Organizacja Wyjazdów I Zapewnienie Bezpieczeństwa

KPB-4114-01/2011 Nr ewid. 29/2012/I/10/001/KPB

Informacja o wynikach kontroli

ORGANIZACJA WYJAZDÓW I ZAPEWNIENIE BEZPIECZEŃSTWA OSOBOM ZAJMUJĄCYM KIEROWNICZE STANOWISKA W PAŃSTWIE, KORZYSTAJĄCYM Z LOTNICTWA TRANSPORTOWEGO SIŁ ZBROJNYCH RP W LATACH 2005-2010

MARZEC 2 01 1 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej

WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa

Marek Bieńkowski Kierownik Projektu p.o. Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego

Zatwierdzam: Jacek Jezierski

Prezes Najwyższej Izby Kontroli dnia 2012-03-

Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa 57 02-056 Warszawa T/F +48 22 444 50 00

www.nik.gov.pl Spis treści

1. WpROWADZENIE ��5

2. Podsumowanie wyników kontroli ��7 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności �� 7 2.2. Synteza wyników kontroli �� 8 2.2.1. Funkcjonowanie systemu przygotowania wizyt osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie �� 8 2.2.2. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów �� 9 2.2.3. Ministerstwo Spraw Zagranicznych ��10 2.2.4. Ministerstwo Obrony Narodowej i jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej ��11 2.2.5. Biuro Ochrony Rządu ��13 2.2.6. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji ��14 2.2.7. Przygotowanie wizyty Prezydenta RP w Smoleńsku w dniu 10 kwietnia 2010 r. ��14 2.3. Uwagi końcowe i wnioski ��16

3.iejsze Ważn wyniki kontroli �� 19 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych ��19 3.2. Istotne ustalenia kontroli ��22 3.2.1. Funkcjonowanie systemu przygotowania wizyt osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie ��22 3.2.2. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów ��23 3.2.2.1. Realizacja przez KPRM obowiązku ustalania limitów dysponowania WSTL na potrzeby osób uprawnionych ��23 3.2.2.2. Realizacja przez KPRM zadań w zakresie koordynacji wykorzystania wojskowego specjalnego transportu lotniczego przez osoby uprawnione ��24 3.2.2.3. Odmowa wykorzystania WSTL oraz zlecanie usług z wykorzystaniem WSTL na rzecz osób nieuprawnionych do korzystania z tego transportu ��26 3.2.2.4. Realizacja przez KPRM zadań w zakresie organizacji wyjazdów zagranicznych Prezesa i Wiceprezesów Rady Ministrów z wykorzystaniem WSTL ��27 3.2.2.5. Przygotowanie wizyty Prezydenta RP w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. ��29 3.2.3. Ministerstwo Spraw Zagranicznych ��30 3.2.3.1. Procedury przygotowania wyjazdów zagranicznych Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów ��30 3.2.3.2. Uzyskiwanie zezwoleń dyplomatycznych na przeloty i lądowanie polskich samolotów za granicą ��30 3.2.3.3. Organizacja rekonesansów ��32 3.2.3.4. Realizacja innych obowiązków w ramach przygotowania wizyt ��33 3.2.3.5. Przygotowanie wizyty Prezydenta RP 10 kwietnia 2010 r. ��34 3.2.3.6. Realizacja przez MSZ zadań w przypadku zdarzeń nadzwyczajnych związanych z wizytami zagranicznymi najważniejszych osób w państwie ��35 3.2.4. Ministerstwo Obrony Narodowej, Dowództwo Sił Powietrznych, 36 SPLT ��36 3.2.4.1. Organizacja lotów ��36 3.2.4.2. Reagowanie na negatywne zjawiska zachodzące w 36 SPLT ��37 3.2.4.3. Nadzór nad bezpieczeństwem lotów realizowanych przez 36 SPLT ��41 3.2.4.4. Organizacja lotu Prezydenta RP do Smoleńska 10 kwietnia 2010 r. ��45 3.2.5. Biuro Ochrony Rządu ��46 3.2.5.1. Opracowanie procedur gwarantujących właściwą organizację ochrony ��46 3.2.5.2. Przygotowanie BOR do zapewnienia bezpieczeństwa ochranianym osobom ��46 3.2.5.3. Realizacja działań ochronnych ��47 3.2.5.4. Zabezpieczenie wizyty Prezydenta RP w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. ��48 3.2.5.5. Funkcjonowanie systemu kontroli zarządczej ��49 3.2.5.6. Współpraca z innymi podmiotami realizującymi zadania w zakresie organizacji wizyt ��50 3.2.6. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji ��50 3.2.6.1. Sprawowanie przez Ministrów SWiA nadzoru nad BOR ��50 3.2.6.2. Ograniczenia w realizacji działań ochronnych w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie ��51

4.formacje In dodatkowe o przeprowadzonej kontroli �� 52 4.1. Przygotowanie kontroli ��52 4.2. Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli ��53

5.łączniki Za �� 55 1 WPROWADZENIE

Bezpieczeństwo osób zajmujących kie- z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kon- rownicze stanowiska w państwie ma istotne troli4. Kontrolą objęto Kancelarię Prezesa Rady znaczenie dla zapewnienia sprawnego i nieza- Ministrów (KPRM), Ministerstwo Obrony Naro- kłóconego funkcjonowania kraju. Fakty ujaw- dowej (MON), Ministerstwo Spraw Zagranicz- nione w związku z katastrofą z 10 kwietnia nych (MSZ), Ministerstwo Spraw Wewnętrz- 2010 r. wskazywały, że nie wszystkie mecha- nych i Administracji (MSWiA), Dowództwo Sił nizmy związane z organizacją wizyt i bezpie- Powietrznych (DSP), 36 Specjalny Pułku Lotnic- czeństwem najważniejszych osób w państwie twa Transportowego oraz Biuro Ochrony Rzą- działały prawidłowo. Dotyczyły one m.in.: nie- du (BOR). Ponadto zasięgano informacji, w try- właściwej współpracy pomiędzy podmiotami bie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy o NIK, w Kancela- odpowiedzialnymi za organizację i zabezpie- rii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej (KPRP), czenie wizyt, braku odpowiednich procedur, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Szefostwie problemów w funkcjonowaniu 36 Specjalne- Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczpospoli- go Pułku Lotnictwa Transportowego (dalej 36 tej Polskiej (SRL SZ RP), Polskiej Agencji Żeglugi SPLT lub pułk). Powietrznej (PAŻP). W związku z powyższym, Prezes Najwyż- Badaniami objęto w szczególności pro- szej Izby Kontroli podjął decyzję o przeprowa- cedury regulujące organizację wizyt i zapew- dzeniu kompleksowej kontroli organizacji lo- nienie bezpieczeństwa najważniejszych osób tów i zapewnienia bezpieczeństwa osobom w państwie, przygotowanie poszczególnych zajmującym kierownicze stanowiska w pań- podmiotów do realizacji tych zadań, zasady stwie, korzystającym z lotnictwa transporto- ich współpracy, przebieg procesu przygoto- wego Sił Zbrojnych RP w latach 2005–20101. wania wizyt oraz funkcjonowanie systemu Celem kontroli nie było wyjaśnienie bezpo- nadzoru i kontroli nad ich realizacją. Podsta- średnich przyczyn katastrofy z dnia 10 kwiet- wą ocen kontrolowanej działalności były kry- nia 2011 r., gdyż należało to do kompetencji teria zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o NIK, tj. le- innych podmiotów2, lecz zidentyfikowanie galność, gospodarność, celowość i rzetelność. i wskazanie ewentualnych nieprawidłowości Część ustaleń, w szczególności dotyczą- w funkcjonowaniu systemu organizacji i zabez- cych funkcjonowania BOR, nie mogła zostać pieczenia tego rodzaju wizyt, tak aby zminima- zawarta w Informacji o wynikach kontroli, ze lizować ryzyko wystąpienia podobnej tragedii względu na możliwość ujawnienia tajemnic w przyszłości. prawnie chronionych5. Zostały one pominię- Kontrola nr I/10/001 została przeprowadzo- te lub opisane w sposób ogólny, bez odwoły- na w okresie od 6 grudnia 2010 r. do 1 grud- wania się do informacji niejawnych. Ustalenia nia 2011 r.3, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy w tym zakresie zostały szczegółowo opisane w wystąpieniach pokontrolnych skierowanych

1 W ramach kontroli badano również działania i zdarzenia zaistniałe przed i po podanym okresie, o ile miały po rozpatrzeniu przez Komisję Odwoławczą zastrze- one bezpośredni związek z zagadnieniami będącymi żeń złożonych przez Szefa KPRM. Czynności kontro- przedmiotem kontroli. lne w pozostałych jednostkach zostały zakończone 2 W szczególności Komisji Badania Wypadków Lotni- 31 maja 2011 r. czych Lotnictwa Państwowego oraz jednostek organi- 4 Dz. U. z 2012 r., poz. 82. Czynności kontrolne prowadzo- zacyjnych Prokuratury. W związku z powyższym, a tak- no ponadto w oparciu o standardy kontroli NIK oraz że ze względu na zakres kompetencji kontrolnych NIK, zalecenia metodyczne przedstawione w „Podręczniku nie badano samego przebiegu lotu oraz zachowania kontrolera”. służb rosyjskich. 5 Stosownie do postanowień ustawy z 5 sierpnia 3 Jako termin zakończenia czynności kontrolnych przyję- 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, to dzień przekazania do KPRM dalszej części protokołu, poz. 1228). 5 WPROWADZENIE

do Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini- biegiem procesu organizacji wizyt najważniej- stracji6 oraz Szefa BOR7. Wystąpienia te zosta- szych osób w państwie8. Rola poszczególnych ły przekazane do wiadomości, wraz z niniejszą podmiotów w organizacji wizyt została opisa- Informacją: Prezydentowi RP, Marszałkom Sej- na w punkcie 3.1. Charakterystyka stanu praw- mu i Senatu, Prezesowi Rady Ministrów, Mini- nego oraz uwarunkowań ekonomicznych i or- strowi Obrony Narodowej, Ministrowi Spraw ganizacyjnych (str. 19) oraz załączniku nr 4 do Wewnętrznych. Informacji (str. 60). Poszczególne zagadnienia w Informacji zostały opisane w układzie zgodnym z prze-

6 Pismo nr PF-29/11 z 15 listopada 2011 r. 8 Przedstawionym na schemacie zamieszczonym na 7 Pismo nr PF-30/11 z 15 listopada 2011 r. str. 20.

6 2 Pdsumowanieo w yników k ontroli

2.1 Ogólna ocena kontrolowanej −− niereagowaniu lub zbyt późnym reago- działalności waniu przez kolejnych Ministrów Obrony Najwyższa Izba Kontroli ocenia nega- Narodowej i Dowódców Sił Powietrznych tywnie realizację przez organy państwa zana niekorzystne zjawiska zachodzące w 36 dań w zakresie organizacji wyjazdów i za- SPLT oraz braku właściwego nadzoru nad pewnienia bezpieczeństwa osobom zajmu- funkcjonowaniem pułku, w tym nad kwe- jącym kierownicze stanowiska w państwie, stiami bezpieczeństwa lotów; korzystającym z lotnictwa transportowego −− braku niezbędnej dla prawidłowego funk- Sił Zbrojnych RP w latach 2005 – 2010. We cjonowania pułku liczby załóg lotniczych wszystkich kontrolowanych podmiotach realizujących zadania w zakresie przewo- stwierdzono istotne nieprawidłowości, któ- zu najważniejszych osób w państwie, ob- re miały wpływ na niewłaściwe przygoto- niżającego się poziomu wyszkolenia załóg wanie i realizację tych zadań. Nieprawidło- statków powietrznych, eksploatacji prze- wości te miały charakter systemowy i wy- starzałej i awaryjnej techniki lotniczej10, stępowały w całym okresie objętym kontro- lekceważeniu obowiązujących procedur; lą. Polegały one w szczególności na9: −− niesporządzaniu przez BOR analiz zagro- −− nieopracowaniu przez podmioty uczestni- żeń i planów realizacji działań ochron- czące w organizacji przelotów z wykorzy- nych w stosunku do najważniejszych osób staniem wojskowego specjalnego trans- w państwie oraz braku systemu nadzoru portu lotniczego (WSTL) spójnego syste- i kontroli nad przygotowaniem i prowa- mu norm, procedur i zasad postępowania, dzeniem tych działań; które skutecznie minimalizowałyby ryzyko −− braku nadzoru kolejnych Ministrów Spraw wystąpienia sytuacji, mogących mieć ne- Wewnętrznych i Administracji nad działal- gatywny wpływ na bezpieczeństwo naj- nością BOR, w szczególności w zakresie ważniejszych osób w państwie; przygotowania i realizacji działań ochron- −− niewywiązywaniu się przez kolejnych Sze- nych w stosunku do najważniejszych osób fów KPRM z obowiązków w zakresie orga- w państwie. nizacji wizyt, w szczególności w zakresie W ocenie NIK, nieprawidłowości te mia- koordynacji wykorzystania WSTL przez ły istotny wpływ na niewłaściwą organiza- osoby uprawnione, w tym składania za- cję wizyt najważniejszych osób w państwie, mówień na loty; a tym samym na ich bezpieczeństwo. Bio- −− nierealizowaniu przez kolejnych Ministrów rąc pod uwagę skalę stwierdzonych w toku Spraw Zagranicznych kluczowych zadań kontroli nieprawidłowości oraz ich rangę w zakresie przygotowania wizyt, w szcze- należy przyjąć, iż ryzyko wystąpienia re- gólności niezapewnienie skutecznego alnego niebezpieczeństwa zagrażającego nadzoru nad realizacją procedury uzyski- najważniejszym osobom w państwie, korzy- wania zgód dyplomatycznych na przelot stającym z transportu lotniczego Sił Zbroj- i lądowanie samolotów o statusie HEAD, nych RP w kontrolowanym okresie, było wy- a także nad organizacją spotkań koordy- sokie. nacyjnych oraz rekonesansów poprzedza- Główną przyczyną stwierdzonych nie- jących wizyty; prawidłowości był brak systemu precyzyj-

9 NIK prezentuje je w układzie odzwierciedlającym przebieg całego procesu organizacji wyjazdów, a nie w hie- rarchii ich wpływu na odpowiedzialność za realizację 10 Technika lotnicza – środki techniczne umożliwiające 7 konkretnych zadań. bezpieczną eksploatację statków powietrznych. Pdsumowanieo w yników k ontroli

nie normującego zasady organizacji lotów riusze im podlegli, odpowiedzialni za reali- i zapewnienia bezpieczeństwa osób zaj- zację zadań w zakresie przygotowania i za- mujących kierownicze stanowiska w pań- bezpieczenia wizyt najważniejszych osób stwie, w tym w szczególności jedynie ogól- w kraju11. ne określenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych podmiotów za realizację 2.2 Synteza wyników kontroli zdań w tym zakresie. Wśród istotnych przy- 2.2.1 Funkcjonowanie systemu czyn stwierdzonych nieprawidłowości należy przygotowania wizyt osób zajmujących wymienić również: kierownicze stanowiska w państwie −− niewłaściwą współpracę pomiędzy pod- Najwyższa Izba Kontroli, negatywnie miotami zaangażowanymi w przygotowa- oceniła fakt, że podmioty korzystające nie wizyt, w tym w szczególności zbyt póź- z wojskowego specjalnego transportu lot- ne przekazywanie niezbędnych informacji; niczego (WSTL) oraz realizujące zadania do- −− nieprzestrzeganie obowiązujących prze- tyczące przygotowania wizyt osób zajmu- pisów, procedur oraz przyjętych dla danej jących kierownicze stanowiska w państwie, sytuacji zasad postępowania; nie stworzyły spójnego systemu procedur −− brak rozwiązań organizacyjnych „wymu- i zasad postępowania, który skutecznie mi- szających” realizację określonych zadań nimalizowałyby ryzyko wystąpienia sytu- oraz mechanizmów kontrolnych, w szcze- acji, mogących mieć negatywny wpływ na gólności nieustanowienie podmiotu lub bezpieczeństwo tych osób. Z powodu bra- podmiotów, który posiadałby wystarczają- ku kompleksowego uregulowania tych kwe- ce kompetencje do koordynowania, wery- stii oraz nieprecyzyjnych przepisów, faktyczny fikowania i egzekwowania prawidłowego zakres działania podmiotów, realizujących za- wykonania zadań związanych z technicz- dania w zakresie przygotowania wizyt z wyko- no-organizacyjnym przygotowaniem wi- rzystaniem WSTL, pozostawiony został w prak- zyty przez poszczególne podmioty zaan- tyce ich dyskrecjonalnemu uznaniu. Negatyw- gażowanie w jej organizację; ne konsekwencje braku niezbędnych regula- −− zaniedbania ze strony osób odpowiedzial- cji ujawniały się zwłaszcza w sytuacjach, gdy nych; z różnych powodów, współpraca pomiędzy poszczególnymi podmiotami nie była wła- −− działanie pod presją wynikającą z wagi ściwa. W ocenie NIK, brak precyzyjnego okre- wykonywanych zadań; ślenia kompetencji podmiotów, które powin- −− brak właściwego nadzoru i koordynacji. ny tworzyć ten system, ich wzajemnych rela- Za stwierdzone nieprawidłowości odpo- cji, a przede wszystkim jasnych, precyzyjnych wiedzialność z tytułu nadzoru ponoszą kie- i spójnych procedur oraz zasad postępowania, rownicy jednostek kontrolowanych, tj. ko- przy braku właściwej współpracy tych podmio- lejni Ministrowie Obrony Narodowej, Spraw tów, był zasadniczą przyczyną stwierdzonych Wewnętrznych i Administracji oraz Spraw w trakcie kontroli nieprawidłowości (szerzej Zagranicznych, Szefowie Kancelarii Prezesa str. 22). Rady Ministrów oraz Biura Ochrony Rządu, Dowódcy Sił Powietrznych i 36 SPLT, peł- niący swoje stanowiska w latach 2005-2010, 11 Wykaz osób zajmujących stanowiska kierownicze a także urzędnicy, żołnierze oraz funkcjona- zamieszczono w załączniku nr 3 do Informacji (punkt 5.3. na str. 58). 8 Pdsumowanieo w yników k ontroli

2.2.2 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów niowych pilotów i nawigatorów był systema- Najwyższa Izba Kontroli negatywnie tycznie ograniczany na rzecz wykonywania lo- oceniła realizację przez kolejnych Sze- tów dyspozycyjnych (szerzej str. 23). fów KPRM zadań związanych z organiza- Wykonywanie przez Szefa KPRM zadań cją wyjazdów osób zajmujących kierow- w zakresie koordynacji wykorzystania nicze stanowiska w państwie, korzysta- WSTL jących z WSTL, określonych Porozumie- Szef KPRM nierzetelnie wywiązywał się niem z 15 grudnia 2004 r. (zwanego dalej z obowiązku sporządzenia zamówień na wy- Porozumieniem)12. Pozytywnie natomiast korzystanie WSTL. Zasadniczo KPRM ogra- oceniono, pomimo stwierdzonych niepra- niczała się do przekazania do DSP i BOR za- widłowości, realizację przez KPRM zadań wiadomień złożonych przez podmioty zama- związanych z przygotowaniem wyjazdów wiające lot, pomimo że często były one nie- zagranicznych Prezesa Rady Ministrów i Wi- kompletne. Jakkolwiek należy zauważyć, iż za ceprezesów Rady Ministrów, realizowanych właściwe i terminowe przygotowanie zawia- na podstawie przepisów wewnętrznych domień odpowiadały poszczególne kancela- Kancelarii. W ocenie NIK, sposób realizacji rie14, to Szef KPRM nie podejmował żadnych przez KPRM zadań określonych w Porozumie- działań w celu uzyskania, w terminach okre- niu utrudniał właściwe przygotowanie wizyt, ślonych w Porozumieniu, niezbędnych danych a tym samym miał negatywny wpływ na za- i informacji umożliwiających rzetelne sporzą- pewnienie bezpieczeństwa najważniejszym dzenie zamówień na poszczególne loty. Jak osobom w państwie. wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonych Realizacja przez Szefa KPRM obowiązku w 36 SPLT i BOR, zbyt późne przekazywanie ustalania limitów dysponowania WSTL zamówień oraz ich niekompletność miały ne- Szef KPRM nie wywiązywał się z obowiązku gatywny wpływ na realizację zadań przez 36 ustalania limitów dysponowania przez strony SPLT oraz BOR (szerzej str. 24). Porozumienia WSTL. W latach 2005-2010 limi- Zgodnie z Porozumieniem KPRM była obo- ty te ustalane były faktycznie przez Ministra wiązana prowadzić ewidencję zawiadomień, Obrony Narodowej13. Kontrola wykazała, iż składanych zamówień oraz wykonanych lotów. Szef KPRM, pomimo że miał realizować zadania Ustalono, iż ww. ewidencja, mająca służyć m.in. w zakresie koordynacji wykorzystania WSTL, zapewnieniu właściwej koordynacji i monito- nie dysponował w 2006 i 2008 r. wiedzą na te- ringowi wykorzystania WSTL przez wszystkie mat przyznanych „nieformalnie” przez Mini- uprawnione osoby i instytucje, była prowadzo- stra Obrony Narodowej innym stronom Poro- na w sposób nierzetelny i nie zawierała wszyst- zumienia limitach, natomiast w 2006 r. nie po- kich koniecznych dla realizacji tych celów da- zyskał nawet informacji o limitach przyznanych nych (szerzej str. 25). KPRM. Niewłaściwe określenie limitów oraz ich Odmowa wykorzystania WSTL oraz przekraczanie w trakcie roku miało negatywny zlecanie usług na rzecz podmiotów wpływ na realizację przez 36 SPLT zadań, gdyż nieuprawnionych czas przeznaczony na realizację zadań szkole- W toku kontroli ustalono, że Szef KPRM, 12 Porozumienie w sprawie wojskowego specjalnego w jednym przypadku, bezpodstawnie odmó- transportu lotniczego zawarte zostało pomiędzy wił skorzystania z WSTL podmiotowi uprawnio- Kancelarią Prezydenta, Kancelarią Sejmu, Kancelarią Senatu, Kancelarią Prezesa Rady Ministrów oraz Mini- sterstwem Obrony Narodowej. 14 Tj. Kancelarie Prezydenta RP, Marszałków Sejmu i Sena- 13 Za pośrednictwem DSP. tu. 9 Pdsumowanieo w yników k ontroli

nemu, tj. Prezydentowi RP. Ponadto, w 17 spo- i Prezesa Rady Ministrów utrudniał ich właści- śród 94 spraw objętych badaniem (18%), Szef we przygotowanie, a tym samym miał nega- KPRM lub upoważnieni pracownicy KPRM, nie- tywny wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa zgodnie z zapisami Porozumienia, zlecili usługi tym osobom. w zakresie udostępnienia WSTL osobom nie- Procedury w zakresie przygotowania uprawnionym (szerzej str. 26). wyjazdów zagranicznych Realizacja przez Szefa KPRM zadań MSZ nie posiadało niezbędnych procedur w zakresie organizacji wyjazdów w zakresie przygotowywania wyjazdów zagra- zagranicznych Prezesa i Wiceprezesów nicznych Prezydenta RP i Premiera15 w obsza- Rady Ministrów z wykorzystaniem WSTL rach wymagających uzgodnień i współpracy We wszystkich zbadanych przypadkach z innymi podmiotami, w tym m.in. w zakresie wnioski w sprawie wyjazdu zagranicznego uzyskiwania zezwoleń na przeloty i lądowania zawierały wszystkie wymagane dane i infor- oraz organizacji rekonesansów. Nie były rów- macje. Sporządzone były rzetelnie i zgod- nież realizowane kluczowe zadania w zakre- nie z wzorem określonym w regulacjach we- sie przygotowywania wizyt, określone w we- wnętrznych wydanych przez Szefa KPRM. Nie- wnętrznych regulacjach prawnych Minister- prawidłowości dotyczyły naruszenia termi- stwa oraz wynikające z przyjętych „dobrych nów przy składaniu do Szefa KPRM wniosków praktyk” (szerzej str. 30). w sprawie wyjazdu zagranicznego, składania Uzyskiwanie zezwoleń dyplomatycznych do DSP i BOR zamówień w sprawie wykorzy- na przeloty i lądowanie polskich stania WSTL przed uzyskaniem akceptacji Szefa samolotów za granicą KPRM, nieprzeprowadzania spotkań koordynacyjnych oraz, w uzasadnionych przypadkach, W latach 2005–2010 MSZ nie posiadało re- misji przygotowawczych (szerzej str. 27). gulacji w zakresie podziału zadań i współpracy między podmiotami uczestniczącymi w proce- Ponadto NIK zwróciła uwagę na brak sie uzyskiwania zezwoleń dyplomatycznych na w KPRM procedur na wypadek wystąpienia przelot i lądowanie polskich samolotów spe- nieprzewidzianych zdarzeń losowych w trak- cjalnych za granicą. Brak procedur i precyzyj- cie wizyt zagranicznych Prezesa RM (szerzej nego podziału zadań w tym zakresie, miał ne- str. 29). gatywny wpływ na proces przygotowania wi- 2.2.3 Ministerstwo Spraw Zagranicznych zyt (szerzej str. 30). Najwyższa Izba Kontroli oceniła nega- Organizacja rekonesansów tywnie realizację przez kolejnych Ministrów W okresie objętym kontrolą brak było for- Spraw Zagranicznych powierzonych im za- malnych procedur współpracy podmiotów dań w zakresie organizacji wizyt zagranicz- uczestniczących w planowaniu i przeprowa- nych Prezydenta RP oraz Prezesa Rady Mi- dzaniu rekonesansów w państwach odwie- nistrów. Pozytywnie natomiast oceniono dzanych16. MSZ, pomimo że dostrzegało po- przygotowanie MSZ do reagowania, w przypadku wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, w trakcie wizyt zagranicznych naj- 15 MSZ nie uczestniczy w przygotowaniu wizyt zagranicznych organizowanych przez Kancelarie Sejmu lub ważniejszych osób w państwie. Zdaniem NIK, Senatu. sposób realizacji przez MSZ zadań w zakresie 16 tj. Centrali MSZ, placówek dyplomatycznych, Biura organizacji wizyt zagranicznych Prezydenta RP Ochrony Rządu, DSP i 36 SPLT oraz właściwych Kan- celarii. 10 Pdsumowanieo w yników k ontroli

zytywny wpływ organizowania rekonesan- ców Sił Powietrznych oraz 36 SPLT zostały sów na zwiększenie poziomu bezpieczeństwa ocenione negatywnie. Zdaniem NIK, stwier- członków polskich delegacji (w szczególno- dzone w toku kontroli nieprawidłowości mia- ści w przypadku wizyt oficjalnych, nietypo- ły istotny wpływ na niewłaściwą organizację wych, w państwach rzadko odwiedzanych oraz bezpieczeństwo lotów najważniejszych oraz o podwyższonym poziomie zagrożenia), osób w państwie. nie podejmowało, poza jednym przypadkiem, Regulacje wewnętrzne MON w zakresie działań w celu nawiązania takiej współpracy organizacji lotów (szerzej str. 32). Obowiązujące w resorcie Obrony Narodo- Realizacja przez MSZ zadań w przypadku wej regulacje wewnętrzne w zakresie organiza- wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych cji lotów najważniejszych osób w państwie nie w trakcie wizyt zagranicznych uwzględniały w dostatecznym stopniu specy- najważniejszych osób w państwie fiki realizowanych przez 36 SPLT zadań, a tym MSZ utworzyło odpowiednie struktury or- samym nie gwarantowały właściwej organizacji ganizacyjne umożliwiające zarządzanie sytu- lotów oraz bezpieczeństwa osobom korzysta- acjami kryzysowymi – m.in. powołano Cen- jącym z wojskowego specjalnego transportu trum Operacyjne, które jest odpowiedzialne lotniczego (szerzej str. 36). za pozyskiwanie, weryfikowanie, gromadze- Nadzór MON i DSP nad bezpieczeństwem nie oraz przetwarzanie informacji dotyczą- lotów realizowanych przez 36 SPLT cych sytuacji kryzysowych. Opracowano rów- nież procedury dotyczące reagowania na sytu- Nadzór MON oraz DSP nad realizacją przez acje nadzwyczajne oraz zapewniono sprawny 36 SPLT zadań w zakresie zapewnienia trans- i bezpieczny system komunikacji zarówno we- portu lotniczego najważniejszych osób w pań- wnątrz MSZ, jak i z podmiotami zewnętrznymi. stwie był niewystarczający. Podejmowane Kontrola wykazała, że działania MSZ w przy- przez te podmioty działania nie doprowadziły padku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych do wykrycia i usunięcia istotnych nieprawidło- były realizowane zgodnie z obowiązującymi wości w funkcjonowaniu 36 SPLT, które miały procedurami i rzetelnie, a system przekazywa- bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo osób nia informacji i podejmowanie decyzji działał korzystających z WSTL (szerzej str. 41). sprawnie (szerzej str. 35). Reagowanie na negatywne zjawiska zachodzące w 36 SPLT 2.2.4 Ministerstwo Obrony Narodowej Minister Obrony Narodowej oraz Dowód- i jednostki podległe Ministrowi ca Sił Powietrznych nie posiadali spójnej kon- Obrony Narodowej cepcji funkcjonowania 36 SPLT w zakresie ka- NIK oceniła negatywnie wykonywanie drowym, szkoleniowym i sprzętowym. Reago- przez kolejnych Ministrów Obrony Naro- wano wprawdzie na sygnalizowane problemy dowej obowiązków w zakresie kierowania w działalności pułku, ale działania te były nie- i nadzoru nad realizacją przez Siły Zbroj- wystarczające, gdyż miały charakter doraź- ne RP zadań związanych z organizacją lony i nie uwzględniały w dostatecznym stop- tów i zapewnieniem bezpieczeństwa oso- niu istotnych problemów związanych z dużą bom zajmującym kierownicze stanowiska rotacją kadr, obniżeniem poziomu wyszkole- w państwie w latach 2005-2010. Również nia załóg, eksploatacją przestarzałej i awaryj- działania w tym zakresie kolejnych Dowód- nej techniki lotniczej, a także zakresem i ran- 11 Pdsumowanieo w yników k ontroli

gą zadań realizowanych przez pułk. Sytuacja w kontrolowanym okresie „Program Szkolenia istniejąca w 36 SPLT miała negatywny wpływ Lotnictwa Transportowego” (stosowany rów- na realizację nałożonych na pułk zadań, a tym nież w 36 SPLT) opracowano jeszcze na po- samym bezpieczeństwo najważniejszych osób czątku lat 70 ubiegłego wieku. Program ten w państwie (szerzej str. 37). był znacznie zdezaktualizowany w stosunku do wymagań współczesnego szkolenia lotni- Sytuacja kadrowa 36 SPLT czego, a także nie odpowiadał obecnym wy- NIK negatywnie oceniła politykę kadrową mogom w zakresie procedur oraz wyposażenia realizowaną przez MON oraz DSP w stosunku lotnisk. Nie uwzględniał on również specyfi- do 36 SPLT. Dla pułku nie określono odrębnych ki zadań realizowanych przez 36 SPLT. Nato- zasad i kryteriów naboru członków załóg lata- miast indywidualne programy szkolenia dla sa- jących - odbywał się on na ogólnych zasadach molotów Tu-154 i Jak-40 opracowano dopiero kadrowych przyjętych w Siłach Zbrojnych RP. w 2011 r., tuż przed ostateczną decyzją o wyco- Powodowało to, że trafiali do niego piloci z nie- faniu tych samolotów z użytkowania. Ponad- wielkim doświadczeniem, którzy po stosunko- to realizacja programów szkolenia i zaleceń wo krótkim czasie szkolenia w jednostce, byli zawartych w wytycznych przebiegała w wa- kierowani do realizacji zadań w zakresie trans- runkach zmniejszającego się w kolejnych la- portu najważniejszych osób w państwie. Liczba tach nalotu szkoleniowego18. Negatywnie na etatów personelu latającego przewidziana dla przygotowanie załóg wpływało także zanie- 36 SPLT była w kontrolowanym okresie stała, chanie szkolenia na symulatorach, braki w za- natomiast faktyczna obsada stanowisk, z wy- kresie niezbędnej dokumentacji, brak szkoleń jątkiem 2005 r., była niższa – w poszczególnych w zakresie współpracy w załodze wieloosobo- latach brakowało od 10% do 30% personelu. wej oraz „zarządzania zasobami załogi” (sze- Jednocześnie w kontrolowanym okresie szerzej str. 38). regi 36 SPLT opuściło łącznie 34 członków za- łóg, w tym wielu posiadających uprawnienia Sprzęt lotniczy wykorzystywany w 36 SPLT instruktorskie. Oznaczało to ubytek ponad 50% W latach 2005 – 2010 w 36 SPLT narastały personelu latającego. Sytuacja ta spowodowa- problemy związane z postępującą degradacją ła nadmierne obciążenie zadaniami pozosta- techniczną wykorzystywanego sprzętu lotni- jących do dyspozycji załóg, a także negatyw- czego, o czym Dowódcy Sił Powietrznych in- nie wpływała na realizację procesu szkolenia formowali kolejnych Ministrów Obrony Naro- (szerzej str. 37) dowej, wskazując na konieczność podjęcia decyzji dotyczących zakupów śmigłowców oraz Funkcjonowanie systemu szkolenia średnich i długodystansowych samolotów pa- System szkolenia członków załóg latają- sażerskich. Pomimo istnienia realnego zagroże- cych nie zapewniał im właściwego przygoto- nia dla realizacji zadań przewozu wojskowym wania do realizacji zadań stawianych przed 36 transportem lotniczym najważniejszych osób SPLT. Kontrola wykazała, iż dopiero w grudniu w państwie, związanego głównie z przekro- 2009 r. podjęto działania w celu przygotowa- czeniem resursów technicznych (całkowitych)19 nia nowoczesnego programu i metodyki szko- nadanych statkom powietrznym przez produ- 17 lenia lotniczego , pomimo że obowiązujący centów, wyposażeniem pokładowym nieod-

