Ordenamento Do Território Nos Pequenos Estados Insulares: O Caso De Cabo Verde

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES: O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO TERRITORIAL

ESPECIALIZAÇÃO EM PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

MAIO, 2013

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES: O CASO DE CABO VERDE

CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES

TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO TERRITORIAL

Especialização em Planeamento e Ordenamento do Território

MAIO, 2013

Tese apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em Geografia e Planeamento Territorial – Especialidade de Planeamento e Ordenamento do Território, realizada sob a orientação científica da Profa. Doutora Margarida Angélica Pires Pereira Esteves.

Apoio do Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território de

Cabo Verde

O território nacional constitui património de todas as gerações de cabo-verdianos, presentes e futuras. O seu ordenamento e planeamento constituem imperativo nacional.

(Lei de Bases de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico)

III

Aos meus pais pelo esforço na minha formação e por sempre acreditarem em mim;

À minha esposa Aliny e ao meu filho Bryan, que, através do amor, dão sentido a minha vida

À todos que, de forma empenhada, com ética e bom senso, lutam diariamente por territórios melhor ordenados e comunidades com melhor qualidade de vida.

AGRADECIMENTOS

“Ninguém é tão bom o suficiente para dispensar a bondade dos outros” Anónimo

A elaboração de uma tese de doutoramento é, sobretudo, uma responsabilidade individual, o resultado de uma investigação pessoal. Contudo, este trabalho não teria sido possível sem os contributos, estímulos e apoios de muitas pessoas e instituições.

Manifesto um agradecimento especial à Professora Doutora Margarida Pereira, pela orientação atenta e segura, paciência, disponibilidade e incentivo, para que pudesse chegar até ao fim; pelos ensinamentos a nível do planeamento e ordenamento do território ao longo do meu percurso académico no Departamento de Geografia e Planeamento Regional, a qual fez sempre com humanidade, competência académica e rigor científico;

Aos entrevistados: Sara Lopes; Manuel Inocêncio Sousa; Pedro Delgado; Carlos Pires Ferreira; Ulisses Correia e Silva; Vera Almeida, Francisco Tavares, João Baptista e Sousa; António Soares, Américo Nascimento, José Pinto de Almeida, Fernandinho Teixeira, Manuel Ribeiro, Orlando Cruz e Pedro Lopes, pela disponibilidade e atenção reiterada;

À Jeiza Tavares (Diretora Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano) e ao Carlos Varela (Coordenador da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial), pela abertura e boa vontade na cedência de documentos, e permanente troca de impressões sobre o processo de planeamento, estado do ordenamento do território e realidade fundiária em Cabo Verde.

Ao Manuel Barradas, Wagner Sá Nogueira, Ulbano Sá Nogueira, João Semedo, Johannes Fidler e à Mira Évora, Ivete Ferreira, Luísa Soares, Clotilde Tiene, pelo apoio moral e pelas reflexões tidas;

Ao Samir Reis da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial, pela assistência no trabalho de campo e bases cartográficas disponibilizadas bem como à Euda Miranda e Evânia Santos da referida unidade, pela pronta disponibilidade.

À Janice Silva (Coordenadora Nacional da ONU-Habitat), pelas reflexões sobre o mundo urbano e pela cortesia na cedência de relatórios da instituição e à Emanuela Santos e

V ao Orlando Monteiro (do Instituto Nacional de Estatísticas), pela disponibilização dos dados estatísticos;

Ao Francisco Carvalho, Suzano Costa e Aquiles Almada, pelas obras bibliográficas facultadas e reflexões estimulantes sobre a realidade cabo-verdiana, amizade e encorajamento da pesquisa, amigos que sempre me incentivaram para avançar com o trabalho, mesmo em momentos de hesitação e incertezas.

A todos os professores com quem tive a oportunidade de adquirir conhecimentos e saberes e que foram importantes na minha formação; aos funcionários das diversas instituições que me atenderam e acolheram com simpatia e amabilidade.

À minha família, especialmente a minha mulher Aliny, pelo apoio incondicional, compreensão e paciência – e ao meu filho Bryan, pelo seu sorriso inocente, a quem devo um pedido de desculpas pelas presenças incompletas e pelas ausências em passeios ou brincadeiras.

Seria muito ingrato, se não tirasse umas linhas para manifestar o meu profundo reconhecimento e agradecimento em termos institucionais ao Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território, pelo apoio concedido.

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES: O CASO DE CABO VERDE

Autor: Carlos Tavares

RESUMO

O estudo tem como tema central o ordenamento do território em Cabo Verde. A investigação pretende demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento sustentável. Em termos metodológicos, além da análise crítica da bibliografia temática e de documentos institucionais, desenvolveu-se um intenso trabalho de campo que integrou o levantamento dos problemas de ordenamento em todas as ilhas e em todas as áreas urbanas do país, a realização de entrevistas a atores responsáveis por políticas e intervenções no território e a aplicação de questionários. Cabo Verde sofreu desde a independência acentuadas transformações económicas e sociais, com uma crescente pressão sobre o seu território e recursos. Este processo de transformação não tem sido acompanhado de um planeamento consistente, e o território espelha inúmeras patologias, nomeadamente nas áreas urbanas e orla costeira. Num país fragmentado e ambientalmente frágil, de parcos recursos, e com muitas carências por suprir, o ordenamento do território ainda não se afirmou como componente essencial do desenvolvimento, sendo uma política fraca. O processo de acelerada urbanização do país, a par da ausência de uma gestão urbana efetiva, originou múltiplas disfunções (alastramento de áreas informais, dificuldade de acesso ao solo, défice habitacional e de infraestruturas básicas, desqualificação urbana generalizada), comprometendo a criação de cidades inclusivas e sustentáveis. A zona costeira, onde se concentra a maior parte da população, tem sofrido intervenções cada vez mais desqualificadoras. A ocupação tem sido descontrolada e sem visão estratégica. Os empreendimentos turísticos têm originado perturbações nos ecossistemas de elevada vulnerabilidade biofísica e disfuncionalidades diversas. A extração de inertes já provocou danos irreversíveis nos recursos naturais. O sistema de gestão territorial revela desfasamento em relação à prática dos agentes e às marcas no território. O desrespeito pelas normas legalmente gizadas, a par de falhas de articulação e coordenação, e de deficiente envolvimento público têm contribuído para o agravamento das situações. Para vencer a causa do ordenamento do território é necessário o envolvimento do sector privado e das populações. E isto passa por uma governança colaborativa que mobilize recursos e estimule a participação, ao mesmo tempo que esclarece direitos e deveres. Só desta forma é possível criar verdadeiros projectos transformativos.

VII

A nível urbano importa erguer e materializar uma política integrada de solos e de cidades, privilegiando a reabilitação e consolidação urbana. Na orla costeira, a estratégia deve contemplar um plano de ordenamento da orla costeira e programas de requalificação de áreas degradadas, e evitar a ocupação do domínio público marítimo. O turismo deve ser equacionado à luz da integração ambiental e socioterritorial. Ao mesmo tempo é necessária a salvaguarda efetiva das áreas protegidas e o ordenamento da atividade extrativa. O sistema de gestão territorial tem de ser adaptado à realidade do país. E é indispensável fortalecer as instituições com conhecimentos mais inovadores e ajustados aos desafios emergentes bem como incrementar uma cultura cívica mais valorizadora do território.

Palavras-chaves: Estados insulares, Cabo Verde, Ordenamento do Território, Planeamento, Áreas Urbanas, Orla costeira, Participação pública, Integração, Legalidade

VIII

SPATIAL PLANNING IN SMALL ISLAND STATES: THE CASE OF CAPE VERDE

Author: Carlos Tavares

ABSTRACT

The study is focused on spatial planning in Cape Verde. The research aims to demonstrate the relevance of the policy of spatial planning for a small island state, able to manage the imbalance between its fragile ecosystem and the economic and demographic pressures, ensuring its sustainable development. In methodological terms, beyond the critical analysis of thematic bibliography and institutional documents, we develop an intense field work that included the survey of the problems of spatial planning in all the islands and in all urban areas of the country, conducting interviews to actors responsible for policies and interventions in the territory and questionnaires. Cape Verde has suffered since independence accentuated economic and social change, with increasing pressure on their territory and resources. This process of transformation has not been accompanied by a consistent planning, and territory reflects numerous pathologies, particularly in urban areas and shorelines. In a fragmented country, of scarce resources and many needs to fill, the spatial planning has not been stated as an essential component of development, being a weak policy. The process of rapid urbanization of the country, coupled with the lack of an effective urban management, originated multiple dysfunctions (spread of informal areas, difficulty of access to land, lack of housing and basic infrastructure, urban widespread disqualification), jeopardizing the creation of cities inclusive and sustainable. The coastal area, which concentrates most of the population, has had increasingly negative interventions. The occupation has been uncontrolled and without strategic vision. Tourist development has put pressure on natural resources and led to a disruption in the ecosystems of high biophysical vulnerability and various dysfunctions. The extraction of sand already caused irreversible damage to natural resources. The territorial management system proves to be divergent in relation to the practice of agents and territorial marks. Failure to follow the legal rules, coupled with articulation and coordination failures, and deficient public involvement have contributed to the worsening of the situation. To overcome the problems of spatial planning is necessary to involve the private sector and individuals. And it goes through a collaborative governance to mobilize resources and encourage participation, while clarifying rights and duties. Only in this way it is possible to create truly transformative projects. In urban areas it is necessary to materialize an integrated land and cities policies, favoring urban consolidation and urban requalification as well as housing programs for low- income population. In coastal areas, the strategy must include a plan for coastlines and programs for degraded areas, and avoid the use of maritime public domain. Tourism must be

IX integrated with the environment, territory and society. At the same time it is necessary to safeguard protected areas and plan the mining activity. The territorial management system has to be adapted to the reality of the country. And it is essential to strengthen the institutions with the most innovative knowledge and adjusted to emerging challenges and increase civic culture increase civic culture about the importance of spatial planning.

Keywords: Island States, Cape Verde, Spatial Planning, Urban Areas, Coastal zone, Public Participation, Integration, Legality

ABREVIATURAS E SIGLAS

ANMCV – Associação Nacional do Municípios de Cabo Verde BADEA – Banco Árabe para o Desenvolvimento de África CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental CNOT – Conselho Nacional de Ordenamento do Território CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa CRCV – Constituição da República de Cabo Verde DGA – Direção Geral do Ambiente DGOTDU – Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano DGOTA – Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente DGOTH – Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação DGUHMA – Direção Geral do Urbanismo, Habitação e Meio Ambiente DNOT – Diretiva Nacional de Ordenamento do Território DPNU – Divisão de População das Nações Unidas EROT – Esquema Regional de Ordenamento do Território FNUAP – Fundo das Nações Unidas para a População GAPH – Gabinete de Apoio a Política de Habitação IDE – Investimento Direto Estrangeiro IDH – Índice de Desenvolvimento Urbano IFH – Imobiliária Fundiária e Habitat INE – Instituto Nacional de Estatísticas INGRH – Instituto Nacional de Gestão de Recursos Hídricos LBOTPU – Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Planeamento Urbanístico LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil MALU – Ministério de Administração Local e Urbanismo MCA – Millennium Challenge Account MAHOT – Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território MDHOT – Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território MHOP – Ministério da Habitação e Obras Públicas OBC – Organizações de Base Comunitária ODM – Objetivos do Milénio OMC – Organização Mundial do Comércio OMT – Organização Mundial do Turismo

ONU – Organização das Nações Unidas ONU – HABITAT – Agência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do território PD – Plano Detalhado PDM – Plano Diretor Municipal PDU – Plano de Desenvolvimento Urbanístico PEOT – Plano Especial de Ordenamento do Território PENH – Plano Estratégico Nacional de Habitação PIB – Produto Interno Bruto PMA – Países menos avançados PNB – Produto Nacional Bruto PND – Plano Nacional de Desenvolvimento PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PSOT– Plano Sectorial de Ordenamento do Território PUD – Plano Urbanístico Detalhado QUIBB – Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-estar RGCHU – Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana RNOTPU – Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico SIDS - LDC – Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento - Países Menos Desenvolvidos SDTBM – Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio UE – União Europeia UNCTAD – Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento UNFCCC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas ZDTI – Zona de Desenvolvimento Turístico Integral ZEE – Zona Económica Exclusiva ZRPT – Zona de Reserva e Proteção Turística

XII

ÍNDICE GERAL Pág.

DEDICATÓRIA ...... ………IV AGRADECIMENTOS ...... V RESUMO ...... VII ABSTRACT ...... IX ABREVIATURAS E SIGLAS ...... XI

1.INTRODUÇÃO ...... 1 1.1 Justificativa e problemática ...... 1 1.2 Objectivos e Tese ...... 3 1.3 Estrutura do trabalho ...... 5 1.4 Metodologia ...... 7

I PARTE

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS TERRITÓRIOS

INSULARES – SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

CAPÍTULO 1 - FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO ...... 13 1.1 Ordenamento do Território ...... ………13 1.1.1 Génese e Evolução ...... 13 1.1.2 Conceito, Objetivos e Princípios ...... 18 1.2. Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do território ...... 22 1.2.1 Conceito ...... 22 1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial ...... 24 1.2.3 Princípios fundamentais ...... 33 1.2.4 Participação pública no planeamento ...... 35 1.2.4.1 Conceito ...... 35 1.2.4.2 Objectivos e princípios ...... 35 1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação ...... 37

XIII

1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público ...... 38 1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento ...... 42 1.2.5.1 Contextualização ...... 42 1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens ...... 43 1.2.6 Suportes à prática do planeamento ...... 44 1.2.6.1 Institucionais ...... 44 1.2.6.2 Políticos ...... 45 1.2.6.3 Técnicos ...... 46 1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento ...... 47 1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território ...... …51 1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano ...... 51 1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental ...... 57 1.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 62

CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES ...... 64

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares ...... 64 2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares...... 65 2.2.1 Rstrições territoriais ...... 66 2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas ...... …67 2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais ...... 69 2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável ...... 74 2.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 76

II PARTE

ESTUDO DE CASO: CABO VERDE

CAPÍTULO 3 - ENQUADRAMENTO GERAL ...... 79

3.1 Localização e configuração ...... 79 3.2 Meio físico e recursos naturais ...... 81 3.3 Riscos Naturais ...... 86 3.4 Situação social e económica ...... 87 3.5 Caracterização demográfica ...... 92

XIV

3.6 Infra-estruturas de transportes ...... 100 3.7 Sistema urbano e povoamento ...... 103 3.8 Especificidades das ilhas habitadas ...... 111 3.8.1 Santo Antão ...... 112 3.8.2 S.Vicente ...... 115 3.8.3 S.Nicolau ...... 118 3.8.4 Sal ...... 121 3.8.5 Boavista ...... 124 3.8.6 Maio ...... 127 3.8.7 Santiago ...... 130 3.8.8 Fogo ...... 133 3.8.9 Brava ...... 136 3.9 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 139

CAPÍTULO 4 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA DO ESTADO CABO-VERDIANO ...... 141

4.1 Princípios e objectivos ...... 141 4.2 Estrutura político-administrativa do território ...... 143 4.3 Competências no Ordenamento do território ...... 145 4.3.1 Ao nível central ...... 145 4.3.1 Ao nível Local ...... 146 4.4 LBOTPU e RNOTPU ...... 150 4.5 Instrumentos de Gestão Territorial ...... 154 4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica ...... 154 4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ...... 157 4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais ...... 158 4.5.3.1 DNOT ...... 158 4.5.3.2 EROT ...... 161 4.5.3.3 PEOT ...... 165 4.5.3.4 PU ...... 170 4.6 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 177

CAPÍTULO 5 – ÁREAS URBANAS ...... 179

5.1 Processo de urbanização ...... 179 5.2 Tipologias e perfis gerais ...... 181 5.3 Problemas estruturais ...... 195 5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico ...... 195 5.3.2 Assentamentos informais ...... 202 5.4 Factores explicativos ...... 211 5.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação ...... 211 5.4.2 Estrutura institucional e modus operandi ...... 218 5.4.3 Sistema económico - financeiro ...... 220 5.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 222

CAPÍTULO 6 - ORLA COSTEIRA ...... 224

6.1 Caracteristicas gerais e potencialidades ...... 224 6.2 Ocupação urbana ...... 227 6.3 Turismo ...... 234 6.3.1 Cabo Verde como destino turístico ...... 234 6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental ...... 239 6.4 Extracção de inertes ...... 256 6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira ...... 266 6.6 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 270

CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO, LEGALIDADE ...... 272

7.1 Participação pública no processo de planeamento territorial ...... 272 7.2 Integração e coordenação estratégica ...... 285 7.3 Cumprimento da legalidade ...... 294 7.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 302

XVI

CAPÍTULO 8 – PERSPETIVAS DE ATORES ...... 304

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território ...... 304 8.2 Áreas urbanas ...... 305 8.3 Orla Costeira ...... 308 8.4 Participação, Integração, Legalidade ...... 310 8.5 Síntese do capítulo/aspectos a reter ...... 313

CONCLUSÃO ...... 314

BIBLIOGRAFIA ...... 324 ÍNDICE DE FIGURAS ...... 348 ÍNDICE DE QUADROS ...... 352 APÊNDICE ...... 355 A. Guião de Entrevista ...... 356 B. Questionário ...... 365

XVII

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.INTRODUÇÃO

1.1 Justificativa e problemática

Os postulados do desenvolvimento sustentável determinam o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social e ambiental, ao serviço da qualidade de vida das populações e das gerações futuras. A sustentabilidade emerge hoje como necessidade para a própria sobrevivência, cada vez mais com maior premência e legitimidade, encerrando a lógica da conservação do capital natural e a valorização da natureza e da saúde humana.

Nessa perspetiva, as estratégias têm que ser baseadas numa visão mais alargada, sendo mais amigas do ambiente, prudentes na gestão adequada dos recursos naturais, no respeito pela capacidade de carga dos ecossistemas, no fortalecimento da resiliência natural e social, mitigando as desigualdades sociais, ao mesmo tempo que contribuem para reforçar a cidadania e as capacidades institucionais e de governança a todos os níveis de decisão.

Porém, num mundo de economia de mercado, ancorada no neoliberalismo, a sustentabilidade tem sido muito mais retórica do que realidade concreta. A necessidade do aumento da produtividade, da aceleração do crescimento económico, não tem conseguido encontrar uma plataforma de entendimento satisfatório com essa sustentabilidade, sobretudo nos países em desenvolvimento, onde ainda há muitas carências por suprir.

Num quadro influenciado por interesses económicos cada vez mais ávidos por novas fontes de lucros e de poder, encravados numa sociedade progressivamente imediatista e consumista, de fraquezas institucionais, de défice de articulação estratégica comprometida e fracasso das políticas territoriais e sociais, emergem situações de desequilíbrios e disfunções no funcionamento dos sistemas territoriais. E a tendência é para os problemas territoriais se tornarem cada vez mais complexos, num contexto de dinâmicas e pressões muitas vezes contraditórias e num quadro de falta ou escassez de recursos e inadequação das ações dos governos.

As cidades, enquanto palco de vivência humana e dos processos económicos, sócio- políticos e culturais, são a tradução dessa complexidade. Embora mundialmente diferenciada, assiste-se, para o bem e para o mal, a uma intensificação da urbanização com concentração crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas cidades. Hoje, mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas e as tendências mostram que esse número aumentará para dois terços nas próximas duas gerações. A humanidade caminha em direção a

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde um mundo marcado por uma urbanização generalizada, colocando desafios exigentes à governação contemporânea.

As cidades são uma grande conquista da humanidade e da nossa civilização, mas o desenvolvimento urbano é um desafio caro para as civilizações atuais, nomeadamente garantir saneamento e habitação adequados, acesso aos equipamentos básicos e um ambiente saudável e qualidade de vida para todos os citadinos, num mundo em constante transformação.

O incremento da urbanização verifica-se sobretudo nos países em desenvolvimento, onde é menor a capacidade e pouco consolidada a cultura dos governos para operacionalizar um sistema de planeamento ativo e coerente e onde a interiorização do sentido da valorização do território e a construção de uma consciência urbana enquanto bem coletivo são desafios permanentes. O acesso ao solo, à habitação, às infraestruturas e equipamentos urbanos ficou inacessível a muitos residentes urbanos dos países em desenvolvimento, sobretudo, às pessoas mais pobres, que acabam por não ter o direito à cidade. O processo de crescimento urbano não é, em muitos casos, bem gerido, contribuindo para a produção informal de solo urbano e o aparecimento de fenómenos urbanísticos marginais, compondo, em muitos países, um quadro ameaçador. Há uma incongruência entre o ritmo de crescimento dessas cidades e a capacidade de previsão e de atuação das autoridades, em que a degradação urbana avança muito mais depressa do que a eliminação das suas manifestações patológicas.

As cidades, que poderiam ser espaços de oportunidades, sobretudo para se escapar à pobreza, têm-se tornado palcos de profundo desespero e polos de crise social para uma grande franja da sua população, vivendo à margem dos benefícios da urbanização. As autoridades revelam-se incapazes de entender à diversidade e complexidade do contexto urbano, incluindo as forças que afetam as áreas urbanas.

A par do fenómeno da urbanização, a questão ambiental assume hoje uma importância crucial, pelo aumento crescente da pressão humana no meio ambiente que, muitas vezes, sem acautelar as limitações associadas aos ecossistemas e aptidões naturais, tem trazido consigo riscos que ameaçam a vida humana. É hoje reconhecido que o ambiente está mais ameaçado. Assiste-se à degradação ambiental, através de práticas de atividades geradoras de desequilíbrios como a sobre-exploração dos recursos naturais, incluindo minerais, a ocupação desordenada do litoral, com as orlas costeiras sujeitas a pressões por múltiplas atividades antrópicas, alterando profundamente a paisagem e rompendo com o equilíbrio natural dos ecossistemas, fazendo com que a gestão costeira e, em termos mais gerais, a ambiental, seja,

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde em todo o mundo, um dos grandes desafios do século XXI, particularmente nos pequenos estados insulares.

Esses estados, onde se enquadra Cabo Verde, em virtude das suas caraterísticas, são muito vulneráveis e com pouca resiliência, sendo permeáveis às perturbações e mais suscetíveis às repercussões das alterações ambientais, com todas as suas implicações nos ecossistemas por si ecologicamente sensíveis e na qualidade de vida das pessoas.

Com recursos limitados, muitos dos estados insulares têm elegido o turismo como um dos principais vetores de desenvolvimento económico, para contrariar os custos da insularidade e da fragmentação territorial e para resolver os seus problemas estruturais de desemprego e pobreza. Contudo, trata-se de um turismo exigente em termos de recursos e que procura aproveitar as potencialidades das zonas costeiras, gerando problemas diversificados e complexos.

O dilema é, pois, de como fazer crescer a economia desses países sem agravar ainda mais os seus problemas ambientais e territoriais. Cabo Verde encontra-se nesta encruzilhada: um país em fase de descolagem do seu desenvolvimento que, não apresentando uma ocupação territorial muito intensa, em comparação com algumas realidades, tem muitas marcas e práticas inadequadas que perigam o alcance do seu desenvolvimento sustentável.

1.2 Objetivos e Tese

É no quadro anteriormente descrito que se inscreve a presente investigação, tendo como objetivo geral demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento sustentável.

O trabalho tem como objetivos específicos:

 identificar os principais problemas de ordenamento do território das ilhas habitadas do arquipélago, enquanto partes integrantes de um país insular;  analisar o ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto tarefa fundamental do Estado e os instrumentos de suporte;  estudar o sistema urbano e as disfunções das áreas urbanas, com enfoque na situação habitacional, na ocupação informal e no saneamento básico;

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 sistematizar os principais problemas da orla costeira e os fatores que estão na sua génese e agravamento;  demonstrar o défice de participação pública nos processos de planeamento territorial, bem como a deficiente integração e cumprimento da legalidade, com reflexos negativos no modo de ocupação e utilização do território, quer no processo de planeamento territorial.

A tese baseia-se na premissa de que em Cabo Verde a ausência/deficiência de um planeamento territorial, tem comprometido o desenvolvimento sustentável do país.

Assim, pretende-se demonstrar o desfasamento entre o sistema de gestão territorial instituído e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua aplicação, procurando respostas para as seguintes questões:

 faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso, para o qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

 como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país?

Dada a extensão da temática, a tese está focalizada em três domínios que se têm como essenciais para ancorar a política de ordenamento do território em Cabo Verde, a saber:

 Áreas urbanas – A existência de um sistema urbano desequilibrado e com disfunções urbanas diversas, associadas ao acelerado e anárquico aumento das áreas informais, à dificuldade de acesso ao solo e à carência habitacional, ao défice de saneamento e de qualidade urbanística em geral, impõem atuações consistentes para atenuar os desequilíbrios, as desigualdades, assim como para elevar a qualidade dos espaços urbanos, permitindo assim a geração de competitividade, oportunidades e melhoria da qualidade de vida das pessoas.

 Orla costeira - A zona costeira nacional possui uma extensão de cerca de 1000 km, com 80% dos aglomerados populacionais concentrada nessa faixa, sendo um ecossistema de elevada vulnerabilidade biofísica. Porém, tem sofrido uma intervenção antrópica intensa e cada vez mais desqualificadora. A ocupação urbana e turística (setor assumido pelo poder público como eixo central do desenvolvimento do país), a par da extração de inertes, geram múltiplas disfunções que afetam a qualidade de vida e a

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

segurança das populações, e degradam de modo irrecuperável recursos naturais essenciais à promoção de um desenvolvimento sustentável. Neste contexto de tensões é indispensável a definição de estratégias para o correto planeamento e gestão da orla costeira.

 Participação, Integração, Legalidade - A participação dos cidadãos nos processos de planeamento e gestão territorial é muito incipiente no país. Também a articulação e coordenação estratégica entre atores públicos e políticas setoriais, bem como o respeito pela legalidade estão longe de serem consolidadas. Daí, a necessidade de construir modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos atores, públicos e privados, em redor de um projeto territorial comum, quebrar barreiras entre setores e níveis de poder, assegurar a coordenação estratégica e a racionalização das ações, valorizar o território enquanto bem coletivo, elevar a cidadania territorial, garantir e viabilizar a participação pública e estabilizar o respeito pelos regimes legais e pelas situações jurídicas validamente constituídas.

1.3 Estrutura do trabalho

Para além da introdução e conclusão, a tese está estruturada em duas partes e sete capítulos.

I PARTE- ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES – SUPORTE

PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A I parte está organizada em 2 capítulos. No primeiro – Fundamentos concetuais do ordenamento do território - é feita uma reflexão crítica, procurando sistematizar os enunciados teóricos de diversos autores ligados à temática do Ordenamento e Planeamento Territorial. Os diferentes conceitos, objetivos, princípios são revisitados, demonstrando a sua abrangência e complexidade. Evidencia-se o planeamento territorial como um dos instrumentos fundamentais que os poderes públicos podem utilizar para ordenar de forma mais harmoniosa os assentamentos humanos e as suas atividades. Também é analisada a participação pública e as parcerias público-privadas neste processo. É ainda dada particular atenção aos principais problemas que atendem ao ordenamento do território, com enfoque sobre as áreas urbanas e a degradação ecológica. O segundo capítulo - O Ordenamento do território e a sua articulação com o desenvolvimento em estados insulares - é dedicado aos pequenos territórios insulares, cuja caraterísticas e especificidades impõem condicionantes próprias à política de

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde ordenamento do território, evidenciando as restrições decorrentes da insularidade e da dimensão, as atividades económicas e os pilares para um desenvolvimento sustentável.

II PARTE – CASO DE ESTUDO: CABO VERDE

A II parte está dividida em 5 capítulos:

Cabo Verde: Enquadramento Geral - este capítulo tem por finalidade fazer uma caraterização do país e de cada ilha do ponto de vista físico, demográfico, social e económico, ao nível das infraestruturas, do sistema urbano e do povoamento. Analisa-se, ainda, as especificidades das ilhas, incluindo os seus pontos fracos/debilidades, pontos fortes/potencialidades, oportunidades e ameaças.

O ordenamento do território como tarefa fundamental do estado cabo-verdiano - este capítulo aborda o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano como um imperativo nacional consagrado na Constituição da República e na Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico. Os princípios e os objetivos pelos quais se regem a política de ordenamento do território em Cabo Verde são referenciados bem como a estrutura político-administrativa e competências no ordenamento do território (nível central e local). São ainda analisadas a tipologia de instrumentos de gestão territorial em Cabo Verde e as entidades intervenientes na elaboração e aprovação dos planos, bem como as linhas orientadoras e as repercussões espaciais de alguns desses instrumentos.

Áreas urbanas – este capítulo debruça-se sobre as áreas urbanas cabo-verdianas, abordando o fenómeno da urbanização no país, os principais problemas urbanos e os fatores explicativos. O enfoque é colocado na situação habitacional, na ocupação urbana por assentamentos informais, saneamento básico e espaços públicos.

Orla Costeira - este capítulo é dedicado à orla costeira – interface entre a terra e o oceano – identificando e explicando os principais problemas, com destaque para a ocupação por aglomerados populacionais, ocupação turística e a extração de inertes, os impactes territoriais associados e as intervenções públicas que lhe são direcionadas.

Participação, Integração, Legalidade – este ponto demonstra o défice de participação pública nos processos de planeamento territorial, o deficiente cumprimento da legalidade e que os diferentes atores públicos e privados, têm atuações dominadas pela lógica (e interesses) setoriais e individuais, consubstanciando-se em situações que penalizam negativamente o processo de planeamento e o ordenamento do território.

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1.4 Metodologia

De acordo com os objetivos e finalidades desta investigação, no que diz respeito à abordagem, optou-se por realizar uma pesquisa de natureza demonstrativa e propositiva, com vertentes qualitativa e quantitativa. A vertente qualitativa centrou-se na análise exploratória, incluindo de interação das variáveis para compreendermos a natureza e caraterísticas dos fenómenos. Da mesma forma fazemos uso da pesquisa quantitativa, utilizando modelos e dados estatísticos para explicar os factos.

Partindo das estruturas teóricas sobre ordenamento do território, centramos depois a atenção em Cabo Verde e especificamente nos diferentes domínios de análise (figura 1).

O Ordenamento do Território nos pequenos Estados insulares: O Caso de Cabo Verde

Enquadramento conceptual Cabo Verde: Enquadramento do Ordenamento do Geral e especificidades das Território ilhas

Ordenamento do Território e Sistema de Gestão Territorial

Desenvolvimento nos Caboverdeano Pequenos Territórios Insulares Domínios específicos de análise:

Identificação e caraterização dos problemas Areas Urbanas

Fatores explicativos Orla Costeira

Participação, Integração, Recomendações para Legalidade superação dos problemas

Figura 1 - Esquema de abordagem metodológica

O desenvolvimento desta pesquisa baseou-se num conjunto de tarefas de acordo com o esquema apresentado na figura 2.

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Assim, numa primeira fase, procedeu-se a pesquisa bibliográfica e a leitura exploratória de obras literárias, artigos científicos, comunicações apresentados em encontros científicos e relatórios de organismos internacionais para apoiar a conceptualização da temática.

Numa segunda fase, ocorreu a recolha de dados/informação em diversas instituições. Tivemos acesso a um conjunto de instrumentos e programas de ordenamento do território, que analisámos para perceber as linhas de orientação, as condições de operacionalização bem como avaliar o grau de execução. Assim, analisamos, entre outros:

 legislação de ordenamento do território, urbanismo e ambiente (Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Regulamento Nacional do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Lei quadro da descentralização, Estatutos dos Municípios, Lei dos Solos, Regime Jurídico de Edificação Urbana, proposta do Regime Jurídico de Operações Urbanísticas – Loteamento, Regime Jurídico das Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral, Lei de Bases do Ambiente, Regime Jurídico dos Espaços Naturais, Regime Jurídico do Domínio Público Marítimo, Diploma de proibição de extração de areia, etc.);  planos de ordenamento do território elaborados ou em elaboração (Diretiva Nacional Ordenamento do Território, Esquemas Regionais Ordenamento Território, Planos Urbanísticos, Planos Especiais, Planos setoriais);  relatórios ambientais;  programas urbanos;  relatórios de consulta pública dos instrumentos de gestão territorial;  relatórios de inspeções territoriais.

A terceira fase foi dedicada ao trabalho de campo. Este traduziu-se na visita a todas as ilhas do país, para um contacto direto com as diferentes realidades locais. A auscultação dos principais atores institucionais fez parte desta etapa. Utilizou-se a entrevista estruturada, que obedece a um plano constituído por uma série de questões previamente escolhidas e integradas num guião (ver apêndice). Entrevistamos responsáveis das entidades públicas, ministros, autarcas de pequenos e grandes municípios: Ministra do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território; Ministro das Infraestruturas Transportes e Telecomunicações; Diretor Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; Diretor Geral do Turismo; Presidente da Associação Nacional dos Municípios e Presidentes das Câmaras

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Municipais de Praia; Santa Cruz, Ribeira Brava, Tarrafal de S.Nicolau; Boavista; São Salvador do Mundo; Mosteiros; Maio e Paúl. Um técnico da Associação ambientalista Natura 2000 foi igualmente entrevistado.

O objetivo foi identificar as suas visões, as suas estratégias de atuação, coordenação e (des) articulação de políticas, uma vez que ordenamento do território é influenciado pela ação de todos estes atores.

Da mesma forma foi aplicado um questionário à população (ver apêndice) para avaliar a participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando assim outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional. Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local de Mindelo na ilha de S.Vicente para avaliar a participação pública no processo de planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para Cabo Verde. Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos de Mindelo, entre Novembro e Dezembro de 2011, por meio de amostragem aleatória.

Para além das fontes já mencionadas, tivemos a oportunidade de frequentar e acompanhar diversos encontros de comité de seguimento de planos, apresentações públicas de instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional, regional e local, congressos, workshops, seminários, debates e formações relacionados com o ordenamento do território e planeamento urbanístico, organizadas pela DGOTDU e por outras entidades, em que participaram especialistas nacionais e estrangeiros, oradores com experiência governativa ou de direção de organismos públicos, promotores privados, particulares, técnicos das câmaras municipais e de departamentos centrais, e que contribuíram para abrir pistas de reflexão e clarificar situações ligadas à investigação.

Também, durante o período da investigação tivemos a possibilidade de visitar três países: Espanha (Canárias), Portugal e Angola.

Nas Canárias, um território marcado pela insularidade e fragmentação como Cabo Verde, foi possível contactar com políticos, técnicos e instituições de diferentes domínios, permitindo conhecer o sistema canarino de planeamento, visitar em três ilhas (Gran Canárias, Tenerife e Lanzarote) espaços urbanos, naturais e turísticos. Uma região que praticamente já resolveu o seu problema de construção informal com recurso a programas habitacionais públicos e ao realojamento. Os espaços naturais cobrem cerca de 50% do território do arquipélago, quase todos com Planos Especiais, estando enquadrados na oferta turística.

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Canárias durante muito tempo sofreu uma forte pressão turística, com alguns desaires ambientais associados. Com um volume de turistas muito superior ao de Cabo Verde, Canárias, há cerca de 11 anos, decidiu não criar mais camas, optando por ir diminuindo a capacidade de carga existente, e melhorando a qualidade das infraestruturas, à medida que vão sendo remodelados. Em termos de intensidade de ocupação turística, Cabo Verde é visto como Canárias 30 anos antes e as recomendações são para evitar os erros aí cometidos.

Em Portugal, um país ligado historicamente à Cabo Verde, visitamos a Direção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e em sessões de reuniões tivemos a oportunidade de contactar com técnicos da instituição e vários especialistas, e que nos permitiram obter informações sobre o ordenamento e sistema de planeamento português, adquirir conhecimentos valiosos sobre Ordenamento do Território. O nosso sistema legal de ordenamento do território e urbanismo foi muito influenciado pela realidade portuguesa, tendo o país contado com a colaboração direta de muitos técnicos e especialistas portugueses, que igualmente participaram em trabalhos de elaboração de planos e projetos e ministração de formações diversas.

Em Angola, a visita à capital Luanda permitiu contactar uma realidade preocupante em termos urbanos, constituindo um exemplo complexo do fenómeno de expansão urbana e dos seus reflexos, que em alguns casos se aproxima-se da realidade cabo-verdiana. A par de projetos urbanos imponentes, estende-se com maior dimensão e com imperativos violentos uma cidade anárquica, de aparência desconcertante, de trânsito caótico, de deficiente tratamento de resíduos, de habitações ilegais, subequipada de equipamentos coletivos e infraestruturas, num cenário de acentuadas desigualdades urbanísticas, onde o custo de vida é elevado, o poder de compra fraco e a qualidade de vida, para muitos, uma miragem. Em Angola participamos no encontro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP- sobre resíduos e podemos ainda conhecer os projetos das autoridades para o setor do saneamento e habitação.

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Fontes: Obras e artigos científicos, comunicações, relatórios de Pesquisa organismos internacionais, Bibliográfica/documental documentos de diversas instituições

Obtenção de dados Observação direta

Entrevistas a atores institucionais Instrumentos: Inquérito a população Guião de Entrevistas Participação em comité de seguimento de Questionário planos, apresentações públicas de Observação visual e instrumentos de gestão territorial, participante workshops, seminários, debates e formações Fotografias

Figura 2 - Esquema de obtenção de dados/informação

Quanto ao tratamento da informação, este baseou-se sobretudo na análise de conteúdos, analítico e sintético de obras científicas, documentos oficiais, relatórios de entrevistas, e relatórios das instituições, etc.) e no tratamento estatístico dos dados. Envolveu grande volume de informação. Da análise decompôs-se os dados por forma a tornar simples a informação complexa e através da síntese fez-se um tratamento de reconstituição, permitindo a visão de conjunto. Foram utilizados dados estatísticos, gráficos, fotografias e mapas para ilustrar alguns dos conteúdos apresentados. Word, Excell, Arcgis, Google earth foram os softwares informáticos utilizados (figura 3).

Tratamento de dados Análise de conteúdos, analítico e

sintético de obras científicas, de documentos oficiais e de relatório de entrevistas Ferramentas Word, Excell, Arcgis, Gvsig, Google earth Tratamento Representação variáveis

dos dados Gráficos, mapas, figuras, Quadros

Figura 3 - Esquema de tratamento de dados

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I PARTE

ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES - UM SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 1. FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO

1.1 Ordenamento do Território

1.1.1 Génese e Evolução

A expressão ordenamento do território (aménagement du territoire) tem origem em França em meados do século XX (1944), utilizada por um serviço responsável pela relocalização de polos/centros industriais. Mais tarde (1950) tornou-se num objetivo político, havendo a preocupação de conseguir a melhor repartição das pessoas em função dos recursos naturais e atividades económicas (MADIOT, 1993). Entendia-se que, com políticas de descentralização de cariz económica, era possível alcançar maior equilíbrio/reequilíbrio num contexto de desequilíbrio territorial.

O ordenamento do território estava associado às políticas regionais de índole económica. Na década de 50/60 do século XX, considerava-se que o desenvolvimento era uma consequência da industrialização (indústria como principal fator de desenvolvimento). A preocupação era, então, aumentar o produto e o investimento. As políticas de desenvolvimento baseavam-se na acumulação de capital como condição necessária ao crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB). As políticas e estratégias de ação valorizavam a visão funcionalista, prevalecendo a divisão hierárquica e funcional do espaço, onde dominam os modelos tipo centro-periferia e os conceitos de crescimento polarizado.

“A teoria de polarização parte do princípio de que o crescimento económico não se produz de um modo uniforme, mas sim em determinados lugares que reúnem condições particularmente favoráveis para que se instale neles atividades motoras, geralmente industriais, muito dinâmicas e com capacidade de induzir efeitos multiplicadores no seu entorno, ao aumentar a oferta de bens e serviços” (MENDES, 1997:343).

O processo era desencadeado em setores económicos (indústrias potentes e inovadoras) mais dinâmicos e propulsores, a partir de polos específicos, difundindo depois para outros setores e territórios, impulsionando assim, o desenvolvimento regional/local.

De acordo com MENDES (1997), a consequente aceitação de que o crescimento concentrado nos polos era mais eficiente, mas que não impedia exercer efeitos positivos no

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde território circundante, justifica sua influência sobre a planificação territorial em países como França, Itália e Espanha.

Porém, os resultados das políticas de desenvolvimento industrial baseadas nos polos de crescimento trouxe reflexos negativos muito além dos seus efeitos positivos, acabando este modelo por entrar em declínio. A perspetiva economicista (centrado no crescimento económico) do desenvolvimento, trouxe graves consequências para a comunidade: degradação do ambiente, desemprego, pobreza e desigualdades (territoriais e sociais). Nesta primeira fase, o ordenamento do território como um sucedâneo do planeamento regional, tem como objetivo da política regional diminuir a macrocefalia.

Mas, a redução das desigualdades conduziu a um dilema complexo, uma vez que segundo LOPES, A.S. (2001), a maximização do crescimento tende a acentuar o desequilíbrio, do mesmo modo que reduzir os desequilíbrios significa sempre sacrificar ritmos de crescimento. De facto, as preocupações de crescimento económico não implicam a organização da sociedade em termos territoriais.

É nesta ótica de redução de assimetrias económicas e sociais, que o ordenamento do território procura o desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, a melhoria da qualidade de vida, a gestão responsável dos recursos naturais, a proteção do ambiente, a utilização racional do território.

Na verdade, o ordenamento do território só se afirma nos meados do século XX, não obstante ter havido políticas corretoras na primeira parte do século (LACAZE, 1998), mais concretamente no Reino Unido, enquanto necessidade de se proceder à organização do desenvolvimento urbano dentro do seu âmbito territorial. As políticas corretoras surgiram para dar respostas aos problemas que a ocupação, o uso e a transformação do território começaram a acarretar, sobretudo com a industrialização que gerou, para além de disfunções urbanas, desequilíbrios regionais de riqueza e de oportunidades e a degradação dos recursos naturais. A existência de desequilíbrios foi um fator primordial para a tomada de consciência da necessidade de políticas de ordenamento do território (LANVERSIN, 1979).

“Com o fenómeno da urbanização crescente das sociedades e com a passagem de uma base económica agrária para uma base industrial e mercantilista impõe-se exigências de ocupação física e social dos solos urbanos e não urbanos, os quais o urbanismo não está apto a responder” (FRADE, 1999:29). Exigia-se, pois, respostas de forma integrada. Por isso, “o conceito de ordenamento do território surge como resposta a uma necessidade de integração

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde territorial que ultrapassa os limites da urbe, ou seja da cidade e dos espaços adjacentes” (PARTIDÁRIO, 1999:26). Portanto, surgiu uma nova abordagem, independente do Urbanismo, dedicada a estabelecer metodologias para a ocupação racional do território numa perspetiva mais ampla, e que presta grande atenção à expansão dos núcleos urbanos, à localização das infraestruturas e seu impacto sobre os aspetos ambientais.

A crise energética dos anos 70 pôs em evidência a fragilidade de muitos dos pressupostos baseados na priorização do crescimento económico. Ao mesmo tempo, “O fenómeno da programação do espaço entrou em declínio parcial durante a segunda metade da década de setenta e toda a década de oitenta” (FRADE, 1999:39). A crise fez com que o ordenamento do território, enquanto instrumento de planeamento económico e equilíbrio regional, perdesse protagonismo, associado à perda progressiva do papel do estado devido à pressão dos agentes económicos no sentido da liberalização da economia.

Num contexto de mudança e num quadro complexo de crise, ganhou consistência a perspetiva territorialista (anos 80), baseada no desenvolvimento endógeno de cada região e na integração do território como agente do desenvolvimento. É a abordagem do empowerment, enfatizando a autonomia de comunidades territorialmente organizadas na condução do seu desenvolvimento, tendo sob controlo os investimentos concretizados pelas empresas e entidades públicas (STÖHR, 1981; FRIEDMAN, 1992). Defendia-se a máxima mobilização do potencial de desenvolvimento existente nos territórios (recursos naturais, humanos e institucionais), com o objetivo prioritário da satisfação das necessidades básicas da respetiva população para a criação da sua auto-resiliência. Ou seja, cada território deve ser protagonista do seu próprio desenvolvimento.

De acordo com MENDES (1997), a sua especificidade face às teorias anteriores radica no facto de o desenvolvimento ser interpretado como resultado da influência conjunta tanto de fatores económicos como extraeconómicos (institucionais, culturais e sistemas de valores, relações sociais, heranças históricas...), que, além do mais, apresentam um carácter localizado.

Neste quadro, o ordenamento já se tinha tornado uma disciplina autónoma. Porém, num contexto da globalização (a partir dos finais dos anos 80), as regiões ficaram obrigadas a revelar maior dinâmica, flexibilidade, capacidade de inovação, de qualificação dos seus recursos humanos e de inserção em redes globais.

Também nos finais dos anos 80 afirma-se a perspetiva do desenvolvimento sustentável, definida pela Comissão Mundial de Ambiente e Desenvolvimento. A visão

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde qualitativa do desenvolvimento começa a ganhar espaço. O relatório “O nosso futuro comum” (Relatório Bruntland) divulga o conceito de Desenvolvimento Sustentável, usado para exprimir o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social, cultural e ecológica, no sentido de garantir as necessidades atuais sem por em risco a satisfação das necessidades das gerações futuras. Esta visão do desenvolvimento mostra que o crescimento económico, por si só, não é suficiente para o progresso da humanidade. A Agenda 21, aprovada na Conferência do Rio em 1992, é um documento que visa a operacionalização dos princípios aprovados, através de recomendações e Diretivas respeitantes a todos os domínios da sustentabilidade.

A sustentabilidade é multidimensional como indica SEQUINEL (2002) (quadro 1).

Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade

Base física do processo de crescimento. Tem como principal objetivo a Sustentabilidade Ecológica manutenção dos recursos naturais associados às atividades produtivas.

Manutenção da capacidade de sustentação dos ecossistemas. Implica a Sustentabilidade Ambiental capacidade de absorção e recomposição dos ecossistemas em face das interferências antrópicas.

Melhoria da qualidade de vida das populações. Visa a mitigação das desigualdades sociais e a universalização do atendimento social, Sustentabilidade Social especialmente em áreas como a saúde, educação, habitação e segurança social.

Construção da cidadania. Visa garantir a plena incorporação dos indivíduos Sustentabilidade Política no processo de desenvolvimento.

Implica uma gestão eficiente de todos os recursos envolvidos no processo Sustentabilidade Económica produtivo, a par de incentivos ao investimento público e privado.

O quadro demográfico de um determinado território deve ser analisado/gerido Sustentabilidade Demográfica consoante a sua capacidade de suporte, ou seja, as suas reservas ao nível de recursos naturais e o ritmo de crescimento económico.

Capacidade de manter a diversidade cultural, através da defesa de valores e Sustentabilidade Cultural práticas que concorrem para a construção/preservação da identidade de um povo.

Criação e fortalecimento de instituições que contribuam e incentivem Sustentabilidade Institucional múltiplos critérios de sustentabilidade.

Busca de maior equidade no interior de um determinado território (geralmente Sustentabilidade Espacial um país). Aposta no equilíbrio concertado nas relações entre diferentes subunidades (promoção do dinamismo intra-regional).

Fonte: Sequinel, 2002 (adaptado).

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Hoje, o desenvolvimento consiste na mobilização de todas as forças sociais, culturais e políticas, na integração setorial e territorial, na incorporação das questões da sustentabilidade, muito para além do crescimento, baseado em indicadores quantitativos de natureza económica.

Para GÓMEZ OREA (2007b), qualquer modelo que adote como referência planear o desenvolvimento territorial sustentável deve considerar os seguintes critérios (agrupados em torno de três elementos: as atividades humanas, sua localização e regulação):

• partir do conhecimento do meio físico, suas potencialidades e limitações; • entender a população como componente territorial e a acomodação populacional de forma sustentável; • definir as atividades a partir dos recursos endógenos, problemas e aspirações e oportunidades de localização; • definir o povoamento como um sistema em rede policêntrico, núcleos compactos e polifuncionais; • apostar na urbanização de baixa densidade, apoiado em oportunidades iguais a todo tipo de assentamentos; • novas relações campo-cidade; • instituições fortes, descentralizadas e eficientes.

Figura 4 - Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável GÓMEZ OREA (2007b:13)

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1.1.2 Conceitos, objetivos e princípios

No que diz respeito ao conceito, é difícil dar uma definição precisa de ordenamento do território. Para LANVERSIN (1979), o ordenamento do território constitui uma noção pouco clara, questionando mesmo se toda a instalação, modificação ou transformação constitui ordenamento do território. Segundo PUJADAS e FONT (1998), o ordenamento do território devido à sua juventude como ciência não tem ainda conceitos sedimentados e consensuais, em virtude das diversas interpretações que tem vindo a receber. Mesmo porque “não existem grandes reflexões sobre o que abrange, exatamente este conceito” (ALVES, 2007:48). O conceito pode ainda assumir significados diferentes de país para país (MORPHET, 2011).

GÓMEZ OREA (2007a), reconhecendo a dificuldade de reduzir a expressão a uma definição precisa, diz que o conceito gira sempre à volta de três elementos: as atividades humanas, o espaço e o sistema que entre ambos configuram.

O Conselho da Europa definiu o ordenamento do território como “a tradução espacial das políticas económicas, social, cultural e ecológica de uma sociedade” (Carta Europeia do Ordenamento do Território, 1984:6). Neste sentido lato, implica a territorialização das políticas públicas, visando o desenvolvimento harmonioso do território. No ordenamento territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de desenvolvimento económico, social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de desenvolvimento económico dominante em cada país.

Visto como a aplicação em concreto das políticas económicas nacionais, “O ordenamento do território é uma forma de tornar efetivos no espaço físico, as decisões tomadas no plano económico pelos poderes públicos, em ordem a gerir as potencialidades de todas as regiões e melhorar a repartição dos rendimentos entre os cidadãos” (FRADE, 1999:34). Para a autora se não houvesse a tradução espacial ou geográfica do planeamento económico, este tornar-se-ia abstrato e irreal.

A este propósito, MERLIN (2002) refere que sem organização do espaço, a planificação económica seria incompleta, conduzindo a desigualdades sociais e desequilíbrios espaciais graves. Porém, o autor afirma também que sem planificação económica, o ordenamento ficaria reduzido a um exercício fútil e que a ação voluntária do estado perderia toda a sua força se não for suportada por uma planificação económica menos rígida. E que acomodaria mal as ideias liberais. Assim, organização espacial e desenvolvimento económico são interdependentes. A organização espacial influencia o desenvolvimento económico e este

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde condiciona a organização espacial. Na verdade, a noção de desenvolvimento territorial é mais adequada para traduzir a visão do território num quadro de desenvolvimento económico e social.

Em sentido restrito, implica organizar o espaço biofísico de acordo com as suas vocações e atividades com base em conhecimentos técnicos e científicos (COSTA LOBO et al; 1990). Na mesma linha, GÓMEZ OREA (2007a) diz que ordenar um território é distribuir, ordenar e regular as atividades humanas nesse território, de acordo com determinadas regras e critérios.

Segundo a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984:6) “ é simultaneamente, uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebida com uma aproximação interdisciplinar e global tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e a organização física do espaço numa conceção integradora”. Técnica porque implica o estudo de um território para a identificação das suas fragilidades, necessidades e potencialidades visando estabelecer um plano de ação, implicando análise, diagnóstico e modelação do sistema territorial, sua projeção futura e cenários prospetivos bem como gestão a realizar para a concretização das soluções. Uma ciência pela necessidade do estudo e conhecimento da organização e do desenvolvimento do território a várias escalas. Política pública, porque se trata de uma política que define os objetivos e os meios de intervenção da administração pública na organização do território, a várias escalas (SILVA, 2001; GÓMEZ OREA, 2007a).

O ordenamento do território tem diversos objetivos, consoante as necessidades e as prioridades dos Estados, sendo a sua determinação uma tarefa essencialmente política (Carta Europeia do Ordenamento do Território, 1984). Todavia, o seu objetivo último é promover o desenvolvimento territorial sustentável e a qualidade de vida atual e futuro das populações. O ordenamento do território tem como propósito resolver problemas territoriais. E como refere LOPES, A.S. (2001), raro será o país que não é confrontado com a existência de regiões problemas. O ordenamento do território visa também a criação de oportunidades, assumindo uma posição pró-ativa e não reativa na resolução dos problemas.

De acordo com PEREIRA (1997:73), “o ordenamento do território visa a utilização otimizada do espaço, procurando dar resposta e compatibilizar as necessidades das atuações que têm tradução no território (da habitação ao emprego, da circulação ao consumo e ao lazer) sem colocar em risco o ambiente e a utilização dos recursos endógenos”

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Para GÓMEZ OREA (2007b:12), o ordenamento do território é “uma função da Administração Pública orientada a conseguir o desenvolvimento sustentável da sociedade mediante a previsão de sistemas territoriais harmónicos, funcionais e equilibrados, capazes de proporcionar a população uma qualidade de vida satisfatória.

De acordo com a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984) os objetivos fundamentais do Ordenamento do território são:

 desenvolvimento equilibrado das regiões, apoiar as regiões deprimidas e conter o crescimento rápido e desmesurado de outras, estimular a transferência de tecnologias, melhorar o reforço da rede urbana, proteger as zonas rurais, orientar a localização das atividades económicas, dinamizar e capacitar os recursos humanos, definir as redes de infraestruturas e equipamentos sociais;  melhoria da qualidade de vida- melhorar as condições de vida e o bem-estar das pessoas através do seu acesso ao uso de serviços e infraestruturas públicas e do património natural e cultural seja por meio da criação de empregos, acesso à habitação, dotação de equipamentos, lazer e a um ambiente sadio com qualidade;  gestão responsável dos recursos naturais e proteção do meio ambiente; gerir os conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua conservação, de forma a compatibilizar com a satisfação das necessidades crescentes de recursos, assim como o respeito pelas peculiaridades locais, gestão responsável do solo como suporte de atividades, conservação dos recursos naturais, dos ecossistemas, do ar, da água, da paisagem, belezas naturais e do património cultural e arquitetónico;  utilização racional dos recursos, aceitando a complementaridade e uso múltiplo do solo, deve-se controlar a implementação das atividades balizado por um adequado planeamento de forma a garantir a salvaguarda do interesse coletivo.

Quanto aos princípios, a Carta Europeia do Ordenamento do Território (1984), refere que o ordenamento do território deve ser: democrático (orientado no sentido de assegurar a participação da população, implicando o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial); global e integrador (integrando as políticas setoriais, preconizando a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social); funcional (ter em conta a especificidade do território) e prospetivo (visão a longo prazo). Porém, outros princípios podem ser considerados: interesse

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde público, em que a intervenção do Estado e dos poderes públicos, sobre o território, deve prosseguir sempre finalidades de interesse coletivo e não interesses particulares; sustentabilidade, que preconiza a conservação, salvaguarda, proteção e valorização dos valores e recursos do território (ambiental, cultural, natural) assegurando a satisfação das necessidades presentes sem comprometer os recursos das futuras gerações; subsidiariedade, como processo descentralizado, e que impõe a coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública de forma a privilegiar o nível decisório mais próximo do cidadão; equidade, no sentido de garantir o acesso aos recursos territoriais, as oportunidades de todo o território tendo como propósito corrigir desequilíbrios existentes nos níveis de desenvolvimento.

O ordenamento do território permite definir um modelo de utilização do território que garante sustentabilidade:

 evita que os usos humanos interfiram nos processos ecológicos, definindo áreas mais adequadas para a ocupação humana e suas atividades;  preserva os bens que integram o património histórico e cultural, ajudando na sua valorização;  permite definir os melhores traçados e com menores impactos ambientais e em termos gerais permite reconhecer o conflito entre usos e tomar medidas para proteger os valores ambientais, reconsiderar traçados ao adotar outros com menor impacto;  propicia a localização de assentamentos humanos, atendendo aos riscos naturais e a conexão aos serviços gerais;  proporciona que as atividades se concentrem nas localizações mais adequadas, evitando sua dispersão e a duplicação de gastos desnecessários, valorizando assim o solo como um bem escasso;  possibilita acompanhar a geração de solo urbanizável às necessidades de crescimento, diminuindo ou desestimulando a especulação imobiliária e os preços do solo;  contribui para a competitividade, atraindo investimentos, ao proporcionar aos promotores solo apto e em segurança para instalar as atividades produtivas, ou para levar a cabo processos de urbanização;  propicia a organização dos assentamentos rurais, evitando a dispersão e ocupação de solos úteis, nomeadamente para a segurança alimentar;

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 permite reservar solo para infraestruturas como: porto, aeroporto, estações de tratamento de resíduos, de aproveitamento de energia, de produção de água, depósitos de combustíveis, evitando assim constrangimentos futuros;  permite distribuir os serviços entre as distintas partes do território, permitindo uma maior equidade na qualidade de vida dos cidadãos;  contribui para elevar a cidadania territorial, a integração e coordenação administrativa horizontal e vertical. Em suma, podemos afirmar que ordenar o território é distribuir a população e atividades no espaço para atingir uma disposição adequada ou conveniente em função de determinados objetivos. É tudo que seja contrário ao caos, à desordem, à indisciplina, à ação irrefletida, às ideias avulsas e à descoordenação. O ordenamento do território assume-se como essencial para evitar o desequilíbrio regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos incompatíveis, degradação ambiental, desintegração social, perda de eficiência económica e competitividade e com isso permitir melhor o desempenho dos territórios e a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Mas a “ordem” que se procura tem implicações na repartição dos custos e dos benefícios. O ordenamento do território não é neutro. Qualquer modelo territorial não beneficia todos do mesmo modo. Por isso é tão importante a definição de objetivos e do modo modelo territorial associado.

1.2 Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do território

“Os homens pensam no amanhã desde que começaram a praticar as virtudes da prudência e do bom senso, embora assim tenham procedido sem ter dado mais importância ao facto” (HILLMAN, 1964:51).

1.2.1 Conceito

Planear é um ato intrínseco à natureza humana, sendo por isso, uma prática antiga. De acordo com PARTIDÁRIO (1999) a natureza racional e organizativa do Homem, constituem importantes fatores impulsionadores da necessidade deste para, quer individual quer coletivamente, planear a sua atividade quotidiana, criando uma sequência temporal, espacial ou social. Para HEALEY (2006), a complexidade de processos políticos, económicos, combinados com desigualdades sociais, exclusões sistemáticas, degradação ambiental, o colapso nos processos de mercado, conduziram a crescente necessidade de gestão da relação

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde socioespacial e dentro dos estados e cidades. Ou seja, passou-se a planear de um modo mais formal.

Nesta linha, REIGADO (2000:48) diz que o planeamento é “um processo de análise (do passado e do presente) de antecipação ao futuro, de programação, de ação/execução, de controlo, de correção e de avaliação dos resultados”.

De acordo com MERLIN P. et CHOAY F. (2005), o planeamento é um processo de fixação, por uma coletividade territorial ou um Estado, após estudos e reflexões prospetivas, de objetivos a atingir, dos meios necessários, das etapas de realização dos objetivos e dos métodos de realização e monitorização.

GLASSON (1983) numa definição de planeamento, diz que é uma sequência geral de ações desenhadas para resolver problemas no futuro. Não obstante a atenção que se deve dar a resolução de problemas atuais, planea-se sobretudo para o futuro, no sentido de evitar problemas.

As definições de planeamento são muitas, mas há aspetos comuns que podemos identificar. Assim, o planeamento é um conjunto de estudos e ações (o que fazer) visando atingir determinados objetivos num dado horizonte temporal (qual a finalidade e o prazo de concretização), utilizando determinados meios para a concretização desses objetivos (como fazer). O planeamento é processual, racional e para o futuro.

Através do planeamento estuda-se o território para se conhecer com profundidade todas as suas caraterísticas e que constituirá a base para elaboração de um plano cuja finalidade é o ordenamento do território e o desenvolvimento sustentável.

O plano, é um documento onde se expressa formal e politicamente as opções de planeamento para um dado território, sendo um quadro de referência no apoio as decisões e aos processos de gestão. O plano constitui com maior ou menor importância relativa no planeamento, a figura de referência deste (CARVALHO, 2005).

O Plano deve indicar a utilização mais racional e eficiente do território/recursos para que o custo em energia, tempo e dinheiro seja o mínimo possível. Deve indicar a melhor localização para as habitações, escolas, parques, áreas para o comércio, indústria; mencionar como resolver os problemas, conflitos e disfunções; como salvaguardar os recursos, fazer o aproveitamento das potencialidades, visando a organização e harmonia do território e melhoria da qualidade de vida das pessoas.

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“Os planos, mais do que regras, devem apresentar soluções para os problemas que se equacionam no seu domínio de intervenção, devendo a sua componente regulamentar orientar-se para o estímulo e apoio ao desenvolvimento, contribuindo para as realizações necessárias ao bem-estar das populações” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:4).

O planeamento é importante para (re) ordenar o território e evitar o surgimento de problemas territoriais. Surge cada vez mais como uma necessidade face às dinâmicas de transformação territorial, que em muitos casos geram resultados negativos para os territórios, nomeadamente: crescimento desequilibrado, localização inadequada de atividades, fraturas e disfunções territoriais, sociais e económicas, carências de infraestruturas, habitação e transportes, predação de recursos e degradação ambiental. Os desafios associados à globalização, descentralização, proliferação de grupos de interesses, esclarecimento e envolvimento público, à gestão de recursos escassos, à falta de articulação entre decisores e fraco sentido de orientação e coordenação institucional tornam o planeamento um instrumento oportuno e necessário.

Como refere PARTIDÁRIO (1999), face aos fenómenos indutores de alterações territoriais e fatores de impacte geradores de degradação, o planeamento surge como um elemento que de modo contínuo e sistemático atua contrário às forças de perturbação, contribuindo para o necessário equilíbrio da tradução espacial das políticas económica, social, cultural, e ecológica da sociedade.

O planeamento é exigência imperiosa de disciplinamos a transformação e ocupação do território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que tendem a agravar e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. Os territórios que não são planeados não têm um futuro promissor.

1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial

Até final do século XX prevaleceu um planeamento racionalista, linear, verticalizada, de cariz tecnocrático, baseado numa visão centralizada de decisão em que não há divulgação da informação de forma adequada, nem incentivo ao envolvimento direto da população e de outros agentes na tomada de decisões. O planeamento era essencialmente uma atividade de decisões racionais e centralizadas (FALUDI, 1987). Partindo de um sistema padronizado, o

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde objetivo era produzir um plano enquanto imagem ótima do território para um determinado horizonte temporal num contexto territorial previsível e implementar o plano.

O aumento da complexidade da estrutura social, económica e territorial e os reflexos daí resultantes fez com que os pressupostos em que se apoia a visão racionalista fossem parcialmente comprometidos, colocando em evidência as suas limitações para responder aos desafios contemporâneos. Este planeamento rígido não consegue lidar com alteração de conjuntura e incertezas, fazendo com que o plano deixe de ser em muitos casos uma referência.

O planeamento baseado na racionalidade técnica segundo DAVOUDI e STRANGE (2009), provou ser caro e disfuncional, se mostrou ambicioso e ingénuo. Especialmente na esteira da crise do petróleo e subsequente recessão do início dos anos 1970 e da incapacidade do estado para transformar 'lugares imaginados” em “realidade física”. De acordo com os autores, a essência da racionalidade técnica baseava-se na ordem e na razão em relação a uma realidade que está cheio de desordem e irracionalidade.

Surge assim, como mais adequado para se adaptar a complexidade e a tendência para a fragmentação, um planeamento colaborativo, em rede, de esforço coletivo (HEALEY, 2006), que facilite a interação entre setores, colaboração da comunidade para a construção de consensos, tornando desta forma o processo mais eficiente e democrático, capaz de contrariar a descoordenação nas ações territoriais, e gerar economia de tempo, energias, racionalização de recursos e defesa do interesse público, entendido como bem comum, a que GRANT (2005), entende ser maior que a soma total de todos os interesses individuais na sociedade.

Na perspectiva de HEALEY, o paradigma colaborativo no planeamento envolve (ALLMENDINGER e TEWDWR-JONES, 2002b):

 planeamento como processo interativo e interpretativo  planeamento de discurso fluido e envolvendo todas as partes interessadas  respeito pela discussão interpessoal e cultural  problemas, estratégias são identificados e avaliados na “arena pública”, onde também os conflitos são mediados  os participantes são capazes de desenvolver capacidade refletiva, ganhar conhecimento com outros participantes e de colaborar para modificar as condições existentes  os participantes participam nas decisões e não apenas na definição de objectivos.

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De acordo com HEALEY (2006), o planeamento colaborativo é mais adequado para lidar com tomada de decisão e implementação, mais criativo, mais inclusivo e com maior legitimidade, justo e sustentável. O planeamento colaborativo tornou-se o paradigma que domina o planeamento urbano e o debate académico (ALLMENDINGER e TEWDWR- JONES, 2002a).

Na linha desse posicionamento, compreende-se que o planeamento que era essencialmente voltado para o controlo do uso do solo, localizado, através de sistemas de zonamento, resultando planos muito mais físicos e rígidos, esteja a ser complementado com uma maior componente estratégica, onde prevalece a construção conjunta de visão, meios e ações, a concentração em áreas estratégicas nucleares, determinando de forma critica os pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças, tendo em conta as tendências externas e incorporando mecanismos de monitorização.

Num contexto de fragmentação do poder e partilha de responsabilidades, a cooperação, a negociação, a colaboração vertical e horizontal são aspetos chaves para resolver os conflitos decorrentes das políticas de ordenamento do território. Permite contrariar barreiras e efeitos indesejáveis que possam resultar de comportamentos diversificados e contraditórios dos agentes com responsabilidades na gestão do território e criar espaços de debate mais profícua, permitindo desta forma, a construção e partilha de uma visão comum e mais coerente, a racionalização de tempo e dinheiro e consequentemente melhor desempenho das instituições sobre o território.

Nesta linha surge também o conceito de Governança entendido como um processo, em que os agentes territoriais, público e privados, definem uma visão comum e cooperam com vantagens mútuas, tendo como base os interesses públicos ou coletivos (PORTAS e outros, 2003). Esta abordagem visa envolver na base de cooperação e diálogo todos os atores públicos e privados, estimular parcerias contratualizadas com o setor privado, maior envolvimento da população no controle social da administração pública e na definição e implementação de políticas públicas. Na perspetiva da governança, o território é visto como uma construção social e política.

“Trata-se, afinal, da transição de um Estado diretamente interventor e executor, que atua de forma verticalizada e setorializada de acordo com uma visão de comando e controlo, para uma outra conceção do papel do Estado, centrada em intervenções de natureza sobretudo reguladora e estratégica, valorizadoras de relações diversificadas com distintos atores e crescentemente organizadas em rede” (FERRÃO, 2010a:131).

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Com o envolvimento de "novos atores" externos para na arena política, o desafio da governança é criar novas formas de integração de fragmentação, e as novas formas de coerência de inconsistência (DAVOUDI, 2008). Esta arena passa a ser o espaço público onde os problemas e soluções são encontrados mediante discussão, onde segundo FRIEDMAN (1995), a comunicação ganha sentido, começando com diferenças, não concordância, para se procurar a concordância e o acordo e a busca do bem comum. E este bem comum segundo o autor não pode ser assumido a priori, nem determinado pelos investigadores, sendo uma noção do processo que emerge no curso do próprio planeamento.

Para isso, é preciso, de acordo com PEREIRA (2009a:97-98), uma administração inteligente, pró-ativa e mobilizadora de vontades, construtora de consensos, com liderança dos processos de reconfiguração dos territórios:

 que agilize os processos de atuação para não ser ultrapassada pela agilidade das dinâmicas sociais e económicas;  que mobilize os atores na conceção, construção, avaliação e utilização de um projeto territorial; que ajude a criar uma cultura de território, ensinando a olhar para este como um recurso vital, que é preciso preservar e potenciar em favor da comunidade;  que trabalhe no fortalecimento das estruturas de articulação (verticais e horizontais) e de concertação e na transparência dos processos negociais (para serem credibilizados);  que estimule a criação de Comunidades inteligentes, isto é, capazes de ter uma influência efetiva e persistente na configuração dos seus espaços de vida: e contribuam para a construção de um projeto territorial;  que combata as atitudes individualistas (do cidadão, do município, do departamento da administração central…) e ajude a construir uma consciência de território enquanto bem coletivo, fundamental na mudança de comportamentos e na influência da tomada de decisões.

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001), estabeleceu no livro branco da Governança europeia cinco princípios em que se baseia a boa governança: abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência.

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Abertura - as instituições deverão trabalhar de uma forma mais transparente com uma estratégia de comunicação ativa e utilizando uma linguagem acessível ao grande público e facilmente compreensível.

Participação - a qualidade, pertinência e eficácia das políticas dependem de uma ampla participação desde a conceção até à execução.

Responsabilização - é necessário estabelecer atribuições no âmbito dos processos legislativo e executivo. Mas é também necessária uma maior clareza e responsabilidade de todos os que participam na elaboração e aplicação das políticas, seja a que nível for.

Eficácia - as políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando resposta às necessidades com base em objetivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e, quando possível, na experiência anterior. A eficácia implica também que as políticas sejam aplicadas de forma proporcionada aos objetivos prosseguidos e que as decisões sejam adotadas ao nível mais adequado.

Coerência - as políticas e as medidas deverão ser coerentes. A coerência implica uma liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições, para garantir uma abordagem comum e coerente no âmbito de um sistema complexo.

No contexto da governânça, STEAD e MEIJERS (2009), sistematizam as relações interorganizacionais em três conceitos chapéus:

 integração: processo ou atividade que liga atores ou organizações, tendo como premissa base que as questões tratadas transcendem as fronteiras das políticas e decisões setoriais estabelecidas. Está focado na visão geral e objetivos transversais;  coordenação: processo ou atividade que liga atores, tendo em vista ajustamentos ou alinhamentos de políticas e projetos específicos, para alcançar propósitos definidos. Aqui procura-se reduzir lacunas, contradições, redundâncias no sentido de uma maior consistência e harmonia.  cooperação: processo focado nos objetivos operacionais, na colaboração entre organizações a nível dos programas concretos, recursos, informação.

Há um conjunto de fatores que podem ter uma influência negativa ou positiva nesses processos colaborativos. STEAD e MEIJERS (2009) categorizam os vários tipos de fatores facilitadores e inibidores de integração em termos gerais (quadros 2 e 3).

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Quadro 2 - Facilitadores de integração

Convergência a nível de definição do problema, ideologias profissionais, interesses e Fatores políticos abordagens Status relativamente parecidos de organizações envolvidas na coordenação Entendimento das necessidades da outra instituição e perceção que aquelas são compatíveis, podendo aumentar a eficiência Perceção que a integração aumenta a capacidade de gerir incerteza e complexidade Ganhos de influência sobre outros domínios setoriais Compromisso com a integração e coerência política por parte da liderança política Apoio político Capacidade de partilhar visão geral e identificar questões transversais

Fatores Procedimentos padronizados, permitindo uma maior supervisão e manutenção de um institucionais/organizacionais padrão ordenado e confiável do fluxo de recursos de outras organizações envolvidas Similitude de estruturas, capacidades, necessidades e serviços de organizações envolvidas Existência de uma visão central e capacidade de coordenação responsável para atingir objetivos transversais, a longo prazo

Fatores Correspondentes necessidades reais ou benefícios comuns, e recursos escassos económicos/financeiros Perceção de ganhos em recursos (tempo, dinheiro, informação, bens, legitimidade, status) Partilha de custos e riscos no desenvolvimento de produtos e políticas Perceção de economia de escala Alocação dos orçamentos aos temas e políticas transversais, em vez de ser para os setores Estruturas de incentivos, sistemas de avaliação e recompensas, estimulando a integração

Processos, gestão e fatores Grupo de abordagens centradas em problemas instrumentais Proximidade geográfica, facilitando interação e comunicação (formal e informal) entre decisores e Staff Funções organizacionais ou de pessoal complementares Mecanismos para prever, detetar e resolver conflitos políticos no início do processo Existência de um quadro político estratégico que ajuda a garantir que as políticas setoriais são consistente com os objetivos globais e prioridades governamentais Processo de decisão organizado para conciliar as prioridades políticas e imperativos orçamentais Processos flexíveis de execução e mecanismos de monitorização capazes de ajustar s políticas à luz de novas informações Sistemática do diálogo intersetorial Capacidade para envolver todos os atores indispensáveis e deixar de fora outros Capacidade de assumir a diversidade e a multiformidade de rede e atores Natureza aberta de rede

Atitude positiva e cultura organizacional para trabalhar com outras organizações em um esforço conjunto Fatores comportamentais, Boas relações históricas culturais e pessoais Avaliação positiva de outras organizações e pessoal envolvido Pessoas na organização capaz de entender sua própria e outros benefícios "possíveis de coordenação e de plano de intervenção Disposição para cooperar, a necessidade de experiência e cultura de confiança Partilhada de entendimento, que permita que questões mais amplas, tornar percetível para especialistas Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:325)

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Quadro 3 - Inibidores da integração

Prioridades interesses, ideologias, perspetivas ou objetivos divergentes, levando a uma Fatores políticos falta de consenso sobre a natureza do problema e as soluções Perda de poder organizacional, posição estratégica, prestígio, autoridade e medo de ser ligada com falhas dos outros Guarda de domínios administrativos e tentativa de estendê-los Falta de compromisso, apoio e liderança política Diferenças de status e assimetrias de escala entre os setores Aspirações políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração Perda de autonomia e capacidade de controlar os resultados de forma unilateral Objetivos setoriais muitas vezes com prioridade sobre objetivos transversais Burocratização, gerando custos de comunicação elevados, fragmentando comunicação e Fatores levando a baixos níveis de comunicação interna, que torna difícil manter redes institucionais/organizaci interorganizacionais onais Grandes diferenças de aumentos de custos institucionais e organizacionais Fragmentação de níveis de governo Pessoal inadequadamente treinados e alta rotatividade de pessoal de política que conduz a uma falta de continuidade Falta de capacidade de visão central, acima da disputa de questões setoriais Falta de uma estrutura de autoridade formal (hierarquia) Custos superam os benefícios Fatores Perceção de recursos limitados ou desequilibrados para partilhar económicos/financeiros Diferentes ciclos de planeamento orçamentais e incerteza de recursos entre os setores, complicando a coordenação estrutural Medo de perder recursos (tempo, dinheiro, informações, matérias-primas, legitimidade, status) Tempo necessário para gerir a logística Custos e oportunidades diretos de gestão e gastos de tempo de pessoal no trabalho de arranjos transversais Custos significativos caindo sobre um orçamento, enquanto os benefícios revertem para outros Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou metas Pouco ou nenhuma recompensa para se atingir os seus objetivos Comunicação pouco frequente ou inadequada Processos, gestão e Falta de um diálogo sistemático entre setores fatores instrumentais Medo de atrasos na solução devido a problemas de coordenação Tensão entre a autonomia dos indivíduos envolvidos na colaboração e na sua responsabilidade para com o 'pai' da organização Diferenças nos procedimentos Reconhecimento insuficiente de multiformidade da rede Complexas relações e linhas de prestação de contas, o que implica riscos e dificuldades de gestão Falta de mecanismos de gestão Fracas relações históricas e avaliação negativa da cooperação anterior e formação de Fatores imagem negativa de outras organizações comportamentais, Sanções percecionadas por membros da rede em caso de cooperação com novos membros culturais e pessoais Interesses adquiridos Falta de um entendimento comum resultante de abordagens e linguagem (especialista) não-convergente Más relações pessoais entre os principais atores e diferentes estilos de trabalho Defesa profissional, reforçando domínio da defesa Falta de uma estrutura de cooperação e de consulta orientada Vista sobretudo sobre objetivos da organização ou do usuário final dos serviços Adaptado de STEAD e MEIJERS (2009:326)

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Em matéria de faseamento do processo de planeamento territorial, este pode ser conceptualizado e sistematizado nas seguintes fases: formulação de objetivos e a sua hierarquização; caraterização e diagnóstico territorial; reajustamento de objetivos; definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar; desenvolvimento da proposta; formulação do plano e gestão do plano.

