Beitrag für die Zeitschrift „ländlicher Raum“ der Agrarsozialen Gesellschaft e. V.(ASG) Schwerpunktheft 03/2009 S.11-14

Mehr Mut zur Mitte Stärkung der Innenentwicklung wird zur zentralen Herausforderung für die Verantwortlichen des ländlichen Raums

Göttingen. „Weiter so“: Wenn es um die Siedlungsentwicklung geht, gehören Worte wie diese auf den Index. Wer dazu beitragen will, Städte und Dörfer für die Herausforderungen des demographischen Wandels fit zu machen, darf ein „Weiter so“ nicht mehr propagieren. Und erst recht nicht danach handeln. Es muss vielmehr heißen: Mehr Mut zur Mitte.

Bevölkerungsrückgang, höhere Lebenserwartung und zu wenig Kinder, Jugendlichen und jungen Erwachsenen – angesichts dieser Entwicklung haben das Regierungsvertretung Braunschweig und der Regionalverband Südniedersachsen mit Unterstützung des Niedersächsischen Ministeriums für Landesentwicklung (ML) das Modellvorhaben „Unterstützung von Gemeinden bei der Neuausrichtung ihrer Flächenpolitik im Rahmen der Regionalentwicklung“ für sieben Modellkommunen umgesetzt. Unter der Moderation von Michael Glatthaar vom Planungsbüro proloco (Bremen) waren Bad Sachsa, Bad Grund, die Stadt Osterode am Harz, Adelebsen, Gleichen, Moringen und Kreiensen sowie die Regionalplanungsträger der drei Landkreise beteiligt.

„Weiter so“ hieße: Immer neue Baugebiete mit der Begründung auszuweisen, die eigene Kommune sei so attraktiv, dass sich hier Heerscharen von Neubürgern niederlassen wollten; der Verödung der Kerne von Dörfern und Städten tatenlos zuzusehen; so zu tun, als wirke sich der demographische Wandel überall aus, nur nicht im eigenen Ort; Vermarktungsprobleme mit dem Subventionieren von Grundstückpreisen lösen zu wollen.

„Weiter so“: Das hieße auch, Schindluder mit der Zukunft der eigenen Bürgerinnen und Bürger zu treiben. Denn wenn weiter neue Bauflächen ausgewiesen werden, wenn Straßen und Bürgersteige angelegt, Kanäle gebaut und Kabel, Strom- und Wasserleitungen verbuddelt werden, entstehen Kosten. Kosten für die Neuanlage. Aufwendungen aber auch für Wartung, Pflege und Reparaturen. Und wenn die Ausgaben über die Jahre und Jahrzehnte auf eine immer geringere Bevölkerungszahl umgelegt werden, so steigen unter dem Strich unweigerlich die Belastungen für den Einzelnen.

Für die Dorfentwicklung bedeutete dies: Das Wohnen auf dem Lande würde sich verteuern - damit schrumpfte ein wesentlicher Standortvorteil des ländlichen Raums gegenüber den Städten. Bildlich ausgedrückt: Die Verantwortlichen würden den Ast absägen, auf dem sie selbst sitzen.

Wer sich in seiner kommunalen Flächenpolitik auf den demographischen Wandel einstellen will, muss also - das zeigte das 2008 abgeschlossene südniedersächsische Modellvorhaben deutlich - bereit sein, traditionelle Denkweisen infrage zu stellen. Die Verantwortlichen müssen erkennen, dass wir es heute mit einem Bevölkerungsrückgang zu tun haben, der seit Jahrhunderten beispiellos ist.

1 Denn der demographische Wandel kündigt sich nicht erst an – er zeigt längst Wirkung. Seit 1998 hat Südniedersachsen sechs Prozent seiner Einwohner verloren. Der Landkreis Northeim büßte nach Berechnungen des Landesbetriebs für Statistik und Kommunikationstechnologie Niedersachsen 9.800 Einwohnerinnen und Einwohner ein, der nur halb so bevölkerungsreiche Landkreis Osterode am Harz 6.700 Menschen. Mit einem Rückgang um fast 6800 Personen bei jetzt nur noch 75.000 Einwohnern war der Schwund im Landkreis Holzminden am stärksten ausgeprägt.

