MINISTERE DE L’INTERIEUR ET DE LA SECURITE PUBLIQUE
REPUBLIQUE DU BENIN Fraternité – Justice – Travail
COOPERATION BENIN - SUISSE
Programme d’Appui au Secteur de la Gouvernance Locale et
Décentralisation (ASGoL), Phase 3
Etat des lieux de l’état civil dans les communes du département du Borgou
Rapport final
Avril 2018
1 SOMMAIRE
LISTE DES TABLEAUX ...... 3 LISTE DES FIGURES ...... 4 SIGLES ET ABREVIATIONS ...... 4 GLOSSAIRE DE L’ETAT CIVIL ...... 5 RESUME EXECUTIF ...... 9 INTRODUCTION ...... 14 Chapitre 1er : Caractéristiques de la zone d’étude et méthodologie appliquée ...... 16 1. PRESENTATION GENERALE DE LA ZONE D’ETUDE ...... 16 1.1. Situation générale des communes du Borgou ...... 16 1.1.1. Caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes du Borgou 17 1.1.2. Disponibilité d’infrastructures en lien avec la modernisation de l’état civil dans les communes du Borgou ...... 18 1.1.3. Disponibilité de ressources informatiques...... 19 2. PRESENTATION DU SECTEUR DE L’ETAT CIVIL DE LA ZONE D’ETUDE ...... 20 2.1. Etat civil dans les communes du Borgou : acteurs et activités ...... 21 3. METHODOLOGIE DE TRAVAIL APPLIQUEE...... 24 3.1. Objectifs visés et résultats attendus de l’étude...... 24 3.2. Les phases de l’étude ...... 25 3.3. Cadre méthodologique d’analyse ...... 27 Chapitre 2 : Etat des lieux de la gestion de l’état civil dans la zone d’étude ...... 30 1. ANALYSE DE L’ENVIRONNEMENT DE L’ETAT CIVIL DANS LE DEPARTEMENT DU BORGOU.. 30 1.1. Analyse de l’environnement juridique et socio-culturel de l’état civil ...... 30 1.2. Analyse de l’environnement politique et organisationnel de l’état civil ...... 34 1.3. Défis d’amélioration de l’environnement de l’état civil ...... 38 2. ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DE L’ETAT CIVIL DANS LES DEPARTEMENTS DU BORGOU 39 2.1. Infrastructures et équipements ...... 39 2.2. Ressources humaines ...... 42 2.3. Ressources financières ...... 48 2.4. Archivage des données d’état civil et modernisation des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil dans les communes du Borgou ...... 48 2.4.1. Disponibilité du matériel d’archivage et d’informatisation ...... 48 2.4.2. Mécanisme de traitement et de suivi des faits d’état civil ...... 49 2.5. Procédures, pratiques et performance de l’enregistrement des faits d’état civil ...... 49 2.5.1. Rappel des procédures d’enregistrement des faits d’état civil ...... 49 2.5.2. Pratiques d’enregistrement des faits d’état civil ...... 53 2.5.3. Performances des services d’enregistrement des faits d’état civil ...... 61 2.6. Coordination et collaboration intersectorielle des acteurs de l’état civil ...... 67 2.7. Système de suivi-évaluation et de production des statistiques de l’état civil ...... 70 2.8. Adhésion des populations à l’état civil et performance globale du système ...... 71 2.9. Défis d’amélioration du fonctionnement de l’état civil ...... 73 Chapitre 3 : Synthèse des résultats et recommandations d’orientations stratégiques ...... 78 1. MATRICE DE DIAGNOSTIC STRATEGIQUE DE L’ETAT CIVIL ...... 78 2. LES GRANDS DEFIS DU SECTEUR DE L’ETAT CIVIL DES HUIT COMMUNES DU BORGOU ...... 81 3. PROPOSITION D’ORIENTATIONS STRATEGIQUES ...... 82 4. LES AXES D’INTERVENTION ...... 83 CONCLUSION ...... 85 ANNEXE ...... 87
2 LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1: Caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes du Borgou ..... 18 Tableau 2: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie ...... 18 Tableau 3:Nombre de centres secondaires d'état civil créés par commune dans le département du Borgou ...... 21 Tableau 4: Acteurs institutionnels de l'état civil dans les communes du Borgou ...... 22 Tableau 5: Nombre de déclarations de naissances reçues par les communes du Borgou dans les deux dernières années ...... 22 Tableau 6: Nombre de déclarations de décès reçus au cours des deux dernières années dans les communes du Borgou ...... 23 Tableau 7: Nombre de mariages célébrés dans les communes du Borgou entre 2016 et 2017 ...... 23 Tableau 8: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie ...... 40 Tableau 9: Nombre de bureaux, de salles d'archive et de salles d'attente dans les communes du Borgou ...... 41 Tableau 10: Nombre d'agents travaillant dans les centres d'état civil ...... 42 Tableau 11: Sexe des travailleurs des centres d'état civil du Borgou ...... 43 Tableau 12: Age moyen et médian des travailleurs des centres d'état civil du Borgou ...... 44 Tableau 13: Diplôme des travailleurs des centres d'état civil du Borgou...... 45 Tableau 14: Domaine de formation des travailleurs des centres d'état civil du Borgou ...... 46 Tableau 15: Tableau croisé groupe d'âge et diplômes obtenus par les agents des centres d'état civil du Borgou ...... 47 Tableau 16: Proportion du nombre d'agents ayant suivi un nombre donné d'ateliers de formation en état civil ou en informatique du Borgou ...... 47 Tableau 17: Recettes moyennes par arrondissement du Borgou ...... 48 Tableau 18: Taux moyen de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance en 2017 63 Tableau 19: Taux moyen de transcription, signature et retrait des actes de décès en 2017 ...... 64 Tableau 20: Nombre moyen de mariages célébrés entre 1er janvier et 31 Octobre 2017 ...... 64 Tableau 21: Nombre moyen de jours pris pour la transmission au centre d'état civil et la transcription des fiches de naissance dans le Borgou ...... 65 Tableau 22: Proportion d'actes sans prénoms de l'enfant dans le Borgou ...... 72 Tableau 23: Taux d'enregistrement des naissances dans le Borgou ...... 73 Tableau 24: Taux d'enregistrement des décès dans le Borgou ...... 73 Tableau 25: Analyse SWOT de l'état civil ...... 80
3 LISTE DES FIGURES
Figure 1: Nombre moyen d'habitants par agent d'état civil (Borgou) ...... 63
SIGLES ET ABREVIATIONS
ADECOB : Association pour le Développement des Communes du Borgou AEC: Agent de l’état civil AIMF: Association Internationale des Maires Francophones A.O.F: Afrique Occidentale Française ASGoL 3: Programme d’Appui au Secteur de la Gouvernance Locale et Décentralisation Phase 3 ASA: Attaché des Services administratifs CA: Chef d’Arrondissement CARE International : Organisation non gouvernementale américaine CARE CE : Code de l’enfant CEC: Centre d’état civil CPF: Code des Personnes et de la Famille CS: Centre de Santé CSEC : Chef de Service d’Etat Civil DGEC: Direction Générale de l’Etat Civil EDS : Enquête Démographique et de Santé FRA: Fondation Regard d’Amour INSAE : Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique MDGL: Ministère de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale MISP: Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique MJL : Ministère de la Justice et de la Législation OEC: Officier de l’état civil Ops: Opératrice de Saisie PDC: Plan de Développement Communal
4 PNUD: Programme des Nations Unies pour le Développement PSA: Préposé des Services Administratifs RAVEC: Recensement Administratif à Vocation d’état civil RAVIP : Recensement Administratif initial à Vocation d’Identification de la Population SASA: Secrétaire Adjoint des Services Administratifs SEC: Service d’Etat Civil SSA: Secrétaire des Services Administratifs SNU: Système des Nations Unies TPI: Tribunal de Première Instance UNFPA: United Nations Fund for Population UNICEF: United Nations Childrens’ Fund. Zone d’étude : Communes du département du Borgou.
GLOSSAIRE DE L’ETAT CIVIL
5 L'état civil est un terme à double sens :
il désigne la situation d’une personne dans la famille et la société, telle qu’elle est établie par une procédure écrite d'identification administrative fixée par la loi. il désigne également le service public chargé de dresser les actes de naissance, Etat civil de mariage et de décès. Institution essentielle dans l’identification des personnes et des services publics liés à l’identité, l’état civil est un système d’identification des personnes physiques basé sur des actes administratifs à effet juridique appelés actes de l’état civil, dont l’objet est la documentation régulière d’un certain nombre d’évènements et faits biologiques et sociaux concernant les personnes (appelés faits d’état civil), et dont les plus importants sont la naissance, le mariage, le divorce et le décès. Ce sont les services publics fixés en des lieux définis (mairies, arrondissements...) et dont les responsables appelés officiers de l’état civil, sont chargés d’y recevoir les déclarations relatives à l’état des personnes, d’en dresser actes revêtus du sceau de l’authenticité appelés actes de l’état civil, de les conserver et d’en délivrer copies à Centres d’état civil chaque fois que de besoin aux ayants droit. Il existe des centres principaux et des centres secondaires d’état civil. Cette deuxième catégorie de centres est créée par arrêté du Ministre de l’Intérieur. Il s’agit des centres créés pour recevoir les déclarations de naissances et de décès. Ils n’ont pas qualité pour célébrer des mariages (art. 36 du CPF). Les Nations Unies définissent l’enregistrement des faits d’état civil comme l’enregistrement universel, obligatoire, permanent et continu de l’accomplissement et des caractéristiques de faits d’état civil concernant la population, conformément aux Enregistrement des faits dispositions d’un décret ou d’un règlement en accord avec les prescriptions légales de d’état civil chaque pays.
Les évènements considérés comme les principaux faits d’état civil par les Nations Unies sont les suivants : naissance vivante, décès, mort fœtale, mariage, divorce, annulation du mariage, séparation légale, adoption, légitimation et reconnaissance. Il s’agit de la première copie exacte et intégrale de l’acte d’état civil remis par l’officier Volet n°1 d’acte d’état civil d’état civil au déclarant après enregistrement de sa déclaration dans ses registres. Ecrits dans lesquels l’autorité publique (Officier d’état civil au Bénin, agents diplomatiques ou consulaires à l’étranger) constate (année, mois, jour, et heure Actes de l’état civil auxquels sont reçues les déclarations : noms, prénoms, âges, professions et domiciles Arts. 33 à 35, 60, 69,75 du de tous ceux qui y seront dénommés) d’une manière officielle et authentique les Code des Personnes et de la principaux évènements (naissance, reconnaissance d’enfant naturel, mariage, divorce, Famille (CPF) adoption, décès, etc.) dont dépend l’état des personnes. Seuls ces actes d’état civil et les jugements ou arrêts en tenant lieu établissent et prouvent l’état des personnes ainsi que leur filiation (Art.33 du CPF). Registre d’état civil, Art. 38 du CPF Arrêté interministériel Le registre d’état civil est le principal document d’enregistrement des actes d’état civil n° (naissances, mariages, décès). 1673/MJLDH/MISD/DC/S GM/SA du 29 novembre 2005
6 C’est le registre à trois feuillets, institué par arrêté conjoint du Ministre en charge de la Justice et du Ministre en charge de l’état civil (le Ministre de l’Intérieur) mis à la disposition des centres principaux d’état civil (Mairies et Arrondissements) pour l’enregistrement des naissances. Conformément à l’article 38 du Code des Personnes et Registre d’acte de de la Famille, le volet N° 1 de l’acte de naissance est immédiatement remis sans frais naissance au déclarant. Dans la pratique, ce déclarant à qui l’acte doit être remis n’est pas l’accoucheur, mais le père ou la mère qui se présente au centre d’état civil avec la fiche de naissance. Les volets N°2 des actes sont transmis au greffe du Tribunal de Première Instance territorialement compétent alors que les volets N° 3 appelés souches sont conservés dans les centres d’état civil et doivent faire l’objet d’un bon archivage.
C’est un registre spécial, fourni par le ministère de la santé et tenu au niveau des Registre de déclarations des maternités et centres de santé, pour l’enregistrement des naissances. Il comporte, naissances comme le registre de l’état civil consacré aux naissances, des feuillets à trois volets. La naissance d’un enfant doit être déclarée au centre d’état civil de naissance dans les Délai légal 21 jours, le jour de l’accouchement non compté. Toutefois le Procureur de la Art. 40 du Code de l’Enfant République peut à tout moment faire la déclaration d’une naissance dont il aurait connaissance et qui n’aurait pas été constatée à l’état civil.
Officier de l’état civil Autorité publique communale chargée par la loi de recevoir les déclarations de naissance, de reconnaissance d’enfants naturels, d’adoption et de décès, de les Arts. 69 et 70 de la Loi 97- inscrire/transcrire en double sur des registres spécifiques ou ordinaires prévus à cet 029 du 15/01/1999 portant effet, de dresser les actes, en délivrer les expéditions y relatifs et d’en conserver les Organisation des registres. Communes en République du Bénin L’état civil est un service public et les officiers de l’état civil exercent leurs fonctions sous la responsabilité et le contrôle du parquet près du Tribunal de Première Instance Art. 35 et suivants du CPF de leur localité. Enfant naturel Qualificatif utilisé pour désigner un enfant dont le père et la mère ne sont pas dans les Art. 318 et suivant du CPF liens du mariage légal à la naissance. Ensemble des règles qui établissent l’appartenance à une famille et organisent le Filiation régime de la preuve du lien familial. La filiation peut aussi résulter d’une décision de justice à la suite d’une action en recherche de paternité et de maternité. En cas Art 283 et suivants du CPF d’adoption, c’est le jugement qui la prononce qui institue le lien de filiation et ce en fonction du type d’adoption. Informations apposées par l’officier de l’état civil en marge des registres de naissance et/ou de mariage dans le but de permettre de relier entre eux certains actes et décisions judiciaires ultérieurs modifiant l’état de la personne concernée par l’acte. Mentions marginales Sur l’acte de naissance, les mentions marginales concernent les naissances en mer, les changements de nom et prénoms, la légitimation d’un enfant naturel par le mariage de Art. 34, alinéa 2, et art ; 64 ses parents ou par décision judiciaire et la reconnaissance d’un enfant naturel. Sur l’acte de mariage, les mentions marginales concernent la décision judiciaire de divorce et les changements de noms et prénoms. Sur tous les actes, les décisions judiciaires de rectification d’un acte d’état civil.
Feuilles du répertoire C’est le répertoire de feuilles mobiles alphabétiques tenu en annexe à chaque registre en double exemplaire. Le modèle des feuilles du répertoire est fixé par l’arrêté Art. 39, alinéa 2 du CPF interministériel N°01672/MJLDH/MISD/DC/ SGM/SA du 23 novembre 2005. C’est un livret qui se présente sous la forme d’un document condensé de l’état civil des Livret de famille membres d’une famille. Art. 88 du CPF Il est remis au couple qui forme une famille par le mariage à l’état civil, par l’officier d’état civil célébrant, en même temps que l’acte de mariage. Tous les enfants nés doivent être enregistrés dans le livret de famille. S’il y en a qui décèdent, la mention
7 doit également y être portée. En application de l’article 93 du CPF, le décret n° 2005- 835 du 30 décembre 2005 a fixé les modalités de la forme, de l’établissement, de la délivrance, de la tenue, de la conservation, de la copie, de la constitution et de l’utilisation du livret de famille. L’ensemble des qualités de la personne, auxquelles des effets juridiques sont Etat d’une personne légalement attachés. Exemple : qualité de (béninois, homme ou femme, mineur ou Art. 33 du CPF majeur, célibataire, marié ou divorcé…..). L’état d’une personne n’est établi et ne peut être prouvé que par les actes de l’état civil. Système (national) d’enregistrement des faits Selon les Nations Unies, un système d’enregistrement des faits d’état civil englobe tous d’état civil les cadres institutionnels, juridiques et techniques nécessaires pour exécuter les fonctions d’enregistrement d’une manière techniquement viable, coordonnée et
normalisée dans l’ensemble du pays, compte tenu de sa situation culturelle et sociale.
C’est le dispositif institutionnel et technique mis en place pour assurer la collecte, le Système (national) des traitement, l’analyse des données et la publication des statistiques socio- statistiques de l’état civil démographiques relatives aux faits d’état civil appelés statistiques de l’état civil. Système (national) de l’état Dans le présent document, le système (national) de l’état civil englobe le sous-système civil d’enregistrement des faits d’état civil et celui des statistiques de l’état civil. Dysfonctionnements du Ensemble des pratiques et usages contraires à la législation et créant des confusions ou système de l’état civil incompatibilités dans le fonctionnement normal du système d’état civil. On désigne par modernisation du système de l’état civil l’utilisation des procédés et de moyens modernes de déclaration, d’enregistrement de faits d’état civil, Modernisation du système d’établissement, de délivrance et de conservation des actes d’état civil. Les moyens d’état civil modernes les plus importants actuellement sont les Technologies de l’Information et de la Communication : il s’agit par exemple de l’informatisation. Ensemble d’actes et de mesures entreprises pour fiabiliser et renforcer la crédibilité de l’état civil. Il consiste à le débarrasser de toutes ses irrégularités : erreurs de Assainissement de l’état transcription des actes, fraudes, falsifications, trafics d’actes, corruption, concussion, civil défaut ou doute d’authenticité des actes de l’état civil, et autres pratiques non conformes à la loi.
8 RESUME EXECUTIF
Rappel du contexte de l’étude L'état civil est un terme à double sens. Il désigne la situation d’une personne dans la famille et la société, telle qu’elle est établie par une procédure écrite d'identification administrative fixée par la loi. Il désigne également le service public chargé de dresser les actes de naissance, de mariage et de décès. Institution essentielle dans l’identification des personnes et des services publics liés à l’identité, l’état civil est un système d’identification des personnes physiques basé sur des actes administratifs à effet juridique appelés actes de l’état civil, dont l’objet est la documentation régulière d’un certain nombre d’évènements et faits biologiques et sociaux concernant les personnes (appelés faits d’état civil). Les faits les plus importants sont les plus importants sont la naissance, le mariage, le divorce et le décès.
La loi a fait de l’état civil une compétence décentralisée en République du Bénin. Dans la pratique, c’est l’un des services sociaux de base les plus sollicités par les populations dans les communes. Cela en fait un des services locaux les plus déterminants en termes de perception de la qualité de la gouvernance locale par les usagers. C’est pourquoi, et sur demande insistante des communes bénéficiaires, le Programme Appui au Secteur de la Gouvernance Locale et à la Décentralisation (ASGoL) Phase 3, a retenu l’état civil au rang des services publics locaux à promouvoir fortement. Ce choix est salutaire, au regard de la situation alarmante de l’état civil dans nos communes. En effet, dans les huit(08) communes d’intervention du Borgou, les services d’état civil demeurent encore mal organisés, mal équipés et l’enregistrement des faits d’état civil est incomplet, voire irrégulier.
Pour réaliser cet objectif de réorganisation et de modernisation de l’état civil, et afin d’assurer une action cohérente et efficace, les huit communes, à travers leur association départementale faitière (ADECOB), ont souhaité disposer d’un document de stratégie et de plan d’action pertinent pour les quatre années d’intervention du Programme.
Démarche méthodologique
Avant d’élaborer cette stratégie et plan d’action (communal) de modernisation de l’état civil il a fallu réaliser un état des lieux approfondi, qui a consisté à l’analyse de l’environnement (juridique, institutionnel, social, etc.) et des processus de délivrance des prestations d’état civil. Cet état des lieux permet d’identifier les forces et les faiblesses, les défis et enjeux prioritaires pour l’état civil des communes de la zone, ainsi que les contraintes et les possibilités d’amélioration de la situation.
9 Etat de l’environnement matériel de travail des services d’état civil Les résultats de l’étude révèlent que malgré les importants progrès réalisés grâce à l’avènement de la décentralisation, les communes de la zone restent encore faiblement dotées d’infrastructures de travail pour l’état civil que sont l’électricité, l’internet, les locaux aménagés et adaptés, le mobilier de travail, le matériel informatique, les salles d’archives. Sur l’ensemble des 43 arrondissements du département, 01 seul dispose de ligne téléphonique fixe et seuls 04 arrondissements ont déclarés avoir accès à l’internet, entièrement fourni par les réseaux de téléphonie mobile. Moins de la moitié des arrondissements (20 en tout) disposent d’une alimentation électrique. Le grand nombre des arrondissements est enclavé, ce qui pose un sérieux problème de l’accès des populations des localités rurales aux services d’état civil (bureaux d’arrondissements et mairies).
Cette situation constitue un frein pour la réalisation de l’informatisation et de la modernisation des services. C’est également un défi pour l’amélioration de l’accès au service public de l’état civil.
Environnement juridique, politique et organisationnel de l’état civil En matière d’état civil, le Bénin dispose d’un cadre juridique suffisamment bien fourni. Le principal problème est l’inobservance des règles établies, du fait de la méconnaissance des textes par les acteurs, d’une part et de la non application des sanctions en cas de déviance, d’autre part.
La volonté politique pour l’état civil est plus active ces dernières années avec la création de la Direction Générale de l’Etat Civil et la prise de lois renforçant le cadre juridique : le code de l’enfant en décembre 2015 et la loi pour identification des personnes physiques en République du Bénin depuis juin 2017.
Le dispositif organisationnel a été amélioré tout récemment par la création des centres secondaires d’état civil. Cependant les moyens consacrés au système de l’état civil demeurent faible tant au niveau national qu’au plan communal.
Il y’a une force importante du système d’état civil béninois, qui d’ailleurs explique le fort taux d’enregistrement des naissances : c’est la bonne collaboration entre le système de santé et l’état civil, se traduisant par l’enregistrement de 91% des naissances survenues en milieu hospitalier, contre 16% des naissances à domicile. Cette collaboration n’est pas encore active en matière d’enregistrement des décès survenus dans les centres de santé, bien que la loi impose aux formatons sanitaires la déclaration de ces décès dans un délai de 48 heures, sous peine de sanction.
10 L’organisation de l’état civil béninois est largement décentralisée, faisant ainsi des arrondissements des centres d’état civil à part entière. Cela contribue à l’amélioration de l’accès à ce service de base.
