Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně
Katedra ústavního práva a politologie
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Squatting jako střet práva na pokojné užívání vlastnictví a práva na bydlení
Obor: Právo Rok vypracování: 2011
Autor: Ivan Prouza
Prohlašuji tímto, ţe jsem diplomovou práci na téma: „Squatting jako střet práva na pokojné užívání vlastnictví a práva na bydlení“ zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.
1 “The human right to adequate housing is the right of every woman, man, youth and child to gain and sustain a secure home and community in which to live in peace and dignity.” Miloon Kothari
„You can spend the money on new housing for poor people and the homeless, or you can spend it on a football stadium or a golf course.“ Jello Biafra
„You must be the change you wish to see in the world.“ Mohandas K. Gandhi
2
Na tomto místě bych rád poděkoval JUDr. Pavlu Molkovi, Ph.D., vedoucímu práce, za ochotu a pomoc s jejím vypracováním, kolegům z Centra pro lidská práva a demokratizaci i jiným lidskoprávním nadšencům za cenné informace a obohacující debaty, mým rodičům Zdence a Otovi Prouzovým, za trpělivost i podporu během mého studia, mnoha dalším lidem a Matce Zemi.
3 Obsah: I. Úvod ...... 6 II. Pojem squattingu a jeho historický vývoj ...... 9 II.1. Pojem ...... 9 II.1.1. Historie uţívání pojmu ...... 9 II.1.2. Právní definice ...... 10 II.2. Sociologické aspekty ...... 12 II.2.1. Motivace a druhy squattingu ...... 13 II.2.2. Historie squattingu ...... 14 II.3. Trestněprávní kvalifikace squattingu a právní následky ...... 15 III. Jednotlivá práva v opozici ...... 18 III.1. Právo na pokojné uţívání vlastnictví ...... 18 III.1.1.Vlastnické právo ...... 19 III.1.2.Pojem pokojného uţívání ...... 24 III.1.3. Mezinárodní prameny ...... 24 III.1.4. Vnitrostátní prameny ...... 26 III.1.5. Prostředky ochrany vlastnictví ve vztahu ke squattingu ...... 27 III.1.6. Negativní sloţka práva na pokojné uţívání majetku ...... 28 III.2. Právo na bydlení ...... 29 III.2.1.Definice ...... 30 III.2.2.Historický exkurz ...... 30 III.2.3. Mezinárodní prameny ...... 31 III.2.4. Vnitrostátní prameny ...... 34 III.2.5. Prostředky ochrany drţby ve vztahu ke squattingu ...... 37 IV. Střet obou práv ...... 39 IV.1. Vnitrostátní moţnosti omezení základních práv ...... 41 IV.1.1. Zásahy do práv ve střetu ...... 42 IV.1.2. Zbavení vlastnického práva ...... 42 IV.1.3. Nucené omezení vlastnického práva ...... 43 IV.1.4. Omezení práva na pokojné uţívání vlastnictví ve vztahu k bydlení . 44 IV.2. Zbavení majetku či regulace jeho uţívání dle Úmluvy ...... 45 IV.2.1. Zákonné omezení ...... 47 IV.2.2. Obecný zájem ...... 47 IV.2.3. Spravedlivá rovnováha ...... 48 IV.3. Zásah do vlastnického práva nehledě na čl. 11 Listiny ...... 49 IV.3.1. Provedení testu proporcionality č. 1 ...... 50 IV.3.2. Šetrnost 1 ...... 52 IV.3.3. Test proporcionality č. 2 ...... 52 IV.3.4. Šetrnost č. 2 ...... 53 V. Související zahraniční legislativa a vybrané případy ...... 54 V.1 Zahraniční úprava squattingu ...... 54 V.1.1 Nizozemí ...... 54 V.1.2 Velká Británie ...... 55 V.2 Konkrétní squaty ...... 56 V.2.1 Christiania ...... 56 V.2.2 Tacheles ...... 57 V.2.3 Slovinsko ...... 57 VI. Squatting de lege ferenda ...... 59 VI.1 Podmínky legislativní úpravy případné legalizace squattingu ...... 60 VI.1.1 Nemovitosti připadající v úvahu ...... 60
4 VI.1.2 Princip rovnosti ...... 61 VI.1.3 Omezení nebo zbavení vlastnictví? ...... 61 VI.1.4 Náhrada za omezení ...... 64 VI.1.5 Moţnost ukončení ...... 65 VI.1.6 Moţnost odmítnutí nájmu ...... 66 VI.2 Vystěhovávání ...... 66 VI.2.1 Doporučení v souvislosti s vyklízením squattů ...... 66 VII. Závěr ...... 68 VIII. Abstract ...... 70 IX. Seznam použitých pramenů ...... 72 X. Přílohy ...... 78
5 I. Úvod Jako téma své diplomové práce jsem si zvolil problematiku squattingu s vědomím, nikoli však s obavou, ţe dané téma není v české právnické literatuře příliš rozpracováno a se svou prací mám ambici vyplnit tuto mezeru. Ačkoli lze najít mnoho prací pojednávajících o tomto tématu ze sociologického pohledu1, na právní hledisko, či konkrétně ústavně-právní aspekty squattingu, se nesoustředí, jestli se nemýlím, ţádná ucelená česká vědecká práce. Jak konstatovali jiţ kolem roku 1975 britští autoři knihy2 pojednávající o sociálně slabých vrstvách a jejich právech, koncept, ţe i squatteři mají svá práva, není ničím novým. „Právo (jedná se o právo platné v Anglii, pozn. autora) dlouho připouštělo možnost osoby, jež bez právního důvodu měla ve své držbě pozemek náležející jiné osobě, aby po 12 letech převzala vlastnický titul. Nicméně v poslední době došlo k pokusům uplatňovat práva na obsazení mnohem krátkodobější povahy v rámci boje proti bezdomovectví a to lidmi, jež lze označit za squattery,“ jak uvádějí. V České republice není squatting jevem rozšířeným, v nedávné době však média věnovala pozornost několika praţským kauzám, jejichţ společným jmenovatelem byl squatting. Ať uţ se jednalo o vyklízení dlouho fungujícího squatu Milada, nebo demonstrativní krátké obsazení prázdného domu v Albertově, kde zasahovala policie, záhy přestalo být o squattingu slyšet. Rozhodl jsem se tedy téma squattingu znovu otevřít, tentokrát z pozice ústavního práva. Squatting je totiţ nejen omezením práva na pokojné uţívání vlastnictví, ale hlavně místem střetu tohoto práva s právem na bydlení. Problematika se tedy vymyká svou povahou z roviny standardních práv zaručených běţnými právními předpisy niţší právní síly. Lze zde úspěšně nalézt ústavněprávní přesah v podobě zásahu do ústavních práv a svobod. K pochopení aktivity, označované jako squatting, je nutné na něj pohlédnout z mnoha úhlů. Ve své práci se pokusím, na základě náhledu do právních i mimoprávních odvětví, poskytnout alespoň tolik, kolik je třeba k vyjasnění konfliktu mezi právem na bydlení, které se squatteři snaţí naplnit, a majetkovými právy vlastníka, jemuţ patří obsazená nemovitost a je mu tudíţ bráněno v pokojném uţívání jeho vlastnictví. Squatting se bezpochyby můţe jevit jako činnost protiprávní, chtěl bych však touto prací rozvířit usedlé vody českého právního myšlení a zamyslet se nad některými otázkami, jeţ apriorní a okamţité kvalifikování squattingu jako činnosti neţádoucí komplikují. Jsem si
1 Například z českého prostředí: Růţička, V. Squaty a jejich revoluční tendence. Praha: Triton, 2007. 2 Smith, Ch., Hoath, D. C. Law and the underprivileged. London: Routledge & Kegan Paul Ltd, 1975, s. 128.
6 vědom, ţe sebelepší rétorika nemůţe samotnou podstatu squattingu, spočívající v porušování vlastnického práva, ospravedlnit. Zůstávají zde však otázky, jeţ mohou zprvu jasný pohled znejistit a vnést relevantní pochyby a právě na ty bych rád v práci upozornil. V tomto směru klíčový bude právě střet vlastnického práva a práva na bydlení. Uznávám, ţe některým dílčím jevům, jimiţ se téţ hodlám zabývat, byla věnována pozornost. Kupříkladu omezení vlastnického práva se těší poměrně rozsáhlé pozornosti právních teoretiků. Stejně tak zkoumání vlastnictví samotného bylo věnováno mnoho úsilí. Věřím však, ţe má práce vrhne i na tyto jevy nové světlo a pojme je v nových souvislostech. Jádro této studie bude spočívat v deskripci právního stavu, jaký je. Velkou část práce bych rád věnoval především úvahám z pohledu platné právní úpravy týkající se jednotlivých práv ve střetu. Vlastnické právo a jeho ochrana jsou zakotveny pevně v našem právním řádu, mým úkolem nyní bude postihnout tuto problematiku, jeţ je relevantní v kontextu squattingu. Následně se pokusím zmapovat obdobným způsobem i právo na bydlení. Důleţité bude především zjistit, jakou povahu toto právo má a jaké jsou konkrétní povinnosti státu z něj plynoucí. Poté přejdu k analýze přístupu Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) a Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k problematice střetu základních práv. Rád bych zodpověděl otázku, zda připadá v úvahu moţnost omezení vlastnických práv i v případě squattingu. Dále bych chtěl v této souvislosti ozřejmit, za jakých okolností by k takové situaci mohlo dojít a jaké podmínky by takový zásah musel splňovat. K dosaţení těchto cílů bude nezbytné analyzovat dosavadní vývoj pojímání lidských práv nejen v ČR, ale také v zahraničí. Své vyuţití zde najde komparace cizích právních úprav squattingu. Dalším klíčovou oblastí, jíţ bych rád věnoval více prostoru, je návrh legalizace squattingu de lege ferenda. Bude se jednat o ryze teoretickou konstrukci, kdy, jak pevně doufám, zuţitkuji doposud definované závěry a principy. Mou snahou je, aby výsledný návrh byl způsobilý přesvědčivě obstát v kontextu platného práva a především, aby byla předestřena normativní úprava, jeţ by umoţnila dostát závazkům plynoucím z mezinárodních smluv, co se týče zajištění přístřeší. Závěry nebudou jen pouhou fantazií, ale logickým vyústěním mé práce, vystavěným na základě hloubkové analýzy daných jevů a jejich ústavně-právních konsekvencí. Ve výsledku by tedy měla má práce poskytnout alespoň základní představu o tom, jakým způsobem reaguje právní řád na jev zvaný squatting. Dále chci ozřejmit, jakou má tento jev souvislost s právem na bydlení a právem na pokojné uţívání majetku, které český
7 právní řád garantuje. V neposlední řadě se pokusím zodpovědět na otázku, zda lze nalézt přiměřenou rovnováhu mezi těmito dvěma protichůdnými právy.
8 II. Pojem squattingu a jeho historický vývoj Dříve neţ přikročíme k úvahám nad jednotlivými právy, jeţ si zde konkurují, je nezbytné zabývat se ústředním motivem celé mé práce – squattingem. Tento pojem jiţ zdomácněl i v českém prostředí, avšak málokdo chápe, jak vznikl a co přesně označuje. Smyslem této kapitoly bude ujasnit si, jakou činnost můţeme povaţovat za squatting. K tomu ale bude pro začátek ţádoucí zabrousit do oblasti mimo právní odvětví, do lingvistiky, od které se teprve budeme moci odrazit k pokusům o právní definice. Náš právní řád totiţ, jako i mnoho dalších, právní definici této činnosti nezná. Dále bych zde rád poskytl pro komplexnější představu širší náhled na tuto činnost a odpověděl na otázky, kdo a proč squattuje. A je taková činnost spíše negativní nebo přináší do společnosti nějaké ţádoucí hodnoty?
II.1. Pojem Kořeny slova „squatting“ je třeba hledat v anglickém jazyce. Tento pojem se zauţíval i mimo anglofonní oblast a získal mezinárodní povahu. Začněme tedy malým exkurzem do anglického jazyka a jazykovědy. Oxfordský slovník3 pod slovesem squat uvádí moţné významy, jako být skrčený nebo sedět s ohnutými koleny a patami blízko stehen; druhý význam je však pro naši práci konečně trochu hodnotnější, neboť za squatting označuje protizákonné obývání neobydlené stavby nebo pozemku a dodává tím tomuto slovu právní rozměr. Dodává, ţe jako squat je nazývána okupovaná budova a squatterem osoba provozující squatting. V dalším textu budou tyto pojmy pouţívány v tomto významu.
II.1.1. Historie užívání pojmu První datovaná zmínka pouţití pojmu squatter ve smyslu osadníka, jenž okupuje pozemek bez právního titulu, pochází z roku 1788.4 Zaslechnout tento pojem k označení nemajetného člověka nebo bezdomovce v neobydlené budově bychom mohli kolem roku 1880,5 tedy přibliţně o sto let později. „V 19. století australské historie se (pojmu squatter, pozn. autora) užívá k označení osoby, jež nelegálně obsadila pastvinu náležející koruně, po překročení předepsaných hranic určených ke kolonizaci. Tyto zásahy ze strany squatterů přispěly k růstu textilního průmyslu země a k rozvoji nové silné sociální třídy v Austrálii. Na konci 40. let 19. století byl veřejnou
3 Waite. M. Compact Oxford Dictionary and Thesaurus. Oxford: Oxford University Press, 2009, s. 901. 4 Harper, D. Online Etymology Dictionary: Pojem „squatter“. (online). Změněno 10. 2. 2011. (Citováno 10. 2. 2011). Dostupné z:
9 mocí uznán ekonomický přínos činnosti těchto osob,“ 6 jejich činnost byla následně legalizována a na principu podobném vydrţení pozemky získali do svého vlastnictví. Význam pojmu se v obsahovém smyslu do dnešní doby v mnohém posunul, v hloubi se však skrývá podstata, jeţ zůstala nezměněna. I nadále se jedná o označení osoby, jeţ svévolně vyuţívá bez zákonného důvodu majetek někoho jiného. V 19. století to byla veřejná moc, jejíţ majetek byl předmětem uţívání. Nyní squatteři rozšířili své pole působnosti i na majetek osob soukromého práva. Otázkou však zůstává ona dohra, kdy postupným vývojem došlo aţ k uvedení takové činnosti do souladu s právem. Do budoucna lze s trochou odvahy tvrdit, ţe není úplně vyloučeno, aby se historie zopakovala a nad squatterstvím právo přidrţelo ochrannou ruku z důvodu určitého tentokrát ne přímo „ekonomického“ přínosu, ale spíše přispění k podpoře řešení bytové otázky a naplnění práva na bydlení (viz dále).
II.1.2. Právní definice Protoţe česká právní úprava neposkytuje legální definici squattingu, rád bych se zde pokusil tuto mezeru vyplnit. Dál je třeba zabývat se jednotlivými pojmovými znaky, abychom pochopili, co dělá sqatting squattingem. Primárně je squatting volním jednáním fyzické osoby. Podle převaţující praxe soudů a Policie ČR je toto jednání na základě právní úpravy povaţováno za protiprávní. Merriam Webster zdůrazňuje, ţe squatterem je pouze osoba, jeţ „okupuje nemovitost bez nárokování si práva nebo titulu,“7 přičemţ následně upozorňuje na to, ţe ve větině právních systémů je taková drţba k nabytí jakýchkoli práv nedostatečná. Ačkoli lze pochybovat o kvalitě zdroje, myšlenka obsaţená v této citaci je myslím klíčová a zaslouţí si zamyšlení. Jedná se o pojmový znak, spočívající ve vědomí chybějícího právního titulu? Neboli, jak by řekl zákonodárce, je zde nutná „neoprávněná drţba“8? Neoprávněným drţitelem je a contrario § 130 Zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „ObčZ“), ten drţitel, jenţ není „se zřetelem ke všem okolnostem v dobré víře o tom, že mu věc nebo právo patří“. Drţitel musí být přesvědčen, ţe je tu takový právní titul, který má za následek převod vlastnictví nebo zakládá právo k uţívání aprobovaný právem. „Předmětem držby mohou být kromě věcí i práva připouštějící opětovný nebo trvalý výkon. To mohou být některá
6 Squatter. Encyclopædia Britannica Online (online). Změněno 25. 2. 2011. (Citováno 25. 2. 2011). Dostupné z:
10 obligační práva (např. právo užívat cizí nemovitost, sjednané podle § 51, právo nájemní, též bývalé právo osobního užívání pozemku).“9 Domnívám se, ţe odpověď na výše poloţenou otázku není tak jednoznačná. V drtivé většině případů se jedná skutečně o situaci, kdy právní titul chybí a právo tuto činnost neaprobuje. V posledních letech naproti tomu došlo k nové rovině squattování jeţ lze nazvat legálním squattingem. V několika případech10 došlo k domluvě a místní úřady (resp. soukromé osoby jako vlastníci) squatting povolily. Tato činnost je srovnatelná s běţným nájmem (často je však placena jen symbolická suma), případně jiným právním vztahem opravňujícím k uţívání nemovitosti. Zda se i nadále jedná o sqatting je otázkou (je moţné trvat na tomto označení spíše na základě sociologických, neţli právních kritérií). To však není všeobecný trend a je tedy nutno rozlišovat protiprávní squatting a squatting legalizovaný, k němuţ v ČR zatím nedošlo. Pokud zkoumáme neoprávněný squatting, lze odlišit dvě roviny. Samu faktickou protiprávnost a vnitřní stav vědomí squattera vztahující se k neoprávněnosti jeho konání. Co se týče prvního aspektu, zaloţeného na objektivním kritériu, tato činnost se neopírá o ţádný právní titul, lze ji tedy shledat činností contra legem. Druhá zmíněná rovina se týká psychického stavu vědomí squattera. Domnívám se, ţe pojmovým znakem squattingu je nezbytně i tzv. „zlá víra“. To je v souladu i s výše zmíněným principem, kdy transformaci squatterství uplynutím času (například na základě vydrţení11) ve stav souladný se stavem právním znemoţňuje v mnoha právních řádech (včetně českého12) vědomí chybějícího právního titulu. Jak vyplyne v následujících kapitolách, nové světlo vrhá na celou problematiku právo na bydlení. Je moţné, ţe po uznání tohoto práva zakotveného v některých mezinárodních pramenech povinnost státu zajistit svým občanům střechu nad hlavou posune celou koncepci squattingu do nové roviny. Avšak, zakládá právo na bydlení takovou povinnost? V případě ţe ano, lze polemizovat o povaze protiprávnosti jednání squatterů, případě i o jejich vnitřním stavu. Povědomí o právu na bydlení by značně komplikovalo pojetí dobré, resp. zlé víry, neboť zvlášť ve vztahu k nevyuţívaným nemovitostem ve vlastnictví státu by vědomí protiprávnosti vystřídalo legitimní očekávání poskytnutí prostoru k bydlení.
9 Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., et al. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 737. 10 Především šlo o individuální případy v Německu, Francii a Dánsku; legálním squattingem proslulé Holandsko však změnilo na sklonku minulého roku legislativu a squatting byl kriminalizován; v Anglii je squatting masivně provozován a právo ho kvalifikuje jako dovolený. 11 § 134 odst. 1 ObčZ, více např. Petr, B. Vydržení v českém právu, 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008, s. 241. 12 K vydrţení, tedy nabytí vlastnictví můţe dojít jen v případě oprávněné drţby, blíţe § 134 ObčZ.
11 Posuňme se nyní k předmětu squattingu. Ze samotného charakteru této činnosti plyne, ţe cílem obsazování jsou nemovitosti13 vhodné k obývání (lze si představit i squatting v karavanech, odstavených vlakových vagonech nebo lodích, avšak takovéto extrémní případy ponechám stranou a zůstaneme u věcí nemovitých). Squat lze tedy učinit z čehokoli, co můţe slouţit jako příbytek, vesměs však jde o opuštěné neobývané budovy, nehledě na to, zda je jejich vlastníkem soukromá osoba, obec, kraj, nebo i stát. Dalším pojmovým znakem je dlouhodobé uţívání nemovitosti a její „zvelebování“. Ačkoli se jedná pro většinovou společnost aspekt méně známý, jedná se o jev, jenţ jde ruku v ruce se squattingem. „Jednou ze základních myšlenek squattingu je využívání dlouhodobě chátrajících objektů, o které jejich majitel neprojevuje zájem. Tyto domy se často nacházejí ve stavu, kdy je nevyhnutelná jejich rekonstrukce. Squateři tedy svým působením často zabraňují jejich chátrání nebo úplné devastaci. Squateři neplatí majiteli objektu nájemné, ale pomyslnou protihodnotou je práce, kterou odvádějí.“14 Domnívám se, ţe právě tento rys je často přehlíţen. Aby byla okupovaná nemovitost obyvatelná, je běţné, ţe squatteři nejen brání zhoršování stavu nemovitosti, ale dokonce dochází i ke zlepšování jeho technického stavu a tím i jeho hodnoty. Tudíţ je moţno tuto činnost připodobnit jakémusi „faktickému nájmu“, to však nijak nemění skutečnost, ţe jde o činnost protiprávní, neboť se nejedná právní úkon, probíhá bez vědomí, nebo proti vůli vlastníka a proto na něj nelze nahlíţet jako na právní vztah. Vzhledem k výše popsanému se myslím lze spokojit s následující definicí: Pojem squatting lze vykládat jako neoprávněné obsazování prázdných domů, bytů nebo jiných prostor za účelem dlouhodobého obývání bez právního titulu s úmyslem efektivně vyuţít dosud nevyuţitý cizí majetek.
II.2. Sociologické aspekty Nesmíme však zapomenout, ţe jednou ze základních myšlenek squattingu je snaha upozornit společnost na nevyhovující bytovou situaci a jeho ideová angaţovanost. A protoţe právo nelze oddělit od světa jevů, které upravuje, následující řádky bych rád věnoval těmto aspektům squattingu a osvětlil tak základní myšlenky, na kterých squatting stojí.
13 Tak jak je chápe § 119 odst. 2 ObčZ. 14 Text info letáčku. Praha.squat.net : Teoretické texty (online). Změněno 6. 7. 2009. (Citováno 10. 2. 2011). Dostupné na:
12 II.2.1. Motivace a druhy squattingu Motivací k provozování squattingu je mnoho, v jednotlivých částech světa se liší v závislosti na prostředí, politickém systému a vyspělosti dané země. Ačkoli Růţička ve své knize rozlišuje poněkud odlišné motivace (řešení bytové otázky, potřeba vlastního subkulturního prostoru a etické principy15), pro tuto práci jsem se rozhodl motivy zobecnit trochu jinak, aby více vyhovovaly z pohledu právní relevance. Jednak jde o jev politicky- kritický a dále o uspokojování potřeby po „střeše nad hlavou“. V prvním případě je squatting praktikován, aby touto činností squatter demonstroval svůj odpor vůči politickému zřízení, popřípadě kritizoval společenský systém a poukázal na jeho chyby s touhou po změně. V tomto směru uvaţování squatterů pramení z jednoduché otázky, jak je moţné, ţe v civilizované společnosti vedle sebe mohou existovat prázdné a nevyuţívané budovy a lidé bez střechy nad hlavou. Dle mého názoru mohou slouţit squatteři, podobně jako i jiné nonkonformní skupiny jako kontrolní mechanismus rentgenující společnost a fungování politického systému. V demokratické společnosti je přece nejen moţné, ale spíše ţádoucí, aby měly opoziční názory moţnost zaznít veřejně a přispět případně konstruktivní kritikou k zlepšení systému, ve kterém ţijeme. Vţdyť uţ ESLP ve své rozhodovací praxi16 týkající se svobody slova naznačil, jak důleţitou roli hraje politická kritika a upozorňuje na nutnost rozšiřovat informace a myšlenky o politických otázkách i dalších otázkách obecného zájmu, přičemţ zde vyvstává jako klíčové také umoţnění veřejnosti tyto informace přijímat. O význačném postavení, jeţ zaujímá svoboda slova, vypovídá i další výrok ESLP: „Svoboda projevu představuje jeden z prvořadých základů demokratické společnosti a vztahuje se i na myšlenky, které zraňují, šokují nebo znepokojují.“17 Domnívám se, ţe podpora názorového pluralismu je pro demokratické zřízení ţivotně důleţitá. A ţe jde o svobodu projevu, zaručenou čl. 10 Úmluvy, jeţ zahrnuje svobodu přijímat nebo sdělovat informace, je myslím nepochybné. Uţ jen proto, ţe squatting nemá charakter činnosti skrývané, ale spíše naopak bývá svými příznivci dáván na odiv (to usuzuji z faktu, ţe mnoho squatterů je společensky aktivních, snaţí se svým ţivotním stylem upozorňovat na určité společenské nedostatky, otevřeně vybízejí k společenským změnám, upozorňují na slabá místa demokratického zřízení apod.). V tomto případě jde o jistý druh politického projevu, jenţ se těší dokonce dle judikatury ESLP největšímu standardu ochrany (vůči
15 Růţička, V. Squaty a jejich revoluční tendence. Praha: Triton. 2007, s. 19-20. 16 Rozsudek ESLP ze dne 8. 7. 1986, Lingens proti Rakousku, č. 9815/82, či rozsudek ESLP ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku, č. 11798/85. 17 Rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, č. 5493/72.