Die Bevölkerungszahl des Landkreises Göttingen verringerte sich in dem Zehn-Jahres-Zeitraum von gut 266.000 auf knapp 260.000 – wobei hier die Einwohnerzahl der Universitätsstadt Göttingen als Oberzentrum weitgehend konstant blieb. Durch negative Wanderungssaldi und einen erheblichen Sterbeüberschuss haben die vier südniedersächsischen Landkreise unter dem Strich in der vergangenen Dekade fast 30.000 Einwohner verloren. Das entspricht ziemlich genau dem derzeitigen Einwohnerstand der Kreisstadt Northeim.

Hinweise dafür, dass dieser Trend gestoppt oder zumindest verlangsamt werden kann, fehlen. Nüchtern betrachtet spricht sogar vieles dafür, dass sich der Bevölkerungsrückgang beschleunigt. So geht der Landesbetrieb für Statistik davon aus, dass der Region bereits bis zum Jahr 2017 weitere 30.000 Einwohner verloren gehen. Dabei sind die Orte, die weiter entfernt vom Oberzentrum entfernt, besonders betroffen. Dazu zählen Bodenwerder, Polle und Eschershausen im Weserbergland, aber auch Walkenried im Südharz und die Solling-Stadt Dassel. Wer diese Entwicklung mit einem Tsunami vergleicht, deutet die Zeichen der Zeit nicht ganz korrekt. Denn das Wasser jedes Tsunami, so brutal es auch zuschlagen mag, fließt schnell wieder in den Ozean zurück. Der demographische Wandel mit all seinen Auswirkungen bleibt der Gesellschaft als Thema aber mindestens die nächsten Jahrzehnte treu.

In einer Anfang 2009 vorgestellten Publikation prognostiziert das Niedersächsische Institut für Wirtschaftsforschung (NIW, Hannover) für die Landkreise Holzminden, Osterode am Harz und Northeim bis zum Jahr 2025 Bevölkerungsrückgänge von mehr als 17 Prozent. Die Schrumpfungstendenzen dieser Landkreise, darüber hinaus aber auch der Landkreise Hameln-Pyrmont, Schaumburg und Goslar kontrastieren stark mit der positiven Entwicklung anderer Regionen Niedersachsens. Dazu gehören die Landkreise Lüneburg und Harburg, in besonderem Maße aber der Nordwesten des Landes. Das Emsland beispielsweise, in früheren Jahrzehnten gehätscheltes Pflegekind diverser Landesregierungen, gilt derzeit als kraftstrotzende Boomregion. Und zwar sowie unter demographischer Betrachtungsweise als auch sozio-ökonomisch.

Sinkende Bevölkerungszahlen wirken sich natürlich auch auf den Immobilienmarkt aus. Da die durchschnittliche Haushaltsgröße aber nach wie vor einbricht und der Pro-Kopf-Wohnflächenbedarf steigt, führt ein Bevölkerungsrückgang um X Prozent nicht automatisch zu Leerständen in gleicher Größe. Im genannten Modellvorhaben zur Siedlungsentwicklung haben sich die Beteiligten auf die Faustformel geeinigt, dass ein Einwohnerrückgang um zehn Personen zu einem rechnerischen Leerstand von fünf Wohnungen führt.

Dass schon heute viele Häuser und Wohnungen ungenutzt sind und dass weitere vom Leerstand bedroht sind oder untergenutzt sind, zählte zu den

2 Eindrücken einer zweitägigen Rundreise, die zu Beginn des Modellvorhabens Bürgermeister, Bauamtsleiter, Politiker und Initiatoren durch die sieben beteiligten Modellkommunen unternahmen. Jeder Bürgermeister und jede Bürgermeisterin erläuterte bei der Rundreise die Situation in „seiner“ und „ihrer“ Kommunen – sie verzichteten weitgehend auf Schönfärberei und schufen damit die Grundlage für ehrliche Diskussionen.