Ressources humaines des services d’état civil Dans la plupart des centres d’état civil, l’effectif du personnel est insuffisant. En effet, dans 40 arrondissements sur les 43 que compte le département, on a dénombré 01 seul agent en exercice dans le centre d’état civil. Le personnel est largement masculin. Il est de niveau et de qualification faibles. En effet, 1 agent sur 4 (24,4%) est de niveau CEP ou sans formation académique.
Le personnel est peu formé au métier de l’état civil. Par exemple, concernant les formations qualifiantes reçues, 30,8%, soit 1 agent sur 3 n’avait encore reçu aucune formation en matière état civil au moment de l’enquête. La portion est de 75% (soit près de 8 agents sur 10) pour les formations d’informatique.
Archivage des données d’état civil et modernisation des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil dans les communes du Borgou Seulement 3 communes sur les 8 ont mis en œuvre un programme de numérisation des registres d’état civil : Bembéréké, Tchaourou, N’dali. La gestion informatisée est à ses débuts et les logiciels utilisés (tous commerciaux) ne sont ni complets, ni totalement sécurisés. Les communes du département ont besoin d’un appui financier et technique important dans ce domaine.
Pratiques et performance de l’enregistrement des faits d’état civil 70,6% des agents d’état civil questionnés ont affirmé ne pas connaitre le contenu des textes sur l’état civil. Ceci explique donc pourquoi la pratique d’enregistrement des faits d’état civil n’est pas conforme à ce qu’ont prévu les textes (non tenue des tables alphabétiques, une partie des centres d’état civil ne clôturent pas les registres d’état civil en fin d’année et continuent de les utiliser l’année suivante).
Suite à l’augmentation du délai de transcription des actes de naissance qui est passé à 21 jours, les pratiques d’accumulation des actes de naissance ont certes diminué, mais persistent. Pour ce qui est des décès, des mariages et des divorces, le principal problème rencontré dans l’enregistrement de ces faits d’état civil est la non notification à l’officier de l’état civil des lieux de résidence habituelle et de naissance pour inscription en mention marginale, en dépit de l’exigence de la loi.
En ce qui concerne les performances d’enregistrement des faits d’état civil, il a été constaté que le nombre moyen d’habitants par agent d’état civil du département est de 23809, ce qui est beaucoup plus élevé que la norme (15.000 habitants par agent d’état civil). Ceci vient renforcer le constat du sous-effectif des agents des centres d’état
11 civil. Par ailleurs, le taux moyen de retrait des actes de naissance dans le département (59%) est très faible. Cela met en évidence une fois encore le désintéressement des populations en ce qui concerne les questions d’état civil.
La pratique de la fraude est devenue une coutume dans la gestion de l’état civil au Bénin, et les agents et officiers de l’état civil ne semblent pas mesurer la gravité des risques encourus, faute de sanction. Les autres défaillances observées dans les systèmes de l’état civil des communes du département sont : l’absence des prénoms des enfants dans les actes de naissance (1 enfant sur 10 en moyenne), les pertes des registres, la mauvaise transcription des actes.
Coordination, collaboration, des acteurs et suivi-évaluation du système Il n’existe pas de mécanismes de coordination actifs en matière d’état civil dans les communes du département. La collaboration des acteurs restent imparfaite. Elle est active entre les centres de santé et les centres d’état civil dans le domaine de l’enregistrement des naissances. Néanmoins, elle peut être améliorée aussi bien dans ce domaine que dans les autres aspects, notamment l’enregistrement des décès. C’est à la mairie, notamment le maire et le chef service en charge de l’état civil d’assurer le leadership nécessaire, tant au plan politique qu’au plan technique.
La pratique du suivi et de l’évaluation des interventions en matière d’état civil n’existe pas. Pourtant, le caractère pluri-acteurs et pluri-sectoriel de l’état civil recommande une telle pratique, en tant qu’outil d’amélioration continue de la performance. Il s’agit là d’une bonne pratique qui a bien fait ses preuves ailleurs. C’est pourquoi, le plan d’action pour l’état civil des 8 communes devra intégrer le suivi local participatif de l’état civil.
Défis prioritaires pour l’état civil Au regard de l’état des lieux établi, quatre (04) grands défis prioritaires sont à relever par l’état civil des huit (08) communes, à savoir :
la réorganisation de la gestion de l’état civil en vue d’améliorer la performance des services d’état civil ; la modernisation de l’état civil en vue de renforcer sa fiabilité et d’assurer la célérité et l’efficacité des prestations aux usagers ; le développement d’une culture collective de l’état civil traduite par un bon niveau de connaissance de l’état civil par les populations et la déclaration plus spontanée des faits d’état civil ;
12 l’amélioration du financement de l’état civil tant par les pouvoirs publics locaux et nationaux que par les partenaires au développement.
Proposition d’orientations stratégiques Au regard des défis ci-dessus identifiés, il est possible de proposer des orientations stratégiques d’amélioration de la performance de l’état civil de la zone, l’objectif central étant de créer un état civil complet, moderne et en phase avec ses fonctions de base que sont : (i) donner une identité légale à chacun ; (ii) protéger les droits et devoirs liés à l’identité ; (iii) mieux connaître la population pour soutenir le développement local et national.
Ainsi, le diagnostic établi a permis d’identifier quatre (04) orientations stratégiques pour dynamiser le système de l’état civil des huit (08) communes, à savoir :
Réorganiser la gestion de l'état civil ; Moderniser l’état civil ; Développer une culture collective de l’état civil ; Mettre en place les conditions cadres et d’accompagnement à l’état civil des 8 communes.
13 INTRODUCTION
Aux termes de la Loi1, l’état civil est une compétence décentralisée en République du Bénin. Dans la pratique, c’est l’un des services sociaux de base les plus sollicités par les populations dans les communes. Cela en fait un des services locaux les plus déterminants en termes de perception de la qualité de la gouvernance locale par les usagers. C’est pourquoi, et sur demande insistante des communes bénéficiaires, le Programme Appui au Secteur de la Gouvernance Locale et à la Décentralisation (ASGoL) Phase 3, a retenu l’état civil au rang des services publics locaux à promouvoir fortement. Ce choix est en parfaite cohérence avec les objectifs du Gouvernement pour l’état civil, tels que définis dans le document de Politique nationale de l’état civil et dans le Programme d’Action du Gouvernement Bénin Révélé 2016 - 2021. Il est salutaire, au regard de la situation alarmante de l’état civil dans nos communes. En effet, dans les huit(08) communes d’intervention du Borgou, les services d’état civil demeurent encore mal organisés, mal équipés et l’enregistrement des faits d’état civil est incomplet, voire irrégulier.
Au vu de cette situation, il s’avère important de travailler à la réorganisation en profondeur de la gestion de l’état civil dans les communes bénéficiaires. La finalité recherchée étant, conformément aux objectifs du Programme :
un service public local de qualité en matière d’état civil ; une maitrise d’ouvrage communale efficace en matière de gestion de l’état civil.
Pour y arriver, et afin d’assurer une action cohérente et efficace, les huit communes, à travers leur association départementale faitière (ADECOB), souhaitent disposer de documents de stratégie et de plans d’action pertinents pour les quatre années d’intervention du Programme.
L’élaboration de cette stratégie et plan d’action (communal) de modernisation de l’état civil passe par un état des lieux approfondi, qui consiste à l’analyse de l’environnement (juridique, institutionnel, social, etc.) et des processus de délivrance des prestations d’état civil, permet d’identifier les forces et les faiblesses, les défis et enjeux prioritaires pour l’état civil des communes de la zone, ainsi que les contraintes et les possibilités d’amélioration de la situation.
1 La loi n°2002-07 du 24 août 2004 portant code des personnes et de la famille en République du Bénin fait du maire et du chef d’arrondissement les deux officiers de l’état civil. La loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin fait de l’état civil une compétence déléguée à la commune. Le maire, en tant que dépositaire du pouvoir décentralisé, exerce la compétence au nom et sous le contrôle de l’Etat central.
14 Cet état des lieux a emprunté à la fois des méthodes et outils qualitatifs et quantitatifs de collecte, de traitement et d’analyse des données. La collecte des données réalisée en novembre 2017, a eu pour objectif d’assembler une masse importante d’informations ayant permis, non seulement d’approfondir la connaissance générale de l’état civil des communes de la zone, mais aussi de calculer les valeurs de départ des indicateurs de suivi-évaluation du programme ASGoL3 pour le volet état civil.
Le présent rapport d’état des lieux est composé de trois (03) chapitres.
Le premier chapitre traite principalement des généralités pour offrir au lecteur une connaissance générale de l’état civil de la zone d’étude et de la méthode de travail appliquée dans la présente étude.
Le chapitre 2 est le cœur du rapport. Il expose l’état des lieux de la gestion de l’état civil dans les communes des deux départements à travers l’analyse du fonctionnement des centres d’état civil, des acteurs de l’état civil et de la performance du système de l’état civil dans son ensemble. Il met en évidence les défis majeurs qui doivent inspirer l’action des communes pour la réorganisation et la modernisation de l’état civil.
Le chapitre 3 fait la synthèse des principaux résultats de l’étude et propose les orientations autour desquelles un plan d’action pour l’état civil des huit (08) communes pourrait se construire.
15 Chapitre 1er : Caractéristiques de la zone d’étude et méthodologie appliquée
1. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA ZONE D’ÉTUDE La zone d’étude est le département du Borgou, située au Nord-Est du Bénin. Il s’agit du deuxième département le plus vaste du pays, qui couvre 22,95% du territoire national soit 25 856 km2. Pour une population totale de 1.214.249 en 2013, le Borgou abrite 12,16% de la population du Bénin. 1.1. Situation générale des communes du Borgou La situation générale des communes du département est analysée à travers certains critères en lien avec l’état civil, tels que révélé par les données de notre enquête. Il s’agit : des caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes ; les infrastructures de travail et les ressources matérielles des centres d’état civil.
16 1.1.1. Caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes du Borgou
D’une population totale de 1 214 249 habitants en 2013 (12,16% de la population béninoise), le département du Borgou compte 8 communes que sont : Parakou (chef-lieu du département et métropole économique régionale du Nord- Bénin), Tchaourou (la plus vaste commune du Bénin et aussi l’une des plus peuplées), N’Dali, Pèrèrè, Nikki, Kalalé, Sinendé et Bembèrèkè. Les communes de Kalalé et de Sinendé sont les plus enclavées (sans route bitumée). Le département compte 43 arrondissements et 311 villages et quartiers de villes. Le département est un territoire de forte immigration des populations venant des autres contrées du pays, comme l’illustrent les résultats du recensement général de la population de 2013 (7,6% de la population est du groupe ethnique Otamari et apparentés, originaire du département de l’Atacora). Principalement deux religions
17 caractérisent le département : il s’agit de l’islam, religion la plus répandue (69,8% de la population), suivi du catholicisme (15,0% de la population).
Tableau 1: Caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes du Borgou
Distance Nombre commune Population Nombre Nombre Nombre Nombre Communes Nombre de chef-lieu du totale de la de d'écoles d'écoles d'écoles d’arrondissements centres département commune villages primaires secondaires maternelles de santé (km) Bembéréké 105 131255 5 62 24 115 15 23 Kalalé 163 168882 6 76 24 101 8 9 Ndali 60 113604 5 64 15 93 11 17 Nikki 115 151232 7 91 19 123 9 28 Parakou 0 255478 3 0 22 126 17 28 Pèrèrè 97 78988 6 61 12 76 12 14 Sinendé 145 91672 4 43 22 55 8 19 Tchaourou 52 223138 7 90 17 185 22 35
Total 1214249 43 487 155 874 102 173 Source : Nos données d’enquête
1.1.2. Disponibilité d’infrastructures en lien avec la modernisation de l’état civil dans les communes du Borgou
Tableau 2: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie Nbre Nombre Nombre Nombre total d’arrondissement d’arrondissement Nombre d’arrondissement Communes d’arrond. disposant de disposant de d’arrondissement disposant de ligne connexion disposant téléphonie téléphonique internet d'électricité mobile Bembéréké 05 0 1 4 5 Kalalé 06 0 0 1 5 N’dali 05 1 1 3 5 Nikki 07 0 0 2 0 Parakou 03 0 0 3 3 Pèrèrè 06 0 0 1 3 Sinendé 04 0 0 1 4 Tchaourou 07 0 2 5 7 Total 43 1 4 20 32 Source : Nos données d’enquête
Les administrations communales du Borgou sont largement dépourvues d’infrastructures de base pour la modernisation de l’état civil, en particulier pour
18 l’informatisation. On dénombre seulement 01 bureau d’arrondissement soit 2% de l’ensemble qui dispose de ligne téléphonique fixe. La connexion internet reste rare. Seulement 04 bureaux d’arrondissements sur les 43 en disposent, et pour l’ensemble des 04, il s’agit de la connexion par réseau de téléphonie mobile, surtout le réseau MTN et un peu MOOV. Un peu moins de la moitié des bureaux d’arrondissements disposent d’électricité (20 sur 43), ce qui pose un défi important, lorsqu’il s’agit d’améliorer le cadre de travail des agents et de l’utilisation des moyens technologiques dans les centres d’état civil.
1.1.3. Disponibilité de ressources informatiques L’informatique n’est pas encore la chose la mieux partagée dans les huit communes du département. On peut compter un ordinateur dans seulement 07 arrondissements de la zone et principalement dans les centres d’état civil de Bembèrèkè où il a été dénombré 05 arrondissements qui en disposent, à savoir : Bembèrèkè centre, Gamia, Ina, Béroubouay et Bouanri. Les arrondissements de Kalalé centre (commune de Kalalé) et le 3ème arrondissement de Parakou complètent la liste. Depuis l’avènement de la décentralisation en 2003, des efforts remarquables ont été faits pour la mise à disposition d’ordinateurs au profit des services opérationnels des mairies, mais souvent, les services d’état civil ne font pas partie des plus avantagés dans la répartition de cet équipement. Depuis peu, le service d’état civil de la mairie de Nikki fait exception à cette règle, avec un effectif de 12 ordinateurs de bureau, dédiés à la numérisation des actes d’état civil.
Aucun arrondissement du département ne dispose de serveur informatique. L’analyse des capacités institutionnelles au plan de l’informatique révèle que seules les communes de Tchaourou et de Parakou disposent d’un service informatique en leur sein. On peut noter que la mairie de Bembéréké ne dispose pas d’un informaticien mais d’un prestataire (opératrice de saisie) ; il en est de même pour la mairie de Tchaourou. Le niveau de performance de ces cadres
19 semble globalement satisfaisant, comme en témoigne l’avis donné sur l’agent de Tchaourou.
2. PRÉSENTATION DU SECTEUR DE L’ÉTAT CIVIL DE LA ZONE D’ÉTUDE Le code des personnes et de la famille en disposant que « l’état des personnes n’est établi et ne peut être prouvé que par les actes de l’état civil, les jugements ou arrêts en tenant lieu et, exceptionnellement, les actes de notoriété »2 indiquait au moins trois catégories d’acteurs : les acteurs de la tutelle, les Officiers de l’état civil et les acteurs judiciaires. L’article 35 du code précise que « dans les arrondissements, les fonctions d’officier de l’état civil sont remplies par le chef d’arrondissement ou par un agent spécialement désigné à cet effet. Dans les communes ou les autres circonscriptions administratives, ces fonctions sont remplies par le maire ou par un agent désigné à cet effet. »
Le code précise également les trois faits d’état civil devant faire l’objet de transcription dans des registres tenus à cet effet. Ainsi, « les naissances, les mariages et les décès sont constatés sur des registres tenus dans les centres d’état civil selon les modalités fixées par décret. Les autres faits ou actes concernant l’état des personnes font l’objet d’une mention au registre d’état civil. Ils sont prouvés au moyen de copies ou d’extraits des actes inscrits sur ces registres, délivrés dans les conditions fixées par décret3. » Le Code de l’enfant, promulgué en décembre 2015, a élargi le champ des acteurs institutionnels de l’état civil aux chefs de villages et de quartiers de villes, lesquels ont l’obligation, sous peine de lourdes sanctions, de déclarer les naissances des enfants nés à domicile sur leur territoire. Le même code exige aux agents de santé, la déclaration des enfants nés dans les établissements sanitaires. Cette responsabilité était déjà assumée par ces agents bien avant l’avènement du code de l’enfant. Le code a renforcé cette responsabilité, en faisant d’elle une obligation juridique.
2 Article 33 du code des personnes et de la famille. 3 Article 34 du Code
20 Le 06 février 2018, le Ministre chargé de l’Intérieur a créé par arrêtés, des centres secondaires d’état civil dans les 12 départements du pays, conformément à l’article 36 du Code des personnes et de la famille qui l’y autorise. Au total 158 centres d’état civil ont été créés dans le Borgou, suivant la répartition par commune comme présenté dans le tableau ci-après : Tableau 3:Nombre de centres secondaires d'état civil créés par commune dans le département du Borgou
Communes Bembéréké Kalalé N'dali Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Borgou Nombre de centre secondaires 17 26 15 26 8 21 12 33 158 d’état civil créés Source : Ministère de l’Intérieur
Les centres secondaires d’état civil sont créés dans les villages/quartiers de villes et dans les centres de santé. Ils sont compétents pour recevoir les déclarations de naissances et de décès, mais ils n’ont pas la qualité de procéder à la célébration des mariages. Leur création vise à rapprocher davantage le service public de l’état civil des populations, et in fine améliorer le taux d’enregistrement des naissances et des décès.
Dans les écoles publiques et privées, les directeurs s’intéressent à la déclaration à l’état civil de leurs élèves, en raison de l’exigence de fournir l’acte de naissance lors de la constitution des dossiers à l’inscription en classe et aux examens. Le secteur de l’état civil sera ici présenté à travers les acteurs qui l’animent et le volume d’activités qui le caractérisent dans les deux départements.
2.1. Etat civil dans les communes du Borgou : acteurs et activités Le paysage institutionnel de l’état civil dans les communes du département comprend : comme centres d’état civil : huit (08) mairies de communes et 43 bureaux d’arrondissements ; 487 villages, 155 centres de santé appuyant la déclaration des naissances et 158 centres secondaires d’état civil; 874 écoles primaires, 102 écoles secondaires et 173 écoles maternelles ;
21 les ONG et les partenaires techniques et financiers appuyant l’état civil : UNICEF, Plan Bénin, récemment la Coopération suisse à travers le programme ASGoL Phase 3 et aussi la Coopération décentralisée à travers le Programme Intercommunal Belge de Coopération, qui intervient dans les communes de Tchaourou et de Bembèrèkè.
Tableau 4: Acteurs institutionnels de l'état civil dans les communes du Borgou
Distance Nombr Nombr commune Nomb Nombre Nombre Population Nombre e de e Commun chef-lieu re de d'écoles d'écoles totale de la d’arrondisseme centres d'écoles es du village secondair maternell commune nts de primair départeme s es es santé es nt (km) Bembéré 105 131255 5 62 24 115 15 23 ké Kalalé 163 168882 6 76 24 101 8 9 Ndali 60 113604 5 64 15 93 11 17 Nikki 115 151232 7 91 19 123 9 28 Parakou 0 255478 3 0 22 126 17 28 Pèrèrè 97 78988 6 61 12 76 12 14 Sinendé 145 91672 4 43 22 55 8 19 Tchaouro 52 223138 7 90 17 185 22 35 u Total 1214249 43 487 155 874 102 173 Source : Nos données d’enquête
Le volume d’activité du secteur de l’état civil peut être analysé à travers le nombre de faits d’état civil (naissances, décès, mariages) enregistrés dans l’année. Il ressort de ce critère les chiffres présentés dans les tableaux ci-après :
Tableau 5: Nombre de déclarations de naissances reçues par les communes du Borgou dans les deux dernières années
Nombre Nombre Moyenne Moyenne reçu du 1er reçue en mensuelle mensuelle Janvier au 2016 en 2017 en 2016 31 Octobre 2017 Bembéréké 5 932 5 986 593 499 Kalalé 3 449 3 671 345 306 N’dali 4 113 4 682 411 390 Nikki 4 714 6 287 471 524 Parakou 12 047 12 582 1 205 1 049 Pèrèrè 2 938 4 025 294 335
22 Sinendé 3 503 3 933 350 328 Tchaourou 4 071 4 235 407 353 Total 40 767 45 401 4 077 3 783 Source : Nos données d’enquête
Le tableau ci-dessus montre que les communes du département ont reçu au total 45 401 déclarations de naissances en 2016. Cet effectif dans les dix mois de 2017 ayant précédé l’enquête a été de 40 767. En moyenne en 2016, c’est 3 783 naissances reçues le mois et 4 077 en 2017. Sans surprise, c’est la commune de Parakou qui reçoit les plus gros effectifs, suivie de Niki et Bembèrèkè.
Tableau 6: Nombre de déclarations de décès reçus au cours des deux dernières années dans les communes du Borgou
Nombre Nombre Moyenne Moyenne reçu du reçu en mensuelle mensuelle 1er Janv. 2016 en 2017 en 2016 au 31 Oct. 2017 Bembéréké 42 27 4,2 2,25 Kalalé 32 26 3,2 2,17 N’dali 51 59 5,1 4,92 Nikki 21 24 2,1 2 Parakou 258 307 25,8 25,58 Pèrèrè 17 63 1,7 5,25 Sinendé 13 74 1,3 6,17 Tchaourou 63 40 6,3 3,33 Total 497 620 49,7 51,66 Source : Nos données d’enquête
Très peu de décès sont concernés par l’activité des centres d’état civil dans les communes. En tout, 49 à 50 décès sont enregistrés par mois dans l’ensemble des huit communes et la ville de Parakou fait la moitié de ce nombre. En moyenne donc, les sept (07) autres communes enregistrent chacune 3 ou 4 décès le mois. En tout c’est en moyenne 01 décès qui est comptabilisé par centre d’état civil chaque mois dans le département.
