Aproximación histórica a los procesos de planificación en Aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica Alemana–GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación Técnica Alemana -

Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza – PADEP

Componente 6 Planificación del Desarrollo Av. 6 de Agosto 2399 esq. Belisario Salinas Bolivia T +591 (2) 244 0715 / 243 46 13 F +591 (2) 244 0715 I www.padep.org.bo

Aproximación histórica a los procesos de planificación en Bolivia Aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ Aproximación histórica a los procesos de planificación en Bolivia Aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ

Publicación del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza PADEP/GTZ, Componente 6 “Planificación del Desarrollo”

Coordinación, supervisión técnica y de contenidos Nelson Mendoza Tórrez Asesor Principal (a.i.), Componente 6 Ronald Pereira Peña Asesor Local, Componente 6

Elaboración del estudio y construcción documental José Antonio Peres Arenas Centro de Estudios y Proyectos (CEP) S.R.L.

Depósito Legal D.L. 4–1–2575–09

Primera Edición 600 ejemplares

Diseño Gráfico Pandora Ernesto Tudela Cel: 795-38510

Edición y cuidado de diseño e impresión Comunicación GTZ/PADEP

Impresión Editorial Quatro Hermanos

Este libro, así como los archivos históricos en formato digital del DVD anexo, están disponibles en el Centro de Documentación e Información del PADEP: www.padep.org.bo

La Paz - Bolivia, diciembre de 2009 Índice

5 6 Glosario AC Asamblea Constituyente ACOBOL Asociación de Concejalas de Bolivia AND Acción Democrática Nacionalista ARCO Agendas de Responsabilidad Compartida BCB Banco Central de Bolivia BID Banco Interamericano de Desarrollo BOLIVIDA Bono de Continuidad del Bonosol (sigla sin significado) BONOSOL Bono Solidario BM Banco Mundial CBF Corporación Boliviana de Fomento CDM Consejos de Desarrollo Municipal CEDLA Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario CEP Centro de Estudios y Proyectos S.R.L. CEPAL Comisión Económica para América Latina CEPAS Comisión Episcopal de Pastoral Social CI Cooperación Internacional CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia

7 CIDPA Consejo Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque CIE Consejo Internacional del Estaño CITER Centro de Investigación Técnico Económico Regional CNRA Consejo Nacional de Reforma Agraria COB Central Obrera Boliviana COBOCE Cooperativa Boliviana de Cemento CODELEs Consejos de Desarrollo Económico Locales COMIBOL Corporación Minera de Bolivia CONDEPA Conciencia de Patria CONEPLAN Consejo Nacional de Planeamiento CORDECRUZ Corporación de Desarrollo de Santa Cruz CORDEPO Corporación Regional de Desarrollo de Potosí CORDES Corporaciones de Desarrollo COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación CPE Constitución Política del Estado CPIB Central de Pueblos Indígenas del Beni DEL Desarrollo Económico Local DNBP Diálogo Nacional Bolivia Productiva DUF Directorio Único de Fondos D.S. Decreto Supremo EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza EDES Estrategia de Desarrollo Económico y Social EE.UU. Estados Unidos EIB Educación Intercultural Bilingüe EMSO Programa de Fortalecimiento Institucional para la Descentralización (por sus siglas en inglés) END Estrategia Nacional de Desarrollo ENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural ENTA Empresa Nacional del Transporte Automotor ETPA Estrategia de Transformación Productiva del Agro EXIMBANK Banco Export-Import de Estados Unidos FAM Federación de Asociaciones Municipales FDC Fondo de Desarrollo Campesino FMI Fondo Monetario Internacional FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional FONVIS Fondo Nacional de Vivienda FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social FSE Fondo Social de Emergencia GESPART Proyecto de Planificación y Gestión Participativa GM Gobierno Municipal

8 GPI Gestión Pública Indígena e Intercultural GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Cooperación Técnica Alemana) HIPC I High Indebted Poor Countries (Países Pobres Altamente Endeudados) IDH Informe de Desarrollo Humano IISEC Instituto de Investigaciones Socio Económicas INALPRE Instituto Nacional de Preinversión INC Instituto Nacional de Colonización INE Instituto Nacional de Estadística INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria JICA Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau Entwicklungsbank (Cooperación Financiera Alemana) LDA Ley de Descentralización Administrativa LDN Ley del Diálogo Nacional Ley SAFCO Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental LOM Ley Orgánica de Municipalidades LOPE Ley de Organización del Poder Ejecutivo LPP Ley de Participación Popular LRE Ley de Reforma Educativa MACA Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios MAPZA Manejo de Áreas Protegidas y Zonas de Amortiguamiento MARGOT Marco General para el Ordenamiento Territorial MAS Movimiento Al Socialismo MASRENA Proyecto de Manejo de Recursos Naturales MBL Movimiento Bolivia Libre MCC Mecanismo de Control Social MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario MPC Ministerio de Planeamiento y Coordinación MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo NFR Nueva Fuerza Republicana NP Norte de Potosí NPE Nueva Política Económica OT Ordenamiento Territorial OTB Organizaciones Territoriales de Base PAD Planificación Anual de Desarrollo

9 PADEP Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza, de la GTZ PAED Proyecto de Asesoramiento a las Estrategias de Desarrollo PAEs Programas de Acciones Estratégicas PDDES Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social PDM Plan de Desarrollo Municipal PDR Plan de Desarrollo Rural PEI Plan Estratégico Institucional PGDES Plan General de Desarrollo Económico Social PIB Producto Interno Bruto PIL Planta Industrializadora de Leche PLANDES Planificación para el Desarrollo PLANE Plan Nacional de Empleo de Emergencia PLAVERDE Plan de Desarrollo de Velasco PLUS Plan de Límites y Uso de Suelos PNC Política Nacional de Compensación PND Plan Nacional de Desarrollo PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PROADE Proyecto de Apoyo a la Descentralización PROAGRO Programa de Desarrollo Agropecuario Sostenible PROAPAC Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Pequeñas y Medianas Ciudades PROAS Programa de Asesoramiento en Estrategias, Descentralización y Desarrollo Organizacional PRODECO Programa de Desarrollo de Concepción PRODEGUA Programa de Desarrollo de la Provincia de Guarayos PRODERO Programa de Desarrollo de Roboré PRODESA Programa de Desarrollo de San José de Chiquitos PRODESAM Programa de Desarrollo de San Matías PRODEVA Plan de Desarrollo de Vallegrande PROSANA Proyecto de Seguridad Alimentaria – Nutricional en la Provincia Arque PRSP Programa de Reducción de la Pobreza PSC Programa de Servicio Civil SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras SBPC Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas SINACOF Sistema Nacional de Cofinanciamiento SISE-Impactos Sistema de Información de Seguimiento y Evaluación a Iniciativas Priorizadas del Plan de Desarrollo Municipal

10 SISPLAN Sistema Nacional de Planificación SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública SNRA Servicio Nacional de Reforma Agraria SPIEP Sistema de Planificación Integral del Estado Plurinacional SPO Sistema de Programación de Operaciones TCOs Tierras Comunitarias de Origen TIOCs Tierras Indígenas Originarias Campesinas UAPs Unidades de Análisis y Planificación UCS Unión Cívica Solidaria UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas UDP Unidad Democrática Popular UMSA Universidad Mayor de San Andrés VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos ZONISIG Zonificación Agroecológica, Económica y Sistema de Información Geográfica

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Presentación

La Cooperación Técnica Alemana en Bolivia, a través de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), ha jugado un rol importante en el apoyo a los procesos de planificación en el país desde mediados de la década de los 80. Esta labor ha significado un permanente acompañamiento al proceso democrático que se vive desde esta misma década y a los desafíos de los diferentes gobiernos y decisores/operadores públicos para la construcción de visiones compartidas y lineamientos de política de mediano y largo plazo que posibiliten a los territorios y sus actores a encontrar la senda de su propio desarrollo.

Las contribuciones de la GTZ en esta temática, efectivizada a través de sus diferentes Programas y Proyectos, se han expresado no sólo en la generación de capacidades técnico-metodológicas en las instituciones públicas de los niveles nacional y subnacionales, sino también en el acompañamiento a los procesos de reflexión, debate y apropiación de conceptos, metodologías e instrumentos para la construcción de planes, estrategias de desarrollo y de ordenamiento territorial.

13 La transferencia tecnológica promovida desde la GTZ ha tenido –desde distintas formas y matices– la capacidad de ser sujeta de apropiación y difusión por parte la comunidad en su conjunto; tal es el caso del Método de Planificación por Objetivos (ZOPP) y las herramientas de Planificación-Acción, entre una decena de instrumentos concebidos para contribuir en los ciclos de la Planificación del Desarrollo. En general, estos procesos y métodos han tenido como corolario el fortalecimiento de la Gestión Pública en un marco de corresponsabilidad entre el Estado y la Sociedad Civil.

Con el interés de recuperar la memoria histórica y de recoger experiencias y lecciones aprendidas, a continuación se presenta una aproximación descriptiva de los procesos de planificación, desde sus antecedentes en 1942 con el Plan Bohan hasta el presente, en el marco de los diferentes y cambiantes contextos políticos y sociales del país, destacando –según cortes históricos– los aportes y contribuciones de la GTZ.

A pesar de los esfuerzos y avances conceptuales y metodológicos sobre esta temática, queda todavía como desafío para la sociedad boliviana el establecimiento de una ruta crítica que exprese los respaldos técnicos a las visiones, los consensos y objetivos políticos de desarrollo. Este proceso de construcción de país que deviene del nuevo marco constitucional y que decanta en la reconfiguración del Estado, sus relaciones con la sociedad civil y la delimitación de los roles del mercado, desafía a los actores públicos y privados a revisar los conceptos, repensar sus roles y apostar por la renovación constructiva de las visiones en el marco de la diversidad, la heterogeneidad cultural y los nuevos marcos de autonomía y de emergencia de los nuevos niveles territoriales como los regionales e indígena-originarios.

Para encarar estos desafíos en forma proactiva y sin olvidar el imaginario histórico construido en base a las prácticas y los aprendizajes, estamos seguros que el presente documento constituye un aporte valioso a la profundización del debate actual sobre la (re)construcción de los procesos de toma de decisión actuales y futuros.

Dieter Kattermann Christian Breustedt Coordinador del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Asesor Principal del Componente 3 Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza Equidad Social del GTZ/PADEP de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ/PADEP

14 1. Introducción La intensidad de los hechos cotidianos en Bolivia, un país siempre con urgencias y plazos cortos, impide en más de una ocasión tener el tiempo suficiente para la reflexión, para repensar el pasado, comprender mejor los desafíos del presente y tener más claridad y certezas –cuando ello es posible– en las oportunidades del futuro. El trabajo de una entidad de cooperación como es la GTZ, con diversos componentes, con una llegada a casi todo el territorio boliviano y una presencia en los puntos neurálgicos del desarrollo nacional, es de por sí un material abundante con datos útiles para diversos públicos. Esa riqueza se ve acrecentada cuando el tema en cuestión es el la Planificación del Desarrollo, asunto en el cual el rol de la GTZ ha sido central, incluso protagónico, en el último cuarto de siglo de la historia boliviana. El presente trabajo es una aproximación a la historia de los procesos de planificación en Bolivia con una perspectiva de largo plazo, la cual nos permite cruzar prácticamente todo el Siglo XX. 15 La incorporación de la planificación en el avance profundo en otros temas, las políticas públicas fue inicialmente como el ordenamiento territorial y la una iniciativa del sistema socialista; sin municipalización participativa, con embargo, la crisis de los años 30 en el rostros de mujeres, de indígenas, y de sistema capitalista obligó a los estadistas jóvenes. a incorporar un orden en el desarrollo económico a lo largo del tiempo: cinco, El recorrido de la planificación diez, 20 años. estatal ha sido arduo y complejo, con aciertos, frenos, caídas y repeticiones Inmediatamente antes y después de innecesarias. En el centro de esos la Guerra del Chaco, Bolivia recibió esfuerzos encontramos a la GTZ con las primeras misiones extranjeras, sus aportes en los conceptos y las teorías, fundamentalmente estadounidenses, en las herramientas, los instrumentos y para ajustar a las entidades financieras métodos, en las guías y los formatos. como el Banco Central, o de control como la Contraloría General de A lo largo del documento se muestra la República. Un lustro más tarde el singular papel que le ocupó a la tenemos la discusión para diagnosticar Cooperación Técnica Alemana en esa los problemas que habían impedido el evolución. Se enfatiza la incorporación desarrollo de la nación; posteriormente lenta, pero sin pausa, de los actores llegaron misiones para guiar un proceso sociales, de los antes denominados de propuestas para lo que se consideraba “beneficiarios” de la planificación en “progresar”. La más notable fue la la acción directa y en los sujetos del presidida por Merwin Bohan, que proceso. Mujeres, aymaras, quechuas, retomó antiguas ideas locales –como guaraníes, chaqueños, son los propios los ejes o diagonales de comunicación sujetos del proceso de planificación en carretera– y propuso otras nuevas. los planes de desarrollo. La apertura al oriente, es decir, la incorporación de las tierras bajas a De un grupo de funcionarios interna- una dinámica de desarrollo permanente cionales se ha avanzado a una activa dentro de la economía nacional, fue el participación de la comunidad y para resultado de mayor impacto. Le tocó ello ha sido fundamental contar con los al victorioso nacionalismo de 1952 instrumentos y las guías metodológicas apostar por la implementación de como el método ZOPP, las herramientas dicho plan. de Planificación-Acción y la continuidad de los equipos técnicos. También De esa fecha al nuevo milenio ha acentuamos en el trabajo de la GTZ, pasado media centuria, con nuevas el esfuerzo para favorecer los espacios generaciones, la persistencia de los de encuentro entre los distintos actores, antiguos problemas estructurales y a veces en conflicto y para resolver los 16 obstáculos, y fortalecer los consensos y Económica del Desarrollo Nacional procesos de toma de decisiones. (1971-1991), en el gobierno de Alfredo Ovando Candia (1969-1970) y el Plan La presente investigación descriptiva Quinquenal de Desarrollo de 1975, ha sido estructurada a partir de una durante la dictadura del General Hugo extensa revisión bibliográfica, así Banzer Suárez (1971-1978). como una recuperación testimonial –a través de entrevistas– con los actores En un tercer capítulo, se expone que fueron parte de los diversos la planificación en el período de la desafíos de la planificación en sus recuperación democrática a partir de diferentes ámbitos, con énfasis en el una breve consideración del contexto nivel nacional. Con especial interés se y las características del Plan Nacional describen los resultados de aquellos de Rehabilitación y Desarrollo procesos de planificación en los 1984-1987, del gobierno de Hernán cuales se ha evidenciado los aportes Siles Zuazo. En el cuarto, se considera y las contribuciones llevadas a cabo los procesos de planificación en el marco por la GTZ a través de sus diferentes del ajuste estructural: se presenta el Programas y Proyectos. contexto del período (Nueva Política Económica, NPE), la Estrategia de En una primera parte, se realiza una Desarrollo Económico y Social gruesa revisión de los antecedentes 1989-2000 (EDES), durante el cuarto inmediatos de la planificación en el gobierno de Víctor Paz Estenssoro y el país, donde se destacan el Plan Bohan asesoramiento de la GTZ al proceso. de 1942, el mismo que fue adoptado por el Presidente Enrique Peñaranda En el quinto capítulo, se analiza la (1940-1943) y que fue producto de la Estrategia Nacional de Desarrollo Misión de Merwin Bohan encarada entre (END). Un Instrumento para diciembre de 1941 y mayo de 1942; el la Concertación (1992) bajo el Plan Inmediato de Política Económica gobierno de , el del Gobierno de la Revolución asesoramiento estratégico de la GTZ Nacional en 1955, conocido también en el Ministerio de Planeamiento y como el Plan Guevara; el Programa Coordinación (MPC) y los procesos de Estabilización Monetaria, inscrito en el denominado Plan Eder, bajo de planificación subyacentes. En el el Gobierno de Hernán Siles Zuazo sexto, se considera las características (1956-1960); el Plan Nacional de de la planificación y de los aportes de Desarrollo Económico y Social la GTZ en el ámbito de las reformas (1962-1971), llamado Plan Decenal, de segunda generación, modernización bajo el segundo gobierno de Víctor del Estado y la participación popular, Paz Estenssoro; la Estrategia Socio- bajo el primer gobierno de Gonzalo 17 Sánchez de Lozada, con énfasis en que se ha venido a denominar “proceso el Plan General de Desarrollo de cambio”. Se describen la Revisión Económico Social: El Cambio de la EBRP 2004-2007. Hacia las para Todos (1994), los procesos Metas del Milenio, en el gobierno de subnacionales y la institucionalización Sánchez de Lozada; el Diálogo Nacional de la planificación. Bolivia Productiva (DNBP) en 2004, bajo el gobierno de y el En el capítulo siete, se considera el Plan Nacional de Desarrollo (PND) contexto de crisis, la formulación del Bolivia Digna, Soberana, Productiva PGDES. Bolivia Siglo XXI (1997), El y Democrática para Vivir Bien del Plan Operativo 1997-2002, el Diálogo gobierno del actual Presidente Evo Nacional y la Estrategia Boliviana de Morales Ayma. Reducción de la Pobreza, EBRP, así como a los aportes de la GTZ en el El Programa de Apoyo a la Gestión período, donde se enfatiza el trabajo en Pública Descentralizada y Lucha niveles subnacionales y la búsqueda de Contra la Pobreza (PADEP) expresa la construcción de políticas de Estado. su profundo agradecimiento a todas En el capítulo 8, se toma el período las personas que no han escatimado considerado de crisis sociopolítica y su tiempo y memoria para brindar de Estado, que va desde el segundo información a través de largas y ricas gobierno de Gonzalo Sánchez de entrevistas. Una lista de todos los Lozada, los gobiernos denominados protagonistas de esta travesía se consigna de transición democrática y el período al final del documento.

18 2. Antecedentes de los procesos de planificación en Bolivia1 En gran medida, la idea de la Planificación tiene su influencia en la planeación económica general que se impulsó en la ex Unión Soviética hacia 1928 con el primer Plan Quinquenal. En el sistema capitalista, es después de la crisis de los años 30 que se comprendió que el denominado liberalismo salvaje podía conducir al colapso del sistema. Luego de la Segunda Guerra Mundial se asume y difunde el uso de la planificación como un instrumento de gestión tanto pública como privada. En la década de los 50, surgirá lo que se conoce como la Planificación Estratégica.

1 Este acápite se basa, entre otros citados, en: Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 11 y ss. Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías, José Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera en Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

19 En América Latina, con el auge del caminos públicos y contaba con el denominado Capitalismo de Estado, se apoyo del Departamento de Estado introdujo la idea de la planificación para de EE.UU.2 impulsar el desarrollo. La Comisión Económica para América Latina Entre sus hallazgos, encontró que (CEPAL), especialmente a partir del Bolivia era un país poco articulado liderazgo de Raúl Prebisch, tuvo una en términos de infraestructura y importante influencia y asesoramiento telecomunicaciones; exageradamente en los sistemas de planificación nacional dependiente de sus exportaciones de de los países de la región. mineral (94 por ciento del valor total exportado) y, particularmente, de estaño En el caso boliviano, como un impor- (73 por ciento a 80 por ciento del total tante antecedente en la historia de la exportado), cuyo precio era fijado planificación nacional destaca elPlan exógenamente; importaba bienes de Bohan, el mismo que fue adoptado por origen agrícola, cuya producción podía el Presidente Peñaranda (1940-1943) encarar el país.3 Según estimaciones y que fue producto de la Misión de de la Misión, la actividad minera Merwin Bohan llevada a cabo entre involucraba directamente al 2 por diciembre de 1941 y mayo de 1942. ciento de la población, mientras Bohan durante 1941 estuvo a la cabeza que dos tercios de la misma vivía se de varias misiones desde los Estados ocupada en la agricultura, que no poseía Unidos de Norteamérica (EE.UU.) importantes mecanismos de influencia a Latinoamérica, con el propósito en la economía nacional. Se reconocía de efectuar diagnósticos sobre el que los costos de explotación de mineral estado de situación de la economía y eran altos y que debían reducirse, desarrollar planes de largo plazo para apoyando particularmente a la minería poder generar crecimiento. La Misión pequeña. En 1941, un 62 por ciento Bohan, con una marcada influencia del territorio era aún “inexplorado”, en la visión keynesiana dominante particularmente el oriente. En este en la época, estuvo acompañada por sentido, se recomendó: expertos en minería, agricultura y

2 La Misión estaba compuesta por: Louis Blanchard y Lorna Steward, como apoyo del Departamento de “El agotamiento de las reservas de estaño más Estado de EE.UU.; Rex Pixley, asistente en asuntos interamericanos; John Worcester y Ernest Oberbillig, ricas sólo recalca la necesidad de una economía expertos en minería; B. H. Thibodcauz y Wilbur más amplia y diversificada, necesaria no sólo Harlan, expertos en agricultura; Harry Hart y Edwars Willis, expertos en caminos públicos. Bohan, Merwin: por razones materiales, sino para el adelanto de Informe Económico de Bolivia (Traducido por G.V. la gran masa de la población boliviana.” Bilbao la Vieja). s. e. Bolivia, 1943, pp. 3-4. Bohan: Op. cit., p. 6. 3 Bolivia destinaba 24,8 por ciento de sus exportaciones a importar bienes que podían ser producidos internamente: algodón, arroz, azúcar, café, maíz, trigo, etc.

20 i) Fomentar las migraciones internas esfuerzos en zonas que produjeran desde la parte andina hacia el reducción de importaciones de oriente, particularmente en áreas bienes esenciales o incrementen agrícolas; las exportaciones. Recomendaba a EE.UU. que, de financiar alguno de ii) construir una red caminera cuya los programas presentados, debería estrella era la carretera asfaltada enfocarse en este tipo de proyectos Cochabamba-Santa Cruz, vital para porque éstos permitirían a Bolivia pagar la diversificación de la producción sus deudas con el extranjero. La Misión nacional; reconocía que Bolivia tenía la capacidad iii) fomento a la producción agrícola y de producir “prácticamente todos los ganadera, estableciendo las plantas productos agrícolas y en cantidades 5 agroindustriales, agencias de créditos ilimitadas,” pero que debía dimensionar (Bancos) y otras mejoras necesarias su capacidad agrícola en función a para la expansión agrícola y pecuaria aquellas tierras (particularmente del (riego para Villamontes); oriente) y al mercado interno, dada la pequeña posibilidad de conseguir iv) explotación del petróleo debido a mercados extranjeros. El oriente su alta potencialidad, desarrollo colindante con países que no requerían de los campos petroleros probados importar su producción y la Cordillera y explotación de las nuevas áreas, de los Andes se veía como la mayor incluso el desarrollo de los mercados, barrera del occidente hacia el mar.6 para lo cual se presupuestaba 88 millones de dólares de la época. Entre otras de sus recomendaciones Adicionalmente, proponía que el país destaca la creación de la Corporación destine fondos para su exportación, Boliviana de Fomento (CBF) que se construya gasoductos a la Argentina creó en 1942, y que funcionó con y promueva la venta al norte chileno. fondos del Banco Export-Import de En 1941, la producción de petróleo Estados Unidos (EXIMBANK), la cubría el 35 por ciento del consumo Rubber Reserve Corporation y una nacional.4 donación de la empresa Rockefeller. Propuso que su directorio estuviese El Plan Bohan reconoció que Bolivia conformado por seis personas: tres no tenía los recursos para financiar nombradas por el EXIMBANK y tres un programa de desarrollo de todo el por el gobierno y que debía alentar país, por lo que debía concentrar sus la participación privada nacional en los proyectos de desarrollo, en el 4 Luna, Guido. La economía boliviana del siglo XX. Una sombría antesala del siglo XXI. Ed. Instituto 5 Bohan: Op. cit., pp. 7-8. de Investigaciones Económicas, UMSA, Plural Editores. La Paz, 2002, pp. 68-72. 6 Ibidem, Op. cit., p. 8.

21 marco de un rol de fomento, pero no se restablecen las relaciones de la de inversión. Se preveía que la CBF administración gubernamental con tendría atribuciones sobre la agricultura, la política norteamericana a través de minería y comunicaciones.7 Asimismo, la concesión de las donaciones y los a consecuencia del plan se crearon, entre créditos. otros, el Ingenio Azucarero Guabirá, el En 1955, Walter Guevara Arce Centro de Investigación de Agricultura formula el Plan Inmediato de Tropical (CIAT), la Escuela Muyurina Política Económica del Gobierno de de Montero. la Revolución Nacional, que busca A partir de 1952, sin estar inscritas transformar las estructuras productivas. en un plan específico, se asumen Su enfoque, al igual que el anterior medidas trascendentales producto de la fue de la diversificación productiva, Revolución Nacional que marcarán de la sustitución de las importaciones y manera decisiva el rumbo histórico del la ampliación del mercado interno. país: el sufragio universal (21/07/52), la Consideraba que los productos nacionalización de las minas (31/10/52), agropecuarios y combustibles que la reforma agraria (02/08/53), y la Bolivia importaba hacia 1953 a un reforma educativa (20/01/55). Se costo de 30 millones de dólares los puede decir que se diseñaron políticas podía producir por sí solo. Se propone de largo alcance como el Código de una política de industrialización de la Educación Boliviana, el Código de la producción agrícola, desarrollar Seguridad Social, la Ley del Sufragio el sector agropecuario y petrolero Universal, entre otras medidas. Además, especialmente en Santa Cruz. En este entre los objetivos de la Revolución se segundo rubro, a través de la atracción destacan la diversificación productiva, de la inversión extranjera para sustituir la vertebración e integración caminera las importaciones de gasolina. Planteaba (carretera asfaltada Cochabamba– también, al igual que el Plan Bohan, las Santa Cruz, con los que se inicia migraciones hacia el oriente. la dinamización económica de esta Bajo el gobierno de Hernán Siles Zuazo región), además del impulso a la (1956-1960), producto de la profunda industria azucarera (Bermejo) y del crisis económica del país, reflejada en un petróleo (con la respectiva exportación proceso hiperinflacionario, se implanta a través del oleoducto a Arica). Se el Programa de Estabilización impulsa, desde entonces, el denominado Monetaria, que se inscribió en el plan modelo de capitalismo de Estado y diseñado por el asesor norteamericano de sustitución de las importaciones, Jackson Eder, de ahí su denominación y a los pocos años de la Revolución como Plan Eder, el mismo que 7 Ibidem, pp. 21-23. logró la estabilización monetaria y el 22 mantenimiento del tipo de cambio de 12 nacional. Este plan 1962-1971 requería pesos por unidad de dólar prácticamente una inversión de 1.300 millones de hasta el gobierno de Banzer (1972). Con dólares;8 pero no se pudo materializar. esta medida, se revierte la tendencia de Luego de las elecciones nacionales la Revolución de 1952 y se aprueba un que dieron el triunfo al Movimiento nuevo código del petróleo abierto a la Nacionalista Revolucionario (MNR) inversión extranjera. con el binomio Víctor Paz Estenssoro- René Barrientos Ortuño. Este último, el En el segundo gobierno de Paz 4 de noviembre de 1964, dio un golpe Estenssoro (1960-1964) se pretendió de Estado con el que se inauguró el la institucionalización de la Revolución, período de las dictaduras militares que, se promulgó una nueva Constitución con breves interregnos democráticos, Política del Estado (CPE) en 1961 tuvo una duración de 18 años, hasta y frente a la crisis de COMIBOL 1982, cuando se retornó a la vida (altos costos de producción, excesiva democrática. burocracia, baja ley del mineral, entre otros) se buscó su reestructuración a En el gobierno de Alfredo Ovando través del denominado Plan Triangular Candia (1969-1970), el Ministerio con la participación de EE.UU., el BID de Planificación y Coordinación, bajo y el gobierno alemán. En este período la conducción de José Ortiz Mercado de gobierno, se crea el Ministerio de y Flavio Machicado Saravia, formuló Planificación y Coordinación que la Estrategia Socio-Económica del formula el Plan Decenal de Desarrollo Desarrollo Nacional 1971-1991. Económico y Social (1962-1971) que Partía de considerar a la estructura recoge en su esencia los lineamientos social y económica del país como de política del Plan Bohan de 1942, primaria, desequilibrada y desarticulada lo que de una u otra manera marcará y desarrollada en forma dependiente, la orientación de las acciones de las excluyente e inestable.9 La imagen que se políticas públicas prácticamente hasta la proyecta en la Estrategia en veinte años década de los setenta. El énfasis del Plan era la de una sociedad con autonomía Decenal fue el crecimiento integral y la nacional, para lo cual “será indispensable diversificación de la economía nacional, tener control nacional sobre los trata de superar el estancamiento de la recursos naturales y contar con una economía y las condiciones de pobreza, incrementar la productividad y crear el 8 Mesa, Carlos D. Breve Historia. Nuestro País. Ins- empleo productivo, además de mantener tituto Nacional de Estadística (INE). http://www. la estabilidad monetaria, superar los bolivia.gov.bo/BOLIVIA/paginas/historia6.htm 9 Ministerio de Planificación y Coordinación. Bolivia problemas de la balanza de pagos y 1971-1991. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional. Revista de la Estrategia Socio-Económica avanzar en la integración del territorio del Desarrollo Nacional. Talleres Gráficos Hoy. La Paz, 26 de septiembre de 1970, p. 8.

