3 Redactioneel Komkommertijd

Wie dacht rustig van een welverdiende vakantie te gaan genieten, kwam deze zomer bedrogen uit. De ene schok was nog niet verwerkt of de andere opdoffer volgde. S&D is er het blad niet naar om de kop in het zand te steken en de redactie ging op zoek naar antwoorden. Zo was er de Brexit. Drie redacteuren — Marijke Linthorst, Tom Eijsbouts en Nik Jan de Boer — bogen zich over het waarom en hoe nu verder, en kwamen ieder met een eigen analyse. Een gedeelte globalisering en falende EU, een gedeelte politiek leiderschap en populisme. Ook collega-redacteur Ruud Koole zat niet stil en volgde tot in de vroege uurtjes de Democratische Conventie. Conclusie: Bernie Sanders gaf (eindelijk) zijn vol- mondige steun aan Hillary Clinton, maar of zijn fanatieke aanhangers daarin meegaan, valt nog te bezien. Te midden van al dat internationale nieuws zou je het bijna vergeten, maar ook in Nederland staat er het een en ander op de agenda. Zo maakt Den Haag zich stilletjes aan op voor de verkiezingen. Tijd dus voor een terugblik op de afgelopen kabinetsperiode. Minister Asscher wist de Wet werk en zekerheid in recordtijd door de Kamer te loodsen, maar of hij daar ook verstandig aan heeft gedaan, wordt steeds breder betwijfeld. Hoogleraar sociaal recht Willem Bouwens vindt alle kritiek behoorlijk voorbarig. Natuurlijk is die wet niet perfect, maar ten opzichte van de oude wetgeving is de WWZ gewoon een verbetering. Of dat zo is, weet arbeidssocioloog Fabian Dekker niet, maar de strijd van Asscher tegen flexibilisering verdient de komende tijd absoluut navolging. Van de vakbonden bijvoorbeeld. Dan moeten zij wél meer doen dan alleen de geves- tigde belangen van oudere en vooral vaste werknemers verdedigen, en meehelpen om de cao’s aan te passen aan de nieuwe verhoudingen op de arbeidsmarkt, stellen onder- zoekers Leni Beukema en Ivo Kuijpers. Een arbeidsmarkt waarop ook statushouders zich zullen gaan mengen. Nu de nood- opvang van asielzoekers redelijk op orde lijkt, is het zaak de integratie in goede banen te leiden. Hoewel dat in het verleden vrij lastig bleek en relatief veel voormalige vluchtelin- gen in de bijstand zijn beland, en ook de kansen van de huidige generatie vluchtelingen op de arbeidsmarkt niet overdreven moeten worden, hebben Jaco Dagevos van het SCP en Arend Odé van de SER goede hoop. De vijf grote gemeenten zijn voortvarend van start gegaan. Geen schreeuwende en rellende menigten dit keer, maar met gericht beleid de nieuwkomers aan hun omgeving laten wennen en de omgeving aan hen.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 4 Column

Onafhankelijk?

Door Menno Hurenkamp regerende communistische partij ter wereld. Redacteur S&D Maar eind jaren zestig greep het leger in en in de decennia daarop verloor het communisme wereldwijd ook alle verleidingskracht. Een arts onderzoekt de oorontsteking van Onwillekeurig dringt zich — zeker nu 17 mijn zoon. Ik brabbel ondertussen wat Bahasa augustus weer nadert — de vraag op hoe je Indonesia: ‘Weet u, mijn moeder is hier gebo- nu de hedendaagse onafhankelijkheid moet ren, op deze plek.’ ‘O, is ze Indonesisch?’ ‘Nee, schetsen. Wil je dat een land onafhankelijk is ze is Nederlands, het ziekenhuis was toen nog of dat de mensen onafhankelijk zijn? Indone- Nederlands.’ Dat klinkt opeens als een poging sië met zijn tweehonderd miljoen moslims zijn ziekenhuis te claimen, maar de man haalt heette de ruggengraat van de ‘relaxte’ islam. zijn schouders op. Zoals ook de socioloog die Maar waar nu op Java betonmolens draaien, ons door Bandung leidt weinig geeft om het wordt met Saoedisch geld weer een moskee koloniale verleden. Hij ziet er ook na aandrin- gebouwd. Terwijl de oproep tot gebed let- gen niks dubbelzinnigs in met Hollanders terlijk al over het hele eiland schalt — in een langs de huizen te lopen waar ooit bezetters taal die niemand verstaat. En als je een hippe van zijn land woonden. En elk Javaans dorp jongen Pokémons ziet vangen, heeft hij gega- heeft sinds 17 augustus 1945 monumenten, randeerd een zwaar gesluierd meisje achter maar waar het land toen onafhankelijk van op zijn brommer. werd is het vermelden niet waard. Nederland Dat geloof succesvol de rol van ideologie is geen land maar een vage herinnering, klein overnam als manier om een samenleving te en ver weg. ordenen, is geen nieuws. Alleen, waar ligt het ‘Een treurspel der gemiste kansen’, zo punt waarop de aantrekkingskracht van dat noemde Jacques de Kadt in 1949 hoe Neder- geloof ook weer afneemt? Dat de staat ingrijpt land omsprong met de Indonesische bevrij- zoals hij dat tegen het communisme deed, is dingsdrang. Als nu maar direct was ingezien onwaarschijnlijk. Men ziet het juist als onaf- dat het verlangen naar zelfstandigheid legi- hankelijkheid dat de overheid zelf een matige tiem en ontembaar was, had een gelijkwaar- islam voorschrijft, contra het fundamentalis- dige relatie tussen de twee landen kunnen tisch geleuter. ontstaan. Maar dat is dan de onafhankelijkheid Door de verbeten oorlog tegen Nederland van het land en niet zozeer van de mensen. zou Indonesië ten prooi vallen aan het com- Misschien dat het islamitisch geïnspireerde munisme, dat wereldwijd oprukte met een geweld ooit de wal wordt die het schip keert. aantrekkelijk verhaal over emancipatie en En er schuilt ook wat hoop in de nu in synthe- eerlijk delen. En onder het juk van Moskou tische hoofddoeken gaar gestoomde meisjes, zouden de Indonesiërs nog steeds niet onaf- die zich ooit eens moeten roeren. Maar van hankelijk zijn. De Kadt zag de geschiedenis vermoeidheid jegens de radicalisering van het beter dan de toekomst. openbare leven lijkt nog geen sprake, terwijl Inderdaad werd de Indonesische com- dat de onafhankelijkheid van de mensen wel munistische partij al snel de grootste niet- zo goed zou doen.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 5

Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie

Na de tumultueus verlopen Democratische Conventie en de ‘endorsement’ van Bernie Sanders lijken de rijen weer gesloten. De gezamenlijke strijd tegen Donald Trump kan echter niet verhullen dat ook de Democratische Partij tot op het bot verdeeld is.

RUUD KOOLE

Redacteur S&D & hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit van Leiden

Hillary Clinton schrijft geschiedenis. Ze door- nestrijd tegen de kandidaat van de andere brak het glazen plafond door als eerste vrouw partij. Amerikaanse partijen zijn altijd goede ooit de nominatie van een van de twee grote voorbeelden geweest van de mogelijkheid Amerikaanse partijen binnen te halen. Tijdens interne partijstrijd en eensgezindheid te com- de Democratische Conventie van eind juli bineren, mits deze elkaar in de tijd opvolgen. werd dat heel beeldend getoond. De meeste De conventie is het omslagpunt. afgevaardigden gaven volmondig hun steun aan Clinton, en haar grote tegenstrever bin- Ook verdeeldheid bij de Democraten nen de Democratische Partij, Bernie Sanders, riep als een van de laatste afgevaardigden bij Dit jaar is de situatie echter anders. In beide het tellen van de stemmen namens zijn thuis- grote partijen was de eenheid op de conventie staat Vermont allen op zich achter de kandi- onvolledig en broos. Bij de Republikeinen datuur van Hillary Clinton te stellen. Op een riep voormalig tegenstrever Ted Cruz zelfs kleine groep fanatieke Sanders-aanhangers niet op om op Trump te stemmen, maar om na (met als leuze ‘Bernie or bust’), leek de je geweten te volgen. De eenheid op de Repu- eenheid in de Democratische Partij hersteld blikeinse Conventie was veel meer te vinden en kon de partij zich opmaken voor de grote in de herhaaldelijk geuite afkeer van Hillary strijd tegen de Republikeinse kandidaat Do- Clinton dan in een omarming van Trump. Veel nald Trump die een week daarvoor door de Republikeinse prominenten waren niet eens Republikeinse Conventie op het schild was komen opdagen. gehesen. Op de Democratische Conventie ging het Op het eerste gezicht lijkt alles dus op beter. Prominenten waren aanwezig en als eerdere presidentsverkiezingen, behalve dat sprekers hielden zij warme pleidooien voor er nu een vrouw meedoet. Dat wil zeggen: een stem op Hillary. Dat deden niet alleen Mi- voorafgaand aan het nationale congres (de chelle Obama, president Obama, Bill Clinton, ‘conventie’) interne verdeeldheid, en vanaf running mate Tim Kaine, Elizabeth Warren, dat congres eensgezindheid in de campag- Khizr Khan en Meryl Streep, ook Bernie San-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 6 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie

ders liet zich dus duidelijk horen (‘I am proud missie daags tevoren waren afgerond met een to stand with her’). Niettemin was op de con- resultaat dat door de Sanders-aanhangers als ventie zelfs tijdens de speech van president een overwinning werd gepresenteerd. Belang- Obama boegeroep van Sanders-aanhangers te rijke Sanders-punten als het invoeren van een horen toen hij Hillary Clinton aanprees. minimumloon van 15 dollar per uur waren Die interne verdeeldheid maakt het voeren erin opgenomen (dat gold overigens niet voor van een krachtige campagne in aanloop naar een ander punt dat hij steeds heeft benadrukt: de presidentsverkiezingen van 8 november een stem tegen de vrijhandelsovereenkomst lastiger. Dat geldt voor beide partijen. Voor TPP). Dus pas 14 dagen voor de conventie gaf Clinton is er nog veel werk te verzetten. Haar Sanders publiekelijk te kennen dat hij de kan- ‘standing’ in de peilingen is laag.1 Vlak voor de didatuur van Clinton zou steunen. Tegelijk Democratische Conventie passeerde Trump maakte hij duidelijk dat daarmee zijn poging haar, mede door de aandacht die de Republi- om de Democratische Partij te vernieuwen keinse Conventie had gegenereerd. in de richting van meer interne partijdemo- Het was dus zaak om — zoals gebruikelijk cratie en meer linkse (sociaal-democratische) — op de conventie de eenheid in de partij te standpunten niet voorbij was. De door San- herstellen. Niet alleen om daarna eensgezind ders gestarte ‘political revolution’, die vooral alle aandacht aan de strijd met de Republi- veel jongeren aansprak, zou na de conventie keinse tegenstander te kunnen geven, maar doorgaan. ook omdat Clinton de omvangrijke aanhang Maar tegenover Donald Trump moest, zo van Sanders hard nodig heeft om in november begreep de politiek zeer ervaren Sanders, de tot president gekozen te worden. Sanders’ Democratische Partij vanaf de conventie tot nadrukkelijke steun voor Clinton was daarom begin november de onderlinge verschillen van cruciaal belang. naar de achtergrond schuiven en voluit gaan Hij gaf die pas na de lange strijd van de voor de overwinning in november. Trump ‘primaries’. Zelfs toen al lang duidelijk was staat met zijn seksistische en racistische dat Sanders Clinton niet meer kon inhalen, opvattingen zo ver van het Democratisch ge- bleef zijn publieke steun (‘endorsement’) dachtegoed dat dat toch niet al te moeilijk zou voor Clinton voorlopig nog uit. Reden was dat moeten zijn. er binnen de Democratische Partij achter de Bij verschillende aanhangers van Sanders, schermen hard werd onderhandeld om de die Hillary Clinton tijdens de primaries waren grote steun die Sanders in die partij geniet — gaan beschouwen als de belichaming van het hij wist zo’n 46 % van de afgevaardigden voor neoliberale kwaad en een maatje van Wall de conventie achter zich te krijgen — om te Street, bleek de bereidheid ‘to fall in line’ ech- zetten in besluiten die ook na de conventie ter gering. In de media vroeg men zich daar- hun invloed zouden kunnen hebben. Zo kreeg om af of Sanders zijn eigen politieke revolutie Sanders in mei al voor elkaar dat de program- nog wel onder controle had.3 macommissie van de Democratische Partij, Bovendien lekten vlak voor de conven- die normaliter wordt bevolkt door mensen die tie interne e-mails van de DNC uit waaruit door het partijbestuur (de Democratic Natio- zonneklaar bleek dat het partijbestuur een nal Committee, DNC)2 en de meest succesvolle uitgesproken voorkeur had voor Clinton en presidentskandidaat worden aangewezen, dit zelfs met de gedachte had gespeeld om de keer zou bestaan uit zes mensen van de Clin- beeldvorming rond Sanders negatief te mani- ton-campagne, vijf van de Sanders-campagne puleren. Dat was koren op de molen van het en vier aangewezen door de partijvoorzitter. Sanders-kamp dat het partijestablishment er De endorsement kwam er pas op 12 juli steeds van had beschuldigd hun campagne toen de besprekingen in de programmacom- bewust te frustreren.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie 7

Bij een strijd tussen kandidaten om het rechterflank zelfs een meerderheid weten te politieke leiderschap van een partij dient het verwerven. Bij de Democraten kwam de lin- partijbestuur als procesbegeleider neutraal te kerflank heel ver. Clinton kan zich niet veroor- zijn. Door de gelekte e-mails kon dat niet meer loven dat een groot deel van de aanhangers worden volgehouden. Partijvoorzitter Debbie van Sanders niet op haar stemt, bijvoorbeeld Wasserman Schultz werd gedwongen terug te door thuis te blijven. En dat betekent dat zij de treden. Sanders had daar ook om gevraagd, in voor Sanders belangrijke progressieve punten een poging de opstand in zijn eigen kamp be- uit het verkiezingsprogramma niet zomaar heersbaar te houden. Dat lukte tot op zekere kan verdonkeremanen in de jacht op kiezers hoogte, maar niet helemaal. in het midden. Tegelijk zal zij ook proberen ge- In het begin van de conventie bleef de ‘Ber- matigde Republikeinen over te halen ditmaal nie or bust’-groep zich verzetten, tot ergernis voor de Democratische kandidate te kiezen, overigens van vele andere Sanders-aanhan- want ook die stemmen zijn hard nodig. Een gers. Dat bracht de actrice en comédienne lastig dilemma. Sarah Silverman, die ondanks haar steun voor Sanders bereid was zich neer te leggen bij de Primaries en caucuses uitslag en zelfs trots was om in november op Hillary Clinton te kunnen stemmen, ertoe op De strijd in de Democratische Partij ging zo- de conventie de diehards in het Sanders-kamp wel over de koers als over de interne democra- toe te voegen: ‘You’re being ridiculous!’.4 De tie van de partij. Wat betreft dat laatste bleven onrust was ook daarna niet voorbij.5 vele Sanders-aanhangers tot op de conventie van mening dat de interne voorverkiezingen gemanipuleerd (‘rigged’) waren. Voornaamste steen des aanstoots waren de zogeheten ‘su- Clinton moet de aanhangers perdelegates’ die vrijwel allemaal voor Clinton waren. Hadden die massaal de kant van San- van Sanders én gematigde ders gekozen, dan zou hij de meerderheid van Republikeinen zien te paaien stemmen hebben gehad. Hoe zit dat precies? Partijconventies zijn vierjaarlijkse congres- sen van de nationale partijen. Tijdens deze congressen wijzen de afgevaardigden de Clinton zette zich in haar acceptatiespeech kandidaten voor het presidentschap en het vanzelfsprekend af tegen Trump, maar zij vicepresidentschap aan, stellen ze het ver- richtte zich ook nadrukkelijk tot de aanhang kiezingsprogramma definitief vast en wordt van Sanders: ‘I want you to know, I’ve heard het partijbestuur, dat tussen de conventies you. Your cause is our cause.’ Cynici zullen wel- door de nationale partijzaken moet beharti- licht zeggen dat zoiets na de conventie gauw gen, benoemd. Daarbij is het belangrijk om vergeten is. Bovendien staat Clinton voor de te vermelden dat nationale partijen in het taak kiezers in het politieke centrum voor zich Amerikaanse systeem niet veel meer zijn dan te winnen die nodig zijn om tot een meerder- federaties van de partijen op het niveau van de heid te komen. Dat is de gebruikelijke bewe- staten en eigenlijk slechts eens in de vier jaar ging na een conventie. Bij de Republikeinen vanwege de presidentsverkiezingen op volle geldt vanouds een spiegelbeeldige noodzaak. sterkte opereren. De Amerikaanse politiek is Dit jaar ligt dat echter buitengewoon in- bovendien sterk op kandidaten gericht en op gewikkeld. De afstand van de flanken van de kiezers. Permanente partijorganisaties met partijen tot de lijn van de partijtop is groter leden, zoals we die in Europa kennen, bestaan dan ooit. In de Republikeinse Partij heeft de er niet. Dat heeft gevolgen voor de interne par-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 8 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie

tijdemocratie. Wie trekt er in de partij aan de door de kiezers via een van deze twee manie- touwtjes en op grond van welk mandaat? ren per partij de afgevaardigden naar de nati- In de Amerikaanse politieke cultuur wor- onale partijconventie aangewezen. den volksvertegenwoordigers vooral gezien Let wel: het gaat om kiezers, niet om partij- als vertegenwoordigers van hun kiezers in een leden. Meestal wordt van die kiezers wel geëist ‘constituency’ (een district of staat) en niet dat men zich tevoren als Democraat of Repu- zozeer van partijen. Toen aan het einde van blikein registreert, maar zelfs dat wordt niet de negentiende eeuw vooral in de stedelijke door alle staten verlangd: momenteel hebben gebieden krachtige partijorganisaties ont- negentien staten zogeheten ‘open primaries’. stonden (‘party machines’ onder leiding van Op deze manier probeerde men de macht van ‘party bosses’), paste dat niet in gekoesterde de partijen te breken. Enige nationale partij- beeld van een directe band tussen kiezer en coördinatie is natuurlijk wel mogelijk. Het na- gekozene. Politieke partijen zouden zich op tionale partijbestuur onderhoudt contacten oneigenlijke wijze tussen hen plaatsen en zou- met alle partijbesturen in de vijftig staten, die den bovendien corrupt zijn. Tegelijk zag men hun volksvertegenwoordigers weer proberen ook wel in dat partijen nuttig konden zijn bij te instrueren, maar van groot belang is de wet- het structureren van verkiezingen en om rege- gever op het niveau van de staten, zodat er ook ren überhaupt mogelijk te maken. Deze ambi- verschillen tussen staten bestaan. In sommige valentie leidde aan het begin van de twintigste staten worden primaries georganiseerd, in eeuw tot het accepteren van partijen, maar andere caucuses. dan wel met strenge overheidsbemoeienis, Tot in de jaren zestig was het mogelijk om net zoals dat bij nutsbedrijven als de spoor- presidentskandidaat te worden zonder ooit wegen het geval was: privaat georganiseerd, aan een primary te hebben deelgenomen. maar streng gereguleerd.6 Sinds die tijd is het aantal primaries sterk ge- Omdat de staten in het federale Amerika groeid en is dat onmogelijk geworden. Mede zeer belangrijke machtscentra zijn, vindt daardoor hebben er sindsdien vooral bij de belangrijke regulering van partijen op dat Democraten ook binnen de partij vele regle- niveau plaats. Voor een goed begrip van het mentaire veranderingen plaatsgevonden. Dat functioneren van nationale partijconventies dit jaar door de aanhangers van Bernie San- dient men zich te realiseren dat zelfs een ders geklaagd is over de interne verhoudingen partij-intern proces als het aanwijzen van in de partij, past dus in een traditie. afgevaardigden naar de conventie door zowel de staten als de partij wordt gereguleerd, Superdelegates waarbij de staten dominant zijn.7 Als reactie op de macht van de verfoeide ‘party machi- Een van de wijzigingen was de invoering van nes’ gingen de staten er rond 1900 toe over superdelegates in de jaren tachtig. Door het om vast te leggen dat elke kiezer — onder open karakter van primaries en caucuses, is door die staat bepaalde voorwaarden — moet de sturende kracht van partijen gering. Dat kunnen deelnemen aan door de staat ge- open karakter geldt niet alleen de samenstel- organiseerde primaries (voorverkiezingen ling van de groep die de afgevaardigde mag waarbij kiezers in een geheime stemming aanwijzen (het selectoraat), maar ook de kan- hun voorkeur bepalen) of aan ‘caucuses’ (bij- didaten. Iedere kiezer die zich (kort) tevoren eenkomsten van ‘partijafdelingen’ waarbij registreert als Democraat of Republikein kan kiezers na gevoerde discussies bij handop- proberen het ‘ticket’ van de Democratische of steken hun voorkeur kenbaar maken of zich Republikeinse Partij te bemachtigen om zich in subgroepen opsplitsen, elk voor een van te laten verkiezen lid van het Huis van Afge- de presidentskandidaten). Per staat worden vaardigden, tot senator of president.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie 9

En dat is wat we dit jaar ook hebben gezien. populistische clown niet denkbeeldig. De Donald Trump, die zich ooit als Democraat Democratische Partij vond het instituut van had geregistreerd en later kandidaat is ge- supergedelegeerden echter vooral uit om te weest voor de Reform Party, stelde zich in 2015 voorkomen dat een activistisch, ideologisch in de Republikeinse Partij kandidaat voor het gedreven selectoraat in de primaries en de presidentschap. In de praktijk kan dat presi- caucuses de ideologische puurheid van de dentschap immers alleen via een van de twee kandidaat belangrijker zou vinden dan zijn grote partijen worden gewonnen. of haar electorale attractiviteit, waardoor de partij opgescheept zou worden met een onver- kiesbare kandidaat.9 De samenstelling van die groep superdele- De band met de kiezer is in gates is nogal eens gewijzigd, maar bestond dit jaar uit de leden van het partijbestuur, Amerika belangrijker dan leden van het Huis van Afgevaardigden en de die met de partij Senaat, Democratische gouverneurs en enkele tientallen andere prominenten; in totaal 712 personen. De hoop en verwachting was dat deze partijbobo’s op de conventie bij het uit- Die wisseling van ‘ticket’ is in een cultuur brengen van hun stem voor een kandidaat het waar de band van de kandidaat met de kiezers partijbelang zwaar zouden meewegen. Ze wa- veel belangrijker is dan de band met de partij ren ‘unpledged’, dat wil zeggen dat zij anders niet ongebruikelijk. Zo was ook Bernie San- dan de gewone gedelegeerden hun stem naar ders tot zijn kandidaatstelling voor het presi- eigen inzicht mochten uitbrengen en dus dentschap in 2015 namens de Democratische ook nog op het laatste moment van opvatting Partij als Independent lid van de Senaat. Nooit mochten veranderen. had hij eerder namens de Democratische Aangezien veel van de superdelegates al aan Partij een publieke functie vervuld. Tijdens het begin van de primaries hun voorkeur voor zijn burgemeesterschap van Burlington (Ver- Clinton kenbaar hadden gemaakt en toen dus mont) en zijn 16-jarig lidmaatschap van het niet konden bevroeden dat Sanders het zo goed Huis van Afgevaardigden was hij eveneens zou doen, hoopten de aanhangers van Sanders onafhankelijk. En nadat Hillary Clinton de dat veel partijbobo’s hun keuze zouden her- Democratische nominatie had gewonnen, overwegen. Als velen dat hadden gedaan, had deelde Sanders mee dat hij zijn plaats in de Sanders de nominatie immers alsnog kunnen Senaat weer zou innemen als Independent en winnen. Uiteindelijk bleek op de conventie dat niet als Democraat. de meeste superdelegates bij hun oorspronke- Amerikaanse partijen, zeker op het federale lijke voorkeur bleven.10 Zij vonden Clinton, net niveau, zijn daarom wel omschreven als ‘empty als de meerderheid van de gewone gedelegeer- vessels’, lege vaartuigen waar kandidaten den, blijkbaar overtuigender. gebruik van maken als middel om gekozen te Maar toen had de reglementencommissie worden.8 Er is vrijwel geen ruimte voor een par- van het partijbestuur vlak voor het begin van tijbestuur om kandidaten te selecteren op kun- de conventie onder druk van het Sanders-team digheden en politieke oriëntatie. En een selec- al besloten tot een nieuwe hervorming. Bij toraat van toegewijde partijleden met oog voor toekomstige Democratische Conventies moet de traditie van de partij ontbreekt eveneens. tweederde van de superdelegates stemmen Hierdoor is het risico dat de partij bij de volgens de resultaten van de primaries en cau- belangrijke presidentsverkiezingen wordt cuses (zoals dat ook in de Republikeinse Partij gekaapt door een buitenstaander of een het geval is). Het overige deel (gouverneurs, se-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 10 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie

natoren en leden van de Huis van Afgevaardig- Het kamp van Sanders heeft vanaf het be- den) blijft vrij om te stemmen op de kandidaat gin gesteld dat het stelsel niet-democratisch van hun voorkeur. Een duidelijk compromis. is. Maar waarom eigenlijk? Of zoals een te- Sanders had eerder gepleit voor het volledig gendraadse Sanders-aanhanger al in februari afschaffen van de superdelegates. duidelijk probeerde te maken: ‘Is it contrary to democracy that political parties are organi- Kwetsbaarheid van de Amerikaanse zations that have leaders who do the regular democratie­ work of the parties and who therefore claim some guaranteed representation in the party’s Het is de vraag of hiermee de democratie en own decision-making processes? Most of these de interne partijdemocratie gediend zijn. “superdelegates” are Democratic officeholders Is het juist voor de herkenbaarheid van een at local and state levels, people active in the partij niet noodzakelijk om als partij enige party in a way that most ordinary primary grip te houden op de koers en de selectie van voters are not’.11 kandidaten? Partijen zonder enige traditie, die bij elke verkiezing volledig van kleur kun- nen verschieten en van stijl kunnen verande- ren, bieden weinig houvast aan de kiezers. Bij Als checks and balances gebrek aan partijleden is een zekere invloed binnen een partij ontbreken van Democratische functionarissen, van wie de meeste actief zijn op lokaal en statelijk ontstaat chaos, zie Trump niveau, gewenst om enige stabiliteit in het democratisch proces te brengen. Zeker nu het aantal primaries de laatste decennia sterk is toegenomen en het electoraat enorm op drift Uiteindelijk accepteerden de meeste is geraakt, is het belang van interne ‘checks Sanders-aanhangers de kandidatuur van and balances’ groot. Die ontbreken nu nage- Clinton. Maar het was niet altijd van harte en noeg geheel. De Republikeinse Partij laat het de ‘Bernie or bust’-groep bleef vijandig. De resultaat daarvan zien. Zwalkende partijen haat tegen ‘elites’, die tegenwoordig breed bewijzen de democratie geen dienst. wordt gehoord in de Amerikaanse samenle- Dat wil niet zeggen dat binnen de partijen ving, heeft tijdens de recente primaries ook niet over de koers en over de selectie van kan- omvangrijke delen van de twee grote partijen didaten kan worden gestreden. Integendeel! bereikt.12 Het leidde tot de kandidatuur van Zolang dat gebeurt door mensen die een alge- Trump bij de Republikeinen en was meer dan mene politieke oriëntatie met elkaar delen, ooit zichtbaar op de Democratische Conven- is het gevaar dat de partij ontspoort niet heel tie. Het gebrek bij Amerikaanse partijen aan groot. In de Amerikaanse situatie met twee organisatorische instrumenten om het eigen grote dominante partijen was er altijd al een profiel te bewaken, heeft daaraan zeker bijge- grote interne diversiteit. Het zijn ‘big tent dragen. Nog minder invloed van de mensen parties’, waarin genoemde algemene politieke die de partij in al haar geledingen dragen oriëntatie altijd al vager was dan in landen op het selectieproces van de politieke leider met een meerpartijenstelsel. Noodzakelijker- van de partij, belooft wat dat betreft weinig wijs vereist dat een grote bereidheid bij de goeds. verschillende interne stromingen om zich na Veel belangrijker nog dan organisatorische de interne strijd te schikken in de uitkomst veranderingen is de noodzaak voor partijen van die strijd. Die moet dan wel op een faire, om de onderliggende redenen voor de haat te- democratische manier zijn gevoerd. gen de elites te doorgronden en proberen weg

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Ruud Koole Clinton, Sanders en de interne partijdemocratie 11

te nemen, zonder het eigen inhoudelijk pro- bijdragen aan de eigen geloofwaardigheid en fiel te verwaarlozen. Sterker: het in de praktijk daarmee aan de vermindering van die haat, vasthouden aan de eigen waarden kan juist zowel in de Verenigde Staten als in Europa.

Noten 5 Zie voor de permanente strijd 7 Alan Ware (1996), Political achter de schermen tijdens de Parties and Party Systems, Ox­ 1 Zie elections.huffingtonpost. conventie tussen de organisa- ford, Oxford University Press, com/pollster/hillary-clinton- ties van Sanders en Clinton: pp. 259-261. favorable-rating/. www.politico.com/story/2016/ 8 Katz & Kolodny, a.w. 2 Bestaande uit alle voorzitters 07/dnc-2016-hillary-clinton- 9 Ibid., p. 37. en vicevoorzitters van de De- bernie-sanders-supporters- 10 Vlak voor de conventie wer- mocratische partijbesturen in 226415. den aan Clinton 570 superde- de vijftig staten plus 200 leden 6 De term ‘public utilities’ ter legates toegerekend en aan gekozen door Democraten in aanduiding van de Ameri- Sanders 45. Van bijna honderd de vijftig staten. Bij elkaar kaanse partijen is gemunt in: superdelegates was niet be- honderden mensen. De DNC Leon Epstein (1986), Political kend welke voorkeur ze had- heeft een dagelijks bestuur, de Parties in the American Mold, den. Executive Committee, dat Madison: University of Wis- 11 Jeffrey C. Isaac (12-2-2016), ‘The ondersteund wordt door de consin Press. Zie ook Richard Sanders Campaign and “Politi- staf van het nationale partij- S. Katz & Robin Kolodny cal Revolution”’, www.public- bureau. (1994), ‘Party Organization as seminar.org/2016/02/the-san- 3 Zie time.com/4423362/demo- an Empty Vessel: Parties in ders-campaign-and-political- cratic-convention-bernie- American Politics’, in: Richard revolution/#.VsNnR00UVoL. sanders-revolution/. S. Katz & Peter Mair (eds.), How 12 Zie het artikel van Guus Valk 4 Zie www.theguardian.com/ Parties Organize. Change and (30/31-7-2016), ‘Elitehaat ver- us-news/2016/jul/25/sarah- Adaptation in Party Organizati­ schroeit de politieke partijen’, silverman-youre-being-ridicu- ons in Western Democracies, in: NRC Handelsblad, pp. 6-7. lous-democratic-convention- London/Thousand Oaks: Sage, bernie-sanders. p. 27.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 12

Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders

Nu de opvang van vluchtelingen redelijk op orde is en veel gemeenten opgelucht ademhalen, dient het volgende vraagstuk zich alweer aan: de integratie van de statushouders. Hoewel succes allerminst gegarandeerd is, lijken de vijf grote steden het goede pad gekozen te hebben.