17 Zwrócono się wówczas do Wojskowego Centrum Nor- malizacji, Jakości i Kodyfikacji o opracowanie stosow- 18 Nalot szkoleniowy – liczba godzin lotu szkoleniowego nej normy obronnej. Zakończenie prac nad nowym (faktycznego lub planowanego). programem szkolenia przewidziano na 30 czerwca 19 Resurs techniczny – miara zdolności użytkowej gwa- 12 2012 r. rantująca bezpieczeństwo eksploatacji. Pdsumowanieo w yników k ontroli

powiadającym współczesnym międzynaro- osób20. NIK pozytywnie natomiast oceniła przy- dowym standardom i przepisom oraz ciągle gotowanie BOR do zapewnienia bezpieczeń- wzrastającą liczbą przypadków niesprawno- stwa osobom ochranianym pod względem ka- ści samolotów, zakupów tych niezrealizowano. drowym i sprzętowym (szerzej str. 46). Kontrola wykazała ponadto, że nie wszystkie Realizacja działań ochronnych instrukcje obsługi samolotów, będących na wy- posażeniu pułku, zostały przetłumaczone z ję- NIK odstąpiła od wydania oceny prawidło- zyka rosyjskiego na polski, pomimo że poziom wości realizacji działań ochronnych. Dokumen- znajomości języka rosyjskiego wśród personelu tacja prowadzona przez BOR w zakresie bez- 36 SPLT był niewystarczający (szerzej str. 40). pośredniej realizacji przedsięwzięć ochronnych nie pozwalała bowiem na weryfikację prawi- 2.2.5 Biuro Ochrony Rządu dłowości działań Biura w tym przedmiocie. NIK oceniła negatywnie obowiązujące W związku z powyższym szczegółowej ana- w BOR procedury służące zapewnieniu bez- lizie poddano trzy wybrane wizyty najważ- pieczeństwa osobom zajmującym kierownicze niejszych osób w państwie, które ze względu stanowiska w państwie, w trakcie wizyt prowa- na ich przebieg zostały stosunkowo dobrze dzonych z wykorzystaniem WSTL. Procedury udokumentowane. W jej wyniku stwierdzo- obowiązujące w BOR nie zapewniały właści- no, że brak właściwej współpracy pomiędzy wej organizacji działań ochronnych i były jed- pracownikami Kancelarii, polskiej ambasady ną z istotnych przyczyn stwierdzonych w tym oraz służbami kraju gospodarza a BOR mógł zakresie nieprawidłowości. Przepisy wewnętrz- doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ne nie tworzyły spójnego systemu, nie regulo- osób ochranianych (szerzej str. 47). wały wszystkich istotnych z punktu widzenia Funkcjonowanie systemu nadzoru i kontroli prowadzenia działań ochronnych obszarów, NIK negatywnie oceniła funkcjonujący były częściowo zdezaktualizowane, a ponad- w BOR system nadzoru i kontroli nad przygoto- to wywoływały szereg wątpliwości interpre- waniem i prowadzeniem działań ochronnych, tacyjnych wśród osób zobowiązanych do ich w stosunku do osób zajmujących kierownicze stosowania (szerzej str. 46). stanowiska w państwie. Formy i zakres działań Przygotowanie BOR do zapewnienia prowadzonych przez kierownictwo BOR w ra- bezpieczeństwa ochranianym osobom mach systemu kontroli zarządczej były niewy- Negatywnie oceniono przygotowanie dzia- starczające. Oparcie się w tym zakresie niemal łań ochronnych w stosunku do osób zajmu- wyłącznie na ustnie składanych meldunkach jących kierownicze stanowiska w państwie. osób odpowiedzialnych za realizację poszcze- Nieprawidłowości w tym zakresie dotyczy- gólnych zadań nie zapewniało kierownictwu ły w szczególności procesu analizowania za- BOR pełnych i obiektywnych informacji o spo- grożeń oraz planowania działań ochronnych. sobie ich realizacji (szerzej str. 49). W ocenie NIK, brak analiz zagrożeń oraz aktualnych planów ochrony znacząco utrud- niał właściwe przygotowanie i realizację dzia- 20 Szczególne znaczenia ma zapewnienie właściwej łań ochronnych, a tym samym miał negatyw- ochrony tych osób w trakcie odbywanych podróży, ny wpływ na bezpieczeństwo ochranianych ze względu na konieczność realizacji zadań ochronnych w warunkach podwyższonego zagrożenia. Ryzy- ko wystąpienia zagrożenia dla osoby chronionej jest znacznie wyższe w trakcie przemieszczania się (podró- ży), niż w sytuacji pozostawania np. w budynku. 13 Pdsumowanieo w yników k ontroli

Współpraca z innymi podmiotami łalnością tej formacji. W związku z powyż- realizującymi zadania w zakresie szym, NIK dokonała oceny poszczególnych organizacji wizyt obszarów objętych kontrolą. NIK oceniła pozytywnie współpracę po- między BOR a Policją, Strażą Graniczną oraz 2.2.6 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Administracji w zakresie organizacji wizyt osób zajmujących NIK negatywnie oceniła sposób spra- kierownicze stanowiska w państwie, prowa- wowania przez kolejnych Ministrów Spraw dzonych z wykorzystaniem WSTL. Nieprawi- Wewnętrznych i Administracji nadzoru nad dłowości wystąpiły natomiast we współpra- BOR, w zakresie realizacji przez tę forma- cy pomiędzy BOR a Kancelarią Prezydenta cję zadań związanych z zapewnieniem bez- RP, Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, Mi- pieczeństwa osobom zajmującym kierowni- nisterstwem Spraw Zagranicznych oraz Do- cze stanowiska w państwie prowadzonych wództwem Sił Powietrznych. Dotyczyły one z wykorzystaniem WSTL. Brak właściwego przede wszystkim przepływu informacji. Brak nadzoru ze strony MSWiA miał istotny wpływ niezbędnych informacji lub przekazywanie ich na powstanie i wieloletnie utrzymywanie się przez powyższe podmioty z opóźnieniem nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kon- miało negatywny wpływ na realizację pro- troli BOR (szerzej str. 50). cesu przygotowania i zabezpieczenia wizyt. Ponadto NIK zwróciła uwagę na występują- Przepisy ustawy o BOR nie dają podstaw do ce ograniczenia w realizacji działań ochronnych skutecznego wyegzekwowania działań innych w stosunku do osób zajmujących kierownicze podmiotów (szerzej str. 50). stanowiska w państwie, związane z odstępo- NIK odstąpiła od wydania oceny ogól- waniem przez BOR od ochrony na żądanie nej prawidłowości działań kolejnych Sze- tych osób oraz brakiem niezbędnych regula- fów BOR w zakresie zapewnienia bezpie- cji określających uprawnienia i obowiązki osób czeństwa osobom zajmującym kierowni- ochranianych. W ocenie NIK, istniejąca obecnie cze stanowiska w państwie, w trakcie wizyt praktyka odstępowania od ochrony na żąda- prowadzonych z wykorzystaniem lotnictwa nie osób chronionych, w sytuacji, gdy dotyczy transportowego Sił Zbrojnych RP. Pomimo to osób zajmujących kierownicze stanowiska stwierdzenia przez NIK poważnych niepra- w państwie lub osób posiadających w związku widłowości we wszystkich kontrolowanych ze sprawowanym urzędem informacje o istot- obszarach, nie było możliwe określenie ich nym znaczeniu dla funkcjonowania kraju, może bezpośredniego wpływu na bezpieczeń- stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa pań- stwo osób ochranianych, w związku z fak- stwa (szerzej str. 51). tem, iż BOR nie posiadało niezbędnej dokumentacji, w tym rzetelnych informacji 2.2.7 Przygotowanie wizyty Prezydenta RP o faktycznym sposobie i zakresie wykony- w Smoleńsku w dniu 10 kwietnia 2010 r. wanych działań21. W ocenie Izby, nie dyspo- Przygotowanie wizyty z 10 kwietnia nując tymi danymi, a także sprawnie funk- 2010 r., przez poszczególne podmioty cjonującym systemem kontroli i nadzoru, uczestniczące w jej organizacji22, nie odbie- Szefowie BOR nie mieli koniecznych instru- gało zasadniczo od sposobu przygotowania mentów do skutecznego kierowania dzia- innych tego typu wizyt. Oznacza to, że w jej

21 Kwestia ta została omówiona w pkt 3.2.5.3. na str. 47 22 Tj. Kancelarię Prezydenta RP, KPRM, MSZ, DSP, 36 SPLT, 14 Informacji. BOR. Pdsumowanieo w yników k ontroli

trakcie, podobnie jak w przypadku szeregu nadzorujący ich pracę Członkowie Kierownic- innych objętych badaniem wizyt doszło do twa MSZ nie monitorowali działań Ambasady wystąpienia nieprawidłowości, które w oce- i nie posiadali wiedzy o ostatecznych decyzjach nie NIK miały negatywny wpływ na poziom w tym zakresie. Decyzje, w tym decyzja o rezy- przygotowania wizyty. Niezależnie jednak gnacji strony polskiej z obecności rosyjskiego od stwierdzonych podobieństw, należy nawigatora, zostały podjęte w toku roboczych, podkreślić, iż w tym konkretnym przypad- telefonicznych konsultacji między pracowni- ku, lot ten nie powinien się w ogóle odbyć, kiem Ambasady a MSZ Federacji Rosyjskiej oraz ponieważ na lotnisku Smoleńsk-Północny, pracownikami SSRL SZ RP i 36 SPLT. Nie zosta- zgodnie z Instrukcją HEAD, samoloty o tym ła przy tym dokonana formalna zmiana noty statusie nie miały prawa lądować. Ambasady RP w tej kwestii. MSZ do 10 kwiet- Zawiadomienie o potrzebie wykorzystania 2010 r. nie otrzymało również odpowiedzi, nia WSTL Kancelaria Prezydenta RP przesłała w formie noty, na prośbę o zgodę na przelot do KPRM w wymaganym Porozumieniem ter- i lądowanie na terytorium Federacji Rosyjskiej. minie, jednakże nie zawierało ono wszystkich Podkreślić także należy, że w MSZ istniały wów- niezbędnych danych23. Szef KPRM nie podjął czas wątpliwości, czy zgoda na przelot samo- jakichkolwiek działań zmierzających do uzu- lotów nad terytorium Rosji odnosi się również pełnienia tych danych. Nie sporządził też wy- do lądowania na lotnisku w Smoleńsku (sze- maganego Porozumieniem zamówienia na re- rzej str. 34). alizację tego lotu24, ograniczając się jedynie do Organizacja przez 36 SPLT lotów przekazania do DSP i BOR niekompletnego za- w dniu 10 kwietnia 2010 r. z Warszawy na lot- wiadomienia złożonego przez Kancelarią Pre- nisko Smoleńsk-Północny odbyła się niezgod- zydenta RP (szerzej str. 29). nie z obowiązującymi procedurami27. Ustalono, Nieprawidłowości wystąpiły również że zdecydowano się na realizację lotów, cho- w działaniu MSZ. Wnioski w sprawie uzyska- ciaż w tym czasie ww. lotnisko występowało nia zezwoleń na przelot nad terytorium Repu- wyłącznie jako lotnisko wojskowe, przy czym bliki Białorusi oraz na przelot i lądowanie na nie było ono ujęte w dostępnym w 36 SPLT terytorium Federacji Rosyjskiej (zawierające rejestrze. Postępowanie takie było niezgodne również prośbę o udostępnienie aktualnych z § 9 pkt 16 Regulaminu lotów określającym, że schematów i procedur lotniska w Smoleńsku lotnisko wykreślone z rejestru lotnisk jest lotni- oraz o przysłanie przed wylotem rosyjskie- skiem zamkniętym. Stanowiło to również naru- go nawigatora do Warszawy) zostały wysła- szenie § 1 pkt 5 Instrukcji HEAD, zgodnie z któ- ne przez SSRL SZ RP25 do Ambasady RP w Mo- rym operacje startów i lądowań statków po- skwie 18 marca 2010 r. W okresie od 22 marca wietrznych o statusie HEAD można wykonywać 2010 r. do dnia wizyty Prezydenta RP właści- na samolotach z lotnisk czynnych. Jako przy- we komórki organizacyjne Ministerstwa26 oraz czyny decyzji o realizacji tych lotów, ówczesny Dowódca 36 SPLT wskazał zapotrzebowanie na te loty dysponentów lotów, uzyskanie zgo- 23 Określonych w § 7 ust. 2 Porozumienia. dy dyplomatycznej na przelot z lądowaniem 24 Do czego było zobowiązany zgodnie z treścią § 7 ust. 6 Porozumienia. na lotnisku Smoleńsk-Północny, brak sygnału 25 Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych ze strony rosyjskiej, że lotnisko jest nieczynne Rzeczpospolitej Polskiej. 26 Tj. Protokół Dyplomatyczny - odpowiedzialny zgodnie z wewnętrznym regulaminem organizacyjnym za Wschodni – sprawujący nadzór merytoryczny nad pośredniczenie w uzyskiwaniu zezwoleń dyplomatycz- Ambasadą RP w Moskwie. nych dla samolotów specjalnych oraz Departament 27 Tj. lotów samolotu Tu-154M oraz Jak-40. 15 Pdsumowanieo w yników k ontroli

i zabronione jest wykonywanie na nim operacji zyjne uregulowanie i rozgraniczenie startów i lądowań. Ponadto załogi samolotów kompetencji poszczególnych podmio- zdecydowały się na wykonanie lotów, pomimo tów wykonujących zadania w tym za- nieotrzymania komunikatów meteorologicz- kresie oraz wskazanie podmiotu odpo- nych o warunkach pogodowych panujących wiedzialnego za nadzór i koordynację na lotnisku w Smoleńsku (szerzej str. 45). działań w ramach systemu; W ramach badania zabezpieczenia wizyty 3) wypracowanie „standardów bezpie- Prezydenta RP w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. czeństwa” dla najważniejszych osób NIK stwierdziła nieprawidłowości w zakresie w państwie, określających zasady za- realizacji form działań ochronnych określo- pewnienia bezpieczeństwa tym oso- nych w decyzji nr Pf-38 Ministra SWiA w spra- bom, w tym norm postępowania, do wie objęcia ochroną osób ze względu na do- których osoby te byłyby zobowiązane bro państwa oraz zakresu działań ochronnych się stosować30. realizowanych przez Biuro Ochrony Rządu28. Ponadto NIK sformułowała 35 wniosków Stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości pokontrolnych, kierując je do kierowników występowały także w odniesieniu do większo- jednostek bezpośrednio objętych kontro- ści wizyt objętych badaniem. BOR w ramach lą. Wśród najważniejszych należy wymienić przeprowadzonego rekonesansu nie dokona- wnioski skierowane do: ło sprawdzenia stanu bezpieczeństwa lotniska w Smoleńsku. Lotnisko nie było również zabez- 1) Szefa Kancelarii Prezesa Rady Mini- 31 pieczane przez BOR w dniu 10 kwietnia 2010 r. strów : (szerzej str. 48). −− realizowanie procedur dotyczących organizacji wizyt zagranicznych osób zajmu- 2.3 Uwagi końcowe i wnioski jących kierownicze stanowiska w KPRM Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do zgodnie z trybem i zasadami określonymi Prezesa Rady Ministrów o: w wewnętrznych uregulowaniach obo- wiązujących w KPRM; 1) opracowanie docelowej koncepcji zapewnienia sprawnego i bezpiecznego −− określenie, w porozumieniu z podmiota- transportu lotniczego najważniejszych mi uczestniczącymi w organizacji wizyt, osób w państwie, opracowanie harmo- procedur postępowania w przypadku nogramu jej wdrożenia oraz zapewnie zdarzeń nadzwyczajnych, gwarantują- niezbędnych środków finansowych na jej realizację29; 2) stworzenie systemu norm i procedur 30 Standardy te powinny dotyczyć nie tylko organizacji określających zasady funkcjonowa- wizyt najważniejszych osób w państwie, ale również zapewnienia im bezpieczeństwa w innych sytuacjach. nia transportu lotniczego najważniej- Kwestia ta została omówiona w wystąpieniu pokontrol- szych osób w państwie, w tym precy- nym skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zobacz również uwagi w pkt 3.2.6.2. na str. 51. 28 Decyzji została nadana klauzula „poufne”. 31 Zakres wniosków pokontrolnych NIK w stosunku do 29 Obecnie przyjęto tymczasową koncepcję, zgodnie ustalonych nieprawidłowości został ograniczony, ze z którą loty najważniejszych osób w państwie są reali- względu na zawarcie 8 lutego 2011 r. nowego porozu- zowane z wykorzystaniem samolotów czarterowanych mienia w sprawie wykonywania lotów z najważniejszy- od spółki EuroLot, a na terenie kraju również śmigłow- mi osobami w państwie, które znacząco ograniczyło ców należących do 36 SPLT. Umowa na czarter samo- zakres kompetencji KPRM w przedmiocie organizacji lotów została zawarta na okres od 8 czerwca 2010 r. do wizyt najważniejszych osób w państwie, innych niż 31 grudnia 2013 r. Prezes Rady Ministrów. 16 Pdsumowanieo w yników k ontroli

cych należytą współpracę i koordyna- −− zintensyfikowanie działań w celu wdroże- cję działań; nia procedur ICAO33 w Lotnictwie Trans- −− zapewnienie prowadzenia ewidencji portowym Sił Zbrojnych, w szczególności w sposób umożliwiający rzetelną we- podjęcie działań w celu ułatwienia uzy- ryfikację danych o złożonych zawiado- skiwania przez pilotów wykonujących mieniach (zapotrzebowaniach) na loty loty z pasażerami licencji cywilnych; statków powietrznych oraz wykonanych −− usprawnienie systemu nadzoru nad bez- lotach, w celu usprawnienia dotychcza- pieczeństwem lotów, tak aby zapewnić sowej koordynacji i monitoringu wyko- szybkie wykrywanie i skuteczne elimino- rzystania WSTL; wanie stwierdzonych nieprawidłowości; 34 2) Ministra Spraw Zagranicznych: Ponadto, w przypadku podjęcia decyzji o realizacji przewozu najważniejszych osób −− dokonanie analizy obowiązujących w państwie za pomocą statków powietrznych w MSZ procedur oraz przyjętych „do- należących do Sił Zbrojnych RP NIK wnosiła o: brych praktyk” w zakresie przygotowywania wizyt zagranicznych, a następnie −− dokonanie przeglądu obowiązujących rozważenie kompleksowego uregulo- w resorcie regulacji, celem komplekso- wania systemu organizacji takich wizyt; wego uwzględnienia w nich specyfiki realizacji zadań związanych z transpor- −− podjęcie, we współpracy z innymi pod- tem najważniejszych osób w państwie; miotami uczestniczącymi w przygotowaniu wizyt zagranicznych, działań w celu −− zapewnienie obsady kadrowej jednostki opracowania wspólnych zasad i procedur, realizującej zadania w zakresie przewozu w szczególności w zakresie organizacji re- najważniejszych osób w państwie na po- konesansów i spotkań koordynacyjnych; ziomie umożliwiającym nie tylko właści- wą realizację zadań w tym zakresie, ale −− wzmocnienie nadzoru nad realizacją również stałe podnoszenie kwalifikacji przez placówki dyplomatyczne podle- zawodowych; głe Ministrowi Spraw Zagranicznych za- dań w ramach przygotowania wizyt za- −− wyposażenie jednostki w statki powietrz- granicznych; ne odpowiadające aktualnym standardom w zakresie żeglugi powietrznej; 3) Ministra Obrony Narodowej i Dowódca Sił Powietrznych32: 4) Szefa Biura Ochrony Rządu: −− zapewnienie skutecznego nadzoru nad −− opracowanie i wdrożenie procedur regu- funkcjonowaniem systemu szkolenia lujących w sposób precyzyjny, przejrzysty w Siłach Powietrznych; i spójny wszystkie istotne elementy pla-

33 ICAO – Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation Organization). 34 Z informacji uzyskanych po skierowaniu wystąpienia 32 W związku z podjęciem decyzji o rozformowaniu 36 pokontrolnego do MON wynika, iż zadania w zakre- SPLT odstąpiono od formułowania wniosków pokon- sie transportu najważniejszych osób w państwie ma trolnych w stosunku do pułku. Wnioski pokontrolne realizować eskadra funkcjonująca w ramach 1 Bazy kierowane do Dowództwa Sił Powietrznych i Minister- Lotnictwa Transportowego. Dysponuje ona śmigłow- stwa Obrony Narodowej były zasadniczo tożsame, ze cami przeznaczonymi do transportu najważniejszych względu na zakres kompetencji tych podmiotów i ich osób w państwie. Transport w przypadku wizyt zagra- umiejscowienie w strukturze organizacyjnej wzglę- nicznych zapewniają samoloty czarterowane od spółki dem 36 SPLT. EuroLOT. 17 Pdsumowanieo w yników k ontroli

nowania i prowadzenia działań ochron- 5) Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini- nych; stracji: −− podjęcie działań organizacyjnych zapew- −− zapewnienie skutecznego nadzoru nad niających przestrzeganie obowiązujących BOR w zakresie realizacji podstawowego procedur, w szczególności w zakresie roz- zadania tej formacji, jakim jest zapewnie- poznawania zagrożeń, planowania i reali- nie bezpieczeństwa osobom zajmującym zacji działań ochronnych; kierownicze stanowiska w państwie; −− zorganizowanie i wdrożenie systemu −− podjecie działań legislacyjnych, w celu nadzoru i kontroli nad realizacją dzia- precyzyjnego uregulowania w przepi- łań ochronnych, zapewniającego szybką sach prawa powszechnie obowiązujące- identyfikację i eliminację występujących go kwestii zapewnienia bezpieczeństwa nieprawidłowości; osób zajmujących kierownicze stanowi- −− stworzenie procedur postępowania funk- ska w państwie w czasie, gdy nie wyko- cjonariuszy na wypadek śmierci osoby nują one obowiązków służbowych oraz ochranianej, a także zaistnienia sytuacji, możliwości odstąpienia od ochrony na gdy decyzje podejmowane przez osobę żądanie osoby ochranianej. ochranianą mogą narazić ją na niebez- pieczeństwo utraty życia lub zdrowia;

18 3 waiejszeż n w yniki k ontroli

3.1 Charakterystyka stanu prawnego W ocenie NIK, wszystkie te podmioty nale- oraz uwarunkowań ekonomicznych ży traktować jako współorganizatorów wizyt i organizacyjnych najważniejszych osób w państwie, z zastrzeże- Na podstawie analizy obowiązujących niem, że zakres kompetencji poszczególnych w kontrolowanym okresie aktów prawnych35, podmiotów był różny. Należy jednakże zauwa- tak o charakterze powszechnie obowiązują- żyć, że obowiązujące w kontrolowanym zakre- cym, jak i wewnętrznym stwierdzono, iż pod- sie przepisy i procedury nie tworzyły spójne- stawową rolę w organizacji każdej wizyty od- go systemu. Były one rozproszone w szeregu grywały: aktach prawnych, o różnej randze i zakresie obowiązywania, co znacząco utrudniało pra- −− Kancelaria osoby udającej się z wizytą widłową realizację zadań w zakresie organizacji z wykorzystaniem WSTL (odpowiednio wizyt najważniejszych osób w państwie. Brak Kancelaria Prezydenta RP, Marszałka Sej- precyzyjnych uregulowań dawał możliwość mu, Marszałka Senatu lub Prezesa Rady swobodnej interpretacji, co do zakresu kom- Ministrów); petencji poszczególnych podmiotów, co skut- −− Kancelaria Prezesa Rady Ministrów; kowało tym, że szereg zadań nie był w ogóle −− Ministerstwo Spraw Zagranicznych realizowany. Sposób organizacji wizyt, w for- (w przypadku wizyt zagranicznych Pre- mie uproszczonej, przedstawiono na poniż- zydenta RP i Prezesa Rady Ministrów); szym schemacie. −− Dowództwo Sił Powietrznych oraz 36 SPLT; −− Biuro Ochrony Rządu.

35 Zostały one przedstawione w dalszej części tego roz- działu oraz w załączniku nr 4 i 5 do Informacji (punkt 5.4. na str. 60 oraz 5.5. na str. 67).

19 waiejszeż n w yniki k ontroli

wewnętrzne procedury organizacji wizyty wewnętrzne procedury organizacji wizyty Decyzja o wizycie

wewnętrzne procedury wewnętrzne procedury

Kancelaria Prezydenta RP Kancelaria Sejmu Kancelaria Senatu KPRM

zawiadomienie zawiadomienie zawiadomienie wewnętrzne procedury

współpraca dla wizyt zagranicznych

Szef KPRM współpraca dla wizyt zagranicznych informacja o planowanym locie

zamówienie

współpraca dla wizyt zagranicznych współpraca MSZ Szef BOR Dowódca Sił Powietrznych

informacja o nadaniu statusu HEAD współpraca postawienie zadania

współpraca PAŻP ABW AW Policja i inne służby

współpraca dla wizyt zagranicznych Dowódca 36 SLPT

postawienie zadania

Organy/Służby kraju odwiedzanego Dowódca eskadry

rozkaz lotu

Załoga

przygotowanie do wykonania zadania

Lot

20 waiejszeż n w yniki k ontroli

Podstawowym dokumentem odnoszącym nych w ujęciu godzinowym i finansowym. Limi- się bezpośrednio do organizacji lotów najważ- ty miały być ustalane w rozbiciu na poszczegól- niejszych osób w państwie w kontrolowanym ne typy statków powietrznych w ramach środ- okresie było Porozumienie w sprawie wojsko- ków zaplanowanych i przeznaczonych na ten wego specjalnego transportu lotniczego, za- cel w części budżetowej, której dysponentem warte 15 grudnia 2004 r.36, pomiędzy Szefem jest Minister Obrony Narodowej. O przyzna- Kancelarii Prezydenta RP, Szefem Kancelarii Sej- nych limitach Koordynator miał powiadamiać mu, Szefem Kancelarii Senatu, Szefem KPRM strony Porozumienia. W przypadku wykorzy- i Ministrem Obrony Narodowej oraz wprowa- stania ustalonego łącznego limitu Koordyna- dzona w 2009 r. Instrukcja HEAD37. tor miał uzgadniać ze stronami Porozumienia W Porozumieniu określono zasady dyspo- niezbędną wysokość dodatkowych środków, nowania statkami powietrznymi wojskowego informując o tym Ministra Obrony Narodowej. specjalnego transportu lotniczego oraz obsługi Zawiadomienie o potrzebie wykorzysta- pasażerskiej Prezydenta RP, Marszałka Sejmu nia wojskowego specjalnego transportu lot- RP, Marszałka Senatu RP, Prezesa RM. Osoby te niczego, tak według Porozumienia jak i Instruk- mogły, w ramach przyznanych limitów, wska- cji HEAD, należało składać w formie pisemnej zywać również inne osoby zajmujące kierow- do Szefa KPRM (Koordynatora). Miało ono za- nicze stanowiska państwowe uprawnione do wierać: datę i godzinę odlotu i powrotu, dys- korzystania z wojskowego specjalnego trans- ponenta i liczbę osób towarzyszących, lotni- portu lotniczego dla celów związanych z wy- sko (lądowisko) startu i lądowania, rodzaj stat- konywaniem obowiązków służbowych. Poro- ku powietrznego38. Zawiadomienie to miało zumienie regulowało ponadto obowiązki stron być przesłane: Porozumienia, co do treści i formy składanych a) z wyprzedzeniem dwóch dni roboczych zamówień w ramach ustalonego limitu. – w przypadku lotu krajowego, Do zakresu obowiązków Koordynatora Po- b) z wyprzedzeniem określonym zgodnie rozumienia (Szefa KPRM) należało coroczne z wymaganiami obowiązującymi na te- ustalanie, w porozumieniu z Ministrem Obro- rytorium państwa docelowego, możliwie ny Narodowej, na podstawie planów przeka- nie krótszym niż dziesięć dni – w przy- zanych przez strony Porozumienia, limitów padku lotu zagranicznego. dysponowania wojskowym specjalnym trans- W sytuacjach, w których nie było możli- portem lotniczym na potrzeby osób uprawnio- we złożenie zawiadomienia z zachowaniem ww. terminów, zawiadomienie należało prze- kazać telefonicznie, z obowiązkiem późniejsze- 36 Obowiązujące od 1 stycznia 2005 r. do 2 lutego 2011 r., kiedy to zostało zawarte nowe porozumienie w spra- go potwierdzenia na piśmie. Na podstawie zło- wie wykonywania lotów z najważniejszymi osobami żonego zawiadomienia Koordynator był zobo- w państwie. 37 Instrukcja organizacji lotów statków powietrznych wiązany sporządzić zamówienie, które winien o statusie HEAD, wprowadzona decyzją Nr 184/MON przekazać Dowódcy Sił Powietrznych oraz Sze- Ministra Obrony Narodowej z 9 czerwca 2009 r. Obowiązek stosowania procedur wynikających z tej fowi BOR, a także do wiadomości dowódcy jed- instrukcji potwierdzili również Szefowie Kancelarii nostki wojskowej wykonującej transport. Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Marszałkowie Sejmu i Senatu oraz Szef BOR. Uprzednio kwestię tę Za zapewnienie możliwości realizacji lotów regulowała Instrukcja zabezpieczenia i wykonywania najważniejszych osób w państwie odpowiadał lotów statków powietrznych oznaczonych symbolem „Ważny” nad terytorium RP (tymczasowa), wprowadzona rozkazem Nr 82 Dowódcy Wojsk Lotniczych 38 Wg. Instrukcji HEAD należało podać również informa- i Obrony Powietrznej z 21 maja 2004 r. cje dotyczące ilości i rodzaju przewożonych ładunków. 21 waiejszeż n w yniki k ontroli

