Colombia: En Búsqueda De Una Política Exterior

NOTAS

COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR

Por GERHABD DREKONJA KORNAT

A. EL «PAÍS ANDINO»

Las pocas evaluaciones que existen en torno a la política exterior colombiana van desde el juicio de su «consistencia fundamental» hasta la opinión crítica de su «fraccionamiento» y hasta su no-existencia l. Por otra parte, cabe observar que quien acometa la tarea de efec- tuar una sobria adición de los elementos de poderío potencial que en- cierra Colombia, tiene que llegar a la conclusión de que este país debería'ser, indiscutiblemente, una potencia regional con un poder negociador de calidad comparable a la de México, Argentina y Vene- zuela2. Con todo, hay analistas que identifican situaciones en las cuales Colombia ha resultado jugar un papel más preponderante. Tal es el caso de su capacidad negociadora, sobre todo, en el ámbito de los convenios de integración3. Bogotá, que ahora se encuentra cada vez más involucrada en las tensiones caribeñas, ha comenzado ya a percatarse de esta contradic- ción entre la capacidad potencial y la capacidad efectiva. Se suceden las definiciones y las iniciativas por aquello de que el low-profile en materia de política exterior no se debe a máximas de neutralidad ni

i En cuanto al argumento de la consistencia, véase BUSHNELL, David: Colombio. In H. Eu. Davis-L. Wilson (eds.) Latin American Foreign Policies. An Analysis. Washington D. C. The Johns Hopkins press, 1975, p. 412. En cuanto al argumento del fraccionamiento, véaso DREKONJA KOBNAT, Gerhard. Colombia Política Exterior. Bogotá, 1982. 3 MUÑOZ, HERALDO: «The Str.-.tegic Dependency of the Centers and the Economlc Impor- tance of the Latin American Periphery», en Latin American Research Review, 16 (1981), 3, página 23. 3 «Colombia ha demostrado gran habilidad para obtener ventajas de este tipo de acuerdos, debido a su espíritu ofensivo en sus trr.tativcs y a la adecuada preparación de sus recursos humanos».... MERCADO JARRIN, EDGARDO: «El siglo xxi. siglo de la Amazonia-, en Geosur (Montevideo), 3 (1981), 25, p. 18.

259 Revista de Estudios Internacionales Vol. 4. Núm. 2. Abril-junio 1983 GERHARD DREKONJA KORNAT a teoremas abstencionistas que sean producto de concienzudas refle- xiones, como en el caso del Canadá, Suiza o Austria, sino que es el resultado de la evolución histórica, tras el desmembramiento de Pana- má. Alfonso López Michelsen hizo ver cómo la devaluación geopolítica que había sufrido Colombia con la pérdida de Panamá había originado un ámbito ajeno a competencias y desprovisto de todo espíritu ambi- cioso. Colombia se encerró en su cascarón, de modo que parece acer- tada la alusión a un «Tibet de Suramérica», que también hiciera el doctor López". O se habló del «País Andino» con su polo de desarrollo hacia adentro. Es evidente que tal catalogación sólo se puede sostener si se hace un enjuiciamiento del perfil adquirido por Colombia en la percepción de la nueva política exterior latinoamericana, la cual tiende a ampliar la «autonomía periférica»5. Mirándola desde la perspectiva tradicional, Colombia cuenta, natu- ralmente, con una política exterior y el Ministerio de Relaciones Exte- riores de Bogotá cumple las tareas que le han sido asignadas. El Mi- nisterio se ha concentrado, particularmente, en el problema del territorio nacional con la correspondiente delimitación de fronteras con los vecinos. Tal y como lo demuestran los textos clásicos de la historia diplomática colombiana6, aquellas han sido tareas que han consumi- do casi todas las energías del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bogotá, que no siempre han encontrado una solución favorable y que, en cierto modo, han quedado pendientes, como, por ejemplo, la delimi- tación de fronteras en el golfo de Venezuela. El hecho de que Colombia, en su calidad de Estado sucesor de la Gran Colombia, hubiese perdido en el transcurso del último siglo una buena parte del territorio inicial para que de él se beneficiaran los vecinos, o que fuera mutilada a consecuencia de revueltas manipula- das (¡tal fue el caso de Panamá!) es un hecho que pone de relieve la traumática experiencia que ha dejado la política exterior, y es por eso que la inactividad ha sido considerada como el mal menor. Fue así cómo a comienzos de los años setenta un ministro colombiano de relaciones exteriores7 le dio todavía prioridad al Concordato con

4 LÓPEZ MICHELSEH, ALFONSO: «Grandeza y decadencia do las relaciones internacionales do Colombia». Conferencia, Corporación Foro Regional (Medellín), noviembre 10, 1981. 5 Véase la síntesis en TOMASSINI, LUCIANO (ed.h Relaciones internacionales de la América Latina. México, Fondo de Cultura Económica, 1981. 6 CWELIER, GERMÁN-, La política internacional de Colombia. Cuatro tomos. Bogotá. 1949-59. CAICEDO CASTILLA, JOSÉ JOAQUÍN: «Historia diplomática», en Historia extensa de Colombia, volumen XVII, tomos I y 2, Bogotá, 1974. 7 En MINISTERIO PE REXACIONES EXTERIORES: Memoria, Alfredo Vásquez Carrizosa, 1973-1974. Bogotá, Imprenta Nacional, 1976.

260 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR el Vaticano, incluyéndolo entre las diez tareas fundamentales de la política exterior emanada de Bogotá, todas las cuales se basaban en una posición de laissez-faire, desembocando así en una tradición frag- mentada en materia de política exterior8: Juridicidad estricta, desarrollo y perfecionamiento del Derecho internacional, del Derecho de asilo, del Derecho del mar, énfasis en la actuación colectiva en las organizaciones regionales y globales, defensa del principio de la no- intervención, de la solución pacífica de litigios internacionales y de la cooperación internacional. Todos éstos son principios que pueden tener importancia cuando se trata de defender una posición dentro de un sistema en el cual el statu quo esté equilibrado, pero tales principios apenas son instrumentos suficientes para acometer la defensa de los intereses nacionales durante la fase de transición del antiguo orden económico mundial, habida cuenta de que, a pesar de toda la interdependencia que pueda haber en este último, su estructura se va a regir, entre otras, por la utilización prudente del poder negociador de la Periferia. En este orden de ideas cabe anotarle a la nueva política exterior latinoamericana una marcada aversión contra el statu quo y un claro propósito desestabilizador' (frente al antiguo orden mundial); mientras tanto, la inactividad de Colombia tendía a flanquear el statu quo hasta comienzos de los años ochenta. La reciente tentativa de hacer política exterior colocará a Bogotá ante la alternativa de seguir aco- plando la pasividad con el statu quo o de combinar sus actividades con el cambio —de naturaleza reformista— para así entrar a engro- sar las filas de los países que forman la poderosa corriente de la nueva política exterior latinoamericana.

B. «RÉSPICE POLUM»

En el siglo xix, Colombia —consolidándose como Estado Sucesor y dentro de las limitaciones inherentes al conflictivo proceso de con- vertirse en nación— desempeñó ciertamente un papel en el concierto de los Estados latinoamericanos que debían emprender mancomuna- damente la tarea de defenderse del colonialismo y del expansionismo comercial de los europeos. El anhelo expansionista de españoles, in-

8 «Una visión de la política internacional de Colombia». Discurso de Alfredo Vasquez Carrizosa ante la XXV Asamblea General de las Naciones Unidas, en Ministerio de Relacio- nes Exteriores, Memoria, 1970-1871, Bogotá, Imprenta Nacional, 1972. Un geopolítico 'colombiano llamó esta actitud «pais sin sed de espacio». LONDOÑO, JULIO: Geopolítica del Caribe. Bogotá, 1973, p. 200.