Formulação de objetivos e a sua hierarquização - corresponde ao primeiro passo de qualquer processo de planeamento e é fundamental, pois, orienta-nos a onde se quer chegar. Sem um propósito determinado não pode haver planeamento. Podemos ter um propósito geral (organização e desenvolvimento sustentado do território, racionalização do recursos, melhoria qualidade de vida) e fins especializados (melhorar a acessibilidade, construir habitação social, definir áreas de expansão, reservar espaços para parques e jardins, regulamentar o uso da propriedade). A definição de objetivos passa por um diálogo entre técnicos e políticos e deve envolver também a população. Não poderá ser imposto ou determinado pelo planeador.

Caraterização e Diagnóstico Territorial - corresponde ao conhecimento da realidade e sua evolução. Elabora-se um inventário da situação existente bem como o diagnóstico territorial nos mais diversos domínios, nomeadamente dos aspetos biofísicos (clima, geologia, litologia, geomorfologia, hidrogeologia e recursos hídricos Solos, vegetação e fauna, uso do solo e unidades de paisagem, património natural e cultural, qualidade física do ambiente), aspetos socioeconómicos (demografia, condições de vida, atividades económicas), infraestruturas (saneamento, abastecimento, aeroportuárias, portuárias e rodoviárias), equipamentos (educação, saúde, cultural, social e religioso, desportivos administrativos, abastecimento e recreativo). Deve-se atender à evolução do passado recente, situação atual e tendências de evolução, os programas em cursos e o grau de eficácia da sua aplicação.

O diagnóstico implica identificar não só os problemas, conflitos e situações de disfunções do sistema mas também as potencialidades, tendo em vista a fase propositiva (definição das soluções). São várias as técnicas utilizadas para o efeito, entre os quais, a ficha de problemas, técnica SWOT, matriz de conflitos, matriz de impactes cruzadas, matriz de valoração (GÓMEZ OREA, 2007a).

A partir da análise e diagnóstico, os objetivos podem ser pormenorizados e hierarquizados.

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Definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar - uma alternativa é um conjunto coerente de propostas ou medidas para a consecução do conjunto de objetivos. Na fase de cenarização deve-se atender ao:  objetivos do plano;  problemas (natureza, dimensão, prioridade de resolução);  meios disponíveis (financeiros, técnicos, organizacionais);  horizonte de concretização;  constrangimentos endógenos e exógenos.

De seguida assume-se um cenário, desenvolvendo as propostas que devem ser concretizadas no período de vigência de um plano de ordenamento. São várias as técnicas utilizadas para a seleção de alternativas, baseados em critérios económicos, sociais, ecológicos, das quais podemos destacar: análise custo – beneficio, técnica de análise multicritério, técnica de simulação, análise de impactes (PUJADAS E FONT, 1998; GÓMEZ OREA, 2007a).

Formalização do plano - com as propostas determinadas deve-se elaborar o plano (entendido como um documento/conjunto de documentos formais onde é apresentado os estudos de caraterização e diagnóstico e se expressa formal e politicamente as opções de atuação para um dado território). Esse documento é sujeito ao parecer das entidades com relevância e interesse na matéria e submetido a participação pública (abordado mais a frente). Da consulta pública pode resultar um conjunto de contributos que, sendo válidos, devem ser incorporados no plano. Após introdução de eventuais sugestões o plano é aprovado nos termos legais.

Gestão do plano - Consiste em materializar as orientações ou propostas do plano de acordo com o estabelecido e controlar a forma da sua execução. Portanto, a gestão deve fundamentar-se nas determinações e orientações dos planos. Porém, “Na sociedade mediática em que vivemos o poder depende de tal forma da dinâmica das iniciativas e do ritmo de anúncios de novas realizações, que não é concedida à gestão o tempo necessário à sua fundamentação em planos, passando a atuar num jogo de ideias avulsas, muito ao sabor das sensibilidades pós-modernas” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:6-7).

Trata-se de uma fase, “onde se revelam interesses e contradições, muitas vezes até aí menorizadas ou insuspeitos e onde soluções tidas como adequadas ficam comprometidas, por vezes inviabilizadas, por falta de diálogo e concertação” (PEREIRA, 2003:191). Esta

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde constatação configura a gestão do território como uma fase de gestão de conflitos. De facto, a execução do plano pode ficar comprometida pelas vulnerabilidades e influências do sistema em que se insere, o que evidencia que o processo de planeamento tem limitações, entre os quais, a inadequação dos governos, a insuficiência de recursos e a impreparação institucional.

Todavia, o processo de planeamento não se esgota na execução do plano. É importante analisar a realidade de forma contínua para tomar decisões capazes de adaptar as determinações dos planos à realidade em constante mutação e dinâmica. A avaliação é uma tarefa indispensável no contexto do planeamento e ordenamento território, permitindo reconhecer que ações precisam de ser desenvolvidas ou reforçadas.

Porém, a maior parte dos sistemas de planeamento urbano não têm monitorização e a avaliação como parte integrante das suas operações (UN-HABITAT 2009:VII). Esta ausência pode comprometer o desempenho do plano e penalizar o território, na medida em que não permite ter uma visão atualizada sobre o sistema territorial e atuar de forma atempada e adequada. O planeamento é uma atividade contínua no tempo, cíclica, um processo que nunca tem fim. “Não são admissíveis intervalos, interrupções. Não faz sentido” (COSTA LOBO, 1999:21).

De acordo com BATISPTA E SILVA (2003), avaliação pode ser ex ante (quando se ponderam as alternativas, antecipam-se as medidas e soluções para fazer face aos problemas atuais e futuros tendo em conta os objetivos e princípios traçados), in continum/monitorização (ao longo da fase de execução do plano) e ex-post (no final do horizonte temporal do plano). Quanto à forma, os planos territoriais podem ser avaliados de 2 formas: avaliação do plano em si e avaliação do funcionamento do plano (LOURENÇO, 2003).

1.2.3 Princípios Fundamentais

O processo de planeamento deve ser balizado por um conjunto de princípios, sistematizando aqui os mais importantes (REIGADO, 2000; BATISPTA E SILVA, 2003; HEALEY, 2006; DAVOUDI e STRANGE, 2009; LITMAN, 2010).

 Eficiente (no tempo e nos recursos) O território é um organismo vivo em permanente mutação. Face à dinâmica do território é necessário que o planeamento seja eficiente, atuando em tempo útil. Não devemos demorar

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde muito tempo para estudar e intervir no território. Por outro lado, num quadro de escassez de recursos é essencial a sua racionalização e afetação adequada.

 Global e Integrado Todos os aspetos devem ser observados, os objetivos, opções, perspetivas, conhecimentos e impactes significantes devem ser considerados.

 Participativo, inclusivo e interativo O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, comunicativo, orientado no sentido de assegurar a participação da população, criando confiança e corresponsabilização. As oportunidades de participação devem ser criadas.

 Lógico Cada etapa conduz à próxima, muito embora essa ordenação lógica seja flexível.

 Aprendizagem e amadurecimento constantes A aprendizagem e experiência adquiridas a nível das decisões ou da execução prática devem ser aproveitadas para a melhoria contínua do processo.

 Flexível A incerteza quanto ao futuro é grande e é uma condicionante a atender, pelo que a prudência recomenda a elaboração de planos que não sejam rígidos para que no futuro possamos vir a absorver soluções e oportunidades não prevista. Todavia, flexível não significa permissível.

 Compreensível e transparente

Definição clara dos objetivos. Os resultados devem ser entendidos pelas pessoas afetadas. Todos os envolvidos entendem como o processo opera pelo que a transmissão de informação deve ser fluida e fidedigna entre todos os atores.

 Resiliente O sistema de planeamento deve ter mecanismos capazes de absorver perturbações e efeitos indesejáveis, mantendo a sua organização e capacidade de resposta. Do mesmo modo que, o futuro deve ser planeado numa lógica de adaptação e valorização dos territórios.

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1.2.4 Participação pública no planeamento

1.2.4.1 Conceito

O planeamento é uma atividade social (HEALEY, 2006) e o seu sucesso requer um envolvimento ativo do público, integrando todos os cidadãos individuais ou organizados em associações representativas. Na prática, há muitos públicos, posicionando-se positiva ou negativamente sobre um plano/projeto e há especificamente os Stakeholders que de acordo com MORPHET (2011), são pessoas ou grupos que entendem terem direitos e interesses e que podem ser afetados direta ou indiretamente pela decisão. Potenciais afetados pela decisão podem ser do setor público, organismos não governamentais ou um cidadão individual (Proprietários, negociantes, departamentos governamentais, grupos sociais, associações). Os Stakeholders podem sentir-se afetados por razões diversas, entre as quais questões económicos como emprego, valor da propriedade, uso (direção da via, vista), social (justiça social, riscos), valores (direito de animais, ecologia, arqueologia, religião).

“A participação pública é o processo pelo qual as preocupações do público, necessidades e valores são incorporados na tomada de decisão corporativa e governamental” (CREIGHTON, 2005:7). Para o autor, é uma interação e comunicação bidirecional. Implica um conjunto de mecanismos intencionalmente instituídos para envolver o público ou os seus representantes na tomada de decisão administrativa (BEIERLE e CAYFORD, 2002).

Pormenorizando a nível das políticas territoriais, “por participação pública entende-se processos de informação, consulta e envolvimento público, onde haja lugar à discussão com o público de propostas concretas de desenvolvimento e suas alternativas e os efeitos de opção de desenvolvimento ao nível do ambiente e ordenamento do território” (PARTIDÁRIO, 1999:11).

1.2.4.2 Objetivos e Princípios

O propósito do envolvimento público pode ser sistematizado em 5 pontos essenciais, de acordo com BEIERLE e CAYFORD (2002):  incorporar contributos públicos na decisão  melhorar a qualidade substantiva da decisão  resolver conflitos entre interesses competitivos

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 criar confiança nas instituições  educar e informar o público.

De um modo geral, o envolvimento do público permite conhecer melhor a realidade e tomar melhores decisão, reduzindo conflitos e a reação à mudança. BEIERLE e CAYFORD (2002) demonstram que a participação do público tem melhorado a política ambiental, desempenhado um importante papel educativo e ajudado a resolver o conflito e desconfiança que normalmente afetam as questões ambientais. A este propósito, REED (2008) diz que a qualidade da decisão decorrente da participação tem vindo a melhorar, não obstante a necessidade de desenvolvimento de mais estudos a comprovar esta evidência. O autor ainda refere que a participação pública deverá ter como filosofia enfatizar o empowerment, equidade, confiança e aprendizagem.

A reação do público surge muitas vezes agressiva e acusatória devido à falta de oportunidades de participação efetiva. Segundo ELLIS (2000) há, cada vez maior evidências de que a legitimidade pública está em colapso, resultando não somente um aumento do desengajamento com a democracia local, mas também uma proliferação de grupos de protesto monotemáticos e, com posicionamentos violentos contra as propostas de desenvolvimento. É dentro desta contexto que o imperativo para uma reavaliação da relação do público com o processo de controlo de desenvolvimento deve ser visto.

O planeamento efetivo é um processo negociado entre as diferentes partes afetadas, que tem diferentes valores, preocupações e interesses em jogo (FRIEDMAN, 1995). A participação pública é um requisito fundamental para o seu sucesso. Podemos ter um plano menos bom mas participado, com aceitação social, onde as pessoas se reveem, corresponsabilizando–se em relação às soluções. “Será este crescente envolvimento das pessoas e organizações, pedagógica e politicamente rico para todos que poderá promover e fazer desenvolver estratégias com aceitação e, mais do que isso, identificação coletiva com o plano e o seu projeto de transformação” (BATISPTA E SILVA, 2003:44). Nenhum plano de longo alcance pode ser implementado e ter sucesso sem o entendimento e aceitação da população.

De uma forma mais abrangente, o envolvimento público na tomada de decisão governamental permite criar e suster uma sociedade cívica forte, sendo, por isso, parte importante da definição da democracia.

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Como princípios fundamentais para a participação pública, podem ser elencados os seguintes (CREIGHTON, 2005; JACINTO, 2005; MORPHET, 2011):

 disponibilidade de informação adequada e relevante – as pessoas não participam sem informação suficiente e objetiva  acessível - linguagem clara e simples – uma mensagem não compreensível torna-se uma barreira para a participação pública no processo de planeamento e as pessoas ficam ser saber de forma cabal para que se quer determinado plano ou programa. Da mesma forma que deve-se usar métodos apropriados  transparente e oportunidades claras de envolvimento  envolvimento público desde o início – mesmo antes do processo de planeamento para se discutir os motivos que o determinaram  contínua, não um único evento  processo organizado – não acontece de forma acidental  feedback sobre o contributo – ao público deve ser dado um sinal se o seu contributo foi útil e de que forma ajudou a melhorar a decisão. É uma forma de o indivíduo reconhecer a relação entre o seu contributo e a decisão final e se sentir compensado no seu esforço e evitar fenómenos generalizados de desencanto e desilusão.

1.2.4.3 Razões ou motivações da (não) participação

A participação pública é uma questão de hábito, de aptidão, habilidade, de interesse e de oportunidade, um meio de autoexpressão ou mesmo de passatempo. Algumas razões típicas podem ser elencadas, com contribuições de HILLMAN (1964), BEIERLE e CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011).

Razões ou motivações da participação  Orgulho cívico  Boa vontade e consciência social  Companheirismo e sentimento de força decorrente da convivência com outras pessoas, ou de sua manipulação  Válvula de escape para excesso de energia  Desejo de prestígio  Ressentimentos e mágoas que se podem organizar em expressão nacional

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 Necessidade de relações, nos negócios ou na vida profissional.

Razões da não participação  Falta de dinheiro  Insuficientemente informado (desconhecimento do processo por deficiente divulgação, dificuldade acesso a informação/documentação)  Complexidade das questões - Linguagem demasiado técnica e pouco acessível  Falta de interesse/apatia  Falta de tempo  Pouca socialização  Receio das represálias  Planeamento visto como um processo burocrático, não encorajando o envolvimento  Impressão de ser inútil o esforço por os problemas parecerem insolúveis  Relutância em arriscar-se, ser diferente ou considerado um reformador  Oportunidades de participação nem sempre bem definidas para serem apreendidas pelo individuo inexperiente  Satisfeito com a decisão dos peritos – não tem contributo efetivo a dar para os resultados finais  Conhecimento insuficiente ou inexperiência para participar  Hora e localização dos encontros  Estilo  Falta de confiança no processo.

1.2.4.4 Mecanismos e meios de envolvimento público

PRETTY (1995), baseando no modelo de ARNSTEIN (1969) propõe 7 níveis de envolvimento público, partindo da participação manipuladora para a auto-mobilização. De uma participação passiva, em que as comunidades participam para ser dito o que foi decidido ou já aconteceu, a uma participação interdisciplinar, que busca perspetivas múltiplas e faz uso de processos sistémicos e estruturados de aprendizagem; no último nível, as pessoas participam tomando iniciativas independentemente de instituições externas para alterar os sistemas.

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Para BEIERLE e CAYFORD (2002), a participação pública como contínuo pode ser sistematizada quatro categorias: informar o público, ouvir o público, engajar na resolução de problemas (definir o problema, as alternativas para a sua solução e os critérios de avaliação) e desenvolver acordos. A informação pública por si só não corresponde a participação pública.

São vários meios de envolvimento público, sendo que alguns são mais informativos outros mais deliberativos, alguns sistematizados no quadro 4. Os métodos participatórios apenas devem ser escolhidos quando os objetivos do processo estiverem claramente articulados, o nível de engajamento apropriado aos objetivos identificados e os Stakeholders a incluir no processo selecionados. Da mesma forma que deve ser adaptado ao contexto de tomada de decisão, incluindo socioculturais (ALLEN, W.; KILVINGTON, M., HORN, C. 2002; REED, 2008). Por exemplo, métodos que requerem leitura e escrita devem ser evitados em participantes iliterados (REED, 2008).

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Quadro 4 - Mecanismos e meios de envolvimento público

Meios Descrição

Reunião de um grupo de pessoas que têm como objetivo discutir ou analisar um Workshops Públicos determinado assunto de forma interativa, alargados às várias partes interessadas para, em conjunto, com a finalidade de se conhecer e perceber as suas perspetivas e opiniões, ao mesmo tempo que se encoraja e potencia a geração de contributos efetivos, capaz de conduzir ao desenvolvimento de ideias construtivas. Normalmente acontece num ambiente de diálogo informal, informado e alargado.

Fóruns de grupos de Partes interessadas podem participar em reuniões ou diálogos para obter imputs sobre interesse os pontos de vista de pessoas que expressam um interesse na questão em análise. As reuniões podem ter vários formatos (por exemplo, audiências públicas).

Criação de uma página Web para informar o público, podendo ter funções Internet colaborativas. Brochuras Panfleto ou folheto de informação ao público. Deve ter mensagens claras, linguagem simples e ter qualidade.

Grupo de 12 cidadãos escolhidos aleatoriamente, com reuniões rotineira (ex. quatro Painel de cidadãos vezes por ano) para analisar e discutir problemas e tomar decisões. Funcionam como caixas-de-ressonância para as autoridades governamentais.

Grupos de cidadãos com variados fundos se reúnem para discutir problemas numa base científica e técnica. Consiste em 2 etapas: Conferência de Consenso 1) reuniões com especialistas, discussões, trabalhando no sentido do consenso (envolve um pequeno grupo de pessoas); 2) conferência durante o qual as principais observações e conclusões são apresentadas para os meios de comunicação e públicos em geral.

Grupo de 12-20 cidadãos escolhidos aleatoriamente reúnem ao longo de vários dias Júris populares para deliberar sobre uma questão: numa primeira fase são informados sobre o assunto, ouvem depoimentos de testemunhas e interroga-os; depois discutem o assunto e chegam a uma decisão. Normalmente encontram-se vários dias, a fim de deliberar e produzir uma decisão ou recomendações.

Exposição de documentos do plano para consulta e registo de comentários/sugestões. Exposições Deve acontecer em áreas públicas, locais acessíveis. É aconselhável e útil ter um staff, dando mais informação e encorajando as pessoas a participar e deixar sugestões. Documentação com linguagem clara.

Questionários Recolha de informações junto de cidadãos (por amostragem), em que as mesmas perguntas são feitas aos indivíduos pesquisados: Pode ser realizado por entrevistador presencialmente, telefone ou correio. As questões devem ajustar-se ao público-alvo.

Grupos Focais Discussão de um determinado tópico, envolvendo 6-12 indivíduos selecionados com objetivo de cumprir critérios específicos, a fim de amplamente representarem um segmento especial da sociedade. Único encontro cara-a-cara estruturado para ser informal e para estimular a discussão aberta entre os participantes. A discussão é facilitada por um moderador.

Fonte: ABELSON e outros (2003), BEIERLE e CAYFORD (2002), CREIGHTON (2005), MORPHET (2011)

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Os processos participativos precisam de tempo, esforços de organização, base legal, recursos, comprometimento político, comunicação e compromissos claros. Frequentemente, os fatores financeiros são apontados como limitativos ao desenvolvimento de mecanismos de envolvimento público mais alargado. Porém, segundo CREIGHTON (2005) o real custo da decisão não é quanto tempo e quão caro é alcançar a decisão, mas sim quanto tempo leva e quanto custa resolver o problema. Se considerarmos o custo total do projeto ou programa desde seu início até a sua satisfatória implementação, a participação pública normalmente permite ganhar tempo e dinheiro.

UN-HABITAT (2009:109) estabelece as seguintes condições e caraterísticas para uma participação bem-sucedida:

 compromisso na liderança municipal, incluindo a política  uma política nacional e um quadro legislativo que estimula níveis mais elevados de governo  apropriados arranjos políticos capaz de assegurar a coordenação e capacidade para assunção de responsabilidades  envolvimento amplo e inclusivo de todas as partes interessadas, com múltiplos canais de participação;  processo aberto, justo e responsável pelos resultados que são compreensíveis, transparentes  oportunidades de participação que podem influenciar a tomada de decisão  priorização e estabelecimento da sequência de ação  distinção entre a curto e o longo prazo  planeadores qualificados capazes de realizar uma mediação/facilitação independente e flexível  ferramentas adequadas para a forma e finalidade de processo participativo  esforço voluntario  apoio e colaboração com organizações da sociedade civil  métodos de aprendizagem para organizar e capacitar os pobres  processos de monitoramento e avaliação de resultados para manter progresso atual e aprender com experiência  relações mais estreitas na lei e na prática entre planeamento urbano e multissetorial de gestão e planeamento de uso do solo.

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1.2.5 Papel dos agentes públicos e dos privados no planeamento

1.2.5.1 Contextualização

Até os anos 80 prevaleceu um Estado providência com papel regulador e intervencionista direto em diversos setores. Predominava o desenvolvimento de políticas de desenvolvimento regional e de equilíbrio territorial e social com forte aposta no investimento público em infraestruturas e equipamentos. O planeamento adotado até então era racionalista, com elaboração de planos rígidos. A iniciativa privada desempenhava um papel diminuto na transformação da organização do território (ALVES, 2007).

Num contexto de crise do modelo fordista na década de 80, da estagnação da economia e da diminuição dos recursos públicos ganhou relevo um estado menos intervencionista, mais flexível. A lógica do mercado e as ideias neoliberais prevalecem sobre o planeamento como prerrogativa exclusiva dos agentes públicos, sendo este substituído em muitos casos pelos projetos de iniciativa privada. A lógica da rentabilidade do privado trouxe desequilíbrios e desigualdades de oportunidades, fazendo repensar a atuação dos estados sobre o território.

No entanto, hoje, na sequência dos problemas associados à lógica do mercado, os Estados estão cientes que terão de aumentar a regulação sem menosprezar o mercado e a iniciativa privada, procurando um equilíbrio entre regulação, intervenção pública e iniciativa privada.

As ideias neoliberais de mercado contribuem para a sensação que se tem da crise de um modelo de intervenção do Estado com funções hegemónicas necessárias e suficientes, de provisão e de redistribuição territorial de recursos, e esta emergência de sentido mais liberal, altera as relações entre o Estado e a sociedade civil (…) (PORTAS e outros, 2003).

Surge, assim, a oportunidade para o aparecimento de parcerias público privados, que podem ocorrer em domínios tão diversos como: infraestruturas, prestação de serviços (abastecimento de água, energia, transportes, telecomunicações saúde, educação), habitação e desenvolvimento local. A complexidade e problemas territoriais são também acompanhados por desafios financeiros, muitas vezes difíceis de mobilizar. Tendo em conta os recursos limitados ou insuficientes do setor público para dotação de infraestruturas e serviços torna-se necessário um maior contributo do investimento privado. Esta situação permitiria diminuir o encargo financeiro dos agentes públicos no investimento sobre o território.

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1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens

Algumas das vantagens das parcerias público-privadas podem ser resumidas nos seguintes aspetos: poupança de custos devido ao papel do setor privado que dá um impulso fundamental para o ganho económico; economias de escala por motivar o setor privado para organizar as suas atividades de forma que impulsiona a eficiência e maximizar retornos sobre investimentos; saídas e resultados baseados em contratos que ligam pagamentos a performance; partilha de riscos entre o setor público e os privados; entregas On Time, pois o setor privado tem interesse financeiro que projetos e serviços sejam entregues dentro do prazo, se não antes; melhoria da Gestão Pública, devido à transferência de riscos e responsabilidades o setor público fica liberto para se concentrar em outras questões políticas importantes tais como o planeamento de serviços urbanos e monitorização de desempenhos; melhoria dos níveis de serviço, por reunir os pontos fortes dos setores público e privado, compartilhando uma gama diversificada de recursos, tecnologias, ideias e habilidades de forma cooperativa, contribuindo para melhorar ativos de infraestrutura urbana e serviços que são entregues ao povo (UN-Habitat, 2011d).

“As parcerias público-privadas têm gerado ganhos de eficiência em países desenvolvidos como Canadá, Holanda e Reino Unido. Nesses países, as parcerias têm tido um contributo significativo na redução dos custos e no aumento da eficiência operacional de projetos de desenvolvimento urbano, nomeadamente de habitação acessível, instalações de tratamento de água, estradas e hospitais. E há evidências que indicam que as parcerias público-privadas são um importante instrumento que pode ser usado para ajudar a ampliar ativos de infraestrutura, juntamente com serviços urbanos básicos, para os bairros mais pobres” (ONU-Habitat, 2011d: 2).

Como desvantagens apontam-se custos adicionais que, se não for gerida de forma adequada, podem corroer algumas das potencialidades económicas e benefícios deste modelo; perda de controlo público sobre as decisões importantes relativas a uma gama de questões públicas, incluindo de serviços públicos básicos, o que periga a satisfação do interesse público e a justiça social; perda de responsabilidade, se os contratos não forem claramente definidos, sendo que o risco se torna maior e mais variado quanto maior é a complexidade dos projetos. (UN-Habitat, 2011d).

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As condições essenciais para o sucesso das parcerias público – privadas passam pela existência de uma comunicação eficaz, normas contratuais claras, uma estrutura administrativa eficaz e eficiente, procedimentos administrativos menos burocráticos a todos os níveis decisórios da administração para acompanhar de forma eficiente a execução dos projetos e dar resposta atempada às solicitações dos privados. Passa por estabelecer critérios de avaliação e desempenho. A parceria deve estabelecer um ciclo regular de revisão do seu desempenho.

A associação com os privados deve ser balizada pela procura de uma solução que seja socialmente adequada. É necessário harmonizar os interesses públicos e privados sem perder de vista o carácter social e a perspetiva global de planeamento. Por exemplo, não podemos separar a negociação imobiliária do planeamento urbanístico. Tem de haver uma convivência saudável sem o segundo perder a sua identidade (CARVALHO, 2005). Não se pode ignorar a importância dos privados, mas estes têm de assumir a sua quota-parte de responsabilidade no processo de planeamento e ordenamento do território.

Num contexto de complexidade territorial, os atores, públicos e privados, devem buscar um consenso organizacional para definir objetivos e uma visão comum para desenvolvimento do território, e cooperarem para a sua concretização

1.2.6 Suportes à prática do planeamento

1.2.6.1 Institucionais

Estes representam a organização dos níveis de planeamento, as entidades responsáveis por esses níveis, atribuições e competências dos respetivos órgãos, a afetação de recursos, a distribuição de responsabilidades por cada atividade de planeamento, nomeadamente na elaboração e seguimento de determinados planos e leis, a estrutura de poder, o nível de centralização, desconcentração e descentralização, a forma como as instituições agregam e articulam informação, como comunicam, a integração, articulação e complementaridade entre os diferentes níveis de planeamento e atores, a forma como encaram o território. De acordo com HEALEY (2006), a dimensão do desenho institucional levanta 5 questões:  divisão das tarefas e sua distribuição entre níveis de governação  fronteira entre governo formal e a sociedade

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 uso de expertise administrativo e técnico  os mecanismos de gestão de conflitos

O sistema institucional desempenha um papel importante no processo de planeamento, porque as caraterísticas desse sistema, determinam a sua eficiência e eficácia. Num sistema institucional onde predomina a centralização, setorialização, processos burocráticos e uma linha de comunicação não funcional, o processo de planeamento será menos integrador, eficiente e consistente e os resultados e marcas territoriais mais insatisfatório. Ao contrário, num sistema institucional descentralizado, onde predomina processos colaborativos, de integração e cooperação intersetorial, o planeamento é mais eficiente e democrático. O sistema institucional varia de país para país, em função das particularidades de história, aspetos socioeconómicos e políticos.

1.2.6.2 Políticos

O planeamento como atividade política envolve decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder político. É uma intervenção deliberada dos responsáveis. Segundo HEALEY (2006:84), “planeamento não é uma atividade de valor neutral, é profundamente politico e expressa poder”. A decisão política é necessária na definição da visão, dos objetivos, da estratégia a escolher, na mobilização e alocação dos recursos. Em todo o processo de planeamento é preciso haver uma vontade política para desencadear o processo, respeitar e fazer respeitar as diretrizes estabelecidas. O político deve estar predisposto a garantir a articulação e fazer a concertação entre os diferentes níveis (setorial e horizontal). Especificamente, um ministro de ordenamento território tem que ser politicamente forte, com uma clara proteção do primeiro-ministro, com uma grande capacidade dialogante e coordenação política, sobretudo para que o setor possa ganhar resiliência face aos efeitos indesejáveis de outras políticas (FERRÃO, João, 2009, Comunicação Oral).

As estabilidades e instabilidades políticas, as divergências ou os entendimentos políticos e as mudanças de ciclos políticos têm sempre repercussões ao nível do planeamento. A alternância do poder afeta a evolução do processo de planeamento: “estando este associado a um ciclo longo, confronta-se com os ciclos curtos do poder político (aos níveis nacional, regional e local), muitas vezes desfasados, o que pode comprometer um projeto territorial (por abandono, adiamento, desarticulação ou amputação de elementos estruturantes) e, por arrastamento, o desenvolvimento desse território, caso aquele não esteja escorado em

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde estruturas de governança territorial que lhe confiram continuidade e solidez” (PEREIRA, 2009b: 819-820).

Os poderes públicos estão sujeitos a uma grande pressão por parte dos promotores privados. As pressões a que hoje a governação está sujeita, é caso para dizer, parafraseando LICHFIELD e DARIN-DRABKIN (1980:57), que “o modelo do político individual agir de acordo com a sua consciência deve ser quase raro na governação contemporânea”. O poder político no planeamento e ordenamento do território está sujeito à uma grande pressão e é uma área permeável a abusos de poder. Mas a governação deve ter como princípio fundamental a responsabilidade e a ética, no sentido da defesa do interesse público. Até porque, “o decisor político, num regime democrático estável e com relativa transparência funcional, está crescentemente em cheque” (MOURATO, 2009:154).

1.2.6.3 Técnicos

O papel do técnico no planeamento é facilitar as tomadas de decisão que resultam em melhores ações. A decisão politica é tanto mais fácil quanto melhor for o trabalho técnico. Não há soluções exclusivamente técnicas e não há decisões políticas corretas sem sustentação técnica (FERRÃO, João, 2009, Comunicação Oral). E como refere PINHO (2012), não podemos separar a solução técnica dos propósitos políticos que a precedem e que lhe dão legitimidade.

A forma como os planeadores se relacionam com os políticos tem influência na natureza das decisões tomadas. De cordo com CAMPBELL (2001), não obstante o papel central que esta relação desempenha na atividade do planeamento ainda é pouco discutido na literatura académica, estando mesmo envolto em misticismo e sigilo.

A intervenção técnica no processo de elaboração dos planos pressupõe o uso de conhecimentos científicos que introduzem elementos objetivadores para a caraterização e diagnóstico da realidade, bem como para a formulação de alternativas. Especificamente, os planeadores devem procurar o equilíbrio entre interesses em jogo; olhar para as diferentes oportunidades e apresentar alternativas para diferentes opções, tendo em conta os meios reais de implementação e como foco a defesa do interesse público e a justiça social e territorial. HEALEY (2009) apelida de procura por imperativos morais de resultados justos e sustentáveis. Os planeadores lidam com a complexidade e devem aprofundar as causas dos problemas ou procurar problemas potenciais e não podem trabalhar com ambiguidades e

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde incertezas, não obstante, segundo FORESTER (1989) trabalhar em contextos de grande incertezas, de desequilíbrios de poder e de objetivos ambíguos e conflituosos.

Devem estar preparados para lidarem com diferentes contextos e interesses. E neste contexto deve procurar alianças, percebendo os interesses dos outros atores para poder mediar, negociar gerir da melhor forma os conflitos. O planeador deve ser um diplomata, estar ciente do seu poder, mas também das suas próprias limitações (FORESTER, 1989).

Ao mesmo tempo que, segundo UMEMOTO (2011), deve respeitar emoções das pessoas, simpatizar com a sua raiva, frustração, medo ou confusão. Daí o papel importante que se atribui também ao planeador na ampliação de oportunidades de participação cívica em práticas de ordenamento do território (TORFING e SORENSEN, 2008).

O técnico de planeamento tem a responsabilidade de ter uma visão integrada, aberta e pluralista. Segundo HEALEY (2009), trata-se de uma sensibilidade holística e abrangente, uma faculdade capaz de compreender o contexto mais amplo de um problema, enquanto seleciona aspetos específicos e ações para orientar a ação em curso.

Os planeadores, como indivíduos, são influenciados por toda uma série de códigos e experiências, com repercussões na actividade profissional do planeamento. Essa influência pode ser, em alguns casos, "explícita" e noutros, "implícita". O pensamento implícito decorre de crenças e valores derivados de vida e educação. O pensamento explícito decorre de reação às influências (TEWDWR-JONES, 2002). Não obstante essa influência, deve haver o primado geral da obrigação de profissionalismo (CAMPBELL e MARSHALL, 2002).

A experiência profissional em planeamento não se cinge a competência técnica. As capacidades de liderança, comunicação, negociação são igualmente importantes. Por outro lado, em todo o discurso e prática do planeador a ética deve ser um elemento fundamental que, juntamente com a técnica e alguma utopia, desempenha um papel determinante para a transformação progressista do território e da sociedade. Mas os planeadores não são infalíveis e o planeamento pode ser frustrante para os técnicos.

1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento

Os sistemas de planeamento e ordenamento do território, incluindo os aspetos institucionais, político e técnico, estão inter-relacionados com o contexto e base cultural da sociedade. Não sendo nosso propósito retratar nesta investigação de forma exaustiva o

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde conceito de cultura, importa compreendermos primeiramente o que significa para entendermos a sua ligação com o planeamento e ordenamento do território.

Cada sociedade, em resultado de um conjunto de fatores, tem formas peculiares de pensar, sentir, agir e estar na vida. A este conjunto que chamamos de cultura, é o reflexo de padrões comportamentais (costumes, usos, tradições, hábitos). Aplica-se tanto ao indivíduo como como ao coletivo de uma comunidade.

De cordo com PIRES (2004) de um modo geral, a cultura refere-se aos componentes simbólicos e apreendidos do comportamento humano, tais como, a língua, a religião, os hábitos de vida, e as convenções. Sendo o oposto do instinto, é muitas vezes considerada como aquilo que distingue o homem do animal. No âmbito desta perspetiva, cultura, que apenas o Homem possui, corresponde ao desenvolvimento intelectual e a um refinamento de atitudes.

Para MALINNOWSKI (1997:37), “a cultura consiste no conjunto integral dos instrumentos e bens de consumo, nos códigos constitucionais dos vários grupos da sociedade, nas ideias e artes, nas crenças e costumes humanos. Quer consideramos uma cultura muito simples ou primitiva quer uma cultura extramente complexa e desenvolvida, confrontamo-nos com um vasto dispositivo, em parte material e em parte espiritual, que possibilita ao homem fazer face aos problemas concretos e específicos que se lhe deparam”.

A cultura não é herdada geneticamente, mas herdada, apreendida e partilhada socialmente, num processo contínuo (FILHO, 2003; PIRES, 2004; MALINNOWSKI, 1997). “A nossa cultura não é fixada e dada, nem é passiva, mas fluída e dinâmica, envolvendo o que fazemos e refazemos através do nosso esforço para “fazer sentido” para nós e para pessoas a nossa volta” (HEALEY, 2006:62). A cultura conceptualiza-se através de um sistema coerente e lógico. Por outro lado, nenhuma cultura se mantém estática, transforma-se no decurso do tempo. Umas mudam de forma lenta e impercetível, outras rapidamente, de forma superficial ou profunda.

A conceção do planeamento e da tomada de decisão são influenciados pelo contexto cultural e pelo suporte cultural da sociedade ou das pessoas envolvidas nesse processo (KNIELING e OTHENGRAFEN (2009b). A nossa cultura, incluindo aos sistemas de valores, tradições e crenças, determina muito a forma como encaramos o território bem como a eficiência e eficácia do planeamento e ordenamento do território. Por exemplo, “os modelos de participação são influenciados pelo nível cultural das próprias sociedades e da valia dada

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde ao recurso “território”: mais reivindicativos de direitos ou mais colaborativos na procura de soluções; mais amorfos ou mais atentos perante a ação pública” (PEREIRA, 2009b:820). Da mesma forma que integração interorganizacional é influenciada por fatores comportamentais, culturais ou pessoais, facilitando ou inibindo essa integração.

Por isso, se compararmos diferentes sistemas de planeamento espacial, é surpreendente que, mesmo sistemas semelhantes, mostram resultados bastante diferentes. E a resposta está no papel crucial desempenhado pela cultura. As habilidades, conhecimento, atitudes, talentos, motivações e competências podem ter implicações no sucesso e fracasso do ordenamento do território (ERNSTE, 2012). Segundo o autor, tem-se negligenciado que o ordenamento do território não é apenas o planeamento do espaço físico, mas sobre o planeamento das práticas espaciais das pessoas e organizações, daqueles que são objeto do planeamento. Por outro lado, advoga que tem-se ignorado as pessoas envolvidas nos processos de ordenamento do território, esquecendo que tem capacidade de interpretar e reinterpretar as regras e normas no quadro das suas próprias motivações pessoais.

Da mesma linha MOURATO (2009), argumenta a relação entre a criação de conhecimento, sua influência na evolução conceptual em políticas públicas e a mudança cultural/organizacional/cívica que daí poderá resultar. Neste sentido, a falta de capitalização do conhecimento afeta o ordenamento do território, na medida em que é um catalisador de mudança e dinâmica cultural. Por outro lado, como refere o autor a necessidade do reforço ou criação de um sentido de identidade territorial, no pressuposto de que: não nos identificamos com o que não conhecemos.

Com base nos pressupostos de KNIELING e OTHENGRAFEN (2009a; 2009b), FERRÃO (2011) diz que às crenças e valores, às distintas opções e preferências de uso e transformação do solo denominamos “cultura do território”, que determina o perfil social de cidadania territorial. A cidadania territorial no sentido positivo implica a identificação do território como um recurso vital, o reconhecimento do direito a um território bem ordenado, aprazível e inclusivo, mas também a assunção de deveres e responsabilidades. As diferentes visões e práticas da política de ordenamento do território, denominamos “Cultura de Ordenamento do Território” que determinam o perfil de orientação perante o ordenamento do território mais ou menos alinhado com os paradigmas técnico-racional, estratégico- competitivo liberal e estratégico-cooperativo neomoderno (FERRÃO, 2011:128).

FERRÃO (2011), apresenta uma caraterização esquemática dos vários subsistemas de cultura com interferência nas políticas de ordenamento do território (quadro 5).

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Quadro 5 - Caraterização esquemática dos vários subsistemas de cultura com interferência nas políticas de ordenamento do território Paradigmas/Tipo Ideais

Subsistemas Moderno Neoliberal Neomoderno de cultura (Racionalidade tecnocrática, (desregulamentação, (governança, democracia «Estado de Direito» privatização) deliberativa, planeamento colaborativo Cultura Político- Institucional Visão moderna Visão neoliberal Visão neomoderna

 Processos de  Estado (centralizado ou  Desregulamentação.  Governança, descentralização, decisão descentralizado).  Subalternização do democratização, participação.  Interesse Público  Definição e salvaguarda interesse público face  Interesse público «negociado».  Processos de do interesse público. a interesses  Legitimação por procura de legitimação de  Relevância do particulares. consensos/negociação. ação pública conhecimento técnico,  Desvalorização da conformidade legal. atividade social de planeamento.

Cultura Administrativo- Visão burocrático Visão empresarial Visão colaborativa organizacional  Sectorialização,  Pragmatismo, eficácia  Decisões colaborativas,  Processos de planeamento e administrativa. cooperação e coordenação decisão programação racionais,  Satisfação de interorganizacional.  Orientação processos hierárquicos, cidadãos e empresas  Capacitação institucional,  Prestação de contas rotinas burocráticas. como «clientes» empowerment de cidadãos e  Racionalidade  Prestação de contas comunidades. instrumental, soluções por parte da  Monitorização e avaliação estandardizadas. Administração. como fonte de mobilização,  Cumprimento de regras aprendizagem e inovação formais, mas social. vulnerabilidade à informalização.

Cultura de Visão técnico-racional Visão estratégico- Visão estratégico-colaborativa Ordenamento do competitiva Território  Regulação do uso do  Intervenção integrada e solo.  Visão estratégia a estratégica a favor de uma  Finalidade  Rigidez de planos. favor da agenda partilhada de  Flexibilização  Intervenção estatal. competitividade desenvolvimento territorial.  Papel dos privados  Culturas nacionais. territorial.  Flexibilização inclusiva,  Exposição à  Flexibilização sensibilidade à diversidade. globalização e casuística.  Governança de base territorial, europeização  Papel facilitador do planeamento participado e Estado, centralidade colaborativo. dos atores privados.  Europeização e globalização.  Globalização. Fonte: FERRÃO (2011:82)

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1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território

São vários os problemas e desafios que atendem ao ordenamento do território. No entanto, aqui focamos nos problemas associados à gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano, à gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental.

1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano

“Os maiores desafios urbanos do séc. XXI incluem o rápido crescimento de muitas cidades e o declínio de outras” Ban KI-Moon - Secretário-geral das Nações Unidades (UN- HABITAT, 2009:V). Embora mundialmente diferenciada, assiste-se a uma intensificação da urbanização com concentração crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas cidades. Hoje, mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas.

Segundo o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - ONU Habitat, em 1950, um terço da população mundial vivia em cidades. Hoje, esta proporção aumentou para mais de metade e vai continuar a crescer até dois terços, ou seja, 6 bilhões de pessoas em 2050. O mundo está indubitavelmente a tornar-se urbano. “Em 2030, em todas as regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, teremos mais pessoas a viver nas áreas urbanas do que nas áreas rurais. Nos próximos 20 anos, o Homo sapiens, irá tornar-se Homo sapiens urbanus em todas as regiões do planeta” (UN-HABITAT, 2011c:VII).

Tal constatação reafirma-se não só através da tendência geral de concentração da população mundial em áreas urbanas, como também pela progressiva e crescente centralidade dos centros urbanos nos processos económicos, sociopolíticos e culturais da vida contemporânea (BEAJEAU GARNIER, 1997).

É sobretudo nos países em vias de desenvolvimento que o crescimento da população mundial e urbana vai ocorrer (África, Ásia e América Latina) (quadro 4), ou seja, onde é menor a capacidade dos governos em proverem serviços, infraestruturas urbanas, onde a resiliência aos fenómenos e desastres naturais é menor. Por outras palavras, é em locais onde ainda falta suprir necessidades básicas para a qualidade de vida das populações e onde não existe tradição em matéria de planeamento urbano, que se irá assistir ao mais intenso incremento do fenómeno da urbanização e é nesses países que a “Política de cidades exige mudanças profundas de natureza política e organizacional” (FERREIRA, 1999:7). O

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde crescimento da população urbana no século XXI será em grande parte composto por população em situação de pobreza.

Quadro 6 - Crescimento da população mundial e taxa de crescimento urbano (2010-2030)

Fonte: UN – HABITAT (2011a:3)

A elevada taxa de urbanização relaciona-se com o êxodo rural e o crescimento natural da população nas cidades. A carência de terras, as adversidades naturais, a pobreza e da falta de oportunidades de emprego, a baixa qualidade e quantidade de infraestruturas, a par do efeito de atração exercida pelos melhores empregos e serviços existentes nas cidades são razões que marcam o abandono das áreas rurais. O declínio do investimento e das oportunidades em meio rural propicia a fuga da população, consequência que justifica, por sua vez, a ausência de investimentos, e esta, mais despovoamento.

A intensidade do processo de urbanização transportou para as cidades, na proporção direta da sua dimensão e aceleração, a aglomeração de vantagens e de oportunidades, mas também os principais problemas de polarização e de exclusão social (PORTA e outros, 2003).

As questões urbanas são variadas, sistematizados aqui os mais importantes (UN- HABITAT, 2003; UN-HABITAT, 2009; UN–HABITAT, 2011a; HABITAT, 2011c; PEREIRA, 2009a; PEREIRA, 2009b).

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Das questões globais associados ao desenvolvimento urbano destacam-se:

Alterações Climáticas e riscos naturais em meio urbano

As áreas urbanas são vulneráveis aos efeitos previsíveis das alterações climáticas (hoje reconhecido cientificamente), impulsionada por fatores associados às atividades antrópicas (poluição), ao elevado grau de artificialização do território citadino. Tendo implicações a nível do acréscimo de riscos naturais, as consequências podem ser devastadores em virtude da elevada concentração de pessoas, edifícios, infraestruturas e atividades. Ou seja, as cidades são grandes responsáveis pelas alterações climáticas mas também são particularmente vulneráveis aos seus efeitos. Para responder aos seus impactos, as áreas urbanas devem desencadear ações de mitigação e adaptação e adotar o planeamento como ferramenta indispensável. A intensidade do risco ambiental em áreas urbanas pode ser influenciada pelas más práticas de ocupação do solo. A prática de incluir questões de alterações climáticas e riscos naturais nas agendas municipais e nas nossas práticas de urbanismo e de ordenamento do território deve ser uma realidade na medida em que os seus efeitos afetam os recursos, localização de assentamentos humanos e investimentos, e consequentemente a competitividade e qualidade de vida das áreas urbanas.

Energia

A maioria das cidades do mundo são petróleo-dependente. As cidades precisam incrementar medidas opostas à utilização desenfreada de combustíveis fósseis para a produção de energia, que tem mostrado ser insustentável. A aposta passa pela eficiência e exploração de recursos renováveis. Cada vez mais deve-se introduzir critérios climáticos e eficiência energética no desenvolvimento urbano, incluindo nos transportes, para desenvolvimento de cidades sustentáveis.

Segurança alimentar

O preço dos alimentos aumentou em todo o mundo, o que tem várias consequências, especialmente para os pobres, que são os mais afetados. O planeamento urbano deve ter em conta as atividades de agricultura urbana em espaço aberto urbano, incluindo em terreno vazio aguardando urbanização.

Alteração do tamanho da população em cidades grandes e pequenas

O crescimento e declínio de população urbana é encontrado em todas as partes do mundo, embora o último fenómeno é mais comum em regiões desenvolvidas e em transição.

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Nas regiões em desenvolvimento, o crescimento é um padrão dominante. A gestão adequada do declínio da população pode abrir oportunidades significativas como terra disponível para a agricultura urbana.

Desigualdade de rendimento

A desigualdade de rendimento aumentou em todas as regiões do mundo, que por sua vez, resultou em forte contraste entre riqueza e pobreza. O desafio de planeamento para resolver este problema é tentar encontrar formas de promover políticas redistributivas, integração e coesão social.

Diversidade Cultural

O número crescente de migrantes em todo o mundo fez com que as cidades ao redor do mundo se tornassem cada vez mais multicultural. Esta nova realidade apresenta acrescidos desafios aos planeadores que deverão mediar entre estilos de vida e contraditórias expressões culturais.

Nos países em desenvolvimento são evidentes algumas questões específicas:

Crescimento Urbano

O crescimento rápido da população urbana estabeleceu um quadro urbano complexo nos países em desenvolvimento, que sofrem de problemas e constrangimentos graves, nomeadamente: carência de alojamento e de equipamentos coletivos, escassez ou ausência de infraestruturas básicas (água, energia, resíduos sólidos e saneamento básico), desemprego e insegurança (ocupação de áreas de risco, criminalidade). As autoridades mostram incapacidade para controlar o crescimento urbano, porque o ritmo em que acontece é sempre superior às previsões e à sua capacidade de controlar e minimizar os problemas. Em termos populacionais o destaque para o crescimento da população jovem que impõe necessidades específicas.

A maior parte do novo crescimento acontece nas áreas periurbanas, originando áreas urbanas extensivas e fragmentadas, sendo que, em muitos o novo assentamento é informal. A gestão dessas áreas é complexa e onerosa do ponto de vista de infraestruturação, exigindo abordagens mais inovadoras de intervenção, a exemplo de parceria com as comunidades locais. De acordo com UN-HABITAT (2009), o desenvolvimento de redes de serviços e tecnologias alternativas (Solar ou energia eólica) pode ser o caminho mais adequado para atender a essas áreas, questionando também se o planeamento de áreas periurbanas áreas

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde exige uma ação de planeamento local ou regional, e que nível de governo está em melhor posição para lidar com essas áreas. A combinação de abordagens de planeamento regional e local podem bem ser necessárias. Associado a esta questão evidencia-se o aumento do preço de mercado imobiliário impulsionado por investimento estrangeiro com consequências negativas no desenvolvimento urbano.

Informalidade Urbana

A atividade e os assentamentos informais são marcas das cidades em desenvolvimento. A presença de assentamentos e construções à margem da legalidade urbanística, correspondendo a extensas manchas de pobreza urbana, confusão a nível da propriedade, é sinal inequívoco da ineficácia do planeamento. De acordo com UN-HABITAT (2003), em 2001, quase 1 bilhão de pessoas, ou 32 por cento da população urbana do mundo, vivia em assentamentos informais, a maioria nos países em desenvolvimento. Sem uma ação concertada por parte das autoridades municipais, os governos nacionais e os atores da sociedade civil, o número de moradores de favelas continua a aumentar na maioria dos países em desenvolvimento. E se nenhuma ação séria for tomada, os moradores de favelas em todo o mundo deverão passar para cerca de 2 bilhões nos próximos 30 anos.

Os assentamentos informais e a pobreza não são apenas uma manifestação de uma explosão populacional, ou mesmo das forças da globalização. Os assentamentos informais devem ser vistos como o resultado de um fracasso das políticas de habitação, das leis e sistemas de distribuição, bem como das políticas nacionais e urbanas e da fraca capacidade institucional e de coordenação. O fator mais importante que limita o progresso na melhoria das condições de vida e de habitação de grupos de baixo rendimentos em assentamentos informais é a falta de uma verdadeira vontade política para resolver a questão de uma maneira estruturada, sustentável e em larga escala (UN-HABITAT, 2003). Para resolver os problemas dos assentamentos informais, é preciso implementar políticas urbanas de planeamento e gestão, dentro do contexto estratégico da redução da pobreza.

Desigualdade e pobreza

O acesso aos bens, recursos e serviços urbanos é desigual devido em grande parte à falhas de políticas sociais e de planeamento. E os pobres são os pobres urbanos que mais sofrem com uma cidade disfuncional. “A experiência confirma que as intervenções casuísticas tendem a beneficiar os territórios mais ricos (ou mais favorecidos) e os atores com maiores

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde recursos (ou com maior influência) e a comprometer os territórios e as comunidades mais fragilizados” (PEREIRA, 2009b:818).

Desequilíbrio entre agenda verde e o crescimento económico

Nos países em desenvolvimento este equilíbrio é precário, sendo necessário passos mais firmes no sentido de maior inclusão efetiva da agenda verde no processo de desenvolvimento.

Nos países mais desenvolvidos, os problemas urbanos colocam-se quer na cidade consolidada, que perde população, emprego e funções e se degrada fisicamente, quer na periferia urbana, extensiva e dispersa. No entanto, a alteração da estrutura de mercados de trabalho tem deixado muitos cidadãos pobres e desempregados urbanos. Os níveis elevados de consumo recursos e dependência de veículos particulares - devido às deslocações cada vez mais intensas, mais longas, diversificadas e aleatórias (o que se repercute no consumo de combustíveis e no acréscimo da poluição e do congestionamento), geração de resíduos e crescimento em larga escala de bairros de baixa densidade colocam desafios aos planeadores.

Uma vez que as áreas urbanas tendem a tornar-se cada vez mais complexa, a urbanização sustentável é um dos desafios mais prementes da comunidade global no século 21. Segundo AMADO (2010), o modelo da sustentabilidade urbana nas cidades encerre em si os princípios de Sustentabilidade – Economia, Ambiente e Social, aos quais se acrescentará a componente da governança, por ser hoje imprescindível a participação da população e a partilha da tomada de decisão, como fator indispensável ao sucesso do funcionamento das futuras cidades sustentáveis (figura 5).

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Economia • Atividades sustentadas • Produção de riqueza • Gestão de recursos • Redistribuição justa

Ambiente • Responsabilidade Intergeracional; • Protecção dos Recursos; • Valorização do Património Natural; • Ordenamento do Território; • Eco-eficiência

Social • Equidade Social • Coesão Social • Satisfação das necessidades coletivas e individuais • Integração das minorias

Governança • Processo de decisão partilhado e transparente • Assegurar a participação de todos

Figura 5 - Modelo de Sustentabilidade Urbana (AMADO, 2010)

Os esforços devem ser feitos no sentido de tornar as cidades ambientalmente habitáveis, economicamente produtiva e socialmente inclusiva, num contexto em que a governança assumirá um papel determinante e o planeamento indispensável.

1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental

A questão ambiental é hoje crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem no meio ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E com isso, a degradação ecológica e delapidação de recursos.

As degradações ambientais podem derivar de uma incorreta seleção de atividades que suportam o desenvolvimento, da sua localização não respeitosa com a capacidade acolhedora do meio, da sobre-exploração dos recursos naturais renováveis e não renováveis e, por último, do esquecimento da capacidade de assimilação dos componentes ambientais: ar, água, solo (GÓMEZ OREA, 2007a).

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A perda de solos férteis, de zonas florestadas ou de biodiversidade, a degradação de recursos hídricos pela sobre-exploração ou exploração intensiva e ocupação humana sem acautelar as limitações associadas aos ecossistemas naturais ou à aptidão de uma dada parcela do território, são alguns dos problemas mais prementes. No entanto, muitas dessas degradações/pressões trazem consigo riscos que ameaçam a vida humana, ao provocarem profundas alterações no meio ambiente e o esgotamento de recursos. Pelo que o respeito pela capacidade de carga do meio físico é fundamental, no sentido de avaliar que uso pode ser feito no meio, atendendo à sua fragilidade e sua potencialidade.

Direta ou indiretamente, todas as atividades afetam e interagem com seu ambiente (ou seja, sistemas ecológicos, econômicos e sociais). Tais interações segundo podem ser classificados como sendo compatíveis, incompatíveis no tempo, incompatíveis no tempo e no espaço, disfuncionais, complementares, sinérgicas (GÓMEZ OREA, 2007a; FAO, 2008): • compatíveis: as atividades podem coexistir no mesmo espaço e ao mesmo tempo • incompatíveis no tempo: as atividades podem praticar-se no mesmo espaço, mas não ao mesmo tempo • incompatíveis no tempo e no espaço: as atividades não podem coexistir no mesmo espaço e ao mesmo tempo • disfuncionais: o exercício de uma atividade diminui a qualidade dos fatores que determinam a outra • complementares: a complementaridade entre duas atividades existe quando elas partilham o(s) mesmo(s) recurso(s) ou instalações sem conflito e quando uma atividade fornece inputs à outra • sinérgicas: duas ou mais atividade são sinergéticas quando a sua interação resulta num acréscimo da atividade económica (ou do bem estar) com benefícios ambientais superiores à soma dos seus resultados individuais.

O ordenamento do território procura otimizar essas interações, localizando as atividades no território de forma a maximizar as sinergias e as relações de complementaridade e minimizar as disfuncionalidades.

A questão ambiental ganha sentido sobretudo no contexto em que o crescimento da população tornou-se uma preocupação crescente. O número de pessoas capazes de viver da economia rural estagnou e a grande maioria da população emigrou para as áreas urbanas, em especial para as situadas nas zonas costeiras. Em 2000 cerca de 62% da população mundial vivia na zona costeira, estimando-se que esta percentagem passe para 74% no ano 2025

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(quadro 7). A ocupação do litoral pelo homem tem aumentado muito nas últimas décadas e consequentemente a pressão antrópica sobre essa zona. Infelizmente, este crescimento nem sempre foi, ou é, acompanhado de uma política clara de planos de gestão, de ordenamento e desenvolvimento sustentado do litoral enquanto recurso natural (BORGES, LAMEIRAS, e CALADO, 2009). Esta pressão tem diminuído a resiliência desse ecossistema, por si ecologicamente sensível.

Quadro 7 - População urbana em diferentes ecossistemas por regiões, 2000-2025

Fonte: UN-HABITAT (2011a:4)

“A maioria das maiores cidades do mundo está situada na costa marítima, ou nas proximidades da costa marítima, aumentando a probabilidade de a elevação do nível das águas tornar-se numa realidade prejudicial à medida que o século avança” (FNUAP, 2009:58).

Num contexto de alterações climáticas, hoje reconhecido como um proeminente desafio do século XXI, a intensificação do crescimento populacional junto ao litoral, agravada por ocupações inadequadas, a par da implantação turística e da exploração de recursos motivados por razões económicas, traz múltiplos problemas à gestão do território.

As mudanças climáticas potenciam os riscos naturais, entendidos como os fenómenos naturais que podem criar perigo para o homem, aos seus bens ao meio ambiente, pelo que a precaução assume-se como um dos princípios fundamentais do ordenamento do território. No entanto, a avaliação da perigosidade na definição das localizações das populações e das atividades económicas e prevenção dos riscos naturais é muitas vezes subestimada pelas

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde autoridades e pela própria população nas intervenções territoriais. A não consideração ou a insuficiente determinação dos riscos nas ações de ocupação e transformação do território, pode ter implicações gravosas. Pelo que se torna necessário a adaptação de mitigação e de adaptação. Como refere ROXO (2003), os seres humanos têm de aprender a viver com os fenómenos naturais e saber minimizar consequências negativas que possam resultar da sua interação com o meio.

Embora com dimensões diferenciadas, são vários os exemplos de danos materiais e perdas humanas decorrentes dessa situação que acontecem nos mais diversos países do mundo. ''O princípio da precaução e das considerações ambientais devem estar incluídos em todos os processos de tomada de decisão e não só onde as avaliações de impacte ambiental são obrigatórias” (CONSELHO EUROPEU DE URBANISTAS, 2003:30).

A necessidade de, por um lado, fazer crescer o território do ponto de vista económico, satisfazendo as necessidades básicas da população e, por outro, a premência de ordenar e proteger o ambiente, constitui um dos principais dilemas do ordenamento do território. Mas, o argumento do crescimento tem sido muito mais forte que o discurso da sustentabilidade, sobretudo nos países em vias de desenvolvimento onde ainda há muitas carências por suprir.

A maior parte das ações preconizadas pelo ordenamento do território não se destinam a ser eficazes a curto prazo, mas sim a preparar o futuro (REIGADO, 2000). Há autores que apontam que dificilmente podem ser ajuizadas para um período inferior a 20 anos (BRITO, 1997). Na verdade, a consciencialização para ordenar o território/proteger o ambiente exige tempo e só pode concretizar-se a longo prazo.

O facto de os resultados do ordenamento do território não serem visíveis a curto prazo faz com que, muitas vezes, não lhe seja dada a devida importância como setor de governação, levando as autoridades a abrir mão de muitas das prerrogativas a nível de organização territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos imediatos, capazes de impulsionar o crescimento económico. Mas essa competitividade deve poder encontrar uma plataforma de convergência com a sustentabilidade de forma a não ser comprometido o desenvolvimento das gerações futuras. A sustentabilidade no tempo das civilizações humanas vai depender da sua capacidade de se submeter aos preceitos de prudência ecológica e de fazer um bom uso da natureza. “Hoje enfrentamos um desafio que requer uma mudança em nossa forma de pensar, de modo que a humanidade pare de ameaçar seu sistema de apoio a vida. Somos chamados a ajudar a terra a curar suas feridas, nesse processo curar as nossas

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde próprias. Com efeito, abraçar toda a criação em toda a sua diversidade, beleza e maravilha” (FNUAP, 2009:77).

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1.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O ordenamento do território é uma política pública que visa distribuir, organizar e regular as atividades humanas de forma mais satisfatória de acordo com determinadas regras e critérios, visando atingir o desenvolvimento sustentável dos territórios e a qualidade de vida das pessoas. No ordenamento territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de desenvolvimento económico, social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de desenvolvimento económico dominante em cada país.

O ordenamento do território assume-se como essencial para evitar o desequilíbrio regional, problemas de acessibilidade, mistura de usos incompatíveis, degradação ambiental, desintegração social, perda de eficiência económica e competitividade. É balizado por princípios fundamentais como interesse público, sustentabilidade, coordenação, participação pública.

O planeamento, enquanto instrumento técnico da política de ordenamento do território, através de um conjunto de estudos e ações, constitui uma via para alcançar os objetivos de ordenamento do território. Um território não planeado enfrenta grandes dificuldades que com o tempo tendem a se agravar e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes.

O planeamento é uma atividade social e o seu sucesso requer um envolvimento ativo do público. O planeamento deve ser democrático, aberto, interativo, orientado no sentido de assegurar a participação da população, gerando confiança e corresponsabilização. As oportunidades de participação devem ser criadas. A participação pública é um requisito fundamental para o sucesso do planeamento e permite criar e suster uma sociedade cívica forte. Da mesma forma que são vários os atores a envolver neste processo. O investimento público não é suficiente para responder às necessidades da sociedade, sendo indispensável a contribuição dos privados. Contudo, os Estados estão cientes que terão de aumentar a regulação sem menosprezar o mercado, procurando um equilíbrio razoável entre intervenção pública e a iniciativa privada, de forma a evitar desequilíbrios e desigualdades.

Daí a importância da materialização da governança territorial, em que é necessário integrar políticas, mobilizar todos os agentes territoriais, público e privados, de forma a cooperarem, tendo como base os interesses públicos. O ordenamento do território é mais eficaz quando traduz uma vontade de integração, coordenação e de cooperação entre as autoridades envolvidas.

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A prática do planeamento é suportada pelo sistema institucional, político e técnico, que determinam a sua eficiência e eficácia. Estes suportes estão inter-relacionados com o contexto e base cultural da sociedade, e variam de país para país. Os valores, as distintas opções e preferências de uso e transformação do solo, as diferentes visões e práticas da Política de ordenamento do território são condicionados pela cultura de cada sociedade. Nos países em vias de desenvolvimento é menor a capacidade dos governos em operacionalizarem um sistema eficiente e eficaz de planeamento, devido ao défice de cultura territorial e de valorização do território enquanto essencial no processo de desenvolvimento.

As questões territoriais têm importância crescente e os desafios colocados hoje aos territórios são cada vez mais complexos. Assume-se como desafios prementes: gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano, num contexto em que mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas, num quadro de múltiplos problemas, sobretudo nos países em desenvolvimento, onde a carência de alojamento e de equipamentos coletivos, escassez ou ausência de infraestruturas básicas, a insegurança e a informalidade do território assumem proporções ameaçadoras; gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental, que hoje é crucial, na medida em que a pressão exercida pelo homem no meio ambiente tem aumentado de forma crescente e continuada. E daí, a degradação ecológica e delapidação de recursos. Pelo que esta gestão racional e criteriosa visa evitar o esgotamento de recursos. E que a localização das atividades seja respeitosa com a capacidade acolhedora do meio.

Todos esses desafios exigirão das autoridades um posicionamento inteligente, estratégico e comprometido com a sustentabilidade, sobretudo nos países em vias de desenvolvimento, onde os recursos são limitados. Nesses países não há muita margem para sistemas que desperdicem tempo e dinheiro e para ensaios e falsas partidas na operacionalização das políticas de ordenamento do território, sob pena das intervenções de correção serem onerosos e dada a escassez de recursos, insolúveis com repercussões negativas no desempenho do território e na qualidade de vida dos cidadãos.

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CAPÍTULO 2 - ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES

2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares

A aproximação ao significado da palavra insularidade permite constatar uma grande diversidade de conceitos, padecendo todos de escassa precisão conceptual (ALMADA, 2011). Não obstante, do ponto de vista geográfico está a referir-se à situação singular das ilhas que são “terras” totalmente circunscritas por uma massa de água, portanto fisicamente isoladas de outras “terras” (BOUCHARD, 2004).

Os Pequenos Estados Insulares estão localizados principalmente na África, Pacífico e Caraíbas. São estados com população igual ou inferior a um milhão e meio de habitantes e com reduzida dimensão, geralmente não ultrapassando os 4000 km2. As suas Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) são muitas vezes maiores que as suas áreas territoriais. Por exemplo, a ZEE de Cabo Verde é quase 190 vezes maior que a sua área (4033 km2) e a de Nauru (no Pacífico), é de cerca de 15 mil vezes o seu tamanho territorial (21 km2).

Os pequenos estados insulares são normalmente considerados espaços muito vulneráveis e com pouca resiliência, embora a situação seja variável de estado para estado, em função da sua capacidade ou incapacidade de adaptação. Vulnerabilidade é a sensibilidade de uma entidade (população, ecossistema, economia, sociedade, sistema espacial) de se deixar dominar ou se destruir por uma perturbação, enquanto resiliência é a capacidade de uma entidade fazer face a essa perturbação e de se recuperar (BOUCHARD, 2004).

A vulnerabilidade desses estados é multidimensional (BRIGUGLIO, 1995; BOUCHARD, 2004, HUSSAIN, 2008):

 económica (riscos que decorrem dos choques externos nos sistemas produtivos locais, na distribuição e no consumo);  ambiental (riscos associados aos ecossistemas naturais - marinhos e terrestres);  social (riscos que afetam a sociedade e os grupos);  Socioeconómica (influências negativas na coesão social).

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Assim, a vulnerabilidade pode ser apresentada em função de dois fatores : exógenos (fatores externos que as pequenas ilhas não conseguem controlar) e endógenos (fatores locais que agravam ou limitam as influências dos fatores exógenos) (BOUCHARD, 2004).

De acordo com BRIGUGLIO (1995) quando medimos vulnerabilidade estamos a medir a exposição as forças externas fora do nosso controlo. Porém, a pobreza intensifica os efeitos da vulnerabilidade. Para demonstrar tal facto o autor utiliza o paradoxo de Singapura, que não sendo um país pobre, é um país vulnerável. É o caso também de Malta.

Em relação à resiliência de um sistema, este pode ser definido como a sua capacidade social ou ecológica de absorver perturbações, continuando a manter as mesmas estruturas básicas ou modos de funcionar, a capacidade de se auto-organizar e de se adaptar ao stress e às modificações impostas do exterior (MIMURA, N., L. e outros, 2007).

2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares

Os pequenos Estados insulares não são um grupo homogéneo. As suas caraterísticas variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de desenvolvimento económico. Porém, partilham um conjunto de caraterísticas semelhantes, nomeadamente a fragmentação territorial, o isolamento geográfico e nível de acessibilidade geralmente fraco, a pequena dimensão dos mercados domésticos; população reduzida; recursos limitados, alta suscetibilidade aos desastres naturais, fundos limitados, grande dependência das importações de produtos, energia e tecnologia, alta densidade populacional, agravando a pressão sobre os recursos já por si reduzidos (HESS, 1990; NURSE e outros, 2001).

Na verdade, há territórios continentais que padecem dos mesmos constrangimentos. As múltiplas desvantagens dos pequenos estados insulares ocorrem noutros estados, mas os impactos são maiores nos territórios insulares. De facto, o que distingue as ilhas dos demais territórios é a ação simultânea desses elementos.

Nos estados insulares os subsistemas económicos, sociais/demográficos, culturais, político, físico e ecológico são fortemente interdependentes. A interação destes subsistemas define o comportamento e a sustentabilidade de uma ilha perante influências externas e adaptações internas. Um equilíbrio sustentável é alcançado quando cada subsistema funciona aceitavelmente, resultando em aumentos de rendimentos, melhoria de saúde, riqueza cultural, autonomia de decisão, diversidade biológica (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995).

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2.2.1 Restrições territoriais

A insularidade é uma desvantagem dos pequenos estados insulares. A insularidade acentua o desequilibro territorial, as diferenças de povoamento, a distribuição assimétrica da população, o que condiciona as políticas de desenvolvimento e ordenamento do território. A fragmentação interna em unidades territoriais diferenciadas dificulta o equilíbrio regional e o desenvolvimento de conjunto (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

Os constrangimentos intrínsecos à insularidade “influenciam as orientações das políticas de desenvolvimento a adotar, devido à descontinuidade territorial que delimita o espaço económico e contribui para o aparecimento de deseconomias de escala resultantes da necessidade de multiplicação de infraestruturas básicas, económicas e sociais”. (FERREIRA, 1998b: 10-11).

De facto, a não rentabilidade de infraestruturas é uma marca na gestão desses pequenos estados insulares. Num território pequeno e fragmentado, com uma população reduzida e um mercado interno disperso, a gestão do território, das infraestruturas e dos recursos constitui um desafio permanente. É preciso atender ao isolamento, resolver os problemas dos transportes/comunicações, infraestruturas autónomas em cada ilha, contrariar os desequilíbrios demográficos e económicos, superar o crescimento urbano.

Os problemas derivados de uma difícil articulação espacial têm repercussões na dinamização de atividades produtivas e intercâmbios de mercadorias e serviços, e na melhoria do nível de vida da população. As dificuldades de comunicação entre as ilhas constituem fator de isolamento e induzem custos particularmente elevados.

Nos territórios insulares a articulação espacial baseia-se no transporte terrestre (pela comunicação no interior de cada ilha), e nos transportes marítimo e aéreo com ligação interilhas e destas com o exterior. As estradas são, na maioria das ilhas, sinuosas, repercutindo-se também no desenvolvimento económico. A existência em todos os arquipélagos de ilhas ainda sem ligação direta (marítima/aérea), juntamente com a sua designação de territórios economicamente "menores", representa uma agudização dos desequilíbrios regionais (FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Em Cabo Verde, por exemplo, os transportes aéreos domésticos não servem duas ilhas (Brava e Santo Antão), o que acentua ainda mais o seu isolamento. Daí, os portos assumirem-se como os meios de transportes tradicionalmente mais importantes.

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Por outro lado, “O espaço urbanizado é tão mais importante quanto mais reduzidas são as dimensões do território nacional” (GOITIA, 1982: 88) e, atendendo a que o afluxo de populações às cidades acontece sobretudo em países com maiores dificuldade económicas, os problemas ampliam-se. Com o passar dos anos, as ilhas vão sedimentando a hierarquia dos sítios principais e as áreas mais densificadas da ocupação humana.

Nos países insulares é comum a tendência para um desenvolvimento polarizado, com a concentração numa das ilhas ou polos de desenvolvimento de serviços, oportunidades de emprego, etc. As grandes cidades absorvem as populações, contribuindo para a sua distribuição espacial assimétrica, indiretamente para o despovoamento rural e disparidades espaciais. Em cada arquipélago uma ilha salienta-se em relação às outras, em regra a região geográfica da capital. É o caso de Cabo Verde, onde a Praia, a capital do país, se situa em Santiago, a maior ilha do arquipélago. Por isso, são necessárias políticas de ordenamento do território visando a repartição ou redistribuição satisfatória da população e das atividades económicas.

2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas

As caraterísticas dos estados insulares têm grandes implicações nas suas estruturas económicas: o reduzido tamanho do mercado doméstico devido à pequena dimensão demográfica não possibilita colher os benefícios de economia de escala (BRIGUGLIO, 2003). A pequena dimensão obriga muitas vezes que os investimentos públicos e privados operem abaixo do seu nível de eficiência mínima, tendo como consequência altos custos de produção; custos elevados de transportes no comércio internacional; isolamento geográfico e a dependência de importações e exportações levam a que as pequenas ilhas sejam influenciadas pelas tendências de comércio internacional, dado o seu pequeno volume de trocas relativamente aos mercados externos (BASS e DALAL-CLAYTON, 1995; ESTEVÃO, 2001).

A este propósito ALMADA (2011), demonstra que a insularidade condiciona o comportamento económico desses estados, e de Cabo Verde em particular, fazendo com que sejam economicamente muito vulneráveis e apresentem um tecido empresarial pouco competitivo. Não obstante defender também que a configuração territorial acaba por dotar esses países de um conjunto de vantagens comparativas.

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A dependência alimentar e energética tende a ser muito acentuada. Por exemplo, Malta produz apenas 20% das reservas alimentares e Cabo Verde 10 a 15%. Ambos têm recursos limitados de água potável e não têm nenhuma fonte de energia doméstica. Barbados importam quase a totalidade dos alimentos, combustíveis e materiais de construção. São Tomé importa 82.7% dos produtos (UNCTAD, 2005).

