professionalisering, menar jag, också illustrerat i dessa två fall. Ordföranden: Men det finns egentligen inga interna riktlinjer i Regerings- kansliet för hur det här ska gå till, om jag förstod statsministerns svar på Ingvar Svenssons fråga, utan det kommer regeringen att ta fram. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag angav i mitt inled- ningsanförande att regeringsformens formulering är det som är utgångs- punkten. Sedan har vi, bland annat i budgetpropositionen, angett

116 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 utgångspunkter. Vi har också signalerat just detta bland annat med en vilja till ökad annonsering men decentraliserat på det vis som också illustreras av dessa två ärenden och som angetts av ansvariga statsråd. Margareta Cederfelt (m): Klockan börjar bli mycket, så jag ska försöka fatta mig kort. Den fråga jag har handlar om just rekryteringen, att det är reglerat i regeringsformen men väldigt vitt och brett. Statsministern har tidigare sagt att vid en ny form av rekrytering uppstår andra problem än tidigare. Det blir andra frågor att diskutera. En fråga som vi har diskuterat mycket här i dag är den ökade öppenhet som statsministern talar om har uppstått i samband med rekryteringar. Jag undrar om detta är en av dessa nya frågor, de nya problem som kan tän- kas uppstå? I så fall, är detta också i enlighet med regeringsformen? Jag tänker också på att statsministern har talat här om att det finns en ökad decentralisering mot vad det har varit i tidigare majoriteter när det har gällt rekryteringen. Då undrar jag om det också är någonting som är i enlighet med regeringsformen. Statsministern nämnde också att statsministern inte går in i detalj, utan det är de enskilda ministrarna som har ett eget ansvar när det gäller rekryteringsprocesserna. Då vill jag knyta an till om även detta är i enlighet med regeringsformen. Dessa tre frågor hoppas jag att statsministern kan svara på. Ordföranden: Jag vill be statsministern svara något kort. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Ja, det är min uppfattning att alla de exempel som nämns i realiteten förstärker kvaliteten och att vi uppfyller grundkriterierna kring förtjänst och skicklighet. Varför? Jo, för att fler får helt enkelt insyn i processen. Fler får en förväntan om att de kan vara möjliga att utses till topptjänster i staten. Decentralisering innebär ju att statsråd som dagligen arbetar med ärenden får större insyn i rekryteringsprocesser i områden där de själva har ansvar. Jag menar alltså att alla dessa delar gör att vi bättre möter upp kravet på att det är med förtjänst och skicklighet som vi gör utnämningar. Ordföranden: Då går vi vidare och in på ett annat avsnitt som gäller beredningen av regeringsärenden. Vi har då granskningsärende 8, beredning av regeringens proposition om statligt tandvårdsstöd, granskningsärende 14, regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning och gransk- ningsärende 24 som rör regeringens hantering av stödpaketet till fordonsindustrin. Jag lämnar ordet till statsministern. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Granskningsärendena spänner över flera frågor som regeringen haft att hantera. Jag skulle därför samlat vilja gå igenom vart och ett av dessa, då de har vissa gemensamma beröringspunkter och alla på något sätt berör beredningen av regeringsären- den.

117 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Regeringsformen föreskriver att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. Regeringsformen föreskriver också att sammanslutningar och enskilda i den omfattning som behövs ska läm- nas tillfälle att yttra sig. Det gäller oavsett om ärendet är brådskande eller inte. Däremot kan tidsaspekten vara en faktor som inverkar på hur beredningen sker. Regeringsformen innehåller inte några bestämmelser om hur beredningskravet ska uppfyllas. Det faller i stället på respektive departementschef eller annan föredragande av ärendet att avgöra vilka myndigheter och enskilda som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig. Det första av granskningsärendena rör propositionen om statligt tand- vårdsstöd och beredningen av detta. I januari 2008 beslutade regeringen om propositionen Statligt tandvårdsstöd. Propositionen togs fram i Social- departementet, och jag har därför inga detaljerade kunskaper om beredningen, men i det skriftliga yttrandet till utskottet uppger Socialdepartemen- tet att utredningsbetänkandet som låg till grund för propositionen och sedan även till förordningen inte remitterades till Datainspektionen men att så rätteligen borde ha skett. Som också framgår av det skriftliga yttrandet till utskottet rättades den bristen till genom de kompletteringar av beredningsunderlaget som skedde, dels genom socialutskottets försorg, dels genom att Datainspektionen bereddes tillfälle att yttra sig över förslaget till förordning om tandhälsoregister. Det andra granskningsärendet rör regeringens beredning av lagstiftningen rörande signalspaning. I anmälan utgås från att förslaget skickades ut på remiss den 22 december, men det stämmer inte. Det var en så kallad delning som skedde den 22 december till den 8 januari. En delning är en del i den interna beredningen i Regeringskansliet, och enligt våra rutiner bör som huvudregel delningstiden pågå under fem arbetsdagar. Finns skäl får delningstiden sättas kortare, men så var det inte i det här fallet. Som framgår i det skriftliga svaret till utskottet fick några myndigheter under Försvarsdepartementet och Justitiedepartementet också delningen. Det sker ofta att myndigheter får förslag som är ute på delning. Vidare anförs i departementets yttrande till utskottet att delningen skedde i enlighet med normala rutiner i Regeringskansliet. Nästa granskningsärende rör regeringens hantering av stödpaket till fordonsindustrin, en viktig del i den omfattande politik som regeringen lagt fram för att möta finanskrisen och dess konsekvenser för svenska företag, löntagare och låntagare. Handläggningen och beredningen av detta förslag skedde i Näringsdepartementet. Statsrådet Olofsson har tidigare varit här och svarat på utskottets frågor om ärendets beredning. Som utskottet säkert förstår kan jag inte svara på detaljerade frågor om beredningen. Av yttrandet till utskottet och av statsrådet Olofssons redogörelse inför utskottet framgår att företrädare för Regeringskansliet under hösten 2008 förde samtal med representanter för den svenska fordonsindustrin. Av vad

118 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 som tidigare framgått i granskningsärendet har gemensam beredning och delning av förslaget skett samma dag: onsdagen den 10 december. Samma dag inhämtades också underhandssynpunkter från Riksgäldskontoret. Propo- sitionen beslutades av regeringen och överlämnades till riksdagen den 11 december. Som redogjorts för tidigare inför utskottet var ärendet mycket bråds- kande, och departementet gjorde mot den bakgrunden bedömningen att det inte fanns utrymme för ett skriftligt remissförfarande. Synpunkter till grund för förslagen inhämtades dock som nämnts under hösten från representanter för fordonsindustrin och senare också från Riksgäldskontoret. Den förkortade motionstiden på propositionen är även den något som utskottet intresserat sig för. Som utskottet redogör för i sin promemoria om tidigare propositioner med förslag om förkortad motionstid från början av 1990-talet är detta inte helt ovanligt. Som statsrådet Olofsson redogjort för var denna också ett resultat av att snabba åtgärder var nödvändiga för att möta krisen i fordonsindustrin. Vår bedömning var därför att riksdagsbeslutet behövde fattas innan riksdagen gjorde uppehåll för jul- och nyårs- helgen. Jag stannar där och öppnar för utskottets frågor. Ordföranden: Tack för det! Ordet går till anmälande parti, Socialdemokra- terna. Varsågod, Phia Andersson! Phia Andersson (s): Fru ordförande! Tack, statsministern, för inledningen. Vid utfrågningen av statsministern avseende beredningsärenden 2007 frå- gade jag statsministern om vi kommer att få se en normalisering av beredningen av ärenden. Svaret jag då fick var att nu är regeringen på plats och givet vad jag hänvisat till är vår ambition att naturligtvis följa beredningskravet. Jag kommer att ta min utgångspunkt i mina frågor utifrån detta. Vid utfrågningen i går av Leijonborg ansåg statsrådet att det är korrekt enligt fullständighetsprincipen i budgetlagen att lämna en ofullständig budget och forskningsproposition för att utbildningsutskottet senare skulle kunna komplettera den om man inte godtog underlagen. I samma anda svarade Socialdepartementet på utskottets frågor om var- för inte Datainspektionen fick möjlighet att yttra sig avseende förordningar om tandhälsoregistret. Man svarade att man rätteligen borde ha remitterat detta ärende till Datainspektionen, och denna brist i beredningen av ären- det får dock enligt Socialdepartementets mening anses uppvägas av socialutskottets behandling av propositionen. Anser statsministern att regeringen kan sända över propositioner som inte är fullständiga och att riksdagens utskott ska bereda ärendena färdigt åt regeringen? Stämmer det överens med beredningskravet i regeringsformen?

119 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Vår fortsatta ambition är att följa beredningskraven. Det som anges här är att det i en del fall – och det framgår också av hur beredningskraven är utformade – uppstår behov av skyndsamhet. I det särskilda fallet kopplat till Socialdepartementet har jag både här i mitt inledningsanförande och i det skriftliga markerat att det rätteligen borde ha skett på ett annat sätt. Phia Andersson (s): På vilket sätt är de ärenden som är upptagna här sär- skilda? Jag tänker då närmast på ärendena om beredningen av regeringens proposition om statligt tandvårdsstöd och det om lagstiftning rörande signalspaning. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det är ju utskottet som väljer att sätta ihop dessa tre och be mig att göra en samlad indel- ning. Jag har inte valt att göra den indelningen själv, utan jag svarar i det här fallet på frågor rörande tre möjliga ärenden samtidigt. Men det bör inte betyda att de hänger ihop på annat sätt än att de berör beredningsfrågor. Phia Andersson (s): Hur tänker statsministern säkerställa att statsråd ska bereda sina propositioner så att inte riksdagens utskott senare ska behöva komplettera regeringens beredning? Vidtas några speciella åtgärder för detta? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Det finns omfattande erfarenhet i Reger- ingskansliet hos såväl tjänstemän som ansvariga statsråd kring hur beredningskrav ser ut. Sedan får diskussionen föras i enskilda fall. Ibland finns en diskussion kopplad till tidsnöd, och i något fall, som bland annat det gällande Socialdepartementet, är det något som rätteligen borde ha varit med men som sedan har rättats till, vilket har angetts. Phia Andersson (s): Vad gäller beredningen av lagstiftningen rörande sig- nalspaningen fanns det ju kraftfull kritik mot förslaget från Justitiedeparte- mentet och de myndigheter som de hade inhämtat kompletterande uppgifter från. Även säkerhetspolisen hade invändningar mot förslaget. Underlaget ger intryck av att det fanns starka motsättningar mellan Justi- tie- och Försvarsdepartementen. Vad vidtog statsministern för åtgärder för att lösa de motsättningar som verkar ha funnits? Gjordes det någon analys av remissvaren? Det var faktiskt bara tre dagar mellan remisstidens slut och regeringsbeslutet. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det är inte något ovanligt att en proposition som förbereds och som baseras på föregående utredningar möter olika synpunkter både från remissinstanser och också inom Regeringskansliet. En regeringschef har sedan att sammanväga detta och fatta ett politiskt beslut kring riktlinjerna, alltså vad som ska skrivas i en proposition. Det gjorde vi ju, och dessutom underställdes det Lagrådet och godkändes därefter av Lagrådet. Det måste ju vara den viktigaste utgångspunkten.