JACO DAGEVOS & AREND ODÉ

Respectievelijk onderzoeker bij het SCP en bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam& als onder­ zoeksmanager van Regioplan gedetacheerd bij de SER

2015 gaat de boeken in als het jaar van de mi- Vooral in de eerste jaren van het verblijf in gratie. In totaal vroegen rond de 60.000 perso- Nederland hebben weinig statushouders een nen asiel aan in Nederland, het hoogste aantal betaalde baan. De arbeidsparticipatie loopt van de afgelopen 25 jaar. Zeker nadat in de daarna weliswaar op, maar het aandeel wer- tweede helft van 2015 het aantal asielaanvra- kende statushouders blijft achter bij gezins- gen sterk toenam, zag bestuurlijk Nederland en arbeidsmigranten die in dezelfde periode zich gesteld voor een enorme opgave om deze naar Nederland zijn gekomen (zie ook Bakker mensen opvang aan te bieden. Daar lag in 2016). eerste instantie de prioriteit. Geleidelijk aan Over de sociaaleconomische positie van drong echter ook het besef door dat veel van de recentelijk ingestroomde statushouders deze asielzoekers in Nederland gaan wonen. weten we nog niet veel, maar uit cijfers van Ongeveer 70 % van de eerste asielverzoeken in eind 2014 blijkt dat de helft van de Eritreeërs 2015 is immers ingewilligd. en ruim 60 % van de Syriërs — dit zijn op dit Eind december 2015 verscheen de door de moment de twee grootste groepen onder WRR, WODC, SCP en Regioplan opgestelde de statushouders — afhankelijk is van een Policy­ Brief Geen tijd verliezen (Engbersen et bijstandsuitkering (CBS 2015). Van de Syriërs al. 2015), waarin werd teruggekeken naar de die in de periode 2013-15 zijn ingeschreven, is integratie van asielmigranten die eerder naar ongeveer driekwart afhankelijk van een bij- Nederland waren gekomen. De bevindingen standsuitkering (CBS 2016). stemmen niet hoopvol: de sociaaleconomische Statushouders hebben over het geheel positie is overwegend slecht; het aandeel wer- genomen dus een grote afstand tot de ar- kenden is laag; de bijstandsafhankelijkheid beidsmarkt: de achterstand is groot, ook ten alarmerend hoog; en een substantieel deel opzichte van andere niet-westerse migranten- heeft een inkomen onder de armoedegrens. groepen, en vooral in de eerste jaren van het

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders 13

verblijf slagen weinig statushouders erin om Nederlandse opleidingen dragen evenwel betaald werk te vinden. sterk bij aan de participatiekansen van vluch- Naar de achtergronden van de achterblij- telingengroepen (Kanas & Van Tubergen vende sociaaleconomische positie zijn diverse 2009; Hartog & Zorlu; 2009; Dagevos 2011; Bak- studies verricht (o.a. Klaver & Van der Welle ker 2016). 2009; De Vroome & Van Tubergen 2010; Dage- vos 2011; Engbersen et al. 2015; Bakker 2016). Ty- perend voor veel statushouders is hun slechte mentale gezondheid (vgl. Gezondheidsraad Integratiebudgetten voor 2016), die samenhangt met de redenen van specifieke groepen zijn veelal hun vlucht, de vlucht zelf en het vaak langdu- rig verblijf in de opvang. Onderzoek laat zien verdwenen dat een slechte mentale gezondheid de parti- cipatiekansen belemmert (Bakker et al. 2013; Dagevos 2011). Daarnaast typeert de Adviescommissie Het niet goed beheersen van de Neder- voor Vreemdelingenzaken de asielprocedure landse taal is een andere belangrijke factor als verloren tijd (ACVZ 2013). Tijdens de proce- voor de achterblijvende positie van statushou- dure zijn er beperkte mogelijkheden om de ders op de arbeidsmarkt (Dagevos & Odé 2011; taal te leren en (vrijwilligers)werk te doen. Zo Bakker 2016). Onlangs is het project Startbaan mag een asielzoeker pas werken wanneer de geëvalueerd. Dit was erop gericht om status- asielaanvraag minstens zes maanden in be- houders aan het werk te helpen. Van de 2600 handeling is, en dan niet meer dan 24 weken aanmeldingen werden in totaal 800 personen per jaar. begeleid naar werk. Voor de anderen was de af- Het opleidingsniveau van de statushouders stand tot de arbeidsmarkt nog te groot, vooral die in de afgelopen decennia naar Nederland vanwege onvoldoende beheersing van het Ne- zijn gekomen, loopt bovendien sterk uiteen. derlands (Vluchtelingenwerk 2016). Het leren Veel Iraniërs zijn hoogopgeleid — hun komst van de Nederlandse taal, maar ook het volgen is gedeeltelijk als elitemigratie te typeren; van een opleiding, wordt bemoeilijkt doordat Somaliërs zijn daarentegen vaak zeer laagop- een groot deel van de vluchtelingen als (jong) geleid — velen hebben geen opleiding kunnen volwassene naar Nederland komt. volgen vanwege de ingestorte onderwijsinfra- Verder zijn sociaal-culturele factoren van structuur in hun land. Het opleidingsniveau belang. Het ontbreekt statushouders door- dat statushouders ‘meenemen’ naar Neder- gaans aan functionele netwerken die hen weg- land is van invloed op hun participatiekansen wijs maken in de Nederlandse samenleving en (en die van hun kinderen: Iraanse kinderen behulpzaam zijn voor het vinden van werk en gaan bijvoorbeeld vaker naar havo en vwo dan volgen van passend (taal)onderwijs. autochtone kinderen). Ten slotte zijn ook het geloof en de daarmee Minstens zo belangrijk is een Nederlands samenhangende opvattingen over de positie diploma. Onderzoek laat zien dat een op- van vrouwen van betekenis. Met name Soma- leiding in het land van herkomst minder lische moslims zijn sterk op het geloof ge- arbeidskansen biedt dan een opleiding in Ne- richt. Streng praktiserende moslims denken derland. Dat komt mede doordat diploma’s duidelijk conservatiever over de positie van uit bepaalde herkomstlanden niet worden de vrouw dan moslims die niet of nauwelijks erkend. Het volgen van een opleiding in Ne- praktiseren. Vrouwen uit deze groepen wer- derland kost tijd en kan in de eerste periode ken veel minder vaak (Maliepaard & Gijsberts leiden tot een geringe arbeidsparticipatie. 2012), terwijl vrouwen van Iraanse herkomst

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 14 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders

— die hoger zijn opgeleid, vaak niet gelovig of nieuwkomers zelf overgelaten. Beleid dat zich gematigde moslims zijn — veel vaker een baan specifiek richtte op migrantengroepen werd hebben. afgebouwd. Bij gemeenten was die ontwikkeling al lan- Majeure integratieopgave in een veran- ger gaande; in veel gemeenten werd het speci- derde gemeentelijke context fiek op migranten gerichte beleid afgeschaft (bv. Ham & Van der Meer 2012; Huinder 2013; Zoals gezegd weten we nog weinig van het Rensen 2013). Voor zover daar al ooit sprake opleidingsniveau en de beroepservaring van van was geweest, had het specifieke doelgroe- de huidige statushouders, maar al te veel opti- penbeleid zijn glans verloren. misme over het opleidingsniveau van Syriërs Ter verdediging van deze trendbreuk werd en Eritreeërs en snelle inzetbaarheid op de ar- onder meer gewezen op het stigmatiserende beidsmarkt lijkt ons niet terecht (vgl. Leerkes karakter van dergelijk beleid. Het zou groepen en Scholten 2016). We staan daarmee voor een afhankelijk maken en men deed te weinig met majeure integratie-opgave. Extra inspannin- de mogelijkheden van migranten zelf. Ook gen zijn dus nodig om ervoor te zorgen dat zij bezuinigingen en een meer individuele bena- het beter zullen doen dan de eerdere groepen dering van het beleid (van doelgroepenbeleid statushouders (Dagevos 2015). naar eigen verantwoordelijkheid) speelden De hierboven al genoemde Policy Brief een rol. Met de komst van steeds meer migran- pleit ervoor om geen tijd te verliezen tijdens tengroepen (‘superdiversiteit’) was het boven- de procedure, bij de uitplaatsing, bij het leren dien steeds ingewikkelder om de ‘doelgroep’ van de taal, het volgen van onderwijs en het te bepalen. En binnen migrantengroepen opdoen van werkervaring. Omdat de overgro- was de verscheidenheid in posities inmiddels te meerderheid van de aanvragen wordt ge- zodanig groot dat afbakening in termen van honoreerd is het efficiënt om al in de opvang herkomstgroepen weinig adequaat meer taaltrainingen aan te bieden en werkervaring werd gevonden. Verder werd de betekenis op te laten doen. Een andere manier om het van ‘etnisch-culturele’ factoren steeds vaker integratieproces op tempo te houden is om betwist. aanpakken te bedenken waarin het leren van Algemene achterstandsfactoren die via het de taal, het volgen van een opleiding en het reguliere beleid aangepakt konden worden vinden van werk niet na elkaar, maar op het- (Dagevos & Grundel 2013) zouden veel belang- zelfde moment plaatsvinden. Een parallelle rijker zijn. Een analyse van het integratiebeleid aanpak heeft nadrukkelijk de voorkeur boven in acht gemeenten (Huinder 2013) laat zien dat een sequentiële. Bij dit alles verwachten we er sprake is van een verschuiving richting ge- een actieve en centrale rol van gemeenten. neriek beleid. Tegelijkertijd is de breuk met het Die oproep aan gemeenten komt in een specifieke beleid ‘zacht en voorzichtig’. Indien periode dat in het landelijke en gemeentelijke nodig vullen gemeenten hun algemeen beleid beleid specifieke aandacht voor migranten aan met specifieke maatregelen. Pragmatisme sterk naar de achtergrond is gedrongen. staat dan voorop, want als het nodig is wordt Landelijk lag de omslag bij de nota Integratie, nog altijd specifiek beleid ingezet. Niettemin binding en burgerschap van de toenmalige is de koersverandering naar algemeen beleid minister Donner, die in juni 2011 verscheen. In- voelbaar bij gemeenten. Integratiebudgetten tegratie, zo stelde de nota, is een verantwoor- voor specifieke groepen zijn veelal verdwenen, delijkheid van degenen die zich hier vestigen. en omdat migranten geen onderwerp meer Het inburgeren en het verwerven van kennis zijn van beleid is het moeilijker om specifieke en vaardigheden die nodig zijn om in Neder- projecten gefinancierd te krijgen (Dagevos et land een bestaan op te bouwen wordt aan de al. 2013; Scholten 2015).

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders 15

Dat gemeenten een andere positie zijn instrumenten in het kader van het gemeente- gaan innemen in het integratiebeleid, komt lijk reïntegratiebeleid als de middelen in het ook voort uit de stelselwijziging van het inbur- kader van het Participatieverklaringstraject geringsbeleid per 1 januari 2013. De gemeen- worden daarbij ingezet. telijke regierol verdween. Werd voorheen de inburgeraar door de gemeente uitgenodigd Beleid in de vijf grootste steden voor een intake, voortaan diende de inburge- raar zelf te regelen op welke wijze hij aan de Gedurende de afgelopen maanden hebben de inburgeringsvereisten zou voldoen en moest grote steden in Nederland elk op eigen wijze hij zelf de kosten betalen (met mogelijkheden beleid ontwikkeld om de maatschappelijke voor een lening). Aangezien de markt van positie van statushouders te versterken (zie ook taalaanbieders werd vrijgelaten, hebben ge- Regioplan 2015). Kern van dit beleid is dat in meenten geen rol meer bij de aanbesteding alle gevallen afscheid wordt genomen van het van taalaanbieders. De stelselwijziging in het gestapelde karakter ervan — met eerst aandacht inburgeringsbeleid leunde sterk op het idee voor huisvesting, dan voor inburgering en van eigen verantwoordelijkheid van de inbur- daarna voor werk. Het gaat om activiteiten die geraar: wie naar Nederland kwam diende zelf parallel aan elkaar worden uitgevoerd, niet na het initiatief te nemen om zijn toekomst vorm elkaar. Met de nieuw ingezette koers proberen te geven. gemeenten statushouders zo snel mogelijk aan het werk te krijgen, zelfs als ze nog niet naar de betreffende gemeente zijn uitgeplaatst. Hieron- der wordt de huidige aanpak van de vijf groot- Gemeenten proberen ste steden van Nederland kort beschreven. statushouders zo snel Taal- en Oriëntatieprogramma in Amsterdam mogelijk aan het werk In mei 2016 heeft de gemeente samen met te krijgen een groot aantal publieke en private partijen het convenant Amsterdam werkt voor iedereen getekend. In dit convenant worden afspraken gemaakt om statushouders sneller aan werk, In het licht van de ontwikkeling naar al- ondernemerschap of onderwijs te helpen. Tij- gemeen beleid, het gevoelige karakter van dens de opvang neemt de gemeente reeds een maatregelen voor migrantengroepen en uitgebreide beoordeling af van vluchtelingen de afgenomen gemeentelijke bemoeienis van wie bekend is dat zij zich in Amsterdam met de inburgering, zou je verwachten dat zullen gaan vestigen. Daarnaast zijn er afspra- gemeenten terughoudend zijn geweest in ken gemaakt over het koppelen van status- het bedenken van plannen voor de integra- houders aan werkgevers, het faciliteren van tie van statushouders. Ook het soms heftige trainingen, het begeleiden van deze migran- maatschappelijke protest tegen de komst van ten en het creëren van werkervaringsplaatsen. vluchtelingen en asielzoekerscentra zou spe- Een van de gebruikte instrumenten is de cifieke aandacht voor de integratie van status- zogenoemde Refugee Talent Hub, een initi- houders in de weg kunnen staan. atief vanuit het bedrijfsleven met als doel Niets is echter minder waar. Gemeenten vluchtelingentalent te koppelen aan een hebben de handschoen opgepakt en zijn stage, een baan of een andere vorm van werk- actief aan de slag gegaan met het maken en ervaring. Voor statushouders die al in de stad uitvoeren van plannen om de integratie van wonen is er sinds 2013 het Taal & Oriëntatie- statushouders te bevorderen. Zowel reguliere programma voor Vluchtelingen (TOV). In dit

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 16 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders

programma gaan vluchtelingen zich in een Zo snel mogelijk integreren en meedoen in periode van drie maanden oriënteren op de Den Haag stad, wordt stilgestaan bij hun persoonlijke Het belangrijkste streven van de gemeente ontwikkeling en wordt een start gemaakt Den Haag is dat er zo snel mogelijk moet wor- met de inburgering. Aan het einde van het den gestart met de integratie van de status- TOV heeft de deelnemer een portfolio waarin houders. De gemeente heeft daarom een soci- staat beschreven wat het integratieperspec- aal plan gemaakt voor een snelle integratie en tief — met aandacht voor zowel taal als werk participatie van deze vluchtelingen. Het plan en opleiding — is en welke stappen hiervoor betekent dat de gemeente meteen bij aan- nodig zijn. Het uiteindelijke doel van de ge- komst van de statushouder start met goede en meente Amsterdam is om een doorlopende snelle begeleiding en ondersteuning. leer- en ontwikkellijn te vormen. Tijdens het Dat begint met hulp bij het regelen van gehele traject houdt de klantmanager van de praktische zaken. Daarna krijgt iedere status- gemeente een vinger aan de pols. houder een ‘brede intake’ waarbij diploma’s, taalniveau, kwaliteiten en kansen op de ar- Plan voor asielzoekers en wijkbewoners in beidsmarkt in kaart worden gebracht. Ook Utrecht wordt met de statushouders een ‘integra- Utrecht investeert in zowel asielzoekers als tieprogramma’ gemaakt waarbij aandacht buurtbewoners. Vluchtelingen zonder ver- is voor begeleiding bij het leren van de taal, blijfsstatus die in de stad worden opgevangen kennismaking met de Nederlandse normen kunnen vanaf hun eerste dag activiteiten en waarden, het opstarten van een verplicht doen die zinvol zijn voor hun toekomst, zoals inburgeringstraject en het zoeken naar werk, taallessen Nederlands en Engels, trainingen opleiding of andere manieren van dagbeste- ondernemerschap en hulp bij het zoeken naar ding. Tot slot regelt de gemeente bij alle loca- stage, opleiding of dagbesteding. Deze activi- ties waar groepen statushouders gehuisvest teiten zijn ook toegankelijk voor de bewoners worden dat er, samen met de wijk, een goed van de wijk waarin de opvanglocatie zich be- sociaal beheer komt. De effectiviteit en het vindt (in casu: Overvecht). rendement van de inspanningen worden door Uitgangspunt is dat asielzoekers die in de gemeente nadrukkelijk bijgehouden. Utrecht worden opgevangen, in de stad kun- nen blijven. Met het COA is afgesproken dat Parallelle aanpak in Rotterdam asielzoekers waar mogelijk na hun verblijf in Rotterdam kiest voor een integrale en paral- de noodopvang kunnen doorstromen naar lelle aanpak voor statushouders. Daarmee een opvanglocatie in Utrecht en uiteindelijk, worden vluchtelingen die aan de gemeente na het verkrijgen van een verblijfsvergunning, worden toegewezen niet aan hun lot overge- naar een woning in de stad. De gemeente laten, maar op verschillende terreinen actief heeft deze aanpak opgezet met verschillende ondersteund. Deze aanpak richt zich op huis- partijen in de stad, waaronder het Utrecht vesting, maatschappelijke begeleiding, taal en Center for Entrepreneurship, de organisatie integratie. voor jongerenhuisvesting SOCIUS, de Social Belangrijk uitgangspunt bij de huisvesting Impact Factory, de Volksuniversiteit en Vluch- van statushouders is dat deze groep zoveel telingenwerk. Ook koppelt men Utrechtse mogelijk in de bestaande goedkope woning- ondernemers en vluchtelingen aan elkaar, voorraad wordt gehuisvest, verspreid over de bijvoorbeeld door middel van coaching en wijken in de stad, maar met een voorkeur voor meeloopstages. Met deze vroegtijdige aanpak economisch sterke wijken. Daarnaast zet de hoopt de gemeente dat de integratie van sta- gemeente in op het leren van de Nederlandse tushouders beter tot zijn recht komt. taal en het kennisnemen van de essentiële

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders 17

Nederlandse normen vanaf de eerste dag na later moment in Eindhoven woonruimte krij- vestiging in Rotterdam. Het streven is erop gen aangeboden. De accountmanager van de gericht dat vluchtelingen de inburgering één gemeente kan vervolgens snel een koppeling jaar eerder behalen dan de wettelijke termijn met werkgevers in de stad of regio maken. Om toestaat en minimaal vier dagen per week die match tussen werkgever en vergunning- actief zijn in de samenleving met opleiding of houder tot stand te brengen en een duurzaam (vrijwilligers)werk. Ook wordt geïnvesteerd in karakter te geven, biedt de gemeente Eind- de gezondheid en het welzijn van de vluchte- hoven zelf meeloopstages aan. Werkgevers ling, evenals in het vergroten van de binding in de regio worden aangespoord hetzelfde te met de wijk. doen. Daarnaast voorziet de gemeente in de Voor deze opgaven werkt de gemeente benodigde voorlichting over relevante wet- samen met Vluchtelingenwerk, maatschap- en regelgeving, zowel aan statushouders als pelijke en private organisaties. Statushou- werkgevers. ders die niet op eigen kracht de stap naar de Slogan van het beleid is ‘Eerst werk, dan de arbeidsmarkt kunnen maken krijgen hulp rest’, maar dat betekent niet dat alleen wordt van professionele trajectbegeleiders. Hierbij ingezet op de kortste weg naar werk. Ook zet maakt de gemeente gebruik van het reguliere de gemeente Eindhoven zich in voor een be- instrumentarium in het kader van arbeids- tere toeleiding naar scholing. ontwikkeling en reïntegratie. Waar werk beschikbaar is, wordt de statushouder geacht Aan de slag met statushouders integratieactiviteiten in zijn of haar vrije tijd uit te voeren. In weerwil van het soms gure opinieklimaat Bij dit alles geldt dat de Rotterdamse en de rauwe protesten tegen de komst van aanpak een groot beroep doet op de eigen vluchtelingen zijn verschillende gemeenten verantwoordelijkheid van de vluchteling. De opvallend actief met het ontwikkelen van vluchteling moet er zelf alles aan doen om zijn plannen om de sociaaleconomische integratie integratie tot een succes te maken. van statushouders ter hand te nemen. Daar- mee pakken ze het initiatief terug dat in de Vroegtijdige screening en matching in Eind­ achterliggende jaren was verdwenen als ge- hoven volg van het veranderde beleidsperspectief en De gemeente Eindhoven begeleidt vluchtelin- het gewijzigde inburgeringsbeleid. gen naar werk door het aaneengeschakelde Deze ontwikkelingen hebben de bestuur- traject van taal, inburgering en werk parallel lijke daadkracht dus niet lamgelegd. Eerder te laten lopen. Zodoende komt de arbeids- is het tegendeel het geval. De komst van participatie van statushouders veel eerder in grote aantallen statushouders heeft energie beeld. De gemeente zet daarmee gelijktijdig vrijgemaakt die ertoe moet leiden dat hun in op het leren van taal en het meedoen in de integratie beter verloopt dan die van hun lokale samenleving. voorgangers. Er moet voorkomen worden dat Primair wordt ervoor gekozen om actief zij massaal tot een onderklasse gaan behoren. en in een vroeg stadium in te zetten op het Daarbij spelen financiële prikkels natuurlijk begeleiden van statushouders naar werk. ook een rol: de instroom in de bijstand komt Van belang daarbij zijn allereerst een goede op het conto van de gemeente. screening en matching. Doordat de gemeente Interessant om te constateren is dat het Eindhoven samenwerkt met het COA (via een doelgroepenbeleid in feite in volle omvang loket op de centrale opvanglocatie) is rele- terug is, zonder dat iemand dit overigens zo vante informatie beschikbaar over de kennis noemt. Het gaat om maatregelen die vaak en kunde van de statushouders die op een (maar niet altijd) specifiek gericht zijn op sta-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 18 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders

tushouders die in de gemeente komen wonen. Dat dilemma is ook van toepassing op het Wat daarbij opvalt is dat aan deze maatregelen huidige beleid voor statushouders. Het kan tot niet een sterke geur van zieligheid en achter- ongenoegen leiden bij groepen die geen deel stand kleeft — een onderscheid met het doel- uitmaken van dit beleid. Ook is het denkbaar groepenbeleid uit het verleden. Het beleid dat statushouders als een zielige en zwakke sluit aan bij de aanbevelingen van de Policy groep worden gelabeld. Dit dilemma is reëel, Brief van WRR, WODC, SCP en Regioplan: begin maar zonder specifiek beleid kunnen de sta- zo snel mogelijk met integratie; doe dingen tushouders op dit moment niet. niet na elkaar maar naast elkaar; breng par- Beleidsmakers hebben oog voor dit di- tijen bijeen; en gemeenten, pak je rol. lemma. In Utrecht bijvoorbeeld zijn activi- Het geheel ademt een combinatie van prag- teiten voor statushouders ook toegankelijk matisme en energie, waarbij de discussie of voor buurtbewoners. Verder is het denkbaar het nu om algemeen of specifiek beleid gaat dat veel van het nu ontwikkelde beleid ook — gelukkig — nauwelijks aan de orde is. Met het beleid voor statushouders gaat de slinger weer wat meer in de richting van specifiek beleid. Dat is een gunstige ontwikkeling. Het De weg naar een succesvolle taboe dat in sommige beleidskringen bestond voor specifiek beleid is er vanaf. Gezien de participatie is voor veel specifieke achterstandsfactoren en het risico vluchtelingen lang op een massieve achterstand lijkt het ons uit oogpunt van effectiviteit verstandig dat op dit moment voor statushouders voor gericht beleid wordt gekozen. Algemeen beleid biedt effectief is voor andere groepen met een grote hier onvoldoende soelaas. afstand tot de arbeidsmarkt, en kan het in die De bezwaren tegen specifiek beleid wegen richting worden uitgebreid. Eerder is gecon- op dit moment niet op tegen de verwachte stateerd dat in veel gemeenten de overgang voordelen. Een van de redenen om in de ach- van specifiek naar generiek beleid ‘zacht en terliggende jaren met specifiek beleid te stop- voorzichtig’ was. Het omgekeerde geldt na- pen was het stigmatiserende en pamperende tuurlijk ook: de voordelen van specifiek beleid karakter. De Zwart (2005) heeft gewezen op moeten niet worden overschaduwd door de het ‘dilemma van de erkenning’. Specifiek be- mogelijke nadelen. leid betekent de erkenning door overheid en De ingezette beleidsontwikkelingen bete- beleidsmakers van groepen die een gerichte kenen niet dat succes verzekerd is. Veel status- aanpak behoeven. Met die erkenning kunnen houders hebben een grote afstand tot de ar- processen op gang worden gebracht die — beidsmarkt. De weg naar een meer succesvolle onbedoeld — groepsidentiteiten versterken, maatschappelijke participatie zal voor veel groepen verder kunnen isoleren en gevoe- van deze nieuwkomers dan ook lang zijn. Op lens van ongelijkheid oproepen waardoor dit moment bestaat nog het nodige elan, maar de problemen niet worden opgelost maar de beleidsinspanningen mogen zich niet be- juist worden vergroot. Het negeren van de perken tot de eerste fase van het verblijf. Veel mogelijke betekenis van specifiek voor mi- van het beleid moet bovendien nog van het grantengroepen relevante factoren blijkt in papier afkomen en onduidelijk is of het ook de praktijk evenmin een goede oplossing te gaat werken. Dat zal zorgvuldig moeten wor- zijn, zo stelt De Zwart. De ongelijkheid wordt den gemonitord. Van de statushouders die nu er niet mee opgelost en problemen blijven naar Nederland komen weten we heel weinig bestaan. en in het beleid zijn er nauwelijks ervaringen

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Jaco Dagevos & Arend Odé Gemeenten volop aan de slag met integratie statushouders 19

mee opgedaan. Het is tot op zekere hoogte gaan. Continuïteit en flexibiliteit zijn sleutel- pionieren, wat in de beleidsuitvoering waar- begrippen om het beleid voor statushouders schijnlijk met vallen en opstaan gepaard zal tot een succes te maken.

Literatuur Amsterdam: Amsterdam Uni- Immigrants’, in: Social Forces versity Press, pp. 11-23. 88, 2, pp. 893-915. ACVZ (2013), Verloren tijd. Advies Dagevos, J. & M. Grundel (2013), Klaver, J. & I. van der Welle (2009), over dagbesteding in de opvang Biedt het concept integratie nog IntegratieBarometer 2009: Een voor vreemdelingen, Den Haag: perspectief?, Den Haag: SCP. onderzoek naar de integratie ACVZ. Dagevos, J. (2-10-2015), ‘Zonder van vluchtelingen in Nederland, Bakker, L., J. Dagevos & G. Engber- hulp lukt integratie nooit’, in: Amsterdam: Vluchtelingen- sen (2013), ‘The Importance of de Volkskrant, p.20. werk. Resources and Security in Dourleijn, E. & J. Dagevos (2011), Leerkes, A. & P. Scholten (2016), Socio-Economic Integration of Vluchtelingengroepen in Neder­ Landen in Nederland. De vluch­ Refugees’, in: Journal of Inter­ land: Over de integratie van telingenstroom in integratieper­ national Migration and Integra­ Afghaanse, Iraanse, Iraakse en spectief, Rotterdam: Erasmus tion 15, 3: pp. 431-448. Somalische migranten, Den Universiteit Rotterdam. Bakker, L. (2016), Seeking sanctuary Haag: SCP. Maliepaard, M. & M. Gijsberts in the Netherlands: Opportuni­ Engbersen, G., J. Dagevos, R. Jen- (2012), Moslim in Nederland ties and obstacles to refugee nissen, L. Bakker & A. Leerkes, 2012, Den Haag: Sociaal en integration, Rotterdam: Eras- m.m.v. J. Klaver & A. Odé (2015), Cultureel Planbureau. mus Universiteit Rotterdam. Geen tijd verliezen. Van opvang Regioplan (2015), De integratie van CBS (2015), Zeven van de tien Soma­ naar integratie van asielmigran­ statushouders op lokaal niveau: liërs in de bijstand, Ontleend ten. WRR-Policy Brief 4, Den belemmeringen en oplossingen, aan www.cbs.nl, 30-6-2015. Haag: Wetenschappelijke Raad Amsterdam: Regioplan. CBS (2016), Bijstand groeit in eerste voor het Regeringsbeleid. Rensen, M. (2013), ‘Rotterdam — de kwartaal 2016, Ontleend aan Gezondheidsraad (2016), Briefad­ stad, het bestuur en de bur- www.cbs.nl, 31-5-2016 vies geestelijke gezondheid gers. Van allochtonenbeleid Dagevos, J. (2011), ‘Positie op de vluchtelingen, Den Haag: Ge- naar inzet op burgerschap’, in: arbeidsmarkt’, in: E. Dourleijn zondheidsraad. Coello et al., Het minderheden­ & J. Dagevos (red.) Vluchtelin­ Ham, M. & J. van der Meer (2012). beleid voorbij, pp. 205-218. gengroepen in Nederland: Over De etnische bril: Categorise- Scholten, P. (2015), ‘De integratie de integratie van Afghaanse, ring in het integratiebeleid. van vluchtelingen wordt enor- Iraanse, Iraakse en Somalische Amsterdam: Amsterdam Uni- me lokale uitdaging’, in: Bin­ migranten, Den Haag: SCP, versity Press. nenlands Bestuur, jrg. 36, week pp. 108-125. Hartog, J. & A. Zorlu (2009), ‘How 41. Dagevos, J. & A. Odé (2011), ‘Inbur- Important is Homeland Edu- Vluchtelingenwerk Nederland gering en taal’, in E. Dourleijn cation for Refugees’ Economic (12-2-2016), Resultaat Startbaan: & J. Dagevos (red.,) Vluchtelin­ Position in the Netherlands?’, 789 vluchtelingen aan de slag, gengroepen in Nederland: Over in: Journal of Population Econo­ ontleend aan www.vluchtelin- de integratie van Afghaanse, mics 22: pp. 219-46. genwerk.nl. Iraanse, Iraakse en Somalische Huinder, C. (2013), ‘Het lokale Vroome, T. de & F. van Tubergen migranten, Den Haag: SCP, integratiebeleid onder de (2010), ‘The Employment Expe- pp. 58-80. loep. Een ‘zachte’ breuk en rience of Refugees in the Ne- Dagevos, J., C. Huinder & A. Odé gemeenten die het rijk voor- therlands’, in: International (2013), ‘Van specifiek naar gingen’, in: Coello et al., Het Migration Review 44, 2, pp. 376- generiek: Het integratiebeleid minderhedenbeleid voorbij, pp. 403. afbouwen of verbouwen?’, in: 189-204. Zwart, F. de (2005), ‘The Dilemma L. Coello, J. Dagevos, C. Huin- Kanas, A. & F. van Tubergen (2009), of Recognition: Administra- der, J. van der Leun & A. Odé ‘The Impact of Origin and tive Categories and Cultural (red.), Het minderhedenbeleid Host County Schooling on the Diversity’, in: Theory and Soci­ voorbij. Motieven en gevolgen, Economic Performance of ety, jrg. 34, nr. 2, pp. 137-169.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 20

Flexibilisering:­ geen tijd te verliezen

Het aantal zzp’ers en werknemers met een tijdelijk arbeids­ contract in Nederland groeit. De arbeidsmarkt flexibiliseert gestaag. Hoe om te gaan met de schaduwzijden van deze flexibilisering?