23 organización productiva, con creciente denominado capitalismo de Estado y participación popular.”10 Se proponía tenía el propósito de “la promoción de la transformación productiva del país exportaciones primarias liderizadas por –especialmente del sector agropecuario– la inversión estatal. El sector público iba y una mayor participación campesina a tener 71 por ciento de la inversión en en la vida nacional; la formación de el período del plan, haciendo hincapié complejos industriales, la integración en los hidrocarburos, principalmente vertical de la minería, la exportación e en la región de Santa Cruz, el oriente. industrialización del gas y petróleo, la El financiamiento del Plan dependería revolución agraria con la redefinición de los excedentes generados en el sector de la reforma agraria y la organización petrolero, los que no se materializaron, social de los campesinos, además y en los préstamos extranjeros, que sí del impulso a los aspectos sociales ocurrieron. La mayor parte del Plan no (educación y salud principalmente) al fue nunca ejecutada.” En 1977, el Gral. desarrollo urbano y vivienda, transporte, Banzer, por presiones internacionales y energía, recursos hidráulicos, así como movilizaciones sociales, se vio obligado a las comunicaciones y la movilización y dictar una amnistía general y convocar a participación popular. elecciones generales en 1978, las mismas que fueron anuladas por fraudulentas. El modelo de la estrategia buscaba, en su Fue derrocado mediante un golpe militar “dinámica externa”, que por medio de las protagonizado por uno de sus estrechos exportaciones se produzca para el resto colaboradores (Juan Pereda). Los cuatro de la economía los excedentes necesarios para generar ahorro que se canalice a la años (1978-1982) que siguieron a su inversión. En su “dinámica interna” se caída se caracterizaron por una intensa buscaba el aprovechamiento efectivo de los inestabilidad política con seis gobiernos recursos económicos potenciales para ampliar militares de facto (Gral. Juan Pereda la demanda, en base al incremento de la productividad y ocupación progresiva de la -1978-; Gral. David Padilla -1978- mano de obra desocupada o subempleada a 1979-; Cnl. Alberto Natusch -1979 fin de ampliar la oferta, es decir, buscaba la 16 días; Gral. Luis García Meza -1980- ampliación del mercado interno. 1981-; Gral. Celso Torrelio -1981-1982 Estrategía Socio-Económica del Desarrollo Nacional, 1971. y Gral. Guido Vildoso -1982) y dos gobiernos constitucionales (Dr. Walter Guevara Arce -1979-, Lidia Gueiler -1979-1980).11 En 1975, durante la dictadura del General Hugo Banzer Suárez (1971- 1978), se formuló el Plan Quinquenal 11 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Económica de Desarrollo que da continuidad al en Bolivia. Documento de Trabajo Nº 08/87. Instituto de Investigaciones Socio Económicas IISEC. La Paz, Septiembre de 1987, p. 15. http://www.iisec.ucb. 10 Ibidem, p. 26. edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08.pdf

24 1975 Continuidad del denominado capitalismo de Estado. Promoción de exportaciones primarias lideradas por inversión estatal, con énfasis en hidrocarburos, principalmente de Santa Cruz. Financiamiento del plan dependía de excedentes generados por el sector hidrocarburos y créditos externos. Plan Quinquenal de Desarrollo 1970 Autonomía nacional, defensa de los recursos naturales e impulso a una organización productiva, con participación popular. Ampliación del mercado interno. Transformación productiva del país (especialmente del sector agropecuario); formación de complejos industriales, integración vertical de la minería, exportación e industrialización del gas y petróleo, revolución agraria con la redefinición de la reforma agraria y organización social de los campesinos, además del impulso a los aspectos Estrategia Socio- Económica del Desarrollo Nacional, 1971 – 1991 1962 Recoge postulados del Plan Bohan de 1942. Énfasis en el crecimiento integral y la diversificación de la economía nacional. Busca superar el estancamiento de la economía y las condiciones de pobreza, incrementar la productividad y crear empleo productivo; además de mantener la estabilidad monetaria, superar los problemas de la balanza pagos y avanzar en la integración del territorio nacional (“Marcha al Oriente”). Requería una inversión de 1.300 millones de dólares. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1962 – 1971 o Plan Decenal Tabla nº 1 Tabla 1956 Política de ajuste y estabilización monetaria. Programa de Estabilización Monetaria o Plan Eder - Período Pre Democrático 1942 a 1985 – (*) - Período 1955 Diversificación y transformación productiva, sustitución de importaciones y ampliación del mercado interno. Se propone política de industrialización de la producción agrícola (desarrollo integral del sector agropecuario) y fomento al sector petrolero, especialmente en Santa Cruz. Plantea también las migraciones hacia el oriente. Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución Nacional o Plan Guevara Sinopsis de los Procesos de Planificación del Desarrollo en Bolivia el Nivel Nacional Sinopsis de los Procesos Planificación del Desarrollo 1942 Enfoque keynesiano e impulso a la inversión pública. Ampliación del mercado interno, sustitución de importaciones, diversificación productiva, integración caminera, fomento a las migraciones internas, especialmente al oriente del país, explotación del petróleo y su exportación a través de Argentina gasoductos a la Creación chileno. norte al y de la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) en 1942. Plan Bohan AÑO ENFOQUE / CARACTE- RÍSTICAS / PROCESO PLAN / ES - TRATEGIA

25 1975 Libertades democráticas conculcadas. Represión a las organizaciones sindicales y populares. Período de los regímenes y dictaduras militares. Plan Quinquenal de Desarrollo La mayor parte del plan no fue ejecutada. 1970 Nacionalización de la compañía petrolera Bolivian Gulf Co. (17 de octubre de 1969), con el propósito de fortalecer la empresa estatal Petrolíferos Yacimientos Fiscales Bolivianos (YPFB) y defender los recursos naturales. Gobiernos militares de “izquierda nacional” y período del “poder dual” con las organizaciones sociales. Estrategia Socio- Económica del Desarrollo Nacional, 1971 – 1991 sociales al desarrollo urbano y vivienda, transporte, energía, recursos hidráulicos, comunicaciones y la participación y movilización popular. 1962 Se promulga la CPE de 1961. Frente a la crisis de se buscó su COMIBOL reestructuración a través (con Triangular del Plan apoyo de EE.UU., del BID Alemán). y del Gobierno Segundo Gobierno de Paz Estenssoro, pretendió la institucionalización de la revolución. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1962 – 1971 o Plan Decenal Marcará la orientación de las acciones las políticas públicas prácticamente hasta la década de los setenta. 1956 Nuevo código del petróleo abierto a la inversión extranjera. Segundo Período de la Revolución Nacional. Medidas de estabilización monetaria. Programa de Estabilización Monetaria o Plan Eder 1955 Crisis económica (inflación). Primer periodo de la Revolución Nacional, después de las medidas de transformación. Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución Nacional o Plan Guevara 1942 Inicio de la Segunda Guerra Mundial. Gobierno aliado de EE.UU. (como “aliado”, Bolivia pignoró con precios bajos la exportación del Estaño. Esta materia prima después formó parte del “stock pile” de EE.UU. y factor de control precios del estaño en el mercado internacional). Post Guerra del Chaco y etapa pre Revolución 1952. Plan Bohan AÑO CONTEXTO CONTEXTO ECONÓMI - CO, POLÍTICO E INSTITUCIO - NAL ENFOQUE / CARACTE- RÍSTICAS / PROCESO CORTE HISTÓRICO PLAN / ES - TRATEGIA

26 1975 Auge en los precios de las materias primas de exportación. Boom del financiamiento y endeudamiento externo. Plan Quinquenal de Desarrollo 1970 Estrategia Socio- Económica del Desarrollo Nacional, 1971 – 1991 1962 Se crea el Ministerio de Planificación y Coordinación que formula el Plan. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1962 – 1971 o Plan Decenal 1956 Programa de Estabilización Monetaria o Plan Eder 1955 Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución Nacional o Plan Guevara 1942 Indemnización a la Standard Oil (Ésta se nacionalizó en el Gobierno Toro del Cnl. David 1936-1937, la primera América en nacionalización Latina y creó la empresa YPFB.) estatal Misión Marvin Bohan. Creación de la Corporación Boliviana de Fomento (CBF). Huelga y Masacre de Catavi y Siglo XX (1942). Plan Bohan AÑO CONTEXTO CONTEXTO ECONÓMI - CO, POLÍTICO E INSTITUCIO - NAL PLAN / ES - TRATEGIA Elaboración propia. Elaboración Fuente: Capítulo 8, página 111. Tabla nº 2, en la se encuentra del período democrático Desarrollo del de Planificación (*) La sinopsis de los Procesos

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3. La planificación en el período de la recuperación democrática 3.1. Recuperación democrática y crisis económica y político-social

El 10 de octubre de 1982, como resultado de la intensa resistencia popular y la presión internacional, el pueblo boliviano recuperó la democracia y asumió la presidencia constitucional el Dr. Hernán Siles Zuazo, quien heredó un país sumido en una profunda crisis económica, política y social. Entre las principales causas de la crisis figura el dispendioso manejo de los recursos públicos que en gran parte estaban sostenidos con el financiamiento externo de los organismos internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) y créditos bilaterales, así como con las divisas generadas por el auge de los precios de las materias primas. El elevado endeudamiento de los setenta sumado a los altos niveles de subvención estatal hacia el sector privado y a las empresas públicas (proyectos por lo general sobredimensionados) con rendimientos bajos o negativos y exiguas productividades, no permitieron honrar

29 los compromisos financieros asumidos, 3.2. El Plan Nacional de aspecto que llevó al país a la conocida Rehabilitación y Desarrollo crisis de endeudamiento. 1984-1987

“(...) El déficit en la balanza comercial En el mencionado contexto, se formuló y el creciente servicio de la deuda el Plan Nacional de Rehabilitación y ocasionaron nuevos desequilibrios Desarrollo 1984-1987, cuyo objetivo externos y, dadas las crecientes presiones consistía en la “rehabilitación de la obreras por mejores niveles de vida, economía y la transformación de la llevó a otra inflación galopante que estructura productiva del país, de tal empezó en 1979, y que sellaría el forma que afirme la autonomía nacional, derrumbe del modelo de la Revolución impulse el desarrollo y promueva, 12 Nacional (1985).” El gobierno del simultáneamente, una mayor equidad Dr. Siles Zuazo se debatió en una y solidaridad social. Ello, a su vez, crisis económica insostenible y una hará posible elevar el nivel de vida de convulsión social que generó, desde el la mayoría de la población en el marco inicio de su mandato, una situación de de una democracia integral.” 13 ingobernabilidad. Sin embargo, la actitud democrática “Con la visión que teníamos de no creer en el mercado y creer mucho más en la planificación, del presidente Zuazo se mantuvo para nosotros el plan era absolutamente inquebrantable. Bajo este gobierno, el estratégico, así tenía que funcionar la economía, 10 de enero de 1985, se aprobó la Ley como se preveía en el plan. Orgánica de Municipalidades (LOM) Quien dirigió el proceso, incluso ideológicamente y, a fines de ese año, se efectuaron fue Arturo Núñez del Prado (…) los partidos –después de cuarenta años– las políticos no tenían experiencia en planes. Él tenía mucho poder como Presidente del CO- primeras elecciones para concejales NEPLAN y acceso directo al Presidente.” y alcaldes municipales, recuperándose Iván Finot. Entrevista 12/05/09. una práctica de democracia municipal. Asimismo, con la finalidad de preservar la incipiente democracia Fue formulado a través de la recuperada, el Dr. Siles Zuazo optó conformación de equipos de especialistas por el acortamiento de su mandato nacionales ligados principalmente presidencial. El 14 de diciembre de a la administración pública, bajo el 1984, Siles Zuazo promulgó una ley de liderazgo de un equipo central de convocatoria a elecciones. Las elecciones se realizaron el 14 de julio de 1985.

13 Presidencia de la República. Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987. (Versión revisada y aumentada). Editorial Lux. La Paz, 12 Luna, G. Op. cit. p. 109–110. Septiembre de 1984., p. 13.

30 profesionales.14 Recogió para su versión “La visión era de potenciar la final las observaciones y sugerencias de economía esencial.16 Lo esencial era los los partidos de gobierno, del gabinete alimentos, el vestuario, la construcción; ministerial y los insumos del Plan primordialmente todo lo que girara en Económico-Social de Emergencia torno a la economía popular… y eso era presentado al gobierno por la Central prioritario. Organizar toda la gestión Obrera Boliviana (COB) el 9 de agosto de la economía del gobierno, por la de 1983. importancia de la inversión y también Se llamó de Rehabilitación porque en por la ‘desdolarización’… El control de el proceso de elaboración del plan se divisas era parte de la visión. Todo había produjo la sequía del período 1982- que planificar y el control de divisas era 1983 que afectó de manera severa la fundamental. La asignación de divisas producción agropecuaria. “Es así que era una herramienta muy potente. además de planificar los próximos años Éstas se asignaban en el directorio de la economía boliviana, se tuvo que del Banco Central de Bolivia (BCB). además tomar conciencia y posición Las divisas baratas iban a todo lo que sobre ese problema gravísimo que era alimentos, especialmente para la era esa sequía… fue trágica, porque agricultura cruceña. [Sin embargo,] ya la economía venía muy mal con recibían divisas baratas y en el mercado una inflación sumamente avanzada negro [las vendían y] se ganaban 4 ó 5 y desatada. La sequía empeoró la veces más…”17 situación.”15 Su formulación partía de un diagnóstico 14 La formulación del plan involucró la participación en el que se identificaban los problemas de alrededor de 315 profesionales nacionales y 21 secretarías de apoyo. Fue encomendado por el fundamentales del país (inadecuado Ministerio de Planeamiento y Coordinación y estuvo dirigido por Arturo Núñez del Prado y un equipo de desarrollo de las fuerzas productivas, colaboradores, entre los que destacan: Iván Finot, Horst Grebe y Gabriel Loza, en el ámbito de la insuficiencia de una integración física, concepción general del Plan; Juan Antonio Morales económica y cultural y dependencia y Mario Requena en el modelo macroeconómico; Teresa Blacut en la coordinación de los equipos económica), se analizaba la estrategia interinstitucionales de las políticas agroindustriales; Fanor Camacho en la política agropecuaria; Álvaro revolucionaria y su evolución y la crisis Ugalde en la política minero-metalúrgica; Enrique Finot en las políticas de saneamiento básico y urbanismo económica. y vivienda; Teresa Aguirre y Jorge Urquidi en la formulación de la política de desarrollo regional; 16 Para definir los principales rubros de esta economía Mario Tellería en la reformulación de la política esencial, “con Juan Antonio Morales, se hizo un alimentaria nutricional y en la ampliación de las modelo para definir qué era lo esencial y qué no, políticas agroindustriales. dentro del modelo insumo producto. La sorpresa fue grande que resultó que casi todo era esencial 15 Iván Finot. Entrevista 12/05/09. Fue Subsecretario con excepción de algunos bienes suntuarios que se de Planificación y como tal presidió el Comité o importaba. Sin embargo, cuando se hizo el plan no Consejo Nacional de Proyectos, donde se tomaba se hizo una depuración tan rigurosa…”. Iván Finot. decisiones sobre la inversión pública del país. Fue Entrevista 12/05/09. uno de los principales responsables de la elaboración del plan. 17 Ibidem, p. 31.

31 Como orientación de la política de desarrollo se proponía, al igual que en el “Uno de los dilemas esenciales del plan era caso de los anteriores planes/estrategias, qué hacer con el gas. Una corriente fuerte una nueva estructura productiva, con era de no exportar e industrializar y la otra de exportar…” prioridad en la mencionada área esencial Iván Finot. Entrevista 12/05/09. que buscaba “fincar el crecimiento económico fundamentalmente en la atención de las necesidades básicas Este plan no pudo ser ejecutado debido de los más amplios sectores de la a la profunda inestabilidad política, población, asegurar las condiciones para económica y social en la que se vio que dichas necesidades sean atendidas sometido el gobierno tanto por las en forma creciente y autosostenida, y contradicciones al interior de la Unidad a la vez lograr una mayor autonomía Democrática Popular (UDP) –alianza de la economía nacional, reduciendo de partidos de izquierda en función de al máximo la extrema dependencia”.18 gobierno– por la presión política y social Se orientaba a decisiones de inversión del movimiento popular representado y medidas de distribución del por la Central Obrera Boliviana ingreso, a través de cinco políticas: (COB) y por la tenaz resistencia de los relacionamiento externo, desarrollo partidos de oposición que contaban con social con énfasis en la participación mayoría parlamentaria, así como por el social, desarrollo económico, desarrollo descalabro de la economía, expresado sectorial y desarrollo regional. fundamentalmente en una incontrolable hiperinflación.

18 Presidencia de la República. Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987, Op. cit., p. 118.

32 4. Los procesos de planificación en el marco del ajuste estructural 4.1. Fin del ciclo del capitalismo de Estado e inicio de la economía de libre mercado19

En agosto de 1985, el Congreso Nacional designó a Víctor Paz Estenssoro como Presidente (1985-1989). Sería su cuarta magistratura, esta vez bajo el denominado “Pacto por la Democracia” con el que se inició en el país (hasta 2003) lo que se denominó posteriormente como la “democracia pactada”. Al recibir el mando, diría en su discurso de circunstancia: “Bolivia se nos muere”. Aquel que en 1952 protagonizara la nacionalización de las minas, propondría sólo tres semanas después de su posesión el incremento de la participación del sector privado

19 Este acápite toma datos, entre otros citados, de: Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera en Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

33 como principal orientador de la Además de la libertad del cambio de economía. El 29 de agosto de 1985, divisas, se estableció la libre contratación el D.S. Nº 21060, inauguró lo que y la rescisión de los contratos tanto se denominó como Nueva Política en las empresas públicas como las Económica (NPE) que buscaba dar privadas, con el objetivo de legalizar mayor participación al sector privado la reducción de personal en las empresas en la dinamización de la economía, así públicas y permitir mayor flexibilidad como limitar el rol del Estado al apoyo laboral para las empresas privadas. Se del desarrollo humano y a normar reglas liberalizaron los precios de los bienes claras para la inversión privada. y servicios y se buscó fomentar la competencia privada eliminando los Se puede afirmar que fue un Decreto monopolios de distribución de bienes Supremo que además de tener efectos inmediatos (corto plazo) como el de primera necesidad y de transporte, control de la hiperinflación y lograr con excepción de los sectores de la estabilización económica, tuvo un telefonía a larga distancia, transporte alcance de largo plazo, como su propio ferroviario e hidrocarburos, es decir, promotor, Paz Estenssoro, señalaba que aquellos sectores estratégicos de la se trata de una medida de coyuntura, economía que posteriormente, diez “coyuntura que durará 20 años…”. años después, serían capitalizados. Se buscó el equilibrio fiscal a través del El principal objetivo de esta nueva control, reducción y financiamiento visión económica, que cierra un ciclo del déficit fiscal. El control de gastos (el del capitalismo de Estado), fue estuvo articulado a la reducción del de lograr la estabilidad económica, aparato estatal, con consecuencias en especialmente controlar la inflación el empleo, especialmente con despidos (cambio de régimen cambiario, de en el sector público. El sector minero un tipo de cambio fijo a uno definido fue el más golpeado. Se eliminaron, por subasta –flotación de la divisa–, bajo el eufemismo de “relocalización”, aspecto que tuvo impacto inmediato más de 20.000 puestos de trabajo de en la estabilización de precios) y el la Corporación Minera de Bolivia déficit fiscal que eran los principales (COMIBOL). Esta decisión, además indicadores (y multiplicadores) de del control del gasto público y criterios los desequilibrios macroeconómicos políticos, tuvo que ver con la caída que la economía boliviana atravesaba de los precios internacionales de los desde finales de los setenta. El ajuste 20 buscaba crecimiento, incrementos en minerales, especialmente del estaño.

los niveles de consumo y restitución de 20 A los pocos meses de emitido el D.S. Nº 21060, el Consejo Internacional del Estaño (CIE) quebró. El la confianza en el sistema financiero y CIE se encargaba de acumular reservas y generar un equilibrio entre oferta y demanda para lograr en la moneda nacional. un precio favorable para los países productores. La quiebra se debió, en gran parte, a que EE.UU.

34 Sin embargo, no se generaron tasas sus acreedores permitieron amortiguar de crecimiento que permitieran sus contingencias.22 efectivamente reactivar la economía ni un liderazgo del sector privado que Para paliar los efectos de la NPE y dinamizase el empleo y los ingresos de la su costo social se creó –mediante masa de desocupados, lo que desembocó D.S. Nº 21137– el Fondo Social de en el desarrollo de un creciente sector Emergencia (FSE) como mecanismo denominado informal.21 de ejecución de la inversión pública orientado al alivio de la pobreza La estabilización boliviana fue un mediante los proyectos sociales en las proceso acumulativo que, además, de zonas pobres del país. Esta experiencia la liberalización de la economía estuvo fue alentada por la cooperación acompañada de una reforma fiscal que internacional y replicada en los diversos comenzó con el mismo programa de países en vías de desarrollo. estabilización y fue complementada con una ley tributaria para reconstruir El 20 de mayo de 1986, se promulgó la un sistema impositivo que estaba en el Ley Nº 843 de Reforma Tributaria, que colapso. El incremento en los precios modifica radicalmente toda la estructura de los bienes y servicios del sector de impuestos, con el propósito de público (especialmente de la gasolina e mejorar la presión tributaria con hidrocarburos) y la unificación del tipo el aporte del sector privado y del de cambio nacional, así como el cobro contribuyente individual. Se disminuyó de los impuestos devengados de YPFB la complicada estructura de más de 400 permitió al gobierno un margen en su tipos de impuestos a siete impuestos 23 flujo de los ingresos. Igualmente, las básicos. renegociaciones de la deuda externa con El 10 de julio de 1987, dos años después del ajuste, de manera complementaria al inició la venta de sus reservas estratégicas, lo que generó la disminución del precio internacional de manera insostenible para el CIE y para la minería 22 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Económica nacional. en Bolivia. Documento de Trabajo Nº 08/87. Instituto de Investigaciones Socio Económicas IISEC. La Paz, 21 La racionalización de las empresas estatales tuvo Septiembre de 1987, pp. 26 y ss. http://www.iisec. múltiples efectos; socialmente, fue una de las ucb.edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08. medidas más controversiales de la NPE. Al poco pdf tiempo de emitida, se decretó (mediante el D.S. Nº 21069) el estado de sitio en el nivel nacional 23 “Ocho meses más tarde, el Legislativo aprobó la Ley para controlar el rechazo de las organizaciones de Reforma Tributaria, cuya medida central fue la sociales. Se produjo el confinamiento de dirigentes creación de un impuesto al valor agregado (IVA) del sindicales en regiones alejadas del norte del país. 10.0 por ciento. (¡Cabe hacer notar que el Congreso Entre los efectos que desencadenó, se tiene, por ha postergado la aplicación de un impuesto a las un lado, la migración de miles de “relocalizados” propiedades agrícolas hasta 1988!). La ejecución trabajadores mineros desde las minas al trópico de de las medidas impositivas ha sido desigual, con Cochabamba y centros de producción de coca, así evidentes progresos en algunos frentes y con como a la ciudad de El Alto de La Paz y otros centros lentitudes en otros. Se ha creado un Ministerio de urbanos como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija. Por Recaudaciones para aplicar la reforma tributaria. otro lado, la generación de los empleos informales Las dificultades administrativas y las presiones en el transporte libre, comercio y servicios que, políticas de grupos poderosos han hecho más lenta posteriormente, constituirían el principal mercado la introducción de nuevos impuestos.” Ibidem, p. de la industria de las microfinanzas. 27.

35 21060, se promulgó el D.S. Nº 21660 promueve el fortalecimiento de la de Reactivación Económica, que definía gestión gubernamental democrática y los procesos de compras estatales, el la participación co-rresponsable de la control del gasto público (conocido sociedad, en las regiones donde actúa como “programa de racionalización de para lograr eficacia y eficiencia en la personal”); otorgaba al sector privado administración pública en la perspectiva la distribución y comercialización de de favorecer la implementación derivados de hidrocarburos y liquidaba del Plan Nacional de Desarrollo a la Empresa Nacional del Transporte y la confianza de los ciudadanos Automotor (ENTA) y a la Corporación en el Estado. El PADEP es el resultado Boliviana de Fomento (CBF). de la fusión de ocho proyectos en las 4.2. La Estrategia de Desarrollo áreas de descentralización, planificación, Económico y Social (EDES) modernización administrativa, gestión de recursos humanos, administración del 1989-2000 poder legislativo, desarrollo municipal, 4.2.1. Apoyo y contribuciones ordenamiento territorial y fondos de de la GTZ al proceso de inversión y desarrollo.25 formulación de la EDES Desde mediados de los 70, a través de La Deutsche Gesellschaft für Technische acuerdos bilaterales entre los gobiernos Zusammenarbeit (GTZ) –Cooperación de Alemania y Bolivia, se iniciaron los proyectos de cooperación técnica en el Técnica Alemana en Bolivia– apoya país, orientados a mejorar el acceso y la procesos de desarrollo mediante el calidad de agua potable a las principales fomento de programas y proyectos. ciudades del país, especialmente La Paz. Acompaña los procesos de cambio, En esta última ciudad, en convenio con con expertos alemanes y bolivianos.24 el gobierno municipal, se apoyó por Actualmente en Bolivia, uno de más de 10 años el trabajo de manejo sus principales brazos operativos lo de cuencas (Achumani-Irpavi) y de conforma el Programa de Apoyo a forestación. También en ese período la Gestión Pública Descentralizada el apoyo de la GTZ contempló a las y Lucha contra la Pobreza (PADEP) áreas rurales, especialmente en temas que se inició en 2002. El programa orientados a mejorar la productividad (semillas, sistemas de riego, entre 24 La GTZ se fundó en 1975 en forma de empresa otros). A fines de los 70 e inicios de privada sin fines de lucro y está presente en más de cien países en cuatro continentes del mundo. los 80, la GTZ redujo su presencia Es una empresa de cooperación internacional para el desarrollo sostenible que opera a nivel mundial. debido a la inestabilidad política. Con Su sede central está en Eschborn - Alemania. Su supervisor principal es el Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ). 25 Ver: www.padep.org.bo

36 la recuperación de la democracia y la ministerial e interministerial que estabilidad económica, a partir de 1985, establecía en ese entonces el sistema las acciones de la GTZ se amplían y de planificación nacional, expresado en diversifican hasta nuestros días.26 el Consejo Nacional de Planeamiento (CONEPLAN), máxima autoridad Una de las primeras actividades de de planificación e inversión pública cooperación técnica de la GTZ en el del país, presidida por el Ministro de país, desde su presencia en Bolivia hace Planeamiento y Coordinación. más de veinte años (desde 1987), fue el apoyo al proceso de formulación de Como señala el Ministro de entonces, la EDES, bajo el Proyecto Estrategia en la presentación de la Estrategia de de Desarrollo de Bolivia para el Desarrollo Económico Social (EDES) próximo decenio que, posteriormente, 1989-2000, existía “…la necesidad de devino en denominarse Proyecto de contar con una propuesta que proyecte, Asesoramiento a las Estrategias de a largo plazo, medidas conducentes Desarrollo (PAED). a la consolidación de una economía moderna, en crecimiento sostenido y La dirección del proyecto quedó a cargo sin exclusiones ni postergaciones…el de un Coordinador Internacional al entonces Ministro de Planeamiento que luego se sumó un Coordinador y Coordinación, Licenciado Nacional. Esta instancia se estructuró Gonzalo Sánchez de Lozada, tuvo la bajo la dependencia de la Subsecretaria responsabilidad de dirigir un grupo de Planificación y Política Económica de expertos para la elaboración de la del Ministerio de Planeamiento y Estrategia para el período 1989–2000. Coordinación (MPC).27 El equipo […] Para elaborar la Estrategia, se técnico se instaló en las propias oficinas establecieron doce grupos de trabajo del MPC y el proyecto se internalizó (…) bajo la dirección del Subsecretario e integró en la respectiva estructura de Política Económica (…) [y] un grupo de coordinación de todos los trabajos 26 Brunn, Reinhard von. 30 años de la GTZ en Bolivia: una historia contada a varias voces. En: GTZ Coope- (…). A su vez, se procedió a solicitar ración Técnica Alemana. GTZ, 30 años sembrando el futuro. La Paz, s/f. “En 1988 sólo trabajaban a los Ministros del área económica y cuatro personas en la oficina de administración de los proyectos: Enrique Fernández Rehbein (+), que era el responsable y también asesor del proyecto de manejo de cuencas Achumani-Irpavi, Marie-Claude “El primer convenio marco de cooperación Mayorga (administradora), una secretaria y un mensajero.”, p.11. El primer Director de la GTZ en técnica entre los gobiernos de Bolivia y Alemania Bolivia fue Enrique Fernández Rehbein (1987-1993), fue suscrito el 23 de marzo de 1987. A partir quien antes se desempeñó como su representante en el país. de entonces surge el servicio de administración de proyectos GTZ en el país”. 27 Subsecretario, Lic. Fernando Candia Castillo –bajo la dependencia del Ministro, en un primer momento, Von Brunn, Reinhard. Gonzalo Sánchez de Lozada y, en un segundo, Fernando Romero– y Coordinadores Nacional, Dr. 30 años de la GTZ, Op. cit. Juan Antonio Morales, e Internacional, Dr. Alexander Schubert.

37 social la designación de un experto se acompañó el proceso –con diferentes sectorial, capaz de asumir la dirección niveles de presencia e intensidad– con el del grupo del área respectiva. A estos apoyo de 14 consultores internacionales grupos se integraron uno o más expertos sectorialistas de la GTZ. internacionales (…). Todos los Ministros También se contó con la participación, y altos funcionarios se comprometieron por un lado, de nueve consultores personalmente en la discusión destinada nacionales sectorialistas y dos a elaborar la Estrategia.”28 administrativas del Proyecto Bol/86/026 Como se aprecia, el proceso de de Apoyo al Grupo Consultivo formulación de la EDES fue altamente y, por otro, de cuatro consultores apropiado por las autoridades nacionales internacionales de alto nivel de y considerado como prioridad. Fue PREALC/CEPAL. elaborado por los profesionales Entre las contribuciones de la GTZ nacionales con la asistencia técnica que destacan en este proceso se pueden de los expertos internacionales. señalar: i) Mejoramiento/fortalecimiento de “Se hizo diagnósticos muy profundos, sectoriales. las capacidades técnicas (capital Se armó una biblioteca que se dejó en el humano) y las institucionales ministerio… Se hizo proyecciones a nivel a través, por un lado, de la decenal. Hubo proyecciones que sirvieron para los futuros gobierno… [También] alguna conformación de un equipo de gente se quedó trabajando en el Ministerio… profesionales nacionales cualificados, Hubo una continuidad…” el asesoramiento técnico de Camile Ponce. Entrevista 08/06/09. especialistas internacionales y, por otro, la interlocución con los funcionarios de la gestión pública. Participaron en el proceso las respectivas subsecretarías y los equipos técnicos ii) Facilitación para la disponibilidad sectoriales. La GTZ contribuyó con la de los recursos financieros, técnicos contratación de un calificado equipo de y materiales para la administración 21 consultores nacionales sectorialistas del Proyecto y la consecución de sus y cuatro de carácter administrativo que objetivos. participaron activa e intensamente en la iii) Creación de la base de datos y de formulación de la Estrategia. Además, la información (macroeconómica y estudios y diagnósticos sectoriales) 28 Fernando Romero Moreno, ex Ministro de Planeamiento y Coordinación. Presentación. En: Ministerio actualizada para la toma de de Planeamiento y Coordinación. Estrategia de Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La Paz, decisiones. abril de 1989, p.ii.

38 iv) Aportes conceptuales, especialmente en lo relativo al diseño de la estrategia “Quizás nos vamos un poquito más atrás de la presencia de la Cooperación Técnica y de carácter metodológico a través Alemana… Ésta apoyaba al Comité de de la sistematización y organización Obras Públicas en esa época, no sé si había de la información. o no GTZ en esa época, le hablo de los años 1973-74. Se abrió la misión técnica alemana También, en este período, “…la GTZ que apoyaba al Comité de Obras Públicas y realizó gestiones para retomar su apoyo el jefe de la misión era el Sr. Ulrick Reich al Instituto [de Ecología de la UMSA], con una empresa consultora…Kimbao. La Cooperación Técnica Alemana trabajando acá lo que se concretó finalmente en 1988. y ahí el primer producto de este apoyo del Dr. Frente a la proliferación y dispersión Reich fue el diagnóstico, el macro diagnóstico de actividades…sobre todo en la de Santa Cruz del año 75. En función de ese investigación, se veía la necesidad de diagnóstico ya el 76 se elaboró la Estrategia de Desarrollo Económico para Santa Cruz… ordenar y organizar mejor la institución fue la primera, y casualmente Ulrick apoyó y buscar formas para hacer sostenible mucho en el proceso de transformación, de el nivel académico y de operación obras públicas [cambió] a la de desarrollo; o logrado en los años anteriores. Además sea, el 78 ya estando con CORDECRUZ que de estos aspectos funcionales, influyó hace suya esta estrategia…”. Carlos Roca. Entrevista 10/06/09. en la orientación de la nueva fase del Proyecto la creciente conciencia sobre el empeoramiento de la situación de Desarrollo Económico y Social 1989- ambiental. En este contexto, se 2000 (EDES). El objetivo general de la propuso, con mayor énfasis que antes, EDES fue definido en: “lograr un mayor el desarrollo de la oferta de servicios bienestar para la población boliviana de asesoramiento del Instituto para actual y para las generaciones futuras, proyectos de desarrollo e instancias mediante una mayor disponibilidad de gubernamentales, especialmente aquellos bienes y de servicios. Se hace hincapié relacionados a temas de uso sostenible en este gran objetivo en la producción de los recursos naturales.”29 y la productividad y se plantea, como 4.2.2. Principales características corolario, la valoración plena de los de la EDES recursos humanos y naturales, para alcanzar una sociedad menos pobre y El último año de gestión del gobierno a la vez menos desigual.”30 de Víctor Paz Estenssoro (1985–1989), La EDES, que buscaba delinear las se publicó (abril de 1989) la Estrategia políticas en un horizonte decenal de

29 Czerwenka, Jürgen. El Instituto de Ecología y la Cooperación Técnica Alemana. En: Instituto de Ecología. Memoria de 30 años (1978-2008) del 30 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia Instituto de Ecología – UMSA. La Paz, Noviembre de Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La de 2008, p. 15. Paz, abril de 1989, p. 11.