120 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Phia Andersson (s): Jag undrade också om det gjordes någon analys av de kritiska synpunkter som kom. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Det var ju känt att det fanns olika synpunkter. Sedan vägde vi ihop detta med ansvarigt statsråd, och vi hade också en diskussion i partiledarkretsen. Sedan hade Lagrådet att gå igenom förenlighet med grundlag och angav i ett yttrande att man fann att det var förenligt och en del andra synpunkter som vi sedan använde till grund för förändringar. Phia Andersson (s): Det är inte Lagrådet som granskar beredningen, för det gör ju KU. Men om analyser inte görs av remisserna i lagärenden hamnar enligt lagrådsrepresentanter den långsiktiga rättsordningen i ett slut- tande plan. Anser statsministern som ytterst har ansvar för beredningar i Regerings- kansliet att den långsiktiga rättsordningen är viktig? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det är viktigt att påpeka att ärendet här handlar om en diskussion om huruvida något som vi betraktar som en intern delning egentligen skulle ses som en remissom- gång. Vi har angivit att det inte var frågan om det. Sedan har vi alltid att väga samman olika synpunkter när vi formulerar en proposition. Det gäller även i det här fallet naturligtvis. Ordföranden: Då går vi vidare och jag lämnar ordet till Morgan Johansson från Socialdemokraterna. Morgan Johansson (s): Fru ordförande! Beredningskravet i regeringsformen 7 kap. 2 § är inte bara en formsak utan syftar till att det ska finnas kvalitet i de beslut som regering och riksdag ska fatta, att förslagen som har lagts fram är konsekvensanalyserade, att förslagen är genomtänkta och att de löser de problem som de är avsedda att lösa. Även om man ibland som regering måste agera snabbt ska det ju helst bli rätt. Jag har några frågor i anslutning till det när det gäller hanteringen av stödpaketet till fordonsindustrin, ärende 24. I höstas gick svensk fordonsindustri in i en väldigt allvarlig kris. Hela världens fordonsindustri gick in i en kris. Från många håll riktades det krav på att man skulle ta fram stödåtgärder från statens sida till fordonsindustrin. Det avvisades av regeringen under nästan hela hösten. Den 26 november agerade EU-kommissionen. Då öppnade man upp för ett antal åtgärder som skulle kunna hjälpa Europas fordonsindustri. Den svenska regeringen agerade fortfarande inte i det läget. Först den 5 december verkar regeringen ha bestämt sig, för då inledde man en beredning. Då hade man kommit, som man kan utläsa av handlingarna, i en sådan tids- nöd att det så att säga måste fram snabbt. Jag tror att statsministern själv sade att detta ärende var mycket brådskande. Den 5 december var en fredag. Fredag, måndag, tisdag, onsdag – det är fyra dagar. På torsdagen fattade regeringen beslutet. På fyra dagar bereddes det här stödpaketet som teoretiskt sett skulle kunna kosta skattebetalarna 28 miljarder kronor.

121 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Det fanns ingen utredning och naturligtvis ingen remissomgång. Det hämtades bara in underhandsuppgifter från ett ställe, och det var från Riks- gäldskontoret. Min fråga är följande: Statsministern leder ju regeringens arbete. Han är ansvarig för att initiativ tas i rätt tid just så att man inte hamnar i tidsnöd. Varför, statsministern, drog regeringen i gång den här beredningen så sent? Varför försatte sig regeringen i den här tidsnöden så att ni inte klarade en ordentlig beredning? Varför slarvade ni så med ett stödpaket som alltså skulle ha kunnat kosta skattebetalarna 28 miljarder kronor? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag har i denna del inga andra svar än de som Maud Olofsson har givit till utskottet. Hon redogjorde mycket noggrant också för de omfattande kontakterna med fordonsindustri och andra representanter under hela hösten, så jag tycker inte att Morgan Johanssons beskrivning av hur diskussionerna pågick är helt korrekt. Det var också viktigt att det här koordinerade initiativet från EU fanns av det enkla skälet att mycket i de här förslagen kommer nära EU:s stats- stödsregler, och därför är det väldigt viktigt att man också utformar det på ett sätt som sedan koordinerat fungerar i respektive land. Det i sin tur leder sedan till någonting som nu pågår, nämligen att kommissionen sedan prövar om dessa fordonsstödspaket är förenliga med statsstödsreglerna. Morgan Johansson (s): Vad jag inte förstår, statsministern, är varför ni inte startade direkt. Ni kunde ha startat direkt den 26 november, eller ännu hellre hade ni kunnat starta lite tidigare än så till och med, för det var ju uppenbart att någon form av stödpaket skulle tas fram. Ni kunde ha startat tidigare under hösten, så hade ni inte hamnat i den här tidsnöden och behövt snyta fram ett paket på fyra dagar. Det förstår jag inte. Då kommer vi till nästa fråga som handlar om vem som tillfrågades och vem som fick yttra sig över förslagen. Fordonsindustrin fick ju inte yttra sig över förslagen. Ingen fick yttra sig över förslagen förutom en enda, och det var Riksgäldskontoret. Men ni har ju expertmyndigheter till ert förfogande! Ni har Vinnova; ni har Nutek; ni har Almi. Ni skulle ha kunnat gå ut till Svenskt Näringsliv, till fackföreningsrörelsen, till Fordonskom- ponentgruppen, till alla som hade intresse av den här frågan och frågat dem vad de tyckte om de här förslagen. Då hade ni kanske fått ett bättre underlag för beslutsfattandet. Varför gjorde ni så här? Varför lät ni bara Riksgälden yttra sig om de här förslagen? Riksgälden kan ju ingenting om bilindustrin. Varför lät ni inte de myndigheter som kan någonting om fordonsindustrin och andra organisationer som kunde ha haft någonting att tillföra beredningen yttra sig?

122 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Återigen vill jag påminna om att ansvarigt statsråd för beredningen, Maud Olofsson, har redogjort för arbetet med detta och också angivit att den typ av kontakter som frågeställaren efterfrågar fanns under hösten och kring framtagandet av detta. En sak är viktig att påminna om, och det är att det som då var och fortsatt är problemet är att det är en djup finanskris. Väldigt mycket av kreditsystemet har blivit bottenfruset. Därför är det viktigt att se att väldigt mycket av detta handlar om möjlig kreditgivning som ska möjliggöra för utveckling av grön teknik eller också det särskilda utvecklingsbolag som vi är i färd med att sätta upp tillsammans med delar av den svenska fordonsindustrin. Återigen är det viktigt att komma ihåg att när man utformar sådana för- slag kommer de att granskas i enlighet med EU:s statsstödsregler, och därför var det viktigt att koordinera detta med EU men också med Riksgäl- den just för att det handlade om kreditgivning. Det är fortsatt så diskussionen pågår när det gäller det här paketet. Morgan Johansson (s): Statsministern leder regeringen. Han kan sätta i gång en process i god tid så att man inte hamnar i tidsnöd. Därtill är regeringsformen väldigt tydlig. Den säger att man ska inhämta behövliga upplysningar från berörda myndigheter. Det är vad regeringsformen säger. Här har jag lämnat förslag på myndigheter som ju kan någonting om fordonsindustrin och som inte fick yttra sig över förslagen därför att ni hade försatt er i tidsnöd. När man nu ser hur det här stödpaketet har blivit kan man kanske konstatera att det inte har blivit särskilt lyckat. Det är tre månader sedan vi fattade beslut om det. Inte ett öre av de avsatta 28 miljarderna – icke ett öre – har kommit svensk fordonsindustri till del. Jag vet att det finns ganska många i fordonsindustrin som är upprörda över det och som talar om att det här var ett fiasko. Då är frågan till statsministern när man nu ser hur det här gick till och hur ni tog fram det: Kan det här fiaskot delvis förklaras av den slarviga och hafsiga beredningen när ni tog fram paketet – att ni helt enkelt gick fram med fel förslag och att ni kanske borde ha lyssnat på dem som kunde någonting om fordonsindustrin innan ni lade fram det? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Återigen får jag hänvisa till att ansvarigt statsråd har angivit hur själva beredningsprocessen och inhämtandet av synpunkter gick till och att den pågick under hela hösten. Sedan kan ju inte utskottet komma ifrån att det absolut finns reaktioner mot ett paket av det här slaget på en mer politisk grund. Men det hämtar ju sin näring från att en del menar att det är en statlig uppgift att äga bilföretag eller att man borde gå in med olika former av industristöd. När det visar sig att regeringen inte har uppfattningen att det ska vara så får man invändningar och till och med kritik, men det beror ju på att vi har politiskt skilda synsätt på vad skattebetalarnas pengar ska användas till.

123 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Detta har jag återkommande påpekat – välfärdens pengar ska inte använ- das till att äga bilföretag. Där har vi en djup konflikt i svensk politik, men den kopplar inte till att det fanns grunder att kritisera beredningen i det här ärendet som har skett på det sätt som Maud Olofsson har angivit. Jag vill också påpeka att det faktum att faciliteterna för det här paketet kom på plats är viktigt för stabiliteten och förutsättningarna. Sedan ska det ske en prövning. Vi är aktsamma om skattebetalarnas pengar. Det ska ske en prövning av vad det finns för typer av idéer framåt för olika delar av fordonsindustrin. En diskussion om hur vi ska använda de här pengarna till särskilda utvecklingsinsatser är på väg. Jag har också noterat att för- slag när det gäller själva garantiåtaganden är på väg fram. Så det är nog för tidigt att döma ut exakt hur det totala paketet kommer att fungera. Per Bill (m): Fru ordförande! Statsministern inledde med att citera 7 kap. 2 § regeringsformen. Min första fråga är: Sker det några regelmässiga avsteg från denna paragraf sedan hösten 2006? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Nej. Per Bill (m): Vi har tre ärenden framför oss. Det första ärendet handlar om att det gjordes ett mindre fel, och det rättades till via riksdagen. Det tror jag inte att jag behöver gå in på. Det andra ärendet, FRA-ärendet, handlade om en intern delning. Det ärende som jag vill ställa ytterligare ett par frågor om rör stödpake- tet. Vi hade Maud Olofsson här, och hon beskrev på ett ivrigt, tydligt sätt hur viktigt det var att vara tidig men också hur viktigt det var att ändå invänta till exempel Barrosoplanen och en del andra saker. Delar statsministern sin näringsministers åsikter i dessa frågor? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det gör jag. Märk väl, i och kring Europeiska rådets möten har det varit en stor diskussion om huruvida dessa fordonspaket, som ju inte bara finns i Sverige utan i flera länder, är förenliga med statsstödsregler, om det är ett förtäckt sätt för regeringen att utforma regler som inhämtar sin näring från protektionism och andra typer av idéer eller om de är riktigt utformade, förenliga med statsstödsregler och huvudsakligen inriktade på att säkerställa en kreditgivning som har varit svår att få på plats givet det bottenfrusna finansiella systemet. Min mening är att det svenska paketet handlar om just detta. Det är ju om det verkligen är så som kommissionen också kommer att granska eller om man ska rikta kritik mot att det är förtäckt protektionism också i fråga om Sverige. Det är en diskussion som förs när det gäller en del andra län- der. I det fallet delar jag Maud Olofssons beskrivningar. Per Bill (m): Det var alltså viktigt att vara tidig, dels för bilindustrins skull, dels för att i en väldigt tuff tid se till att vi inte runt om i Europa fick snedvridande statssubventioner och att man inte började tulla på frihan- deln. Är det rätt uppfattat?

