La Fusione Dei Comuni
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Studio di fattibilità per la fusione dei Comuni Comuni di Argelato, Bentivoglio, Castello d’Argile, Castel Maggiore, Galliera, Pieve di Cento, San Giorgio di Piano, San Pietro in Casale Luglio 2012 Il presente documento è stato realizzato grazie al finanziamento della Regione Emilia-Romagna e della Fondazione del Monte Indice del rapporto Introduzione 5 Capitolo 0 7 Lo studio sulla fusione quale campo di fattibilità Capitolo 1 17 Uno sguardo d’insieme. Il territorio: Comuni, Unione e altri ambiti Capitolo 2 41 I portatori d’interesse e le loro opinioni. 71 punti di vista sul territorio e sulla prospettiva della fusione Capitolo 3 65 La rappresentanza istituzionale e gli organismi di partecipazione del Nuovo Comune Capitolo 4 77 Analisi dei Bilanci consuntivi dei comuni Premessa: i contenuti dell’analisi 79 Analisi delle entrate tributarie 81 Trasferimenti 89 Entrate extratributarie 94 Entrate da alienazioni e trasferimenti Titolo 4 98 Entrate da prestiti 102 Spesa 105 Capitolo 5 125 Rapporto di analisi organizzativa e finanziaria dei servizi comunali e associati Note introduttive 127 Principali evidenze 133 Affari generali 135 Servizi scolastici 140 Servizi sociali 149 Cultura e tempo libero 154 Gestione del territorio 160 Servizi economico finanziari 167 I servizi dell’Unione 173 Il personale 175 L’analisi nel dettaglio 183 Affari generali 185 Servizi alla persona 195 Gestione del territorio 227 Servizi economico finanziari 247 Servizi dell’Unione 257 Capitolo 6 275 Il processo di fusione secondo la normativa statale e regionale Introduzione Il rapporto che si presenta è il prodotto dello studio di fattibilità realizzato per analizzare l'ipotesi di fusione dei Comuni facenti parte dell'Unione di comuni Reno Galliera, in provincia di Bologna. Lo studio e l'analisi che ha portato alla stesura del rapporto ha avuto inizio a ottobre del 2011 e la fase di analisi è terminata nel luglio 2012. L’indagine è stata svolta attraverso la raccolta e sistematizzazione di dati e informazioni reperiti attraverso differenti modalità e canali. Alcuni dati derivano da pubblicazioni ufficiali relative alle strutture comunali e il territorio. La maggior parte delle informazioni deriva invece da un lavoro del team di consulenza svolto direttamente sul campo, presso le sedi di ogni singolo Comune e in sede d'Unione in collaborazione con il personale comunale e dell'Unione coinvolto nel processo d'analisi. In alcuni casi specifici, in particolare nel capitolo relativo allo studio delle opinioni dei portatori di interesse in merito all’ipotesi di fusione dei comuni (ved. Capitolo 2), sono riportate le risultanze di un'attività diretta di confronto con alcuni attori chiave, basandosi sulla somministrazione di interviste ai soggetti direttamente indicati da ogni amministrazione comunale coinvolta. Il documento presentato in questa sede nella sua veste unitaria è stato redatto in maniera articolata ed è stato condiviso internamente al gruppo di lavoro in maniera sequenziale, seguendo le indicazioni e la cronologia risultante da un unitario progetto di ricerca, inizialmente definito e concordato. Il rapporto sullo studio di fattibilità per la fusione dei Comuni dell'Unione Reno Galliera è composto da sei capitoli che approfondiscono ambiti d'analisi riconducibili alle prospettive legate alla fusione dei comuni. L'obiettivo finale dell’indagine, lungi dal voler dare indicazioni predittive puntuali, è principalmente quello di fornire un supporto ai processi di decisione politica e tecnica circa l'opportunità o meno di procedere alla fusione in un unico nuovo comune. Tale decisione dovrà naturalmente basarsi su aspetti di opportunità riconducibili a diverse sfere di influenza: sociale, economica, organizzativa e tecnica. I capitoli del documento declinano le dimensioni soggiacenti la scelta relativa alla fusione in sei differenti campi d'indagine: - Il territorio e il tessuto socio-economico - I portatori di interesse - La rappresentanza politica nel Nuovo Comune Unico - L'analisi dei Rendiconti finanziari consuntivi ufficiali - L'analisi organizzativa e gestionale dei servizi comunali - La definizione degli aspetti amministrativi di un possibile processo di fusione. I sei capitoli sono a loro volta espressione di una macro-divisione in due tematiche d'analisi principali. I primi tre capitoli affrontano tematiche socio-politiche. La seconda parte, composta dai tre rimanenti capitoli, si sofferma sugli aspetti tecnici, ovvero i livelli di spesa e l'organizzazione dei singoli servizi comunali e le relative considerazioni rispetto al tema della fusione. L'ultimo capitolo analizza invece gli aspetti amministrativi e le attività necessarie collegate alla finalizzazione del processo di fusione dei comuni. Più in dettaglio, il