261 GEBHARD DBEKONJA KORNAT gleses y alemanes era, por cierto, más marcado que el de los Estados Unidos, que inicialmente se limitaron a lanzar ofensivas en Centro- américa y en el área de] Caribe. Las relaciones entre Bogotá y la joven Washington fueron desarro- llándose, consecuentemente, libres de tensiones y en términos casi siempre amistosos9. Las fricciones comenzaron a presentarse sólo cuando los Estados Unidos contemplaron a la provincia colombiana de Panamá como alternativa para la construcción de un canal ístmico. Verdaderamente traumática fue para Colombia la rebelión de la Provincia de Panamá (en 1903), que fuera favorecida por los Estados Unidos, modificando así, de la noche a la mañana, la idea que Bogotá tenía en Washington. Al unísono con la crítica del imperialismo que hacían los literatos, como elaborado en Suramérica, ejemplarmente, por Rodó y otros, Co- lombia se fue recuperando de sus profundas heridas, condenando, por su cuenta, el expansionismo de los Estados Unidos. El Libro azul10, publicado por el Ministerio de Relaciones de Colombia, se convirtió en el pilar sobre el cual se levantó una aguda protesta (la cual adquirió con José María Vargas Vila—Ante los bárbaros 119171 — una notable base como literatura de vanguardia) y que permitía esperar tan sólo aspectos negativos para el desarrollo futuro de la relación ". Incluso un competente observador norteamericano no pudo dejar de afirmar que el asunto con Panamá «destruyó la amistad de casi un siglo y des- pertó la indignación de todos los colombianos»I2. Pero tan pronto se inauguró el Canal de Panamá (en 1914) los intereses de seguridad propugnados por los Estados Unidos pasaron de la fase expansionista a la fase de consolidación, puesto que ya habían alcanzado el límite externo de su expansión territorial en el Caribe. Para las repúblicas isleñas del Caribe y para unas regiones de Cen- troamérica, esto vino a significar la diplomacia del dólar, la interven- ción, la ocupación militar ". Anticipándose a la política de buena vecindad, para Colombia se reservó, sin embargo, una diplomacia de lineamientos mucho más suave, ya que el país había dejado de tener

9 PAHKS, E. TATLOR: Colombia and the United States 176S-1934. Durham: Duke Unlverslty Press, 1935. 10 MINISTERIO BE REIACIONES EXTERIORES (Colombia): libro Azul. Documentos diplrmáticos sobre el Canal y la rebelión del Istmo de Panamá. Bogotá. Imprenta Nacional, 1904. 11 URIBE, ANTONIO JOSÉ: Colombia y los Estados Unidos de América. Bogotá, Imprenta Na- cional, 1931. Edición actualizada. 1976. 12 RIPPT, FREO J.: E¡ capital norteamericano y la penetración imperialista en Colombia. Bogotá. 1981 (versión original en inglés de 1931). 13 MUNRO, DANA G.: Intervention and Dallar Diplomacy in the Caribbean 1900-1921. Prin- ceton University Press, 1864.

262 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR importancia geoestratégica como zona de tránsito por haber perdido a Panamá. En tales lineamientos diplomáticos se daba prelación a la reconci- liación con Colombia, tanto más cuanto que la amistad con Colombia ofrecía a Washington la oportunidad de abrir la puerta de entrada a Suramérica. Tras la apertura del Canal de Panamá y deseosos de apro- ximarse a este objetivo, los Estados Unidos ofrecieron un cúmulo de misiones persuasivas, diplomáticas y económicas. Quien mayores avan- ces lograra con esta política fue el ministro de Relaciones Exteriores William Jennings Bryan, quien colocara, entre 1913 y 1915, la piedra fundamental para la reconciliación con Colombia14. En 1914 se redactó al proyecto del Tratado Urrutia-Thompson, incluyéndose, en la llamada «versión primitiva», el reclamo que había manifestado Colombia, de modo que en el artículo l.° figuraba, incluso, un «sincero senti- miento» por el menoscabo sufrido en las antaño cordiales relaciones. Cierto es que William Jennings Bryan no logró que el Congreso estadounidense aceptara esta versión original y que los ataques chau- vinistas dilataron, hasta 1921/1922, la aprobación de una versión más atenuada, que Colombia se avino a aceptar tras las mortificantes discusiones que precedieron a esta decisión. Marco Fidel Suárez —quien luego sería presidente (de 1918 a 1922)— realizó por aquel entonces una labor decisiva, primero, en calidad de miembro de la Comisión Asesora del Ministerio de Relaciones Exte- riores y luego como canciller del presidente José Vicente Concha (de 1914 a 1917), habiendo sido uno de los signatarios de la «versión primitiva» del Tratado Urrutia-Thompson. Don Marco Fidel Suárez argumentaba que era más sensato pro- pender hacia una relación viable con la joven superpotencia del Norte, en vista de que el poderío imperial de los Estados Unidos no permitirla recuperar a Panamá. El presidente Suárez acuñó el elegante término de réspice polum para calificar con él la forma en la que Colombia se orientaba por la «Estrella del Norte»; tal comparación aparece una y otra vez en sus escritos, adquiriendo los visos más poéticos en uno de los artículos de la serie Los sueños de Luciano Pulgar15.

M COLETTA, PAOIO: .Willi-m Jennings Bryan and the United States Colcmbia Impasse. 1903-1921., en The Hispanic American Historical Review, 47 (1967), 4. 15 SUÁREZ, MARCO FIDEL: Obras. Editado por José J. Ortega Torres. Bogotá, Instituto Caro y Cuervo, 1958; 1966, Dos volúmenes. La cita en cuestión (tomo ti, p. 167) reza asi: «... quo si algún día hubiera de cifrar Colombia en una letra la sustancia de su politice exterior, ese lema deberla ser Réspice polum, aludiendo a la atracción que les Estados Unidos tienen que ejercer sobre nuestro pueblo en razón de las masr.s y de las distancias».

263 GERHARD DREKONJA KORNAT El réspice polum cimentó la más importante de las tradiciones de la política exterior colombiana: fue así como la lealtad incondicional de Colombia frente a Washington surgió en los años veinte en base al Tratado Urrutia-Thompson y con algunos actos reparadores de los Estados Unidos. Esta tradición ha mantenido sus elementos constitu- tivos hasta el día de hoy, claro está que a costa de haber renunciado a una política exterior propia y autónoma, con lo cual se explica tam- bién el low-profile de Colombia. «Colombia posee las condiciones y cualidades de buen socio» 16: Esta es una de las frases claves que suelen citar los embajadores colombianos en el momento de presentar credenciales en Washington; que no se trata, por supuesto, de una sociedad entre socios iguales es algo de lo que ya se habían percatado los contemporáneos del Tratado Urru- tia-Thompson, quienes levantaron por aquella época sus voces de protesta; al cabo de muy poco tiempo se vio también que el peculiar nexo con los Estados Unidos conducía a una limitación de la soberanía colombiana. O como lo dijera el patriarca de la historia diplomática colombiana ": «Termina así un capítulo de las relaciones con los Estados Unidos, el más amargo por cierto, y de ahí en adelante Co- lombia cae definitivamente en su órbita de influencia, con lo cual su política internacional pierde independencia cada día.»