FABIAN DEKKER

Arbeidssocioloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Het is onmiskenbaar dat de Nederlandse ar- is (De Lange 2013). Op basis van de ontslagbe- beidsmarkt steeds flexibeler wordt. Guy Ryder, schermingsindex van de OESO valt inderdaad voorzitter van internationale arbeidsorgani- op dat in 2013 de bescherming bij ontslag van satie ILO, beschouwt Nederland zelfs als de werknemers met een vast contract zich in meest flexibele economie van Europa. Met de Nederland (2,82) boven het Europese gemid- toegenomen flexibilisering van arbeidscon- delde (2,04) bevindt. Voor de relatie tussen tracten tekenen zich echter schaduwzijden af, de mate van werknemersbescherming en die vragen om een beleidsrespons. het zzp-schap zijn de onderzoeksuitkomsten De vanzelfsprekendheid van een vaste baan overigens minder eenduidig. Werkgevers neemt in Nederland af (De Graaf & Wolbers kunnen de wettelijke bescherming namelijk 2015). In 2014 werkte 66,8 % van de Nederlan- ontduiken door zelfstandigen in te huren, ders in relatief stabiele arbeidsrelaties, tegen maar tegelijkertijd nemen voor werkenden de ruim 75 % in 1996. Als belangrijke oorzaken alternatieve kosten toe om voor een bestaan achter de inzet van contractflexibiliteit als zelfstandige te kiezen (Stam 2013). (gedefinieerd als alle werkenden met een Een tweede factor is eveneens institutio- tijdelijk arbeidscontract en zzp’ers) zijn in de neel van aard. De opkomst van de zzp’er gaat empirische literatuur uiteenlopende factoren in ons land hand in hand met verschillen in naar voren gebracht (zie bijvoorbeeld Hipp lastendruk tussen zzp’ers en werknemers en 2015). De gangbare argumentatie om werk te de beschikbaarheid van fiscale regelingen flexibiliseren valt wat mij betreft uiteen in zes voor start-ups. Gemiddeld genomen worden dimensies. regelingen als de zelfstandigenaftrek, mkb- Allereerst heeft de mate van ontslagbe- winstvrijstelling en kleinere startersregelin- scherming bijgedragen aan de flexibilisering gen gezien als belangrijke oorzaken achter de van werk. Zo nemen zeker voor jongeren de opkomst van het zzp-schap (Bosch et al. 2012). kansen op een tijdelijke baan toe, zodra de Wat de werknemers met een tijdelijk contract rechtspositie van zittende werknemers groter betreft is de loondoorbetaling bij ziekte (twee

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 21

Fabian Dekker Flexibilisering: geen tijd te verliezen

jaar) een factor die een rol speelt bij het be- kaar komen. Inmiddels geeft 12 % van de Neder- sluit van bedrijven om het personeelsbestand landse volwassenen aan geld te verdienen aan te flexibiliseren. Ook de verantwoordelijkheid de Nederlandse ‘gig economy’ (zie TNO 2016). van werkgevers voor de reïntegratie van werk- Naast deze op het oog rationele oorzaken nemers die in de WGA (Werkhervatting ge- achter de opkomst van contractflexibiliteit deeltelijk arbeidsgeschikten, die kan oplopen heeft de verdergaande flexibilisering van werk tot tien jaar) terechtkomen, zal hoogstwaar- opvallend genoeg ook minder rationele oorza- schijnlijk van invloed zijn op het personeels- ken. De inzet van contractflexibiliteit lijkt voor beleid. Bijna de helft van alle werkgevers geeft een deel ook simpelweg te zijn aangeleerd via aan dat de kosten die voortkomen uit ziekte imitatieprocessen die spelen op bedrijfsni- en reïntegratie niet goed te dragen zijn (Brum- veau. Organisaties richten zich in hun gedrag melkamp et al. 2014). dan op de voorbeelden en spelregels van Financialisering van de economie is een andere bedrijven. Omdat andere bedrijven derde factor die heeft bijgedragen aan de roep flexibiliseren kun je niet achterblijven, zo is om meer flexibiliteit op de werkplek. Hoewel de gedachte. Maar dit kan uiteraard heel goed een eenduidige definitie niet voorhanden is, losstaan van het streven naar economische gaat het hierbij om het toegenomen belang doelmatigheid op bedrijfsniveau (Dekker van de financiële sector voor het functioneren 2016). van organisaties en economieën. Karakteris- Ten slotte spelen aan de vraagkant van de tiek voor processen van financialisering is de arbeidsmarkt de preferenties van werkenden focus op de maximalisatie van rendement op een rol van betekenis. De toegenomen arbeids- korte termijn en de realisatie van aandeel- participatie van vrouwen leidt bijvoorbeeld houderswaarde (Van de Klundert 2014). Op tot een grotere voorkeur voor deeltijdbanen. basis van eigen lopend werkgeversonderzoek De mogelijkheden om als zzp’er eigen baas te kunnen zijn over het werk is eveneens een factor die heeft bijgedragen aan een grotere waardering voor de flexibilisering van werk. De lasten voor werkgevers bij ziekte en reïntegratie zijn Waarom flexibilisering problematisch is

vergeleken met omringende De flexibilisering van werk is de afgelopen ja- landen bovengemiddeld hoog ren dus toegenomen. En een bundeling van in- stitutionele, technologische en sociaal-cultu- rele factoren heeft hier hoogstwaarschijnlijk aan bijgedragen. Maar is contractflexibiliteit in Nederland is inderdaad goed te zien dat eigenlijk een probleem? beursgenoteerde bedrijven aanzienlijk vaker De belangrijkste nadelen die gepaard gebruikmaken van flexibele arbeidsrelaties. gaan met de flexibilisering van werk hebben Technologische verandering is vanzelfspre- wat mij betreft te maken met drie aspecten: kend ook een factor waardoor bedrijven snel- inkomensontwikkeling, scholing en sociale ler een beroep kunnen doen op contractflexi- bescherming. Wat de inkomensontwikkeling biliteit. ICT-toepassingen maken het mogelijk betreft doen zowel werknemers met een tij- om tijd- en plaatsonafhankelijk te werken. delijk arbeidscontract als zzp’ers het relatief Bovendien maakt het nieuwe manieren van or- minder goed dan werknemers met een vast ganiseren mogelijk, zoals internetplatformen contract. Het Sociaal en Cultureel Planbureau waar vraag en aanbod snel en eenvoudig bij el- stelt op basis van het ‘niet-veel-maar-toerei-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 22 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Fabian Dekker Flexibilisering: geen tijd te verliezen

kend-criterium’ dat armoede eerder voorkomt om bestaande cao’s te ontlopen, waardoor ar- bij flexibel werkenden (Josten et al. 2014). beidskosten afnemen. Dit zorgt echter op ter- Mede hierdoor blijft het aandeel van de factor mijn voor een druk op de arbeidsvoorwaarden arbeid in het nationaal inkomen (de arbeids- binnen bestaande cao’s (Van der Valk 2016). inkomensquote) ook relatief laag. Daarnaast is er bij beide groepen een voortdurende Aanzet tot beleidsrespons onzekerheid over het behoud van werk in de toekomst. Zo rapporteren werkenden met een De roep om meer flexibiliteit binnen organi- tijdelijk arbeidscontract over het algemeen saties kent dus een aantal schaduwzijden. Wat een hogere onzekerheid in het werk en als valt hiertegen te doen? De Wet werk en zeker- gevolg hiervan een lager welzijn (Van der Meer heid (WWZ) is vorig jaar ingevoerd om de kloof & Wielers 2014). tussen mensen met een vast contract en werk- Een tweede probleem is de te geringe nemers met een tijdelijke baan te verkleinen. investering in scholing en ontwikkeling van Hoewel het wat mij betreft simpelweg nog te flexibel werkenden, en hiermee samenhan- vroeg is om een definitief oordeel over de nieu- gend innovatie. Hoewel zeker jonge start-ups we wet te kunnen vellen, zijn de voortekenen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan niet gunstig. Ontslagzaken die voor de rechter innovatie, wordt er over het algemeen minder komen worden vaak afgewezen. En hoewel de geïnvesteerd in het menselijk kapitaal van ontslagkosten voor werkgevers feitelijk zijn flexibel werkenden (zie bijvoorbeeld Cörvers et afgenomen ten opzichte van de periode voor al. 2011). Dit brengt risico’s met zich mee als het invoering van de WWZ, vallen de kosten in de gaat om de (duurzame) loopbaanontwikkeling gevallen van een schikking vaak hoger uit dan van mensen. Maar investeren in de vermogens de transitievergoeding. Daarnaast lijkt de ont- van werkenden is niet alleen voor werkenden bindingsprocedure door de WWZ eerder com- zelf zinvol om adequaat te kunnen reageren plexer dan gemakkelijker te zijn geworden. op verandering. Zeker in een kennisintensieve Het is daarom nog maar zeer de vraag of de economie zoals Nederland kan het achterblij- doelstelling ‘flex minder flex’ wordt gehaald ven van scholingsinspanningen weleens na- (Houweling et al. 2016: 29). Het staat buiten delig uitpakken voor het innovatief vermogen iedere discussie dat werkgevers de ontslag- van bedrijven en de verdiencapaciteit van de gronden goed moeten onderbouwen. In die economie als geheel (zie ook WRR 2013). zin dwingt de WWZ tot het voeren van een be- Een grotere mate van contractflexibiliteit ter personeelsbeleid. Tegelijkertijd lijkt de wet heeft ook gevolgen voor het stelsel van sociale op verschillende plekken te complex (door de zekerheid. Sociale zekerheid is vooral een aan- introductie van het zogenaamde limitatieve dachtspunt voor zzp’ers aangezien sociale-ze- stelsel van ontslaggronden) en kunnen ontsla- kerheidsregelingen voor deze groep niet ver- gen werknemers de transitievergoeding in be- plicht zijn gesteld. Twee derde van de zzp’ers ginsel voor allerlei doeleinden inzetten. Maar is niet verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid zoals gezegd, het is nog te vroeg om definitief en valt terug in inkomen in geval van ziekte. te kunnen evalueren. Ook zet niet iedere zzp’er voldoende inkomen Op institutioneel vlak lijkt het me verstan- opzij voor het latere pensioen, hoewel dit dig om de loondoorbetaling bij ziekte onder laatste voor een deel gecompenseerd lijkt te de loep te nemen. De verantwoordelijkheid worden door het hogere vermogen van zelf- voor werkgevers bij ziekte en reïntegratie standigen in vergelijking met werknemers is vergeleken met andere Europese landen (IBO 2015). Daarnaast maakt de opkomst van bovengemiddeld hoog (Van Gestel et al. 2013). de zzp’er het voor opdrachtgevers mogelijk Dit leidt tot risicoselectie van werknemers

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 23

Fabian Dekker Flexibilisering: geen tijd te verliezen

bij middelkleine organisaties (Cuelenaere & onder de aandacht te brengen. Studies wijzen Veerman 2011) en hoogstwaarschijnlijk tot een echter uit dat aandelenregelingen voor werk- grotere nadruk op flexibiliteit op de werkplek nemers in Nederland bijna niet voorkomen (Brummelkamp et al. 2014). Een nieuwe risi- (Kaarsemaker & Poutsma 2016). Dit is een coverdeling is daarom urgent, zoals concreet gemiste kans. Een vrijwillige aandelenrege- tot uiting komt in het terugbrengen van de ling die openstaat voor alle werknemers (flex loondoorbetaling bij ziekte van twee naar één of vast) maakt het voor mensen mogelijk jaar. Tenminste, als het primaire beleidsdoel om via hun stemrecht een tegenkracht te daadwerkelijk het terugdringen van een ver- ontwikkelen tegenover het management en dere flexibilisering van werk is. klassieke beleggers. Nadruk op de mogelijke Wat het scholingsvraagstuk betreft zou het (individuele) risico’s en een passieve houding nuttig zijn om een persoonlijke verzekering van vakbonden ten aanzien van werknemers- voor scholing en ontwikkeling te introduce- aandelenbezit moeten plaatsmaken voor een ren. Dit kan bijdragen aan de preventie van proactieve opstelling in de richting van meer werkloosheid (scholing draagt bij aan het snel- directe vormen van werknemersparticipatie ler vinden van een nieuwe baan), het vergroot op het werk. het innovatievermogen van de economie en het stimuleert de duurzame inzetbaarheid van werkenden, ongeacht het type arbeidsrelatie. Ook zzp’ers zullen hier in grote mate belang- De vakbeweging en de stelling voor hebben. Ongeveer een derde van ondernemingsraad moeten alle zzp’ers geeft in survey-onderzoek aan be- hoefte te hebben aan een opleiding of cursus de machtsbalans in bedrijven (Janssen et al. 2015). Initiatieven en een con- weer in evenwicht brengen crete uitvoering van het scholingsvraagstuk zijn al eerder geïntroduceerd in de vorm van persoonlijke ontwikkelbudgetten en plannen voor een nationaal scholingsfonds, waarbij Het is duidelijk dat ook het stelsel van zowel opdrachtgever als opdrachtnemer sociale zekerheid tekortkomingen kent. So- verplicht een vaststaand percentage van de ciale zekerheid zou zich in een veranderende (bruto)beloning (of simpelweg via belasting- arbeidssamenleving meer moeten richten op heffing) in een persoonlijke spaarpot stort (zie contractneutrale arrangementen. Een aanzet bijvoorbeeld Wilthagen et al. 2012). in relatie tot scholing en ontwikkeling is al ge- Een derde aangrijpingspunt heeft te geven. Ook het door de OESO geopperde idee maken met het vergroten van de invloed van universele bescherming via invoering van werknemers, tegen de achtergrond van van een ‘single labour contract’ past in deze processen van financialisering. Sinds de jaren gedachtegang. Hierbij bouwen werkenden tachtig is het vergroten van aandeelhouders- (ongeacht het type dienstverband) per ge- waarde een belangrijke ondernemingsdoel- werkte dag sociale rechten op. Toch is het te- stelling geworden. Een grotere zeggenschap gelijkertijd de vraag of aanpassing voor ieder van aandeelhouders heeft er mede toe geleid vraagstuk wel verstandig is. dat bedrijven hun personeelsbestand hebben Ten aanzien van de inkomensontwikke- geflexibiliseerd. Om de machtsbalans binnen ling wordt er bijvoorbeeld geopperd om een bedrijven weer in evenwicht te brengen ligt minimumbeloning voor zzp’ers te introduce- er een taak voor de vakbeweging en de onder- ren. Over het algemeen voelen ondernemers nemingsraad om werknemersaandelenbezit weinig voor verplichte regelingen ten aanzien

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 24 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Fabian Dekker Flexibilisering: geen tijd te verliezen

van hun tarieven. Eenzelfde argument geldt aan een cultuuromslag bij bedrijven. Het als het gaat om de voorkeur van zzp’ers voor voortdurend voor het voetlicht brengen van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverze- alternatieven voor een te sterke focus op con- kering. Keuzevrijheid en niet overheidsingrij- tractflexibiliteit, zoals functioneel flexibele pen ligt dan voor de hand. In andere omstan- werkpraktijken, is hier een praktische invul- digheden kan daarentegen worden gedacht ling van. Vaak zijn het namelijk alternatieve aan een sectorale aanpak. Zo is bijvoorbeeld flexibiliteitsvormen die gelinkt worden met bekend dat in de culturele sector veel zzp’ers innovatie en een grotere toewijding van eerder uit noodzaak voor zichzelf beginnen. werknemers. Er zijn op dit moment allerlei In deze gevallen (waar het zzp-schap ontstaat (online) kennisplaatsen rond de thema’s ar- uit noodzaak en uitbuiting op de loer ligt) is moede, jeugd en schuldhulpverlening. Het is het wel verstandig om sociale-zekerheidsrege- wat dat betreft ook hoog tijd voor een kennis- lingen te verbreden voor zzp’ers. programma flexibilisering, waarbij bedrijven Ten slotte is vastgesteld dat ook imitatie- onderling kennis gaan delen rondom de voor- processen een rol spelen bij het nastreven waarden waaronder de inzet van contractflexi- van een grotere flexibiliteit in organisaties. biliteit sociaal en economisch het gewenste Dan verdient het aanbeveling om te werken effect heeft.

Literatuur Onderwijs als scheidslijn op mensverdeling, TPE Digitaal, de Nederlandse arbeidsmarkt, 8(3), pp. 47-63. Bosch, N., Roelofs, G., Van Vuuren, 1993-2011, in: Mens en Maat­ Lange, M. de (2013), Causes and D. & Wilkens, M. (2012), De schappij, 90(4) pp. 321-342. consequences of employment huidige en toekomstige groei Hipp. L. (2015), Institutions and flexibility among young People, van het aandeel zzp’ers in de the prevalence of non- Nijmegen: Academisch proef- werkzame beroepsbevolking, standard employment, in: schrift. Den Haag: CPB. Socio-Economic Review, 13(2) Meer, P. van der & Wielers, R. (2014), Brummelkamp, G., De Ruig, L. & pp. 351-377. Tijdelijke banen en welzijn, in: Roozendaal, W. (2014), Prikkels Houweling, R., Keulaerds, M. & Tijdschrift voor Arbeidsvraag­ en knelpunten: Hoe werkgevers Kruit, P. (2016), Evaluatieonder­ stukken, 30(2), pp. 141-157. de loondoorbetalingsverplich­ zoek WWZ 2016, Den Haag: Stam, E. (2013), De Nederlandse ting bij ziekte beleven, Zoeter- Boom juridisch. ondernemerschap paradox, meer: Panteia. IBO (2015), Zelfstandigen zonder in: Scheele, D. (red.) Flexibiliteit Cörvers, F., Euwals, R. & De Grip, A. personeel, Den Haag: IBO. en zekerheid op een dynamische (2011), Labour market flexibility Janssen, B.J.M., Van der Torre, W., arbeidsmarkt: de balans in in the Netherlands, Den Haag: De Vroome, E., Mol, M., Jans- Beweging, Den Haag: SZW. CPB. sen, B. & Van den Bossche, S. TNO (2016), Nieuwe schatting van Cuelenaere, B. & Veerman, T.J. (2015), Zelfstandigen Enquête de omvang van de Nederlandse (2011), Effecten van nieuwe fi­ Arbeid 2015, Leiden/Heerlen: ‘Gig Economie’, www.tno.nl/ nanciële prikkels in ZW en WGA TNO/CBS. media/7841/2016-22_factsheet_ op risicoselectie, Leiden: Astri. Josten, E., Vlasblom, J.D. & Vroo­ netherlands_platform_econo- Dekker, F. (2016), Flexibilisering is man, C. (2014), Bevrijd of be­ mie.pdf. ook aangeleerd gedrag, www. klemd?, Den Haag: SCP. Valk, P. van der (2016), CAO onder socialevraagstukken.nl/flexi- Kaarsemaker, E. & Poutsma, E. druk?, Amsterdam: De Burcht. bilisering-is-ook-aangeleerd- (2016), Aandelenbezit van Wilthagen, T., Verhulp, E., Gong- gedrag/ werknemers en de Nederland- grijp, L., Dekker, R. & Van der Gestel, N. van, Vossen, E., Oomens, se arbeidsverhoudingen, in: Meer, M. (2012), Naar een nieuw S. & Hollanders, D. (2013), Toe­ Tijdschrift voor Arbeidsvraag­ Dutch Design voor flexibel en komst van de sociale zekerheid, stukken, 32(2), pp. 198-211. zeker werk, Tilburg: Celsus. Den Haag: Boom Lemma. Klundert, T. van de (2014), Financi- WRR (2013), Naar een lerende eco­ Graaf, P. de & Wolbers, M. (2015), alisering en functionele inko- nomie, Den Haag: WRR.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 25

Een jaar WWZ: de tussenstand

Het stokpaardje van minister Lodewijk Asscher, de Wet werk en zekerheid, ligt behoorlijk onder vuur. De wet zou averechts werken en moet volgens velen zo snel mogelijk worden terug­ gedraaid. Hoewel er zeker verbetering mogelijk is, gaat dit bikkelharde oordeel voorbij aan de realiteit. Ten opzichte van de oude wetgeving is de WWZ absoluut een verbetering.

WILLEM BOUWENS

Hoogleraar Sociaal Recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam

Een van de pijlers van het regeerakkoord betreft het beperkt aantal gronden om tegen is de hervorming van de arbeidsmarkt. de wil van de werknemer tot ontslag over Snelle doorstroming van baan naar baan en te gaan. Ten slotte bestaat stevige kritiek op betere bescherming voor flexwerkers zijn de ‘transitievergoeding’ die de werkgever in uitdrukkelijk als doelstelling van het kabi- beginsel moet betalen bij elk ontslag van een netsbeleid gepresenteerd.1 Met de Wet werk werknemer die ten minste 24 maanden in en zekerheid (WWZ) beoogt de regering het dienst is geweest. ontslagrecht ‘goedkoper, eerlijker, sneller en eenvoudiger’ te maken en de toegang van Ketenregeling flexibele arbeidskrachten tot vast werk te vergroten. Flex moet minder flex worden en De mogelijkheden om opeenvolgende con- vast minder vast. tracten voor bepaalde tijd te sluiten zijn met Lodewijk Asscher, die zich in dit wetge- de WWZ stevig beperkt. Onder het oude recht vingsproces gesteund wist door het sociaal konden gedurende drie jaar maximaal drie akkoord van april 2013, heeft een politieke opeenvolgende contracten voor bepaalde topprestatie geleverd door de wet binnen iets tijd worden aangegaan voordat een arbeids- meer dan een halfjaar ongeschonden door het overeenkomst voor onbepaalde tijd verplicht parlement te loodsen. Dat wordt in kringen werd. Nu is dat slechts twee jaar mogelijk. van arbeidsrechtdeskundigen algemeen er- Bovendien begon in het verleden een nieuwe kend. Velen van hen betwijfelen echter wel of reeks wanneer tussen de overeenkomsten de wet doeltreffend is. een tussenpoos van meer dan drie maanden De kritiek spitst zich toe op drie onderde- lag. Onder het huidige recht is dat pas na zes len van de wet. Het eerste is de beperking van maanden het geval. Verder kon voor de invoe- de mogelijkheden opeenvolgende contracten ring van de WWZ in een cao onbeperkt van de voor bepaalde tijd te sluiten, neergelegd in ketenregeling worden afgeweken. Die moge- de zogenoemde ‘ketenregeling’. Het tweede lijkheid is nu sterk beperkt.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 26 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

Voor aanscherping van de wettelijke rege- weging van de wettelijke beperkingen aan ling bestond ook wel enige aanleiding. Het te dringen. De groep die tijdelijke krachten genot van vaste dienstbetrekkingen is een vrijwel altijd na 24 maanden de laan uitstuurt, essentieel onderdeel van de bescherming van bestaat voor een belangrijk deel uit werkge- werknemers. Dit vindt ook erkenning in het vers die koste wat het kost een contract voor Europees recht.2 Nederland behoorde in de onbepaalde tijd willen vermijden. Bij een ver- EU tot de landen met de minste bescherming ruiming van de ketenregeling zullen zij een voor tijdelijke werknemers.3 De mogelijkhe- werknemer wellicht wat langer op tijdelijke den om mensen een contract voor onbepaalde basis laten werken, maar uiteindelijk toch tijd te ontzeggen waren zo ruim dat ook struc- geen vast dienstverband aanbieden. turele werkzaamheden blijvend door tijde- lijke krachten werden uitgevoerd. Een onvrijwillig en langdurig verblijf in de flexibele schil heeft een groot aantal nadelen.4 Langdurig flexibele werk­ Flexibele werknemers missen de bescherming nemers hebben minder tegen ontslag en vangen als gevolg daarvan als eerste de klappen op van omzetfluctuaties en carrièreperspectieven dan een neergaande conjunctuur. Mede daardoor vaste werknemers hebben flexwerkers minder goede toegang tot de woningmarkt. Verder hebben langdurig flexibele werknemers minder carrièreperspec- tieven dan vergelijkbare vaste werknemers en Voor andere werkgevers zal een verruiming doen ze vaker een beroep op de WW. Werkge- van de regeling juist reden zijn om het aan- vers blijken daarnaast minder te investeren gaan van een contract voor onbepaalde tijd in scholing van tijdelijke werknemers dan opnieuw uit te stellen. Dit blijkt ook uit een die met een vast contract. Daarnaast hebben evaluatie van de tijdelijke verruiming van de stabielere banen een positief effect op produc- ketenregeling voor jongeren tot 27 jaar die tiviteit en innovatie.5 onderdeel was van het crisisbeleid in 2010 Een enquête onder leden van de AWVN in en 2011. Door die maatregel ontstond pas na februari van dit jaar leert dat de bekorting van vier jaar of bij het vijfde contract een arbeids- de maximale ketenduur van drie naar twee overeenkomst voor onbepaalde tijd. Diverse jaar bij 18 % van de ruim tweehonderd respon- werkgevers maakten daar gebruik van, terwijl denten het beoogde resultaat heeft gehad. Zij zij anders een vast contract zouden hebben bieden eerder een contract voor onbepaalde aangeboden.8 tijd aan. Bij 34 % heeft het geen effect gehad op De beperkingen die de WWZ stelt, vormen de organisatie. een belangrijke prikkel voor werkgevers om Daar staat tegenover dat ongeveer één op samen met werknemers en hun vertegen- de vijf werkgevers nu kritischer kijkt naar het woordigers te zoeken naar wegen om oneigen- functioneren van de werknemer voordat een lijk gebruik van tijdelijke arbeid te voorkomen contract voor onbepaalde tijd wordt aange- en een omslag te maken naar meer zekerheid. boden en dat een behoorlijk grote groep (27 %) In diverse sectoren zijn de positieve effecten aangeeft dat zij na maximaal 24 maanden in al merkbaar. Uit verschillende cao-afspraken de regel afscheid neemt van de werknemer.6 blijkt de intentie van werkgevers om flexibele De uitkomsten van deze enquête en ver- arbeid terug te dringen, veelal gecombineerd gelijkbare signalen uit de rechtspraktijk7 met maatregelen die de inzetbaarheid van zijn voor mij geen reden om op een herover- werknemers zowel in als buiten het eigen

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 27

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

werk bevorderen. Zo hebben de universiteiten beoordeling van een verzoek gebonden was besloten hun flexibele schil tot maximaal 22 % aan strikte regels. De kantonrechter had veel te beperken, spraken de GVB en de bonden af meer vrijheid. Deze had bovendien, anders alleen bij ‘piek en ziek’ externe krachten in te dan het UWV, de bevoegdheid om aan het ont- huren en de interne flexibiliteit te verhogen slag een vergoeding te verbinden. Dit leidde er en gaat Heineken het aantal uitzendkrachten in de praktijk toe dat ook in situaties waarin beperken en meer investeren in de opleiding onvoldoende reden voor een ontslag bestond, en doorstroming van uitzendkrachten naar toch een ontbinding werd uitgesproken en vaste arbeidsplaatsen. In andere branches de rechter de onredelijkheid van dat ontslag proberen werkgevers fluctuaties op te vangen compenseerde door het toekennen van een door invalkrachten met een vaste baan in te (hogere) vergoeding. zetten, bijvoorbeeld uit door meerdere werk- Onder de WWZ heeft de werkgever niet gevers in stand gehouden flexpools, of door meer de vrije keuze tussen opzegging en rech- het gebruik van min-maxcontracten.9 terlijke ontbinding. Verder gelden de strenge Natuurlijk moeten we kijken naar de pro- regels waar onder het oude recht alleen het blemen van specifieke sectoren. Zo kan in UWV zich aan moest houden nu ook voor de bedrijfstakken met veel seizoensarbeid, zoals ontbindingsprocedure. Bij een ontslag wegens de land- en tuinbouw, de horeca (bijvoorbeeld disfunctioneren is het bijvoorbeeld niet meer strandtenten) en de amateursport, de keten- voldoende om aan te tonen dat de werknemer regeling een obstakel zijn voor de hernieuwde ongeschikt is voor de overeengekomen arbeid, inzet van personeel wanneer tussen het aflo- maar moet ook worden bewezen dat hij daar- pen van het ene en het begin van het volgende op door de werkgever tijdig is aangesproken, seizoen minder dan zes maanden ligt. Het aan- en dat hij voldoende kans heeft gehad om zijn gaan van een contract voor onbepaalde tijd ligt functioneren te verbeteren. Ten slotte is vereist voor deze werkzaamheden niet voor de hand. dat de werkgever aantoont dat herplaatsing Minister Asscher heeft hierop gereageerd van de werknemer, al dan niet met behulp van door een wetswijziging door te voeren.10 Deze scholing, in een andere passende functie bin- houdt in dat bij cao de wettelijke tussenpozen- nen het bedrijf niet mogelijk is. regeling kan worden verkort van zes tot drie Een in de praktijk veelgehoorde klacht is maanden voor functies die als gevolg van kli- dat daardoor de flexibiliteit uit het systeem matologische of natuurlijke omstandigheden is verdwenen. Dit zou ertoe leiden dat werk- ten hoogste negen maanden per jaar kunnen gevers zich niet meer wagen aan een ontslag- worden uitgeoefend. Daarmee lijkt er een procedure en werknemers hoge vergoedingen adequate oplossing voor de problemen van bieden om hen te bewegen in te stemmen met seizoensgebonden arbeid te zijn gevonden. het ontslag. Deze uitkomst zou op gespannen voet staan met de doelstelling het ontslagrecht Gesloten stelsel van ontslaggronden goedkoper, eerlijker en eenvoudiger te maken. Recent verschenen cijfers van het UWV leren Een van de eigenaardigheden van het oude dat ontslag op bedrijfseconomische gronden ontslagrecht was dat een werkgever die of vanwege langdurige arbeidsongeschiktheid een werknemer wilde ontslaan twee routes niet wezenlijk moeilijker is geworden. Minder kon bewandelen: de arbeidsovereenkomst dan 15 % van de aanvragen op deze gronden opzeggen of een verzoekschrift indienen bij wordt afgewezen.11 Ontbinding van de arbeids- de kantonrechter om het dienstverband te overeenkomst door de rechter om andere, in ontbinden. Voor opzegging was een ontslag- de persoon van de werknemer gelegen redenen vergunning nodig van het UWV, die bij de is blijkens empirisch onderzoek uitgevoerd bij

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 28 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

vier rechtbanken ogenschijnlijk wel lastiger er onderling uit te komen. Mogelijk worden geworden. Het percentage afwijzingen is meer daarom meer dan voorheen alleen de moei- dan verdubbeld (van 15 % naar 38 %).12 lijke en slecht voorbereide zaken aan de rech- Toch zijn deze cijfers voor mij geen reden ter voorgelegd. Dat het in deze zaken vaker tot om een versoepeling van het gesloten stelsel een afwijzing komt, is vanzelfsprekend. van ontslaggronden te bepleiten. Werk is van Uit de onderzoeken blijkt bovendien dat de cruciaal belang als bron van inkomsten, van- aan een schikking verbonden ontslagvergoe- wege de mogelijkheden tot zelfontplooiing en ding — anders dan werd verondersteld — veel de aan het werk verbonden sociale contacten. lager ligt dan voor de invoering van de WWZ.14 De wet dient de werknemer daarom te be- Er is derhalve vooralsnog geen reden om de wet op dit punt als mislukt te beschouwen.