39 largo plazo, fue formulada, en gran que caracterizaron la etapa anterior y que medida, por el mismo equipo que buscaban salidas no sólo coyunturales a diseñó la NPE31 y como un producto la crisis, pero que acababan en reiterados del Ministerio de Planeamiento y ajustes a las variables macroeconómicas Coordinación, órgano rector –en sin éxito, especialmente monetarias ese momento– de la planificación (referidas al tipo de cambio), fiscales nacional. (control del déficit) y salariales. Con la EDES se buscaba ir “más allá de los La EDES se compiló en un voluminoso 32 correctivos económicos, del programa “Libro Blanco” (nombre por el cual de estabilización y de la NPE.” Quería también fue conocido) que marcó las abarcar lo social. No obstante, su lectura diferencias con la conceptualización mostraba que todavía había un gran anterior: No se denominó “plan” como peso economicista y sectorialista. fue la usanza en los casos anteriores, No envano se advirtió, por ejemplo, sino “estrategia”, concepto que denota un predominio de economistas en la forma y los medios a través de los el equipo de redactores, y no la cuales se busca lograr un determinado presencia de un equipo de carácter fin, la decisión y la racionalidad multidisciplinario.33 orientada a lograr un objetivo; es decir, de proporcionar una dirección general El enfoque de la EDES, si bien desde al país. su nombre busca articular el desarrollo económico y social, expresa un énfasis Su formulación partía, a diferencia sectorial y macroeconómico basado de los casos anteriores, de un breve en el marco de la NPE instaurada a diagnóstico en el que se realizaba un partir de 1985. Consideraba que los balance de la economía boliviana y “motores del crecimiento” serían los sus tendencias entre 1962 a 1987, un hidrocarburos, la minería, la agricultura sucinto análisis del Estado y la economía y las manufacturas. Los dos primeros después de la Revolución Nacional y deberían orientarse al mercado de de la NPE, para luego pasar a marcar exportación, mientras que las otras los desafíos de la economía boliviana dos a atender las necesidades internas, y la inserción de ésta en el escenario particularmente alimenticias, y también mundial. de exportación. La expansión de estos También marcó la diferencia respecto a últimos sectores se consideraba los los denominados “paquetes económicos” generadores de empleo intensivo de mano de obra. Se consideraba a “las exportaciones como principal factor 31 Su formulación fue presidida por Gonzalo Sánchez de Lozada y Fernando Romero en tanto Ministros impulsor del desarrollo económico… del ramo (de Planeamiento y Coordinación) en sus respectivos períodos de mandato. 32 Con un total de 487 páginas de textos y cuadros 33 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en y un anexo de 28 páginas que presenta las “Bases Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. para la Elaboración de una Ley de Ordenamiento Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible Económico-Administrativo para el Desarrollo”. y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p.19.

40 [y es] mediante [éstas] que las ingresos y el crecimiento de servicios actividades internas encontrarán sus de agua potable y alcantarillado de las escalas de rentabilidad y que se lograrán ciudades.35 las transferencias tecnológicas que tanto requieren para aumentar su Entre los sectores generadores de productividad.” Pero a la vez consideraba empleo identificados en la EDES, se que con “una economía interna que no encontraban la industria manufacturera, pierda las referencias internacionales la construcción y mantenimiento de eficiencia, se desarrollará también de obras de infraestructura física, una industria eficiente de sustitución la construcción de viviendas y los 34 de importaciones.” servicios de apoyo a la producción. Mientras que se consideraba que la A diferencia de la discusión durante la formulación del Plan de Rehabilitación agricultura campesina tenía una gran y Desarrollo Económico Social, en responsabilidad en el mantenimiento la EDES se consideró que con los de las fuentes de trabajo. Los sectores acuerdos con el Brasil de agosto de de la minería, los hidrocarburos y la 1988 “le dan un relieve muy especial agricultura comercial, eran considerados a una estrategia de desarrollo basada esencialmente generadores de divisas en un rápido crecimiento de las y con éstos permitirían dinamizar al exportaciones… [y que] …Bolivia sector generador de empleo.36 podrá darle valor a sus recursos de gas natural e iniciar la industrialización de En sus resultados esperados a doce este recurso produciendo fertilizantes años, la EDES se proponía alcanzar en y polímeros.” promedio, diferenciándose distintos tramos de tiempo y tasas, una tasa En lo social, la EDES se planteaba de crecimiento de 4,5 por ciento, así como prioridad el “combate a la como fijaba el comportamiento de las pobreza extrema” y como objetivos de principales variables macroeconómicas mediano plazo se proponía la reducción (indicadores) en el período 1989–2000 de las desigualdades en la distribución del ingreso a través de la creación de (consumo per capita, tasa de inversiones, empleo productivo estable, ligado tasa de ahorro interno, crecimiento a un crecimiento sin fluctuaciones de las exportaciones y del empleo) e en el salario real y mejoramiento de indicadores de desarrollo social como la las prestaciones de seguridad social, educación, nutrición y salud, seguridad aumento del gasto público en educación social, vivienda, etcétera. En el marco y salud pública; incremento de la oferta de su propuesta de “reanudación de vivienda para los estratos de bajos del desarrollo sostenido”, además de

34 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia 35 Ibidem, pp. 12-13. de Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La Paz, abril de 1989, p. 12. 36 Ibidem, p. 13.

41 proponerse la consolidación de la pública corresponde al Poder estabilización, los ajustes estructurales, Ejecutivo a través del Ministerio las inversiones, la movilización de de Planeamiento y Coordinación ahorros y la dinamización del sector y mediante el presupuesto de financiero, destacaba como lineamiento inversión pública; de política la preservación del medio ambiente; en este marco, se mencionaba b) el ordenamiento de la hacienda que “postula un crecimiento económico pública y del sistema financiero y un desarrollo social que preserve el (rentas e ingresos del Estado, medio ambiente, evitando la degradación sistema tributario, presupuesto, de los recursos naturales… protegiendo deuda pública externa y el a la población de la contaminación del sistema financiero); aire, el agua y los alimentos.”37 c) el ordenamiento social (régimen Como los instrumentos principales para y política social); operativizar y asegurar la ejecución de la estrategia se proponía: d) la protección y conservación del medio ambiente, donde se esbo- i) Una Ley de Ordenamiento Eco- zan los principales lineamientos nómico y Administrativo para el de política y se plantea que el Desarrollo, cuyas bases se incluye Poder Ejecutivo: “decidirá, regla- como anexo en la propia EDES y mentará y ejecutará la política de cuyo objetivo central es servir de instrumento para la realización conservación y mejoramiento progresiva de un orden económico y del medio ambiente, bajo la fis- social en el marco de la democracia, calización y supervigilancia del con estabilidad y crecimiento Poder Legislativo y el control económico y justicia social. Esto jurisdiccional del Poder Judi- contemplaba: cial…”, aspecto que constituye un importante antecedente a lo a) El ordenamiento económico, que posteriormente sería la Ley en el que define el carácter Nº 1333 de Medio Ambiente mixto (iniciativa privada e de fecha 27 de abril de 1992; iniciativa pública, y sus roles) del sistema económico nacional, e) las relaciones económicas en el marco de una economía internacionales; de libre mercado. También establecía, entre otros, que la f) la Administración Pública para programación de la inversión el desarrollo, en sus distintos niveles, y donde resalta la 37 Ibidem, p.16.

42 necesidad de definir y ejecutar No fue posible ejecutar la EDES como una política de descentralización tal debido a que, por un lado, su político-administrativa. formulación se terminó prácticamente al final de la gestión del gobierno de Paz Estenssoro y, por otro, no se cumplió ii) La continuidad de la Nueva Política el cálculo político de los mentores Económica, donde la EDES se de la EDES de ganar las elecciones y consideraba una “prolongación continuar con la gestión de gobierno natural” de las reformas y ajuste en el siguiente período constitucional.38 estructural (D.S. Nº 21060) y que el Sin embargo, la base de información creada, los diagnósticos sectoriales y la desarrollo de largo plazo propuesto experiencia lograda con la formulación por la EDES se apoyaría en una de la EDES se recuperó en la gestión de secuencia de políticas consistentes de gobierno de Jaime Paz Zamora y en la corto plazo iniciados con la NPE. formulación de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END). iii) El fomento al sector privado, a través de la generación de condiciones para que éste ejecute inversiones de largo plazo, así como para acoger a la inversión extranjera. iv) La modernización del Estado, a fin 38 Las elecciones del 7 de mayo de 1989 dieron el de que el gobierno, sus empresas y triunfo (25,65 por ciento) al candidato del MNR, Gonzalo Sánchez de Lozada. Sin embargo, la acciones funcionen sobre criterios segunda fuerza, con el candidato de ADN, Hugo Banzer Suárez, (25,24 por ciento) dio sus votos de eficiencia. en el Congreso Nacional a la tercera fuerza, a la cabeza de Jaime Paz Zamora del MIR (21,83 por ciento), quien asumió la Presidencia para el período 1989-1993, bajo el denominado Acuerdo v) La Descentralización Económica y Patriótico (MIR-ADN). Las negociaciones entre los partidos políticos (mayo–agosto de 1989) que Administrativa del Poder Ejecutivo, posteriormente desembocaron en la elección de como un instrumento para una Paz Zamora, generaron un ambiente caracterizado por un contexto –durante los tres meses mencio- mayor participación social en la nados– de incertidumbre e inestabilidad financiera en el país. Con el acuerdo de los partidos políticos ejecución y control de las decisiones de respetar la decisión congresal se frenó dicha incertidumbre y se revirtió la tendencia a la “corrida” estatales. en el sistema financiero. “Entre mayo y agosto de 1989, se retiraron 351 millones de Bolivianos del sistema financiero, equivalentes al 26,7 por ciento vi) El Programa de Inversiones Públicas, del total captado; uno de los más afectados fue el Banco del Estado, cuyas cajas de ahorro disminuyeron como un instrumento fundamental en 66 por ciento y sus captaciones totales en 13 por ciento” Con el cambio en el clima político, los para la ejecución de la Estrategia bancos incrementaron sus captaciones en 48,5 por ciento en comparación a diciembre de 1988 y sus y el logro de las metas previstas, colocaciones crecieron en 43 por ciento. Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José que contemplaba para el período Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera en 1989-2000 unos 6.200 millones de Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La dólares. Paz, 2003. 43

5. La Estrategia Nacional de Desarrollo (END), 1992 5.1. Estabilidad económica, privatización y equidad social

Con el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993) se dio continuidad al proceso de estabilización económica del país. Con el D.S. Nº 22407 de enero de 1990 se mantuvo la tendencia iniciada con el D.S. Nº 21060 y se ratificaron varias decisiones, como ser: la libre determinación del tipo de cambio, el uso del bolsín como mecanismo de determinación del mismo, la libre convertibilidad de la moneda, la libre fijación de salarios en el sector privado, el control del déficit fiscal y la libertad de fijación de las tasas de interés. El final de los años ochenta e inicio de los noventa estuvieron marcados por la recuperación económica, aunque el crecimiento no llenó las expectativas generadas por el cambio de

45 modelo.39 Tanto el déficit fiscal como inversiones conjuntas (Joint Ventures) la inflación se mantuvieron en niveles u operaciones de riesgo compartido similares a los de la estabilización. para generar inversiones concurrentes entre empresas extranjeras y empresas Estos resultados se complementaron públicas (corporaciones de desarrollo, con una política social basada en lo que se denominó el “pago a la deuda etc.). Posteriormente, se emitió la social histórica” (actualización de rentas, Ley Nº 1182 de Inversiones para indexación y ajuste de valor del salario fomentar el flujo de capital en la mínimo, lo que había disminuido economía especialmente via inversión sustancialmente por la hiperinflación) extranjera. y promoción de la inversión pública y privada. En el primer caso, y sobre Bajo el gobierno de Paz Zamora se la base de la experiencia del Fondo iniciaron las primeras privatizaciones, Social de Emergencia (FSE) –iniciativa entre las que destacan el Ingenio desarrollada en el anterior gobierno– Azucarero Guabirá, las Plantas se dio continuidad a la misma con Industrializadoras de Leche (PIL), los el Fondo de Inversión Social (FIS) hoteles prefecturales y otras empresas y el Fondo Nacional de Desarrollo de menor volumen de operaciones, Regional (FNDR) creado en 1987. Se fundamentalmente ligadas a la ex creó, en 1989, el Fondo de Desarrollo Corporación Boliviana de Fomento Campesino (FDC)40 para facilitar (CBF). el acceso a crédito a los pequeños productores rurales. Se facultó al Fondo Los primeros pasos de la denominada Nacional de Vivienda (FONVIS) para modernización del Estado se encuentran colocar recursos al Plan Nacional de (como se aprecia en el D.S. Nº 22407) Vivienda Popular. En el segundo caso en la remisión del ejecutivo al legislativo y para promover/dinamizar la inversión del Anteproyecto de Ley de Organización privada, el D.S. Nº 22407 normó las de los Gobiernos Departamentales y del Anteproyecto de Ley de Administración 39 El inicio de los noventa parecía augurar un mayor Financiera y Control Gubernamental desarrollo gracias a las más altas tasas de crec- imiento desde el cambio de modelo: 4,5 por ciento que, posteriormente, se promulgaría en 1990 y 5,1 por ciento en 1991. En 1992, la tasa de crecimiento bajó notablemente (a alrededor de con el nombre de Ley SAFCO. A esto 1,8 por ciento), debido a la disminución de las exportaciones de minerales y caída en el precio del se agregaba un conjunto de normas gas exportado a la Argentina. En los subsiguientes años (1993-1998) ésta se situó, en promedio, orientadas a un exhaustivo análisis alrededor de 4.5 por ciento. de las empresas públicas y al cierre de 40 Todavía con resabios de la mentalidad de capitalismo de estado, el Decreto Nº 22461 mencionaba que los bancos estatales. La Ley Nº 1178, el FDC podrá otorgar crédito “en forma recuper- able o no”; la Superintendencia de Bancos, en su desde entonces Ley SAFCO, no sólo Memoria de 1990, mencionó haber expresado por escrito su oposición a esta política, ya que vulnera reguló el uso y gasto de los recursos las disposiciones vigentes, pudiendo esto generar públicos, sino que estructuró los una posible distorsión del sistema financiero en su conjunto. sistemas de administración y control 46 gubernamental,41 definiendo en este políticas del país en febrero de 1992, contexto a los responsables del manejo que por un lado ratificaba la voluntad e implementación de los mismos. Esta política de fortalecer la democracia ley hizo responsable a cada servidor en el país y por el otro lado como público por los “resultados emergentes derivación de ésta la recuperación de del desempeño de sus funciones”, la credibilidad del órgano electoral aspecto que significó un notable avance a través de la conformación de la en el control de la gestión pública, Corte Nacional Electoral (CNE) con principalmente en evitar la duplicidad notables y personalidades de reconocida de las funciones y atribuciones, la trayectoria profesional y ciudadana. simplificación y transparencia de los Otro hecho y referente histórico, procesos de compras estatales, entre fueron las movilizaciones indígenas otros, además de la incorporación de los (iniciadas con la primera “Marcha sistemas de control internos y externos. por el Territorio y la Dignidad” de los También se otorgó independencia/ pueblos indígenas del Beni en 1990) autonomía, en materia monetaria, al que derivaron –posteriormente, en BCB y en temas de control externo a 1996– en la promulgación de la Ley Nº la Contraloría General de la República 1715 de Reforma Agraria denominada (CGR). Ley INRA, con el consiguiente establecimiento de las Tierras Es en este período que se promulgó, Comunitarias de Origen (TCOs) y de en fecha 27 de abril de 1992, la Ley procesos de saneamiento y titulación. Nº 1333 del Medio Ambiente, vigente También destaca, en noviembre de hasta el presente y que tiene por objeto 1992, la intervención –por denuncias la protección y conservación del medio de corrupción– de las dos entidades ambiente y los recursos naturales a responsables de la distribución de través de la regulación de las acciones tierras en el país, el Servicio Nacional del hombre con relación a la naturaleza de Reforma Agraria (SNRA) a cargo del y la promoción del desarrollo sostenible Consejo Nacional de Reforma Agraria para mejorar la calidad de vida de la (CNRA, 1956) y, posteriormente, el población. Instituto Nacional de Colonización (INC, 1965).42 Un importante referente En el ámbito político e institucional, resaltan el gran acuerdo nacional 42 Los tres meses de plazo para la intervención se concertado entre las diversas fuerzas convirtieron en cuatro años, en los que se intentó impulsar el Programa Nacional de Administración de Tierras –financiado por el Banco Mundial– y, paralelamente, formular una nueva Ley. Frente a 41 Los Sistemas establecidos por la ley SAFCO son: la protesta y movilización indígena el gobierno de Programación de Operaciones, Organización entonces (primer Gobierno de Sánchez de Lozada) Administrativa, Presupuesto, Administración de se vio obligado, en octubre de 1996, a promulgar Personal, Administración de Bienes y Servicios, la Ley INRA. Urioste, Miguel. La Reforma Agraria Tesorería y Crédito Público, Contabilidad Integrada abandonada: Valles y Altiplano. Fundación Tierra. y Control Gubernamental Interno y Externo. La Paz, julio de 2003, p. 8.

47 del actual proceso político que vive el “Lo más destacable de esta segunda etapa, y país, sin duda fueron las movilizaciones que la GTZ contribuiría directamente, es la indígenas de la década de los años 90 consideración del proceso de planificación como del pasado siglo.43 un proceso más efectivo donde, al margen de las propuestas técnicas elaboradas por gente 5.2. Asesoramiento estratégico técnicamente calificada y con conocimiento específico de los temas, lo que se pretendió de la GTZ en el Ministerio de fue consultar otro tipo de opiniones. Es Planeamiento y Coordinación decir, hubo una especie de aprendizaje de la experiencia anterior y que expertos de muy El ambiente de tensión e incertidumbre reconocida calidad y capacidad, elaboraron las estrategias sectoriales y los coordinadores política después de las elecciones de tanto internacional como nacional fueron mayo de 1989 también se expresaron los que agregaron el documento. Pero ese en el Ministerio de Planeamiento y documento tuvo una vida, yo diría, efímera porque en cuanto se produjo el cambio de Coordinación (MPC). Erróneamente, gobierno prácticamente ese documento fue en círculos políticos afines a Acción abandonado por el nuevo régimen”.

Democrática Nacionalista (ADN) Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. y Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) se consideraba Coordinación, se fueron estableciendo que el denominado “Libro Blanco”44 fue las relaciones entre la Cooperación formulado como parte de la campaña Técnica Alemana y las nuevas política del candidato Sánchez de autoridades. Lozada del MNR y que de una u otra manera la GTZ habría contribuido Nuevamente se solicitó apoyo a la a la misma. Sin embargo, a medida GTZ para la formulación de una que se distendía el clima político, esta nueva Estrategia. Fue la Dirección percepción fue cambiando y bajo la de Política Económica y Social, nueva administración gubernamental, dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo Socioeconómico del MPC en el Ministerio de Planeamiento y que asumió la responsabilidad de este 45 43 Los pueblos indígenas con su organización matriz, desafío. Con las autoridades de la Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB), en 1988, solicitaron al gobierno entonces, se tomó la decisión de separar del Presidente Jaime Paz Zamora el reconocimiento de dos grandes territorios y la mejora de servicios el proyecto de la GTZ en dos grandes de salud y educación. En agosto de 1990, frente a la falta de respuesta a sus demandas, agrupados en proyectos: uno de descentralización, la Coordinadora de los Pueblos Indígenas del Beni (CPIB), iniciaron la primera marcha por el “Territorio 45 Como Director, inicialmente, estuvo Hernán Paredes y la Dignidad” que recorrió más de 750 km desde el que luego pasó a desempeñarse como Director Departamento del Beni hasta la ciudad de La Paz. Nacional de Desarrollo Regional y, luego, lo sucedió 44 Elaborado en base al programa de gobierno de- Gonzalo Chávez como Director de Política Económica nominado “Plan de Todos” y presentado por el y Social, dependiente de la Subsecretaría a cargo de entonces candidato presidencial Gonzalo Sanchez Flavio Escobar. El Ministro de Planeamiento y Co- de Lozada. ordinación de entonces fue Samuel Doria Medina.

48 denominado PROADE (Proyecto de anécdota puedo contarte que yo Apoyo a la Descentralización) y el otro terminé haciendo la estrategia de PAED (Proyecto de Asesoramiento a transportes y comunicaciones porque las Estrategias de Desarrollo).46 Una [el responsable]… muy capaz, muy parte del equipo que participó en la conocedor del tema… pero con un formulación de la EDES se mantuvo en lenguaje muy técnico, entonces no el MPC y, con la experiencia acumulada, era muy entendible… [Es ahí], la pudo enriquecer el nuevo proceso. primera vez que yo sentí un aporte muy concreto de la GTZ para la Se recuperaron los estudios sectoriales elaboración de documentos técnicos, y especializados trabajados en la ante- … fueron las observaciones que hizo rior gestión y se profundizaron e incor- Thomas [Kampffmeyer] al documento, poraron nuevos enfoques de carácter [para] … poner en un lenguaje mucho multisectorial para la formulación de la más sencillo y con claridad… Luego nueva propuesta, entre los que destacan el aporte del GTZ fue metodológico los temas de mujer y medioambiente. básicamente, en la organización y en la Se enfatizó en la lucha contra la pobreza participación misma de estos talleres, y la equidad social. de concertación…” 47 Además, se consideró pertinente la necesidad de impulsar un proceso “Se dió un salto interesante en la planificación de consulta que permitiese recoger porque hubo más coherencia y también se abrió las visiones y apreciaciones de los el tema de la consulta regional. Participé en varios eventos departamentales consultando. diferentes actores regionales. La idea, Primero, recogiendo ideas de qué debería tener en la que contribuyó conceptual y en la END y después planteando lineamientos metodológicamente la GTZ, fue la de y volviendo a recoger. Hemos ido a los nueve departamentos y en cada departamento a someter la propuesta de la Estrategia varios municipios. Fue un tema cualitativo. Nacional de Desarrollo (END) a Recuerdo que en la anterior estrategia que fue consideración de la gente. Con la END realizada con gran parte del mismo equipo, era una estrategia muy sólida en su enfoque se pretendía tener “un documento más económico, pero poco consultiva y poco ágil de carácter también entendible para participativa. Notoriamente hubo ese viraje, la gente que iba a ser consultada. La pero permitió alimentar varios aspectos [de la estrategia y de la política del gobierno]… idea era generar espacios de difusión, hubo reuniones a nivel de todo el país, con los de información y de acuerdos. Como comités cívicos, sociedad civil, organizaciones sociales. Algo importante [en ese proceso] fue 46 Hernán Paredes. Entrevista 12/05/2009. En el caso hacer un análisis de las competencias y de los del PROADE, fue responsable de la GTZ Franz Tedick costos de las competencias.” y contraparte en el gobierno Hernán Paredes (ya como Director Nacional de Desarrollo Regional). En Hernán Paredes. Entrevista 12/05/09. el caso del PAED, con la contraparte en el gobierno de Gonzalo Chávez como Director de Política Eco- nómica y Social y responsables de la GTZ: Thomas Kampffmeyer, como coordinador internacional y Erland Arispe, como coordinador nacional. 47 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

49 Se trataba de informar a los diferentes y difundida por la GTZ fue el Método actores departamentales sobre la SINFONY49 que considera una serie Estrategia y sus alcances y recoger sus de análisis y de planificación que se sugerencias y propuestas. Ese fue el articulan para una mejor comprensión planteamiento de principio, para evitar de la relación sistémica de factores y el que ésta se quede a nivel gubernamental, desarrollo de estrategias de actuación central y, más bien, se apropien de este dentro de sistemas complejos. Parte de instrumento los diferentes sectores, preguntas orientadoras, para desarrollar líderes de opinión y grupos de presión. un panorama del sistema, la selección Para que la propuesta “cuaje” en el y definición de factores, la matriz de nivel departamental, a diferencia de la influencia, la estructura de efectos y el anterior experiencia (EDES) que fue un esquema axial. trabajo más de gabinete y que se quedó más en el ámbito nacional. Para la consulta y proceso de concer- También destaca, en este proceso, el tación, la GTZ contrató a un equipo Método ZOPP para el análisis sectorial de consultores que diseñó, ejecutó y y la planificación por objetivos. Este sistematizó la experiencia de consulta de instrumento tomará luego “carta la END, la que se denominó “Estrategia de ciudadanía” y será ampliamente de Concertación”.50 La metodología difundido y utilizado desde entonces diseñada “hizo una clara diferenciación en el país. La GTZ no solamente de lo que es informar, de lo que es logró posicionar este instrumento en consultar y de lo que es concertar… los la práctica común de la planificación en Bolivia, sino que además el mismo talleres no eran meramente informativos fue apropiado y adaptado en los sino estaban diseñados para conocer la distintos ámbitos institucionales opinión respecto al planteamiento y públicos y privados del desarrollo. Este conocer las convergencias/similitudes, método de planificación de proyectos complementaciones o las divergencias orientado a objetivos fue introducido con los postulados de la END. Esta oficialmente en 1983 al interior de la concertación simplemente no tenía GTZ, con la finalidad de lograr una carácter vinculante todavía, pero clara definición de objetivos en una permitía conocer la opción alternativa perspectiva de largo plazo, mejorar que surgía desde los actores a la la comunicación y cooperación entre las partes involucradas, definir propuesta del gobierno… que además las responsabilidades del equipo del era gente de distinta tendencia y no eran proyecto y contar con indicadores para precisamente militantes del partido de el seguimiento y evaluación.48 Otra metodología, posteriormente utilizada 49 SINFONY: Sistémica Interpretación de la Natu- raleza de Factores que Influyen sobre las Orga- nizaciones y sus Nexos Internos y Ambientales. 48 Fernández, José Manuel. Planificación de Proyec- tos Orientado a Objetivos: el Método Zopp. En: 50 Martin Rapp y Lorenzo Thevóz fueron los ESC. U de Trabajo Social, núm. 2, 1989. Ed. responsables del diseño y de la estrategia de Universidad Complutense. Madrid concertación.

50 gobierno. Esa era otra riqueza también de las capacidades institucionales. La del documento.”51 Dirección de Política Económica y Social del MPC se fue consolidando Se tuvo un amplio despliegue de la con el concurso de profesionales cada promoción e información sobre la END vez más cualificados y reconocidos y contó con una amplia convocatoria en sus capacidades por las diferentes que permitió congregar en los diversos reparticiones de la gestión pública. El talleres a representantes de los sectores equipo técnico de consultores de la clave, en los ámbitos regionales. “La idea siempre era generar espacios de GTZ, básicamente tenía la labor de difusión, de información y de acuerdos. facilitar la organización de los procesos, Y ahí es que se plantea la END como apoyar a los consultores y especialistas un instrumento para la concertación. Lo sectoriales, organizar las reuniones de más destacable es que aquí [se] identifica discusión y, en algunos casos, participar actores regionales, actores políticos en la formulación de un determinado nacionales, comités cívicos, etc., para sector. Las decisiones las tomaban a ellos… primero informarles sobre lo las autoridades, quienes coordinaban que se estaba planteando… [Luego de directamente con los coordinadores del explicar los contenidos, se solicitaba] … proceso (nacional e internacional). por ejemplo a la COB …cuáles de los contenidos le interesaba más discutir … a la cooperación internacional se le “Otro de los aportes que yo reconozco de la GTZ preguntó también lo mismo, a nivel es que ha generado espacios de interacción con regional se preguntaba en el caso del la sociedad, donde se plantean agendas, para acordar, concertar… Uno de los grandes logros departamento de Santa Cruz cuáles de la END [fue] el proceso de concertación, eran las estrategias sectoriales o las por eso inclusive se lo llamó instrumento tres multisectoriales que le interesaban de la concertación… Había que recoger la discutir más. Ciertamente hidrocarburos demanda de los diversos actores que fueron era un tema que para Santa Cruz invisibilizados de manera sistemática por sonaba mucho… en Chuquisaca se algunos gobiernos…” hizo también lo mismo, en La Paz, en Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09. todos los departamentos …”52 Además del acompañamiento a las innovaciones conceptuales y Al final del período de gobierno de metodológicas mencionadas, la Paz Zamora, se empezó a gestar la GTZ continuó con su aporte a la iniciativa del Programa de Servicio formación/cualificación de los recursos Civil (PSC), a través de un arreglo humanos y creación/fortalecimiento con el Banco Central de Bolivia para aprovechar el “spread” de los fondos 51 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. de la Cooperación Técnica Alemana 52 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

51 año 91… Fue el primer uso de suelo “…la GTZ fue la institución de la cooperación que se hizo acá en Bolivia, y el año que promocionó el Programa de Servicio Civil 95 cabalmente se aprueba ya con el (PSC)… [y] canalizó un financiamiento puente Decreto Supremo [y] se pone en de consultores sectorialitas para Estrategias de Desarrollo como personal de planta en la vigencia. Paralelamente ya la GTZ viene Dirección de Estrategias del Ministerio de a cooperarnos para apoyar los programas Planeamiento…”. de desarrollo rural, o sea como Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09. CORDECRUZ. En esa época habían oficinas provinciales,… donde había equipos técnicos para brindar asistencia depositados en este organismo para técnica a los productores. Y ahí viene que puedan constituir una bolsa de también paralelo al año 91, el apoyo recursos a fin de financiar/sostener los de la GTZ y ahí se apoya el programa niveles salariales de los profesionales PLAVERDE Plan de Desarrollo de reclutados con criterios meritocráticos Velasco, el programa PRODEVA, el en la gestión pública nacional. De esta Plan de Desarrollo de Vallegrande, el manera, se aseguró los sueldos para 13 PRODESA Programa de Desarrollo de San José de Chiquitos, el PRODEGUA funcionarios en el MPC. Programa de Desarrollo de la Provincia Hacia 1990, se empezó el respaldo de Guarayos, PRODECO en la zona de del Plan de Límites de Uso de Suelo Concepción, el PRODERO en Roboré (PLUS) en Santa Cruz, “con apoyo de y el PRODESAM en la zona de San la Cooperación Financiera Alemana Matías.”53 (KfW) a través de una donación (…) complementaria al proyecto Tierras 5.3. La END y sus principales Bajas del Este, financiado por el Banco características Mundial, [que] … vino a impulsar el desarrollo agrícola en el margen En 1992 se publicó la Estrategia este del Río Grande con recursos Nacional de Desarrollo. Un Instrumento para construcción de caminos, para para la Concertación. El objetivo asistencia de investigación, asistencia central de la END fue el de: “crear técnica, crédito… Pero obviamente se las condiciones económicas, sociales vio un riesgo: tener un programa de e institucionales para la satisfacción esas características sin tener un buen permanente de las necesidades básicas conocimiento de la aptitud del uso del de todos los bolivianos en términos suelo, entonces ahí fue que se pidió al de empleo, ingresos, salud, nutrición, gobierno de Alemania el apoyo. [Para educación, vivienda y saneamiento esto] la KfW contrató un consorcio básico.” Para lo cual se propone de empresas consultoras alemanas; la como objetivos complementarios: líder era la empresa IP de Stuttgart…

Entonces ellos empiezan a trabajar el 53 Carlos Roca. Entrevista 10/06/09.

52 consolidación de las bases de la i) Un marco general, estabilidad; crecimiento económico y empleo productivo en base a una ii) la propuesta económica y de economía competitiva; construcción infraestructura (minería, energía, de la institucionalidad y modernización hidrocarburos, electricidad, del Estado; desarrollo del potencial de agropecuario, industria, turismo, recursos humanos y naturales.54 desarrollo alternativo, transporte y comunicaciones, comercio exterior, La END propugna “un modelo basado financiero, finanzas públicas, en los principios de una economía privatización, descentralización, de mercado con libertad de precios, ciencia y tecnología) y apertura hacia el exterior y con equilibrio social… Busca consolidar la institución iii) la propuesta social (educación, del mercado como el mejor asignador salud, seguridad social, vivienda, de recursos, pero reconociendo que saneamiento básico, desarrollo algunos mercados son imperfectos… urbano, erradicación de la pobreza, la Estrategia considera necesaria la población, mujer, medio ambiente intervención gubernamental…”55 y empleo). Aunque la Estrategia da un énfasis a los aspectos sociales y La END fue diseñada por el equipo considera que “la política social es técnico de la Dirección de Política concebida como parte indisoluble Económica y Social, dependiente del manejo económico”. de la Subsecretaria de Desarrollo Socioeconómico del MPC, con el En su marco general, como enfoque, asesoramiento técnico de la GTZ. hace referencia a las condiciones impres- Participaron en su formulación los cindibles (democracia y estabilidad) ministerios cabeza de sector, los de la Estrategia para alcanzar de fondos de desarrollo y las instituciones manera simultánea crecimiento públicas. económico, empleo sostenido y mejor distribución de la riqueza. La necesidad Al igual que la EDES, se publicó en de complementar el crecimiento un voluminoso texto que además económico con políticas sociales contempló un resumen ejecutivo.56 específicas, atender los problemas Organizada en tres cuerpos, con un microeconómicos, complementar la énfasis sectorial: acción pública y la acción privada; lograr más crecimiento y más justicia. 54 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para Sobre esta plataforma, se construye el la Concertación. La Paz, 1992, p. 14. concepto de desarrollo comprendido 55 Ibidem, p. 15. como crecimiento económico con 56 Con un total de 332 páginas el documento central y 42 páginas el Resumen Ejecutivo.

53 justicia social en democracia.57 En cada áreas objetivo. Este aspecto significó un uno de los sectores que consideraba avance e imprimió un nuevo carácter a se partía de un diagnóstico en el que las políticas sociales en el país. También se analizaban los problemas, para se evidencia un esfuerzo por incorporar luego pasar a la estrategia, con sus las políticas transversales, a través del respectivos lineamientos, objetivos e planteamiento de cuatro estrategias instrumentos. multisectoriales (mujer, pobreza, población y medio ambiente). Es decir, cada sector debía aplicar/incorporar “Lamentablemente este proceso también propuestas para las mencionadas terminó prácticamente al filo de la conclusión 58 del gobierno, entonces se quedó como insumo estrategias multisectoriales. para un proceso de planificación posterior. Pero yo diría que [la consulta y concertación]…fue La END no explicitaba los resultados la principal riqueza [del proceso].” esperados. Se consideraba una propuesta Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. de trabajo que recogía la percepción técnico-política del sector público en el corto, mediano y largo plazo y que para dar dinamismo al documento Entre sus componentes destacaba propuesto, entendido como abierto y la territorialidad (municipio y perfectible, era necesario contar con departamento) y la regionalización; la percepción de todos los actores la Estrategia presupone la del desarrollo, para lo cual se abría Descentralización Administrativa que el espacio de diálogo y concertación se consideraba que descongestiona entre el sector público y la sociedad y democratiza el poder. Resaltaba la civil. Para su operacionalización, necesidad de concertar para aplicar la se pretendía la institucionalización Estrategia, para lo cual se proponía de la END en el MPC, en base a la espacios de negociación y un trabajo formación de grupos de trabajo para articulado entre el Estado y la sociedad cada sector de la economía (ministerios, civil. Se propuso la lucha contra la fondos, instituciones públicas, agentes pobreza, para lo cual se interrelacionaban económicos y sociales, empresarios, los componentes básicos (grupos sindicatos, ONGs, etc.). Se consideraba vulnerables, pueblos indígenas, binomio la estructuración de redes de trabajo que madre-niño, la salud pública, el agua deberían tener una base regional.59 potable) y se proponía que todos los sectores sociales invirtieran de manera integral y focalizada en dichos grupos/ 58 Ibidem, p. 22. 59 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia 57 José Antonio Peres. El Proceso de Planificación Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para en… Op. cit., p. 21. la Concerta-ción. La Paz, 1992, p. 1.

54 6. Las reformas de segunda generación, modernización del Estado y la participación popular 6.1. Contexto de liberalización de la economía y reformas estructurales60

El primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada con el MNR (1993-1997), acompañado de Víctor Hugo Cárdenas como Vicepresidente, no solamente dio continuidad al proceso de liberalización y modernización, sino que lo profundizó y buscó su consolidación. Fue el intento más serio, en el marco de lo que se ha venido a llamar el período neoliberal, de modernización del Estado y la sociedad.

60 Se toman datos, entre otros citados, de: Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José Ale- jandro, Op. cit.

55 Luego de las medidas de ajuste económico no estuvo exento de estructural (1985) y la Ley SAFCO conflictividad política y social y del (1992), entre otras, se impulsaron las rechazo de las organizaciones sociales; reformas de segunda generación, entre sin embargo, por la fragmentación las que destacan: social y organizativa de éstas no tuvieron el impacto y la magnitud de i) Modificaciones a la CPE en la que las movilizaciones realizadas contra el se reconoce a Bolivia como país D.S. Nº 21060 de 1985. pluricultural y multiétnico, Con la capitalización, la inversión ii) Ley Nº 1544 de Capitalización extranjera directa se incrementó (1994) como modalidad de notablemente en los primeros años; sin privatización de las principales embargo, luego cayó a niveles que no empresas estatales, tuvieron relación con las expectativas 61 iii) Ley Nº 1551 de Participación iniciales del proceso. Ninguna de las Popular (LPP), de fecha 1994 y Ley evaluaciones posteriores tampoco pudo de Descentralización Administrativa verificar el incremento del empleo en las (LDA) de fecha 1995, como modelo magnitudes inicialmente propuestas. boliviano de descentralización y Con la LPP se redefinió la estructura de de reconfiguración de la relación asignación competencial y se estableció Estado-Sociedad Civil, la transferencia de recursos de co- iv) Ley Nº 1565 de Reforma Educativa participación tributaria (20 por ciento (LRE) de fecha 1994 que oficializó la de las recaudaciones de renta y aduana) Educación Intercultural Bilingüe, a los Gobiernos Municipales (GM) como responsables de la jurisdicción v) Ley Nº 1732 de Reforma de municipal (urbana-rural). Con este Pensiones (1996), y proceso de municipalización, el Estado llegó como nunca antes a todos los vi) Ley Nº 1715 del Servicio Nacional confines del territorio nacional, pero a de Reforma Agraria, conocida la vez también permitió la organización como Ley INRA (1996), que de la sociedad civil para la participación reconoció las Tierras Comunitarias social y el control de los recursos: de Origen (TCO) de los pueblos primero al reconocer la personalidad indígenas y estableció los procesos

de saneamiento y titulación de 61 La capitalización se orientó a la privatización de las empresas denominadas estratégicas, destinadas tierras. fundamentalmente, por un lado, al sector externo, y, por lo tanto, generadoras de divisas para el país, como YPFB y la Empresa Metalúrgica Vinto, y, El proceso de implantación de este por otro lado, a servicios vitales para la dinámica económica del país, como las empresas de energía nuevo marco normativo y modelo (ENDE), comunicaciones (ENTEL), transporte aéreo y férreo (LAB y ENFE).

56 jurídica de las comunidades y pueblos por la vigencia y consolidación del indígenas, comunidades campesinas y sistema democrático, por la estabilidad juntas de vecinos como organizaciones económica y por la continuidad del territoriales de base (OTB), las que proceso y de las políticas públicas. En debían fiscalizar la administración de este sentido, las reformas emprendidas recursos del GM; segundo, al establecer empataron con la agenda internacional, la planificación participativa en la en el marco del denominado “consenso formulación de planes municipales y de Washington”, por un lado, y el presupuestos (anuales y quinquenales), impulso a la propuesta del desarrollo que buscaba transparentar la sostenible, por otro. La democracia información y rendición de cuentas y se afianzó, aspecto que abrió paso al la incorporación, principalmente del diseño y ejecución de las políticas de poblador rural, en la gestión pública desarrollo y a los mayores niveles de local. participación ciudadana y social. La La LPP fue ampliamente apropiada en estabilidad económica daba las bases para plantearse una plataforma de largo los ámbitos locales, especialmente por 62 los pueblos indígenas y comunidades plazo. rurales; aspecto que conllevó una mayor 6.2. Consolidación del participación política. Se constituyó en asesoramiento estratégico una verdadera política no solamente de la GTZ en el Ministerio pública sino de Estado que tuvo de Desarrollo Sostenible y continuidad en el tiempo y –a pesar de Medio Ambiente varios intentos de modificarla– mantuvo su esencia con importantes alcances El inicio de este período, con el gobierno transformadores en cuanto a la gestión de Sánchez de Lozada, no estuvo libre de pública descentralizada. También logró cierta incertidumbre en la continuidad de los funcionarios y equipos técnicos reconfigurar de manera efectiva la establecidos durante la anterior gestión relación/articulación Estado y Sociedad administrativa. Sin embargo, esta Civil, y significó un importante hito situación fue menos traumática en para los procesos de planificación del la medida que –con la experiencia de desarrollo, especialmente en el nivel los anteriores procesos de transición municipal. política/electoral– el equipo técnico del MPC a cargo de los procesos de En este período se asistió a un planificación y con el apoyo de la GTZ “entorno propicio” para los procesos desplegó un proceso de acercamiento/ de planificación, que tuvo que ver con un conjunto de condiciones dadas por 62 José Antonio Peres. El Proceso de Planificación en Bolivia en la Construcción de las Políticas un contexto internacional favorable, Públicas. Op. cit., p. 13. 57 debate Con el sistema político para dar a conocer sus propuestas “Inicialmente el PSC nació, bajo el gobierno programáticas y futuras intenciones de Jaime Paz Z., sobre el diagnóstico de la con la planificación nacional. administración pública, que es muy parecido al que tenemos hoy, preocupante por decir lo El nuevo gobierno encontró ya un menos. Había una seria de consultores que equipo formado y una base técnica tomaron funciones de línea, la planilla mensual que le permitía contar con una masa central del Estado era aproximadamente de 13 millones de dólares en consultorías. Teníamos crítica de los recursos humanos 750 consultores. No eran consultores cualquiera capacitados. Las nuevas autoridades sino subsecretarios y directores. El programa decidieron dar continuidad al trabajo nació con idea para identificar algunos de la cooperación técnica de la GTZ y, cargos claves. Inicialmente se identificaron de esta manera, se logró en el período 2566 cargos claves. Este enfoque no tuvo una consolidación del asesoramiento sostenibilidad; sin embargo, la hipótesis a estratégico alemán en el MPC que, partir de este cambio era de irradiar una al poco tiempo, pasó a denominarse cultura nueva en la administración pública (septiembre de 1993) Ministerio para cambiar el Estado. La idea era ya no concentrarse en cargos claves sino en directivos, de Desarrollo Sostenible y Medio técnicos y profesionales; esa era la masa crítica, Ambiente (MDSMA). El apoyo de la con una meta ambiciosa: 4000 servidores en GTZ, en el ámbito de la planificación, carrera administrativa.” se concentró principalmente en René Rivera. Entrevista 19/05/09. la Dirección de Estrategias de la Secretaría Nacional de Planificación a través del PAED.63 GTZ en la anterior gestión de gobierno, El equipo de la Dirección de se llegó a consolidar –a través de su Estrategias pasó de estar constituido incorporación al PSC– el “equipo de por “consultores” a profesionales estrategias” con 13 profesionales de funcionarios públicos a través de su alto nivel. Este proceso significó una incorporación en el Programa del selección meritocrática rigurosa y Servicio Civil, el mismo que tuvo avanzar en el concepto de “servidores continuidad y fue fortalecido bajo el públicos” cualificados con niveles gobierno de Sánchez de Lozada. Con de remuneración competitivos en el la experiencia e iniciativa iniciada por la mercado laboral. Con este equipo y el apoyo decidido 63 El Secretario Nacional de Planificación (Alfonso Kreidler) y el propio Ministro del MDSMA (Guillermo de la GTZ a las actividades Justiniano) a través del Subsecretario de Estrategias programadas se impulsa el proceso de de Desarrollo (Alejandro Mercado) y, principalmente, del asesor del MDSMA (Juan Carlos Chávez) dieron institucionalización del Sistema Nacional la confianza al equipo de la Dirección de Estrategias para asumir el desafío de formular el Plan General de Planificación (SISPLAN), a través de Desarrollo Económico y Social y de todas las responsabilidades emergentes del SISPLAN. En de las diferentes acciones estructurales este período también se producen cambios en la que se impulsan en consonancia con conducción del PAED y asume su conducción Hans Petersen. Se mantiene por un corto tiempo más las decisiones de las autoridades como coordinador nacional Erland Arispe.

58 gubernamentales, especialmente en el se gestó el Proyecto de Desarrollo ámbito de la voluntad política de llevar Organizacional fundamentalmente para a cabo las reformas del Estado, entre asesorar en los procesos de organización las que destacan a través de los diversos y administración de archivos y procesos y espacios de participación procedimientos administrativos y talleres de consulta con los actores –destacándose posteriormente el sociales, institucionales y privados: la mecanismo de la “ventanilla única” de formulación, difusión e implementación trámites–, el Proyecto de Planificación y del Plan General de Desarrollo Gestión Participativa (GESPART) para Económico y Social (PGDES); el acompañar las dinámicas de gestión diseño y elaboración a través de diversos municipal y la conceptualización, talleres participativos de los nueve normativa y de aspectos instrumentales Planes Departamentales de Desarrollo y metodológicos del ordenamiento Económico y Social (PDDES), territorial; el apoyo a la gestión del compatibilizados con las denominadas Sistema Nacional de Áreas Protegidas “Agendas 21” departamentales, en el (SNAP), a través del proyecto Manejo marco del desarrollo de las acciones de Áreas Protegidas y Zonas de descentralizadas de la planificación en los Amortiguamiento (MAPZA) en el niveles subnacionales; la consolidación Servicio Nacional de Áreas Protegidas del marco institucional y normativo (SERNAP). del SISPLAN en los respectivos niveles (nacional, departamental y A finales de la gestión de Sánchez de municipal). Lozada, en la Cooperación Técnica En el ámbito de reformas y moderni- “…Otro progreso significativo constituyó la zación del Estado, la GTZ amplía el institucionalización de una Dirección de ámbito de sus acciones de apoyo, bajo Planificación en el entonces Ministerio de un concepto de fortalecimiento de Planeamiento y Coordinación que asimiló, la gestión pública nacional. Además a través del Programa del Servicio Civil, del PROADE que apoyó el debate como personal de línea a la mayor parte de especialmente de la descentralización los consultores nacionales que, contratados en los ámbitos departamentales,64 por la Cooperación Técnica Alemana habían intervenido en la formulación de dicho plan. Esto último permitió alcanzar el ‘sueño’ de todo 64 El PROADE promovió, junto a otras iniciativas de la organismo y agencia de cooperación, cual es cooperación internacional como el Economic Man- establecer y seguir capacitando a un equipo agement for Strengthening Organizations (EMSO), del Banco Mundial, la reflexión y el debate sobre el contraparte estable, hecho que se constituye, tema de la descentralización. Marcó el énfasis en hasta la fecha, en uno de los todavía raros la descentralización meso, es decir departamental/ regional, aspecto que en determinado momento casos de ‘memoria institucional’.” generó tensiones y resultó “en contra vía” respecto a las decisiones del gobierno de Sánchez de Lozada Petersen, Hans. Apoyo de la GTZ de priorizar/apostar por la descentralización más al Desarrollo Sostenible en Bolivia, La Paz, bien municipal. Existieron puntos muertos entre este Programa y los responsables del proceso de febrero 2001, p. 2. participación popular que afectaron –en su mo- mento– las relaciones de cooperación.

59 Alemana se vio por conveniente superar Este es un aporte que enriqueció el concepto de proyectos y avanzar en la reflexión en el escenario una lógica de programa y de acciones más internacional, especialmente en articuladas en su labor de asesoramiento la realización de la Cumbre de técnico al país. Es de esta manera que las Américas sobre Desarrollo surgió el Programa de Asesoramiento Sostenible llevada a cabo en la en Estrategias, Descentralización y ciudad de Santa Cruz de la Sierra Desarrollo Organizacional (PROAS) en diciembre de 1996. que agrupó como componentes a Estrategias y Planificación (PAEP), ii) Romper con la lógica Desarrollo Organizacional, PROADE “economicista” que caracterizó y GESPART. en buena medida los procesos de planificación en el país, para El PAED dio su apoyo y confianza al pasar a un enfoque integral equipo de la Dirección de Estrategias y sistémico, bajo el concepto que contribuyó con significativos del desarrollo sostenible y la aportes a la reflexión y discusión que incorporación de los principios nutrió los contenidos conceptuales, de integralidad, participación metodológicos e instrumentales del social y subsidiariedad. período, entre los que destacan: iii) La consideración de que el i) La reflexión y concepto del proceso de la planificación no desarrollo sostenible con la es solamente técnico, sino que incorporación, además de las es eminentemente político. El dimensiones económica, social proceso de convocatoria al sistema y ambiental, de la dimensión político a debatir y compartir política –por las características sus programas y lineamientos de del país y la lectura del contexto política pública, no solamente nacional– con un énfasis en el enriqueció el debate electoral, sino tema de la “gobernabilidad”. que elevó el nivel de la discusión política. “A fines de 1996 y principios de 1997 hubo iv) Cambiar la costumbre de mirar la un salto cualitativo con la creación oficial de la Agencia GTZ como se la conoce realidad a partir de los “problemas” ahora. El primer director fue Roland F. o de la “problemática” y pasar a Steurer, quien antes trabajaba como asesor más bien a un enfoque y mirada principal en un proyecto de asesoría al que parta de las “potencialidades” Fondo de Desarrollo Campesino”. del país (culturales, económicas, Von Brunn, Reinhard. sociales, recursos naturales, etc.) 30 años de la GTZ, Op. cit.

60 El esquema básico metodológico para la formulación de los PDDES se definió:

POTENCIALIDADES + ENFOQUE SELECTIVO = OBJETIVOS + POLÍTICAS = PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS = SOLUCIÓN DE PROBLEMAS v) Considerar criterios de priorización el permanente despliegue de y selectividad, especialmente en los esfuerzos de capacitación en el ámbito de la inversión pública, todos los niveles, con énfasis en en atención a las limitaciones y los subnacionales, con la creación restricciones estructurales de recursos financieros en el país. “Ese fue otro aporte de la GTZ, en realidad vi) La articulación de los procesos financiaba todo lo que la Unidad de Estrategias entre los diferentes niveles. hacía. Participamos en la norma a partir de Consiguientemente, el esquema la experiencia que habíamos tenido. Hicimos era: PGDES <=> PDDES la Norma de Planificación Departamental, la Norma de Planificación Municipal, escribimos <=>PDM. Es decir, buscar la también el documento de normas básicas del consistencia entre el PGDES y SISPLAN, que fueron hechas considerando cada PDDES y, a su vez, entre toda la experiencia acumulada, no fueron éstos. Asimismo, los PDDES hechas en teoría,… entonces tratábamos de constituían la visión estratégica “normatizar” ese proceso. para el desarrollo departamental Tuvimos también un documento metodoló- y municipal; se constituían en gico para la elaboración de políticas públicas reflejo y referencia de los Planes de departamentales, donde había conceptos de ¡qué es política! ¡qué es objetivo! ¡cómo hacer Desarrollo Municipal (PDM). la priorización! Teníamos un procedimiento metodológico. vii) El diseño conceptual e Entramos a los Planes Estrategicos Institucio- instrumental del proceso de nales (PEIs), porque necesitábamos que los planificación, establecido en la Ministerios, las entidades públicas, recojan elaboración e implementación del lo que estaba dicho en la planificación y la marco normativo (Normas Básicas concreticen a través de sus Planes Operativos del SISPLAN) en sus respectivos Anuales (POAs). [De esta manera, también] niveles (nacional, departamental podíamos incursionar en apoyar (en los mi- y municipal). nisterios) sus planes sectoriales, como de hecho lo hicimos… considerando la concepción de viii) Diversidad de las metodologías desarrollo sostenible, los objetivos y políticas de y los instrumentos técnicos para los planes generales que estaban vigentes.” el desarrollo de los procesos y Marcos Castellón. Entrevista 05/06/09.

61 de las capacidades y la formación electoral a través del denominado “Plan de los recursos humanos locales. de Todos”. Esta es la razón por la que se incluye en el PGDES, el nombre 6.3. El PGDES El Cambio para de “El Cambio para Todos”, además Todos (1994): Los procesos de darle un sentido de apropiación y descentralizados de participación al mismo. planificación y el SISPLAN Es una propuesta concebida en el marco del mandato constitucional, aprobada 6.3.1. El PGDES El Cambio para en gabinete ministerial y entregada Todos (1994): Principales para conocimiento del Congreso características Nacional. Fue elaborada de manera participativa a través de consultas Su énfasis está en la continuidad de las llevadas a cabo a distintos niveles reformas estructurales en el marco de (nacional, departamental), sectores y la consideración de las potencialidades actores sociales. del país, bajo el enfoque del Desarrollo Sostenible y de una economía de libre Su formulación estuvo bajo mercado. la coordinación del equipo de profesionales nacionales de la Dirección A diferencia de las anteriores estrategias de Estrategias de la Subsecretaría de (EDES y END), la nueva propuesta, Estrategias de Desarrollo de la Secretaría por un lado, se enmarcaba en el nombre de Planificación, dependiente del establecido en el Artículo 144º de la MDSMA.66 Su contenido estuvo 65 CPE entonces vigente; Plan General organizado en un texto mucho más de Desarrollo Económico y Social de la conciso que las anteriores estrategias,67 República (PGDES). Por otro lado, este Plan aprobado prácticamente al inicio estructurado en seis capítulos: de la gestión de gobierno (octubre de i) Síntesis, 1994), aspecto que significó un avance en el proceso de institucionalización del ii) el Entorno Auspicioso, sistema de planificación al que se asistía. Asume en gran medida los postulados iii) los Obstáculos, planteados por el partido en función de gobierno (MNR) durante la campaña iv) los Objetivos Estratégicos, v) las Principales Políticas, y 65 “La programación del desarrollo económico del país se realizará en ejercicio y procura de la soberanía nacional. El Estado formulará periódicamente el 66 El PGDES fue elaborado por el equipo técnico de plan general de desarrollo económico y social de la Dirección de Estrategias, durante la gestión del la República, cuya ejecución será obligatoria. Este Ministro José Guillermo Justiniano, del Secretario planteamiento comprenderá los sectores estatal, Nacional de Planificación, Alfonso Kreidler, y del mixto y privado de la economía nacional.” Art. Subsecretario de Estrategias de Desarrollo, Alejandro 144º, inciso I, del Capítulo III Política Económica del Mercado. Estado. República de Bolivia. Constitución Política del Estado. Promulgada el 2 de febrero de 1967, 67 Con un total de 107 páginas, además de la Reformada por Ley Nº 1615 de 6 de febrero de presentación, la carta al H. Congreso Nacional y 1995. el D.S. Nº 23883 que lo aprobó.

62 vi) las Bases para la Ejecución del vi) El aprovechamiento racional de los PGDES. recursos naturales y la preservación del medio ambiente. A diferencia de las otras estrategias, no presentaba un listado de programas/ vii) La relación armónica entre proyectos de inversión a ejecutarse. Se población y recursos naturales proponía ser un marco de referencia. renovables. El PGDES recogía las experiencias de Si bien es una estrategia global, su diseño la EDES y de la END, profundizando entonces “busca alcanzar objetivos su concepción integral. Se trataba de de corto, mediano y largo plazo. Se una estrategia global de desarrollo que autodefinió como una visión integral asumía los conceptos del desarrollo del país y de la gestión pública, que sostenible. “Su objetivo final es el de mejorar radicalmente la vida de los bolivianos en un marco de verdadera “En el análisis de la construcción de la con- democracia, con justicia social y ceptualización en el proceso de planificación solidaridad.”68 Parte –a diferencia durante la última década, se evidencia que la misma tuvo un carácter acumulativo. De de las anteriores estrategias– de un un enfoque estatista, centralizado y, al mismo análisis de las potencialidades del país tiempo, sectorializado, con fuerte énfasis en para plantearse los siguientes objetivos el ‘crecimiento económico’, se transita hacia estratégicos: una visión integral, de mediano y largo plazo, descentralizada y que paulatinamente incorpora i) El cambio del carácter de la la dimensión social, el concepto de equidad de género, el tema de los recursos naturales inserción internacional. y la participación social en la definición de las políticas.” ii) La transformación productiva. Peres, J. A. Bolivia 21- Nº 1, p.8. iii) La igualdad de oportunidades para la población. articula las distintas políticas sectoriales iv) La ampliación de la democracia de modo que todas ellas confluyan hacia participativa. el logro de los mismos objetivos.” Se consideraba como “un nuevo estilo de v) El perfeccionamiento de la planificación de las políticas públicas democracia. basado en la planificación participativa y con un enfoque selectivo de la 68 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo inversión pública.” Incorpora una nueva Económico y Social de la República (PGDES) – El Cambio para Todos. Ministerio de Desarrollo Sostenible conceptualización, la del desarrollo y Medio Ambiente. Octubre de 1994. (Carta del Presidente Sánchez de Lozada al Presidente del H. sostenible, como articulador de manera Congreso Nacional, Víctor Hugo Cárdenas.

63 simultánea/integral de los ámbitos i) Ser un marco de referencia a través económico, social, ambiental y político. del señalamiento de los grandes El Desarrollo Sostenible se sustentaba en objetivos nacionales que han de cuatro pilares: crecimiento económico, guiar las decisiones de la política equidad social, uso racional de los para mejorar las condiciones de vida recursos naturales y gobernabilidad.69 de la población. El PGDES es producto y resultado de ii) Definir “políticas de mediano y un proceso acumulativo de experiencias, largo plazo que orienten, de manera en el cual se fueron construyendo dinámica y participativa, las acciones capacidades institucionales, primero concertadas entre el Estado y los en el MPC y luego en el MDSMA. actores sociales para alcanzar el Es en este marco “acumulativo” que el desarrollo sostenible y para la redistribución de los productos del PGDES se planteó:70 crecimiento”. iii) Ser “(…) una estrategia que adecue A pesar de las mencionadas determinaciones la gestión del gobierno al proceso políticas, la Dirección de Estrategias desplegó de cambio que vive el país (…) un activo papel en su mandato y, luego de capaz de desarrollar y articular haber conducido el proceso de formulación del las potencialidades sociales, PGDES, se propuso bajar la planificación a los niveles subnacionaales y generar la normativa políticas, culturales y económicas necesaria para concretizar/institucionalizar que surgen de las reformas en el sistema nacional de planificación. De esta marcha; que impulse profundas manera, se impulsa, por un lado, el proceso de transformaciones en el rol del elaboración de los Planes Departamentales de Estado, en el protagonismo de la Desarrollo Económico y Social, inicialmente en coordinación con las Corporaciones de sociedad, en la redefinición del Desarrollo (CORDES) y luego [de la Ley Nº espacio territorial, en la formación 1654 de Descentralización Administrativa, de los recursos humanos y en la 1995] con las prefecturas departamentales, propia concepción de desarrollo.” la iniciativa de la planificación regional del Chaco y, por otro, las normas básicas del iv) Lograr un cambio de actitud en la SISPLAN y los reglamentos y metodologías sociedad y el Estado respecto del para acompañar los procesos de la planificación desarrollo que, en el marco de las departamental y municipal. potencialidades y esfuerzos propios, pueda compatibilizar los intereses de los distintos sectores, regiones, actores sociales y económicos. 69 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible v) Ser el instrumento que inserte al y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 23. país, a partir de los valores y estilos 70 Ibidem, p. 24.

64 propios de nuestra diversidad Se recupera la discusión y el marco cultural, en las grandes corrientes conceptual del debate internacional, del escenario internacional y que especialmente las propuestas del permita proyectarse al próximo desarrollo sostenible con equidad milenio en mejores condiciones propuesto por la CEPAL, entre otros, económicas y sociales, de modo que luego desembocan en la misma que se pueda enfrentar los desafíos Cumbre de Río. Se pasa a ver la de la globalización y el cambio intervención del Estado en el marco de sistemas complejos orientados tecnológico. a la modernización de la gestión 72 En el contexto de la economía de pública. mercado, el PGDES buscaba: Los procesos de planificación se i) Tener una visión integral del país y consideraban en el marco de un de la gestión pública; concepto más amplio: el de la gestión pública por resultados, así como en el ii) Lograr un nuevo estilo de planificación de las políticas “El desarrollo sostenible busca mejorar las públicas, basado en la planificación condiciones de vida de todos los bolivianos participativa –partir de las a través de una transformación productiva necesidades y propuestas de solución que utilice racionalmente capitales humano, natural, físico, financiero y los patrimonios que planteen las Organizaciones institucional y cultural sin poner en riesgo la Territoriales de Base (OTBs) satisfacción de las necesidades de las futuras y los municipios– que oriente generaciones y la capacidad de asimilación las inversiones de acuerdo con de la naturaleza en un marco de equidad y la vocación productiva de cada de gobernabilidad.” territorio; PGDES, 1994, p.10. iii) Contar con un enfoque selectivo que permita optimizar las limitaciones marco de la construcción de políticas de disponibilidad de los recursos en públicas consideradas ya no solamente el corto plazo, es decir, la gestión de gobierno sino de Estado. pública debía orientar la inversión de manera selectiva hacia las Si bien el PGDES recogió en gran actividades que ofrezcan las mejores medida los postulados, lineamientos oportunidades para impulsar las y propuestas del gobierno, los mismos potencialidades del país.71 que se fueron implementando en el proceso; entonces el PGDES como 71 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo instrumento de gestión propiamente Económico y Social de la República (PGDES) – El Cambio para Todos. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Octubre de 1994, pp. 8-9. 72 Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09.

65 dicho fue dejándose de lado. Esta de septiembre de 1993 y el Decreto situación obedeció en gran parte a Reglamentario D.S. Nº 23660 de 12 que al poco tiempo de su publicación de octubre de 1993– un “divorcio” aún y difusión, el MDSMA perdió la fuerza no resuelto hasta nuestros días entre el y peso político que inicialmente tuvo. sistema de planificación y el sistema de “Los hombres de confianza y poder del Presidente” salieron a otras reparticiones inversión pública. El “poder” de decisión de Estado y la conducción de este sobre la asignación de los recursos se Ministerio fue delegada –como parte consolidó en el Ministerio de Hacienda de la democracia pactada que devino en y particularmente en la mencionada un permanente “cuoteo político”– a una Subsecretaría, que posteriormente se 73 de las fuerzas aliadas del gobierno. denominó Viceministerio de Inversión Esta determinación estuvo acompañada Pública y Financiamiento Externo, con un explícito debilitamiento del VIPFE. poder e influencia del MDSMA. Por un lado, se decidió pasar Participación Un aspecto también a destacar Popular al Ministerio de Desarrollo en este período es que, con las Humano y, por otro lado, se trasladó/ mencionadas normas, se creó –bajo la fusionó la Subsecretaría de Proyectos dependencia de la Secretaría Nacional y Preinversión a la Subsecretaría de de Planificación– la Subsecretaría Inversión Pública y Financiamiento de Ordenamiento Territorial (OT) Externo dependiente del Ministerio como “responsable de estudiar y de Hacienda y Desarrollo. A pesar de proponer el ordenamiento territorial, las capacidades que se habían logrado, efectuar el análisis de la calidad de especialmente en la Dirección de Estrategias del MDSMA, y que se lograron preservar, la pérdida de peso “Es importante resaltar que por primera vez en político fragilizó de manera significativa el país se introduce la política de Ordenamiento Territorial en un Plan General de Desarrollo el rol del Ministerio como órgano rector Económico, el de 1994. Esto dio lugar a la 74 del SNP. Asimismo, se generó –desde generación de un proceso de institucionalización la Ley Nº 1493 de Ministerios de 17 en torno al tema a través de la creación de la Dirección de Desarrollo Regional y después de la 73 El entonces Ministro, José Guillermo Justiniano del Dirección de Ordenamiento Territorial. Desde MDSMA, pasó a ocupar el Ministerio de la Presiden- entonces, aunque con diferentes matices, se ha cia, el Secretario Nacional Alfonso Kreidler pasó a otro Ministerio y se posesionó a Moisés Jarmuz de mantenido esta marco institucional, y en este la Unión Cívica Solidaridad (UCS) como Ministro. El último periodo se puede decir que existe mayor control de la Secretaría Nacional de Planificación se trató de mantener a través del nombramiento voluntad política para lograr mecanismos de de Ramiro Ortega. articulación entre procesos de planificación y 74 El artículo 20º en su inciso a) de la Ley Nº 1493 de ordenamiento territorial…” de Ministerios, daba la competencia al MDSMA de “Ejercer las funciones de Órgano Rector del Sistema Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09. Nacional de Planificación, articulando los programas económicos y sociales sectoriales con la dimensión territorial, en el marco del desarrollo sostenible.”

66 vida, movimientos demográficos, Bolivia 21”.77 En ésta, “se identifica valores culturales, validación de las necesidades de apoyo financiero tecnologías e interrelacionar los y técnico requerido a la comunidad aspectos socioeconómicos con el internacional para implementar el aprovechamiento sostenible de los proceso de desarrollo sostenible del país, así como los recursos públicos para recursos en el ámbito espacial.”75 las prefecturas en el marco de la nueva 6.3.2. Los procesos subnacionales estructura del Estado. […] Para acceder de planificación a los recursos comprometidos por los países desarrollados en la Cumbre de El proceso de elaboración de los la Tierra …para el financiamiento PDDES se inició inmediatamente del desarrollo sostenible era necesario después de la formulación del PGDES cumplir dos requisitos básicos; a con la realización simultánea de talleres saber: de trabajo con los equipos técnicos i) Aplicar la concepción del Desarrollo de las Prefecturas y Las CORDES, Sostenible…en los procesos de especialmente con sus gerencias de planificación; y planificación, de acuerdo a lo establecido por la Ley de Participación Popular.76 ii) hacer que dichos procesos de planificación sean participativos. Se realizaron PDDES en los nueve departamentos, los mismos que en el proceso se compatibilizaron con las En 1996, en la Agenda 21, se daba cuenta “Agendas 21 Departamentales” que de que: “Como producto del nuevo proceso luego desembocaron en la Agenda 21 de planificación, en la actualidad el país Nacional, la misma que surgió a través cuenta con el Plan General de Desarrollo de los compromisos internacionales del Económico y Social de la República, nueve planes departamentales de desarrollo y 93 país asumidos en la Cumbre de la Tierra planes municipales, que están en proceso efectuada en Río de Janeiro, en 1992. de ajuste. Además, en función de articular Sus recomendaciones contenidas en el proceso de planificación en el marco de el Programa 21 deberían ser aplicadas la nueva estructura estatal y de superar la asignación arbitraria de recursos públicos, se a las propias estrategias nacionales han diseñado y aprobado las Normas de los y regionales. En este contexto, el Sistemas de Planificación, de Inversión Pública MDSMA formuló y publicó la “Agenda y de programación de Operaciones.” Agenda 21, Op. cit., p. 67.

75 D.S. Reglamentario Nº 23660 de 12 de octubre de 1993, artículo 104º, inciso b). 77 La Agenda Bolivia 21 es un documento de 102 páginas que con sus respectivos anexos completa

76 República de Bolivia. Ley Nº 1551 de 20 de Abril 196 páginas. Además se publicó un Resumen de de 1994, artículo 30º, capítulo II del Título IV. ocho páginas.

67 Como se puede apreciar en la Agenda guía metodológica que contemplaba Bolivia 21, el proceso boliviano ha los siguientes criterios:79 cumplido ampliamente con estos dos 78 i) Deben reflejar los grandes problemas requisitos.” Bolivia se apropió de este que obstaculizan el desarrollo concepto y buscó un protagonismo departamental, identificando su internacional al respecto, logrando interrelación causal. la sede y Presidencia para la siguiente Cumbre de las Américas sobre ii) Las potencialidades departamentales Desarrollo Sostenible que se realizó deben ser entendidas como ventajas en Santa Cruz de la Sierra entre el 7 y comparativas. 8 de diciembre de 1996. iii) Los objetivos estratégicos tienen Los nueve PDDES, consideraban en que ser considerados como aquellos su estructura, además de la ubicación planteamientos que proponen un cambio en la situación presente, y justificación de la estrategia de como visión objetivo de los desarrollo, un marco conceptual, departamentos en el largo plazo. marco institucional, análisis de los principales problemas, identificación iv) Estos objetivos, interconectados entre de las potencialidades, definición de sí, deben elaborarse sobre la base de los objetivos estratégicos, políticas, las las potencialidades identificadas y líneas de desarrollo departamental y servir para impulsar su despliegue. el escenario para la programación de No se debe mantener la relación mediano y largo plazo. De esta manera, tradicional con los problemas se definieron los proyectos de inversión encontrados y con la búsqueda de para el quinquenio 1996-2000, soluciones para cada uno de éstos. agrupados en cinco programas (infra- v) Las políticas tienen que entenderse estructura, transformación productiva, como un conjunto de acciones desarrollo humano, recursos naturales organizadas de manera sistemática y medio ambiente, y gobernabilidad) para alcanzar los objetivos y y 20 subprogramas de acuerdo a los desplegar las potencialidades ámbitos del desarrollo sostenible mencionadas. Cada política tendrá y las respectivas potencialidades y que tener impactos en el resto de las objetivos departamentales, articulados áreas de desarrollo. al ámbito nacional (PGDES). Para la formulación de los PDDES, la De igual manera, con la LPP se Dirección de Estrategias preparó una abrió –desde 1994– el proceso de planificación participativa municipal

78 República de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretaría 79 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en Nacional de Planificación. Ministerio de Desarrollo Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible 20. y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 34.

68 y el gobierno nacional acompañó a Arque,81 en el marco de un proceso los diferentes gobiernos municipales participativo y de la canalización de en la formulación de sus PDMs con los recursos públicos, a partir de los un carácter también quinquenal. A recursos de coparticipación y del Fondo diciembre de 1996 se daba cuenta de la de Desarrollo Campesino (FDC), en formulación de 148 planes seccionales o coordinación con el Ministerio de municipales. Es decir, cerca de la mitad Desarrollo Humano, a través de su de los municipios (311 en ese primer Secretaría Nacional de Desarrollo momento) contaban con planes de Rural. La experiencia y las lecciones de desarrollo, aspecto que se consideraba: PROSANA nutrieron posteriormente “…configura una situación muy las propuestas del Norte de Potosí y interesante y prometedora. Se ha roto del Chaco, tanto con el PADEP como con una historia carente de avances en el con el Programa de Desarrollo Rural campo de la planificación, generándose (PDR). un nuevo escenario más propicio para impulsar el logro de los grandes De esta manera, la dinámica de objetivos nacionales, que cuentan con la planificación alcanzaba una imprescindibles instrumentos de gestión articulación vertical entre los del desarrollo y así se ha producido distintos niveles (nacional/PGDES, una experiencia metodológica muy departamental/PDDES y municipal/ valiosa.”80 PDM), una integración sectorial o enfoque multisectorial que buscaba Una importante experiencia que se complementarse con el ordenamiento desarrollaba en zonas de extrema territorial, “presente en distintos grados pobreza en Cochabamba fue la del de desarrollo, en cada uno de los niveles. Proyecto de Seguridad Alimentaria Con la aplicación de los Planes de Uso Nutricional en la Provincia Arque del Suelo y de Ocupación del Territorio, (PROSANA) entre CORDECO y se podrá retroalimentar los procesos la GTZ que conoció su continuidad desarrollados hasta ahora, mejorando y desarrollo a la par del inicio y el rendimiento de las propuestas y aplicación de la LPP. Con PROSANA haciendo más eficiente la asignación se impulsó la experiencia del Consejo de recursos, en cada porción del Interinstitucional de Desarrollo de la territorio.”82 Provincia Arque (CIDPA) que fue el encargado de la formulación/ejecución 81 CIDPA. Plan de Desarrollo de la Provincia Arque. Secciones Municipales: Arque y Tacopaya. Consejo del Plan de Desarrollo de la Provincia Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque “CIDPA”. PROSANA, CORDECO-GTZ. Cochabamba, diciembre de 1994. 80 Ministerio de Desarrollo Humano. Inventario Nacional 82 República de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretaría de Planes de Desarrollo. MDN. Secretaría Nacional Nacional de Planificación. Ministerio de Desarrollo de Participación Popular. La Paz, diciembre de 1996, Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. p. 17. 67.

69 Como otro instrumento tecnológico, energía rural, desarrollo complementario, en la estructura humano y transformación productiva, organizativa de la planificación, se contribuyendo de esta manera al alivio diseñaron los Programas de Acciones de la pobreza y al mejoramiento de la Estratégicas (PAEs) como los seguridad alimentaria. Sin embargo, la instrumentos orientados a articular ETPA quedó en su formulación y no y coordinar la priorización de las tuvo continuidad. El siguiente gobierno áreas de intervención, así como para la desestimó. que las Prefecturas y los Gobiernos Municipales accedan/apalanquen Como parte de la dinámica de recursos de cofinanciamiento que les planificación en el país y en el contexto permitan proveer los servicios y realizar de las identidades/construcciones las inversiones. Se trataba de ordenar regionales, en julio de 1996, los prefectos la oferta programática del gobierno de Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca y agilizar la gestión de las políticas suscribieron un convenio a través del nacionales mediante una acción cual se conformó el Comité Ejecutivo concertada y eficiente de los recursos. de Gestión del Plan del Chaco, así como Se formularon PAEs de Desarrollo su respectivo Comité Técnico. Bajo un Humano, Desarrollo Económico y de enfoque y desarrollo participativo, la Recursos Naturales, Medio Ambiente iniciativa convocó a los diferentes actores 83 y Planificación. sociales e institucionales chaqueños en Coincidente con la finalización de diversos espacios de consulta y talleres la gestión de Gonzalo Sánchez de (Charagua, Macharetí, Villamontes, Lozada y con un énfasis hacia los Yacuiba y Camiri). aspectos económico-productivos, 6.3.3. Las Normas Básicas del con el apoyo del Banco Mundial, se SISPLAN y el nuevo marco terminó la formulación de la Estrategia institucional y normativo de Transformación Productiva del para la planificación Agro (ETPA) que también asumía la concepción del desarrollo sostenible, Con la reforma del Estado también aunque en un ámbito más sectorial. se buscó la institucionalización de los Pretendía una visión de desarrollo procesos de planificación. Además integral rural-urbano, la dinamización de la Ley de Ministerios y su D.S. de la economía campesina, Reglamentario, la promulgación de la redistribución de la tierra, apoyo Ley de Participación Popular de 20 de Abril de 1994 que institucionaliza la 83 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. planificación participativa municipal y Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 37. el control social para el cumplimiento 70 de los planes, con la Ley Nº 1654 mismas que fueron aprobadas en sus V de Descentralización Administrativa Títulos, 15 Capítulos y 67 Artículos, de 28 de julio de 1995, se cerraba el mediante Resolución Suprema Nº círculo al establecerse la estructura del 216779 de fecha 26 de julio de 1996. Poder Ejecutivo a nivel departamental, Con base en sus principios (integralidad, constituido por la Prefectura y subsidiariedad, participación social, el Consejo Departamental, este equidad y eficiencia) se definio al último encargado de la aprobación y SISPLAN como “un conjunto de seguimiento del PDDES. procesos que se expresa en las normas y los procedimientos de cumplimiento En 1993, bajo el gobierno de Paz general, de orden político, técnico y Zamora, ya se señalaba que con la administrativo, que establece la forma promulgación de la Ley SAFCO (1992), y los mecanismos de participación de se dejó sin efecto una buena parte de los niveles nacional, departamental y ese conjunto de sistemas (Sistema municipal en la racionalización de la Nacional de Proyectos y el Instituto toma de decisiones para la asignación Nacional de Preinversión - INALPRE) de recursos públicos y en la definición establecido a través del Sistema Nacional de políticas de desarrollo.” (Art. 1º NB- de Planeamiento (D.S. Nº 11848), SISPLAN). creado el 3 de octubre de 1974. Esta situación generó una especie de vacío También, bajo el mismo procedimiento, para la planificación del desarrollo, se aprobaron las normas básicas tanto aspecto que ameritaba “…comenzar del Sistema Nacional de Inversión una reflexión sobre lo que debería ser Pública (SNIP), mediante Resolución en la actualidad el Sistema Nacional Suprema Nº 216768 de fecha 18 de de Planificación que nos plantea la Ley junio de 1996,86 como del Sistema de SAFCO…”84 Programación de Operaciones (SPO). De esta manera, se articulaban los De esta manera, con base en la Ley sistemas y los procesos de corto (SNIP- SAFCO, la Ley de Ministerios 1493, la SPO), mediano y largo (SISPLAN) LPP 1551 y LDA 1654, se elaboraron plazo. las Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación (NB-SISPLAN),85 las En función de este marco normativo, en 1997 se completó el círculo y se

84 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Hacia formularon: un Nuevo Sistema Nacional de Planificación. Sub- secretaría de Desarrollo Socio-Económico. Proyecto GTZ/PROADE. La Paz, abril de 1993, p. 15. 85 República de Bolivia. Normas Básicas del Sistema 86 República de Bolivia. Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación. MDSMA. La Paz, julio de Nacional de Inversión Pública. Ministerio de Hacienda. 1996. La Paz, junio de 1996.

71 i) La Norma de la Planificación 216961 de fecha 14 de marzo de Participativa Municipal, en sus IV 1997.87 Títulos, 12 Capítulos y 59 Artículos, de acuerdo a Resolución Suprema ii) El Reglamento del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) para el Nivel Departamental en sus [En la Dirección de Estrategias veíamos en el VI Títulos, 21 Capítulos y 97 país] la necesidad de tener una estructura de Artículos, por un lado y la Guía de planificación y de articular el nivel nacional Procedimientos para la Planificación con los niveles territoriales, departamental y municipal, pero también con los niveles Departamental, en sus 5 Capítulos, sectoriales… [Este] es uno de los aportes por otro, a través de la Resolución centrales en el cual he participado… Una vez Suprema Nº 218047 de fecha 30 que se da cuerpo al PGDES y también como de julio de 1997.88 parte de su ejecución, estaba la necesidad de constituir un sistema nacional de planificación La formulación de la NB-SISPLAN se y ahí constituimos un pequeño equipo entre… ellos estaba Juan Carlos Chávez, Juan Carlos basó en la dinámica generada “tanto Carranza, un colombiano y yo… [que] por la Ley de Participación Popular comienza a diseñar lo que va a ser la estructura como por la Ley de Descentralización del SISPLAN. Entendiendo la planificación Administrativa, porque estuvo no como un método técnico sino como un acto cabalmente articulada a esos dos político…, es decir, la planificación como un elemento de interacción permanente entre el procesos, aspecto que tuvo una gran Estado y Sociedad… como un proceso que influencia,… [mientras que en los tenía que partir de ver como se procesaba la sectores había] una visión muy feudal, demanda social, para que ésta se convierta muy enconchada en sí misma… que en políticas públicas a partir del Estado y pensando en la planificación siempre como impedía los procesos de articulación 89 un juego de pugna de intereses entre distintos de la planificación sectorial.” actores y sectores. Ese es el elemento que está en la base de la estructura del SIPLAN: la Con el SISPLAN se revierte una Gobernabilidad como un elemento central,… tendencia que estaba caracterizada entendida como respuesta eficiente de la gestión por la definición de los proyectos y estatal hacia la demanda social. En realidad lo interesante de este proceso es que incidimos la inversión pública en el país en base básicamente en la articulación territorial. [Es a criterios de prioridad política. En decir,] en lo que significa la articulación entre el Instituto Nacional de Preinversión los PDM, PDDES y el PGDES, en tratar de establecer un proceso de retroalimentación 87 República de Bolivia. Norma de la Planificación entre estos ámbitos. La debilidad estuvo en Participativa Municipal. MDSMA y MDH. La Paz, que es muy difícil articular la planificación abril de 1997. sectorial a la territorial… 88 República de Bolivia. Reglamento del Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) para el Nivel Raúl España. Entrevista 11/05/09. Departamental y Guía de Procedimientos para la Planificación Departamental. MDSMA. La Paz, junio de 1997. 89 Raúl España. Entrevista 11/05/09.

72 “Con el Plan de Todos teníamos que poner una ’bomba’ a los sistemas de planificación y en alguna medida de inversión e inversión… habían proyectos de inversión publica en las corporaciones que tenían más pública, las mismas que obedecían a de treinta años… ¿Cómo entender un Estado la aplicación de la Ley SAFCO, que que tenía proyectos de inversión durante treinta se planteó desde su promulgación el años? Los llamaban, cuanto fuimos hacer trabajo diseño e implantación de los ocho de campo,… trabajos encubiertos”. subsistemas antes mencionados. Fue Juan Carlos Chávez. Entrevista 14/05/09. en este marco que se inscribieron estos temas (planificación e inversión pública) y donde se empezó a (INALPRE) se disponía de una amplia desarrollar toda esa propuesta que base de proyectos sin criterios claros viene a ser justamente de organización, de priorización. En este marco y que por lo general se ha venido a llamar por lo general a través de presiones modernización del Estado. políticas, sectoriales y/o regionales, se formulaban y aprobaban los proyectos Con las NB-SISPLAN se logra un en CONEPLAN. Bajo esta modalidad, avance significativo en la historia tampoco se contaba con la participación de la planificación en el país. De un y apropiación de los actores sociales. sistema desordenado, con fuertes sesgos Por lo general, no respondían a un políticos en función a las gestiones sentido de planificación y priorización de cada gobierno, determinada y en función a la disponibilidad y uso focalizada principalmente en el nivel óptimo de los recursos públicos. central se pasa a una planificación articulada en sus diferentes niveles Además de los aportes de la GTZ en (municipal, departamental y nacional), aspectos metodológicos (como el caso institucionalizada, territorializada y con mencionado del método ZOPP, entre incorporación de la participación social otros) e instrumentales, su contribución para la definición de las prioridades y se dio en las normas y políticas públicas, la demanda ciudadana. como las Normas Básicas del SISPLAN

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7. El Diálogo Nacional y la Lucha contra la Pobreza 7.1. Contexto de continuidad/ambigüedad de las reformas, diálogo nacional en el marco del HIPC

En 1997, un nuevo gobierno democrático asumió la conducción del país, esta vez bajo la presidencia del ex dictador, Gral. Hugo Banzer Suárez (1997-2001), quien no pudo concluir su período constitucional por una enfermedad terminal y delegó a su Vicepresidente, Ramírez, la Presidencia de la República para que asumiera la continuidad de su mandato (2001-2002). Conformó una amplia coalición política de ocho partidos denominada “megacoalición” (ADN, NFR, MIR, UCS, CONDEPA, FRI, entre los más importantes), bajo un discurso orientado a la recuperación del Capitalismo de Estado, pero que, en los hechos, mantuvo la tendencia del libre mercado y las privatizaciones de las empresas estatales. La repartija de los cargos públicos entre las fuerzas políticas (“cuoteo político”), la corrupción, la generación de expectativas y

75 el incumplimiento de los acuerdos y de febrero de 1998 se planteó la compromisos respecto a las demandas “Estrategia Boliviana de Lucha contra sociales dieron paso a un proceso de el Narcotráfico” que se conoció también erosión de la institucionalidad y pérdida como Plan Dignidad, el mismo que de credibilidad del sistema político en se proponía salir del circuito coca- el país. cocaína hasta finalizar 2002, aspecto que implicaba erradicar la totalidad En 1999, Bolivia también conoció de los cocales ilegales y excedentarios, –por factores externos e internos– estimados en 38 mil hectáreas hasta el inicio de un período de crisis. La el 2002. Esta política, entre otras, economía nacional disminuyó su ritmo fue legitimada en el denominado de crecimiento. La tasa de crecimiento Diálogo Nacional I convocado por el promedio anual del PIB para el período gobierno, con la participación de los 1999-2001 tan sólo alcanzó a 1,4 por representantes de los partidos políticos ciento. Entre otros factores, cayeron los y de los diferentes sectores y actores precios de los productos de exportación, sociales. aspecto que afectó el desempeño de los sectores minero, agrícola e industrial; Bajo el gobierno de Banzer-Quiroga, se incrementó en el mercado interno la es cuando más se planificó. Con oferta de productos extranjeros a precios insumos del mencionado Diálogo, en menores que los nacionales; cayó la diciembre de 1997, se aprobó el Plan inversión en la construcción privada y General de Desarrollo Económico y obras públicas lo que generó una fuerte Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia contracción en el sector. Se conoció XXI País Socialmente Solidario.90 un incremento del déficit fiscal. Los También de manera paralela a éste se ingresos fiscales no alcanzaron los niveles aprobó el Plan Operativo de Acción presupuestados, especialmente por las 1997-2002 “Para Vivir Mejor”. De continuas caídas en las recaudaciones igual manera, se convocó al Diálogo (renta interna y aduana), debido a la Nacional II que generó los insumos contracción de la demanda agregada. El para la formulación de la Estrategia déficit se trató de cubrir con los recursos Boliviana de Reducción de la Pobreza de fuente interna provenientes de la (EBRP). El origen y proceso de emisión de bonos y letras del tesoro realización de la EBRP en el país no (deuda interna). se puede ver al margen de las políticas y lineamientos de la cooperación Se decidió la erradicación de los cultivos de coca, en el marco de la denominada política “coca cero” patrocinada con el 90 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI respaldo de la embajada norteamericana. País Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. La Paz, septiembre de Mediante el D.S. Nº 24963 de 20 1998. 76 internacional, principalmente del FMI Para enfrentar la crisis, el gobierno y del BM. La aprobación de la EBRP, buscó aplicar políticas económicas en 2001, tiene correspondencia con que articulen, por un lado, respuestas las políticas y los lineamientos de estos estructurales para enfrentar la pobreza organismos (impulso a los programas de y, por otro lado, medidas de corto reducción de la pobreza –PRSP, por sus plazo que posibiliten la recuperación siglas en inglés– del BM) en el marco del aparato productivo a través de de la negociación y condonación de la reactivar los distintos sectores de la deuda externa (HIPC I y II, por sus economía, además de disminuir el siglas en inglés: Países Pobres Altamente déficit fiscal. Se buscaban acciones Endeudados) con el asesoramiento del para controlar la situación deficitaria FMI.91 El Diálogo Nacional se llevó a de las finanzas públicas y lograr un cabo en 2000 y fue concebido como un mayor crecimiento y desarrollo de la instrumento para garantizar la inclusión economía. El gobierno incrementó de las opiniones y demandas de la los niveles de ejecución de la inversión sociedad civil para la formulación de la pública para promover una reactivación EBRP. Este proceso llegó a formalizarse de la demanda agregada y, con ello, con la Ley del Diálogo Nacional impulsar la expansión de la actividad (LDN) en el año 2001. Con el Diálogo económica en general. Los programas Nacional y la EBRP, se buscaba una de corte fiscal, como la devolución mayor participación de la sociedad en de aportes pro vivienda, el pago del el proceso de formulación de políticas denominado Bolivida (continuidad públicas.92 del Bono Solidario, Bonosol, iniciativa generada bajo el anterior gobierno de Sánchez de Lozada), el Plan Nacional 91 “En 1997, el gobierno de Banzer, que acababa de Empleo de Emergencia (PLANE) de asumir funciones, también lanzó un marco de ayuda externa conocido como el Nuevo Marco de y los Programas de Readecuación Relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación Internacional, con el objetivo de incrementar la Financiera de los Municipios, entre efectividad de la asistencia para el desarrollo y alinear la asistencia externa con la visión política otros, apoyaron complementariamente del país […] En el año 2000, Bolivia fue uno de los países elegibles para un paquete de alivio de este propósito. Sin embargo, la deuda bajo la segunda iniciativa HIPC (….) Con la aprobación de la EBRP a principios de 2001 por parte persistencia de la contracción económica de los Directorios del Banco y el Fondo Monetario no pudo superarse, lo que dio lugar a Internacional (FMI), Bolivia reunió las condiciones necesarias para empezar a recibir asistencia bajo la que el descontento de la población se iniciativa HIPC II.” Banco Mundial: Bolivia. Estrategia de Asistencia al País 2004/2005. Informe No. 26838 generalice y surjan nuevos conflictos de 8 de enero de 2004, p. 116 y 117. sociales en diferentes regiones del 92 Ver también: CEDLA, CEPAS CARITAS y MCC: Memoria del Seminario: A un año de implementación de la país. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Comisión Episcopal de Pastoral A la crisis económica de fines de los Social – CARITAS (CEPAS-CARITAS), Mecanismo de Control Social (MCC). La Paz, agosto de 2003. años 90, se sumaron en el nuevo 77 siglo (XXI) los conflictos sociales. momento de “quiebre” fue la “Guerra El punto de inflexión se produjo en del Agua” de abril de 2000. 2000, marcado por las movilizaciones sociales, la denominada “Guerra del 7.2. Aportes de la GTZ: Agua” en Cochabamba, donde sectores Priorización de los procesos de regantes y vecinos rechazaron el alza de planificación en niveles de las tarifas del servicio promovida subnacionales por la empresa privatizada “Aguas del Tunari”, ex SEMAPA. A través de Con el nuevo gobierno y las nuevas bloqueos, barricadas y manifestaciones, autoridades en el redenominado exigieron la salida de la empresa Ministerio de Desarrollo Sostenible y y lograron la ruptura del contrato Planificación94 se presentó un período de concesión con Aguas del Tunari de incertidumbre y presión hacia el (consorcio internacional conformado personal institucionalizado con el PSC por Internacional Water U.K., de la Dirección de Estrategias. El equipo subsidiaria de Bechtel; Riverstar Internat y las empresas nacionales COBOCE y técnico fue cuestionado y se buscó COPESA). Por otro, los bloqueos y las identificar al mismo con el esquema movilizaciones de las seis federaciones político del gobierno del MNR. Esta del Trópico de Cochabamba en defensa situación derivó en una permanente de los cultivos de coca y del Altiplano labor de negociación y cabildeo del de La Paz, “septiembre negro”, en responsable del PROAS y Componente rechazo al incremento del costo de vida PAED que –a pesar del desgaste de y demanda de mejores precios por sus energías en el tema– desembocó en productos. Al inicio del nuevo siglo, “… mantener a la mayor parte del equipo (el) conjunto de movimientos sociales institucionalizado.95 Sin embargo, fue el que tuvo protagonismo en el último período en que se debilitó la influencia quinquenio (2000-2005), periodo del equipo y el peso de la Unidad de definido como de ‘crisis, inflexión y Estrategias, en el ámbito nacional. La cambio’ (PNUD, 2002), las juntas Vicepresidencia y la Unidad de Análisis vecinales y las comunidades indígenas- de Políticas Económicas (UDAPE) originarias se consolidaron como actores colectivos ‘de primer orden’ al lado de

los sindicatos y asociaciones campesinas. 94 Como Ministro del ramo fue nombrado Erick Lo propio ocurre, en otra lógica y con Reyes Villa (NFR), Viceministro de Planificación y Ordenamiento Territorial, Adalberto Kuajara (ASD) distinta agenda, con los comités cívicos y Director General de Planificación Estratégica, y cámaras empresariales del Oriente del Fernando Oviedo (MIR). 93 95 Hans Petersen desplegó una activa labor de lobby país.” De acuerdo al citado Informe, el para preservar al equipo experimentado de pro- fesionales de la Dirección de Estrategias. Salvo la renuncia de Raúl España y la salida, junto a él, de Juan Carlos Carranza a otro componente del PROAS 93 PNUD: Informe Nacional sobre Desarrollo (PROADE), se logró mantener a buena parte de los Humano 2007. El estado del Estado en Bolivia. La recursos humanos bajo la coordinación de Marcos Paz, abril de 2007, p. 364. Castellón, como Jefe de la Unidad de Estrategias.

78 asumieron el liderazgo y responsabilidad metodologías consignadas en sus en la conducción del Diálogo Nacional respectivas publicaciones financiadas y elaboración de la EBRP. por la GTZ:96 Es con este equipo y a partir de las i) Formulación del Diagnóstico y la experiencias acumuladas que se Propuesta de Desarrollo. formuló, una vez más con la asistencia ii) Formulación del Plan Estratégico técnica de la GTZ, el Plan General Institucional Prefectural. de Desarrollo Económico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Con este último instrumento, se buscaba precisar los alcances de los País Socialmente Solidario. En gran mandatos institucionales respectivos medida, es por esta razón que este nuevo y su articulación (planificación, PGDES mantiene la concepción del programación operativa y presupuestaria Desarrollo Sostenible y, de alguna anual) en el marco de los procesos de manera, trataba de dar continuidad a planificación establecidos, para pasar de los lineamientos del PGDES anterior. la fase de elaboración de los planes a la Sin embargo, su vigencia fue efímera y ejecución de los mismos. En el primer más bien fue sustituido por la EBRP. caso, se trataba de complementar la “Guía de Procedimientos para la En este período, la GTZ y la Planificación Departamental” que se continuidad de su apoyo a la Unidad publicó en 1997, con la intención de Estrategias, se focalizó en fortalecer de facilitar el trabajo de las unidades su cooperación y asesoramiento hacia de planificación de las prefecturas, los niveles subnacionales: prefecturas y en el contexto de los procesos de municipios, con el propósito de generar/ participación ciudadana, para una mayor claridad conceptual como para consolidar las capacidades locales tanto una mejor jerarquización y priorización en el ámbito institucional como de de las políticas. los recursos humanos. Se trabajó con las Unidades de Planificación de las prefecturas, entre las que destacaron: 96 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Metodologías de Planificación Departamental. Guía Beni, Cochabamba, Potosí y Oruro, metodológica para la formulación del diagnóstico y la propuesta de desarrollo. MDSP-GTZ (PROAS- especialmente en los procesos de PAEP), La Paz, septiembre de 1999. Elaborado por: Raúl España Cuellar y Juan Carlos Carranza con el actualización de sus PDDES, así aporte de la Unidad de Planificación Estratégica y del Proyecto PAEP-GTZ. como en la formulación de sus Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Guía Metodológica para la Formulación del Plan Planes Estratégicos Institucionales Estratégico Institucional Prefectural. MDSP-GTZ (PROAS-PAEP), La Paz, febrero de 2000. Elaborado (PEIs). De esta manera, se diseñaron, por: Raúl España Cuellar, Juan Carlos Carranza y Jorge Rivera con el aporte de la Unidad de Plani- difundieron y capacitaron recursos ficación Estratégica y Participación Popular y los proyectos PAEP, PROADE, PROMAP, componentes humanos en el marco de dos guías del PROAS-GTZ. 79 En el ámbito de la planificación regional, la implementación en dichas regiones de se dio continuidad, se concluyó y las Unidades de Análisis y Planificación publicó, en 1998, el Plan Macrorregional (UAPs) cuya finalidad era hacer posible de Desarrollo Económico y Social del la integralidad y complementariedad Chaco Boliviano, que se compatibilizó con el PGDES, optimizar la inversión con el PGDES, los respectivos PDDES pública y compatibilizar la planificación departamentales y los PDM de los con la dinámica territorial. municipios del Chaco, en el marco de las 97 NB-SISPLAN. Cabe destacar que este “La creación de la Unidades de Análisis plan, además de lograr la concertación y Planificación pusieron en evidencia la entre las tres prefecturas involucradas necesidad que tenía el país de ejecutar procesos e involucrar a los parlamentarios de la de planificación territorial vía regiones y no únicamente a través de los Departamentos. Ya región, estableció la articulación con en ese tiempo se identificaron y diferenciaron los respectivos gobiernos municipales las regiones, lo que actualmente ha sido del Chaco, la coordinación con otros recogido en el marco de la nueva CPE que proyectos apoyados por la GTZ ha consolidado el nivel regional como espacio (MASRENA, IP, PLUS Santa Cruz) de planificación y gestión...” Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09. y la cooperación internacional (JICA, ZONISIG/Holanda), así como la conformación de equipos técnicos interinstitucionales. Fue entonces el Como se mencionó, el ordenamiento primer esfuerzo en Bolivia por lograr territorial, dimensión espacial de la la articulación de inversión inter planificación estratégica, fue objeto gubernamental (concurrencia de de apoyo en el país por parte de la inversiones), así como una comprensión GTZ desde 1991. Esta contribución se regional más allá de un departamento. inició con las negociaciones bilaterales Este ejercicio de planificación regional boliviano-alemanas de 1991, cuando representó la experiencia piloto más el gobierno de Bolivia solicitó apoyo importante dentro el conjunto de para el proceso de descentralización a regiones definidas en el marco del través de las corporaciones de desarrollo PGDES,98 el mismo que además preveía (CORDEs), integrando el ordenamiento territorial y la planificación regional. Después de una inicial y preliminar 97 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. Plan Macrorregional de Desarrollo Económico y cooperación en el marco del Proyecto Social del Chaco Boliviano. Prefecturas de Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz. Comité Técnico del Plan. PROFIN, a partir de 1993, prosiguió la Octubre de 1998. 98 El Plan General de Desarrollo Económico y Social “El cooperación mediante el PROADE. En Cambio para Todos” (1994), definía a las siguientes 1994 se transfirió esta responsabilidad regiones como núcleos territoriales de análisis y de planificación: Amazonia, Llanos de Moxos, Llanos del PROADE al PAED. de Santa Cruz, Chiquitanía, Chaco, Valles, Altiplano Norte, Altiplano Sud y Yungas.

80 Con el propósito de dotar de un (GESPART) de la GTZ, reunía como marco conceptual e institucional al actores centrales a la Comisión de ordenamiento territorial, se organizó Participación Popular, Gobiernos un seminario internacional referido Locales y Descentralización del H. a las experiencias en materia de Senado Nacional y a la Dirección ordenamiento territorial en América General de Ordenamiento Territorial Latina (Colombia, Chile y Brasil) y del Ministerio de Desarrollo Sostenible Europa (Alemania). Esta iniciativa y Planificación (MDSP), antes desembocó en la institucionalización MDSMA.99 En este marco, se apoyó de una Dirección de Planificación la realización del Seminario Taller Regional que después, se convirtió “Bases Conceptuales y Técnicas para en Subsecretaría de Ordenamiento una Legislación del Ordenamiento Territorial y, a partir del gobierno de Territorial” llevado a cabo en la ciudad Hugo Banzer, en Dirección General. de Cochabamba entre el 15 y 16 de A pesar de los intentos realizados, julio de 1998.100 en todo este período se conoció un intenso debate y las confrontaciones La GTZ, a través de sus programas conceptuales e institucionales –con PAEP y GESPART, apoyó la realización paralizaciones temporales de la de los estudios e insumos para la referida Dirección y de la propia formulación del mencionado marco Cooperación Técnica Alemana–, normativo. Como parte de este proceso, aspecto que demoró en llegar a una en 2001, se publicaron y difundieron compatibilización de los conceptos y las los Lineamientos de Políticas de políticas de ordenamiento territorial y Ordenamiento Territorial101 que que expresó la falta de voluntad política buscaban constituirse “en el punto de de los actores decisores para posicionar partida de la construcción de la visión el Ordenamiento Territorial como del Ordenamiento Territorial en lineamiento de política pública para Bolivia en el mediano y largo plazo. El la organización del espacio. 99 En el primer caso, su Presidenta era la H. Erika Brokmann y, en el segundo, su Director era Daniel En 1998, se dio inicio a un proceso Dory. El antecedente de este proceso, que veía pertinente un mayor análisis y profundización de coordinación interinstitucional sobre la problemática, fue el Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT), documento para generar el marco normativo e aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 217075 institucional para el ordenamiento y publicado en 1997. 100 Comisión del Senado Nacional de Participación territorial en el país. Esta iniciativa Popular, Gobiernos Locales y Descentralización, Dirección General de Ordenamiento Territorial del apoyada por el PAED, la Coordinación MDSP y GTZ. Seminario-Taller “Bases Conceptuales y Técnicas para una Legislación del Ordenamiento Sectorial de Proyectos de Desarrollo Territorial” Documento Síntesis. Cochabamba, junio Rural y el Proyecto de Planificación de 1998. 101 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. y Gestión Participativa Municipal Lineamientos de Políticas de Ordenamiento Territorial en Bolivia. La Paz, diciembre de 2001.

81 conjunto de estas acciones desembocó subyacentes a éste. Se logró una amplia en la formulación del Anteproyecto de discusión sobre su significado y alcances Ley de Ordenamiento Territorial, el para el desarrollo, así como aportes en mismo que en primera instancia fue su conceptualización, relación con la considerado y aprobado en la Cámara planificación estratégica y operativa de Senadores. Este aporte es un y diseño/implementación de las importante insumo a considerarse en metodologías y los instrumentos. el debate sobre la temática en la próxima En 1999, la GTZ apoyó a través primera Asamblea Plurinacional. Sin de un enlace de la Prefectura de embargo, a pesar de las limitaciones Chuquisaca, la búsqueda de coherencia/ señaladas, la GTZ contribuyó al compatibilización entre el PDDES de debate y consideración de una materia Chuquisaca y el proceso participativo clave para el desarrollo nacional: el de formulación del PDM 2000–2004 ordenamiento territorial, el mismo que encomendó, en ese entonces, que cobrará mayor importancia a el Gobierno Municipal de Sucre partir de la implementación de la nueva con recursos propios al consorcio 102 Constitución Política del Estado, dado CITER-CEP. La publicación del el marco de regímenes autonómicos resumen ejecutivo de la propuesta del PDM fue financiada por la GTZ.103 En 2001, la GTZ retomó “Como en muchos otros países de América Latina, en Bolivia se tenía como práctica el asesoramiento técnico al Gobierno común la ejecución de Proyectos, por ejemplo Municipal de Sucre para el ajuste del de desarrollo agropecuario, sin tener un PDM a las condiciones financieras, a conocimiento adecuado sobre las potencialidades los requerimientos del nuevo Alcalde del territorio. En cierta medida esta figura Municipal, a su articulación con el ha cambiado con el posicionamiento y Plan Estratégico Institucional (PEI) normatividad sobre Ordenamiento Territorial, gracias a la influencia de experiencias en OT y su compatibilización con la Ley de 104 como las ejecutadas por la GTZ… sin embargo, Municipalidades, LDN y la EBRP. desde mi punto de vista, lastimosamente no puedo decir dónde estamos actualmente en 102 El Consultor de la Prefectura PAEP/PROAS-GTZ, OT, que aparentemente se ha perdido… Oscar Montero, estuvo a cargo de esta labor, junto no escucho dónde se habla de OT… no hay con Eduardo Arce, asesor de inversión pública de la Prefectura, quienes coordinaron estrechamente una línea clara para avanzar en el tema. con el equipo técnico (Roberto Vilar, Luis Pabón y Hemos hecho muchos esfuerzos de llegar a José Antonio Peres de CITER-CEP) a cargo del PDM. El Alcalde de entonces, Germán “Chunka” Gutiérrez, esas normas, pero parece que después se ha a través de licitación pública solicitó el mencionado perdido en el camino (…) inclusive en las trabajo que fue, junto al PDM de Tarija, de los primeros PDM de municipios urbanos, luego de la mismas instituciones donde se trabajó OT los promulgación de la LPP. Metodológicamente combinó documentos no se encuentran… o los técnicos de manera sistémica la planificación participativa con un enfoque sectorial y territorial. actuales critican los productos sin conocer sus 103 Gobierno Municipal de Sucre. Propuesta (resumen procesos o contenidos…” ejecutivo) Plan de Desarrollo Municipal 2000-2004. Rudiger Gumz. Entrevista 14/10/09. GMS – PAEP/PROAS, Sucre 2001. 104 Este asesoramiento se dio en la gestión del Alcalde Municipal Fidel Herrera.

82 En este período (2000-2002), la GTZ el Programa de Desarrollo Agropecuario también contribuyó al proceso del Sostenible, PROAGRO), agua potable Diálogo Nacional II, con el apoyo a los y alcantarillado (con el Programa de esfuerzos metodológicos y la realización Agua Potable y Alcantarillado Sanitario de talleres, en coordinación con otras en Pequeñas y Medianas Ciudades, agencias de financiamiento multilaterales PROAPAC) y modernización del (BM) y bilaterales (COSUDE) y a la Estado (Programa de Apoyo a la Gestión formulación de la EBRP. En este marco, Pública Descentralizada y Lucha contra contribuyó a la formulación de la LDN, la Pobreza, PADEP). Este último a la reestructuración de los fondos de “con el fin de mejorar la eficiencia y desarrollo a través de la creación del transparencia de la gestión pública Directorio Único de Fondos (DUF) y descentralizada y las interacciones a la definición de la Política Nacional democráticas entre Estado y Sociedad de Compensación (PNC) a través del Civil para facilitar la reorientación de proyecto SINACOF (Sistema Nacional las políticas públicas hacia la lucha de Cofinanciamiento). contra la pobreza”. El PADEP se aboca a brindar “asistencia técnica en El 2002, la GTZ pasó de la lógica los procesos de reforma constitucional de proyectos y de la integración/ y descentralización; modernización y coordinación de componentes bajo reformas institucionales en los niveles el PROAS a un enfoque de carácter central, departamental y municipal, programático sectorial, para lograr una con énfasis particular en género, mayor eficiencia en sus acciones. De interculturalidad y pobreza; en el esta manera, la GTZ se concentró en desarrollo de una cultura de paz; y en tres áreas de asesoramiento técnico: el manejo y la resolución alternativa de desarrollo agropecuario sostenible y conflictos.”105 El PADEP, considerado riego (primero bajo el PDR y luego con como uno de los programas más grandes y amplios de la Cooperación Técnica “A partir de las negociaciones bilaterales del Alemana a nivel internacional, nació año 1999 en Bonn, Alemania, los gobiernos de aglutinar a 9 proyectos de la GTZ de Bolivia y Alemania manifestaron el deseo en el ámbito de la modernización explícito de cambiar la estrategia de cooperación al país hacia un enfoque más programático en del Estado en un programa con lugar de mantener varios y distintos proyectos, enfoque integral. Se estructuró con y de concentrar las intervenciones en zonas 10 componentes temáticos que se definidas…”. En las negociaciones del año 2001 se consolida este enfoque. complementaban en cuatro áreas: Ponce, N. Síntesis y reflexiones sobre el trabajo del Componente Norte de Potosí. GTZ- PROAGRO, La Paz, diciembre de 2007, p. 6. 105 GTZ. El PADEP piensa en la interacción democrática. En: GTZ Cooperación Técnica Alemana. GTZ, 30 años sembrando el futuro. La Paz, s/f.

83 i) Asesoramiento y formulación de propósito se apoyó con las metodologías políticas, de acción, participación y control social, agendas de responsabilidad ii) mejoramiento de la gestión compartida (ARCOs) y la apropiación pública, (ownership) de la comunidad a través de iii) apoyo a los procesos de diálogo, las estrategias de comunicación. Todo coordinación y conciliación y este instrumental metodológico vino a llamarse Planificación-Acción. iv) promoción de la equidad social.106 7.3. El PGDES Bolivia XXI. País Socialmente Solidario 1997- El Componente 2 era el de Planificación 2002; la EBRP y la Ley del para el Desarrollo (PLANDES). Diálogo Nacional (LDN) De 10 componentes iniciales que contaba el PADEP, pasó luego a 7.3.1. El PGDES Bolivia XXI. País cinco (Descentralización, Reformas Socialmente Solidario institucionales y modernización 1997-2002: Principales administrativa, Equidad social, características Gestión constructiva de conflictos y Constituyente y gobernabilidad). Este nuevo PGDES, también se Asimismo, focalizó más su trabajo en enmarcaba en el artículo 144º de la el Norte de Potosí y el Chaco. entonces vigente CPE y su aprobación, mediante D.S. Nº 24916 de fecha 5 de El Componente 2 (PLANDES) diciembre de 1997; fue prácticamente consideraba que el país contaba con a los inicios de la gestión de gobierno. planes generales a nivel nacional, Junto al PGDES se aprobó en el mismo departamentales y municipales con una D.S. el denominado Plan Operativo Característica común: Su baja ejecución de Acción 1997-2002 “Para Vivir y que los actores sociales participaban Mejor” formalmente en la formulación y que . Como en el caso del PGDES era necesario pasar a la participación “Cambio para Todos”, ambos planes real y comprometida de los actores fueron enviados al Congreso Nacional en la acción y ejecución de los planes, para su conocimiento. 107 para ponerlos en práctica. Para este Como se señaló, este PGDES también

106 Thomas Kampffmayer, Coordinador del PADEP. En se asienta, en gran medida, en la Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para todos. De la formulación participativa del plan al experiencia acumulada –por el equipo compromiso colectivo de acción. Sucre s/f. de la Unidad de Estrategias– con los 107 Jorge Rivera, Asesor Principal del Componente 2. En Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para anteriores planes. Mantiene como todos. De la formulación participativa del plan al compromiso colectivo de acción. Sucre s/f. concepto estratégico el desarrollo 84 sostenible que se considera “tarea- comerciales de la Nación, que en buena objetivo de la labor gubernamental en medida ya está en curso con la Ley de el quinquenio”. Su formulación estuvo Propiedad y Crédito Popular.”108 bajo la responsabilidad de la Unidad de Estrategias bajo la coordinación Su meta histórica fue “Mejorar la y supervisión de la Dirección calidad de vida, especialmente del ser General de Planificación Estratégica humano empobrecido.” Y alcanzar y del Viceministro de Planificación y los objetivos definidos de manera Ordenamiento Territorial. consensuada entre el Estado y la sociedad civil: disminución drástica A partir del recojo de insumos de de la pobreza urbana y rural, impulso las Mesas Nacionales de Diálogo de la economía social de mercado, y Concertación efectuadas en transparencia y eficiencia del mercado, septiembre de 1997, que convocó estabilidad con crecimiento, seguridad fundamentalmente a los denominados humana, generación de empleo estable “actores funcionales”, es decir, en cantidad y calidad, integración representantes sectoriales y de los latinoamericana, creación de ciudadanía principales gremios del país, se proponía activa, distribución equitativa de la mantener las bases macroeconómicas riqueza, concertación social, erradicación establecidas (estabilidad económica y del narcotráfico, seguridad ciudadana, disciplina fiscal) y complementar el administración pública al servicio del modelo establecido bajo el enfoque ciudadano. Estos objetivos fueron de “economía social de mercado”. estructurados en los cuatro pilares que Priorizaba la lucha contra la pobreza, conformaron la propuesta electoral el combate al circuito coca-cocaína y Plan de Gobierno “Compromiso y la lucha contra la corrupción. por Bolivia”: Oportunidad, equidad, Buscaba acelerar el crecimiento e institucionalidad, dignidad. “impulsar el despliegue productivo Si bien este PGDES fue referente con competitividad para incrementar para el ajuste y complementación de el valor de las exportaciones, ampliar el los PDDES y PDMs, fue de hecho mercado interno, incentivar la inversión sustituido, al poco tiempo, por la externa, canalizar el ahorro nacional, EBRP como referente para las políticas apoyar la pequeña y mediana empresa públicas y acciones gubernamentales. productiva urbana y rural, revolucionar el crédito, el desarrollo agrario, en suma, 108 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo organizar y dirigir el fortalecimiento Económico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI País Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo de las capacidades productivas y Sostenible y Planificación. La Paz, septiembre de 1998, p.6.

85 7.3.2. La EBRP y la Ley del Diálogo Jubileo 2000 (perdón de penas y deudas) Nacional (LDN) como por el gobierno de Bolivia con apoyo de la Cooperación Internacional a través del segundo Diálogo Nacional 109 Fueron pilares del PGDES Bolivia XXI 2000. Este último en el marco de País Socialmente Solidario: la negociación y condonación de la • Oportunidad, cuyo ejes o núcleos estraté- deuda externa (Países Pobres Altamente gicos se definieron como el potenciamiento/ Endeudados, HIPC, por sus siglas en transformación productiva (introduce el inglés). La consulta fue una condición 110 concepto de cadenas productivas, alianzas para acceder al HIPC II. “Las iniciales estratégicas y compras estatales, etc.) y la expectativas generadas en el Diálogo I se gestión ambiental (calidad ambiental, vieron frustradas por la falta de voluntad gestión de los recursos naturales y orde- y liderazgo político y continuidad, namiento territorial). así como por la ausencia de los • Equidad, con el núcleo estratégico del mecanismos para su implementación. desarrollo humano (formación y salud El Diálogo II y sus resultados también integral, educación primaria, hábitat han generado elevadas expectativas, digno, educación y formación técnica, principalmente en los niveles locales capacitación laboral empresarial). municipales. El diálogo y la EBRP fueron institucionalizados a través de • Institucionalidad, cuyo núcleo se la Ley Nº 2235 del Diálogo Nacional consideró como el perfeccionamiento 111 y profundización de la democracia (LDN), de fecha 31/07/01.” (descentralización administrativa y En la citada evaluación, se consideraba participación popular, gestión y control que la EBRP era resultado de un social, seguridad jurídica, lucha contra la proceso participativo que buscaba corrupción, democratización del sistema político). 109 “Bolivia es un país que los últimos 15 años (desde • Dignidad, con el eje de “Bolivia libre la aplicación de las políticas de ajuste estructural en 1985) ha conocido un significativo apoyo de la de Narcotráfico” (políticas de: desarrollo Cooperación Internacional. Es un país considerado alternativo, prevención y rehabilitación, de concentración para varios donantes bilaterales y como “país piloto” -en el caso de entidades multila- reducción y erradicación de cultivos terales como el FMI y BM- para varias de las reformas y políticas propuestas en la agenda internacional.” excedentarios, interdicción). CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluación del Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive Development PGDES, 1997. Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo 3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p. 66. 110 Proyecto Diálogo Nacional. Lucha contra la Pobreza: Entre la deliberación y el tinku. Memoria del Diálogo El diseño y la formulación de la EBRP Nacional 2000. Proyecto Diálogo Nacional. La Paz, fue producto de un amplio proceso enero de 2001, p.14. 111 CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluación del Marco participativo de los sectores de la Integral de Desarrollo (Comprehensive Development sociedad boliviana que fue promovido Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo 3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reducción de la tanto por la Iglesia Católica con el Foro Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p. 63.

86 constituirse en el principal referente en cuatro componentes relacionados para la inversión pública de los entre sí: próximos años, priorizando el nivel municipal para enfrentar la pobreza y i) Ampliar oportunidades de empleo para fortalecer las capacidades locales. e ingresos (apoyo y fomento a la Con la LDN se institucionalizaba este capacidad productiva), proceso y el control social y se definían ii) desarrollar capacidades (educación los mecanismos y procedimientos de primaria, salud preventiva y habi- la asignación de los recursos para los municipios, fortaleciendo y ampliando tabilidad), las transferencias municipales en iii) incrementar la seguridad y pro- el marco de la Política Nacional de tección de los pobres (población Compensación (PNC) y la LPP. El vulnerable: niñez, tercera edad Directorio Unificado de Fondos (DUF) establecía, a través del FPS y FNDR, y población afectada por desas- los mecanismos para la canalización tres), de los recursos a los municipios, bajo iv) promover la integración y partici- un enfoque de demanda. La EBRP se pación social. orientaba a reducir la pobreza a través de políticas económicas y sociales en Contemplaba acciones para mayor el marco de acciones estructuradas equidad (pueblos indígenas, género) y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Establecía La evaluación del CDF consideraba que existía “una cultura de elaboración de planes una ruta crítica de las acciones en el y estrategias (“planitis”) que se reduce a la corto y mediano plazo, a través de producción de documentos. La planificación la priorización de las acciones y los está separada/divorciada de la inversión pública recursos, con progresividad hacia área y no es considerada como un instrumento 112 estratégico de gestión y trabajo. El Plan General rural. de Desarrollo Económico y Social (PGDES) es más un documento formal (plan oficial del La LDN establecía que, en el marco gobierno) que no se cumple y que las acciones del PGDES, se formularía y actualizaría sectoriales desarrolladas en los ministerios no al menos cada tres años la EBRP, en se insertan/reflejan en las estrategias de éste. consulta con la sociedad civil, y con Existe un déficit en cuanto a armonización de políticas en la gestión gubernamental, la identificación de las áreas de acción evidenciándose bajos niveles de concertación que la administración pública central, y coordinación intersectorial y dificultades en departamental y municipal promovería la coordinación/articulación de los propios en forma prioritaria, en sus respectivos sistemas establecidos en la Ley Safco (SISPLAN ámbitos de competencia. - SNIP - SPO, etc.).” CDF Evaluation Secretariat (BM), pp. 64-65.

112 Ibidem, 63 y ss.

87 Entre las limitaciones, se consideraba v) la exclusión social, cultural y política que: como temas de primer orden, no fu- eron enfrentados y aún no resueltos i) No se logró incorporar, de manera en la problemática del desarrollo y sistemática y efectiva, en el debate lucha contra la pobreza; y y reflexión de la EBRP a los actores políticos, lo que la volvía vulnerable vi) la necesidad de incorporar y forta- con el cambio de gobierno; lecer en la agenda y estrategia los temas relativos a la denominada ii) su difusión no mantuvo el perfil suficiente/esperado de devolución y “pobreza dura”, es decir, focalizar participación de los actores sociales, no sólo los aspectos coyunturales políticos y del sector público, aspecto y servicios sino los estructurales y que limitó la construcción de una relativos a la producción, empleo e visión compartida de largo plazo; ingresos. iii) se entendió más como un documento “Los conflictos sociales de abril (guerra que como un instrumento flexible, del agua en Cochabamba) y septiembre dinámico y de lineamientos de 2000 (principalmente en el altiplano estratégicos perfectibles para paceño), que se presentaron, de manera enfrentar la pobreza; paradójica, luego de la experiencia y proceso del Diálogo II, y los actuales iv) tuvo un peso más en la participación de los actores de enero-febrero 2002 (Cochabamba- territoriales (municipales) que en Sacaba y Yungas y Altiplano de La Paz) las organizaciones funcionales o tienen una base de explicación en los gremiales.113 La heterogeneidad y aspectos anteriores.” diversidad cultural y social en el país En síntesis, luego de la implementación exige los procesos de construcción de las visiones compartidas que de las políticas de ajuste estructural reconozcan y partan de asumir y (1985) y aplicación de las reformas comprender la mayor complejidad de modernización del Estado, se tuvo de la sociedad boliviana y de su –en 13 años– la formulación de siete tejido social y cultural; estrategias y planes (visiones), sin considerar los planes sectoriales y de 113 Ibidem, 64 y ss. “Ha sido apropiado más por los reactivación económica: actores territoriales y menos por los actores fun- cionales y políticos. La exclusión de los actores funcionales/gremiales abre, por lo menos, dos tipos i) Estrategia de Desarrollo Económico de ‘diálogos’: el diálogo social, municipal y de lucha contra la pobreza, con el apoyo de la CI, por un y Social 1989-2000 (EDES), en lado, y la discusión/debate y conflicto social sobre temas económicos y estructurales, con la mediación 1989, bajo el gobierno de Paz de la Iglesia Católica, la Defensoría del Pueblo y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos, por Estenssoro, otro. Ambos con agendas y priorización de los temas diferenciadas.”

88 ii) Estrategia Nacional de Desarrollo: Un Las dos primeras estrategias tuvieron Instrumento para la Concertación, como marco institucional el MPC, END, en 1992, en el gobierno de mientras que el primer PGDES se Paz Zamora, formuló y ejecutó bajo el mandato del MDSMA y su Secretaría Nacional iii) Plan General de Desarrollo de Planificación. Con el gobierno de Económico y Social de la República, Banzer y la LOPE de septiembre de PGDES, Cambio para Todos, en 1997, es el MDSP que se responsabiliza 1994 y Estrategia de Transformación de esta función. La elaboración de la Productiva del Agro (ETPA) en EBRP fue mandato de UDAPE. 1997, en el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, iv) Plan Operativo de Acción 1997- 2002 en 1997, el Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997-2002 en 1998 y la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) en 2001, bajo el gobierno de Banzer Suárez.

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8. Crisis sociopolítica y de Estado, emergencia de los movimientos sociales, agotamiento del modelo, transición democrática y nuevo marco constitucional 8.1. Contexto de crisis y continuidad democrática

En el 2002, el proceso de las elecciones generales de junio se caracterizó –en la campaña electoral– por la denominada “guerra sucia”, especialmente entre las dos fuerzas políticas con preferencias electorales en las encuestas (MNR y Nueva Fuerza Republicana, NFR), así como por la participación de importantes sectores sociales no tradicionales que le dieron un matiz distinto a este proceso

91 eleccionario. Las elecciones concluyeron una clara demanda y señal de cambio: con un triunfo estrecho a favor del Asamblea Constituyente; defensa de ex presidente Gonzalo Sánchez de los recursos naturales, principalmente Lozada, a la cabeza de su partido el a través de la recuperación de los MNR, seguido como segunda fuerza hidrocarburos y el gas para el Estado en importancia por el Movimiento Al boliviano; además de otros aspectos Socialismo (MAS), encabezado por Evo estructurales, como tierra y territorio, Morales Ayma, fuerza política emergente recursos hídricos y la demanda de con fuerte ligazón a los movimientos autonomías. sociales. La frágil correlación de fuerza llevó al segundo gobierno del Presidente Bajo circunstancias de una profunda Sánchez de Lozada a reeditar la llamada crisis política y riesgos de mayor “democracia pactada” y cogobernar con violencia y confrontación social, el diversas fuerzas políticas (MNR, MIR, país encontró como salida pacífica, NFR, UCS y el Movimiento Bolivia democrática y constitucional, la sucesión Libre, MBL). presidencial: el Vicepresidente Carlos D. Mesa G. asumió la Presidencia de La profundización de la crisis la República (2003-2005). Uno de política, económica y social, atada a los rasgos de la crisis fue la pérdida la incoherencia en la gestión pública de credibilidad en el sistema político –en correspondencia con el “cuoteo tradicional y la emergencia de los actores político”– de los cargos públicos, políticos articulados a los movimientos rápidamente desgastó al gobierno y sociales. Estos últimos diez años, el frente a medidas económicas, como país conoció seis presidentes a través el “impuestazo” en febrero de 2003 de sucesiones constitucionales.114 La y el incremento de los precios de crisis afectó la institucionalidad pública los combustibles, en octubre del y estatal, por los permanentes cambios mismo año, se enfrentó a inéditas políticos en el período que implicaron movilizaciones sociales que en este también las modificaciones en la segundo episodio llevaron a una fuerte estructura del poder ejecutivo y en la represión y masacre de ciudadanos en interlocución estatal. Los cambios y la áreas rurales (Warisata, en el altiplano discontinuidad en las políticas públicas paceño) y urbanas, como en la ciudad configuraron la crisis. de El Alto de La Paz. La insurrección popular terminó derrocando al La recuperación de la actividad gobierno, con la renuncia y huida económica recientemente se inicia en de Sánchez de Lozada. La agenda de octubre de 2003, gestada a través de 114 Banzer Suárez (1997–2001), Jorge Quiroga (2001- 2002), Sánchez de Lozada (2002-2003), Carlos movilizaciones sociales, expresaba Mesa (2003-2005), Eduardo Rodríguez (2005) y el actual Presidente Evo Morales (2006-2009).

92 2004, período en el que la dinámica el surgimiento de la agenda de enero de externa permite que las exportaciones 2005 en Santa Cruz, con la demanda nacionales inicien un ciclo de del Referéndum Autonómico del topes históricos, que la balanza de Comité Cívico de Santa Cruz, conllevó pagos registre resultados positivos y una profundización de la crisis política crecientes, y se incrementen las reservas que, con las salidas constitucionales internacionales. Asimismo, el control (Carlos Mesa – Eduardo Rodríguez), y racionalización del gasto público abrió paso a un cierto desahogo de la –bajo el gobierno de Carlos Mesa Gisbert– significó en 2004-2005 una disminución a menos de la mitad del La conflictividad y la crisis económica fueron caracterizadas por el Informe de Desarrollo déficit fiscal, el mismo que en 2003 Humano (IDH) del PNUD como resultado se encontraba alrededor del 9 por del fracaso del modelo aplicado en el país ciento. No obstante, la recuperación desde 1985, por un lado, y de la denominada de los indicadores macroeconómicos, democracia pactada, por el otro. La expresión la coyuntura en el período 2004 al de este fracaso por alcanzar mayores niveles de desarrollo se reflejaba en los altos niveles de 2005 se caracterizó por una elevada pobreza y los magros resultados en el crecimiento conflictividad política y social. económico y los estallidos sociales de febrero y octubre de 2003 que demostraron que el quiebre El Informe de Desarrollo Humano del social y político era mucho más profundo de PNUD (1994) consideraba que –bajo lo previsto. El IDH 2004 señalaba: el gobierno de Carlos D. Mesa– se vivía “…, las reformas estructurales operadas en los “un tiempo de recuperación precaria de últimos 20 años fueron la vía de inserción de Bolivia en la globalización. Bolivia resalta como la paz y la estabilidad institucional en un país que si bien logró cierta estabilidad Bolivia”. Sin embargo, el Referéndum política y económica y posee uno de los índices sobre el gas en julio de 2004 y las más altos en la aplicación de las reformas tensiones y demandas de los sectores estructurales en la región, su crecimiento sociales por la recuperación de los económico y equidad social son alarmantemente precarios… Una globalización centrada en hidrocarburos se mantuvieron en un torno a las políticas económicas y al mercado clima de indefiniciones del gobierno no sólo generó diferenciación y exclusión social, y de las presiones políticas. sino múltiples protestas sociales regionales y étnico-culturales que terminaron cuestionando A pesar de la profunda crisis política de el ejercicio de la democracia y las características la coyuntura, las elecciones municipales de la globalización. En el centro de tales protestas anida una desconfianza generalizada de diciembre de 2004 y la emergencia de de la sociedad respecto a las instituciones, los renovados actores políticos reafirmaron líderes y los partidos políticos.” la actitud cívica y las perspectivas PNUD: Interculturalismo y Globalización. La democráticas del pueblo boliviano. Sin Bolivia posible. Informe Nacional de Desarrollo embargo, la polarización –que devino Humano 2004. La Paz, marzo 2004, p. 4. en llamarse “el empate catastrófico”– y 93 candente conflictividad política y social La agenda política continuó con: del momento en el país. i) La elección de la Asamblea Las elecciones nacionales del 18 de Constituyente (AC) y el Referéndum diciembre de 2005 expresaron la Autonómico (julio de 2006). La voluntad democrática del pueblo composición de los constituyentes boliviano, con una amplia concurrencia expresó la diversidad sociocultural ciudadana al acto electoral. El triunfo del país con una importante del Movimiento al Socialismo (MAS), presencia indígena y de mujeres liderado por Evo Morales Ayma, con una entre los asambleístas elegidos. Sin votación del 53,4 por ciento, marcó un embargo, las expectativas en la AC alto grado de respaldo y legitimidad para como espacio para un proceso de su gestión de gobierno. Sin embargo, concertación y nuevo pacto social con la elección simultánea de prefectos, en el marco de un escenario de junto a las elecciones nacionales, los cambio y transformación, se vieron resultados reconfiguraron la distribución rápidamente frustradas por las del poder político con una nueva visiones encontradas y diferenciadas correlación de fuerzas: en el escenario que se explicitaron en su seno desde nacional, el Presidente Morales y su un inicio;116 instrumento político, el Movimiento ii) al Socialismo (MAS), que aglutina los referéndums sobre los Estatutos principalmente a importantes sectores de Autonómicos departamentales los denominados movimientos sociales, impulsados por la oposición mantienen una amplia hegemonía encarnada principalmente por las mientras que –frente al debilitamiento prefecturas de Santa Cruz, Tarija, de las expresiones político partidarias de Beni y Pando y sus respectivos la oposición– son los prefectos y comités 116 La Asamblea Constituyente tenía que entregar las cívicos de la denominada “media propuestas de CPE por mayoría y minoría hasta el 6 de agosto de 2007. Sin embargo, debido al retraso luna” (conformada por Santa Cruz, en su trabajo, por diversas razones de tensión y Tarija, Beni y Pando) los que asumían conflictividad en su desarrollo, el Congreso Nacional, en sesión del 4 de agosto, decidió su ampliación la oposición y las reivindicaciones hasta el 14 de diciembre de 2007. Luego del traslado de la sede de la AC, por los crecientes niveles de regionales y, principalmente, las convulsión, de la ciudad de Sucre (Teatro Mariscal de Ayacucho) al Liceo Militar de La Glorieta, los en- 115 autonomías departamentales. frentamientos sucedidos en La Calancha (noviembre de 2007) e instalación de la AC y aprobación del texto constitucional en la ciudad de Oruro, el 28 115 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G.: Bolivia: de febrero de 2008, en una sesión controvertida Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluación de del Congreso Nacional, se aprobó la convocatoria, las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) en para el 4 de mayo, de los referendos dirimitorios América Latina. Informe País - Bolivia, ISS. Proyecto sobre la propiedad de la tierra (extensión máxima encargado por la Agencia Sueca de Cooperación –5 ó 10.000 has– de los fondos privados agrícolas) Internacional para el Desarrollo 2006. Mayo 2007, y constitucional, para definir si se acepta o no la p. i. nueva CPE.

94 comités cívicos (Santa Cruz 4 de gobierno como el “desmontaje del mayo de 2008, Beni y Pando 1 de colonialismo y del modelo neoliberal”, junio y Tarija 29 de junio);117 la recuperación de los recursos naturales por parte del Estado, principalmente iii) el referéndum revocatorio para hidrocarburos y el fortalecimiento y Presidente y Prefectos (10 de agosto participación del Estado en la economía de 2008); y desarrollo del país. Los principales rasgos de la nueva propuesta se expresan iv) el referéndum constitucional y PGDES denominado “Plan Nacional de dirimitorio (25 de enero de 2009), Desarrollo 2006-2010 Bolivia Digna, con la aprobación de la Nueva CPE Soberana, Productiva y Democrática y decisión de una extensión máxima ‘Para Vivir Bien’ del gobierno de Evo de la propiedad agraria hasta 5.000 Morales. hectáreas. A pesar de la crisis política y social, Para el 6 de diciembre de 2009 se la economía entró en franca mejoría, prevé la realización de elecciones con un crecimiento positivo, aunque nacionales, en el marco del nuevo moderado del PIB: 4 por ciento orden constitucional y, en abril de 2010, en 2005, 4.5 por ciento en 2006 y elecciones prefecturales y municipales, alrededor del 4 por ciento en 2007 y 4.5 118 lo que marca un período político y una por ciento en 2008. Las exportaciones agenda electoralizada en el país. tuvieron un significativo crecimiento, con récords históricos, especialmente Desde la segunda mitad de la primera debido al incremento de los precios década de 2000, se asiste en el país a internacionales de los hidrocarburos y un período de cambios en el que se los minerales. Esta situación de bonanza marcan los nuevos rasgos del modelo de la economía nacional se mantuvo de desarrollo, caracterizado por el hasta inicios del segundo semestre de 2008.

117 Los años 2006-2008, a pesar de una extraordinaria coyuntura para el país, no solamente que no es- Los efectos de la crisis financiera tuvieron exentos de conflictos, sino que éstos se profundizaron en un marco de nuevas situaciones internacional han incidido, sobre de polarización y confrontación: los prefectos de la todo, en la caída de los precios de llamada “media luna” con el gobierno nacional; los enfrentamientos de Huanuni entre cooperativistas los mencionados rubros, mostrando mineros y trabajadores de la COMIBOL, y los de Co- chabamba entre ciudadanos - vecinos de la ciudad nuevamente la fragilidad al mantener y campesinos/indígenas cocaleros del Trópico de Cochabamba - en enero de 2007; la demanda del al país con su vocación histórica de Comité Interinstitucional sobre la capitalidad plena y las muestras de racismo, intolerancia y humillación economía primaria exportadora y contra indígenas progubernamentales el 24 de altamente dependiente (vulnerable) mayo de 2008 en la ciudad de Sucre, además de otros estallidos sectoriales, presiones y demandas sociales son una muestra de la conflictividad política 118 SBEF. Boletines Informativos. Diciembre 2005, 2006, y social del acontecer nacional en el período. 2007.

95 del comportamiento de precios en dos instrumentos el FPS y FNDR el mercado internacional. El auge para la asignación de recursos para económico ha permitido al gobierno la lucha contra la pobreza y; dar continuidad e impulsar una serie iii) la continuidad de una inversión de bonos (política rentista) orientados progresiva de recursos hacia a beneficiar a sectores vulnerables de la los sectores de educación, población (“Bono Dignidad”, para la salud, e infraestructura social y tercera edad; “Bono Juancito Pinto”, productiva. para promover la asistencia escolar de la niñez a la educación primaria y el Entre las críticas se anotan: “Bono Juana Azurduy”, para las madres i) La limitada voluntad política, bolivianas). compromiso y capacidad real del 8.2. Revisión de la EBRP 2004-2007. gobierno (Banzer-Quiroga) para Hacia las Metas del Milenio responder adecuada y oportunamente a las demandas que surgieron de Según la UDAPE y las organizaciones la consulta, contrastando con el involucradas en el proceso,119 la protagonismo asumido por la Cooperación Internacional y la EBRP surgió de la necesidad de salir Iglesia Católica; de la crisis por la que atravesaba la economía nacional y dirigirla hacia ii) los objetivos de la EBRP resultaban el cumplimiento de las Metas de ambiciosos y no se contaban Desarrollo del Milenio. Entre los con enfoques claros sobre cómo principales logros que resaltaba de este operativizar la incorporación de proceso se encuentran: los grupos marginalizados: mujeres, indígenas y jóvenes; i) La promulgación de la Ley del Diálogo Nacional, que garantizaba iii) el documento final no reflejaba las la participación de la sociedad en el demandas expresadas por la sociedad proceso de formulación de políticas civil en las mesas de diálogo y más públicas; bien legitimaba las líneas de inver- sión y gasto corriente vigentes; y ii) el establecimiento de un marco iv) desde una perspectiva de género, institucional con el DUF y sus el marco del Diálogo Nacional no

119 UDAPE. Estrategia para la Reducción de la Pobreza estableció la participación de las 2004-2007. Propuesta para la concertación. La Paz, 19 de agosto de 2003. Ver también: CEDLA, CEPAS mujeres en el proceso en los niveles CARITAS y MCC. “Memoria del Seminario: A un año departamental y nacional. de implementación de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza”. Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Comisión En el segundo gobierno de Sánchez de Episcopal de Pastoral Social – CARITAS (CEPAS- CARITAS), Mecanismo de Control Social (MCC). La Lozada, se realizó la revisión de la EBRP Paz, agosto de 2003.

96 2004-2007, la misma que fue puesta Establecía “metas de mediano y largo a consideración de la Cooperación plazo a 2015, procesos diferenciados Internacional en el XV Grupo y participativos de implementación e Consultivo París, paradójicamente instrumentos fiscales, institucionales y cuando en La Paz se llevaban a cabo las de monitoreo y evaluación apropiados movilizaciones de octubre de 2003 y días al nuevo enfoque estratégico.” 121 previos a la caída de este gobierno.120 La EBRP revisada, a pesar de su efímera Ya bajo el gobierno de Carlos Mesa duración, marcará una línea demandada (2003-2005), la realización de un por los diferentes actores sociales, la nuevo Diálogo Nacional en 2004: misma que se mantiene vigente y Bolivia Productiva (DNBP), tuvo que tiene que ver con la necesidad de el propósito de revisar la EBRP y priorizar en la agenda nacional los temas basarla en el impulso a las estrategias económicos productivos y la generación productivas integrales (EPIs). Este de empleo e ingresos. proceso se efectuó en un ambiente de La estrategia tenía un plazo de ejecución incertidumbre política. Sin embargo, de cuatro años (2004-2007). Uno de recogía y daba continuidad al énfasis en los resultados del proceso de Diálogo los aspectos económico-productivos y a fue la visualización de la demanda la urgencia de generar empleo e ingresos. del sector privado por apoyo a sus Un resultado de este proceso fue el Estrategia Nacional iniciativas económicas a nivel local, lo desarrollo de la de Desarrollo Agropecuario Rural que en realidad era una profundización (ENDAR) del proceso de Participación Popular que fue formulada por el iniciado a mediados de los noventa; Ministerio de Asuntos Campesinos esto reordenó el uso de los recursos y Agropecuarios (MACA). El mayor nacionales desde el gobierno central cambio de enfoque desarrollado por la hacia los gobiernos municipales, lo ENDAR con respecto a otras estrategias que finalmente catapultó el concepto de desarrollo sectoriales es que buscaba de Desarrollo Económico Local a las la generación de riqueza como medio esferas de la discusión nacional. para salir de la pobreza, siendo esa “generación de riqueza” entendida como Asimismo, alineaba la política social la integración de los productores rurales y económica al logro de las Metas del a mercados globales en condiciones Milenio. Su atención se concentraba competitivas. La estrategia no dejaba en el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa productiva, en el 121 Ibidem, pp. i - iii. Define sus prioridades de intervención hacia tres objetivos: Desarrollo productivo de marco del desarrollo de base ancha. las micro, pequeñas y medianas empresas para generar empleo e ingresos; desarrollo social de un piso mínimo de servicios de educación, salud y saneamiento para ampliar coberturas y mejorar la 120 República de Bolivia: Revisión de la Estrategia calidad de los servicios y; desarrollo de políticas Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007. diferenciadas y transversales de desarrollo social y Bolivia una alianza hacia las Metas del Milenio. productivo (enfoques de género y generacionales, XV Grupo Consultivo, París, 8 y 9 de octubre de pueblos indígenas y originarios, medio ambiente 2003. y desarrollo alternativo).

97 Dada la situación de crisis en el país, el gobierno de Carlos Mesa y la Cooperación Internacional llegaron “a acuerdos sobre nuevos créditos y ayuda presupuestaria. Las condiciones para el Stand-By, el nuevo crédito de ajuste social del Banco Mundial, y el acuerdo multilateral sobre apoyo presupuestario, incluyen algunos aspectos de la EBRP además de otras políticas que la cooperación internacional considera importantes. Estas condiciones establecen de facto las prioridades de implementación (casi un plan operativo) para el gobierno… que no se lograron establecer en la estrategia misma ni en los diálogos que contribuyeron a su creación. Esta situación se parece mucho a las formas de condicionalidad que existían antes de comenzar el Proceso PRSP. [...] La mayoría de las agencias de cooperación internacional han adoptado de alguna forma las ERP como base de sus condiciones de asistencia..., imponer la condición de tener una ERP para recibir la ayuda de la cooperación no ha garantizado que el gobierno tuviera, ni implementara, ni evaluara su estrategia. [...] Tampoco ha resultado en una visión clara y compartida del camino que Bolivia debe seguir para reducir la incidencia de la pobreza de forma significativa. El no cumplimiento de esta condición tampoco ha parado la ayuda de la cooperación internacional para Bolivia, ni los esfuerzos dentro de la misma cooperación de dar más apoyo presupuestario y programático y avanzar en la armonización y la coordinación de políticas y procedimientos.”

ISS. Reducir la Pobreza y Crear Riqueza en Bolivia: ¿Cuál es la contribución del “Proceso PRSP”? Institute of Social Studies. Informe de País: Bolivia. La Experiencia con las Estrategias de Reducción de Pobreza en Latinoamérica. Proyecto encomendado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi) Borrador, Noviembre 2004, pp. 65-66.

de lado la seguridad alimentaria o los Como se señala en el último informe mercados nacionales, pero hacía mayor de evaluación de las ERP en América énfasis en promover la competitividad. Latina, Informe País – Bolivia, este Uno de los resultados esperados de la ENDAR era el de desarrollar cadenas proceso, como inicialmente fue productivas orientadas al mercado. diseñado, ya no funcionó en Bolivia desde 2004. Sus premisas no se Esta propuesta tomó insumos de los lineamientos del Sistema Boliviano cumplieron y la EBRP dejó de ser una de Productividad y Competitividad referencia para los donantes. 122 (SBPC), especialmente en la identificación y priorización de “Cadenas 8.3. El PGDES Plan Nacional de Productivas” agro exportadoras. El SBPC se creó a finales de 2001 y tuvo Desarrollo (PND) “Bolivia su mayor vigencia y auge entre 2002- Digna, Soberana, Productiva y 2004. El SBPC definió la formación de Democrática para Vivir Bien” Acuerdos Bolivianos de Competitividad, los que se basaban en compromisos 2006-2011 (actividades, fondos y responsabilidades) entre agentes privados y públicos, para Con el gobierno de Evo Morales se apoyar la generación de competitividad formula el Plan Nacional de Desarrollo (limitaciones burocráticas, incrementos de productividad, disminución de 122 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G. Bolivia: costos, aranceles, etc.). Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluación de las Estrategias de Reducción de la Pobreza… Op. cit., p. 18.

98 2006-2010 “Para Vivir Bien”, el mismo supeditada al mercado…; sin embargo, que es totalmente crítico respecto al ya que la empresa privada no asumió período anterior y a la propia EBRP este desafío, quedó un vacío de y busca el cambio del modelo de intervención pública para encarar desarrollo vigente. Considera que la los problemas sociales básicos. Este desigualdad y la exclusión social como vacío fue parcialmente cubierto por la producto del colonialismo hacen parte iniciativa privada no gubernamental del patrón primario exportador y del articulada a la cooperación externa, la neoliberalismo, el mismo “que debilitó cual también reemplazó parcialmente al Estado y supeditó el desarrollo del al Estado a través de la ejecución de los país a los designios de las organizaciones “proyectos de desarrollo”, circunscritos multilaterales y a los intereses de las a las comunidades locales, articulados empresas trasnacionales.”123 levemente a los municipios, las prefecturas y los ministerios. “Con las políticas de ajuste se introdujo la ‘reducción de la pobreza’ como El carácter puntual de los “proyectos objetivo urgente de las políticas de desarrollo” financiados por la públicas, cuyo cumplimiento fue cooperación externa dio lugar a la condicionado –por la cooperación conformación de unidades sujetas, externa, los organismos multilaterales exclusivamente, a los objetivos de los y los convenios bilaterales– al logro proyectos. Pese a su articulación con de objetivos inconsultos, traducidos, diversas instancias gubernamentales, la primero, en metas de reducción de las ejecución de proyectos fragmentados y “necesidades básicas insatisfechas”, luego dispersos no resolvió el problema, pero en “indicadores de desarrollo humano” sí contribuyó al debilitamiento del y, finalmente, en la consecución de los Estado. De esta manera, tales “proyectos “objetivos del milenio” y la organización de desarrollo” –articulados a instancias de una “red de protección social”. estatales nacionales, departamentales y municipales– significaron una inyección Paradójicamente, esta exigencia y externa de los recursos financieros y su cumplimiento requerían de la tecnológicos que no se tradujo en presencia e intervención del Estado desarrollo, sino en un gasto ineficiente con los recursos y la autoridad en las de ahorro externo.”124 condiciones adversas, pues el proceso privilegiaba el mercado como único Las visiones existentes en los Planes asignador de recursos. La “reducción y Estrategias anteriores sobre el rol de la pobreza” quedaba, entonces, del Estado se han modificado. Bajo el PND, éste asume un rol como 123 República de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” 2006-2010. Junio de 2006, p. 6. 124 Ibidem, p. 5.

99 protagonista del desarrollo en un sentido propuestas (Asamblea Constituyente, económico y social, poniendo énfasis Nacionalización de los Hidrocarburos, en la búsqueda de equilibrio entre entre otras medidas), revertir las una: economía estatal, comunitaria, políticas establecidas hace 20 años con mixta y la economía privada. Se busca la aplicación de las políticas de ajuste impulsar la denominada economía estructural y desmontar el “colonialismo plural y modificar el paradigma y neoliberalismo, con el propósito de del “desarrollo economicista” hacia construir un Estado multinacional un paradigma desarrollado por las y comunitario que permita el culturas indígenas y originarias del empoderamiento de los movimientos país, que se basa no únicamente en la sociales y pueblos indígenas emergentes. acumulación de bienes, sino también Su principal aspiración es que los en la satisfacción de aspectos subjetivos, bolivianos y las bolivianas vivamos espirituales, y emocionales. Parte de bien.” Su finalidad se centra en suprimir este cambio se ha reflejado en el sector las causas que originan “la desigualdad agropecuario con el viraje de atención y la exclusión social en el país, lo que desde las cadenas productivas de significa cambiar el patrón primario agro exportación hacia los llamados exportador y los fundamentos del Complejos Productivos Integrales, dentro de los cuales existe amplitud colonialismo y el neoliberalismo que 126 para la producción para el mercado y lo sustentan.” 125 para la seguridad alimentaria. Si bien En el largo plazo, el PND se propone se niega el desarrollo sostenible y se lo la configuración de una Bolivia: asocia al neoliberalismo, la propuesta gubernamental del “Vivir Bien” i) Digna: Erradicación de la pobreza, contempla una visión integral similar de toda forma de exclusión y a la del desarrollo sostenible, incluyendo discriminación, marginación y de manera explícita los factores explotación; pleno ejercicio de intangibles de la subjetividad humana los derechos sociales, políticos, (espiritualidad), de la cosmovisión de las culturales y económicos; patrón diversas culturas, así como los principios equitativo de distribución del propios de las mismas: reciprocidad, ingreso y riqueza en el marco de complementariedad, entre otros. la solidaridad y reciprocidad y con El PND, presentado en junio de 2006, una población en menor riesgo; se propone consolidar la llamada ii) Democrática y participativa: Revolución Cultural y Democrática y, en el marco de las transformaciones 126 Carlos Villegas, Ministro de Planificación del De- sarrollo en la Presentación del Plan Nacional de Desarrollo. En: República de Bolivia. Plan Nacional 125 Lineamientos estratégicos del Plan Nacional de de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva Desarrollo. D.S. Nº 29272, de fecha 12 de septiembre y democrática para Vivir Bien. La Paz, junio de de 2007. 2006, s/p.

100 Sociedad plurinacional y De igual manera, apoyó el proceso del comunitaria, donde el pueblo DNBP, especialmente en los aspectos ejerce poder político desde la región; metodológicos y de sistematización. revoca mandatos y ejerce control “Cuando yo llegué se estaba empezando social sobre la gestión estatal y es a clarificar… [lo que podíamos hacer en corresponsable de su desarrollo; el] Diálogo Nacional Bolivia Productiva. iii) Productiva: Transformación Yo creo que hemos hecho muchos y diversificación de su matriz aportes para seriedad del proceso. Ahí productiva en el marco del nuevo hemos podido aprovechar muchas patrón de desarrollo, impulsa experiencias de planificación nuestras, los complejos productivos y la de cómo organizar espacios de diálogo, industrialización de sus recursos encuentros entre Estado y sociedad y genera valor agregado a sus civil. Creo que las mesas municipales, exportaciones con el apoyo del algunas mesas departamentales para el Estado promotor y protagonista Diálogo Bolivia Productiva han podido del desarrollo; aprovechar muchos instrumentos, metodologías de planificación que se iv) Soberana: Toma de decisiones han ido desarrollando en el transcurso propias y autónomas, relaciones de los años. Pero era una fase de dignas, armónicas y de equilibrio planificación participativa donde ya en el contexto mundial; y llegaron a surgir muchas dudas, consolida su soberanía alimentaria preguntas no sólo en Bolivia en cuanto a y energética. todo el proceso de PRSP. Se preguntaba 8.4. Énfasis en la gestión pública, ¿y después del diálogo qué? No había responsabilidad compartida, este nexo entre el diálogo y la posterior desarrollo regional/municipal infiltración de los resultados del diálogo e interculturalidad en la agenda política y la agenda de la administración pública. Eso sucedía A pesar del contexto de crisis en el país, muy accidentalmente y sobre todo la GTZ continuó su asesoramiento en a nivel de los gobiernos municipales el diseño de los planes y las estrategias nacionales: En este período, al proceso donde la sociedad civil organizada de formulación de la EBRP revisada podía ejercer suficiente presión en 2004-2007 y al DNBP. “La GTZ base a los acuerdos a los que se había acompañó mucho la EBRP. Estuvo llegado usando los instrumentos de en su debate, en la implementación. planificación participativa que ofrecía De ahí salen mayormente temas el proceso. Sólo ahí donde la sociedad como el de género y pobreza…”127

de Participación Popular y ex Responsable del 127 Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09. (Ex Ministra Componente 3. Equidad Social de la GTZ).

101 civil organizada podía ejercer suficiente importantes a ser ejecutados en un presión con el documento en la mano determinado período de tiempo a el apoyo con la fuerza del señor alcalde, través de lineamientos estratégicos) señores concejales, concejalas, por favor por parte de los actores regionales incluyan esto en el POA o… dejamos agrupados por ejes temáticos; esto en consideración para el próximo iv) establecimiento de programas, PDM. Eso sucedió muy erráticamente, presupuesto y pactos, fase en que no como proceso sistemático y, a nivel los actores políticos, institucionales y nacional, yo particularmente… no sociales acuerdan responsabilidades he podido observar una integración en el logro y la ejecución de los sistemática de los resultados de este objetivos y las políticas de desarrollo 128 proceso…”. definidas; En los últimos años, la GTZ priorizó v) mecanismos de seguimiento y los ámbitos subnacionales y desde éstos evaluación de resultados. aportó con insumos y propuestas a las políticas públicas, en sus diferentes niveles. A las ya citadas anteriormente, destacan las contribuciones conceptuales “Con el ciclo corto de la planificación para el y metodológicas sobre el Ciclo Corto de desarrollo departamental se espera vincular las políticas de Estado a nivel regional con la Planificación Prefectural. Se trata del las expectativas, demandas y recursos de los/as proceso a través del cual, en el marco actores/as regionales, con la finalidad de contar del SISPLAN y tomando en cuenta con un Plan de Desarrollo Departamental las líneas estratégicas del PGDES, cuya base de consenso y legitimidad se traduce las entidades públicas elaboraron y en resultados y compromisos concretos a ser concertaron el PDDES para el período efectivizados en el período de vigencia del PDDES.” 2003-2007 con apoyo, compromiso y MDS. Ciclo Corto de la Planificación participación de la sociedad civil. El Departamental. Referencia Rápida. Ministerio Ciclo Corto consideraba las fases de: de Desarrollo Sostenible/Viceministerio de Planificación, PADEP/GTZ, Representación i) Organización del proceso por de las Naciones Unidas en Bolivia. La Paz, parte de los equipos técnicos de las Septiembre 2003. prefecturas;

ii) definición de la visión y ejes del En el ámbito de los procesos de desarrollo por parte de los actores planificación, la GTZ –a partir de regionales; la experiencia acumulada– arriba iii) definición de los objetivos y políticas a la propuesta de la Planificación- de desarrollo (logros concretos e Acción, enfoque metodológico para recoger las demandas específicas en 128 Christian Breustedt. Entrevista 14/05/09. 102 un territorio determinado (municipio, ii) transparencia (construcción de departamento…), priorizarlas, relaciones de confianza entre los presupuestarlas y adecuarlas para que actores públicos y sociales a través se transformen en las acciones de de la información y rendición corto, mediano y largo plazo. Se basa de cuentas) con los GM y en los acuerdos de la responsabilidad Mancomunidades de la región; compartida entre los diferentes actores iii) involucrados para lograr compromisos descentralización e interculturalidad de acción, es decir, se asume el plan (relaciones entre los indígenas como un contrato social de los actores y la población urbana y los para su implementación efectiva. interfases originario/“occidental”), especialmente en el proceso iniciado Sin embargo, el aporte de la GTZ en 2002, de consolidación del trasciende la fase de elaboración de Distrito Municipal Indígena de planes y se orientó a la reforma y Kaami; modernización del Estado. El PADEP iv) asumió una visión más amplia e diálogo productivo que significó integral de su asesoramiento técnico acompañar el proceso del DNBP en el país, tratando de asumir –a través no sólo para alimentar la EBRP de sus respectivos componentes– la complejidad de la problemática de “Entonces, yo no plantearía el tema sólo en términos de planificación. El aporte de la GTZ la reforma estatal y su relación con la va relacionado con la Reforma del Estado. No sociedad. es solamente que ayuda a la planificación, la planificación es un medio. El objetivo es la También destacaron los aportes Reforma del Estado y aquí vez un aporte en a los procesos de planificación y el nivel nacional y en el subnacional. concentración en dos regiones: el En la misma perspectiva y con las mismas Chaco y el Norte de Potosí, así como dificultades, yo recuerdo por ejemplo haber el apoyo a los niveles subnacionales trabajado mucho en Oruro. En la prefectura (prefecturas y municipios) en Oruro, y en el municipio de Oruro. Trabajábamos en Potosí, Beni y Chuquisaca. En el instituciones públicas estatales y no estatales. Chaco se establecieron cinco áreas de Por ejemplo nosotros apoyamos mucho a 129 la FAM y ACOBOL. La GTZ publicó un asesoramiento: libro absolutamente pionero sobre el acoso político a las mujeres concejalas. Apoyó i) Planificación-Acción (apoyo al mucho al empoderamiento y la dotación de diseño, ejecución y evaluación de capacidades políticas a estas mujeres. En temas políticas públicas), donde resalta culturales apoyó a la asociación de conjuntos el apoyo al PDM de Villamontes; folklóricos de Oruro cuando se declara el carnaval como Patrimonio de la Humanidad

129 España, J. L.; España, R.; Peres, J. A. y Rozo, P. Estudio (UNESCO)…” sobre el Fomento a la Participación en Programas Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09. y Proyectos de la Cooperación Técnica Alemana al Desarrollo. Versión Final. CEP. La Paz, 14 de marzo de 2005, p 46 y ss.

103 sino para ajustar la estrategia El Distrito Indígena Kaami, que productiva, tanto en los ámbitos forma parte del Gobierno Municipal municipales como mancomunidades de Camiri, Provincia Cordillera, del y PDDES; departamento de Santa Cruz, al este de Bolivia, tiene más de 4 mil habitantes, v) Asamblea Constituyente, con el en su mayoría guaraníes, organizados acompañamiento a las propuestas en 16 comunidades ubicadas en 95.947 de los actores y las organizaciones hectáreas. El 2000, los dirigentes de de la región. Kaami tomaron contacto con la En el Chaco además trabajó el GTZ para fortalecer su organización, PDR (lue-go PROAGRO) hasta su demanda que fue encomendada a la culminación. Tuvo “como referente el GTZ/PADEP. Plan Maestro Regional del Chaco” y El programa comenzó así un proceso 130 los PDM, donde desarrolló bajo un de revalorización de la identidad enfoque de Desarrollo Económico Local cultural de Kaami durante varios (DEL) un asesoramiento y fomento: A meses, trabajo que se expresa en el los sectores productivos organizados, al Ñande Reco, comprensión de la Vida turismo, a los Consejos de Desarrollo Buena en idioma guaraní, que permite Económico Local (CODELEs), a la entender el concepto de calidad de vida participación de los jóvenes y al manejo y desarrollo de este pueblo en el oriente sostenible de los recursos naturales. boliviano. Luego Kaami ingresó a un proceso de capacitación sobre gestión municipal en la perspectiva de lograr “Autogestión intercultural significa reco- nocimiento de nuestras capacidades para el reconocimiento de su Distrito tomar decisiones, administrar competencias Municipal Indígena, al que le sigue y recursos, la justicia, elegir a las autoridades la elaboración colectiva de un Plan a fin de procurar la buena vida y la solución de Desarrollo Distrital Indígena. a los problemas como el de tierra-territorio, Kaami también redactó un Estatuto de los servicios básicos y de la producción en Comunitario que fue reconocido por el convivencia pacífica con los karai (los blancos) 131 y la lógica urbana, y, finalmente, generar Concejo del Municipio de Camiri. interrelaciones productivas para ambas partes, explica Ramón Gómez, alcalde y capitán En el apoyo al distrito indígena guaraní grande del Distrito Kaami.” Kaami, en el proceso de la AC, destaca http://www.padep.org.bo/www/index. la propuesta de éstos sobre “autogestión php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/

131 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/kaamien- 130 Ibidem, p.48. lima/ver

104 intercultural”, la misma que tenía como de la Mancomunidad de Municipios base el proceso de reflexión de Kaami, del Norte de Potosí, respaldado por el PADEP, experiencia que fue publicada conjuntamente a ii) la formulación y ejecución del Plan la FAM en 2002: “Ñande Reco: la Estratégico de Desarrollo del NP y Comprensión Guaraní de la Vida el acompañamiento al proceso del Buena”. También destaca el apoyo a la DNBP, elaboración participativa del Plan de iii) municipio transparente, por medio Desarrollo Distrital Indígena (2002) del mejoramiento de las capacidades “con pensamiento propio y tierra” que de control social y rendición pública establecía la asignación de los recursos y las relaciones con el Municipio de de cuentas; destacándose el impulso Camiri y otros actores, además de a los espacios de los Consejos de su articulación con la EBRP. Esto Desarrollo Municipal (CDM), fue insumo para la participación de iv) gestión del conocimiento para el Kaami en las mesas municipales del desarrollo regional, a partir del DNBP (2004) en el Chaco. En 2003 fortalecimiento de las capacidades se apoyó la formulación por parte de las comunidades del “Estatuto Comunitario para la resolución de conflictos y la de Kaami” rescatando la tradición oral concertación, de la sensibilización de usos y costumbres, base normativa en temas de género, generacional e para la administración territorial de la interculturalidad en la formación de Capitanía Guaraní que permitiría unirse liderazgos. a los procesos políticos y administrativos El PADEP capacitó, entre 2002-2005, de la Constitución Política del Estado a un centenar de líderes indígenas en con visión propia.”132 el NP en la elaboración de proyectos En el Norte de Potosí (NP), como en de desarrollo. Ésta fue una base la región del Chaco, el enfoque es el de los “procesos de cambio” definidos con base en la oferta institucional de “En la mecánica de la ejecución de los procesos la GTZ, pero adecuada a la demanda de cambio los operadores del PADEP definen el concepto y a partir de ello se planifica la local. Entre los principales procesos parte operativa con la participación de los 133 acompañados en el NP destacan: actores, quienes a su vez son los que llevan a cabo la ejecución de los procesos de cambio, i) Gestión mancomunada del desarrollo mientras que el PADEP cumple un rol de la regional, a través del fortalecimiento facilitación, monitoreo y evaluación.”

España, et. al. Estudio sobre 132 http://www.padep.org.bo/www/index. el Fomento a la Participación en Programas php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/ y Proyectos de la Cooperación Alemana al 133 España, J. L.; et. al. Estudio sobre el Fomento… Op. Desarrollo, Op. cit., p. 79. cit., p. 79 y ss.

105 importante para la formulación del ii) desde 2006, de gestión por resultados Plan Estratégico de Desarrollo Decenal del municipio de Sucre. de la Mancomunidad de Municipios del Norte de Potosí 2004-2013, cuya En el primer caso, fue el municipio inversión prevista era de 240 millones pionero de Bolivia en adecuar su de dólares. Se creó una Unidad de programa de desarrollo al PND Gestión Técnica que además ofrecía y PDDES. Esta iniciativa fue en servicios de consultoría a municipios coordinación entre Medicus Mundi y socios. Asimismo, “se conformaron los el PADEP con la “finalidad de mejorar Consejos de Desarrollo Comunales, las condiciones de vida de la población Municipales y, finalmente, el Consejo de rural que vive en extrema pobreza”, a Desarrollo de la Mancomunidad, según través de 10 estrategias y 33 programas usos y costumbres de los ayllus, como en las áreas de Desarrollo Humano, instancias pioneras de deliberación y Participación Ciudadana y Desarrollo decisión ciudadana para orientar las Económico Local.135 En el segundo, políticas de la Mancomunidad.”134 con el propósito de mejorar la calidad En el Norte de Potosí, también se realizó de los servicios municipales y motivar la propuesta del PDR estructurada en mayor compromiso de los funcionarios cuatro líneas: Desarrollo económico, con la ciudadanía se puso en ejecución orientado al fortalecimiento de las la modalidad de gestión por resultados, organizaciones de los productores para la misma que fue premiada por la dinamizar la economía de la región; Cooperación Técnica Alemana. Esta recursos naturales, con enfoque de modalidad premia a las unidades manejo de cuencas y metodología municipales y funcionarios por el de gestión de riesgos; transversales logro de los resultados comprometidos con los temas de género, pueblos públicamente. “Gestión por resultados indígenas y juventud; y fortalecimiento forma parte de un conjunto de institucional. reformas que se implementa en el En Chuquisaca se apoyaron las Gobierno Municipal, desde 2006, con experiencias: apoyo del… PADEP…, con el fin de fortalecer sus capacidades técnicas, i) En 2007, de la vinculación/ mejorar la transparencia, modernizar adecuación del PDM 2007-2011 la administración, los sistemas de del municipio de Villa Vaca Guzmán la planificación y poner en marcha (Provincia Luis Calvo) al PND y estrategias y planes con participación

134 http://www.padep.org.bo/www/index. 135 http://www.padep.org.bo/www/index. php?pg=proyectos/Anteriores/2007/02/nortepo- php?pg=proyectos/Anteriores/2007/05/villava- tosidesarrollo/ caguzman2/

106 ciudadana y responsabilidad social Otra importante contribución de la compartida…”136 experiencia acumulada por la GTZ tiene que ver con la sistematización

Así mismo, con la finalidad de lograr del enfoque de gestión por resultados una inclusión efectiva de los Pueblos y la rendición de cuentas, la misma Indígenas en la configuración del que fue publicada y difundida en nuevo Estado Plurinacional en el 139 país, el PADEP, en coordinación 2008. Constituye una importante con el Ministerio de Autonomías, la herramienta que posibilita a la GTZ apoyó los procesos de reflexión administración pública, en sus distintos y aprendizaje sobre la Gestión Pública niveles, que se orienten hacia un Indígena e Intercultural (GPI). Se cambio organizacional, mejoren sus trata de recuperar y sistematizar las capacidades internas con competencias diversas experiencias de la gestión crítica en lo institucional, técnico y pública de los indígenas, originarios político. Aspectos que contribuyen y campesinos que han logrado ocupar a producir con efectividad y calidad, posiciones de liderazgo público y desde el interior de las instituciones, convertirse en gestores públicos, para resultados de gestión, coproducidos con fortalecer un diseño institucional e los actores fundamentales del proceso 137 instrumental sobre la GPI. En este de cambio. mismo marco, el de la contribución a procesos participativos y de control En la presente gestión (2009), en social dentro de la gestión pública, el Ministerio de Planificación para es importante realzar el apoyo de la el Desarrollo (MPD) se formuló el GTZ a la formulación y gestión de denominado “Plan Vida” cuyo objetivo PDMs de municipios indígenas en se centra en la erradicación de la las regiones del Chaco y del Norte de pobreza. También se efectúan ajustes Potosí. En este último caso, destaca y adecuaciones del PND a la nueva CPE el Plan de Desarrollo Municipal y, en este marco, se formula el “Sistema de Colquechaca, que se constituye de Planificación Integral del Estado en la primera experiencia a nivel Plurinacional (SPIEP)” que reemplazará nacional donde se ha plasmado la inclusión operativa de criterios de al todavía vigente SISPLAN. En este seguimiento y evaluación orientados último aspecto, el Componente 6 del a impactos.138 PADEP apoya a la Dirección General

136 http://www.padep.org.bo/www/index. evaluación, como experiencia piloto, que decantó php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/municipi- en el diseño de un sistema de administración de odesucre/ información (el SISE) y que posibilita el seguimiento 137 http://www.padep.org.bo/www/index. a impactos como marco operativo de las cadenas php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/Gestion- de objetivos y las cadenas de indicadores. indi/ 139 GTZ/PADEP. Gestión por Resultados y rendición 138 Una contribución importante en este PDM fue la de Cuentas. Conceptos principales e instrumentos incorporación de mecanismos de seguimiento y metodológicos básicos. La Paz, agosto de 2008.

107 de Planificación del Ministerio de originario campesino; ámbitos Planificación para el desarrollo en esta autonómicos reconocidos por la reforma, además de su fortalecimiento nueva CPE. con 13 consultores que forman parte de esta instancia. El soporte técnico a iii) Desarrollo de instrumentos de esta Dirección se traduce en cinco líneas articulación/integración entre de trabajo:140 Planificación del Desarrollo y Ordenamiento Territorial. i) Incorporación de la Planificación Sectorial de Desarrollo (en los 26 iv) Desarrollo de instrumentos de sectores inscritos en el marco del articulación/integración entre la PND), como instrumento que desde triada: Planificación del Desarrollo la visión del Vivir Bien devuelve al –Gestión del Presupuesto– Inversión Estado su rol protagónico en la Pública. economía. También, en esta línea, v) Incorporación de criterios de destaca el apoyo a la Planificación seguimiento y evaluación en los Anual de Desarrollo (PADs) con procesos de planificación. visión y la Planificación Estratégica Institucional Sectorial. En cada una de estas líneas se trabaja en la construcción de las metodologías e ii) Planificación en niveles subnacio- instrumentos, propuestas normativas e nales, donde destaca la construcción implementación experimental de dichos de normas, metodologías e resultados. instrumentos de planificación en los niveles departamental, municipal, regional y de territorios indígenas

140 Información del Componente 3 del PADEP. La Paz, 17 de agosto de 2009.

108 Contribuciones de la GTZ Asesoramiento técnico con apoyo de sectorialistas para la formulación de EDES. - Enfoque, Objetivos y Políticas Tabla nº 2 Tabla Enfoque: Economía de libre mercado. Énfasis sectorial y macroeconómico. Objetivo: Lograr un mayor bienestar para la población actual y las generaciones futuras, mediante una mayor disponibilidad de bienes y servicios. Con hincapié en la producción la productividad, valoración de los recursos humanos y naturales para alcanzar una sociedad menos pobre y desigual. Enfoque: Capitalismo de Estado. Énfasis en la reestructuración estatal: Poder Dual. Objetivo: Rehabilitación de la economía y transformación productiva para afirmar autonomía nacional, el impulso al desarrollo nacional y promoción de una mayor equidad solidaridad social. Principales Políticas del período: D. S. Nº 20632 (Co-gestión: empresas estatales – trabajadores). – Período democrático 1982 a 2009 – – Período de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ de la Cooperación Técnica Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Estrategia de Desarrollo Económico y Social (EDES). Horizonte Temporal: 1989-2000. Formulación al final de la gestión gobierno. Nombre del Plan/Estrategia: Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo. Horizonte Temporal: 1984-1987 (Formulación a media gestión gubernamental). Contexto: Recuperación democrática. Sinopsis de los Procesos de Planificación del Desarrollo en Bolivia el Nivel Nacional y Aportes Sinopsis de los Procesos Planificación del Desarrollo Período de Gobierno Víctor Paz Estenssoro 06/08/1985 a 06/08/1989 Hernán Siles Zuazo 10/10/1982 a 06/08/1985 (Renuncia)

109 Contribuciones de la GTZ Asesoramiento al Ministerio de Planeamiento y Coordinación en temas estratégicos (enfoques sectoriales y multisectoriales, lucha contra la pobreza y equidad social). Apoyo a la territorialización sub nacional de END. Por primera vez se ejecuta un proceso de consulta en regiones (departamentos) acuerdo a sus prioridades sectoriales. Se mantiene el enfoque sectorial y se avanza hacia uno de carácter multisectorial (género, medio ambiente e inversión). Apoyo al asentamiento de bases para el Programa de Servicio Civil (PSC): Spread de fondos la GTZ en el BCB para funcionamiento del Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Enfoque, Objetivos y Políticas Principales Políticas del período: D. S. Nº 21060 (29/08/85): Nueva visión económica que cierra ciclo del capitalismo de Estado forjado desde la visión keynesiana vigente desde 1952. (05/86). Tributaria Ley Nº 843 de Reforma D. S. Nº 21660 (10/07/87): Lineamientos para el financiamiento de la reactivación económica. Enfoque: Economía de Mercado. Énfasis en la lucha contra pobreza y de carácter sectorial agrupado en sectores económicos e infraestructura y de carácter social. Particular hincapié en equidad social y concertación. Objetivo: Crear las condiciones económicas, sociales e institucionales para la satisfacción de las necesidades básicas los bolivianos en términos de empleo, ingresos, salud, nutrición, educación, vivienda y saneamiento básico. Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un instrumento para la concertación. Horizonte Temporal: 1992, con orientación de Largo Plazo. Formulación al final de la gestión gobierno. Contexto: Continuidad estabilidad económica, privatización y lucha contra la pobreza. Contexto: Ajuste Estructural. Nueva Política Económica. Período de Gobierno Jaime Paz Zamora 06/08/1989 a 06/08/1993

110 Contribuciones de la GTZ Asesoramiento al Ministerio de Desarrollo Sostenible en temas estratégicos relacionados al enfoque integral del desarrollo sostenible (crecimiento económico, equidad social, uso racional de los RRNN y gobernabilidad) énfasis en potencialidades de desarrollo. Continuidad del Programa de Servicio Civil para facilitar el proceso de formulación e implementación del PGDES, así como la articulación con visiones departamentales de desarrollo. Apoyo al diseño conceptual, metodológico y operativo de la Ley Participación Popular. Apoyo a la formulación de primera generación de Planes Departamentales Desarrollo articulados al PGDES. Enfoque, Objetivos y Políticas Enfoque: Economía de Mercado. Énfasis en la continuidad las reformas estructurales en el marco del Desarrollo Sostenible. Objetivo: El cambio del carácter de la inserción internacional; transformación productiva; igualdad de oportunidades; democracia participativa; perfeccionamiento de la democracia; aprovechamiento de los RRNN y preservación del medio ambiente; relación armónica entre la población y los recursos naturales renovables. Principales Políticas del período: Bajas del Este – Santa Cruz). Plan de Uso del Suelo (Tierras D. S. Nº 22407 (01/90). Continuidad y consolidación del las políticas de estabilización económica. SAFCO de administración y control Ley Nº 1178: gubernamental. Ambiente (27/04/92). Protección y Ley Nº 1333 de Medio conservación del medio ambiente, sin afectar los procesos de desarrollo requeridos por el país. Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República (PGDES) – El Cambio Todos. para Horizonte Temporal: 1994, con orientación de Mediano Plazo. Elaborado en base al Programa de Gobierno (1993) de Gonzalo Todos” “El Plan de Sanchez de Lozada. Formulación al inicio de la gestión gobierno. Período de Gobierno Gonzalo Sánchez de Lozada 06/08/1993 a 06/08/1997

111 Contribuciones de la GTZ Apoyo a la territorialización y sectorialización de políticas nacionales. (Planes = Lineamientos = Políticas). Apoyo técnico en la formulación de primera generación de Planes Participativos Desarrollo Municipal. Apoyo a la formulación de primera experiencia de planificación regional y de inversión intergubernamental entre Tarija, Departamentos y Municipios de Chuquisaca y Santa Cruz (Plan Macrorregional del Chaco Boliviano, aprobado posteriormente en 1998). Enfoque, Objetivos y Políticas Principales Políticas del período: Reformas de “2da. generación”: Destaca la Ley Participación Popular (20/04/94). R.S. 216779 (26/07/96) Normas Básicas (NB) del SISPLAN. R.S. Nº 216768 (18/06/96) NB del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). R.S. 218047 (30/07/97) Reglamento y Guía del Sistema Nacional de Planificación Departamental. Sistema de Programación Operaciones (SPO) Norma y Lineamientos para la Planificación Participativa Municipal. Acciones Estratégicas (PAEs). Programas de Planes Departamentales y Regionales de Desarrollo. Productiva del Transformación Formulación de la Estrategia Agro (ETPA). Agenda Bolivia 21: Elaboración de la Agendas Departamentales: Agenda Bolivia 21 y Tierra Enfoque: Recogen las orientaciones de la Cumbre (Río de Janeiro, 3-14/06/92), ratificadas y profundizadas en la Américas sobre Desarrollo Sostenible” (Santa “Cumbre de las Cruz, 7-8/12/96). Plan/Estrategia y Contexto Contexto: Reformas estructurales, privatización/ capitalización, participación popular y modernización del Estado. Período de Gobierno

112 Contribuciones de la GTZ Asesoramiento al Ministerio de Planeamiento en temas estratégicos: Continuidad al enfoque de Desarrollo Sostenible, sobre la base de identificación y establecimiento de núcleos estratégicos en cada una de las 4 dimensiones del PGDES. Apoyo técnico en la formulación de segunda generación de Planes Departamentales Desarrollo Económico y Social, PDDES, de Oruro, Beni, Chuquisaca y Sucre. planificación de experiencia primera la a Apoyo participativa municipal en ciudades capitales (PDM de Sucre) e incorporación en el proceso Acción, de herramientas Planificación – como mecanismo para trascender del Plan- Documento al Plan-Compromiso (Articulación de procesos políticos con técnicos). Apoyo a la formulación de planes manejo de áreas protegidas. Enfoque, Objetivos y Políticas Enfoque: Economía social de mercado. Énfasis en las mesas nacionales diálogo y concertación (Octubre, 1997). Objetivo: Disminución de la pobreza urbana y rural; impulso a economía social de mercado; transparencia y eficiencia del estabilidad con crecimiento; seguridad humana; generación de empleo estable; integración latinoamericana; ciudadanía activa; distribución equitativa de la riqueza; concertación social; erradicación del narcotráfico; seguridad ciudadana; administraci ón pública al servicio del ciudadano. Objetivos basados en 4 pilares: Oportunidad; Equidad; Dignidad e Institucionalidad. Principales Políticas del período: Ley No. 1864 de Propiedad y Crédito Popular (11/06/98). Ley No. 2028 de Municipalidades (28/10/99). Diálogo Nacional 2000 y Estrategia Boliviana de Reducción la Pobreza (EBRP). Ley del Diálogo Nacional (LDN, 2001). Territorial. Bases Conceptuales y normativa para el Ordenamiento Acuerdos estratégicos para la reducción de pobreza (Estrategia Boliviana de Reducción la Pobreza, en el marco los consensos del HIPC II – Diálogos Nacionales. Bases para la planificación territorial en áreas protegidas (Pla nes Aéreas Protegidas) de Manejo en Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES) 1997– 2002. Bolivia XXI: País Socialmente Solidario. Horizonte Temporal: 1997–2002. Formulación al inicio de la gestión gobierno. Contexto: Diálogo Nacional y la Lucha contra Pobreza. Período de Gobierno Hugo Banzer Suárez 06/08/1997 a 06/08/2001 (Renuncia) Jorge Quiroga 07/08/2001 a 06/08/2002

113 Contribuciones de la GTZ Apoyo al Diálogo Nacional Bolivia Productiva. Apoyo a procesos de planificación participativa en espacios subnacionales. Diseño e implementación de metodologías planificación del Ciclo Corto. Apoyo a la ejecución de procesos planificación vía Estrategias Productivas Integrales (EPIs), como la Estrategia de Sucre (primera Turismo Productiva de experiencia de EPI que, además, incorpora indígenas y mujeres en su proceso de formulación y gestión). Apoyo a la formulación de tercera generación de Planes Departamentales Desarrollo Económico y Social (Chuquisaca, Oruro y Beni). Apoyo a la tercera generación de Planes Desarrollo Municipal (Sucre, Villamontes, entre otros). Primera generación de PDDES que incorporan criterios de Ordenamiento Territorial. Apoyo a la primera versión del Plan Regional del Norte de Potosí. Enfoque, Objetivos y Políticas Enfoque: Profundización de la ENDAR. Continuidad y fin EBRP. Objetivo: Recogía y daba continuidad al énfasis en los aspectos económico-productivos y a la urgencia de generar empleo e ingresos. Enfoque: Economía de Mercado. Énfasis en la territorialización y operativización de los Objetivos del Milenio (ODM). Objetivo: Priorización en la agenda nacional de temas económicos productivos y la generación de empleo e ingresos. Principales políticas del Periodo: Agropecuario y Rural Estrategia Nacional de Desarrollo (ENDAR) Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DN-BP). Horizonte Temporal: e intento de Continuidad de la EBRP formulación una nueva estrategia nacional de desarrollo. Nombre del Plan/Estrategia: Revisión de la Estrategia Boliviana Alianza Hacia las Reducción de la Pobreza. Metas del Milenio. XV Grupo Consultivo, París, 8 y 9 de Octubre 2003. Horizonte Temporal: Período de la EBRP: 2004–2007. Formulación al inicio de la gestión gobierno. Contexto: Contexto de Crisis sociopolítica y Estado emergencia de los movimientos sociales. Período de Gobierno Carlos D. Mesa Quisbert. 17/10/2003 a 08/06/2005 (Renuncia) Gonzalo Sánchez de Lozada. 06/08/2002 a 17/10/2003 (Renuncia)

114 Contribuciones de la GTZ Aportes al debate y reflexión sobre el concepto Bien (Suma Qamaña). del Vivir Posterior a la formulación y aprobación del PND se brindó asistencia técnica a la en los siguientes configuración del SPIEP temas: Planificación Sub Nacional (Departamental, TIOCs). Municipal, Regional y Planificación Sectorial del Desarrollo articulada al PND y recuperación de la Planificación Institucional con referencia sectorial. Incorporación de Mecanismos Seguimiento y Evaluación, además de aproximaciones para Vivir Bien. la identificación de Indicadores del Enfoque, Objetivos y Políticas Principales Políticas del período: Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. Enfoque: Reconfiguración del rol Estado en la economía y construcción de nuevo Estado Plurinacional. Énfasis: de la matriz productiva del país; desmontaje Transformación del colonialismo y neoliberalismo; cambio patrón de desarrollo primario exportador; nuevo paradigma de Bien” que trasciende del Desarrollo Sostenible al “Vivir (complementariedad entre el acceso y disfrute de los bienes materiales y la realización afectiva, subjetiva espiritual, en armonía con la naturaleza y en comunidad los seres humanos). Objetivo: Lograr la convivencia equilibrada y complementariedad con equidad de la Economía Estatal, Comunitaria –que se asienta en procesos productivos, impulsados por organizaciones sociales, comunitarias, Plan/Estrategia y Contexto Nombre del Plan/Estrategia: Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República: “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Bien – Productiva y Democrática para Vivir Lineamientos Estratégicos”. Horizonte Temporal: 2006–2011. Formulación al inicio de la gestión gobierno (12/09/07) Contexto: Incertidumbre, inestabilidad, crisis y viraje de escenarios y actores políticos. Período de Gobierno Evo Morales Ayma Evo Morales 22/01/2006 a la fecha. Eduardo Rodríguez V. 09/06/2005 a 22/01/2006

115 Contribuciones de la GTZ Incorporación de criterios Interculturalidad (Gestión Pública Intercultural). Articulación de los procesos Planificación, Inversión Pública y Gestión del Presupuesto. Articulación de procesos Planificación y Territorial. criterios de Ordenamiento Enfoque, Objetivos y Políticas y micro pequeños empresarios, artesanos, organizaciones económicas campesinas, organizaciones productivas, comunidades, y asociaciones urbanas rurales–, la Economía Mixta y la Economía Privada. Principales Políticas del período: Nacionalización de los hidrocarburos. Asamblea Constituyente – nueva CPE. Nuevo sistema de planificación (Sistema Planificación Integral del Estado Plurinacional, SPIEP). Planificación Sectorial articulada al PND. Política de Protección Social. Reconfiguración de la organización territorial del Estado y nuevo escenario de autonomías. Erradicación de la Extrema Pobreza (Plan Vida). Plan/Estrategia y Contexto Período de Gobierno Elaboración propia Elaboración Fuente:

116 9. Apreciaciones finales Desde mediados de la década de los años 80, la GTZ ha contribuido en términos conceptuales, metodológicos e instrumentales en los procesos de planificación en Bolivia. A pesar de los reiterados cambios políticos y las discontinuidades en la administración pública se formaron recursos humanos, así como capacidades que permitieron una “apropiación” de los conceptos, las metodologías y los instrumentos que ya son parte de la práctica institucional a nivel nacional. Si bien la historia de la planificación ha estado muy ligada a la formulación de planes, entendidos como documentos, con las Normas Básicas del SISPLAN y otros sistemas, se avanzó en los criterios de priorización de los proyectos y la asignación de los recursos que han permitido un mejor ordenamiento de la inversión y gestión pública. Aunque no se ha llegado a situaciones óptimas, es posible afirmar que con la Participación Popular –proceso que contó con el compromiso y apoyo firme de la GTZ– se ha abierto un proceso inclusivo, donde la ciudadanía y las organizaciones sociales (OTBs), en sus diferentes expresiones (juntas de vecinos, sindicatos agrarios, ayllus, capitanías, etc.) definen sus estrategias (objetivos) e

117 inversiones públicas en el corto (POA) y necesaria corresponsabilidad entre los mediano plazo (PDM). Son los propios actores públicos y privados, así como actores y ciudadanos en sus respectivos una agenda de compromisos entre las ámbitos territoriales los convocados partes e involucrados para la ejecución a encontrar las sendas de su propio de los planes, especialmente en los desarrollo, a través de la construcción ámbitos locales. Son también relevantes de visiones compartidas y lineamientos los aportes en cuanto a los mecanismos de mediano y largo plazo. En el proceso de articulación de agendas políticas y de sociopolítico actual, a pesar de no contar desarrollo con agendas institucionales –en su momento– con un mandato (articulación de planes de desarrollo constitucional ni gubernamental, la con planes institucionales). GTZ propuso y probó desde inicios del presente decenio los procesos de Las diferentes metodologías y el planificación del desarrollo en los instrumental desarrollado –con diversos territorios indígenas (Planes Indígenas grados y matices– han sido apropiados articulados a PDMs), generando a en las instituciones públicas de los partir de éstos conceptos y propuestas ámbitos nacionales y subnacionales. para la profundización de los debates El ZOPP ha sido “bolivianizado”, la en relación a la descentralización/ Planificación-Acción es parte de las autonomía en los territorios indígenas rutinas institucionales, así como los y a la gestión pública intercultural. procesos de seguimiento y evaluación. Estos procesos si bien tienen distintos En términos conceptuales, en grados de avance y aún cuentan con la planificación se avanzó desde limitaciones, ya son parte de la gestión visiones sectorialistas y con un sesgo pública nacional. fundamentalmente económico, pasando por enfoques de inclusión social y También debe mencionarse que –en temática (medio ambiente, género, etc.) muchos casos– estos procesos (como hasta llegar a los conceptos integrales en la historia de Sísifo) vuelven a fojas y sistémicos como el Desarrollo cero y se quiere partir de nuevo para Sostenible, con sus cinco dimensiones “descubrir la pólvora”, sin apelar al y el actual paradigma del Vivir Bien, cúmulo de conocimientos y experiencias que incluye valores culturales, aspectos desarrolladas (positivas y/o negativas) intangibles e espirituales del ser que permitan optimizar los esfuerzos, humano. El enfoque territorial del recursos y las capacidades creadas. desarrollo ha cobrado fuerza y, desde Un logro que lamentablemente no tuvo diversos ángulos, toma mayor vigencia/ continuidad en el país fue el Programa urgencia el ordenamiento territorial. del Servicio Civil, que permitió, en su La Planificación-Acción posibilita la momento, un importante impulso

118 al desarrollo de las capacidades en la de desarrollo y de ordenamiento gestión pública para la promoción territorial, con miradas estratégicas de de los procesos de planificación. Se mediano y largo plazo. Los diferentes creó una masa crítica de servidores niveles de autonomías (nacional, públicos a través del reclutamiento departamental, regional, municipal e de los recursos humanos cualificados, indígena originario campesino) obligan los mismos que se desempeñaron en a recuperar las experiencias acumuladas la institucionalidad pública como y establecer normas, políticas públicas, profesionales de línea y con perspectivas metodologías e instrumentos técnicos de sostenibilidad con recursos del TGN. para su respectiva articulación, Ya no se trataba de consultores de X o complementariedad y concurrencia, en Y agencia de cooperación, se trataba el marco de sus respectivas competencias. de funcionarios públicos. Los cambios La nueva realidad constitucional políticos impidieron la continuidad de obliga a la gestión pública, en sus la experiencia. diferentes niveles, a dar respuestas tanto estratégicas como operativas a la nueva A pesar de los esfuerzos desplegados, configuración del Estado y relación con en el país aún no se cuenta con una la sociedad boliviana, en el marco de la visión o visiones concertadas que diversidad, la heterogeneidad cultural permitan dar un norte (o sur) y (interculturalidad) y los nuevos marcos establecer una estrategia de mediano de autonomía y de emergencia de y largo plazo. Las miradas son aún de nuevos niveles territoriales como los corto plazo, coyunturales y emergentes regionales e indígena-originarios. de las urgencias y presiones sociales y políticas. Estos desafíos deben ser asumidos de manera proactiva por parte del Bajo el nuevo marco constitucional conjunto de actores (públicos, privados y los procesos eleccionarios que se y de cooperación internacional) que avecinan para encarar nuevas gestiones intervienen en forma directa y/o de gobierno, en los niveles nacional indirecta en los procesos de construcción (elecciones en diciembre 2009) y pública en Bolivia, siempre en el marco departamentales y municipales (eleccio- de la recuperación y consideración nes prefecturales y municipales, en abril constructiva de las experiencias y 2010), es imperiosa la necesidad de que lecciones que la historia pone a nuestra la Cooperación Técnica, en general, disposición, y que en mayor o menor y la GTZ en particular, acompañen medida, han sido recuperadas a través los procesos de reflexión, debate e de la presente publicación. implementación de los conceptos, las metodologías y los instrumentos para el impulso y ejecución de los planes 119

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Información documental en formato digital (DVD Anexo): Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE. 60 años de Planes y Estrategias y otros Documentos sobre Desarrollo y Cooperación Internacional. En: Se hace Camino al Sembrar-Revista Anual 2008-2009. La Paz Centro de Estudios y Proyectos (CEP) S.R.L. Centro de Documentación e Información - CEDOIN del PADEP/GTZ Componente 6 PADEP/GTZ

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Versión Digital Anexa Referencias y Documentos PDF En el DVD anexo se encuentra un resumen de los contenidos temáticos de la presente publicación. Adicionalmente, como contribución bibliográfica de gran valía para la investigación de los procesos de planificación en Bolivia, se encuentra la siguiente documentación en formato digital PDF:141 Documentos de planificación del desarrollo en nivel nacional 1. Plan Bohan (1942). 2. Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución Nacional (1955). 3. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social – Plan Decenal (1962-1971).

141 Fuentes: Componente 6 de la PADEP/GTZ; Centro de Documentación e Información (CEDOIN) del la PADEP/GTZ, y publicación “60 años de Planes y Estrategias y otros documentos sobre desarrollo y Cooperación Internacional”: En “Se hace Camino al Sembrar – Revista Anual 2008-2009”; Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE; La Paz, 2009.

131 4. Plan Bienal de Desarrollo Económico y Social (1963-1964). 5. Plan Bienal de Industrias (1963-1964). 6. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional. Un Futuro Mejor para los Hombres del Mañana (1971–1991) –Versión 1. 7. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional (1971-1991) – Versión 2. 8. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional – Tomo I (1971-1991). 9. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional – Tomo II (1971-1991). 10. Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo (1984 – 1987). 11. Estrategia de Desarrollo Económico y Social (1989–2000). 12. Estrategia Nacional de Desarrollo. Un Instrumento para La Concertación (1992). 13. El Plan de Todos (1993). 14. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República. El Cambio para todos. Octubre (1994). 15. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República. Marco Estratégico: El Cambio para todos. (1994). 16. Agenda Bolivia 21 (1996). 17. Agenda Bolivia 21 – Resumen (1996). 18. Plan General de Desarrollo Económico y Social. Bolivia XXI. País Socialmente Solidario (1997-2002). 19. Plan Dignidad – Un llamado a la Cooperación Internacional. Estrategia Boliviana de la Lucha Contra el Narcotráfico (1998 – 2002). 20. Memoria del Seminario “A un año de Implementación de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza” (2003). 21. Revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. 22. Alianza Hacia las Metas del Milenio (2004–2007). 23. Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien” (2006-2011).

132 Documentos referidos a estrategias agropecuarias 1. Estrategia de Desarrollo Agropecuario. Un Camino Contra la Pobreza (1994-2003). 2. Estrategia Para la Transformación Productiva del Agro (1996- 2000). 3. Política Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (1999- 2004). 4. Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural – ENDAR (2005). 5. Plan de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente Para Vivir Bien (2006). 6. Plan Nacional de la Revolución Rural, Agropecuaria y Forestal (2007). 7. Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (2007).

Documentos de los sistemas de planificación nacional y de inversión pública 1. Hacia un nuevo Sistema Nacional de Planificación (1993). 2. Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación – SISPLAN (1996). 3. Sistema Nacional de Planificación. Norma de Planificación Participativa Municipal (1997). 4. Reglamento del Sistema Nacional de Planificación para el Nivel Departamental. Guía de procedimientos para la Planificación Departamental (1997). 5. Metodologías de Planificación Departamental. Guía Metodológica para la Formulación del Diagnóstico y la Propuesta del Desarrollo (1999). 6. Guía Metodológica para la Formulación del Plan Estratégico Institucional Prefectural (2000). 7. Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP (1996).

133 8. Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Reglamentos Básicos de: Operaciones del SNIP, Operaciones del SISIN y Pre Inversión (1996). Documentos de planificación subnacional y ordenamiento territorial 1. Guía Metodológica Integral para la Planificación del Desarrollo (2005) – Guía del Ciclo Corto. 2. Plan Macroregional de Desarrollo Económico y Social del Chaco Boliviano (1998). 3. Seminario Taller “Bases Conceptuales y Técnicas para una Legislación del Ordenamiento Territorial” – Documento Síntesis (1998). 4. Ante-Proyecto de la Ley de Ordenamiento Territorial (1999). 5. Lineamientos de Políticas de Ordenamiento Territorial en Bolivia (2001). 6. Guía Metodológica para la Formulación de Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (2001). 7. Guía Metodológica para la Formulación de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial en Áreas Rurales (2001). 8. Guía Metodológica para la Formulación de Planes de Ordenamiento Territorial en Municipios Predominantemente Urbanos (2001). 9. Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social de Potosí – Agenda Potosí 21 (1995).

134 Agradecimientos especiales por su información y tiempo dedicado a las entrevistas a:

Gloria Ardaya, Erland Arispe, Alberto Borda, Christian Breustedt, Juan Carlos Carranza, Marcos Castellón, Jürgen Czerwenka, Gonzalo Chávez, Juan Carlos Chávez, Raúl España, Iván Finot, Rudiger Gumz, Cristof Kersting, Günter Mainert, Armando Méndez, Nelson Mendoza, José Nuñez del Prado, Ramiro Ortega, Hernán Paredes, Martin Pérez, Hans Petersen, Camile Ponce, Jorge Rivera, René Rivera, Carlos Roca, Hans Schoeneberger y María de los Ángeles Velarde. Aproximación histórica a los procesos de planificación en Bolivia Aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica Alemana–GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación Técnica Alemana -

Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza – PADEP

Componente 6 Planificación del Desarrollo Av. 6 de Agosto 2399 esq. Belisario Salinas La Paz Bolivia T +591 (2) 244 0715 / 243 46 13 F +591 (2) 244 0715 I www.padep.org.bo