Aparte del Tratado Urrutia-Thompson, mediante el cual se dispuso que Colombia obtendría privilegios para transitar por el Canal de Pa- namá y que recibiría una indemnización de 25 millones de dólares-oro, pagaderos en varios contados, Colombia recogió también las mieses de otros actos reparadores brindados por Washington: la Misión Asesora del Profesor Walter Kemmerer, de la Universidad de Princeton, familia- rizó a Colombia, ya en 1923, con el fenómeno de la cooperación técnica y la política de desarrollo, y condujo a una profunda reorganización del sistema bancario y financiero18; los fondos provenientes de los actos reparadores originaron la primera «danza de los millones»; la disputa de Colombia y Nicaragua por el Archipiélago de San Andrés

16 En este caso, Virgilio Barco presentando credenciales en Washington, véase Lucha partidista' y política internacional. Bogotá, Carlos Valencia Editores, 1B81, p. 393 ff. . 17 CAVEUER, G.: Op. cit., vol. III, p. 103. 18 DRAKE, PAUL W.: The Origins of United States Economic Supremacy in South Ameri- ca: Colombia's Dance oí the Millions, 1923-33. Washington, D. C: Working Paper No. 40, The Wilson Center, 1980.

264 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR desembocó en el Tratado de 1928, que vio la luz del día en términos fa- vorables para Colombia. Resultado de todo lo anterior: Colombia se desligó de la influencia británica durante un agitado período de crecimiento, comprendido entre los años de 1923 y 1930 (con un índice de crecimiento anual del orden del 5,2 por 100), para incurrir en una relación especial de inter- acción con los Estados Unidos, introduciendo el dólar como moneda patrón y contando en forma creciente con la presencia de capital norteamericano en los sectores minero/petrolero y bananero, que se con- virtieron así en enclaves modernizantes 19. La depresión económica mundial de los años treinta fortaleció las ataduras de Colombia con la nación líder del Norte. El presidente liberal Olaya Herrera (1930-1934), el primero de este partido desde 1886, se convirtió en el jefe de Estado que mayor simpatía demostrara por los Estados Unidos hasta ese momento de la historia colombiana. Es una línea que—paradójicamente—ha mantenido el Partido Li- beral, con la excepción de Alfonso López Michelsen (1974-1978), mientras el Partido Conservador, en términos generales, mantiene cierto distanciamiento frente a Norteamérica, en virtud del concepto de «his- panidad» y de una visión de la historia menos «desarrollista» 20. La política de la Buena Vecindad, propaganda por Roosevelt, afirmó simple y llanamente el papel de Colombia de lealtad frente the dual principie cf free interprise and hemispheric solidarity under Uni- ted States hegemony2I. La Segunda Guerra Mundial afianzó la rela- ción de partenaire, al estamparse el sello de los Estados Unidos sobre las zonas de influencia que habían mantenido los europeos, como, por ejemplo, la que tenían los alemanes en el campo de la aviación22. La relación de partenaire se institucionalizó a nivel regional (por conducto de la OEA y del TIAR) con un «nuevo» orden mundial, que

19 Incremento de inversiones estadounidenses, 12.927 por 100; incremento de inversiones británicas, 10 por 100; incremento en comercio estadounidense, 520 por 100; incremento en comercio británico, 269 por loo. (Los porcentajes se refieren a Colombia durante los añes 1913-1929.) DBAKE, PAUL W.: Op. cit, p. 8. 20 Así no sorprende que Carlos Lomos Simmonds, canciller del presidente liberal Julio Cé- sar Turbay Ayala (1978-1982) afirma: «No me parece una vergüenza ser amigo do Estados Unidos.» (Entrevista, El espectador (Bog)tá), julio 22. de 1982), mientras el presidente conservador Belisario Betancur (1982 1986) anunció el mismo dia de la toma de mando (agos- to 7, 1982) el acercamiento de Colom.bia al grupo de los no-alineados, y dice: -Colombia does not want to be the satellite of the United States-. (Entrevista, Newsweek, august 23, 1982.) 21 RANDALL, STEPHEN J.: The Diplomacy oí Modernizaron: Colombian American Relations, 1020-1940. Torcnto: University of Toronto Press. 197R. p. 1R7. J2 RANDALL, STEPHEN J.: «Colombia, the United States, and Interamerican Aviation Rival- ry, 1927-1940», en Journal oí ínter-American Studies and World Aftairs, 14 (1972) 3. Véase también BUSHNELL, DAVID: Eduardo Santos and the Cood Neighbor, 1938-1942. Gaines- ville: University of Florida Press. 1967.

265 GEBHARD DBEKONJA KORNAT los Estados Unidos introdujeran entre 1944 y 1948 en América Latina y luego en otros continentes. No fue accidental el hecho de que el primer secretario general de la OEA fuera el colombiano Alberto Lleras Camargo, uno de los más perfilados representantes de aquella élite po- lítica latinoamericana que se insertó voluntariamente en la «dependencia consentida» ". La lógica de esta relación condujo a que tropas colombianas se hi- cieran presentes en la guerra de Corea, siendo Colombia el único Esta- do latinoamericano que diera este paso24. Colombia, alumno ejemplar de la «Alianza para el Progreso» 25; Colombia, el socio preferido por los bancos de desarrollo para el financiamiento de la modernización; Co- lombia, el partenaire solidario de los Estados Unidos en las disputas contra la Unión Soviética y Cuba26, y, por último, Colombia, dando un paso atípico para Latinoamérica, al ingresar al GATT "; todas éstas son algunas etapas de la íntima relación que se ha mantenido vigente hasta hoy en sus aspectos fundamentales, a tal punto que la política del containment en Centroamérica durante la crisis de 1981-1982 se des- arrolló en torno al eje conservador existente entre Washington y Bogotá. Salta a la vista que Colombia no se ha beneficiado en forma espec- tacular de este vínculo especial que mantiene con Washington, excep- tuando el financiamiento preferencial para planes de desarrollo, o sea

23 Uñ concepto acuñado por el argentino Félix Peña. 24 Colombia tsmbién participó ccn «Batallones Colombia» en Suez (1956) y Sinal (1982). Véase RAMSET. RUSSEL W.: .The Colombian Battalion in Corea and Suez., en Journal of ínter- american Studies, 9 (1967), 4. 25 Eso incluyó la actitud de vanguardia en la política anti-natalista. Véase Osw»u>, CHBISTIAN: «Famiienplanung ais volks wirtschaftliches Investitions-problem, aufgezeigt (im Beispiel der kolumbianischen Bovolkerungspolitik». Lateinamerikanisches Instituían der Hoch- schule St. Gallen, 1979. 26 PARKINSON, F.: Latin America, The Cold War & Tho World Powers, 1945-1973. A Study in Dinlomatic Kistory. Beverly Hill-London: Sage Publications, 1974. 27 La solicitud de adhesión provisional al GATT fue presentada en noviembre de 19:8. La entrada definitiva fue protocolizada en Suiza en junio de 1979 por el presidente Turbay Ayala. Véase Presidencia de la República, Colombia, en el ámbito internacional. Bogotá. 1979. La opinión pública colombiana no tomó nota de esta decisión (exceptuanti > algunos comentarios irónicos, como, por ejemplo, •Colombia, nuevo socio del aristo GATT», en la revista semanal Alternativa (B gota), núms. 219-1979 (Al mismo tiempo, México discutió con mucha pasión las ventajas y desventajas de una vinculación al GATT para, finalmente, abstenerse. Véase .Opiniones sobre el ingreso de México al GATT», Comercio Exterior (México), febrero de 1980. El criterio colombiano oficial es este: 'La reciente adhesión del pais al GATT constituye una pieza clave de la estrategia expcrtadora col. mbina, pues además de facilitar negociaciones comerciales regulares con una gama muy extensa de países y de permitir que Colombia so beneficie do las concesiones arancelarias acordadas dentro del GATT, impedirá que lus productos colombianos sean discriminados en sus principales mercad.s mediante medidas unilaterales de los países importaderes». Curiosamente, e¡ programa de) presidenta BeJisario Betancur (1982-1988) coníemp)a la posi- bilidad de retirarse del GATT (programa de gobierno, Lo República (B.gotá), suplemento especial, agosto 8, 1982, p. S).