Het ontslagrecht is terecht Transitievergoeding aangepast Of de werknemer aanspraak kon maken op een ontslagvergoeding, en op welk bedrag, hing onder het oude recht af van de ontslag- route die de werkgever had gekozen. Als de schermen tegen willekeur bij de beëindiging arbeidsovereenkomst met een ontslagver- van de arbeidsovereenkomst. De oude ontbin- gunning van het UWV was opgezegd, had de dingspraktijk, waarin ontslag in feite kon wor- werknemer in beginsel geen recht op een den afgekocht, reduceerde de ontslagbescher- ontslagvergoeding. In ontbindingsprocedu- ming tot een te begroten kostenpost voor de res was toekenning van een vergoeding aan werkgever en stimuleerde hem niet om een de werknemer wel gebruikelijk. Deze werd zorgvuldig personeelsbeleid te voeren. vastgesteld door gebruik te maken van de kan- Het nieuwe systeem spreekt mij daarom tonrechtersformule, waarbij als uitgangspunt meer aan. Is er geen redelijke grond voor ont- gold dat de werkgever voor elk dienstjaar een slag, dan dient de rechter niet tot ontbinding maandsalaris vergoeding moest betalen. over te gaan. Dit dwingt de werkgever zijn Deze verschillende uitkomsten waren niet werk alsnog, en nu beter, te doen. Wel zouden of nauwelijks te rechtvaardigen. Het oude sys- sommige rechters de wettelijke bepalingen teem werd daarom door de wetenschap en de wat minder streng kunnen uitleggen. De in praktijk scherp bekritiseerd. Bovendien kwa- de wet neergelegde open normen bieden een men werknemers met een arbeidsovereen- mate van flexibiliteit die rechters vooralsnog komst voor bepaalde tijd of met een flexibel deels onbenut laten. contract (uitzend- en oproepkrachten) niet Verder merk ik op dat we uit het hogere voor een ontslagvergoeding in aanmerking. percentage afwijzingen niet zonder meer Dit gegeven vormde voor werkgevers een ste- mogen afleiden dat een ontslag in de praktijk vige financiële prikkel om gebruik te maken moeilijker is geworden. Uit de eerder aange- van dergelijke contracten. haalde onderzoeken blijkt namelijk ook dat Een van de grote winstpunten van het nieu- partijen veel vaker dan voorheen (alsnog) we ontslagrecht is dat het voor de aanspraak overeenstemming over het ontslag bereiken op en de hoogte van een ontslagvergoeding zonder dat het UWV of de kantonrechter niet meer ter zake doet hoe de arbeidsover- een oordeel hoeven te geven.13 De wet lijkt eenkomst is geëindigd. Wanneer de arbeids- derhalve — conform de bedoeling van de re- relatie ten minste 24 maanden heeft geduurd gering — partijen meer houvast te bieden om en deze op initiatief van de werkgever wordt

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 29

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

beëindigd, is in beginsel een transitievergoe- De transitievergoeding is over de eerste ding verschuldigd. Dit is niet alleen het geval tien jaar gelijk aan een derde maandsalaris wanneer een arbeidsovereenkomst wordt per dienstjaar. Over de periode daarna wordt opgezegd of door de rechter ontbonden, maar een vergoeding van een half maandsalaris ook als de werkgever na twee jaar een contract per dienstjaar opgebouwd. De vergoeding is voor bepaalde tijd niet voortzet. gemaximeerd op € 76.000 of — wanneer dat

Figuur 1 Hoogte van ontslagvergoeding volgens de kantonrechtersformule (boven) en de tran- sitievergoeding

45

40

35 Baanstart bij 25 jaar

30 Baanstart bij 35 jaar

25 Baanstart bij 45 jaar Baanstart bij 55 jaar 20

15

10

5

0 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Leeftijd bij ontslag

45

40

35 Baanstart bij 25 jaar

30 Baanstart bij 35 jaar

25 Baanstart bij 45 jaar Baanstart bij 55 jaar 20

15

10

5

0 25 30 35 40 45 50 55 60 65

Leeftijd bij ontslag

Bron: Kamerstukken II, 2013/14, 33 818, nr. 7, pp. 70-71.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 30 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

hoger is — een jaarsalaris. Bovendien moet een sitievergoeding af te wijken als er sprake is van werkgever die zich ernstig verwijtbaar heeft een bedrijfseconomisch ontslag. gedragen ook een transitievergoeding betalen Andere bezwaren hangen samen met de als de werknemer zelf ontslag neemt of zijn grondslagen voor de transitievergoeding. dienstverband niet verlengt. In dat geval kan Deze is volgens de regering bedoeld als com- de werknemer eveneens in aanmerking komen pensatie voor het ontslag en als middel om de voor een additionele vergoeding. De bedoeling overgang naar een andere baan te vergemak- is dat deze extra vergoeding alleen aan de orde kelijken.17 De transitievergoeding is echter is in uitzonderlijke situaties. De transitiever- ook verschuldigd wanneer de werknemer goeding is in het algemeen aanmerkelijk lager geen nadeel ondervindt van het verlies van dan de vergoeding die met toepassing van de zijn baan, bijvoorbeeld omdat hij aansluitend kantonrechtersformule werd verkregen. ander werk vindt. Verder is er geen enkele be- stedingsbeperking in de wet opgenomen. De ontvanger kan de vergoeding dus ook beste- den aan de kosten van levensonderhoud of de De transitievergoeding is het aanschaf van een caravan. Ook twijfelt men of de kloof tussen tijdelijk minst geslaagde onderdeel en vast kleiner wordt. Wanneer de arbeids- van de WWZ overeenkomst eindigt voordat twee jaar zijn verstreken, hoeft de werkgever geen transitie- vergoeding te betalen. In de praktijk vormt de regeling daarom — naast de beperkingen van Daar staat tegenover dat de werkgever nu de ketenregeling — voor diverse werkgevers ook een vergoeding moet betalen als hij op- een extra reden om de duur van opeenvol- zegt met een ontslagvergunning van het UWV. gende tijdelijke dienstverbanden bewust te Voor werkgevers die in het verleden niet voor beperken tot minder dan 24 maanden. de ontbindingsprocedure maar voor de UWV- Een volgend bezwaar hangt samen met het route kozen, waaronder veel MKB’ers, komt feit dat de transitievergoeding in het kleinbe- de nieuwe regeling dus neer op aanmerkelijk drijf ook moet worden betaald bij gedwongen hogere ontslaglasten. Het is een van de vele bedrijfsbeëindiging wegens ziekte of pensi- bezwaren die tegen de regeling van de transi- onering. Dit kan er in de praktijk toe leiden tievergoeding worden ingebracht.15 dat de werkgever het zich eigenlijk niet kan Voor enkele andere bezwaren heeft minister veroorloven om te stoppen met zijn bedrijf, Asscher inmiddels een wetswijziging aangekon- aangezien de transitievergoeding ten laste digd.16 Zo komt er een bijzondere regeling voor komt van de in de onderneming opgebouwde het ontslag van langdurig zieke werknemers. pensioenvoorziening. Werkgevers hebben in dat geval al twee jaar Verder krijgen werknemers ook een transi- loon doorbetaald en hebben vanwege de reïnte- tievergoeding uitgekeerd als de onderneming gratieverplichting ook andere kosten gemaakt. in financiële nood verkeert. De betalingsver- Om tegemoet te komen aan de bezwaren van plichting kan het bedrijf in dat geval in nog werkgeverszijde zonder de betrokken werkne- grotere problemen storten en zelfs leiden tot mers te benadelen wil de regering werkgevers een faillissement. De aangekondigde verrui- uit de werkloosheidskassen compenseren voor ming van de mogelijkheid om bij cao van de de verschuldigde transitievergoeding. Verder wettelijke vergoeding af te wijken kan enige heeft zij aangekondigd om de mogelijkheden verlichting brengen, maar zal dit probleem te verruimen om in cao’s van de wettelijke tran- zeker niet volledig wegnemen.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 31

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

De transitievergoeding hoeft niet te wor- ning te gaan. Wel zie ik net als de werkgevers- den uitgekeerd als de werkgever failliet gaat. organisatie reden de (sectoraal verdeelde) De jaren die de werknemer bij de failliete Opleidings- & Ontwikkelingsfondsen in het werkgever in dienst is geweest, tellen echter nieuwe systeem te laten opgaan. Ten slotte wel mee als een doorstartende onderneming zou ik de bestedingsbeperkingen van het de overgenomen werknemers op enig mo- ‘rugzakje’ iets ruimer willen stellen, in die zin ment in de toekomst wil ontslaan. Dit lijkt dat de werknemer het budget ook zou moeten op het eerste gezicht een voordeel voor de kunnen aanwenden voor de financiering van werknemers, maar kan zich in de praktijk als zorgverlof of een sabbatical. een boemerang tegen hen keren. Het kan er De voordelen zijn duidelijk. Het huidige immers toe leiden dat doorstartende werkge- stelsel, waarin de transitievergoeding toe- vers een strengere selectie toepassen wanneer neemt naarmate de dienstbetrekking langer zij het oude personeel van het failliete bedrijf duurt en waarop de werknemer geen aan- overnemen. Met name ouderen en werkne- spraak kan maken als hij zelf ontslag neemt, mers met een zwakke gezondheid zullen daar- beloont stilzitten. In het voorgestelde stelsel van de dupe worden. zouden werknemers van baan kunnen wis- selen zonder de opgebouwde aanspraken Alternatief op een beëindigingsvergoeding te verliezen. Daarmee wordt een belangrijk mobiliteitsbe- Bij de zoektocht naar alternatieven voor de perkend element weggenomen. Ook krijgen transitievergoeding is een voorstel van de werknemers tijdens de arbeidsovereenkomst Brabants-Zeeuwse Werkgeversvereniging zelf veel meer regie over hun ontwikkelings- (BZW) het bekijken waard.18 De BZW stelt voor en ontplooiingsmogelijkheden en het combi- de transitievergoeding te vervangen door een neren van betaalde arbeid met zorgtaken. ‘individueel mobiliteitsbudget’ voor iedere Omdat alle werknemers vanaf de eerste werknemer, vast of flex. Dit budget is een dag van de dienstbetrekking aanspraken spaarpotje, onder te brengen bij een fonds opbouwen, is er minder reden om mensen waarin de werkgever maandelijks geld stort. korter dan 24 maanden in dienst te houden. De werknemer mag dit potje meenemen als Daarnaast voorkomt de maandelijkse bij- hij vertrekt, maar hij kan het ook bij ontslag drageverplichting dat werkgevers pas met de inzetten voor van-werk-naar-werktrajecten, verplichting worden geconfronteerd op een bijscholing en ontwikkeling. moment dat de penibele financiële toestand Het door BZW gepresenteerde voorstel sluit betaling van een ontslagvergoeding eigenlijk aan bij een systeem dat in 2002 in Oostenrijk niet meer toelaat. Voordeel is ten slotte dat de werd geïntroduceerd. Ook ik heb eerder voor werknemer bij een eventueel faillissement de invoering van een dergelijk systeem ge- toch een vergoeding krijgt en dat de jaren die pleit.19 Bij ontslag zou de werknemer in dat ge- het overgenomen personeel bij de failliete on- val — niet-inachtneming van de opzegtermijn derneming heeft gewerkt, geen belemmering door de werkgever daargelaten — alleen nog meer vormen bij de indiensttreding bij de aanspraak kunnen maken op een vergoeding doorstartende onderneming. indien sprake is van ernstig verwijtbaar ge- drag van de werkgever. Slotbeschouwing BZW wil behalve de transitievergoeding ook de WW door het individueel mobiliteits- Uit het voorgaande blijkt dat de WWZ een groot budget vervangen. Dat gaat mij te ver. In mijn aantal verbeteringen heeft gebracht. De moge- optiek dient het om een additionele voorzie- lijkheden om contracten voor bepaalde tijd te

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 32 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

gebruiken voor structurele arbeid zijn beperkt; verplichting om bij arbeidsongeschiktheid er is een einde gemaakt aan een praktijk waarin wegens ziekte het loon twee jaar door te beta- een gebrek in de ontslaggrond in feite door len bij maar liefst 45 % van alle werkgevers leidt werkgevers kon worden afgekocht, en de merk- tot extra voorzichtigheid bij het omzetten van waardige verschillen in uitkomst, afhankelijk een tijdelijk in een vast contract.21 van de ontslagroute, zijn verdwenen. Daarbij komt dat de overheid het inschake- len van zzp’ers zeer aantrekkelijk maakt. Deze groep kan door fiscale en andere faciliteiten aanzienlijk goedkoper werken dan bedrijven Steeds meer sociale zeker­ met personeel met een arbeidsovereenkomst. heidstaken zijn op het bordje Dit heeft een verstorende werking op de ar- beidsmarkt.22 van de werkgevers gekomen De toegankelijkheid van de bescherming die de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd biedt, staat als gevolg van de geschetste ontwikkelingen zwaar onder druk. De grote Ook de introductie van de transitievergoe- uitdaging voor de komende jaren is daarom ding vind ik een verbetering ten opzichte van de aan de arbeidsovereenkomst verbonden het oude recht, maar ik beschouw die vergoe- lasten te reduceren. Ook minister Asscher lijkt ding wel als het minst geslaagde onderdeel zich dat te realiseren, getuige de kabinetsreac- van de WWZ. Mijns inziens kunnen we deze tie op het Interdepartementaal Beleidsonder- beter vervangen door een individueel mobili- zoek (IBO) naar zzp’ers. De minister kondigt teitsbudget voor iedere werknemer. daarin een aantal maatregelen aan om het Daarmee is echter niet het hele verhaal ver- werkgeverschap aantrekkelijker te maken.23 teld. De krampachtigheid waarmee met name Ik wijs verder op de SER-adviesaanvraag van kleine werkgevers het aangaan van contracten eind december 2015. De SER wordt daarin on- voor onbepaalde tijd trachten te vermijden, der meer gevraagd te adviseren over een slui- maakt duidelijk dat de arbeidsovereenkomst tend stelsel voor loondoorbetaling bij ziekte te zwaar belast is. Een belangrijke oorzaak voor zowel werknemers als zzp’ers, en daarbij van het toegenomen ontwijkingsgedrag is de mogelijkheid te betrekken om een algeme- gelegen in het feit dat de overheid de laatste ne basisverzekering voor alle werkenden tot decennia uit macro-economische overwe- stand te brengen. De totstandkoming van een gingen (beperking van de uitkeringslasten) dergelijke verzekering zou naar mijn mening steeds meer risico’s bij werkgevers heeft een welkome stap vormen voor de herwaarde- neergelegd.20 Zo blijkt uit onderzoek dat de ring van de arbeidsovereenkomst.

Noten via: stats.oecd.org. VAAN-VvA Evaluatieonderzoek 4 Vgl. Kamerstukken II, 2013/14, 33 WWZ 2016, p. 61. 1 Mark Rutte& Diederik Sam- 818, nr. 3, p. 10. 8 AStri (2011), Evaluatie maatre­ som (2012), Bruggen slaan. 5 Vgl. Paul de Beer e.a. (14-3- gel verruiming ketenbepaling. Regeerakkoord VVD-PvdA, p. 33. 2016), ‘Doorgeschoten flexibi- 9 Zie bijv. art. 3.6 van de cao voor 2 Zie Richtlijn 1999/70/EG van de lisering schaadt bedrijfsle- het Primair Onderwijs 2016- Raad van de EU. ven’, in: De Volkskrant. 2017. 3 OESO (2016), Strictness of em­ 6 AWVN (2016), Verslag enquête 10 Kamerstukken II, 2015/16, 34 ployment protection — tempo­ werking Wwz. 408, nr. 8. rary contracts, te raadplegen 7 A.R. Houweling e.a. (2016), 11 Tweede voortgangsbrief WWZ:

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 DE WWZ IN DE STRIJD TEGEN FLEXIBILISERING 33

Willem Bouwens Een jaar WWZ: de tussenstand

Kamerstukken II, 2015/16, 34 251, tussen de transitievergoeding dynamische arbeidsmarkt, p. 45 nr. 18, p. 7. en de oude (neutrale) kanton- e.v. 12 Houweling e.a., VAAN-VvA Eva­ rechtersformule in. 20 Vgl. S.S.M. Peters (2016), ‘Ar- luatieonderzoek, p. 25. 15 Zie ook Stichting van de Ar- beidsrechtelijke lastendruk 13 Zie ook de analyse van de door beid (18-4-2016), Uitkomsten en ondernemersbescher- FNV behandelde ontslagdos- overleg over ervaren knelpunten ming’, in: Tijdschrift voor Recht siers in het vierde kwartaal met betrekking tot de uitvoering en Arbeid 2016/32. van 2015, waaruit blijkt dat ten van de Wet werk en zekerheid. 21 G. Brummelkamp, L. de Ruig & opzicht van het vierde kwar- 16 Kamerstukken II, 2015/16, 34 351, W. Roozendaal (2014), ‘Prikkels taal van 2014 de gang naar de nr. 16. en knelpunten. Hoe werkgevers kantonrechter is afgenomen 17 Kamerstukken II, 2013/14, 33 818, de loondoorbetalingsverplich­ van 14 % naar 9 % en via het nr. 3, p. 38. ting bij ziekte beleven’, p. 40. UWV van 21 % naar 6 %: FNV 18 Jule Hinrichs & Johan Leupen 22 Zie ook de conclusies van het (2016), Wet werk en zekerheid (15-3-2016), ‘Met dit voorstel Interdepartementaal Beleids- werkt goed. heffen we het verschil tussen onderzoek (IBO) naar zelfstan- 14 Houweling e.a., VAAN-VvA Eva­ vast en flex op’, in: Het Financi­ digen zonder personeel, Den luatieonderzoek, p. 11 en pp. eele Dagblad, p. 2. Haag 2015. 27-28. De overeengekomen 19 W.H.A.C.M. Bouwens (2008), 23 Kamerstukken II, 2015/16, 31 311, vergoedingen liggen veelal Ontslagvergoedingen op een nr. 131.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 34

Bijscrift 35

BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Met een gerust hart gingen we 23 juni naar bed, verbaasd keken we vrijdagochtend naar de uitslag en ronduit verontwaardigd constateerden we de dagen erna dat het Brexit-kamp geen idee had. Het toch al gebutste Europees project kreeg een nieuwe opdoffer, zoveel is zeker. Maar of die fataal is, moet nog blijken. Wat wel zeker lijkt, is dat het anders moet. Met het Verenigd Koninkrijk, met de EU en vooral met de onbegrensde globalisering. Want als de Brexit één zaak overtuigend heeft duidelijk gemaakt, is het dat een groeiend gedeelte van de bevolking zich niet meer thuis voelt in de huidige Unie van de onbegrensde interne markt, falende instituties en gebrekkige democratische zeggenschap. Drie redacteuren van S&D bogen zich over de vraag: hoe nu verder? Over hoop, verbazing en ontluistering. HOLLANDSE HOOGTE HOLLANDSE FOTO

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 36

Uit de puinhopen van de Brexit een sociaal Europa

Dat het vertrek van de Britten negatieve consequenties heeft voor de EU en het VK, is een behoorlijk understatement. De vraag is nu of deze dreun ook een wake-upcall voor links betekent. Een ander en sociaal Europa kan, maar dan moet het roer wel om.

NIK JAN DE BOER

Redacteur S&D

Voor het eerst in de geschiedenis verlaat een wereld gerealiseerd kunnen worden. Nu de lidstaat de Europese Unie. De voorstanders toekomst serieus op het spel staat zijn we van lidmaatschap, Cameron voorop, bleken gedwongen om het Europese project beter niet in staat om de Britse bevolking te weer- te waarderen en te werken aan een socialere, houden van de lokroep van het Leave-kamp. rechtvaardigere en democratischere Unie. Het Britse referendum is de meest recente uiting van een politieke transformatie die zich Een campagne van valse beloftes in heel Europa voltrekt. Ondanks de mondiale financiële crisis van 2008 en het wijdversprei- De officiële Leave Campaign steunt op drie de besef dat de huidige vorm van economi- centrale beloftes: minder geld naar Brussel, sche globalisering te veel verliezers kent, zijn minder immigratie en meer zeggenschap het niet de linkse partijen maar juist de rechts- over wetgeving.1 Wat het VK na de Brexit populisten die in de meeste Europese landen waarschijnlijk krijgt, is evenveel kosten en terrein winnen. Brexit zal de positie van immigratie, en minder zeggenschap. De drie Marine Le Pen en Geert Wilders versterken, campagneleuzen stuiten vooral op één groot Polen en Hongarije zijn al afgegleden naar probleem. De beloftes van minder geld naar meer autoritaire regimes en zelfs in Duitsland Brussel, minder immigratie en meer zeggen- heeft het Alternative für Deutschland politiek schap zijn niet te verenigen met de toezegging momentum. dat het VK wel toegang houdt tot de Europese Waar zijn de linkse ideeën die op deze ont- interne markt.2 wikkelingen een helder antwoord bieden en Zo berust de £ 350 mln die volgens het een positief toekomstperspectief schetsen? Leave-kamp wekelijks aan de EU betaald moest Politiek links weet zich nauwelijks staande te worden, op een onjuiste voorstelling van za- houden in het debat over de EU en heeft geen ken. Dankzij een door Thatcher bedongen kor- overtuigend verhaal over hoe de waarden ting draagt het VK £ 276 mln bij aan de EU. Ook van de sociaal-democratie in een veranderde is de £ 115 mln die de Britten wekelijks uit de

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 37

Nik Jan de Boer Uit de puinhopen van de Brexit een sociaal Europa

EU-begroting ontvangen voor boeren, regio’s de Europese regels over de interne markt zal en wetenschap onvermeld gebleven. moeten uitvoeren als het vrije toegang wil Daar komt nog bij dat blijvende toegang houden. Net als Noorwegen en Zwitserland tot de Europese interne markt allesbehalve hebben ze dan echter geen zeggenschap over gratis is: ‘There is no such thing as a free de totstandkoming van die regels. Voor het VK lunch’. Hoewel Noorwegen en Zwitserland is het vooral problematisch dat het invloed zal geen lid zijn van de Unie, hebben ze wel toe- verliezen op de regulering van de financiële gang tot de vrije interne markt. Alleen zijn sector die 7 % van het Britse bbp uitmaakt.8 de voorstanders van de Brexit wel vergeten Hoewel er legitieme zorgen zijn over het de- te vermelden dat ze daarvoor een flinke prijs mocratische gehalte van de EU, laat de Brexit moeten betalen. Noorwegen, dat lid is van de zien dat uittreding niet noodzakelijk meer Europese Economische Ruimte, draagt een soevereiniteit of democratie oplevert. bedrag bij dat vergelijkbaar is met dat van een EU-lidstaat, en Zwitserland, dat via een serie verdragen toegang heeft tot grote delen van de interne markt, betaalt maar liefst 55 % van Blijvende toegang tot de 3 de Britse bijdrage per hoofd van de bevolking. Europese interne markt is Tel daar de economische schade bij op die het VK zal ondervinden als gevolg van de onzeker- allesbehalve gratis heid na de Brexit, en er blijft niets over van de vermeende kostenbesparing.4 Integendeel, de kans is groot dat het de Britten behoorlijk wat geld gaat kosten. Het is pijnlijk dat het Remain-kamp on- Ten tweede zou de Brexit zorgen voor danks deze valse beloftes toch verloor. In een minder immigratie. Prominente Brexiteers interview werd Gove gevraagd om een econo- als Boris Johnson en Michael Gove stelden mische expert te noemen die Brexit een goed dat het recht van EU-burgers om in het VK idee vond. Hij antwoordde: ‘I think the people te werken ten einde zou komen.5 De nieuwe in this country have had enough of experts’ en premier Theresa May heeft de toon enigszins ‘you’re on the side […] of the elites, I am on the gematigd en spreekt over het terugbrengen side of the people’.9 Gove’s woorden volgen van migratie tot ‘sustainable levels’.6 Het lijkt een inmiddels beproefd recept. Het wantrou- echter buitengewoon onwaarschijnlijk dat wen richting een elite van experts en politici de EU-lidstaten onbelemmerd verkeer van wordt gemobiliseerd om de positie van de goederen, diensten en kapitaal gaan toestaan tegenstander te ondermijnen. Britse politici als hun eigen burgers niet in het VK mogen hebben zelf aan dat wantrouwen bijgedragen, werken. In Noorwegen en Zwitserland kunnen omdat ze de EU in de afgelopen veertig jaar EU-burgers ook gewoon aan de slag. Kortom: de schuld van vrijwel alles hebben gegeven. als het VK toegang wil houden tot de interne De liefde voor het Europees project was bo- markt dan moet het zeer waarschijnlijk ook vendien nooit heel erg warm, maar hooguit het vrij verkeer van werknemers accepteren.7 instrumenteel. Ten derde beweren de Brexiteers dat de In een campagne van drie maanden bleek voorrang van het Europees recht op het na- het onmogelijk om het vertrouwen te herstel- tionaal recht bij een Brexit komt te vervallen len. Het Remain-kamp miste een principieel en dat het VK dus weer zeggenschap over zijn argument voor Europa en voerde een cam- eigen regels krijgt en aldus democratischer pagne op basis van angstbeelden.10 Daarnaast zal worden. Maar ook hier geldt dat het VK heeft de financiële crisis de autoriteit van

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 38 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Nik Jan de Boer Uit de puinhopen van de Brexit een sociaal Europa

veel economische experts ondergraven, is misch beleid te voeren. Het antwoord van de EU het verhaal van Europa als economische wel- op de eurocrisis is hoofdzakelijk een model van vaartsmachine sinds de eurocrisis minder ge- strenger toezicht op nationale begrotingen. loofwaardig geworden, en lijkt de belofte dat Lidstaten dienen zich te houden aan het sta- Europese integratie iedereen ten goede komt, biliteitspact, waarop wordt toegezien door de simpelweg niet te kloppen.11 Europese Commissie zonder dat deze zelf een sterke democratische legitimatie heeft. Globaliseringsverliezers Het belangrijkste slachtoffer daarvan is de democratie. Er vindt nauwelijks nog politieke Een veelgehoorde verklaring voor de Brexit strijd plaats over het economisch beleid en de is dat de verliezers van globalisering zich macht van de uitvoerende macht en technocra- grotendeels tegen de Europese Unie keerden. tische instituties is sterk gegroeid ten koste van Het is een analyse die links zich moet aantrek- ken.12 Het klassieke idee is dat economische globalisering de welvaart van iedereen ver- groot. De praktijk is echter dat zij winnaars Gezamenlijk kunnen de en verliezers kent. Ze vergroot klassenver- EU-lidstaten weer greep schillen tussen hen die de vaardigheden en opleiding hebben om van globalisering te krijgen op de globalisering profiteren en zij die dat niet hebben: tussen kansrijken en kansarmen. Voor de eerste groep biedt globalisering kans op een betere baan en een hoger inkomen, voor de tweede de representatieve organen zoals het Europees is het vooral een bedreiging van baanzeker- Parlement en nationale parlementen. De wens heid en inkomen.13 om nationale soevereiniteit te behouden lijkt De EU is zowel onderdeel van het probleem hier juist het probleem en niet de oplossing.15 als van de mogelijke oplossing. Problematisch Toch biedt de EU ook de mogelijke oplos- is het dat de Unie in belangrijke mate een sing, omdat de lidstaten samen weer greep marktproject is gericht op vrijhandel en dere- kunnen krijgen op de geglobaliseerde mark- gulering. De meest prangende uiting hiervan ten. Dan moet politiek links wel een beter vormt het vrij verkeer van kapitaal. Dat stelt verhaal formuleren over hoe dat moet en hoe bedrijven in staat om zich te vestigen in de je Europa rechtvaardiger maakt. Momenteel fiscaal meest aantrekkelijk lidstaat en zo min heeft iemand die niet profiteert van de globa- mogelijk belasting af te dragen. Het gevolg lisering weinig reden om PvdA te stemmen. is belastingconcurrentie tussen de lidstaten. Hooguit blijft de status quo behouden. Maar Multinationals en rijken kunnen zo belasting veel beter zal het niet worden, aangezien de ontwijken, terwijl gewone burgers de lasten partij aan de wieg stond van de meeste ingrij- van grote bezuinigingen dragen.14 Bovendien pende economische hervormingen en Euro- is het voor individuele lidstaten moeilijker om pese besluiten van de afgelopen decennia. De financiële markten te reguleren die als gevolg belofte dat de Europese integratie ook hun van dit kapitaalverkeer diepgaand met elkaar ten goede zou komen, is niet waargemaakt, zijn verweven. terwijl men wel de pijn van de ‘noodzakelijke De eurozone staat daarnaast voor een gigan- ingrepen’ na de crisis voelt. Het simpele ‘nee’ tische uitdaging, omdat het opgeven van de ei- van iemand als Wilders is voor deze gedesil- gen munt een belangrijke beperking betekent lusioneerde en in de steek gelaten mensen van de mogelijkheid om nog een eigen econo- vooralsnog veel aantrekkelijker.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 39

Nik Jan de Boer Uit de puinhopen van de Brexit een sociaal Europa

Een ander Europa? instemming van de lidstaten te wijzigen, maar hun bepalingen en de interpretaties van het Een betere visie op de EU laat zich ook niet Hof van Justitie hebben voorrang op het nati- makkelijk formuleren. Na de Brexit roept vrij- onale recht. Het gevolg is dat er grote macht wel iedereen dat het tijd is voor een ander Eu- ligt bij het Hof in de interpretatie van de ver- ropa, maar er is geen overeenstemming over dragen. Door de omvang van de verdragen te- de manier waarop het anders zou moeten.16 Na rug te brengen en bijvoorbeeld de rechten van de Tweede Wereldoorlog bracht de Europese economisch vrij verkeer en mededingings- samenwerking vrede en veiligheid, daarna wel- bepalingen in secundaire wetgeving neer te vaart, maar de laatste jaren lijkt Europa vooral leggen, ontstaat er meer ruimte voor politieke een bezorger van crises: eerst de euro-, daarna correctie op de macht van het Hof en is meer een vluchtelingen- en nu een veiligheidscrisis. politieke strijd mogelijk.18 Die crises overschaduwen het hele debat en Ten tweede zullen linkse partijen de ver- maken het zeer lastig om de EU te verdedigen. liezers van globalisering een beter verhaal De Unie functioneert slecht en het enige argu- moeten bieden. De sociaal-democratie is er ment lijkt dat het alternatief nog slechter is. om mensen de voorwaarden te bieden het De eerste stap naar een ander Europa is de beste van hun leven te maken: goed werk, erkenning dat de EU niet één bepaald, vast- zekerheid, hulp bij tegenslag, goed onderwijs staand doel dient, maar dat er verschillende en goede zorg zodat ieder mens kan leven in strijdende politieke visies zijn. De EU zal deze werkelijke vrijheid. In de wereld van vandaag politieke conflicten beter moeten internali- zijn de voorwaarden voor het bereiken van dat seren in de Europese instituties. Dat betekent ideaal sterk veranderd. een democratischere EU waarin verschillende De politiek is de laatste jaren nauwelijks in politieke partijen tegenovergestelde voorstel- staat gebleken om de onderliggende proble- len kunnen formuleren over doel en richting men van de economische crisis aan te pakken, van het Europese project. Het Europees Par- terwijl we enorm hebben bezuinigd op de ver- lement speelt hierin een cruciale rol en moet zorgingsstaat. Essentiële elementen van een zich ontwikkelen tot het voornaamste poli- nieuwe linkse agenda zijn het tegengaan van tieke strijdtoneel.17 groeiende ongelijkheid, het bestrijden van Dit vergt ook dat de belangrijkste beleids- belastingontwijking, een ambitieus klimaat- voorkeuren niet langer in de EU-verdragen, beleid en een betere regulering van financiële maar in secundaire wetgeving worden neerge- markten. Om die doelen te bereiken is Europa legd. De verdragen zijn slechts bij unanieme hard nodig.

Noten de Piris waarin hij de verschil- 5 Zie www.theguardian.com/ lende alternatieven voor EU- politics/2016/jun/27/eu-refe- 1 Zie www.voteleavetakecontrol. lidmaatschap voor het VK rendum-reality-check-leave- org/why_vote_leave. uiteenzet: Jean-Claude Piris campaign-promises. 2 Zie www.theguardian.com/ (2016), If the UK votes to leave, 6 Zie www.theguardian.com/ politics/2016/jun/27/eu-refe- The seven alternatives to EU politics/2016/jul/20/theresa- rendum-reality-check-leave- membership, Centre for Euro- may-drops-migration-target- campaign-promises en www. pean Reform, www.cer.org.uk. deadline-after-mocking-cor- newstatesman.com/politics/ 4 Zie www.theguardian.com/ byn-in-pmqs. uk/2016/06/how-brexit-cam- business/2016/jul/08/brexit- 7 Zoals de Franse president paign-lied-us-and-got-away-it. fallout-the-economic-impact- Hollande onlangs onder- 3 Zie het rapport van Jean-Clau- in-six-key-charts. streepte: www.theguardian.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 40 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Nik Jan de Boer Uit de puinhopen van de Brexit een sociaal Europa

com/politics/2016/jul/21/may- www.project-syndicate.org/ (met verschillende conclu- gets-hollande-ultimatum-free- commentary/anti-globalizati- sies) van Jukka Snell, ‘The Tri- trade-depends-on-free-move- on-backlash-from-right-by- lemma of European Economic ment, en ook Merkel bena- dani-rodrik-2016-07. and Monetary Integration, drukte: www.reuters.com/ 12 Dat is overigens zeker niet de and Its Consequences’, Euro­ article/us-britain-eu-germany- enige verklaring. Over de ver- pean Law Journal, 2016/2, pp. idUSKCN0ZE0SC. schillende verklaringen, zie 157-179 en Ben Crum, ‘Saving 8 Zie Niamh Moloney (2016), Marcel ten Hooven (6-7-2016), the Euro at the Cost of Demo- ‘Financial Services, the EU, and ‘Bang voor terugval en verlies’, cracy?’, Journal of Common Brexit: An Uncertain Future in: De Groene Amsterdammer. Market Studies, 2013/4, pp. 614- for the City?’, in: German Law 13 Zie Dani Rodrik: www.project- 630. Journal, Brexit Supplement, syndicate.org/commentary/ 16 Zie ook de kritiek van Chris- pp. 75-82. anti-globalization-backlash- toph Möllers (1-7-2016), ‘They 9 Zie www.youtube.com/ from-right-by-dani-ro- Do What They Want, But Do watch?v=GGgiGtJk7MA. drik-2016-07, en in uitgebrei- They Also Know What They 10 Zie ook het interview met dere zin: Dani Rodrik (2011), Want?’, German Law Journal, Jürgen Habermas: ‘Core Eu- The Globalization Paradox, New (Brexit Supplement), pp. 71-74. rope To The Rescue: A Conver- York & Londen: W.W. Norton & 17 Zie in die richting bijvoor- sation With Jürgen Habermas Company. beeld ook Mark Dawson & About Brexit And The EU Cri- 14 Over de gevolgen van belas- Floris de Witte, ‘From Balance sis’, op: www.socialeurope.eu. tingconcurrentie, zie Philipp to Conflict: A New Constitu- 11 Economische experts zijn Genschel & Peter Schwarz tion for the EU’, European Law inmiddels ook erg kritisch op (2013), ‘Tax Competition and Journal 2016, nr. 2, pp. 204-224. hun eigen discipline. Zie bij- Fiscal Democracy’, in: Armin 18 Zie ook Dieter Grimm, ‘The voorbeeld Stephen S. Roach, Schäfer & Wolfgang Streeck Democratic Costs of Constitu- voormalig chief economist (red.), Politics in the Age of Aus­ tionalisation: The European van investeringsbank Morgan terity, Cambridge & Malden: Case’, European Law Journal, Stanley en fellow aan Yale Polity, pp. 59-83; over de Neder- 2015/4, pp. 460-473 & Fritz University: www.project-syn- landse situatie recent in S&D: Scharpf(2015) , ‘After the dicate.org/commentary/find- Flip de Kam, ‘Belastingpara- Crash: A Perspective on Multi- solutions-for-free-trade- dijs Nederland: de weg naar level European Democracy’, backlash-by-stephen-s--ro- het einde’, S&D 2016/3, pp. 5-12. European Law Journal, nr. 3, ach-2016-07, en Dani Rodrik: 15 Zie bijvoorbeeld de analyses pp. 384-405.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 41

De noodzaak van een Europa van waarden

De Brexit heeft aangetoond dat Europa socialer moet. Als dat niet op Europees niveau verwezenlijkt kan worden, is het aan nationale overheden om in te grijpen.