124 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Ja, det är viktiga vär- den som står på spel. Det är ju den oro som finns, att man i en kristid ägnar sig åt att introducera stödsystem som låser väldigt mycket av försälj- ningen eller stöden till inhemsk produktion. Om alla gör det samtidigt upphör handeln att fungera. Det är särskilt allvarligt för ett litet, exportbe- roende land med en öppen ekonomi som Sverige, men det är naturligtvis allvarligt för hela världen. Det fanns också ett annat problem som vi inte ska underskatta och som fortsatt påverkar hela processen. Det är det faktum att vi har en kraftig överkapacitet när det gäller förmågan att bygga bilar i Europa. Den anges till någonstans runt 18–19 miljoner bilar, och det finns en efterfrågan på kanske 11–12 miljoner. Det är klart att det är en smärtsam process när en sådan kraftig överkapacitet ska tas ned i omfång. Därför är det än en gång viktigt att påpeka att syftet inte var att skapa fordonsstödssystem som skulle leda till ägande av bilföretag eller täcka löpande förluster. Det var fråga om att stödja kreditgivningen i ett läge där det finansiella systemet var bottenfruset och att gå in med utvecklingsinsatser på det sätt som också är värt att göra med de 3 miljarder som är avsatta för det särskilda utvecklingsbolaget. Annie Johansson (c): Vi har ju ställt skriftliga frågor till Regeringskansliet innan den här offentliga utfrågningen, och vi har fått utförliga svar vad gäller tandvårdsstödet, signalspaningsärendet och fordonspaketet samt beredningsprocessen kring dessa. Min fråga inriktar sig därför på något näraligg- ande. Det som utifrån ett mer generellt plan är intressant att fråga statsministern om och som också är intressant utifrån ett KU-perspektiv är förskjut- ningen de senaste decennierna från att tidigare ha haft fokus på parlamentariska utredningar till att mer gå mot enmansutredningar och departementspromemorior. Integritetsskyddskommittén påtalar både i delbe- tänkandet och i slutbetänkandet vikten av en god och allsidig beredning även på utredningsstadiet. Hur resonerar statsministern kring just denna utveckling med färre parlamentariska utredningar och snabbare lagstiftnings- tempo, kortare remisstider och färre remissinstanser som blivit allt vanligare de senaste 10–15 åren? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det var ju spännande och kanske också lite utanför ärendena. Får jag ändå säga att Ingvar Carls- son beskrev det där väldigt klokt när han lämnade politiken. Det är väldigt ofta så att politiker som lämnar politiken säger kloka saker. Då han sam- manfattade sin tid, och det var en mycket omfattande och lång samhällsgär- ning i svensk politik, 40 år, sade han att den enskilt viktigaste förändringen var tempoökningen. Det tror jag är alldeles sant. Den tem- poökningen gör ju att vi från medborgare, från institutioner och från företag ständigt får krav på ökad snabbhet i hanteringen, därför att förlop- pen är snabba, därför att påverkan på människor går så fort.

125 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

I detta finns säkert svar på en hel del av Annie Johanssons frågor, och det leder till en diskussion om när tiden finns för det utförliga, grundliga utredande och lagstiftningsarbete som ju har präglat Sverige, men som ibland möter det här problemet, behovet av att agera snabbt. Det hänger också ihop med att det vi gör är mer gränsöverskridande. Det är väldigt sällan Sverige ensamt, isolerat kan stå upp mot förlopp eftersom det väl- digt ofta har en påverkan också på andra länder. Det är därför jag till exempel i fordonsstödsärendet i nära nog varje svar hänvisar till EU-kommissionen och till EU:s regelsystem. Vi måste koordinera det också med andra. Det har säkert haft sin påverkan. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Fru ordförande! Jag tänkte inte ställa någon fråga om signalspaningsärendet eftersom statsministern har klargjort här att Bodströms anmälan bygger på ett missförstånd och att det är skillnad mellan en remiss och en intern delning i Regeringskansliet. Jag vill ställa en fråga om fordonsindustrin. Det är 140 000 människor i Sverige som är beroende av jobb inom den här industrin. Maud Olofsson sade vid utfrågningen här i veckan att en anledning till att regeringen valde en kortare remisstid i det här ärendet var att man såg att det var väldigt viktigt att Sverige och svenska företag skulle ligga väl till när väl Europeiska investeringsbanken började bevilja lån till företag. Då tänkte jag fråga statsministern: I dina kontakter med europeiska ledare förde ni diskussioner om konkurrensen från de andra europeiska län- derna. Vilka andra länder var det som vi konkurrerade med och som gjorde att vi var tvungna att agera snabbt i den här frågan? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Det är ganska tydligt att alla länder med stor fordonsproduktion kommer i fråga för detta. Givna är ju Frankrike, Italien, Tyskland och Belgien, men också Slovakien och Tjeckien, för att bara nämna några. Det är klart att grundutgångspunkten återigen är att det är en mycket stor överkapacitet. Det knackar på dörren hos alla. I ett läge där de finansiella systemen är bottenfrusna leder det till att vi alla diskuterar former för att säkerställa kreditgivning, men på ett sätt som inte är konkurrenssnedvridande eller i strid med statsstödsregler. Detta har vi på Europeiska rådets möten fört diskussioner om. Jag tror att jag på det extra toppmöte som vi hade för några veckor sedan kvitterade att jag tyckte att det fanns en väldig samsyn på behovet av att fortsätta att ha respekt för statsstödsregler och att inte agera i protektionistisk anda. Ingvar Svensson (kd): Fru ordförande! Jag vill utnyttja min möjlighet att inte ställa någon fråga. Morgan Johansson (s): Jag har bara en reflektion. När statsministern talar om en överkapacitet inom bilindustrin i Europa låter det nästan som om han välkomnar en nedläggning av Saab. Det kan mycket väl bli resultatet om de stödpaket som ni gick fram med inte fungerar, om det visar sig vara fel förslag som ni har gått fram med.

126 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag fick inte något riktigt bra svar på min fråga. EU-kommissionen kom med sitt initiativ den 26 november, ändå väntade ni till den 5 december innan ni drog i gång en beredning. Statsministern leder regeringen. Han skulle ha kunnat ta ett initiativ då. Nu hänvisar han till Maud Olofsson. Det är trots allt statsministern som leder regeringen. Varför satte inte regeringen omedelbart i gång med en beredning av stödpaketsförslagen? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Jag tror inte att det ska uttalas på något annat sätt än att det finns en överkapacitet som ska gå ned och möta efterfrågan. Det är en smärtsam process för många. Det viktiga för oss är att säkerställa att det sker med respekt för statsstödsregler och att man inte snedvrider konkurrensen. Det har varit vår utgångspunkt. Men jag försvarar också min utgångspunkt, att välfärdens pengar inte ska användas till att täcka löpande underskott i bilproduktionsverksamhet. Så mycket resurser finns inte att man har råd med allting. Jag och även Maud Olofsson har svarat på att det fanns kontakter, arbete och diskussioner i gång under hela hösten. Jag tycker att Maud Olofsson också har angivit hur arbetet kring detta pågick och att det arbetet bedrevs också efter det att kommissionen lagt fram sitt förslag. Morgan Johansson (s): Faktum kvarstår. Beredningen sattes i gång den 5 december. Det gick värdefull tid. Ni hade plötsligt bara fyra dagar på er att ta fram ett stödpaket. Då är det klart att det kan bli fel. Min andra fråga då, som jag också ställde i inledningen. Varför lät ni inte någon annan än Riksgälden yttra sig, Vinnova, Nutek, Almi, några som kan någonting om svensk fordonsindustri? Varför? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Fru ordförande! Flera av de myndigheterna är underställda statsrådet Olofsson. Jag såg att hon i sitt svar hade angivit att det också fanns den typen av kontakter under hösten då diskussioner om detta pågick. Morgan Johansson (s): Det finns ingenting dokumenterat. Poängen med en remissomgång är ju att man formellt sett ber dem att yttra sig över de förslag som man har tagit fram. Om man har suttit på departementet under några dagar, fredagen och sedan måndagen och tisdagen, och hittat på sin strategi och sina förslag är det ju i det skedet, trots att man har tidsnöd, som man också ska låta expertmyndigheter som regeringen har till sitt för- fogande yttra sig. Jag förstår av Fredrik Reinfeldt att han hela tiden bara vill hänvisa till Maud Olofsson, men jag understryker ändå att det är statsministern som har ett övergripande ansvar för att beredningskravet faktiskt uppfylls. Det är väl svårt att konstatera att det har skett i det här ärendet. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Det lät inte som någon fråga. Ordföranden: Jag föreslår att vi lämnar den del som avser beredningen av de tre ärenden som vi har som exempel på den granskning som vi gör och går in på ett avsnitt som rör granskningsärende nr 26. Det handlar om regeringens utövande av ägandet i Carnegie Investment Bank.

127 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

– – – Vice ordföranden: Då är vi på den sista dagordningspunkten, som handlar om granskningsärende 9 och statsrådet Sven Otto Littorins hantering av generaldirektören i Arbetsförmedlingen. Önskar statsministern göra en kort inledning? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Ja tack, herr ordförande! Gransknings- ärendet rör bland annat huruvida arbetsmarknadsministern har föregripit regeringens beslut på ett sätt som inte är förenligt med regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande – detta gällande dåvarande generaldirek- tören för Arbetsförmedlingen. Statsrådet Littorin har tidigare i veckan redogjort för denna fråga om den genomgripande reformering och omorganisation av dåvarande Arbetsmarknadsverket som regeringen inledde som ett led i politiken för arbete åt fler och om hur en sådan genomgripande reform gjorde det naturligt att överväga frågan om en ny myndighetschef för den nya Arbetsförmedlingen – något som ledde fram till slutsatsen att det var lämpligt med ett ledarbyte efter sommaren 2008. Beslutet att omorganisera Arbetsmarknadsverket var ett riksdagsbeslut. Statsrådet Littorin lät under våren 2008 informera regeringen om att han som en följd av denna omorganisation avsåg inleda samtal om det framtida ledarskapet för den nya myndigheten Arbetsförmedlingen med dess dåvarande generaldirektör. Som statsrådet Littorin också har redogjort för mynnade dessa samtal ut i att den dåvarande generaldirektören för Arbetsförmedlingen fick en ny tjänst inom Regeringskansliet samt att man inledde en process med att utse en ny myndighetschef för verksamheten. Eftersom personen i fråga valde att omedelbart sluta som generaldirektör för Arbetsförmedlingen behövde man förordna en vikarie till dess att rekryteringsförfarandet lett till att en ny myndighetschef fanns på plats. Den dåvarande generaldirektören för Arbetsförmedlingen är i dag gene- raldirektör i Regeringskansliet med oförändrade anställningsvillkor beträf- fande lön, bilförmån och pension. Den 19 mars i år förordnades han till ordförande i en parlamentarisk kommitté om effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur – ett uppdrag han har inom ramen för sin anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. Den nya generaldirektören vid Arbetsförmedlingen har rekryterats genom upprättande av kravprofil och som ett resultat av annonsering, vilket får sägas vara ett lyckat uttryck för regeringens nya utnämningspolitik. Med denna genomgång öppnar jag för utskottets frågor. Vice ordföranden: Tack, statsministern! Som statsministern och även åhö- rarna vet vid det här laget börjar vi utfrågningen med det parti som har gjort KU-anmälan. Morgan Johansson (s): Herr ordförande! Den 19 december 2007 förord- nade regeringen Bo Bylund till generaldirektör för Arbetsförmedlingen. Han förordnades till den 31 mars 2011 som chef för Arbetsförmedlingen –

128 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 för den nya organisationen. Staten har en ordning med förordningar av generaldirektörer som syftar till att garantera en myndighetschef ett visst skydd, så att säga. Den garanterar också myndighetens självständighet i förhållande till regeringen. Det där sista är ju en grundbult i svensk förvalt- ningsmodell. En myndighetschef ska till exempel kunna kritisera ett lagför- slag utan att behöva vara rädd för att bli av med jobbet från en dag till en annan, för att uttrycka det enkelt. Detta att myndighetschefer inte kan förflyttas hur som helst och att man inte kan avsätta dem hur som helst kommer också till uttryck i lagstiftningen – i lagen om offentlig anställning. Ändå var det precis det som skedde med Bo Bylund. Efter bara tre månader som nyförordnad chef för Arbetsförmedlingen kallades han upp, helt utan förvarning, till statsrådet Littorin. Littorin lade då fram ett pressmeddelande på bordet framför honom och sade att han skulle avsättas som chef för Arbetsförmedlingen. Det hände den 3 april 2008. Min fråga till statsministern är: Om regeringen tänker fortsätta att behandla sina myndighetschefer på det här sättet – vilka effekter tror statsministern att det skulle få dels när det gäller myndigheternas självständig- het, dels när det gäller möjligheten att rekrytera bra chefer till staten? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Jag har även läst konstitutionsutskottets utfrågning av Sven Otto Littorin och där noterat en ordväxling mellan arbetsmarknadsministern och Morgan Johansson där arbetsmarknadsministern har redogjort för sin syn på de delar som nu Mor- gan Johansson kommenterar och ger en annan bild av. Jag noterar bland annat, vilket jag också hade med i mitt inledningsanfö- rande, att Bo Bylund har kvar sin anställning och arbetar som generaldirek- tör i Regeringskansliet. Jag nämnde också att han precis har erhållit ett utredningsuppdrag kopplat till detta. Av det skälet kan jag så att säga inte fullfölja en fråga som bygger på ett antagande som i grunden är felaktigt. Vi har, vilket jag redogör för i den första delen av denna utfrågning, mycket medvetet öppnat upp vår utnämningsprocess på ett sätt som ska möta regeringsformens krav på för- tjänst och skicklighet. Morgan Johansson (s): I sak har vi väl inga delade uppfattningar. Bo Bylund är ju inte längre chef för Arbetsförmedlingen. Han förordnades som chef för Arbetsförmedlingen den 19 december 2007. Det förordnandet löpte till den 31 mars 2011. Sedan en vacker dag, bara tre månader efter detta, kallas han upp och får då veta att han ska avsättas som chef för Arbetsförmedlingen. Han har kvar sin titel som generaldirektör men han dras in till Regeringskansliet. Men han avsätts som chef för Arbetsförmed- lingen. Så är sakläget, så att säga. Det är därför jag frågar: Om man kommer att slå in på den här vägen när det gäller behandling av sina myndighetschefer – vilken effekt får det för den långsiktiga chefsrekryteringen till staten? Ska regeringen från en dag till en annan, även om man har förordnat någon på flera år framåt

