Resolución Directoral
Nº 002 - 2021-TP/DE
Lima, 15 de enero de 2021
VISTOS: El Informe N° 013-2021-TP/DE/UPPSM-CFME del 14 de enero de 2021, de la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización; y el Informe N° 005-2021-TP/DE/UAJ del 15 de enero de 2021, de la Unidad de Asesoría Jurídica; y,
CONSIDERANDO:
Que, mediante Decreto Supremo N° 012-2011-TR, modificado por los Decretos Supremos Nros. 004-2012-TR, 006-2017-TR, y 004-2020-TR, se crea el Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, en adelante el Programa, con el objetivo de generar empleo temporal destinado a la población en edad de trabajar a partir de 18 años, que se encuentre en situación de pobreza, pobreza extrema, o afectada parcial o íntegramente por desastres naturales o por emergencias, de acuerdo a la información que proporcione el organismo competente, otorgando a cambio un incentivo económico;
Que, el artículo 1° del Manual de Operaciones del Programa para Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, modificado mediante Resolución Ministerial N° 182-2020-TR, establece que el Programa tiene por finalidad contribuir temporalmente en la mejora de los ingresos de la población en edad de trabajar a partir de 18 años en situación de desempleo o afectada por una emergencia o desastre natural;
Que, el literal a) del artículo 4° del acotado Manual establece como función general del Programa la de promover la generación de empleo temporal para la población en situación de pobreza, pobreza extrema y afectada parcial o íntegramente por desastres naturales o emergencias, a través del financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública y actividades intensivas en mano de obra no calificada (MONC);
Que, el artículo 3° del Decreto Supremo N° 004-2020-TR, dispone que el Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” es una intervención pública focalizada de ámbito nacional. En el marco del Sistema Nacional de Focalización (SINAFO), el programa aprueba sus instrumentos de focalización y priorización, de acuerdo a la naturaleza de sus modalidades de intervención, considerando principalmente que su población objetivo presenta condiciones de desempleo, pobreza y pobreza extrema, o se encuentran afectadas por desastres naturales o emergencias;
Que, mediante Resolución Directoral N° 001-2021-TP/DE, se aprueban las modalidades de intervención del Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, que en anexo adjunto forma parte integrante de dicha Resolución Directoral;
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Que, según la estructura funcional del Programa, la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización es la unidad de asesoramiento responsable de conducir y desarrollar, entre otros, los procesos de elaboración de los documentos de modernización de la gestión administrativa, conforme se establece en el artículo 11° del referido Manual;
Que, la citada Unidad de asesoramiento tiene entre sus funciones: i) Formular y proponer a la Dirección Ejecutiva los lineamientos de políticas y estrategias de desarrollo del Programa, así como las normas, instrumentos de gestión y procedimientos de su competencia, en el marco de la normativa vigente y los lineamientos del Sector; y, ii) Formular y proponer la metodología de Focalización Geográfica Distrital en las zonas de intervención del Programa; conforme a lo dispuesto en los literales a) e i) del artículo 12° del mencionado Manual;
Que, en dicho contexto, la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización pone a consideración de la Dirección Ejecutiva la “Focalización Geográfica Distrital 2021-2022”, cuya propuesta metodológica utiliza variables que cuentan con información a nivel distrital, las que se dividen en dos (02) dimensiones: a) Dimensión Socioeconómica, que utiliza las siguientes variables: i) Incidencia de pobreza monetaria, ii) Tasa de desempleo, iii) Población total estimada; y b) Dimensión Contexto del Distrito y Capacidad del Gobierno Local, que utiliza las siguientes variables i) Exceso de fallecidos por COVID-19, ii) Capacidad de formulación de proyectos del Gobierno Local, iii) Disponibilidad presupuestal del Gobierno Local, y iv) Población con clasificación socioeconómica pobre y pobre extrema, conforme se señala en el Informe N° 013-2021-TP/DE/UPPSM-CFME;
Que, agrega dicha Unidad de asesoramiento que, la propuesta metodológica utilizada para la FGD 2021-2022 consta de dos (02) partes: la primera parte considera la generación de ordenamiento que nos permita jerarquizar distritos de acuerdo a un análisis de cuadrantes y la segunda consiste en agrupar dichos ordenamientos y jerarquizaciones en condiciones necesarias y adicionales. Esta metodología es aplicada a los 1,874 distritos considerando la variable de incidencia de pobreza (específicamente la jerarquía 1 y 2) como condición necesaria, y a las variables de: Tasa de desempleo, Exceso de fallecidos por COVID-19, Población con CSE pobre y pobre extremo (SISFOH), Disponibilidad presupuestal del Gobierno Local (PIM y RDR/PIM), y Capacidad de formulación de proyectos del Gobierno Local, como condiciones adicionales, respecto de las cuales, para las dos últimas se considerarán las jerarquías 2 y 3, producto de ello, la metodología aplicada arroja un total 1,156 distritos como resultado preliminar. Asimismo, se aplica un filtro de exclusión al resultado preliminar el cual consiste en dejar de lado aquellos distritos que cuentan con una incidencia de pobreza monetaria menor o igual al 5%;