Tableau 7: Nombre de mariages célébrés dans les communes du Borgou entre 2016 et 2017
Nombre du 1er Nombre janv. au 31 oct. en 2016 Communes 2017 Bembéréké 18 16 Kalalé 13 5
23 N’Dali 9 34 Nikki 10 16 Parakou 106 128 Pèrèrè 12 5 Sinendé 4 5 Tchaourou 46 63 Total 218 272 Source : Nos données d’enquête
La situation est encore plus alarmante pour les mariages à l’état civil, qui ne font pas partie du patrimoine culturel des populations du département. En moyenne 21 mariages sont célébrés dans le département par mois, soit moins de 3 mariages par commune dans le mois. La moitié des mariages sont célébrés à Parakou et le quart dans la commune de Tchaourou.
3. MÉTHODOLOGIE DE TRAVAIL APPLIQUÉE Pour comprendre la méthodologie appliquée, il y a lieu de connaitre les objectifs assignés à l’étude et les produits attendus, ainsi que le cadre théorique adopté.
3.1. Objectifs visés et résultats attendus de l’étude. L’objectif général de l’étude est de mettre à disposition l’information nécessaire à l’élaboration d’une stratégie et plan d’action pertinente pour l’état civil des huit (08) communes du Borgou bénéficiaires du Programme ASGoL 3. De façon spécifique, l’étude vise à : analyser l’environnement socio-culturel, politique, juridique et institutionnel qui caractérise les évènements d’état civil et la gestion de l’état civil (production, conservation et communication des actes et données d’état civil) ; étudier le processus de délivrance des prestations et actes d’état civil pour mettre en évidence les forces et les faiblesses, les acquis, les bonnes et mauvaises pratiques ; identifier les défis et enjeux prioritaires pour l’état civil, ainsi que les contraintes et les possibilités d’amélioration de la situation ; collecter les données nécessaires pour établir la situation de départ pour l’ensemble des faits d’état civil (indicateurs de base).
24
Le principal résultat attendu de l’étude consiste à produire un rapport d’état des lieux de l’état civil dans les 08 communes bénéficiaires du Programme ASGoL dans le Borgou, contenant les informations clés ci-après : un répertoire des acteurs communaux impliqués dans la gestion de l’état civil ; un inventaire sommaire des registres d’état civil réalisé, permettant de connaitre le volume du travail et le budget nécessaire pour les opérations de numérisation des registres et de reconstitution des registres et actes altérés ou disparus (perdus, détruits ou volés) ; les problèmes liés à la gestion de l’état civil identifiés par commune ; des données statistiques nécessaires collectées, à travers l’enquête d’état des lieux des centres d’état civil et un tableau de bord des indicateurs présentant la situation de départ pour l’état civil.
3.2. Les phases de l’étude Trois principales phases ont caractérisé l’étude, à savoir : la phase préparatoire ou phase 0 : élaboration et validation de la méthodologie et des outils, etc. ; la phase 1 ou phase de collecte des données documentaires et de terrain ; et la phase 2 ou de rédaction et validation du rapport d’état des lieux
La Direction Générale de l’Etat Civil, mandataire de l’étude, a proposé une méthodologie et des outils de collecte qui ont été soumis à l’amendement et la validation de l’association faitière des communes (ADECOB) et de CARE International (structure d’appui technique du programme ASGoL 3). Les ressources documentaires exploitées sont principalement le document de Politique nationale de l’état civil, le rapport d’état des lieux global de l’enregistrement des faits d’état civil au Bénin publié en 2010, les rapports d’analyse des données du RGPH 4, les rapports de missions passées de la DGEC dans la zone d’étude et les rapports de diagnostic participatifs réalisés avec l’appui de l’UNICEF dans certaines communes de la zone, surtout dans l’Alibori (Karimama, Gogounou, Malanville).
25 En novembre 2017, la collecte de données a eu lieu dans les 08 communes, avec la contribution des chefs de service d’état civil qui ont effectué cette opération, appuyés de leurs collaborateurs secrétaires d’arrondissement et des agents externes mobilisés par la DGEC.
L’enquête de terrain était à la fois qualitative et quantitative et comportait en tout six (06) volets que sont : l’enquête quantitative auprès des centres d’état civil qui comprend le dénombrement-inventaire complet des registres (pour la plage d’années 2013 à 2017) et la collecte des données quantitatives sur l’activité des centres d’état civil ; l’enquête qualitative auprès des centres d’état civil, dont l’objet était d’analyser l’environnement, les processus de délivrance des prestations d’état civil, d’identifier les besoins, les dysfonctionnements organisationnels dans la gestion du système local (arrondissement et commune) de l’état civil, les relations de collaboration (concertation, coordination et partage de données) avec les autres acteurs locaux du système de l’état civil ; l’enquête auprès des ménages principalement à travers des focus-groups autour d’un guide de discussion structuré ; l’enquête auprès des autres autorités et responsables locaux (chefs de villages et de quartiers de villes, responsables des ONG et associations, etc.) ; l’enquête auprès des écoles comprenant le dénombrement des enfants en scolarisation dans les établissements d’enseignement maternel, primaire et secondaire ayant ou pas d’actes de naissances et la documentation des problèmes et stratégies relatives à la non déclaration des naissances des enfants en classe d’examen; et l’enquête auprès des partenaires techniques et financiers, des ONG et autres acteurs en appui à l’état civil dans la commune. Cette enquête a permis entre autres de connaître le niveau et les natures des appuis en faveur de l’état civil au cours des cinq dernières années.
26 Pour l’enquête quantitative auprès des centres d’état civil, le questionnaire administré comportait les modules ci-après : Module 1 : Informations générales sur le centre d’état civil (qui prend en compte le dénombrement des registres, l’environnement technologique, le niveau d’équipement des centres, les ressources collectées à travers les prestations de services d’état civil, les ressources allouées auxdits services ; Module 2 : Etat de la modernisation (prenant en compte le niveau de numérisation des registres, l’informatisation et l’automatisation de la gestion de l’état civil) ; Module 3 : Renforcement des capacités (qui prend en compte le nombre et le profil du personnel, les formations reçues, les besoins de formations initiales ou complémentaires, au regard des besoins réels du centre d’état civil et des objectifs de la réforme de l’état civil).
Le traitement et l’analyse des données a fait appel aux méthodes et outils statistiques (logiciels et tabulations) pour les données quantitatives. Pour les données qualitatives, les techniques d’analyse qualitative ont été employées (analyse de contenu, triangulation, etc.).
3.3. Cadre méthodologique d’analyse Un état des lieux approfondi est avant tout un exercice de diagnostic stratégique. En la matière, les techniques et outils prescrits par la science existent ; il s’agit notamment de la matrice de diagnostique stratégique (MDS) qui englobe l’analyse SWOT (Forces-Faiblesses-Opportunités-Menaces) et l’analyse des parties prenantes. La particularité de l’état civil suggère de faire appel à certains critères d’analyse recommandés par la profession4. Il s’agit pour l’essentiel des critères d’appréciation ci- après : l’environnement légal, politique et institutionnel dans lequel évoluent l’enregistrement des faits d’état civil et la production des statistiques d’état civil ;
4 Voir les outils d’évaluation complète des systèmes d’état civil élaborés par les Nations Unies.
27 le fonctionnement des services d’état civil : ressources matérielles, humaines et financières, système d’archivage des données, qualité des prestations offertes et des procédures, processus et pratiques d’enregistrement des faits d’état civil ; l’état de la modernisation du système, via notamment l’informatisation ; le niveau de performance du secteur de l’état civil en termes de capacités d’accomplissement de ses fonctions d’enregistrement des faits d’état civil suivant la procédure réglementaire et dans les délais légaux, d’établissement fiable de l’état des personnes (identité, filiation, etc.) et de conservation des documents donnant la preuve de cet état ; la qualité de la coordination et de la collaboration intersectorielle des acteurs de l’état civil ; la qualité de la communication et du plaidoyer pour l’enregistrement des faits d’état civil ; le dispositif de suivi-évaluation pour l’amélioration continue de la performance et de l’adhésion des décideurs, des acteurs et des utilisateurs de l’état civil ; la qualité de la demande de services d’état civil : niveau de retrait des actes d’état civil, utilisation des données ; la production des statistiques portant sur les faits d’état civil et si possible sur les causes des décès ; le système de financement de l’état civil.
L’analyse par l’approche MoReS (Entendez « Monitoring of Results for Equity System : Suivi des résultats basés sur l’équité) développée par le système des Nations Unies, emprunte la boite à outils du modèle de Tanahashi et met l’accent sur les goulots d’étranglements et les barrières à lever pour des résultats sensibles à l’équité. Il a été prouvé que cette méthode est un outil d’analyse adapté au diagnostic des services sociaux de base : santé, éducation, état civil, etc. et pour lesquels il a été utilisé avec succès autant par l’Unicef que par d’autres organisations des Nations Unies (OMS, etc.).
L’outil MoRES est centré sur quatre domaines d’analyse (contexte/environnement, offre, demande, qualité du service) et dix (10) déterminants, comme suit :
28 Environnement : normes sociales, législation/politique, budget/dépenses ; management/coordination ; Offre de service : disponibilité des intrants ; disponibilité du service, des facilités et de l’information ; Demande de service : accessibilité financière ; pratiques culturelles et croyances qui influencent la demande; continuité de l’utilisation du service. Qualité du service : niveau de la qualité du service.
Aucune méthode d’analyse scientifique n’est une boite magique. Chacune des trois (03) méthodes ci-dessus exposées présente des atouts, mais aussi des limites. Pour ce faire, la démarche appliquée dans notre travail a consisté à une combinaison de ces différents outils pour tenter de réaliser un diagnostic le plus large et le plus riche possible. Il a été mis en valeur les atouts de chacune d’elles tout en compensant ses limites par les forces des autres.
29 Chapitre 2 : Etat des lieux de la gestion de l’état civil dans la zone d’étude
Le présent état des lieux expose la situation de l’état civil tant au plan général qu’au niveau particulier de chaque commune. Nous décrivons dans un premier temps l’environnement légal, politique et institutionnel dans lequel évoluent l’enregistrement des faits d’état civil et la production des statistiques d’état civil dans la zone d’étude, en montrant comment cet environnement influe sur l’enregistrement des faits et la production des statistiques de l’état civil. Nous analysons ensuite le fonctionnement des structures communales de gestion de l’état civil, en mettant en évidence leurs forces et faiblesses et les goulots d’étranglement qui pénalisent leur performance. Dans la même sous-partie du texte, l’état de la modernisation et des ressources pour l’informatisation sont analysés, de même que la qualité de la coordination et de la collaboration intersectorielle des acteurs de l’état civil et la qualité de la communication et du plaidoyer pour l’enregistrement des faits d’état civil. Ensuite est abordé le dispositif de suivi-évaluation et de production des statistiques de l’état civil. Après cela, il est analysé l’intérêt de l’enregistrement des faits d’état civil par les populations, sous l’angle de leur engouement pour le retrait des actes et des conséquences éventuelles de leurs manquements. Pour finir la capacité de financement des services de l’état civil a été analysée, en lien avec l’apport évalué du secteur au profit des finances communales.
1. ANALYSE DE L’ENVIRONNEMENT DE L’ÉTAT CIVIL DANS LE DÉPARTEMENT DU BORGOU
1.1. Analyse de l’environnement juridique et socio-culturel de l’état civil L'état civil désigne la situation d’une personne dans la famille et la société, telle qu’elle est établie par une procédure écrite d'identification administrative fixée par la loi. Cette procédure consiste plus précisément à l’établissement de documents qui
30 matérialisent cette situation des personnes, dénommés actes de l’état civil. Les actes se rapportent à des évènements sociaux et biologiques marquants de la vie de l’individu, dont les plus importants sont : la naissance, le mariage et le décès. Depuis 2004 au Bénin, c’est le Code des Personnes et de la Famille (CPF) qui fixe les modalités de déclarations et de délivrance de ces actes5. Ce cadre juridique relativement solide a été d’abord renforcé par la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin qui fait de l’état civil une compétence déléguée et du maire le dépositaire du pouvoir décentralisé. De ce fait, le maire est le premier responsable de l’état civil au niveau communal. Le maire s’appuie sur le service communal de l’état civil et les arrondissements pour accomplir sa fonction d’officier principal de l’état civil. La loi fait de la déclaration et de l’enregistrement des naissances et des décès une obligation civile, sous peine d’amende.
La loi n°2015-08 du 08 décembre 2015 portant code de l’enfant est venue renforcer les obligations et sanctions, principalement en matière de déclaration et d’enregistrement des naissances. Dans la pratique, ces dispositions restent méconnues autant par les autorités communales que par les populations. L’intérêt de la déclaration des naissances est largement reconnu par les populations, bien que dans les faits, les parents n’en font pas une priorité et la commune doit s’appuyer sur les centres de santé pour assurer un taux de déclaration élevé des naissances. Quant aux mariages, l’étude d’état des lieux de l’état civil commanditée par le Ministère de l’Intérieur en 2010 a montré que seulement 4% des couples au Bénin optent pour le mariage à l’état civil6. Les ménages semblent accorder plus d’importance au mariage religieux (44%), suivi du mariage coutumier (37%) et de l’union libre (18%), plutôt qu’au mariage à l’état civil. Quant aux décès, les mesures de contraintes restent encore faibles et la motivation des populations pour les déclarer reste embryonnaire, quand elle n’est pas inexistante tout simplement. Ce qui explique leur faible taux d’enregistrement, qui se situerait à 4% au
5 République du Bénin (2004) : Loi N°2002-07 du 24 août 2004 portant Code des personnes et de la famille, Titre II (traitant de l’Etat Civil). 6 Ministère de l’Intérieur (2010) : Etude d’état des lieux de l’enregistrement des faits d’état civil.
31 niveau national, selon la même étude. Cette faiblesse juridique devrait être bientôt corrigée, avec l’adoption du projet de décret portant règlementation du secteur funéraire, qui est déjà sur la table du Gouvernement. Ce texte impose la déclaration des décès avant les inhumations (exception faite des décès survenus en jours non ouvrables et pour lesquels l’enterrement doit intervenir dans les brefs délais : ceux-ci doivent être déclarés le jour ouvrable suivant). Pourquoi malgré ce dispositif légal relativement bien étoffé, les faits d’état civil ne sont-ils pas nécessairement déclarés par les populations ? Deux grands goulots d’étranglement à la déclaration des faits d’état civil par les populations sont à noter :
le premier facteur est d’ordre sociologique, mental, éducatif et informatif La majorité des populations ont toujours une méconnaissance de l’importance de l’état civil et des dispositions légales et règlementaires qui leurs imposent l’obligation de déclarer les naissances et les décès. De plus, la culture de la déclaration spontanée et systématique des faits de l’état civil n’est pas encore leur réalité.
Les études ont montré une corrélation forte entre le niveau d’instruction et la propension pour les individus à déclarer leurs faits d’état civil. En effet, l’étude de 2010 a révélé que 32% des actes de naissances ne sont pas retirés par les parents au niveau national. Ce taux est de 59% dans le Borgou, selon les résultats de notre enquête de novembre 2017. Les raisons évoquées sont que la plupart des parents ne se préoccupent pas du retrait des actes de naissance de leurs enfants par ignorance (33,2% des personnes) ou par négligence (64,7%), selon l’étude de 2010. Ces facteurs d’ignorance et de négligence expliquent également les taux importants d’actes de naissance sans prénoms des enfants, simplement parce que les parents ne se sont pas rendus au centre de santé ou au centre d’état civil pour communiquer le prénom. Ainsi dans le département du Borgou d’après notre enquête par dénombrement des actes de naissance, 10% des actes ne portent pas le prénom de l’enfant et c’est surtout dans la commune de Kalalé que ce phénomène est criard (29% des actes).
32 le deuxième facteur est d’ordre juridique : limites et non application des textes Bien que les textes régissant l’état civil au Bénin soient des plus avancés en Afrique, nombre d’incomplétudes et de zones d’ombre continuent de les caractériser. Par exemple, jusqu’en décembre 2015, les délais légaux pour les déclarations de naissances et de décès fixés par le Code des personnes et de la famille, négligeaient largement certaines réalités d’organisation sociale ou socio-culturelles et cultuelles des populations. On peut compter au nombre des réalités d’organisation sociale, la particularité des populations nomades, notamment les peulhs, peu habitués à une organisation de services administratifs fixes. Certains pays africains, comme le Tchad on pallié ce problème en instituant par la loi, un mécanisme d’enregistrement mobile des naissances et des décès. D’autres ont inclus dans leur dispositif juridique un système plus souple d’enregistrements tardif des naissances des enfants. Tout cela n’est pas encore le cas au Bénin, même si des mécanismes similaires sont en étude et peuvent être envisagés dans les prochaines années. Au nombre des pratiques socio-culturelles et cultuelles, il y a par exemple celles qui imposent une période de temps avant d’officialiser les prénoms des nouveaux nés. C’est le cas par exemple de la cérémonie du 8ème jour en milieux musulmans, ainsi que dans certaines communautés vodou. Le code de l’enfant est venu corriger cela, en prolongeant à 21 jours le délai de déclaration des naissances. Ce code a également élargi aux chefs de village et de quartiers de ville l’obligation de déclarer à l’état civil les naissances à domicile de leurs territoires (art. 40, alinéa 4) et aux agents de santé l’obligation de déclarer toutes les naissances survenues dans leurs formations sanitaires. Mais ces obligations sont souvent perçues par les acteurs concernés comme des contraintes injustes, car la loi ne prévoit ni les moyens, ni les dispositifs devant leur faciliter le travail. Elle n’impose à l’Etat aucune action d’accompagnement des acteurs locaux et communaux pour l’accomplissement efficace de leurs rôles et responsabilités. Quant à la déclaration des décès survenus à domicile plus spécifiquement, aucun texte n’y oblige pour le moment les chefs de village et de quartiers de ville. L’article 77 du CPF exige la tenue d’un registre spécial des décès survenus dans les formations sanitaires publics et privés, sous peine d’une amende de simple police de 2000 à 5000
33 francs au chef d’établissement et la déclaration de tout décès à l’officier de l’état civil dans un délai de 48 heures. Cette disposition n’est pas appliquée par les établissements sanitaires. Elle est même largement méconnue. D’une manière générale, l’obligation légale de déclarer les naissances et les décès, lorsqu’elle existe à l’endroit d’un acteur donné, est faiblement appliquée, soit parce qu’elle impose une contrainte jugée injuste par le concerné, soit parce que les structures de contrainte (Police et autorités judiciaire et administratives) s’en préoccupent assez peu. Pour les décès spécialement, cette obligation devrait être renforcée par des contraintes plus fortes à l’endroit des familles et des autorités locales, comme cela est devenu le cas pour les naissances depuis 2015 à travers le code de l’enfant. 1.2. Analyse de l’environnement politique et organisationnel de l’état civil L’environnement politique peut être apprécié à travers l’engagement des pouvoirs publics locaux et nationaux et des partenaires au développement pour l’état civil. Cet engagement s’analyse à travers les critères tels que : (i) le niveau de prise de conscience par les autorités de l’importance à accorder l’état civil ; (ii) le niveau des moyens (juridiques, humains, financiers et matériels) affectés à l’état civil ; (iii) les efforts réellement déployés par les pouvoirs publics et les partenaires du pays pour l’amélioration accélérée de l’enregistrement des faits d’état civil. Les pouvoirs publics nationaux ont très tôt perçus l’importance de l’état civil. Déjà en 1987, fut créée la Commission nationale pour la réforme de l’état civil (CNREC) dont la DGEC assure actuellement la fonction de Secrétariat permanent. Comme énoncé dans les articles 3 et 5 du décret n° 87-42 du 27 février 1987 portant sa création, la commission a pour mission de : - faire l’étude et l’analyse du fonctionnement actuel de l’état civil ; - rechercher une méthodologie pour l’établissement d’un système efficace d’enregistrement des faits d’état civil ; - promouvoir l’utilité statistique et démographique des données de l’état civil ; - assurer la centralisation des données de l’état civil ; - assurer la coordination, le contrôle et le suivi des opérations de réforme de l’état civil.
34 La Commission a joué un rôle central dans la rédaction du Code des personnes et de la famille, notamment en son titre II qui concerne l’état civil. En dehors de cette action, elle a annuellement mené des missions de sensibilisation et d’information sur l’état civil au profit des communes jusqu’en 2013, année de mise en place de la DGEC. Malgré ces résultats notables, force est de constater que l’action de la Commission a manqué d’offensive. De plus, elle n’a pas bénéficié des autorités les moyens suffisants pour son action. L’année 2004 a marqué un premier tournant décisif pour l’avenir de l’état civil au Bénin. Depuis cette année-là, le pays dispose d’un cadre juridique qui lui est propre en matière d’état civil. Le deuxième tournant décisif a été l’année 2012 avec l’organisation du forum national sur l’état civil, qui a eu pour conséquence la création de la DGEC. L’environnement administratif et juridique est devenu donc depuis 2004 plus favorable à l’amélioration de la situation de l’état civil, ce qui s’est traduit par un engagement financier de plus en plus affirmé du Gouvernement et des partenaires au développement7. L’existence de la DGEC a permis, entre autres, d’élaborer une Politique nationale de l’état civil et d’inscrire dans le portefeuille actif de l’Etat un projet d’appui à l’état civil depuis 2015. La formation des agents de l’état civil a été également une priorité de la Direction et plusieurs ateliers ont été réalisés chaque année à cet effet. Une avancée récente, fruit également du travail de la DGEC appuyé par l’Unicef, est la création des centres secondaires d’état civil, intervenue en février 2018 par arrêtés du Ministre de l’Intérieur. Cette amélioration du cadre organisationnel de l’état civil aura pour effet de rapprocher davantage le service de l’état civil des populations, avec pour effet le renforcement des taux de déclarations des naissances et des décès. Mais l’opérationnalisation desdits centres demeure le défi actuel auquel les acteurs de l’état civil doivent s’atteler. Ce défi implique la nomination des agents des centres par les préfets (conformément à la loi), la formation des agents, l’équipement des centres en moyens de travail, le démarrage effectif des activités desdits centres, leur bon suivi par
7 Les dotations gouvernementales affectées à l’état civil à travers les budgets de la DGEC se sont progressivement améliorées. De même, plusieurs partenaires au développement (Unicef, Coopération allemande, Coopération suisse, Coopération française, Coopération intercommunale belge etc.) s’intéressent de mieux en mieux au secteur, notamment parce que le cadre juridique s’y prête et que la DGEC a pu se positionner comme un interlocuteur technique crédible.