129 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

som chef för en särskild myndighet, bara kunna dra in vederbörande till Regeringskansliet och avsätta honom från den tjänsten? Anser statsministern det? Om det nu är den principen och den vägen som statsministern vill slå in på – vilka effekter tror han att det får för den långsiktiga chefs- försörjningen och även för principen om myndigheternas självständighet? Det är återigen en grundbult i svensk förvaltningsmodell. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Jag är lite tydlig med detta att Bo Bylund har kvar sin anställning. Jag tror att människor som följer denna utfrågning och hör ett begrepp som att man förlorar jobbet då tror att man inte har något jobb, ingen lön och inte några förmåner kvar. Det skulle nog inte riktigt vara samma känsla kring en förflyttning som leder till att man har kvar en mycket hög lön med samma villkor. Sedan kan det i en del fall komma i fråga att myndigheter som får väl- digt förändrade arbetsuppgifter också kan komma att pröva frågan om dessa nya arbetsuppgifter bättre ska bäras av en ny chef. Jag kan tänka mig lägen som kan återkomma både i framtiden och sådana som har hänt i historien. Det kan jag inte utesluta. Detta måste prövas från fall till fall och dessutom föras en dialog omkring, naturligtvis. Morgan Johansson (s): Jag tror att människor som följer den här utfråg- ningen också är väl förtrogna med att det inte brukar gå till så här heller på vanliga arbetsplatser – att man bara från en dag till en annan omplace- ras till vilken tjänst som helst, i varje fall inte utan en förhandling. Men i det här fallet kallas han upp till departementet. Man lägger ett pressmeddelande framför honom och säger: Nu ska du inte längre vara chef för Arbetsförmedlingen. Bo Bylund säger: Ja, men regeringen förord- nade ju mig för tre månader sedan, och det förordnandet gäller för tre år! Men han ställs då inför fullbordat faktum. Det finns en politisk vinkel i just det här ärendet. För 18 år sedan var Bo Bylund statssekreterare i ett och ett halvt år i en socialdemokratisk regering. Sedan blev han generaldirektör i Arbetarskyddsstyrelsen. Sedan blev han generaldirektör i Banverket. Sammanlagt blev det 14 år. Han hade goda vitsord från de två ställena. Men när han sedan utnämndes till generaldirektör för Ams 2005 stämp- lades han omedelbart av borgerligheten som ett slags socialdemokratisk partiarbetare. Den borgerliga oppositionen, inte minst statsministern själv, pekade ut honom. Det fanns de som gick så långt att de sade att man skulle avsätta honom omedelbart efter valet. Jag tror att Maud Olofsson var allra mest aggressiv i det avseendet, men andra var inte heller så dåliga. Göran Hägglund skrev en artikel i Dagens Nyheter där han skrev att efter en borgerlig valseger ska kvasten gå bland socialdemokratiskt märkta toppchefer. Är det inte i själva verket det som har hänt nu, statsministern? Ni avsät- ter en myndighetschef med socialdemokratisk bakgrund just eftersom han har socialdemokratisk bakgrund.

130 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Eftersom jag som sagt läste Sven Otto Littorins svar på Morgan Johanssons frågor vet jag att Sven Otto Littorin betonade att hans avsikt var att Bo Bylund skulle vara kvar en tid som chef för Arbetsförmedlingen. Men Bo Bylund valde då att säga att han ville avgå omedelbart. Jag tror som sagt att det är viktigt att inskärpa att anställningen blir kvar över hela förordnandetiden. Det är riktigt att jag hade ett uttryck, tror jag, inför valet där jag sade att jag skulle betrakta Bo Bylund som socialdemokratisk valarbetare. Det berodde på att jag kände väldigt stor oro för att man i ett val som skulle handla om sysselsättning och jobb väldigt ofta hade en tendens att använda siffror, inte sällan underbyggda av Arbetsförmedlingen, som inte visade hela den svenska arbetslösheten. Morgan Johansson och jag är väl förtrogna med att hur man beskriver en verklighet ofta påverkar hur den politiska debatten förs. Om man beskriver ett problem som litet och underbygger det med siffror finns det en risk att man därmed drar slutsatsen att Sverige har låg arbetslöshet när Sverige i själva verket hade hög arbetslöshet, men där väldigt lite av detta visades i siffror. Kring detta kände jag och många med mig oro för att det fortsatt skulle finnas en risk för förvanskning. Men jag vill inskärpa att jag inte ställde några andra saker i utsikt om att någon skulle tvingas gå till följd av detta. Det är inte heller det regeringen har gjort. Bo Bylund fortsatte och, som Morgan Johansson påpe- kade, omförordnades. Jag ber också att få påpeka att denna alliansregering dessutom har för- ordnat fler med socialdemokratisk partibok och tidigare uppdrag både till olika chefsbefattningar och annat. Vi har inte någon sådan utgångspunkt i vårt tänkande. Jag menar allvar när jag säger det jag har sagt om hur vi vill öppna upp utnämningsmakten och göra den möjlig för fler när det gäl- ler att kunna komma fram till statliga toppjobb. Morgan Johansson (s): Det måste ju ändå präglas av en viss anständighet hur man behandlar sina chefer. Det är det som kommer till uttryck också i lagen om offentlig anställning. Man ska inte kunna flytta på myndighetschefer precis hur som helst. Man ska inte kunna dra in dem till Regerings- kansliet hur som helst och avsätta dem från sina myndigheter just eftersom myndigheten i sig ska vara självständig och därför att vi då också förstår att man långsiktigt försämrar chefsrekryteringen. Vad jag förstår ångrar inte statsministern alls att man betedde sig på det här sättet. Först förordnar man Bo Bylund på tre år, och sedan, efter tre månader, avsätter man honom utan någon saklig grund. Då är min fråga: Är det här en ny princip som regeringen nu tänker tillämpa? Tänker man fortsätta göra så här mot sina myndighetschefer? I så fall måste ju statsministern förstå att man lägger fast en ny praxis. Denna praxis kommer att gälla för en rödgrön regering också i sin förläng- ning. Det finns ju generaldirektörer nu med borgerlig bakgrund – Bo Lundgren, Per Unckel, Chris Heister och Mikael Odenberg. Vad skulle

131 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

statsministern säga om en rödgrön regering betedde sig likadant som hans regering nu har gjort? Tänk om den förlänger deras förordnanden någon månad och sedan kallar upp dem en vacker dag efter ytterligare någon månad och säger: Nu är det slut. Nu får ni gå. Städa era skrivbord och stick! Vi drar in er till Regeringskansliet. Ni är inte längre chefer för era myndigheter. Vad skulle statsministern säga om en rödgrön regering skulle göra likadant mot myndighetschefer som hans regering har gjort i det här fallet? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Detta är inte en korrekt beskrivning. Återigen: Bo Bylund har kvar sin tjänst. Sven Otto Littorin angav att hans syfte var att Bo Bylund också skulle vara kvar en längre tid i sin roll som chef för Arbetsförmedlingen men att Bo Bylund då valde att gå. Får jag säga en sak som kanske är en viktig förklaring till Morgan Johanssons beskrivning av detta med självständiga myndigheter? Det var ju en ingång också när jag beskrev hur vi har sett på utnämningsmakten. En del av den självständigheten i ansvarstagandet för utnämningsmakten är att man inte upplevs som att man partipolitiserar i alltför stor utsträckning i utnämningarna. Då blir det i sin tur en diskussion om hur det ska för- enas med självständigheten. Jag tyckte att det var en märklig egenhet att när man såg på Arbetsför- medlingens historia var det två saker som väldigt ofta dök upp vid sidan av varandra när chefer utnämndes till Arbetsförmedlingen. Den ena var att de var män och den andra var att de var socialdemokrater. Det är klart att det var en grund för oss att kritisera väldigt mycket hur utnämningsmakten hade använts. Jag är väldigt glad att nu kunna konstatera att efter öppet ansökningsförfarande och svar på annons är det nu en kvinna med utländsk bakgrund som är chef för Arbetsförmedlingen. Morgan Johansson (s): Det här sista förstärker bara min bild – att han avsattes just för att han var socialdemokrat. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag har svarat förr på hur vi resonerade kring det. Men om man ska föra diskussionen om självständiga institutioner och ämbetsverk på det sätt som Morgan Johansson gör måste man också vara mycket mer beredd på att ta in den kritik som har funnits i decennier om risken för att man partipolitiserar tillsättningar. Om man inte gör det och om man har en mer öppen utnämningsmakt med en mer professionell större öppenhet på det sätt som vi nu genomför kommer det att vara ett mindre ifrågasättande. Det kommer också att riktas mot de utnämningar som vi har genomfört också av socialdemokrater. Andreas Norlén (m): Herr ordförande! Som är väl bekant för alla här, tror jag, är det lagen om offentlig anställning som reglerar de här frågorna. Så var det före valet, och så är det nu efter valet 2006. Det är 33 § som är grunden för KU:s granskning här. Den säger att förflyttning av en myndig-

132 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20 hetschef förutsätter sakliga skäl. Sakligt skäl kan till exempel vara att man gör en organisatorisk förändring. Det är det som är en av kärnpunkterna i KU:s granskning av regeringens agerande här. Då skulle jag vilja fråga statsministern hur han ser på begreppet organisatorisk förändring. Är det något som sker vid en enda tidpunkt, eller kan en organisatorisk förändring vara en pågående process? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Alla som har följt offentlig verksamhet vet att organisatorisk förändring oftast är något som tar tid. I det här fallet när det gäller Arbetsförmedlingen har den genom- gått en mycket omfattande organisatorisk förändring med stöd i lagföränd- ringar. Det är klart att det är detta, som också Sven Otto Littorin angav till utskottet, som låg till grund för diskussionen om att det var på väg mot en ny verksamhet, en ny organisation med delvis nya mål och nya uppgifter som man ville förbereda ett chefsbyte för. Andreas Norlén (m): Utfrågningen med generaldirektören Bo Bylund gav intrycket att han hade accepterat en förflyttning i december 2007 men att han ansåg att en förflyttning i april 2008 var olämplig. Då är frågan: Hur ser statsministern på det här tidsperspektivet som också har varit uppe tidigare i frågorna? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): I sina detaljer är det Sven Otto Litto- rin som har svarat för detta. Men jag kan understryka när det gäller förändringsarbete att ju större förändringarna är desto mer över tid ska de betraktas. Ofta sätter man ett datum, men alla som är i dessa verksamheter vet att förändringen tar längre tid. Det betraktas som att den sker över längre tidsförlopp än så. Stefan Tornberg (c): Jag avstår. Cecilia Wigström i Göteborg (fp): Herr ordförande! Riksdagen har antagit propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Det innebär att det ska eftersträvas en rörlighet bland statens myndighetschefer för att främja en effektivitet inom den statliga förvaltningen men också för dessa chefers egen utveckling. Min fråga till statsministern är om han anser att regeringen borde vidta några åtgärder för att få en ökad acceptans och förståelse bland myndighetscheferna för behovet av en sådan rörlighet. Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag kan inte säga att jag har för avsikt att ta något initiativ av det slaget. Nej. Ingvar Svensson (kd): Jag har en fråga med anledning av Morgan Johans- sons förmodan att generaldirektörer i det här landet blivit väldigt osäkra efter hanteringen av Bo Bylund. Min fråga är: Tror eller anser statsministern att landets generaldirektörer är oinformerade om möjligheten för regeringen att förflytta dem enligt lagen om offentlig anställning? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Herr ordförande! Nej, de är väl för- trogna med regelverket.