Que, asimismo, añade que, con la propuesta de FGD 2021-2022, resultan focalizados 1,141 distritos a nivel nacional, lo que representa el 61% de los distritos a nivel nacional, en los cuales el Programa tiene previsto intervenir, donde los departamentos de Cajamarca (114), Puno (106), Áncash (86), Cusco (85) y Huancavelica (72) presentan mayor cantidad de distritos focalizados. Caso contrario ocurre con los departamentos de Madre de Dios (01) y los departamentos de Callao, Moquegua e Ica con solo 4 distritos focalizados;
Que, con la finalidad de dotar de mayor predictibilidad al proceso de focalización, es que se recomienda que el listado final de distritos focalizados el año 2021 se mantenga al menos por dos años, esto permitirá a los gobiernos locales un mayor tiempo para preparar las postulaciones y contar con los recursos necesarios para el cofinanciamiento, y al Programa diseñar una estrategia o planificación a mediano plazo sobre la asignación de recursos y de acompañamiento y supervisión, además, dicha recomendación está enmarcada en las recomendaciones realizadas por la Dirección General de Promoción del Empleo, en el marco de la reestructuración del Programa, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2020-TR. Asimismo, se considera que la propuesta de focalización sirva de instrumento para la Modalidad de intervención 1: Regular; y que la FGD 2021-2022, se aplique, excepcionalmente, para el año 2021, a la Modalidad de intervención 2: Por emergencias o desastres naturales, sin perjuicio, de otros distritos comprendidos en la norma pertinente que declara la respectiva emergencia;
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Que, conforme al artículo 7° del Manual de Operaciones del Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” modificado por Resolución Ministerial N° 182-2020-TR, la Dirección Ejecutiva es la máxima autoridad ejecutiva y administrativa del Programa y tiene a su cargo la conducción y supervisión de la gestión del Programa; encontrándose entre sus funciones aprobar directivas, reglamentos, instrumentos y procedimientos de carácter técnico que faciliten la operatividad del Programa, orientados a los servicios brindados por el Programa, conforme a lo establecido en el literal d) del artículo 8° del precitado Manual;
Que, la Unidad de Asesoría Jurídica, a través del Informe N° 005-2021- TP/DE/UAJ, de acuerdo al ámbito de sus funciones, considera que es procedente la emisión de la Resolución Directoral que apruebe la “Focalización Geográfica Distrital 2021-2022”; y disponga su aplicación, excepcional, en el año 2021, a la Modalidad de intervención 2: Por emergencias o desastres naturales, sin perjuicio, de otros distritos comprendidos en la norma pertinente que declara la respectiva emergencia; conforme a las propuestas formuladas por la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización;
Que, en base a lo expuesto, resulta pertinente emitir la Resolución Directoral respectiva;
Con los visados de las Unidades de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización y de Asesoría Jurídica; y,
De conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 012-2011-TR, modificado por los Decretos Supremos Nros. 004- 2012-TR, 006-2017-TR y 004-2020-TR, que crea el Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, el artículo 7°, el literal d) del artículo 8° del Manual de Operaciones del Programa, modificado por Resolución Ministerial N° 182-2020-TR;
SE RESUELVE:
Artículo 1°.- “Focalización Geográfica Distrital 2021-2022”.
Aprobar la “Focalización Geográfica Distrital 2021-2022”, que en anexo adjunto forma parte integrante de la presente Resolución Directoral.
Artículo 2º.- “Focalización Geográfica Distrital 2021-2022”, aplicable a la Modalidad de intervención 2: Por emergencias o desastres naturales.
Aplicar, excepcionalmente, la “Focalización Geográfica Distrital 2021- 2022”, en el año 2021, a la Modalidad de intervención 2: Por emergencias o desastres naturales, sin perjuicio, de otros distritos comprendidos en la norma pertinente que declara la respectiva emergencia.
Artículo 3°.- Notificación.
Notificar la presente Resolución Directoral a las Unidades del Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”.
Artículo 4°.- Publicación.
Disponer la publicación de la presente Resolución Directoral en el Portal Institucional del Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, el mismo día de su emisión.
Regístrese y comuníquese.
