Análisis De La Implementación De Los Instrumentos De Conservación Y Manejo De Las Áreas Naturales Protegidas Del Distrito Federal

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

División de Ciencias Sociales y Humanidades

“Análisis de la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Los casos del Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo”

T E S I S

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

MAESTRA EN POLÍTICAS PÚBLICAS

P R E S E N T A:

VALDES LOZA SARA

ASESORA:

Dra. Angélica Rosas Huerta

México, D.F. Enero 2015

Contenido

I. La implementación de las políticas públicas y las Áreas Naturales Protegidas. Una perspectiva teórico-conceptual...... 9 1.1 El ciclo de la política pública ...... 9 1.2 La implementación, fase de la política pública ...... 12 1.2.1 Características de la fase de la implementación ...... 13 1.2.2 El Bottom-up como modelo de implementación de una política pública ...... 17 1.3 Áreas Naturales Protegidas: una aproximación teórica-conceptual ...... 18 1.3.1 Evolución en los paradigmas que han regido la gestión de las Áreas Naturales Protegidas...... 19 1.3.2 ¿Qué son conceptualmente las Áreas Naturales Protegidas? ...... 20 1.4 Marco Normativo de las Áreas Naturales Protegidas ...... 22 1.4.1 Instrumentos internacionales ...... 22 1.4.2 Instrumentos nacionales ...... 25 1.4.3 Instrumentos de gestión a nivel local ...... 26 1.5 Categorías de manejo de las Áreas Naturales Protegidas...... 29 1.5.1 Categorías capitalinas propuestas por la LAPTDF ...... 30 1.6 Manejo de las Áreas Naturales Protegidas ...... 31 1.6.1 El ciclo de Manejo de las ANP ...... 31 1.6.2 Etapas del Ciclo de Manejo de un Área Natural Protegida ...... 31 1.7 Barreras en el manejo de las ANP ...... 37 1.8 Gobernanza y sus implicaciones para el manejo de las Áreas Naturales Protegidas ...... 39 1.8.1 Tipos de gobernanza para la administración de Áreas Naturales Protegidas...... 40 1.9 Fortalezas de las ANP ...... 42 1.10 Los Servicios Ecosistémicos que brindan las Áreas Naturales Protegidas ...... 44

II. Proceso metodológico ...... 50 2.1 Modelo de análisis ...... 52

III. DESCRIPCIÓN DE CASOS DE ESTUDIO: BOSQUE DE TLALPAN Y SAN MIGUEL TOPILEJO ...... 56 3.1 El Área Natural Protegida del Bosque de Tlalpan ...... 56 3.2 El Área Natural Protegida de San Miguel Topilejo ...... 62 3.3 Análisis de los factores que Inciden en la Implementación de los Instrumentos de Conservación y Manejo de las ANP: El Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo...... 66 3.3.1 El caso del Bosque de Tlalpan ...... 68 3.3.2 El caso de San Miguel Topilejo ...... 74

IV. Conclusiones finales ...... 83

Introducción

Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) son: “La piedra angular de prácticamente todas las estrategias nacionales e internacionales de conservación…”1, son sin duda la estrategia que ha comprobado ser la que cuenta con un mayor grado de efectividad en la conservación de la biodiversidad global. Las ANP velan tanto por la preservación del entorno natural, por el desarrollo sostenible e incluso por la manutención de la riqueza cultural de las sociedades. Es necesario tomar en consideración la importancia real de estos espacios, ya que su respaldo jurídico2 las convierte en entes privilegiados para la manutención de sus procesos ecológicos, los cuales son tan valorados e importantes en la actualidad. Es necesario puntualizar que mitigan las consecuencias negativas de uno de los problemas ambientales más graves de los últimos años, el cambio climático. Esto debido a que: “La mitigación se logra al guardar y eliminar carbono que puede ser emitido de otra forma o retenido en la atmósfera…”3 El panorama actual de las ANP del Distrito Federal es que éstas se han visto disminuidas por diversas dinámicas antropogénicas, por ejemplo; se estima que

552.8 hectáreas, lo que representa el 2.11% de la superficie total de las ANP en el DF, se encuentran ocupadas por asentamientos irregulares.4 Esto genera que los servicios ecosistémicos que estas áreas brindan se vean disminuidos, por lo que una implementación eficaz de los programas de manejo y conservación de estos espacios resulta primordial.

1 Dudley, N. (Editor) . Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza, 2008. Prefacio. 2 Este respaldo jurídico se abordará en el Capítulo III del presente trabajo. Sin embargo es posible asentar que existen instrumentos normativos tanto de carácter internacional, nacional como capitalino encargados de normar los espacios catalogados como ANP. 3 Dudley, N., S. Stolton, À. Belokurov, L. Krueger, N. Lopoukhine, K. MacKinnon, T. Sandwith y N. Sekhran [editores]. Soluciones Naturales: Las áreas protegidas ayudan a las personas a enfrentar el cambio climático. IUCNWCPA, TNC, PNUD, WCS, El Banco Mundial y WWF, Gland, Suiza, Washington DC y Nueva York, EE.UU, 2009. Pág. 32 4 Estudio sobre la Superficie Ocupada en Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal. 2009. Pág.54 3

A pesar de la existencia de instrumentos de manejo y conservación por parte del Gobierno del Distrito Federal la implementación de éstos no resulta efectiva para hacer frente a esta problemática, por lo que es necesario ubicar las causas que generan que esta implementación no sea del todo eficaz.

En el contexto del Distrito Federal se encuentran decretadas a la fecha 23 ANP5, las cuales abarcan una superficie de 26,047 hectáreas que representan el 17% del Suelo de Conservación6 (SC) del Distrito Federal.7 La diferencia central entre las ANP y el SC es que el ambiente natural de las primeras no ha sido degradado por diversas dinámicas demográficas, económicas o sociales; lo que las convierte en un espacio privilegiado para mantener tanto su riqueza natural original, como los servicios ecosistémicos que proporcionan, siendo éstos:8 • Captación e infiltración del agua • Hábitat para especies de flora y fauna • Control biológico de plagas y enfermedades • Protección al suelo • Regulación del clima • Manutención de la diversidad biológica • Protección a cuencas y microcuencas • Almacenamiento y reciclaje materia orgánica y nutrimentos

5 Cumbres del Ajusco, Desierto de los Leones, Insurgente Miguel Hidalgo y Costilla, Cerro de la Estrella, El Tepeyac, Fuentes Brotantes de Tlalpan, Lomas de Padierna, Zona Sujeta a Conservación Ecológica , Parque Ecológico de la Ciudad de México, Bosques de las Lomas, Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco, Sierra de Guadalupe, Sierra de Santa Catarina, Ecoguardas, Sierra de Santa Catarina, La Armella, La Loma, Bosque de Tlalpan, Cerro de la Estrella, San Nicolás Totolapan, San Miguel Topilejo, San Bernabé Ocotepec, San Miguel Ajusco, Los Encinos. Véase: Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Coordinación de Áreas Naturales Protegidas, Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. 2012 6 El Suelo de Conservación constituye el territorio clasificado por los Programas de Desarrollo Urbano, que comprende las áreas fuera de los límites del centro de población, ocupa 87,310 ha. lo que representa el 59% de la superficie territorial del Distrito Federal. Consultado en: Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. http://www.sma.df.gob.mx/corena/ 7 Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Op. cit. Pág. 2

8 Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. http://www.sma.df.gob.mx/corena/index.php?option=com_content&view=article&id=69&Itemid=85 Consultado el: 24- 04-2013 4

• Aportación recursos genéticos, medicinales, bioquímicos, ornamentales, de combustibles y de energía • Recreación y turismo • Educación e investigación científica • Mejoramiento de la calidad del aire

Para evitar que los servicios ecosistémicos que brindan las ANP continúen siendo devastados y disminuidos, el Gobierno del Distrito Federal, desde hace más de una década, ha diseñado e implementado estrategias para su preservación mediante el decreto de ANP. Esto se puede observar a través de los primeros decretos tanto de la ANP de la Sierra de Guadalupe como la del Bosque de Chapultepec en el año 2003.9

Según lo que dicta el Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal en su artículo 4710, se establece que las ANP decretadas deben de contar con un Programa de Manejo (PM) el cual es el instrumento de planificación y normatividad que contendrá las líneas de acción, criterios, lineamientos y actividades específicas a las cuales se sujetará la administración y manejo de las ANP del Distrito Federal11.

El PM es por definición la estrategia de mayor importancia para la conservación y el aprovechamiento sustentable de las ANP en el DF, ya que en éste se plantean las acciones específicas para cada Área decretada en la Ciudad, tomando en cuenta su contexto particular, para que a partir de este diagnóstico se generen las líneas de acción que vayan en concordancia con sus problemáticas específicas.

9 Gaceta Oficial del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal, 2003. 10 El programa de manejo de las áreas naturales protegidas deberá expedirse dentro de un año contado a partir de la publicación del Decreto que las establezca. Véase: Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal. Pág. 5 11 Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Gaceta Oficial Del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal, 2010. Pág.5 5

Sin embargo, en la actualidad solo 9 de las 23 ANP cuentan con su PM12, y de estos nueve PM existentes ninguno se implementa en su totalidad13, siendo el ANP del Bosque de Tlalpan la que cuenta con el proceso de implementación de su PM más avanzado.

A pesar de que algunas ANP no cuenten con su PM esto no impide que se rijan por otro instrumento que tienda a su conservación, como el ANP de San Miguel Topilejo, que se rige bajo el Programa de Retribución para la Conservación de los Servicios Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias (PRCSA). “Siendo el ANP de San Miguel Topilejo considerada como una de las ANP del Distrito Federal con mejor ejercicio de conservación y manejo esto debido a que el involucramiento de la sociedad ha coadyuvado a un proceso incremental, aunque aún incipiente, de una gestión sustentable del área.”14

A partir de este contexto resulta necesario conocer: ¿Qué factores determinan la implementación de los programas de manejo y conservación de las ANP en el Distrito Federal, específicamente del ANP del Bosque de Tlalpan y de San Miguel Topilejo?

Para contestar esta interrogante es necesario analizar dos estudios de caso, el ANP del Bosque de Tlalpan y el ANP de San Miguel Topilejo. Esto debido a que ambas se encuentran bajo algún programa de manejo y conservación, y a la vez cuentan con un proceso de implementación con mayor avance en relación a las demás ANP del Distrito Federal.

A partir de este panorama y producto de un análisis inicial del contexto de nuestros estudios de caso, es posible construir dos hipótesis las cuales refieren a

12 Sierra de Santa Catarina, Sierra de Guadalupe, Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco, Desierto de los Leones, La Armella, La Loma, Bosque de Tlalpan, Parque Ecológico de la Ciudad de México y Cerro de la Estrella. Véase: Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Op. cit. 13 Entrevista realizada el 5- 10- 12 al Lic. José Orozco, Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. 14 Entrevista realizada el 5- 10- 12 al Lic. José Orozco, Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. 6 que tanto el factor político como el factor social inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de ambas ANP, con sus particularidades en cada estudio de caso. Las hipótesis son las siguientes: 1) El factor social que se traduce en participación ciudadana es determinante en la implementación de estas estrategias. Esta se encuentra determinada por dos incentivos: cultura de conservación y retribución económica, los que a su vez dependen del nivel socioeconómico del sector social involucrado. 2) El factor político que se traduce en mayor interés de intervención de los actores políticos involucrados es determinante en la implementación de estas estrategias. Esta se encuentra determinada por un incentivo de tipo electoral.

La metodología que se utilizará para comprobar o refutar dichas hipótesis se compone de la siguiente manera: - Realizar una investigación documental para elaborar el marco teórico y conceptual de la investigación, así como para conocer la problemática que engloba a las dos ANP que se estudian. - Realizar entrevistas semi-estructuradas a los tomadores de decisión involucrados con los casos de estudio para así conocer cuáles son los factores que inciden en los procesos de conservación y manejo de las ANP analizadas. - Realizar entrevistas semi-estructuradas con el sector de población involucrado con ambos estudios de caso para conocer de qué manera inciden en el proceso de conservación y manejo de las ANP consideradas.

La presente investigación está comprendida por cuatro capítulos, el primero de éstos está compuesto por el marco teórico que sustenta el trabajo investigativo. Este marco se construye por dos conceptos centrales, el primero refiere a la implementación de las políticas públicas y todo el entramado teórico que lo

7 compone. El segundo concepto refiere a las Áreas Naturales Protegidas en tanto su componente conceptual como su componente teórico.

El segundo capítulo refiere a la metodología que se diseñó y se sigue para alcanzar el objetivo de esta investigación. Aquí también se introduce el modelo analítico diseñado para analizar nuestros estudios de caso.

El tercer capítulo corresponde al análisis de los datos recabados en el trabajo tanto documental como de campo a través del cual se busca alcanzar el objetivo central de la investigación. Para poder llevar a cabo dicho análisis es necesario realizar la descripción puntual de los dos estudios de caso que se analizan en la presente investigación, los cuales son el ANP del Bosque de Tlalpan y la de San Miguel Topilejo. Dentro de este apartado descriptivo se describen los aspectos sociales, políticos, institucionales, programáticos y biológicos de ambos estudios de caso. El último capítulo refiere a las conclusiones obtenidas a partir del análisis que comprende a la investigación.

I. La implementación de las políticas públicas y las Áreas Naturales Protegidas. Una perspectiva teórico-conceptual.

Este primer capítulo se construye del marco teórico-conceptual que sustenta al presente trabajo para de este modo lograr comprender los factores que intervienen en el proceso de implementación de las estrategias de conservación y manejo de las ANP de la Ciudad de México. En el presente capítulo, por un lado, se plasman los principales referentes teóricos relativos al proceso de implementación de las políticas públicas; para de este modo comprender el proceso que enmarca el análisis a través del cual se pretende alcanzar el objetivo de esta investigación. De igual manera se realiza un recorrido por las distintas posturas teóricas que enmarcan a la etapa de la implementación presentando tanto los desafíos a los que ésta se enfrenta ya sea por cuestiones organizacionales, materiales o humanas, así como las recomendaciones que diversos autores emiten en relación al logro de una implementación lo más eficaz posible. De igual modo se presentan las características descriptivas del modelo de implementación que se relaciona a los estudios de caso aquí analizados.

Por otro lado, se plasman los elementos teóricos relativos a las Áreas Naturales Protegidas para así poder comprender los aspectos conceptuales que intervienen en la descripción y definición de las ANP, las cuales son nuestros estudios de caso, de igual modo se presentan los factores que inciden en la conservación y manejo de dichas delimitaciones normativas.

1.1 El ciclo de la política pública Para comenzar a abordar el proceso de la implementación resulta necesario tomar en cuenta que ésta es una etapa más del ciclo de las políticas públicas, siendo pertinente introducir el concepto de política pública por las que se entienden:

“Los cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales en medio de una situación de

complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.”15

Retomando la idea que expone Aguilar, existen características que toda política pública posee: la política implica un proceso decisorio ya que es un “conjunto- secuencia de decisiones” que tratan de atender un problema puntual. En segundo lugar es comportamental ya que la política involucra la “acción o la inacción” lo que implica un curso de acción particular. Por último una política es causal ya que ésta tendrá un efecto sobre el status quo.

También hay que tomar en cuenta que una política pública es “una acción con sentido”. Podemos decir que ésta es una decisión razonada con la cual se pretende establecer un curso de acción planeado para alcanzar un objetivo específico. Por lo que es necesario vislumbrar la complejidad que involucra la noción de política pública, ya que ésta:

“Involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea. Una política no es sólo una decisión (por ejemplo, la decisión de no actuar). Es, ante todo acción, un conjunto de acciones.”16

También es pertinente tomar en cuenta, como lo expone Aguilar, que la política pública implica un doble curso de acción, el curso de acción involucrado con el proceso decisional de la política y el curso de acción que es efectivamente llevado a cabo con la implementación de la misma. Por lo que la política es: “Es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer”, sino la divergencia que implica el proceso de formulación y el proceso de implementación17.

Las políticas públicas se pueden analizar a través de un ciclo mediante el cual toda política emerge desde su primer momento y a través del cual atraviesa por un

15 Canto Chac, Castro Soto (coord.) Participación ciudadana y políticas públicas en el municipio. Movimiento Ciudadano por la Democracia, México, 2002. Pág. 70 16 Aguilar,Villanueva. La Hechura de las Políticas. Porrua, México, 1992. Pág.25 17 Ibidem. 10 proceso de transformación, que en ocasiones la lleva a mutar de su forma original. Por fines analíticos este ciclo se divide en diversas etapas tomando en cuenta que éste no es lineal ni que cada etapa prosigue a otra mecánicamente, sino que en la realidad es una especie de sucesión no ordenada de etapas, las cuales en ocasiones se superponen una a otra y en donde cada una de éstas cuentan a su vez con un ciclo propio de desarrollo. Sin embargo vale la pena mencionar que en torno a las percepciones sobre las etapas del ciclo de las políticas públicas existen sutiles diferencias entre las proposiciones existentes, ya que solo por mencionar las propuestas de algunos teóricos encontramos que Laswell expuso siete fases: “Inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación, evaluación.”18 Mientras que May y Wildavsky propusieron el “ciclo de la política” compuesto por: “fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación, evaluación y terminación.”19 En tanto que para Anderson, este proceso lo divide en: “Identificación del problema y formación de la agenda, decisión, adopción, implementación y evaluación.”20 Y para Meny y Thoening existen cuatro etapas: la aparición de los problemas públicos, la decisión pública, la implementación y la evaluación. Sin embargo, a pesar de que cada teórico propone ciclos con un distinto número de etapas, unos con más y otros con menos, vale la pena resaltar que existen similitudes comunes en todas las propuestas aquí presentadas. Las similitudes encontradas versan sobre cuatro etapas principalmente: agenda, decisión, implementación y evaluación por lo que para efectos de este trabajo; el ciclo de las políticas públicas se compondrá por estos cuatro momentos.21

18 Aguilar, Villanueva. Problemas públicos y agenda de gobierno. Porrúa, México, 1993. Pág. 16 19 Ibidem. 20 Ibidem. 21 1) Por agenda se entiende: El conjunto de los problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas. Véase: Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Las políticas públicas. Ariel, Barcelona, 1992. Pág. 114. 2) La decisión comprende: el proceso mediante el cual una autoridad pública decide su actuar en relación al problema que ésta adoptó. A su vez el proceso decisorio incluye dos fases principales: la formulación y la legitimación. 3) Es necesario mencionar que en el siguiente sub apartado se abundará sobre la etapa de la implementación de la política pública, sin embargo se presenta una primera definición que describa esta etapa,por implementación se entiende: La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente 11

Debido a que el objetivo de la presente investigación es ubicar los factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las ANP, en el siguiente apartado se abunda sobre esta etapa del ciclo de la política pública.