Dowódca Sił Powietrznych. Bezpośrednio do dań nie było w ogóle realizowanych, a podmio- wykonywania lotów wyznaczył on 36 SPLT sta- ty odpowiedzialne za ich wykonanie starały się cjonujący w Warszawie. Zasady wykonywania w trakcie kontroli wykazać, iż ich realizacja na- lotów z najważniejszymi osobami w państwie leżała w rzeczywistości do obowiązków innych określały akty wewnętrzne (decyzje, instrukcje podmiotów. Sytuację komplikował dodatko- i wytyczne) wydawane przez Ministra Obrony wo fakt, iż w Porozumieniu nieokreślono pre- Narodowej oraz Dowódcę Sił Powietrznych. cyzyjnie zadań podmiotu odpowiedzialnego Kwestie te oraz regulacje dotyczące KPRM, za nadzór nad realizacją całego procesu przy- MSZ i BOR zostały omówione w niezbędnym gotowania i realizacji wizyt. Szef KPRM, który zakresie w załączniku numer cztery39 oraz miał pełnić ogólnie określoną rolę Koordynato- w poszczególnych punktach Informacji, przy ra Porozumienia, w rzeczywistości nie realizo- omawianiu stwierdzonych w toku kontroli nie- wał zadań w tym zakresie, przyjmując, że obo- prawidłowości. wiązek ten powinien spoczywać na podmio- cie zamawiającym lot. W efekcie, cały proces 3.2 Istotne ustalenia kontroli przygotowania i realizacji wizyty nie był nale- 3.2.1 Funkcjonowanie systemu życie zsynchronizowany i przebiegał bez rze- 40 przygotowania wizyt osób telnego nadzoru . zajmujących kierownicze stanowiska Istotną okolicznością, która również mia- w państwie ła negatywny wpływ na proces przygotowa- Podmioty korzystające z wojskowego spe- nia i realizacji wizyt, był zbyt późny moment cjalnego transportu lotniczego oraz realizujące przekazywania informacji o planowanych wizy- zadania w tym zakresie nie stworzyły spójne- tach do DSP oraz BOR oraz ich niekompletność. go systemu procedur i zasad postępowania, Biorąc pod uwagę, iż mogą wystąpić sytuacje, które skutecznie minimalizowałyby ryzyko wy- które wymagają organizacji wizyty ad hoc, NIK stąpienie sytuacji, mogących mieć negatyw- zwraca uwagę, iż taki system ich przygotowany wpływ na bezpieczeństwo najważniejszych nia nie może być zasadą, lecz wyjątkiem. Tym- osób w państwie. Brak precyzyjnego określenia czasem kontrola wykazała, iż w 98% zbadanych 41 kompetencji i zdań podmiotów, które powin- przypadków zawiadomienia wpływające do ny tworzyć ten system, ich wzajemnych rela- KPRM nie zawierały kompletnych, wymaga- cji, a przede wszystkim jasnych, precyzyjnych nych elementów określonych § 7 ust. 2 pkt 1-4 i spójnych procedur oraz zasad postępowania, Porozumienia, zaś w 68% zbadanych przypad- w tym zwłaszcza w obszarze koordynowania ków zawiadomienia te przesłane zostały z na- działań poszczególnych podmiotów realizują- ruszeniem terminów określonych w § 7 ust. 4 cych zadania związane z organizacją wizyt, był Porozumienia. KPRM nie podejmowała działań zasadniczą przyczyną stwierdzonych w trakcie celem uzyskania niezbędnych danych. W efek- kontroli nieprawidłowości. cie, w 86% zbadanych przypadków KPRM nie sporządziła wymaganych Porozumieniem za- Porozumienie z 15 grudnia 2004 r., stano- mówień na wykorzystanie wojskowego spe- wiące pierwszą próbę uregulowania tych kwestii, było zbyt ogólne i nieprecyzyjne, aby móc 40 Na potrzebę zmian w tym zakresie wskazywał już skutecznie przeciwdziałać negatywnym zjawi- w 2007 r. odpowiedzialny za organizację zadań pra- skom w zakresie organizacji i zabezpieczenia cownik KPRM, a w tym samym roku z propozycją zmia- wizyt. Powodowało to, iż szereg istotnych zany porozumienia do Szefa KPRM wystąpił ówczesny Minister Obrony Narodowej. 41 Przebadano w tym zakresie proces przygotowania 65 39 Punkt 5.4. na str. 60. wizyt. 22 waiejszeż n w yniki k ontroli

cjalnego transportu lotniczego, przekazując do nie podmiotu, który posiadałyby wystarczają- DSP i BOR jedynie niekompletne zawiadomie- ce kompetencje koordynacyjno-nadzorcze do nia złożone przez dysponentów lotów, które zweryfikowania prawidłowej realizacji zadań nie zawierały danych niezbędnych do właści- związanych z techniczno-organizacyjnym przy- wego zorganizowania i zabezpieczenia wizyt. gotowaniem wizyty przez poszczególne pod- W efekcie DSP i BOR były zmuszone uzyski- mioty zaangażowane w jej realizację. W oce- wać te dane w sposób nieoficjalny42 (często tuż nie NIK obowiązek nadzoru i koordynowania przed wizytą) lub realizować swoje zadania, działań w zakresie przygotowania i realizacji pomimo braku szeregu istotnych informacji. wszystkich wizyt osób zajmujących kierowni- 8 lutego 2011 r., tj. już w trakcie kontro- cze funkcje w państwie, w tym w aspekcie sze- li NIK, zostało zawarte nowe Porozumienie roko rozumianego bezpieczeństwa, spoczywać w sprawie wykonywania lotów z najważniej- powinien na Szefie KPRM. Należy bowiem za- szymi osobami w państwie. Sygnatariuszami uważyć, iż zgodnie z art. 29 pkt 5 ustawy o Ra- Porozumienia byli Szefowie Kancelarii Sejmu, dzie Ministrów44 do zadań, które z upoważnie- Senatu, Prezydenta RP, Prezesa RM oraz Mini- nia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria, ster Obrony Narodowej, Minister Spraw We- należy m.in. koordynacja współdziałania Rady wnętrznych i Administracji, Szef BOR i Prezes Ministrów i Prezesa Rady Ministrów z Sejmem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W ocenie NIK, Rzeczypospolitej Polskiej, Senatem Rzeczypo- jakkolwiek nowe Porozumienie uregulowało spolitej Polskiej, Prezydentem Rzeczypospolitej niektóre z istotnych kwestii (jak np. wprowa- Polskiej i innymi organami państwowymi. Na- dzenie ograniczeń w zakresie przebywania na leżałoby również rozważyć rangę i szczegóło- pokładzie jednego samolotu określonych osób, wość zapisów dotyczących kompetencji koor- obowiązek przekazywania z wyprzedzeniem li- dynacyjno – nadzorczych, gdyż jak wykazała sty imiennej pasażerów), to nie gwarantuje ono kontrola, unormowanie tych kwestii w prze- właściwej organizacji wizyt najważniejszych pisach prawnych o charakterze ogólnym oraz osób w państwie. Dlatego też NIK wskazała w Porozumieniu, nie stanowiło wystarczającej na konieczność pilnego podjęcia prac, które podstawy do zapewnienia właściwej realizacji doprowadzą do stworzenia systemu procedur zadań w tym zakresie45. i zasad postępowania w zakresie organizacji tego typu wizyt43. W szczególności niezbędne 3.2.2 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest precyzyjne uregulowanie i rozgraniczenie 3.2.2.1 Realizacja przez KPRM obowiązku kompetencji poszczególnych podmiotów wy- ustalania limitów dysponowania konujących zadania w tym zakresie oraz usta- WSTL na potrzeby osób nowienie rozwiązań organizacyjnych „wymu- uprawnionych szających” realizację określonych zadań oraz Zgodnie z § 6 Porozumienia do zakresu mechanizmów kontrolnych, w tym ustanowie- obowiązków Szefa KPRM należało m.in. coroczne ustalanie, w porozumieniu z Ministrem 42 Np. BOR wykorzystywało w tym celu członków ochro- Obrony Narodowej, limitów dysponowania ny osobistej, którzy byli zobowiązani niezwłocznie przekazywać informacje wiążące się z przygotowy- WSTL na potrzeby osób uprawnionych, w uję- waną wizytą. 43 Z uzyskanych odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne wynika, że działania takie zostały podjęte i obecnie 44 Dz.U. z 2003 Nr 24, poz. 199 ze zm. trwają prace powołanego w tym celu zespołu zadanio- 45 Przykładowo - Szef KPRM w złożonych do wystąpienia wego, w skład którego wchodzą przedstawiciele KPRP, pokontrolnego zastrzeżeniach negował konieczność KPRM, Kancelarii Marszałków Sejmu oraz Senatu, DSP, realizacji zapisanych w Porozumieniu zobowiązań, jako BOR oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego. niemających waloru normatywnego. 23 waiejszeż n w yniki k ontroli

ciu godzinowym i finansowym. W przypadku nej liczbie lotów, a odbywało się to kosztem wykorzystania łącznego limitu Szef KPRM miał realizacji szkoleń. Zwiększało się również ob- uzgodnić ze stronami Porozumienia wysokość ciążenie poszczególnych załóg47. dodatkowych, niezbędnych środków oraz po- informować o tym Ministra Obrony Narodo- 3.2.2.2 Realizacja przez KPRM zadań wej. Szef KPRM nie wywiązywał się, w okresie w zakresie koordynacji objętym kontrolą, z tych obowiązków. Sprawy wykorzystania wojskowego związane z ustalaniem przez Szefa KPRM limi- specjalnego transportu lotniczego tów dysponowania WSTL, wynikające z Poro- przez osoby uprawnione zumienia, nie zostały przypisane do realizacji W Porozumieniu określono zasady mają- żadnej z komórek organizacyjnych KPRM, ani ce na celu właściwe dysponowanie statkami też powierzone do wykonania i realizacji pra- powietrznymi WSTL przez uprawnione oso- cownikom KPRM. Nie funkcjonowały żadne by. Koordynatorem prawidłowej realizacji Po- pisemne procedury w zakresie zasad i trybu rozumienia ustanowiono Szefa KPRM. Do za- ustalania ww. limitów. W tej sytuacji, w latach kresu obowiązków Koordynatora należało m.in. 2005-2010, limity dysponowania przez strony sporządzanie - na podstawie składanych przez Porozumienia WSTL z konieczności określa- Kancelarię Prezydenta RP, Kancelarię Marszał- ne były przez Ministra Obrony Narodowej46, ka Sejmu i Kancelarię Marszałka Senatu zawia- a Szef KPRM otrzymywał jedynie informacje domień o potrzebie wykorzystania WSTL - za- o limitach przyznanych poszczególnym stro- mówień oraz przekazywanie ich właściwym nom Porozumienia. Ustalono jednakże, że podmiotom odpowiedzialnym za prawidłowe w 2006 i 2008 r. Szef KPRM nie dysponował przygotowanie lotów (§ 7 ust. 6 Porozumienia). nawet wiedzą na temat limitów dysponowa- W wyniku badania dokumentacji 65 zawia- nia WSTL przyznanych innym stronom Porozu- domień o potrzebie wykorzystania WSTL zło- mienia, natomiast w 2006 r. nie pozyskał także żonych do Szefa KPRM, jako Koordynatora Po- informacji o limitach przyznanych Prezesowi rozumienia ustalono, iż: Rady Ministrów. Uniemożliwiało mu to reali- 1) w 64 przypadkach (98%) zawiadomienia, zację obowiązku monitoringu wykorzystania na podstawie których Koordynator Po- WSTL, wynikającego z treści Porozumienia, rozumienia miał obowiązek sporządzać w szczególności z § 5 ust. 1 oraz § 6 tego doku- zamówienie i przesyłać je DSP i Szefowi mentu. Szef KPRM nie realizował również obo- BOR, a także do wiadomości dowódcy wiązku określonego § 6 ust. 3 Porozumienia, 36 SPLT, nie zawierały kompletnych, wy- dotyczącego trybu zwiększenia limitów oraz maganych elementów określonych § 7 nierzetelnie realizował obowiązek ewidencjo- ust. 2 pkt 1-4 Porozumienia48, a w 44 przy- nowania wykorzystania WSTL określony w § 10 padkach (68%) zawiadomienia te prze- Porozumienia. słane zostały z naruszeniem terminów Kontrola prowadzona w 36 SPLT wykaza- określonych w § 7 ust. 4 Porozumienia49. ła, iż niewłaściwe określenie limitów oraz ich przekraczanie w trakcie roku miało negatywny 47 Kwestia ta została szczegółowo opisana w pkt 3.2.4.2. wpływ na realizację przez 36 SPLT zadań, a w Informacji, na str. 37. szczególności na przebieg procesu szkolenia 48 Brakowało np. wskazania lotniska startu i lądowania samolotu. członków załóg latających. W kolejnych latach 49 Wystąpiły przypadki, iż zawiadomienia, które powinny wzrastał udział lotów dyspozycyjnych w ogól- być przesłane do Szefa KPRM w terminie możliwie nie krótszym niż 10 dni (w przypadku lotu zagranicznego) wpływały do KPRM na dzień przed wylotem lub nawet 24 46 Za pośrednictwem DSP. w dniu wylotu. waiejszeż n w yniki k ontroli

Pomimo ich niekompletności, Szef KPRM oraz wykonanych lotów w 94 sprawach, w któ- oraz pracownicy KPRM nie podejmo- rych KPRM realizowała zadania wynikające wali żadnych działań w celu uzyskania, z Porozumienia oraz zarządzeń Szefa KPRM, w terminach określonych w Porozumie- w związku ze złożonymi zawiadomieniami niu, niezbędnych danych i informacji i wnioskami o potrzebie wykorzystania WSTL umożliwiających rzetelne sporządzenie i ustaliła, iż ww. ewidencja, mająca służyć m.in. zamówień na poszczególne loty; zapewnieniu właściwej koordynacji i monito- 2) w 56 przypadkach (86%) Szef KPRM, nie ringowi wykorzystania WSTL przez wszystkie sporządził zamówień na wykorzystanie uprawnione osoby i instytucje, była prowadzo- WSTL, przekazując do DSP i BOR jedynie na w sposób nierzetelny i nie zawierała wszyst- niekompletne zawiadomienia złożone kich danych wymaganych Porozumieniem. Bra- przez dysponentów lotów, które nie za- ki te dotyczyły między innymi: wierały danych niezbędnych do właści- – daty i godziny odlotu oraz przylotu, wego zorganizowania przelotów; – liczby pasażerów, 3) w czterech przypadkach (6%) Szef KPRM – trasy przelotu. sporządził zamówienie na wykorzystanie NIK stwierdziła te nieprawidłowości w 72 przy- WSTL nie zawierające informacji dotyczą- padkach (77%), w tym: cych odpowiednio lotniska lądowania – w 44 przypadkach (47%) ewidencja nie i startu w drodze powrotnej, lotniska zawierała wszystkich koniecznych da- startu, godziny startu i lądowania oraz nych50, lotniska lądowania; – w 28 przypadkach (30%) dane wpro- 4) w jednym przypadku Szef KPRM odmówił wadzone do ewidencji były rozbieżne sporządzenia zamówienia. z danymi zawartymi we wnioskach skła- Skutkiem powyższego, niezbędne dane danych przez podmioty uprawnione. dotyczące planowanego lotu (np. liczba osób, wskazanie lotniska startu i lądowania, wska- Z wyjaśnień pracownika KPRM odpowie- zanie daty i godziny startu i lądowania) oraz dzialnego za prowadzenie ewidencji wynika, zabezpieczenia wizyty, uzgadniane były czę- że przyczynami niezgodności danych wprowa- sto przez inne podmioty w czasie bezpośred- dzonych do ewidencji ze stanem faktycznym nio poprzedzającym wylot. W ocenie NIK, ww. i posiadaną dokumentacją były błędy pisarskie, przypadki niewłaściwej organizacji lotów mo- nieuwzględnienie danych przekazywanych gły rzutować na zapewnienie ich bezpieczeń- w wielokrotnie modyfikowanych zawiadomie- stwa. Wskazują one również na brak współpra- niach czy wnioskach, a także ogromna dynami- cy pomiędzy KPRM a uprawnionymi wniosko- ka zmian na etapie przygotowywania i realizo- dawcami i podmiotami właściwymi w zakresie wania wizyt z udziałem najważniejszych osób prawidłowego przygotowania wyjazdów osób w państwie, co nie pozwalało na natychmia- uprawnionych.

Porozumieniem z 15 grudnia 2004 r. Szef 50 W ewidencji nie odnotowano: liczby pasażerów KPRM przyjął na siebie także obowiązek pro- (32 przypadki), godzin odlotu i przylotu statku powietrznego oraz liczby pasażerów (7 przypadków), wadzenia ewidencji zawiadomień, składanych liczby pasażerów i godziny przylotu statku powietrz- zamówień oraz ewidencji wykonanych lotów. nego (1 przypadek), liczby pasażerów i godziny odlotu statku powietrznego (1 przypadek), godziny przylotu NIK zbadała kompletność danych w ewi- i odlotu statku powietrznego (1 przypadek), daty przy- dencji zawiadomień, składanych zamówień lotu statku powietrznego (1 przypadek), daty i godziny przylotu statku powietrznego (1 przypadek). 25 waiejszeż n w yniki k ontroli

stowe odzwierciedlenie w ewidencji nowych li wskazują, iż przydzielenie powyższych obo- danych dotyczących lotów specjalnych. Nie- wiązków tylko jednej osobie nie gwarantowa- podejmowanie przez KPRM działań w celu za- ło prawidłowej realizacji zadań nałożonych na pewnienia sobie niezbędnych danych i infor- KPRM Porozumieniem, związanych z koordyna- macji od dysponentów lotów umożliwiających cją i zlecaniem usług w zakresie wykorzystania rzetelne sporządzenie zamówień na poszcze- WSTL oraz prowadzeniem ewidencji. gólne loty, niewywiązywanie się w większości przypadków z obowiązku sporządzania zamó- 3.2.2.3 Odmowa wykorzystania WSTL wień na wykorzystanie WSTL oraz nierzetelne oraz zlecanie usług prowadzenie ewidencji świadczą, iż KPRM nie z wykorzystaniem WSTL zapewniła właściwej koordynacji i monitorin- na rzecz osób nieuprawnionych gu wykorzystania WSTL51. do korzystania z tego transportu Ustalono, iż w okresie objętym kontrolą ca- W toku kontroli ustalono, że w okresie obję- łość zadań związanych z koordynacją i zleca- tym kontrolą, w jednym przypadku Szef KPRM niem usług z wykorzystaniem WSTL w kraju odmówił prawa do skorzystania z WSTL pod- i za granicą dla osób upoważnionych zosta- miotowi uprawnionemu, tj. Prezydentowi RP, ła przypisana jednemu pracownikowi KPRM, dla którego w dniu 15 października 2008 r. zatrudnionemu w Wydziale Recepcyjno-Pro- Kancelaria Prezydenta złożyła do Szefa KPRM tokolarnym Biura Dyrektora Generalnego na zawiadomienie o potrzebie wykorzystania stanowisku Radcy Szefa KPRM. W okresie ob- dwóch samolotów JAK-40, w związku z plano- jętym kontrolą wystąpiły 1584 przypadki zle- wanym przelotem Prezydenta RP do Brukseli. cenia przez KPRM Dowódcy Sił Powietrznych Odmowa nastąpiła, pomimo iż 36 SPLT dys- oraz Szefowi BOR usług w zakresie wykorzysta- ponował maszynami gotowymi do wykonania nia WSTL w lotach zagranicznych i krajowych takiego zadania. Szef KPRM uznał to zawiado- przez osoby uprawnione. Oznacza to, że rocz- mienie za bezzasadne, mimo iż - zgodnie z Po- nie realizował on średnio działania związane rozumieniem - nie miał podstaw do dokonania z przygotowaniem 264 lotów52. Wyniki kontro- takiej odmowy. W złożonych na tę okoliczność

51 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Szef KPRM - prowadzenie ewidencji wszelkich składanych wnio- poinformował, iż zgodnie z Instrukcją organizacji lotów sków dotyczących lotów specjalnych, umożliwiające oznaczonych statusem HEAD w lotnictwie Sił Zbroj- koordynację i monitoring wykorzystania tego typu nych RP z lutego 2012 r., za określenie limitu dyspo- transportu przez wszystkie uprawnione osoby i insty- nowania WSTL odpowiada Minister Obrony Narodo- tucje. wej, a za prowadzenie ewidencji lotów Dowódca Sił Ponadto, na ww. pracownika nałożono także zadanie Powietrznych. Jednocześnie, zgodnie z przygotowy- inicjowania, w porozumieniu z kierownictwem KPRM, wanym porozumieniem Szef KPRM ma przestać pełnić wnioskodawcami i wykonawcami przelotów specjal- funkcję koordynatora (jedynie w przypadku proble- nych, nowych rozwiązań w zakresie usprawniania pro- mów z realizacją lotu w przypadku np. nakładania się cedur koordynujących wykorzystanie WSTL. W zakresie terminów Szef KPRM będzie zobowiązany do podjęcia obowiązków tego pracownika, jako przykład podejmo- stosownych działań). wanych przez niego działań samodzielnych, wskazano 52 Do zadań tego pracownika należało w szczególności: m.in. uzgodnienia wykorzystywania statków powietrz- - ustalanie z uprawnionymi wnioskodawcami szcze- nych przez wnioskodawców, interpretację zapisów gółowych danych dotyczących wykorzystania istniejących procedur, opracowanie wytycznych oraz WSTL, w tym określenia odpowiedniego typu statku monitorowanie i zażegnywanie sytuacji konfliktowych powietrznego, miejsc startów i lądowań, czasów trwa- (uzgadniania zasad pierwszeństwa wykorzystywania nia przelotów, liczby pasażerów i personelu pokłado- statków powietrznych). W przypadkach nieobecności wego, ww. pracownika w pracy, zadania wynikające z zakre- - zgłaszanie do DSP, BOR, 36 SPLT zamówień zawiera- su jego obowiązków dotyczące koordynacji i zlecania jących uzgodnione dane konieczne do sprawnego usług w zakresie WSTL realizowali pracownicy KPRM, i terminowego przygotowania oraz realizacji wizyt niemający przypisanych w zakresach obowiązków tych krajowych i zagranicznych z wykorzystaniem WSTL, zadań. 26 waiejszeż n w yniki k ontroli

wyjaśnieniach Szef KPRM wskazał, iż w tym 3.2.2.4 Realizacja przez KPRM zadań przypadku jego decyzja była podjęta nie na w zakresie organizacji wyjazdów gruncie Porozumienia, a w związku z wątpli- zagranicznych Prezesa wościami natury konstytucyjnej dotyczącymi i Wiceprezesów Rady Ministrów reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej z wykorzystaniem WSTL na forum Rady Europejskiej. Należy jednakże Zadania Szefa KPRM i KPRM związane z or- zauważyć, iż żadne przepisy prawa nie wska- ganizacją wyjazdów Prezesa Rady Ministrów zują Szefa KPRM, jako organu właściwego do oraz osób zajmujących kierownicze stanowi- rozstrzygania sporów kompetencyjnych po- ska w KPRM zostały zawarte w zarządzeniach między konstytucyjnymi organami państwa, Szefa KPRM55, które regulowały m.in. tryb przy- w tym sporów co do zakresu uprawnień Prezy- gotowania i organizację wyjazdów zagranicz- denta RP. W ocenie NIK, zgodnie z obowiązują- nych dla tych osób. Zgodnie z postanowienia- cymi ówcześnie regulacjami, Szef KPRM mógł mi ww. zarządzeń, dyrektor komórki organiza- jedynie odmówić sporządzenia zamówienia na cyjnej KPRM, odpowiedzialnej merytorycznie wykorzystanie WSTL w sytuacji nieotrzymania za wyjazd zobowiązany był przedstawiać - za kompletnego (tj. zgodnego z § 7 ust. 2 Poro- pośrednictwem Dyrektora Generalnego KPRM zumienia) zawiadomienia, występując jedno- - z co najmniej trzytygodniowym wyprzedze- cześnie o jego uzupełnienie. Tym samym Szef niem Szefowi KPRM, do akceptacji, wniosek KPRM przekroczył swoje uprawnienia wynika- w sprawie wyjazdu zagranicznego. Dane, które jące z Porozumienia. miał zawierać wniosek, zostały enumeratywnie Ponadto w toku kontroli ustalono, iż określone w załącznikach do ww. zarządzeń. w 17 spośród 94 spraw objętych badaniem Wskazana w zarządzeniach komórka organi- (18%)53, Szef KPRM i upoważnieni przez niego zacyjna KPRM, po otrzymaniu zatwierdzone- pracownicy, niezgodnie z zapisami Porozumie- go wniosku, zobowiązana była podjąć m.in. nia, zlecili wykonanie usług przewozowych na w porozumieniu z MSZ i BOR, czynności orga- rzecz osób nieuprawnionych54. W Porozumie- nizacyjno-techniczne związane z uruchomie- niu przyjęto, że z WSTL korzystają: Prezydent niem przelotów samolotami specjalnymi lub RP, Marszałkowie Sejmu RP i Senatu RP oraz rezerwacją i zakupem biletów lotniczych. Za- Prezes RM. Jednocześnie tylko te osoby, a nie mówienie na wykorzystanie WSTL, po przepro- Szef KPRM, mogły wskazać inne osoby zaj- wadzeniu procedury wnioskowej, określonej mujące kierownicze stanowiska państwowe, w zarządzeniach Szefa KPRM (która kończyła uprawnione do korzystania z WSTL dla celów się akceptacją Szefa KPRM), powinno być skła- związanych z wykonywaniem obowiązków dane do BOR, DSP oraz do wiadomości 36 SPLT służbowych. w trybie określonym w Porozumieniu. W latach 2005-2010 zorganizowano 136 takich wizyt. Szczegółowym badaniem ob- jęto 29 wizyt56, tj. 21,3% ogólnej liczby wizyt

55 Były to m.in. zarządzenia nr 3/2004, 19/2006, 14/2009 w sprawie służbowych wyjazdów zagranicznych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Dyrektora Gene- 53 Jednej w 2005 r., czterech w 2006 r., siedmiu w 2007 r., ralnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz osób jednej w 2008 r. oraz po dwóch w 2009 i 2010 r. im towarzyszących. 54 Byli to m.in. ministrowie, wiceministrowie, Komisarz 56 Wszystkie wizyty zbadano w zakresie prawidłowości m.st. Warszawy, kombatanci. przestrzegania procedur obowiązujących w KPRM 27 waiejszeż n w yniki k ontroli

zagranicznych organizowanych przez KPRM. na norma nabrała charakteru incydentalnego. We wszystkich zbadanych przypadkach wnio- Szef KPRM nie przedstawił żadnych dowodów ski w sprawie wyjazdu zagranicznego zosta- uzasadniających uznanie ww. spraw, jako sy- ły sporządzone rzetelnie i zgodnie ze wzorem tuacji wyjątkowych. Należy podkreślić, iż przy- wniosku określonym w załączniku do zarzą- jęty w zarządzeniach termin złożenia wniosku dzeń Szefa KPRM, tj. zawierały one wszystkie w sprawie wyjazdu zagranicznego miał umoż- konieczne dane (dotyczące m.in. charakteru liwić jego rzetelne przygotowanie i terminowe wyjazdu, miejscowości, daty i godziny wyjaz- sporządzenie zamówienia na wykorzystanie du i przyjazdu, składu delegacji oraz wykazu WSTL oraz przekazanie go DSP, 36 SPLT i BOR osób towarzyszących). Stwierdzono jednak, iż w terminie umożliwiającym właściwe przygo- w 27 sprawach (93,1%) nie został zachowany towanie wizyty57. termin złożenia wniosku przez dyrektora DSZ, We wszystkich przypadkach, w których na trzy tygodnie przed wyjazdem, w sprawie organizatorem wizyty była KPRM, sporządzo- wyjazdu zagranicznego do akceptacji Szefa no programy wizyt i przekazano je do MSZ. KPRM, co było niezgodne z § 2 ust. 1 zarządzeń Jednakże NIK stwierdziła, iż tylko w czterech Szefa KPRM. Ustalono także, że w 17 sprawach przypadkach na 22 objęte badaniem (18%)58, (59%) zamówienia na wykorzystanie WSTL zo- na etapie przygotowań wizyt odbyły się spo- stały sporządzone przez pracowników Biura tkania koordynacyjne. Przyczyną tego, jak wy- Dyrektora Generalnego KPRM (poprzednio jaśnili pracownicy KPRM, był fakt, że za orga- przez pracowników Biura Administracyjnego) nizację takich spotkań odpowiedzialny jest przed otrzymaniem zaakceptowanego przez MSZ59. Ustalono również, że tylko w dwóch Szefa KPRM wniosku, a więc z naruszeniem § 4 przypadkach zostały przeprowadzone misje ust. 1 zarządzeń Szefa KPRM. Zgodnie z tym przygotowawcze (rekonesanse) przed plano- przepisem Biuro Administracyjne KPRM (a od wanymi wyjazdami zagranicznymi. Nieorgani- 20 maja 2009 r. Wydział Recepcyjno-Protoko- zowanie spotkań koordynacyjnych pomiędzy larny w BDG KPRM), dopiero po otrzymaniu podmiotami uczestniczącymi w przygotowa- zatwierdzonego wniosku, mogło podejmować niu wizyty, a tym bardziej nieprzeprowadzanie czynności organizacyjno-techniczne związane misji przygotowawczych w państwach, w któ- z uruchomieniem przelotów samolotami spe- rych planowane były wizyty miały wpływ na cjalnymi w porozumieniu z MSZ, BOR oraz za- interesowaną komórką organizacyjną. W zarzą- 57 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Szef KPRM dzeniach dopuszczono wprawdzie odstępstwo poinformował, iż celem wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości wprowadzono zmiany w regu- od wskazanych wyżej terminów w sytuacjach laminach komórek organizacyjnych KPRM zaangażo- wyjątkowych, których nie można było wcze- wanych w organizację lotów najważniejszych osób w państwie oraz opracowano i wdrożono zarządzenie śniej przewidzieć, ale w praktyce dopuszczane nr 19 Szefa KPRM z dnia 1 grudnia 2011 r. zmieniające w wyjątkowych przypadkach odstępstwo od zarządzenie w sprawie służbowych wyjazdów zagranicznych osób zajmujących kierownicze stanowiska przyjętych reguł stało się normą, zaś zakłada- państwowe w KPRM, Dyrektora Generalnego KPRM oraz osób im towarzyszących. 58 Pozostałe przypadki z 29 lotów objętych badaniem (Zarządzeń Szefa KPRM) związanych z przygoto- dotyczyły wylotów nagłych, organizowanych ad hoc waniem wniosków oraz sporządzaniem zamówień, lub lotów na rzecz osób spoza KPRM. natomiast próbę 24 wizyt zagranicznych Prezesa RM 59 Odmienne stanowisko w tej kwestii zajęło MSZ, które – wybranych w sposób losowy – zbadano dodatkowo wskazywało na wiodącą rolę kancelarii najważniej- w zakresie organizacji spotkań koordynacyjnych, misji szych osób w państwie. W ocenie NIK rozbieżności przygotowawczych, opracowania programów wizyt, w tak kluczowej kwestii potwierdzają chaos kompe- współpracy KPRM z MSZ i innymi instytucjami zaan- tencyjny, jaki występował przy organizacji wizyt naj- gażowanymi w organizację wizyty. ważniejszych osób w państwie. 28 waiejszeż n w yniki k ontroli