13 projevu uměleckému, nebo komerčnímu). Je mu poskytnut nejvolnější reţim a jeho omezení připadá v úvahu jen při splnění velmi striktních náleţitostí. Tato motivace převládá v prostředí Evropy a Severní Ameriky, v relativně stabilních a vyspělých státech, kde je vyšší ţivotní standard a zároveň vláda i společnost umoţňují takovéto projevy. Squatting zde klade důraz na sociální protest a kritiku státní politiky bydlení. Druhou zmíněnou motivací je nedostatek prostoru k bydlení. Jedná se o fenomén charakteristický pro méně vyspělé oblasti světa (Afrika, Jiţní Amerika) a váţe se silně na jev bezdomovectví. Spíše neţ potřeba prezentovat své názory či aktivizovat společnost vede squattery k jejich způsobu ţivota nemoţnost zajištění přístřeší. V běţném ţivotě se však vyskytuje dle mého názoru spíše motivace smíšená a jde tedy spíše o různé odstíny šedé, neţ aby squatterství mělo jako svůj důvod čistě jeden z těchto dvou extrémních pólů. V dalších kapitolách se práce (jak ostatně napovídá i její název) soustředí právě na druhou skupinu, tedy aspekty spojené s potřebou střechy nad hlavou opírajíce se o právo na bydlení.
II.2.2. Historie squattingu Jako faktický jev obsazování nebo uţívání prázdných nebo opuštěných nemovitostí je squatting starý jako lidstvo samo. Nový rozměr získává v moderní době ve 20. století se zrodem squatterského hnutí kolem roku 1968.18 Toto hnutí dává vniknout novému náhledu na squatting a přidává mu politický podtext. Krom řešení potřeby bydlet je squatting obohacen o politický protest a jeho příznivci se snaţí dát najevo veřejné moci, ţe politika bydlení je neúnosná, ceny nájmu vysoké a potencionální místa k bydlení chátrají, namísto aby plnily svůj účel. Postupně se tedy formuje do podoby, v jaké ho známe dnes. Schifres rozlišuje dva hlavní druhy politického squattingu rozšířené ve Francii a myslím, ţe toto dělení lze sledovat i v dalších vyspělých evropských státech. „Mezi squaty, které můžeme označit za politické (ve smyslu pořádání aktivit otevřených veřejnosti anebo ve smyslu nebýt jen squaty k bydlení), je třeba odlišit squaty autonomní od squatů, které můžeme nazvat (…) jako tzv. alternativní.“19 Alternativní squaty jiţ nemají revoluční náboj, ztrácejí silný ideový podtext boje proti systému a spíše se jedná o místa kulturních a společenských aktivit, kdy cílem není boj proti kapitalismu, ale spíše alternativa uvnitř tohoto systému.
18 Smith, Ch., Hoath, D. C. Law and the underprivileged. London: Routledge & Kegan Paul Ltd. 1975, s. 128. 19 Schifres, S. La Mouvance Autonome en France de 1976 a 1984. Paříţ: Univerzita Paříţ, 2004. Dostupné téţ na:
14 Důraz je kladen na renovaci chátrajících budov, snaţí se jim vdechnout uţitečnost. Své místo zde nachází umělecká činnost. Hlavním posunem zde je snaha o dohodu s úřady nebo vlastníkem, boj nahrazuje snaha o smír a tento druh squattingu je mnohem otevřenější legalizaci cestou kompromisů a umírněnosti. Squatting v Čechách nemá přiliš dlouhou tradici. Růţička20 uvádí, ţe se objevuje začátkem 90. let, především v Praze a Brně, ale i v menších městech, jako je Trutnov. Údajně se zastánci tohoto ţivotního stylu mezi lety 1990-2004 pokusili více jak 30-krát o obsazení dlouhodobě opuštěných nemovitostí. Bohuţel si Policie ČR nevede21 statistiky týkající se čistě squattingu. Eviduje totiţ jednotlivé trestné činy podle skutkových podstat obsaţených v trestním zákoníku, ve kterém skutková podstata squattingu není obsaţena. Rozhodl jsem se tedy nakonec nevyuţít zveřejňovaných statistik trestné činnosti, neboť data zde obsaţená zahrnují i jiné činnosti, neţ jen squatting a byla by spíše matoucí. Jak je v nynější době v ČR squatting rozšířen tedy nelze s určitostí říci, po vyklizení squattu Milada však lze usuzovat, ţe je squatterské hnutí v ČR na ústupu a není zde ţádný squat větší důleţitosti.
II.3. Trestněprávní kvalifikace squattingu a právní následky Krom rozměru občanskoprávního (vztah vlastníka a squattera z pohledu soukromého práva, kterým se budu zabývat později) zde lze rozlišit ještě trestněprávní rovinu. Podle platné právní úpravy ČR je na squatting pohlíţeno dle Hlavy V Zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TrZ“), zabývající se trestnými činy proti majetku jako na neoprávněný zásah do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru. Jmenovitě jde o ustanovení § 208, které praví: (1) Kdo protiprávně obsadí nebo uţívá dům, byt nebo nebytový prostor jiného, bude potrestán odnětím svobody aţ na dvě léta nebo peněţitým trestem. (2) Stejně bude potrestán, kdo oprávněné osobě v uţívání domu, bytu nebo nebytového prostoru neoprávněně brání. (3) Odnětím svobody na šest měsíců aţ pět let nebo peněţitým trestem bude pachatel potrestán, a) spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 nebo 2 jako člen organizované skupiny, nebo b) způsobí-li takovým činem škodu velkého rozsahu.
Pro squatting se jeví vůči dřívější úpravě z roku 196122 jako relevantní obohacení tohoto ustanovení o zvlášť přitěţující okolnosti, jímţ je spáchání činu členem organizované skupiny23.
20 Růţička, V. Squaty a jejich revoluční tendence. Praha: Triton. 2007. s. 19 21 Policejní prezidium ČR, Ţárská Lucie, Re: žádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. (online), Č.j. PPR-1321-2/ČJ-2011-99KI, Ivan Prouza. Praha, 27. 1. 2011, zveřejněná téţ na webu PČR:
15 Pro úplnost uvedu, ţe protiprávním obsazením je podle Šámala a kol.24 jakékoli vniknutí a setrvání v objektu bez právního důvodu. „Zpravidla půjde o tzv. nastěhování se do uvedených objektů, které jsou v době jejich obsazení volné, tedy neobsazené. Stačí nastěhování nábytku do bytu nebo domu jiného, (…) může to však být i pobyt osob v domě nebo bytě bez běžného vybavení domácnosti, pokud jim jako její zařízení slouží jen to, co tam právě mají nebo co tam k tomu účelu našly.“ Obsazením je prý třeba rozumět dlouhodobější stav, byť třeba přechodný. Toliko přespání a srovnatelné aktivity nelze za obsazení povaţovat. Nebytový prostor můţeme najít v zákoně o nájmu a podnájmu nebytových prostor25 v § 1. Další skutkovou podstatou přicházející v úvahu je porušování domovní svobody v § 178 TrZ, který neoprávněné vniknutí nebo setrvání v obydlí26 jiného spojuje s trestem odnětí svobody aţ na dobu dvou let. Pokud překoná překáţku, jejímţ účelem je zabránit vniknutí, coţ se u squattingu přihodit můţe, je-li pro obsazení objektu třeba vylomit zámek apod., hrozí odnětí svobody ještě delší. Tento trestný čin se však vztahuje na případy, kdy je zasahováno do domovní svobody, není tedy primárně sledována ochrana majetku. Ustanovení tedy dopadá na případ, kdy v dané prostoře někdo aktivně bydlí27 a vyloučena je tedy aplikace tohoto ustanovení na případy nevyuţívaných nebo neobydlených prostor. 28 Proto povaţuji za nepravděpodobné, aby k tomuto trestnému činu došlo při squattingu, jenţ je orientován právě na obsazování nemovitostí nevyuţívaných. Na takovéto nemovitosti oprávněnou osobou opuštěné, neobývané, nevyuţívané k bydlení, rozestavěné apod., se pouţije pouze § 208 TrZ, jenţ je subsidiární vůči § 178 TrZ.29 Krom těchto ustanovení, jak mi bylo sděleno ve výše citovaném vyjádření Policejního prezidia, lze na squatting pohlíţet i z pohledu skutkové podstaty krádeţe vloupáním dle § 205 odst. 1 písm. b) TrZ. I kdyţ souhlasím, ţe při squattingu můţe dojít k přisvojování cizích věcí, které v nemovitosti zůstaly, tyto úvahy nechám stranou, neboť se
23 výslovnou definici organizované skupiny v zákoně nenalezneme, více např: Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 1. vyd. Praha: C.H.Beck, 2009, s. 486, kde jde o „sdružení více osob, v němž je provedena určitá dělba úkolů mezi jednotlivé členy sdružení a jehož činnost se v důsledku toho vyznačuje plánovitostí a koordinovaností, což zvyšuje pravděpodobnost úspěšného provedení trestného činu, čímž jsou umocněny jeho škodlivé dopady pro společnost.“ Skupiny squatterů domnívám se mohou naplňovat tuto definici a můţe se tedy na ně vztahovat tvrdší trestní represe. 24 Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2009, s. 1842. 25 Zákon č. 116/1990 Sb. o nájmu a podnájmu nebytových prostor, ve znění pozdějších předpisů. 26 Obydlí je definováno v § 133 TrZ jako dům, byt či jinou prostoru slouţící k bydlení a příslušenství k nim náleţející. 27 Dle usnesení Nejvyššího soudu ČR (dále jen „NS ČR“) ze dne 16. 11. 2005, sp. zn, 8 Tdo 1417/2005 se dřívější obdobná úprava vztahovala na „ty prostory, které uživatel drží k bydlení, tj. kde má své soukromí a svou domácnost.“ 28 Blíţe k domovní svobodě: Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2009, s. 1595 a násl. 29 Ibid., s. 1842.
16 tématu práce tolik nedotýkají a nejedná se ani o činnost, jeţ by charakterizovala squatting jako takový. Jen na okraj by mohlo být uvaţováno o pouţití ustanovení o krajní nouzi30, jeţ má umoţnit, aby nebyly stíhány osoby, jejichţ činnost by jinak mohla naplnit skutkovou podstatu trestného činu. Z důvodu ochrany zájmů chráněných kterýmkoli trestním zákonem ale jejich čin není povaţován za trestný. Lze si představit situace, kdy by pouţití cizí nemovitosti chránilo ţivot nebo zdraví, nebo jiné chráněné zájmy. Odvrácení hrozícího nebezpečí však má charakter bezprostřednosti a nemoţnosti odvrátit nebezpečí jinak, této argumentaci by bylo moţno dát zapravdu jedině v případě jednorázového bezprostředního nebezpečí (např. nebezpečí umrznutí, kdy mu nebylo moţno zabránit jinak, neţ vyuţít danou nemovitost). Dlouhodobé obývání však krajní nouze rozhodně zastřešit nemůţe. V případě, ţe by nebyl squatting kvalifikován jako trestný čin, stále můţe být shledán za přestupek proti majetku dle zákona o přestupcích.31 Ten v § 50 písm. b) umoţňuje uloţit pokutu do 15 000 Kč za úmyslné neoprávněné uţívání cizího majetku nebo přisvojení cizí věci (tedy i nemovitosti) nálezem nebo jinak bez přivolení oprávněné osoby. Ačkoli se squatting pojí nejčastěji s vyuţitím dlouho neobydlených a nevyuţitých objektů, bývá pravidlem (alespoň v ČR), ţe se po nedlouhé době po obsazení zničeho nic objeví ztracený vlastník a téţ podnikatelské záměry, z čehoţ pramení nutnost zbavit se nezvaných hostů. Zde naráţíme, nikoli naposled, na problematiku vyklizení. V případě squattingu, který uţ dospěl do fáze faktického uţívání objektu k bydlení, můţe nastat situace, kdy se vlastník rozhodne řešit vystěhování na vlastní pěst. Hrozí mu, ţe bude jeho konání paradoxně kvalifikováno jako trestný čin dle § 178 Trestního zákoníku32. Chráněným zájmem je v této skutkové podstatě bezpochyby právo na bydlení, pokročme tedy k nové kapitole, v níţ si toto právo přiblíţíme.
30 Úpravu nalezneme v § 28 TrZ. 31 Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 32 Dovoluji si tímto nesouhlasit s výkladem Šámala a kol. (Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2009, s. 1594) ţe dané ustanovení chrání pouze oprávněného uţivatele. Vzhledem k tomu, ţe toto ustanovení má chránit především domovní svobodu ve smyslu čl. 12 Listiny, je dle mého názoru nutno odhlédnout od chybějícího právního titulu squatterů uţívajících obsazený prostor k bydlení. Domnívám se, ţe nelze upustit od garantovaných poţadavků při zásahu do nedotknutelnosti obydlí a poskytnout tak neoprávněným uţivatelům niţší standard ochrany lidských práv. To se samozřejmě nedotýká ostatních prostředků, jeţ vůči nim mohou být v souladu s právem pouţity. Daný náhled potvrzuje i změna, jeţ proběhla vůči dřívější úpravě a kdy „obydlí“ nahrazuje dřívější „dům nebo byt“ a tím spíše naráţí na pojetí obydlí dle Listiny. K problematice ochrany obydlí neoprávněně obývaného srov. např. Rozsudek ESLP ze dne 9. 11 2006, Dzharageti proti Rusku, č. 8459/03.
17 III. Jednotlivá práva v opozici V této kapitole bych rád obecně přiblíţil obě práva, jeţ stojí v případě squattingu proti sobě. Samozřejmě dochází při squattování i k jiným právně relevantním činnostem a bylo by moţné zkoumat mnohé další právní aspekty, avšak, jak jsem v úvodu naznačil, nehodlám v rámci této práce poskytnout komplexní analýzu, nýbrţ se zaměřuji především na dvě práva, jeţ si zde navzájem konkurují a jeţ jsou primárním zkoumaným předmětem. Jde právo pokojně uţívat majetek a právo na bydlení. Tato kapitola by tedy měla poskytnout dostatečné povědomí o zmíněných právech, aby v následujících kapitolách bylo moţné zabývat se otázkou, které z nich převáţí, z jakého důvodu, případně zda a za jakých podmínek by tomu mohlo být jinak.
III.1. Právo na pokojné užívání vlastnictví Rád bych se nyní zabýval pojetím práva na pokojné uţívání vlastnictví. Předně je nutné vyjasnit, jaký charakter má toto právo. Co vlastně jednotlivci garantuje? Jaký je jeho vztah k vlastnickému právu a které z nich je lidské právo? Po zodpovězení těchto otázek bude na místě definovat, jaký je zde vztah soukromého a veřejného práva, neboť nám to pomůţe pochopit, kam aţ sahá ingerence státu v této oblasti. Musíme si uvědomit, ţe zde vystupují dvě roviny. Na úrovni základních lidských práv se Listina a další prameny zaobírají vlastnictvím, zároveň však vlastnictví regulují mnohé další právní normy, jejichţ charakter je odlišný. Ze zdánlivého chaosu nám snad pomůţe najít cestu do bezpečí ÚS. „Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě.“33 Je třeba si ujasnit, ţe lidské právo na vlastnictví a jeho uţívání garantuje onu možnost vlastnit a uţívat, být vlastníkem, nezakotvuje povinnost státu poskytnout nějaký konkrétní majetek (osobě bez majetku nebude na základě tohoto práva nějaký přidělen), nýbrţ to, ţe stát přijme takové normy, které výkon vlastnictví umoţní uskutečnit. A zde se dostáváme k rozdílu, jenţ je třeba si uvědomit. Dříve, neţ se budu věnovat samotnému lidskému právu na vlastnictví, přiblíţím jeho předmět, tedy vlastnictví samo.
33 Nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. I. ÚS 185/04.
18 III.1.1.Vlastnické právo Předně je nutné v přiměřené míře přiblíţit, jak bylo pojímáno vlastnictví v minulosti a jaké byly filozofické přístupy k majetku. „V dějinách myšlení se vlastnictví hodnotí ambivalentně – někdy se spojuje s prosperitou a svobodou, jindy zase s úpadkem morálky, sociáln nespravedlností a s válkami.“ 34 Krejčí35 trefně upozorňuje na změnu chápání vlastnictví v průběhu věků, kdy se starověké pojímání vyznačovalo spíše jako vztah mezi vlastníkem a předmětem tohoto vztahu, tedy věcí samotnou. Navíc vykazovalo vlastnictví často rys závislosti na nějaké vyšší moci (kupř. panovníkovi). Teprve postupně se tento koncept mění a vlastnictví v moderním pojetí se objevuje aţ v 17. a 18. století. „V moderním pojetí je vlastnictví víc než prostá držba: vlastnictví je něco hmotného, či nehmotného, k čemuž má vlastník legální titul. Je to objekt i právo, a to výlučné právo mít, privilegium disponovat objektem či hodnotou, nakládat s ním, prodávat je; vlastnictví je právem užívat – a bránit jiným v užití. Vlastnictví je vztah mezi osobami týkající se věcí a hodnot.“ Ačkoli, jak správně autor podotýká, se zdají být tyto myšlenky, včetně chápání vlastnictví jako přirozeného lidského práva, které státní moc chrání, ale není od ní odvozeno, nesporné, došlo ke konfliktu, jímţ se zabývá lidstvo dodnes. Jak má být vlastnictví rozděleno? Tato otázka provází a z velké části myslím formuje moderní dějiny. Pro tuto práci i pojetí vlastnictví prakticky v celé historii je klíčový konflikt chápání vlastnictví u Platóna a Aristotela. U prvního z nich můţeme sledovat snahu o stát, v němţ vládne elita bez majetku a usiluje o veřejné dobro, v čemţ by jí závislost na majetku bránila. V pozdějším díle se náhled na vlastnictví ve vztahu k vládě modifikuje a vyţaduje především od státu, aby bránil mimořádnému bohatství a chudobě (především co se rozdělování půdy týče). Aristoteles zatím oproti Platónovi netíhne ke zrušení vlastnictví, naopak se domnívá, ţe to není moţné a vlastnictví chápe pozitivně a shledává ho jako nutné pro fungování společnosti a individuální iniciativu.36 Oba filozofové naráţejí na střet obecného a individuálního blaha. To se jeví i zde aktuální. Jaká je zde role státu a v jaké míře můţe v nějakém obecném zájmu omezit majetkovou sféru individua? Krejčí dále přibliţuje náhledy Locka, Rousseaua a dalších, přičemţ hlavní je pro tuto práci jejich chápání nerovnosti. Locke majetkovou nerovnost lidí neodsuzuje, ústředním motivem jeho filozofie je práce, která u lidí různě přičinlivých dává vzniknout majetku různé hodnoty a tím ho vlastně ospravedlňuje. Squatterskému myšlení bliţší zdá se být Rousseau se
34 Pipes, R. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo. 2008, s. 21. 35 Krejčí, O. Vlastnictví. Právní rádce. 1998, roč. 6, č. 1, s. 34. 36 Pipes, R. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo. 2008. S. 23 a násl.
19 svou kritikou nerovnosti mezi lidmi a ideou revoluce, která napraví nerovnoměrné rozdělení bohatství ve společnosti. Pro politický squatting je typická tato levicová orientace a snaha kompenzovat rozdíly mezi nejchudšími a bohatými, přičemţ myslím, ţe revoluční radikální tendence byly typické spíše v počátcích squattingu, kdy jeho příznivci byli často členové anarchoautonomních hnutí. Pipes37 tyto utopické myšlenky charakterizuje právě tezí spočívající ve zrušení rozlišování na „můj“ a „tvůj“. Dodává však vzápětí, ţe dějiny všech společností ukazují na nemoţnost vymýcení majetkových nároků a na to, jak veškeré snahy o zavedení společnosti bez vlastnictví nemají šance na úspěch, ať je vzdání se majetku záleţitostí dobrovolnou, nebo je k tomu pouţito násilí. Dnes bych se odvaţoval tvrdit, ţe si squatteři tento fakt uvědomují a víra v radikální změny je spíše výjimkou. Sice majetkovou nerovnost kritizují, avšak o dost umírněnějším způsobem se snaţí o zpochybnění absolutní neomezitelnosti vlastnictví s důrazem na sociální rozměr a odpovědný výkon vlastnického práva. Dalším z myslitelů, jeţ Krejčí38 zmiňuje a jejich náhled by mohl mít cosi společného se smýšlením squatterů, je Tomáš Akvinský se svým křesťanským náhledem na soukromé vlastnictví, které by podle něj nemělo poskytovat prospěch čistě jen vlastníkovi, ale mělo by přispět určitým způsobem i dobru společnosti. A k takovému chápání vlastnictví jsme jistým způsobem myslím dospěli, vţdyť čím jiným jsou daně, neţ omezením vlastnictví pro dobro celku (odhlédneme-li od pravděpodobně nekonečných diskusí, zda plní svůj účel nebo ne). Vlastnictví postupem času značně změnilo svou tvář. A ačkoli je kladen důraz hlavně na práva, jeţ z něj plynou, neţ na povinnosti, není chápáno jako neomezitelné, ačkoli má značně absolutní povahu. Jak trefně poznamenává Filip, jiţ nemá individuální charakter, jaký mu přiznávaly ústavy liberálního státu zejména 19. století, kdyţ hovořily jen o nedotknutelnosti a zaručení vlastnictví.39 Nyní nabyly na důleţitosti meze, jeţ zakazují zneuţívat vlastnictví, nebo výkon vlastnického práva nesmí nadměrně poškozovat veřejné zájmy. Na toto naráţí i Listina v čl. 11 odst. 340 v duchu Hedemannovy koncepce41 a chápání sociální funkce vlastnictví. Pavlíček a kol. upozorňují na nejasný konkrétní obsah a praktický význam zásady, ţe vlastnictví zavazuje.42 Situace, kdy by práva vlastníka limitovala pouze práva jiných
37 Pipes, R. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo. 2008 s. 21. 38 Krejčí, O. Vlastnictví. Právní rádce. 1998, roč. 6, č. 1, s. 34. 39 Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 119. 40 „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“ 41 Tu přibliţuje např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 10. 10. 2005, sp. zn. 1 Afs 107/2004 – 48. 42 Pavlíček V. a kol. Ústava a ústavní řád České republiky: Komentář, 2. díl. 2.vyd. Praha: Linde. 2002. s. 124.
20 vlastníků, by byla neudrţitelná. Stát byl nucen regulovat vlastnictví, zvláště s ohledem na posun hodnot naší společnosti, kdy začaly být brány v úvahu nové a nové zájmy (např. ochrana přírody). S tímto souvisí další rys vlastnictví. Výkon vlastnického práva není neomezený, jak bychom se mohli domnívat. Jedná se sice o právo, jeţ dává jeho nositeli velmi široké pole působnosti a dává mu moţnost chovat se relativně svobodně v dispozici se svým majetkem, ale exituje zde regulace, jeţ má za úkol zabránit negativním důsledkům, jeţ by vlastnictví v neomezené podobě mohlo mít. Limitům výkonu vlastnického práva se věnuji v příští kapitole. Přejděme nyní blíţe k podstatě a obsahu vlastnictví. Jak v běţném ţivotě, tak i v legislativní úpravě se vyskytují vedle sebe pojmy „vlastnictví“ a „vlastnické právo“. Někteří autoři se snaţí najít mezi nimi rozdíly a definovat jejich odlišný obsah. Faktem však zůstává, ţe při pouţívání těchto pojmů dochází k jejich vzájemnému prolínání a pouţívají se jako ekvivalenty43. A protoţe v nadbytečném teoretizování nevidím valný smysl, budu tyto dva pojmy pouţívat jako synonyma, jak to dělá ostatně i zákonodárce (oba pojmy se zaměňují např. v rámci čl. 11 Listiny). Z pohledu české právní úpravy se jedná se o věcné právo k věci vlastní (vlastnictví upravují „běţné“ zákony, primárně však Občanský zákoník: § 123-135c). Samotná definice vlastnictví je však právnickou vědeckou literaturou všeobecně povaţována za obtíţnou, ne-li nedosaţitelnou. Zde se však spokojíme s nejčastější definicí, kterou uvádí Švestka a kol: „Je to právo ovládat věc, tj. zejména ji držet, užívat, požívat, nakládat s ní, a to svou mocí, tj. mocí nezávislou na současné existenci moci kohokoliv jiného k téže věci.“44 Můţeme si povšimnout, ţe lze odvodit i právo vyloučit z působení na předmět vlastnictví jiné osoby, jeţ působí erga omnes. Toto je jeden z nejdůleţitějších rysů vlastnictví kolidujících se squattingem. Hledáme-li stručnou charakteristiku vlastnického práva, výstiţně nám ho přiblíţí kupříkladu Hendrych a kol.45 Vlastnické právo zde trefně označují za jeden ze základních právních institutů, jenţ zakotvuje existující ekonomické vlastnické vztahy a vyjadřuje především statickou stránku vlastnictví, tj. existující systém rozdělení věcí.
43 Obdobně např. Knappová, M., Švestka, J., Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné 1. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2009. s. 279. 44 Knappová, M., Švestka, J., Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné 1. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2009. s. 680. 45 Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2003, s. 1130.