Freimütig benannten die Verantwortlichen städtebaulich neuralgische Punkte – zu denen nicht nur Leerstände gehörten, sondern auch Probleme bei der Vermarktung erschlossener Bauflächen und weg brechende Infrastruktur, beispielsweise bei der Nahversorgung und bei Gaststätten. Die Bürgermeister erhielten damit die Gelegenheit, ihre eigene Gemeinde quasi mit einem „Blick von außen“ wahrzunehmen. Auch das sollte sich später als einer der Erfolgsfaktoren des Modellvorhabens herausstellen.

Leerstand, so der Eindruck der Reiseteilnehmer, frisst sich insbesondere in Ortsbild prägenden Gebäude, häufig in Baudenkmale, die wegen ihrer Lage, Mängeln in der Bausubstanz, befürchteter Sanierungskosten und fehlendem Vorstellungsvermögen über ihre Umbauqualitäten immer schwerer Investoren finden. Aber auch Wohnhäuser aus der Zeit des Wiederaufbaus, meist eng und mit schlechter Wärmedämmung ausgestattet, sind von dauerhaftem Leerstand bedroht. Städtebaulich wirkt sich Leerstand ganz unterschiedlich aus: Während die Stadt Bad Sachsa eher vom Rand her schrumpft, fallen in den meistern anderen Orten die Leerstände in den Zentren ins Auge.

Die Teilnehmer der Rundfahrt gewannen den Eindruck, dass das Institut für Stadt, Regional- und Wohnforschung (GEWOS) mit ihren jüngsten, im Auftrag der staatlichen NBank erarbeiteten Zahlen wohl nicht ganz daneben liegen dürfte. Danach wird nur der Wohnungsmarkt nur in der Stadt Göttingen sowie im näheren Umland weitgehend ausgeglichen bleiben. Für den Landkreis Northeim prognostiziert die GEWOS für das Jahr 2020 eine Leerstandsquote von rund 20 Prozent. Im Landkreis Osterode am Harz wird nach dieser Vorhersage sogar jedes vierte Haus leer stehen.

Weiter so? Angesichts dieser Zusammenhänge kann das eigentlich keine ernsthafte Option sein. Es muss also gehandelt werden – mehr Mut zur Mitte. Aber soll die Courage aufbringen? Wer verfügt über ausreichend Kraft und Durchsetzungsfähigkeit? Wer soll die Neuorientierung bewirken? Und vor allem: Da die Dorf- und Stadtentwicklung insbesondere durch dezentrale Entscheidungen von Immobilienbesitzer, potenziellen Bauherrn und Mieter beeinflusst werden: Wie lassen sich die Geldgeber für Investitionen im Bestand begeistern?

Nachdem sich die Beteiligten mit dem Ist-Zustand und Prognosen befasst hatten, nutzten sie insgesamt 21 Wokshops zur Diskussion darüber, in welche Richtung sich eine zukunftsorientierte Ortsentwicklung bewegen sollte. Nahe liegender Grundkonsens: Einen Königsweg kann es in einer pluralistischen Gesellschaft nicht geben. Jeder Ort muss sich auf eigene Lösungen verständigen. Aber: Eine Orientierungsmöglichkeit gibt es schon: Nämlich der Vorrang der Innenentwicklung. Möglichst keine Freiflächen mehr in Anspruch nehmen, sondern sich auf die Flächen besinnen, die bislang schon genutzt werden - wer dieser Einsicht folgt, kann nicht ganz falsch liegen.