przepływ informacji między tymi podmiotami, w § 7 ust. 1 Porozumienia. Zostały one wysła- a przez to na prawidłowe przygotowanie wi- ne w dniach 3, 9 i 30 marca 2010 r., tj. z zacho- zyt. W ocenie NIK, jakkolwiek nie każda wizy- waniem terminu określonego w § 7 ust. 4 Po- ta musi być poprzedzona przeprowadzeniem rozumienia. Zawiadomienia te nie zawierały misji przygotowawczej, to jednakże każdora- jednak wszystkich wymaganych elementów zowo kwestia ta powinna zostać rozważona na określonych w § 7 ust. 2 pkt 1-3 Porozumienia61. etapie planowania wizyty, a decyzja w tej spra- Pomimo tego Szef KPRM nie podjął jakichkol- wie powinna być podjęta po przeanalizowaniu wiek działań zmierzających do uzupełnienia wszelkich okoliczności związanych z charakte- tych danych. Nie sporządził też wymaganego rem i specyfiką planowanej wizyty. zamówienia na realizację tego lotu62. Z wyja- W okresie objętym kontrolą w KPRM nie zo- śnień pracownika KPRM zajmującego się m.in. stały opracowane pisemne procedury na wy- tą sprawą wynikało, że przyjętą praktyką było padek wystąpienia nieprzewidzianych zda- jedynie przekazywanie otrzymanych od dyspo- rzeń losowych w trakcie wizyt zagranicznych nentów zawiadomień do wiadomości DSP, Sze- Prezesa RM. Z uzyskanych wyjaśnień wynika- fa BOR, Dowódcy 36 SPLT i MON, a dysponen- ło, że regulowanie osobną procedurą relacji ci lotów szczegółowe informacje przekazywali i współpracy osób znajdujących się w tym sa- bezpośrednio tym instytucjom. W ocenie NIK, mym miejscu i czasie byłoby niecelowe i nie- akceptacja dla stosowania takiej praktyki po- skuteczne, zwłaszcza że w KPRM nie odnoto- wodowała, że Szef KPRM nie posiadał danych wywano problemów we współpracy z właści- i informacji niezbędnych do prawidłowej ko- wymi służbami w zakresie organizacji wizyt za- ordynacji działań w zakresie organizacji lotów, granicznych Prezesa RM. Brak przygotowania co z kolei miało negatywny wpływ na prze- takich procedur, które obejmowałyby katalog bieg przygotowania wizyt przez 36 SPLT i BOR. najbardziej prawdopodobnych zdarzeń nadzwyczajnych wraz z opisem rodzaju czynno- ści, które należy w danej sytuacji podjąć, a tak- 61 Zgodnie z § 7 ust.1 pkt 2 Porozumienia zawiadomienie powinno zawierać datę i godzinę odlotu oraz powro- że przypisaniem ich do realizacji odpowied- tu, dysponenta i liczbę osób towarzyszących, lotnisko nim podmiotom i komórkom organizacyjnym (lądowisko) startu i lądowania, rodzaj statku powietrznego. może, zdaniem NIK, utrudniać właściwą współ- 62 W przypadku wizyty Premiera RP w Smoleńsku i Katy- pracę i koordynację działań pomiędzy KPRM niu 7 kwietnia 2010 r., wniosek w sprawie wyjazdu a podmiotami zaangażowanymi w organizację zagranicznego został sporządzony zgodnie ze wzorem określonym w załączniku do zarządzenia Szefa KPRM danej wizyty, w sytuacji wystąpienia zdarzeń z dnia 20 maja 2009 r. Kontrola wykazała jednak, że nie nadzwyczajnych60. zachowano, wymaganego § 2 ust. 1 ww. zarządzenia, trzytygodniowego terminu na złożenie do akceptacji Szefa KPRM powyższego wniosku. Wniosek ten wpły- 3.2.2.5 Przygotowanie wizyty Prezydenta RP nął do Sekretariatu Prezesa RM w dniu 6 kwietnia 2010 r., tj. jeden dzień przed wyjazdem zagranicznym. w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. Ustalono także, że zamówienie o potrzebie wyko- Badając przygotowanie wizyty Prezydenta rzystania WSTL na ten przelot zostało sporządzone 1 kwietnia 2010 r., tj. 5 dni przed otrzymaniem zaak- RP w Smoleńsku w dniu 10 kwietnia 2010 r. NIK ceptowanego przez Szefa KPRM ww. wniosku, a więc ustaliła, że Kancelaria Prezydenta RP przesła- z naruszeniem § 4 ust. 1 ww. zarządzenia. Zamówienie, które zostało przekazane m.in. do DSP i Szefa BOR nie ła faksem do KPRM trzy zawiadomienia o po- zawierało wskazania lotniska (lądowiska) startu i lądo- trzebie wykorzystania WSTL, o których mowa wania, a jedynie trasę przelotu. NIK zwraca uwagę, że zmiana godziny startu jednego z samolotów obsłu- gujących delegację wraz ze zmianą listy pasażerów 60 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Szef KPRM zostały dokonane 6 kwietnia 2010 r. W ocenie NIK, poinformował o podjęciu, we współpracy z innymi dokonywanie zmian w przeddzień wylotu, mogło podmiotami, działań w celu wypracowania niezbęd- mieć negatywny wpływ na zapewnienie sprawnego nych procedur. przebiegu przelotu. 29 waiejszeż n w yniki k ontroli

3.2.3 Ministerstwo Spraw Zagranicznych kontrola, brak formalnego obowiązku realiza- 3.2.3.1 Procedury przygotowania wyjazdów cji tych zadań, miał negatywny wpływ na ich 65 zagranicznych Prezydenta RP realizację . i Prezesa Rady Ministrów 3.2.3.2 Uzyskiwanie zezwoleń W regulaminach organizacyjnych i zakre- dyplomatycznych na przeloty sach czynności przypisano poszczególnym i lądowanie polskich samolotów komórkom organizacyjnym Ministerstwa i ich za granicą pracownikom zadania w zakresie przygoto- W latach 2005–2010 nie obowiązywały wywania wizyt zagranicznych. Wprowadzo- w MSZ żadne formalne zasady i procedury no również Instrukcję Nr 2 Dyrektora General- dotyczące podziału zadań i współpracy mię- nego Służby Zagranicznej z 22 kwietnia 2008 r. dzy podmiotami uczestniczącymi w procesie w sprawie rodzajów, trybu przygotowywania uzyskiwania zezwoleń dyplomatycznych na i struktury materiałów opracowywanych w re- przeloty i lądowania polskich samolotów spe- sorcie spraw zagranicznych dla Prezydenta RP, cjalnych za granicą, tj. między Centralą MSZ, Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw placówkami dyplomatycznymi, 36 SPLT, Sze- Zagranicznych w związku z wizytami między- fostwem Służby Ruchu Lotniczego SZ RP oraz narodowymi63 (zwaną dalej Instrukcją Nr 2). – od drugiej połowy 2010 r. – przewoźnikiem W powyższych dokumentach nie ujęto jednak- cywilnym EuroLOT S.A. Zgodnie z przyjętą że szeregu procedur niezbędnych dla właści- praktyką, w okresie objętym kontrolą uzyski- wej organizacji wizyt. Część działań, dotyczą- wanie ww. zezwoleń należało do zadań pla- cych przygotowania protokolarno-logistycz- cówek dyplomatycznych. Placówki podejmo- nego wizyt, współpracy z innymi podmiota- wały działania w celu uzyskania zezwoleń po mi przygotowującymi i realizującymi wizyty, otrzymaniu wniosku bezpośrednio od 36 SPLT mechanizmów kontrolnych w ramach procesu lub SSRL SZ RP, a informacja o efektach tych przygotowań oraz sposobu dokumentowania działań przekazywana była do wnioskodawcy poszczególnych czynności tego procesu, pro- oraz, do wiadomości, do Protokołu Dyploma- wadzona była w całym okresie objętym kon- tycznego MSZ (PD MSZ). Na podstawie obo- trolą na podstawie wypracowanego katalogu wiązującego od 5 listopada 2008 r. regulaminu „dobrych praktyk”64. W szczególności nie zosta- organizacyjnego, PD MSZ został zobowiązany ły opracowane procedury dotyczące uzyskiwa- do pośredniczenia w uzyskiwaniu powyższych nia zezwoleń dyplomatycznych na przelot i lą- zezwoleń dyplomatycznych oraz prowadzenia dowanie polskich samolotów za granicą oraz problematyki związanej z zasadami i procedu- przeprowadzania rekonesansów, które mają rami ich udzielania. istotny wpływ na poziom bezpieczeństwa naj- ważniejszych osób w państwie. Jak wykazała Jak ustalono w trakcie kontroli, we wnioskach, które 36 SPLT i SSRL SZ RP sporządzały 63 Dz. Urz. MSZ Nr 2, poz. 101. Ww. Instrukcja weszła i wysyłały do placówek, jako podmiot podpi- w życie w dniu 7 maja 2008 r. 64 Wynikających z utartej praktyki działania oraz z zasad określonych w Protokole dyplomatycznym. W odpo- 65 Minister Spraw Zagranicznych poinformował o pod- wiedzi na wystąpienie pokontrolne Minister Spraw jęciu, w ramach współpracy z innymi uczestnikami Zagranicznych poinformował o przeprowadzeniu przygotowań wizyt zagranicznych, działań służących analizy obowiązujących w MSZ procedur oraz stoso- wypracowaniu wspólnych zasad i procedur dotyczą- wanych „dobrych praktyk” w zakresie przygotowywa- cych organizacji wizyt, w szczególności w zakresie nia wizyt zagranicznych Prezydenta RP i Prezesa Rady rekonesansów i spotkań koordynacyjnych. Podkreślił Ministrów oraz podjęciu prac nad kompleksowym również, iż rozstrzygnięcia będzie wymagać kwestia uregulowaniem systemu organizacji wizyt. inicjatora i koordynatora tej współpracy. 30 waiejszeż n w yniki k ontroli

sujący wniosek wskazywano – bez formalnej tj. po zawarciu umowy na wykonywanie lo- podstawy prawnej - Protokół Dyplomatycz- tów specjalnych z przewoźnikiem cywilnym. ny MSZ. Jak wynika z wyjaśnień Podsekreta- Porozumienia z podmiotami realizującymi loty rza Stanu w MSZ, taka praktyka sygnowania samolotów specjalnych66 oraz Wytyczne Mini- wniosków została ustalona w celu zapewnie- stra dla placówek dyplomatycznych67, dotyczą- nia realizacji zapotrzebowań przez placówki ce zezwoleń dyplomatycznych, zostały opra- dyplomatyczne. Bezpośrednie badanie doku- cowane dopiero w okresie marzec - kwiecień mentacji dotyczącej protokolarno-logistycz- 2011 r., tj. w trakcie kontroli NIK. Ponadto, nie nego przygotowania 38 wizyt zagranicznych zapewniono spójności Wytycznych Ministra dla Prezydenta RP i Premiera wykazało, że tylko placówek dyplomatycznych z Porozumieniem w przypadku trzech wizyt zachowano doku- zawartym z PLL LOT S.A. Na podstawie ww. menty świadczące o wywiązywaniu się PD MSZ Wytycznych placówki dyplomatyczne zostały z obowiązku pośredniczenia w uzyskiwaniu ze- zobowiązane do współpracy w zakresie uzyski- zwoleń na przeloty i lądowania polskich samo- wania zezwoleń z firmą EuroLOT S.A, podczas lotów specjalnych za granicą. Z wyjaśnień Dy- gdy na podstawie zawartego Porozumienia, rektora PD MSZ wynika, że dokumentacja taka podmiotem uprawnionym do występowania nie podlega trwałemu przechowywaniu (zgod- do placówek o podjęcie stosownych działań nie z przepisami MSZ dotyczącymi archiwiza- jest PLL LOT S.A. Powyższe niespójności mogą cji dokumentów) i nie we wszystkich przypad- utrudniać współpracę Centrali MSZ, placówek kach była przekazywana do PD MSZ. Ponadto dyplomatycznych oraz podmiotów realizują- wskazał na fakt, że obowiązek pośredniczenia cych loty samolotów specjalnych68. nie miał charakteru nadzorczego, a jedynie do- raźny, jako reakcja na ewentualne prośby o in- terwencję. NIK nie kwestionuje celowości bezpośred- nich kontaktów pomiędzy 36 SPLT i placów- 66 Porozumienie w sprawie uzyskiwania zezwoleń kami dyplomatycznymi w zakresie uzyskiwa- dyplomatycznych na przeloty wojskowych statków nia ww. zezwoleń dyplomatycznych, zwłasz- powietrznych zawarte 19 kwietnia 2011 r. między MSZ cza w przypadku potrzeby pilnej realizacji wi- a SSRL SZ RP oraz Porozumienie w sprawie uzyskiwania zezwoleń dyplomatycznych na przeloty cywilnych zyty zagranicznej. Jednakże dla zapewnienia samolotów specjalnych zawarte 26 kwietnia 2011 r. prawidłowego przebiegu tego procesu, pod- między MSZ a PLL LOT S.A. 67 Wytyczne Nr 1 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia ległe Ministrowi placówki dyplomatyczne po- 16 marca 2011 r. w sprawie postępowania przy uzyski- winny realizować działania wnioskowane przez waniu zezwoleń dyplomatycznych na przeloty samo- podmiot zewnętrzny na podstawie formalne- lotów specjalnych. 68 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Minister go upoważnienia Ministra, a zakres pośredni- Spraw Zagranicznych poinformował, iż dla zapewnie- czenia MSZ w realizacji tych działań i sposób nia spójnych procedur w zakresie uzyskiwania zezwo- leń na przeloty i lądowanie cywilnych i państwowych ich dokumentowania powinny zostać jedno- statków powietrznych wykonujących lot specjalny, znacznie określony. w dniu 16 listopada 2011 r. wydane zostały Wytyczne Nr 2 Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie postę- Pomimo, iż od 5 listopada 2008 r. Protokół powania przy uzyskiwaniu w państwie przyjmującym Dyplomatyczny MSZ był zobowiązany do pro- zezwolenia dyplomatycznego na lot lub lot i lądowa- nie statku powietrznego wykonującego lot specjalny. wadzenia problematyki związanej z zasadami Podkreślił również iż obecnie przedmiotem konsultacji i procedurami udzielania zezwoleń dyploma- międzyresortowych są propozycje nowelizacji poro- tycznych na przeloty i lądowania samolotów zumień między Ministerstwem a PLL LOT SA i Sze- fostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP specjalnych, prace nad ich opracowaniem zo- dotyczących zezwoleń dyplomatycznych na lot lub stały rozpoczęte dopiero w sierpniu 2010 r., lot i lądowanie cywilnych i państwowych statków 31 powietrznych wykonujących lot specjalny. waiejszeż n w yniki k ontroli

3.2.3.3 Organizacja rekonesansów zję o rezygnacji z rekonesansu. Brak wcześniej- W okresie objętym kontrolą brak było for- szych działań przygotowawczych w państwach malnych procedur współpracy Centrali MSZ, odwiedzanych dotyczył zarówno wizyt organi- placówek dyplomatycznych, Biura Ochro- zowanych w trybie nagłym, jak i wizyt oficjal- ny Rządu oraz właściwych Kancelarii uczest- nych, o rozbudowanym programie, realizowa- niczących w planowaniu i przeprowadzaniu nych w państwach rzadko odwiedzanych oraz w państwach odwiedzanych rekonesansów przygotowywanych z długim wyprzedzeniem. przed wizytami zagranicznymi Prezydenta W ocenie NIK, działania MSZ w zakresie pla- i Premiera. MSZ, pomimo że dostrzegało po- nowania i organizowania rekonesansów oraz zytywny wpływ organizowania takich przed- współpracy z innymi, uczestniczącymi w nich, sięwzięć na zwiększenie poziomu bezpieczeń- podmiotami były nierzetelne. NIK nie podzie- stwa członków polskich delegacji (w szczegól- liła stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych, ności w przypadku wizyt oficjalnych, nietypo- zgodnie z którym MSZ nie jest inicjatorem re- wych, w państwach rzadko odwiedzanych oraz konesansów, gdyż jest to prerogatywa organi- o podwyższonym poziomie zagrożenia), to jed- zatora wizyty. NIK zwraca uwagę, iż zaplanowa- nak nie występowało, poza jednym przypad- nie czynności grupy rekonesansowej oraz ich kiem, z inicjatywą opracowania odpowiednich skuteczna realizacja wymagają ścisłej współ- procedur współpracy69. Nie prowadzono kore- pracy wszystkich podmiotów organizujących spondencji w tym zakresie z innymi podmio- wizytę, w szczególności MSZ, jako podmiotami uczestniczącymi w przygotowywaniu wi- tu dysponującego wiedzą ekspercką o sytu- zyt, ani nie zgłaszano formalnie konkretnych acji w państwach odwiedzanych72. Zdaniem propozycji rozwiązań systemowych. NIK, przy uwzględnieniu uprawnień właści- W konsekwencji, dla żadnej z 3870 zbada- wych Kancelarii do podejmowania ostatecznych w trakcie kontroli wizyt zagranicznych nych decyzji w zakresie organizacji wizyt, Mi- Prezydenta i Premiera zrealizowanych w la- nister Spraw Zagranicznych miał prawo oraz tach 2005-2010 nie przeprowadzono w MSZ obowiązek inicjowania rozwiązań zwiększają- formalnej analizy zasadności zorganizowania cych poziom bezpieczeństwa najważniejszych rekonesansu przed wizytą w państwie odwie- osób w państwie oraz pozostałych członków dzanym. Rekonesanse nie zostały zorganizo- polskich delegacji w trakcie podróży zagra- wane przed 25 wizytami, a w przypadku dzie- nicznych. więciu wizyt71 MSZ nie dysponowało żadnymi dokumentami, które potwierdzałyby ich prze- 72 Ocena działań Ministerstwa w zakresie planowania prowadzenie. W przypadku 25 wizyt, które nie rekonesansów wynika z niewykonywania zadań przy- zostały poprzedzone rekonesansem, MSZ nie pisanych MSZ, tj. niedokonywania szacowania ryzyka w związku z wyjazdami oraz niewskazywania zasadno- występowało z taką inicjatywą do innych pod- ści przeprowadzania rekonesansów w poszczególnych miotów organizujących wizyty oraz nie dys- przypadkach. Zgodnie z Protokołem dyplomatycznym ponowało dokumentami wyjaśniającymi, kto oraz dobrymi praktykami określonymi w mapie procesu przygotowania wizyt, przed wizytami Prezydenta/ i na podstawie jakich przesłanek podjął decy- Premiera powinny być przeprowadzane w państwach odwiedzanych rekonesanse. Podmiotami odpowiedzialnymi za opracowanie planu i przeprowadzenie 69 W okresie sześciu lat objętych kontrolą Ministerstwo rekonesansów są w szczególności: właściwa kancelaria, tylko jeden raz wystąpiło z formalnym pismem do Kan- MSZ (Protokół Dyplomatyczny i placówka dyploma- celarii Prezydenta RP podkreślając znaczenie rekone- tyczna) oraz BOR. Celem rekonesansów jest omówie- sansów. nie programu politycznego wizyty i jej szczegółów 70 Objętych badaniem w zakresie przygotowania proto- protokolarnych, określenie składu i wielkość delegacji, kolarno-logistycznego wizyt. uzgodnienie technicznych aspektów wizyty (bezpie- 71 W tym wizyt Premiera i Prezydenta RP w Smoleńsku – czeństwa rezydencji i przejazdów, warunków współ- 32 Katyniu w dniach 7 i 10 kwietnia 2010 r. pracy służb ochrony). waiejszeż n w yniki k ontroli

3.2.3.4 Realizacja innych obowiązków - w przypadku 30 wizyt kierownictwo de- w ramach przygotowania wizyt partamentów merytorycznych MSZ przy- W wyniku badania dokumentacji doty- gotowujących wizyty oraz nadzorujący ich czącej przygotowania 41 wizyt zagranicznych Członkowie Kierownictwa Ministerstwa nie Prezydenta i Premiera z lat 2005 - 201073 usta- dopełnili obowiązku określonego w § 5 In- lono, że w trakcie przygotowania większości strukcji Nr 2 oraz wynikającego z przyjętych ww. wizyt nie realizowano także innych, klu- „dobrych praktyk”, dotyczącego zwoły- czowych zadań wynikających z obowiązują- wania przed wizytami spotkań koordyna- cych w MSZ regulacji (instrukcje, wewnętrzne cyjnych z przedstawicielami innych pod- regulaminy organizacyjne) oraz z wypracowa- miotów uczestniczących w przygotowaniu nych „dobrych praktyk”, bądź nie zapewniono wizyt (w szczególności z przedstawicielami „śladu rewizyjnego” pozwalającego na zwery- właściwych Kancelarii). W przypadku ww. fikowanie dokonanych czynności74. Stwierdzo- wizyt MSZ nie dysponowało dokumentami ne braki w realizacji zadań dotyczyły zarówno uzasadniającymi rezygnację ze zwołania wyjazdów organizowanych ad hoc, jak i wizyt spotkań koordynacyjnych. Brak było także przygotowywanych z długim wyprzedzeniem. dokumentacji wskazującej kiedy, przez kogo Ustalono, że: i w jakiej formie zostały dokonane ustalenia, określone w § 5 ust. 2 lit. a) – g) Instrukcji - 18 wizyt nie zostało poprzedzonych prze- Nr 2, będące celem spotkań koordynacyj- prowadzeniem konsultacji merytorycznych nych. Ponadto w przypadku pięciu wizyt, z właściwymi placówkami dyplomatyczny- które zostały poprzedzone spotkaniami mi, bądź z zainteresowanymi resortami, co koordynacyjnymi, MSZ nie dysponował było niezgodne z § 4 Instrukcji Nr 2 oraz żadnymi dokumentami potwierdzającymi z wypracowanymi w tym zakresie w latach ustalenia dokonane w trakcie tych spotkań; 2005-2010 „dobrymi praktykami”; - w przypadku 36 wizyt MSZ nie dyspono- - w przypadku 6 wizyt nie przestrzegano wało żadnymi dokumentami dotyczącymi wypracowanych w MSZ „dobrych praktyk” udziału pracowników MSZ w spotkaniach dotyczących przeprowadzenia konsultacji koordynacyjnych przeprowadzanych z właściwymi placówkami dyplomatyczny- w Kancelariach Prezydenta i Premiera mi odnośnie aspektów protokolarnych tych w sprawie uzgodnień protokolarnych przed wizyt; wizytami, w wyniku czego nie było możliwe zweryfikowanie zastosowania wykazanych 73 Badaniem objęto łącznie 41 wizyt, z czego 38 skon- trolowano pod kątem przygotowań protokolarno- w tym zakresie „dobrych praktyk”; logistycznych i merytorycznych. W przypadku trzech - w przypadku 19 wizyt dokumenty dotyczą- pozostałych wizyt MSZ nie uczestniczył w ich przygotowaniu protokolarnym. Ponadto w Ministerstwie nie ce ich merytorycznego przygotowania nie dysponowano dokumentacją dot. merytorycznego zostały opracowane, były niekompletne lub przygotowania jednej z trzech ww. wizyt. brak było dokumentów poświadczających 74 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Minister Spraw Zagranicznych poinformował, iż w celu zapew- ich zatwierdzenie przez upoważnione oso- nienia rzetelności dokumentowania procesu organi- by, co było niezgodne z postanowieniami zacyjnego i merytorycznego przygotowania wizyt w Protokole Dyplomatycznym MSZ ujednolicone § 3 ust. 1, rozdziałów III – VII oraz załączni- zostały zasady archiwizowania dokumentów dotyczą- ków Nr 2-6 do Instrukcji Nr 2, a także z wy- cych przygotowania programów wizyt. Uczestniczący w grupach przygotowawczych przedstawiciele MSZ pracowanymi w tym zakresie „dobrymi zobowiązani zostali do sporządzania każdorazowo praktykami”; notatek z ustaleń protokolarnych oraz spotkań doty- czących przygotowywanych wizyt. 33 waiejszeż n w yniki k ontroli

- w przypadku ośmiu wizyt MSZ nie dys- wań do wizyt utrudniały Kierownictwu MSZ ponowało dokumentacją potwierdzającą ocenę prawidłowości i sprawności ich organi- zatwierdzenie programów wizyt przez zacji i realizacji. Kancelarie Prezydenta i Premiera, co było niezgodne z wypracowanymi w tym zakre- 3.2.3.5 Przygotowanie wizyty Prezydenta RP sie „dobrymi praktykami”; 10 kwietnia 2010 r. - w przypadku 30 wizyt nie była prowadzona, Brak procedur i precyzyjnego podziału za- w formie określonej w Instrukcji Nr 2 (§ 12 dań przyczynił się do powstania nieprawidło- i załącznik Nr 7) oraz zgodnie z wypracowa- wości w przygotowaniu wizyty Prezydenta nymi w tym zakresie „dobrymi praktykami”, RP w Smoleńsku – Katyniu 10 kwietnia 2010 r. ewaluacja rezultatów tych wizyt, tj. nie zo- Wnioski w sprawie uzyskania zezwoleń na prze- stały sporządzone przez odpowiedzialne lot nad terytorium Republiki Białorusi oraz na departamenty MSZ oraz przedstawione do przelot i lądowanie na terytorium Federacji Ro- akceptacji przez nadzorujących Członków syjskiej (zawierające również prośbę o udostęp- Kierownictwa MSZ notatki po wizytach. nienie aktualnych schematów i procedur lotni- W przypadku większości wymienionych ska w Smoleńsku oraz o przysłanie przed wy- powyżej nieprawidłowości, kierownicy odpo- lotem rosyjskiego nawigatora do Warszawy) wiedzialnych komórek organizacyjnych MSZ75, zostały wysłane przez SSRL SZ RP do Ambasa- wobec braku śladu rewizyjnego prowadzonych dy RP w Moskwie 18 marca 2010 r. W okresie czynności, nie potrafili wyjaśnić przyczyn bra- od 22 marca 2010 r. do dnia wizyty Prezydenta ku realizacji zadań. Wskazywali natomiast na: RP właściwe komórki organizacyjne Minister- 76 krótki czas na przygotowanie wizyt, brak jed- stwa oraz nadzorujący ich pracę Członkowie nolitych i precyzyjnych procedur obowiązują- Kierownictwa MSZ nie monitorowali działań cych w całym okresie objętym kontrolą, nie- Ambasady i nie posiadali wiedzy o ostatecz- zgodność obowiązujących regulacji z przyjętą nych decyzjach w tym zakresie. Decyzje, w tym praktyką działania (w szczególności w zakresie decyzja o rezygnacji strony polskiej z obec- organizowania spotkań koordynacyjnych oraz ności rosyjskiego nawigatora, zostały podjęte dokonywania ewaluacji wyników wizyt), brak w toku nieformalnych, telefonicznych konsul- normatywnego charakteru wypracowanych tacji między pracownikiem Ambasady a MSZ „dobrych praktyk”. Z udzielonych wyjaśnień Federacji Rosyjskiej oraz pracownikami SSRL wynika również, że w rzeczywistości większość SZ RP i 36 SPLT. Nie została przy tym dokonana przygotowań była realizowana na roboczo, formalna zmiana noty Ambasady RP w tej kwe- 77 w trakcie osobistych spotkań i rozmów tele- stii . MSZ do 10 kwietnia 2010 r. nie otrzymało fonicznych. Wskazane powyżej nieprawidłowości, 76 Tj. Protokół Dyplomatyczny - odpowiedzialny zgodnie z wewnętrznym regulaminem organizacyjnym za w szczególności dotyczące nieorganizowania pośredniczenie w uzyskiwaniu zezwoleń dyplomatycz- spotkań koordynacyjnych, skutkowały gorszym nych dla samolotów specjalnych oraz Departament Wschodni – sprawujący nadzór merytoryczny nad przepływem informacji pomiędzy podmiota- Ambasadą RP w Moskwie. mi uczestniczącymi w przygotowywaniu wi- 77 W okresie od przekazania oficjalnej noty Ambasady RP zyt, zaś braki w dokumentowaniu przygoto- dotyczącej omawianych zagadnień, do dnia planowanej wizyty, wszystkie działania prowadzone były przez pracowników MSZ ad hoc, bez zachowania stosow- 75 W przygotowanie wizyt objętych badaniem zaanga- nej, ze względu na rangę prowadzonej sprawy, formy żowany był Protokół Dyplomatyczny MSZ oraz pięć pisemnej. Pracownicy MSZ realizowali przypisane im departamentów merytorycznych MSZ i ich poprzed- obowiązki poprzez nieformalne rozmowy telefonicz- nicy prawni. ne (także ze stroną rosyjską) oraz przy wykorzystaniu 34 waiejszeż n w yniki k ontroli

również odpowiedzi, w formie noty, na prośbę 3.2.3.6 Realizacja przez MSZ zadań o zgodę na przelot i lądowanie na terytorium w przypadku zdarzeń Federacji Rosyjskiej. Podkreślić także należy, że nadzwyczajnych związanych po jej otrzymaniu w MSZ istniały wątpliwości, z wizytami zagranicznymi czy zgoda na przelot samolotów nad teryto- najważniejszych osób w państwie rium Rosji odnosiła się również do lądowania NIK oceniła pozytywnie realizację zadań na lotnisku w Smoleńsku78. Zaniechanie dzia- MSZ w zakresie zapewnienia przez Minister- łań monitorujących w opisanym powyżej za- stwo bezzwłocznego i skutecznego działania kresie świadczy o niedochowaniu przez pra- w przypadku zdarzeń nadzwyczajnych związa- cowników i kierownictwo Protokołu Dyploma- nych z wizytami najważniejszych osób w pań- tycznego i Departamentu Wschodniego MSZ stwie. MSZ utworzyło odpowiednie struktury należytej staranności przy przygotowywaniu organizacyjne umożliwiające zarządzanie sy- wizyty zagranicznej Prezydenta RP oraz o nie- tuacjami kryzysowymi – m.in. powołano Cen- skutecznym nadzorze ze strony nadzorujących trum Operacyjne, które było odpowiedzialne ich pracę członków kierownictwa MSZ. Ponad- za pozyskiwanie, weryfikowanie, gromadze- to, zdaniem NIK, istotne uzgodnienia dotyczą- nie oraz przetwarzanie informacji dotyczą- ce wizyt zagranicznych najważniejszych osób cych sytuacji kryzysowych. Opracowano rów- w państwie, powinny być każdorazowo i z od- nież procedury dotyczące reagowania na sytu- powiednim wyprzedzeniem dokumentowane acje nadzwyczajne oraz zapewniono sprawny oraz formalnie potwierdzane przez właściwe i bezpieczny system komunikacji zarówno we- instytucje państwa przyjmującego79. wnątrz MSZ, jak i z podmiotami zewnętrznymi. Nie stwierdzono nieprawidłowości w dzia- łaniu służb MSZ w przypadku dwóch zbadanych sytuacji nadzwyczajnych powstałych w trakcie wizyt Prezydenta RP w Gruzji 23 listopada 2008 r. oraz w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. Działania pracowników MSZ były rzetelne, adekwatne do zaistniałej sytuacji i zgodne z procedurami. Zapewniono spraw- poczty elektronicznej, bez wglądu do dokumentów ny i bezpieczny przepływ informacji, zarówno źródłowych potwierdzających uzyskiwane i przekazy- wewnątrz MSZ, jak i z innymi podmiotami za- wane informacje. Powyższe potwierdza w szczegól- ności fakt dokonania rezygnacji z rosyjskiego nawi- angażowanymi w realizację wizyt. gatora (o przydzielenie którego wystąpiono oficjalną notą Ambasady RP) przez pracownika ambasady, który W związku z katastrofą samolotu rzą- nie dysponował dokumentami uprawniającymi go do dowego TU-154 pod Smoleńskiem 10 kwiet- dokonania takiej czynności, a otrzymał jedynie ustne nia 2010 r., pracownicy Centrum Operacyjnego polecenie w tym zakresie w trakcie rozmowy telefo- nicznej z osobami w 36 SPLT lub SSRL SZ RP (składa- zweryfikowali informacje wskazujące na moż- jąc wyjaśnienia kontrolującym nie potrafił on określić liwość wystąpienia sytuacji kryzysowej, na bie- danych personalnych ani miejsca zatrudnienia tych osób). żąco informowali Ministra Spraw Zagranicz- 78 Treść noty odnosiła się wyłącznie do przelotu nad tery- nych oraz właściwe komórki organizacyjne torium Federacji Rosyjskiej po trasie Warszawa-Smo- MSZ, a także Rządowe Centrum Bezpieczeń- leńsk-Warszawa – nie zaznaczono w niej wyraźnie, że obejmuje ona również zgodę na lądowanie Smoleńsk- stwa i Agencję Wywiadu o szczegółach sytu- Północny. acji kryzysowej. Powołany w MSZ Zespół Za- 79 W przypadku wystąpienia notą dyplomatyczną MSZ powinien oczekiwać odpowiedzi również w formie rządzania Kryzysowego ustalił m.in. politykę noty dyplomatycznej. informacyjną MSZ, procedury zastępstw i za- 35 waiejszeż n w yniki k ontroli