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Focalización Geográfica Distrital 2021 -2022
Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”
Enero 2021
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” “Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
Índice I. INTRODUCCIÓN ...... 2 II. CONTEXTO ACTUAL ...... 2 III. FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL ...... 5 3.1 Focalización ...... 5 3.2 Tipos de mecanismos de focalización ...... 6 3.3 Focalización Geográfica Distrital ...... 6 IV. ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL ...... 7 V. METODOLOGÍA DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA ...... 8 5.1 Fuentes de datos utilizadas ...... 8 5.2 Variables utilizadas ...... 10 a) Incidencia de la pobreza monetaria ...... 11 b) Tasa de desempleo ...... 12 c) Exceso de fallecidos por Covid-19 ...... 14 d) Capacidad de Formulación de proyectos de inversión del Gobierno Local ...... 15 e) Disponibilidad presupuestal del Gobierno Local (PIM y RDR/PIM) ...... 15 f) Población con Clasificación Socioeconómica pobre y pobre extremo (SISFOH) ...... 16 5.3 Metodología ...... 17 VI. RESULTADOS: DISTRITOS FOCALIZADOS 2021-2022 ...... 21 VII. BIBLIOGRAFÍA ...... 25 VIII. ANEXOS ...... 27 Anexo 03. Distritos focalizados para los años 2021 – 2022 ...... 29
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” “Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”
I. INTRODUCCIÓN
El Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” fue creado mediante el Decreto Supremo N° 012-2011-TR y modificado por los Decretos Supremos N° 004-2012-TR, 006-2017-TR y el Decreto Supremo N° 004-2020-TR, depende del Viceministerio de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y conforma la Unidad Ejecutora 005, asimismo, el Programa es financiado con recursos del Tesoro Público y otras fuentes de financiamiento.
El Programa “Trabaja Perú” se creó con el objetivo de generar de empleo temporal destinado a la población en edad de trabajar a partir de 18 años, que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema, o afectada parcial o íntegramente por desastres naturales o por emergencias, de acuerdo a la información que proporcione el organismo competente, otorgando a cambio un incentivo económico.
Por otro lado, de acuerdo con el Manual de Operaciones del Programa (MOP), aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 226-2012-TR y modificado mediante Resolución Ministerial Nº 182-2020, dentro de las funciones asignadas a la Unidad de Planificación, Presupuesto, Seguimiento y Modernización (UPPSM), se encuentra formular y proponer la metodología de Focalización Geográfica Distrital en las zonas de intervención del Programa.
La Focalización Geográfica Distrital permite destinar los recursos en zonas geográficas prioritarias, incrementando así la eficiencia de la intervención del Programa. En efecto, la Focalización se realiza sobre el total de distritos a nivel nacional, este proceso se ejecuta en el marco de las variables consideradas en el Decreto Supremo de creación del Programa “Trabaja Perú”, principalmente.
En ese sentido, la UPPSM, a través de la Coordinación Funcional de Monitoreo y Evaluación (CFME), y en el marco de sus funciones y competencias, presenta la siguiente propuesta de focalización geográfica distrital considerando variables relacionadas a la incidencia de pobreza monetaria, tasa de desempleo, exceso de fallecidos por COVID -19, capacidad de formulación de proyectos de inversión de los gobiernos locales, disponibilidad presupuestal de los gobiernos locales y población con clasificación socioeconómica (CSE). Todas estas variables se encuentran desagregadas a nivel distrital. Cabe señalar que, estas variables son obtenidas a través de las fuentes oficiales de instituciones públicas como: el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), entre otros.
II. CONTEXTO ACTUAL
Perú fue el primer país de la región en tomar medidas excepcionales contra la pandemia provocada por la propagación del virus SARS-CoV-2, Covid-19, decretándose la cuarentena general obligatoria el 15 de marzo, mediante DS Nº 044-2020-PCM; al mismo tiempo, se ordenó el cierre completo de las fronteras, sin embargo, la declaratoria de emergencia sanitaria en nuestro país, así como las medidas de confinamiento impuestas por el gobierno para disminuir la velocidad de contagio del Covid-19, impactaron negativamente en el crecimiento económico, el empleo, la calidad de los puestos de trabajo y los ingresos salariales, a consecuencia de la menor demanda de trabajadores por parte de las empresas, así como, la imposibilidad de ejecutar ciertas tareas por la inamovilidad que impone la cuarentena (Vanesa Belapatiño, 2020).
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Luego de registrar una de las mayores contracciones del PBI en el segundo trimestre de 2020, la economía peruana se viene recuperando a un ritmo mayor al esperado en el tercer trimestre de 2020 y los indicadores adelantados muestran similar evolución en los meses de octubre y noviembre de 2020.
Desde mayo de 2020, el PBI ha mostrado menores tasas de caída interanual por la flexibilización de la cuarentena, la expansión significativa de la liquidez y el crédito al sector privado a menores tasas de interés y la recuperación del gasto público, sobre todo, en los últimos meses. En el caso particular del cuarto trimestre de 2020, se viene registrando un impulso adicional por el avance de la última fase del plan de reanudación de actividades, la ejecución del segundo bono universal y el crecimiento interanual de la inversión pública por primera vez desde el inicio de la pandemia.
De acuerdo al Reporte de Inflación de diciembre de 2020, elaborado por el Banco Central de Reserva (BCR) del Perú, el PBI de 2020 registraría una contracción de 11,5 por ciento, tasa menor en más de un punto porcentual a la estimada (-12,7 por ciento).