1.2 La implementación, fase de la política pública La implementación de las políticas públicas es la etapa que refiere a la puesta en práctica de las medidas elegidas por las esferas decisoras. En palabras de Aguilar por implementación se entiende:

“La secuencia programada de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios específicos (financiamientos y subsidios públicos) producir el evento esperado como fin.”22

Se puede decir que la implementación es la etapa que sigue de la decisión por lo que es cuando las esferas tanto burocráticas, así como otra cantidad de actores de diversa procedencia, intervienen para poner en marcha la decisión que se tomó en relación a la estrategia que se va a implementar. Resulta pertinente ubicar que toda ejecución implica una teoría del cambio social, como lo mencionan Meny y Thoening, lo cual implica: “modificaciones y perturbaciones en relación al “estado natural” de la gente y de las cosas inducidas, suscitadas o solicitadas”23 lo que es igual a que cuando se implementa una política pública se tiene como resultado un cambio en el status quo de las situaciones originales.

decididos… Véase: Van Meter y Van Hurn. El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual. Pág.99 En: Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Porrúa, México, 2007. 4) Por evaluación de políticas públicas se entiende: Una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, realizada mediante la aplicación de un método sistemático cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar una realidad, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones que permitan mejorar los efectos de la actividad evaluada. Véase: Cardozo Brum, Myriam. Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos. Estado del arte. UAM-X, México, 2012. Pág. 44

22 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Porrúa, México, 2007. Pág. 46 23 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 168. 12

1.2.1 Características de la fase de la implementación Primeramente es necesario tomar en cuenta que el buen diseño de una política no es garantía de que su implementación sea del todo eficaz, ya que ésta última etapa se puede desviar logrando que los resultados que se buscaban desde el diseño con la posterior ejecución no se alcancen. Siendo una de las causas que al momento de implementar una decisión las esferas burocráticas pueden cambiar los preceptos dictados desde las esferas decisoras, debido a la discrecionalidad con la que cuentan las primeras.

Partiendo de este entendido es posible exponer las principales características del proceso de implementación de una política pública. En primer lugar este proceso implica una modificación a la situación original del evento en el cual se trata de incidir, una de las principales características del proceso de implementación es que en éste intervienen una cantidad vasta de actores de diversa índole en donde:

“La más simple estrategia gubernamental puede implicar actividades complejas e interrelacionadas de muchos niveles de oficinas y agencias de gobierno, organizaciones privadas, asociaciones profesionales, grupos de interés y poblaciones de beneficiarios.”24

Así mismo “la implementación se revela como un escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos”25 en donde, como lo mencionan Meny y Thoening; se dan una serie de presiones, negociaciones y regateos lo que genera un ambiente de continua actividad alrededor del proceso de la implementación.

Según lo expuesto por Pressman y Wildavsky, esta “multiplicidad de participantes” y por ende de “perspectivas” genera que: “Diferentes individuos y organizaciones, gubernamentales y civiles, intervienen por las más diversas razones e intereses. E intervienen con diversas actitudes y grados de compromiso”,26lo que genera que el

24 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Op. Cit. Pág.31. 25 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 164. 26 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Op. Cit. Pág.49. 13 proceso de implementación se vea influenciado e incluso desviado por esta vasta cantidad de actores cada uno con sus intereses y perspectivas.

Además de que esta diversidad de actores a su vez genera que el proceso de implementación se transforme en un proceso en donde cada actor cuente con un elemento fundamental para que la implementación se lleve a cabo. Por lo que resulta pertinente retomar la idea de Bardach sobre esto último en donde expone que:

“Esos elementos se encuentran en manos de diferentes actores, que en la mayoría de los casos son independientes uno del otro. (Y en donde) La única manera en que esas partes puedan inducir a otras a contribuir con elementos del programa es a través de la utilización de la persuasión y la negociación.”27

En relación a lo anteriormente expuesto es necesario tomar en cuenta que cada uno de estos actores cuenta con diversos intereses y distintas maneras de actuar por lo que: “El proceso de implementación (debe de ser entendido) como un proceso de interacciones estratégicas entre numerosos intereses especiales, todos persiguiendo sus propias metas que pueden o no ser compatibles con las metas de la política.”28

Además de la multiplicidad de intereses y de la separación entre la etapa del diseño y de la implementación diversos factores influyen en esta etapa. Factores tanto interorganizacionales así como del contexto exterior son determinantes en el resultado, ya sea positivo o negativo de la implementación. Retomando lo planteado por Aguilar el cual expone que: distorsiones burocráticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, diversidad de situaciones, indiferencia de los beneficiarios; son elementos que pueden incidir en la ejecución de las políticas. Todos estos factores inciden directamente en el proceso de implementación por lo que se deben de tomar en cuenta desde la etapa decisoria, que incluye el diseño de la política, para que estos factores no desvíen la implementación y se logren alcanzar los objetivos previstos desde el

27 Bardach, Eugene. The Implementation Game, MIT Press, 1977. Pág. 37(Traducción propia) 28 Bardach. Op. cit. Pág. 9 (Traducción propia) 14 momento de la decisión. También resulta necesario conocer claramente el contexto institucional que engloba al proceso de implementación para que de esta manera sea más sencillo vislumbrar el entorno tanto de reglas formales como informales dentro del cual se estará implementando la política. Así mismo es preciso distinguir y tomar en vasta consideración el contexto organizacional que será el encargado de la implementación ya que la capacidad de ejecución que tenga la instancia implementadora es crucial para la implementación de la política, ya que las características y herramientas tanto organizacionales, como de recursos humanos y financieros influyen directamente en la implementación de una política, esto debido a que:

“El éxito de la implementación depende también de la capacidad que tenga la organización responsable para realizar su encomienda. (Ya que) La capacidad de implementar políticas puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparación deficiente del personal, la insuficiencia de información y de recursos financieros, las restricciones de tiempo…”29

Además de ubicar estos elementos también resulta necesario generar estrategias para que éstos últimos no paralicen el proceso de la implementación. Por lo que Van Meter y Van Hurn exponen una serie de elementos que coadyuvan a que la implementación sea más eficaz. Entre estos elementos podemos mencionar que será más sencillo implementar políticas de corte incremental ya que:

“Será más difícil poner en práctica aquellas políticas que obligan a cambios profundos de las relaciones de los participantes durante la implementación, que aquellas otras que demandan únicamente cambios marginales en las relaciones establecidas.”30

Los autores, siguiendo esta tesitura incremental, también exponen que: “…es más probable que la implementación sea efectiva cuando no se le exige a la dependencia pública responsable ninguna organización drástica.”31

29 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 137 30 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 113 31 Ibidem. 15

En cuanto a los objetivos de la política, Van Meter y Van Hurn señalan que una comunicación clara entre las esferas decisoras y los encargados de la implementación es clave para que los objetivos de la política no se desvirtúen en el proceso de la implementación y de este modo se logren alcanzar los objetivos planeados desde el diseño de la política, los autores señalan que:

“Las perspectivas de una implementación efectiva aumentarán de acuerdo a la claridad con que los estándares y objetivos sean definidos y de acuerdo con la exactitud y coherencia que sean comunicados.” 32

Esto no significa que la planeación de la política deba ser totalmente rígida y que no se deje ningún espacio para la discrecionalidad de los burócratas, sin embargo si es pertinente que los objetivos sean claros y contundentes para que el resultado de la implementación de la política se acerque lo más posible al resultado planeado. Por lo que, como ya se mencionó con anterioridad: “Debe de existir…interdependencia entre el diseño y la implementación de la política”33, para que de este modo ambas etapas no sean concebidas como momentos divergentes y la comunicación entre ambas sea lo más clara posible.

Otro factor que incide en una eficaz implementación es la existencia de consenso en cuanto a los objetivos de la política, ya que: “La implementación tendrá más éxito cuando el consenso en torno a las metas sea alto”34, lo cual pone de relieve el papel que juegan las esferas implementadoras, ya que si éstas aprueban y están de acuerdo con los objetivos de la política éstas pondrán lo que este de su parte, que sería poner en marcha el aparato implementador, para que la política comience su curso. De lo contrario se podría entrar a lo que Bardach denomina como uno de los “Dilemas de la Administración” que refiere a la resistencia masiva de una organización frente a una política, lo que conlleva a que la burocracia se resista a ejecutar dicha política y resulta en una parálisis completa del proceso de implementación.

32 Ibidem. 33 Aguilar Villanueva. Op. cit. Pág. 59. 34 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 116. 16

1.2.2 El Bottom-up como modelo de implementación de una política pública Por otro lado resulta necesario hacer mención acerca de uno de los principales modelos de implementación encontrados en la bibliografía relativa a esta etapa del proceso de las políticas públicas, el modelo bottom-up, esto debido a que éste último es el modelo que describe nuestros estudios de caso. El bottom-up es un modelo en donde no se concibe una separación entre la fase del diseño y la de la implementación de la política, ya que se involucra desde el proceso de toma de decisiones a los ejecutores mismos de la política tomando en consideración tanto su experiencia como su importancia en el proceso de implementación. Aquí: “Los burócratas no son simples servidores públicos neutrales sino personas con ideas, valores creencias e intereses que usan para influir en la política pública.”35 Además de que al momento en que no existe esta separación entre ambos momentos se requiere que prevalezca una comunicación continua entre las esferas decisoras y las implementadoras ya que:

“El modelo de abajo hacia arriba considera que los procesos implican la negociación y la construcción de consensos, que a su vez implican dos contextos o entornos: las aptitudes gerenciales y las culturas de las organizaciones que participan en la implementación de las políticas públicas…”36

Un punto central dentro de este enfoque es que las decisiones no son del todo rígidas ya que se considera a los implementadores como individuos capaces de ajustar las órdenes al contexto propio de la implementación, considerándose éstos como un aspecto favorable para los resultados de la política. Ya que la realidad misma del propio contexto genera que las políticas se tengan que moldear en la práctica para poder ser implementadas lo más pertinentemente posible. Además de que en este modelo no se percibe al implementador como un mero sujeto que sigue las órdenes de sus superiores al pie de la letra sino que se considera que: “La base es activa…escapa a las órdenes y al control de la

35 Parsons, Wayne. Políticas Públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO, México, 2007. Pág. 482 36 Parsons, Wayne. Op. Cit. Pág. 489. 17 cumbre.”37 Por lo que se considera que los burócratas de calle son capaces de moldear la política a su gusto y en ocasiones a su conveniencia ya que en ocasiones: “Los actores de la implementación juegan para ganar tanto control como sea posible y tratan de hacer del sistema un espacio propicio para alcanzar sus propias metas y objetivos.”38

Resulta necesario argumentar que para los casos de estudio que conforman la presente investigación el modelo bottom-up es el que más describiría el proceso de implementación de los instrumentos de conservación y manejo aquí analizados. Esto debido a que en el diseño tanto del Programa de Manejo del Bosque de Tlalpan como del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales que opera en San Miguel Topilejo intervinieron directa y activamente los encargados de ejecutar los esfuerzos de conservación y manejo de ambas ANP, en ambos casos refiere a los ejecutores dependientes de la Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal. En el proceso de diseño se tomó en amplia consideración tanto la experiencia como el vasto conocimiento de los “burócratas de calle” acerca del contexto sobre el cual se pretendía incidir. También podríamos establecer que el proceso de implementación de los instrumentos de conservación y manejo de ambos casos de estudio no se caracteriza por basarse en una total rigidez, ya que con el avance del proceso en la implementación tanto del PM del Bosque de Tlalpan como del PRCSA en Topilejo se han ajustado estos instrumentos de conservación y manejo al contexto particular de ambos estudios de caso para de este modo tratar de buscar que la implementación sea lo más eficaz posible.

1.3 Áreas Naturales Protegidas: una aproximación teórica-conceptual Como segunda parte del marco teórico que sustenta la presente investigación, se presenta el entramado teórico-conceptual relativo a las ANP, esto debido a que los casos de estudio que se analizan en este trabajo refieren a esa categoría jurídica.

37 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 161 38 Parsons, Wayne. Op. Cit. Pág. 491. 18

En los próximos apartados se desarrollan tanto los referentes institucionales, políticos, biológicos y normativos que conjuntan la teoría relativa a las ANP.

1.3.1 Evolución en los paradigmas que han regido la gestión de las Áreas Naturales Protegidas. Como un referente introductorio a la teoría actual relativa a las ANP resulta pertinente tener una noción puntual sobre el recorrido histórico inherente a estas figuras jurídicas para de este modo lograr entender con mayor claridad y precisión la teoría contemporánea sobre estas figuras.

Las sociedades humanas han dependido y lo seguirán haciendo de la biodiversidad. La vida misma de todos los miembros de la sociedad depende tanto en el ámbito natural como en el económico de los procesos producto de la biodiversidad. Sin embargo, a pesar de esta importancia vital, la biodiversidad se encuentra en la actualidad severamente amenazada por diversas actividades antropogénicas generando la degradación e incluso la desaparición de amplias extensiones de ecosistemas tanto terrestres como marinos. A este escenario de devastación existe uno paralelo, el cual ha velado por la protección de la biodiversidad mundial reflejado en el establecimiento de ANP.

Desde el punto de vista de los paradigmas que han regido el establecimiento y manejo de las ANP, de acuerdo con lo planteado por Ervin Et. al. es posible identificar tres grandes modelos: el modelo clásico que rigió el escenario de protección desde mediados del siglo XIX hasta la década de los 70 del siglo pasado; el modelo moderno que tuvo cabida desde el año de 1970 hasta finales del siglo pasado y el modelo emergente que surgió a mediados del año 2000 y se ha venido consolidando con el paso de los años hasta la actualidad. Este último modelo, el cual es el que rige el paradigma actual de las ANP a nivel global, concibe a estas figuras como: “Un componente crítico de soporte de un sistema de vida, y en ellas hay aún mayores expectativas- en términos de sus

19 contribuciones ecológicas, sociales y económicas- esto en comparación a momentos anteriores.”39 Se espera que con el manejo sustentable de las ANP se puedan conservar sus servicios ecosistémicos y que por ende contribuyan a la adaptación y mitigación del cambio climático; así como en la consecución de las Metas del Milenio; además de que:

“También se tiene la expectativa de que impacten positivamente las economías tanto locales como nacionales esto a través de las aportaciones económicas a través del sector turismo, también con la provisión de productos forestales; de pesquerías y de otros recursos.”40

Para la gestión de las ANP, en este Modelo Emergente, la gobernanza es el punto neural de su ejercicio, ya que en ésta intervienen actores de diversos ámbitos de la esfera gubernamental, la privada y la social; su gestión tiene una visión de largo plazo.41

1.3.2 ¿Qué son conceptualmente las Áreas Naturales Protegidas? El concepto de ANP tiene diferentes referentes, desde los que devienen de organismos internacionales como el que establece la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN)42; el que prescribe Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) la cual tiene efectos para las ANP de carácter federal43; y la que estipula la Ley Ambiental del Distrito Federal la cual tiene competencia sobre la ANP capitalinas. Para efectos de la presente investigación nos centraremos en el referente relativo al ámbito

39 Idem. Pág. 14 (Traducción propia). 40 Ibidem. 41 Para ver un análisis más detallado de cada modelo ver: Anexo 1 42 El concepto que la UICN presenta sobre las ANP es el siguiente: “Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados.” Véase: Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 10. 43 La definición que la LGEEPA establece para las ANP es: “Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto en la presente Ley.” Véase: Ley General de Equilibrio Ecológico y protección al Ambiente. Diario Oficial de la Federación, 1988. Pág. 2 20 capitalino, ya que dentro de éste último es donde tiene lugar nuestros estudios de caso.

1.3.2.1Referente capitalino La definición que la Ley ambiental del Distrito Federal (LADF) presenta de las ANP refiere a: “Los espacios físicos naturales en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropogénicas, o que requieren ser preservadas y restauradas, por su estructura y función para la recarga del acuífero y la preservación de la biodiversidad. Son áreas que por sus características ecogeográficas, contenido de especies, bienes y servicios ambientales y culturales que proporcionan a la población, hacen imprescindible su preservación.”44

Vale la pena hacer un análisis de lo que este concepto representa para poder lograr un mejor entendimiento del mismo. En cuanto a que el concepto refiere a que: “Son espacios naturales en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropogénicas…” esto expone que las delimitaciones geográficas decretadas como ANP preservan, en la mayor cuantía posible, sus características originales sin que la actividad humana haya generado estragos importantes en dichos territorios. En relación al punto en que el concepto refiere a que estos espacios:”…requieren ser preservadas y restauradas, por su estructura y función para la recarga del acuífero y la preservación de la biodiversidad…” se entiende que dichas delimitaciones geográficas demandan una intervención consensuada y planeada para ser preservadas y en su particularidad restauradas para que estas sigan aportando al proceso de recarga de los mantos acuíferos que abastecen la Ciudad y de igual manera se pueda salvaguardar la biodiversidad que estas Áreas albergan. En el punto que el concepto puntualiza que: “Son áreas que por sus características ecogeográficas, contenido de especies, bienes y servicios ambientales y culturales que proporcionan a la población, hacen imprescindible su

44 Ley Ambiental, Op. cit. Pág. 4 21 preservación.” Se comprende que la riqueza y valores agregados que brindan los servicios ecosistémicos que las ANP capitalinas generan hacen que su preservación sea preponderante en las políticas ambientales metropolitanas.

1.4 Marco Normativo de las Áreas Naturales Protegidas

Las ANP se encuentran reglamentadas por diversos instrumentos normativos encargados de regular la gestión y la permanencia de las Áreas a nivel global. Para entender el entramado institucional encargado de preservar las ANP en el ámbito capitalino, no podemos desvincular la normatividad local de la internacional y de la federal, ya que éstas últimas dan sustento legal a las ANP al margen de su escala geográfica. Por este motivo resulta necesario presentar de manera breve el entramado institucional tanto internacional, como federal que respalda y norma las ANP para después introducir el capitalino.

