Del Estado De Bienestar Al Modelo Neoliberal: La Vivienda Social En El Caso Chileno1
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Del Estado de Bienestar al modelo neoliberal: La vivienda social en el caso chileno1 From the Welfare State to the neoliberal model: The chilean case Por Humberto Eliash* Fecha de Recepción: 01 de junio de 2020. Fecha de Aceptación: 27 de septiembre de 2020. RESUMEN Palabras clave: Vivienda Social, Política, Modelo Económico, Urbanismo, Arquitectura, Este artículo de investigación recorre poco Sociedad, Estado Benefactor, Neoliberalismo. más de un siglo de políticas de vivienda de in- terés social en Chile desde la promulgación de ABSTRACT la Ley de habitaciones obreras en 1906 hasta la actualidad. Del modelo asistencialista que This article covers around a century of social trataba a la vivienda como un acto de caridad interest housing policies in Chile from the a fines del siglo XIX y en las primeras décadas Workers’ Housing Law in 1906 to the present del siglo XX, Chile pasó a un Estado de Bien- day. From the Welfare model that deal the estar que se extiende, con variantes más o me- housing as an act of charity during the 19th nos desarrollistas, por varias décadas hasta que century up to the first decades of the 20th el gobierno de Pinochet (1973-1990) impon- century, Chile passed into a welfare state that drá el modelo económico neoliberal que cam- extended, with variations, for several decades biará radicalmente los paradigmas urbanos y until the Pinochet government (1973.1990) sociales. Desde el regreso a la democracia en will impose the neoliberal economic model 1990, Chile cuestiona el modelo y continúa that will radically change urban and social ensayando –cual laboratorio experimental– la paradigms. From the return of democracy, forma de superar sus contradicciones sin per- Chile is searching the way to overcome its der los avances logrados en el siglo XX. contradictions without losing the century XX achievements. Keywords: Social Housing, Politics, Econo- 1 Colaboradora: Leda Muñoz. Arquitecta por la mic Model, Urban Planning, Architecture, So- Universidad de Chile. ciety, Welfare State, Neoliberalism. * Arquitecto y académico chileno. Trabaja como docente e investigador en la Facultad de Arquitectu- ra y Urbanismo de la Universidad de Chile. Correo electrónico: [email protected] Revista Estado y Políticas Públicas Nº 15. octubre de 2020 - abril de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 83-112 83 Humberto Eliash “Del Estado de Bienestar al modelo neoliberal” Introducción sificar con equidad social y territorial y cómo Chile como laboratorio social ser sustentables sin depredar nuestro medio ambiente dependerán de las decisiones políti- Chile ha sido, a lo largo de su historia, un país cas de los próximos años. La contingencia ac- laboratorio para una serie de situaciones glo- tual debido a la pandemia del COVID-19 ha bales. Lo es para efectos de estudiar los terre- puesto en evidencia la importancia del Estado motos, los tsunamis y la actividad volcánica. en la organización de la vida social. El auge del Lo ha sido para las políticas de salud que per- neoliberalismo se basa en la idea que el Estado mitieron bajar la mortalidad infantil en pocos es sustituible por el mercado y que sólo me- años. Lo ha sido para efectos de estudios so- rece tener un rol subsidiario como lo declara ciológicos y también para experiencias políti- la actual constitución heredada del gobierno cas: Allende y Pinochet son casos de estudio militar. ¿Qué sería de esta pandemia si no tu- internacional. Por cierto, Chile ha sido y sigue viéramos un Estado organizado y robusto? ¿Se siendo un caso de estudio paradigmático en la podría resolver una situación como esta sólo aplicación del neoliberalismo en su economía con el juego de la oferta y la demanda? En el con sus luces y sombras. En materia de políti- siglo XX, Chile experimentó una diversidad cas de vivienda social no es la excepción. de modelos políticos y económicos sin lograr La política de vivienda social en Chile, un resultado satisfactorio en materia de déficit que existe oficialmente desde el año 1906, y calidad de la vivienda social. La metáfora de en general, ha tenido un buen nivel de reco- Chile como laboratorio social considera que nocimiento internacional ya sea por su pre- el país durante un periodo de un siglo ha pa- cocidad a nivel regional, por la innovación o sado de un Estado de Bienestar a uno de los por buenos indicadores cuantitativos que ha neoliberalismos más radicales del mundo. Ello tenido. Sin embargo y más allá de esos recono- constituye una fuente inagotable de análisis y cimientos las políticas públicas que han mo- también abre expectativas de lo que sucederá delado las instituciones de la modernidad de después de la crisis que está sufriendo. Las ex- Chile hoy enfrentan un complejo escenario de periencias de las Cajas de previsión social para déficit tanto cuantitativo como cualitativo en vivienda, las cooperativas, Operación sitio, la un marco de desigualdad y segregación social. Corvi y la Cormu, las políticas de subsidios Hoy las ciudades chilenas están siendo some- habitacionales, Programa Quiero mi barrio, tidas a prueba por la tensión social provocada Un Techo para Chile y tantas otras constitu- por el estallido social de octubre de 2019 y la yen notables casos de estudio. crisis sanitaria, que han visibilizado una serie Este artículo de investigación revisa la de problemas urbanos que antes estaban ocul- evolución de las políticas públicas relativas a tos o disfrazados detrás de indicadores favora- vivienda y desarrollo urbano en un enfoque bles de crecimiento económico y encandilados que recorre cronológicamente su evolución por el brillo de algunas obras de arquitectu- a través de la arquitectura y la planificación ra de mucho valor icónico, pero escaso valor urbana. social. La suma del estallido social más la crisis Evolución histórica sanitaria y económica parece estar cerrando un ciclo que obliga a una revisión profunda y a Para entender lo que ha ocurrido con las po- una redefinición de prioridades como ocurrió líticas de vivienda social en Chile durante el en la Europa de la posguerra. Los desafíos pen- siglo XX es necesario indagar en lo que ha sido dientes de cómo lograr reducir el déficit habi- la evolución social, política y cultural que sir- tacional, pero con calidad urbana, cómo den- ve de marco para su análisis. Para ello, distin- 84 Revista Estado y Políticas Públicas Nº 15. octubre de 2020 - abril de 2021. ISSN 2310-550X, pp. 83-112 guiremos cuatro fases consecutivas a partir de grupos proletarios y fomentar la creación de 1906 cuando se promulga la Ley de habitacio- sociedades de construcción (Hidalgo, 2002). nes obreras, que son las siguientes: Los Consejos funcionaban en las principales ciudades del país y su accionar sirvió para sen- 1. Modelo higienista asistencialista sibilizar a la opinión pública sobre el problema (1906-1920). de la vivienda, a la vez que aportó con los pri- 2. El Estado de Bienestar y el modelo ISI meros catastros que derivaron en estadísticas de Industrialización por Sustitución de de vivienda cuyos resultados fundamentaron Importaciones (1925-1960). la elaboración de leyes posteriores. También es 3. Entre la revolución y el desarrollo importante recalcar el componente higiénico (1960-1973). que sentó bases sobre estándares habitaciona- 4. El paradigma neoliberal (1973-1990). les que se tradujo a largo plazo en la disminu- 5. Variaciones al modelo neoliberal ción de enfermedades y, con ello, la disminu- (1990-2019). ción de la mortalidad, especialmente infantil (MINVU 2004). 1. El modelo higienista Durante sus 20 años de vigencia, la cons- asistencialista (1906-1920) trucción directa por parte de los consejos fue La política de vivienda social en Chile se re- relativamente baja, construyéndose solo 396 monta a las primeras décadas del siglo XX. viviendas en comparación a las 3.243 edifica- Antes de ese año, las condiciones de vida de das por el sector privado que se acogió a los buena parte de la población, tanto urbana beneficios y garantías tributarias que esta Ley como rural, eran muy deficientes y las inicia- impuso. Esto debido principalmente a las li- tivas de resolverlas eran de tipo privado, con mitaciones que derivan de la ausencia de un marcado acento caritativo de la mano de gru- sistema claro de financiamiento que permi- pos de beneficencia y la Iglesia católica. El te- tiera la construcción de viviendas de manera rremoto e incendio de Valparaíso en 1906, el directa por parte del Estado, que bajo un mo- cual destruyó gran parte de la ciudad puerto, delo económico liberal se centraba principal- deja al desnudo la precariedad de la vivienda mente en algunas funciones fiscalizadoras y popular. de promoción de habitaciones. A su vez, las En 1903, se crea una Comisión parlamen- principales construcciones en dicho periodo, taria que en definitiva y bajo la presidencia de que fueron impulsadas por la Caja de crédito Germán Riesco, promulgará en 1906 la Ley hipotecario, se destinaron principalmente a la de habitaciones obreras a partir de la cual se clase obrera con capacidad de ahorro, margi- crea el Consejo superior de habitaciones obre- nando del sistema de aporte privado a aquellos ras que será el germen de la institucionalidad sin dicha capacidad, impidiéndoles acceder a de todo el siglo XX. Este marco legal que nor- una vivienda. Por otro lado, la propia acción maba las soluciones al problema de la habi- del consejo, que demolió 15.147 habitaciones tación popular fue pionero en Latinoamérica, consideradas insalubres y sólo 9.400 reparadas, buscando favorecer la construcción de vivien- generó un brusco incremento en el precio de das obreras baratas e higiénicas destinadas a la arrendamiento debido al aumento en el déficit compra o arriendo, además de tomar medi- habitacional. Ello llevó a la profundización del das de saneamiento a las habitaciones obreras conflicto entre propietarios y arrendatarios, existentes recurriendo a su demolición si se los cuales eran la población obrera sin capaci- demostraba su inhabitabilidad, fijar las con- dad de ahorro.