A figura 6 evidencia o índice de vulnerabilidade à crise económica de alguns estados insulares em desenvolvimento. Este índice é definido com base em cinco indicadores usados para medir a exposição à crise económica: (a) exportação por PIB per capita, (b) investimento estrangeiro direto (em percentagem do PIB), desenvolvimento da assistência oficial (em percentagem do PIB); (d) remessas dos trabalhadores (em percentagem do PIB), e (e) turismo recetivo (como uma percentagem do PIB). A capacidade de mitigar a crise é avaliada através de cinco indicadores diferentes: (a) dívida externa pública, ações em relação ao PIB, (b) total de reservas em meses de importações; poupança (c) bruto em relação ao PIB, (d) a eficácia do governo: banco Mundial Worldwide Governance Indicators, e (e) Índice de Desenvolvimento Humano.

Fonte: UN (2010)

Figura 6 – Índice de vulnerabilidade à crise económica para 24 estados insulares em desenvolvimento comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento - países menos desenvolvidos

Os estados insulares têm dinâmicas e níveis de desenvolvimento muito variados. Alguns dependem da agricultura, silvicultura e pecuária, outros do turismo. Canárias, Baleares e Melila possuem economias altamente especializadas no setor terciário. Em Cabo

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Verde, o setor terciário é aquele com maior contribuição no Produto Interno Bruto, e a agricultura é uma atividade com pouco peso. Contudo, este setor não pode ser ignorado devido à sua importância em termos de segurança alimentar. A pesca apresenta enorme potencial, mas ainda é pouco explorada, não obstante alguns estados terem uma relação mais forte com os oceanos e fazerem uso dela como estratégia de inserção no mercado global (Singapura). As ilhas Marshall e Tuvalu dependem dos seus recursos marinhos. Hong Kong, Singapura, Kiribati, ilhas Marshall, Malta e Barbados têm algumas das mais altas densidades do mundo, mas uma base económica frágil e sistemas produtivos vulneráveis, tornando-os economicamente dependentes dos mercados e investimentos estrangeiros.

A indústria é um setor pouco dinâmico. Enfrenta múltiplos constrangimentos, nomeadamente: escassez de recursos naturais suscetíveis de industrialização; problemas de abastecimento de água (escassez e baixa qualidade); condicionamentos decorrentes da localização geográfica e da estrutura territorial regional (que aumentam os custos de transportes e facilitam a entrada de produtos industriais importados); escassa presença de infraestruturas técnicas e de serviços de produção pela forte dependência das comunicações; debilidade do mercado interno por causa da emigração, circunstância que impede o desenvolvimento de uma maior taxa produtiva; recursos humanos poucos qualificados e com pouca capacidade de iniciativa e ausência de uma ação institucional decidida para a promoção de uma atividade industrial (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares (caso de Baleares, Canárias, Madeira, Cabo Verde, países de Caraíbas, Maurícias e Seychelles, Malta, etc.). As pequenas ilhas são consideradas como lugares atraentes para efeitos de recreação e turismo (BUTLER, 1993). O clima favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo favorecem a sua prática. Em média, a receita do turismo internacional representou em 2007, 51% do valor da exportação dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (UN, 2010).

2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais

Os pequenos estados insulares tendem a ser ambientalmente vulneráveis, sobretudo devido ao seu limite assimilativo e a sua capacidade de carga (BRIGUGLIO, 2003). De acordo com UNFCCC (2005), apesar de as ilhas contribuírem pouco para a emissão de gases com efeito de estufa, são dos territórios mais suscetíveis às repercussões das alterações climáticas e desastres naturais, tais como secas, tempestades, cheias e subida do nível do mar.

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O Índice de Vulnerabilidade Ambiental é baseado em 50 indicadores que cobrem riscos naturais / antropogénicas, resiliência e integridade do ecossistema, e abrange questões relacionadas com as mudanças climáticas, biodiversidade, água, agricultura e pescas, saúde humana, desertificação e exposição a desastres naturais. A figura 7 evidencia o índice de vulnerabilidade ambiental de alguns estados insulares em desenvolvimento.

Fonte: UN (2010) Figura 7 – Índice de vulnerabilidade ambiental para 33 estados insulares em desenvolvimento comparado com a média dos Pequenos Estados insulares em desenvolvimento - países menos desenvolvidos

Cerca de 90% dos pequenos estados insulares em desenvolvimento estão situados nos trópicos, o que favorece a ocorrência desses fenómenos, com todas as suas implicações na maior parte da atividade económica dessas ilhas (nomeadamente na agricultura – produção de alimentos, turismo-impactos na zona costeira e marinha, etc.).

Fonte: UN (2010) Figura 8 – Desastres em Pequenos Estados insulares em desenvolvimento por tipo de desastre, 1990-2009

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Fonte: UN (2010) Figura 9 – Número de Pequenos Estados insulares em desenvolvimento afetados por desastres naturais

São territórios com zona costeira relativamente grande, tornando-os particularmente vulneráveis aos riscos marítimos. “A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos arquipélagos de Cabo Verde e dos Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa costeira, os contrastes fisiográficos entre franja litoral e região interior destas, levam-nos facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas tem importância particular na vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes representa uma das poucas parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores condições para a fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano” (BORGES, LAMEIRAS, e CALADO, 2010:67-68). Uma grande proporção de população de muitos estados insulares vive em baixas elevações costeiras (Low Elevation Coastal Zone (LECZ)), definido como área contíguo a costa que é apenas 10 metros acima do nível da água do mar (Maldivas, Bahamas, Bahrain, Suriname) (UN, 2010). A zona costeira é um dos ambientes naturais mais dinâmicos e frágeis, onde o equilíbrio dinâmico natural pode ser facilmente alterado, assumindo esta situação particular ênfase em ilhas pequenas (BORGES, LAMEIRAS, e CALADO, 2009). O aumento da pressão obre as zonas costeiras é acompanhado de ausência de planeamento e regulação, causando, mesmo danos irrecuperáveis (HESS, 1990).

A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da prática de algumas atividades. Muitas ilhas têm como atividade principal o turismo, representando frequentemente a exploração dos poucos recursos existentes, tais como a água potável, e ainda a produção de resíduos sólidos e líquidos, muitas vezes sem soluções para o seu tratamento.

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Vários pequenos países insulares começaram a investir, com grande custo financeiro, na implementação de diversas estratégias para compensar a escassez de água corrente. Bahamas, Antigua e Barbuda, Barbados, Maldivas, Seychelles, Singapura, Tuvalu e outros têm investido em infraestruturas de dessalinização. No entanto, no Pacífico alguns dos sistemas estão agora a ser usados somente na estação seca, devido aos problemas operacionais e altos custos de manutenção. A necessidade de introduzir e expandir tecnologias de energia renovável em pequenas ilhas foi reconhecida há muitos anos, embora o progresso na implementação tenha sido lento. Muitas vezes, as opções para o crescimento económico em pequenas ilhas são baseadas em estratégias adotadas em países maiores, onde os recursos são muito maiores e as alternativas significativamente menos dispendiosas (MIMURA, N. L. e outros, 2007).

O rápido crescimento da procura e a ausência de planeamento são os principais fatores explicativos do forte impacte ambiental do desenvolvimento turístico naqueles espaços. O crescimento desordenado converteu grande parte do litoral Balear e das Canárias (Espanha) em “formigueiros” humanos com crescente degradação ambiental sobre espaços litorais de valor ecológico (dunas, margens). A degradação ambiental estende-se aos espaços não diretamente turísticos, pelo impacte que provoca a elevada mobilidade privada e o progressivo incremento do número de visitantes. Assim, os incêndios florestais e a degradação de espaços naturais ocorrem no interior das ilhas, cujo recursos são valiosos como oferta turística complementar. A ocupação e os impactes do setor turístico em ambas as regiões apresentam uma série de aspetos negativos (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

O crescimento rápido e desordenado e a ausência/escassez de uma parte significativa de equipamentos e infraestruturas turísticas (espaços de lazer, de serviços, infraestruturas de comunicação) penaliza a qualidade do produto turístico final. A oferta continua destinada a um turismo de massa que necessita de um incremento progressivo do número de visitantes para manter a sua visibilidade. Isto provoca um ciclo vicioso que impede a sustentabilidade daquele modelo a longo prazo. Porém, só recentemente esse aspeto começou a merecer atenção. “O crescimento rápido e contínuo do turismo e a procura de novos destinos implica que mais cedo ou mais tarde a comunidade sinta os efeitos – positivos e negativos – do desenvolvimento desse setor [...] uma monocultura do turismo pode ter consequências nefastas para a qualidade do próprio destino; a dependência excessiva de uma atividade económica única aumenta a vulnerabilidade económica da região. Uma boa gestão do destino é indispensável a um turismo sustentável” (OMT, 2002: 22).

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Na Conferência Internacional sobre Turismo Sustentável nos Pequenos Estados Insulares, realizada em Lanzarote, em 1998, o secretário-geral da OMT disse que “[...] pela sua vulnerabilidade, as pequenas ilhas – sobretudo quando estão em desenvolvimento – são mais sensíveis que outros destinos ao excesso de turismo […] o turismo pode ser uma opção viável para as pequenas ilhas, porém na base firme dos princípios do desenvolvimento sustentável e sobretudo, se contar com o apoio económico e técnico dos organismos internacionais” (OMT, 1998: 1).

Num contexto em que as ilhas atingem rapidamente o limiar de capacidade de carga, o turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado das infraestruturas turísticas e à falta de uma visão integral do ordenamento e planeamento territorial (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO, 1995; FARINÓS DASÌ e outros, 2002). Impactos ambientais negativos causados pela atividade turística podem a longo prazo destruir o turismo em si. Daí a opção por um turismo sustentável, viável a longo prazo e que não degrade o meio ambiente onde ele existe a tal ponto que proíbe o êxito de desenvolvimento de outras atividades (BRIGUGLIO e BRIGUGLIO (1995). O turismo sustentável implica dar atenção a utilização racional dos recursos, respeitar o ambiente, apostar na diversidade, planear a atividade turística, envolver as comunidades locais, assegurar a formação, investigação, marketing responsável (OMT, 1998; KIMMEL, 2007). Apesar dos seus aspetos negativos, é indiscutível a relevância do turismo na modernização e desenvolvimento económico desses espaços. E poderá ser uma das principais potencialidades para superar as dificuldades estruturais ligadas à localização geográfica e à insularidade do território.

A vulnerabilidade ambiental afeta toda a atividade económica, influenciando os preços e subtraindo recursos a outras atividades para a minimização das suas consequências (BRIGUGLIO, 1995). Essa vulnerabilidade faz com que esses estados sejam mais suscetíveis aos problemas adicionais.

O isolamento geográfico das ilhas favorece o endemismo em termos de fauna e flora, sendo espaços importantes em termos de biodiversidade. Contudo, o nível de resiliência das espécies é baixo, não só pelo escasso número de elementos, mas também pelas suas caraterísticas de endemismo, pelo que estas espécies têm maiores dificuldades em recuperar de influências negativas.

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2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável

A evolução económica e social dessas ilhas está condicionada por elementos estruturais e debilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável (FARINÓS DASÌ e outros, 2002).

A gestão dos pequenos estados insulares passa por responder a questões do tipo: Como combater o isolamento? Como resolver os problemas dos transportes/comunicações? Como financiar infraestruturas autónomas em cada ilha? Como contrariar os desequilíbrios demográficos e económicos? Como superar as dificuldades de controlar o crescimento urbano? Como proteger o ambiente? As questões colocadas identificam problemas que só uma gestão adequada pode ajudar a responder e minimizar. Aliás como refere Hussain (2008), a boa governança é uma pré-condição vital para reduzir a vulnerabilidade dos pequenos estados insulares.

No sentido de implementar a Agenda 21 das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, adotada em 1992 na Conferência do Rio, que reconhece as ilhas como um caso especial de fragilidade ambiental e económica, teve lugar nos Barbados, em 1994, a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável das Pequenas Ilhas. A Declaração de Barbados definiu as bases para o desenvolvimento sustentável desses estados e estabeleceu princípios e compromissos a adotar em várias áreas, designadamente: alterações climáticas, turismo, desastres naturais, resíduos, recursos marinhos, água, ordenamento do território, energia, biodiversidade, transporte, ciência e tecnologia. A Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em 2002, reafirmou a necessidade de olhar com atenção para o desenvolvimento das ilhas.

A conferência dos Estados insulares nas ilhas Maurícias (Janeiro de 2005), sob o lema Pequenas ilhas, grandes desafios, fez uma revisão do programa de ação do desenvolvimento sustentável. Uma das grandes preocupações foi a gestão e governânça nos pequenos estados insulares e a importância da gestão do solo devido à sua progressiva degradação, pondo em causa o seu uso sustentável.

Face à exiguidade e fragmentação do território e à escassez dos recursos naturais, o desenvolvimento nos pequenos estados insulares, tem que se apoiar, essencialmente, na sua força de trabalho, na abertura ao exterior, numa gestão eficaz e estratégica dos recursos e na descentralização. Os estados insulares devem aproveitar as vantagens comparativas da

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BASS e DALAL-CLAYTON (1995) apontam alguns fatores chave para o desenvolvimento sustentável de um pequeno estado insular, nomeadamente: entender às suas caraterísticas ecológicas, económicas, recursos e valores; avaliar as interações com influências externas; seus impactos e identificar meios de aumentar as interações positivas; "negociar" de uma forma estratégica; instituir a participação pública em decisões e gestão de recursos; capacitação, combater desperdício e tirar proveito de fontes renováveis de energia.

UNDP (2002) refere que os governos dos pequenos estados insulares em desenvolvimento devem institucionalizar a prática de envolver a participação local no planeamento e na conceção e implementação de iniciativas de capacitação, a fim de torná-los mais relevantes e eficazes.

Os estados insulares terão de procurar um equilíbrio mais harmonioso entre a economia, o ambiente e a sociedade. Um equilíbrio razoável entre as considerações de equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a competitividade global. Para isso, o esforço tem de ser estrutural, no sentido de se integrar as políticas setoriais para se atingir os objetivos de mudança, a nível local, regional e internacional. A água, energia, tecnologia e conhecimento devem ser os pilares do desenvolvimento sustentável. Um apropriado desenvolvimento tecnológico favorece a capacidade produtiva em todos os setores, recursos marinhos, florestas, agricultura, indústria, etc., reduz a pobreza, promove a educação, a saúde, a coesão social e estabilidade. Os territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas urbanas e orla costeira, devem merecer uma atenção especial.

Falar de um equilíbrio razoável não significa replicar o mesmo modelo por todas as unidades de conjunto, mas permitir que cada ilha defina o seu cenário de desenvolvimento, pois para o equilíbrio do arquipélago é essencial que cada ilha tenha capacidade para valorizar a sua identidade e atingir o seu próprio equilíbrio territorial. (PEREIRA, Margarida, 2010, Comunicação Oral).

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2.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Os pequenos estados insulares não são um grupo heterogéneo e as suas especificidades variam de acordo com os aspetos físicos, sociais, políticos, culturais, étnicos e nível de desenvolvimento económico. Porém, partilham de caraterísticas semelhantes, nomeadamente a fragmentação territorial, o isolamento geográfico, a escassez de recursos naturais exploráveis, a pequena dimensão dos mercados domésticos, a dependência externa.

Normalmente são espaços com pouca resiliência e particularmente vulneráveis nos aspetos ambientais, económico e social. São territórios mais suscetíveis às repercussões das alterações climáticas e desastres naturais, com todas as suas implicações na maior parte da atividade económica dessas ilhas. A vulnerabilidade ambiental é agravada pela pressão da prática de algumas atividades.

As políticas de desenvolvimento e ordenamento do território são condicionadas pela insularidade, devido à fragmentação territorial. Os territórios insulares apresentam vulnerabilidades intrínsecas que impõem, na maior parte dos casos, dificuldades na prossecução de um processo de desenvolvimento consistente e sustentável.

O turismo é o motor de desenvolvimento de muitos territórios insulares. O clima favorável, as belezas naturais e a imagem de exotismo favorecem a sua prática. Porém, o turismo tem provocado significativas transformações no meio ambiente e, em muitos casos, a deterioração irreversível das áreas de valor ecológico devido ao crescimento descontrolado das infraestruturas turísticas e à falta de planeamento e de uma visão integrada do território. Daí a necessidade do alinhamento com as preocupações de um turismo sustentável, dando atenção à utilização racional dos recursos, ao respeito pelo ambiente, à aposta na diversidade, ao planeamento da atividade turística e ao envolvimento das comunidades locais.

Sendo os estados insulares frágeis aos choques naturais e humanos, a procura de um equilíbrio mais harmonioso entre a economia, o ambiente e a sociedade deve ser o paradigma a adotar pelos pequenos estados insulares. Um equilíbrio razoável entre as considerações de equidade na distribuição espacial das atividades, das infraestruturas e equipamentos e a competitividade global. Os territórios sujeitos a maiores pressões, nomeadamente em áreas urbanas e orla costeira, devem merecer uma atenção especial.

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É preciso valorizar e desenvolver um planeamento efetivo. A principal explicação para o fraco desempenho dos governos dos pequenos estados insulares em desenvolvimento tem sido a incapacidade de planear, apesar do gasto de recursos significativos em consultoria.

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II PARTE

ESTUDO DE CASO: CABO VERDE

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CAPÍTULO 3 – ENQUADRAMENTO GERAL

3.1 Localização e configuração

Cabo Verde fica situado no Oceano Atlântico, a cerca de 455 km do cabo com o mesmo nome, no extremo ocidental africano. Trata-se de um arquipélago de reduzida dimensão territorial (4033 km2), repartido por 10 ilhas (Santa Luzia não é habitada) e oito ilhéus, dispostos em dois grupos em função do seu posicionamento face aos ventos dominantes: o de Barlavento, constituído pelas ilhas de Santo Antão, S. Vicente, Santa Luzia, S. Nicolau, Sal e Boavista, e o de Sotavento, formado pelas ilhas de Maio, Santiago, Fogo e Brava (Figura 10).

Figura 10 - Localização geográfica de Cabo Verde e as ilhas do arquipélago

As ilhas apresentam dimensões diferentes, variando entre os 991km2 (Santiago) e os 35 km2 (Santa Luzia). Porém, considerando a Zona Económica Exclusiva (ZEE), a superfície total é de 734.265 Km2.

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Quadro 8 - Comparação da dimensão das ilhas de Cabo Verde

Superfície Cumprimento Largura Ponto Altitude Ilhas e ilhéus (km2) máximo (metros) máxima culminante máxima (metros) (metros) Santo Antão 779 42 750 23 970 Topo da Coroa 1 979 S.Vicente 227 24 250 16 250 Monte Verde 725 Santa Luzia 35 12 250 5 350 Topona 339 S.Nicolau 343 44 500 22 000 Monte Gordo 1 304 Sal 216 29 800 12 125 Monte Grande 406 Boavista 620 28 900 30 800 Estancia 387 Maio 269 24 100 16 300 Penoso 436 Santiago 991 54 900 28 800 Pico de Antónia 1 394 Fogo 476 26 300 28 800 Pico do Fogo 2 829 Brava 64 10 500 23 900 Fontaínhas 976 Fonte: BEBIANO (1932) AMARAL (2001)

Sendo um país-arquipélago, implica custos significativos de insularidade, quer no que respeita aos transportes interilhas e com o exterior do país, quer no que respeita a custos de coesão social e territorial resultantes da prestação de serviços às populações através das redes de equipamentos e infraestruturas públicas. A fragmentação territorial origina limitações de economia de escala e dificulta o equilíbrio regional e o desenvolvimento de conjunto.

A localização de Cabo Verde tem grande importância estratégica, pois encontra-se no ponto de interceção da rota que liga a África Ocidental aos Estados Unidos, ao Canadá e ao Caribe e sobre a rota de travessia entre a Europa do Norte, o Mediterrâneo e o Brasil. A sua situação geográfica, no centro das principais rotas de navegação marítima e aérea através do Oceano Atlântico, fez, desde sempre, com que o país fosse um importante centro de circulação de pessoas e mercadorias. A rentabilização da sua posição geoestratégica pode trazer ganhos relevantes para o país. De facto, neste contexto tem vindo a assumir um crescente protagonismo, particularmente nas relações entre a África Subsariana, a América Latina (com destaque para o Brasil) e a União Europeia, onde a relação histórica com Portugal tem um especial significado.

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3.2 Meio físico e recursos naturais

Em Cabo Verde o meio físico impõe grandes restrições ao desenvolvimento regional. A maior parte das ilhas, de origem vulcânica, são montanhosas e rochosas, com pontos de maior altitude na ilha do Fogo (no Pico, um vulcão em atividade com 2 829 metros), em Santo Antão (no Topo da Coroa, com 1 979 metros), excetuando-se o Sal (Figura 11), a Boavista e o Maio, as três ilhas orientais mais planas e mais próximas do continente africano.

Fonte: Cortesia Jeiza Tavares, 2010

Figura 11 - Vista parcial da ilha do Sal (foto de avião)

A acidentada orografia dificulta a articulação interna em cada uma das ilhas e condiciona a implantação de assentamentos humanos.

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 12 - Vista parcial de uma área montanhosa da ilha de Santiago

A vegetação é escassa. Os solos aráveis representam apenas 10% da superfície (cerca de metade em Santiago) (INGRH, 2000), o que condiciona a prática da agricultura. Os solos agrícolas são geralmente pouco profundos, bastante pedregosos, sobretudo os de origem basáltica e os existentes sobre declives muito acentuados.

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Os recursos naturais exploráveis também são escassos, situação que condiciona o desenvolvimento do país. Para além do calcário e pozolana, os recursos proveem sobretudo do mar (sal e pescado). Os recursos minerais mais abundantes são as rochas de construção como o basalto, piroclastos e fonólitos. No litoral destacam-se as areias e cascalhos. No que diz respeito a fontes de energia, de destacar o sol, o vento e as águas do mar, ainda pouco explorados.

A localização de Cabo Verde na extremidade ocidental da faixa do Sahel (Figura 13) justifica um clima tropical com caraterísticas de aridez e semiaridez, com uma longa estação seca (Novembro-Julho) e as chuvas concentradas na época mais quente (Agosto-Outubro).

Fonte: http://www.climatempo.com.br

Figura 13 - Poeira desértica sobre as ilhas de Cabo Verde

Os recursos hídricos são limitados. A escassez de água é preocupante, obrigando a valorizar o recurso e a recorrer ao processo de dessalinização de água salobra ou salgada do mar como fonte alternativa. O país não possui cursos de água permanentes nem lagoas. As ribeiras são normalmente de natureza torrencial.

Devido à irregularidade temporal das chuvas e à inclinação do relevo, os caudais são efémeros. A escassez de chuva origina uma seca estrutural e persistente, provocando problemas de abastecimento de água (população, atividades económicas, animais).

A água para consumo e irrigação provém da exploração das águas subterrâneas. O balanço hidrológico mostra que 13% das chuvas que cai sobre o arquipélago alimentam os aquíferos, enquanto 87 % das águas se perde sob forma de escoamento superficial e por evapotranspiração (INGRH, 2000).

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Os recursos hídricos subterrâneos concentram-se sobretudo em três ilhas (Santiago, Santo Antão e S. Nicolau). O problema de água é mais agudo nas outras ilhas. A construção de barragens (a primeira foi a de Poilão na ilha de Santiago – Figura 14), financiada pela cooperação internacional, favoreceu algumas localidades, constituindo um potencial relevante para a modernização da agricultura e da pecuária.

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 14 - Vista parcial da barragem de Poilão

A paisagem variada e o património histórico e arquitetónico das ilhas constituem também recursos. Cabo Verde apresenta um clima suave e com sol abundante, médias anuais de 20º/25ºC, e água do mar pura e cristalina, condições excelentes para a prática do turismo balnear. A litoralidade do arquipélago favorece, por outro lado, a sua relação económica através do mar.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 15- Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

Em termos de fauna e flora, o país apresenta espécies vegetais da macaronésia, plantas tropicais da cintura saheliana e aves errantes. Há cerca de uma centena de plantas endémicas, quadro dezenas de aves reprodutoras, das quais duas dezenas são endémicas e mais de uma dezena de répteis endémicos.

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Porém, Cabo Verde tem um ambiente frágil. A fragilidade dos sistemas naturais é devida, em grande parte, ao carácter desértico do seu território, à falta de água no solo e no subsolo e à extensão da orla costeira (cerca de 1020 km) constituída por falésias e praias de grande sensibilidade biofísica.

A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais, que é indispensável acautelar. O (des) equilíbrio população – recursos é delicado e preocupante. Em 2003 (Decreto-Lei nº3/2003 de 24 de Fevereiro), foi criada a Rede Nacional de Áreas Protegidas, constituída por áreas, caraterizadas em função dos bens e valores a proteger. Foram declaradas 47 áreas protegidas, com interesse nacional e mundial (ver distribuição por ilhas nos quadro 9).

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Quadro 9 – Áreas protegidas declaradas em Cabo Verde

Ilha Espaço natural Categoria Moroços Parque natural

Santo Antão Cova/ribeira Paúl/Torre Parque natural Cruzinha Reserva natural Pombas Paisagem protegida Tope de Coroa Parque natural São Vicente Monte Verde Parque natural Santa Luzia Santa Luzia Reserva natural Ilhéus Branco e Raso Ilhéus Branco e Raso Reserva integral Monte Gordo Parque natural São Nicolau Monte do Alto das Cabaças Reserva natural Salinas de Pedra Lume/Cagarral Paisagem protegida

Monte Grande Paisagem protegida

Rabo de Junco Reserva natural Baia da Murdeira Reserva natural (marinha) Sal Costa da Fragata Reserva natural Serra Negra Reserva natural Buracona-Ragona Paisagem protegida Salinas de Santa Maria Paisagem protegida Morrinho de Filho Monumento natural Ponta do Sino Reserva natural Morrinho do Açúcar Monumento natural Terras Salgadas Reserva natural

Casas Velhas Reserva natural

Barreiro e Figueira Parque natural Lagoa Cimidor Reserva natural Maio Praia do Morro Reserva natural Salinas do Porto Inglês Paisagem protegida Monte Penoso e Monte Branco Paisagem protegida Monte Santo António Paisagem protegida Boa Esperança Reserva natural

Ilhéu de Baluarte Reserva natural integral

Ilhéu dos Pássaros Reserva natural integral Ilhéu de Curral Velho Reserva natural integral

Ponta do Sol Reserva natural

Boavista Tartaruga Reserva natural Parque Natural do Norte Parque natural Monte Caçador e Pico Forçado Paisagem protegida Morro de Areia Reserva natural Curral Velho Paisagem protegida Monte Santo António Monumento natural Ilhéu de Sal Rei Monumento natural Monte estância Monumento natural Rocha estância Monumento natural Serra da Malagueta Parque natural Santiago Serra do pico de António Parque natural Fogo Bordeira/Chã das Caldeiras e Pico Novo Parque natural Ilhéus de Rombo Ilhéus de Rombo Reserva natural

Fonte: Decreto-Lei n.º 3/2003, de 24 de Fevereiro

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3.3 Riscos Naturais

Cabo Verde é um país sujeito a grande diversidade de riscos naturais, constituindo um elemento fundamental a considerar nas políticas de ordenamento do território. A localização sub-saheliana e as caraterísticas morfológicas e geológicas das Ilhas potenciam situações de riscos.

De destacar o risco das cheias/inundações e de movimento de massas nas vertentes devido ao carácter torrencial das águas em épocas de chuvas. Anualmente registam-se situações de inundações e desabamentos, nomeadamente nas ilhas de S. Nicolau, Santo Antão, S. Vicente, Santiago e Maio, com danos nas atividades económicas e nas habitações, perdas humanas e o isolamento temporário de povoações.

As cheias/inundações em meio urbano são comuns em épocas de chuvas, devido à localização de muitos aglomerados em fundos de vale. Os riscos de desabamentos estão fundamentalmente associados a processos hidrológicos e climáticos que acontecem devido ao trabalho de sapa na base das vertentes ou à infiltração da água das chuvas nas fendas das rochas.

Também importa referir o risco de seca, de desertificação e de erosão dos solos, associados à irregularidade da pluviosidade, à aridez e escassez de solos. A seca é uma ameaça constante, sendo um dos principais fatores do êxodo rural e despovoamento. A raridade dos solos cultiváveis cria uma pressão elevada sobre o ambiente, levando à ocupação de solos marginais, de que resulta um intenso processo erosivo e, consequentemente, a degradação do seu já limitado potencial produtivo. Esta pressão obriga à exploração dos terrenos nas encostas, que constituem mais de 60% dos terrenos cultiváveis. O cultivo permanente dos solos com declives superiores a 30% é o fator mais importante de degradação dos solos (INGRH, 2000).

Para além destas situações comuns a todas as ilhas, as ilhas do Fogo e Brava são marcadas pelos riscos associados à atividade vulcânica e sísmica. A última erupção no Fogo foi em 1995, mas as duas ilhas têm tido uma atividade sísmica constante, embora de baixa intensidade.

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Quadro 10 - Tipos de riscos e ilhas mais vulneráveis de ocorrência

Tipo Ilhas Mais Vulneráveis

Erupção Vulcânica Fogo, Brava, Santo Antão Sismos Fogo, Brava, Santo Antão Maremotos Todas as Ilhas Movimentos de Massas Santiago, Fogo, Brava, S.Antão, Riscos Naturais S.Vicente, S. Nicolau

Erosão Costeira Todas as Ilhas Seca Todas as Ilhas Cheias e inundações Todas as Ilhas Tempestades e Ciclones Todas as Ilhas

3.4 Situação social e económica

Cabo Verde tem tido um desempenho positivo em termos sociais e económicos. As mudanças estruturais ocorridas na sociedade cabo-verdiana desde a sua independência culminaram, em 2008, com a entrada no grupo dos países de desenvolvimento médio, abandonando o grupo dos países menos avançados (PMA).

A conjugação de políticas sociais e macroeconómicas eficazes tem garantido ao país um lugar de destaque nos Indicadores de Desenvolvimento Humano. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2011, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Cabo Verde apresenta um IDH de 0,568, ocupando a 133º posição num total de 187 países avaliados. Depois de Portugal (41º) e Brasil (84º), Cabo Verde é o país melhor classificado na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).

Segundo dados do Instituto Nacional de Estatísticas - INE (2010), a esperança média de vida de um cabo-verdiano à nascença tem vindo a aumentar e situa-se nos 74 anos. A taxa de alfabetização de adultos evoluiu de 73,3% (em 2000) para 83,8% (em 2010) e a taxa de analfabetismo de 25,2% para 17%. O país tem registado uma diminuição da mortalidade infantil, passando de 26 por mil, em 2000 para menos de 20 por mil em 2010. De acordo com o Relatório de Desenvolvimento Humano 2011, Cabo Verde apresenta um Rendimento Nacional Bruto per capita de 3402 dólares americanos, quando em 1990 era sensivelmente metade desse valor e, em 1975, apenas de 300 dólares.

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Cabo Verde continua a destacar-se em todos os indicadores dos países africanos seus vizinhos. É um dos poucos países Africanos que estão prestes a cumprir os Objetivos do Milénio (ODM). Em 2000, os chefes de Estado e de Governo que participavam na Assembleia Geral das Nações Unidas, assinaram a Declaração do Milénio que levou à formulação dos oito objetivos específicos de desenvolvimento cuja meta para o seu cumprimento é o ano 2015, nomeadamente: Erradicar a pobreza extrema e a fome; Alcançar o Ensino Primário Universal; Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das Mulheres; Reduzir a Mortalidade Infantil; Melhorar a Saúde Materna; Combater o VIH/Aids, a malária e outras doenças; Assegurar um ambiente sustentável; Estabelecer uma parceria Mundial para o Desenvolvimento. Segundo o Relatório ODM de Cabo Verde (2010), o país já alcançou quatro desses objetivos (atingir o ensino primário universal, promover a igualdade de género, reduzir a mortalidade infantil e melhorar a saúde materna).

A rede de serviços básicos de saúde e de educação cobre razoavelmente o país, correspondendo, de uma forma geral, às necessidades das populações locais. De acordo com os dados do Ministério da Saúde (2011), em 2010 funcionam no país 191 estabelecimentos de saúde, sendo 30 centros de saúde, 34 postos sanitários e 113 unidades sanitárias de base. A rede de equipamentos educativos cobre todo o território nacional, nomeadamente nos níveis Pré-escolar, de Ensino Básico Integrado e Ensino Secundário. Segundo dados do Ministério da Educação (2010), no ano letivo 2009/2010 existiam no país cerca de 500 estabelecimentos de ensino pré-escolar, 434 escolas do ensino básico e 47 estabecimentos do ensino secundário.

Não obstante os avanços conseguidos pelo país, existem desafios a superar, nomeadamente o desemprego e a pobreza, tendo sido o combate a esses flagelos erigidos pelo Governo como objetivo central das políticas de desenvolvimento. Os dados apresentados pelo INE referentes a 2010 indicam uma taxa de desemprego de 10,7%, sendo maior no meio urbano (11,8%) e menor no meio rural (8,4), afetando sobretudo a faixa etária dos 15-24 anos (21,3%) e, neste grupo, particularmente as mulheres (25,5%). A taxa de atividade é de 59,1%, sendo 63% no meio urbano e 52,5% no meio rural.

No tocante à pobreza, segundo dados do QUIBB 2007, entre 2000/2001 e 2007, a taxa nacional caiu de 36,7 % para 26,6 %, verificando-se uma diminuição tanto no meio urbano como no meio rural e em todos os concelhos do país. O limiar da pobreza fixado era de 49.485 ECV. A pobreza no meio urbano em 2007 era de 13,2% e no meio rural, 44,3%, incidindo sobretudo nas mulheres (33%) e nas pessoas de todos os níveis de instrução, particularmente nas sem instrução (41%) e com ensino básico (25,6%). De acordo com a

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde categoria socioeconómica do chefe do agregado familiar, a pobreza afeta os trabalhadores por conta própria na área agrícola (46,2%), desempregados (39,2%), empregadas domésticas (30,2%), administração pública (19,2%), setor empresarial (18%). A diminuição da pobreza nas áreas rurais continua a ser um grande desafio, onde a concentração de pobres é maior, pois as oportunidades de emprego formal são reduzidas e há maior dependência da agricultura e pesca artesanal. O valor do índice de Gini era de 0,47, sendo 0,45 no meio urbano e 0,38 no meio rural1.

Atividades económicas

A economia cabo-verdiana é condicionada, entre outros aspetos, pela sua configuração insular, reduzida dimensão territorial, escassez de recursos naturais e influências externas, o que dificulta a expansão das diversas atividades. No entanto, a geografia de Cabo Verde proporciona condições naturais que, devidamente exploradas, lhe conferem inúmeras vantagens do ponto de vista económico, de que a Zona Económica Exclusiva (ZEE) e o património paisagístico constituem exemplos bem ilustrativos.

A produção agrícola representa apenas 10 a 15 % das necessidades alimentares, importando o país mais de 80% dos alimentos. Apenas 10 % da superfície nacional (40.000 hectares) tem vocação agrícola.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 16 - Vista parcial de campo agrícola no concelho de Santa Cruz – Ilha de Santiago

1 O valor do índice Gini oscila entre 0 e 1 e é crescente com a concentração. O valor 0 indica a inexistência de dissimilaridades na repartição do rendimento e o valor 1 caracteriza a máxima concentração do rendimento e desigualdade total.

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A raridade e irregularidade das chuvas provocam secas cada vez mais longas, causadoras de um défice hídrico permanente e de uma progressiva desertificação. Nestas condições excecionalmente difíceis, a produção alimentar é sempre deficitária, o que põe em causa a segurança alimentar, sobretudo da população rural.

O setor da agricultura e pecuária, apesar de absorver 47% da mão-de-obra nacional, tem uma pequena percentagem no PIB (5,2%). A instabilidade da produção agrícola e o aumento populacional criam um conflito permanente entre o ambiente e os recursos (solos e água).

A infraestruturação em meio rural, nomeadamente a construção de estradas de penetração e de escoamento de produtos, o programa de luta contra a pobreza, a expansão do micro crédito e a assistência à adoção da rega gota a gota têm proporcionado melhores condições de vida às pessoas e maiores rendimentos no setor agrícola. Os investimentos no âmbito do Millennium Challenge Account (MCA), nomeadamente os projetos de Gestão de Bacias Hidrográficas e de Apoio à Agricultura, o aumento da captação, armazenamento e distribuição de água pluviais, e os serviços de extensão têm constituído avanços de relevo para a atividade agrícola.

A pesca é uma atividade com elevada potencialidade de desenvolvimento, embora apenas 20% dessa capacidade seja explorada, tendo um peso residual no PIB. Esta situação está relacionada com a pouca expressão da frota pesqueira, constituída por botes, utilizando métodos artesanais, destinados ao consumo direto de peixe. A frota de pesca industrial sofre grandes constrangimentos, dos quais se destacam: embarcações obsoletas e de reduzida dimensão, fraco equipamento de navegação e deteção, ausência de um espírito empresarial, inexistência de incentivos financeiros, falta de preparação profissional e ainda difícil escoamento da produção, carências a nível de conservação e transformação do pescado.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 17 – Atividade piscatória tradicional – Ilha do Maio

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A estrutura industrial é incipiente e concentrada nas cidades da Praia e do Mindelo, onde se localizam mais de 90% das unidades industriais. A indústria tem desempenhado um papel limitado na economia, representando uma pequena percentagem do PIB. A estrutura industrial é dominada por pequenas empresas, a maior parte pertencente ao setor privado.

Segundo FERREIRA (1998b), o desenvolvimento industrial está condicionado pela escassez de recursos (matérias primas), exiguidade do mercado, elevados custos de fatores de produção (mão de obra e transportes), telecomunicações, pouca tradição industrial e fraca qualificação da mão-de-obra, escassez de recursos financeiros, limitando a capacidade de investimento e dependência externa.

A incipiente industrialização e a insuficiência de infraestruturas não permitem a exploração conveniente dos parcos recursos existentes. Porém tem-se investido em pequenas unidades de produção, como conservas de carne, peixe, frutas e legumes, fabricação de refrigerantes, cerveja e aguardente e artigos de vestuário e calçado.

O setor da Construção é um dos mais dinâmicos no país, com taxas de crescimento assinaláveis (média anual de 19,5% nos últimos 5 anos), em parte consequência do aumento dos investimentos no setor turístico e do investimento público (infraestruturas) durante o período.

A economia cabo-verdiana é essencialmente terciária, com o setor dos serviços e comércio a ocupar mais de 70% da produção interna. O comércio grossista e retalhista, a utilização dos portos e aeroportos e turismo constituem atividades relevantes. O turismo é um dos principais vetores de desenvolvimento económico, afirmando-se como uma fonte de receita importante. Segundo o Banco de Cabo Verde, em 2008, o turismo representava cerca de 60 % dos serviços e é para onde são canalizados mais de 90% dos investimentos externos.

O Plano Estratégico 2010-2013, aprovado em 2010 pelo Governo, propõe atingir um fluxo de 500 mil turistas/ano, cifrado atualmente em pouco mais de 300 mil. Segundo estatísticas do Banco de Cabo Verde, em 2008 o turismo gerou receitas na ordem de 25,3 milhões de contos cabo-verdianos (229,8 milhões de euros), o que representa 19,4% do PIB do país. O crescimento do turismo contribuiu substancialmente para o forte desempenho económico de Cabo Verde na última década.

A balança comercial é deficitária e apresenta um elevado grau de dependência. Segundo as estimativas da Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal - Cabo Verde, as importações corresponderam, em 2005, a 353 milhões de euros e as exportações a

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14,2 milhões de Euros. Cabo Verde importa quase a totalidade dos produtos que consome e as importações são equivalentes a 40% do PIB. A dependência é particularmente elevada em relação aos bens estratégicos, tais como os produtos alimentares e os produtos energéticos. O país depende quase totalmente da importação dos produtos petrolíferos para satisfazer as suas necessidades energéticas. O valor da dívida externa é elevado (acima dos 50% do PIB).

Portugal tem cooperado e ajudado fortemente Cabo Verde a nível económico e social, o que resultou na indexação de sua moeda, o escudo cabo-verdiano, ao euro, e no crescimento de sua economia interna. Cabo Verde estabeleceu, em finais de 2007, uma parceria especial com a União Europeia, a par da adesão à Organização Mundial do Comércio (OMC), o que poderá trazer vantagens à dinamização da sua economia.

O país é membro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e da francofonia. Conta, entre outros, com o Banco Mundial (em projetos como Programa Nacional de Luta contra a Pobreza), o Banco Europeu de Investimentos, o Banco Árabe para o Desenvolvimento de África a nível de construção e modernização das infraestruturas, e com o fundo de Millennium Challenge Corporation, Agência do Governo dos Estados Unidos que gere a iniciativa Millennium Challenge Account (MCA).

O MCA constitui uma ajuda importante para o desenvolvimento de projetos em vários domínios (recursos hídricos, agroindustrial, infraestruturação - melhoria de portos e estradas).

3.5 Caraterização demográfica

Cabo Verde é uma nação mestiça, onde não existem etnias. A língua oficial é Português e no quotidiano fala-se o crioulo com diferentes padrões em cada uma das ilhas. Segundo os dados do Censo 2010 (INE), a população residente no país é de 491.875 habitantes, sendo 50,5% do género feminino e 49,5% do género masculino.

Quadro 11- Distribuição do efetivo populacional em Cabo Verde por género (2010)

Masculino Feminino Total Efetivo % Efetivo % Efetivo % 243.315 49,5% 248.260 50,5% 491.875 100 Fonte: INE

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A população residente tem uma distribuição assimétrica no território nacional, com tendência para se acentuar, não obstante o crescimento elevado nas ilhas turísticas de Boavista e Sal. As quatro ilhas mais populosas são: Santiago, S. Vicente, Santo Antão e Fogo que, correspondendo a 61,2% do território nacional, albergam 87,7% da população residente do país. Santiago (24,5% do território) tem mais de metade da população residente de Cabo Verde (55,7%), evidenciando uma tendência para reforçar esse posicionamento no contexto nacional.

Quadro 12 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Ilha Efetivo % Santo Antão 43.915 8,9 S.Vicente 76.140 15,5 S.Nicolau 12.817 2,6 Sal 25.779 5,2 Boavista 9.162 1,9

Maio 6.952 1,4 Santiago 274.044 55,7 Fogo 37.071 7,5

Brava 5.995 1,2 Total 491.875 100

Fonte: INE

A ilha de Santiago tem tido um papel determinante no crescimento demográfico de Cabo Verde. Santiago e S.Vicente representam, em conjunto, 30,1% do território nacional e 71,2% da população do país. Boavista, a terceira maior ilha em termos territoriais, apenas tem 1,9% da população total.

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Figura 18 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010

Esta distribuição geográfica da população, muito heterogénea, está relacionada com vários fatores, incluindo os de ordem económica. Na verdade, o mapa económico está correlacionado com o mapa demográfico.

A população residente de Cabo Verde em 1990 era de 341.491 habitantes, passando para 434.625 habitantes no ano 2000 e 491.575 habitantes em 2010 (Figura 19). A população tem sofrido aumentos sucessivos e a tendência é para a continuação desse crescimento.

Fonte de dados: INE Figura 19 – Evolução da população residente, Cabo Verde, 1950-2010.

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A evolução por ilhas mostra um aumento populacional em seis ilhas, tendo a perda da população acontecido apenas em Santo Antão, S.Nicolau e Brava (figura 20).

Figura 20 – Evolução da população residente de Cabo Verde por ilhas (2000 e 2010)

A população residente de Cabo Verde registou uma taxa de variação de cerca de 27,3 % de 1990 para 2000 e de 13,2 % de 2000 para 2010, e um crescimento médio anual de 2,4% na década de 90 e de 1,2% na década de 2000, evidenciando uma redução da taxa de crescimento populacional.

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A taxa de crescimento médio anual difere entre as ilhas e concelhos. As ilhas de Santo Antão, S.Nicolau e Brava perderam população no último período censitário, tendo ocorrido um crescimento acentuado da população nas ilhas da Boavista (7,8%) e Sal (5,5%) que, juntamente com concelho da Praia (2.9%) apresentam taxas de crescimento médio superior à média nacional (1,2%). O concelho da Praia continua a ser o mais populoso do país. Em 2000, a Praia concentrava cerca de 25% dos habitantes, tendo aquele valor subido para 26,9% em 2010.

Quadro 13 – Evolução da população por concelhos e taxa média de crescimento anual

(TCMA) (2000 e 2010)

Concelho 2000 2010 TCMA Variação 2000-2010 (%) Ribeira Grande 21.594 18.890 -1,3 -12,5 Paul 8.385 6.997 -1,8 -16,6 Porto Novo 17.191 18.028 0,5 4,9 S. Vicente 67.163 76.140 1,3 13,4 Ribeira Brava 8.467 7.580 -1,1 -10,5 Tarrafal de S. Nicolau 5.180 5.237 0,1 1,1 Sal 14.816 25.779 5,5 74,0 Boavista 4.209 9.162 7,8 117,7 Maio 6.754 6.952 0,3 2,9 Tarrafal 17.792 18.565 0,4 4,3 Santa Catarina 40.852 43.297 0,6 6,0 Santa Cruz 25.234 26.617 0,5 5,5 Praia 98.118 131.719 2,9 34,2 S. Domingos 13.320 13.808 0,4 3,7 Calheta de S. Miguel 16.128 15.648 -0,3 -3,0 S. Salvador do Mundo 9.172 8.677 -0,6 -5,4 S. Lourenço dos Órgãos 7.781 7.388 -0,5 -5,1 Ribeira Grande de Santiago 8.234 8.325 0,1 1,1 Mosteiros 9.535 9.524 0,0 -0,1 S. Filipe 23.127 22.248 -0,4 -3,8 Santa Catarina do Fogo 4.769 5.299 1,1 11,1 Brava 6.804 5.995 -1,3 -11,9 Total 434.625 491.875 1,24 13,2

Fonte de dados: INE

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Fonte de dados: INE

Figura 21 - Taxa média de crescimento anual por concelhos, 2000-2010

A densidade populacional do país tem aumentado, situando-se em 2010 em 121,8 habitantes por km2, aumentando em 14 habitantes em relação ao ano 2000, altura em que a densidade era de 107,8 hab./km2. Espacialmente, apresenta grandes diferenças, que se acentuaram no último período censitário.

Concelho 1 Ribeira Grande 2 Paul 3 Porto Novo 4 S. Vicente 5 Ribeira Brava 6 Tarrafal de S. Nicolau 7 Sal

8 Boavista 9 Maio 10 Tarrafal

11 Santa Catarina 12 Santa Cruz 13 Praia

14 S. Domingos 15 Calheta de S. Miguel 16 S. Salvador do Mundo

17 S. Lourenço dos Órgãos Ribeira Grande de 18 Santiago 19 Mosteiros 20 S. Filipe 21 Santa Catarina do Fogo 22 Brava

Figura 22 – Densidade populacional por concelhos, 2000

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Concelho 1 Ribeira Grande 2 Paul 3 Porto Novo 4 S. Vicente 5 Ribeira Brava 6 Tarrafal de S. Nicolau 7 Sal 8 Boavista 9 Maio 10 Tarrafal 11 Santa Catarina 12 Santa Cruz 13 Praia 14 S. Domingos 15 Calheta de S. Miguel 16 S. Salvador do Mundo 17 S. Lourenço dos Órgãos 18 Ribeira Grande de Santiago 19 Mosteiros 20 S. Filipe 21 Santa Catarina do Fogo 22 Brava

Figura 23 – Densidade populacional por concelhos, 2010

O país apresenta uma estrutura de população jovem (54,4% da população tem menos de 25 anos, sendo que 31,6% tem menos de 15 anos). A idade média é de 26,8 anos.

Fonte: INE Figura 24 – Pirâmide etária, Cabo Verde, 2010

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Os agregados familiares têm, em 2010, uma dimensão média de 4,3 membros, revelando uma diminuição em relação ao ano de 2000 (4,6 membros).

Fonte de dados: INE

Figura 25 - Dimensão média dos agregados familiares por concelho, 2010

O quadro populacional cabo-verdiano é marcado por uma corrente de emigrantes expressiva. Conta com uma diáspora numerosa, mas muito ligada ao país, garantindo remessas que constituem uma receita fundamental para ajudar a equilibrar o orçamento do estado.

De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, as estimativas sobre o número de cabo-verdianos residentes no estrangeiro são muito díspares. O centro de pesquisa para o desenvolvimento das migrações apontava, em 2007, para cerca de 200 mil cabo-verdianos a viver no estrangeiro, contrário ao extinto Instituto de apoio ao emigrante, que indicava cerca de 500 mil em 1998. No entanto, de acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009, tem-se verificado uma diminuição crescente da tendência de emigração, atingindo -5,1 migrantes por mil habitantes entre 2005- 2010, prevendo-se a diminuição para -4.7 migrantes por cada milhar de habitantes no período 2010-2015.

Segundo o Banco de Cabo Verde (BCV, 2009), as remessas de emigrantes registaram um aumento em termos globais desde 1990 até 2008, apesar de alguns períodos de recuos ligeiros, passando de 3,14 mil milhões de escudos (1990) para cerca de 10 mil milhões de escudos (2010).

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De igual forma o fluxo migratório proveniente dos países vizinhos faz considerar a necessidade de políticas relativas às migrações e priorizar estratégias de integração dos imigrantes. De acordo com o documento Migrações em Cabo Verde – perfil nacional 2009, a imigração para Cabo Verde cresceu nas últimas décadas. Os dados mais recentes indicam que a população imigrante aumentou cerca de 20 %, passando de 8.931 em 1991 para 11.183 em 2005. De acordo com os dados do INE em 2010, a população estrangeira em Cabo Verde era de 14.373 efetivos, provenientes sobretudo de outros países do continente africano (71,7%).

3.6 Infraestruturas de transportes

A população do país distribui-se de forma assimétrica entre ilhas, havendo situações de isolamento de localidades dentro de cada ilha. Neste contexto os transportes assumem particular relevância.

O Governo tem apostado na infraestruturação do território. A rede portuária e aeroportuária tem vindo a melhorar com o programa de expansão e modernização dos portos e aeroportos levado a cabo pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e Telecomunicações, sendo crucial para o desenvolvimento económico e social, devido à condição insular do país. No entanto, persistem carências no transporte interno, nomeadamente para a Brava, S.Nicolau e Maio, que afetam o dinamismo económico dessas ilhas. Porém, estão em curso projetos na área de transporte marítimo destinados a eliminar tais constrangimentos.

No domínio rodoviário, os programas de expansão e reabilitação das infraestruturas rodoviárias têm melhorado a rede de estradas para suportar o escoamento dos produtos e desencravar ilhas ou regiões.

O Banco Mundial tem apoiado a expansão e reabilitação das infraestruturas em Santiago, São Nicolau, São Vicente e Maio. O MCA em Santiago e Santo Antão tem beneficiado dos melhoramentos nas infraestruturas pela cooperação luxemburguesa, e Fogo pelo Banco Árabe para o Desenvolvimento de África (BADEA). O maior problema das infraestruturas de transportes em Cabo Verde diz respeito à sua manutenção e conservação.

Os portos são fundamentais na estruturação e gestão do território. São a porta de entrada de mercadorias no país e funcionam como os maiores distribuidores de carga entre ilhas, seguido do transporte aéreo. Os principais portos são: Porto da Praia (ilha de Santiago), Porto Grande (ilha de S. Vicente) e Porto Palmeira (ilha do Sal).

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Figura 26 - Localização dos principais portos de Cabo Verde

Apesar das melhorias registadas, a rede portuária sofre ainda de muitas patologias, entre as quais uma frota inadequada, empresas com fraca qualidade, serviços portuários e agências sem condições para garantir o funcionamento normal do sistema de transporte marítimo. Segundo Câmara do Comércio, Indústria e Turismo – Portugal – Cabo Verde, no domínio portuário, o país tem uma extensão de cais insuficiente para o crescimento da taxa média anual de tonelagem de mercadorias carregadas e descarregadas ao ritmo do crescimento do PIB.

Fonte: Foto do autor, 2011 Figura 27 – Vista parcial do Porto da Praia - Praia

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No que diz respeito às infraestruturas aeroportuárias, 7 das 9 ilhas habitadas têm aeroportos operacionais e existem 4 aeroportos internacionais: Praia (Santiago), Amílcar Cabral (Sal), Cesária Évora (S.Vicente) e Aristides Lima (Boavista).

Figura 28 - Localização das infraestruturas aeroportuárias operacionais em Cabo Verde

Os transportes aéreos domésticos são frequentes e abrangem todo o arquipélago, com exceção da Brava e de Santo Antão.

Fonte: Foto do autor, 2011 Figura 29 - Vista parcial do aeroporto da Boavista

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3.7 Sistema urbano e povoamento

Cabo Verde divide-se em 22 concelhos e tem 24 cidades (quadro 14). A Cidade da Praia é a capital do país.

Quadro 14 – Lista das cidades de Cabo Verde

Ilhas Município Cidades Porto Novo Porto Novo

Santo Ribeira Grande Antão Ribeira Grande Ponta do Sol Paúl Pombas S. Vicente S. Vicente Mindelo

S. Nicolau Ribeira Brava Ribeira Brava Tarrafal Tarrafal Sal Sal Santa Maria

Espargos Boavista Boavista Sal Rei Maio Maio Porto Inglês Tarrafal Tarrafal

S. Miguel Calheta Santiago Santa Cruz Pedra Badejo

São Domingos Várzea da Igreja Praia Praia

Ribeira Grande de Santiago de Cabo Santiago Verde Santa Catarina Assomada

S. Lourenço dos Órgãos João Teves S. Salvador do Mundo Achada Igreja Fogo S. Filipe S. Filipe Santa Catarina do Fogo Cova Figueira Mosteiros Igreja Brava Brava Nova Cintra

Fontes: UCCP

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Em 2010 Cabo Verde passou de 6 cidades para 24 cidades, pois as sedes dos Municípios foram elevados a categoria de cidades2.

Muitas vilas não dispõem de condições populacionais, funcionais e económicos efetivas para tal desiderato. No entanto, essa decisão política significa um compromisso do Governo em criar as condições para o desenvolvimento das cidades. É avançada a tese de que essas sedes, não sendo na altura verdadeiras cidades, serão vértices da futura expansão urbana, apoiada pela infraestruturação e equipamentos próprios de uma cidade. Do nosso ponto de vista, é muito discutível o critério administrativo de que toda a sede de município é cidade, quaisquer que sejam as suas caraterísticas demográficas, sociais ou funcionais. Localidades tipicamente rurais são classificadas como urbanas, aumentando de forma artificial e enganadora a percentagem de população urbana.

O sistema urbano nacional é desequilibrado, e bipolarizado pelas cidades da Praia e do Mindelo. Entre os diferentes centros urbanos do país há acentuadas diferenças na população, dotação de equipamentos, infraestruturas e serviços do território, e também em atividades económicas.

A partir dos anos noventa do século passado, assiste-se, embora de forma ainda muito ténue, a um progressivo crescimento dos centros secundários (os de dimensão média), como sejam: cidades de Pedra Badejo, no Concelho de Santa Cruz, de Assomada, no Concelho de Santa Catarina, de Porto Novo e de São Filipe. Porém, não exercem ainda uma atração capaz de atenuar o crescente afluxo populacional em direção à capital.

Aproximadamente 26% da população de Cabo Verde está concentrada na cidade da Praia e 14,2% na cidade do Mindelo.

2 Lei n°77/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010, que estabelece o regime da divisão, designação e determinação das categorias administrativas das povoações, em vigor desde 3 de Setembro de 2010.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Cidades POP. 2010 1 Ponta do Sol 1.300 2 Ribeira Grande 3.328 3 Pombas 1.263 4 Porto Novo 9.429 5 Mindelo 70.468 6 Ribeira Brava 1.887

7 Tarrafal 3.766 8 Espargos 15.997 9 Santa Maria 5.772 10 Sal Rei 5.407 11 Porto Inglês 2.982 12 Tarrafal 6.177 13 Calheta 4.220

14 Pedra Badejo 9.345 15 Assomada 12.026 16 Achada Igreja 1.406 17 João Teves 1.699 18 Várzea da Igreja 2.583 19 Praia 127.899 20 Santiago de CV. 1.214 21 S. Filipe 8.125 22 Cova Figueira 659

23 Igreja 3.598 24 Nova Cintra 1.127

Figura 30 – Distribuição da população por cidades, 2010

Praia é o concelho com maior saldo migratório, seguido de S.Vicente, Sal e Boavista (quadro 15).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 15 – Saldo migratório dos concelhos de Cabo Verde

Concelhos Residentes Entradas % De Saídas % de Saldo entrada Saída Migratório Ribeira Grande 18890 2304 2,4 10754 11,4 -8450 Paul 6997 647 0,7 4955 5,3 -4308 Porto Novo 18028 2810 3,0 6993 7,4 -4183 S. Vicente 76140 19508 20,7 9168 9,7 10340 Ribeira Brava 7580 796 0,8 3582 3,8 -2786 Tarrafal de S. Nicolau 5237 762 0,8 1467 1,6 -705 Sal 25779 12004 12,8 2970 3,2 9034 Boavista 9162 3861 4,1 1387 1,5 2474 Maio 6952 783 0,8 1240 1,3 -457 Tarrafal 18565 1822 1,9 2134 2,3 -312 Santa Catarina 43297 3479 3,7 5821 6,2 -2342 Santa Cruz 26617 2114 2,2 4802 5,1 -2688 Praia 131719 34842 37,0 10876 11,6 23966 S. Domingos 13808 1385 1,5 4618 4,9 -3233 S. Miguel 15648 491 0,5 3498 3,7 -3007 S. Salvador do Mundo 8677 1017 1,1 3280 3,5 -2263 S. Lourenço dos Órgãos 7388 776 0,8 3671 3,9 -2895 Ribeira Grande de Santiago 8325 906 1,0 1537 1,6 -631 Mosteiros 9524 531 0,6 1550 1,6 -1019 S. Filipe 22248 2242 2,4 7177 7,6 -4935 Santa Catarina do Fogo 5299 386 0,4 869 0,9 -483 Brava 5995 607 0,6 1724 1,8 -1117 Total 491875 94073 100,0 94073 100,0

Fonte: INE, censo 2010

A Praia exerce grande atração sobre o espaço rural da ilha de Santiago e das restantes ilhas, incluindo S.Vicente (quadro 15). A partir da independência, a Praia cresceu explosivamente em resultado da forte migração interna, originada pela seca e pelas perspetivas de encontrar trabalho na maior cidade do país.

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Fonte:UCCP, INE, censo 2010 Elaboração própria

Figura 31 – Percentagem de saídas de cada uma das ilhas com destino a Praia em relação ao total de saídas das respetivas ilhas

Todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o essencial da administração pública estão concentrados na cidade da Praia.

Do ponto de vista económico, Praia, Mindelo e Sal reúnem o essencial da atividade empresarial. Praia é o centro mais importante. Em 2008 detinha cerca de 26% das empresas existentes em Cabo Verde e cerca de 59% das existentes na ilha de Santiago (quadro 16). Relativamente ao número de pessoal ao serviço, 87% estavam nas ilhas do Sal, Santiago e S. Vicente que foram responsáveis por 96% do volume de negócios.

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Quadro 16 – Nº de empresas em Cabo Verde e sua distribuição espacial, em 2008

Ilha Número % Santo Antão 602 6,9

S.Vicente 1.775 20,4 S.Nicolau 335 3,8 Sal 940 10,8 Boavista 237 2,7

Maio 212 2,4 Santiago 3710 42,8 Interior Santiago 1.490 17,0 Praia 2.220 25,8

Fogo 714 8,2 Brava 171 2,0

Total 8.716 100 Fonte: INE (III recenseamento empresarial)

Praia tem 1 dos 4 aeroportos internacionais do país. De acordo com dados da Agência Nacional de Aviação Civil, em 2009, o aeroporto da Praia representou 30,8% do movimento das aeronaves e 30,7% do total dos passageiros (embarque, desembarque, trânsito). A cidade da Praia tem o porto mais importante do país (Porto da Praia) que movimenta mais de 60% do total das cargas.

Ao nível dos equipamentos estruturantes, e especificamente ao nível da saúde, Praia alberga 1 dos 2 Hospitais Centrais do país (Dr. Agostinho Neto), unidade com valências em praticamente todas as especialidades e com área de influência nacional, dispondo de 334 camas, representando cerca de 33% do total das camas das estruturas sanitárias do país (Relatório Estatístico da Saúde, 2009).

No desporto, a Praia alberga o estádio da Várzea, equipamento desportivo de referência com capacidade para 8 mil pessoas e que recebe jogos de competição de futebol de nível regional, nacional e internacional. No entanto, está em construção o estádio nacional de Cabo Verde na parte norte da cidade, com capacidade de 15 mil espectadores e que incorporará uma pista de atletismo.

Ao nível da formação superior, Praia e Mindelo concentram o essencial das universidades e o maior número de alunos (quadro 17). Essas cidades, particularmente a cidade da Praia, recebem alunos de todos os concelhos.

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Quadro 17 – Instituições de formação superior

Nome da Instituição Tipo Localização Nº de alunos 1 Universidade Pública de Cabo Verde (Uni-CV) Pública Praia/Mindelo 2.085 2 Universidade Jean Piaget de Cabo Verde (Uni- Privada Praia/Mindelo 1.050 Piaget) 3 Instituto de Estudos Superiores Isidoro da Graça Privado Mindelo 237 (IESIG) 4 Instituto Superior de Ciências Económicas e Privado Praia/Mindelo 1.135 Empresariais (ISCEE) 5 Instituto Superior de Ciências Jurídicas e Sociais Privado Praia 431 (ISCJS) 6 Mindelo - Escola Internacional de Arte (M_EIA) Privado Mindelo 15 7 Universidade Lusófona de Cabo Verde Baltasar Privado Mindelo 205 Lopes da Silva 8 Universidade Intercontinental de Cabo Verde Privado Praia 123 (ÚNICA) 9 Universidade de Santiago (US) Privado Assomada 321 Fonte: Anuário da Educação 2009/2010

Na cidade da Praia estão localizadas polos de 6 das 9 Universidades de Cabo Verde. A mesma situação ocorre na cidade do Mindelo, mas a Praia concentra maior número de alunos.

A cidade da Praia é o centro com maior dinâmica cultural. Nos últimos anos adquiriu salas de espetáculos e de conferências (o Salão Nobre da Assembleia Nacional, o Auditório Nacional, a Biblioteca Nacional, o Arquivo Histórico Nacional e o Palácio da Cultura).

A cidade do Mindelo, para além dos aspetos anteriormente referidos, tem o setor industrial mais desenvolvido do país (panificação, massas alimentares, refrigerantes, moagem de cereais e café, sabão, indústria hoteleira, construção naval, construção civil). A atividade comercial é importante, muito ligada ao Porto Grande.

Mindelo alberga o Hospital Central Baptista de Sousa, com área de influência nacional, dispondo de 219 camas, representando cerca de 21,6% do total das camas das estruturas sanitárias do país (Relatório Estatístico da Saúde, 2009). Como hospital central, o Baptista de Sousa também recebe pacientes de outras ilhas, sobretudo das ilhas de Barlavento.

Em relação ao povoamento, em Cabo Verde, predomina o povoamento concentrado urbano. A maior parte da população concentra-se nas cidades, entendido como um “aglomerado populacional contínuo, de extensão limitada, com um núcleo urbano que integre

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde equipamentos estruturantes, onde a atividade fundamental é a função de serviços, nomeadamente nas áreas político-administrativa, de saúde, hotelaria, cultura, educação, banca, muitas vezes associada à da indústria e cuja população é heterogénea na sua origem e profissão”3.

O povoamento está muito concentrado no litoral. Grande parte da população (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando a localização dos principais aglomerados populacionais.

Fonte: Foto do autor, 2012 Figura 32 – Localidade de Ribeira Pratas – Tarrafal de Santiago

Ao longo das vias de comunicação é comum uma cintura de ocupação linear intensa que liga os principais centros ao interior. Na evolução mais recente do povoamento sobressai o aumento da dispersão da construção ao longo das vias e entre as linhas de água. Esse tipo de assentamento humano está associado à prática de atividades agriculturas, mormente de regadio e também, por vezes, à propriedade do solo.

Quando disperso e desregrado, acarreta avultados custos de intervenção pública, quer em termos de prestação de cuidados de assistência em casos de emergência, quer na disponibilização das redes de infraestruturas e de equipamentos públicos básicos, nomeadamente redes de distribuição de água e de energia.

3 Segundo definição da Lei nº 77/VII/2010

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3.8 Especificidades das ilhas habitadas

Atendendo à diversidade do território cabo-verdiano, com problemas e potencialidades específicas na perspetiva de ordenamento do território, sistematizam-se, de seguida, essas particularidades para cada ilha recorrendo a três análises:  quadro síntese dos elementos peculiares, relativos à localização e configuração, meio físico e recursos naturais, situação económica, aspetos demográficos e sociais, sistema urbano e povoamento, e infraestruturas de transportes;  esquema geral dos principais elementos estruturantes de ocupação do território;  matriz swot, identificando os pontos fortes/potencialidades, pontos fracos/debilidades, oportunidades e ameaças.

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3.8.1 Santo Antão Quadro 18 - Especificidades da ilha de Santo Antão 1.Localização No grupo do Barlavento, é a segunda maior ilha de Cabo Verde com 779 km2, e com uma elevação máxima e configuração de 1.979 metros (Topo Coroa). Orografia acidentada, com altas montanhas, barrancos profundos e vertentes íngremes, clima variado, indo do muito árido a húmido. Rica em espécies vegetais e animais, pozolana e recursos hídricos subterrâneos. A 2. Meio físico e paisagem tem grande valia, mas constitui um recurso não aproveitado. Para além de 5 áreas protegidas recursos naturais declaradas, tem uma cobertura florestal importante, nomeadamente de pinheiros, no planalto leste. Em algumas praias perto dos principais centros urbanos, tem ocorrido uma grande pressão sobre a extração de inertes, como areia e cascalho. 3. Riscos naturais Cheias e inundações, deslocamento de materiais das vertentes, incêndio florestal. 4. Situação A principal atividade é a agricultura, mas o terciário é um setor dinâmico. Potencialidades para o económica desenvolvimento da agricultura, pecuária, pesca, agroindústria e turismo. É a 3ª ilha mais populosa. A população tem registado uma variação irregular, associada a surtos migratórios, 5. Aspetos sobretudo para S. Vicente. A população diminuiu (- 6,9%) no último período censitário (de 47.170 hab. para demográficos 43.915 hab. entre 2000 e 2010). É a ilha com os maiores índices de pobreza (45.6%) afetando sobretudo os e sociais desempregados (QUIBB, 2007). A taxa de desemprego é de 9% (INE, Censo 2010).

A rede urbana é dominada pelas cidades de Porto Novo, Ponta do Sol, Ribeira Grande e Pombas, com 6. Sistema funções políticas e administrativas e alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Porto Novo urbano e é a cidade mais relevante do ponto de vista funcional e Ribeira Grande em termos de dimensão estrutura de populacional. No meio rural predomina o povoamento disperso. Vários aglomerados rurais estão ligados à povoamento exploração dos vales agrícolas. Na ilha funcionam para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 11 postos sanitários e 27 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 66 Jardins, 78 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino secundário) (ME, 2010). As redes de serviços básicos de saúde e de educação cobrem razoavelmente a ilha, não obstante a necessidade do seu reforço nas áreas rurais. Todas as localidades da ilha apresentam défice em termos de equipamentos públicos associados à cultura, desporto e lazer, com maior incidência nas áreas rurais. A habitação é um problema, devido à precariedade e às deficientes condições de habitabilidade. As áreas urbanas informais mais expressivas estão no Porto Novo, associada à dispersão das construções que invadiram o leito das ribeiras. O défice de infraestruturas afeta 88,1% (8685) das habitações. Em casas sem acesso à rede de esgotos, sem acesso à rede de eletricidade e sem acesso à rede de água vivem 13% (1316) das famílias (INE, Censo 2010). Muitas zonas da ilha não possuem água canalizada e não existe rede de esgotos na ilha, com exceção de uma pequena rede de recolha em Porto Novo. A deposição de resíduos sólidos urbanos ocorre numa lixeira selvagem a céu aberto. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. 7. Infraestruturas A principal infraestrutura de transportes interilhas é o Porto Marítimo de Porto Novo. As ligações diretas de transportes regulares são para a ilha de S.Vicente (duas viagens por dia), mas a ligação às restantes ilhas do país é deficiente. Tem um pequeno aeroporto, inoperacional. Isto é, não dispõe de ligações aéreas. As infraestruturas rodoviárias estão adaptadas às condições orográficas da ilha, mas é necessária a sua beneficiação facilitando o acesso ao Porto Novo e o desencravamento de comunidades rurais.

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Figura 33 – Esquema geral da ilha de Santo Antão

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Quadro 19 – Análise SWOT da ilha de Santo Antão

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Território acidentado Grande biodiversidade terrestre e marinha e riqueza Deficiente ligação às restantes ilhas endémica do país Grande potencial para desenvolvimento da Insuficiente cobertura territorial das agricultura, pecuária, pesca e agro-indústria rodovias Elevado potencial turístico em segmentos como o Recursos naturais exploráveis eco e o agroturismo, turismo de montanha, de escassos desportos subaquáticos e investigação marinha Deficiente aproveitamento do valor Potencialidades para um melhor aproveitamento dos paisagístico e do mar ecossistemas florestais de altitude em prol do Diminuição da população fomento do turismo ecológico e rural, da medicina Elevada taxa de pobreza tradicional e de atividades de lazer Elevada taxa de desemprego Recursos hídricos subterrâneos Baixa cobertura de rede de Prevalência de população jovem infraestruturas básicas Efetivo populacional (embora em perda) Falta de habitação social Ligações marítimas regulares com S.Vicente Despovoamento de algumas Existência de áreas para desenvolvimento turístico localidades rurais Oportunidades Ameaças

Crescente valorização do património natural Riscos naturais (desabamentos Escassez de produção alimentar no país cheias, inundações urbanas, Diversificação do produto turístico (turismo de desertificação) mergulho/subaquático, turismo de natureza) Subida do nível do mar provocada Intensificação da complementaridade com S.Vicente pelas alterações climáticas Pressão excessiva sobre o solo agrícola Extração de areia nas praias e leito das ribeiras Tendência para a emigração Persistência de perda de população Intervenções avulsas em setores económicos relevantes, como o turismo Descaraterização cultural e do 114 comportamento social O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

3.8.2 S.Vicente Quadro 20 - Especificidades da ilha de S.Vicente 1.Localização No grupo do Barlavento, tem 227 km2 e altitude máxima de 750 metros (Monte Verde). e configuração 2. Meio físico e Exiguidade de recursos naturais, extrema aridez e escassez de chuvas, sendo necessário recorrer à recursos naturais dessalinização. Apresenta áreas de elevado valor geológico e geomorfológico e alta biodiversidade marinha. Tem 1 área protegida declarada (Monte Verde). A extração de inertes para a construção civil é um problema sensível, pela degradação provocada no litoral, bem como a ocupação do domínio público marítimo com fábricas, centrais de abastecimento e depósitos de combustíveis. 3. Riscos naturais Seca, cheias e inundações, sobretudo na cidade do Mindelo. A população ativa está empregada sobretudo no setor terciário (comércio e serviços). Há potencial 4. Situação para o desenvolvimento do cluster do mar (rede de produção de empresas fortemente económica interdependentes, ligados entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a universidade). S. Vicente concentra quase metade da população do Barlavento e 15,5% da população do país. É a 5. Aspetos segunda ilha mais populosa do arquipélago, com uma população jovem. A tendência é para a demográficos evolução populacional positiva. A ilha passou de 67.163 hab. em 2000 para 76.140 hab. em 2010, e sociais com uma taxa de crescimento médio de 1,3 %, superior a média nacional. O desemprego é o principal problema social, com uma taxa superior à média nacional (14,8%) (INE, Censo 2010). A incidência da pobreza é de 13,6% (QUIBB, 2007). Crianças de rua e delinquência juvenil são outros males sociais. Possui o segundo maior centro urbano do país – Mindelo (70.468 hab.), a par de outros centros 6. Sistema urbano urbanos como Baia das Gatas, Salamansa, Calhau e a localidade piscatória de S.Pedro. É a ilha e mais urbana do país (cerca de 93% de população), prevalecendo o povoamento concentrado urbano. Estrutura de Os problemas urbanos mais significativos são a construção informal e a falta de habitação social e povoamento de drenagem na cidade. O défice de infraestrutura afeta 46,2% (8716) das habitações. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 8,98% (1694) das famílias (INE, Censo 2010). Tem aterro controlado, mas não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Tem hospital central, 5 centros de saúde e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 29 Jardins, 35 escolas do ensino básico e 6 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). As redes de serviços básicos de saúde e educação correspondem, de uma forma geral, às necessidades das populações locais, concentrando-se essencialmente na cidade de Mindelo, sobretudo as carências mais expressivas nas zonas espontâneas periféricas à cidade e nas áreas fora deste núcleo urbano principal. O porto de Porto Grande tem um papel relevante no desenvolvimento da ilha e do país. O aeroporto 7. Infraestruturas internacional de S. Pedro tem ligações áreas internas diretas e diárias para as ilhas de Santiago, Sal, de transportes S.Nicolau, Boavista e pela via marítima está ligada a Santo Antão, Praia, Sal e S.Nicolau. São importantes as complementaridades entre S.Vicente e Santo Antão. A rede rodoviária é constituída por estradas nacionais e municipais, ligando as principais localidades, a maioria em bom estado de conservação.