133 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Mikael Johansson (mp): Herr ordförande! Jag tänkte fråga lite grann kring den beredning av det här ärendet som arbetsmarknadsministern har gjort. Det har angetts i det skriftliga underlaget från Regeringskansliet att det har förekommit en föredragning vid en lunchberedning. När arbetsmarknadsminister Sven Otto Littorin gjorde redogörelsen vid lunchberedningen kom- menterades det något av statsministern själv? Var det några av de andra statsråden som kommenterade detta och på vilket sätt i så fall? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Sven Otto Littorin redogjorde för för- ändringsarbetet i Arbetsförmedlingen och uppdaterade om de förändringar som var på väg att komma på plats, också hans avsikt att därtill pröva frågan om en förändring när det gällde chefen för Arbetsförmedlingen. Frågorna som ställdes, vad jag nu hastigt kan minnas, berörde mer de olika organisatoriska delarna i detta och var inte kopplade till person. Yilmaz Kerimo (s): Herr ordförande! Jag har i många år varit ordförande i Assyriska fotbollslaget. Där är det så att när man vill bli av med en spe- lare brukar man byta position, ta en forward och ställa honom på målvakts- plats för att bli av med honom så småningom. Ni säger att han är anställd fortfarande, men ni har flyttat honom från en position till en annan position. Är det inte för att bli av med honom, en indirekt spark? Vice ordföranden: Statsministern är väl förtrogen med detta gröna schack- spel. Finns det några fotbollskommentarer som avslutning? Statsminister Fredrik Reinfeldt (m): Jag tror att jag ska akta mig för att ge mig in i fotbollsliknelser här. Det viktiga är att Bo Bylund har kvar sin anställning med samma förordnandetid. Den förordnandetiden går tillbaks till när det första beslutet om Bo Bylunds förordnande fattades. I den anställningen har vi nu hittat nya arbetsuppgifter som jag redogör för inför utskottet. Jag tycker nog att den jämförelsen haltar. Vice ordföranden: Då vill jag tacka statsministern och KU:s ledamöter. Vi har kommit till slutet av vår dagordning. Jag förklarar vårt sammanträde avslutat.

Bilaga B8 Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson Tisdagen den 28 april 2009

Granskningsärende 15 – Statsråds ansvar för att ge Försäkringskas- san rimliga villkor att sköta sitt uppdrag Ordföranden: Då förklarar jag konstitutionsutskottets sammanträde för öpp- nat. Ni är alla välkomna hit.

134 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

I dag fortsätter vi vårt granskningsarbete i utskottet. Själva grunden för vårt arbete är ju de anmälningar som riksdagsledamöter gör utifrån enskilda händelser. Det handlar alltså om granskning av regeringen och dess statsråd, om man har följt gällande regler och den praxis som finns när det gäller handläggningen av regeringsärenden. Oftast har vi en ganska gedigen utredning till grund för det här gransk- ningsarbetet, då i skriftlig form. I dag tänkte vi komplettera det arbetet med en muntlig utfrågning av statsrådet Cristina Husmark Pehrsson – det gäller alltså utskottets ärende nr 15. Statsrådet har kallats hit till utskottet för att svara på frågor som rör hennes agerande för att ge Försäkringskassan rimliga villkor att sköta sitt uppdrag. Vi brukar ha den ordningen att statsrådet får en möjlighet till en kort inledning. Därefter får utskottets ledamöter möjlighet att ställa frågor mot bakgrund av det här ärendet och den granskning som vi har. Jag vill påminna alla om att vi använder mikrofonerna, att vi försöker att hålla oss till det ärende som vi nu har framför oss och att vi försöker att vara så korta och snabba som vi kan i den här utfrågningen. Än en gång säger jag mycket välkommen till statsrådet. Jag överlämnar ordet till dig, varsågod! Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Tack så mycket, och tack för möjligheten att komma hit och komplettera! Försäkringskassan är en av huvudaktörerna för att människor ska känna trygghet och tilltro till socialförsäkringarna. Årligen betalar Försäkringskas- san ut ca 450 miljarder kronor genom 60 miljoner utbetalningar utifrån 15 miljoner beslut. En femtedel av de svenska hushållens konsumtionsut- gifter kommer från socialförsäkringarna. Försäkringskassan leds av en styrelse med fullt eget ansvar. Myndighe- ten äger sin egen organisatoriska struktur. Samtidigt har jag det yttersta ansvaret för myndigheten. Därför träffar jag ofta Försäkringskassans ledning för avstämning av hur verksamheten fungerar. I den rådande ekonomiska krisen är Försäkringskassan en central aktör. När arbetslösheten ökar så ökar även de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna. Detta gör att utbetalningarna av bland annat aktivitetsstödet ökar, vilket ställer ännu högre krav på Försäkringskassans verksamhet. Det är mycket viktigt att Försäkringskassan ges de resurser som krävs för att säkerställa verksamheten och tillämpningen av riksdagens och regeringens reformer. Samtidigt har riksdagen och regeringen ett ansvar för att den statliga verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt. Försäkringskassan är i dag ett resultat av en omfattande omorganisation. Skapandet av Försäkringskassan som en myndighet var nödvändigt, detta för att säkerställa en rättssäkrare tillämpning av reglerna samt en effektivare verksamhet.

135 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Det fanns också en politisk samsyn kring den organisatoriska föränd- ringen. Genomförandeprocessen var öppen och inkluderande, och personalorganisationerna hade en viktig roll. Arbetet med att skapa den nya Försäkringskassan har tagit tid. Omvand- lingsprocessen tog sin utgångspunkt i Försäkringskassans genomförandeor- ganisation, Georg, som bildades 2003. Den särskilde utredaren Jan Rydh angav vid överlämnandet till den nye generaldirektören att en rimlig effektiviseringsnivå bör ligga runt 20 procent på tre år. Den 1 januari 2005 blev Försäkringskassan en myndighet. När jag tillträdde som socialförsäkringsminister i oktober 2006 hade jag att förhålla mig till det arbete som redan var påbörjat av min företrädare. Det nödvändiga förändringsarbetet inom Försäkringskassan pågick för fullt. Den tidigare regeringen angav i budgetpropositionen för 2006 att Försäk- ringskassans ambitiösa förändringsplan för de kommande tre åren och de insatser som planerades låg väl i linje med regeringens intentioner. I Försäkringskassans budgetunderlag för 2007–2009, som inkom till regeringen i februari 2006, angavs att effektiviseringsvinsten av omorganisationen skulle uppgå till 1 miljard kronor. När alliansregeringen tillträdde i oktober 2006 hamnade vi i slutet av budgetprocessen. Det är väl känt att tiden för budgetarbete blir mycket kort vid regeringsskifte efter ett val. Försäkringskassans anslag för 2007 bestämdes utifrån den tidigare regeringens beräkningar. Under 2007 blev jag snart varse om att dessa resurser inte räckte till. Regeringen reagerade omedelbart och tilldelade en anslags- förstärkning på 700 miljoner kronor. Dessa pengar syftade i huvudsak till att möjliggöra omställningen i organisationen. I samband med reformerna i sjukförsäkringen 2008 tillförde regeringen Försäkringskassan ett tillskott på 250 miljoner kronor per år för 2008 och 2009. Detta motsvarar väl det äskande som Försäkringskassan hade för att kunna genomföra den förändrade sjukskrivningsprocessen. Myndigheten har också tilldelats resurser för reformerna inom tandvår- den respektive barn- och familjepolitiken. Efter synpunkter från Försäkringskassan har regeringen också senarelagt ikraftträdandet för bland annat sjukförsäkringsreformen med ett halvt år, detta för att myndigheten skulle få bättre möjlighet att förändra sitt arbets- sätt och utbilda personalen. Under sommaren 2008 ökade Försäkringskassans handläggningstider. Detta var och är inte acceptabelt. Det var också denna situation som föran- ledde denna konstitutionella granskning. Människor som är i en svår situation ska inte behöva vänta orimligt länge på sin ekonomiska ersättning från trygghetssystemen. Försäkringskas- san såg själv att detta inträffade, och Försäkringskassans medarbetare gjorde en enormt viktig insats under förra hösten för att korta handlägg- ningstiderna.

136 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Enligt Statskontoret är omorganisationen orsaken till produktionsstör- ningen under 2008. Även Justitieombudsmannen anser att Försäkringskas- san underskattat svårigheterna vid genomförandet. Båda dessa granskande instanser konstaterar dock att Försäkringskassan nu har vidtagit åtgärder och är på rätt väg. Jag tycker att det svenska folket har rätt att veta vad man kan förvänta sig av Försäkringskassan i servicehänseende. Därför har jag för någon månad sedan uppdragit åt myndigheten att sammanställa ett serviceåta- gande. Av detta ska det framgå bland annat vilka handläggningstider man kan förvänta sig, vilken återkoppling som ska ges samt vilken tillgänglig- het som erbjuds. Att 2008 skulle bli ett tufft år för Försäkringskassan har Socialdeparte- mentet varit medvetet om. Det har myndighetens ledning informerat oss om. Omorganisationen har genomförts fullt ut, och nu skulle alla hitta sina nya roller. Försäkringskassans rapportering visade att kostnaderna under 2009 skulle falla inom befintliga ramar. I mötet mellan departementet och myndigheten var budskapet till regeringen att läget var tufft men under kontroll. I prognosen till regeringen den 30 oktober 2008 redovisade Försäkrings- kassan ett resursbehov på 7 175 miljoner kronor för 2009. Det är knappt 2 procent eller 135 miljoner kronor över myndighetens anslag för 2009. Socialdepartementet bad Försäkringskassan att inkomma med en åtgärds- plan för denna avvikelse från anslaget samt en uppdaterad prognos. Denna skulle inkomma den 19 december. I början av december 2008 meddelade Försäkringskassans ledning under hand att den ekonomiska situationen på Försäkringskassan under 2009 kraftfullt kommer att avvika från det beviljade anslaget. Den 19 december 2008 skulle Försäkringskassan ha inkommit med en ny prognos för 2009. Denna försenades då generaldirektören avgick. Den nya ledningen behövde tid på sig för att sätta sig in i myndighetens ekonomi, och den nya beräkningen inkom till regeringen i slutet av januari 2009. I denna beräkning tillställd regeringen framgår att Försäk- ringskassan uppskattar resursbehovet 2009 till 7,7 miljarder kronor. Detta är drygt 500 miljoner kronor mer än i prognosen som regeringen fick den 30 oktober 2008. Försäkringskassan hemställde om ett tillskott på 600 miljoner kronor i anslagsförstärkning och 300 miljoner kronor i ett engångsbelopp för 2009. Myndigheten konstaterade i sin egen årsredovisning att det fanns brister inom intern styrning och kontroll under 2008. Jag reagerade självklart direkt på de första signalerna vi fick om att För- säkringskassan hade missbedömt det ekonomiska läget för 2009. Socialdepartementet har nu också träffat Försäkringskassans ledning och ekonomifunktion en gång i veckan för att gå igenom myndighetens ekonomiska situation. Denna nära kontakt och den insyn vi har fått har varit mycket bra.