Die Prioritätensetzung auf die Innenentwicklung entspricht auch den Diskussionen auf Bundesebene. Dort versucht das Bundesministerium für

3 Bildung und Forschung, die in der Abfallwirtschaft ganz ordentlich gelungene Abkehr von der Ex-und-hopp-Mentalität auch auf das Flächenmanagement zu übertragen. Der Förderschwerpunkt "Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement (REFINA)" ist Teil der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung. Im Mittelpunkt steht ein effizienter Umgang mit Grund und Boden. Erreicht werden soll eine Reduktion der täglichen Inanspruchnahme von Boden für neue Siedlungs- und Verkehrsflächen von derzeit 120 auf 30 Hektar pro Tag. Ein Riesenschritt, der eine Entkoppelung von Flächenverbrauch und Wirtschaftswachstum bedeuten würde. Im Rahmen des Flächenrecyclings sollen Brachflächen so wiederhergerichtet werden, dass sie anderen Nutzungen zugänglich sind. Außerdem fordert die Bundesregierung von allen Beteiligten ein klares Bekenntnis für den Vorrang der Innenentwicklung. Bis zum Jahr 2020 soll ein Verhältnis von Innen- zu Außenentwicklung von drei zu eins erricht werden.

Auch die Niedersächsische Landesregierung befasst sich mit dieser Thematik. Im Rahmen der Regierungskommission „Energie- und Ressourceneffizienz“ hat sie beim Umweltministerium den Arbeitskreis „Flächenverbrauch und Bodenschutz“ eingerichtet, der sich - auch unter Beteiligung namhafter Wissenschaftler der Universität Göttingen - mit der verschiedenen Möglichkeiten der Steuerung und Planung befasst.

Die Enquete-Kommission des Niedersächsischen Landtags hat in ihrem Bericht „Demographischer Wandel – Herausforderung an ein zukunftsfähiges Niedersachsen“ den Kommunen nahe gelegt, lokale und regionale Konzepte zu entwickeln und die Förderprogramme auf dieser Basis zielgerichtet zu nutzen. Zur Umsetzung der Ergebnisse dieses Berichts hat das Landeskabinett im Sommer 2009 die Einsetzung eines interministeriellen Arbeitskreises beschlossen.

Die Ausweisung von Neubaugebieten ist also kein geeignetes Mittel, Bevölkerung zu halten oder gar Neubürger zu gewinnen. Neubauten an den Ortsrändern und die Verödung in den Kernen tragen vielmehr dazu bei, dass die Lebensqualität im ländlichen Raum leidet und für künftige Generationen ruinöse Folgekosten entstehen. Dass gilt erst recht angesichts der Tatsache, dass die Generation der 30- bis 40-Jährigen, also der typischen Häuslebauergeneration, in den nächsten Jahren weit überproportional schrumpfen wird - in einigen Teilregionen um ein Drittel. Und genau von dieser Generation wird ein hohes Maß beruflicher Mobilität verlang, einer Beweglichkeit, die sich nur schwerlich mit der Treue zur eigenen Scholle verbinden lässt.

Die Ausweisung von Bauland vermochte - das lässt sich empirisch gut nachweisen - aber schon in der Vergangenheit den Bevölkerungsrückgang kaum zu beeinflussen. Sie führte vielmehr schon bislang zur Umverteilung von Bevölkerung und provozierte Leerstand. Zudem wurden die historischen Ortsbilder belastet. Problemgruppen der Gesellschaft wie Migantenfamilien und Hartz-IV-Empfänger begannen, sich in einzelnen Ortsteilen zu konzentrieren - ein Problem, das bislang eher ein Thema in Großstädten war und das nun auch im ländlichen Raum entsteht.