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Figura 34 – Esquema geral da ilha de S.Vicente

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Quadro 21 – Análise SWOT da ilha de S.Vicente

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Infraestruturas portuárias (Porto Grande) e aéreas Extrema aridez (aeroporto internacional de S.Pedro) de dimensão Escassez de chuvas e insuficiência de internacional recursos hídricos Boa rede de estradas Ausência de aptidão agrícola Elevado potencial turístico em segmentos como Recursos naturais exploráveis escassos turismo do litoral, cultural, turismo de Elevada taxa de desemprego e de mergulho/subaquático e desportos náuticos e o pobreza turismo de natureza Dimensão de construção informal Potencial para o desenvolvimento do setor pesqueiro Insuficiência de rede de saneamento e e do cluster do mar de tratamento Potencial para o desenvolvimento de energias Incorreto tratamento de resíduos renováveis (água do mar, sol e vento) urbanos Prevalência de população jovem. Delinquência juvenil e crianças de rua. Riqueza patrimonial do Mindelo Oportunidades Ameaças

Áreas de desenvolvimento turístico Riscos naturais associados a Desenvolvimento do cluster do mar inundações urbanas Energias renováveis, podendo ser utilizadas para Extração de pedras, cascalho, brita e aumento da produção de energia e para areia sem ordenamento da atividade dessalinização da água do mar extrativa Captação de fundos externos para investigação em Degradação ambiental e paisagística; biodiversidade Espaços de alto valor que não foram Desenvolvimento de atividades culturais declarados áreas protegidas Intensificação da complementaridade com S.Antão Ocupação espontânea na periferia de Mindelo Dependência alimentar dos recursos externos Crise económica internacional

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3.8.3 S.Nicolau Quadro 22 - Especificidades da ilha de S.Nicolau

1.Localização No Barlavento, apresenta uma forma alongada, com uma superfície de 338 km2 e altitude máxima e configuração de 1.304 metros (Monte Gordo). Relevo bastante acidentado. Diferenciação entre a parte este da ilha (mais árida) e a Oeste (mais 2. Meio físico e verde). Os recursos naturais são escassos, com destaque para os recursos do mar. A ilha apresenta recursos naturais potencialidades nos domínios ambiental e paisagístico. Tem uma área protegida com grande valia (Monte Gordo). 3. Riscos naturais Riscos de desabamentos e cheias/inundações, com maior relevo na área urbana de Ribeira Brava. A seca e a erosão do solo marcam as comunidades rurais. 4. Situação Fraca dinâmica da economia, apoiada nas atividades do setor primário (agro-silvo-pastoril e pesca). económica Diminuição progressiva da população nas últimas décadas, com maior incidência nas áreas rurais. 5. Aspetos A população passou de 13.661 em 2000 para 12.817 em 2010 (-6,2%). A ilha está exposta ao demográficos fenómeno da emigração. Tem falta de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego é de e sociais 7% (INE, Censo 2010) e a de pobreza 13% (QUIBB, 2007). População distribui-se de forma dispersa pela ilha, em pequenos povoados com pouca infraestrutura coletiva. Há 2 cidades: Ribeira Brava (com arquitetura do tipo colonial/português e edifícios 6. Sistema urbano emblemáticos) e Tarrafal. Existem ainda os aglomerados rurais de povoamento concentrado e e alguns encraves singulares. A habitação é um problema, devido à precariedade e às condições de estrutura de habitabilidade. Insuficiências em infraestruturas básicas, em particular nas áreas rurais. O défice de povoamento infraestrutura afeta 100% (3256) das habitações: na ilha nenhuma habitação tem todas as infraestruturas. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 12,71% (414) das famílias. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Nas redes de saúde e ensino funcionam, para além do hospital regional, 2 centros de saúde, 3 postos sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011), e 16 Jardins, 21 escolas do ensino básico e 2 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos de ensino evidenciam alguma degradação e carência de alguns serviços, pelo que impõe-se a sua renovação. Permanece alguma dependência relativamente a outros concelhos em relação ao acesso a serviços de saúde de especialidade e de ensino superior. O défice de equipamentos de saúde, desportivos e culturais, afeta sobretudo localidades mais encravadas da ilha. Ligações marítimas com a ilha são escassas devido a constrangimentos portuários (ligação direta com Sal). As ligações aéreas dos voos comerciais são muito limitadas, condicionando o desenvolvimento da ilha (não há ligação direta, havendo passagem pela ilha do Sal). A acentuada 7. Infraestruturas topografia da ilha dificulta a passagem das infraestruturas viárias, ficando muitos dos seus núcleos de transportes mal conectados com o resto dos aglomerados. Situação de encravamento de algumas localidades (caso de Carriçal).

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Figura 35 – Esquema geral da ilha de S.Nicolau

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Quadro 23 – Análise SWOT da ilha de S.Nicolau

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Relativo isolamento da ilha devido Área protegida com grande riqueza endémica e a dificuldades de transportes biodiversidade Território muito acidentado Grande potencial para desenvolvimento da pesca Recursos naturais exploráveis Elevado potencial turístico em segmentos como o escassos eco e o agroturismo, náutico e pesca desportiva Deficiente aproveitamento do valor Pesca e processamento e conservação pescado paisagístico, do mar e dos recursos Recursos piscícolas abundantes piscícolas Recursos hídricos subterrâneos Diminuição da população Arquitetura do tipo colonial/português, pelas suas Elevada taxa de pobreza ruas estreitas e pelos seus edifícios emblemáticos Insuficiência de infraestruturas Prevalência de população jovem turísticas “Tranquilidade” da população Deficientes infraestruturas gerais Falta de habitação social Êxodo rural - despovoamento de algumas localidades Oportunidades Ameaças

Localização entre S.Vicente e Sal (dois centros Riscos naturais (desabamentos, importantes de escoamento de produtos agrícolas e inundações urbanas, desertificação) piscícolas Pressão excessiva sobre o solo Crescente valorização do património natural agrícola Alteração de mercados turísticos, favorecendo o Exploração de pedras, cascalho, turismo de nicho, associada a estratégia nacional de brita e areia negra promoção do turismo rural, cultural e ecológico Regressão populacional Programas da administração central Tendência para a emigração (infraestruturação, habitacional, luta contra a Município sem recursos financeiros pobreza) para responder às necessidades

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3.8.4 Sal Quadro 24 - Especificidades da ilha do Sal 1.Localização No grupo do Barlavento, no extremo Nordeste do arquipélago de Cabo Verde, tem uma superfície de 216 e configuração km2 e uma altitude máxima de 406 metros (Monte Grande). Relevo plano e paisagem árida. É a segunda ilha mais plana, com ligeiras elevações. A escassez de precipitação, a carência de água e a salinidade dos solos formam condicionantes ao desenvolvimento da 2. Meio físico e agricultura. O Município do Sal é abastecido na sua totalidade com água dessalinizada. Grandes extensões recursos naturais de areia, sal e argila. Apresenta excelentes condições para o turismo balnear e desportos náuticos, onde se destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca submarina. Há 11 espaços naturais protegidos declarados. Problema de extração de inertes e de ocupação do domínio público marítimo. 3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações. Turismo balnear é o motor da economia. Os complexos turísticos têm-se instalando desde os anos 60, principalmente na cidade de Santa Maria. O setor terciário ocupa a maior parte dos empregados. Na ilha estão localizados 12 dos 44 hotéis, 38,7% dos quartos (3051) e 44,7% de todas as camas (6292) 4. Situação disponíveis no país (INE, 2011). É a segunda ilha com mais entrada de hóspedes (35,4%) e mais dormidas económica (42,9%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Itália e Alemanha. Potencial para o desenvolvimento do cluster aéreo, criando uma rede de produção de empresas do setor fortemente interdependentes, ligados entre si numa cadeia de valor acrescentado, associando também a universidade. Crescimento acelerado da população, que passou de 14.816 hab. para 25.776 hab. entre 2000 e 2010 5. Aspetos (+74%), com tendência para aumentar. É um importante pólo de atração da população das outras ilhas do demográficos país e dos originários dos países da Comunidade Económica da África do Oeste. Há problemas sociais, e sociais como a criminalidade e a prostituição. A taxa de desemprego é de 10,8%, ligeiramente superior a média nacional (INE, Censo 2010) e a de pobreza é de 4% (QUIBB, 2007). O número de povoados é exíguo, existindo extensas manchas sem ocupação. Destacam-se as cidades de Santa Maria e Espargos, e as povoações de Palmeira e Pedra de Lume. É a segunda ilha mais urbana do 6. Sistema país (92,5%), predominando o povoamento concentrado urbano. Há uma desadequação da infraestrutura urbano e geral e das infraestruturas turísticas ao acréscimo dos fluxos turísticos, e ao crescimento acelerado dos estrutura de centros urbanos. Há problema de falta de habitação para a população de baixo rendimento e muitos povoamento assentamentos informais. O défice de infraestrutura afeta 95,3% (5512) das habitações. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água, vivem 9,64% (557) das famílias (INE, Censo 2010). Não há rede municipal de esgotos. Há um aterro sanitário, mas não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. A cobertura por rede de saúde e educação é satisfatório, albergando hospital regional, 2 centros de saúde e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 6 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se sobretudo nos Espargos e Santa Maria. Está em construção um novo Liceu em Santa Maria, sendo dotando de condições exigidas pela lei ao estatuto de cidade não obstante já o ser administrativamente, em virtude de ser um centro turístico com especial relevância para a economia nacional. 7.Infraestruturas Alberga o Aeroporto Internacional Amílcar Cabral, sede do cluster aéreo e o Porto das Palmeiras. de transportes Ligações áreas diretas com Praia, S.Vicente e Boavista e portuárias com S.Vicente, S.Nicolau e Praia. As infraestruturas rodoviárias, ligando os principais aglomerados populacionais, são boas.

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Figura 36 – Esquema geral da ilha do Sal

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Quadro 25 – Análise SWOT da ilha do Sal

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Aeroporto Internacional Aridez Praias extensas e de grande beleza Recursos naturais exploráveis Grande potencial para desenvolvimento da pesca escassos Elevado potencial turístico em segmentos como Problemas no abastecimento de turismo balnear e desportos náuticos, onde se água destacam o surf e o windsurf, o mergulho e a pesca Desadequação da infraestrutura submarina geral (saúde, segurança, energia e Prevalência de população jovem água) e das infraestruturas turísticas População em crescimento ao aumento dos fluxos turísticos e ao crescimento acelerado dos centros urbanos Ausência de rede municipal de esgotos Deficiente planeamento do turismo Problemas de prostituição e da criminalidade Existência de bairros de barracas nos aglomerados Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde Extração de areia das dunas num destino turístico de eleição Degradação paisagística Existência de áreas para desenvolvimento turístico Subida do nível do mar provocada Desenvolvimento do cluster aéreo pelas alterações climáticas Saturação de alguns destinos concorrentes Pressão turística sobre a orla Parceiros internacionais disponíveis para financiar costeira programas de desenvolvimento urbano Imigração massiva Concorrência internacional dos novos destinos competitivos Recessão económica internacional pode afetar o fluxo turístico e a realização de novos investimentos

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3.8.5 Boavista Quadro 26 – Especificidades da ilha da Boavista No grupo do Barlavento, tem uma superfície de 620 km2 e uma altitude máxima de 387 (Estância). 1.Localização Com uma configuração quase circular, é a terceira maior ilha em termos de dimensão, e a mais e configuração próxima do continente africano. É a ilha mais plana e com o maior potencial para o turismo balnear. Grandes extensões de areia clara e com vegetação dominada por palmeiras. Existência de belas praias. Tem muitos locais de desova de 2. Meio físico e tartarugas marinhas. Alberga 14 das 47 áreas protegidas do país. Os ecossistemas dunares estão recursos naturais constantemente sob pressão humana.

3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações. Turismo é o motor económico da ilha. Boavista é o mercado turístico que mais tem crescido no país. Alberga 8 dos 44 hotéis de Cabo Verde. É a ilha com mais entrada de hóspedes (38,9%) e mais 4. Situação dormidas (47,2%). Os hóspedes são sobretudo do Reino Unido, Alemanha e França. É a segunda ilha económica com maior oferta de alojamento em termos de quartos (32,5%) e camas (31,1%). A oferta é de 2568 quartos e 4376 camas. A pesca de lagosta é destinada à exportação. Não obstante ser a terceira ilha em termos de dimensão, Boavista é das ilhas menos populosa, com 5. Aspetos 1,9% da população do país. Mas a população tem aumentado de modo significativo: passou de 3.452 demográficos hab. em 1990 para 4209 hab. em 2000 e 9.162 hab. em 2010, registando a mais elevada taxa de e sociais crescimento média anual entre 2000-2010 (7,8%), muito superior à média nacional (1,2%). A taxa de desemprego é inferior a média nacional (5,7%) (INE, Censo 2010). A taxa de pobreza é de 8% (QUIBB, 2007). Os núcleos mais importantes são a cidade de Sal Rei, Estância de Baixo e Rabil. A infraestrutura geral e infraestruturas turísticas estão desadequados ao crescimento acelerado dos centros urbanos e ao aumento dos fluxos turísticos. Há carência de alojamento/habitação para a população de baixo 6. Sistema urbano rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros informais têm sido a forma e encontrada para suprir as necessidades, atingindo já uma dimensão preocupante (em extensão e em estrutura de número de alojamentos). O défice de infraestrutura afeta 2459 habitações. Habitações sem rede de povoamento esgotos, água e eletricidade representam 30,01% (INE, Censo 2010). O problema dos resíduos sólidos tem-se agravado nos últimos anos com o acréscimo populacional e o desenvolvimento turístico. Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Na ilha funciona 1 hospital regional, 1 centro de saúde, 3 postos sanitários e 5 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 10 Jardins, 7 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Mas a maior parte dos equipamentos concentra-se na cidade de Sal Rei. O Aeroporto Internacional de Rabil e o Porto de Sal Rei são importantes motores de 7. Infraestruturas desenvolvimento económico. Há constrangimentos no que respeita às ligações marítimas e aéreas de transportes com as outras ilhas. A cobertura da rede viária é deficiente, não servindo toda a ilha e há necessidade de melhoria do seu estado de conservação.

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Figura 37 – Esquema geral da ilha da Boavista

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Quadro 27 – Análise SWOT da ilha da Boavista Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Aeroporto internacional de Rabil Aridez Valor ambiental e paisagístico Fragilidade ambiental Belas Praias de areia branca Recursos naturais exploráveis Riqueza marinha e grande potencial para escassos desenvolvimento da pesca Problemas no abastecimento de Elevado potencial turístico em segmentos como turismo água balnear e desportos náuticos, onde se destacam o surf e Desadequação da infraestrutura o windsurf, o mergulho e a pesca submarina geral (saúde, segurança, energia e Grande potencial de recursos energéticos (alternativos) água) e das infraestruturas turísticas Existência de planos de ordenamento das zonas de ao crescimento acelerado dos desenvolvimento turístico integral centros urbanos e ao aumento dos Benefício da posição geoestratégica do país (e também fluxos turísticos dentro do arquipélago – está, basicamente, no centro) Deficientes ligações marítimas e População pacífica e acolhedora aéreas com as outras ilhas Prevalência de população jovem Rede viária deficiente em termos de Forte identidade cultural e patrimonial (canto, dança, cobertura e estado de conservação folclore, artesanato, literatura, culinária, etc.) Escassez de alojamentos, sobretudo População em crescimento para população de baixa renda Existência de barracas com dimensões preocupantes Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um Degradação paisagística destino turístico de eleição Subida do nível do mar provocada Perspetivas de desenvolvimento do turismo na ilha pelas alterações climáticas Existência de áreas para desenvolvimento turístico Pressão turística sobre a orla Processo de infraestruturação e transformação da Ilha costeira em curso, protagonizado pelas autoridades públicas Imigração massiva Saturação de alguns destinos concorrentes Concorrência internacional dos novos destinos competitivos Crise económica e financeira mundial pode afetar o fluxo turístico e a realização de novos investimentos

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3.8.6 Maio Quadro 28 – Especificidades da ilha do Maio No grupo do Sotavento, tem uma superfície de 269 km2 e altitude máxima de 436 metros 1.Localização (Penoso). Com uma forma oval, é a quinta maior ilha do arquipélago. Está a 23km da Ilha de e configuração Santiago, isto é, a 3h de barco ou 15mn de voo da capital do país. Predominantemente plana, é árida, rica em sal e em quantidade e variedade de peixes nas suas águas. Alberga o maior perímetro florestal do país. Extensas praias de areia branca e água cristalina, com um potencial elevado para o turismo balnear e de desportos náuticos, a 2. Meio físico e recursos pesca desportiva, o mergulho e o turismo de natureza. A maior parte da água de naturais abastecimento às populações provém da dessalinização da água do mar. Tem 7 espaços naturais protegidos declarados. 3. Riscos naturais Seca, erosão costeira, cheias e inundações.

A par da agricultura de sequeiro, a economia da ilha baseia-se na pecuária extensiva, na pesca artesanal, na extração do sal, do calcário e do carvão vegetal, e na transformação de produtos locais, nomeadamente, da moagem, iodização e ensacamento do sal, fabrico do queijo de cabra e da secagem da carne de cabra e do peixe. O turismo começa a despontar, mas tem um contributo pouco expressivo no quadro geral do turismo no arquipélago - 0,3% 4. Situação económica do fluxo total em 2011. As infraestruturas são muito incipientes: a oferta de alojamento é reduzida, 47 quartos e 85 camas. Maio é a segunda ilha menos habitada, tendo apenas 1,4 % da população total do país. Em 5. Aspetos demográficos 1990 tinha 4.969 habitantes, em 2000, 6.754 hab., tendo passado para 6.952 hab. em 2010, e sociais registando no período 2000-2010 uma taxa de crescimento médio de 0,3%. A população com idade inferior a 25 anos representa cerca de 62%. A taxa de desemprego é de 8,3% (INE, Censo 2010) e a de pobreza de 15% (QUIBB, 2007). 6. Sistema urbano e A cidade do Porto Inglês é a sede administrativa e o maior centro urbano. No interior, há estrutura de pequenos povoados que se dedicam sobretudo à pesca, à agricultura e pecuária e à indústria povoamento extrativa (sal, carvão). Quanto às redes de infraestruturas, não existe a rede de esgotos, e 9,34% das habitações não dispõe de qualquer infraestrutura (esgotos, água e eletricidade). Existência de lixeira selvagem. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. As redes de serviços básicos de saúde e de educação concentram-se essencialmente na cidade do Porto Inglês. Para além do hospital, a ilha tem 1 centro de saúde, 2 postos sanitários e 3 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 11 Jardins, 12 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). O acesso e o escoamento de pessoas e bens à Ilha do Maio são assegurados pelos transportes 7. Infraestruturas aéreo e marítimo. Assegurados pelos TACV, realizam-se 2 voos semanais entre a Cidade da de transportes Praia e a Ilha. Maio é também servida por ligações marítimas (1 por semana para a Praia). As ligações com as outras ilhas (aéreas e marítimas) são deficientes. A mobilidade interna é feita pelos transportes rodoviários, mas a rede viária é insuficiente.

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Figura 38 – Esquema geral da ilha do Maio

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Quadro 29 – Análise SWOT da ilha do Maio

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Aridez Perímetro florestal de grande extensão Fragilidade ambiental Belas praias de areia branca Deficientes ligações com as outras Boas condições de tempo durante todo o ano ilhas (aéreas e marítimas) Potencial elevado para o turismo balnear e de Debilidade de infraestruturas turísticas desportos náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e Inexistência de rede esgotos o turismo de natureza Insuficiência de rede viária Potencial para o turismo de saúde, passível de ser Fraca disponibilidade de mão-de-obra explorado nas suas extensas salinas Riqueza marinha Tradição e potencial para desenvolver a pecuária Prevalência de população jovem Planos de ordenamento das Zonas de desenvolvimento turístico integral Tranquilidade e “Morabeza” da população (arte de bem receber) Gastronomia rica em produtos do mar

Oportunidades Ameaças

Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um Alterações climáticas e riscos naturais destino turístico de eleição Subida do nível do mar provocada Existência de áreas para desenvolvimento turístico pelas alterações climáticas ainda por explorar Extração de areia nas praias Saturação de alguns destinos concorrentes Pressão turística Programas da administração central Degradação ambiental (infraestruturação, habitacional, luta contra a Tendência para a emigração pobreza) Falta de recursos financeiros Cooperação com a comunidade internacional e Concorrência internacional dos novos descentralizada destinos competitivos Desenvolvimento da pesca (consumo interno e Recessão económica internacional exportação) pode afetar a realização de investimentos

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3.8.7 Santiago Quadro 30 – Especificidades da ilha de Santiago 1.Localização No grupo do Sotavento, é a maior ilha do arquipélago com uma superfície de 991 km2 e altitude máxima e configuração de 1394 m (Pico de Antónia). Relevo acidentado. Reúne 50% dos terrenos férteis do arquipélago e importantes recursos hídricos 2. Meio físico e subterrâneos. Alberga 2 áreas protegidas (Serra Malagueta e Pico de Antónia). A exploração recursos naturais descontrolada de inertes é intensa e afeta particularmente as zonas litorais bem como a ocupação do domínio público marítimo. 3. Riscos naturais Cheias e inundações urbanas, seca, desertificação, erosão dos solos. A base económica da ilha é de carácter terciário, com grande peso do emprego no setor público 4. Situação administrativo, associada à presença da capital do País. Mas a agricultura e a pesca continuam a ter um económica papel importante na subsistência das famílias. É a ilha mais populosa, com mais metade da população do arquipélago (55,7%). Em 2000 tinha 236.352 hab., atingindo 274.044 hab. em 2010. Tem tido um papel determinante no crescimento demográfico do país, assumindo-se desde 1950 como o principal pólo de crescimento populacional. Estrutura etária 5. Aspetos bastante jovem. O desemprego afeta sobretudo os jovens. A taxa de desemprego na cidade da Praia é de demográficos 11,3% e no resto da ilha de Santiago, 9% (INE, Censo 2010). Elevada taxa de pobreza (36%) (QUIBB, e sociais 2007). Existência de um pólo francamente urbano e de dimensão muito superior aos restantes, a Cidade da Praia, a capital de Cabo Verde. Tem 9 concelhos e 9 cidades. Possui sítios de interesse histórico como: 6. Sistema “Cidade Velha” (património mundial), o antigo campo concentração do Tarrafal e o centro histórico da urbano e cidade da Praia (Plateau). estrutura de Verifica-se uma tendência crescente para a ocupação por habitações informais em encostas, mesmo nas povoamento mais declivosas, leito das ribeiras e marginal das principais vias e estradas de acesso ao interior. Em meio rural há também povoamento disperso. Problema de construções informais, sobretudo na cidade da Praia e de habitação precária na generalidade dos seus municípios. O défice de infraestrutura afeta 89,3% (52851) das habitações. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 16,13% (9540) das famílias (INE, Censo 2010). Existência de lixeiras selvagens a céu aberto. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Em Santiago concentra-se a maior oferta de ensino superior do país. Na ilha funciona para além do hospital central e regional, 14 centros de saúde, 13 postos sanitários e 50 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 293 Jardins, 216 escolas do ensino básico e 24 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). A cidade da Praia é o centro com maior concentração de equipamentos. Alguns núcleos urbanos elevados administrativamente à categoria de cidades apresentam défices de equipamentos públicos (caso de João Teves, Achada Igreja, Santiago de Cabo Verde). Carências de equipamentos de saúde, desporto, cultura e lazer, sobretudo nas áreas rurais. As principais infraestruturas de transportes são o aeroporto internacional da Praia e o Porto da Praia. Nas 7. Infraestruturas infraestruturas rodoviárias, a rede principal de estradas da ilha de Santiago é densa e o traçado das vias de transportes adaptado às condições orográficas da ilha. O seu estado de conservação é razoável.

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Figura 39 – Esquema geral da ilha de Santiago

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Quadro 31 – Análise SWOT da ilha de Santiago Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Valor ambiental e paisagístico Aridez Riqueza e diversidade paisagística Recursos naturais exploráveis Maiores bacias hidrográficas e recursos hídricos escassos subterrâneos Degradação de praias Potencial para o desenvolvimento da pecuária e Áreas urbanas de fraca qualidade agricultura urbanística Potencial para o turismo balnear e de desportos Insuficiência de infraestruturas náuticos, a pesca desportiva, o mergulho e o turismo básicas de natureza Baixa cobertura de rede de Concentração das funções inerentes à capitalidade do abastecimento de água país Baixa cobertura de rede de esgotos Aeroporto internacional da Praia Problemas no abastecimento de Festas de romarias ou tradicionais que constituem água importantes manifestações culturais Problemas no abastecimento de População jovem energia Valioso património histórico (Cidade Velha com Incidência da pobreza, sobretudo no classificação de património da humanidade e outros meio rural sítios históricos com interesse (ex: Campo concentração do Tarrafal e Plateau) Oportunidades Ameaças

Situação na ilha de maior dimensão que alberga o Riscos de desabamentos, cheias e principal centro urbano (Praia) inundações Existência de áreas para o desenvolvimento da Pressão sobre terras (más práticas agricultura agropecuárias) e erosão hídrica Intenção do Governo em transformar Cabo Verde um (perda de solos) destino turístico de eleição Extração de inertes nos leitos das Existência de áreas para desenvolvimento turístico; ribeiras e nas praias Programas da administração central Degradação ambiental (infraestruturação, habitacional, luta contra a Rápido crescimento populacional pobreza) Desequilíbrios intra-ilha Intensificação dos movimentos migratórios para cidade da Praia

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3.8.8 Fogo Quadro 32 – Especificidades da ilha do Fogo 1.Localização No grupo do Sotavento, com forma circular e uma superfície de 476 km2 e altitude máxima 2829 e configuração metros (Pico do Fogo).

Possui uma orografia singular, de formato cónico, com paisagem vulcânica impressionante cujo 2. Meio físico e elemento central é a enorme cratera de onde emerge o Pico do vulcão do Fogo. Fraca recursos naturais disponibilidade de água potável. Os solos constituem um dos principais recursos naturais da ilha: muito ricos do ponto de vista mineralógico, são os melhores solos do País. Potencialidades para o desenvolvimento do ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo gastronómico e medicinal. Alberga o parque natural do Fogo. A apanha da areia na orla para a construção civil é um problema ambiental sensível, que contribui para a degradação da paisagem. 3. Riscos naturais Sismos, erupções vulcânicas, erosão e seca

4. Situação Atividade económica baseada na agricultura, na pesca e no comércio. A produção vinícola tem económica expressão na economia local.

A ilha tem 7,5% da população do país, tendo registado no período 2000-2010 uma ligeira quebra 5. Aspetos populacional (de 37.431 hab. para 37.051 hab.). A pressão demográfica nos principais centros demográficos urbanos é elevada. Estrutura etária jovem. A emigração constitui um fenómeno estrutural na e sociais sociedade foguense. A taxa de desemprego é de 7,2% (INE, Censo 2010) e a de pobreza, 39% (QUIBB, 2007). A rede urbana é dominada pelas cidades de São Filipe, de Igreja (nos Mosteiros), e de Cova 6. Sistema urbano Figueira (em Santa Catarina). Estes centros urbanos concentram as principais funções políticas e e administrativas da ilha, equipamentos públicos e privados, enquanto sede dos respetivos estrutura de concelhos. O povoamento rural é disperso. povoamento Não existe rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade e sem rede de água vivem 26,79% (2211) das famílias (INE, Censo 2010). As águas residuais domésticas são lançadas em fossas sépticas ou na natureza. Existência de lixeira selvagem a céu aberto. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Existe hospital regional, 2 centros de saúde, 2 postos sanitários e 10 unidades sanitárias de base (MS, 2011); e 52 Jardins, 48 escolas do ensino básico e 5 estabelecimentos do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se sobretudo na cidade de S.Filipe. Há carências enormes de equipamentos noutros centros urbanos como Cova Figueira, elevada administrativamente à categoria de cidade sem cumprir requisitos funcionais e números de eleitores mínimos constantes na lei. 7. Infraestruturas A rede de estradas é constituída principalmente por estradas circulares, dominada por dois de transportes importantes anéis. A rede de estradas municipais corresponde a estradas de ligação entre as duas circulares e por estradas de acesso às diversas localidades. A ilha conta com duas infraestruturas aeroportuárias: o aeródromo de S. Filipe e o dos Mosteiros (este inativo há já algum tempo). Dispõe ainda do porto de Vale dos Cavaleiros.

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Figura 40 – Esquema geral da ilha do Fogo

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Quadro 33 – Análise SWOT da ilha do Fogo

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Presença de um vulcão imponente, que domina a ilha Aridez Paisagem de grande interesse geológico Elevada pressão demográfica nos Solos muito ricos do ponto de vista mineralógico principais centros urbanos. Potencialidades para o desenvolvimento do Acentuado desequilíbrio na ecoturismo, do turismo de natureza e do turismo cobertura de equipamentos gastronómico coletivos Potencial para o desenvolvimento da agricultura Fluxo emigratório com relativa Prevalência de população jovem expressão Cultura de vinha com expressão na economia local Deficientes ligações com as outras ilhas (aéreas e marítimas) Insuficiência de infraestruturas gerais e turísticas Extração descontrolada de inertes nos leitos das ribeiras e nas praias Vulnerabilidade social e acentuada incidência de pobreza Elevada taxa de desemprego (sobretudo juvenil) Oportunidades Ameaças

Processo em curso de infraestruturação e Riscos de sismos e erupções transformação da Ilha, protagonizado pelas vulcânicas autoridades públicas Pressão excessiva sobre o solo, as Melhoria dos transportes interilhas terras e sobre a exploração de A orla marítima, com praias de areia negra e águas pedras, cascalho, brita e areia, profundas e ricas em biodiversidade, oferece boas motivada pela dinâmica crescente oportunidades para o desenvolvimento de atividades da construção civil turísticas de mergulho, pesca submarina e turismo Persistência de tendência para a medicinal emigração (sobretudo para os EUA) Acentuada dependência da emigração

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3.8.9 Brava Quadro 34 – Especificidades da ilha da Brava 1.Localização No grupo do Sotavento, no extremo sul do arquipélago, é a mais próxima do e configuração continente sul-americano. De forma arredondada é a menor das ilhas habitadas, com uma superfície de 67,4 km2 e atitude máxima de 976 metros (Fontainhas). 2. Meio físico e recursos Relevo muito acidentado, húmida e conhecida por “ilha das flores”, devido à sua naturais beleza paisagística. Parcos recursos naturais.

3. Riscos naturais Sismo, desabamentos, cheias, inundações e seca. A agricultura, a pecuária e a pesca são as atividades dominantes. As transferências dos emigrantes têm um peso muito importante na economia doméstica da grande maioria da população da ilha, devido à grande comunidade 4. Situação económica de originários da Brava residentes nos USA. A ilha exporta peixe fresco e seco para as ilhas do Fogo e Santiago. A ilha tem 1,2% da população do país. No último período censitário (2000- 5. Aspetos demográficos 2010) perdeu 11,9% da população, tendo passado de 6.804 hab. para 5.995 hab. e sociais em 2010. A taxa de desemprego é de 9,6% (INE, Censo 2010) e a de pobreza 35,1% (QUIBB, 2007). A cidade de Nova Cintra é a localidade principal, marcada pela beleza arquitetónica das suas construções típicas. 6. Sistema urbano e Não há rede de esgotos. Em casas sem rede de esgotos, sem rede de eletricidade estrutura de povoamento e sem rede de água vivem 10,88% das famílias (INE, Censo 2010). Existência de lixeira controlada. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Défice de equipamentos de saúde, com dependência dos serviços sanitários especializados da ilha vizinha, Fogo, ou da capital do país. Funcionam 1 centro de saúde, 2 postos sanitários e 2 unidades sanitárias de base (MS, 2011). Em termos de rede de educação, funcionam 12 Jardins, 11 escolas do ensino básico e 1 estabelecimento do ensino secundário (ME, 2010). Os equipamentos concentram-se sobretudo em Nova Cintra. 7. Infraestruturas Os transportes são deficientes, o que condiciona o desenvolvimento da ilha. de transportes Brava não tem ligações aéreas com as demais ilhas (tal como Santo Antão). Existe um pequeno Porto (Furna) que garante uma ligação marítima regular com Fogo e Praia. A principal estrada insular une Furna com Cidade de Nova Cintra (no interior) e continua, atravessando os núcleos mais povoados e antigos da ilha. A ilha dispõe de rede de acessos a todas a localidades.

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Figura 41 – Esquema geral da ilha da Brava

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Quadro 35 – Análise SWOT da ilha Brava

Pontos Fortes/Potencialidades Pontos Fracos/Debilidades

Território acidentado Valor ambiental e paisagístico (ilha das flores) Isolamento - sem um aeroporto Elegância das construções típicas funcional Potencial para o desenvolvimento do turismo de Fluxo emigratório expressivo natureza Dependência dos serviços sanitários Produção de peixe para outras ilhas especializados da ilha do Fogo ou da “Morabeza” da população capital do país População jovem Carência de mão-de-obra qualificada e também de quadros técnicos e superiores Aproveitamento deficiente do potencial silvo-pastoril da ilha Oportunidades Ameaças

Melhoria das ligações marítimas Riscos de desabamentos e sismos Desenvolvimento da pesca Tendência para a emigração Desenvolvimento de uma oferta turística (sobretudo para os EUA) diferenciada complementar com a ilha do Fogo Acentuada dependência da (tirando partido da proximidade entre as duas ilhas) emigração

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3.10 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O ordenamento do território em Cabo Verde apresenta um quadro de complexos desafios, atendendo às caraterísticas do país e às configurações das dinâmicas territoriais e sociais.

Cabo Verde é um país pequeno, insular, fragmentado, parco em recursos naturais, com crescimento populacional crescente, de grandes fragilidades ambientais e de um crescimento económico e social por consolidar. Está sujeito a múltiplos riscos naturais, nomeadamente desabamentos, cheias, inundações, sismos, seca, desertificação, subidas do nível do mar, com tendência para se agravarem em função das alterações climáticas, elementos fundamentais a considerar nas políticas de ordenamento do território.

Acompanhando a tendência mundial, o país tem uma intensificação do fenómeno da urbanização e, hoje, a maior parte da população (62%) concentra-se nas áreas urbanas (embora este valor esteja sobrevalorizado, pois muitas áreas urbanas apenas o são administrativamente). O sistema urbano do país é muito desequilibrado (em termos populacionais, dotação de equipamentos, dinâmica económica), dominado pelos centros urbanos de Praia e do Mindelo, existindo aí uma elevada pressão provocada quer pela instalação de população que cada vez mais aí aflui, quer pelo desenvolvimento das atividades económicas. A dinâmica turística tem também colocado enormes pressões sobre os assentamentos humanos, com destaque para as ilhas do Sal e da Boavista.

No litoral encontramos formas de povoamento muito concentradas. Grande parte da população (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais aglomerados populacionais. O facto de a maior parte das ilhas serem acidentados reduz ainda mais o território humanizado e intensifica a pressão sobre a faixa litoral, incluindo sobre os recursos.

Em função das especificidades, as ilhas podem ser organizadas em subconjuntos (quadro 36).

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Quadro 36 – Agrupamento das ilhas de acordo com especificidades

Ilhas Especificidades Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava Vicente Nicolau Antão Maior dimensão territorial

Mais montanhosas Mais populosas Maior taxa de desemprego Maior incidência da pobreza Mais agrícolas Mais turísticas

Mais terciarizadas

Mais vulneráveis ambientalmente Maior valia ambiental Maiores problemas de água Maiores problemas de esgotos Maiores problemas de resíduos sólidos Maiores problemas de assentamentos informais Maiores problemas de apanha de inertes Maiores problemas de transportes com outras ilhas Elaboração própria

As ilhas mais turísticas (Sal e Boavista) são as que possuem maior valia ambiental. Mas também são as que já apresentam graves disfuncionalidades (problemas de esgotos, resíduos sólidos urbanos, assentamentos informais). Maio, ainda com um enorme potencial turístico por aproveitar (condicionado por deficiência de transportes, de rede de esgotos e recolha e tratamento de resíduos). Estas debilidades estão igualmente presentes na maior ilha do país e também que acolhe a sua capital – Santiago. O facto das ilhas mais turísticas apresentarem grandes valias ambientais exige um ordenamento da atividade turística exigente e rigoroso, sob pena de a prazo, comprometer esses recursos e afetar irremediavelmente a atividade.

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CAPÍTULO 4. ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA FUNDAMENTAL DO ESTADO CABO-VERDIANO

4.1 Princípios e Objetivos

Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A Constituição da República4 de Cabo Verde - CRCV - nos artigos 72º e 73º atribui ao Estado as funções de proteger a paisagem, a natureza, os recursos naturais e o meio ambiente, bem como o património histórico-cultural e artístico nacional e, no intuito de garantir o acesso à habitação, criar as condições necessárias para a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do urbanismo.

A Base I da Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico – LBOTPU - estabelece que o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano constituem imperativo nacional. Daí que o Estado e os municípios devem promover o correto ordenamento e planeamento do território, no respeito pelo interesse público e pelos direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente reconhecidos (BASE II da LBOTPU).

De acordo com a BASE III da LBOTPU, a política de ordenamento do território deve obedecer a princípios fundamentais como: Sustentabilidade e solidariedade intergeracional, que preconiza a conservação do capital de território natural e impõe que a taxa de utilização da terra e o consumo de recursos renováveis não exceda a respetiva taxa de reposição e que o grau de consumo de recursos não renováveis não exceda a capacidade de desenvolvimento de recursos renováveis sustentáveis; Sustentabilidade ambiental, que garante a preservação, a conservação e a valorização da natureza e da saúde humana, designadamente, da biodiversidade, da qualidade do ar, da água e do solo, a níveis suficientes para manter a vida humana, animal e vegetal; Coordenação, que preconiza a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social, e bem assim com políticas setoriais com incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados; Subsidiariedade, que impõe a coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública de forma a privilegiar o nível decisório mais próximo do cidadão; Equidade, que assegura a justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão

4 Constituição de 1992 com as sucessivas alterações. A mais recente alteração é a Lei Constitucional nº 1/VII/2010, de 3 de Maio (BO - I Série, Número 7)

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde territorial; Participação, que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial; Liberdade de acesso à informação, que propicie uma participação esclarecida e lúcida do cidadão nas questões relativas ao ordenamento do território, desenvolvimento e planeamento urbanístico; Precaução que, a mercê da grande mutabilidade do ambiente, previna externalidades imprevistas e desconhecidas; Responsabilidade, que garante a prévia ponderação das intervenções com impacto relevante no território e estabelece o dever de reposição ou compensação dos danos que ponham em causa a qualidade ambiental; Contratualização, que incentiva a adoção de modelos de atuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial; Segurança jurídica, que garante a estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

Na Base VI da LBOTPU são ainda estabelecidos os seguintes fins da política de ordenamento do território e do urbanismo: Reforçar a coesão nacional, corrigindo as assimetrias regionais e assegurar a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas; Promover a valorização integrada das diversidades do território nacional; Assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade dos espaços edificados; Assegurar a defesa e valorização do património histórico, cultural e natural; Promover a qualidade de vida e assegurar condições favoráveis ao desenvolvimento das atividades económicas, sociais e culturais; Racionalizar, reabilitar e modernizar os centros urbanos e promover a coerência dos sistemas em que se inserem; Salvaguardar e valorizar as potencialidades do espaço rural, lutar contra a desertificação e incentivar a criação de atividades geradoras de rendimento; Acautelar a proteção civil da população, prevenindo os efeitos decorrentes de catástrofes naturais ou da ação humana; Garantir o desenvolvimento harmonioso e equilibrado das regiões, dos núcleos de povoamento; Assegurar o dimensionamento e a localização das infraestruturas e equipamentos; Garantir a disponibilização de terrenos para as atividades económicas, espaços públicos e edificação.

Os princípios e os fins da política de ordenamento do território e urbanismo gizados na Constituição e na LBOTPU constituem grandes desafios para os atores envolvidos, que veem, nos últimos anos, o setor a ter alguma mediatização, estando mais evidente na agenda política. O Governo, ao pretender conferir ao setor maior centralidade, incorpora orientações de política no programa de Governo, entendido o Ordenamento do Território como parceiro

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde estratégico do desenvolvimento sustentável, nas suas vertentes de sustentabilidade ambiental, económica e social, e pela via do orçamento do estado, uma maior afetação de recursos. Porém, num balanço retrospetivo do passado e até ao presente, não obstante as ações e assunção discursiva de compromissos para incrementar medidas com vista a contrariar as tendências negativas, não se tem conseguido aproximar de forma satisfatória os preceitos fixados na LBOTPU das práticas e das marcas territoriais. Perante essa discrepância, pontuamos o Ordenamento do Território, enquanto política pública, como pouco consistente, vulnerável e de reconhecimento público longe do desejado.

4.2 Estrutura político-administrativa do território

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central (com governo e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível regional não existe com legitimidade política. As freguesias como autarquias inframunicipais ainda não estão configuradas, conforme admitido na Constituição da República.

Administração Central (Ministérios, institutos Públicos e outras administrações desconcentradas)

Autarquias Locais (Municípios)

Figura 42 – Modelo político-administrativo de Cabo Verde

No que diz respeito à organização territorial - administrativa, em 1975, havia 13 concelhos, tendo passado para 17 em 2000 e em Fevereiro de 2005 foi aprovado a lei de criação de mais 5 municípios, passando para 22.

Em termos de estruturas regionais, não obstante ainda não estar consagrado, há a corporização da ideia de uma descentralização e desconcentração a partir do conceito de regiões plano, com poderes obrigatoriamente definido na lei. Esta ideia tem como matriz um

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde desenvolvimento que aproveite as vocações de cada ilha, com desconcentração de fatores socioeconómicas, concedendo-lhes uma relativa autonomia económica.

No Colóquio “Descentralização e desconcentração administrativa: que modelo para um pequeno estado insular e arquipélago como Cabo Verde”, realizado em 2007, ficou expressa a opção do Governo, que abandona, por agora, a regionalização política, na medida em que implica uma ampla autonomia das regiões. O governo defende que a criação das regiões autónomas pode levar à macrocefalia do estado e atentar contra a legitimidade do governo, indo contra a configuração do estado unitário, em que o governo deve ser a força unificadora e coordenadora das políticas e consensos nacionais.

Na verdade, a prossecução das atribuições e delimitação das Autarquias Locais não deve esvaziar o princípio basilar da unidade do Estado estabelecido na Lei-quadro da Descentralização administrativa (Lei n° 69/VII/2010: 16 de Agosto). É fundamental não ignorar que o pressuposto basilar deve ser garantir o melhor processo de administração do território, diminuir assimetrias, criar melhores condições de vida para os cabo-verdianos, combatendo a burocracia, disfunções territoriais, sociais e económicas. E nesta matéria não se pode ignorar o papel de planeamento das regiões, que serve para gerir a mudança na organização do território no sentido pró-ativo e que surge cada vez mais como uma necessidade face às entropias territoriais.

Assim, a concretização de institucionalização do poder regional deve passar pela assunção de um modelo ligado à funcionalidade e planeamento das regiões, por ser aquele que se enquadra numa conceção positiva, dinâmica e moderna da regionalização. E isto implicaria ancorar a regionalização em sistemas abertos, integrados, de exploração de complementaridade, de sinergias, rentabilização das vocações, do aproveitamento da economia de escala pela auto-insuficiência das ilhas. Em suma, na definição de uma estratégia de desenvolvimento, estimulando as potencialidades, tradições ou identidades das ilhas no sentido da coordenação e solidariedade para o fortalecimento da unidade e coesão nacional.

A regionalização administrativa teria vantagens para o ordenamento do território, pela descentralização das ações de planeamento, nomeadamente elaboração de planos regionais pelas regiões, ratificação dos planos urbanísticos, apoio mais direto aos Gabinetes técnicos, podendo em termos gerais, contribuir para a criação de novas oportunidades territoriais, a diminuição das assimetrias regionais e melhoria da qualidade de vida das populações, incluindo o aumento dos níveis de participação.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

4.3 Competências no Ordenamento do território

As competências na gestão do território estão muito repartidas. Para além da parte do território sobre a responsabilidade dos municípios, a nível central são várias as entidades a atuar neste domínio.

4.3.1 Ao nível central

O ordenamento do território enquanto política pública está sob a responsabilidade do Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território (MDHOT) que tutela a Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU). Compete à DGOTDU o acompanhamento e avaliação regular do funcionamento do sistema de gestão territorial e das práticas de gestão territorial, coordenar, promover e assegurar a elaboração de planos e projetos no domínio do Ordenamento do Território, propor e promover medidas normativas e regulamentares e de orientação e apoio técnico respeitantes ao domínio da sua competência. A junção das políticas de ordenamento do território e de ambiente no mesmo ministério aconteceu após as eleições legislativas de 2011. As duas áreas têm grandes afinidades, o que poderá potenciar uma integração mais eficaz. Porém, mantêm-se separadas a DGOTDU e a Direção Geral do Ambiente (DGA).

Para além do MAHOT, são várias as instituições com responsabilidades sobre partes do território. A Cabo Verde Investimento e a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio gerem as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral - ZDTI; as florestas e reservas agrícolas são geridas pelo Ministério do Desenvolvimento Rural; a orla marítima pelo Ministério das Infraestruturas, Transportes e Telecomunicações; os parques eólicos e industriais sob a responsabilidade de Ministério da Economia. E ainda há as redes de equipamentos, de educação e de saúde, com tutelas próprias.

Fazendo uma breve retrospetiva, verificamos que devido à ausência generalizada de meios organizacionais, humanos, materiais, financeiros nas Câmaras Municipais, a par da insuficiência e/ou ausência de legislação no âmbito do planeamento e da organização e funcionamento do poder local, no passado a responsabilidade de elaboração dos planos urbanísticos recaía sobre o órgão central (Direção Geral de Urbanismo, Habitação e Meio Ambiente - DGGUHMA). Não obstante carências variadas, a DGUHMA, elaborou uma

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde primeira geração de planos urbanísticos para alguns municípios, posteriormente suspensos por dificuldades financeiras (TAVARES, 2006).

Em 1992 foi criada a Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente (DGOTA), que deveria assumir a elaboração dos Planos de Ordenamento do Território e deixar os Planos Urbanísticos Municipais aos Municípios. Na sequência foi publicada, em 1993, a LBOTPU. Mas, após a lei de 1993 seguiram-se apenas atividades pontuais e uma prática de planeamento coerente não foi desenvolvida nesses anos (FIDLER, 2011).

No entanto, o esforço para agarrar a política do Ordenamento do Território perdeu-se quando a DGOTA foi extinta, em 1996, e só recriada em 2001 e dotada em 2002, tomando a designação de Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação (DGOTH) e de DGOTDU em 2010. Assim, entre 1996-2001, instalou-se um certo vazio institucional, originando por parte de diversos setores tomadas de posições que se traduziram em sobreposição de competências, a exemplo do ocorrido com a gestão das áreas turísticas especiais. A par desse aspeto verificaram-se intervenções desarticuladas e descoordenadas que originaram dispersão de esforços e de meios (TAVARES, 2006).

Neste momento a DGOTDU encontra-se muito mais capacitada, mas ainda insuficiente para os desafios que há no setor.

4.3.2 Ao nível Local

O Programa de Governo 1981-85 instituiu o poder local como poder político, num contexto de permanência do centralismo democrático, com o Estado a desempenhar o papel central em todos os domínios. A descentralização só deu passos consistentes nos finais dos anos 80 e início dos anos 90, com a publicação de um conjunto de diplomas, nomeadamente: lei de bases das autarquias locais (Lei 47/III/89), lei eleitoral municipal (Lei 48/III/89), lei das finanças locais (Lei 101-0/90), lei da organização e funcionamento da administração municipal (D.L. 52-A/90) e com a revisão da Constituição da República, de 1992, que fortaleceu o poder local, admitindo que as autarquias têm finanças e patrimónios próprios (PNUD – CEA, 2002). Em 1991 foi adotada uma estrutura política multipartidária e o país avançou rumo à descentralização política, tendo ocorrido as primeiras eleições autárquicas.

Segundo TAVARES (2006:74) “muitas das atribuições que antes pertenciam ao poder central (Ministério da Administração Local e Urbanismo - MALU), foram transferidas para o poder local (promoção social, obras públicas, licenciamento, infraestruturas no domínio do

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde saneamento, cobranças taxas). Com a descentralização, as autarquias passaram a ter um papel importante no planeamento e gestão do território. Porém, foram atribuídas ao poder local funções e responsabilidade de elaboração de planos sem os meios necessários, dificultando a sua execução”.

Os meios materiais, humanos e financeiros faltavam, a articulação entre os agentes era insuficiente e a indefinição das responsabilidades evidente. A par, ocorreram constrangimentos associados ao atraso nas verbas escassas do Governo (PNUD – CEA, 2002:7). Portanto, muitas das atribuições e competências das autarquias não foram exercidas cabalmente por falta de meios e regulamentação, que se arrastaram até à atualidade.

Mas foram lançadas algumas iniciativas como a criação do Gabinete de Apoio Técnico Intermunicipal (por conjunto de ilhas ou por concelhos da mesma ilha), com o intuito de apoiar a elaboração de planos de desenvolvimento municipal. Em 1995 foi criada a Associação Nacional dos Municípios (ANMCV), que tem como objetivo a defesa dos interesses comuns dos municípios, estimulando sinergias e complementaridades. A ANMCV tem promovido esforços para dotar a administração local de mais condições, mas com resultados modestos (TAVARES, 2006).

De acordo com os Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995), a atuação dos municípios concretiza-se nas áreas do urbanismo, na administração, saneamento básico, saúde, habitação, comércio, ambiente, proteção civil, emprego, transportes, educação, promoção social, na elaboração de planos, estabelecimento de regulamentos, taxas e tarifas, concessão de licenças, etc. Porém, há uma disparidade entre as competências e os recursos dos municípios. Por isso, a maioria dos municípios recorre a geminações e a cooperações com municípios estrangeiros, no sentido de colmatar as dificuldades financeiras e técnicas.

A baixa qualificação dos recursos humanos e a insuficiência de meios técnicos e financeiros limitam o desempenho dos municípios, fazendo com que a situação atual do planeamento municipal esteja longe do desejável. Há um grande desequilíbrio na distribuição dos recursos humanos, sendo diminuto o pessoal qualificado nos municípios do interior/periféricos. E muitos municípios não dispõem do Gabinete Técnico Municipal, o que dificulta a gestão urbanística e a assumção das atribuições.

Os municípios reivindicam maior capacidade financeira para a assunção integral das responsabilidades urbanísticas. As autoridades centrais reconhecem a necessidade de capacitar institucionalmente os municípios para o exercício das suas competências e

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde atribuições, sobretudo no que diz respeito à autonomia financeira. A Lei das Finanças Locais, de 1998, (Lei 76/V/98) incorpora mecanismos que permitem aos municípios ter uma maior capacidade financeira, podendo, assim, levar a cabo a sua responsabilidade de elaboração de instrumentos de ordenamento e gestão municipal. Em Setembro de 2005 foi aprovado a atual lei das finanças locais (Lei n.º 79/VI/2005 de 5 de Setembro), que define o alargamento do leque de taxas e receitas a favor dos municípios (art.º 5º). A nova lei permite que os municípios tenham acesso a créditos internos (art.º 1, alínea d) no quadro da cooperação descentralizada. Em termos gerais a lei tem como objetivo:

. reforçar e consolidar a autonomia financeira municipal, alargar a base tributária Municipal; . clarificar os mecanismos de transferência de recursos financeiros para os municípios; . redefinir e fixar os critérios para a distribuição do Fundo de Financiamento Municipal; . aumentar a base para o cálculo do Fundo de Financiamento Municipal; . introduzir maior rigor e transparência na gestão municipal; . introduzir maior previsibilidade de mobilização de recursos.

No entanto, iniciou-se em 2012 um processo para a revisão da Lei das Finanças Locais, propondo um aumento de 10 para 17% da comparticipação dos municípios nas receitas do Estado, reforçando assim, as transferências de recursos financeiros para os municípios.

Os municípios reclamam maior autonomia financeira, pois continuam a depender excessivamente do Governo para obter meios para a realização dos investimentos necessários à promoção do desenvolvimento local. As transferências da Administração central para os municípios atingiram em 2009, o montante de 3.345.619 contos, sendo que o peso do Fundo de Financiamento Municipal foi de 75% deste valor. O grau de dependência financeira é de 51,86%. (MDHOT, Anuário Financeiro dos Municípios, 2009).

A lei-quadro da descentralização política (Lei n° 69/VII/2010, de 16 de Agosto) veio orientar, disciplinar, harmonizar e uniformizar o processo de descentralização, reforçando a sua credibilidade e enformando juridicamente o processo de transferências de competências do Estado para as autarquias locais, de modo a que o processo seja orientado e regido por um instrumento normativo e deixe de depender da vontade política de cada sujeito institucional; definir as competências suscetíveis de serem descentralizadas; definir a metodologia do processo de descentralização; indicar as condições em que as transferências devem ocorrer;

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde fixar os recursos financeiros que acompanham cada ato de transferência; apontar os mecanismos de acompanhamento e seguimento do processo.

De acordo com a Direção Geral da Administração Local, o Governo aponta como pilares da agenda da descentralização: . apoio e desenvolvimento institucional municipal; . desenvolvimento de competências dos recursos humanos municipais; . consolidação e reforço da autonomia financeira municipal; . modernização da administração municipal; . implementação efetiva do regime da tutela de legalidade; . consolidação e reforço das atribuições e competências municipais; . cidadania e Participação; . desenvolvimento da Cooperação Descentralizada

Os novos Estatutos dos Municípios estão em discussão para a posterior aprovação do Parlamento. A revisão dos Estatutos dos Municípios (Lei 134/IV/95, de 3 de Julho de 1995) visa:

. reforçar os poderes dos Municípios, clarificar e delimitar as competências dos seus órgãos e evitar zonas de conflito com a Administração Central; . efetivar a responsabilidade da Câmara Municipal (CM) perante a Assembleia (AM) reforçando as competências das AM; . adequar a configuração dos órgãos municipais, ao artigo 230º da Constituição da República de Cabo Verde; . parlamentarizar o Sistema de Governo Municipal; . introduzir a liberdade na escolha dos Vereadores; . reforçar a autonomia municipal e o papel das Associações de Municípios; . realinhar os Estatutos com as iniciativas de Reforma do Estado e a Lei-quadro de Descentralização (Lei n° 69/VII/2010).

Não obstantes as dificuldades enfrentadas pelos municípios, é inequívoco o seu protagonismo nos vários setores de desenvolvimento de Cabo Verde. O poder local está a afirmar-se como fundamental na resolução dos problemas das populações, na construção de uma administração mais próxima dos cidadãos, na melhoria do bem-estar e progresso das comunidades locais e no desenvolvimento dos municípios.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

4.4 LBOTPU e RNOTPU

Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico – LBOTPU

Com contribuições de TAVARES (2006) apresentamos uma retrospetiva sobre a criação da LBOTPU.

Em 1985 o Estado criou, pela primeira vez, uma lei de bases associada ao Ordenamento do Território e Urbanismo – Lei de Bases do Planeamento Urbanístico (Lei n.º 57/II/85, de 22 de Junho), estabelecendo os princípios fundamentais do planeamento urbanístico (mas não incluindo o regime urbanístico do solo).

Três anos depois, a Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana (RGCHU) (Decreto-lei n.º 130/88, de 31 de Dezembro) surge com o intuito de fazer face à dinâmica dos setores de habitação e construção, carências de alojamentos e de serviços urbanos. Revogou o DL 1043, de 13 de Junho de 1950.

Mais tarde é regulada a elaboração e aprovação dos Planos Urbanísticos referidos no artigo 11º da Lei n.º 57/II/85, de 22 de Junho (Decreto n.º 87/90, de 13 de Outubro e Decreto n.º 88/90, de 13 de Outubro).

Em 1993, a Lei n.º 85/IV/93 de 16 de Julho, que estabelece as Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico (LBOTPU), revoga o diploma de 1985 (lei Urbanística). Esta lei surge na sequência de uma Missão a Cabo Verde de especialistas portugueses do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC) (Vítor CAMPOS e Fernando GONÇALVES), no âmbito dos estudos de legislação e regulamentação urbanística (1992). Segundo TAVARES (2006), esses especialistas detetam problemas diversos, com destaque para: legislação urbanística desfasada da realidade social; indefinições da legislação em matéria de propriedade e uso do solo; conflitualidade entre proprietários e municípios dada a cedência, pelo município, da posse de terrenos sem a expropriação estar consumada; legislação demasiada exigente nos seus formalismos; dificuldade de expropriação para melhoramentos urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de solos); elaboração de loteamentos sem apoio em Planos Urbanísticos Detalhados (PUD).

Nessa altura, a Direção Geral do Ordenamento do Território e do Ambiente (DGOTA) tinha grandes limitações em termos de técnicos. E a aplicação da lei era acompanhada por

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde consultores estrangeiros que garantiam uma fraca permanência em Cabo Verde. PEREIRA (coord.), GONÇALVES, CAMPOS (1992).

Com a dinâmica territorial e a aplicação da lei de 93, constatou-se um conjunto de problemas, como a ausência de um quadro eficiente de sanções, para além de questões insuficientemente tratadas como sejam os planos especiais, a problemática do loteamento, os planos turísticos e industriais de iniciativa particular, incorreções técnicas, conceitos errados ou desatualizados (ALMEIDA, 2005). A necessidade de rever a lei veio à discussão com a realização do 1º Fórum sobre Ordenamento do Território, em 2001.

O poder público reconheceu que o quadro não era satisfatório e que os reflexos provocados no território não eram desejáveis. As autoridades começaram a tomar consciência que a persistência da falta de medidas eficazes em termos de Ordenamento do Território poderiam estar a comprometer o futuro de Cabo Verde. Falou-se em definir políticas, mudar tendências e discutir soluções.

É nesse quadro que surgiu a LBOTPU (Decreto-Legislativo n° 1/2006, de 13 de Fevereiro). No plano teórico a LBOTPU estabelece a articulação espacial dos instrumentos legalmente existentes. Concebe um sistema de ordenamento territorial que possibilita uma ação coordenada, hierarquizada e integrada de diferentes níveis de governo, das ações, planos e investimentos. Porém o sistema estabelecido ainda não foi concretizado plenamente.

Na Lei de Bases de 2006 foram detetadas incongruências e lacunas, o que implicou a sua alteração em alguns pontos em 2010, sem alterar a sua filosofia e conteúdo essencial (quadro 37).

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Quadro 37 – Principais alterações à LBOTPU de 2006

Situações anteriores Alterações A alteração possibilitou a elaboração de um EROT para O Esquema Regional de Ordenamento do uma ilha com um único concelho. Isto seria desejável, dado Território abrange um grupo de ilhas vizinhas que o tratamento a nível regional, promovido pelo ou os concelhos de uma mesma ilha Governo, não devia excluir ilhas por terem um só Município (caso de São Vicente). Os conceitos de homologação e ratificação, A dicotomia que dava azo a confusões foi eliminada. O diferentes, eram utilizados para uma situação termo utilizado passou a ser “ratificação”, pois espelha material única – a verificação pelo Governo, melhor o sentido da intervenção do Governo que deve no quadro dos seus poderes de tutela da somente verificar a conformidade do plano à lei e outros legalidade, da conformidade dos planos planos de grau hierárquico superior e, estando em urbanísticos à lei. conformidade, confirmar a decisão dos órgãos municipais. “Caso se verifique desconformidade ou Suprimiu-se a possibilidade de ratificar/homologar PDU ou ausência de plano diretor municipal, os PD desconforme com o PDM, uma vez que subverte planos de desenvolvimento urbano e os totalmente a hierarquia entre os planos urbanísticos dando planos detalhados devem ser ratificados pelo lugar a arbitrariedades. Governo, conferindo-lhes eficácia”. “A ratificação dos planos pode ser parcial, Suprimiu-se a possibilidade de ratificação parcial dos aproveitando apenas à parte conforme com as planos. Os planos são ratificados na sua totalidade. normas legais e regulamentares vigentes e compatível com os instrumentos e gestão territorial eficazes” “A aprovação final dos PU é da competência Foi revogado a alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto da AM”. De forma diferente dispõe o Estatuto dos Municípios. dos Municípios que confere à Câmara Municipal competência para aprovar os PD (alínea b) do nº 4 do artigo 92º do Estatuto dos Municípios). “Os instrumentos de gestão territorial Entendeu-se que o plano deve ter um prazo de vigência vinculativos dos particulares são mínima mas eliminou-se a obrigatoriedade de revisão, pois obrigatoriamente revistos no prazo e tal pode não ser necessário nem oportuno. condições legalmente previstos”. A LBOTPU não distingue claramente o O âmbito de intervenção dos planos setoriais e dos planos âmbito de intervenção dos planos setoriais e especiais foi clarificado. dos planos de natureza especial, dando azo a confusões. Elaboração própria

Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro, alterado pelo Decreto-Legislativo N 6/2010, de 21 de Junho de 2010

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Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico - RNOTPU

A LBOTPU de 2006 estabelece bases, princípios e objetivos gerais, mas não estabelece o regime jurídico dos planos. Assim, delegou na sua BASE XLVIII que no prazo de seis meses a contar da aprovação da mesma, o Governo apresentaria por Decreto – Lei, o Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, para possibilitar em cada um dos âmbitos em que se exerce a ação da Administração pública, disciplinar o uso, ocupação e transformação do território. Tal não aconteceu e criou-se um vazio em termos regulamentares. A regulamentação surgiu só em 2010, num processo coordenado pela Direção Geral Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, mas com subsídios de várias entidades e com apoios da cooperação austríaca e da Direção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano de Portugal.

A regulamentação configura-se como um dos pilares fundamentais da nossa arquitetura legislativa relacionado com o território. Entre outras, o Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico estabelece as responsabilidades de entidades públicas e privadas; define o regime de elaboração, aprovação e execução dos instrumentos de Gestão Territorial bem como o regime de relação jurídica entre os diversos instrumentos; fixa o conteúdo material e documental dos planos; consagra o dever de fundamentação dos planos de Ordenamento do Território; fornece aos municípios instrumentos de atuação e programação da execução dos planos; estipula a repartição dos custos de urbanização.

Estabelece, ainda, o direito de participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de gestão territorial, o direito à informação sobre os instrumentos de gestão territorial em qualquer fase do processo de planeamento. No entanto, o regulamento não prevê a penalização do não cumprimento desta disposição.

Esta disposição legal trouxe novos desafios aos municípios, nomeadamente o de agilizarem o seu processo de contacto com a sua população – com a possibilidade de desenvolver novos serviços digitais, de melhorar a sua eficiência enquanto organização. Mas também constitui um desafio ao próprio organismo central responsável pelo Ordenamento do Território, que deve criar e manter atualizado um sistema que assegure o exercício do direito à informação, designadamente através do recurso a meios informáticos.

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Nesta linha, o Ministério da Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território iniciou, em Outubro de 2009, o projeto Sistema de Informação Territorial (SIT). O SIT deve disponibilizar os planos em vigor e criar uma plataforma colaborativa comum de trabalho entre organismos públicos com responsabilidade territorial, permitindo assim a consulta e um melhor acompanhamento dos planos em vigor. No entanto, há desafios que se impõem na criação de um SIT, impõe novos desafio, nomeadamente alterar a cultura das instituições na partilha de informação, o investimento avultado em infraestrutura de suporte e recursos humanos capacitados.

Em termos gerais, não obstante as alterações que possa vir a sofrer, o regulamento apresenta aspetos positivos e constitui um passo importante no sentido de se continuar a aperfeiçoar o regime de elaboração e execução dos planos, os procedimentos de consulta, a concertação e participação dos interessados.

4.5 Instrumentos de Gestão Territorial

4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica

A LBOTPU e RNOTPU definem os seguintes instrumentos de gestão territorial: a) Instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial; b) Instrumentos de planeamento territorial; c) Instrumentos de política setorial; d) Instrumentos de natureza especial.

Os instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial, de natureza estratégica, traduzem as grandes opções com relevância para a organização do território, estabelecendo diretrizes de carácter genérico sobre o modo de uso do mesmo, consubstanciando o quadro de referência a considerar na elaboração de instrumentos de planeamento territorial. São a Diretiva Nacional de Ordenamento do Território e o Esquema Regional de Ordenamento do Território.

Os instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo. São a) O Plano Diretor Municipal (PDM); b) O Plano de Desenvolvimento Urbano

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(PDU); c) O Plano Detalhado (PD). Os instrumentos de planeamento territorial são genericamente designados por “planos urbanísticos”.

Podem ainda dois ou mais Municípios da mesma ilha elaborar Planos Intermunicipais de Ordenamento do território (PIMOT) que visam a articulação estratégica entre áreas territoriais que, pela sua interdependência, necessitam de uma gestão integrada.

Os instrumentos de política setorial são instrumentos de programação ou de concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do território. Planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos setores da Administração Central.

Os instrumentos de natureza especial estabelecem o quadro espacial de um conjunto coerente de atuações com impacte na organização do território. Identificam os interesses públicos e estabelecem restrições e prescrições em relação às áreas abrangidas.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 38 – Tipologias de instrumentos de Ordenamento do Território

Função Designação Âmbito Natureza Territorial Diretiva Nacional de Ordenamento do Território Nacional Estratégica e Instrumentos de (DNOT) programática – ordenamento e Esquema Regional de Ordenamento do Regional estabelece desenvolvimento Território (EROT) (abrange uma orientações de territorial ilha ou um carácter genérico grupo de ilhas vizinhas) Plano Diretor Municipal (PDM) Regulamentar – Plano de Desenvolvimento Urbano integram diretrizes Instrumentos de (PDU) definidas nos planeamento territorial Municipal instrumentos de Plano Detalhado (PD) âmbito Nacional e Regional Instrumentos de Planos Sectoriais de Ordenamento do Estratégica política setorial Território (PSOT): Plano nacional de energia, plano nacional de agricultura, plano estratégico nacional de turismo, Nacional plano ambiental, plano nacional das pescas, e outros domínios (floresta, transportes, telecomunicações, comércio, indústria, educação, saúde, cultura, etc.). Instrumentos de Planos Especiais de Ordenamento do Regulamentar natureza especial Território (PEOT): Planos de – integram Ordenamento de Áreas Protegidas ou diretrizes outros espaços naturais de valor definidas nos cultural, histórico ou científico; Planos instrumentos de de ordenamento das zonas turísticas Nacional âmbito Nacional e especiais ou zonas industriais; Planos Regional de Ordenamento da Orla Costeira; Planos de Ordenamento das Bacias Hidrográficas.

Elaboração própria

Fontes: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto- Legislativo N 6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

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Os instrumentos de gestão territorial subordinam-se entre si, de acordo com respetivo grau hierárquico. Os planos setoriais desenvolvem e concretizam no respetivo domínio de intervenção as disposições/orientações definidas na DNOT.

Os EROT integram as regras definidas na DNOT e nos planos setoriais pré-existentes. Os Planos Especiais de Ordenamento do Território traduzem um compromisso recíproco de compatibilização com a DNOT e EROT. Os planos urbanísticos desenvolvem as orientações dos EROT e dos planos especiais.

4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos

De acordo com a LBOTPU, os planos à escala nacional e regional são da responsabilidade do Governo, enquanto os planos urbanísticos são da competência dos Municípios (quadro 39).

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Quadro 39 - Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos

Planos Determinação de elaboração Aprovação prévia Aprovação Final Pelo Conselho de Competência do Parlamento DNOT Ministros Resolução do Conselho de Ministros – Governo Pelo Membro do Competência do Conselho de EROT Governo Responsável Ministros pela área do Ordenamento do Território

Instrumentos Portaria conjunta dos Sem aprovação prévia Competência dos membros do de Política Membros do Governo Governo responsáveis pela tutela Especial responsável pela tutela dos dos interesses a proteger ou das interesses a proteger atividades a disciplinar.

Instrumentos Portaria ou decisão do . Competência dos membros do de Política departamento competente da Sem aprovação prévia Governo responsáveis pela tutela Sectorial Administração Central dos interesses a proteger ou das atividades a disciplinar.

PDM Deliberação da Assembleia Competência da Assembleia Municipal Municipal, sujeitos a ratificação pelo governo. PDU Deliberação da Assembleia Pela Câmara Municipal Municipal

PD Deliberação da Câmara Municipal

Elaboração própria

Fonte: Decreto-Legislativo N 1/2006, de 13 de Fevereiro (LBOTPU), alterado pelo Decreto-Legislativo N 6/2010, de 21 de Junho de 2010 e RNOTPU

4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais

4.5.3.1 DNOT

Em Junho de 2009 foi decidida a elaboração da Diretiva Nacional de Ordenamento do Território (DNOT), concluída em Abril de 2013.

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A DNOT define diretrizes de atuações para o desenvolvimento sustentável, estabelecendo critérios básicos de ordenamento e de gestão de recursos naturais e os objetivos para o ordenamento de atividades sociais e económicas de âmbito territorial, tendo como propósito o equilíbrio interterritorial e a qualidade de vida das populações (a médio/longo prazo - 2025). A DNOT estabelece 7 Linhas Estratégicas e 33 Diretivas (quadro 40).

Quadro 40 – Linhas estratégicas e Diretivas da DNOT

Linhas estratégias Diretivas 1- Objetivos e criterios do ordenamento ambiental. 1.Valorização da identidade natural, cultural 2- Conservação e gestão das áreas de valor ambiental. e paisagística de Cabo Verde como fator de 3- Proteção da biodiversidade. desenvolvimento 4- Ordenamento da orla costeira e dos recursos marinhos 5- Património cultural. 6- Proteção e valorização da paisagem. 2.Posicionar Cabo Verde como referência de 7- Objetivos e critérios do ordenamento do turismo. qualidade Turística 8- Para um turismo responsável. 9- Escolha do modelo turístico adequado. 10- Ritmos e prioridades. 11- Correcção e prevenção de deficits e desvios. 12- Coordenação na gestão da atividade turística 3.Avançar em direção à autossuficiência 13- Sustentabilidade e eficiência energética energética e para a gestão integrada de 14- Critérios de sustentabilidade energética resíduos 15-Integração da política energética no planeamento. 16- Eficiência energética e edificação 17- Gestão dos resíduos 4.Reforçar o sistema de transportes e 18- As comunicações como fator de coesão. comunicação como fator de coesão e 19- Organização do transporte coletivo terrestre desenvolvimento socioeconómico 5.Fomento do setor primário 20- Atividade agrícola e sustentabilidade económica 21- Proteçãoo do solo e da atividade agropecuária 22- Melhoria das condições de vida no meio rural 23- Ordenamento da pesca e da aquacultura 24- Ordenamento da atividade extrativa 6.Transformar os aglomerados urbanos em 25- Objetivos e critérios cidades modernas 26- Planeamento e controle da autoconstrução 27- Incremento da promoção pública em matéria de urbanização 28- Requalificação das zonas urbanas 29- Prevenção de riscos 7. Fortalecer a coordenação setorial e 30- Integração ambiental no planeamento ambiental no contexto do planeamento 31- Integração da política setorial e ambiental no territorial e urbanístico planeamento territorial insular 32- Reforço do princípio de hierarquia 33 - Cooperação interadministrativa e participação pública Fonte: Proposta da DNOT, DGOTDU, 2013

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A DNOT apresenta diretivas e uma proposta de ordenamento territorial que consideramos ajustadas em termos gerais à realidade do país, com uma visão holística do território nacional. O modelo territorial tem como base um conjunto de elementos, entre os quais o desenvolvimento de operações estratégicas de interesse supra-insular (clusters do mar, do céu, financeiro e da informação), pretendendo transformar o país num centro internacional de prestação de serviços, pela valorização da posição estratégica de Cabo Verde.

O Modelo Territorial (Figura 43), de acordo com a DNOT, deve funcionar como uma rede policêntrica em rede e complementar no sentido de aproveitamento do potencial de cada ilha.

Sobre a estrutura dos núcleos urbanos, a DNOT apresenta uma classificação e define os equipamentos para cada tipo de núcleo. Assim, temos a) Capital do Estado: Praia b) Núcleos de serviços suprainsulares: Praia, Mindelo, Espargos e S.Filipe c) Núcleos de serviços insulares: Porto Novo, Mindelo, Ribeira Brava, Espargos, Sal Rei, Porto Inglês, Praia, Ribeira Grande de Santo Antão, Santa Catarina de Santiago, São Filipe e Nova Cintra. d) Núcleos de serviços concelhios: as restantes sedes de municípios.

O modelo turístico atribuí diferentes vocações turísticas a cada ilha, sendo orientado para unidades de média dimensão, procurando evitar os resorts fechados, e a formação de urbanizações turísticas centrípetas, que ocupem um contínuo de praia, separadas do resto da ilha. A DNOT define também um modelo ambiental (modelo de ordenamento terrestre e de ordenamento da zona litoral e marinha) a ser respeitado pelos instrumentos de nível hierarquico inferior.

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Escala: 1:200000 Fonte: Proposta da DNOT,2013, DGOTDU

Figura 43 – Modelo Territorial de Cabo Verde

4.5.3.2 EROT

No que diz respeito aos Esquemas Regionais de Ordenamento do Território (EROT), em 2004 foi determinada a elaboração do EROT da ilha de Santiago e em 2005 os EROT de Fogo e Santo Antão (em vigor). Ainda em 2008 foi determina a elaboração do EROT da Ilha de São Nicolau (em vigor) e em 2011 os EROT de Sal e S.Vicente.

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Quadro 41 - Estado de elaboração dos EROT (Janeiro de 2013)

N.º B.O. e data de Instrumento Fase publicação do EROT Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série, EROT SANTIAGO em B.O. Resolução nº 55 de 19 de Outubro /2010: Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série, EROT FOGO em B.O. Resolução nº 56 de 19 de Outubro /2010: Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 40/2010, I Série, EROT SANTO ANTÂO em B.O. Resolução nº 57 de 19 de Outubro /2010: Em vigor. Plano publicado B.O. n.º 23/2011, I Série, EROT S.NICOLAU em B.O.Resolução n º de 4 de Julho - 23/2011: EROT DAS ILHAS DO SAL e Em elaboração - S.VICENTE, EROT DAS ILHAS DA, Em elaboração - BOAVISTA e MAIO EROT DA ILHA DA BRAVA Por elaborar -

Fonte: B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º 40/2010, I Série, de 19 de Outubro; B.O. n.º 23/2011, I Série, de 4 de Julho; DGOTDU,2011

Os EROT de Santiago, Fogo, Santo Antão e S.Nicolau entraram em vigor em 2010, pelo que ainda não é possível uma avaliação aprofundada sobre os seus efeitos subsequentes no território. No entanto, algumas ações previstas nos EROT já estão a ser executadas, sobretudo em matéria de infraestruturas e equipamentos estruturantes. É o caso da circular da ilha do Fogo e do Aterro sanitário único da ilha de Santiago, importantes investimentos que visam, respetivamente, alargar a mobilidade territorial e solucionar o problema da deposição dos resíduos sólidos. Por outro lado, deve-se equacionar na revisão dos Esquemas de Fogo e Santo Antão, a localização das plataformas logísticas (Estação de tratamento de resíduos sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única), atendendo que as mesmas conflituam com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, as câmaras municipais das respectivas ilhas posicionam-se a favor dessa revisão, na medida em que determinadas opções dos esquemas regionais não estão alinhadas com disposições dos planos diretores municipais, interesses e realidade municipais, colocando em evidente a falta de concertação entre a visão de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras, dados os recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.

