Rapport D'expertise
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Appartenance cantonale de la commune de Moutier Rapport d’expertise Termes de référence succincts Auteurs Prof. Nils Soguel (Mandataire) Institut de hautes études en administration publique Quartier UNIL-Mouline, Bâtiment IDHEAP 1015 Lausanne Tél. +41 21 692 68 50 Courriel: [email protected] Prof. Alain Schoenenberger (Mandataire) Eco’Diagnostic 24, Rue de l’Athénée, CP 58 1211 Genève 12 Tél. +41 22 789 14 22 Courriel: [email protected] Alexandra Kis Institut de recherches économiques (IRENE) Université de Neuchâtel, Abram Louis Breguet 2, 2000 NE Courriel: [email protected] Alexander Mack Eco’Diagnostic Courriel: [email protected] Moez Ouni Eco’Diagnostic Courriel: [email protected] Titre Appartenance cantonale de la commune de Moutier Mandants Canton de Berne, canton du Jura et ville de Moutier Attribution du mandat Décembre 2015 Remise du rapport Août 2016 Proposition sur la IDHEAP et Eco’Diagnostic (2016), Appartenance cantonale manière de citer de la commune de Moutier, Rapport d’expertise à l’attention du canton de Berne, du canton du Jura et de la ville de Moutier, Institut de hautes études en administration publique-IDHEAP, Université de Lausanne et Eco’Diagnostic, Genève. Indépendance des Les mandataires attestent qu’ils ont bénéficié de toute résultats et des avis l’autonomie requise dans la conduite de leur analyse. Dans ce rapport, les résultats et les avis sont exprimés en toute indépendance. Par conséquent ces résultats et ces avis ne reflètent pas nécessairement la position des mandants et n’engagent donc pas ces derniers. Langage épicène Toute désignation de personne, de statut ou de fonction s’entend indifféremment au féminin et au masculin. 1 AVANT-PROPOS Contexte. Le canton de Berne, la République et Canton du Jura et la commune de Moutier ont signé au mois de février 2015 une Feuille de route « fixant le processus de votation populaire concernant l’appartenance cantonale de la commune de Moutier ». Il est prévu qu’en juin 2017 les citoyens de la commune de Moutier se prononcent en votation populaire afin de décider si la commune doit rejoindre ou non la République et Canton du Jura. La Feuille de route prévoit à son article 6 de confier une expertise à un expert externe pour « répondre de manière objective et impartiale à des questions portant sur le transfert de la commune de Moutier dans la République et Canton du Jura et sur son maintien dans le Canton de Berne, notamment en matière financière. Les données de l’expertise constituent des éléments d’information fournis à la population de Moutier lui permettant de voter en toute connaissance de cause. L’expert est choisi d’entente entre les parties ; il ne provient ni de la République et Canton du Jura, ni du Canton de Berne. Il exerce son mandat en toute indépendance. Les administrations cantonales et communales lui fournissent le soutien qu’il requiert. » Mandataires. A mi-décembre 2015, l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), de l’Université de Lausanne, et Eco’Diagnostic, à Genève, ont été mandatés pour réaliser l’expertise indépendante prévue par la Feuille de route. L’expertise est réalisée par Nils Soguel, professeur de finances publiques à l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) de l’Université de Lausanne, et Alain Schönenberger, associé d’Eco’Diagnostic. Ces deux mandataires ont été secondés par Alexandra Kis, Alexander Mack et Moez Ouni, collaborateurs scientifiques ; Dominique Goumard d’Eco’Diagnostic a assuré la relecture du rapport. Objectif et questions posées. L’objectif du mandat d’expertise est de répondre de manière objective et impartiale à une série de questions factuelles comparant la situation prévalant dans le canton du Jura avec celle prévalant dans le canton de Berne, ainsi qu’à la situation qui prévaudrait si la commune de Moutier rejoignait le canton du Jura. Une première liste de questions a été élaborée par le Conseil communal de Moutier qui l’a transmise pour avis et compléments aux autorités des deux cantons concernés. Cette liste a été examinée lors d’une rencontre réunissant, le 1er décembre 2015 à Moutier, les délégations jurassienne et bernoise pour les affaires jurassiennes, une délégation des autorités municipales de Moutier, le président de l’Assemblée interjurassienne et les futurs mandataires. Finalement, 18 questions ont été retenues en tenant compte de l’intérêt des conséquences attendues pour les citoyens prévôtois, mais aussi en considérant le fait que les réponses à apporter doivent dépendre le moins possible de décisions qui restent à prendre. En effet, de nombreux changements interviendraient au cas où Moutier rejoindrait le canton du Jura, changements qui nécessitent des décisions d’ordre politique de la part des autorités jurassiennes. Un mandat d’expertise comme celui-ci ne saurait anticiper ou préjuger de telles décisions. C’est notamment pour cette raison que la question initialement prévue concernant l’avenir du site hospitalier de Moutier a été écartée1. Dans le courant des discussions, la question a été reformulée pour s’intéresser davantage aux