35 les officiers de l’état civil avec une bonne coordination de l’ensemble des acteurs qui sont impliqués dans leur opérationnalisation. Il s’agit bien là d’un volet sur lequel le programme ASGoL est vivement attendu. Une autre avancée remarquable est l’avènement de la loi 2017-08 du 19 juin 2017 portant identification des personnes physiques en république du Bénin, laquelle prévoit la mise en place d’un registre de la population. La mise à jour de ce registre implique forcement l’amélioration de l’enregistrement des faits d’état civil8. Cette loi impose à l’Etat la responsabilité d’accorder aux communes les moyens nécessaires aux activités de mise à jour dudit registre (art. 35 de la loi).
Au niveau communal, l’environnement politique s’améliore également. La plupart des élus communaux sont conscients de la nécessité d’accorder un meilleur intérêt à l’état civil. Seulement, peu de communes jusque-là réservent un budget à l’état civil dans la zone d’étude chaque année. La commune qui se démarque est surtout Parakou dans le Borgou. Pour la plupart, les autres communes ont compté sur la coopération internationale décentralisée pour investir dans l’amélioration de l’état civil. Il s’agit notamment de Tchaourou et Bembèrèkè. C’est au niveau infra-communal que beaucoup d’efforts restent encore à faire pour la prise de conscience des élus en faveur de l’état civil. Peu de chefs d’arrondissements accordent à cette matière son importance et les chefs de village et de quartiers de ville ne s’y intéressent presque pas. L’environnement organisationnel est observé à travers l’organisation administrative et technique mise en place pour faciliter la déclaration et l’enregistrement des faits d’état civil. Le caractère marquant de l’organisation de l’état civil au Bénin est son dispositif décentralisé. Contrairement à nombre de pays qui ne reconnaissent le centre d’état civil qu’au niveau de la mairie, le législateur béninois a choisi de faire du bureau d’arrondissement un centre d’état civil à part entière dans le code des personnes et de la famille. Mais le problème que semble poser cette disposition dans la plupart des
8 Les informations d’état civil (naissances, décès, mariages) sont des données essentielles pour la mise à jour d’un registre de population. En l’absence d’un dispositif efficace de mise à jour, un registre de population devient vite caduc en quelques années.
36 communes rurales du pays est la difficulté à faire du bureau d’arrondissement un service administratif digne du nom, en raison des faibles moyens des communes et du manque d’infrastructures. Peu de bureaux d’arrondissement disposent de moyens minimaux tels que l’électricité, le mobilier et les meubles de rangement des registres. Parfois même, le personnel fait tout simplement défaut. C’est le cas de l’arrondissement de Ouénou (commune de N’Dali) qui manque de secrétaire d’arrondissement, obligeant ainsi les autorités à faire appel aux services de stagiaires. Lorsqu’il existe un agent, il n’est pas forcément de qualité et le volume, voire la multiplicité des tâches et des fonctions à accomplir sont tels que le service public rendu n’est pas continu ou est incomplet.
Une autre force du système d’organisation de l’état civil au Bénin est la bonne collaboration qui est observée entre l’état civil et le système de santé, notamment en ce qui concerne l’enregistrement des naissances. Cette bonne inter-opérabilité explique en large part les bons taux d’enregistrement des naissances engrangés par le Bénin (84%), en comparaison des pays de la sous-région où la moyenne des taux ne dépasse pas 60%. En effet, il est observé une forte corrélation du lieu de naissance de l’enfant (centre de santé ou domicile) avec la probabilité de disposer d’un acte de naissance. L’enquête d’état des lieux de 2010 montre que 91 enfants sur 100 nés dans des centres de santé sont enregistrés à l’état civil. Cette proportion est seulement de 16 enfants sur 100 pour les enfants nés à domicile. Mais la collaboration entre ces deux systèmes ne s’étend pas encore à l’enregistrement des décès. Cette situation devrait être améliorée, étant donné que l’alinéa 3 de l’article 77 du Code des personnes et de la famille impose la déclaration à l’officier de l’état civil des décès survenus dans les formations sanitaires, dans un délai de 48 heures.
Encadré n°1 : Article 77 du CPF : Il est tenu dans les hôpitaux, formations sanitaires, maternités, cliniques, publics ou privés, sous peine d’amende de simple police de deux mille (2 000) à cinq mille (5 000) francs au chef d’établissement responsable, un registre spécial sur lequel sont immédiatement inscrits par ordre de date et d’heure, les décès qui y surviennent.
La présentation dudit registre peut être exigée à tout moment par l’officier de l’état civil du lieu où est situé l’établissement, ainsi que par les autorités administratives qui y sont expressément autorisées par une disposition légale ou réglementaire ou par les autorités judiciaires. Néanmoins, les personnes chargées de l’administration de ces établissements ou formations doivent, dans
les quarante-huit (48) heures, faire la déclaration des décès qui surviennent à l’officier de l’état civil. 37 Une autre innovation du cadre organisationnel de l’état civil est la création d’une structure nationale chargée des questions d’état civil (la DGEC). Dans tous les pays qui ont érigé une telle structure, il a été observé que les questions d’état civil sont mieux traitées, mieux coordonnées. Mais le statut administratif de la DGEC n’est pas adéquat9 pour sa mission et les moyens accordés à son fonctionnement sont encore limités, au regard des besoins.
1.3. Défis d’amélioration de l’environnement de l’état civil En somme, l’environnement national et local est de plus en plus favorable pour l’état civil au Bénin, bien que d’importants progrès restent à accomplir. Ces efforts consistent à : poursuivre l’amélioration du cadre juridique et organisationnel pour rendre l’environnement légal plus complet et plus incitatif pour l’enregistrement des faits d’état civil. Il s’agira plus précisément d’améliorer les conditions-cadres (au plan juridique, politique et organisationnel) en matière de gestion de l’état civil, de manière à : (i) mieux les adapter à la culture, aux comportements sociaux et aux pratiques cultuelles des communautés béninoises ; (ii) donner aux structures la flexibilité et les moyens juridiques et organisationnels nécessaires à leur action; sensibiliser davantage les structures chargées de faire appliquer la législation, afin de mettre fin à la complaisance qui s’observe dans le secteur ; renforcer la sensibilisation et l’information des acteurs de l’état civil (agents de santé, agents et officiers de l’état civil, chefs de villages et de quartiers de ville, populations) sur leurs rôles et responsabilités en matière d’état civil ; rappeler les centres de santé par une circulaire à eux adressées, leur obligation de déclarer les décès survenus en leur sein, en vertu de l’article 77 du code des personnes et de la famille ;
9 Le statut de direction ministérielle ne favorise pas la célérité nécessaire, et un grand nombre de ses initiatives ont été plombées parce qu’elle n’a pas l’autonomie nécessaire. Il est recommandé de la transformer en Office ou agence autonome, ce qui lui permettrait de disposer d’un budget autonome et d’antennes pour une action plus prompte et de meilleure proximité en faveur des communes.
38 accorder davantage de moyens pour l’état civil, tant au niveau national qu’au plan local ; opérationnaliser les centres secondaires d’état civil dans le département, afin que leur création soit suivi d’effets autant sur l’amélioration de l’accès au service de l’état civil que sur les taux d’enregistrement des naissances et des décès ; renforcer l’inter-opérabilité agissante entre le système de l’état civil et le système de santé, notamment par la prise en compte de la déclaration des décès survenus en milieu sanitaire ; mettre en place un dispositif de déclaration des décès survenus à domicile par les chefs de village et de quartier de ville. Un tel dispositif peut être activé via le mécanisme animation des centres secondaires d’état civil.
2. ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DE L’ÉTAT CIVIL DANS LE DEPARTEMENT DU BORGOU
2.1. Infrastructures et équipements Les infrastructures de base nécessaires pour l’état civil sont : les voies d’accès aux services d’état civil ; l’énergie électrique pour l’alimentation des bureaux et des ordinateurs de travail ; le réseau téléphonique et l’internet pour la gestion informatisée de l’état civil. Les équipements de base nécessaires sont : les locaux/bureaux pour abriter les services d’état civil ; les équipements de bureau : ventilateurs, climatiseurs, matériel et mobilier de bureau (chaises, tables, etc.) ; le matériel de rangement des registres : casiers muraux, armoires, etc. ; le matériel informatique pour l’archivage et le stockage électronique des données ; les applications (logiciels) de gestion électronique de l’état civil. L’un des objectifs de notre enquête de terrain a consisté à faire le point de ces infrastructures et équipements, afin d’évaluer non seulement les capacités actuelles des
39 mairies et des arrondissements, mais aussi de connaitre les efforts nécessaires pour améliorer la situation. Les communes du Borgou sont peu loties en infrastructures. A l’exception des arrondissements urbains et de ceux qui sont traversés par les voies inter-Etat Parakou- Malanville, N’Dali-Nikki-Tchikandou et N’Dali-Djougou, les autres arrondissements sont enclavés et les voies sont d’accès pénibles, surtout en saisons de pluies. L’énergie électrique est aussi rare (seulement 18 centres d’état civil sur 43 en disposent). La connexion internet n’est également pas fréquente, et elle n’est disponible que dans deux communes (Bembèrèkè et Kalalé) et 3 arrondissements. La téléphonie mobile est disponible dans 24 arrondissements, à travers les réseaux MTN et MOOV. Il y a donc un sérieux déficit infrastructurel dans les arrondissements du département.
Tableau 8: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie
Nombre Nombre Nombre total d’arrondissement d’arrondissement Nombre Nombre d’arrond. disposant de disposant de d’arrondissement d’arrondissement ligne de connexion disposant disposant de Communes téléphonie fixe internet d'électricité téléphonie mobile Bembéréké 05 0 1 4 5 Kalalé 06 0 0 1 5 N’dali 05 1 1 3 5 Nikki 07 0 0 2 0 Parakou 03 0 0 3 3 Pèrèrè 06 0 0 1 3 Sinendé 04 0 0 1 4 Tchaourou 07 0 2 5 7 Total 43 1 4 20 32 Source : Nos données d’enquête
Quant au niveau d’équipement des services d’état civil, les données de l’enquête présentées dans le tableau ci-après montrent que tous les centres d’état civil du département disposent chacun d’au moins un bureau. Mais la commodité des conditions de travail n’est pas toujours effective. L’enquête qualitative révèle que certains bureaux des centres sont d’ancienneté avancée et le besoin de réfection est nettement visible. Il a été également noté la vétusté et l’exiguïté des bureaux qui sont
40 souvent mal éclairés et mal aérés. Nombre de bureaux servent à la fois de lieux de stockage des registres.
Dans au moins trois (03) communes (Bembéréké, Kalalé, N’Dali et Sinendé), les agents d’état civil sont contraints à partager leurs bureaux avec d’autres services de la mairie. Il existe moins de salles d’archivage qu’il n’y a de centres d’état civil (04 sur 43), et au moins la moitié d’entre elles sont à usage multiple et ne servent pas seulement à la conservation des registres d’état civil. Dans aucun centre d‘état civil du Borgou, il n’y a de salle d’attente réservée pour l’accueil des usagers. Les bureaux d’arrondissements sont souvent équipés d’armoires de rangement, mais les agents ont déclarés que ces équipements restent insuffisants. Les registres d’état civil prévus par la loi sont disponibles dans les centres d’état civil, à l’exception de quelques arrondissements : 02 sur les 16 interviewés affirment ne pas posséder tous les registres. 30% environ des centres d’état civil enquêtés ne disposaient pas de fournitures de bureaux (rames de papier, cachets, stylos, imprimés de certificats de non inscription à l’état civil, etc.). Lorsqu’on s’est intéressé à l’existence de machines fonctionnelles dans les centres d’état civil, 80% des centres d’état civil interrogés ont déclaré qu’ils n’en disposaient pas. Les machines qui manquent le plus aux centres d’état civil pour leur bon fonctionnement sont les photocopieuses et les ordinateurs. Quant aux registres de transmission des courriers, 44% ont déclaré ne pas en avoir. Les fiches minutes sont classées dans les grandes enveloppes, cependant certains centres d’état civil ne savent pas les classer. Ces données montrent qu’il y’a encore des efforts à faire pour l’équipement des centres d’état civil. Tableau 9: Nombre de bureaux, de salles d'archive et de salles d'attente dans les Arrondissements du Borgou
Nbre Salles Salles d’arrond. Bureaux Bureaux Salles d'archives Salles d'attente partagés non Nombre d'archives non Nombre d'attente non Nombre avec partagés total de partagées partagées total de partagées partagées total de d'autres avec bureaux avec avec salles avec avec salles services d'autres d'autres d'autres d'archives d'autres d'autres d'attente services services services services services
41 Bembéréké 5 5 0 5 0 0 0 0 0 0 Kalalé 6 6 0 6 0 0 0 0 0 0 N’Dali 5 5 0 5 0 0 0 0 0 0 Nikki 7 0 7 7 0 0 0 0 0 0 Parakou 3 0 5 5 0 0 0 0 0 0 Pèrèrè 6 0 6 6 0 0 0 0 0 0 Sinendé 4 4 0 4 4 0 4 0 0 0 Tchaourou 7 0 7 7 0 0 0 0 0 0 Borgou 43 20 25 45 04 00 04 0 0 0 Source : Nos données d’enquête
2.2. Ressources humaines Répartition du nombre d’agents par centre d’état civil
Le tableau ci-après présente la répartition des effectifs du personnel d’état civil par commune.
Tableau 10: Nombre d'agents travaillant dans les centres d'état civil
Nombre Nombre Nombre Nombre total d'arrondissements d'arrondissements d'arrondissements d'arrondissements avec effectif de avec effectif de avec effectif de de la commune Commune travailleurs =1 travailleurs= 2 travailleurs>=3
Bembéréké 5 0 0 5 Kalalé 6 0 0 6 N'dali 4 0 0 5 Nikki 6 1 0 7 Parakou 1 0 2 3 Pèrèrè 5 0 0 6 Sinendé 4 0 0 4 Tchaourou 7 0 0 7 Total 40 1 2 43 Source : Nos Données d’enquête
93% des arrondissements du département disposent d’un seul agent (le secrétaire d’arrondissement). Seuls deux communes ont plus d’un agent dans au moins un arrondissement : il s’agit de Nikki (arrondissement central) et Parakou (1er et 2ème arrondissements). Un fait singulier a été observé : l’agent de l’arrondissement de Sirarou dans la commune de N’Dali est un stagiaire.
Âge et sexe du personnel
42 Le personnel employé est majoritairement masculin et relativement jeune : 80% des agents des centres d’état civil sont des hommes et 50% n’ont pas plus de 38 ans d’âge. Dans quatre communes (Kalalé, Nikki, Sinendé et Bembèrèkè), le personnel est totalement composé d’hommes.
Tableau 11: Sexe des travailleurs des centres d’arrondissement d'état civil du Borgou
Non Proportion Proportion Total renseigné Homme Femme
Bembéréké 0% 100% 0% 100% Kalalé 0% 100% 0% 100% NDALI 0% 80% 20% 100% Nikki 0% 100% 0% 100% Parakou 20% 60% 20% 100% Pèrèrè 0% 75% 25% 100% Sinendé 0% 100% 0% 100% Tchaourou 0% 85% 15% 100%
Total 4% 80% 16% 100% Source : Nos données d’enquête
43 Tableau 12: Age moyen et médian des travailleurs des centres d'état civil des arrondissements du Borgou
Age des agents
Bembéréké Moyenne 34,86
Médiane 35,00
Kalalé Moyenne 34,17
Médiane 33,50
NDALI Moyenne 37,60
Médiane 30,00
Nikki Moyenne 37,38
Médiane 37,50
Parakou Moyenne 38,38
Médiane 35,50
Pèrèrè Moyenne 37,43
Médiane 31,00
Sinendé Moyenne 49,00
Médiane 49,50
Tchaourou Moyenne -
Médiane -
Moyenne département 37,80
Médiane département 35,00
Source : Nos Données d’enquête
Niveau de formation
Le niveau général de formation des agents d’état civil est le CEP ou le BEPC (55% du l’effectif du personnel). Une faible proportion (17%) a le niveau BAC. Aucun agent n’a le niveau de Master. Cinq (05) communes ont fait des efforts notables en recrutant une proportion relativement importante d’agents de niveau BAC ou licence. Il s’agit de Bembèrèkè (20% du personnel), Kalalé (33%), N’Dali (20%), Nikki (50%) et Parakou (40%).
44 La norme est que le secrétaire d’arrondissement soit d’un niveau minimum de BAC et que le chef service état civil soit de niveau licence au moins. Il y a donc beaucoup d’efforts à faire par les communes pour approcher cette norme, et ce sont les communes de Pèrèrè, Sinendé et Tchaourou qui doivent redoubler d’effort pour combler leur retard. Dans la commune de Sinendé, un quart du personnel n’a aucun niveau de base ; ce qui est tout à fait inquiétant. En général, un tel personnel n’est pas en mesure d’opérer une bonne transcription des actes d’état civil. Ce qui pose un grand problème de qualité des registres, avec tous les problèmes que cela posera dans la vie des citoyens concernés. De plus, il a été observé que ce personnel est généralement réfractaire ou frileux à l’introduction de changements, en particulier l’informatisation.
Tableau 13: Diplôme des travailleurs des centres d'état civil du Borgou
Nom de la commune Diplômes Bembéréké Kalalé NDALI Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Total
Aucun 0% 0% 0% 13% 10% 0% 25% 0% 6% CEP 20% 0% 40% 37% 10% 66% 75% 43% 33% BEPC 60% 50% 40% 0% 10% 17% 0% 14% 22% CAP 0% 17% 0% 0% 0% 17% 0% 0% 4% BEP 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 29% 4% BAC/DTI 20% 33% 0% 25% 30% 0% 0% 14% 17% DEUG/DUT 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% /BTS/DUEL Licence 0% 0% 20% 25% 10% 0% 0% 0% 8% Master 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% Autre 0% 0% 0% 0% 10% 0% 0% 0% 2% diplôme Non 0% 0% 0% 0% 20% 0% 0% 0% 4% renseigné Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Source : Nos Données d’enquête
Domaine de formation
Le domaine de formation a été également observé, afin d’analyser l’adéquation entre le profil et le poste occupé. Il ressort de l’analyse du tableau ci-dessous que l’essentiel du personnel a été recruté sans qualification professionnelle de base (CEP ou BEPC). Les agents d’état civil apprennent donc le métier sur le tas, pour la plupart d’entre eux.
45 Tableau 14: Domaine de formation des travailleurs des centres d'état civil du Borgou
Commune Bembéréké Kalalé NDALI Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Total Non renseigné 0% 0% 0% 37% 20% 0% 0% 0% 10% Administrateurs 0% 0% 0% 13% 10% 0% 0% 0% 4% civils Secrétaires des services 0% 17% 60% 0% 30% 0% 0% 14% 16% administratifs
Préposés des services 0% 17% 0% 0% 0% 0% 0% 43% 8% administratifs
Attachés des services 0% 17% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% administratifs
Opératrices de 20% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 2% saisie BEPC 20% 32% 0% 0% 10% 17% 0% 14% 12% CAP/DAP 0% 0% 0% 0% 0% 17% 0% 0% 2% CEP 20% 0% 40% 25% 0% 66% 75% 29% 26% Autres 40% 17% 0% 25% 30% 0% 25% 0% 18% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Source : Nos Données d’enquête
Âge et niveau d’instruction des agents Un (01) agent sur quatre (04) soit (24,4%) du personnel des centres d’état civil du Borgou est de niveau CEP ou est sans niveau avec plus de 45 ans d’âge. Comme les agents de ce niveau d’instruction sont généralement de faible capacité et puisqu’ils sont déjà d’un âge avancé, il serait recommandé qu’ils bénéficient d’une réaffectation dans d’autres services de la mairie moins demandeurs en travail appliqué, voire même d’une retraite anticipée. Autrement, il leur faudra un recyclage approfondi pour leur permettre de se mettre au pas.
46 Tableau 15: Tableau croisé groupe d'âge et diplômes obtenus par les agents des centres d'état civil du Borgou
Groupe d'âge Moins de 25 Plus de 45 ans 25-35 ans 36-45ans ans Total Aucun 0% 0% 2,2% 4,4% 6,7% CEP 0% 4,4% 6,7% 20%% 31,1% BEPC 6,7% 15,6% 4,4% 2,2% 28,9% CAP 0% 0% 2,2% 2,2% 4,4% BAC/DTI 4,4% 11,1% 2,2% 0% 17,8% Licence 2,2% 6,7% 0% 0% 8,9% Autre 0% 0% 2,2% 0% 2,2% diplôme Borgou 13,3% 37,8% 20%% 28,9% 100% Source : Nos Données d’enquête
Niveau de formation qualifiante reçue La question a été posée de connaitre par agent le nombre de formations reçues, touchant aux questions d’état civil et d’informatique. Il ressort des réponses des agents que 30,8%, soit 1 agent sur 3 n’avait encore reçu aucune formation en état civil au moment de l’enquête. La portion est de 75% (soit près de 8 agents sur 10) pour les formations d’informatique. Il est toutefois curieux de savoir que la moitié des agents (48,1%) avait déjà bénéficié de plus de 2 formations, pendant que beaucoup d’autres collègues attendaient toujours leur première chance. Ce qui signifie que ce sont généralement les mêmes agents qui sont envoyés aux ateliers de formation.
En somme, le personnel d’état civil des communes du département a besoin d’être formé en état civil et encore plus en informatique, et de façon équitable.
Tableau 16: Proportion du nombre d'agents ayant suivi un nombre donné d'ateliers de formation en état civil ou en informatique du Borgou
Nombre d’ateliers Etat civil Informatique de formations
0 30,8 75,0
1 15,4 13,5
2 5,8 3,8
3 15,4 7,7
4 9,6 0%
47 5 et Plus 23,1 0%
Total 100,0 100,0
Source : Nos données d’enquête
Besoins en formation qualifiante
L’expression en besoins de formation des agents d’état civil des communes du département confirme les constats faits plus haut en termes de formations reçues. La plupart expriment des besoins de formation des agents sur les logiciels office (Word, Excel, Access, Powerpoint) et ceux de gestion de l’état civil.