1.4.1 Instrumentos internacionales. Desde los años 70 se han venido conformando esfuerzos internacionales para preservar los recursos naturales, siendo estas acciones los antecedentes de las prácticas actuales que tienden a conservar las ANP globales. En el año de 1971 se suscribió la Convención sobre los Humedales en Ramsar, Iran la cual tiene como objetivo contener los compromisos de los países miembros para la conservación y uso sostenible de los humedales. Un año más tarde, en 1972, se signó la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural con el fin de preservar el patrimonio cultural y natural de los países miembros. Dos décadas después, en el año de 1992, surgió la Declaración de Río la cual ha fungido desde entonces como base para promulgar las acciones de los países miembros en pro de la consecución de la sostenibilidad global.

En el mismo año se suscribió el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB) el cual ha servido de base para llevar a cabo acciones en pro de la conservación de la biodiversidad, así como del uso sostenible de la misma. También en el mismo año se crea la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático con el fin de fungir como institución base con referencia al tema del cambio climático global. En el año de 2004 se diseña el Programa de Trabajo sobre las ANP del CDB el cual es un instrumento de política pública que tiene como objeto el apoyar en la gestión de las ANP globales.

A continuación se presenta el Cuadro 1 que resume los tratados internacionales antes expuestos, así como sus objetivos y fecha de promulgación.

INSTRUMENTOS INTERNACIONALES NORMATIVOS DE LAS ANP

Nombre del Instrumento Objetivo Año de declaración Convención sobre los Contener los compromisos 1971 humedales de RAMSAR de los países miembros para la conservación u uso sostenible de los humedales. Convención sobre la Preservar el patrimonio 1972 Protección del Patrimonio cultural y natural de los Mundial, Cultural y Natural países miembros. Declaración de Río Fungir como base para 1992 promulgar las acciones de los países miembros en pro de la consecución de la sostenibilidad global.

Convenio de la Diversidad Fungir como base para 1992 Biológica llevar a cabo acciones en pro de la conservación de la biodiversidad, así como del uso sostenible de la misma. Convención Marco de las Fungir como institución base 1992 Naciones Unidas sobre el con referencia al tema del Cambio Climático cambio climático global. Programa de Trabajo sobre Apoyar en la gestión de las 2004 las ANP del CDB ANP globales.

Cuadro 1 Fuente: elaboración propia.

1.4.2 Instrumentos nacionales El principal instrumento normativo en cuestión ambiental a nivel federal en México es la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). Esta Ley se promulgó en el año de 1988 y tiene como objetivo la protección y conservación del medio ambiente en el país. Dicha Ley contempla a las ANP como entes preponderantes para la preservación de la biodiversidad mexicana por lo que en el año 2000 se publicó el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Áreas Naturales Protegidas, esto con el fin de poder reglamentar las actividades en torno a las ANP en el país.

Además de estos instrumentos jurídicos existe una serie de órganos encargados de administrar el manejo de las ANP de México, éstos se encuentran encabezados por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), la cual tiene por objetivo:

“Conservar el patrimonio natural de México y los procesos ecológicos a través de las ANP y los PRODERS45 en Regiones Prioritarias para la Conservación, asegurando una adecuada cobertura y representatividad biológica.”46

Esta Comisión cada sexenio elabora el Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas, el cual tiene como objetivo el manejo y gestión de las ANP que dependen del gobierno federal.

A su vez, de la CONANP dependen el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la Conservación (SIMEC) cuyo objetivo es:

"Establecer un sistema que incorpore indicadores biológicos, geográficos, sociales y económicos que permitan analizar la efectividad e impacto en la aplicación de políticas públicas en las Áreas Naturales Protegidas y otras modalidades de conservación".47

45 Programas de Desarrollo Regional Sustentable. 46 Quienes somos. CONANP http://www.conanp.gob.mx/quienes_somos/ Consultado el: 7-03-2014 47 SIMEC. https://simec.conanp.gob.mx/indexG.php# Consultado el: 7-03-2014 25

Y también el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP), cuyo objetivo es: “Incluir en el mismo, las áreas que por su biodiversidad y características ecológicas sean consideradas de especial relevancia en el país."48

A continuación se presenta el Cuadro 2 el cual sintetiza tanto el marco normativo, así como el marco institucional que regula las ANP en México.

MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LAS ANP EN MÉXICO

Instrumento o Institución Objetivo Año de declaración o surgimiento Ley General del Equilibrio Ser el instrumento que 1988 Ecológico y Protección al norma el ámbito ambiental Ambiente en México. Reglamento de la Ley Reglamentar las 2000 General del Equilibrio actividades en torno a las Ecológico y la Protección ANP nacionales. al Ambiente Sistema Nacional de Áreas Ser un sistema que 2000 Protegidas contenga información sobre las ANP de mayor representatividad biológica y ecológica de México. Comisión Nacional de Ser el órgano encargado 2000 Áreas Naturales Protegidas de la gestión de las ANP en México. Sistema de Información, Ser un sistema que 2002 Monitoreo y Evaluación contenga diversos tipos de para la Conservación indicadores que abonen a la gestión de las ANP en México.

Cuadro 2 Fuente: elaboración propia.

1.4.3 Instrumentos de gestión a nivel local En cuanto a los marcos tanto institucional, normativo y programático que enmarcan a las ANP del Distrito Federal podemos ubicar en primer lugar la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal (LAPTDF), la cual fue

48 SINAP. http://www.conanp.gob.mx/que_hacemos/sinap.php Consultado el: 7-03-2014 26 promulgada en el año 2000 y tiene como objetivo legislar y regular la política ambiental del Distrito Federal. Vale la pena recalcar que este es el instrumento normativo que regula el manejo y gestión de las ANP capitalinas. De igual manera se encuentra el Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal el cual tiene como objetivo reglamentar las disposiciones de la LAPTDF.49

También es necesario mencionar la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal, la cual tiene por objeto: “ el establecimiento de políticas públicas que permitan propiciar la mitigación de Gases de Efecto Invernadero, la adaptación al cambio climático, así como el coadyuvar al desarrollo sustentable.”50

En cuanto al marco institucional de las ANP éste se encuentra encabezado por la Coordinación de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal la cual:51

- Establece y emite normas, criterios y lineamientos para la administración y manejo de las Áreas Naturales Protegidas. - Aprueba y evalúa los Programas de Manejo. - Propone y aprueba los proyectos de declaratoria de ANP. - Establece y aprueba los mecanismos de financiamiento de las ANP. - Supervisa que se cumpla estrictamente con las disposiciones jurídicas y administrativas en todos los asuntos relativos a las ANP. - Propone la celebración de instrumentos de coordinación en materia de ANP. - Propone reformas al marco jurídico en materia de ANP. Administra y opera el Programa de Retribución por la Conservación de Servicios Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias y el Programa de Retribución por la Conservación de Servicios Ambientales en Áreas Comunitarias de Conservación Ecológica.

49 Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de diciembre de 1997. http://www.sedema.df.gob.mx/transparencia/descargas/sma/sma_reglamento_ley_ambiental_df.pdf Consultado el: 13-ene-2015. 50 Decreto por el que se expide la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal publicada el 16 de Junio de 2011. Pág. 1 51Coordinación de Áreas Naturales Protegidas. http://www.sma.df.gob.mx/organigrama/curriculum.php?id=222&puesto=COORDINACI%D3N%20DE%20%C 1REAS%20NATURALES%20PROTEGIDAS&direccion=COORDINACI%D3N%20DE%20%C1REAS%20NATURALES %20PROTEGIDAS&idpuesto=20 Consultado el: 29- 03- 2013 27

- Coordina la administración las ANP "Sierra de Guadalupe", "Sierra de Santa Catarina" y la "Armella".”

Dentro de esta Coordinación se encuentra el Sistema Local de Áreas Naturales el cual se estableció en el año de 2005 con el objetivo de fungir como: un instrumento estratégico de planeación para la conservación de los recursos naturales del Distrito Federal y administración de las áreas naturales protegidas.52

Por último resta mencionar el marco programático existente que el gobierno del Distrito Federal implementa a través de los órganos que se encargan de manejar y conservar las ANP de la Ciudad. Esta tarea de conservación y manejo se ve reflejada en algunas políticas que tratan la problemática ambiental metropolitana, como el Plan Verde53. Este último ubica al Suelo de Conservación, y por ende a las ANP, como uno de sus 7 ejes rectores para alcanzar la sustentabilidad capitalina, y dentro de sus estrategias para conservar este espacio plantea la Restauración y Conservación de ecosistemas de alto valor ambiental. Para lograr este último objetivo establece la protección y manejo de las ANP.

A continuación se presenta el Cuadro 3 que resume los principales instrumentos normativos e institucionales que regulan las ANP del Distrito Federal.

52 Acuerdo por el que se establece el Sistema Local de Áreas Naturales Protegidas. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2005. P. 3 53 El Plan Verde es la ruta del Gobierno del Distrito Federal a mediano plazo (15 años) que contiene las estrategias y acciones para encaminar a la Ciudad de México hacia la sustentabilidad de su desarrollo. Véase: Plan Verde Ciudad de México. Gobierno del Distrito Federal. 2007. P. 2 28

MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LAS ANP EN EL DISTRITO FEDERAL

Instrumento o Institución Objetivo Año de creación Ley Ambiental de Regular la política ambiental del Distrito 2000 Protección a la Tierra en el Federal Distrito Federal Reglamento de la Ley Reglamentar las disposiciones de la 2000 Ambiental del Distrito LAPTDF Federal Coordinación de ANP del Establecer y emitir normas, criterios y Gobierno de la Ciudad de lineamientos para la administración y México manejo de las Áreas Naturales Protegidas. Sistema Local de ANP Conservar los recursos naturales 2005 capitalinos así como administrar las ANP de la Ciudad. Plan Verde Establecer las acciones para la 2007 consecución de la sostenibilidad de la Ciudad de México Ley de Mitigación y Establecer políticas públicas que permitan 2011 Adaptación al Cambio propiciar la mitigación de Gases de Efecto Climático y Desarrollo Invernadero, la adaptación al cambio Sustentable para el climático, así como el coadyuvar al desarrollo sustentable Distrito Federal

Cuadro 3 Fuente: Elaboración propia.

1.5 Categorías de manejo de las Áreas Naturales Protegidas En relación al manejo de las ANP existen diversas categorías construidas específicamente para la designación y gestión de los diferentes tipos de ANP. De igual manera, diversos son los entes encargados de construir dichas categorías, estos van desde organismos internacionales hasta instituciones legales capitalinas. Es necesario hacer explícito que para lo relativo al presente trabajo nos centraremos en las categorías de manejo que establece la Ley Ambiental del Distrito Federal debido a que es el instrumento normativo que regula el manejo y gestión de las ANP capitalinas, y en específico nos evocaremos a las categorías de manejo que se utilizan para la gestión de las ANP que son nuestros casos de estudio. Para conocer las diversas categorías estipuladas tanto por la UICN, por la LGEEPA y la LAPTDF ver: Anexo 2

1.5.1 Categorías capitalinas propuestas por la LAPTDF En lo que respecta al plano capitalino, siendo este el contexto donde se encuentran nuestros casos de estudio, la LAPTDF establece seis diferentes categorías de ANP, éstas son:

Categoría I. Zonas de Conservación Ecológica Categoría II. Zonas de Protección Hidrológica y Ecológica Categoría III. Las Zonas Ecológicas y Culturales Categoría IV. Los Refugios de Vida Silvestre Categoría V. Las Zonas de Protección Especial Categoría VI.Las Reservas Ecológicas Comunitarias

Para efectos del presente trabajo es necesario aclarar que específicamente se estudiaran únicamente dos categorías, las Zonas Ecológicas y Culturales; y las Reservas Ecológicas Comunitarias. Por Zonas Ecológicas y Culturales se entienden:

“Aquellas con importantes valores ambientales y ecológicos, donde también se presentan elementos físicos, históricos o arqueológicos o se realizan usos y costumbres de importancia cultural.”54

Por Reservas Ecológicas Comunitarias se entienden:

“Las Reservas Ecológicas Comunitarias son aquellas establecidas por pueblos, comunidades y ejidos en terrenos de su propiedad destinadas a la preservación, protección y restauración de la biodiversidad y del equilibrio ecológico, sin que se modifique el régimen de propiedad.”55

A partir del análisis de las categorías que presenta la LAPTDF es necesario tomar en consideración que este referente normativo tiene por objeto el regular la cuestión ambiental en el Distrito Federal, por ende las categorías que establece la LAPTDF tienen valor únicamente sobre la jurisdicción sobre la cual ejercen su potestad, que sería las ANP del DF y en el caso específico de nuestros objetos de estudio sobre las ANP que se encuentren enmarcadas bajo estas categorías de manejo.

54 Ibid. Pág. 50. 55 Ibid. Pág. 55. 30

1.6 Manejo de las Áreas Naturales Protegidas

Una vez que ya fueron establecidas las categorías bajo las cuales se manejan las ANP resulta necesario introducir el ciclo de manejo bajo el cual se gestionan. Dejar en claro este ciclo es preponderante para esta investigación ya que éste es parte del sustento teórico del instrumento de política pública que tiene como objeto conservar las ANP que son tanto los Programas de Manejo como el Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las Reservas Ecológicas Comunitarias.

1.6.1 El ciclo de Manejo de las ANP El manejo de una ANP refiere a una construcción metodológica representada en un ciclo de manejo. Vale la pena mencionar que este ciclo se compone por 6 diversas etapas que son: Definición del Contexto, Planeación, asignación de Recursos, definición de Procesos, Producción Final (outputs) y Resultados (outcomes). Es necesario tomar en cuenta que: “Un buen manejo necesita un profundo entendimiento de las condiciones individuales relacionadas al Área Protegida, (el proceso de manejo debe ser) cuidadosamente planeado e implementado e incluir un monitoreo regular, realizando los cambios pertinentes en la gestión conforme sea necesario.”56

1.6.2 Etapas del Ciclo de Manejo de un Área Natural Protegida

Contexto Resulta imperante tomar en cuenta el contexto que enmarca el Área Natural Protegida que se pretende gestionar, esto debido a que éste: “Provee la información necesaria para planear e implementar la gestión…”57 de una manera lo más pertinente posible, debido a que entre más se conoce con detalle las condiciones que enmarcan nuestro objeto de incidencia se podrán diseñar

56 Hockings, M., Stolton, S., Leverington, F., Dudley, N. and Courrau, J. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. 2nd edition. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, 2006. Pág. 11. (Traducción propia). 57 Ibid. Pág. 12 (Traducción propia). 31 instrumentos de manejo lo más adecuados posible para lograr el objetivo final que es una gestión adecuada. Los aspectos que deben ser considerados para realizar una descripción lo más detallada y fehaciente posible del contexto son los siguientes:58 • Valores y significados del Área Protegida desde sus perspectivas tanto biológicas como socio-culturales. • Amenazas sobre el Área Protegida, tales como: especies invasivas, uso inapropiado y extracción de los recursos y otras amenazas tanto de tipo externo como interno. • Influencias externas las cuales pueden oscilar desde factores nacionales como: situación económica, política medioambiental, estabilidad política; hasta problemas locales como: relaciones entre vecinos y agentes clave. • Agentes clave y comunidades locales incluyendo el entendimiento de quien se encuentra involucrado y quien se podría ver afectado por el manejo del Área Protegida.

Planeación El momento de la planeación del instrumento de manejo es de suma importancia, ya que: “Un Área Protegida que sufre de defectos de diseño en su plan de manejo es improbable que su gestión sea efectiva, incluso si el cuerpo que se encarga de su manejo opera efectivamente…”59 Los puntos que se deben tomar en cuenta para un correcto proceso de planeación son los siguientes: • Legislación y políticas del Área Protegida: para poder planear el instrumento de manejo es necesario tomar en cuenta al momento del diseño tanto la legislación que norma el Área Protegida así como las políticas que la enmarcan. Esto para diseñar instrumentos que vayan acorde a la legislación como a los instrumentos de política que los contextualizan. • Diseño del Sistema de Áreas Protegidas: Analizar los factores que incidieron en el diseño del Sistema de Áreas Protegidas que se va a gestionar. • Planeación del manejo: aquí es necesario que los objetivos que se quieran alcanzar con el manejo del Área Protegida sean claros y apropiados, esto respaldado por un plan de manejo y por los recursos e insumos adecuados. Todas estas son características de un manejo efectivo.

58 Ibid. Pág. 13 (Traducción propia). 59 Ibid. Pág. 18. 32

Recursos

Para el diseño del plan de manejo del Área Protegida que se piensa implementar es oportuno hacer una evaluación ex-ante de los recursos que se necesitarán para poder ejecutar dicho manejo. Es necesario tener un panorama lo más claro posible de los recursos con los que se contarán para la gestión, para de este modo poder ubicar las futuras limitaciones que pueden sobrevenir devenidas de dicha carencia. Resulta pertinente ubicar con exactitud los recursos existentes tanto de: de capacidad humana, de facilidades, de información, de capital monetario y de equipo.60

Para evaluar todo el panorama que incluye los recursos necesarios para el manejo efectivo de un Área Protegida es preciso: • Cuantificar el nivel de recursos necesarios: Aquí es pertinente ponderar cuantos recursos y de qué tipo serán los necesarios para poder implementar un manejo adecuado. • Disponibilidad de los recursos: Una vez que se ha hecho la estimación de la cantidad de los recursos necesarios para poder operar es necesario corroborar la disponibilidad de dichos recursos. Esto en tanto cantidad como en calidad. En cuanto a cantidad nos referimos al: presupuesto, acceso a la información, equipo, infraestructura y personal.61 En cuanto a calidad nos referimos a: la capacidad real del personal, la distribución del presupuesto, las condiciones de la infraestructura.62 • Aplicación de los recursos: en este momento es dónde se planea cómo y de qué manera se aplicaran los recursos disponibles para tratar de alcanzar los objetivos de manejo propuestos.

60 Ibid. Pág. 20. 61 Ibid. Pág. 21. 62 Ibidem. 33

Procesos de Manejo Para que un Área Protegida sea efectiva en su gestión se requiere que sus procesos de manejo sean bien diseñados y sustentados. Para lograr esto existe un marco que engloba las principales referencias que un proceso de manejo requiere:63

• La definición de que sistemas y estándares son aceptables y cuáles son las “mejores prácticas (puntos de referencia). • Decisiones acerca de cuál de estas prácticas serán requeridas en sistemas particulares y Áreas Protegidas individuales. • Investigación sobre cuales sistemas están siendo implementados y cuales estándares están siendo cumplidos. • Recomendaciones acerca de si los sistemas y estándares son apropiados o pueden ser mejorados.

Producción final

En esta penúltima fase del Ciclo de Manejo se puede constatar si las metas que en un principio se tenían contempladas por los administradores se cumplieron o no. Comúnmente la información acerca de la producción final puede ser encontrada en los reportes anuales, los resultados de las evaluaciones de la implementación de las acciones de manejo pueden servir para ver si es necesario algún ajuste en éstas últimas para alcanzar los objetivos planteados. Existen dos puntos principales que escenifican esta etapa:

• El número o nivel de productos y servicios que fueron entregados: esto se puede representar en número de usuarios de servicios, mediciones en el nivel de trabajo realizado y mediciones de los productos finales. • La medida en que las acciones, las tareas y las estrategias fueron implementadas: Esto se puede evaluar haciendo la comparación entre el programa de planeación inicial y el que actualmente se implementa, Gasto planeado versus el gasto que realmente se ejerció y en el grado de implementación del plan de manejo.

63 Ibid. Pág. 22. 34

Resultados

La importancia del análisis de los resultados recae en que a través de éste se puede constatar y verificar los efectos que la implementación de las acciones de manejo trajeron consigo. Existen una serie de acciones que se deben llevar a cabo para tener un panorama lo más claro y fehaciente posible sobre los resultados que se obtuvieron, estas acciones son:

• Identificación de los resultados deseados: en este punto es necesario tener en claro cuáles son los resultados que se pretenden alcanzar, lograr hacer mesurables y lo más comprensiblemente posible los objetivos finales de la acción. • Opciones para la evaluación y monitoreo de los resultados: aquí es necesario tratar de medir el estatus actual de una situación, así como ver si ha logrado reducir alguna amenaza o la medida en que los objetivos del manejo se han alcanzado y por último el cambio en el estatus en el periodo de implementación de las acciones de manejo.64 • La condición de los valores incluyendo a la biodiversidad: este punto evoca al monitoreo y a la evaluación de la integridad ecológica y a las amenazas que ésta última enfrenta.65 • Evaluación del estado de los valores sociales y culturales: El punto en esta acción específica es realizar una valoración relativa al patrimonio cultural como: sitios artísticos, caminos tradicionales y carreteras. Así como de aspectos no materiales como conexiones de la población con la tierra, ceremonias, historias, canciones, danzas y modos de vida.66

A continuación se presenta el Ciclo de Manejo de un ANP (Gráfico 1):

64 Ibid. Pág. 26.27. 65 Ibid. Pág. 28 66 Ibid. Pág. 29

CICLO DE MANEJO DE UN ÁREA NATURAL PROTEGIDA

Contexto: situación actual y amenazas

Resultados: Planeación: ¿A ¿Qué se dónde se planea logró? llegar y cómo se logrará?

Producción Final: ¿Qué se hizo y que Recursos: servicios se ¿Qué se produjeron? necesita?

Procesos: ¿Cómo será el proceso de manejo?

Gráfico 1. Hockings, M., Stolton, S., Leverington, F., Dudley, N. and Courrau, J. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. 2nd edition. IUCN, Gland,

Switzerland and Cambridge, 2006. Pág. 11. (Traducción propia).

Con la consecución de las diversas etapas que constituyen al Ciclo de Manejo de las ANP, las cuales comprenden ciertos factores que contribuyen tanto a un diseño, una implementación y una evaluación pertinentes de los Programas de Manejo de las ANP; resulta oportuno retomar la teoría que compone el manejo de las Áreas Protegidas para de este modo lograr una gestión y manejo de las mismas con la mayor eficacia posible.

1.7 Barreras en el manejo de las ANP

Ahora que ya se encuentra asentado primeramente el Ciclo de Manejo de las Áreas Protegidas y posteriormente los modelos a través de los cuales se implementa dicho ciclo, resulta pertinente tomar en cuenta que éste no es un ciclo que opera automáticamente ni sin amenazas ni factores que lo influencien. Factores de diversas índoles tanto económicos, sociales y organizacionales influyen en el proceso. Esto puede compararse con lo que se estableció en el apartado relativo a la implementación de las políticas públicas en donde se asentó que la implementación de las políticas no es un proceso que se dé mecánicamente ni sin elementos que influyan en éste.

En relación específica a los instrumentos de conservación y manejo de las ANP autores como Lane, Robles y Lachapelle identifican dos principales causas que generan barreras en la implementación de estos instrumentos, estas son: “Pobres prácticas de planificación y la ineficiencia burocrática de las instituciones encargadas de la planificación.”67

De igual manera, estos tres autores, a través de la realización de diversos estudios en el continente americano, han logrado distinguir las principales barreras a las cuales se enfrentan los Programas de Manejo en el Continente Americano. Se exponen factores tanto institucionales, de administración, de diseño, de deficiencia en los recursos humanos, de implementación, entre otros. En el Cuadro 4 se presentan las principales barreras que estos tres autores han logrado identificar:

67 Jon, Kohl. Barriers to implementing Protected Area Strategic Plans. Pág. 4. (Traducción propia).

BARRERAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE MANEJO EN AMÉRICA

Barreras Robles Lachapelle Lane Factores Falta de acuerdo Bajos niveles de la institucionales en torno a los capacidad del equipo de objetivos trabajo y del equipo de administración Desarrollo del Plan de Rigidez en el Conflictos políticos Manejo diseño del proceso Administración de las Procedimiento de Uso inapropiado de Áreas Naturales las obligaciones y consultores externos Protegidas requerimientos Participación de los Falta de confianza Baja participación de los actores involucrados tomadores de decisiones en la planeación e implementación

Cuadro 4. Fuente: Jon, Kohl. Barriers to implementing Protected Area Strategic Plans. (Traducción propia).

Además de las barreras anteriormente mencionadas: “El contexto institucional en donde la planeación se lleva a cabo trae consigo diversas barreras para la implementación.”68 Estas son:69 • Alta rotación del grupo encargado de la administración de las Áreas Protegidas. • Bajos salarios para aquellos que trabajan directamente en el campo lo que hace que el staff con un mayor grado de cualificación técnica permanezca en las oficinas centrales y no en la Áreas Protegidas. • Capacitación inadecuada que hace que las planeaciones técnicas no se puedan llevar a cabo. • Falta de incentivos para la planeación. • Falta de motivación del staff debido a que los procesos se tornaron demasiado políticos.

68 Ibidem. 69 Ibíd. Pág 4-5. 38

• Conflictos alrededor de la toma de decisiones entre los diferentes niveles del sistema.

Además de los factores anteriormente mencionados existen otra variedad de elementos que interfieren en la implementación del manejo de las ANP, éstos pueden ser factores económicos y sociales. Los factores económicos pueden referirse a que se cuenta con un presupuesto financiero reducido para gestionar el ANP en cuestión lo que genera que los objetivos en su conservación no se vean concretados. En relación a los factores sociales se puede hablar de crecimiento de la mancha urbana, uso recreativo no controlado, actividades agropecuarias, contaminación por residuos sólidos y líquidos y tala clandestina como elementos que transgreden la conservación de las ANP. Por lo que es necesario ubicar estos agentes para que éstos no desvíen la consecución de los objetivos que se pretenden alcanzar.

1.8 Gobernanza y sus implicaciones para el manejo de las Áreas Naturales Protegidas Una vez que ya fueron establecidas tanto las categorías de manejo de las ANP como la composición de su Ciclo de Manejo, resulta imperante introducir el concepto de gobernanza ya que éste es un concepto y una práctica que se encuentra vinculada con la gestión de las ANP, ya que es a través de este modelo como se gestionan las ANP a nivel global. Para hablar de gobernanza resulta necesario tener en claro lo que este concepto refiere y representa. La gobernanza alude a un estilo de gobierno que no únicamente se centra en el Estado como ente principal y único, si no que refiere a un gobierno conformado por el Estado en acompañamiento de las esferas sociales y económicas, en tanto que sociedad civil y agentes económicos. Siendo la gobernanza entendida como:

“Un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”.70

1.8.1 Tipos de gobernanza para la administración de Áreas Naturales Protegidas. Tomando en cuenta la diferenciación que la UICN hace de los tipos de gobernanza que rigen en las ANP globales, en tanto que describe 4 tipos diferentes, esto dependiendo de en qué actor o actores recae el poder de gestión de la ANP en cuestión. Las categorías que presenta la UICN son: 1) Gobernanza por parte del gobierno 2) Gobernanza compartida 3) Gobernanza Privada 4) Gobernanza por parte de pueblos indígenas y comunidades locales

Para efectos del presente trabajo se toman en consideración las dos categorías que ejemplifican los estudios de caso que lo conforman. Por un lado se retoma la Gobernanza Compartida y por el otro la Gobernanza por parte de pueblos indígenas y comunidades locales.71 En tanto que por Gobernanza Compartida podemos entender la gobernanza que implica la intervención tanto de entidades estatales, civiles y privadas en la gestión del Área. Según lo que estipula la Ley Ambiental del Distrito Federal, en su artículo 92 BIS, para las ANP propiedad del Gobierno del Distrito Federal: “ La

70 Mayntz, Renate. Nuevos desafíos de la teoría del Governance, Instituciones y Desarrollo, Barcelona, IGG, noviembre de 2000. Citado en: Canto, Chac. Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo. Política y Cultura, otoño 2008, núm. 24. Pág. 15-16 71 Vale la pena describir los demás tipos de gobernanza que no se estudiaran en el presente trabajo. La gobernanza por parte del gobierno refiere a que éste: “Posee la autoridad, la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas sobre la gestión del área protegida, determina sus objetivos de conservación (del mismo modo que son definidos en las categorías de la UICN), desarrolla y aplica su plan de gestión y normalmente también es propietaria de las tierras, del agua y de los recursos relacionados dentro del área protegida. Por gobernanza compartida se entiende: “( Cuando se comparte)… ,formal e informalmente, la autoridad administrativa y la responsabilidad entre varias partes gubernamentales y no gubernamentales (y) se emplean complejos mecanismos y procesos institucionales. Véase: Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 32. 40 administración y manejo de las Áreas Naturales Protegidas propiedad del Gobierno del Distrito Federal corresponderá a la Secretaría.”72Sin embargo para la gestión de las Áreas será necesario el establecimiento de un Consejo Asesor, el cual tiene por función: “Asesorar y apoyar al responsable del ANP, en las funciones de manejo, administración y gestión, que requieran de su participación o intervención.”73 En tanto que el Consejo Asesor estará conformado por una diversidad de integrantes devenidos de distinto ámbitos tanto gubernamentales, civiles y empresariales.74 Por lo que es claro visualizar en el primer caso de estudio, el ANP del Bosque de Tlalpan siendo un Área propiedad del Gobierno del Distrito Federal, una Gobernanza Compartida en su gestión.

En cuanto a la segunda categoría que se toma en cuenta, la Gobernanza por parte de pueblos indígenas y comunidades locales, por esta podemos entender:

“Las Áreas protegidas donde la autoridad administrativa y la responsabilidad recaen en los pueblos indígenas y/o comunidades locales bajo diversas formas de instituciones y normas, consuetudinarias o legales, formales o informales.”75

72 Ley Ambiental del Distrito Federal. Asamblea Legislativa del Distrito Federal, I Legislatura. 73 Acuerdo por el que se aprueba y expide el Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal, 2010. Pág. 17 74 En tanto que el Consejo Asesor, según lo establecido en la Regla 17 del Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal, estará conformado por al menos por los siguientes miembros: I. Un Presidente Honorario, que recaerá en el titular de la SMA. II. Un Presidente Ejecutivo, que recaerá en el titular de la DGCORENA. III. Un Coordinador General, que recaerá en el titular del SLANP. IV. Un Secretario Técnico, que recaerá en el Director del ANP. V. El Presidente del Comisariado Ejidal o Comunal, en el caso de las Reservas Ecológicas Comunitarias. VI. El Jefe Delegacional en el caso de que el ANP se encuentre administrada por alguna Delegación Política. VII. El Director o representante legal de las organizaciones sociales, públicas o privadas que por convenio con la SMA tuvieran asignada la administración o co-administración del ANP. VIII. Un representante del Sector Empresarial. IX. Por lo menos uno y máximo tres representantes de universidades o centros de estudios e investigación, relacionados con el estudio de la biodiversidad del ANP, o interesados en su conservación. X. Por lo menos uno y máximo tres representantes de las organizaciones sociales que demuestren interés y tengan relación directa con la conservación del ANP en cuestión, y que hayan sido elegidos en representación de sus organizaciones. 75 Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 32

Por lo que para el segundo estudio de caso, el Área de San Miguel Topilejo, la cual se encuentra decretada bajo la figura de Reserva Ecológica Comunitaria, es posible ubicar dicho tipo de gobernanza en su gestión. Ya que la Ley Ambiental del Distrito Federal, en su artículo 92 BIS establece que: “En el caso de las áreas naturales protegidas de propiedad social, su administración corresponderá a sus propietarios o poseedores…”76por lo que es palpable que su gestión y manejo recae en la comunidad propietaria de la tierra que conforma dicha ANP.

1.9 Fortalezas de las ANP Una vez que ya se establecieron los elementos conceptuales, normativos y de gestión de las ANP resulta necesario exponer las ventajas políticas, legales, administrativas, económicas y técnicas que estos espacios tienen sobre cualquier otro esfuerzo de conservación del entorno natural. Según lo que dice Dudley Et. al., en primer lugar podemos constatar que las ANP poseen marcos legales que las respaldan los cuales generan tanto soporte legal así como una permanencia en el largo plazo gracias a la normatividad que sustenta a estas figuras, lo que origina que se pueda dar una gestión del Área estable y con un resguardo normativo formal. Posteriormente podemos ubicar que las figuras de las ANP se encuentran respaldadas por diversos acuerdos internacionales. Esto sin duda genera que estas figuras estén sustentadas tanto en el marco normativo como en el programático público a nivel internacional. También es necesario resaltar que la gestión de las ANP en la actualidad se da bajo la premisa de la gobernanza lo que sin duda genera que su manejo sea un ejercicio participativo en el cual se incluyen actores de diversos ámbitos como el gubernamental, el civil y el privado.77 En relación a la permanencia de las ANP como figuras para la conservación, sus esquemas de gestión se encuentran diseñados para ser implementados en

76 Ley Ambiental del Distrito Federal. Op.Cit. 77 En relación al concepto de gobernanza es posible remitirse al apartado 1.7 en el cual se profundiza sobre dicho concepto. 42 periodos de largo plazo lo que sin duda abona a la permanencia de los esfuerzos por su preservación. En cuanto a su efectividad cada ANP se encuentra gestionada por un Programa de Manejo individual lo que permite que el contenido del mismo no sea del todo rígido y se pueda adaptar al contexto real que engloba la situación particular de cada Área. Mientras que en el plano económico, el manejo de las ANP puede ser auspiciado por una serie de mecanismos presupuestarios tanto del ramo gubernamental como del ámbito privado y del proveniente de la sociedad civil. A continuación se presenta el cuadro 5 que resume las fortalezas de las ANP como instrumento de conservación:

FORTALEZAS DE LAS ANP

CRITERIO CARACTERÍSTICA Operan en marcos legales o de otro tipo que proporcionan un mecanismo estable, a largo plazo, para gestionar los ecosistemas terrestres y acuáticos.

Han acordado estructuras de gobernanza que proveen una amplia Gobernanza y gama de requisitos socioculturales. salvaguarda Están apoyadas por una gama de convenciones y acuerdos (CDB, Patrimonio Mundial, Ramsar, Programa sobre el Hombre y la Biosfera -MAB-, CITES, etc.) y acuerdos regionales tales como Natura 2000, que proporcionan estructuras políticas, herramientas y apoyo político.

Están basados en un compromiso de permanencia y Permanencia dirección a largo plazo de los ecosistemas y los recursos naturales.

Están respaldados por planes de administración que pueden facilitar respuestas rápidas ante nueva información o condiciones nuevas relacionadas al cambio climático.

Pueden utilizar los mecanismos de financiación existentes, incluyendo Efectividad asignaciones presupuestarias gubernamentales, privados y de la sociedad civil.

Están respaldadas por redes de expertos dispuestos a proporcionar asesoría y asistencia, incluyendo a la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN (CMAP-UICN) y ONGs conservacionistas.

Cuadro 5. Fuente: Dudley, N., S. Stolton, À. Belokurov, L. Krueger, N. Lopoukhine, K. MacKinnon, T. Sandwith y N. Sekhran [editores] (2009); Soluciones Naturales: Las áreas protegidas ayudan a las personas a enfrentar el cambio climático, IUCNWCPA, TNC, PNUD, WCS, El Banco Mundial y WWF, Gland, Suiza, Washington DC y Nueva York, EE.UU.

1.10 Los Servicios Ecosistémicos que brindan las Áreas Naturales Protegidas Una vez establecidas las fortalezas tanto políticas, legales, administrativas, económicas y técnicas de las ANP resulta necesario establecer que las ANP son espacios primordiales para el bienestar de los habitantes del mundo, debido a que dentro de éstos ocurren una serie de procesos naturales que proveen un cúmulo de beneficios de los cuales depende la vida misma de los individuos. Estos

44 procesos se denominan servicios ecosistémicos por los cuales se entienden: “los beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas…”78. Por lo que es preponderante conservar y hacer un uso sostenible de las ANP para de este modo mantener tanto su riqueza natural original, como los servicios ecosistémicos que proporcionan, éstos últimos son:79

• Servicios de provisión que incluyen: alimentos (cultivos, ganado, pesquerías de captura, acuicultura, alimentos silvestres); fibra (madera, algodón-cáñamo-seda, leña); recursos genéticos; productos bioquímicos, medicinas naturales, productos farmacéuticos; y, agua dulce. • Servicios de regulación que incluyen: regulación de la calidad del aire; regulación del clima (global, regional y local); regulación del agua; regulación de la erosión; purificación del agua y tratamiento de aguas de desecho; regulación de enfermedades; regulación de pestes; polinización; y, regulación de los riesgos naturales. • Servicios culturales que incluyen: valores espirituales y religiosos; valores estéticos; y, recreación y ecoturismo.

Es posible relacionar toda la gama de servicios ecosistémicos que las ANP nos brindan con la aportación que éstos mismos hacen al desarrollo económico de los países. Retomando lo que expone Bezaury es factible utilizar el concepto de valor económico total, el cual: “Pretende capturar desde un punto de vista económico de estos bienes y servicios, no obstante que muchos de ellos son extremadamente difíciles de valuar económicamente.”80 El valor económico total se compone por dos tipos de valores: valores de uso y valores de no uso los que a su vez se componen por diversos valores más.

78 Áreas protegidas ayudando a la gente a enfrentar el cambio climático. WWF, 2010. Pág. 8 79 Bezaury-Creel J. E.. El Valor de los Bienes y Servicios que las Áreas Naturales Protegidas Proveen a los Mexicanos. The Nature Conservancy Programa México - Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. México, 2009. Pág. 12 80 Ibidem. 45

Bezaury también expone que existen valores de uso por los cuales se entienden los valores que se presentan de manera material, estos se subdividen a su vez en valores de uso directo, indirecto y de opción. Los valores de uso directo son los que brindan a la sociedad los servicios más cuantificables debido a que son de tipo comercial y para el consumo. Estos valores se traducen en actividades como: “recreación, turismo, cacería, pesca, recolección, uso de recursos genéticos, educación e investigación.”81 • Los valores de uso indirecto son aquellos que:

“Se derivan de las funciones y procesos ecológicos que se presentan en las ANP, e incluyen entre otros a: la protección de las cuencas hidrológicas, la estabilización climática local y regional, la captura de carbono, así como los servicios prestados por constituir hábitats de insectos que polinizan los cultivos o de aves rapaces que controlan las poblaciones de roedores en la región. Debido a la naturaleza dis-persa de los valores de uso indirecto, estos ingresan a los circuitos mercantiles sin ser medidos ni valorizados.”82

• Los valores de opción:

“Podrán ser directos o indirectos y se refieren a aquellos que futuras generaciones podrán recibir debido a que tendrán la opción de usarlos debido a que estos recursos no fueron previamente agotados o destruidos. Un ejemplo de estos valores a futuro son los recursos genéticos derivados de la bioprospección, los cuales podrán aportar importantes insumos a futuras actividades agrícolas, farmacéuticas y cosméticas entre otras.”

Mientras que por valores de no uso se entienden los que se presentan de forma inmaterial; éstos a su vez se subdividen en valores de existencia y de legado. • Los valores de existencia son valores inmateriales como: “Los cuales enriquecen los aspectos intelectuales, psicológicos, emocionales, espirituales, culturales y creativos de la existencia y bienestar del hombre.”83

81 Ibid. Pág. 13 82 Ibidem. 83 WCPA IUCN World Commission on Protected Areas. 2000. Internal Report. Unpublished Report. IUCN World Commission on Protected Areas. Task Force on Non Material Values of Protected Areas. Citado en: Chape S., M. Spalding, M.D. Jenkins. 2008. The World Protected Areas. Prepared by the UNEP World Conservation Moni-toring Centre. University of California Press. Berkeley. USA. 340 pp. Citado en: Bezaury, Op. cit. Pág. 13 46

• Los valores de legado:” Representan valores netamente altruistas, ya que se refieren simplemente al beneficio de saber que otros se benefician actualmente o se podrán beneficiar en el futuro por la existencia de ANP.”84

En el Gráfico 2 se presentan los valores de los bienes y servicios que bridan las ANP.

84 Bezaury. Op. Cit. Pág. 14. 47

Conclusiones de capítulo Como conclusión de este primer capítulo, a partir de la lectura del mismo es posible comprender diversos aspectos fundamentales que resultan necesarios para sustentar teórica y empíricamente los factores que cimientan el objetivo final pretendido con esta investigación. En primer lugar el establecer los referentes teóricos relativos al proceso de implementación de las políticas públicas nos permite lograr asimilar tanto el proceso que sigue la implementación misma de los instrumentos de conservación y manejo aquí analizados; así como el modelo teórico que acoge estos instrumentos. De igual modo también se plasmaron los elementos teóricos que comprenden a las Áreas Naturales Protegidas. Dentro de estos elementos teóricos se establecieron sus aspectos conceptuales, normativos, programáticos, entre otros; lo que nos ayuda a comprender todo el entramado teórico-conceptual que engloba a nuestros dos estudios de caso: las ANP de San Miguel Topilejo y del Bosque de Tlalpan.

Pero más allá de comprender los componentes teóricos-conceptuales antes mencionados, la importancia más concreta de este primer capítulo es poder ubicar los factores que pueden fungir como barreras o alicientes en el proceso de implementación de los instrumentos de conservación y manejo aquí retomados. Retomando lo expuesto con anterioridad en este capítulo, factores como: el organizacional, el de recursos materiales o humanos o el institucional, solo por mencionar algunos; serán los elementos que se pretendan ubicar con precisión para de este modo conocer cuáles de estos factores son los que inciden en los instrumentos de conservación y manejo de las ANP aquí estudiadas. En conclusión, la importancia de conocer los factores de incidencia en los instrumentos de política pública aquí analizados recae en que los Servicios Ecosistémicos que las ANP brindan son beneficios vitales para los habitantes del planeta, pudiendo ser estos bienes tanto materiales como inmateriales, los cuales requieren que las acciones de política pública diseñados e implementados sean

48 contundentes para así poder preservar estos Servicios en aras del bienestar, ambiental, social y económico de esta Ciudad y del planeta en general.

II. Proceso metodológico En el presente capítulo se describe la metodología que se utiliza para llevar a cabo este trabajo de investigación.

Para analizar el objeto de estudio de este análisis que son: los factores que inciden en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de las ANP del Distrito Federal, se seleccionaron dos estudios de caso concretos de manejo y conservación de ANP: -El ANP del Bosque de Tlalpan -El ANP de San Miguel Topilejo

De ambos casos se requiere indagar sobre sus contextos político, social e institucional; esto para poder plantear un panorama lo más detallado posible de la situación de los estudios de caso y así poder conocer qué factores inciden en la implementación de sus instrumentos de conservación y manejo. Para poder obtener esta información será necesario diseñar un modelo analítico. Para poder diseñar dicho modelo es necesario realizar una investigación de tipo documental la cual está comprendida por una revisión exhaustiva de diversos documentos relativos al entramado institucional, organizacional, social y ecológico de ambas ANP.

Posteriormente, una vez que ya se conozca el contexto que engloba nuestros casos de estudio, es necesario realizar una investigación de campo. Ésta se compone, por un lado, por la realización de entrevistas semiestructuradas a informantes clave los cuales son tanto funcionarios gubernamentales como actores sociales. En cuanto al primer grupo de individuos entrevistados, los funcionarios gubernamentales de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal involucrados en la problemática. En total se entrevistaron a 4 funcionarios gubernamentales, los cuales son:

Cargo Nombre Subdirector de Áreas Naturales Protegidas de la Lic. José Orozco Secretaría de Medio ambiente del Distrito Federal. Jefe de Unidad Departamental de Áreas Lic. Luis Miguel Robles Gil Naturales Protegidas de la Comisión de Recursos Naturales del DF. Coordinador operativo del ANP de Bosque de Lic. Víctor Martínez Tlalpan, Comisión de Recursos Naturales del DF. Coordinador de la Zona Topilejo y responsable Sr. Miguel Pérez Betancourt del mantenimiento y vigilancia de la Comisión de Recursos Naturales del DF.

En cuanto al segundo grupo de individuos entrevistados, se aplicaron entrevistas al sector de población involucrado con los casos de estudio para conocer de qué manera inciden en el proceso de conservación y manejo de las ANP aquí analizadas.

En total se entrevistaron a 2 actores sociales involucrados con los casos de estudio, éstos son:

Cargo Nombre Presidente de Consejo de Vigilancia de Sr. Felix Galicia Bravo San Miguel Topilejo y Presidente Comisariado Comunal. Director de Ecología de la Asociación Biol. Ricardo Calderón de Corredores del Bosque de Tlalpan.

En cuanto a los instrumentos de entrevista que se aplicaron a nuestros informantes clave estas pautas estuvieron conformadas por ciertos temas guía, a través de los cuales se buscó alcanzar el objetivo final de la presente investigación que es ubicar los factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las ANP del DF. (Para consultar las guías de entrevista diseñadas ver Anexo 3)

Estos temas son los siguientes: - Proceso de conservación y manejo del ANP en estudio. - Factores que inciden en el proceso de conservación y manejo del ANP en estudio. - Papel del gobierno en el proceso de conservación y manejo del ANP en estudio. - Papel de la Sociedad Civil en el proceso de conservación y manejo del ANP en estudio. - Perspectiva gubernamental sobre el ANP en estudio. - Perspectiva de la Sociedad Civil sobre el ANP en estudio. - Relación entre el sector gubernamental y la sociedad civil en el proceso de conservación y manejo del ANP en estudio.

2.1 Modelo de análisis Para la construcción del modelo de análisis utilizado, en primer lugar es necesario ubicar la variable que se busca estudiar; en este caso se compone del objeto de estudio de la presente investigación la cual refiere a: los factores que inciden en los instrumentos de conservación y manejo del Bosque de Tlalpan y de San Miguel Topilejo; esta será la variable dependiente del modelo. Una vez que se tenga identificada la variable dependiente es necesario distinguir los diversos factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de nuestros estudios de caso, estas serán las variables causales.85 Para la construcción de este modelo analítico fue necesario efectuar una entrevista previa a la realización del trabajo de campo contemplado para la

85 Para el diseño de el modelo de análisis descrito en el presente apartado se tomaron en consideración la propuesta de Przeworski y H. Teune, los cuales exponen un modelo analítico titulado “De sistemas más diferentes”, el cual consiste en: “El diseño de los sistemas más diferentes elimina los factores que distinguen a los sistemas sociales; mediante la formulación de enunciados que, serán válidos independientemente de los sistemas en cuyo interior se realicen las observaciones. Mientras tales enunciados continúen siendo verdaderos en todos los sistemas, no se hará necesario hacer alguna referencia a las características sistémicas.” Véase: A. Przeworski y H. Teune Diseños de Investigación. Tomado de The Logic of Comparative Social. Inquiry John Wiley ed., Estados Unidos 1970, pp. 31-46. Traducción de Guillermina Feher. Pág. 9 52

presente investigación. Esto con la finalidad de tener un primer acercamiento que nos permitiera conocer el contexto que engloba a ambos estudios de caso. A partir de la realización de esta entrevista se construyeron dos hipótesis de trabajo, y en base a éstas se diseñó el modelo analítico que se utiliza. Vale la pena precisar que para cada estudio de caso se construyó un modelo propio.

Modelo analítico para el ANP de Bosque de Tlalpan

VARIABLE DEPENDIENTE VARIABLES CAUSALES

Implementación de los -Factor social: en tanto que la instrumentos de intervención en la conservación y manejo del ANP de los diversos conservación y manejo del actores sociales involucrados ANP del Bosque de Tlalpan el incentivada por su cultura en pro cual ha tendido a una mayor de la conservación. consolidación y avance. -Factor gubernamental: en tanto que la incidencia gubernamental es notable por un posible incentivo de tipo electoral.

Modelo analítico para el ANP de San Miguel Topilejo

VARIABLES CAUSALES VARIABLE DEPENDIENTE

Implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP de San Miguel Topilejo -Factor Social: en tanto que el cual ha tendido a lograr la participación social se ve que el ANP sea una de las alimentada por el incentivo económico devenido del mejores conservadas en el Programa de Retribución por DF. Conservación.

Siendo la variable dependiente para ambos casos de estudio: la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de ambas ANP. Y las variables causales para el caso del Bosque de Tlapan el factor social en tanto que inciden en la implementación de su instrumento de manejo la cultura de conservación que tienen los actores sociales involucrados; el factor gubernamental en tanto que la incidencia gubernamental para conservar el ANP es notable por un posible incentivo de tipo electoral debido a que el Bosque de Tlalpan es un ANP con mucha popularidad. Para el caso de San Miguel Topilejo las variables causales se resumen al factor social en tanto que la participación social de los comuneros, los cuales son los responsables de gestionar el ANP, se ve alimentada por el incentivo económico devenido del Programa de Retribución por Conservación el cuál es el que se implementa para la conservación y manejo del Área.

Conclusiones de capítulo

De este segundo capítulo vale la pena resaltar los elementos que se tomaron en cuenta para diseñar la metodología que se aplicará en esta investigación. En primer lugar se tuvo que comprender cabalmente el objeto final de este trabajo, el cual es: ubicar los factores que inciden en los instrumentos de conservación y manejo de las ANP del Distrito Federal. Una vez comprendido el mismo se tuvo que diseñar escrupulosamente la metodología a través de la cual sería posible alcanzar el objetivo propuesto. Sin embargo, para llegar a este momento se tuvo que realizar un primer mapeo en relación al contexto político, social e institucional que comprende a nuestros estudios de caso. A partir de esta primera caracterización resultó necesario diseñar un modelo analítico. Posteriormente fue necesario elegir el método a través del cual se alcanzaría nuestro objetivo final, en este caso se optó por un método de corte cualitativo conformado por la aplicación de entrevistas semiestructuradas a informantes clave los cuales son tanto funcionarios gubernamentales como actores sociales. Es precisamente en la selección de estos informantes clave donde se centró la idoneidad en los datos que se recabarían con la aplicación de las entrevistas, ya que estos informantes cuentan con información concreta para alcanzar el objetivo final de este análisis.

III. DESCRIPCIÓN DE CASOS DE ESTUDIO: BOSQUE DE TLALPAN Y SAN MIGUEL TOPILEJO

En el presente capítulo se describen puntualmente las características físicas, sociales, normativas, institucionales y programáticas que engloban a las dos ANP de la Ciudad de México que conforman nuestros estudios de caso: el Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo, para de este modo presentar un panorama completo que permita al lector conocer a profundidad ambas entidades y así poder identificar los factores que inciden en sus instrumentos de conservación y manejo.

3.1 El Área Natural Protegida del Bosque de Tlalpan

Con respecto al primer estudio de caso que es el Bosque de Tlalpan (BT), vale la pena realizar un pequeño recuento histórico acerca de cómo este espacio se consolidó como ANP. El BT fue adquirido por contrato de compraventa celebrado por el entonces Departamento del Distrito Federal, en fecha 13 de noviembre de 196886. En el año de 1997 se decretó como ANP de jurisdicción local con una superficie de 2’528,684.61 metros cuadrados87, bajo la categoría de Parque Urbano88. Unos años más tarde, en 2011, se cambió su decreto al de categoría de Zona Ecológica y Cultural, por la cual se entienden: “Aquellas (zonas) con importantes valores ambientales y ecológicos, donde también se presentan elementos físicos, biológicos, históricos o arqueológicos o se realizan usos y costumbres de importancia cultural.”89

86 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 17 de junio de 2011. P. 52 87 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52 88 Por Parque Urbano se entienden: “Las áreas verdes de uso público constituidas dentro del suelo urbano para conservar el equilibrio entre éste y los ecosistemas naturales de las demarcaciones territoriales.” Véase: Ley Ambiental del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 1996. P. 7 89 Ley Ambiental, Op. cit. P. 55-56 56

La ubicación geográfica exacta del BT es la siguiente:

“Se sitúa dentro de la Delegación Tlalpan la cual está ubicada en la porción del DF; colinda al norte con la Avenida Camino a Santa Teresa, la unidad habitacional Villa Olímpica, la colonia Miguel Hidalgo y el fraccionamiento Jardines en la Montaña; al sur con la Colonia Ampliación Miguel Hidalgo; al este con las colonias Miguel Hidalgo y la Fama; y al oeste con las colonias Lomas de Padierna, Ejidos de Padierna y el parque recreativo Six Flags.”90

A continuación se presenta un mapa del ANP Bosque de Tlalpan:

ÁREA NATURAL PROTEGIDA “BOSQUE DE TLALPAN”

Gráfico 3 Fuente: Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal. https://elincansable.files.wordpress.com/2012/03/zonificacic3b3n -del-anp-bt.jpg

90 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Gaceta Oficial del Distrito Federal. P. 11. 57

Existen una serie de características físicas que conforman al BT las cuales son descritas minuciosamente en su Programa de Manejo (PM) y se sintetizan en el Cuadro 6 presentado a continuación:

CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DEL BOSQUE DE TLALPAN

Fisiografía (geografía El área se asienta en las faldas de la Sierra del Ajusco, en física) la zona meridional de la Cuenca de México… el “Bosque de Tlalpan” pertenece a la provincia fisiográfica del Eje Neovolcánico Transversal y a la Subprovincia Lagos y Volcanes de Anáhuac, la cual presenta la topoforma de meseta volcánica del “malpaís” o pie de monte; se ubica en el denominado “lóbulo” sur el Pedregal de San Ángel, en un terreno de origen volcánico. Hidrología (parte de las El BT se ubica en la región hidrológica del Río Pánuco, en ciencias naturales que la Cuenca del Moctezuma y en la Subcuenca del Lago de trata de las aguas) Texcoco-Zumpango. La alta permeabilidad del sustrato no permite la de escurrimientos superficiales, ni depósitos temporales, por lo que no existe propiamente una hidrología superficial; sin embargo, dicha permeabilidad, favorece la infiltración del agua pluvial al subsuelo en un rango que se calcula mayor al 50 %. Clima La variación anual de temperatura y precipitación, determinan una marcada dividiendo el año en una temporada lluviosa de mayo (mediados) a octubre (verano) y en otra seca de noviembre a abril (y mediados de mayo). La temperatura media anual varía de 15 a 15.4 C°; enero es el mes más frío con una temperatura media mensual de 11.4 C°; y julio el más caluroso, con temperaturas promedio de 17.6 C°. La mayor radiación solar se recibe de diciembre a marzo; en el resto del año y durante la época de lluvias, la nubosidad bloquea el paso del sol…

CUADRO 6 Elaboración propia con datos de: Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Gaceta Oficial del Distrito Federal

En materia de las características biológicas del BT se puede constatar su variada vegetación, flora y fauna ya que esta ANP forma parte del “Ecosistema del Pedregal de San Ángel” lo cual la hace una región representativa y única. A continuación se citarán sus principales características biológicas. Su Vegetación y Flora se formó a partir del:

“Escurrimiento de lava basáltica de edad relativamente reciente (2,000 años) del derrame del Xitle, que cubrió desde el pie del Ajusco hasta las inmediaciones de Tlalpan, Huipulco, Coyoacán y San Ángel, abarcando una superficie aproximada de 80 km2. Al enfriarse la lava se formó una capa pétrea…”

En la actualidad en suelo del BT está cubierto principalmente por tres tipos de vegetación: Matorral Xerófilo, Bosque de Encino y Bosque Cultivado.

El BT también cuenta con una relevancia de tipo arqueológica ya que dentro de éste se encuentran dos sitios arqueológicos: “La “Pirámide de Tenantongo”, y “La Piedra de los Sacrificios”, un dique aledaño a la pirámide, que comparten características estructurales y relevancia histórica y cultural con el sitio arqueológico de “Cuicuilco”.91

Teniendo una perspectiva amplia sobre cómo está conformado el BT en sus diferentes aspectos es posible esclarecer que actividades se pueden llevar a cabo dentro de éste a manera de que el patrimonio que esta ANP representa no se vea dañado. Según lo que establece tanto su declaratoria como su PM dentro de esta área solo se podrán:

“Realizar actividades tendientes a su protección, restauración, educación ambiental, investigación, recreación, deportivas al aire libre y ecoturismo; todas ellas bajo la modalidad de bajo impacto y con el enfoque de un uso sustentable y controlado de sus elementos naturales y ecosistemas; así como aquellas que resulten compatibles y se encuentren previstas en el Programa de Manejo vigente.”92

Sin embargo tomando en cuenta que el PM del BT es de reciente creación, para ser exactos se diseñó en el año 2011, por un lado algunas hectáreas de este Bosque se han visto disminuidas en la década pasada. Se han perdido 19.8 ha.

91 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52. 92 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 61. 59 esto debido a la expansión de las colonias colindantes como son: Fraccionamiento Condominio del Bosque, Jardines del Ajusco, Ampliación Miguel Hidalgo y Villa Charra del Pedregal. En la actualidad dicha problemática demográfica ya ha sido controlada, sin embargo su principal barrera al día de hoy consiste en:

“La fuerte presión que está ejerciendo la demanda creciente de uso público recreativo y los impactos negativos que está provocando la orientación inadecuada de un uso dirigido principalmente a satisfacer tal demanda, desplazando al manejo que se requiere para conservar la biodiversidad, el cual debiera ser el enfoque esencial de esta área protegida.”93

Tanto la pérdida de hectáreas que tuvo lugar la década pasada como el incremento desmedido y desregularizado del uso público de esta ANP han contribuido a que los servicios ecosistémicos que ésta provee se hayan visto disminuidos. Siendo el BT un área estratégica para la Ciudad ya que ayuda a mantener:

“La calidad de su ambiente, ya que el tipo de sustrato favorece la recarga del acuífero y su vegetación influye en la regulación climática, captura de carbono y en la producción de oxígeno; además de que constituye un espacio para la recreación y el esparcimiento de la población.”94

En relación a los actores que convergen dentro de esta área podemos constatar que son de diversa índole y que tienen diferentes objetivos dentro del Bosque. En primer lugar encontramos a los visitantes y usuarios los cuales son tanto hombres como mujeres de diversas edades que van desde niños hasta adultos mayores cuyas razones de visitar el Bosque son distintas entre sí. A continuación se señalan los tipos de actores sociales que convergen en el BT: 95

93 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 20. 94 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52. 95 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 21. 60

ACTORES QUE CONVERGEN EN EL BOSQUE DE TLALPAN ACTORES SOCIALES QUE CONVERGEN EN EL BOSQUE DE TLALPAN

Visitantes -Corredores -Paseantes -Grupos familiares -Clubes deportivos -Comerciantes, trabajadores y auto- empleados Organizaciones de la Sociedad Civil - Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan - Probosque de Tlalpan, A.C. Actores académicos -Sujetos devenidos de la Academia los cuales integran el Consejo Asesor.

CUADRO 7 Elaboración propia con datos de: Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”; Corredores del Bosque de Tlalpan A.C.

También podemos ubicar Organizaciones de la Sociedad Civil dentro del Bosque como la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan la cual fue fundada en el año de 1982 y tienen como objetivo: “Contribuir con la conservación del Bosque de Tlalpan y otras áreas naturales, así como promover una mejor calidad de vida a través del deporte.”96 Así como Probosque de Tlalpan, A.C. la cual:” Se constituyó legalmente en enero del 2008, con el propósito de tomar medidas que eviten la degradación de los elementos naturales del “Bosque de Tlalpan” y para contribuir a su conservación y desarrollo sustentable.”97 En cuanto a los mecanismos institucionales de participación ciudadana para preservar el BT encontramos el Consejo Asesor del Bosque de Tlalpan el cual es: “Un órgano colegiado y representativo de los sectores institucional, académico y social para apoyar a la dirección del ANP, en la planeación, evaluación, control y toma de decisiones sobre las acciones del Programa de Manejo.”98 Vale la pena resaltar que, según datos recogidos de una entrevista realizada al Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal, el BT es la única

96Corredores del Bosque de Tlalpan A.C. http://www.corredoresdelbosquedetlalpan.com.mx/mision/ Consultado el: 21-03-2013 97 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 21. 98 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 65. 61

ANP del Distrito Federal que cuenta con un Consejo Asesor lo que nos hace cuestionarnos el porqué de este hecho. Aquí es precisamente donde se inserta una de nuestras hipótesis ya que se atribuye al factor político el hecho de que el Programa de Manejo del BT cuente con un proceso de implementación más avanzado que las demás ANP´s del Distrito Federal. Esto último sustentado en la entrevista realizada al ahora Coordinador de ANP de la CORENA; ya que éste último expresó que el BT, junto con el Área de San Miguel Topilejo, son las ANP de la Ciudad de México con un mayor avance en la implementación de sus instrumentos de conservación y manejo. Sobre este punto vale la pena hacer mención de que al día de hoy no se ha realizado evaluación de la implementación del PM del BT, por ende, no se cuentan con datos duros sobre el avance en la ejecución de dicho Programa. Sin embargo, la entrevista citada anteriormente revela que, como ya se mencionó con anterioridad esta es la única ANP de la Ciudad que cuenta con un Consejo asesor, ya que incluso a las reuniones de este Consejo Asesor han asistido la entonces Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal Martha Delgado Peralta. Esto nos lleva a una primera conjetura, a que el factor político incentivado por la afluencia de un vasto número de actores sociales al BT impulsan a los tomadores de decisiones a actuar más eficazmente en esta Área a diferencia de las restantes de la Ciudad.

3.2 El Área Natural Protegida de San Miguel Topilejo Ahora pasemos a describir nuestro segundo estudio de caso que es el ANP de San Miguel Topilejo. Antes de iniciar es necesario aclarar que debido a que esta Área es de reciente declaración aún no se cuentan con suficientes datos que la describan en sus diferentes aspectos tanto físicos, biológicos o sociales. Sin embargo se realizará un esfuerzo para poder exponer una descripción lo más exhaustiva posible con los datos existentes.

El ANP de San Miguel Topilejo se ubica en la Delegación Tlalpan y tiene una extensión geográfica de 6,000,29,000 ha.99 Fue declarada ANP en el año 2007 bajo la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, por la cual se entiende: aquellas (zonas) establecidas por pueblos, comunidades y ejidos en terrenos de su propiedad destinadas a la preservación, protección y restauración de la biodiversidad y del equilibrio ecológico, sin que se modifique el régimen de propiedad.100 Esto debido a que la zona es una zona de carácter ejidal.101

En relación a la flora y fauna de la zona, esta se encuentra representada por: “Al menos por 543 especies de plantas vasculares, distribuidas en 266 géneros y 77 familias. Asimismo, se han registrado al menos 118 especies de vertebrados agrupados en las clases Amphibia, Reptilia, Aves y Mammalia”.102

En lo que respecta a las actividades que quedaron restringidas a partir de la Declaratoria de ANP, el artículo séptimo103 de ésta última expone:

Artículo Séptimo.- En la Reserva Ecológica Comunitaria a que se refiere el presente decreto, no se permitirán las siguientes actividades: I. El establecimiento de cualquier asentamiento humano irregular, y de nuevos asentamientos humanos regulares o su expansión territorial;

99 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 4 100 Ley Ambiental, Op. cit. P. 55-56 101 Según lo que establece el Artículo 9º de la Ley Agraria: Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título. Véase: Ley Agraria. Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992. Pág. 2. 102 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 3 103 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 18 63

II. La realización de actividades que afecten los ecosistemas del área de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables; III. El depósito de residuos de cualquier tipo; IV. La extracción de suelo o materiales del subsuelo con fines distintos a los establecidos en el Programa de Manejo respectivo; V. La interrupción o afectación del sistema hidrológico de la zona con fines distintos a los establecidos en el Programa de Manejo; VI. La realización de actividades cinegéticas o de explotación ilícita de especies de fauna y flora silvestres.

Resulta necesario hacer énfasis en que debido a que el ANP de San Miguel Topilejo es una zona ejidal, “la Comunidad de San Miguel Topilejo tendrá su cargo la administración del Área Natural Protegida”104, esto lo estipula el artículo noveno de su Declaratoria. También y debido a su carácter jurídico: “El establecimiento del Área Natural Protegida no afectará el tránsito por los caminos que han sido parte de los usos y costumbres de la Comunidad”105, esto lo estipula el artículo décimo de su declaratoria.

Vale la pena mencionar que esta área no cuenta aún con su Programa de Manejo a pesar de que el artículo transitorio segundo de su declaratoria establece que: “El Programa de Manejo del Área Natural Protegida, con categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, deberá publicarse dentro de un plazo no mayor a un año a partir de la publicación de la presente declaratoria.”106

Este hecho sigue aportando elementos que sustentan una de las hipótesis de este trabajo, la influencia del factor político en la consecución de las estrategias de conservación y manejo de las ANP de la Ciudad de México. Esto debido a que a

104 Ibidem. 105 Ibidem. 106 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 19 64 diferencia del Bosque de Tlalpan, San Miguel Topilejo carece de su Programa de Manejo. Sin embargo, a pesar de no contar con este instrumento de conservación el área se maneja bajo el Programa de Retribución para la Conservación de Servicios Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias y Áreas Comunitarias de Conservación Ecológica, lo que sustenta una segunda hipótesis que se relaciona a que el factor social es primordial para la consecución de las estrategias de conservación y manejo de las ANP de la Ciudad. Esto debido a que el Área de San Miguel Topilejo cuenta con un proceso de conservación más avanzado que otras Áreas que incluso cuentan ya con su Programa de Manejo.107 Aquí es necesario hacer una aclaración, ya que a pesar de no existir alguna evaluación con respecto a la implementación del PRCSA ejecutado en San Miguel Topilejo, es posible tener noción acerca del avance de este Programa en el ANP gracias a los datos obtenidos de entrevistas realizadas tanto al ahora Coordinador de ANP de la CORENA como al Jefe de Unidad Departamental de ANP de la Zona Sur de la misma Comisión. Ambos funcionarios asentaron que la conservación del Área es ejemplar tanto en la preservación de las hectáreas boscosas que la conforman, como por el ejercicio de vinculación y trabajo en conjunto entre los comuneros y las autoridades de CORENA en pro de la conservación del ANP.

107 Entrevista realizada al Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal Lic. José Orozco. Con fecha de: 12-09-12 65

3.3 Análisis de los factores que Inciden en la Implementación de los Instrumentos de Conservación y Manejo de las ANP: El Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo.

A partir de la realización de una investigación documental la cual comprendió el análisis del contexto social, político e institucional de los dos estudios de caso, los cuales fueron descritos en el apartado anterior; se prosiguió a realizar una serie de entrevistas tanto a los funcionarios gubernamentales como al sector social involucrado con ambos estudios de caso. A partir de los datos arrojados por dichas entrevistas fue posible ubicar los factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de nuestros estudios de caso.

En cuanto al ANP del Bosque de Tlalpan se encontró que existen dos factores que inciden en la implementación de su Programa de Manejo: el factor social y el factor gubernamental. A continuación se presenta un mapa mental el cual expone cada uno de estos factores.

-Usuarios -Academia Factor Social -Asociaciones Civiles

Bosque de Tlalpan

Factor Gubernamental -Incidencia de la CORENA para que se le entregara el Bosque de Tlalpan.

Gráfico 4. Fuente: Elaboración propia con datos de las entrevistas realizadas a diversos actores tanto gubernamentales como sociales.

En cuanto al ANP de San Miguel Topilejo se encontró que el factor social y el factor gubernamental son los que inciden en la implementación del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales que opera en el Área. A continuación se presenta un mapa mental que expone ambos factores:

-Participación Social determinada por un Factor Social incentivo económico.

-Participación Social incentivada por el sentido de comunidad San Miguel Topilejo y orgullo de los comuneros de Topilejo.

Factor Gubernamental: Por haber diseñado el PRCSA y por participar en la implementación del PRC.

Gráfico 5. Fuente: Elaboración propia con datos de entrevistas realizadas a diversos actores tanto gubernamentales como sociales.

Una vez que se exponen con claridad los factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de nuestros casos de estudio es posible realizar un análisis más puntual y pertinente sobre las implicaciones de los factores ubicados.

3.3.1 El caso del Bosque de Tlalpan

En el ANP del Bosque de Tlalpan se han ubicado dos principales factores que inciden en la implementación de su Programa de Manejo (PM). Los factores hallados son: el social y el gubernamental. A continuación se profundiza en la incidencia de cada uno de estos factores.

3.3.1.1 El factor social Como ya se mencionó con anterioridad en el apartado de descripción de las características sociales del Bosque de Tlalpan, existen diversos actores sociales que confluyen en el Bosque de Tlalpan, sin embargo es posible hacer una nueva subdivisión de los usuarios de esta Área para de esta manera familiarizarnos con el sector social que incide directamente en la implementación del PM de esta ANP, la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan (ACBT).

“Hay dos grandes sectores de usuarios, la parte de acá abajo que podríamos decir que es una población con los ingresos mayores y la parte de arriba que es una situación más popular y que eso tiene que ver mucho con la visión que se tiene del Bosque de Tlalpan. Acá abajo hay un mayor conocimiento de que es un área Natural Protegida y que implica, allá arriba no, allá arriba saben que es un Área Natural Protegida pero no saben porque es un Área Natural Protegida y esto nos lleva a una situación del conocimiento de que tengo que cuidar que no tengo que cuidar.”108

Como lo describe el Coordinador Operativo del Bosque de Tlalpan existen dos sectores de usuarios, los usuarios de la parte de “arriba” son los habitantes de la colonia Miguel Hidalgo los cuales utilizan el Área como un sitio de tránsito más que de esparcimiento. En cuanto a los usuarios de la parte de “abajo” son los que asisten al ANP con motivos de recreación tanto cultural como deportiva, dentro de este grupo se encuentran los conformantes de la ACBT.

108 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-14 68

Es necesario establecer que el factor social de incidencia en el PM de esta ANP se resume a la gestión que la ACBT ha realizado desde hace más de una década con el objetivo de la conservación de esta ANP.

Para comenzar con el análisis relativo a la incidencia de éste factor se iniciará presentando el papel que ha jugado la ACBT, primero en la elaboración del PM y posteriormente en la influencia directa que ha tenido en su implementación. Según lo que expresa el Lic. Ricardo Calderón, Director de Ecología de la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan, hace aproximadamente 10 años a partir del Decreto del Bosque de Tlalpan bajo la denominación de Parque Urbano la ACBT le solicitó expresamente a las autoridades correspondientes elaborar el PM del Bosque, además de que intervino directamente en la gestión relativa a la elaboración del primer diagnóstico del Bosque de Tlalpan:

“De hecho la Asociación le pagó un estudio quizás hace 10 o 12 años al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, un estudio porque estaban preocupados por el estado fitosanitario del bosque. Posteriormente se presiona la Delegación para que se elaborara el Programa de Manejo, de hecho la Delegación elabora un Programa de Manejo, le paga a una empresa, elabora un Programa de Manejo forestal y uno administrativo…”109

Sin embargo tuvieron que transcurrir varios años para que se elaborara el PM ya que este fue decretado en el año 2011. A partir de este decreto, la implementación del PM transcurrió por una etapa complicada ya que en la administración de la ANP se encontraban a cargo dos dependencias del Gobierno del Distrito Federal, por un lado el Área de Ecología de la Delegación Tlalpan y por el otro la Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal (CORENA). Según lo expresado por el Lic. Víctor Martínez Santiago, el cual es el Coordinador Operativo del Bosque de Tlalpan, esto era una falta grave a la normatividad ya que las ANP deben de ser administradas por el gobierno local y no por las Delegaciones. En palabras del Lic. Martínez:

109 Entrevista realizada a Ricardo Calderón, Director de Ecología de la ACBT. Con fecha de: 25- 05-2014 69

“…aquí estaban dos instituciones, Tlalpan y CORENA. Aunque nosotros tenemos la mejor intención y se lograron bastantes cosas, como el establecimiento del Consejo, como la propuesta de un reglamento, la zonificación, etc… pues estaba otra área… (la presencia de estas dos instituciones no detenía el proceso de implementación del PM)… lo complicó mucho. Las instituciones las forman las personas, entonces no quisiera decir que es la Delegación Tlalpan sino la administración que estaba ahí aunque también había gente muy rescatable.”110

La presencia de ambos actores gubernamentales generaba una ambigüedad en la gestión del espacio además de que la gestión del mismo por parte de la Delegación no era del todo eficaz. Al estar presente la Delegación Tlalpan en la gestión del ANP se desviaba el objetivo de la conservación y manejo sustentable del Área ya que algunos intereses individuales generaban que el PM no se pudiera implementar en plenitud. En relación a lo anteriormente descrito el Lic. Víctor Martínez mencionó que:

“…pues había intereses, pues los comercios le pagaban una cuota a la Delegación por el espacio… había muchos intereses aquí, mucha de la gente era de base entonces obviamente a nivel Delegación nadie se iba a aventar un conflicto con el Sindicato…”111

Por lo que se puede deducir que los intereses políticos y monetarios servían de barrera para la gestión eficaz del ANP por parte de la Delegación.

Toda esta situación antes descrita generó que diversos actores se movilizaran para que los funcionarios delegacionales hicieran entrega del Bosque de Tlalpan a los funcionarios de la CORENA.

110 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 111 Ibidem. 70

“La Asociación fue quien intervino y quien solicitó la presencia de la Secretaría de Medio Ambiente en el Bosque, aquí son dos cosas primero el Programa de Manejo y después hay un cambio radical en la Delegación llegan políticos al área de Ecología con un total desconocimiento. Ya hay una petición directa al Gobierno del DF para que la Secretaría de Medio Ambiente administre el Bosque. Si es la presencia, la insistencia y el cabildeo de la Asociación quien logro que fuera la Secretaría de Medio Ambiente quien administrara el Bosque.”112

Por parte de los mismos funcionarios de la CORENA, éstos trabajaron arduamente para que la Delegación hiciera entrega del Área, pero es necesario resaltar que la presión social fue decisiva para que la entrega se concretara ya que como lo mencionan el Coordinador operativo del ANP del BT y el Director de Ecología de la ACBT; esta última Asociación, principalmente utilizando los medios de comunicación a través de evidenciar situaciones de malos manejos en relación a la gestión del Área, esto:

“Utilizando el poder social o el contacto social, político y económico. Fue una sector de mucho peso, de mucha presión para que la Delegada pudiera hacer la entrega del BT…utilizando los medios de comunicación, evidenciando situaciones de corrupción, de trabajos no muy correctos, de situaciones ajenas, de violaciones a la normatividad. Entonces todo eso se fue ventilando a los medios de comunicación.”113

Esta situación evidencía como el factor social impulsó que el PM del Bosque de Tlalpan se pudiera implementar más eficazmente gracias a la entrega de la gestión del Área a la CORENA, esto debido a que ya una vez que esta instancia tuvo en sus manos el control del espacio su PM ha podido avanzar en su implementación sin trabas, ambigüedades y desvíos burocráticos que entorpecían la puesta en marcha de este instrumento de manejo.

112 Entrevista realizada a Ricardo Calderón, Director de Ecología de la ACBT. Con fecha de: 25-05-2014. 113 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. 20-05-2014. 71

3.3.1.2 El factor gubernamental

Resulta necesario hacer explícito que el factor gubernamental atribuido a la incidencia en la implementación del PM del Bosque de Tlalpan se refiere explícitamente al papel que jugó el sector gubernamental, específicamente la CORENA, en primer lugar para impulsar el decreto del Bosque de Tlalpan como una ANP y posteriormente en su influencia para que su PM se venga implementando con mayor eficacia en los últimos años.

Como ya se mencionó anteriormente, la ANP del Bosque de Tlalpan en un inicio fue catalogada como Parque Urbano y tiempo después se decretó como ANP bajo la categoría de Zona Ecológica y Cultural. La CORENA, como lo expresa el Lic. Luis Miguel Robles Jefe de Unidad Departamental de la Zona Sur de la Coordinación de ANP de la CORENA, fue un impulsor álgido para que este decreto fuera promulgado, ya que según sus palabras:

“(Para que) la autoridad gubernamental tomara la decisión de cambiar el giro completamente del Bosque de Tlalpan… CORENA es la que ha hecho las gestiones y los trabajos para que esto sea una ANP…”114

Según lo relatado por el Lic. Martínez, Coordinador Operativo del ANP del Bosque de Tlalpan por parte de la CORENA, la categoría de Parque Urbano era muy laxa para coadyuvar a la conservación del ANP por lo que en el año de 2011, el Bosque de Tlalpan se convirtió en un ANP de Categoría Zona Ecológica y Cultural:

“En el 97 (el Bosque de Tlalpan) se decreta como un Área Natural Protegida con una vocación de Bosque Urbano que sigue estando en la administración con la Delegación. Sin embargo consideraba esta parte de si es importante proteger los recursos naturales pero también es importante proveer de espacios a la ciudadanía bajo una cierta normatividad, bajo un cierto orden, orden que no se llevó a cabo, orden que no se cumplió. De tal suerte que se seguían violentando muchos factores en cuanto a la conservación, seguían habiendo conciertos, se seguían permitiendo actividades que no eran posibles etc… situación que llevo a un cambio en el 2011 y pasa a una cuestión de valor ambiental y cultural. Yo

114 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014. 72

entiendo que esto es dar un valor más estricto a la normatividad para la conservación.”115

Posterior a este decreto se elaboró su PM, siendo el factor gubernamental neural para que éste avanzara en su implementación, ya que debido a la situación en la que el ANP se encontraba hasta hace algunos meses en donde tanto la autoridad Delegacional como la CORENA se encontraban conjuntamente a cargo de la gestión del Bosque de Tlalpan. En palabras del Lic. Luis Miguel Robles ante este panorama de dualidad administrativa la CORENA:

“Es la que ha hecho las gestiones y los trabajos para que esto sea Área Natural Protegida, pero pues teníamos en contrapeso toda esta administración de Tlalpan en un ambigüedad en los últimos dos años en el que esta Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal y esta la Delegación y se hace un vacío y entonces la Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal ha mantenido una posición muy clara frente a esto y se han hecho las gestiones necesarias y se ha presionado y se han logrado hoy las cosas..”116

Básicamente esta Comisión presionó, junto con los actores sociales, para que la Delegación entregara el ANP a la Comisión y de este modo se logrará comenzar a cimentar sobre bases sólidas la implementación de su PM, ya que esta autoridad gubernamental tiene ahora el total control de gestión sobre el Área y por ende ya no existe ambigüedad en su manejo lo que se traduce en que su PM sea implementado con más eficacia. A pesar de la ambigüedad institucional que existió hace algunos meses en la gestión del ANP, la CORENA impulsó acciones para que la conservación y manejo del área avanzará de manera paulatina y se concretaran objetivos precisos como: “El establecimiento del Consejo, como la propuesta de un reglamento, la zonificación, etc…”117 Sin embargo, ahora que la CORENA maneja el ANP en su totalidad, esta Comisión se enfrenta a una barrera que dificulta su implementación. Esta barrera

115 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 116 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014. 117 Ibidem. 73 se traduce en los recursos limitados con los que se cuenta para la ejecución de su PM. El Lic. Martínez afirma que: “Sin exagerar se redujo la plantilla de personal en 50%...”118 sin embargo también menciona que a pesar de esta escases en los recursos tanto económicos como humanos:

“Se ha mantenido el área, darle la categoría de Área Natural Protegida le hace ser un área especial, es decir que este, mucho más sancionado lo que este aquí. O sea con o sin recursos esto es un Área Natural Protegida que ha permitido que se conserve.”119

Lo que se traduce en que independientemente de que se cuenten con pocos recursos para la implementación del PM del Área la simple cuestión de tener una normatividad que la respalde como ANP es un factor que ha permitido la conservación del Área.

3.3.2 El caso de San Miguel Topilejo

El caso de San Miguel Topilejo, como ya se mencionó en apartados anteriores, es un caso de estudio que posee características tanto físicas, políticas, biológicas y sociales diferentes al Área del Bosque den Tlalpan. A pesar de que ambas son ANP Topilejo es una Reserva Comunitaria la cual es preservada bajo un programa de retribución económica el cual permite otorgar un sistema de pago por servicios ambientales a los comuneros propietarios del ANP para que éstos la conserven. En el Área de Topilejo se localizaron dos factores específicos que inciden en la implementación de su programa de conservación y manejo que es, al igual que en el caso del Bosque de Tlalpan, el factor social y el factor gubernamental. Comenzaremos con el análisis del factor social.

118 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 119 Ibidem. 74

3.3.2.1 El factor social

En primer lugar es necesario tomar en vasta consideración que el ANP de San Miguel Topilejo es un Área que fue decretada bajo la figura de Reserva Ecológica Comunitaria lo que significa que las hectáreas que conforman su superficie son de propiedad comunal y no gubernamental. Por ende fue necesario diseñar un instrumento de política pública particular para las Reservas Comunitarias, este instrumento es el Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las Reservas Ecológicas Comunitarias (PRCSA). Lo que permite la implementación del PCRSA es que el ANP de San Miguel Topilejo, como lo menciona el Lic. Luis Miguel Robles Jefe de Unidad Departamental de la zona sur de ANP de la CORENA, es que: “(se) evita el cambio de uso de suelo, se mantiene como bosques.”120

El PRCSA funciona a través de un sistema de pago por servicios ambientales a los comuneros dueños de las tierras de San Miguel Topilejo. El pago por servicios ambientales consiste en que los comuneros reciben una remuneración económica por conservar sus propiedades de tierra, y según lo expresado por el Lic. Robles, este pago:

“…es algo fundamental que la comunidad tiene todo el derecho de recibir, es un incentivo a que ellos dediquen estas tierras a su conservación y no a su explotación…”121

Esto resulta en que el régimen de propiedad de la tierra se respeta en tanto que los comuneros son dueños de la Reserva además de que los propios comuneros tienen en su poder la decisión de querer seguir coadyuvando en la implementación del PCRSA. El PRCSA funciona de la siguiente manera:

“Este funciona en 3 partes, una es que anualmente la comunidad genera su proyecto de inversión. Con este proyecto se da el equipamiento para funcionar.

120 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014. 121 Ibidem. 75

Otro rubro es el operativo que son las brigadas, son 6 brigadas con 10 elementos de cada una de ellas más un jefe de brigada y también se tiene un coordinador técnico. Y un tercer rubro es que una vez se ha demostrado que en un año se ha mantenido la conservación entonces viene un incentivo a la comunidad la cual no tiene que dar cuentas. Ese incentivo es por haberse mantenido durante todo el año conservando esta reserva.”122

Un punto que vale la pena resaltar en cuento al diseño del PCRSA es que, además de que se prohíbe el cambio de uso de suelo, éste:

“Está planteado como algo permanente, respeta el régimen de propiedad comunal, no lo cambia y la comunidad es libre de decir hasta cuando quieren seguir en el programa.”123

La participación directa de la comunidad de San Miguel Topilejo en la conservación de esta ANP, respaldada por un incentivo económico, es un factor central que impulsa la implementación del PRCSA ya que sin la intervención y la aceptación de los comuneros para destinar sus tierras a la conservación éste Programa no sería ni siquiera estaría en posibilidades de implementarse. Esto debido a que los propios comuneros son el principal motor que genera la conservación, ya que cerca de 300 comuneros están involucrados con el PRCSA, realizando funciones de brigadistas siendo ellos la principal fuerza de trabajo mediante la cual es posible conservar las 6000 hectáreas que conforman esta ANP.

Sin embargo, uno de los principales reclamos por parte de los comuneros entrevistados es la escasez de recursos económicos destinados a la conservación y manejo del Área, ya que éstos argumentan que el incentivo recibido no es el suficiente para poder llevar a cabo de manera cabal los trabajos de conservación. El Sr. Félix Galicia Bravo- Presidente de Consejo de Vigilancia de San Miguel Topilejo, expresó que: el pago por servicios ambientales que reciben: “Si es un

122 Ibidem. 123 Ibidem. 76 incentivo pero a veces no nos alcanza tampoco, porque es muy poco lo que nos dan y pedimos más apoyo para sacar adelante el bosque…”124 En relación al incentivo económico que reciben los comuneros a cambio de conservar sus tierras, vale la pena hacer un pequeño paréntesis en relación a que este pago se utiliza como una transacción monetaria con dos fines: el primero es que los comuneros reciban una remuneración económica la cual sea la equivalente a lo que ellos percibirían si destinaran sus tierras a algún tipo de actividad económica; por otro lado este incentivo económico funge también como uno de los principales insumos económicos para que se realicen los trabajos de manejo y conservación del Área.

Sin embargo aquí es necesario resaltar que a pesar de esta insuficiencia en los recursos económicos destinados al PRCSA el Área de San Miguel Topilejo es considerada como una de las mejores conservadas en el Distrito Federal.

Además del incentivo económico antes mencionado la comunidad de San Miguel Topilejo conserva el Área por un sentido de comunidad y orgullo, en palabras del Sr. Félix Galicia:

“Es un orgullo para el pueblo de Topilejo y la zona Sur de Tlalpan que este bosque sea el número uno en Tlapan, queremos que se sienta orgulloso Tlalpan por parte de Topilejo para que digan que Topilejo manda buen oxígeno para abajo.”125

Esto es sin duda muy revelador y significativo ya que además de que el pago por servicios ambientales incentiva a los comuneros a conservar el Área éste no es el único incentivo existente, sino que el propio sentido de comunidad y deseo de que su propiedad sea una de las ANP mejor y en mayor medida conservadas de todo el DF es un impulso que genera que la comunidad incida en que el ANP se conserve y en consecuencia su PRCSA avance y se consolide su implementación.

124 Entrevista realizada a Felix Galicia Bravo-. Presidente de Consejo de Vigilancia de San Miguel Topilejo y Presidente Comisariado Comunal. Con fecha de: 1-06-2014. 125 Ibidem. 77

3.3.2.2 El factor gubernamental

Es necesario hacer explícito que el punto de que los comuneros sean los dueños de las tierras que conforman el Área de San Miguel Topilejo no exenta que la CORENA intervenga en algunos procesos de la conservación y el manejo del Área.

En el caso del ANP de San Miguel Topilejo el factor gubernamental ha sido central; primero para la creación de su instrumento de conservación y manejo, y posteriormente para la consolidación del mismo. Según palabras del Sr. Miguel Pérez Betancourt , Coordinador de la Zona Topilejo y responsable del mantenimiento y vigilancia de la CORENA, desde el año de 1979 se iniciaron los trabajos de conservación y reforestación del Área; éstos encabezados por ésta Comisión. A pesar de que hace más de 30 años se viene trabajando en pro de la conservación del Área, la CORENA en 2007 es cuando decreta a Topilejo como Reserva Ecológica Comunitaria respetando así el régimen de propiedad comunal del espacio. “La experiencia y el manejo que se ha venido teniendo de la Reserva dentro del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales ha sido muy importante para poder reorientar la visión de conservación de este bosque y de aprovechamiento. Actualmente ha bajado muchísimo la tala, estos bosques antes de que existiera la Reserva estaban muy expuestos, estaban muy vulnerables a una cantidad de ilícitos.”126

En ese mismo año la CORENA decide comenzar a implementar el PRCSA, creado dos años antes, con la intención de que a través de un sistema de pago por servicios ambientales los comuneros dueños de las tierras conformantes de San Miguel Topilejo destinaran sus propiedades a la conservación. Desde que se comenzó a implementar el PRCSA se ha avanzado concretamente en la conservación del Área de San Miguel Topilejo, ya que como se mencionó en

126 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 1-06-2014. 78 el apartado anterior esta Área es una de las mejores conservadas del Distrito Federal.

Vale la pena resaltar que: “La Retribución por Servicios ambientales que hace el DF a través del Fondo Ambiental es una de las más altas en todo el país. Pero aun así no es suficiente…”127 Tal y como lo denuncian los comuneros de Topilejo los funcionarios de la CORENA expresan que los recursos destinados para la conservación del Área, suministrados a través del PRCSA, no son suficientes para llevar a cabo con total eficacia la implementación de este programa.

Tomando en cuenta de que los propios comuneros de San Miguel Topilejo conforman brigadas para vigilar la conservación del Área, existe un trabajo en conjunto con la propia CORENA, ya que esta dependencia cuenta con sus propias brigadas que laboran en vinculación con las brigadas comunales para la preservación y manejo del ANP. Con esta descripción es posible resaltar como el factor gubernamental, representado por la CORENA, ha sido determinante en el proceso de conservación del ANP de San Miguel Topilejo ya que en primer lugar impulsó su preservación decretándola como ANP y posteriormente decidiendo implementar el PRCSA siendo algunos de sus miembros parte de las brigadas de vigilancia que operan a lo largo de la superficie que conforma el Área. Este factor gubernamental ha sido neural ya que éste es el que fue en un primer momento el iniciador de los trabajos de conservación y manejo del Área y posteriormente se ha conformado como parte implementadora activa de su PRCSA, lo que lo convierte en un factor que incide directamente en la implementación de su instrumento de conservación y manejo.

127 Ibidem. 79

Conclusiones sobre el capítulo

A partir del análisis realizado fue posible replantear nuestras hipótesis de trabajo y de este modo asentar los factores que puntualmente inciden en los instrumentos de conservación y manejo de nuestros estudios de caso. Las hipótesis de trabajo que se construyeron en un primer momento, las cuales ya fueron mencionadas en apartados previos, son las siguientes: 1) El factor social que se traduce en participación ciudadana es determinante en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de las ANP del Bosque de Tlalpan y de San Miguel Topilejo. Esta implementación se encuentra determinada por dos incentivos: cultura de conservación y retribución económica, los que a su vez dependen del nivel socioeconómico del sector social involucrado en cada ANP. 2) El factor político que se traduce en mayor interés de intervención de los actores políticos involucrados es determinante en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de las ANP del Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo. Esta implementación se encuentra determinada por un incentivo de tipo electoral.

En primer lugar se consideró el factor social como un elemento de influencia en la implementación de las estrategias de conservación y manejo para ambos estudios de caso ya que la primera parte de ésta investigación, representada por una entrevista previa al trabajo de campo realizado, nos permitió suponerlo como un factor con importante presencia. Sin embargo la influencia de este factor no se consideró de igual manera para ambos estudios de caso. Mientras que para el Bosque de Tlalpan el factor social se consideraba presente en cuanto a la presión social que los usuarios y demás actores sociales que interactuaban con el ANP ejercían sobre las autoridades gubernamentales facultadas para conservar y manejar el Área, esto debido a que este sector social poseía un buen grado de cultura de conservación y por ende presionaban para que el bosque de Tlalpan se preservara.

En el caso de San Miguel Topilejo, el factor social; en la elaboración de las hipótesis de trabajo, se consideró como un elemento decisivo para la implementación de su programa de conservación y manejo. Esto gracias a que el ANP es de propiedad comunal, por lo que su normatividad establece que los comuneros propietarios de las extensiones de tierra que componen el Área son los encargados de gestionarla para lograr su conservación.

Pasando a la segunda hipótesis de trabajo, la relativa al factor político, en el caso del Bosque de Tlalpan, éste elemento se consideró como de incidencia en la implementación de su Programa de Manejo debido a que esta ANP goza de mucha popularidad lo cual genera que sea visitada por un número considerable de ciudadanos, lo que podría traducirse en un buen “botín” electoral si las autoridades competentes trabajan en pro de su conservación.

Para el caso de San Miguel Topilejo el factor político, en tanto que la actuación gubernamental en pro de la conservación del ANP, era considerado tomando en cuenta que hasta el momento no se tenía diseñado el Programa de Manejo del Área por lo que se presupuso que el interés de la autoridad competente en relación a la conservación del ÁNP era bajo debido a que es un Área con baja popularidad entre los habitantes del Distrito Federal y por ende no constituía un incentivo político-electoral.

A partir de estas hipótesis de trabajo se prosiguió, en primer lugar, a elaborar un modelo de análisis. Posteriormente se construyó un cuestionario de entrevista el cual me permitiera comprobar o refutar las hipótesis planteadas. Una vez aplicados dichos cuestionarios tanto a funcionarios de la Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal como a los sectores de la sociedad civil involucrados con los dos estudios de caso concernientes y con el posterior análisis de los datos devenidos de los mismos fue posible ubicar los factores reales que incidían en la implementación de

81 los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas del Bosque de Tlalpan y de San Miguel Topilejo.

En relación al caso del Bosque de Tlalpan se pudo redefinir la hipótesis relativa al factor político, el cual se traduce en una mayor intervención gubernamental en pro de la conservación del Área incentivada por un elemento político-electoral, ya que puntualmente fue posible constatar que el factor político estaba influenciado por un elemento tanto político; entendido político como del cuidado de la imagen de la autoridad gubernamental hacia la ciudadanía, como de la gestión por parte de la CORENA para poder hacer más eficaz el manejo del Bosque de Tlalpan. En relación a la hipótesis que suponía que el factor social impulsaba la conservación del Bosque debido a que el sector social involucrado constaba con conciencia de conservación, esta hipótesis se pudo comprobar ya que el elemento social ha sido decisivo en la conservación de esta ANP ya que ha presionado continuamente y durante un largo tiempo a la autoridad gubernamental para que se preserve dicho espacio.

En cuanto al caso de San Miguel Topilejo también fue posible redefinir las hipótesis de trabajo ya que en cuanto al factor político, fue posible vislumbrarlo como un factor que abonaba a la conservación del Área, a diferencia de lo que se pensaba con anterioridad de realizar el trabajo de campo. Esto debido a que el factor político, entendido esto como la actuación gubernamental en pro de la conservación y manejo del Área, ya que se pudo constatar que la CORENA ha sido un actor que desde hace años ha velado por la conservación y manejo sustentable del Área. En relación a la hipótesis relativa al factor social como elemento decisivo para la implementación de las estrategias de conservación y manejo de San Miguel Topilejo fue posible comprobar dicha hipótesis ya que la comunidad de Topilejo es la encargada de gestionar los esfuerzos de conservación del ANP, esto en coadyuvancia con la CORENA.

IV. Conclusiones finales

A partir del análisis resultado de la aplicación del modelo analítico diseñado y de las entrevistas realizadas tanto a actores gubernamentales como sociales involucrados con los estudios de caso aquí profundizados fue posible encontrar que a pesar de que los estudios de caso aquí analizados cuentan con características bastante disímiles en cuanto a sus aspectos físicos, políticos, sociales e institucionales; en ambos casos los factores social y gubernamental son los que inciden principalmente en la implementación de sus programas de manejo y conservación. Aunque ambos factores influyen con sus particularidades propias en cada estudio de caso es posible notar como los dos factores en ambos casos son necesarios para llevar a cabo la implementación de sus instrumentos de conservación y manejo.

En primer lugar, vale la pena hacer mención sobre la metodología que se diseñó y utilizó para llevar a cabo la presente investigación. Primeramente se diseñó un modelo analítico que nos permitiera analizar dos estudios de caso tan divergentes. Esto fue fundamental para poder realizar la presente investigación, ya que como se mencionó anteriormente, resultó necesario adoptar un esquema de análisis que nos permitiera indagar sobre dos entidades con características tan disímiles en la mayoría de sus aspectos. En segundo lugar la elección de realizar un trabajo de campo de corte cualitativo basado en la aplicación de entrevistas semiestructuradas dirigidas a informantes claves resultó pertinente para poder alcanzar el objetivo de éste trabajo investigativo, ya que el trabajo de selección de estos informantes logró que se recabara la información pertinente para poder conocer los factores reales que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las ANP estudiadas.

En relación a las conclusiones obtenidas con la aplicación de la metodología diseñada es posible contrastar los aportes teóricos presentados en el capítulo

83 relativo al marco teórico que sustenta la presente investigación con los resultados de la misma. Se puede constatar como los actores sociales y gubernamentales que intervienen en el proceso de implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las ANP aquí estudiadas son decisivos para la ejecución de dichos instrumentos.

En el caso del ANP del Bosque de Tlalpan el factor social, específicamente hablando de los miembros de la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan, es posible observar como el trabajo y la influencia que esta Asociación logró a través de diversas gestiones que en primer lugar se incidiera en la creación del propio Programa de Manejo del ANP y en segundo lugar lograron influir para que la Delegación Tlalpan hiciera entrega del Área a la CORENA para que ésta última fuera la encargada de administrarla, esto a través del uso de los medios de comunicación principalmente; a través de evidenciar la problemática que era perceptible en el ANP. A partir de esta entrega se comenzó a agilizar el proceso de implementación de su PM lo que deja en claro como la Asociación fue un factor clave para que el instrumento de manejo de esta ANP se implementara con mayor eficacia. En segundo lugar encontramos al factor gubernamental, éste representado por la CORENA, en primer lugar para coadyuvar a que el Área del Bosque de Tlalpan cambiara de categoría de Parque Urbano a Zona de Ecológica y Cultural y por ende su gestión se diera bajo parámetros distintos de conservación y manejo; y posteriormente al presionar durante un tiempo considerable para que la Delegación Tlalpan les hiciera entrega del Área y de este modo la CORENA quedara en total facultad para administrar el ANP. Este factor gubernamental se vio representado por las constantes gestiones de la CORENA para que esta entrega sucediera y además para que el PM se viera agilizado en su implementación.

En el caso de la Reserva Comunitaria de San Miguel Topilejo el factor social, hablando de la participación social de los comuneros de Topilejo que forman parte

84 del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las Reservas Ecológicas Comunitarias, se puede constatar que este factor incide preponderantemente en la implementación del PRCSA que opera en el ANP. Esto debido a que en primer lugar los comuneros por decisión propia decidieron destinar sus tierras para la conservación, esto a cambio de un incentivo económico. Sin duda alguna si los comuneros no hubieran decidido ser parte del Programa de Retribución por Conservación, las más de 6,000 hectáreas que son destinadas a su conservación no serían preservadas y de este modo no hubiera sido posible el lograr que esta sea una de las ANP mejor conservadas en el Distrito Federal. En segundo lugar el factor social traducido en la participación directa de los comuneros de Topilejo en las actividades operativas de conservación del ANP es un factor necesario para la preservación del Área. Esto debido a que los mismos comuneros son los que se encuentran organizados a manera de brigadas a través de las cuales se vigila que el Área sea conservada. Es necesario resaltar que tanto la cesión de las tierras propiedad de los comuneros como la participación social en pro de la conservación del Área se encuentra respaldada y alimentada por un incentivo económico, que serían los pagos por servicios ambientales, lo que no exenta que el factor social sea central e indispensable para que se implemente el programa de conservación y manejo del ANP. Aquí es necesario destacar que este factor social también se encuentra representado por el sentimiento de orgullo que expresan los comuneros con respecto a la conservación de sus tierras.

En cuanto al factor gubernamental, el cual es representado por la actuación de la CORENA, se puede observar como desde el año de 1997 esta dependencia ha venido trabajando en pro de la conservación de ANP. Veinte años después, en el año del 2007, la misma Comisión impulsó el decreto de San Miguel Topilejo como Reserva Ecológica Comunitaria lo cual brinda un mayor respaldo jurídico a la conservación de esta ANP. Posterior a este decreto la CORENA diseña el Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las

Reservas Ecológicas Comunitarias. Sin duda alguna al ser esta dependencia la impulsora del diseño del Programa encargado de la conservación y manejo del Área de San Miguel Topilejo la coloca como un factor fundamental en los trabajos de conservación del ANP. De igual manera vale la pena mencionar que la CORENA no es una entidad que únicamente participó en el diseño del Programa de Retribución por Conservación, sino que es un ente operativo el cual coadyuva en la implementación de este programa en paralelo con los comuneros de Topilejo. Esto se puede traducir en que el factor gubernamental ha sido decisivo tanto para el diseño del instrumento de conservación y manejo del Área como para la implementación del mismo.

Como conclusiones generales se puede constatar que para ambos estudios de caso tanto el factor social como el factor gubernamental son de alta incidencia en la implementación de sus instrumentos de conservación y manejo. Por lo que a pesar de la divergencia en las características particulares que conforman cada estudio de caso; los factores que inciden en la implementación de sus programas de conservación, con particularidades, para ambos casos son los mismos.

En relación a las recomendaciones que se pueden emitir a partir de los datos recabados con la realización de esta investigación, éstas se centran en un tema principalmente: el presupuesto destinado a la conservación y manejo de la Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Es posible asentar esto debido a que los datos obtenidos en torno a las dos ANP aquí analizadas reflejan la insuficiencia tanto en los recursos humanos como económicos destinados a la gestión de ambas Áreas. A pesar de que en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2014, dentro de las prioridades de gasto especificadas en el mismo se encuentra la denominada: “Protección Ambiental”, la Coordinación de Áreas Naturales Protegidas, la cual depende de la Comisión de Recursos Naturales, recibe un

86 presupuesto recortado lo que resulta la principal barrera para una implementación eficaz de los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas analizadas. En consecuencia, la baja designación de recursos a esta Coordinación refleja que a las ANP no se les otorga el valor real que tienen ya que no se aprecia en su totalidad el cúmulo de beneficios que traen consigo por los Servicios Ecosistemicos que estas brindan. Las ANP son herramientas esenciales para la supervivencia de los habitantes del Distrito Federal por los Servicios de Provisión y Regulación que estas proveen, además de que fungen como parte de las principales estrategias para la mitigación y adaptación a uno de los problemas globales más importantes en la época actual como lo es el cambio climático.

ANEXOS

Anexo 1

CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS CLÁSICO, MODERNO Y EMERGENTE DE LAS ANP

ÁMBITOS DE LA Modelo Clásico Modelo Moderno Modelo Emergente GESTIÓN (Mediados de 1800- 1970) (1970- mediados de (Mediados de 2000- hasta la fecha) 2000) Racionalidad para el No eran concebidas para uso productivo Objetivos sociales, ecológicos y Estrategia para mantener los sistemas centrales de la establecimiento de las ANP económicos concurrentes vida Propósito de las ANP Se establecían principalmente por sus Establecidas para propósitos Establecidas para mantener los servicios valores escénicos más que por sus científicos, económicos y culturales ecosistémicos y estimular la adaptación, resiliencia y valores funcionales mitigación al cambio climático Propósito de gestión Gestionadas principalmente para Gestión con el reconocimiento de los Gestionadas con fines sociales, económicos y visitantes del parque pobladores locales ecológicos, con énfasis en mantener los servicios ecosistémicos Papel de los espacios naturales Énfasis en el valor intrínseco de los Énfasis en la importancia ecológica y Énfasis en protección de áreas intactas y en en la gestión de las ANP espacios naturales cultural de los espacios naturales y de restauración de áreas degradadas para mantener al largas áreas totalmente conservadas ecosistema funcionando Actores encargados de la gestión Manejados por el gobierno central Gestionadas por el gobierno central y Gestionadas por muchos socios con muchos modelos por las comunidades locales de gobernanza Financiamiento de las ANP Las ANP son financiadas por el gobierno Las ANP son financiadas por muchos Las ANP son financiadas por las economías central socios( actores bilaterales, nacionales y locales y bajo mecanismos de fundaciones, OSC) innovación financiera Planeación Exclusión de las personas locales La planeación es conducida con, para y La gestión es conducida con, para y por diversos en ocasiones por los pobladores actores clave de diferentes sectores locales Relación de las ANP con el Concebidas como islas, aisladas del Concebidas como parte de una red Concebidas como una parte integral de las paisaje que las rodea y con los paisaje terrestre o marino que las rodea y ecológica economías nacionales y de los planes sectoriales, usos que el hombre les pueda negación de uso humano de los recursos con la inclusión del uso de la tierra, adaptación dar naturales de las Áreas climática, energía, desarrollo social, mitigación de desastres, transportación y planes de infraestructura. Valor de las ANP Concebidas como posesiones nacionales Vistas como una posesión valiosa de la Concebidas como valiosas ecológica, social y comunidad y como una preocupación económicamente en todos los niveles global Horizonte de planeación de la Manejadas por científicos naturales con Gestionadas por científicos naturales y Gestionadas por profesionales multidisciplinarios con

ÁMBITOS DE LA Modelo Clásico Modelo Moderno Modelo Emergente GESTIÓN (Mediados de 1800- 1970) (1970- mediados de (Mediados de 2000- hasta la fecha) 2000) gestión horizontes de planeación a corto plazo sociales con horizontes de planeación horizontes de planeación a largo plazo de mediano plazo Fuente: Ervin, J., N. Sekhran, A. Dinu. S. Gidda, M. Vergeichik and J. Mee. Protected Areas for the 21st Century: Lessons from UNDP/GEF’s Portfolio. New York: United Nations Development Programme and Montreal: Convention on Biological Diversity, 2010. Pág. 11 (Traducción propia)

Anexo 2

CATEGORÍAS DE ANP EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL, NACIONAL Y CAPITALINO

Categorías propuestas por Categorías propuestas por Categorías propuestas la UICN la LGEEPA por la LADF Categoría Ia: Reserva Categoría I. Reservas de la Categoría I. Zonas de natural estricta biosfera Conservación Ecológica Categoría Ib: Área silvestre Categoría II. Parques Categoría II. Zonas de nacionales Protección Hidrológica y Ecológica Categoría II: Parque Categoría III. Monumentos Categoría III. Las Zonas nacional naturales Ecológicas y Culturales Categoría III: Monumento o Categoría IV. Áreas de Categoría IV. Los Refugios característica natural protección de recursos de Vida Silvestre naturales Categoría IV: Áreas de Categoría V. Áreas de Categoría V. Las Zonas de gestión de hábitats/especies protección de flora y fauna Protección Especial

Categoría V: Paisaje Categoría VI. Santuarios Categoría VI. Las Reservas terrestre/marino protegido Ecológicas Comunitarias Categoría VI: Área protegida Categoría VII. Parques y con uso sostenible de los Reservas Estatales recursos naturales Categoría VIII. Zonas de conservación ecológica municipales Categoría IX. Áreas destinadas voluntariamente a la conservación

Fuente: Elaboración propia.

Anexo 3

PAUTAS DE ENTREVISTAS

1) Pauta de entrevista dirigida a los funcionarios gubernamentales involucrados en los casos de estudio

1. ¿Qué proceso ha seguido la implementación de los instrumentos de de conservación y manejo del ANP? ¿Hay avances o retrocesos? 2. ¿A qué factores le atribuye el avance o retroceso en la conservación del ANP? (factor económico, cultural, social, tenencia de la tierra) 3. ¿Qué papel juega el sector gubernamental en la conservación y manejo del ANP? 4. ¿Por qué motivos cree que el sector gubernamental implementa acciones de conservación y manejo en esta ANP? 5. ¿Qué importancia le otorga el sector gubernamental a la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP? 6. ¿Qué perspectiva tiene usted como autoridad gubernamental sobre el ANP? 7. ¿Cree que el interés y las acciones gubernamentales en pro de la conservación y manejo del ANP son suficientes? 8. ¿Cómo percibe la comunicación y los esfuerzos conjuntos entre el sector gubernamental y la sociedad civil en aras de la conservación del ANP? 9. ¿Qué papel juega la sociedad civil (usuarios, asociaciones de corredores, comunidad) en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP? 10. ¿Cree que la participación social es un factor importante en la conservación y manejo del ANP? 11. ¿De qué manera influye en que SMT sea una ANP comunitaria y no propiedad del Gobierno del DF? 12. ¿De qué manera influye que SMT sea gestionada por la comunidad misma? 13. ¿En su opinión, de qué manera influye que el BT sea una ANP urbana? 14. En relación a las demás ANP de la Ciudad, ¿En qué lugar ubicaría el avance en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP? ¿Por qué?

2) Pauta de entrevista dirigida al sector de la población en los casos de estudio 1. ¿Qué perspectiva tiene sobre esta ANP? 2. ¿A qué factores le atribuye el avance o retroceso en la conservación del ANP? (factor económico, cultural, social, tenencia de la tierra) 3. ¿Qué opinión tiene acerca de que esta ANP se conserve? 4. ¿Con que objetivo cree que la ANP se conserva? 5. ¿Qué importancia le da a la conservación de esta ANP? 6. ¿Ha presenciado algún tipo de actividad gubernamental velando por la conservación del ANP? 7. ¿Qué perspectiva tiene sobre el trabajo que se realiza para la conservación del ANP? 8. ¿De qué manera cree que el papel del sector gubernamental incide en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de esta ANP? 9. ¿Cómo percibe la comunicación entre el sector gubernamental y el sector social en aras de la conservación del ANP? 10. ¿De qué manera cree que manera cree que el factor social influye en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de esta ANP? 11. ¿Qué perspectiva tiene sobre la participación de la sociedad civil en la conservación del ANP? 12. ¿Cree que la participación de la comunidad es importante para la conservación del ANP? 13. ¿De qué manera influye que SMT sea un ANP de propiedad comunitaria y que la misma comunidad sea la que se encarga de su gestión? 14. En su opinión, ¿De qué manera influye que el BT sean un ANP con una gran cantidad de usuarios y visitantes?

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