diverses formes organisationnelles et juridiques envisageables à 1 La question initialement proposée était libellée de la manière suivante : « Quels sont les effets induits par le transfert de la commune de Moutier dans le canton du Jura ou par son maintien dans le canton de Berne sur l'avenir du site hospitalier de Moutier ? » I l’avenir pour le site hospitalier de Moutier. La réponse à cette question spécifique fait l’objet d’un mandat séparé. Structure du rapport. Les 18 questions retenues concernent les finances des collectivités publiques concernées (fiscalité, dépenses, péréquation financière) et l’économie des cantons concernés. Elles touchent également les compétences administratives des collectivités, leur organisation et la situation de la fonction publique. Finalement, elles concernent aussi diverses politiques publiques cantonales et communales. Ces questions se répartissent en 4 groupes en fonction de leur nature : économie et finances cantonales (EFC), administration publique (AP), finances publiques (FP), politiques publiques (PP). La réponse à chaque question fait l’objet d’un chapitre séparé. Le libellé de chaque question figure en entête de chapitre (et en table des matières). Chaque réponse ou chapitre est structuré de manière identique. Le chapitre commence par un résumé général de la réponse. Suit une section résumant plus spécifiquement les conséquences pour les citoyens et habitants prévôtois si la commune de Moutier rejoignait le canton du Jura. Ces deux sections suffisent en principe à saisir l’essentiel de l’enjeu. C’est pourquoi l’information à transmettre aux citoyens de Moutier et aux personnes intéressées pourra en être directement extraite. Après ces deux sections, le chapitre développe en détail la réponse à la question posée. Il comprend, selon les besoins, des illustrations (graphiques, tableaux, schémas). Une éventuelle annexe vient le compléter, ainsi qu’une liste des références et sources consultées. Principes. Les délais très brefs impartis et la grande diversité des questions posées ont conduit les mandataires à effectuer des choix. Ces choix ont été opérés en suivant le principe de l’importance : l’étude s’est concentrée sur les sujets sur lesquels les cantons concernés présentent des différences significatives, et là où la situation des habitants de Moutier évoluerait sensiblement si la commune rejoignait le canton du Jura. Certains aspects n’ont donc pas été traités en profondeur ou dans leurs derniers détails lorsqu’à l’évidence les deux cantons présentent une situation similaire et qu’en conséquence la situation des habitants n’évoluerait guère. En outre, pour répondre aux questions, les principes suivants ont été appliqués : - Objectivité et neutralité : Les réponses apportent des informations objectives et neutres. De ce point de vue, l’information ainsi mise à disposition ne présente donc pas de biais. - Utilisation des données officielles : Dans toute la mesure du possible, les données utilisées sont des données officielles et comparables provenant, par exemple, de l’Office fédéral de la statistique (OFS), de l’Administration fédérale des finances, des administrations cantonales ou communales. Les données les plus récentes sont utilisées. Cela étant et par nature, les sources statistiques peuvent présenter un décalage temporel plus ou moins important par rapport à la situation actuelle. Par ailleurs, les statistiques peuvent se référer, selon la question et en fonction de leur disponibilité, à des années différentes et des périmètres géographiques divers. Ainsi, la même information statistique n’est pas forcément disponible pour l’un et l’autre des cantons concernés, respectivement par rapport au seul périmètre de la commune de Moutier, ou plus généralement des communes bernoises et jurassiennes. Par ailleurs, les données statistiques manquent souvent concernant les entités administratives intermédiaires, qu’il s’agisse des districts, des arrondissements ou de la région du Jura II bernois. Cette disponibilité statistique représente une contrainte et une limitation importante pour ce type d’étude. - Analyse minimisant l’incertitude : Les informations sur les conséquences découlant du transfert de la commune de Moutier au canton du Jura se basent sur le cadre légal et organisationnel actuel, sur des données connues et sûres au moment où nous écrivons ces lignes. Nous avons relevé ci-dessus que de nombreuses décisions d’ordre politique de la part des autorités jurassiennes devraient être prises le cas échéant. Compte tenu des impératifs d’objectivité imposés à cette étude, il est exclu d’émettre des hypothèses, par définition incertaines, quant à l’évolution de la situation dans le futur. Les incertitudes sont multiples. Elles touchent, en particulier, les aspects institutionnels (par exemple la place qu’aurait la commune de Moutier dans les circonscriptions électorales ou dans le système de péréquation intercommunale). Elles concernent aussi les aspects organisationnels (par exemple, la réorganisation des activités liées aux tâches dont la répartition entre le Canton et les communes diffère entre le canton du Jura et celui de Berne).