primo capitolo del rapporto analizza le caratteristiche sia geografiche che socio-economiche del territorio coinvolto nell'eventuale processo di fusione, cercando di individuare punti di concordanza o eventuali differenze che, per quanto tecnicamente superabili, dovranno essere considerate in futuro nell’ipotesi di fusione dei comuni. Nel capitolo successivo, l'analisi del territorio e del contesto socio-economico viene approfondita attraverso la presentazione e la sistematizzazione di circa 70 interviste, somministrate a diversi soggetti, individuati come portatori di interessi e opinion leader da parte delle singole amministrazioni comunali. Tale campione di intervistati naturalmente ha valore empirico e non statistico, ma restituisce un quadro completo delle riflessioni che la popolazione del territorio, i rappresentanti dei principali attori economici e quelli della politica e della società civile hanno espresso quando interrogati sul tema della fusione dei comuni. Il terzo capitolo del rapporto affronta il tema della rappresentanza politica ed amministrativa derivante dalla fusione di otto Comuni alla luce delle nuove norme in materia. Si esamina in particolare il possibile futuro assetto del Nuovo Comune Unico relativamente alle funzioni di rappresentanza di partecipazione e alla nuova composizione della compagine politico- amministrativa. La seconda parte del documento, come già detto, approfondisce le dimensioni tecniche legate all’ipotesi di fusione. Il quarto capitolo effettua un'analisi finanziaria dei macro-livelli di spesa, di indebitamento e dei trasferimenti così come deducibili dai rendiconti finanziari ufficiali. Il quinto capitolo, di gran lunga il più articolato, si occupa invece, nel dettaglio, dell’analisi dei singoli servizi comunali e degli aspetti gestionali. Dove per aspetti gestionali vengono qui individuate tre dimensioni principali, quella organizzativa, quella economica e quella dell'outcome dei servizi. L’indagine, oltre a ricostruire il sistema economico ed organizzativo delle diverse linee di servizio, le analizza in forma comparata tra gli otto Comuni dell’Unione ed ancora con le performance di un Comune di riferimento con popolazione pari alla somma dei Comuni interessati al processo di fusione. Infine, come già precedentemente anticipato, l'ultimo capitolo sintetizza le fasi del processo di fusione, con un rilievo agli aspetti, oneri e incombenze amministrative. Per ogni ulteriore spiegazione, sia metodologica che relativa al contenuto del documento si rimanda alle parti introduttive di ogni singolo capitolo che di volta in volta affrontano in maniera dettagliata i contenuti del capitolo l'articolazione attraverso la quale viene presentata l'analisi. Capitolo Lo studio sulla fusione quale campo di 0 fattibilità Lo studio condotto nell’ambito del progetto di fattibilità per la fusione degli otto comuni della Reno Galliera si è posto come obiettivo quello di costruire un quadro conoscitivo, ovvero più quadri conoscitivi, nell’ambito delle dimensioni che interessano processi di riassetto territoriale complessi quali quello della fusione. In particolare: - la dimensione politico-istituzionale - la dimensione macro economica - la dimensione organizzativa delle strutture comunali e dell'Unione. La considerazione di queste dimensioni è stata operata in funzione della domanda quale fattibilità istituzionale, tecnico economica possibile per il processo di fusione degli otto Comuni della Unione Reno Galliera. La risposta non può che restituire tale complessità, ovvero fornire per ognuna delle dimensioni sopra richiamate una serie di elementi – quali e quantitativi - che rappresentano il “campo di fattibilità” ovvero l’insieme delle dimensioni entro cui circoscrivere le scelte decisionali circa l’evoluzione del modello associativo attuale. La dimensione politico- istituzionale è stata indagata attraverso la ricostruzione dello strumento normativo della fusione e l’analisi dell’impatto sulla rappresentanza politico-istituzionale della creazione di un Comune Unico. Nello stesso tempo sono state raccolte 71 opinioni sul territorio, attraverso le interviste agli stakeholders, al fine di ricostruire un quadro indicativo dei punti di vista, perplessità, timori e opportunità sulla prospettiva della fusione da parte di chi il territorio lo abita e lo vive. La dimensione macro economica è stata considerata attraverso l'analisi dei dati di bilancio1, al fine di verificare omogeneità, differenze, punti di attenzione e opportunità nella prospettiva della fusione. L’analisi è stata condotta in chiave comparata ovvero “fra” i Comuni e attraverso il confronto dei dati aggregati degli otto Comuni e della Unione con il Comune di Imola, scelto nel panorama regionale come possibile comune di confronto, dal punto di vista dell’ampiezza demografica. La