2.3. Ressources financières La qualité des données obtenues ne nous a pas permis de faire une estimation satisfaisante des ressources financières consacrées aux services d’état civil. Il a été néanmoins possible de calculer les recettes moyennes générées par lesdits services.
Les tableaux ci-dessous donnent par commune la recette moyenne générée par arrondissement sur 12 mois. Il ressort de la lecture du tableau que les recettes ne sont pas aussi négligeables qu’on pourrait le croire. L’idée souvent avancée par les communes étant que les services d’état civil sont un gouffre financier ne semble donc pas tout à fait vérifiée, à l’épreuve des données de terrain.
Tableau 17: Recettes moyennes par arrondissement du Borgou
Communes Bembéréké Kalalé Ndali Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou
Recette 840 000 923 650 180 600 82 970 179 350 89 250 70 450 122 700 générées Source : Nos Données d’enquête
2.4. Archivage des données d’état civil et modernisation des systèmes d’enregistrement des faits d’état civil dans les communes du Borgou
2.4.1. Disponibilité du matériel d’archivage et d’informatisation
L’informatisation de l’état civil est à l’état embryonnaire dans les communes du Borgou. Sept (07) arrondissements sur les 43 possèdent d’ordinateurs. Il s’agit des cinq arrondissements de Bembéréké que sont Bembèrèkè centre, Beroubouay, Bouanri, Gamia et Ina, de l’arrondissement de Kalalé centre et du 3ème arrondissement de Parakou. Notons qu’aucun arrondissement du département ne possède de serveur,
48 mais le service central de l’état civil basé à la mairie de Tchaourou dispose d’une salle serveur installée avec l’appui de la coopération décentralisée belge (ville de Virton).
Le service central de l’état civil de la mairie de Nikki a déclaré disposer de 12 ordinateurs de bureau, 4 scanneurs et 12 imprimantes pour la numérisation des registres d’état civil.
Les autres équipements ayant fait l’objet de l’enquête sont bien rares dans l’ensemble des communes: scanneurs, imprimantes, ordinateurs portables, photocopieuses, etc. Notons cependant que les mairies de Tchaourou et de Bembèrèkè disposent de scaner qui leur sert à l’archivage des registres d’état civil.
Il est évident que les équipements informatiques constituent un volet important de l’appui à donner aux centres de l’état civil dans le cadre de l’intervention du programme ASGoL phase 3.
2.4.2. Mécanisme de traitement et de suivi des faits d’état civil Le traitement informatisé des données d’état civil est observé dans trois communes sur les huit : Tchaourou, N’Dali et Bembèrèkè. L’application informatique exploitée est dénommée « Radiance » par son concepteur. Le logiciel permet la saisie, le scannage et l’édition des actes d’état civil.
A Bembéréké, on archive les souches des actes de façon mensuelle. A Tchaourou, il n’y a pas une fréquence régulière d’archivage des souches des actes.
2.5. Procédures, pratiques et performance de l’enregistrement des faits d’état civil
2.5.1. Rappel des procédures d’enregistrement des faits d’état civil Enregistrement des naissances dans les délais légaux Le Code des personnes et de la famille en disposant que « l’état des personnes n’est établi et ne peut être prouvé que par les actes de l’état civil, les jugements ou arrêts en tenant lieu et, exceptionnellement, les actes de notoriété » fait de l’enregistrement de la naissance le fait générateur de l’identité des personnes. La déclaration de la naissance est l’acte déclencheur du processus d’enregistrement.
49 La déclaration de naissance est le fait de porter à la connaissance de l’officier d’état civil qu’une personne vient de naître10. Elle se fait au centre d’état civil le plus proche (art. 60 du CPF), dans un délai de 21 jours11. Dans la pratique, la déclaration de naissance se fait généralement au bureau d’état civil de l’arrondissement du lieu de naissance de l’enfant. Deux cas peuvent prévaloir à la déclaration de naissance : soit l’enfant est né dans un centre de santé, soit il est né hors d’un centre de santé (on dit aussi "né à domicile").
Dans l’un ou l’autre des deux cas, les informations de base ci-après sont nécessaires :
prénoms de l’enfant noms, prénoms, âge et profession du père noms, prénoms, âge et profession de la mère, domicile des parents, nom, prénoms et profession du déclarant, date et lieu de la naissance de l’enfant.
(i) Cas d’une naissance survenue dans un centre de santé
Les naissances intervenues dans un centre de santé font l’objet d’une transcription par la sage-femme ou le médecin, sur une fiche de naissance à trois (03) volets.
Le premier volet de la fiche de naissance est remis aux parents de l’enfant. Le second est transmis au centre d’état civil territorialement compétent (l’arrondissement du lieu de naissance de l’enfant notamment). Le volet transmis au centre d’état civil tient lieu de déclaration de la naissance par le centre de santé. Le 3ème volet est conservé par le centre de santé.
(ii) Déclaration d’une naissance à domicile
Lorsque l’enfant est né à domicile, les parents ou toute personne qui y a assisté peuvent faire la déclaration en se rendant au centre d’état civil pour fournir toutes les informations requises pour l’enregistrement de l’enfant à l’état civil.
10 DGEC (2014) : Manuel de gestion de l’état civil 11 Initialement porté à 10 jours dans le CPF, le Code de l’enfant a rallongé le délai à 21 jours après la naissance.
50 Enregistrement des décès dans les délais légaux La déclaration de décès est l’acte par lequel l’information du décès d’un individu est portée à la connaissance de l’officier de l’état civil. Tout décès doit être déclaré au centre d’état civil du lieu du décès, c'est-à-dire au bureau de l’arrondissement ou de la mairie dont relève le village ou le quartier dans lequel le décès est survenu (art 75 du CPF). Le délai de déclaration est de 10 jours non compris le jour du décès. Si le 10ème jour tombe sur un jour férié, le délai est prorogé au prochain jour ouvrable. La procédure de déclaration est la suivante :
Premièrement : Le déclarant s’adresse au centre de santé où le décès est survenu pour se faire délivrer un certificat médical constatant le décès : c’est le certificat de décès. Si le décès est survenu hors d’un centre de santé (à domicile, sur une voie, chez un tradi-praticien ou ailleurs), le déclarant peut se procurer une attestation de décès retirée auprès du chef de village ou de quartier de ville du lieu de décès. Si le corps est déposé à la morgue, l’attestation de dépôt de corps à la morgue est suffisante. Deuxièmement : Au vu du certificat de décès, de l’attestation de décès ou de l’attestation de dépôt de corps à la morgue, l’officier de l’état civil établit l’acte de décès sur les trois volets prévus dans le registre des décès. Il remet au déclarant le volet n°1 ; il transmet au Greffe du tribunal de première instance, le volet n°2 et conserve le volet n°3. Notons que la déclaration des naissances et des décès peut se faire dans les centres secondaires d’état civil. Dans tous les cas, le déclarant fournit à l’agent de déclaration, toutes les informations nécessaires pour établir l’acte de naissance ou de décès.
Registre spécial des décès dans les centres de santé publics ou privés (art. 77 du CPF) Les formations sanitaires (hôpitaux, maternités, cliniques publiques ou privées, etc.) ont l’obligation de tenir un registre spécial sur lequel sont immédiatement inscrits par ordre de date et d’heure, les décès qui y surviennent, sous peine d’amende de simple police de 2000 à 5000 francs au chef d’établissement.
51 La présentation dudit registre peut être exigée à tout moment par l’officier de l’état civil du lieu où est situé l’établissement, ainsi que par les autorités administratives qui y sont expressément autorisées par une disposition légale ou réglementaire ou par les autorités judiciaires. Obligation de déclaration de décès par les centres de santé (art. 77 du CPF) Les centres de santé ont l’obligation de faire la déclaration des décès qui surviennent en leur sein, à l’Officier de l’état civil, dans un délai de 48h. Enregistrement hors délai des naissances et des décès La loi dispose que les enregistrements tardifs sont ordonnés par le tribunal ou le parquet du lieu de naissance ou de décès. La procédure est compliquée et même coûteuse. Elle n’est généralement pas immédiate : elle peut prendre plusieurs jours, voire des mois. Le demandeur se fait établir un certificat de non inscription au centre de l’état civil de son lieu de naissance ou de décès de son proche. Ce certificat est une pièce maitresse du dossier à constituer auprès du tribunal. Une fois l’ordonnance de tribunal rendue à l’issue de la procédure de jugement, le demandeur se retourne vers le centre de l’état civil concerné pour obtenir l’enregistrement du fait d’état civil et la délivrance de l’acte. L’ordonnance du tribunal ou du procureur constitue le document de déclaration de la naissance ou du décès auprès de l’officier de l’état civil.
Déclaration du mariage La déclaration du mariage est concomitante à sa célébration. Après la démonstration du consentement des candidats au mariage, l’officier de l’état civil prononce l’union des époux ou non de la loi et procède séance tenante à la transcription et à la signature de l’acte de mariage en trois volets. Le volet n°1 de l’acte est immédiatement remis aux époux, en plus du livret de mariage. Le volet n°2 est adressé au greffe du tribunal territorialement compétent. Le volet n°3 est archivé au centre de l’état civil. Le mariage célébré doit être notifié aux centres d’état civil de naissance des époux et constaté en mention marginale des souches (volet n°3) d’actes de naissance.
52 Constatation des divorces et d’autres faits marginaux Les divorces prononcés par les tribunaux sont notifiés aux centres d’état civil de naissance et de mariages des époux, et constatés en marge des actes (souches d’actes) de naissance et de mariage. 2.5.2. Pratiques d’enregistrement des faits d’état civil Les pratiques observées dans les centres d’état civil sont généralement en écart avec les prescriptions de la loi. Non maitrise des règles de base en matière de tenue des registres d’état civil Connaissance des textes : L’enquête qualitative a révélé que bien que la majorité des offices de l’état civil disposent des textes sur l’état civil (Code des personnes et de la famille, Code de l’enfant, décrets d’application des lois, etc.), elles ne connaissent pas souvent leur contenu (70,6% des 17 personnes questionnées). Tenue des tables alphabétiques : Dans leur grande majorité (88,2% des centres enquêtés), les centres d’état civil n’ont pas coutume de dresser des tables alphabétiques des registres en fin d’année. Clôture et archivage des registres d’état civil : Deux-tiers (2/3) des centres d’état civil clôturent les registres en fin d’année ; les autres ne le font pas et continuent d’utiliser le même registre l’année suivante.
Mauvaises pratiques relatives à l’enregistrement des naissances et des décès dans les deux départements (i) Des arrangements administratifs pas toujours conformes …. Cas des naissances : Jusqu’en décembre 2015 avant la promulgation du Code de l’enfant, le délai légal pour la déclaration des naissances était de 10 jours. Trop peu de centres d’état civil au Bénin pouvaient respecter ce délai, en raison des contraintes sociales et administratives: retard de communication du prénom de l’enfant par les parents, délai contraignant pour la communication de la fiche de naissance par le centre de santé. Dans les faits, et pour contourner les difficultés, les centres d’état civil adoptaient un système de transcription périodique : ils se donnaient une périodicité, généralement mensuelle, pour assembler les fiches de naissance provenant de tous les
53 centres de santé de leurs juridictions respectives, avant de procéder à la transcription. Ce faisant, la règle qui est que la naissance de l’enfant doit être constatée et enregistrée par l’officier de l’état civil le plus tôt après sa survenance et en principe séance tenante devant le déclarant, était bafouée, en dépit des engagements nationaux et internationaux du Bénin12. Depuis lors, le délai a été prorogé à 21 jours, permettant ainsi les formations sanitaires et centres d’état civil de se donner les moyens de mieux rapprocher leurs pratiques à la norme légale. Toutefois, la pratique d’accumulation des fiches de naissance même si elle a diminué, n’a pas tout à fait disparu aussi bien dans l’ensemble du pays que dans les centres d’état civil du Borgou.
Cas des décès : Les enregistrements des décès n’échappent pas à ces arrangements illicites sur fond de complicité des agents et officiers de l’état civil, avec pour objectif de rendre conforme la date de déclaration du décès (en réalité tardive) avec le délai légal de 10 jours. Par ailleurs, dans la pratique, les décès enregistrés sont rarement notifiés à l’officier de l’état civil des lieux de résidence habituelle, de naissance et de mariage du défunt pour inscription en mention marginale, en dépit de l’exigence de la loi. En conséquence de cet état des choses, il est arrivé dans plusieurs cas que des actes de décès des défunts aient été utilisés par des personnes mal intentionnées, pour se procurer des documents d’état civil (cartes d’identité, passeport, permis de séjour, cartes consulaires). Les faits rapportent que par ces documents retrouvés sur les lieux du crime ou de l’infraction, la piste a été remontée et que l’enquête s’est trouvée infructueuse parce les identités concernées par les documents incriminés se rapportaient à des personnes qui sont décédées, parfois depuis plusieurs années.
Cas des mariages et des divorces : le problème le plus préoccupant des mariages et des divorces est leur non notification aux officiers de l’état civil des lieux de résidence et de naissance des époux (pour les mariages), de naissance, de mariage et de résidence
12 Art.7 de la Convention internationale des droits de l’enfant : « L’enfant est enregistré aussitôt après sa naissance, et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d’acquérir une nationalité ». Art. 6 de la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant : « Tout enfant est enregistré immédiatement après sa naissance. »
54 habituelle des ex-époux à la date de leur divorce. Cela crée un gros problème de la traçabilité de l’état civil des personnes, et il est possible que des esprits malins utilisent ces failles institutionnelles pour s’offrir de nouveaux mariages (en réalité illégaux et nuls du point de vue de la législation béninoise actuelle), alors même qu’ils sont toujours officiellement en couple avec un(e) autre conjoint(e), l’intention principale cachée étant de duper leur victime aux fins qui soient. (ii) De graves pratiques frauduleuses persistantes, nourries par l’impunité et une sorte de complicité collective… La fraude et la falsification des documents d’état civil sont toujours monnaie courante. Elles sont facilitées par la mauvaise gestion des registres d’état civil et l’impunité généralisée. En effet, le mauvais système de conservation des registres d’état civil ne permet pas une traçabilité des documents dans le temps comme dans l’espace. Des faussaires, généralement des anciens officiers de l’état civil (mais aussi assez fréquemment les OEC en fonction) exploite ces dysfonctionnements administratifs pour se livrer à un petit commerce lucratif" des actes d’état civil (naissance, décès, mariage). Il y’a également le système de gestion de la carte d’identité, non modernisé, qui favorise la pratique. Au Bénin, il est assez aisé pour un individu de s’offrir deux ou plusieurs cartes nationales d’identité avec des identités différentes, sans qu’il ait été possible pour les services d’établissements de ces documents et la police de l’épingler. Le système de gestion du passeport biométrique actuellement en vigueur a souvent permis de détecter ces fraudes, mais combien de personnes sont-elles intéressées par l’obtention d’un passeport au Bénin ? Une infime proportion de citoyens. Il est établi que l’informatisation des processus d’enregistrement des faits d’état civil est un important moyen pour stopper ou réduire très significativement la fraude documentaire dans le secteur. Une meilleure mise en œuvre des sanctions prévues par les textes devrait également contribuer significativement à décourager les candidats à la fraude. Mais les mentalités béninoises sont dures, et il a été observé qu’aussi bien les autorités que les populations hésitent à dénoncer les contrevenants, pour, disent-ils, ne pas se mettre à dos les électeurs ou les familles parentes et alliées. A quand la fin de cette complicité collective passive ?
55 (iii) Des dysfonctionnements administratifs empreints de négligence ou d’incompétence des autorités communales et des officiers de l’état civil, … Au nombre des dysfonctionnements purement dus aux services administratifs, on peut noter les faits ci-après : les ruptures, mêmes chroniques des intrants de travail : registres d’état civil, fiches de naissance, stylos, encre, etc. ; des pertes d’actes et de registres par vol ou négligence, destructions par incendies, par prédateurs naturels ou par intempéries, etc. ; l’indisponibilité du service par fermetures fréquentes de services d’état civil, faits d’absentéisme des agents et officiers d’état civil ou par inexistence d’agents. L’approvisionnement en registres de fiches de naissance est de la responsabilité des centres de santé, ce qui ne devrait pas être le cas, car en principe c’est aux autorités communales, au nom de la compétence décentralisée de l’état civil, d’assumer cette mission. Il n’est pas rare de trouver des centres de santé en ruptures de stock de registres de fiches de naissance, sans que cela constitue une préoccupation majeure aussi bien des agents de santé que de leurs autorités hiérarchiques sanitaires à divers niveaux. Parfois, c’est tout simplement le système de communication entre le centre de santé et la hiérarchie qui fait défaut, de sorte que l’autorité n’est pas informée à temps du problème. Dans les cas où ces ruptures de stock surviennent dans les centres de santé, ce sont des dizaines, voire centaines d’enfants qui voient leurs chances d’être enregistrés très hypothéquées, surtout dans le contexte rural où les parents attachent une faible importance à la déclaration des naissances de leurs progénitures et que ce sont très souvent les centres de santé qui pallient cette défaillance.
La rupture des registres d’état civil intervient également dans nombre de centres d’état civil. Ce fut le cas de la commune de Nikki entre 2009 et début 2012. Cette commune n’avait ainsi pas pu enregistrer les enfants de cette période, fait somme toute grave.
La destruction des registres ou actes d’état civil a été observée dans l’histoire de la quasi-totalité des centres d’état civil du pays et notre enquête a pu confirmer cet état général concernant les communes du Borgou. A ce sujet, la période révolutionnaire
56 (1978 – 1990) a été catastrophique. La majorité des anciens maires (officiers de l’état civil de ce temps) étaient peu instruits. Pour la plupart sans formation aucune sur leurs missions, ils connaissaient peu leurs obligations et les risques encourus en matière de gestion de l’état civil. Par ailleurs, pendant cette période critique de l’état civil béninois, nombre de centres d’état civil étaient presque totalement dépourvus de locaux adéquats et de matériel élémentaire d’archivage, ce qui avait amené des officiers de l’état civil à détenir dans leurs domiciles les registres d’état civil. Quand la chance n’était pas au rendez-vous durant tout le mandat de l’élu, il n’était pas rare d’entendre que ces logements souvent précaires avaient pris feu en partie ou en totalité, emportant dans leurs cendres tout ce qu’ils abritaient de bon, ou que les registres y hébergés avaient été attaqués et détruits en partie ou en totalité par les termites, l’eau ou les inondations. Parfois, c’était le centre d’état civil lui-même qui était pris par un incendie ou par une intempérie, parfois pour des cas de force majeure. Des exemples sont légion. Par exemple, il fut une année, dans la commune d’Abomey- Calavi pendant cette période révolutionnaire, la révolte par fait de grève des étudiants a dégénéré en l’incendie des bâtiments de la sous-préfecture, et des stocks d’années de registres sont partis en fumée. Des cas de destruction par perte, incendies, prédateurs (termites et souris) et intempéries (pluies, inondations) ont occasionné d’importantes disparitions de registres au cours des ans dans les communes de la zone d’étude, et ces dommages ne sont pas terminés jusque-là. L’enquête d’historique des centres d’état civil dans le Borgou a mis en évidence des exemples ci-après : destruction des registres par les termites dans l’arrondissement central de Pèrèrè (commune de Pèrèrè) ; incendie par le passé dans l’arrondissement central de N’Dali, l’arrondissement 1 de Parakou, ayant entrainé la disparition d’importants stocks de registres ; incendie des registres des années antérieures à 2003 et disparition de registres des années antérieures à 2008 dans l’arrondissement de Panè, commune de Pèrèrè ; faux et usage de faux en écriture par les agents et officiers de l’état civil ; déclaration tardive des faits d’état civil, constatés sur les actes par les dates mentionnées, occasionnant alors la nullité des actes établis et leur refus par les
57 services de police lors de l’établissement des documents d’identité (carte d’identité, passeport) ; erreurs de transcription (surtout dans la période révolutionnaire). Le service public de l’état civil n’est pas toujours disponible. Il a été observé que dans presque toutes les communes du pays, les chefs d’arrondissement n’étant pas salariés de l’Etat ou de la commune par leur fonction, sont occupés à leurs activités professionnelles pour une bonne partie du temps de la semaine. Ils se donnent alors certaines heures précises dans la journée et/ou certains jours de la semaine pour marquer leur disponibilité à l’arrondissement. Pendant tout leur temps d’absence, les actes à signer devront attendre. Le chef d’arrondissement ne pourra déroger à cette règle générale que pour des cas exceptionnels, par exemple des urgences dûment notifiées. Mais le problème de l’indisponibilité du service est davantage ressenti par les populations lorsque l’agent d’état civil n’est pas présent. Les mauvaises conditions de travail de l’agent (par exemple les fortes chaleurs par manque d’aération ou de climatisation), peuvent obligées l’agent à se libérer du service à certains moments de la journée. Il y’a également des agents dont le contrat de travail n’est pas clair ou n’est pas renouvelé ; ces derniers ne peuvent pas avoir la motivation pour l’assiduité au service. Il y’a même des agents qui sont simplement des occasionnels, souvent appelés stagiaires ; ils sont donc sans salaire, sont rémunérés occasionnellement ou à la tâche et qui doivent s’adonner à d’autres activités pour joindre les deux bouts dans le mois. C’est le cas de l’arrondissement de Sirarou (commune de N’Dali). Certes il y a des agents qui vivent des problèmes objectifs qui pénalisent la disponibilité du service, mais il y a aussi des agents qui préfèrent briller par leur déficit de conscience professionnelle caractérisée par leur absentéisme chronique, le non-respect des horaires de travail ou par leur refus délibéré d’effectuer le service, même lorsqu’ils sont bien présents. (iv) la mauvaise qualité de la transcription des fiches et des actes d’état civil Un problème majeur de la qualité des actes d’état civil est la mauvaise transcription des actes, se traduisant par :
58 l’absence de certaines mentions essentielles dans les actes, par exemple le prénom de l’enfant sur l’acte de naissance ; des abréviations des noms et dates, etc. ; des ratures et écritures illisibles ou peu esthétiques ; la non transcription chronologique par date de déclaration des faits d’état civil ; la non observance du délai légal de déclaration, entrainant la nullité d’office des actes. D’après les données de notre enquête, l’absence des prénoms sur les actes de naissances touche 10% d’actes établis dans le Borgou, et c’est dans la commune de Kalalé (29%) que ce phénomène est le plus inquiétant. Les causes de ce problème sont à voir tantôt dans la négligence des parents qui n’ont pas communiqué les prénoms de leurs enfants à la sage-femme ou à l’agent d’état civil, soit dans la négligence de la sage-femme qui n’a pas pris toutes les dispositions pour que cette information cardinale soit portée sur la fiche de naissance. Les centres de santé et les centres d’état civil ne travaillent n’ont plus à mettre en œuvre un dispositif coordonné de résorption du problème ; (v) la perception de frais illicites ou injustifiés Le rançonnement n’est pas chose rare dans le processus de délivrance des actes de l’état civil. Déjà l’étude d’état des lieux du Ministère de l’Intérieur réalisée en 2010 révélait qu’au moins 1 parent sur 3 dans la zone d’étude est tenu de débourser 1000 francs CFA avant d’obtenir le volet n°1 de la fiche de naissance de son enfant, absolument nécessaire pour le retrait de l’acte de naissance au centre d’état civil. Selon les mêmes données, c’est précisément 62,7% des parents qui reçoivent la fiche sans frais. Le phénomène a peut-être diminué aujourd’hui, mais notre enquête montre qu’il perdure. Sur 32 centres de santé interrogés, 84,38% affirment délivrer les fiches de naissance sans frais. Les 15% restants déclarent percevoir entre 200 francs et 3500 francs CFA par fiches.
59 Cette pratique est contraire à l’esprit de l’article 54 du CPF, qui prône la gratuité systématique des actes de l’état civil13, tout au moins lorsque les faits sont déclarés dans les délais. A côté de ces frais exigés dans les centres de santé, il y a d’autres frais presque obscurs que les usagers se voient imposés. Diversement appelés (par exemple l’expression « frais de fouille ou frais de recherche des registres »), ces frais n’ont souvent aucun acte administratif générateur. Ils terminent très souvent dans les poches des agents de la commune. (vi) le mauvais accueil réservé aux usagers A l’instar des autres services de l’Etat, l’accueil n’est pas toujours des meilleurs dans les centres de l’état civil. Beaucoup d’usagers, surtout dans les communautés rurales, sont rebutés par les services publics à cause du mauvais accueil. Il se crée ainsi une barrière psychologique entre eux et l’administration publique, pénalisant ainsi leur accès au service de l’état civil. (vii) les crises politiques au sein des conseils communaux ; Les crises ne manquent toujours pas dans les conseils communaux, et ils peuvent avoir un effet ravageur sur la délivrance du service public de l’état civil. Actuellement, la crise larvée entre les membres du conseil de la commune de Pèrèrè, ajouté au décès du Chef d’arrondissement de Gninsy, a eu pour conséquence de priver cet arrondissement d’un chef élu ou intérimaire. Conséquence : deux registres d’état civil sont à l’heure actuelle en attente de signature.
(viii) les divers laxismes des officiers d’état civil et des administrations communales Certains officiers de l’état civil gèrent leur fonction comme un service personnel, généreusement accordé au citoyen à volonté, oubliant qu’il s’agit d’un service public. On constate un refus de signer les actes d’état civil par certains chefs d’arrondissements, jusqu’à leur départ de la fonction, des absences d’officier de l’état
13 Selon cet article, seules les copies timbrées des actes sont payantes.
60 civil à certaines périodes, pour diverses raisons, sans qu’il soit procédé à leur suppléance par le Conseil communal, le maire ou le Préfet. De même, on a noté la faible volonté de certaines autorités, se traduisant par : l’absence de matériel de rangement (classeurs, armoires, etc.) pourtant non couteux dans les centres d’état civil de la commune, le non cartonnage des registres, des conditions de travail assez pitoyables des agents (fortes chaleurs ; locaux non aménagés), le manque de personnel qualifié, notamment un archiviste ou un agent formé pour la bonne gestion des archives d’état civil
(ix) Des erreurs fréquentes dans l’application du droit de consultation des documents d’état civil Dans les faits, les registres d’état civil conservés dans les centres (registres de souches) sont d’accès facile par tout usager. Ce qui n’est pas une pratique normale. En effet, selon l’article 53 du CPF, « les registres eux-mêmes ne peuvent être consultés directement par les intéressés. Seuls peuvent avoir communication des registres, les magistrats chargés de surveiller la tenue de l’état civil et les agents des administrations publiques qui y sont expressément autorisés par une disposition légale ou réglementaire ». Le même article précise que « les registres de l’état civil datant de moins de cent (100) ans peuvent être consultés par les agents de l’Etat habilités à cet effet, et les personnes munies d’une autorisation écrite du procureur de la République ».
2.5.3. Performances des services d’enregistrement des faits d’état civil Dans cette sous-partie sera analysée la performance des services d’enregistrement des faits d’état civil sous l’angle de quelques indicateurs statistiques clés, d’une part, et d’autre part sous l’angle d’indicateurs qualitatifs pouvant être aussi perçus comme des cas de bonnes pratiques constatées. Cette performance est à différencier de la performance globale du système de l’état civil, qui sera traitée vers la fin du chapitre, et qui ne dépend pas que des services d’état civil. Les facteurs de demande (adhésion des populations, facteurs socio-culturels, etc.) et les autres acteurs du système (par exemple le rôle du secteur de la santé, de l’Etat central et déconcentré, de l’autorité
61 judiciaire, etc., des structures de protection de l’enfant) ont une influence significative sur la performance globale du système de l’état civil.
la performance des services d’enregistrement des faits d’état civil : que disent les indicateurs statistiques ? Principalement sept (07) indicateurs ont été retenus dans notre analyse. Ces indicateurs sont tirés du guide méthodologique de suivi-évaluation de l’état civil au Bénin, validé en avril 2016. Il s’agit de : la taille moyenne de la population couverte (ou nombre moyen d’habitants) par agent d’état civil ; le taux de transcription des actes de l’état civil ; le taux de signature des actes de l’état civil le taux de retrait des actes de l’état civil (en partie dépendant des services d’état civil, surtout en termes d’effet des actions et moyens déployés pour faciliter ou assurer la distribution des actes et informer les populations) ; le nombre de mariage célébrés ; le nombre moyens de jours pris par les agents pour la transmission des fiches de naissance aux centres d’état civil ; le nombre moyens de jours pris pour la transcription des fiches de naissance.
(i) la charge de travail des agents d’état civil vue sous l’angle de la population couverte par agent Les données de la population fournies par le RGPH 4 ont été combinées avec les données fournies par notre enquête pour calculer l’indicateur. Les graphiques ci- dessous illustrent que dans le département du Borgou, en moyenne un agent d’état civil dessert une population de 23 809 habitants. Les communes de Tchaourou, Kalalé, Bembèrèkè et Parakou se placent à rangs décroissants au-dessus de cette moyenne départementale. La moyenne recommandée est de 15000 habitants par agent. Ces effectifs observés sont donc élevés et on peut affirmer que les services d’état civil du Borgou seraient globalement surchargés, s’ils devraient mettre en œuvre toute la batterie d’actions nécessaires pour booster l’enregistrement des faits d’état civil.
62 Figure 1: Nombre moyen d'habitants par agent d'état civil (Borgou)
35000,0 31 877 30000,0 28 147 26 251 25 548 23 809 25000,0 22 721 22 918
20000,0 18 904
15000,0 13 165
10000,0
5000,0
0,0
Source : Nos données d’enquête
(ii) Taux moyen de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance et de décès en 2017 dans le Borgou Le taux de transcription des actes d’état civil se calcule en faisant le rapport entre le nombre total d’actes transcrits par le nombre de fiches de santé reçues. Le taux de transcription des naissances est d’un niveau bon dans les communes de Bembèrèkè, Kalalé, Parakou, Pèrèrè et Tchaourou (> à 95%). Il est trop faible dans la commune de Nikki où à peine 64% des fiches de naissance reçues des centres de santé ont pu être transcrits en 2017. Cela s’explique dans cette commune, en partie, par la rupture de stock de registre dans certains arrondissements (celui de Tasso par exemple).
Les taux de signatures des actes de naissances sont quasi-maximaux dans le Borgou. C’est un bon signe que les officiers de l’état civil s’efforcent de faire bien leur travail de signataire des actes.
Par contre le taux de retrait des actes de naissance demeure en général faible. Il dépasse à peine la moitié des actes établis dans le département du Borgou, ce chiffre semble à la moyenne nationale qui est de 50%, selon l’Enquête démographique et de santé de santé de 2013. Le taux est curieusement bon à Tchaourou, et les raisons méritent d’être recherchées.
Tableau 18: Taux moyen de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance en 2017 Communes Bembérèké Kalalé N'dali Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Borgou
63
Transcription 98% 100% 85% 64% 100% 99% 83% 100% 94%
Signature 100% 100% 100% 99% 100% 100% 98% 100% 99%
Retrait 42% 41% 70% 34% 69% 37% 79% 91% 59% Source : Nos Données d’enquête
Quant aux décès il parait curieux de se rendre compte de ce que les communes de Kalalé et de Nikki n’ont pas pu enregistrer de bons taux de transcription, alors qu’on sait que le nombre de décès n’est manifestement pas grand. La commune de Pèrèrè quant à elle n’a enregistré aucun décès en 2017.
Les taux de signature des actes de décès sont maximaux. C’est tout à fait normal, puisque l’effectif des actes concerné n’est pas grand. Il serait donc étonnant que des chefs d’arrondissements n’aient pas pu faire leur travail.
Les taux de retrait des actes de décès sont également élevés, parce que dans le cas des décès, c’est généralement sur demande expresse des familles que l’acte est établi. Le pas d’acte de décès non retiré donc atypique, et la cause est à rechercher.
Tableau 19: Taux moyen de transcription, signature et retrait des actes de décès en 2017
Communes Bembéréké Kalalé N'dali Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Transcription 100% 63% 100% 89% 100% 100% 100% 100%
Signature 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Retrait 100% 100% 90% 100% 100% 99% 100% 97% Source : Nos Données d’enquête
Les taux de transcription, de signature et de retrait des actes produits par chaque centre d’état civil sont mis en annexe
Pour les mariages, il est à noter dans le département, qu’au total 188 unions ont été célébrées en 2017 dans le Borgou au cours de la période du 1er janvier au 31 octobre 2017. La large majorité des unions (80%) ont eu lieu dans les communes limitrophes de Parakou et de Tchaourou.
Tableau 20: Nombre moyen de mariages célébrés entre 1er janvier et 31 Octobre 2017
Bembéréké Kalalé NDALI Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Total Nombre de mariages 18 13 9 10 106 12 4 46 188 célébrés du 1er
64 janvier au 31 octobre 2017 Source : Nos Données d’enquête
(iii) Nombres moyens de jours pris pour la transmission des fiches de naissance aux centres d’état civil et la transcription des actes dans le Borgou D’après les données collectées, le nombre moyen de jours qui séparent la date de naissance et la date de transmission de la fiche de naissance aux centres d’état civil est de 10 jours dans le Borgou. Ce nombre est conforme au délai légal qui est de 21 jours. Le nombre moyen de jours que prend l’agent de l’état civil pour transcrire ces fiches est de 4 jours.
Tableau 21: Nombre moyen de jours pris pour la transmission au centre d'état civil et la transcription des fiches de naissance dans le Borgou
Bembéréké Kalalé N’Dali Nikki Parakou Pèrèrè Sinendé Tchaourou Borgou
Transmission 5 12 10 7 20 7 10 10 10
Transcription 2 9 3 5 5 8 2 1 4 Source : Nos Données d’enquête
Bonnes pratiques observées dans les communes de la zone d’étude. D’une manière générale, les résultats de l’étude montrent une prise de conscience progressive par les acteurs, y compris les autorités communales, de la nécessité d’une bonne gestion de l’état civil en général et des registres d’état civil en particulier. Celle- ci s’est matérialisée par : amélioration du personnel d’état civil en qualité comme en quantité au cours des cinq 05) dernières années; dotation des services d’état civil de matériel et équipement adéquats : registres, armoires métalliques, etc. meilleur rangement des registres dans des rayons d’archives aménagés et dans les armoires de rangement; centralisation des registres aux archives de la mairie en fin d’année (N’Dali, Parakou,) ;
65 conservation rigoureuse des volets d’actes non retirés dans les armoires et les tiroirs des centres d’état civil (N’Dali) la numérisation des registres (Bembèrèkè, Tchaourou, etc. et bientôt d’autres communes comme Nikki) ; recrutement d’agents d’état civil : de nombreux arrondissements manquaient de secrétaires ; construction ou aménagement de locaux dédiés aux services d’état civil et aux archives d’état civil (Parakou, N’Dali en 2012 et bientôt Nikki) ; campagnes de distribution gratuite des actes de naissance dans les villages.
Défaut ou faible niveau de communication et d’information relative à l’enregistrement des faits d’état civil Un des défis majeurs à relever est le faible niveau de connaissance et d’information des acteurs sur l’enregistrement des faits d’état civil. L’étude nous a révélé que de nombreux agents et officiers de l’état civil continuent d’entretenir une méconnaissance du délai légal d’enregistrement des naissances dans la zone : ils sont nombreux à ne pas savoir que ce délai est passé de 10 à 21 jours pour les naissances. De même, les agents de santé et les chefs de village et de quartiers de villes ne connaissent pas leurs rôles et responsabilités, ainsi que les sanctions qu’ils encourent en cas de défaillance. Or le Code de l’enfant a renforcé non seulement leur rôle mais aussi et surtout leurs obligations. Les sanctions encourues sont également lourdes. L’avènement des centres secondaires d’état civil est également un défi d’information et de communication. Un grand nombre d’agents d’état civil n’ont jamais bénéficié de formations et même ceux qui ont pris part à un ou plusieurs ateliers de formation continuent d’entretenir des questionnements et des confusions. Nombre d’agents n’ont toujours pas conscience de la gravité de leurs actes, certains par ignorance. Des vieilles mauvaises pratiques perdurent, elles ont pu s’ériger en règles ordinaires au point qu’elles n’éveillent plus aucune sensibilité : par exemple, il est fréquent de voir les parents des enfants nés à domicile refoulés vers les centres de santé pour y
66 rechercher des fiches de naissance aux fins de l’établissement de l’acte de naissance de leur enfant, ce qui est une pratique non autorisée, qui d’ailleurs complique la procédure. De nombreux parents géniteurs ne savent pas que la déclaration de la naissance de leur enfant est une formalité qui les concerne. Ils ne connaissent même pas son importance. Et même lorsqu’ils ont une certaine idée généralement limitée de cette importance, ils ne maitrisent pas toujours la procédure. Il y en a qui confondent aisément la fiche de naissance à l’acte établi au centre d’état civil.
2.6. Coordination et collaboration intersectorielle des acteurs de l’état civil Dans la plupart des pays africains, la coordination et la collaboration intersectorielle efficace ont toujours été un volet négligé de la gestion de l’état civil, tant au niveau national que local. Elle est cependant très nécessaire, au point que la 4ème conférence des ministres africains en charge de l’état civil, tenue en décembre 2017 à Nouakchott en République islamique de Mauritanie, l’a érigé en thème central à travers le terme « accélérer l’amélioration coordonnée de l’enregistrement des faits d’état civil et de l’établissement des statistiques de l’état civil pour faciliter la mise en œuvre et le suivi des programmes de développement en Afrique : examen des progrès accomplis et voie à suivre » . Conformément à ce qui est conseillé dans le Manuel de gestion de l’état civil (édition de 2014), au plan politique c’est le maire appuyé par le Conseil communal qui doit assurer le rôle de leadership dans la coordination des acteurs de l’état civil. Au niveau infra-communal, il est relayé dans cette mission par les chefs d’arrondissements. Au plan technique, le Chef du service de l’état civil est responsable de la coordination et du management de la collaboration intersectorielle des acteurs. Cette mission peut se traduire par les rencontres périodiques organisées avec les autres acteurs techniques de l’état civil (sages-femmes, chefs de villages et de quartiers de villes, agents des centres de promotion sociale, etc.) et les visites d’inspection et d’accompagnement technique aux secrétaires d’arrondissement. Dans l’ensemble des communes du département, à l’exception de celles qui ont bénéficié de l’affectation d’agents de la
67 DGEC, cette fonction technique est négligée par les CSEC. Elle suppose d’ailleurs une capacité technique qui n’est pas encore répandue. Dans le meilleur des cas, un CSEC doit être de niveau licence au minimum, et disposer d’un niveau de formation qualifiante suffisante en matière d’état civil. Nous avons vu ci-haut par les statistiques des profils techniques et académiques des agents d’état civil que cette expertise est encore rare. La nomination à la tête des services en charge de l’état civil d’agents de niveaux académique et technique respectant cette norme devrait être un objectif essentiel des autorités communales. On a vu que généralement les chefs des services d’état civil se focalisaient sur la gestion de la carte d’identité et des affaires courantes. Très peu maîtrisent la dimension réelle de leur fonction. Pour cela, la redynamisation du fonctionnement des services communaux de l’état civil doit être un objectif important. L’enquête qualitative auprès des centres d’état civil a montré que la plupart des communes de la zone n’ont mis en place aucun mécanisme de coordination des actions en matière d’état civil. Toutefois, la bonne collaboration a été généralement observée entre les centres de santé et les centres d’état civil autour de la déclaration des naissances. La chaîne de transmission des données est donc effective entre les centres de santé et les centres d’état civil. Toutefois, il est constaté un retard répété des centres de santé dans la transmission des fiches de santé et de décès aux centres d’état civil. De même, des erreurs ou défauts de transcription sont réguliers dans les fiches de naissance : absence du prénom de l’enfant, absence des noms des parents (notamment du père), noms et prénoms mal orthographiés. Entre les centres d’état civil et leur mairie de tutelle, la collaboration consiste principalement à la fourniture de matériel de travail, notamment des registres, auprès du chef service d’état civil et au convoyage de ces registres une fois remplis au service chargé des archives de l’état civil, généralement en début de l’année suivante. Des réunions de travail sont organisées en cas de besoin avec les secrétaires d’arrondissement sous la direction du chef de service pour faire le point de la mise en œuvre des activités, mais elles ne sont pas systématiques.
68 En somme, la collaboration intersectorielle des acteurs de l’état civil n’est pas encore suffisante. Elle mérite d’être renforcée sur certaines thématiques essentielles telles que : le partage des responsabilités dans le processus de déclaration des naissances survenues en milieu hospitalier. Par exemple, qui doit être responsable de la collecte et du convoyage des fiches de naissances vers les centres d’état civil dans les délais légaux? La sage-femme, le secrétaire d’arrondissement, ou une tierce personne sollicitée à cet effet ? Quel doit être le mécanisme de motivation de l’agent responsabilisé ? Ces questions ne sont pas résolues par les textes en vigueur et on a remarqué que la pratique varie d’un centre d’état civil à l’autre, en fonction du contexte et des préférences locales d’une part, et que bien de confusions sur ces questions se sont installées, ce qui n’a pas favorisé l’enregistrement des naissances des enfants ; le mécanisme et la collaboration à mettre en place entre acteurs concernés (agents de santé, agents d’état civil et parents des bébés) pour une notification à 100% des prénoms des enfants ; la sensibilisation des parties prenantes et la lutte contre les mauvaises pratiques ; la gestion du programme de sensibilisation et d’information sur l’état civil, dont il est recommandé que la mise en œuvre soit participative pour plus d’impact ; une meilleure implication des parents géniteurs, surtout des pères, dans le processus de déclaration, d’enregistrement des naissances et de retrait des actes de naissance ; l’amélioration des niveaux d’enregistrement des faits d’état civil et l’appropriation des innovations et des bonnes pratiques ; le renforcement de l’implication du système de santé dans la déclaration des décès (qui reste encore marginale) ; l’opérationnalisation réussie des centres secondaires d’état civil dont l’avènement devrait se traduire par une meilleure implication des acteurs locaux (notamment les centres de santé et les chefs de village) ;
69 le redressement de l’état civil antérieur, notamment la rectification des actes mal transcrits et la reconstitution des actes altérés ou perdus, pour ceux dont cette action est encore possible ; le suivi participatif local pour l’amélioration accélérée de l’enregistrement des faits d’état civil.
Les parents s’intéressent faiblement à l’enregistrement des naissances de leurs enfants et leurs comportements compliquent parfois le travail des agents. Par exemple, certains reviennent sur le choix des prénoms de leur nouveau-né et n’hésitent pas à exiger des rectifications sur l’acte de naissance. Par ailleurs, les parents ne se pressent pas pour aller retirer l’acte de naissance établi par le centre d’état civil, surtout en milieu rural. Les chefs d’arrondissement interrogés pointent du doigt les longues distances séparant les localités de résidence des familles aux centres d’état civil dans la zone. Ils suggèrent comme piste de solution la création et l’opérationnalisation sans délai des centres secondaires d’état civil. Ils pensent aussi que la traduction des textes en langues locales et l’appui aux centres d’état civil pour l’organisation de séances de sensibilisation permettraient d’améliorer l’intérêt des populations pour l’enregistrement des faits d’état civil.
2.7. Système de suivi-évaluation et de production des statistiques de l’état civil Le suivi-évaluation facilite et appuie la coordination, la synergie et le dialogue utile, dans un contexte de pluralité des acteurs et des interventions. Il existe un guide pour le suivi-évaluation de l’état civil, applicable aussi bien au niveau national que communal. A l’instar des autres collectivités locales du pays, les communes du Borgou n’ont pas la pratique du suivi-évaluation de leur état civil. Il est important de corriger cette situation. ADECOB peut fournir un appui technique utile dans ce sens. Mais puisque cette organisation ne disposent pas non plus d’une expertise en matière de suivi- évaluation de l’état civil à la date du présent état des lieux, le concours technique de la DGEC peut s’avérer efficace pendant une à deux années, le temps qu’elle s’approprie la technique et prenne le relais.
70 En ce qui concerne le volet des statistiques, la loi dispose que « L’officier de l’état civil est tenu, à la fin de chaque trimestre, sous peine de sanction, d’adresser au service national des statistiques, un état des naissances, des mariages, des divorces, des décès et des enfants sans vie inscrits au cours du trimestre » (art. 41 du CPF). Dans la pratique, très peu des communes du Bénin et de la zone d’étude satisfont régulièrement à cette obligation. Il est établi que les données statistiques mobilisées pour le suivi-évaluation suffisent largement pour renseigner les statistiques demandées par l’INSAE. Il est donc recommandé de mettre en place un système uni de collecte des données pour les statistiques de l’état civil et le suivi-évaluation.
2.8. Adhésion des populations à l’état civil et performance globale du système L’adhésion des populations à l’état civil et la performance globale peuvent être évaluées à travers quelques indicateurs d’effets et d’impact. Un indicateur d’effet est par exemple la proportion des actes qui sont sans prénoms de l’enfant. Il traduit implicitement l’engagement des parents dans le processus de déclaration des naissances de leurs enfants d’une part, et le fruit de l’effort accompli par les acteurs de l’état civil pour améliorer le système de déclaration des naissances. Il est évident que des parents engagés seront sensibles à leur devoir de notifier le prénom de leur enfant. L’amélioration des taux d’enregistrement des faits d’état civil et la qualité/fiabilité des documents d’état civil (qui se traduit par la qualité de la transcription et de la conservation) sont les critères essentiels d’appréciation de la performance globale de l’état civil d’un pays ou d’une commune. Car, un bon système d’état civil doit permettre un enregistrement complet ou quasi-complet (au moins 95%) des naissances et des décès et produire des documents d’état civil de qualité et permettre l’établissement de statistiques fiables et exploitables.
71 Proportion d’actes de naissances sans prénom(s) de l’enfant.
Tableau 22: Proportion d'actes sans prénoms de l'enfant dans le Borgou
Commune Parakou Bembéréké N'dali Nikki Kalalé Pèrèrè Sinendé Tchaourou Borgou
Proportion d'actes sans prénoms de 0% 13% 5% 16% 29% 17% 7% 10% l'enfant
Source : Nos données d’enquête
En moyenne 10% des actes de naissance établis dans les communes du Borgou sont sans prénoms des enfants. La commune de Parakou a le meilleur taux de qualité des registres. On peut lier le taux nul de Parakou par le niveau élevé d’instruction et d’information de ses habitants.
Taux d’enregistrement des naissances Les taux d’enregistrement des naissances ont été calculés par exploitation des données de projections démographiques fournies par l’INSAE, auxquelles ont été rapportés les effectifs de naissances enregistrées en 2016 et 2017, telles que fournis par l’enquête. Les taux d’enregistrement des naissances sont presque tous (à l’exception de la commune de Kalalé avec 59,6%) supérieurs à 90%. On peut donc dire que les populations du Borgou mesurent l’importance de la déclaration des naissances, même si des améliorations restent à faire pour porter ces taux à 100% dans toutes les communes du département. Les taux dépassant 100% ont une allure d’aberration. En réalité, les résultats du calcul dépendent fortement des données utilisées. Il se peut que les projections de populations fournies par l’INSAE soient minimalistes et ne reflètent donc pas la réalité de la population. Ces chiffres obtenus illustrent une fois encore l’importance de l’enregistrement des faits d’état civil et des statistiques de l’état civil, sans lesquelles de bonnes données démographiques seront difficiles à produire.
72
Tableau 23: Taux d'enregistrement des naissances dans le Borgou
Naissances Taux Naissances Taux Naissances enregistrées d'enregistrement Naissances enregistrées d'enregistrement estimées à l'état civil des naissances estimées à l'état civil des naissances pour 2017 en 2017 en 2017 pour 2016 en 2016 en 2016 Bembéréké 4879 7118 146,0% 4786 5986 125,0% Kalalé 6949 4139 59,6% 6800 3671 54,0% N'dali 4937 4936 100,0% 4842 4682 96,7% Nikki 6236 5657 90,7% 6107 6287 102,9% Parakou 8828 14456 163,8% 8695 12582 144,7% Pèrèrè 3679 3526 95,8% 3599 4025 111,8% Sinendé 3904 4204 107,7% 3824 3933 102,9% Tchaourou 9682 4885 50,5% 9487 4235 44,6% Borgou 49094 48921 99,6% 48140 45401 94,3% Source : Nos calculs à partir des projections démographiques de l’INSAE et de notre enquête
Taux d’enregistrement des décès Tableau 24: Taux d'enregistrement des décès dans le Borgou
Décès Taux Décès Taux Décès enregistrés d'enregistrement Décès enregistrés d'enregistrement estimés en à l'état civil des décès en estimés en à l'état civil des décès en 2017 en 2017 2017 2016 en 2016 2016 Bembéréké 644 50 7,8% 640 27 4,2% Kalalé 1501 38 2,6% 1466 26 1,8% N'dali 1272 61 4,8% 1253 59 4,7% Nikki 1357 25 1,9% 1329 24 1,8% Parakou 585 310 52,9% 625 307 49,1% Pèrèrè 1130 17 1,5% 1104 63 5,7% Sinendé 946 16 1,6% 929 74 8,0% Tchaourou 2483 76 3,0% 2438 40 1,6% Borgou 9918 593 5,9% 9784 620 6,3% Source : Nos calculs à partir des projections démographiques de l’INSAE et de notre enquête
2.9. Défis d’amélioration du fonctionnement de l’état civil Au regard de l’analyse ci-dessus, nous retenons les principaux défis d’amélioration du fonctionnement de l’état civil dans la zone d’étude que sont :
73 Au plan de l’amélioration de l’environnement et du cadre de travail : améliorer l’environnement de travail des centres d’état civil par la mise à disposition de l’énergie électrique (conventionnelle ou solaire), du téléphone et de l’internet ; réfectionner les locaux abritant les centres d’état civil et les équiper de moyens commodes (climatiseurs, ventilateurs, etc.) ; pour les communes où les besoins se posent, construire des locaux pour les centres d’état civil conformément aux normes requises : un bureau pour l’officier de l’état civil, une salle d’archives et un bureau pour l’agent d’état civil qui pourrait aussi servir de salle d’attente ; construire par commune au moins une salle des archives devant recevoir en fin d’année les registres provenant des arrondissements.
au plan de l’amélioration des moyens de travail : équiper les centres d’état civil de matériel et mobilier de bureau pour les agents et les usagers ; équiper les centres d’état civil en armoires et meubles de rangement des registres d’état civil.
Au plan de l’informatisation et de l’archivage numérique des données : mettre en œuvre un programme d’informatisation et d’archivage des données, en cohérence avec les choix et orientations nationales ; recruter au niveau d’ADECOB un informaticien pour appuyer l’informatisation de l’état civil, la numérisation des registres de l’état civil et la maintenance des systèmes informatiques de l’état civil des communes du Borgou.
au plan de l’amélioration des performances des ressources humaines : rehausser le niveau général de qualification des agents des centres d’état civil en privilégiant pour les postes de chefs services d’état civil les cadres de niveau minimum licence (en administration générale, droit, sociologie, management des services publics) et les agents de niveau minimum BAC pour les postes de secrétaires d’arrondissement ;
74 rehausser le niveau de formation technique des agents, par des ateliers de formation qualifiante en gestion de l’état civil et en informatique, en gestion manuel et électronique des données et en utilisation de logiciels de gestion de l’état civil, tout en assurant l’équité et l’égal accès des agents aux formations, sans oublier de mettre l’accent en ce qui concerne les chefs service d’état civil sur leur fonction de coordination et de suivi techniques des acteurs de l’état civil ; favoriser l’approche genre en privilégiant les femmes dans les recrutements d’agents d’état civil, étant donné qu’elles sont fortement sous-représentées dans le secteur.
au plan de l’assainissement de l’état civil : mettre en place un mécanisme de prévention et de détection des fraudes, notamment par la sensibilisation, la formation et la surveillance des agents d’état civil ; procéder au redressement de l’état civil antérieur, à travers des opérations de rectification des actes mal transcrits, la reconstitution des actes et registres altérés ou perdus (pour autant que cela est possible).
au plan de l’amélioration des pratiques et de la performance des services d’enregistrement des faits d’état civil : assurer la régularité des intrants de travail, notamment des registres dans les centres d’état civil ; mettre à la disposition des formations sanitaires les registres de fiches de naissances et de décès, tout en les sensibilisant sur leur obligation d’assurer sans omission la déclaration des décès survenus en leur sein ; informer et sensibiliser les acteurs (agents de santé, agents et officiers de l’état civil, chefs de villages et de quartiers de villes, familles) sur leurs responsabilités et leurs obligations légales dans la chaîne d’enregistrement des naissances et des décès ; améliorer la connaissance de la population et de l’ensemble des acteurs sur les procédures et les utilités de l’enregistrement des faits d’état civil ;
75 abolir les frais administratifs illicites imposés aux usagers à l’occasion de la délivrance des fiches de santé et des actes d’état civil ; opérationnaliser les centres secondaires d’état civil afin de rapprocher davantage le service des populations et in fine améliorer les taux d’enregistrement des naissances et des décès ; former/informer les acteurs impliqués dans l’animation des centres secondaires d’état civil, notamment les agents de santé, les chefs de village et de quartier de ville ; prendre les dispositions pour améliorer les taux de transcription des actes dans les communes, surtout dans les arrondissements où ils sont encore faibles ; rattraper la transcription des actes dans les communes ayant cumulé des stocks, notamment à Nikki (arrondissement de Tasso) ; sensibiliser les populations sur les bénéfices du mariage à l’état civil, afin de tenter de relever son taux qui reste encore des plus faibles du pays ; vulgariser les bonnes pratiques constatées dans les communes, afin que les acteurs en soient sensibilisés dans tous les arrondissements du département ; concevoir et mettre en œuvre un programme participatif (c’est-à-dire impliquant toutes les catégories d’acteurs) d’information et de sensibilisation en vue de l’amélioration accélérée de l’enregistrement des faits d’état civil, avec pour finalité : (i) une meilleure connaissance des procédures et des bonnes pratiques par les acteurs ; (ii) une meilleure implication du système de santé (notamment en matière de déclaration des décès) ; (iii) une meilleure implication des acteurs locaux que sont les chefs de village et de quartier de ville ; (iv) une bonne transcription et une bonne conservation des actes et des registres d’état civil ; (v) l’adoption de bonnes pratiques par les acteurs ; (vi) de meilleurs taux d’enregistrement des faits d’état civil, notamment des naissances et des décès.
76 au plan de l’amélioration de la coordination et de l’inter-opérabilité des structures intervenant dans le système d’enregistrement des faits d’état civil : mettre en place un mécanisme de collaboration efficace entre les acteurs concernés (agents de santé, agent d’état civil et les parents des bébés) pour une notification à 100% des prénoms des enfants ; renforcer la collaboration entre le système de la santé et l’état civil, notamment pour un meilleur enregistrement des décès survenus en milieu hospitalier.
au plan de l’amélioration du suivi-évaluation participatif des interventions et de la production des statistiques de l’état civil : mettre en place un dispositif de suivi participatif local orienté sur l’amélioration accélérée de l’enregistrement des faits d’état civil aux fins d’améliorer la coordination et la collaboration entre les acteurs et la performance de l’état civil dans chaque arrondissement ; mettre en place à travers ADECOB comme chef de file, un dispositif d’appui aux communes pour le suivi-évaluation et la production des données pour les statistiques de l’état civil dans les communes.
au plan de l’amélioration de l’adhésion de la population à l’état civil et de la performance globale du système de l’état civil : mettre en œuvre un mécanisme d’incitation des familles à la déclaration systématique des faits d’état civil, notamment en liant certaines prestations sociales à la déclaration des naissances et des décès ; renforcer les dispositifs de sanction à la non déclaration des décès ; former/sensibiliser les magistrats et les agents de police judiciaire aux dispositifs de sanction à la non déclaration des naissances et des décès.
77 Chapitre 3 : Synthèse des résultats et recommandations d’orientations stratégiques
Le présent chapitre fait la synthèse de l’état des lieux effectué dans les chapitres précédents et débouche sur les recommandations d’orientations stratégiques autour desquelles sera structuré le plan d’action. Nous présentons dans un premier temps la matrice de diagnostic stratégique de l’état civil de la zone d’étude. Nous en déduisons, au regard de cette matrice et des autres éléments du diagnostic établi, les grands défis du secteur de l’état civil. Le chapitre sera achevé par l’identification des orientations stratégiques et des axes d’intervention du plan d’action en faveur de l’état civil des communes des deux départements.
1. MATRICE DE DIAGNOSTIC STRATÉGIQUE DE L’ÉTAT CIVIL Faits porteurs de changement Le premier fait porteur de changement est sans doute la nouvelle politique du Gouvernement, assez favorable à l’état civil. Le Gouvernement fait de la constitution de registre de population un projet prioritaire. L’état civil, en tant que source de données essentielles pour la mise à jour régulière de ce registre, en tirera profit pour sa modernisation. Les communes du Borgou ont donc intérêt à anticiper ce vent favorable en se positionnant comme les meilleures communes qui soient capables de recevoir d’éventuels projets pilotes de modernisation de l’état civil à initier par le Gouvernement. Acteurs clés : L’acteur principal se positionnant comme un moteur de la transformation de l’état civil de la zone est le programme ASGoL 3. Il constitue une opportunité unique pour l’état civil des huit communes bénéficiaires. Il serait souhaitable que les autorités et autres responsables desdites commune en soient conscients et travaillent en parfaite symbiose avec le programme à travers ADECOB et pour la réorganisation de l’état civil. L’autre acteur stratégique qu’on peut citer est le groupe des communes de la coopération décentralisée belge, très actif au Bénin en matière d’état civil. Ce groupe malheureusement n’intervient pas dans toutes les huit communes. Il est surtout présent à Tchaourou et Bembèrèkè, mais pourrait étendre son
78 appui à d’autres communes de la zone avec le temps, si un bon plaidoyer est fait. C’est en tout cas un acteur qui a joué un rôle important dans la numérisation de l’état civil de ses communes partenaires. Incertitude critique : L’incertitude réside surtout dans les changements parfois inattendus de la tête des conseils communaux et des conseils d’arrondissements et de villages. Si les acteurs politiques principaux changent, il faut du temps pour que les nouvelles autorités prennent connaissance, soient convaincues des enjeux et pour qu’elles s’engagent résolument. Cette situation peut être un facteur retardateur de la dynamique de changement.
Tendances lourdes : Nous pouvons distinguer les tendances lourdes ci-après : la faible culture de la déclaration spontanée des faits d’état civil chez les populations; la persistance de la négligence et de l’ignorance de la population pour la déclaration de certains faits d’état civil, surtout des décès, mariages et divorces ; les barrières sociologiques et mentales qui perdurent ; la lente prise de conscience des autorités, tant au niveau national que local ; la faible culture de la conservation des documents administratifs ; la persistance de la culture de la corruption, du faux et de l’impunité tant au niveau des agents et officiers de l’état civil qu’au niveau des populations.
La stratégie d’amélioration à mettre en œuvre devra tenir compte des freins et autres limites imposées par ces tendances lourdes.
Stratégies présentes et passées : Les investigations menées montrent que les efforts de sensibilisation des populations pour la déclaration et le retrait des actes d’état civil ont porté des fruits limités. Le manque de sanction et d’une stratégie novatrice semble être à l’origine de cette contre-performance. La numérisation des registres a été un succès notable à Tchaourou et Bembèrèkè, mais elle est un peu plombée par le retard de la mise en place d’une démarche globale d’informatisation de l’état civil au plan national. Cet objectif d’informatisation commencera par devenir une réalité à partir de 2018.
79 Analyse SWOT Nous résumons ci-dessous les principales forces, faiblesses, opportunités et menaces de l’état civil de la zone. Tableau 25: Analyse SWOT de l'état civil
Forces Faiblesses Existence d’un cadre légal assez Cadre légal insuffisamment contraignant en clair : le Code des personnes et de la matière de non déclaration des décès ; famille Faible culture de la déclaration spontanée à Existence du Code de l’enfant, fort l’état civil des faits d’état civil en général et contraignant en matière de non des décès, mariages et divorces en particulier déclaration et de non enregistrement Faibles taux de retrait des actes de naissance ; des naissances ; Trop faible taux de déclaration des décès ; Existence du projet ASGoL pour Non collaboration du système de santé pour la appui financier déclaration des décès et des causes de décès Existence de la DGEC et ADECOB survenus en milieu hospitalier ; pour appui technique Faible niveau d’équipement des services d’état Existence d’une Politique nationale civil ; de l’état civil Trop faible niveau d’informatisation des Caractère décentralisé de l’état civil, services d’état civil ; renforcé par la création récente des Faibles ressources humaines, matérielles et centres secondaires d’état civil financières accordées à l’état civil, avec une Prise en compte progressive de la forte préférence pour les appuis provenant des valeur de l’état civil tant au plan partenaires au développement ; national que des communes de la Méconnaissance généralisée des textes et de zone l’utilité de l’état civil ; Amélioration progressive de la Faible niveau de sensibilisation et gestion de l’état civil ces 5 dernières d’information des acteurs : absence d’un années programme coordonné d’information, Amélioration des moyens de travail d’éducation et de sensibilisation pour l’état Bonne collaboration du système de civil ;
80 santé pour la déclaration des Trop faible intérêt des populations pour naissances l’enregistrement des décès et des mariages ; Existence d’une organisation Faible niveau technique des agents de l’état administrative avec subdivisions au civil et insuffisance de formation des acteurs ; niveau villages et quartiers de ville, Agents d’état civil peu motivés ; canaux de facilitation de la Négligence des statistiques de l’état civil ; sensibilisation et de l’information Pratiques de transcription et de conservation pour l’état civil des registres très perfectibles ; Persistance des pratiques frauduleuses et illicites ; Un effectif important de registres perdus, altérés, détruits ou simplement mal transcrits (à reconstituer) ; Absence de sanction : impunité Registres en bon nombre non côtés, non paraphés Nombreux registres douteux, voire faux avérés Système non moderne de conservation et de sécurisation des registres : absence d’informatisation et de système de protection efficace des registres Opportunités Menaces Intérêt grandissant du Pas de menace potentielle significative : l’état Gouvernement, des autres pouvoirs civil est un secteur régalien qui participe des publics et des partenaires au droits de l’homme et du citoyen. Il est une développement pour l’état civil matière essentielle dans tout état moderne
2. LES GRANDS DÉFIS DU SECTEUR DE L’ÉTAT CIVIL DES HUIT COMMUNES
DU BORGOU Au regard de l’état des lieux établi, quatre grands défis (04) prioritaires sont à relever pour l’état civil des huit (08) communes, à savoir :
81
1. la réorganisation de la gestion de l’état civil en vue d’améliorer la performance des services d’état civil ; 2. la modernisation de l’état civil en vue de renforcer sa fiabilité et d’assurer la célérité et l’efficacité des prestations aux usagers ; 3. le développement d’une culture collective de l’état civil traduite par un bon niveau de connaissance de l’état civil par les populations et la déclaration plus spontanée des faits d’état civil ; 4. et l’amélioration du financement de l’état civil tant par les pouvoirs publics locaux et nationaux que par les partenaires au développement.
3. PROPOSITION D’ORIENTATIONS STRATÉGIQUES Au regard des défis ci-dessus identifiés, il est possible de proposer des orientations stratégiques d’amélioration de la performance de l’état civil de la zone, l’objectif central étant de créer un état civil complet, moderne et en phase avec ses fonction de base que sont : (i) donner une identité légale à chacun ; (ii) protéger les droits et devoirs liés à l’identité ; (iii) mieux connaître la population pour soutenir le développement local et national.
82 1. Réorganiser la gestion de l'état civil
4. Mettre en place les conditions 2.Moderniser cadres et ORIENTATIONS l'état civil d'accompagn STRATÉGIQUES ement aux 8 communes
3. Développer une culture collective de l'état civil
4. LES AXES D’INTERVENTION
Ces trois orientations stratégiques peuvent structurer le plan d’action suivant les axes d’intervention comme décliné dans le tableau ci-après :
Orientations Axes d’intervention stratégiques 1.1. Renforcement des ressources humaines : formation et promotion de l’adéquation profil/poste 1.2. Renforcement de la coordination et de la 1. Réorganiser la collaboration des acteurs de l’état civil gestion de l'état civil
1.3. Mise en place d’un mécanisme de suivi-évaluation participatif en vue de l’amélioration de la performance et production des statistiques de l’état
83 civil 1.4. Amélioration de l’accès et de la qualité du service de l’état civil : opérationnalisation des centres secondaires d’état civil et appui au fonctionnement des services d’état civil 2.1. Renforcement de l’équipement des centres d’état civil 2. Moderniser la gestion de l’état civil 2.2. Informatisation de l’état civil 2.3. Assainissement de l’état civil antérieur 3.1. Amélioration de l’information de la population sur l’état
civil
3.2. Vulgarisation des textes sur l’état civil au profit des
agents de santé et des élus locaux impliqués dans la gestion 3. Développer une culture collective de des centres secondaires d’état civil et dans le processus de l'état civil déclaration des naissances et des décès
3.3. Sensibilisation des parents et des familles pour la déclaration des naissances et des décès et le retrait des actes de naissance 5.1. Elaboration d’outils de gestion performante de l’état
civil au profit des 8 communes
5. Mettre en place les 5.2. Appui technique de la DGEC à ADECOB conditions cadres et 5.3. Appui technique d’ADECOB aux 8 communes de soutien au profit des 8 communes 5.4. Renforcement des moyens de financement de l’état civil au profit des 8 communes
84 CONCLUSION
L’on reconnaît de longue date que tous les pays doivent disposer de systèmes efficaces et complets d’enregistrement des faits d’état civil. L’enregistrement des faits d’état civil est organisé de manière efficace, pleinement opérationnelle dans tous les pays développés et dans un petit nombre de pays en développement. Cependant, dans la majorité des pays en développement, les systèmes existants demeurent incomplets et appellent de sérieuses améliorations. Le manque de complétude de l’enregistrement constitue un problème majeur, et les statistiques ne sont ni fiables, ni à jour. Les huit communes du Borgou ne dérogent pas à cette situation générale qui caractérise l’ensemble des centres d’état civil du Bénin. L’état des lieux a montré que le service de l’état civil s’est amélioré les cinq (05) dernières années, mais que d’importants défis restent à relever. Les défis prioritaires sont : 1. la réorganisation de la gestion de l’état civil en vue d’améliorer la performance des services d’état civil ; 2. la modernisation de l’état civil en vue de renforcer sa fiabilité et d’assurer la célérité et l’efficacité des prestations aux usagers ; 3. le développement d’une culture collective de l’état civil traduite par un bon niveau de connaissance de l’état civil par les populations et la déclaration plus spontanée des faits d’état civil ; 4. et l’amélioration du financement de l’état civil tant par les pouvoirs publics locaux et nationaux que par les partenaires au développement.
Le diagnostic établi a permis d’identifier quatre (04) orientations stratégiques pour dynamiser le système de l’état civil des huit (08) communes, à savoir : Réorganiser la gestion de l'état civil ; Moderniser l’état civil ; Développer une culture collective de l’état civil ; Mettre en place les conditions cadres et d’accompagnement à l’état civil des 8 communes.
85 Le plan d’action au profit de l’état civil des huit communes apportera les détails nécessaires aux actions et activités à réaliser conformément aux axes stratégiques proposés.
86
ANNEXES
87 Liste des tableaux annexes
Tableau 1: Caractéristiques socio-démographiques et administratives des communes du Borgou ...... 18 Tableau 2: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie ...... 18 Tableau 3:Nombre de centres secondaires d'état civil créés par commune dans le département du Borgou ...... 21 Tableau 4: Acteurs institutionnels de l'état civil dans les communes du Borgou ...... 22 Tableau 5: Nombre de déclarations de naissances reçues par les communes du Borgou dans les deux dernières années ...... 22 Tableau 6: Nombre de déclarations de décès reçus au cours des deux dernières années dans les communes du Borgou ...... 23 Tableau 7: Nombre de mariages célébrés dans les communes du Borgou entre 2016 et 2017 ...... 23 Tableau 8: Nombre d'arrondissements disposant d'internet et d'énergie ...... 40 Tableau 9: Nombre de bureaux, de salles d'archive et de salles d'attente dans les Arrondissements du Borgou ...... 41 Tableau 10: Nombre d'agents travaillant dans les centres d'état civil ...... 42 Tableau 11: Sexe des travailleurs des centres d’arrondissement d'état civil du Borgou ...... 43 Tableau 12: Age moyen et médian des travailleurs des centres d'état civil des arrondissements du Borgou ...... 44 Tableau 13: Diplôme des travailleurs des centres d’arrondissements d'état civil du Borgou ...... 45 Tableau 14: Domaine de formation des travailleurs des centres d’arrondissement d'état civil du Borgou ...... 46 Tableau 15: Tableau croisé groupe d'âge et diplômes obtenus par les agents des centres d'état civil du Borgou ...... 47 Tableau 16: Proportion du nombre d'agents ayant suivi un nombre donné d'ateliers de formation en état civil ou en informatique du Borgou ...... 47 Tableau 17: Recettes moyennes par arrondissement du Borgou ...... 48 Tableau 18: Taux moyen de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance en 2017 ...... 63 Tableau 19: Taux moyen de transcription, signature et retrait des actes de décès en 2017 ...... 64 Tableau 20: Nombre moyen de mariages célébrés entre 1er janvier et 31 Octobre 2017 ...... 64 Tableau 21: Nombre moyen de jours pris pour la transmission au centre d'état civil et la transcription des fiches de naissance dans le Borgou ...... 65 Tableau 22: Proportion d'actes sans prénoms de l'enfant dans le Borgou ...... 72 Tableau 23: Taux d'enregistrement des naissances dans le Borgou ...... 73 Tableau 24: Taux d'enregistrement des décès dans le Borgou ...... 73 Tableau 25: Analyse SWOT de l'état civil ...... 80
88 Tableau 1: Fiche signalétique de présentation des centres d’état civil du département du Borgou
Distance au Nombre d’écoles Nom de chef-lieu Nombre de primaires Communes l'arrondissement mairie en km Nom du CA Contact du CA centres de santé Bembéréké Bembéréké 0 KORA SERO Germain 64297109 7 30 Gamia 20 OROU BOU Mansa 97512991 5 27 Beroubouay 37 ADAM Ibrahim 95180020 5 17 Bouanri 28 SOUNON Manè 94106081 3 21 Ina 37 AHOUANDOGBO Sophie 95778377 5 20 Total 24 115 Kalalé Kalalé 0 Yaya SAHABI Oumarou 95471143 6 99 Basso 15 BOUKARI Alliou 66562733 5 8 Bouca 37 SUANON Oumarou 95293648 5 25 Dunkassa 30 MATCHOU Dèmon 96369234 3 17 Péonga 15 SIDI Issiaka 94159813 2 11 Derassi 22 ASSO Bio 95297256 3 12 Total 24 172 Ndali NDALI 0 CHABI SOUNON S Idrissou 64277770 3 21 Sirarou 30 SOUNON Vincent 97636072 3 23 Gbégourou 75 BIO OUROU Wouré 96008716 2 13 Ouenou 12 GATTA DJODI Matchou 94197641 2 18 Bori 36 GOUNOU NGOBI Bio 97446200 5 18 Total 15 93 Nikki Nikki 0 TAMOU Zénaba 97470988 6 59 Serekali 18 GARADIMA Bio Guéyo 94862423 2 10 Biro 30 MOUCOURE Souley-Malam 97137071 3 8 Gnonkourokali 54 LAFIA Moukaila 95852530 3 8 Suya 17 AKAKPO Clément 96259002 1 8 Ouenou 7 MAMADOU Sallou 61449506 2 13 Tasso 34 ZAKARI Dramane 94937516 2 14 Total 19 120 Parakou 1er 2 AMDAOU Abdou-Razack 97184131 7 arrondissement
89 2e 1 ADAMOU SYLLA Idrissou 62054848 5 arrondissement 3e 1 OROU-GANKOU Moustapha 94233417 10 arrondissement Total 22 126 Pèrèrè Pèrèrè 1 ISSIFOU MAMA Djima 97026929 1 15 Pané 9 TASSOU Zimé Adam 64261347 1 4 Sontou 18 KPERA Aziz 94176229 1 6 Kpébié 12 SAKAROUGUI Abdoulaye 94246912 2 6 Gninsy 28 ALI Ali 95804131 4 15 Guinagourou 32 MAMA TOURE Alassane 96869314 5 30 Total 13 76 Sinendé Sinendé 0 ADAMOU ZAKARI Fousséni 95486737 9 25 Sèkèrè 15 MASSO SABI Amouda 95919602 2 10 Sikki 21 ALOU Chabi 64189233 5 11 Fo-Bourê 28 SIKA Orou 65618571 6 9 Total 22 55
Tchaourou Tchaourou 1 AMOUSSA S Ganiou 97839650 17 35 Tchatchou 27 DOMAGUI Joel 61026206 3 23 Kika 74 IBRAHIM Sidic 97137292 0 31 Sanson 70 SABI G Dabo 96914622 0 12 Bétérou 55 ASSOKI Maninawé 96614983 0 18 Alafiarou 24 OGBONIKAN W Elias 66520010 0 7 Goro 12 CHABI Dramane 96467809 0 3 Total 17 129 Total 155 886 Source : Nos données d’enquête
90 Tableau A2 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Bembèrèkè
Population Distance totale de Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom de la centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune l'arrondissement commune de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km 2013 Bouanri 28 30098 12 3 3 21 1 Bembéréké 0 31176 14 7 8 30 7 Ina 37 22391 13 5 3 20 5 Bembéréké Beroubouay 37 17068 8 3 17 1
Gamia 20 30522 14 5 6 27 1 Total 131255 61 45 23 115 15 Source : Nos données d’enquête
Tableau A3 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Kalalé
Population Distance totale de Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom de la centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune l'arrondissement commune de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km 2013 Basso 45 17474 9 5 1 8 1 Bouca 37 43616 15 5 2 25 1 Derassi 22 19861 11 3 2 11 1 Kalalé Dunkassa 30 29396 13 3 1 17 1 Kalalé 0 35513 17 6 3 28 3 Péonga 15 23022 11 2 3 12 1 Total 168882 76 24 12 101 8 Source : Nos données d’enquête
91 Tableau A4 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de N’Dali
Population Distance totale de Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom de la centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune l'arrondissement commune de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km 2013 NDALI 0 23264 13 3 3 21 4 Bori 36 28072 17 5 4 20 3 Ouenou 13 22291 12 2 4 18 2 NDALI Gbegourou 75 11612 7 2 4 10 1 Sirarou 30 28365 15 3 5 23 3 Total 113604 64 15 20 92 13 Source : Nos données d’enquête
Tableau A5 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Nikki
Distance Population Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom des totale de centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune arrondissements l'arrondissement de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH 2013 l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km Biro 30 12650 8 3 3 8 1 Gnonkourokali 54 13825 10 3 3 8 1 Nikki 0 66109 31 6 11 59 4 Ouenou 7 17154 12 2 3 13 1 Nikki Serekali 18 15804 12 2 1 10 1 Suya 18 7807 7 1 1 8 0 Tasso 34 17883 10 2 6 14 1 Total 151232 91 19 28 120 9 Source : Nos données d’enquête
92 Tableau A6 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Parakou
Distance Population Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom de totale de centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune l'arrondissement l'arrondissement de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH 2013 l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km 2eme 1 71121 17 7 8 18 9 Arrondissement 1er 2 114558 29 5 0 41 5 Parakou Arrondissement 3eme 2 69799 12 10 0 13 3 arrondissement Total 255478 58 22 8 72 17 Source : Nos données d’enquête
Tableau A7 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Pèrèrè
Distance Population Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom des totale de centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune arrondissements l'arrondissement de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH 2013 l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km Gninsy 25 19670 13 4 1 15 3 Guinagourou 32 26722 20 5 6 30 5 Kpébié 12 5865 5 2 1 6 1 Pèrèrè Pané 9 3067 3 1 1 4 0 Pèrèrè 1 15927 14 1 4 15 3 Sontou 18 7737 6 1 1 6 1 Total 97 78988 61 14 14 76 13 Source : Nos données d’enquête
93 Tableau A8 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Sinendé
Distance Population Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom des totale de centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune arrondissements l'arrondissement de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH 2013 l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km Sékéré 15 23493 9 2 3 10 2 Sikki 22 17644 10 5 2 11 1 Sinendé Sinendé 0 35267 14 9 8 25 3 Fo-Boure 28 15268 10 6 6 9 2 Total 65 91672 43 22 19 55 8 Source : Nos données d’enquête
Tableau A9 : Caractéristiques des arrondissements de la commune de Tchaourou
Distance Population Nombre de Nombre Nombre au chef- Nombre de Nombre d'écoles Nom de la Nom des totale de centres de santé d'écoles d'écoles lieu villages de secondaires de Commune arrondissements l'arrondissement de maternelles de primaires de commune l'arrondissement l'arrondissement au RGPH 2013 l'arrondissement l'arrondissement l'arrondissement en Km Alafiarou 24 15290 8 3 2 7 2 Beterou 55 34905 12 4 0 18 4 Goro 12 6283 4 1 1 3 1 Kika 74 54349 21 4 4 31 3 Tchaourou Sanson 70 20608 10 1 0 12 1 Tchatchou 27 47841 16 3 8 23 4 Tchaourou 1 43862 19 1 6 22 6 centre Total 223138 90 17 21 116 21 Source : Nos données d’enquête
94
95 Tableau A10 : Principales Infrastructures sociocommunautaires de la commune de Bembèrèkè
Communes Arrondissement Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de s centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Bembéréké Bouanri 3 21 1 7 14 3 Bembéréké 7 30 7 14 14 0 Ina 5 20 5 11 14 0 Beroubouay 5 17 1 11 14 0 Gamia 5 27 1 13 14 0 Source : Nos données d’enquête
Tableau A11: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Kalalé
Communes Arrondissements Nombre de principaux Nombre de principales Nombre de principales Nombre de Nombre de Nombre de centres de santé écoles primaires écoles secondaires principales principales principaux églises mosquées couvents Kalalé Basso 5 8 1 2 8 0 Bouca 5 25 1 3 3 2 Derassi 3 11 1 3 1 2 Dunkassa 4 17 1 6 90 0 Kalalé 10 28 3 4 14 3 Péonga 3 12 1 4 5 4 Source : Nos données d’enquête
96
Tableau A12: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de N’dali Communes Arrondissement Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de s centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
N’Dali Bori 3 21 2 5 14 2 Gbegourou 5 20 3 5 8 2 N’Dali 2 18 2 6 14 1 Ouenou 2 10 1 6 6 0 Sirarou 3 23 3 8 5 1
Source : Nos données d’enquête
Tableau A13: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Nikki
Communes Arrondissement Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de s centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Nikki Biro 3 8 1 2 4 0 Gnonkourokali 3 8 1 2 4 0 Nikki 6 59 3 2 8 0 Ouenou 2 13 1 2 5 0 Serekali 2 10 1 6 7 0 Suya 1 8 0 2 5 0 Tasso 2 14 1 2 4 2 Source : Nos données d’enquête
97 Tableau A14: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Parakou
Communes Arrondissements Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Parakou 2eme 7 18 9 4 14 0 Arrondissement 1er 5 41 5 8 8 0 Arrondissement 3eme 10 13 3 8 7 0 arrondissement Source : Nos données d’enquête
Tableau A15: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Pèrèrè
Communes Arrondissements Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Pèrèrè Gninsy 4 15 3 1 8 0 Guinagourou 4 29 5 1 14 0 Kpébié 1 6 1 1 5 0 Pané 1 4 0 0 5 0 Pèrèrè 1 14 2 2 11 1 Sontou 1 6 1 2 6 0 Source : Nos données d’enquête
98 Tableau A16: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Sinendé
Communes Arrondissements Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Sinendé Sékéré 2 10 2 5 6 0 Sikki 5 11 1 5 2 0 Sinendé 9 25 3 5 7 0 Fo-Boure 6 9 2 6 6 0 Source : Nos données d’enquête
Tableau A17: Principales infrastructures socio-communautaires de la commune de Tchaourou
Communes Arrondissements Nombre de principaux Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de Nombre de centres de santé principales écoles principales écoles principales principales principaux primaires secondaires églises mosquées couvents
Alafiarou 3 7 2 3 8 5 Beterou 4 18 4 8 7 3
Goro 1 3 1 6 5 7
Tchaourou Kika 4 31 3 8 8 0 Sanson 1 12 1 3 7 0 Tchatchou 3 23 4 7 5 0 Tchaourou 1 22 6 7 8 3 centre Source : Nos données d’enquête
99 Tableau A18: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Bembèrèkè
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Bouanri 100% 100% 100% 100% 99% 61% Bembéréké 96% 100% 100% 100% - 24% Bembéréké Ina 100% 100% 100% 100% 75% 48% Beroubouay 100% 100% 100% 100% 42% 54% Gamia 100% 100% 98% 100% 48% 34% Moyenne communale 98% 100% 42% Moyenne départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
Tableau A19: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Kalalé
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Basso 100% 100% 100% 100% 26% 45% Bouca 100% 100% 100% 100% 47% 49% Derassi 100% 100% 100% 100% 31% 32% Kalalé Dunkassa 100% 100% 100% 100% 56% 65% Kalalé 99% 100% 101% 100% 54% 67% Péonga 100% 100% 100% 100% 21% 18% Moyenne communale 100% 100% 41% Moyenne départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
100 Tableau A20: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de N’Dali
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Bori 100% 100% 100% 100% 94% 94% Gbegourou 100% 100% 100% 100% 62% 88% N’Dali N’Dali 98% 100% 102% 100% 56% 49% Ouenou 81% 94% 100% 107% 51% 87% Sirarou 100% 100% 100% 100% 75% 96% Moyenne
communale 85% 100% 70% Moyenne
départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
Tableau A21: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Nikki
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Biro 80% 100% 100% 100% 100% 100% Gnonkourokali 75% 100% 100% 100% 26% 63% Nikki 65% 100% 100% 100% 6% 20% Nikki Ouenou 41% 100% 100% 100% 2% 49% Serekali 82% 100% 100% 100% 70% 80% Suya 94% 100% 88% 100% 41% 49% Tasso 24% 100% 100% 100% 3% 28% Moyenne
communale 64% 99% 34% Moyenne
départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
101 Tableau A22: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Parakou
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 2eme Arrondissement 99% 100% 100% 100% 42% 92% 1er Parakou Arrondissement 100% 100% 100% 100% 70% 93% 3eme arrondissement 102% 97% 98% 103% 96% 97% Moyenne communale 100% 100% 69% Moyenne départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
Tableau A23: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Pèrèrè
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Gninsy 100% 100% 100% 100% 7% 37% Guinagourou 100% 100% 100% 100% 34% 75% Kpébié 87% 100% 96% 100% 75% 88% Pèrèrè Pané 100% 100% 100% 100% 19% 69% Pèrèrè 100% 100% 100% 100% 46% 80% Sontou 100% 100% 100% 100% 67% 75% Moyenne communale 99% 100% 37% Moyenne départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
102 Tableau A24: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Sinendé
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Sékéré 100% 100% 100% 100% 100% 100% Sikki 100% 100% 100% 100% 84% 100% Sinendé Sinendé 57% 100% 91% 100% 100% 100% Fo-Boure 100% 100% 100% 100% 10% 32% Moyenne communale 83% 98% 79% Moyenne déparrtementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
Tableau A25: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de naissance des arrondissements de Tchaourou
Taux de Taux de Taux de signature Taux de signature Taux de retrait transcription des transcription des actes de des actes de Taux de retrait des actes de naissances en des naissances naissance par naissance par des actes de naissance en Communes Arrondissements 2017 en 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 naissance en 2017 2016 Alafiarou 100% 100% 100% 100% - - Beterou 100% 100% 100% 100% 96% 90% Goro 100% 100% 100% 100% 100% 96% Tchaourou Kika 100% 100% 100% 100% 82% 99% Sanson 100% 100% 100% 100% 100% 100% Tchatchou 122% 139% 100% 100% 88% 95% Tchaourou centre 100% 112% 100% 100% 92% 98% Moyenne communale 100% 100% 91% Moyenne départementale 94% 99% 59% Source : Nos données d’enquête
103 Tableau A26: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Bembèrèkè
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Bouanri ------Bembéréké 100% 100% 100% 100% - 100% Bembéréké Ina 100% - 100% - 100% - Beroubouay 100% - 100% - 100% - Gamia 100% 100% 100% 100% 100% 100% Moyenne communale 100% 100% 17% Moyenne départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
Tableau A27: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Kalalé
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Basso 0% 100% 0% 100% 0% 100% Bouca 100% 100% 100% 100% 100% 100% Derassi 0% 13% 0% 100% 100% 100% Kalalé Dunkassa 0% 0% 0% 0% 0% 0% Kalalé 100% 100% 100% 100% 100% 92% Péonga 100% 200% 100% 100% 100% 150% Moyenne
communale 63% 100% 100% Moyenne
départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
104 Tableau A28: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de N’Dali
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Bori 100% 100% 100% 100% 0% 0% Gbegourou 100% 100% 100% 100% 100% 100% N’Dali NDALI 0% 0% 0% 0% 100% 100% Ouenou 100% 100% 100% 100% 100% 100% Sirarou 0% 0% 0% 0% 100% 100% Moyenne
communale 100% 100% 90% Moyenne
départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
Tableau A29: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Nikki
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Biro 0% 0% 0% 0% 0% 0% Gnonkourokali 0% 0% 0% 0% 0% 0% Nikki 48% 100% 100% 100% 100% 100% Nikki Ouenou 0% 0% 0% 0% 0% 0% Serekali 0% 0% 0% 0% 0% 0% Suya 0% 100% 0% 100% 0% 100% Tasso 0% 0% 0% 0% 0% 0% Moyenne communale 89% 100% 100% Moyenne départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
105 Tableau A30: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Parakou
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 2eme Arrondissement 100% 100% 100% 100% 100% 100% 1er Parakou Arrondissement 100% 100% 100% 100% 100% 100% 3eme arrondissement 100% 100% 100% 100% 100% 100% Moyenne communale 100% 100% 100% Moyenne départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
Tableau A31: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Pèrèrè
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Gninsy 0% 0% 0% 0% 0% 0% Guinagourou 0% 0% 0% 0% 0% 0% Kpébié 0% 0% 0% 0% 0% 0% Pèrèrè Pané 0% 0% 0% 0% 0% 0% Pèrèrè 0% 0% 0% 0% 0% 0% Sontou 0% 0% 0% 0% 0% 0% Moyenne communale - - - Moyenne départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
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Tableau A32: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Sinendé
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Sékéré 0% 100% 0% 100% 0% 100% Sikki 100% 100% 100% 100% 100% 100% Sinendé Sinendé 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fo-Boure 0% 0% 0% 0% 0% 0% Source : Nos données d’enquête
Tableau A33: Taux de transcription, de signature et de retrait des actes de décès des arrondissements de Tchaourou
Taux de Taux de transcription transcription Taux de signature Taux de signature Taux de retrait Taux de retrait des décès en des décès en des décès par des décès par des décès en des décès en Communes Arrondissements 2017 2016 l'autorité en 2017 l'autorité en 2016 2017 2016 Alafiarou 100% 0% 100% 0% 0% 1% Beterou 100% 100% 100% 0% 100% 0% Goro 0% 0% 0% 0% 0% 0% Tchaourou Kika 125% 100% 100% 100% 80% 100% Sanson 114% 100% 100% 100% 100% 100% Tchatchou 100% 100% 100% 100% 100% 100% Tchaourou centre 100% 100% 100% 100% 100% 100% Moyenne communale 100% 100% 97% Moyenne départementale 89% 100% 91% Source : Nos données d’enquête
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