Asimismo, se estima un alza en la proyección de crecimiento del PBI para el 2021, de 11,0 a 11,5 por ciento, como consecuencia de la mejor coyuntura externa de términos de intercambio bastante favorables. La recuperación de la economía proyectada para 2021 y el crecimiento previsto para 2022 (4,0 por ciento) estarían sustentados en el efecto positivo de las medidas de estímulo sobre el gasto privado, condiciones crediticias expansivas, la reanudación de proyectos de inversión y la recuperación de la confianza y del mercado laboral. La proyección actual supone un escenario de medidas de control sanitario adecuadas, flexibles y focalizadas si fuera el caso, sin rebrotes significativos en las tasas de contagio por COVID-19.
Gráfico Nº 01. PBI Real (Variación porcentual anual)
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP, diciembre 2020)
Por otro lado, de acuerdo con el informe técnico de Situación del Mercado Laboral en Lima Metropolitana del INEI, en el trimestre setiembre-octubre-noviembre del 2020, la tasa de desempleo de Lima Metropolitana fue de 15.1 %, una de las tasas más altas registrada en los últimos años, lo cual significa que alrededor de 738 mil 300 personas se encuentran buscando un empleo activamente. Esta problemática se debió a la suspensión de actividades económicas, así como al deterioro de la demanda de trabajo.
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Gráfico Nº 02. Lima Metropolitana: Evolución de la tasa de desempleo, según trimestres móviles (2015-2020)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Asimismo, en cuanto a la información registrada en la Planilla Electrónica y publicada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en el año 2020 (enero – noviembre 2020), a nivel nacional durante los primeros meses del año se registró una mayor cantidad de salidas de trabajadores en el sector privado formal, no obtante a partir de mediados del año 2020 se registró una mayor cantidad de ingresos que salidas, lo cual generó en neto una reducción de 330 mil trabajadores de la planilla electrónica al mes de noviembre de 2020, ver gráfico Nº 03.
Gráfico Nº 03. Número de trabajadores que iniciaron (Entradas) y finalizaron (Salidas) su periodo laboral (enero 2018 – noviembre 2020)
Fuente: Planilla Electrónica (T-Registro – PLAME) – MTPE.
En relación a la pobreza, el BCRP1 estimó que para el año 2020 el nivel de pobreza en el Perú aumentaría de 20.2% a 27.4%, este fuerte incremento se debería a la caída del PBI, prevista en -12%, afectado por las restricciones de la cuarentena. De cumplirse esta proyección, implicaría que 2.4 millones de peruanos caerían en la pobreza para el 2020, sumando un total de 8.8 millones de personas en situación de pobreza.
1 https://gestion.pe/peru/bcr-preve-alza-de-pobreza-a-274-este-ano-unos-24-millones-mas-que-el-2019-noticia/?ref=gesr
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Asimismo, según UNICEF2, se estima que para el 2021 el nivel de pobreza en el Perú será del 25.8%. En ese sentido, podremos deducir que las tasas de pobreza monetaria a nivel nacional serán las más altas en comparación a los últimos 07 años.
Gráfico Nº 04. Estimación de pobreza monetaria 2020 - 2021
27.4% 25.8% 23.9% 22.7% 21.8% 21.7% 20.7% 20.5% 20.2%
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Elaboración: Coordinación Funcional de Monitoreo y Evaluación.
III. FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL
3.1 Focalización
De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1995) focalizar consiste en concentrar los recursos disponibles en una población de beneficiarios potenciales, claramente identificados, y luego diseñar el programa o proyecto con que se pretende atender un determinado problema o necesidad insatisfecha, considerando las características de esa población, a fin de elevar el impacto o beneficio potencial per cápita.
Para el BCRP (Valenzuela, 2017) la focalización es un proceso mediante el cual se dirigen los recursos públicos hacia un determinado grupo de destinatarios generalmente seleccionados según el criterio de pobreza. Asimismo, la focalización es la política mediante la cual se introduce el enfoque selectivo en la identificación de beneficiarios para los programas y políticas sociales orientados al tratamiento de situaciones de carencia (Chacaltana, 2001).
El MIDIS, considera a la focalización como el conjunto de reglas e instrumentos que permiten identificar a personas o grupos poblacionales en situación de pobreza, vulnerabilidad o exclusión, como potenciales beneficiarios de intervenciones, a ser provistas por los programas sociales y subsidios del Estado3. De esta manera, las políticas de focalización del gasto social tienen como objetivo priorizar sobre la población más pobre, bajo el supuesto que, con ello, el gasto se concentra en las personas que más pueden beneficiarse con dicha política y así se ahorra recursos que podrían haber sido asignados a aquellos que no requieren de una intervención estatal (Valenzuela, I. 2013).
Asimismo, la focalización es valorizada como un criterio decisivo para la asignación del gasto público, ya que asegura que los grupos vulnerables tengan acceso a los bienes y servicios públicos sociales. De esta forma, la focalización contribuye a acrecentar el efecto redistributivo del gasto público social y a una mayor equidad. (Brodersohn, V. 1999). Del mismo modo, la focalización permite a un programa
2 https://www.unicef.org/peru/media/9026/file/Reporte%20t%C3%A9cnico.pdf 3 http://www.sisfoh.gob.pe/el-sisfoh/conoce-sobre-focalizacion/que-es-focalizacion
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social optimizar sus recursos para tener un mayor alcance en la población, para conseguirlo debe establecer criterios de selección claros, dado que el enfoque que se adopte puede ser determinante para el programa para ser más inclusivo y evitar problemas de filtraciones y subcobertura.