266 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA CE UNA POLÍTICA EXTERIOS que Colombia jamás ha tratado de maximizar su relación de partenaire. Ha ocurrido más bien lo contrario: como los Estados Unidos podían estar seguros de Colombia, optaron por omitir los esfuerzos particulares y las recompensas que eran parte inalienable de las relaciones con otros Estados latinoamericanos. De ahí surgieron contrariedades y fricciones que se hicieron sentir periódicamente en Bogotá, pero que nunca afectaron seriamente la relación con Washington. Las desviaciones de la pauta de la buena conducta para hacer prevalecer los intereses nacionales se produjeron sólo en el sector del comercio exterior o no pasaron de ser meros ensayos28. Lo mismo sucedió también con la célebre propuesta de la principal asociación representativa del boyante sector financiero (aunque nunca se presentara formalmente), en el sentido de que se legalizara el cultivo de la marihuana y se hiciera su exportación a través de un organismo estatal de comercio exterior29-, no había terminado aún esta polémica cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bogotá firmaba ya con la Embajada estadounidense el Proyecto de Acuerdo sobre la lucha conjunta contra los estupefacientes, que llevaría luego a dos convenios, a saber: el de Extradición y el de Asistencia Judicial. La máxima del réspice polum le deparó así a Colombia una consistencia extraordinaria en materia de política exterior y le ahorró al país riesgos y gastos, pero de ahí se derivó el curioso low profile que ha blo- queado la maximización de los intereses nacionales a nivel internacional.

C. «RÉSPICE SIMILIA»

A pesar de su introversión histórica, Colombia no se ha sustraído, en modo alguno, a las grandes corrientes que ha experimentado Latino- américa en materia de política de desarrollo. En los años cincuenta, Co- lombia se comprometió con el Cepalismo, al emprender el camino de la industrialización, mediante la política de sustitución de importaciones. Bajo el Gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se puso en práctica, ampliando las recomendaciones de la CEPAL, la inte- gración regional y la promoción de las exportaciones.

28 Durante la presidencia de Alfonso López Miche'sen (1974-1978) se «nacionalizó» la banca, una medida que sin embargo condujo «a una myor importancia financiera de los bancos extranjeros». VALENCIA JARAMILLO, JORGE: -Colombianización de la banca», en Dependencia y desarrollo, Bog tá. Biblioteca ANIF, 1978. 29 ANIP (ed): Marihuana: legalización o represión. Bogotá, 1979. Texto del proyecte de acuerdo de febrero de 18'<9, en Ministerio de Relaciones Exteriores, Memoria, Diego Uribe Vargas. Bogotá, 1980. Ver también CRAIG, RICHARD B.: «Colombian narc tics and United Sta- tes-Colombian relations», en Journal oí lnteramerican Siudies and World Aftairs, 23 (1981) 3.

267 REVISTA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES.—8 GERHARD DREKONJA KORNAT A Colombia se le abría así, a partir de 1966, una nueva puerta hacia Suramérica y, en marzo de 1967, se le abría otra puerta hacia Europa y Asia con el Decreto 444, que hiciera época. De esta forma Colombia avanzaba por la senda del «aperturismo»30 latinoamericano de aquellos años, mientras que, por otra, actuaba para satisfacer las críticas exigencias del constreñimiento en que se encontraba entonces la balanza de pagos. Recordando la desastrosa experiencia que había vivido con la devaluación de 1962, Colombia se opuso a acatar la recomendación del Fondo Monetario Internacional, que prevé la devaluación en casos como éste, y prefirió arriesgarse a acoger la alternativa de combinar la integración regional con la promoción de las exportaciones. A raíz de esta actitud se produjo el famoso enfrentamiento con el Fondo Monetario Internacional31. Luego habría de verse que Colombia había elegido el sendero correcto, puesto que la adopción del «aperturismo», en el año de 1967, le deparó al país éxitos considerables en los esfuerzos diversificadores, revolucionándose la composición y distri- bución del comercio exterior de Colombia, hasta obtenerse notables ex- cedentes de divisas, hacia fines de los años setenta32. Colombia no disponía ahora de una nueva política exterior, pero sí de una exitosa política de comercio exterior que se ejecutaba y cumplía a través de nuevos organismos estatales autónomos, pero desligados del Ministerio de Relaciones Exteriores, tales como INCOMEX y PROEXPO, que contaban con las excelentes capacidades profesionales de una tec-

30 Véase el excelente trabajo de PINTO, ANÍBAL: «La apertura al exterior de América La- tina», en Revista de ¡a CEPAL, núm. 11', agosto 1980. 31 MAULLIN, RICHARD L.: -The Colombia-IMF-Disagreement of November-December 1966: an' interpretation of is ¡ts place in Colombian politics-, en Yale H. Forguson (ed), Contemporary Interamerican Relatians. A Readcr in Theory and Issues. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1972. 32 Referente a la diversificación geográfica de las exportaciones colombianas obtenemos este cuadro:

Estados Oriente Latino- Unidos M. C. E. Japón Canadá Medio américa Otros

Colombia 1961-63. 56.7 24.8 0.80 1.70 6.50 9.50 Colombia 1976-78. 32.7 32,8 3,40 1,70 0,10 13,2 16.10

Datos en porcentajes promedios. Referente al volumen podemos observar una expansión de las exportaciones, las cuales pasaron de 664,4 millones de dólares (en 1970) a 3,4 millones en 1980. El porcentaje del café de las exportaciones totales declinó de 69,3 por loo (1970) a 44 por 100 (1974), para subir lueso. gracias a !os mejores precios y al mayor volumen, a 59,5 por 100 (en 1980). Las reservas de divisas de Colombia se expandieron de 170,4 millones de dólares (1971) a 5,4 mil millones de dólares (1980). Fuentes: Banco do la Repúbljica, Bogotá y Banco Interamericano de Desarrollo.

268 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR nocracia modernizante, vinculada al Ministerio de Desarrollo, encarga- da de tomar en sus manos el manejo del aperturismo. ••:. , Este fue el momento en que Alfonso López Michelsen abandonó su discordancia revolucionaria del MRL para regresar al'seno'del Partido Liberal y ser promovido, poco después, al cargo de ministro de Rela- ciones Exteriores (1988-1970), desde donde retomaría lá idea de Marco Fidel Suárez y acuñaría el lema de réspice simüia —mira a tus seme- jantes— •13. Con la proclamación de este lema, Alfonso López Michelsen reflejaba los esfuerzos conceptuales de la joven política exterior latinoamericana que empezaba a surgir por esa época entre Ciudad de Mé- xico y Santiago de Chile y que, por una parte, se veía irrevocablemente integrada en el sistema americano, mientras que, por otra, había sabido inducir perfectamente una libertad de actuación para la autonomía periférica, mediante la formación de grupos y bloques, la diversificación político-comercial y a nivel diplomático, la adaptación del gaullismo francés y la participación en el tercermundismo. Alfonso López Michelsen le añadió un elemento: una Colombia poco activa en materia de política exterior y aislada que carece de capacidad para negociar con los Estados Unidos; de su época del MRL quedó una frase alusiva: «Somos peones de la guerra fría»; por consiguiente, Colombia debe buscar y encontrar aliados. Aquello.que López Michel- sen se había limitado a formular a fines de los años sesenta lo puso luego en práctica, aplicando elegantemente el estilo presidencial desde la primera magistradura del país, que ocupó entre 1974 y 1978, en- marcado por el éxito que experimentaba la política colombiana de comercio exterior: «El Gobierno del "Mandato Claro" puso en marcha una gestión internacional sin vanos alardes pero prudente, digna, res- petable, en consonancia con la mejor tradición en este campo» 3". La tentativa de implantar en Colombia una praxis de la política exterior contempla los siguientes elementos: — Universalización de las relaciones diplomáticas (incluyendo a Cuba, con quien se reanudaron relaciones en 1975). • — Delimitación de las áreas marinas y submarinas con los vecinos Panamá, Costa Rica, Haití, República Dominicana y Ecuador. (En esto se basaba Alfonso López Michelsen para reclamar —y sin

33 MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES: Memoria, AlfonSD López Michelsen, 1968-1969, tomo. I. Bogotá, Imprenta Nacional, 1S70, p. 31. . • 34 LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: Testimonio Final, vol. 1, Bogotá, 1978, p. 372.