21 Důleţitější je pro nás obsah vlastnického práva, kdy obecně platí, ţe je jím zejména moţnost věc drţet, disponovat s ní, uţívat ji a brát z ní poţitky. Toto jinými slovy zakotvuje § 123 ObčZ: „Vlastník je v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním.“ Jak zmiňuje Fiala46, je komplex oprávnění vlastníka jiţ tradičně označovaný jako tzv. vlastnická triáda (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi). Slovy ÚS: „Obsah vlastnictví tvoří svazek tzv. subjektivních vlastnických práv. Kruciální místo mezi nimi zaujímá právo s věcí nakládat (ius disponendi), nebo-li oprávnění vlastníka určovat další právní osudy věci, např. věc prodat, vypůjčit a také pronajmout.“47 Z tohoto vyjádření ke konstrukci vlastnické triády jasně plyne, ţe právo s věcí nakládat má klíčový význam. Přílišným omezováním můţe dojít k stavu vlastnického práva, jenţ by dávní Římané označili jako nuda proprietas a stala by se z něj jen bezobsaţná forma. Význam práva nakládat s věcí můţeme odvodit i z ObčZ, který umoţňuje vlastnictví na základě právních úkonů přenechat do uţívání někomu jinému48, čímţ vlastnictví rozhodně nezaniká, i kdyţ ostatní prvky vlastnické triády vlastník ztrácí. Je vhodné nyní přiblíţit jednotlivé části vlastnické triády v souvislosti se squattingem. Tato činnost primárně brání v ius possidendi, neboť nemovitost „drţí“, tedy mají ve své faktické moci, squatteři. Právo nakládat, tedy rozhodovat o právním i faktickém osudu nemovitosti domnívám se pouze komplikují, nikoli úplně likvidují. Zatíţení zástavním nebo jiným právem, převedení do vlastnictví jiné osoby, to vše je moţné, ačkoli je pravděpodobné, ţe o nemovitost okupovanou „nezvanými návštěvníky“ nebude přílišný zájem, dispozice je tedy značně fakticky ztíţena. Tento zásah se projeví i v značném omezení autonomie vůle vlastníka, který nebude moci zcela dle své svobodné vůle určovat obsah uzavíraných právních úkonů, neboť ho přítomnost squatterů značně limituje. Do třetice uţívání nemovitosti je poměrně značně omezeno, vkrádá se zde však poněkud ironická myšlenka, proč do nastěhování squatterů nemovitost uţívána nebyla. Právní řád však přímou regulaci uţívání majetku ve smyslu povinnosti uţívat majetek neobsahuje. Pokud tedy vlastník svou nečinností neporušuje ţádné speciální ustanovení (ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny), jedná v souladu s právem. „Vlastník v rámci svého oprávnění věc užívat, může věc, pokud mu v tom nebrání zákon (…), ponechat i nevyužitou učinit ji neupotřebitelnou popř. ji nechat i zkazit (ius non
46 Fiala, J., et al. Občanské právo hmotné. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 105. 47 Nález ÚS ČR ze dne 20. 12. 1995, sp. zn. II. ÚS 190/94. 48 Např. § 663 ObčZ: Nájemní smlouvou pronajímatel přenechává za úplatu nájemci věc, aby ji dočasně (ve sjednané době) uţíval nebo z ní bral i uţitky.
22 utendi). Vlastník věci své oprávnění věc užívat vykonává jak tím, že věc užívá, tak tím, že věc neužívá.“49 Jak jsem na začátku tohoto oddílu naznačil, nejedná se o vyčerpávající výčet oprávnění. Fiala zmiňuje, ţe: „Analytické vymezení obsahu vlastnického práva umožňuje formulovat i další vlastníkova oprávnění (např. ius abutendi, ius dereliquendi),“50 a vyvozuje z toho, ţe § 123 ObčZ, jenţ vyuţívá vlastnickou triádu, není kompletním výčtem. Obě práva, právo zničit věc, i právo ji opustit jsou podle Fialy součástí práva disponovat. V této souvislosti je zde vhodné připomenout, ţe ÚS specifikoval náleţitosti opuštění. Jednalo se o případ nemovitostí, dané pojetí má tedy význam i pro téma této práce. Opuštění nemovitosti totiţ neznamená automaticky ztrátu vlastnického práva. „Opuštění věci jako způsob zániku práva vlastníka je součástí vlastnického práva (v podobě ius derelinquendi) a že předpokládá projev vůle vlastníka (byť i konkludentní) nadále nebýt vlastníkem věci. Samotné fyzické opuštění věci takový právní následek nemůže vyvolat.“ 51 Je třeba, aby vlastník projevil přesnou a jednoznačnou vůli vzdát se vlastnického práva. Pokud tak učiní konkludentně, musí být takový projev natolik zřetelný, aby bylo nepochybné, co tím sleduje, tedy ţe zamýšleným obsahem právního úkonu je vzdát se vlastnictví, coţ musejí státní orgány spolehlivě zjišťovat, tak, jak to demokratický právní stát vyţaduje. Tato problematika byla dosud řešena spíše s odkazem na nyní jiţ zrušená ustanovení ObčZ, jeţ derelikci výslovně upravovaly. Nyní se tento problém přesouvá spíše do teoretické roviny. Proto pokud squatteři obsazují nemovitosti „opuštěné“, nejedná se zpravidla o derelikci v právním slova smyslu a vlastník jen o svůj majetek dlouhodobě nejeví zájem, s čímţ však náš právní řád nespojuje právní účinky. Závěrem této sekce bych tedy chtěl shrnout, ţe dle občanskoprávního pojetí je vlastník v mezích zákona oprávněn předmět svého vlastnictví drţet, uţívat, poţívat jeho plody a uţitky a nakládat s ním. Toto uţívání však nesmíme zaměňovat s právem pokojně uţívat majetek. Tuto relaci pojetí ústavního a občanského práva je nutné si uvědomit, abychom se vyhnuli budoucím nesrovnalostem. Majetková práva ve své ústavněprávní rovině reprezentována právem pokojně užívat vlastnictví zaručují především samotnou moţnost vlastnit majetek, dále pak ochraňují vlastníka před nepřiměřenými zásahy do vlastnictví ze strany státu. Stát se má tedy vystříhat nadměrné ingerence do majetkové sféry, případně musí
49 Knappová, M., Švestka, J., Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné 1. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2009. s. 298. 50 Fiala, J., et al. Občanské právo hmotné. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 105. 51 Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 696/02.
23 zajistit, aby do ní ani jiní jednotlivci nezasahovali. To se rozhodně netýká pouze sloţky vlastnictví zahrnující uţívání (utendi, uţívání v uţším slova smyslu), tato ochrana zahrnuje mnohem širší oblast, kterou se pokusím charakterizovat na následujících řádcích. Ochrana uţívání domnívám se dopadá na všechny sloţky vlastnictví.
III.1.2.Pojem pokojného užívání Právo pokojně uţívat majetek řadíme mezi základní lidská práva. Nejedná se však o absolutní právo, jak napovídá odstavec 1 článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) umoţňuje do tohoto základního práva zasáhnout, obdobně jako i Listina základních práv a svobod v čl. 11. Nositelem tohoto práva je kaţdý, tedy nikoli nějaká uţší skupina jednotlivců. Dle Jellinekova třídění zahrnuje toto právo jak status positivus, tedy stát musí zajistit, umoţnit výkon vlastnického práva, tak status negativus, zaručující nezasahování do tohoto výkonu a ponechání svobodné sféry jednotlivce bez neodůvodněných zásahů. Jedná se dále o základní právo hmotné a dle zaţitého dělení českého právníka Karla Vašáka ho lze označit za typického zástupce práv první generace, tedy kategorie práv pocházejících ze 17. aţ 18. století a majících občanský a politických charakter.
III.1.3. Mezinárodní prameny Rád bych nyní poskytl přehled současné právní úpravy zakotvující právo na pokojné uţívání majetku. Z mezinárodních pramenů práva je třeba zmínit Všeobecnou deklaraci lidských práv52 (dále jen „Deklarace”), která garantuje právo vlastnit majetek v čl. 17 a dodává, ţe nikdo nesmí být svévolně svého majetku zbaven. Klíčovým je však Dodatkový protokol č. 153 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod:
čl. 1 – ochrana majetku 1. Kaţdá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně uţívat svůj majetek. Nikdo nemůţe být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. 2. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které povaţují za nezbytné, aby upravily uţívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Chráněným zájmem je zde majetek. Úmluva jednak zaručuje majetek vůbec vlastnit, dále se zabývá moţnostmi ingerence státu do této sféry. V případu Broniowski proti Polsku54 ESLP definoval v čl. 1 uţitý pojem „majetek“ a podotkl, ţe jeho obsah „není omezen na
52 Usnesení Valného shromáţdění OSN č. DE01/48 ze dne 10. 12. 1948, Všeobecná deklarace lidských práv. 53 Dodatkový protokol č. 1 (dále jen „Dodatkový protokol“) byl vyhlášen spolu s Úmluvou jako Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění dodatkových protokolů. 54 Rozsudek ESLP ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku, č. 31443/96.
24 vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci dle vnitrostátního práva,“ a následně dovodil, ţe pod rozsah čl. 1 spadají krom „existujícího majetku“ i majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichţ základě stěţovatel můţe tvrdit, ţe na jejich splnění má přinejmenším legitimní očekávání55. Pro squatting je situace v tomto ohledu jednoznačná. V případě objektu vyuţívaného squattery se jedná bezpochyby o onen „existující majetek“ a podřazení pod citovaný článek nepředstavuje problém. Co se týče faktu, ţe jde v drtivé většině případů o nemovitost se ESLP vyjádřil jasně jiţ v případu Wiggins proti Spojenému Království56, kdy jednou pro vţdy rozptýlil jakékoli pochyby a popřel, ţe by se čl. 1 omezoval pouze na ochranu movitého majetku. Úprava Úmluvy tedy směřuje primárně k ochraně existujícího majetku proti zásahům, přičemţ jak tvrdí autoři Harris a kol.57 nezakládá nárok na vznik vlastnictví, přesněji řečeno čl. 1 negarantuje právo na získání vlastnického práva, ani na jídlo nehledě na nouzi, jeţ daného člověka postihne a co se jeví jako zvlášť důleţité pro tuto práci, nezakládá tento článek ani právo na přístřeší. Toto dle autorů potvrzuje blízkost čl. 1 poskytované ochrany původní myšlence vlastnictví jako práva občanského, spíše neţ moderním pojetím ekonomického charakteru. Tím myslím chtěli autoři poukázat i na sociální rovinu, jeţ stále více vystupuje do popředí v mezinárodním kontextu. Na druhou stranu je nutno uznat jistou inklinaci pojetí vlastnických práv dle ESLP spíše k ekonomickým právům, neţli občanským. Z toho důvodu, jak tvrdí i Janis a kol.58 při posuzování zásahu do těchto práv ponechává velkou míru volnosti („margin of appreciation“) na státech samotných. Charakter těchto práv je jak vidno poměrně nejasně definovatelný a to je nejspíše i důvodem, proč bylo třeba Dodatkového protokolu a právo na majetek se nevyskytuje přímo v textu Úmluvy samotné. Čl. 1 Dodatkového protokolu chrání komplex práv, z nichţ lze oddělit specifická dílčí práva, například právo přístupu k majetku či právo pokojně uţívat majetek (ESLP v mnoha rozhodnutích59 poukazuje na to, ţe právo disponovat svým majetkem konstituuje tradiční a fundamentální prvek vlastnického práva60). Toto právo zahrnuje: „právo mít, užívat, spravovat, disponovat, zatížit zástavním právem, propůjčit jinému, dokonce i zničit vlastní
55 K pojetí legitimního očekávání jako integrální součásti práva pokojně uţívat majetek téţ nález ÚS ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. I. ÚS 185/04, nebo nález ÚS ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV.ÚS 525/02. 56 Rozsudek ESLP ze dne 8. 2. 1978, Wiggins proti Spojenému Království, č. 7456/76. 57 Harris, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. 2009, s. 660. 58 Janis, M., W., et al. European Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press. 2008, s. 519. 59 Rozsudek ESLP ze dne 13. 7. 1979, Marckxová proti Belgii, č. 6833/74. 60 Jiný názor má soudce ESLP Sir Gerald Fitzmaurice ve svém odlišném stanovisku k tomuto případu kdy odmítá klíčovou roli a ochranu práva disponovat majetkem.
25 majetek.“ 61 Autoři zdůrazňují, ţe toto právo garantuje nejen práva samotná, ale především moţnost jejich výkonu. Právo na pokojné uţívání má tedy klíčovou roli, co se týče práva na majetek, a primárně chrání před zásahy státu. Ty mohou mít zejména charakter zbavení nebo upravení uţívání majetku, jak výslovně praví čl. 1 Dodatkového protokolu, avšak kategorie zásahů je širší a ESLP subsumuje i jiné zásahy pod rozsah tohoto článku. Vůči Listině můţe působit překvapivě, ţe zde chybí explicitní stanovení povinnosti státu poskytnout náhradu v případě, ţe dojde ke zbavení majetku. Tuto povinnost ESLP dovozuje z oněch obecných zásad (čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu in fine).62 Obsah práva na pokojné uţívání dle Úmluvy na základě Jellinekova třídění se neomezuje pouze na status negativus, kdy by šlo pouze o garanci záruk neomezování ze strany státní moci vůči jednotlivci. Jsou zde dovozovány i závazky státu k aktivnímu plnění vůči jedinci, tedy status positivus. Naplnění tohoto práva vyţaduje aktivní chování státu především tam, kde je přímá spojitost mezi opatřeními, jeţ lze legitimně očekávat ze strany veřejné moci a právem na uţívání vlastnictví.63 Stát má tedy i povinnost zajistit, aby výkon pokojného uţívání byl moţný. V poslední době nabývá na důleţitosti regulace práv z pozice Evropské unie, jeţ se svou Listinou základních práv Evropské unie64 nezůstává pozadu a potvrzuje právo na vlastnictví v čl. 17 slovy: „Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“
III.1.4. Vnitrostátní prameny Základní vnitrostátním pramenem práva v tomto směru představuje Listina základních práv a svobod65 (dále jen „Listina“):
Čl. 11 (1) Kaţdý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.
61 Harris, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. 2009, s. 662. 62 Blíţe Harris, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. 2009, s. 680. 63 Více: Harris, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. 2009, s. 664. 64 (2007/C 303/01) Listina vešla v platnost spolu s Lisabonskou smlouvou, tedy 1. prosince 2009. 65 Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáţdění České a Slovenské Federativní Republiky (dále jen „Listina“).
26 (2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon můţe také stanovit, ţe určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské Federativní Republice. (3) Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneuţito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a ţivotní prostředí nad míru stanovenou zákonem. (4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je moţné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. (5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Jako je tomu běţné i u jiných práv, i toto právo nachází svou konkretizaci, potřebnou k tomu, aby bylo uplatnitelné a mohlo fungovat v mezilidských vztazích, v běţných zákonech. „Obyčejné zákony provádějí ústavní ustanovení tím, že blíže upřesňují ústavní pojmy a stanoví proceduru uplatnění základních práv“66 Základním pramenem vlastnického práva je ObčZ, jak bylo přiblíţeno výše.
III.1.5. Prostředky ochrany vlastnictví ve vztahu ke squattingu „Garance vlastnického práva podle čl. 11 Listiny se sice bezprostředně týká toliko vztahu mezi jednotlivcem a veřejnou mocí, avšak kromě toho, že tato ustanovení zajišťují povinnost veřejné moci jednat tak, aby do vlastnického práva jednotlivce sama nezasahovala, zavazují veřejnou moc ve smyslu povinnosti poskytovat vlastníkovi ochranu v případě, kdy je jeho vlastnické právo rušeno či omezováno ze strany třetích subjektů.“67 O trestněprávní ochraně, kterou stát poskytuje, jiţ bylo pojednáno výše. Zákonodárce však umoţňuje ochranu i v normách soukromoprávní povahy. Z obecných prostředků ochrany subjektivních práv garantovaných § 4 ObčZ připadá v úvahu soudní ochrana konkretizovaná u vlastnického práva v § 126. Podle něj má být vlastník chráněn proti tomu, kdo do jeho vlastnického práva neoprávněně zasahuje. Z vlastnických ţalob připadá v úvahu pouţití reivindikace - ţaloby na vydání věci movité, nebo, jak je tomu v našem případě, ţaloby na vyklizení věci (nemovitosti). Pokud je nemovitá věc bez souhlasu vlastníka, tedy neoprávněně jinou osobou uţívána.68 Po vydání rozhodnutí ve prospěch vlastníka buď squatter vyklidí nemovitost dobrovolně, nebo lze při nesplnění přikročit k výkonu rozhodnutí proti jeho vůli. Vyklizení jako jediný přípustný způsob výkonu takovéhoto rozhodnutí stanovuje Zákon č. 99/1963 Sb. Občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OSŘ“) v § 257 a § 258 odst. 2, dále v § 340 a násl. upravuje
66 Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 91. 67 Nález ÚS ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09. 68 Zajímavý přístup můţeme nalézt v judikatuře NS, kde v Rozsudku ze dne 10. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 740/99, tvrdí: „Zamítnutí vlastnické žaloby pro rozpor výkonu vlastnického práva s dobrými mravy připadá výjimečně do úvahy, pokud výkon práva na ochranu vlastnictví vážně poškodí uživatele věci, aniž by vlastníkovi přinesl odpovídajících prospěch, a vyhovění žalobě by se dotýkalo zvlášť významného zájmu žalovaného (zpravidla jde o zajištění bydlení).“ Srov. Rozsudek ESLP ze dne 12. 4. 2006, Stec proti Spojenému království, č. 65731/01. ESLP zde podotkl, ţe vztah ochrany majetku dle čl.1, jako občanského práva, nelze úplně odříznout od práv hospodářských a sociálních. Neexistuje zde podle něj bariéra mezi hospodářskými a sociálními právy na straně jedné a občanskými a politickými na straně druhé. Obě skupiny se prolínají a je třeba je tak vnímat.
27 podrobně jeho průběh (osud movitého majetku povinného, potřebu vyrozumět ho předem o datu vyklizení atd.), který částečně závisí na tom, zda se s vyklizením pojí zajištění bytové náhrady nebo přístřeší. Zde bych rád upozornil na rozhodnutí NS, byl vysloven názor, ţe: „Vyklizení nemovitosti užívané bez právního důvodu lze vázat na zajištění bytové náhrady v případě, že to odůvodňují závažné okolnosti na straně vyklizovaného (jedná se však spíše o situace dlouhodobého bydlení v přesvědčení, ţe zde je platný titul bydlení a nedostatky tohoto titulu nezpůsobil onen neoprávněný uţivatel), a že i na tom, kdo se vyklizení domáhá, lze spravedlivě požadovat, aby se přiměřená ochrana jeho práva takto podmínila a její splnění časově odložilo.“ 69
III.1.6. Negativní složka práva na pokojné užívání majetku V kontextu této práce vyvstává v souvislosti s ochranou práva na majetek a jeho nerušené uţívání otázka, zda se tato ochrana vztahuje i na právo vlastnictví neuţívat. Existuje zde neomezené oprávnění vlastníka věc neuţívat? A má stát povinnost zajistit i tuto alternativu? Nebo zde existuje určitá veřejnoprávní regulace, a stát můţe odmítnout ochranu nevykonávanému právu na uţívání majetku? Jakou má toto právo negativní sloţku? Tento fenomén si můţeme demonstrovat na jedné z fundamentálních záruk spravedlivého procesu, právu na obhajobu. „Obsah práva na obhajobu (…) má svou pozitivní a negativní složku. Pozitivní je právo obviněného (též obžalovaného, odsouzeného, podezřelého a dalších osob) hájit se sám či prostřednictvím zvoleného obhájce, popř. právo žádat o jeho ustanovení. Negativní složkou je pak povinnost obviněného v případech tzv. nutné obhajoby „strpět“ obhájce (i když si jej nepřeje) a povinnost všech orgánů činných v trestním řízení dbát těchto práv v rámci celého trestního řízení.“70 Lze tedy odvodit, ţe některými lidskoprávními normami lze chránit i „nevykonávání“ určitých práv, zatímco jiné, například právo na obhajobu nezastřešuje situace, kdy by někdo obhajobu odmítal, ba dokonce naopak ho nutí proti jeho vůli vykonat toto právo. Dalším příkladem můţe být čl. 10 Úmluvy garantující svobodu projevu. Tomuto právu odpovídá i právo svůj názor nešířit, „zůstat zticha“. Dalším příkladem můţe poslouţit v tomto směru kontroverzní právo na ţivot71. ESLP se jiţ v minulosti ať jiţ vzdálenější72 nebo nedávné73 věnoval právu ţivot odmítnout. V případě paní Pretty popřel, ţe by čl. 2 Úmluvy poskytoval i negativní hledisko. Tento článek je netečný k otázkám kvality ţivota, neřeší ani svobodu jednotlivce nakládat s
69 Rozsudek NS ze dne 1. 6. 2001, sp. zn. 26 Cdo 365/2000. 70 Nález ÚS ze dne 7. dubna 2010, sp. zn. I. ÚS 22/10. 71 Čl. 2 Úmluvy. 72 Rozsudek ESLP ze dne 29. 4. 2002, Pretty proti Spojenému království, č. 2346/02. 73 Rozsudek ESLP ze dne 20. 1. 2011, Haas proti Švýcarsku, č. 31322/07.
28 vlastním ţivotem. Nemůţe však být vykládán tak, aby dovoloval právo zcela kontradiktorní, tedy „právo na smrt. V dalším ze svých rozhodnutí74 ve věci negativní sloţky sdruţovacího práva se ESLP nechal slyšet, ţe toto právo zahrnuje i právo nebýt nucen se sdruţovat. Jaké ochrany se dostává právu na majetek a jeho uţívání? Lze se jí dovolávat i při neuţívání vlastnictví? Ochrana je poskytována i majetku aktivně neuţívanému.75 To odpovídá i povaze tohoto základního práva. Majetek, byť neuţívaný je obecně chráněn, avšak přípustné jsou případné zásahy do tohoto práva splňující konkrétní podmínky. Toto odráţí postupný odklon od individualistického pojetí vlastnictví a autonomie vlastníka směrem k sociální dimenzi vlastnického práva tak, jak jej definoval Léon Duguit,76 kdy poskytovaná ochrana ve svém důsledku ovlivněna zájmy společnosti.
III.2. Právo na bydlení Jak v jednom ze svých judikátů zmínil Nejvyšší soud ČR: „Jednou z nejdůležitějších potřeb každého člověka je (…) potřeba mít k dispozici stabilní místo k bydlení (domov). Zásah do nerušeného užívání nemovitosti určené k bydlení vystavuje přitom jedince mimo jiné stresu a je způsobilé přivodit mu psychickou újmu, neboť narušuje jeho pocit bezpečí, jistoty a ukotvení.“77 Jedná se o právo, jeţ lze zařadit jeho povahou mezi práva sociální. Ta spolu s právy hospodářskými a kulturními tvoří oblastí svého zájmu relativně konzistentní skupinu lidských práv. Tato kategorizace patrně pramení z dělení, jeţ zavedly dva velké lidskoprávní katalogy OSN: Mezinárodní pakt občanských a politických právech, a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech78 (dále jen „Pakt“) oba otevřeny k podpisu dne 19. 12. 1966 v New Yorku. Bohuţel přetrvává do jisté míry nerovnováha a právům občanským a politickým bývá věnováno mnohem více pozornosti ze strany teoretiků. „Ačkoli panuje v rámci OSN prakticky všeobecná shoda, co se týče ‚nedělitelné a navzájem závislé„ povahy obou skupin práv, realita je taková, že ekonomická, sociální a kulturní práva zůstávají většinou přehlížena.”79
74 Rozsudek ESLP ze dne 11. 1. 2006, Sørensen a Rasmussen proti Dánsku, č. 52562/99 a 52620/99. 75 Srov. Rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards proti Maltě, 1764/04. 76 Výstiţně Duguitovy myšlenky v této souvislosti přibliţuje ve svém článku Visinger, R. Úvahy o squaterství z pohledu práva evropských zemí. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, s. 585-586. 77 Usnesení NS ze dne 25.5.2010, sp. zn. 11 Tdo 169/2010. 78 Vyhláška Ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. 79 Craven, M. C. R. The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights: a perspective on its development. Oxford: Oxford University Press. 1998. s. 9.
29 Filip80 naznačuje, ţe tato kategorie práv vyţaduje určitou součinnost ze strany státu, která je podmíněna vnitrostátní situací, moţnostech a zaměřením sociální politiky. Z toho důvodu jsou prý vznášeny pochybnosti ohledně povahy vynutitelnosti daných práv. Domnívám se, ţe taková situace není uspokojivá, neboť značně relativizuje zakotvená práva. Vnitrostátní politika by dle mého názoru měla spět k naplnění práv, jimiţ je stát zavázán81, nikoli slouţit jako ospravedlnění nedodrţování těchto závazků.
III.2.1.Definice Přiléhavou se mi jeví definice, jiţ pouţil první Zvláštní zpravodaj OSN pro záleţitosti přiměřeného bydlení “lidské právo na přiměřené bydlení je právo kaţdé ţeny, muţe, mladistvého či dítěte získat a udrţet si bezpečný a spolehlivý domov a společenství, ve kterém je moţno ţít v míru a důstojnosti.”82 Toto právo spočívá v zajištění adekvátního obydlí nebo přístřeší a ač není tolik známo, mnohé mezinárodní prameny zavazují i Českou republiku. Převládá zde status positivu, tedy závazky státu k aktivnímu plnění vůči jednotlivci. Dle dělení na tři generace bychom ho mohli bezpochyby podřadit pod práva druhé generace, jeţ mají souvislost s rozvojem dělnického a křesťanského sociálního hnutí na přelomu 19. a 20. století.
