saksframlegg

Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 25.04.2019 38344/2019 Eivind Ryste

Saksnr Utval Møtedato RN 22/19 Regional- og næringsutvalet 06.05.2019 Fylkesrådmannens tilråding 16.05.2019 Fylkesutvalet 03.06.2019

Vurdering av forslag til ny Distriktsindeks og ny inndeling av kommunar i bu- og arbeidsmarknadsregionar

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bedt om innspel på sitt arbeid med å revidere to kriteriesett som har stor betydning for både kommunar og næringsliv, nemleg distriktsindeksen og inndeling av kommunar i bu- og arbeidsmarknadsregionar.

Arbeidet foregår som to uavhengige prosessar, men bruken av desse modellane heng saman, så vi presenterer det her som ei sak.

Bakgrunn - ny inndeling av kommunar i bu- og arbeidsmarknads- regionar

Kva er bu- og arbeidsmarknadsregionar, og kva blir det brukt til? Bu- og arbeidsmarknadsregionar (heretter BA-regionar) er ei inndeling som skal skildre korleis forholdet mellom arbeidsstad og bustad gjev regionar som fungerer som eigne økonomiske system. Det er kommunane som er minste eining i BA- regionane, så inndelinga vert brukt til ulike formål der ein ynskjer einingar på nivå mellom kommune og fylke.

Eit av dei viktigaste bruksområda for inndelinga i BA-regionar er å avgrense virkeområdet for ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift. I kommunar som tilhøyrer same BA-region, skal det som hovudregel vere lik arbeidsgivaravgift. Her kjem også distriktsindeksen inn, det kjem vi tilbake til.

Inndelinga i BA-regionar vert også brukt i regionale analyser. Ofte er det hensiktsmessig å analysere utviklingstrekk og presentere resultat på dette nivået, særleg på kart.

Kvifor skal BA-regionane opp til vurdering no? Ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift vert godkjent, notifisert, av EU sitt kontrollorgan ESA for sju år i gongen. Dagens ordning er godkjent ut 2020, og arbeidet med ny notifisering er i gang. Oppdatering av BA-regionane må gjerast i forkant av denne prosessen. Ein annan grunn er at inndelinga må oppdaterast etter dei nye kommunegrensene frå 1. januar 2020.

Kva er nytt i forslaget til nye BA-regionar? Det er ein del metodiske endringar sidan oppdateringa i 2013. Det nye forslaget byggjer hovudsakleg på to kriterium, pendlingsnivå og reisetid mellom kommunar. Gjennom ulike kombinasjonar av desse kriteria er det avdekt kva kommunar som heng saman i funksjonelle regionar. Høgt pendlingsnivå og kort reisetid indikerer at kommunar heng saman i felles BA-regionar, lite pendling og lang reise indikerer det motsette.

Det er også gjort endringar som følgje av kommunereformen. Det er eit prinsipp at kommunen er minste eining i BA-regionen, og dermed er det ingen BA-regionar som går på tvers av kommunegrenser.

Kva betyr dette for inndelinga i Møre og ? Møre og Romsdal har 13 BA-regionar dagens inndeling. Den ser slik ut:

Nytt forslag til inndeling vil gje desse 13 BA-regionane:

Endringane som er foreslått kjem alle på grunn av kommunereformen:  Hornindal kjem, som ein del av nye kommune, inn i BA-region saman med Volda og Ørsta.  Sandøy blir ein del av BA-regionen Ålesund, saman med resten av nye Ålesund, samt Sula, og .  følgjer med inn i Ålesund BA-region, som del av nye kommune.  blir eigen BA-region.  er skilt ut frå Molderegionen, og får status som eigen BA-region. Dette er grunngjeve med at kommune etter samanslåinga med og blir geografisk større, og at den gjennomsnittlege reisetida frå Vestnes til nye Molde dermed aukar i modellen.  er på grunn av kommunereformen skilt ut som eigen BA-region, saman med resten av nye Heim kommune.

Bakgrunn - forslag til ny distriktsindeks

Kva er distriktsindeksen, og kva blir den brukt til? Distriktsindeksen er eit verkty for å peike ut distriktskommunar, og for å måle graden av «distriktsulemper» i dei enkelte kommunane. Indeksen blir presentert som ein skala, der kvar kommune får angitt ein verdi mellom 0 og 100. Jo lågare verdi, jo større distriktsulemper. Verdien er ein funksjon sett saman av indikatorar for blant anna geografi og avstandar, nærings- og folketalsutvikling.

Distriktsindeksen vert brukt som grunnlag for fordeling av fleire distriktspolitiske virkemiddel:  Fastsetting av virkeområde for distriktsretta investeringsstøtte og differensiert arbeidsgivaravgift – saman med andre kriterium i ESA sitt regleverk for regionalstøtte.  Inntektssystemet for kommunane – distriktstilskot for Sør-Norge og småkommunetillegg i Nord-Norge.  Regional- og distriktspolitiske tilskot – dei regionale utviklingsmidlane som blir forvalta av fylkeskommunane.

Distriktsindeksen blir oppdatert no fordi virkeområda for distriktsretta investeringsstøtte og differensiert arbeidsgivaravgift snart skal vurderast og godkjennast for ein ny periode, samt for å tilpasse indeksen til nye mål for distrikts- og regionalpolitikken.

Kva er nytt i det reviderte forslaget til distriktsindeks? Konsulentfirmaet Asplan Viak har i sitt forslag konkludert med at ny distriktsindeks bør byggje på desse fire indikatorane:

Indikator Vekting SSB sin sentralitetsindeks 60 Folketalsutvikling dei siste 10 åra 20 Utvikling i tal sysselsette dei siste 10 åra 10 Indikator for næringsdifferensiering i privat sektor i kommunen 10

SSB sin sentralitetsindeks vart fornya i 2017 og tek no utgangspunkt i grunnkretsane der folk bur. For kvar grunnkrets blir det telt kor mange arbeidsplassar og servicefunksjonar folk som bur der har tilgang på, innanfor ei køyretid på 90 minutt. Det ligg også inne ei vekting, slik at tilbod som ligg nært tel meir enn tilbod som ligg langt unna. Denne metoden er meir nøyaktig enn tidlegare fordi den tek utgangspunkt i grunnkretsar, og ikkje i kommunegrensene. Til dømes vil Midsund kommune i den nye modellen bli rekna som mindre sentral, og det er ein meir reell indeks enn før, då Midsund vart rekna som like sentralt som Molde. Asplan Viak konkluderer med at SSB sin nye sentralitetsindeks vil fange opp mykje av dei geografiske ulempene som distriktsindeksen skal uttrykke.

Utvikling i folketal og sysselsetjing er sjølvforklarande, men indikator fire krev litt meir omtale: Indikator for næringsdifferensiering i privat sektor i kommunen er meint å måle kor stor del av arbeidsplassane i ein kommune som er knytte til ein enkelt bransje eller ei hjørnesteinsbedrift. Det er lagt til grunn at eit einsidig næringsliv er sårbart, medan fleire bein å stå på gjev betre grunnlag for vekst.

Geografi er vekta tungt i dette forslaget. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har lagt føringar for at distriktsindeksen først og fremst skal peike ut distriktskommunar basert på geografiutfordringar.

Korleis slår ny distriktsindeks ut for kommunane i Møre og Romsdal? (synkande verdi indikerer veksande distriktsutfordringar) Gjeldande Forslag til Endring indeks ny indeks Molde 81 80 -1 Ålesund 90 88 -2 72 76 4 11 16 5 Sande 47 31 -16 Herøy 71 65 -6 86 81 -5 66 66 0 Volda 62 71 9 Ørsta 59 68 9 Ørskog 70 67 -3 Norddal 16 12 -4 Stranda 54 39 -15 Stordal 39 25 -14 Sykkylven 57 42 -15 87 86 -1 Sula 91 80 -11 Giske 92 80 -12 Haram 65 54 -11 Vestnes 49 51 2 Rauma 47 44 -3 Nesset 32 17 -15 Midsund 67 40 -27 Sandøy 38 8 -30 79 59 -20 Fræna 66 59 -7 59 45 -14 Averøy 67 58 -9 54 36 -18 33 33 0 19 34 15 30 42 12 Halsa 7 14 7 Smøla 31 18 -13 Aure 27 26 -1

Vurdering - nye bu- og arbeidsmarknadsregionar

Innspel til metodikken bak inndelinga i BA-regionar Nytt forslag til modell byggjer mykje på målt pendling mellom kommunane, og reisetid. Reisetid er ein krevjande faktor å gjere utrekningar med i Møre og Romsdal. I modellen er reisetida rekna mellom dei geografiske tyngdepunkta vekta etter folketal, altså der folk flest bur i kommunen. Så er 45 minutt brukt som ei øvre grense for akseptabel reisetid. Dette gir nok meining i modellen, men det blir ein del spesielle utslag når dette blir kombinert med at kommunegrensene er minste eining, slik at heile kommunen må vere i same BA-region.

Til dømes blir då ein person som bur i Tafjord i Norddal kommune ein del av same arbeidsmarknad som ein person som bur i Nørvegata i Ålesund. Lat oss seie at begge jobbar på rådhuset i Ålesund. Personen frå Tafjord vil måtte køyre 10 mil ein veg på jobb, ei reisetid utrekna til 1 time og 45 minutt i følgje Google Maps. Ålesunderen i Nørvegata kan ta bussen i 20 minutt til jobb. Alle med litt lokalkunnskap skjønar at vi i praksis har ulike arbeidsmarknader innanfor fleire av dei BA-regionane som modellen kjem fram til her i fylket.

Faren ved dette oppstår dersom denne grove inndelinga i BA-regionar bidrar til å kamuflere dei store skilnadane det er innad i kvar region. Molderegionen strekkjer seg frå høgfjellet i fylke til Hustadvika. I den regionen er det enorme skilnader i næringsliv, tilgang på arbeidsplassar, infrastruktur og busetjing. Desse ulike utfordringane krev ulike virkemiddel, og det må synleggjerast. Det blir umogleg å drive målretta lokalt utviklingsarbeid om ikkje tiltaka kan differensierast på eit meir lokalt nivå. Det bringer oss over i neste avsnitt..

Bruk av BA-inndelinga som grunnlag for differensiert arbeidsgivaravgift – må ha rom for lokale tilpassingar basert på distriktsutfordringar Inndelinga i BA-regionar kan lett sjåast på som ein teoretisk øvelse som samfunnsforskarane har halde på med, men som har lite praktisk relevans. I realiteten blir dette eit grunnlagsmateriale med direkte innverknad på det viktigaste distriktspolitiske virkemiddelet vi har. Den differensierte arbeidsgivaravgifta gir 14 milliardar kroner i årleg avgiftslette for næringslivet i distrikta. Regjeringa har, etter ei positiv evaluering av ordninga i 2018, uttalt at differensiert arbeidsgivaravgift er ei ordning som skal oppretthaldast inn i framtida (https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/differensiert-arbeidsgiveravgift-fungerer- godt/id2615955/ 25.4.2019).

Når det i innleiinga til denne høyringa blir sagt at det i kommunar innanfor same BA-region som hovudregel skal vere same arbeidsgivaravgift, då er det viktig kva kommunar som blir gruppert saman. Presiseringa som hovudregel blir viktig her, for det er til dømes heilt urimeleg at bedrifter i Norddal skal betale same arbeidsgivaravgift som bedrifter i Ålesund. Slik er det heller ikkje i dag, og det er her distriktsindeksen kjem inn som eit grunnlag for å gjere lokale tilpassingar. Det må også i komande periode vere mogleg å ha ulik sats for arbeidsgivaravgift innanfor same BA-region.

Med kommunesamanslåingar kjem også behovet for å kunne ha ulik sats innad i dei nye kommunane. Til dømes har Nesset kommune i dag ein sats på 10,6 prosent i sone 2, Molde har 14,1 prosent som sone 1, og bedriftene i Midsund betaler 10,6 prosent opp til fribeløpsgrensa, deretter full sats. Det er ikkje slik at ulempene ved å drive bedrift i Nesset, som redusert arbeidsgivaravgift skal bøte på, vil forsvinne når bedriftene frå 1. januar 2020 plutseleg er ein del av nye Molde kommune. Vi har fått stadfesta at dei gamle kommunegrensene vil regulerer dette til ny ordning er på plass, men vi forventar at dette spørsmålet vert diskutert med fylkeskommunar og kommunar så snart som råd. Dette gjeld også inndeling av det distriktspolitiske virkeområdet som avgrensar muligheitene for å gje støtte til bedrifter.

Vurdering - ny distriktsindeks Den største endringa i ny distriktsindeks er at sentralitet blir rekna ut med utgangspunkt i grunnkretsar. Det ser ut til å gje eit meir korrekt uttrykk for geografiutfordringar enn før. Til dømes har Midsund sin distriktsindeks gått ned med 27 poeng. Hugs at synkande verdi indikerer veksande distriktsutfordringar. Der Midsund før fekk 67 poeng (og var vurdert på nivå med Kristiansund og høgare enn Volda og Ørsta) har indeksen no gått ned til 40 poeng, eit nivå dei deler med kommunar som Surnadal, Stranda, Eide og Gjemnes. Vi trur den nye indeksen gjev eit betre bilete av utfordringane for dei kommunane som ligg ganske nært regionale senter, men ikkje nært nok til å fullt ut dra nytte av veksten der. Vi ser same utslag for til dømes Sykkylven, Aukra, Gjemnes, Eide, Nesset, Sandøy og Stordal.

Det bør leggast vekt på geografiulemper Det er eit politisk spørsmålet korleis dei fire indikatorane skal vektast. I Asplan Viak sitt forslag er sentralitet vekta 60 prosent, det betyr at geografi har mykje å seie for indeksverdien. Men kva då med kommunar som har ei meir negativ samfunnsutvikling enn den geografiske plasseringa skulle tilseie? Desse kan risikere å hamne mellom stolane når til dømes virkemiddel for næringsutvikling skal fordelast basert på distriktsindeksen. Vi trur likevel at geografien bør vektast tungt i ny distriktsindeks. Sentraliseringa er ei sterk og vedvarande kraft, og ingenting tilseier at det vert lettare å vere geografisk utkant i tida framover. Difor bør ikkje geografiulempene undervurderast, og vi meiner det er rett at sentralitet blir tungt vekta i den nye distriktsindeksen.

Indeksen bør fange opp konjunktursvingingar raskare Dei to indikatorane for folketal og sysselsetjing er også viktige komponentar. I Møre og Romsdal har vi ein næringsstruktur som gjer at trendar både i sysselsetjing og folketal kan snu veldig fort. Viss ein berre ser på 10-års intervall, slik det er forslag om her, kan kritiske konjunkturendringar lett bli viska ut. Vi foreslår difor at ein i tillegg til 10-årssyklusar, også kan ha med utvikling siste tre år i utrekning av indeksen. Då vil indeksen vere meir dynamisk, og bidra til at virkemiddel kan rettast inn mot område som opplever meir akutte endringar.

Teori og praksis viser at det i det lange løp er regionane med det mest allsidige næringslivet som har sterkast vekst. Då er ein mest robust overfor endringar i marknaden, og kan få til synergiar i koplingar mellom ulike bransjar. Å vere einsidig skaper ei ulempe ved at det gjer samfunnet sårbart, og difor er «næringsdifferensiering i privat sektor» tatt inn som indikator i forslag til distriktsindeks. Dette blir fort teknisk, men spørsmålet er om indikatoren som er brukt i forslaget («Herfindahlindeksen») er den beste. Vi meiner det bør vurderast å i staden bruke indikatorar som viser kor avhengig samfunnet er av ei, eller fleire hjørnesteinsbedrifter.

Indeksen må kunne differensierast innanfor kommunegrensene Den viktigaste kommentaren til distriktsindeksen kan igjen illustrerast med å ta utgangspunkt i Midsund og Molde. Indeksen er brukt med kommunen som minste eining. I det som blir nye Molde kommune frå årsskiftet får dei noverande kommunane distriktsindeks på 80 (Molde), 40 (Midsund) og Nesset (17). Kva blir då riktig indeks for heile nye Molde kommune? Og, korleis skal distriktsutfordringane i Nesset og Midsund kunne kome til uttrykk i ein felles indeks for nye Molde kommune?

Vi trur at ein ny indeks etter kommunereformen må reknast ut og brukast på eit geografisk nivå som er meir treffsikkert enn dei nye kommunegrensene. Viss ikkje risikerer vi at indeksen kamuflerer reelle distriktsutfordringar, og at næringsliv og lokalsamfunn mister virkemiddel som skal sikre framtidig vekst. Dette blir viktig når nye soner for differensiert arbeidsgivaravgift og nytt distriktspolitisk virkeområde skal fastsettast frå 2021.

Forslag til vedtak: Møre og Romsdal fylkeskommune har følgjande innspel til arbeidet med inndeling i nye bu- og arbeidsmarknadsregionar og utforming av ny distriktsindeks:

1. Det blir lagt til grunn store reiseavstandar for innbyggjarane internt i mange BA-regionar så lenge kommunegrensene er minste geografiske eining. Dette blir forsterka etter kommunereformen. Det bør vurderast om anna inndeling enn kommunegrensene kan vere hensiktsmessig for å kunne uttrykke meir reelle BA-regionar.

2. Dei nye BA-regionane kan ikkje åleine nyttast som inndeling i soner for differensiert arbeidsgivaravgift. Som tidlegare må det nyttast andre kriterium, som distriktsindeksen, for å sikre at den differensierte arbeidsgivaravgifta blir tilpassa, og kan vege opp for lokale distriktsutfordringar.

3. Det bør leggast vekt på geografiulemper som indikator i den nye distriktsindeksen. Den nye modellen for utrekning av sentralitet ser ut til å gje eit realistisk uttrykk for geografiulempene, og det er viktig at avstand som negativ faktor ikkje blir undervurdert.

4. Indeksen bør utformast slik at konjunktursvingingar blir fanga opp på ein betre måte. Vi foreslår at ein ser på utvikling av sysselsetjing og folketal siste tre år, i tillegg til siste ti år.

5. Metoden for å måle kor allsidig næringslivet er bør vurderast. Eit alternativ kan vere å måle kor avhengig samfunnet er av ei eller fleire hjørnesteinsbedrifter.

6. Dersom distriktsindeksen skal vere treffsikker mot distriktsutfordringar må den kunne differensierast innanfor kommunegrensene. Mange nye kommunar vil ha heilt ulike lokale føresetnader for nærings- og samfunnsutvikling innanfor eigne grenser. Ein felles distriktsindeks for heile kommunen vil då vere ubrukeleg som uttrykk for dei lokale utfordringane, og ein risikerer at næringsliv og lokalsamfunn går glipp av viktige virkemiddel.

Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann

Bergljot Landstad regional- og næringssjef

Vedlegg 1 KMD - ny BOA 2 KMD - ny distriktsindeks