269 >'• GERHARD ÜREKONJA KORNAÍ ' "dejar de despertar, a veces, burlas— que él había duplicado la superficie de Colombia)35. — Participación en la discusión y construcción del Nuevo Orden Económico Internacional. — Aprovechamiento del creciente poder negociador de Latinoaméri- ca para defender los derechos del Canal de Panamá, en asociación de Venezuela y Costa Rica, y para que el privilegio de Colombia de transitar por el Canal de Panamá dejara de ser una concesión imperial (Tratado Urrutia-Thompson) y se convirtiera en un «acto tlibre y soberano» entre dos Estados soberanos (Panamá y Colom- bia). O al decir de López Michelsen: «Era recurir a la política, en lugar,,de acogerse estrictamente al Derecho Internacional, como una manera de salvaguardar los derechos colombianos»36.

Entre 1974 y 1978, Colombia adquirió tanto prestigio con la política exterior presidencial37 que su ímpetu alcanzó a cobijar también los pri- meros meses del gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y marcó las pautas que habría de seguir su primer canciller Diego Uribe Vargas:' Colombia trató de mejorar la diversificación internacional, acercándose al movimiento de los países no-alineados, y asistió, por vez primera, en: calidad de observador, a una reunión cumbre que efec- tuaron aquellos países (en La Habana, en septiembre de 1979), y asimismo entabló contactos con la Yugoslavia neutralista de Tito3S.

35 cHemos recobrado y delimitado un", superficie marina tan extensa como la superficie territorial qué recibimos el 7 de agosto de 1974.• LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: Op. cit., p. 376. 36 LÓPEZ MICHELSEN, ALFONSO: Política Internacicnal de Colombia. Discurso. Hotel Tequen- dama, Bogotá, diciembre 12' 1980. El Tratado en cuestión es el Tratado Cteores-Uribe Vargas. Texto en Ministerio de Rsla- ciones ,Memoria, Diego Uribe Vargas, 1979-1980. Bogotá, Imprenta Nacional, 1930, pp. 718-719. Según este Trat-do, Colombia recibirá, a partir dol 31 do diciembre de 1999, derechos es- peciales de tránsito por el Canal. Colombia interpreta estos derechos «a perpetuidad», aunque en el texti del Tratado no hay referencia al respecto. López Michelsen fuo denunciado per sus oponentes políticos como «traidor» por razón de esta iniciativa (la cu~l, de hecho, mejora la posición colombiana). Incluso la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes discutió el asunto. Véase la br.llante carta de respuesta de López Michelsen. Texto en El espectador, n.viembre 14, 1980. Costa Rica recibió los mismos derechos y privilegios por parte do Pan má para transitar por el Canal. En este caso, sin embargo, el Tratado (ratificado en San José el 28 de mayo de 1981) limita en su articulo número 4 los derechos a veinticinco años. 3' P;r ejemplo, López Michelsen renunció a la ayudi financiera bilateral do los Estados Unidos en 197S. - 38 Colombia participó en aquella oportunidad por primera vez en una conferencia cumbre de los No-Alineadcs como observador. El canciller Diego Uribe Vargas se refirió en La Habana, a los Principios

270 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE -UNA POLÍTICA EXTERIOR El principio del réspice similia que había sugerido López Michelsen fue transferido de los países geográficamente vecinos a' todo el Grupo Andino, más aún al haberse constituido justamente en aquellos meses un nuevo órgano.- el Consejo Andino, instrumento'de los cancilleres del bloque regional. .. Desde el punto de vista teórico, aquel año de 1979 había de conver- tirse en uno de los períodos más interesantes de la política exterior colombiana, porque incluía un elemento completamente nuevo de po- lítica exterior multilateral35 que vino a enriquecer la experiencia latinoamericana, al haberse decidido que ya no se actuaría individual- mente en la escena internacional, sino junto con los otros países del Grupo Andino. Es lo que se denominó polémicamente la «politización» de la integración subregional. Actitud que propició, por ejemplo, el éxito de los sandinistas en Nicaragua, una vez que el Grupo Andino los hubiera reconocido como partido beligerante. Sin embargo, el año de 1980 demostraría que, con todo ello, se aumentaban también los costos y riesgos, ante los cuales sucumbió súbitamente la prometedora fase de apertura en que se encontraba la política exterior colombiana a fines de los años sesenta. Cabe preguntar aquí qué factores hicieron posible esta nueva actitud colombiana. Aparte de la coyuntura internacional con su mayor «permisibilidad» se presentaron dos factores que vale al pena desta- car: en primer lugar, la personalidad política de López Michelsen, ,y en segundo lugar, la muy favorable situación colombiana en materia de reservas internacionales que hizo mucho menos dependiente la polí- tica internacional de Colombia con respecto a la línea del US-State Department40.

39 En la definición do EDWARD S. MILENKYH «Latin America's Multilateral Diplomacy: In- tegration, Desintegraüon and Interdcpendence», en International Affairs (London), 53 (V977), 1. 40 Reservas Internacionales de Colombia:

AÑO Millones de dólares AÑO Millones de dólares

1967 36,3 1974 ,429.4 1968 35.2 1975 • 547,3, 1969 96,6 1976 1.185,8 . . 1970 152,0 1977 1.829,6 . ' 1971 170,4 1978 2.841,8 1972 345,2 1979 4.105,9 1973 515.9 1980 5.41610

Tomado de: GAMA QUIJANO, RAFAEL: The Colombian External Sector, Behavior and Direc- tions of Economic Policy, Bcgotá, july 13, 1981, p. 10. 271 GEHHABD DBEKONJA KOBNAT

• ... D. LA BÚSQUEDA DEL «STATUS» EN EL CARIBE

Lá euforia suscitada por la apertura en política exterior de 1979 ce- dió para dar paso al trauma de 1980 que fuera causado por la Nica- ragua sandinista, la cual, en lugar de expresarle a Colombia solidari- dad y agradecimiento, lanzó un Libro Blanco en el que reclamaba el archipiélago de San Andrés. Una Colombia estremecida reaccionó, pu- blicando, por su parte, un voluminoso Libro Blanco que rechazaba enérgicamente; el reclamo de posesión presentado por Nicaragua41. Para no volver a correr otro riesgo, Colombia renunció a su expe- rimental política exterior, orientada hacia el cambio en Centroaméri- ca. Además, vetada por tensiones sociales y la guerrilla del M-19 en el plano nacional, Colombia regresó a su introversión, cuya base, en materia de política exterior, la constituía el estrecho vínculo de lealtad con los Estados Unidos. El Estado Constitucional de Colombia —al que se le había puesto el corsé militar del Estatuto de Seguridad, entre septiembre de 1978 y julio de 1982 **— hizo un acertado cálculo: los sandinistas de Ni- caragua —que, por cierto, habían sido catalogados inmediatamente por el Gobierno de Reagan como «marxistas totalitarios»— tendrían que fracasar al ver que en la cuestión del Archipiélago de San An- drés tendrían que enfrentarse a una Colombia aliada firmemente con Washington. Con ánimo de demostrar tan íntima relación, Colombia puso en práctica algunos actos unilaterales que evidenciaban a los Estados Unidos el camino de estrategia: primero, el bloqueo de los esfuerzos cubanos por obtener un puesto (en 1980-1981) en el Consejo de Segu- ridad de las Naciones Unidas; luego, el rompimiento de las relaciones con Cuba, en marzo de 198143; la retirada parcial del grupo de los no-alineados; la protesta contra el compromiso asumido por Francia en favor de Nicaragua y de la oposición armada en El Salvador, el