MARIJKE LINTHORST

Redacteur S&D

In 1978 studeerde ik af op een scriptie met die uiteindelijk aan de samenleving als geheel de titel: Fiscale en budgettaire aspecten van de ten goede komen. Europese integratie. Ik onderzocht onder an- De werkelijkheid is anders. We hebben de dere de verschillende belastingstelsels in de EU laten gebruiken als vehikel om het water Europese Gemeenschap (toen nog bestaande (lonen, arbeidsvoorwaarden) naar het laagste uit zes landen). Die liepen nogal uiteen. punt te laten stromen. En de lidstaten zelf Zo kwam in Italië 70 % van de belastingop- concurreren vrolijk met gunstige fiscale con- brengst uit indirecte belastingen. In andere structies om bedrijven naar hun land als ves- landen lag deze verhouding omgekeerd. Mijn tigingsplaats te halen. Een Europa van waar- conclusie was dat als een gemeenschappe- den? Een Europa van (kortetermijn)gewin is lijke markt het uiteindelijke doel was, er niet een betere benaming. te ontkomen viel aan harmonisatie van de Na het Brexit-referendum klinkt op ver- belastingen. Een gezamenlijke markt veron- schillende plaatsen de roep dat Europa ‘socia- derstelt immers vergelijkbare concurrentie- ler’ moet, dat er een ‘andere EU’ moet komen, voorwaarden. waarin werkgelegenheid een belangrijke Er moeten, ook in die tijd, mensen zijn plaats inneemt. De eerste vraag die hierbij geweest op politiek, bestuurlijk en beleidsni- opkomt is: hoe geloofwaardig is deze oproep veau die zich deze consequentie realiseerden. als hij gedaan wordt door mensen die al jaren, Toch is er geen enkele poging gedaan om te soms decennia, aan het Brusselse roer staan komen tot wat we nu zouden noemen: een ge- en tot op heden weinig noemenswaardigs lijk speelveld. Integendeel. Er is niet gekoerst hebben gedaan om aan dat sociale Europa op het creëren van een gemeenschappelijke vorm te geven? Wat dit betreft lijken de Brus- markt, maar op het vormen van een zo groot selse politici de betekenis van het Britse refe- mogelijke markt. Daarbij werden vooral de rendum nog niet te doorgronden. Het nee van belangen van de werkgevers behartigd. Waar- 52 % van de kiezers was niets minder dan het schijnlijk vanuit de gedachte dat het bedrijfs- uitdelen van een brevet van onvermogen aan leven werkgelegenheid en productie creëert, de EU-leiders.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 42 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Marijke Linthorst De noodzaak van een Europa van waarden

De tweede, meer wezenlijke vraag is: hoe Er worden op EU-niveau wel pogingen realistisch is een sociaal Europa? gedaan om in ieder geval binnen de afzonder- lijke landen oneerlijke concurrentie (‘social De Europese werkelijkheid dumping’) tegen te gaan. Eurocommissaris Marianne Thyssen heeft een wetsvoorstel inge- In 1978, en zelfs in 1993 toen de EU werd opge- diend waarbij iedereen in een land hetzelfde richt, was het goed mogelijk geweest om een verdient voor hetzelfde werk en ook dezelfde gemeenschappelijke markt met vergelijkbare sociale premies afdraagt, ongeacht waar zijn arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming formele werkgever gevestigd is. Tekenend te realiseren. De EU bestond in 1993 uit twaalf voor de situatie is dat elf landen, waaronder lidstaten. Daar zaten weliswaar een paar zwak- Polen, de verantwoordelijke eurocommissaris ke broeders bij (Griekenland, Spanje, Portugal voor dit wetsvoorstel een ‘gele kaart’ hebben en Ierland), maar de basis van de andere acht gegeven. Vanuit het belang van deze landen is was stevig genoeg om deze vier landen gelei- dat begrijpelijk. Zij verliezen inkomsten aan delijk op hetzelfde niveau te brengen. premies en belastingen, en waarschijnlijk nog Nu hebben we te maken met 27 landen met belangrijker: als Oost-Europese werknemers een totaal verschillende sociale infrastruc- niet langer goedkoper zijn, worden ze ook tuur. Dat is goed te zien aan de hoogte van het minder aantrekkelijk voor werkgevers. In- wettelijk minimumloon (WML) in de verschil- middels is duidelijk dat Thyssen de gele kaart lende landen. Luxemburg staat aan de top met naast zich neerlegt. € 1923 per maand. In Ierland, Nederland, België, Wat dit in de praktijk betekent, moet nog Frankrijk en Duitsland schommelt het WML worden afgewacht. Het wetgevingsproces rond de € 1500. Vergelijk deze bedragen met moet nog beginnen. Maar zelfs als het wets- de minimumlonen in Polen en Estland (circa voorstel voortvarend wordt aangenomen € 450), Kroatië en Slowakije (circa € 400), Roe- en ingevoerd, zijn de mazen groot. Gedeta- menië (circa € 240) en Bulgarije (€ 215). En het cheerde werknemers mogen twee jaar lang einde is nog niet in zicht. In kandidaat-EU-land de sociale premies afdragen in het thuisland. Albanië bedraagt het minimumloon € 150. Je hoeft niet heel veel fantasie te hebben om Voor een gelijk speelveld binnen een EU te bedenken hoe dit soort uitzonderingen met open grenzen zijn er drie opties denk- creatief benut kunnen worden. De wet van baar: het middelen van minimumlonen, minister Asscher om de positie van tijdelijke het in forse stappen optrekken van de lage werknemers te versterken kan wat dit betreft minimumlonen naar het niveau van de groep als voorbeeld dienen. Volgens de wet zijn waar Nederland zich in bevindt, en het gelei- werkgevers verplicht om werknemers na twee delijk verhogen van de lage minimumlonen. tijdelijke contracten een vast dienstverband Het eerste is sociaal onaanvaardbaar (en aan te bieden. Ik zie om mij heen voorbeelden politieke zelfmoord voor de politici van de te over van mensen die na twee tijdelijke con- rijke westerse landen); het tweede brengt de tracten gewoon geen contract meer krijgen economische groei van met name de Oost- aangeboden. Europese lidstaten in gevaar; in het laatste geval zal de huidige situatie nog jaren, zo niet De nationale werkelijkheid decennia, voortduren en worden de arbeids- voorwaarden van werknemers en zzp’ers in de In één opzicht hebben de critici van de Brexit rijkere West-Europese landen uitgehold door gelijk: veel zaken waar burgers over klagen de concurrentie van hun collega’s uit de Oost- zijn niet de schuld van ‘Brussel’, maar van na- Europese lidstaten. tionale politici. Een belangrijke oorzaak ligt in

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 43

Marijke Linthorst De noodzaak van een Europa van waarden

het feit dat politici en commentatoren ervan met name in de bouw en het transport, steeds overtuigd lijken dat vrijhandel alleen maar moeilijker om wel aan goede arbeidsvoor- welvaart oplevert. In Nieuwsuur van 4 juli jl. waarden vast te houden. meldde premier Rutte dat de EU ons twee mil- In deze strijd is de ‘overheid als marktmees- joen banen oplevert. Tegelijkertijd ziet Rutte ter’ ver te zoeken. Het is soms tenenkrom- niets in een minimumloon voor de hele EU. Ik mend hoe politici als knipmessen buigen om ben het met hem eens dat dit (in ieder geval bedrijven naar hun land te halen. Nu er een voorlopig) niet realistisch is. Maar het zou kans is dat de financiële instellingen uit Lon- de premier sieren als hij aan zou geven hoe den vertrekken, staan Parijs, Amsterdam en hij denkt te bevorderen dat óók Nederlandse Frankfurt in de rij als nieuwe vestigingsplaats werknemers in aanmerking komen voor die in de EU. De in Nederland geldende beper- twee miljoen banen. Als niet alle werkgevers king van bonussen voor bankiers zou voor Amsterdam nadelig kunnen uitpakken. Maar premier Rutte meldde alvast dat het met de maximering van bonussen in de praktijk niet Veel zaken waar burgers zo’n vaart zou lopen. over klagen zijn niet Waar zijn onze zelfbewuste politici geble- ven? Politici die tegen werknemers én werkge- de schuld van ‘Brussel’, vers durven te zeggen: ‘Fijn als u zich hier wilt maar van nationale politici vestigen, maar we hebben hier wel een aantal regels. Als u gebruik wilt maken van onze infrastructuur, ons rechtssysteem, onze goed opgeleide werknemers en onze gezondheids- aan dezelfde arbeidsvoorwaarden gehouden zorg, dan moet u daar, net als iedereen, een zijn wordt in ieder geval een deel van de Ne- eerlijke bijdrage aan leveren. Wij laten onze derlandse werknemers weggeconcurreerd. samenleving niet kapot maken door oneer- Dat gebeurde bijvoorbeeld bij de bouw van lijke concurrentie.’ twee elektriciteitscentrales in Eemshaven. Bij Werkgevers die voor een dubbeltje op de de bouw zijn ‘23.000 buitenlandse arbeids- eerste rang willen zitten doen mij denken aan krachten werkzaam geweest, waarvan de het reclamespotje van de autocoureurs Tim meeste uit andere EU-lidstaten. Dit terwijl het en Tom. Ze ruïneren een golfterrein of komen noorden van Nederland in verband met de als idioten een hotelkamer binnen gescheurd, hoge werkloosheid was aangewezen als bouw- waarbij ze onderweg van alles omgooien en locatie. In de praktijk zijn echter nauwelijks dan roepen: ‘Van wie is auto X daar beneden? werklozen bij de bouw ingezet.’1 Wist je dat je daar zoveel euro per jaar op kan Werkgevers en werknemers hebben tot op besparen?’ En weg scheuren ze weer, de om- zekere hoogte verschillende belangen. Die standers achterlatend in de ravage. Nietsont- werden tot voor kort gemitigeerd door de ziend om een paar euro uit te sparen. wederzijdse erkenning van een gezamenlijk belang: goede arbeidsverhoudingen. De over- De verkiezingen van maart 2017 heid speelde daar nadrukkelijk een rol in. De laatste jaren is het belang van goede arbeids- De mogelijkheid van een Nexit kan een rol verhoudingen op de achtergrond geraakt. gaan spelen bij de komende verkiezingen. Het Werkgevers zijn op grote schaal op zoek ge- is een voorbeeld van het of-of-denken dat de gaan naar goedkopere werknemers. Daarmee laatste jaren dominant is geworden. Of je bent maken ze het voor de fatsoenlijke werkgevers, voor de EU en dus voor volledige vrijhandel.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 44 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Marijke Linthorst De noodzaak van een Europa van waarden

Of je wilt fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden en ren. De eerlijkheid gebiedt te erkennen dat de dan ben je dus tegen het vrije verkeer van per- huidige EU-regels de positie van werknemers sonen, een van de grondslagen van de EU. Het in Nederland, maar ook in landen als België is een wijdverbreide simplificatie van de wer- en Duitsland, verzwakt hebben. Het wordt kelijkheid. Zo stelt Tom-Jan Meeus in de NRC tijd om de balans weer meer in evenwicht te van 25 juni jl.: ‘Sociaal-democraten kunnen krijgen. Als de EU Nederlandse werknemers dus twee dingen doen: redelijke oplossingen niet beschermt, moet de nationale overheid blijven zoeken; of, gezien alle onvrede over de dat doen. Dat staat op geen enkele manier EU en andere vrijhandelsregimes, de weg te- op gespannen voet met het vrije verkeer van rug naar het verleden nemen: het belang van personen en diensten. Iedere EU-onderdaan de werknemers weer expliciet tegenover het mag in Nederland komen werken onder de werkgeversbelang plaatsen. Polariseren om de Nederlandse voorwaarden; hetzelfde geldt eigen positie te markeren. Na decennia waarin voor elke ondernemer. Het is een noodzake- deze partijen hun electorale kansen ten dele lijke stap om een verdere race naar de bodem opofferden aan de wereldeconomie, kun je te voorkomen. na het drama van deze week wel voorzien wat Inmiddels heeft premier Valls van Frankrijk hun les wordt: de wereldeconomie opofferen aangekondigd dat hij de detacheringsrichtlijn aan hun electorale kansen.’ Waar die redelijke (de huidige, maar ook de nieuwe van eurocom- oplossingen uit bestaan werkt Meeus niet uit. missaris Thyssen) eventueel niet zal uitvoeren, En wat bedoelt hij met: de wereldeconomie als deze niet wordt aangepast.2 PvdA-Kamerlid opofferen aan electorale kansen? Is hij ervan John Kerstens liet op de radio weten hier ook overtuigd dat opkomen voor een fatsoenlijke wel iets in te zien. Nu de partijtop nog. behandeling van werknemers tot schade aan Het zou mooi zijn als het speerpunt van de wereldeconomie leidt? En zo ja, wat bete- het verkiezingsprogramma zou bestaan uit kent dit dan? de terugkeer van de overheid als marktmees- De verkiezingen zouden moeten gaan over ter. Nog mooier zou het zijn als de PvdA van de vraag wat voor samenleving wij willen en tevoren onderzoekt welke partijen dat ook wat er op Europees en nationaal niveau voor willen, en als die partijen zouden afspreken nodig is om die te realiseren. Voor de PvdA is na de verkiezingen samen te werken. En het al veel werk verzet. In het project ‘Van waarde’ allermooist zou het zijn als dat tot uitdruk- van de Wiardi Beckman Stichting worden vier king komt in een schaduwkabinet, zoals Joop waarden genoemd die Nederlandse burgers den Uyl dat in 1972 presenteerde. Dan hoeven belangrijk vinden: bestaanszekerheid, fat- kiezers niet op een partij te stemmen waarbij soenlijk werk, verheffing en binding. het altijd maar de vraag is met welke partijen Het beschermen van deze waarden is niet die gaat samenwerken. Maar kunnen zij kie- nieuw voor de sociaal-democratie. Alleen zen voor een concreet programma, waarvan vraagt het huidige tijdsgewricht om nieuwe zij weten dat het ook wordt uitgevoerd als die instrumenten om die bescherming te realise- partijen de meerderheid halen.

Noten 2 Valls staat inmiddels ook kri- sociale-zekerheidsbijdragen tisch tegenover de nieuwe moeten betalen in het land 1 Minister Asscher in een brief richtlijn van eurocommissaris waarin zij werken. aan de voorzitter van de Eerste Thyssen: hij vindt dat gedeta- Kamer (13-6-2016). cheerde werknemers ook hun

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 45

Stemmen en regeren in de westerse storm

De Brexit-stem is onderdeel geworden van een in kracht toenemende storm gericht op het westerse politieke en maatschappelijke centrum. Na de stommiteiten en de kater van het referendum krabbelt de Britse regering onder leiding van Theresa May verrassend snel weer op. Door het opeisen van de volle verantwoordelijkheid bestrijdt May de splijtende krachten van populisme en regeringsonmacht. Daar kan men elders in Europa wat van leren.

TOM EIJSBOUTS

Redacteur S&D, hoogleraar Europees recht, UvA

Het Britse referendum was geen toonbeeld Unie, en was gebaseerd op leugens en mythes. van democratische politiek, bij de politici De Leave-stem ten slotte resoneerde feilloos met noch bij de campagnevoerders en stemmers. Camerons gok: miljoenen kiezers kozen liever Aan de kant van de politici nam David Came- voor een riskante en onbekende toekomst dan ron, uit louter partijpolitiek motief, de onver- voor een bekende toekomst zonder veel per- antwoorde gok om het referendum uit te roe- spectief. Liever het establishment een stevige pen, terwijl hij weigerde om een scenario voor hak zetten, ook al kan je dat zelf aardig bezuren, de eventuele uitstap te maken. Toen het slecht dan die kans laten lopen. Deze keuze is de mo- uitpakte liet hij het opruimen van de rommel tor achter elke populistische beweging. over aan zijn tegenstanders, die vervolgens Nu kun je ook bij verkiezingen wel zulke ele- elkaar en zichzelf uitschakelden. menten van angst, afkeer, gokken en elkaar een Aan de kant van het referendum waren de hak zetten aanwijzen, maar die worden dan in campagnes en waarschijnlijk ook de stemmen toom gehouden doordat je bij een verkiezing in belangrijke mate gebaseerd op angst, afkeer altijd vóór iets en iemand moet kiezen. De uit- en bedrog. De Remain-campagne kon niet drukkelijke tegenstem is doorgaans uitgeslo- duidelijk maken waarom men in de EU wilde ten.1 Bij een referendum kun je uit volle borst blijven, behalve uit angst voor de gevolgen van tegenstemmen. Dan ligt oververtegenwoordi- het alternatief. De exit-campagne appelleerde ging van wrok en emotie meer voor de hand. aan de emotionele afkeer van globalisering, het Maar op zulke negatieve input kun je geen poli- establishment, immigranten en de Europese tiek baseren en geen centrum in stand houden.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 46 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

De uitslag sloeg inderdaad in als een bom, opvolgers zou overlaten. De volgende dag al met allereerst gevolgen voor het Europese es- beschreef een zekere Teebs, blogger voor The tablishment in Groot-Brittannië en elders. Ook Guardian, vlijmscherp welke ‘coup de théatre’, al is de uitspraak niet bindend, deze heeft wel welke totale omkering van het spel daarmee zeer grote normatieve of dwingende kracht.2 plaatsvond: ‘Gisterenochtend om 9.15 uur ver- Deze zomer werd getekend door een serie van nietigde Cameron in één slag het resultaat van aanslagen in Europa, door een staatsgreep in het referendum en vernietigde daarmee de Turkije en president Erdogans grootscheepse politieke carrières van Johnson en de andere zuiveringen. Donald Trump werd de Republi- Brexiteers, die hem zoveel leed hadden gekost, keinse presidentskandidaat voor de Ameri- afgezien nog van zijn eigen politieke carrière. kaanse verkiezingen. Het vluchtelingenpro- (...) Het wachten is alleen nog op iemand die bleem bleef de geesten in Europa scheiden. En het lef heeft om te zeggen dat Brexit niet te er was de dreiging van ineenstorting van het verwezenlijken is zonder een ondraaglijke Italiaanse bankenstelsel en het komende Ita- hoeveelheid leed en afbraak.’5 liaanse referendum. Al deze ontwikkelingen Hoe slaagt iemand erin om de draai, de spin samen krijgen de gedaante van een in kracht van de werkelijkheid zo goed en zo snel te vat- toenemende storm gericht op het westerse po- ten, en er een eigen draai aan toe te voegen als litieke en maatschappelijke centrum.3 Teebs deed? Inderdaad, Johnson zou zich een In dat licht moet ook het antwoord van goede week later terugtrekken als kandidaat- Westminster op deze stem worden gelezen. opvolger, en mede-Brexiteers Michael Gove en Het zal nog jaren duren voordat dit antwoord Andrea Leadsom verdwenen van het toneel. in zijn geheel geformuleerd is. Voor de stem- Zelfs UKIP-leider Farage stapte op. Door de ming zei Robert Harris, romanschrijver en verantwoordelijkheid voor het vervolg geheel kenner van de politiek: ‘Als het Remain-kamp bij zijn tegenstanders te leggen, had Cameron wint, zullen zelfs veel Leave-stemmers stiekem hun bluf doorzien en doorgeprikt. opgelucht zijn en zal er een collectieve zucht Of dat een kwestie van kiene berekening van verlichting klinken. (...) Als we stemmen vooraf was, zoals Teebs impliceerde, kan men om de Unie te verlaten wordt het een zeer lang in het midden laten. Het is ook politieke intuï- en lastig proces. En de Conservatieve Partij zou tie om de zwartepiet, en de verantwoordelijk- heel goed kunnen imploderen.’4 heid, bij de tegenstander te leggen. Dat was Deze redelijke voorspelling geeft achteraf zeker niet wat Cameron had gezegd te zullen een goed idee van de reële dreiging. Stel je doen; eerder het tegenovergestelde. Bij een voor dat de Tories inderdaad waren ingestort overwinning van het Brexit-kamp zou hij di- en dat de bal was komen te liggen bij de diep rect de procedure starten. verdeelde Labour-partij! Dat het direct anders Maar waar slaagt men erin zo in te spelen zou lopen dan je mogelijkerwijs kon voorspel- op diezelfde spin van de werkelijkheid, als in len, dat de Tories in enkele dagen compleet de politiek zelf? Veel sneller dan gedacht, zelfs herrezen, bewijst nog eens hoe groot het wen- door de Guardian-blogger, herpakten de Britse dings- en herstelvermogen is van de politiek, Conservatieven zich met de benoeming van als het erop aankomt. Theresa May tot politiek leider van de Tories en tot premier. Coup de théatre Voordat zij op het toneel verscheen werd het gedoe onder de Tories nog als een meng- In de ochtend van 24 juni maakte David Came- sel van klucht en drama afgedaan. Met May ron vanaf 10 Downing Street bekend dat hij de aan het roer was er onmiddellijk rust in de uitvoering van het referendumbesluit aan zijn gelederen en kon worden begonnen aan

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 47

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

het herstel van het gezag. Haar eerste zetten haar gaan om de beveiliging en versterking waren briljant. Eerst maakte ze Johnson on- van de eenheid van haar Verenigd Koninkrijk, schadelijk door hem wel in het kabinet op te van zijn rol in de wereld en in Europa. En om nemen, maar zonder enige zeggenschap over de hervorming van het onderwijs en de soci- de uittreding. Zijn politieke vuurpost op de ale verhoudingen, als je haar moet geloven. flank, de column in The Telegraph, moest hij In haar eerste kabinetsbijeenkomst maakte opgeven, inclusief het honorarium daarvoor May duidelijk dat het haar ging om ‘Britain’ van £ 250.000 per jaar.6 en ‘om de kansen die uittreding biedt’: ‘It Minister David Davis, die de uittreding will be the responsibility of everyone sitting moet regelen (en zegt dat graag te doen), heeft around the Cabinet table to make Brexit work op zijn beurt geen zeggenschap over de han- for Britain … And it will also be their duty to delsakkoorden die de EU-relaties moeten ver- deliver success on behalf of everyone in the vangen; dat heeft collega Liam Fox. Maar deze heeft weer niets te vertellen over het meest gevoelige punt, migratiebeleid. Dat komt bij een overtuigd Remainer, Amber Rudd, op Bin- May focust zich op de kansen nenlandse Zaken. Deze heeft direct openlijk af- stand genomen van de ‘reductie met tiendui- die uittreding biedt, zoals zenden’ van de immigratie, een doelstelling de hervorming van onderwijs uit het Tory-manifest. Bovendien heeft May elk en sociale verhoudingen van deze departementen ondergebracht in aparte onderraden van het kabinet die zij zelf voorzit. Dit staaltje machtsverdeling zorgt ervoor UK, not just the privileged few. That is why dat niemand zijn eigen plan kan gaan trekken, social justice will be at the heart of my gover- het verzekert de eenheid van beleid onder de nment. (...) We will not allow the country to eerste minister en smoort dissidentie. En om be defined by Brexit; but instead build the te verzekeren dat de uitslag goed kan betijen education, skills and social mobility to allow heeft Theresa May inmiddels met de Schotse everyone to prosper from the opportunities premier Nicola Sturgeon afgesproken om ar- of leaving the EU.’8 tikel 50 (uittreding uit de EU) pas te activeren Je moet het maar verzinnen: laat iedereen wanneer er daarover een akkoord is tussen profiteren van de kansen van ons vertrek uit hen. Die afspraak is natuurlijk direct uitge- de EU. Het belangrijkste dat May zal nastreven breid tot Wales en Noord-Ierland. Vervolgens is uitdrukkelijke ondersteuning van al haar heeft de regeringsadvocaat in de rechtszaak maatregelen door parlement en publiek. Want gesteld dat de uittredingsprocedure niet vóór haar claim van verantwoordelijkheid moet volgend jaar wordt gestart.7 uiteindelijk worden geaccepteerd door de vertegenwoordigende instanties en door het De inhoud: ‘Make Brexit work for Britain’ volk, via wetten en verkiezingen. Moeten we het nu nog hebben over wat er Zo wordt de door Cameron verkwanselde in detail gaat gebeuren? Of Brexit doorgaat in politieke verantwoordelijkheid voor de gang harde of zachte vorm, met een ‘bang’ of met van zaken eerst weer opgeëist en dan direct een ‘whimper’, of helemaal niet? Daarover is ingezet. En de inhoud? Op gezag van deze eer- weinig verstandigs te zeggen. Het hangt al- ste ‘moves’ kunnen we verwachten dat May lemaal af van de ontwikkeling van de gebeur- eruit zal slepen wat er te halen valt. Het zal tenissen en van de onderhandelingen. Boven-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 48 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

dien is het veel belangrijker en interessanter want daartussen draait het politieke bedrijf.10 om te zien of en hoe het politieke centrum in Tussen regering en parlement zijn er sterke het VK zich herstelt van deze populistische riemen, in een mechanisch beeld: voor de dreun. Daarmee kan het ertoe bijdragen dat ‘overbrenging’ van de krachten in het drijf- het Europese centrum elders niet blijft afkal- werk. De regering wordt in haar handelen ven onder politieke lijdzaamheid tegenover gedreven door de eisen en mogelijkheden populisten. van de werkelijkheid (vooral gebeurtenis- sen en crises van allerlei aard) en door haar De stem en het politieke bedrijf akkoorden en voornemens. Ze wordt daarin gecontroleerd en geremd door het parlement Al vaak is betoogd dat referenda en andere vor- als vertegenwoordiger. De parlementaire men van directe democratie storend kunnen zijn voor het politieke bedrijf. Dat is evident. Ze werken onverantwoordelijkheid in de hand bij de regering en ze passeren de vertegen- Het is triest dat de Britse woordigende instantie, het parlement. Maar hervormingen alweer van daarmee zijn ze niet noodzakelijk ondemocra- tisch. Wat stoort kan heilzaam werken, zowel rechts moeten komen inhoudelijk als structureel. Dat geldt ook voor het referendum, maar dan moet het wel goed beantwoord worden door de politiek. Dit is de grootste uitdaging vertegenwoordigers worden op hun beurt van de referendum-trend voor het politieke gedreven door hun banden met het publiek bedrijf in heel Europa. En in dat licht moet het en geremd door de banden van de meerder- vervolg van de gang van zaken in Londen wor- heid met de regering. Zo worden de eisen en den bezien. Mits verder goed uitgespeeld, kan mogelijkheden van de werkelijkheid vanuit Westminster zijn drama tot een les maken: de regering via parlement en partijen naar de hoe om te gaan met referenda. Althans, hoe je bevolking vertaald en, omgekeerd, de wensen kunt omgaan met de uitslag van een referen- van onderop via partijen en parlement overge- dum. Wat de politici kunnen doen in de aan- bracht naar de macht. loop erheen is een andere kwestie.9 Referenda en andere vormen van directe Een goed politiek bedrijf beweegt, als een democratie worden doorgaans ingeroepen spoel, in een krachtenveld tussen twee polen: wanneer politieke partijen intern verdeeld die van verantwoordelijkheid en die van ver- zijn. Zo ook in het VK. Het Britse probleem zit tegenwoordiging. Het handelend deel van het bij de politieke partijen, schrijft John Lanches- bedrijf, de regering, wordt vooral gedreven ter in een heel mooi essay in de London Review door het motief van verantwoordelijkheid, of Books. De kwesties die moeten worden dat wil zeggen de noodzaak en de wens tot beslist vinden geen uitdrukking in tegenstel- handelen in de werkelijkheid. Het wetgevende lingen tussen de partijen. ‘The trouble with en controlerende deel van het bedrijf, het par- where we are now is that the configuration lement, wordt gedreven door het motief van of the parties doesn’t match the issues which vertegenwoordiging, dat wil zeggen uitdruk- need to be resolved. To simplify, the Tories are king geven aan de belangen, wensen, angsten a coalition of nationalists, who voted out, and enz. van het publiek. business interests, who voted in; Labour is a De twee polen worden constitutioneel en coalition of urban liberals, who voted in, and institutioneel uiteengehouden; dat is goed, the working class, who voted out.’11

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 49

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

Een referendum passeert het drijfwerk geeft. Het is niet onwaarschijnlijk dat May te- van de representatieve politiek en richt zich gen die tijd verkiezingen nodig heeft om haar direct tot de macht. Anderen dan de gekozen gezag op te vijzelen en een eigen mandaat van vertegenwoordigers gaan dan aan de haal met de kiezers te veroveren. Op dat moment zal ze de belangen van het publiek, geven er hun nu al gaan aansturen. eigen geluid aan, met versterking van angsten Als dat lukt heeft het oudste politieke stel- en moralistische impulsen, het drama van de sel van Europa, het Britse, de heikele kwestie afzonderlijke gebeurtenissen en de emoties die het zich uit handen heeft laten slaan, toch in het algemeen, ongeremd door de band weer onder controle, en wel via de klassieke van verantwoordelijkheid, en dus ongeremd middelen. En heeft het aan de rest van Europa door de feiten en de werkelijkheid. Vanuit de laten zien hoe om te gaan met populistische vleugels van de emotie, de verontwaardiging krachten: de verantwoordelijkheid ten volle en het politiek moralisme wordt het centrum zelf nemen en de vertegenwoordiging van uiteengetrokken, in dit geval daarbij stevig ge- het electoraat terugwinnen via overtuigende holpen door terreur en vluchtelingendrama’s, verkiezingen. die ook emoties oproepen. Men kan vertrouwen hebben in Theresa May. Niet alleen in de persoon maar eigenlijk Het centrum nog belangrijker: in het feit dat iemand van dit kaliber uit het politieke midden zo bijna Het politieke bedrijf heeft de grootste moeite vanzelfsprekend, zij het geholpen door de om het centrum — het politieke, maatschap- dommigheden van haar collegae, de weg naar pelijke en morele middenveld — vast te de top vond. Dat is een gezondheidsattest houden. Toegeven aan de verleiding van van de Britse politiek, in ieder geval aan de nieuwe referenda, zoals Cameron deed, leidt rechterzijde. May moet nu proberen de (ouder tot situaties van onmacht en tot nog grotere wordende) rabiaat-nationalistische vleugel frustratie bij het publiek. In Zwitserland, waar van de Tories naar de zijlijn te rangeren. een oude referendumcultuur bestaat, mag Voor de linkerkant zijn de vooruitzichten het referendum nooit als instrument worden minder gunstig. Corbyn, ongehinderd door gebruikt door de politiek. Deze moet zelf de regeringsverantwoordelijkheid, neemt de verantwoordelijkheid nemen en vertegen- vrije hand om de leden van Labour op te zet- woordiging afdwingen. Dat gaat het beste via ten tegen zijn parlementaire fractie. Het lijkt verkiezingen, die door het veelvoud van issues een beetje op wat Trump met de Amerikaanse en de koppeling aan regeringsverantwoorde- Republikeinen doet. In het VK beschadigt dat lijkheid centrumzoekend zijn. vooral de zaak van links. Je kunt je voorstellen dat je via verkiezin- Voor de vele kansarme Britten is het triest gen nu ook de volksuitspraak over de Brexit dat hervormingen in hun land nu alweer van kunt overrulen. Maar het heeft nu geen zin rechts moeten komen, net als onder Thatcher, om direct op verkiezingen over de Brexit aan en niet van links of uit het midden, zoals in te sturen. Het zou in de huidige situatie voor andere Europese landen en bij ons. Je kunt beide partijen een recept voor zelfmoord toch beter door links en/of door het midden zijn. Er zit dus niets anders op dan rustig te dan door rechts met de nieuwe (harde) wer- onderhandelen, de tijd zijn werk laten doen in kelijkheden geconfronteerd worden én hier- de partijtwisten, en het resultaat van de uittre- tegen beschermd worden. Uittreding van het dingsonderhandelingen te zijner tijd bij wet Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie zal door te voeren, ondersteund door de hervor- geen soelaas bieden voor de reële machteloos- mingen waartoe het referendum aanleiding heid bij die vele Britten, noch voor het verlies

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 50 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

van welvaart en zekerheden waarvan die stem geleden, zojuist op 28 juli demonstratief uitdrukking was. herhaald. Het is eigenlijk onbegrijpelijk hoe mensen haar dit motto kwalijk nemen. Is het Make Brexit work for Europe niet vanzelfsprekend dat een regering tegen- over een nieuw probleem stelt: we spelen het Het is onwaarschijnlijk dat de trend van het klaar? Wat anders? Het is ook de houding van ‘neverendum’ in Europa snel te stoppen is. Theresa May: Brexit is besloten, we zeuren niet De trek vanuit het politieke centrum naar maar maken er iets van: ‘Make Brexit work for de maatschappelijke vleugels gaat door. We Britain’. Geen wonder dat deze twee het zo moeten ermee leren leven, maar hoe? Het goed kunnen vinden. Ik stel me zo voor hoe Britse geval geeft nu al goede indicaties en zal Merkel haar nieuwe collega in Berlijn speels dat hopelijk blijven doen. Les één is helder: trakteerde op een eigen, Europese versie hier- de regering moet volle verantwoordelijkheid van: ‘Make Brexit work for Europe!’ nemen in elke situatie die zich voordoet, Op diezelfde donderdag 28 juli waarop ook al heeft ze die niet gewild. Niet anderen, Angela Merkel in Berlijn tegen alle verwach- zoals de EU, de schuld in de schoenen schui- ting in haar beroemde motto stoer herhaalde, ven. Het ontlopen van verantwoordelijkheid werd Hillary Clinton in Philadelphia verkozen door politici is de eerste bron van populisme. tot kandidaat voor de Democraten. Merkel, Angela Merkel heeft dat het duidelijkst laten May, Clinton: drie redenen voor westerse hoop zien met haar ‘Wir schaffen das’ van een jaar in deze bange dagen.