dania komórek organizacyjnych MSZ oraz za- AD”81. Zasadniczymi dokumentami regulują- sady współpracy z instytucjami zewnętrznymi. cymi zasady wykonywania lotów w Siłach Po- W związku z incydentem, który miał miej- wietrznych RP był „Regulamin Lotów Lotnictwa sce w trakcie wizyty Prezydenta RP w Gruzji Wojskowego RP (RL-2000)”82, a od 1 stycznia 23 listopada 2008 r., dyżurni Centrum Opera- 2007 r. „Regulamin Lotów Lotnictwa Sił Zbroj- cyjnego MSZ m.in. weryfikowali treść informa- nych RP (RL-2006)”83, a także Instrukcja Bezpie- cji przekazywanych przez media i przekazywali czeństwa Lotów Lotnictwa Sił Zbrojnych RP84. je do właściwych kompetencyjnie komórek or- Zasady współpracy z Biurem Ochrony Rządu ganizacyjnych Ministerstwa oraz innych insty- (BOR) regulowało zawarte pomiędzy Dowódcą tucji administracji państwowej odpowiedzial- Sił Powietrznych a Szefem BOR porozumienie nych za zarządzanie kryzysowe (m.in. KPRP, z 18 marca 2008 r. w sprawie określenia zasad KPRM, MSWiA, RCB). współpracy podczas organizacji i wykonywania zadań lotniczych z osobami uprawnionymi 3.2.4 Ministerstwo Obrony Narodowej, do korzystania z ochrony BOR. Dowództwo Sił Powietrznych, 36 SPLT W ocenie NIK, obowiązujące w kontrolo- 3.2.4.1 Organizacja lotów wanym okresie regulacje, pomimo dokonywa- nych uzupełnień i nowelizacji85, nie uwzględ- W kontrolowanym okresie, kwestie organi- niały w dostatecznym stopniu specyfiki realizacji lotów najważniejszych osób w państwie zowanych przez 36 SPLT zadań, a tym samym z wykorzystaniem lotnictwa transportowego nie gwarantowały właściwej organizacji lotów Sił Zbrojnych RP regulowało przede wszyst- oraz bezpieczeństwa osobom korzystającym kim Porozumienie w sprawie wojskowego z wojskowego specjalnego transportu lotni- specjalnego transportu lotniczego z 15 grud- czego. Przewóz najważniejszych osób w pań- nia 2004 r., zawarte pomiędzy Szefem Kance- stwie, ze względu na ich znaczenie dla bezpie- larii Prezydenta, Szefem Kancelarii Sejmu, Sze- czeństwa kraju, powinien być poddany szcze- fem Kancelarii Senatu, Szefem Kancelarii Pre- gólnym rygorom. Tymczasem, w obowiązują- zesa Rady Ministrów oraz Ministrem Obrony cych wówczas przepisach i porozumieniach, Narodowej. Zgodnie z § 4 Porozumienia, za nie uregulowano lub uregulowano w sposób wydzielenie statków powietrznych na potrze- niewystarczający m.in. kwestie: by transportu osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie oraz określenie zasad – sprawdzenia lotniska startu lub lądo- i sposobu zabezpieczenia i wykonywania lotów wania, w sytuacji pojawienia się jakich- odpowiadał Dowódca Sił Powietrznych. Jed- kolwiek wątpliwości co do możliwości nostką wyznaczoną do realizacji tych zadań był bezpiecznej realizacji operacji lotniczych; 36 SPLT, bezpośrednio podporządkowany DSP. – wykonywania lotów według procedur Zasady wykonywania lotów z najważniej- ICAO; szymi osobami w państwie były uregulowa- ne w „Instrukcji zabezpieczenia wykonywania lotów statków powietrznych oznaczonych 81 Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. WLOP nr 408/2009). 80 symbolem WAŻNY nad terytorium RP” , a od 82 Decyzja nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2009 r. w „Instrukcji organizacji 21 lutego 2001 r. lotów statków powietrznych o statusie HE- 83 Decyzja nr 412/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 października 2006 r. 84 Decyzja nr 336/MON Ministra Obrony Narodowej 80 Rozkaz Dowódcy Wojsk Lotniczych i Ochrony Powietrz- z dnia 2 listopada 2004 r. (syg. WLOP 346/2004). nej z dnia 21 maja 2004 r. (sygn. WLOP 341/2004). 85 Działanie w tym zakresie podejmowało m.in. DSP. 36 waiejszeż n w yniki k ontroli

– zasad współpracy w ramach załogi oraz HEAD, mimo iż Dowódca Sił Powietrznych nie możliwości wykonywania lotów na wielu określił typów statków powietrznych prze- typach statków powietrznych; znaczonych do wykonywania lotów o statu- – ograniczeń co do możliwości przeby- sie HEAD, co było niedopełnieniem obowiązku wania na pokładzie tego samego statku wynikającego z Instrukcji HEAD. powietrznego określonych osób; 3.2.4.2 Reagowanie na negatywne zjawiska – współpracy z BOR w organizacji i zabez- zachodzące w 36 SPLT pieczeniu lotów. Kolejni Ministrowie Obrony Narodowej Za powyższe nieprawidłowości odpowie- oraz Dowódcy Sił Powietrznych nie wypraco- dzialność (z tytułu nadzoru) ponosi Minister wali spójnej koncepcji funkcjonowania 36 SPLT Obrony Narodowej. Należy jednakże zauwa- w zakresie kadrowym, szkoleniowym i sprzęto- żyć, że wszystkie powyższe akty na etapie wym. Reagowali oni wprawdzie na sygnalizo- ich powstawania były konsultowane z DSP86, wane problemy w działalności pułku, ale dzia- a w większości z nich DSP było również ich łania te były niewystarczające, gdyż miały cha- faktycznym autorem, bądź inicjowało ich po- rakter doraźny i nie uwzględniały w dostatecz- wstanie. Do zadań DSP należało ponadto po- nym stopniu istotnych problemów związanych dejmowanie działań związanych z zapewnie- z dużą rotacją kadr, obniżeniem poziomu wy- niem bezpieczeństwa funkcjonowania lotnic- szkolenia załóg, a także eksploatacją przesta- twa Sił Zbrojnych, w tym zbieranie wniosków rzałej i awaryjnej techniki lotniczej87. Sytuacja i doświadczeń, a także kierowanie opracowa- istniejąca w 36 SPLT miała negatywny wpływ niem programów, instrukcji i wytycznych. na realizację nałożonych na pułk zadań, a tym Negatywny wpływ na właściwą organizację samym bezpieczeństwo najważniejszych osób lotów miało również zbyt późne przekazywa- w państwie. nie zapotrzebowań na wykorzystanie WSTL do 36 SPLT lub przekazywanie zapotrzebowań nie Sytuacja kadrowa 36 SPLT zawierających wszystkich niezbędnych do wła- Dla 36 SPLT nie określono odrębnych za- ściwego przygotowania lotu danych (np. licz- sad i kryteriów naboru pilotów, nawigatorów by osób uczestniczących w locie, wskazania i inżynierów pokładowych. Nabór odbywał lotniska startu i lądowania). Utrudniało to wła- się na ogólnych zasadach kadrowych przyję- ściwe przygotowanie załóg (np. zaplanowanie tych w Siłach Zbrojnych RP, uregulowanych lotu, zebranie niezbędnych informacji o trasie tzw. ustawą pragmatyczną88, a decyzję od- przelotu i lotnisku docelowym, brak możliwo- nośnie przyjęcia do 36 SPLT podejmował do- ści przeprowadzenia rekonesansu) oraz stat- wódca pułku89. Powodowało to, że do pułku ków powietrznych do lotu (np. dokonania ko- misyjnego oblotu maszyny, przygotowania sa- 87 Według DSP, możliwość podjęcie skutecznych działań molotów zapasowych, ustawienie właściwej była w pewnym stopniu ograniczona sytuacją kadrową wśród personelu latającego w całych Siłach Powietrz- konfiguracji samolotu), a także dopełnienie nych (możliwości w zakresie ukompletowania 36 SPLT niezbędnych formalności (np. uzyskanie zgód pilotami z zasobów kadrowych Sił Powietrznych były przelotowych). niewielkie), specyfiką zadań wykonywanych przez 36 SPLT oraz typami statków powietrznych będących na Ustalono ponadto, iż w okresie objętym wyposażeniu jednostki. kontrolą 36 SPLT realizował loty o statusie 88 Określającą zasady naboru w stosunku do całości Sił Zbrojnych RP. 89 W przypadku absolwentów Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w Dęblinie byli oni kierowani do jed- 86 Do 1 lipca 2004 r. jako Wojska Lotnicze i Obrony Kraju. nostki bezpośrednio po ukończeniu WSOSP przez 37 waiejszeż n w yniki k ontroli

trafiali piloci z niewielkim doświadczeniem, – stwierdzone przypadki naruszenia przez którzy po stosunkowo krótkim czasie szkole- kadrę 36 SPLT przepisów karnych i dyscy- nia w jednostce, byli kierowani do realizacji plinarnych, w konsekwencji czego część zadań w zakresie transportu najważniejszych żołnierzy zrezygnowała ze służby. osób w państwie. W ocenie NIK, niezależnie O trudnej sytuacji kadrowej dowódca puł- od konieczności zapewnienia odpowiednie- ku informował DSP w corocznych „Ocenach Sy- go poziomu kadry w całych Siłach Powietrz- tuacji Kadrowej w 36 SPLT”. DSP nie podjęło nych, nabór pilotów, nawigatorów i inżynie- jednak działań, które skutecznie zapobiegały- rów pokładowych do 36 SPLT powinien był by występowaniu ww. niekorzystnych zjawisk, podlegać szczególnym rygorom, ze względu a podejmowane próby rozwiązania narastają- na znaczenie zadań realizowanych przez pułk cych problemów były spóźnione i nie zawsze dla bezpieczeństwa państwa. skuteczne. Zdaniem NIK, negatywny wpływ na Liczba etatów personelu latającego (sa- skuteczność podejmowanych przez DSP dzia- moloty i śmigłowce) przewidziana dla 36 SPLT łań miały m.in. obowiązujące procedury podej- była w kontrolowanym okresie stała i wynosiła mowania decyzji w MON – powodowały one 64 etaty. Natomiast faktyczna obsada stano- opóźnienia w reagowaniu na pojawiające się wisk, za wyjątkiem 2005 r., była niższa i wyno- zagrożenia. siła: 2006 r. – 56 osób (87%), 2007 r. – 58 (90%), System szkolenia pilotów 36 SPLT 2008 r. – 44 (69%), 2009 r. – 52 (81%), 2010 r. – 54 (84%). Jednocześnie, w latach 2005 – 2010, Obowiązujący w kontrolowanym okre- szeregi 36 SPLT opuściło łącznie 34 członków sie w 36 SPLT „Program Szkolenia Lotnictwa załóg, w tym wielu posiadających uprawnienia Transportowego” opracowano jeszcze na po- 90 instruktorskie. Oznaczało to ubytek ponad 50% czątku lat 70 ubiegłego wieku . Program ten, personelu latającego. Sytuacja ta skutkowała pomimo wprowadzenia w 2006 i 2008 r. pew- nadmiernym obciążeniem zadaniami pozosta- nych poprawek, był znacznie zdezaktualizo- jących do dyspozycji załóg, a także negatyw- wany w stosunku do wymagań współczesne- nie wpływała na realizację procesu szkolenia. go szkolenia lotniczego, a także nie odpowia- Głównymi przyczynami fluktuacji kadr w 36 dał obecnym wymogom w zakresie procedur SPLT było: oraz wyposażenia lotnisk. Stosowane w nim nazewnictwo nie było spójne z Regulaminem – nieokreślenie ścieżki kariery dla pilotów lotów 2006 oraz Instrukcją organizacji lotów. wojskowych (brak podwyżek płac oraz Nie odpowiadał on również specyfice realizo- możliwości awansu), wanych przez pułk zadań – wykonywaniu lo- – trudne warunki realizacji zadań (wysłużo- tów pasażerskich z najważniejszymi osobami ny sprzęt lotniczy oraz specyfika służby w państwie91. Wprowadzone po katastrofie w 36 SPLT),

– otwarcie się rynku przewozów lotniczych 90 Dotyczył on szkolenia realizowanego na samolotach. dla doświadczonego personelu latające- Program szkolenia lotniczego w lotnictwie śmigłow- cowym (PSzL-95) został wprowadzony w 1995 r. i od go, tego czasu był uzupełniany i modyfikowany. Ostatnie poprawki do PSzL-95 zostały wprowadzone Rozka- zem Dowódcy Sił Powietrznych Nr 70 z 28 kwietnia organ kadrowy DSP, bez wcześniejszych uzgodnień 2009 r. Jednakże należy zauważyć, iż program ten nie z dowódcą 36 splt. Z otrzymanych odpowiedzi na uwzględniał m.in. specyfiki szkolenia na śmigłowcach wystąpienia pokontrolne wynika, iż obecnie trwają z załogą jednoosobową (był więc nieprzydatny dla prace nad stosownym dokumentem w tej sprawie (ma realizacji szkoleń na użytkowanym przez pułk śmi- on obejmować członków załóg eskadry śmigłowców, głowcu Bell-412). funkcjonującej w ramach 1 BLT). 91 System szkolenia dla pułku powinien kłaść nacisk m.in. 38 waiejszeż n w yniki k ontroli

samolotu CASA w 2008 r. poprawki nie mia- było ukierunkowane głównie na podtrzymy- ły charakteru kompleksowego i nie powodo- wanie nawyków. W ograniczonym zakresie na- wały zmiany jakościowej w systemie szkolenia. tomiast prowadzone było szkolenie doskona- Działania w celu przygotowania nowoczesne- lące i specjalistyczne. go programu i metodyki szkolenia lotniczego Negatywnie oceniono także zaniechanie podjęto dopiero w grudniu 2009 r.92 Natomiast szkolenia pilotów 36 SPLT na symulatorach lo- indywidualne programy szkolenia dla samolo- tów samolotów Tu-154M i Jak-40. Należy za- tów Tu-154 i Jak-40 opracowano w 2011 r., tuż uważyć, iż DSP, zarówno w dokumentacji pla- przed wycofaniem tych maszyn z użytkowania. nistycznej, jak i sprawozdawczej ze szkolenia Realizacja programów szkolenia i zaleceń Sił Powietrznych, podkreślało istotną rolę, jaką zawartych w wytycznych przebiegała w wa- w procesie szkolenia odgrywają treningi na runkach zmniejszającego się w kolejnych latach tego rodzaju urządzeniach. Szkoleń na symu- nalotu szkoleniowego. Wynosił on: 2.183 godzi- latorze lotu samolotu Jak-40 nie realizowano ny (77% planu) w 2005 r., 2.570 godzin (99,7%) od 2003 r., ze względu na awarię posiadanego w 2006 r., 1.957 (77%) w 2007 r., 1.615 (81%) urządzenia treningowego. Natomiast szkoleń w 2008 r., 1.430 (66%) w 2009 r., 1.358 (73%) na symulatorze Tu-154 zaprzestano w 2008 r., w 2010 r. Sytuacja ta była spowodowana pro- gdyż zmiana firmy serwisującej samoloty spo- blemami kadrowymi, awariami sprzętu, a także wodowała, że szkolenia nie mogły być realizo- priorytetowym traktowaniem lotów dyspozy- wane na dotychczasowych zasadach94. Wzno- cyjnych93. W związku z powyższym, szkolenie wienie szkoleń na symulatorach nastąpiło po katastrofie w Smoleńsku. Ponadto, w latach 2005-2007 nie prowa- na zwiększenie liczby i rodzajów ćwiczeń dotyczących sposobów wg różnych systemów podejścia do lądo- dzono szkolenia w zakresie współpracy w za- wania. Powinien on być dostosowany do standardów łodze wieloosobowej oraz zarządzania zasoba- szkolenia obowiązujących w lotnictwie cywilnym. mi załogi. Szkolenia takie zostały wprowadzo- 92 Zwrócono się wówczas do Wojskowego Centrum Nor- malizacji, Jakości i Kodyfikacji o opracowanie stosow- ne do planów w 2008 r., lecz dopiero w grudniu nej normy obronnej. Zakończenie prac nad nowym 2010 r. wprowadzono standardowe procedury programem szkolenia przewidziano na 30 czerwca 2012 r. operacyjne dla wieloosobowych załóg statków 93 Tendencja ta została zapoczątkowana w 2007 r., kie- powietrznych. dy to zaplanowany nalot szkoleniowy wynosił w skali pułku 2516 godzin (2556 po zmianach), a wykonany wyniósł 1957 godzin, tj. 78% (77% po zmianach). Nalot dyspozycyjny zaplanowany wyniósł 3737 (nie wprowa- dzano zmian) i został zrealizowany w wysokości 3216 TU-154M z zaplanowanych jedynie 45 godzin nalotu godzin (86%). W kolejnym roku było to dla lotów szko- szkoleniowego zrealizowano 19 godzin nalotu (42% leniowych 2795 (zaplanowany), 1990 (po zmianach) planu), natomiast limit dyspozycyjny został zrealizo- i 1615 (zrealizowany), a więc odpowiednio 58% oraz wany w liczbie ponad 492 godzin (94% planu). W przy- 81%. Dyspozycyjny 3025 (zaplanowany), 3150 (po zmia- padku samolotów Jak-40 nalot dyspozycyjny zrealizo- nach), 2967 (wykonany), tj. odpowiednio 98% i 94%. wano w liczbie ponad 1316 godzin (130% planu), przy W 2009 r. nalot szkoleniowy 2435 (zaplanowany), 2155 wykonaniu nalotu szkoleniowego w liczbie ponad 367 (po zmianach), 1430 (zrealizowany), a wiec odpowied- godzin (60% planu). W odniesieniu do śmigłowców nio 58,7% i 66%. Dyspozycyjny 2675 (zaplanowany), Mi-8 limit nalotu dyspozycyjnego zrealizowano w licz- 2510 (po zmianach), 2875 (wykonany), tj. odpowiednio bie ponad 307 godzin (127% planu) przy jednoczesnym 108% i 114%. Jeszcze większe różnice występowały dla wykonaniu limitu nalotu szkoleniowego na poziomie poszczególnych typów statków powietrznych. Przy- niecałych 202 godzin (60% planu). Podobnie w przy- kładowo, dla samolotu Tu-154M w 2007 r. limit nalotu padku śmigłowców W-3, gdzie limit nalotu dyspozy- dyspozycyjnego został przekroczony o 22% (zaplano- cyjnego zrealizowano na poziomie ponad 359 godzin wano 980 godzin, wykonano 1195 godzin) przy jedno- (119% planu) a nalotu szkoleniowego – na poziomie czesnym niewykonaniu limitu nalotu szkoleniowego zaledwie niecałych 298 godzin (60%). w 19% (225 godzin zamiast 280). Charakterystyczny 94 Ostateczną decyzję o braku kontynuacji szkoleń podjął w tym względzie był rok 2009 r., kiedy dla samolotów ówczesny Minister Obrony Narodowej. 39 waiejszeż n w yniki k ontroli

W okresie objętym kontrolą odnotowano ds. BL” lub „Inspektorat”). Podejmowane w tym także spadek poziomu znajomości języka an- zakresie działania nie doprowadziły jednakże gielskiego wśród pilotów 36 SPLT. W 2007 r. do zapewnienia zgodności procedur przygoto- 55% pilotów posiadało potwierdzenie znajo- wania i wykonywania lotów w Siłach Zbrojnych mości tego języka na trzecim poziomie, nato- RP z procedurami ICAO97 oraz do ich pełnego miast w 2010 było to 35% (wyjątek pozytyw- wdrożenia w lotnictwie wojskowym98. ny to 100% pilotów ze znajomością języka an- Zdaniem NIK główne błędy w procesie gielskiego na tym poziomie w grupie pilotów szkolenia pilotów 36 SPLT polegały na oparciu Tu-154M)95. Ustalono również, że szkolenie za- szkolenia na nieaktualnych programach szko- łóg na samolotach Tu-154M i Jak-40 odbywało lenia, zaprzestaniu szkoleń na symulatorach, się z użyciem dokumentacji technicznej oraz nieralizowaniu szkoleń w załodze wieloosobo- instrukcji użytkowania w locie w języku rosyj- wej, a także ograniczeniu liczby godzin nalo- skim, pomimo że znajomość tego języka wśród tów szkoleniowych, w tym faktycznie wykony- załóg statków powietrznych była niewystar- wanych lotów w trudnych warunkach. czająca. Sprzęt lotniczy wykorzystywany w 36 SPLT Obowiązujące w lotnictwie wojskowym przepisy nie nakładały na pilotów 36 SPLT obo- W latach 2005 – 2010 w 36 SPLT narastały wiązku posiadania licencji pilotów cywilnych problemy związane z postępującą degradacją (CPL, PPL). Również system szkolenia wojskowego personelu latającego, chociaż uwzględ- 97 Kontrola wykazała, iż na 10 losowo wybranych niał potrzebę szkoleń z zakresu znajomości cy- w ramach kontroli procedur wojskowych, 3 okazały wilnych przepisów lotniczych oraz umiejętno- się w pełni zgodne z procedurami ICAO, 3 częściowo ści posługiwania się językiem angielskim, nie zgodne, a 4 niezgodne. Zgodnie z opinią biegłego powołanego przez NIK: „w instrukcjach oraz regula- dawał możliwości uzyskania takich licencji96. minach lotów lotnictwa Sił Zbrojnych RP obowiązują- Należy podkreślić, że na potrzebę wdrożenia cych w latach 2005-2010 nie zachowano porównywal- ności i zgodności z normami i zaleconymi warunkami systemu nadawania licencji cywilnych w lotnic- postępowania przez ICAO w zakresie dotyczącym twie transportowym wskazywało zarówno DSP organizacji i bezpieczeństwa lotów”. Z uzyskanych odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne wynika, iż jak i Inspektorat Ministerstwa Obrony Narodo- rozkazem Dowódcy Sił Powietrznych został powołany wej do spraw Bezpieczeństwa Lotów („IMON zespół, którego zadaniem jest sprawdzenie zgodności obowiązujących instrukcji, z przepisami ICAO oraz Unii Europejskiej. 98 Wprowadzenie do stosowania w lotnictwie wojsko- 95 Poziom trzeci w Siłach Powietrznych odpowiada wym uregulowań obowiązujących lotnictwo cywilne poziomowi czwartemu wg ICAO, który to poziom jest nie spowodowało zmiany w systemie szkolenia, któ- wymagany dla osób ubiegających się lub posiadają- re pozwoliłyby na właściwą implementację tychże cych licencję cywilną. norm. Szkolenie pilotów, nawigatorów i wojskowych 96 Dowództwo Sił Powietrznych, w porozumieniu kontrolerów lotu na temat procedur obowiązujących z dowództwami Wojsk Lądowych i Marynarki Wojen- w lotnictwie cywilnym, w tym także łączności lotni- nej opracowało „Instrukcję kwalifikowania pilotów czej, było prowadzone w Wyższej Szkole Oficerskiej i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych RP” (IKPN- Sił Powietrznych od 2006 r., jednakże ośrodek szkole- 2008) Sygn. WLOP 396/2008 (wprowadzona decyzją nia WSOSP nie uzyskał uprawnień Urzędu Lotnictwa Nr 488/MON Ministra Obrony Narodowej z 3 listopada Cywilnego do szkolenia personelu latającego. Z uzy- 2008 r., znowelizowana decyzją nr 44/MON Ministra skanych odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne Obrony Narodowej z 14 lutego 2011 r.). IKPN-2008 wynika, iż rozpoczęto szkolenia w ośrodkach cywil- wprowadziła do użytku nowe dokumenty: „Licencja nych (w tym zagranicznych), m.in. w zakresie współ- pilota” i „Licencja nawigatora” lotnictwa Sił Zbrojnych pracy w załodze wieloosobowej, zarządzania zasobami RP, które potwierdzają posiadanie określonych kwa- załogi, czy zarządzania ryzykiem. Wydzielono również lifikacji lotniczych. Miały one służyć ujednoliceniu środki finansowe przeznaczone na realizację kursów standardów kwalifikowania wojskowego personelu teoretycznych na cywilne licencje pilota zawodowego. latającego ze standardami stosowanymi w lotnictwie Kursy te są realizowane w cywilnych, certyfikowanych cywilnym. ośrodkach szkolenia lotniczego. 40 waiejszeż n w yniki k ontroli

techniczną wykorzystywanego sprzętu lotni- sprawności samolotu, spowodowanej brakiem czego, o czym DSP informowało kolejnych Mi- części zamiennych100. nistrów Obrony Narodowej, wskazując na ko- Poważnym utrudnieniem we właściwym nieczność podjęcia decyzji dotyczących za- realizowaniu zadań przez 36 SPLT było duże kupów śmigłowców oraz średnich i długody- zróżnicowanie sprzętu pozostającego na wy- stansowych samolotów pasażerskich. Pomimo posażeniu pułku. W dniu zakończenia kontroli, istnienia realnego zagrożenia dla realizacji zana stanie 36 SPLT znajdowało się 6 różnych ty- dań przewozu wojskowym transportem lotni- pów statków powietrznych101. Powodowało to czym najważniejszych osób w państwie, zwią- problemy związane zarówno z wyszkoleniem zanego głównie z przekroczeniem resursów załóg oraz ich obsługi, jak również z utrzyma- technicznych (całkowitych) nadanych statkom niem maszyn w odpowiednim stanie tech- powietrznym przez producentów, wyposaże- nicznym i miało zasadniczy wpływ zarówno niem pokładowym nieodpowiadającym współ- na bezpieczeństwo lotów, jak i na wysokość czesnym międzynarodowym standardom kosztów funkcjonowania pułku. i przepisom oraz ciągle wzrastającą liczbą przy- padków niesprawności samolotów, zakupów 3.2.4.3 Nadzór nad bezpieczeństwem lotów tych nie udało się zrealizować99. W ocenie NIK realizowanych przez 36 SPLT zasadniczą przyczyną niepodjęcia ostatecznej Nadzór MON oraz DSP nad realizacją przez decyzji w sprawie zakupu samolotów był brak 36 SPLT zadań w zakresie zapewnienia trans- spójnej koncepcji funkcjonowania transportu portu lotniczego najważniejszych osób w pań- lotniczego dla najważniejszych osób w pań- stwie był niewystarczajacy102. Podejmowane stwie. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy poprzez te podmioty działania nie doprowadziły nosi jednak, zdaniem NIK, nie tylko MON, ale do wykrycia i usunięcia istotnych nieprawidło- również podmioty, na rzecz których transport wości w funkcjonowaniu 36 SPLT, które zosta- ten był realizowany. ły ujawnione dopiero w trakcie kontroli NIK. Istotnym problemem były również prze- Nieprawidłowości te miały bezpośredni wpływ dłużające się remonty. W trakcie kontroli w 36 na bezpieczeństwo osób korzystających z woj- SPLT stwierdzono, że w wielu przypadkach czas skowego specjalnego transportu lotniczego. oczekiwania na wykonanie remontów lub prze- W ocenie NIK, nie podjęto również wystarcza- glądów okresowych przekraczał 200, 500, 800, jących działań celem wdrożenia rozwiązań, wy- a w jednym przypadku 1500 dni. Konsekwencją nikających z doświadczeń związanych z bada- pogarszającego się stanu technicznego, a tym samym liczby pozostających do dyspozycji maszyn, były trudności z realizacją zaplanowanych 100 Np. niesprawności systemu nawigacyjnego w trakcie lotu 24 kwietnia 2005, czy niesprawności wskaźnika zadań, w tym w szczególności szkoleniowych. poziomu oleju silnika prawego oraz wyłączonej radio- Stwierdzono również przypadki wykonywania stacji ratowniczej z powodu zakłócania pracy odbior- ników satelitarnych w trakcie lotu 28 lutego 2010 r. lotów, w tym o statusie „HEAD”, pomimo nie- 101 Na ogólną liczbę 20 maszyn. 102 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Minister Obrony Narodowej poinformował o podjęciu systemowych działań mających na celu poprawę stanu bezpieczeństwa w lotnictwie wojskowym. Działania te mają m.in. obejmować: opracowanie i nowelizacje 99 Odsetek niesprawnych statków powietrznych wyno- dokumentów normatywnych, wprowadzenie zmian sił wg stanu na: 3 stycznia 2005 r. – 34,8%, 31 grudnia w zakresie szkolenia lotniczego, odpowiednie zabez- 2005 r. – 42,1%, 29 grudnia 2006 r. – 26,7%, 31 stycznia pieczenie działań lotniczych oraz szkoleń (w tym spe- 2008 r. 57,1%, 31 grudnia 2008 r. – 52,6%, 30 grudnia cjalistycznych i uzupełniających), zmiany etatowo-or- 2009 r. – 38,1% a 31 grudnia 2010 r. – 47,6%. ganizacyjne, poprawę stanu infrastruktury. 41 waiejszeż n w yniki k ontroli

niem zaistniałych w lotnictwie wojskowym ka- turach służby inżynieryjno-lotniczej oraz po- tastrof. Przykładowo, po zaistniałej 23 stycznia prawy systemu szkolenia specjalistów służby 2008 r. katastrofie samolotu CASA C-295M, z ka- meteorologicznej. drą dowódczą lotnictwa transportowego na Sytuacja w zakresie bezpieczeństwa lotów pokładzie, Szef Sztabu Generalnego, rozkazem w 36 SPLT nie odbiegała znacząco od tenden- nr 135/Oper/SP wprowadził przy planowaniu cji występujących w całym lotnictwie Sił Zbroj- lotów ograniczenia, co do jednoczesnej obec- nych. Liczba zdarzeń lotniczych106 zaistnia- ności na pokładzie dowódcy jednostki i jego łych w tym pułku, po odnotowaniu jej spadku zastępcy. Jednakże ani Minister Obrony Naro- w 2006 r. do 16 zdarzeń, zwiększała się w latach dowej, ani Dowódca Sił Powietrznych, nie pod- następnych, aż do 55 zdarzeń w pierwszych jął żadnych działań, mających na celu wpro- trzech kwartałach 2010 r.107 Głównymi czynni- wadzenie podobnych ograniczeń przy trans- kami, które miały negatywny wpływ na po- porcie najważniejszych osób w państwie oraz ziom bezpieczeństwa lotów były starzenie się najwyższej kadry dowódczej. sprzętu latającego, spadek poziomu wyszko- Nadzór realizowany przez MON lenia, duża rotacja personelu latającego oraz braki kadrowe w służbie inżynieryjno-lotniczej. Nadzór nad bezpieczeństwem lotów w Si- łach Zbrojnych RP, w tym 36 SPLT, był na szcze- W kontrolowanym okresie Inspektorat blu Ministerstwa sprawowany przez Inspekto- przeprowadził w 36 SPLT jedną kontrolę pro- 108 rat Ministerstwa Obrony Narodowej ds. Bezpie- blemową . Jej zakresem objęto m.in. działal- czeństwa Lotów w Poznaniu (IMON ds. BL)103. ność zespołu bezpieczeństwa lotów, realizację szkolenia lotniczego oraz działanie służby inży- Roczne analizy stanu bezpieczeństwa lo- nieryjno-lotniczej w zakresie bezpieczeństwa tów w lotnictwie Sił Zbrojnych RP, sporządzone lotów. W toku tej kontroli stwierdzono kilkana- przez IMON ds. BL w latach 2005 – 2010, wska- ście nieprawidłowości, w tym polegających na zywały na systematyczne pogarszanie się sy- niedostatecznej analizie obszarów zagrożeń tuacji w tym zakresie104. Natomiast sformuło- w procesie szkolenia lotniczego, niepodjęciu wane przez Inspektorat i kierowane do Szefa badania niektórych zdarzeń o charakterze incy- Sztabu Generalnego WP wnioski zmierzające dentów lotniczych (powodujących zagrożenie do poprawy stanu bezpieczeństwa lotów nie dla bezpieczeństwa lotów) oraz niewystarcza- były właściwie wykorzystywane. Ocenę taką jącym wykorzystywaniu materiałów Zespołu potwierdza fakt, iż niektóre wnioski regular- Obiektywnej Analizy Kontroli Lotów do ocenie ponawiano, w tym zwłaszcza dotyczące ny prawidłowości szkolenia lotniczego. Bada- konieczności poprawy systemu szkolenia per- nia kontrolne przeprowadzono jednakże, ze sonelu latającego105, potrzeby zmian w struk- względu na krótki czas ich realizacji, pobież-