137 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Försäkringskassan har fått en förstärkning på 600 miljoner kronor i till- läggsbudgeten för våren 2009. Samtidigt pågår beredningen av anslagsni- vån inför nästa år inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Regeringen har nu också uppdragit åt Försäkringskassan att lämna för- djupade underlag för att noggrant kunna följa utvecklingen. Uppdraget till myndigheten är att redovisa utfallet i budgeten för 2009 och 2010 per månad. I sin hemställan till regeringen i januari begärde Försäkringskassan ett engångsbelopp på 350 miljoner kronor. Dessa pengar skulle täcka till exempel försenade IT-satsningar och ökade kostnader i samband med omställ- ningsarbetet. Tillsammans går Socialdepartementet och Försäkringskassan igenom dessa kostnader. Jag tror på Försäkringskassans nya organisation, och jag har fullt för- troende för att Försäkringskassans nya ledning gör allt för att säkerställa en effektiv verksamhet. Alltsedan den dag jag tillträdde som socialförsäkringsminister har jag arbetat aktivt för att Försäkringskassan på ett effektivt sätt ska kunna uppfylla sina åtaganden. Ordföranden: Tack för det! Vi går direkt in på själva utfrågningen. Då är ordningen den att det anmälande partiet får ordet i första hand. Det är då Socialdemokraterna. Billy Gustafsson (s): Jag har ett antal frågor. Jag har lagt mig vinn om att det ska handla om frågeställningar och bedömningar som vi inte redan har fått svar på. Vi har ju ett mycket omfattande underlag. Men innan jag tar de frågorna tror jag det finns en poäng i om vi kan hitta vad vi är överens om, vad vi utgår från. Först och främst ska jag säga att jag när det gäller statsrådets inledning instämmer i beskrivningen av vikten av Försäkringskassans verksamhet för medborgare men också för samhällsekonomin. 20 procent, sade statsrådet, går till den privata konsumtionen, av det som Försäkringskassans transfe- reringssystem leder till. Där har vi samma syn och samma bedömning, när det gäller vikten av Försäkringskassan. Nu gäller det emellertid den här granskningen. Jag uppfattade detta i inledningen men vill bara, så att säga, ha en bas att utgå från. Det som hände på Försäkringskassan företrädesvis under sommaren och senare delen av 2008 var oacceptabelt ur medborgarperspektiv, ur samhällspers- pektiv, ur effektivitetssynpunkt. Jag vill bara stämma av att vi är överens om att det som skedde på Försäkringskassan 2008 var oacceptabelt. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Det var också precis de ord jag uttryckte i mitt inledningsanförande. Det är oacceptabelt med långa vän- tetider.

138 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Billy Gustafsson (s): Då tackar jag för det och går vidare. Av det utred- ningsunderlag som vi har här är det från oktober 2006 fram till början av 2008 åtminstone vid fyra tillfällen som Försäkringskassan har avgett remissyttranden av vilka man kan läsa ut att kassan var mycket tveksam till att kunna klara av de planerade förändringar som man yttrade sig över. Jag kan inte se det på något annat sätt än att det inte saknades signaler om att de planerade åtgärderna riskerade att leda till menliga följder för verksamheten inom Försäkringskassan. Då blir min fråga: Varför togs inte de signalerna på ett större allvar än vad som uppenbarligen skedde? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Det var precis det som gjordes. Remissen var med anledning av departementspromemorian. Sedan hade Försäkringskassan och Socialdepartementet en intensiv dialog under våren. Vi senarelade reformer, både till den 1 oktober 2008 och till den 1 januari 2009. Vi gjorde också förtydliganden. Dessutom fick Försäkrings- kassan mer pengar än vad man har äskat för sjukförsäkringsreformen och för informationen. Man hade äskat 240 miljoner kronor för 2008 och 2009. Man fick 250, så man fick mer pengar än vad man äskade för att genomföra reformerna. Detta var i nära dialog med Socialdepartementet. Billy Gustafsson (s): Jag ska strax återkomma till penningtilldelning och summor upp och ned. Det som statsrådet sade nu har vi fått från Reger- ingskansliet i en promemoria från den 31 mars i år. Regeringen gjorde en del smärre justeringar, som statsrådet nu beskrev. Det måste man väl då tolka som att regeringen gjorde en bedömning att här fanns det risker för verksamheten. Men uppenbarligen var de förändringar som gjordes inte till- räckliga utifrån att vi är överens ingångsvis om att det var oacceptabelt hur verksamheten blev 2008. Då ställer man sig frågan: På vilket sätt försäkrade sig statsrådet och regeringen om att verksamheten kunde bedrivas på ett acceptabelt sätt? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): En myndighet som Försäkrings- kassan måste vara medveten om nödvändiga reformer. När jag tillträdde som minister hade 550 000 personer förtidspension eller sjukersättning. Över 200 000 hade långa sjukskrivningar. Det var nödvändigt att presentera reformer som gav dessa personer hjälp och stöd i tid och en kraftfull rehabilitering. Det måste ligga i den myndighetens intresse att åstadkomma reformer som ger hjälp och stöd när det fanns sådana brister. Men vad både Stats- kontoret och JO i sina utvärderingar och rapporter säger är att det var omorganisationen som gjorde att det blev produktionsstörningar. Billy Gustafsson (s): Om vi går tillbaka till pengar förekommer det en mängd olika uppgifter i det här utredningsmaterialet om olika anslagsni- våer, tilläggsanslag med mera. Jag vet inte om ni andra tycker att det är väldigt lätt att se helheten och kunna följa allt. Jag tycker att det finns problem med att få en korrekt helhetsbild. Det används begrepp som

139 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

utökade resurser, tilläggsanslag, kompenserats och liknande, men det fram- går nästan aldrig från vilken nivå man utgår när man använder begreppen utökningar, tillägg, kompensationer med mera. När jag tittar på interpellationsdebatter som har varit i riksdagen och som statsrådet har haft har statsrådet uttryckt just det som vi har hört här alldeles nyss, nämligen att det har skett tillskott till Försäkringskassan. Då fick jag syn på ST:s medlemstidning. ST är den fackliga organisationen på Försäkringskassan. I en artikel där fanns det en uppgift om att statsrådet har medgett att Försäkringskassan inte fått ett verkligt tillskott på 1,2 miljarder utan att den uppgiften när statsrådet använder den var att se i förhållande till vad Socialdemokraterna tänkte anslå. Jag vill då fråga: Är uppgiften om att statsrådet har använt argumentet om 1,2 miljarder korrekt återgiven i den tidning som jag åberopade nu? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Frågeställaren har följt mina debatter i kammaren. Jag har haft debatter mot oppositionen. Det är i det sammanhanget jag har poängterat 1,2 miljarder kronor i förhållande till den budget som Socialdemokraterna hade planerat framledes. Vi har alltså givit Försäkringskassan 700 miljoner kronor extra i tilläggs- budgeten 2007, och vi har givit Försäkringskassan 250 miljoner kronor extra både 2008 och inför 2009. De pengarna är mer än vad Försäkrings- kassan har äskat. Billy Gustafsson (s): Då har jag förstått att det här var korrekt återgivet i tidningen. Då går jag in på Statskontorets delrapport nr 4. Man skriver att en del i förklaringen till de omfattande produktionsstörningarna på Försäk- ringskassan var ett minskat förvaltningsanslag som under åren 2007 och 2008 ledde till en kraftig reducering av personalstyrkan. Ca 3 000 årsarbe- tare har lämnat Försäkringskassan under de senaste två åren. Det skriver alltså Statskontoret i sin delrapport 4. Då undrar jag: Delar statsrådet Statskontorets uppfattning i denna del? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Som jag sade i mitt inlednings- anförande menade man när utredningen Georg överlämnade sin utredning till den inkommande generaldirektören att det fanns en effektiviseringspo- tential på 20 procent 2006. När jag tillträdde som minister fanns det också ett underlag från våren 2006, där Försäkringskassan menade att man ansåg sig behöva göra en kompetensväxling, som man uttryckte det. Det var ett behov av uppsägningar, men det var också ett behov av att tillsätta ny kompetens. Jag kan bara meddela att det är en stor del av personalen som har bytt arbetsuppgifter eller som är nyrekryterad. Billy Gustafsson (s): Att det sker en naturlig personalrörlighet är väl allom bekant, men Statskontoret använde begreppet kraftig reducering av personalstyrkan. Det måste väl ändå läsas som att det inte var plus och minus som tog ut varandra.

140 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Jag följer upp den här frågan ändå. Vilken är statsrådets bedömning? Vilken påverkan och betydelse kan det ha att 3 000 årsarbetare försvinner från en myndighet där jag tror att man har haft något mellan 15 000 och 16 000 att utgå från? Jag tror att man är nere någonstans mellan 12 000 och 13 000 nu. Har det här, enligt statsrådets uppfattning, någon betydelse för möjlighe- ten att bedriva verksamheten på ett bra och effektivt sätt? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag tror att vi kan vara över- ens om att Försäkringskassan har en styrelse med fullt eget ansvar. Dess generaldirektör har att arbeta utifrån de direktiv och riktlinjer som styrelsen sätter upp. Det är styrelsen och Försäkringskassans ledning som själv avgör hur arbetet på bästa sätt ska bedrivas för att vara rättssäkert, ha med- borgarfokus, se till att arbetsmiljön är god och att medborgarna får den ersättning de kan förvänta sig i tid. Det är naturligtvis en sak för dess styrelse att bedöma hur verksamheten ska bedrivas. Billy Gustafsson (s): Jag ska strax återkomma till ansvarsfrågan, men jag måste tolka svaret som att det inte har någon betydelse att en myndighet går från drygt 15 000 årsarbetare ned till drygt 12 000. Jag skulle vilja fråga om de löpande kontakterna mellan statsrådet och Försäkringskassan. I promemorian från den 18 mars som vi har fått från Regeringskansliet beskriver regeringen på ett naturligt sätt att man följer verksamheten via årsredovisningar, budgetunderlag, prognosrapporter med mera. Man lägger till att det har varit en löpande dialog mellan kassans styrelse och generaldirektör och statsrådet. Min första fråga i det avseendet är: Finns det någon dokumentation från de träffarna i form av protokoll, minnesanteckningar eller liknande? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag kan börja med att ta upp den första delen av frågeställningen, nämligen om antalet personal. När den nya Försäkringskassan bildades 2005 antogs en plan för omorganisationen. Denna skulle gå i mål 2008. När Försäkringskassans styrelse och dess ledning såg att man inte klarade av detta beslutade man själv i mars 2007 om att snabba upp omorganisationen. Enligt min mening har det skett en för snabb uppstramning av denna organisationsförändring. Den har gått på för kort tid, och Försäkringskassan har inte rapporterat till regeringen om de ekonomiska konsekvenserna av denna uppstramning som jag inte anser har varit tillräckligt genomtänkt. När det gäller löpande dialoger finns det naturligtvis båda delar. Det finns en informell diskussion när det gäller Försäkringskassans ledning, men det finns i första hand en myndighetsdialog där vi för minnesanteckningar. Billy Gustafsson (s): Jag har bara någon ytterligare fråga men först en kommentar om omorganisationer. Jag tror att vi kan vara överens om att för den oinsatte kan det vara lite svårt att hänga med. Det är två typer av omorganisationer vi pratar om. Den ena är förstatligandet av Försäkrings-

141 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

kassan som skedde den 1 januari 2005, som statsrådet tog upp i inledningen. Den andra är den interna omorganisationen som skedde under 2008. Jag antar att vi kan vara överens om att det är två olika typer av omorganisationer som berörs. Men vi går tillbaka till de löpande kontakterna. Kom de aldrig upp under de löpande kontakterna under 2008 de oerhörda problem som kassan fick och som ledde till mer eller mindre kaos i verksamheten? Kom det aldrig upp i de här diskussionerna? Och är det möjligt att få ta del av de minnesanteckningar som finns från åtminstone några av de här träffarna? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Vad som kom upp över huvud taget var det som jag också sade. Den 30 oktober 2008 meddelade Försäk- ringskassan att det var tufft med omorganisationen för 2008 men att det sedan under 2009 bara skulle vara finjusteringar, som man sade. Däremot när det gäller budgeten sade man att man saknade 135 miljoner kronor – det är 2 procent – inför 2009. 135 miljoner kronor är mycket pengar, men i förhållande till deras administrationskostnader är det trots allt en ganska ringa post. När vi då bad Försäkringskassan att inkomma i december med en upp- följning och en prognos för vad som gällde blev det försenat på grund av att generaldirektören avgick i stort sett dagen efter att denna rapport skulle vara inne. Därför blev det försenat till den 21 januari 2009, eftersom styrelsen och den nya generaldirektören fick en möjlighet att sätta sig in i situationen på Försäkringskassan. Det var den rapporteringen vi fick den 21 januari 2009 att det fattades drygt 900 miljoner kronor. Men någon annan siffra än denna framkom inte. Det var den 30 oktober som det för första gången framkom att det saknades 135 miljoner kronor men att för- ändringsprocessen pågick. Det var tufft, men den skulle slutföras under 2008. Billy Gustafsson (s): Mycket kort bara: Kom det aldrig upp någonting innan oktober månad om det kaos som de allra flesta av oss kände till via medierna? Kom det aldrig upp i de diskussioner ni hade löpande med varandra? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Vi har minnesanteckningar från den 18 juni 2008, där Curt Malmborg meddelar att resultatet för 2008 är något sämre på grund av att det uppstår vissa störningar med anledning av omorganisation och förnyelse. Men en budgetprognos på detta, det vill säga 135 miljoner, kommer inte upp förrän i oktober. Och vi fick inga rapporteringar eller någon underhandsinformation om detta innan dess. Jag vill påpeka att det hade heller inte styrelsen. Margareta Cederfelt (m): Fru ordförande! Precis som ministern har sagt och Billy Gustafsson tidigare nämnde har det varit en omfattande korre- spondens mellan socialförsäkringsministern och konstitutionsutskottet. Det är inte så egendomligt med tanke på att Försäkringskassans budget är väl- digt stor med sina 450 miljarder kronor per år och 60 miljoner utbetalningar under ett år.