Noten alle mogelijkheid om het haar anguish, not to mention his eigen vorm en politieke, mo- premiership. (...) All that 1 Die affirmatieve dwang van de rele, inhoud te geven. remains is for someone to verkiezing is een niet altijd 3 Getuige alleen de kop van een have the guts to stand up and onderkende kracht ervan: je hoofdartikel in NRC/H (16-7- say that Brexit is unachievable kunt niet tegenstemmen en 2016): ‘Het weefsel van de Eu- in reality without an enor- een partij kan niet de Tegen- ropese integratie kan ontrafe- mous amount of pain and partij heten. Zelfs om nega- len’, een echo van de kop op destruction, that cannot be tieve gevoelens uit te drukken pagina 1van de International borne.’, www.theguardian. stemt men toch op iemands NYT (27-6-2016): ‘Brexit pro- com/politics/live/2016/jun/25/ verantwoordelijkheid. Een vokes a caustic postwar unra- brexit-live-emergency-mee- referendum daarentegen kan veling’. Maar de INYT had het tings-eu-uk-leave- puur afwijzing van verant- over een ontrafeling van de vote#comment-77205935. woordelijkheid inhouden. hele westerse orde, niet alleen 6 Zie www.mirror.co.uk/news/ 2 Normatieve kracht, of gezag, de EU. uk-news/boris-johnson-quits- is heel iets anders dan morele 4 In de Franse krant Libération, 250000-year-8442212. John- kracht. De normatieve kracht 23-06-2016, p. 7. Harris zag in sons carrière is dus niet ver- van dit besluit is geweldig het Britse referendum een nietigd, zoals Teebs had voor- groot (ook al is het niet bin- Europese vorm van Trum- zegd. Maar hij is wel aardig dend), maar de morele kracht pisme. Ik vind dat een goede ingepakt en monddood ge- is heel beperkt en in ieder typering. maakt. Voor het afbinden van geval onbepaald. Het is vooral 5 ‘With one fell swoop, yester- de nationalistische Tory-vleu- een bruut feit, waarvoor nog day at 9:15 am, Cameron effec- gel is dat waarschijnlijk net zo (morele) betekenis gezocht tively annulled the referen- effectief. moet worden. Dit geeft The- dum result, and simultane- 7 Zie www.theguardian.com/ resa May enerzijds geen keus ously destroyed the political politics/2016/jul/19/govern- om van het besluit terug te careers of Boris Johnson, Mi- ment-awaits-first-legal-oppo- komen, zoals ze direct volle- chael Gove and leading Brexi- sition-to-brexit-in-high- dig begreep, maar anderzijds ters who cost him so much court?CMP=share_btn_link.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 BREXIT: TUSSEN HOOP, VERBAZING EN ONTLUISTERING 51

Tom Eijsbouts Stemmen en regeren in de westerse storm

8 Zie www.theguardian.com/ ‘Top down’-referenda, zoals 11 ‘Brexit Blues,’ LTB (28-7-2016), p. politics/2016/jul/19/brexit- het Britse, worden door rege- 5. Artikel eenvoudig te vinden morning-briefing-new-cabi- ring of parlement uitgeschre- op internet. Lanchester geeft net-theresa-may. ven en zijn dus instrumenten een uitstekende analyse, maar 9 In zijn editorial voor het ko- in handen van de macht. Zul- heeft nog niet gezien hoe mende nummer van de Euro­ ke referenda lenen zich ruim- sterk en handig May opereert. pean Constitutional Law Review schoots voor misbruik en Hij hecht zelfs geloof aan de (2016/3) maakt de Zwitserse moeten eigenlijk worden gedachte dat de hele geschie- kenner Andreas Auer een verboden, vindt hij. denis tot en met haar komst belangrijk onderscheid tus- 10 In een archaïsche samenle- een complot was van de aarts- sen ‘bottom up’- en ‘top ving liggen de twee polen van conservatieve Tories, die van down’-referenda. Echte ‘bot- verantwoordelijkheid en ver- Cameron (en Johnson) af wil- tom up’-referenda, zoals die tegenwoordiging bijeen, want den, maar Cameron eerst in Zwitserland, zijn grondwet- de koning is verantwoordelijk nodig hadden om de verkie- telijk voorgeschreven of wor- ten overstaan van God, die zingen te winnen. Zoals de den op volksinitiatief uitge- hijzelf weer vertegenwoor- meeste complottheorieën lijkt schreven. Ze zijn bindend. digt. me ook deze niet waar.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 52

Het schijnhuwelijk tussen decentralisaties en de sociaal- democratie

Veel sociaal-democraten zien decentralisatie als wondermiddel: dichter bij de burger, goedkoper en minder bureaucratie. Soms is het inderdaad de beste optie, maar vaak ook niet. Onderken dat, maak van decentralisatie geen doel op zich en gebruik het alleen als de sociaal-democratie ermee gediend is.

ARIE DE JONG

Research fellow bij de WBS

Op 1 januari 2015 traden drie decentralisaties capten met arbeidsvermogen — die voorheen in het sociale domein in werking. Met de onder de Wajong vielen — in goede banen Jeugdwet werden de taken en verantwoorde- leiden. De lokale overheden dienen daarnaast lijkheden van gemeenten bij de jeugdzorg het beschut werk (of een alternatief daarvoor) stevig uitgebreid, ook financieel. De provincie vorm te geven. verdween uit beeld. Verder gaf het kabinet Dit artikel gaat niet over hoe deze drie met de Wet maatschappelijke ondersteuning operaties zijn verlopen en is ook geen tus- 2015 de herinrichting van de langdurige zorg senbalans. Die analyses verschijnen al op vorm. Ouderen en patiënten met een matige verschillende plaatsen. Mij gaat het om de zorgvraag blijven thuis wonen en ontvangen bestuurlijke kant van het verhaal. Welke hun zorg in de directe omgeving. Gemeenten vormen van decentralisatie zijn er eigenlijk? zijn verantwoordelijk voor de ondersteuning, Welke lessen kunnen we trekken uit eerdere begeleiding en verzorging, terwijl het tege- decentralisaties? Waarom is het middel onder lijkertijd veel lastiger gemaakt is om gebruik sociaal-democraten zo populair? En vooral, is van deze zorg te maken. Bovendien werd de dat terecht? extramurale verpleging overgeheveld naar de Zorgverzekeringswet. En dan is daar de Par- Decentralisatie als politiek of ideologisch ticipatiewet. Naast de bijstand en de sociale concept werkvoorziening, die al sinds een aantal jaar tot het takenpakket van de gemeenten beho- Laurens Raijmakers onderscheidt in zijn ren, moeten gemeenten nu ook de uitkerings- proefschrift Leidende motieven bij decentralisa­ verstrekking en reïntegratie van jonggehandi- tie. Discours, doelstelling en daad in het Huis van

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Arie de Jong Het schijnhuwelijk tussen decentralisaties en de sociaal-democratie 53

Thorbecke (2014) vijf motieven voor decentrali- hogere overheidsinstantie, het Rijk, verant- seren: betere werking van de overheid; schaal- woordelijk voor was. grootte; evenwichtigere spreiding van macht Deze definitie is echter beperkt. Zo zie je en behoud van (individuele) vrijheid; redenen vaak dat gemeenten in feite gewoon een extra geworteld in het verleden; en de burgerzin taak met allerlei uitvoeringsvoorschriften vergroten en het stelsel verbeteren. opgelegd krijgen. Ze hebben dan geen enkele Hoewel deze inventarisatie van ruim 150 vrijheid om hun beleid en prioriteiten vorm te jaar parlementaire geschiedenis interessant is geven. Gemeenten zijn in dat geval niet meer en zeker houvast biedt bij het bestuderen van dan een uitvoeringskantoor van het Rijk. Bij decentralisaties, blijven enkele relevante in- ‘echte’ decentralisaties heeft de gemeente in valshoeken onderbelicht. Zo is de beleidstaal mijn ogen de vrijheid om autonoom te opere- die je in een ‘memorie van toelichting’ aan- ren. Om na te gaan of het om decentralisatie treft vaak sociaal en politiek wenselijk. gaat, en om wat voor soort, heb ik een decen- Bovendien wordt de ware agenda van parle- tralisatieladder gemaakt. Deze trap heeft vier ment en regering vaak verhuld. In Nederland treden: is de centrale overheid leidend: daar worden de taken, bevoegdheden en procedures ge- ▶ Het Rijk geeft gemeenten de ruimte om regeld. Het Rijk bemoeit zich daarom met te beslissen of ze wel of niet een taak of alle beleidsdomeinen. Er is daardoor sprake bevoegdheid oppakken. Dat kan expliciet, van een intrinsieke spanning, aangezien het maar ook stilzwijgend. Wanneer het niet Rijk taken en bevoegdheden kan toedelen of uitdrukkelijk geboden of verboden is, kan afnemen, en tegelijkertijd zelf ook actor is in een gemeente bijvoorbeeld zelf beslissen het systeem. Bij de beoordeling om bepaalde een taak of bevoegdheid op te pakken of taken en bevoegdheden toe te kennen of af af te stoten. Er is geen wet die gemeenten te nemen, kunnen bestuurlijke (hoe richt je opdraagt sportbeleid te voeren, toch doen het goed in) en inhoudelijke overwegingen ze het. (wat wil je en wat mag dat kosten) strijdig ▶ Het regelen van de financiering van taken met elkaar zijn. In toenemende mate speelt en bevoegdheden. Weliswaar hebben ge- de budgettaire factor een dominante rol. Zo meenten een eigen belastinggebied, maar komen sommige decentralisaties op lastige de meeste taken en bevoegdheden kun- beleidsterreinen neer op het verplaatsen van nen alleen worden uitgeoefend met een het probleem van landelijke naar lokale over- bijdrage uit de rijksbegroting. Deze kan heid, of het zijn verkapte bezuinigingen. variëren van een één-op-één-declaratie van Tot slot maakt het nogal wat uit over welk de uitgaven tot een toevoeging aan het ge- beleidsterrein het gaat. Sommige lenen zich meentefonds als dekking. Daartussen zijn nu eenmaal beter voor decentralisatie dan an- varianten, waarbij doeluitkeringen en kop- deren. Bij infrastructuur zijn bijvoorbeeld alle pelsubsidies altijd een grote populariteit overheidsniveaus betrokken. hebben genoten. ▶ Het bepalen van de inhoud en prioritei- De decentralisatieladder ten van het beleid. Daarbij zijn er grote verschillen. Zo dienen gemeenten zich Daarnaast is er de kwestie van de definiëring. te houden aan regels over de hoogte en Hoewel het eenvoudig lijkt, is daar vaak ondui- toekenning van een bijstandsuitkering (be- delijkheid over. Het simpele antwoord luidt leidsvrijheid is daarbij afwezig), maar kan dat er sprake is van een decentralisatie als een gemeente zelf bepalen of zij straatmeu- lagere overheden, dat wil zeggen gemeenten bilair, vuilnisbakken en lantaarns neerzet of provincies, een taak krijgen waar eerst een (beleidsvrijheid maximaal).

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 54 Arie de Jong Het schijnhuwelijk tussen decentralisaties en de sociaal-democratie

▶ Het inrichten en organiseren van de uitvoe- urgentie van een maatschappelijk vraagstuk. ring. Ook als de lokale overheid niet of nau- Door te decentraliseren maak je het beter welijks wat te zeggen heeft over het beleid, hanteerbaar, maar los je het niet voor de eeu- kan de uitvoering bij de gemeenten liggen. wigheid op. Het blijft daarom op de bestuur- De uitgifte van paspoorten is een taak die lijke agenda staan. Als beleidsmakers na een tot in detail op centraal niveau wordt be- aantal jaar constateren dat centraliseren mis- paald, maar geschiedt door de gemeenten. schien toch beter is, dan is die stap even snel Bij veel onderwerpen is er een mengsel van gemaakt. De politie was bijvoorbeeld tot voor gedetailleerde voorschriften en onderde- kort de verantwoordelijkheid van gemeenten len waar men in meerdere of mindere mate met meer dan 25.000 inwoners, maar is nu in vrij kan handelen. handen van de minister van Veiligheid en Jus- titie. Decentraliseren als tussenstap is dus niet Lessen uit eerdere decentralisaties ongebruikelijk. Verder wordt een decentralisatie zelden in De decentralisatie in de drie sociale domeinen één keer doorgevoerd. Overhaast alles op de was niet de eerste en zal ook zeker niet de schop gooien is onverstandig, aangezien te laatste zijn. Allereerst valt op dat lokale be- veel vastigheden op losse schroeven komen te stuurders, gemeenteambtenaren, instellingen staan, het veranderingsproces onbeheersbaar en belangenorganisaties snel wennen aan de dreigt te worden en je van tevoren onmogelijk nieuwe gang van zaken. Met de uitvoer van het alle gevolgen kunt overzien. Pas als beetje bij invoeringsplan communiceert de rijksover- beetje de contouren duidelijk worden, kun- heid intensief met gemeenten. Bovendien nen beleidsmakers bepalen of er hier en daar organiseert men conferenties en bezoeken een aspect moet worden aangepast. bewindslieden best practices. Samen met de VNG en andere belangenorganisaties houdt de rijksoverheid een vinger aan de pols en worden er constant evaluaties gemaakt. En Bijna alle partijen zien niet onbelangrijk: er is aandacht en geld voor gemeenten als een opstartproblemen en knelpunten. Gemeenten krijgen de tijd om voorberei- verlengstuk van Den Haag dingen te treffen en doen dat ook. Men stelt projectleiders aan, werkt samen met andere gemeenten in regionaal verband en vraagt waar nodig om extern advies. Anders dan het Tot slot is het niet zo dat decentralisatie au- gangbare beeld verlopen de decentralisaties tomatisch tot meer differentiatie leidt. Deels dus ook bij de gemeenten vrij soepel. Zo staat komt dat door disciplinerende activiteiten: de in 2006 ingevoerde Wet maatschappelijke de informatie vanuit de centrale overheid en ondersteuning na enkele opstartproblemen de VNG. Belanghebbenden en de publieke nu goed op de rails. Cliënten weten waar ze opinie zorgen op hun beurt eveneens voor aan toe zijn en aanspraak op kunnen maken, convergentie. Succesvolle best practices vinden en gemeenten werken in regionaal verband navolging, missers leiden tot risicomijdende samen voor een doelmatige aanpak. maatregelen, en bovendien zoeken inwoners Daarnaast hebben decentralisaties vaak of belangenorganisaties, die zich benadeeld maar een houdbaarheid van ongeveer tien voelen ten opzichte van andere gemeenten die jaar. Dat is niet per se inherent aan decentra- het beter doen, soms met succes de rechter op. lisatie, maar komt voort uit de motieven om De grote decentralisaties uit het verleden te decentraliseren. Vaak is dat vanwege de droegen doorgaans het karakter van bestuur-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Arie de Jong Het schijnhuwelijk tussen decentralisaties en de sociaal-democratie 55

lijke, bureaucratische en financiële operaties. Ook de vergroting van het belastinggebied De wil om te veranderen kwam vooral voort van gemeenten is helaas een brug te ver ge- uit budgetoverwegingen: meer efficiëntie bleken. Onder druk van D66 heeft het kabinet voor minder geld. Decentraliseren was een nog wel de toezegging gedaan de lasten op nuttig middel om te bezuinigen of een ver- arbeid naar gemeentelijke belastingen te ver- kapte methode om de rechten van burgers te schuiven, maar dat zal pas op zijn vroegst in beperken. Technocratisering in plaats van het 2019 gebeuren. herverdelen van verantwoordelijkheden. Deze gang van zaken kun je zien als het wij- De Wet werk en bijstand (WWB) uit 2004 is ken voor de weerstand. Het zou ook kunnen een mooi voorbeeld van dit decentraliseren dat er onvoldoende analyse ten grondslag ligt met een puur financieel motief. Gemeenten aan bestuurlijke ideeën in politieke program- waren al verantwoordelijk voor de uitvoering ma’s of dat opvattingen over de inrichting van de bijstand en het begeleiden naar werk. van het openbaar bestuur binnen sommige Door het financiële risico volledig bij hen te politieke partijen niet bestaan of onvoldoende leggen, maar over de hoogte van het bedrag doordacht zijn. zelf te blijven beslissen, dwong de regering Enkele partijen spreken zich in hun partij- gemeenten om in hun bestand te gaan snijden programma expliciet uit voor (gemeentelijke) en het aantal bijstandsuitkeringen drastisch decentralisatie: PvdA, SP, CDA, D66 en SGP. VVD, te verminderen. ChristenUnie en GroenLinks stellen zich neu- traal op, waarbij de laatste partij een staats- Huidige politiek commissie bepleit die met een zwaarwegend advies moet komen. PVV, PvdD en 50Plus zijn Wanneer deze lessen worden doorgetrokken tegen. Dat een krappe meerderheid voorstan- naar de drie decentralisaties van 2015 mag der is, betekent nog niet dat er in de toekomst worden verwacht dat gemeenten, inwoners en automatisch meer gedecentraliseerd gaat andere belanghebbenden binnen enkele jaren worden. Onderling verschillen de argumen- aan de nieuwe situatie wennen en de kinder- ten van de voorstanders namelijk nogal. ziektes zijn verholpen. Dat betekent niet dat De vraag is verder of de standpunten die de situatie van voor 2015 binnen bereik ligt. zijn opgenomen in de partijprogramma’s ook Daarvoor zijn de feitelijke bezuinigingen te geïnternaliseerd zijn in de betreffende par- groot. Wel is men tegen die tijd gewend aan de tijen. Halen politici het programma erbij als er pijnlijke gevolgen van de bezuinigingen. een keuze gemaakt moet worden? Juist als het Overigens lijkt het kabinet-Rutte-Asscher gaat om bestuurlijke onderwerpen, ligt oppor- het lastig te vinden om zeggenschap richting tunisme op de loer. Als het erop aankomt, zien de lagere overheidsniveaus te delegeren. bijna alle politieke partijen de lokale overheid Terwijl het regeerakkoord vol stond met ver- als een verlengstuk van Den Haag. regaande plannen om de slagkracht van deze overheden te verbeteren, zijn de ambities Decentralisatie en de sociaal-democrati- inmiddels naar beneden gesteld. De sterke sche politiek landsdelen, waarin ook de waterschappen op moesten gaan, zijn er niet gekomen: het Het streven naar decentralisatie kent in de wetsontwerp om Noord-Holland, Utrecht en publieke opinie een positieve connotatie. Flevoland te laten fuseren is niet eens bespro- Aangekleed met argumenten als ‘dichter bij ken en het kabinet heeft de Kamer beloofd dat de burger’ en ‘op zo’n laag mogelijk niveau de waterschappen zelfstandig kunnen blijven. leggen’ kom je er ver mee. Decentraliseren Het opschalen van gemeenten is eveneens een lijkt vaak een doel op zich te zijn. Ook voor kwestie van vrijwilligheid gebleven. de PvdA. Ten onrechte, want hoewel decen-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 56 Arie de Jong Het schijnhuwelijk tussen decentralisaties en de sociaal-democratie

tralisatie op terreinen als bouwen, wonen, De plannen werden gemaakt toen de porte- lokale infrastructuur en sport een goede zaak feuilles in het sociale domein vooral door wet- is, kent het instrument vanuit een sociaal- houders van de PvdA werden behartigd. Die democratisch perspectief behoorlijk wat lieten weten dat ze de taken graag wilden op- tekortkomingen. pakken en dat ze er klaar voor waren. Het zou Decentralisatie houdt in dat er tussen ge- heel goed kunnen dat na de verloren raadsver- meenten grote verschillen kunnen optreden. kiezingen van 2014 de lokale vertegenwoordi- Verschillen die strijdig zijn met de sociaal-de- gers van de PvdA daar nu anders naar kijken. mocratische principes van rechtvaardigheid, Decentralisatie kan een goed middel zijn, toegankelijkheid en solidariteit. Wanneer die maar is dat vaak niet. Onderken dat de digitale uitgangspunten in gevaar komen en burgers revolutie ervoor zorgt dat de afstand van de geen gelijke rechten meer dreigen te hebben, burger tot de overheid veel kleiner is gewor- is het op zijn minst verwonderlijk als de PvdA den, waarbij het voor de burger niet relevant voor decentralisatie pleit. Zeker wanneer is of een instantie in een ministerie of het ge- kwetsbare groepen als ouderen, jongeren met meentehuis huist. Als het vanuit een oogpunt psychische problemen, jonggehandicapten en van sociale rechtvaardigheid en een eerlijke mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt verdeling nodig is, is het verstandig taken hiervan slachtoffer dreigen te worden, is voor- (weer) te centraliseren. zichtigheid geboden. Wat in ieder geval helpt als je kiest voor de- Wat maakt toch dat de PvdA-fractie zich centralisatie op grote schaal, is de armslag van vierkant achter het kabinet heeft geschaard? gemeenten te vergroten door het gemeente- Behalve uit een weinig doordachte afweging lijke belastinggebied flink te vergroten. Uiter- kan de keuze alleen worden verklaard uit de aard kan daardoor de omvang van het gemeen- wens om de oplopende uitgaven in de zorg te tefonds worden beperkt. Kortom: de PvdA verlagen door de verantwoordelijkheid van doet er goed aan haar ideologische principes de uitvoering bij gemeenten te leggen. Dat voorop te zetten en bestuurlijke uitgangspun- dit onvermijdelijk verschillen oplevert voor ten daaraan ondergeschikt te maken. burgers ten aanzien van het recht op publieke diensten en de kosten (inclusief een eigen bij- Dit artikel is een samenvatting van het onderzoek drage), past weliswaar niet in het denken van dat Arie de Jong de afgelopen tijd naar decentrali­ de PvdA, maar is dan de onvermijdelijke prijs satie deed. Het gehele rapport verschijnt als e-pub om de uitgaven te beheersen. op www.wbs.nl.

Literatuur Laurens Raijmakers (2014), ­Leidende motieven bij decentra­ Judith van der Veer (2013), Decen­ lisatie. Discours, doelstelling en trale Wmo als route naar veran­ daad in het Huis van Thorbecke, dering. Deventer: Kluwer.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 57

Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2)

Paul de Beer schreef in S&D 2016/2 dat de cao’s ook in de 21ste eeuw nog relevant zullen zijn. Klopt, maar dan zijn er wel aanpassingen nodig.

LENI BEUKEMA & IVO KUIJPERS

Lector Hanzehogeschool & onderzoeker sociale zekerheid

In februari 2016 hield de Tweede Kamer een de van een aantal partijen over de inhoud van plenair debat over de ontwikkelingen in de de door de sociale partners gemaakte afspra- cao en de effectiviteit van het instrument al- ken. Onvrede over de bescherming van oudere gemeen verbindend verklaring (avv). Directe werknemers en de positie van de sectorale aanleiding waren de moeizame onderhande- scholingsfondsen. Alle partijen verklaarden in lingen tussen sociale partners over de vernieu- koor dat de cao hen nog steeds lief was. Alleen wing van een aantal cao’s van begin 2015. Een die afspraken dus. jaar later vond het debat uiteindelijk plaats en Een debat van gemiste kansen. Zorgen over bleek de acute zorg bij de politiek wat minder, de ontwikkelingen van de arbeidsverhoudin- aangezien de meeste cao’s al afgesloten wa- gen en daarmee over de cao als instrument ren, al dan niet na serieuze strijd. om die verhoudingen te reguleren zijn te- Zeker voor Nederlandse verhoudingen was recht, maar ondanks het veelvuldig gebruik er in 2015 sprake van veel stakingen en sociale van het woord modernisering ontbrak er een onrust. Zo beleefde de grootmetaal het lang- visie op de vernieuwing van de cao. Moderni- ste arbeidsconflict sinds de jaren tachtig en seren is immers niet hetzelfde als wat minder werd uiteindelijk een moeizaam compromis regels of bepalingen. bereikt. Ingrijpend was de (juridische) strijd De vraag is dan ook of moderniseren in dit over de cao voor de ambtenaren, en ook het geval wel een juiste term is. Het gaat eerder niet ondertekenen door de FNV van een aantal om hoe je op de transitie van arbeidsmarkt belangrijke cao’s in de detailhandel (zoals en arbeidsverhoudingen moet reageren. De de warenhuizen) was bijzonder. In de laatste cao is van oudsher gericht op werknemers twee gevallen werd wel een handtekening met een vast dienstverband. Door de ontwik- gezet door andere bonden, waardoor de stap kelingen op de arbeidsmarkt is het bereik aan naar de avv gezet kon worden. het afnemen, onder meer door de groei van de In het Kamerdebat stonden deze ontwikke- flexibele schil. Ook de inzet van zzp’ers heeft lingen niet op de agenda. Zijdelings maakten een eroderende werking op de cao, omdat Kamerleden wel opmerkingen over de conflic- velen van hen — al dan niet gedwongen — te- ten, maar de kern van het debat was de onvre- gen lagere tarieven werken en geen bijdrage

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 58 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2)

leveren aan de bestaande collectiviteiten. relatief korte tijd veel bedrijven en sectoren. Bovendien zijn veel bedrijven in handen van Zeker ook met steun en initiatief van werkge- buitenlandse hedgefondsen en ondernemin- vers voor wie de cao het instrument tot regu- gen die nauwelijks een boodschap hebben aan lering van lonen en werktijden werd en zo een de Nederlandse polder en zijn tradities — zie instrument om de concurrentie op arbeids- het conflict in de grootmetaal en de situatie voorwaarden tegen te gaan. bij sommige warenhuizen. In 1914 wordt de eerste cao voor een sector Op termijn dreigt daarmee het draagvlak (de grafische industrie) afgesloten. De vakbe- en het bereik van de cao — en dus een van de weging is aanvankelijk verdeeld over het nut hoekstenen onder de Nederlandse arbeidsver- van cao’s. Christelijke en katholieke bonden houdingen — ondergraven te worden. Want zijn enthousiast. Zij zien de cao als ‘vredesin- juist daar lag het succes van Nederlandse stituut’ dat de klassenstrijd overbodig maakt. polder: de cao als (juridisch) instrument van ordening en regulering van de concurrentie- en arbeidsverhoudingen. Deze functie heeft nog steeds brede steun.1 Bij een onderzoek van Een belangrijke vraag blijft de Sociaal Economische Raad (SER) uit 2012 op verzoek van de toenmalige minister van Soci- wie er wel en wie niet onder ale Zaken Henk Kamp over het draagvlak voor de cao valt het cao-stelsel antwoordde de SER unaniem dat de cao niet ter discussie stond. Sterker de SER wees op de grote betekenis ervan voor de Nederlandse arbeidsverhoudingen, voor de Hendrik Diemer noemde de cao rond 1900 overlegeconomie en een stabiele sociaaleco- zelfs een ‘voorbehoedmiddel voor openlijken nomische ontwikkeling. strijd’. Om die reden leefde er binnen de socia- Over het nut van de cao is men het dus eens listische vakbeweging juist twijfel over de cao, in de polder, maar is dat ook het geval over maar men erkende ook dat het een bruikbaar de mogelijkheden? Kan de cao nog steeds instrument was om gelijkere krachtsverhou- fungeren als instrument voor regulering van dingen te bereiken. Met de pacificatie van concurrentie op arbeidsvoorwaarden? Kan zij de Nederlandse arbeidsverhoudingen, de nog voldoende bescherming bieden aan wer- geleidelijke opbouw van de sociale zekerheid, kende mensen? En als dat zo is, kan zij dan nog kreeg ook de cao een vaste regeling. In 1927 haar bredere functie behouden en blijven fun- werd zij bij wet geregeld. geren als kerninstrument van de regulering van arbeidsverhoudingen in de Nederlandse De algemeen verbindend verklaring polder? Of zijn er in die polder aanpalende speelvelden nodig, en welke zouden dat dan Een belangrijke vraag blijft wie er onder de kunnen zijn? Voordat we deze actuele kwes- cao valt. Een cao is een afspraak tussen een ties bespreken, gaan we echter eerst terug vakbond en een werkgever. Moet de baas dan naar de oorsprong om het actuele debat in een ook ongeorganiseerde arbeiders cao-loon historisch perspectief te plaatsen. betalen? Daar breekt men zich jarenlang het hoofd over. De Wet op de collectieve arbeids- De oorsprong van de cao overeenkomst bepaalt dat een werkgever die partij is bij een cao deze voortaan moet toepas- De eerste arbeidsovereenkomst werd in 1894 sen op georganiseerde én ongeorganiseerde gesloten na een korte staking in de Amster- werklieden. Daarover worden in 1937 met de damse Diamantindustrie. Daarna volgden in Wet op het algemeen verbindend en onverbin-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2) 59

dend verklaren van de cao nadere afspraken avv niet alleen op welbegrepen eigenbelang gemaakt. gericht. Zij dienen een belang dat breder is De algemeen verbindend verklaring ordent dan dat van de directbetrokkenen. hierbij op twee wijzen: zij ordent de concur- Daarnaast zorgt dit stelsel voor gelijkere rentie op de afzetmarkt en zij brengt ordening concurrentieverhoudingen bij grensover- op de arbeidsmarkt aan. Het effect van de avv schrijdende arbeid, omdat de belangrijkste is dat alle werkgevers binnen de betreffende cao-bepalingen, die avv zijn, ook gelden voor bedrijfstak en alle bij hen in dienst zijnde werknemers die vanuit het buitenland in werknemers aan hetzelfde rechtsregime on- Nederland zijn gedetacheerd.2 In het verkeer derworpen zijn. tussen werkgevers en werknemers is de cao de De avv gaf aanleiding tot een discussie die plek waar zaken geregeld worden. Daarmee is ook in de afgelopen jaren weer is opgeleefd: de cao als instrument niet alleen centraal in het onverbindend kunnen verklaren van on- regulering van de concurrentieverhoudingen, derdelen van de cao. Een principiële discussie maar ook in de institutionele vormgeving van aangezien de cao een overeenkomst is tussen de overlegeconomie in de polder. private partijen, resultaat van uitruil van Dat maakt de discussie over het belang belangen tussen die partijen, en het de vraag van de cao niet alleen actueel, maar ook van is tot hoever de overheid onderdelen wel of levensbelang voor de betrokken institutionele niet mag verwerpen. Het selectief shoppen in partijen. Die discussie spitst zich toe op een bepalingen, die een kabinet of Kamermeerder- aantal punten: voor wie gelden de afspraken heid niet bevalt, maakt de overheid immers op het moment dat het aantal vaste werkne- onderdeel van het onderhandelingsproces. mers afneemt ten opzichte van de flexibele Volgens de wet uit 1937 kan de minister schil? Hoe maken we afspraken waarvan de van Sociale Zaken een avv blokkeren als het naleving gehandhaafd wordt? Hoe geven we ‘algemeen belang’ niet wordt gediend of een vorm aan de toenemende differentiatie tussen belangrijke meerderheid van de werknemers werkenden en de noodzaak tot het leveren van binnen de bedrijfstak buiten de cao zal vallen. maatwerk voor individuele bedrijven en hun Conform de Nederlandse arbeidsverhoudin- werknemers? En wat is de legitimiteit van de gen is de politiek daar over het algemeen pru- afspraken in die sectoren waar met name de dent mee omgegaan, hoewel er ook geregeld vakbeweging nauwelijks leden heeft? wel gedreigd wordt met ingrijpen. Zo dreigde oud-CNV’er en toenmalig minister Aart Jan de Kernthema’s Geus in 2004 cao’s waarin afspraken werden gemaakt over het compenseren van inkomens- Zoals gezegd richt het politieke debat zich op verlies bij arbeidsongeschiktheid niet te avv’en. het ‘moderniseren’ van specifieke onderde- len van de cao. Onzes inziens is dat meer een Cao: afspraken waarover en voor wie? vorm van selectief shoppen in onwelgevallige regelingen dan een bijdrage aan daadwerke- De cao’s zijn in de loop der jaren enorm uitge- lijke modernisering van de cao. Het aloude dijd. Waar oorspronkelijk arbeidstijden, ver- handboek is zeker aan herziening toe en dat zekeringen voor barre tijden en lonen werden gebeurt ook al in de praktijk. geregeld, zijn met name in de periode waarin Pogingen tot vernieuwing van de cao de verzorgingsstaat is opgebouwd nieuwe gaan tot nu toe met name uit van het idee terreinen de cao binnengekomen. Het betreft dat werknemers meer individuele keuzevrij- onder meer opleidingen via de opleidings- heid moeten hebben: de cao is niet voor ie- fondsen, diversiteitsbeleid van ondernemin- dereen hetzelfde. Een van de varianten is het gen, functieclassificatie. Daarmee zijn cao’s en cafetaria-model, waarin werknemers binnen