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O EROT de Santiago baseia-se num modelo de desenvolvimento ancorado em infraestruturas estruturantes como vias rápidas, aeroportos, portos e centros de serviço e em áreas para projetos de imobiliária turística. Ao reforçar a Praia como o principal centro urbano com localização de equipamentos e infraestruturas estruturantes, não altera as desigualdades regionais.

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Escala: 1:5000

Fonte: EROT Santiago, 2010, DGOTDU Figura 44 – Modelo Territorial da Ilha de Santiago

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O EROT da ilha de Santiago baseia-se em seis eixos estratégicos: a) Desenvolver e consolidar uma Rede de Cidades; b) Valorizar o Espaço Rural e desenvolver centralidades intermédias; c) Alargar a Mobilidade Territorial; d) Integrar Territorialmente o Turismo; e) Valorizar os Espaços Naturais e; f) Qualificar os Espaços Urbanos.

A partir dos eixos relacionados com as áreas urbanas, os EROT reconhecem que as respectivas ilhas precisam de centros urbanos qualificados, com dimensão demográfica que proporcione massa crítica para a sustentação de serviços urbanos, de atividades económicas e de práticas sociais e culturais, capazes de dinamizar o desenvolvimento económico, social e cultural dessas ilhas. Daí incentivar a concentração da população e de atividades económicas ligadas ao terciário, à indústria e à logística, bem como dos equipamentos coletivos com maiores níveis de serviços diferenciados e maior capacidade de atração das populações, polarizando assim territórios alargados. Defende-se a valorização do espaço público como espaço organizador da cidade e condição da qualidade de vida urbana.

4.5.3.3 PEOT

A cobertura do país por PEOT é fraca: existem apenas 3 Planos de Gestão de Áreas Protegidas (num total de 47 áreas declaradas) e 5 Planos de Ordenamento Turísticos num universo de 29 zonas de desenvolvimento turístico integral. Não há planos de ordenamento da orla costeira nem de ordenamento de bacias hidrográficas.

Quanto aos Planos de Gestão de Áreas Protegidas, oficialmente 3 (6,4%) das áreas protegidas terrestres possuem Planos de Gestão concluídos, homologados pelo Governo e publicados em Boletim Oficial (quadro 42). Está em implementação o projeto de consolidação do sistema das áreas protegidas de Cabo Verde financiado pelo Fundo para o Ambiente Global no valor de cerca de 4 milhões de dólares. O projeto visa criar novas unidades de áreas protegidas e apoiar a elaboração de planos de gestão para as áreas protegidas de S.Vicente, Santo Antão, Sal e Boavista.

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Quadro 42 - Planos de Gestão de Áreas Protegias em vigor (Janeiro de 2013)

Plano de Gestão de Estado de N.º B.O. e data de Obs. Áreas Protegidas Ordenamento publicação do POT B.O. n.º 15/2010, I Série, Resolução nº 20/2010, Aprova o Parque Natural do Plano elaborado e de 19 de Abril Plano de Gestão do Parque Natural Fogo da Ilha do Fogo publicado em B.O. do Fogo, Ilha do Fogo. Parque natural Serra Plano elaborado e B.O. n.º 45/2008, I Série, Resolução nº 40/2008: da Malagueta na ilha publicado em B.O. de 08 de Dezembro Aprova o Plano de Gestão do de Santiago Parque Natural de Serra Malagueta, Ilha de Santiago. B.O. n.º 45/2008, I Série, Resolução nº 41/2008: Parque natural Monte Plano elaborado e de 08 de Dezembro Aprova o Plano de Gestão do Gordo na Ilha de São publicado em B.O. Parque Natural do Monte Gordo, Nicolau Ilha de São Nicolau.

Os objetivos e as finalidades associados à elaboração desses planos são proteger, conservar, ou restaurar elementos e processos naturais e culturais com toda a sua diversidade biológica, singularidade e beleza; promover o desenvolvimento sócio-económico, através de formas que conciliem a melhoria de qualidadede vida das comunidades locais com a conservação dos valores naturais e culturais; ordenar os usos e atividades, compatibilizando- se o uso público com a conservação dos valores naturais e culturais; potenciar as atividades educativas, recreativas e científicas. Geralmente o Parque é classificado em zonas, em função do maior ou menor nível de proteção requerida pela fragilidade dos seus elementos ou processos ecológicos, pela sua capacidade de suportar usos, pela necessidade de dar cabimento aos usos tradicionais e instalações existentes ou pelo interesse de aí instalar serviços.

1:20.000

Fonte: Resolução nº 41/2008, B.O. n.º 45/2008, I Série, de 08 de Dezembro

Figura 45 – Planta de Zonamento da área protegida de Serra Malagueta

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A gestão e controlo das áreas protegidas confronta-se com alguns constrangimentos, nomeadamente a não publicação oficial dos limites e a ocupação indevida dessas áreas com urbanização e alguma ineficiência no controlo institucional dessas áreas.

No que diz respeito aos POT, de 2008 a 2010 foram elaborados 5, correspondendo a 17,2% do universo das ZDTIs declaradas oficialmente.

Na ilha da Boavista todas as ZDTI`s sob a gestão da SDTBM possuem Planos de Ordenamento Turístico (POT) concluídos, homologados pelo Governo e publicados em Boletim Oficial (quadro 43).

Quadro 43 - Planos de ordenamento de ZDTI em vigor (Janeiro de 2013)

N.º B.O. e data de Obs. ZDTI Fase publicação do POT Portaria nº 20/2008: Em vigor. Plano B.O. n.º 25/2008, I Aprova o Plano de Ordenamento Chave elaborado e publicado Série, de 07 de Julho Turístico (POT) da Zona de (Boavista) em B.O. Desenvolvimento Turístico Integral de Chaves. Em vigor. Plano B.O. n.º 5/2009, I Portaria Conjunta n° 1/2009: Morro de Areia elaborado e publicado Série, de 02 de Aprova o Plano de Ordenamento (Boavista) em B.O. Fevereiro Turístico da ZDTI de Morro de Areia. Em vigor. Plano B.O. n.º 23/2009, I Portaria nº 21/2009: elaborado e publicado Série, de 08 de Junho Aprova o Plano de Ordenamento Santa Mónica em B.O. Turístico (POT) da Zona de (Boavista) Desenvolvimento Turístico Integral de Santa Mónica. Portaria nº 20/2009: B.O. n.º 23/2009, I Aprova o Plano de Ordenamento Em vigor. Plano Sul da Vila do Maio Série, de 08 de Junho Turístico (POT) da Zona de elaborado e publicado (Maio) Desenvolvimento em B.O. Turístico Integral de Sul da Vila do Maio. Em vigor. Plano B.O. n.º 2/2010, I Portaria nº 2/2010: elaborado e publicado Série, de 11 de Aprova o Plano de Ordenamento Ribeira de D. João em B.O. Janeiro Turístico (POT) da Zona de (Maio) Desenvolvimento Turístico Integral da Ribeira de D. João, ilha do Maio.

Da mesma forma, na ilha do Maio, exceptuando o de Pau Seco, todos os planos de ordenamento turístico estão concluídos, homologados pelo Governo e publicados em Boletim Oficial.

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De acordo com a Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio5, os objetivos associados à elaboração dos POT prendem-se com: a) Concretizar a política de ordenamento das zonas turísticas especiais de forma a estruturar uma parcela do território municipal de acordo com um modelo e uma estratégia de desenvolvimento orientado para o turismo; b) Estabelecer normas gerais de ocupação, transformação e utilização do solo que permitam fundamentar um correcto zonamento, a utilização e gestão das zonas turísticas abrangidas, visando salvaguardar e valorizar os recursos naturais, promover a sua utilização sustentável, bem como garantir a proteção dos valores ambientais e do património natural, paisagístico e sócio-cultural; c) Definir princípios, orientações e critérios que promovam formas de ocupação e transformação do solo pelas atividades humanas, de forma integrada, de acordo com as aptidões e potencialidades de cada área abrangida, com destaque para: Regulamentação dos critérios de reclassificação do solo rural como solo de desenvolvimento de empreendimentos turísticos; d) Associação de edificabilidade em espaço rural a critérios de sustentabilidade, dimensão e conexão com o desenvolvimento de infraestruturas turísticas; e) Promoção do turismo de alta qualidade; f) Desenvolvimento de programas turísticos orientados para áreas e necessidades específicas; g) Promoção da qualidade de vida das populações; h) Produção de formas integradoras de ocupação e transformação dos espaços que favoreçam a salvaguarda da estrutura ecológica da ZDTI, a renovação dos ecossistemas e a expansão dos espaços verdes; i) Definir, quantificar e localizar as conexões com as infraestruturas básicas necessárias ao desenvolvimento futuro, garantindo a equidade dos empreendimentos turísticos no acesso a infraestruturas, equipamentos coletivos e serviços de interesse geral; j) Definir, localizar, quantificar e hierarquizar os espaços da ZDTI de acordo com a aptidão para o desenvolvimento turístico determinando, em cada caso, a capacidade de carga e / ou níveis sustentáveis de exploração.

5 www.sdtibm.cv

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O Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde 2010/2013, estabelece balizas para a promoção da infraestruturação das ZDTI e das outras áreas turísticas em geral, visando o desenvolvimento turístico de alta qualidade, assegurando a compatibilização ambiental, infraestrutural e urbanística. Daí a aposta na infraestrutura local que lhe serve de suporte, e a preservação ambiental para fazer face aos constrangimentos que ainda se verificam nesses domínios. Porém, tem-se assistido ao desfasamento entre a infraestrutura local e os investimentos turísticos e á falta de complementaridade territorial entre empreendimentos turísticos e áreas existentes. Por outro lado, o risco de ocupação indevida das ZDTI por expansão urbana e os conflitos com áreas de interesse ambiental impõe a necessidade urgente de elaboração dos POT para as áreas que ainda faltam bem como um controlo mais efetivo.

Os Planos Sectoriais de Ordenamento do Território (PSOT) completam os instrumentos da responsabilidade da administração central. São instrumentos de programação ou de concretização das diversas políticas setoriais com incidência na organização do território, a exemplo de:

 Plano Estratégico para o Desenvolvimento do Turismo em Cabo Verde  Plano Nacional de Saneamento Básico  Documento de Estratégia de Crescimento e Redução da Pobreza  Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza  Plano Estratégico dos Transportes  Plano de Ação e Gestão Integrada dos Recursos Hídricos  Plano Estratégico da Agricultura e Pesca  Carta Desportiva de Cabo Verde  Plano Estratégico para a Educação  Politica Nacional de Saúde  Estratégia de Desenvolvimento do Sector Eléctrico  Estratégia Nacional para as Energias Domésticas  Plano de Ação Florestal Nacional  Plano Diretor de Irrigação  Plano Diretor da Pecuária  Programa de Ação Nacional de Luta contra Desertificação  Plano de Ação Nacional para o Ambiente

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 Estratégia e Plano de Ação Nacional para o Desenvolvimento das Capacidades na Gestão Ambiental Global em Cabo Verde  Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre a Biodiversidade  Estratégia e Plano de Ação Nacional sobre medidas de adaptação às mudanças climáticas  Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas  Plano Nacional de Contingência para Redução de Desastres  Política Energética de Cabo Verde  Plano Energético Renovável para Cabo Verde  Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do Sector Industrial  Plano de Gestão dos Recursos da Pesca

Os planos setoriais não têm sido sujeitos a consulta pública como mandam a LBOTPU e o RNOTPU e normalmente não são enviados à DGOTDU para emissão de parecer sobre os seus efeitos territoriais. Na verdade, as políticas setoriais geradoras de afetação no território foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos de gestão territorial de natureza setorial, mas têm sido um “elemento estranho” neste sistema, derivado de alguma falta de entendimento do seu papel e impacto na transformação do território, da falta de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

4.5.3.4 PU

Em matéria de planos urbanísticos, muito antes da independência do país havia indícios de atuações programadas por parte das autoridades com base nos planos inspirados em esquemas tradicionais das cidades europeias, com formas rectangulares rígidas. De destacar o traçado ortogonal do Plateau e o Bairro Craveiro na cidade da Praia e do núcleo central no Mindelo. Este último foi desenvolvido através do plano de urbanização do Mindelo, de 1838 (Linhas Gerais da História do Desenvolvimento Urbano da cidade do Mindelo, 1984). O Plano propunha a reserva de espaços para hospital, cemitério, edifícios públicos, matadouros e espaços de lazer. Em 1966 surge o Plano Parcelar da Zona Marginal da Cidade do Mindelo, com o intuito de valorizar a zona junto ao Porto Grande, estabelecendo também condicionantes à ocupação (Ministério do Ultramar, 1966). A povoação de Ponta do Sol, em Santo Antão, obedeceu a um plano de edificação concebido em 1864, e Tarrafal de Santiago teve um plano de higiene, arborização e alinhamento das ruas em 1865.

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Fonte: UCCP, Orto 1:5000 Figura 46 – Traçado ortogonal do Plateau- Cidade da Praia

Nos anos 80, sob a orientação do Ministério de Administração Local e Urbanismo (MALU), mais precisamente sob a responsabilidade da Direção Geral do Urbanismo e Meio Ambiente (DGUHMA), começaram a aparecer planos urbanísticos (Plano de Desenvolvimento Urbano e Plano Detalhado), embora sem grande expressão. De destacar na cidade da Praia, o PD da zona industrial de Tira-Chapéu (1983), Urbanização da Prainha (programação de residências para diplomatas), Urbanização da Fazenda, Urbanização da sub zona A do Palmarejo (1983), e PDU da Praia (1986). Outros planos foram iniciados, mas posteriormente suspensos por dificuldades financeiras, tendo ficado apenas na fase inicial como a do Paiol, Coqueiro, Castelão, Calabaceira, Lém Ferreira. Para S. Vicente foram elaborados estudos de PD (não concluídos) de Chã de Alecrim, Fonte Filipe, Alto Celarine, Monte Sossego, Madeiralzinho e Fonte de Meio.

Esses planos e estudos surgiram num contexto de ausência de um processo de planeamento e de deficiente preparação das instituições, recorrendo as autoridades cabo- verdianas a consórcios estrangeiros, pouco conhecedores da realidade local para a elaboração desses planos, e por vezes sem enquadramento adequado. Por outro lado, envolviam-se profissionais com fraca experiência e os meios financeiros e humanos eram escassos. Esta

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde situação fazia com que a elaboração dos planos se arrastasse por vários anos e depois de aprovados pelas Câmaras, não tivessem consequências práticas.

Nos anos 90, surgiram o Plano Diretor de S. Vicente, PDU de Vila de Santa Maria, PDU de Vila dos Espargos, PDU da cidade S. Filipe, da Vila Assomada, Vila de Pedra Badejo e outros estudos, como esquema estrutural do PDM da Praia, da Boavista.

Mas os estudos/planos nunca foram capazes de acompanhar as dinâmicas demográfica e urbana e os problemas inerentes que estavam a verificar-se nas principais cidades cabo- verdianas. Esta situação relaciona-se com condições deficientes que presidiram à elaboração de alguns planos. Na verdade, as realizações evidenciaram que as ações raramente se aproximavam dos conceitos que nortearam a elaboração dos planos (TAVARES, 2006).

Assim, passamos de uma situação de ausência para outra de estudos limitados sem consequências práticas. Esses estudos poucas vezes eram divulgados e não tinham em conta a concertação com a população. Neste sentido, os planos elaborados na altura pouco contribuíram para apaziguar os problemas de então, nomeadamente indefinições da legislação em matéria de propriedade e uso do solo; dificuldade de expropriação para melhoramentos urbanos (dotação de equipamentos, infraestruturação e disponibilização de solos); e loteamentos.

Sem ferramentas para políticas urbanas e para a transformação do uso do solo e, sobretudo, sem capacidade para aplicar as disposições regulamentares em vigor, as autoridades deixaram total liberdade aos atores imobiliários, comprometendo dessa forma a gestão do território, principalmente urbana.

A ausência de políticas territoriais, a ineficácia na implementação e a existência de outros constrangimentos implicaram (TAVARES, 2006):

 implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de impacte ambiental, e controlados sobretudo por estrangeiros;  progressivo alargamento da mancha urbana nos principais aglomerados urbanos associado ao crescimento de forma pouco estruturada;  expansão e densificação dos bairros informais através de auto-construção clandestina e precária;  deficiência de infraestruturas e de equipamentos básicos;  desqualificação urbana (social e espacial);

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 défice habitacional e deficientes condições de habitabilidade de um elevado número de fogos;  estabelecimento de bairros autónomos devido à diminuição do risco de construir ilegalmente;  degradação dos centros históricos e perda da população do centro para a periferia;  falta de articulação entre malhas urbanas;  exclusão social;  alargamento da construção em áreas de risco (em leitos de cheia, áreas inundáveis, declives acentuados.

Depois da criação do Ministério do Ordenamento do Território e da aprovação da nova LBOTPU em 2006, inicia-se outra fase de elaboração de planos urbanísticos, mais enquadrada num processo de planeamento, não obstante os vários constrangimentos associados.

Actualmente quase todos os municípios estão a elaborar o seu PDM (quadro 44), encarados como instrumento importante para fazer face às disfunções territoriais e ao desordenamento existente. Neste momento há 11 Planos Diretores Municipais homologados.

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Quadro 44 - Estado de elaboração dos PDM (Março de 2013)

Municípios Fase

1. Ribeira Grande Santo Antão Publicado no B.O. nº 18/2012, Iº Serie, de 21 de Março 2. Paúl Publicado no B.O. nº 14/2011, Iº Serie, de 18 de Abril 3. Porto Novo Proposta do Plano 4. S. Vicente Proposta do Plano em Consulta Pública 5. Ribeira Brava Publicado no B.O. nº7/2013, de 4 de Fevereiro 6. Tarrafal S. Nicolau Proposta do Plano 7. Sal Em vigor - B.O. n.º 3/2010, II Série, de 20 de Janeiro 8. Boavista Proposta do Plano em Consulta Pública 9. Maio Proposta do Plano em Consulta Pública 10. Tarrafal de Santiago Publicado no B.O nº 69/2012, Iº Serie, de 19 de Dezembro 11. Santa Catarina Santiago Em fase de ratificação 12. Santa Cruz Publicado no B.O. nº 55/2012, Iº Serie, de 2 de Outubro 13. Praia Proposta do Plano 14. S.Domingos Publicado no B.O. n.º 45/2008, II Série, de 26 de Novembro 15. São Miguel Publicado no BO nº 40/2012, II Série, de 13 de Julho 16. S. Salvador do Mundo Publicado no BO nº 37/2012, II Série, de 26 de Junho 17. S.Lorenço dos Órgãos Publicado no BO nº 50/2012, II Série, de 23 de Agosto 18. Ribeira Grande Santiago Proposta do Plano 19. Mosteiros Publicado no B.O. nº20/2012 , Iº Serie, de 2 de Abril 20. S.Filipe Em fase de ratificação 21. Santa Catarina do Fogo Em fase de ratificação 22. Brava Proposta do Plano Fonte: DGOTDU, 2013

No quadro da cooperação entre o Governo de Cabo Verde e a Áustria, iniciou-se em 2008, a elaboração dos PDM dos Municípios da ilha de Santiago. A Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM) apoia a elaboração dos PDM das ilhas de Boavista e Maio, sendo os restantes elaborados pelas câmaras (através de empresas de consultoria) com apoio financeiro do Ministério e orientações metodológicas da DGOTDU, que acompanha o processo de elaboração.

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Fonte: DGOTDU

Figura 47 – Planta de Ordenamento do PDM de S.Domingos

Da análise dos PDM e PDU, podem-se apontar as principais tendências com repercussões negativas na qualidade final dos planos: objetivos pouco confinados com a realidade em estudo, mas associado ao objecto e conteúdo material do plano estabelecidos na legislação; desfasamento entre os estudos de análise e diagnóstico e as soluções propostas; soluções por vezes desajustadas da realidade; visão e estratégicas de desenvolvimento praticamente inexistentes; ausência de cenarização; classificação/zonamento de usos e respectiva regulamentação, bastantes restritivos; áreas de expansão definidas sem conexão com as necessidades inventariadas; problemas de habitação e do solo urbano deficientemente enquadrados; deficiente integração das políticas setoriais; deficiente integração das servidões e restrições de utilidade pública; ausência de orientações sobre os mecanismos de execução e seguimento; programa de ação sem definição clara de prioridades, atores e meios a mobilizar; pouca participação da população; sem avaliação estratégica de impactes. Estas falhas também

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde são subprodutos das fragilidades institucionais que o país enfrenta em matéria de planeamento territorial.

Como atesta urbanista DUBEAU (2011:28) no seu trabalho de coordenação do processo de elaboração de planos urbanísticos na ilha de Santiago (financiado pela cooperação austríaca) “tem-se verificado, em muitos municípios, uma visão e uma expectativa de crescimento muito além do que os consultores baseados em dados técnicos, tais como o desenvolvimento demográfico, entendem como realista”.

De realçar o papel desempenhado pela cooperação austríaca através de financiamento de estudos de planeamento territorial na ilha de Santiago (FIDLER, 2008). A partir de 2003 iniciaram estudos de carácter metodológico, orientações práticas para o ordenamento local que levaram à elaboração de alguns planos urbanísticos. PDU de Achada Falcão, Litoral de Santiago maior – Centro, Achada Monte e Pilão Cão) e PD de Litoral de Cão Bom, Cruz Grande, Ponta de Achada Fazenda, Achadona que ainda não foram submetidos a ratificação. Com apoio da cooperação austríaca estão em elaboração, para além dos PDM dos concelhos da Ilha de Santiago, o PDU de São Domingos, e da Zona norte da Cidade da Praia. Mas assiste-se a uma fraca produção de planos urbanísticos à escala urbana (PDU e PD). Estão em elaboração 12 PD, dos quais, 4 ratificados e 2 em ratificação, tendo todos o seguimento da DGOTDU, que segue também a elaboração de 8 PDU.

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4.6 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Em Cabo Verde, o ordenamento do território é tarefa fundamental do Estado. A Constituição da República atribui Estado as funções de proteger a paisagem, a natureza, os recursos naturais e o meio ambiente bem como o património histórico-cultural e artístico nacional e, no intuito de garantir o acesso à habitação, criar as condições necessárias para a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do urbanismo. A Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico estabelece que o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano constituem imperativo nacional.

O ordenamento do território em Cabo Verde rege-se por um conjunto de princípios gerais: Sustentabilidade e solidariedade intergeracional, Subsidiariedade, Equidade, Participação, Liberdade de acesso à informação, Precaução, Responsabilidade e Segurança jurídica. O reforço da coesão nacional, o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a defesa e valorização do património histórico, cultural e natural; a promoção da qualidade de vida dos cidadãos constitui, entre outros, alguns fins da política de Ordenamento do Território e do Urbanismo definidos na LBOTPU.

A estrutura político-administrativa do país está organizada em dois níveis: central (com governos e administrações desconcentradas) e o local, com os Municípios. O nível regional não existe com legitimidade política. Os municípios têm ganho um protagonismo crescente no processo de desenvolvimento do país, mas, reivindicam maior capacidade financeira e técnica para a assunção integral das responsabilidades urbanísticas, por considerarem que há uma disparidade entre as competências e os recursos dos municípios. A maior parte das receitas permanentes dos municípios provem da transferência do estado central.

O setor de Ordenamento do Território e Habitação está sob a responsabilidade do Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do território (MDHOT) que tutela a Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU). No entanto, as competências na gestão do território encontram-se muito repartidas por várias instituições com responsabilidades sobre partes do território.

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A LBOTPU e o RNOTPU configuram-se como pilares fundamentais da arquitetura legislativa relacionada com o território e constituem por si só instrumentos de organização do sistema nacional de planeamento. Os instrumentos de gestão territorial em Cabo Verde englobam: instrumentos de ordenamento e desenvolvimento territorial (DNOT e EROT), Instrumentos de planeamento territorial (Planos urbanísticos), instrumentos de política setorial e Instrumentos de natureza especial.

A ausência de instrumentos para a transformação do uso do solo durante muito tempo e a existência de outros constrangimentos tiveram consequências territoriais negativas, nomeadamente implantação de projetos turísticos em áreas desaconselháveis, sem estudos de impacte ambiental e alargamento progressivo da mancha urbana nos principais aglomerados urbanos, em grande parte associado ao crescimento informal.

Os modelos territoriais e as propostas nos diferentes níveis nem sempre se ajustam às realidades sobre que incidem, num quadro de algum défice de visão de longo prazo partilhado e focado no interesse público, não existindo recursos suficientes para suster falhas de mecanismos de coordenação e articulação. As condições de implementação dos planos não estão asseguradas. Os planos revelam incongruências face às possibilidades institucionais, particularmente a nível municipal. A tendência é para persistir um desfasamento entre o ordenamento formal e as dinâmicas territoriais comandadas pelas pressões demográficas, sociais e económicas, que acabam por prevalecer.

O sistema de gestão territorial, tal como está estipulado na LBOTPU, não tem sido cumprido, sendo mais avançado do que a prática que dele é feita. O país mostra incapacidade para cumprir todos os princípios consagrados na LBOTPU. O Ordenamento do Território, enquanto política pública, em virtude das muitas fragilidades políticas, administrativas e financeiras, revela-se pouco consistente. Também aqui, usando a expressão de FERRÃO (2011), podemos dizer que o ordenamento do território se revela “uma política fraca”. Ora num país com um território exíguo, fragmentado e com constrangimentos físicos múltiplos, que reduzem de modo significativo as áreas com ocupação humana, a existência de uma rutura entre o discurso formal de política de ordenamento do território e das suas práticas pode conduzir à degradação dos recursos básicos e á agudização de problemas territoriais de recuperação difícil. Assim, importa reajustar os objetivos ás capacidades reais de intervenção, definir uma visão estratégica a perseguir de modo consistente, clarificar as prioridades de intervenção e a calendarização das metas.

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CAPÍTULO 5. ÁREAS URBANAS

5.1 Processo de urbanização

O processo de urbanização em Cabo Verde é inerente ao seu processo de povoamento. Este foi iniciado pela ilha de Santiago que, em finais do século XV, tinha duas povoações, com o estatuto de vila: Ribeira Grande, primeiro núcleo urbano do país (atual cidade Velha no Município de Ribeira Grande de Santiago), que era um importante ponto de comércio de escravos e abastecimento de navios, albergando a residência das autoridades civis, militares e religiosas; e Alcatrazes, situada a Norte da ilha.

Do conjunto das ilhas, Santiago era a menos desfavorecida, a maior, tinha bons portos e contava com boas nascentes de água doce. Por essa altura, deu-se o povoamento da atual cidade de S. Filipe, na ilha do Fogo (BOLENO, 2001). Por volta de 1516, a Praia surge com a designação de vila, embora com crescimento lento ao longo do século XVI, mas acaba por suplantar a Ribeira Grande. No século XVI inicia-se o povoamento das ilhas de Santo Antão e de S.Nicolau. As restantes ilhas seriam povoadas a partir do século XVII. Como caraterística marcante dessa ocupação evidenciava-se a concentração urbana litorânea.

Em 1858, a vila da Praia de Santa Maria foi promovida à categoria de cidade, que desde cedo contou com órgãos de poder formalmente instituídos e teve o comércio como a sua principal atividade económica. Posteriormente, a cidade do Mindelo ganharia uma posição geoestratégica na escala de navegação, o que permitiu o desenvolvimento desse centro urbano a Norte do arquipélago. Assim, a Norte do país, Mindelo torna-se o principal centro urbano, enquanto a Sul a cidade da Praia ganha maior destaque.

Todavia, o facto de ser um território insular e pobre em recursos naturais, influenciou o processo de criação dos centros urbanos. Com efeito, a seca constante e prolongada punha em causa o seu desenvolvimento económico e marcava de forma profunda a sociedade. De acordo com AMARAL (2001), os movimentos migratórios têm uma longa tradição em Cabo Verde, quer entre as ilhas, quer para fora delas. As fomes recorrentes a partir do século XVII estimularam a população a uma grande mobilidade interna. Durante os períodos críticos da história de Cabo Verde, designadamente, as secas prolongadas e que resultaram em fomes e algumas epidemias, os fluxos migratórios acentuaram-se ciclicamente. A mobilidade interinsular surge como um dos imperativos de sobrevivência da população (CORREIA E

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SILVA, 2002). E, de uma forma geral, a perda de população de áreas mais deprimidas para as de maiores oportunidades.

No período colonial, Cabo Verde era fundamentalmente rural, mas este cenário mudou. Assim, acompanhando a tendência mundial, verifica-se uma intensificação do fenómeno da urbanização. A população urbana passou de 35,5% em 1980 para 45,9% em 1990 e 53,9% em 2000. Segundo os dados do censo 2010, aquele valor é agora de 62%. Isto é, em cada 100 cabo-verdianos, cerca de 62 vivem no meio urbano. Porém, esta taxa de urbanização elevada é, em parte, fictícia, pois resulta de uma classificação administrativa de cidades que não reúnem os requisitos demográficos, funcionais e económicos indispensáveis aquele estatuto.

Fonte: INE

Figura 48 – Evolução da população urbana, Cabo Verde, 1980-2010

Os principais centros urbanos têm exercido uma atração crescente sobre as populações, contribuindo para o êxodo rural e mobilidade populacional interilhas e para a consequente urbanização.

Em termos de taxa de urbanização, o concelho da Praia é o mais urbano de Cabo Verde (97,1%), seguido de S.Vicente (92,6) e do Sal (92,5%) (Figura 49).

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Fonte: INE

Figura 49 – Percentagem de população urbana, por concelhos, em 2010

5.2 Tipologias e perfis gerais

Em Cabo Verde, as áreas urbanas apresentam dinâmicas, dimensões espaciais e demográficas diferenciadas. Com base na dimensão populacional apresentamos as seguintes tipologias de cidades.

Fonte: UCCP, INE

Grandes Médias Pequenas Muito Pequenas ss Figura 50 – Tipologias de cidades

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De seguida são analisadas as caraterísticas gerais das 24 cidades do país (do ponto de vista de localização, estrutura espacial, habitação, infraestruturas, adequação dos equipamentos face ao crescimento da última década, qualidade do espaço público, organização do comércio). A sequência das cidades é apresentada seguindo a lógica da disposição das ilhas de norte para sul.

Município/ Características gerais Cidades Principal pólo da ilha de Santo Antão, com 9.429 habitantes, situa-se sobre um Porto Novo/ terreno de leve declive em direção ao mar. A cidade desenvolve-se em torno de um eixo viário principal com conexão ao maior porto da ilha. Estando o centro com Porto Novo sentido de orientação espacial, o mesmo não se pode dizer da periferia, onde existe dispersão das construções que invadiram o leito das ribeiras e ocuparam zonas inundáveis. A habitação constitui um problema devido às deficientes condições de habitabilidade. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Os espaços de lazer e as áreas verdes são escassos. A rede de infraestruturas básicas é reduzida, em particular a de saneamento. Não há recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. O comércio é organizado, existindo vendas de rua, nomeadamente junto ao porto.

Figura 51 – Vista aérea da cidade do Porto Novo

Ribeira Grande/ Localizada no litoral nordeste da ilha de Santo Antão, é o segundo núcleo mais Ribeira Grande importante da ilha (3.328 habitantes), com funções políticas e administrativas, e com alguma concentração de equipamentos públicos e privados. Os espaços verdes de outros tempos tem vindo a diminuir em virtude da urbanização. A sua orografia, cria condições físicas difíceis para o crescimento urbano. Trata-se de uma cidade bastante vulnerável aos riscos naturais. As condições de habitação são globalmente deficientes. O sistema de recolha e tratamento das águas residuais é precário. Exígua cobertura de rede de saneamento e ausência de recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. O comércio é organizado.

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Figura 52 – Vista aérea da cidade de Ribeira Grande

Ribeira Grande Sede do concelho de Ribeira Grande de Santo Antão, com 1.300 habitantes, é a de Santo Antão/ cidade mais a norte de Cabo Verde. Dispõe de funções administrativas e alguma concentração de equipamentos. A cobertura de equipamentos é razoável face ao Ponta do Sol crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Tem edifícios emblemáticos. O comércio é organizado.

Figura 53 – Vista aérea da cidade de Ponta do Sol

Paúl/ Cidade litoral, com 1.263 habitantes, tem o mar e as altas montanhas como limites, Pombas que determinam a configuração urbana. Muitas construções estão demasiadas próximas do mar e das falésias. Trata-se de uma urbe de ruas estreitas com caraterísticas rurais. O crescimento da área construída tem sido rápido, mas com escassa possibilidade de expansão devido à orografia do terreno. Tem bairros de condições precárias e insalubres. Insuficiência de equipamentos públicos. A cobertura de rede de abastecimento de água é reduzida. O Sistema de recolha e tratamento das águas residuais é precário. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos

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sólidos. O comércio é organizado.

Figura 54 – Vista aérea da cidade das Pombas

Localizada à volta da baia natural de Porto Grande, é a segunda maior cidade do país S. Vicente/ (70.468 habitantes), com cerca de 14% da sua população e 90% da população da ilha de São Vicente. A seguir a Praia, é o centro mais importante com concentração de Mindelo equipamentos estruturantes, de empresas e serviços. Com arquitetura portuguesa e britânica, é património histórico nacional. Crescimento urbano acelerado, com grave défice habitacional e um elevado número de construções informais na periferia. Em termos gerais a cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços públicos, incluindo áreas verdes, sobretudo na periferia da cidade. Insuficiência de rede de saneamento e incorreto tratamento de resíduos urbanos, não existindo recolha seletiva nem tratamento. Coexistência do comércio organizado e informal (de rua).

Figura 55 – Vista aérea da cidade de Mindelo

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Ribeira Brava/ Localizada na região central da ilha de S.Nicolau, ao longo de uma ribeira com o Ribeira Brava mesmo nome, e encravada na cordilheira de montanhas que domina a região. A orografia compromete a expansão urbana. É o núcleo urbano mais importante da ilha, sendo um pólo administrativo, económico-financeiro e comercial com delegações e serviços desconcentrado do estado. Apresenta uma arquitetura do tipo colonial/português, e edifícios emblemáticos. Trata-se de uma cidade bastante vulnerável aos riscos naturais. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Carência de espaços de lazer. Tem deficientes condições habitacionais e de infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 56 – Vista aérea da cidade de Ribeira Brava Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

Tarrafal de Localizada num terreno plano, tem o mar como um dos seus limites. É o segundo S.Nicolau/ núcleo urbano em importância da ilha de S.Nicolau (3.766 habitantes). Tem condições para a expansão urbana. Insuficiência de equipamentos. Escassez de Tarrafal espaços de lazer e áreas verdes. Deficientes condições habitacionais e de infraestruturas de saneamento. O comércio é organizado.

Figura 57 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de S.Nicolau Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

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Sal/ Cidade costeira situada no sul da ilha do Sal, de cariz turística balnear, com 5.772 Santa Maria habitantes. Núcleo urbano com maior concentração de hotéis do país (5.712 camas). Caracterizado por um traçado geométrico. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes. Há uma desadequação da infraestrutura geral e de oferta de habitação ao acréscimo do turismo, e ao crescimento acelerado do centro urbano, em parte devido ao grande fluxo de imigrantes. Comércio organizado e informal, este último sobretudo dos imigrantes da costa ocidental africana.

Figura 58 – Vista aérea da cidade de Santa Maria Sal Localizada perto do aeroporto internacional do Sal, que esteve na sua génese. Espargos Principal núcleo administrativo e comercial da ilha, tem 15.997 habitantes. O terreno sob o qual se implanta é, em grande parte, plano. Na periferia da cidade há bairros informais com dimensão preocupante (pela área ocupada e número de barracas), com habitações sem condições de habitabilidade e apossando-se dos limites da zona de proteção do aeroporto. São mais de 200 agregados familiares a viver nesses bairros. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes. Comércio organizado e informal.

Figura 59 – Vista aérea da cidade de Espargos Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

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Boavista Localizada numa elevação costeira, possui pouco mais de 50% da população da ilha Sal Rei (5.407 habitantes). Tem um crescimento bastante superior ao da média nacional, em parte devido ao fluxo de imigrantes, decorrente do desenvolvimento da atividade turística. Concentra a maior parte das infraestruturas e equipamentos da ilha. Apresenta uma malha urbana mais ou menos regular, mas a qualidade arquitetónica diminui com o afastamento do centro. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Não existe tratamento de resíduos sólidos nem rede de esgotos municipal. A infraestrutura geral está desajustada ao aumento dos fluxos turísticos e ao crescimento acelerado do centro urbano. A oferta do mercado de habitação não tem acompanhado o crescimento populacional acelerado As condições da habitação na ilha são bastante mais precárias que no resto do país. Há graves problemas de alojamento para a população de baixo rendimento e para trabalhadores da indústria hoteleira. Os bairros informais assumem dimensão preocupante (área ocupada e número de alojamentos). São quase 1000 agregados familiares a viver nesses bairros, totalizando mais de 3000 mil pessoas. Comércio geralmente organizado e informal.

Figura 60 – Vista aérea da cidade de Sal Rei

Maio/ Maior aglomerado da ilha do Maio (2.982 habitantes), onde se concentram as funções Porto Inglês mais centrais. A sua estrutura é de tipo matricial imperfeito. No edificado sobressai a habitação unifamiliar isolada. A taxa de crescimento é exígua, pois não há pressão para o aumento do parque habitacional. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes Deficiente infraestruturação geral: o Porto Inglês carece de redes de infraestruturas de saneamento básico e de evacuação de águas pluviais e os resíduos são depositados a céu aberto numa lixeira na zona de Volta Grande, próximo da estrada e junto de uma linha de água. Comércio organizado e informal.

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Figura 61 – Vista aérea da cidade de Porto Inglês

Tarrafal de Com 6.177 habitantes, está localizada entre a via central e o promontório litoral, com Santiago/ uma malha urbana ortogonal, constituída por ruas em direção ao mar. Alberga uma das praias mais bonitas do país e uma atividade piscatória de cariz familiar. A Tarrafal cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes. É servido por uma rede de esgoto ligada a uma Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR). O lixo é transportado para a lixeira municipal a céu aberto No que diz respeito às condições de saneamento, constata-se uma forte precariedades das habitações. Os bairros periféricos da Cidade do Tarrafal, Chão Bom e as zonas rurais são os que apresentam situações mais precárias em termos de habitabilidade. Comércio organizado e informal

Figura 62 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de Santiago

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S. Miguel/ Com 4.220 habitantes, está localizada ao longo de via estruturante de litoral, Calheta onde estão a administração e os principais serviços públicos do concelho de S. Miguel. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Não há assentamentos informais, mas existem habitações com deficientes condições estética e de habitabilidade. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes. Não existe rede de esgotos, recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e informal.

Figura 63 – Vista aérea da cidade de Calheta

Cidade do litoral leste da ilha de Santiago, sede do município de Santa Cruz, Santa Cruz/ com 9.345 habitantes, marcada por um misto urbano-rural e crescimento desqualificado. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento Pedra Badejo populacional. Escassez de espaços de lazer e áreas verdes As condições de habitação são globalmente deficientes. A qualidade urbanística é em geral baixa, afetando negativamente a imagem da cidade. Fraca implantação de espaços verdes urbanos. A cobertura de rede de esgotos é exígua e não tem recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e informal de rua.

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Figura 64 – Vista aérea da cidade de Pedra Badejo

São Domingos/ Cidade com caraterísticas rurais (2.583 habitantes), desenvolve-se ao longo de Várzea da Igreja via estruturante da ilha de Santiago. A dotação de infraestruturas e equipamentos públicos é fraca. Escassez de espaços de lazer e de áreas verdes. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. Desqualificação do parque habitacional, em termos de salubridade e em termos construtivos. Comércio organizado e de rua.

Figura 65 – Vista aérea da cidade de Várzea da Igreja Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

Localizada no sul da ilha de Santiago, tem o mar como um dos seus limites. É Praia/ Capital de Cabo Verde, com uma dimensão (127.899 habitantes) e um papel polarizador diferenciado dos restantes aglomerados. Concentra cerca de 1/3 da Praia população do país. É o concelho com maior saldo migratório. Aí estão sediados todos os órgãos de soberania, embaixadas e representações internacionais e o essencial da administração pública e da atividade empresarial. É o centro com dotação de equipamentos estruturantes, mas a cidade é marcada por uma periferia com extensas manchas de habitações informais, onde a qualidade urbanística é baixa. A cobertura de equipamentos é razoável face ao

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crescimento populacional. Grande carência de espaços públicos abertos, áreas verdes e de lazer, sobretudo nos bairros mais carenciados. Deficiente infraestruturação geral. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Grande presença de comércio informal com venda ambulante.

Figura 66 – Vista aérea da cidade da Praia

Ribeira Grande de Localizada no litoral sudoeste da ilha de Santiago, foi a primeira cidade Santiago/ construída pelos europeus nos trópicos e a primeira capital de Cabo Verde. Tem um valioso património arquitetónico, sendo património mundial da Santiago de Cabo humanidade. Com 1.214 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, com fraca Verde infraestruturação e equipamentos público, estando dependente da cidade da Praia. Insuficiência de espaços de lazer. Existência de habitações informais mas não em grande número, mas há habitações com grandes problemas de habitabilidade. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 67 – Vista aérea da cidade de Santiago de Cabo Verde

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Santa Catarina/ Localizada no centro da ilha de Santiago, é o segundo maior centro urbano da Assomada ilha (12.026 habitantes), com concentração de atividades comerciais e de serviços. Num misto de cidade-campo, é um importante pólo comercial. O comércio assume um papel importante na cidade, com muito comércio informal de rua. No centro da cidade encontramos uma forte presença de edificado do tipo colonial português. Construções informais na periferia. Com cobertura razoável de equipamentos face à demanda populacional, escasseando espaços públicos de lazer. Presença de uma universidade de cariz privada.

Figura 68 – Vista aérea da cidade de Assomada

S. Lourenço dos Localização ao longo de via estruturante do centro da ilha de Santiago, tem Órgãos/ 1.699 habitantes e caraterísticas rurais. Não obstante não se verificar bairros de construções informais, nota-se falta de planeamento dos espaços existentes. João Teves Alguma degradação das habitações. com fraca infraestruturação e equipamentos públicos. Escassez de espaços de lazer. A população usa maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também da cidade da Praia. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado e de rua.

Figura 69 – Vista aérea da cidade de João Teves Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

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Localizada ao longo da via estruturante do centro da ilha de Santiago, com S. Salvador do 1.406 habitantes, apresenta caraterísticas rurais, uma fraca infraestruturação e escassos equipamentos públicos. A cobertura de equipamentos é razoável face Mundo/ ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer. A população usa Achada Igreja maioritariamente os equipamentos do município de Santa Catarina e também da cidade da Praia Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 70 – Vista aérea da cidade de Achada Igreja Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

S. Filipe/ Situado no sudoeste da ilha do Fogo, virada para o mar, é uma das primeiras S. Filipe cidades de Cabo Verde. Núcleo urbano mais importante da ilha (8.125 habitantes) com concentração de equipamentos, empresas e serviços. No centro da cidade há uma forte presença de edificado do tipo colonial português. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer.

Figura 71 – Vista aérea da cidade de S.Filipe

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Santa Catarina do Aglomerado mais importante do concelho de Santa Catarina do Fogo, com 659 Fogo habitantes. Cidade com forte índice de ruralidade. Tende a expandir-se em todas as direções, com altos custos para a infraestruturação. Fraca presença de Cova Figueira equipamentos coletivos. Escassez de espaços de lazer. As condições de habitação são geralmente deficientes. A infraestruturação básica é deficitária. A cobertura por rede de água é reduzida, não há rede de esgotos nem recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. Comércio em mercearias e ambulante.

Figura 72 – Vista aérea da cidade de Cova Figueira

Mosteiros/ Caracterizada por uma concentração habitacional ao longo da zona litorânea. Igreja Tem 3.598 habitantes. As edificações são construídas de forma contínua, alinhadas ao longo da via principal. Verifica-se um crescimento habitacional intensivo, provocado sobretudo pela migração das pessoas das zonas interiores para o centro da cidade, à procura de emprego. Alberga os serviços desconcentrados do Estado. A cobertura de equipamentos é razoável. Escassez de espaços de lazer. A infraestruturação básica é, em geral, deficitária. Não existe recolha seletiva nem tratamento de resíduos sólidos. A recolha, remoção e tratamento de lixos e a acumulação de água das chuvas nas zonas baixas, são problemas preocupantes. O setor comercial é organizado sobretudo em mercearias e também há venda ambulante.

Figura 73 – Vista aérea da cidade de Igreja

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Com 1.127 habitantes, é o núcleo administrativo e cultural de maior densidade Brava/ da ilha Brava. A forma do aglomerado é definida pelas bordas montanhosas e pela rede viária. A estrutura urbana desenvolve-se a volta de dois eixos Nova Sintra perpendiculares. É marcada pela beleza arquitetónica das suas construções típicas. Cidade com fraca infraestruturação e equipamentos públicos. A cobertura de equipamentos é razoável face ao crescimento populacional. Escassez de espaços de lazer. Não existe rede de esgotos nem recolha seletiva e tratamento de resíduos sólidos. Comércio organizado.

Figura 74 – Vista aérea da cidade de Nova Sintra Fonte: Ortofotomapa 2010, 1:5000, UCCP

5.3 Problemas estruturais

O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da complexidade dos problemas urbanos. O panorama atual da organização dos espaços urbanos revela enormes deficiências, num contexto de desequilíbrio acentuado do sistema urbano. As áreas urbanas do país enfrentam múltiplos problemas. Os mais estruturais estão relacionados com a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação informal. E é sobre estes problemas que iremos debruçar de seguida, primeiro fazendo um diagnóstico e depois apresentar os fatores explicativos.

5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico

O défice habitacional é um dos problemas mais graves do país. Afeta todas as áreas urbanas e sobretudo os estratos de população de menor rendimento. Estudo elaborado pela IFH em 2008 (IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008), estimavam na altura, em cerca de 40 mil fogos o défice básico ou quantitativo, sendo 70,7%

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(29.957) no meio urbano e em cerca de 66 mil fogos o défice qualitativo (domicílios inadequados). Em meio urbano o défice qualitativo atingia 51,6% do valor total estimado. De acordo com o referido estudo, os défices estimados apresentavam tendência para crescer.

Quadro 45–Défice habitacional básico ou quantitativo

2005 2008 2009 2010 2011 Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Santo Antão 5158 13,4 5238 12,8 5269 12,7 5292 12,5 5315 12,3

S.Vicente 7708 20,0 8195 20,1 8363 20,1 8536 20,2 8712 20,2 São Nicolau 1244 3,2 1218 3,0 1207 2,9 1198 2,8 1189 2,8 Sal 2402 6,2 2661 6,5 2751 6,6 2841 6,7 2933 6,8 Boavista 502 1,3 564 1,4 586 1,4 610 1,4 635 1,5 Maio 563 1,5 601 1,5 617 1,5 630 1,5 642 1,5 Fogo 2513 6,5 2539 6,2 2531 6,1 2535 6,0 2538 5,9 Brava 1020 2,6 982 2,4 967 2,3 950 2,2 933 2,2 Resto de Santiago 7278 18,9 7688 18,8 7830 18,8 7977 18,8 8126 18,8 Praia 10170 26,4 11100 27,2 11432 27,5 11777 27,8 12132 28,1 Total 38558 100 40786 100 41553 100 42346 100 43155 100 Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Quadro 46–Défice habitacional qualitativo

2008 2009 2010 Ilhas Nº % Nº % Nº % Santo Antão 7155 10,8 7197 10,7 7229 10,6 S.Vicente 8618 13,1 8795 13,1 8976 13,1 São Nicolau 1560 2,4 1546 2,3 1535 2,2 Sal 2150 3,3 2222 3,3 2295 3,4 Boavista 680 1,0 706 1,1 735 1,1 Maio 906 1,4 930 1,4 948 1,4 Fogo 5468 8,3 5473 8,1 5481 8,0 Brava 887 1,3 874 1,3 858 1,3 Resto de Santiago 22396 33,9 22809 33,9 23236 33,9 Praia 16195 24,5 16679 24,8 17182 25,1 Total 66015 100 67231 100 68475 100

Fonte: IFH - Diagnósticos do setor da habitação, 2008

Os dados do estudo da IFH revelam que o défice é superior nas ilhas de maior dinâmica económica e de maior oportunidade de emprego, como são os casos de Santiago, São Vicente, Sal. A ilha da Boavista atualmente junta-se às ilhas já referidas, sendo a ilha com

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde maior crescimento turístico e com forte imigração. O rápido crescimento de assentamentos informais na ilha fez aumentar de forma significativa o seu défice habitacional, tendo a IFH e o GAPH reconhecido que, os dados estimados para Boavista foram ultrapassados pela realidade.

Os dados do censo de 2010 revelam que, famílias que habitam em domicílios improvisados, tais como: barraca6, contentor, habitação improvisada em edifício e alojamento coletivo encontram-se, sobretudo nas ilhas de S.Vicente, Sal e Boavista.

De acordo com o censo de 2010, a densidade de ocupação (sobreocupação), afeta 38,65% das famílias, e 36,30% das famílias no meio urbano. Em Cabo Verde há 111.364 edifícios clássicos, sendo 72.035 em meio urbano. Cerca de 14,9% desses edifícios urbanos (10.680) tem 1 alojamento. Se atendermos que a dimensão média do agregado familiar é de 4,2 pessoas facilmente se conclui que muitas famílias vivem em regime de sobreocupação habitacional. Este problema afeta todos os concelhos, sendo mais significativo em Santa Cruz (44,6%), Santa Catarina do Fogo (43,2%), São Lourenço dos Órgãos (42,4%), Mosteiros (40,1%), São Salvador do Mundo (40,1%) e Praia (40,0%).

Em termos de condições habitacionais, e no que diz respeito à insuficiência de infraestruturas de saneamento, a situação é preocupante, sendo os valores do censo 2010, superiores às estimativas feitas pelo estudo da IFH para o mesmo ano. Segundo os dados do Censo de 2010, o défice total de infraestruturas representa um valor elevado, quer em unidades absolutas, 93.181 habitações, quer em unidades percentuais, 83,9%.

Quadro 47 – Habitações com défice de infraestruturas básicas, 2010

Varáveis de défice Défice

absoluto

Sem rede esgotos 89.462

Sem rede de água 47.560 Sem rede eletricidade 24.803

Fonte:INE, Censo 2010

6 Segundo INE, entende-se por Barraca – unidade de alojamento construída com restos de material não definitivo. Inclui-se nesta modalidade as casas de lata/bidão/tambor e as construções feitas com madeira aparelhada, que não tenha sido previamente preparada para esse fim (habitações de operários construídas normalmente com tábuas destinadas a cofragens).

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A carência é maior a nível de ligação à rede de esgotos (atinge 80,5% das habitações). Com exceção de S.Vicente, em todos os Municípios mais de 65% das famílias habitam em casas sem rede de esgotos.

Quadro 48 – Famílias que habitam casas sem esgoto por Município e meio de residência, 2010

Meio de residência Total Concelho Urbano Rural Nº % Nº % Nº % Ribeira Grande 754 65,4 3283 98,7 4037 90,1 Paul 232 75,6 1225 93,9 1457 90,4 Porto Novo 1508 71,5 1639 98,6 3147 83,5 S. Vicente 4748 26,9 1139 96,9 5887 31,2 Ribeira Brava 586 100,0 1428 100,0 2014 100 Tarrafal de S. Nicolau 880 100,0 362 100,0 1242 100 Sal 5134 95,9 334 78,2 5468 94,6 Boavista 1651 100,0 808 100,0 2459 100 Maio 872 100,0 1013 100,0 1885 100 Tarrafal 1342 89,8 2595 98,0 3937 95,1 Santa Catarina 2111 96,7 5804 98,9 7915 98,3 Santa Cruz 1608 81,1 3419 98,9 5027 92,5 Praia 23556 78,8 678 99,7 24234 79,2 S. Domingos 538 100,0 2130 100,0 2668 100,0 S. Miguel 932 100,0 2555 100,0 3487 100,0 S. Salvador do Mundo 292 100,0 1394 100,0 1686 100,0 S. Lourenço dos Órgãos 342 100,0 1099 100,0 1441 100,0 Ribeira Grande de Santiago 253 100,0 1401 100,0 1654 100,0 Mosteiros 853 100,0 1340 100,0 2193 100,0 S. Filipe 1987 100,0 2974 100,0 4961 100,0 Santa Catarina do Fogo 139 100,0 961 100,0 1100 100,0 Brava 306 100,0 1257 100,0 1563 100,0 Total 50624 70,5 38838 98,9 89462 80,5 INE, censo 2010

No meio urbano 70,5% dos alojamentos não estão ligados à rede pública de esgotos, revelando a precariedade de evacuação de águas residuais. A rede de esgotos não abrange 13 das 24 cidades do - Tarrafal de S.Nicolau, Ribeira Brava (S.Nicolau), Porto Inglês (Maio), Sal Rei (Boavista), Cidade de Santiago, Calheta, João Teves, Achada Igreja, Várzea da Igreja

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(Santiago), Igreja, Cova Figueira, S. Filipe (Fogo) e Nova Sintra (Brava). Quando existe, a cobertura é baixa. A situação mais favorável ocorre em S.Vicente. As fossas sépticas são utilizadas em 48,1% dos alojamentos, mas apresentam baixo rendimento na depuração das águas residuais e são suscetíveis de causar danos à qualidade da água, quando colocados próximos de aquíferos subterrâneos. As estações de tratamento de águas residuais (ETAR) existem somente nos seguintes centros urbanos: Praia, Mindelo, Santa Maria, Tarrafal e Pedra Badejo (Plano Nacional de Saneamento, 2010). Nas restantes situações os esgotos são lançados ao mar ou na natureza sem qualquer tratamento.

No país, 36,7% das famílias vivem em casas sem casa de banho. Cerca de 25% dos alojamentos em meio urbano (17.824) não têm instalações sanitárias e 45,5% (32.781) não têm instalações de banho ou duche. Ainda a nível da evacuação das águas residuais, o redor da casa é utilizada por 36,3% da população urbana (28.158 agregados familiares) e a natureza (mar, ar livre, céu aberto) é utilizado por 13,6% dessa população (10.548 agregados familiares). Portanto, uma parte significativa da população urbana não tem acesso a um serviço mínimo e adequado de evacuação das águas residuais, recorrendo à natureza para a satisfação das suas necessidades, com todos os problemas ambientais associados, repercutindo-se na salubridade ambiental e na qualidade de vida.

De acordo com os dados do Censo 2010, 38,6% dos alojamentos em meio urbano (27.827) não têm acesso à rede pública de água canalizada. A franja da população desprovida de ligações domiciliárias abastece através de chafarizes/fontanários ou autotanques, onde o preço é maior. A água para o abastecimento público provém, na sua grande maioria, de águas subterrâneas (furos e nascentes), com exceção dos centros urbanos das ilhas de Sal, S.Vicente e Boavista, sobretudo abastecidas a partir de água dessalinizada. Cerca de 20,1% dos alojamentos em meio urbano não possuem cozinha e 10% não tem acesso a eletricidade. O fornecimentos de água e eletricidade são marcados por uma grande irregularidade, devido ao subdimensionamento face às necessidades. Por outro lado, o estado defeituoso e obsoleto de grande parte das redes de distribuição possibilita perdas consideráveis.

Cerca de 40% dos edifícios clássicos em meio urbano não estão concluídos, 18% estão revestido com reboco mas sem pintura, 23% apresenta-se sem revestimento e com bloco à vista e 2,7% sem revestimento, e com pedra à vista. Estes dados explicam em parte o “cinzentismo” que prejudica a imagem e qualidade urbanística das cidades cabo-verdianas. As habitações inacabadas e também a sua má qualidade são marcas vincadas das habitações urbanas.

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Praia

Ribeira Brava Mindelo

Fonte: Fotos do autor, 2011

Figura 75 – Vistas parciais de habitações “cinzentas” em meio urbano

Somente 21,5% no meio urbano utilizam o carro do lixo. Aos contentores têm acesso 71,1% da população, mas em condições de deposição a céu aberto e precária. O redor da casa é usado por 0,9% dos agregados familiares (706), para além de outros meios como a natureza (2,9%, 2.227 agregados familiares).

Atualmente, os resíduos sólidos são um dos problemas mais preocupantes para o ambiente. Em matéria de sua recolha, tratamento ou eliminação, de acordo com projeções constantes no Plano Nacional de Gestão de Resíduos (2003), em 2010 a produção per capita de resíduos seria de 740 gramas e a quantidade produzida a nível nacional de 113.397 toneladas ano. As lixeiras a céu aberto existentes às portas das cidades não são vedadas, o que permite o livre acesso das pessoas e animais. Os resíduos perigosos estão misturados com os RSU e da sua frequente queima resultam gases tóxicos. A localização das lixeiras é na maioria dos casos inadequada, afetando a boa organização do território, na medida em que

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde conflituam com a proximidade dos assentamentos humanos e seus equipamentos, vias de comunicação, rede de eletricidade, etc.

Figura 76 – Vista parcial de lixeira a céu aberto (ilha da Boavista)

A situação precária do saneamento a nível nacional, sobretudo em relação ao destino dos dejetos/águas residuais e à recolha e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, tem criado problemas de saúde pública. O paludismo e a dengue são exemplos de doenças epidémicas com baixa incidência no território nacional, mas que constituem já ameaças sérias, cujas causas estão diretamente relacionadas com o deficiente saneamento do meio ambiente e das águas residuais, em particular. A redução da percentagem da população sem acesso ao saneamento é um requisito fundamental para o cumprimento dos Objetivos do Milénio (ODM), nomeadamente do 7º objetivo - Assegurar um ambiente sustentável.

Os problemas de saneamento são agravados pela deficiente drenagem de águas pluviais que constitui um problema crítico no meio urbano. Para além das enchentes naturais em áreas ribeirinhas que atingem a população que ocupa os leitos de ribeiras, ou que utiliza essas áreas para o depósito de resíduos sólidos e de demolição, há situações de inundações urbanas por inexistência, insuficiência e subdimensionamento de infraestruturas de gestão de drenagem de águas pluviais. Nos últimos anos, quase anualmente ocorrem situações de alagamento, que tem afetado de forma particular as cidade da Praia, Mindelo, Ribeira Grande (Santo Antão), Ribeira Brava e Tarrafal (S. Nicolau), Santa Maria (ilha do Sal) e Sal Rei (Boavista).

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5.3.2 Os assentamentos informais

O crescimento da periferia urbana através de assentamentos informais é uma marca vincada das cidades de muitos países em desenvolvimento e que tem reflexos negativos na funcionalidade do território e na segurança e qualidade de vida das pessoas.

A ocupação informal atinge várias cidades de Cabo Verde, com destaque para a Praia, Mindelo, Espargos e Sal Rei. Embora com dimensões variáveis, nesses centros surgem assentamentos informais à margem de qualquer processo de planeamento, com construções efetuadas sem licença legalmente exigida, incluindo as realizadas em terrenos loteados ilegalmente (terrenos privados, do estado e das autarquias locais).

As construções informais são de baixa qualidade. A maioria localiza-se em áreas sem aptidão para a urbanização: fundo de vales, áreas de drenagem natural de águas pluviais, declives acentuados, áreas instáveis do ponto de vista geotécnico. Mas também há construções em áreas protegidas e em servidões administrativas ou em áreas que poderiam ser destinadas a edificação de equipamentos e infraestruturas urbanas públicas.

A edificação de habitações informais é feita através da autoconstrução, de acordo com os recursos das pessoas. Os bairros informais são quase sempre áreas subequipadas de equipamentos coletivos, sem saneamento e as infraestruturas de água e energia, quando inexistentes são marcadas pela ilegalidade das ligações domiciliárias. A estrutura urbana é indefinida na maioria dos casos, sem sentido de alinhamento ou de unidade na composição do edificado e também paisagem urbana. A precariedade que caracteriza estes bairros é física e jurídica. Um grande número de casas e terrenos não tem documentação para certificar os direitos de seus titulares e, quando a certidão existe, muitas vezes está desatualizada ou registada somente na Câmara Municipal, e não no Registo Predial.

Por debaixo da armadura estética desconcertante nos bairros espontâneos, existem graves problemas sociais como a pobreza, o desemprego, a delinquência, configurando-se em marcadas desigualdades sociais e territoriais na cidade.

A preocupação atual com a habitação e o controlo da área espontânea, sem infraestruturas e equipamentos, é a mesma da existente na década de 80. No entanto, a situação é agora muito pior, devido ao avolumar do problema (aumento da área afetada, maior número de famílias envolvidas) e há o risco desses problemas se acentuarem (na sequência do aumento populacional e de falta de alternativas para a população insolvente) o que exige a

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde adoção urgente de políticas adequadas para atenuar/eliminar as situações mais gravosas e evitar a continuação do seu alastramento.

Assentamentos informais em Sal Rei e Espargos

Sal Rei e Espargos são dois centros urbanos localizados nas ilhas turísticas de Boavista e Sal, respetivamente, onde a ocupação informal tem dimensão preocupante e em crescimento (em área urbana e número de fogos).

Parte significativa do défice habitacional nas ilhas essencialmente turísticas está associada com o afluxo de trabalhadores para a construção civil e para o funcionamento dos empreendimentos. Com o desenvolvimento turístico e a construção de unidades hoteleiras deslocaram-se para estas ilhas inúmeros trabalhadores que, não tendo habitação no mercado legal (por escassez da oferta ou incapacidade financeira para a custear) procuram solução nos assentamentos informais, onde vivem em condições muito precárias.

Os grandes investimentos públicos e privados impulsionados pela dinâmica turística têm contribuído para o aumento populacional ligado às migrações interilhas e a uma população estrangeira flutuante. Esta recente explosão demográfica tem provocado uma forte pressão, criando sérios problemas de gestão urbana. Sal e Boavista são duas ilhas que apresentam um saldo migratório bastante positivo, só superados pela Praia e S.Vicente, tendo a população dessas ilhas duplicado nos últimos 10 anos.

No caso da cidade de Sal – Rei, na ilha da Boavista, o maior assentamento informal é o “Bairro de Salinas”, onde vivem cerca de 800 famílias - 3000 pessoas (1/3 da população da ilha), ocupado na sua grande maioria por imigrantes vindos de países como o Senegal e a Guiné, e da ilha de Santiago (apenas 4% da população é nascida na Boavista). Chã de Salinas, que surgiu há 9 anos, apresenta uma situação habitacional e urbanística precária, marcada, entre outros aspetos, pelo inacabado das construções e ausência de rede de infraestruturas e equipamentos.

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Figura 77 – Assentamentos informais na cidade de Sal Rei – ilha da Boavista, 2011

O bairro teve início com a construção de barracas (construções precárias, tendo sido denominado bairro da Barraca), mas rapidamente surgiram edifícios unifamiliares mais sólidos (tijolo e cimento).

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 78 – Vistas parciais das habitações – Bairro Salinas - Sal Rei

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A ausência generalizada de infraestruturas de saneamento básico potencia o surgimento dos problemas sanitários e de saúde pública. As áreas circundantes ao bairro, incluindo as salinas, servem para depósito de resíduos sólidos e evacuação de águas residuais. Esta situação é potenciadora de doenças e epidemias que surgem sobretudo nas épocas chuvosas.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 79 – Acumulação de resíduos sólidos nos arredores do Bairro das Salinas - Sal Rei

O bairro cresceu sob uma salina, com infiltração de água do solo e por isso quando chove a terra não seca. Não existem infraestruturas que permitam o escoamento da água, sendo frequente o alagamento de ruas e casas.

Na ilha do Sal as construções informais estão dispersas pela ilha, estimadas em 320 alojamentos, com maior concentração nos bairros periféricos da cidade de Espargos, nomeadamente em Alto de Santa Cruz (130) e Alto São João (110), com elevada proporção de barracas de materiais provisórios como chapa/lata (7 em cada 10), que emergiram no final da década de setenta, em consequência do intenso fluxo migratório gerado pela oferta de emprego no ramo aeroportuário. As condições de habitabilidade são muito precárias, com ausência de rede de infraestruturas de saneamento básico, o que acarreta sérios problemas ambientais. A permanência de hábitos rurais é outra evidência nesses assentamentos, como a criação de animais ao redor ou no interior da habitação.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 80 – Assentamentos informais na cidade de Espargos – ilha do Sal, 2011 Vista aérea da principal zona de barracas no Sal - Alto São João/Alto Santa Cruz

Assentamentos informais em Mindelo e Praia

As cidades do Mindelo e da Praia têm as maiores concentrações de assentamentos informais. O crescimento informal ou ilegal da habitação representa, em termos quantitativos, a maior parte da produção de habitação dessas duas cidades.

No Mindelo, há uma grande mancha de construções informais em crescimento. O afluxo cada vez maior da população, na sua maior parte constituída por habitantes provenientes das ilhas agrícolas vizinhas (Santo Antão e S. Nicolau), que ocupam de forma desorganizada as zonas perifericas da cidade, sobretudo as encostas, a par da deficiente atuação das autoridades municipaís, contribuem para o crescimento cáotico da cidade.

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Figura 81 – Assentamentos informais na cidade de Mindelo – ilha de S.Vicente, 2011

A cidade da Praia, é o caso mais paradigmático do problema da construção informal e a tendência é para as habitações espontâneas se intensificarem, sendo já um problema complexo para as autoridades. A cidade começou a expandir-se a um ritmo crescente depois da grande seca dos finais de 1960. A situação difícil das áreas rurais provocou uma enorme pressão sobre a capital e as autoridades nunca mostraram capacidade para controlar sua expansão urbana. O ritmo de crescimento tem superado a previsão das autoridades. A cidade cresceu acumulando graves problemas urbanos que não foram resolvidos adequadamente e que comprometem seriamente a qualidade de vida da sua população. Embora não exista uma quantificação segura, segundo os estudos do Plano Diretor da Praia (PDM, 2010) cerca de 50% da população urbana reside nas áreas espontâneas, que ocupam cerca de 57% do território da cidade. Ou seja, quase 60% da mancha urbana habitacional da cidade é informal. De acordo com os mesmos estudos, calcula-se que as ocupações que não foram objetos de

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde planeamento prévio representam ~8 km2 (57%), dos quais 3 km2 (21%) pertencem a áreas não objeto de planeamento prévio mas em progressiva consolidação, e 5 km2 (36%) de superfície pertencentes aos bairros de crescimento informal mais recentes (maioritariamente construções clandestinas). A área informal da cidade aumentou mais de 120% entre 1990 e 2010.

Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP PDM, CMP

Figura 82 – Assentamentos informais na cidade da Praia, 2011

A autoconstrução, a dispersão das construções e a inexistência do sentido de alinhamento, envolvência ou de unidade na composição do edificado e da paisagem urbana são marcas vincadas da realidade informal na capital. Há excessiva horizontalidade com habitações unifamiliares espalhadas pelo território, resultando num consumo cada vez maior do solo, um bem escasso e finito, e que impõe elevados custos de infraestruturação.

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Mais do que um problema específico dos assentamentos informais, no país encontramos bairros sem estrutura urbana elementar, exiguidade ou ausência de infraestruturas básicas, elevados défices de espaços verdes e de espaços de encontro e lazer.

Fonte: Ortofotomapa 2010 1:5000, UCCP

Figura 83 – Ausência de sentido de alinhamento em assentamentos informais

Os assentamentos informais/espontâneos penalizam o ordenamento da área urbana e a degradação do espaço público, tornando a cidade pouco atrativa e mais vulnerável. A inexistência de lógica na implantação das construções faz com que haja redução das acessibilidades, afetando a funcionalidade do território. Além disso, há uma diminuição da capacidade de drenagem das águas pluviais, na medida em que as referidas construções provocam a redução das larguras naturais das ribeiras; o aumento dos aterros e acumulações de terras provenientes das escavações que, depositadas nas linhas de água, criam barramentos e consequentes situações de alagamento. Grande parte das construções informais estão implantadas em fundo de vales e nas áreas de declives acentuados, ficando sujeitas aos efeitos das cheias e aos processos gravitacionais/movimento de massa. Cerca de 25% das construções informais estão localizadas em vertentes com inclinações superiores a 30%.

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Fontes: Base cartográfica: Ortofotomapa, 1:5000, UCCP PDM, CMP

Figura 84 – Ocupação informal em áreas de riscos – cidade da Praia

A ocupação informal tem sido tratada com intervenções pontuais e dispersas, cingindo-se a melhorias de condições de habitabilidade e de infraestruturas básicas. As soluções têm sido simplistas para um problema complexo. No país, até ao momento, não há exemplos de intervenções estruturais, baseadas em programas operacionais para a reconversão urbanística de bairros informais, capaz de resolver de forma satisfatória este problema. Não obstante as intenções e posionamentos discursivos, não tem havido mobilização de recursos, parcerias e vontades de forma concreta para intervenções integradas nesses assentamentos.

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5.3.4 Principais fatores explicativos

Sem descurar o crescimento natural rápido da população urbana e o fenómeno das migrações internas e de forma mais específica, o êxodo rural, há outros fatores explicativos essenciais para explicar a carência habitacional, o défice de saneamento básico, a ocupação informal e qualidade urbanística nas cidades cabo-verdianas. Entre eles, destacam-se a ausência de planeamento, a inexistência de uma política de habitação e de dotação de infraestruturação básica coerente e articulada com uma política de urbanismo e de ordenamento do território, as imperfeições e insuficiências do sistema económico e institucional, a falta de uma verdadeira vontade política para resolver esses problemas de uma maneira estruturada e em larga escala.

Imigração e Ausência de Inadequação e Elevados Condições pouco Baixos crescimento planeamento e de fraca preços no favoráveis de rendimentos natural politicas de solo capacidade mercado formal financiamento da população e de habitação institucional

Falta de Habitação Formação de condigna Assentamentos informais

Figura 85 – Fatores explicativos da formação dos assentamentos informais

5.3.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação

A informalidade da ocupação do território e a desqualificação urbanística das cidades refletem o défice de tradição urbanística e do planeamento urbano. Os poucos planos elaborados no passado nunca conseguiram responder às demandas urbanísticas. A questão da oferta de solo e a questão habitacional sempre foram abordadas de forma parcelar, através de intervenções pontuais, deficientemente enquadradas no processo de planeamento, nos planos e nas operações urbanísticas em geral. O crescimento da população urbana e da demanda urbana em termos habitacionais e de infraestruturação sempre ultrapassou a lentidão das autoridades nas previsões e nas realizações, fazendo com que as áreas urbanas tivessem crescido com muitas deficiências.

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A promoção de programas habitacionais e de solo urbanizável, sobretudo para as camadas mais desfavorecidas da população, sempre foi incipiente, muito por culpa da inexistência de uma política de habitação integrada e a ausência de soluções persistem no tempo. A atuação ao nível de habitação social tem sido limitada e esporádica, quer por parte da administração central quer por parte das câmaras.

Em 1982 foi criado o Instituto de Fomento a Habitação (IFH), para administrar o parque habitacional do Estado (moradias que vinham sendo construídas desde a independência), consistindo na sua distribuição a quadros do Estado, à cobrança de rendas e à manutenção corrente. Após estar solucionado o problema de alojamento dos funcionários, haveria fundos canalizados para a promoção pública de habitação social, mas este tipo de habitação nunca teve impactes expressivos e convincentes.

Em 1999, o IFH passou de Instituto Público a Sociedade Anónima de capitais públicos, com a designação de Imobiliária Fundiária e Habitat. Esta transformação refletiu-se no seu modo de atuação: começou a agir por uma forte lógica do mercado, tendo por objeto a promoção imobiliária, a edificação de imóveis, a compra e venda de imóveis, bem como a urbanização e infraestruturação de terrenos e a compra e venda de lotes para construção. Essa transformação levou a que a IFH deixasse gradualmente de intervir na promoção de habitação social e na vertente do arrendamento. A IFH construiu e reabilitou em quase todos os concelhos do País, 1.460 imóveis.

A IFH tem lançado programas habitacionais, apelidando-os de habitações sociais para as camadas mais desfavorecidas da população. Porém, os preços não têm sido acessíveis. O preço mínimo é de 2.850 mil ECV para um T1. E em regra estes fogos são destinados às famílias com rendimento familiar mensal situado entre os 40 e os 100 mil ECV (caso do projeto “Nha Kasa”), portanto nunca poderia ser denominada de habitação social. A realidade demonstrou que o programa não teve sucesso junto dos mais desfavorecidos, num país onde o salário mínimo (embora ainda não fixado, mas equacionado) é à volta de 10 mil ECV mensais. Atualmente a IFH dá resposta, sobretudo, a um estrato da população médio/alto, estando vocacionada para agir mais em função de mecanismos de mercado do que atender preocupações de justiça e equidade social.