103 Szczegółowy zakres działania IMON ds. BL został okre- ślony w § 5 ust. 1 Instrukcji bezpieczeństwa lotów lotnictwa Sił Zbrojnych RP. 106 Zdarzenie lotnicze – wypadek lub incydent lotniczy 104 Od 2005 r. występuje stała tendencja wzrostowa incy- związany z eksploatacją statku powietrznego, który dentów lotniczych w lotnictwie wojskowym. Również ma niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo lotu. wskaźnik wypadków ciężkich, świadczy zdaniem 107 Kontrola wykazała, że zarówno w Instrukcji Bezpie- Inspektoratu o obniżeniu poziomu bezpieczeństwa czeństwa Lotów, jak również w systemach informa- lotów i konieczności wzmocnienia działań profilaktycznych ewidencjonujących zdarzenia lotnicze nie tycznych. ujednolicono kwestii kwalifikacji zdarzeń lotniczych 105 Wskazywano m.in. na zjawisko systematycznego obni- w przypadku, gdy w czasie jednego lotu wystąpi kilka żania się poziomu wiedzy teoretycznej i praktycznej zdarzeń lotniczych. Zdaniem NIK może to powodować oraz pomniejszenie roli dowódców najniższego szcze- zniekształcenie statystyk w tym zakresie. bla w procesie szkolenia. 108 W dniach od 31 marca 2008 r. do 4 kwietnia 2008 r. 42 waiejszeż n w yniki k ontroli nie – poddając analizie na ogół wyrywkowo Departament Kontroli MON, ani inne jed- wybrane dokumenty109. nostki organizacyjne MON nie prowadziły Nadzór nad realizacją zaleceń pokontrol- w kontrolowanym okresie kontroli prawidło- nych skierowanych przez IMON ds. BL do do- wości wykonywania przez DSP lub 36 SPLT za- wódcy 36 SPLT był niedostateczny. Inspekto- dań związanych z transportem najważniejszych rat, po otrzymaniu harmonogramu usunięcia osób w państwie. nieprawidłowości, nie weryfikował bowiem na Nadzór sprawowany przez DSP bieżąco jego faktycznej realizacji. Jak wynika Prowadzone przez DSP kontrole oraz inne z wyjaśnień Szefa IMON ds. BL, sprawdzenie działania nadzorcze nie doprowadziły do ujaw- sposobu wykonania zaleceń odbywało się do- nienia i usunięcia istotnych nieprawidłowości piero w toku kolejnej kontroli problemowej da- w funkcjonowaniu pułku, mających istotne nej jednostki, czyli w praktyce co cztery lata110. znaczenia dla bezpieczeństwa realizowanych Zdaniem NIK, wpływ na taki stan rzeczy mia- zadań112. Nieprawidłowości, te dotyczyły m.in.: ły również przepisy Instrukcji bezpieczeństwa lotów lotnictwa Sił Zbrojnych RP, które nie na- – fałszowania dokumentacji (np. zaliczania kładały na jednostkę kontrolowaną obowiąz- pilotom wykonywania lotów w gorszych ku meldowania Inspektoratowi o faktycznej, warunkach niż występowały w rzeczywi- 113 a nie tylko planowanej, realizacji zaleceń111. stości lub też wykonania ćwiczeń, które W instrukcji tej nie uregulowano również kwe- nie zostały zrealizowane114), stii konieczności wskazywania osób odpowiedzialnych za nieprawidłowości mające wpływ 112 Szczegółowej kontroli poddano jedynie dokumentację na zaistnienie zdarzeń lotniczych, które pod za okres sierpień – grudzień 2010 r., gdyż pozostała dokumentacja została zniszczona (nie podlega archi- względem przyczynowym zakwalifikowano, wizowaniu). Jednakże biorąc pod uwagę, iż wcześniej- jako zależne od działalności człowieka. sze kontrole były prowadzone według tych samych procedur oraz fakt, iż nieprawidłowości stwierdzone W dniach od 7 do 10 grudnia 2010 IMON przez NIK w 36 splt występowały w całym objętym ds. BL przeprowadził, jedyną w okresie objętym badaniem okresie, przedstawiona przez NIK ocena skuteczności nadzoru pozostaje aktualna w stosunku badaniem, kontrolę problemową DSP. Kontrolą do całego okresu 2005-2010. objęto ocenę ryzyka zagrożeń bezpieczeństwa 113 Dokonana przez NIK analiza realizacji zadań lotniczych lotów oraz poprawność bieżącej i powypad- wykazała, że w zakresie obejmującym zgodność ze stanem faktycznym danych prezentowanych przez zało- kowej profilaktyki obniżającej ryzyko zaistnie- gi w książkach ewidencji lotów, rozkazach lotów, oraz nia wypadku lotniczego w szkoleniu lotniczym. prawidłowość realizacji ćwiczeń lotniczych wystąpiły istotne rozbieżności i odstępstwa od wymogów. Usta- DSP, w zakresie objętym kontrolą Inspektoratu, lono, że z 30 zbadanych przypadków, w 13 wystąpiły otrzymało ocenę ogólną bardzo dobrą. istotne rozbieżności między warunkami meteorolo- gicznymi dla lotniska lądowania, wskazanymi przez załogi statków powietrznych w rozkazach lotów i księ- dze ewidencji lotów a danymi zawartymi w depeszach meteorologicznych dla lotnictwa, określającej aktu- alne warunki atmosferyczne METAR. Załogi statków 109 Przykładowo, realizację szkolenia lotniczego zbadano powietrznych prezentowały warunki meteorologiczne na podstawie jednego szkolenia lotniczego, na jednym zaniżone - trudniejsze - w stosunku do rzeczywiście tylko typie statku powietrznego (M-28 Bryza). panujących na danym lotnisku w momencie lądowa- 110 Zgodnie z § 19 ust. 1 Instrukcji bezpieczeństwa lotów nia, przez co potwierdzały wykonanie zadań w warun- lotnictwa Sił Zbrojnych RP kontrole problemowe w 36 kach atmosferycznych trudniejszych od faktycznie SPLT był prowadzone co 4 lata. panujących. 111 W okresie maj - październik 2010 r. określono tym- 114 W trakcie kontroli stwierdzono 6 przypadków, gdy czasowe zasady monitorowania realizacji wniosków piloci 36 SPLT realizowali ćwiczenia lotnicze nierze- pokontrolnych. Miały one obowiązywać do momentu telnie, tj. niezgodnie w wymogami obowiązującego wprowadzenia w życie nowej instrukcji bezpieczeń- programu szkolenia. Realizowano ćwiczenia niezgod- stwa lotów. Z uzyskanych w odpowiedzi na wystą- nie z obowiązującymi parametrami, co skutkowało bra- pienie pokontrolne informacji wynika, że rozpoczęto kiem wiedzy, co do możliwości realizacji przez pilota prace nad nowelizacją instrukcji. zadania w warunkach wymaganych programem szko- 43 waiejszeż n w yniki k ontroli

– przebiegu procesu szkolenia załóg lotni- Kontrola wykazała, iż nie realizowano za- czych115, leceń wynikających z rocznych analiz o stanie – organizacji lotów (m.in. przypadki nie bezpieczeństwa lotów. Dotyczyły one niedo- odnotowywania informacji o zdarzeniach ciągnięć w systemie szkolenia lotniczego m.in.: lotniczych i awariach), – braku treningu w symulatorach, – przekraczania czasu pracy załóg, – spłycania treningów w kabinach statków – wyznaczania do realizacji zadań osób powietrznych, nieposiadających stosownych uprawnień, – zawężania i spłycania procesu szkolenio- – niedokonywania oblotów przed lotami wego poprzez ograniczanie lub całkowite HEAD, zaniechanie realizacji szkolenia doskona- – niewyznaczania zapasowych statków lącego i specjalistycznego w wyniku sku- powietrznych. pienia się na podtrzymywaniu nawyków i wykonaniu rocznej normy nalotu, W ocenie NIK, niska skuteczność sprawo- wanego nadzoru wynikała m.in. z ograniczo- – nierytmiczności szkolenia w powietrzu, nego zakresu prowadzonych kontroli, co nie – słabego przygotowania do lotów oraz pozwalało na dokładne sprawdzenie funkcjo- stanu technicznego statków powietrz- nowania jednostki116. nych (m.in. brak wystarczającej liczby Zadania w zakresie zapobiegania zda- sprzętu lotniczego do szkolenia w po- rzeniom lotniczym poprzez opracowywanie wietrzu spowodowany wyczerpaniem przedsięwzięć profilaktycznych realizowane się resursów eksploatacyjnych oraz wy- były przez Oddział Bezpieczeństwa Lotów pod- sokim stopniem niesprawności statków porządkowany bezpośrednio Dowódcy Sił Po- powietrznych, brak ciągłości dostaw wietrznych117. części zamiennych). Wdrożenie systemu informatycznego lenia i w rezultacie zagrażało bezpieczeństwu realiza- analizy bezpieczeństwa lotów „Turawa” cji zadań. Np. w dniu 5 maja 2008 r. załoga wykonała ćwiczenie nr 113 pomimo braku maksymalnego obcią- System „Turawa” miał pozwolić na bieżą- żenia samolotu, wykonaniu ćwiczenia poniżej założo- cą analizę poziomu wyszkolenia personelu la- nego wymiaru czasowego oraz wykonaniu lądowania na lotnisku Okęcie, gdy wymogiem było lądowanie na tającego i niezawodności techniki lotniczej, obcym lotnisku. Ponadto wg dokumentacji lotniczej szczegółową identyfikację zagrożeń dla bez- przedmiotowe ćwiczenie wykonano w zasłoniętej kabinie pomimo, iż już w momencie startu samolo- pieczeństwa lotów, analizę przyczyn wypad- tu ujawniono została jego niesprawność polegająca ków lotniczych oraz efektów stosowanych dzia- na braku wskazań prędkościomierzy na przyrządach drugiego pilota i technika pokładowego. łań profilaktycznych. Prace nad tym projektem 115 Szczegółowo opisanych w punkcie 3.2.4.2. na str. 37 podjęto w 2000 r., jednakże do dnia zakończe- i kolejnych. nia kontroli system ten nie został wdrożony118. 116 Z uzyskanych odpowiedzi na wystąpienia pokontrolne wynika, iż we wszystkich jednostkach lotniczych W ocenie NIK, sposób realizacji tego projektu dokonano weryfikacji wszelkich uprawnień i dopusz- odbiegał od wymogów rzetelnego i gospodar- czeń pilotów oraz technicznego personelu latające- nego działania, a opóźnienie jego wdrożenia go. Dodatkowo, w ramach prowadzonych nadzorów służbowych nad jednostkami lotniczymi, realizowane są sprawdzenia poprawności nadania uprawnień i dopuszczeń. oraz uczestniczenie w kontrolach problemowych pod- 117 Zgodnie z Instrukcją Bezpieczeństwa Lotów Lotnic- ległych jednostek w zakresie bezpieczeństwa lotów twa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, do zadań (pkt 13). służby bezpieczeństwa lotów na szczeblu dowództw 118 Wedle informacji przekazanych przez Ministra Obrony (§6) należało m.in.: opracowywanie rocznych i pół- Narodowej system Turawa został wdrożony w Siłach rocznych analiz stanu bezpieczeństwa lotów (pkt 15) Zbrojnych w sierpniu 2011 r. 44 waiejszeż n w yniki k ontroli

miało negatywny wpływ na stan bezpieczeń- strukcji HEAD, zgodnie z którym operacje star- stwa lotów. tów i lądowań statków powietrznych o statusie Na prace badawczo-rozwojowe oraz wdro- HEAD można wykonywać na samolotach z lot- żeniowe wydano w latach 2000-2010 łącznie nisk czynnych. Jako przyczyny decyzji o realiza- 4.910 tys. zł. Pierwotny termin wprowadze- cji tych lotów, były Dowódca 36 SPLT wskazał: nia systemu do użytku określono na 15 grud- – zapotrzebowanie na te loty dysponentów nia 2002 r., a następnie na koniec paździer- lotów, nika 2006 r. Przewlekłość w opracowywaniu – uzyskanie zgody dyplomatycznej na systemu doprowadziła do tego, że zakupiony przelot z lądowaniem na lotnisku Smo- w 2000 r. na jego potrzeby sprzęt komputero- leńsk- Północny, wy, o pierwotnej wartości 445,9 tys. zł, stał się – brak sygnału ze strony rosyjskiej, że lot- przestarzały i przeznaczono go do likwidacji. nisko jest nieczynne i zabronione jest Opóźnienia w realizacji projektu były spowo- wykonywanie na nim operacji startów dowane: i lądowań. −− niezapewnieniem ciągłości finansowania Zdaniem NIK, wskazane przez Dowódcę 36 prac w latach 2001 – 2002, SPLT przesłanki nie uprawniały do podjęcia de- −− opóźnieniem w przystąpieniu do opraco- cyzji o wykonaniu lotów na lotnisko Smoleńsk- wywania wymaganej dokumentacji bez- Północny, gdyż obowiązujące przepisy zezwa- pieczeństwa systemu przez organizatora lały na wykonanie lotów samolotów o statusie systemu, tj. IMON ds. BL, HEAD wyłącznie na lotniska czynne. −− długotrwałym, trwający łącznie ok. 19 mie- Ponadto, w przypadku powyższych lotów sięcy, procesem uzgadniania dokumentacji załogi samolotów zdecydowały się na ich wy- bezpieczeństwa ze służbami ochrony pań- konanie pomimo nieotrzymania komunikatów stwa, tj. Wojskowymi Służbami Informacyj- meteorologicznych o warunkach pogodowych nymi, a następnie Służbą Kontrwywiadu panujących na lotnisku Smoleńsk-Północny. Wojskowego. Stwierdzono ponadto, że 31 marca 2010 r. Szef Sekcji Planowania i Ewidencji w Pionie Szko- 3.2.4.4 Organizacja lotu Prezydenta RP lenia 36 SPLT120 wystąpił do Szefostwa Służ- do Smoleńska 10 kwietnia 2010 r. by Ruchu Lotniczego RP w Warszawie o anu- Organizacja przez 36 SPLT lotów zrealizo- lowanie zamówienia na „liderów” rosyjskich wanych 10 kwietnia 2010 r. z Warszawy na lot- mających uczestniczyć w lotach do Smoleń- nisko Smoleńsk-Północny odbyła się niezgod- ska, motywując to faktem znajomości języka nie z obowiązującymi procedurami119. W po- rosyjskiego przez zaplanowanych na te loty pi- wyższych przypadkach zdecydowano się na lotów. Zgodnie z wyjaśnieniami ówczesnego realizację lotów, chociaż w tym czasie ww. lot- Dowódcy 36 SPLT, anulowanie zamówienia na- nisko nie było ujęte w dostępnym w 36 SPLT stąpiło bez jego wiedzy. rejestrze. Było to niezgodne z § 9 pkt 16 Regu- laminu lotów określającym, że lotnisko wykre- ślone z rejestru lotnisk jest lotniskiem zamknię- tym. Było to również naruszeniem § 1 pkt 5 In- 120 Do którego zakresu obowiązków należał m.in. nadzór, koordynacja oraz udział w całokształcie działalności 119 Te same nieprawidłowości wystąpiły również w trakcie dotyczącej planowania lotów zagranicznych, a także realizacji lotów 7 kwietnia 2010 r. w związku z wizytą koordynacja i nadzór nad przygotowaniem załóg do Prezesa Rady Ministrów w Smoleńsku. wylotów zagranicznych. 45 waiejszeż n w yniki k ontroli

3.2.5 Biuro Ochrony Rządu wnętrznymi122. Proces ten, według wyjaśnień 3.2.5.1 Opracowanie procedur osób odpowiedzialnych, był w dużej mierze gwarantujących właściwą prowadzony w formie bezpośrednich ustaleń organizację ochrony pomiędzy szefami poszczególnych oddziałów oraz poprzez odprawy koordynacyjne. Działa- Procedury obowiązujące w BOR nie zapewnia te nie znalazły odzwierciedlenia w doku- niały właściwej organizacji działań ochronnych mentacji, która zgodnie z obowiązującymi pro- i były jedną z istotnych przyczyn stwierdzo- cedurami powinna być sporządzona. W oce- nych w tym zakresie nieprawidłowości. Przepi- nie NIK, brak analiz zagrożeń oraz aktualnych sy wewnętrzne nie tworzyły spójnego systemu, planów ochrony znacząco utrudniał właściwe nie regulowały wszystkich istotnych z punk- przygotowanie i realizację działań ochronnych. tu widzenia prowadzenia działań ochronnych obszarów, były częściowo zdezaktualizowane, Zasadniczymi przyczynami stwierdzonych a ponadto wywoływały szereg wątpliwości in- nieprawidłowości w zakresie rozpoznawania terpretacyjnych wśród osób zobowiązanych zagrożeń i planowania działań ochronnych do ich stosowania. były: Zasadniczą przyczyną wskazanych po- – nieznajomość przez osoby bezpośrednio wyżej nieprawidłowości był brak właściwie odpowiedzialne za realizację zadań obo- zorganizowanego nadzoru, zapewniającego wiązujących procedur, m.in. szybką identyfikację zmian obowiązują- – niewłaściwe wywiązywanie się przez te cych przepisów oraz sygnalizującego niewła- osoby z nałożonych obowiązków, ściwe funkcjonowanie procedur wewnętrz- – brak właściwego nadzoru nad realizacją nych. W BOR nie działał również prawidłowo zadań przez te osoby123. system wewnętrznego obiegu informacji, któ- Istotnym czynnikiem, wpływającym nega- ry pozwalałby na gromadzenie i wykorzysty- tywnie na proces analizowania zagrożeń i pla- wanie doświadczeń w zakresie przygotowania nowana działań ochronnych był również brak i realizacji działań ochronnych. W efekcie nie informacji od organizatora lub koordynatora prowadzono analiz w zakresie obowiązujących wizyty o terminie, programie wizyty oraz skła- procedur, które pozwoliłyby na weryfikację ich dzie delegacji lub ich zbyt późne przekazywa- przydatności oraz zidentyfikowanie ewentual- nie124. nych luk lub sytuacji, w których obowiązujące BOR był natomiast przygotowany do za- przepisy nie mogą być stosowane z powodu pewnienia bezpieczeństwa osobom ochrania- zmiany uwarunkowań zewnętrznych (tzn. nie- nym pod względem kadrowym i sprzętowym. 121 zależnych od BOR) . Funkcjonariusze BOR spełniali wymogi okre- 3.2.5.2 Przygotowanie BOR do zapewnienia ślone w rozporządzeniu Ministra Spraw We- bezpieczeństwa ochranianym wnętrznych i Administracji z 4 września 2002 r. osobom Proces analizowania zagrożeń i planowania 122 Szczegółowy zakres nieprawidłowości został opisany w niejawnych wystąpieniach pokontrolnych skierowa- działań ochronnych był realizowany niezgodnych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie z obowiązującymi w BOR przepisami we- oraz Szefa BOR. 123 W trakcie kontroli NIK Szef BOR podjął działania organizacyjne i kadrowe, zmierzające do usunięcia stwierdzo- 121 Zgodnie z uzyskanymi informacjami Szef BOR podjął nych nieprawidłowości i wyciągnięcia konsekwencji działania celem kompleksowego uregulowania kwestii w stosunku do osób odpowiedzialnych. zapewnienia bezpieczeństwa najważniejszych osób 124 Kwestia ta została omówiona w pkt 3.2.1. Informacji na w państwie. str. 22. 46 waiejszeż n w yniki k ontroli

w sprawie wymagań, jakim powinien odpowia- ności dokumentacji w stosunku do wynikającej dać funkcjonariusz BOR na stanowisku Szefa z procedur mapy procesu127. Analiza zawarto- Komórki lub innym stanowisku służbowym125. ści teczek wizyt krajowych i zagranicznych wy- Również posiadany przez BOR sprzęt umożli- kazała: dla wizyt zagranicznych stopień kom- wiał realizację zadań określonych w art. 2 ust. 1 pletności dokumentacji wynosił 73%128, dla wi- pkt 1 ustawy o BOR. zyt krajowych 44%129. Ponadto stwierdzono, iż kategoria działań ochronnych przyjmowana 3.2.5.3 Realizacja działań ochronnych była niezgodnie z obowiązującymi Instrukcja- Dokumentacja prowadzona przez BOR mi działań ochronnych, co jednakże nie miało w zakresie bezpośredniej realizacji przedsię- bezpośredniego wpływu na siły i środki użyte wzięć ochronnych nie pozwalała na weryfika- przez BOR do realizacji tych zadań. cję prawidłowości działań Biura w tym przed- Przyczyną nieprawidłowości w zakresie re- miocie. Istniejąca dokumentacja nie zawiera- alizacji działań ochronnych był brak należytego ła dowodów wskazujących na nieprawidłowe nadzoru nad realizacją procedur ze strony kie- działania BOR w tym zakresie, ale zasadniczo rownictwa BOR, który pozwoliłby na wykrycie miała ona charakter ogólny i zdaniem NIK nie przypadków naruszeń obowiązujących prze- może być podstawą do dokonania rzetelnej pisów wewnętrznych, a w przypadku stwier- oceny prawidłowości realizacji zadań ochron- dzenia nieadekwatności procedur do specyfiki nych. Ustalenie stanu faktycznego było rów- realizowanych zadań, na ich zmianę. Komplek- nież możliwe z wykorzystaniem innych środ- sową ocenę przez kierownictwo BOR jakości ków dowodowych, takich jak wyjaśnienia czy procedur i poziomu ich realizacji przez funk- przesłuchania świadków. cjonariuszy utrudniały duże zmiany kadrowe W związku z powyższym szczegółowej ana- w Biurze, w szczególności na stanowiskach sze- lizie poddano trzy wybrane wizyty osób zaj- fów komórek bezpośrednio odpowiedzialnych mujących kierownicze stanowiska w państwie, za realizację ww. zadań. W ocenie NIK, obowią- które ze względu na ich przebieg zostały sto- zujący w BOR system dokumentowania prowa- sunkowo dobrze udokumentowane. W jej wy- dzonych działań nie zapewniał kierownictwu niku stwierdzono, iż brak właściwej współpracy BOR pełnych i obiektywnych informacji o pra- pomiędzy instytucjami odpowiedzialnymi za widłowości realizowanych zadań. przygotowanie i realizację wizyty osoby ochranianej (właściwą Kancelarią, MSZ, BOR), a tak- że z służbami państw obcych spowodował, iż mogło dojść do zagrożenia bezpieczeństwa osób ochranianych126. Natomiast w przypadku pozostałych wizyt 127 Opracowanej przez kontrolerów NIK na podstawie obowiązujących w BOR przepisów, a uzgodnionej działania kontrolne ograniczono do sprawdze- w dniu 10 stycznia 2011 r. z Zastępcą Szefa BOR – Sze- nia poprawności formalnej, tj. stopnia komplet- fem Działań Ochronnych. 128 Średni stopień kompletności został wyliczony jako średnia arytmetyczna ze stopnia kompletności wszyst- 125 Dz. U. Nr 165, poz. 1357. Badaniem objęto osoby wyko- kich teczek. Z kolei stopień kompletności danej teczki nujące zadania w ramach ochrony osób i obiektów to stosunek liczby zawartych w niej dokumentów do oraz rozpoznania pirotechnicznego i radiologicznego. liczby dokumentów, które powinny się w niej znajdo- Badania dokonano na wybranej próbie. wać zgodnie z mapą procesu. 126 Szczegółowy przebieg wizyt został opisany w nie- 129 Kwestie te zostały szczegółowo opisane w niejawnych jawnych wystąpieniach pokontrolnych skierowanych wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do Mini- do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz stra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Szefa BOR. BOR. 47 waiejszeż n w yniki k ontroli

3.2.5.4 Zabezpieczenie wizyty Prezydenta mach prowadzonego rekonesansu, sprawdze- RP w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. nia stanu lotniska w Smoleńsku133. W ramach badania zabezpieczenia wizyty Instrukcja HEAD przewiduje, że organiza- Prezydenta RP w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r. cja przylotu/odlotu oraz niezbędnego zabez- NIK stwierdziła nieprawidłowości w zakresie re- pieczenia logistycznego statku powietrznego alizacji form działań ochronnych określonych wykonującego lot o statusie HEAD należy do w niejawnej Decyzji nr Pf-38 Ministra SWiA zarządzającego lotniskiem czynnym lub lądo- w sprawie objęcia ochroną osób ze względu wiskiem (§ 1 ust. 6). W przypadku lądowania na dobro państwa oraz zakresu działań ochron- na terenie innym niż stałe lotniska i lądowiska nych realizowanych przez Biuro Ochrony Rzą- w zakresie organizacji bezpieczeństwa miej- du oraz naruszenie obowiązujących procedur sca lądowania lub startu oraz zabezpieczenia wewnętrznych130. Ponadto Szef BOR, wbrew ratowniczo gaśniczego oraz za organizację obowiązkowi określonemu w § 16 rozporzą- ochrony statku powietrznego w czasie posto- dzenia Ministra Infrastruktury z 25 listopada ju odpowiada BOR (§ 1 ust. 7). Operacje star- 2008 r. w sprawie struktury polskiej przestrze- tów i lądowań statków powietrznych o statusie ni powietrznej oraz szczegółowych warunków HEAD można wykonywać: i sposobu korzystania z tej przestrzeni131, nie – na samolotach i śmigłowcach – z lotnisk nadał również lotowi statusu HEAD132. Stwier- czynnych134, dzone w trakcie badania tej wizyty nieprawi- – na śmigłowcach z lądowisk135 oraz in- dłowości występowały także w odniesieniu do nych miejsc startów i lądowań136, po większości innych kontrolowanych wizyt. uprzednim uzgodnieniu i odpowiednim Ustalono ponadto, iż BOR w ramach prze- zabezpieczeniu miejsca lądowania przez prowadzonego rekonesansu nie dokonał miejscowe władze samorządowe lub woj- sprawdzenia stanu bezpieczeństwa lotniska skowe. w Smoleńsku. Obowiązek sprawdzenia sta- BOR nie zabezpieczał własnymi siłami nu bezpieczeństwa lotniska, w sytuacji, gdy i środkami lotniska w Smoleńsku, zdając się nie jest ono lotniskiem czynnym, nie wynikał w tym zakresie w całości na stronę rosyjską. z obowiązujących w BOR procedur, nie był rów- nież przewidziany w zawartym pomiędzy BOR a Dowództwem Sił Powietrznych porozumie- 133 Z wyjaśnień pracowników ambasady RP w Moskwie wynika, że żaden z podmiotów uczestniczących niu z 18 marca 2008 r. Dowództwo 36 SPLT nie w rekonesansie przed wizytami 7 i 10 kwietnia nie zwracało się do BOR o uwzględnienie, w ra- zwrócił się do polskich służb dyplomatycznych z wnio- skiem o umożliwienie lustracji stanu lotniska Smoleńsk - Północny. 134 Lotnisko – wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub 130 Kwestie te zostały przedstawione w niejawnych wystą- nawodnego ruchu statków powietrznych, wraz ze pieniach pokontrolnych skierowanych do Ministra znajdującymi się w jego granicach obiektami i urzą- Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa BOR. dzeniami budowlanymi o charakterze trwałym. Lot- 131 Dz. U. Nr 210, poz. 1324. Rozporządzenie weszło w życie nisko wpisane jest do rejestru lotnisk. 28 listopada 2008 r. 135 Lądowisko – wydzielony, ujęty w ewidencji lądowisk 132 Status lotu - wskazówka informująca, czy dany statek obszar na ladzie, wodzie lub innej powierzchni w cało- powietrzny wymaga specjalnego traktowania, czy nie ści lub części przeznaczony do wykonywania startów, przez organy służb ruchu lotniczego. Według informa- lądowań i ruchu statków powietrznych na tych obsza- cji uzyskanych z PAŻP, pomimo nienadania przez Szefa rach. BOR oficjalnego statusu lotu HEAD, lot ten był trakto- 136 Inne miejsce startów i lądowań – inne niż lotnisko wany jako lot o statusie HEAD na podstawie zgłoszenia i lądowisko miejsce do wykorzystania w sytuacjach dokonanego przez 36 SPLT. o których mowa w § 11 ust. 22 RL-2006. 48 waiejszeż n w yniki k ontroli

W trakcie przygotowań uznano bowiem, że ze wszystkim od sił i środków użytych przez służ- względu na wojskowy charakter lotniska oraz by kraju gospodarza, uczestniczące w zabez- siły i środki użyte przez służby rosyjskie, wszy- pieczeniu wizyty. Wedle dokumentów BOR, scy funkcjonariusze grupy przygotowawczej strona rosyjska zapewniła, iż ochrona podczas BOR będą prowadzili działania ochronne na po- wizyty 10 kwietnia 2010 r., pomimo że wizyta zostałych miejscach czasowego pobytu oso- ta była traktowana przez stronę rosyjską jako by ochranianej137. Zgodnie z planem działań „nieoficjalna”, będzie realizowana w takim sa- ochronnych Prezydentowi, w trakcie pobytu mym zakresie jak podczas wizyty Premiera RP na lotnisku, mieli towarzyszyć funkcjonariusze 7 kwietnia 2010 r. NIK nie posiada instrumen- ochrony bezpośredniej BOR oraz funkcjonariu- tów kontrolnych, które pozwoliłyby zweryfiko- sze służb rosyjskich138. Kolumna samochodowa wać, w jakim zakresie służby rosyjskie zrealizo- miała być zapewniona przez stronę rosyjską wały zabezpieczenie poszczególnych wizyt. i zostać podstawiona bezpośrednio pod samo- Kwestia realizacji zadań ochronnych w sto- lot. Ochrona samolotu specjalnego w miejscu sunku do Szefa Sztabu Generalnego WP oraz bazowania miała być realizowana przez służ- innych osób podlegających ochronie przez by rosyjskie. Żandarmerię Wojskową została szczegółowo W ramach czynności kontrolnych NIK po- omówiona w Informacji „Funkcjonowanie Żan- równała zabezpieczenie powyższej wizyty do darmerii Wojskowej”140. wizyt odbytych w Smoleńsku przez Prezyden- ta RP w dniu 17 września 2007 r. oraz Premiera 3.2.5.5 Funkcjonowanie systemu kontroli RP w dniu 7 kwietnia 2010 r., pod kątem uży- zarządczej tych przez stronę polską sił i środków oraz za- Formy i zakres działań prowadzonych w ra- kresu prowadzonych działań. Ustalono, że spo- mach realizowanej przez kierownictwo BOR sób organizacji wizyt był zbliżony, przy czym kontroli zarządczej były niewystarczające. największe siły i środki BOR zostały użyte do Oparcie się w tym zakresie niemal wyłącznie zabezpieczenia wizyty Prezydenta RP w dniu na ustnie składanych meldunkach osób odpo- 10 kwietnia 2010 r.139 Należy jednakże zauwa- wiedzialnych za realizację poszczególnych za- żyć, iż w przypadku wizyt zagranicznych bez- dań, jak wskazują wyniki kontroli, nie zapew- pieczeństwo osób chronionych zależy przede niało kierownictwu BOR pełnych i obiektywnych informacji w przedmiocie prawidłowości ich realizacji. Powyższe potwierdzały m.in. wy- 137 Analogicznie, jak w trakcie wizyty Premiera RP w dniu 7.04.2010 r. jaśnienia złożone przez Szefa BOR oraz Szefa 138 W chwili katastrofy na lotnisku znajdował się również Działań Ochronnych na okoliczność ujawnio- jeden funkcjonariusz BOR, oddelegowany do MSZ nych przez NIK nieprawidłowości, z których wy- (w ramach ochronny ambasadora RP w Moskwie). Nie wykonywał on formalnie żadnych zadań w ramach nika, iż kierownictwo BOR nie posiadało wiedzy realizowanych działań ochronnych (ze względu na o istotnych nieprawidłowościach w podległych oddelegowanie nie podlegał on wówczas Szefowi BOR, lecz Ministrowi Spraw Zagranicznych). Ze złożo- komórkach, pomimo że miały one charakter nych przez tego funkcjonariusza zeznań wynika, iż na systematyczny i długotrwały. prośbę nadzorującego działania ochronne funkcjonariusza BOR miał sprawdzić, czy skład kolumny samo- Realizowane przez kierownictwo BOR dzia- chodowej, podstawionej przez służby rosyjskie, jest łania w ramach systemu kontroli zarządczej nie zgodny z wcześniejszymi ustaleniami. znajdowały wsparcia w czynnościach wyko- 139 Szczegółowe informacje dotyczące liczby funkcjonariuszy oraz zastosowanych form ochrony zostały opisane w niejawnych wystąpieniach skierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz 140 Nr ewid. 18/2012/P11/082/KON. Informacja ta zostanie Szefa BOR. wkrótce przekazana do Sejmu RP. 49 waiejszeż n w yniki k ontroli

nywanych w ramach audytu wewnętrznego rozumień precyzyjnie określających zasady oraz kontroli wewnętrznej. Komórki kontroli i zakres współpracy poszczególnych podmio- wewnętrznej oraz audytu wewnętrznego prze- tów, a w przypadku zawartych porozumień prowadziły łącznie w latach 2005-2010 w kon- brak nadzoru nad ich realizacją. Jakkolwiek za- trolowanym przez NIK zakresie tylko jedną kon- sadniczy wpływ na wystąpienie powyższych trolę, koncentrując swoje działania na innych nieprawidłowości miały działania innych pod- obszarach funkcjonowania BOR. miotów, to kierownictwo BOR nie podjęło wy- Przyczyną stwierdzonych nieprawidłowo- starczających starań celem ich usunięcia. Dzia- ści było błędne zidentyfikowanie obszarów za- łania w tym zakresie były z reguły prowadzone grożonych nieprawidłowościami i tym samym nieformalnie, a ich efektem była krótkotrwała ukierunkowanie działań kontroli i audytu we- poprawa sytuacji. Brak informacji od organiza- wnętrznego na kwestie niezwiązane z reali- tora lub koordynatora wizyty o terminie, pro- zacją podstawowego zadania BOR, jakim jest gramie wizyty oraz składzie delegacji lub ich ochrona osób141. Również częste zmiany na sta- zbyt późne przekazywanie negatywnie wpły- nowisku Szefa BOR oraz Szefa Działań Ochron- wał na proces analizowania zagrożeń i plano- nych miały negatywny wpływ na możliwość wania działań ochronnych prowadzony przez realizacji skutecznego nadzoru142. BOR.

