Director: Embajador Luis Alberto Padilla Año 1 - Vol. 1 - No. 1 - Guatemala, Junio de 2016

AUTORIDADES DE CANCILLERÍA CONSEJO EDITORIAL Embajador Carlos Raúl Morales Moscoso MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES Embajador Carlos Ramiro Martínez

Embajador Carlos Ramiro Martínez Alvarado Embajador Luis Alberto Padilla VICEMINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES José Guillermo López Fuentes Embajadora Anamaría Diéguez Arévalo Marco Vinicio Quan Ramírez VICEMINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES Dora Elizabeth Villagrán Embajadora Alicia Castillo Sosa Viceministra de Relaciones Exteriores

Embajadora María Luisa Ramírez Coronado Política Internacional es una publicación DIRECTORA GENERAL DE CANCILLERÍA de la Academia Diplomática del Embajador Denis René Ortíz Toledo Ministerio de Relaciones Exteriores de DIRECTOR GENERAL DE PROTOCOLO Y CEREMONIAL DIPLOMÁTICO la República de Guatemala y que se publicará semestralmente. Los artículos Embajador José Alberto Briz Gutiérrez DIRECTOR GENERAL DE RELACIONES publicados son de exclusiva INTERNACIONALES MULTILATERALES Y responsabilidad de los autores y no ECONÓMICAS reflejan necesariamente el pensamiento Embajadora Sandra Noriega de Kügler de la revista. Se permite la reproducción DIRECTORA GENERAL DE RELACIONES INTERNACIONALES BILATERALES o traducción de los artículos a condición de mencionar la fuente y enviar dos copias Embajadora Julia Arabella Woolfolk de Chinchilla a la redacción de Política Internacional. DIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS CONSULARES Y MIGRATORIOS

Embajadora Sonia Regina Martínez de Palencia DIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS, Política Internacional TRATADOS INTERNACIONALES Y TRADUCCIONES 2a. Ave. 4-17, Zona 10 Ciudad de Guatemala Embajador Melvin Valdez González Teléfonos: 24100000 - 24100057 DIRECTOR GENERAL DE Correo Electrónico: AGUAS Y LIMITES INTERNACIONALES [email protected]

Logo de la Academia Diplomática: El símbolo representa a Hunahpú e Ixbalanqué, gemelos de la creación maya, simbolos del sol, la luna y del movimiento constante. Este movimiento se expresa en el símbolo como la comunicación de dos vías – diálogo- así como en la forma que alude a dos manos estrechándose (amistad y la cooperación). El color verde representa a la naturaleza, la vida y la sabiduría.

Política Internacional Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

CONTENIDO

Presentación Introducción

ARTICULOS ACADEMICOS • La participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en el período 2012-2013 Gert Rosenthal 9

• La Cicig: un diseño nacional y una aplicación internacional Edgar Gutiérrez 26

• Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG Carlos Arturo Villagrán Sandoval 36

• Implicaciones del crecimiento económico de China en sus relaciones con América Latina y Guatemala Hugo Beteta 58

• Asia Pacífico, Eurasia y la nueva rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos Luis Alberto Padilla 88

ENSAYOS • ¡Qué veinte años no son nada! Reflexiones sobre dos décadas de paz en Guatemala Gabriel Aguilera Peralta 105

• ¿Qué es la diplomacia cultural? Max Araujo 112

• El nuevo paradigma de la diplomacia José Rodríguez Elizondo 127

• Mariano Montealegre Bustamante: El pionero guatemalteco de la diplomacia costarricense Jorge Francisco Sáenz Carbonell 132 CONTENIDO

COLABORACIONES

• La Agenda 2030 y los objetivos del desarrollo sostenible Edmond Mulet 151

• Chile-Guatemala, el valor de una experiencia intercultural en el ámbito diplomático Domingo Namuncura 157

• Rusia y América Latina Hoy Nikolay Babich 161

DISCURSOS

• Resignificando la paz y la democracia para el desarrollo y la justicia social Ricardo Lagos 165

• A 30 Años de la paz de Esquipulas. Para diseñar el futuro. Vinicio Cerezo 174

• Reflexiones en torno a Guatemala, Costa Rica y la Integración Centroamericana Luis Guillermo Solís 181 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Presentación

Estimados y distinguidos lectores:

Con sumo agrado y satisfacción tengo el honor de presentarles la primera edición de nuestra revista diplomática Política Internacional, en la cual reconocidos diplomáticos y personalidades de nuestra vida nacional, no han dejado en otorgar su apoyo al Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la redacción de artículos especialmente elaborados para conformar el ejemplar que tienen en sus manos.

La política exterior de Guatemala se encuentra en permanente proceso de búsqueda para institucionalizar su accionar a través de sus cinco ejes dentro de los cuales se encuentra de manera sobresaliente una materia “adoptiva” para la Cancillería, como lo es el tema migratorio.

Como todos saben, hemos trabajado arduamente para visibilizar el rol de la población migrante guatemalteca principalmente radicada en los Estados Unidos de América. Comprendemos, valoramos y agradecemos el esfuerzo que nuestros compatriotas en el exterior que día con día aportan a la economía y con ello al mantenimiento de la paz social de Guatemala. Es por eso que la atención a la población migrante ha sido priorizada. Esperamos que en el mediano plazo podamos agregar más misiones consulares a las ya existentes en la unión americana, sin dejar de lado la atención a los transmigrantes a lo largo y ancho de México así como a la creciente población emigrada en Canadá. En la medida que sean cumplidos los objetivos del programa de ampliación nuestros consulados en estos tres países así como el aumento de nuestras embajadas, estaremos en una mejor posición para mejorar la atención consular y llevar a cabo la primera experiencia de voto en el extranjero de los guatemaltecos.

Por otra parte, esperamos que los fondos de la alianza para la prosperidad nos permitan a los países del triángulo norte de Centroamérica continuar trabajando con Estados Unidos en un proceso en el cual ya se han priorizado los municipios que muestran los mayores índices de expulsión de migrantes. De dicha cuenta hemos actualizado el Plan Nacional de Desarrollo para que con una visión regional se aborden de manera conjunta en profundidad los flagelos que enfrentamos.

Es ampliamente conocido que Guatemala históricamente ha promovido la integración centroamericana la cual actualmente se encuentra en un momento propicio, lo cual es evidente en el impulso otorgado a la Unión Aduanera con Honduras que propicia la libre circulación de bienes y servicios, eliminando los pasos de frontera y ubicando aduanas periféricas , la cual redundará en una mayor competitividad de nuestros países al acortar los tiempos de traslado de mercaderías y creando un verdadero mercado común, esfuerzo al cual esperamos en el futuro cercano se agreguen los otros países. 2 Presentación

En el caso de nuestra relación con Belice, hemos dado pasos efectivos para la resolución del diferendo territorial insular y marítimo que mantenemos con dicho país. Dicha relación se ha construido a base de mucho esfuerzo y dedicación por ambas partes, con el propósito de generar confianza en el proceso el cual ha estado acompañado por la Organización de Estados Americanos (OEA) el cual condujo en mayo del 2015 a la firma del Protocolo al Acuerdo Especial del 2008 que nos ha abierto las puertas para que las consultas populares se lleven a cabo en ambos países de manera no simultánea, lo cual facilitará a ambos países la presentación del caso ante la Corte Internacional de Justicia.

En respuesta al creciente papel de Guatemala en tanto que país de renta media que mantiene una digna y activa representación tanto en la arena bilateral como en la multilateral, se están realizando esfuerzos para que la ampliación de nuestras representaciones diplomáticas sea congruente con su política exterior, priorizando regiones en donde carecemos de misiones diplomáticas –como África y el Sudeste Asiático- a fin de llevar nuestras relaciones de toda índole a un nivel superior, esfuerzo que ha dado lugar a que naciones amigas - como la India, Marruecos y Turquía- también abran embajadas en nuestra capital.

Otro esfuerzo que se ha concretado recientemente es la reapertura de la Academia Diplomática, a cargo del Embajador Luis Alberto Padilla, quien se ha preocupado por la puesta en marcha de varios programas de formación académica –como la Maestría en Relaciones Internacionales en el marco de un convenio suscrito con la Universidad Rafael Landívar y los diplomados en migraciones interculturalidad y gobernanza así como en buen gobierno, probidad y transparencia que se llevaron a cabo en colaboración con diversas instituciones académicas- y otras actividades de capacitación del personal en servicio.

Finalmente quiero manifestar mi profundo agradecimiento a los diplomáticos y personalidades que a través de su aporte con su talentosa pluma, contribuyeron a crear la primera edición de nuestra revista diplomática. Hago extensivo este agradecimiento a todas las personas que de una u otra manera coadyuvaron a que este esfuerzo se volviera una realidad. Estoy seguro que el material que tienen en sus manos será de mucha ayuda para los investigadores, estudiantes, periodistas o para cualquier persona que se interese por incrementar sus conocimientos por el quehacer internacional.

Carlos Raúl Morales Moscoso Ministro de Relaciones Exteriores República de Guatemala Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Introducción

Este es el primer número de la revista desde el ángulo del desarrollo sostenible y de de la Academia Diplomática del Ministerio de los compromisos asumidos por nuestro país en Relaciones Exteriores de Guatemala. Hemos el cumplimiento de los ODS, gracias al análisis escogido el nombre de “Política Internacional” del Subsecretario General de Naciones Unidas, tomando en consideración que en la revista el embajador Edmond Mulet. se tratarán temas que van más allá de la política exterior –preocupación central de todo Los artículos académicos se inician ministerio de asuntos exteriores- para abordar precisamente con el aporte de Gert Rosenthal problemas de orden mundial que trascienden los sobre el Consejo de Seguridad, en dónde quehaceres estatales en materia de cuestiones sobresale nuestra posición en varios asuntos externas. de importancia mundial en los cuales, a pesar de la asimetría entre el peso político específico Normalmente cada número –que de las grandes potencias con poder de veto esperamos publicar semestralmente- estará “aceptamos ese dato con una mezcla de realismo dedicado a un tema central. Sin embargo, en e indignación, pero no resignación. Nunca nos este número inicial hemos decido abordar sentimos inhibidos de opinar sobre las iniciativas cuatro grandes asuntos propios del momento tomadas por los miembros permanentes, y histórico que vivimos: el aniversario de la paz, frecuentemente nuestras observaciones fueron dados los veinte años de los Acuerdos de Paz atendidas” como subraya nuestro ex canciller en Guatemala (diciembre de 1996) y los treinta y en ese entonces embajador nuestro en Nueva de la cumbre presidencial centroamericana York, al tiempo que se refiere extensamente a de Esquipulas que fuera convocada por el algunos casos significativos (Siria, Kenia y la presidente Vinicio Cerezo en 1986; el tema Corte Penal Internacional, el voto razonado en relativo al importante papel que le ha tocado las operaciones de mantenimiento de la paz en jugar a CICIG -entidad única en el mundo- el Congo, la cuestión de Palestina entre otros) en el combate a la corrupción en nuestro país señalando en conclusión como “dato valioso” conjuntamente con el Ministerio Público; la que nuestra Cancillería “tiene la capacidad de cuestión de China que en tanto que antigua pensar en grande, y de lograr un desempeño y milenaria civilización resurge como gran consistente con los estándares de instituciones potencia en su propia región del Asia Pacífico mucho más desarrolladas que la nuestra”. y las implicaciones que esto tiene para América Latina y para Guatemala y, finalmente, el tema A continuación se trata el tema de Naciones Unidas, tanto desde el punto de de CICIG y Edgar Gutiérrez -también ex vista de la paz y seguridad internacionales canciller de la República además de destacado - gracias al relato de Gert Rosenthal sobre la académico- nos recuerda que la misma es participación de Guatemala en el Consejo de resultado de la iniciativa que se tuvo durante su Seguridad durante el bienio 2012-2013- como gestión al frente de la Cancillería, continuada 4 Introducción posteriormente por el Vicepresidente Eduardo pero hay otra que mira hacia adentro, hacia Stein y que fue gracias a la opinión consultiva el pueblo, en dónde se origina y quien la ha de la Corte de Constitucionalidad que se delegado en los gobernantes. De modo que la delimitaron las funciones de la misma como cara que mira hacia el interior requiere del entidad de apoyo al trabajo del Ministerio Estado el ejercicio de sus obligaciones y es Público cambiando la denominación de indudable que la corrupción impide su efectivo CICIACS a CICIG. También se refiere a los cumplimiento – al dilapidar recursos- lo cual problemas confrontados por los comisionados no solo repercute en una disminución de la Castresana y Dall’ Anese, refiriéndose al soberanía sino que, desde el punto de vista de intento del primero de establecer alianzas con la sociedad civil, de la ciudadanía, proporciona los sectores tradicionales de poder y “no creer plena legitimidad al trabajo de la Comisión. en la justicia” y del segundo quien chocó con el Villagrán, al igual que Gutiérrez pero desde Organismo Judicial (“al publicar un expediente el ángulo jurídico, se refiere al trabajo de los de operadores de justicia supuestamente anteriores comisionados y con un interesante vinculados a estructuras criminales sin sostener enfoque teórico (Kumm, Raz, Tasioulas) los señalamientos con casos judiciales en los explica por qué Dall’ anese (al hacer denuncias tribunales”) cómo factores determinantes de contra jueces sin aportar pruebas para dar lugar su escaso éxito en comparación con la gestión al debido proceso) no estuvo en condiciones del actual Comisionado Iván Velásquez, de dar legitimidad a su trabajo ni tampoco a quien junto con la Fiscal General Thelma la reforma constitucional que propuso para Aldana “llegó a una etapa de maduración” fortalecer el sistema de justicia, cosa que –sin combatiendo la impunidad de una manera tan embargo- si ha logrado hacer Iván Velásquez efectiva que la CICIG no solo no ha necesitado apoyándose en una amplia alianza de actores realizar alianzas con las élites tradicionales tanto de gobierno como de la sociedad civil que -ni con las emergentes- sino que demostró se han visto involucrados en el debate sobre las el poder de la justicia independiente ganando propuestas de CICIG/MP desde abril pasado. así una “credibilidad inmensa” en la sociedad De modo que Velásquez ha logrado constituir guatemalteca, “hasta el punto de movilizar a a CICIG como líder no sólo en la lucha contra decenas de miles de guatemaltecos durante la corrupción sino que –y esto no es poca 20 semanas consecutivas” lo que ha permitido cosa- en motor de reformas constitucionales. “cambiar pacíficamente a unos mandatarios Esto ha sido posible gracias a que Velásquez que habían traicionado su juramento de ha sabido insertarse “dentro una construcción defender la Constitución y las leyes”. moral más grande” de la cual participa la nación guatemalteca en su conjunto, de manera También el joven guatemalteco Arturo que la legitimidad de CICIG proviene mucho Villagrán –doctorando en la Universidad más del hecho de haber sabido transformarse de Melbourne- se refiere al caso de CICIG haciéndola portadora de esa nueva visión ética pero desde el punto de vista del derecho de la política que del cumplimiento eficaz de su internacional, y – con base en una extensa mandato. bibliografía y documentación- demuestra de que manera la soberanía en lugar de recortarse Por su parte Gabriel Aguilera o disminuir se fortalece gracias a la presencia escribiendo sobre el vigésimo aniversario de de una Comisión internacional solicitada por la paz nos recuerda que - como dice el tango- Guatemala. Esto es así - nos dice Villagrán- “veinte años no son nada” aunque, sin embargo, porque la soberanía tiene naturaleza “bicéfala”: hay cosas que efectivamente se cumplieron: el una cara mira hacia el exterior, hacia los otros fin de las hostilidades; la reincorporación de la Estados a quienes se demanda no intervención, URNG a la vida civil y la desmovilización de Introducción 5 sus efectivos armados o la desmovilización de pueda hacer de la forma como han funcionado patrulleros civiles y policías militares. Empero, hasta ahora dichos consejos, que no parece ser como estos fueron acuerdos “operativos” y muy buena, por decir lo menos. se buscaba transformar Guatemala con la aplicación de los acuerdos de tipo sustantivo Otras reflexiones sobre el aniversario hay quienes subestiman los logros de la paz de la paz conciernen al proceso iniciado por el aunque “…tal criterio es errado (porque) en presidente Vinicio Cerezo en 1986 lo cual le realidad fue mucho lo que se cumplió de la permitió asegurar -en su discurso del reciente parte sustantiva y ello efectivamente cambió al VII Foro de Esquipulas que publicamos país”. Aguilera agrega que aunque sea cierto en este número- que de los cuatro grandes que –por ejemplo- los derechos humanos de objetivos que se propuso su gobierno, tres segunda generación (los económico-sociales) se cumplieron (consolidar la democracia, o los de tercera generación (los derechos la paz de Centroamérica y la estabilización colectivos como los de pueblos indígenas) de la economía) mientras que el cuarto – siguen sin ser promovidos efectivamente por promover el desarrollo social y humano- no el Estado, en lo que se refiere a los de primera pudo hacerlo debido a la oposición de los generación –derechos individuales, libertades sectores conservadores. Pero es cierto que la fundamentales- estos si tienen plena vigencia paz se debe en buena medida a la política de lo que es algo que “solo lo pueden cuestionar “neutralidad activa” de Cerezo, ya que no sólo los que olvidan comparar con la situación abrió las puertas a las negociaciones de paz en durante el tiempo de la guerra y los gobiernos los tres países que sufrían conflictos armados autoritarios”. (Nicaragua, El Salvador y Guatemala) sino también a Naciones Unidas, cuya participación Además, a pesar de las dificultades y como mediadora en los tres procesos fue de problemas el reasentamiento de las poblaciones gran importancia. desarraigadas se considera exitoso nos dice Aguilera y lo mismo puede decirse de la Por cierto, el presidente Ricardo elaboración del informe de la Comisión de Lagos de Chile – en la misma ocasión del Esclarecimiento Histórico ( “catarsis para un Foro Esquipulas- además de destacar la país sometido a violaciones a los DH que en su importancia de la paz en Centroamérica y en tiempo fueron las más graves y sostenidas en Guatemala -otro discurso que publicamos- el tiempo en América Latina”); del Acuerdo de recordó que uno de los grandes logros de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas la paz es la democracia, pero que ésta no ha (“arranque de un proceso que irá adquiriendo estado a la altura de las circunstancias en la fuerza con el tiempo”) o del Acuerdo sobre medida en que los problemas de desigualdad y Función del Ejército en una Sociedad de falta de desarrollo social subsisten en toda Democrática, gracias al cual “..el Ejército ya América Latina. La incapacidad de Cerezo no tiene la incidencia que antes tuvo sobre la para poner en marcha un desarrollo social conducción del Estado”. Dentro de los acuerdos incluyente a fin de disminuir la desigualdad no cumplidos se encuentran, sin embargo, el continua siendo un problema de toda América concerniente a las reformas constitucionales Latina motivo que demanda profundizar la que fue rechazado en referéndum y, aunque democracia participativa y mejores políticas de Aguilera dice que los “Consejos de Desarrollo” redistribución de la riqueza por la vía fiscal así deberían situarse como único resultado positivo como un nuevo modelo de políticas sociales. del Acuerdo Socioeconómico y Agrario (que El Presidente Lagos aseguró también que los sectores económicos dominantes se negaron América Latina debería proponer un abordaje a cumplir) ello depende de la evaluación que se multilateral de manera conjunta para los grandes 6 Introducción problemas de nuestro siglo: cambio climático, la Universidad de Chicago John Mearsheimer migraciones así como la inseguridad derivada para quien el resurgimiento chino está llamado del narcotráfico y del crimen organizado. a la búsqueda de la hegemonía regional, todo lo cual le conducirá indefectiblemente a un Por su parte el presidente de Costa Rica, choque no solo con las potencias vecinas Luis Guillermo Solís, quién tiene la cualidad (Japón, Filipinas, Indonesia, Vietnam) sino con de ser académico además de político sostuvo en los mismos Estados Unidos, en la medida que un discurso pronunciado en la Universidad de las responsabilidades globales de esa potencia San Carlos - con motivo de su visita de Estado obligan a Washington a buscar el equilibrio de a Guatemala en febrero pasado- después de fuerzas y a impedir la consolidación del poderío recordar el trigésimo aniversario del proceso de cualquier aspirante a la hegemonía en la de paz centroamericano (“..convocada la región Asia Pacífico. En el artículo se señala paz por Guatemala bajo el hálito del santo que las tesis del académico norteamericano Cristo de Esquipulas”) ratificó el espíritu son demasiado aventuradas sobre todo porque centroamericano de Costa Rica, al mismo en ciencias sociales no se pueden hacer el tipo tiempo que se refirió a los problemas que deben de predicciones que forman parte del bagaje resolverse para mejorar el desenvolvimiento del habitual de las ciencias naturales, en dónde proceso de integración, tales como la debilidad la predictibilidad es una de sus características institucional, descoordinación y deficiente centrales, mientras que en el campo social capacidad operativa del SICA incluyendo a lo más que se puede llegar –con base en la a sus órganos y entidades especializadas; la metodología de las ciencias prospectivas- es a poca efectividad de conducción, construcción formular escenarios posibles en el mediano y de consensos y seguimiento de acuerdos; las largo plazo. asimetrías estructurales así como la caducidad del Protocolo de Tegucigalpa que ya necesita En cuanto a los ensayos, en ellos se reformarse según puso de manifiesto el aborda el tema diplomático tanto desde la presidente Solís. perspectiva histórica, en la que sobresale el trabajo del director del Instituto Diplomático de El tema de China y su papel geopolítico Costa Rica - embajador Jorge Saénz Carbonell- y económico en la globalización es otro de los quien nos presenta un interesante estudio acerca asuntos que se tratan en las páginas de este de don Mariano Montealegre Bustamante, primer número de la revista. Hugo Beteta, guatemalteco a quien se le considera como de actual director ejecutivo de la subsede de los pioneros de la diplomacia costarricense, CEPAL en la ciudad de México presenta una así como desde el punto de vista cultural, serie de cuadros y de gráficas que demuestran en dónde Max Araujo –abogado y actual cómo China está llamada a convertirse en la viceministro de Cultura- nos hace partícipes de gran potencia del siglo XXI desde el punto de las potencialidades de la cultura guatemalteca vista comercial y económico y cómo, debido en materia de política exterior y por otra parte a ello, Guatemala corre el riesgo de tener un tenemos un enfoque sumamente interesante del rezago estratégico si no adopta las políticas embajador José Rodríguez Elizondo, director apropiadas para superar dicho rezago, con del Programa de Relaciones Internacionales las consecuencias negativas que serían de en la Universidad de Chile quien nos hace esperar dado el ingente papel que cumple el partícipes también de sus ideas acerca del gigante asiático en la economía mundial. Por nuevo paradigma de la diplomacia, mucho más su parte Luis Alberto Padilla –director de la relacionado con el ámbito de las negociaciones Academia- desde una perspectiva geopolítica que con los asuntos jurídicos y del campo del se refiere a un libro reciente del profesor de derecho internacional. Introducción 7

Para concluir destacamos importantes 2030 de Naciones Unidas y los ODS pues colaboraciones, una de ellas del embajador como nos recuerda en su texto: “La lista de chileno, Domingo Namuncura, quien se las tareas pendientes es inmensa y abarca la refiere al valor de la experiencia intercultural erradicación de la pobreza en todas sus formas en el ámbito diplomático que vive actualmente y dimensiones, el fomento de un crecimiento en tanto que indígena mapuche acreditado inclusivo, equitativo y duradero, con patrones de en nuestro país como embajador, lo cual, consumo y producción sostenibles, la reducción dada la importancia de la población y la de la desigualdad y el reconocimiento de la cultura maya es de gran importancia para diversidad étnica y cultural, la protección y el Guatemala. Por su parte, el embajador de la uso sostenible del medio ambiente. Continuar Federación de Rusia en Guatemala, Nicolay con la lucha contra la corrupción, la impunidad Bábich, escribe sobre las relaciones de Rusia y la violencia, creando un verdadero Estado de con América Latina y finalmente –pero no lo Derecho, forma parte del marco indispensable menos importante- se encuentra la colaboración para superar los retrocesos que hemos sufrido”. del embajador Edmond Mulet, sobre la agenda

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La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013

GERT ROSENTHAL*

1. Introducción eficaz. Así ha sido ampliamente reconocido por observadores de las Naciones Unidas. Por Después de un fallido intento por llegar ejemplo, un analista agudo del Consejo indicó al Consejo de Seguridad de las Naciones lo siguiente: “…hay que decir que a pesar de Unidas para el bienio 2007-2008 durante las obstáculos mayúsculos que han surgido de la elecciones celebradas en la Asamblea General dinámica de poder entre miembros electos y en octubre de 2006, Guatemala fue electa por miembros permanentes, un número de países unanimidad en octubre de 2011 para ocupar un de dimensión reducida han demostrado en años asiento en dicho Consejo para el bienio 2012- recientes que aún es posible asumir liderazgo. 2013. 1 Resultó una experiencia extraordinaria Austria, Costa Rica, Dinamarca y Guatemala para el país, gracias al proceso de aprendizaje se encuentran entre los países que se han y profesionalización que ésta significó. Al distinguido en ese sentido”.2 mismo tiempo, el propio Consejo también salió beneficiado por la presencia de Guatemala, Un breve artículo de ninguna manera que a pesar de su modesta participación previa puede recoger la amplitud, profundidad y en el ordenamiento internacional, supo hacer riqueza de esta experiencia de 24 meses. Por aportes constructivos de manera consistente y eso, en esta ocasión solo se presenta una muestra de las diversas situaciones que se enfrentaron 1 En aquella ocasión, Guatemala compitió por el en el Consejo durante nuestra gestión. mismo asiento con Venezuela. Si bien Guatemala siempre tuvo una votación significativamente superior durante las 47 rondas de votaciones que se llevaron 2. Un “abecedario” del Consejo de a cabo, no logró alcanzar los dos tercios requeridos (faltaron 8 votos en una de esas rondas). Venezuela, Seguridad por su parte, rehusó cederle el paso a Guatemala. Al final, ambos países propusieron como “tercero en No está demás mencionar algunos datos discordia” a Panamá. En el caso de Guatemala, esa decisión iba acoplada a su anuncio de postularse de básicos sobre el Consejo de Seguridad, nuevo en el 2011 con la esperanza de ser el candidato ampliamente conocidos por cualquiera único, endosado por su Grupo regional (América Latina y el Caribe, GRULAC) 2 Véase: Colin Keating, “Power Dynamics between * Ex Director Ejecutivo de CEPAL, ex embajador de Permanent and Elected Members”in: The UN Security Guatemala en Naciones Unidas, ex canciller de la Council in the 21st Century (Boulder: Lynne Rienner República. Publishers, Inc. 2016), p. 152. 10 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 familiarizado con las Naciones Unidas, pero con procedimientos de trabajo reflejan esa realidad. significado muy distinto una vez se incorpora En la mayoría de los casos, son los miembros un país a respirar el aire enrarecido de este permanentes los que designan los presidentes órgano, cuya función principal es mantener la de los distintos Comités de Sanciones y Grupos paz y seguridad internacional (artículo 24 (1) de de Trabajo oficiosos; los que, en su auto- la Carta de las Naciones Unidas). asignado papel de país líder (“penholder”), se distribuyen la capacidad de iniciativa que otorga Las decisiones del Consejo son de carácter elaborar los primeros borradores de los textos vinculante para todos los países miembros de que se convierten en proyectos de resolución, la Organización (artículo 25). Dispone de un declaraciones presidenciales o declaraciones amplio instrumental para el cumplimiento de prensa; y los que tienen la posibilidad de de su cometido, tanto en el área del arreglo bloquear cualquier iniciativa haciendo uso de pacífico de controversias o en la prevención su derecho de veto.3 de conflictos (Capítulo VI) como en acciones directas en casos de amenazas a la paz No es accidente que el Reglamento del (Capítulo VII). Este último incluye la eventual Consejo se siga llamando “provisional”, a aplicación de sanciones (artículo 41) y, en casos pesar de su vigencia de más de 70 años, ya que extremos, recurrir al uso de la fuerza (artículo ello a veces obliga a interpretar el alcance de 42), para cuyo efecto cuenta con el mandato dicho reglamento para enfrentar situaciones de establecer operaciones de mantenimiento inéditas en el mismo, y esa interpretación suele de paz (artículo 43). En la ejecución de sus surgir de aquellos con mayor protagonismo: los mandatos, el Consejo también procura asociarse miembros permanentes.4 con organismos regionales y sub-regionales (situación contemplada bajo el Capítulo VIII). El Consejo tiene varias formas de codificar sus decisiones. La más formal es la La presidencia del foro se rota cada mes resolución, adoptada después de una minuciosa entre los 15 miembros, siendo el orden de negociación del texto, que luego se adopta en rotación la secuencia alfabética, en inglés. Se una sesión pública abierta a través del voto. trata de un cargo que va más allá de lo formal, La menos formal es delegar en la Presidencia ya que el Presidente representa durante el mes a de turno la potestad de relatar a los medios de todo el Consejo y, dentro de límites, actúa como comunicación social el alcance de lo tratado en su vocero ante los medios, ante la Secretaría, una sesión, previo acuerdo sobre los grandes y ante la membrecía de las Naciones Unidas. parámetros del mensaje a transmitir. Y hay dos Influye de manera considerable en el programa productos intermedios: la Declaración de la de trabajo del mes, en ordenar los debates, y, en Presidencia, cuyo texto también es acordado en ocasiones, a tomar decisiones que le permiten, su totalidad, pero que suele ser menos solemne nuevamente dentro de límites, resolver disputas que una resolución, y la Declaración de Prensa, procesales entre los países miembros. Rara todavía menos solemne que una declaración vez los miembros cuestionan una decisión de 3 La palabra “veto” no aparece en la Carta. El lenguaje un Presidente, acaso porque saben que con el empleado gira en torno a los requisitos para adoptar correr de los meses cada uno de ellos estará en una decisión, que se articula en términos de que ésta esa misma posición. requerirá “los votos afirmativos de todos los miembros permanentes”; o sea, sin el cumplimiento de ese requisito, la decisión no puede ser adoptada (artículo La arquitectura del Consejo también es bien 27 (3)). 4 Para una excelente recopilación del reglamento, conocida. Existe una marcada asimetría entre los métodos de trabajo y el glosario empleado en el los cinco miembros permanentes (P5) y los diez Consejo, véase: United Nations, The Security Council miembros electos (E10), y todas las prácticas y Working Methods Handbook (Nueva York, 2012). Gert Rosenthal 11 presidencial, pero cuyo texto también ha sido por el Consejo, y el Comité del Estado Mayor previamente acordado. establecido en el artículo 47 de la Carta, e integrado por oficiales de representantes de los Son las resoluciones las que pasan por Jefes de Estado Mayor de los cinco miembros un escrutinio más cuidadoso. Hasta que se permanentes del Consejo. hayan escuchado los puntos de vista de todos los delegados, el ponente o “penholder” saca 3. Nuestra gestión en el Consejo de una versión en azul (literalmente en tinta azul, Seguridad, 2012-2013 aunque figurativamente la versión “en azul” significa que el texto está listo para someterse Como ya se mencionó en la Introducción, a votación). sería imposible un relato pormenorizado de la enorme diversidad de situaciones que se Además de las reuniones formales y enfrentaron a lo largo de los 24 meses de oficiosas del Consejo, existen múltiples foros nuestra membrecía, pero si vale la pena aludir subsidiarios, ya sea grupos de trabajo oficiosos o a algunos temas paradigmáticos de la labor comités de sanciones. Durante 2013, su número enfrentada. En esta sección se abordan cinco ascendía a 15. Todos los países miembros deben categorías de situación: primero, nuestra tener un delegado presente en todos y cada uno presidencia del Consejo en octubre de 2012; de los encuentros del Consejo y de sus órganos segundo, lo que significa vivir en la sombra de subsidiarios. los miembros permanentes, y los pocos casos en que se ejerció el uso del veto; tercero, el No existe la figura del quórum: los 15 caso más frustrante que nos tocó seguir: el de miembros deben estar presentes antes de que Siria; cuarto, la petición de la Unión Africana empiece cada reunión. Esa es la práctica, y se al Consejo de Seguridad de ordenar a la Fiscal observa rigurosamente. A Guatemala le tocó de la Corte Penal Internacional que difiriera un presidir el Comité de Sanciones sobre Côte juicio contra el Presidente y Vicepresidente de d’Ivoire (Resolución 1572 (2004)) así como Kenia; y, quinto, nuestras aprehensiones acerca el grupo de trabajo oficioso sobre tribunales del marco conceptual de las operaciones de internacionales, que incluía la supervisión mantenimiento de la paz. de las actividades de los Tribunales Penales Internacionales para la ex– Yugoslavia y Ruanda 3.1 Nuestra presidencia del Consejo (ICTY y ICTR, por sus siglas en inglés), así como todo concerniente a las relaciones entre el Por azares del orden alfabético, solo nos Consejo de Seguridad y la Corte Internacional tocó una presidencia durante nuestros 24 de Justicia (CIJ) y la Corte Penal Internacional meses en el Consejo de Seguridad.5 Se trata (CPI). de un cargo muy valorado, dado su elevado perfil, su alta responsabilidad, y el prestigio También cabe señalar que además de cubrir que conlleva. Nuestro programa de trabajo los Comités de Sanciones y Grupos de Trabajo incluyó una nutrida agenda, la cual, entre otros oficiosos, cada miembro del Consejo debe dar aspectos, refleja nuestra idea fuerza al haber seguimiento a otras instancias dependientes de propuesto un debate abierto sobre la promoción este órgano, como lo son las operaciones de y el fortalecimiento del estado de derecho mantenimiento de la paz (eran 16 en 2013), las en el mantenimiento de la paz y la seguridad misiones políticas especiales (13 en el mismo internacionales, lo cual examinaría la relación año), las oficinas de consolidación de la paz, los tribunales internacionales establecidos 5 Justamente nos hubiera tocado nuestra segunda presidencia en enero de 2014; presidencia que quedó truncada por el final de nuestro mandato. 12 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 entre el Consejo de Seguridad y la Corte Penal nuestro asiento en el Consejo, un acuerdo Internacional. respaldado por todos los miembros (incluyendo, desde luego, a Estados Unidos y la Federación También contemplaba dos debates abiertos de Rusia) para emitir una declaración de prensa adicionales: uno sobre mujer, paz y seguridad, haciendo un llamado a un cese de fuego con en aras del duodécimo aniversario de la ocasión de la fiesta religiosa Eid al-Adha. Esa adopción de la resolución pionera 1325 (2000) declaración se hizo pública por el Presidente del sobre la mujer en situaciones de conflicto Consejo el 24 de octubre de 2012 (documento armado; y otro sobre la situación en el Medio SC/10800). Lamentablemente, no surtió efecto Oriente, incluyendo la cuestión de Palestina alguno, ya que el llamado, tan cuidadosamente (ejercicio que el Consejo lleva a cabo cada construido y consultado con todas las partes, tres meses, periodicidad que nos tocó en el fue violado de inmediato tanto por el Gobierno mes de nuestra presidencia). Nuestro programa como por algunos grupos de oposición armada. también contempló varios temas de actualidad, sobre todo la situación en Siria y un examen En total, durante nuestra presidencia se sobre la situación en Haití; país que habíamos adoptaron 4 resoluciones,6 se aprobaron tres “apadrinado” como miembro del “grupo de declaraciones presidenciales,7 y se emitieron amigos de Haití”, y en nuestra calidad de país 6 declaraciones de prensa (incluyendo la contribuyente de tropas, además de tratarse del aludida en el párrafo precedente).8 Entre único caso en nuestra región que aparecía en la las resoluciones está una sobre Haití, y una agenda del Consejo. renovación provisional del mandato de la Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISON); el En cuanto a la situación en Siria (aspecto primer paso del creciente involucramiento del que se comenta en el próximo acápite), la crisis Consejo en la situación de Mali (Resolución ya había estallado antes de nuestra llegada al 2070), así como la renovación del mandato de Consejo de Seguridad, y fue una constante la Fuerza Internacional de Asistencia para la durante todo el período de nuestra estadía Seguridad (ISAF) en Afganistán. (aspecto que se comenta más adelante). Lo destacable aquí es que al asumir la presidencia, En síntesis, durante octubre de 2012 la crisis se estaba profundizando. Se habían cumplimos con todos los rituales propios de la producido varios atentados en Alepo, la segunda Presidencia: consultas bilaterales con todos los ciudad de Siria, y estaban arreciando los miembros previa la aprobación del programa incidentes en la frontera con Turquía, en cuyo de trabajo, incluyendo un almuerzo de los 15 territorio habían explotado varios proyectiles miembros del Consejo con el Secretario General lanzados desde territorio sirio. En el Consejo de y su gabinete (se efectuó el 17 de octubre, Seguridad se fraguaba la iniciativa de un breve después del debate abierto sobre paz y justicia); cese al fuego entre las partes, bajo la égida del contacto permanente con el propio Secretario señor Lakhdar Brahimi, Representante Especial General y su equipo. También atendimos todos conjunto de los Secretarios Generales de la los días a los medios de comunicación que ONU y de la Liga de Estados Árabes. Nos tocó cubren las Naciones Unidas, como lo estila participar en las consultas sobre ese posible hacer el Presidente de turno del Consejo, ya que cese de fuego, lo cual involucró, entre otros es el único vocero de dicho órgano. aspectos, varias conversaciones telefónicas con el señor Brahimi, quién se encontraba en Paris. 6 Resoluciones 2069, 2070, 2071, y 2072 (2012). 7 Declaración de la Presidencia – S/PRST/2012/21, 22 Al final, como un producto insólito, se y 23. 8 Declaraciones de Prensa – SC/10781, 10783, 10784, logró, por primera vez desde que asumimos 10795, 10799 y 10800. Gert Rosenthal 13

El principal evento de nuestra presidencia Estatuto de Roma, que se refieren a la potestad fue el debate abierto que organizamos sobre paz del Consejo de remitir o, en su caso, suspender y justicia con un enfoque especial en la Corte casos sometidos a la consideración del Fiscal Penal Internacional. Fue un evento histórico de la Corte. al constituir el primer debate temático sobre la CPI. La reunión fue presidida por el Canciller 3.2 Viviendo en la sombra de los Harold Caballeros, y entre los principales miembros permanentes expositores estuvo el propio Secretario General Ban Ki-moon. El debate fue ordenado por Como es bien conocido, hay una fuerte una nota conceptual.9 Deliberadamente no relación asimétrica entre los miembros pretendimos generar un producto formal del permanentes (P5) y los no permanentes (E10) debate abierto (resolución o declaración de la del Consejo de Seguridad. Los primeros tienen presidencia), para no inhibir la aceptación de la ventaja de la memoria histórica, misiones todos los miembros a debatir el tema.10 Pero sí grandes y especializadas, una amplia red de tomamos el cuidado de acordar con una fuente misiones diplomáticas en todo el mundo, la independiente y bien valorada, como lo es el capacidad de palanqueo (“leverage”) que les Security Council Report, que recogiera el tenor otorga su protagonismo en el mundo, pero, general del debate en una de sus publicaciones. sobre todo, cuentan con el derecho al veto. Ello se cumplió con la publicación de un Por eso, el proceso de toma de decisiones en el Informe especial en enero de 2013.11 Consejo suele ocurrir en círculos concéntricos. El primero frecuentemente involucra dos de En el debate participaron no solo los los miembros permanentes, luego pasa a la 15 miembros del Consejo, si no otras 45 búsqueda de acuerdos entre los cinco miembros delegaciones miembros de las Naciones permanentes, para después pasar a las consultas Unidas. Este debate, sobre la manera en que universales entre los quince miembros. A veces el Consejo de Seguridad y la Corte Penal es incomodo, e incluso ofensivo, porque los Internacional interactúan, tuvo un gran impacto, miembros permanentes suelen presentarse sobre todo al permitir un examen más riguroso ocasionalmente con cierta dosis de arrogancia, de lo establecido en los artículos 13 y 16 del conscientes de la asimetría antes mencionadas. Se trata, en definitiva, de un dato que ha 9 S/2012/731, elaborada por nuestra misión 10 Para algunos países, la Corte Penal Internacional marcado el funcionamiento del Consejo desde sigue siendo un tema polémico. Algunos, como su creación. la Federación de Rusia y China, temen que su jurisdicción atenta contra la soberanía de los Estados. Otros, como Ruanda, piensan que la Corte es Nosotros, al igual que la mayoría del resto demasiado “euro céntrica” en su enfoque, y sesgada de países electos, aceptamos ese dato con una en la persecución penal solo en el Continente mezcla de realismo e indignación, pero no africano. Todavía otros miembros importantes, como Estados Unidos e India, no son partes del Estatuto de resignación. Nunca nos sentimos inhibidos Roma. Aunque ningún país miembro objetó a que se de opinar sobre las iniciativas tomadas por debatiera la relación de la CPI con el Consejo, nuestro cálculo fue que hubiera sido difícil lograr un consenso los miembros permanentes, y frecuentemente en torno a un texto específico que reflejara el parecer nuestras observaciones fueron atendidas. del órgano en su conjunto. Incluso hay momentos en que, sin atrevernos 11 The Security Council Report, Cross-Cutting Report, The Rule of Law: The Security Council and a decirlo abiertamente, le reconocimos algún Accountability (Nueva York, 2013, No. 1, 18 de enero, mérito a este sistema de gobernabilidad tan poco 2013), especialmente pp. 4-5. Véase también: democrático, ya que, con todos sus defectos, el http://www.securitycouncilreport.org/atf/ cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3- Consejo ha logrado mantener, en su esencia, el CF6E4FF96FF9%7D/cross_cutting_report_1_rule_ orden internacional durante 70 años, al evitar of_law_2013.pdf que los conflictos internos o regionales se 14 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 propaguen a nivel planetario. En todo caso, se El único proyecto de resolución que nos podría sostener que el manejo multilateral de la tocó considerar durante nuestra membrecía paz y seguridad es preferible a la alternativa de que no fue adoptado por la aplicación del veto confiar esa tarea a los actores unilaterales que se refirió a la situación en la República Árabe se auto-perciben como los llamados a mantener de Siria. Ocurrió en dos ocasiones, con el el orden internacional. doble veto de la Federación de Rusia y China: documento S/2012/77 del 6 de febrero y Una manifestación elocuente de la asimetría documento S/2012/538 del 19 de julio, ambos es la ponderación del voto que establece la de 2012. Carta; o sea, todas las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad deben contar Por último, si bien en el año 2013 no se con el voto favorable de los cinco miembros aplicó el veto, si se produjo el caso inusual permanentes, o al menos el voto de abstención. descrito más abajo, donde no prosperó la Un voto en contra significa lo que comúnmente adopción de un proyecto de resolución, pero se denomina el veto, que impide la adopción no fue por la aplicación de un veto, si no por de cualquier resolución. El poder de veto es un no haber reunido los 9 votos requeridos (Kenia/ arma poderosa, no tanto por su aplicación – se CPI). utiliza con poca frecuencia – si no por el efecto disuasivo que le da a los miembros permanentes 3.3 El caso de Siria la mera posibilidad de insinuar o amenazar abiertamente que utilizará ese instrumento Sin duda la experiencia más frustrante para impedir cualquier iniciativa con la cual no que vivimos en el Consejo de Seguridad fue concuerda. derivada del rápido y creciente deterioro de la situación en Siria. El caso se presenta para En efecto, este curso de acción se aplica ilustrar parte de la dinámica del Consejo, visto en pocas ocasiones. Durante nuestra membrecía, desde la óptica de una misión pequeña, como la simple existencia de la capacidad de Estados la nuestra. No fue el único caso frustrante – Unidos de aplicar el veto fue suficiente para lo mismo se podría decir, con diferencias de disuadir a la Autoridad Palestina a acudir al grado, sobre Sudán, República Democrática Consejo de Seguridad en búsqueda de su apoyo del Congo y el conflicto entre Palestina e Israel para que se le considerara Estado Miembro de – pero sí fue el más dramático y aleccionador. las Naciones Unidas.12 Más bien, la Autoridad El tema empieza a incursionar en la agenda tuvo que conformarse con acudir a la Asamblea del Consejo en abril de 2011, antes de nuestra General para que ésta, mediante la Resolución llegada, con protestas espontáneas surgidas de 67/19 del 29 de noviembre de 2012 concediera la población civil, seguramente inspirada por la a Palestina la condición de “Estado observador llamada “primavera árabe” que nació en Túnez no miembro en las Naciones Unidas”. primero y luego se manifestó en Egipto.

