Rapport Cointat
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N° 467 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2011 RAPPORT FAIT au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE) et le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE), Par M. Christian COINTAT, Sénateur (1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto. Voir le(s) numéro(s) : Sénat : 264, 265, 468 et 469 (2010-2011) - 3 - SOMMAIRE Pages LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS.......................................................... 7 EXPOSÉ GÉNÉRAL..................................................................................................................... 9 I. LA VOIE DE LA RESPONSABILITÉ DANS LA RÉPUBLIQUE : DE LA DÉPARTEMENTALISATION À LA COLLECTIVITÉ UNIQUE....................................... 12 A. LA LOI DE DÉPARTEMENTALISATION DU 19 MARS 1946 ............................................... 12 1. L’aspiration à la départementalisation au nom de l’égalité .................................................... 12 2. De la loi de départementalisation à l’avènement de l’égalité.................................................. 12 3. Les départements d’outre-mer dans la Constitution de 1958................................................... 13 B. L’INVENTION D’UN NOUVEAU MODÈLE INSTITUTIONNEL DANS LA FIDÉLITÉ À LA RÉPUBLIQUE ............................................................................................... 14 1. La création des régions dans les départements d’outre-mer.................................................... 14 2. La révision constitutionnelle de 2003 : l’ouverture de la voie de la collectivité unique .......... 16 a) La fin des « statuts uniformes » outre-mer.......................................................................... 16 b) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003.................................................................... 20 3. L’échec des consultations de décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique....................... 21 C. LE CHOIX DES ÉLECTEURS DE GUYANE ET DE MARTINIQUE : LA COLLECTIVITÉ UNIQUE DANS L’ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION ......................... 22 1. Les demandes de 2009 du congrès des élus départementaux et régionaux............................... 22 2. Les consultations de janvier 2010 en Guyane et en Martinique............................................... 23 3. Plusieurs mois de discussion des élus guyanais et martiniquais.............................................. 24 D. LA QUESTION INSTITUTIONNELLE DANS LES AUTRES RÉGIONS D’OUTRE- MER .......................................................................................................................................... 25 1. L’opposition de la Réunion à tout changement institutionnel .................................................. 25 2. La poursuite de la réflexion institutionnelle en Guadeloupe.................................................... 25 II. LE CONTENU DES PROJETS DE LOI : DEUX COLLECTIVITÉS UNIQUES DIFFÉRENTES........................................................................................................................ 27 A. UN CHOIX DE CODIFICATION PERFECTIBLE .................................................................... 27 B. LE MAINTIEN DU SCHÉMA INSTITUTIONNEL RÉGIONAL EN GUYANE ....................... 28 C. LE SCHÉMA INSTITUTIONNEL ORIGINAL DE LA MARTINIQUE .................................... 29 D. UN MODE DE SCRUTIN DÉRIVÉ DE L’ÉLECTION RÉGIONALE....................................... 30 E. UNE DATE DE MISE EN PLACE CONTROVERSÉE.............................................................. 31 F. LE RENFORCEMENT UNANIMEMENT CONTESTÉ DES POUVOIRS DE SUBSTITUTION DU PRÉFET.................................................................................................. 32 G. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE : UN ASSOUPLISSEMENT DE LA PROCÉDURE DES HABILITATIONS ..................................................................................... 32 - 4 - III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : GARANTIR LE SUCCÈS DE LA CRÉATION DE LA COLLECTIVITÉ UNIQUE................................................................... 34 A. MODIFIER LA DÉNOMINATION DES NOUVELLES COLLECTIVITÉS ET DE LEURS ÉLUS............................................................................................................................ 34 B. RÉDIGER INTÉGRALEMENT LES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX NOUVELLES COLLECTIVITÉS.............................................................................................. 34 C. GARANTIR LE RESPECT DU PLURALISME DANS LES INSTITUTIONS EN MARTINIQUE .......................................................................................................................... 35 D. PRÉSERVER LA DIMENSION CULTURELLE DANS LA FUSION DES DEUX CONSEILS CONSULTATIFS LOCAUX .................................................................................. 35 E. CONSERVER ET RÉNOVER LE CONGRÈS DES ÉLUS DANS LES FUTURES COLLECTIVITÉS UNIQUES ................................................................................................... 36 F. GARANTIR UNE REPRÉSENTATION ÉQUILIBRÉE DU TERRITOIRE À L’ASSEMBLÉE DE GUYANE ................................................................................................. 37 G. RATTACHER LES NOUVELLES COLLECTIVITÉS AU CALENDRIER ÉLECTORAL DE DROIT COMMUN....................................................................................... 39 H. RENDRE PLUS ACCEPTABLE LE RENFORCEMENT DES POUVOIRS DU PRÉFET..................................................................................................................................... 39 I. CONFORTER ET AMÉNAGER LE RÉGIME DES HABILITATIONS...................................... 40 EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE PORTANT DIVERSES MESURES DE NATURE ORGANIQUE RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS RÉGIES PAR L’ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION ......................... 43 x Article 1er A (nouveau) (art. L.O. 3445-1, L.O. 3445-9, L.O. 4435-1 et L.O. 4435-9 du code général des collectivités territoriales) Suppression de la mention de la Guyane et de la Martinique dans les dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l’article 73 de la Constitution pour les départements et les régions d’outre-mer ................... 43 x Article 1er (art. L.O. 3445-4, L.O. 3445-5, L.O. 3445-6, L.O. 3445-6-1 [nouveau], L.O. 3445-7, L.O. 4435-4, L.O. 4435-5, L.O. 4435-6, L.O. 4435-6-1 [nouveau] et L.O. 4435-7 du code général des collectivités territoriales) Allongement de la durée d’habilitation des départements et régions d’outre-mer pour adapter les lois et règlements et pour fixer des règles dans le domaine de la loi ou du règlement.......................... 44 x Article 1er bis (nouveau) (art. L.O. 7311-1 à L.O. 7313-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Dispositions organiques relatives aux habilitations prévues à l’article 73 de la Constitution pour les collectivités de Guyane et de Martinique..................................................................................................................................... 50 x Article 2 (art. L.O. 141 et L.O. 148 du code électoral) Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux avec le mandat parlementaire.............................................. 50 x Article 3 Références à la Guyane dans les textes organiques ................................................ 52 x Article 4 Références à la Martinique dans les textes organiques.......................................... 54 x Article 5 (nouveau) (art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel) Présentation des candidats à l’élection présidentielle par les conseillers à l’Assemblée de Guyane et à l’Assemblée de Martinique ........................................................................................................... 55 x Article 6 (nouveau) Entrée en vigueur du projet de loi organique ........................................ 55 x Intitulé du projet de loi organique............................................................................................ 56 - 5 - EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI RELATIF AUX COLLECTIVITÉS DE GUYANE ET DE MARTINIQUE ......................................................... 57 TITRE