3.2.5.6 Współpraca z innymi podmiotami 3.2.6 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych realizującymi zadania w zakresie i Administracji organizacji wizyt 3.2.6.1 Sprawowanie przez Ministrów SWiA NIK oceniła pozytywnie współpracę pomię- nadzoru nad BOR dzy BOR a Policją, Strażą Graniczną oraz Agen- Kolejni Ministrowie Spraw Wewnętrznych cją Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakre- i Administracji nie wywiązywali się rzetelnie sie organizacji wizyt osób zajmujących kierow- z obowiązku nadzoru i kontroli nad BOR. Dzia- nicze stanowiska w państwie, prowadzonych łania podejmowane w tym zakresie nie były z wykorzystaniem lotnictwa transportowego wystarczające, ponieważ nie zapewniały Mini- Sił Zbrojnych. Nieprawidłowości wystąpiły na- strom SWiA pełnej wiedzy na temat realizacji tomiast w zakresie współpracy pomiędzy BOR podstawowych zadań tej formacji oraz nie do- a KPRP, KPRM, MSZ oraz DSP. Dotyczyły one prowadziły do ujawnienia istotnych nieprawi- przede wszystkim przepływu informacji. Brak dłowości w zakresie rozpoznawania zagrożeń niezbędnych informacji, lub przekazywanie ich i planowania działań ochronnych w stosunku z opóźnieniem utrudniało dokonanie niezbęd- do osób zajmujących kierownicze stanowiska nych analiz zagrożeń, a także właściwe zapla- w państwie, pomimo że miały one charakter nowanie działań ochronnych. systemowy i występowały w całym okresie ob- Zasadniczą przyczyną stwierdzonych jętym kontrolą. NIK nie podzieliła argumentacji w tym zakresie nieprawidłowości był brak po- zawartej w złożonych w trakcie kontroli wyja- śnieniach, według których działania nadzorcze w obszarze objętym kontrolą były niezasadne, 141 Do podstawowych zadań BOR, zgodnie z art. 1 usta- ze względu na brak skarg i informacji o niewy o Biurze Ochrony Rządu, należy również ochrona obiektów i urządzeń. prawidłowościach oraz ze względu na potrze- 142 W latach 2005-2010 funkcję Szefa BOR pełniło 5 osób, bę objęcia nadzorem i kontrolą innych zagad- a Szefa Działań Ochronnych 4 osoby. W trakcie kontroli nień będących w kompetencji Ministerstwa. NIK Szef BOR podjął działania celem zmiany funkcjonowania systemu nadzoru i kontroli wewnętrznej. NIK zwróciła uwagę na fakt, że ochrona osób 50 waiejszeż n w yniki k ontroli

pełniących kierownicze stanowiska w pań- wej współpracy pomiędzy podmiotami zaan- stwie była podstawowym zadaniem ustawo- gażowanymi w realizację wizyt, mogące mieć wym BOR i powinna była podlegać szczegól- negatywny wpływ na bezpieczeństwo osób nemu nadzorowi Ministra SWiA. ochranianych144 W ocenie NIK, istniejąca obecnie praktyka 3.2.6.2 Ograniczenia w realizacji działań odstępowania od ochrony na żądanie osób ochronnych w stosunku do osób chronionych, w sytuacji, gdy dotyczy to osób zajmujących kierownicze stanowiska zajmujących kierownicze stanowiska w pań- w państwie stwie lub osób posiadających w związku ze W ocenie NIK, konieczne jest podjęcie sprawowanym urzędem informacje o istot- działań legislacyjnych, w celu kompleksowego nym znaczeniu dla funkcjonowania kraju, może uregulowania kwestii związanych z zapewnie- stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa pań- niem bezpieczeństwa osób zajmujących kie- stwa. Akceptacja dla występujących sytuacji, rownicze stanowiska w państwie. Regulacje te gdy dana osoba jest chroniona przez część powinny obejmować między innymi kwestie dnia (np. jedynie w godzinach pracy) lub przez uprawnień i obowiązków osób ochranianych, część roku (np. z wyłączeniem wakacji, prywat- a także standardów bezpieczeństwa obowią- nych wyjazdów, kampanii wyborczej145) po- zujących zarówno funkcjonariuszy BOR odpo- woduje, że cel dla którego została ustanowio- wiadających za ochronę, jak i osoby ochraniane na ochrona i dla którego podatnicy ponoszą oraz przedstawicieli podmiotów realizujących wysokie koszty z tym związane, nie może być zadania na rzecz osób ochranianych. Standardy skutecznie zrealizowany. Przepisy powszechnie te powinny dotyczyć nie tylko organizacji wizyt obowiązujące powinny określać, czy w takiej najważniejszych osób w państwie, ale również sytuacji osobie ochranianej przysługuje ochro- zapewnienia im bezpieczeństwa w innych sy- na w takim samym zakresie, jak w czasie wyko- tuacjach. nywania obowiązków służbowych. W trakcie kontroli stwierdzono przypadki odstępowania przez BOR od ochrony na żądanie Marszałków Sejmu i Senatu, Prezesa Rady Ministrów, Ministrów Spraw Wewnętrz- nych i Administracji oraz Ministrów Spraw Za- granicznych. Analizie poddano dokumentację dotyczącą dziewięciu osób zajmujących ww. stanowiska w okresie objętym kontrolą, stwier- dzając liczne przypadki odstąpienia od ochro- ny143. Ujawniono również przypadki niewłaści- 144 Zobacz opis zawarty w pkt 3.2.5.3. na str. 47 i 3.2.5.6. na str. 50. 143 Kwestie te zostały szczegółowo opisane w niejawnych 145 Brak precyzyjnych uregulowań w tym zakresie powo- wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do Mini- duje, że osoby ochraniane niejednokrotnie decydują stra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa się na ograniczenie lub rezygnację z ochrony w takich BOR. sytuacjach.

51 4 Iformacjen d odatkowe o przeprowadzonej kontroli

4.1 Przygotowanie kontroli Kontrolą objęto wszystkie jednostki zaan- Najwyższa Izba Kontroli nie przeprowa- gażowane w przygotowanie i realizację wizyt dzała dotychczas kontroli wykonywania zadań najważniejszych osób w państwie, prowadzo- w zakresie organizacji wyjazdów i zapewnienia nych z wykorzystaniem lotnictwa transporto- bezpieczeństwa osobom zajmującym kierow- wego Sił Zbrojnych RP. Badań nie prowadzo- nicze stanowiska w państwie, korzystającym no jedynie w Kancelarii Prezydenta RP oraz z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP. Kancelariach Marszałków Sejmu i Senatu, ze Kontrola została zrealizowana w formie pro- względu na zakres kompetencji kontrolnych jektowej, a jej przebiegiem kierował Komitet NIK oraz fakt, iż kwestie będące w zakresie ich Sterujący złożony z przedstawicieli szeregu jed- właściwości możliwe były do zbadania w jednostek organizacyjnych NIK, na którego czele nostkach objętych kontrolą (przede wszystkim stał Prezes NIK. Wybór tej formy realizacji kon- KPRM), bądź z wykorzystaniem art. 29 pkt 2 troli był podyktowany zakresem niezbędnych lit. f ustawy o NIK. do zbadania zagadnień, które mieściły się we Badanie zostało przeprowadzone w formie właściwości kilku departamentów NIK, potrze- kontroli wykonania zadań i kontroli prawidło- bą zapewnienia właściwiej koordynacji prowa- wości, w oparciu o standardy kontroli oraz za- dzonych w poszczególnych jednostkach kon- lecenia metodyczne obowiązujące w NIK. Kon- troli oraz koniecznością zapewnienia pełnego trola miała charakter krzyżowy146, co oznacza, zobiektywizowania jej wyników - wszystkie za- że informacje i wyjaśnienia uzyskane w jednej strzeżenia do wystąpień pokontrolnych były jednostce, były weryfikowane w innych pod- rozpatrywane przez Kolegium NIK. miotach objętych badaniami. Kontrolę prze- 147 Program kontroli opracowano w grudniu prowadzono w oparciu o następującą próbę . 2010 r., na podstawie analizy stanu prawnego w zakresie kontrolowanej działalności, doku- 146 Kontrola o charakterze krzyżowym oznacza, że jest ona prowadzona równolegle we wszystkich jednostkach mentów uzyskanych w ramach przygotowania kontrolowanych, a jej wyniki na bieżąco są weryfiko- do kontroli z poszczególnych jednostek oraz wanie i konfrontowanie z ustaleniami poczynionymi doniesień medialnych, wskazujących na moż- w innych jednostkach. 147 Liczba spraw objętych badaniem w poszczególnych liwość wystąpienia nieprawidłowości w kon- jednostkach jest różna w stosunku do próby planowej, trolowanym zakresie. ze względu na różny zakres działania poszczególnych podmiotów. Przykładowo – MSZ uczestniczy jedynie w organizacji wizyt zagranicznych Prezydenta RP i Pre- zesa Rady Ministrów.

Liczba spraw zbadanych

Sposób doboru próby i jej wielkość KPRM 36 SPLT BOR MSZ

Dobór losowy 48 48 40 10 (wspólna próba 48 wizyt, z czego 23 zagraniczne i 25 krajowych)* Dobór celowy 1) 4 loty wytypowane do badania (dwa do Smoleńska w 2010 r., po jednym Prezydentów Kwaśniewskiego i Komorowskiego)* 17 29 15 10 2) 25 lotów z incydentami** 3) 4 loty samolotami EuroLot S.A. (czarter) Dobór selektywny 29 1 1 21 (próba dobierana indywidualnie przez poszczególne zespoły (losowo – 24) (celowo) (celowo) (wszystkie kontrolne) (celowo – 5) losowo) Suma 94 78 56 41 * wybór z rejestru prowadzonego przez KPRM obejmującego 1584 pozycje ** wybór z rejestru prowadzonego przez 36 SPLT obejmującego 201 pozycji 52 Iformacjen d odatkowe o p rzeprowadzonej k ontroli

Bezpośrednie badania kontrolne zostały W wystąpieniu do Szefa KPRM NIK sformu- uzupełnione poprzez zasięgnięcie informacji łowała 3 wnioski pokontrolne. W dniu 3 stycz- i uzyskanie wyjaśnień, w trybie art. 29 pkt 2 nia 2012 r. Szef Kancelarii Prezesa Rady Mini- lit. f ustawy o NIK, w jednostkach niekontro- strów złożył 12 zastrzeżeń do wystąpienia, lowanych, tj. w Kancelarii Prezydenta Rzecz- z których jedno zostało przez Kolegium NIK pospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii uwzględnione149. Szef KPRM poinformował Senatu; Szefostwie Ruchu Lotniczego Sił Zbroj- o przyjęciu wniosków do realizacji150. nych Rzeczpospolitej Polskiej, Polskiej Agencji W wystąpieniu do Ministra Spraw Zagra- Żeglugi Powietrznej. nicznych NIK sformułowała 5 wniosków pokontrolnych. Minister Spraw Zagranicznych 2 grud- 4.2 Postępowanie kontrolne i działania nia 2011 r. złożył 4 zastrzeżenia do wystąpie- podjęte po zakończeniu kontroli nia, z których jedno zostało przez Kolegium W trakcie kontroli przeanalizowano i czę- NIK uwzględnione. Minister Spraw Zagranicz- ściowo wykorzystano ustalenia audytu we- nych poinformował o przyjęciu wniosków do wnętrznego i kontroli wewnętrznej w poszcze- realizacji. gólnych jednostkach. W wystąpieniu pokontrolnym kierowanym W ramach kontroli MON, DŚP i 36 SPLT, na do Ministra Obrony Narodowej sformułowa- podstawie art. 49 ust 1 ustawy o NIK, powoła- no 9 wniosków pokontrolnych. Nie złożono za- no biegłego z dziedziny praktyki lotniczej Pana strzeżeń do wystąpienia. Minister Obrony Na- Karola Lewandowskiego (pilota PLL LOT, byłe- rodowej poinformował o przyjęciu wniosków go pilota 36 SPLT i byłego Starszego Inspektora do realizacji. d.s. Bezpieczeństwa Lotów Klucza Dowództwa

36 SPLT) do zbadania zagadnień wymagają- nych. Trudności natomiast wystąpiły podczas realizacji cych specjalistycznej wiedzy lotniczej. kontroli w KPRM. 149 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Szef KPRM Zastrzeżenie do protokołu kontroli złożył zarzucił Kolegium NIK, iż dokonało nierzetelnej ana- Szef KPRM, Minister Spraw Zagranicznych oraz lizy zgłoszonych zastrzeżeń. NIK nie podziela tych Dowódca 36 SPLT. Szef KPRM pismem z 7 grud- zarzutów. Kolegium NIK jest organem ustawo powo- łanym do obiektywnego i niezależnego rozstrzygania nia 2011 r. odmówił podpisania protokołu kon- zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, złożonym troli. z członków kierownictwa NIK oraz przedstawicieli nauk prawnych i ekonomicznych. Uchwały Kolegium podej- We wszystkich jednostkach kontrolowa- mowane są w drodze głosowania. Zgodnie z ustawą nych przeprowadzono narady pokontrolne na rozstrzygnięcia Kolegium NIK są ostateczne. 150 W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne Szef KPRM podstawie art. 58 ustawy o NIK, mające na celu podniósł, iż wnioski pokontrolne NIK odnosiły się do omówienie stwierdzonych nieprawidłowości. nieaktualnego, w chwili ich formułowania stanu organizacyjno-prawnego. NIK nie podziela tego stanowi- W wyniku przeprowadzonej kontroli NIK ska. Wnioski NIK dotyczyły prawidłowej realizacji przez sformułowała łącznie 35 wniosków pokontrol- KPRM zadań określonych w jej wewnętrznych regulacjach w zakresie organizacji wizyt osób zajmujących nych, zmierzających do usunięcia najistotniej- kierownicze stanowiska w KPRM (niewynikających szych nieprawidłowości stwierdzonych w trak- wprost z Porozumienia z 2004 r.), realizacji obowiązków 148 w zakresie prowadzenia ewidencji lotów (utrzymanych cie kontroli . również w porozumieniu z 2011 r.), a także podjęcia, we współpracy z innymi podmiotami uczestniczą- cymi w organizacji wizyt, działań mających na celu 148 Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt dobrej opracowanie procedur postępowania w przypadku współpracy Szefa i funkcjonariuszy BOR z zespołem zdarzeń nadzwyczajnych, gwarantujących należytą kontrolującym. W trakcie realizacji czynności kontro- współpracę i koordynację działań w takich przypad- lnych Szef BOR podjął działania mające na celu usu- kach. Stanowisko NIK znajduje potwierdzenie w samej nięcie stwierdzonych nieprawidłowości, dokonując treści informacji o realizacji poszczególnych wniosków zmian organizacyjnych i kadrowych oraz wyciągając pokontrolnych, zawartych w piśmie Szefa KPRM. konsekwencje służbowe wobec osób odpowiedzial- 53 Iformacjen d odatkowe o p rzeprowadzonej k ontroli

W wystąpieniu do Ministra Spraw We- Pełna treść wystąpień pokontrolnych wnętrznych i Administracji NIK sformułowała (z wyjątkiem wystąpień kierowanych do Mi- 2 wnioski pokontrolne. Nie złożono zastrzeżeń nistra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do wystąpienia. Minister Spraw Wewnętrznych Szefa BOR - ze względu na ich niejawny charak- poinformował o przyjęciu wniosków do reali- ter) została opublikowana przez NIK pod adre- zacji. sem www.nik.gov.pl W wystąpieniu do Dowódcy Sił Powietrz- Prezes NIK podjął decyzję o wyłączeniu ob- nych sformułowano 6 wniosków pokontrol- szarów dotyczących zagadnień logistyczno- nych. Dowódca Sił Powietrznych 7 grudnia finansowych do odrębnej kontroli. Materiały 2011 r. złożył zastrzeżenia do ww. wystąpie- zebrane w trakcie niniejszego postępowania nia, które zostały w całości odrzucone. Dowód- kontrolnego zostały przekazane do Departa- ca Sił Powietrznych poinformował o przyjęciu mentu Obrony Narodowej. wszystkich wniosków NIK do realizacji. Całość dokumentacji związanej z kontro- W wystąpieniu do Szefa Biura Ochrony Rzą- lą NIK przekazała do Prokuratury Okręgowej du sformułowano 10 wniosków pokontrolnych. Warszawa Praga oraz Wojskowej Prokuratury Nie złożono zastrzeżeń do wystąpienia. Szefa Okręgowej w Warszawie prowadzących śledz- BOR poinformował, iż dwóch wniosków do- twa w związku z katastrofą z 10 kwietnia 2010 r. tychczas nie zrealizowano, sześć jest w trak- w Smoleńsku. cie realizacji, a dwa zostały już zrealizowane w całości. W wystąpieniu pokontrolnym po kontroli w 36 SPLT odstąpiono od formułowania wnio- sków ze względu na planowane rozformowa- nie pułku.

54 5 załącznik n r 1

Wykaz ważniejszych pojęć i skrótów

36 SPLT – 36 Specjalny Pułku Lotnictwa Transportowego BDG KPRM – Biuro Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów BLT – Baza Lotnictwa Transportowego BOR – Biuro Ochrony Rządu DSP – Dowództwo Sił Powietrznych EuroLOT S.A. – operator świadczący usługi przewozowe między największymi polskimi portami lotniczymi, ale obsługujący również porty zagraniczne. Pełni funkcje dowozowe do połączeń zagranicznych Polskich Linii Lotniczych LOT ICAO – Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation Organi- zation) IMON ds. BL - Inspektorat Ministerstwa Obrony Narodowej do spraw Bezpieczeństwa Lotów KPRP – Kancelaria Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej KPRM – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów MON – Ministerstwo Obrony Narodowej MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji MSZ – Ministerstwo Spraw Zagranicznych Nalot szkoleniowy – liczba godzin lotu szkoleniowego (faktycznego lub planowanego) PAŻP – Polska Agencja Żeglugi Powietrznej PLL LOT S.A. – Polskie Linie Lotnicze LOT Spółka Akcyjna PD MSZ – Protokół Dyplomatyczny MSZ Porozumienie - porozumienie z 15 grudnia 2004 r. w sprawie wojskowego specjalnego transportu lotniczego, zawartym pomiędzy Kancelarią Prezydenta, Kancelarią Sejmu, Kancelarią Senatu, Kancelarią Prezesa Rady Ministrów oraz Ministerstwem Obrony Narodowej. RCB – Rządowe Centrum Bezpieczeństwa Resurs techniczny – miara zdolności użytkowej gwarantująca bezpieczeństwo eksploatacji SSRL SZ RP – Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego SZ RP Status lotu - wskazówka informująca, czy dany statek powietrzny wymaga specjalnego traktowania, czy nie przez organy służb ruchu lotniczego Technika lotnicza – środki techniczne umożliwiające bezpieczną eksploatację statków powietrznych WSOSP – Wyższa Szkoła Oficerska Sił Powietrznych w Dęblinie WSTL – Wojskowy specjalny transport lotniczy Zdarzenie lotnicze – wypadek lub incydent lotniczy związany z eksploatacją statku powietrznego, który ma niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo lotu

55 załącznik n r 2

Oceny kontrolowanych jednostek

Uzasadnienie oceny Lp. Jednostka Ocena - zasadnicze uchybienia i nieprawidłowości

We wszystkich zbadanych przypadkach wnioski w sprawie pozytywna wyjazdu zagranicznego zostały sporządzone rzetelnie i zgodnie z nieprawidłowościami ze wzorem określonym w regulacjach wewnętrznych wydanych w zakresie realizacji przez Szefa KPRM. Nieprawidłowości dotyczyły naruszenia zadań związanych terminów przy składaniu do Szefa KPRM wniosków w sprawie z organizacją wyjazdu zagranicznego, składania do DSP i BOR wniosków wyjazdów Prezesa w sprawie wykorzystania WSTL przed uzyskaniem akceptacji i Wiceprezesów Rady Szefa KPRM, nie przeprowadzania spotkań koordynacyjnych Ministrów i misji przygotowawczych

Ocenę negatywną uzasadniają w szczególności: 1. KPRM - niewywiązywanie się z obowiązku ustalania limitów dyspono- negatywna wania WSTL na potrzeby osób uprawnionych, w zakresie realizacji - niesporządzanie w większości przypadków zamówień zadań związanych o potrzebie wykorzystania WSTL, z organizacją - nierzetelne prowadzenie ewidencji zawiadomień, składanych wyjazdów pozostałych zamówień i wykonanych lotów, osób zajmujących - zlecanie usług w zakresie Wojskowego Specjalnego Transpor- kierownicze tu Lotniczego dla osób nieuprawnionych do korzystania z tego stanowiska transportu, w państwie - bezpodstawna odmowa skorzystania z WSTL podmiotowi do tego uprawnionemu.

Negatywna ocena kontrolowanej działalności znajduje uzasadnienie m.in. w braku właściwego nadzoru nad działalnością DSP i 36 SPLT, zbyt późnym reagowaniu na negatywne zjawiska 2. MON Negatywna zachodzące w 36 SPLT oraz niewystarczającym monitorowaniu realizacji wniosków wypływających z analiz stanu bezpieczeń- stwa i kontroli jednostek lotniczych.

Ocenę negatywną uzasadnia brak nadzoru Ministra SWiA nad BOR, w zakresie realizacji przez tę formację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa osobom zajmującym kierowni- 3. MSWiA Negatywna cze stanowiska w państwie. Brak właściwego nadzoru ze strony MSWiA miał istotny wpływ na powstanie i wieloletnie utrzymywanie się nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli BOR.

Negatywną ocenę uzasadnia w szczególności fakt, że w Mini- sterstwie nie podjęto w okresie objętym kontrolą działań w celu wypracowania i stosowania w praktyce kompleksowych oraz spójnych procedur przygotowywania wyjazdów zagranicz- Negatywna nych Prezydenta RP i Premiera w obszarach wymagających uzgodnień i współpracy z innymi podmiotami uczestniczącymi w zakresie w organizacji wizyt i mających wpływ na ich bezpieczeństwo. przygotowania wizyt Nie były również realizowane inne kluczowe zadania w zakresie przygotowywania wizyt, określone w wewnętrznych regulacjach prawnych Ministerstwa oraz wynikające z przyjętych „dobrych praktyk”.

4. MSZ Pozytywną ocenę uzasadniają w szczególności: - utworzenie przez MSZ odpowiednich struktur organizacyjnych i kadrowych umożliwiających zarządzanie sytuacjami kryzysowymi, w tym powołanie Centrum Operacyjnego odpowie- Pozytywna dzialnego za pozyskiwanie, weryfikowanie, gromadzenie oraz przetwarzanie informacji dotyczących sytuacji kryzysowych; w zakresie reagowania - opracowanie procedur dotyczących reagowania na sytuacje na sytuacje kryzysowe nadzwyczajne; - zgodne z procedurami działania pracowników w przypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnych, tj. w trakcie wizyty Prezy- denta RP w Gruzji 23 listopada 2008 r. oraz podczas katastrofy z 10 kwietnia 2010 r.

56 załącznik n r 2

Uzasadnienie oceny Lp. Jednostka Ocena - zasadnicze uchybienia i nieprawidłowości

Negatywna ocena kontrolowanej działalności znajduje uzasadnienie m.in. w: braku skutecznego nadzoru nad działalnością 36 splt, zbyt późnym reagowaniu na negatywne zjawiska oraz 5. DSP Negatywna zmiany zachodzące w pułku, niewystarczającym monitorowaniu realizacji wniosków wypływających z analiz stanu bezpieczeń- stwa i kontroli jednostek lotniczych.

Ocenę negatywną uzasadnia w szczególności podejmowanie w szeregu przypadków niezgodnych z obowiązującymi procedurami działań dotyczących organizacji lotów oraz zapewnienia 6. 36 SPLT Negatywna bezpieczeństwa osobom zajmującym kierownicze stanowiska w państwie w trakcie realizacji lotów, a także nieprawidłowości w realizacji szkolenia lotniczego.

Pomimo stwierdzenia nieprawidłowości we wszystkich kontrolowanych obszarach, w tym w szczególności w zakresie rozpoznawania zagrożeń i planowania działań ochronnych, nie było możliwe określenie ich bezpośredniego wpływu na bezpieczeń- stwo osób ochranianych, w związku z brakiem wystarczających środków dowodowych w tym zakresie. W związku z powyż- szym, dokonano oceny w zakresie poszczególnych obszarów objętych kontrolą, wydając następujące oceny: - negatywną obowiązujących w BOR procedur zapewnienia bezpieczeństwa osobom zajmującym kierownicze stanowiska w państwie, odstąpiono - pozytywną przygotowania BOR do zapewnienia bezpie- 7. BOR od wydania oceny czeństwa osobom ochranianym pod względem kadrowym ogólnej i sprzętowym. - negatywną w zakresie przygotowania działań ochronnych w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie, - negatywną systemu nadzoru i kontroli nad przygotowaniem i prowadzeniem działań ochronnych, w stosunku do osób zaj- mujących kierownicze stanowiska w państwie, - pozytywną z nieprawidłowościami w przedmiocie współpracy BOR z organami państwa, służbami oraz innymi podmiotami realizującymi zadania w zakresie organizacji wizyt osób zajmu- jących kierownicze stanowiska w państwie.

57 załącznik n r 3

Wykaz osób zajmujących w latach 2005-2011 stanowiska kierownicze w kontrolowanych jednostkach

Osoba odpowiedzialna Okres pełnienia Jednostka Kontrolowana za kontrolowaną obowiązków działalność od 2 maja 2004 r. Sławomir Cytrycki do 31 października 2005 r. Kancelaria od 31października 2005 r. Mariusz Błaszczak Prezesa Rady Ministrów do 4 listopada 2007 r. od 16 listopada 2007 r. Tomasz Arabski nadal od 19 października 2001r. Jerzy Szmajdziński do 30 października 2005 r. od 31 października 2005 r. Radosław Sikorski do 6 lutego 2007 r. od 7 lutego 2007 r. Ministerstwo Obrony Narodowej Aleksander Szczygło do 15 listopada 2007 r. od 16 listopada 2007 r. Bogdan Klich do 2 sierpnia 2011 r. od 2 sierpnia 2011 r. Tomasz Siemoniak Nadal gen. broni pil. Ryszard od 3 kwietnia 2002 r. Olszewski do 2 kwietnia 2005 r. gen. broni pil. Stanisław od 3 kwietnia 2005 r. Targosz do 18 kwietnia 2007 r. Dowództwo Sił Powietrznych gen. broni pil. Andrzej od 19 kwietnia 2007 r. Błasik do 10 kwietnia 2010 r.

gen. broni pil. Lech od 21 maja 2010 r. Majewski nadal płk dypl. pil. Tomasz od 25 lutego 2003 r. Pietrzak do 27 sierpnia 2008 r. 36 specjalny pułk lotnictwa płk dypl. pil. Ryszard od 25 sierpnia 2008 r. transportowego Raczyński do 23 sierpnia 2010 r. płk mgr inż. pil. Mirosław od 23 sierpnia 2010 r. Jemielniak do 31 grudnia 2011 r. od 2 maja 2004 r. Ryszard Kalisz do 31 października 2005 r. od 31 października 2005 r. Ludwik Dorn do 7 lutego 2007 r. od 8 lutego 2007 r. Janusz Kaczmarek Ministerstwo do 8 sierpnia 2007 r. Spraw Wewnętrznych od 8 sierpnia 2007 r. i Administracji Władysław Stasiak do 16 listopada 2007 r. od 16 listopada 2007 r. Grzegorz Schetyna do 13 października 2009 r. od 14 października 2009 r. Jerzy Miller do 18 listopada 2011 r.