12 Según el artículo 4 de la Carta, la admisión como Estado Miembro “se efectuará por decisión de la Las demandas de la base de la sociedad siria Asamblea General a recomendación del Consejo de fueron relativamente modestas: mayor libertad Seguridad.” En 2011, se estimó que habían 8 países miembros del Consejo que podrían votar a favor de y mejores condiciones de vida. Eran demandas la iniciativa (Brasil, China, Gabón, India, Líbano, pacíficas que no desafiaban al orden existente. Nigeria, Federación de Rusia y Sudáfrica) más dos Sin embargo, desde un inicio el Gobierno no se votos dudosos (Portugal y Bosnia y Herzegovina), con lo cual era plausible reunir los 9 votos a favor hizo cargo de las reivindicaciones planteadas; requeridos para que la resolución se aprobara, lo cual más bien, reaccionó con medidas represivas, seguramente hubiera provocado el voto en contra calificando a los manifestantes como de Estados Unidos. En 2012, el número de países dispuestos a votar a favor había bajado a 7 votos. “terroristas”, apoyados por fuerzas oscuras Gert Rosenthal 15

(internas y externas). Cuando nosotros llegamos y el despliegue de una inusual crueldad de parte al Consejo de Seguridad en enero de 2012, ya de ambos bandos, pero, en especial, de parte había cobrado fuerza una espiral de violencia, del Gobierno. El uso de artillería pesada en donde el Gobierno reprimía las manifestaciones zonas densamente pobladas, bombas lanzadas y la población civil empezaba a organizarse, a desde aviones y armas químicas, todo contra veces en grupos dispuestos a acudir a la fuerza civiles inocentes, incluyendo mujeres y niños, para defenderse. Cabe recordar que el orden es parte de este drama, cuyo alcance ha sido establecido respondía a un régimen autoritario, ampliamente descrito en otros documentos y fundado desde un golpe de estado fraguado testimonios y cuyas nefastas consecuencias en 1963, que inició el período del control del persisten hasta el presente. partido Ba’ath, apoyado básicamente por militares, y que, tras un período de relativa Guatemala adoptó tempranamente una inestabilidad, abrió el paso en 1970 a Hafez posición firme y coherente sobre el particular, al-Assad para asumir el liderazgo y ejercer el y esa posición fue articulada en una exposición poder absoluto durante veinte años, para luego del Canciller Harold Caballeros pronunciada el legar ese poder a su hijo, Bashar al-Assad. 31 de enero de 2012 (nuestro primer mes como miembro del Consejo), donde se dijo, entre El Gobierno está compuesto en su otros aspectos: “…dos realidades sobresalen. mayoría por la minoría Alawita (shiítas), Primero, la creciente cauda de muertes y frente a la mayoría de la población que se en general el sufrimiento que recae sobre la considera sunita. Si bien las dos ramas del población. Segundo, la espiral de violencia que mundo islámico habían logrado convivir en apunta a la real posibilidad de una guerra civil paz y relativa armonía durante mucho tiempo entre los sirios. La tarea inmediata, entonces, es en Siria, las tensiones históricas entre éstas poner fin a la violencia y revertir la tendencia estaban presentes de manera subliminal. Las que apunta a males aún mayores…”. Luego, protestas callejeras, y sobre todo la reacción del continuó diciendo: Gobierno a las mismas, empezaron a avivar las divisiones sectarias. Aún peor, ante la represión “…pensamos que, gústenos o no, estaríamos del Gobierno, las personas que protestaban faltando a nuestra obligación si permitimos que empezaron a organizarse e incluso armarse, con una situación de por si grave se deteriore aún lo cual paulatinamente daban credibilidad, al más, con las previsibles repercusiones internas menos parcial, a la afirmación del Gobierno que e internacionales sobre la paz y la seguridad. se trataba de grupos rebeldes, con intenciones Estamos más que conscientes de los serios de derrocar al Gobierno. dilemas que ello supone. La no intervención en los asuntos internos de otros países y el Conforme pasaban los meses, algunos de respeto a su integridad territorial son principios esos grupos efectivamente se radicalizaron, cardinales de nuestra política exterior. Pero y contaron con abundante respaldo externo también reconocemos la obligación de todos de países cercanos (Turquía, Arabia Saudita, los Estados de observar ciertas normas de Qatar, entre otros) y lejanos (EEUU, Francia, conducta frente a sus respectivas poblaciones. otros países europeos). La espiral de creciente Entendemos que las demandas populares violencia, cuya duración coincidió con nuestra hechas de manera pacífica no pueden ser membrecía en el Consejo, dio paso a un equiparadas con un Gobierno que emplea la indescriptible nivel de sufrimiento humano, que fuerza en reacción a esas demandas. Por eso, a finales de 2013 contabilizó más de 120,000 en una era en que se cuestiona el principio de la muertos y 9,500,000 desplazados (incluyendo Responsabilidad de Proteger (R2P), a nosotros más de 2,000,000 refugiados en países vecinos), no nos da vergüenza afirmar que, con algunos 16 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 matices que hemos expuesto en otros foros, persuadir (u obligar) a las partes a encontrar apoyamos ese principio. Nuestra posición una salida negociada al conflicto. Pero ello no está muy lejos de invitar intervenciones. ocurrió, básicamente porque se produjo una seria Lo que exigimos es la estricta observancia división hacia el interior de los cinco miembros de las normas de conducta a las que me he permanentes del Consejo. Si éstos hubieran referido. De lo contrario, el Gobierno que viola actuado en unísono, estábamos convencidos que flagrantemente dichas normas naturalmente se la diplomacia multilateral podría ser efectiva, expone a consecuencias; consecuencias cuyo si no para encontrar una salida duradera al contenido y alcance preciso admite un amplio conflicto, al menos para controlarlo y limitar espectro de posibilidades”.13 sus efectos tan devastadores.

Conforme evolucionaba la situación Pero dos hechos impidieron un en el terreno, Guatemala apoyaba todas las entendimiento entre Estados Unidos, Francia y iniciativas – la mayoría frustradas – para el Reino Unido, por un lado, y la Federación aliviar el sufrimiento de la población civil, y de Rusia y China por el otro. El primero y para forzar un arreglo pacífico que condujera más importante era la larga y cercana relación al fin de la violencia y que respondiera alas histórica entre Rusia y Siria, heredada desde los demandas populares de contar con un Gobierno tiempos de la ex-Unión Soviética. No estaba en más incluyente y participativo. Mantuvimos el ánimo de Rusia “abandonar” a sus amigos. el rumbo general de los planteamientos antes El segundo era que todavía estaba fresca la citados. Asimismo, tomamos cierta distancia memoria de la adopción de la Resolución 1973 de los países que apoyaban sin reserva a la (2011) sobre Libia, que se adoptó el 17 de marzo llamada Coalición Nacional de las Fuerzas de 2011 por 11 votos a favor y 4 abstenciones: Revolucionarias y de Oposición Siria en dos de Alemania, Brasil, China y la Federación áreas específicas: primero, sistemáticamente de Rusia. Dicha resolución invocó la hacíamos un llamado a todos los actores responsabilidad de proteger a civiles, y autorizó externos de desistir de enviar armamentos el “uso de todos los medios” para lograrlo. La tanto al Gobierno como a la oposición armada; percepción de varias delegaciones, incluyendo y, segundo, nunca llegamos a aceptar la frase de manera destacada a Rusia y China, fue que que calificaba a dicha Coalición como “el los países “de Occidente” abusaron de ese representante legítimo del pueblo sirio”, ya que mandato, y aprovecharon “todos los medios” no contaba con la legitimidad de un proceso para derrocar al Gobierno de Libia. A las electoral. alturas de 2012, cuando Guatemala llegó al Consejo, ni Rusia ni China estaban dispuestas Nuestra posición se mantuvo con bastante a dejarse “engañar” de nuevo. consistencia a lo largo de dos años, tanto en el Consejo de Seguridad como en la Asamblea A pesar de ello, había algún terreno común. General.14 En cuanto al Consejo, nos tocó Todos los miembros del Consejo querían abordar el tema por lo menos una vez al mes poner fin a la violencia; todos querían brindar en reuniones abiertas, y con mayor frecuencia acceso a la ayuda humanitaria a la población aún en las consultas cerradas.15 Ciertamente, el necesitada, y todos querían que el diálogo y Consejo tenía el instrumental a su alcance para la negociación prevalecieran sobre el uso de las armas. Pero se generó un clima de gran 13 http://www.guatemalaun.org/bin/documents/ CSMOSiria-31ene-2012.pdf desconfianza entre fuerzas opuestas: los países 14 Véanse, entre otras, Resoluciones 66/176, 66/253A, “de Occidente”, Turquía y algunos países 66/253B, 67/183, 67/262 de el Asamblea General. árabes, notablemente Arabia Saudita, Qatar, 15 Véase: http://www.guatemalaun.org , menú sobre “Guatemala en el Consejo de Seguridad, 2012-2013” Kuwait, Bahréin y Emiratos estaban brindando Gert Rosenthal 17 apoyo a la oposición armada, y la Federación del 14 de abril. El Consejo también adoptó la de Rusia, la República Islámica de Irán y su Resolución 2043 (2012) el 21 de abril, mediante brazo armado en Líbano, Hezbolá, brindaban la cual estableció la Misión de Supervisión de apoyo al Gobierno de Bashar al-Assad. La las Naciones Unidas en la República Árabe piedra angular de la discordia era la persona de Siria (UNSMIS) por un período inicial de 90 al-Assad, con Rusia insistiendo que él tenía que días, con el mandato de vigilar un cese de la formar parte de cualquier arreglo negociado, violencia armada en todas sus formas por todas y la oposición y sus amigos insistiendo que las partes y vigilar y apoyar la plena aplicación él tenía que alejarse como pre-requisito a del plan de seis puntos. Desafortunadamente, la cualquier arreglo negociado. iniciativa no logró su cometido, y la Misión fue disuelta unos meses después, dejando solo una Nos toco presenciar tres intentos fallidos reducida presencia de la ONU en Damasco.16 de una salida negociada, y un solo acuerdo puntual alcanzado durante nuestros 24 meses El tercer intento fue una extensión de la en el Consejo. El primer intento fallido ocurrió gestión de Kofi Annan. Se formó una especie de días antes de que asumiéramos nuestro asiento; “grupos de amigos” del proceso, denominado o sea, en diciembre de 2011, cuando la Liga de el Grupo de Acción para Siria, integrado por Estados Árabes acordó, con el consentimiento los Secretarios Generales de la ONU y la Liga previo del Gobierno de Siria, enviar una de Estados Árabes, los Cancilleres de China, misión de supervisión, con la expectativa que Francia, Federación de Rusia, Reino Unido, su presencia en Damasco daría lugar a una Estados Unidos, Turquía, Irak, Kuwait, Qatar mediación que permitiese llegar a un cese y la Alta Representante de la Unión Europea. de fuego. En efecto, la misión se desplegó al Dicho Grupo se reunió en Ginebra el 30 de terreno con un reducido contingente de tropas y junio de 2012 y emitió un Comunicado Final, poco equipo. La misión no surtió efecto alguno, que pretendía insuflar nueva vida a los intentos y su presencia en Damasco no pasó de las cuatro de Kofi Annan a lograr un cese de fuego y el semanas antes de su disolución. La explicación inicio de una transición política, liderada por los que se dio por este rápido repliegue fue la falta propios sirios. Pero a la postre ese Comunicado de recursos para mantener la Misión, y la falta Final tampoco logró ser instrumentado, y en de voluntad política por parte del Gobierno agosto de 2012 el señor Annan presentó su sirio. renuncia como Enviado Especial Conjunto, expresando su gran desilusión por la falta de Pero esa iniciativa fue la fuente de progreso. Como se sabe, el señor Annan fue inspiración del segundo intento, producto reemplazado por el señor Lakhdar Brahimi, de una asociación entre la Liga de Estados quién, al igual que el señor Annan, trató de Árabes y las Naciones Unidas. Los Secretarios encontrar una salida política al conflicto, y Generales de ambas organizaciones designaron también al igual que el señor Annan, terminó al ex Secretario General de las Naciones presentando su renuncia el 14 de mayo de 2014. Unidas, Kofi Annan, como su Enviado Especial Conjunto, con el mandato de buscar una salida El único acuerdo puntual alcanzado fue, a la situación que tendía a deteriorarse con precisamente, producto de un entendimiento cada mes que pasaba. El señor Annan armó un entre el Secretario de Estado de Estados Unidos, pequeño equipo y se instaló en la sede de la ONU John Kerry y su homólogo ruso, Sergey Lavrov, en Ginebra, y, después de amplias consultas con de someter el arsenal químico en manos del todas las partes, propuso un plan de seis puntos, 16 Véase: Informe del Secretario General relativo a la que a la postre fue endosado por el Consejo de aplicación de la resolución 2043 (2012) del Consejo Seguridad mediante su Resolución 2042 (2012) de Seguridad, S/2012/523 del 6 de julio, 2012. 18 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013

Gobierno de Siria a control internacional, ante la necesidad de llevar a cabo una Conferencia el escándalo que causó la imputación en el uso Internacional con miras a la implementación de armas químicas por parte del Gobierno el 21 del mismo. Es por ello que Guatemala respaldo de agosto de 2013, en Ghouta, un suburbio de la Resolución 2118 (2013) recién adoptada por Damasco, donde se estimó que murieron hasta el Consejo de Seguridad.” 1,400 civiles. El inusual entendimiento entre Estados Unidos y Rusia se debió a motivos 3.4 La petición de la Unión Africana al muy distintos: en el primer país se explica Consejo de Seguridad por la oposición de la opinión pública y del Congreso a que el Ejecutivo recurriera al uso En diciembre de 2007 y enero de 2008 se de la fuerza en defensa de los civiles sirios, celebraron elecciones presidenciales en Kenia después del anuncio del Presidente Obama de que fueron marcadas por una racha de violencia que ese sería el curso de acción preferido de su étnica, motivada por la disputa entre el partido Administración. En el caso de la Federación oficial y la oposición, cada uno apoyado, entre de Rusia se explica por su interés en mitigar la otras facciones, por distintas etnias. El partido terrible imagen internacional causada por un oficial liderado por Mwai Kibaki y apoyado Gobierno usando armas químicas contra civiles por la etnia Kikuyo, fue declarado ganador, y inocentes. Tras intensas consultas entre todas ese resultado fue cuestionado por la oposición, las partes involucradas, el Consejo Ejecutivo liderada por Raila Odinga, y apoyada por las de la Organización para la Prohibición de las etnias Luo, Luhya y Kalenjin. Por eso, la Armas Químicas (OPAQ) y el Consejo de disputa post-electoral rápidamente se deterioró Seguridad de las Naciones Unidas adoptaron en situaciones de violencia con un fuerte sesgo sendas resoluciones el 27 de septiembre de sectario, resultando en más de 1,000 muertos 2013 para crear una Misión Conjunta cuya y 500,000 desplazados internos. Detrás de tarea era colocar todas las armas químicas del la disputa se encontraban reivindicaciones Gobierno de Siria bajo control internacional en históricas, especialmente disputas sobre el uso un plazo de 180 días.17 de la tierra.

Virtualmente todas las delegaciones La situación iba en rápido deterioro estuvieron precedidas por sus respectivos cuando la Unión Africana ofreció sus buenos Ministros de Relaciones Exteriores, incluyendo oficios para poner fin a la violencia, a través la de Guatemala. En esa ocasión, el Canciller de un panel compuesto por Kofi Annan, Graça Fernando Carrera Castro indicó: “Desde Machel y Benjamin Mkana. Esos buenos oficios nuestro ingreso a éste Consejo, nuestra fueron aceptados por las partes en disputa, y principal consideración sobre la situación en la gestión condujo a un Gobierno de unidad, Siria ha sido, y continúa siendo poner fin a la integrado por representantes de ambas partes en violencia que conlleva trágicas consecuencias contienda. Un elemento del arreglo contempló para la población civil, particularmente para las el rendimiento de cuentas (“accountability”) de mujeres y los niños, seguida por una transición los perpetradores de las atrocidades cometidas política liderada por los propios sirios y que durante este breve pero sangriento período. El conduzca a una sociedad más incluyente y Gobierno de unidad decidió referir el caso a la democrática. Por tal motivo, hemos respaldado Corte Penal Internacional, del cual era estado persistentemente el Comunicado final del Grupo parte. Entre los seis acusados de incitar la de Acción para Siria del 30 de junio de 2012 y violencia étnica estaban los señores Uhuro Kenyatta del partido oficial (en aquel entonces 17 Resolución 2118 (2013), cuyo anexo contiene el vice-primer ministro del Gobierno) y William texto de la resolución del Consejo Ejecutivo de la OPAQ. Ruto, del principal partido de oposición. Gert Rosenthal 19

Cuando ambos personajes se aliaron ser investigado o enjuiciado por un tribunal como candidatos en la contienda electoral internacional mientras esté en el ejercicio de sus de 2013, ofrecieron durante la campaña que funciones, y, más específico, que el juicio de la se enfrentarían a los cargos de crímenes de CPI contra el Presidente y el Vicepresidente de lesa humanidad dictados por la Corte Penal Kenia sean pospuestos hasta que éstos cumplan Internacional de cara a comprobar su inocencia. su mandato. Además, estableció un Grupo Efectivamente, cumplieron con esa promesa, de Contacto para que viajara a Nueva York pero una vez elegidos como Presidente y a transmitir su decisión a los miembros del Vice-Presidente en abril, sostuvieron que sus Consejo de Seguridad.19 ocupaciones relacionadas con sus elevados cargos no dejaban tiempo para ocuparse de Lo anterior, a pesar de que el Estatuto de su defensa ante la Corte Penal Internacional. Roma señala de manera expresa en su artículo Se exploraron varias alternativas para obviar 27 que “el presente Estatuto será aplicable por la necesidad de un juicio, una de las cuales igual a todos sin distinción alguna basada en el pasaba por pedirle al Consejo de Seguridad de cargo oficial. En particular, el cargo oficial de las Naciones Unidas que instruyera a la Corte una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, desistir del juicio.18 miembro de un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, Pero Kenia persistió en su búsqueda de una en ningún caso la eximirá de responsabilidad solución en el marco del Consejo de Seguridad, penal ni constituirá per se motivo para reducir y logró con el tiempo que la Unión Africana la pena. Las inmunidades y las normas de hiciera suya esa posición. Encontró terreno procedimiento especiales que conlleve el cargo fértil para ello, a pesar de que 34 Gobiernos oficial de una persona, con arreglo al derecho africanos son Estados Partes del Estatuto de interno o al derecho internacional, no obstarán Roma. Durante la Sesión Extraordinaria de para que la Corte ejerza su competencia sobre la Asamblea de la Unión Africana celebrada ella.” el 12 de octubre de 2013, los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron la Decisión que El Grupo de Contacto, compuesto por los pide que ningún Jefe de Estado sea objeto de Cancilleres de Etiopía, Kenia, Namibia, Senegal y Uganda, y representantes de Burundi y 18 El 21 de mayo de 2013, el Consejo de Seguridad celebró lo que se llamó un “Diálogo Interactivo Mauritania, viajó a Nueva York el 30 de octubre Oficioso sobre Kenia,” en atención a una carta de 2013 para celebrar una consulta oficiosa con del Representante Permanente de Kenia ante las todos los miembros del Consejo. En dicha Naciones Unidas dirigida a todos los miembros del Consejo el 2 de mayo de 2103, mediante la cual consulta, el Consejo se presentó dividido: pidió frontalmente que el Consejo instruya a la Corte Marruecos, Ruanda y Togo, así como China clausurar los procesos contra el Presidente y el Vicepresidente de su país. En el diálogo quedó claro y la Federación Rusa, expresaron su simpatía que ni el Estatuto de Roma ni la Carta de las Naciones por la gestión; Pakistán también lo hizo, de Unidas contemplaban esa facultad. En efecto, el manera menos tajante; Azerbaiyán fue más Estatuto de Roma prevé en su artículo 16 que “…para atender ese llamado que el Consejo de Seguridad, cauteloso aún, y los demás países, incluyendo de conformidad con una resolución aprobada con a Guatemala se limitaron a explicar porqué no arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta podían apoyar la solicitud. Todos indicaron que de las Naciones Unidas, pida a la Corte que no inicie o que suspenda por un plazo de doce meses la si bien entendían la dificultad que enfrentaban el investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la Presidente y Vicepresidente de Kenia, pensaban Corte procederá a esa suspensión; la petición podrá ser renovada por el Consejo de Seguridad en las que la solución debía encontrarse a nivel de la mismas condiciones.” O sea, el Consejo, un órgano político, no tiene facultades para cancelar procesos 19 Véase: http://www.au.int/en/sites/default/files/ de la CPI, un órgano jurídico. Ext%20Assembly%20AU%20Dec%20&%20Decl%20 _E_0.pdf 20 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013

Asamblea de los Estados Partes de la Corte en, como él lo describió, “desenmascarar a Penal, y no así en el Consejo de Seguridad, aquellos que se consideran amigos de África y cuyo margen de maniobra era muy limitado. aquellos que no lo son”.20 Se consideró que invocar el artículo 16 era violentar su intención – aplicar los diferimientos El proyecto de resolución propuesto por de manera sumamente selectiva, y solo cuando Ruanda, Togo y Marruecos, que llevaba las peligra la paz y seguridad internacionales – y siglas S/2013/660 fue conocido por el Consejo que en todo caso diferir el caso solo ofrecía un en su sesión del 15 de noviembre, 2013. No horizonte de doce meses, para luego caer en la prosperó, ya que recibió solo 7 votos a favor, misma situación. El momento culminante de la 0 contra y 8 abstenciones. Después del voto, reunión fue cuando el Embajador de Ruanda todos los miembros del Consejo explicaron su tomó la palabra, acusando a los que no acogían voto.21 la solicitud de la Unión Africana como anti- 20 Sobre todo lo anterior, la Misión Permanente dio africanos, y anunciando que haría circular un cuenta en sus Memorándums Nos. CSNU/6.4/1470 del 23 de octubre, No. 1507 del 1 de noviembre, proyecto de resolución, aunque sea para poner No. 1517 del 2 de noviembre, No. 1552 del 5 de de manifiesto la falta de voluntad de algunos noviembre, No. 1566 del 7 de noviembre, No. 1579 del 9 de noviembre, No. 1588 del 11 de noviembre y miembros del Consejo de colaborar con la No. 1628 del 17 de noviembre de 2013. Unión Africana. 21 La de Guatemala fue la siguiente: “Señor Presidente: La votación que acaba de concluir nos llena de desconsuelo. Ello explica nuestro voto de abstención, Y así sucedió. Las consultas posteriores lo cual, en sí, es motivo de profunda tristeza para del Grupo de Contacto no lograron persuadir nosotros. Son varias las razones. Primero, nuestra a los estados parte de la CPI que pertenecían delegación le ha dedicado tiempo y esfuerzo a promover una mayor interacción constructiva entre la al Consejo (Argentina, Australia, Francia, Corte Penal Internacional y este Consejo de Seguridad. Guatemala, Luxemburgo, República de Corea, Pensamos que ambos son instancias multilaterales – una jurídica, otra política – unidos por su misión y Reino Unido), ni a Estados Unidos (que no de prevenir conflictos, luchar contra la impunidad, es Estado Parte) para que apoyaran la solicitud y exigir rendimiento de cuentas a perpetradores de la Unión Africana. En otras palabras, esa de atrocidades masivas. El texto objeto del voto de hoy no contribuye a esa interacción constructiva; solicitud solo contaba con el respaldo de 7 más bien, establece una barrera de desconfianza miembros, cuando para que una resolución se entre las dos instancias, que resulta dañina para adopte se necesitan al menos 9 votos a favor ambas, y para la comunidad de naciones en general. Segundo, el hecho de que algunos países sometan a (y ningún voto en contra de un miembro consideración del Consejo un proyecto de resolución permanente). A pesar de ello, la delegación de a sabiendas que no prosperará su adopción es contrario a nuestra vocación de fomentar el consenso Ruanda circuló un texto, dejando poco tiempo y promover la unidad del Consejo. En este caso se y aún menos latitud para negociarlo. Era casi logró todo lo contrario: poner de manifiesto un Consejo un “tómelo o déjelo” dirigido a los ocho países dividido sin que existiese justificación ni necesidad para ello. Tercero, y por eso mismo, el ejercicio de aludidos. esta mañana tiene la singularidad de que dejo un saldo de solo perdedores. Ningún país o agrupación Debido a que Guatemala se desempeñaba el se benefició: todos perdimos algo. A nuestro juicio, la votación resultó dañina para la Unión Africana, que papel de presidente del grupo de trabajo oficioso percibe que su planteamiento fue rechazado; para sobre tribunales internacionales, asumimos la Corte Penal Internacional, cuya aspiración a una membrecía universal se ve bajo ataque, y para el cierto liderazgo en organizar consultas entre Consejo de Seguridad, que se presenta, como dije, esos ocho países y buscar acercamientos a los dividido. fueron adversamente afectados. Cuarto, patrocinadores (Ruanda, Togo y Marruecos). los considerables avances logrados en los últimos tiempos en construir una verdadera asociación Tratamos de persuadir a Ruanda que no insistiera fructífera entre el Consejo de Seguridad y la Unión con un proyecto de resolución que no contaba Africana han quedado comprometidos, sin que con el respaldo necesario para su aprobación, ninguna de las partes se lo haya propuesto así. Acaso ese daño no es irreversible, pero claramente hubo un pero el Embajador de dicho país estaba resuelto desencuentro, y fuimos incapaces, de uno y otro lado, Gert Rosenthal 21

3.5 Aprehensiones sobre las operaciones de los años, y este no es el lugar para entrar en de mantenimiento de la paz mayores detalles. Pero la tendencia se ha movido fuertemente en la dirección de mandatos que La Misión Permanente de Guatemala ante ponen el énfasis en la protección de civiles. Esa las Naciones Unidas ha sido influyente en la tarea es, por definición, difícil en situaciones de política asumida por el Gobierno de Guatemala gran extensión geográfica y de alta densidad desde finales de los años noventa de participar de población, donde las instituciones públicas en operaciones de mantenimiento de la paz son débiles, impidiéndole a los Estados cumplir de las Naciones Unidas. Consideramos que con su función básica de proteger a sus propios era positivo para nuestro ejército como un civiles. Es claro que las fuerzas de paz de la instrumento de capacitación, y constituía ONU no tendrán nunca los recursos humanos ni un reconocimiento del noble objetivo de la financieros para suplantar a los Estados en esa Organización de mantener la paz; objetivo que función, pero se supone que tendrían un papel desde luego respaldamos y compartimos. En catalítico y complementario, mientras mejore la ese sentido, mucho antes de llegar al Consejo de capacidad del Estado anfitrión de hacerse cargo Seguridad nos interesamos en el tema, no solo de sus responsabilidades. Por eso, la mayoría de desde el punto de vista prosaico de identificar las resoluciones de años recientes del Consejo oportunidades de contribuir con nuestros de Seguridad hablan de “operaciones robustas”, contingentes, si no de contribuir a la doctrina de que se mueven en la dirección de otorgar a los mantenimiento de la paz, una de las actividades cascos azules algunos elementos de imposición cardinales de las Naciones unidas. de la paz.

Esa doctrina ha cambiado mucho a lo largo Esa tendencia se aceleró durante nuestra membrecía en el Consejo, y sobre todo en los de revertir un desenlace lamentable que era previsible para todos. Quinto, y quizás lo más importante: el logro casos de la República Democrática del Congo de paz y seguridad, por un lado, y justicia, por el otro, (RDC), y, posteriormente, en Mali y la República muchas veces plantea dilemas para su consecución Centroafricana. En las tres situaciones – y en el corto plazo. Todos podemos convenir que estos conceptos van de la mano, en el sentido que para solo la de la RDC ocurrió durante nuestra que haya paz se necesita justicia, y la justicia solo membrecía, ya que las resoluciones sobre los puede lograrse en situaciones de paz. Algunas veces otros dos países continuaban en enero de 2014 sacrificamos justicia por lograr la paz, y el umbral sobre como dirimir ese dilema es distinto en cada – los mandatos se mueven fuertemente en la uno de nuestros países. Entendemos las razones dirección de otorgar funciones de imposición que se esgrimen con la mejor de las intenciones por aquellos países que invocan la aplicación del de la paz a la Misión. Ello podría eventualmente artículo 16 del Estatuto de Roma para el caso objeto comprometer los principios básicos de las de esta resolución, y confiamos que esos países operaciones de mantenimiento de la paz, como también entienden por qué algunos de nosotros no compartimos esos argumentos. Eso me lleva a mi lo son la imparcialidad, la neutralidad, y no último punto. Ha quedado en el ambiente una fuerte utilización de la fuerza, excepto en defensa insinuación que no acompañar el voto favorable a la propia. resolución de alguna manera es un gesto inamistoso frente a la Unión Africana y a sus países miembros. Mi delegación rechaza en los términos más enérgicos Por eso, cuando el Consejo decidió crear semejante insinuación. En lo que se refiere a mi propio país, la encontramos francamente ofensiva, una “Brigada de Intervención” en la República dada nuestra larga y comprobada solidaridad con Democrática del Congo para asimilar alguna todos los hermanos países en desarrollo en múltiples capacidad ofensiva en las tareas habituales de foros y numerosas instancias, así como nuestra presencia en países africanos con Observadores proteger a civiles de la Misión de Estabilización Militares y contingentes guatemaltecos. Nuestra de las Naciones Unidas en la República posición principista frente a la resolución no debe Democrática del Congo (MONUSCO), confundirse bajo ningún concepto con menosprecio por aquellos que la promovieron.” nos vimos obligados a expresar nuestras 22 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 aprehensiones, sobre cómo esta nueva figura 2098 (2013) recién adoptada. Lo hicimos, impactaría sobre las Naciones Unidas, ya no en parte, debido a nuestro inquebrantable solo los cascos azules, si no sobre cualquier compromiso con la Misión de Estabilización civil, incluso trabajadores humanitarios, que de las Naciones Unidas en la República ostente el emblema de las Naciones Unidas. Democrática del Congo, en la cual Guatemala ha Concretamente, nuestra preocupación era, y participado desde marzo de 2005. También nos sigue siendo, las posibles consecuencias de movió a hacerlo nuestro respeto y admiración tomar partido con una de las partes en conflicto, por el trabajo diplomático desplegado por el con lo cual lógicamente se corre el riesgo de Secretario General, así como por los dirigentes convertir a las Naciones Unidas en blanco para de la Conferencia Internacional de los Grandes la otra parte. Lagos, la Unión Africana, y la Comunidad de Desarrollo de África Meridional (SADC), todo El caso de la RDC era especialmente lo cual dio origen al Acuerdo Marco para la paz, delicado para nosotros. Por un lado, Guatemala seguridad y Cooperación para la RDC. Sin ha tenido una presencia significativa en la embargo, queremos dejar consignadas algunas MONUSCO desde 2005, e incluso tuvimos un preocupaciones que nos hicieron titubear en serio incidente en el Parque Nacional Garamba acompañar el consenso, y que aún no se han que resultó en la pérdida de ocho efectivos dirimido del todo, frente a la resolución hoy guatemaltecos. Por otro, la mayoría de los adoptada. Son tres. miembros del Consejo, y en especial Francia, En primer lugar, todavía tenemos serias insistía en una actitud más pro-activa por parte dificultades con el involucramiento de las de las Naciones Unidas para enfrentarse a los Naciones Unidas en actividades de imposición múltiples grupos de militantes armados con de la paz, ya que ello podría comprometer la agendas distintas, pero que trataban de imponer neutralidad e imparcialidad que encontramos esas agendas por la fuerza, y al margen de la ley. tan esenciales al mantenimiento de la paz de Tuvimos largas negociaciones sobre el borrador la Organización. Como cuestión de principio, de texto de la resolución para renovar el mandato cuando grupos armados insurgentes desafían de la MONUSCO, preparado por Francia, y al estado del país anfitrión, pensamos que la fuimos apoyados sobre todo por Pakistán (uno Misión de las Naciones Unidas debe ofrecer de los principales contribuyente de tropas sus buenos oficios, su mediación, y hasta una a la organización) y en menor medida por postura pro-activa para resolver la disputa. Pero Marruecos. Si bien se nos hicieron concesiones su presencia debe percibirse por todas las partes formales, en el fondo el rumbo general de la como una de buen componedor, y no como resolución no se alteró. Consultamos con la una parte potencial del conflicto. En este caso Dirección de Operaciones de Paz (DOPAZ) particular, entendimos las razones y la lógica del Estado Mayor del Ministerio de Defensa detrás de la propuesta del Secretario General Nacional y desde luego con Cancillería previo a de desplazar una Brigada de Intervención tomar una posición. Nos debatimos entre votar especializada como parte de la MONUSCO. abstención o votar a favor con explicación de Al mismo tiempo, hubiéramos preferido que voto. aquella Brigada, mandatada con capacidades ofensivas, fuese definida como una unidad auto- Al final optamos por lo último. La contenida con responsabilidades específicas, resolución, que lleva el número 2098 (2013), y claramente distinguible del mandato de las fue adoptada por unanimidad el 28 de marzo, demás brigadas de MONUSCO, en las que se 2013. Dimos la siguiente explicación de voto: confiarían las tareas más convencionales de una operación robusta de mantenimiento de la paz, “Guatemala votó a favor de la resolución incluyendo la protección de civiles. Nuestra Gert Rosenthal 23 preocupación es que toda la MONUSCO distante, tratando de cumplir un papel que corra el riesgo de convertirse, de manera claramente corresponde al ejército nacional indirecta, en una misión de imposición de la de aquel país. Por eso, insistimos, deseamos paz, lo cual levantaría muchas consideraciones desligar al máximo el mandato de la Brigada conceptuales, operacionales y legales que, especializada de Intervención de las actividades a nuestro juicio, no fueron suficientemente que corresponden a una misión robusta de exploradas en el curso de la negociación del mantenimiento de la paz de las Naciones texto. Confiamos que tendremos la oportunidad Unidas.” de hacer ese análisis a profundidad en el futuro con todos los actores involucrados, incluyendo, 4. Balance de nuestro paso por el Consejo desde luego, los países contribuyentes de tropas. y algunas apreciaciones finales

Ello me lleva a nuestra segunda Como era de esperar, nuestros dos años inquietud, que es más de carácter procesal. como miembros en el Consejo de Seguridad Esta resolución es muy compleja, y sentimos fueron una enorme fuente de enseñanzas, sobre que no se asignó suficiente tiempo para una los métodos de trabajo de este órgano principal, consideración adecuada de todos sus diferentes sobre los temas generales y específicos que ángulos. Mientras que resulta entendible un forman parte de su agenda, sobre la manera en sentido de urgencia, dada la evolución de los que el Consejo y la Secretaría interactúan, y, en acontecimientos en el terreno, sentimos que general, sobre el funcionamiento en el mundo los miembros del Consejo deberían de haber real de la diplomacia multilateral. Aprendimos dispuesto de más tiempo para decantar y muchísimo, y sería imposible captar en pocas resolver sus preocupaciones. páginas la enorme riqueza de las enseñanzas recibidas. La tercera preocupación se relaciona con el amplio apoyo público que el mantenimiento de Pero sí se puede llegar a algunas la paz ha disfrutado hasta ahora entre la opinión conclusiones. Primero, que teníamos algo pública guatemalteca; una circunstancia que que aportar y algo con qué beneficiarnos al valoramos mucho. En ese sentido, cabe recordar participar en el Consejo. En efecto, en vez que han transcurrido un poco más de siete años de refugiarnos en nuestro provincialismo, el desde que nuestro país perdió ocho miembros Consejo nos ayudó a superarlo. Como resultado, de MONUSCO en el parque nacional Garamba contamos hoy con una Cancillería mejor dotada en la RDC, al cumplir éstos con su mandato. que antes para abordar nuestras relaciones Era previsible una reacción adversa del pueblo internacionales. Mejorar nuestra presencia en de Guatemala, al cuestionar porqué nuestros el ordenamiento institucional a nivel planetario efectivos tenían que ofrendar sus vidas en un claramente condujo al potencial de mejorar país tan lejano y casi desconocido por nuestros nuestra presencia internacional en todos los connacionales. Pero ello no ocurrió. Nuestro ámbitos. público comprendió que el mantenimiento de la paz es una actividad noble, independientemente Segundo, si bien fuimos objeto de de donde ocurre, y que al contribuir al cabildeos, éstos siempre fueron respetuosos – mantenimiento de la paz Guatemala hacía un así lo exigimos en todo momento – y nunca se aporte a toda la humanidad. Sin embargo, no tradujeron en sometimiento a hacer concesiones estamos tan seguros que nuestro público sería contrarias a nuestra propia posición frente a los igualmente comprensivo si más de nuestros temas puntuales objeto de gestiones. También efectivos fueran de hacer el sacrificio final cabe recordar que el cabildeo es un instrumento en una lucha contra insurgentes en un país legítimo de la diplomacia, y funciona en ambas 24 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013 direcciones. Acudimos a ese instrumento todos y diversificar la composición de su membrecía. los días en la tarea de construir consensos. Al fin y al cabo, el multilateralismo ofrece esa Nunca hicimos concesiones indebidas, y sí posibilidad; el unilateralismo en definitiva lo ganamos mucho de la interacción cotidiana con impide. El otro hallazgo importante era que otros actores internacionales. participar en el Consejo entraña requisitos de seriedad y profesionalismo. Al no tener mayor Tercero, las implicaciones presupuestarias protagonismo internacional ni ser una potencia de este ejercicio resultaron realmente modestas. económica o militar, la única manera de ganar El grueso de las mismas se destinó a la respeto es presentándose con un desempeño asignación de cinco funcionarios adicionales de excelencia. De lo contrario, un país mal a la Misión durante los dos años, y otro tanto preparado para enfrentarse a la diplomacia a la planta central de Cancillería. El costo de elitista y exigente del Consejo de Seguridad ese personal puede considerarse una inversión corre el riesgo de volverse objeto de escarnio o, en recursos humanos, ya que la experiencia peor, de lástima. adquirida significó, entre otros aspectos, concluir nuestra gestión con cuadros más Y acaso la principal lección de nuestra calificados, que presumiblemente seguirán experiencia en el Consejo de Seguridad es prestando sus servicios a la Cancillería. simple: se demostró que la Cancillería de Guatemala tiene la capacidad de pensar en Pero aún más importante, constatamos grande, y de lograr un desempeño consistente que tiene sentido para países pequeños como con los estándares de instituciones mucho más Guatemala participar en las labores del Consejo desarrolladas que la nuestra. Es un dato valioso. Gert Rosenthal 25

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La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional

ÉDGAR GUTIÉRREZ*

Resumen 1. Introducción: retorno del futuro

La Comisión Internacional contra la En el año 2000 un grupo de jóvenes Impunidad en Guatemala (CICIG) es una científicos sociales de la recién desmilitarizada novedosa herramienta de cooperación en el Secretaría de Análisis Estratégico de la ámbito de las Naciones Unidas, diseñada para Presidencia de la República hizo un ejercicio perseguir penalmente redes criminales y de de prospectiva, preguntándose cómo sería corrupción que anidan en las instituciones Guatemala en 2020. Uno de los escenarios más estatales. La CICIG va sobre su noveno año inquietantes les conducía a ver convertido a su de operaciones, y fue a partir de 2015 que país en lo que la literatura anglosajona comenzó logró el mayor impacto encarcelando por a llamar en esos años el “Estado fallido”. Hay delitos fiscales al presidente Otto Pérez, la que aclarar que probablemente Guatemala es vicepresidenta Roxana Baldetti y otros altos ya desde hace muchos años un Estado fallido funcionarios de Gobierno y del Congreso, así para el 80% de la población, particularmente como a prominentes directores de poderosas mujeres e indígenas, que no tienen acceso a los corporaciones empresariales. Es relevante el servicios básicos de salud, educación, seguridad apoyo multitudinario que recibe de la población e infraestructura básica. guatemalteca movilizada en las plazas. Pero ellos se referían a otros datos tan Palabras clave. CICIG, impunidad, redes inquietantes que agravaban la condición del criminales, cooperación internacional, estado Estado. Por ejemplo, la pérdida de control fallido. de porciones apreciables de su territorio que pasaban a ser gobernados por grupos criminales, especialmente en áreas de fronteras * Edgar Gutiérrez. Es coordinador general del Instituto con Honduras, México y las zonas costeras del de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Fue secretario de Análisis Pacífico. Estratégico de la Presidencia (2000-2) y Ministro de Relaciones Exteriores (2002-4), encargado del Otro registro era que ciertas oficinas clave primer diseño y negociación de la CICIG, cuando del Estado eran capturadas por estructuras se denominó CICIACS. Entre 1995 y 1998 dirigió el informe “Guatemala Nunca Más” de la Recuperación criminales y por corporaciones privadas con de la Memoria Histórica (Iglesia católica de Guatemala) el propósito de lucrar, unos de manera ilícita y sobre crímenes durante el enfrentamiento armado otros para mantener lícitamente, pero mediante interno. Édgar Gutiérrez 27 sobornos y otras formas de corrupción, el septiembre de 2003 y el envío del acuerdo al control de monopolio u oligopolio de mercados Congreso de Guatemala en enero 2004. estratégicos. Lo que hoy se conoce como CICIG Finalmente, un tercer dato era una probable se llamó al inicio CICIACS (Comisión evolución de las organizaciones criminales en Internacional contra Cuerpos Ilegales y su relación con el Estado. En la década de 1980 Aparatos Clandestinos de Seguridad) y era una y 1990 habían pasado de la fase predatoria a comisión autónoma de la ONU, que trabajaba la fase parasitaria en el 2000, y sentaban en base a un acuerdo con el Ministerio Público fuertes bases para una fase simbiótica, de guatemalteco y se enfocaba en desmantelar las interdependencia con el sistema político, como redes de crimen y corrupción que anidaban en quedó constatado en 2015. el Estado. Ese acuerdo fue rechazado por la Corte de Constitucionalidad alegando que era El problema era la insuficiencia o contrario a la Constitución guatemalteca, pero debilidad de las reservas morales en la el esfuerzo no decayó con el cambio de gobierno sociedad y en el propio Estado para enfrentar que ocurrió en 2004. Las organizaciones de o al menos mitigar este escenario de amenaza. derechos humanos lo siguieron reivindicando Concluyeron, por eso, que necesitaban una y encontraron un aliado en el entonces forma distinta de cooperación por parte de la vicepresidente Eduardo Stein. Finalmente, comunidad internacional. La observación, la después de la conmoción en febrero de 2007 por asesoría y la mera transferencia “técnica” de la matanza de tres parlamentarios salvadoreños capacidades institucionales eran insuficientes integrantes del Parlamento Centroamericano para modificar el curso de los acontecimientos, y cuyos perpetradores pertenecían a la cúpula pero tampoco estaban entonces en la posición del Ministerio de Gobernación de Guatemala, de promover una Misión de Paz con “cascos la CICIACS, ya con el nombre de CICIG fue azules” de las Naciones Unidas. Pensaron en aprobada por el Congreso guatemalteco el 1 de un recurso intermedio: unos investigadores y agosto de 2007. fiscales internacionales que cooperarían con el Ministerio Público guatemalteco, que a la vez El principio de negociación internacional tendrían capacidad de acción autónoma. de Guatemala con las Naciones Unidas sobre la CICIG fue el de soberanía compartida. En 2003 varios de esos protagonistas de Guatemala cedería parte de su soberanía la prospectiva (incluyéndome) ya estaban en al incorporar a fiscales e investigadores puestos de mando en la Cancillería guatemalteca internacionales en procesos penales internos, y y pasaron de la teoría a la práctica. Con el aval del la ONU de alguna manera cedería al atenerse entonces presidente Alfonso Portillo pusieron en no a los tribunales internacionales sino a las marcha el diseño, y su discusión tuvo dos fases. leyes y tribunales guatemaltecos para sostener La primera con las organizaciones de derechos acusaciones penales. Si la legislación local humanos de Guatemala, con el apoyo de José era anacrónica, la CICIG tenía el mandato de Miguel Vivanco y Daniel Wilkinson de Human proponer reformas, como en efecto lo ha hecho. Rights Watch. La segunda con la Subsecretaría de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas en Nueva York, y el diseño terminó de adquirir forma en Viena, con el grupo de expertos de la 2. Riesgos en la transición de la guerra a la Oficina contra la Droga y el Delito (UNODC). paz Ese proceso consumió un año, incluyendo el Aunque la creación de la CICIG llevó aval de la Asamblea General de la ONU en cuatro años (2003-7) de intensas negociaciones 28 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional internas en Guatemala, y su diseño fue mecanismo preliminar ad hoc de supervisión, resultado de aproximaciones sucesivas en las la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala que participaron, como se dijo, funcionarios de (MINUGUA). Entre marzo de 1995 y dos gobiernos al más alto nivel, activistas de noviembre de 2003 la MINUGUA publicó 24 derechos humanos y expertos de las Naciones informes sobre el cumplimiento del Acuerdo Unidas, su historia oficial se remonta a 1994, Global y en cada uno incluía un parágrafo sobre cuando en uno de los Acuerdos de Paz (que el Compromiso 4º, numeral 1). En el primer clausuraron 36 años de conflicto armado informe llamaba la atención acerca del “elevado interno), en el Acuerdo Global de Derechos número de asesinatos y amenazas” contra Humanos se incluyó esta cláusula: “Para activistas de derechos humanos, subrayando mantener un irrestricto respeto a los derechos que los indicios de responsabilidad “apuntan humanos, no deben existir cuerpos ilegales, a las maras” (sicariato) y a “estructuras ni aparatos clandestinos de seguridad. El clandestinas organizadas o utilizadas por Gobierno de la República reconoce que es su agentes del Estado”. Concretamente, decía, se obligación combatir cualquier manifestación de trata de “estructuras clandestinas de agentes los mismos.”1 del Estado… empleadas… contra elementos considerados subversivos, para defender Los mediadores de los acuerdos de paz intereses privados o para efectuar ‘limpieza en Guatemala habían recién aprendido una social’ ”. lección de la posguerra en El Salvador: los riesgos de rearticulación de “escuadrones de El nivel de alarma fue subiendo en cada la muerte” que podían poner hacer fracasar informe durante una década, hasta que en el el cese al fuego definitivo, y para sofocar el último, el 24, la MINUGUA llegó a afirmar: imprevisto las Naciones Unidas y el gobierno “Hay pruebas de la existencia de vínculos entre salvadoreño formaron, en diciembre de 1993, la inteligencia militar… con esfuerzos para el llamado Grupo Conjunto. Pero los hallazgos obstaculizar investigaciones y juicios sobre de los investigadores (julio 1994) no fueron violaciones de derechos humanos cometidas enteramente los previstos. En primer lugar durante el conflicto”; además, “…hay una no se trataba de estructuras de la guerra ni de mutación de las estructuras de la época del agentes del Estado, sino de desmovilizados de conflicto en redes multiformes, involucradas en la oficial Fuerza Armada y del insurgente Frente la corrupción y el crimen organizado”. Muchos Farabundo Martí para la Liberación Nacional otros observadores independientes (la Oficina (FMLN). Y en segundo lugar, los elementos de Derechos Humanos del Arzobispado, los afectados por el proceso de paz habían mutado Relatores de las Naciones Unidas, Amnistía a la delincuencia común y el crimen organizado, Internacional y la Oficina en Washington aunque ciertamente en ciertos casos ejercían para Latinoamérica, WOLA) coincidían en “violencia política privada” y “ajuste de cuentas el diagnóstico, incluso la oficial Secretaría del pasado”. de Análisis de la Presidencia de la República (SAE).2 El problema era que a pesar de las El Acuerdo Global de Derechos Humanos de Guatemala entró en vigencia a los pocos 2 En 2002 la SAE circuló un memorándum en el Ga- binete de Gobierno sobre “Patrones de asesinatos, meses de su firma, dos años antes del acuerdo amenazas e intimidaciones” contra disidentes del ré- definitivo de paz, y de inmediato se organizó un gimen y concluyó que los denominados CIACS (Cuer- pos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad, según la denominación del Acuerdo Global) “eran res- 1 Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria ponsables”. Nacional Guatemalteca (URNG): Acuerdo Global de Derechos Humanos. Compromiso 4º, numeral 1). Mé- xico, D.F., 29 marzo 1994. Édgar Gutiérrez 29 alarmas, indicios y evidencias las autoridades el general Marco Espinosa, fue involucrado no investigaban ni desmantelaban los CIACS.3 en el crimen de un empresario petrolero para hacerse del negocio, y uno de los mandos medios, el capitán Byron Lima4, condenado por 3. “CIACS”, el nuevo nombre de la mafia el crimen, es reconocido desde hace años como “el rey de las cárceles”, con presuntos vínculos La CICIG nació como una demanda de con el crimen organizado. Y no son los únicos protección a los activistas de los derechos ejemplos de viejos agentes de inteligencia humanos, pero inevitablemente el diseño y los durante el autoritarismo que saltaron, en la objetivos se modificaron pues los CIACS en transición de la guerra a la paz, a posiciones de efecto habían mutado. Pretendían detener la control mafioso del Estado.5 justicia transicional, pero ya eran mafias. El crimen que movió la frontera de los derechos Como se dijo, los CIACS son “cuerpos humanos hacia el crimen organizado, fue la ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”, muerte violenta del obispo Juan Gerardi, el y según investigaciones de prensa, de las director pastoral del Proyecto Interdiocesano Naciones Unidas y más recientemente de los Recuperación de la Memoria Histórica fiscales del Ministerio Público y la CICIG, son (REMHI), cruelmente lapidado el 26 de abril los responsables de numerosas ejecuciones y de 1998, apenas 48 horas después de haber amenazas. Es más, han anidado en los propios presentado en la Catedral Metropolitana, en aparatos de seguridad y justicia del Estado. En compañía de los obispos de la Conferencia 1997, apenas un año después de firmados los Episcopal y representantes de gobiernos e Acuerdos de Paz, fue localizada una de esas iglesias de varios países, el informe “Guatemala estructuras, La Oficinita, integrada por fiscales, Nunca Más”, que narra con detalles el abogados litigantes, miembros de inteligencia holocausto de la guerra civil de 36 años. militar e investigadores privados; su función era desviar las pesquisas en el Ministerio Público y Gerardi fue asesinado por un comando bloquear casos selectivos en los tribunales. Un militar del Estado Mayor Presidencial del poderoso manto de encubrimiento desde las presidente Álvaro Arzú y pretendía poner instituciones clave de la seguridad facilitó a los la “tapa” a la justicia transicional, para lo CIACS tejer una red completa de impunidad, cual concitó el apoyo del viejo status quo que dos décadas más tarde convirtió a involucrado directa o indirectamente en las Guatemala en un Estado cuasi fallido. graves violaciones de los derechos humanos: varias corrientes militares confrontadas entre Los CIACS se forjaron como pactos de sí por cuotas de poder, ciertos empresarios sangre en las operaciones militares y policiales tradicionales que financiaron a los escuadrones más intensas de la batida contra la insurgencia de la muerte, políticos, abogados y formadores marxista a inicios de la década de 1980. Se de opinión anticomunistas que querían una desprendían de la tropa regular, como pequeñas paz con olvido. Pero ese grupo de oficiales células desplazándose a hurtadillas, para cobrar militares que rodeaban al Presidente en realidad su propio impuesto de guerra (por ejemplo, se preparaba para el control mafioso del Estado robo de vehículos y de ganado). O bien, por y de negocios privados. El jefe del comando, 4 El capitán Lima fue asesinado al interior del penal 3 Es más, en una sesión del Gabinete de Gobierno el en julio del 2016 en un hecho actualmente bajo ministro de la Defensa, general Eduardo Arévalo, re- investigación (N.del E.) plicó el memorándum de la SAE afirmando que “no hay un patrón de amenazas, hay un patrón de denun- 5 El escritor Francisco Goldman documenta muy bien cia” que representa un ataque político contra el go- estos casos en su obra, producto de ocho años de bierno por parte de grupos de derechos humanos. investigación, The Art of Political Murder. Who Killed the Bishop? Grove Press: New York, 2007. 30 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional encargo de personas particulares –que eran formalizaban las subsidiarias de carteles cada vez más frecuentes– eliminaban pandillas colombianos y posteriormente mexicanos. de extorsionistas, secuestradores, asaltantes o Naturalmente no había entre esos campos cuatreros. fronteras cerradas, todo lo contrario.

En realidad la amenaza guerrillera había Los CIACS pasaron a tener diferentes sido neutralizada desde 1983, pero el estado de funciones y relaciones. Algunos son alerta –incluyendo dislocación de tropas, altos permanentes y tienen, como cuerpos privados, presupuestos militares discrecionales, controles vida legal, pero igualmente, pueden cometer poblacionales y operaciones clandestinas– se acciones ilegales y operar clandestinamente. mantuvo innecesariamente hasta 1997, cuando Otros forman parte de estructuras complejas comenzó a diluirse de manera lenta y desigual, con objetivos de más largo alcance, de carácter tras la desmovilización oficial de la insurgente político o comercial; en esa organización, que Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca posee ramas de especialización profesional, (URNG), con los Acuerdos de Paz . como una entidad corporativa y de lucro, los CIACS constituyen el brazo armado y de Sin embargo, para entonces, ya estaba inteligencia, replicando un Estado en miniatura. identificada la nueva amenaza: “la gran Los hay también sumamente flexibles: se traición”. El sistema entero (políticos, agrupan para cumplir determinadas tareas e empresarios y hasta algunos jefes militares) inmediatamente se diluyen, no son permanentes les daba la espalda, desechaba a los “DCI” y sus integrantes a veces se rotan. (De Contra Inteligencia, estructuras de ejecuciones clandestinas dentro del Ejército Entre esas múltiples funciones y relaciones contrainsurgente, atrozmente eficaces) y a sus trasvasan al Estado contaminándolo a través mandos con deshonra, y los exponían como de infiltración, cooptación de agentes y hasta viles gorilas que deberían ser confinados a mandos y estructuras completas. Los CIACS las cavernas. Algunos “sabían demasiado” y más poderosos son, sin duda, los que pertenecen periódicamente eran eliminados ante el riesgo al crimen organizado y los que han montado de que, en un momento de debilidad, “soltaran algunas corporaciones privadas. Los del crimen la sopa” (confesaran crímenes que involucraban organizado han echado raíces en el poder local, a prominentes miembros del statu quo). y los de las corporaciones se bifurcan hacia varios poderes del Estado central y entidades Dados de baja de las estructuras de civiles. seguridad, varios DCI salieron al “mercado” de la seguridad. Sus destrezas en el manejo de Los CIACS son una suerte de mafia – armas, conducción de operaciones punitivas al estilo siciliano- en el sentido que medran y montaje de redes de espionaje, constituían de la debilidad de las instituciones estatales. su capital de trabajo. Buscaron socios civiles Venden o están al servicio de intereses y se aventuraron a organizar empresas en un particulares (lícitos o no), les proporcionan ambiente que, erizado por la inflación de la seguridad, les arreglan el cumplimiento de violencia criminal en el postconflicto, sobre contratos o eliminan competencias, cuidando todo secuestros de empresarios, elevó la celosamente su tarea estratégica: producir demanda de servicios privados de seguridad. impunidad, manteniendo un Estado gelatinoso Otros DCI pasaron directamente a las planillas (en el sentido que puede parecer maleable pero de corporaciones que necesitaban organizar paulatinamente vuelve a su estructura esencial) discretos pero efectivos aparatos de seguridad frente a los repetidos esfuerzos de reforma y y espionaje industrial. Otros más fueron a dar modernización, emprendidos a través de tres protección a narcotraficantes que ya entonces décadas. Édgar Gutiérrez 31 En una visión de secuencia, los CIACS han prácticamente de cero. Con una nomenclatura de pasado por varias fases, como se puede observar contratación de personal, pero sin considerarlos en el diagrama. Durante el periodo de gobierno funcionarios de la ONU, salvo el comisionado del general Otto Pérez Molina pasaron de la que era nombrado por el Secretario General con fase de feudalización –controles territoriales y el rango de subsecretario. Todo lo demás tenían de porciones del poder estatal–, al poder central que hacerlo a partir de sus propias necesidades. del Estado, lo que constituyó el mayor riesgo de Significaba que la CICIG iba haciendo camino Estado fallido. Justamente las investigaciones al andar. Se libraba de procesos burocráticos de la CICIG y del MP sobre la estructura de y muy reglamentados y se daba paso a la defraudación fiscal denominada “La Línea”, creatividad. que en 2015 obligó a la renuncia del presidente Pérez Molina, de la vicepresidenta Roxana El primer reto metodológico era cómo Baldetti y de la mayoría de sus más cercanos entender el mandato y de qué manera enfocar colaboradores y ministros de Estado, alejaron el fenómeno criminal que representaban los momentáneamente a Guatemala del estadio CIACS. Comenzó aplicándose el enfoque de 6 fallido. “casos”, por ejemplo el caso Pavón, el caso Parlacen,7 el caso Infiernito8 y tantos más.

6 Se trata de una matanza extrajudicial de siete reos 4. Breve bitácora de la CICIG acusados de narcotraficantes, planificada y ejecutada por el alto mando del Ministerio de Gobernación, bajo El 12 de diciembre de 2006 las Naciones Carlos Vielman (un operador de seguridad de las Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron grandes corporaciones guatemaltecas) que ocurrió el 26 de septiembre de 2006 en la cárcel Pavón, en el acuerdo de creación de la CICIG, como un las inmediaciones de la ciudad de Guatemala. En órgano de investigación de hechos delictivos 2010 la CICIG concluyó que los responsables eran el ministro Vielman, su jefe de policía Erwin Sperisen cometidos por los CIACS, y para procurar su y el encargado de investigación criminal Javier desmantelamiento. El 1 de agosto de 2007 el Figueroa; sin embargo, bajo el mando de Dall´Anese Congreso de Guatemala aprobó ese Acuerdo, la CICIG renunció a la extradición de los señalados argumentando que no podía garantizárseles su que entró en vigencia el 4 de septiembre de seguridad en Guatemala, y los países donde 2007 como Ley de la República de Guatemala. buscaron refugio los están juzgando. Hasta ahora El 14 de septiembre de 2007 el secretario Sperisen, que tenía pasaporte suizo, fue condenado a cadena perpetua por un tribunal en Ginebra. Figueroa general de la ONU, Ban Ki-Moon nombró fue absuelto por un jurado en la pequeña localidad como comisionado de la CICIG a Carlos de Ried im Innkreis, en Austria, mientras que Vielman Castresana. El 27 de agosto de 2009 se renovó, guarda prisión preventiva en España. mediante intercambio de cartas, el primer 7 Corresponde al secuestro y ejecución extrajudicial mandato de la CICIG. El mandato fue renovado de tres diputados salvadoreños del Parlamento Centroamericano, y del piloto que los conducía de sucesivamente en 2011, 2013 y 2015, mientras San Salvador a Guatemala. Ocurrió el 19 de febrero que como comisionados han sido nombrados de 2007 y la misma cúpula del caso de Pavón fue el fiscal costarricense Francisco Dall´Anese responsabilizada del crimen. El Congreso promovió un juicio político en contra de los funcionarios (agosto 2010-mayo 2013) y el magistrado señalados, pero estos renunciaron. El escandaloso colombiano Iván Velásquez (septiembre 2013 crimen tuvo como zaga la ejecución de agentes de policía detenidos en una cárcel de máxima seguridad, hasta la fecha). supuestamente involucrados. Ese crimen orilló al Congreso a aprobar finalmente en agosto el Acuerdo Las etapas de la CICIG están justamente de la CICIG. marcadas por el estilo y abordaje de sus 8 Es otro caso atribuido a la cúpula de Gobernación tres comisionados, Castresana (2007-10), bajo el mando de Vielman de ejecución de reos Dall´Anese (2010-13) y Velásquez (2013- supuestamente fugados, como parte de una extensa campaña de “limpieza social” o de desaparición de ?). Contrario a lo que ocurre con las agencias “indeseables sociales” que se puso en marcha entre de las Naciones Unidas, la CICIG arrancó 2004 y 2007 sumando alrededor de 5 mil víctimas. 32 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional Fue sobre la marcha que se entendió que una y 2010, y en ese momento se hizo evidente sola estructura criminal desde la cúpula era una debilidad institucional de la CICIG: los la responsable de todos esos casos. Entonces mecanismos de supervisión de las Naciones del enfoque de casos había qué pasar al de Unidas no aplicaban y el sistema de rendición estructuras criminales. de cuentas estaba vedado a los guatemaltecos. Castresana renunció y en su lugar fue nombrado Otro fue el reto político. El primer el fiscal costarricense Francisco Dall´anese. comisionado el español Carlos Castresana entendió que su éxito se basaba en el apoyo Dall´anese encontró en la entonces fiscal de los factores clave de la gobernabilidad en general Claudia Paz y Paz a una invaluable y Guatemala. Procuró alianzas con personas valiente aliada, impensable hasta entonces. claves de la sociedad civil y de las grandes Pero la situación interna de la CICIG no era corporaciones empresariales. Hizo un análisis la mejor. No supo manejar la transición y la muy esquemático de las elites y sus intereses. mayoría de casos de investigación de estructuras Su hipótesis fue que los grupos emergentes poderosas que involucraban a altos mandos de poder eran más propensos a la corrupción gubernamentales y de las corporaciones fueron y al crimen para acumular dinero y poder detenidos en los mandos bajos y medios de los rápidamente, por tanto entre ellos iba a encontrar criminales. Dall´Anese entró en choque con el a sus potenciales enemigos y adversarios de la Organismo Judicial al publicar un expediente CICIG. En cambio los grupos tradicionales de operadores de justicia supuestamente serían sus aliados pues temían la competencia vinculados a estructuras criminales o CIACS, desleal de los emergentes y como estaban pero no pudo sostener los señalamientos con instalados no necesitaban ni de la corrupción ni casos judiciales en los tribunales. del crimen para mantener o ampliar su poder.9 Por otro lado, a la debilidad de mecanismos La realidad desmintió a Castresana. Eran de supervisión de la ONU se agregó la falta los grupos tradicionales justamente los que de personal permanente de la Comisión, y la estaban detrás de la estructura criminal de los excesiva rotación de investigadores y fiscales parlamentarios salvadoreños, y de miles de conspiró contra la eficacia en la investigación y casos de “limpieza social”, es decir, Pavón, la preparación de los procesos penales. Además, Infiernito etcétera. Eso provocó un cisma dentro la CICIG, como órgano temporal, no contaba de la CICIG y sus fiscales e investigadores más con un presupuesto establecido y dependía calificados renunciaron alegando conflictos de de los aportes de los países miembros. Los interés y retardo malicioso en la presentación comisionados debían hacer gestiones directas de los casos a los tribunales. Eso fue entre 2009 en las capitales de los países cooperantes, en Europa (Suecia, España, Alemania, la UE etc.), 9 Julia Schünemann (Mirando al monstruo a la cara. Estados Unidos y Canadá a fin de completar Iniciative for Peacebuilding. Octubre 2010) propone como marco de interpretación la teoría de Barnett y los presupuestos. Estas gestiones implicaban Zürcher sobre el “Contrato de los constructores de tiempo que se restaba a la función sustantiva y la paz” o del estado de derecho, según el cual la construcción “externa” del Estado puede reforzar las tampoco ayudaban a la estabilidad del personal. relaciones pre-existentes entre el Estado y las elites tradicionales. Los constructores del Estado de derecho Con el comisionado Iván Velásquez a menudo transfieren únicamente ‘las ceremonias y la CICIG y la nueva fiscal Thelma Aldana símbolos del Estado liberal-democrático’ en lugar de llevar a cabo una transformación real en los países llegó a una etapa de maduración y su poder en que intervienen, y por eso desarrollan un modelo transformador del estatus de impunidad de llamado ‘el contrato de los constructores del estado de Guatemala está a la vista, sobre todo a partir derecho‘, lo cual se intentó claramente en Guatemala con la CICIG entre 2007 y 2009. de abril de 2015. La CICIG no necesitó

Édgar Gutiérrez 33 realizar alianzas con las elites tradicionales ni Avanzar en el diseño institucional de la CICIG emergentes, sino mostrar el poder de la justicia significó desarrollar operacionalmente el independiente y con eso ganó una credibilidad concepto de CIACS y sus etapas evolutivas inmensa en la sociedad, hasta el punto de durante 25 años, así como madurar los movilizar a decenas de miles de guatemaltecos abordajes de investigación penal de redes de durante 20 semanas consecutivas logrando crimen y corrupción altamente flexibles y cambiar pacíficamente a unos mandatarios que con enorme capacidad de mutar. Este trabajo habían traicionado su juramento de defender la propio de especialistas teóricos y prácticos, Constitución y las leyes. La CICIG ha ido tras un no se hizo realmente. Después de casi nueve Presidente de la República y la Vicepresidenta, años, la provisionalidad de la CICIG atentó varios ministros de Estado, diputados, alcaldes contra su propia eficiencia: como se dijo, la alta y también poderosas corporaciones, como rotación de personal sabotea la integración de Aceros de Guatemala, entre otras, que hasta casos penales complejos que demandan dos y ahora gozaban de mayor inmunidad que las más años; financiamientos de corto plazo cuya propias autoridades democráticas. gestión distraen la dirección sustantiva de la Comisión, y falta de mecanismos institucionales 5. Conclusiones: las lecciones por aprender de supervisión y rendición de cuentas.

La CICIG es una herramienta única, En el mundo hay decenas de países como diseñada ad hoc para las condiciones de Guatemala, con alta impunidad e instituciones Guatemala del siglo XXI. Tiene más poderes porosas. Por eso es pertinente levantar el debate que los órganos asesores o de transferencia sobre que la ONU adopte la CICIG como órgano de capacidades de la ONU (por ejemplo, permanente de mirada global, aprendiendo MINUGUA o la Oficina del Alto Comisionado de nuestras lecciones. Es fundamental que de Derechos Humanos), pero no llega a ser instrumentos de justicia como la CICIG salgan una Misión de Mantenimiento de Paz (Cascos del lente ideológico de los grupos enfrentados Azules), que despliega tropas en territorios de en la sociedad. Las mafias, a las que se combate, conflicto y fuera del control en los llamados no tienen ideología. En nuestro caso, recreados, “Estados fallidos”. La gran ventaja de la CICIG los fantasmas de la guerra fría quedaron como es que, creativamente, pudo abrir su propio anillo al dedo a los trúhanes, que se legitimaban camino. No estaba atada a los minuciosos cual perseguidos políticos, mientras buscaban procedimientos de la sede en Nueva York. La arroparse con grupos conservadores apelando a desventaja es que una obra en construcción identidades soterradas. que no avanzó rápidamente en su diseño institucional, favoreció la discrecionalidad de La percepción de la CICIG como sus directores y operadores. Eso fue evidente herramienta de “corrección política” se fue sobre todo en el periodo de Castresana. modificando por la fuerza de la realidad. Quizá ese cambio inició en 2014 con el caso El referente del mandato de la CICIG de una estructura criminal proveniente de (desmantelar CIACS) proviene de los Acuerdos una familia de narcotraficantes en la zona del de Paz que, a su vez, había aprendido sobre el Caribe, encabezada por Haroldo Mendoza. Se fenómeno de los CIACS de la llamada Comisión trataba de una mafia sin identidades de guerra Ad Hoc de la posguerra en El Salvador.10 fría que imponía su asfixiante ley de terror a pobladores humildes y desprotegidos. Un 10 Por cierto, una consecuencia en El Salvador de no haber atajado a tiempo los CIACS ha sido muy bien ejemplo de cómo los señores del crimen se documentada por Héctor Silva Ávalos en un libro cuyo adueñan de territorios enteros, junto a todo lo título resume el problema: Infiltrados. Crónica de la que contiene, sin que el Estado mueva un dedo corrupción en la PNC, 1992-2013 (UCA, Editores, agosto 2014). 34 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional por sus habitantes y propiedades. El cambio convicción era imposible que cumpliera su de percepción quedó reflejado, pocos meses mandato. El problema de gestión es una mezcla después, en una encuesta de agremiados de de factores para nada insuperables, pero que la Cámara de Comercio: más de tres de cada demandan, además de adaptación al terreno, un cuatro encuestados apoyó la permanencia de la liderazgo inobjetable y una supervisión estricta. Comisión. ¿Por qué? La seguridad ciudadana empeoraba y la corrupción era escandalosa. Las investigaciones originales de los casos Pero luego vino el desmantelamiento de la “red El Infiernito, Pavón, Boquerón y Víctor Rivera Lima” sin mayor consecuencia.11 (esas correspondieron a la gestión de Castresana, y eran conducidas por un contingente de fiscales, Ahora en Guatemala no hay opción policías e investigadores éticos y profesionales, a la CICIG. Volvemos la mirada sobre el quienes, frustrados, abandonaron la CICIG), archipiélago de instituciones nacionales de son sin embargo impensables bajo nuestras seguridad y justicia, y es un fango. En ese fango instituciones solas, repito, no por falta de hay perlas (policías dignos, jueces valientes, capacidades técnicas sino por las ataduras de la fiscales íntegros, agentes de inteligencia corrupción, el crimen y los condicionamientos honestos), pero sin configurar un hábitat donde políticos. Por tanto es ingenuo pensar que en respiren seguirán siendo cooptados, asfixiados ese contexto la tarea de la CICIG es transferir o expulsados. Por otro lado, aunque los tengan, capacidades técnicas que, de todos modos, solo en realidad los problemas de esas instituciones puede ocurrir sobre el terreno: enseñar, haciendo no son de déficit de capacidades técnicas: es y, a la vez, poniendo a prueba quien es quien que en ellas, abierta o encubiertamente mandan dentro de las instituciones. La transferencia las mafias. de capacidades institucionales ocurre en la práctica, no en salones de capacitación. Y la La CICIG no es la panacea. En nueve transformación del sistema de justicia puede años de operaciones la Comisión ha tenido ocurrir como un contagio en los operadores un desempeño errático. Hay dos factores que de justicia, siempre y cuando la sociedad esté casi la convierten en una misión experimental auditándoles y los cambios se institucionalicen fallida: politización y gestión. La politización mediante reformas en el régimen político y fue el mal que implantó Castresana, creyente administrativo del Estado. de que los pactos con una parte de las elites locales lo volverían intocable o que rumores proclamados como verdades inapelables (pero no judicializables) lo harían temible. No creyó en el poder real de la justicia, y sin esa

11 Lima fue un ex capitán del Ejército condenado a 20 años de prisión por el asesinato del obispo Gerar- di, pero que es reconocido por la prensa y la misma CICIG como quien gobernaba las cárceles a través de extorsiones a los mismos reos, la asociación con poderosos narcotraficantes y financiando campañas políticas, incluyendo la del ex presidente Otto Pérez. La CICIG lo procesó por delitos cometidos durante prisión, pero el Gobierno nunca recuperó el control de las cárceles y la estructura criminal de Lima fue sustituida temporalmente por su competencia. Con el nuevo gobierno de Jimmy Morales (que asumió el 14 de enero de 2016) Lima recuperó poder, pero fue ase- sinado al interior de la prisión en julio de ese mismo año un incidente que se encuentra actualmente bajo investigación. Édgar Gutiérrez 35

Referencias bibliográficas

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Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

CARLOS ARTURO VILLAGRÁN SANDOVAL*

RESUMEN Este artículo discute la legitimidad del rol de la Comisión International Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) dentro del nuevo proceso de reforma constitucional en Guatemala. Este proceso de reforma comenzó en abril de 2016 y ha sido promovido bajo el liderazgo de la Comisión. Sin embargo, este liderazgo e influencia por parte de la comisión dentro de un proceso de reforma constitucional presenta nuevas interrogantes sobre el rol que corresponde a los actores internacionales dentro de la interacción del derecho internacional con el derecho nacional. Por lo tanto, este artículo analiza el rol de la CICIG dentro de un proceso de reforma constitucional e intenta explicar cuáles son las condiciones para que su rol como agente de promoción de reforma constitucional dentro de un contexto interno sea legítimo.

ABSTRACT This paper discusses the legitimacy of the role of the Comisión International Contra la Impunidad en Guatemala, or the International Commission against Impunity in Guatemala, in the new Guatemalan constitutional reform process. This process started in April 2016 and it has been driven by the commission’s leadership. This leadership and influence of a foreign actor within constitutional change presents new inquiries in the role of foreign actors in domestic settings. Therefore, this paper analyses the role of the CICIG within this constitutional reform process and attempts to draw certain conditions on its role as a constitutional reform agent.

INTRODUCCIÓN vez, promovida por un actor internacional, la Comisión Internacional contra la Impunidad El Estado de Guatemala ha convocado en Guatemala –CICIG-. Esta nueva forma recientemente a un dialogo nacional para DEH- dentro del Proyecto de Memoria Histórica y De- la discusión de una posible reforma a su rechos Humanos para la Paz del Programa de Nacio- 1 nes Unidas para el Desarrollo –PNUD-; miembro del constitución. Esta discusión ha sido, a su Grupo de interés de la Sociedad Latinoamericana de Derecho Internacional sobre la nueva relación entre 1 * Candidato a Doctor en Derecho y Máster en Dere- el derecho internacional y el derecho interno y miem- cho Público e Internacional de la Escuela de Derecho bro del Constitutional Transformation Network de la de Melbourne, Universidad de Melbourne, Melbourne, Escuela de Derecho de Melbourne, Universidad de Australia; Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales Melbourne. United Nations News Center, “Guatemala (cum laude), Abogado y Notario de la Universidad Ra- Convoca Diálogo Nacional Para Reformar El Sistema fael Landívar de Guatemala; ex analista de la Comi- de Justicia [Guatemala Calls for National Dialogue to sión Presidencial Coordinadora de la Política del Eje- Reform Its Judicial System],” http://www.un.org/spani- cutivo en Materia de Derechos Humanos –COPRE- sh/News/story.asp?NewsID=34362#.VxgmX_l96Uk. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 37 de entidad internacional fue creada en 2007 judicatura, iniciado por los acuerdos de paz de y fue el resultado del fracaso del Estado de 1996 y que, todavía, continúa vigente hoy. Guatemala en hacer frente a la corrupción y poderes paralelos enraizados dentro de su Desde sus primero años, la CICIG ha institucionalidad.2 empujado por la reforma del organismo judicial en aras de fortalecerlo y luego poder combatir la Luego de su transición de dictadura militar corrupción dentro del país. Bajo este supuesto, a la democracia entre 1982 y 1986, Guatemala la CICIG ha promovido una serie de reformas a ha sido plagada por la corrupción dentro de los la constitución guatemalteca.5 Sin embargo, es tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo necesario mencionar que la CICIG ya intentó y Judicial.3 Sin embargo, luego de una serie de una empresa similar en 2011, pero en esta eventos y casos de alto impacto, la CICIG se previa ocasión fue sin éxito. ha convertido en una figura clave en la lucha contra la corrupción en el país. En esta primera ocasión, la CICIG fracasó debido a que la misma no pudo asociarse con La notoriedad de la CICIG ha sido lograda los diferentes actores domésticos, como por mediante su asociación estratégica con el ejemplo el Ministerio Público y de la sociedad Ministerio Público y jueces nacionales. A civil; y segundo, por un conflicto con el través de esta asociación se han lanzado una Organismo Judicial a raíz de un informe que, serie de investigaciones de casos de corrupción a su vez, creo un vacío legal en la protección involucrando oficiales y funcionarios de y garantía de los derechos humanos de jueces gobierno. El resultado de las mismas, hasta señalados por corrupción. ahora, ha conllevado a la renuncia del Presidente y Vicepresidenta de la república en En 2016, luego de la renuncia y procesamiento 2015, a razón de su supuesta participación en del ex-presidente y vicepresidenta, la CICIG se actos de corrupción.4 No obstante, el organismo ha convertido en un actor cohesivo y relevante, judicial guatemalteco ha sido históricamente no únicamente en la lucha contra la corrupción, débil para enfrentar la corrupción a razón de sino, también, en empujar una agenda para una su susceptibilidad de ser influenciada por parte posible reforma constitucional. Esto demuestra de presiones y actores externos. Debido a esta un giro radical en la capacidad de la CICIG de debilidad, el Estado guatemalteco ha continuado su intento previo y su percepción legítima por un proceso de fortalecimiento y reforma de su parte de actores institucionales y de la sociedad.

2 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable- Este trabajo presenta un estudio sobre la cimiento de Una Comisión Internacional Contra La legitimidad de actores internaciones - como Impunidad En Guatemala, Preambulo; International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The International la CICIG- dentro del proceso de reforma Commission Against Impunity in Guatemala” (Brus- constitucional. En el analizamos conceptos y sels, Belgium: International Crisis Group, January 29, nociones como las de soberanía y la legitimidad 2016), 1. 3 Roddy Brett and Antonio Delgado, “The Role of Cons- de organismos internacionales dentro de una titution-Building Processes in Democratization: Case esfera de interacción del derecho internacional Study Guatemala” (International Institute for Demo- con el derecho nacional o interno. Para tal cracy and Electoral Assistance: Democracy-Building & Conflict Management, 2005), 8–9 and 37. fin, este trabajo presenta una tesis que busca 4 New York Times, “Otto Pérez Molina of Guatemala Is explicar las condiciones por las cuales la Jailed Hours After Resigning Presidency,” http://www. nytimes.com/2015/09/04/world/americas/otto-pe- 5 ElPeriodico, “Iniciativa de Reformas Constitucio- rez-molina-guatemalan-president-resigns-amid-scan- nales Incluye 17 Temas,” http://elperiodico.com. dal.html?_r=0. gt/2016/04/25/pais/iniciativa-de-reformas-constitucio- nales-incluye-17-temas/. 38 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

CICIG se encuentra legitimada para promover delegación que los ciudadanos hacen al Estado tales cambios constitucionales en Guatemala. para el ejercicio de la misma así como también – conforme a lo establecido por el derecho Para determinar las condiciones que internacional- en relación al respeto que los dan legitimidad a la CICIG para promover otros estados le deben a las decisiones de todo reformas constitucionales en Guatemala, estado independiente y soberano. este trabajo se divide de la siguiente manera: la primera parte, o parte I, detalla como el La Parte III provee de una descripción derecho internacional ha evolucionado de su crítica de la CICIG. En esta descripción, el concepción clásica de un mero derecho inter- trabajo presenta a la CICIG como una novedosa estatal hacía un derecho internacional de forma de una entidad internacional creada cooperación que ha conseguido permearse con específicamente para asistir y fortalecer al el derecho constitucional doméstico, llevando, Estado guatemalteco en su objetivo de combatir entonces, a una nueva interacción entre ambas la corrupción y los poderes paralelos ocultos esferas legales y la creación de nuevos tipos que operan en la clandestinidad. No obstante, de organismos o entidades internacionales, este análisis también describe ocasiones en las como la CICIG. Estos nuevos organismos, sin cuales la CICIG pudiese haber infringido la embargo, presentan nuevas interrogantes sobre soberanía del Estado guatemalteco, al haber las fronteras entre el derecho internacional infringido derechos humanos individuales. con el derecho interno, haciendo imperativo el reconceptualizar la noción de soberanía frente a La última parte de este trabajo analiza este nuevo paradigma de profunda interacción la capacidad de la CICIG de actuar dentro entre el derecho internacional con el nacional.6 del proceso de reforma constitucional en Guatemala. Por tanto, el trabajo identifica las La segunda parte, o parte II, de este trabajo diferencias de circunstancias y actuación del presenta un estudio teórico sobre la necesidad operar de la CICIG en 2011 y la actual en 2016, de desarrollar y reconceptualizar la noción determinando las condiciones por las cuales de soberanía de conformidad a una visión este organismo internacional pueda proceder guatemalteca del derecho internacional. Este legítimamente dentro del proceso de reforma trabajo presenta, por consiguiente, una visión constitucional en Guatemala. de de tipo “águila bicéfala” de la soberanía aplicable en Guatemala, que parte de la I. LA CRECIENTE INTERACCIÓN DEL concepción que la misma debe consagrarse DERECHO INTERNACIONAL CON a la protección y mejora del ejercicio de los EL DERECHO NACIONAL INTERNO derechos de sus ciudadanos al igual que acerca del respeto que los otros Estados le deben En la segunda mitad del siglo XX, el a la soberanía nacional. Con base en esta derecho internacional ha logrado una profunda aproximación “bicéfala” de la soberanía, esta interconexión con el derecho nacional a raíz se define como el vínculo que existe entre la del incremento de la actividad estatal y el

6 Para un estudio más detallado sobre la interacción surgimiento de nuevos actores en la escena 7 del derecho internacional con el doméstico en Guate- internacional. Esta profunda interconexión mala, ver: Carlos Arturo Villagrán Sandoval, “Una Re- continúa presionando los límites del derecho flexión Sobre El ‘Dualismo Dentro Del Dualismo’ En La Interacción Del Derecho Internacional Con El De- internacional frente a la capacidad de los recho Doméstico En Guatemala,” in Serie Documen- Estados en regular sus propios ámbitos tos de Trabajo, n°9 de La Sociedad Latinoamericana de Derecho Internacional, ed. Paola Andrea Acosta 7 Nico Krisch, “Global Governance as Public Authority: (2016: Universidad del Externado de Colombia). An Introduction,” ICON, no. 10 (2012): 978–979. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 39 internos.8 Un ejemplo significativo de esta vinculantes, como el Sistema Interamericano presión nace de la creciente expansión del de Derechos Humanos; y, tercero, y como derecho internacional de los derechos humanos, consecuencia de lo previo, una profunda la cual ha conllevado la creación de cortes interacción entre la esfera internacional con internacionales y supranacionales, como la la doméstica.12 En consecuencia, los límites Corte Interamericana de Derechos Humanos, la y fronteras del derecho internacional con el cual n ha regulado únicamente sobre actos del derecho interno continúan, ahora mismo, Organismo Legislativo, sino, también, sobre los presionándose y fusionándose.13 efectos de la legislación y el actuar de cortes o tribunales internos. 9 Particularmente en el régimen de los derechos humanos, este ha logrado una A raíz de esta profunda interacción, el convergencia constructiva entre ambos, derecho internacional ya no puede catalogarse es decir entre el derecho doméstico con como un derecho de “coexistencia” entre los el internacional.14 El resultado de esta Estados; sino como un derecho de “cooperación” convergencia constructiva ha conllevado la entre los mismos.10 Este nuevo derecho de creación de estándares y objetivos en común, cooperación se demuestra mediante la creación lo cual a su vez, tienen efectos y obligaciones de tipo constructivista de objetivos comunes, para los Estados, no entre ellos mismos, sino en procesos de integración y el incremento de relación a sus ciudadanos. Esto ha determinado regulaciones transnacionales.11 que los derechos humanos sean concebidos como una herramienta para la legitimación de la Este nuevo derecho de cooperación conducta de un Estado, teniendo su salvaguarda internacional ha conllevado: primero, la no únicamente en el derecho doméstico sino creación de organismos internacionales también en el internacional.15 mundiales, como la ONU, o regionales como la OEA y el SICA; segundo, la creación de Una expresión de este lenguaje regímenes legales especializados con órganos constructivista se refleja mediante la supranacionales con capacidad de dictaminar jurisprudencia de la Corte Internacional de sobre la conducta de Estados y con efectos Justicia, expresando así, la existencia de una comunidad internacional legitimada bajo 8 Jean D’Aspremont, “The Systemic Integration of In- ternational Law by Domestic Courts: Domestic Judges 12 “International Law Commission, Report of the Study as Architects of the Consistency of the International Group of the International Law Commission: Frag- Legal Order,” en The Practice of International and Na- mentation of International Law: Difficulties Arising tional Courts and (De-) Fragmentation of International from the Diversification and Expansion of International Law, ed. Ole Kristian Fauchald and Andre Nollkaem- Law, 58th Session, UN Doc A/CN.4/L.682 (13 April per (Hart Publishing, 2012), 142; Samantha Besson, 2006),” 10–11. “The Authority of International Law – Lifting the State 13 Martti Koskenniemi, “The Fate of Public International Veil,” Sydney Law Review 31 (2009): 349. Law: Between Techniques and Politics,” Modern Law 9 Alexandra Huneeus, “Constitutional Lawyers and Review, no. 70 (2007): 4; Gareth Davies, “Internatio- the Inter-American Court’s Varied Authority,” Law and nal Trade, Extraterritorial Power, and Global Consti- Contemporary Problems 79 (2016): 185; Ludovic Hen- tutionalism: A Perspective from Constitutional Plura- nebel, “The Inter-American Court of Human Rights: lism,” German Law Journal, no. 13 (2012): 1204. The Ambassador of Universalism,” Quebec Journal of 14 Davies, “International Trade, Extraterritorial Power, International Law (Special Edition) (2011): 75; David and Global Constitutionalism: A Perspective from Kosar and Lucas Lixinski, “Domestic Judicial Design Constitutional Pluralism,” 1204. by International Human Rights Courts,” American 15 Daniel Moeckli, International Human Rights Law Journal of International Law 109 (2015): 713. (Oxford University Press, 2010), 128–30; Robert How- 10 Joost Pauwelyn, Conflict of Norms in Public Interna- se and Ruti Teitel, “Does Humanity-Law Require (or tional Law: How WTO Law Relates to Other Rules of Imply) a Progressive Theory of History? (and Other International Law (United Kingdom: Cambridge Uni- Questions for Martii Koskenniemi),” Temple Internatio- versity Press, 2003), 17–18. nal & Comparative Journal, 378. 11 Ibid. 40 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG un paradigma de protección y promoción con el derecho constitucional.20 Esto se debe a de los derechos humanos.16 Este lenguaje que los derechos humanos ayudaron al retorno constructivista comienza con los primeros de la democracia, fusionándose luego con fallos de la Corte Internacional, específicamente las constituciones de los países de la región, en su sentencia sobre el caso del Canal de proporcionando, así, al derecho constitucional Corfú, la cual utiliza la frase “condiciones una nueva gama de herramientas para la elementales para la humanidad” al considerar rendición de cuentas del poder público.21 las obligaciones de los Estados.17 Arribando al contexto guatemalteco, este Está visión de la Corte se expande al emitir lenguaje constructivista se expresa en el periodo su opinión sobre la Reservas a la Convención del conflicto armado interno tanto dentro de la contra del Genocidio cuando ésta argumenta Constitución de 1985 como en el marco del que los estados tienen intereses comunes Acuerdo de Esquipulas de 1987 y dentro de las más altos basados en la preservación tanto negociaciónes que llevaron a los Acuerdos de de los individuos como de los grupos. Como Paz de Guatemala en 1996.22 resultado, los individuos se convierten en un componente mayor del derecho internacional.18 El proceso de negociación de los Acuerdos Este lenguaje constructivista luego se manifiesta de Paz conllevó la firma de 14 acuerdos, dentro de la jurisprudencia de la Corte hasta incluyendo el Acuerdo de Derechos Humanos nuestros días, denotando un cambio del derecho de 1994. Estos acuerdos introdujeron el rol de positivo inter-estatal hacía un derecho basado la ONU como ente verificador de los mismos en la existencia de una comunidad internacional y especialmente la obligación del Estado enraizada y “construida” en valores morales y guatemalteco en combatir la corrupción e derechos humanos.19 impunidad dentro de sus fronteras y al interior de las instituciones estatales. Sin embargo las Sin embargo, este lenguaje constructivista reformas constitucionales permanecen como no solamente se refleja en el ámbito universal, tarea pendiente para el Estado guatemalteco. sino también en la región latinoamericana pues 20 Gonzalo Aguilar Cavallo, “La Internacionalización Del en ella el derecho internacional de los derechos Derecho Constitucional [The Internationalisation of humanos ha adquirido una particular conexión Constitutional Law],” Estudios Constitucionales 5, no. 1 (2007): 230–231. 21 Ver Convención Americana sobre los Derechos 16 Antonio Augusto Cancado Trindade, International Humanos, Artículo 1 y 2; Flavía Piovesan et al., “Ius Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium Constitutionale Commune Latinoamericano En De- (Martinus Nijhoff Publishers, 2010), 444. rechos Humanos E Impacto Del Sistema Interame- 17 The Corfu Channel Case (United Kingdom v Albania) ricano: Rasgos, Potencialidades Y Desafíos [Latin (Judgment), ICJ Rep 4, 22, 35 (1948). American Ius Constitutionale Commune in Human 18 Cancado Trindade, International Law for Humankind: Rights and the Impact of the Inter-American System: Towards a New Jus Gentium, 444. Traits, Potentials and Challenges],” en Ius Constitu- 19 Barcelona Traction, Light and Power Company, Li- tionale Commune En América Latina: Rasgos, Poten- mited (Belgium v. Spain) (Merits) , ] ICJ Rep 3, 32 cialidades Y Desafíos [Ius Constitutionale Commune (1970); Military and Paramilitary Activities in and in Latin-America: Traits, Potentials and Challenges] against Nicaragua (Nicaragua v United States) (Me- (Mexico: Universidad Nacional Autónoma de México, rits), ICJ Rep 14, 83–86 (1986); Legal Consequences Max Planck Institut für Ausländisches Öffentliches Re- of the Construction of a Wall in the Occupied Palesti- cht und Völkerrecht and Instituto Iberoamericano de nian Territories (Advisory Opinion) , ICJ Rep 163, 83 Derecho Constitucional, 2014), 63. (2004); Legality of the Threat or Use of Nuclear We- 22 María José Castillo Carmona and Gustavo Adolfo apons (Advisory Opinion) , ICJ Rep 226, 240 (1996); Machado Loría, “Aspectos Generales Del Proceso de Case Concerning Armed Activities on the Territory of Integración Centroamericana: Un Breve Repaso Por the Congo, ICJ Rep 168, 217, 243 (2005).Light and Su Historia [General Aspects of the Central-American Power Company, Limited (Belgium v. Spain Integration Process: A Brief Review of Its History],” Cuadernos Centroamericanos Del ICAP (San José, Costa Rica: Institutio Centroamericano de Administra- ción Pública, July 2013), 39–43. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 41