41 DBEKONJA KORNAT, GERHARD: El Diferendo entre Colombia y Nicaragua, Bogotá: Unian des Fescol, mayo 1982. 42 Referente a esta solución especifica, véase DREKONJA KORNAT, GERHARD: «Leviatan in La- teinameríka.: Der Fall Kolumbien-, en Wiener Beitraege Zur Geschichte der Neuzeit. Band 7. Vien'a, Historisches Institut der Universitaet Wion. 1980. También RUHL, J. MARK: «An Al- ternative tp, tho Bureaucratic-Authoritarian Regime.- The case of Colombian Moderaizaticn», en ínter-American Economic Atfairs, 35 (1981), 2. « Las relaciones diplomáticas, apenas restablecidas en 1975, fueron «suspendidas» el 23 de marzo de 1981. Este acto bilateral del presidente Turbay Ayala contradice curiosamente la posición del ministro de Relaciones Turbay Ayala, quien en 1961 rechaza la ruptura uni- lateral con Cuba. Véase Ministerio de Relaciones Exteriores, Me/noria. Julio César Turbay Ayala, 1960-61, Bogotá, Imprenta Nacional, 1961, pp. 40 ss,

272 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR envío de observadores a las elecciones a El Salvador en marzo de 1982, etc. Posteriormente, los Estados Unidos justificaron estos actos cuando el State Department acogió a Colombia en el grupo de los Estados que se encontraban directamente amenazados por Cuba44. En este caso ocurrió también la conocida paradoja: los Estados Uni- dos estaban tan seguros de la lealtad de su aliado que no le dieron a Colombia un tratamiento apropiado cuando se planteó la nueva estrategia para la Cuenca del Caribe. Colombia estuvo ausente tanto de la sesión constitutiva del Grupo de Nassau, en 1981, y de las que le siguieron. Además, cuando el presidente Reagan dio a conocer, en febrero de 1982, su «Caribbean Basin Initiative», Colombia tenía que re- conocer que sus exportaciones no tradicionales se perjudicarían posi- blemente, puesto que no había sido incluida en el programa de ayuda. A pesar de ser el aliado que mayor lealtad había observado en el área frente a los Estados Unidos, Colombia no fue invitada a partici- par en estas discusiones. Entonces se hizo patente en Bogotá cuan ur- gente era formular lineamientos propios para una política hacia el Caribe. No se aspiraba a buscar alternativa, sino a transitar por un sendero paralelo al de los Estados Unidos que condujera a la recupe- ración del orden y a la estabilidad en la Cuenca del Caribe. (Una po- lítica en favor del cambio era considerada ahora como demasiado arriesgada.) A todo ello vinieron a sumarse, por una parte, consideraciones de índole económica y, por otra, un viejo problema fronterizo que había vuelto a cobrar actualidad. En el aspecto económico la preocupación giraba en torno a las exportaciones que habían estado en permanente expansión hasta 1980. Sin embargo, en 1981, las exportaciones colombianas se redujeron en un 12 por 100 con respecto al año inmediatamente anterior, lo que, expresado en cifras, significa que se exportaron productos por valor de sólo 2,9 millones de dólares. Este retroceso lo sufrieron, por igual, tanto en el café como las exportaciones no tradicionales. O sea que

44 Tanto el vicepresidente de los Estados Unidos, George Bush, en octubre de 1881 en Bogotá, como Thomas O. Enders, viceministro de Asuntos Interamericanos, en varias ocasio- nes, por ejemplo, Address before the Council of the Americas, june 3. 1981. Published by US-Department of State, june 1981. Allá dice: •That is where Cuba carne in: one by one —first Nicaragua, then El Salvador, then Guatemala, now Colombia— Cuba brcugth the leaders of the different factions together... In each of these countries, Cuba has been syste- máücally creating a machine for the destruction of established institutions and gouvernments. Once the organizing is done, the stage is set for the training of guerrillas and the infil- tration of weapons. That happened in Nicaragua in 1978, in El Salvador in 1980, Sn Gua- temala in 1980, in Colombia this Winter..

273 GEBHARD DREKONJA KORNAT Colombia había caído, en 1981 en la zona de depresión vaticinada por Pinto para el aperturismo comercial, en caso de que la industrializa- ción del país no hubiera alcanzado una madurez tecnológica considerable 45. Las exportaciones que se habían estado destinando desde 1967 a Europa occidental y Europa oriental, al Grupo Andino, a Norteamé- rica y al Japón, atravesaban una fase crítica, y como Colombia no disponía de la tecnología necesaria para competir en el África Negra ni en Arabia, sólo le quedaba un mercado potencial donde vender adicionalmente sus productos: la Cuenca del Caribe46. Colombia aprovechó esta oportunidad, en medio de la crítica si- tuación que experimentaban sus exportaciones, aun cuando lo redu- cido de la superficie geográfica no permitía abrigar la esperanza de que la zona del Caribe se convirtiera en una alternativa verdadera. Hasta comienzos de los años setenta, Colombia había mantenido la Cuenca del Caribe como mercado marginal para la venta de sus productos. Luego se presentó cierto auge, gracias a las exportaciones me- nores, ascendiendo a 60,6 millones de dólares el valor de los artículos vendidos en esta región, o sea un 7,6 por 100 del volumen total de comercio exterior (además, 16,1 millones se vendieron en Centroamé- rica, o sea adicionalmente el 1,9 por 100". Ahora bien, si se practica un mercado intensivo es evidente que aquí se abren ciertas perspec- tivas, limitadas, es cierto, pero, al fin y al cabo, señalan una posi- bilidad. Para que Colombia esgrima una política de cuño propio en el Ca- ribe hay otro incentivo que guarda relación con Venezuela. En 1941 se llegó a una solución satisfactoria de las fronteras territoriales entre Colombia y su vecino por el Oriente, pero quedó pendiente la de- limitación del Golfo de Venezuela. Una y otra vez se reanudaron las negociaciones hasta que a Colombia se le deslizó la infortunada nota GM-542 del 22 de noviembre de 1952, en la que se acepta el reclamo

45 PINTO. ANÍBAL: Op. cit. Las exportaciones colombianas ss componen, aparte do los productos tradicionales café e hidrocarburos, básicamente tod'vía de products agrícolas, f'cres, textiles, fungicidas, cemento, papel, metalmecanica y productos afines. No obstante, se logró penetrar hasta cierto grado y en tiempos de expansión de la economía mundial los nue*os mercados. Véase ALBRECHT VOH GLEICH-DIEGO PIZANO (eds.): Colombia en la economía mundial, Bogotá. 1982. 4" Véase ol volumen colectivo: Relaciones internacionales en el Caribe. El rol de Co- lombia. Bogotá, 1982. 4? ECHEVARRÍA. J. J., y FUENTES, A. L.: Relaciones Económicas de Colombio con ios países del Caribe insular, Bogotá, Banco de la República, 1981.