Es preciso señalar que, de acuerdo con el articulo 3º del Decreto Supremo Nº 004-2020-TR, el Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” es una intervención pública focalizada de ámbito nacional y, además, se encuentra en el marco del Sistema Nacional de Focalización (SINAFO).
3.2 Tipos de mecanismos de focalización
Dentro de la focalización de un programa social se distinguen tres tipos de mecanismos de focalización, los cuales se detallan a continuación:
Tabla N° 1. Mecanismos de focalización Geográficos Individuales Mixtos Tiene por objetivo identificar las Se aplica cuando la Es la utilización de manera áreas geográficas donde se asignación de recursos se conjunta y secuencial de la concentra la población en condición realiza sobre hogares o focalización geográfica e de pobreza. Requiere consensuar la personas, utilizando criterios individual. En ella, se selecciona información de los mapas de de elegibilidad para cada primero una zona a priorizar y pobreza vigentes a utilizar y una uno de ellos. Se puede luego se aplican mecanismos de fórmula para la asignación de los emplear tanto criterios focalización individual. recursos. Se pueden emplear tanto socieconómicos como criterios socioeconómicos como categóricos. categóricos. Fuente: Estrategía Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir Para Crecer” (MIDIS, 2013).
Al respecto, el Programa “Trabaja Perú” hasta el año 2020 consideró tres subniveles de focalización: i) Focalización Individual, consiste en la selección de participantes según los criterios de elegibilidad establecidos por el Programa. Durante las intervenciones del año 2020, y debido a la emergencia sanitaria, los criterios de elegibilidad considerados consistían en tener entre 18 y 64 años y encontrarse en situación de desempleo, ii) Autofocalización, mecanismo de autoexclusión de la población que permite atraer a las personas más vulnerables y se realiza a partir del establecimiento de un incentivo económico menor a la Remuneración Mínima Vital (RMV) , y iii) Focalización Geográfica Distrital cuyo objetivo es determinar los distritos de mayor priorización, de acuerdo a los niveles de pobreza y desempleo, principalmente.
3.3 Focalización Geográfica Distrital
La focalización geográfica trata de identificar las áreas geográficas donde se concentra la población objetivo de un programa social, lo cual permite priorizar la asignación del gasto público. Sin embargo, en este tipo de focalización se asume que la población es homogénea al interior de la unidad geográfica sin considerar las características de la población dentro de esta unidad; por ello, es necesario utilizar mecanismos de focalización complementarios que permitan identificar a la población con carencias independientemente de su ubicación geográfica.
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Asimismo, puede partir también de la idea que las diferencias observadas entre los niveles de bienestar de diferentes comunidades pueden resultar muy alejados para ser solamente explicado por características de los individuos u hogares; por lo cual los atributos geográficos pueden resultar en un correlato o causal importante de dichas brechas (Ravallion y Woodon, 1997).
Según Javier Escobal, Máximo Torero y Carmen Ponce (GRADE, 2001) la focalización geográfica es útil a niveles reducidos de agregación geográfica, que se caracterizan por la relativa homogeneidad de su población, sin embargo, las estadísticas oficiales en nuestro país a nivel distrital suelen en muchos casos no estar disponibles, y si lo están no se encuentran actualizadas. No obstante, una de las principales herramientas utilizadas para la focalización geográfica distrital suele ser el mapa de pobreza, el cual puede ser complementado posteriormente con instrumentos de focalización individual para la implementación de proyectos o programas sociales.
IV. ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DISTRITAL
Para la elaboración de este documento se ha revisado diferentes fuentes de información disponible, y se ha tomado como referencia las recomendaciones metodológicas del informe de reestructuración del Programa Trabaja Perú, remitido por la Dirección General de Promoción del Empleo (DGPE) mediante Informe Nº 232-2020/3/24.1, además del informe complementario sobre la reestructuración del programa presupuestal 0073 Programa para la Generación de Empleo Social Inclusivo Trabaja Perú remitido mediante Informe N°361-2020-MTPE/3/17.1.
Los informes de reestructuración señalan la necesidad de quitar preponderancia a la financiación de proyectos de inversión, dado que el objetivo principal es la generación de empleo temporal. En ese sentido, se remarca la importancia del financiamiento de actividades de intervención inmediata intensivas en el uso de mano de obra no calificada y no sólo de proyectos de inversión.