Estado como centro del derecho internacional.26 Inclusive, la soberanía se ha interpretado II. UNA VISIÓN GUATEMALTECA DE conjuntamente con la noción de no intervención LEGITIMIDAD Y SOBERANÍA dentro de los asuntos domésticos de un Estado, conllevando, entonces, al pensamiento que el Habiendo detallado la existencia de una Estado tiene la summa potestas de regularse sin profunda interacción del derecho internacional oposición ni rendición de cuentas del ejercicio con el derecho nacional interno expresado de su poder.27 Sin embargo, el desarrollo de mediante un lenguaje constructivista y, bajo un lenguaje constructivista, aunado al auge la existencia de una comunidad enraizada en de un pensamiento de visión céntrica del valores morales y protección de los derechos individuo dentro de la interacción del derecho humanos, se necesita analizar nuevamente, bajo internacional con el constitucional, desafía tal esta misma visión constructivista, el concepto pensamiento. de soberanía.23 Por lo tanto, este lenguaje constructivista hace necesario realizar esta En específico, el constitucionalismo se ha conceptualización tomando en cuenta la visión convertido en no solamente una corriente de del porqué los Estados quieren formar parte de pensamiento conectada a la construcción de un esta comunidad y el rol que estos asignan al estado; sino también en un lenguaje que busca derecho internacional.24 definir las estructuras políticas y garantizar la rendición de cuentas del ejercicio del poder Los Estados, por distintas razones, público.28 En Guatemala, a razón de su pasado interactúan con el derecho internacional. conflictivo y dictatorial, el constitucionalismo, Concretamente, para el caso de Guatemala, al igual que el derecho internacional de los su constitución define los objetivos de derechos humanos, han dado molde a su esta interacción. De conformidad con la constitución y su desarrollo constitucional Constitución, el Estado deberá normar sus jurisprudencial. Esto se demuestra por la relaciones con otros Estados de conformidad introducción de una carta extensa de derechos con: humanos dentro de la carta magna, procesos de protección y reivindicación de estos mismos “los principios, reglas y prácticas derechos consagrados y el otorgamiento de un internacionales con el propósito de contribuir estatus especial a los tratados en materia de los al mantenimiento de la paz y la libertad, al derechos humanos.29 respeto y defensa de los derechos humanos, al 26 Robert Jennings, “Sovereignty and International Law,” fortalecimiento de los procesos democráticos en State, Sovereignty and International Governance, e instituciones internacionales que garanticen ed. Gerhard Kreijen (Oxford University Press, 2002), 28. el beneficio mutuo y equitativo entre los 27 Henry Shue, “Limiting Sovereignty,” en Welsh Huma- Estados.”25 nitarian Intervention and International Relations, ed. Jennifer Welsh (Oxford University Press, 2003), 15. 28 Marcelo Neves, Transcontitutionalism (Hart Publi- Tradicionalmente, la soberanía se ha shing, 2013), 44; Dieter Grimm, “The Achievement definido como un concepto que posiciona al of Constitutionalism and Its Prospects in a Changed World,” en The Twilight of Constitutionalism, ed. Petra Dobner and Martin Loughlin (United Kingdom: Oxford 23 Besson, “The Authority of International Law – Lifting University Press, 2010), 8. the State Veil,” 349. 29 Héctor Fix-Zamudio, “Breves Reflexiones Sobre La 24 Martti Koskenniemi, “The Case for Comparative Inter- Naturaleza, Estructura Y Funciones de Los Organis- national Law,” Finnish Yearbook of International Law mos Jurisdiccionales Especializados En La Resolu- 20 (2009): 4. ción de Procesos Constitucionales {Brief Reflexions 25 Constitución Política de La República de Guatemala on the Nature, Structure and Functions of the Juris- 1986 [Political Constitucion of the Republic of Guate- dictional Organisms Specialised in the Resolution of mala 1986], Artículo 149. Constitutional Procedures],” in Tribunales Y Justicia 42 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

O sea, en Guatemala se ha logrado construir estableciendo que éste funciona como una una Constitución con un reconocimiento herramienta “[…] de recepción del derecho pluralista de fuentes de derechos humanos y internacional, garantizando la coherencia de mecanismos multinivel de protección de los la legislación interna con los compromisos mismos centrado en una visión y lenguaje exteriores del Estado y, al mismo tiempo, constructivista que conecta el derecho interno servir de complemento para la garantía de los con el internacional.30 Derechos Humanos.”33

Por lo anterior, una visión de soberanía El bloque, en breve, es una interpretación basada en la summa potestas del Estado se pluralista y multinivel que radica en la convierte prima facie en incoherente frente a una interpretación de tratados en materia de concepción de un Estado construido a partir de derechos humanos en conjunto y como parte de una constitución pluralista y multinivel, tal como la constitución.34 La inclusión del bloque dentro el caso de Guatemala.31 Como consecuencia, el del ámbito guatemalteco, por consiguiente, ejercicio del poder público por parte del Estado, otorga un carácter de evolución progresiva a al igual que sus instituciones, se encuentran la constitución, afianzando sus características firmemente basados y limitados por una dentro del desarrollo del derecho internacional.35 concepción pluralista y multinivel de derecho.32 Inclusive, el bloque otorga nueva fuerza a los Este supuesto logró su máxima expresión en procesos de resguardo de los derechos, como 2012, cuando la Corte de Constitucionalidad el amparo y la inconstitucionalidad de leyes, y reconoció el “bloque de Constitucionalidad” una nueva visión y fuerza de promoción de los derechos económicos y sociales.36 Constituciona: Memoria Del VII Congreso Iberoameri- cano de Derecho Constitucional [Constitutional Tribu- 33 Cote de Constitucionalidad, Expediente 1822-2011, nals and Justice: Memories of the VII Ibero-American Inconstitucionalidad General Parcial por Omisión, 17 Congress on Constitutional Law], ed. Juan Vega Gó- de Julio 2012, pp. 15 mez and Edgar Corzo Sosa (Mexico: Universidad Na- 34 Carpio Marcos, Edgar ‘Bloque de Constitucionalidad cional Autónoma de México, 2002), 207; Detlef Nolte Y Proceso de Inconstitucionalidad de Las Leyes, 4 and Almut Schilling-Vacaflor, “Introduction: The Times Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Cons- They Are a Changin’: Constitutional Transformations titucional , 2005, 79, 80; Meza Hurtado, Artemio ‘El in Latin America since the 1990s,” en New Constitutio- Denominado Bloque de Constitucionalidad Como nalism in Latin America: Promises and Practices, ed. Parámetro de Intepretación Constitucional ¿Es Ne- Detlef Nolte and Almut Schilling-Vacaflor (England: cesario En El Perú?, No.8 & No.9 Revista Oficial del Ashgate, 2012), 22; Pedro Salazar Ugarte, “La Dis- Poder Judicial , 2012, 143, 145; Góngora Mera, Ma- puta Por Los Derechos Y El Ius Constitutionale Com- nuel Eduardo ‘La Difusión Del Bloque de Constitucio- mune [The Dispute for Rights and the Ius Constitu- nalidad En La Jurisprudencia Latinoamericana Y Su tionale Commune],” en Ius Constitutionale Commune Potencial En La Construcción Del Ius Constitutionale En América Latina: Rasgos, Potencialidades Y Desa- Commune Latinoamericano’ en Armin von Bogdandy, fíos [Ius Constitutionale Commune in Latin-America: Héctor Fix-Fierro y Mariela Morales Antoniazzi (eds), Traits, Potentials and Challenges], ed. Armin von Bog- Ius Constitutionale Commune en América Latina: dandy, Héctor Fix-Fierro, and Mariela Morales Anto- Rasgos, Potencialidades y Desafíos, Universidad Na- niazzi (Mexico: Instituto de Investigaciones Jurídicas cional Autónoma de México, Max Planck Institut für de la Universidad Autónoma de México, Max-Planck Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht Institut für Öffentliches und Völkerrecht and Instituto and Instituto Iberoamericano de Derecho Constitu- Iberoamericano de Derecho Constitutional, 2014), 41. cional, Ciudad de México, 2014, 303; Góngora Mera, 30 Anne Peters, “The Merits of Global Constitutionalism,” Manuel Eduardo, Inter-American Judicial Constitu- Indiana Journal of Global Studies 16 (2009): 398. tionalism: On the Constitutional Rank of Human Ri- 31 Timothy Endicott, “The Logic of Power and Freedom,” ghts Treaties in Latin America through National and en The Philosophy of International Law, ed. Samantha Inter-American Adjudication, Inter-American Institute Besson and John Tasioulas (Oxford University Press, of Human Rights, San José, 2011, 170. 2010), 250–252; Dominik Zaum, The Sovereignty Pa- 35 Graciela Rodríguez Manzo, Juan Carlos Arjona Es- radox: The Norms and Politics of International State tévez, and Zamir Fajardo Morales, Bloque de Cons- Building (Oxford University Press, 2007), 31. titucionalidad En México [The Constitutional Block in 32 Endicott, “The Logic of Power and Freedom,” 250– Mexico] (Mexico: Comisión de Derechos Humanos del 252; Ver también: Jeremy Waldron, “Are Sovereig- Distrito Federal, 2013), 26. ns Entitled to the Benefit of the International Rule of 36 Corte de Constitucionalidad, Expedientes Acumula- Law?,” European Journal of International Law 22: 315. dos 4783-2013, 4812-2013, 4813-2013, Apelación de Sentencia de Amparo, 6 de julio 2016, pp. 45-48. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 43

Haciendo referencia a la constitución universales y regionales, como la ONU y el pluralista y multinivel del Estado de Guatemala, Sistema Interamericano de Derechos Humanos. esta prescribe que: “[l]a soberanía radica en Esto ha llevado al Estado guatemalteco a el pueblo quien la delega, para su ejercicio, reconocer su incapacidad de combatir la en los Organismos Legislativo, Ejecutivo corrupción dentro de sus fronteras y la solicitud y Judicial.”37 Tomando esta referencia, la de asistencia internacional en esa materia, soberanía es la transmisión del poder de cual se refleja en la opinión de la Corte de decisión por parte de los ciudadanos al Estado. Constitucionalidad expresando que: Sin embargo, esta transmisión se encuentra sujeta al objetivo fundamental de la creación “[s]iendo la plena vigencia de los derechos del Estado.38 Como consecuencia, la soberanía humanos una preocupación universal, es lógico es el ejercicio regulado de delegación de poder que un Estado amplíe sus obligaciones en tal de los ciudadanos a sus autoridades, elegidas sentido, y requiera el apoyo de una organización democráticamente mediante sufragio, para su internacional, especializada en la materia, propio desarrollo y mejora. como las Naciones Unidas, lo cual es coherente con las obligaciones adquiridas por el Estado Esta interpretación de soberanía, regulado en diferentes instrumentos internacionales en como un ejercicio legal, por tanto, se convierte el ámbito de derechos humanos, en los cuales en una extensión del objetivo fundamental se afirma la preocupación universal por su de un Estado frente al derecho internacional. vigencia.”41 Esto conlleva, entonces, a que el Estado ha de interactuar en la esfera internacional en aras Esta interpretación por parte de la Corte de de la promoción del bienestar del individuo, Constitucionalidad lleva a la conclusión que lo cual no puede lograr de manera unitaria.39 la ratificación de instrumentos internacionales Bajo esta línea de pensamiento, la soberanía de derechos humanos no restringe a la significa, por ende, un reconocimiento por soberanía; sino la complementan y refuerzan.42 parte de los ciudadanos de un Estado dentro Con esta visión, el individuo se convierte de una comunidad más amplia de naciones, en en centro de la interacción profunda entre búsqueda de intereses en común.40 el derecho internacional con el interno o doméstico, convirtiendo esta interacción en En esta búsqueda y reconocimiento de la una conversación dialéctica y constructivista necesidad de proveer desarrollo y garantías entre ambas.43 Esta conversación dialéctica y sociales a sus propios ciudadanos, Guatemala constructivista revelan la naturaleza bicéfala se ha convertido miembro de organizaciones de la soberanía: primero, como una delegación de poder para la búsqueda del desarrollo social 37 Constitución de Guatemala, Artículo 141. del individuo, y, segundo, la capacidad de 38 Constitución de Guatemala, Artículo 1. 39 James Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” en The Cambridge Companion to International Law, ed. 41 Corte de Constitucionalidad, Expediente 791-2007, James Crawford and Martti Koskenniemi (Cambridge Opinión Consultiva, 8 de mayo de 2007, pp. 7. University Press, 2012), 128; John Tasioulas, “Human 42 Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano de Rights, Legitimacy, and International Law,” American Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos Ins- Journal of Jurisprudence 58 (2013): 20. titucionales Y Procesales [The Interamerican System 40 Héctor Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano on Human Rights Protection: Institutional and Proce- de Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos dural Aspects], 501. Institucionales Y Procesales [The Interamerican Sys- 43 Anne Peters, “Dual Democracy,” en The Constitu- tem on Human Rights Protection: Institutional and tionalization of International Law, ed. Jan Klabbers, Procedural Aspects] (San José, Costa Rica: Instituto Anne Peters, and Geir Ulfstein (OUP, 2009), 271; Er- Interamericano de Derechos Humanos, 2004), 501; nst-Ulrich Petersmann, “‘Fragmentation’ and ‘Judicia- Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” 124. lization’ of International Law as Dialectic Strategies for Reforming International Economic Law,” Trade. Law and Development 5 (2013): 235. 44 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG estos mismos individuos de beneficiarse del Esta solicitud de ayuda presenta un claro desarrollo del derecho internacional.44 ejemplo de como el derecho internacional se encuentra profundamente conectado con los En el caso guatemalteco, el retorno a la objetivos constitucionales de un Estado en su democracia reveló problemas más profundos reconstrucción post-conflicto. Esta conexión y estructurales dentro de su institucionalidad.45 resulta en una simbiosis de objetivos que Uno de estos problemas ha sido la corrupción, sentaron las bases para la creación de una nueva la cual se encuentra enraizada dentro de las forma de organismo internacional, la CICIG. instituciones públicas y que ha afectado el Esta simbiosis, por consiguiente, se convierte desarrollo social y económico del país.46 en un mecanismo por la cual deficiencias Actualmente, el ex-presidente y la ex domésticas puedan ser reparadas y fortalecidas vicepresidenta al igual que una serie de por el derecho internacional, restableciendo funcionarios públicos, se encuentran bajo nuevamente la soberanía dentro del Estado. proceso penal a razón de su presunto vínculo a Por ello, el reconocimiento de la necesidad de delitos de defraudación aduanera y otros. asistencia por parte del Estado para combatir la corrupción dentro de sus instituciones, presenta La corrupción, en especial aquella que afecta un primer paso para la reparación del ejercicio el funcionamiento de las instituciones públicas, y vínculo de la soberanía entre la población y representan bajo un modelo constitucional sus gobernantes. pluralista y multinivel un detrimento a la soberanía de cualquier Estado. Esto es en razón Sin embargo, la simbiosis de objetivos que la delegación de la capacidad de hacer entre el Estado de Guatemalteco con actores decisiones para la mejora de los ciudadanos internacionales, como la CICIG, tiene, así se encuentra violentada para favorecer unos también, límites y prerrogativas. En esta pocos para provecho personal, perjudicando y línea de ideas, el jurista Mattias Kumm ha negando el desarrollo social y económico de una desarrollado un cuadro teórico por el cual actores ciudadanía necesitada. O sea, corrupción y, en internacionales puedan actuar legítimamente especial, corrupción que afecte instituciones y en esferas domésticas.48 Este cuadro teórico, realizada por funcionarios públicos, representan para Kumm, se encuentra compuesto de una vulneración de esa delegación de funciones los siguientes principios de naturaleza por parte de la población. “formal, jurisdiccional, procedimental y cosmopolita”: primero, legalidad, lo cual En la búsqueda de su propio fortalecimiento significa que los Estados dejaran actuar institucional y lucha contra la corrupción, el a los actores internacionales, siempre y Estado guatemalteco ha buscado asistencia cuando no contradigan los otros principios internacional, en especial de la ONU.47 cosmopolitas y derechos fundamentales; segundo, subsidiariedad, que significa que el 44 Gerald L. Neuman, “Human Rights and Constitutional Estado deberá de limitar su actuación soberana Rights: Harmony and Dissonance,” Stanford Law Re- view 55 (2003 2002): 1892. ante el derecho internacional y los actores 45 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building internacionales; tercero, debido proceso, que Processes in Democratization: Case Study Guatema- la,” 12–18. significa que el Estado limitará su actuación 46 Ibid., 36–37. soberana, sí y solo sí, existen justificaciones 47 Amy Ross, “United Nations Verification Mission in y procesos previos establecidos para la Guatemala (MINUGUA),” en The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations, ed. Joa- actuación de estos actores internacionales; y, chim A. Koops et al. (Oxford University Press, 2015), 556; Rajeev Pillay, “Evaluation of UNDP Assistance to 48 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Consti- Conflict-Affected Countries: Case Study Guatemala” tutionalism: An Integrated Conception of Public Law,” (New York: United Nations Development Programme: Indiana Journal of Global Studies, no. 20 (2013): 607. Evaluation Office, 2006), 15–22. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 45 por último, respeto a los derechos humanos, constitución plural y multinivel, sin embargo, los cuales fusionan los derechos fundamentales su existencia y desarrollo son determinados por reconocidos por la legislación nacional con los factores morales y la capacidad y motivación internacionales, presentando, así, lineamientos real de los Estados en poder lograrlo conforme para los Estados y actores internacionales para a sus objetivos trazados.52 tomar en cuenta al momento del ejercicio de sus prerrogativas.49 Bajo esta visión constructivista, John Tasioulas presenta otra alternativa para la El cuadro teórico de Kumm, no obstante, determinación de legitimidad de actores presenta ciertas salvedades. Este cuadro presenta internacionales basado en los conceptos a la legitimidad en términos de procedimiento, filosóficos de Joseph Raz sobre autoridad.53 aceptando el derecho internacional como Raz presupone legitimidad bajo los siguientes intrínsecamente legítimo, sometiendo, así, a términos: actores y Estados bajo una estricta función de cumplimiento de normas bajo un paradigma “primero, el sujeto sería mejor conforme de derechos humanos universalizados.50 Por a razones que se aplican a él de todos modos ello, esta aproximación se encuentra apegada (es decir, razones otras que de las mismas a una visión positivista e institucionalista de directivas de la autoridad) si pretende guiarse la interconexión del derecho internacional por las directivas de la autoridad que si no con el doméstico.51 O sea, que para Kumm, lo hace (me referiré a él como la tesis de la la legitimidad de actuación depende de las justificación normal o la condición, CNM). instituciones que aplican las normas jurídicas, En segundo lugar, que las cuestiones sobre las convirtiendo, entonces, a los Estados u otros que se cumple la primera condición están tal actores internacionales y domésticos en meros que respecto de ellos es mejor al ajustarse a la agentes de implementación y, por tanto, evitando razón de decidir por sí mismo, sin ayuda de la comprender la razones epistemológicas que autoridad (me referiré a ella como la condición llevan a fundar y erigir una visión constructiva de independencia)” [traducción propia del de la interacción y simbiosis del derecho autor]. 54 internacional con el interno. Continuando con esta premisa, Tasioulas Este trabajo reconoce que, es cierto que los contempla que más allá de la democracia Estados y ciertos actores internacionales han 52 John Tasioulas, “The Moral Reality of Human Rights,” adquirido un rol vital en implementar y asegurar en Freedom from Poverty as a Human Right: Who derechos humanos y la construcción de una Owes What to the Very Poor?, ed. Thomas Pogge (Oxford, UK: Oxford University Press, 2007), 76. 49 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Constitu- 53 John Tasioulas, “Parochialism and the Legitimacy of tionalism: On the Relationship between Constitutiona- International Law,” en Parochialism, Cosmopolitanism lism in and Beyond the State,” en Constitutionalism, and the Foundations of International Law, ed. M.N.S. International Law and Global Governance, ed. Jeffrey Sellers (Cambridge University Press, 2012), 17. L. Dunnof and Joel P. Trachtman (United Kingdom: 54 Original en inglés: ‘[f]irst, that the subject would better Cambridge University Press, 2009), 272–274. conform to reasons that apply to him anyway (that is, 50 Nico Krisch, “The Case for Pluralism in Postnational to reasons other than the directives of the authority) if Law,” en The Worlds of European Constitutionalism, he intends to be guided by the authority’s directives ed. Grainne de Burca and J.H.H. Weiler (Cambridge than if he does not (I will refer to it as the normal jus- University Press, 2011), 223. tification thesis or condition, NJC). Second, that the 51 En una explicación de una visión institucionalista del matters regarding which the first condition is met are derecho, ver: Joxerramon Bengoextea, “Teoría Ins- such that with respect to them it is better to conform to titutional Del Derecho [Institutional Theory of Law],” reason than to decide for oneself, unaided by authority en Enciclopedia de Filosofía Y Teoría Del Derecho (I will refer to it as the independence condition).Raz, [Encyclopedia of Philosophy and Theory of Law], ed. Joseph Between Authority and Interpretation: On the Jorge Luis Fabra Zamora and Álvaro Nuñez Vaquero Theory of Law and Practical Reason, Oxford Universi- (Universidad Nacional Autónoma de México, 2015). ty Press, Oxford, 2012, 137–138. 46 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG y los derechos humanos, construcciones investigación y persecución criminal, no solo en epistemológicas y el sentido moral definen materia penal, sino, asimismo, de violaciones a el cumplimiento del CNM.55 Con esta visión, derechos humanos.59 Tasioulas argumenta que no solamente el reconocimiento de derechos humanos define la Sin embargo, esta comisión nunca cobró capacidad de actuar de un Estado, sino también vida, a razón que la Corte de Constitucionalidad su capacidad y motivación real de ejecutarlas, emitió un dictamen desfavorable a la misma.60 de conformidad con sus visiones morales.56 La Corte razonó que, debido a su amplío Esta intepretación de Tasioulas, por ende, mandato, esta comisión arrogaba no únicamente complementa el cuadro teórico de Kumm, funciones de persecución penal del Ministerio dotándolo de una visión constructiva de la Público, sino, también, judiciales. Por ello, la interacción del derecho internacional con el Corte estimó que la creación de una comisión interno o doméstico. con facultades tan amplias contravenía a la Constitución.61 III. LA CICIG EN GUATEMALA Luego de esta opinión desfavorable por parte Como resultado del alto índice de de la Corte de Constitucionalidad, funcionarios funcionarios y oficiales públicos involucrados guatemaltecos negociaron nuevamente con la en actividades asociadas con corrupción ONU para la creación de una nueva entidad en Guatemala, la investigación criminal internacional, con un mandato más reducido, sin ha encontrado una serie de obstáculos, arrogarse competencias administrativas en la determinando que sea lenta y sin resultado persecución penal, sino enfocada a la asistencia positivo alguno.57 de fiscales en su lucha contra la corrupción. 62

Como consecuencia de esta realidad, en Este nuevo tipo de comisión internacional, 2003, el Procurador de los Derechos Humanos la CICIG, es pionero en su naturaleza, debido a en Guatemala empujo para un mayor rol de la que, aunque su comisionado es nombrado por ONU dentro de la lucha contra la corrupción. el Secretario-General de la ONU e informará Esto conllevó a la negociación de una primera periódicamente sus resultados a éste último, no Comisión de Investigación de Cuerpos es un órgano parte de la ONU y es regulado por Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad su propio instrumento constitutivo.63 -CICIACS-.58 Esta primera comisión tenía un mandato más amplio que su contemporáneo, la CICIG, y tenía amplias facultades de 59 Ibid., Art. 2 and 3. 60 File No. 1250-2004 (Advisory Opinion) (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2004). 55 John Tasioulas, “The Legitimacy of International Law,” 61 Ibid. in The Philosophy of International Law, ed. Samantha 62 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas Besson and John Tasioulas (Oxford University Press, Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable- 2010), 100. cimiento de Una Comisión Internacional Contra La 56 Ibid., 15; Samantha Besson, “Human Rights: Ethics, Impunidad En Guatemala [Agreement between the Political … or Legal? First Steps in a Legal Theory of United Nations Organisation and the Government of Human Rights,” en The Role of Ethics in International Guatemala Relating to the Establishment of an Inter- Law, ed. Donald Earl Childress III (Cambridge Univer- national Commission against Impunity in Guatemala] sity Press, 2012), 217. Ratified 12 December 2006, Preambulo. 57 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building 63 El preambulo del acuerdo de creación de la CICIG Processes in Democratization: Case Study Guatema- prescribe: “[c]onsiderando además que el Secretario la,” 11. General y el Gobierno de Guatemala han celebrado 58 Agreement Between The United Nations and the negociaciones para el establecimiento de la CICIG, no Government of Guatemala for the Establishment of siendo un órgano de las Naciones Unidas, sino que a Commission for the Investigation of Illegal Groups funcionará solamente de conformidad con los térmi- and Clandestine Security Organizations in Guatemala nos de este acuerdo”. (“CICIACS”)signed 7 January 2004. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 47

Esta nueva entidad difiere de los primero años, la CICIG se enfrentó contra la organismos tradicionales en el sentido que es indiferencia por parte de funcionarios públicos completamente autónomo, sin que Estados y ataques de políticos y miembros de la sociedad sean miembros del mismo y, asimismo, que civil.69 Así también, mientras que la CICIG tiene la capacidad de actuar directamente en la apenas se instalaba en el país, acaeció un nuevo esfera interna por mandato internacional.64 Esto cambio de gobierno. Esto significó que, aunque le otorga a la CICIG una capacidad y efectos el nuevo presidente demostró cierta simpatía únicos dentro de la legislación nacional. hacia la nueva Comisión, su atención no estaba dirigida a esta, sino a llevar a cabo sus propias El acuerdo constitutivo de la CICIG promesas políticas.70 establece que es un organismo con el objeto de asistir al fortalecimiento de las instituciones Durante 2007 y 2010, durante el período nacionales y contribuir a la lucha contra de su primer comisionado, la CICIG se enfocó la corrupción mediante la investigación y en consolidar su mandato en Guatemala. No persecución penal.65 Con este mandato, la obstante, durante este periodo inicial, la CICIG CICIG puede investigar hechos relacionados no contó con el apoyo de fiscales. Sin embargo, con corrupción e, inclusive, convertirse en la CICIG comenzó con sus primera labores “querellante adhesivo” en casos particulares.66 investigativas, con resultados positivos.71 La Comisión puede también recomendar al Estado de Guatemala la adopción de políticas En 2010, con la entrada del segundo públicas que asistan a la erradicación de Comisionado, la CICIG comenzó a desvanecerse cuerpos paralelos y promover su persecución y del ojo público. Esto fue resultado de la sanción.67 Bajo esta prerrogativa, la CICIG se designación de una nueva Fiscal General quien ha involucrado en la promoción de la reforma ganó alto reconocimiento por la persecución de constitucional del organismo judicial en aras de crímenes de corrupción y otros relacionados fortalecerlo. con violaciones a derechos humanos acaecidos durante el periodo del conflicto armado El actuar de la CICIG en Guatemala, no interno.72 Sin embargo, con una nueva Fiscal, la obstante, no ha sido un camino fácil. Desde CICIG pudo forjar una nueva asociación con el su inicio, en 2007, la CICIG ha estado bajo la Ministerio Público.73 administración de tres comisionados y, desde entonces, bajo una opinión escéptica y dividida Durante este mismo periodo, la CICIG de la sociedad guatemalteca.68 Durante sus intentó promover por primera vez una reforma constitucional en Guatemala.74 En 64 On the nature of traditional international organisations esta oportunidad, no obtuvo éxito alguno a see: International Law Commission, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, with razón del clima político desfavorable que se Commentaries Sixty Third Session, 2011, 6–8. encontraba. En 2010, los tribunales nacionales 65 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable- emitieron una serie de autos y sentencias que cimiento de Una Comisión Internacional Contra La 69 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: CI- Impunidad En Guatemala [Agreement between the CIG in Guatemala” (Open Society Foundation, March United Nations Organisation and the Government of 2016), 39–40. Guatemala Relating to the Establishment of an Inter- 70 Ibid., 39. national Commission against Impunity in Guatemala] 71 Ibid., 43. Ratified 12 December 2006, Art. 1(a). 72 Ibid., 57. 66 Ibid., Art. 3 (b) (d) and (e). 73 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The 67 Ibid., Art. 2(b) and (c). International Commission Against Impunity in Guate- 68 Washington Office on Latin America, “THE CICIG: An mala,” 4. Innovative Instrument for Fighting Criminal Organiza- 74 For Reform Proposals see: http://www.cicig.org/in- tions and Strengthening the Rule of Law” (Washington dex.php?page=reforma_constitucional Office on Latin America, June 2015), 9. 48 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG desfavorecían a las investigaciones criminales mencionado en el informe. Al no presentar de la Comisión. Esto resultó en una reacción, prueba o iniciar con una persecución penal por parte del comisionado, alegando que formal de los jueces, la misma CICIG violó su jueces guatemaltecos estaban obstruyendo la propio mandato. Así también, al únicamente justicia.75 La respuesta por parte de las cortes publicar un informe, creo un vacío legal nacionales, en particular de la Corte Suprema mediante la cual los jueces pudiesen defenderse de Justicia, fue en llamar al comisionado a e impugnar la veracidad de dicho ataques, respetar las decisiones de los jueces.76 La afectando su honra y capacidad técnica. subsiguiente reacción del comisionado se materializó mediante la publicación de un Se puede mencionar que, aunque ciertos reporte llamado “Jueces de la Impunidad” en jueces intentaron traer a cuentas la actuación 2012, cual contenía una serie de alegatos en de la CICIG, la Corte de Constitucionalidad contra de jueces nacionales, quienes según la declaró que no tenía jurisdicción, competencia, CICIG mantenían vínculos con estructuras para revisar las actividades de ambos la CICIG criminales.77 y el Comisionado.79 Con esto, la misma Corte de Constitucionalidad creo un vacío jurídico Este informe realizado por la CICIG se con implicaciones serias a la protección de los basaba en artículos de periódico y en la opinión derechos humanos por parte de una presunta desfavorable de la comisión en contra de los violación, en este caso por parte de actor jueces que había resuelto en su contra. Incluso, internacional.80 luego de la publicación del reporte, la CICIG no procedió a investigar a los jueces o promover La presentación de este vacío jurídico, la persecución criminal de los mismos.78 Bajo entonces, se presenta como evidencia que un punto de vista legal, la CICIG, al publicar pueden poner en tela de duda la legitimidad y dicho reporte, no únicamente violó su propio legalidad de las actividades de la CICIG. La mandato, sino, también, violó una serie de CICIG, al crear una situación por la cual creaba derechos fundamentales, como el derecho a la una discusión deconstructiva con la judicatura, honra, el derecho de la presunción de inocencia creó un ambiente de animosidad con otras y al debido proceso, todos garantizados por instituciones estatales y la sociedad civil. Con la constitución guatemalteca e instrumentos esto, la CICIG se quedó sola y sin legitimidad universales y regionales de derechos humanos. para actuar dentro del contexto guatemalteco.

Utilizando el cuadro teórico de Kumm, En 2013, un nuevo comisionado asumió y bajo una visión constructivista, la CICIG el liderazgo de la CICIG. Como su primer al publicar dicho informe actuó fuera de los acto, se distanció del trabajo de su predecesor principios de legalidad así como del debido y particularmente del informe de 2012.81 El proceso y protección de los derechos humanos, 79 Expediente 3726-2009: Amparo contra Comisión In- afectado los derechos inherentes de los jueces ternacional contra la Impunidad (sentencia) (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2009); Expediente 75 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The 3720-2009: Amparo contra el Comisionado Interna- International Commission Against Impunity in Guate- cional contra la Impunidad en Guatemala (sentencia) mala,” 5. (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2009). 76 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: 80 Constitution of Guatemala, Art. 29; Convención Ame- CICIG in Guatemala,” 61. ricana sobre los Derechos Humanos: Arts. 8, 13, 25. 77 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua- 81 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua- temala, “Los Jueces de La Impunidad [Judges of Im- temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado punity]” (Comisión Internacional contra la Impunidad Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública [Press en Guatemala, November 2012). Comunication 057The Commissioner Iván Velásquez 78 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: Gómez, to the Public Opinion],”, http://www.cicig.org/ CICIG in Guatemala,” 60. index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01arti- cleid=455&cntnt01returnid=1077. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 49

Comisionado logró distanciarse del informe al IV. LA LEGITIMIDAD DE ACTORES mencionar que el mismo fue elaborado usando INTERNACIONALES EN “rumores”.82 Con esto, el Comisionado pudo REFORMAS CONSTITUCIONALES exitosamente distanciarse del mismo y forjar nuevos vínculos con el Ministerio Público y A finales de 2015, el Estado de Guatemala los jueces nacionales. 83 Esta nueva asociación celebró una nueva elección general para la permitió a la CICIG nuevamente investigar casos elección de su nuevo presidente y congreso. clave, incluyendo un nuevo caso involucrando Bajo la opinión pública, el nuevo presidente al ex-presidente y ex-vicepresidenta, al igual electo hizo como promesa de campaña el que un alto número de funcionarios públicos, apoyar las labores de la CICIG. 87 Al ser electo, en una serie de actos de defraudación aduanera el nuevo presidente viajó a la sede de la ONU y tributaria en 2015.84 en Nueva York en aras de negociar una prórroga del mandato de la CICIG hasta el año 2020.88 El resultado de estas nuevas investigaciones por parte de la CICIG trajo como consecuencia Luego de la elección de un nuevo presidente una serie de manifestaciones masivas por parte y congreso, la CICIG tomó nuevamente la de la ciudadanía general en agosto de 2015 en iniciativa y llamó a un nuevo dialogo hacía apoyo de la CICIG y el Ministerio Público y la reforma constitucional del organismo exigiendo la renuncia de la cúpula gobernante.85 judicial guatemalteco. 89 Esta iniciativa tuvo eco en el Organimo Ejecutivo, llamando éste Estas manifestaciones masivas tuvieron luego a un “dialogo nacional” para la reforma como resultado la renuncia de los jefes de constitucional de la judicatura, comenzando el gobierno en los meses siguientes. Con la mismo en abril de 2016. 90 renuncia de estos se abrió la puerta a su procesamiento por parte del Ministerio Público. Como mencionado previamente, la reforma 86 A raíz de este evento transcendental, primero constitucional ha sido una tarea pendiente del en la historia de Guatemala y así también con Estado desde la ratificación de los acuerdos de otra serie de investigaciones involucrando a más paz. Sin embargo, la reforma constitucional funcionarios, han llevado a la CICIG a obtener también ha sido una empresa personal de los un rol relevante y central en promocionar una comisionados de la CICIG. 91 reforma constitucional. 87 TeleSur, “By 2022 Guatemala Will Not Need CICIG: Jimmy Morales,” http://www.telesurtv.net/english/ news/By-2022-Guatemala-Will-Not-Need-CICIG-Jim- my-Morales-20150908-0029.html. 88 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua- 82 Ibid. temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado 83 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública” International Commission Against Impunity in Guate- 89 Prensa Libre, “Cicig Convoca a Diálogo Nacional mala,” 6. Para Reformar La Justicia [CICIG Calls for National 84 New York Times, “Guatemala’s Embattled President,” Dialogue to Reform Justice],” http://www.prensalibre. http://www.nytimes.com/2015/08/27/opinion/guate- com/guatemala/politica/cicig-anuncia-dialogo-nacio- malas-embattled-president.html. nal-hacia-la-reforma-de-la-justicia. 85 New York Times, “Guatemala: President Is Urged to 90 Comisión Internacional contra la Impunidad en Guate- Resign,” http://www.nytimes.com/2015/08/28/world/ mala, “Comunicado de Prensa 023: Anuncian Diálogo americas/guatemala-president-is-urged-to-resign. Nacional: Hacia La Reforma de La Justicia En Guate- html. mala [Press Comunication 023: Call for National Dia- 86 The Washington Post, “Otto Perez Molina, Guate- logue: Towards the Reform of Justice in Guatemala],” malan President, Reigns amid Corruption Probe,” http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,- http://www.washingtontimes.com/news/2015/sep/3/ detail,0&cntnt01articleid=699&cntnt01returnid=67. otto-perez-molina-guatemala-president-resigns-ami- 91 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building d/?page=all. Processes in Democratization: Case Study Guatema- la,” 24. 50 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

En el tema de reformas constitucionales, una reforma sustancial.97 Esto se logra ver con estos se pueden definir como procesos el primer intento de reforma judicial por parte de decisión por parte de actores políticos de la CICIG en 2011, cual no obtuvo eco en moldeados por las necesidades de la sociedad en las institucionales estatales o en la sociedad cual se encuentran. 92 Sin embargo, las reformas, civil. La falta de liderazgo de la CICIG, en en específico reformas constitucionales, aquel entonces, respondía a su situación de representan una situación donde se expone no integrarse como un actor cohesivo de la abiertamente un régimen constitucional. 93 Por sociedad y a su disputa con jueces nacionales. ello, las reformas constitucionales necesitan de una reflexión crítica de la realidad del Estado, Usando la terminología de Raz, aunque la sus instituciones y la rendición de cuentas CICIG hubiese llenado los requisitos del marco del ejercicio del poder público. 94 Solamente teórico de Kumm, no satisfacía un clamor mediante una revisión crítica y objetiva del popular ni se presentaba genuinamente ante régimen constitucional, tomando en cuenta la sociedad como un líder moral, por tanto no la historia constructivista de dicho régimen, satisfacía el CNM. Su disputa con los jueces, se pueden precisar los cambios requeridos y unido al hecho que fue opacada por una Fiscal necesitados, evitando, así, cualquier cambio o General fuerte conllevó que en 2011 la CICIG daño colateral no deseado que pueda afectar fallara en su primer intento de promoción de la institucionalidad y los valores plurales y una reforma constitucional. multinivel del sistema.95 Por el contrario, en 2016, la CICIG si Dentro de un proceso de reforma satisface la CNM de Raz, al presentarse como constitucional, no obstante, la participación un actor de cohesión, representando valores de ciertos grupos y técnicos pueden proveer de la sociedad en su búsqueda de combatir de más legitimidad a la aceptación del la corrupción enraizado en las instituciones cambio constitucional promovido.96 Sin estatales. Esto lo logró mediante su asociación embargo, como advertencia, la participación estratégica con el Ministerio Público y jueces de muchos actores puede traer la perdida de nacionales así como gracias al descubrimiento rumbo del cambio constitucional requerido de extensas redes de corrupción. Incluso, y la introducción indeseada de grupos con durante el proceso de dialogo para una posible intereses propios, llevando, entonces, a una reforma constitucional, la CICIG ha sido un situación la cual de-construye el ímpetu hacía actor cohesivo, reuniéndose con distintos sectores y expertos, como el Colegio de 92 Claude Klein and Adrás Sajó, “Constitution-Making: Abogados, grupos indígenas y universidades. 98 Process and Substance,” en The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, ed. Michel Rosenfeld and Adrás Sajó (Oxford University Press, 2012), 420. Por lo anterior, el éxito y la legitimidad de 93 Ibid., 438. la CICIG no radican en el hecho que ha logrado 94 Mathias Kumm, “Taking ‘the Dark Side’ Seriously: Constitutionalism and the Question of Constitutio- convertirse, por ahora, en una institución líder nal Progress. Or: Why It Is Fitting to Have the 2016 en la lucha contra la corrupción y el motor de ICON-S Conference in Berlin,” ICON 13 (2015): 780. reforma constitucional en Guatemala sino en 95 Klein and Sajó, “Constitution-Making: Process and Substance,” 438; Justin Blount, “Participation in Cons- sentido que ha logrado identificarse e insertarse titutional Design,” en Comparative Constitutional Law, dentro una construcción moral más grande de ed. Tom Ginsburg and Rosalind Dixon (Edward Elgar Publishing Limited, 2011), 38. 97 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 40. 96 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 39; 98 ElPeriodico, “Velásquez y Aldana se reúnen con Direc- Jennifer Widner and Contiades Xenophon, “Constitu- tiva del CANG” http://elperiodico.com.gt/2016/05/04/ tion-Writing Processes,” en Routledge Handbook on pais/velasquez-y-aldana-se-reunen-con-directi- Constitutional Law, ed. Mark Tushnet, Thomas Flei- va-del-cang-2/. ner, and Cheryl Saunders (Routledge, 2012), 65. Carlos Arturo Villagrán Sandoval 51 la cual participa la sociedad guatemalteca en su V. CONCLUSIONES conjunto. O sea, que la legitimidad de CICIG no deviene del hecho que cumple eficazmente Con respecto al tema de soberanía, la CICIG con su mandato, sino del hecho que pudo no presenta intromisión alguna a la soberanía de transformarse y logró presentar una visión para Guatemala. Esto se demuestra primero, por el el desarrollo sustancial de la institucionalidad hecho que fue el Estado de Guatemala, a través del país coincidente con la de la ciudadanía de sus instituciones (Ejecutivo, Legislativo guatemalteca y la sociedad civil en general. y Judicial) quienes solicitaron, negociaron, analizaron la adecuación a la Constitución, Por lo anterior, las condiciones por la cual firmando y ratificando el Acuerdo dela la CICIG ha podido constituirse dentro de República de Guatemala con la ONU que una mayor construcción moral ha sido por lo permitió la creación de la CICIG. Segundo, siguiente: primero, el crear asociaciones fuertes bajo un esquema o régimen constitucional y estratégicas con instituciones nacionales para pluralista y multinivel, donde la interacción el cumplimiento de su mandato, posicionándose, del derecho internacional con la legislación a su vez, como un actor relevante; segundo, el nacional posiciona al individuo como centro de obtener respaldo público en un momento de crisis esta interacción, la actividad de la CICIG viene institucional dentro del Estado de Guatemala; a suplir las deficiencias de las instituciones y, tercero, el saber posicionarse como técnico internas, reestableciendo, así, la soberanía del y experto de la posible reforma constitucional, Estado Guatemalteco disminuida por los altos dejando a otros actores nacionales adoptar y índices de corrupción. tomar el rol principal también como agentes de En relación a la reforma constitucional, cambio constitucional, tales como agrupaciones la legitimidad de la CICIG deviene de su indígenas, universidades y sociedad civil. Esto capacidad de integrarse en la construcción del último ha convertido a la CICIG no solamente fortalecimiento del organismo judicial en aras en un actor cohesivo, sino integrarse a formar de combatir la corrupción que azota al país. parte de una mayor construcción moral para el Su integración a esta construcción moral, por cambio. tanto, ha sido efectiva en razón que ha logrado ser un actor cohesivo y podido integrar a varios Las tres condiciones mencionadas otros actores dentro del dialogo. satisfacen, por ende, la CNM de Raz y el cuadro teórico de principios institucionales de El éxito de la CICIG es también medido Kumm. El resultado de estas condiciones tienen internacionalmente. Esto se demuestra por como consecuencia una construcción que une el hecho que el país vecino de Honduras, una al derecho internacional con el derecho interno empresa similar para lucha contra corrupción se bajo una visión de valores armonizados, lo cual, ha creado bajo el contexto de la Organización asimismo, respeta y corrige las deficiencias de de la Estados Americanos.99 Sin embargo, la soberanía dentro de un sistema constitucional esta nueva empresa, aunque cuenta con un pluralista y multinivel. fuerte precedente, debe, así también, tener la visión de poder integrarse a la voluntad y una construcción hondureña para su propia lucha, y bajo su propio contexto, contra la corrupción. 99 Para más información ver: Eric L. Olson and Kathe- rine Hyde, “Nine Questions and Observations about Honduras’s New Anti-Corruption Mechanism” (Woo- drow Wilson International Center for Scholars: Latin American Program, October 5, 2015), https://www. wilsoncenter.org/article/nine-questions-and-observa- tions-about-hondurass-new-anti-corruption-mecha- nism. 52 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

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Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

HUGO BETETA *

Resumen.

