Herindelingsscan Noordwest-Fryslân 2012/2013
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES DIRECTORAAT-GENERAAL BESTUUR EN KONINKRIJKSRELATIES DIRECTIE BESTUUR, DEMOCRATIE EN FINANCIËN AFDELING FINANCIEEL EN INFORMATIESTELSEL en PROVINCIE FRYSLÂN STAFBUREAU ONDERSTEUNING BESTUUR EN DIRECTIE ONDERDEEL FINANCIEEL TOEZICHT Herindelingsscan Noordwest-Fryslân 2012/2013 Den Haag/Leeuwarden, 19 maart 2013 Samenstellers Provincie Fryslân Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie Onderdeel Financieel Toezicht H.J. Kemper, coördinator gemeentefinanciën C. Veltman, adviseur gemeentefinanciën C. Brouwer, adviseur gemeentefinanciën Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Afdeling Financieel en Informatiestelsel drs. B.H.F. Driessen, senior adviseur mr. T.P.M. van der Lelij, senior adviseur Externe ondersteuning J.A. Bouwmeester 2 Inhoudsopgave Pagina Bestuurlijke samenvatting, conclusies en aanbevelingen 5 1 Inleiding 23 1.1 Aanleiding tot de herindelingsscan 23 1.2 Doel van de herindelingsscan 23 1.3 Procesgang van de herindelingsscan 23 1.4 Werkwijze financiële onderzoek nieuw te vormen gemeente 24 1.5 Structuurkenmerken bestaande en nieuw te vormen gemeenten 25 2 Financiële effecten bij gemeentelijke herindeling 27 2.1 Inleiding 27 2.2 Herindeling en de algemene uitkering 27 2.3 Frictiekosten en tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling 29 2.4 Mogelijke effecten van de herindeling op de belastingen 31 2.5 Het financieel belang van de nieuwe gemeente 35 2.6 Overige financiële aandachtspunten bij herindeling 36 3 De ontwikkeling van de financiële positie van de gemeenten Franekeradeel, Harlingen, het Bildt en Menameradiel 39 3.1 Inleiding 39 3.2 Het financiële beleid 39 3.2.1 Inrichting begroting en meerjarenraming en het BBV 40 3.2.2 Cyclus voor het financiële beleid en de verplichte verordeningen 42 3.2.3 Tijdige inzending en vaststelling begroting, jaarrekening en andere stukken 45 3.3 Begroting en meerjarenraming 45 3.3.1 Financiële positie in historisch perspectief 46 3.3.2 Begroting 2013 en meerjarenraming 2014-2016 48 3.3.3 Bevolkingsdaling 51 3.3.4 Ontwikkelingen 51 3.4 Vermogenspositie 52 3.4.1 Weerstandscapaciteit 53 3.4.2 Risico’s 57 3.4.3 Weerstandsvermogen 58 3.4.4 Ratio’s 59 3.5 Jaarrekeningen 62 3.6 Onderwerpen uit de verplichte paragrafen 64 3.6.1 Lokale heffingen 65 3.6.2 Onderhoud kapitaalgoederen 66 3.6.3 Verbonden partijen 73 3.6.4 Grondbeleid 74 4 De eigen inkomsten vergeleken 77 4.1 Inleiding 77 4.2 De Financiële-verhoudingswet en belastingcapaciteit 77 4.3 Overige belastingen/heffingen 78 3 5 De nettolasten van Noordwest-Fryslân vergeleken 81 5.1 Inleiding 81 5.2 De vergelijking met zichzelf 82 6 Personeelsomvang en -kosten 107 6.1 Inleiding 107 6.2 Uitwerking 107 Bijlagen: 1 Literatuur en links over herindeling 109 2 Opbouw algemene uitkering Franekeradeel, Harlingen, het Bildt, Menameradiel en Noordwest-Fryslân 111 3 Financiële aandachtspunten bij herindeling 113 4 Checklist begroting 2012 op aanwezigheid via BBV voorgeschreven onderdelen A Franekeradeel 115 B Harlingen 116 C Het Bildt 117 D Menameradiel 118 5 Relevante BBV-voorschriften met betrekking tot de begroting en de meerjarenraming 123 6 -1 De nettolasten (begroting 2012 na wijziging) vergeleken met het gemeentefonds; A Franekeradeel 127 B Harlingen 129 C Het Bildt 131 D Menameradiel 133 E Noordwest-Fryslân 135 -2 Reservemutaties en incidentele baten en lasten 2012 per cluster A Franekeradeel 128 B Harlingen 130 C Het Bildt 132 D Menameradiel 134 E Noordwest-Fryslân 136 7 Indeling functies naar clusters 137 8 Lasten en -baten per begrotingsfunctie: Franekeradeel, Harlingen, Het Bildt, Menameradiel en Noordwest-Fryslân 139 9 Herberekening eenheden algemene uitkering 141 10 Mutatie algemene uitkering 143 11 Berekening tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling per 2013 145 12 Ontwikkeling reserves en voorzieningen 2012 Franekeradeel, Harlingen, Het Bildt en Menameradiel van ultimo 2008 tot en met 2011 147 4 Bestuurlijke samenvatting, conclusies en aanbevelingen Aanleiding tot de herindelingsscan De provincie Fryslân en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben op verzoek (brief van 28 januari 2013) van de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Franekeradeel, Harlingen, het Bildt en Menameradiel een herindelingsscan uitgevoerd. De gemeenten zijn met elkaar in gesprek om te beoordelen of een herindeling per 1 januari 2016 kans van slagen heeft. De uiterste opleverdatum van de herindelingsscan is bepaald op 1 april 2013, aangezien in Harlingen de gemeenteraad heeft besloten dat de inwoners in juni 2013 via een referendum zich mogen uitspreken over de herindeling van hun gemeente. De scan is daardoor uitgevoerd in de zeer korte tijdsperiode februari-begin maart 2013 en is voor een