Al respecto debemos señalar que la focalización geográfica distrital sólo permite determinar qué distritos tendrán la posibilidad de acceder al financiamiento y/o cofinanciamiento otorgado por el Programa Trabaja Perú. Sin embargo, la elección final de los distritos que terminarán accediendo efectivamente al financiamiento y/o cofinanciamiento, muchas veces termina dependiendo de la capacidad de cada gobierno local para cumplir con los demás requerimientos del Programa, de igual manera la capacidad de cada gobierno local para formular un proyecto de inversión o una actividad será la que defina la elegibilidad del distrito, así como el monto de financiamiento al que podrá acceder. En ese sentido, esta propuesta busca minimizar en la medida de lo posible las disparidades inherentes en la capacidad de gestión de las municipalidades, al momento de postular efectivamente a las convocatorias del programa Trabaja Perú.
En el Anexo N° 01 del presente informe se muestran cuatro regresiones, las cuales se diferencian por las diferentes modalidades de intervención del programa, “i_TP” considera todo tipo de intervención del programa, “i_IIA” sólo las actividades de intervención inmediata, “i_Consurs” sólo a los proyectos concursables, y “i_Noconcurs”, sólo a los proyectos no concursables. La selección de un distrito en el periodo 2016-2020, bajo alguna de estas modalidades se contrasta con características como la pobreza distrital, la cantidad de personas con CSE de pobreza del SISFOH, la población total del distrito, y la capacidad de formulación aproximada por los montos de proyectos. Se esperaría que las variables de pobreza y tamaño del distrito aparezcan con una asociación positiva en la asignación de financiamiento por parte del programa durante el periodo 2016-2020.
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El análisis de las intervenciones realizadas por el programa durante el periodo 2016-2020, indica que la asignación de los recursos entre los distritos finalmente atendidos no sigue un patrón claramente definido. Más bien, los datos sugieren que la capacidad de formulación de proyectos de inversión de los Gobiernos Locales es el principal determinante en la asignación final de los recursos por parte del programa Trabaja Perú.
V. METODOLOGÍA DE LA FOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA
5.1 Fuentes de datos utilizadas
La presente metodología se elabora utilizando información estadística oficial, las cuales se detallan a continuación:
a) Mapa de Pobreza Monetaria Provincial y Distrital4 2018 Tiene como objetivo identificar a las provincias y distritos con mayor incidencia de pobreza, constituyendo el instrumento más preciso y el más actual para la focalización de políticas en favor de los distritos más pobres del país. El Mapa de Pobreza Monetaria (MPM) fue actualizado al año 2018 debido a la disponibilidad de los resultados de los Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas, la Encuesta Nacional de Hogares 2017 y 2018 y Registros Administrativos que permitieron dar cuenta de la nueva fisionomía de las condiciones de vida de la población. Este instrumento se elaboró utilizando la metodología propuesta por Chris Elbers, Jean Lanjouw y Peter Lanjouw (“Micro-Level Estimation of Poverty and Inequality”, Econometrica 2003) y ha seguido los mismos lineamientos que la empleada en la elaboración del anterior Mapa de Pobreza del año 2013.
De igual manera este instrumento ha incorporado mejoras con el fin de afinar la precisión y robustez de las estimaciones de pobreza, entre las principales se encuentran: (i) el Censo 2017, (ii) variables del contexto espacial de los hogares, como el tiempo y distancia a una institución educativa, establecimiento de salud, y hacia la capital del distrito o provincia más cercana, (iii) el incremento de la muestra de la ENAHO 2018 para mejorar la precisión del Mapa de Pobreza Monetaria 2018 en 363 conglomerados (2 824 viviendas) en los departamentos de Áncash, Arequipa, Madre de Dios, Pasco y Puno, a solicitud del MIDIS.
De acuerdo a los resultados del MPM provincial y distrital 2018, un total de 713 distritos (38%) presentaron una pobreza monetaria total estimada de 40% a más, la población total que habita en estos distritos es el 13,4% del país. De estos distritos, se tiene que 203 distritos (28,5%) tienen menos de 2 mil habitantes; 244 (34,2%) tienen entre 2 mil y menos de 5 mil; 237 distritos (33,2%) tienen entre 5 mil y menos de 20 mil y; 29 distritos (4,1%) tienen 20 mil o más habitantes. Por otro lado, en el rango de pobreza monetaria de 60% y más, en el Mapa 2013 se tenía 495 (26,4%) distritos; en tanto que, en el año 2018, 116 distritos (6,2%) cumplían tal condición. De igual modo, en 331 distritos se redujo su pobreza en 20 o más puntos porcentuales, de los cuales 123 distritos (37%) tienen una población menor a 2 mil habitantes.
4 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1261/index.html
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Gráfico N° 05. Mapa de Pobreza Monetaria Distrital 2018
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
b) Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)5 La ENAHO tiene como objetivo generar indicadores que permitan conocer la evolución de la pobreza, del bienestar y de las condiciones de vida de los hogares; efectuar diagnósticos sobre las condiciones de vida y pobreza de la población; medir el alcance de los programas sociales alimentarios y no alimentarios en la mejora de las condiciones de vida de la población; servir de fuente de información a instituciones públicas y privadas, así como a investigadores.