III.2.2.Historický exkurz Snad poprvé bylo právo na bydlení prezentováno jako politický cíl v roce 1944. Americký prezident Franklin D. Roosevelt tehdy prezentoval nový katalog práv převáţně sociální povahy, pomocí nichţ zamýšlel zajistit Americe blaho. Tento tzv. „Second Bill of Rights“ měl zajistit právo kaţdého amerického občana na práci, právo obchodníků na ochranu před nekalou soutěţí, právo na vzdělání a mezi dalšími i „právo kaţdé rodiny na patřičný domov“. Poté se sociální práva dostávají do popředí a i přes zpomalení vývoje (např. v USA v roce 1972 za vlády prezidenta Nixona, kdy je striktně popřen závazek státu zajistit bydlení, natoţ bydlení určité kvality83) se sociální práva rozvíjejí a boom nastává v 80. letech, zvláště v zemích, jeţ proţily demokratické revoluce v té době (oblasti východní Evropy, Jiţní Afriky
80 Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno : Masarykova univerzita, 2001, s. 155. 81 Srov. Čl. 2 odst. 1 Paktu: Kaţdý stát, který je smluvní stranou Paktu, se zavazuje podniknout při maximálním vyuţití svých zdrojů samostatně, i prostřednictvím mezinárodní součinnosti a spolupráce kroky hospodářské a technické k postupnému dosaţení plného uskutečnění práv uznaných v tomto Paktu, a to všemi vhodnými prostředky, včetně přijetí zákonodárných opatření. 82 Zvláštní zpravodaj OSN pro záleţitosti přiměřeného bydlení Miloon KOTHARI (funkční období 2000-2008) 83 Blíţe viz: Langford, M. Social Rights Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press. 2008. s. 6
30 a Jiţní Ameriky; v mnoha státech Jiţní Ameriky můţeme nalézt právo na bydlení explicitně garantované ústavou, příkladem můţe být Venezuela, Kolumbie, Argentina a další).84 Co se týče nejnovějšího vývoje, Česká republika zatím jen podepsala, avšak neratifikovala Revidovanou evropskou sociální chartu, jeţ právo na bydlení rozvádí ve svém článku 31. Ten konkretizuje právo na bydlení v mnohem širší míře, neţ dosud, a zavazuje státy ke snaze odstranit a předcházet bezdomovectví, zajistit přiměřenou úroveň bydlení (s důrazem na zdraví) a zajistit, aby byla cena ubytování dosaţitelná i pro jedince s nedostatkem financí. Nezanedbatelná je kupříkladu i role Evropského hospodářského a sociálního výboru, který se soustředí především na problematiku sociálního bydlení a jeho rozšíření.
III.2.3. Mezinárodní prameny Obsaţeno je v několika mezinárodně-právních instrumentech, primárně ve Všeobecné deklaraci lidských práv a v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních kulturních právech. V čl. 25 odst. 1 Deklarace stojí: „Každý má právo na takovou životní úroveň, která by byla s to zajistit jeho zdraví a blahobyt i zdraví a blahobyt jeho rodiny, počítajíc v to zejména výživu, šatstvo, byt85 a lékařskou péči, jakož i nezbytná sociální opatření; má právo na zabezpečení v nezaměstnanosti, v nemoci, při nezpůsobilosti k práci, při ovdovění, ve stáří nebo v ostatních případech ztráty výdělečných možností, nastalé v důsledku okolností nezávislých na jeho vůli.“ Ustanovení spadá do třetí skupiny práv v tomto asi nejznámějším lidskoprávním katalogu, jeţ zahrnuje čl. 22-27 přiznávající práva sociální, hospodářské a kulturní povahy. Právo na bydlení je zde chápáno jako součást práva na přiměřenou ţivotní úroveň. Deklarace je povaţována za nezávazný dokument doporučujícího charakteru a povinnosti v ní tedy nejsou vymahatelné. Existují však i právní teoretici86, kteří na tento koncept nahlíţejí poněkud jinak a překonávají jej skrze pojetí právního obyčeje v mezinárodním právu. Tvrdí, ţe Deklarace nabyla závaznosti jako právní obyčej, případně ţe se podílela na vytvoření obyčeje se shodným obsahem. V Deklaraci garantovaná práva by prý měla být povaţována za všeobecně uznávanou součást mezinárodního obyčejového práva (tedy základní principy, na nichţ stojí právo mezinárodního společenství), čemuţ nahrává
84 Langford, M., Social Rights Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press. 2008. s. 6 85 V originálním znění: „housing“, jako přiléhavější se jeví překlad „bydlení“. 86 Např. Thornberry, P. International Law and the Rights of Minorities. Oxford: Clarendon Press, 1991. s. 237- 238.
31 zaţitá praxe států. Oba prvky potřebné k vzniku mezinárodního obyčeje jsou prý splněny. Existuje zde jak opinio iuris (přesvědčení subjektů o právní závaznosti) i dlouhodobá praxe (jako například včlenění lidských práv z Deklarace do ústavních norem států či stálé směřování k standardům vyţadovaným Deklarací) velké většiny států. Ţe je náš stát vázán naznačuje i závěrečný akt87 konference v Helsinskách z roku 1975, kde se i tehdejší Československo zavázalo v oddílu VII mimo jiné k tomu, ţe v oblasti lidských práv a základních svobod bude, tak jako ostatní zúčastněné státy, postupovat v souladu s Deklarací. Pokud tedy uznáme její závaznost, je nutné dostát právům, je nutné konstatovat, ţe právo na bydlení je integrální součást základních práv a svobod. Dodám jen, ţe čl. 28 Deklarace zakotvuje právo kaţdého na to, aby vládl takový společenský mezinárodní řád, ve kterém by práva a svobody v této deklaraci byly úplně uskutečněny. Státy by tedy měly vyvíjet aktivní snahu k maximálnímu naplnění povinností včetně garance práva na bydlení v jeho úplné podobě. Pokud její přímou závaznost neuznáme, nelze popřít její značný právně interpretační význam a roli, jeţ sehrává v rámci formulace univerzálních standardů lidských práv. Dalším mezinárodním pramenem je, jak bylo výše zmíněno, Pakt. Ten se právem na bydlení zaobírá v čl. 11 odst. 1 a jeho znění napovídá pravděpodobnou inspiraci Deklarací: Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo kaţdého jednotlivce na přiměřenou ţivotní úroveň pro něj a jeho rodiny, zahrnujíce v to dostatečnou výţivu, šatstvo, byt, a na neustále zlepšování ţivotních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosaţení tohoto cíle zásadní důleţitost mezinárodní spolupráce, zaloţené na svobodném souhlasu.
Státy, jeţ jsou smluvními stranami Paktu, jsou zavázány zajistit uskutečnění tohoto práva. Vázanost České republiky je nesporná a v judikatuře88 ÚS lze nalézt oporu pro klasifikaci Paktu jako mezinárodní smlouvy o lidských právech ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, tedy je bezprostředně závazný a má aplikační přednost před zákonem. Porozumět jeho obsahu napomohlo v roce 1991 vydání tzv. Obecného komentáře89 č. 4, jeţ se celý zaobírá přímo právem na bydlení zakotveným v Paktu. I přes svou právní nezávaznost vyjasňuje pojetí tohoto práva a představuje významný interpretační nástroj. Na regionální úrovni Rady Evropy zde figuruje jako nejvýznamnější nástroj ochrany sociálních práv Evropská sociální charta90, jakási „sociálně orientovaná sestra“ Evropské
87 Závěrečný akt Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě. Helsinky. 1975. 88 Pro ilustraci například nález ÚS ze dne 23.11.1994, sp. zn. Pl.ÚS 13/94 zabývající se zákazem noční práce ţen 89General Comment č. 4 vydaný Výborem pro hospodářská, sociální a kulturní práva při OSN z roku 1991. Dostupný na: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/469f4d91a9378221c12563ed0053547e?Opendocument
32 úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod, jeţ právo na bydlení neobsahuje. V rozhodnutí Pancenko proti Lotyšsku91 ESLP vyjasnil, ţe Úmluva sice negarantuje ekonomická a sociální práva jako taková, konkrétně třeba právo na práci, právo na lékařskou péči zdarma nebo finanční pomoc od státu k udrţení určitého ţivotního standardu. Na druhou stranu zde uznal, ţe ţivotní podmínky mohou spadat pod rozsah čl. 3 Úmluvy92, jestliţe dosáhnou určité minimální míry krutosti. Langford93 připomíná, ţe nedošlo k extenzivnímu výkladu občanských práv zakotvených v Úmluvě a v roce 1972 v kontextu ochrany soukromého ţivota a obydlí bylo explicitně vyjádřeno, ţe čl. 8 v ţádném případě nezakládá státu pozitivní závazek zajistit jednotlivci domov. Autor však upozorňuje na následující vývoj, kdy judikatura94 ESLP spěje k narušení dosavadního striktního oddělování práv chráněných úmluvou a sociálních práv a v určitých momentech se tato mohou prolínat. Dalším významným případem je Marzari proti Itálii95. Zde je konstatováno, ţe čl. 8 neváţe veřejné úřady, aby řešily problémy s bydlením namísto jednotlivců, ale v případě, ţe není poskytnuta pomoc někomu, kdo trpí váţnou chorobou můţe konstituovat porušení tohoto článku. V kontrastu s tímto rozhodnutím stojí rozhodnutí ve věci Chapman proti Velké Británii,96 kde striktně znovu opakuje ESLP neexistenci garance práva na bydlení dle čl. 8, ale upozorňuje na politický rozměr otázky politiky bydlení, kdy je na kaţdém státu, jak naloţí s problémem lidí bez domova. Úmluva tedy právo na bydlení nezakotvuje, ale na základě jiných ustanovení není vyloučena jeho ochrana (zvlášť v případech, kdy vnitrostátní úprava toto právo přiznává, viz např. Slivenko proti Lotyšsku97). Vraťme se však zpět k Evropské sociální chartě. Její úprava práva na bydlení se vztahuje na uţší skupinu subjektů a na squattery se většinou aplikovat nedá. Článek 16 Evropské sociální charty chrání zájmy rodiny. Sociální ochrana poskytovaná tímto článkem zde zahrnuje jako významnou součást poskytování bydlení pro rodiny. Navazující Dodatkový protokol98, který téţ váţe ČR v čl. 4, se věnuje sociální ochraně starších osob a za nutné povaţuje poskytnutí bydlení přiměřeného jejich potřebám nebo alespoň dostatečné podpory, jeţ má za cíl přizpůsobení jejich bydlení. „Základním smyslem je závazek státu působit v těch
90 Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb. m. s. o Evropské sociální chartě. 91 Roszudek ESLP ze dne 28. 10. 1999, Pancenko proti Lotyšsku, č. 40772/98. 92 Zákaz mučení a jiného nelidského nebo poniţujícího zacházení. 93 Langford, M. Social Rights Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press. 2008. s. 6. 94 Rozsudek ESLP ze dne 9. 10. 1979, Airey proti Irsku, č. 6289/73. 95 Rozsudek ESLP ze dne 4. 5. 1999, Marzari proti Itálii, č. 36448/97. 96 Rozsudek ESLP ze dne 18. 1. 2001, Chapman v. Spojené království, č. 27238/95. 97 Rozsudek ESLP ze dne 9. 10. 2003, Slivenko proti Lotyšsku, č. 48321/99. 98 Dodatkový protokol nabyl platnosti 17. 12. 1999, vyhlášen pod č. 15/2000 Sb. m. s.
33 oblastech, kde se potřeby rodin v důsledku omezených prostředků, které mají na pokrytí těchto potřeb k dispozici, stávají obzvláště naléhavé. Výbor nezávislých expertů, který posuzuje zprávy smluvních stran o plnění jednotlivých závazků Charty.“99 Ochrana ze strany EU nezaostává a čl. 34 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie garantuje sociální zabezpečení a sociální pomoc následovně:
Za účelem boje proti sociálnímu vyloučení a chudobě Unie uznává a respektuje právo na sociální pomoc a pomoc v oblasti bydlení, jejichţ cílem je zajistit, v souladu s pravidly stanovenými právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi, důstojnou existenci pro všechny, kdo nemají dostatečné prostředky.
ČR je vázána i dalšími smlouvami, jeţ povinnost poskytnout bydlení obsahují.
III.2.4. Vnitrostátní prameny Výslovně se právo na bydlení ve vnitrostátních normách ústavního charakteru nevyskytuje. Jak však sdělilo Ministerstvo práce a sociálních věcí a následně tento názor potvrdil ÚS, není to nic výjimečného a k tomu, aby toto právo bylo součástí státem garantovaných základních práv, plně postačuje naše vázanost mezinárodními smlouvami. „Česká republika tím, že ve svém katalogu základních práv neuvedla explicitně mezi sociálními právy právo na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení, nevybočila příliš z evropské praxe. Takové právo nalézáme pouze v Ústavách Belgie, Portugalska, Španělska a Nizozemí. Přesto zastává Ministerstvo práce a sociálních věcí názor, že ze závazků vyplývajících z mezinárodních smluv o základních lidských právech podle čl. 10 Ústavy ČR (…) lze ochranu bydlení na úrovni základního lidského práva dovozovat i pro Českou republiku.“100 ÚS k tomu dodal, ţe i přes neuvedení určitého práva, například práva na bydlení, přímo v Listině má takové právo stejný standard ochrany, pokud je zaručeno jednotlivci podle mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, jimiţ je vázána ČR. Neuvedení ústy ÚS „však nikterak nediskvalifikuje ústavní relevanci tohoto práva (…) V souladu s ustáleným principem jsou ústavní a smluvní katalogy lidských práv komplementární a působí ve vzájemné harmonii.“ Jiţ z toho důvodu hodlám nesouhlasit s jiným tvrzením ÚS101, kdy naznačil, ţe nelze opomíjet, ţe náplň sociálních práv v kontrastu s klasickými základními právy je odvislá od bohatství společnosti a hospodářského vývoje, včetně výkyvů ekonomického cyklu. Tento rys spatřovaný v určité podmíněnosti prý často vede k řazení sociálních práv, narozdíl od klasických práv základních, do oblasti ústavního soft law. Nepopírám, ţe je zde jistá závislost plnění na hospodaření státu zde je, to však dle mého názoru rozhodně nedegraduje dané normy na úroveň, kdy by bylo moţno uvaţovat o
99 Nález ÚS ze dne 21.6.2000, sp. zn. Pl.ÚS 3/2000. 100 Ibid. 101 Nález ÚS ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 8/05.
34 jejich nezávaznosti a spíše doporučujícím charakteru. Domnívám se, ţe jejich závaznost je nepopiratelná. Nejvíce se v Listině právu na bydlení blíţí právo na pomoc v hmotné nouzi, která je nezbytná pro zajištění základních ţivotních potřeb (čl. 30 odst. 2 Listiny), přičemţ podrobnosti mají být stanoveny na zákonné úrovni. V této souvislosti je významný právě článek 41 odst. 1 Listiny, jenţ upřesňuje, ţe krom dalších téţ práva uvedeného v čl. 30 Listiny, je moţno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Jedná se především o zákony sociálního zabezpečení, jeţ jako nástroj sociální politiky státu mají obecně pomoci jednotlivcům k vyrovnání sociálních nerovností. Přímou souvislost s právem na bydlení má snad jen příspěvek na bydlení102. Původ výše zmíněného příspěvku ve snaze naplnit závazky státu plynoucí z práva na bydlení je myslím jasný. Domnívám se ale, ţe není jediným nástrojem pomáhajícím státu v této snaze, ač to sám stát explicitně nepřiznává. Jsou zde další, poněkud nenápadné mechanismy, v nichţ lze vystopovat tendenci zabezpečit lidem ubytování a pokud moţno zefektivnit vyuţití prostor vhodných k bydlení. Po dalším případu takové zákonné úpravy je dobré poohlédnout se do oblasti zprostředkovávající na soukromoprávní úrovni ubytování velké části obyvatelstva – úpravy nájmu bytu. Taxativní výčet důvodů v § 711 ObčZ konkrétně písm. c) a d), kdy můţe pronajímatel vypovědět nájem z důvodu, ţe má nájemce více neţ jeden byt103 (pokud ovšem neprokáţe, ţe má k tomu váţný důvod, například má druhý byt v místě, kde pracuje, apod., jedná se myslím o poměrně silný zásah do jeho soukromé sféry a autonomie vůle) nebo nájemce byt uţívá jen občas, nebo vůbec (pokud ale má k takovému jednání váţný důvod104, je vše v pořádku) mluví za své. Z dikce výpovědních důvodů lze dovodit povinnost nájemce uţívat byt105. Stát tedy ingeruje do výsostné sféry jednotlivce a brání mu, zcela proti zásadám soukromého práva106, aby s předmětem nájmu nakládal libovolně dle své svobodné vůle (resp. s ním cíleně nenakládal). A důvod takové ingerence? Jedná se snad o ochranu oprávněných zájmů pronajímatele? Hledat zde zájem pronajímatele na vyuţívání bytu k bydlení povaţuji za mylnou úvahu. Co se týče vztahu
102 Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, § 24 a násl. 103 K pojmu „vlastní byt“ blíţe např. Rozsudek NS ze dne 22. 3. 2006, sp. zn. 26 Cdo 881/2005, Rozsudek NS ze dne 1. 2. 2005, sp. zn. 26 Cdo 909/2004, Rozsudek NS ze dne 16. 2. 2006 sp. zn. 26 Cdo 2460/2006. 104 Blíţe k posuzování „váţného důvodu“ např. nález ÚS ze dne 10. 6. 2003, sp. zn. I. ÚS 360/02, ale i obecné soudy: Rozsudek NS ze dne 25. 10. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1199/2006. 105 Ve srovnání s obecnou úpravou nájmu (§ 665 odst. 1, 2 ObčZ) „nájemce je oprávněn užívat věc“ tedy a contrario není povinen. Dále „nájemce je povinen věc užívat pouze v případě, že tak bylo smluveno, nebo že neužíváním by byla věc znehodnocena více než jejím užíváním.“ 106 K zásadě autonomie vůle jako podmínce fungování právního státu a povinnosti jejího respektování ze strany veřejné moci viz nález ÚS ze dne 4. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 113/04.
35 nájemce-pronajímatel, se zdá (z pohledu soukromého práva a jeho zásad) bezdůvodné nutit prvního z nich mít jen jeden byt, pokud je schopen řádně plnit své povinnosti (platit nájem apod.) a hodlá si dopřávat komfort více bytů. Důvodem omezení je zde snaha státu „regulovat trh s nájemním bydlením a při převyšující poptávce podpořit spravedlivou distribuci bytů.“ 107 ÚS hodnotí jako neţádoucí, aby se v rukou jednoho nájemce hromadily byty či aby bylo neúčelně nakládáno s bytovým fondem a byty by zůstávaly neuţívány a neobsazeny, a je tedy přiměřené, aby vlastník měl garantovanou moţnost ukončit nájemní vztah. Stát zde tedy reguluje sféru obvykle ponechanou svobodné vůli subjektů, čímţ zároveň přenáší část svých povinností na jednotlivce. V rovině běţných zákonů však právo na bydlení jistým způsobem „prozařuje“ i na dalších místech. Jedná se kupříkladu o § 712-714 ObčZ. Ty se týkají problematiky nájmů a zabývají se tzv. „bytovými náhradami“ v případě skončení nájmu, kdy nájemníka nelze nutit k vystěhování, dokud nemá zajištěno odpovídající náhradní bydlení. Zde se znovu projevuje regulace soukromoprávních vztahů ze strany státu a tendence chránit jednotlivce před ztrátou bydlení. Krom dalšího zde můţeme pozorovat faktické přeloţení povinnosti zajistit bydlení z beder státu na pronajímatele108. Tuto úpravu můţe ilustrovat rozhodnutí ÚS,109 kdy se soud zabýval kritérii pro posuzování náhradního bytu s regulovaným nájemným. Stěţovatel zde poţadoval vyklizení bytu, avšak náhradní bydlení, jeţ sehnal, jeho bývalá nájemkyně odmítla a obecné soudy jí daly zapravdu a zpochybnily, ţe tento byt splňuje podmínky pro bytovou náhradu, neboť nejde o byt zásadně rovnocenný bytu vyklizovanému, jak vyţaduje zákon. Jediné, v čem se lišil od bytu předešlého, byl nájem, ale obecné soudy zhodnotily, ţe jsou klíčové znaky podle místních podmínek zejména rozloha, kvalita a vybavenost, přičemţ na zmíněné kvalitě se podílí i výše nájemného, která se tedy řadí mezi hlediska rozhodná pro posouzení zásadní rovnocennosti náhradního bytu. To nakonec vyvrátil ÚS, kdyţ podotkl, ţe rovnocennost je nutno interpretovat odlišně a od nájemce lze vyţadovat jen maximální snahu najít náhradu, jeţ se vyklizovanému bytu „nejvíce blíţí“. Vzhledem k tomu, ţe původní nájem podléhal regulaci a bylo nereálné sehnat cenově srovnatelný, ÚS došel k závěru, ţe „nelze (...) za srovnatelnou považovat takovou výši nájemného, která přežívá z doby, kdy platila protiústavní úprava regulace nájemného. Okolnost, že dosud nebyla přijata zákonná úprava nájemného, která by vedla k jeho deregulaci, nemůže jít k tíži pronajimatelů.“ Na poţadavek
107 Nález ÚS ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03. 108 Dle komentáře ASPI k § 712 ObčZ jsou v běţných demokratických zemích bytové náhrady neznámým institutem. „Zdá se být neadekvátní, aby pronajímatel řešil bytovou situaci nájemce po zániku nájmu bytu, tj. na pronajímatele jsou kladeny povinnosti, které s nájmem bytu nemají v zásadě nic společného; stát přesouvá svou sociální povinnost na vlastníka nemovitosti, aniž by mu za ni poskytl jakoukoliv náhradu.“ 109 Nález ÚS ze dne 23. 9. 2004, sp. zn. IV.ÚS 524/03.
36 obdobného náhradního bydlení ještě v této práci narazíme, prozatím stačí, kdyţ zmíním, ţe názor ÚS odpovídá i doporučením OSN v oblasti vystěhovávání a poskytnutí náhradního bydlení. Druhým důleţitým prvkem je právo na bydlení prosvítající mezi řádky zmiňovaných ustanovení ObčZ. Citovaný případ se dotkl i další související oblasti, a to regulace nájmu. Jedná se o další úpravu, skrze niţ nalézá právo na bydlení své naplnění. Samotný způsob regulace se ukázal v našem prostředí jako problematický. Zabývat se jím budu aţ v další kapitole, neboť zde dochází k silné interferenci s vlastnickým právem. Nezbývá, neţ shrnout, ţe ve vnitrostátní úpravě se sice právo na bydlení nevyskytuje příliš okatě, navzdory tomu lze vypozorovat právní normy, jimiţ stát zasahuje do soukromé sféry a jeţ mají jako svého společného jmenovatele snahu uspokojit bydlení co nejvíce lidí a zabránit ztrátě střechy nad hlavou.
III.2.5. Prostředky ochrany držby ve vztahu ke squattingu Občanské právo připouští v omezené míře i ochranu drţby, jeţ by se mohla vztahovat na squattery. Odhlíţí se zde totiţ od jejího charakteru co do oprávněnosti a v § 5 ObčZ vtělená ochrana pokojného stavu tedy můţe poslouţit i drţiteli bez právního titulu. Ochrany drţby se lze domáhat i před soudem, ale znění zákona inklinuje spíše k podání ţádosti na ochranu u správního orgánu. Důvod ÚS110 spatřuje v tom, ţe tyto orgány znají lépe místní poměry a situaci, jsou subjektům většinou blíţe neţ soudy, čili mohou poskytnout oprávněným subjektům ve zkráceném řízení rychlejší a účinnější právní ochranu, neţ by tomu bylo u soudů. Tato poskytovaná ochrana má předběţný charakter a nezkoumá se zde právní stránka věci, nýbrţ faktický stav. „Úkolem je pouze poskytnout (…) právní ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného, a tedy faktického stavu, a tak zabezpečit mezi dotčenými osobami pořádek a klid.“111 Následně tedy můţe proběhnout soudní řízení, které vyjasní občanskoprávní stránku a zohlední práva vlastníka apod. Jak bylo řečeno výše, orgán státní správy se nezabývá oprávněností, pouze tím, zda je moţno ji označit „pokojnou“. Spáčil tvrdí, ţe „otázku, zda jde o držbu pokojnou, je třeba posoudit na základě volné úvahy, při níž je třeba přihlížet zejména k tomu, jak dlouho držba trvá a jakým způsobem vznikla (násilně uchopená držba se patrně stane pokojnou později, než držba vzniklá v důsledku odevzdání věci).“112 Je-li shledáno, ţe zde takový stav byl, lze se domoci zastavení zásahů do tohoto stavu, případně jeho obnovení, coţ by znamenalo, ţe
110 Usnesení ÚS ze dne 29. 5. 2001, sp. zn. II. ÚS 183/01. 111 Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., et al. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 96. 112 Spáčil, J. Ochrana vlastnictví a držby v občanském zákoníku, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 234.
37 vlastník bude muset alespoň do doby, neţ o právní stránce věci rozhodne soud, zdrţet všech zásahů.