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 60 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2)

collectieve kaders enige individuele keuzevrij- 2005 en 2012 van 44 % naar 19 %). Sommige groe- heid hebben. De Vereniging van Nederlandse pen zijn ten dele uitgesloten, zoals sommige Gemeenten en vakbonden werken bijvoor- flexkrachten. beeld aan het project ‘Cao van de toekomst’. Ook door de toename van de zzp’ers, die als Hierin wordt de cao-inhoud gemoderniseerd ondernemers in beginsel niet onder een cao en speelt men in op individuele behoeften. En vallen, neemt het bereik verder af. Dat hoeft in de verzekeringsbranche zijn de I-deals geïn- uiteraard geen probleem te zijn als er sprake troduceerd: op maat gemaakte vrijwillige af- is van daadwerkelijk zelfstandig ondernemer- spraken tussen werknemer en werkgever over arbeidsvoorwaarden, in aanvulling op de cao. Deze vernieuwingen komen tegemoet aan de toenemende diversiteit onder vaste werk- Vernieuwingen moeten nemers, maar of dat een voldoende en duur- tegemoetkomen aan de zame oplossing is voor de arbeidsverhoudin- gen in de 21ste eeuw valt te bezien. Probleem toenemende diversiteit blijft dat het arbeidsvoorwaardenoverleg niet onder werknemers meer de dynamiek van de economie volgt. Alleen herziening van het handboek blijkt onvoldoende als fundamenteel antwoord op de snelheid van de ontwikkelingen op de schap, maar dat is in veel sectoren niet het arbeidsmarkt en bijbehorende regulering van geval. In de bouw en de zorg is de groei van de veranderende arbeidsverhoudingen. zzp’ers de laatste jaren veelal niet vrijwillig, Maar wat zou er dan moeten gebeuren? maar is er sprake van schijnconstructies, ge- Wat zijn de vraagstukken waar de cao voor de combineerd met zeer lage tarieven. Veel van komende jaren een antwoord op zal moeten de schijnzelfstandigen zijn goedkoper dan geven? Om antwoorden te krijgen zijn we te vaste werknemers door het afzien van sociale rade gegaan bij een aantal experts met kennis zekerheid of het reserveren van een potje voor van de onderhandelingspraktijk. Ook hier scholing. blijkt unanieme overeenstemming over het Maatregelen om die ontwikkeling af te nut van de cao als zodanig. Over de verbou- remmen hebben tot nu toe weinig resultaat wing ervan komen een aantal thema’s naar gehad. Een hernieuwde poging tot regule- voren. ring vindt momenteel plaats in de bouw-cao, waar het aantrekken van de markt weer Vast, flexibel en zelfstandigen zonder per- nieuwe perspectieven opent. Het idee is soneel dat in een inclusieve cao door een heldere definitie van het fenomeen van zzp’ers een Het bereik van de cao wordt door de groei van afbakening plaats kan vinden tussen ‘echte’ de flexibele schil en het aantal zzp’ers op de zelfstandigen en schijnconstructies. Een mo- arbeidsmarkt kleiner. In beginsel valt arbeid delcontract voor zzp’ers in de cao kan dienen op basis van flexibele contracten en tijdelijke als uitgangspunt voor het contract met de arbeid onder de cao. Voor uitzendarbeid is opdrachtgever. Regulering van het geven van een eigen cao van kracht, maar er zijn ook de opdracht aan zzp’ers vindt plaats middels uitzonderingen, waardoor werknemers met een ID-systeem. Met andere woorden: alleen een tijdelijk contract buiten de werkingssfeer bonafide constructies worden toegelaten op van de cao vallen. Met name stagiairs en va- de bouwplaats. Iedere werkende die niet on- kantiekrachten vallen soms geheel buiten de der de definitie van zzp’er valt, wordt opgevat cao, alhoewel dit verschijnsel afneemt (tussen als werknemer. Geholpen door de wetgeving

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2) 61

inzake regulering van de veranderende ar- inmiddels een aantal discussies op gang beidsverhoudingen en inzake schijnconstruc- gebracht. Henk van der Kolk van FNV Bond- ties tracht men op deze manier de race to the genoten merkte in 2008 in het tijdschrift bottom te stoppen. Zeggenschap al op: ‘Als werknemers geen lid willen worden, dan moeten we daar onze con- Representativiteit sequenties uit trekken. Het heeft geen zin een cao af te sluiten in een sector zonder leden. In De terugloop van het aantal vakbondsleden de eerste plaats omdat er dan toch niets met en de afname van brancheorganisaties roepen de afspraken gebeurt, en in de tweede plaats vragen op over hun representativiteit: namens omdat we geen energie meer willen steken wie spreken de onderhandelaars eigenlijk? in sectoren waar werknemers kennelijk geen De achteruitgang staat uiteraard niet op zich. behoefte hebben aan onze aanwezigheid. Mis- Overal is sprake van een daling van traditione- schien dat ze wel lid willen worden als ze erop le organisaties, zie ook de achteruitgang van achteruit gaan, omdat er geen cao meer is.’5 politieke partijen en andere ‘ klassieke’ verte- Deze opmerking luidde een tweede rele- genwoordigende organen. Ook internationaal vante ontwikkeling in: de FNV heeft besloten is het ledenaantal van de vakbeweging da- niet meer te tekenen voor verslechteringen. lende, met gemiddeld 10 %. In absolute cijfers Deze houding heeft de verhouding met ande- daalde het aantal vakbondsleden van 1.935.300 re delen van de vakbeweging op scherp gezet, in 1999 naar 1.734.400 in 2015.3 Overigens is aangezien die wel hun handtekening zetten. in de categorie ‘overige vakverenigingen’ het In de recente strijd over de cao’s in de waren- ledental de afgelopen vijftien jaar verdubbeld huizen en de ambtenaren weigerde de FNV en is hier inmiddels ruim 14 % van de georga- te tekenen. Het voordeel voor de FNV is dat ze niseerde werkenden georganiseerd. Vaak gaat geen vuile handen maken door een compro- het hier om kleinere beroepsverenigingen. mis te sluiten. Daartegenover staat dat ze ook Deze daling is mede een gevolg van de volledig buitenspel staan en het lastig is om doorzettende individualisering van onze sa- weer aan de onderhandelingstafel te komen. menleving. Hoogleraar arbeidsrecht Evert Ver- Dat een andere aanpak wellicht verstandi- hulp stelt daarover dat ‘het verzet tegen het ger is, bewijzen de acties rondom de verho- collectieve vooral ideologisch is. Het gebeurt ging van het minimumjeugdloon. In Young & vanuit een maatschappijvisie waarin individu- United traden groepen vanuit verschillende en vinden dat ze het recht hebben hun eigen delen van de vakbeweging op met andere lot geheel zelfstandig en zonder inmenging jongerenorganisaties. Zij richtten zich daarbij van wie dan ook te bepalen’.4 niet alleen op de werkgevers, maar vooral De vraag is hoe op die ontwikkeling te re- op de politiek. Het voorlopig resultaat mag ageren. Al jaren is de vakbeweging bezig met er zijn: minister Lodewijk Asscher deed een het zoeken naar nieuwe leden, onder meer toezegging om de maximale leeftijd voor het middels organisatie als instrument voor her- minimumjeugdloon naar 21 te verlagen en het opleving van collectieve belangenbehartiging. minimumjeugdloon zelf te verhogen. Tot slot Dit werpt in een aantal sectoren zijn vruchten is men binnen de vakbeweging naarstig op af, maar werkt slechts voor een beperkt aantal zoek naar hernieuwd contact met leden, niet branches. Vanwege het activistische karakter alleen op sectoraal, maar ook op regionaal ni- is het effect voor andere sectoren soms zelfs veau. Onder meer opvang van ontslagen werk- contraproductief: niet iedereen identificeert nemers, zzp-trainingen en loopbaanadvies zich ermee. passeren hierbij de revue. Wat wil deze doorgaande daling zeggen Zoals opgemerkt is desorganisatie niet voor de cao? De grootste vakbond FNV heeft alleen iets wat de Nederlandse vakbeweging

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 62 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2)

raakt. Brancheorganisaties hebben eveneens onderhandelaars gezamenlijk een toekomst- te kampen met ledendaling en maken moei- visie voor de eigen sector bespreken. Het is lijke tijden door. Paul de Beer beschreef in de een startpunt waarin beide partijen een kader voorlaatste S&D al het belang dat werkgevers creëren waarbinnen belangen uitgeruild hechten aan cao-afspraken.6 Hoewel nu nog worden. zo’n 80 % van de werkgevers bij een branche- Die kaders lijken nu in veel gevallen te organisatie is aangesloten, is het de vraag of ontbreken, of anders niet meer gezamenlijk te Nederland het Duitse voorbeeld, waar werk- formuleren vanwege de economische veran- gevers de brancheorganisaties massaal de rug toekeren, gaat volgen. Daarbij komt de ontwikkeling dat veel bedrijven in Nederland in handen zijn van Hedgefondsen hebben buitenlandse hedgefondsen en andere aan- deelhouders die minder belang hechten aan weinig boodschap aan sectorale collectieve afspraken. ‘Onderhan- het poldermodel delen met Hoogovens is toch heel anders dan met Tata Steel’, zo verzekerde een vakbondsbe- stuurder ons. Daarnaast zien we ook aan werkgeverskant deringen. Hier zijn ook de verschillen binnen freeridersgedrag waarbij individuele bedrij- de geledingen van werkgevers zichtbaar. Waar ven de cao omzeilen door het vergroten van onderhandelaars vanuit de kant van bedrij- de flexibele schil en de inzet van zzp’ers. De ven, die op langere termijn opereren, zoeken Beer constateert dat zij daarmee het effectieve naar een toekomstvisie, zijn met name de bereik van cao’s ondergraven. hedgefondsen minder geïnteresseerd. Tegelijkertijd zijn er de werkgevers die Het gevolg is dat er nauwelijks meer een draagvlak voor afspraken rond arbeidsvoor- inhoudelijke basis is voor een bevredigende waarden als centraal thema oppakken, en belangenuitruil, met als resultaat onwil en daarbij het antwoord vooral op bedrijfsniveau spraakverwarring aan de onderhandelings- zoeken. Zo organiseren ze referenda onder tafel. Uiteraard zijn er ook veel voorbeelden alle werknemers (ook niet-vakbondsleden) en waarin dit niet het geval is, maar de vraag is probeert men via sociale media te achterhalen of dit een trend is die in de toekomst door zal wat werknemers denken. De manier waarop zetten. betrokkenheid wordt georganiseerd verschilt sterk, omdat de omstandigheden in het be- Sectorale cao’s en regionale ontwikke­ drijf of in de sector leidend zijn. lingen

Polderen waarover? Cao’s worden afgesloten op bedrijfs- of sector- niveau. De kwestie rond avv ligt met name bij Naast desorganisatie aan beide kanten van de laatste groep. Zo’n 90 % van de werknemers de onderhandelingstafel is er nog een op- valt onder een sector-cao. De bestaande inde- merkelijke ontwikkeling. Uit de moeizame ling in sectoren brengt een aantal vraagstuk- onderhandelingen in een aantal sectoren ken met zich mee. blijkt volgens betrokken onderhandelaars Een belangrijke kwestie is dat de traditio- van beide kanten dat er steeds vaker geen ge- nele grenzen tussen sectoren ten dele aan het zamenlijke inhoudelijke visie meer is over de vervagen zijn. Uiteraard waren er vroeger ook toekomst van de sectoren. Normaal gesproken ‘grensconflicten’ of overlap, maar de laatste starten cao-onderhandelingen ermee dat de jaren is er steeds meer sprake van overlap tus-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2) 63

sen sectoren. Zie bijvoorbeeld de bouwplaats, Sterkere regionale coördinatie en verster- waar werknemers vallen onder een groot aan- king van mogelijkheden voor intersectorale tal verschillende cao’s met eigen regelingen mobiliteit vragen om ruimte voor decentrale en bepalingen. De vraag is hoe op die overlap afspraken. Daarmee kunnen afspraken die te reageren. Zeker voor de vakbeweging is binnen sectoren zijn gemaakt worden door- dat een ingewikkeld dilemma. Hoe spreek kruist. Met name voor de vakbeweging komt je werknemers aan: als werknemers op een daarbij de aloude keuze tussen decentraal en bouwplaats, of als installateurs met eigen ar- centraal bovendrijven. De centralisering bin- beidsvoorwaarden en scholingsregelingen? nen de vakbeweging, met name de FNV, is de Naast overlap is er eveneens een spannings- afgelopen jaren sterk toegenomen. Gezien de veld tussen sectorale en regionale arbeids- interne perikelen rond de fusie en het op één markten. Zo heeft men in de regio Eindhoven lijn krijgen van verschillende culturen is dat gespeeld met de gedachte om een eigen reeks ook niet verwonderlijk. De keuze voor een sec- afspraken rond bedrijfsoverstijgende regio- torale opbouw versterkt het centrale karakter nale kwesties te ontwikkelen. Ook in West-Bra- van de organisatie. Wanneer de rust echter bant werkt men aan regionale afspraken. Doel enigszins is wedergekeerd, is herbezinning op van dergelijke coördinatie is het verbeteren de verhouding regionaal-sectoraal noodzake- van de mobiliteit en specifieke aandacht voor lijk en kan de ruimte voor regionale differenti- werk-naar-werk-trajecten. atie en bijbehorende coördinatie toenemen. In West-Brabant zijn in 2016 inmiddels 1000 werkgevers en 60.000 werknemers verenigd Tot slot in het Transferium-programma. Vanaf mei 2016 worden mensen die door een reorganisa- Als het gaat over de toekomst van de cao zien tie hun baan verliezen, niet meer ontslagen, we een onderscheid ontstaan tussen de cao als maar worden opgenomen in het Transferium- instrument ter regulering van concurrentie- programma. Daarvoor geven werknemers het verhoudingen op de arbeidsmarkt en de cao recht op een WW-uitkering op, maar ze krijgen als hoeksteen van de Nederlandse arbeidsver- wel begeleiding van werk naar werk in de houdingen. vorm van bijscholing of tijdelijke detachering. Wat het eerste betreft is de opgave tot mo- Men betaalt die trajecten deels met geld dat dernisering niet gering, maar wel algemeen normaal gesproken naar een sociaal plan gaat. gedeeld: meer differentiatie en keuzemo- Een tussenkomst van uitkeringsinstantie UWV gelijkheden, meer betrokkenheid van alle wordt zo vermeden. De regionale afspraken werkenden bij de totstandkoming en meer richten zich nu nog uitsluitend op secundaire aandacht voor de naleving (en naleefbaar- arbeidsvoorwaarden. heid) van afspraken. De oude kern van de cao, Bovendien vervagen sectorale grenzen namelijk uitruil van tijd en geld, kan opnieuw door de opkomst van de interneteconomie de basis van de afspraken worden. Per bedrijf verder. Een van de functies van de cao is en sector kan vervolgens bezien worden welke marktordening en regulering van de (sec- aanvullende afspraken nodig en wenselijk torale) arbeidsverhoudingen. De avv past zijn. De softwarepakketten voor implementa- hierbij: ook niet-aangesloten leden die wel tie van grotere individuele keuzevrijheid zijn onder een sector vallen zijn gehouden aan al lang en breed ontwikkeld. dezelfde arbeidsvoorwaarden. Het probleem De differentiatie impliceert een vergroting is dat de concurrentie van bijvoorbeeld wa- van de handelingsruimte van werkenden en renhuizen niet alleen betrekking heeft op de daarmee een heropleving van het gesprek fysieke winkels, maar ook op internetwinkels over (mede)zeggenschap in ondernemingen. en ketens. Deze toename van differentiatie van cao-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 64 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2)

afspraken komt tegemoet aan ontwikkelingen derneming, maar ook op dat van de arbeids- en wensen van de kant van werkenden en markt als geheel. Wanneer de arbeidsmarkt werkgevers. In de praktijk is hier op tal van om meer wendbaarheid vraagt, kan bescher- onderdelen ook sprake van. Zo zijn er cao’s op ming niet meer alleen via afspraken op sector- maat, individuele regelingen. niveau tot stand komen. Voor de cao als hoeksteen onder de Neder- Dat wil zeggen dat bepaalde onderdelen landse arbeidsverhoudingen ligt dat anders. die nu onder de cao vallen ergens anders on- Daar is nog een wereld te winnen. De geschie- dergebracht moeten worden. Daarbij gaat het met name om de weerbaarheid van werken- den, ofwel het investeren in en beschermen van mensen. Zo zouden er bovensectorale, Als je onzekerheid over de nationale regelingen moeten komen voor de toekomst wegneemt, worden sociale zekerheid, inclusief pensioenen en scholing, waarbinnen individuele potjes opge- je medewerkers vanzelf bouwd kunnen worden. Werkenden kunnen flexibeler dan hun scholingsrechten en de opgebouwde budgetten meenemen naar andere sectoren en andere arbeidsruilrelaties. Bovendien ligt het voor de hand dat er nati- denis van de cao en de ordening van de Neder- onale fondsen komen van waaruit werkenden landse arbeidsverhoudingen hebben altijd kunnen investeren in scholing en ontwikke- parallel gelopen aan de ontwikkeling van de ling. Zo zouden ook de opleidingsfondsen bo- sociale zekerheid. vensectoraal georganiseerd kunnen worden Ook nu is dat het geval. Het gegeven dat er met de door ons al langer bepleite individuele grote groepen werkenden inmiddels onver- opleidingsbudgetten. zekerd werkzaam zijn op de Nederlandse ar- Voor de vakbeweging betekent dit nieuwe beidsmarkt, heeft ook grote gevolgen voor de kansen, omdat het speelveld wordt verruimd werknemers die via de cao wel bijdragen aan en men bij de bovensectorale arrangementen de sociale regelingen en zichzelf daarmee (ge- de kwestie van eigenaarschap opnieuw ter dis- deeltelijk) uit de markt prijzen. Zoeken naar cussie kan stellen. Nu zijn het paritaire fond- nieuwe vormen van zekerheid, waarbij ook de sen. De vraag is of dat ook zo moet blijven en brede groep zzp’ers betrokken wordt, maakt of het niet uitsluitend fondsen van werkenden de inzet van nieuwe regelingen voor ziekte, moeten zijn. De scholing moet werkenden in arbeidsongeschiktheid, pensioen, scholing staat stellen zich weerbaar en flexibel op de ar- en ontwikkeling nodig. Regelingen die wel beidsmarkt te bewegen. Waar de financiering aansluiten bij een flexibelere arbeidsmarkt via nationale potten de individuele keuzemo- waarbij werkenden vaker van werkgever en gelijkheden vergroot, kunnen regionale ar- opdrachtgever en van sector wisselen. Op rangementen de ruimte bieden om die keuzes sommige terreinen zie je al stappen in deze ook te baseren op regionale mogelijkheden. richting, zoals de architecten-cao, waar zelf- standigen ook onder vallen. Deze bijdrage is het resultaat van een rondgang Als je onzekerheid over de toekomst weg- langs een aantal spelers aan verschillende cao- 7 neemt, worden je medewerkers vanzelf flexi- tafels. Hun visies hebben we in dit artikel ver­ beler, aldus een van onze gesprekpartners. Dit werkt, maar we zijn zelf verantwoordelijk voor de geldt op het niveau van de afzonderlijke on- inhoud en de conclusies.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Leni Beukema & Ivo Kuijpers Toekomst voor de cao — cao van de toekomst (deel 2) 65

Noten 4 Zie www.ser.nl/nl/publicaties/ raar beleids- en internationaal ser/2013/september2013/draag- recht VU, Amsterdam en be- 1 Paul de Beer (2016), ‘Toekomst vlak-voor-cao.aspx. leidsjurist van FNV), Daan voor de cao — cao van de toe- 5 Zie Zeggenschap Tijdschrift over Hermes (voorzitter onderhan- komst’, in: S&D 2016/2. arbeidsverhoudingen 2008/3. delingen CAO-retail), Wim 2 SER (2013), Verbreding draag­ 6 De Beer, ‘Toekomst voor de Kooyman (oud-HRM-directeur vlak cao-afspraken. cao’. van KLM/Air France) en Henk 3 Zie www.cbs.nl/nl-nl/ 7 Gesprekspartners waren Ron van der Schaft (projectleider nieuws/2015/44/aantal-vak- van Baden (FNV-regio Zuid- ZZP/FNV-Bouw). bondsleden-blijft-teruglopen. oost), Klara Boonstra (Hoogle-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 66

Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog

Cannabis mag in Nederland wel verkocht, maar niet geteeld worden. Volgens een onderzoek van Motivaction is 70 % van de Nederlanders voor regulering van de cannabisteelt. De vraag is natuurlijk of dit gezien alle internationale afspraken wel mogelijk is.

TOM BLICKMAN

Onderzoeker bij het Transnational Institute

‘Het failliet van het gedogen’, zo presenteerde verder verfijnd tot de AHJOG-I criteria via de de bestuurlijke werkgroep Modernisering Can- richtlijnen van het Openbaar Ministerie. nabisbeleid, ingesteld door de Vereniging van De toenmalige ministers waren zich echter Nederlandse Gemeenten (VNG), haar rapport terdege bewust van de beperkingen van het in november 2015.1 De werkgroep bestond uit nieuwe drugsbeleid door het Enkelvoudig Ver- een aantal lokale bestuurders uit verschillende drag van 1961 van de Verenigde Naties. In een partijen die er verschillende opvattingen op brief aan de Tweede Kamer van 4 januari 1974 nahielden over de regulering van cannabis. schreven zij: ‘De Regering zal in internationaal Het rapport is in feite de eindconclusie van dit overleg nagaan of het mogelijk is met name debat: gedogen, ooit de (tijdelijke) oplossing het Enkelvoudig Verdrag aldus te wijzigen dat van het ‘cannabisprobleem’, werkt niet meer. het nationale staten vrij staat, indien zij dit 2016 is de veertigste verjaardag van het of- wensen, een afzonderlijk regime in te voeren ficiële gedoogbeleid. In 1976 presenteerden voor hennepproducten.’2 de toenmalige ministers van Justitie en van De regering nam inderdaad stappen om Volksgezondheid, Dries van Agt en Irene Vor- tot een wijziging van het Enkelvoudig Verdrag rink, de wijziging van de Opiumwet. Vanaf te komen, maar stootte haar neus al gauw bij toen werd er een formeel onderscheid ge- landen als Duitsland, Frankrijk en Zweden, als- maakt tussen drugs met een aanvaardbaar mede bij de International Narcotics Control (cannabis) en een onaanvaardbaar risico Board (INCB). (heroïne etc.) en werd de bestaande praktijk ‘Teelt, handel en gebruik van wiet moet van het gedogen ook strafrechtelijk mogelijk strafrechtelijk irrelevant worden. Dat is de gemaakt. Dat laatste werd in de loop der jaren enige oplossing,’ zegt voormalig CDA-premier

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 67

3 Dries van Agt nog steeds. ‘Dit is een kraakhel- Nederland is klaar om te reguleren der signaal aan de politiek. Los het probleem van de illegale bevoorrading van coffeeshops Een ‘position paper’ van het VNG-bestuur op.’ Van Agt en zijn ambtenaren waren ervan omarmt het rapport van de werkgroep dat uitgegaan dat het wettelijke onderscheid tus- oproept tot een consistent beleid voor de hele sen harddrugs en softdrugs een eerste stap was keten (productie, verkoop en gebruik) en pleit op weg naar legalisering van cannabis. ‘Wij voor een landelijk programma waarin Rijk, zagen wel dat er op het punt van de handel een Openbaar Ministerie, politie en lokaal bestuur acrobatische toer moest komen om deze wet te samen een aantal experimenten uitvoeren.4 realiseren voor zijn werkelijke doel: cannabis In juni dit jaar steunde 89,5 % van de gemeen- weghalen uit de criminele sfeer.’ Maar tot op ten deze oproep van de VNG tot modernise- de dag van vandaag is dat niet gebeurd. ring van het cannabisbeleid.

Figuur 1 Draagvlak gecontroleerde teelt naar stemgedrag 2012

80 80 77

70 68

61 61 60 60

50 48

40

31 30 26

20 20 18 17 13 13 14 10 8 9 8 9 9 10 7 6 7 4 5 5 3

0 Algemeen CDA PvdA VVD D66 SP PVV publiek

Hennepteelt blijft verboden Hennepteelt volledig vrijgeven

Gecontroleerde hennepteelt Weet niet / geen mening

Het aantal respondenten dat in 2012 op GroenLinks, ChristenUnie, Partij vd Dieren of 50PLUS stemde was te gering om betrouwbare uitspraken over te doen.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 68 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog

Ook de publieke opinie ondersteunt de re- Raad, het denken van de rechterlijke macht gulering van de cannabisteelt. Volgens een on- al eens goed samen: ‘Ik ben ervan overtuigd derzoek van Motivaction is 70 % van de Neder- dat de toekomstige historicus die ons tijdperk landse bevolking het eens met de regulering; gaat beschrijven zich, wat onze moeizame 61 % is voorstander van gecontroleerde teelt en relatie met “cannabis sativa L” betreft, zal 9 % voor het volledig vrijgeven.5 Het onderzoek verbazen over de geldverslindende koppig- toont aan dat als de politieke partijen hun heid waarmee wij, organen van justitie, met eigen kiezers serieus zouden nemen, er in de een onuitvoerbare opdracht blijven rondtob- ben.’7 De hennep overspoelt het Nederlands rechtssysteem, constateerde NRC Handelsblad onlangs nog.8 De rechters kunnen alle zaken Ook de publieke opinie nauwelijks meer aan. ondersteunt de regulering Ontbreken van materiële wederrechtelijk- van cannabisteelt heid

Gezien de steun voor regulering in de publie- ke opinie en democratisch gekozen gemeente- Tweede Kamer een overweldigende meerder- raden, en de weerzin bij de rechterlijke macht, heid zou zijn voor het reguleren van de teelt is het de vraag of het huidige cannabisbeleid van cannabis. Zelfs een grote meerderheid van van het kabinet zo langzamerhand niet leidt de kiezers van de VVD en het CDA staat achter tot het ontbreken van materiële wederrech- regulering. telijkheid ten aanzien van wietkwekers die Verder zijn ook de redenen waarom Neder- zich zoveel mogelijk aan het maatschappelijk landers voor zijn interessant: vermindering aanvaardbare houden. Van het ontbreken van van de overlast van illegale kwekerijen (55 %), materiële wederrechtelijkheid kan sprake zijn hennepteelt is niet langer interessant voor als de belangen die de overtreden bepaling criminele organisaties (54 %) en het maakt een geacht wordt te beschermen niet gediend zijn eind aan een tegenstrijdig beleid (37 %). De bij strikte gehoorzaamheid aan de wet. Deze kiezer heeft dus donders goed door wat de lan- kwestie wordt op het moment uitgevochten delijke politiek weigert op te lossen. Gevraagd in de Nederlandse rechtbanken. naar de prioriteiten van de politie vindt Belangrijk zijn de vonnissen tegen wiet- slechts 5 % van de Nederlanders dat de politie kwekers uit het Groningse Bierum die in zich moet bezighouden met hennepteelt; de alle openheid kweekten voor gedoogde cof- aanpak van geweldsdelicten staat een stuk ho- feeshops, netjes hun elektriciteitsrekening ger op de lijst (61 %). betaalden en hun inkomsten opgaven aan de De rechterlijke macht krijgt zo langzamer- Belastingdienst. De Rechtbank in Groningen hand ook genoeg van het onvermogen van de verklaarde in oktober 2014 de telers wel schul- landelijke politiek om het cannabisbeleid te dig, maar legde geen straf op omdat de teelt regelen. Er zijn inmiddels talloze vonnissen veilig en verantwoord had plaatsgevonden. waarin een rechterlijk pardon wordt uitge- Verder gaf de rechter ook een duidelijk signaal sproken wat betreft een grotere handelsvoor- over de groeiende onvrede onder rechters raad dan de huidige 500 gram die vanwege over het huidige beleid: ‘De Rechtbank acht in de AHJOG-I criteria wordt gedoogd.6 Op basis dit kader van belang dat er in Nederland — in van zo’n kleine handelsvoorraad valt geen weerwil van het verbod in de Opiumwet — coffeeshop te runnen. In april 2005 vatte Ju- sprake is van een beleid waarbinnen verkoop les Wortel, toenmalig raadsheer in de Hoge van softdrugs van door de overheid gedoogde

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 69

coffeeshops, gedoogd wordt. Nu de verkoop van hun eigen kiezers. De krappe meerderheid van softdrugs uit deze coffeeshops gedoogd staat ook in schril contrast met de overweldi- wordt, impliceert dit ook dat de coffeeshops gende meerderheid van de eveneens democra- bevoorraad worden en mitsdien dat ten tisch gekozen gemeenten, inclusief VVD- en behoeve van die aanvoer, ook geteeld wordt. CDA-raadsleden, die wel willen reguleren. Over de vraag hoe die bevoorrading dan plaats 9 moet vinden laat het beleid zich niet uit.’ Internationaal recht Het vonnis werd echter vernietigd door het Hof in Leeuwarden. Volgens het Hof zou er Een belangrijk argument van het kabinet is geen sprake zijn van het ontbreken van mate- dat de regulering van cannabis voor recre- riële wederrechtelijkheid zoals de Groningse atief gebruik niet is toegestaan vanwege de Rechtbank had beslist, dat wil zeggen dat in VN-drugsverdragen. Om dit te onderbouwen Nederland wietteelt ‘niet meer als een straf- liet minister Opstelten de zaak bestuderen baar feit wordt beleefd en dien ten gevolge door twee specialisten in internationaal recht strafoplegging door de samenleving in brede van de Radboud Universiteit, Piet Hein van zin als onrechtvaardig wordt ervaren’. Het Kempen en Masha Fedorova. En inderdaad Hof stelde dat vast moet staan dat er ‘een hoge is het niet toegestaan volgens de verdragen. mate van maatschappelijke consensus is over Ze concluderen niet alleen dat er ‘juridisch de voorwaarden waaronder de hennepteelt geen ruimte [is] voor het reguleren van can- gedoogd zou kunnen worden’, en die is er nabisteelt ter bevoorrading van coffeeshops of volgens het Hof niet. De rechters zijn niet van in het kader van cannabis social clubs’, maar mening dat de ‘brede maatschappelijke dis- eveneens dat het tot nu toe gevoerde coffee- cussie thans zo ver is gevorderd dat het telen shopbeleid ‘moeilijk verdedigbaar’ is onder van hennep niet langer strafbaar geacht moet internationaal recht. Het rapport verwerpt worden’.10 daarnaast ‘de redenering dat uitbreiding van In de zaak tegen Nederlands bekendste het coffeeshopgedoogbeleid naar cannabis- ideële wietkweker, Doede de Jong, besliste teelt ten behoeve van coffeeshops zo’n kleine hetzelfde Hof echter wel voor een rechterlijk stap is dat, indien het huidige gedoogbeleid pardon.11 In de Bierumse zaak is beroep in cas- toelaatbaar is, die uitbreiding ook toelaatbaar satie ingesteld dat waarschijnlijk in het najaar moet zijn’.14 voor de Hoge Raad komt.12 Gezien de duide- Opstelten maakte daar dankbaar gebruik lijke steun van de VNG en de publieke opinie van om zijn onverzettelijke houding tegen voor een regulering wordt het interessant wat elk experiment te legitimeren. Hij vergat in de Hoge Raad gaat beslissen. Concluderen dat zijn begeleidende brief aan de Tweede Kamer de ‘brede maatschappelijke discussie’ nog niet echter te vermelden dat op basis van de in zo ver gevorderd is dat hennepteelt niet lan- de Radboud-studie gevolgde redenering cof- ger strafbaar is, lijkt welhaast onmogelijk. feeshops ook niet zijn toegestaan, ondanks Desondanks nam de Tweede Kamer in het voorbehoud dat Nederland heeft kunnen mei 2015 met krappe meerderheid (75-70) de maken bij de toetreding tot het Sluikhandel- motie-Oskam aan, die de regering verzocht verdrag uit 1988.15 ‘gemeenten geen enkele ruimte te geven om De conclusie is dat regulering van can- onderzochte plannen naar gereguleerde nabisteelt en -handel voor recreatief gebruik wietteelt ook daadwerkelijk in de praktijk zou moeten samengaan met hervorming van te realiseren’.13 Zoals de opiniepeiling van de VN-drugsverdragen. In het belang van het Motivaction aantoont, kunnen de politieke in stand houden van het internationaal recht partijen die de motie steunden (VVD, CDA en is het niet wenselijk om bindende internati- PVV), moeilijk aanspraak maken op de steun onale verdragen in de prullenbak te mikken,