58 załącznik n r 3

gen. dyw. Grzegorz od 7 listopada 2001r. Mozgawa do 3 listopada 2005 r. od 3 listopada 2005 r. płk Damian Jakubowski do 11 sierpnia 2006 r. od 12 sierpnia 2006 r. Biuro Ochrony Rządu płk Jan Teleon (p.o.) do 24 października 2006 r. od 25 października 2006 r. płk Andrzej Pawlikowski do 27 listopada 2007 r. od 27 listopada 2007 r. gen. dyw. Marian Janicki Nadal od 19 października 2001 r. Włodzimierz Cimoszewicz do 5 stycznia 2005 r. od 5 stycznia 2005 r. Adam Daniel Rotfeld do 31 października 2005 r. od 31 października 2005 r. Stefan Meller do 9 maja 2006 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych od 9 maja 2006 r. do 7 września 2007 r. Anna Fotyga oraz od 10 września 2007 r. do 16 listopada 2007 r. od 16 listopada 2007 r. Radosław Sikorski Nadal

59 załącznik n r 4

Stan prawny dotyczący kontrolowanej działalności

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów KPRM realizuje zadania w zakresie koordynacji i zlecania usług przewozu wojskowym specjalnym transportem lotniczym najważniejszych osób w państwie. Zadania te zostały określone przede wszystkim w następujących dokumentach: −− Porozumieniu w sprawie wojskowego specjalnego transportu lotniczego, zawartym 15 grudnia 2004 r. (obowiązującym od 1 stycznia 2005 r.) pomiędzy Szefem Kancelarii Prezydenta RP, Sze- fem Kancelarii Sejmu, Szefem Kancelarii Senatu, Szefem KPRM oraz Ministrem Obrony Narodo- wej, zwanym dalej Porozumieniem, −− Decyzji Nr 184/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie wprowadzenia do użytku w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej „Instrukcji organizacji lotów statków powietrznych o statusie HEAD” zwanej dalej Decyzją. W Porozumieniu określono zasady właściwego dysponowania statkami powietrznymi wojskowego specjalnego transportu lotniczego oraz obsługi pasażerskiej Prezydenta RP, Marszałka Sej- mu RP, Marszałka Senatu RP, Prezesa RM. Osoby te mogły, w ramach przyznanych limitów, wskazy- wać również inne osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe uprawnione do korzystania z wojskowego specjalnego transportu lotniczego dla celów związanych z wykonywaniem obowiąz- ków służbowych. Z wojskowego specjalnego transportu lotniczego w ramach przyznanych limitów mogli korzystać także członkowie oficjalnych delegacji oraz personel towarzyszący osobom, o któ- rych mowa powyżej, a także członkowie oficjalnych delegacji przybywających na zaproszenie tych osób. Strony Porozumienia mogły ustalić, każda w zakresie swojej właściwości, warunki korzystania w ramach przyznanych limitów z wojskowego specjalnego transportu lotniczego. Osoby wskazane w Porozumieniu jako uprawnione do korzystanie z wojskowego specjalnego transportu lotniczego, mogły w lotach krajowych, w ramach limitów przyznanych stronom Porozumienia, korzystać z tego transportu dla celów niezwiązanych z wykonywaniem obowiązków służbowych, za zwrotem kosz- tów obejmujących: a) bezpośrednie koszty wykorzystania statku powietrznego, wyliczone na podstawie czasu lotu oraz norm budżetowych obejmujących koszt godziny lotu, paliwa oraz techniki lotniczej, b) poniesione opłaty lotniskowe i manipulacyjne, w tym za przygotowanie statku do startu i usługę tankowania. Przewóz osób uprawnionych do korzystania z wojskowego specjalnego transportu lotniczego wykonywały w ramach służby publicznej statki powietrzne jednostki wojskowej wyznaczonej przez Dowódcę Sił Powietrznych (w okresie kontroli był to 36 SPLT). Sposób wydzielenia statków powietrznych zakwalifikowanych jako wojskowy specjalny transport lotniczy, zabezpieczenia i wykonywania lotów, a także sposób zabezpieczenia i wykonywania lotów z osobami uprawnionymi na mocy Poro- zumienia, miał określić Dowódca Sił Powietrznych. Koordynatorem realizacji Porozumienia był Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do zakresu obowiązków Koordynatora należało coroczne ustalanie, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, na podstawie planów przekazanych przez strony Porozumienia, limitów dysponowania wojskowym specjalnym transportem lotniczym na potrzeby osób uprawnionych w ujęciu godzinowym i finansowym. Limity ustalane miały być w rozbiciu na poszczególne typy statków powietrznych w ramach środków zaplanowanych i przeznaczonych na ten cel w części budżetowej, której dysponentem był Minister Obrony Narodowej. O przyznanych 60 załącznik n r 4 limitach Koordynator miał powiadamiać strony Porozumienia. Strony Porozumienia mogły dokony- wać między sobą przesunięć przyznanych limitów, informując o tym Koordynatora. W przypadku wykorzystania ustalonego łącznego limitu Koordynator miał uzgadniać ze stronami Porozumienia wysokość dodatkowych, niezbędnych środków, informując o tym Ministra Obrony Narodowej. Zawiadomienie o potrzebie wykorzystania wojskowego specjalnego transportu lotniczego powinno być składane w formie pisemnej do Koordynatora, i zawierać: datę i godzinę odlotu i powrotu, dysponenta i liczbę osób towarzyszących, lotnisko (lądowisko) startu i lądowania, rodzaj statku powietrznego. Zawiadomienie to należało przesyłać: a) z dwudniowym (dni robocze) wyprzedzeniem – w przypadku lotu krajowego, b) z wyprzedzeniem określonym zgodnie z wymaganiami obowiązującymi na terytorium państwa docelowego, możliwie nie krótszym niż dziesięć dni – w przypadku lotu zagranicznego. W sytuacjach, w których nie było możliwe złożenie zawiadomienia z zachowaniem ww. termi- nów, zawiadomienie należało przekazać telefonicznie, z obowiązkiem późniejszego potwierdzenia na piśmie. Na podstawie złożonego zawiadomienia Koordynator powinien sporządzić zamówienie, a następnie przekazać je Dowódcy Sił Powietrznych i jednocześnie do wiadomości dowódcy jednostki wojskowej wykonującej transport, a także Szefowi BOR. W przypadku lotów zagranicznych zawiadomienia Straży Granicznej miały dokonywać bezpośrednio strony Porozumienia. Porozumieniem wprowadzono także obowiązek prowadzenia przez KPRM ewidencję zawiado- mień, składanych zamówień oraz ewidencję wykonanych lotów151. Dokumentem określającym m.in. zasady i tryb korzystania z wojskowego specjalnego transportu lotniczego obowiązującym od 23 czerwca 2009 r. jest Decyzja Nr 184/MON Ministra Obrony Na- rodowej z dnia 9 czerwca 2009 r. Decyzja ta, w zakresie dotyczącym organizacji wizyt, była tożsama z Porozumieniem z 2004 r. Zagadnienia dotyczące zadań KPRM związanych z koordynacją i zlecaniem usług w zakresie wykorzystania specjalnego transportu lotniczego przez osoby upoważnione oraz współdziałania z uprawnionymi organami i instytucjami przy realizacji powyższych zadań zostały określone w następują- cych wewnętrznych aktach prawnych i dokumentach KPRM: −− wewnętrznym regulaminie organizacyjnym Biura Administracyjnego KPRM a następnie we- wnętrznym regulaminie organizacyjnym Biura Dyrektora Generalnego KPRM, −− zakresach obowiązków pracownika zatrudnionego w Wydziale Recepcyjno-Protokolarnym Biu- ra Administracyjnego, a następnie Biura Dyrektora Generalnego. Zadania w zakresie koordynacji i zlecania usług w zakresie specjalnego transportu lotniczego realizowanych przez 36 SPLT i Biuro Ochrony Rządu zostały określone w wewnętrznym regulaminie organizacyjnym Biura Administracyjnego, a następnie Biura Dyrektora Generalnego KPRM.

151 W dniu 8 lutego 2011 r. zostało zawarte nowe Porozumienie w sprawie wykonywania lotów z najważniejszymi osobami w państwie. Sygnatariuszami Porozumienia byli Szefowie Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, Prezesa RM oraz Minister Obrony Narodowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Szef BOR i Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie z zapisami Porozumienia ustalanie limitów dysponowania WSTL powierzono MON, który dokonuje tego w porozumieniu z Koordynatorem (Szefem KPRM). Zapotrzebowanie na lot statku powietrznego należącego do WSTL organizujący lot składa w formie pisemnej do Szefa KPRM, który to zapotrzebowanie niezwłocznie przekazuje Dowództwu Sił Powietrznych i do wiadomości dowódcy jednostki wojskowej wykonującej transport oraz do Szefa BOR. KPRM ma obowiązek prowadzić ewidencję zapotrzebowań i wykonanych lotów. Obecnie trwają prace nad nowym porozumieniem w tym zakresie. 61 załącznik n r 4

Ministerstwo Spraw Zagranicznych Zadania MSZ wynikają z ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej152, rozpo- rządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Zagranicznych153 oraz regulacji wewnętrznych. MSZ uczestniczy w przygotowaniu i realizacji wizyt zagranicznych Prezydenta RP i Premiera. Wizyty Marszałków Sejmu i Senatu nie są obsługiwane przez służby Ministerstwa. Ministerstwo zajmuje się przede wszystkim przygotowaniem strony merytorycznej i protokolarnej wizyty (sugestie dot. programu, agendy i tez do rozmów, określenie politycznych uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych, charakterystyki rozmówców, oprawy medialnej, itp.). Zagadnienia dotyczące roli MSZ w przygotowywaniu wizyt zagranicznych najważniejszych osób w państwie zostały określone w następujących wewnętrznych aktach prawnych Ministerstwa: −− Instrukcji Nr 2 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 22 kwietnia 2008 r. w sprawie rodza- jów, trybu przygotowywania i struktury materiałów opracowywanych w resorcie spraw zagranicznych dla Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych w związku z wizytami międzynarodowymi (zwanej dalej Instrukcją Dyrektora Generalnego Służby Zagra- nicznej z 2008 r. w sprawie przygotowania wizyt zagranicznych)154; −− regulaminie organizacyjnym MSZ155; −− wewnętrznych regulaminach organizacyjnych komórek organizacyjnych Ministerstwa uczestni- czących w realizacji zadań związanych z przygotowaniem i realizacją wyjazdów zagranicznych najważniejszych osób w państwie. Zgodnie z § 1 ust. 1 Instrukcji Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 2008 r. w sprawie przygotowania wizyt zagranicznych, regulacja ta ma zastosowanie do wizyt międzynarodowych Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych. Pod pojęciem wizyty międzynarodowej należy rozumieć – oficjalną lub roboczą wizytę międzynarodową, uzgodnioną z odpowiednim wyprzedzeniem, odbywającą się w Polsce lub poza Polską (§ 2 pkt 3 ww. Instrukcji). Podmiotami w ramach MSZ odpowiedzialnymi za przygotowanie wizyt międzynarodowych są w szczególności: Protokół Dyplomatyczny, departament kierunkowy, członek Kierownictwa Mini- sterstwa nadzorujący prace departamentu kierunkowego (w randze sekretarza lub podsekretarza stanu), właściwa placówka dyplomatyczna. Protokół Dyplomatyczny Ministerstwa przygotowuje oraz uczestniczy w realizacji programów wizyt oficjalnych i roboczych składanych za granicą przez Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych (§ 73 pkt 1 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa oraz § 4 pkt 1 wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Departamentu). Do zadań ww. komórki organizacyjnej należy również: −− opracowywanie okresowych planów wizyt składanych za granicą przez Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych (§ 4 pkt 3 wewnętrznego regulaminu organizacyjnego);

152 Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. 153 Dz. U. Nr 248, poz. 1492. 154 Dz. Urz. MSZ Nr 2, poz. 101. W okresie wcześniejszym przedmiotowa problematyka nie była regulowana w wewnętrznym akcie prawnym. 155 Nadanym zarządzeniem Nr 30 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 31 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. MSZ Nr 7, poz. 111). 62 załącznik n r 4

−− przygotowanie i prowadzenie korespondencji protokolarnej dotyczącej wizyt oficjalnych oraz utrzymywanie w tym zakresie kontaktów z przedstawicielami misji dyplomatycznych w Warsza- wie (§ 4 pkt 5 wewnętrznego regulaminu organizacyjnego); −− współpraca w przygotowaniu wizyt oficjalnych głów państw, szefów rządów, ministrów spraw zagranicznych z Kancelariami: Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz z właściwymi komór- kami organizacyjnymi ministerstwa, zainteresowanych ministerstw, centralnych urzędów i insty- tucji, a także władz terenowych (§ 4 pkt 6 wewnętrznego regulaminu organizacyjnego). Departament kierunkowy będący właściwą terytorialnie lub funkcjonalnie komórką organiza- cyjną Ministerstwa odpowiada za przygotowanie lub zebranie materiałów na użytek danej wizyty (§2 pkt 1 Instrukcji Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 2008 r. w sprawie przygotowania wizyt zagranicznych). Członek Kierownictwa Ministerstwa nadzorujący prace departamentu kierunkowego dokonuje zatwierdzenia dokumentów tworzonych przez ww. komórkę organizacyjną w trakcie przygoto- wań do wizyt zagranicznych oraz po ich zakończeniu oraz odpowiada za organizację tzw. spotkań koordynacyjnych (§ 5 oraz rozdziały III – VII Instrukcji Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 2008 r. w sprawie przygotowania wizyt zagranicznych). Właściwa placówka dyplomatyczna opracowuje sugestie dotyczące programu wizyty i agendy rozmów oraz współpracuje z departamentem kierunkowym w przygotowaniu wizyty (§ 4 Instrukcji Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z 2008 r. w sprawie przygotowania wizyt zagranicznych). Zgodnie z Protokołem dyplomatycznym wizyty oficjalne głów państw i szefów rządów poprze- dzane są tzw. misjami przygotowawczymi (rekonesansami) przeprowadzanymi w kraju odwiedzanym, parę tygodni przed terminem planowanej wizyty. Udział w misji powinny brać osoby przygo- towujące wizytę, tj.: −− Dyrektor Departamentu Protokołu Dyplomatycznego MSZ lub jego Zastępca; −− Dyrektor departamentu kierunkowego MSZ przygotowującego wizytę; −− Przedstawiciele Kancelarii Prezydenta RP lub Prezesa Rady Ministrów; −− Szef lub przedstawiciel Biura Ochrony Rządu (BOR); −− przedstawiciele ambasady w państwie odwiedzanym. Celem misji jest omówienie programu politycznego wizyty i jej szczegółów protokolarnych, okre- ślenie składu i wielkość delegacji, omówienie technicznych aspektów wizyty (bezpieczeństwa rezydencji i przejazdów, warunków współpracy służb ochrony). W trakcie misji przygotowawczej powinna zostać również przeprowadzona wizja lokalna wszystkich obiektów zaplanowanych do odwiedzenia podczas planowanej wizyty. W oparciu o ustalenia misji przygotowawczej i dalszych prac tworzony jest precyzyjny, godzinowy program wizyty określający m.in.: skład delegacji (w rozbiciu na delega- cję oficjalną, osoby towarzyszące, gości, dziennikarzy, oficerów ochrony), punkty programu dla po- szczególnych gości, miejsca w samolocie, kolumnie samochodowej i hotelu.

Resort Obrony Narodowej Obowiązki Ministra Obrony Narodowej związane z organizacją lotów i zapewnieniem bezpieczeń- stwa osobom zajmującym kierownicze stanowiska w państwie, korzystającym z lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych RP, zostały określone m.in. w: ustawie z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra

63 załącznik n r 4

Obrony Narodowej156 (art. 2 pkt 2a, 7, 8, 10, 16, 18). Zgodnie z ww. przepisami do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy: formowanie, przeformowanie i rozformowywanie jednostek wojskowych oraz nadawanie im etatów, określanie celów, kierunków i zadań szkolnictwa wojskowego, kierowanie sprawami kadrowymi Sił Zbrojnych, kierowanie sprawami zaspokajania potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych, kierowanie gospodarką finansową resortu obrony narodowej, kierowanie działalnością gospodarczą w Siłach Zbrojnych. Innymi aktami prawnymi regulującymi przedmiotowe kwestie były m.in.: 1) rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działa- nia Ministra Obrony Narodowej157 (§ 1 pkt 6, 8, 9, 10, 12, 13, § 2 pkt 13), zgodnie z którym do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy w szczególności realizacja zadań w dziedzinie: kierowania w czasie pokoju całokształtem działalności Sił Zbrojnych oraz przygotowywania propozycji dotyczących ich rozwoju i struktury; kierowania zaspokajaniem potrzeb materiałowych technicznych i finansowych Sił Zbrojnych; kierowania sprawami kadrowymi i pracowniczymi w resorcie obrony narodowej; określania celów, kierunków i zadań szkolnictwa wojskowego; kierowania działalnością gospodarczą w resorcie obrony narodowej; kierowania gospodarką finansową resortu obrony narodowej; organizowania i prowadzenia kontroli jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej; 2) statut Ministerstwa Obrony Narodowej, nadany zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów158, określający jego organizację wewnętrzną; 3) regulamin organizacyjny Ministerstwa Obrony Narodowej, określony zarządzeniem Mini- stra Obrony Narodowej159, Na podstawie art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej160 do zakresu działania Dowództwa Sił Powietrznych w szczególności należy: 1) dowodzenie związkami organizacyjnymi i jednostkami wojskowymi Sił Powietrznych niewydzie- lonymi w podporządkowanie Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych; 2) planowanie oraz realizacja mobilizacyjnego i operacyjnego rozwinięcia Sił Powietrznych; 3) szkolenie podległych związków organizacyjnych i jednostek wojskowych; 4) przygotowanie sił i środków Sił Powietrznych do działań bojowych oraz w sytuacjach przewidzia- nych w ustawach i ratyfikowanych umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 13a ust. 5 Dowódca Sił Powietrznych wykonuje swoje zadania przy pomocy Do- wództwa Sił Powietrznych (DSP). Szczegółowy zakres działania oraz struktura organizacyjna DSP zo- stały określone przez Ministra Obrony Narodowej w Zarządzeniu Nr Z-6/MON z 15 lutego 2008 r.161 Loty z najważniejszymi osobami w państwie od dnia 15 lipca 2004 r. realizowane były przez 36 SPLT na podstawie ,,Instrukcji zabezpieczenia i wykonywania lotów statków powietrznych oznaczonych symbolem ,,Ważny” nad terytorium RP ,,Tymczasowa”162 (zwanej dalej „instrukcją Ważny”). In-

156 Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 56 ze zm. 157 Dz.U. z 1996 r. Nr 94, poz. 426. 158 M.P. z 2006. Nr 76, poz.768 ze zm. 159 Dz. Urz. .MON z 2006 r. Nr 21, poz. 27 ze zm. 160 Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm. 161 Dz. Urz. MON z 2008 r. nr 7, poz. 69. Załącznik niejawny. 162 Wprowadzona rozkazem Nr 82 Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z 21 maja 2004 r. 64 załącznik n r 4 strukcja ta zawierała regulacje dotyczące wymogów w zakresie samych statków powietrznych jak też obowiązki personelu lotniczego i latającego, lotnisk i lądowisk, a także modele procesu decyzyjnego i informacyjnego przy organizacji lotów i obiegu informacji przy ich zabezpieczeniu. Minister Obrony Narodowej w dniu 9 czerwca 2009 r. wprowadził w miejsce poprzedniej instrukcji ,,Instrukcję organizacji lotów statków powietrznych o statusie HEAD”163 (zwanej dalej „Instrukcją HEAD”). Instrukcja lotów o statusie HEAD zawiera regulacje w sprawach analogicznych jak poprze- dzający ją akt prawny, przy czym przepisy w niej zawarte mają bardziej precyzyjny i rozbudowany charakter164. Poza instrukcjami źródłem prawa w kontrolowanym zakresie były regulaminy lotów. Od począt- kowego okresu objętego kontrolą do 1 stycznia 2007 r. loty odbywały się w oparciu o Regulamin lo- tów lotnictwa wojskowego Rzeczypospolitej Polskiej RL-2000165. Od dnia 1 stycznia 2007 r. obowią- zywał Regulamin lotów lotnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej RL-2006166.

Biuro Ochrony Rządu Zadaniem BOR jest ochrona osób określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu167, w tym m.in. Prezydenta RP, Marszałków Sejmu i Senatu oraz Prezesa Rady Ministrów. Biuro Ochrony Rządu jest jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną formacją, wykonującą zadania z zakresu ochrony osób, obiektów i urządzeń (art. 1 ust. 1 ustawy o BOR). BOR kieruje Szef tej jednostki, który podlega ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych (art. 6 ust. 1)168. Szef BOR zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie zadań BOR, w szczególności poprzez: organizowanie ochrony, prowadzenie polityki kadrowej, szkolenie oraz doskonalenie zawodowe funkcjonariuszy, a także współdziałanie z centralnymi organami administracji rządowej podległymi ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych, jednostkami organizacyjnymi podporządkowanymi, podległymi oraz nadzoro- wanymi przez ministra właściwego ds. spraw wewnętrznych lub Ministra Obrony Narodowej oraz innymi organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego w zakresie działań realizowanych przez BOR i te organy (art. 7). Szczegółowa struktura organizacyjna BOR, o której mowa w art. 9 ustawy, została określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 kwietnia 2008 r. w sprawie wprowadzenia etatu P w BOR (syg. PF-2). Zgodnie z art. 11 ustawy o BOR, w celu zapewnienia ochrony BOR, w szczególności: −− planuje zabezpieczenie osób, obiektów i urządzeń, −− rozpoznaje i analizuje potencjalne zagrożenia, −− zapobiega powstaniu zagrożeń, −− koordynuje realizację działań ochronnych,

163 Decyzja Nr 184/MON Ministra Obrony Narodowej z 9 czerwca 2009 r. 164 Stanowiła ona m.in., że loty statków powietrznych oznaczonych symbolem „Ważny” można wykonywać na: a) samolotach i śmigłowcach – na lotniskach stałych, na których działają organy służby ruchu lotniczego wyposażone w środki lotniczej łączności radiowej i ubezpieczenia lotów, b) śmigłowcach – w terenie przygodnym (w tym w miejscowościach) po uprzednim uzgodnieniu miejsca lądowania z miejscowymi władzami samorządowymi lub wojskowymi. Lot statku powietrznego oznaczony symbolem „Ważny” nie mógł być wykonywany poniżej minimalnych warunków atmosferycznych ustalonych dla dowódcy załogi, typu statku powietrznego oraz lotniska. 165 Wprowadzony decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lutego 2001 r. Nr 28/MON sygn. WLOP 311/2001 166 Wprowadzony decyzją Ministra Obrony Narodowej z 13 października 2006 r. 167 Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm. 168 Obecnie Ministrowi Spraw Wewnętrznych. 65 załącznik n r 4

−− wykonuje bezpośrednią ochronę, −− zabezpiecza obiekty i urządzenia, −− doskonali metody pracy. Szczegółowe zasady zapewnienia ochrony dla osób i obiektów, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zostały określone w „Instrukcji działań ochronnych”. W okresie objętym kontrolą obowią- zywały dwie wersje tego dokumentu. Pierwsza, obowiązywała od dnia 9 sierpnia 2002 r. do dnia 31 stycznia 2010 r. (PF-472/02). W dniu 1 lutego 2010 r. została wprowadzona zarządzeniem Szefa BOR w sprawie wprowadzenia instrukcji działań ochronnych w BOR (Z-8/10) nowa „Instrukcja dzia- łań ochronnych” (DEWD Z-66/W5/09)169. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osobom zajmującym kierownicze stanowiska w pań- stwie, w trakcie wizyt, prowadzonych z wykorzystaniem lotnictwa transportowego Sił Zbrojnych Szef BOR w dniu 18 marca 2008 r. zawarł z Dowódcą Sił Powietrznych porozumienie dotyczące zasad współpracy pomiędzy Dowództwem SP a BOR podczas organizacji i wykonywania zadań lotniczych z osobami uprawnionymi do korzystania z ochrony BOR. Z treści porozumienia wynika, iż „organizatorem” lotów jest dowódca 36 SPLT. Określa ono także zakres uprawnień i obowiązków BOR i 36 SPLT w związku z pobytem ochranianych osób (i osób im towarzyszących) na pokładzie samolotu oraz terenie lotniska.

169 Oba dokumenty mają charakter niejawny.

66 załącznik n r 5

Wykaz podstawowych aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności

1. Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. nr 10, poz. 56 ze zm.). 2. Ustawa Prawo Lotnicze i akty wykonawcze Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm.). 3. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 94, poz. 426). 4. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Pol- skiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). 5. Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisana w Chicago 7 grudnia 1994 r. z załącznikami (dostępna m.in. na str. internetowej Urzędu Lotnictwa Cywilnego) – Dz. U. z 1959 r. Nr 35 poz. 212 ze zm.). 6. Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 Nr 163, poz. 1712 ze zm.) 7. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu oraz korzystania przez nich z pomocy innych podmiotów (Dz. U. Nr 57, poz. 519). 8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 października 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze BOR na stanowisko szefa komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz. U. Nr 165, poz. 1357 ze zm.). 9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 maja 2002 r. w sprawie wa- runków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 78, poz. 711). 10.e R gulamin Lotów Lotnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (RL 2006) MON Dowódz- two Sił Powietrznych WLOP 370/2006 ze zmianami. 11. Zarządzenie nr 22 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 czerwca 2009 r. w sprawie nadania statutu Biuru Ochrony Rządu (Dz. Urz. MSWiA Nr 6, poz. 34). 12. Zarządzenie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 9 sierpnia 2002 r. w sprawie wprowadzenie w życie instrukcji działań ochronnych (starej) (PF-5). 13. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji działań ochronnych BOR (nowej) (Z-66/W5/09). 14. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 14 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia w BOR procedur reagowania w sytuacjach kryzysowych (Z-31/10). 15. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie podporządkowania komórek organizacyjnych BOR (Z-13/09). 16. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie alarmowania, ostrzegania i powia- damiania w BOR (Z-33/09). 17. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie wprowadzenia „Instrukcji pełnienia służby na terenie Pawilonu Rządowego oraz Strefy Ochranianej Wojskowego Portu Lotniczego Warszawa – Okęcie (Z-2/10). 18. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia teczek tematycznych grup ochronnych, obiektów chronionych przez BOR i teczek osób ochranianych państw obcych.

67 załącznik n r 5

19. Zarządzenie Szefa BOR z dnia 17 września 2009 r. w sprawie stosowania przez funkcjonariuszy BOR protokołów zatrzymania oraz kontroli osobistej, przeglądu zawartości bagażu, sprawdzenia ładunku. 20.o P rozumienie z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad współpracy pracowników 1 Bazy Lotniczej i funkcjonariuszy BOR w terminalu WPL. 21.o P rozumienie w sprawie ustalenia szczegółowych zasad współpracy z Komendantem Głów- nym Żandarmerii Wojskowej (216/L/06). 22.o P rozumienie zawarte z Komendantem Głównym Policji w 4 czerwca 2007 r. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w miejscu pobytu osób ochranianych przez BOR. 23.o P rozumienie z dnia 18 marca 2008 r. w sprawie zasad współpracy pomiędzy Dowództwem Sił Powietrznych a BOR podczas organizacji i wykonywania zadań lotniczych z osobami uprawnionymi do korzystania z ochrony BOR. 24.o P rozumienie z dnia 18 czerwca 2009 r. o współdziałaniu Służby Kontrwywiadu Wojskowego i BOR. 25.o P rozumienie z dnia 22 października 2010 r. o współpracy pomiędzy Polską Agencją Żeglugi Powietrznej a BOR w sprawie wymiany informacji o zdarzeniach mających wpływ na płynność i bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych statków powietrznych o statusie HEAD. 26.o P rozumieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. zawarte pomiędzy Szefem Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, Szefem Kancelarii Sejmu, Szefem Kancelarii Senatu, Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Ministrem Obrony Narodowej w sprawie wojskowego specjalnego transportu lotniczego. 27.o P rozumienie z dnia dniu 8 lutego 2011 r. w sprawie wykonywania lotów z najważniejszymi osobami w państwie zawarte pomiędzy Szefami Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta RP, Pre- zesa RM oraz Ministrem Obrony Narodowej, Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, Szefem BOR i Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. 28. Zarządzenie Nr 14 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie służbowych wyjazdów zagranicznych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwo- we w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Mi- nistrów oraz osób im towarzyszących (oraz poprzedzające je zarządzenia nr 3 z 26 stycznia 2004 r. oraz nr 19 z 29 listopada 2006 r., o tym samym tytule). 29.n I strukcje organizacji lotów w Lotnictwie Sił Zbrojnych RP obowiązujących z w latach 2005-2010. 30.n I strukcje bezpieczeństwa lotów Lotnictwa Sił Zbrojnych RP obowiązujące w latach 2005-2010. 31.n I strukcje wykonywania lotów próbnych w Lotnictwie Sił Zbrojnych RP obowiązujące w latach 2005-2010. 32.n I strukcja zabezpieczenia i wykonywania lotów statków powietrznych oznaczonych symbolem „Ważny” na terytorium RP (WLOP 341/2004). 33.n I strukcje organizacji lotów statków powietrznych o statusie HEAD obowiązująca w latach 2005-2010 (WLOP 408/2009). 34.n I strukcje ruchu lotniczego obowiązujące w latach 2005-2010. 35.e R gulaminy lotów lotnictwa Sił Zbrojnych RP obowiązujące w latach 2005-2010. 36.n I strukcje organizacji ubezpieczenia lotów w lotnictwie Sił Zbrojnych RP obowiązujące w latach 2005-2010. 68 załącznik n r 5

37.n I strukcje postępowania personelu pokładowego w samolotach i śmigłowcach jednostki lotniczej obowiązujące w latach 2005-2010. 38.n I strukcje meteorologicznego zabezpieczenia lotów w Lotnictwie Sił Zbrojnych RP w latach 2005-2010. 39.n I strukcja zabezpieczenia i wykonywania lotów statków powietrznych oznaczonych symbolem „WAŻNY” nad terytorium RP (WLOP 341/2004). 40.n I strukcja organizacji lotów statków powietrznych o statusie „HEAD” (WLOP 408/2009). 41. Zasady szkolenia i kontroli technicznego personelu latającego oraz dopuszczenia specjalistów służby inżynieryjno-lotniczej do wykonywania lotów w składzie załogi statku powietrznego, obowiązujące w latach 2005-2010. Zagadnienia objęte kontrolą ujęte zostały dodatkowo w innych uregulowaniach wewnętrznych, zarządzeniach, decyzjach, rozkazach i innych dokumentach wewnętrznych obowiązujących w po- szczególnych jednostkach objętych kontrolą.

69 załącznik n r 6

Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli

1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 2. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 3. Marszałek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 4. Prezes Rady Ministrów 5. Sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej 6. Sejmowa Komisja Obrony Narodowej 7. Sejmowa Komisja Spraw Zagranicznych 8. Sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych 9. Senacka Komisja Obrony Narodowej 10.e S nacka Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji 11.e S nacka Komisja Spraw Zagranicznych 12.i M nister Obrony Narodowej 13.i M nister Spraw Wewnętrznych 14.i M nister Spraw Zagranicznych 15.i M nister Sprawiedliwości 16. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 17.r P okurator Generalny 18. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego 19. Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego 20. Szef Biura Ochrony Rządu 21.o D wódca Sił Powietrznych