La ENAHO cuenta con diversos módulos de información, siendo los principales las características de la vivienda y del hogar, características de los miembros del hogar, educación, salud, entre otros. Para la elaboración de esta metodología se utilizará principalmente el Módulo 500, el cual hace referencia a la condición empleo e ingresos de los hogares, este módulo cuenta con 4 preguntas sobre la condición de actividad, 41 preguntas sobre la ocupación laboral, respecto a los ingresos 65 preguntas, las mismas que son realizadas a los miembros del hogar que cuenten con 14 años y más de edad.
c) Datos Abiertos MINSA6 El objetivo de los Datos Abiertos Minsa – COVID-19, es apoyar en la investigación científica, clínica y epidemiológica en el contexto de COVID-19 en Perú, para lo cual pone a disposición los datos abiertos de la base de datos que reúne la información oficial del Ministerio de Salud. Dicha base
5 http://iinei.inei.gob.pe/microdatos/ 6 https://www.minsa.gob.pe/datosabiertos/
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es el resultado del procesamiento de datos, que se origina a partir de la recopilación de información de COVID-19, a cargo del Instituto Nacional de Salud (INS) y del Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (CDC), con el objetivo de facilitar el trabajo de quienes busquen aportar con soluciones a esta emergencia sanitaria a través del análisis de información.
d) Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) – InfoMIDIS7 Es un sistema intersectorial e intergubernamental que provee información socioeconómica a las Intervenciones Públicas Focalizadas para la identificación de sus potenciales usuarios, con la finalidad de contribuir a mejorar la equidad y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, en beneficio de aquellos grupos poblacionales priorizados. La información que proporciona el SISFOH es básica para enfocar toda política de desarrollo e inclusión social. A través de un conjunto de criterios, reglas o procedimientos, las Intervenciones Públicas Focalizadas identifican a sus potenciales usuarios y se logra ser eficientes en la asignación de los recursos públicos en beneficio de quienes viven en condición de pobreza y pobreza extrema.
e) Banco de Proyectos del MEF8 Es una herramienta WEB que permite consultar toda la Base de Datos de proyectos, en el marco de Invierte.pe, por diversos criterios de búsqueda (localidad, monto etc.), puede usarse uno o más criterios, además de la consulta, permite la exportación de estos resultados a una hoja de cálculo para un trabajo mucho más a detalle por parte del usuario.
f) Consulta Amigable – MEF9 A través de esta plataforma se dispone en tiempo real información presupuestal de cada entidad pública y el avance de su ejecución. Asimismo, permite acceder a reportes de información presupuestaria personalizados a nivel de Gastos e Ingresos, así como para visualizaciones que permiten hacer seguimiento de gasto de proyectos de inversión, intervenciones para atención a desastres, entre otros.
5.2 Variables utilizadas
Las variables utilizadas en la metodología propuesta se expresan en términos absolutos y relativos, y se plasman en un gráfico de cuadrantes dividido por la mediana, el cual será explicado en el siguiente numeral. Las variables utilizadas se clasifican en dos dimensiones, la primera dimensión se denomina socioeconómica y tiene como objetivo conocer los aspectos de vulnerabilidad y situacional laboral del ámbito del distrito, para ello se considera variables como: i) incidencia de pobreza monetaria, la misma que se obtiene del MPM 2018; ii) tasa de desempleo, la cual se obtiene de la ENAHO; y adicionalmente se utilizará la población total estimada, que se encuentra en el Censo Nacional 2017 XII de Población, para conocer en términos absolutos la población que se encuentra en situación de pobreza a nivel distrital.
La segunda dimensión se denomina contexto del distrito y capacidad del Gobierno Local, esta dimensión tiene como objetivo conocer cómo el distrito se ha visto afectado por la pandemia originada
7 http://sdv.midis.gob.pe/Infomidis/#/ 8 http://ofi5.mef.gob.pe/inviertePub/ConsultaPublica/ConsultaAvanzada 9 https://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” “Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia” por el COVID-19 y la capacidad de gestión que tienen Gobiernos Locales, para ello se considera las siguientes variables: i) exceso de fallecidos por COVID-19, del periodo abril-octubre 2020 en comparación con los fallecidos durante los mismos periodos de los últimos tres años; ii) capacidad de formulación de proyectos de inversión del Gobierno Local, que considera el número proyectos de inversión formulados por los Gobiernos Locales que se encuentran viables, así como sus respectivos montos de viabilidad; iii) disponibilidad presupuestal del Gobierno Local, el cual permitirá conocer los recursos que tienen los Gobiernos Locales, para ello se considera el Presupuesto Institucional Modificado – PIM y los Recursos Directamente Recaudados – RDR; y iv) población con clasificación socioeconómica pobre y pobre extrema, esta variable se relaciona con la segunda dimensión debido a que los Gobiernos Locales son los encargados de dirigir y gestionar las Unidades Locales de Empadronamiento (ULE), que de acuerdo con el personal que éste tenga, podrá abarcar las necesidades de empadronamiento de su territorio.
Cabe precisar que, la información de las variables antes señaladas se encuentra a nivel distrital, y solo en el caso de desempleo se procederá a utilizar técnicas de extrapolación considerando las tasas departamentales para su cálculo.