274 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR planteado por Venezuela sobre las islas de los Monjes48. A pesar de que este memorando carece de validez jurídica, por no haberle pre- cedido ni el debate en el Congreso ni la ratificación del Congreso, el memorando ha perjudicado la capacidad negociadora de Colombia. Colombia emprendió una nueva avanzada negociadora, entre 1979 y 1980, con ánimo de aclarar esta cuestión de una vez por todas. Las dos partes negociadoras publicaron en octubre de 1980 la llamada Hi- pótesis en la que Colombia se muestra dispuesta a aceptar una línea trazada un poco al occidente de las islas de los Monjes. La Hipótesis fue sometida a un proceso de consenso que no se logró en Venezuela. En Colombia no se dieron prácticamente controversias a este respecto, puesto que la opinión pública acusa una pasividad casi total ante las cuestiones que tengan que ver con política exterior, mientras que en Venezuela se prendió, en cambio, la llama de la indignación nacionalista, por lo que se consideraba como «entreguismo». La deli- mitación siguió siendo, por tanto, un asunto que está por resolverse. A la explosiva situación de los emigrantes colombianos en Vene- zuela, alimentada por diferencias de índole política y cultural, vino a sumarse un problema adicional que llenó de preocupación al Minis- terio de Relaciones Exteriores de Bogotá. El caso se hizo más patente en 1982 cuando Venezuela le compró a los Estados Unidos aviones caza del tipo F-16, con los cuales aumentaba su capacidad bélica que antes se encontraba por encima del nivel colombiano. Colombia, entre tanto, buscaba nuevos socios potenciales en la Cuenca del Caribe, comenzando con Guyana (que también mantiene discusiones fronte- rizas con Venezuela). Por limitada que sea la apertura hacia el Caribe, también implica cestos y riesgos y precisa una base profesional, como de hecho lo re- conociera Colombia, que hasta 1981 sójo miraba hacia el Grupo An- dino. Por ello hay que empezar por crear los instrumentos de una po- lítica colombiana en el Caribe. Esta tarea se viene acometiendo desde que se celebrara en Bogotá, en julio de 1981, la primera conferencia de los embajadores colombianos en el Caribe, empleando como pará-

is Colombia, en aquella situación sin Congreso (y por ende sin «Memoria» por parte del Ministerio de Relaciones), nunca ratificó este memorándum, cuyo texto reza: «Con base en los antecedentes, el Gcbierno de C lombia declara que no objeta la soberanía de los Estados Unidos de Venezuela sobre el Archipiélago de los Monjes, y que, en consecuencia, no se opone ni tiene reclamación alguna que formular respecto al ejercicio de la misma o a cualquier otro acto de donvnio p r p-rte de este país sobre el Archipiélago en referencia.» El ex ministro de Relaciones Alfredo Vásquez Carrizosa, en aquella oportunidad secretario en el Ministerio de Relaciones en Eogotá, lo define simplemente como 'aclaración de deslinde de frentera», usada varias veces en el derecho colombiano. Entrevista con Alfredo Vasquez Carrizosa, Bogotá, 20 de f.bril de 1982.

275 GERHAHD DREKONJA KOBNAT metros de ayuda la capacitación profesional, cooperación técnica y científica, vinculación con la banca, ¡oint-ventures, ayuda financiera (a ese respecto, a Colombia le beneficia el hecho de ser, desde 1974, miembro del Banco de Desarrollo del Caribe) y suministro de energía en forma de carbón colombiano. Finalmente hay que hacer referencia a un elemento adicional que se podría llamar una política de búsqueda por prestigio y status en el Caribe. De esta manera, Colombia, a partir de 1981, «regresó» al Ca- ribe, gracias al nuevo perfil que adquirió la Costa Atlántica, fusionan- do de esta manera los elementos del «país Andino» con los del «país Caribeño». Es aquí donde Colombia pudo cosechar resultados positi- vos e inmediatos al ser aceptado finalmente, en marzo de 1982, al Grupo de Nassau, convirtiéndose en el «Quinto Grande en el Ca- ribe» 4S>. Dentro de las crecientes iniciativas colombianas en el Caribe, por consiguiente, pueden ser identificados los siguientes objetivos: — En el plano político, Colombia se considera como un país que vela, al lado de los Estados Unidos, y junto con ellos, por el orden y la estabilidad. — En el aspecto económico, la Cuenca del Caribe habrá de apro- vecharse como un nuevo mercado para los productos colombianos. — A nivel intrazonal, la apertura hacia el Caribe deberá fortale- cer y perfilar la posición de Colombia frente a Venezuela y a Nicaragua, — A nivel de prestigio, Colombia quiere ser reconocida como «potencia regional».

Colombia desarrolla así conducta que difiere fundamentalmente de la que ponen en práctica los otros «poderes regionales» caribeños, entre ellos especialmente México.

E. UNA POLÍTICA EXTERIOR FRACCIONADA

Contrariamente a lo que suponen los geopolíticos, un Estado sí puede alcanzar éxitos y mantener una posición provechosa de low- prolife en el sistema internacional. Canadá es una prueba de ello; la

49 Los periódicos bogotanos «descubrieron» el Caribe en 1982. Los titulares de los múl- tiples artículos y comentarios en torno a esta zona van desde la -vocación caribeña de Co- lombia» hasta el lema del «Quinto Grande en el Caribe» (titules varias veces usados cuando Colombia finalmente fue aceptada como miembro del Grupo de Nassau en marzo de 1982).

276 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR escuela de la neutralidad europea es otro ejemplo; incluso los Esta- dos latinoamericanos han dado un paso hacia la «dilución», mediante el Tratado de Tlatelolco, que proscribe las armas atómicas del con- tinenteM. Colombia constituye, sin embargo, una excepción, en cuanto a que su low-profile no parte de una doctrina, sino que ha sido la acumu- lación de elementos, como la intensidad de su vínculo de partenaire con los Estados Unidos, la inactividad y el haberse limitado a la. juridicidad y al Derecho Internacional. Consecuentemente, Colombia no ha extraído beneficios extraordinarios de su estrecha alianza con los Estados Unidos, sino que se ha contentado con resultados casuales. Cuando Colombia anunció, entre 1981 y 1982, que lanzaría una iniciativa especial, orientando su política exterior hacia el Caribe, no estaba pretendiendo redefinir la relación con los Estados Unidos a través de una metamorfosis del contenido, ni tampoco quería actuar preventivamente contra la dependencia51. Al hablarse de que la po- lítica exterior colombiana «busca salir de la Candelaria» m —una lo- grada metáfora para expresar el intento de perfilarse mejor dentro del Sistema Internacional— se está aludiendo a una suposición no muy precisada de que una Cuenca del Caribe estable y marcada por el orden de los Estados Unidos sería la que más convendría a los intereses políticos y económicos del país. El hecho de que el aspecto operacional de la futura política en el Caribe quede a cargo de los organismos de promoción de las exportaciones, del Ministerio de Desarrollo y de los Bancos pone de mani- fiesto el más interesante de los fenómenos que caracterizan la política exterior colombiana, es decir, su fraccionamiento. Por fraccionamien- to entendemos el fenómeno—que se da en toda Latinoamérica y también fuera del continente—, según el cual los Ministerios tradicionales de Relaciones Exteriores han tenido que ceder poderes deci- sorios a organismos más profesionales o han perdido simplemente tales atribuciones por inercia administrativaM.