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 70

Bijschrift Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 71

of verplichtingen die politiek even niet goed cepteerd door de VN, toen bleek dat te weinig uitkomen te schenden — ‘pacta sunt servanda’. verdragspartijen daar een bezwaar tegen Dat zouden we ook niet accepteren als landen indienden.19 dat doen met mensenrechtenverdragen of Een dergelijke stap is ook mogelijk met antiproliferatieverdragen. cannabis, hoewel te verwachten valt dat op dit moment meer — en mogelijk te veel — landen bezwaar zullen maken. De internationale situatie is echter aan het veranderden. Uru- Herziening van de VN-drugs­ guay heeft de hele keten van teelt tot verkoop verdragen zou uitlopen op wettelijk gereguleerd en Canada heeft aange- kondigd dat in het voorjaar van 2017 te zullen een diplomatieke nacht­ doen. Ook in de VS — het land dat indertijd het merrie verzet tegen de stap van Bolivia leidde — zal het beleid op den duur veranderen. Vier staten (Colorado, Washington, Oregon en Alaska, evenals Washington D.C.) hebben cannabis in- De politieke realiteit is op dit moment dat middels gereguleerd en de verwachting is dat een herziening van de VN-drugsverdragen Californië en andere staten zullen volgen na zou uitlopen op een diplomatieke nachtmer- referenda tijdens de presidentsverkiezingen rie: de diepe tegenstellingen bemoeilijken in november dit jaar. het vinden van een nieuwe consensus. Daar- Deze reguleringen overtreden de ver- om is het belangrijk om in de tussentijd de plichtingen die uit de VN-drugsverdragen ingebouwde manoeuvreer- en interpretatie- voortvloeien, en leken een paar jaar geleden ruimte van de verdragen ten volle te benut- louter hypothetisch, maar zijn de realiteit van ten. Het Radboud-rapport gaat niet echt in op vandaag. Onder dergelijke omstandigheden de verschillende opties voor verdragsrech- is het niet moeilijk te begrijpen dat deze lan- telijke veranderingen, amendementen, het den de spanningen met de verdragen door de vergroten van interpretatieruimte, herclas- regulering van cannabis liever ontkennen, uit sificering, voorbehouden en eventuele onder- de weg gaan of voor zich uit schuiven. linge (‘inter se’) aanpassingen, die alleen van Kortom, de optie om het ‘Bolivia-scenario’ toepassing zijn op een groep gelijkgezinde te volgen ligt open voor de toekomst, maar landen.16 ditmaal door een groep gelijkgezinde landen, waarvan één en mogelijk twee G7-landen. Opties binnen de verdragen Nederland zou zich daarbij aan kunnen sluiten. Hoe meer landen dat doen des te on- In een briefing heeft het Transnational Insti- waarschijnlijker een bezwaar van voldoende tute een aantal van die opties verder uitge- andere landen wordt. werkt.17 Eén optie is bijvoorbeeld de weg die Deze optie kan worden gecombineerd met Bolivia heeft gevolgd, na een poging om via de optie van ‘inter se’ modificatie, een optie een amendement het verbod op traditioneel die voortvloeit uit het Weens Verdragenver- gebruik van cocabladeren uit de verdragen te drag van 1969. Volgens artikel 41 is het moge-

HOLLANDSE HOOGTE HOOGTE HOLLANDSE verwijderen. Die poging werd verijdeld door lijk dat twee of meer partijen onder bepaalde bezwaren van een aantal landen. Bolivia trad voorwaarden een overeenkomst sluiten tot vervolgens uit het Enkelvoudig Verdrag van wijziging van het verdrag tussen hen onder- 1961 om daarna opnieuw in te treden met een ling.20 De opstellers van het Verdragenverdrag JOHN PETERS | voorbehoud aangaande de bepalingen rond beschouwden de mogelijkheid van onderlin- 18 FOTO het cocablad. Dat werd uiteindelijk geac- ge modificatie als een basisprincipe van het in-

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 72 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog

ternationaal recht, en de kwestie werd in 1964 illegale drugshandel. Al deze instrumenten uitgebreid besproken door de International bevestigen de verplichtingen die uit de VN- Law Commission: ‘Het ging om het verzoenen drugsverdragen voortvloeien, en lidstaten van de noodzaak om de stabiliteit van verdra- moeten erop toezien dat daaraan ‘nauwgezet gen veilig te stellen, met de vereisten van een en doeltreffend wordt voldaan’.23 vreedzame verandering.’21 Deze instrumenten richten zich niet spe- Een groep gelijkgezinde landen kan mid- cifiek op het gebruik van cannabis. Dat wordt dels die procedure onderling afspraken overgelaten aan de lidstaten zelf, gezien het maken over bepaalde voorbehouden, terwijl feit dat verschillende Europese landen een ze hun verdragsverplichtingen met andere zeer divers beleid voeren; van nultolerantie in landen onveranderd overeind houden. Een Zweden tot de coffeeshop in Nederland en de- dergelijk uitzonderingsregime kan de opmaat criminalisering in Portugal en Tsjechië. Kwes- zijn voor een latere hervorming van de verdra- ties van gebruik en teelt, productie en handel gen in hun geheel. Op de korte termijn zou die zijn echter niet zomaar uit elkaar te trekken, groep gelijkgezinden een periode van ‘princi- zoals blijkt uit de prejudiciële beslissing in de piële niet-naleving’ kunnen innemen. zaak Josemans versus Maastricht (C-137/09) en Hoewel, zoals gezegd, zo’n positie niet de conclusie van de advocaat-generaal van het ideaal lijkt, is een openlijke erkenning van Europese Hof, Yves Bot uit Frankrijk.24 het niet naleven van het verdrag te prefereren De opinie van Bot is echter gestoeld op boven de hypocrisie van het ontkennen van dubieuze aannames wat betreft de schade- evidente verdragsschendingen; een positie die lijkheid van cannabis en is doordesemd van op dit moment wordt ingenomen door de VS. een ‘botte’ afkeer van het Nederlandse beleid. Daarom zou principiële niet-naleving tijdelijk Bot wordt niet voor niets door sommigen moeten zijn, met als doel om de nieuwe natio- omschreven als een ‘duikboot’ van voorma- nale wetgeving binnen afzienbare tijd weer in lig president Jacques Chirac die halverwege overeenstemming te brengen met aangepaste de jaren negentig het ‘perfide’ Nederlandse verdragsverplichtingen. Bovendien moet drugsbeleid wilde indammen door een Euro- zo’n positie worden onderbouwd met valide pese harmonisering.25 In ieder geval hanteert redenen en indien mogelijk met beroep op hij dezelfde dubieuze argumenten tegen het verplichtingen van andere verdragen. Nederlandse beleid als Chirac toentertijd, onder meer dat cannabis een ‘stepping stone’ De Europese dimensie is naar het gebruik van harddrugs, een theo- rie die in de wetenschap allang is ontkracht. Vergelijkbare problemen zijn er wat betreft de Waaruit maar weer blijkt dat vigerend recht Europese Unie. De VN-drugsverdragen zijn een en morele oordelen vaak moeilijk uit elkaar integraal onderdeel van het Europees recht. te houden zijn, ook al worden ze verpakt in Er zijn bovendien verplichtingen binnen de een ogenschijnlijk neutrale presentatie van Unie vanwege de noodzaak om negatieve ef- feiten. fecten van het wegvallen van controles aan Wat betreft een harmonisering aan de ge- de binnengrenzen van de Unie te compense- bruikskant lijkt het principe van proportiona- ren.22 Het Kaderbesluit illegale drugshandel liteit en subsidiariteit binnen de EU, die de ver- (2004/757/JBZ), dat voortbouwt op het Schen- schillende benaderingen in Europese landen genacquis en het EU Gemeenschappelijk vanwege de historische en culturele verschil- Optreden illegale drugshandel (96/750/JBZ), len eerbiedigt, aan kracht te winnen.26 Als het vormt binnen de EU het basisinstrument gaat om de teelt en handel is de kwestie echter voor harmonisatie van de strafbaarstellingen ingewikkelder, gezien de mogelijke grensover- en strafbepalingen met betrekking tot de schrijdende effecten. Artikel 2 (lid 1 aanhef

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 73

en sub b) van het Kaderbesluit verplicht tot schatting al zo’n 1.000 bestaan. Die CSC’s ont- strafbaarstelling van cannabisteelt ‘wanneer staan nu ook in België.29 daarvoor geen rechtvaardigingsgrond aan- Een tijdelijke principiële niet-naleving van wezig is’. Deze bepaling zou het legaliseren of de VN-drugsverdragen zou weerslag moeten decriminaliseren van cannabisteelt voor re- vinden in de Europese regelgeving. Die steunt creatief gebruik uitsluiten, behalve als het be- immers voornamelijk op de internationaal- doeld is voor persoonlijk gebruik.27 Dit verbod rechtelijke verplichtingen van de VN-verdragen. is gestoeld op de overtuiging dat de illegale Een andere mogelijkheid in Europees verband is om een uitzondering te krijgen wat betreft cannabis. Een voorbeeld is de uitzondering die Zweden heeft bedongen voor het gebruik van In veel Europese steden is snus, een soort pruimtabak die traditioneel de kentering richting wordt gebruikt. Bij toetreding tot de EU in 1995 bedong Zweden een uitzondering op het ver- regulering al ingezet bod van productie en gebruik van snus dat in de EU geldt. In de nieuwe Richtlijn 2014/40/EU werd deze uitzondering bevestigd.30 Of een land naderhand een uitzondering kan bedingen is drugshandel een bedreiging vormt voor de ge- niet geheel duidelijk, maar de reservering van zondheid, de veiligheid en de levenskwaliteit Bolivia inzake coca in het Enkelvoudig Verdrag van de burgers van de Unie, alsmede voor de schept mogelijk een precedent. wettige economie, de stabiliteit en de veilig- Nog een andere mogelijkheid is om te heid van de lidstaten.28 kijken naar de maatregelen die de regering- Daarbij is het van belang om de effectiviteit Obama heeft getroffen na de cannabisregu- van het huidige prohibitieve nationale en lering in Colorado en de staat Washington. Europese drugsbeleid onder de loep te nemen. Het Cole-memorandum van de viceminister De VNG stelt nu juist dat een regulering van van Justitie staat in feite die regulering onder cannabisteelt in een gesloten en transparante voorwaarden toe, hoewel zij in strijd is met de keten een betere waarborg is om de ach- federale wetgeving.31 Een van die voorwaarden terliggende doelen van het Kaderbesluit te is het voorkomen van ‘lekken’ van cannabis realiseren. En ze staat hierin zeker niet alleen. naar staten waar cannabis niet legaal is; een Hoewel de nationale overheden in Europa andere voorwaarde is het voorkomen dat de de regulering van de cannabisketen aan de opbrengsten ten goede komen aan criminele andere kant van de oceaan liever negeren, zijn verbanden. Als dat mogelijk is in een federale er op lokaal niveau in verschillende Europese staat als de Verenigde Staten, waarom zou het landen diverse initiatieven geïnitieerd door dan niet kunnen in een confederaal verband lokale overheden en basisbewegingen rond als de Europese Unie? Cannabis Social Clubs (CSC). Verschillende Deze opties zijn misschien niet zozeer een steden of stadsdelen in Duitsland — Frie- kwestie van juridische mogelijkheden maar drichshain-Kreuzberg in Berlijn, Frankfurt, meer van politieke wil en moed, en diploma- Hamburg, Bremen, Keulen — dringen aan op tieke vaardigheden, om de noodzakelijke her- een regulering, net als Kopenhagen in Dene- vormingen aan te gaan. Niettemin kunnen an- marken en Zürich, Genève, Bern en Bazel in dere internationaalrechtelijke verplichtingen Zwitserland. In Spanje zetten naast de autono- helpen om de politieke wil en moed enigszins me regio’s Navarra, Catalonië en Baskenland te stutten en mogelijk ook om een ‘rechtvaar- steden als San Sebastian en Barcelona zich in digingsgrond’ te vinden binnen het Europese voor de regulering van CSC’s, waarvan er naar Kaderbesluit.

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 74 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog

Mensenrechten mensenrechtenverplichtingen prioriteit te geven boven daarmee conflicterende verplich- Dat beroep op verplichtingen van andere tingen onder de VN-drugsverdragen, aldus de verdragen wordt aangereikt door een tweede Radboud-studie. rapport van de Radboud Universiteit, dat Een consistent Nederlands cannabisbeleid concludeert dat cannabisteelt en -handel voor heeft zich nooit kunnen ontwikkelen vanwege recreatief gebruik op basis van positieve men- de internationale druk om binnen de perken senrechtenverplichtingen door overheden van de VN-drugsverdragen te blijven. Het is gereguleerd kan worden toegestaan wanneer duidelijk dat er in deze kabinetsperiode geen deze regulering mensenrechten beter be- verandering van beleid zal plaatsvinden. De schermt dan een totaal verbod op drugs, zoals VNG richt zich met haar initiatief duidelijk op vastgelegd in de drugsverdragen.32 Bovendien de formatie van een nieuw kabinet na de ver- moeten staten internationaalrechtelijk prio- kiezingen van maart 2017. Gezien de politieke riteit geven aan die positieve mensenrechten- verhoudingen op dit moment is het echter verplichtingen boven hun verplichtingen uit aannemelijk dat er in de volgende coalitie een de drugsverdragen. partij zal zitten die een veto zal proberen uit Om te bepalen of zulke verplichtingen de te spreken over regulering van de achterdeur drugsverdragen kunnen overreden zijn vijf in de onderhandelingen voor het nieuwe re- primaire voorwaarden voor gereguleerde geringsakkoord. Dit mechanisme heeft er de- legalisering noodzakelijk, aldus de Radboud- cennialang voor gezorgd dat er amper nood- studie: zakelijke hervormingen zijn doorgevoerd in het cannabisdossier, tenzij het een verdere ▶ Er moet sprake zijn van een belang dat repressieve aanscherping van het huidige be- mensenrechtenbescherming vereist; leid betreft. ▶ De staat moet aannemelijk maken dat het Wat de toekomst brengt is onzeker. Mis- gereguleerd toestaan van cannabisteelt en schien is het tijd voor een typisch Nederlandse handel tot een effectievere mensenrechten- oplossing als het ingewikkelde en politiek bescherming zal leiden; gevoelige beleidsdossiers betreft. We hebben ▶ De beslissing tot regulering moet maat- in de Nederlandse polder een sociaal akkoord, schappelijk draagvlak hebben en op de- een woonakkoord, een energieakkoord. Waar- mocratische besluitvorming op nationaal om dan geen nationaal wietakkoord?33 niveau steunen; ▶ Er moet sprake zijn van een gesloten Gidsland of niet systeem, zodat het buitenland geen na- deel van de regulering ondervindt. Deze Er bestaat geen twijfel meer over het brede verplichting komt voort uit een afweging maatschappelijke draagvlak in Nederland tussen de positieve mensenrechtenver- voor een legale regulering van de gehele can- plichtingen en de verplichtingen uit de VN- nabismarkt; publieke opinie, gemeenten drugsverdragen, en de Europeesrechtelijke en rechters wijzen allemaal duidelijk in die invulling daarvan; richting. Daarnaast beginnen beleidsontwik- ▶ De staat is verplicht een actief ontmoedi- kelingen internationaal flink vaart te krijgen: gingsbeleid van cannabisgebruik te voeren. de kastanjes die Van Agt en Vorrink indertijd niet uit het vuur durfden te halen worden nu Het is aan de politiek om te bepalen wanneer door Uruguay, Canada en de Verenigde Staten precies aan die voorwaarden wordt voldaan. opgepakt. Maar als dit het geval is, is het onder het hui- De VN-drugsverdragen vormen onmis- dige internationaal recht gelegitimeerd om kenbaar een juridische belemmering voor

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 75

cannabisregulering en Nederland moet daar gevolg van cannabisregulering op termijn op zorgvuldig mee omspringen. De principiële te lossen. Gelijkgestemde lokale overheden in niet-naleving van bepaalde achterhaalde Europa moeten gezamenlijk de druk opvoe- verdragsverplichtingen en beargumenteerde ren om de nationale overheden te overtuigen burgerlijke ongehoorzaamheid op gemeen- stappen te ondernemen in internationaal telijk of staatsniveau zijn waarschijnlijk een verband om tot hervorming van de verdragen onvermijdelijke tussenfase om de drugsver- over te gaan. dragen op langere termijn te kunnen moder- Andere landen nemen op dit moment het niseren. voortouw. De vraag is dus: blijft Nederland Er zijn wel degelijk internationaalrechte- achterlopen, proberen we die ontwikkelingen lijke opties en procedures voorhanden om af te remmen, of sluit ons land zich daar actief de juridische spanningen en conflicten als bij aan?

Noten pdf Deze opiniepeiling staat NE:2014:5043. niet alleen. Volgens Peil.nl van 10 Gerechtshof Arnhem-Leeu- 1 VNG (2015), Het failliet van het Maurice de Hond steunde in warden (9-9-2015), Verkort ar­ gedogen: Op weg naar de can­ december 2013 65 % van de rest van de meervoudige kamer nabiswet, Rapport van de be- Nederlanders een regulering voor strafzaken, www.deeplink. stuurlijke werkgroep Moder- van de teelt zoals in Uruguay. rechtspraak.nl/uitspraak?id=E nisering Cannabisbeleid, En zie (15-12-2013), ‘Opiniepei- CLI:NL:GHARL:2015:6566. www.vng.nl/files/vng/rap- ling: Meerderheid Nederlan- 11 Gerechtshof Arnhem-Leeu- port_werkgroep_cannabisbe- ders voor legaliseren Marihu- warden (29-10-2015), www. leid_20151119.pdf. ana’, in: The Post Online, poli- deeplink.rechtspraak.nl/ 2 Minister van Volksgezondheid tiek.tpo.nl/2013/12/15/ uitspraak?id=ECLI:NL:GHA en Milieuhygiëne (4-1-1974), opiniepeiling-meerderheid- RL:2015:8144. ‘Brief over Achtergronden en nederlanders-voor-legalise- 12 Spong Advocaten (26-8-2015), risico’s van druggebruik aan de ren-marihuana/. De ideale wietkwekers in hoger Tweede Kamer’, Tweede Kamer 6 Zie o.a.: Elsje Jorritsma & Freek beroep, www.spong.nl/actu- 1973-1974, Nr. 11742/3. www.resol- Schravesande (16-9-2015), ‘Wiet eel/26-08-2015_deidealewiet- ver.kb.nl/ — de rechter is er wel klaar kwekersinhogerberoep. resolve?urn=sgd %3Am- mee’, in: NRC Handelsblad, 13 Zie ook: www.tweedekamer.nl/ peg21 %3A19731974 %3A0003158. www.nrc.nl/handelsblad/2015/ kamerstukken/detail?id=2015 3 Tom-Jan Meeus (6-12-2014), 09/16/wiet-de-rechter-is-er- Z08026&did=2015D16330. ‘Oud-premier Van Agt: het wel-klaar-mee-1536588. 14 P.H.P.H.M.C. van Kempen & gedoogbeleid is absurd’, in: 7 Mr. J. Wortel, zitting (19-4- M.I. Fedorova (2014), Internati­ NRC Handelsblad, www.nrc.nl/ 2005), ‘Arrest Hoge Raad’, Grif- onaal recht en cannabis. Een nieuws/2014/12/06/oud-pre- fienr. 02037/04, www.deeplink. beoordeling op basis van VN- mier-van-agt-het-gedoogbe- rechtspraak.nl/uitspraak?id=E drugsverdragen en EU-drugsre­ leid-is-absurd. CLI:NL:PHR:2005:AT4351. gelgeving van gemeentelijke en 4 VNG (2016), Position paper 8 Freek Schravezande (21-7-2016), buitenlandse opvattingen pro cannabisbeleid, www.vng.nl/ ‘Een plantage op zolder om uit regulering van cannabisteelt files/vng/brieven/2016/attach- de schulden te komen’, in: voor recreatief gebruik, p. 228. ments/12_modernisering- NRC Handelsblad, www.nrc.nl/ Zie verder ook: www.rijksover- cannabisbeleid_position- nieuws/2016/07/21/een-planta- heid.nl/binaries/rijksover- paper.pdf. ge-op-zolder-om-uit-de-schul- heid/documenten/kamerstuk- 5 P. Jobsen & B. van der Velden den-te-komen-3343767. ken/2014/03/21/rapport-inter- (8-6-2015), Draagvlak geregu­ 9 Rechtbank Noord-Nederland, nationaal-recht-en-cannabis/ leerde hennepteelt, Motivac- Locatie Groningen (11-10-2014), rapport-internationaal-recht- tion, 8 juni 2015; www.detran- Afdeling Strafrecht, www. en-cannabis.pdf. sparanteketen.nl/upload/files/ deeplink.rechtspraak.nl/ 15 Tweede Kamer (5-9-2014), Brief Onderzoek %20motivaction. uitspraak?id=ECLI:NL:RBN over problematiek rond de pro­

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 76 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog

ductie van hennep, www.rijks- aan te passen. niet van belang waren voor overheid.nl/binaries/rijks- 19 Een derde van de 184 verdrags- een beslissing in het hoofdge- overheid/documenten/kamer- landen (62) zou formeel be- ding. stukken/2014/09/05/ zwaar moeten aantekenen om 25 T. Boekhout van Solinge brief-problematiek-rond-de- een voorbehoud ongeldig te (2002), Drugs and decision- productie-van-hennep/lp-v- maken. In dit geval deden making in the European Union, j-0000006312.pdf. slechts 18 landen dat, waaron- www.cedro-uva.org/lib/boek- 16 Zie ook: M. Jelsma & T. Blick- der Nederland. hout.eu.pdf. man (14-5-2014), Internationaal 20 Zie voor: Verdrag van Wenen 26 F. de Witte (2013), ‘Sex, drugs& recht en cannabis: Rondetafelge­ inzake het verdragenrecht, EU law: The recognition of sprek coffeeshopbeleid Commis­ www.wetten.overheid.nl/ moral and ethical diversity in sie Veiligheid en Justitie, www. BWBV0003441/1985-05-09# EU law’, in: Common Market tni.org/en/node/21128. Verdrag_2. De voorwaarden Law Review, 50, pp. 1545-1578. 17 D. Bewley-Taylor, M. Jelsma, S. zijn dat het ‘noch het genot 27 Volgens artikel 2, lid 2, van het Rolles & J. Walsh (2016), ‘Can- der aan de andere partijen op Kaderbesluit (2004/757/JBZ) nabis Regulation and the UN grond van het verdrag toeko- vallen gedragingen van de Drug Treaties: Strategies for mende rechten, noch het na- betrokkenen die uitsluitend Reform’, in: Washington Office komen van hun verplichtin- beogen te voorzien in hun on Latin America, 2016/6, www. gen aantast’; en ‘zich niet uit- persoonlijk gebruik als om- tni.org/files/publication- strekt tot een bepaling, schreven in het nationale downloads/cannabis_regula- waarvan niet mag worden recht van iedere lidstaat bui- tion_and_the_un_drug_trea- afgeweken als dit onverenig- ten de maatregelen van Kader- ties_june_2016_web_0.pdf. baar is met de doeltreffende besluit waarin is afgesproken 18 Zie ook: M. Jelsma & T. Blick- verwezenlijking van voorwerp dat opzettelijke gedragingen man (11-1-2013), Schijnheilig en doel van het verdrag in zijn bestraft dienen te worden bezwaar van Nederland tegen geheel.’ wanneer daarvoor geen recht- het kauwen van coca bladeren, 21 International Law Commis- vaardigingsgrond aanwezig www.tni.org/en/issues/unsche- sion (1965), ‘Summary Record is: het produceren, vervaardi- duling-the-coca-leaf/item/4272- of the 745th Meeting: 15 June gen, extraheren, bereiden, schijnheilig-bezwaar-van- 1964,’ A/CN.4/SR.745, in: Year­ aanbieden, te koop stellen, nederland-tegen-het-kauwen- book of the International Law distribueren, verkopen, van-coca-bladeren. Zoals in dit Commission, 1964 vol. 1, p. 144, ­afleveren, ongeacht de voor- artikel wordt aangetoond www.legal.un.org/ilc/docu- waarden, verhandelen, door- heeft Nederland zich met zijn mentation/english/summary_ voeren, vervoeren, in- of uit- bezwaar in eigen voet gescho- records/a_cn4_sr745.pdf. voeren van drugs. Zie: Kader­ ten. Nederland keerde zich 22 Kempen & Fedorova, Internati­ besluit illegale drugshandel tegen de door Bolivia gehan- onaal recht en cannabis, p. 103 (2004/757/JBZ), 25 oktober teerde procedure, kennelijk en pp. 137-138. 2004, www.eur-lex.europa.eu/ zonder zich te beseffen dat die 23 Artikel 7 van het Gemeenschap­ LexUriServ/LexUriServ.do?uri= procedure weleens in het pelijk Optreden illegale drugs­ OJ:L:2004:335:0008:0011:nl:PDF. voordeel van Nederland zou handel (96/750/JBZ), 17 decem- 28 Aldus punt 1 van de aanhef van kunnen werken, in het bijzon- ber 1997, www.eur-lex.europa. het Kaderbesluit 2004/757/JBZ. der wat betreft een toekomstig eu/legal-content/NL/TXT/PDF/? 29 T. Blickman, ‘Cannabis policy cannabisbeleid. De vraag is of uri=OJ:L:1996:342:FULL&from= reform in Europe: Bottom up het hier een kortstondige NL. rather than top down’, in: TNI blindheid voor toekomstige 24 ‘Josemans tegen Maastricht’, Series on Legislative Reform of Nederlandse belangen betrof, Zaak C-137/09, Conclusie van Drug Policies, No. 28, 2014/12, druk van een of meerdere G8 Advocaat-Generaal Y. Bot, 15 Juli www.druglawreform.info/ landen óf een poging van het 2010, curia.europa.eu/juris/ images/stories/documents/ kabinet het binnenlandse document/document.jsf?text dlr28.pdf. In dit verband zou- debat te frustreren door be- =&docid=78677&pageIndex=0 den gelijkgestemde lokale leidsinitiatieven op buiten- &doclang=NL. In zijn arrest overheden een voorbeeld lands terrein. Nederland had gaat het Europese Hof niet in kunnen nemen aan hun voor- namelijk geen bezwaar aange- op de kennelijk niet-relevante gangers die in de jaren 90 de tekend tegen de poging van overpeinzingen van de advo- European Cities on Drug Policy Bolivia om via een amende- caat-generaal over het Neder- (ECDP) vormden. Deze steden ment het Enkelvoudig Verdrag landse cannabisbeleid, die bundelden hun krachten om

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 Tom Blickman Nederland is klaar om te reguleren; nu de landelijke politiek nog 77

een meer pragmatisch, min- docs/dir_201440_nl.pdf Het M.I. Fedorova (2016), Internati­ der prohibitionistisch drugs- gebruik van kaderbesluiten is onaal recht en cannabis II. Regu­ beleid — waaronder de decri- met het Verdrag van Lissabon lering van cannabisteelt en minalisering van cannabis — afgeschaft. Op dit terrein -handel voor recreatief gebruik: te bepleiten, en startte een wordt nu gebruikgemaakt van positieve mensenrechtenver­ reeks innovatieve schadebe- richtlijnen. Pikant detail is dat plichtingen versus VN-drugsver­ perkende maatregelen zoals Zweden waarschijnlijk de dragen, Deventer: Kluwer, heroïnesubstitutieprogram- grootste tegenstander is van www.ru.nl/publish/pa- ma’s, sociale integratie door een regulering van cannabis. ges/797850/internationaal_ middel van woning- en werk- 31 J.M. Cole, Deputy Attorney recht_en_cannabis_ii.pdf. programma’s, drugsgebruiks- General, U.S. Department of 33 T. Blickman (17-12-2016), ‘Het is ruimtes en heroïne op recept. Justice (29-8-2013), ‘Guidance de hoogste tijd voor een wiet- Een ECDP 2.0 die de regulering Regarding Marijuana Enforce- akkoord’, in: Trouw, www. van cannabis op de agenda zet ment’, Memorandum for all trouw.nl/tr/nl/5009/Archief/ is meer dan ooit noodzakelijk. United States Attorneys, www. article/de- 30 Richtlijn 2014/40/EU van het justice.gov/iso/opa/resour- tail/4209375/2015/12/17/Het-is- Europees Parlement en de ces/3052013829132756857467. de-hoogste-tijd-voor-een-wiet- Raad, 3 april 2014, www.ec. pdf. akkoord.dhtml. europa.eu/health/tobacco/ 32 P.H.P.H.M.C. van Kempen &

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016 78 A. L. Snijders Kiloknaller

Ik schrijf graag over kleine realiteit, een man die op een zomeravond onder een boom naar muziek van Rachmaninoff luistert, of een jonge vrouw die in een stationsrestaura- tie een afscheidsbrief aan haar ontrouwe minnaar schrijft. Dat zijn mijn onderwerpen. Maar soms lukt het me niet de grote realiteit uit mijn hoofd te zetten. In de nacht dat de nieuwsdienst schakelde tussen Nice en Ankara was er geen houden aan.

‘In de nacht dacht ik dat de coup van het leger geslaagd was, ik dacht aan de vreemde omstandigheid dat in Turkije sedert Kemal Atatürk het leger de hoeder van de seculiere staat is, terwijl Erdogan zich heeft ontpopt als restaurateur van de islam. Maar in de morgen bleek alles anders, ik was niet goed op de hoogte. Dit werd des te pijnlijker toen ik bij de bakker aan de praat raakte met twee Turkse kennissen, aan wie ik vertelde dat ik gehoopt had dat de seculiere staat door de overwinning van het leger een steun in de rug zou krijgen en hoe ik me vergist had toen ik ’s morgens het nieuws hoorde. Ze lachten vriendelijk, zij hadden geen moment getwijfeld aan de overwinning van Erdogan. Ik wist toch wel dat de helft van de bevolking bij vrije verkiezingen op hem gestemd had, terwijl de andere verdeeld was? En wist ik niet dat de legertop de laatste tien jaar over de hele breedte vervangen was? En was ik niet op de hoogte van de economische vooruitgang onder Erdogan? En had ik nooit gehoord van de invloed van brood en spelen? Brood en spelen waren in orde in Turkije. En toen zeiden mijn Turkse kennissen — nog steeds met een wellevende glimlach — dat het ze tegenviel dat mijn kennis van hun geboorteland zo oppervlakkig was, en dat het ze nog meer tegenviel dat ik als democraat een militaire coup goedkeurde. Ik kon er niets tegenin brengen, en ik begreep dat het een averechts effect zou hebben als ik zou vertellen dat ik vaak vlees koop bij een Turkse slager en dat ik een boek over Mustafa Kemal Atatürk gelezen heb. Ik zou in hun ogen altijd een flinter- dunne praatjesmaker blijven.’

Na publicatie ontving ik een reactie van een lezer die me enthousiast maakte met ‘een politieke kiloknaller’.

‘Ik begrijp uw verwarring. Het begrip democratie krijgt in onze tijd een hoerige beteke- nis. Een begrip dat zich leent voor volksmenners en dictators in spe. Een bevolking die meent dat democratie alleen iets van doen heeft met delen en optellen, achtereenvol- gens door twee en plus één, laat zich omvormen tot onderdrukkers van de afwijkelingen. En zeker in landen waar de wil van de Allerhoogste en de aldus gevormde rekenkundige volkswil aan elkaar geklonken worden is het nadenken en het uiten van inzichten die dat oplevert een levensgevaarlijke onderneming. Daarom bespeurde ik bij mijzelf, net als u, een lichte voorkeur voor het slagen van de coup. Liever kemalist dan erdocraat. Een gok wellicht, maar de democratie van de huidige leider van Turkije leidt vrijwel zeker tot een religieus gekleurde dictatuur, twee kwaden voor één prijs. Een politieke kiloknaller.’

S& D Jaargang 73 Nummer 4 Augustus 2016