belangrijk deel gebaseerd op de cijferanalyse van de definitieve begroting 2012, dus inclusief alle begrotingswijzigingen. Daar waar mogelijk is de begroting 2013 in de analyse betrokken. Deze herindelingsscan draagt sterk het karakter van een begrotingsscan aangevuld met een deel dat zich specifiek richt op de financiële gevolgen van een herindeling. Een begrotingsscan is een standaardproduct van de afdeling Financieel en Informatiestelsel van het ministerie van BZK en de desbetreffende provincie. In dit geval is de begrotingsscan omgevormd tot een herindelingsscan, door te werken met de nieuw te vormen gemeente Noordwest-Fryslân en de afzonderlijke fusiepartners Franekeradeel, Harlingen, het Bildt en Menameradiel. Doel herindelingsscan De herindelingsscan verschaft de bij de herindeling betrokken gemeenten en anderen inzicht in de eigen financiële situatie en die van de herindelingspartner. Dit gebeurt in belangrijke mate op basis van gegevens die de provincie heeft verzameld in het kader van haar reguliere toezicht. Daarbij wordt ook de financiële functie beoordeeld onder meer door het planning- en control-instrumentarium te toetsen aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarnaast wordt meer inzicht verkregen door de nettolasten van de (nieuwe) gemeente te vergelijken met de (norm)vergoeding van de algemene uitkering. Ook wordt de huidige personeelsomvang en die van de nieuw te vormen gemeente indicatief aangegeven. Voorts biedt de herindelingsscan een overzicht van de belangrijkste financiële effecten die zich specifiek voordoen als gevolg van de herindeling. Procesgang herindelingsscan Niet vrijblijvend en openbaar Omdat de provincie verantwoordelijk is voor het toezicht(beleid) ten aanzien van de financiën van gemeenten, is de provincie Fryslân bij de aanvraag en de uitvoering van deze herindelingsscan betrokken. De scan is niet vrijblijvend. Immers, zoals in de brochure ‘De begrotingsscan: werkwijze’ is aangegeven, moet de (nieuwe) gemeente laten weten wat met de uitkomsten van de scan (aanbevelingen/conclusies) wordt gedaan. Dit geldt ook voor deze herindelingsscan. In het geval dat de herindeling niet doorgaat geldt dit ook voor de vier ‘oude’ gemeenten, voor zover het gaat om de hen betreffende conclusies en aanbevelingen. De provincie Fryslân zal de follow-up van de gemeentelijke reactie(s) als financieel toezichthouder monitoren. Deze herindelingsscan is net als een begrotingsscan in principe een openbaar document en zal op de internetsite 5 www.rijksoverheid.nl worden geplaatst op een moment dat openbaarmaking aansluit op de behandeling van de herindelingsscan door de gemeenteraden1. Inzet gemeenten Eén van de uitgangspunten bij de werkwijze van de herindelingsscan is dat de gemeenten bereid zijn de noodzakelijke informatie aan BZK en de provincie aan te leveren. Het concept van het eindrapport is aan de gemeenten voorgelegd voor een zo goed mogelijke controle op eventuele feitelijke onjuistheden en onduidelijkheden. Ook is de gemeenten verzocht om zo mogelijk een (begin van een) verklaring te geven voor opmerkelijke constateringen. Per gemeente hebben de volgende personen daarvoor als aanspreekpunt gediend: Franekeradeel, de heren Groustra en Schotanus; Harlingen, de heren Ebbens en Tichelaar; het Bildt, de heer Van Tuijl en mevrouw Bouma; Menameradiel, de heren Van der Leij en Zijlstra. De heer IJkema, gemeentesecretaris van Menameradiel, is vanuit de stuurgroep Noordwest-Fryslân verantwoordelijk voor de realisatie van de herindelingsscan. Belangrijkste bevindingen De herindelingsscan heeft als centrale probleemstelling: ‘Geef een beeld van de financiële positie van de nieuw te vormen gemeente Noordwest-Fryslân door onderzoek naar de financiële positie van de huidige gemeenten en verschaf inzicht in de belangrijkste financiële effecten van een herindeling.’ Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de centrale probleemstelling opgedeeld in vier onderzoeksvragen. Deze zijn: 1. Wat zijn de belangrijkste financiële gevolgen die zich bij een herindeling voordoen?; 2. Wat kan aan de hand van de begroting 20132, de meerjarenraming 2014 tot en met 2016 en de gemeenterekeningen vanaf 2009 over de financiële positie van de huidige gemeenten en de nieuw te vormen gemeente Noordwest- Fryslân worden gezegd?; 3. Hoe verhouden de nettolasten van de nieuw te vormen gemeente zich in 2012 tot de (norm)vergoeding van de algemene uitkering en hoe is dat beeld te verklaren vanuit de nettolasten van de bij de herindeling betrokken gemeenten?; 4. Wat zijn de verschillen tussen de twee huidige gemeenten onderling en de nieuw te vormen gemeente bij de belastingen/heffingen en de personeelsomvang? Hierna wordt op deze vier onderzoeksvragen nader ingegaan. 1. Wat zijn de belangrijkste financiële gevolgen die zich bij een herindeling