Wer die mangelnde Nachfrage nach Bauland ignoriert und dennoch Baugebiete ausweist, trägt zum Verfall der Immobilienpreise und zur Strangulation der kommunalen Haushalte bei. Dabei ächzen die Kämmerer schon jetzt - in Zeiten sinkender Bevölkerungszahlen - angesichts hoher

4 Fixkosten für technische und bauliche Infrastruktur. Eine Bedrohung der grundzentralen Einrichtungen könnte folgen.

Das Modellvorhaben in Südniedersachsen bestätigte damit zentrale Erkenntnisse aus dem REFINA-Prozess auf Bundesebene. So legt denn Rainer Beckedorf, Abteilungsleiter im Niedersächsischen Ministerium für Landesentwicklung, den Kommunen nahe, gemeinsam mit der Bevölkerung Konzepte mit dem Ziel zu entwickeln, die Attraktivität der Ortskerne attraktiver zu stärken und auf Bautätigkeit auf der grünen Wiese zu verzichten. Beckedorf während der Abschlussveranstaltung für das Modellvorhaben im Gemeindezentrum in Rosdorf: „Wegen des Rückgangs der Bevölkerungszahlen müssen wir uns auf die Innenentwicklung konzentrieren. Der Strategiewechsel ist aber auch erforderlich, wenn wir das Ziel einer Reduzierung des Flächenverbrauchs nicht ganz aus den Augen verlieren wollen:“

Wer das „Weiter so“ unterbinden will, muss also zunächst die Öffentlichkeitsarbeit intensivieren. Es gilt, auf den erhobenen Zeigefinger zu verzichten und Zusammenhänge nüchtern deutlich zu machen. Ziel muss sein, das Erfordernis des Paradigmenwechsels vom Wachstum zur Schrumpfung zu vermitteln und die kommunalpolitisch Verantwortlichen zu mehr Ehrlichkeit sich selbst gegenüber, zu einer aktiven Begleitung und zu Gestaltungswillen zu motivieren.

Dabei muss auch die Rolle kommunaler Planung neu definiert werden. Planung ist notwendig, Städtebau und Dorfentwicklung müssen unter dem Vorzeichen des demografischen Wandels thematisiert werden - durch städtebauliche Leitvorstellungen, Entwicklungskonzepte, Leerstands- und Grundstücksmanagement, Monitoring, Grundstücks- und Gebäudefinanzierungsfonds und vieles andere mehr.

Deutlich mehr Aufmerksamkeit wird zukünftig der Revitalisierung der Ortskerne und der Umnutzung und Modernisierung im Bestand einzuräumen sein. So muss sich der Wohnungsbau auf die Erfordernisse der Gesellschaft des langen Lebens einrichten und dabei auch der energetischen Sanierung einen hohen Stellenwert einräumen.

Eine Neubewertung von Immobilien ist unumgänglich; der Abriss von Gebäuden muss geplant, gefördert und durchsetzbar werden. Das Problem liegt auf der Hand: Anders als in den neuen Bundesländern, wo Wohnungsbaugesellschaften zehntausende von Plattenwohnungen im Rahmen des Stadtumbaus Ost durch Abriss vom Markt nahmen und damit zur Stabilisierung von Mietniveau und Wohnqualität beitrugen, ist Südniedersachsen durch eine dezentrale Eigentümerstruktur geprägt. Jeder Abriss und jede Sanierung muss für den Eigentümer wirtschaftlich sinnvoll sein.

Im peripheren ländlichen Raum muss auf die Ausweisung neuer Baugebiete verzichtet werden. Neubau sollte möglichst nur auf innerörtlichen Baulücken oder auf Abrissflächen erfolgen. Kleinere Gemeinden sind von der komplexen Aufgabenstellung häufig überfordert. Sie bedürfen der Beratung, Unterstützung und Fortbildung.

Eine regionale Abstimmung zwischen benachbarten Kommunen dient der Überwindung kommunaler Konkurrenzen und ist zur Sicherung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich.

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Für die Abkehr vom „Weiter so“ gibt es also viele Ansatzpunkte. Sie müssen systematisiert und sowohl kommunal und als auch regional zu einem Gesamtkonzept verdichtet werden. Nur so können die Verantwortlichen dazu beitragen, den ländlichen Raum in Südniedersachsen zukunftsfähig zu machen. Die Forderung, ganz klar, muss also lauten: Mehr Mut zur Mitte.

Rüdiger Reyhn Mitarbeit: Andreas Reese-Hummelsiep

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