142 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Det är en omfattande verksamhet. Utifrån detta perspektiv och perspektivet att det är så viktigt för den enskilde individen att utbetalningar sker korrekt och i tid har jag några frågor som jag gärna vill ställa till ministern. Dessa bottnar i de frågor som finns i anmälan om åtgärder som har vidtagits efter det att den nuvarande situationen har blivit känd. Det är viktigt att säkerställa att det finns en fungerande försäkringskassa i framtiden, precis som framhålls i anmälan. Därför undrar jag vilken information ministern erhållit från Försäkrings- kassans ledning under den pågående förändringsprocessen, som har varit väldigt lång. Den bottnar i beslut från 2003 och pågår fortfarande till viss del. Jag undrar också vilka åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av den information som Försäkringskassans ledning har delgivit ministern. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag kan instämma med Marga- reta Cederfelt och säga att Försäkringskassans kärnuppgift, att betala ut en vettig ersättning till rätt person i rätt tid, är den viktigaste uppgift som Försäkringskassan har. Det gör att det ska finnas en stor trovärdighet med trygghet för medborgarna att veta att man får sina pengar i tid. Självklart har det varit viktigt att följa förändringsprocessen och föränd- ringsarbetet inom Försäkringskassan. Försäkringskassan har också haft att rapportera mellan 2005 och 2007 två gånger om året till regeringen om förändringsarbetet. Man har också fått en förlängd rapportering med tre gånger om året, från 2008 till 2011, om hur förändringsarbetet pågår. Sam- tidigt har Statskontoret haft uppgiften från 2005 till 2008 att följa just förändringsarbetet, och de har fått en förlängning. Regeringen har beslutat att inrätta ett institut för tillsyn över socialförsäkringen den 1 juli i år. Det är viktigt att vi får denna nya myndighet, som har tillsyn över socialförsäk- ringen, på plats. Naturligtvis finns det också anslagsrapporteringar, och många andra, både JO och Riksrevisionen, har följt förändringsarbetet. Samtidigt vill jag säga att Försäkringskassan är allra mest angelägen själv om att se till att dess verksamhet fungerar på ett bra sätt. Därför har Försäkringskassans personal gjort ett enastående arbete under hösten, och jag kan konstatera att handläggningstiderna blir kortare och kortare enligt den senaste rapporteringen från mars för i stort sett alla slags ärenden. Det är jag naturligtvis tacksam för. Man lägger ett väldigt stort arbete på det. Margareta Cederfelt (m): Tack för det svaret. Jag har ytterligare en fråga, och den anspelar just på handläggningstiderna. När anmälan gjordes sommaren 2008 förekom i debatten också en diskussion om att det fanns sådana som hade väntat upp mot sex månader från anmälan och handlägg- ning till beslut. De är naturligtvis en väldigt lång tid för den enskilde individen. Jag undrar om detta stämmer.

143 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Jag undrar också hur lång tid den uppståndna situationen har pågått och förstås vilka åtgärder regeringen har vidtagit för att den tid som personer får vänta ska förkortas så att den stipulerade eller angivna förväntade tiden för handläggning om 30 dagar ska kunna uppfyllas. Det är faktiskt målet. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Vi är helt överens om att hand- läggningstiderna i somras var alldeles för långa. Man fick vänta på sin ersättning, och det är självklart inte rätt och riktigt. Jag kan också konstatera att både Statskontoret och JO säger att det var omorganisationen och en viss planeringsmiss som gjorde att det blev så. Jag vet att Försäkringskassan är väl medveten om att det gäller att titta över detta noga igen så att det inte upprepas. När det gäller sjukpenningen i augusti var det bara 53 procent som fick sin ersättning inom 30 dagar, men nu är man uppe i 91 procent. Det finns alltid några procent där man behöver kompletteringar, det kan vara fel i ifyllda formulär och så vidare. Men självklart är man inte nöjd utan fortsät- ter att arbeta med handläggningstiderna. Man kan också konstatera att 2005 var siffran 71 procent. Då tycker jag att 91 procent framstår som ganska bra i alla fall. När det gäller den tillfälliga föräldrapenningen var man nere vid 58 procent i somras men är nu uppe vid 73 procent. Det är bra med tanke på att man ska lära sig att skriva nya intyg. Det har varit problem men infas- ningen av vab-intygen i fråga om den tillfälliga föräldrapenningen. Margareta Cederfelt (m): Det har gått sex månader nu sedan sommaren 2008. Hur bedömer ministern att den utveckling som finns på Försäkrings- kassan ska kunna fortgå i rätt riktning? Jag undrar också hur ministern kommer att säkerställa att den pågående positiva utvecklingen ska fortgå just i perspektivet att enskilda individer har rätt att ställa krav på Försäk- ringskassan att utbetalningar görs i tid och att det är korrekta utbetalningar. Det är väldigt bra siffror som redovisas, men det måste bli ännu bättre. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Vi ska aldrig vara nöjda. För- säkringskassan har nu fått 600 miljoner kronor i enlighet med vad man har äskat från regeringen. Försäkringskassan såg det behovet, man fick de pengarna och därmed bör också servicen kunna säkerställas. Därutöver vill jag säga att i regleringsbrevet för Försäkringskassan påtalar regeringen alltid rättssäkerheten gentemot medborgarna som ställer krav på att få sin ersätt- ning. Dessutom inrättar regeringen den nya myndigheten den 1 juli som ska garantera effektivitet och rättssäkerhet för medborgarna. Dessutom har vi, som jag sade inledningsvis, uppdragit åt Försäkrings- kassan att inkomma med ett serviceåtagande så att man klart som medborgare kan se vad man har att förvänta sig. När ska jag få min ersättning? Hur blir tillgängligheten och kontakterna med Försäkringskassan? Det kommer att redovisas under våren.

144 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Margareta Cederfelt (m): Jag har en avslutande fråga, och den handlar om hur ministern kommer att följa upp att det pågående positiva utvecklingsarbetet fortsätter. Ministern nämnde att det finns regleringsbrev och att det inrättas en myndighet, men det är också viktigt att det finns rutiner för en kontinuerlig uppföljning just för att få korrekt information och kunna följa hur utvecklingen går. Jag vill förvissa mig om att det finns ett arbete för att säkerställa korrekta rutiner. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): I den rapport som regeringen fick den 21 januari från Försäkringskassan där man redogjorde för att man behövde 600 miljoner kronor plus 350 miljoner kronor engångsvis skriver Försäkringskassan att det har varit bristande styrning och ledning, man har tagit en stor risk. Man har inte analyserat och redovisat konsekvenserna. Jag vill lova Margareta Cederfelt och övriga att det är en lärdom som både Försäkringskassans styrning och ledning har tagit till sig. Vi har där- för en mycket tät dialog. Vi träffas varenda vecka och går igenom ekonomin. De har det nya uppdraget att redovisa månadsvis. Jag är övertygad om att Försäkringskassans nya ledning och styrelse tar det här på största allvar. Det är min bestämda uppfattning och de har också mitt förtroende för att de ska åtgärda eventuella brister även framöver. Stefan Tornberg (c): Jag har i huvudsak fått svar på mina frågor när det gäller regeringens ansvar för situationen i Försäkringskassan. Statsrådet nämner att inte heller Försäkringskassans styrelse hade information förrän i slutet av oktober för den situation som var under sommaren. För mig förefaller det något sent för styrelsen att bli informerad om situationen i oktober. Vad anser statsrådet om det förhållandet? Har det vidtagits några åtgärder för att säkerställa att informationsbytet mellan den verkställande ledningen och styrelsen kommer att fungera på ett bättre sätt i fortsättningen? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag utgår från att Försäkrings- kassans styrelse själv får avge en korrekt bedömning av hur de har fått information. Men i den dialog som jag har haft med Försäkringskassans styrelse framgår det klart att Försäkringskassans styrelse var lika förvånad som regeringen att man inte fick den här informationen tidigare. Marianne Berg (v): Trygghet och tilltro ska människorna känna för Försäk- ringskassan var något som statsrådet inledde med. Jag håller med, men jag undrar om så är fallet. När det gäller beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska man hämta in synpunkter från berörda myndigheter, organisationer, enskilda och så vidare. Så har det gjorts i det här fallet. I remissvaren står det tydligt att man nästan vägrade att lyssna på att inte sjösätta den här stora omorganisationen nu utan vänta. Varför lyssnade statsrådet inte på Försäkringskassans remissvar? De borde vara de som bäst kände till läget. Man tog ingen hänsyn till det. Varför?

145 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag ska bara se att vi talar om samma sak. Remissvaret var med anledning av departementsskrivelsen. Efter det att remissvaren kom in på departementsskrivelsen tog regeringen klart hänsyn till Försäkringskassans remissvar när det gäller tiden för infö- randet. Försäkringskassan skriver i sitt svar att man stöder reformerna, det ger en stabilitet åt verksamheten och man tycker att det är bra med en arbetslinje. Själva reformen stöddes av Försäkringskassan. Sedan handlade det om tiden för genomförandet, och vi lyssnade. Vi hade en intensiv dialog under hela våren. Vi senarelade reformen med ett halvår på de sjukfall som var före den 1 juli 2008. När det gäller ansökan om den förlängda föräldrapenningen senarelade vi det till den 1 oktober. Dessutom gjorde vi klargöranden på många punkter. Jag håller inte med frågeställaren om att vi inte tog hänsyn. Det var en tät dialog, och vi agerade i samråd med Försäkringskassan. Marianne Berg (v): Man tog upp i remissvaren att det kunde bli en kaosliknande situation. Det blev det faktiskt också. Men det är inte bara pengar, som har tagits upp här, som skapar förut- sättningarna för att det ska fungera bra, utan det handlar också om utbildning av personal. Hur gavs det tid för utbildning av personal på Försäkringskassan? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): De extra resurserna på 700 miljoner kronor och sedan ytterligare 250 och 250 miljoner kronor var till stöd för reformerna och förändringsprocessen. Sedan är det ett uppdrag åt Försäkringskassans ledning och dess styrelse att se till att personalen är väl rustad inför reformerna. Som jag sade hade man tid på sig för genom- förandet. När det gäller en kaosliknande situation vet jag inte om jag håller med frågeställaren. Jag tycker att Försäkringskassan har arbetat intensivt, och i dag är man verkligen där. Statskontoret skriver också: Försäkringskassan är på rätt väg. Det har hänt väldigt mycket positivt. Det ser vi på handlägg- ningstiderna. Jag kan konstatera att enligt Statskontoret är det omorganisationen som är orsaken till produktionsstörningarna under 2008. Även Justitieombuds- mannen anser att Försäkringskassan underskattade svårigheterna vid genom- förandet. Båda de här granskarna säger att Försäkringskassan nu är på rätt väg. Jag tycker att Försäkringskassan stundtals har fått oförtjänt dåligt rykte. Mikael Johansson (mp): Vem är det egentligen som bär ansvaret för det strul som var på Försäkringskassan förra sommaren? Vi har hört om vad Statskontoret tycker om saken och så vidare, men vem är det enligt statsrå- dets mening som har det yttersta ansvaret för den situation som var med allt detta strul för folk?