A partir de varios hitos en la relación de China con América Latina se plantea que para las economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, su participación en procesos productivos que trascienden sus fronteras es fundamental para sostener el crecimiento lo cual significa que las políticas estratégicas de inserción internacional guatemalteca tienen que mantener como objetivo el fortalecimiento del proceso de integración regional. En este contexto, el creciente rol de China en los flujos de comercio e inversión mundiales, conducen a la reflexión estratégica de cómo vincularse con las cadenas de producción más dinámicas en las que China participa dado que este país ha sido - y continuará siendo- un actor central del acelerado proceso de cambio en la geografía económica mundial pues se espera que ya para el 2017 su producto interno bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo, supere al de Estados Unidos, transformándose en la primera economía del planeta. Esto coincide con un drástico reforzamiento de los vínculos comerciales de China con las economías emergentes y en desarrollo, razón por la cual se podría decir que existe un “rezago estratégico” de Guatemala con respecto a China que podría tener grandes costos socioeconómicos no sólo porque Beijing es un jugador importante para las exportaciones de Guatemala a Centroamérica y de las exportaciones de Guatemala en la cadena hilo, textil y confección a Estados Unidos sino porque la expansión de la clase media china en un contexto de mayores salarios incrementará la demanda de productos exportables de Guatemala, lo cual abre una ventana de oportunidad para cambiar la estructura comercial. Sin embargo, como estos cambios estructurales no suceden por sí solos sino que requieren de una estrategia productiva y comercial acompañada con decididas políticas públicas, se requeriría un replanteamiento de la forma de relacionarse con ese gran nuevo socio comercial que es China.

Palabras clave: economías pequeñas y abiertas, crecimiento, integración regional, cadenas de producción, economías emergentes y en desarrollo, productos exportables, políticas públicas.

• Introducción. internacional, inversión extranjera directa e innovación tecnológica y su papel como fuente En las últimas décadas, China —junto con de financiamiento internacional, China está las demás economías emergentes de Asia— se modificando aceleradamente el mapa de la ha convertido en un factor clave para entender economía mundial. la evolución y las perspectivas del proceso de globalización. Por su destacado desempeño Como parte de este proceso de crecimiento en cuanto a crecimiento económico, comercio y cambios en la economía mundial, China está potenciando los vínculos entre las economías en * Exministro de Finanzas de Guatemala, director de desarrollo y contribuyendo a un ciclo inédito de CEPAL subsede México. Hugo Beteta 59 crecimiento, comercio, inversión, reducción de de producción más dinámicas en las que China la pobreza y avances en la internacionalización participa, al tiempo que se profundiza la de las economías emergentes. En consecuencia, integración regional centroamericana. se está reduciendo la brecha de ingresos entre estas y los países industrializados. China por su parte reconoce la importancia creciente de sus vínculos con América Latina A partir de 2012, la economía china ha y el Caribe. Cinco hitos fundamentales así lo registrado una moderación de su ritmo de demuestran. El primero fue el Libro Blanco expansión, que se espera se mantenga en los sobre las relaciones con la región, aparecido próximos años. Este hecho se ha traducido en en noviembre de 2008. Un segundo hito fue la menores precios de varios de los productos propuesta de reforzamiento de las relaciones básicos exportados por América Latina y políticas, económicas y de cooperación que el el Caribe a ese país. La situación ha sido entonces Primer Ministro Wen Jiabao planteó interpretada como el fin del “superciclo” de altos a la región en junio de 2012, precisamente precios de dichos productos que prevaleció en desde la sede de la CEPAL en Santiago. Un la mayor parte del período comprendido entre tercer hito está constituido por la propuesta de 2003 y 2011. Paralelamente, las orientaciones un ambicioso marco de cooperación para el adoptadas por las autoridades chinas apuntan a período 2015-2019, conocido como “1+3+6” y lograr un rebalanceo de su modelo de desarrollo, presentado en julio de 2014 por el Presidente en que se da un mayor peso al consumo de los Xi Jinping en el marco de la primera Cumbre hogares y un peso relativamente menor a las América Latina y el Caribe-China, celebrada exportaciones y a la inversión. Todos estos en Brasilia. Un cuarto hito fue la aprobación elementos plantean oportunidades y desafíos del ya mencionado Plan de Cooperación 2015- para las relaciones económicas entre América 2019 entre los Estados miembros de la CELAC Latina y el Caribe y China, que cobrarán cada y China. El quinto hito es la visita del Primer vez más relevancia en los próximos años. Ministro Li Keqiang al Brasil, Chile, Colombia y el Perú, así como nuevamente a la sede de la Para las economías pequeñas y abiertas CEPAL. El fuerte interés manifestado por las como las centroamericanas, su participación autoridades chinas en fortalecer los vínculos en procesos productivos que transcienden con América Latina y el Caribe ofrece a la sus fronteras es fundamental para sostener su región una oportunidad histórica. Por ejemplo, crecimiento. Por estas razones los cambios para revertir la preocupante reprimarización en el escenario comercial internacional son exportadora es preciso lograr avances en relevantes y es importante diseñar estrategias productividad, innovación, infraestructura, para sacar el mejor provecho de ellos. La región logística y formación y capacitación de recursos centroamericana ha consolidado un proceso de humanos. Estos avances son fundamentales integración regional que le ha permitido ampliar para crecer con igualdad, en un contexto de su mercado interno y que algunas empresas acelerado cambio tecnológico. La cooperación alcancen una escala de planta adecuada para entre la CELAC y China podría privilegiar lograr economías de escala y aumentar eficiencia. esta renovación de la política industrial, Por esta razón, las políticas estratégicas de favoreciendo el procesamiento de los recursos inserción internacional en Centroamérica tienen naturales y sus encadenamientos productivos en su centro el fortalecimiento de su proceso con las manufacturas y los servicios. Ello de integración regional. En este contexto, el contribuiría a diversificar las exportaciones de la creciente rol de China en los flujos de comercio región, elevando su contenido de conocimiento e inversión mundiales, conducen a la reflexión y su valor agregado. Asimismo, en la medida estratégica de cómo vincularse con las cadenas en que la cooperación con China ayude a 60 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala cerrar nuestras brechas de infraestructura, la desaceleración fuera mayor, se introdujeron logística y conectividad, estimularía también varias medidas de estímulo a partir de 2014, el comercio intrarregional y la gestación de como una menor restricción del crédito bancario, cadenas regionales de valor. Por su parte, la una menor tasa de interés y un mayor gasto rica experiencia acumulada por nuestra región público en infraestructura. Con todo, se espera en materia de políticas sociales innovadoras, que la economía continúe desacelerándose. urbanización, protección medioambiental y Las proyecciones más recientes apuntan a otros ámbitos puede enriquecer las políticas que la economía china crecería en 2016 en un que permitan abordar los grandes desafíos que 6,5% (Fondo Monetario Internacional, abril de China enfrenta en su camino al desarrollo. 2016; Comisión Económica y Social para Asia Pacífico, abril de 2016). Asimismo, en 2017 Es el momento propicio para dar un salto de se proyecta un crecimiento para China en el calidad en la relación entre América Latina y el rango del 6,2% al 6,3% anual. Con ello, este Caribe y China. El Plan de Cooperación entre país continuaría situándose como una de las la CELAC y China para el período 2015 a 2019 economías que más crece entre las principales constituye un necesario e importante primer a nivel mundial. paso en esa dirección, al definir un marco institucional y orientaciones generales. Ahora es necesario dotar a dicho Plan de contenidos concretos, lo que a su vez exige definir una • El superávit en cuenta corriente de agenda regional concertada de prioridades, China sigue creciendo, pero se espera privilegiando las iniciativas plurinacionales. una reducción progresiva a partir de 2017. Ello podría contribuir a corregir algunos de los principales desequilibrios económicos globales • China continua siendo el polo más dinámico de crecimiento en la economía En años recientes China ha registrado mundial los mayores superávit en cuenta corriente del mundo en términos absolutos. Para conseguir China ha registrado una de las tasas de una recuperación menos frágil en la economía crecimiento anuales más altas del mundo global, es necesario que China y otros países durante el período 2001-2010 (10,5% en como Alemania y Japón reduzcan sus elevados promedio), incluso durante la crisis financiera superávits. En la medida que el mayor gasto global. No obstante, desde comienzos de en importaciones se refleje, por ejemplo, en 2012, el crecimiento de su economía se ha mayores exportaciones de Estados Unidos, la desacelerado, hasta alcanzar un 6.9% en 2015, economía de mayor déficit comercial y cuenta pero aún así China continúa siendo el principal corriente, la recuperación en la economía impulsor del crecimiento mundial. Cabe notar mundial será más estable y equilibrada. que la tasa media de crecimiento anual para Las orientaciones de los XII y XIII Planes el período 2011-2015 fue de un 7,4% anual, Quinquenales chinos van en esa dirección: una marcada desaceleración respecto de su elevar el consumo doméstico como proporción trayectoria anterior. del ingreso y fortalecer la posición del país en las cadenas globales de valor. Esta desaceleración tiene su origen en un menor crecimiento de las exportaciones En este contexto, China registró en 2015 y de la formación bruta de capital fijo. En un un superávit en cuenta corriente de 293.200 contexto en el que las autoridades temían que millones de dólares (157.100 millones de

Hugo Beteta 61

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1 N u 2 s o t r r t i e a li z 2 0 a 1 c 3 i ó n 2 0 1 4 2 0 1 5

Hugo Beteta 63 dólares mayor a la cifra registrada en 2011, con China, reflejando un coeficiente de la más baja de la última década). Para los importaciones/exportaciones de 9:1 en 2015. En próximos años se proyecta una gradual interés de ambos países, la problemática debiera disminución del superávit, alcanzando los plantearse para que el desequilibrio no aumente 193.368 millones de dólares en 2018. En este y se reduzca en el corto y mediano plazo para resultado influyen diversos factores: el mayor lo cual Guatemala debe estudiar la manera consumo doméstico, la gradual apreciación real de integrarse a la dinámica demanda de las del renminbi desde 2005, el deterioro de los importaciones chinas. En este ámbito también términos de intercambio de China, producto del debiera buscarse reducir la alta concentración aumento del precio de las materias primas que -o incrementar la diversificación- de las importa, el escaso dinamismo de los mercados exportaciones guatemaltecas a China en sólo un de Estados Unidos y la Unión Europea, que par de capítulos y buscar cerrar los significativos impacta negativamente sobre las exportaciones desequilibrios en el contenido tecnológico del chinas. comercio provenientes con China. Por estas razones se subraya la propuesta que realizara La región centroamericana presenta CEPAL (Dussel Peters, 2014) de establecer un permanente déficit comercial con China. En Programa de Exportación a China -poniendo los dos últimos años este déficit se ha reducido, a disposición los instrumentos públicos de las pero sigue siendo significativo. En la actualidad respectivas dependencias, así como un monto Guatemala, al igual que toda Centroamérica, sustantivo de financiamiento anual destinado a presenta un alto y creciente déficit comercial este objetivo.

GRÁFICO 3 CENTROAMÉRICA Y GUATEMALA: BALANZA DE LA CUENTA CORRIENTE, 2000-2015 (En miles de millones de dólares)

2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 -16 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Centroamérica Guatemala

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2016. 64 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

En el ámbito específico de los alimentos, el dinamismo del consumo chino ofrece grandes • En las últimas dos décadas, China oportunidades exportadoras a América Latina ha aumentado notablemente y el Caribe. En 2011, China fue el principal su participación en el consumo consumidor mundial de trigo, soya, arroz y mundial de varios productos básicos carne, y el segundo en el caso del maíz.

Entre 1990 y 2011, China se convirtió en China, pese a haber aumentado uno de los principales consumidores mundiales continuamente su productividad agrícola en de varios productos primarios, tanto agrícolas los últimos años, y a ser el principal productor como minerales y combustibles. Por ejemplo, mundial de arroz, algodón, trigo y papas, en el caso de la carne de cerdo, producto en continúa siendo deficitaria en el sector agrícola los que China ya representaba en 1990 una como un todo. Cabe notar que China ofrece un proporción importante del consumo mundial, gran potencial importador incluso en aquellos este se ha expandido en las últimas dos décadas, productos en que es un productor importante, hasta superar el 40%. debido a que no es autosuficiente en ellos.

CUADRO 1 CHINA: PARTICIPACIÓN EN LA PRODUCCIÓN E IMPORTACIONES MUNDIALES DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS SELECCIONADOS (En porcentajes del total)

Producción Importaciones 1990 2000 2011 1990 2000 2011 Trigo China 16,6 17,1 16,9 12,1 0,7 0,8 Centroamérica 0,7 0,6 0,5 1,0 0,7 3,5 Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 0,4 Maíz China 20,1 17,9 21,8 0,5 0,0 1,6 Centroamérica 3,6 3,4 2,4 6,3 8,5 11,3 Guatemala 0,3 0,2 0,2 0,2 0,4 0,7 Soja China 10,1 9,6 5,5 0,0 21,4 57,6 Centroamérica 0,6 0,1 0,1 3,8 8,7 3,9 Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Arroz China 36,7 31,5 27,8 0,5 1,2 1,7 Centroamérica 0,2 0,2 0,2 1,9 3,3 3,3 Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 Carne de cerdo China 32,2 41,6 44,8 0,0 2,8 4,3 Centroamérica 1,2 1,3 1,3 1,3 4,0 4,4 Guatemala 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de FAOSTAT. Hugo Beteta 65

La dinámica expansión de la clase media en China y la India trasladan el peso gravitacional • Hacia 2030, dos tercios de la población del consumo de Occidente a Oriente. Esta de clase media en el mundo habitarían situación resulta además consistente con el en la región de Asia-Pacífico, en mayor énfasis que las autoridades chinas desean comparación con un 21% en Europa y otorgar a la demanda interna (y dentro de ésta, América del Norte al consumo) en el crecimiento futuro, en parte como respuesta a la necesidad de reducir los China representa hoy el 20% de la población desequilibrios entre las zonas rurales y las mundial. Si bien su peso irá reduciéndose urbanas y entre las dinámicas zonas costeras y gradualmente en las próximas décadas, en el interior, más atrasado. términos absolutos la población de China sólo comenzaría a declinar a partir de 2030. La clase El aumento en el ingreso per cápita previsto media en China se estima en 157 millones de para las próximas décadas contribuiría a habitantes y ya es más grande que la de los reforzar la amplitud y el poder adquisitivo de la Estados Unidos. Para 2020, se proyecta que clase media china, transformándola en mercado sumaría 500 millones, constituyéndose de lejos clave para los alimentos, confecciones de mayor en el principal mercado global. De hecho, China calidad, turismo, fármacos, servicios médicos, ya superó a los Estados Unidos como el más retail y artículos de lujo, entre otros bienes y importante mercado del mundo para celulares, servicios. En este sentido, es fundamental que automóviles y computadores personales. América Latina y el Caribe pongan énfasis en diversificar sus exportaciones hacia el dinámico mercado de la emergente clase media china.

GRÁFICO 4 POBLACIÓN MUNDIAL DE CLASE MEDIA, 2009, 2020 Y 2030* (En porcentajes)

100

90 América del Norte

80

70 Europa

60 África Subsahariana 50

40 Oriente Medio y Norte de África 30

20 América Latina y el Caribe 10 Asia y Oceanía 0

Fuente: CEPAL, sobre la base de Homi Kharas, “The Emerging Middle Class in Developing Countries”, OECD Development Centre Working Paper 285, enero de 2010. * Las cifras para 2020 y 2030 son proyecciones. 66 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

países desarrollados. En esta reconfiguración resulta determinante el fuerte dinamismo del • Antes del final de esta década se comercio asiático, tanto intrarregional como prevé que el comercio entre países en con otras regiones en desarrollo. desarrollo (Sur-Sur) supere en monto al comercio entre países desarrollados El correlato de lo anterior es un fuerte (Norte-Norte) aumento en el peso del comercio entre países en desarrollo (comercio sur-sur), pasando de El mayor dinamismo económico exhibido representar el 38% de las exportaciones de por los países en desarrollo con respecto a mercancías de los países en desarrollo en 1995, los industrializados en las últimas décadas ha a 52% en 2014. ocasionado una importante recomposición de los flujos internacionales de comercio. Si se extrapolan hacia los próximos años Así, desde mediados de la década de los años las tasas de crecimiento mostradas por las ochenta el peso de los países en desarrollo en distintas categorías de flujos comerciales en las exportaciones mundiales ha aumentado la última década, se obtiene que alrededor de fuertemente. De hecho, actualmente las 2017 el comercio entre los países en desarrollo exportaciones entre países en desarrollo superan superaría en monto al comercio entre países en importancia a las que éstos dirigen a los desarrollados.

GRÁFICO 5 PAÍSES DESARROLLADOS (NORTE) Y EN DESARROLLO (SUR): EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES, 1985-2020* (En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE). * Las cifras a partir de 2011 son proyecciones de la CEPAL Hugo Beteta 67

. constituiría un punto de quiebre sustantivo en el debate internacional respecto a las tendencias • Los países en desarrollo liderados por de la globalización y a su gobernanza. China, han incrementado la recepción de los flujos mundiales de inversión Las tres décadas de reformas económicas extranjera directa en China, iniciadas en 1979, representan el proceso de industrialización y de urbanización En el periodo reciente las economías más intenso que haya conocido la humanidad. en desarrollo fueron progresivamente Al iniciarse estas reformas, el PIB chino sólo incrementando su importancia como receptoras alcanzaba al 9% de su similar norteamericano, de IED, llegando a representar el 55% de las en tanto el PIB por habitante era sólo un 2% del entradas mundiales en 2014 (UNCTAD, 2015). respectivo norteamericano. El FMI proyecta Las dos principales regiones en desarrollo que en el año 2017 el PIB chino superará al de receptoras de IED son Asia y Oceanía, liderada los Estados Unidos en un 3% y que su PIB por por China y Hong Kong (Región Administrativa habitante ya equivaldrá a un cuarto del de este Especial de China). Sin embargo, el fuerte país. aumento de las entradas de IED en los países desarrollados en 2015 ha cambiado el patrón de distribución regional de estos flujos de capital. En la actualidad, los países desarrollados • China ya alcanzó a la Unión Europea volvieron a representar más de la mitad de como origen de las importaciones las entradas de IED a nivel mundial (véase el latinoamericanas, y hacia mediados de gráfico 6). esta década podría superarla también como destino de sus exportaciones A nivel regional, Asia en desarrollo siguió siendo la principal región receptora Las proyecciones hacia 2020 sugieren que de las entradas de IED, superando a la Unión China seguiría aumentando de forma notoria Europea y a América del Norte. En 2015, Asia su posición relativa como socio comercial de en desarrollo registró un crecimiento de 15% América Latina. Si se mantiene el actual ritmo llegando a un nuevo récord histórico, liderado de crecimiento de la demanda de productos de la por Hong Kong (Región Administrativa región en los Estados Unidos, la Unión Europea Especial de China), China, Singapur e India. y el resto del mundo, y si la demanda de China crece sólo a la mitad del ritmo registrado en la década pasada, este país superaría a la Unión Europea en 2016 como segundo mayor mercado • Con la alta tasa de crecimiento para las exportaciones de la región. pronosticada para los próximos años, China superaría a los Estados Unidos Por otra parte, ya en 2010 China alcanzó como la mayor economía del mundo en a la Unión Europea como segundo mercado de 2017 en términos de la paridad de poder origen de las importaciones latinoamericanas, y adquisitivo actualmente la ha superado.

Proyecciones recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI) indican que el PIB de China, medido de acuerdo al criterio de paridad de poder adquisitivo (PPA), superaría al de Estados Unidos en el año 2017. Este resultado 68 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala Ginebra, 2015. (UNCTAD/WIR/2015),2015 Mundo el en Inversiones las sobre Informe el y 2015 de (UNCTAD),mayo TrendsInvestment Ginebra, Monitor,Global 23, No Desarrollo y Comercio sobre Unidas Naciones las de Conferencia de base (CEPAL),la Caribe sobre el y de Latina Económica América Comisión Fuente: PAÍSES DEL MUNDO: CORRIENTES MUNDIALES DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) POR GRUPO DE ECONOMÍAS Y PORCENTAJE 1 0 1 8 0 1 2 0 1 6 0 1 4 0 2 0 4 0 2 0 6 0 8 0 0 1 9 0 1 9 5 CORRESPONDIENTE A AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1990-2015 E c o n m í a s e t r i ó E c o n m í a s d e r l P o r c e n t a j s p d i E c o n m í a s e d r l (En miles de millones dólares y porcentajes) 2 0 GRÁFICO 6 A m é r i c a L t n y e l C b 2 0 5 2 0 1 2 0 1 5 1 6 % 1 4 % 1 8 % 1 2 % 2 % 4 % 6 % 8 % 1 0 % 0 % Hugo Beteta 69 4 0 3 8 0 3 5 0 3 0 2 5 0 2 0 1 5 2 0 1 4 2 0 1 3 2 0 1 6 3

GRÁFICO 7 1 5 0 1 3 8 (En miles de millones dólares) 9 0 1 0

75 6 8 6 5 5 9 4 5 4 5 0 10 PRINCIPALES PAÍSES RECEPTORES DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 2013-2015 DIRECTA, DE INVERSIÓN EXTRANJERA RECEPTORES PAÍSES 10 PRINCIPALES 0 I n d i a B r a s i l C h i n a F r a n c i C a n d á S i n g a p u r R e i n o U d P a í s e B j o E s t a d o U n i H o n g K , C h i a Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre No Global 22, Monitor, Investment Trends Ginebra, 2015 e la Informe sobre las Inversiones en base el Ginebra, Mundo 2015 2015 y (UNCTAD/WIR/2015), la de base de cifras oficiales Conferencia de las Naciones Unidas sobre y estimaciones a 16 mayo 2016. Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 70 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala * Los valores posteriores a 2011 corresponden a proyecciones. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sober la base del Fondo Monetario Intenacional, World Economic Outlook database, abril de 2012. ESTADOS UNIDOS Y CHINA: DIVERSAS MEDICIONES DE LA EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO, 1980-2017* GRÁFICO 8 Hugo Beteta 71 GRÁFICO 9 (En porcentajes) AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN EL COMERCIO DE BIENES, 2000-2020* DE SOCIOS SELECCIONADOS EN EL PARTICIPACIÓN (16 PAÍSES): LATINA AMÉRICA Fuente: Comisión América Económica Latina para y el sobre Caribe la (CEPAL), base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE), y fuentes nacionales. México, Honduras, Guatemala, Salvador, El Ecuador, Rica, Costa Colombia, Chile, Brasil, de), Plurinacional (Estado Bolivia Argentina, son: países 16 Los * (República Bolivariana de). Estimaciones y proyecciones basadas en las tasas de crecimiento del comercio Perú, Uruguay y Venezuela Panamá, Paraguay, sea convergente con la tasa de crecimiento largo plazo las economías. 72 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Perú de Xstrata plc Las Bambas copper deposit de capital suizo por 7.005 millones de dólares. • La inversión directa china en América Las petroleras CNOOC y Sinochem también Latina y el Caribe aún muestra un gran anunciaron adquisiciones importantes en Brasil espacio de crecimiento y Argentina, respectivamente. En minería destacan Chinalco y Minmetals (Perú) y Wuhan Más del 90% de la inversión china en (Brasil). En telecomunicaciones, Huawei y la región se ha dirigido a la extracción de ZTE y en el rubro automotriz, BYD, Chery y recursos naturales, principalmente en el Geely, y en servicios financieros, la adquisición sector de hidrocarburos y en menor medida por parte de China Construction Bank del 72% a la minería. Destaca el caso de Sinopec que del Banco Industrial e Comercial de Brasil. realizó la mayor inversión, al adquirir 40% de las operaciones en Brasil de Repsol-YPF, por Por países, la IED china llega principalmente 7.111 millones de dólares y el caso de MMG al Brasil, Argentina y Perú, países que tienen Ltd and partners que adquirió los activos en una fuerte relación comercial con China. Para

GRÁFICO 10 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ORIGEN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 2006-2011 (Porcentaje del total)

100%

13 14 15 90% 26 4 29 2 0.0 33 80% 4 14 28 70% 3 0.0 0.3 7 0 EE.UU. 11 22 6 60% 0 2 0.2 ALC 6 0 28 50% 0.0 58 China 13 Canadá 40% 0 0.2 Japón 43 9 30% 15 45 58 Europa 14 Otros 20% 2 9 3 Desconocidos 0 10% 18 14 13 2 12 0% 3

Brasil México Colombia Guatemala Centroamérica Rep. Dominicana

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe 2015. Hugo Beteta 73 algunas economías pequeñas, China puede ser empresa anunció a mediados de 2013 la creación una fuente significativa de inversiones, como lo de un fondo de inversión de 8 millones de ha sido recientemente en el Ecuador o Guyana. dólares para promover proyectos de pequeñas En Centroamérica, la inversión china es aun y medianas empresas entre China y Guatemala. escasa, incluso en el caso de Costa Rica con El convenio de cooperación firmado por 12 quien China cuenta un tratado de libre comercio. empresas, y con el apoyo de la CCCCG, estima que en el futuro estas actividades pudieran Se debe tomar en cuenta que gran parte de generar inversiones por alrededor de 300 las inversiones chinas en América Latina y el millones de dólares. Caribe se realizan a través de terceros países: Luxemburgo, Países Bajos, islas del Caribe, iv) La CCCCG y diversas dependencias etc. Esto hace difícil identificar el flujo de IED públicas han indicado sobre la posibilidad e china en la región. Se estima que a fines de interés por parte de inversionistas chinos de 2010 cerca del 14% de la IED de China en el llevar a cabo proyectos sobre “call centers” y exterior se había dirigido a las economías de centros para la enseñanza del chino-mandarín en América Latina y el Caribe. Un 92% del acervo Guatemala. Empresas como Huawei, National de inversiones chinas se concentraba en centros Petroleum Corporation y ZTE, así como financieros del Caribe, específicamente las Islas varias de la cadena autopartes–automotriz, han Caimán y las Islas Vírgenes Británicas. participado en varios de los “Summits” arriba señalados, aunque todavía no han realizado La IED china en Guatemala ha sido muy inversiones en Guatemala. reducida y, en varios casos, ha destacado por su intención, aunque todavía no realización. No obstante, por el momento son particularmente relevantes los siguientes proyectos: • Dinamismo del comercio internacional de China i) Electric Apparatus Stock Co Ltdt. (TBEA). Según información del Ministro de En 2015 China mantuvo su posición como Economía de Guatemala la empresa iniciaría el primer exportador y el segundo importador con la venta de transformadores, cables y líneas mundial de bienes. Como resultado de la de transmisión. A mediano plazo la empresa desaceleración de ambos flujos en los últimos pudiera establecer un proyecto de generación años las exportaciones chinas decrecieron de energía renovable -solar e hidroeléctrica- un -3% en valor en 2015, menor al -13% en con una hidroeléctrica, conjuntamente con el que decreció el valor de las exportaciones gobierno y/ generadores de energía eléctrica mundiales. Por el contrario, las importaciones (AGN, 2013). continuaron desacelerándose en un contexto de estancamiento del sector inmobiliario, lo cual ii) Hua Yuan Investment Group. Como afectó principalmente las compras de productos resultado del Guatemala Investment Summit como acero y cemento. Además, la caída de de 2013 la empresa estimó una inversión de los precios mundiales de varios productos 8 millones de dólares para la manufactura de básicos como el carbón, cobre, hierro y petróleo equipo médico de alta tecnología como rayos también impactó negativamente en el valor de X, escáner y equipo para endoscopías (Prensa las importaciones, aunque los volúmenes se Libre, 2013). mantienen estables.

iii) China South-South Global Assets Algunos países como Guatemala han and Technology Exchange (SS-GATE). Esta mostrado tasas de crecimiento de sus 74 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala importaciones de China superiores a la mayoría menor que las exportaciones hacia los países de los países. En el período 2012-2015 las tasas Centroamericanos. de crecimiento de las exportaciones de China hacia los países asiáticos, Estados Unidos y La menor dinámica exportadora de China Guatemala excedieron las de sus exportaciones ha tenido también efectos en sus importaciones, totales. Sin embargo, las exportaciones sobre todo en el último año. Centroamérica chinas han disminuido significativamente es la región que ha sido más afectada con la en los últimos cuatro años hacia todos sus disminución de las compras chinas. No obstante, socios comerciales. Las exportaciones hacia la tasa de crecimiento de las importaciones América Latina y el Caribe (excluyendo a chinas desde Guatemala han sido superiores a Centroamericana) han disminuido a un ritmo las del resto de sus socios comerciales.

GRÁFICO 11 CHINA: TASA DE CRECIMIENTO DEL COMERCIO DE BIENES, 2012-2015 (En porcentajes)

A. Exportaciones

30

20

10

0 2012 2013 2014 2015 -10

-20

-30 Estados Unidos Asia Unión Europea (28) América Latina y el Caribe a Centroamérica Guatemala Mundo

B. Importaciones

350 300 250 200 150 100 50 0 -50 2012 2013 2014 2015 -100 Estados Unidos Asia Unión Europea (28) América Latina y el Caribe a Centroamérica Guatemala Mundo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. a Excluye el comercio con Centroamérica. Hugo Beteta 75

el comercio se ha ido reduciendo en los últimos años. En 2015 esos tres socios representaron • Principales socios comerciales de China el 84% de sus exportaciones y el 78% de sus importaciones. Por el contrario, el comercio Los mayores socios comerciales de China de China con América Latina y el Caribe siguen siendo Estados Unidos, los países de Asia (Centroamérica incluida) se ha incrementado, y la Unión Europea, aun cuando su porcentaje en sumando el 6% de las exportaciones totales de China y el 6% de sus importaciones en 2015.

GRÁFICO 12 CHINA: PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN SU COMERCIO, 2001-2015 (En porcentajes)

A. Exportaciones

100

80

60

40

20

0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Estados Unidos Asia Unión Europea (28) América Latina y el Caribe a/ Centroamérica Resto del Mundo

B. Importaciones

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. a/ Excluye el comercio con Centroamérica. 76 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Estos representan en promedio más de un tercio del monto total exportado a esos países. • Composición de la canasta exportadora Le siguen en importancia las manufacturas de de China tecnología media y las manufacturas de alta tecnología. En todas las regiones seleccionadas La canasta exportadora de China hacia la se observa la baja presencia de productos Centroamérica se concentra en manufacturas de primarios en las exportaciones de China. Esto baja tecnología. indica un reto en cuanto al tipo de cadenas productivas en las que Centroamérica debe Al analizar la composición por intensidad insertarse con Asia y especialmente con China. tecnológica de las exportaciones de China a El mayor reto que enfrenta Centroamérica es sus principales destinos se observa que las interno: incrementar sus capacidades endógenas exportaciones a los países centroamericanos de añadir valor a su producción de manera que son los que presentan un mayor peso de los le permita aprovechar las cadenas productivas productos de manufacturas de tecnología baja. globales.

GRÁFICO 13 CHINA: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES SEGÚN INTENSIDAD TECNOLÓGICA HACIA DESTINOS SELECCIONADOS, 2015 (En porcentajes)

100 11,73 90 15,67 24,55 34,19 32,04 80 42,57 30,99 70 31,43

60 33,09 21,12 22,25 50 21,53 40 42,68 40,21 30 37,38 36,58 31,06 23,05 20

10 Estados Unidos Asia Unión Europea América Latina y el Centroamérica a/ Guatemala Caribe

PP MBRN MTB MTM MTA

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE) y CEPAL, SIGCI Plus. a/ No contiene las exportaciones hacia Panamá. Nota: Las categorías corresponden a PP: Productos Primarios, MBRN: Manufacturas Basadas en Recursos Naturales, MTB: Manufacturas de Tecnología Baja, MTM: Manufacturas de Tecnología Media, y MTA: Manufacturas de Tecnología Alta. Hugo Beteta 77

concentración en muy pocos productos de las exportaciones centroamericanas a China, a • Alta concentración del comercio entre diferencia de las exportaciones hacia la región. Centroamérica y China Las exportaciones centroamericanas a Un análisis por país confirma la alta China, fuera de los circuitos integrados, las

CUADRO 2 CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE IMPORTACIÓN A CENTROAMÉRICA, POR PAÍS, 2015 (En porcentaje del total)

Suma de 5 País Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto productos

Costa Rica 80,9 Circuitos Diodos, Desperdicios y Instrumentos Cueros y integrados y transistores y desechos de pilas, y aparatos pieles, en microestructuras dispositivos baterías de pilas de medicina, bruto, de electrónicas, semiconductores o acumuladores, cirugía, bovino o de 26,2 similares, 23,3 16,4 odontología, equino, 6,7 8,3

El Salvador 94,0 Azúcar de caña Condensadores Papel o cartón Desperdicios Madera en o de remolacha eléctricos fijos, para reciclar y desechos, bruto, incluso y sacarosa variables o (desperdicios y de aluminio, descortezada, químicamente ajustables, 19,7 desechos), 5,3 1,6 desalburada pura, 66 o escuadrada, 1,3

Guatemala 92,5 Azúcar de caña Ferroaleaciones, Desperdicios y Papel o Madera en o de remolacha 27,2 desechos, de cartón para bruto, incluso y sacarosa cobre, 3,1 reciclar descortezada, químicamente (desperdicios desalburada pura, en estado, y desechos), o escuadrada, 2,1 1,9

Honduras 59,7 Desperdicios y Partes para Suéteres, Desechos, Hilos, cables desechos, de circuitos jerséis, pullovers, desperdicios (incluidos los cobre, 29,9 eléctricos, 8,3, cárdigan, 6,8 y recortes, de coaxiales) plástico, 6,7 y demás conductores aislados, 5,6

Nicaragua 88,6 Madera en Aceite de Madera aserrada Desperdicios Cueros y bruto, incluso cacahuate o desbastada y desechos, pieles, de descortezada, (cacahuete, longitudinalmente, de cobre, bovino o desalburada maní) y sus cortada o 10,8 de equino, o escuadrada, fracciones, desenrollada, 11,8 depilados, 31,8 incluso refina, preparados, 29,2 5,1

Panamá 16,3 Gas de petróleo Madera en Desperdicios y Harina, polvo Desperdicios y demás bruto, incluso desechos, de y pellets, y desechos hidrocarburos descortezada, cobre, 2,7 de carne, (chatarra), gaseosos, 5,2 desalburada o despojos, de fundición, escuadrada, 4,6 pescado o de hierro o acero, crustáceos, 1,4 2,5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. 78 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala mercancías son de productos primarios y Las exportaciones de China a manufacturas de baja y media tecnología. Centroamérica se concentran principalmente Panamá el país con la menor concentración en bienes de mediana intensidad tecnológica. de exportaciones, mientras que El Salvador Llama la atención la importancia que los bienes y Guatemala los más concentrados y que por del sector hilo, textil y confección tienen en lo tanto mayores esfuerzos deben hacer para dicha canasta exportadora. Se trata de bienes aprovechar la gran demanda china de insumos que compiten directamente con la producción y y bienes finales. comercio intrarregional.

CUADRO 3 CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE EXPORTACIÓN DE CHINA A CENTROAMÉRICA, POR PAÍS, 2015 (En porcentaje del total)

Suma de 5 País Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto productos

Costa Rica 20,2 Aparatos Contendedores Motocicletas Aparatos Vehículos eléctricos de de cisterna, 5,6 y triciclos, a receptores automóviles telefonía o motor, 2,9 de para el telegrafía con televisión, transporte de hilos, 6,4 2,8 diez o más personas, 2,6

El Salvador 15,8 Aparatos Tejidos de punto, Abonos Poliacetales, Barras y eléctricos de 3,4 minerales polieteres y perfiles telefonía o o químicos resinas, 2,7 de aceros telegrafía con nitrogenados, aleados, 2,6 hilos, 3,9 3,2

Guatemala 19,9 Barras y perfiles Aparatos Motocicletas Aceites de Tejidos de de aceros eléctricos de y triciclos, a petróleo o punto, 3,4 aleados, 4,8 telefonía o motor, 3,6 de mineral telegrafía con bituminoso, hilos, 4,7 3,4

Honduras 37,5 Diodos, Productos Motocicletas Neumáticos Aparatos transistores y laminados y triciclos, a de caucho, eléctricos de dispositivos planos de hierro motor, 3,5 3,2 telefonía o semiconductores o acero sin alear, telegrafía con similares, 18,8 9,5 hilos, 2,5

Nicaragua 45,5 Tejidos de punto, Aparatos Tejidos de Productos Motocicletas 18,3 eléctricos de punto de laminados y triciclos, a telefonía o hilados planos de motor, 3,6 telegrafía con elastómeros, hierro o hilos, 13,3 6,5 acero sin alear, 3,7

Panamá 36,4 Aceites de Transatlánticos, Muebles y Calzados Trajes sastre, petróleo o barcos para sus partes, con suela conjuntos, de mineral excursiones, 3,8 y parte chaquetas bituminoso, transbordadores, superior de (sacos), 14,6 cargueros, 11,2 caucho o vestidos, plástico, 3,5 faldas, faldas, 3,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. Hugo Beteta 79

comercial con China. Sin embargo, los patrones difieren según las distintas subregiones. En el • Centroamérica: una limitada canasta déficit comercial de la región con China tiene exportadora a China un peso importante el creciente saldo negativo que sostienen México y Centroamérica con Un análisis del número de productos dicho país. exportados por Centroamérica a diversos destinos muestra que China es el mercado en América Latina y el Caribe muestran el cual las exportaciones de la región están un superávit comercial creciente con China más concentradas. Centroamérica exporta en materias primas y manufacturas basadas una quinceava parte del número de productos en recursos naturales, el cual se genera a China de los que exporta a Estados Unidos, principalmente en América del Sur. Por el y menos de una décima parte del número contrario, la región como un todo exhibe un exportado a la propia región latinoamericana. creciente déficit con China en el comercio de las manufacturas. Esta asimetría es fuente de preocupación en la región y deberá ser debidamente abordada en la definición de las • Creciente déficit comercial de la región respectivas estrategias comerciales nacionales con China y subregionales.

En la última década, América Latina y el Caribe han registrado un creciente déficit

CUADRO 4

CENTROAMÉRICA: NÚMERO DE PRODUCTOS EXPORTADOS A SUS PRINCIPALES MERCADOS DESTINO, 2015

(Número de productos a 6 dígitos del Sistema Armonizado de 2012)

América Latina China Asia Estados Unidos Unión Europea y el Caribe

Costa Rica 2 439 117 329 1 399 595

El Salvador 2 199 57 170 826 362

Guatemala 2 991 116 352 1 054 402

Honduras 1 043 423 620 1 158 464

Nicaragua 1 741 38 197 698 208

Panamá 271 24 75 124 61

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. 80 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

GRÁFICO 14 EXPORTACIONES, IMPORTACIONES Y SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2000-2015 (En millones de dólares)

A. América Latina y el Caribe

100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 -20 000 -40 000 -60 000 -80 000 -100 000 -120 000 -140 000 -160 000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Otras manufacturas Recursos naturales y sus manufacturas Saldo comercial

B. México y Centroamérica

10 000

0

-10 000

-20 000

-30 000

-40 000

-50 000

-60 000

-70 000

-80 000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Otras manufacturas Recursos naturales y sus manufacturas Importaciones

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE). Hugo Beteta 81

• Evolución de la balanza comercial de gran distancia el principal mantenido con ese algunos países de América Latina y el país por cualquier país de la región. Cabe notar Caribe con China que el déficit comercial de México con China equivale a casi las tres terceras partes del déficit La mayoría de los países de América Latina comercial que registra América Latina y el y el Caribe mantiene déficits comerciales con Caribe en su conjunto. China. En el caso de Guatemala, mientras menos del Como se observa en el gráfico, sólo tres 2% de sus exportaciones de 2015 se dirigieron países de la región, todos ellos sudamericanos, a China, un 11% de sus importaciones en ese obtienen superávits en su comercio con China: mismo año provino de dicho país, lo que genera el Brasil, Chile y Uruguay. En todos los casos, uno de los déficits comerciales más importantes estos superávits se generan gracias a ventas de de los países centroamericanos, después del de un número reducido de productos. Costa Rica.

En el otro extremo se ubica el déficit comercial de México con China, el cual es a

GRÁFICO 15 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2015 (En millones de dólares)

Brasil 4 888,00 Chile 1 872,00 Uruguay 105,00 El Salvador -801,00 Nicaragua -824,00 Panamá -1 118,00 Honduras -1 261,00 Bolivia (Est. Plur. de) -1 275,00 Perú -1 333,00 Guatemala -1 665,00 Costa Rica -1 867,00 CARICOM -2 061,00 Paraguay -2 387,00 Rep. Dominicana -2 388,00 Ecuador -3 351,00 Argentina -6 575,00 Colombia -7 769,00 México -65 102,00 -80000 -70000 -60000 -50000 -40000 -30000 -20000 -10000 0 10000

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE). 82 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Por el contrario, los menores niveles de protección arancelaria media en China se • China aún mantiene mantiene niveles encuentran en los sectores minero, forestal, arancelarios altos en sectores de interés químico y de hidrocarburos. Estos, junto con el para América Latina y el Caribe de las oleaginosas, representan la mayoría de las exportaciones de América Latina y el Caribe Pese a la notable apertura de su mercado a ese país. Sin embargo, la especialización desde que ingresó a la OMC, China aún productiva y exportadora de Centroamérica no mantiene niveles arancelarios altos en sectores está basada en los bienes que gozan de bajos de interés exportador para América Latina y el aranceles en China, por lo que se requeriría Caribe. de una estrategia negociadora con miras a facilitar la entrada de productos industriales China mantiene aranceles medios aplicados centroamericanos en ese mercado. superiores al 10% ad valorem en todos los subsectores de la agricultura y la agroindustria, La estructura arancelaria de China es uno así como en los productos pesqueros. Estos de los factores que contribuyen a la escasa productos se acercan o incluso superan el 25% ad diversificación de las exportaciones de la valorem en cereales y sus preparaciones, azúcar región a ese país. Ello, entre otros motivos, y productos de confitería, y bebidas y tabaco. ha impulsado a algunos países de la región a Estos niveles de protección son importantes, buscar suscribir acuerdos de libre comercio con si bien inferiores a los que mantienen otras China, como ha sido el caso de Costa Rica, lo economías asiáticas en el área agrícola. que le ha permitido incrementar exportaciones de manufacturas de media y alta tecnología al gigante asiático.

GRÁFICO 16 CHINA: ARANCELES MEDIOS POR SECTOR, 2013 (En porcentajes)

30

25

20

15

10

5

0

Consolidado Aplicado nación más favorecida

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial del Comercio, Perfiles arancelarios en el mundo 2013. Hugo Beteta 83

mercado en presentar una reducción en sus ventas promedio a Centroamérica durante el • China es el segundo mayor proveedor período 2010-2015, dando paso a la entrada al mercado centroamericano de de nuevos competidores como Bangladesh manufacturas del sector textil y y Vietnam, cuyas exportaciones hacia confección Centroamérica han sido más dinámicas.

En materia textil y confección, China Si bien las importaciones de estos productos es el segundo mayor proveedor al mercado que los países centroamericanos realizan desde centroamericano con una cuota de mercado Vietnam representan menos del 5% de las del 19,2% en 2015, luego de Estados Unidos compras que realizan desde China, la dinámica (36,5%). Las importaciones intrarregionales de las primeras es significativamente mayor. de bienes textiles y de confección representan La entrada en vigor del Acuerdo Transpacífico el 17% del total de las compras del sector de de Cooperación Económica (TPP) podría Centroamérica, posicionando al propio mercado intensificar la dinámica de las importaciones regional como el tercer mercado de importación que los países realizan desde Vietnam, en más importante, después de Estados Unidos detrimento de las de China. y China. Sin embargo, China ha sido el único

GRÁFICO 17 CENTROAMÉRICA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA IMPORTACIÓN DE BIENES TEXTILES Y DE CONFECCIÓN DESDE MERCADOS SELECCIONADOS, 2010-2015 (En porcentajes)

A. Por región

100

80

60

40

20

0 2010 2013 2014 2015 -20 2011 -40

-60 2012

-80

-100 Estados Unidos China Centroamérica Rep. de Corea Vietnam Bangladesh 84 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

B. Por país, promedio 2010-2015

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

China Vietnam

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap. Hugo Beteta 85

CONCLUSIONES

China ha sido, y continuará siendo, un iniciativas conjuntas en el marco de la incipiente actor central del acelerado proceso de cambio internacionalización del renminbi. en la geografía económica mundial actual. Se espera que en el año 2017 su producto interno La relación de América Latina con China, y bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo, la de este país con los países pequeños como los supere al de Estados Unidos, transformándose centroamericanos en especial, debe plantearse en la primera economía del planeta. Este desde un punto de vista estratégico: cómo dato histórico coincide con un drástico incrementar la IED que compense la baja tasa de reforzamiento de los vínculos comerciales ahorro interno, cómo reducir el alto y creciente de China con las economías emergentes y en déficit comercial con China, reflejando un desarrollo. Asumiendo que el dinamismo de coeficiente de importaciones/exportaciones de la economía mundial en las próximas décadas 9:1 en 2015; cómo reducir la alta concentración estará fuertemente asociado a lo que acontezca -o incrementar la diversificación- de las con China y las economías asiáticas en general, exportaciones centroamericanas a China. En el surge un desafío notable para que la dinámica caso de Guatemala las exportaciones a China del comercio y las inversiones Sur-Sur pueda se concentran en un par de capítulos y presenta modificar el patrón tradicional de inserción significativos desequilibrios en el contenido de las economías en desarrollo en la división tecnológico del comercio provenientes con internacional del trabajo. En este sentido China. Por estas razones se subraya la propuesta los países latinoamericanos tienen el reto de que realizara CEPAL (Dussel Peters, 2014) diversificar su comercio y agregar valor a sus de establecer un Programa de Exportación a exportaciones a China. China -poniendo a disposición los instrumentos públicos de las respectivas dependencias, así Es el momento propicio para dar un salto como un monto sustantivo de financiamiento de calidad en la relación con China y con la anual destinado a este objetivo. región de Asia-Pacífico en general. Hoy en día China incursiona con inversiones en el exterior, Con todo, el principal desafío que la con montos crecientes aunque menores aún en región tiene por delante, y Guatemala no es América Latina. Al respecto, las translatinas una excepción, es interno. Se trata de cómo (empresas transnacionales latinoamericanas) vincular la agenda doméstica de innovación cuentan con curvas de aprendizaje internacional y competitividad con el renovado vínculo más avanzadas que muchas empresas económico con China, y con la región de Asia chinas, especialmente en banca, servicios Pacífico en general. Por ejemplo, para evitar una financieros y empresariales, energía, minería excesiva reprimarización de las exportaciones y agroalimentos. Por ello, en aquellos ámbitos resulta necesario incorporarles mayor donde las translatinas cuentan con ventajas, es innovación y conocimiento. Para diversificar necesario definir pronto políticas innovadoras la oferta exportadora -Centroamérica exporta que permitan acceder a los ingentes recursos de a China una quinceava parte del número de los fondos soberanos chinos, de sus bancos y productos que exporta a Estados Unidos- de sus empresas. Se trata de campos propicios se requieren políticas activas de desarrollo para estimular alianzas empresariales sino- productivo, que promuevan avances en latinoamericanas y donde se podrían explorar productividad, innovación, infraestructura, 86 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala transporte, logística y calidad del recurso China es un jugador importante para las humano. En cada uno de estos temas hay exportaciones de Guatemala a Centroamérica suficiente espacio para construir una agenda de y de las exportaciones de Guatemala en la cooperación con China, con beneficios mutuos. cadena hilo, textil y confección a Estados Unidos. En ambos casos, China afecta -vía el El actual “rezago estratégico” de Guatemala análisis de “amenazas”- en forma significativa con respecto a China -la principal economía en al aparato productivo de Guatemala tanto en un par de años, así como el principal exportador sus exportaciones a Estados Unidos como a a nivel global y de las importaciones en más Centroamérica. de una década- podría tener grandes costos socioeconómicos. Aunque se suele enfatizar la Finalmente, es importante subrayar que relación con China en el ámbito comercial y de la transición del modelo de desarrollo chino la inversión, es importante destacar que dicha representa una oportunidad para el comercio relación no puede ser sólo en estos dos rubros: de América Latina. La expansión de la clase la experiencia de México y Costa Rica es muy media china en un contexto de mayores salarios enriquecedora al respecto y refleja la necesidad incrementará la demanda de productos, lo que de priorizar el rubro político y, posteriormente, abre una ventana de oportunidad para cambiar múltiples otros, incluyendo el comercial y de la estructura comercial. Sin embargo estos la inversión. México, hasta finales de 2012 cambios estructurales no suceden por sí solos priorizó el ámbito comercial en su relación sino que requieren de una estrategia productiva con China -y con una débil relación política- y comercial acompañada con decididas llevó a tensiones y a las más difíciles relaciones políticas públicas, las cuales requieren un en los últimos 40 años, resultando en un mal replanteamiento de la forma de relacionarse con desempeño de la inversión china en México. El el gran nuevo socio comercial que es China. caso de Costa Rica, por el contrario, refleja que no obstante las mayores diferencias absolutas y relativas entre ambas socio economías, la firma de las relaciones diplomáticas recientes gestaron una base política que pudiera sobrellevar las dificultades iniciales. Ambos casos, sin embargo, reflejan la indispensable necesidad de crear y/o reforzar instituciones bilaterales: sólo estas permiten un constante y periódico proceso de diálogo, evaluación y propuestas de políticas bilaterales; la falta de estas instituciones generan un vacío entre ambos países.

Por otro lado hay que subrayar que China no sólo es relevante desde una perspectiva bilateral -en el comercio y las inversiones- sino que también es “triangular”. Es decir, China afecta en forma significativa la relación de Guatemala en Centroamérica, Estados Unidos y en cadenas de valor como la cadena hilo, textil y confección, no sólo en el ámbito bilateral. Hugo Beteta 87

BIBLIOGRAFÍA

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Resumen. China fue siempre el país hegemónico de la región Asia Pacífico hasta que las potencias occidentales se hicieron presentes a mediados del siglo XIX. Habiéndose convertido ahora en la segunda economía del mundo esa nación incrementa su poderío militar y busca recuperar su hegemonía en la región. Partiendo del “realismo ofensivo” John J. Mearsheimer sostiene que la teoría misma le permite hacer un pronóstico sombrío, pues si el crecimiento económico da lugar a un aumento de la presencia naval china en torno al múltiple territorio insular en disputa esto llevará a un choque con Estados Unidos que en su carácter de potencia global no estará dispuesta a permitir el surgimiento de ningún hegemón regional. No obstante, y apoyándonos en los planteamientos de académicos como Kissinger, Lacoste, Wendt y Yu Xintian sostenemos que los pronósticos del profesor de la Universidad de Chicago – como él mismo lo sugiere al final de su libro- pueden estar equivocados pues, entre otras razones, en ciencias sociales no se pueden hacer predicciones, sólo construir escenarios probables con base en la prospectiva. Palabras clave: realismo, geopolítica, política de poder, hegemonía, prospectiva.

Abstract Through centuries China has been the hegemonic power in the Asia Pacific region until the arrival of western powers in the XIX century. Actually China is the second world economy and looks to recuperate its hegemony in the region. In his recent book The Tragedy of Great Power Politics John J. Mearsheimer posit the questions: ¿Can China rise Peacefully? and ¿Is war likely? To both questions Mearsheimer answer - with the support of theoretical reasons- that we can not expect a peaceful rise of China and that yes, war is likely. In our article we discuss alternative thinking regarding this issue (Kissinger, Lacoste, Wendt, Yu Xintian) in order to demonstrate that the distinguished professor of Chicago University could be wrong, because - in our view and among other factors - we think that social sciences can not make predictions, only propose future probable scenarios. Key words: realism, geopolitics, power politics, hegemony, prospective.

1. Introducción. Estado, a lo cual hay que agregar la soberanía cuando se trata de estados independientes. Para Como todos sabemos la población, el territorio gobernar se requiere la formulación de políticas y el gobierno son componentes esenciales de todo y estas pueden ser hacia adentro, hacia el sistema interno, o hacia afuera, hacia los otros estados * Doctor en ciencias sociales (Universidad de París), que componen el sistema internacional, es decir, diplomático de carrera ha sido viceministro y embajador en Naciones Unidas (Ginebra y Viena) los exteriores. Como el sistema internacional no Países Bajos, Rusia, Austria y Chile. Actualmente es es jerárquico (no hay un gobierno mundial) su Director de la Academia Diplomática del Ministerio naturaleza es anárquica y para relacionarse con de Relaciones Exteriores y profesor del curso de Geopolítica Mundial en la Facultad de Ciencias otros estados se requiere de la diplomacia y del Políticas de la Universidad Rafael Landívar. Luis Alberto Padilla 89 derecho internacional, que es la tarea principal Wendt4 y Yu Xintian5 de los ministerios de asuntos exteriores en todo el mundo, o de la fuerza y del aparato militar, que Una estrategia a nivel global ( y la capacidad constituye la función propia de los ministerios de de proyectar su poderío6 en todo el planeta) defensa. La política exterior, como su nombre lo supone, según Mearsheimer, estar consciente de indica, es siempre hacia otros estados y se requiere los limites de la hegemonía, ya que si se entiende que los gobiernos la formulen de acuerdo con ésta última como la capacidad de “dominar” a los intereses de la nación (población) y dentro todos los estados del sistema7 es evidente que de estos, obviamente, conservar la integridad ningún estado se encuentra en condiciones de territorial (o ampliarla, extenderla) es uno de los constituirse en la única gran potencia del mismo, elementos fundamentales. Cada vez que se hace tanto desde una perspectiva histórica, dado que política en función de los intereses de un estado ni la Gran Bretaña, ni Francia, Rusia o Alemania con relación al espacio territorial que este ocupa fueron hegemónicos en Europa y tampoco los (incluyendo, por supuesto, al espacio recubierto Estados Unidos o la URSS durante la guerra fría, de agua, es decir, a los océanos, mares, lagos o como desde una perspectiva realista, ya que para cursos de agua) se hace política relacionada con ello se requeriría la transformación del sistema el territorio y la tierra, es decir, geopolítica. Sin internacional anárquico en uno de naturaleza embargo, los Estados en ocasiones llevan a cabo jerárquica (adquiriendo superioridad nuclear políticas exteriores desconectadas del territorio, incontestable o mediante el establecimiento de un sobre todo cuando se trata de grandes potencias gobierno mundial) lo cual es muy poco probable con la capacidad para hacerlo a escala regional pues no es la dirección en la que se encamina la o mundial. En tales circunstancias los estados evolución del sistema como resulta evidente. realizan una proyección de poder y formulan acciones de carácter geoestratégico. De manera que, como reitera Mearsheimer, es virtualmente imposible que cualquier potencia En su libro el profesor Mearsheimer se pregunta se encuentre en condiciones de adquirir y ejercer si es posible que China pueda convertirse en una una hegemonía global, entre otras razones por la potencia hegemónica - a escala regional del Asia capacidad de los océanos de poner límites o detener Pacífico- de manera pacífica y cual es el rol que las “proyecciones de poder”, en la magnitud le toca jugar a Estados Unidos, dada su condición necesaria para dominar superpotencias rivales, de única potencia en condiciones de proyectar su poder a escala mundial y, por ende, de poseer una 4 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los estados hacen de ella. La construcción social de la política de geoestrategia global. poder, in: Revista Académica de Relaciones Interna- cionales, núm.1, marzo 2005, GERI-UAM, Madrid. 5 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and En este trabajo examinaremos tanto los international relations, Shangai Institute for Interna- aspectos geopolíticos como los geoestratégicos de tional Studies, Shangai (People’s Republic of China), la política exterior norteamericana en relación a 2010. 6 El concepto de “proyección de poder” es de Yves potencias rivales - como Rusia o China- y para ello Lacoste, quien partiendo de la base que la geopolítica tomaremos como textos de referencia principal las consiste esencialmente en toda rivalidad de poder obras de académicos como John J. Mearsheimer1, sobre territorios cuando se producen conflictos entre fuerzas separadas por enormes extensiones espacia- 2 3 Henry Kissinger , Yves Lacoste , Alexander les –como los océanos- lo que se da es una proyec- ción de poder militar: fue lo que sucedió en Vietnam y ocurre ahora en Afganistán o en Irak. Al respecto 1 Mearsheimer, John J.: The Tragedy of Great Power véase: Lacoste Yves: Geopolítica: La larga historia del Politics, Norton & Co., New York, London, 2014. presente; Editorial Síntesis, Madrid, 2009, pp. 45-48 2 Kissinger, Henry: World Order, Penguin Press, New 7 “A hegemon is a state that is so powerful that it domi- York, 2014. nates all the other states in the system…in essence, 3 Lacoste, Yves : Geopolítica: La larga historia del pre- a hegemon is the only great power in the system”: sente, Editorial Sintesis, Madrid,2009 Mearsheimer, op.cit. p.40 90 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos como Rusia o China, cuyo poderío es incomparable la gran masa de tierra que se extiende desde el al de estados como Vietnam, Afganistán o Irak en Océano Pacífico hasta el Atlántico en dirección donde Estado Unidos si ha llevado a cabo tales Este/Oeste y desde el Océano Glacial Ártico hasta proyecciones de poderío militar. En palabras de el Indico, en dirección Norte/ Sur. constituye el Mearsheimer: área pivote de la gran “isla mundial” cuyo control es indispensable para cualquier potencia que se “My argument, which I develop at lenght proponga un papel hegemónico en Eurasia y no in subsequent chapters, is that except for the solo en Europa, como se lo propuso el Kaiser unlikely event wherein one state achieves clear-cut Guillermo I en la primera guerra y posteriormente nuclear superiority, is virtually imposible for any Hitler, inspirado por Haushofer, durante la segunda state to achieve global hegemony. The principal guerra mundial . impediment to world domination is the difficulty of projecting power across the world’s oceans onto En este orden de ideas: ¿le tocaría de nuevo a the territory of a rival great power. The United Estados Unidos jugar el papel de offshore balancer States for example, is the most powerful state on (como lo hizo la Gran Bretaña durante 200 años en the planet today. But it does not dominate Europe Europa y EEUU el siglo pasado) para impedir que and Northeast Asia the way it does the Western China se constituya en el hegemón euroasiático Hemisphere, and it has no intention of trying to del siglo XXI? Mearsheimer sostiene que si y que conquer and control those distant regions, mainly por esa misma razón es muy poco probable que because of the stopping power of water. Indeed, el nuevo ascenso del Celeste Imperio sea pacífico there is a reason to think that the American military pues si este continua su sorprendente crecimiento commitment to Europe might wither away over económico, de acuerdo con la lógica del realismo the next decade. In short, there has never been a ofensivo China debería seguir los pasos de global hegemon, and there is not likely to be one EEUU buscando dominar Eurasia de la misma anytime soon.”8 manera que los norteamericanos ya lo hacen en el hemisferio occidental, entre otras razones porque Sin embargo, la hegemonía de una dicha hegemonía ofrecería a los chinos la mejor superpotencia a nivel regional (o de otras regiones manera de sobrevivir en el marco de un sistema cercanas que sean accesibles por tierra) si es internacional anárquico así como de resolver sus perfectamente posible ejercerla, como lo demuestra múltiples disputas territoriales –marítimas sobre el propio Estados Unidos que, sin lugar a dudas, todo- en términos favorables a Beijing , lo que es hegemónico en el hemisferio occidental y sus implicaría acrecentar su territorio ampliando su intervenciones militares en la reciente historia de frontera marítima10. las dos guerras mundiales –como lo fueron las de la Gran Bretaña durante los siglos XVIII y Esta problemática es la que nos proponemos XIX en Europa al oponerse a Francia y a Rusia- examinar en este artículo, y para ese propósito han sido decisivas para impedir que Alemania examinaremos además del realismo ofensivo, el se constituyera en la potencia hegemónica no realismo clásico (Henry Kissinger) la geopolítica sólo de Europa sino del “corazón euroasiático” (Lacoste), el constructivismo (Wendt) y el (heartland) como sostenía Mackinder9 , para quien cepto de lebensraum, como el de Haushofer para 8 Mearsheimer: ibid. P.41 justificar el expansionismo territorial alemán durante 9 Mackinder, Halford: El pivote geográfico de la histo- la segunda guerra mundial. Al respecto véase: Haus- ria: conferencia pronunciada ante la Real Sociedad hofer, Karl: “Geographische Grundzüge auswärtige Geográfica de Londres el 25 de enero de 1904, re- Politik” in Ein Katechismus Deutscher Politik, revista producida en The Geographical Journal, vol.23, No.4 Süddetshe Monatshefte, Munich, enero 1927. Tra- pp.421-437 (traducido al español y publicada en AB ducción al español publicada como Los fundamen- Rattenbach: Antologia geopolítica, Buenos Aires, tos geográficos de la política exterior en la revista Pleamar 1975. Estas ideas inspiraron el pensamiento Geopolítica(s) 2012, Vol.3 No.2, Madrid, pp.329-336 de la geopolítica alemana tanto de Ratzel y su con- 10 Mearsheimer: Op. Cit. p.368 Luis Alberto Padilla 91 culturalismo (Yu Xintian) a fin de proponer Hay grandes diferencias sin embargo con lo que alternativas a las tesis de Mearsheimer sobre la fue el teatro continental de las dos grandes guerras inevitabilidad de un resurgimiento no pacífico de mundiales, ya que la península europea posee una China en tanto que potencia con intenciones de geografía sin fronteras naturales que hizo posible hegemonía regional. que todo el continente se convirtiera en teatro de guerra, y lo mismo cabría haber esperado de 2. Mearsheimer y el realismo ofensivo. haberse producido una “guerra caliente” en la época de la guerra fría, con el agravante que la El profesor de la Universidad de Chicago – en un utilización de armas nucleares tácticas hubiese capítulo de su libro denominado significativamente sido casi inevitable, excepto, tal vez, después de “el tío Sam contra el Dragón” -- sostiene que China la firma del tratado INF suscrito por Reagan y se encuentra todavía lejos de poseer la capacidad Gorbachov en 1987 para desmantelar todos los militar para buscar la hegemonía regional en misiles de alcance corto e intermedio ubicados en Asia pero que si su teoría es correcta11 lo hará suelo europeo. comenzando por la ampliación de su frontera marítima en las islas, Senkaku, Paracel y Spratly, En el caso de China, sin embargo, aunque prosiguiendo con la recuperación de Taiwan. hay disputas territoriales pendientes de resolver Para contrarrestar dicha política expansionista con India y otros países del sudeste asiático, la Mearsheimer dice que Washington debería buscar gran frontera natural de los Himalayas, debido a construir una alianza militar similar a la OTAN las enormes dificultades que supone para fuerzas aplicando una política de contención “defensiva” convencionales enfrentarse en una cordillera cuyas parecida a la que se hizo contra la URSS durante cumbres llegan en muchos casos a más de ocho mil la guerra fría, sin que esto signifique abandonar el metros sobre el nivel del mar y exceptuando los intercambio comercial o la cooperación en aquello casos de la península coreana o de la isla de Taiwan, que sea posible : después de todo, nos recuerda lo más probable es que los enfrentamientos sean Mearsheimer, Gran Bretaña, Francia y Rusia localizados, por ejemplo, con Japón (por las islas comerciaron con la Alemania imperial hasta pocos Senkaku/Diaoyu en el mar oriental de la China); años antes de la primera guerra mundial 12. o con Vietnam, Malasia, Brunei y Filipinas por las islas Paracel, Spratly y el atolón Scarborough 11 “If my theory is correct, China will seek to maximize the power gap with its neighbors, especially larger en el mar del sur de la China, lo que supondría countries like India, Japan and Russia. China will want confrontaciones navales precisas que podrían to make sure it is so powerful that no state in Asia has the wherewithal to threaten it……China will seek llevar a la China a apoderarse de toda la primera to grow its economy and become so powerful that it y la segunda cadena de islas del mar meridional, can dictate the boundaries of aceptable behavior to además de expulsar a Estados Unidos de la región neighboring countries, and make it clear they will pay a substantial price if they do not follow the rules. Af- dejando a China como único poder hegemónico. ter all, this is what the United States has done in the El análisis prospectivo de Mearsheimer, desde la Western Hemisphere.” Mearsheimer: Op.cit. p.379 óptica del realismo ofensivo, es de una lógica 12 El mismo Mearsheimer recuerda el dicho de Deng Xiao Ping, quien recomendaba mantener un bajo impecable: perfil evitando involucrarse en conflictos regionales: “Aguarda tu tiempo, esconde tus capacidades pero haz que las cosas se hagan” pero el problema radica “A much powerful China can also be expected en el terreno económico, pues el disminuir o poner tra- to try to push the United States out of the Asia- bas al intercambio comercial con China perjudicaría a Pacific región much as the United States pushed la misma economía norteamericana, razón por la que cabe esperar que el crecimiento económico continúe the European great powers out of the Westerbn teniendo una repercusión en el incremento de las ca- Hemisphere in the nineteen century. We should pacidades militares de China. Por otra parte, como no es posible esconder el nuevo armamento (aviación, cepciones desde el exterior se verá siempre como un misiles, buques de guerra, tropas) y aunque Beijing armamento con propósitos ofensivos provocando te- sostenga su naturaleza defensiva, en materia de per- mor: Ibid p.380 92 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos expect China to devise its own versión of the Monroe importa lo que Beijing diga para dar a conocer sus Doctrine, as imperial Japan did in the 1930’s. In “buenas intenciones”, de acuerdo con el realismo fact, we are already seeing inklings of that policy. ofensivo siempre habrá que desconfiar porque For example, Chinese leaders have made it clear si no se puede saber cuales son sus verdaderas they do not think the United States has a right to intenciones en la actualidad, menos aún se puede interfere in disputes over the maritime boundaries especular acerca de cuáles serán en el futuro. of the South China Sea, a strategically important body of water that Beijing effectively claims as its En cuanto a la reacción de los países de own. China also objected in July 2010 when the la región, Mearsheimer prevé que algunos se United States planned to conduct naval exercises alinearán con Washington buscando mantener el in the Yellow sea which is located between China equilibrio de poder, Beijing tendrá algunos países and the Korean Peninsula…vigorous protest from de su lado y más de alguno buscará la neutralidad China forced the Obama administration to move pero nadie permanecerá sin asumir una posición the exercises out of the Yellow sea..”13 clara en esta “ competencia por la seguridad” -como la llama el académico de Chicago - que Tener como vecinos débiles a Rusia, India y tendrá como ingredientes principales las crisis Japón (al igual que Estados Unidos tiene a México focalizadas con posibilidades de confrontación y Canadá) son ambiciosos objetivos de la política armada directa entre las dos superpotencias en exterior china que aunque no se encuentre todavía algunas localizaciones geográficas específicas en capacidad de lograrlo hace sentido proponérselo, (Corea, Taiwan) mientras que en otras esto puede al igual que expulsar a Estados Unidos de la región ocurrir a través de potencias menores (Filipinas, de Asia Pacífico (por qué debería sentirse segura Vietnam) todo lo cual supone el surgimiento de China con tropas americanas desplegadas a sus una carrera armamentista regional y el incremento puertas cuando todos recuerdan lo que pasó durante del peligro de una guerra entre las dos potencias o la guerra del opio en el siglo XIX se pregunta varias guerras localizadas por interpósitos estados. Mearsheimer ) recuperar Taiwan o desviar los cursos de agua internacionales que se originan en 3. Kissinger y el Orden Mundial el altiplano tibetano (tercer depósito de agua dulce después del ártico y la antartida) hacia regiones Para el ex Secretario de Estado norteamericano, densamente pobladas en China continental pero quien tiene una visión mucho más sofisticada que perjudicando a países “aguas abajo” como la India, el crudo análisis de realpolitik que hemos resumido Birmania Tailandia o Vietnam. en las líneas anteriores, China es una potencia que por haberse considerado como el centro del Por otra parte, según Mearsheimer hay que mundo durante milenios -- pues su civilización tener presente que China tratará de limitar la existe desde mucho antes de que apareciera “el capacidad americana de proyectar su poder en la sistema de Westfalia” cuyos orígenes apenas se región del Océano Indico y de los estrechos que remontan al siglo XVII— tanto las nociones de comunican con él (Malaca, Sunda y Lambak entre equilibrio de poder como de soberanía no sólo Malasia e Indonesia) debido a su dependencia son ajenas a su concepción del mundo sino que del petróleo proveniente del Golfo Pérsico y a le resultan extrañas en la medida que ellos nunca su creciente intercambio de todo tipo con los participaron en el establecimiento de sus reglas y países africanos lo que seguramente la llevará a principios. De allí que para una nación que sufrió incrementar su poderío naval, tanto militar como intromisiones constantes e intervenciones militares comercial y de nada le servirá mantener bajo de las potencias europeas a partir del siglo XIX perfil y aparentar intenciones pacíficas porque no estando ellos acostumbrados a ser los amos y señores del mundo a quienes todos los reinos 13 Mearsheimer: Ibid p.372 vasallos (a excepción del Japón) rendían pleitesía, Luis Alberto Padilla 93 ahora deben preguntarse –nos dice Kissinger- y franceses le impusieron a China durante el siglo porqué deberían sentirse obligados a respetar un XIX no solo fue en perjuicio de China – a quien ordenamiento mundial en cuyo establecimiento no no le interesaba adquirir productos occidentales- tuvieron nada que ver. sino que se inició después de la firma de los llamados “Tratados Desiguales” que las potencias En el capítulo 6 de su libro Kissinger 14 nos occidentales le impusieron como resultado de la recuerda la naturaleza de la cosmovisión china derrota china en las dos guerras llamadas del opio según la cual bajo el “reino del medio” ( o celeste (1839-1842 y 1856-1860) en las cuales perdió imperio) se encontraba “todo lo que existe bajo el Hong Kong, Macao y se abrieron los puertos cielo” razón por la cual un sistema internacional chinos forzadamente al comercio del opio que con múltiples estados soberanos iguales y no los británicos traían de la India, Birmania y otros subordinados entre ellos era algo del todo extraño países de la región y que el gobierno de Beijing y fuera de su manera de entender el significado del había prohibido, más que por lo efectos perniciosos orden mundial existente. sobre la salud de la población debido a que los europeos compensaban con las ventas de opio el Enviar embajadores a otro país, que en desigual intercambio que significaba la compra Occidente se considera un procedimiento normal que ellos hacían de productos chinos de gran y civilizado dentro de la diplomacia, en China valor como la seda, la porcelana, manufacturas no sólo no era un procedimiento aceptado sino ornamentales y la hoja de té. que se rechazaba por considerarse como una intromisión de extranjeros en los asuntos internos De manera que cuando en 1858 el enviado del gobierno chino. De manera que cuando el Rey británico encontró la ruta fluvial hacia Beijing Jorge III de Gran Bretaña hizo llegar un enviado bloqueada y ordenó abrirla la respuesta militar diplomático a Beijing (a fines del siglo XVIII) china dejó 500 marinos británicos muertos y otros en el portaestandarte se podía leer –en caracteres 450 heridos lo cual fue determinante para que chinos naturalmente- “El Embajador de Inglaterra Londres ordenara el envío de una fuerza naval bajo que trae tributos para el Emperador de China” el mando de Lord Elgin que no solo ocupó la capital y fue hecho retornar sin que el gobierno chino sino que quemó el palacio de verano obligando accediera a aceptarlo como embajador residente. a toda la corte imperial a huir de la ciudad. Este Después de las guerras napoleónicas -estando Gran atropello brutal humilló al emperador Qing y Bretaña en el zenith de su poderío europeo- otro determinó que finalmente se aceptara la apertura enviado inglés fue rechazado con un mensaje del de una embajada británica en la capital china, pero emperador chino en cuya traducción se explicaba –como subraya Kissinger en su libro- la simple que como “Señor de todo lo que existe bajo los aquiescencia de China al concepto de diplomacia cielos” el emperador no debía ser molestado por recíproca --como ésta es practicada dentro del bárbaros incapaces de ceñirse adecuadamente al sistema westfaliano de estados soberanos-- se hizo estricto protocolo imperial, que entre otras cosas de manera renuente e implicó un resentimiento ordenaba a todo señor extranjero arrodillarse y chino alrededor del cual una interrogante central colocar la cabeza en el suelo en señal de sumisión. que ellos se hacían era respecto a si China contenía un “orden mundial” en si misma o si, por el En todo caso, conviene recordar aquí que contrario, el país no era más que una parte más de a diferencia del comercio terrestre a través del un sistema internacional mayor. Asia central por la llamada “ruta de la seda” de tiempos de Marco Polo el comercio que británicos Según Kissinger tan era esa la cuestión central que la mentalidad de los gobernantes chinos se 14 “Toward an Asian Order: Confrontation or Partner- planteaba que en la carta que el emperador dirigió ship?”: (Hacia un orden asiático: ¿confrontación o asociación?) , in Kissinger: op.cit. pp.212-233 al presidente norteamericano Abraham Lincoln 94 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos en 1863 -obligado por las derrotas militares y evolucione de una manera que permita a China la rebelión Taiping- este se manifiesta anuente involucrarse plenamente en la elaboración de las a recibir un embajador norteamericano porque reglas del sistema internacional futuro incluyendo “..habiendo recibido con reverencia la comisión la cuestión de revisar algunas de las normas que celestial de gobernar el universo observamos prevalecen”) puede efectivamente llevarse a cabo que tanto el Imperio del Medio (China) como los porque en eso consiste, precisamente, la diferencia países del exterior constituyen una familia sin entre el realismo “ofensivo” de Mearsheimer y el distinción”15. realismo “clásico” de Kissinger.

Entonces, hay que tener presente que, incluso En efecto, conforme a la perspectiva en la actualidad, la participación de China en de Mearsheimer las potencias no buscan el sistema internacional de westfalia -que es primordialmente mantener el statu quo porque anárquico por excelencia -- es profundamente siempre están en la búsqueda de asegurar ambivalente porque históricamente fue obligada su supervivencia mediante el incremento de por los países occidentales no solo a adherirse su poder y esto incluye no solo al poderío a él sino que además fue forzada a aceptar a los económico y militar sino también al territorio diplomáticos de las potencias occidentales después (incluyendo el espacio marítimo) de manera que de la derrota en las dos “guerras del opio” del siglo es muy poco probable que en esa búsqueda de XIX : establecimiento de las reglas internacionales del futuro (“further international rule making”) los “Yet China’s participation in aspects of chinos se conformen con lo que ahora poseen: the Westphalian structure carried with it an ya han declarado con toda claridad que las islas ambivalence born of the history that brought it to Paracel, Spratly y Senkaku les pertenecen y que enter into the international system. China has not Taiwan es, oficialmente, una provincia más de la forgotten that it was originally forced to engage República Popular China que por ahora goza de with the existing international order in a manner independencia de facto. Mearsheimer va incluso al utterly at odds with its historical image of itself extremo de decir que Beijing podría reactivar las or, for that matter, with the avowed principles of reclamaciones territoriales pendientes con la India, the Westphalian system. When urged to adhere Vietnam y otros países de la región. to the international system`s ‘rules of the game’ and ‘responsabilities’ the visceral reaction of Sin embargo, desde la perspectiva de Kissinger, many Chinese –including senior leaders- has conforme al realismo clásico una “China ofensiva” been profoundly affected by the awareness that no necesariamente sería de esperar pues todo China has not participated in making the rules of depende de la forma como Estados Unidos se the system. They are asked –and, as a matter of comporte en el terreno de la diplomacia. Pone como prudence, have agreed – to adhere to rules they ejemplo el caso de la península coreana en donde had had not part in making. But they expect – and la preservación del statu quo ( evitar la guerra y sooner or later will act on this expectation- the mantener la paz) es de interés de ambas potencias international order to evolve in a way that enables lo que se demuestra en el hecho que ambas hayan China to become centrally involved in further pedido (en resoluciones del Consejo de Seguridad international rule making, even to the point of de Naciones Unidas) la desnuclearización de revising some of the rules that prevail16”. Corea del Norte de manera que –idealmente- es perfectamente posible que ambas también se De manera que la cuestión clave es si tal pongan de acuerdo para diseñar una estrategia para expectativa china (“que el orden internacional la reunificación coreana eliminando el armamento nuclear de Pyongyang. 15 Citado por Kissinger: Op.cit.p.219 16 Kissinger: op.cit. p.225 Luis Alberto Padilla 95

Sin embargo, y a pesar de que el realismo sistema regional (China, Japón, Corea, Estados clásico asegura que las armas nucleares tienen un Unidos, Rusia, Vietnam) aunque este equilibrio de efecto disuasivo que ha sido comprobado durante poderes se diferencie de otros que se han dado en la guerra fría o en casos como el de India/ Pakistan la historia por el hecho que uno de los actores clave (o incluso podrían haberlo sido en la hipótesis de -- Estados Unidos-- tiene su centro de gravedad un Irán dotado de armas nucleares como sostuvo ubicado muy lejos del centro geográfico de Asia hace poco Kenneth Waltz en un artículo del Oriental18 y sobre todo, porque tanto los dirigentes Foreign Affairs 17), esta disuasión es aplicable a la chinos como los norteamericanos - a pesar de disminución del riesgo del uso de tales armas contra que en la jerga militar se consideran adversarios- Seul o Tokyo por el díscolo dictador norcoreano, también proclaman como objetivo de su política pero a nuestro juicio no parece nada probable exterior asociarse y cooperar tanto en el terreno que una negociación conducente al cambio del económico como en el político. statu quo (desnuclearización/reunificación de la península coreana) tenga posibilidades ser exitosa En este orden de ideas, Kissinger dice también – como piensa Kissinger-- dado que en su política que el hecho que Estados Unidos al mismo nuclear no cabe duda que los norcoreanos se tiempo que es aliado militar del Japón coopere inspiran más por el realismo ofensivo que por el con China es una situación comparable a la de clásico. Bismarck cuando este último --en el marco de la estrategia prusiana de unificación alemana a la Sin embargo, hay que reconocer que Kissinger que se oponían Francia, Austria y Rusia-- hizo si tiene razón cuando señala que la esencia de la una alianza con Austria al mismo tiempo que construcción de un orden mundial consiste en que le daba equilibrio al sistema cooperando con ningún país –ni China ni los Estados Unidos- se Rusia. La política de Bismarck funcionó muy encuentre en posición de llenar por sí mismo el bien, pues fue precisamente la ambigüedad en rol de liderazgo mundial que los Estados Unidos las relaciones de Alemania con Rusia y Austria la ocuparon durante el período de la inmediata post que – paradójicamente - preservó la flexibilidad segunda guerra mundial, de manera que ahora del equilibrio europeo bismarckiano, de la misma el papel que le toca jugar a Washington no es el manera que cuando el Kaiser Guillermo I lo que mismo que jugó Gran Bretaña en Europa – de abandonó introdujo tal rigidez que esto condujo al offshore balancer como dice Mearsheimer- sino, estallido de la primera guerra mundial. por el contrario, según Kissinger Washington debe considerarse como una “parte integral” del sistema De modo que si durante más de un siglo (desde de equilibrio: en esto radica la diferencia en las la mediación de Teodoro Roosevelt en la guerra posturas de ambos académicos. ruso-japonesa) la política americana en Asia Oriental ha consistido en impedir la hegemonía de Lo anterior debido a que un enfoque puramente cualquier otro Estado (como pasó con el Japón y ha militar (que es lo que Mearsheimer propone venido ocurriendo con China y en esto Kissinger cuando dice que el Pentágono debería promover coincide con Mearsheimer) hay que tener previsto una alianza militar estilo OTAN para oponerse que bajo las condiciones presentes es inevitable a China) podría llevar a alineamientos “todavía que China trate de mantener a todo potencial más rígidos que los que se produjeron durante la adversario tan lejos de sus fronteras como le sea primera guerra mundial” como dice Kissinger, posible19 pero tomando en cuenta que ambos lo cual pondría en riesgo el equilibrio actual del 18 Se trata de una típica “proyección de poder” militar en la cual una potencia global responde en sus acciones 17 Al respecto, véase el artículo de Kenneth Waltz ¿Why a una geoestrategia, no a la geopolítica. Iran should get the bomb? Publicado en la revista For- 19 De allí la política de reivindicación de las islas Sen- eign Affairs (April 2012) y la respuesta de Colin Kahl: kaku así como de las islas Spratly y Paracel en el mar Iran and the Bomb (Foreign Affairs , July 17 2012). de la China Meridional que hemos mencionado en pá- ginas anteriores. 96 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos contendientes “..navegan en ese mismo espacio, la 4. Alternativas al realismo: la geopolítica preservación de la paz depende de la moderación que se mantenga así como de su habilidad La geopolítica no es una corriente teórica de para asegurar que la competencia permanezca las relaciones internacionales que se diferencie política y diplomática”20 lo cual implica una substancialmente del realismo, aunque su tesis recomendación de política exterior totalmente fundamental –que la geografía determina la opuesta a lo que recomienda Mearsheimer ya que, política exterior como sostenía Haushofer-- si la desde ésta óptica, la política correcta no debe ser ubica en un plano distinto pues debemos recordar negociar una alianza militar tipo OTAN con los que el realismo sostiene que el factor decisivo de adversarios de Beijing y prepararse para la guerra, la política internacional son los actores estatales sino –por el contrario- lo indicado sería mantener y su “lucha por el poder” ( por conservarlo e la moderación practicando una diplomacia de incrementarlo) , lo cual en última instancia hace mucho tacto y prudencia. recaer el peso del análisis teórico en quienes toman decisiones, es decir en los actores o agentes de la En consecuencia, al comparar el realismo política exterior (los gobernantes) lo que en ultima ofensivo de Mearsheimer con el realismo clásico instancia nos ubica en la dimensión psicológica de Kissinger, nos parecen más acertadas las e ideológica de tales agentes. En otras palabras, conclusiones de Kissinger sobre la relación de mientras que para el realismo los agentes toman EEUU con China pues como este último señala decisiones bajo la influencia de factores subjetivos en la parte final del capítulo que comentamos, a propios de una mentalidad que busca “maximizar diferencia del período de la guerra fría durante el el poder” 22 para la geopolítica los determinantes cual la línea divisoria de los bloques de poder era de esas decisiones son factores objetivos, definida por las fuerzas militares, en la actualidad el estructurales, como el entorno geográfico y el “componente militar” no debe concebirse como el territorio. único y menos aún como el principal componente del equilibrio de poderes. 22 En su libro Mearsheimer hace una diferencia entre el realismo basado en la “naturaleza humana”, el real- ismo defensivo y el ofensivo y que estos dos últimos Según Kissinger el concepto de “asociación” – como pensaba Waltz- se fundamentan en la “estruc- (partnership) debería convertirse en el tura del sistema”. Pero lo cierto es que los Estados componente principal del “moderno equilibrio son componentes esenciales de la estructura y que quienes deciden el comportamiento de los Estados de poder” – especialmente en Asia- de manera son personas de carne y hueso que a su vez lo hacen tal que la combinación de una estrategia de con base en las intenciones que atribuyen a los otros gobernantes, y a veces el juicio sobre esas intencio- equilibrio de poder junto con la “diplomacia nes provoca una emoción esencialmente psicológica, asociativa” (partnership diplomacy) aunque ésta el miedo: “Altough anarchy and uncertainty about no se encuentre en condiciones de remover todas other states’ intentions create an irreducible level of fear among states that leads to power maximiz- los elementos adversos y contradictorios de la ing behavior, they cannot account for why sometimes relación de Washington con Beijing, por lo menos that level of fear is greater than at other times. The si se dote de los medios para mitigar el impacto reason is that anarchy and the difficulty of discerning state intentions are constant facts of life, and con- de tales contradicciones ya que “…esto puede dar stants cannot explain variation.” Mearsheimer: op.cit. a los líderes chinos y americanos una experiencia pp.22 y 42-43 (negritas nuestras) Esto alude además a toda la problemática de la relación entre agente y en cooperación constructiva que conduzca a sus estructura que trata Wendt en la teoría constructivista sociedades a pensar en cómo construir un futuro y que sostiene que son las prácticas regulares las más pacífico” 21. que producen la construcción mutua de identidades soberanas (los agentes) y sus normas institucionales asociadas (estructuras) aunque se debe tener claro que “el estado soberano es un logro continuo de la 20 Kissinger “ World Order” op.cit. p.233 (traducción lap) práctica, no una creación de las normas que existe 21 Ibidem. fuera de la práctica y se creo de un golpe y para siem- pre” : Wendt, op.cit. p.32 Luis Alberto Padilla 97

Así, por ejemplo, dentro de la geopolítica clásica Como es fácil darse cuenta, en todos estos el inglés Halford Mackinder llamó al centro de hechos históricos las decisiones de dictadores Eurasia la “zona pivote de la isla mundial” –porque como Adolf Hitler o Joseph Stalin, los presidentes la superficie terrestre en su mayor extensión es de norteamericanos (Woodrow Wilson y Franklin D. agua lo que hace que aún los grandes continentes Roosevelt) o el primer ministro inglés (Winston parezcan islas-- y afirmó que quien conquistara ese Churchill) estuvieron motivadas por la intención de “heartland” euroasiático estaría en condiciones de conservar el poder y acrecentarlo sobre territorios controlar el mundo23. en disputa, de manera que la cuestión central tiene que ver con el espacio físico sobre el cual un Estado Desde tal perspectiva analítica todas las ejerce su poder, pero lo que diferencia al realismo confrontaciones del Imperio Británico con la de la geopolítica consiste en el hecho de que para Rusia zarista durante el siglo XIX se debieron a ésta última el factor determinante de las decisiones la decisión inglesa de impedir la consolidación de de los gobernantes no es es su propia psicología o la hegemonía rusa en Eurasia y lo mismo puede ideología (factores subjetivos), sino que la forma decirse de la posterior intervención norteamericana como el espacio geográfico moldea e influye en para impedir la hegemonía alemana durante las dos dicha psicología o mentalidad, (factores objetivos) grandes guerras mundiales, ya que tanto Ratzel : Hitler invadió la Rusia soviética influido no por con su teoría del lebensraum o espacio vital, la ideología nazi sino por la necesidad material como Haushofer, estuvieron de acuerdo con la de apoderarse de los yacimientos petroleros y estrategia de expansión territorial alemana hacia el los recursos del mar Caspio y del Asia Central, Este, aunque este último preconizaba una alianza el “corazón del mundo” según Mackinder. De con Rusia, no un ataque militar como finalmente manera análoga, en las circunstancias presentes ocurrió dando al traste con el proyecto alemán de el presidente ruso Vladimir Putin se opuso a la conquistar el heartland euroasiático y exponiendo expansión occidental de la OTAN hacia Ucrania a este país a la derrota que finalmente sufrió a por razones geopolíticas, no ideológicas, como lo manos del ejército rojo24. admite el mismo Mearsheimer cuando culpa a la

23 Contrariamente a Halford Mackinder, el geopolìtico política del partido demócrata - y del presidente de origen holandés Nicolás Spykman (que se refugió Obama- del conflicto actual en ese país por basarse en EEUU antes de la guerra EEUU) no piensa que en “ilusiones liberales” 25. el heartland, o “pivote geográfico del mundo”, esa centralidad según un enfoque económico-geográfico, se encuentre localizado en Europa central o Volviendo al caso de China, uno de los padres en Rusia sino en una zona periférica, sobre el litoral o de la escuela geopolítica francesa, el profesor sobre las cuencas de los océanos. Según él, el centro del mundo está compuesto de tierras litorales a las Yves Lacoste, sostiene que el “ Imperio del que llama “anillo de tierras” o “borde de cuencas”, (rimland). Spykman sostiene que Estados Unidos Caído en desgracia fue detenido por la Gestapo en debe controlar ese rimland para dominar el mundo. El 1944 y su hijo, especialista también en Geopolítica, contexto de la segunda guerra mundial obligó a los fue ejecutado tras el atentado frustrado contra Hitler” estrategas americanos a combatir a los nazis evitando Op.cit. pp 22-23 la expansión territorial de Alemania hacia el heartland, 25 Mearsheimer, John: Why the Ukraine Crisis is the y, aunque Spykman murió antes del fin de la guerra, West Fault. The Liberal Delusions that Provoked puede decirse que la estrategia de George Kennan Putin, in Foreign Affairs, September/October 2014; y de contención de la influencia soviética más allá mi propio análisis: Neutralidad y Equilibrio de Poder de las fronteras del “corazón del mundo” o sea del en el Conflicto de Ucrania publicado en la Revista rimland se inspira en su obra. Al respecto cf. Spykman, Costarricense de Política Exterior, No.22, octubre de Nicolás: America’s strategy in world politics, the United 2014, pp.33-52 Naturalmente, puede ocurrir que las States and the balance of power (NY, 1942). decisiones de política exterior no se tomen con base 24 Lacoste afirma que la paternidad del pacto Molotov/ en factores objetivos, sino subjetivos e ideológicos Von Ribentrop debe atribuirse a Haushofer quien (“liberal delusions”) pero en ese caso –como lo plantea “cree verdaderamente en este gran proyecto” (de Mearsheimer para el caso de Ucrania- tales decisiones alianza Hitler/Stalin) y que por ello “se atreve a están condenadas al fracaso precisamente por no expresar su desacuerdo, en junio de 1941, cuando tomar en cuenta los determinantes estructurales y Hitler decide atacar bruscamente la Unión Soviética. geopolíticos. 98 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos

Medio” pronto ocupará el “corazón del mundo” – del paradigma onusiano sobre resolución pacífica heartland- superando así la gran humillación que de conflictos, sino que haría chocar a Beijing con le propinó Occidente durante el siglo XIX aunque Washington, quien como “protector de facto” del China en la actualidad continua siendo un “gran gobierno taiwanés intervendría haciendo que se enigma geopolítico” 26 porque a pesar de que cumplan los sombríos pronósticos del realismo desde los años 90 las relaciones económicas con ofensivo. Como las ciencias sociales carecen de Estados Unidos sean “..excelentes hasta el punto la capacidad predictiva que poseen las ciencias que son principalmente capitales chinos los que naturales, no queda más que apostar porque la desde hace varios años están ayudando a superar sabiduría y la paciencia propias del pensamiento el déficit comercial (más de 500 millardos de de Confucio y de la milenaria civilización china, o dólares) y presupuestario de Estados Unidos…. sea la cultura, jueguen el papel que les corresponde (comprando) bonos del Tesoro norteamericanos en la solución de este difícil asunto geopolítico y (ayudando) a sostener la divisa y la economía pendiente. estadounidense .. (también) se está convirtiendo en una gran potencia militar, sin que los negocios La cuestión de la península coreana ya la hemos triunfen necesariamente sobre las rivalidades considerado, pero además de reiterar nuestra geopolíticas, aun cuando éstas no sean de gran adhesión a la perspectiva analítica de Kissinger alcance”27 lo que significa, en otras palabras, que (con las salvedades en cuanto al potencial las buenas relaciones económicas no han hecho desarme nuclear norcoreano) conviene recordar desaparecer los problemas geopolíticos que aún la importancia de lo mencionado por Lacoste en subsisten entre ambas potencias. cuanto a la dimensión económica de la relación de China con Estados Unidos, dado que la posesión ¿Pero en que consisten esas rivalidades o de bonos del tesoro norteamericano proporciona problemas que para Lacoste no son “de gran a Beijing una palanca de apoyo (leverage) que alcance”? Aparte de los archipiélagos oceánicos obligará tanto a Washington como a Seúl y a Tokyo que ya hemos mencionado y que a nuestro a considerar de manera geoestratégica la solución juicio podrían resolverse recurriendo a la Corte pacífica de ese conflicto, dado que la estabilidad Internacional de Justicia, debemos mencionar económica mundial depende en buena medida de cuestiones como Taiwán, la península coreana o que China continúe sosteniendo “la divisa y la los problemas de la meseta del Tíbet y de la región economía estadounidense” como sostiene Lacoste. occidental del Xinjiang o Sinkiang. Taiwán, como sabemos, es una herencia de la guerra fría que Así como la cuestión de Taiwán y de Corea requiere --para ser resuelto de manera pacífica-- de tiene características económicas insoslayables, una negociación entre Beijing y Taipéi que tome los problemas de Tíbet y del Xinjiang (Sinkiang) en cuenta la soberanía de facto de que goza la isla. tiene aristas y particularidades culturales sin cuya consideración no se puede no siquiera entrar en un El enfoque utilizado para Hong Kong (“un análisis serio de su naturaleza. En el caso del Tíbet país, dos sistemas” ) puede ser útil, pero desde el papel que juega el Dalai Lama y el budismo – nuestro punto de vista se requiere sobre todo de la religión y filosofía, cosmovisión que sustenta el paciencia necesaria para esperar que las inevitables pensamiento de la mayoría de habitantes autóctonos transformaciones que se producirán en el sistema de ese país—son de fundamental importancia y lo político de China continental --como consecuencia mismo ocurre con la religión musulmana para el del crecimiento y la modernización económica-- caso del Xinjiang y las etnias oigur, aunque en acerque las posiciones de ambas partes. Otra salida relación a este último, como veremos, también (la militar) no solo iría en contra de los postulados hay importantes consideraciones económicas que deben hacerse. 26 Yves Lacoste: Geopolítica, Op.cit. p.169 27 Lacoste: op.cit. p.181. Luis Alberto Padilla 99

El Tíbet es una meseta de gran extensión (2,000 de la Paz al Dalai Lama y que este sea una figura kms de Este a Oeste y unos 1,500 de sur a norte, mas de gran prestigio y presencia mundial, ya que de un millón de kilómetros cuadrados) y de gran exceptuando al Papa no hay otra figura religiosa altitud (entre 3,000 y 4,000 metros sobre el nivel que tenga tanta autoridad moral y simbólica a nivel del mar) que se encuentra rodeada de cordilleras global, permite considerar que Beijing tendrá que montañosas como el Himalaya, muy poco poblada ser sumamente prudente y cauteloso para negociar (unos 3 millones por habitantes) debido a la aridez su eventual retorno a Lhasa, la capital tibetana. de la tierra y a la dureza del clima, su población autóctona es cultural y étnicamente muy distinta En cuanto al Xinjiang (Sinkiang) ubicado en de la etnia mayoritaria en China, los han y su el extremo occidental de la China y que también economía es todavía muy poco desarrollada, ya es una región autónoma, su extensión es de más que practican una agricultura de subsistencia y de un millón y medio de kilómetros cuadrados se dedican al pastoreo de yaks, ovejas y corderos y dado que buena parte de su población (45%) aunque recientemente el turismo se ha venido son uigures de religión musulmana y lengua incrementando. turca (antiguamente se le llamaba el “turquestan chino”) se plantean problemas geopolíticos Aunque la mayor parte de su historia el Tíbet que podrían llegar a ser graves si no se manejan mantuvo un cierto grado de autonomía política con suficiente cuidado, sobre todo tomando en desde el siglo XVIII, por lo menos, estuvo cuenta la creciente influencia de los movimientos bajo control chino, el cual se perdió durante islamistas radicales. Por otra parte, dado que en la revolución de 1912 que depuso al último el Sinkiang se ubica la antigua “ruta de la seda” emperador durante el largo período de guerras que que atraviesa el gran desierto del Taklamakan siguió, pero fue recuperado de nuevo a partir de antes de entrar, por la puerta de Zungaria al centro los años 50 estando Beijing ya gobernada por los de Asia propiamente dicho (el “heartland” de comunistas. La persecución de los budistas obligó Mackinder) en donde se encuentran las antiguas al Dalai Lama –la máxima autoridad religiosa y repúblicas soviéticas de Kirguistán, Tayiquistán, política- a refugiarse en la India lo que contribuyó Turkmenistán, Uzbekistán y Kazajistán (la más al incremento de las tensiones entre los dos países, rica de todas, especialmente en petróleo y gas) es entre otras razones porque la India tiene sus evidente la enorme importancia geoestratégica de propias reivindicaciones territoriales sobre el Tibet la región. (ya tuvo un conflicto armado con China en 1962) Por supuesto, Estados Unidos se haya presente y obviamente, es de gran importancia estratégica en esos países y trata de ejercer influencia de porque a pesar de que la enorme frontera natural diversas formas, pero de parte China y de Rusia hay del Himalaya entre los 2 países (y con Pakistán) entendimientos geopolíticos a los que en Occidente sea casi infranqueable, dos de los grandes ríos que no se les ha prestado mucha atención pero que bañan las llanuras del subcontinente indio, el Indus tienen una importancia creciente que conviene y el Brahmaputra nacen en la meseta tibetana y recordar. Nos referimos a la creación del Grupo no hay que olvidar que el mismo Ganges, el gran de Shangai (China, Rusia, Kasajistán, Kirguistan río sagrado de la India nace en los glaciares del y Tayiquistán) en el 2001 y recientemente Himalaya, es decir, en la frontera con el gigante (el 29 de mayo de 2014) los presidentes chino. de Rusia, Bielorrusia y Kazajistán firmaron el Tratado de creación de la Unión Económica Actualmente Tíbet es una región autónoma Euroasiática (que entró en vigor el 1 de de China pero el hecho que el budismo se haya enero de 2015) que, bajo otra modalidad, retoma la convertido en una práctica religiosa que cada idea de la gran Unión Euroasiática de Vladivostok a vez tiene mayor número de adeptos en los países Lisboa que el presidente ruso propuso a los lideres occidentales, que se le haya dado el Premio Nobel de la UE antes que las relaciones se deterioran 100 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos debido al conflicto en Ucrania. En todo caso, a identidades y los intereses se forman mediante juzgar tanto por la Unión Euroasiática (a la que ya significados colectivos que están continuamente se ha sumado Armenia y Kirguistán está en camino en movimiento..El cambio de prácticas conducirá de hacerlo) como por el Grupo de Shangai, así al cambio en el conocimiento intersubjetivo que como por la construcción de nueva infraestructura conforma el sistema” 29 ferroviaria (trenes de alta velocidad, autopistas) , oleoductos y gasoductos, todo parece indicar que En otras palabras, esa “perpetuación de la región del Sinkiang se encuentra en un acelerado la desconfianza y la alienación” (que, dicho proceso de desarrollo como resultado de una sea de paso, es un fenómeno esencialmente estrategia de largo plazo del gobierno de Beijing psicológico, es decir, subjetivo) que existe entre que apunta esencialmente hacia la consolidación Estados Unidos y Rusia o China que da lugar a la y fortalecimiento de su presencia en el heartland existencia del clásico dilema de seguridad debería euroasiático28 poderse cambiar modificando las prácticas que dan lugar al mismo 30, de manera que la desconfianza 5. Alternativas al realismo: constructivismo, y el miedo que se da en la interrelación de estas culturalismo, interdependencia compleja potencias sea superado resolviendo la cuestión de fondo (el armamento nuclear)31. Tanto los planteamientos de Mearsheimer como los de Kissinger se han formulado desde la Si esa es la verdadera cuestión de fondo los perspectiva del realismo, tanto clásico -basado en escépticos argumentaran de inmediato que las la naturaleza humana, defensivo, como el ofensivo- negociaciones de desarme nuclear no sólo plantean veremos ahora las propuestas que se hacen desde dificultades de gran envergadura política tanto para el terreno social y cultural. En su célebre artículo concertar las negociaciones como para llevarlas a sobre la construcción social de la política del cabo, sino que su horizonte temporal sólo puede poder o “realpolitik”, Alexander Wendt nos dice ser de largo plazo. que siendo los sistemas de seguridad realistas (el equilibrio de poderes) sistemas de interacción A lo anterior podría responderse que lo que (entre los estados) de carácter competitivo, esta se impondría como tarea inmediata o de mediano es la causa de que sean tan propensos a plantear 29 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los Estados “dilemas” de seguridad: hacen de ella. La construcción social de la política del poder: op.cit.p.15 “…dilemas en los que los esfuerzos de los 30 Al fin y al cabo eso es precisamente lo que persiguen las medidas de seguridad y de confianza (cambiar las actores para fortalecer su seguridad de forma prácticas) que son uno de los mecanismos clásicos unilateral amenazan la seguridad de los otros, de solución negociada de conflictos. Para poner un ejemplo de la política exterior de Guatemala: en el perpetuándose la desconfianza y la alienación. caso de Belice hemos pedido a la OEA poner en mar- Sin embargo, las formas de identidad y los cha un conjunto de medidas que van en esa dirección intereses que dan lugar a estos dilemas son pero que, sin embargo, no han funcionado en la me- dida que no es posible cambiar las prácticas mientras efectos de la interacción en curso y no exteriores no se solucione la cuestión de fondo (la validez o no a ella; las identidades se producen dentro de del tratado de 1859) y su correspondiente dilema de una ‘actividad concreta’ y mediante ella…las seguridad (y de allí la desconfianza y el miedo a las agresiones que permea las relaciones entre los dos países) dado que solo existe una zona de adyacen- 28 Al respecto cf.: Pérez Martin, Miguel Angel: La geo- cia entre los dos estados, no una frontera delimitada, economía de Asia Central y el “Gran Juego” de los cuestión que será posible resolver sólo cuando la recursos naturales: agua, petróleo, gas, uranio y cor- Corte Internacional de Justicia falle en la controversia redores de transporte Real Instituto Elcano, Observa- territorial existente. torio Asia Central, Madrid, junio 2016 (Documento de 31 Una de los fórmulas podría ser a través de una uti- Trabajo 59/2009 23/11/200) y Giménez Chueca, Iván: lización efectiva de la Conferencia de Desarme en El Nuevo Gran Juego en Asia Central, Editorial Popu- Ginebra, al respecto véase Padilla: Op.cit. pp.48-51 lar, Madrid, 2009. Luis Alberto Padilla 101 plazo es, en todo caso, un cambio de prácticas conventional weapons inflict heavy casualties? In con base en los intereses comunes de las grandes reality, persons killed in the conventional wars potencias: si tanto a los países europeos como a after WWII are more than those killed in WWII. Estados Unidos y a Rusia les interesa la estabilidad It is related to the definition of morality in the y la democratización de Ucrania –para continuar world community. Again, why does the USA not con los ejemplos concretos- entonces ¿ porqué regard UK’s nuclear weapons as a threat and no cooperar a fin de promover la neutralidad de feel threatened by China’s nuclear weapons? Ucrania –al estilo de Suiza o Austria- alejando de The USA regards the present era as “market and Moscú el fantasma de una Ucrania miembro de democracy” era, while China defines the present la OTAN que es a lo que le temen los dirigentes era as “peace and development”. What impact will rusos? ¿ Porque no levantar las sanciones que these different summarizations will exert on their perjudican a todos y cooperar para poner en respective foreign policies and interrelations? marcha una zona de libre comercio euroasiática More importantly, by establishing a relatively como ya fue propuesto por Putin? independent discipline to explore cultural impacts on state’s domestic and foreign policies as well as El otro ejemplo es el del mismo Kissinger contacts, judgements and understanding among respecto al caso de Corea del Norte dado que states’ and their cultural roles in constructing como él señala tanto a Estados Unidos como a international organizations and institutions, we China (pues ambos estuvieron de acuerdo con la can direct behaviors of states and their peoples to resolución del Consejo de Seguridad de NNUU en push forward the international community in the tal sentido) les interesa el desarme nuclear de ese direction of peace, democracy, justice, civilization país. A pesar de mis propias reservas al respecto, and prosperity32” eso no significa que no sea una negociación a la que vale la pena darle continuidad, pues como el propio La propuesta del profesor Xin Tian – al igual director del Instituto de Estudios Internacionales de que la del profesor Wendt porque todo lo que la Shangai, el profesor Yu Xiantian –quien comparte sociedad construye se puede ubicar dentro del la perspetiva teórica de Wendt cuando subraya la campo de la cultura—radica entonces en desarrollar importancia de la cultura - y de la “construcción una disciplina especial -- una “culturología” como social” por ende- en la teoría de las relaciones la llama el académico de Shangai-- para estudiar internacionales señala en un trabajo reciente: los fenómenos culturales (las “practicas sociales” como las llamaría Wendt) que inciden en el campo “Since culture has its uniqueness and de las relaciones internacionales, propuesta que independent character, its impacts on international parece muy pertinente para abordar el tema relations also have uniqueness. Separating que estamos planteando en este artículo, o sea cultural research from others , we can observe and hasta que punto es verosimil o cabe esperar un analyze various phenomena in a more detailed and enfrentamiento bélico en la pugna que las grandes deep-going way and summarize their unique law. potencias (EE.UU, China y Rusia) sostienen por la Becoming independent disciplines, world politics hegemonia en las regiones del Asia Pacífico y de and world economics have made great progress. Eurasia, enfrentamiento que para Mearsheimer es Schools have showed off their different view un escenario perfectamente plausible. points, spurring more researchers and more results in making us better understand the political and La teoría constructivista de Alexander Wendt economic field in international relations. However, es una valiosa contribución para explicar porque the inherent theories in world politics and world hay otros escenarios posibles como alternativa a economics cannot explain many phenomena. For la guerra. Además, como hicimos ver en nuestro example, why are nuclear and chemical weapons 32 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and defined as “weapons of mass destruction”? ¿Can’t international relations, Op.cit.pp.9-10 102 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos artículo sobre la crisis de Ucrania apoyándonos en las economías de algunos de los países miembros el análisis del académico francés Emmanuel Todd, como Brasil –por la crisis política interna- y Rusia no cabe duda que Alemania se ha convertido en el –por las sanciones que le han impuesto los países poder hegemónico dentro de la Unión Europea hoy occidentales debido a la crisis de Ucrania - no en día, pero que en el ejercicio de dicha hegemonía han impedido el buen funcionamiento de esta las prácticas sociales - como las llamaría Wendt- experiencia inédita para países en desarrollo. no están dictadas ni por la vieja realpolitik alemana, ni por la geopolítica (no hay rivalidades No podemos desarrollar un análisis en o pugnas por territorio) y menos aún por el profundidad de las implicaciones teóricas miedo que permea todo “dilema de la seguridad”: del fenómeno BRICS pero es posible esperar simplemente el significado del concepto cultural y que evolucione hasta generar un esquema social de poder ha dejado de tener el significado tipo “interdependencia compleja” en el plano que tuvo en épocas pasadas y ahora, gracias al económico33 lo que facilitaría el funcionamiento cambio de prácticas, se ha producido ya un cambio de otros esquemas de cooperación (como el de “en el conocimiento intersubjetivo que conforma los ya mencionados Grupo de Shangai o el de la el sistema”. Traducido al lenguaje del ciudadano Unión Económica Euroasiática) lo cual a su vez común esto implica, ni más ni menos, que hoy facilitaría la resolución pacífica de los diferendos en dia ha desaparecido el peligro de una nueva geopolíticos que aún subsisten entre algunos de sus guerra entre Francia y Alemania o entre Alemania miembros y que hemos expuesto con anterioridad y la Gran Bretaña lo cual constituye un logro de dado que un planteamiento central de la teoría alcances formidables de las prácticas sociales que 33 Al respecto Cf. Padilla, Luis Alberto: Paz y Conflicto son resultado de la integración europea, que duda en el Siglo XXI. Teoría de las Relaciones Interna- cabe. cionales, IRIPAZ, 2009 pp. 137-143; Keohane, Rob- ert: Power and Governance in a Partially Globalized World, London, Routledge, 2002 y Nye, Joseph & Un último elemento de juicio que conviene Keohane, Robert: Poder e Interdependencia. La políti- mencionar en el marco de este análisis acerca ca mundial en transición, Grupo Editor Latinoameri- de porqué es poco probable que se cumplan cano (GEL),Buenos Aires, 1988. Sólo para tener una idea de los planteamientos teóricos de la interdepen- los pronósticos del distinguido profesor de la dencia compleja podemos mencionar los siguientes: Universidad de Chicago concierne al bloque de los a) la existencia de múltiples canales conectando las sociedades consistentes en las relaciones interesta- llamados BRICS. Como es ampliamente conocido tales, transgubernamentales y transnacionales; b) la Brasil, India, Rusia, China y Sudáfrica decidieron agenda de las relaciones interestatales consiste en establecer un bloque de “economías emergentes” múltiples problemas que no están ordenados en una jerarquía clara y consistente lo cual determina, entre que ha venido dando muestras de presencia mundial otras cosas, que la seguridad militar no domina con- desde hace por lo menos una década. Las cinco sistentemente la agenda. Muchos problemas surgen naciones, que pertenecen además al G20, tienen en de lo que normalmente se considera política interior y la distinción entre problemas internos y externos se común una gran población, grandes extensiones diluye; c) la fuerza militar no es utilizada por los gobi- de territorio, una elevada cantidad de recursos ernos, respecto de otros gobiernos dentro de la región o respecto de los problemas, cuando prevalece la naturales, fuerte presencia en la economía global interdependencia compleja. Puede, sin embargo, ser (reúnen al 43 por ciento de la población mundial, importante en las relaciones de estos gobiernos con acumulan el 25 por ciento de la riqueza, generan otros externos a la región o respecto de otros prob- lemas. Nye y Keohane argumentan también que el un 56 por ciento del crecimiento económico uso de la fuerza militar ha declinado como una her- registrado en los últimos años) además de que ramienta política para incrementar otras formas de el comercio entre los países del grupo ha venido interdependencia, lo que aumenta la probabilidad de cooperación interestatal. Como ejemplo de interde- creciendo a un ritmo del 28 por ciento anual (unos pendencia compleja en funcionamiento se puede citar 500.000 millones en 2015), han establecido un el bloque de la Unión Europea, las relaciones entre Canadá y Estados Unidos o las negociaciones comer- banco de desarrollo, todo lo cual demuestra que ciales de Canadá con Australia que es el ejemplo que a pesar de las tribulaciones en que se han visto Keohane y Nye citan en su libro. Luis Alberto Padilla 103 de Keohane y de Nye es que la fuerza militar no predecir acontecimientos futuros en el campo de domina consistentemente la agenda y tampoco es las ciencias sociales es algo respecto a lo cual utilizada respecto de los países interdependientes –y esto es lo menos que puede decirse- continúa cuando dicha situación prevalece. existiendo un profundo y complejo debate.

6. Conclusiones En todo caso, este el punto de partida de nuestras observaciones críticas al capítulo sobre En este trabajo hemos hecho un esfuerzo por China de la obra del profesor de la Universidad de presentar de manera suscinta y abreviada algunas Chicago: en ciencias sociales se pueden construir de las ideas principales respecto a China que escenarios conforme a la metodología propia de John J. Mearsheimer presenta en su libro sobre las ciencias prospectivas, pero no se pueden hacer la tragedia de la política de las grandes potencias, predicciones del tipo de las que se hacen en la física que para el distinguido académico norteamericano o en las ciencias naturales. El sistema social o el sólo puede comprenderse desde el punto de vista sistema internacional no funcionan como funciona del realismo ofensivo, marco teórico en el cual se el sistema solar ni como los sistemas naturales. apoya. Las restantes conclusiones tienen que ver con Ya por el simple hecho de hablar de “tragedia” algo que el profesor Mearsheimer dice al final de el título mismo de la obra alude a un destino su libro y que deseamos citar textualmente: ineluctable, como ocurría en la literatura clásica de la antigua Grecia y , en consecuencia, esto significa “The picture I have painted of what is likely to que el realismo ofensivo, como toda buena teoría happen if China continues to rise is not a pretty científica, debe ser capaz de decirnos algo respecto one. Indeed, it is downright depressing. I wish I al porvenir, es decir, de predecir lo que va a ocurrir, could tell a more hopeful story about the prospects de plantear escenarios futuros. for peace in Asia. But the fact is that international politics is a dangerous business, and no amount La primera conclusión que deseamos presentar of goodwill can ameliorate the intense security entonces es que la capacidad predictiva de las competition that sets in when an aspiring hegemon ciencias naturales no puede extrapolarse a las comes on the scene in either Europe or Asia. ciencias sociales. Es cierto que el hecho que las And there is a good reason to think China will ciencias sociales se hayan aproximado a las ciencias eventually pursue regional hegemony. It is worth naturales a partir de los grandes descubrimientos noting, however, that although social science de la física cuántica (por ejemplo) y que ahora se theories are essential for helping us make sense of diga que el cambio paradigmático que esto supone the remarkably complicated world around us, they (la introducción de la indeterminación y el cálculo are rather crude instruments. The ability of even probabilistíco en la física cuántica) aproxima a our best theories to explain the past and predict the estos dos grandes campos de conocimiento. future is limited. This means every theory confronts cases that contradict its main predictions. Given Sin embargo, en dicho razonamiento analógico the grim picture I paint, let us hope that if China lo que estamos haciendo es comparar lo social becomes especially powerful, the actual results of con la microfísica (porque el principio de that development will contradict my theory and indeterminación de las partículas subatómicas que prove my predictions wrong”34. formuló Heisenberg es ampliamente aceptado), pero a la inversa (llevar los principios de las A veces una intuición de largo alcance histórico ciencias exactas al mundo de lo social) no es permite visualizar el futuro. Nicolás Spykman, el posible: simplemente el sistema sociopolítico –sea nacional o internacional- no funciona así, es decir 34 Mearsheimer: Op.cit. pp.410-411 104 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos geopolítico holandés refugiado en Estados Unidos que ya hemos mencionado predijo en 1943 (dos BIBLIOGRAFIA años antes del fin de la guerra, es decir, cuando Haushofer, Karl: “Geographische Grundzüge auswärtige Estados Unidos todavía combatía al Japón en Politik” in Ein Katechismus Deutscher Politik, revista Asia siendo China todavía aliada de las potencias Süddetshe Monatshefte, Munich, enero 1927 (Traducción al occidentales) que el adversario de los Estados español publicada como Los fundamentos geográficos de la Unidos en el largo plazo sería China, no el Japón. política exterior en la revista Geopolítica(s) 2012, Vol.3 No.2, Madrid, pp.329-336) Sin embargo, una cosa es tener una gran intuición Kahl, Colin : Iran and the Bomb (Foreign Affairs , July 17 prospectiva y otra, muy distinta, hacer predicciones 2012) en ciencias sociales. A lo más se pueden construir Keohane, Robert: Power and Governance in a Partially escenarios basados en probabilidades. Creemos Globalized World, London, Routledge, 2002 haber presentado ejemplos basados en la teoría Kissinger, Henry: World Order, Penguin Press, New York, contemporánea de las relaciones internacionales 2014. (el realismo clásico de Kissinger, la geopolítica Lacoste, Yves: Geopolítica: La larga historia del presente, de Lacoste, el constructivismo de Wendt, la Editorial Sintesis, Madrid,2009 “culturología” del académico chino Xintian, la Mackinder, Halford: El pivote geográfico de la historia: interdependencia compleja de Keohane & Nye) conferencia pronunciada ante la Real Sociedad Geográfica para refutar al profesor de Chicago, desarrollando de Londres el 25 de enero de 1904, reproducida en The argumentos que –dada la escasa habilidad de las Geographical Journal, vol.23, No.4 pp.421-437 (traducido al español y publicada en AB Rattenbach: Antologia geopolítica, mejores teorías para explicar el pasado y predecir Buenos Aires, Pleamar 1975. el futuro como él mismo admite -- contradicen Mearsheimer, John J.: The Tragedy of Great Power Politics, sus principales pronósticos, así como teorías que Norton & Co., New York, London, 2014. demuestran que podría, razonablemente y por el bien de la humanidad, estar equivocado. Nye, Joseph & Keohane, Robert: Poder e Interdependencia. La política mundial en transición, Grupo Editor Latinoamericano (GEL),Buenos Aires, 1988. Padilla, Luis Alberto: Paz y Conflicto en el Siglo XXI. Teoría de las Relaciones Internacionales, IRIPAZ, 2009 y Neutralidad y Equilibrio de Poder en el Conflicto de Ucrania. Una perspectiva integral de las relaciones internacionales, in Revista Costarricence de Política Exterior, Número 22, octubre de 2014, San José, Costa Rica. Perez Martin, Miguel Angel: La geoeconomía de Asia Central y el “Gran Juego” de los recursos naturales: agua, petróleo, gas, uranio y corredores de transporte , Real Instituto Elcano, Madrid,2016 (Asia‐Pacífico Documento de Trabajo 59/2009 23/11/200) Spykman, Nicolás: America’s strategy in world politics, the United States and the balance of power (NY, 1942). Yu Xintian: Combining research on cultural theory and international relations, Shangai Institute for International Studies, Shangai (People’s Republic of China), 2010. Waltz, Kenneth : ¿Why Iran should get the bomb? In: Foreign Affairs (April 2012) . Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los estados hacen de ella. La construcción social de la política de poder, in: Revista Académica de Relaciones Internacionales, núm.1, marzo 2005, GERI-UAM, Madrid. Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

¡Que veinte años no son nada!

Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala

GABRIEL AGUILERA PERALTA*

La noche que se firmó la paz en el Palacio sido la causa del conflicto. De allí la vastedad Nacional el 29 de diciembre de 1996, los que de los numerosos acuerdos que se refirieron a participamos en el proceso pensábamos que se los derechos humanos, el reasentamiento de abría un tiempo nuevo para Guatemala. Hubo las poblaciones desarraigadas por la guerra, comentarios que comparaban la jornada con el el establecimiento de una Comisión de la 20 de octubre de 1944. Verdad, los derechos de los pueblos indígenas, el fortalecimiento del poder civil y el papel Ese optimismo, aparte de ser un sentimiento del ejército en una sociedad democrática, la tenía cierto basamento racional. El conjunto participación de la sociedad civil, reformas de los Acuerdos de Paz eran, para esa época, socioeconómicas y situación agraria, reforma los más amplios y profundos que se hubieran constitucional y la reincorporación de la URNG alcanzado para concluir una guerra interna en a la legalidad. la experiencia americana en la segunda mitad del siglo XX. En su conjunto los 12 acuerdos eran un blueprint de una sociedad diferente a la que Debe recordarse la premisa que guió hasta entonces existía. Ahora bien, los acuerdos desde un principio el complicado decurso enumeraban principios y en algunos casos de 6 años y medio de negociaciones entre metas y estructuras de ejecución, tales como sucesivos gobiernos de Guatemala y la Unidad porcentajes y comisiones paritarias, además Revolucionaria Nacional Guatemalteca añadieron un cronograma de ejecución que fijaba URNG, el que se buscaba no solo poner hasta el año 2000 para que los compromisos de fin al enfrentamiento armado interno, sino los acuerdos se cumplieran. también – y principalmente – consensar un proceso de reformas de las estructuras Los acuerdos se dividieron en dos políticas, económicas y sociales que habían categorías: sustantivos, las reformas ya mencionadas y operativas, los que tenían que * El autor es diplomático y académico. Participó en ver con el fin del enfrentamiento armado. En la Asamblea de la Sociedad Civil, era Viceministro de Relaciones Exteriores cuando se firmó la paz otros procesos que han tenido lugar en otras y fue miembro de la Comisión Organizadora de partes del mundo, todo el contenido ha sido de la Firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera y posteriormente se desempeñó como Secretario de tipo operativo. la Paz de la Presidencia de la Republica así como como Presidente de la Comisión de Acompañamiento La inclusión de los temas sustantivos en de los Acuerdos. Actualmente se desempeña como embajador de Guatemala ante la OEA en Washington. la agenda de la negociación fue un punto 106 Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala central e inicialmente muy contestatario. En agruparon en la Asamblea de la Sociedad Civil cuanto la negociación se hizo posible después que tuvo voz en la discusión de varios delos de la transición a la democracia, la postura acuerdos. inicial del Estado era que habiéndose acabado el autoritarismo e iniciándose un régimen de Y un cuarto actor, de muy alta incidencia, democracia representativa, la insurrección fue la comunidad internacional representada por armada carecía de razón de ser y procedía los gobiernos del Grupo de Países Amigos, un mediante las disposiciones operativas poner fin conjunto diverso de ONG de diversa naturaleza al enfrentamiento armado y acordar condiciones e Iglesias de varios países y principalmente para el regreso a la vida civil de los guerrilleros. Naciones Unidas por medio de los facilitadores de las negociaciones, primero y después de Tal argumento no fue aceptado por la la famosa MINUGUA, misión que primero URNG ni por los sectores de la sociedad civil supervisó el cumplimiento del Acuerdo sobre que se incorporaron a la gestión pro paz, con Derechos Humanos, par posteriormente cubrir el argumento de que las razones estructurales todos los demás y finalmente se quedó en el que habían sido la causa del inicio de la guerra país para monitorear el cumplimiento de los persistían y que por ello, había que pactar compromisos. también su reforma. Como en toda negociación, los acuerdos no Finalmente se aceptó el argumento y así cumplimentaron al 100% los planteamientos de se desarrolló el proceso negociatorio que fue cada una de las partes, sino que representaron especialmente prolongado, dado que se acordó una mezcla salomónica de ambos, pero en una agenda muy extensa, la cual constituía general inclinándose hacia la demanda de las una especie de atlas de toda la problemática grandes reformas estructurales. del país. El espíritu que animaba a una parte de los negociadores era mesiánico, el pensamiento Pero si bien era posible mediante un que de todo el sufrimiento de la larga guerra esfuerzo de gran dimensión teórica imaginar interna y las terribles violaciones a los derechos un país radicalmente reformado y plasmar ese humanos, había de surgir una Patria renacida - imaginario en un conjunto de proposiciones una especie de Ave Fénix – un país liberado y de fuerza histórica, otra cosa es cambiar la purgado de los demonios que lo habían acosado realidad de un Estado y una sociedad por medio durante las décadas de guerra e inclusive que se de documentos En algún momento la euforia iba a superar todo el pasado histórico cargado y el optimismo rebasaron la realidad. El plazo de injusticias, exclusiones, segregación étnica y de 4 años para reformar de tal forma al Estado violaciones a los derechos humanos. y la sociedad que la haría diferente era por supuesto inviable. En el 2001 que se hizo un La negociación de paz se desarrolló balance, se concluyó en lo que se constituiría realmente con tres actores, los sucesivos en una frase muchas veces repetida: una gobiernos, la URNG y la sociedad civil, en parte de los acuerdos se había cumplido, otra realidad una parte de ella, la más organizada parte estaba en proceso y un tercer segmento en la que predominaban los grupos indígenas, estaba incumplido. Se acordó entonces otra sindicatos y organizaciones campesinas, recalendarización al concluir la cual se repitió estudiantes, académicos e intelectuales así la misma conclusión. como el sector de mujeres, en su mayoría con una orientación de izquierda. La sociedad civil Actualmente, a los 20 años de la firma participó en los diálogos que precedieron a la de los Acuerdos ya no existe cronograma negociación formal y cuando esta comenzó, se ni verificaciones precisas de cumplimiento, Gabriel Aguilera Peralta 107 pero un balance daría el mismo resultado: dimensiones para demandar indemnizaciones compromisos cumplidos, en proceso y sin y beneficios por sus servicios, llegando a crear cumplir. una crisis de seguridad.

El tiempo transcurrido hace pensar en un También se obtuvo la reincorporación de principio de todo proceso de negociación: los integrantes de la URNG y a la vida civil sin mientras más tiempo transcurre desde que se incidentes dignos de mención, lo que contrasta concluye un proceso de paz, más los contenidos con casos de desmovilizaciones en decursos de del mismo pierden su sentido fundante y se paz en otros países. convierten en parte de las agendas normales de cualquier Estado, por lo que los acuerdos de paz Diferente lo acontecido con los acuerdos dejan de ser un proceso y se tornan un referente sustantivos. La gran complejidad de los histórico. mismos hizo necesario que se dedicara un Acuerdo especial, llamado de Cronograma, Sin embargo, se puede hacer un balance para ordenarlos, clasificarlos y calendarizarlos. desde las tres categorías de evaluación En ese documento se hizo evidente que el mencionadas: cumplimiento dependía de diversos actores, una buena parte gubernamentales tanto el ejecutivo • Lo que se cumplió: como el legislativo y el judicial y otros de instancias creados ad hoc como diversas Desde luego lo central fue el fin de la comisiones paritarias con participación de guerra interna que al momento de firmarse el sociedad civil, comisiones técnicas y finalmente Acuerdo de Paz Firme y Duradera el 29 de de una reforma constitucional que requería una diciembre de1996, había durado 36 años si se consulta popular. asume como su principio el alzamiento militar del 13 de noviembre de 1960, siendo así el Como ente veedor del cumplimiento conflicto armado interno de más larga duración se creó la Comisión de Acompañamiento en el siglo XX en las Américas - después de de los Acuerdos, integrada por las partes de Colombia- y que provoco cerca de 200,000 la negociación, con representaciones de la muertes y el desplazamiento de un millón de sociedad civil y del ente de acompañamiento personas en su etapa más álgida. internacional, Minugua. Esta esta misión, por su parte desplegada en varias partes del país Ese era el objetivo final de la negociación. monitoreaba el desarrollo del cumplimiento. Después deben considerarse los acuerdos Por su parte el Organismo Ejecutivo conformó operativos los cuales se cumplieron casi en la Secretaria de la Paz, entidad que debería su totalidad. La fase de alto al fuego, dejación vigilar que el ejecutivo cumplimentara los de armas y desmovilización de los insurgentes compromisos de la paz. Varias ONGs y actores se logró sin problemas, igualmente se alcanzó de la sociedad civil, por su parte, organizaron la desmovilización de la Policía Militar programas de seguimiento a los Acuerdos. Ambulante y de las agrupaciones de milicianos, las Patrullas de Autodefensa Civil que llegaron Existen escépticos que tienden, a la a contar con decenas de miles de integrantes. distancia, a restar importancia a los acuerdos El proceso no estuvo exento de conflictos. Los sustantivos, estimando que solo se cumplió Policías Militares se amotinaron antes de aceptar a cabalidad la parte operativa. Tal criterio es la decisión y los ex integrantes de las Patrullas errado, en realidad fue mucho lo que se cumplió constituyeron movimientos sociales de grandes de la parte sustantiva y ello efectivamente cambio al país. 108 Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala

En el campo de los Derechos Humanos, guatemalteca. Se suele argüir que la Comisión aunque ya se había avanzado con la Constitución no fue imparcial y que su informe tiene sesgo. de 1985, fue el Acuerdo Global sobre Derechos Pero más que sesgo los hechos implicaron Humanos el que concreto las obligaciones del al Estado en el 93% de las violaciones a los Estado en esa materia. Y si bien como se sabe DH. El informe no indicó responsabilidades los DH son perfectibles y se siguen señalando individuales y argumentó que existió genocidio, falencias, en los hechos los DH de primera afirmación muy discutida porque se trata de una generación tienen vigencia en Guatemala. Solo figura jurídica muy específica, aunque en todo lo pueden cuestionar los que olvidan comparar caso los horribles hechos incorporados en el con la situación durante el tiempo de la guerra informe configuran delitos de lesa humanidad. y los gobiernos autoritarios. Y aunque no se acusó en el informe a las Otro éxito fue el reasentamiento de las personas individuales responsables, el informe poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento significo una catarsis para un país sometido armado. Se trataba de un problema de enormes a violaciones a los DH que en su tiempo proporciones, que en su momento había llegado fueron las más graves y sostenidas en el a afectar a una séptima parte de la población tiempo en América Latina. Como sucedió con del país. El cumplimiento del Acuerdo fue los informes elaborados en otros países que muy difícil, aparte del enorme número de salieron de dictaduras, el informe sirvió para personas afectadas, era muy difícil resolver exorcizar los demonios del pasado. Allí está el retorno a propiedades originales, muchas consignado lo que sucedió, aunque han surgido aldeas habían arrasadas hasta los cimientos y posteriormente interpretaciones que lo niegan. muchas propiedades rurales ocupadas por otro sector de la población campesina. El decurso Y debe tomarse en cuenta que en los años fue completo y contencioso pero con el paso del subsiguientes el progresivo fortalecimiento tiempo se fue resolviendo. Sin embargo, aun del régimen de DH y de la administración 20 años después se mantienen en negociación de Justicia dio lugar a que efectivamente se varios casos, como el de los desplazados en iniciaran procesos penales en contra de militares Chixoy. responsables de algunas de las atrocidades cometidas durante la guerra Más complejo fue el cumplimiento de los compromisos sobre resarcimiento. ¿ Pero es probablemente el quinto Acuerdo, Como se puede resarcir la muerte cruel de sobre Identidad y Derechos de los Pueblos seres queridos? El Estado solo puede ofrecer Indígenas es el que más significado tenga de cara resarcimientos materiales que deben ajustarse a a la historia de la Nación. Si bien ese Acuerdo lo que piden las Comunidades y las familias. principalmente reconoce derechos culturales, Se creó una Comisión de Resarcimiento pero ya que la negociación no permitió extenderlo lo tras dos décadas su labor no ha concluido. suficiente a otras áreas, sus contenidos son un Presumiblemente tendrá que extenderse en avance extraordinario en relación a la situación el tiempo de la población indígena del país. La primera puerta para demoler el Imaginario racista que El tercer Acuerdo sustantivo fue el que creo ha caracterizado a Guatemala fue el inicio la Comisión de la Verdad, que asumió el largo del proceso para que Guatemala suscribiera nombre de Comisión para el esclarecimiento el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y histórico de las violaciones a los Derechos Tribales iniciado en 1993, antes de la firma de Humanos y los hechos de violencia que la paz. Y partiendo también del Acuerdo sobre han causado sufrimiento a la población Identidad, especialmente de su definición de Gabriel Aguilera Peralta 109

Guatemala como país multiétnico, pluricultural del poder civil y papel del ejército en una y multilingüistico, se quebró para siempre sociedad democrática reviste una importancia el Imaginario de sumisión, discriminación y que no debe desestimarse. Contiene separación de la población maya y garífuna. especificaciones sobre reformas a la estructura Ello no quiere decir que en la realidad social del Estado, al empoderamiento de la Sociedad todo haya cambiado, pero es el arranque de Civil y del papel de la mujer. Pero su eje central un proceso que irá adquiriendo fuerza con el tiene que ver con la desmilitarización del tiempo. Para poner un símil histórico, entre Estado. Debe recordarse que durante el periodo la abolición de las leyes de segregación racial autoritario y de la guerra, el ejército, con el del estado de Alabama en Estados Unidos y la respaldo del sector empresarial de esa época, llegada de Obama a la presidencia de Estados asumió prácticamente el control del Estado en Unidos pasaron más de 40 años. el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional que preconizaba entonces Estados Unidos. Para El Acuerdo número 6 sobre aspectos explicarlo en esa época se utilizó el concepto de socioeconómicos y cuestión agraria, encerraba Estado Militar, significando una situación en la un dilema. Su negociación fue muy compleja cual el Ejecito desbordaba su rol de defensa de porque era en ese documento que la URNG la nación y pasaba a ocupar todas les estructuras y la sociedad civil que la apoyaba, buscaban del Estado. Y efectivamente aun durante la introducir varios de los cambios por los que transición a la democracia el Ejercito retuvo un se había combatido y desde luego ello era papel de poder tras el trono, inclusive durante resistido por el establishment. En el corazón de el primer gobierno de la era democrática. Sin la discusión del acuerdo estaba el tema de la embargo y en forma paulatina ese poder fue pobreza y la propiedad de la tierra, dado que disminuyendo ante el fortalecimiento de los durante la guerra buena parte de la población era gobiernos civiles, la presión internacional, aún campesina y en este punto debe recordarse inclusive de Estados Unidos, la potencia que la centralidad que tuvo la Reforma Agraria para anteriormente había impulsado la militarización el gobierno de Arbenz y para las fuerzas que los del Estado y la beligerancia de la sociedad civil. derrocaron. Además debe recordarse la fuerza que ha tenido la oligarquía rural en la historia En los años posteriores el Ejército fue de Guatemala. sucesivamente reducido y fue afectado por escándalos de corrupción. A la vez asumió un En el resultado salomónico de la negociación proceso de reconversión interna que le llevo del punto se aceptaron un conjunto de cambios a revisar su doctrina y normativa y a abrir que más bien son propios de la modernización espacios de interacción con la sociedad civil, y del buen gobierno, lo que recuerda las tales como el Centro ESTNA y la Comunidad formulaciones de la social democracia, pero de la Defensa, a la vez que el natural proceso que de haberse observado hubieran tenido un de reemplazo del cuerpo de oficiales fue resultado positivo. pasando a retiro a los protagonistas de la guerra. Actualmente el Ejército ya no tiene la incidencia Probablemente uno de los principales que antes tuvo sobre la conducción del Estado. logros de este Acuerdo fue el que dio origen a los Consejos de Desarrollo Urbano Un Acuerdo posterior, el noveno, establecía y Rural, avanzando así hacia un modelo los contenidos de una reforma constitucional ejemplar de descentralización del Estado y de que debería de confirmar varios compromisos empoderamiento de los poderes locales. especialmente en relación a los derechos de los pueblo indígenas, la reforma el Estado inclusive El Acuerdo séptimo sobre el fortalecimiento su régimen electoral y la función del ejército. 110 Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala • Lo que no se cumplió: Uno de los compromisos centrales del Acuerdo Socio Económico que era la reforma fiscal no se Lo más notorio fue el fracaso de la logró ya que el intento fracasó por la oposición reforma constitucional. El contenido se refería de los sectores de poder, pero también se dieron principalmente al Acuerdo sobre identidad problemas de ineficiencia administrativa y una y Derechos de los Pueblos Indígenas, pero rápida reanudación de las conflictividades también abarcaba reformas sobre el papel del internas en todos los niveles. En tanto se Ejército, el Organismo Judicial y el Legislativo. mantuvo la presencia de Minugua existió un Llevada a cabo la consulta popular el 16 de aliciente para el cumplimiento de compromisos, mayo de 1999 con una participación escasa del pero cuando concluyó el mandato de esa Misión 18.5 de los empadronados, el resultado fue que fue languideciendo el impulso de la Paz. el no que alcanzó un 77% en la capital y un 53% en el interior del país. Se han señalado varias El problema de fondo fue probablemente la razones para ese resultado, el hecho de que haya contradicción que se dio entre la visión bastante transcurrido cerca de dos años y medio desde social demócrata que impregnaba los Acuerdos la firma de la paz para el referendo, lo que no y la realidad mundial de la globalización neo permitió aprovechar el entusiasmo inicial por liberal. Los Acuerdos se firmaron el marco la paz, el que los diputados hayan aprovechado de la plena vigencia del llamado Consenso para incluir una serie de reformas en el paquete de Washington que contradecía varios de los que no tenían que ver con las estipulaciones conceptos de los Acuerdos y que influyeron las del Acuerdo y el que sectores que se oponían políticas económicas de varios de los gobiernos al proceso de paz hayan montado una eficiente posteriores a la firma de la Paz. Las reformas campaña llamando al No. socio económicas no llegaron así a solucionar realmente el problema de la pobreza y de la Inicialmente se mencionó que desigual distribución del ingreso. oportunamente se repetiría la consulta, pero en los hechos ello resulto imposible, aunque se han Otros factores influyeron en que la magia intentado nuevas reformas a la Constitución de la Paz se desvaneciera muy rápidamente de ocasión en la cual se podrían incluir algunos la conciencia colectiva. La violencia criminal temas de la paz. Pero el resultado inmediato de la con sus dos principales manifestaciones, el consulta quiso ser interpretado como un rechazo crimen internacional organizado, especialmente al proceso de paz, en verdad un peculiar decurso el narcopoder y sus derivaciones de trata de para una negociación tan exitosa. Los que se personas, robo de automóviles y secuestros y oponían a la Paz adversaban especialmente las pandillas juveniles o “maras” que afectan los temas sustantivos. Fue una reacción de las directamente la vida cotidiana. Ellos fueron los fuerzas conservadoras al mensaje reformista y nuevos demonios que anularon la posibilidad de cambio de los Acuerdos, especialmente en del a nueva vida en felicidad que se suponía cuanto a la cuestión indígena. vendría al final de la guerra.

Por otra parte, al examinar los sucesivos Pero igualmente afectó la capacidad del acuerdos de cronograma se evidencia que una Estado la persistente corrupción. Ya los Acuerdos gran cantidad de compromisos específicos advertían sobre los llamados Cuerpos Ilegales y no se llegaron a cumplir del todo, aunque se Aparatos Clandestinos que habían infiltrado al iniciaron y realizaron parcialmente y otros no Estado. Se trataba de organismos clandestinos se observaron en absoluto. Las dificultades de la época de la contrainsurgencia que al tuvieron que ver con la falta de financiamiento. advenir la paz atravesaron una metamorfosis y Gabriel Aguilera Peralta 111 aprovechando su ubicación secreta dentro del administren la Justicia, tiene precedente en la aparato del Estado, se convirtieron en redes larga presencia de MINUGUA y a el hecho de criminales principalmente para la corrupción. que el fin de la violencia y el terror desde el Dado que todas las instituciones del Estado Estado, empoderó a una nueva generación de la estaban penetradas por esa red, le resultaba sociedad civil que tomo masivamente las calles imposible por sí mismo erradicarlas. Fue con en las históricas jornadas de 2015. la llegada de una nueva misión internacional, la CICIG, que paulatinamente se empezó Es posible que a dos décadas de su firma a desmontar esa red, hasta que se llegó a los los Acuerdos de Paz empiecen a convertirse espectaculares hechos del 2015 y el 2016 en en un referente histórico más que en un hecho que con una participación de la sociedad civil actual. Pero para mi generación que vivió la que no tiene más precedentes que los de la experiencia de los gobiernos autoritarios, de la revolución de Octubre de 1944, se consolidó guerra interna y de la violación a los derechos un proceso que puede llevar al final de los humanos esos Acuerdos retienen su Aura. esos Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos. La vida de Guatemala cambió para bien, nos Estos históricos logros ya no son parte de salimos de nuestra cruel historia, sin ellos los la dinámica propia de los Acuerdos de Paz, acontecimientos vigorosos de fortalecimiento pero si se puede argüir que la predisposición de la democracia y la justicia que estamos del Estado de Guatemala a ceder espacios de viviendo no hubieran sido posibles. soberanía a entes internacionales para que co-

Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Ensayo

¿Que es la Diplomacia Cultural? MAX ARAUJO*

1. Introducción. como el Instituto de Antropología e Historia y la Dirección General de Bellas Artes, y Como gestor cultural, y como funcionario de posteriormente del Ministerio de Cultura y gobierno que trabajo en el Ministerio de Cultura Deportes, así como de otras instituciones para la y Deportes, me interesa que se conozca el tema cultura y su patrimonio. Es importante también de la Diplomacia Cultural, porque considero la emisión de una normativa jurídica que que un conocimiento apropiado puede ayudar tiene su fundamento en la Constitución actual a quienes trabajamos en consolidar los procesos de la República, en la creación de Políticas de desarrollo cultural que se están llevando a de Cultura que responden a nuestra realidad cabo en Guatemala y en Centroamérica, entre multiétnica, multicultural y plurilingüe, y en ellos la creación de políticas culturales en el los instrumentos internacionales ratificados. marco de las política exteriores de cada país, o en el de la implementación de la Política Cultural de Integración Centroamericana y de 2. Antecedentes. la Carta Cultural Iberoamericana. En ese sentido debemos reconocer el gran avance que se ha En los últimos años se vienen generando en tenido al crear plataformas administrativas y la región centroamericana y en Iberoamérica una jurídicas, que si bien todavía son insuficientes, serie de procesos relacionados con la cultura y exceden con creces con lo que se contaba en su patrimonio ( su salvaguarda), así como con materia de cultura a fines del siglo pasado. Fue los derechos culturales y la diversidad cultural, a mediados del mismo cuando se iniciaron, entre ellos el de economía y cultura, que tiene a nivel mundial importantes procesos para el varios objetivos, como el de crear cuentas desarrollo cultural, entre ellos el nacimiento de satélites en los sistemas de cuentas nacionales, instituciones de cultura como la UNESCO y para que se tenga datos confiables sobre el con acciones de reivindicación de identidades aporte de la cultura al producto interno bruto culturales, de derechos culturales y de (PIB) de cada país, o sobre Cultura y Turismo, salvaguarda de patrimonios culturales, que se o Cultura y Desarrollo, o sobre la creación de materializaron en Tratados y Convenciones sistemas de información cultural, entre otros. sobre la materia. A nivel nacional uno de los grandes logros fue la creación de dependencias Entre esos procesos se encuentran también el de creación de una nueva Diplomacia * Viceministro de Cultura, abogado especializado en Cultural y el desarrollo de la Carta Cultural temas culturales, escritor. Max Araujo 113

Iberomericana, que se aprobó en la XVI las piezas centrales de la política exterior de Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado un país. En este sentido, debemos diseñar una que se llevó a cabo en Montevideo en el año política cultural para la promoción de nuestros 2006, que sin ser vinculante para los Estados países en el exterior, que se base en la riqueza firmantes genera proyectos, programas y de nuestra diversidad cultural, que acoja acciones comunes para todos los países de la desde las manifestaciones más populares hasta región, entre ellos los encabezados con el prefijo las más experimentales y contemporáneas… IBER (Iberorquestas, Ibercine, Iberbibliotecas Lo anterior, debe sumarse, a los esfuerzos que etc.). Esta Carta influyó posteriormente hemos desplegado en diferentes instancias; para la creación, por medio de la CEEC/ por ejemplo, en el marco de la Comunidad SICA, de la Política Cultural de Integración Andina estamos comprometidos a trabajar en Centroamericana, aprobada en una reunión de torno a tres áreas, como son: el desarrollo de Presidentes del área que se llevó a cabo en San las industrias culturales; la preservación y Salvador el 16 de diciembre de 2011. Estos dos protección del patrimonio cultural, material e instrumentos internacionales, se complementan inmaterial, y el fortalecimiento y promoción de las Políticas Nacionales de Cultura, el Plan la diversidad cultural. En el fortalecimiento y Nacional de Desarrollo Cultural, los proyectos promoción de la diversidad cultural nuestras y programas de las dependencias del Ministerio acciones se han dirigido a preservar la de Cultura y Deportes y con Convenciones identidad cultural andina, a trabajar por la emitidas por Organismos Internacionales, de salvaguardia de nuestras distintas expresiones los que Guatemala es Estado-Parte, así como culturales y artísticas, a promover el diálogo con la normativa jurídica que se tiene. intercultural como vía para profundizar el entendimiento entre los pueblos andinos y proteger las culturas indígenas” (1) 3. ¿Qué es una Política Exterior Cultural?

En cuanto al tema de cómo debe entenderse 4. ¿Qué es una diplomacia cultural? una política cultural exterior el doctor Camilo Reyes Rodríguez, ex viceministro de Según un informe elaborado por el Relaciones Exteriores de Colombia, expresó en Observatorio Vasco de Cultura, (España) ”El la introducción del texto que contiene el informe uso del término diplomacia cultural es sobre diplomacia cultural para la región andina relativamente nuevo dentro de las relaciones que se produjo en un encuentro llevado a cabo internacionales, si bien la estrategia cultural en Bogotá en el año 2007, lo siguiente: ha formado siempre parte de la diplomacia tradicional. La cultura se sitúa como una de las “Los países de la Región Andina están principales tarjetas de presentación de muchos otorgando un papel fundamental en la países, en su esfuerzo para promocionar formulación e implementación de su política una imagen característica que les ayude exterior al fortalecimiento de sus relaciones a conseguir sus otros retos políticos o de culturales y a la promoción de su cultura posicionamiento internacional. Pero más allá nacional.”…. “Todos coincidimos en que al de este aspecto, la diplomacia cultural juega hablar de cultura, nos referimos a lo que somos, un rol de vital importancia en las actuales a lo más profundo de nuestras identidades, a relaciones internacionales. Los intercambios las huellas de nuestra memoria como sociedad. culturales permiten conocer y cimentar O como diría acertadamente Carlos Fuentes, a puntos en común y de acuerdo con otras nuestros modos de ser y nuestras maneras de realidades. De ser considerada como una soñar…….. Es por ello que la cultura es una de parte soft de las relaciones internacionales, 114 ¿Que es la Diplomacia Cultural? la diplomacia cultural gana terreno para descrita como las relaciones que se establecen situarse al mismo nivel que la diplomacia entre instituciones al más alto nivel; en tradicional” (2). cambio, la diplomacia pública se encarga de cómo un país se comunica con la ciudadanía Este mismo informe explica que el de otros Estados. Es por ello que la diplomacia concepto de diplomacia cultural no es nuevo, pública basa su fuerza en la atracción. El pues es tan antiguo como la propia diplomacia. aumento del peso que la diplomacia pública Todos los sistemas políticos han utilizado la está experimentando sobre el conjunto de las cultura y el arte para mostrarse al exterior, relaciones internacionales plantea un escenario e incluso en algún caso, para imponerse. Lo mundial diferente. que diferencia la diplomacia cultural de antes y la actual es su objeto de trabajo ante Por otra parte, la reflexión sobre la una realidad actual mucho más compleja. La diplomacia cultural no puede sustraerse de un diplomacia cultural debe ocuparse de muchos debate de fondo sobre el concepto de cultura. más asuntos y más variados. Por ejemplo En el siglo XXI la cultura ya no se entiende de la diplomacia cultural puede encargarse de forma unívoca. El concepto actual de cultura parte de la promoción exterior de un país, o se basa en la complejidad y la pluralidad, en bien puede utilizarse como parte de la política el sentido que en las sociedades actuales no de cooperación internacional. El antecedente hay una única forma de vivir y de entender el más claro para entender lo que hoy en día hecho cultural. es la diplomacia cultural lo encontramos en el concepto de soft power de Joseph Nye, que Es por ello que hay que hacer referencia desarrolló en dos obras “ Bound to Lead: The a la expresiones culturales, a las identidades Changing Nature of American Power” (1990), múltiples, en definitiva a las culturas. Este y en “Soft Power: The Means to Success in concepto mutante, diverso, complejo es con World Politics” (2004). Nye definió el soft el que debe trabajar hoy en día la diplomacia power como la capacidad de un Estado de cultural” (3). Así pues, la diplomacia cultural, conseguir sus objetivos no a través de amenazas nos dice el Observatorio Vasco de la Cultura, y recompensas económicas, sino a través de la puede definirse “como el conjunto de atracción y la persuasión hacia las políticas, relaciones que sitúan los valores y los recursos la cultura o los ideales del país. El autor culturales como los elementos centrales para analiza los límites que la fuerza militar de difundir las expresiones culturales de una los Estados Unidos tiene en relación a sus sociedad o para levantar puentes de diálogo aliados o potencias menores y cómo el poder entre personas y pueblos distintos”. (4). blando puede ayudar a superar ciertas barreras. Así pues, el soft power puede entenderse también a través de la contraposición al 5. Acerca de la importancia de la hard power, o sea la habilidad coercitiva que Diplomacia Cultural. utiliza la diplomacia tradicional. La diplomacia cultural también debe entenderse como una El mismo texto citado del Observatorio práctica muy vinculada a la diplomacia Vasco para la Cultura nos dice que en el contexto pública. Tal y como la definió el autor internacional, debido a los cambios sucedidos noruego Erik Rudeng, la diplomacia pública en la relación de fuerzas desde la Guerra Fría, es aquel conjunto de acciones mediante las la diplomacia pública ha ido ganando terreno cuales los gobiernos se dirigen directamente y, a la par, lo ha hecho la diplomacia cultural. a la población de otro país. La diplomacia Así, en muchos ámbitos se considera que la tradicional, dice este noruego, puede ser diplomacia cultural es fundamental hoy en día. Max Araujo 115

Si bien es cierto que por el hecho de existir como la construcción y el mantenimiento de cualquier expresión cultural ya es importante, opciones alternativas a los canales oficiales. también lo es que será más fuerte cuanto más reconocimiento tenga por parte de otros. En En síntesis, la diplomacia cultural se este contexto, la diplomacia cultural ayuda a está convirtiendo en una de las principales ubicar en el mundo, a hacer más presentes a herramientas a disposición de la diplomacia aquellas culturas de dimensión más pequeña. pública para cambiar percepciones, romper Así, se perfilan dos grandes estrategias para prejuicios y plantear visiones sobre lo propio situarse culturalmente en el mundo: la clásica, diferentes. (5) la que históricamente han adoptado los Estados más grandes y con más recursos y la más actual, basada en aprovechar la conectividad 6. La cultura: recurso estratégico de la internacional. Política Internacional.

Tradicionalmente los Estados han invertido En el encuentro efectuado en Colombia muchos recursos en la promoción del hecho mencionado al principio de este trabajo, estuvo cultural a través del despliegue de los institutos presente el Dr. Edgar Montiel, un experto en el de cultura de promoción exterior (el British tema de la Diplomacia Cultural, en ese entonces Council, los alianzas francesas, el Instituto Jefe de la División de Políticas Culturales y Cervantes…), dedicados principalmente al Diálogo Intercultural de la UNESCO y quien estudio de los idiomas y a la difusión de las hasta hace poco fue el encargado de la Oficina distintas expresiones culturales. En todos los de UNESCO en Guatemala. Es por ello y casos la estrategia política ha consistido en el gracias a su experiencia y entusiasmo que despliegue de una red de grandes instituciones muchos guatemaltecos nos interesamos en el sobre los distintos territorios en los que se ha tema. En esa ocasión el Dr. Montiel presentó querido incidir. una ponencia que tituló “La cultura, recurso estratégico de la política internacional, En contraposición, la alternativa actual introducción al concepto en donde sostiene que para los territorios pequeños es aprovechar cuando ocurrieron los lamentables sucesos del los recursos existentes y, utilizando sus 11 de septiembre de 2001 (el atentado contra las organizaciones culturales como plataformas Torres Gemelas de Nueva York): de lanzamiento, situarse en el mundo. Se trata de aprovechar acontecimientos con “…fue inesperado observar cómo los reconocimiento internacional (un festival de interrogantes se dirigían hacia la cultura cine, un museo) para explicarse y proyectarse para buscar allí -y no en la economía o la hacia el exterior. política- las respuestas y las claves para entender lo ocurrido. En efecto, en un Con todo, los expertos señalan que contexto de interculturalidad efervescente y de los beneficios del desarrollo de una buena magnificación del poder simbólico, la cultura diplomacia cultural son múltiples y en se ha vuelto una práctica social colectiva muchas direcciones. En primer lugar, hacia cada vez más influyente en las relaciones el fortalecimiento de la cohesión interna — internacionales, incluida por primera vez en ante más reconocimiento, mayores niveles las prioridades de la agenda internacional, de respeto y estima por parte de sus gentes—. cuya adecuada “gestión” puede hacer En segundo lugar, el protagonismo que pueda de ella un recurso estratégico para la tomar la diplomacia cultural juega a favor del gobernanza, el desarrollo y la diplomacia fortalecimiento de la diversidad global, así mundial……” (6) “La cultura, a pesar de la 116 ¿Que es la Diplomacia Cultural? visión convencional que quiere hacer de ella con los sectores oficiales de sus Estados una práctica libre de todo tipo de influencias, miembros se esfuerzan para interactuar mejor nunca es neutra. Al contrario, es un elemento con los representantes de la sociedad civil.(8) estratégico de primer orden, quizá el más influyente, por su versatilidad y plasticidad, Otro aspecto que se considera relevante pues actúa en el campo discerniente de las cuando hablamos de las relaciones conciencias y las conductas. Buena razón para internacionales, es la creciente interdependencia revalorar la riqueza cultural de la región, entre Estados (Nye y Keohane, 1977). La pues se trata de un acervo excepcional presto gestión global de los recursos naturales, para reforzar la presencia internacional de el manejo planetario del agua, el oxígeno, América Latina. Estimulada por este fecundo el clima, el combate a las redes mafiosas patrimonio, la creatividad de esta región internacionales y a la expansión de brotes de muestra su potencialidad en muy diversos violencia, invitan a un trabajo concertado, campos. Su aceptación internacional reside complementario y coordinado entre todos los en que es percibida como una sensibilidad Estados del planeta. Un clima de entendimiento, distinta en el escenario cultural mundial”. (7) de paz y desarrollo, ayuda a la búsqueda de consensos y de cooperación, lo que a la En consecuencia, puede decirse que el larga resulta beneficioso para todos. Una vía modelo tradicional, que concebía las relaciones privilegiada para este fin, es la participación en internacionales como relaciones exclusivas los organismos internacionales, que permiten entre Estados (relaciones interestatales), ha a los estados adoptar acuerdos y normas que sido corregido y completado en las últimas no son el resultado de la imposición sino de décadas pues junto a la elevada influencia de los la negociación, el consenso o la aceptación intercambios comerciales y de las corporaciones mayoritaria. internacionales en las relaciones entre Estados, cada vez se incorporan a ella más entidades Una situación de desavenencia permanente no gubernamentales. Esta nueva forma de al interior de los Estados, o entre Estados, gobernanza global es considerada como un favorece el incremento de la pobreza y la multilateralismo complejo (0’Brien, 2000) en presencia de grupos extremistas, repercutiendo él que interactúan no solo dos o más Estados, en la seguridad (colectiva) de muchas naciones, sino también otros componentes de la sociedad, sean grandes o pequeñas. En estos contextos como son las ONG, universidades, entidades surge la cultura como un recurso para la regionales, las asociaciones representativas de cohesión social, el diálogo entre los pueblos, la sociedad civil como los grupos empresariales, la paz social y el desarrollo compartido. La sindicatos, pueblos indígenas, asociaciones cultura es un recurso versátil (9) profesionales, de migrantes, etc., quienes influyen en las decisiones interestatales. El Dr. Montiel sostiene que tradicionalmente la política exterior ha estado inspirada en No sólo la manera como es enfocada la una lógica sustentada principalmente en un actividad diplomática ha sido influida por la poder coactivo. Esta clase de poder suele participación de estos “nuevos” actores, sino llamarse poder tangible, el cual, sin embargo también por la intervención de instituciones cuando habla de la cultura se trata de un multilaterales como la ONU, OMS, UNESCO, poder intangible. Este poder no está basado OIT etc., que se suman a los organismos ya en el interés económico o en la compra de conocidos por su acción intergubernamental favores, como ocurre a menudo con el poder como la OMC o el Banco Mundial. Los económico. No se trata tampoco, como en el organismos internacionales, además de trabajar caso del poder coercitivo, que se sustenta en Max Araujo 117 el temor que se ejerce ante otros. Se trata de su autoridad cultural, incluso cuando su poder un poder que basado en una pluralidad de vías duro se vea menoscabado. Una práctica usual que tienen como eje la capacidad de persuadir, durante este conflicto era el bombardeo masivo la capacidad de atracción y convencimiento de las ciudades de los países en guerra. Londres de que los valores que dirigen un país o recibió centenas de bombas V2 y muchas una región (en primera línea los valores y ciudades alemanas fueron reducidas a polvo principios que conformen un modelo cultural y cenizas. Hubo no obstante dos excepciones: y un modelo social) son los más convenientes París y Roma. No fueron bombardeadas ni para todos, al punto de aceptar la modificación al inicio de las hostilidades ni al final. La de una conducta determinada. Por lo general, explicación se puede encontrar en la señalada la capacidad de atracción, propia al poder admiración que ejercían estas ciudades en el simbólico, conduce a menudo a la aceptación imaginario tanto alemán como de los aliados. de las posturas que intenta defender un país, No fue la disuasión militar, ni el interés sin que sea necesario recurrir a prebendas o a económico lo que salvó a París y Roma, sino alguna forma de disuasión. su capacidad de atracción, sus valores y su cultura, representadas por su arquitectura y sus Hay una diversidad de elementos que ayudan artes, percibidas por todos como joyas de la a configurar ese ‘modelo cultural’ que emana humanidad que lo volvían intocable a ojos de de un país: el prestigio, una imagen positiva, su cualquier estratega razonable. capacidad de comunicar hacia afuera, su grado de apertura al exterior, la ejemplaridad de sus Un país puede tener una notoria prácticas, ‘la atractividad’ de su cultura, de sus participación en la escena internacional gracias bellas artes, de su patrimonio monumental, al poder intangible que posee. Este es el caso la gracia de sus costumbres, la justicia de sus de Grecia. Un país limitado en territorio y en ideas, pensamientos y religiones, la fuerza de recursos como la república helénica, tiene un su capacidad innovadora en la educación y las eco en el panorama europeo y mundial, en ciencias, la intensidad de su acción bilateral y buena parte, gracias al pasado histórico que multilateral. posee: cuna de las ciencias, del arte y de la filosofía de Occidente. En suma, la movilización de estos recursos intangibles se traduce en una capacidad de Este pasado, asumido como suyo por el influencia que cuenta cada vez más en la resto de países europeos, ha hecho que este escena internacional. Este poder versátil se país tenga un cúmulo de poder intangible sustenta en tres clases de recursos intangibles: que ha traído también un incremento de su la diversidad cultural de un país o de un bloque poder tangible. Su rápida incorporación a la de países, los valores o ideales políticos que Comunidad Europea lo muestra. defienden (por ejemplo, los derechos humanos, la paz o la democracia) y la justicia de sus Si se profundiza en el potencial intangible prácticas políticas y sociales. La llamada se puede advertir que este recurso fue muy ‘diplomacia humanitaria’ o la ‘diplomacia utilizado en la historia, en especial en la China de solidaridad democrática’ fundamentan su antigua, de cuya tradición estratégica forma acción internacional con base en valores e parte. Antes de Sun Tzu, hace casi tres mil años, ideales éticos compartidos. fue un Maestro, Confucio (Kung-Fu-Tse), quien formuló clara y sencillamente el concepto: Un ejemplo, extraído de la Segunda “Quien pretenda someter a los hombres por la Guerra Mundial, ilustra los beneficios que fuerza de las armas no alcanzará la sumisión puede representar para un país su prestigio, de sus corazones; por esto, la violencia nunca 118 ¿Que es la Diplomacia Cultural? es suficiente para dominarlos. Quien conquiste latinoamericanas, incluidas por supuesto las a los hombres por la virtud, consigue que todos del Caribe. Por suerte en la región no hacemos se sometan a él sin reservas y con el corazón separaciones tajantes entre música culta y alegre”.(10) música popular. América Latina ha sabido preservar un estilo melódico y una cultura del cuerpo. Hoy el mundo baila al ritmo de la salsa 7. El potencial Cultural de América caribeña, del bolero mexicano, del son cubano, Latina. de la cumbia colombiana, de la marinera peruana, del tango argentino. Millones de Ahora que nuestra América ha surgido parejas aprenden en el mundo a bailar estos al mundo con una identidad propia, resultado ritmos. Son expresiones de la convivencia de un intenso proceso intercultural donde latinoamericana, que generan buena imagen, han convergido y se han fusionado naciones, empleo y desarrollo económico. lenguas, religiones y saberes podríamos preguntarnos ¿de cuánto poder intangible No hay que olvidar la gastronomía, que dispone América Latina? Las manifestaciones muestra las habilidades alquímicas de la culturales que surgen de las fuentes americanas región, que va siendo más y más apreciada en tienen una buena acogida en el mundo. Por todas partes, pues se instalan y proliferan por el referirse solo al ámbito literario, si escritores mundo coloridos restaurantes que dan a conocer conocidos en el mundo como Miguel Ángel el sabor latinoamericano en toda su diversidad, Asturias, Pablo Neruda, Gabriel García Márquez satisfaciendo a los paladares más exigentes. y Octavio Paz no hubiesen construido su Un arte culinario que congrega a las cocinas imaginario con signos distintivos de la región, autóctonas y las cocinas criollas, surgidas de Machu Picchu (Perú), Macondo (Colombia), o esa prodigiosa confluencia con las tradiciones la Piedra del Sol (México), tal vez no habrían ibéricas, árabes, africanas y orientales. logrado esa fuerza expresiva reveladora de mundos, que los hizo merecedores del En el ámbito de la reflexión y de las ideas, Premio Nobel. Somos un continente con un son numerosos los intelectuales e investigadores imaginario pródigo, como sí viviéramos en una de nuestros países que contribuyen con edad literaria. Esa fuerza creadora se encuentra sus estudios y sus publicaciones a los más recogida en las diferentes artes. importantes debates en el mundo, participando a la conformación de una nueva mentalidad En la narrativa, los escritores han crítica y constructiva. contribuido a levantar un universo simbólico que los distingue en el mundo. Semejante atracción Baste recordar que en las últimas décadas ejercen hoy la música, la pintura y las comidas nuestra región produjo algunas grandes de América Latina .Conocidos compositores corrientes de pensamiento como la filosofía e intérpretes como Chico Buarque, Silvio de la liberación, la teología de la liberación, Rodríguez, Agustín Lara, Carlos Gardel, la pedagogía del oprimido, la sociología de la Carlos Santana, Violeta Parra, Astor Piazzolla, pobreza, los estudios de cultura popular, la Alberto Ginestera, Heitor Villa-Lobos, Leo economía informal, entre otros, sobre los que Brower, Daniel Baremboím, José Asunción se han producido centenares de libros y tesis Flores, Martha Argerich, Raúl García Zárate, en diferentes partes del mundo. Claudio Arrau, Vinicius de Moraes, Agustín Barrios, Miguel Ángel Estrella, Cucho Valdés, Cabe mencionar los íconos del patrimonio Chabuca Granda, traducen en géneros distintos cultural tangible e intangible, desde los la riqueza melódica de los campos y las urbes ancestrales sitios arqueológicos, hasta los Max Araujo 119 numerosos centros históricos de las ciudades nombramiento no otorga estatuto diplomático más importantes del continente, sin olvidar la alguno, como el caso del agregado cultural ad diversidad lingüística, que reúne idiomas de honorem. Se considera mediador a una persona origen americano, africano, europeo, asiático, con habilidades para transferir –hacer pasar- las leyendas y tradiciones orales, las hermosas un saber o una estética de su propia cultura a y útiles artesanías, sin olvidar los saberes otra distinta”(11). tradicionales y endógenos tan apreciados hoy en día, en especial en el campo de la salud tradicional. 8. Estrategias para el desarrollo de una política exterior cultural o Para Montiel América Latina es un diplomacia cultural. continente cultural, donde se han congregado todas las eras imaginarias del mundo. El Guatemala es un territorio de 108,889.00 desafío es cómo poner este excepcional kilómetros cuadrados, con un rico y variado acervo cultural al servicio de las relaciones patrimonio cultural: material o tangible, internacionales, del diálogo entre las naciones representado por bienes muebles e inmuebles de y del desarrollo compartido. Un patrimonio que las épocas prehispánica, colonial y republicana, hace de América Latina una región que dispone e inmaterial o intangible, representado por las de grandes reservas de poder intangible. Es por expresiones culturales, entre ellas las artísticas ello que Montiel señala que: y las tradicionales de cada región, de cada comunidad, de cada etnia, de cada período de “La realización de una diplomacia nuestra historia y de cada uno de los cuatro cultural requiere ciertas adaptaciones en el pueblos que forman el país: maya, garifuna, nivel institucional. Como se trata de comunicar xinca y ladino o mestizo. En la actualidad al exterior una obra colectiva, como es la se afirma que somos un país multicultural, cultura de una nación, esta diplomacia multilingüe y multiétnico, declaratoria que se tiene que ser altamente participativa, atenta hace con base en la realidad social y por lo a las producciones artísticas, culturales, establecido en los preceptos constitucionales, intelectuales y científicas de la comunidad otras normas jurídicas y acuerdos de paz. Estos nacional, y establecer una relación fluida acuerdos pusieron fin a un conflicto armado de y democrática con los creadores, sea que treinta y seis años, y cuyo texto final se firmó estos estén dentro o fuera del país. Saber el 29 de diciembre de 1996. Somos un país identificar el lado auténtico, innovador, multicultural, por la cantidad de expresiones esmerado, novedoso de las creaciones y saber culturales que se manifiestan o practican. presentarlas para hacerlas atractivas, tomando Multilingüe porque se hablan veinticinco en cuenta que la globalización ha generado idiomas: 22 de origen maya, el garífuna, el una sensibilidad ávida de novedades en todos xinca y el español. Este último sigue siendo el los ámbitos. Un servicio con un agregado oficial y cumple una función de puente entre cultural o un consulado (que incluya funciones hablantes de las otras comunidades lingüísticas, de promoción cultural) resulta una estructura aunque por la ley de oficialización de idiomas limitada. Esta realidad invita a repensar a se puede usar el idioma local en actividades fondo la modalidad cómo se podrían reorientar públicas, oficiales y de enseñanza. . Ya se estos servicios tanto en las Cancillerías como cuenta con políticas nacionales de cultura, en las embajadas…….¿Por qué no asociar a creadas en el año 2000, y actualizadas en el los connacionales que se distinguen en estas 2015, mediante procesos participativos entre actividades en el país huésped a que actúen representantes de diversos sectores y de los como mediadores culturales? Este tipo de cuatro pueblos, en las que se reconoce la 120 ¿Que es la Diplomacia Cultural? trascendencia de nuestra diversidad cultural, del patrimonio cultural y la necesidad de su Para Solórzano para promover la Cultura salvaguardia. Estas políticas también reconocen de Guatemala se debe de definir primero que de la importancia de las expresiones de todos es lo que se promueve y en esto el papel que los tiempos de los pueblos indígenas y de su debe jugar el Ministerio de Cultura y Deportes contribución a la formación de la Guatemala es fundamental a fin de determinar los aspectos contemporánea. El desarrollo de estas políticas culturales que deben promoverse participando ha generado un Plan Nacional de Desarrollo en la creación de los instrumentos necesarios Cultural a Largo Plazo. para una diplomacia cultural de manera conjunta con la cancillería. En un trabajo para el Ministerio de Relaciones Exteriores (Política Cultural en Como ejemplo se propone el turismo el Marco de la Política Exterior, y su Plan cultural como uno de los medios más eficaces de Acción, 2012), el consultor cultural Julio para promover el turismo, con beneficios no Solórzano Foppa sostiene que la estrategia solo a la industria turística, sino a los creadores para la formulación de una política cultural y a las comunidades culturales. El lema que internacional de Guatemala debe partir de un INGUAT ha acuñado “Guatemala, corazón del conocimiento de la riqueza cultural y su enorme Mundo Maya” es a juicio de Solorzano Foppa potencial tanto como instrumento de la política un lema correcto, pero que – según Solórzano- exterior del país, como generador de riqueza debe complementarse de tal manera que quede y empleo, como promotor de la imagen de clara la naturaleza del conjunto de expresiones Guatemala y también para el enriquecimiento culturales de Guatemala que forman una unidad de la propia cultura al ponerse en contacto con en la diversidad. otros países y otras culturas. Esto último tiene que ver con el hecho que Solórzano Foppa afirma que la imagen para Solórzano, si bien es correcto promover el que se tiene en este momento de nuestro país mundo maya prehispánico esto hay que hacerlo es negativa por los hechos de violencia, de sin detrimento de las expresiones culturales impunidad, exclusiones, racismos, por tener uno y artísticas de las comunidades mayas de la de los índices mas bajos de desarrollo humano lo actualidad y teniendo cuidado también de no cual se contrapone al hecho que también se nos subestimar otras expresiones culturales de gran conozca por la belleza de nuestra geografía, por importancia como la garífuna, xinca, la colonial nuestra biodiversidad, por productos agrícolas o del siglo pasado y XIX o la gran variedad de y comerciales que exportamos, o por Tikal, por expresiones artísticas y culturales del resto del la Antigua Guatemala, la cultura maya o por la país incluyendo expresiones contemporáneas obra de nuestros grandes artistas. de gran importancia que también pueden atraer turismo cultural como el festival de cine Lamentablemente en la balanza de nuestra ícaro, los festivales internacionales de poesía imagen pesa mas lo negativo, lo que no significa o escultura, las exposiciones internacionales de que no vengan un poco mas de un millón de pintura que se presentan en el Museo de Arte visitantes extranjeros al año. Si bien es cierto, Moderno (“Arte en Mayo” o “Juannio”) así nos dice Solórzano, que Guatemala tiene ante como la Feria Internacional del Libro si enormes retos para resolver sus grandes problemas, también es cierto que el país podría En lo concerniente a la interrogante de hacer un mejor trabajo de promoción de sus quien debe realizar la promoción cultural, aspectos positivos como lo son su cultura y su Solórzano sostiene que de todas las instancias naturaleza. que pueden promover la cultura en Guatemala Max Araujo 121 el Ministerio de Relaciones de Exteriores tienen como interlocutores a gobiernos como junto con el Ministerio de Cultura y Deportes sucede con las relaciones que establecen al igual que el INGUAT y los operadores directamente universidades, centros de turísticos los llamados a hacerlo, aunque no se educación artística, conservatorios o festivales puede olvidar el importante papel que juegan artísticos con sus pares en otros países y que lo personalidades del mundo de la cultura, las mismo sucede en el ámbito del turismo, en el universidades, comunidades indígenas, grupos que la promoción cultural se da en los términos artísticos, artistas individuales, etc. para todo de una industria turística global. lo cual se deberían coordinar las instituciones correspondientes a través de una instancia Otros ámbitos de relación o intercambio especial para ese propósito. cultural se dan en el entorno del comercio internacional, donde, como hemos citado antes, También debemos preguntarnos a quien Guatemala tiene un déficit entre importaciones se promueve nos dice Solórzano y aunque en y exportaciones de bienes culturales de cada país ciertas circunstancias locales pueden aproximadamente cuatro a uno. En estos ser diferentes, se deberían identificar las casos, los intercambios culturales, expresados oportunidades que se presenten, quienes serán como intercambio de mercancías directa e los interlocutores directos e indirectos y los indirectamente relacionadas con la cultura, instrumentos que deberán crearse en cada caso están normados por acuerdos y tratados del concreto. El conocimiento de los convenios y ámbito comercial, como los tratados de libre tratados firmados por Guatemala en los ámbitos comercio que Guatemala tiene firmados con de cultura, ciencia, tecnología, educación y numerosos países. El mayor intercambio de comercio, son indispensables para el desarrollo comercio internacional de productos culturales de una diplomacia cultural eficaz de manera se da en la música, el cine y el video, prensa que para hacer de tales convenios instrumentos y literatura, artes graficas y visuales, equipo particularmente útiles para la promoción de electrónico de todo tipo, etc. la cultura de Guatemala relacionarlos con proyectos específicos. También existen relaciones internacionales entre artistas, promotores, gestores y En los convenios firmados con la UNESCO, empresarios culturales que se manejan de forma con otras Organizaciones Internacionales, independiente pero que muchas veces recurren con algunos países en particular, o sobre a las Embajadas o Consulados de Guatemala en temas específicos, se abordan de manera el mundo para solicitar información o resolver precisa algunas áreas de promoción cultural, problemas. intercambios artísticos de todo tipo, protección del patrimonio material e inmaterial, protección Algunas Representaciones Diplomáticas de los derechos de autor y la propiedad en Guatemala tienen a su cargo institutos intelectual, educación artística y formación, o instancias de promoción de la cultura de etc. para lo cual será de gran utilidad una sus países y muchas veces esto deviene en recopilación y análisis sobre legislación cultural intercambios que resultan en posibilidades de internacional. promoción del arte y la cultura guatemalteca en esos países. Tal es el caso de los Institutos de Por otra parte, hay que tener presente que Cultura de España en la ciudad de Guatemala y dentro de los promotores de cultura existen en la Antigua, la Alianza Francesa, el Instituto relaciones que establecen otras instancias Italiano de Cultura, el instituto Von Humboldt públicas y privadas en el ámbito de la cultura y de la embajada alemana, el Centro Cultural Luis la promoción cultural y que no necesariamente Cardoza y Aragón de la embajada de México, el 122 ¿Que es la Diplomacia Cultural?

IGA de la embajada de los Estados Unidos, etc. sostiene que “la cultura representa mucho de la Otros países, aún sin tener institutos culturales enorme calidad de Guatemala y su promoción como los antes mencionados, promueven no tiene el propósito de tapar o negar los activamente relaciones culturales bilaterales, problemas sino de crear un sentido de balance tal es el caso entre otras de las embajadas de y señalar que se cuenta con extraordinarios Noruega, Canadá, Japón, Taiwan y varios recursos para salir adelante”. países del área Centroamericana y del Caribe. