La Prospettiva Bilaterale Tra Italia E Balcani Occidentali: Evoluzione E Raccomandazioni Per Il Rilancio
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La prospettiva bilaterale tra Italia e Balcani Occidentali: evoluzione e raccomandazioni per il rilancio A cura di Luisa Chiodi e Raffaella Coletti Realizzato con il contributo del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ai sensi dell’art. 23- bis del DPR 18/1967. Il gruppo di lavoro ha incluso personale CeSPI (Raffaella Coletti e Dario D’Urso) e OBCT (Luisa Chiodi e Marco Abram), e alcuni tirocinanti che hanno collaborato al progetto durante il loro percorso formativo presso il CeSPI (Elisa Del Negro, Noah Fitzpatrick, Natalie M. Folli). Si ringraziano tutte le persone intervistate per la loro disponibilità. Le posizioni contenute nel presente report sono espressione esclusivamente degli autori e non rappresentano necessariamente le posizioni del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale. CeSPI OBCT/CCI - 2 Indice generale Introduzione..............................................................................................3 La proiezione politica, economica e culturale dell’Italia in Albania, Serbia e Bosnia- Erzegovina tra interesse nazionale ed interesse europeo (2004-2018)................5 I viaggi d’istruzione dall’Italia ai Balcani occidentali: storie nazionali, transnazionali ed europee..........................................................................29 L’evoluzione delle relazioni economiche tra l’italia e i paesi considerati (Albania, Bosnia Erzegovina, Serbia) 2004-2018........................................................54 Conclusioni e raccomandazioni..................................................................132 CeSPI OBCT/CCI - 3 Introduzione L’Unione Europea sta attraversando uno dei momenti più difficili dalla sua costituzione. La crisi finanziaria, l’instabilità dell’euro, la crisi migratoria, l’uscita del Regno Unito dall’Unione, l’ascesa in molti Stati membri di partiti euroscettici e l’incapacità di soluzioni strutturali in sede europea, attualmente aggravata di fronte all’emergenza per la diffusione della pandemia da Covid-19, contribuiscono ad una messa in discussione complessiva dell’apparato comunitario. Tutto ciò ha immediati risvolti su quello che per lungo tempo è stato considerato come uno dei più importanti successi di Bruxelles – il processo di allargamento la cui urgenza politica da alcuni anni non è più condivisa tra Stati membri . Dopo lo storico ingresso simultaneo di 10 Stati membri nel 2004, le espansioni del 2007 (Bulgaria e Romania) e del 2013 (Croazia) hanno mostrato i limiti di paesi ancora non del tutto capaci di assorbire l’imponente acquis comunitario e di allinearsi agli standard europei, soprattutto in settori centrali come quello del rule of law. Allo stesso tempo, la mancanza di volontà politica degli Stati membri di assorbire nuovi componenti – la cosiddetta enlargement fatigue – mascherando spesso l’allargamento come mero processo tecnocratico, sta lasciando nella sala d’attesa di Bruxelles i paesi dei Balcani Occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Macedonia del Nord, Serbia, Montenegro, Kosovo), la cui prospettiva europea è stata sancita sin dal 2003 dalla Dichiarazione di Salonicco e ribadita varie volte nel corso degli anni. Questi paesi, che si trovano attualmente in posizioni diverse nel processo di allargamento (Serbia e Montenegro paesi candidati con negoziati di accesso già aperti, Albania e Macedonia paesi candidati con apertura dei negoziati accordata nel marzo 2020 dopo lunghi rinvii e Bosnia-Erzegovina e Kosovo senza ancora lo status di candidati), possono diventare – e, in taluni casi, sono già diventati – terreno di forte interesse per una serie di players globali (come Russia, Turchia, Arabia Saudita e paesi del Golfo), la cui influenza economica, culturale e politica è spesso in contrasto con ‘l’ancoraggio’ europeo dei Balcani Occidentali1. Il progetto europeo nella regione sta così perdendo di attrattività in larghe fasce della popolazione locale, non solo per un percepito immobilismo2, ma anche per la tendenza da parte delle istituzioni comunitarie a preferire la stabilità dell’area nonostante il crescente autoritarismo manifestato da alcuni governi, favorito anche dalla loro continua esposizione a modelli di leadership, come quello russo e turco, lontani dall’esperienza europea. 1Per quanto riguarda l’influenza di Turchia, Russia e Cina nei paesi della Regione, si veda Francesco Martino, “ Il processo di Berlino e gli altri: Turchia, Russia, Cina”, in Coletti R. (2018), La questione orientale, i Balcani tra integrazione e sicurezza, Roma: Donzelli. 2Emblematica è la situazione dell’apertura dei negoziati con Albania e Macedonia del Nord originariamente previsti a giugno 2018. Nonostante le raccomandazioni in tal senso da parte della Commissione europea, nel Consiglio europeo del 28 giugno 2018 si era preferito rimandare, definendo comunque un percorso chiaro verso l'avvio di negoziati di adesione con i due paesi, previsto nel giugno 2019. Il Consiglio del 18 giugno 2019 aveva rimandato la questione all’ottobre 2019. Il Consiglio del 17 ottobre 2019 ha nuovamente mancato l’obiettivo, per scelta di Francia, Danimarca e Paesi Bassi (questi ultimi in realtà erano contrari all’apertura con l’Albania, ma favorevoli nel caso della Macedonia del Nord). Il Consiglio europeo del 26 marzo 2020 ha finalmente aperto il negoziato con i due paesi, a distanza di quasi due anni dalla previsione originaria. CeSPI OBCT/CCI - 4 In un contesto di generale stanchezza e disillusione verso il progetto comunitario come quello appena descritto, la strada di un crescente protagonismo di singoli Stati membri e di una crescita del bilateralismo nella relazione con i paesi balcanici può rappresentare un importante elemento per mantenere rapporti commerciali e politici privilegiati tra il blocco europeo e i paesi della regione. Pur rimanendo centrale la dimensione multilaterale, infatti, relazioni tra Stati membri e paesi balcanici a geometria variabile, costruite anche sulla base degli interessi di specifici paesi, possono risultare particolarmente efficaci e positive. Un esempio di questo tipo di approccio può essere rinvenuto nel processo di Berlino3, lanciato dal governo tedesco nel 2014 per mantenere vive le relazioni UE - Balcani Occidentali in una fase di stallo del processo di allargamento. Pur riconoscendo il quadro europeo come imprescindibile e pur mantenendo una dimensione multilaterale, il processo è basato sulla valorizzazione delle relazioni nella regione dei paesi UE particolarmente interessati. In questo quadro, l’Italia può aspirare a giocare un ruolo da protagonista, alla luce delle storiche relazioni sociali, economiche e culturali che la legano ai paesi della Regione. Una crescita del bilateralismo può offrire un’occasione per l’Italia per rilanciare i rapporti con una regione strategica sotto vari punti di vista – politico, securitario, economico, culturale – riprendendo un tradizionale ambito di politica estera in cui il nostro paese si è particolarmente distinto negli anni ’90 e fino ai primi anni 2000. Le iniziative del governo italiano dovrebbero inoltre essere inquadrate nelle numerose relazioni economiche, sociali e politiche che legano l’Italia ai paesi balcanici, e che possono contribuire a orientare e nutrire questo rilancio. Vale la pena sottolineare, peraltro, che tutti i governi italiani, pur di diverso orientamento politico, hanno sempre espresso sostegno all'integrazione europea dei Balcani Occidentali. L'allargamento dell'UE ai Balcani gode di un sostegno politico trasversale; ne è prova, ad esempio, la Risoluzione approvata all’unanimità dalla Commissione Esteri della Camera dei Deputati, alla vigilia del Consiglio Europeo del giugno 2019, a sostegno dei percorsi di inclusione dei paesi balcanici nelle istituzioni euro-atlantiche. Obiettivo della ricerca è quello di comprendere lo stato dei rapporti bilaterali tra l’Italia ed un gruppo selezionato di paesi della regione in differenti fasi del loro processo di avvicinamento all’Unione Europea – Serbia Albania, Bosnia-Erzegovina – al fine di mettere in evidenza il bagaglio acquisito e le potenzialità future per una cooperazione rinnovata nel quadro del progetto europeo. La ricerca è strutturata come segue: il capitolo 2, di Dario D’Urso, analizza le relazione dell’Italia con i paesi considerati sotto il profilo istituzionale nel corso degli ultimi quindici anni, sulla base di un lavoro di campo e di interviste a testimoni privilegiati realizzate a Belgrado, Tirana e Sarajevo. Il capitolo 3, di Marco Abram, si focalizza sui viaggi di istruzione nei Balcani come esempio tra i più rilevanti - per il numero di persone coinvolte - della vitalità delle relazioni transnazionali sotto il profilo sociale e culturale. Il capitolo 4, di Elisa Del Negro, offre evidenza dell’intensità delle relazioni economiche analizzando i dati dell’interscambio commerciale e degli Investimenti Diretti Esteri in entrata e in uscita tra l’Italia e Albania, Bosnia Erzegovina e Serbia nel periodo considerato. La ricerca si conclude con l’elaborazione di alcune conclusioni e specifiche policy recommendations, per un rilancio della proiezione italiana nella regione. 3Per un approfondimento sul processo di Berlino, si veda Coletti R. (a cura di) (2018) La questione orientale: i Balcani tra integrazione e sicurezza, Roma: Donzelli CeSPI OBCT/CCI - 5 La proiezione politica, economica e culturale dell’Italia in Albania, Serbia e Bosnia-Erzegovina tra interesse nazionale ed interesse europeo (2004-2018) Dario D’Urso, CeSPI 1) Obiettivi e metodologia della ricerca