50 Véase, al respecto. REDICK. JOHN R.: «The Tlatelolco Regime and Nonproliferation in Latín America», en International Organization (Boston), 35 (1981), r. 5' Este es un concepto importante de la escuela europea occidental de la. política exterior de países pequeños (•small states' foreign policy») que aboga en favor de una política exterior activa para disminuir la dependencia. Por ejemplo: ELGSTROEM, OLE: Active Foreign Policy as a preventive Strategy against dependency, Laxenburg (Austria), Paper, Austrian Institute for International Affairs. June 1981. 52 Titulo de una entrevista con el ministro de Relaciones, Carlos Lemos Simmonds. Con- signa (Bogotá); núm. 180, marzo 30, 1981. 53 KAUFM*N, EDT: Latin America, en Christoph Chapman (ed.), Foreign Policy Making in Developing States, Westmead: Saxon House, 1977.

277 GERHARD DREKONJA KORNAT En Colombia, país cafetero por excelencia, comenzó muy temprano este proceso de fraccionamiento de la agenda del Ministerio de Rela- ciones Exteriores. En 1927 se creó la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (FEDECAFE), una institución ciertamente oligárquica en su cumbre, pero que cuenta con mandos tecnócratas tan profesionales que contribuyeron a que ya por 1934-35 la Institución empezara a vender café por cuenta propia en los mercados internacionales; FEDE- CAFE, entidad de índole más bien privada, absorbió en 1940 al Fondo Nacional de Café (una entidad pública), y tuvo a su disposición un considerable apoyo oficial que la convirtió en un Estado dentro del Estado. Esta institución eliminó por completo al Ministerio de Rela- ciones Exteriores de las discusiones cafeteras a nivel internacional y, a partir de la Segunda Guerra Mundial, comenzó a disfrutar de pre- rrogativas naturales como la negociación de acuerdos cafeteros bila- terales, la participación en acuerdos cafeteros internacionales y la creación de representaciones en el extranjeroM. Cuando se principiaron a promover las exportaciones y se inició el «aperturismo», entre 1966-1967, se crearon nuevas entidades oficiales —siguiendo las experiencias de otros Estados latinoamericanos—, tales como INCOMEX y PROEXPO, y también se constituyeron empresas estatales mineras, gremios y organizaciones particulares de productores, en las que jóvenes tecnócratas dotados de una excelente capa- citación profesional y de un espíritu modernizante se hicieron cargo de la ejecución de tales políticas y de la negociación internacional55. Esta evolución se benefició de las debilidades y omisiones en que había incurrido el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, el cual recibe, de todas formas, buena parte de los lineamientos temá- ticos del jefe del Estado, debido al estilo presidencial practicado en Colombia. Además, el Ministerio poco ha hecho para que sus emplea- dos posean el profesionalismo necesario que esté acorde con las nuevas exigencias; asimismo se ha abstenido de discutir la nueva política

54 FEDECAFE mantiene representaciones exteriores en Argentina, Bélgica, Brasil, Dina- marca, España, Washington, D. C, Inglaterra, Italia. Japón. Véase también PALACIOS, MARCO: E¡ café en Colombia (1850-1970). Una historia económica, social y política, B.gotá, 1979. 55 «The Ministries of Foreign Affairs nave been the great losors in this game. displaced by the devolopment agencies, by economic ir/nistries, or by mining of hydrocarbon bureaus whusa reprusent-.tivcs have ossumed the task of negotiation with foreign cunterparts.» COLEMAN, KENNETH M., and QUIRÓS-VARELA, LUIG: •DMerminants of Latín American Foreign Policios: Bureaucratic Organizations and Devolopment Strategies-, en Ferris, Elizabeth and Lincoln, Jennie (eds.), op. cit.

278 COLOMBIA: EN BÚSQUEDA DE UNA POLÍTICA EXTERIOR exterior latinoamericana ¿—con su concepto central del «poder negociador»— y ha permanecido adherido al clientelisrrio 56. La realidad de lá política exterior colombiana tiene, por tanto, muy poco que ver con el organigrama formal del Ministerio de Relaciones Exteriores y de sus foros adjuntos (Comisión Asesora, Comisiones de Relaciones Exteriores del Senado y de la Cámara), configurándose la realidad, más bien, en la toma de decisiones por parte de una red de enlace fuertemente personalizada que encuentra su eje en la Pre- sidencia y en la que participan instituciones autónomas estatales, los gremios, las organizaciones de productores, los militares y los representantes de los intereses estadounidenses Sl. En consecuencia, el nombramiento del respectivo ministro de Re- laciones Exteriores no reviste una importancia capital; junto con las decisiones similares de gabinete se hace esta designación a la cual el acceso es muy limitado M. Por otra parte, la política exterior no es tema que movilice ni a la opinión política colombiana ni a los dos grandes partidos políticos —los cuales han demostrado la misma inercia en esta materia—, y, por ello, la intervención de los lobbies es mucho más reducida en el nombramiento del canciller que en cualquier otro campo. Los factores determinantes para el nombramiento son, más bien, que el candidato a canciller, aparte de comunicarse bien con el presidente, haya hecho ojalá una especialización en Derecho internacional y que provenga de uno de los departamentos claves. Contemplando la política exterior fraccionada de Colombia, salta a la vista especialmente lo siguiente: como se encuentra fuera de las corrientes en las que se discuten la nueva política exterior latinoamericana, su interés por la autonomía y su poder negociador, tampoco

56 Este hecho fue lamentado ya por uno do los creadores de la política exterior colrm- biana, don Pedro Fernández Madrid, en el rño 1E47. Véanse escritos de don Pedro Fernández Madrid. Editado por R. Rivas, Bogotá, 1932, vol. I, pp. 316 y ss. Véase también «La Cancillería, un escándalo burocrático», en Nueva Frontera (Bogotá), julio 13. 1881. 5? Un caso muy ilustrativo es la negociación de los centratos en torno a los carbones de •Ei Cerrejón", el contrto más grando en la historia de Colombia. El resultado final, un acuerdo da cooperación entre la entidad estatal Carb col e Intercor, una filial de la Exxon (sin participación decisiva del Ministerio de Relaciones de Bogotá), no maximiza las expec- tativas nacionalistas de Colombia. MORENO, FÉLIX: Poder de negociación y política carbonera en Colombia, Bogotá, Colcien- cias-Carboc^l, 1979. KLIND, HARVEV F.: .The Coal of El Cerrejón; an historical of major Colombian policy decisions and MNC ectivitics», en Intcramerican Economic Affairs, 35 (1931), 3. VÉLEZ DE SIERRA, CECILIA, y otros: ¿Cuánto vale el carbón dé' El Cerrejón?, Bogotá, Tercer Mundo, 1980. 58 LAUN, JOHN I.: El reclutamiento político en Colombia: los ministros de Estado, 1900-1975, Bogctá, Universidad do los Andes, Departamento de Ciencia Política, 1976 (Mimeo).

279 GERHARD DREKONJA KORNAT puede compartir su manifiesta adversión contra el statu quo. Colom- bia ha actuado, más bien, como stabilizer59 del sistema internacional. Sin embargo, hay indicios que justifican la suposición que aún en Colombia las cosas cambian y que el Gobierno del doctor Belisario Betancur (1982-1986) buscara reemplazar la «doctrina Suárez» (réspice polum) con una práctica más acorde con el contenido de la corriente latinoamericana y tercermundista60.

59 En la definición de KJELL GOLDMANN: «Change and Stability in Foreign Policy», en World Poütics, 34 (1982), 2. 6" VÁZQUEZ CARRIZOS*, ALFREDO: «Ocaso de la Doctrina Suárez-, en El Espectador (Bogotá), agosto 31É, de 1982. Suponiendo que con el Gobierno de Belisario Betancur comienza una etapa más activa y más independiente de la política exterior culombiana, pierde vigencia la tesis de BAGLET, BRUCE M.: Colombio in the Caribbean: American Newest Ally, Paper, Confe- rencia sobre Colombia y El Caribe. Bogotá, julio 2-4, 1982.

280