38 IV. Střet obou práv Squating, tedy obsazení určitého objektu a jeho obydlení bez svolení vlastníka nemá jen dimenzi soukromoprávní, ačkoli se jedná o relaci mezi dvěma jednotlivci – vlastníkem a squatterem. Jednomu náleţí majetek a druhý mu uţívání majetku značně komplikuje. Na první pohled je situace jasná. Jak ale výstiţně konstatoval Ústavní soud v jednom ze svých nálezů: „Funkcí soudů a justice obecně je poskytovat ochranu právům jednotlivce (čl. 90 Ústavy) v materiálním právním státě pak ochranu i základním právům (čl. 4 Ústavy). Ne vždy jsou všechna základní práva přímo vykonatelná a působí vůči jednotlivci bezprostředně. V některých případech působí pouze zprostředkovaně skrze jednotlivé normy jednoduchého práva tak, že jednoduchým právem „prozařují“. Tak je tomu ve vztazích horizontálních, tedy ve vztazích, které nejsou založeny na nadřízenosti a podřízenosti, tj. ve vztazích, v nichž jsou si jejich účastníci rovni. Proto při výkladu či aplikaci jednoduchého práva na takové vztahy jsou soudy povinny toto prozařování pečlivě vážit a brát v potaz tak, aby současně dostály své povinnosti poskytovat ochranu jak právům v rovině jednoduchého práva, tak právům základním.“113 Je tedy nutno zohlednit i základní práva, o něţ běţí. Náš konkrétní případ však dodává celé záleţitosti nový rozměr v té rovině, ţe zde nejde o pouhý střet jednoduchých práv, ale dochází zde ke střetu dvou práv vyššího řádu. Je nutno tedy zjistit konkrétní povahu obou práv ve střetu a následně odvodit postup, jímţ bude třeba daný konflikt vyřešit. Jak ÚS zmínil: „Ústavní úprava postavení jedince ve společnosti obsahuje ochranu individuálních práv a svobod, jakož i ochranu veřejných statků.“114 Tyto dvě kategorie se dle naposledy citovaného rozhodnutí liší svou distributivností, lze je tedy identifikovat dle prospěchu, jenţ z nich plyne. Je nedělitelný a lidé nemohou být vyloučeni z jeho poţívání. „Veřejným statkem se tudíž určitý aspekt lidské existence stává za podmínky, kdy není možno jej pojmově, věcně i právně rozložit na části a tyto přiřadit jednotlivcům jako podíly.“115 Demonstrativní výčet uvádí jako tyto veřejné statky kupříkladu národní bezpečnost, veřejný pořádek nebo zdravé ţivotní prostředí. Při zkoumání střetu práva na bydlení a práva pokojně uţívat majetek lze jasně kvalifikovat, ţe zde o veřejné statky neběţí, ale jde čistě o konfrontaci dvou individuálních práv. Obě práva totiţ naplňují definici individuálních práv a svobod svou charakteristickou distributivností. „Aspekty lidské existence, jakými jsou např. osobní svoboda, svoboda projevu, účast v politickém dění a s tím spjaté volební právo, právo
113 Nález Ústavního soudu ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. I. ÚS 185/04. 114 Nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96. 115 Ibid.
39 zastávat veřejné funkce, právo sdružovat se v politických stranách atd., lze pojmově, věcně i právně členit na části a tyto přiřadit jednotlivcům.“116 V českém prostředí není tato kolize častá, co se týče těchto konkrétních práv. Převládající tendenci právního myšlení v minulosti v tomto směru ilustrují výstiţně slova Sira Matthewa Halea, britského právníka a soudce ze 17. století: „Jestliže by bylo jedinkrát uznáno bezdomovectví jako ospravedlnění zásahu do nemovitého jmění druhého, ničí dům by nadále nebyl v bezpečí. (…) Soud tedy musí zaujmout přísný postoj a odmítnout nedostatek střechy nad hlavou jako omluvu pro takové konání, a pevně věřit, že jejich bída bude odlehčena dobročinností a milosrdenstvím. Právo neposkytuje oporu pro vstup do domů za těchto okolností.“117 V té době ale neexistovala práva druhé generace, včetně práva na bydlení. A pojetí majetkových práv mělo poněkud odlišný charakter. Dalo by se říci, ţe na ně bylo pohlíţeno v značně absolutnějším světle. Je ochrana vlastnictví, jako ústavně zaručený a chráněný veřejný zájem, silnější neţ nárok jednotlivce na bydlení, případně neţ politika bydlení jako celek? Vzhledem k tomu, co bylo zmíněno v předchozí kapitole o právu na bydlení, není odpověď snadná. Právo na bydlení, jak jsem ho definoval, má totiţ obdobnou povahu a lze ho tedy povaţovat téţ za základní právo uznávané právním řádem. ÚS se v několika tematicky blízkých kauzách věnoval povaze vlastnického práva v souvislosti s regulací nájmu. Reprezentativním rozhodnutím je Pl.ÚS 3/2000,118 kde krom dalšího ÚS upozorňuje na celospolečenský rozměr problematiky zajištění bydlení, jejíţ vyřešení nemůţe spočívat čistě na úzké sociální skupině jednotlivců (v tomto případě vlastnících určitého typu nájemních bytů) a vyţaduje skutečně odpovědný a vyváţený přístup i ze strany státu a celé společnosti. Ve své rozhodovací praxi dal zdánlivě přednost ochraně vlastnického práva a pokojného uţívání. Pokud se však na záleţitost podíváme detailněji, musíme dojít k závěru, ţe se nakonec, ač to byl tento střet jedním z hlavních argumentů, o něţ se opírali zastánci regulovaného nájmu, nebyl nakonec vůbec soudem vypořádán. ÚS jen shledal nemoţnost postupu, kdy na diskriminačním základě určená skupina vlastníků bytů zajišťuje naplnění práva na bydlení namísto státu, zatímco jiných vlastníků v obdobném postavení se taková povinnost netýká. Na první pohled tedy ÚS upřednostnil vlastnické právo,
116 Ibid. 117 Na tento dávný názor se odvolával londýnský soud dokonce i v roce 1971 v rozhodnutí London Borough of Southwark v. Williams. Týkal se v Londýně ţijící rodiny, jeţ bydlela v pronájmu a podmínky v bytě byly natolik nevyhovující, ţe se rozhodli nastěhovat do prázdného domu ve vlastnictví městského okresu. Court of Appeal zde hodnotil dosud přijímanou praxi posuzování vlivu tíţivých okolností na posouzení protiprávnosti. 1971 2 All E.R. 175 (C.A. 1970). 118 Nález Ústavního soudu ze dne 21.6.2000, sp. zn.: Pl.ÚS 3/2000.
40 ve skutečnosti však ţádným způsobem nenaznačil, ţe by vlastnické právo mělo větší váhu, neţli zajištění bydlení. Dokonce nevylučuji moţnost, ţe pokud by podstata problému nebyla postavena na diskriminačním principu, ÚS rozhodne ve prospěch regulace nájmu a tedy dodá svému tvrzení o ústavněprávní relevanci práva na bydlení patřičnou váhu. V tomto rozhodnutí i v dalších nálezech119 potvrzuje jeden z velmi klíčových názorů pro tuto práci, tedy to, ţe ochrana nájemců bytů představuje legitimní cíl omezení vlastnického práva tím, ţe uskutečňuje právo na bydlení a přiměřenou ţivotní úroveň. V poměrně přelomovém rozhodnutí Hutten-Czapska proti Polsku120 také ESLP vyjadřuje svůj pohled na otázku regulovaného nájmu, coţ však ve svých konsekvencích můţe mít zásadní dopad téţ na problematiku squattingu. Jsou zde totiţ přiblíţeny principy, na nichţ by měla dle ESLP stát ochrana vlastnických práv v nájemních vztazích. Domnívám se, ţe ochranu vlastnictví nelze pojímat zcela odtrţeně od ochrany subjektivních základních práv narušitele vlastnického práva.
IV.1. Vnitrostátní možnosti omezení základních práv Obecně by měla být základní práva a svobody zachovány beze zbytku, jak praví čl. 4 odst. 1 Ústavy. Následující odstavce připouštějí moţnost jejich omezení za stanovených podmínek. Případy kdy můţe dojít k omezení základního práva nebo svobody v demokratickém právním státě přibliţuje judikatura121 ÚS, kdy umoţňuje takový postup ve dvou případech: při výslovném zmocnění ústavní úpravou (tímto se budu zabývat na následujících řádcích) a při střetu dvou základních práv bez ohledu na speciální úpravu vztahující se ke konkrétnímu právu (viz podkapitola IV.3). „Ústavní úprava v některých případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek, resp. z hlediska ústavně vymezených cílů, zákonem základní právo či svobodu omezil.“122 To lze demonstrovat v Listině například na výjimkách z nedotknutelnosti obydlí, garantované čl. 12. Pro účely trestního řízení lze do tohoto práva zasáhnout, a to na písemný odůvodněný příkaz soudce, přičemţ způsob provedení stanoví zákon.123 Další zásahy do tohoto práva jsou přípustné znovu na základě zákona a „jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod
119 Nález ÚS ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, nález ÚS ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/03. 120 Více např. Molek, P. Věc Hutten-Czapska proti Polsku: Regulace nájemného pohledem ochrany vlastnictví. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, Praha: ASPI. 2006, č. 5, s. 324-336. 121 Nález ÚS ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94. 122 Nález ÚS ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96. 123 Čl. 12 odst. 2 Listiny.
41 druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku.“124 Dalším ospravedlněním pro omezení můţe být za určitých okolností i nezbytnost pro plnění úkolů veřejné správy. Podobné moţnosti omezení můţeme vysledovat u dalších práv, jako u svobody pohybu a pobytu dle čl. 14 Listiny. Do nich znovu můţe být zasaţeno na základě zákona „jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.“125 Podobné výjimky jsou stanoveny i u svobody výkonu náboţenství nebo víry (čl. 16 Listiny)126, svobody projevu (dle čl. 17 Listiny) a dalších. Vesměs tyto zásahy ospravedlňují zájmy jako bezpečnost státu, udrţení veřejného pořádku, ochrana zdraví nebo ochrana práv a svobod druhých, ochrany přírody a podobně, tedy veřejné statky, jak byly definovány výše. Vţdy musí takové omezení upravovat zákon a musí být (dle čl. 4 odst. 4 Listiny) šetřena jejich podstata a smysl. Dále tato omezení nesmějí být zneuţívána k jiným účelům, neţ pro které byla stanovena.
IV.1.1. Zásahy do práv ve střetu Zatímco právo na bydlení Listina nezná a tedy ani nejsou stanoveny konkrétní podmínky jeho omezení nebo zbavení, úprava vlastnického práva je jasná. I zde platí, ţe můţe dojít k omezení tohoto základního práva jen na základě zákona (čl. 4 odst. 2 Listiny). Vlastnické právo se v tomto nijak neliší od ostatních, jeho zvláštní úprava v Listině dále specifikuje moţnosti vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva a umoţňuje je jen ve veřejném zájmu a za náhradu. Zákon, jenţ by se přímo zabýval squattingem a umoţňoval zásah do vlastnických práv z důvodu squattingu de lege lata neexistuje. Přesto se budu nyní věnovat jednotlivým moţnostem zásahu do práva na vlastnictví, abych poskytl teoretický rámec a kontext, coţ umoţní hloub pochopit danou problematiku a věřím, ţe zjištěné znalosti budou zuţitkovány v kapitole zabývající se tématem z pohledu moţné právní úpravy v budoucnu. Z toho důvodu pomineme fakt, ţe zde zákon legalizující squatting není a přistupme k definování aspektů, k nimţ by bylo třeba přihlédnout.
IV.1.2. Zbavení vlastnického práva Zbavení vlastnického práva, jinými slovy expropriace, je zaloţena na myšlence, ţe pokud by byla respektována vlastnická práva v natolik absolutním pojetí, nebylo by moţné
124 Čl. 12 odst 3 Listiny. 125 Čl. 14 odst 3 Listiny. 126 Na rozdíl od svobody svědomí a náboţenského vyznání dle předchozího čl. 15, u které Listina ţádné moţnosti omezení nestanovuje a jeţ má tím pádem poněkud odlišný charakter.
42 realizovat některé nezbytné potřeby společnosti, ačkoli o jejich skutečné nezbytnosti často panují bouřlivé diskuse (to se týká především staveb dopravní a technické infrastruktury). Dochází k němu zpravidla proti vůli vlastníka. Zatímco procesně právní úpravu obsahuje samostatný zákon,127 legitimní účely vyvlastnění lze nalézt v Stavebním zákoně128 v § 170, případně dalších zákonech,129 kde se jedná kupříkladu o zřízení veřejně prospěšných staveb, avšak připadají v úvahu i účely, jeţ mají zdánlivě soukromoprávní povahu (vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku nebo stavbě). Důleţitý pro další práci je fakt, ţe k vyvlastnění je nutný skutečně významný důvod, jenţ lze shledat obecně prospěšným. Jak NSS „Již ze (…) základních ústavně normovaných zásad je patrné, že vyvlastnění je institutem ultima ratio, přicházejícím v úvahu jen tehdy, pokud není jiného východiska. Omezení vlastnického práva pak má vždy přednost před úplným vyvlastněním vlastnického práva.“130 Silná intenzita zásahu do sféry jednotlivce je důvodem, proč k němu má být přistoupeno jen za výjimečných okolností a dle judikatury má být voleno vůči vlastnickému právu co moţná nešetrnější řešení.
IV.1.3. Nucené omezení vlastnického práva Podmínky vyvlastnění jsou v Listině specifikovány společně s podmínkami nuceného omezení, jsou tedy identické. Vzhledem k tomu, co bylo tvrzeno výše, by měla být při zásahu do vlastnického práva vţdy preferována cesta omezení. Práva zakotvená v Listině se promítají do úpravy na zákonné úrovni. Zajímavý je v tomto směru § 128 Občanského zákoníku, jenţ rozlišuje dvě moţnosti nuceného omezení: první odstavec se vztahuje ke stavu nouze nebo případu naléhavého veřejného zájmu131, jenţ umoţňuje „na nezbytnou dobu v nezbytné míře a za náhradu“ pouţita věc vlastníka, nelze-li dosáhnout účelu jinak; druhý prakticky jen opakuje úpravu v čl. 11 odst. 4 Listiny. Pod naléhavým veřejným zájmem si lze podle Švestky a kol.132 představit ochranu před nejrůznějšími pohromami a haváriemi (nehledě na jejich původ v lidské činnosti nebo běsnění ţivlů). „Stavem nouze se jistě rozumí i ohrožení života nebo zdraví občana, ačkoliv to na rozdíl od předchozí úpravy v zákoně není výslovně uvedeno.“ Problém dle autorů nastává
127 Zákon č. 184/2006 Sb, o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. 128 Zákon č. 183/2006 Sb, o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). 129 Např. zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) a některé další. 130 Rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2008, čj. 6 As 11/2007 – 77. 131 Například na základě Ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, upracujícím zajištění bezpečnosti ČR prostřednictvím regulace nouzového stavu a stavu ohroţení státu. 132 Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., et al. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 729.
43 v situaci, je-li krajně ohroţen jiný „naléhavý zájem“ jednotlivce. K aplikaci tohoto ustanovení se autoři staví skepticky,ačkoli nevylučují extrémní okolnosti, kdy by o aplikaci § 128 odst. 1 bylo moţno uvaţovat i v tomto případě. Judikatura k tomuto ustanovení mlčí, při posuzování splnění podmínek pro pouţití cizí věci podle § 128 odst. 1 bude prý třeba vycházet z účelnosti pouţití, situace osoby, která takto cizí věc pouţila apod. Zda by bylo moţné dané ustanovení aplikovat na squatting nelze s určitostí potvrdit ani vyvrátit, jeví se to však jako krajně nepravděpodobné. „Po zařazení obecných podmínek omezení vlastnictví do čl. 11 odst. 4 Listiny je § 128 odst. 2 nadbytečný.“133 Podle autorů se jedná o pouhou připomínku ústavního pravidla, přičemţ bliţší výklad je třeba hledat u jednotlivých zákonů, na jejichţ základě k vyvlastnění nebo k omezení dochází. Z právních norem veřejného práva uveďme pro komplexnost například stavební zákon, jeţ zásah do vlastnického práva umoţňuje v rozličných situacích, jeţ mohou vést pro představu i k natolik razantním následkům jako povinnosti odstranit stavbu ve vlastnictví134, kdy je znovu sledován určitý veřejný zájem, jako ochrana ţivotního prostředí, respektování stavební kázně, a konečně vlastnického práva druhých. ÚS135 potvrdil tyto zájmy jako legitimní a přiměřené.
IV.1.4. Omezení práva na pokojné užívání vlastnictví ve vztahu k bydlení Náš právní řád zná i případy, kdy se reálně dostává vlastnické právo do konfliktu s právem na bydlení. Nejedná se o explicitně vyjádřený zásah, jako tomu bylo v minulém oddíle, ale ke střetu zde bezpochyby dochází velmi intenzivně. Jedná se o poněkud jinou situaci, neţ je squatting, přesto závěry soudů, jeţ tyto střety hodnotily, mohou být přínosné a umoţní lepší pochopení kritérií, jeţ je třeba při střetu vzít do úvahy. Jde o právní úpravu nájmu bytu, kdy § 706 odst. 1 spojuje se smrtí nájemce specifické právní důsledky. Nájem přejde na jeho děti, či rodiče, sourozence nebo zetě a snachu. Nesmí jít o byt ve společném nájmu manţelů a potenciální nástupci musejí prokázat, ţe se zemřelým ţili v den jeho smrti ve společné domácnosti. Další odstavce tohoto ustanovení umoţňují přechod nájmu i na další osoby (vnuky apod.) a stanovuje podmínky, jako uplynutí určitého časového období bydlení ve společné domácnosti. Právo na bydlení
133 Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., et al. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 730. 134 Ustanovení § 129 stavebního zákona. 135 Nález ÚS ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02 při posuzování obdobného ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) předešlého stavebního zákona (zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu).
44 zde prozařuje skrze ústřední podmínku, jeţ narozdíl od jiných (trvání společného bydlení) nelze prominout – poţadavek, aby daná osoba neměla vlastní byt136. Ţe jde o značný zásah do vlastnického práva (zejm. ius disponendi137) usuzuji z toho, ţe pronajímatel nemusí vyslovit souhlas s přechodem nájmu bytu, neboť k němu dochází přímo ze zákona. Není tedy třeba souladu s jeho vůlí, ani nové smlouvy, nabytí podmiňuje zvláštní zákonná sukcese138. Ţe jde o zákonné ustanovení, které je nutno chápat jako ustanovení omezující vlastnické právo, avšak konformní s čl. 11 odst. 1 Listiny, konstatoval i ÚS v jednom ze svých rozhodnutí139 a osvětlil toto tvrzení z pohledu omezení smluvní volnosti vlastníka bytového domu v uţívání jeho věci. „Účelem tohoto rozsáhlého omezení je ochrana faktických nájemníků, které pojila s nájemcem velmi úzká vazba, což se mj. projevilo tím, že s ním trvale žili před jeho smrtí, a kteří se tak spoléhali na zajištěnost své potřeby a nemohou ji ,ze dne na den„ uspokojit jinak.“ Dodal však s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny, ţe takové omezení nesmí být zneuţíváno k jiným účelům, kdyţ někdo účelovým jednáním sleduje získ výhodného bydlení140. Toto ustanovení demonstruje moţnost státu v zájmu bydlení zasáhnout do vlastnického práva a klíčových principů soukromého práva v zájmu dosaţení uspokojivé bytové situace jednotlivce.
IV.2. Zbavení majetku či regulace jeho užívání dle Úmluvy Judikatura ESLP i samotný článek 1 Dodatkového protokolu nám můţe pomoci pochopit nahlíţení na otázky veřejné prospěšnosti a proporcionality spojené s úpravou uţívání majetku v souladu s obecným zájmem.
136 Více k pojetí vlastního bytu např. Rozhodnutí NS ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 883/96, nebo Rozsudek NS ze dne 12. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1261/2004, či Rozsudek NS ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. NS 26 Cdo 1329/2006, a další. 137 Blíţe např. Rozsudek NS ze dne 20. 10. 2005, sp. zn. 26 Cdo 31/2005, kde se mj. tvrdí: „Institut přechodu nájmu upravený v ustanovení § 706 odst. 1 větě druhé obč. zák. je svým charakterem nájmem vnuceným, neboť omezuje pronajímatele - a to ve prospěch taxativně určeného okruhu osob, jež odvozovaly své bydlení od práva nájmu zemřelého nájemce - v právu po smrti dosavadního nájemce byt volně pronajmout. Základní podmínkou, která rozhodujícím způsobem vymezuje institut přechodu nájmu a která musí být na straně těchto osob splněna, je, že ke dni smrti nájemce nemají vlastní byt.“ 138 Blíţe k sukcesi Rozhodnutí NS ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. 2 Cdon 862/96. 139 Nález ÚS ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 8/05. 140 Dle ÚS je třeba zkoumat, zda krom naplnění dikce zákona téţ jeho účel, „soudy jsou ústavně zavázány pečlivě prověřovat, zda osoba tvrdící splnění podmínek přechodu nájmu nezneužívá zákon na újmu vlastníka.“
45 Pokud se dále máme zabývat konkrétně omezením pokojného uţívání majetku, mnohé nám napoví struktura čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Jedná se vlastně o konstrukci tří základních pravidel, jeţ potvrdil i ESLP ve své judikatuře141. Prvním pravidlem je obecný princip ochrany uţívání vlastnictví, jenţ garantuje první část prvního odstavce. Druhá pokračuje následujícím pravidlem – přiznává státům moţnost zbavit jednotlivce vlastnictví za určitých stanovených podmínek. Načeţ druhý odstavec konečně poskytuje úpravu omezení vlastnictví, regulace jeho uţívání, jeţ představuje poněkud méně razantní zásah do práv, neţ zbavení vlastnictví. Rozdíl mezi zbavením a omezením ESLP definoval142 s ohledem na moţnost vykonávat uţívací právo ve smyslu fyzické drţby. Je nutno zkoumat, zda pozbyl vlastník své právo majetek prodat, nebo zda měla učiněná opatření (v tomto případě hypotetické povolení squattingu) za následek přechod vlastnického práva. Je nutno posuzovat míru zásahu do vlastnického práva, popřípadě cíl takového zásahu. Je tímto cílem zbavit vlastníka natrvalo domu? V tom případě by se jednalo o formální nebo faktické vyvlastnění a muselo by splňovat náleţitosti prvního odstavce (veřejný zájem, podmínky stanovené zákonem a obecnými zásadami mezinárodního práva). Dle mého názoru by šlo pravděpodobně o jiný případ, kdy by se stát nesnaţil vlastnictví zlikvidovat, ale spíše by státní zásah sledoval úpravu uţívání vlastníkova majetku. Primárně tedy musíme zjistit, zda zde existuje relevantní vlastnické právo, nehledě na to, zda jde o fyzickou osobu, nebo osobu právnickou,143 a pokud ano, zda došlo k určitému zásahu do tohoto práva. Aby byl zásah v souladu s Úmluvou, je nutno naplnit zákonnou formu a zásah tohoto charakteru vyţaduje sledování určitého obecného zájmu. Dále musí být cíl tohoto zásahu ve vztahu přiměřenosti s pouţitými prostředky. Jako oprávněný zásah do majetkových práv můţe být shledáno široké spektrum činností. Jak vyplynulo z rozhodovací praxe, můţe se jednat třeba o zničení knih s pohoršujícím obsahem144 nebo celní konsfiskace pašovaného zboţí patřící však třetí osobě 145. Ač se mohou zdát tyto příklady na první pohled diskutabilní, jak potvrzuje i štrasburská praxe, je nutné vţdy do detailu zkoumat jednotlivé případy a zvaţovat i jejich nejjemnější nuance. Na knihy v prvním případě se sice vztahovala svoboda slova autora, tu však převáţil
141 Prvním významným rozhodnutím v tomto směru je Rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, č. 7151/75, 7152/75. 142 Rozsudek ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapská proti Polsku, č. 35014/97. 143 Blíţe např. Rozsudek ESLP ze dne 8. 7. 1986, Lithgow a ostatní proti Spojenému Království, č. 9006/80, 9262/81, 9263/81, 9265/81, 9266/81, 9313/81, 9405/81. 144 Rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, č. 5493/72. 145 Rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 1986, AGOSI proti Spojenému království, č. 9118/80.
46 veřejný zájem morálky, zatímco ve druhém bylo klíčové, ţe pachateli byly třetí osoby, avšak vnitrostátní soudní systém zaručoval dostatečné přihlédnutí k chování vlastníka. Proces aplikace Úmluvy, resp. Dodatkového protokolu je tedy značně náročný a je třeba dbát veškerých souvislostí.
IV.2.1. Zákonné omezení Úmluva vyţaduje, aby k zásahu do práva na uţívání vlastnictví došlo prostřednictvím zákona. Jedná se o projev principu zákonnosti, jenţ zde funguje jako jakási pojistka. Vyţaduje se zde předchozí přijetí odpovídající regulace ve formě zákona, domnívám se, ţe se zde spoléhá na náročnost legislativního procesu, jeţ znesnadňuje přijetí právní úpravy kolidující s lidskými právy nebo podobně vadné. „Všem ustanovením Úmluvy je navíc vlastní jeden ze základních principů demokratické společnosti, kterým je zásada výsadního postavení práva.“146 Dále dle judikatury ESLP musí být k ustanovením vnitrostátních norem dostatečný přístup, aby se s nimi mohl kaţdý seznámit, a musejí být ve svém pouţití předvídatelné. De lege lata zde v ČR neexistuje zákon, jenţ by výslovně squatting shledal jako činnost povolenou. Aplikace dvou dalších pravidel se tedy jeví jako čistě teoretická záleţitost, jeţ najde své vyuţití v budoucích kapitolách, především v návrhu právní úpravy squattingu do budoucna.
IV.2.2. Obecný zájem Druhý odstavec čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 stát opravňuje přijímat takové zákony, které povaţují za nezbytné, ke kontrole uţívání majetku v souladu s obecným zájmem (tzv. „general interest“). Jde v případě squattingu o veřejný zájem? Je tu sledován legitimní cíl? Pokud na squatting nahlíţíme jako na uspokojování potřeby bydlet, o takovýto zájem nepochybně jde. Potvrzuje to i ÚS kdyţ cituje ve svém rozhodnutí147 judikaturu ESLP148 a vyzdvihuje obzvláštní potřebnost a běţnou praxi uţití zákonů právě takovýmto způsobem v oblasti bydlení, jeţ v sociální a hospodářské politice moderních společnostech zastává klíčové místo. V zájmu uskutečňování této politiky je nutné, aby měla legislativa pokud moţno „volné ruce“, slovy ESLP je, jak při zjišťování existence veřejného zájmu, tak při výběru konkrétních opatření, nezbytný široký prostor k úvaze zákonodárců. Tedy alespoň do chvíle, kdy je evidentní, ţe toto posouzení je bez rozumného základu.
146 Rozsudek ESLP Capone proti Itálii, č. 62592/2000. 147 Nález Ústavního soudu ze dne 21. 6. 2000, sp. zn.: Pl.ÚS 3/2000. 148 Rozsudek ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher a ostatní v. Rakousko, č. 10522/83.
47 Je tedy nasnadě konstatovat, ţe zajištění bydlení můţe za určitých okolností představovat legitimní obecný zájem. „Obecný“ nebo „veřejný“ zájem je bezpochyby pojem široký, kaţdopádně bydlení jako primární sociální potřeba obyvatelstva můţe být dle ESLP regulována státem.
IV.2.3. Spravedlivá rovnováha Nakonec tedy zbývá zkoumat vztah rovnováhy mezi sledovaným obecným zájmem společnosti, tedy bydlením, a způsobem provedení, jenţ koliduje s právem na pokojné uţití majetku vlastníka, tedy legitimací squattingu. Dle ESLP je zde nezbytné dosaţení tzv. „spravedlivé rovnováhy“. Všeobecně platí zde, ţe sledovaný cíl musí být dosaţen přiměřeně, tedy nesmí nadměrně zasahovat do základního práva, s nímţ je v kolizi. 149 Klíčovým se jeví zodpovědět otázku, kdo a v jakém rozsahu má nést břemeno vyplývající z bytové politiky – zda vlastníci nebo stát. A dále zda je toto břemeno mimořádně tíţivé. Je třeba upozornit na náhled ÚS i ESLP v tom směru, zda je přípustné, aby stát přenesl svou zodpovědnost zajistit bydlení na jednotlivce. Jak z judikatury150 ESLP můţeme vyčíst, určité omezení vlastníků v zájmu bydlení moţné je, pokud je tím sledována náprava neuspokojivé bytové situace. Rozhodnutím hodným připomenutí, jeţ pochází se Štrasburku, je věc Edwards proti Maltě.151 ESLP zde uznal, ţe napadená legislativa umoţňující nucený nájem měla za cíl obecný zájem ve smyslu ustanovení článku 1, jímţ bylo předcházení bezdomovectví, spravedlivé rozdělení zdrojů bydlení ve státě, stejně jako ochrana lidské důstojnosti nájemníků, s kterými byl vlastník nemovitosti donucen uzavřít nájemní smlouvu. Konečné rozhodnutí ESLP znělo sice, ţe byl dopad na práva vlastníka v tomto případě přehnaný, neboť mu nebyla poskytnuta náleţitá kompenzace za zmíněné opatření směřující ke kontrole uţívání jeho majetku. Nájem, jenţ mu byl placen, podléhal regulaci a byl nebývale nízký. Praxi samotného nuceného nájmu však ESLP nijak explicitně nezavrhl. ESLP konstatoval,152 ţe stát můţe do vlastnického práva zasáhnout zákonnou formou v zájmu ubytovací politiky nejen, co se týče nájemného (kupříkladu stanovit nájemné pod úroveň trţního nájemného), nýbrţ lze přikročit i k mnohem razantnějším zásahům,
149 Rozsudek ESLP ze dne 21. 2. 1986. James a ostatní proti Spojenému Království, č. 8793/79. 150 Např. Rozsudek ESLP ze dne 28. 9. 1995, Spadea a Scalabrino proti Itálii, č. 12868/87, Rozsudek ESLP ze dne 28. 9. 1995, Scollo proti Itálii, č. 19133/91 nebo jiţ zmiňovaný Mellacher a ostatní proti Rakousku 151 rozhodnutí ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards proti Maltě, č. 17647/04. 152 Rozsudek ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher a ostatní v. Rakousko, č. 10522/83.
48 zahrnujícím třeba i rušení platně uzavřených nájemních smluv, tedy zásahů do vlastnického práva velmi radikálních. Státy se tedy těší poměrné volnosti ve výběru metod. O samotném posuzování přiměřenosti nám napoví i jiţ citovaný případ Hutten-Czapská,153 kdy se na přiměřenost a tíţivost ve vztahu k vlastnickému právu pohlíţí z většího odstupu a mechanismus zásahu se zkoumá s ohledem na šíři omezení, finanční břemeno s ním spojené, případně existenci způsobu, jeţ by vyrovnal nebo zmírnil negativní dopad tohoto omezení. Je nutno přihlédnout v souvislosti s výše připomínaným případem Edwards proti Maltě i k intenzitě zásahu do smluvní volnosti (který však není vyloučen), existenci procesních záruk a zajištění, ţe takové působení systému na majetková práva vlastníků nejsou svémocná nebo nepředvídatelná. Posouzení spravedlivé rovnováhy je tedy otázkou znovu hypotetickou. Záleţelo by na okolnostech přivolení veřejné moci ke squattingu. Pokud by zde ţádné zmírňující opatření vůči vlastníkům nebylo, jednalo by se o nepřípustný zásah do vlastnického práva a taková praxe by byla domnívám se neúnosná. Na bedra vlastníků by byla vloţena neúměrná tíţe a tato disproporcionalita vůči sledovanému cíli by zakládala porušení čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1.
IV.3. Zásah do vlastnického práva nehledě na čl. 11 Listiny Vraťme se však do sféry ryze vnitrostátní. Pohleďme optikou ÚS, jak je pouţíván podobný způsob kontroly při zásahu do základních práv v obecné rovině, kdy se jedná o omezení základních práv či svobod z důvodu jejich kolize (případně kolize s určitým veřejným statkem), i kdyţ jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá. V případě čl. 11 lze sice úspěšně namítnout, ţe Listina omezení přece předpokládá. ÚS uznal, ţe k tomuto postupu lze přistoupit i v případě vlastnického práva, kdy sám k takovéto praxi přistoupil např. v rozhodnutí Pl. ÚS 15/96154 a uznal tak moţnost omezit vlastnické právo nehledě na poţadavky v čl. 11 odst. 4 Listiny. Dosud jsme se zabývali moţností, kdy dojde k omezení základního práva či svobody na základě čl. 11. Avšak právní řád umoţňuje vlastnictví omezit i bez splnění poţadavků tohoto článku a to v případě kolize tohoto práva s jiným základním právem, přičemţ k posouzení ústavnosti musíme aplikovat ustálenou155 proceduru o dvou fázích: test proporcionality a soulad s poţadavkem šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva zakotvený v čl. 4 odst. 4 Listiny.
153 Rozsudek ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapská proti Polsku, č. 35014/97. 154 Nález ÚS ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96. 155 Nález ÚS ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94.
49 Nyní přichází na řadu test přiměřenosti. „I v českém právu (...) platí a je běžně aplikována řada obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy v právních předpisech. (...) Dalším, a to moderním ústavním nepsaným pravidlem, je řešení kolize základních práv a svobod principem proporcionality.“156 ÚS poskytuje základní návod, jak postupovat v případě střetu dvou individuálních práv či svobod. Klíčovým se jeví stanovení podmínek, po jejichţ naplnění se upřednostní jedno základní právo či svoboda, a podmínek pro upřednostnění druhého. „Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku.“ 157 Naposledy citované rozhodnutí dále přibliţuje proceduru, kdy jsou postupně zkoumána tři kritéria, pomocí nichţ je třeba nahlíţet na střet, ke kterému došlo. Prvním v řadě je kritérium vhodnosti, dále kritérium potřebnosti a nakonec kritérium porovnávající závaţnost obou práv. Tuto proceduru se na následujících řádcích pokusím aplikovat. Domnívám se, ţe je nezbytné, aby byla provedena pro kaţdé ze zúčastněných práv zvlášť. U kaţdého ze zkoumaných práv totiţ připadají v úvahu jiné argumenty.
IV.3.1. Provedení testu proporcionality č. 1 V kontrapozici jsou zde tedy právo na bydlení a vlastnické právo. Tento postup by nám měl pomoci zodpovědět, zda omezení vlastnického práva připadá v úvahu. Přistupme tedy k testu proporcionality. Kritérium vhodnosti velí zodpovědět otázku, zda omezení vlastnického práva umoţňuje dosáhnout sledovaný cíl, v tomto případě naplnění práva na bydlení. Odpověď je myslím jasná, lze přisvědčit, ţe squatting zabezpečuje potřebu bydlet. Při posuzování potřebnosti porovnáváme daný způsob omezení s jinými opatřeními, jeţ umoţňují dosáhnout stejný cíl bez dotčení základních práv a svobod či s minimalizací takového dotčení. Domnívám se, ţe je na místě zamyslet se nad moţností státu poskytnout náhradní ubytování v zájmu splnění svých povinností zakotvených na mezinárodní úrovni. Zhodnocení v tomto případě jiţ není tak snadné z toho důvodu, ţe situace squattujících osob se liší případ od případu. Téţ záleţí na pojetí stejného cíle. Pokud jím je zlepšení bytového zajištění, stát sice disponuje určitými mechanismy zajištění bydlení, které se však jeví jako neefektivní. Docílit ubytování velkého mnoţství lidí bez domova by prostřednictvím
156 Nález ÚS ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. 157 Nález ÚS ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94.
50 dostupných legislativních prostředků ale bylo představitelné. V úvahu na kaţdý pád připadají určitá opatření, jeţ by mohla mít srovnatelný efekt, jako opatření legalizující squatting, kupříkladu adaptace a poskytnutí vhodných nemovitostí ve vlastnictví státu, institut věcného břemene, výstavba bytů pro účely bydlení nebo koupě bytů do vlastnictví státu. Na závěr přichází na řadu posouzení závažnosti obou v kolizi stojících práv. „Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti), spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva (v tomto případě mnoţství lidí bez domova). Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod (jak bylo konstatováno výše, sociální práva a právo na bydlení nelze povaţovat za právo menší důleţitosti). Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného (moţnost zneuţití squattingu k obcházení zákona a omezování vlastnických práv z jiných důvodů neţ z akutní potřeby bydlení, nesnadnost kontroly takových praktik). Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot (je otázkou, jaké místo zastává v této hierarchii vlastnické právo a právo na bydlení, nutno však připomenout existenciální povahu tohoto práva, jeţ je navíc blízké právu na zachování lidské důstojnosti a i samotnému právu na ţivot, neboť v případě ztráty domova mohou být tato práva ohroţena v případech, kdy si dané osoby nemohou sehnat jiné bydlení158) (…) Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů, minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich (případnému zneuţití je moţno zabránit přijetím určitých procesních podmínek).“159 Problematickým se tedy jeví jiţ druhý krok, neboť lze úspěšně pochybovat o potřebnosti zásahu do vlastnického práva upřednostněním práva na bydlení. Třetí krok vyvolává téţ mnoţství otazníků, jejichţ zodpovězení by vyţadovalo samostatnou hloubkovou analýzu.
158 S podobnými argumenty se musel vyrovnat i NS v rozsudku ze dne 28. 7. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1630/2002, kdy shledal výkon práva vyklizení domu v rozporu s dobrými mravy, vzhledem k nemoţnosti rodiny s nezletilým dítětem sehnat byť i na podstatně niţší, nicméně ještě lidskou důstojnost zaručující úrovni, náhradní bydlení. „O rozpor výkonu práv žalobce s dobrými mravy by nešlo jen v případě, že by žalovaní svévolně poškozovali práva žalobce ještě dalším závažným způsobem (např. poškozovali by dům, bezdůvodně odmítali platit přiměřenou částku za užívání domu apod.).“ 159 Nález ÚS ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94.
51 IV.3.2. Šetrnost 1 Pokud by dané opatření přece jen prošlo testem proporcionality, stále by muselo splňovat podmínku šetrnosti k podstatě a smyslu vlastnického práva dle čl. 4 odst. 4 Listiny.
IV.3.3. Test proporcionality č. 2 Jak se však náš postup změní, kdyţ obě práva prohodíme? Překvapivě přecházíme z čistě teoretické roviny do roviny reálné. Pokud na danou situaci pohlédneme z tohoto nového úhlu, můţeme spatřit jednotlivce, jenţ uţívá své právo bydlet a stát, ve jménu vlastníka obydleného objektu, zasahuje formou trestně-právní sankce, tentokrát na základě zákona. Protoţe právo na bydlení nepoţívá na ústavní úrovni konkrétní regulace, je třeba spokojit se s obecnými ustanoveními řešícími meze základních práv, tedy se vracíme skutečně k čl. 4 odst. 4 Listiny, a můţeme celý proces testu přiměřenosti a šetrnosti absolvovat znovu, tentokrát z nové perspektivy. Zkoumáme-li vhodnost legislativního opatření omezujícího právo na bydlení, v tomto případě úprava Trestního zákoníku § 208 (případně ve spojení s občanskoprávním institutem vyklizení), svůj cíl, tedy poskytnutí ochrany majetkových práv vlastníka, dosahuje bezpochyby. Kritérium potřebnosti nám znovu velí ptát se po jiných prostředích s obdobným efektem. Existuje legislativní opatření, jeţ by umoţňovalo dosáhnout stejného cíle? Trest odnětí svobody je sice intenzivním, a tedy dostatečně odstrašujícím prostředkem pro docílení toho, aby bylo vlastnické právo respektováno. Mírnější formy postihu však připadají v úvahu (např. kvalifikace jednání dle přestupkového zákona160), otázkou zůstává, zda bude mít takový postup obdobnou účinnost, jako trestněprávní sankce. Umoţňuje ochranu majetku vůči zásahům jednotlivců bez střechy nad hlavou? Klíčovým se zde jeví posouzení, zda existuje prostředek, jenţ by dostatečně demotivoval případné narušitele vlastnické sféry jednotlivce. Zbývá tedy závažnost. Jako empirický argument zde vystupuje do popředí faktická závaţnost protiprávních zásahů do majetkových práv. Do jaké míry jsou obě práva rovnocenná? Podle soudce ÚS Vladimíra Paula161 vyjádřil názor, ţe „Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, ani Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, kterými je Česká republika vázána a které jsou podle čl. 10 Ústavy České republiky bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem, neznají jakékoliv odstupňování důležitosti a závaznosti práv, která jsou jejich předmětem a obsahem. Právě naopak, tím, že zdůrazňují, že tato práva se odvozují od přirozené důstojnosti lidské
160 Viz poznámka 31. 161 Odlišné stanovisko Paul Vladimír, nález ÚS ze dne 3.4.1996, sp. zn Pl.ÚS 32/95.
52 osobnosti a zavazují státy podporovat všeobecnou úctu k lidským právům a svobodám, vyjadřují jasný záměr nečinit mezi nimi rozdíly.“ Co se týče hodnotových argumentů, platí obdobně, co jiţ bylo řečeno, jen bych znovu připomenul silnou vazbu potřeby bydlet na samotné právo na ţivot.
IV.3.4. Šetrnost č. 2 Pokud by byla všechna tři kritéria posouzena ve prospěch zásahu do práva na bydlení, znovu velí praxe ÚS po testu přiměřenosti zkoumat daný střet ještě z pozice čl. 4 odst. 4 Listiny a v něm zakotveného šetření podstaty a smyslu omezovaného práva - práva na bydlení. Podmínkou ústavní konformnosti zásahu do práva na bydlení však by bylo vyuţití všech moţností minimalizace zásahu, o čemţ v případě pouhého vystěhování nelze hovořit, neboť by došlo k faktickému znemoţnění bydlení. V důsledku kvalifikace squattingu jako činu trestného připadá v úvahu trest odnětí svobody, coţ se v poměrně cynickém úhlu pohledu můţe jevit jako náhradní bydlení, domnívám se však, ţe je to řešení neadekvátní, pokud byl squatting prováděn z důvodu absence střechy nad hlavou. Pokud by byl případ posuzován ÚS a ten by se ztotoţnil s výkladem, ţe se jedná o disproporcionální zásah, domnívám se, ţe by k případné kasaci162 ustanovení § 208 trestního zákoníku nedošlo. Ustálená judikatura163 vycházejíce z principu minimalizace zásahu upřednostňuje ústavně konformní výklad napadeného ustanovení, přichází-li tento v úvahu.
162 Tedy postupu dle ustanovení § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, kdy zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení, u kterých Ústavní soud dojde k závěru o jejich rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy České republiky, zrušuje dnem, který Ústavní soud v nálezu určí. 163 Např. Nález pléna ÚS ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 16/08.
53 V. Související zahraniční legislativa a vybrané případy V této kapitole bych rád přiblíţil některé vybrané problémy zahraniční právní úpravy squattingu a téţ osvětlil osudy některých „legalizovaných squattů“. Neţ se totiţ pokusím o návrh ústavně konformní úpravy de lege ferenda, jeví se prozkoumání zahraniční praxe na místě.
V.1 Zahraniční úprava squattingu Ohledně squattingu a jeho souladu se zahraniční právní úpravou v mnoha případech dochází k dezinterpretacím. Pravděpodobně jsou na vině média a nepřiměřené zjednodušování informací. To zda některý stát zlegalizoval squatterskou činnost nelze zaměňovat s případy, kdy došlo k legalizaci ad hoc, případně byl squatting dekriminalizován. Mým úkolem je nyní poskytnout alespoň základní orientaci v této problematice.
V.1.1 Nizozemí Za zemi zaslíbenou bylo pro squattery donedávna povaţováno Nizozemí. Nejliberálnějším přístupem a zákonnou úpravou legalizující squatting se však pyšnilo jen do podzimu minulého roku. Visinger164 shrnul výstiţně dříve platnou úpravu. Dle ní bylo běţné obsazovat nemovitosti více jak rok neuţívané, pokud do nich squatteři nevtrhli násilně. Trestným činem bylo obsazení nemovitosti neuţíváné kratší dobu, navíc jen za předpokladu, ţe nebyla bez zbytečného odkladu vyklizena po vyzvání vlastníka nebo jiné oprávněné osoby. „Podle ustáleného výkladu má každý právo na ochranu domova, nachází-li se v něm alespoň postel, stůl a židle.“ Dlouho připravovaná legislativa však v říjnu minulého roku zatrhla tuto od roku 1971 zaběhnutou praxi, jeţ byla zdůvodňována především nedostatkem místa k bydlení v Nizozemí. Po druhé světové válce vládly v této souvislosti nesympatie vůči spekulantům s drahým bydlením a squatting nabyl na oblíbenosti. Nejvyšší soud tehdy posvětil squatterské aktivity i s ohledem na praktičnost takového vyuţití prázdných prostor pro bydlení.165 Kriminalizován byl squatting zákonem se srovnatelným obsahem, jaký má náš trestní zákoník ve výše zmíněném § 208. Za obsazení nemovitosti hrozí aţ dva roky vězení. V Amsterodamu
164 Visinger, R. Úvahy o squaterství z pohledu práva evropských zemí. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, s. 583. 165 Amsterdam clears squatters from buildings, but court ruling puts wider squatting ban in doubt. Squatworld.blogsport.de : Squatting in news (online). 28. 11. 2010 (citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
54 samotném bylo zamýšleno vystěhovat z asi 200 squatů přibliţně 1500 osob.166 Přijetí zákona doprovázely mohutné protesty po celé zemi. Tímto se vrací Nizozemí mezi země, jeţ povaţují uţívání prázdné cizí nemovitosti za trestný čin. Dosud právní úprava poskytovala vlastníkům, kteří rok nevyuţívali svůj majetek a jejich nemovitost někdo obsadil, právní instrumenty k tomu, aby se svých práv domohli zpět a soudní cestou nechali nemovitosti vyklidit.
V.1.2 Velká Británie Naproti tomu v Anglii a Walesu se dosud prosazuje aţ překvapivě otevřený přístup v otázce obsazování nemovitostí a omezení práv jejich majitele. Za legitimní ho označil i ESLP a konstatoval, ţe zákony, jeţ umoţňující po 12 letech protiprávní drţby167 nabýt vlastnické právo k cizí nemovitosti neporušují právo vlastníka na majetek dle Protokolu 1. V tomto rozhodnutí Pye proti Spojenému království168 Štrasburský soud jasně potvrzuje, ţe institut nabytí vlastnictví skrze drţbu bez právního titulu není nepřiměřeným zásahem do majetkových práv. Pokud navíc existuje právní mechanismus, jak se bránit této drţbě, je poţadavek 12 let konformní se závazky státu plynoucími z Úmluvy a Protokolu. Dalším aspektem, jenţ legalizuje squatting v této zemi je moţnost obsadit nevyuţívanou nemovitost bez rizika trestněprávních následků (tedy alespoň pokud při squattingu nedochází i k jiné činnosti, jeţ by bylo moţno stíhat). Takováto právní úprava vedla nejen k mohutnému rozšíření squattingu, ale dokonce i ke vzniku neziskových organizací usnadňujících tento druh bydlení. Nejznámější z nich je dobrovolnická organizace Advisory Service For Squatters, fungující od roku 1975. Ta ve své publikaci Squatters Handbook osvětluje právní rámec squattingu v Anglii a Walesu. Pokud není potřeba uţít násilí k vniknutí do opuštěné nemovitosti, nejedná se o trestný čin. V případě, ţe se podaří obsazující osobě zabezpečit tento objekt proti vniknutí, můţe jej prohlásit za svůj dům. Sice můţe dojít k vystěhování vlastníkem, ale jedině za splnění právem stanovených podmínek. Squatterovi však přísluší obdobná práva, jako běţným vlastníkům v tom smyslu, ţe mu svědčí právo na soukromí, právo na odváţení odpadu, dodávku energie a vody, donášku dopisů a dokonce i sociální zabezpečení.169 Squatting tedy není trestným činem, ač je činem protiprávním a je moţné se mu bránit v rámci civilního soudnictví a docílit vystěhování. Na příkladech těchto dvou právních úprav bych rád demonstroval přístupy nejvolnějšího postoje státu ke squattingu. I přes dlouhou tradici se v Nizozemí s nástupem
166 Taylor, C. Ban on squatting divides opinion in the Netherlands. Dw-world.de. Deutsche Welle (online) 1. 10. 2010 (citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
55 pravicové konzervativní vlády přikročilo k radikální změně. Británie naproti tomu poskytuje asi squattersky nejpříznivější úpravu, jaká je k vidění. Nejen tuto činnost trestněprávně nesankcionuje, ale navíc po určité době poskytuje moţnost získat k nemovitosti právní titul na úkor pasivního vlastníka. Tato úprava se nejvíce blíţí pojmu legalizace, poskytuje myslím nejvolnější myslitelný reţim squatterství, který v Evropě funguje.
V.2 Konkrétní squaty Zde bych se chtěl věnovat právnímu reţimu několika vybraných squatů, jeţ „přeţily“ do dnešní doby. Pomůţe to pochopit, jak je v zahraničí právně zajištěno uţívání obsazených budov, jeţ jsou povaţovány za legalizované. Je důleţité se ptát, kdo je jejich vlastníkem, případně zda existuje podle místního práva titul k uţívání.
V.2.1 Christiania Notoricky známým příkladem squattingu je dánská Christiania. Původně se jednalo o nepouţívanou vojenskou základnu. Její demolici zabránila skupina squatterů, kteří se zde usídlili a postupně vybudovali „stát ve státě“. Historie této čtvrti je spletitá a její obyvatelé museli nezřídka vynaloţit spoustu energie, aby byla zachována dosud.170 Od roku 1971, kdy došlo k obsazení, byla oblast trnem v oku úřadům. I přes snahy státních orgánů se ji nedařilo vyklidit, přistoupili však namísto bojů ke kompromisům a Christianie postupem času získala status jakési autonomní oblasti. V roce 1973 byla Christiánie označena za „sociální experiment“171 a její obyvatelé získávají kolektivní uţívací právo, jehoţ povaha však byla zpochybněna novou vládou. Z toho důvodu je velmi obtíţné zorientovat se v povaze právního reţimu tohoto komplexu squattů, poskytujícího přístřeší více jak tisíci lidí. Vleklé spory ukončil aţ rozsudek zemského soudu v roce 2009. Zatímco squatteři zastávali názor, ţe na základě několika zákonů a smluv státu s Christianií mají nevypověditelné uţívací právo, stát tuto neomezitelnost popřel. „Advokát Knud Foldschack zdůraznil, že 14 vlád a 11 ministrů obrany potvrdilo existenci Christiánie.“172 Zástupce státu vyjádřil názor, ţe zákon o Christianii z roku 1989 stvrzuje, ţe vlastníkem oblasti je Ministerstvo obrany, které ji i spravuje. Na základě pozdějších jednání byly sjednány dohody o uţívání, jeţ byly několikrát i prodlouţeny, nyní však k tomu dojít
170 Více k historii Christianie na oficiálním webu: Fristaden Christiania (online). Změněno 15. 3. 2011 (citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
56 nemá a právní vztah hodlají vypovědět.173 I Nejvyšší soud v Kodani dal 18. 2. 2011 zapravdu státu a rozhodl o povaze právních vztahů mezi zúčastněnými. Důleţitější je však z hlediska této práce především způsob, jakým bylo uţívání upraveno. Pozemek byl ve vlastnictví státu, konkrétně Ministerstva obrany. Průběhem čtyř desítek let pomocí politického tlaku a dohod došlo k uzavření smlouvy se státem, který upustil od snah vyklidit oblast, přenechal její uţívání squatterům, dokonce jim poskytl aţ neobvyklou volnost (toleranci měkkých drog, nájem placený kolektivně bez ohledu na velikost obydlí, apod.). Spory ohledně Christianie mají tedy povahu spíše politickou, neţli právní. Snahy státu o výraznější regulaci oblasti byly patrné od 70. let, aţ v roce 2004 oznámily úřady své plány „normalizace“ oblasti174 a zavést zde znovu běţnou právní úpravu obvyklou ve zbytku Dánska. Znamenalo by to transformaci právních vztahů upravujících bydlení na běţný nájem, likvidaci některých budov a striktní dodrţování všech dalších ustanovení právního řádu, v čemţ byly dosud úřady vůči squatterům shovívavé.
V.2.2 Tacheles Jedná se o Berlínský squat, jenţ vznikl teprve v roce 1990. Polozbourané budovy, jeţ byla téměř zničena při náletu Spojenců za druhé světové války, se ujala skupina umělců a celý komplex renovovali a učinili z něj kulturní centrum. Poměrně záhy squatteři svůj pobyt legalizují a stávají se z nich regulérní nájemníci. Berlínská radnice je dokonce v jejich snaze podpořila. Nyní čelí hrozbě vystěhování, neboť jim majitelem nebyla prodlouţena nájemní smlouva a na pozemku je plánovaná podnikatelská činnost (zbudování hotelu a nákupního centra).175 Znovu je pro nás především důleţité, fungování tohoto prostoru, ať uţ je jeho budoucnost jakákoli, bylo posvěceno soukromoprávním vztahem uzavřeným s majitelem.
V.2.3 Slovinsko Významná centra squatterů se povětšinou vyskytují v hlavních městech a nejinak tomu je i squatu Metelkova. Jedná se o objekt s podobným osudem, jako Christiania. Původně vojenská kasárna určená v roce 1993 k demolici byla obsazena stovkami lidí a vzdorovali
173 Hvilsom, F. Kammeradvokat: Christiania har ingen aftale. Politiken.dk (online). 19.11.2008. (Citováno dne: 15. 3. 2011). Dostupné z:
57 snahám o vystěhování. Veřejná moc postupně změnila přístup, vzdala snahy o vystěhování a začala nezvané „okupanty“ tolerovat. Roku 1994 byla s příchodem nového městského zastupitelstva zastavena všechna soudní řízení. V následujících letech se toto především umělecky aktivní, sociální politicky angaţované centrum znovu dostalo do kříţku s veřejnou mocí. Důvodem byla neoprávněná stavba, která byla rozhodnutím Inspektorátu ţivotního prostředí zbourána, poté znovu squattery postavena, přičemţ osud squattu je permanentně nejistý.176 Samozřejmě existuje mnoho dalších squatů a jedná se pouze o jakýsi reprezentativní vzorek. Další, jeţ fungují jiţ delší dobu, se vyskytují především v západní Evropě, kde přetrvává otevřenější přístup, ačkoli i zde lze pozorovat postupné změny či vyprchávání počáteční tolerance. Otázkou je, zda Evropu očekává renesance squatterství v jejích východních oblastech. Ţe dochází ke změnám, ilustruje vznik squatu Centro 73177, jeţ je prvním moldavským místem tohoto druhu. Vznikl před půl rokem ve městě Kišiněv a jeho budoucí osud je ve hvězdách. Věřím, ţe se mi v této kapitole podařilo naznačit optiku, pomocí níţ je nutné zkoumat (často jen zdánlivou) legalizaci squattingu. Jednak je třeba si uvědomit důleţitost právního rámce, který se liší stát od státu, na druhou stranu nezanedbatelnou roli hraje osoba vlastníka. V mnoha státech je squatting moţný, neboť není postihován trestněprávními normami. V takové situaci jsou squatterské aktivity trpěny, dokud se proti nim nepostaví vlastník. Tento stav přináší značnou nejistotu a trvání squatterské činnosti je odvislé od efektivity státních donucovacích mechanismů. V úvahu připadá legalizace formou nájmu či dohody se soukromou osobou, jíţ náleţí vlastnické právo. Jiný rozměr získává squatting za předpokladu, ţe vlastníkem není soukromá osoba. Do hry vstupuje politika a ochota zastupitelského orgánu obce, případně státního orgánu k dohodě. Z oblasti práva se však vymaňuje situace, kdy je squat veřejnou mocí tolerován, avšak nedojde k ţádné právní úpravě poměrů. Nelze klást rovnítko mezi případy, kdy je, ať uţ z jakéhokoli důvodu, squat trpěn veřejnou mocí, avšak ta si ponechává moţnost ho zrušit z důvodu nedostatku právního titulu a případy, kdy právní titul po obsazení zhojí protiprávní stav. Nakonec je nutno konstatovat, ţe obecná úprava nestavějící tuto činnost od jejího počátku do protiprávní sféry, pokud je mi známo, neexistuje.
176 Surian, A. Alert for Metelkova (Ljubljana). Advanced Compass Training in Human Rights Education (online). 20.6. 2006 (Citováno dne: 15. 3. 2011). Dostupné z:
58 VI. Squatting de lege ferenda „Squatteři se nejen starají, ale dokonce bojují za všechny sociálně slabé nebydlící. Jejich protizákonné jednání je morální výzvou k řešení bytové krize.“178 Je zde skutečně taková krize a mohl by legalizovaný squatting pomoci? Zpráva vypracovaná Evropským střediskem pro sledování bezdomovectví179 vydaná v roce 2002 se zaměřila na výzkum přístupu nejzranitelnějších lidí k bydlení. Autoři přišli na mnoho faktorů, které znesnadňují realizaci práva na bydlení a znemoţňují jeho faktické naplnění, ač je v teoretické rovině zakotveno v mnoţství mezinárodních smluv. Hlavním problém je spatřován v neoliberalismu, v důsledku kterého v posledních letech obrovsky vzrostl vliv trhu na úkor státní moci. Z dat, která autoři poskytli vyplývá, ţe v Evropské unii převládá tendence zvyšovat nájmy na sociální bydlení, jeţ je navíc poskytováno ve stále niţší míře, zvyšuje se počet nuceně vystěhovaných a dochází stále častěji k případům sociálního vyloučení, jemuţ nemůţe zabránit ani sebevětší snaha neziskového sektoru a je na státech, aby zlepšily dosud nevyhovující neefektivní sociální politiku. V druhé polovině 90. let nastal v EU trend, kdy státy začaly upouštět od zasahování do trhu s bydlením a sociální bydlení začalo upadat ve prospěch volného trhu. V ČR je nedostatek sociálních bytů pro příjmově slabší. Konstatovala to i Zpráva o bezdomovectví z roku 2006180 a téţ označila bytovou politiku, jeţ je svěřena obcím v samostatné působnosti, převáţně za nekoncepční. „Mnohá města se rozhodla rozprodat byty obyvatelům a ve svém portfoliu si nechávají příliš málo bytů pro budoucí potřebu sociálního bydlení. Sociální bydlení zůstává v mnoha městech a obcích tabuizováno, případně degradováno na tzv. holobyty. (…) Pouze málo měst doplňuje bydlení tohoto typu nabídkou sociálních služeb, které pak poskytují NNO.“ Za nedostatečný systém sociálního bydlení se dočkala ČR kritiky i z Rady Evropy v souvislosti se segregací sociálně vyloučených osob181.
178 Manifest Obsaď a ţij! Praha.squat.net (online) 20. 3. 2011 (Citováno dne: 20. 3. 2011). Dostupné z:
59 Příznivci squattingu prezentují tuto činnost jako moţné řešení nedostatku bytů pro lidi bez prostředků a bez střechy nad hlavou. V teoretické rovině se můţe taková idea jevit jako řešení; jaké podmínky by měla splňovat případná regulace ze strany státu, aby byla ústavně konformní z hlediska práva na bydlení a zvláště práva na pokojné uţívání majetku, se pokusím osvětlit na základě dosud prezentovaných závěrů na následujících řádcích.
VI.1 Podmínky legislativní úpravy případné legalizace squattingu Aby úprava legalizující squatting mohla obstát v kontextu lidskoprávních závazků, zvláště ochrany vlastnických práv, musela by splnit několik základních podmínek. Primárně by bylo nezbytné dodrţení předepsané formy právního předpisu, zásah do vlastnických práv by bylo třeba provést prostřednictvím zákona, nebo ústavního zákona. Pokud by zákonodárce došel k závěru, ţe je zde akutní potřeba zajistit bydlení nemajetným a rozhodl se situaci řešit legalizací squattingu, nemuselo by to nutně znamenat nepřiměřený zásah do práv vlastníků. Stát má dle ESLP nejlepší přehled ve sloţitých sociálních, ekonomických a politických otázkách, jeţ je v rámci politiky bydlení třeba zohlednit, a přenechává mu značnou volnost při volbě formy státního zásahu v tomto směru. Stát totiţ nemusí nutně přenechat otázku bydlení volnému působení trhu.182 Sledovaný cíl, jak bylo konstatováno v kapitole IV, je legitimní. Aby však nesklouzl squatting k dosahování účelů úplně jiných, neţ je zajištění potřeb společnosti v oblasti bydlení, a aby nebyl zneuţíván ve smyslu čl. 4 odst. 4 věty druhé Listiny, bylo by nutno uplatnit i mechanismy kontroly, zda jde v případě squatterů o sociálně slabé osoby. Mělo by být umoţněno legálně squattovat pouze tehdy, kdy základní bytová potřeba není dostatečně uspokojena jinak. Za předpokladu, ţe by squatter oplýval moţností bydlet na odpovídající úrovni jinde bez zásahů do vlastnických osob, jevil by se squatting jako nadbytečný a neodůvodněný.
VI.1.1 Nemovitosti připadající v úvahu Rozhodně bych nedoporučil umoţnit obsazování všech nemovitostí bez rozdílu. Zde přichází na řadu inspirace zahraniční právní úpravou. Povolení obydlet nemovitosti, u nichţ lze prokázat, ţe jsou po dobu několika let nevyuţívané a chátrají, se jeví jako přiměřené řešení. Pro větší transparentnost těchto jednání by bylo jistě na místě zakotvení určité registrační povinnosti, případně povinné asistence úřední osoby v momentu obsazení, aby byl zdokumentován stav nemovitosti v případě budoucí potřeby či aby tato osoba zabránila obsazení v případě, ţe se na místě prokáţe, ţe nemovitost je obydlená, případně není opuštěná dostatečně dlouho. Prostory, jeţ nikomu neslouţí, je nutno odlišit od těch, jejichţ uţívání je
182 Rozsudek ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapská proti Polsku, č. 35014/97.
60 zjevné, například jsou vybaveny nábytkem. Otázkou zůstává, zda do právní úpravy zahrnout i povinnost informovat vlastníka o obsazení jeho nemovitosti.
VI.1.2 Princip rovnosti Dle čl. 4 odst. 3 Listiny musejí zákonná omezení základních práv platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Domnívám se, ţe navrţená úprava není diskriminační, neboť se vztahuje na všechny vlastníky, kteří splní stanovené podmínky, stejnou měrou. Nejedná se navíc o podmínky nezávislé na jejich vůli, ba naopak, to zda bude jejich nemovitost vyuţita pro bydlení squatterů, na ně klade přiměřené břemeno spočívající v aktivním uţívání nemovitostí v rámci poměrně dlouhého časového intervalu. Navíc lze argumentovat i závěry Ústavního soudu ČSFR, jeţ vyjádřil v souvislosti s odváděním různé výše daní u různých subjektů. „Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod, než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupině jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ 183 S tímto pojetím relativní rovnosti, jeţ nemá charakter abstraktní kategorie, jen vyţaduje odstranění neodůvodněných rozdílů, se explicitně ztotoţnil i ÚS a dodal, ţe takový náhled na problematiku rovnosti mají všechny moderní ústavy. „Je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho.“ 184 Vlastnické právo, jeţ vázne na nemovitosti, by v zájmu právní jistoty bylo třeba nějakým způsobem zohlednit s faktickým stavem uţívání squattery.
VI.1.3 Omezení nebo zbavení vlastnictví? Koncept známý ve Velké Británii, jeţ de facto umoţňuje vydrţení i při absenci oprávněné drţby, je sice pozoruhodný, ale našemu právnímu myšlení cizí. Takový zásah je srovnatelný s vyvlastněním, tedy jde o vskutku razantní zásah do právní sféry vlastníka, k němuţ by mělo docházet minimálně. Na druhou stranu princip vigilantibus iura scripta sunt ve spojení s dostatečně dlouhým časovým obdobím a případnými dalšími procesními zárukami (například moţností prominout uplynutí lhůty ze závaţných omluvitelných důvodů či rozporu s dobrými mravy) by moţná motivoval vlastníky, aby o své nemovitosti pečovali zodpovědněji. Úpravu, jeţ by vedla k vyvlastnění, musím nakonec kategoricky odmítnout z důvodu, ţe sledovaného cíle lze rozhodně dosáhnout i prostředky mírnějšími a minimalizace
183 Nález ÚS ČSFR ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl ÚS 22/92. 184 Nález ÚS ze dne 22. 3.1994, sp. zn. Pl. ÚS 37/93.
61 zásahu do práv ve střetu je jednou z podmínek ústavní konformity opatření. Nelze přistoupit na praxi zbavování majetku zaštítěním se za veřejný zájem (ať by byl nedostatek bydlení jakýkoli), pokud v úvahu připadá jiné vhodnější řešení. Pro případ, kdy se objeví vlastník po obsazení jeho nemovitosti a znovu začne jevit o svou nemovitost po dlouhé době zájem, přiléhavější řešení v zájmu zachování spravedlivé rovnováhy shledávám, pokud ovšem na dohodu nepřistoupí sám a pokud situace squatterů takový postup odůvodňuje (hmotná nouze, nezletilé děti apod.), v omezení vlastnického práva, kupříkladu institutem nuceného nájmu. Ostatně v našich dějinách by tento institut nebyl ničím novým. Podobnou úpravu za první republiky obsahoval pro zajímavost Zákon o mimořádných opatřeních bytové péče185 ve svém § 5 „Vlastník domu jest povinen nepronajaté a neobydlené místnosti, které se hodí k obývání a kterých nepotřebuje pro sebe nebo pro své zaměstnance, na příkaz okresního úřadu pronajmouti za byt do 15 dnů po pravoplatnosti příkazu,“ přičemţ po nesplnění této povinnosti ve lhůtě mohl okresní úřad nájemníka určit sám. Zde můţeme vidět aktivní snahu státu jiţ v dávné době o regulaci k bydlení vyuţitelných prostor skrze omezení vlastníků. Další podobné ustanovení lze nalézt v právní úpravě z roku 1938, kdy jedno z opatření186 Stálého výboru Národního shromáţdění v § 3 pravilo: „Vlastník domu jest povinen neobydlené místnosti, které jsou způsobilé k obývání a kterých nepotřebuje pro sebe, pro příslušníky své rodiny (…) nebo pro své zaměstnance, pronajmouti na příkaz okresního úřadu za byt do 15 dnů po právoplatnosti příkazu (…),“ a dokonce při nesplnění hrozila pokuta do 5.000 korun československých nebo vězení (uzamčení) aţ na 14 dnů.187 Takový postup jasně zasahuje do autonomie vůle vlastníka. Vlastník má v takovém případě malý či dokonce ţádný vliv na výběr osoby nájemníka nebo na určení podstatných náleţitostí188 nájemní smlouvy. ÚS principu autonomie vůle a smluvní volnosti v mnoha svých rozhodnutích189 přiznal ústavněprávní dimenzi. „Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva 190 vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi).“ V tomto rozhodnutí se odvolává ÚS na dřívější nález I. ÚS 113/04191 kde jako obecnou podmínku fungování právního státu označuje právě respektování autonomní sféry jednotlivce
185 Zákon č. 118/1928 Sb., o mimořádných opatřeních bytové péče ze dne 11. 7. 1928. 186 Opatření Stálého výboru č. 288/1938 Sb. z. a n., o mimořádných opatřeních bytové péče ze dne 16. listopadu 1938. 187 Na tyto předpisy naráţí i ÚS v nálezu ze dne 22. 3. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 37/93. 188 Viz rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards v. Malta, č. 17647/04. 189 K významu autonomie vůle srov. např. Nález ÚS ze dne 24. 7. 2007, sp. zn. I. ÚS 557/05. 190 Nález ÚS ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03. 191 Nález ÚS ze dne 4. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 113/04.
62 a to s odkazem na čl. 1 odst 1 Ústavy resp. čl. 2 odst. 3 Listiny. „Právu jednotlivce na autonomii vůle, tj. svobodě jednotlivce, odpovídá požadavek kladený na státní moc, aby uznala autonomní projevy vůle jednotlivců a jí odpovídající jednání. Pokud takové jednání nezasahuje do práv třetích osob, musí státní moc projevy jednotlivců toliko respektovat, případně aprobovat,“ následně však připouští výjimku, kdy se lze odchýlit v případech odůvodněných určitým veřejným zájmem při zachování proporcionality zásahu s ohledem na sledované cíle. Takové omezení autonomie vůle je dle Hudríka a kol.192 lze uplatnit výlučně jen tehdy, pokud by tato vůle ve své neomezené podobě byla v konfliktu s vyššími hodnotami respektovanými právem. Důsledné lpění na dodrţení autonomie vůle lze povaţovat v námi předpokládaném případě za ohroţení práva na bydlení, tedy právem uznaného veřejného zájmu. K zásahu státu ve formě donucení vlastníků objektů, které nevyuţívají, k uzavření nájemních smluv s lidmi bez přístřeší došlo i v zahraničí. Nic na tom nemění ani fakt, ţe tím bylo zasaţeno do jednoho ze základních principů, na nichţ stojí nikoli pouze české soukromé právo, ale jedná se o všeobecně uznávaný a respektovaný princip představující jeden ze základních stavebních kamenů soukromého práva civilizovaného světa. Na Maltě193 byla tato praxe běţná a někdy dokonce přetrvává dodnes. Vláda v rámci boje proti bezdomovectví omezovala po dlouhá léta vlastníky neobydlených nájemných domů a nutila je k přijetí nájemníků. Hlavním argumentem vlády byl veřejný zájem na dohledu nad uţitím majetku, čímţ chtěli zajistit spravedlivé rozdělení a uţití zdrojů bydlení. Sledovali tím také lepší vyuţití a ochranu starých budov, přičemţ dalším důvodem pro takový postup je fakt, ţe Malta je země rozlohou malá a panuje zde nedostatek, co se týče stavební půdy. Obdobnou politiku v poválečné Francii přibliţuje Visinger194 a dodává, ţe na protest proti zdlouhavosti správního řízení při přidělování zkonfiskovaných bytů se dokonce rodiny bez domova organizovaly a obsazovaly nemovitosti svévolně. Pokud tedy zde mám za úkol předestřít moţnosti státu v případě, ţe by mělo dojít k legalizaci squattingu, musím se nutně pustit na tenký led a ve svém návrhu se i přes veškerou snahu o minimalizaci zásahů musím nutně uchýlit k poměrně razantním řešením. Nezbývá mi, neţ se je v zájmu ústavní konformity pokusit v nejvyšší moţné míře zjemnit všemi dostupnými prostředky. V případu Hutten-Czapská porušení čl. 1 Protokolu plynulo z nikoli čistě z omezení autonomie vůle, ale z celého komplexu ustanovení omezujících
192 Hurdík, J., Fiala, J., Hrušáková, M. Úvod do soukromého práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 81. 193 Rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards v. Malta, č. 17647/04. 194 Visinger, R. Úvahy o squaterství z pohledu práva evropských zemí. Právní rozhledy. 2008, roč. 16, s. 583.
63 vlastníky.195 Jako řešení se mi jeví vybalancovat zásah právě ostatními faktory, jeţ v tomto případě byly porušeny, tedy výší nájmu a moţnostmi ukončení nájmu. Nucený nájem by v odůvodněných případech myslím mohl splnit podmínku zásahu do základního práva charakterizovanou jako materiání omezení196. Dle něj daná ukládaná povinnost, v tomto případě vytvoření soukromoprávního vztahu bez svobodné vůle jedné ze stran, nesmí fakticky zlikvidovat či znemoţnit realizaci kteréhokoli z garantovaných základních práv, tedy i práva na majetek, a tím ho popřít. Je tedy třeba zachovat vlastníkova práva v maximální míře.
VI.1.4 Náhrada za omezení Omezení vlastnických práv musí být předně vyváţeno náhradou poskytnutou za tento zásah. Nucený nájem jsem nezvolil náhodně. Nese v sobě totiţ povinnost platit za uţívání, úplatnost představuje jeho pojmový znak. Pokud by se tedy vlastník nemovitosti objevil a došlo by k státnímu zásahu formou nuceného nájmu, squatteři by byli nuceni za svůj pobyt platit. Vzhledem k tomu, ţe by se nutně jednalo o sociálně slabé osoby (viz výše), je na čase se zamyslet nad výší nájmu. Běţná trţní hodnota by byla vyloučena s ohledem na cíl, jenţ legalizace squattingu představuje, tedy zajištění bydlení nemajetným osobám, u kterých je platba běţného nájmu nereálná. Naproti tomu při regulaci nájmu ze strany státu hrozí narušení spravedlivé rovnováhy mezi zájmem vlastníka a sledovaným cílem. Jak lze odvodit ze závěrů ÚS i ESLP k regulacím nájmu, dodrţení závazků státu týkajících se ochrany vlastnického práva vyţaduje, aby nezanikl nárok vlastníka na zisk. Opětovně bylo zdůrazněno, ţe „nelze na pronajimatele přenášet zátěž sociálně slabších osob, kterou by měl jinak nést stát. Způsob, jak vyřešit případnou finanční zátěž skupiny osob, pro kterou by uspokojování potřeby bydlení přinášelo nepřiměřené těžkosti, leží ve sféře státní pomoci osobám sociálně slabším (např. formou příspěvku na bydlení)“.197 Nesmí zde tak, jako v případu Hutten-Czapská, chybět mechanismus jenţ by buď vyrovnal, nebo zmírnil břemeno, jeţ je kladeno na vlastníky nemovitostí. A protoţe se jedná o úvahu de lege ferenda z pozice práva ústavního, nikoli finančního nebo jiného, mohu si dovolit pouze konstatovat, ţe by v zájmu dodrţení ústavněprávních garancí příslušelo státu, aby dorovnal sníţené nájemné dotacemi. Problém, jakým způsobem sehnat prostředky na takovouto politiku, případně konstrukci souvisejících norem mohlu s klidným svědomím přenechat jiným. Z hlediska
195 Molek, P. Věc Hutten-Czapska proti Polsku: Regulace nájemného pohledem ochrany vlastnictví. Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, Praha: ASPI. 2006, č. 5, s. 332. 196 Klíma, K. et al. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. s. 961. 197 Nález ÚS ze dne 23. 9. 2004, sp. zn. IV.ÚS 524/03.
64 tématu této práce je důleţité pouze to, ţe by vlastníci sami nemohli být zatíţeni povinností strpět nájemníky i niţší nájem, neboť by se jednalo o disproporcionální opatření ze strany státu. Ve výši nájemného by se nutně musel promítnout, v zájmu zachování všech sloţek vlastnického práva v co nejvyšší míře, nárok na dosahování zisku z vlastního majetku. Bylo by třeba hledět i na případné změny po uplynutí delší doby, kdy by nezbytně musel být zohledněn vývoj cen nemovitostí a náleţitě tedy upravena výše nájmu.198 Domnívám se, ţe ve výši nájemného by však měla být zohledněna i výše nákladů účelně vynaloţených na údrţbu nemovitosti. Se squattingem se nerozlučně pojí zušlechťování zchátralých nemovitostí a jejich udrţování v dobrém stavu. ÚS uznal v souvislosti s prohlašováním nemovitostí za kulturní památky, ţe náhradu za omezení ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny můţe představovat za určitých okolností i práce. „Touto náhradou je třeba rozumět zejména poskytnutí odborné pomoci při obnově památky, poskytování podkladů a informací, zabezpečování projektových a stavebněrestaurátorských prací při obnově vybraných kulturních památek (...).“199 Jistě, ţe v případě squattingu nutně nemusí jít o památky, ale význam tohoto názoru ÚS shledávám především v moţnosti uznat práci, jeţ byla a je vykonávána při opravách zchátralých budov, jako část náhrady. Při stanovení nájemného bych doporučil její zohlednění. Znovu zde v tomto kontextu nabývá na důleţitosti dokumentace budovy pořízená v okamţiku obsazení a případě i v průběhu uţívání squattery.
VI.1.5 Možnost ukončení Toto souvisí s jiţ zmíněnou potřebou zachovat v maximální moţné míře všechny sloţky vlastnického práva, tedy i ius disponendi. Právo ukončit nájem by měl mít vlastník v případě, ţe by nebyla náleţitě zohledněna sociální situace squatterů a prokázalo by se, ţe mají například ještě další byt apod. Nucený nájem by v takové situaci představoval nepřiměřené omezení jdoucí nad rámec legitimního cíle zajištění přiměřené ţivotní úrovně, jak ji chápe ÚS200 a jeţ „zahrnuje i přiměřené bydlení jako naplnění základní potřeby mít bezpečné místo, kde člověk může složit hlavu“. Právo okamţitě ukončit za takovýchto okolností právní vztah musí být zachováno.
198 Obdobný problém řešil ESLP v rozsudku ze dne 5. 12. 2002, Pinc a Pincová v. Česká republika, č. 36548/97. Jednalo se sice o náhradu za odnětí vlastnictví, ale základní myšlenka zachování „rozumného poměru“ vůči trţní ceně v době zásahu do vlastnictví se nemění. 199 Nález ÚS ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. 200 Nález ÚS ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03.
65 VI.1.6 Možnost odmítnutí nájmu Lze uvaţovat téţ nad zavedením mechanismu, který by výjimečně umoţnil v odůvodněných případech vlastníkovi odmítnout nucený nájem. Inspirovat se zle znovu maltskou právní úpravou v případu Edwards a k nájmu nepřistoupit, pokud vlastník prokáţe, ţe mu takový postup způsobí váţnou újmu. Vzhledem k tomu, ţe by se jednalo o do té doby dlouhodobě nevyuţívaný objekt, orgán, jeţ by záleţitost posuzoval, by musel být velmi obezřetný, zda je protest vlastníka odůvodněný.201
VI.2 Vystěhovávání Zde bych na závěr chtěl věnovat pár slov problematice vystěhování. Odhlédněme nyní od problematiky moţné legalizace squattingu. Ve světě je poměrně běţný jev nuceného vystěhovávání squatterů nebo jiných osob, jeţ okupují nemovitosti bez právního důvodu a taková praxe se čas od času vyskytuje i v ČR. Rád bych se krátce věnoval moţným legislativním změnám v tomto směru.
VI.2.1 Doporučení v souvislosti s vyklízením squattů
Langford,202 uvádí zajímavý příklad z Venezuely, kdy byla skupina lidí bez domova vystěhována z domu, jenţ okupovala, a soud jim přiznal nárok na náhradní bydlení. Uznal, ţe ač nemají přiměřené bydlení, nemůţe to směřovat k zásahu do práv třetích osob prostřednictvím protiprávní okupace jejich majetku. Rozhodl tedy, ţe se vystěhovat musejí, ale dostanou náhradní domov. S tím kontrastuje jiný případ203, kdy skupinu 500 rodin nemajetných zemědělců, jeţ se protiprávně usadila na cizím pozemku, přes noc, na základě soudního povolení, vyhnala vojenská policie spolu se soukromou agenturou za pouţití zbraní. 9 lidí bylo zabito a mnoho zraněno a všechen jejich zbývající majetek spálen. Jak vidno, i v Jiţní Americe panují různé přístupy k otázkám protiprávního obsazování, avšak je myslím do očí bijící, který z případů je nejen v souladu se závazky států ohledně práva na bydlení, ale i prostým lidským svědomím a morálkou. Procesem vystěhovávání se zabýval Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva. Bylo třeba sjednotit praxi posuzování toho, kdy a za jakých okolností dochází v rámci
201 Právní úprava platná na Maltě za „újmu“ neshledala např. skutečnost, ţe vlastník poţaduje navrácení majetku k osobnímu uţívání svému nebo jeho rodiny. Vlastník tedy nemohl zabránit nájmu svého majetku pouze na základě svého přání „pouţít budovu jinak“. Tato pravidla by samozřejmě nesměla být vykládána formalisticky. Kupříkladu za situace, kdy by vlastník přišel o své vlastní bydlení a chtěl se uchýlit do budovy jeţ nechal chátrat, dozajista by to muselo být zhodnoceno přiměřený důvod, proč nepříkročit k nucenému nájmu squatterů. 202 Langford, M. Social Rights Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press. 2008. s. 204. 203 Ibid. s. 356
66 zásahu do určitého sociálního práva (zde práva na bydlení) k porušení lidských práv. Výbor tedy formuloval204 kritéria hodnocení, zda je vyklizení slučitelné s dodrţením lidskoprávních závazků. Mezi těmito kritérii je i existence opodstatnění v rámci kaţdého zásahu do domova jednotlivce. To, zda se jedná o bydlení protiprávní, je zde značně relativizováno. Výbor vyţaduje, aby byla dodrţena procesní pravidla včetně konzultace alternativ k vystěhování a přinejmenším nesmí vystěhování ústit v situaci, kdy je z někoho učiněna osoba bez domova a stát musí zajistit v rámci svých moţností náhradní bydlení. Domnívám se, ţe by bylo na místě, aby zákonodárce zohlednil i tyto tendence, jeţ sice nemají povahu závazných pravidel, ale jejich zakotvení do právního řádu by jistě prospělo stavu lidských práv. Taková regulace by se dotkla i práv squatterů, neboť téměř při kaţdém vystěhovávání squatterů v ČR jejich následující osud a to, zda mají kam jít, řešen nebyl. Výjimka zde je jediná, a to případ, kdy tehdejší ministr pro lidská práva vynaloţil snahu k sehnání náhradního ubytování pro squattery z vily Milada. Média však informovala, ţe Ministr popřel, ţe jde o aktivitu státu, ale jeho ryze soukromé snaţení.205 V ideálním případě by bylo na místě, aby se v duchu doporučení OSN stát zavázal k povinnosti zajistit vystěhovávaným náhradní bydlení, pokud moţno v odpovídající kvalitě, jaké se těšily tyto osoby před vystěhováním. Přímá povinnost státu opatřovat náhradní bydlení zde kdysi byla, ale jednalo se o problematiku vyklizení bytu. Jak ÚS na okraj zmínil v jednom ze svých rozhodnutí206, jiţ není zákonnou povinností státu starat se o opatřování náhradních bytů, neboť to odpovídalo dřívější situaci, kdy v rámci řízeného hospodářství s byty207 (ty se tehdy z větší části nacházely v domech ve státním vlastnictví, ukládal orgánům státní správy opatřovat náhradní byty). Svou argumentaci bohuţel nerozvedl do obecné roviny, zajímavé mohlo být nazírání soudu s ohledem na povinnosti vyplývající z práva na bydlení.
204 General Comment č. 7 vydaný Výborem pro hospodářská, sociální a kulturní práva při OSN ze dne 20. 5. 1997, týkající se nucených vystěhování. 205 ČTK: Squateři dostali královskou nabídku: Mohou bydlet v centru Prahy. Ihned.cz (online). 7. 7. 2009. (Citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
67 VII. Závěr Zkoumání squattingu z pozice lidskoprávních závazků nebyla dosud věnována ţádná komplexní práce. Pokusil jsem se tedy tohoto úkolu zhostit sám. Věřím, ţe se mi podařilo nejen přiblíţit, co je squatting, ale téţ upozornit na fakt, ţe ho lze chápat jako konflikt dvou lidských práv. Stát na tento střet reaguje v mnoha úrovních, jednak skrze trestněprávní sankce, dále nabízí instrumenty občanského práva k prosazení vlastnických práv, která převáţí. Průběţně jsem se ve své práci snaţil soustředit na uchopení podstaty obou práv a jejich vymezení, tedy definování jejich hranic, moţných omezení. Poté jsem nastínil princip, jakým se český právní řád a judikatura vyrovnává s obdobnými střety. Obecně lze k jednotlivým právům říci, ţe zatímco je ochrana vlastnického práva nezpochybnitelně poskytována odpovídajícím způsobem, naplnění práva na bydlení je stále v nedohlednu. Stále má mnoho lidí problém najít odpovídající bydlení a někdy se z nich stávají osoby bez domova. Stát se jen opatrně odhodlává k provádění opatření v zájmu bydlení, mnohdy selhává a povaha tohoto práva, jeţ zavazuje stát ke snaze o zajištění bydlení svým obyvatelům, stále nejistá. Jak jsem slíbil v úvodu, věnoval jsem především pozornost právnímu zakotvení obou práv, jeţ zde vystupují. Oproti právu vlastnickému prozařuje právo na bydlení jen poskrovnu naším právním řádem, nelze však tvrdit, ţe by jeho vliv úplně chyběl. Dle konstatování ESLP má stát poměrně volný prostor při prosazování politiky bydlení a volbě nástrojů, jimiţ chce dosahovat. Dokonce jsou za určitých okolností v zájmu bydlení připuštěny zásahy do vlastnického práva. Protoţe se měla primárně má práce zaměřit na squatting, rozhodl jsem se sumu získaných vědomostí vyuţít k teoretické konstrukci legalizace squattingu. Rozhodl jsem se k tomuto kroku, neboť jsem v průběhu zpracovávání došel k poznání, ţe squatting bez reálného zakotvení v právní úpravě nemůţe obstát sám o sobě, bez jakékoli regulace. Aby taková činnost byla ústavně konformní, musí být obezřetně regulována právními normami, jinak by docházelo k nepřiměřeným nerovnostem mezi vlastníky a squattery. ÚS na jednu stranu podotýká, ţe „ochrana vlastnictví a respekt k němu, bez ohledu na druh a povahu subjektu, jemuž vlastnické právo svědčí, jsou jedním ze základních postulátů (znaků) demokratického a právního státu.“ 208 V dalším ze svých rozhodnutí připouští, ţe „i když se výslovně v žádném ústavním dokumentu ČR neprohlašuje za ‚sociální právní stát‟, ve skutečnosti, stejně jako v řadě jiných západoevropských zemí, celý její ústavní a právní systém vychází z principu, že vlastnictví zavazuje a je omezeno zákonem chráněnými
208 Nález ÚS ze dne 11. 1. 2000, sp. zn. III. US 462/98.
68 obecnými zájmy (...) a z možnosti státního zásahu do úpravy vlastnických práv ve veřejném, resp. obecném zájmu.“209 A toto je jakýsi leitmotiv celé mé práce. Odpověď, zda můţe přistoupit stát k toleranci, případně dokonce garanci moţnosti obsazovat cizí nevyuţívané nemovitosti v zájmu sociální pomoci nemajetným, bez toho, aby kapituloval na principy, na nichţ stojí. Ve své diplomové práci jsem tedy nejen poskytl náhled do právního stavu de lege lata, ale pokusil jsem se téţ definovat zásady, jeţ by bylo nutno dodrţet, pokud by měl squatting slouţit státu v jeho politice bydlení. Ač je realizace takové reformy krajně nepravděpodobná, věřím, ţe alespoň mé teoretické úvahy vedly správným směrem. Pokud mám vyjádřit svůj osobní názor, kriticky se stavím vůči kvalifikaci squattingu, jako trestného činu. Trestní právo by mělo představovat nástroj ultima ratio, tedy instrument pouţívaný v situacích, kdy jiné moţnosti ochrany práv selhávají nebo jsou nevhodné. Dále mě znepokojuje, ţe ač podle výzkumů byly v roce 2000 přibliţně 3 miliony lidí v EU bez domova, zatímco 18 milionů dalších osob ţilo v nevyhovujících podmínkách (tzn. chybělo jim i základní vybavení, byli nuceni ţít v předlidněném prostoru, apod.),210 stále existují nemovitosti, jeţ chátrají a neplní ţádnou funkci. Tím spíše si nedokáţu vysvětlit, jak mohou být za takové situace obyvatelné budovy ve vlastnictví státu prázdné. V tomto ohledu je výstiţné konstatování advokáta squatterů z Albertova: „Squatting je přesvědčení, ţe objekty, které jsou neuţívané nebo dokonce devastované, je moţné nebo dokonce potřebné uţívat pro ty, kteří bydlení nemají, anebo pro obecně prospěšné účely.“211 Squatteři podle něj zpochybňují nedotknutelnost vlastnického práva a veřejně hlásají, ţe určití vlastníci, tj. ti, kteří svůj majetek neuţívají nebo z různých důvodů dokonce ničí, nemají právo na stejnou ochranu jako ti vlastníci, kteří své vlastnické právo řádně vykonávají. Jak však připomíná Gardiner212 špatný obrázek, který většina lidí o squatterech má, vedl OSN k potvrzení toho, ţe uznala squatting jako moţný legitimní nástroj vyrovnání nerovností v oblasti přístupu k bydlení.
209 Nález ÚS ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. PL ÚS 15/99. 210 Edgar, B., Doherty, J., Meert, H. Access to housing: homelessness and vulnerability in Europe. Bristol: The Policy Press. 2002. s. 1. 211 Čiţínský, P. Závěrečná řeč advokáta Pavla Čiţinského při procesu se squattery z Albertova. Město: naprodej (online). 8. 1. 2009 (citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
69 VIII. Abstract My thesis concerns the “squatting” phenomenon from the constitution law point of view. My goal is to show the conflict of the right to housing and the right to peaceful enjoyment of possesion that is the inevitable result of squatting. Compared to other countries squatting, occupying of abandoned buildings, in Czech Republic isn’t too wide-spread, therefore my first chapter is dedicated to describing the phenomenon, it’s ideological principles and jural consquences, criminal law in particular. I tried to grasp individual traits of squatting that are relevant from the jural point. V další kapitole jsem jiţ přikročil k analýze obou lidských práv, jeţ se v případě squattingu dostávají do konfliktu. Nejdříve se věnuji vlastnickému právu, jeho historickému vývoji s důrazem na filozofické podhoubí chápání vlastnictví. Téţ zde naráţím na myšlenky, jeţ inspirovaly squatting při zpochybnění nedotknutelnosti vlastnictví. Následně osvětluji jednotlivé sloţky vlastnictví, aby bylo moţno pochopit, jakým způsobem squatting konkrétně omezuje vlastnické právo jiné osoby. Přibliţuji normativní úpravu a zakotvení práva na pokojné uţívání jak na mezinárodní, tak i vnitrostátní úrovni. Poté se věnuji způsobům ochrany vlastnického práva, kterou stát poskytuje jednotlivci skze civil law instrumenty. Věnuji se i otázce, zda ochrana vlastníkovi přísluší i v případě, ţe své vlastnické právo fakticky nevykonává. Docházím k tomu, ţe garantovaná ochrana majetkových práv se vztahuje nutně i na tento případ. In the next chapter I aproached the analysis of both individual human rights that stand in opposition in the case of squatting. I first concern with the law of property, it’s historical developement with the emphasis on philosophical view and the ideas behind squatting that lead to impugn the real property. Follows my explanation of individual elements of property to understand how exactly the squatting interferes with the right of possession, showing the legal regulation of right to peaceful enjoyment of possession in domestic and international levels. Then I address ways of protection of the law of property that the state grants to an individual through civil law instruments. I question if the protection of real property applies in cases when the owner does not de facto excersise his ownership right. My conclusion is that the guaranteed protection of the ownership rights must apply in such a case. In the same way I show the right of housing: besides it’s social nature and historical developement I aproach the sources that protect such law and guarantee state’s liability to provide the housing. Although it’s of a different character than civil or political rights, the
70 inevitable conclusion is that state is bound to certain obligations, especially by international treaties. Then I inquire several domestic rules that specifically deal with this. Following chapter is finally dedicated to the way how is the conflict of right of housing and right of ownership dealt with on the general level. I concern both Czech constitutional law and approach of the European Court of Human Rights. Next I focus on two relevant individual laws and define ways that can be used to deal with such a conflict. The approach of Constitutional Court and European Court of Human Rights are generally similar: they allow, under certain circumstances, to limit the right of ownership, but only under a legitimate aim. Besides, in the case of an inteference with property there must be a reasonable relationship between the means employed and the aim sought to be realized. I also show the basic review of the legal regulation to explain how state interferes in the property rights. Based on the principles set in this chapter I apply my findings on the case of the squatting. I examine the phenomenon and attempt to express the basic principles that are necessary in the constitutional law to preserve both aforementioned rights. Next chapter concerns foreign legal regulations. It focuses on states with the legal protection of squatting and the principles on which it was legalized, while concluding it’s not a case of true legalization but more of a permition that has no legal base. We also need to distinguish between private and public aspects when concerning legalized squats. In my last chapter I try to use all the informations and outcomes from the previous chapters to conclude a possible legal regulation to legalize squatting in Czech Republic in a way that complies with both human-rights and housing-rights obligations. If the squatting was the way to provide housing for paupers the legislators must adhere to many principles to protect the right of property. This section presents the conclusions of my research in the thesis and defines principles that must be abode for such legal regulation to be in conformity with constitution and international treaties.
71 IX. Seznam použitých pramenů
Učebnice, monografie, komentáře a sborníky: Berger, V. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Praha : IFEC, 2003. Craven, M. C. R. The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights: a perspective on its development. Oxford: Oxford University Press. 1998. Edgar, B., Doherty, J., Meert, H. Access to housing: homelessness and vulnerability in Europe. Bristol: The Policy Press. 2002. Fiala, J., et al. Občanské právo hmotné. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002. Filip, J. Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. Harris, D. et al. Law of the European Convention on Human Rights. Oxford: Oxford University Press. 2009. Hurdík, J., Fiala, J., Hrušáková, M. Úvod do soukromého práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 81. Janis, M., W., et al. European Human Rights Law. Oxford: Oxford University Press. 2008. Klíma, K. et al. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vyd, Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. Knappová, M., Švestka, J., Dvořák, J. a kol. Občanské právo hmotné 1. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR. 2009. s. 279. Langford, M. Social Rights Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press. 2008. Pavlíček V. a kol. Ústava a ústavní řád České republiky: Komentář, 2. díl. 2.vyd. Praha: Linde. 2002. Petr, B. Vydržení v českém právu, 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008. Pipes, R. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo. 2008. Růţička, V. Squaty a jejich revoluční tendence. Praha: Triton, 2007. Schifres, S. La Mouvance Autonome en France de 1976 a 1984. Paříţ: Univerzita Paříţ, 2004. Smith, Ch., Hoath, D. C. Law and the underprivileged. London: Routledge & Kegan Paul Ltd, 1975. Spáčil, J. Ochrana vlastnictví a drţby v občanském zákoníku, 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2005. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 1. vyd. Praha: C.H.Beck, 2009. Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., et al. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. Thornberry, P. International Law and the Rights of Minorities. Oxford: Clarendon Press, 1991. Waite. M. Compact Oxford Dictionary and Thesaurus. Oxford: Oxford University Press, 2009.
Další dokumenty, publikace v časopisech a internetové zdroje: Anonym. Squatters Handbook, 13. vyd. Londýn: Advisory Service For Squatters, 2009, s. 3. Centro 73 Chişinău (online). Změněno 14. 3. 2011. (Citováno dne: 14. 3. 2011). Dostupné z:
72 Dostupné z:
73 Policejní prezidium ČR, Ţárská Lucie, Re: ţádost o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. (online), Č.j. PPR- 1321-2/ČJ-2011-99KI, Ivan Prouza. Praha, 27. 1. 2011. Taylor, C. Ban on squatting divides opinion in the Netherlands. Dw-world.de. Deutsche Welle (online) 1. 10. 2010 (citováno dne 15. 3. 2011). Dostupné z:
Judikatura: Rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, č. 5493/72. Rozsudek ESLP ze dne 8. 2. 1978, Wiggins proti Spojenému Království, č. 7456/76. Rozsudek ESLP ze dne 13. 7. 1979, Marckxová proti Belgii, č. 6833/74. Rozsudek ESLP ze dne 9. 10. 1979, Airey proti Irsku, č. 6289/73. Rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1982, Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, č. 7151/75, 7152/75. Rozsudek ESLP ze dne 21. 2. 1986. James a ostatní proti Spojenému Království, č. 8793/79. Rozsudek ESLP ze dne 8. 7. 1986, Lingens proti Rakousku, č. 9815/82. Rozsudek ESLP ze dne 8. 7. 1986, Lithgow a ostatní proti Spojenému Království, č. 9006/80, 9262/81, 9263/81, 9265/81, 9266/81, 9313/81, 9405/81. Rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 1986, AGOSI proti Spojenému království, č. 9118/80. Rozsudek ESLP ze dne 19. 12. 1989, Mellacher a ostatní v. Rakousko, č. 10522/83. Rozsudek ESLP ze dne 23. 4. 1992, Castells proti Španělsku, č. 11798/85. Rozsudek ESLP ze dne 28. 9. 1995, Spadea a Scalabrino proti Itálii, č. 12868/87. Rozsudek ESLP ze dne 28. 9. 1995, Scollo proti Itálii, č. 19133/91. Rozsudek ESLP ze dne 4. 5. 1999, Marzari proti Itálii, č. 36448/97. Roszudek ESLP ze dne 28. 10. 1999, Pancenko proti Lotyšsku, č. 40772/98. Rozsudek ESLP ze dne 18. 1. 2001, Chapman v. Spojené království, č. 27238/95. Rozsudek ESLP ze dne 29. 4. 2002, Pretty proti Spojenému království, č. 2346/02.
74 Rozsudek ESLP ze dne 5. 12. 2002, Pinc a Pincová v. Česká republika, č. 36548/97. Rozsudek ESLP ze dne 9. 10. 2003, Slivenko proti Lotyšsku, č. 48321/99. Rozsudek ESLP ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku, č. 31443/96. Rozsudek ESLP ze dne 22. 7. 2008, Capone proti Itálii, č. 62592/2000. Rozsudek ESLP ze dne 11. 1. 2006, Sørensen a Rasmussen proti Dánsku, č. 52562/99 a 52620/99. Rozsudek ESLP ze dne 12. 4. 2006, Stec proti Spojenému království, č. 65731/01. Rozsudek ESLP ze dne 19. 6. 2006, Hutten-Czapská proti Polsku, č. 35014/97. Rozsudek ESLP ze dne 24. 10. 2006, Edwards proti Maltě, 1764/04. Rozsudek ESLP ze dne 9. 11 2006, Dzharageti proti Rusku, č. 8459/03. Rozsudek ESLP ze dne 1. 10. 2007, Pye a ostatní proti Spojenému Království, č. 44302/02. Rozsudek ESLP ze dne 20. 1. 2011, Haas proti Švýcarsku, č. 31322/07.
Nález ÚS ČSFR ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl ÚS 22/92. Nález ÚS ze dne 22. 3. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 37/93. Nález ÚS ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Nález ÚS ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94. Nález ÚS ze dne 23.11.1994, sp. zn. Pl.ÚS 13/94 Nález ÚS ze dne 20. 12. 1995, sp. zn. II. ÚS 190/94. Nález ÚS ze dne 3. 4. 1996, sp. zn Pl.ÚS 32/95. Nález ÚS ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96. Nález ÚS ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Nález ÚS ze dne 11. 1. 2000, sp. zn. III. US 462/98. Nález ÚS ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. PL ÚS 15/99. Nález ÚS ze dne 21. 6. 2000, sp. zn. Pl.ÚS 3/2000. Usnesení ÚS ze dne 29. 5. 2001, sp. zn. II. ÚS 183/01. Nález ÚS ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02. Nález ÚS ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 2/03. Nález ÚS ze dne 10. 6. 2003, sp. zn. I. ÚS 360/02 Nález ÚS ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV.ÚS 525/02. Nález ÚS ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02 Nález ÚS ze dne 4. 5. 2004, sp. zn. I. ÚS 113/04. Nález ÚS ze dne 23. 9. 2004, sp. zn. IV.ÚS 524/03. Nález ÚS ze dne 14. 7. 2004, sp. zn. I. ÚS 185/04. Nález ÚS ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 696/02. Nález ÚS ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 8/05. Nález ÚS ze dne 28. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/03. Nález ÚS ze dne 24. 7. 2007, sp. zn. I. ÚS 557/05. Nález ÚS ze dne 7. 4. 2010, sp. zn. ÚS 22/10. Nález ÚS ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09. Nález ÚS ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 16/08.
75
Rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2005, sp. zn. 1 Afs 107/2004 – 48. Rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2008, čj. 6 As 11/2007 – 77.
Rozhodnutí NS ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. 2 Cdon 862/96. Rozhodnutí NS ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 883/96 Rozsudek NS ze dne 1. 6. 2001, sp. zn. 26 Cdo 365/2000. Rozsudek NS ze dne 10. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 740/99. Rozsudek NS ze dne 28. 7. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1630/2002. Usnesení NS ČR ze dne 16. 11. 2005, sp. zn, 8 Tdo 1417/2005. Rozsudek NS ze dne 1. 2. 2005, sp. zn. 26 Cdo 909/2004. Rozsudek NS ze dne 20. 10. 2005, sp. zn. 26 Cdo 31/2005. Rozsudek NS ze dne 16. 2. 2006 sp. zn. 26 Cdo 2460/2006. Rozsudek NS ze dne 22. 3. 2006, sp. zn. 26 Cdo 881/2005. Rozsudek NS ze dne 12. 4. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1261/2004. Rozsudek NS ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. NS 26 Cdo 1329/2006 Rozsudek NS ze dne 25. 10. 2006, sp. zn. 26 Cdo 1199/2006. Usnesení NS ze dne 25.5.2010, sp. zn. 11 Tdo 169/2010.
Právní předpisy: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáţdění České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů. Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění dodatkových protokolů. Usnesení Valného shromáţdění OSN č. DE01/48 ze dne 10. 12. 1948, Všeobecná deklarace lidských práv. Vyhláška Ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě, nabyl platnosti 17. 12. 1999, vyhlášen pod č. 15/2000 Sb. m. s. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb. m. s. o Evropské sociální chartě. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů.
76 Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/2006 Sb, o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 184/2006 Sb, o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů. Opatření Stálého výboru č. 288/1938 Sb. z. a n. o mimořádných opatřeních bytové péče ze dne 16. listopadu 1938. Zákon č. 118/1928 Sb., o mimořádných opatřeních bytové péče ze dne 11. 7. 1928. Zákon č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty.
77 X. Přílohy
Bývalý squat Milada, foto: Jan Jiřička, s laskavým svolením iDNES.cz.
78
Squat v Barceloně pod Parc Güell, foto: Ivan Prouza
79