Gráfico N° 06. Variables utilizadas según dimensión
Nota: */ Cabe señalar que la variable población total estimada, se utilizará para el cálculo de la población en situación de pobreza a nivel ditrital. Elaboración: Coordinación Funcional de Monitoreo y Evaluación
En base a lo antes mencionado se procederá a explicar y sustentar el uso de cada una de las variables utilizadas:
a) Incidencia de la pobreza monetaria
Según el INEI, el enfoque monetario de la pobreza considera como pobres a las personas que residen en hogares cuyo gasto per cápita es insuficiente para adquirir una canasta básica de alimentos y no alimentos (vivienda, vestido, educación, salud, transporte, etc.) y se considera como pobres extremos aquellas personas que integran hogares cuyos gastos per cápita están por debajo del costo de la canasta básica de alimentos.
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La incorporación de la incidencia de pobreza en el análisis de la focalización geográfica distrital se fundamenta en la experiencia de los programas de empleo temporal de América Latina y el resto de países de ingresos medios y bajos, los cuales consideran a dicha variable como una de las más importantes dentro de su estrategia de focalización (Lavado, 2018).
La propuesta utiliza los resultados del Mapa de pobreza provincial y distrital 2018, el cual se obtuvo a través de la estimación de áreas menores desarrollada por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (Elbers et al. 2003), investigadores del Banco Mundial (BM), dicha metodología consiste en combinar los datos de un censo de población y de una encuesta de hogares. En términos generales, esta metodología (también conocida como metodología ELL) utiliza los datos de la encuesta de hogares para estimar un modelo del gasto per cápita de los hogares; luego utiliza este modelo estimado para predecir el gasto de cada hogar del censo de población; y por último, con el gasto estimado por hogar, se calcula la pobreza a nivel distrital y otros niveles de desagregación geográfica.
Ahora bien, los resultados de la incidencia de pobreza monetaria a nivel distrital se presentan en forma de límite inferior y límite superior, para efectos de esta propuesta se calcula la incidencia promedio de pobreza monetaria a nivel distrital considerando la siguiente fórmula:
�� + �� ���� = 2 Dónde:
� = Distrito ���� = Incidencia promedio de pobreza monetaria del Distrito “i” �� = Límite inferior de incidencia de pobreza monetaria del Distrito “i” �� = Límite superior de incidencia de pobreza monetaria del Distrito “i”
Asimismo, para calcular la incidencia de pobreza en términos absolutos y a nivel distrital se aplicará la siguiente fórmula:
��� = ���� � ���� Dónde:
� = Distrito ��� = Población Pobre Estimada del Distrito “i” ���� = Incidencia promedio de pobreza monetaria del Distrito “i” ���� = Población Estimada del Distrito “i”
b) Tasa de desempleo
La tasa de desempleo nos indica que proporción de la Población Económicamente Activa (PEA)10 se encuentra desempleada, es decir, las que se encuentran buscando activamente un empleo y no lo encuentran (MTPE, 2017). Existen tres fuentes de información actualizadas que miden dicha variable: a) la Encuesta Permanente de Empleo (EPE), realizada trimestralmente, b) la Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo (ENVME), efectuada de manera mensual, c) la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), llevada a cabo trimestralmente y d)
10 Comprende todas las personas en edad de trabajar (de 14 años a más) que en la semana de referencia de la encuesta se encontraban trabajando (ocupados) o buscando activamente trabajo (desocupados).
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Censo Nacional 2017; sin embargo, todas ellas tienen limitaciones en relación al ámbito de medición o a su vigencia. En cuanto a la primera, realizada por el INEI, su objetivo es el seguimiento y análisis del mercado laboral, pero únicamente en el ámbito de Lima Metropolitana y el Callao; en el caso de la segunda encuesta, realizada por el MTPE, brinda información a nivel de las principales ciudades del país; y en el caso de la ENAHO, también realizada por INEI, cuenta con el módulo de empleo e ingresos pero es representativo solo a nivel departamental; finalmente respecto al Censo Nacional 2017 la información se encuentra a nivel distrital, sin embargo, la forma de cómo se capturó dicha información no sería tan precisa en comparación con la ENAHO, además que dicha información tendría un desface de 03 años, y al ser el desempleo una variable muy volátil ante ocurrencia de shocks, convendría trabajar con información más actualizada sobre el desempleo.
Frente a estas limitaciones, se consideró como opción más conveniente realizar el análisis utilizando la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de los años 2018 y 2019, el uso de dos años se debe a que a que al incrementar la muestra se haría más precisa la estimación de la tasa de desempleo a nivel distrital. Este cálculo propone asignar la tasa de desempleo por ámbito geográfico (urbano y rural) de cada departamento a los 1,874 distritos a nivel nacional. De esta manera, se utiliza una fuente de datos actualizada a nivel de todos los departamentos del país respecto al desempleo, dado el comportamiento dinámico de estas variables en el tiempo.
A partir de ello, se calcularon la tasa de desempleo para el ámbito urbano y rural de cada departamento: