TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA

SALA QUINTA DE DECISIÓN

M.P. Dra. LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Neiva, veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)

Asunto: Consulta Popular – Revisión Constitucional Autoridad: Municipio de Oporapa (Huila) Radicación: 41 001 23 33 000-2017-00487-00 Acta No. 93

I. Asunto

Una vez concluido el trámite legal que corresponde, procede esta Sala de Decisión a decidir la constitucionalidad de la pregunta que pretende ser sometida a consulta popular por parte del Alcalde del Municipio de Oporapa (Huila).

II. La solicitud

El alcalde del Municipio de Oporapa (Huila) remitió a esta Corporación los documentos que soportan una solicitud de consulta popular que presentó ante el Concejo Municipal, para efectos de que se establezca y se disponga sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación ciudadana y de la pregunta que se someterá a consideración de los habitantes de ese ente territorial.

2.1.- Hechos

Las circunstancias fácticas que sustentan la solicitud, la Sala las resume así:

 Que la Alcaldía Municipal de Oporapa (Huila), el 8 de agosto del año en curso, solicitó al Concejo de ese municipio el concepto previo sobre la realización de una consulta popular para que la comunidad se pronuncie sobre las actividades minero- energéticas que puedan desarrollarse en ese territorio, así:

¿ESTÁ USTED DE ACUERDO, SI O NO CON QUE EN EL MUNICIPIO DE OPOPARA, SE REALICEN PROYECTOS HIDROELÉCTRICOS, DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACION MINERA A GRAN ESCALA O DE HIDROCARBUROS?.

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 Que el Concejo Municipal de Oporapa (Huila), a través de oficio No. H.C.M.O.H 035 del 1º de septiembre de esta misma anualidad, emitió concepto favorable para la realización de la consulta popular.

III. Trámite procesal

Mediante providencia del 27 de septiembre del año en curso, se dispuso avocar el conocimiento del asunto de la referencia, ordenándose fijar dicha admisión en lista conforme a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, a fin que cualquier ciudadano con interés impugnara o coadyuvara la constitucionalidad de la propuesta y para que el Ministerio Público rindiera concepto (folio 47). Así mismo se dio a conocer dicha decisión a los habitantes del Municipio de Oporapa (Huila) a través de publicación en un diario de amplia circulación en esa localidad, en la página web de la Rama Judicial y en la Relatoría de la Corporación (folios 52 a 54).

Seguidamente se registró proyecto de sentencia para su estudio en Sala Plena del 21 de noviembre del año en curso, siendo radicada la competencia para dirimir el asunto en esta Sala de Decisión. IV. Intervenciones

4.1.- Ministerio Público (folio 55-78)

La Procuradora 34 Judicial Administrativa II, a través de memorial de 12 de octubre del año en curso manifestó estar de acuerdo con la pregunta formulada que se someterá a consulta popular, por considerar que la misma cumple con los requisitos de claridad, lealtad y objetividad.

La agente del Ministerio Público inicialmente realizó una exposición del marco jurídico y jurisprudencial del derecho de participación ciudadana, del mecanismo de la consulta popular y de la competencia de los entes territoriales para convocarla.

Seguidamente, abordó el análisis de la competencia del municipio de Oporapa para someter a consulta la pregunta formulada en el asunto de la referencia y concluyó que la cuestión objeto de participación no se encuentra dentro de las prohibiciones que la Ley establece y que, frente a la ejecución de proyectos de alto impacto en su territorio, la promovida por el burgomaestre, busca justamente conocer la opinión de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 3 de 28 la comunidad, pues el desarrollo de actividades mineras e hidroeléctricas inciden de manera directa en el ordenamiento territorial de esa municipalidad.

En cuanto a los requisitos formales de la iniciativa de consulta popular, señaló que la del sub lite cuenta con la firma de todos los secretarios del despacho del ente territorial y que su viabilidad fue sometida a consideración del cabildo.

Realizó el análisis de la pregunta formulada con fundamento en lo dispuesto en la Ley 134 de 1994 y en la jurisprudencia constitucional, evidenciando que la redacción de la pregunta no conlleva a equívocos, no induce en error a la ciudadanía, determina concretamente la actividad sobre la cual se desea cuestionar y no sugiere la respuesta de la ciudadanía, en tanto que interroga si estaría de acuerdo, si o no con que se adelanten en el municipio de Oporapa proyectos hidroeléctricos, de exploración y explotación minera a gran escala o de hidrocarburos.

4.2.- Intervención ciudadana

4.2.1.- Corporación PODION – Luís Enrique Orduz Valencia (folio 80-84)

Mediante escrito de 12 de octubre de 2017, expresó su apoyo a la pregunta objeto del sub lite, indicado que ésta cumple las sub reglas señaladas por la Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003 y por lo tanto se encuentra acorde a la Carta Política.

Hizo alusión a la competencia constitucional, legal y jurisprudencial de los entes territoriales para decidir el uso del suelo en su jurisdicción, precisando que esta permite la adopción de normas y medidas sobre las actividades que pueden desarrollarse en el territorio del municipio, como por ejemplo la minería o ejecución de proyectos de hidrocarburos.

Resaltó que las consultas populares sobre proyectos y actividades relacionadas con la industria de minería o hidrocarburos se encuentran en el marco de competencia de los municipios, bien sea para permitirlos, restringirlos o prohibirlos.

Respecto de la constitucionalidad de la pregunta sometida a decisión de la comunidad hizo alusión a las reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003 y señaló que al analizar el cuestionamiento planteado por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 4 de 28 el Alcalde de Oporapa (Huila), el mismo cumple con las exigencias planteadas por el alto Tribunal y por ello se encuentra ajustada a la Constitución.

4.2.2.- Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo –CAJAR - Luís Carlos Montenegro Almeida (folio 86-90)

Por escrito de 12 de octubre de 2017, manifestó que coadyuva la exposición de motivos presentada por el Alcalde del Municipio de Oporapa (Huila) y solicitó se declare la constitucionalidad de la pregunta a someterse a consideración de la comunidad de ese ente territorial.

Precisó que le asiste un interés en el tema que ocupa la atención de este Tribunal, pues se trata de un asunto de connotación pública, no solo para los habitantes del municipio de Oporapa sino también para todos los huilenses, específicamente en los municipios vecinos, que eventualmente se verían afectados por las actividades de exploración y/o explotación minera.

Haciendo referencia a criterios jurisprudenciales, indicó que las entidades territoriales pueden oponerse a la utilización de recursos naturales y tal decisión puede ser objeto de consulta popular por parte de los municipios.

Expresó que en el Municipio de Oporapa (Huila) se cierne la amenaza de la explotación hidroenergética de los ríos, enmarcada en el conocido Plan Maestro de Aprovechamiento del Río Magdalena del que se desprende la construcción de una “cascada de represas” que no solo afectarían el equilibrio hídrico y del ecosistema de ese cuerpo de agua sino también de sus afluentes.

Anotó que, muy a pesar que autoridades como la ANLA y el Ministerio de Ambiente, han manifestado que no existen autorizaciones para la explotación de hidrocarburos por medio de técnicas no convencionales como el fracking, abunda el conocimiento que sí hay interés y solicitudes de distintas empresas de ese sector de bloques de hidrocarburos en varios territorios del país.

Hizo alusión a una respuesta brindada por la autoridad ambiental a una petición elevada por CAJAR y ASONARET, de la que se puede inferir que existe un licenciamiento de hidrocarburos y que hay proyectos que amenazan el territorio, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 5 de 28 siendo probable que las solicitudes de bloques por medio de técnicas no convencionales aumente y pueda afectar al Huila, donde se han hecho estudios exploratorios de presencia de hidrocarburos.

4.2.3.- Asociación de Productores Agrícolas de “El Carmen de Oporapa” - Surcafé (folio 93)

Esta agremiación solicitó un pronunciamiento favorable respecto de la consulta popular objeto de estudio de constitucionalidad, señalando que sus miembros son afectados en sus derechos a la dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad, a la propiedad privada, al ambiente sano y al mínimo vital, a raíz de la intervención y contaminación del agua y la inundación de la tierra para producción de energía.

4.2.4.- Asociación de Productores Agrícolas de San Roque (folio 94-98)

El señor Ersaid Molina Rojas en su nombre y en representación de la asociación de la referencia intervino, inicialmente haciendo una exposición de la situación en la que se encuentra el municipio de Oporapa en materia de tierras y actividades socioeconómicas y concluyó que, por ser la agricultura la fuente de ingresos del ente territorial, se hace necesario que las autoridades protejan el territorio de posibles prácticas como la minería, la explotación de hidrocarburos, ya que estas someterían a la población a situaciones de pobreza absoluta.

Señaló que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la ley 136 de 1994, las autoridades tienen la obligación legal de activar el mecanismo de participación ciudadana de consulta popular. Agregó que en los términos de la sentencia T-445 de 2016, los municipios son competentes para definir el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa termina prohibiendo la actividad minera.

Por lo anterior, solicitó que se declare la constitucionalidad de la pregunta que va a ser sometida a consulta popular y se rechacen de plano las estimaciones de quienes argumentan la incompetencia del ente territorial para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente.

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4.2.5.- Asociación No a Represas en el Territorio –ASORANET – (folio 99-101); Comité por la Defensa del Río Magdalena (folio 102-104); Parroquia San José de Oporapa (folio 105-107)

Los intervinientes expusieron las condiciones en las que se halla el municipio de Oporapa en cuanto a las actividades socioeconómicas que permiten ingresos a los pobladores de ese ente territorial, haciendo énfasis en que la fuente principal de éstos es la agricultura.

Indicaron que la minería y la explotación de hidrocarburos en el municipio de Oporapa, someterían a la población a situaciones de pobreza absoluta y que por ello es necesario que las autoridades protejan el territorio de posible ejecución de estas actividades.

Agregaron que a través de la consulta popular se ponen en práctica los principios de precaución y prevención y que en virtud de las disposiciones contenidas en el artículo 33 de la ley 136 de 1994, las autoridades tienen la obligación legal de activar este mecanismo de participación ciudadana.

Solicitaron que se declare la constitucionalidad de la pregunta que va a ser sometida a consulta popular, pues considera que la misma cumple con las reglas jurisprudenciales establecidas para tal efecto.

4.2.6.- Organización Plataforma Sur (folio 117-124)

A través de su representante legal, dijo que la pregunta no da cabida a la subjetividad e indaga con precisión el tema a resolver. Adujo que el cuestionamiento no es vago ni indeterminado, ni conmina a una respuesta parcializada.

Resaltó que la economía del municipio de Oporapa es eminentemente rural y que en esa jurisdicción se encuentra siete solicitudes mineras de las cuales son para la explotación de oro y que las demás para materiales de construcción y agregados pétreos.

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Concluyó que el diseño proveniente del centro del país, generará un cambio significativo en el uso y de las actividades tradicionales del municipio, por tanto la consulta resulta no solo posible, sino de obligatoria realización en marco del artículo 33 de la Ley 136 de 1994.

4.3.- Concejo Municipal de Oporapa (folio 91-92)

El Presidente del cabildo municipal intervino coadyuvando la propuesta del Alcalde de someter a consideración del electorado municipal el interrogante plasmado en la solicitud que da origen al presente proceso, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales por la intervención para proyectos energéticos que conlleven la inundación y destrucción de las tierras y del medio ambiente.

Solicitó se declare la constitucionalidad de la pregunta y se rechacen de plano las estimaciones de quienes comentan que la consulta popular no es competencia de los entes territoriales o que de serlo, la decisión tomada por el pueblo no tiene poder coercitivo. V. Consideraciones

5.1.- Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley 134 de 1994 y 21 de la Ley 1757 de 2015, este Tribunal es competente para decidir la constitucionalidad del texto que pretende someterse a la decisión de los habitantes del Municipio de Oporapa (Huila).

Así mismo, la Sala Plena de esta corporación, en fecha 21 de noviembre del año en curso, determinó la competencia de esta Sala de Decisión para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.

5.2.- Problema Jurídico

Corresponde a la Sala determinar si se ajusta a la Carta Política y a la Ley el procedimiento y el texto de la pregunta que a través de ese medio se pretende formular a los habitantes del municipio de Oporapa (Huila).

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La Sala inicialmente verificará el cumplimiento de los presupuestos formales del mecanismo de participación ciudadana de la Consulta Popular. Luego, en aras de agotar el asunto planteado, estudiará la naturaleza de la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana, específicamente, en lo que tiene que ver con el reciente desarrollo legal de esta institución jurídica a través de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, complementaria de la Ley 134 de 1994.

Seguidamente se expondrán, los también recientes, antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en torno a la materia y que se relacionan con el tema objeto de debate en cuanto a la realización de proyectos que afecten el suelo.

Por último, se resolverá la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la iniciativa del Alcalde Municipal de Oporapa (Huila) de llevar a cabo consulta popular el cuestionamiento puesto a consideración de esta Sala.

5.3.- Cumplimiento de los requisitos formales

Las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 20151, consagran la manera de tramitar consultas populares por iniciativa de los alcaldes municipales. Al respecto, en la mencionada Ley 134, se establece:

Artículo 50º. Consulta popular nacional. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.

No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen modificación a la Constitución Política.

Artículo 51º. Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local. Sin perjuicio de los requisitos y formalidades adicionales que señale el Estatuto General de la Organización Territorial y de los casos que éste determine, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.

Artículo 52º. Forma del texto que se someterá a votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un ''SI" o un "NO".

No podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política y en esta ley.

1 Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 9 de 28

Artículo 53º.- Concepto previo para la realización de una consulta popular. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.

El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, el concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso- administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad.”

Por su parte la Ley Estatutaria 1757 de 2015, “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, consagra que:

“ARTÍCULO 20. TRÁMITE DE LAS PROPUESTAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Las reglas que rigen el trámite en corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana son las siguientes:

(…)

d) Consultas Populares. El Senado de la República, se pronunciará sobre la conveniencia de la convocatoria a consultas populares nacionales. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la presente ley.

(…)

Artículo 31. Requisitos especiales previos al trámite. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere.

(…)

c). Para la Consulta popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de iniciativa gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales. El diez por ciento (10%) de los ciudadanos que conforman el censo electoral del respectivo departamento, municipio o distrito, podrá solicitar que se consulte al pueblo un asunto de interés de la comunidad; Artículo 32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública correspondiente.

En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a Consulta Popular Nacional.

Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9° de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación pública correspondiente emitirá su concepto respecto de la convocatoria a Consulta Popular Departamental, Distrital, Municipal o Local. La Corporación Pública correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla.”

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Revisado el expediente, de folio 4 a 22 milita la solicitud de concepto previo que presentó el Alcalde de Oporapa (Huila) al Concejo Municipal de esa localidad el 26 de agosto de 2017, para efectos que esa corporación validara y rindiera concepto favorable respecto del documento que se denomina “SUSTENTO SOCIAL, POLÍTICO, CONSTITUCIONAL, JURISPRUDENCIAL, LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE SOPORTA LA REALIZACION DE UNA CONSULTA POPULAR EN OPORAPA” y analizara detenidamente las razones que fundamentan la realización de este mecanismo constitucional.

De igual manera, se observa que dicha corporación edilicia, en sesión del 30 de agosto de esta anualidad y con el voto positivo de todos sus miembros, emitió concepto favorable a la pregunta en estudio y a la realización de la consulta popular.1

Así las cosas, conforme a tales pruebas, la Sala advierte que el trámite formal se cumplió en los términos legales, por lo que se pasa a realizar el análisis de constitucionalidad de la convocatoria y de la pregunta que se pretende formular a través del mecanismo de la consulta popular.

5.4.- Análisis de constitucionalidad de la solicitud

En este punto, como ya se indicó, debe determinar la Sala si se ajusta a la Carta tanto el procedimiento administrativo surtido en este caso por las autoridades municipales de Oporapa como el texto de la pregunta que se pretende formular, a través del mecanismo participativo de Consulta Popular, a los habitantes del municipio de Oporapa (Huila).

5.4.1.- El derecho de participación ciudadana

El derecho a la participación ciudadana es uno de los elementos esenciales que caracteriza al Estado Social de Derecho, reconocido por el Derecho Internacional, establecido en nuestra Carta Política y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, que impone al Estado la obligación de realizar el despliegue de todas las herramientas necesarias para garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los

1 Inciso final del punto 4 de Acta No. 071 de 30 de agosto de 2017, visible a folios 24 a 36. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 11 de 28 asuntos que involucran problemáticas de interés general y afecten de manera directa o indirecta el ejercicio de sus derechos fundamentales.

En efecto, el derecho a la participación está concebido desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en el artículo 21, en el que se dispone que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes directamente elegidos.

A su turno, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala en su artículo 25 que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representante libremente elegidos, a votar y ser elegido en elecciones públicas, y a tener acceso a las funciones públicas.

En el ordenamiento jurídico interno, el derecho a la participación se encuentra previsto en la Constitución para todos los colombianos, como una manifestación del principio democrático del Estado Social de Derecho. Esta garantía se deriva de disposiciones como el artículo 2º de la Carta, conforme la cual, entre los fines esenciales del Estado, se encuentra el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y el artículo 40 Superior, que consagra, para todo ciudadano, el derecho de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Por su parte, la Corte Constitucional ha resaltado esta garantía, por ejemplo, en la sentencia C-180 de 1994, en la que advirtió que el principio de participación democrática implica un modelo de comportamiento social y político de los ciudadanos en la definición del destino colectivo. Además señaló que:

“No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.

“La participación ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del ideal TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 12 de 28

de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho”.

5.4.2.- La consulta popular como mecanismo de participación ciudadana

En el marco de la democracia participativa consagrada en la Constitución de 1991, el Constituyente enunció los siguientes mecanismos de participación ciudadana, para hacer efectivo el derecho fundamental a la participación del que gozan todos los ciudadanos: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.

En lo que tiene que ver con la Consulta Popular, el artículo 103 de la Carta dispone que a través de este instrumento se permite a la ciudadanía, pronunciarse en torno a un cuestionamiento de carácter general, sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal o distrital.

Por su parte, el artículo 104 ibídem prescribe que el Presidente de la República con la firma de todos los ministros y el Senado pueden consultar al pueblo una decisión de transcendencia nacional. De igual forma, los Gobernadores y Alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales y destaca además, que los ciudadanos también pueden tener iniciativa para la realización de consulta popular atendiendo el procedimiento general descrito por la normatividad.

El artículo 105 de la Carta la prevé en forma facultativa al indicar que, previo el cumplimiento de los requisitos formales que señale el estatuto general de la organización territorial y en los casos que el mismo determine, los gobernadores y alcaldes, según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento, distrito o municipio.

Al igual que todos los mecanismos de participación ciudadana, la regulación general y definición de la consulta popular está consagrada en el artículo 8º de la Ley 134 de 1994, que estipula que: “la consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 13 de 28 departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”.

En términos de la Corte Constitucional, “La consulta popular es la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas.”1 En sentencia C-150 de 2015 esa Corporación expresó que en la consulta popular el Pueblo se pronuncia “respecto de una pregunta de carácter general y, en esa medida, puede comprender materias que no son del resorte exclusivo del Presidente y que, por ello, podrían demandar la intervención de otros órganos del poder público”.

Como puede verse, grosso modo, la consulta popular es la posibilidad que tiene el gobernante de acudir ante el pueblo para conocer y percibir sus expectativas, y luego tomar una decisión, es decir, se constituye en la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o local, que la obliga a traducirla en acciones concretas.

En cuanto a los asuntos que pueden someterse a consultas populares, de acuerdo con la Constitución Política, es obligatoria la realización de este mecanismo de participación para la formación de nuevos departamentos (artículo 297); para la vinculación de municipios a áreas metropolitanas o para la conformación de estas (artículo 319) y para el ingreso de un municipio a una provincia ya constituida (artículo 321), previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que determine la Ley orgánica de ordenamiento territorial (artículo 105 CP).

De acuerdo con la Ley 134 de 1994, un asunto se puede someter a consulta si cumple con las siguientes condiciones:

1. Que sea de competencia del respectivo mandatario. El presidente solo podrá tratar asuntos de carácter nacional, los gobernadores asuntos departamentales y alcaldes municipales locales.

2. Que no sea un proyecto de articulado, es decir, un Acto Legislativo, Ley, Ordenanza, Acuerdo, Resolución o Decreto.

1 Sentencia C-180 de 1994. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 14 de 28

3. Que no se refiera a temas que impliquen la modificación de la Constitución Política.

4. Que no convoquen asamblea constituyente.

Por su parte, la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, impone la consulta popular para la creación de municipios (artículo 8º), para la modificación de límites intermunicipales (artículo 14) y para el desarrollo de proyectos que generen un cambio significativo en el suelo (artículo 33).

Respecto de este último asunto, el mencionado estatuto en su artículo 33, dispone:

“Artículo 33º.- Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la Ley.

La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio.

Parágrafo.- En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.”

Recientemente, la citada Ley 1757 de 2015, “Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, puntualizó los asuntos o materias que pueden ser objeto de consulta popular, referendo o iniciativa popular legislativa y normativa.

El mencionado estatuto complementó y modificó lo dispuesto en la Ley 134 de1994, en la medida que reguló cada uno de los mecanismos de participación del pueblo y se estableció preceptos fundamentales respecto de los cuales se regirá la participación democrática.

"ARTÍCULO 18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR.

Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias:

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a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno; de los gobernadores de los alcaldes; Presupuestales, fiscales o tributarias;

b) Relaciones internacionales;

c) Concesión de amnistías o indultos;

d) Preservación y restablecimiento del orden público."

5.4.3.- Derecho de Participación Ciudadana en las decisiones que afectan o puedan llegar a afectar el medio ambiente

Ahora bien, el artículo 79 de la Carta Política reconoce la importancia del derecho de participación ciudadana en proyectos de gran impacto social y ambiental, en los siguientes términos:

“Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. (Resaltado del Tribunal)

A su vez, en tratándose de proyectos que involucren manipulación e intervención ambiental, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el derecho de participación ciudadana como una herramienta que permite a los ciudadanos tener la posibilidad de expresar sus inquietudes y consideraciones cuando aquellos generen impactos ambientales y amenacen con generar regresividad en los derechos económicos, sociales y culturales de la comunidad, de manera que se formen espacios de interacción entre la población, las autoridades públicas y los concesionarios, que permitan entrelazar las diferentes estimaciones de las partes, así como llegar a puntos de concertación.

Así en sentencia T-348 de 2012, la Corte examinó la acción de tutela interpuesta por una asociación de pescadores amenazados por un proyecto vial que cerraba el acceso a la zona de parqueo de botes y realización de pesca que ellos frecuentaban. En dicha providencia, la Corte precisó:

“La importancia de garantizar los espacios de participación de la comunidad en el diseño y ejecución de megaproyectos que intervienen recursos del medio ambiente, se fundamenta además en que el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido en el que concurren varias dimensiones: es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 16 de 28

protección de los recursos naturales, es un derecho constitucional de cada individuo como ciudadano y puede ser exigido por vía judiciales, es origen de la obligación a cargo del Estado de prestar saneamiento ambiental como un servicio público, como la salud, la educación y el agua, cuya protección garantiza al mismo tiempo la calidad de vida de los habitantes, y finalmente, es “una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección”.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, en sentencias C-328 y C-593 de 1995, y C-535 de 1996, la Corte Constitucional estudió la participación ciudadana y comunitaria en los procesos de licenciamiento ambiental, y en general, en las decisiones y procesos de planificación de políticas que puedan afectar el ambiente sano. En la última providencia mencionada, la Corte estableció que la participación comunitaria debe ser previa, toda vez que es la mejor forma de armonizar las obligaciones estatales de protección del medio ambiente con los intereses de la comunidad, y adquiere mayor relevancia en los eventos en que la actividad pueda ocasionar un daño considerable o irreversible al medio ambiente, para concertar medidas de compensación y de reparación acordes con la naturaleza de la comunidad afectada.

2.3.2.3. En este orden de ideas, la Sala observa que en la construcción de megaproyectos que implican la afectación o intervención de recursos naturales, las autoridades estatales tienen la obligación de garantizar espacios de participación que conduzcan, de un lado, a la realización de diagnósticos de impacto comprensivos, y de otro, a concertaciones mínimas en las que tanto los intereses del proyecto u obra a realizar como los intereses de la comunidad afectada se vean favorecidos.

Recientemente, la Corte Constitucional en sentencia SU-133 de 2017 reiteró la garantía del derecho de participación ciudadana frente a todas las etapas de los proyectos mineros en los siguientes términos:

“175. Habría que agregar, de todas maneras, que en el contexto de los mandatos constitucionales que caracterizan al Estado colombiano como una democracia participativa y le atribuyen como fin esencial el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, cualquier interpretación que reivindique la existencia de escenarios vedados a la salvaguarda del derecho fundamental a la participación resulta inadmisible. Así lo ha expresado esta corporación al reconocer la diversidad de instancias, procesos y lugares sobre los que se proyecta el principio democrático; al reivindicar, frente al ámbito puntual de la minería, la necesidad de garantizar la participación ciudadana frente a todas las etapas de los proyectos mineros; y al reconocer que estos escenarios participativos deben agotarse siempre que el ejercicio de la actividad minera plantee la posibilidad de que se produzca una afectación, aun si no existe una referencia legislativa explícita al respecto .

176. En ese orden de ideas, la Corte no encuentra razones para descartar que el cambio en la titularidad de los derechos mineros emanados de un contrato de concesión pueda crear escenarios de afectación que impongan asegurar la participación “libre, previa, representativa, informada y eficaz” de los potenciales afectados o la ejecución de procesos consultivos, si estructura una hipótesis de afectación directa de comunidades étnicas. Sobre todo cuando, se repite, esta corporación ha reivindicado el carácter transversal, universal y expansivo del principio democrático, amparando el derecho fundamental a la participación frente a medidas de distinta índole, en tanto su adopción haya concernido a los peticionarios.

“Además, como la Corte ya lo ha señalado en diversas oportunidades, la minería es una actividad permitida por la Constitución, pero bajo estrictos estándares ambientales, laborales, de planificación estatal y de participación. Una actividad en la que las TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 17 de 28

decisiones estatales requieren espacios de coordinación y concurrencia entre los distintos niveles territoriales, destinados a armonizar la propiedad de los recursos del subsuelo en cabeza del nivel central con la autonomía de los municipios en la definición de los usos del suelo. Una actividad, en fin, en la que resulta imprescindible la participación de las poblaciones afectadas en estas decisiones, y la consulta a las comunidades étnicas, cuando estas las afectan directamente.”

De lo expuesto es menester concluir que, resulta imprescindible la participación activa y efectiva de las poblaciones potencialmente afectadas en la definición de los impactos ambientales, culturales y sociales que pudiera generar dicha actividad. 5.4.4.- Competencia de los alcaldes municipales para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente o proteger los recursos naturales través de las consultas populares

Tal y como quedó expuesto en líneas anteriores, para el estudio del presente asunto, existen restricciones de competencia en cuanto a la iniciativa en el ejercicio del mecanismo democrático de la consulta popular. En virtud de lo anterior, y teniendo en cuenta que el medio objeto de análisis por parte de esta jurisdicción en esta oportunidad es de iniciativa del mandatario local, procede la Sala a estudiar este presupuesto a continuación.

Con esa finalidad, este Tribunal debe señalar que, recientemente1, y en relación a temas de prohibición de actividades de exploración y explotación de recursos naturales, en Colombia se han llevado a cabo dos (2) consultas populares en los municipios de Piedras (Tolima) y Tauramena (Casanare) en el segundo semestre de 2013.

La anterior referencia obedece a que con posterioridad a esos eventos, y con ocasión a una tercera consulta que sobre la misma temática se programó para abril de 2014 en el municipio de Monterrey, en el departamento del Casanare, se propició un debate en cuanto a la presunta incompetencia de los municipios para regular aspectos relacionados con la actividad minera.

1 De la información colgada en la página web de la Registraduría Nacional, entre 1996 y 2013 se han radicado 28 solicitudes de consultas populares. De las 28 consultas populares registradas 18 han sido votadas de manera afirmativa y 10 de manera negativa. 1999 es el año que hasta la fecha registra mayor número de consultas populares celebradas: ese año se realizaron 6, de las cuales 3 se votaron en La Guajira. En 2013 sólo se ha solicitado una consulta popular y fue en el Municipio de Piedras, Tolima, para decidir si se permite o no el desarrollo de actividades de explotación, exploración y demás relacionadas con la minería a cielo abierto. La votación se realizó el 28 de julio de 2013. Estaban habilitadas para votar 5.105 personas y participaron 3.007, equivalentes al 58,90% del censo electoral negando de manera mayoritaria el desarrollo de dichas actividades. El umbral de aprobación era de una tercera parte del censo electoral. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 18 de 28

En ese orden, teniendo en cuenta que el asunto sometido a consideración de esta Sala guarda relación con los precedentes que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han emitido al respecto, pues estos se refieren a la actividad minera, se pone de presente que en este caso es pertinente acudir a los mismos aun cuando de la lectura de la pregunta se advierta que la misma, además de estar dirigida a cuestionar la realización de actividades de “exploración y explotación minera a gran escala”, también contiene la expresión “proyectos hidroeléctricos”.

En sentencia C-273 del 25 de mayo de 2016, la Corte Constitucional realizó el análisis de constitucionalidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, en demanda de inconstitucionalidad por violación directa e insubsanable a la reserva de Ley orgánica estatuida en el artículo 151 y 288 de la Constitución, así como los artículos 1, 2 y 29 de la Ley 1454 de 2011 “por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, porque prescribe que con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se establecen en los artículos 34 y 35 de ese mismo estatuto, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería, y establece que la referida prohibición de exclusión de zonas de minería se extiende a los planes de ordenamiento territorial.

En dicha providencia, la Corte realizó un análisis de lo considerado por esa misma corporación en sentencia C-123 de 2014, en la cual condicionó la constitucionalidad del mismo artículo 37 que revisaba, a que: “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.” (Subraya este Tribunal) Para la Corte, en la sentencia C-123 de 2014, una de las competencias esenciales de las entidades territoriales es la de reglamentar los usos del suelo dentro de sus territorios1, respecto de lo cual precisó:

1 El carácter esencial de la función de ordenamiento territorial de los municipios y departamentos también fue un aspecto determinante en la decisión adoptada en la Sentencia C-035 de 2016 respecto del artículo 20 de la Ley 1753 de 2015. En aquella oportunidad la Corte sostuvo: “29. Acorde con lo anterior, la libertad del Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial no puede obviar las TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 19 de 28

“La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio, sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente, las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros.” Con fundamento en lo anterior, en la Sentencia C-273 de 2016 el alto Tribunal constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en la medida que prohibía a las entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal o permanentemente la actividad minera, máxime si dicha prohibición cobijaba expresamente los planes de ordenamiento territorial, medida que afectaba de manera directa y definitiva la competencia de las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de sus respectivos territorios y en consecuencia afectaba bienes jurídicos de especial importancia constitucional, lo que la hacía estar sujeta a reserva de Ley orgánica.

Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia T-445 de 2016, al revisar el fallo de tutela dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que a su vez confirmó parcialmente la sentencia proferida por la Sección Segunda de esa misma Corporación, decisiones emitidas dentro de la acción de tutela impetrada contra la sentencia del 20 de marzo de 2015 del Tribunal Administrativo del Quindío, estudió la constitucionalidad de la convocatoria de una consulta popular para que los habitantes del municipio de Pijao se pronunciaran sobre la viabilidad de realizar actividades mineras en su territorio.

En esta sentencia T-445 de 2016, si bien no tiene efectos vinculantes para esta jurisdicción, por tratarse de una decisión de tutela que no tiene la característica de ser de unificación o de constitucionalidad, si nos permite sostener que a partir de la sentencia C-123 de 2014 y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, los entes territoriales poseen competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente o proteger los recursos naturales a través de las consultas populares, quedando zanjada la discusión de la competencia de los municipios para adelantar este mecanismo de participación ciudadana, pero aclarando que bajo este argumento se subsumen los asuntos minero-energéticos.

expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 20 de 28

Al respecto, la Corte1 precisó:

“En este sentido, esta Corporación considera que la argumentación sobre la cual se soporta la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío reduce al absurdo las consideraciones proferidas por esta Corporación en la sentencia C-123 de 2014 y desconoce las competencias de los entes territoriales relacionados con el uso del suelo y la protección del medio ambiente.

15.3.1.4. En igual medida la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en un defecto sustantivo por inadvertencia del artículo 33 de la Ley 136 de 1994 el cual establece que:

“Artículo 33º.- Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta popular de conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estará a cargo del respectivo municipio”.

En Colombia, entonces, el ordenamiento jurídico prevé claramente el derecho a la participación ciudadana en asuntos susceptibles de afectar el medio ambiente. La intervención en la toma de decisiones relacionadas con la afectación del medio ambiente es, a la vez, tanto una previsión constitucional, como, valga la redundancia, un principio de rango legal que debe orientar la interpretación que se haga de todas aquellas otras disposiciones de su mismo nivel o inferior.

Sin embargo, este mandato fue desconocido en la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, ya que en la sentencia que se cuestiona argumentó que el derecho a la participación ciudadana de los ciudadanos de Pijao no podía regular varios de los aspectos incluidos en la pregunta como lo era la conservación de las cuencas hídricas o el uso del suelo, a pesar de que estos hacen parte de la categoría más amplia medio ambiente.

Esta interpretación de las facultades del municipio relacionadas con su obligación y facultad de proponer consultas populares es equivocada, por un lado, porque la Constitución Política prevé expresamente que es competencia del municipio ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del suelo. Así las cosas, el Tribunal vulneró entonces el derecho fundamental a participar en una consulta popular sobre temas de trascendencia local de Pijao, el municipio donde vive la accionante. Esto, en un claro desmantelamiento de la realización de la participativa prevista en el ordenamiento jurídico nacional.

De este artículo es claro que ante eventuales proyectos de naturaleza minera como los que se planea hacer en el municipio de Pijao, que amenacen con transformar las actividades tradicionales de un municipio como son actualmente las actividades agropecuarias, requiere la obligación del municipio de realizar una consulta popular. Por ello, es incorrecto afirmar, como lo hace el Tribunal Administrativo, que la consulta escapa a las competencias del ente territorial. El caso de Pijao configura entonces los

1 En esta misma decisión la Corte advirtió la inexistencia de estudios estatales que permitan contar con la adecuada información respecto a los impactos de la actividad minera en los ecosistemas del territorio Colombiano. Por lo anterior, anotó que el Gobierno Nacional ha construido toda una política minera sin contar con los adecuados estudios técnicos, sociológicos y científicos que permitan evaluar los impactos que genera dicha actividad sobre los territorios. En virtud de ello, ordenó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior, la Unidad de Parques Nacionales Naturales, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt y la Contraloría General de la República conformaran una mesa de trabajo interinstitucional. En cumplimiento de esta disposición, fue expedida la resolución No. 0931 de 16 de mayo de 2017.

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supuestos del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Primero, Pijao es un municipio de vocación agrícola donde se han otorgado varios títulos mineros, lo cual indica que se está considerando la realización de proyectos de minería a gran escala.”

Recientemente, en sentencia SU-133 de 20171 la Corte recordó las discusiones dadas en las sentencias C-395 de 2012, C-123 de 2014 y C-273 de 2016 que aluden a la manera en que el Código Minero desafía los preceptos constitucionales que reconocen la autonomía de las entidades territoriales para regular los usos del suelo.

Por su parte, el Consejo de Estado, también en sede de tutela, el 15 de diciembre de 2016, dentro del expediente con radicación número: 11001-03-15-000-2016- 03415-00, en un caso en el que también se pretendía elevar a consultar popular un asunto minero en el Municipio de Ibagué, se refirió al criterio de la Corte Constitucional en el que se consideró que los entes territoriales sí son competentes para pronunciarse en torno al desarrollo y ejecución de proyectos mineros en el territorio.

Significa lo anterior, que existe un criterio uniforme al interior de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en cuanto a la competencia de los entes territoriales para ordenar el territorio y para reglamentar los usos del suelo, ejercida a través de las autoridades locales, es decir, el Concejo y el Alcalde están facultados para adoptar normas y medidas sobre las actividades que puedan desarrollarse en el territorio del municipio, como ocurre con el uso del suelo y la minería.

Esta postura ha sido adoptada por esta Sala en sentencia de primero (1º) de junio del año en curso, proferida dentro del expediente con radicación No. 41-001-23-31- 000-2017-00165-002 y por la Sala Quinta de Decisión en providencia de veintisiete (27) de septiembre de esta misma anualidad en el expediente radicado bajo el No. 41 001 23 33 000 2017-00380 003.

1 Sentencia de 28 de febrero de 2017. 2 En ese asunto se decidió la constitucionalidad de la pregunta que se pretendía someter a consulta popular por parte del Alcalde del Municipio de Oporapa (Huila) a los habitantes de ese ente territorial respecto de si estaban de acuerdo en que se realizaran actividad minero energéticas en su territorio. 3 Proceso en el que se declaró infundada la observación presentada por el Gobernador del Huila al Acuerdo No. 016 expedido por el Concejo Municipal de San Agustín (Huila), por el cual se dictan unas medidas para la protección de los recursos naturales y defensa del patrimonio ecológico de ese ente territorial y se adoptan otras disposiciones. El sustento de la observación radicó en que el competente para conceder títulos de explotación y restricciones a esta actividad es el Gobierno Nacional, toda vez que conforme lo dispone el artículo 123 del Código de Minas la industria minera es de utilidad pública e interés social. En esa oportunidad la Sala expresó: “La Sala acoge el criterio unánime de la Corte Constitucional, adoptada por el Consejo de Estado, en cuanto a que la reserva en la competencia para regular el ordenamiento territorial en materia de proyectos relacionados con el abastecimiento energético a través del uso de fuentes hídricas y la extracción y explotación de recursos naturales no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 22 de 28

5.4.5.- Caso concreto

5.4.5.1.- Competencia del alcalde municipal de Oporapa (Huila)

Conforme al marco jurisprudencial a que se hizo referencia en acápite anterior, para este Tribunal las consultas populares sobre asuntos en los que se vea involucrado el uso del suelo en general de las entidades territoriales, que para el caso de marras es el municipio, la competencia para regular el ordenamiento territorial recae en los mandatarios locales quienes, al igual que la comunidad, puedan ser promotores de iniciativas de participación ciudadana.

5.4.5.2.- La viabilidad jurídica de la consulta y la constitucionalidad de la pregunta que se someterá consideración de los habitantes del municipio de Oporapa (Huila)

Siguiendo el derrotero planteado, corresponde a la Sala determinar si el trámite y el cuestionamiento al que se pretende someter a la ciudadanía del municipio de Oporapa, se ajusta a la constitución.

En primer lugar, este Tribunal no encuentra reparo alguno a la viabilidad jurídica de realizar la consulta popular en el municipio de Oporapa en relación con la ejecución de proyectos de hidroeléctricos, de exploración y explotación minera a gran escala o de hidrocarburos, pues la iniciativa del burgomaestre tiene su fundamento en el ejercicio del principio de participación democrática, el cual, en efecto lleva implícita la oportunidad del pueblo de manifestarse respecto de aquellos aspectos que les afecta directa e indirectamente, que en el caso particular se concreta en la determinación de si se ejecutan o no actividades de alto impacto ambiental en su territorio.

Además, la iniciativa para llevar a cabo el mecanismo de participación democrática tiene sustento en el principio constitucional de precaución el cual le permite a la administración, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza con

renovables, no recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, pues los mandatarios y corporaciones locales tienen autonomía administrativa en el ordenamiento de sus territorios, sin dejar de lado que, incluso, la comunidad, que puede ser promotora de iniciativas de participación ciudadana en garantía de sus derechos fundamentales en las decisiones que los afectan cuando se trata de proyectos de tal envergadura.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 23 de 28 dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento1, tal como se evidencia en la ponencia para debate en el cabildo y en las intervenciones públicas radicadas con ocasión a este trámite, que hacen referencia a solicitudes de licencias ambientales para grandes explotaciones mineras.

En efecto, revisado el expediente, vemos que la ponencia del Presidente del Concejo Municipal, da cuenta de la amenaza gubernamental del ejecutivo, en los siguientes términos: “El señor Presidente manifiesta la importancia de detener la amenaza que nos quiere hacer el gobierno de traer represas y proyectos mineros a nuestro municipio, ya que esto no atraería muchos problemas de tipo contaminación ambiental, destrucción, de la naturaleza y acabarán con la agricultura, traería desórdenes sociales y enfermedades; informa que se tiene unos datos que algunas empresas han solicitado permisos de explotación, mineras donde ocuparán unas cuatro mil (4000) hectáreas donde sabemos que el municipio de Oporapa es muy pequeño y se construyen todos estos proyectos acabaría con todo el medio ambiente existente.”

Por su parte el abogado del Equipo de Defensa y Protección del Territorio CAJAR, informó haber recibido respuesta el 28 de agosto de 2017 con radicación NO. 2017069383-2-002 a una petición elevada por esa agremiación y ASONARET a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, documento en el cual le comunicaron la existencia de tres proyectos en el área de influencia del municipio de Oporapa, así:

Tabla 1. Proyectos en jurisdicción de los municipios de Oporapa, Elías, Saladoblanco, San Agustín, Isnos, Pitalito, Palestina, Tarqui, Argentina y Timaná. SECTOR EXPEDIENTE PROYECTO SOLICITANTE MUNICIPIO ENERGÍA LAM3323 Línea de EMPRESA DE Tarqui, Transmisión a ENERGIA DE Pitalito, 230 kv BOGOTÁ S.A Palestina E.S.P. HIDROCARBUROS LAM2608 Área de ECOPETROL Pitalito, Perforación S.A. Palestina Exploratoria San Gabriel

1 En Sentencia T-282 de 2012, la Corte Constitucional reiteró la importancia de la aplicación el principio de precaución en las decisiones del Estado para materializar la protección efectiva del medio ambiente, así: “De esto da buena cuenta la inclusión dentro de los principios del Derecho ambiental, el de precaución in dubio pro natura y el de prevención, con los cuales se desactivan razonamientos y conclusiones jurídicas tradicionales, para dar lugar a instituciones como la cosa juzgada ambiental, la tangibilidad de las licencias y autorizaciones ambientales. Con ellas ciertamente se imponen cargas de rigurosa vigilancia y control por parte del Estado y se disminuye la certeza con que actúa el particular en ejercicio de sus libertades y facultades reconocidas y en cumplimiento de sus obligaciones. Sin embargo son fórmulas básicas para proteger con eficacia el derecho al ambiente sano y dentro de él la salvaguarda de los recursos naturales”. 2 Reverso folio 89 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 24 de 28

INFRAESTRUCTURA LAM1500 Pavimentación INSTITUTO Pitalito carretera NACIONAL DE Pitalito -Mocoa VÍAS - INVIAS

Por otra parte, en la página web de la Gobernación del Huila, la Sala verificó que mediante Decreto 0489 de 2016, “POR EL CUAL SE CONFORMA LA MESA TEMATICA PARA LA VERIFICACIÓN, PROMOCIÓN, CONSERVACIÓN Y DISCUSIÓN DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, AGUA Y TERRITORIO”, se señalaron

“(…) Que en el territorio Departamental se vienen estableciendo proyectos de explotación minero energética, cuyo licenciamiento y otorgamiento de permisos no es de competencia de las autoridades Departamentales, sino exclusivas de las Autoridades Nacionales, como el Ministerio de Minas y Energía, Ministerio del Medio Ambiente y en especial corresponde a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Que el Gobierno Departamental realizará todas las acciones pertinentes y conducentes para la protección de los derechos colectivos de la población Huilense, atinentes al medio ambiente contenidos en la Constitución Política en el Capítulo Tercero Artículos 78 al 82, tal y como se lo ordena el mandato Constitucional articulo 305, y su programa de Gobierno avalado por elección popular, a través de todos los mecanismos de defensa ciudadana y de participación democrática contenidos en el artículo 103 Constitucional, sumada a la protección de los derechos contenidos en el Código de los Recursos Naturales Ley 99 de 1993, y todos sus Decretos Reglamentarios, como autoridad ambiental del territorio.

Que en el Territorio Departamental se avizora la implementación de proyectos minero energéticos que han sido incorporados en el Plan Máster de Aprovechamiento del Río Magdalena (represas) y en la Ronda 2014 (explotación petrolera con fracking) que en forma inconsulta con las autoridades Departamental y local y de la Sociedad Civil se pretenden ejecutar e incrementar, afectando el entorno económico, social, ambiental, y de paso la productividad de las regiones de todos los sectores, ya que las compensaciones de los anteriores proyectos no equilibran la perdida de algunos polos de desarrollo productivos regionales por lo que convendría estudiar, analizar y revisar la conveniencia de cada uno de esos proyectos ya instalados o por implementarse habida cuenta del daño causado a la población huilense. (…) Que se hace necesario, en virtud del mandato popular crear y poner en funcionamiento la mesa temática para la verificación, promoción, conservación y discusión del medio ambiente, agua y territorio, asesoramiento del gobierno departamental en cuanto a una política minero energética soberana y autónoma sustentada en otras alternativas, como las propuestas por la Comisión Mundial para Represas -CMR- que incluyan la energía solar, eólica, geotérmica y la cogeneración, (Sentencia T-135/13 de la Corte Constitucional) que no afecten los derechos fundamentales, colectivos, económicos y del medio ambiente que pueden verse vulnerados directa o indirectamente a la población del Huila, con relación a su territorio y sus medios de producción, promoviendo la defensa de los derechos de los ciudadanos huilenses, a una vida digna principalmente, a condiciones materiales de existencia, con observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad entre los entes territoriales. (…)”

También se fijaron las funciones generales del órgano en mención, entre las que se relacionaron las que se citan a continuación:

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“14. Invocar el principio de precaución para frenar más proyectos hidroeléctricos en el Huila, fundamentados en el auto 5887 del 15 de diciembre de 2015 de la ANLA donde se evidencia que Emgesa no elaboro (sic) ni presento (sic) el plan de gestión del riesgo antes de su llenado.

15. Socializar con los alcaldes del Huila las Sentencias de la Corte Constitucional que ratifican las competencias de los alcaldes para definir autónoma y participativamente el uso del suelo.

16. Socializar con los alcaldes del Huila la necesidad de incluir dentro de sus POT, la modificación del uso del suelo. (…)”

Como vemos se encuentra latente en el Departamento del Huila, un riesgo de afectación del suelo de su jurisdicción, y específicamente en el área de influencia del municipio de Oporapa, a través de solicitudes de licencia ambiental para la ejecución de proyectos de hidrocarburos, por tanto se evidencia una amenaza que hace imperante la consulta popular como mecanismos de participación de la comunidad, a iniciativa de ésta o como en el presente caso, de la autoridad gubernamental.

Ahora, en cuanto a la constitucionalidad de la pregunta, debe precisarse inicialmente que, en los términos de los artículos 52 de la Ley 134 de 1996 y 38 de la Ley 1757 de 2015, el interrogante debe preceder a un trámite especial ante el Concejo Municipal y ser redactada en forma clara y precisa, de tal manera que se pueda contestar con un SI o un NO.

La Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003, precisó la importancia de garantizar la neutralidad de las preguntas formuladas a la hora de emplear los mecanismos de participación ciudadana, ya que de lo contrario podría vulnerarse el principio de libertad del votante.

En la mencionada providencia, la Corte estableció una sub-reglas, las cuales fueron delimitadas y reiteradas de manera puntualizada y metodológica en la sentencia T- 445 de 2016, en los siguientes términos:

“(i) La redacción de las preguntas puede afectar la libertad del elector: "los defectos de redacción de un cuestionario sometido a la consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer la libertad del elector."

(ii) Las preguntas deben cumplir con exigencia de lealtad y claridad: "Es indudable que la protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo."

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(iii) Las preguntas inductivas violan la libertad del elector y desconoce la exigencia de lealtad: "Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es evidente que este tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. (...) En conclusión, la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo, o que estén incompletas, implica una amenaza al principio constitucional de libertad del sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política de la ciudadanía."

(iv) Criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas: "Las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (1) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas introductorias (1) no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome."

(v) Debe haber una alta probabilidad entre la finalidad indicada en la pregunta introductoria y el medio propuesto por la pregunta: "Para la Corte, la garantía de libertad del elector implica que las preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con una alta probabilidad.”

Descendiendo al asunto del epígrafe, vemos que el procedimiento constitucional de consulta popular que se examina, no se apartó del marco constitucional y legal antes visto, habida cuenta que la pregunta fue debatida al interior del Concejo Municipal en sesión del 30 de agosto de 2017.

En cuanto a su formulación, este Tribunal considera es constitucional la pregunta que dice: ¿Está usted de acuerdo, sí o no con que en el municipio de Oporapa se realicen proyectos hidroeléctricos, de exploración y explotación minera a gran escala o de hidrocarburos?

En efecto, para la Sala Plena de esta Corporación, la pregunta formulada por el Alcalde del Municipio de Oporapa (Huila), no cuenta con expresiones que direccionen la voluntad del votante y no contiene elementos que califiquen los proyectos a realizar. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA ASUNTO: CONSULTA POPULAR AUTORIDAD: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE OPRAPA (HUILA) RADICACIÓN No. 41 001 23 33 000 2017 00487 00 Página 27 de 28

El interrogante cumple con el requisito legal y constitucional de neutralidad que caracteriza esta especialísima forma de participación ciudadana, toda vez que no conlleva a equívocos y su redacción no sugiere la respuesta de la ciudadanía del municipio de Oporapa, sino que interroga si estaría de acuerdo SI o NO con que en el municipio de Oporapa se realicen proyectos hidroeléctricos, de exploración y explotación minera a gran escala o de hidrocarburos.

Así mismo, vemos que el cuestionamiento es claro en cuanto a que en ella se determina concretamente la actividad sobre la cual se desea interrogar al electorado, sin que se advierta que con ella se pretenda distorsionar su voluntad y decisión.

Por lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE

PRIMERO.- DECLÁRASE la constitucionalidad del procedimiento y del texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Oporapa (Huila).

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE esta decisión al Alcalde del Municipio de Oporapa (Huila) y al presidente del Concejo Municipal de ese municipio.

TERCERO.- Publíquese esta decisión en la Página Web de la Rama Judicial y en la Relatoría de la Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se hace constar que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión de la fecha.

LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Magistrada

GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado Magistrado

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