146 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): När det gäller verksamheten är det Försäkringskassans styrelse och dess generaldirektör som utifrån regleringsbrev, budget och så vidare har att se till att verksamheten fungerar. Men självklart är jag ytterst ansvarig. Mikael Johansson (mp): ”Ytterst ansvarig”, säger statsrådet. Tänker statsrå- det på att regeringen har tillsatt GD, generaldirektören, eller har statsrådet en roll att spela även i de dagliga rutinerna? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag tror att frågeställaren vet att det finns någonting som heter ministerstyre. Jag har att styra en myndighet med regleringsbrev, med uppdrag och med budget. Sedan har jag också att följa och utvärdera. När Försäkringskassan meddelar att situationen med förändringsorganisa- tionen är strulig men kommer att ordna sig under 2008 samt att det fattas 135 miljoner kronor och jag ber att man återkommer med en plan för detta och detta inte inkommer förrän i januari 2009 och jag i den planen ser att Försäkringskassan vidtar kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med sin situation och kunna garantera medborgarna god tillgänglighet, god service och korta handläggningstider, så är jag fullt belåten med det. Helena Bargholtz (fp): Statsrådet nämnde ministerstyre. Det är naturligtvis en väldigt svår gränsdragning mellan vad som ligger i statsrådets ansvar för de här frågorna och att inte gå in på ministerstyre. Jag tänkte vara lite nyfiken och fråga om det är någon åtgärd som stats- rådet kände att hon avstod ifrån för att inte anklagas för ministerstyre. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag har inget exempel att lämna. Däremot är det, tycker jag för min del, ibland svårt att inför medborgarna beskriva skillnaden mellan min roll och en myndighet med en styrelse med fullt eget ansvar och en generaldirektör som jobbar utifrån de policyer som den styrelsen beskriver och den dagliga verksamheten. Helena Bargholtz (fp): Jag instämmer. Jag tycker att det ibland är svårt också för oss politiker att kunna se var gränsdragningen går. Billy Gustafsson (s): Jag har bara några korta frågor till. Jag går tillbaka till min senaste fråga som handlade om kommunikationen mellan Försäk- ringskassan och statsrådet. Om jag fattade svaret rätt hade generaldirektö- ren Malmborg någon form av rapportering i juni 2008. Av hur statsrådet beskrev den rapporten lät det inte särskilt alarmerande, det måste man medge. Jag uppfattade sedan att nästa kontakt var i oktober 2008. Då blir jag lite förvånad. Jag som inte har några kontakter, varken med Försäkringskassan eller med departementet, var via medierna tämligen väl underrättad om att situationen på Försäkringskassan var långt ifrån tillfreds- ställande sommaren 2008. Då kan man ställa sig frågan: Fungerar inte mediernas rapportering så att statsrådet och departementet reagerar och

147 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

säger att oj, vi har visserligen inte fått någon rapport om detta, men det som sker verkar faktiskt väldigt orimligt, och därmed tar ett initiativ och ställer frågor? Uppenbarligen ställdes ingen sådan fråga. Kände man alltså inte till det som de allra flesta av oss i samhället i övrigt faktiskt kände till via medierna? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Det var precis det som gjordes också. Det var en tät dialog inte minst mellan tjänstemännen på Försäk- ringskassan och Socialdepartementet. Det som står i medierna kan jag tänka mig var den förhandsrapport som kom från Statskontoret i januari 2009 som kom ut i medierna i december. Det var ungefär samtidigt som vi hade bett Försäkringskassan att inkomma med kompletterande uppgifter. Samtidigt sade man hela tiden att 2008 blir ett tufft år, men vi klarar det inom befintliga ramar. Förändringsarbetet är också tufft, som man sade – man använder de orden i skrivningarna – men det ska vara genomfört 2008. Sedan är det, som det också står, mindre justeringar inför 2009. Den rapporteringen har jag att förlita mig på. Men samtidigt fanns det alltså underhandsdiskussioner och information där vi sade att vi inte är nöjda med hur det ser ut med handläggningstiderna, och vi frågade också Försäkringskassan vad de ämnade göra. Vi fick ett godtagbart svar om att man arbetade intensivt med detta. Billy Gustafsson (s): Då har jag två frågor kvar. Jag anknyter lite grann till det Mikael tog upp tidigare om ansvarsfrågan. Det blev ett visst miss- förstånd där. Jag menar att ansvaret för ministern inte är i det dagliga, men däremot är väl ministern ansvarig för att myndigheten har en kompe- tent ledning, eller var ligger ansvaret för att vi har kompetenta ledningar för våra myndigheter? Vem har det ansvaret? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Som minister har jag ansvaret att ge Försäkringskassan och myndigheten förutsättningar för att de ska kunna bedriva verksamheten på ett bra och riktigt sätt. Jag bedömer också att jag har gett dessa förutsättningar för att bedriva verksamheten. Sedan är det upp till styrelsen och dess ledning att genomföra verksamheten på ett bra och riktigt sätt. Billy Gustafsson (s): Så i ansvarsfrågan har ministern uppenbarligen inte någon uppfattning? Men vem är ansvarig för att vi har kompetenta ledningar för våra myndigheter? Någon måste rimligen ha det ansvaret. Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Som jag sade i mitt inlednings- anförande har jag naturligtvis det yttersta ansvaret. Billy Gustafsson (s): Då har jag bara en fråga kvar. Vi var inledningsvis överens om att det var oacceptabelt hur verksamheten bedrevs på Försäk- ringskassan sommaren 2008, oavsett om jag använder ordet ”kaos”. Finns det något som statsrådet i dag, med facit i hand, känner att hon borde ha gjort annorlunda för att undvika detta?

148 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Jag kan konstatera att den orga- nisationsplan som lades fast och som planerades våren 2006 gjordes precis så. Jag är överens med Statskontoret och JO om att den organisationsfö- rändringen har skett på ett, tycker jag, för optimistiskt sätt när man beslöt att snabba upp omorganisationen för att hålla fast vid målplanen 2008 som hade beskrivits 2005. Det är dock en fråga för verksamheten och dess styrelse. Självklart är dock en tät dialog, en öppenhet och ett förtroendefullt samtal mellan Försäkringskassan och regeringen av yttersta vikt. Jag har stort förtroende för den nya ledningen, och Försäkringskassan och har också en väldigt bra diskussion och dialog med Försäkringskassans styrelse. Margareta Cederfelt (m): Med anledning av ministerns sista kommentar har jag inga ytterligare frågor. Morgan Johansson (s): Av statsrådets föredragning förstår man att hennes upplägg i dag är att försöka lägga så mycket skuld som möjligt på Försäk- ringskassan. Ändå ser man när man går igenom texterna och det underlag som vi har att Försäkringskassan framstår som en väldigt lojal men också väldigt stressad myndighet. De gör det regeringen säger åt dem att göra, trots krympande resurser, färre anställda och fler och fler uppgifter, till en punkt där det uppenbarligen inte går längre. 3 000 personer lämnar Försäkringskassan på två år, och nya uppgifter läggs hela tiden på dem. När man går igenom och läser de fyra remissvaren ser man att Försäkringskassan ropar på hjälp. Det gör inte myndigheter i så starka ordalag, men när man läser mellan raderna förstår man att det är det som det handlar om. När det till exempel gäller att man ska ställa om a-kassan, förslaget i oktober 2006, säger Försäkringskassan: Vi klarar inte av att till den 1 januari 2007 genomföra de föreslagna regeländringarna. De kommer att få stora konsekvenser. När man lite senare, 2007, får en ny promemoria som handlar om missbruk av tillfällig föräldrapenning säger man: Vi klarar inte av det här utan ett resurstillskott på åtminstone 100 miljoner kronor. Då ger ni Försäkringskassan 15 miljoner kronor. Lite längre fram 2007 – när man ska inrätta jämställdhetsbonusen – säger Försäkringskassan i remissvaren: Vi hinner inte med det här till den 1 juli 2008, och vi behöver 43 miljoner kronor per år och 26 miljoner i en engångsförstärkning för detta. Regeringen ger dem 6 miljoner kronor för att genomföra detta. När det gäller rehabiliteringskedjan säger Försäkringskassan: Vi klarar inte av det här till den 1 juli 2008. Det kommer att vara väldigt svårt för oss. Det krävs en grundlig utredning för att klara av detta, och vi vågar inte föreslå när det i stället ska träda i kraft. Då ger ni dem ett halvår till – varsågoda, klara av detta!

149 2008/09:KU20 BILAGA UTFRÅGNINGAR

Vi har alla dessa varningar, remissvar på remissvar, som sedan utlöstes i krisen under förra året. Min fråga är: Kunde statsrådet verkligen inte med denna bakgrund ha räknat ut vad som skulle hända, och kunde hon då inte se till att regeringen agerade annorlunda? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Lojalitet är inte detsamma som att inte ge god information. Jag anser att en myndighets lojalitet också innefattar att man ger dess styrelse och regeringen den nödvändiga informationen om det är så att man vill att regeringen ska agera och på något sätt sätta till resurser. De signalerna fick inte regeringen från Försäkringskassan. Man kan kalla det lojalitet. Man kan också kalla det för att underlåta att ge en bedömning. När jag läser Försäkringskassans egen årsredovisning, när jag tar del av Statskontorets redovisning och när jag tar del av Justitieombudsmannens redovisning kan jag konstatera att det är omorganisationen och förändrings- takten i den som man menar är avgörande för problemet med Försäkrings- kassan. Regeringen har tillskjutit 700 miljoner kronor vid ett tillfälle 2007, och man fick föra det med sig över till 2008. Man fick 250 miljoner kronor för 2008 och 250 miljoner kronor för 2009. Det är mer pengar än vad Försäkringskassan äskade. Detta är viktigt. De siffror Morgan Johansson nämner när det gäller jäm- ställdhetsbonusen är pengar Försäkringskassan bedömde skulle behövas om jämställdhetsbonusen var fullt utbyggd enligt det antal man prognostiserade. Nu är den inte alls utbyggd i det antal som man prognostiserade i de 43 miljoner kronorna för administration, utan utifrån det antal som jämställd- hetsbonusen i dag omfattar kostar den faktiskt 6 miljoner kronor i administration. Morgan Johansson (s): Men den sammantagna bilden blir ändå den att För- säkringskassan gång på gång säger att de här nya sakerna som ni lägger på oss klarar vi inte inom ramen för den gällande organisationen. Det är det som är innebörden. Då säger statsrådet att man måste kunna ställa krav på att vi får information om när saker och ting inte fungerar. Men det är ju precis det som dessa remissvar innehåller! De innehåller den här informationen: Vi klarar inte detta inom ramen för den gällande organisationen. Min fråga som jag inte fick något svar på var: Kunde inte statsrådet ha räknat ut hur det skulle gå lite tidigare? Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson (m): Enligt Statskontorets redovisning kostade omorganisationen 700 miljoner kronor på två år. När det gäller reformerna fick också Försäkringskassan pengar för att genomföra dem.

150 UTFRÅGNINGAR BILAGA 2008/09:KU20

Ordföranden: Är det någon ytterligare som önskar ordet i denna utfråg- ning? Det verkar inte så. Då framför jag ett tack från utskottets sida för statsrådets närvaro här i dag och ajournerar sammanträdet för att återuppta det om en liten stund igen, i riksdagshuset.

Tryck: Elanders, Vällingby 2009 151