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Quadro 49 - Imóveis a construir por municípios até 2014 no âmbito do programa Casa para Todos Ilhas Municípios Classe A Classe B Classe Total C Boavista Boavista 350 300 150 800 Brava Brava 60 60 30 150 Mosteiros 50 50 25 125 Fogo São Filipe 80 80 40 200 Santa Catarina Fogo 30 30 15 75 Maio Maio 75 75 25 175 Paul 70 60 20 150 Santo Antão Porto Novo 100 100 50 250 Ribeira Grande 60 60 30 150 Sal Sal 450 350 200 1000 Praia 900 750 350 2000 Ribeira Grande de Santiago 100 75 25 200 Santa Catarina 250 250 125 625 Santa Cruz 150 125 75 350 São Domingos 140 115 70 325 Santiago São Lourenço dos Órgãos 50 50 25 125 São Miguel 50 50 25 125 São Salvador do Mundo 50 50 25 125 Tarrafal 50 50 25 125 S.Nicolau Ribeira Brava 50 50 25 125 Tarrafal 85 85 30 200 S.Vicente S.Vicente 500 350 150 1000 Total 3700 3165 1635 8400 Fonte: MDHOT Classe A – família com rendimento mensal entre 0 e 40 mil escudos Classe B - família com rendimento mensal superior a 40 mil escudos até 100.000 escudos Classe C - família com rendimento mensal superior a 100.000 escudos até 180.000 escudos

O custo dos imóveis para classe A situa-se entre 2000 e 2750 contos. Se a família for classificada como classe A, pode obter uma habitação através do arrendamento social, do arrendamento resolúvel (com opção de compra ao fim de 10 anos de contrato), ou por compra com empréstimos bancário, mediante os fundos de estado e o fundo de garantia se for elegível. Sendo a lógica da IFH e do Governo a sustentabilidade do programa, a questão que se levanta é a exequibilidade da entrega de habitação às populações de baixo rendimento ou

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde sem rendimento que não podem pagar (desempregados ou pessoas com empregos precários) ou a mobilização de recursos para subsídios.

O programa “Casa para Todos” (designação do nosso ponto de vista infeliz pelas expectativas que gera), está baseado no princípio de habitação de interesse social. Trata-se de um programa estrutural que vai mudar pela positiva a face de muitas cidades do país. Porém, poderá ter dificuldades de sucesso no estrato populacional de baixos rendimentos. Por outro lado, pensamos que o programa na sua vertente de construção de novas unidades poderia ter sido articulado com os assentamentos informais existentes, servindo este como alternativa de realojamento para debelar em parte esses assentamentos, em particular os situados em áreas de risco. Entendemos que o programa não garante a continuidade de uma política realmente social de habitação, não obstante o seu valioso contributo para a redução do défice e oferta alojativa.

O Governo, através do Ministério da Habitação e Obras Públicas (MHOP), desenvolveu nos anos 80 os projetos PACIM (Projeto de autoconstrução assistida do Campinho e Ilha de Madeira na cidade do Mindelo) e PROMEBAD (Projeto de Melhoramento das condições de vida de Bairros Degradados na cidade da Praia) e em 2005 implementou o programa Operação Esperança, sendo que o propósito era apoiar famílias carenciadas na reconstrução e ampliação das suas habitações e em alguns casos a construção de raiz. Mas foram sempre intervenções pontuais, sem enquadramento em termos de planeamento.

Em 2010, o Governo decidiu elaborar o Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Capacitação das Cidades, visando o melhor desempenho dos centros urbanos, enquanto espaços de geração de oportunidades económicas, sociais e culturais, e que podem contribuir para a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Especificamente, o programa pretende actuar nas vertentes de: capacitação institucional e técnica, reforço do quadro regulamentar, informação e educação para a cidadania territorial, qualificação e requalificação urbana e melhoria do ambiente urbano. Em função dos regimes de intervenção foram definidos 8 eixos estratégicos:

 Gestão, ordenamento do território e a sua informatização  Reforço das capacidades e cidadania territorial  Definição, implementação e monitorização da política de solos e de habitação  Promoção de uma política de mobilidade e inovação tecnológica

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Promoção do saneamento urbano e ambiental  Dotação de equipamentos e infra-estruturação do território  Promoção de uma política de energia eficiente, limpa e com sustentabilidade  Promoção da segurança urbana e coesão social

O Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Capacitação das Cidades ainda não teve intervenções no território, cingindo-se até ao momento às actividades de sensibilização e informação. Na verdade, trata-se de um programa ambicioso que está orçado em 28 milhões de contos. A falta de recursos e a ausência de uma linha clara de actuação tem feito com que o programa ainda não tenha os resultados esperados. Face a constatação de um programa ambicioso em relação aos recursos escassos, difíceis de mobilizar, é necessário definir projectos prioritários, áreas de intervenção pilotos e desenvolver uma estratégia de mobilização de atores para a concretização das ações. Caso contrário, o programa ficará essencialmente no papel e o melhoramento das cidades será uma miragem.

A realidade tem evidenciado a inexistência ao longo dos anos de uma verdadeira política de solos e de habitação acessível, o que tem contribuído para empurrar os pobres para o mercado informal do solo e habitação onde predomina a autoconstrução extensiva. Estando a autoconstrução muito associada à gestão dos recursos mínimos das pessoas, esta justifica em muitos casos as habitações inacabadas e também a sua má qualidade, marcas vincadas das habitações urbanas.

Ao longo dos anos tem faltado mecanismos que garantam a função social da propriedade. Nos centros urbanos a iniciativa fundiária municipal, entendida como a infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado, é diminuta. A produção direta do solo urbanizado por parte das Câmaras é praticamente inexistente como política programada. Não tem havido intervenções de maneira estruturada e em larga escala. As atuações das câmaras têm tido atuações quase sempre pontuais, fragmentadas, sem visão estratégica. Parece-nos evidente que não é sustentável abordar a complexidade do problema da habitação e dos assentamentos informais com medidas avulsas e dispersas.

As iniciativas de construção de habitação social por parte das câmaras municipais têm sido inexpressivas. Na cidade da Praia, onde o problema é mais grave, a construção de habitações sociais não chega a uma centena (Achada Grande, Bela Vista, Tira-chapéu, Achada Mato), agudizado pelo facto de muitas dessas áreas habitacionais não serem completadas com equipamentos e infraestruturas, e ao longo dos anos não ter havido uma

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde gestão adequada, fazendo com que as mesmas se tenham degradado, integrando atualmente a contabilidade do défice habitacional.

As Câmaras têm tido um papel de “vendedor” do solo urbano, criado essencialmente a partir do loteamento e sem enquadramento em planos. Ora, esta medida teve repercussões negativas. Segundo CORREIA; COSTA LOBO, PARDAL (1995:85), “não é tecnicamente sustentável permitir ou apoiar a realização de operações de loteamento urbano sem ser enquadrado no planeamento municipal”. Nesta linha, é fundamental apostar no desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais adequado às operações de loteamento. O regime jurídico de operações urbanísticas tem como um dos propósitos obrigar a que operações de loteamento fora de áreas cobertas com planos detalhados sejam sujeitas ao parecer vinculativo por parte da DGOTDU. Uma medida que as câmaras municipais consideram desnecessária e entendida como uma desconfiança por parte do poder central. Porém, sendo a tutela constitucionalmente consagrada, há que desenvolver mecanismos adequados de fiscalização e apetrechamento técnico do poder central para acompanhamento dessa disposição do regime.

Na verdade, as câmaras municipais nunca lançaram as bases de um programa de acesso ao solo urbano e de habitação para a população de baixos recursos com todos os requisitos urbanísticos necessários. Até hoje, nenhuma câmara elaborou um plano estratégico que orientasse a política habitacional a nível local.

A fraca infraestruturação, produção e oferta de solo urbanizado e de promoção habitacional, resulta em parte da falta de terrenos na posse pública. O investimento municipal na aquisição de terreno é fraco, devido à inexistência de uma política de solos. Os municípios alegam falta de recursos financeiros. Porém não é desprezível o facto de os municípios entenderem que não vale a pena adquirir solos e que os privados podem faze-lo. E quando assim acontece “perde-se, obviamente, a capacidade de gerir o processo e de garantir uma ordem na expansão urbana que otimizaria os recursos com as infraestruturas” (COSTA LOBO, 1999:61).

Porém, não são apenas necessários meios financeiros para garantir a permanente disponibilidade do solo municipal para os diferentes usos; os meios organizativos, técnicos, políticos são igualmente importantes. E nestas vertentes os municípios apresentam ainda muitas fragilidades. Sem terrenos, as Câmaras não conseguem evitar a morosidade na decisão quanto à oferta de solo urbanizável – em tempo e local oportuno, o que contribui para a procura da alternativa informal.

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Por outro lado, a lógica predominante durante muito tempo foi construir primeiro e urbanizar depois, ou seja, as infraestruturas andam sempre a reboque das construções. A proposta do regime jurídico de loteamento em fase final de elaboração pretende resolver este problema, obrigando as câmaras a urbanizar antes da construção, uma disposição que tem tanto de necessário como de desagrado dos municípios que alegam não ter os meios para a sua aplicação. Porém, a ausência de planeamento e execução prévia da infraestruturação urbana tem tido consequências negativas para as comunidades, nomeadamente nas deficientes condições de habitabilidade e de salubridade do meio, afetando a qualidade de vida das populações. A localização inadequada de muitas áreas urbanas e a falta ou insuficiência, ou subdimensionamento das infraestruturas, tem na ausência de planeamento uma das principais causas, prevalecendo iniciativas avulsas geradas pelas dinâmicas económicas e sociais. Os problemas associados a assentamentos informais exigem intervenções integradas, sobretudo nos conjuntos espontâneos com maior dimensão e com implicações a nível do ordenamento do território, sendo necessária a elaboração de planos de reconversão e a oferta de alternativas para realojamento, quando necessário.

Enquadrada por uma política de solos por forma a definir claramente o papel não apenas na gestão do solo, mas também no uso do solo, acesso, direitos, transferência, as câmaras devem criar reservas fundiárias para promover a urbanização formal, incluindo programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais desfavorecidas. A inclusão social deve ser a base para as estratégias apropriadas de gestão do solo urbano e tem que ser baseada nos direitos claros ao solo: acesso e posse. São os pobres urbanos que mais sofrem com uma cidade defeituosa. “Ordenar e qualificar a cidade exige uma política fundiária forte: perene e persistente; inventiva; perspetivada de forma global, mas aplicada especialmente a cada uma das diversas partes da cidade; articulando uma multitude de propriedades, agentes, recursos e dinâmicas, públicos e privados; utilizando, de forma complementar instrumentos impositivos, incentivadores, associativos e negociais” (CARVALHO, 2003:287).

É necessário promover uma política de solo baseada na dotação da Administração local de uma efetiva capacidade para regular a ocupação e transformação do uso do solo, defendendo e reforçando o interesse social da propriedade. Isto só é possível com a posse pública do solo.

E de uma forma mais geral tem faltado um verdadeiro projeto de cidades. Este projeto que, segundo FERREIRA (2005:124), “unifica diagnóstico, coordena atuações públicas e

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde privadas e estabelece um quadro (processo) coerente de mobilização e cooperação dos atores sociais e urbanos”.

O Direito à Habitação é um direito fundamental definido na Constituição da República. Esta, no seu art. 72º, estabelece que: Todos os cidadãos têm direito a habitação condigna. Para garantir o direito à habitação, incumbe, designadamente, aos poderes públicos: a) Promover a criação de condições económicas, jurídicas institucionais e infraestruturais adequadas, inseridas no quadro de uma política de ordenamento do território e do urbanismo. Portanto, por imperativo institucional e não por livre arbítrio, os poderes públicos devem conceber e implementar as condições que garantam de forma efetiva o acesso à habitação, e a política de habitação deverá estar articulado com a política global de urbanismo e de ordenamento do território, o que até ao presente não tem sido efetivado de forma satisfatória.

5.3.4.2 Estrutura institucional e modus operandi

A organização e estrutura de muitos municípios e os recursos (sobretudo humanos) que lhe estão afetos não refletem a dimensão da problemática do planeamento urbanístico. Muitos municípios nunca foram dotados de um gabinete técnico, tendo vindo a funcionar a título precário num quadro de insuficiência de técnicos e de bases técnicas, o que dificulta não só o seu desempenho na função de planeamento e gestão como no controlo da ocupação informal.

A ausência de um cadastro predial que garanta a correta identificação dos prédios, com as respetivas confrontações, tem tido impactos negativos na gestão do território, dos recursos fundiários e do desenvolvimento local, nomeadamente: confusão dos registos e levantamentos cadastrais, gerando conflitos no que respeita à problemática da titularidade do solo, demora nos atos administrativos de registo e do licenciamento das obras, procedimentos lentos e embaraçosos de transação da propriedade, falta de segurança no trânsito jurídico da propriedade e especulação imobiliária. O Governo decidiu trabalhar na Montagem do Sistema Nacional de Cadastro Predial, numa abordagem ambiciosa e que impõe importantes desafios, nomeadamente no que diz respeito ao custo, manutenção, segurança, atualização, qualidade dos dados, capacidades, questões relacionadas com a governânça e articulação e funcionamento das instituições. Além do mais são projetos que recorrem a fundos estrangeiros e nesta ótica podemos levantar a questão da sua sustentabilidade.

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O país não dispõe de um regime jurídico que regule e discipline as operações urbanísticas, ou seja, as operações materiais de loteamento, de urbanização, de edificação e de utilização e conservação dos edifícios. As poucas orientações existentes encontram-se dispersas por vários diplomas, como nos Estatutos do Município e no antigo Regulamento Geral de Construção e Habitação Urbana7. Não há também um regime jurídico de reconversão de bairros informais, definindo o que isso significa, os procedimentos, os agentes, a partilha das responsabilidades para que haja balizas legais claras e uniformização das intervenções. Os municípios têm agido com trâmites e soluções isoladas que conduzem a pontos de vista e rotinas diversas e procedimentos diferentes de concelho para concelho.

O controlo da transformação do uso do solo nos espaços exteriores e interiores aos perímetros urbanos faz-se sobretudo através da fiscalização, que se revela inoperante e ineficaz. A repressão policial e administrativa é fraca, a fiscalização deficiente, aliada a uma certa cumplicidade das populações. Por outro lado, há uma reserva política em tomar medidas antipopulares, pois a população é base de apoio eleitoral, funcionando o oportunismo e cálculo político. De referir ainda a inércia, a passividade e complacência das autoridades face ao fenómeno, num permanente e longo período de atitude de laisser-faire.

A análise dos processos não tem suficientemente em conta a questão da propriedade, as infraestruturas, os aspetos técnicos e ambientais, baseando-se sobretudo em índices de construção e cedência, aplicados a cada propriedade. O acompanhamento das obras depois de licenciadas também é deficiente.

Os tempos de espera para muitos dos procedimentos urbanísticos é, também, um incentivo à informalidade. A resposta às solicitações de lotes demora, às vezes, 5 ou mais anos e muitas vezes não existe. A licença de construção para prédios com título de propriedade, legalizados, ronda os 165 dias. O processo de inscrição de compra venda, incluindo as etapas ante o registo matricial, o notário, e sua inscrição no registo predial dura em média, 69 dias (VARELA, Carlos, Coordenador da UCCP, Comunicação Oral, 2011).

A realidade evidencia a necessidade de uma mudança de paradigma institucional. Por outro lado, as intervenções neste domínio exigem uma cooperação forte entre a administração local e central e que todos possam colocar a sua capacidade na construção de cidades mais sustentáveis, o que é impossível com manchas de construções informais num quadro de ruturas sócio-urbanísticas.

7 Decreto n.º 130/88, de 31 de Dezembro (já revogada)

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5.3.4.3 Sistema económico - financeiro

Os preços praticados no mercado formal contribuem para a procura de alternativas informais. Na cidade da Praia e nas ilhas turísticas o mercado imobiliário é exorbitante. Encontramos lotes a 15 ou mais mil ECV por m2 (15 contos), sobretudo em áreas de expansão urbana. Os promotores privados que orientam a sua promoção para as classes sociais média e média-alta apresentam valores que variam entre os 6 e 15 milhões de ECV (6 a 15 mil contos). Por outro lado, o pagamento de arrendamento em zonas habitáveis é inacessível para parte significativa da população, num contexto em que não existe lei de arrendamento (TAVARES, 2006).

Os privados justificam o preço dos apartamentos com custos de aquisição do solo, da construção e das operações publicitárias. Torna-se mais elevado porque a maioria dos materiais de construção é importado, principalmente o material de acabamento e material de fundição como o ferro e o aço. Os custos com a construção aumentaram mais de 40% entre 1998 e 2010.

Os valores praticados são excessivos até para a classe média (o salário mínimo, ainda inexistente, mas equacionado, é a volta de 10 contos e o salário base de um técnico licenciado na função pública é de 65 contos mensais) e são insuportáveis para uma população fragilizada em termos económicos. A maior parte da população não suporta os custos ligados à valorização fundiária, em crescimento. A especulação no acesso ao mercado do solo é grande e continua a aumentar. A promoção imobiliária tem sido sobretudo privada, que tem uma política direcionada para estratos sociais médio e altos e não estão interessados em construir habitações a baixo custo para famílias de baixo rendimento, acentuando as diferenças sociais. O estado não intervém na regulação dos preços e no combate à especulação, não sendo cobradas as mais-valias resultantes da valorização fundiária, que são cativados na sua totalidade pelos privados, permitindo aos promotores a apropriação de importantes lucros. O controlo sobre o mercado imobiliário é inexistente bem como a ligação entre o planeamento do uso do solo, o mercado imobiliário, a economia e a fiscalidade.

As deformações no mercado de solo permitem especulação e empurram os pobres para o mercado informal. Para esta especulação contribui também uma clientela que adquire grandes quantidades de terrenos mediante lavagem de capitais, resultado do tráfego de

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde drogas8, provocando a escassez do solo e aumento do seu valor. E para evitar a especulação e garantir o correto ordenamento do território, a câmara deve, como refere CARVALHO (2003), apresentar alternativas à iniciativa privada, quer seja legal ou clandestina.

Um outro constrangimento é o custo elevado do licenciamento. Para uma moradia padrão, entre a aprovação do projeto, licenciamento e escritura/registo, o custo ronda os 700 contos, equivalente a mais de 60 vezes o salário mínimo, o que é um grande incentivo para permanecer na informalidade.

As condições pouco favoráveis de financiamento são outro fator que influencia a busca da informalidade. Não obstante a diminuição nos últimos anos das taxas de juros para os empréstimos à habitação, que passou de 13% (antes de 2000) para cerca de 11% em 2011, os valores permanecem ainda inacessíveis para muitos. Para a aquisição de terrenos, a taxa de juros é de cerca de 9%. O crédito à habitação é um negócio rentável para a banca, existindo uma forte concentração da atividade bancária neste tipo de crédito. O crédito para a aquisição de terrenos/habitação cresceu 12 % nos últimos anos (Revista Iniciativa, 2011), alimentado pelos promotores privados. De facto, a maioria da população não dispõe de rendimento nem garantias suficientes para atender a essas condições de financiamento. Estas condições não podem esquecer o baixo rendimento da população em Cabo Verde, onde cerca de 26,6% é pobre, sendo que 13,2% da população urbana é pobre.

As construções informais são manifestações espaciais das desigualdades sociais. Sendo assim, e como refere BONDUK (2012:90), “o acesso à habitação deve estar necessariamente integrado com as políticas de desenvolvimento de criação de empregos para permitir que ao mesmo tempo se possa enfrentar os problemas sociais, gerar oportunidades económicas e condições para que a população supere as suas situações sociais mais agudas. Não é apenas com subsídios que os problemas sociais vão ser resolvidos”.

De facto, a adoção de uma estratégia nacional integrada para diminuir as desigualdades sociais e promover a redistribuição espacial da riqueza é indispensável para conquistar melhores resultados na política de reconversão dos assentamentos informais. É fundamental articular uma política de habitação integrada com as políticas de desenvolvimento económico e social, de planeamento e ordenamento do território para que a diminuição do défice habitacional seja uma realidade e não um mero objetivo.

8 Ficou provado nos casos judiciais no país o envolvimento ilícito de empresas imobiliárias e onde arguídos foram condenados a penas pesadas e obrigados a devolver os bens adquiridos ilegalmente.

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5.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

O incremento da urbanização em Cabo Verde foi acompanhado do aumento da complexidade dos problemas urbanos. A organização dos espaços urbanos no país revela enormes dificuldades. As áreas urbanas enfrentam múltiplas disfunções, estando as mais generalizadas relacionadas com a carência habitacional, a exiguidade do saneamento básico, a ocupação informal, a excessiva horizontalidade, o défice de espaços verdes, de espaços de encontro, lazer e da qualidade urbanística em geral.

A carência habitacional é um problema grave, o défice de infraestruturação básica é preocupante, sobretudo ao nível da cobertura de rede de esgotos e o tratamento de resíduos sólidos é deficiente e danoso para o meio ambiente e para a saúde pública.

O despovoamento das áreas rurais e das ilhas mais deprimidas, em favor dos principais centros urbanos do país, tem sido progressivo e as autoridades mostram grandes dificuldades em controlar a expansão urbana. A maioria dos municípios não dispõe de políticas urbanas consistentes nem de instrumentos e mecanismos de programação e gestão urbanística. A ausência e ineficiência do planeamento, a falta de políticas de habitação e de solos, os elevados preços de solo no mercado formal, as condições pouco favoráveis de financiamento, a fraca iniciativa fundiária municipal, a morosidade na decisão quanto à oferta de solo urbanizável, a atuação casuística das autarquias, a gestão negligente, e a insuficiência de cooperação entre a administração central e local, em conjugação com a atuação dos privados, a falta de uma (verdadeira) vontade política para resolver esses problemas de uma maneira estruturada e em larga escala configuram-se como fatores determinantes no entrave ao ordenamento urbano e acesso ao solo e habitação em áreas urbanas, bloqueando o cumprimento do preceito constitucional do Direito à Habitação.

O crescimento acelerado da população urbana não tem sido acompanhado por medidas eficazes para a diminuição efetiva das carências. As atuações têm sido dispersas e casuísticas e pouco articuladas com a política global de urbanismo e de ordenamento do território, sobretudo a nível municipal. A ausência de uma visão de futuro e da ação por antecipação e de políticas de solo tem comprometido a construção de cidades organizadas, mais equilibradas e inclusivas.

A urbanização informal, extensiva e fragmentada, muitas vezes localizada em áreas sem aptidão para a urbanização, tem tido reflexos negativos na funcionalidade do território e

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde na segurança e qualidade de vida das pessoas, exigindo abordagens mais estruturais, integradas e inovadoras.

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CAPÍTULO 6. ORLA COSTEIRA

Em alguns países, especialmente em pequenos estados insulares em desenvolvimento, a capacidade de utilizar, e em simultâneo de proteger, as suas zonas costeiras e marinhas, está a falhar (HURON e KORATENG, 2006).

Em Cabo Verde o conceito de orla costeira não está definido. Apenas os conceitos de orla marítima e de Domínio Público Marítimo têm enquadramento na legislação nacional. Segundo a Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho (que define e estabelece o regime jurídico dos bens do domínio público marítimo do Estado), na sua arte. 3º, pertencem ao domínio público marítimo, a orla marítima, compreendendo as praias e os terrenos das costas, enseadas, baías contíguos à linha da máxima preia-mar, numa faixa de 80 metros, também estipulado na Lei dos Solos (BO I Série, nº 26 – Decreto – Legislativo nº 2/2007) no Capítulo II – Domínio Público do Estado, ponto 1, Arteº 10, alínea f).

Porém, a faixa dos 80 metros ainda não está delimitada em cartografia oficial, tornando pouco claro o âmbito territorial de aplicação dos respetivos regimes de proteção. Para além disso são adotados os mesmos parâmetros de delimitação (fixos) a nível nacional, esquecendo a grande diversidade geomorfológica, Eda fó-climática, hidrológica e hidráulica, e de povoamento, que justifica a necessidade de adaptação das soluções de ordenamento do território às diferentes áreas.

Assim, no contexto desta investigação entendemos a orla costeira como interface entre a terra e o oceano, numa faixa de intervenção de 300 metros, englobando o domínio público marítimo.

6.1 Características e potencialidades

Em Cabo Verde a orla costeira apresenta uma grande diversidade, devido ao facto das ilhas serem muito diferentes em termos de dimensão, orografia e extensão da linha da costa. A extensão da orla costeira nacional é de cerca de 1017 Km.

As zonas costeiras são determinantes no processo de desenvolvimento do país, pois aí existem ocupações, usos e atividades económicas muito importantes, beneficiando das suas especificidades biofísicas. Destacam-se as infraestruturas portuárias e os transportes

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde marítimos, o turismo e as atividades balneares e de lazer, a náutica de recreio, as pescas, a extração de areia (areia e cascalho), etc. Também uma parte significativa da população do país (cerca de 80%) ocupa e utiliza a zona costeira, albergando os principais aglomerados populacionais.

Nessa zona existe uma importante biodiversidade marinha e terrestre, falésias e praias de grande sensibilidade biofísica, corredores de areia de alto valor ecológico e paisagístico, locais de nidificação de tartarugas e aves. Aqui estão grande parte dos ecossistemas mais valiosos e frágeis a conservar (LIMA, 2008; LIMA e MARTINS, 2009).

A importância das zonas costeiras tem sido traduzida numa pressão crescente sobre o ambiente. A falta de recursos origina pressões sobre os recursos naturais. De entre as atividades desenvolvidas com impactos na orla costeira, destaca-se a ocupação residencial, industrial e turística e a extração de areia.

Cabo Verde enquadra-se nos países em que a maior parte da sua população se reside na faixa costeira. Embora o seu litoral não esteja muito alterado, encontra-se na categoria de alterado (figura 86).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 86 - População costeira e degradação do litoral

Fonte: HURON e KORATENG (2006:157)

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6.2 Ocupação urbana

“A pequena superfície de ilhas como por exemplo as dos arquipélagos de Cabo Verde e dos Açores, e o elevado comprimento relativo da sua faixa costeira, os contrastes fisiográficos entre franja litoral e região interior destas, levam-nos facilmente a perceber que a linha de costa deste tipo de ilhas tem importância particular na vida quotidiana dos insulares. Com efeito, o litoral muitas vezes representa uma das poucas parcelas de terra que ofereceu e muitas vezes oferece ainda as melhores condições para a fixação do Homem, apesar dos perigos inerentes à proximidade do oceano” (BORGES, LAMEIRAS e CALADO, 2009:67-68).

Embora Cabo Verde seja um arquipélago, onde se poderia aproveitar as potencialidades paisagísticas da orla, os cabo-verdianos têm vivido relativamente de costas para o mar, traduzindo-se numa ocupação que, embora não sendo muito intensa, ocorreu de forma inadequada. Em alguns concelhos rurais, com orla marítima, a atividade central das famílias é a agricultura e criação de gado e não atividades ligadas ao mar. Vários aglomerados populacionais estão implantados em zonas costeiras de elevado valor paisagístico, incluindo na faixa do domínio público marítimo, onde a ocupação tem vindo a aumentar.

Os terrenos pertencentes ao domínio público marítimo só podem ser ocupados a título precário, mas são suscetíveis de atribuição a particulares em regime de uso privativo, através de licença ou contrato administrativo de concessão, mediante declaração da utilidade pública do uso privativo de parcelas dominiais9. Na mesma linha, a lei do domínio público marítimo diz que o uso e a ocupação de bens do domínio público marítimo podem ser concedidos, na medida em que forem compatíveis com as exigências do uso público10. Porém, em Cabo Verde não há um regime que estabeleça os critérios de uso privativo de parcelas de terreno no domínio público marítimo.

O princípio da utilidade pública nem sempre é respeitado, marcado por casos de concessão discricionárias que não prosseguem interesses que resultem em benefício da coletividade e sem avaliar devidamente as alternativas.

9 Decreto Lei 2/2007, de 19 de Julho – Lei dos solos, art.13º 10 Art. 11º alínea 1 da Lei nº 44/VI/2004, de 2 de Julho

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010 e 2011 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 87 – Implantação de um hotel com centro comercial (de 6 pisos) no domínio público marítimo - Cidade da Praia

A utilização privativa do domínio público, mesmo a título precário, deve constituir a exceção. Porém, tal não acontece. De facto, são inúmeros os loteamentos e construções nessa faixa, licenciada ou não licenciada, com e sem auscultação da tutela e que têm impactos visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias.

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 88 – Construção no domínio público marítimo - Cidade da Praia

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Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 89 – Construção no domínio público marítimo – Lajinha- Mindelo – S.Vicente

Há aglomerados urbanos na proximidade excessiva da costa, que têm sentido os efeitos de maré alta ou de ondulações quando passam tempestades tropicais no atlântico, causando estragos materiais e pondo em causa a segurança das pessoas. É o caso, entre outros, da Ribeira da Barca ou Porto Rincon em Santiago, onde durante os meses de Janeiro e Julho, as habitações são frequentemente invadidas por água do mar, de Porto Inglês no Maio que são afetadas pela ondulação, de cidade das Pombas em Santo Antão onde o mar é muito agitado, e as casas construídas contíguas a praia estão totalmente expostas, havendo já sinais de desabamentos e degradação profunda, portanto correndo riscos elevados.

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 90 – Construção no domínio público marítimo – Ribeira Barca- Santa Catarina

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A subida do nível do mar projetada para Cabo Verde até 2100 é de 50 – 60 cm ROCHA (2011). A situação de subida de nível do mar afetava, sobretudo, Boavista, Sal, Maio e Santo Antão (DUARTE, 2013). Estarão as autoridades dispostas a agir em função de previsões relativo à um futuro mais ou menos longínquo?.

A verdade é que, os efeitos das alterações climáticas são hoje uma realidade preocupante para os territórios insulares. O seu impacto na zona costeira pode ser devastador sobretudo na presença de eventos extremos. E a tendência é para mais e mais intensos eventos extremos. Apesar de a administração dispor já de Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre as Mudanças Climáticas (2001), não são ainda visíveis no terreno medidas de precaução em matérias relacionadas com ocupação urbana na orla costeira. Porém, mesmo se não é possível estar certo da quantidade e escala do dano, é melhor “estar no lado seguro” (HEALEY, 2006).

ROCHA (2011)

Figura 91 – Subida do nível do mar em Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCC Figura 92 – Construção no domínio público marítimo – Pedra Badejo – concelho de Santa Cruz ilha de Santiago

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 93 – Construção no domínio público marítimo – Porto Inglês – Maio

A ocupação urbana sobre a costa condiciona a acessibilidade, a rede de circulação pedonal ao longo de toda a linha de costa e os acessos às áreas balneares. O traçado hoje existente em muitas frentes ribeirinhas é confuso e incoerente, com elementos que distorcem a sua beleza e potencialidades.

A DNOT definiu como indispensável a protecção e valorização da paisagem, recomendando que, sempre que seja morfologicamente possível, deve ser reservado espaço suficiente para a adoção de soluções pedonais que separam as praias da edificação privada através de avenidas, passeios, jardins públicos e similares. No entanto, para a concretização desse desiderado, é preciso desenvolver medidas de recuperação de áreas costeiras, incluindo mecanismos de relocalização territorial.

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP Figura 94 – Construção no domínio público marítimo – Tarrafal – ilha de S.Nicolau

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP Figura 95 – Construção no domínio público marítimo – Sal Rei – Boavista

A par da ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações industriais, implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira. Em muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar, não obstante a Direção Geral do Ambiente considerar que a poluição de zonas costeiras não constitui ainda um problema prioritário. Apesar da fraca atividade industrial, a Direção Geral do Ambiente11 reconhece o risco de poluição associado a derrames de hidrocarbonetos, devido ao abastecimento e tráfego marítimo nacional e internacional que utiliza as águas territoriais e as da Zona Económica Exclusiva de Cabo Verde. A poluição da zona costeira terrestre é causada pelo lançamento de resíduos sólidos e efluentes líquidos provenientes de atividades humanas localizadas em terra. A poluição marinha é provocada pela frota de navios nacional e internacional, portos e estaleiros.

O parque industrial na orla é essencialmente constituído por indústrias transformadoras, sobretudo em Santiago e S.Vicente, cobrindo as áreas de: alimentação e bebidas, conservas de peixe, calçado e vestuário, construção e reparação naval, metalomecânica ligeira, sabões, tintas e medicamentos.

11 www.sia.cv

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A indústria cervejeira na Praia situa-se a cerca de 150 m da costa, sendo um grande produtor de efluentes, lançados ao mar sem qualquer tratamento. Esses efluentes são ricos em matéria orgânica e, quando lançados ao mar, tendem a consumir o oxigénio dissolvido na água, perigando desse modo a vida marinha nessa área.

Fonte: Foto do autor, 2011 Figura 96 – Vista parcial da fábrica de cerveja e refrigerantes Ceris – Praia

A fábrica de sabões, em S.Vicente, é uma pequena unidade em que a água não é objeto de qualquer tratamento antes do seu lançamento na fossa e o problema de contaminação dos lençóis freáticos nunca foi tido em conta. A orla marítima do Mindelo é ocupada ainda com depósitos de combustíveis e oleodutos de empresas como a SHELL, ENACOL, fábricas de reparação naval, de congelação, transformação do pescado, moagem de cereais, etc. os impactes ambientais dessas são evidentes (SILVA, Marina, 2001). A indústria de conserva em S.Nicolau também lança efluentes ao mar sem tratamento. As instalações de dessalinização, em São Vicente, Santiago, Boavista e Sal, descarregam a salmoura diretamente para o mar.

Fonte: Foto do autor, 2010 Base cartográfica – orto 1:5000, UCCP

Figura 97 – Instalação de depósito de combustíveis na orla marítima - Mindelo – S.Vicente

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Da análise global da ocupação urbana na orla, por ilha, verifica-se que os maiores impactes ocorrem nas ilhas com as maiores cidades e com atividade económica mais intensa, seguindo-as as ilhas com desenvolvimento turístico (quadro 50).

Quadro 50 – Valoração qualitativa dos impactes da ocupação urbana na orla, por ilha Gravidade (Valoração Qualitativa) Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava Vicente Nicolau Antão Ocupação do domínio 1 2 2 2 3 2 3 1 1 público marítimo Impacte paisagístico 1 2 1 3 2 2 3 1 1 negativo Ocupação Diminuição urbana da fruição e 1 2 1 2 3 2 3 1 1 na orla livre acesso costeira Poluição 1 3 2 2 2 1 3 1 1 Apreciação 1 2,25 1,5 1,8 2 1,75 3 1 1 global

Elaboração própria

Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 – Alta 4 - Muito Alta

6.3 Turismo

A costa africana tem-se tornado num atrativo e crescente destino para o turismo global (HURON e KORATENG, 2006).

6.3.1 Cabo Verde como destino turístico

O turismo teve início na década de 60 do século passado, após a construção do aeroporto internacional na ilha do Sal. No entanto, o crescimento do setor turístico como atividade económica relevante no processo de desenvolvimento do país é recente (anos 90 do século passado). O impulso foi dado pela congregação de diversos fatores, nomeadamente a crescente visibilidade conferida pelo fenómeno Cesária Évora, a “descoberta” das ilhas por investidores do setor, primeiro portugueses e italianos, depois espanhóis e ingleses, a assunção do turismo como uma das principais alavancas da economia cabo-verdiana pelos

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde sucessivos governos desde então (Plano Estratégico do Desenvolvimento Turístico, 2010- 2013).

“O Governo tem reiterado a aposta estratégica no setor do turismo, tendo traçado um conjunto de medidas a curto e médio prazo, no sentido de dinamizar o destino Cabo Verde, criando vantagens competitivas face a destinos concorrentes” 12. Assim, fica claro que o Governo estabelece o setor do turismo como estratégico para o desenvolvimento económico do país.

Em 2011 entraram nos estabelecimentos hoteleiros, 475.294 hóspedes, mais do triplo das entradas no ano 2000 (145.076). Em relação a 2010, a variação é de 24,5%.

Fonte: INE

Figura 98 – Evolução do número de hóspedes em Cabo Verde, 1990-2011

O Banco de Cabo Verde calcula que a entrada de turistas estrangeiros tenha gerado receitas para o país na ordem dos 25,3 milhões de contos em 2008, um crescimento de 7,8% em relação a 2007. As receitas com o turismo contribuem assim para 19,4% do PIB e 60,8% no total das receitas do setor serviços. Dados do BCV e da Cabo Verde Investimentos indicam que o turismo e investimentos imobiliários receberam 80,5% do Investimento Direto Estrangeiro (IDE) em 2008.

A Ilha da Boavista representa o maior acolhimento, com 38,9% do total das entradas, seguido da ilha do Sal, com 35,4% e Santiago com 12,6%. A ordem mantém-se em relação às dormidas: Boavista com 47,2%, Sal com 42,9% e Santiago, com 4,6% (Figura 99).

12 Fátima Fialho - Ministra do Turismo, Indústria e Energia de Cabo Verde in observatorio turismo Cabo Verde, numero 3 Outubro 2010, pag.2

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: INE

Figura 99 – Hóspedes e Dormidas (%) segundo Ilhas, 2011

O principal mercado emissor de turistas, no ano 2011, continua a ser o Reino Unido, com 19,0% do total das entradas, seguido de França, Portugal e Alemanha responsáveis por 14,0; 13,8% e 12,7% das entradas, respetivamente. Nas dormidas, o Reino Unido também permanece no primeiro lugar com 27,1% do total, seguido de Alemanha, Itália e Portugal, com 15,1%; 14,1% e 11,9% respetivamente (Figura 100).

Fonte: INE

Figura 100 – Hóspedes e Dormidas (%) por pais de residência dos hóspedes, 4º trimestre 2011

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Segundo o inventário anual realizado pelo Instituto Nacional de Estatística, junto dos estabelecimentos hoteleiros, em 2011 existiam em Cabo Verde, 195 estabelecimentos hoteleiros, o que corresponde a um acréscimo de 9,6%, face ao ano anterior. Essas unidades oferecem uma capacidade de alojamento de 7.901 quartos, 14.076 camas, traduzindo num acréscimo de 34,1%, 23,5% respetivamente, em relação ao ano anterior.

Quadro 51 - Evolução do número de estabelecimentos, quartos, camas, capacidade de alojamento e pessoal ao serviço

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Estabelecimentos 132 142 150 158 173 178 195 Nº de Quartos 4.406 4.836 5.368 6.172 6.367 5.891 7.901 Nº de Camas 8.278 8.828 9.767 11.420 11.720 11.397 14.076 Capacidade de 10.342 10.450 11.544 13.708 14.096 13.862 17.025 alojamento Pessoal ao serviço 3.199 3.290 3.450 4.081 4.120 4.058 5.178 Fonte: INE

A ilha de Santiago possui 43 estabelecimentos de alojamento turístico, o que corresponde a 22,1% do total nacional. Seguem-se as ilhas de S.Vicente e Santo Antão com 32 e 29 estabelecimentos, respetivamente, e Sal, com 27.

Quadro 52 – Tipo de estabelecimento turístico por ilha, 2011

Hotéis Pensões Pousa Hotéis - Aldeamentos Residenciais Total das apartamentos turísticos Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Santo Antão 3 7 15 22 1 13 - - 1 10 9 17 29 14,9 S. Vicente 5 11 8 12 1 13 2 15 - - 16 30 32 16,4 S. Nicolau - - 4 6 - - 1 8 - - 3 6 8 4,1 Sal 12 27 5 7 - - 2 15 3 30 5 9 27 13,8 Boavista 8 18 2 3 - - 3 23 2 20 6 11 21 10,8 Maio - - 2 3 1 13 - - 1 10 3 6 7 3,6 Santiago 13 30 13 19 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1 Fogo 3 7 14 21 2 25 4 31 2 20 9 17 43 22,1 Brava - - 4 6 1 13 - - - - 1 2 6 3,1 Total 44 100 67 100 8 100 13 100 10 100 53 100 195 100 % 22,6 34, 4,1 6,7 5,1 27,2 100 4 Fonte: INE

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Apesar dessas taxas de crescimento, o impacto do turismo em termos de geração de emprego direto ainda não é muito expressivo. Em finais de 2011, os estabelecimentos hoteleiros inventariados empregavam cerca de 5.178 pessoas, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em relação ao ano 2010. Os hotéis são os principais empregadores, representando cerca de 78,2% do total do pessoal. Seguem-se as pensões e os aldeamentos turísticos. A ilha do Sal reúne a maioria do pessoal empregado nos estabelecimentos de alojamento turístico - cerca de 39 em cada 100 empregados dos referidos estabelecimentos encontram-se aí; em segundo lugar está Boavista, com 34. Cerca de 91% dos empregados é nacional, estando sobretudo na restauração (16%), cozinha (15%) e limpeza de andares (13%).

Quadro 53 - Pessoal ao serviço segundo o tipo de estabelecimento por ilha, 2011

Hotéis Pensões Pousa Hotéis - Aldeamentos Residenciais Total das apartamentos turísticos Ilhas Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Santo Antão 63 2 70 18 ------40 16 181 3,5 S. Vicente 193 5 74 19 ------78 31 365 7 S. Nicolau - - 22 6 ------9 4 34 0,7 Sal 1.809 45 37 10 - - - - 147 46 21 8 2.027 39,1 Boavista 1.589 39 - - - - 38 29 - - 33 13 1.776 34,7 Maio ------8 3 22 0,4 Santiago 363 9 91 24 - - 57 44 - - 52 21 643 12,4 Fogo 30 1 66 17 ------114 2,2 Brava - - 9 2 ------16 0,3 Total 4.047 100 385 100 49 100 129 100 319 100 249 100 5.178 100 % 22,6 34,4 4,1 6,7 5,1 27,2 100

Fonte: INE

A maior expressão de alojamento em termos de quartos está na ilha do Sal (38,7%), ocupando Boavista o 2º lugar, com 32,5%, e Santiago o 3º, com 11%. Os hotéis lideraram com cerca de 73,4% dos quartos, seguindo as pensões, com 8,4% dos quartos. A maior expressão de camas está na ilha do Sal (44,7%), seguido de Boavista, com 31,1%, e Santiago, com 6,9%. Cerca de 76,8% das camas são dos hotéis.

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Quadro 54 – Número de camas por ilha, 2011

Número de % Ilhas Camas Santo Antão 521 3,7 971 6,9 S.Vicente S.Nicolau 112 0,8 Sal 6.292 44,7 Boavista 4.376 31,1 Maio 85 0,6 Santiago 1.351 9,6

Fogo 323 2,3 42 0,3 Brava Total 14.076 100 Fonte: INE

No ano em apreço, em média, a taxa de ocupação-cama, a nível geral, foi de 58%, com um aumento de 8 pontos percentuais face ao ano transato. As ilhas da Boavista e do Sal tiveram as maiores taxas de ocupação – cama com 83% e 61%, respetivamente.

6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental

Cabo Verde tem condições naturais excelentes para o turismo de “sol e praia”, caraterizadas pelas belas praias de areia branca. Sal, Boavista e Maio, devido à zona costeira plana, com grande extensão de areia e maior plataforma insular, são as ilhas com maiores potencialidades para o turismo balnear, em crescimento.

Fonte: Foto do autor, 2010 Figura 101 – Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal

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Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 102 – Vista parcial da Praia de Chaves – Ilha da Boavista

Os empreendimentos turísticos têm sido localizados sobretudo na orla costeira (Figuras 103, 104 e 105). Segundo dados do INE (2010), mais de 70% dos estabelecimentos hoteleiros do país estão aí implantados. Grupos investidores como Riu e Iberostar (Espanha), Pestana e Oasis (Portugal), Stefania (Itália), entre outros, têm estabelecimentos nas principais ilhas turísticas. Os projetos são considerados de utilidade turística quando têm, no mínimo, 10 quartos. Os incentivos são: isenção de direitos aduaneiros na importação de materiais destinados à construção e exploração de hotéis e instâncias turísticas; isenção do Imposto Único sobre o Património; 100% de isenção fiscal nos primeiros 5 anos e 50% nos 10 anos seguintes.

Ciente dos valores paisagísticos da orla costeira, vistos como um atrativo turístico, a administração decidiu, a partir de 1993, delimitar as zonas de desenvolvimento turístico integral (ZDTI) no litoral com potencialidade turística (Figuras 103, 104 e 105). Estão delimitados mais de 20 mil ha de ZDTI. Esta ação teve a vantagem de definir áreas de reservas públicas, contendo, até certo ponto, a ocupação por aglomerados populacionais, mas também gerou alguma controvérsia, que abordarmos mais a frente.

De acordo com regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas Especiais13, as Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral são áreas que possuem especial aptidão e vocação turística. As atuais ZDTI foram basicamente delimitadas pela administração central (Instituto Nacional do Turismo) de forma unilateral, a “régua e esquadro”, tendo em conta a proximidade da linha da costa e a tal aptidão, sem articulação e concertação com os serviços centrais de ordenamento do território, do ambiente nem com o

13 Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010

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Município da área de localização, bem como com os respetivos proprietários ou associações locais.

Para as intervenções urbanísticas nas ZDTI é obrigatório a elaboração prévia de Planos de Ordenamento Turístico, e no seu planeamento são tidas em conta as vocações e motivações turísticas mais importantes, nomeadamente, áreas de turismo rural, ecológico, urbano, cultural e de negócios, de “resort” de praia, de golfe turístico, de residência de férias, de montanha, de espaço rural, em ordem a dar às entidades públicas e aos potenciais investidores um quadro de referências das tipologias de empreendimentos a viabilizar e suas caraterísticas principais, garantindo a rápida concretização dos referidos projetos e consequentes investimentos. Como prática, com a apresentação e aprovação do Master Plan e compra do terreno, os promotores têm acesso às ZDTI para investimentos.

Na ilha do Sal praticamente todos os empreendimentos turísticos estão localizados na orla - Odjo Água, Belorizonte, Novo Horizonte, Morabeza, Salinas Sea Show Room, Pontom, Farol, Porto Antigo, Crioula, Vilage Brava, Dunas do Sal, DjadSal, Riu Garoupa, Riu Funana, Sabura, Paradise Beach, Sab Sab, Meliá Tortuga Beach e outros empreendimentos associados ao turismo residencial.

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Murdeira Vilage

Sab Sab

Paradise Beach

Riu Funana Odjo Água

Riu Garoupa Morabeza

Dunas de Sal Crioula DjadSal

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 103– ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Sal

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Na ilha da Boavista estão localizados na orla costeira Marine Clube, Luka Kalema, Estoril Beach, Cá Nicola, Orquídea, Decameron, Parque das Dunas, Iberostar, os 2 hotéis all includes do grupo Riu (Karamboa e Tuareg) e outros empreendimentos associados ao turismo residencial.

Decameron

Parque das Dunas

Riu Karamboa

Iberostar

Riu Tuareg

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 104 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha da Boavista

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Na ilha do Maio os empreendimentos turísticos são em menor número, mas estão também localizados na orla: Salinas Beach Resort, BelaVista, Marilu, Bom Sossego, Tartaruga, Tropical.

Bela Vista

Salinas Beach Resort

Fonte - Base cartográfica: UCCP Elaboração própria

Figura 105 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Maio

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

No passado as unidades autorizadas sobre a orla eram de pequena dimensão (caso do hotel morabeza). A partir da década de 90 iniciou-se uma ocupação mais intensiva, e agora o cenário mudou com o aparecimento de grandes empreendimentos, alguns com mais de 700 quartos e com capacidade para mais de 2000 mil pessoas (exemplo dos hotéis do grupo Riu).

Figura 106 – Hotel Morabeza – ilha do Sal.

Riu Karamboa

Riu Funana

Fonte: Fotos do autor, 2011 Figura 107 – Hotéis all includes Riu Karamboa (Boavista) e Riu Funana (Sal) – Empreendimentos turísticos de grandes dimensões.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Não obstante a intensidade ser relativamente menor quando comparada com outras realidades (por termos um turismo em crescimento), em quase todas as ilhas é evidente a falta de prudência em algumas ocupações da orla costeira, nomeadamente implantação em áreas de elevado valor paisagístico, no domínio público marítimo, em formação dunares de alto valor ecológico, em zonas húmidas, em áreas de nidificação de tartarugas, sem integração adequada com os valores naturais, quer em termos de implantação e disposição do edificado, quer ao nível dos materiais utilizados.

Fonte: Foto do autor, 2011 Figura 108 – Hotel Odjo d´água – construído (excessivamente) sobre a orla marítima

O hotel Salinas Beach Resort (Figura 109) foi implantado na zona de salinas (paisagem protegida), sem área de amortecimento. A classificação das salinas como espaço protegido justifica-se, pois trata-se de uma paisagem natural e cultural de grande interesse. Para além dos valores históricos e culturais das salinas, em parte responsáveis pelo povoamento de estas áridas ilhas orientais, supõe um habitat idóneo para muitas espécies de aves limnícolas e migrantes, com importância mundial. Também possuem um valor paisagístico notável, de interesse turístico. Em 2011, parte do hotel foi inundado devido aos efeitos de maré-alta e de ondulações, resultado de uma tempestade tropical no atlântico.

Fonte: Foto do autor, 2011 Figura 109 – Vista parcial do Salinas Beach Resort- Maio

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O Hotel Riu Karamboa foi construído sobre um sistema dunar e no limite da reserva natural de Boa Esperança, cujo fundamento para a proteção inclui a necessidade de preservação e manutenção dos processos ecológicos derivados da dinâmica de areias. A localização desta unidade hoteleira compromete a evolução natural das formações e cordões dunares, e assim a proteção costeira natural, que tem colocando em risco o próprio hotel. Com frequência é necessário resolver o problema de nuvens de areia no interior do complexo hoteleiro. A implantação da unidade procurou manter livre os espaços para o uso balnear, sem atender que os sistemas dunares e as praias são interdependentes.

Fonte: Google Earth, imagens 2010 Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 110 – Cordão Dunar e Hotel Riu Karamboa na praia de Chave- Boavista

De acordo com COSTA, ALVES DA SILVA e VENTURA (2010:1), “a ilha da Boavista apresenta singularidades relacionadas com a dinâmica marinha e eólica, materializadas em extensas praias de areia branca, depressões salinas, dunas e barreiras arenosas que condicionam a drenagem, entre outras, num espaço onde, de entre os processos morfogenéticos o transporte e a acreção parecem assumir um papel mais importante que a erosão”.

Os Planos de Ordenamento Turístico das Zonas de Desenvolvimento Turístico Integrado preveem a ocupação da quase totalidade das áreas litorais, abrangendo as praias de Chave (Figura 111), Morro de Areia, Santa Mónica (litoral ocidental e meridional), onde a dinâmica de acumulação de areias continentais é particularmente ativa (COSTA, ALVES DA SILVA e VENTURA (2010). A edificação dos empreendimentos turísticos nessas zonas compromete a dinâmica de formação de cordões litorais e, consequentemente, a alimentação das praias, fazendo com que percam as suas caraterísticas.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 111 – POT de Chave

Fonte: Google Earth, imagens 2010

Figura 112 – Vista parcial da ocupação turística na praia de Chaves- Boavista

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O Hotel Riu Tuareg, na Praia de Santa Mónica, para além de situado numa área onde a dinâmica de acumulação de areias é ativa, conflitua com a reserva natural de Tartaruga, onde são proibidos, segundo o regime das áreas protegidas, quaisquer tipos de edificação. Os fundamentos para a proteção da Reserva Natural de Tartaruga incluem a necessidade da conservação das praias como áreas de nidificação de tartarugas e a existência de zonas húmidas.

Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 113 – Vista parcial do Hotel Riu Tuareg- Praia de Santa Mónica- Boavista

Cabo Verde representa o segundo maior ponto de desova no Atlântico Norte da tartaruga vermelha ou comum (Caretta caretta). Esta espécie nidifica em praticamente todas as ilhas. As ilhas mais orientais (Sal, Boavista e Maio) reúnem as principais praias de nidificação, estando 90% da nidificação concentrada na ilha da Boavista, facto explicado pelas excelentes praias, localizadas muito longe das populações (Associação ambientalista SOS Tartarugas). O país tem a terceira maior população da espécie no mundo, apenas superada por Omán e Florida.

A construção de resorts turísticos constitui uma das maiores ameaças para as tartarugas marinhas no país, evidência corroborada pela Associação ambientalista Natura 2000. O desenvolvimento turístico costeiro aumentou o nível de ameaça para os animais, na medida em que o acesso às praias é cada vez mais fácil.

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Fonte: Foto do autor, 2011

Figura 114 – Uso balnear-Sal

O problema da iluminação (não regulamentada) e a destruição de ninhos e criação de sulcos por veículos perto da praia tem sido a causa de morte de muitos bebés e da desorientação de adultos, sendo muitas vezes necessário a transferência de ovos das crias para locais mais seguros. Encontramos Moto 4 e jipes conduzidos diretamente em cima das dunas, praias e ninhos, uma situação ilegal. Mas a fiscalização é inexistente.

Fonte: Foto do autor, 2011 Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 115 – Moto 4 na Praia-Sal

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De acordo com os dados da Associação ambientalista SOS Tartarugas, na zona de Algodoeiro na ilha do Sal, onde está implantado o empreendimento turístico Paradise Beach (numa área de 28 hectares para construção de 950 habitações, entre residências de luxo e apartamentos e hotel de 4 estrelas), houve uma diminuição de cerca de 20% de ninhos de nidificação de tartarugas de 2008 a 2011. Algodoeiro representava, em 2008, cerca de 33% dos ninhos na ilha. Santa Maria que representava 6,34% em 2008, passou para 2,63% em 2011. Ao contrário, a zona de Serra Negra (ainda sem ocupação) passou de 15,3% em 2008 para 32, 3% em 2011.

Fonte: SOS Tartaruga, 2011

Figura 116 – Iluminação do empreendimento turístico Paradise Beach -Sal

Em Cabo Verde as tartarugas estão protegidas pela Constituição da República, pelo Código Penal e por vários diplomas legais, além de classificadas como "Espécies em Perigo". Segundo a organização não governamental SOS Tartarugas, as tartarugas marinhas podem desaparecer do país num prazo de oito a dez anos se nada for feito para as proteger. Para a manutenção deste valioso recurso é fundamental manter virgens as principais praias de nidificação. Os impactes mais negativos da ocupação turística verificam-se nas ilhas mais turísticas (Sal e Boavista).

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Quadro 55 – Valoração de impactes da ocupação turística, por ilha

Gravidade (Valoração Qualitativa) Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava Vicente Nicolau Antão Impacte paisagístico 1 2 1 3 2 1 2 1 1 negativo Destruição de formações 1 2 1 3 2 2 1 1 1 dunares e áreas húmidas Ocupação Diminuição de nidificação de turística 1 1 1 3 2 1 2 1 1 espécies Perda de vegetação nativa 1 1 1 3 3 1 1 1 1 Especulação Desordenamento 1 2 1 3 3 1 3 1 1 do território Apreciação 1 1,6 1 3 2,4 1,2 1,8 1 1 global Elaboração própria

Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta

De acordo com os POT elaborados, estima-se que na Boavista, no horizonte de tempo de 40 a 50 anos, serão criados, nas três ZDTI, (numa área de 5.710 ha), cerca de 44.634 quartos (89.269 camas). No mesmo período para a ilha do Maio, nas três ZDTI (numa área de 2.054 ha.), os números estimados são cerca de 17.493 quartos (34.986 camas). Para Sal, segundo estudos do EROT da ilha, a ocupação total das ZDTI, resultaria numa estimativa, em 338.728 camas. É arriscado e especulativo apresentar previsões de crescimento para horizontes temporais tão alargados, num contexto de mudanças rápidas societais, da ameaça das alterações climáticas e estando Cabo Verde muito dependente de fluxos do exterior e perante a incerteza das transformações decorrentes do acolhimento do território.

Porém, os números apontados revelam uma desproporção entre a carga proposta e a fragilidade dos ecossistemas locais. Isto, no contexto de inadequação das medidas e ações (evidentes no passado e no presente) significaria efeitos perversos sobre o território e a incapacidade do mesmo suportar tal pressão, com consequências na perda de integridade das

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áreas de valor ambiental e consequentemente de recursos naturais. A concretizar-se tal carga, o destino, entraria, por certo, em degradação e declínio acentuado, comprometendo (de forma quase irremediável) o desenvolvimento sustentável ambicionado e insistentemente referido nos discursos e documentos oficiais.

A DNOT determina que, para aproveitar os naturais de ilhas como Boavista, Maio e Sal, deve ser controlada a qualidade da oferta turística e, particularmente, em termos de densidade, para adequar à capacidade de carga das ilhas e de cada zona e evitar uma imagem massificada da ilha que retraia clientes de elevado poder de compra.

O país debate-se com um dos aparentes dilemas do ordenamento do território, isto é, como equilibrar desenvolvimento económico e proteção do ambiente (MERLIN, 2002). Por um lado, a necessidade de fazer crescer o território do ponto de vista económico, por outro, a necessidade de ordenar e proteger o ambiente. Com o objetivo de diminuir os impactes negativos da atividade turística sobre os espaços naturais, o Plano Estratégico Nacional do Turismo – 2010-2013 apresenta como um dos propósitos o desenvolvimento do Programa “Mais Ambiente, para Mais Turismo” baseado nos seguintes pressupostos: Integração das necessidades de desenvolvimento turístico sustentável nos Planos Nacionais para o Ambiente: avaliar o impacto da atividade turística sobre o meio ambiente; definir objetivos estratégicos de sustentabilidade ambiental da atividade turística, e mecanismos de avaliação; adequar a legislação ambiental para minimizar o impacto do turismo sobre o meio ambiente sem pôr em causa o seu desenvolvimento; Promoção e estímulo à utilização de tecnologias “amigas do ambiente” na construção e exploração de equipamentos turísticos; Promoção e gestão das áreas protegidas como produtos turísticos potenciais; Plano de formação e sensibilização das comunidades para a preservação dos recursos naturais como produto turístico em si; Implementação de mecanismos formais de coordenação entre as entidades gestoras do ambiente (Direção Geral do Ambiente, Câmaras Municipais, ONG) e do turismo (Direção Geral do Turismo, operadores privados, ONG, etc.).

Porém, não tem havido correspondência cabal entre o discurso e os objetivos definidos pela administração e as práticas. As autoridades têm abandonado prerrogativas importantes a nível de organização territorial e de proteção ambiental em detrimento de ações com efeitos imediatos, capazes de impulsionar o crescimento económico, sem acautelar os efeitos negativos a médio e longo prazo. Esta opção política terá elevados custos para o país (alguns já evidentes no presente). Em parte, essa assunção é consequência dos desfasamentos entre os ciclos políticos curtos e os ciclos de planeamento longos.

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Estão declaradas 47 áreas protegidas, mas apenas 3 têm limites e planos de gestão publicados oficialmente. Em 2003 foi criado o regime jurídico de espaços naturais, fixando que nos seis meses seguintes a entrada em vigor do referido diploma deveriam ser publicados os limites das áreas protegidas. Até ao momento não foi feito, essencialmente, por fragilidades institucionais e (manifesta) falta de vontade política, com todas as implicações que isto tem na ocupação do território. As ilhas da Boavista, Maio e Sal onde o turismo balnear tem crescido mais são as que possuem maior valia ambiental, onde foram declaradas 33 espaços naturais de alto valor paisagístico e ambiental, mas nenhuma delas têm limites publicados nem planos de gestão. A conflitualidade de interesses na ocupação do território é óbvia, mas também é evidente a opção escolhida pela Administração na prática.

Igualmente estão delimitadas e publicadas 29 ZDTI (a quase totalidade criada em 1993) e estão sob a gestão de Cabo Verde Investimentos (CVI) e da Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio (SDTBM). Para intervenção nas ZDTI é obrigatório (fixado na lei de ZDTI de 1993, alterado pela lei de 2010) a elaboração dos Planos de Ordenamento Turístico (POT), um instrumento de natureza especial. Mas apenas 5 ZDTI possuem Planos de Ordenamento Turístico (nas ilhas de Maio e Boavista). Para as ZDTI doutras ilhas ainda não foram elaborados POT, mas muitas já foram ocupadas, com base em aprovações de projetos detalhados sem enquadramento num ordenamento mais geral, incluindo a programação de necessidades de infraestruturação. Disto resultam vários projetos isolados com implicações na deficiente funcionalidade do território (caso da ilha do Sal onde não há nenhum POT aprovado e onde a infraestruturação está desajustada às necessidades turísticas, com implicações no fornecimento de energia, água e de recolha de resíduos). Estas práticas estão a conduzir à desqualificação dos destinos. Quando a qualidade de oferta estiver em risco, os promotores tenderão a abandonar a exploração dos empreendimentos, deixando apenas degradação, recursos delapidados e as populações locais mais pobres.

A atuação nas ZDTI é enquadrada pela Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto de 2010, que estabelece o regime jurídico de declaração e funcionamento das Zonas Turísticas Especiais. A elaboração dos planos em áreas de ZDTI não se alinha com o sistema jurídico de ordenamento estabelecido na LBOTPU e no RNOTPU, evidenciando que o planeamento turístico é uma atividade isolada, à margem do sistema fixado para a maioria dos instrumentos de gestão territorial. De facto, não há consulta pública (não considerando as aspirações das populações afetadas) e a auscultação de entidades setoriais acontece apenas no final do processo. Acresce que os planos de ordenamento turístico são feitos para projetos turísticos e

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde não enquadram a orla costeira como um todo integrado. As prioridades e a localização são em muitos casos definidas pelos investidores privados, que se demitem de outras intervenções sobre a extensão da orla, e o Estado é pouco exigente neste sentido.

Também acontecem casos de início da construção de empreendimentos turísticos ou obras associadas como vias de ligação, sem estudo prévio de impacte ambiental (ex: dos Hotéis da Cadeia Riu na Boavista), num quadro em que os mecanismos de fiscalização são inexistentes ou complacentes. As situações de falta de consenso técnico com a Direção Geral do Ambiente são frequentes, devido à ocupação de áreas protegidas declaradas a preservar, sem perspetiva de integração, num contexto em que o setor do ambiente tem perdido, sistematicamente, as “batalhas”.

O planeamento das ZDTI tem pouca ou nenhuma articulação com desenvolvimento urbano, criando sérios problemas de gestão urbana, nomeadamente no acompanhamento da provisão de habitações para os trabalhadores dos empreendimentos hoteleiros, da infraestruturação e dotação de equipamentos. Os assentamentos informais, sobretudo nas ilhas da Boavista e do Sal, são uma manifestação evidente do desajustamento entre o crescimento turístico e o planeamento habitacional. A especulação imobiliária é elevada nas ilhas turísticas. O valor dos terrenos e do arrendamento é insuportável para a maioria dos trabalhadores. Por outro lado, com o surgimento dos grandes hotéis e resorts, a integração em termos de vivência com a comunidade urbana tem sido um fracasso, diferente de quando havia somente os pequenos hotéis e pousadas. Os empreendimentos turísticos de dimensão considerável, sobretudos os all includes funcionam como enclaves territoriais, que contribuem para acentuar a segregação territorial.

As ZDTI têm gerado múltiplos conflitos, nomeadamente com os planos e interesses municipais. Os PDM são obrigados a absorver como condicionante a delimitação das ZDTI.

No que diz respeito ao investimento estrangeiro no turismo, em Cabo Verde ainda não se aplica a conceção através do direito de superfície, mas a venda de terrenos, o que tem gerado atritos. Alguns investidores retêm vastas quantidades de terrenos por muitos anos, sem que o estado os obrigue a dar o uso turístico ao solo, permanecendo extensas áreas vazias com a faixa de compromissos assumidos, e quando surgem novas propostas de investimentos, surgem atuações avulsas ad hoc das ZDTI, sem qualquer perspetiva de planeamento.

O turismo balnear é uma boa oportunidade para Cabo Verde, que pode retirar proveito das suas caraterísticas paisagísticas e climáticas, sobretudo num contexto em que outras

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde formas de turismo são ainda pouco viáveis, como o cultural ou ecoturismo, que apresentam dificuldades de sustentação por si só. Mas o turismo de massa tem impactos prejudiciais para o ambiente e o território e, na ausência de planeamento e intervenções adequadas, esse impacto é muito gravoso e irreversível, com consequências diretas na qualidade do próprio turismo e no desenvolvimento urbano. Como refere SHELDON (2005), os recursos ambientais são a principal atração dos visitantes e a relação com esses recursos precisa ser enquadrado num planeamento cuidadoso. E isso passa necessariamente por uma boa governânça.

Pelo que se torna necessário desenvolver um turismo mais responsável, integrado territorialmente, ritmado com a capacidade de acolhimento do território, em termos de infraestruturação, em que a integração ambiental é encarada como parte integrante da própria qualidade da oferta turística. Isto é, alcançar uma solução mais equilibrada entre os males de degradação ecológica e os benefícios do crescimento e desenvolvimento económico.

6.4 A extração de inertes

Não é desenvolvida a sociedade cujas formas de vida são sustentadas por exploração de recursos de outros, como não pode ser aquela cujos padrões de vida foram criados e mantidos à custa do consumo de recursos não renováveis ou do consumo de recursos renováveis a ritmo superior ao da sua capacidade de renovação (LOPES, A.S., 2001).

Outro problema da orla costeira é a apanha de inertes, ilegal e licenciada, que removendo inertes da sua condição natural, tem tido impactos muito negativos. A extração de inertes, particularmente de areia, constitui um dos problemas ambientais mais sensíveis e graves da orla costeira cabo-verdiana. Não obstante a questão constar no Plano de Ação Nacional para o Ambiente e nos Planos Ambientais Municipais, escasseiam medidas concretas.

Como refere MAAP/GEP (2004:26), “verifica-se que em alguns dos Concelhos, do País, os leitos das ribeiras, apresentam-se esburacados, as falésias corrompidas, as praias profanadas, como resultado das atividades de extração de inertes, e que a maioria das unidades de industria extrativa e transformadora se localizam, nas ilhas e em alguns Concelhos, nas zonas de altitude, litoral, centro, norte, e, por vezes, a sul”.

Esta prática tem provocado o enfraquecimento dos volumes de areia acumulados nas praias, com reflexos na sua qualidade. A apanha da areia ocorre em praticamente todas as

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde ilhas, onde há casos de delapidação total de algumas praias. Cerca de 2/3 das praias da ilha de Santiago foram degradadas por via da extração de areia.

Quadro 56 – Alguns locais de extração de areia

Ilhas Locais sujeitas à extração de areia Santo Antão Cruzinha da Garça S.Vicente Baia das Gatas, Calhau, São Pedro, Lazareto S.Nicolau Tarrafal Sal Costa de Fragata, Pardal. Feijoal. Dunas próximas de Santa Maria Boavista Ponta Varandinha, Ponta Tarafe, dunas costeiras Maio Porto Inglês, Morro Santiago Quebra Canela, S.Francisco, Porto Lobo, Ponta Bomba, Praia Baixo, Mangue, Monte Negro, Pedra Badejo, Porto Coqueiro, Achada Laje, Águas Belas, Ponta Peixe, Ponta Coroa, Charco, Rincon, Fazenda, Baia de Chão Bom, Ribeira da Barca, João Galego, Achada Leite, Baia de Angrona, Baia de Angrinha, Moia Moia Fogo Fonte Bila, Nossa Senhora da Encarnação, Praia Ladrão, Salinas, Fajã, Lantcha e Laranjo Brava Ribeiras A apanha da areia e de cascalho está relacionada com a procura deste material para a construção civil. Em termos de consumo, é de referir que segundo MAAP/GEP (2004), o consumo associado de britas e areia foi de 227.815 ton em 1985 e 723.187 ton em 1995 e estima-se que tenha sido de 1.103. 205 ton em 2006. Especificamente de areia, passou-se de 173.959.7 ton em 2008 para 552.224.6 ton em 1995.

A situação socioeconómica precária de algumas famílias, agravada pelas épocas de secas prolongadas, leva a população a procurar alternativas de subsistência. As populações envolvidas pertencem normalmente ao estrato social de rendimentos mais baixos, de desempregados e de mulheres chefes de família.

Fonte: Foto do autor, 2010 Figura 117 – Mulheres na apanha da areia - Praia do Coqueiro – Santa Cruz – ilha de Santiago.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Associado a isto está uma fraca sensibilização da população para as questões ambientais. Mas essa consciencialização pode existir, quando colocada em paralelo com as necessidades de sobrevivência?

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 118 – Mulheres na apanha da areia - Praia de Aguas Belas – Santa Catarina – ilha de Santiago.

Figura 119 – Extração de areia Praia de Fonte Bila – S.Filipe - Fogo

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Fonte: Foto do autor, 2010 Figura 120 – Extração de areia dentro da água do mar – Praia de Ponta Peixe – Santa Cruz.

A exploração desregrada das areias e cascalho da orla costeira tem-se refletido numa visível degradação, com consequências ambientais e paisagísticas muito negativas, com dimensões irreversíveis em muitas praias.

A extração de areia tem implicado a:

Erosão costeira

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 121 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa – Santa Catarina

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Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 122 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 123 – Erosão costeira – Praia de Charco – Santa Catarina

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 124 – Erosão costeira - Praia do Coqueiro – Santa Cruz

A erosão costeira como refere BORGES, LAMEIRAS e CALADO (2009:66), sendo um processo natural, muitas vezes incrementado pela atividade antrópica, é um perigo costeiro com dispersão e expressão geográfica diversa mas que em muitas situações constitui um risco que importa levar em conta, quando se pretende o desenvolvimento e a sustentabilidade de uma região, nomeadamente em ilhas pequenas, bem como minimizar as perdas económicas que este risco natural pode implicar.

Não há quantificação sobre a erosão provocada pela extração de inertes nem cartografia dessa erosão, o que constituiria segundo BORGES, LAMEIRAS e CALADO (2009:66) uma ferramenta poderosa no ordenamento, na gestão e no planeamento ambiental de zonas costeiras.

Salinização da água subterrânea, tornando – a imprópria para o consumo.

Aumento da salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades. Esta situação provoca a desertificação e despovoamento, uma vez que as famílias deixam de poder praticar a agricultura, com impactos sobre o seu rendimento e sua segurança alimentar, acabando por se deslocar para os centros urbanos à procura de melhores condições de vida.

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Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 125 – Degradação das terras agrícolas - Achada Igreja – Santa Cruz

Degradação do habitat das espécies que aí vivem, ou que o utilizam para iniciar ou passar parte significativa do seu ciclo de vida. O avanço mais acelerado das águas do mar, reduzindo assim a amaragem de interface entre terra e o mar, impede a desova das tartarugas marinhas, visto que a diminuição da espessura da areia e subsequente abaixamento da temperatura, modificará as condições necessárias para o efeito.

Diminuição das praias de arrasto de botes de pesca

Fonte: Foto do autor, 2010

Figura 126 – Diminuição da praia de arrasto de botes - Rincon- Santa Catarina

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Redução da retenção dos materiais finos transportados pelas cheias, originando solos com fracas capacidades de produção

Diminuição das potencialidades no que concerne às áreas de turismo, lazer, da pesca e outras, tendo repercussões negativas para o desenvolvimento local.

“A amplitude dos impactes ambiental e económico da apanha de inertes é de considerar. Pois, a destruição dos recursos paisagísticos do litoral, a salinização do lençol freático, nas zonas agrícolas, a destruição de praias com potencialidades turísticas, bem como a destruição de habitats das espécies marinhas, são bem visíveis em todos os espaços ecológicos das Ilhas do Arquipélago. Por isso, torna-se necessário e urgente estudos de orientação que remedeiam e recuperem estes distúrbios paisagísticos” (MAAP/GEP, 2004:35).

Os maiores impactes da extração de areia registam-se nas ilhas de Santiago, Fogo, Sal e S.Vicente e Boavista, a maioria onde a atividade económica e dinamismo na construção civil é mais intensa.

Quadro 57 – Valoração qualitativa dos impactes da extração de areia, por ilha

Gravidade (Valoração Qualitativa) Problema Manifestação Santo S. S. Sal Boavista Maio Santiago Fogo Brava Vicente Nicolau Antão

Degradação 1 2 1 3 2 2 3 2 1 paisagística Erosão costeira 1 2 1 3 2 2 3 2 1

Perda de 1 1 1 2 2 2 3 2 1 habitat

Salinização da Ocupação água 1 1 1 2 2 2 3 2 1 turística subterrânea e das terras agrícola Diminuição das 1 2 1 3 2 2 4 2 1 potencialidade s no domínio do turismo e lazer Apreciação 1 1,6 1 2,6 2 2 3,2 2 1 global Elaboração própria Gravidade: 1 - Baixa 2 - Médio 3 - Alta 4 - Muito Alta

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A exploração da areia das ribeiras, como atividade geradora de rendimentos, também tem aumentado nos últimos anos, devido à escassez da areia da orla marítima e aos preços competitivos obtidos pela sua comercialização. A areia tem boa cotação no mercado e possibilita rendimentos superiores à pecuária ou à agricultura. Para combater esta prática, as autoridades têm de encontrar alternativas de emprego para as pessoas que se dedicam à apanha ilegal de areia, nomeadamente no turismo rural ou na concessão de microcréditos para geração de emprego.

O Governo reconhece que algumas praias de Cabo Verde foram destruídas no processo de construção de infraestruturas. A legislação remete a responsabilidade de licenciamento de apanha de areia para o Ministério de Infraestruturas e Transportes. Houve um período que se licenciou a dragagem de areia nos bancos de Maio e Boavista, mas rapidamente concluiu-se que não era sustentável e podia levar ao esgotamento do recurso.

A extração licenciada nem sempre é fiscalizada e, muitas vezes, as empresas aproveitam as lacunas da lei ou dos contratos (em regra não são delimitadas a profundidade e a extensão). Muitas empresas não cumprem as normas e disposições legais impostas durante as várias fases do processo de exploração, entre os quais as obrigações ambientais de recuperação das áreas de exploração. A inexistência de um plano especial de ordenamento da atividade de extração penaliza o controlo desta prática.

Para fazer face à crescente pressão antrópica e irracionalidade verificada com a extração desenfreada e sem controlo de areias nas praias, com a consequente degradação dos sistemas aluvionares, a apanha de areia nas dunas, nas praias e nas águas interiores está proibida desde 1997 (Decreto-Lei nº6/97 de 3 de Novembro).

A experiência de aplicação desse diploma mostrou a necessidade de se alargar aquela disciplina ao mar territorial e à faixa costeira e permitiu, ainda, detetar várias insuficiências, designadamente em matéria de fiscalização, concessão e processamento das licenças, e da definição de critérios a que se deve observar na extração e exploração de areia. Por outro lado, havia a intencionalidade de assegurar a compatibilidade do diploma com as Bases da Política do Ambiente (Decreto-Legislativo nº14/97, de 1 de Julho). Assim, o Decreto-Lei nº2/2002, de 21 de Janeiro, no seu artigo 1º, estabelece a proibição de extração de areia nas dunas, nas praias, nas águas interiores, na faixa costeira e no mar territorial até uma profundidade de 10

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde metros, bem como a sua exploração, por um lado e, por outro, define normas disciplinadoras de tais atividades, quando elas sejam permitidas.

O Ministério das Infraestruturas, através do Instituto Marítimo e Portuário (IMP), tem tomado medidas legislativas e de fiscalização no sentido de impedir a extração desses materiais. Mas a população, na luta pela sobrevivência, e motivada pelo elevado valor da areia no mercado, passou a procurar esses inertes às escondidas, durante a noite, tornado esse problema complexo para as autoridades nacionais.

O Governo, ciente dos impactos ambientais resultantes da extração de areia nas praias, aposta na sua importação, nomeadamente da Mauritânia. Investiu-se muito entre 2004/2005: foram criados canais de apoio, viabilizada a via diplomática, dadas diretrizes de compra para facilitar iniciativas empresariais. Mas estas foram em pequena escala e sem significado. Em paralelo, têm sido concedido benefícios fiscais às empresas que importam inertes, mas estes benefícios não têm tido os resultados esperados. O investimento pesado exigido às empresas justifica o insucesso.

O Governo tem vindo a defender a alteração das tecnologias de construção, menos consumidoras de recursos, mas os estímulos neste sentido têm sido exíguos. A necessidade de enormes volumes de inertes para obras públicas, como portos e aeroportos, persistirá. Ora, a quantidade de areia possível de explorar de forma sustentável é muito reduzida. A importação de areia para as grandes obras de infraestruturas mediante parcerias público-privadas, balizada por um quadro atrativo de incentivos, é atualmente a solução mais defendida. Para as outras obras, nomeadamente construção de habitações, devem ser desenvolvidas novas tecnologias de construção e encontrar mecanismos de reciclagem e reutilização para reduzir os impactos da construção sobre o meio ambiente. Mas tal, é necessário a reorganização do setor da construção civil e um maior controlo do setor sobre a sua atuação, impondo clareza quando à origem dos inertes e parâmetros ecológicos as empresa de construção civil.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão salvaguardados. As comunidades destroem um património valioso e importante para a própria comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a atividade agrícola, o turismo, para além da saúde das pessoas que acabam por desenvolver doenças resultantes dessa atividade perigosa.

Por isso, o reforço da fiscalização para o cumprimento da lei no que diz respeito à proibição da extração de areia é premente. Mas não é suficiente. É preciso atuar sobre as

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde causas do problema, para o conseguir debelar, e isto passa por equacionar esta questão à luz das políticas de geração de emprego e inclusão social.

E é fundamental que assim seja para cumprirmos o preceito constitucional do acesso á um ambiente saudável. No seu art. 72º, a CRCV estabelece que 1. Todos têm direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender e valorizar. 2. Para garantir o direito ao ambiente, incumbe aos poderes públicos: a) Elaborar e executar políticas adequadas de ordenamento do território, de defesa e preservação do ambiente e de promoção do aproveitamento racional de todos os recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica.

6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira

A gestão do domínio público marítimo é do Instituto Marítimo e Portuário que está inserido no Ministério dos Transportes e Telecomunicações (MTT). A gestão dos espaços naturais existentes na orla é da Direção Geral do Ambiente (DGA) tutelada pelo Ministério do Ambiente. As Zonas de Reserva e Proteção Turística (ZRPT) e de Desenvolvimento Turístico Integral (ZDTI) estão sob a responsabilidade de Cabo Verde Investimentos (CI) e Sociedade de Desenvolvimento Turístico Integrado das ilhas da Boavista e do Maio (SDTIBM), tuteladas pelo Ministério do Turismo, Indústria e Energia (MTIE). As áreas de interesse portuário são da gestão do MTT, através da Empresa Nacional de Portos (ENAPOR). Fora dessas áreas, existe um vazio institucional.

O IMP, a DGA, a CI e a SDTIBM deparam-se com vários constrangimentos, entre os quais a insuficiência de técnicos e deficiências organizacionais, que comprometem as suas tarefas. Há um desfasamento entre as atribuições e os meios que essas instituições possuem. A par disso, denota-se uma sobreposição de competências e jurisdição sobre a zona costeira, deficiente articulação e insuficiente coordenação, em especial no domínio do licenciamento, localização e instalação de empreendimentos turísticos e habitações e atividades extrativas.

O Governo, através da Resolução nº. 43/2012, de 31 de Julho, considerando a necessidade de realização de investimentos turísticos por parte dos operadores, decidiu conceder a orla marítima afeta às ZDTI das ilhas de Boavista e Maio à SDTIBM. Esta concessão atribui a esta sociedade concessionária o uso e ocupação das zonas dominais, bem como a autorização para promover diretamente ou licenciar a execução de quaisquer obras

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde dentro das zonas afetadas. Não obstante a incapacidade do IMP planear e gerir o domínio público marítimo, esta medida não se revela a mais adequada na medida em que atribui ao organismo gestor das ZDTI a faculdade de controlar essa faixa dos 80 metros, sendo que a SDTIBM passa a ser “jogador e árbitro” ao mesmo tempo. A entidade que gere a atividade económica do turismo e a ZDTI deve ser diferente da entidade que gere e autoriza usos no domínio público marítimo.

Nas conclusões do workshop realizado em Boavista em Fevereiro de 201014 ficou claro nas conclusões finais que “A competência de autorização do exercício da atividade económica cabe à (s) entidade (s) da Administração central que tutelam o setor de atividade. A competência de licenciamento das obras é do município onde se localiza a obra. As áreas de jurisdição portuária constituem a única exceção a esta regra. O licenciamento municipal das obras necessárias à utilização, mesmo temporária, da orla marítima carece sempre de prévia concessão pela entidade pública competente. A aplicação deste princípio torna necessária a colaboração e a coordenação entre as entidades da Administração central competentes para a atribuição da concessão e o município que fará o licenciamento”.

As fragilidades institucionais, a fragmentação e sobreposição das competências com repercussões nos processos decisórios, a ausência de uma visão integradora e global sobre a orla costeira têm tido repercussões negativas na sua gestão. Pelo que é necessário a revisão da orgânica governamental que podia passar pela criação de uma entidade para gestão efetiva da orla costeira, tutelada pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território.

Deverá ainda ser equacionada a criação de uma Lei de Bases da Zona Costeira, indicando os princípios de gestão, a harmonização dos interesses e o estabelecimento de um sistema eficaz de gestão.

Em termos institucionais, o desafio passa por clarificar a responsabilidade das várias entidades sobre a gestão das zonas costeiras e efetivar uma gestão integrada. A complexidade e diversidade territorial da zona costeira, a par de multiplicidade de interesses, pressupõem atuações coordenadas e integradas para conciliar as diferentes políticas com impacto na zona costeira, de acordo com o quadro de referência, que facilite a ponderação de interesses e a coordenação das intervenções.

A ocupação inadequada da orla costeira em Cabo Verde resulta, entre outros fatores, da falta de planeamento e visão. Ainda não existem planos de ordenamento de orla costeira

14 Orla costeira e áreas protegidas em Cabo Verde, organizado pela DGOTDU, 11 e 12 de Fevereiro

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

(POOC) que estabeleçam a salvaguarda dos recursos e valores naturais e um regime integrado de gestão, incluindo do Domínio Público Marítimo, que tem sido encarado sobretudo como uma restrição de utilidade pública nos planos de ordenamento do território.

Durante muito tempo, o país permaneceu sem instrumentos que pudessem dar orientações sobre a ocupação da orla. O exercício do planeamento é recente em Cabo Verde e só agora está-se a dotar o país de instrumentos de gestão territorial como os EROT, a DNOT ou os planos especiais. Na ausência de POOC, a orla marítima tem sido tratada de forma deficiente nos outros planos territoriais, nomeadamente nos Esquemas Regionais de Ordenamento do Território e nos planos de gestão de áreas protegidas e planos urbanísticos. Mas há dúvidas sobre o modo como os planos territoriais devem tratar a orla marítima, devido ao problema de informação técnica e de maturidade das estruturas responsáveis pela elaboração, acompanhamento e aprovação dos planos territoriais. Os EROT em vigor limitam-se a dar orientações sobre a extração de areias nas praias, remetendo para a legislação nacional relacionada com esta matéria, que é deficitária. A Diretiva Nacional do Ordenamento do Território veio estabelecer como orientação a necessidade de proteger e valorizar a orla costeira nacional mediante a elaboração de um plano especial de regulação da orla costeira e do mar, visando a salvaguarda de recursos fundamentais e o aproveitamento das potencialidades da orla litoral. Neste momento estão a ser preparados os termos de referência para a sua elaboração.

Na ausência de políticas, planos de gestão e programas, as atuações até ao momento têm sido passivas e avulsas, sendo necessário romper com essa forma de atuar que em nada contribuem para resolver as disfunções existentes na orla. Em alternativa, devem ser elaborados planos de ordenamento da orla costeira no sentido de determinar áreas de vulnerabilidades, riscos e impor regras a ocupação junto à costa, salvaguardar os recursos e valores territoriais, ambientais e patrimoniais, identificar as praias de importância estratégica, por razões ambientais ou turísticas, e orientar o desenvolvimento das atividades específicas da zona costeira.

A orla costeira deve estar sujeita a um adequado planeamento e gestão para evitar situações de usos desajustados, de vulnerabilidades e riscos. As zonas costeiras, sendo portadoras de enormes potencialidades, mas também de acentuada fragilidade dos ecossistemas, requerem uma atenção especial em termos de ordenamento, para que a sua utilização ao serviço do desenvolvimento não ocasione situações de excessiva pressão e degradação ambiental e ecológica. De forma mais operacional podem desenvolver-se

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde programas de requalificação de áreas degradadas situadas na orla costeira. Os recursos devem ser mobilizados para a relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas construções e atividades para o interior, sobretudo os de maior risco e impactes. Esta medida teria vantagens significativas, permitindo a evolução natural da costa, a construção de uma rede pedonal ou o melhoramento da acessibilidade, fruição em geral como direito público. Deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

6.6 Síntese do capítulo/aspetos a reter

A orla costeira cabo-verdiana concentra a maior parte da população e apresenta um alto valor ambiental, económico e social. A ocupação da orla costeira não é massiva, mas em muitos casos é intensa e inadequada.

Tem-se vindo a assistir à ocupação privativa do domínio público. São inúmeros os loteamentos e construções, licenciados ou não licenciados, com e sem auscultação da tutela, e que têm impactos visuais negativos e impedem a livre circulação e acesso às praias. A par da ocupação residencial, verifica-se a presença de instalações de indústrias transformadoras, implantadas tanto em domínio público como numa faixa mais alargada da orla costeira, que em muitos casos fazem a descarga de águas residuais não tratadas diretamente para o mar.

Os empreendimentos turísticos têm sido canalizados sobretudo para a orla costeira e em quase todas as ilha, as situações de ocupação evidenciam falta de prudência nalgumas decisões, nomeadamente implantação em áreas de elevado valor paisagístico, no domínio público marítimo, em formação dunares de alto valor ecológico, em zonas húmidas, áreas de nidificação de tartarugas, sem integração adequada com os valores naturais, quer em termos de implantação e disposição do edificado, quer ao nível dos materiais utilizados.

A capacidade de carga total prevista para as ilhas mais turísticas não se coaduna com a necessidade de preservação ambiental, comprometendo o alcance do desenvolvimento sustentável.

A extração de areias para a construção civil persiste, sem ter em consideração os impactos sobre a orla costeira, que representa um recurso essencial ao desenvolvimento do país. Esta pática constitui o problema ambiental mais sensível da orla com impactos negativos, nomeadamente: erosão costeira; salinização da água subterrânea, aumento da salinização das terras agrícolas localizadas nas proximidades, diminuição das potencialidades no domínio do turismo, lazer, entre outros.

A ausência de uma visão integrada e global sobre a orla costeira tem de ser ultrapassada: a figura de plano de ordenamento da orla costeira não existe; as autoridades mostram grande dificuldade em fazer cumprir a legislação; fragmentação e sobreposição das competências com repercussões nos processos decisórios é elevada; a população mostra-se pouco sensibilizada para as questões ambientais face às necessidades de sobrevivência.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A conflitualidade de interesses na ocupação da orla é evidente, sendo que muitas das opções são escolhas deliberadas da Administração, faltando alguma prudência nas práticas.

“ O que há de novo com o ser humano não é o facto de ele transformar a natureza, embora o faça muito depressa, mas sim o de ele ser capaz de apreender a modificação que introduz. Enquanto os lemmings se deitam cegamente ao mar, nós, com a nossa ciência, observando os futuros possíveis, começamos a poder adivinhar as consequências dos nossos atos. E se podemos realmente saber onde conduz esta ou aquela política, se podemos realmente mudar de política em função deste saber, podemos, nos limites fixados pelas leis da natureza, claro – escolher o nosso destino” (KANDEL, 2005:131-132).

A orla costeira cabo-verdiana merece atenção no sentido de garantir a salvaguarda do território e dos recursos naturais visando a promoção de um desenvolvimento sustentável. A elaboração do POOC, a recuperação de áreas degradas e em risco, a reconfiguração das tutelas e da legislação são desafios a atender.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

CAPÍTULO 7. PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO E LEGALIDADE

Os problemas que temos hoje não podem ser resolvidos se mantivermos a mesma maneira de pensar que tínhamos quando os criamos.

Albert Einstein

7.1 Participação pública nos processos de planeamento territorial

“Se compararmos a construção de uma cidade com o uso de um par de sapatos, poderemos melhor apreciar alguns aspetos da participação dos cidadãos no urbanismo. O sapato servirá ao dono se, antes de compra-lo, certificou-se de que a medida era adequada. Também o urbanista faria bem em consultar o povo para quem faz o planeamento. Além do mais, o dono do sapato sabe onde lhe doem os pés e onde estão gastas as solas…Por outro lado, o dono do sapato pode preferir os pares mais usados, que não lhe apertem os calos”.

HILLMAN (1964:101)

Os direitos de ser informado e de participar na vida pública estão consagrados na Constituição da República como fundamentais. A LBOTPU, na sua base III, estabelece a participação pública como princípio fundamental da política de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, “que preconiza o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial”. O RNOTPU na Secção II, artigo 3º. giza que todos os interessados têm direito a ser informados pelos competentes órgãos estaduais ou municipais sobre a elaboração, aprovação, acompanhamento, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial bem como o direito de participar na sua elaboração.

Em Cabo Verde, a participação pública e crítica dos cidadãos e das organizações da sociedade civil nos processos de planeamento territorial é ainda superficial, sendo que podemos falar mesmo num défice de participação pública, pelo que é necessário uma maior aprendizagem e aperfeiçoamento.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Na maioria dos casos, o envolvimento da população é tardio e deficiente e quase inexistente a discussão e reuniões com grupos alvos na busca de consensos. A discussão pública é geralmente concretizada através de uma exposição das peças escritas e gráficas e um livro de registo (modalidade mais utilizada), e nalguns casos em folheto de divulgação e apresentação da proposta do plano (geralmente insuficientes), em períodos de consulta pública definidos na lei. Ou seja, os principais métodos de participação são quase sempre realizados em um lugar fixo e um tempo fixo. A participação pública com duração definida e como fase dificulta a possibilidade de um diálogo transformativo, pelo que deve ser incentivada como uma prática contínua ao longo do tempo (HEALEY, 2006).

Fonte:DGOTDU

Figura 127 – Exposição pública da DNOT e dos EROT de Fogo e Santo Antão

O método da exposição pública com o livro de registo tem-se mostrado pouco eficaz. A análise dos livros de registos e relatórios de consulta pública dos planos revela a inexpressiva participação, sendo muito poucas as pessoas que visitam as exposições e, na maioria dos casos, não deixam comentários ou sugestões. Na verdade, como refere

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

MORPHET (2011), a exibição não é um método robusto de consulta se usada sem outros métodos.

Fonte:DGOTDU

Figura 128 – Exposição pública do PDM de Tarrafal de Santiago

É habitual o uso de documentos com uma linguagem técnica e complexa, não existindo uma versão resumida simplificada para os leigos na matéria. Analisando ainda as páginas Web das instituições, verificamos que, em geral, os sistemas não têm uma configuração participativa e colaborativa, dando às pessoas as informações com a mesma complexidade da utilizada nas exposições.

Embora ainda longe do desejado e de forma variável, tem-se conseguido alguns resultados animadores quando são feitas apresentações públicas, o que demonstra que este meio deve ser mais e melhor explorado, apostando em aumentar a sua frequência e os locais de apresentação e trabalhar em articulação com as escolas e universidades, meios de comunicação social e organizações não governamentais de base mais próximas das populações. Mas, simplificando a linguagem, tornando-a mais objetiva, para que a mensagem passe e a pessoas percebam para que se quer determinado plano, viabilizando assim maior aderência das pessoas. Métodos mais avançados como painéis de cidadãos, conferência de consensos, júris populares não são utilizados.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Fonte:DGOTDU

Figura 129 – Apresentação pública dos planos

A participação continua a ser, sobretudo, dos grupos de instrução mais elevada, mas é ainda essencialmente reativa, não sendo um modo construtivo de participação. As opiniões recolhidas raramente influenciam a decisão. E não existe a prática de divulgar os resultados da consulta pública, no sentido de informar os cidadãos sobre os aspetos incorporados ou não na decisão final, ficando o público a desconhecer se o seu contributo valeu a pena, colocando – o longe da corresponsabilização.

Um estudo da AFROSONDAGEM (2012), sobre a qualidade da democracia e da governação em Cabo Verde, aplicando um questionário em Dezembro de 2011 nas ilhas de Santo Antão, São Vicente, Santiago e Fogo (88% da população do país), a 1.200 indivíduos cabo-verdianos15, revela dados com interesse para a compreensão global da participação, embora num âmbito mais alargado, incluindo o político. Segundo o estudo, 56% não é membro de nenhuma associação e 18% é membro inactivo, 27% da população nunca

15 Com idade igual ou superior a 18 anos escolhidos aletoriamente, 70% dos respondentes residem no meio urbano e 30% no meio rural, 51% do sexo feminino, 54% com ensino secundário ou pós-secundário. 275

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde participaria numa marcha de protesto mesmo que tivessem oportunidade, 40% participariam em encontros na sua comunidade, 87% concorda que todos os cidadãos devem ter livre acesso a todas as informações produzidas pelo Estado, 77% apoia a liberdade de associação, 61% concorda que se deve ter cuidado sobre aquilo que se diz sobre a política. Os cabo-verdianos demonstram maior confiança em relação aos órgãos não eleitos comparados com os eleitos, liderando o exército e os tribunais, com 71 e 69 por cento respetivamente; 48% considera Cabo Verde uma democracia com pequenos problemas e 31%, uma democracia com grandes problemas e 15% uma democracia completa.

De uma forma mais concreta aplicamos um questionário à população para avaliar a participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando assim outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional. Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local de Mindelo, na ilha de S.Vicente, para avaliar a participação pública no processo de planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para Cabo Verde.

Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos da cidade de Mindelo, por meio de amostragem aleatória. Cerca de 51% dos inquiridos era do género feminino (quadro 58), 64% tinha idade compreendida entre 18 e 35 anos, 18,4% entre 36-50 anos. (quadro 59). No que diz respeito à distribuição da amostra por nível de instrução, 58,8% tinha o pós- secundário (quadro 60).

Quadro 58 – Distribuição da amostra por género Género Nº % Masculino 244 48,8 Feminino 256 51,2 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 59 – Distribuição da amostra por grupos etários Grupos etários Nº % 18-25 167 33,4 26-35 153 30,6 36-50 92 18,4 51-65 65 13,0 +65 23 4,6 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 60 – Distribuição da amostra por nível de instrução Nível de instrução Nº % Ensino básico incompleto 45 9 Ensino básico completo 68 13,6 Ensino secundário 93 18,6 incompleto Ensino secundário completo 113 22,6 Ensino médio 77 15,4 Ensino superior 104 20,8 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Cerca de 71% dos inquiridos mencionaram não saber o que significa Plano Diretor Municipal e, não obstante o PDM de S.Vicente estar em elaboração, cerca de 62% afirmou nunca ter ouvido falar do respetivo plano (quadros 61 e 62).

Quadro 61 – Conhecimento do significado do PDM Nº % Sim 143 28,6 Não 357 71,4 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 62 – Conhecimento do PDM de S.Vicente Nº % Muito 19 3,8 Pouco 62 12,4 Muito pouco 107 21,4 Nunca ouvi falar 312 62,4 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Mais de 61% dos inquiridos referiu que não tem conhecimento de outros planos/projetos da câmara municipal de S.Vicente na área do urbanismo e ordenamento do território (quadro 63).

Quadro 63 – Conhecimento de outros planos/projetos da Câmara Municipal de S.Vicente Nº % Sim 192 38,4 Não 308 61,6 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

No que diz respeito à participação em sessões públicas relacionadas com apresentação de planos/projetos na área do urbanismo e ordenamento do território, cerca de 70% dos inquiridos nunca o fizeram e, dos que participaram, cerca de 40% considerou a linguagem razoavelmente acessível (quadros 64 e 56). A forma como é utilizada a linguagem afeta a compreensão sobre as questões em discussão. Como refere MORPHET (2011), às vezes os planeadores podem inadvertidamente reforçar a barreira através da forma como comunicam.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 64 – Frequência de participação numa sessão pública Nº %

Sim, de 1 a 5 vezes 106 21,6 Sim, de 6 a 10 vezes 11 2,2 Sim, mais de 10 vezes 0 0 Não 371 74,2 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 65 – Apreciação sobre o nível de linguagem utilizada nas sessões públicas Nº % Acessível 183 36,6 Pouco acessível/muito 115 23,0 técnica Razoavelmente acessível 202 40,4 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Cerca de 64% dos inquiridos refere que as sugestões apresentadas pelo público não são tidas em conta. Esta perceção também está relacionada com o facto de não ser hábito dar ao público um feedback sobre a inclusão ou não dos contributos na versão final do plano (quadro 66).

Quadro 66 – Apreciação sobre a inclusão das sugestões Nº % Sim 178 35,6 Não 322 64,4 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Das razões apontadas para a não participação, destacam-se a falta de tempo (43,4%) e falta de informação (29,9%). No entanto, apesar das dificuldades, mais de 78% dos inquiridos

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde gostaria de participar (quadro 67). Este facto é revelador de que há sempre interesses de engajamento social e político latentes, à espera de expressões mais mobilizadoras (HILLMAN, 1964).

Quadro 67 – Razões/motivações para a não participação Nº % Falta de tempo 161 43,4 Falta de dinheiro 45 12,1 Falta de informação 111 29,9 Dificuldade de acesso 49 13,2 Outros motivos 5 1,4 Total 371 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

Quadro 68 – Interesse em participação Nº % Sim 291 78,5 Não 80 21,5 Total 371 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A audiência pública (31,1%) e o fórum de discussão (20,4%) foram considerados pelos inquiridos como métodos mais adequados de participação (quadro 69). A exposição de documentos para comentários em livros de registo foi respondido por 13,2% dos inquiridos e a internet, 12,2%. A forma mais utilizada no país (exposição de documentos) é 4ª na preferência dos inquiridos.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 69 – Formas de participação efetiva Nº % Audiência pública 158 31,1 Fórum de discussão 102 20,4 Pesquisas públicas de 88 17,6 opinião Consultas e participação 61 12,2 via internet Exposição de documentos 66 13,2 para comentários em livros de registo Outras 25 5 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A maioria dos inquiridos (66,8%) mencionou que a câmara municipal não tem estimulado a participação da população na discussão dos programas/projetos para a cidade (quadro 70). Cerca de 33% considera que a edilidade devia dar mais informação e 29,9% que poderia possibilitar mais discussão (quadro 71).

Quadro 70 – Apreciação sobre a preocupação/interesse da CM na discussão dos programas/projetos %

Sim 166 33,3 Não 334 66,8 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 71 – Aspetos a ser melhorado nos processos de envolvimento público %

Conceder mais informação 166 33,3 Possibilitar mais 147 29,9 discussão Dar mais possibilidade de 97 19,4 colaborar na elaboração dos planos e projetos Haver mais interesse das 85 17 pessoas O processo não precisa ser 5 1 melhorado Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

A aplicação do questionário revelou a fraca participação das pessoas nas organizações. Mais de 90% dos inquiridos não participa em associação de bairro/moradores (quadro 72).

Quadro 72 – Participação em associação de bairro/moradores

Sim 41 8,2 Não 459 91,8 Total 500 100

Fonte: Inquérito à população do Mindelo, Novembro a Dezembro de 2011

As explicações da incipiente participação pública prendem-se com diversos fatores, entre os quais, institucionais, resultante da passividade e falta de recursos das administrações, culturais, inércia, apatia, conformismo e desinteresse do cidadão e das organizações da sociedade civil, fruto da pouca atratividade das modalidades de discussão pública e da complexidade das dinâmicas sociais e territoriais e do processo de planeamento territorial ser relativamente recente, o que conduz à resistência. A abordagem é ainda tecnocrática, não fugindo daquilo que acontece em muitos países em desenvolvimento, inibindo assim o envolvimento mais direto dos cidadãos e Stakeholders na tomada de decisão.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Porém, na busca dos fatores explicativos para a fraca tradição em termos de participação, não é desprezível o facto de o país ter estado submetido ao regime colonial até 1975 e ao regime de pós-independência, no qual vigorou o regime monopartidário (1975- 1990). A herança colonial é aliás reconhecida pela UN-HABITAT (2009) como tendo grande influência na natureza e forma de participação pública de países da África-Subsariana.

Durante o domínio colonial, não se desenvolveram práticas sociais de autopromoção ou de estímulo a movimentos sociais, enquanto ação coletiva de transformação da realidade, assentes em organizações autónomas das populações. Herdámos uma sociedade com valores anacrónicos, de relações verticais e elitista, onde as manifestações culturais do povo eram proibidas e reprimidas (SANTOS, 2009).

No período pós-independência, o Estado apoia-se nas organizações corporativas de massas e certas organizações sociais na realização da sua ação. Segundo SANTOS (2009), não foi e nem seria possível um processo participativo autorregulado pela sociedade civil, com missão e visão próprias e com autonomia de ação, enquanto esfera pública da sociedade civil porque tal punha em causa os fundamentos ideológicos do regime.

Com a abertura política em 1990, seguida das primeiras eleições multipartidárias, há uma proliferação das organizações de base comunitária (OBC), promovidas pelo governo e pelas câmaras municipais. Estima-se que existem perto de 800 OBC, num total de pouco mais de 400 bairros/comunidades urbanos e rurais (BONIFÁCIO, 2009).

De acordo com o Presidente da Plataforma das ONGs- Cabo Verde, o aparecimento das associações comunitárias nasceu à partida com problemas. Muitas surgiram da promoção das próprias instituições públicas (do Governo ou das Câmaras), para gestão de emprego público associados a contratos programas num quadro de regras e critérios mal definidos e de pouca transparência. E quando assim acontece essas instituições sentem-se subjugadas à vontade e aos interesses dessas instituições públicas. Grandes partes das associações não são genuínas. São mais agentes de gestão de emprego temporário do que propriamente associações de desenvolvimento comunitário16.

Esta relação instituições públicas-associações, num contexto de debilidades económicas e sociais do país, fragiliza essas organizações e representa um obstáculo à participação voluntária e plural.

16 Presidente da Plataforma das ONGs-Cabo Verde, in Jornal expresso das ilhas nº 511, 14 Setembro de 2011

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Por outro lado, mais do que a falta de meios técnicos, financeiros e logísticos das instituições, apontados como razão limitativa para uma maior socialização dos planos, podemos elencar razões como a deficiente organização/programação e esforço institucional, bem como a falta de um compromisso claro de legitimação de um processo construtivo de participação, muito mais do que o cumprimento de um requisito ou previsão legal.

Não obstante os sinais nos últimos 2 anos de uma evolução positiva (divulgação dos períodos e locais de apresentação dos planos), predomina uma administração que estimula pouco a participação dos cidadãos e das organizações da sociedade civil nas decisões de planeamento e gestão do território, que não difunde a informação de modo simples e atrativo, que não investe na formação de forma perene e consistente, no sentido de se criar uma verdadeira consciência cívica, o que dificulta a criação de comunidades esclarecidas, capazes de ter uma influência efetiva e persistente nos projetos territoriais e, consequentemente, na configuração dos seus modos de vida. Podemos, pois, afirmar que o planeamento e ordenamento do território em Cabo Verde não conta ainda com o entendimento e apoio democrático do público.

Na verdade, os decisores políticos não têm conseguido contribuir para uma maior consciência cívica dos direitos urbanísticos dos cidadãos, criando meios adequados e esclarecendo responsabilidades e garantias no planeamento territorial, num processo que eles mesmos tem alguma falta de conhecimento.

Assim, existem ainda grandes desafios a superar, como o fomento da participação ativa e permanente da população no planeamento e gestão do território, no reforço da consciência cívica dos cidadãos, através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de planeamento e gestão territorial. A população deve não só ser mobilizada para o processo de elaboração de planos, mas também, através das câmaras municipais e associações comunitárias de base, para intervenções no âmbito da execução dos instrumentos e programas territoriais, podendo ser envolvida em ações de requalificação de bairros informais, recuperação paisagística, tratamento de espaços verdes, separação de resíduos sólidos, dinamização cultural, etc. É fundamental ser desenvolvido um trabalho permanente de fortalecimento social, de organização das comunidades, de educação para o ordenamento do território, ambiental/sanitária, nomeadamente junto dos jovens e crianças, capacitar os gestores sociais como força de transformação, de articulação e mobilização. Parte das verbas dos projetos devem ser sempre canalizadas para este trabalho social, como componente indissociável de uma política de habitação e de requalificação de áreas degradadas. Porém, o

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde investimento na capacitação social deverá ser feito para além de projetos específicos, por forma a garantir a sustentabilidade das intervenções.

7.2 Integração e coordenação estratégica

Tendências atuais na fragmentação da governança representam um desafio fundamental para a integração política.

STEAD e MEIJERS (2009)

A articulação das estratégias de ordenamento territorial determinadas pela prossecução dos interesses públicos com expressão territorial impõe o dever de coordenação das intervenções. A LBOTPU giza como princípio fundamental de políticas de ordenamento do território a Coordenação, que preconiza a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social, e bem assim com políticas setoriais com incidência na organização do território, no respeito por uma adequada ponderação dos interesses públicos e privados. Porém, em Cabo Verde, a articulação eficiente e a visão ampla e integrada imposta pela LBOTPU ainda está longe de ser implementada.

17 Através da lei orgânica do Ministério do Ordenamento do Território foi criado o Conselho Nacional do Ordenamento do Território. Trata-se de um órgão consultivo interdisciplinar do Ministério, que coadjuva o Ministro em matéria de definição das grandes linhas de política e na coordenação de ações nos domínios do ordenamento do território e planeamento urbano. Tem como competências: pronunciar-se sobre os instrumentos e Sistema de Gestão Territorial - Diretiva Nacional de Ordenamento do Território, Esquemas Regionais de Ordenamento do Território - antes da sua aprovação pelo Governo, particularmente sobre a compatibilização entre os grandes vetores orientadores dos mesmos planos e os grandes eixos estratégicos de desenvolvimento nacional e regional; pronunciar-se sobre as grandes infraestruturas e equipamentos verdadeiramente estruturantes e com fortes impactos no território. O Conselho Nacional do Ordenamento do Território é presidido pelo Ministro e integra representantes de vários departamentos da administração central, da Associação Nacional dos Municípios de Cabo Verde; das Ordens dos Arquitetos; os Engenheiros e dos Advogados, da plataforma das ONG e dois representantes das universidades nacionais, bem

17 Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde como personalidades de reconhecido mérito e idoneidade com intervenção destacada nos domínios da administração, da cultura, das artes, da ciência e tecnologia. Mas este órgão consultivo está longe de explorar convenientemente as suas virtudes e potencial, para além de um inadequado faseamento de encontros.

Não obstante as reformas legais feitas em matéria de planeamento e a existência do Conselho Nacional de Ordenamento do Território (CNOT), a realidade demonstra um défice de governança colaborativa horizontal e vertical, a existência de procedimentos burocráticos, numerosos e complexos, num quadro de limitações de recursos humanos e materiais ao nível dos diferentes serviços das Administrações e da resposta não atempada dos setores. Numa sociedade sem cultura de pensamento estratégico e integrado, o planeamento territorial aparece como uma ação quase violenta, tendo a integração eficiente uma forte resistência.

O sistema de gestão territorial ainda não se afirmou como um âmbito de intervenção abrangente, em grande parte devido à dispersão de competências. A estrutura existente de partilha de poderes em matéria de ordenamento do território (com várias instituições com responsabilidades sobre partes do território) contribui para a fragmentação de perspetivas e de visão e compromete uma articulação e controlo consistente. Não obstante em 2010 se ter dado um passo importante nesta matéria, agregando na mesma estrutura ambiente, habitação, autarquias locais e ordenamento do território, desenvolvimento urbano, o facto de não haver estruturas de articulação e coordenação adequadas não favorece o ordenamento do território.

Por outro lado, os níveis de integração ficam penalizados pelos hábitos institucionais dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas políticas e o predomínio de atuações parcializadas, com todas as limitações no que respeita à alocação de recursos, num país onde estes escasseiam. A administração central é altamente setorial, onde predomina uma estrutura organizativa vertical com chefias intermédias e superiores e departamentalização de serviços, técnicos e funcionários administrativos (isto também se aplica às câmaras municipais). A estrutura de serviços é rígida com reflexos no comportamento dos funcionários, e aqui há que romper com conformidade às rotinas e procedimentos, e a simples gestão do Status Quo. As competências nem sempre estão definidas com clareza, havendo sobreposição de missões e tarefas. E a cultura de partilha de informação ainda está por consolidar. “Ainda não está completamente ultrapassada o hábito, em entidades da administração pública, de ver a informação de que dispõe como propriedade e um bem, à partida, sem uma justificação especial para o contrário, não deve ser disponibilizada a outros.

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Ora, para uma sociedade democrática, moderna e descentralizada poder prosperar, o contrário deve ser padrão” (DUBEAU, 2011:26-27).

Cada entidade está mais preocupada com o seu domínio específico de intervenção, funcionando a lógica da “Capelinha” ou do “Balcão”, do que na construção comum de respostas coordenadas dos problemas territoriais, tanto em termos de planos como em termos de níveis de competência e setores. Como menciona FERRÃO (2010b:413), “Qualquer exercício de ordenamento do território nas sociedades contemporâneas é incompatível com visões centralistas, verticalizadas, setorizadas e autárcicas da administração”. De facto, “O ordenamento do território convocará sempre perspetivas e competências diversificadas. O que está em causa é, portanto, criar uma comunidade onde a diversidade seja um fator de enriquecimento e não de fragmentação” (FERRÃO, 2010b:415).

Há um predomínio do planeamento setorial económico e social sobre o planeamento territorial e transversal, o primeiro historicamente muito mais forte e integrado nos eixos de pensamento dos agentes setoriais, que em muitos casos entendem a territorialização planeada como um entrave às dinâmicas de desenvolvimento. Há um desequilíbrio de status entre setores de planeamento económico e social e de ordenamento do território. Mesmo porque o ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto ministério só surgiu em 2006. Partindo do princípio, como refere HEALEY (2006), de que as políticas públicas são implementadas através do uso de poder, há que pensar no equilibrar das forças, mudando a relação para que o setor de ordenamento do território ganhe maior protagonismo.

Os planos setoriais não são sujeitos à consulta pública ou à auscultação da entidade coordenadora do ordenamento do território. As políticas setoriais geradoras de afetação no território foram integradas no sistema de gestão territorial, sob a designação de instrumentos de gestão territorial de natureza setorial, mas há falta de entendimento do seu papel e impacto na transformação do território, de articulação, colaboração e coordenação eficazes.

Também, os Planos de Ordenamento Turístico não são submetidos à consulta pública e, no que diz respeito à implementação de empreendimentos turísticos, de equipamentos e de infraestruturas, raramente é solicitado à DGOTDU parecer no sentido de analisar as suas repercussões territoriais e a sua articulação com outros instrumentos de gestão territorial. “A LBOTPU, define a tipologia de planos e remete para o RNOTPU o desenvolvimento do seu regime. Porém, o legislador de forma inexplicável, ao dispor sobre o planeamento nas zonas turísticas especiais, fez tábua rasa da sua existência” (RAMOS, 2012:300). Na nossa perspetiva esta opção foi tomada, tendo em conta que o turismo é o motor de

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde desenvolvimento e de captação de investimentos e entendeu-se que seria um entrave a essa dinâmica e perda de controlo dos processos ajustar as disposições normativas sobre áreas turísticas especiais às da LBOTPU e do RNOTPU, sendo que estas últimas apresentam disposições mais exigentes, incluindo um período definido para consulta pública, acompanhamento). Porém, criou-se um sistema à parte, que não beneficia a integração e coordenação.

A articulação entre os planos de desenvolvimento económico e social e os planos de ordenamento/urbanístico é deficiente, não funcionando um sistema de planeamento integrador. Os documentos estratégicos do Governo, em particular o Programa do Governo, as Grandes Opções do Plano e o Plano Nacional de Desenvolvimento (atual documento de estratégia para o crescimento económico e redução da pobreza), apontam a definição e a implementação de uma política nacional de ordenamento do território que seja um dos principais instrumentos para a materialização do desenvolvimento sustentável, com um desenvolvimento regional equilibrado, devendo potenciar o território cabo-verdiano como fator de bem-estar dos cidadãos e de competitividade da economia. O ordenamento do território deve ser uma referência fundamental para a elaboração do plano e desenvolvimento económico e social. Por outro lado, as leis de bases setoriais carecem de articulação com a LBOTPU, não gizando praticamente nenhuma ligação com a dimensão territorial ou com os planos de ordenamento. A integração das orientações do programa de governo com as estratégias de desenvolvimento nos diferentes níveis de planeamento e instrumentos de gestão territorial tem sido um exercício de complexa materialização.

Nos processos de elaboração dos EROT de Santiago, Fogo e Santo Antão, ficou evidente a ausência de compatibilização entre a localização das plataformas logísticas (Estação de tratamento de resíduos sólidos, Central de combustíveis, Central Eléctrica Única), com a servidão aeronáutica e radioeléctrica. Por outro lado, determinados posicionamentos dos municípios no âmbito da elaboração dos PDM, não estão alinhadas com disposições dos EROT, sendo que a ANMCV e os municípios são partes integrantes dos comités de seguimento dos EROT. Esta situação coloca em evidente a falta de concertação entre a visão de longo prazo e os intervenientes do processo, com consequências financeiras, dados os recursos que terão de ser mobilizados para a revisão e compatibilização dos planos.

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A não resposta atempada dos setores quanto aos pareceres, projetos e condicionantes das suas respetivas áreas de competência tem tido implicações negativas no processo de planeamento, prolongando mais do que desejável a conclusão dos planos como a DNOT, os EROT e os PDM. Noutros casos, há aprovação dos planos sem a auscultação devida dos setores cuja intervenção tem implicações no território, dificultando a articulação, e compatibilização entre agentes e planos.

Os EROT da ilha de Santiago, Fogo e Santo Antão levaram cerca de 5 anos a serem concluídos e alguns PDM estão e estiveram em elaboração mais de 2 ou 3 anos, num contexto em que a lei não fixa prazos para as entidades responderem às solicitações no âmbito de processos de elaboração de planos. As delongas afetam inevitavelmente a dinâmica do processo de planeamento.

Quadro 73 – Inicio e conclusão de elaboração de planos

Planos Início do processo Conclusão do processo DNOT 2009 2013

EROT Santiago 2004 2010 Fogo 2005 2010 Santo Antão 2005 2010 S.Nicolau 2008 2011

PDM S.Domingos 2003 2008 Sal 2006 2010 Tarrafal Santiago 2008 2012 S.Miguel 2008 2012

Santa Cruz 2008 2012 São Salvador do Mundo 2008 2012 São Lourenço dos Órgãos 2009 2012 Mosteiros 2009 2012 Santa Catarina do Fogo 2009 2013

Paul 2009 2011 Ribeira Grande Santo Antão 2010 2012 Ribeira Brava 2011 2013

Fonte: DGOTDU

Este atraso também é devido, em muitos casos, às empresas de consultoria. De referir que desde 1990 que todos os planos urbanísticos estão sujeitos à ratificação governamental

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(não obstante os municípios até inicio de 2000 raramente o terem feito e sem intervenção da tutela face a esse incumprimento) e isto exige processos mais longos. Ora, “ uma das ameaças mais graves ao sucesso e a qualidade de planeamento territorial é, não só em Cabo Verde, a sua morosidade” (DUBEAU, 2011:27).

A atividade de planeamento é complexa, lenta e pouco colaborativa. A articulação entre níveis e setores é sempre difícil, se os diferentes setores não oferecem interlocutores responsáveis, capazes de representar o seu domínio. O problema da estrangulação comunicacional (MOURATO, 2009) constitui uma barreira à mudança. As pessoas devem aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços para tal. A culpa não é do planeamento, mas sim das pessoas que fazem o planeamento. É preciso o entendimento do planeamento como um processo social HEALEY (2006). O planeamento não é só uma atividade para responder aos problemas é também como moldar atitudes para positiva como pensamos e como organizamos. “O planeamento não é só análise técnica, capacidade de fazer planos, estudos de mercado habitacional, impactes de determinados projetos. O trabalho de planeamento não é apenas sobre a substância ou conteúdo específico das questões (exemplos sobre como produzir habitação, reduzir congestionamento, conservação da água). É também sobre como as questões são discutidas, e como problemas são definidos e as estratégias para os resolver são articuladas” (HEALEY, 2006:85), sendo que as questões de processo são tão importantes como as questões de conteúdo substantivo.

A minimização do problema resulta se for entendida como uma responsabilidade partilhada. Mesmo nos casos em que há planos é necessário um maior engajamento coletivo para a sua efetiva materialização. De facto, “Não basta definir opções de intervenção. A vontade política não pode extinguir-se com a formalização do plano, mas tem de se projetar para lá dele, porventura com maior intensidade, pois são os resultados das medidas levadas a cabo (ou os que decorrem da sua ausência) que se refletem no território e afetam as populações que os ocupam” (PEREIRA, 1997:78).

A DGOTDU tem desenvolvido nos últimos um esforço positivo para melhorar o acompanhamento do processo de planeamento, por forma a garantir uma articulação mais eficiente. Mas os desafios de integração, partilha e colaboração ainda são grandes.

As deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e regulação do solo, dos investimentos e outros domínios de intervenção são conhecidas. A conflitualidade resulta, sobretudo, da ausência de instrumentos de gestão territorial, da falta de diálogo e das questões políticas, o que faz com que as decisões nem sempre sejam pacíficas.

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Por exemplo, em muitos casos, os municípios autorizam obras em áreas de servidão administrativas sem auscultar a entidade central com tutela.

A cooperação e articulação dão lugar à disputa de protagonismos e guerrilhas, com muita indefinição no relacionamento. Aliás, um dos principais obstáculos à concretização das políticas de Ordenamento do Território e Urbanismo é a tendência para o diálogo entre a administração central e local se polarizar, na maioria dos casos, em torno de partilha de poderes e de recursos, quando se exige uma atitude de vontade para procurar consensos na construção de soluções que melhor sirvam as comunidades e os territórios que as acolhem.

Para os municípios, há uma conceção centralizadora por parte do governo, num exercício de poder focado na disputa eleitoral de territórios geridos pelos municípios, intervindo diretamente ou através de associações comunitárias em ações por exemplo de requalificação de casas, sem auscultar ou articular com as autoridades locais, semeando conflitualidade. Mas a sua atuação tem sido muito baseada na reivindicação de recursos e atribuições e pouco na procura de uma governança territorial estratégica e sinergética, buscando criar espaços de vivência mais equilibradas e justas.

As parcerias público-privadas em matérias de desenvolvimento urbano, habitação e infraestruturação do território têm sido praticamente inexistentes. O princípio da contratualização, que incentiva a adoção de modelos de atuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos de gestão territorial, precisa ser mais operacionalizado.

A comunidade técnico-profissional e científica é ainda insuficiente, pouco coesa e dotada ao diálogo sistemático e à partilha, não existindo uma produção científica sistemática nem uma verdadeira plataforma comunicativa entre os profissionais. E, como afirma FERRÃO (2010b:415), “Não há políticas públicas eficientes e de qualidade sem comunidades profissionais estruturadas e responsáveis”. Cabo Verde não tem uma tradição histórica em cursos na área/relacionados com planeamento, urbanismo e ordenamento do território, que começam agora a surgir (como de Geografia e Ordenamento do Território, Geografia e Gestão do Território, Arquitetura, Engenharia Civil, Turismo). Por este facto, e por falta de investigadores na área, as universidades estão longe de contribuir para a consolidação do sistema de ordenamento do território, como atesta a exiguidade de investigação e produção relacionada com o planeamento e ordenamento do território bem como a fraca articulação com as instituições públicas. É pois, indispensável que as universidades se capacitem para dar uma contribuição mais profícua neste processo. Os currículos das universidades e as

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde formações ministradas para a capacitação necessitam adaptar-se aos tempos atuais e às questões emergentes e atender aos desafios que se colocam ao país. Nesta linha, é necessário atender áreas como: direito do urbanismo, da construção e ordenamento do território, promoção da equidade social, gestão do litoral, políticas de habitação e reabilitação, desenvolvimento urbano sustentável, planeamento colaborativo e estratégico, negociação, participação pública, projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de planos.

Os principais fatores justificativos da deficiente integração e coordenação institucional no caso cabo-verdiano podem ser sistematizados da seguinte forma:

 Fatores políticos

• Disputa de protagonismos entre níveis políticos • Indefinição no relacionamento entre a administração central e local com posicionamentos afunilados em torno de partilha de poderes e de recursos • Diferenças de status entre os setores • Objetivos setoriais com prioridade sobre objetivos transversais • Prioridades, perspetivas e interesses divergentes • Falta de compromisso, apoio e liderança política • Ambições políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração e consolidação do ordenamento do território

 Fatores institucionais/organizacionais

• Estrutura organizacional não adequada aos desafios de planeamento • Predomínio de atuações parcializadas funcionando a lógica da “Capelinha” ou do “Balcão • Burocratização • Fragmentação das entidades com responsabilidade na gestão do território • Deficiente atribuição e sobreposição das competências institucionais • Não assunção de responsabilidades • Rotatividade política, levando a que projetos não tenham continuidade • Défice de capacitação e conhecimento dos problemas e linhas de atuação da própria organização

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 Fatores económicos/financeiros

• Recursos escassos e incerteza de recursos • Falta de entendimento de que os recursos são limitados ou desequilibrados para partilhar e comparticipar nas ações coletivas • Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou metas transversais • Pouca ou nenhuma recompensa para se atingir os objetivos

 Processos e gestão e fatores instrumentais

• Inércia e complacência • Resposta não atempada das instituições, levando a linhas de comunicação pouco funcionais • Falta de um diálogo sistemático entre setores • Diferenças nos procedimentos • Falta de mecanismos de avaliação e monitorização

 Fatores comportamentais, culturais e pessoais

• Hábitos institucionais dos setores de não pensarem e traduzirem espacialmente as suas políticas e com visão sobretudo sobre objetivos da organização • Relações históricas interorganizacionais pouco consolidadas • Displicência dos representantes setoriais nos comités de seguimento • Interesses adquiridos • Defesa profissional.

De facto, a integração indispensável, só será conseguida com capacitação, partilha e colaboração leal. Não é possível dispor de bom planeamento se não existirem boas instituições, bons profissionais e colaboradores. O planeamento bem-sucedido começa com a capacidade institucional que depende das capacidades e motivação dos profissionais, que por sua vez é uma função do treinamento, sistema de educação e estratégia de desenvolvimento de recursos humanos (UNDP, 2002).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A melhoria contínua do processo passa por um maior amadurecimento na aprendizagem e melhor aproveitamento das experiências e esforços feitos na capacitação. Um avanço que possa desafiar e suplantar as pré-existentes formas de entendimento, em que as novas ideias, embora não apagando de forma linear anteriores paradigmas, permaneça em concorrência com eles para captar novos públicos e novas formas de moldar o pensamento, permitindo assim avanços progressivos (DAVOUDI e STRANGE, 2009).

7.3 Cumprimento da legalidade

"Obediência à lei é exigida como um direito; não pedida como um favor." --Theodore Roosevelt

De acordo com SILVA (2009), o direito visa a ordenação da vida social e fá-lo através das normas do direito objetivo e o estado espera que essa ordenação seja respeitada. Segundo o autor, “as normas jurídicas são imperativos, comandam os comportamentos humanos, mas são dirigidas a pessoas livres. Os destinatários das normas podem desobedecer-lhe. Por isso as normas são violáveis e a violabilidade das normas jurídicas é uma caraterística essencial”. Ou seja, a norma impõe um comando, um comportamento que deve ser observado, mas este comando pode ser acatado ou não - “se o destinatário do comando cumpre a norma, respeita a lei; se não cumpre a lei, desrespeita a lei, viola a lei, comete um facto ilícito (SILVA, 2009:184).

Em Cabo Verde existem muitas regras fundamentais ditadas em matéria de Ordenamento do Território e Urbanismo. A arquitetura legislativa é exigente e inspirada em realidades mais próximas e que acumulam experiências de vários anos (Portugal, Canárias). Aliás, temos vindo a elaborar políticas, leis e planos com consultoria mais experiente. Contudo, falta capitalizar o conhecimento para que tenha influência na mudança de práticas e atitudes. O Governo reconhece que no sistema de planeamento estão mais consolidados os recursos legais do que os financeiros, os recursos humanos e a estrutura institucional.

Porém, muitas das disposições legais vigentes não são aplicadas/cumpridas (figura 130), contrariando um dos princípios fundamentais da política de ordenamento do território e planeamento urbanístico estabelecido na LBOTPU, que é a segurança jurídica, que garante a estabilidade dos regimes legais e o respeito pelas situações jurídicas validamente constituídas.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O sistema de gestão territorial estabelecido na lei de bases e outros diplomas conexos é mais avançado do que a prática que dele é feita, constatação assumida pelas Administração central e local. Podemos dizer que existe uma certa cultura da ilegalidade e crise de autoridade. A realidade do facto tem uma força normativa sobre o direito e com a agravante da consolidação da situação de facto, muitas vezes irreversíveis. Em muitos casos não há gestão juridicamente eficaz. Verifica-se o incumprimento, por parte da população/privados, mas também da própria entidade reguladora (caso das construções ilegais, apanha de areia, construções sem avaliação prévia de impactes ambientais, não auscultação das entidades com tutelas sobre as servidões), num contexto em que a fiscalização e a penalização pelo incumprimento é praticamente inexistente, explicada pela falta de vontade e capacidade institucional e a quase inexistente intervenção do aparelho judicial, situação que fragiliza e descredibiliza o sistema de gestão territorial.

A Lei de Solos (Decreto-Legislativo nº 2/2007, de 19 de Julho) define os princípios e normas de utilização de solos, tanto pelas entidades públicas como pelas entidades privadas, sendo uma referência incontornável a atender em matéria de ocupação, utilização e gestão da terra, tendo como preocupação fundamental a utilização sustentada dos solos. Porém, muitos mecanismos e disposições aí previstos não são respeitados e aplicados. Constatação corroborada pelo jurista RAMOS (2011), ao reconhecer que, para além de haver desconhecimento das soluções nela contempladas, designadamente por parte de titulares de cargos políticos, há incumprimento negligente ou mesmo violação intencional.

A maioria dos municípios não tem regulamentos de alienação de lotes de terreno como determina a Lei dos Solos, para que se definam critérios objetivos de cedência, respeitando os princípios fixados na lei (imparcialidade, precedência temporal e garantias de justiça social).

A venda de solos do Estado e Autarquias Locais nem sempre é feita em hasta pública e a cedência de solos preferencialmente em regime de direito de superfície não tem sido aplicado como é determinado. O direito de preferência, às Autarquias Locais, nas transmissões a título oneroso, entre particulares de solos situados em áreas compreendidas num plano detalhado devidamente aprovado ou em área delimitada pelo programa municipal de atuação urbanística, não é praticamente aplicado. A reversão dos terrenos a favor do Estado ou das Autarquias Locais conforme couber quando não se faz o aproveitamento de terrenos no prazo fixado no contrato ou de forma supletiva, no caso do contrato ser omisso (prazo nunca superior a 5 anos) também tem aplicação residual: os investidores turísticos retêm terrenos por longos anos, e os cabo-verdianos em geral costumam construir as suas

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde casas aos poucos, às vezes ultrapassando os 5 anos, já que a construção só recomeça quando têm dinheiro extra para investir na aquisição de materiais ou no pagamento dos trabalhadores.

A Lei dos Solos impõe a gestão criteriosa do solo urbano. E como refere RAMOS (2012), a ideia da defesa do princípio da sustentabilidade no uso do solo é uma preocupação que perpassa toda a nossa legislação. Porém, a forma como o solo tem vindo a ser gerido está longe de ser sustentável. A maior parte dos municípios veem o solo urbano como fonte de receita, retalhando e vendendo sem enquadramento em planos, para obter, no curto prazo, recursos para implementar os seus programas. Há casos de utilização indevida do domínio privado do Estado. “São conhecidas inúmeras situações, em praticamente todas as ilhas, em que os municípios se apropriam indevidamente dos terrenos do domínio privado do Estado, vendendo a terceiros, que por sua vez não os consegue registar por configurar uma venda de bens alheia” (RAMOS, 2012:34).

Da mesma forma, o Decreto-Lei n.º 15/2009 estabeleceu um regime excecional de transferência de terrenos do Estado para os Municípios, sendo que as novas operações urbanísticas nas áreas transferidas para expansão urbana deveriam ser enquadradas por um Plano Detalhado (PD), no qual são reservadas áreas para a instalação de serviços públicos ou para realização de programas ou projetos de interesse social, mas o decreto não é respeitado, tendo as autarquias loteado e concedendo licenças de construção à margem dos PD. A título de exemplo podemos apontar as áreas de expansão de Curraletes no concelho de Porto Novo, de Espargos na ilha do Sal, de Baia das Gatas em S.Vicente.

Por outro lado, há municípios que têm instrumentos de gestão urbanística aprovados, mas estes não são respeitados, nalguns casos também pelo facto de as ambições espelhadas nos planos serem desajustados à realidade e noutros casos as suas normas serem por vezes rígidas (sendo mais fácil contorna-las do que despender dinheiro e tempo em alterações), e num quadro de défice de fiscalização. A análise aos relatórios de inspeções territoriais elaborados pela Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial do Ministério de Ordenamento do Território, nomeadamente levados a cabo nos Municípios de S. Domingos na ilha de Santiago (com PDM em vigor desde Novembro de 2008) e do Sal (PDM em vigor desde Janeiro de 2010), evidenciou as seguintes situações: ocupação de zonas de riscos interditas pelo plano, nomeadamente em leitos de ribeiras ou outras áreas de duvidosa segurança geotécnica com atividades incompatíveis; extração de inertes em locais proibidos; construção de edificação, depósito de sucata, resíduos de origem doméstica no domínio público marítimo

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(faixa dos 80 metros); incumprimentos da cércea máxima dos edifícios habitacionais, da dimensão mínima do lote, do índice de implantação máxima; etc.

Predomina um sentimento de impunidade, num quadro em que falta coragem para por em práticas medidas penalizadoras e criminais pelo não cumprimento das normas territoriais e urbanísticas. No prazo de 2 (dois) anos, a contar da data da aprovação do RNOTPU, todas as câmaras municipais do país que não dispunham de planos urbanísticos regularmente aprovados e ratificados, deveriam promover a respetiva elaboração e aprovação, sob pena dessa inobservância dar lugar às consequências como: a não autorização de expropriação por utilidade pública; a não celebração de contratos – programa; a suspensão de auxílios financeiros concedidos ou a conceder pelo Governo, a impossibilidade de licenciamento de operações de loteamento urbano. Mas tal penalização não se tem verificado.

O cidadão comum não conhece os planos e os regulamentos e, perante a complacência e falta de capacidade institucional, atua com base nas suas próprias convicções, à margem da lei, acentua a crise de autoridade com práticas como as construções clandestinas, a criação de animais em meio urbano em áreas proibidas, a extração de inertes. E muitas vezes com entendimento de que sendo proprietário do terreno pode fazer o que bem entender, não existindo uma perceção clara da divisão entre o direito de propriedade e o direito de construir. Ora, este último é limitado, que só pode ser exercido em conformidade com as disposições vinculativas das leis e regulamentos de urbanismo e da construção (CARVALHO, 2003). Não obstante entender-se que o nosso sistema organiza-se desta forma, é necessária a sua clarificação na própria lei dos solos.

Do ponto de vista da legalidade urbanística há ilegalidade formal em que não se respeitam os procedimentos administrativos, como a licença, e por outro lado, uma ilegalidade material/substancial em que se faz uma obra que o plano não permite (ampliações e alterações sem licença).

A Lei de Bases e o Regulamento Nacional de Ordenamento do Território, de 2006, fixaram a obrigatoriedade do Estado e dos municípios de elaborarem e aprovarem, de 2 em 2 anos, o Relatório Estado de Ordenamento do Território (REOT) que é uma poderosa ferramenta de gestão do território e assume-se como uma necessidade essencial no desenvolvimento do território. A avaliação do território é condição fundamental para aperfeiçoamento do processo de planeamento e gestão territorial, permitindo reconhecer que ações precisam de ser desenvolvidas e que políticas devem ser substituídas e perante os problemas e constrangimentos detetados, agir no intuito de os solucionar, ou pelo menos

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde minorar, para que se caminhe no sentido de construir um território sustentável. Porém, até ao momento nem o Estado nem as autarquias locais discutiram e aprovaram os REOT, sem que esse incumprimento tenha gerado quaisquer consequências. A avaliação prevista no nosso sistema de ordenamento e planeamento urbanístico ainda não se efetivou. E as razões para a sua inexistente operacionalização podem estar relacionadas com a juventude do planeamento, especificamente a nova fase do planeamento que se está a incrementar, mas também as razões avançadas por PEREIRA (2012:95-96) para esse desinteresse também se aplicam ao caso cabo-verdiano:

 desconhecimento sobre a metodologia de elaboração e o conteúdo do REOT  recursos humanos e materiais, muitas vezes escassos  ausência de um sistema de informação adequado para aquele propósito  fraca utilidade reconhecida pelos eleitos e pelos técnicos para um acompanhamento regular do processo por razões diversas: esforço adicional (técnico, financeiro, organizacional) sem contributos relevantes para o processo de decisão  aversão à revisão crítica das suas ações, receio da evidência formal (a empírica pode ser mais facilmente posta em causa) de erros ou insuficiências nas decisões;  atitude de distanciamento (indiferença?) por parte das populações.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

 Obediência aos princípios de Ordenamento do Território  Elaboração dos PDM (obrigatória)  Aplicação dos mecanismos de penalizações previstas LBOTPU e RNOTPU  Elaboração dos REOT  Aplicação dos princípios de perequação  Regulamentação complementar

 Apropriação e venda indevidamente dos Lei dos solos e de terrenos expropriação  Reversão dos terrenos a favor do Estado em caso de não aproveitamento  Venda do solo do Estado e Autarquias Locais em hasta pública e a não aplicação da cedência de solos preferencialmente em regime de direito de superfície  Princípios da imparcialidade, precedência temporal e garantias de justiça social  Regulamentação complementar

Regime excepcional de transferência de terrenos do Elaboração de PD em áreas transferidas do Estado para os Municípios estado para municipios municipios

Elaboração do POT prévia a realização de Incumprimento da Lei das ZDTI operações urbanísticas legalidade Congruência com a LBOTPU

Delimitação das áreas protegidas Regime jurídico das Áreas Ocupação não concordantes com os regimes Protegidas. dos espaços

Regiime de proibição de Apanha ilegal de areia extração e exploração de areias

Não auscultação da tutela Regiimes de servidão Ocupação não concordantes com os regimes dos espaços

Dever de informar a tutela Dever de submeter à aprovação à Assembleia Estatuto dos Municípios Municipal (caso de venda de solos) Prazos de reunião

Regulamentos e Procedimentos Licença

Administrativos Figura 130 Incumprimento da Cércea máxima dos edifícios habitacionais, da legalidade dimensão mínima do lote, do índice de Planos implantação máxima; contrução em áreas de condicionantes 299

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

As autoridades têm de credibilizar o planeamento e a gestão do território, serem consequentes com os diplomas legais que aprovam e defendem no discurso. Por outro lado, a população tem de ter o sentido de responsabilidade. Para tal, deve haver uma aproximação efetiva entre a DGOTDU, a Unidade de Inspeção Autárquica e Territorial e o Ministério Público que devem ser o garante da legalidade para reforçar o controlo jurisdicional em matéria ambiental e urbanística, devendo ser aprovada em sede de código penal disposições sobre crimes urbanísticos para responsabilizar o incumprimento das normas vigentes. Atualmente funciona um regime contraordenacional sancionatório, longe de ser dissuador.

A implementação de uma cultura de cumprimento da legalidade e o reforço da autoridade são indispensáveis. Reconhecendo a juventude do nosso sistema de gestão territorial, esta condição não pode ser tida como justificativa para se contornar a lei, a ponto de descredibilizar o sistema. A elaboração de uma lei não garante mudanças de mentalidades ou erradicação de vícios enraizados. A sua publicação não muda a cultura e os modos de atuação. Como argumenta OLIVEIRA (2012), não obstante o grande contributo do Direito, este pode pouco. “É fundamentalmente uma questão de cultura cívica que importa desenvolver” (OLIVEIRA, 2012:241). Neste caso, as pessoas têm que mudar de atitude. Por isso, são precisos decisores políticos e técnicos que possam cumprir as disposições legais do processo de planeamento e disposições do plano na sua implementação. A entidade reguladora não pode desrespeitar as normas dos planos que aprovam, sem consequências.

Assim revela-se fundamental a capacitação e o reforço institucional – formar os decisores políticos da administração central e local e os técnicos das entidades setoriais e das câmaras, em matéria de planeamento, ordenamento do território e gestão urbanística. Ainda neste sentido devemos criar competência técnica em matéria de direito do urbanismo para produzir legislação adequada e para interpretar melhor a legislação existente.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário adaptar melhor as leis e regulamentos dos planos à realidade social e económica. Há algumas queixas sobre a rigidez e exigências da legislação. Aqui é justo reconhecer que em muitos aspetos, a nossa legislação é rígida, ambiciosa e exigente. Um planeamento regulatório irrealista e pouco flexível acaba sempre por conduzir ao fracasso. É preciso flexibilizar mais sem perder o controlo do necessário.

Por outro lado, será que resolvendo as necessidades básicas prementes da população pode-se influenciar a obediência e o sentido de conformidade à lei? Cremos que poderá ser um determinante importante. LEYENS (1994), baseado nas experiências de BARRY, CHILD

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde e BACON (1959), evidencia que sociedades com poucas provisões favoreciam o individualismo e a autossegurança no processo de socialização, ao passo que sociedade com grandes reservas de provisões, tem tendência a revelar maior obediência e conformidade à lei. Reparamos que muitas das normas violadas resultam da tentativa do cidadão satisfazer a sua necessidade básica (por exemplo proteção pela via da habitação, alimentação pela via da extração de inertes). Ou seja a falta dessa satisfação pode não fazer surgir respostas organizadas. Pelo que importa dar atenção à satisfação dessas necessidades para que possam resultar respostas culturais mais positivas para o território. Afinal a satisfação das necessidades básicas do ser humano representa um conjunto mínimo de condições impostas a cada cultura, daí que deva resolver em primeiro lugar as suas necessidades básicas. A solução para tais problemas encontra-se na construção de um novo ambiente, ou seja, a própria cultura, que exige uma reprodução e administração permanente (MALINNOWSKI, 1997; FILHO, 2003).

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

7.4 Síntese do capítulo/aspetos a reter

Não obstante a LBOTPU preconizar o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial, verifica-se uma fraca participação pública no planeamento e gestão do território. Os mecanismos de participação pública são rígidos e a comunicação é pouco efetiva no processo de planeamento.

A colaboração horizontal e vertical constitui um desafio que a administração tem de vencer. A articulação entre os principais atores institucionais cuja atuação tem impacto no território é ainda deficiente. Dentro do sistema de governação, há supremacia do planeamento setorial económico e social sobre o planeamento territorial e transversal, a que se associam deficiências na coordenação entre o Estado e os municípios em matéria de gestão e regulação do solo. Fatores políticos, institucionais/organizacionais, económicos/financeiros, de gestão, e culturais explicam esse défice de integração e coordenação interrorganizacional.

A contribuição da comunidade técnico-profissional e científica para a consolidação do sistema de ordenamento do território é ainda pouco expressiva. E esta deficiência afeta a robustez do ordenamento do território enquanto política pública. Nesta matéria é necessário aprofundar conhecimentos, aproveitar melhor a capacitação e torná-los utilizáveis e consequentes, integrando-os nos comportamentos e sistemas de valores para a mudança positiva do território.

Não obstante estar previsto no nosso sistema de gestão territorial, não existe um sistema nacional de avaliação de políticas, programas e planos territoriais, evidenciando a dissociação entre a intervenção no território e a responsabilização política pelos seus resultados. Razões associadas à escassez de conhecimento na matéria, falta de recursos, receio de crítica, complacência das populações explicam este facto. Uma política pública implica uma formulação, uma implementação e avaliação. Um tripé a que não pode faltar nenhum pé. Ora no país, no que diz respeito à política de ordenamento do território as duas últimas precisam de consolidação.

A aplicação da legislação em vigor é fraca. Muitas das disposições legais vigentes não são cumpridas por manifesta falta de capacidade, autoridade e vontade. Há violações de legislações de forma negligente e intencional, num quadro em que por vezes as pessoas interpretam as regras e normas no contexto das suas próprias motivações (interesses) pessoais/institucionais. O exercício da autoridade é deficiente, o que penaliza o território.

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O ordenamento do território em Cabo Verde ainda não se afirmou como uma política integradora, abrangente, participativa e respeitadora das normas, num quadro em que as condições de implementação não estão asseguradas. O poder público e a comunidade não são ainda suficientemente robustos para implementar uma política de ordenamento do território consistente e a tendência é para persistir um desfasamento entre o ordenamento formal e as dinâmicas territoriais. Mas as políticas só fazem sentido quando são aplicadas.

É preciso um maior entendimento sobre a utilidade e importância do território na estruturação do futuro e é esse entendimento que poderá implicar uma resposta cultural mais satisfatória. É impreterível uma mudança de mentalidades e atitudes. O ordenamento do território representa por si só uma mudança de paradigma que necessita de um acompanhamento na mudança de cultura (MORPHET, 2011).

Em suma, podemos dizer que, a população e alguns decisores políticos ainda não incorporaram o sentido da valorização do ordenamento do território como uma questão de bem comum fundamental da qualidade de vida. Predominam ideias técnico-racionais, pouco estratégicas, associadas à uma cultura político institucional de sistema de valores de visão centralista e uma cultura administrativo-organizativa pouco colaborativa.

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CAPÍTULO 8 -PERSPECTIVAS DE ACTORES INSTITUCIONAIS

As entrevistas foram um importante método e fonte de informação e reflexão nesta investigação. As entrevistas obedeceram a um plano constituído por uma série de questões previamente escolhidas e integradas num guião (ver anexo). Realizámos 13 entrevistas estruturadas, das quais 2 a ministros, 2 a diretores gerais, 8 a presidentes de câmaras e 1 a uma associação ambientalista. Disso resultou um grande e variado volume de dados textuais, dos quais tentámos extrair sentido, mediante a elaboração prévia de um resumo de cada entrevista para, depois, podermos comparar entrevistas, separando em cada discurso os aspetos mais relevantes e, partir daí, fazer uma análise sintética das diferenças e semelhanças. O objetivo da auscultação dos entrevistados referidos na metodologia foi identificar as suas visões e as suas estratégias de atuação, para melhor interpretar a ocupação do território.

Assim, alinhado com o propósito e as premissas desta tese, dividimos a análise, para além da apreciação geral sobre o estado do ordenamento do território em Cabo Verde, em 3 partes essenciais: áreas urbanas, orla costeira e cultura territorial.

8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território

Na apreciação geral do estado do ordenamento do território em Cabo Verde, todos os entrevistados referem a recente retoma desta questão depois de muitos anos sem grandes ações práticas. Afirmando que o país, comparado com algumas realidades, não tem tido ainda uma ocupação muito intensiva, há o reconhecimento generalizado de que foram cometidos erros e que há muitas marcas de ocupação inadequada, face aos constrangimentos do território (exiguidade, fragilidade ambiental, falta de recursos, défice de planeamento e de capacidade de respostas), que se converteram em problemas complexos.

Tanto os entrevistados da administração central como da administração local constatam que tem havido processos e dinâmicas territoriais não devidamente acompanhadas e que ainda não foi atingida uma verdadeira gestão do território. Esta tem sido feita de forma muito ad hoc, e o controlo e a resposta efetiva estão longe de serem alcançados. A necessidade de mudar o estado da situação existente e de garantir a eficiência e eficácia da gestão do território é um ponto comum nos discursos de todos os entrevistados.

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

O novo impulso que está a ser dado é visto como positivo, nomeadamente em matéria de elaboração de legislação e planos, não obstante os múltiplos constrangimentos associados, como demonstramos ao longo desta investigação. Observa-se que há mais desafios a conquistar do que ganhos consolidados. O Governo considera que o sistema de planeamento, tal com está desenhado, está ajustado a esses desafios e que se os agentes forem responsáveis e consequentes, poder-se-á melhorar o estado do ordenamento do território.

Como desafios futuros que se impõem ao ordenamento do território do país são apontados: o desenvolvimento de instrumentos de gestão territorial e a sua implementação, o reforço institucional, melhoria da capacidade técnica, tecnológica, a mobilização de mais recursos financeiros, formação e desenvolvimento de uma consciência cívica. Os municípios revelam uma grande preocupação com as obras de urbanização e implementação dos planos urbanísticos, pois as estruturas e os recursos atuais não garantem uma implementação eficaz. Para o Governo, estão mais consolidados os recursos legais, do que os recursos humanos, a estrutura institucional e os financeiros.

8.2 Áreas urbanas

O crescimento rápido dos centros urbanos e os problemas associados são encarados como delicados, nomeadamente o crescimento de bairros informais, a construção de habitação em áreas de riscos, a escassez de infraestruturas (nomeadamente de saneamento, sistemas de tratamento de águas residuais) e de espaços coletivos nos centros urbanos. Neste domínio, o país precisa dar passos gigantes, na medida em que a preocupação continua a mesma que na década de 80, embora hoje com uma dimensão e intensidade muito superiores.

A habitação é uma das maiores preocupações, tanto da administração central como local, considerado um problema grave, quer pelo défice habitacional, quer pela precariedade das habitações existentes. O problema é assumido como generalizado, não obstante as assimetrias regionais. E esta preocupação é latente na medida em que está relacionada com a vulnerabilidade e insatisfação das famílias, e com a obrigatoriedade imposta pela Constituição da República, do Estado criar as condições efetivas para o acesso a uma habitação condigna.

Para os entrevistados da administração central, o país ainda não está numa situação de caos, mas são reconhecidos erros, entre os quais a ausência de uma visão estratégica, a falta de sensibilidade urbanística, com repercussões na ocupação desadequada em várias áreas urbanas do país, de todas as dimensões. Para o Governo, a gestão do solo tem sido

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde problemática, estando associada a ausência do cadastro predial, fragilidades institucionais, num contexto em que os terrenos estão sujeitas a especulação permanente e onde particularmente as câmaras municipais se revelam pouco dotadas a empreenderem uma política de solos com função social.

Os municípios reconhecem que a capacidade de absorção dos problemas e as respostas não têm estado à altura do acelerado crescimento. Este desajustamento é evidente. A própria estrutura dos municípios em Cabo Verde não reflete a dimensão da problemática do planeamento urbanístico. Muitos municípios não dispõem de um gabinete técnico municipal, o que compromete a sua capacidade de resposta. Uma das proposta do Governo para os novos estatutos dos municípios, é que os municípios se devem dotar de dois serviços: a secretaria municipal, responsável pela gestão administrativa, fiscal, financeira do município, dos recursos humanos e do património municipal; o gabinete técnico municipal, que assuma as responsabilidades decorrentes das atribuições dos municípios em matéria de planeamento e gestão urbanístico. Mas os municípios, sobretudo os mais pobres, insistem em colocar a tónica na necessidade de se reforçar os meios materiais e financeiros para o cumprimento mais satisfatório das suas responsabilidades, dando menos relevância aos aspetos organizativos e técnicos. Não obstante reconhecer a necessidade de reforço das condições a nível municipal mediante maior apoio financeiro por parte do Estado, não se pode negar a evidência de que é preciso fazer uma mudança de paradigma de gestão e organização municipal para ganhar causas como o planeamento ambiental e do território.

Tanto a administração central como a local afirmam ter feito investimentos no sentido de debelar a problemática da habitação e do saneamento, nomeadamente, com os programas de abastecimento de água e saneamento e de reabilitação de construções. Mas não de forma estrutural, capaz de eliminar de forma satisfatória as patologias urbanas.

O governo menciona o “Programa Casa para Todos” como uma resposta de curto e médio prazo para diminuir o défice habitacional, sendo na sua perspetiva mais do que a construção de casas, mas a criação de espaços de habitar com qualidade. A ideia elencada é que deve ser um programa enquadrado na política de habitação integrada, socialmente inclusiva, solidária e sustentável. E que se insere numa política mais global para promover o desenvolvimento social, combater a pobreza e reforçar a coesão social e a solidariedade. O poder local reconhece o “Programa Casa para Todos” como uma boa solução, mas insuficiente. E ainda sobre este programa há que referir um outro constrangimento que concerne à disponibilidade de espaço para construção. Alguns municípios não terão a

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde totalidade das habitações programadas por manifesta falta de solos ou meios financeiros para suportar uma expropriação por utilidade pública.

O Governo aponta ainda um conjunto de reformas legais, entre as quais o novo regime de edificação urbana e de operações urbanísticas, como respostas legislativas para garantir maior qualidade e disciplina urbanística. Para os municípios, a resposta passa por um maior apoio e articulação com o governo central e mostram grande resistência à obrigatoriedade que será imposta pela lei de operações urbanísticas sobre a realização de obras de urbanização prévia aos loteamentos e edificação, alegando falta de recursos locais.

Tanto a administração central como a local mencionam a necessidade de envolver os privados no desenvolvimento urbano. O interesse das autarquias locais em assumir um papel primordial neste processo é uma nota dominante, embora sem explicitar como pretendem fazê-lo. Mas, os municípios precisam criar uma plataforma colaborativa mais ampla, uma gestão municipal mais criativa, com posicionamento estratégico, alargado e inclusivo, pró- ativa, mais produtiva do ponto de vista de elaboração de projetos para mobilização de recursos, construindo modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos diversos atores, em redor de um projeto territorial comum, permitindo assim gerar economia de tempo, energias, racionalização de recursos. Uma gestão que ao mesmo tempo seja responsabilizadora e orientada por valores da prestação de contas, da avaliação contínua. Só desta forma podem efetivamente responder aos desafios contemporâneos em matéria de ambiente e desenvolvimento urbano e garantir a defesa do interesse público.

Como principais obstáculos à concretização das políticas urbanas são apontados o espirito de rivalidade, o posicionamento quase focado em torno de partilha de poderes e recursos. Os representantes do poder chegam mesmo a considerar lesivo para os interesses municipais a isenção e dispensa de licença ou autorização de operações urbanísticas promovidas pelo Estado, instituto público e empresas públicas, por entenderem que tal isenção não traz vantagens para os municípios, devido à perdas de receitas. É indispensável haver melhor cooperação para que haja benefícios positivos na racionalização de meios, projetos e ações e consequentemente na melhoria das condições de vida das populações. Uma outra limitação evidenciada é a escassez dos recursos do país, que dão particular relevo à necessidade de os gerir de forma criteriosa.

Assim, em síntese: para os representantes do Governo, os principais problemas apontados foram o défice habitacional e de saneamento e a gestão incorreta do solo. Como solução preconizam programas habitacionais ajustados à capacidade de rendimentos das

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde famílias, colocando a tónica na necessidade de os municípios mudarem a sua forma de gestão urbana, e sobretudo, da propriedade. Para os representantes do poder local, que não admitem de forma aberta irresponsabilidades na forma de gerir o solo urbano, os problemas mais estruturais centram-se na falta de habitação e infraestruturas associadas e nas fragilidades municipais em matéria de recursos humanos, materiais e financeiros, defendendo um maior apoio do governo central. Os municípios mais pobres reivindicam uma discriminação positiva para fazer face aos seus múltiplos constrangimentos.

8.3 Orla Costeira

Globalmente os entrevistados reconhecem que ainda não foram dados passos no sentido do planeamento da orla costeira e o défice de controlo é elevado. Para o Governo, a ocupação não é muito intensiva, a existência de maus exemplos é assumida.

No que respeita à ocupação na orla marítima, os responsáveis governamentais assumem que foram cometidos erros de alguma dimensão. É constatada que houve a fixação de aglomerados populacionais na orla marítima sem nenhuma preocupação de integração ou aproveitamento das suas potencialidades, sem visão e perspetiva de ordenamento.

A extração de areia é encarada como um problema de difícil superação. O governo admite como ponto fraco, a permissão, durante muito tempo, da extração de areia das praias para a construção civil e que as mesmas fossem destruídas no processo de construção de algumas infraestruturas, quando era possível mesmo extraindo areia nas ilhas, extraí-las em outros pontos onde o impacto ambiental seria maior. Numa leitura retrospetiva, essa medida é apontada como uma das que tem repercussões mais negativas no presente. Os municípios falam da apanha de inertes com grande preocupação, colocando a tónica na necessidade de se encontrar alternativas em relação à esta prática negativa e apontam o reforço da fiscalização como medida a ter em conta.

As autoridades entendem que os recursos locais e os interesses da população não estão salvaguardados perante a falta de controlo de extração de areias. As comunidades destroem um património valioso para a própria comunidade, põem em causa a atividade da pesca, a atividade agrícola, o turismo, para além da saúde das pessoas que acabam por desenvolver doenças resultantes dessa atividade perigosa.

O Governo diz que os municípios utilizam a orla sem critério e a maioria dos municípios menciona que a gestão da orla costeira por parte do IMP é deficiente. Na verdade

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde todos os entrevistados afirmam que é preciso um maior esforço de fiscalização, e um maior empenho na sensibilização, na formação e na disponibilização de atividades económicas alternativas. Por outro lado, é apontado como solução a reorganização do setor da construção civil, no sentido de controlar a origem dos inertes, impondo parâmetros ecológicos às empresas de construção civil. O Governo aponta a intervenção nas tecnologias de construção, menos consumidora, mas alerta que a ajuda das novas tecnologias é diminuta e que sempre haverá necessidade de volumes enormes de inertes para obras como porto, aeroporto. A importação de areia parece ser a alternativa para não estrangular o desenvolvimento do país por falta de inertes.

O turismo na orla é visto como uma oportunidade económica, mas comportando um risco para o território. Para o Governo as medidas de políticas criadas foram positivas, no sentido em que houve cautela quanto à ocupação da orla marítima. Inicialmente as unidades autorizadas sobre a orla marítima eram de pequenas dimensão e nalgumas situações foram desenvolvidos planos antes de uma ocupação mais extensiva e com isso foi possível salvaguardar orlas marítimas de algumas ilhas. O problema ganhou outra escala com o aumento da utilização mais intensiva do território, Neste quadro seriam necessários mais e novos cuidados e estes não surgiram. Embora o turismo seja uma oportunidade económica para o país, também constitui um risco para o território se a administração não for capaz de gerir bem a ocupação da orla costeira, em função de objetivos e prioridades estratégicas definidas e coerentemente ligadas. O Plano Estratégico Nacional do Turismo é visto como um documento importante de orientações no domínio da atividade turística, por dar orientações sobre a necessidade de se definir objetivos estratégicos de sustentabilidade ambiental da atividade turística.

A associação ambientalista Natura 2000 reconhece um crescimento turístico mais rápido e uma ocupação mais intensiva e alega que o principal problema é o conflito entre a preservação de zonas costeiras inseridas em áreas protegidas e os interesses turísticos. Alerta que tem havido prejuízos no uso e gestão sustentável de alguns recursos emblemáticos. Alega que as autoridades deviam ter um papel muito mais ativo em termos ambientais, com o objetivo de eliminar ou minimizar potenciais impactos negativos derivados de projetos que possam fragmentar a integridade física e facilitar a degradação ambiental, de algumas zonas particularmente importantes para a conservação dos recursos naturais e o equilíbrio ecológico dos ecossistemas costeiros. Muitos dos estudos de impacte ambiental que acompanham estes projetos favorecem arbitrariamente os interesses do investidor, que geralmente é quem

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde financia e contrata os técnicos que realizam estes estudos. Considera ainda que a política de desenvolvimento turístico praticada em Cabo Verde tem por alvo satisfazer as demandas dos investidores e as necessidades dos turistas, mais que atender aos interesses da população local e que uma grande parte dos recursos naturais estão a ser sobre-explorados para alimentar o setor da construção (turismo e infraestruturas), incluindo as areias (dunas, praias e ribeiras).

Assim, em síntese: a orla costeira carece de planeamento e ordenamento, num contexto em que está em causa a salvaguarda dos recursos e os interesses da população em virtude da crescente pressão urbana e turística. O Governo e os municípios têm entendimentos distintos quanto às responsabilidades na inadequação da utilização da orla. O Governo argumenta que os municípios deveriam utilizar a orla de forma mais adequada e a maioria dos municípios indica que a gestão da orla costeira por parte da tutela central é deficiente É reconhecida a necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente. As soluções apontadas passam pela adoção de planos, reforço de fiscalização e dotação de mais meios institucionais. Porém, importa realçar que não foi referida a necessidade de reorganização e articulação orgânica sobre a gestão da orla para um desempenho mais eficiente e integrado.

8.4 Participação, Integração, Legalidade

A participação pública é tida como determinante para o sucesso do planeamento territorial. Porém, os entrevistados não especificam como concretizar de forma eficaz o envolvimento dos cidadãos. Reconhece-se que no país a cultura de participação bem como a de planeamento são fracas, mesmo a nível dos decisores. A participação pública deve ser encorajada e reforçada em todos os setores da vida municipal, para a comunidade beneficiar com uma opinião pública mais crítica, mais reivindicativa e mais sensibilizada para essa matéria. Todos os entrevistados reconhecem que deve ser feito um forte investimento na sensibilização, formação e capacitação das pessoas.

Para os representantes da Administração central, a articulação eficiente é um desafio que tem de ser alcançado, sendo para tal necessário conseguir uma estrutura institucional que garanta melhor articulação, melhor controlo, menos dispersão de perspetiva e de visão. Trata- se de uma área em que devia haver absoluto consenso político. Mas reconhecem que o diálogo entre a administração central e local, ambos os níveis da administração com grandes responsabilidades nesta matéria, tende a estar polarizado em torno de partilha de poderes e de

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde recursos, quando deveria estar focado na busca de soluções para debelar problemas como os da habitação e da gestão e planeamento do território.

Para caminhar para a resolução destes problemas é necessária uma perspetiva completamente diferente, ou seja, esse diálogo deveria ser orientado em torno de busca permanente de complementaridade, de subsidiariedade, de cooperação, de colaboração e de articulação.

Para os municípios o diálogo com a Administração Central não é fácil, são muitos os elementos de tensão. Mas regra geral é reconhecido que nos últimos anos houve um esforço dos dois lados no sentido do reforço das relações institucionais, apesar da diferença de pontos de vistas em vários domínios, como por exemplo, a nível do exercício do poder de tutela de legalidade do ponto de vista urbanístico, financiamento da requalificação urbana, onde não há nenhuma obrigatoriedade da administração central no cofinanciamento dos projetos.

Todavia todos afirmam que no domínio do ordenamento do território é preciso desenvolver mais competência técnica nacional e mais articulação com os privados para se dar garantia de sucesso à estratégia traçada.

Para o Governo, o sistema de planeamento é adequado no que diz respeito ao ordenamento jurídico, sem mencionar rigidez da legislação em muitos casos, embora sejam reconhecidas enormes fragilidades no cumprimento da legislação e a necessidade de fazer ruturas e mudanças de paradigmas com aquilo que se faz hoje. Os municípios também admitem dificuldades em fazer cumprir a legalidade.

Assim, em síntese: a participação pública é reconhecida como incipiente e a articulação vertical e horizontal na Administração está longe do desejado, com implicações na eficiente dos processos de planeamento. Os benefícios associados à participação pública recomendam uma aposta em metodologias que assegurem um maior envolvimento. Quanto à articulação horizontal entre setores da administração central e entre os municípios é preciso romper barreiras organizacionais, comunicacionais e de perspetivas para um diálogo mais sistemático, fluido e mais útil. A articulação vertical entre a administração central e administração local é marcada ainda por desconfianças, busca de protagonismo e competição, estando muito focada na discussão sobre recursos e distribuição de poderes, exigindo de facto, face às exigências e complexidades dos desafios uma abordagem diferente da praticada atualmente. A construção do capital social e institucional precisa ser efetivada para mudarmos o território. Há grandes dificuldades no cumprimento da legalidade territorial, sendo que esta

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde situação descredibiliza o sistema de gestão territorial em Cabo Verde. É reconhecida a necessidade de uma atuação mais consequente.

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8.5 Síntese do capítulo/aspetos a reter

A entrevista aos principais atores institucionais envolvidos na política de ordenamento do território revelou prespetivas comuns e diferenças em vários domínios. Os pontos de vistas são convergentes quando se faz alusão ao facto de ter havido processos e dinâmicas territoriais não devidamente acompanhadas e aos problemas aí resultantes.

A necessidade de planeamento é aflorada nos discursos de todos os entrevistados, fazendo alusão ao défice crónico nesta matéria que teve repercussões negativas (em muitos casos graves e complexos) no território e na qualidade de vida das pessoas. É reconhecida a necessidade de uma atuação mais empenhada e consequente, mas quase sempre não apontando vias concretas e estruturais para a resolução dos problemas.

Os entrevistados integrados no Governo reconhecem as debilidades a nível da qualificação do território e das instituições, onde ainda o país precisa de dar passos significativos. Não obstante apontarem e valorizarem a bondade das suas ações, não deixam de clamar por uma maior sensibilidade, responsabilidade e responsabilização dos municípios em matéria de gestão do solo e de programação habitacional, que poucas vezes tem sido a mais adequada. Estes, por outro lado, com sentimento de “menorização do poder local e desequilíbrios de repartição de recursos”, preferem colocar a tónica na necessidade de maiores recursos para o cumprimento das suas atribuições, enfatizando a desproporção entre os meios disponíveis e os desafios que o planeamento e ordenamento territorial impõe à administração local. O deficiente controlo da transformação do território é justificado em grande parte dos casos com a falta de meios técnicos, materiais e financeiros. Por outro lado, os municípios reivindicam mais autonomia e confiança por parte do poder central e geralmente posicionam- se contra o carácter vinculativo dos controlos de legalidade por parte da tutela.

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CONCLUSÃO

Esta investigação tem como objetivo geral demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um pequeno estado insular, baseada na premissa de que a ausência/deficiência de um planeamento territorial, tem comprometido o desenvolvimento sustentável do país. Ficou evidente que o planeamento tem falhado para acomodar o modo de vida das pessoas e as suas atividades. A ocupação do território tem sido feita muitas vezes com base na improvisação, no casuísmo, em detrimento de uma visão estruturada e de futuro. O facto de não se ter conseguido ainda planear o território de forma consequente e consistente, tem conduzido à emergência e ampliação de problemas das áreas urbanas como o défice habitacional, o alastramento dos bairros informais, muitos implantados em áreas de riscos, a deficiência de infraestruturas básicas que bloqueiam dinâmicas de criação de oportunidades e a concretização de direitos das pessoas. Na orla costeira, a par de uma ocupação pouco controlada, puseram-se em causa recursos ambientais essenciais, nomeadamente com a ocupação de áreas de valor paisagístico e ambiental e a destruição de praias com a extração de inertes.

O pouco cuidado com o território está associado ao contexto cultural do país, num quadro em que a participação cívica nos processos de planeamento e gestão territorial, a integração e coordenação institucional entre atores e políticas setoriais bem como o respeito pela legalidade está longe de estar consolidada, não sendo o território visto ainda como bem comum, que impõe a construção de um esforço partilhado. Por este facto, as ações concretizadas até ao presente não têm conseguido apagar de forma satisfatória as disfunções territoriais e algumas contribuíram, até, para o seu agravamento. Esta situação tem comprometido não só a qualidade de vida e a segurança das populações como interesses públicos relevantes, essenciais à promoção de um desenvolvimento sustentável.

Nesta linha pretendemos nesta investigação demonstrar o desfasamento entre o sistema de gestão territorial e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua aplicação. Os resultados evidenciam um desajustamento entre o nosso sistema de gestão territorial, princípios e preceitos associados fixados na lei de bases e outras legislações conexas em relação à prática dos agentes responsáveis pela sua aplicação. A legislação e planos territoriais, quando existentes são muitas vezes considerados de forma negligente ou

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mesmo violados intencionalmente. A retórica sobre a importância das leis e planos tem sobremacia sobre a sua utilidade prática. A gestão territorial é em muitos casos complacente, passiva e pouco consequente, com grandes falhas do ponto de vista de eficácia jurídica e do controlo das transformações do território. Nos últimos anos tem-se tentado atenuar o atraso crónico em matéria de planeamento. Foram realizados estudos, planos, encontros técnicos, formação dos técnicos e sensibilização dos decisores, técnicos e população, tendo o setor conquistado alguma mediatização no seio das políticas públicas. Mas os ganhos continuam ainda a ser formais, sobretudo com uma clara supremacia da política de elaboração de planos sobre o planeamento efetivo e com escassos efeitos positivos sobre o território face aos esforços dispensados. O planeamento não é só formular políticas, programas, mas também implementá-los através de ações coletivas. O sistema face à realidade e atuações dos agentes revela-se incongruente e anacrónico, com casos de contradição em que as próprias entidades que elaboram e reconhecem a utilidade dos planos são muitos vezes os principais incumpridores dos mesmos, desenvolvendo como que uma agenda paralela de atuações, ignorando muitas vezes as disposições dos planos e leis, e descredibilizando o sistema.

Na busca de razões para entender esse desencaixe entre a utilidade atribuída ao ordenamento do território e a sua pouca eficácia prática não é de desconsiderar a juventude do sistema de gestão territorial, as exigências elevadas e em muitos casos complexas fixadas por lei sem atender à realidade bem como a desconexão da legislação, as estruturas e capacidades institucionais, a falta de recursos e cultura territorial do país, incluindo o modus operandi das instituições. Os procedimentos enraizados de algum centralismo num quadro de acentuada fragmentação de competências, de pouca colaboração e integração das ações e investimentos numa base territorial comum, para além de tornar o planeamento pesado e pouco eficiente e de fraca aceitação social, acarretam prejuízos avultados para o país, devido a não racionalização dos recursos, sempre escassos.

Complementarmente propusemo-nos responder às seguintes questões:

 faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso, para o qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?

 como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Entendemos que o sistema deve ser melhor adaptado à realidade, sendo necessário haver novos rumos e paradigmas, novas posturas e atitudes. Como forma de superar as limitações é preciso desenvolver de forma efetiva uma maior integração e coordenação interorganizacional. As políticas e os planos devem resultar em ações (integradas) práticas no solo. Para o reforço do sistemático diálogo intersetorial é fundamental o compromisso da liderança política e a qualificação institucional. As instituições devem pugnar por modelos de planeamento mais colaborativos e pela institucionalização do planeamento como processo e não apenas reduzido à elaboração do plano. A execução dos planos tem de merecer uma atenção redobrada, sendo necessário adequa-los melhor à realidade, deixando de lado ambições irrealistas, que tenha em conta os limitados recursos, articulando-os com planos de desenvolvimento e orçamentos municipais, desenvolvendo parcerias e programas ajustadas as unidades operativas de planeamento e gestão para a sua efetiva materialização.

A territorialização das políticas setoriais deve ganhar espaço no seio do sistema global de planeamento, compatibilizando o planeamento económico-social com o planeamento territorial. É fundamental criar uma cultura aprofundada sobre a importância da territorialização das políticas públicas, criando espaços mais funcionais de articulação; reforçando as instituições. É fundamental comprometer os responsáveis pela gestão, com maior responsabilidade, reciprocidade e engajamento coletivo. Os agentes devem melhorar a forma como encaram o território, fazendo convergir a sua atuação pública para a eficiência do planeamento, e para a qualificação efetiva do território para resolução dos problemas mais prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país. As pessoas devem aceitar que a mudança deve acontecer e envidarem esforços nesse sentido. Não pode faltar lealdade de entidades públicas quando se trata de um projeto coletivo de responsabilidade partilhada. A mudança de comportamentos é uma das ferramentas mais poderosas para Cabo Verde vir a ter um território melhor ordenado e garantir a resiliência do setor no contexto das políticas públicas. Guias simplificados de apoio no domínio da gestão territorial, do planeamento, de procedimentos de articulação podem ser elaborados. As entidades administrativas com competências sobre o território deverão articular-se melhor com as universidades, que terão de se capacitar para darem melhor contribuição neste processo, incluindo participação na elaboração de bases técnicas de apoio ao planeamento

Para melhor integração territorial das políticas territoriais deve-se equacionar a obrigatoriedade da DGOTDU emitir pareceres sobre implementação de empreendimentos, equipamentos e infraestruturas em concertação com a Direções Gerais do Ambiente,

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Infraestruturas, e Cabo Verde Investimentos, Sociedade de Desenvolvimento Turístico das ilhas de Boavista e Maio, Autarquias Locais. Da mesma forma regulamentar a obrigatoriedade das entidades envolvidas em processos de planeamento responderem às solicitações, mediante fixação de prazos imperativos.

Em matéria legislativa sobre a administração do território é necessário optar pela compilação, integração e adaptação de legislações: de áreas do ambiente, habitação, turismo com as do solo e urbanismo e ordenamento do território. Por outro lado, é preciso adaptar melhor as leis à realidade social e económica. Um planeamento regulatório irrealista sempre cria resistência ao seu cumprimento, sobretudo junto dos mais pobres, que tendem a violar as leis para satisfazerem as suas necessidades. As leis não devem ser demasiado suaves nem muito severas. Há que flexibilizar sem perder o controlo necessário e ao mesmo tempo que sirva de base ao estímulo de desenvolvimento. Deve-se evitar criar mais leis ou portarias associadas. Temos legislações que remetem para a criação de demasiadas portarias quando há questões que poderiam ser resolvidas no âmbito das próprias legislações. Há que investir em poucas leis, mas que sejam integradas e eficazes. No entanto, abriríamos uma exceção para a necessidade de se estabelecer contraordenações a violação das disposições legais dos planos vigentes e de outras normas de âmbito territorial e urbanístico, a incluir no código penal, ainda inexistente. Porém, o direito não pode tudo, a elaboração e publicação de uma lei no boletim oficial não garante mudanças de mentalidades ou erradicação de comportamentos enraizados. A par da elaboração das leis, é fundamental incorporar o sentido da valorização do território como uma questão fundamental da qualidade de vida e o respeito pela lei deve ser entendido como um requisito imprescindível para a prossecução desse objetivo. Ao mesmo tempo que as leis devem ser socializadas, e as pessoas capacitadas para as implementar sob pena de se tornarem inúteis.

A nível dos planos deve ser equacionada a necessidade de existência de certas figuras de planos. A elaboração de EROT para ilha com apenas 1 município parece-nos dispensável, desde que a nível do processo de elaboração dos PDM e pela via de integração setorial, comprometida e responsável, se salvaguardassem os grandes objetivos da administração central. Nesta linha da garantia necessária do comprometimento institucional e da prevalência do planeamento integrado, poderia-se evitar também a multiplicação de PEOT, podendo ser apenas elaborados de forma supletiva na ausência dos EROT e PDM. No contexto municipal são dispensáveis os PDU. Os instrumentos de planeamento urbanístico deverão ganhar outra roupagem, com reforço da sua componente estratégica. Há que apostar no desenvolvimento

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde de planos mais estratégicos, projetos urbanos operacionais, pragmáticos e flexíveis. A administração local deve ser capaz de descortinar soluções nucleares adaptáveis à realidade para a transformação positiva do território. A elaboração de programas de atuação urbanística deve passar a ser uma realidade. Mantendo a obrigatoriedade do PDM ser sujeito à ratificação, os planos vinculativos do uso do solo (neste caso o PD) deverá deixar de o ser, mantendo-se essa prerrogativa apenas nos casos em que altera as orientações do PDM, inserido num contexto de exigência de maior autonomia, responsabilidade e responsabilização dos municípios. A revisão obrigatória prevista na LBOTPU deverá deixar de o ser, devendo os planos apenas serem reapreciados e, se houver necessidade, revistos. A prática corrente de disponibilizar solo essencialmente a partir de projectos de loteamento e sem enquadramento em planos não é tecnicamente sustentável. Nesta linha, é fundamental apostar no desenvolvimento de planos detalhados (ainda residuais) para dar um enquadramento mais adequado às operações de loteamento.

A avaliação do território deve passar a ser uma prática corrente e efetiva, tanto a nível nacional como municipal. A avaliação estratégica de impactes em planos de ordenamento deverá ser incrementada. A tutela deverá desenvolver uma metodologia oficial para os dois casos. A criação do observatório de avaliação de políticas, planos, programas de planeamento e ordenamento do território deve ser equacionada. Esta estrutura faria a recolha de informações de caracter técnico e científico e elaboraria relatórios periódicos de avaliação incidindo sobre os impactos dos programas e instrumentos, articulações setoriais, recomendando ajustamentos. Por outro lado, há que avaliar também o desempenho dos responsáveis na gestão do território.

É necessário melhorar as nossas instituições do ponto de vista organizativo e do seu modus operandi. Nem sempre os maiores problemas estão ao nível da escassez de meios financeiros. Há que racionalizar pela via da restruturação interna, agregando serviços ou criando os que são necessários, para assegurar uma maior capacidade da administração e decisão. Essa integração é urgente a nível municipal para a gestão da propriedade e a sua articulação com a política urbanística, urbana e do ordenamento do território municipal. Os gabinetes técnicos não podem ser pensados para se concentrarem quase exclusivamente em processos de licenciamento, devendo incorporar a componente de planeamento, estudos e avaliação. Para evitar a dispersão dos processos ligados ao solo pelos diversos serviços, o gabinete técnico deve ser transformado em uma plataforma municipal de ordenamento do território, podendo incorporar um serviço de gestão do solo (agregando cartografia, cadastro,

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde sistema de informação territorial), capaz de organizar e tratar de forma integrada esta componente.

A nível nacional é necessário desenvolver uma nova arquitetura institucional com novas atribuições e competências, mais eficiente e eficaz para a gestão do território cabo- verdiano. As competências em matéria de gestão do território encontram-se muito repartidas. São várias as instituições com responsabilidades sobre o território, o que dificulta a coordenação e articulação dentro do sistema, com repercussões negativas nos processos decisórios. A estrutura existente contribui para uma maior dispersão de perspetiva e de visão e não garante uma articulação e controlo consistentes. Um país de fracos recursos como Cabo Verde não pode manter essa fragmentação, pelos acréscimos de falhas nos mecanismos de coordenação, articulação e de seguimento. Há que organizar melhor as estruturas de coordenação e articulação, tornar mais profícua a integração e cooperação ao nível das direções gerais e unidades de coordenação. Esta necessidade é premente entre as direções gerais de ambiente e ordenamento do território, entre esta última e a unidade de políticas de habitação e as entidades com gestão na orla costeira, obras públicas. Uma entidade coordenadora nacional para a orla costeira deverá ser equacionada.

Também é imperativo instalar um ambiente de cumprimento dos planos e regulamentos urbanísticos em vigor. Nesta linha é necessário maior protagonismo e melhoria da unidade e mecanismos da tutela inspetiva territorial e administrativa e da fiscalização, aproximando setores do ordenamento do território, das autarquias locais e inspeção do sistema judicial (Ministério Público), através de uma maior colaboração e formação. Mecanismos de penalizações pelos incumprimentos de metas, enquadrados em apoios institucionais, devem ser utilizados.

Do mesmo modo, é imprescindível reforçar a participação pública e elevar a cidadania territorial. A participação pública, mais do que uma imposição legal, deverá afirmar-se com legitimidade. A gestão democrática do território deve ser efetiva e não mera formalidade. E aqui a liderança política e vontade administrativa são determinantes. Para isso é necessário uma administração mais aberta, capaz de implementar mecanismos mais eficazes e inovadores de envolvimento público em processos de planeamento territorial e questões ambientais, capaz de criar parcerias com organizações da sociedade civil, facilitar o engajamento e contribuir para a construção do capital social e o empowerment das comunidades. A linguagem deve ser simplificada, sessões descentralizadas, móveis e online de socialização incrementadas, meios visuais interativos, incluindo em 3D utilizados. Os

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde cidadãos precisam de ser partes da decisão, e não meros recetores de informação. Participação na reconversão de bairros degradados, recuperação das praias degradadas, gestão de espaços públicos, nos programas e orçamentos municipais. A elaboração de um guia de participação pública pode ser pensada, e assuntos relacionados com o género devem ser incluídas na governação local e no planeamento. Há que estudar melhor o potencial dos vários Stakeholders. A comunicação social deverá ser envolvida, enquanto veículo importante de sensibilização bem como facilitadores como líderes comunitários e professores. Em todos os projetos territoriais deve ser reservada uma percentagem de verbas para serem canalizados para a educação das pessoas e apoio ao envolvimento na tomada de decisão.

Apostar em formações para agentes da administração central e local nas áreas do direito do urbanismo e ambiental, promoção da equidade social, gestão do litoral, mudanças climáticas, políticas de habitação, desenvolvimento urbano sustentável, planeamento colaborativo e estratégico, negociação e resolução de conflitos, ética e comunicação, participação pública, desenho e projetos urbanos, avaliação e mecanismos de execução de planos, sistemas de informação geográfica. Os currículos das universidades necessitam adaptar-se nesse sentido, deixando de estar demasiados colados as disciplinas convencionais, adaptando aos tempos atuais, às questões emergentes e às especificidades do país enquanto estado insular, tornando os cursos mais inovadores e úteis, preparando os profissionais para trabalharem em diferentes contextos, em ambientes complexos, fragmentados e difusos.

O estado central e os municípios devem equacionar a criação de um banco de competências dos profissionais na área do urbanismo e ordenamento do território, um mecanismo que estaria à sua disposição para auxiliar no planeamento, na formulação, implementação, acompanhamento e avaliação de políticas e programas e fornecer apoio técnico às negociações, incluindo de projetos territoriais a nível internacional.

Concretamente a nível das políticas específicas, o país precisa de incrementar uma política de desenvolvimento urbano, olhando para além das áreas urbanas ou áreas urbanas mais dinâmicas, criando condições nas áreas rurais ou centros secundários para geração de efeitos cumulativos e fixação da população. De estruturar de forma clara uma política integrada de cidades, incluindo uma política de solo coerente eficaz que deverá passar pela dotação de reservas fundiárias para a programação das diferentes necessidades do desenvolvimento urbano; apostar na qualificação e requalificação dos espaços urbanos existentes. A reconversão estrutural dos bairros espontâneos deve sair dos discursos e documentos oficiais. Deve-se apostar na criação de cidades compactas em vez de um

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde urbanismo expansivo, desenvolver programas habitacionais, sobretudo para as camadas mais desfavorecidas mediante promoções públicas; melhorar os sistemas financeiros municipais, os mecanismos de repartição de custos de urbanização, a arrecadação das mais-valias sobre valorização fundiária, utilizar a taxação como um instrumento de planeamento urbanístico e não meramente como fonte de receita, mobilizar todos os atores urbanos e investir na parceria público – privada, sem que isso signifique subverter a defesa do interesse público, estimulando investimentos nas cidades, desenvolver as capacidades locais e identificar de projetos financiáveis que sejam atraentes para parceiros privados e instituições financeiras multilaterais (Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, etc.). Para aproveitar as vantagens dessas parcerias é crucial capacitar a administração pública para a negociação.

A ocupação da orla costeira deverá estar apoiada numa estratégia de desenvolvimento integrado com forte aposta em programas de requalificação de áreas degradadas situadas na orla costeira. A estratégia passa também por considerar a parte marítima e uma faixa alargada do interior e não apenas a faixa do domínio público marítimo. Mobilizar recursos para a relocalização no curto, médio e longo prazo de determinadas construções e atividades, sobretudo as de maior risco e impactes, aplicando mecanismos fiscais e financeiros, como redução de impostos, empréstimos juros bonificados, subsídios e outras regalias. Entendemos que deve ser evitado qualquer tipo de ocupação no domínio público marítimo que não sejam infraestruturas e equipamentos (com materiais leves) de apoio a atividade balnear. Há que evitar que os investimentos estrangeiros sejam sobretudo direcionados para a orla costeira e aproveitar para desenvolver outras modalidades de turismo, nomeadamente de montanha e rural. A atividade turística tem implicações significativas no ordenamento do território, na medida em que introduz alterações nas estruturas urbanas e nas áreas de polarização territorial, por dar origem a novos espaços de atração e geração de fluxos com importantes impactes no território. A expansão do setor turístico deve criar condições para transformações territoriais mais alargadas e para a dinamização das economias locais e induzir o desenvolvimento social e a melhoria do quadro de vida da população. Os enclaves devem ser evitados porque inibem o aparecimento de atividades alternativas e o desenvolvimento do turismo em estreita ligação com a conservação e valorização dos recursos naturais, com uma ocupação ordenada e sustentada e com a economia local. A ocupação turística na faixa sensível junto ao mar, nomeadamente sobre as dunas, tem de ser interdita. Não é possível desenvolver turismo sem que ocorram impactos ambientais, mas é possível, com planeamento, gerir o desenvolvimento do turismo com o objetivo de minimizar os impactos

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde negativos, e ao mesmo tempo estimular os impactos positivos. O turismo de massa tem impactos prejudiciais para o ambiente e, na ausência de planeamento e intervenções adequadas, esse impacto é mais gravoso e irreversível, com consequências diretas na qualidade do próprio turismo e no desenvolvimento urbano. Pelo que se torna necessário apostar num turismo responsável, integrado territorialmente, ritmado com a capacidade de acolhimento do território, em termos de infraestruturação, em que a integração ambiental é encarada como parte fundamental da qualidade da oferta turística. Há que clarificar medidas de proteção das áreas protegidas, definindo certos atributos do ambiente como inalienável, como que sagrado. A extração de areia nas praias deve ser interditada. É fundamental ordenar a atividade extrativa, e fornecer alternativas de rendimento às pessoas mais vulneráveis que se dedicam a esta atividade prejudicial.

O diálogo para a plataforma de convergência com a sustentabilidade para não comprometermos os valores ambientais e os recursos, precisa de ser estabelecida de forma efetiva e deixar de ser uma mera intenção. A integração do país na economia global, abrindo- se aos investimentos externos, determinam pelas suas caraterísticas, cuidados quanto a organização territorial e a valorização dos recursos. A ânsia do aproveitamento de oportunidades de investimentos não pode fazer ignorar as condições da sua inserção territorial. Não é possível ter um país competitivo, criar oportunidades económicas e sociais de forma equilibrada, garantir direitos fundamentais associados ao ambiente e urbanismo num território desordenado.

O planeamento territorial é um instrumento fundamental para tornar os territórios melhores e mais promissores para os que neles vivem e para as gerações futuras, ajudando a atenuar ou debelar as desigualdades sociais e desequilíbrios espaciais e contribuindo para uma melhor localização, organização e gestão correta das atividades humanas. Disso resultará um ordenamento para resolver os problemas, mas também para criar oportunidades e tornar os territórios mais competitivos. A função do planeamento não é tanto a de resolver problemas mas evitar que eles surjam.

O planeamento é uma atitude de prudência e de bom senso. A sociedade moderna exige um planeamento dos territórios, exige a construção de um território em que o futuro é pensado, construído de forma organizada e não ditado por uma evolução casuística e incontrolada do ponto de vista público, que quase sempre conduz a um sistema territorial insatisfatório. Os territórios não planeados enfrentam grandes dificuldades que tendem a gravar-se com o tempo e a comprometer a qualidade de vida de seus habitantes. É um

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde compromisso ético com as gerações futuras, assumirmos que planear e ordenar o território, na base de uma governança responsável e inclusiva, é condição indispensável à promoção do desenvolvimento sustentável. O território deverá ser entendido por toda a sociedade como sendo essencial para estruturação do nosso futuro.

Cabo Verde vai precisar de tempo para debelar os prejuízos do crescimento territorial descontrolado dos últimos decénios. Mas há que seguir em frente de forma coletiva e com determinação, com um absoluto sentido de visão estratégica e de solidariedade. Mas também por imperativo ético inter-geracional, que, apesar de não ser uma ordem concreta, serve para qualquer espécie de atos ou conteúdos.

Tudo se pode modificar, embora, parafraseando Aurelio Peccei, o futuro já não é o que se pensava ser, ou o que podia ter sido se os seres humanos tivessem sabido tirar partido da sua capacidade de raciocínio e das suas oportunidades. Mas ainda pode vir a ser aquilo que, razoavelmente e realisticamente desejamos que seja.

A dimensão do tema investigado não permitiu o aprofundamento desejável de todas as temáticas conexas, mas a pesquisa levou à identificação de outros temas a carecerem de maior conhecimento. Assim, tendo em conta a realidade do país, apontamos algumas pistas para investigação futura:  Fiscalidade urbanística como instrumento de planeamento  Planeamento urbanístico e competitividade municipal  Parcerias público-privadas no desenvolvimento urbano  Vulnerabilidades face às alterações climáticas e riscos naturais  Planeamento turístico e integração socioterritorial  Planeamento ambiental , valia das áreas protegidas e desenvolvimento territorial  Quantificação e cartografia da degradação costeira  Metodologias e mecanismos de implementação, de seguimento e avaliação de políticas, planos e programas  Metodologias de participação pública  Cultura institucional, valores, crenças e a sua influência no ordenamento do território

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Outras

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Outras – Cabo Verde

 AFROSONDAGEM, Qualidade da democracia e governança em Cabo Verde-em 2011, 2012, Praia  AFROSONDAGEM, Estudo sócio-económico – zonas de barracas do Sal, 2010  AFROSONDAGEM, Estudo sócio-económico – Chã de salinhas na Boavista, 2010  AFROSONDAGEM, Estudo sócio-económico – Bairro Farinação na Boavista, 2010  ANMCV, Município, Ano 1 – Nº 5, Novembro de 2004  DIRECÇÃO GERAL DO AMBIENTE - Relatório da campanha nacional para a conservação das tartarugas marinhas em Cabo Verde, 2008

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 DIRECÇÃO GERAL DO AMBIENTE – Brochura do projeto Consolidação do Sistema das áreas protegidas de Cabo Verde, Praia, 2012.  DGOTDU – Relatório do Workshop – Orla Marítima e Áreas Protegidas, Boavista - 11 e 12 de Fevereiro 2010.  GOVERNO DE CABO VERDE (2004), Estratégia de Crescimento e de Redução da Pobreza 2005/2007, Praia.  IFH – IFH – Breve historial – setor de habitação, 2002, Praia.  IFH –Diagnósticos setor habitação, 2008, Praia.  INE – Inquérito ao emprego 2009 - considerações sobre a nova abordagem da medição do emprego em cabo verde Praia, 21 de Maio de 2010  INE – Estatísticas do Turismo – Movimentação de Hospedes em 2011, 2012 , Praia  INE – Turismo - Inventario Anual 2011, 2012 , Praia  INGRH - Visão nacional sobre a água, a vida e o ambiente no horizonte 2005, 2000, Praia.  MAAP /GEP (2003). Impactes de Apanha e Extração de Inertes em Cabo Verde; SEMEDO, José e GOMES, Samuel (cons.), 2003, Praia.  MAAP /GEP (2004), Segundo Plano de Ação Nacional para o Ambiente (PANA II), Vol. V.1: Impactes de apanha de areia e extração de inertes em Cabo Verde, José e GOMES, Samuel (elaboração.), 2004, Praia.  MDHOT – Anuário Financeiro dos Municipios, 2009, Praia.  MDHOT - Projeto Observatório Nacional de Habitação e Desenvolvimento Urbano, 2009.  MDHOT - Programa Casa Para Todos. Praia, 2010.  MDHOT - Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Capacitação das Cidades, Praia, 2010,  MDHOT - Proposta de lei sobre Regime Jurídico das operações  MDHOT - Plano nacional de habitação, 2011-2021- versão preliminar, Dezembro 2010, Praia.  MDHOT – Ante-projeto do regime juridico de operações urbanisticas (loteamentourbanização, edificação e utilização e conservação de edifícios), Praia, versão de 2 de Julho 2011.  MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E DESPORTOS, Anuário da Educação, 2009/2010  MINISTÉRIO AMBIENTE - Estratégia Nacional e Plano de Ação sobre a Biodiversidade, 1999, Praia.  MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (2009), Relatório de progressão de execução dos objetivos de desenvolvimento do milénio, Praia  MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (2008)- Sistema nacional de planeamento: contribuições para a elaboração do quadro do planeamento: 1ª versão preliminar Novembro

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 MINISTÉRIO DA SAÚDE, Anuário Estatístico 2009, 2010  MINISTÉRIO DO TURISMO - Plano Estratégico Turismo 2010-2013, Praia.  ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL PARA AS MIGRAÇÕES (2010), Migração em Cabo Verde – Perfil Nacional 2009 .  PNUD – COMISSÃO ECONÓMICA PARA A ÁFRICA (2002), Cabo Verde: Governância local na perspetiva da redução da Pobreza – relatório Nacional para o V Fórum sobre a  PNUD – COMISSÃO ECONÓMICA PARA A ÁFRICA (2002), Cabo Verde: Governância local na perspetiva da redução da Pobreza – relatório Nacional para o V Fórum sobre a  PROGRAMA DO GOVERNO – VII Legislatura – 2006-2011.  QUIBB (2007), Instituto Nacional de Estatísticas  SOS Tartarrugas Cabo Verde - RELATÓRIO ADTMA , 2008  UIAU –MDHOT - Relatório da Inspecção Territorial do Municipio de S-ao Domingos, 2010, Praia  REVISTA INICIATIVA, ano 3, nº 17, Março Abril 2007, p. 112-117. alfa comunicações  REVISTA INICIATIVA, nº 36, março abril 2011, Alfa comunicações  JORNAL EXPRESSO DAS ILHAS , nº 511, 14 Setembro 2011

Legislação – Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico (Cabo Verde)

 Decreto – Lei nº 576/70, de 24 de Novembro de 1970 - Lei dos solos – Aplicado às províncias ultramarinas pela Portaria 421/72, de 1 de Agosto (Boletim Oficial nº 32, de 5 de Agosto de 1972)  Decreto lei nº 2/2007 de 19 de julho – Lei da Expropriação por utilidade pública – (Boletim Oficial Nº 6- I Série)  Decreto lei nº 2/2007 de 19 de julho – Lei dos solos de Cabo Verde – (Boletim Oficial Nº 6- I Série)  Decreto nº 43894 – Regulamento de ocupação e concessão de terrenos nas províncias ultramarinas – (Boletim Oficial nº 36, 10 de Setembro de 1969)  Decreto nº 87/90, de 13 de Outubro – regula a elaboração, aprovação dos Planos Urbanísticos referidos no artigo 11º da Lei nº 57/II/85, de 22 de Junho – (Boletim Oficial nº 41, I Série, 13 de Outubro de 1990)  Decreto nº 88/90, de 13 de Outubro – regulamenta as figuras de Plano Urbanístico consagradas na Lei nº 57/II/85, de 22 de Junho (Boletim Oficial nº 41, I Série, 13 de Outubro de 1990)

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 Decreto Regulamentar n.º 7/94, de 23 de Maio, que declara Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral.  Decreto-Legislativo n.º 14/97, de 1 de Julho, desenvolve as Bases da Política do Ambiente.  Decreto-Legislativo n.º 2/93, de 1 de Fevereiro - declara como Zonas Turísticas Especiais as áreas identificadas como possuidores de especial aptidão para o turismo.  Decreto-Legislativo n° 6/2010, de 21 de Junho de 2010, altera Decreto-lei nº 1/2006 de 13 de Fevereiro de 2006 – define as bases do Ordenamento do território e Planeamento urbanístico  Decreto-Legislativo nº 29/2009, de 19 de Agosto - Regime Jurídico do Cadastro Predial Decreto-Lei nº 130/88, de 31 de Dezembro  Decreto-Lei n.º 15/2009, de 2 de Junho de 2009, Lei que Estabelece regime excepcional de transferência de terrenos do Estado para os Municípios (BO. I Série, Número 22)  Decreto-Lei n.º 2/2002, de 21 de Janeiro que proíbe a extração e exploração de areias nas dunas, nas praias e nas águas interiores, na faixa costeira e no mar territorial.  Decreto-Lei n.º 3/2003, de 24 de Fevereiro, que estabelece o regime jurídico das Áreas Protegidas.  Decreto-lei nº 1/2006, de 13 de Fevereiro de 2006 – define as bases do Ordenamento do território e Planeamento urbanístico - (Boletim Oficial Nº 7- I Série)  Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro de 2010 - Aprova a Orgânica do Ministério da Descentralização, Habitação e Ordenamento do território, adiante designado por (MDHOT). (BO Número 1, I Série)  Decreto-Lei nº 1/2010, de 4 de Janeiro de 2010 - Aprova a Orgânica do Ministério da Descentralização, Habitação e Ordenamento do território, adiante designado por (MDHOT). (BO Número 1, I Série)  Decreto-Lei nº 43/2010, de 27 de Setembro – aprova o Regulamento Nacional Ordenamento do território Nacional e Planeamento Urbanístico (BO - I Série, Número 37)  Decreto-lei nº 43/99, de 6 de Junho – Declara a expropriação de terrenos situados nas Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral (Boletim Oficial nº 23, I Série, 6 de Julho de 1999)  Lei 76/V/98 de 7 de Dezembro - Lei das Finanças Locais alterado pela Lei nº 79/VI/2005, de 5 de Setembro  Lei Constitucional 1/IV/92 de 25 de Setembro (Boletim Oficial n.º 12/92, supl.) (Alterado pela Lei n.º 1/V/99)  Lei Constitucional n 1/VII/2010, 3 de Maio de 2010 (BO nº 17, I Série) (revê a lei constitucional)  Lei n.º 134/IV/95, alterado pela Lei n.º 147, de 7 de Novembro, que aprova o Estatuto dos Municípios.

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 Lei n.º 44/V//2004, de 12 de Julho, que define e estabelece o regime jurídico dos bens do domínio público marítimo do Estado.  Lei n° 77/VII/2010, de 23 de Agosto - Estabelece o regime da divisão, designação e determinação das categorias administrativas das povoações. (BO - I Série, Número 32)  Lei nº 75/VII/2010, de 23 de Agosto, Estabelece o regime jurídico de declaracão e funcionamento das Zonas Turísticas Especiais (BO, I Série, nº 32)  Lei nº 85/IV/93, de.... – define as bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Boletim Oficial (Nº 25- I Série- 16 e Julho de 1993)  Lei nº 86/IV/93, de 26 de Julho que define as Bases da Política do Ambiente.  Regulamento Geral de Construção e Habitação Urbana (Boletim Oficial nº 53, I Série, &ª Suplemento)  Resolução nº 20/2009, de 20 de Julho de 2009, determina a elaboração da Diretiva Nacional do Ordenamento do Território (DNOT) - (BO - I Série, Número 29)  Resolução nº 20/2010, de 19 de Abril, Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural do Fogo, Ilha do Fogo (B.O. n.º 15/2010, I Série).  Resolução nº 28/2008, de 11 de Agosto de 2008, Determina a elaboração do Esquema Regionasl de Ordenamento do Território da Ilha de São Nicolau, adiante designado por EROT-SN. - (BO - I Série, Número 30)  Resolução nº 40/2008, de 08 de Dezembro , Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural de Serra Malagueta, Ilha de Santiago. (B.O. n.º 45/2008, I Série)  Resolução nº 41/2008, de 08 de Dezembro, Aprova o Plano de Gestão do Parque Natural do Monte Gordo, Ilha de São Nicolau (B.O. n.º 45/2008, I Série)  Resolução nº 55/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha de Santiago (B.O. n.º 4, I Série)  Resolução nº 56/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha do Fogo (B.O. n.º 4, I Série)  Resolução nº 57/2010, de 19 de Outubro de 2010, Aprova o EROT da ilha de Santo Antão (B.O. n.º 4, I Série)  Resolução nº 43/2012, de 31 de Julho de 2012, Atribui a concessão para uso e cocupação da orla marítima afeta a todas as ZDTI à SDTIBM (B.O. n.º 4,4 I Série)

 Portaria nº 20/2008, de 7 de Julho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da Zona de Desenvolvimento Turístico integral de Chaves (B.O. n.º 25/2008, I Série).  Portaria nº 21/2009, de 8 de Junho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da Zona de Desenvolvimento (B.O. n.º 23/2009, I Série).

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 Portaria nº 20/2009, de 8 de Junho, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da Zona de Desenvolvimento Turístico Integral de Sul da Vila do Maio (B.O. n.º 23/2009, I Série).  Portaria nº 2/2010, de 11 de Janeiro, Aprova o Plano de Ordenamento Turístico (POT) da Zona de Desenvolvimento Turístico Integral da Ribeira de D. João, ilha do Maio (B.O. n.º 2/2010, I Série).

Sites:

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ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 – Esquema de abordagem metodológica ...... ….………7 Figura 2 – Esquema de obtenção e tratamento de dados ...... 11 Figura 3 – Esquema de Tratamento de dados ...... 11 Figura 4 – Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável ...... 17 Figura 5 – Modelo de sustentabilidade urbana...... 57 Figura 6 – Índice de vulnerabilidade à crise económica ...... 68

Figura 7 – Índice de vulnerabilidade ambiental ...... 70

Figura 8 – Desastres em pequenos Estados insulares ...... 70 Figura 9 – Número de SDIS afetados por desastres naturais ...... 71

Figura 10 – Localização geográfica de Cabo Verde e as ilhas do arquipélago ...... 79

Figura 11 – Vista parcial da ilha do Sal ...... 81 Figura 12 –Vista parcial de um terreno montanhoso da ilha de Santiago ...... 81 Figura 13 –Poeira desértica sobre as ilhas de Cabo Verde ...... 82 Figura 14 –Vista parcial da barragem de Poilão ...... 83 Figura 15 –Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal ...... 83

Figura 16 – Vista parcial de campo agrícola no concelho de Santa Cruz ...... 89 Figura 17 – Atividade piscatória tradicional – Ilha do Maio ...... 90 Figura 18 – Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas, em 2010 ...... 94 Figura 19 – Evolução da população residente, Cabo Verde, 1950-2010 ...... 94 Figura 20 – Evolução da população residente de Cabo Verde por ilhas, 2000 e em 2010 ...... 95 Figura 21 – Taxa média de crescimento anual por concelhos, 2000-2010 ...... 97 Figura 22 – Densidade populacional por concelhos, 2000 ...... 97 Figura 23 – Densidade populacional por concelhos, 2010 ...... 98 Figura 24 – Pirâmide etária, Cabo Verde, 2010 ...... 98 Figura 25 – Dimensão média dos agregados familiares por concelho, 2010 ...... 99 Figura 26 – Localização dos principais portos de Cabo Verde ...... 101 Figura 27 – Vista parcial do Porto da Praia ...... 101 Figura 28 – Localização das infraestruturas aeroportuárias operacionais em Cabo Verde ...... 102 Figura 29 – Vista parcial do aeroporto da Boavista ...... 102 Figura 30 – Distribuição da população por cidades, 2010 ...... 105

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 31 – Percentagem de saídas de cada uma das ilhas com destino a Praia ...... 107 Figura 32 – Localidade Ribeira Pratas – Tarrafal de Santiago ...... 110 Figura 33 – Esquema geral da ilha de Santo Antão ...... 113 Figura 34 – Esquema geral da ilha de S.Vicente ...... 116 Figura 35 – Esquema geral da ilha de S.Nicolau ...... 119 Figura 36 – Esquema geral da ilha do Sal ...... 122 Figura 37 – Esquema geral da ilha da Boavista ...... 125 Figura 38 – Esquema geral da ilha do Maio ...... 128 Figura 39 – Esquema geral da ilha de Santiago ...... 131 Figura 40 – Esquema geral da ilha do Fogo ...... 134 Figura 41 – Esquema geral da ilha da Brava ...... 137 Figura 42 – Modelo político-admnistrativo de Cabo Verde ...... 143 Figura 43 – Modelo Territorial de Cabo Verde ...... 161 Figura 44 – Modelo Territorial da ilha de Santiago ...... 164 Figura 45 – Planta de zonamento da área protegida de Serra Malagueta ...... 166 Figura 46 – Traçado ortogonal do Plateau- Cidade da Praia ...... 171 Figura 47 – Planta de ordenamento do PDM de S.Domingos ...... 175 Figura 48 – Evolução da população urbana, Cabo Verde, 1980-2010 ...... 180 Figura 49 – Percentagem de população urbana, por concelhos, em 2010 ...... 181 Figura 50 – Tipologias de cidades ...... 181 Figura 51 – Vista aérea da cidade de Porto Novo ...... 182 Figura 52 – Vista aérea da cidade de Ribeira Grande ...... 183 Figura 53 – Vista aérea da cidade de Ponta do Sol ...... 183 Figura 54 – Vista aérea da cidade das Pombas ...... 184 Figura 55 – Vista aérea da cidade do Mindelo ...... 184 Figura 56 – Vista aérea da cidade de Ribeira Brava ...... 185 Figura 57 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de S.Nicolau ...... 185 Figura 58 – Vista aérea da cidade de Santa Maria ...... 186 Figura 59 – Vista aérea da cidade de Espargos ...... 186 Figura 60 – Vista aérea da cidade de Sal Rei ...... 187 Figura 61 – Vista aérea da cidade do Porto Inglês ...... 188 Figura 62 – Vista aérea da cidade de Tarrafal de Santiago ...... 188 Figura 63 – Vista aérea da cidade de Calheta ...... 189 Figura 64 – Vista aérea da cidade de Pedra Badejo ...... 190

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 65 – Vista aérea da cidade de Várzea da Igreja ...... 190 Figura 66 – Vista aérea da cidade da Praia ...... 191 Figura 67 – Vista aérea da cidade de Santiago de Cabo Verde ...... 191 Figura 68 – Vista aérea da cidade de Assomada ...... 192 Figura 69 – Vista aérea da cidade de João Teves ...... 192 Figura 70 – Vista aérea da cidade de Achada Igreja ...... 193 Figura 71 – Vista aérea da cidade de S.Filipe ...... 193 Figura 72 – Vista aérea da cidade de Cova Figueira ...... 194 Figura 73 – Vista aérea da cidade de Igreja ...... 194 Figura 74 – Vista aérea da cidade de Nova Sintra ...... 195 Figura 75 – Vistas parciais de habitações em meio urbano ...... 200 Figura 76 – Vista parcial de lixeira a céu aberto (Boavista) ...... 201 Figura 77 – Assentamentos informais na cidade de Sal Rei – ilha da Boavista ...... 204 Figura 78 – Vistas parciais das habitações – Bairro Salinas - Sal Rei ...... 204 Figura 79 – Acumulação de resíduos sólidos – Bairro Salinas - Sal Rei ...... 205 Figura 80 – Assentamentos informais na cidade de Espargos – ilha do Sal ...... 206 Figura 81 – Assentamentos informais na cidade de Mindelo – ilha de S.Vicente ...... 207 Figura 82 – Assentamentos informais na cidade da Praia ...... 208 Figura 83 – Ausência de sentido de alinhamento em assentamentos informais ...... 209 Figura 84 – Ocupação informal em áreas de riscos – cidade da Praia ...... 210 Figura 85 – Fatores explicativos da formação dos assentamentos informais ...... 211 Figura 86 – População costeira e degradação do litoral ...... 226 Figura 87 – Implantação de um Centro comercial no domínio público marítimo ...... 228 Figura 88 – Construção no domínio público marítimo - Cidade da Praia ...... 228 Figura 89 – Construção no domínio público marítimo – Lajinha ...... 229 Figura 90 – Construção no domínio público marítimo – Ribeira Barca ...... 229 Figura 91 – Subida do mar em Cabo Verde ...... 230 Figura 92 – Construção no domínio público marítimo – Pedra Badejo ...... 230 Figura 93 – Construção no domínio público marítimo – Porto Inglês ...... 231 Figura 94 – Construção no domínio público marítimo – Tarrafal ...... 231 Figura 95 – Construção no domínio público marítimo – Sal Rei ...... 232 Figura 96 – Vista parcial da fábrica de cerveja e refrigerantes Ceris – Praia ...... 233 Figura 97 – Construção no domínio público marítimo – Mindelo ...... 233 Figura 98 – Evolução do número de hóspedes, 1990-2010 ...... 235

350

O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Figura 99 – Hóspedes e Dormidas segundo ilhas, 2011 ...... 236 Figura 100 – Hóspedes e Dormidas por país de residência dos hóspedes ...... 236 Figura 101 – Vista parcial da Praia de Santa Maria – Ilha do Sal ...... 239 Figura 102 – Vista parcial da Praia de Chaves – Ilha da Boavista ...... 240 Figura 103 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Sal ...... 242 Figura 104 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha da Boavista ...... 243 Figura 105 – ZDTI e empreendimentos turísticos na orla costeira da Ilha do Maio ...... 244 Figura 106 – Hotel Morabeza – ilha do Sal ...... 245 Figura 107 – Hoteis all includes Riu Karamboa e Riu Tuareg ...... 245 Figura 108 – Hotel Odjo d´água ...... 246 Figura 109 – Vista parcial do Salinas Beach Resort- Maio ...... 246 Figura 110 – Cordão Dunar e Hotel Riu Karamboa na praia de Chaves ...... 247 Figura 111 – POT de Chave ...... 248 Figura 112 – Vista parcial da ocupação turistica na praia de Chaves- Boavista ...... 248 Figura 113 – Vista parcial do Hotel Riu Tuareg- Boavista ...... 249 Figura 114 – Uso balnear – ilha do Sal ...... 250 Figura 115 – Moto 4 na Praia-Sal ...... 250 Figura 116 – Iluminação do empreendimento Paradise Beach-ilha do Sal ...... 251 Figura 117 – Mulheres na apanha da areia - Praia do Coqueiro ...... 257 Figura 118 – Mulheres na apanha da areia - Praia de Aguas Belas ...... 258 Figura 119 – Extração de areia - Praia de Fonte Bila- S.Filipe ...... 258 Figura 120 – Extração de areia no mar – Praia de Ponta Peixe ...... 259 Figura 121 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa ...... 259 Figura 120 – Erosão costeira - Praia de Ponta Coroa ...... 260 Figura 120 – Erosão costeira - Praia de Charco ...... 260 Figura 124 – Erosão costeira - Praia do Coqueiro ...... 261 Figura 125 – Degradação das terras agrícolas - Achada Igreja ...... 262 Figura 126 – Diminuição da praia de arasto de botes - Rincão ...... 262 Figura 127 – Exposição pública da DNOT e dos EROT de Fogo e Santo Antão ...... 273 Figura 128 – Exposição pública do PDM de Tarrafal de Santiago ...... 274 Figura 129 – Apresentação pública dos planos ...... 275 Figura 130 – Cumprimento da legalidade ...... 299

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade ...... 16 Quadro 2 - Facilitadores da integração ...... 29 Quadro 3 - Inibidores de integração ...... 30 Quadro 4 - Mecanismos e meios de envolvimento público ...... 40 Quadro 5 - Subsistemas de cultura com interferência no ordenamento do território ...... 50

Quadro 6 - Crescimento da população mundial e taxa de crescimento urbano (2000-2030) ...... 52 Quadro 7 - População urbana em diferentes ecossistemas por regiões, 2000-2025 ...... 59 Quadro 8 - Comparação da dimensão das ilhas ...... 80 Quadro 9 - Áreas protegidas declaradas ...... 85 Quadro 10 - Tipos de riscos e ilhas mais vulneráveis de ocorrência ...... 87 Quadro 11 - Distribuição do efetivo populacional em Cabo Verde por género (2010) ...... 92 Quadro 12 - Repartição da população de Cabo Verde, por ilhas em 2010 ...... 93 Quadro 13 - População por concelhos, 2000 e 2010 e taxa média de crescimento anual ...... 96 Quadro 14 - Lista das cidades de Cabo Verde ...... 103 Quadro 15 - Saldo migratório dos diferentes concelhos de Cabo Verde ...... 106 Quadro 16 - Nº Empresas, em 2008 ...... 108 Quadro 17 - Instituições de formação superior ...... 109

Quadro 18 - Especificidades da ilha de Santo Antão ...... 112

Quadro 19- Análise SWOT da ilha de Santo Antão ...... 114

Quadro 20 - Especificidades da ilha de S.Vicente ...... 115

Quadro 21 - Análise SWOT da ilha de S.Vicente ...... 117

Quadro 22 - Especificidades da ilha de S.Nicolau ...... 118

Quadro 23- Análise SWOT da ilha de S.Nicolau ...... 120

Quadro 24 - Especificidades da ilha do Sal ...... 121

Quadro 25 - Análise SWOT da ilha do Sal ...... 123

Quadro 26 - Especificidades da ilha da Boavista ...... 124

Quadro 27 - Análise SWOT da ilha da Boavista ...... 126

Quadro 28 - Especificidades da ilha do Maio ...... 127

Quadro 29 - Análise SWOT da ilha do Maio ...... 129

Quadro 30 - Especificidades da ilha de Santiago ...... 130

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 31 - Análise SWOT da ilha de Santiago ...... 132

Quadro 32 - Especificidades da ilha do Fogo ...... 133

Quadro 33- Análise SWOT da ilha do Fogo ...... 135

Quadro 34 - Especificidades da ilha da Brava ...... 136

Quadro 35 - Análise SWOT da ilha da Brava ...... 138

Quadro 36 – Agrupamento das ilhas de acordo com especificidades ...... 140

Quadro 37 - Alterações à LBOTPU de 2006 ...... 152

Quadro 38 - Tipologias de instrumentos de Ordenamento do território ...... 156

Quadro 39 - Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ...... 158

Quadro 40 - Linhas estratégicas e as Diretivas da DNOT ...... 159

Quadro 41 - Estado de elaboração dos EROT ...... 162

Quadro 42 - Planos de Gestão de áreas protegidas em vigor ...... 166

Quadro 43 - Planos de Ordenamento de ZDTI em vigor ...... 167

Quadro 44 - Estado de elaboração dos PDM...... 174

Quadro 45 - Famílias que habitam em domicílios improvisados ...... 195

Quadro 46 - Famílias em condições de sobreocupação ...... 196

Quadro 47 – Habitações com défice de infraestruturas básicas ...... 197

Quadro 48 - Famílias que habitam em casas sem esgotos ...... 198

Quadro 49 - Imóveis a construir por municípios (casa para todos) ...... 213

Quadro 50 – Valoração qualitativa dos impactes da ocupação urbana na orla, por ilha ...... 234

Quadro 51- Evolução do número de estabelecimentos, quartos, camas, capacidade de alojamento e pessoal ao serviço ...... 237

Quadro 52- Tipo de Estabelecimento turistico por ilha, 2011 ...... 237

Quadro 53- Pessoal ao serviço segundo tipo de Estabelecimento turístico por ilha, 2011 ...... 238

Quadro 54- Número de camas por ilha, 2011...... 239

Quadro 55 - Valoração qualitativa dos impactes da ocupação turística, por ilha ...... 252

Quadro 56 - Alguns locais de extração de areia, por ilha ...... 257

Quadro 57 - Valoração qualitativa dos impactes da ocupação turística, por ilha ...... 263

Quadro 58 - Distribuição da amostra por sexo ...... 276

Quadro 59- Distribuição da amostra por idade ...... 277

Quadro 60 - Distribuição da amostra por nível de instrução ...... 277

Quadro 61 - Conhecimento do significado do PDM ...... 277

Quadro 62 - Conhecimento do PDM de S.Vicente...... 278

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Quadro 63-Conhecimento de outros planos/projetos ...... 278

Quadro 64 - Freqüência de participação numa sessão pública ...... 279

Quadro 65 - Apreciação sobre o nível de linguagem utilizada ...... 279

Quadro 66 -Apreciação sobre a inclusão das sugestões ...... 279

Quadro 67 - Razões ou motivações da não participação ...... 280

Quadro 68 - Interesse em participação ...... 280

Quadro 69 - Formas de participação efetiva ...... 281

Quadro 70 - Apreciação sobre preocupação da CM S.Vicente ...... 281

Quadro 71- Aspetos a ser melhorado nos processos de envolvimento público ...... 282

Quadro 72 - Participação em Associação de Bairros/Moradores ...... 282

Quadro 73 – Duração de elaboração de planos ...... 289

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

APÊNDICE

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

A. GUIÃO DE ENTREVISTA

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

MINISTRA DA DESCENTRALIZAÇÃO, HABITAÇÃO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO – DRA SARA LOPES

Ordenamento e planeamento territorial: Apreciação geral

1.Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde? Destaque, por favor, os principais aspetos positivos e negativos.

2. Que apreciação faz do nosso sistema de planeamento? - Ao nível da sua estrutura global - Ao nível dos instrumentos - Ao nível da articulação entre políticas e instrumentos - Ao nível das condições de operacionalização dos diferentes tipos de planos.

3. Numa leitura retrospectiva, quais as políticas com incidência territorial com repercussões mais positivas e mais negativas no presente?

Coordenação das entidades 1.Que avaliação faz da coordenação das entidades que intervém no Ordenamento do Território? 2. Quais as principais dificuldades identificadas? 3. Como ultrapassar essas dificuldades?

Participação da população 1. Como vê a questão da participação pública no planeamento?

Poder local

1. O que pensa do estado atual do planeamento nos Municípios de Cabo Verde? 2. Como aprecia o desempenho das competências municipais? 3. Quais as principais dificuldades com que se deparam as autarquias locais para o exercício das suas competências? 4.Que apoios (financeiros, técnicos, outros) o ministério tem prestado às Câmaras?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Situação nas áreas urbanas

1. Qual a apreciação global que faz dos problemas das áreas urbanas em Cabo Verde? 2. Quais as orientações de política nos seguintes domínios: - Habitação - Solo urbano - Equipamentos coletivos (com particular ênfase para os de educação e de saúde) - Infraestruturas básicas (rede eléctrica, abastecimento de água, saneamento básico, recolha de resíduos sólidos urbanos). 3. Quais os principais obstáculos à concretização dessas políticas?

Orla costeira

1. Como avalia o tipo de ocupação que tem ocorrido na orla costeira em Cabo Verde? 2. Entende que os recursos locais e os interesses da população estão salvaguardados? 3. Como vê a questão da apanha da areia? 4. Que medidas pensa que devem ser tomadas nesse sentido (ocupação e apanha de areia)?

Desafios e prioridades futuros 1. Quais os maiores desafios que se impõem ao Ordenamento do Território do país?

2. Quais as linhas de orientação do Ministério em matéria de Ordenamento do Território? Quais as prioridades futuras para o país? E para cada uma das ilhas?

3. O sistema de planeamento está ajustado a esses desafios? Há mudanças indispensáveis? Estão calendarizadas? Quais as principais repercussões expectáveis?

DIRETOR GERAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

DESENVOLVIMENTO URBANO

Ordenamento e planeamento territorial: Apreciação geral

1.Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde? Destaque, por favor, os principais aspetos positivos e negativos.

3. Numa leitura retrospectiva, quais as políticas com incidência territorial com repercussões mais positivas e mais negativas no presente?

Participação da população 1. Como vê a questão da participação pública no planeamento?

Poder local

Situação nas áreas urbanas

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

1. Qual a apreciação global que faz dos problemas das áreas urbanas em Cabo Verde? 2. Quais as orientações de política nos seguintes domínios: - Habitação - Solo urbano 3. Quais os principais obstáculos à concretização dessas políticas?

Orla costeira

Desafios e prioridades futuros 1. Quais os maiores desafios que se impõe ao Ordenamento do território do país?

2. Quais as linhas de orientação da DGOTDU em matéria de Ordenamento do território? Quais as prioridades futuras? Para o país; para cada uma das ilhas.

3. O sistema de planeamento está ajustado a esses desafios? Há mudanças indispensáveis? Estão calendarizadas? Quais as principais repercussões expectáveis?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

MINISTRO DAS INFRAESTRUTURAS

1.Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde? 2. Quais as principais linhas orientadoras do Governo para o setor/área setorial que devem ser tidos em consideração na organização territorial? 3. O Ordenamento do Território resulta da ação de diversos atores públicos Que avaliação faz das relações de interdependência com outras políticas setoriais do Estado, nomeadamente as que tem impactos diretos no território? Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as dificuldades? 4. Como vê a questão das Infraestruturas básicas nas áreas urbanas (rede eléctrica, abastecimento de água, saneamento básico, recolha de resíduos sólidos urbanos). 5. O que tem feito o Minisério nesse sentido 6. Quais os principais obstáculos à concretização dessas políticas? 7. Como avalia o tipo de ocupação que tem ocorrido na orla costeira em Cabo Verde? 8. Entende que os recursos locais e os interesses da população estão salvaguardados? 9. Como vê a questão da apanha da areia? 10. Que medidas estão a ser tomadas nesse sentido (ocupação e apanha de areia)?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

DIRETOR GERAL DO DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO

1.Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde? 2. Quais as principais linhas orientadoras da DGDT para o setor/área setorial? 3. O Ordenamento do Território resulta da ação de diversos atores públicos Que avaliação faz das relações de interdependência com outras políticas setoriais do Estado, nomeadamente as que tem impactos diretos no território? Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as dificuldades? 4.Como vê a questão do turismo e Ordenamento do Território/Ambiente em Cabo Verde, particularmente o turismo na orla costeira? Quais as orientações da DGDT nesse sentido? 5.Como se tem processado o diálogo com os investidores estrangeiros?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

PRESIDENTE DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MUNICIPIOS

1. Que apreciação faz do estado atual do Ordenamento do Território em Cabo Verde? Destaque, por favor, os principais aspetos positivos e negativos. 2. O que pensa do estado atual do planeamento e gestão territorial nos Municípios de Cabo Verde? Como aprecia o desempenho das competências ? 3. Quais as principais dificuldades institucionais dos municipios? 4. Considera que a estrutura dos municipios adequa-se aos desafios do planeamento e gestao do território? .5.Que apoios a associação dos municípios tem prestado aos municípios? 6. Como vê a questão do solo, da habitação, da dotação de equipamentos coletivos e infraestruturação nos municípios?- e do seu municipio em particular? 7. Como vê a questão da orla costeira? Quais as preocupações dos Municípios nesse sentido? e do seu municipio em particular? 8. Considera que os interesses da população e os recursos estão salvaguardados? 8.Que avaliação faz da coordenação entre os municípios e a administração central em matéria de políticas urbanas e de Ordenamento do Território? 10.Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as dificuldades?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

PRESIDENTE DA CÂMARA

1. O que pensa do estado atual do planeamento e gestão territorial no Município? 2. Quais os instrumentos de gestão territorial em vigor/em elaboração no município? 3. Quais as principais dificuldades com que se depara a Câmara? 4. Como vê a questão do solo, da habitação, da dotação de equipamentos coletivos e infraestruturação no município? 5. Como vê a questão da orla costeira? Quais as preocupações da Câmara nesse sentido? 6.Que avaliação faz da relação entre o seu município e a administração central? Quais as principais dificuldades? Como ultrapassar as dificuldades? 7. Que avaliação faz da relação entre o seu município e a administração central no que diz respeito às políticas urbanas, urbanismo, solo e habitação? 8. Como vê a questão da participação pública no município? 9. Quais as linhas orientadoras de intervenção urbana e prioridades futuras?

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

B. QUESTIONÁRIO

QUESTIONÁRIO

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

Instruções de resposta ao questionário: Este questionário visa avaliar o grau de informação, consulta e envolvimento público no planeamento e gestão da cidade do Mindelo. Enquadra-se no contexto de elaboração de num trabalho científico de investigação a nível do doutoramento em Geografia e Planeamento Territorial, especialidade de Planeamento e Ordenamento do Território, na Universidade Nova de Lisboa – Portugal.

A resposta deve ser dada com rigor e honestidade. Este questionário é de natureza confidencial. O tratamento deste, por sua vez, é efectuado de uma forma global, não sendo sujeito a uma análise individualizada, o que significa que o seu anonimato é respeitado. Obrigado pela disponibilidade.

1. GÉNERO

M F

2. IDADE

16-25 26-35 36-50 51-65 +65

3. ESCOLARIDADE ENSINO BÁSICO INCOMPLETO ENSINO BÁSICO COMPLETO

ENSINO SECUNDÁRIO INCOMPLETO ENSINO SECUNDÁRIO COMPLETO

ENSINO MÉDIO ENSINO SUPERIOR

4. SABE O QUE É O PLANO DIRETOR MUNICIPAL (PDM)?

SIM NÃO

5. JA OUVIU FALAR DE PDM S.VICENTE?

MUITO POUCO MUITO POUCO NUNCA OUVIU FALAR

6. TEVE/TEM CONHECIMENTO DE OUTROS PLANOS/PROJETOS DA CM DE S.VICENTE NA ÁREA DO URBANISMO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO?

SIM NÃO

7. JÁ PARTICIPOU NUMA SESSÃO PÚBLICA DE APRESENTAÇÃO DE PLANOS? SE NÃO, PASSE PARA PERGUNTA 10

SIM , DE 1 A 5 VEZES

SIM, DE 6 A 10 VEZES

SIM, MAIS DE 10 VEZES

NÃO

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

8. O QUE ACHOU DA LINGUAGEM UTILIZADA?

ACESSÍVEL

POUCO ACESSÍVEL/MUITO TÉCNICA

RAZOAVELMENTE ACESSÍVEL

9. ACHA QUE AS SUGESTÕES APRESENTADAS NOS PROCESSOS DE PARCICIPAÇÃO PÚBLICA SÃO TIDAS EM CONTA?

SIM NÃO

10. SE NÃO PORQUÊ?

FALTA DE TEMPO

FALTA DE DINHEIRO

FALTA DE INFORMAÇÃO

DIFICULDADE DE ACESSO

OUTROS MOTIVOS, QUAIS?

11. APESAR DAS DIFICULDADES GOSTARIA DE PARTICIPAR?

SIM NÃO

12. DE QUE FORMA CONSIDERA QUE A POPULAÇÃO PODERIA PARTICIPAR EFETIVAMENTE

AUDIÊNCIA PÚBLICA FORUM DE DISCUSSÃO PESQUISAS PÚBLICAS DE OPINIÃO CONSULTAS E PARTICIPAÇÃO VIA INTERNET EXPOSIÇÃO DE DOCUMENTOS PARA COMENTÁRIOS

OUTRAS, QUAIS?

13. NA SUA OPINIÃO A CM TEM PREOCUPADO/ESTIMULADO A PARTICIPAÇÃO DA POPULAÇÃO NA DISCUSSÃO DOS PROGRAMAS/PROJETOS PARA A CIDADE?

SIM NÃO

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O Ordenamento do Território nos Pequenos Estados Insulares: o caso de Cabo Verde

14. NA SUA OPINIÃO O QUE PODERIA SER MELHORADO NOS PROCESSOS DE ENVOLVIMENTO PÚBLICO CONCEDER MAIS INFORMAÇÃO ADEQUADA POSSIBILITAR MAIS DISCUSSÃO DAR MAIS POSSIBILIDADE DE COLABORAR NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS E PROJETOS HAVER MAIS INTERESSE DAS PESSOAS O PROCESSO NÃO PRECISA SER MELHORADO

15. PARTICIPA EM ALGUMA ASSOCIAÇÃO DE BAIRRO/MORADORES?

SIM NÃO

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