En El Congreso

OJO CIUDADANO en el Congreso

Boletín Informativo del CONSODE / Año 1, Nº 2, setiembre 2003

COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS © Comisión Andina de Juristas Los Sauces 285, Lima 27 Teléfonos: (51-1) 440-7907 / 442-8094 Fax: (51-1) 442-6468 Internet: www.cajpe.org.pe Email: [email protected]

Primera edición: Lima, Perú, setiembre del 2003 12 00 ejemplares PHecho el Depósito Legal Nº 2003-0786

Diseño y diagramación: Gisella Scheuch El Consorcio Sociedad Democrática (CONSODE) es una agrupación de instituciones que, bajo el financiamiento de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), busca colaborar con el restablecimiento de la confianza pública en la política y en el sistema democrático del Perú. Se pretende propiciar el encuentro de voluntades políticas y sociales para una gestión legislativa más eficien- te y transparente. Este programa busca tender puentes entre el Parlamento y la sociedad civil.

El CONSODE está integrado por la Asociación Civil Transparencia, la Asociación de Comunicadores Sociales (CALANDRIA), el Centro de Estudios Sociales y Publi- caciones (CESIP), la Comisión Andina de Juristas (CAJ), el Instituto Peruano de Edu- cación en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEHP), el Movimiento Manuela Ramos (MMR) y el National Democratic Institute (NDI). Esta publicación es auspiciada por USAID bajo los tér- minos del Convenio Nº 527-A-00-02-00167-00. Las opiniones expresadas en la presente publicación son las de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de USAID.

4 / Ojo ciudadano en el Congreso PRESENTACIÓN

l Parlamento es una institución clave ciudadanos con sus representantes. Ojo ciu- de la democracia. Cuando funciona dadano en el Congreso busca que esos la- E adecuadamente y logra un alto res- zos se fortalezcan y que el Parlamento atien- paldo de los ciudadanos la democracia se ve da tareas de perfeccionamiento institucional. fortalecida. Un funcionamiento eficaz del Par- Este segundo número analiza exhaustiva- lamento en la perspectiva de los intereses del mente la producción legislativa, terreno don- ciudadano se expresa en leyes necesarias de ha encontrado indicadores favorables a la elaboradas con calidad, oportunamente y con gestión parlamentaria y donde se realiza un análisis de costos y beneficios trabajados con acercamiento al tema de la atribución consti- bases científicas y académicas. También ata- tucional de fiscalización. Se ha tomado en ñe a la eficacia parlamentaria, la fiscalización cuenta, en primer lugar, el trabajo que el Con- fundada en la transparencia que exige la ges- greso ha realizado contra la corrupción du- tión pública, correspondiendo al Parlamento rante el fujimorismo y el trabajo que por man- la responsabilidad de ejercer con mesura el dato constitucional debe hacer en materia de control político. fiscalización. Un dato de la realidad es que las encues- Pero hay aspectos que también llaman la tas de opinión pública demuestran que la ciu- atención; procesos que deben analizarse fría- dadanía está descontenta con la labor de sus mente y en la perspectiva de aportes contri- representantes. El problema no es nuevo ni butivos y críticos. En este caso, Ojo ciudada- afecta solamente al Parlamento, sino en ge- no en el Congreso ha tomado como uno de neral a todos los poderes del Estado. Este sus temas de análisis la reforma constitucio- hecho no debe pasar desapercibido ni ser nal iniciada en el Congreso de la República. tomado como expresión de campañas desti- No se trata de presentar una posición institu- nadas a desprestigiar al Congreso. Por el con- cional, pues el CONSODE es un grupo de ins- trario, los grupos políticos que ejercen la re- tituciones que no necesariamente comparten presentación deberían preguntarse cuáles son posiciones específicas sobre la reforma cons- los factores que pudieran estar perturbando titucional, sino de aproximarnos al proceso una relación que, como la de los represen- mirándolo objetivamente, esbozando diversos tantes con sus electores, debería estar basa- argumentos y presentando un análisis cons- da en una sólida confianza. Esto redundaría titucional mínimo que permita a los lectores a favor de la calidad de la gestión y en el des- entender tanto el proceso de la reforma cons- pliegue de mecanismos que acerquen a los titucional conducida por el Parlamento como,

Boletín Informativo del CONSODE / 5 probablemente, ejercer el derecho a la críti- constitucionales, la creación e implementa- ca por la parálisis del proceso. ción del Centro de Investigación Parlamenta- Se espera que las conclusiones sobre los ria, la expedición del marco normativo de la diversos temas que contiene este informe sean descentralización, la elaboración del Plan Es- útiles al Congreso y que sirvan para evaluar la tratégico del Congreso, el avance en el pro- gestión parlamentaria y el actual proceso polí- yecto de ley de partidos políticos con colabo- tico. Ojo ciudadano en el Congreso estima que ración de la sociedad civil, la aprobación del colaborar con un mejor funcionamiento del Código de Ética Parlamentaria y un progra- Congreso es un modo correcto de trabajar por ma de modernización financiado por el BID la institucionalidad democrática del país. que debe redundar en la calidad de las labo- Ojo ciudadano en el Congreso ha consta- res parlamentarias. En ese sentido, se busca tado que el actual Congreso ha avanzado en coadyuvar en ese progreso y ofrecer reco- lo que se refiere a su modernización, lo cual mendaciones concretas para lograr una labor ha sido posible por la voluntad concertadora legislativa más eficaz, fiscalizadora y de con- de las fuerzas políticas al margen de algunas trol político. decisiones importantes que debiendo tomar- Bajo la coordinación de Renzo Chiri Már- se, no se tomaron (por ejemplo, la elección quez, representante de la CAJ en el CON- del Defensor del Pueblo). Los avances y la SODE, el equipo de investigadores estuvo concertación lograda aparecen en hechos constituido por Raúl Mendoza Cánepa, Luis como la decisión de racionalizar el trabajo por Enrique Aguilar, Jean Carlo Huároc, Kantuta medio de una agenda legislativa multipartida- Vallenas, Cecilia Anicama y Luis Eduardo Pé- ria, la reforma constitucional avanzada en un rez-Albela. El cuidado de la edición estuvo a 70%, el procesamiento de 254 denuncias cargo de Cecilia Heraud.

Setiembre del 2003

Enrique Bernales Ballesteros Director Ejecutivo - Comisión Andina de Juristas INTRODUCCIÓN

jo ciudadano en el Congreso, en su tores políticos y la opinión pública sobre su segundo número, presenta una apro- viabilidad así como la percepción pública so- O ximación a diversos temas que cons- bre este tema. tituyen el trabajo parlamentario. Se ha opta- El trabajo de fiscalización y control políti- do por describir y analizar tres aspectos de co es otro de los temas abordados en este ese trabajo, considerando información rele- número. Se presenta información y análisis vante desde julio del 2001 inclusive, pero en- sobre el trabajo de las comisiones investiga- fatizando en el trabajo realizado durante la doras del Congreso, el papel de la Comisión legislatura de marzo a junio del 2003. Los tres de Fiscalización y los antejuicios constitucio- ámbitos principales de la investigación reali- nales en el contexto del combate a la corrup- zada por el equipo de Ojo ciudadano en el ción. Siendo la primera vez que Ojo ciuda- Congreso se refieren a la labor legislativa, a dano en el Congreso trata esta materia, se la de control y fiscalización así como a la re- incluye información que atañe inclusive a le- forma constitucional. gislaturas precedentes, teniendo en cuenta En la primera parte se da una mirada a la la necesidad de mostrar un panorama que labor legislativa, relevando aspectos cualita- ilustre integralmente sobre el trabajo fiscali- tivos y a los temas de la agenda, se comen- zador y de control político del Congreso tan algunos proyectos de ley y se analiza el 20012006. desarrollo de la agenda legislativa anual. Tomando en cuenta el interés del CON- En la segunda parte se aborda el proceso SODE en las Oficinas Descentralizadas del de reforma constitucional impulsado por la Congreso, este número presenta información Comisión de Constitución, Reglamento y Acu- sobre el particular, poniendo énfasis en una saciones Constitucionales del Congreso de necesaria explicación de la importancia de la República. Se hace un seguimiento al pro- mantener estas oficinas y de privilegiar su ceso en todas sus etapas. Pero también se existencia en caso que el Congreso optara por presenta una perspectiva más integral, en la su reestructuración presupuestaria. que se toma en cuenta todas las opiniones Por último se presenta el resumen de la vertidas en el debate. propuesta técnica del CONSODE sobre Par- En el proceso en sí de la reforma constitu- ticipación Ciudadana en el Congreso, trabajo cional en el Congreso, se desarrollan y anali- que compromete la urgencia de establecer y zan los antecedentes, la sentencia del Tribu- consolidar, según sea el caso, los vínculos nal Constitucional y la polémica entre los ac- entre los ciudadanos y el Congreso. I. LA PERCEPCIÓN PÚBLICA SOBRE EL CONGRESO

El actual Congreso elegido para el período al momento de elaborar proyectos legislativos 20012006, tiene como característica princi- importantes. Sin embargo, hay un dato objeti- pal ser parte esencial de la recuperación de- vo que preocupa y es el relativamente bajo res- mocrática del país. A diferencia de los de la paldo ciudadano tal como se constata en las década del 90, donde una apabullante mayo- encuestas de opinión pública. ría leal al gobierno autoritario de Alberto Fuji- En efecto, a pesar de los objetivos logra- mori consintió la abdicación de las funciones dos, el Congreso no obtiene el sólido respal- parlamentarias, y convirtió al Congreso en una do ciudadano que debería darse. ¿Por qué? simple caja de resonancia del Ejecutivo, el ¿Cuáles son las causas de este distanciamien- Congreso actual proviene de las elecciones to que las encuestas de opinión suelen regis- democráticas del 2001; su composición sig- trar mes a mes? nifica que el electorado decidió no otorgar A través de las encuestas es posible hacer mayoría absoluta a ningún grupo. Es enton- un seguimiento del nivel de aprobación del ces un Parlamento al que la ciudadanía juzga Congreso de la República. Estas, desde ene- por su comportamiento, que se espera sea ro del 2001 hasta agosto del 2003, indican una distinto del que fue en su pasado inmediato y tendencia negativa constante en la aproba- por su disposición para concertar, teniendo ción ciudadana. Sin embargo se percibe una en cuenta que ningún grupo obtuvo mayoría. ligera tendencia al crecimiento de la aproba- Al mismo tiempo, es un Parlamento al que ción popular al Congreso, que empieza a se exige modernidad y eficacia. Bien se puede manifestarse después de junio del 2003, mes afirmar que a dos años de instalado, la rela- en el cual se llegó al nivel más bajo de apro- ción del Congreso con los ciudadanos presen- bación desde agosto del 2001 (13%). Esta ta indicadores de funcionamiento y gestión que tendencia no debe ser interpretada en forma sugieren progreso respecto al pasado. Mues- aislada sino correlacionándola con la crítica y tra de ello es, por ejemplo, la distribución de el rechazo a la gestión de otros órganos pú- oficinas desconcentradas en diversos depar- blicos. Nos indicarían que prima en la opinión tamentos del país. Sin duda, este Congreso nacional un nivel de exigencia muy alto en es sustancialmente superior al controlado por cuanto a resultados de gestión, que no se el régimen de Alberto Fujimori en años ante- puede obtener en plazos cortos, haciendo riores. Resalta especialmente la capacidad de evidente, en consecuencia, una posición es- las fuerzas políticas para ponerse de acuerdo céptica.

8 / Ojo ciudadano en el Congreso Evolución de la aprobación ciudadana del Congreso de la República* (período enero 2002 agosto 2003, en porcentajes)

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Lima, enero del 2002 a agosto del 2003.

*Contra nuestras previsiones, y al cierre de la presente edición, según la encuesta de Apoyo Opinión y Mercado de setiembre, la aprobación al Congreso ha caído al 17% y la desaprobación ha subido al 72%, a pesar de que individualmente son numerosos los parlamentarios que registran una opinión favorable.

Los gráficos sobre evaluación de la ges- chazo de la ciudadanía a la gestión del Con- tión pública del Congreso presentan como greso; el riesgo en lo inmediato es que, dado factor constante dos líneas horizontales que que la tendencia aparece como un fenóme- se van distanciando una de la otra con el no consistente, lo que se haga desde el Con- transcurrir del tiempo. Mientras la línea de greso para revertir el rechazo demande más desaprobación se dispara hacia arriba, lle- tiempo que el que prevé una expectativa de gando a situar los valores de la desaproba- corto plazo. ción por encima del 60% como constante, la Tomando en cuenta estos bajos niveles línea inferior que registra la aprobación, in- de aprobación en general, cabe preguntar- clina cada vez más su pendiente, salvo en- se ¿por qué esta desaprobación mayorita- tre los meses de diciembre del 2002 y enero ria? Se ha tratado de explorar las posibilida- del 2003 donde los niveles de aprobación se des. Es razonable asumir que existe un des- pusieron por encima del 25%, hasta situarse contento general acumulado sobre los mé- en valores inclusive inferiores al 20% a partir todos de trabajo que se emplean en el Parla- de abril de este año. La tendencia estadísti- mento, tanto a nivel de sus tareas legislativas ca registra, entonces, una constante en el re- como de las de control. Cuando decimos

Boletín Informativo del CONSODE / 9 «acumulado» nos referimos a una imagen Las campañas llevadas a cabo por outsi- negativa que viene de atrás, que se ha insta- ders y sectores que concentran sus críticas lado en el sentir colectivo, como un senti- en el Parlamento son más efectivos que lo miento muy profundo de rechazo. Es decir, hecho desde el Congreso para lograr que su el daño infligido al Parlamento por la gestión actividad llegue a todos los sectores. fujimontesinista es grande y la ciudadanía no Hay sectores de la prensa que informan a está dispuesta a cambiar con facilidad su partir de ciertos estereotipos. Por ejemplo, se sentimiento de reserva y desconfianza. dice que los congresistas no aportan a un Ojo ciudadano en el Congreso ha efec- debate político serio o que los partidos políti- tuado consultas a expertos de instituciones cos sólo apuntan a sus propios intereses y políticas que confirman que la percepción están divorciados de los intereses ciudada- ciudadana mayoritaria es de desconfianza a nos. Eso se refleja en las encuestas. la labor parlamentaria. Su expectativa es Por cierto, no se descarta que haya casos grande, pero no optimista, de allí la insatis- individuales de una deficiente preparación facción. Para los ciudadanos, se dicen mu- para el trabajo legislativo y que se busque a chas cosas a nivel del discurso, pero ello no través de una recurrente presencia en los se traduce en decisiones efectivas que lo medios, una luz que no se consigue en el concreten. Por ejemplo, muchas leyes, po- debate parlamentario. Esto no pasa desaper- pularmente aceptadas, son observadas por cibido al ciudadano, que expresa su malestar el Poder Ejecutivo, pero el Congreso no de- por estas actitudes. Pero lo preocupante es fiende su punto de vista y se somete a las la generalización que no sanciona al parla- observaciones. Entonces los ciudadanos mentario mediocre sino que castiga a toda la creen que el Congreso no defiende sus inte- institución. reses sino que renuncia a ellos a favor de Para revertir esa imagen negativa, el Con- los criterios técnicos y otros que se expre- greso de la República debería formar un gru- san en las observaciones del Gobierno. En po de trabajo permanente, quizás una ofici- todo caso, el Congreso nunca explica por- na, que conecte al Parlamento con los ciuda- qué cambia de parecer. Consideramos que danos, con los Centros de Investigación, las ello es un error. universidades y los periodistas expertos en Sigue vigente, por otra parte, un prejuicio análisis político1 , ya que la escasa aprobación según el cual el parlamentario gana mucho y en las encuestas obliga a plantear el trabajo trabaja poco y tiene comodidades que los tra- parlamentario con una estrategia operativa, bajadores no tienen. Se ha creado la imagen también encaminada a conectar al Parlamen- de los congresistas como un grupo privilegia- to con el ciudadano y las instituciones de la do. Que el congresista trabaje con dedicación sociedad civil. exclusiva o a tiempo completo, el traslado de Es bueno destacar, por último, tal como se la familia a Lima o la alta calificación del tra- desprende de una encuesta descentralizada bajo legislativo, parece que no son tomados de Apoyo Opinión y Mercado de abril del 2003, en cuenta por ese sector de opinión que rei- que las opiniones ciudadanas sobre el Con- teradamente protesta por los altos ingresos greso varían según el departamento donde de los Congresistas. se realiza la encuesta.

1 Este grupo de trabajo hubiera coadyuvado, por ejemplo, a persuadir a los ciudadanos sobre la necesidad de la reforma total de la Carta de 1993. Sería un enlace importante con los ciudadanos para darle fuerza a muchos proyectos e iniciativas parlamentarias y para impulsar una nueva imagen ante los ciudadanos.

10 / Ojo ciudadano en el Congreso ¿Cuál es la imagen que tiene del Congreso? 2 (por departamentos)

Respuestas (%) Lima Arequipa Trujillo Chiclayo Piura Cusco Huancayo Iquitos

Favorable 28 13 22 25 33 28 25 44 Desfavorable 61 77 70 60 53 69 68 42 No precisa 11 10 8 15 14 3 7 14

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Perú, abril del 2003.

Así, Iquitos es el departamento donde el ¿Cuál es la imagen que tiene del Congreso? 3 Congreso goza de una mejor imagen (44%) (por nivel educativo) en contraste con Arequipa, donde el Congre- so sólo obtiene el 13% de opinión favorable. Respuestas (%) 12345 Si bien en este departamento ha habido se- Favorable 43 25 30 27 16 rias movilizaciones sociales contra el gobier- Desfavorable 37 59 59 66 77 no y las instituciones políticas, el primero tam- No precisa 20 16 11 7 7 bién figura como uno de los más afectados por las protestas. Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Perú, abril del 2003. Puede notarse también que los que tienen un menor nivel educativo (ninguna educación 1: Ninguna educación / Primaria incompleta o primaria incompleta) son los ciudadanos 2: Primaria completa / Secundaria incompleta que en mayor porcentaje tienen una buena 3: Secundaria completa / Técnica incompleta imagen del Congreso. Caso contrario ocurre 4: Técnica completa / Universitaria incompleta con los ciudadanos que mayor nivel educati- 5: Universitaria completa / Posgrado vo tienen (universitaria completa y posgrado) que son los que en mayor porcentaje (77%) tienen una visión desfavorable del Congreso. Un análisis inmediato podría sugerirnos que la cantidad de información que se recibe o la ¿Cuál es la imagen que tiene del Congreso? capacidad de decodificación y crítica que se (por nivel socioeconómico) tiene, influye en un mayor cuestionamiento. El conocimiento y la capacidad de análisis Respuestas (%) A/B C D/E juegan un papel importante en el momento Favorable 17 26 32 de definir si es que las instituciones cumplen Desfavorable 75 65 55 con sus funciones. Los sectores socialmente No precisa 8 9 13 más favorecidos registran una peor imagen del Congreso (17%) que los sectores más Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Perú, abril del 2003. pobres (32%).

2 La imagen más favorable del Congreso se da en Iquitos y Piura que, coincidentemente, son ciudades donde existían Oficinas Desconcentradas del Congreso con 9 meses de buen funcionamiento al momento de la encuesta. 3 La insuficiencia de los medios de comunicación masiva, para transmitir y mejorar la imagen del Congreso, hace necesario plantear la estrategia alternativa de mediano plazo encaminada a conectar el Parlamento con el ciudadano.

Boletín Informativo del CONSODE / 11 II. EL TRABAJO LEGISLATIVO

12 / Ojo ciudadano en el Congreso 1. LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA

Durante la segunda legislatura ordinaria A fin de coordinar mejor su trabajo, las 28 (20022003) el Congreso distribuyó sus tareas comisiones ordinarias del Parlamento presen- en tres ámbitos distintos: la legislación, la fis- taron un listado con los proyectos de ley prio- calización y la reforma constitucional. Muchos ritarios que debería debatir y aprobar el Ple- proyectos legislativos importantes fueron no en la segunda legislatura del 200220032. aprobados y otros promulgados (especial- El listado es de 127 proyectos de ley que abar- mente los contenidos en la agenda legislati- can temas económicos, sociales y jurisdiccio- va anual). nales pendientes de debate en el Pleno par- Los congresistas deberían privilegiar la lamentario, cuyos textos ya cuentan con sus calidad y necesidad de los proyectos que respectivos dictámenes. Entre ellos, por ejem- presentan y buscar campos de especializa- plo, se encuentra el saneamiento financiero ción. Convendría, por ejemplo, evaluar los de las empresas agrarias azucareras, la Ley temas que son materia de ley y evitar la pre- de Seguridad Jurídica para los derechos rea- sentación de proyectos sobre asuntos que les de beneficiarios de la reforma agraria y el más bien corresponden al ámbito local, al Programa de Rescate Financiero Agropecua- regional y en muchos casos a las competen- rio por parte de la Comisión de Agricultura. cias sectoriales a cargo del Poder Ejecutivo. La Comisión de Amazonía destaca la necesi- Por lo demás, será siempre necesario recor- dad de modificar diversos artículos de la Ley dar que las leyes no son declarativas ni sim- Forestal y de Fauna Silvestre, de la Ley de bólicas, constituyen o reconocen derechos, Deslinde y Titulación del Territorio de las Co- precisan obligaciones o se refieren a políti- munidades Andinas y de la Ley de Organiza- cas de Estado. Si el legislador no toma en ción y Funciones del Ministerio de la Produc- cuenta estos criterios como los esenciales, ción. La Comisión de Defensa destaca la im- su trabajo no tendrá la calidad que sus elec- portancia del acceso de bachilleres a la Es- tores esperan de él1. cuela de Oficiales de la PNP y de egresados

1 En el Diario La República, suplemento Domingo del 20 de julio del 2003, se sostiene que algunos proyectos no aportan y sólo traban el debate legislativo. Por ejemplo existe un proyecto que declara cada día 24 de julio como «el día de la algarrobina» (Proy. 6071); otro proyecto conviene en declarar al departamento de Madre de Dios como «Capital de la Castaña Peruana» (Proy. 4044). Otro proyecto promueve la declaración del 9 de diciembre como día feriado para conmemorar la batalla de Ayacucho (Proy. 3225) y alguno otro pretende modificar el Código Penal para prohibir la práctica sexual remunerada «en toda persona», como una forma de proteger «la dignidad del ser humano» (proy. 6352). 2 Comisión Andina de Juristas. Cronología Andina. Mayo del 2003. (www.cajpe.org.pe)

Boletín Informativo del CONSODE / 13 de institutos superiores a la Escuela Técnica consigna iniciativas provenientes de institu- Superior, además que los centros de instruc- ciones autónomas, municipios, colegios pro- ción de las Fuerzas Armadas otorguen gra- fesionales así como de ciudadanos, pues la dos académicos. La Comisión de Derechos Constitución reconoce el mismo derecho de Humanos planteó declarar héroes nacionales iniciativa en las materias que son propias a a los ocho periodistas de Uchuraccay, y pro- las entidades precitadas. Estamos pues ante mulgar la Ley de Igualdad de Oportunidades, un ejercicio muy numeroso del derecho de la Ley de Aseguramiento Procesal, y la Ley iniciativas por parte de los grupos parlamen- de Desplazados, entre otros temas3. tarios y del Poder Ejecutivo (185 iniciativas). Hubo otros temas que por su importancia Si bien es cierto que no se puede limitar tuvieron una atención especial del Congreso. un derecho reconocido por la Constitución, Algunos de ellos fueron desarrollados a tra- sí convendría que los grupos parlamentarios vés del debate, la aprobación o, finalmente, buscasen criterios que racionalicen según in- la promulgación. dicadores objetivos las iniciativas a presen- De acuerdo al cuadro adjunto, entre el 27 tar. En efecto, el mismo cuadro de La Gaceta de julio del 2002 y el 15 de julio del 2003 fue- del Congreso informa que de 4044 iniciativas, ron presentadas 4,044 iniciativas legislativas4, sólo 650 fueron aprobadas, encontrándose en en ejercicio del derecho de iniciativa que la Comisión 218, mientras que 3166 han sido Constitución reconoce a los congresistas (Ar- archivadas. Se debe suponer que este archi- tículo 107 de la Constitución). El cuadro no vamiento de iniciativas que afecta por igual a

Producción legislativa Ejercicio del derecho de iniciativa y producción legislativa (del 27 de julio del 2002 al 15 de julio del 2003)

Iniciativas presentadas Iniciativas aprobadas En Comisión Archivadas

Poder Ejecutivo 185 113 4 68 Grupo Parlamentario (GP) Perú Posible 952 149 65 738 Partido Aprista Peruano 494 71 22 401 Unidad Nacional 1,073 125 49 899 Unión Parlamentaria Descentralista 384 53 32 299 Frente Independiente Moralizador 346 33 12 291 GP Democrático Independiente 265 22 16 227 No agrupados 81 6 5 70 Multipartidarios 264 78 13 173

Total 4,044 650 218 3,166

Fuente: La Gaceta, Lima 20 de julio del 2003. Congreso de la República del Perú.

3 Pocas son las Comisiones del Congreso que han publicado sus memorias en las que se pueda identificar el trabajo legislativo. Ellas son la Agraria, Comercio Exterior y Turismo, Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, Defensa del Con- sumidor y Organismos Reguladores, Descentralización y Regionalización, Energía y Minas, Juventud y Deporte y Trabajo. 4 Artículo 6 del Reglamento del Congreso: «Las propuestas o proyectos de ley o de resolución legislativa son instrumentos mediante los cuales se ejerce el derecho de iniciativa legislativa y se promueve el procedimiento legislativo, con la finalidad de alcanzar la aprobación de una ley o resolución legislativa por el Congreso». Artículo 74 del Reglamento del Congreso: «Por el derecho de iniciativa legislativa, los ciudadanos y las instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar proposiciones de ley ante el Congreso».

14 / Ojo ciudadano en el Congreso todos los grupos parlamentarios se debe a legislación nacional. Se estima en aproxima- que no eran necesarias, eran repetitivas o, damente 28,000 las leyes que de acuerdo a inclusive, significaban iniciativa de gasto. En su correlación numérica están vigentes. Esto, todo caso es evidente que no se necesitaba sin embargo, no es estrictamente cierto. Mu- tantas iniciativas y que la producción legisla- chas de estas leyes han sido derogadas, unas tiva estaba por demás bien servida con las totalmente y otras han sufrido modificaciones 650 aprobadas en las Comisiones; luego se parciales. También hay leyes que han repues- han convertido en leyes hasta el momento 166 to la vigencia de otras anteriormente deroga- de todas ellas. Objetivamente, no hay Parla- das. Por último, hay leyes que por su antigüe- mento del mundo que en un año legislativo dad han caído en desuso o han sufrido dero- pueda aprobar 4044 iniciativas legislativas, gación tácita. pero presentarlas significa un costo de tiem- Se trata de una situación legislativa com- po, de personal, de análisis y un superávit le- pleja, pues no siempre hay claridad sobre la gislativo excesivo que infla gastos que, ob- ley a aplicar. Falta, como es obvio, una siste- viamente, el Congreso podría utilizar para lle- matización sobre el estado de la legislación var adelante otros aspectos de su moderni- en el Perú y éste sería precisamente el traba- zación. jo que podría asumir el equipo que sugeri- Desde luego, hay iniciativas que son coin- mos, el mismo que debería contar con el apo- cidentes y que provienen de los distintos gru- yo del Archivo General de la Nación, el diario pos. Por ejemplo, para la Ley de Partidos Po- El Peruano, la Biblioteca Nacional y todos los líticos se presentaron alrededor de 40 proyec- depósitos legales para tener un resultado que tos de ley, los cuales fueron agrupados para establezca el número real de las leyes vigen- ser discutidos conjuntamente. Asimismo, en tes, lo cual facilitaría la aprobación por el Con- el caso de la Ley Marco de los Organismos greso. Reguladores de los Servicios Públicos, se pre- Si bien la mayoría de los proyectos de ley sentaron 10 proyectos de ley. Esta circuns- provienen del propio Congreso, las iniciativas tancia suele producirse con relación a temas presentadas por el Poder Ejecutivo deben te- básicos, donde es legítimo que cada grupo ner, por mandato de la Constitución5, un es- representado en el Congreso aporte su pro- pecial tratamiento cuando son enviadas con pia perspectiva, pero aún así estamos hablan- carácter de urgencia, siendo obligación del do de números muy inferiores a 4044. Se de- Congreso evaluarlas con prioridad y, eventual- bería establecer mecanismos de coordinación mente, aprobarlas. En ese sentido, es impor- interpartidaria para lograr una relación más tante conocer cuál es el tiempo de duración cercana entre el total de iniciativas presenta- del trámite que se le da a las iniciativas legis- das y las que finalmente se aprueban. lativas del Poder Ejecutivo. A propósito de este alto número de inicia- Además de las leyes expedidas se debe tivas legislativas Ojo ciudadano en el Congre- poner atención en las resoluciones legislati- so sugiere que el Congreso podría dar curso vas expedidas por el Congreso, a través de a una iniciativa multipartidaria, coordinada con las cuales también se adoptan importantes el Poder Ejecutivo que cree un grupo de tra- decisiones para el país. Así, entre las 58 reso- bajo encargado de revisar y poner al día la luciones legislativas que se expidieron durante

5 Artículo 105º Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia.

Boletín Informativo del CONSODE / 15 la legislatura 20022003, tienen un impacto tencia obligatoria de la Corte Internacio- positivo para la protección de los derechos nal de Justicia. humanos, las siguientes: Resolución Legislativa que aprueba la ad- hesión del Perú al Convenio sobre Preven- Resolución legislativa que aprueba la De- ción de la contaminación del mar por verti- claración Unilateral de Reconocimiento de miento de desechos. las Competencias del Comité contra la Tor- tura previstas en los Arts. 21 y 22 de la Con- Corresponde al Congreso, como paso si- vención contra la tortura y otros tratos o pe- guiente, facilitar la implementación de dichos nas crueles, inhumanos o degradantes. tratados modificando la normatividad nacio- Resolución Legislativa que aprueba la ad- nal, estableciendo obligaciones específicas hesión del Perú a la Convención sobre la para las instituciones públicas y, en general, Imprescriptibilidad de los crímenes de gue- adoptar todas las medidas necesarias con la rra y de los crímenes de lesa humanidad. finalidad de hacer efectivas las obligaciones Resolución Legislativa que aprueba la De- contraídas de acuerdo con los mencionados claración del reconocimiento de la compe- compromisos internacionales.

16 / Ojo ciudadano en el Congreso 2. LA AGENDA LEGISLATIVA

2.1. La agenda legislativa anual temas establecidos allí no excluyen otros que pueden ser tratados por el Congreso. Los con- El Plan Estratégico del Congreso para el pe- gresistas no son los únicos que tienen facul- ríodo 2002 al 2006 contempla entre sus prin- tades de iniciativa legislativa. Otros autoriza- cipales metas la aprobación de agendas le- dos por el Artículo 107 de la Constitución pue- gislativas para cada período parlamentario. den presentar proyectos de ley sobre asun- Dichas agendas contienen una lista de temas tos no vinculados a la agenda. Es más, por que los representantes en el Congreso acuer- disposición de la propia Constitución6 los pro- dan desarrollar con prioridad en un determi- yectos presentados por el Poder Ejecutivo con nado período legislativo, atendiendo a las pro- carácter de urgencia deben recibir un trata- puestas del Poder Ejecutivo y las demandas miento prioritario por parte del Congreso. Asi- de la sociedad. mismo, la Ley de los Derechos de Participa- Sin embargo, debe advertirse que la agen- ción y Control Ciudadanos7, establece que las da legislativa es abierta y flexible en tanto los iniciativas legislativas presentadas por los ciu-

Evaluación de la agenda legislativa 2002 (julio del 2002 a junio del 2003)

Situación de los proyectos de ley Proyectos Porcentaje

Proyectos convertidos en Ley 39 39 Proyectos aprobados por el Congreso (pendiente la promulgación por parte del Poder Ejecutivo) 3 3 Autógrafas observadas por el Poder Ejecutivo 7 7 Proyectos que cuentan con dictamen 19 19 Proyecto aprobado parcialmente por el Congreso (Reforma constitucional - aprobado por el Pleno hasta el Artículo 173) 1 1

(Total 101 proyectos) Cumplimiento de la Agenda 69 69

Fuente: La Gaceta del Congreso de la República, 27 de julio del 2002. Congreso de la República.

6 Artículo 105.- (...) Tienen preferencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia. 7 Ley 23600, Artículo 11.- La iniciativa legislativa de uno o más proyectos de ley, acompañada por las firmas comprobadas de no menos del cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral nacional recibe preferencia en el trámite del Congreso. El Congreso ordena su publicación en el diario oficial.

Boletín Informativo del CONSODE / 17 dadanos tienen preferencia en el trámite le- temas que fueron programados para tratar- gislativo. se en el período 20012002, los cuales re- Cabe señalar que las materias acordadas presentan el 31.6% del total de las materias en esta agenda responden a las diversas po- previstas. A pesar de ello, en el siguiente cua- líticas de Estado contenidas en el Acuerdo dro podemos observar que al cierre de la le- Nacional, de tal modo que el Congreso juega gislatura 20022003, varios de dichos temas un papel importante en el cumplimiento de continúan pendientes o en las comisiones en las metas convenidas en dicho Acuerdo. espera de ser dictaminados y, eventualmen- En la agenda legislativa de julio del 2002 a te, aprobados. Entre estos podemos men- junio del 2003 se programó el debate de 101 cionar a la Ley de Bases de la Carrera Públi- temas, de los cuales 44 se convirtieron en ley, ca, la Ley de Radio y Televisión, la Ley Orgá- 19 cuentan con dictamen y 6 han sido obser- nica del Ministerio Público, la Ley de Despi- vados por el Poder Ejecutivo. Se cumplió el dos Arbitrarios, la Ley de Seguro de Desem- 70% de la agenda. pleo, la Ley General de Medicamentos, la Ley Cabe señalar que en la agenda del perío- de Ciencia Tecnología e Innovación, la Ley do anual 20022003 se volvió a considerar del libro, la Ley Universitaria, entre otras.

Agenda Legislativa Anual 20022003

Temas a tratar Estado

1. Ley General del Trabajo Pendiente 2. Ley de Despidos Arbitrarios En 2 comisiones 3. Ley del Seguro de Desempleo En 2 comisiones 4. Ley de Bonificación no Salarial al Trabajo Ley de Prestaciones Alimentarias en beneficio de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, Ley 28051 5. Modificaciones a la Ley de Relaciones Colectivas Ley que modifica la Ley de relaciones colectivas, Ley 27912 6. Ley de Formación y Capacitación para el Trabajo En 2 comisiones 7. Ley de Puertos Ley del Sistema Portuario Nacional, Ley 27943 8. Ley de Seguridad y Prestaciones Alimentarias Ley 27932 que prohíbe el uso de bromato de pota- sio en alimentos destinados al consumo humano 9. Ley de Mercados Mayoristas Ley del Sistema de Mercados Mayoristas de Alimentos, Ley 28026 10. Ley Marco de los Organismos Reguladores de Con dictamen Servicios Públicos 11. Reforma Tributaria Varias leyes 12. Ley de Gobiernos Corporativos en Empresas En 1 comisión 13. Ley de PYMES Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa, Ley 28015 14. Ley de la Artesanía y del Artesano Con dictamen 15. Ley de Sellos de Calidad Autógrafa observada 16. Modificación de la Ley de Insumos Químicos En 1 comisión Fiscalizados 17. Ley de Destugurización En 2 comisiones 18. Bono de Mejoramiento Barrial Ley 27829 que crea el Bono Familiar Habitacional

18 / Ojo ciudadano en el Congreso 19. Adjudicación de Terrenos para Programas Autógrafa observada de Vivienda 20. Ley de Aguas Ley que Regula el Uso del Agua en los Proyectos Especiales Entregados en Concesión, Ley 28029 21. Ley de Promoción de Agroexportación Pendiente 22. Ley de Derechos de Propiedad en Zonas Rurales Ley 27887 que establece disposiciones para la venta de tierras habilitadas de los proyectos especiales hidroenergéticos y de irrigación del país 23. Ley del Servicio de Capacitación Rural Con dictamen 24. Promoción de la Actividad Acuícola Con dictamen 25. Seguridad Jurídica de Tierras Autógrafa observada 26. Ley de Promoción del Turismo Ley 27889 que crea el fondo y el impuesto extraordinario para la promoción y el desarrollo turístico nacional 27. Ley Orgánica de Regiones Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 28. Ley creación del Fondo de Compensación Ley 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Regional 29. Ley Orgánica de Municipalidades Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 30. Ley del FONCOMUN Ley 27972 se encuentra en la Ley Orgánica de Municipalidades 31. Ley Orgánica de Desarrollo Urbano Pendiente 32. Ley que Reasigna Recursos de la Privatización Archivo a la Descentralización 33. Ley Marco de la Amazonía Varias leyes 34. Ley que modifica el Recurso de Amparo y En 2 comisiones Ratifica la Autonomía Municipal 35. Modificación de la Ley de Acciones de Garantías Ley que Modifica el Artículo 42 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, Ley 27959 36. Ley de Partidos Políticos Con Dictamen. En debate 37. Ley del Sistema Electoral Se presentaron algunas modificaciones 38. Ley de Participación Ciudadana En 1 comisión 39. Ley de Creación del Sistema de Planificación En 2 comisiones 40. Ley del Sistema Nacional de Concertación y En 1 comisión Desarrollo Sostenible 41. Leyes de Presupuesto, Equilibrio Financiero Leyes 27879, 27880 27881 y Endeudamiento 2003 42. Ley del Presupuesto Descentralizado Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley 28056 y Participativo 43. Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal Ley que modifica la Ley 27245 de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27958 44. Medidas Tributarias Complementarias para el Ley 28033 que modifica la Ley del Impuesto General Financiamiento del Presupuesto 2003 a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo 45. Ley de Bases de la Carrera Pública Autógrafa observada 46. Modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Ley que modifica la Quinta Disposición Complemen- de Salud taria, Transitoria y Final de la Ley del Ministerio de Salud, Ley 27876

Boletín Informativo del CONSODE / 19 47. Ley de los Servicios Postales Ley que faculta al Ministerio de Transportes y Comunicaciones a ejercer la potestad sancionado- ra en el ámbito de los servicios postales, Ley 27987 48. Ley Orgánica del Poder Judicial Con dictamen 49. Ley Orgánica del Ministerio Público Con dictamen 50. Ley de Asilo Ley de Asilo, Ley 27840 51. Regulación de los Beneficios por Colaboración Ley 27885 que deroga la 4ª Disposición Final de la Eficaz en los Casos de Terrorismo y Traición a Ley 27378 la Patria 52. Ley de Aseguramiento Procesal para Evitar la Con dictamen Evasión por Procesados no Detenidos y Sentenciados con Beneficios 53. Modificaciones al Código Penal y al Código Se emitieron varias leyes Procesal Penal 54. Ley de Radio y Televisión Con dictamen 55. Modificaciones a la Ley de Transparencia y de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Acceso a la Información del Estado Pública, Ley 27806 56. Ley de Reforma Constitucional Debate de la reforma constitucional suspendido. Aprobado hasta el Artículo 173 57. Modificaciones al Reglamento del Congreso Varias modificaciones 58. Ley de Seguridad Ciudadana Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley 27933 59. Ley de Rondas Campesinas Ley de Rondas Campesinas, Ley 27908 60. Ley General de Bomberos Ley 27926 61. Ley de Desarrollo de Pueblos Originarios En comisión 62. Ley de Igualdad de Oportunidades Con dictamen 63. Ley sobre Hostigamiento Sexual Ley que tiene por objeto prevenir y sancionar el hostigamiento sexual, Ley 27942 64. Ley General de las Personas con Discapacidad Con dictamen 65. Ley del Adulto Mayor Con dictamen 66. Modificación de Ley de Adopción de Menores En 1 comisión en Abandono 67. Revisión del Código del Niño Con dictamen 68. Promoción de la Juventud y el deporte Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte, Ley 28036 69. Ley del Impacto Ambiental Ley 27980 70. Ley de Administración de Justicia Comunal Ley 27933. Dentro de la Ley de Seguridad Ciudadana 71. Ley Orgánica del Control de la Magistratura Con dictamen 72. Ley de Transparencia en la Gestión de Intereses Ley que regula la gestión de intereses en la (Lobby) administración pública, Ley 28024 73. Modificación de la Ley de Creación de la Ley que modifica la Ley que crea la Comisión de Comisión de Lucha Contra el Contrabando Lucha contra los Delitos Aduaneros, y establece normas complementarias, Ley 27869 74. Ley del Patrimonio Cultural Con dictamen 75. Ley General de Educación Ley 28044 76. Ley del Magisterio - 77. Ley del Libro Autógrafa observada. Ahora con dictamen 78. Ley Universitaria En 2 comisiones

20 / Ojo ciudadano en el Congreso 79. Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación Ley 27890 80. Ley General de Salud En comisión, varias propuestas de modificación 81. Ley de Administración de los Regímenes Varias leyes Pensionarios 82. Ley General de Seguridad Social Pendiente 83. Ley General de Medicamentos En 1 comisión 84. Ley General de Transplantes Con dictamen 85. Ley orgánica de EsSALUD En 2 comisiones8 86. Ley Orgánica del Ministerio de Defensa Ley del Ministerio de Defensa, Ley 27860 87. Ley de Seguridad Nacional Pendiente 88. Ley de Estados de Excepción Presentado 89. Ley Orgánica de Justicia Militar En 2 comisiones 90. Código de Justicia Militar En 1 comisión 91. Ley de Movilización Nacional Con dictamen 92. Ley de Intervención de las FF.AA. fuera del Con dictamen Régimen de Excepción 93. Ley de Reincorporación de los Oficiales Con dictamen Cesados Irregularmente 94. Ley de Ingreso de Tropas Extranjeras al Ley de requisitos para la autorización y consentimien- Territorio Nacional to del ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, Ley 27856 95. Ley del Sistema de Defensa Nacional En 1 comisión 96. Modernización de las Fuerzas Policiales En dos comisiones 97. Ley de Haberes de las FF.AA. Pendiente 98. Ley del Servicio Diplomático Autógrafa observada 99. Ley de Protección a los Peruanos en el Extranjero Con dictamen 100. Convención sobre el Derecho del Mar En 1 comisión 101. Convenio Sobre Prevención de Contaminación Resolución Legislativa 27873, que aprueba la adhe- del Mar por Desechos y Otros sión del Perú al Convenio sobre Prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos

Fuente: Datos proporcionados a Ojo ciudadano en el Congreso por la Oficialía Mayor del Congreso de la República. Información al 18 de setiembre del 2003.

Los temas que aparecen sombreados corresponden originalmente a la agenda 20012002, y se repiten en la agenda legislativa 20022003.

Se puede constatar de los cuadros que tenían que la discusión de la reforma cons- anteceden, que la producción legislativa en titucional impedía cumplir con la agenda relación a los temas consagrados en la legislativa. Los datos confirman que se po- agenda registra indicadores positivos. Este día tratar la agenda legislativa y avanzar la dato refleja mejoras en el trabajo de las Co- reforma constitucional. misiones Dictaminadoras y del mismo Ple- Sin duda, la agenda permite organizar efi- no. Pero, a su vez, confirma que estaban cientemente el trabajo y ordenarlo conforme equivocados aquellos legisladores que sos- a temas prioritarios. Sería adecuado fortale-

8 Sin embargo, se expidió la ley que garantiza la intangibilidad de fondos y reservas de seguridad social y restituye la autonomía administrativa, financiera y presupuestal de EsSALUD, Ley 28006.

Boletín Informativo del CONSODE / 21 cer la participación de los ciudadanos y de cionamos algunas que destacan por su con- las organizaciones de la sociedad civil en la tenido: elaboración de la agenda a fin de que los temas tramitados por el Congreso respondan Ley de Condiciones del Ejercicio de la Le- a las expectativas y necesidades concretas y gítima Defensa fundamentales de la población. Ley de Trabajo de la Obstetriz Ley del Consejo Nacional de la Juventud Ley que crea la Comisión Revisora del Có- 2.2. Proyectos aprobados no digo del Medio Ambiente y los Recursos considerados en la Agenda Naturales Ley que garantiza la intangibilidad de fon- Como se ha visto anteriormente, el total de le- dos y reserva de seguridad social, y resti- yes aprobadas por el Congreso entre julio del tuye la autonomía administrativa, financie- 2002 y julio del 2003 es de 166, de las cuales ra y presupuestal de EsSALUD 39 corresponden a la agenda legislativa. Como Ley que dicta medidas complementarias es obvio la mayor producción legislativa pro- de austeridad y racionalidad en el gasto viene en parte importante de diversas entida- público des con iniciativa legislativa, tal es el caso de Ley que crea el Consejo Nacional de Con- los proyectos de ley presentados por el Poder certación Agraria para la reactivación y de- Ejecutivo, que suele enviar sus proyectos de sarrollo del agro ley con carácter de «urgente». Ley de los Trabajadores del Hogar El Congreso también debe atender pro- Ley Orgánica de Gobiernos Regionales yectos que han quedado con dictamen pro- Ley que faculta el nombramiento de profe- veniente de las legislaturas anteriores así sores aprobados en concurso público como los proyectos presentados por grupos Ley que transforma a la Escuela de Admi- parlamentarios que obtienen dictámenes fa- nistración de Negocios para Graduados vorables en las diversas Comisiones. Entre (ESAN), en Universidad ESAN las iniciativas consideradas en la agenda que Ley de la Actividad Empresarial de la In- fueron aprobadas y convertidas en ley, men- dustria Azucarera.

22 / Ojo ciudadano en el Congreso 3. COMENTARIO DE ALGUNOS PROYECTOS LEGISLATIVOS (SEGUNDA LEGISLATURA DEL 2002–2003)

Durante la segunda legislatura 20022003 julio del 2003. Este fue un paso adelante en fueron tramitados importantes proyectos de la búsqueda de un sistema de partidos fun- ley que, de alguna manera, lograron captu- cional e institucionalizado. El hecho de que rar la atención de la ciudadanía. El proyecto no exista un sistema de partidos institucio- de ley de partidos políticos fue dictaminado nalizado afecta no sólo a la estabilidad del por unanimidad, destacando como fruto de sistema político sino a la calidad de la demo- un serio estudio y en la perspectiva de forta- cracia. El proyecto es ambicioso en tanto sin- lecer el sistema de partidos a través de la ins- tetiza de algún modo cuarenta proyectos de titucionalización de las organizaciones políti- ley presentados. El proyecto recibió, espe- cas. Otro tema, que llamó nuestra atención cialmente, el apoyo y la propuesta de IDEA por la polémica que generó, fue el proyecto y de TRANSPARENCIA, organizaciones que de ley que elimina el sistema de supervisión participaron en calidad de asesores en el de importaciones en razón del cuestiona- debate. Fue un proyecto debatido previa- miento suscitado en lo que se refiere a sus mente por los propios partidos y las organi- aspectos formales, la forma como fue trami- zaciones sociales. Esto fue positivo. tado y las dudas que pueden provocar su La Constitución de 1993 relativizó el tema contenido. de los partidos tratándolos muy someramen- El proyecto de ley para supervisar a las te. La Ley Orgánica de Elecciones es muy flexi- ONGs mereció la atención del Ojo ciudadano ble y no exige una importante presencia terri- en el Congreso en tanto pretendía ser una torial de las organizaciones políticas. El Con- forma de control de las organizaciones. Entre greso (20012006) ha abordado el tema con otros temas se analizó la tendencia legislati- mayor compromiso, tanto en el proyecto de va en cuestiones de género, tema de suma reforma constitucional como en el proyecto importancia desde el punto de vista de la vi- de ley dictaminado. gencia plena de los derechos humanos. Entre los puntos más importantes del proyecto resalta la financiación de los partidos políticos, que puede ser pública, directa e in- A. Proyecto de Ley de Partidos directa y privada. Los partidos políticos que Políticos obtengan representación en el Congreso re- cibirán del Estado el equivalente al 0.1% de la Un hecho importante fue el dictamen favora- Unidad Impositiva Tributaria por cada voto vá- ble en la Comisión de Constitución, que dejó lidamente emitido a su favor. Para tal efecto listo este proyecto de ley para su discusión y se constituirá un fondo en base al porcentaje aprobación por el Pleno en la legislatura de de los votos válidos y se repartirá el 60% en

Boletín Informativo del CONSODE / 23 función de la votación alcanzada por cada las libertades y derechos fundamentales, usar partido y un 40% en forma igualitaria. El pro- la violencia sistemáticamente, apoyar a orga- yecto contempla un límite a las donaciones nizaciones terroristas. Podría añadirse en de- privadas. Los aportes no declarados se asu- bate posterior, de ser el caso, la posibilidad mirán como prohibidos. Aunque la medida de que un partido sea impugnado por hacer existe en muchas democracias, es probable apología pública del golpe de Estado. que inicialmente sea resistida por sectores de Luego de decenas de proyectos archiva- opinión que pueden interpretarlo como un dos a lo largo de varias décadas, el Congre- privilegio. Por la innovación que significa, este so ha tomado «al toro por las astas» y asumi- asunto debe ser bien explicado en su conve- do el compromiso de aprobar una ley que, se niencia y en beneficios para la democracia. aguarda, modernice a los partidos, los torne Asimismo, el proyecto contempla la demo- en verdaderos canales orgánicos de partici- cracia interna, establece el marco legal, asig- pación, en escuelas de formación política y na al organismo electoral competencias esen auténticos espacios democráticos. pecíficas de supervisión electoral y deja en libertad al partido para, según sus estatutos, optar por la vía más acorde de acuerdo a las B. Ley de gestión de intereses en la modalidades sugeridas por la ley: elecciones gestión pública primarias abiertas, cerradas o indirectas. Tran- sitoriamente el proyecto permite elecciones Este fue otro proyecto importante que fue tra- indirectas a fin de que las organizaciones po- mitado y posteriormente promulgado y publi- líticas se adapten progresivamente a la nue- cado como ley. La Ley 28024 ataca un pro- va regulación. Establece como candidaturas blema de fondo que es la falta de transparen- sujetas a elección interna la que postula a la cia dentro de la Administración Pública y que Presidencia y Vicepresidencia de la Repúbli- ha sido una constante. Un punto importante ca, la representación parlamentaria, la Presi- de esta ley es la creación del Registro Públi- dencia y Vicepresidencia a Gobiernos Regio- co de Gestores de Intereses (lobbies). nales, a los Consejos Regionales así como a El objetivo es regular las actividades de los los gobiernos locales. Debe resaltarse el Artí- gestores de intereses (personas naturales y culo 28 del proyecto, que establece que en jurídicas cuyos objetivos se materializan a tra- las listas de candidatos para cargos de direc- vés de decisiones de la administración públi- ción del partido así como para los candidatos ca y que reciben retribución económica) con a cargos de elección popular, el número de lo que se contribuiría con la transparencia, a mujeres u hombres no puede ser inferior al la vez de evitar prácticas ocultas y fraudulen- 30% del total de candidatos. tas. De este modo ninguna gestión o lobby Se facilita la inscripción ya que la base or- se realizaría «por debajo de la mesa» sino de gánica partidaria es el comité territorial, de- manera institucionalizada y registrada. Este pendiendo la medida de la dimensión nacio- proyecto puede considerarse en parte como nal o regional de la organización. una contribución a la reforma del Estado y un Un tema de importancia es la disposición replantamiento de las relaciones entre el ad- que establece la cancelación de la inscripción ministrador público y el administrado. de un partido político por conducta antidemo- Pese a lo oportuno de la norma, ésta ado- crática. La Corte Suprema, a pedido de parte lece de algunos vacíos. Por ejemplo, se men- y garantizando la doble instancia, declara la ciona en el Artículo 8 dos tipos de gestores ilegalidad de un partido político que realice de intereses, los que gestionan intereses pro- actividades que busquen destruir el régimen pios y los que gestionan intereses ajenos (pro- democrático. Se precisa, inclusive, cuáles son fesionales). Estos últimos son representantes estas actividades: vulnerar sistemáticamente y la ley no establece precisiones sobre el per-

24 / Ojo ciudadano en el Congreso fil del gestor, en cuyo caso cualquier ciuda- año de su publicación, es decir, a partir del dano puede devenir en gestor profesional. 27 de mayo del 2004. Se debería incluir atributos especiales y cua- Este proyecto de ley había sido previamen- lidades profesionales mínimas. te observado por el Presidente de la Repúbli- Sobre el Artículo 12 también cabe hacer ca. Posteriormente el Congreso reconsideró algunas observaciones. Refiere este artículo los puntos observados y la promulgó. Se en- la inscripción y registro de actos (registro de tiende, de acuerdo al Artículo 108 de la Cons- gestión de intereses); tiene los efectos de una titución, que cuando una ley ha sido observa- autorización para actuar, cuando en Derecho da por el Presidente de la República, si es Registral la inscripción tiene efectos publici- reconsiderada por el Congreso puede ser pro- tarios. Para actuar se debiera requerir mayo- mulgada por su Presidente, siempre que lo- res calificaciones y un proceso administrativo gre reunir el voto favorable de más de la mi- previo. En todo caso, la inscripción debe ser tad del número legal de miembros del Con- requisito previo para acreditarse ante cual- greso, es decir, por lo menos 61 votos. Sin quier entidad administrativa. Es necesario embargo, el proyecto de ley bajo análisis fue comprobar la idoneidad moral de los gesto- aprobado por el Pleno del Congreso el 20 de res de intereses. mayo con sólo 51 votos a favor, lo que vulne- De otro lado, si bien los funcionarios públi- ra el Artículo 108 de la Constitución9. cos estarían impedidos de actuar como ges- De acuerdo a la Constitución, el Presiden- tores de intereses, tal como lo establece la te del Congreso está facultado para promul- norma, es necesario incluir en estas incom- gar una ley cuando una norma aprobada por patibilidades a aquellos funcionarios de la el Parlamento es remitida al Presidente de la Administración Pública que hubieren recibi- República y éste no la promulga o formula do sanción disciplinaria y por ello se encon- observaciones en el término de 15 días, o en traren inhabilitados. Quizás por razón de lo el caso de que el Congreso la reconsidere con delicado de este tipo de norma (que requiere el voto aprobatorio de al menos 61 congre- gestores incuestionables) las incompatibilida- sistas (Artículo 108 de la Constitución de des podrían extenderse. 1993). La ley 27973, como puede apreciarse, no entra en ninguno de estos supuestos.

C. Ley que elimina el sistema de supervisión de importaciones D. Autógrafa de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remu- El 27 de mayo del 2003 se publicó en el Dia- neraciones del Sector Público rio Oficial El Peruano, la Ley Nº 27973, por la que se dispone la eliminación del Sistema de Proyecto que a la fecha de esta investigación Supervisión de Importaciones, a partir de un aún no ha sido promulgado. En el marco de esa propuesta se organizó una serie de semi-

9 Constitución. Artículo 108º La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda. Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada por el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la República. Artículo 79° La autógrafa de la proposi- ción de ley aprobada será enviada al Presidente de la República para su promulgación dentro del plazo de quince días útiles. Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la proposición aprobada, las presenta al Congreso en el mencionado término de quince días útiles. Las observaciones se tramitan como cualquier proposi- ción, pero correrán en el expediente que dio origen a la ley observada y su reconsideración por el Congreso requiere del voto favorable de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Boletín Informativo del CONSODE / 25 narios y diálogos encaminados a enriquecer bada por 73 votos a favor, pero el debate se el debate. La propuesta legislativa, a su te- centró en la inclusión de una declaración que nor, busca que la carrera administrativa del precisa que esta Convención se aplicará a sector público sea un instrumento para la pro- los crímenes «cometidos con posterioridad fesionalización de los servidores y funciona- a su entrada en vigor para el Perú». La Reso- rios de la Administración Pública. «Se busca lución Legislativa 27998 del 12 de junio del que esta profesionalización se sustente en el 2003 dispuso la adhesión del Perú a la Con- mérito, la igualdad de oportunidades y el de- vención sobre la imprescriptibilidad de los sarrollo permanente». Se propone que los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa conceptos de «funcionario público», «emplea- humanidad. do público» y «servidor público» tengan un mismo y único significado. Se define, y con tino, el ámbito de los funcionarios de carrera G. Proyectos importantes que y aquellos «de libre nombramiento y remo- permanecen retrasados ción». Para aportar a los principios de goberna- Hubo proyectos de ley que generaron gran bilidad que deben sustentar a un Estado, se expectativa en la población pero que sufrie- hace necesario que este proyecto se convier- ron retraso. Se esperaba que durante la le- ta pronto en ley y que la carrera pública sea gislatura de marzo a junio del 2003, el Poder uno de los puntales del desarrollo institucio- Ejecutivo promulgara, dada su enorme inci- nal del Perú. dencia en la promoción de la cultura en el país, los proyectos de Ley del Artista y el de la Ley del Libro. De un lado el proyecto de la Ley del E. Autógrafa de la ley que regula el Artista respondía a antiguas demandas de los funcionamiento de las Organizacio- profesionales dedicados a la producción y nes No Gubernamentales (ONGs) difusión del arte. Muchos artistas exigieron que el proyecto estableciera beneficios socia- Este proyecto generó una gran polémica. Pre- les para los artistas e incluyera a profesiona- tendió «fiscalizar» los ingresos y manejos eco- les que colaboran con el trabajo artístico sin nómicos de las ONGs a través de la Agencia ser precisamente artistas. De otro lado, el pro- Peruana de Cooperación Internacional (APCI). yecto de la Ley del Libro se inscribía en un Se obligaba a las ONGs a presentar una de- escenario en el cual es necesario que el sis- claración jurada de los recursos económicos tema jurídico afronte el problema de la pirate- que perciben cada año, provenientes de la ría y brinde alternativas al respecto. Este pro- cooperación internacional. La autógrafa de yecto, al cierre de esta edición, fue aprobado este proyecto de Ley fue observada finalmente por dictamen de la Comisión de Educación y por el Poder Ejecutivo. Cultura por unanimidad y recogiendo las observaciones del Poder Ejecutivo aunque tomando como fundamento el proyecto inicial F. Adhesión del Perú a la Convención de la Comisión de Cultura. El proyecto esta- de la Organización de las Naciones blece las directrices a partir de las cuales se Unidas sobre la imprescriptibilidad difundirá el libro y la lectura, además de forta- de los crímenes de guerra y de lesa lecer la industria editorial. El proyecto esta- humanidad blece la creación del Consejo Nacional de Democratización del Libro y Fomento de la Dicho instrumento entró en vigor el 11 de no- Lectura. viembre de 1970 y, hasta la fecha, ha sido Ambos proyectos se habían aprobado an- suscrito por 44 Estados. La iniciativa fue apro- teriormente por el Pleno del Congreso; el primero con 72 votos a favor, 6 abstenciones y que es un tema de la agenda legislativa anual, ningún voto en contra, y el segundo con 70 y que debe establecer las condiciones de las votos a favor, 2 en contra y 3 abstenciones. relaciones laborales en un texto unificado. En este contexto, antes que el trámite de la Otro tema fundamental desde el punto de vis- insistencia, el Congreso ha preferido conocer ta del desarrollo es el que se refiere a la pro- sobre el punto, las iniciativas generadas por moción de la agroexportación, el cual cons- el Poder Ejecutivo. Como se ha dicho en lí- tituye también un tema de la agenda que neas anteriores, el nuevo proyecto de Ley del debería considerarse como prioritario por sus Libro, está listo para su aprobación por el Ple- efectos potenciales en la economía peruano. En cuanto al nuevo proyecto de Ley del na. En el mismo sentido se encuentra el tema Artista, éste se encuentra todavía en las Co- de los derechos de propiedad en las zonas misiones de Trabajo y en la de Educación y rurales. próximo a la formulación del dictamen final. El análisis de costos y beneficios, que com- Al respecto cabe recordar que los gremios de promete la elaboración de los proyectos de artistas defendieron la anterior ley aprobada ley, es aplicable a las opciones legislativas. por el Congreso, y adelantaron su desacuer- Es decir, importa saber el impacto de deter- do con cualquier iniciativa que les reconocie- minados proyectos sobre el desarrollo eco- ra derechos laborales por debajo de los esta- nómico, social y cultural del país a fin de es- blecidos en la ley que fue observada por el tablecer qué temas son los que debieran tra- Poder Ejecutivo. mitarse primero. Un análisis de costos y be- También merece mencionarse aquellos te- neficios sobre los diversos proyectos tramita- mas que aún están pendientes de trámite y dos o por tramitarse debe sustentar la razón que son importantes en la perspectiva de su por la que un proyecto tiene mayor urgencia impacto para la economía y el desarrollo so- que otro. Obviamente, es menester que el cial. Por ejemplo, la Ley General de Trabajo, Congreso elija como prioritarios aquellos proyectos cuyos efectos, una vez convertidos en ley, reportarían mayores beneficios y menores costos al país. 4. TENDENCIAS LEGISLATIVAS SOBRE CUESTIONES DE GÉNE- RO DURANTE LA SEGUNDA LEGISLATURA ORDINARIA 2002– 2003

Durante este período legislativo se aprobó la Otro tema que tiene especial incidencia Ley N° 27986 «Ley de los Trabajadores del en el goce y ejercicio de los derechos labo- Hogar» publicada en el diario oficial «El Pe- rales, es el relativo al hostigamiento o acoso ruano» el 3 de junio del 2003. Esta norma es- sexual 11. Sin embargo, en relación a los pro- tablece un conjunto de garantías mínimas yectos 6015 y 6085 sería pertinente recordar para el desarrollo del trabajo doméstico entre que el acoso sexual ha sido precisado por el las cuales es posible mencionar: el descanso Comité para la Eliminación de Todas las For- semanal, compensación por tiempo de servi- mas de Discriminación Contra la Mujer de la cios, vacaciones, gratificaciones y seguridad siguiente manera: social. Pese a que la ley dio beneficios importantes, se registró descontento por la discri- «el acoso sexual se concibe como una minación respecto de las vacaciones, gratifi- conducta sexual, que puede manifestar- caciones y CTS (50% respecto de los demás se a través del contacto físico, insinuacio- trabajadores privados). nes de índole sexual, mostrar pornogra- Asimismo, el 3 de julio se aprobó la Ley de fía; puede ser realizada mediante palabras protección a favor de la mujer gestante que o acciones. En estos casos el motivo de realiza labores que pongan en riesgo su salud la objeción o rechazo a la conducta mali- y/o el desarrollo normal del embrión y el feto. ciosa es la existencia de una amenaza En el ámbito de las propuestas legislativas relativa a una desventaja en el empleo tan- destaca la tipificación del delito de turismo to en el acceso a éste como en la promo- sexual 10 de menores que propone una dife- ción o ascenso, o seguida de un ambien- renciación injustificada en la pena que corres- te hostil para el desempeño del trabajo»12. pondería al autor si la víctima tiene, por ejemplo, menos de siete años o si es mayor a esa Por tanto sería recomendable evitar confu- edad. siones o imprecisiones en el ámbito del dere-

10 Proyecto 5820 presentado por Eduardo Salhuana Cavides. 11 Proyecto 5978 presentado por Dora Núñez Dávila, proyecto 6015 presentado por Pedro Morales Mantilla, proyecto 6085 presentado por Mercedes Cabanillas, proyecto 6166 presentado por Xavier Barrón Cebreros. 12 Comité para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer. Recomendación general N° 5 (seventh session, 1988). En: Comisión Andina de Juristas. Protección de los Derechos Humanos de la Mujer: estándares internacionales, CAJ, Lima, 2000, p. 34.

28 / Ojo ciudadano en el Congreso cho nacional. Muestra de ello sería por ejem- conocimiento del concepto de familia que se plo equiparar acoso sexual a trabajo hostil. establece en el Derecho Internacional de los Asimismo, se propuso la modificación del Derechos Humanos, ámbito en el cual se es- Artículo 170 del Código Penal a fin de reem- tablece que «el concepto de familia reviste di- plazar el texto «acto sexual u otro análogo» versas formas, con inclusión de las parejas por el de «acto sexual por vía vaginal, anal u casadas o no y sus hijos, las familias mono- bucal o proceda a la intromisión de cualquier parentales y sus hijos. Resulta innegable que parte del cuerpo humano u objeto por las vías el proceso de rápido cambio demográfico y antes mencionadas» 13. Al parecer el término socioeconómico que se ha producido en todo «intromisión» no sería el más adecuado para el mundo durante las últimas décadas ha in- tipificar el delito de violación sexual. fluido en las modalidades de formación de las Otro tema que ha tenido incidencia en las familias y en la vida familiar, provocando im- propuestas legislativas consiste en la protec- portantes cambios en la composición y la es- ción de la familia 14. Es conveniente observar tructura de las familias»15. En este sentido, no que no basta una ley para asegurar la protec- debe confundirse que familia no es lo mismo ción de la familia que ya está reconocida en que matrimonio16. el texto constitucional; sería conveniente re- El Texto Único de la Ley de protección currir a otro tipo de medidas y no limitarse al frente a la Violencia Familiar fue modificado ámbito normativo para crear las condiciones el 29 de mayo del 2003. Esta modificación que sí aseguren este objetivo. Cabe recordar fue demandada por las organizaciones femi- que el Código Civil peruano establece quié- nistas y de mujeres y el Congreso, recogien- nes son sujeto de derecho, vale decir, quie- do sus demandas, eliminó la facultad de las nes ejercen derechos y asumen obligaciones DEMUNAS de hacer conciliaciones en los en este caso son las personas naturales y el casos de violencia familiar, por cuanto éstas concebido que integran la familia, pero no la generalmente se hacían con la conculcación familia, per se. Sería muy conveniente el re- de los derechos humanos de la víctima.

13 Proyecto 5992 presentado por Carlos Manuel Armas Vela. 14 Proyecto 6273 presentado por Dora Núñez Dávila. 15 Naciones Unidas. Programa de Acción de la Cumbre de Desarrollo Social. Principio 9, 5.1 y Programa de Acción de Beijing, párrafo 29. En: Comisión Andina de Juristas, Protección de los Derechos Humanos de la Mujer: estándares internacionales, CAJ, Lima, 2000, p.101. 16 Ver Artículo 3 del proyecto 6273.

Boletín Informativo del CONSODE / 29 III. UN VISTAZO AL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR EL CONGRESO

30 / Ojo ciudadano en el Congreso 1. EL COMPROMISO DE LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1.1. Antecedentes 1.2. La búsqueda de un camino de reforma constitucional Una transición democrática es un proceso de readecuación de la estructura institucional y Mediante el Decreto Supremo N° 018-2001- normativa formada durante un proceso auto- JUS del 26 de mayo del 2001, se creó la Co- ritario al nuevo escenario democrático. En ese misión de Estudio de las Bases de la Refor- sentido las normas jurídicas dictadas durante ma Constitucional, a fin de proponer: la dictadura son examinadas a la luz de un contexto en el que el poder ya no está con- Las normas constitucionales que podrían centrado y en el que las decisiones políticas ser reformadas a partir de la evaluación se ajustan al Estado de Derecho y al respeto de su contenido, de su análisis sistemáti- a los derechos fundamentales. La naturaleza co y de la regulación de las instituciones misma de la transición supone la necesidad políticas. de una evaluación de la normativa creada Las opciones sobre el contenido de las durante el régimen dictatorial (incluyendo la reformas propuestas. Constitución elaborada en el contexto de la El procedimiento para desarrollar las refor- imposición y manipulación política). mas constitucionales propuestas. Por eso, desde que se constituyó en noviembre del 2000, el Gobierno Transitorio de La Comisión estuvo constituida por espe- Valentín Paniagua, tuvo entre sus principa- cialistas y expertos de reconocida trayectoria les objetivos la reconstrucción del Estado de profesional y académica. Luego, el Ministerio Derecho y la recuperación y fortalecimiento de Justicia efectuó una convocatoria pública de las instituciones políticas destruidas por a través de los medios de comunicación es- el gobierno de Alberto Fujimori. No era posi- critos, abriendo una línea de contacto así ble asumir la transición sin una reforma que como medios electrónicos para difundir el abarcase el texto constitucional. No obstan- proceso y atender todas las propuestas y te, dado el breve tiempo asignado al gobier- opiniones sobre el mismo. no de transición y que el principal encargo La reforma constitucional se presentaba recibido era garantizar las elecciones gene- como parte del proceso de democratización rales, se abstuvo de convocar a una Asam- y el gobierno que sucediera al de Valentín blea Constituyente. Procedió, en cambio, a Paniagua debía impulsar el proceso en cua- configurar las bases que sirvieran a la refor- lesquiera de las formas recomendadas por el ma constitucional. gobierno transitorio, asumiendo también

Boletín Informativo del CONSODE / 31 como elemento necesario la participación de b) Sin embargo, en el mismo acto deben de- ciudadanos e instituciones. Se inició así el clararse convalidadas todas las acciones, debate nacional sobre la reforma constitucio- nombramientos, compromisos, etc., que nal estableciéndose las posibles vías proce- hayan sido hechas bajo su imperio, inclu- dimentales. En este sentido la Comisión pro- yendo aspectos tributarios, financieros, ad- puso las siguientes alternativas: ministrativos, judiciales, etc., con independencia de su revisión futura, en los casos A. PRIMERA ALTERNATIVA que el tiempo transcurrido y las leyes correspondientes así lo configuren y posibili- a) Lo primero que debe aceptar el Congreso ten. Expresamente debe señalarse entre de la República, de ser posible en el mis- otros puntos, que: mo mes de agosto del año en curso, es declarar la nulidad de la Constitución de Se reconocen los efectos de las elec- 1993, y declarar la vigencia de la Carta de ciones generales del año 2001. 1979. Los argumentos que sustentan esta Se reconocen los derechos humanos medida, son los siguientes: aprobados por los tratados internacionales de la materia, y ratificados por el El Artículo 307º de la Constitución de Perú. 1979, en cuanto estipula que dicha Car- Se deja en suspenso la parte relativa a ta no perderá vigencia en ningún caso los aspectos laborales, de la seguridad y que todos están obligados a restable- social, salud y bienestar, y régimen cerla, tan pronto sea posible. agrario. El que la Constitución de 1993, fue apro- La institución de la Defensoría del Pue- bada por un Congreso Constituyente blo debe mantenerse como tal, con sus Democrático, fruto de un golpe de Es- atribuciones. tado y en dependencia de un gobierno El actual Congreso de la República pasa autoritario y corrupto, como los hechos a llamarse Cámara de Diputados. posteriores lo han confirmado. Se deja a salvo el proceso de ratifica- Adicionalmente, la Constitución de 1993 ciones judiciales que viene realizando fue aprobada en un debate parlamenta- el Consejo Nacional de la Magistratura. rio controlado y no libre, y ratificado por Debe mantenerse el nombre de Tribu- un referéndum que se realizó sin ningu- nal Constitucional, con sus miembros y na seguridad ni garantía en sus resulta- competencias actuales, hasta que sea dos, y con un propósito fraudulento. renovado totalmente. La Constitución de 1993 sólo ha servi- Se convoca a elecciones para una Asam- do como un instrumento de la dictadu- blea Constituyente de 80 miembros, ra, pues ha sido vaciada de contenido, para que en el plazo de seis meses in- incumplida en los pocos preceptos no- troduzcan en la Constitución de 1979, vedosos y democráticos que fueron in- los cambios que corresponda. Al tér- corporados, y adicionalmente, ha servi- mino de su mandato, de los 80 consti- do para proteger actos de corrupción y tuyentes, los 50 más votados y que de violación de derechos humanos, per- cumplan con los requisitos pasarán diendo así cualquier eventual legitimi- a formar el Senado, y los 30 restantes dad que pudiera haber tenido o que se incorporan a la Cámara de Diputa- hubiera aspirado a tener. Si bien no tuvo dos, que de esta manera tendrá un to- legitimidad de origen, bien pudo tener tal de 150 miembros. legitimidad de ejercicio de la que tam- Se establece que la ONPE es parte in- bién careció. tegrante del Jurado Nacional de Elec-

32 / Ojo ciudadano en el Congreso ciones. En igual sentido, lo es el RE- las correspondientes disposiciones tran- NIEC. Ambos dependerán del Jurado, sitorias, estableciendo los plazos corres- en tanto se hagan las reformas correspondientes. pondientes. Los cambios efectuados son sanciona- C. TERCERA ALTERNATIVA dos por un referéndum posterior. a) Aprobar una ley de referéndum, para con- B. SEGUNDA ALTERNATIVA sultar al pueblo si quiere retornar a la Cons- titución de 1979 y, si es así, convocar a una Utilizar los mecanismos que la actual Consti- Asamblea Constituyente para que reforme, tución de 1993 prevé para la reforma consti- actualice y ponga en práctica dicha Cons- tucional, teniendo en cuenta lo siguiente: titución. b) Aprobar una ley de referéndum para que a) Introducir una reforma total incorporando el pueblo decida si quiere que se aprue- la Constitución de 1979, aprobando esta be una nueva Constitución que recoja lo decisión en dos legislaturas ordinarias su- mejor de la tradición histórica del Perú. De cesivas o en una y ulterior ratificación en ser el caso, sería convocada una Asam- referéndum. blea Constituyente expresamente para b) Simultáneamente, introducir las reformas ello. de actualización a la Carta de 1979, con

Boletín Informativo del CONSODE / 33 2. LA REFORMA CONSTITUCIONAL POR EL CONGRESO

Es inevitable abordar el tema, tomando en surgieron voces que empezaron a reclamar cuenta que el sólido consenso sobre el ori- una vuelta a la Constitución de 1979 y, de otro gen ilegítimo del texto de 1993 y las exigen- lado, la convocatoria a una Asamblea Consti- cias del proceso político obligaban al Congre- tuyente. so de la República a desmontar el aparato Ojo ciudadano en el Congreso considera autoritario del régimen fujimorista. Un aspec- que en este tema, por la naturaleza y legitimi- to medular de ese desmontaje era la reforma dad que debe tener una Constitución, la opi- del sistema jurídico de cara a una sociedad nión popular es clave. Importa saber lo que la más democrática. mayoría ciudadana quiso en cada etapa del Tras el fin de una década de gobierno au- proceso. Esa es la razón por la cual recopila- toritario no había duda, en un amplio sector mos algunas muestras para presentarlas de la sociedad de que la Constitución de 1993 como un medidor aproximado de opinión no podía quedar incólume en una transición pública. viable. Al principio el problema principal a re- Un acercamiento previo a la opinión ciu- solver era lograr una decisión consensuada dadana nos permite interpretar también cada sobre la vía a seguir para la reforma. Como momento del proceso. Por ejemplo, el Con- se adelantara, el gobierno transitorio de Pa- greso inició el debate con la ventaja de una niagua avanzó en ese aspecto y dio los ele- opinión pública favorable. El Congreso dis- mentos para la elección de una vía constitu- puso de recursos importantes1 para, sobre la cional. Con un aparente apoyo mayoritario base de una mayoría popular favorable, lo- inicial, el nuevo Congreso que había recibido grar un texto que fuera aprobado por la ciu- las propuestas de la Comisión de Bases, de- dadanía en referéndum. Sin embargo, luego cidió de por sí y ante sí que se procediera a la tomó fuerza la campaña a favor de la convo- reforma total de la Carta Constitucional. Sin catoria a una Asamblea Constituyente. El cre- mayor oposición al proceso y ya encarrilada ciente disenso público debilitó el compromi- la reforma en el Congreso, se empezó, no so asumido por algunas fuerzas políticas con obstante, a cuestionar el proceso en curso y el proceso ya iniciado.

1 De acuerdo a la Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, el Congreso gastó en la elaboración del Proyecto de Reforma Constitucional 611,194 nuevos soles. De ese monto, el Congreso aportó 247,414 nuevos soles y la cooperación internacional 363,780 nuevos soles. No se considera en el costo al personal de planta ni la disposición de los servicios del Congreso.

34 / Ojo ciudadano en el Congreso Es posible deducir que el Congreso no una Constitución democrática. Es en ese realizó trabajos de persuasión a la ciudada- ámbito que juegan un papel importante los nía, o éstos no fueron lo suficientemente con- medios de comunicación, que por defender vincentes para lograr un consenso a su fa- su posición (al margen de la validez de sus vor. Las encuestas fueron mostrando un pú- argumentos) tienen capacidad para informar blico adverso así como discursos y acciones con justicia o desinformar. La prensa, tanto cada vez más frecuentes a favor de otras al- como las encuestas, tienen injerencia sobre ternativas. Se empezó a creer, posiblemente el proceso, fortaleciéndolo o impidiéndolo. Un muchos congresistas también lo creyeron, seguimiento del impacto en la ciudadanía es que si bien la reforma constitucional por el importante para vislumbrar el destino de la Congreso era viable jurídicamente, no lo era reforma constitucional. Así, se desprende de políticamente. Una reforma con referéndum las diversas encuestas publicadas al inicio del adverso o sin referéndum era lo peor que proceso de reforma constitucional que los ciu- podía pasarle al proceso y era lo que, qui- dadanos apoyaban mayoritariamente al pro- zás, se veía venir. Tampoco era viable una ceso. Sin embargo, encuestas posteriores in- Constitución reformada sin mediar una con- dicaban, por el contrario, una opción mayori- sulta popular; como todo texto constitucio- taria por la convocatoria a una Asamblea nal, no resistiría la falta de consenso. Esa ten- Constituyente. dencia negativa fue creciendo sin que el Una explicación de la pérdida de apoyo Congreso hiciera algo para revertirla. popular al proceso, pudo ser la falta de cana- Con el referente relativo de las encuestas, les de comunicación efectivos entre el Parla- los actores políticos, especialmente los de mento y los ciudadanos, así como la inexis- oposición parlamentaria, decidieron quebrar tencia de una sistemática campaña de difu- el compromiso inicial. Desde su perspectiva, sión del Congreso sobre la legitimidad y ne- la posición de la mayoría de ciudadanos, era cesidad del proceso iniciado. Posiblemente una información clave y determinante. Sin sus argumentos a favor de la reforma no lle- embargo, las características de la coyuntura garon a todos los sectores. Tampoco es des- política al cierre de esta edición, señalan que cartable que la demanda ciudadana traslade la reforma o cambio constitucional ha cedido su mayor interés a la solución de asuntos eco- espacios a otros temas que aparecen como nómicos y sociales. En un contexto así, un prioritarios. Es razonable sostener que urge debate constitucional pierde fuerza. En todo retomar el tema para lograr en cualesquiera caso, y en el devenir del proceso de reforma, de las vías por las que se opte, un texto cons- se hizo tangible que faltaba el consenso ne- titucional moderno, justo y acorde a las ten- cesario dentro y fuera del Congreso que per- dencias del Derecho Constitucional. No es un mitiera asumir la viabilidad de la reforma. Esa tema que merezca postergarse porque atañe falta de consenso, pese al compromiso ini- a la democracia que existe en el Perú. La po- cial asumido por las diversas fuerzas políti- larización y la incapacidad para llegar a acuer- cas, originó que finalmente la reforma se de- dos no opera a favor de uno u otro sector en tuviera. pugna, sino en contra del complejo proceso A partir de las encuestas de Apoyo Opi- de adecuación de las estructuras jurídicas y nión y Mercado que se presentan a continua- políticas a la democracia. Para que la refor- ción ha sido posible contar con una aproxima constitucional por el Congreso o la Asam- mación a la percepción que tenían los ciuda- blea Constituyente como propuestas tengan danos de la reforma constitucional en sus pri- éxito, importa el convencimiento ciudadano meras etapas. sobre la vía empleada para que el país tenga

Boletín Informativo del CONSODE / 35 Por lo que ha escuchado, ¿aprueba o desaprueba el proyecto de reforma constitucional?

Respuestas Total Nivel Socioeconómico (%) Sexo Edad (%) A B C D E Hombres Mujeres 18-24 25-39 40-70

Aprueba 66 59 63 73 73 28 73 57 81 58 70 Desaprueba 22 28 24 16 19 43 20 23 16 24 21 No precisa 12 13 13 11 8 29 7 20 3 18 9 Total: 100% Base Real 157 32 55 37 26 7 94 63 24 67 66

Distribución ponderada 100 9.2 30.7 31.4 23.4 5.2

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Lima, julio del 2002.

En julio del 2002, un 66% de encuestados bre del 2002, en el marco del inicio del deba- aprobaba el proyecto de reforma constitucio- te en el Pleno, Apoyo Opinión y Mercado re- nal. Así, al iniciarse el proceso y en su trans- gistró que un alto porcentaje de ciudadanos curso inicial, los ciudadanos y las organiza- de diversos sectores socio económicos veían ciones políticas representativas estaban táci- como primera opción modificar la Constitu- tamente de acuerdo con la reforma. La parti- ción de 1993 (reforma), aunque con un por- cipación de diversas organizaciones de la centaje menor aunque cercano se constata- sociedad civil con aportes sustantivos en el ba que los ciudadanos preferían la redacción debate2 indicaba que en ese ámbito también de una nueva Constitución. Un grupo impor- existía una voluntad de colaboración con el tante optaba por regresar a la Carta de 1979, proceso. Tres meses más tarde, en setiem- pero modificándola.

Actualmente hay un debate sobre los cambios que se le están haciendo a la Constitución ¿Cuál de las siguientes opciones le parece mejor?

Respuestas Total Nivel Socioeconómico (%) Sexo Edad (%) A B C D E Hombres Mujeres 18-24 25-39 40-70

Modificar la 31 44 41 28 28 27 34 28 33 31 29 actual Constitución Redactar una 21 10 19 26 23 18 23 20 29 20 18 nueva Constitución Regresar a la Constitución de 1979 20 26 19 23 18 19 22 18 11 21 25 y modificarla Hay que modificar 10 8 12 11 8 11 7 13 10 11 9 la Constitución 18 12 9 12 23 25 114 21 17 17 19 No precisa Total: 100% Base Real 530 60 100 161 142 67 247 283 126 203 201

Distribución ponderada 100 4.1 16.6 32.0 35.1 12.2

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Lima, setiembre del 2002.

2 Ver: www.congreso.gob.pe/debate_constitucional.htm

36 / Ojo ciudadano en el Congreso En enero del 2003 los ciudadanos expre- sobre las características del proceso no fue- saban su opinión sobre los contenidos del ron conocidos por todos los sectores de la texto. Una encuesta de Apoyo Opinión y Mer- ciudadanía. No se constató una campaña del cado daba luces sobre las opciones ciuda- Congreso a través de los medios de comuni- danas respecto a los temas de la reforma cación para persuadir a los ciudadanos so- constitucional. Es así que una amplia mayo- bre la conveniencia y la legitimidad de la re- ría prefería, entre otras cosas, el voto volunta- forma que se estaba llevando a cabo. Los diario, la renovación del Congreso cada dos años rios, aparentemente, registraban más los y medio, la prohibición de la reelección presi- cuestionamientos que la defensa de la refor- dencial inmediata y la eliminación de la Se- ma. Los sectores opuestos a la reforma cons- gunda Vicepresidencia de la República. Inclu- titucional no abdicaron del intento de conven- so un importante porcentaje prefería que se cer a la población de que el camino legítimo prohíba la reelección presidencial. Asimismo, no era otro que el de una Asamblea Constitu- la mayoría prefería que se le otorgue el voto a yente. Algunos medios de comunicación y los miembros de las Fuerzas Armadas y la organizaciones de la sociedad civil fueron Policía Nacional y un Congreso unicameral. suficientemente agresivas y constantes en su Se percibía, durante los primeros tramos pugna con el proceso en curso. El argumen- del proceso de reforma, que sectores mayo- to de que la reforma total por el Congreso y ritarios de la ciudadanía quería cambios cons- apoyado en los procedimientos de la Carta titucionales, especialmente en algunos temas. de 1993 era una usurpación de la voluntad De acuerdo a la encuesta es escaso el por- popular, fue enérgicamente difundido por sus centaje de quienes querían que las cosas se principales propulsores y en torno a él se ejer- quedaran tal como estaban (10%). cieron acciones concretas. Se puede decir que siempre hubo un espí- Hubo una posición definida en torno a la ritu constituyente, es decir, un ánimo ciuda- legitimidad y necesidad de una Asamblea dano por cambios constitucionales. Sin em- Constituyente. Abundaron en la prensa artícu- bargo, lo que en cierta forma fue cambiando los de opinión en uno u otro sentido, pero apa- es la metodología de los cambios. En el aná- rentemente, como afirmamos anteriormente, lisis del proceso social y político se puede los artículos de opinión en contra de la refor- verificar que conforme avanzaba el proceso ma en proceso tuvieron mayor llegada. El Co- de reforma constitucional, mayor era la pola- legio de Abogados de Lima fue protagonista rización en torno al mismo. Los foros descen- de la posición contraria a la reforma total de la tralizados y la publicación de varios tomos Constitución por parte del Congreso. Es así que

Respecto a las siguientes propuestas, ¿usted aprobaría o desaprobaría...? Encuesta sobre el total

Respuestas Aprobaría Desaprobaría No precisa

Que el voto sea voluntario 85 14 1 Que se renueven los miembros del Congreso cada dos años y medio 70 20 10 Que se prohíba la reelección presidencial inmediata 53 38 9 Que se elimine la segunda vicepresidencia 51 34 15 Que se prohíba la reelección presidencial permanente 47 41 12 Que se le otorgue el voto a los militares y policías 52 42 6 El retorno a un Congreso bicameral 36 50 14

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado. Enero del 2003.

Boletín Informativo del CONSODE / 37 se empeñó en recolectar firmas para que un ese mismo sentido. Por su parte, en la en- referéndum aprobara la convocatoria a una cuesta de Apoyo Opinión y Mercado de mayo Asamblea Constituyente. Incluso, luego de que del 2003 un 77% de encuestados opinó que el Tribunal Constitucional sentenciara por la se debería elegir a una Asamblea Constitu- constitucionalidad de la reforma tal como se yente. En una encuesta de DATUM en la gran había estado llevando a cabo, intentó el cami- Lima y 11 ciudades del Perú en marzo del no de la elaboración por una Asamblea de un 2003, el 65.6% de ciudadanos opinó en ese nuevo texto constitucional. Aprovechando una mismo sentido. opinión ciudadana mayoritaria coincidente con Por otra parte, como se apreciará más ade- su propuesta exigió que los ciudadanos sean lante, el argumento del Congreso por la refor- consultados sobre la opción de una Asamblea ma total de la Carta (y no sustitución de la Constituyente. misma) se sustentó jurídicamente en los Artí- Otras organizaciones, como el Movimien- culos 206 y 32 inciso 1 de la Constitución de to Fuerza Democrática, tomaron otras vías. En 1993 que dispone los mecanismos para tal este caso, esta organización política, presen- reforma. El argumento de los impulsores de tó una iniciativa legislativa, en ejercicio del la reforma es confirmado, además, por la sen- derecho de participación ciudadana, admiti- tencia del Tribunal Constitucional en el senti- da por el Jurado Nacional de Elecciones vía do de la constitucionalidad del proceso de Resolución Nº 012-2003-JNE, por el que se reforma total de la Constitución por el Con- plantea declarar la nulidad de la Constitución greso. En ese sentido, lo avanzado estaba de 1993, restituir la vigencia de la de 1979 y la legitimado constitucionalmente y con la sen- convocatoria a una Asamblea Constituyente tencia del Tribunal Constitucional la discusión en caso de que el Congreso aprobara la re- debió quedar zanjada. En realidad no fue así. forma total de la Constitución. Por el contrario, los sectores opuestos al pro- Estos sectores (especialmente algunas ceso han insistido en la convocatoria a una organizaciones de la sociedad civil así como Asamblea Constituyente. Finalmente, el de- algunos medios de comunicación) asumieron bate constitucional se suspendió, aquietán- una posición a favor de la convocatoria a una dose la polémica. Asamblea Constituyente, expresando además En general, el debate ha sido intenso y que el Congreso no está facultado para ela- ambas partes han presentado argumentos e borar una nueva Constitución, que es lo que interpretaciones defendibles. En todo caso, pretendería una reforma total del texto. Asu- Ojo ciudadano en el Congreso describe el mieron que la reforma total por el Congreso, proceso, analiza las posiciones y deja en el y su posterior consulta en referéndum, no sólo ámbito del lector la opción que considere ra- era usurpación del poder constituyente ciu- zonable. Se trata de presentar las posturas y dadano sino que era inviable políticamente. los argumentos centrales en la óptica de co- Reforzaron su posición en diversas encues- laborar con conciliaciones progresivas y avan- tas de opinión pública en las que sectores ces concretos. La Constitución de 1993 por mayoritarios de la población se manifestaban su origen y por algunos de sus contenidos a favor de la elección de un cuerpo constitu- amerita cambios en cualesquiera de las op- yente que elaborara una nueva Constitución. ciones metodológicas con que se concluyan. Según ellos, las más recientes encuestas so- El tema es polémico, pero CONSODE cree bre el tema expresaban ese sentimiento cre- necesario llegar a un acuerdo social a fin de ciente. En la encuesta de CPI de enero del lograr los cambios y que la Constitución (re- 2003, un 62.3% de ciudadanos consultados formada o sustituida) sea un texto moderno y pensaba que debía convocarse a una Asam- modélico. Eso es lo que aguardan, en defini- blea Constituyente. En la encuesta de IMA de tiva, los ciudadanos. enero del 2003 un 76.3% se manifestaba en

38 / Ojo ciudadano en el Congreso 2.1. La Ley 27600 que da inicio al mento la facultad de revisión constitucio- proceso de reforma nal dentro de los límites que la propia Carta constitucional fija. No obstante, la Constitución de 1993 hace La Ley 27600 establece en su Artículo 2 que posible la reforma total de la Carta por el Con- la Comisión de Constitución, Reglamento y greso. Es una delegación precisa que abre Acusaciones Constitucionales, propondrá un las posibilidades de revisar íntegramente el proyecto de reforma total de la Constitución, texto constitucional para modificarlo en lo que tomando en cuenta la Constitución histórica fuere necesario. Para quienes defienden la del Perú y en particular el texto de 1979. Dice reforma total por el Congreso, no necesaria- luego que el texto aprobado será sometido a mente implica la sustitución del texto si se res- referéndum. La norma establece así que la petan sus fundamentos esenciales; además, reforma constitucional será total, es decir, sola propia Constitución ha precisado los lími- bre la base de la revisión integral del texto de tes formales del Poder Constituido en su ta- 1993. Según los propulsores de la reforma, el rea de reforma. La reforma total en este caso Artículo 206 concordado con el Artículo 32 de es una previsión constitucional. Los límites del la Constitución, refiere la posibilidad de la re- Poder Constituyente Derivado para reformar forma total del texto. Así, una interpretación la Constitución están señalados en la propia sistemática permite dilucidar que el Congre- Carta. Todo acto de reforma de la Constitu- so puede realizar cambios en la integridad del ción realizado fuera de estos límites carece documento. En otras palabras, el texto de de validez jurídica. 1993 admitiría la posibilidad de la reforma to- Los límites formales se refieren concreta- tal de la Constitución. mente a la iniciativa, aprobación, ratificación Bajo esa perspectiva, la Ley 27600 no se- y publicación. Al respecto, la Constitución dis- ría inconstitucional, por cuanto establece una ponen su Artículo 206 que «Toda reforma reforma de la Carta Constitucional a partir de constitucional debe ser aprobada por el Con- los preceptos que ella misma establece. Esta greso con mayoría absoluta del número legal posibilidad refiere la calidad de un Poder de sus miembros, y ratificada mediante refe- Constituyente Derivado. Esta calidad com- réndum. Puede omitirse el referéndum cuan- prende, no obstante según la doctrina, la po- do el acuerdo del Congreso se obtiene en dos testad de reformar, haciendo modificaciones, legislaturas ordinarias sucesivas con una vo- supresiones o adiciones a preceptos no esen- tación favorable, en cada caso, superior a los ciales de la Constitución, conforme a lo pre- dos tercios del número legal de congresistas. visto en el propio texto constitucional. La ley de reforma constitucional no puede ser Existen sectores que niegan esta potestad observada por el Presidente de la República. en un Poder Constituido. Afirman que sólo son La iniciativa de reforma constitucional corres- legítimas las modificaciones constitucionales ponde al Presidente de la República, con apro- «parciales» y no debe tocar lo esencial de un bación del Consejo de Ministros, a los contexto; es además comprensible en todo siste- gresistas, y a un número de ciudadanos equi- ma jurídico como consecuencia de la natural valente al cero punto tres por ciento de la evolución social, cultural y económica, que se población electoral, con firmas comprobadas impulse la readecuación del Derecho a las por la autoridad electoral». nuevas circunstancias históricas. No es posi- Los límites materiales se refieren a que el ble imaginar una sociedad en la que se justi- Congreso no puede en el camino de la refor- fique permanentemente la convocatoria a una ma alterar la sustancia y orientación de la Asamblea Constituyente, de allí la delegación Constitución. La reforma significa básicamen- popular, mediante una norma constitucional, te modificar algo sin cambiar su sustancia, es en un poder constituido como es el Parla- una alteración de las formas sin afectar la

Boletín Informativo del CONSODE / 39 orientación del texto. De ese modo, la opi- sible con revisiones parciales. Sin embargo, nión mayoritaria de la doctrina es que toda puede resultar también válido el argumento reforma tiene que ser parcial. El problema se que refiere la vulneración de los límites mate- presenta cuando la Constitución permite la riales de la reforma constitucional por el Con- reforma total en un esquema que podría su- greso. De otro lado, la Ley establece que el gerir una contradicción en sí misma. Es de- nuevo texto responda a la Constitución histó- cir, ¿cómo se puede reformar totalmente la rica, es decir, que no se aparte del espíritu de Constitución sin cambiar su sustancia?, la tradición constitucional. Quizás esa previ- ¿cuál es el límite para que eso no ocurra? De sión coadyuve a que el texto reformado no allí que la corriente contraria a la reforma vulnere los límites materiales y permita que la constitucional por el Congreso haya asumi- reforma total no sea necesariamente una al- do que lo que se pretende es una nueva teración de la sustancia de la Carta de 1993. Constitución y sólo una Asamblea Constitu- El referente de la reforma, no obstante, es la yente puede elaborar una nueva Constitu- Carta de 1979. ción. El problema es que no existe previsión Esta ley debe ser analizada en todos sus constitucional ni legal para convocar a una componentes, de acuerdo al contexto históri- Asamblea Constituyente y si bien sería legíti- co que se vive y tomando en cuenta funda- mo políticamente y en aras del respeto a la mentalmente lo que la propia Constitución soberanía popular, podría no ser razonable establece. El problema planteado a partir de desde una perspectiva política e histórica. la Ley 27600 es difícil de solucionar, más aún Todas las Asambleas Constituyentes en el cuando una Constitución y consecuentemente Perú fueron convocadas rompiendo la lega- una reforma del texto requiere el mayor con- lidad3 . senso posible. Por lo pronto, un análisis ba- En este caso concreto se debe tomar en sado en las propias disposiciones constitu- cuenta dos aspectos que deben nutrir la po- cionales nos lleva a concluir que la Ley 27600 lémica en torno a la Ley 27600: la disposición es constitucional. De todos modos, el Tribu- constitucional que permite la reforma total por nal Constitucional emitió un fallo inapelable el Congreso y el contexto político en el que en ese sentido. se hace necesario desmontar el aparato autoritario del régimen fujimorista. En este últi- mo aspecto, cabe añadir que la Carta de 1993 2.2. Los antecedentes inmediatos tuvo un origen ilegítimo, y gran parte de su del debate de reforma contenido fue elaborado por una mayoría constitucional constituyente sometida al gobernante y a sus aspiraciones reeleccionistas y de concentra- Es bueno destacar que los proyectos presen- ción del poder. En esencia, la Constitución de tados no sólo se ajustaron a la alternativa de 1993 es un texto autoritario y tendencioso, que la reforma de la Carta de 1993. Los tres pri- no significa que carezca de algunos conteni- meros proyectos de Ley, presentados por dos virtuosos, sino que es explicable que en Javier Diez Canseco (Nº 267), Pedro Morales la potestad constitucional del Congreso para Mansilla (Nº 607), ambos de la Unión Parla- reformar el texto fundamental, se haya opta- mentaria Descentralista (UPD), y la Célula do por una revisión integral y una reforma to- Parlamentaria Aprista (Nº 611), respectiva- tal. Se pretende así una Constitución para la mente, proponían declarar la nulidad de la democracia, cuyo logro no hubiese sido po- Constitución de 1993 y restaurar la vigencia

3 Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Períodos 2001-2002; 2002-2003. Con- greso de la República.

40 / Ojo ciudadano en el Congreso de la Carta de 1979. El cuarto proyecto (Nº 2.3. Características del debate 1081), de origen multipartidario, proponía la reforma constitucional abrogación de la firma del ex-mandatario en aplicación de la Resolución Legislativa que Durante la legislatura marzo junio del 2003 declaró la vacancia de la Presidencia de la continuó el debate de reforma constitucional República, la modificación escalonada de la en el Congreso de la República iniciado a par- Constitución vigente en base a su Artículo tir de la Ley 27600 del 15 de diciembre del 206º así como el sometimiento del texto a la 2001. aprobación popular mediante un referéndum. El Congreso hizo uso de los Artículos 206 El último proyecto (Nº 1514), también de ori- y 32 inciso 1 de la Constitución de 1993. Para gen multipartidario, se apartó por completo darle contenido al proyecto de reforma cons- de las recomendaciones de la Comisión de titucional había recogido antes las críticas, Estudio, pues se limitó a proponer el retiro de observaciones y propuestas contenidas en la firma del ex-Jefe de Estado de la Constitu- 103 propuestas de instituciones de la socie- ción de 1993, así como de toda mención de dad civil. Por ejemplo, muchos colegios pro- él en el texto constitucional, e incluía una pre- fesionales, ciudadanos y juristas contribuye- cisión sobre la fecha en que dicha Carta en- ron con ideas de contenido. Se realizaron en tró en vigor. consonancia con este espíritu abierto, 27 fo- «Los Proyectos de Ley señalados fueron ros públicos en muchas ciudades del país. oportunamente decretados a la Comisión de Las opiniones ciudadanas están contenidas Constitución, que emitió tres dictámenes: uno en cinco tomos. Si bien se evidenció un esen mayoría, que proponía un texto sustituto- fuerzo por lograr la participación y el consen- rio, y dos en minoría, cuyos autores eran los so ciudadano, no se actuó eficazmente por el responsables de dos de los Proyectos de Ley: lado de la persuasión pública sobre las bon- el Nº 267 del Congresista Diez Canseco (UDP) dades y conveniencia del proceso. Los foros y el Nº 611 de la Célula Parlamentaria Apris- fueron un paso en ese sentido, pero ellos sólo ta. El Proyecto de Ley propuesto en el dicta- podrían ser válidamente uno de los elemen- men en mayoría de la Comisión de Constitu- tos de un plan integral de promoción de la ción fue extensamente debatido por el Con- reforma. Tampoco se detectaron publicacio- greso de la República en pleno durante su nes de llegada masiva, accesibles a todos los 36ª sesión el día 13 de diciembre y sometido sectores que difundieran los argumentos a a votación al día siguiente. El proyecto final favor de la reforma5 . Trabajar en la proyec- fue aprobado por 53 votos favorables contra ción de una reforma constitucional debe su- 26 y una abstención. Ese día el Congreso poner una suerte de programa simultáneo de contó con la asistencia de 83 congresistas» 4 . marketing del proceso para generar convic- Un paso previo en la reforma constitucio- ciones y respaldo ciudadano. No ha sido po- nal fue la modificación del capítulo sobre Des- sible detectar en el Congreso especialización centralización, la cual permitió en noviembre funcional en materia de campañas públicas del 2002 que se pudieran llevar a cabo las de persuasión que sirvan no sólo a la inter- elecciones para conformar los gobiernos re- nalización colectiva del valor de determinados gionales.

4 Hubert Wieland Conroy. La supresión de una firma y el inicio de una reforma constitucional: análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley Nº 27600. (www.cajpe.org.pe/rij/bases/juris-nac/WIELAN-1.htm) 5 No es posible verificar que La Gaceta del Congreso de la República sea, en los hechos, material de lectura con llegada a sectores populares. El Congreso debe considerar el seguimiento de su impacto. Un eje de la citada publicación debiera ser la promoción de proyectos de ley en debate y la persuasión ciudadana sobre determinados proyectos, en un formato ligero, «amigable» y atractivo al lector promedio. Se puede suponer que el público de llegada de La Gaceta es el profesional interesado en temas parlamentarios y que desea conocer las actividades legislativas y fiscalizadoras.

Boletín Informativo del CONSODE / 41 proyectos, sino también para la elaboración incrementaron ligeramente. Se puede seña- de planes de fortalecimiento institucional. lar que este último dato expresa la presencia De todos modos, la reforma constitucio- de ciudadanos e instituciones interesadas en nal se fue llevando a cabo a la luz de la opi- participar en el contenido del proyecto de re- nión pública, con la máxima transparencia y forma constitucional de manera más activa. la más abierta convocatoria, dándose espa- Ciertamente, es posible que algunas de las cios de participación en Internet a través del instituciones y ciudadanos, incluso congresis- enlace a la reforma constitucional de la pági- tas, participantes hayan abandonado poste- na web del Congreso riormente la opción por la reforma. (www.congreso.gob.pe/debate_ Para los defensores de la reforma por el constitucional.htm) y con el compromiso de Congreso, la Carta de 1993 permite que el que el texto final fuera sometido a consulta Congreso haga la reforma total del texto cons- popular a través de un referéndum. La parti- titucional y, por el contrario, una Asamblea cipación de instituciones y ciudadanos que- Constituyente implica la ruptura del esquema da graficada en el siguiente cuadro: institucional, en el sentido de que no está prevista en la lógica constitucional que sólo con- Aportes electrónicos a la página web del templa la organización de los poderes consti- Congreso tuidos y la utilización de mecanismos de re- Entre Entre agosto Total forma constitucional, establecidos en el Artí- abril y julio 2002 y culo 206 de la Constitución de 1993. Asumen 2002 mayo 2003 también que si bien el poder constituyente emana del pueblo, la experiencia histórica Ciudadanos 537 109 646 alecciona que refundar periódicamente la re- Comunicados 30 17 47 pública por medio de asambleas constituyen- Fuente: Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusa- tes es una práctica nefasta. Se sostiene que ciones Constitucionales. ese ha sido el recurso de muchos gobiernos autoritarios en su afán de legitimarse. En el Aportes recibidos por escrito recibidos por Perú no se ha experimentado el camino de la Comisión e incluidos en la página web las reformas, solamente el de las Asambleas Entre Entre agosto Total Constituyentes y sin embargo, salvo la Carta abril y julio 2002 y de 1860 o de 1979, ninguna logró eficacia o 2002 mayo 2003 vigencia real, es decir, en términos de Karl Loewenstein, fueron cartas «semánticas» o Ciudadanos 57 58 115 simplemente nominativas. Inst. Privadas 55 90 145 Evitar esa recurrencia es el sentido políti- Inst. Públicas 16 19 35 co de la reforma constitucional planteada en Comisiones 11 - 11 la Carta de 1993. En consecuencia, se sostie- Congresistas 17 14 31 ne, el texto debe reformarse según el camino Total 156 181 337 ya establecido. Los Artículos 206 y 32 inciso 1 tienen como razón de ser, el cambio de los Fuente: Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusa- ciones Constitucionales. contenidos del texto sin acudir precisamente a una asamblea que sólo debiera convocar- Nótese cómo la cantidad de aportes elec- se por causas extremas como una ruptura o trónicos de los ciudadanos se redujo ostensi- un salto en la continuidad de la república. blemente a partir de agosto del 2002. Este La carta de 1993 proporciona las vías for- dato podría indicar que el interés ciudadano males y sólo queda, según sus propulsores, fue decayendo. Sin embargo, los aportes re- atenerse a las reglas existentes. Interpretan cibidos por la Comisión de Constitución se así que la Constitución permite su reforma

42 / Ojo ciudadano en el Congreso total por el Congreso e impide por esta vía el dificar sustancialmente la vigente o, como se resquebrajamiento del orden constitucional plantea, sustituir la vigente con la del 79 ha- establecido a través de un cuerpo constitu- ciéndole algunas modificaciones. Esto te- yente que no está previsto jurídicamente. En niendo en cuenta que el poder Constituyen- esa perspectiva, la Constitución no prevé su te emana del pueblo, de manera que este propia abrogación o sustitución sino su re- poder soberano no esté sujeto a ninguna li- forma parcial y total. La revisión y corrección mitación ni de forma ni por las cláusulas de íntegra del texto se ajusta a lo contemplado intangibilidad que contienen las constitucio- en la propia Constitución y no supone una nes. Ese poder soberano crea a los demás sustitución de la Carta de 1993 por una nue- poderes y los órganos que existen en la es- va. tructura del país a los que señala sus límites Se afirma así que el Parlamento es el depo- de competencia. Así, el Congreso no tiene sitario de la voluntad popular; que la represen- competencia para dar una nueva Constitu- tación es creada a través del voto popular y ción con el pretexto de reformar la vigente» 6. que las propias reglas constitucionales legiti- Pese a la necesidad de reformar el texto man al Congreso para formular las reformas. de 1993 (especialmente por algunos de sus Los sectores opuestos a la reforma total contenidos tendenciosos y su origen no legí- del texto por parte del Congreso, afirman por timo) y tras la sentencia del Tribunal Constitu- su parte que el Congreso de la República al cional que decidió por la constitucionalidad apelar a una supuesta «reforma total» está de la reforma, algunas fuerzas políticas die- sustituyendo la Carta de 1993 por una nueva. ron un paso atrás y plantearon que el debate El Congreso, sin embargo, no está facultado de la reforma constitucional se suspenda has- para dar una nueva Constitución. ta que se establecieran nuevos mecanismos Uno de los antagonistas del proceso de para continuar con los cambios de la Carta reforma sostiene, por ejemplo, que «el Con- Magna. Incluso, se llegó a pensar que la regreso sí está autorizado para hacer reformas forma se debía realizar en función de la Cons- parciales, siempre que éstas no alteren los titución de 1979. Una alternativa que surgió principios esenciales de la Constitución. Cual- fue la reforma parcial aplicada a la Constitu- quier reforma parcial que altere ese aspecto ción de 1979 dentro del procedimiento que sustancial requiere de la aprobación del pue- señala el Artículo 206 de la Carta vigente y sin blo mediante referéndum. En ese sentido, lo salir del marco de la sentencia del Tribunal que el Congreso no puede hacer es redactar Constitucional. La restitución de la vigencia un nuevo texto constitucional con el pretexto de esta Constitución, no obstante, se dice, de modificar el actual. Tampoco decir que las produciría graves inconvenientes, por cuanto reformas parciales las van a hacer según la la Constitución de 1993 contiene instituciones Constitución de 1979, porque toda reforma diferentes a las que constituyó la de 1979: jurídica se hace con la que está vigente, y esa Congreso unicameral, Defensoría del Pueblo, no lo está porque ya forma parte de la histo- Tribunal Constitucional con distinta conforma- ria». Luego afirma, sintetizando la propuesta ción y origen, etc. de los propulsores de un cuerpo constituyen- Una cuestión previa, como se aprecia más te que «la Asamblea Constituyente es el po- adelante, paralizó en mayo durante diez días der supremo facultado para tomar la decisión el debate de la reforma. Al no lograrse la con- que mejor convenga a la comunidad. Esta certación entre las bancadas, la suspensión puede ser dar una nueva Constitución, mo- se prolongó en el tiempo. La razón de fondo

6 Entrevista a Aníbal Torres, Decano del Colegio de Abogados de Lima. Diario Expreso del 19 de mayo del 2003.

Boletín Informativo del CONSODE / 43 para las bancadas no es la reforma en sí mis- res-Aráoz y Ernesto Herrera). En ese gru- ma discrepancias con los textos aproba- po participaron como incorporados los ex- dos sino la decisión de cuatro agrupacio- pertos Augusto Alvarez Rodrich, José nes: PAP, UN, FIM y GPDI que consideraron Amado, Carlos Amat y León, Jorge Aven- que no había condiciones para ir al referén- daño, Cecilia Blume, Antonio Brack, Os- dum. car Berckemeyer, Luis Bustamante Be- launde, César Humberto Cabrera, Jorge 2.3.1. Subcomisiones que prepararon el Chávez Alvarez, Juan Chávez Molina, Ri- Proyecto de Comisión cardo Claverías, Oscar Dancourt, Hernan- do de Soto, Julio Díaz Palacios, Dennis Debe recordarse que la Ley 27600 fijó la res- Falvy, Raúl Ferrero, Gonzalo García Núñez, ponsabilidad de la reforma constitucional en Guillermo Grellaud, Efraín Gonzáles Olar- la Comisión de Constitución y que ésta se trate, César Guzmán Barrón, Claudio Herzka, zó el proceso de la reforma en dos etapas: Javier Iguiñiz, Baldo Kresalja, Eduardo Mc una denominada Anteproyecto y otra deno- Bride, Jorge Manini, César Ochoa, Felipe minada Dictamen. Los subgrupos de trabajo Ortiz de Zevallos, Humberto Ortiz, Alberto funcionaron principalmente en la primera eta- Químper, Luis Rebolledo, Carlos Rivas, pa, en tanto en la segunda predominó el tra- Manuel Romero Caro, Francisco Sagasti, bajo en comisión. Raúl Salazar, Jurgen Schuldt, Javier Silva El dictamen señala la constitución de nue- Ruete, Percy Tabory, Gonzalo Tamayo, ve subgrupos. A saber, el Multipartidario (Con- Javier Tantaleán Arbulú, Augusto Urrutia, gresistas Henry Pease, Jorge Del Castillo, Juan José Vargas, Richard Webb, Juan Ántero Flores-Aráoz, Fausto Alvarado, Ana Julio Witch y Armando Zolezzi. Elena Towsend y Natale Amprimo) y el Comi- Régimen Político (Congresistas Henry Pea- té Asesor (Valentín Paniagua, Marcial Rubio, se, Ana Elena Towsend y Aurelio Pastor) Francisco Miró Quesada, César Landa, Víctor En ese grupo participaron como incorpo- García Toma, Enrique Bernales, Jorge Danós, rados los expertos Carmen Rosa Balbi, Alberto Adrianzén y Pedro Cateriano). Enrique Bernales, Jorge Danós, Jaime de De otro lado y con el aporte técnico de Althaus, Francisco Eguiguren, Carlos Fer- especialistas se crearon seis subgrupos te- nández Fontenoy, Magdiel Gonzales, Fran- máticos y uno especial de conciliación en cisco Guerra-García, Sinesio López, Valen- derechos laborales: tín Paniagua, Jorge Power, Marcial Rubio y César Valega. Derechos de la persona (Congresistas Glo- Régimen Electoral (Congresistas Natale ria Helfer, Mercedes Cabanillas y Judith de Amprimo y José Carrasco) En ese grupo la Mata). En ese grupo participaron como participaron como incorporados los exper- incorporados los expertos Samuel Abad, tos Javier Alva Orlandini, Carlos Blancas, Ciro Alegría Varona, Iván Bazán, Carlos Ernesto Blume, Juan Chávez Molina, Car- Blancas, Carlos Fernández Sessarego, los Chipoco, Carlos Fernández Fontenoy, Domingo García Belaunde, Carolina Loay- José Palomino, Piedad Pareja y Rafael za, David Lobatón, Javier Mujica, Francis- Roncagliolo. co Miró Quesada Rada, Francisco Miró Administración de Justicia (Congresistas Quesada Cantuarias, Ricardo Morales, Si- Fausto Alvarado, José Luis Delgado y Ed- gisfredo Orbegoso, José Luis Pérez Sán- gard Villanueva). En ese grupo participa- chez Cerro, Javier Ríos, Aníbal Torres y ron como incorporados los expertos Rocío Villanueva. Samuel Abad, Jorge Avendaño, Javier de Régimen Económico (Congresistas Jorge Belaunde, Eloy Espinosa, Magdiel Gonzá- Del Castillo, Luis Alva Castro, Ántero Flo-

44 / Ojo ciudadano en el Congreso les, Marco Tulio Gutiérrez, Juan Jiménez La Dirección de Participación Ciudadana del Mayor y Juan Monroy. Congreso tuvo la responsabilidad del dise- Estado y Nación (Congresistas Luis Gue- ño metodológico y organizativo de los foros rrero Figueroa y Luis Santa María). En ese descentralizados. El núcleo local encargado grupo participaron como incorporados los de la convocatoria fue la Mesa de Concerta- expertos Ciro Alegría Varona, Rolando ción de lucha contra la Pobreza. Ames, Ernesto Blume, Luis Bustamante Los Foros Descentralizados se hicieron en Belaunde, Julio Cotler, Jorge Chávez, Jor- 23 ciudades, siendo la mayoría de ellas las ge Power y Juan Sánchez Barba. capitales de Departamento, tales como: Ica, Conciliación de la propuesta de derechos Tumbes, Callao, La Libertad, Cusco, Ucayali, laborales. Grupo multisectorial encargado Arequipa, Amazonas, Cajamarca, Madre de de buscar el consenso sobre el tema. Por Dios, Lambayeque, Huancavelica, Puno, Tac- el Congreso de la República participaron na, Apurímac, Piura, Ancash, Moquegua, Aya- Jorge Campana (asesor de la Comisión de cucho, Huánuco, Pasco y San Martín. El total Constitución), Adolfo Ciudad (asesor de la de asistentes registrados, incluyendo Lima, Comisión de Trabajo), Carlos Mesía (ase- fueron 36387. sor de la segunda vicepresidencia) y Ja- Los aportes recogidos de cada uno de los vier Mujica (delegado por el subgrupo de foros fueron sistematizados y publicados en trabajo sobre derechos de la persona). Por tomos denominados «Aportes ciudadanos al el Ministerio de Trabajo y Promoción So- debate del Anteproyecto de Ley de Reforma cial participaron José Echeandía, Delia de la Constitución», los mismos que se toma- Muñoz, Guillermo Miranda y Mary Lucy Pic- ron en cuenta a la hora del debate de cada co. Por los trabajadores participó Manuel uno de los artículos del anteproyecto. En to- Cortéz de la CGTP. Por los empleadores tal se registraron 3,638 participantes8. participaron Alfonso de los Heros, Jaime Zavala (CONFIEP) y Gino Kaiserberger 2.3.3. El debate constitucional en el Pleno (Sociedad Nacional de Industrias). Además del Congreso aportaron al debate los expertos Luis Apa- ricio Valdez, Carlos Blancas, Víctor Ferro, El debate en el Pleno del Congreso del Pro- Mario Pasco y Alfredo Villavicencio. yecto de Reforma de la Constitución se inició el 12 de setiembre del 2002. El debate de la Cabe mencionar que a nivel de subgru- Reforma Constitucional se dio inicio con la pos de trabajo los acuerdos se adoptaban discusión del Título I de los Derechos y De- por consenso. Sólo a nivel del Pleno es que beres Fundamentales y Procesos Constitucio- los artículos (cada uno de ellos) se aproba- nales. El propósito era aprobar esta primera ban por votación. El alto nivel profesional de parte de la nueva Carta Magna para dar paso los participantes así como la calidad de sus al título III del régimen económico compues- propuestas facilitó que todas las bancadas to por 36 artículos. respaldaran el dictamen de la Comisión de A lo largo del debate se mantuvieron pos- Constitución. turas disímiles como la de los parlamentarios Daniel Estrada y Yohny Lescano, quienes con- 2.3.2. Los foros descentralizados sideraron que la reforma constitucional no debía ser desarrollada por el Congreso, sino

7 Esta información proviene de la Comisión de Constitución del Congreso de la República. 8 Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Períodos 200120022003.

Boletín Informativo del CONSODE / 45 por una Asamblea Constituyente. Este pen- artículos aprobados estuvieron referidos al samiento fue rebatido por congresistas de Régimen de Excepción. diferentes bancadas políticas, quienes apos- A continuación reseñamos lo que ocurrió taron por concluir el texto. El sector discon- en el debate constitucional entre setiembre forme con lo actuado afirmó que existe la in- del 2002 y abril del presente año respecto a tención de no someter a referéndum el nuevo aquellos temas de especial interés11: texto constitucional. Al respecto, el entonces Presidente de la Comisión de Constitución, Pena de muerte: El Artículo 2 inciso 1 del Henry Pease, sostuvo que sería el Pleno del proyecto prohíbe la pena de muerte. Este Congreso el que tomaría la decisión final. artículo suscitó amplia discusión y se pre- Aunque en su opinión la norma debe ser fi- sentaron posiciones a favor y en contra de nalmente examinada por la ciudadanía me- la prohibición de la pena de muerte. Estas diante consulta popular, dijo que el Artículo discrepancias se reflejaron en la votación 206 de la Constitución establece dos proce- que se produjo en la sesión del 3 de octu- dimientos al respecto: si la reforma constitu- bre, donde 54 votos fueron a favor de la cional es aprobada por 61 votos, es ratificada norma, 30 votos en contra y 7 abstencio- por el referéndum. No obstante, puede omi- nes. Sin embargo, algunos congresistas tirse la consulta popular cuando el acuerdo solicitaron la reconsideración de esta nor- del Congreso se obtiene en dos legislaturas ma. Cabe señalar que en este aspecto el ordinarias sucesivas con 80 votos a favor, proyecto introduce un cambio sustancial equivalente a los dos tercios del número le- respecto de la actual Constitución que per- gal de legisladores9. mite la aplicación de la pena de muerte A finales del año 2002 se tenían aproba- para el delito de traición a la patria en caso dos 44 artículos, referidos a los Derechos Ci- de guerra exterior y en el delito de terroris- viles y los Derechos Sociales, Económicos y mo. Culturales (secciones I y II, respectivamente, Prohibición del aborto: Se decidió some- del capítulo sobre Derechos Fundamentales). ter la votación del inciso 1 del Artículo 2 El debate en el año 2003 empezó, por lo tan- con base en dos propuestas, la primera, to, con el Artículo 45 del proyecto, que da ini- que se apruebe la frase «se prohíbe el abor- cio a la sección III, sobre los Derechos Políti- to» y, la segunda, que se apruebe la frase cos, del capítulo dedicado a los Derechos «se prohíbe el aborto, salvo la excepción Fundamentales. permitida por ley». La primera propuesta Con el 70% de los artículos aprobados y fue rechazada con 35 votos en contra, 34 luego de un largo proceso impulsado por el a favor y 18 abstenciones. Se aprobó la compromiso de las fuerzas políticas, en la segunda propuesta con 78 votos a favor, 8 sesión vespertina del Pleno del 24 de abril del en contra y 4 abstenciones. Sin embargo, presente año el Congreso aprobó suspender posteriormente, varios congresistas solici- el debate constitucional desde el 25 de abril taron la reconsideración de este inciso. hasta el 5 de mayo10. En los hechos, esa sus- Igualdad y no discriminación: El Artículo 2 pensión continúa hasta la fecha. Los últimos inciso 2 fue aprobado con 84 votos a favor,

9 www.congreso.gob.pe/debate_constitucional.htm 10 En el Acta de esta Sesión Plenaria (identificada como Sesión 21-A) se lee: «Efectuada la votación, se aprueba la cuestión previa planteada por el señor Tapia Samaniego, a fin de suspender el debate de la Reforma Constitucional del 25 de abril al 5 de mayo de 2003». Se puede leer más adelante. 11 La información que aquí se menciona ha sido extraída el 14 de julio del 2003 del sitio web del Congreso. (www.congreso.gob.pe/ comisiones/2002/debate_constitucional/Articulos-aprobados.pdf)

46 / Ojo ciudadano en el Congreso 1 en contra y 4 abstenciones. Sin embar- Proceso de amparo: El Artículo 58 del pro- go, respecto a la frase «está prohibida la yecto regula este proceso constitucional discriminación, sea cual fuera su origen, para la defensa de los derechos fundamen- que tenga por objeto o resultado anular o tales. En la Sesión del 14 de enero del 2003 menoscabar el reconocimiento, goce o el artículo en mención no alcanzó la vota- ejercicio de los derechos fundamentales», ción necesaria para ser aprobado, por lo un congresista solicitó su reconsideración que se presentó un texto alternativo, que para que se incluyan los motivos más co- recoge aspectos de la Carta vigente y que munes de discriminación. agrega lo siguiente: «Cuando dentro de un proceso de amparo existe colisión de de- A comienzos de enero del 2003, el Pleno rechos fundamentales, el Juez ampara del Congreso retomó el debate sobre la refor- obligatoriamente al que protege la vida, la ma constitucional. Se discutieron y llamaron integridad física y la seguridad de las per- la atención ciudadana, entre otros temas, los sonas o evite riesgos contra ellas, así como siguientes: las disposiciones necesarias para la con- vivencia armónica de la vida en sociedad». Derecho al voto: El Artículo 46 del proyec- Iglesia y Estado: Particular polémica se to plantea que el voto de los ciudadanos suscitó respecto al Artículo 71 del proyec- no sea obligatorio sino facultativo. Señala to, el cual señala que «Dentro de un régi- además que los integrantes de la Policía men de independencia y autonomía, el Nacional y las Fuerzas Armadas tienen Estado reconoce a la Iglesia Católica como derecho a votar. En la sesión del 14 de elemento importante en la formación his- enero del 2003, se acordó reservar la vota- tórica, cultural y moral del Perú y le presta ción de este artículo. su colaboración. El Estado reconoce y res- Partidos políticos: Al someterse a votación peta a todas las confesiones religiosas y el Artículo 49 del proyecto hubo importan- establece acuerdos de colaboración con tes abstenciones en dos temas de espe- ellas, a través de sus órganos representa- cial interés. En la votación sobre la colabo- tivos, con criterio de equidad». El artículo ración financiera del Estado a los partidos en mención recibió 70 votos a favor, pero políticos hubo 65 votos a favor, 5 en contra tuvo 11 en contra y 12 abstenciones. y 25 abstenciones. En la votación sobre la Pueblos originarios: El debate sobre este facultad que se le otorgaría al Tribunal tema, previsto en el capítulo VII del Título II Constitucional para declarar inconstitucio- del proyecto (sobre el Estado y la Nación), nales los partidos políticos y alianzas de fue postergado a pedido del Presidente de partidos que con sus actos o conductas la Comisión de Amazonía, Asuntos Indíge- hagan uso de la violencia y el terrorismo, nas y Afroperuanos. hubo 71 votos a favor, 1 en contra y 23 Régimen económico: El Título III del pro- abstenciones. yecto, dedicado a este tema, contiene dis- Igualdad en la participación política: El Ar- posiciones que han generado especial tículo 49-A del proyecto fue votado con 78 debate, lo cual se ve reflejado en los resul- votos a favor, ninguno en contra y 17 abs- tados de la votación, dado que casi todos tenciones. Este artículo señala que median- los artículos de este Título presentan im- te acciones positivas, la regulación de los portantes abstenciones de voto. Así por partidos políticos y del régimen electoral, ejemplo, el Artículo 97, que señala los ob- se garantizará la igualdad de oportunida- jetivos del régimen económico del Estado des entre varones y mujeres para el acce- y reconoce que la iniciativa privada es li- so a cargos partidarios y de elección po- bre, tuvo 64 votos a favor, 1 en contra y 20 pular. abstenciones. El segundo párrafo del Artí-

Boletín Informativo del CONSODE / 47 culo 100, referido a la actividad empresa- tiendo como máximo 2 votos en contra en rial del Estado, fue objeto de una serie de algunos artículos. Como novedad respec- propuestas alternativas en cuanto a su con- to a la Carta de 1993 se puede mencionar tenido, pero no alcanzaron la votación ne- el establecimiento de mayores atribuciones cesaria para ser aprobadas. El Artículo 102, al Presidente del Consejo de Ministros, pero sobre la forma de resolver las controver- que no implican que vaya a asumir la di- sias relacionadas con los convenios de rección de la política general del Gobierno. estabilidad jurídica, tuvo 61 votos a favor, De las relaciones entre el Poder Ejecutivo uno en contra y 26 abstenciones. y el Congreso: Los artículos sobre este Congreso de la República: El Artículo 134 tema (comprendidos entre el 182 al 186) del proyecto, que establece el sistema bi- recibieron un respaldo no menor de 73 ni cameral del Congreso, fue aprobado por mayor de 77 votos, mientras que las abs- 74 votos a favor, 16 en contra y 3 absten- tenciones oscilaron entre 11 y 15, existien- ciones. Sin embargo, no se llegó a apro- do únicamente un voto en contra (respec- bar la norma sobre el número de integran- to al Artículo 184, referido a la interpela- tes de la Cámara de Senadores y la forma ción de los ministros). Como novedad res- de elección de los mismos, dado que en la pecto a la Carta de 1993 se puede men- sesión del 3 de abril se acordó reservar la cionar la eliminación de la potestad del votación del artículo que desarrolla ambos Presidente de la República para disolver temas. el Congreso, que en la Constitución vigen- Presidente de la República: Los artículos te se puede llevar a cabo si éste censura sobre este tema (comprendidos entre el o niega su confianza a dos Consejos de 163 al 173) recibieron un respaldo no me- Ministros. nor de 68 ni mayor de 79 votos, mientras Régimen de excepción: Los artículos so- que las abstenciones oscilaron entre 12 y bre este tema (comprendidos entre el 187 21, existiendo como máximo 3 votos en al 188) recibieron un respaldo no menor contra en algunos artículos. Pocas nove- de 74 ni mayor a 75 votos, con una abs- dades sustantivas aparecen en los artícu- tención que osciló entre 12 y 15, sin nin- los aprobados de esta sección, situación gún voto en contra. Como novedades res- de particular interés pues una de las críti- pecto a la Carta de 1993 se puede men- cas a la Carta vigente radica justamente cionar la incorporación del denominado en las excesivas atribuciones asignadas al «estado de urgencia» para casos de catás- Presidente de la República. Algunas pro- trofes, situación que en la actualidad pue- puestas para despresidencializar el régi- de ser empleada para declarar un estado men político no prosperaron. de emergencia; así como la necesidad de Consejo de Ministros: Los artículos sobre que los estados de excepción se encuen- este tema (comprendidos entre el 174 al tren regulados mediante ley orgánica. Este 181) recibieron un respaldo no menor de fue el último tema sometido a votación en 67 ni mayor de 77 votos, mientras que las el Congreso en lo que va del debate sobre abstenciones oscilaron entre 10 y 19, exis- la reforma constitucional.

48 / Ojo ciudadano en el Congreso 3. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL COLEGIO DE ABOGADOS DEL CUSCO

3.1. Las objeciones del Colegio de el procedimiento de aprobación de una ley Abogados del Cusco orgánica, que exige una mayoría calificada. Finalmente el demandante, incidiendo en En la demanda del Colegio de Abogados del la diferenciación entre promulgación y publi- Cusco se sostiene que el Congreso de la Re- cación de las leyes, afirma que al haberse re- pública, en virtud de la Ley N° 27600, se está tirado la firma del texto constitucional lo que arrogando atribuciones que son propias del se ha ocasionado es la despromulgación de poder constituyente originario, inalienable e la Carta Política Fundamental. intransferible, pues bajo el membrete de «reforma total», pretende estatuir una nueva Constitución. Señala que la actual Carta Polí- 3.2. La contestación del Congreso tica no le ha conferido al Congreso la facultad de la República de abrogarla y sustituirla por otra, sino solamente la de modificarla; es decir, le ha otor- En la contestación de la demanda, el Con- gado la posibilidad de actuar como un poder greso de la República señaló que el único constituyente derivado, por lo que, en reali- procedimiento establecido en la Constitución dad, lo que el Parlamento está intentando rea- que permite la reforma constitucional es el lizar es un «golpe de Estado». Afirma, ade- recogido en el Artículo 206° y que sólo respe- más, que la Constitución no ha establecido tando tal procedimiento puede ser válida la ningún trámite para que el Congreso efectúe reforma. Únicamente de esta manera se ob- una nueva Constitución, sino solamente para servaría el principio de continuidad o estabili- reformarla, pero manteniendo su identidad y dad de nuestro ordenamiento jurídico. Dice, continuidad, por lo que un análisis minucioso asimismo, que el poder reformador del poder y doctrinario no puede dejar de lado que el constituyente no es la única alternativa para poder de reforma sólo permite modificarla una reforma total de la Constitución, pues una parcialmente. Luego sostiene que la facultad interpretación sistemática de los Artículos 32° de dictar una nueva Constitución es exclusi- y 206° permite sostener que también se le ha va del pueblo, a través de una Asamblea conferido dicha facultad al Congreso de la Constituyente, elegida expresamente con di- República. Asimismo afirma que la reforma chas facultades. total o parcial de la Constitución a cargo del De otro lado señala que al haberse apro- Poder Legislativo, prevista en su propio texto, bado la Ley N° 27600 por solamente 53 votos es consecuencia de la voluntad libre y autó- en favor, se ha violado la Constitución en cuan- noma del poder constituyente. Luego explica to a la forma, ya que no se ha cumplido con que el segundo párrafo del Artículo 32° de la

Boletín Informativo del CONSODE / 49 Constitución no ha sido establecido para conocidos por la Constitución para que la aquellos casos referidos al referéndum cons- reforma prospere. tituyente, sino para los que tengan por objeto Desde una perspectiva doctrinaria, la re- consultar a la ciudadanía sobre normas es- forma constitucional es siempre parcial. Sin pecíficas de rango infraconstitucional, de ca- embargo, en aquellos sistemas, como el pe- rácter tributario y presupuestal, o sobre los ruano de 1993, se prevé expresamente la hi- tratados internacionales en vigor. pótesis de la reforma «total» (Artículo 32°). El De otro lado, afirma que el número de vo- Tribunal Constitucional estableció que cual- tos necesarios para la aprobación de la Ley quiera sea el pronunciamiento en torno a la N° 27600 no tuvo porqué ser análogo al nú- hipótesis de la reforma total de la Constitu- mero de votos necesarios para aprobar una ción que debía expedir, necesariamente ha- ley orgánica. bría de realizarse a partir de lo que sobre tal Finalmente dice que el retiro de la firma del asunto haya previsto la Constitución de 1993. ex Presidente Alberto Fujimori del texto de la Dice luego: «El Artículo 206° de la Constitu- Constitución de 1993 constituye un gesto po- ción no señala los alcances de la reforma cons- lítico necesario para la moral pública, en apli- titucional, por lo que tratándose de una com- cación de la Resolución Legislativa N° 009- petencia jurídica, debe entenderse que la re- 2000-CR, que declaró su permanente incapa- forma sólo puede tener alcances parciales. Ese cidad moral para gobernar, acto que sin em- es el sentido en el que debe entenderse la ex- bargo no afecta la vigencia de la Constitución presión ley de reforma constitucional que utili- de 1993. De alguna manera podría interpre- za el mismo Artículo 206° de la Carta, cuando tarse que el Congreso lo percibe como un acto se refiere a que lo aprobado por el Congreso o simbólico. mediante referéndum, en el ejercicio de esta competencia, no puede ser observado por el Presidente de la República». 3.3. La sentencia del Tribunal Admite así la vigencia de una Ley de Re- Constitucional forma Constitucional y que el proceso no refiere la sustitución por otro texto constitucio- La sentencia del Tribunal Constitucional esta- nal. Si el Artículo 206° de la Carta esencial- blece que la demanda de inconstitucionalidad mente alude a la competencia de la reforma es infundada. Considera que no está prohibi- parcial de la Constitución, su Artículo 32° cons- do a las Comisiones del Congreso presentar titucionaliza que la reforma pueda ser total. proyectos de ley; que el texto resultante, una En definitiva, el Tribunal Constitucional con- vez aprobado por el Congreso y aceptado sidera que «una interpretación que respete el mediante referéndum, será una Constitución principio de unidad de la Constitución, exige nueva, la que debe recoger la Constitución del intérprete comprender necesariamente histórica de la República y los principios y que la potestad de reformar parcialmente la valores establecidos en la Constitución de Constitución, en cuanto poder constituido, no 1979 y que el retiro de la firma de Alberto Fu- sólo se encuentra sujeta a límites formales o jimori en el documento de promulgación es procedimentales (Artículo 206° de la Consti- legítimo, pues no despromulga la Constitu- tución), sino también a límites materiales, en- ción de 1993. tre los cuales se encuentran los derechos de La sentencia declara que el Poder de Re- la persona y, en general, a los principios su- forma Constitucional es un poder limitado. Los premos del ordenamiento constitucional». límites que caracterizan al órgano reformador Si bien la decisión de instaurar un orden pueden ser formales y materiales. Los límites constitucional diferente puede realizarse a tra- formales se encuentran referidos a todos y vés de un Poder Constituyente, no impide que cada uno de los requisitos objetivamente re- en un ordenamiento como el peruano, donde se ha constitucionalizado la función consti- El voto singular del Magistrado Aguirre tuyente, el proyecto de una Constitución Roca, coincide en lo sustancial con la senten- pueda ser elaborado por el Congreso de la cia del Tribunal, es decir, el proceso de refor- República, para posteriormente someterlo a ma constitucional por el Congreso es consti- la decisión del soberano, a través del refe- tucional, pero, en relación a la supresión de réndum. La decisión de aprobar el texto cola firma de Fujimori, establece que la «validez rresponde, no obstante, al Poder Soberano. de la Constitución vigente, según su propio De allí que la elaboración del proyecto de la tenor, depende de sólo dos actos sucesivos nueva Constitución en el Congreso, nece- y complementarios: la aprobación otorgada sariamente debe concluir con un referén- por el Congreso Constituyente Democrático dum, caso contrario puede declararse la in- y la aprobación subsiguiente a través del re- constitucionalidad de tal proceso. feréndum». El Tribunal considera constitucional que la El Tribunal Constitucional declaró que la propuesta del Congreso de la República se Ley 27600 es constitucional y con ello el de- venga aprobando con las exigencias agrava- bate jurídico debería haber quedado zanja- das que prevé el Artículo 206° de la Constitu- do. En ese sentido, el Congreso tiene el ca- ción, esto es, con el voto conforme de más de mino libre para una reforma total del texto los dos tercios del número legal de miembros constitucional de 1993. Las sentencias del del Congreso; pues, una cosa es que el pro- Tribunal Constitucional no sólo son inapela- cedimiento de reforma total de la Constitución bles sino que constituyen la decisión del in- no lo pueda aprobar el Congreso de la Repú- térprete supremo de la Constitución. blica, y otra, muy distinta, es que al elaborarse Tras la sentencia del Tribunal Constitucio- un Proyecto de nueva Constitución, éste no se nal el Congreso continuó el debate en el Pleno realice conforme a las reglas constitucionales hasta que éste se entrampó por una cuestión y reglamentarias que regulan su actuación. previa, tal como se comenta a continuación. 4. LA SUSPENSIÓN DEL DEBATE CONSTITUCIONAL

Después de un acelerado proceso de apro- en algunos temas (Por ejemplo, en lo refe- bación de una buena parte de artículos, el rente a la prohibición de la pena de muerte o proceso de reforma constitucional en el Con- el aborto, o la composición del Senado), greso, tal como se ha adelantado, fue sus- pero con el consenso necesario para apro- pendido. Como señalara Henry Pease, presi- bar otras. dente de la Comisión de Constitución encar- A pesar de este consenso inicial, los pro- gada de elaborar el Proyecto de reforma, «sólo blemas para el proceso de reforma no termi- faltaban unos 22 artículos nuevos, más unos naron. En por lo menos 5 o 6 oportunidades trece pendientes y algunas reconsideracio- se discutió en el Congreso sobre la suspen- nes»12. sión o no del debate de la reforma constitu- Esta paralización del proceso no fue sor- cional, siendo el resultado en cada una de las presiva. La desarticulación interna de las fuer- oportunidades negativo respecto a la suspen- zas políticas representadas en el Congreso, sión de la reforma. así como una fuerte oposición de algunos gru- A pesar de esto, el miércoles 23 de abril pos parlamentarios a continuar con el proce- del 2003, el congresista Mario Ochoa Vargas, so de reforma constitucional, convertía lo que presentó una cuestión previa13 para que la re- en un principio parecía improbable en una presentación nacional decida suspender el realidad. debate constitucional y se convoque a una Lo llamativo es que, a pesar de que cada Asamblea Constituyente, o para que la Comi- fuerza tenía su propia perspectiva de la refor- sión de Constitución prosiga con su labor. ma, todas confluyeron finalmente en partici- La moción del legislador Ochoa, que indi- par del proceso. Gracias a esto, el proceso caba además que el Poder Legislativo no está pudo desarrollarse con la «normalidad» que facultado para realizar el cambio de la Carta un proceso de reforma constitucional puede Política, sólo recibió el voto de cinco parla- implicar. Es decir, con fuertes discrepancias

12 Ver: «Reforma en revisión», artículo publicado Diario El Comercio, del 19 de mayo del 2003. 13 Artículo 60° del Reglamento del Congreso.- Las cuestiones previas se plantean en cualquier momento del debate y antes de las votaciones, a efecto de llamar la atención sobre un requisito de procedibilidad del debate o de la votación basado en hechos o solicitar el regreso de un asunto a Comisiones por no encontrarse suficientemente estudiado. El Presidente concederá un máximo de tres minutos para plantearla y de inmediato la someterá sin debate a votación; sin embargo, en casos excepcionales puede abrir debate, señalando el tiempo máximo que concederá a cada orador para intervenir. 14 Diario La República. Congreso voto por la continuidad de la reforma constitucional. Noticia del 24 de abril del 2003.

52 / Ojo ciudadano en el Congreso mentarios, mientras que 77 se pronunciaron palabra lo democrático es aceptarla, por- en contra y diez se abstuvieron14. que si no la democracia significaría vivir Sin embargo, a diferencia de aquellas siempre en discusión y no avanzar nunca oportunidades, esta solicitud era realizada en ninguna dirección». después de que el Tribunal Constitucional ex- presara la viabilidad de la reforma a través La perspectiva del congresista Henry Pea- del Congreso. Así lo hizo notar el congresis- se primó ese día entre los congresistas quie- ta Pease al contestar la propuesta de nes decidieron no aceptar la suspensión del Ochoa15: debate sobre la reforma constitucional para que se convoque a una Asamblea Constitu- «Señor Presidente, con todo respecto por yente. Sin embargo, el congresista Hildebran- el señor congresista Ochoa, tengo que re- do Tapia Samaniego (UN) también había pre- cordar que varias veces se ha discutido sentado una cuestión previa en el sentido de esto aquí, y que nunca ha tenido más de 5 suspender el debate constitucional, la que fi- o 6 votos; pero tengo que recordar que nalmente fue aprobada (ver trascripción del después de esas discusiones el Tribunal Acta de Debates). Constitucional, que es el máximo intérpre- Así el 24 de abril, cuando se debatía la parte te de la Constitución, la última palabra en correspondiente al Poder Judicial (Título IV, materia constitucional, ese Tribunal ha de la Estructura del Estado, referente al Capí- constitucionalizado la Ley 27600, al mis- tulo VIII, del Poder Judicial), se suspendió el mo tiempo que no aceptaba la demanda debate en el Pleno sobre la reforma constitu- de inconstitucionalidad del Colegio de Abo- cional a las 11 horas y 29 minutos. En horas gados del Cusco. de la tarde, gracias a la aprobación de la cues- Todo es materia opinable, pero lo cierto es tión previa presentada por el congresista Ta- que cuando el intérprete supremo dice su pia Samaniego, se decidiría no reanudarlo por 10 días, los que se han convertido en casi 4 meses al cierre de esta edición.

Diario de Debates: Acta registrando la cuestión previa en torno a la suspensión de la reforma constitucional

En la sesión vespertina del 24 de abril, el Congreso aprobó suspender el debate constitucional del 25 de abril al 5 de mayo. En los hechos, esa suspensión continúa.

Fragmento del Acta

El señor PRESIDENTE (Carlos Ferrero).- Señores congresistas, sabemos que tenemos un compromiso muchos de nosotros que ya hemos dicho cuál es; pero hay un asun- to que no queremos que se quede pendiente para que no haya ningún malentendido, que es votar la suspensión por 10 días de un asunto que lo va a explicar el señor Tapia Samaniego, que presentó la cuestión previa respectiva ayer; votamos y nos retiramos. El señor TAPIA SAMANIEGO (UN).- Muy breve, señor Presidente. Este Congreso es la representación genuina de la voluntad del pueblo, y en esa voluntad genuina, este Parlamento y los políticos tenemos que sintonizar con lo que quiere el pueblo.

15 Reforma Constitucional - Pleno 11.ª P-1 Sesión (vespertina) miércoles 23 de abril de 2003. (www.congreso.gob.pe/debate _constitucional.htm)

Boletín Informativo del CONSODE / 53 En estos últimos meses hemos visto un malestar en la ciudadanía, que no quiero ya repetir y sustentar para no hacer larga esta reunión, sino simplemente ir al fondo del asunto, en la que, al inicio de este debate, este Parlamento, por mutuo acuerdo, acordó ir a la Refor- ma Constitucional, incluso con el pase del Tribunal Constitucional, pero previo referéndum. Y cuando el pueblo empieza a sentir un malestar en que no estamos llevando bien esta reforma, hagamos un alto, caminemos con prudencia, saquemos el pie del acelerador, y quitémonos esa camisa de fuerza. Yo lo que pedí ayer, señor Presidente, es suspender temporalmente el debate de la reforma constitucional hasta que todos los grupos multipartidarios lleguemos a tener un consenso y demos una posición clara al país: si continuamos con la Reforma Constitucional o reto- mamos sólo para hacer algunas enmiendas o reforma a algunos artículos que sean necesarios. Pero como fecha, señor Presidente, me parecería imprudente poner un tope, porque si este acuerdo podemos realizarlo de acá a unos días o unas horas o quizás en unas sema- nas, sería lo prudente y lo correcto; pero si nosotros ponemos una fecha, ahí estaríamos poniendo una camisa de fuerza, que sería contraproducente para esta reforma. Eso es todo, señor Presidente. El señor PRESIDENTE (Carlos Ferrero).- Gracias. Como yo le sugerí, si pudiera usted aceptar en función de que sea un acuerdo multipartidario, como ayer anunciamos y está en todos los medios que iniciamos este proceso de concertación para buscar un procedimiento abocado y una solución, pongamos estos 10 días que están en toda la prensa y votemos de inmediato si usted no tiene inconveniente. Señor, le pido que lo acepte multipartidariamente para poder llevarlo adelante. El señor TAPIA SAMANIEGO (UN).- Señor Presidente, vuelvo a repetir. Esto no es una clamor o una voluntad personal, sino es un clamor de todo el Parlamento, de la mayo- ría de los congresistas, en que no nos pongamos una camisa de fuerza, dejemos una fecha abierta. El señor PRESIDENTE (Carlos Ferrero).- Congresista, le estoy suplicando que para que sea multipartidaria como está anunciado ayer. Ayer hemos anunciado, está en todos los medios, los 10 días del 25 al 5 de mayo, que por favor, nos acompañe usted para votarlo de inmediato y hacer lo que nos hemos comprometido hacer, por favor. El señor TAPIA SAMANIEGO (UN).- Señor Presidente, quiero ser racional en este caso. No quiero tampoco entercarme en este tema; pero si pido, que si encontramos una solución a este fecha. Perfecto, hasta esta fecha; pero si no hay acuerdo... El señor PRESIDENTE (Carlos Ferrero).- Conversaremos nuevamente. El señor TAPIA SAMANIEGO (UN).- Pero dejemos una ventana abierta, porque no podemos ser tan cerrados. Eso es todo, señor Presidente. ( 33) El señor PRESIDENTE (Carlos Ferrero).- Correcto. Al voto suspender el debate constitucional del 25 de abril al 5 de mayo. Los señores congresistas que estén a favor se servirán expresarlo levantando el brazo. Los que estén en contra, de la misma manera. Los que se abstengan, igualmente. -Efectuada la votación, se aprueba la cuestión previa planteada por el señor Tapia Sama- niego, a fin de suspender el debate de la Reforma Constitucional del 25 de abril al 5 de mayo de 2003.

54 / Ojo ciudadano en el Congreso 5. CONSIDERACIONES FINALES

Definitivamente, por el origen y contenido ciativas ante el ciudadano. En ese sentido, parcial de la Carta de 1993, es necesario lo- Ojo ciudadano en el Congreso propone la grar cambios constitucionales. La discusión formación de una oficina parlamentaria de- sobre la metodología a emplear, debilitó el dicada a establecer o restablecer vínculos proceso de reforma constitucional impulsado entre el Parlamento y la sociedad, explican- por el Congreso. Faltó el consenso básico do y convenciendo a la ciudadanía sobre la para reformas de este tipo, el cual se hubiera legitimidad de determinadas decisiones. Este alcanzado con una comunicación efectiva vínculo debe significar también que los ciu- entre el Parlamento y los ciudadanos. Una dadanos tengan la posibilidad de participar campaña a favor del proceso, hubiera gene- y reorientar los procesos legislativos en cur- rado un sólido y permanente respaldo ciuda- so. La información que provea el Congreso dano a la necesidad de la reforma de la Cons- es clave y es importante que ella sea accesi- titución, como objetivo principal; ello hubiera ble y de interés para cualquier ciudadano. facilitado el acuerdo sobre el procedimiento Se trata de que esa oficina trabaje «fomen- y la vía más adecuada para conseguir este tando el interés ciudadano por el trabajo par- objetivo nacional. lamentario». Se requiere expertos en merca- Es necesario que las iniciativas parlamen- dotecnia, psicólogos sociales y llegadas di- tarias sean uno de los ejes temáticos del diá- dácticas y sistemáticas a la población. Qui- logo entre representantes y ciudadanos. Para zás, si hubiera existido una política de per- lograr el respaldo popular a los proyectos más suasión ciudadana sobre la reforma consti- importantes del Congreso y darles viabilidad tucional, se habría obtenido un mayor apo- política, urge una línea de acción que propi- yo popular de cara a un referéndum de apro- cie la persuasión así como el robustecimien- bación de la reforma constitucional cuyo tex- to de la imagen del Parlamento y de sus ini- to era sometido a la consulta popular.

Boletín Informativo del CONSODE / 55 IV. LA FISCALIZACIÓN Y EL CONTROL POLÍTICO

Ojo ciudadano en el Congreso aborda por el 2000). En general, el Congreso dio impul- primera vez el tema de la fiscalización y el so a las investigaciones y antejuicios en el control político, razón por la cual presenta un marco del proceso de transición a la demo- panorama general de la cuestión que incluye cracia y como una necesidad de afianzarla. información sobre las legislaturas preceden- Un segundo paso fue poner énfasis, tal como tes. Se trata de dar una aproximación al esta- se ha analizado anteriormente, en la reforma do de la cuestión para tener bases suficien- constitucional. De allí que el Congreso 2001 tes sobre las cuales hacer aportes. 2006 tiene como uno de sus ejes una transi- A partir de los datos elegidos se puede ción que comprende la recuperación de la constatar que el Congreso 20012006 enfati- ética pública y la reforma normativa, especial- zó en la fiscalización y control. El grueso de mente del texto constitucional. los antejuicios a funcionarios denunciados por Presentamos a continuación algunos de los corrupción se desarrollaron en el 2001 e in- temas seleccionados para observar a la fis- cluso venían desde antes, es decir, desde el calización y el control político tal como la ha tramo final del Congreso anterior (elegido en encarado el actual Congreso.

56 / Ojo ciudadano en el Congreso 1. COMISIONES DE INVESTIGACIÓN

El Congreso puede iniciar investigaciones el ex asesor presidencial Vladimiro Montesi- sobre cualquier asunto de interés público. nos aparecía sobornando a un congresista de Estas comisiones tienen facultades cuasi ju- la oposición para que se integrara a la mayo- diciales de investigación, pues acceden a la ría oficialista. La corrupción revelada sirvió información que estimen pertinente, dictan para intensificar y probar la capacidad del apremios para que acudan obligatoriamen- Congreso para ejercer su función fiscalizado- te las personas que estime necesarias, levan- ra. Por lo general, las comisiones y subcomi- tan el secreto bancario y la reserva tributaria. siones cumplieron con el encargo y emitieron Sin embargo, la naturaleza de sus conclu- informes finales en los que, por lo general, se siones se centran en aspectos principalmente establecían responsabilidades. El trabajo de de responsabilidad política. Su traslado a los las comisiones fue de utilidad para los proce- órganos jurisdiccionales, cuando es el caso, sos anticorrupción abiertos en la vía judicial, deja al criterio de los jueces la consideración especialmente en aquellos casos que no re- judicial del caso. quieren antejuicio. Desde fines del año 2000 la función fiscali- Entre las principales acciones que atañen zadora del Congreso adquirió mayor impor- a las comisiones investigadoras nos podemos tancia, precisamente por la extensa red de co- referir a las siguientes: rrupción descubierta luego del video en el que

Período 20002001

En noviembre del 2000 se conformaron dos comisiones investigadoras principales: Sobre el origen de las cuentas ilícitas de Vladimiro Montesinos. Presidente: David Waisman. Sobre la disposición de fondos públicos a través de disposiciones secretas. Presidente: Pedro Morales.

Período 20012002

En agosto del 2001, ante la amplitud y complejidad de la red de corrupción se conformaron varias comisiones investigadoras especiales: De la concertación y renegociación de la deuda pública externa contraída por el gobierno peruano en el período 19902000. Presidente: Rafael Valencia Dongo. Sobre la actuación, el origen, el movimiento y destino de los recursos financieros de Vladimiro Montesinos y su relación con Alberto Fujimori. Presidenta: Ana Elena Towsend.

Boletín Informativo del CONSODE / 57 De la gestión de Alberto Fujimori, como Presidente de la República y de quienes infringieron durante su mandato la Carta Fundamental y las Leyes. Presidente: Mauricio Mulder. De la influencia irregular ejercida durante el gobierno de Alberto Fujimori (19902000) sobre el Poder Judi- cial, el Ministerio Público y otros poderes e instituciones del Estado vinculadas con la administración de justicia. Presidente: Fausto Alvarado. De los delitos económicos-financieros perpetrados en el período 19902000 en la privatización, el salvataje de empresas bancarias, las licitaciones públicas, el uso de recursos públicos para la red de corrupción, el uso de la SUNAT y ADUANAS como mecanismos de chantaje y de presión o de evaluación tributaria y el uso de donaciones y otras ayudas recibidas. Presidente: Javier Diez Canseco.

Todas estas comisiones investigadoras emitieron sus respectivos informes finales, los que fueron debatidos y aprobados en el Pleno.

Período 20022003

Para este período el Pleno designó al congresista Ernesto Herrera como Presidente de una comisión investigadora especial cuyo mandato es principalmente cumplir las recomendaciones de las comisiones investigadoras del período 20012002. Además se formaron las siguientes comisiones investigadoras: Comisión Investigadora de las circunstancias que produjeron el siniestro en la discoteca Utopía. El 29 de mayo del 2003, el Pleno aprobó las conclusiones y recomendaciones contenidas en el Informe Parcial de la Comisión. Comisión Investigadora de EsSALUD sobre las acciones administrativas, operativas, económicas, financie- ras y de prestaciones de salud y de seguridad social efectuadas en dicho organismo desde 1999 hasta la fecha, determinando el real estado financiero, así como el destino de sus fondos. Se encuentra pendiente de informe final.

Comisión de Fiscalización y Contraloría

En el período anual de sesiones 20022003, se conformaron 22 subcomisiones de investigación las que vienen elaborando sus informes. Seis de ellas ya han terminado su informe final.

Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003.

Por lo general estas comisiones que en su Alberto Fujimori Fujimori tuvo conocimien- momento fueron criticadas por la lentitud de to, dispuso y/o consintió las actividades de- los procedimientos aplicados, han sido pro- lictivas del denominado «Grupo Colina», ductivas y el Congreso ha aprobado informes presuntamente responsables de la desapa- que están contribuyendo al esclarecimiento rición, tortura y ejecución extrajudicial de de los hechos que han sido materia de inves- estudiantes de la Universidad Nacional del tigación. Centro. Puede mencionarse algunos casos que Alberto Fujimori Fujimori tuvo conocimien- despertaron el interés en la ciudadanía: to, dispuso y/o consintió que, con posterioridad, a la culminación del operativo A. La comisión investigadora de la gestión Chavín de Huantar, se ejecutara extrajudi- presidencial de Alberto Fujimori en su in- cialmente, por lo menos, a un integrante forme del 15 de junio del 2002 concluyó, del MRTA, acción que estuvo presuntamen- entre otras cosas, lo siguiente: te a cargo de miembros del «Grupo Coli-

58 / Ojo ciudadano en el Congreso na», que se infiltraron en la residencia di- Existe mérito también para denunciar a AL- plomática. BERTO FUJIMORI FUJIMORI, por el delito Alberto Fujimori Fujimori tuvo conocimien- de omisión de consignar declaraciones en to, dispuso y/o consintió que los integran- documentos, tipificado en el Art. 429 del tes del movimiento constitucionalista del 13 Código Penal, y delito tributario en la mo- de noviembre de 1992, fueran secuestra- dalidad de defraudación tributaria, previs- dos por personal militar a órdenes del Ge- to en el Art. 1 del Decreto Legislativo Nº neral EP Luis Pérez Documet, depositados 813, Ley Penal Tributaria. en el cuartel de la División de Fuerzas Es- Se acordó, así mismo, formular Denuncia peciales, incomunicados por más de diez Constitucional contra CARLOS BOLOÑA días, y los de menor rango torturados físi- BEHR, por la presunta comisión de los de- camente, así como que el General EP ® litos de Peculado y Asociación Ilícita para Jaime Salinas Sedó, según su propia de- delinquir. nuncia, fuera objeto de un intento de ho- Existe mérito suficiente para acusar a Alber- micidio a manos del oficial antes citado. to Fujimori Fujimori en su condición de ex Alberto Fujimori Fujimori habría incurrido Presidente de la República, y a Jaime Ibe- reiteradamente en tentativas de uxoricidio rico Iberico, en su condición de Superin- en agravio de Susana Higuchi Miyagawa, tendente Nacional de Administración Tribu- en ese entonces su cónyuge, así como que taria (SUNAT) por los delitos de Asociación tuvo conocimiento, dispuso y/o consintió Ilícita para Delinquir en agravio del Estado que fuese secuestrada, acosada, persegui- y de diversas empresas auríferas. da y torturada. Alberto Fujimori tuvo conocimiento, dispu- Existe mérito para proponer que la Comi- so y/o consintió que se extorsionara a los sión Permanente acuerde formular Acusa- accionistas de Hayduk, procesados por de- ción Constitucional ante el Pleno del Con- lito de tráfico de drogas, con la finalidad greso de la República, contra el ALBERTO de obtener recursos que le permitieran fi- FUJIMORI FUJIMORI, por los delitos de En- nanciar su campaña reeleccionista. riquecimiento Ilícito, Peculado agravado, Alberto Fujimori Fujimori tuvo conocimien- Contra la Fe Pública, Falsedad Material e to, dispuso y/o consintió que se atentara Ideológica, y Asociación Ilícita para delin- contra la vida y la integridad física de pe- quir, en agravio del Estado. riodistas independientes, se agraviara su Existe mérito para proponer que la Comi- honor y buen nombre, se violara su liber- sión Permanente acuerde formular Acusa- tad personal, su domicilio, el secreto de sus ción Constitucional ante el Pleno del Con- comunicaciones y la libertad de expresión, greso de la República, contra JORGE CA- así como que se efectuaran entregas de MET DICKMANN, VÍCTOR DIONICIO JOY dinero a los propietarios de diversos me- WAY ROJAS, JORGE BACA CAMPODÓNI- dios de comunicación y especialmente a CO y EFRAÍN GOLDENBERG SCHEREI- los dueños o accionistas de los principa- BER, ex Ministros de Economía y Finan- les canales de televisión, acciones que tu- zas; TOMÁS GUILLERMO CASTILLO vieron por objeto evitar toda posibilidad de MEZA, CÉSAR ENRIQUE SAUCEDO SÁN- crítica, desinformar a la opinión pública y CHEZ, JULIO SALAZAR MONROE y CAR- lograr su ilícita reelección. LOS ALBERTO BERGAMINO CRUZ, ex Está probado, también, que existió una po- Ministros de Defensa, y JUAN BRIONES lítica pagada con fondos del Estado desti- DÁVILA y JOSÉ VILLANUEVA RUESTA, ex nada a utilizar diversos medios de prensa Ministros del Interior, como coautores de como instrumento de propaganda política los delitos de Peculado y Asociación Ilícita y de demolición moral de opositores, así para delinquir, en agravio del Estado. como que Alberto Fujimori, Vladimiro Mon-

Boletín Informativo del CONSODE / 59 tesinos, y los operadores de dicha política buyeron a que la corrupción se generalizara actuaron en evidente concierto, en comi- y actuara impunemente. sión flagrante del delito de asociación ilíci- Sin el aparato montado a raíz de la ruptura ta para delinquir y en abierto conocimien- del sistema democrático y del estado de de- to que se trataba de una acción prepoten- recho, no hubiese sido posible que se desa- te y abusiva, dolosa y malintencionada, con rrollara la evidente y nefasta política de infrac- conocimiento de que el Estado era su ins- ción constitucional y de ilícitos perpetrados trumento de agresión e impunidad, como en contra del Estado, que se sucedieron des- se demostró luego con la absolución de de el 5 de abril de 1992 hasta noviembre del todos los querellados en los juicios abier- 2000. tos en su contra por injuria y difamación. Para garantizar el accionar de este apara- Esta Comisión concluye, por tanto, que to mafioso se implantó, partiendo de la Cons- existe sobrado mérito para acusar consti- titución de 1993, un esquema legal que le per- tucionalmente a Alberto Fujimori por los mitió a sus integrantes infringir las leyes, ase- delitos de difamación, calumnia, cohecho, gurándoles, al mismo tiempo, absoluta impu- extorsión y asociación ilícita para delinquir, nidad, especialmente para la comisión de y contra los directores y responsables de delitos contra el Estado, a cuyo efecto se abo- dicha prensa, acordando en este último lieron las posibilidades de fiscalización y se caso remitir lo actuado al Ministerio Públi- controló los organismos llamados a denun- co, para los fines de acumulación corres- ciar y sancionar la inconducta de sus autores pondiente, en el entendimiento de que ya y cómplices. existe proceso penal abierto contra dichas Bajo la conducción directa de Alberto Fuji- personas, las mismas que no gozan del mori Fujimori, cientos de funcionarios, entre privilegio del antejuicio. congresistas, ministros, altos mandos milita- Esta Comisión concluye, en este extremo, res y autoridades regionales y ediles, bajo di- que existen pruebas suficientes para de- versas modalidades, participaron directamen- nunciar y acusar por el Fraude Electoral al te en la comisión de estos delitos, colabora- ex presidente Alberto Fujimori, así como a ron en su ejecución, ocultando hechos con la todos los alcaldes, ex congresistas, ex mi- finalidad de sustraer a los responsables del nistros y demás operadores aquí aludidos, imperio de la ley, o, finalmente, emitiendo nor- contra quienes en uso de las atribuciones mas de todo rango para cubrir con un manto que confiere la Constitución y el Reglamen- de legalidad, el ejercicio omnímodo y corrup- to del Congreso de la República, se for- to del poder. mulará la acusación y denuncia correspondiente ante la Comisión Permanente del B. Otro informe final que Ojo ciudadano en el Congreso. Congreso desea compartir es el de la «Co- A partir del golpe de estado del 5 de abril misión Herrera». En su informe final sobre de 1992, existió una superestructura que las irregularidades que se cometieron du- estuvo destinada a copar el poder y usu- rante el régimen de Alberto Fujimori, espe- fructuar de él en forma permanente y sin cíficamente en lo que atañe a Agustín Man- contrapeso alguno. tilla, por ejemplo, reveló que el investiga- do abrió en Miami dos cuentas con dinero El propósito de las acciones que se desa- ilícito, el mismo que habría sido obtenido rrollaron a través de esta superestructura fue como pago de comisiones ilegales. beneficiar a la cúpula enquistada en el poder y en las principales instituciones estatales, así Precisan que dichas cuentas fueron abiertas como a quienes, en una forma u otra, contri- en diciembre de 1990 y desde esa fecha has-

60 / Ojo ciudadano en el Congreso ta el 2000 se realizaron movimientos banca- habrían incurrido en delitos de comisión rios por un monto de seis millones de dóla- por omisión, en razón que tienen una po- res. Asimismo, indican que «es falso» el testi- sición de garantes de protección de los bie- monio de Agustín Mantilla donde señala que nes jurídicos protegidos, esto es la vida de el dinero de esas cuentas provenía de dona- los concurrentes, así como su seguridad e ciones de grupos políticos. Además, revelan integridad física. que «es falso» también que el dinero recibido Desde el punto de vista de la Comisión In- de manos del ex asesor presidencial Vladimi- vestigadora, la responsabilidad penal di- ro Montesinos fue utilizado para cubrir los recta es de quien accionó y operó el fuego gastos de la campaña electoral del Partido en la cabina del discjockey, dado que rea- Aprista, en el 2000. lizó un comportamiento activo (prender las Las conclusiones de la llamada «Comisión llamas y extender el fuego de manera no Herrera» fueron remitidas al Ministerio Públi- controlada) que finalmente significó la crea- co para que se tomen en cuenta en el proce- ción de un peligro y un riesgo jurídicamen- so que se le sigue a Mantilla por el presunto te desaprobado para bienes jurídicos de delito de enriquecimiento ilícito. terceros. En la investigación se ha podido determi- C. La Comisión Investigadora de las circuns- nar que las presuntas responsabilidades tancias que produjeron el siniestro en la que atañen a los funcionarios de la Munici- discoteca Utopía concluyó el 29 de mayo palidad Distrital de Santiago de Surco se del 2003, entre otras cosas, lo siguiente: ciñen a los siguientes aspectos: otorga- miento de la Licencia de Funcionamiento La Comisión Investigadora ha constatado Municipal en favor de la Discoteca Utopía que la discoteca Utopía no cumplía con las por la Municipalidad Distrital de Santiago exigencias mínimas de seguridad de loca- de Surco. les abiertos al público. Responsabilidad del Instituto de Defensa En el siniestro de la discoteca Utopía los Civil. directores de la empresa Inversiones Gar- cía North SAC, actuaron con negligencia En todos los casos se identifican a los que grave al infringir el deber de cuidado de la tendrían responsabilidad penal. vida de las personas que concurrieron al Por otro lado, en lo que respecta a la Co- local de Utopía, al permitir que este centro misión de Fiscalización y Contraloría, de las de baile funcione sin contar con las medi- 22 subcomisiones, concluyeron su informe fi- das de seguridad necesarias. nal al 18 de junio del 2003 sólo 6 de ellas En tal sentido, los directores y el gerente (27%), tal como se presenta en el cuadro de general de Inversiones García North SAC la siguiente página.

Boletín Informativo del CONSODE / 61 Comisión de Fiscalización y Contraloría Subcomisiones que han presentado informe final

Grupo de trabajo encargado de evaluar las presuntas irregularidades cometidas en Informe Final el nombramiento de profesores en la DRE- CTAR Cajamarca y Puno. (28 de enero del 2003)

Grupo de trabajo encargado de investigar los procesos de Licitación de Uniformes Informe final de la Policía Nacional Nº 001-2002-IN/Direco para la adquisición de telas para unifor- (18 de junio del 2003) mes policiales, a efecto de tratar temas relacionados a las especificaciones técnicas.

Grupo de trabajo encargado de investigar las irregularidades en las que habrían Informe Final incurrido funcionarios y exfuncionarios de la Oficina Registral de Lima y de COFO- (18 de junio del 2003) PRI en agravio de 10,000 familias asentadas en Lomo de Corvina y en la zona de playa del distrito de Villa El Salvador.

Grupo de trabajo encargado de investigar la denuncia formulada por la comunidad Informe Final nativa del Sawawo Hito 40 contra los funcionarios del INRENA Ucayali. (28 de enero del 2003)

Subcomisión sobre la probable existencia de serias irregularidades en el proceso Informe Final de licitación de obras en la carretera Iquitos Nauta, obtenida por el Consorcio (18 de junio del 2003) Anaconda.

Grupo de trabajo encargado de investigar los sucesos ocurridos en la Cooperativa Informe Final Agroindustrial de Cayaltí en el departamento de Lambayeque y la venta de las accio- (18 de junio del 2003) nes de la empresa Agroindustrial Pucalá S.A.

Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003.

Hubo otras subcomisiones que tienen misión Administradora de Carteras, la de pri- pendiente aún su Informe Final, entre las vatización de Shougang, la de irregularida- cuales figuran, por ejemplo, la de investiga- des en el Instituto Nacional de Defensa Civil, ción de la compra de textos escolares por el la del Proyecto Especial Piloto Pachacútec, Ministerio de Educación, la del caso Pucalá la del contrabando de combustible Yurima- Cayaltí, la de privatización de Centromin, la guas Tarapoto, entre otras. de investigación de irregularidades de la Co-

62 / Ojo ciudadano en el Congreso 2. EL PAPEL DE LA COMISIÓN DE FISCALIZACIÓN Y CONTRALORÍA

La Comisión de Fiscalización y Contraloría del la controversia jurídica con Genaro Delgado Congreso es una de las más publicitadas y de Parker, con el Presidente de la República y las más polémicas en razón de los temas que otros funcionarios de Palacio de Gobierno. La trata. Se trata por cierto de una de las Comi- Comisión no llegó a abrir investigación sobre siones más importantes del Congreso. El Artí- el caso, pero una de las consecuencias del culo 35 del Reglamento del Congreso la cons- tema fue la renuncia del Secretario de Prensa tituye como una Comisión Ordinaria. Estable- de la Presidencia de la República. No obstan- ce, de otro lado en su Artículo 88 que «el Con- te, meses más tarde los problemas del Canal greso puede iniciar investigaciones sobre cual- 5 se agravaron, al punto que hasta la fecha quier asunto de interés público, promoviendo los dos sectores empresariales en pugna un procedimiento de investigación que garan- transmiten cada cual por su cuenta, con la tice el esclarecimiento de los hechos y la for- misma señal del Canal 5. Esta irregularidad mulación de conclusiones y recomendaciones no ha sido resuelta, como es su obligación, orientadas a corregir o sancionar la conducta por el Ministerio de Transportes y Comunica- de quienes resulten responsables». ciones. Sin embargo, la Comisión de Fiscali- La Comisión de Fiscalización concentra zación no ha tomado cartas en el asunto. gran parte de la tarea fiscalizadora del Con- Del mismo modo, conoció, pero no se progreso, aunque durante el Congreso fujimorista nunció ante la denuncia contra el señor Mi- sirvió más para neutralizar esta función, pues guel Angel Mufarech (PAP), Presidente de la las múltiples denuncias, por ejemplo, contra Región Lima, por supuesto ofrecimiento de actos del gobierno de Fujimori encontraron beneficios al empresario Eduardo Peña Vás- un tamiz que hizo imposible el seguimiento quez Polack, como compensación por una de los casos. En un próximo número se abor- deuda de 235 mil dólares. En el momento de dará a profundidad el amplio trabajo de esta la supuesta comprobación, Mufarech sólo era Comisión. En la Legislatura marzo julio del candidato a la Presidencia de la Región Lima. 2003 debió ocuparse sobre algunos asuntos La Comisión sí conoció y se pronunció en en los que la opinión pública estaba polariza- las denuncias contra José Ugaz Sánchez-Mo- da y la presión sobre esta Comisión era un reno, ex Procurador de la República para los hecho objetivo. Ojo ciudadano en el Congre- casos anticorrupción y actual Presidente del so ha seleccionado y presenta algunos de los Consejo Nacional para la Ética Pública (PROÉ- casos que despertaron mayores comentarios. TICA). Pese a las amplias explicaciones del Dr. Conoció, por ejemplo, sobre las varias re- Ugaz, la Comisión acordó recomendar al Mi- uniones de Pedro Arbulú, de la Administra- nisterio Público iniciar investigación contra el ción Schutz de Panamericana Televisión, en ex procurador al considerarlo autor del presun-

Boletín Informativo del CONSODE / 63 to delito de receptación, por haber recibido dro Cueva Vásquez» de Ventanilla, Callao; in- 29 mil dólares del ex Presidente Alberto Fuji- vestigación sobre presuntas irregularidades mori el 14 de noviembre del 2000. Al cierre de en la Gerencia Regional de Lambayeque, de la presente edición de Ojo ciudadano en el EsSALUD; investigación de presuntas irregu- Congreso, el caso se encuentra en manos del laridades en el PRONAA, entre otros casos. Fiscal Supremo Percy Peñaranda. Al revisar las actas de las 18 sesiones ordi- Del mismo modo, la Comisión inició inves- narias de la Comisión de Fiscalización se ob- tigación contra el propio José Ugaz, por la serva que en ella se mueve gran cantidad de participación de PROÉTICA en la supervisión trabajo relativo a denuncias, informes de par- del proceso de adquisición de uniformes para lamentarios, comunicaciones ciudadanas, la Policía Nacional. Dicho proceso, que ha sido proyectos de ley, presentación de personas calificado como «impecable» por el Consejo citadas para exponer ante ella, etc. Sin em- Superior de Contrataciones y Adquisiciones bargo, todo este dinamismo no es bien cono- del Estado (CONSUCODE), contó con el ex- cido por la ciudadanía, que muchas veces preso respaldo cada uno en su momento sólo conoce de ella lo que la información pe- de los ex Ministros del Interior Fernando Ros- riodística les presenta. Ésta, por razones que pigliosi y Gino Costa. No obstante, la Comi- corresponde a la política de cada órgano de sión ha señalado que el proceso de adquisi- prensa, «levanta» la noticia del hecho que más ción de uniformes para la Policía Nacional no puede conmover a la opinión pública. Se ge- fue transparente; que la participación de nera así la sensación de una Comisión alta- PROÉTICA fue «irregular» puesto que ésta no mente politizada, cuya actividad gira princi- se encontraba inscrita en los registros públi- palmente en torno a hechos de gran impacto cos; y que los efectivos policiales que partici- emocional en la opinión pública. No obstan- paron en el proceso han incurrido en respon- te, el análisis que se ha realizado sobre el sabilidad penal. conjunto del trabajo de la Comisión de Fisca- Es de anotar que estos dos casos fueron lización sugiere tareas y responsabilidades debatidos por la prensa nacional. Parte signi- mucho más complejas. ficativa de ella expresó su discrepancia con No deja, por consiguiente, de preocupar los procedimientos observados en la Comi- que la Comisión no haya realizado un adecua- sión y consideró que el Dr. Ugaz y Proética do trabajo de difusión de sus actividades. Cua- eran víctimas de la pública animadversión del dros estadísticos sobre los hechos tratados, el congresista miembro de la Comisión, Jorge procesamiento de las denuncias, los proyec- Mufarech, quien a su vez negó estas presun- tos de ley dictaminados, las sesiones con per- ciones periodísticas. sonas citadas, los informes presentados, etc; Pero el trabajo de la Comisión de Fiscali- son datos que la ciudadanía debe conocer y zación no se agota en los temas que genera- que la Comisión, a tenor de lo que consta en ron mayor atención de la prensa sino que re- sus actas de sesiones, puede con relativa faci- fiere otros que fueron tramitados. En este acá- lidad procesar. pite hacemos mención de algunos otros ca- El trabajo de fiscalización del Congreso es sos como el de los 6 aviones Tucano de la demasiado importante para un cabal funcio- FAP; investigación por presuntas irregularida- namiento de la democracia en el Perú y no es des en la adquisición de textos escolares por conveniente consentir estereotipos que defor- un monto aproximado de 50 millones de so- men ante la ciudadanía el trabajo de fiscaliza- les; investigación sobre el siniestro del avión ción que realiza el Congreso. de Tans en Chachapoyas; la investigación de En general, esta Comisión reportó activi- las presuntas irregularidades en la Caja de dad. Tal como consta en la Agenda, se reci- Pensiones Militar Policial, cometidas en agra- bieron denuncias, se propusieron proyectos vio de los moradores de la Urbanización «Pe- de ley y se llevaron a cabo investigaciones.

64 / Ojo ciudadano en el Congreso 3. ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL

Sin duda el tema más problemático de la ac- alto número de funcionarios públicos con tual regulación constitucional es el de la acu- este privilegio que incurrieron en supuestos sación constitucional por la confusión con que actos de corrupción durante el gobierno de se regulan las figuras del privilegio del ante- Fujimori. Es evidente así, el importante papel juicio y una suerte de juicio político, seguido que puede jugar el Congreso en el combate de sanción, que el Congreso realiza. Una mala a la corrupción. regulación y una peor interpretación de la fi- El estado de las acusaciones del Ministe- gura pueden constituir un peligro para la au- rio Público (16), de los congresistas (52) y de tonomía de los órganos públicos y la estabili- los ciudadanos (186), que hacen 254 acusa- dad del sistema político. Como en el caso de ciones constitucionales desde julio del 2001 las comisiones investigadoras, en sustancia al 11 de julio del 2003 es el siguiente: los antejuicios se incrementaron en razón del

Denunciante Total I Etapa Postulatoria II Etapa de Investigación III Etapa Acusatoria

Ministerio Público 16 0 10 6 Congresista 52 3 37 12 Ciudadanos 186 152 31 3 Total 254 155 78 21

Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003.

Como se puede observar, la mayor parte denuncia y con el trabajo de la subcomisión de denuncias avanzaron en la etapa postula- investigadora que evaluará la pertinencia de toria y de investigación, mientras que un me- las pruebas ofrecidas, entrevistará en audien- nor número logró llegar a la etapa acusatoria. cia a los denunciados, denunciantes, peritos, El Artículo 89 del Reglamento del Congreso etc. De rechazarse el informe se nombra una establece el proceso de las acusaciones cons- nueva Subcomisión Investigadora por el pla- titucionales. En la etapa postulatoria se pre- zo y objetivos que determine la Comisión Per- senta la denuncia y se examina el cumplimien- manente. Si por el contrario propone la acu- to de las formalidades para ser admitidas. La sación ante el Pleno del Congreso, se debati- etapa de investigación se inicia una vez verifi- rá el informe y se votará, pronunciándose por cado el cumplimiento de los requisitos de la la acusación o no ante el Pleno.

Boletín Informativo del CONSODE / 65 Si el informe que propone la acusación nuncie a favor o en contra de la acusación es aprobado, se produce la etapa acusato- constitucional. ria en la cual la Comisión Permanente nom- El cuadro siguiente es más específico y re- bra una Subcomisión Acusadora integrada fiere el número de casos en las etapas postu- por los miembros de la Subcomisión Investi- latoria y de investigación en el Congreso. gadora que hayan suscrito el informe propo- Gran parte de los procesos de antejuicio niendo la acusación y, de ser el caso, elegirá constitucional que refieren los cuadros que an- a los demás entre sus integrantes, a efecto teceden se impulsaron para dar lugar a inves- de que sustente el informe y formule acusa- tigaciones judiciales por casos de corrupción ción en su nombre ante el Pleno del Congre- que implicaban a altos funcionarios del go- so. El Pleno será finalmente el que se pro- bierno de Alberto Fujimori.

Etapa postulatoria Etapa de investigación

En voceros 3 En proceso de investigación 46 En Comisión de Constitución, Reglamento 80 Con informe pendiente de verse 11 y Acusaciones Constitucionales Con Informe Improcedente 69 Aprobada en Comisión Permanente y remitida a la Fiscalía de la Nación 1 Retiradas 3 Terminadas al archivo 20

Total 155 Total 78

Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003.

3.1. El combate a la corrupción y la el Pleno y llevados posteriormente a proce- fiscalización parlamentaria so judicial. En total fueron 46 los ex funcionarios del «fujimorismo» con derecho a an- Como se ha adelantado, merece resaltarse la tejuicio, los denunciados. Los ex congresis- labor del Congreso de la República en lo que tas, por lo general, fueron acusados de reci- atañe al combate a la corrupción. Desde el bir dinero del ex asesor Vladimiro Montesi- 2001 muchos implicados en la corrupción del nos para pasarse al régimen de Fujimori en régimen de Alberto Fujimori fueron acusados el 2000. La falta de transparencia parlamen- constitucionalmente. El Congreso se vio pre- taria en ese momento generó un contexto cisado por las circunstancias a construir un en el que era fácil traicionar la voluntad del aparato fiscalizador eficaz. Sin embargo, es elector. Es necesario evitar que esos hechos útil recalcar que las acusaciones devienen del se repitan. Por eso el Congreso, además de privilegio constitucional del antejuicio a deter- las acusaciones, debería crear mecanismos minados funcionarios estatales. Es necesario de transparencia en el voto de las decisiones advertir al ciudadano que una acusación cons- parlamentarias para que los ciudadanos co- titucional no tiene en esencia la naturaleza de nozcan cómo votó su representante. una sanción sino que es un privilegio de altos Un tema vinculado es el de la rendición de funcionarios del Estado para ser procesados la gestión ante los ciudadanos y la necesidad luego de un «procedimiento de acusación de que los congresistas que cambian de ban- constitucional» por el Congreso. cada parlamentaria tras negociación de sus En ese sentido, ex ministros de Estado, ex votos con otras fuerzas políticas y no por con- congresistas y ex magistrados supremos y del vicción ideológica, sean expuestos a la san- Tribunal Constitucional fueron acusados por ción ciudadana. Por la inexistencia de meca-

66 / Ojo ciudadano en el Congreso nismos de control ciudadano fue posible que prófugo Alberto Fujimori, Vladimiro Montesi- el régimen de Fujimori y Montesinos compra- nos y los demás miembros de la mafia que ran congresistas de la oposición y adquirie- ambos encabezaron. Para muchos congre- ran el dominio total del Parlamento. Una re- sistas, se constataba más bien lentitud en la forma parlamentaria debe concurrir para la atención de las denuncias constitucionales. configuración de un marco institucional que Por ejemplo, Javier Diez Canseco (UPD), desincentive este tipo de comportamientos. congresista que presidió la comisión que in- En abril del 2002, el Pleno del Congreso vestigó los delitos económico-financieros del aprobó levantar la inmunidad parlamentaria de régimen de Fujimori, afirmó que «la demora los ex congresistas, acusados por los presun- resulta inadmisible y hasta «vergonzosa», no tos delitos de corrupción pasiva impropia y obstante el esfuerzo que realizaron los par- receptación; se acordó aprobar la acusación lamentarios por descubrir los delitos come- constitucional planteada por la subcomisión tidos por el ex presidente y su red de corrup- Estrada contra dichos ex legisladores. Según ción». El congresista Mauricio Mulder (PAP), la denuncia, los ex parlamentarios habrían re- ex presidente de la comisión que investigó a cibido dinero de Vladimiro Montesinos para Fujimori durante la anterior legislatura, tam- pasarse a las filas de Perú 2000 y en otros ca- bién criticó «la falta de voluntad de la Mesa sos actuar como «topos» de la otrora bancada Directiva de dedicarle más tiempo al rol fis- fujimorista. Igual suerte corrieron los ex con- calizador». Pese a las opiniones discrepan- gresistas del fujimorismo que habrían recibido tes, y bajo una mirada panorámica de la dinero del ex asesor del SIN para financiar su cuestión, se puede afirmar que el Congreso campaña electoral con miras a los comicios avanzó en sus tareas de fiscalización toman- generales del 2000. También se incluyó al ex do en cuenta la gran carga procesal prove- presidente Fujimori en la acusación constitu- niente del descubrimiento de la corrupción cional porque estaba al tanto del reclutamien- del régimen anterior. Por ejemplo, 24 ex con- to de los ex parlamentarios. Debe precisarse gresistas, 12 ex ministros y 11 ex magistra- que algunos de los acusados han rechazado dos fueron acusados constitucionalmente2. los cargos y alegado persecución política. De otro lado, en marzo del 2003, a través Por ello, además, el Congreso tuvo desde la Resolución Legislativa Nº 005-2002-CR, de el 2001 una ardua labor en el ámbito de el Pleno del Congreso acordó por unanimi- la fiscalización. Ojo ciudadano en el Congre- dad acusar constitucionalmente al prófugo ex so no ignora ese trabajo sino que lo valora presidente Alberto Fujimori y a ocho de sus en el sentido de reconocer la sobrecarga de ministros de Economía, Interior y Defensa por trabajo parlamentario, la disposición de las los delitos de enriquecimiento ilícito, pecula- fuerzas políticas para concertar y los difíci- do y asociación ilícita para delinquir, al haber- les retos de una representación en tiempos se comprobado que formaron parte de la de transición democrática y en momentos en mafia que desde febrero de 1992 hasta se- los que el combate a la corrupción era un tiembre del 2000 desvió fondos públicos por primer paso para reconquistar la democra- un total de 500 millones de soles a favor del cia y la ética pública. En febrero del 20031, Servicio de Inteligencia Nacional (SIN). La Carlos Ferrero, presidente del Congreso, in- denuncia fue presentada por el Ministerio formó que el Pleno sólo debatiría cinco acu- Público y demoró casi 17 meses en ser apro- saciones constitucionales vinculadas con el bada por el Pleno. Los ex ministros acusados

1 Comisión Andina de Juristas. Cronología Andina. (www.cajpe.org.pe) 2 Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003.

Boletín Informativo del CONSODE / 67 por el Congreso fueron Jorge Camet, Víctor Delito de Rebelión, tipificado en el Artículo Joy Way, Jorge Baca y Efraín Goldenberg (de 346º del Código Penal; y contra los señores Economía); así como a los ex titulares de De- Alberto Fujimori Fujimori, Juan Briones Dávi- fensa Julio Salazar Monroe, César Saucedo y la y Víctor Malca Villanueva por la presunta Carlos Bergamino, y al ex ministro del Interior comisión del Delito de Secuestro, tipificado José Villanueva. Según las investigaciones, en el Artículo 152º del Código Penal, al orde- los montos desviados fueron distintos cada nar el encarcelamiento y detención de diver- año, pero aumentaron desde 1998, al extre- sos congresistas, dirigentes sindicales, ciuda- mo de que para la reelección de Fujimori los danos y hasta menores de edad. tres institutos castrenses fueron obligados a De otro lado, el Pleno del Congreso acu- entregar un millón de dólares cada uno. só por el delito de traición a la patria al ex Asimismo, en mayo de este año, el Pleno presidente Alberto Fujimori. La base de la acu- del Congreso de la República aprobó la Re- sación son dolosas acciones administrativas solución Legislativa N° 017-2002-CR, que de- que dieron origen a grandes fortunas de sus clara haber lugar a la formación de causa con- colaboradores, mediante compras de armas, tra el ex Presidente de la República, Alberto la gran mayoría obsoletas o inservibles. La Fujimori Fujimori y 13 ex ministros de su pri- acusación aprobada por el Pleno, responde mer gobierno constitucional (Juan Briones, a las recomendaciones de la Comisión In- Carlos Boloña, Absalón Vásquez, Víctor Joy vestigadora que formaron Santos Jaimes (PP) Way, Óscar de la Puente, Fernando Vega San- y Mario Ochoa (UPD), pero se rechazó el ta Gadea, Augusto Blacker, Jaime Sobero, planteamiento de dicho grupo para acusar Alfredo Ross, Víctor Malca, Jaime Yoshiyama, por el mismo delito al ex ministro de Econo- Víctor Paredes Guerra y Augusto Antonioli); mía, Jorge Camet, y al ex Presidente del Con- por infracción a los Artículos 82º, 227º, 228º y sejo de Ministros Alberto Pandolfi. 230º de la Constitución Política de 1979, por En general, la fiscalización y el control fue- su participación en actos destinados a legiti- ron tareas pendientes que el Congreso traba- mar la interrupción democrática promovida jó cuidadosamente aunque quedan aún ma- por Fujimori; y por la presunta comisión del terias de fiscalización por concluir.

68 / Ojo ciudadano en el Congreso 4. PRESENCIA DE LOS MINISTROS EN EL PLENO

Respecto a la función de control político, de- veces, igual número de veces que en el pe- bemos destacar la presencia de los ministros ríodo agosto del 2001 a julio del 2002. Del en el Pleno del Congreso y en la Comisión mismo modo, la presentación de ministros en Permanente. Se pueden dar varias formas de las comisiones ordinarias fue mayor en el pe- presentación de los ministros: exposición de ríodo que corre de agosto del 2002 a julio del la política de gobierno por el nuevo Gabinete, 2003. invitación o interpelación. Los ministros pue- A continuación se presentan algunos cua- den, también, presentarse ante una comisión dros comparativos: ordinaria. Los parlamentarios tienen como una de sus atribuciones solicitar información, es decir, Asistencia de Ministros al Pleno pedir informes a todo funcionario de la admi- nistración pública. Ello les permite ejercer su Sesiones del Pleno del Congreso Número poder de control político. La Constitución de Diciembre del 2000 a julio del 2001 5 1993 en sus Artículos 131º-133º y el Regla- Agosto del 2001 a julio del 2002 14 mento del Congreso en sus Artículos 22º in- Agosto del 2002 a julio del 2003 14 ciso b), 64º inciso b), 69º, 87º, entre otros, regulan este tipo de control. Total 33

El control político se lleva a cabo en gene- Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003. ral hacia la Administración Pública y, en particular, hacia la relación Legislativo-Ejecutivo. Sobre esta relación es que la actividad parla- Asistencia de Ministros a la mentaria realiza procesos de revisión de las Comisión Permanente acciones y actividades que se exigen del Eje- cutivo. Sesiones de la Comisión Permanente Número La esencia de la noción de control consis- Diciembre del 2000 a julio del 2001 0 te en requerir que se rinda cuenta por los ac- Agosto del 2001 a julio del 2002 2 tos e incluso, por el uso indebido de funcio- Agosto del 2002 a julio del 2003 0 nes o poderes pudiendo exigirse la responsabilidad política constitucional del Ejecutivo. Total 2 Entre agosto del 2002 y julio del 2003, los Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003. ministros se han presentado ante el Pleno 14

Boletín Informativo del CONSODE / 69 Asistencia de Ministros a comisiones Se registra una mayor presencia de los mi- ordinarias del Congreso nistros en comisiones ordinarias, lo que permite asumir una relación permanente entre el Sesiones de las Comisiones ordinarias Número Poder Ejecutivo y el Parlamento. El número Diciembre del 2000 a julio del 2001 - de 261 sesiones con presencia ministerial en Agosto del 2001 a julio del 2002 117 comisiones desde diciembre del 2001 asegura Agosto del 2002 a julio del 2003 144 un ejercicio de comunicación entre los poderes del Estado y de control político. Sin em- Total 261 bargo, existe una desproporción importante

Fuente: Congreso de la República. La Gaceta, Lima 13 de julio del 2003. en relación a las visitas al Pleno.

70 / Ojo ciudadano en el Congreso 5. INTERPELACIÓN

La interpelación tiene por objeto que el mi- Durante el régimen de Alberto Fujimori, nistro exponga sobre un asunto de interés como puede desprenderse de un Parlamen- público que preocupa a la representación. to sometido al gobierno, no hubo interpela- Si los representantes no están conformes ciones y la oposición no tuvo oportunidad de con la presentación del o los ministros, pue- impulsar el control político al Poder Ejecutivo. de plantearse la moción de censura. Proce- Recién en diciembre del 2001 el Congreso de cuando lo solicitan no menos del quince interpeló a tres ministros, los de Defensa, Jus- por ciento de los congresistas (18 congre- ticia y del Interior. Esta interpelación se llevó sistas) y vota a favor el tercio de los repre- a cabo como consecuencia del respaldo brin- sentantes hábiles, el Consejo de Ministros, o dado al abogado José Luis Echaíz por parte cualesquiera de los ministros, debe concu- de los ministros de dichos sectores. El men- rrir al Congreso para su interpelación. (Art. cionado abogado estuvo vinculado a autori- 131° de la Constitución y 83° del Reglamen- dades asociadas a la red de corrupción con- to del Congreso). ducida por Vladimiro Montesinos. Puede ser un arma política para presionar Los tres ministros comparecieron en con- al gobernante o a su mayoría parlamentaria. ferencia de prensa respaldando la denuncia Es necesario, en ese sentido, difundir el sig- del abogado Echaíz quien indicaba que ha- nificado y la necesidad de este tipo de con- bía ingresado dos veces al penal de la Base trol entre los representantes y los ciudadanos. Naval de la Marina de Guerra en el Callao, Por ejemplo, si la oposición no asume con res- lugar donde se encuentra encarcelado Vladi- ponsabilidad el papel que le corresponde, miro Montesinos. Según la versión del abo- debería abrirse la posibilidad de que sean los gado, la primera vez acudió a la Base Naval e ciudadanos los que, con su firma, soliciten la ingresó sin impedimento alguno. La segunda asistencia de un ministro al Congreso a fin de oportunidad lo habría hecho escondido en la que sea interpelado. Todo ello bajo las condi- maletera de un auto. En la primera reunión ciones y requisitos que impidan un abuso de Vladimiro Montesinos le habría pedido que la figura en proposición. La reforma constitu- asumiera su defensa legal en un proceso ju- cional debe contemplar esta posibilidad, ya dicial relacionado a la falsificación de firmas que el sistema de checks and balances o pe- en el proceso electoral del 2000. En la segun- sos y contrapesos no sólo atañe a los pode- da, le solicitaba que pidiera a uno de sus deres estatales. Los ciudadanos debieran, en fendidos acusado de actos de corrupción la ejercicio de su derecho de participación, te- entrega de 700,000 dólares, de lo contrario ner injerencia para exigir la interpelación de empezaría a denunciar a los implicados. un ministro bajo determinados supuestos.

Boletín Informativo del CONSODE / 71 La presentación de esta denuncia provo- situación económica que atravesaba el país có un comunicado oficial de respuesta de la tras el incremento de los precios de los com- Marina de Guerra, contradiciendo la denun- bustibles y de algunos productos de la ca- cia del abogado Echaíz y, evidentemente, nasta básica familiar. El 3 de octubre, demos- poniendo en tela de juicio el respaldo minis- trando sus reflejos políticos, Javier Silva Rue- terial. El comunicado remeció el escenario te se adelantó a cualquier pedido y asistió al político peruano y podría interpretarse que fue Congreso para responder las preguntas de considerado por el Ejecutivo como una sedi- los legisladores. ción contra el poder civil, generando la desti- En enero del 2003 la bancada aprista ad- tución del vicealmirante Alfredo Palacios Don- virtió que presentaría una moción de inter- go del cargo de Comandante General de la pelación contra el ministro de Defensa, Au- Marina de Guerra. relio Loret de Mola, por haber omitido infor- A partir de estos hechos, el 4 de diciembre mación respecto a los funcionarios que ha- del 2001 se inició la interpelación a los minis- brían incurrido en delito de tráfico de influen- tros la cual duró once horas. Las explicacio- cia al momento de recomendar a determina- nes de los ministros fueron calificadas de in- dos oficiales de las Fuerzas Armadas duran- satisfactorias por la oposición pues aquellos te el proceso de ascensos y pases al retiro no aportaron pruebas y, en el caso del Minis- 2002. El ministro se presentó ante la Comi- tro de Justicia, interpretaron que incurrió en sión de Defensa del Congreso y se negó a medias verdades. Finalmente, no se produjo revelar los nombres de los congresistas que un voto de confianza ni se censuró a los mi- recomendaron a militares conocidos para nistros, quedando los ministros confirmados obtener los ascensos que realizaron las Fuer- en sus cargos, pero dejando insatisfecha a la zas Armadas. oposición parlamentaria. No obstante, fue una Entre otros casos, merece resaltarse tam- lección de control político de los actos de bién la jornada de preguntas en marzo del gobierno. 2003 al Ministro de Transportes y Comunica- En general, el Congreso 20012006 ha de- ciones Javier Reátegui Roselló, por conside- mostrado su atención a la fiscalización, pero rarlo responsable político de deficiencias e para el proceso de control político interpela- irregularidades, y no haber respondido satis- torio la mayoría con la que cuenta el gobier- factoriamente a los pliegos interpelatorios que no en el Congreso se opuso a ello. Sin em- se le planteó sobre el Seguro Obligatorio Con- bargo, hubo mociones de interpelación que tra Accidentes de Tránsito (SOAT) y las altas generaron acalorados debates. Uno de ellos tarifas que cobra la empresa Telefónica del fue el debate en torno a la moción de interpe- Perú. Finalmente fueron rechazadas, a falta lación al ministro de Economía, Pedro Pablo de votos necesarios para ser aprobadas, las Kuczynski, planteada por la bancada del Par- dos mociones de censura planteadas en el tido Aprista y el respaldo de los congresistas Pleno del Congreso contra el ministro. de UPD en mayo del 2002. Se necesitaban Asimismo, en junio del 2003, algunos gru- 37 votos para aprobar la moción, finalmente pos políticos plantearon una moción de inter- la moción sólo logró el apoyo de 35 votos; 51 pelación al Ministro de Educación, Gerardo votaron en contra y 14 se abstuvieron, la ma- Ayzanoa por su «mala gestión» y por su «in- yoría de ellos de Unidad Nacional. capacidad para resolver los reclamos de los Algunos meses después, en octubre, el maestros». grupo de congresistas apristas planteó inter- A continuación se presentan algunas de las pelar al, a la sazón, ministro de Economía, mociones de interpelación que llamaron nues- Javier Silva Ruete, para que explicara la difícil tra atención:

72 / Ojo ciudadano en el Congreso Moción núm. 3577 (24/04/2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la Repúbli- ca acuerde interpelar al Ministro de Economía y Finanzas, Javier Silva Ruete, «según el pliego interpelatorio que consta de 9 preguntas relacionadas con el abuso de los funcionarios de la SUNAT, quienes, desde febrero pasado, dificultan el comercio exterior tacneño, a través del Muelle Peruano de Arica, transgrediendo el ordenamiento legal peruano y las normas jurídicas peruano- chilenas». Retirada el 9 de setiembre del 2003.

Moción núm. 3578 (24/04/2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la Repú- blica acuerde interpelar al Ministro de Comercio Exterior y Turismo, Raúl Diez Canseco Terry, quien debe contestar el pliego interpelatorio que consta de 19 preguntas con relación al comercio exterior tacneño que, desde febrero pasado, viene siendo perjudicado por la actitud abusiva de la SUNAT, cuyos funcionarios aduaneros han declarado ilegal el ingreso de mercancías, por el muelle peruano en Arica, con destino a la ZOFRATACNA, desacatando las disposiciones establecidas en los Artículos 14° y 18° de la Ley núm. 27688, modificada por la Ley núm. 27825, el Tratado y su Protocolo Complementario de 1929, el Acta de Ejecución de dicho Tratado y su Reglamento, y el Acuerdo del año 1999 celebrado entre ENAPU S.A. y la Empresa Portuaria de Arica, suscrito por las autoridades de Perú y Chile; actitud ilegal que ha sido respaldada por la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas, y reafirmada por la Jefa de la SUNAT y el Viceministro de Econo- mía». Retirada el 9 de setiembre del 2003.

Moción núm. 3741(24/04/2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la Repúbli- ca acuerde interpelar al Ministro de Agricultura, ingeniero Álvaro Quijandría Salmón, según el pliego interpelatorio que consta de 9 preguntas con relación al incumplimiento de los acuerdos del Acta de Lamas, de fecha 2 de agosto de 2002, y por no cumplir los públicos ofrecimientos a los sectores productivos agropecuarios del país». El ministro renunció al cargo el 28 de junio del 2003.

Moción núm. 3825 (14/05/2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la Repú- blica acuerde interpelar al Ministro de Educación, doctor Gerardo Ayzanoa del Carpio, según el pliego interpelatorio que consta de 7 preguntas, con relación al aspecto laboral y remunerativo de los profesores y por no haber encontrado alternativas de solución al grave problema por el que atraviesa el Magisterio Nacional, que viene acatando una huelga general indefinida desde el 12 de mayo del año en curso; asimismo, señale día y hora para que el citado Ministro se presente ante el Pleno del Congreso de la República, con el fin de que conteste a la interpelación propuesta». El ministro renunció al cargo el 28 de junio del 2003.

Moción núm. 3833 (26/05/2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la Repú- blica acuerde interpelar al Ministro de Agricultura, Álvaro Quijandría Salmón, según el pliego interpelatorio que consta de 12 preguntas, respecto del desarrollo de la actividad agrícola, la seguridad alimentaria y la producción nacional, el supuesto crecimiento de la producción agraria, la concer- tación y el diálogo para la solución de los graves problemas agrarios de nuestro país, mecanismos de integración comercial y tratados de comercio internacional». El ministro renunció al cargo el 28 de junio del 2003.

Boletín Informativo del CONSODE / 73 Moción núm. 3213 (Se dio cuenta en la sesión del Pleno del 13 de marzo de 2003): «mediante la cual proponen que el Congreso de la República acuerde interpelar al Ministro de Transportes y Comunicaciones, señor Javier Reátegui Rosselló, para que responda ante el Pleno del Parlamento el Pliego Interpelatorio que consta de 16 preguntas, respecto del desconocimiento de su parte sobre la estructura de costos de Telefónica del Perú S.A.A. y que a falta de esa crucial información resulta imposible una renegociación seria del Contrato de Concesión celebrado con Telefónica de España en 1994; acerca de sus declaraciones, según las cuales que si se disminuye la cantidad que Telefónica cobra por Renta Básica se elevarían otros conceptos tarifarios; con relación a que el Contrato de Concesión celebrado entre el Estado y Telefónica de España en 1994 ha sido modificado en cuatro oportunidades, siempre en favor de Telefónica y en perjuicio de los usuarios; relativo a que se ha pretendido engañar a la población haciendo referencia a una supuesta renego- ciación del Contrato que ya habría concluido al mismo tiempo que el Presidente de la República indicaba que las negociaciones continuaban; sobre que se ocultó información al Presidente de la República y al país cuando se omitió mencionar que en la supuesta renegociación se habría acor- dado eliminar los 60 minutos libres que se otorga los usuarios; concerniente a que Osiptel no está facultada para modificar el Contrato, al contrario de lo afirmado por el titular de la Cartera de Transportes y Comunicaciones; asimismo, en cuanto a que Telefónica del Perú S.A.A. impide siste- máticamente la competencia en telefonía fija y que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no hace nada para facilitar la entrada de más participantes en dicho subsector; a su vez, referente a que Telefónica del Perú S.A.A. dejó de invertir en la ampliación de la red de telefonía fija desde 1998; así como respecto de que esta empresa ya habría recuperado su inversión; igualmente, absuelva acerca de por qué y para qué se cobra por concepto de Renta Básica y explique qué rubros están incluidos en el mismo; a su vez, en cuanto a que el concepto de Renta Básica o Renta Mensual no se encuentra en el Contrato de Concesión celebrado con Telefónica de España en 1994, y que se incluyó indebidamente ese concepto 30 meses después, a través de una resolución dictada por Osiptel; que la Renta Básica se encuentra en todos los servicios prestados por Telefónica del Perú S.A.A.; del mismo modo, responda por qué el servicio telefónico en el Perú es uno de los más caros del mundo y explique por qué se permite que Telefónica del Perú perjudique a los usuarios y al Tesoro Público con un cobro que no tiene justificación legal ni económica; además, para que informe sobre las personas que participaron en el diálogo o renegociación con Telefónica del Perú S.A.A. y cuáles son los documentos que se suscribieron; finalmente, explique sobre los comunicados publicados por Telefónica, mediante los cuales se establecen reglas unilaterales en el servicio telefónico». Asistió el Ministro el 26 de marzo del 2003 y contestó las preguntas.

Moción presentada el 12 de febrero de 2003 Se dio cuenta en la sesión del Pleno del 13 de marzo de 2003. Moción núm. 2591: «mediante la cual proponen que el Congreso de la República interpele al Ministro de Transportes y Comunica- ciones, Javier Edmundo Reátegui Rosselló, para que en razón del proceso de implementación y la puesta en vigencia del Sistema de Seguros de Accidentes de Tránsito (SOAT), absuelva ante el Pleno del Parlamento el Pliego de Preguntas que consta de 12 preguntas sobre si tenía conocimiento de los serios cuestionamientos que existen a la puesta en vigencia del SOAT, como la presunta concertación de precios por las empresas aseguradoras; con relación a que el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) ha iniciado un proceso de investigación en mérito a la denuncia formulada por la Comisión de Defen- sa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso por presunta práctica de la libre competencia en la modalidad de concertación de precios; asimismo, que de comprobarse por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad

74 / Ojo ciudadano en el Congreso Intelectual (INDECOPI) la concertación de precios, acarreará daños económicos irreversibles a los usuarios y consumidores que compraron el SOAT; también acerca de que el SOAT sólo cubre daños personales y no materiales, favoreciendo a las empresas aseguradoras; con respecto a que el Pleno del Congreso de la República aprobó la Moción de Orden del Día núm. 2004 en la que se le solicitaba prorrogar la entrada en vigencia del SOAT hasta el 1 de enero de 2003, con el fin de que se subsanen todos los cuestionamientos al SOAT; con relación a los operativos que actualmente se están realizando en contra de transportistas que no han comprado el SOAT, imponiéndo- les además de multas, la detención y el depósito de sus vehículos; a su vez, en cuanto a las maniobras dilatorias realizadas para convertir los pedidos de los Congresistas, los proyectos de ley y la Moción núm. 2004, referentes al SOAT, en inviables e ineficaces por el transcurso del tiempo; relativo a que ni los transportistas ni los Congresistas se oponen al SOAT, sino que exigen reglas claras y precios transparentes; con relación a que el Ministerio de Transportes y Comunica- ciones no ha cumplido con establecer programas de educación vial, mejora de trazos, rehabilita- ción y mantenimiento de carreteras para disminuir las probabilidades de accidentes de tránsito; respecto a que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no tiene una opinión técnicamente sustentada de la Superintendencia de Banca y Seguros sobre la transparencia en la estructura de costos del SOAT; igualmente acerca de que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones si tiene la facultad de prorrogar la puesta en vigencia del SOAT, hasta que se levanten las observaciones y cuestionamientos señalados en la Moción num. 2004, aprobada por el Pleno del Congreso de la República; y, finalmente, respecto de que si las Mociones de Orden del Día no tienen carácter vinculante y obligatorio, las tradiciones democráticas y el respeto entre los Poderes del Estado aconsejan atender las solicitudes de la Representación Nacional. Asistió el ministro el 26 de marzo del 2003 y contestó las preguntas.

Boletín Informativo del CONSODE / 75 6. LA ESTACIÓN DE PREGUNTAS

El 18 de marzo del 2003 se llevó a cabo al Asimismo, otros ordenamientos permiten las única estación de preguntas de la segunda preguntas escritas. legislatura del período 20022003. Esta insti- En el caso peruano, según su regulación tución ha sido tomada del modelo parlamen- en el Artículo 85 del Reglamento, la estación tarista. En la mayoría de ellos consiste en un de preguntas también debería ser un meca- mecanismo ágil de pregunta y respuesta en- nismo frecuente y de trámite ágil. Las pregun- tre el representante y los ministros de Esta- tas deben ser precisas y cada representante do, la mayoría de las veces en forma oral, que tiene derecho a formular una al mes. Del mis- se realiza en tiempos ya establecidos en el mo modo, el trámite de repreguntas también Parlamento. Tal es el caso del question time debe ser ágil. de la Cámara de los Comunes en Inglaterra.

¿Cuál es el procedimiento que se sigue para la realización de una estación de preguntas?

Artículo 85°.- Cada uno de los Congresistas puede formular una pregunta al Gobierno una vez al mes, la misma que será respondida en el Pleno del Congreso por el Presidente del Consejo de Ministros, los Ministros de Estado a quienes se dirigen las preguntas o el Ministro de Estado desig- nado por el Presidente del Consejo de Ministros para atender la Estación de Preguntas. Las preguntas al Gobierno se entregarán por escrito a la Oficialía Mayor seis días hábiles antes de la sesión del Pleno a la que asistirá el o los Ministros que atenderán la Estación de Preguntas y serán incluidas en una lista por orden de ingreso y por Grupo Político.

a. La pregunta debe referirse a un solo hecho de carácter público y debe ser formulada en forma precisa para ser leída en no más de un minuto. b. No pueden formularse preguntas de interés personal. Tampoco pueden formularse preguntas que supongan consultas de índole estrictamente jurídi- ca o que exijan la elaboración de datos estadísticos muy complejos. El Consejo Directivo desestimará las preguntas que no cumplan con los requisitos establecidos en el presente Reglamento y las devolverá a su autor. El Presidente enviará la Lista de Preguntas a la Presidencia del Consejo de Ministros con una anticipación de 4 días a la sesión donde se realizará la estación de preguntas.

76 / Ojo ciudadano en el Congreso c. La lectura del total de las preguntas previstas para una sesión no deberá superar treinta minutos, distribuyéndose su inclusión en proporción a los grupos parlamentarios en la forma acordada por el Consejo Directivo. d. Abierta la estación de preguntas, el Ministro dará lectura a las preguntas y las responderá empleando no más de cinco minutos para cada una, pudiendo dar una respuesta a las preguntas que sean iguales. e. El Presidente concederá repreguntas orales únicamente a los Congresistas que formularon las preguntas. Las preguntas deberán hacerse, cada una, en un tiempo que no exceda de un minuto y estar referidas exclusivamente al tema de la repregunta. Se reservará un mínimo de 20 minutos para las repreguntas. El Ministro responderá cada repregunta en forma inmediata, pero si considera que necesita mayor información de sus asesores se procederá conforme al siguiente inciso. f. Culminada la etapa de las repreguntas, el Presidente podrá suspender la sesión para facilitar al Ministro la elaboración de sus respuestas las que deberán hacerse en no más de cinco minutos cada repregunta. De requerir información no disponible en ese momento, el Ministro podrá solicitar responder por escrito posteriormente. g. El o los Ministros no contestarán las preguntas de los Congresistas que no estén presentes en el Hemiciclo al momento de su turno, salvo si se encuentra con licencia. h. El Ministro no volverá a referirse a preguntas ya respondidas en la legislatura, salvo se trate de una repregunta o una respuesta a una pregunta cuyo tema tenga alguna referencia directa a la respondida.

Sin embargo, en la experiencia previa, la ticiparon de la sesión. En los casos en que realidad ha mostrado que no se aplica el me- las preguntas no fueron contestadas, los mi- canismo señalado en este artículo. Las pre- nistros se comprometieron a responder por guntas, que deberían ser sólo una por parla- escrito. mentario, se convierte en un largo pliego de Asimismo, no todas las preguntas contes- interrogantes que el ministro debe contestar. tadas que formaban parte de Estación de pre- Pedro Planas critica que el procedimiento no guntas fueron contestadas. Por ejemplo, una sea un mecanismo de pregunta y respuesta de las preguntas realizadas al Ministro de la inmediata, sino más bien un trámite extrema- Producción por la congresista Maruja Alfaro, damente largo y engorroso3, distorsionándo- no fue contestada por la ausencia de ésta en se así la naturaleza que da sustento y origen el Pleno. Según el Reglamento, las pregun- a este mecanismo en los ordenamientos don- tas de los congresistas que se encuentren de apareció. ausentes no serán contestadas por los seño- En la legislatura actual fueron presentadas res ministros. 69 preguntas para la estación de preguntas Asimismo, obviamente, ante la situación eco- realizada en marzo. De ellas fueron contesta- nómica que vive el país, la mayoría de pregun- das 36, realizando 22 repreguntas. En la ma- tas fueron dirigidas al Ministro de Economía y yoría de los casos, también las repreguntas Finanzas, quien pudo contestar 28 preguntas, fueron contestadas por los ministros que par- como lo demuestra el cuadro siguiente:

3 PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Lima: s/e, 1999. pp. 107-110.

Boletín Informativo del CONSODE / 77 MINISTRO Preguntas contestadas en Preguntas contestadas la Estación de Preguntas por escrito en fecha posterior

Energía y Minas 4 - Vivienda Construcción y Saneamiento 2 1 Comercio Exterior y Turismo 1 1 Economía y Finanzas 27 -

Si bien, la presentación de preguntas y repreguntas es una atribución de cada congresista, consideramos pertinente mostrar la siguiente información, que expresa la participación de cada grupo parlamentario en relación a la estación de preguntas:

Estación de preguntas por grupo parlamentario

Grupo Parlamentario N° de preguntas

Perú Posible 10 Partido Aprista Peruano 13 Unidad Nacional 3 Unión Parlamentaria Descentralista 3 Frente Independiente Moralizador - GPDI 3 Perú Ahora - No agrupados 4

Total 36

Fuente: www.congreso.gob.pe

78 / Ojo ciudadano en el Congreso 7. DESARROLLO DE OFICINAS DESCONCENTRADAS DEL CONGRESO

Las Oficinas Desconcentradas de Participa- Recordemos que durante el régimen de ción Ciudadana (ODPC) son dependencias Alberto Fujimori se cuestionó furibunda y ra- del Congreso de la República ubicadas en di- dicalmente el sistema representativo en el versas ciudades del país. Se han programa- Perú, especialmente en la llamada crisis de do constituir 30 OPDC, 6 ubicadas en Lima y dos de sus principales instituciones políticas: 24 en provincias, cuyo propósito es promo- el Parlamento y los partidos políticos. En efec- ver la participación de los ciudadanos en las to, la democracia basada en el principio de actividades legislativas y fiscalizadoras del la representación política pareció colapsar al Parlamento. evidenciarse un agudo distanciamiento o di- Hasta fines de junio de 20034, se encuen- vorcio entre los partidos políticos y los elec- tran funcionando 17 ODPC en las ciudades tores; entre el Parlamento y la ciudadanía; de Chachapoyas, Cajamarca, Cerro de Pas- entre los representantes y los representados. co, Piura, Iquitos, Huaraz, Huánuco, Puerto En general, entre los gobernantes y los go- Maldonado, Tumbes, Pucallpa, Ica, Moque- bernados. gua, Huancavelica, Lambayeque, San Martín, Sin embargo, la crisis política de los últi- Trujillo y Huamanga. mos años no se expresó tanto en la pérdida Como se aprecia, las sedes de la ODPC de legitimación como sí en la pérdida de legi- están ubicadas principalmente en las capita- timidad de estas instituciones. Es decir, un les de departamento considerando que son régimen o poder constituido puede contar con los lugares donde se concentra la vida políti- legitimación producto del resultado favorable ca, social y económica. de una elección, sin embargo, no necesaria- Con la puesta en marcha de las ODPC se mente gozará de legitimidad. busca que los ciudadanos ejerzan efectiva- La puesta en marcha de las ODPC es una mente sus derechos fundamentales acercan- clara señal de que el Congreso busca acer- do el Parlamento al ciudadano y, a la vez, con- carse a la sociedad y atender las necesida- tribuyendo a mejorar sustantivamente el cum- des de la misma, dentro de las competencias plimiento de la función de representación de parlamentarias. Existe pues, un comporta- los congresistas y del Congreso en su con- miento responsable y un compromiso de aten- junto. ción a las demandas de los representados.

4 La información sobre el número de ODPC fue proporcionada por el Sr. Jaime Montoya, Director de la Oficina de Participación Ciudadana del Congreso de la República.

Boletín Informativo del CONSODE / 79 No obstante, la sola instalación de las particular, Planas5 sugiere poner en funcio- ODPC no es suficiente y requiere profundizar namiento dos mecanismos que coadyuven la comunicación entre el Congreso y la po- tanto a las oficinas de gestión parlamentaria blación de manera constante y efectiva, y que en cada departamento como también fortale- a su vez las ODPC promuevan y facilite el in- cer la relación entre el Parlamento y el plura- cremento de la población en el desarrollo de lismo territorial, expresado en la regionaliza- la política pública. Se debe establecer así una ción con la asunción de los Presidentes Re- mayor coordinación con los ciudadanos, por gionales. ejemplo concertando temas que deben incluir- El CONSODE considera que estas oficinas se en la agenda legislativa. son esenciales en la relación del Parlamento Al respecto, nos parece que las ODPC al con los ciudadanos y por tanto cualquier po- ser herramientas de acercamiento entre el Par- lítica de ajuste presupuestal debe hacer una lamento y los ciudadanos, requieren otras he- salvedad en el sentido de preservarlas. Los rramientas que complementen su trabajo y el beneficios son mayores a los mínimos costos incremento de la confianza entre la población que puedan reportar. y la institucionalidad democrática. Sobre el

5 PLANAS SILVA, Pedro. Las oficinas regionales: representación y descentralización. En: Jornada Académica sobre la labor parlamentaria. Fundación Friedrich Naumann Stiftung. Lima, Perú, 2002.

80 / Ojo ciudadano en el Congreso V. DATOS GENERALES SOBRE EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA1

Esta sección trata de dar una mirada rápida que tienen que ver con la calidad de la ley o a la información sobre aspectos generales del con los mecanismos de aproximación entre Congreso, que permita contribuir a la pro- el Parlamento y los ciudadanos. La vieja creen- puesta ciudadana de mejorar el trabajo par- cia de algunos parlamentarios sobre el signi- lamentario. En este caso la primera mirada ficado de la «eficiencia funcional» cuantitativa está destinada a la nueva composición admi- debe dejarse de lado. Un buen parlamentario nistrativa. CONSODE saluda a las nuevas au- no es aquel que más proyectos legislativos toridades administrativas2 e invita a tender presenta sino aquel cuyos proyectos respon- nuevos puentes para un acercamiento pro- den a necesidades sociales objetivas. La ex- ductivo de cara al enriquecimiento funcional celencia es cualitativa y no cuantitativa. Por de la institución parlamentaria. eso el énfasis de Ojo ciudadano en el Con- Hay diversos aspectos que constituyen un greso en la necesidad de que los proyectos avance y deben preservarse e, incluso, forta- de ley cuenten con un muy bien desarrollado lecerse, tales como el Centro de Investigacio- análisis de costos y beneficios. nes Legislativas y las Oficinas Descentraliza- A continuación se presentan algunos da- das. Hay otros aspectos que atañen al traba- tos que informan sobre aspectos vinculados jo legislativo que deben mejorarse. Por eso al trabajo parlamentario: creemos que la racionalización del presupues- to no debe afectar algunos ámbitos. Por el Desde el año 1994 el Congreso de la Re- contrario, el criterio a seguir debe ser la mejo- pública registró un aumento en su presu- ra de la calidad de la legislación y del control puesto de 150%. En 1994 ascendía a S/. político. 140 millones y para el 2003 se cuenta con Es negativo que el presupuesto se incre- más de S/. 351 millones. En la actualidad mente en rubros innecesarios, pero es funda- el Parlamento cuenta con un sistema uni- mental que se destinen partidas a instancias cameral, pero el proceso sostenido de mo-

1 Datos que comprenden la actividad parlamentaria desde julio del 2002 hasta junio del 2003. 2 Durante la segunda legislatura del 20022003 se produjeron importantes cambios administrativos. El principal de todos fue la renuncia de José Elice a la Oficialía Mayor y su reemplazo por César Delgado Guembes. Ambos destacan por sus cualidades profesionales y sus sendas trayectorias al servicio del Parlamento. A fines de la primera legislatura, la Mesa Directiva realizó algunos cambios administrativos. Por ejemplo, profesionales capaces como Hugo Rovira Zagal, quien tenía el cargo de director de Relatoría, Agenda y Actas, fue desplazado a la Dirección de Comisiones. Otro de los casos es el de Alfredo Cabero Cabieses, quien de jefe del Departamento de Agenda fue trasladado a la jefatura de Trámite Documentario y Estadística Procesal, mientras que Max Nicolini del Castillo, jefe del Departamento de Trámite Documentario, fue transferido como profesional al Departamento de Despacho Parlamentario.

Boletín Informativo del CONSODE / 81 dernización exige un incremento conside- ral y, que a su vez, puedan mejorar sus re- rable de su presupuesto. La mayor parte muneraciones en relación a su capacidad y de los gastos se centran en el pago de pla- de-sempeño. A futuro, debe tenderse a la nillas y servicios en general. De los S/. 351 creación de una carrera de asesor parlamen- millones que el Poder Legislativo tiene pre- tario. visto gastar este año, S/. 349 millones, es El problema, entonces, no es el monto del decir, el 99% van para cubrir gastos corrien- presupuesto sino la calidad de los rubros dis- tes. Según información del portal del Con- puestos. Se debe privilegiar la inversión en greso de la República, este monto se des- recursos profesionales y en la investigación. glosa de la siguiente manera: S/. La planta profesional del Congreso debe ser 161099,353 para pago del personal y obli- del más alto nivel competitivo, similar a la que gaciones sociales; S/. 69918,271 para pa- suelen tener algunos ministerios, que es sa- gar obligaciones previsionales; S/. bido remuneran muy bien a los equipos pro- 106100,411 para compra de bienes y ser- fesionales que asesoran a los ministros. vicios; y S/. 12061,966 para otros gastos corrientes. Por su parte, el gasto de capital Entre el 27 de julio del 2001 y el 13 de ju- asciende a S/. 2319,999, esto es sólo el 1% nio del 2003, se aprobaron 487 proyectos del total3. de ley y se observaron 984. Este porcenta- Es necesario que el presupuesto tenga un je excesivo de proyectos observados por objetivo esencial que es cubrir económica- el Poder Ejecutivo podría ser señal de una mente las actividades parlamentarias en el falta de coordinación entre el Parlamento marco de una cultura de la eficacia legislati- y el Gobierno. La cantidad de proyectos va y de control. No es útil racionalizar cuan- observados por el Poder Ejecutivo no es do se priva al Parlamento de factores que saludable en una perspectiva de eficiencia añaden a la calidad. del trabajo parlamentario. Es necesario que los proyectos legislativos cuenten con la En el primer número de Ojo ciudadano en opinión técnica de expertos a través de un el Congreso, se sugirió destinar fondos para sistema de información y análisis que de- capacitar académicamente a los asesores par- bería institucionalizarse. lamentarios que ocupan plazas en el Congre- so. Esto debería encararse como una necesi- Los consultores de State University of New dad de lograr mayor calidad en las leyes que York (SUNY) han desarrollado un proyec- se expiden así como en las tareas de control. to que establece un procedimiento para la Para ello, deberán realizarse concursos pú- formulación de la Agenda Legislativa. Di- blicos de méritos; se deberá publicar en la cho proyecto denominado «Proyecto de página web del Congreso de la República, la Acuerdo Consejo Directivo del Congreso hoja de vida así como las cualidades acadé- de la República acerca del procedimiento micas de todos los asesores en aras de una de formulación, debate, aprobación, difu- política de transparencia. Asimismo, sería sión, aplicación y evaluación permanente conveniente organizar cursos y talleres, incen- de la Agenda Legislativa del Período Anual tivos como becas para el perfeccionamiento de Sesiones» se encuentra en manos de profesional que ayuden a lograr asesores más la nueva Junta Directiva del Congreso. El especializados y de mayor rendimiento labo- CONSODE saluda esa iniciativa por consi-

3 Comisión Andina de Juristas. Cronología Andina. Marzo del 2003. (www.cajpe.org.pe) 4 Asociación civil Transparencia. Ibid.

82 / Ojo ciudadano en el Congreso derarla una herramienta útil para la mejor apuntan a mejorar la confianza entre los planificación de la labor parlamentaria. ciudadanos y los parlamentarios. La Co- misión de Ética constituye un avance en el El 20 de julio del 2002 se creó mediante fortalecimiento del Congreso de la Repú- Resolución Legislativa Nº 021-2001-CR, la blica a partir de la conducta del parlamen- Comisión de Ética Parlamentaria, órgano tario y la imagen que la ciudadanía se forje del Congreso encargado de promover la de él. En ese sentido, es necesario difun- ética parlamentaria, velar por su vigencia dir el contenido del referido Código entre y sancionar los actos contrarios al Código los ciudadanos para que tomen concien- de Ética Parlamentaria. Esta Comisión, pre- cia de aquellas conductas que vulneran la sidida por la congresista Gloria Helfer, ha ética pública y por tanto son contrarias al presentado en agosto del 2003 un proyec- modelo de una adecuada gestión pública. to de resolución legislativa que propone modificaciones al Código de Ética Parla- En los cuadros siguientes se evidencia la mentaria. CONSODE cree que los aportes escasa presencia de las mujeres en los normativos, legitimados por consultas ciu- diferentes niveles del Congresos desde el dadanas son importantes en la medida que año 1956 al 2001; asimismo, los cargos administrativos que ocupan las mujeres y Participación política de las mujeresla en ausencia el Congreso de ellas 1956 en - 2001los puestos directivos: Año de Tipo de Sistema Distrito N° de Observaciones elección Congreso Electoral Electoral mujeres electas

1956 Bicameral: Proporcional Múltiple 1 senadora (2%) 1ra elección luego del 54 senadores c/lista 7 diputadas (3%) reconocimiento a las 182 diputados incompleta mujeres del derecho al sufragio universal.

1963 Bicameral: Proporcional Múltiple 2 diputadas 45 senadores c/lista (1%) 139 diputados incompleta

1978 Asamblea Proporcional Único 2 constituyentes Constituyente: c/cifra (2%) 100 repartidora constituyentes

1980 Bicameral: Proporcional Mixto 2 senadoras (3%) Votan por 1ra vez los(as) 60 senadores c/cifra 13 diputadas (6%) analfabetos(as) y se incor- 180 diputados repartidora pora los símbolos y nombres de las agrupaciones en la Cédula de votación.

1985 Bicameral: Proporcional Mixto 3 senadoras (5%) Se aplica por 1ra vez el 60 senadores c/cifra 10 diputadas (5%) doble voto preferencial. 180 diputadas repartidora

1990 Bicameral: Proporcional Mixto 4 senadoras (6%) 62 senadores c/cifra 12 diputadas (7%) 180 diputadas repartidora

1992 Congreso Proporcional Único 7 constituyentes Asume doble función: Constituyente (9%) constituyente y legislativo. Democrático: repartidora 80 constituyentes

Boletín Informativo del CONSODE / 83 1995 Unicameral: Proporcional Único 13 congresistas 120 congresistas c/cifra (11%) repartidora

2000 Unicameral: Proporcional Único 26 congresistas Se aplica cuota para 120 congresistas c/cifra (22%) mujeres o varones del 25% repartidora

2001 Unicameral: Proporcional Múltiple 22 congresistas Se aplica cuota del 30%. 120 congresistas c/cifra (18%) Lleva a cabo la repartidora reforma constitucional.

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Programa «Derecho a la Participación Política y Ciudadana» del Movimiento Manuela Ramos.

Mujeres en el Congreso en los cargos administrativos

Mujeres Varones Total % mujeres

Funcionarios 12 54 66 18 Profesionales 67 113 180 37.22 Técnicos 145 213 358 40.50 Auxiliares 52 180 232 25.00 Operario de limpieza 58 67 125 46.40 Coordinador ODPC 0 0 0 0.00 Totales 334 627 961 34.75

Fuente: Área de Registro y Control de Personal del Congreso de la República, marzo 2003.

Mujeres en los cargos de confianza de los Congresistas

Mujeres Varones Total % mujeres

Funcionarios 0 0 0 0.00 Profesionales 82 261 343 23.90 Técnicos 168 92 260 64.61 Auxiliares 102 270 372 27.41 Operario de limpieza 0 0 0 0.00 Coordinador ODPC 21 42 63 33.33 Totales 373 665 1,038 35.93

Fuente: Área de Registro y Control de Personal del Congreso de la República, marzo 2003.

84 / Ojo ciudadano en el Congreso ANEXO

LEY QUE DA INICIO AL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

CONGRESO DE LA REPÚBLICA LEY Nº 27600

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR CUANTO:

El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente: EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA; Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE SUPRIME FIRMA Y ESTABLECE PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Artículo 1º.- Supresión de firma Suprímese la firma de Alberto Fujimori Fujimori, del texto de la Constitución Política del Estado de 1993, sin perjuicio de mantener su vigencia, en aplicación de la Resolución Legislativa Nº 009-2000-CR, que declaró su permanente incapacidad moral y, en consecuencia, la vacancia de la Presidencia de la República.

Artículo 2º.- Objeto de la ley La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de 1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a referéndum. De ser aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993.

Artículo 3º.- Participación de la sociedad civil El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difu- sión y discusión de las propuestas para el cambio constitucional.

Artículo 4º.- Competencia de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales centralizará los proyectos y di- fundirá las iniciativas que se sometan a su conocimiento para los fines a que se refiere la presente Ley.

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación. En Lima, a los catorce días del mes de diciembre de dos mil uno.

Boletín Informativo del CONSODE / 85 CARLOS FERRERO Presidente del Congreso de la República

HENRY PEASE GARCÍA Primer Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA POR TANTO:

Mando se publique y cumpla. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los quince días del mes de diciembre del año dos mil uno.

ALEJANDRO TOLEDO Presidente Constitucional de la República

ROBERTO DAÑINO ZAPATA Presidente del Consejo de Ministros

FERNANDO OLIVERA VEGA Ministro de Justicia

86 / Ojo ciudadano en el Congreso RESUMEN EJECUTIVO DE LA PROPUESTA TÉCNICA DEL CONSODE

Mejorando la relación entre el Las Audiencias Públicas del Congreso de la Parlamento y la ciudadanía: la República; y IV) Mecanismos Virtuales de Par- participación ciudadana en la ticipación Ciudadana. gestión parlamentaria5 Ø Modificaciones a la Ley de los A continuación, presentamos algunas de las derechos de participación y control propuestas más relevantes que el Consocio ciudadanos Sociedad Democrática, ha elaborado a partir de su diagnóstico sobre la situación de la par- La Ley N° 26300 (Ley de participación y con- ticipación ciudadana en la gestión parlamen- trol ciudadanos), fue publicada el 3 de mayo taria. de 1994. En esta norma se regulan el dere- La mayoría de estas propuestas han sido cho de los ciudadanos a presentar iniciativas discutidas con los participantes en las deno- legislativas en materia de reforma constitucio- minadas «Consultas Ciudadanas», encuentros nal, formación de las leyes, referéndum, ini- sostenidos con diversos representantes de la ciativa en la formación de dispositivos muni- sociedad civil, y organizadas en las ciudades cipales y regionales y otros mecanismos de de Arequipa, Cusco, Iquitos, Huancayo, Piu- participación para el ámbito de los gobiernos ra, Puno, Tarapoto y Trujillo, entre los meses municipales y regionales. de abril y junio del 2003. Asimismo, en dichas Esta ley recobró plena vigencia tras la pro- sesiones de trabajo se han obtenido valiosos mulgación de la Ley N° 27520, que derogó aportes que este documento también acoge. las modificaciones realizadas durante los go- La propuesta técnica presenta cuatro ejes biernos de Alberto Fujimori, que estuvieron temáticos: I) Modificaciones a la Ley de los destinadas a desnaturalizar y maniatar el de- Derechos de Participación y Control Ciuda- recho del ciudadano a solicitar la realización danos; II) Fortalecimiento de las Oficinas Des- de un referéndum. concentradas de Participación Ciudadana; III)

5 La propuesta fue elaborada por la Comisión Andina de Juristas (CAJ) en el marco del Consorcio Sociedad Democrática. El equipo profesional que ha intervenido en su elaboración estuvo dirigido por Renzo Chiri Márquez. La investigación recayó en Luis Enrique Aguilar Cardoso y Jean Carlo Huároc Portocarrero, integrantes del Área de Democracia, quienes recibieron el invalorable apoyo de Luis Alberto Huerta Guerrero, Kantuta Vallenas Rojas y Luis Eduardo Pérez-Albela Pighi. Asimismo, no se puede dejar de mencionar el importante apoyo de Patricia Zárate y Roberto Pereira quienes revisaron previamente el documento y realizaron importantes comentarios, algunos de los cuales se han incorporado a este documento. La corrección de estilo correspondió a Cecilia Heraud.

Boletín Informativo del CONSODE / 87 A pesar de este significativo avance, el caso para elaborar un formulario de pre- Consorcio Sociedad Democrática conside- guntas, el cual será puesto a conocimien- ra indispensable revisar esta norma, a fin de to del congresista respectivo. mejorar la regulación de los mecanismos ya existentes e introducir nuevos mecanismos Ø Fortalecimiento de las Oficinas de participación. En ese sentido el Consor- Desconcentradas de Participación cio Sociedad Democrática propone realizar Ciudadana del Congreso las siguientes modificaciones: Las Oficinas Desconcentradas de Participa- Reconocer expresamente en la ley, la po- ción Ciudadana (ODPC) son dependencias sibilidad de que las organizaciones socia- del Congreso de la República ubicadas en les, gremiales, sindicales, políticas, etc., cada uno de los distritos electorales (depar- tengan la calidad de promotores y/o voce- tamentos) del país, que se encargan de pro- ros de iniciativas legislativas o de referén- mover la participación de los ciudadanos en dum. las actividades legislativas y fiscalizadoras del Disminuir el porcentaje de firmas que el Parlamento. En la actualidad, se encuentran ciudadano debe adjuntar para presentar funcionando 17 ODPC; cada Oficina cuenta una iniciativa legislativa (de 0.3%), a un por- con personal calificado y recursos tecnológi- centaje menor. cos e informáticos conectados a la sede del Permitir que los ciudadanos puedan pre- Congreso de la República. El proceso de im- sentar propuestas de ley no articuladas. Es plementación de cada oficina es gradual y decir, sin la necesidad de que el ciudada- transparente. no tenga que presentar un proyecto de ley, El objetivo principal de las ODPC es cana- pudiendo plantear únicamente el tema a lizar la participación de los ciudadanos en el ser desarrollado por el Congreso. Congreso, fortaleciendo la comunicación en- Permitir que los ciudadanos puedan soli- tre la sociedad civil y la representación parla- citar al Congreso, bajo requisitos objetivos mentaria. Un ejemplo de ello, es la realización como la presentación de un número deter- de talleres de resolución de conflictos o talle- minado de firmas, la aplicación de los me- res de capacitación para periodistas, entre canismos de control político, tales como: otros. comisiones investigadoras, acusaciones Sin embargo, las oficinas adolecen de pro- constitucionales, interpelaciones, estación blemas estructurales, de organización e im- de preguntas. plementación, que de no ser solucionados Regular un sistema de participación ciuda- adecuadamente, podrían originar que esta dana frente al congresista en relación a su excelente iniciativa vea minimizado su efecto función de representación, al que se pode interlocutor entre el Congreso y la ciuda- dría denominar «interpelación parlamenta- danía. El Consorcio Sociedad Democrática ria». Se trata de un sistema en virtud del pretende colaborar a solucionar tales proble- cual, al finalizar cada semestre, todos los mas con las siguientes propuestas: congresistas deben realizar un informe sobre su labor. Pero este informe no sola- Promover la creación de oficinas itineran- mente debe contener la información que tes, o la adecuación de las actuales, a fin al congresista le parece conveniente resal- de que la oportunidad de participar no se tar, sino que debe contener las respuestas limite sólo a las capitales de provincia, sino del congresista a las interrogantes que los también a las ciudades aledañas a ellas. ciudadanos le formulen sobre su gestión Además, a partir de este acercamiento del parlamentaria. Para tal efecto, los ciudada- trabajo de las oficinas itinerantes, más per- nos deben contar con las facilidades del sonas podrían ser capacitadas en los te-

88 / Ojo ciudadano en el Congreso mas vinculados a la participación ciuda- Consolidar la relación entre las ODPC y dana. los medios de comunicación locales, es- Fortalecer las Oficinas para que puedan pecialmente las emisoras de radio locales7. capacitar a la ciudadanía sobre las funcio- A partir de la conformación de las ODPC, nes del Congreso, así como sobre el uso los congresistas pueden organizarse me- de los sistemas disponibles, incluyendo la diante la conformación de «grupos regio- página web del Congreso para acceder a nales», es decir, grupos de congresistas de información sobre el Parlamento, de tal una misma región, que les permita partici- manera que el ciudadano pueda evaluar par directamente en asuntos de interés re- cómo los congresistas van realizando su gional que se encuentren en trámite en Co- trabajo. misiones. Ello permitirá no sólo acercar al Fortalecer las Oficinas para que, a través Congreso hacia los ciudadanos sino tam- de la capacitación, logren que los ciuda- bién canalizar las demandas regionales en danos conozcan y participen en la labor el Congreso8. de fiscalización y control que realiza el Con- El Congreso puede proveer de un fondo a greso, formulando, por ejemplo, denuncias cada grupo regional de manera que ela- o pedidos al Congreso para que se inves- bore un reporte mensual que será enviado tiguen determinados temas vinculados a a las universidades, sindicatos, asociacio- la corrupción. nes, entre otros líderes de opinión ciuda- Implementar la capacidad logística y hu- dana. Si el congresista no ha sido muy acti- mana para que estas oficinas puedan or- vo, ese reporte correrá el riesgo de no salir ganizar audiencias públicas locales, publi- o de salir vacío de contenido, poniendo al cando con anticipación en los lugares pú- ciudadano en conocimiento de la ineficien- blicos con mayor concurrencia ciudadana, cia del parlamentario. Como consecuen- los datos referidos a la fecha, lugar y te- cia, las ODPC servirán de plataforma de mario de la audiencia, dándole oportuni- difusión, información y promoción de las dad a los ciudadanos de establecer los te- actividades parlamentarias relevantes. mas y su prioridad en la agenda de la au- El Reglamento de las Oficinas Desconcen- diencia.6 tradas de Participación Ciudadana9 debe- Promover que los congresistas, a través de ría ser modificado en el literal b) Artículo 5° las ODPC, informen personalmente a los cuando indica que «las ODPC contarán con ciudadanos sobre sus actividades realiza- una oficina privada para cada uno de los das durante la legislatura, para lo cual, las congresistas del departamento». Median- ODPC deberán dar trámite al pliego de pre- te las oficinas privadas, la distancia entre guntas que los ciudadanos deseen formula población y los congresistas se acen- lar a sus representantes. túa, repitiendo un esquema de incomuni-

6 La Dirección de Participación Ciudadana del Congreso, ha preparado un Manual de Desarrollo en el que denomina a las audiencias públicas locales como Consultas Legislativas Descentralizadas. En el Manual se propone una metodología para la convocatoria, preparación, desarrollo, acopio de las sugerencias y la información posterior a los participantes, al considerar que las mencionadas Consultas pueden constituirse en importantes mecanismos de acercamiento del Congreso a la población, con la consecuente mejora de su imagen. 7 Con el apoyo del CONSODE, la Dirección de Participación Ciudadana ha iniciado los primeros pasos en la relación con los medios de comunicación. 8 Las Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana, podrían contribuir a la difusión de las actividades que realicen los congresistas. 9 Aprobado mediante Acuerdo de Consejo Directivo del Congreso Nº 544-2001-2003/CONSEJO-CR, del 23 de abril de 2002.

Boletín Informativo del CONSODE / 89 cación que sucede en la sede principal del Perú de la Universidad Estatal de Nueva York. Congreso. Es conveniente aprovechar el Asimismo, espera que en dicho proceso se actual momento en que las ODPC se vie- consideren estas propuestas, como un pedi- nen implementando para modificar el di- do de la ciudadanía al Congreso. Así, el Con- seño de las ODPC con el propósito que sorcio recoge y propone: respondan a crear espacios de participa- ción ciudadana y con ello dar señales, des- Que las Audiencias Públicas que el Con- de el ambiente donde operan, que se quie- greso convoque se denominen, atendien- re integrar a la población en la gestión de do a su naturaleza bipartita (Congreso- la labor parlamentaria. A partir de ello, los Ciudadanos), «Audiencias Legislativas ciudadanos podrían acudir a las ODPC Ciudadanas», para diferenciarlas de cual- para transmitir al congresista sus deman- quier otra convocatoria10 que no compren- das y propuestas. da asuntos de efectiva participación ciudadana. Ø Las Audiencias Públicas del Que las audiencias legislativas ciudadanas Congreso de la República sean catalogadas como reuniones entre congresistas y ciudadanos en las que se El Reglamento del Congreso, en su Artículo someta a debate algún tema que las con- 23°, inciso f), establece el deber de los convoca, y en el que ordenadamente se dis- gresistas de mantenerse en comunicación cute. En dichas audiencias se pueden apor- con los ciudadanos y las organizaciones so- tar pericias, reportes, entre otros insumos, ciales, con el objeto de conocer y procesar que complementen y sustenten los apor- sus preocupaciones y necesidades; asimis- tes. El propósito es que la conclusión a la mo deben participar en audiencias públicas que se arribe sea resultado de un intercam- con el apoyo de los organismos estatales de bio de ideas que incluya investigación. cada circunscripción. Pueden ser convocadas por medio de los Sin embargo, al no existir una definición órganos de difusión masiva (televisión, ra- precisa de «Audiencia pública», y ausente to- dio, prensa escrita y el Portal de Internet davía una adecuada reglamentación de és- del Congreso). Sin embargo, puede suce- tas, en los hechos muchas veces se conside- der que el Congreso no cuente con el pre- ran como tales a cualquier evento realizado supuesto necesario para solventar los por el Congreso al cual tienen acceso los ciu- anuncios de convocatoria en los periódi- dadanos, sin que ello signifique necesaria- cos o en los espacios publicitarios en ra- mente una participación directa y activa de dio y televisión. Frente a este tipo de res- los mismos. tricciones, las audiencias legislativas ciu- El Consorcio Sociedad Democrática desea dadanas podrán ser convocadas y difun- colaborar con el Congreso proponiendo al- didas por anuncios en los paneles y/o vitri- gunos criterios que el Congreso debería to- nas de las Municipalidades, de la oficina mar en cuenta al momento de reglamentar las del Ministerio Público, oficina del Poder Oficinas. En ese sentido, saluda la iniciativa Judicial y cualquier otra entidad pública que dentro del Congreso se encuentre discu- que tenga un despacho de trabajo en las tiendo un proyecto de Reglamento de Audien- ciudades donde se lleven a cabo las au- cias Públicas, elaborado por el Programa de diencias. Fortalecimiento Legislativo del Congreso del

10 Tales como: seminarios, eventos informativos, talleres, coloquios, etc.

90 / Ojo ciudadano en el Congreso En principio, son los congresistas quienes narios de las ODPC y los congresistas se preparan la convocatoria, a través de sus desplacen a un lugar cercano a los pue- asesores y asistentes, en coordinación con blos aledaños al proyecto. la ODPC correspondiente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las audiencias A partir de los criterios mencionados, qui- legislativas ciudadanas también pueden siéramos también proponer que el Congreso: ser convocadas por los congresistas a solicitud de cierto número de ciudadanos o Distinga entre sesiones de carácter mera- de pedidos de organizaciones no guber- mente informativo (foros, conferencias, namentales representativas, de solvencia etc.) y las audiencias ciudadanas propia- y trayectoria propositiva. mente dichas, en las cuales efectivamente Las dos opciones que se mencionan en el hay una interacción entre los ciudadanos punto anterior deberían implementarse y y sus representantes. regular dentro de una ley sobre audiencias Establezca, al igual que en Bolivia, que una legislativas, la cual debe generar el Con- de las sesiones semanales de las comisio- greso. Todo ello abona por la elaboración nes del Congreso se dedique a la realiza- de la ley mencionada. ción de las audiencias ciudadanas. La previsión en las convocatorias es un Establezca los mecanismos por los cuales aspecto crucial si el propósito es realizar se decidan los temas que serán materia una audiencia que genere propuestas y de las audiencias, pudiendo adoptarse un que enriquezca tanto la toma de decisio- sistema que privilegie la opinión mayorita- nes congresales como el contenido del ria de los ciudadanos, siempre que los te- tema materia de consulta ciudadana. En mas elegidos sean materia de la función esa línea de trabajo, es importante ofrecer parlamentaria. Asimismo, los temas con- el tiempo suficiente para que los ciudada- tenidos en la agenda legislativa del Con- nos interesados se preparen, intercambien greso deberán tener la prioridad para la ideas con otros y obtengan información realización de las audiencias. previa. Por ello, sugerimos que las convo- Promueva la publicación anticipada de los catorias de las audiencias legislativas ciu- proyectos de ley que serán debatidos en dadanas se lleven a cabo con una antici- las audiencias, así como de todo material pación no menor a treinta días calendarios. informativo que sea materia de los temas Evidentemente, la puesta en marcha de la que se discutirán en ellas. audiencia con la debida antelación provee de responsabilidad, orden y oportunidad Ø Mecanismos virtuales de para generar aportes sustantivos por par- participación ciudadana: te de los ciudadanos, reduciendo el riesgo la página web del Congreso de incursionar en debates infructuosos. Las audiencias legislativas ciudadanas A continuación el Consorcio Sociedad De- pueden celebrarse en el local de las ODPC; mocrática presenta algunas recomendacio- sin embargo, los jefes administrativos y nes para el mejoramiento de los mecanismos coordinadores de las ODPC como también virtuales de participación ciudadana incorpo- los congresistas pueden desplazarse a los rados a la página web del Congreso de la lugares donde resida la población involu- República, que si bien en la actualidad no crada e interesada en un tema o proyecto. puede ser considerado como el medio más Por ejemplo, si se tratara de una represa idóneo para fomentar la participación ciuda- hidroeléctrica, es necesario que los funcio- dana, debido a la aún incipiente familiariza-

Boletín Informativo del CONSODE / 91 ción de los ciudadanos con el Internet, cons- Asimismo, la página web debería conte- tituye una herramienta que permite un acce- ner las respuestas que se da a cada pedi- so rápido y poco oneroso a la información do ciudadano, así como el trámite y la ins- sobre el Congreso: tancia a donde dicho pedido ha sido re- mitido para su debida atención. En el caso Establecer y hacer públicos los criterios de de los pedidos no procesados, determi- clasificación de los Pedidos Ciudadanos, nar expresamente las razones por las cua- de manera que cualquier ciudadano que les dichos pedidos no han sido atendidos. realice un pedido, sepa sobre cuáles ma- En el caso del Parlamento Virtual Perua- terias puede versar el mismo. Estos crite- no, sería óptimo que puedan señalarse, rios deben estar claramente definidos en por lo menos, las opiniones o sugerencias un menú de opciones para que el ciuda- que fueron recogidas para la aprobación dano elija si quiere, a través de su «pedido de las leyes, de manera que los ciudada- ciudadano», formular una denuncia, emitir nos se sientan motivados a participar en una opinión, o brindar una sugerencia le- los foros de opinión creados con la finali- gislativa. Para ello, cada uno de estos ti- dad de debatir proyectos de ley. Asimis- pos de pedido debe tener un formulario mo, dada la posibilidad de expresar opi- distinto y diferenciado. niones en torno a proyectos de ley e in- La página web debe señalar con mayor cluso de formular propuestas normativas claridad el procedimiento que la Dirección alternativas, el o los congresistas o la Co- de Participación Ciudadana del Congre- misión responsable del proyecto de ley so ha establecido para dar trámite a cada que se somete a discusión ciudadana, de- pedido ciudadano. Para ello, no basta que berían dar respuesta a tales opiniones y/o cada pedido cuente con un número de propuestas alternativas. registro que sirva sólo para realizar una es- Reconociendo las restricciones de índole tadística general. Si bien ello es así, según presupuestal vigentes, consideramos que nuestra propia experiencia, el ciudadano sería conveniente aumentar el número de que realiza el pedido en cuestión, no tie- las cabinas públicas de Internet, para per- ne la posibilidad de efectuar un adecua- mitir una mayor participación y conoci- do seguimiento al mismo. miento de los ciudadanos en los asuntos vinculados al Parlamento.

92 / Ojo ciudadano en el Congreso ACTIVIDADES DEL CONSODE

a) Consultas Ciudadanas Sala de Banderas de la Municipalidad del Cusco. A fin de desarrollar la propuesta técnica so- Número de participantes: 29 (14 hombres bre participación ciudadana en el Congreso y 15 mujeres). se llevaron a cabo una serie de consultas ciudadanas descentralizadas. En ellas los ciu- Consultas Ciudadanas en Huancayo dadanos invitados respondieron a diversas El 12 de abril del 2003, se realizaron las interrogantes sobre su percepción del traba- Consultas Ciudadanas en Huancayo. jo parlamentario, el nivel de acceso y partici- Número de participantes: 26 (14 hombres pación ciudadana de las regiones en el Parla- y 12 mujeres). mento y sobre los mecanismos que ellos con- sideraban se debían implementar para acer- Consultas Ciudadanas en Iquitos car el Congreso al ciudadano. Participaron en El 12 de abril del 2003, se realizaron las las reuniones autoridades locales, académi- Consultas Ciudadanas en Iquitos. cos, representantes de diversas instituciones Número de participantes: 23 (16 hombres y sectores de la producción y del trabajo. La y 7 mujeres). participación de los invitados permitió importantes contribuciones al documento final de Consultas Ciudadanas en Piura la propuesta técnica sobre participación ciu- El 26 de abril del 2003, se realizaron las dadana cuyo resumen ejecutivo presentamos Consultas Ciudadanas en Piura. en este número de Ojo ciudadano en el Con- Número de participantes: 30 (19 hombres greso. y 11 mujeres).

Consultas Ciudadanas en Arequipa Consultas Ciudadanas en Puno El 17 de mayo del 2003, se realizaron las El 3 de mayo del 2003, se realizaron las Consultas Ciudadanas en Arequipa, en el Consultas Ciudadanas en Puno. Auditorio de la Facultad de Enfermería de Número de participantes: 11 (9 hombres y la Universidad Católica Santa María. 2 mujeres). Número de participantes: 15 (8 hombres y 7 mujeres). Consultas Ciudadanas en Tarapoto El 10 de mayo del 2003, se realizaron las Consultas Ciudadanas en Cusco Consultas Ciudadanas en Tarapoto. El 26 de abril del 2003, se realizaron las Número de participantes: 8 (4 hombres y Consultas Ciudadanas en Cusco, en la 4 mujeres).

Boletín Informativo del CONSODE / 93 b) La formación en vigilancia congre- a la información, la equidad de género en la sal entre los ciudadanos elaboración de las leyes y finalmente se establece la Vigilancia Congresal, a partir de la Esta actividad consiste en brindar mecanis- cual se organiza la planificación del trabajo mos de vigilancia congresal hacia grupos de de los grupos de vigilancia con el apoyo de ciudadanos en Sesiones de Entrenamiento. un representante de la Asociación TRANSPA- Las Sesiones de Entrenamiento en Vigilancia RENCIA, institución que asume el seguimien- Congresal se desarrollan en tres días y supo- to de aquellos. nen el desarrollo de acciones eminentemen- En cada departamento se coordina con el te activas y participativas y exige además el responsable de la Oficina Desconcentrada del inter-aprendizaje de quienes participan de la Congreso de la República, quien informa a misma. Los facilitadores de las sesiones, sir- los participantes sobre las funciones de la ven como agentes que plantean estrategias misma. Asimismo es invitado un responsable de aprendizaje que recogen los conocimien- de la Oficina de Participación Ciudadana del tos previos de los participantes para luego en Congreso el mismo que plantea la informa- función de ellos desarrollar contenidos. No ción de la Página Web del Congreso de la juegan el papel de expositores. Más bien es- República. Esto revela que existe en el pro- tán extrayendo permanentemente conceptos yecto un estrecho nivel de coordinación con a través de preguntas sugerentes a los parti- el Congreso como institución, del cual hasta cipantes que logren convocarles conflictos el momento se ha recibido un apoyo concre- generadores de aprendizaje. to con personal especializado y material adi- Especial intervención tienen en el proceso cional. de la sesión, los materiales educativos orien- Al terminar la Sesión de Entrenamiento los tados especialmente a ciertos contenidos, ciudadanos asistentes manifiestan un impor- pues de una manera lúdica y entretenida con- tante avance en su información y sus habili- tribuyen a crear conocimiento: juegos, carpe- dades para conformar grupos de vigilancia del tas, videos, separatas. Aporta también el uso desempeño de sus congresistas, notándose de la proyección multimedia y el Internet en un espíritu comprometido con la vigilancia que el acceso a la Página Web del Congreso. desea ampliarse hacia otras autoridades de La secuencia de la sesión de entrenamien- la comunidad. Asimismo la evaluación que to, se inicia con una introducción que permite logran hacer nos refiere un aprobación de la la presentación de las expectativas de los asis- estrategia seguida así como de los conoci- tentes, el contraste con los objetivos, la ela- mientos afirmados. boración colectiva de algunas reglas. Luego, La estrategia metodológica responde a los secuencialmente se suceden la discusión so- siguientes principios, los mismos que son des- bre el concepto de Ciudadanía, la Vigilancia plegados en cada una de las actividades: Ciudadana, el funcionamiento del Congreso Partir de la realidad, promover la actividad, de la República, la transparencia y el acceso propiciar un ambiente de diálogo, desarrollar

Sesiones de entrenamiento realizadas durante el 2003

Lugar de las sesiones Fecha de realización Número de participantes

Trujillo Del 21 al 23 de marzo 75 Huancayo Del 11 al 13 de abril 83 Piura Del 25 al 27 de abril 78 Lima Del 27 al 29 de junio 72 Iquitos Del 4 al 6 de julio 68

94 / Ojo ciudadano en el Congreso el sentido crítico, promover el desarrollo de una ciudadanía mejor informada sobre el rol afectos y sentimientos, incentivar la participa- y funciones del Congreso de la República, la ción activa. Asociación de Comunicadores Sociales Ca- Cabe indicar que el desarrollo de las se- landria ha capacitado a periodistas de 8 ciu- siones de entrenamiento es ajustada en cada dades del país. Esta capacitación ha brinda- una de las sesiones en función de factores do herramientas para mejorar las metodolo- como nivel de comprensión de los asisten- gías de investigación periodísticas respecto tes, el espacio para el desarrollo de la sesión, al Congreso de la República. Funcionarios la presencia del representante de la ODC, etc. de la dirección de participación ciudadana del Congreso, capacitaron a los periodistas c) CONSODE implementa Campaña en el uso del Portal del Congreso como el de educación ciudadana «Conoce Parlamento virtual como fuentes informativas. tu Congreso desde tu región» en La Para estimular una cobertura informativa de Libertad, Junín, Loreto, Piura, Are- calidad respecto al Congreso de la Repúbli- quipa, Puno y Tarapoto ca se ha convocado a un concurso periodís- tico regional denominado en las 8 ciudades Con el objetivo de promover el conocimiento en mención «Premio a la Información Políti- ciudadano de las funciones del Congreso así ca de Calidad». como el acercamiento entre ciudadanía y Con- greso de la República, el CONSODE lanzó una e) Sondeo de opinión para conocer campaña a través de conferencias de prensa las percepciones de la ciudadanía en 7 ciudades del país, cuyas actividades es- sobre el Congreso de la República tuvieron a cargo de las instituciones integrantes de CONSODE, entre ellas talleres a líde- Con el objetivo de identificar las percepciones res, foros de diálogo entre ciudadanos y con- y valoraciones de la ciudadanía, la Asociación gresistas, talleres a periodistas, Mesas de Tra- de Comunicadores Sociales, realizó un son- bajo «Encuentro de Voluntades Políticas y deo de opinión en el mes de febrero. Tres Sociales por la Equidad de Género» donde fueron los resultados más resaltantes de este se abordaron temas de la agenda legislativa sondeo: si bien es cierto existe una desapro- y gestión parlamentaria con enfoque de gé- bación generalizada del Congreso de la nero ante autoridades congresales, regiona- República, cuando se le pregunta a la ciuda- les, locales y actores de la sociedad civil. El danía respecto a sus funciones tenemos que lanzamiento de esta campaña tuvo una gran la de fiscalización cuenta con un reconoci- cobertura periodística en los principales me- miento ciudadano, mientras la legislativa es dios de comunicación de las ciudades men- desaprobada. En segundo lugar, existe una cionadas. demanda ciudadana por la concertación entre los gobiernos regionales y el Congreso de d) Se ha capacitado a 300 periodis- la República. En tercer lugar la ciudadanía de- tas en las ciudades de La Libertad, manda mecanismos de participación en la Junín, Loreto, Piura, Arequipa, labor de fiscalización y en el debate de inicia- Puno, Tarapoto y Cusco a través de tivas legislativas del Congreso de la Repúbli- 8 talleres «Fortaleciendo el Perio- ca. Este sondeo ha sido socializado con re- dismo Regional para una ciudada- presentantes de la Comisión Técnica del Con- nía mejor informada» greso de la República y con el responsable de la Oficina de Prensa del Congreso de la Con el objetivo de promover un papel me- República. Asimismo ha sido un insumo de diador y educativo en el periodismo para capacitación con el periodismo regional.

Boletín Informativo del CONSODE / 95 f) Estudio del tratamiento del Con- Incorporar modificaciones al Reglamento greso de la República del Congreso para promover una mayor en información periodística de presencia de las mujeres Congresistas en los medios de comunicación la Presidencia de las Comisiones; asimismo, mecanismos para garantizar la parti- Este estudio se realizó con el objetivo de ana- cipación de por lo menos una mujer en la lizar la oferta periodística respecto al actor Mesa Directiva. Congreso de la República y sus implicancias Incorporar mecanismos de terna y cuotas en la formación de la opinión ciudadana. Uno para mujeres en la contratación de perso- de los hallazgos más importantes ha sido que nal para cargos directivos en el Congreso. existe poca publicidad del debate legislativo, Establecer en la Agenda Legislativa anual lo que podría contribuir a que la opinión pú- del Pleno mecanismos que garanticen la blica no tenga una buena imagen del Con- inclusión, debate y aprobación de leyes greso. Asimismo, la información periodística que promuevan la igualdad de oportuni- destaca, generalmente, las disputas o proble- dades entre varones y mujeres. mas entre los miembros del Congreso. Este estudio también ha sido difundido entre los h) «Encuentro de Voluntades Políticas representantes de la Comisión Técnica del y Sociales por la Equidad de Géne- Congreso de la República y con el responsa- ro» ble de la Oficina de Prensa. Estamos promoviendo el encuentro de auto- g) Presencia de las mujeres en el Con- ridades regionales, locales y representantes greso de la República del Perú de organizaciones e instituciones de la sociedad civil con congresistas, para reflexionar y ¿Desde cuándo las mujeres están presentes analizar la situación de las mujeres en las dis- en el Congreso como representantes políti- tintas regiones del Perú, para desde allí plan- cas? ¿Qué cargos ocupan las mujeres en el tear propuestas legislativas y políticas públi- Congreso? ¿Cómo podríamos mejorar la par- cas para los tres niveles de gobierno (nacio- ticipación política y presencia de las mujeres nal, regional y local). en los cargos directivos en el Poder Legislati- Se han realizado reuniones de trabajo en vo? Éstas son algunas de las preguntas que Iquitos, Arequipa, Puno y Cusco logrando re- intentamos analizar, responder y proponer a coger aportes de actores sociales sobre los través del documento para el debate Presen- problemas que enfrentan las mujeres para cia de las Mujeres en el Congreso de la Re- acceder al trabajo, violencia familiar, salud, pública. educación, participación ciudadana y políti- Desde el Movimiento Manuela Ramos ca. Estos aportes han sido considerados por como actor de la sociedad civil, e integrantes los congresistas participantes a fin de incor- del CONSODE, presentamos un conjunto de porarlos a sus agendas legislativas y se es- propuestas de reformas internas, por un lado, pera que se traduzcan en iniciativas legislati- para incorporar el enfoque de género en la vas que mejoren las condiciones de desarro- gestión legislativa; y por otro, para promover llo de las mujeres peruanas. la mayor participación de mujeres en el Con- En Arequipa y Puno también se abordó la greso. Entre las cuales podemos destacar: situación de la mujer en el Congreso de la Re- pública en los cargos directivos y como con- Incorporar lenguaje inclusivo en la redac- gresistas. Esta reflexión sobre la presencia de ción de las leyes y demás normas de su la mujer en el Congreso evidenció la necesi- competencia. dad de implementar reformas internas en esta

96 / Ojo ciudadano en el Congreso institución que es pilar de la democracia, vas legislativas que favorecen o afectan el de- aportes que también fueron recogidos por sarrollo de las mujeres, especialmente en los los congresistas asistentes y que esperamos temas de salud, educación y Reforma Cons- se reflejen en las necesarias reformas inter- titucional. A través de nuestra página web nas que debe implementar el Congreso con (www.manuela.org.pe) y de un boletín elec- miras a modernizarse. trónico informamos a la ciudadanía del deba- Cabe destacar nuestro agradecimiento a la te legislativo con una mirada crítica señalan- representación parlamentaria por su participa- do los aspectos que afectan o favorecen a las ción e interés en las iniciativas ciudadanas: mujeres. Actualmente, estamos haciendo seguimiento al debate sobre la Ley de Igualdad Dora Isidora Núñez, de Arequipa de Oportunidades y de Partidos Políticos. Carlos Almerí Veramendi, de Loreto Jorge Samuel Chávez Sibina, de Loreto k) Congreso de la República y Con- Yonhy Lescano Ancieta, de Puno sode organizan Caravana Ciudada- Juan Manuel Figueroa Quintana, de Cusco. na «El Congreso a tu Alcance» en la ciudad de Iquitos i) Programa de Televisión «Barra de Mujeres» Con el objetivo de promover el acercamiento entre la ciudadanía y el Congreso de la Repú- Comenzamos en el año 2000, como «Palabra blica, la Asociación de Comunicadores Socia- de Mujer» y hoy «Barra de Mujeres» (desde el les Calandria y Transparencia, instituciones in- año 2002). Se emite por Canal N los sábados tegrantes de CONSODE conjuntamente con (8 p.m.) y domingos (6 p.m.). Tiene como ob- la oficina desconcentrada del Congreso en jetivo promover el debate públicos sobre tela ciudad de Iquitos, han organizado esta ac- mas de la agenda política, la democracia y la tividad el pasado 19 de julio. Esta actividad institucionalidad del país; así como abordar se realizó en el marco de la celebración del aspectos específicos de tribuna también para primer aniversario de creación de la oficina el seguimiento de la implementación de las desconcentrada de participación ciudadana. políticas públicas sectoriales. Cuenta con una Se instalaron varias carpas en la plaza de ar- sección fija y permanente «Barra Congresal» mas, las cuales ofrecían diversas posibilida- desde donde se aborda de manera más cer- des de participación al público asistente. En- cana los temas referidos a la gestión congre- tre ellas el diálogo directo y público con los sal, así como se llama la atención sobre la congresistas electos por Loreto, al encuentro necesidad de abordar los temas de la agen- asistieron los congresistas Jorge Mera y Jor- da por la igualdad de oportunidades y la no ge Chávez Sibina, el público asistente tuvo la discriminación. posibilidad de expresar sus inquietudes y demandas. También se ofreció el acceso gra- j) Vigilancia Congresal con enfoque tuito a cabinas de internet para que los inte- de género resados se conecten con el portal del Con- greso. El grupo de teatro de la Universidad La vigilancia ciudadana es la capacidad y el Nacional de la Amazonía Peruana también derecho que de acuerdo a la Constitución Po- ofreció una obra referida a la necesidad e im- lítica, tenemos las ciudadanas y ciudadanos, portancia de una relación más cercana entre organizados o no, para participar en los asun- Congreso y Ciudadanía. Se difundió material tos públicos que afectan la vida de la comuni- informativo y audivisual sobre roles y funcio- dad. Desde el año 2001, (y desde el 2002, en nes del Congreso de la República. Esta mis- el marco del proyecto CONSODE) venimos ma actividad se replicará en las ciudades de haciendo un seguimiento a todas las iniciati- Tarapoto, Piura y Trujillo.

Boletín Informativo del CONSODE / 97 l) Mesa redonda entre los medios ñ) Organización de un red de exper- de comunicación y el Congreso tos para aportar sobre reformas (febrero) de ética legislativa (mayo-junio) m) Taller sobre colaboración entre el Congreso y la sociedad civil o) Seminario Internacional sobre éti- (marzo) ca legislativa (junio) n) Reuniones de trabajo con la Co- misión de Ética p) Talleres de liderazgo con la ODPC (abril-junio) (Iquitos en julio)

98 / Ojo ciudadano en el Congreso OJO CIUDADANO EN EL CONGRESO Boletín Informativo del CONSODE fue impreso en los talleres de Visual Service SRL José de la Torre Ugarte 433, Lince Teléfonos: 442-4423 / 442-4398 Setiembre del 2003

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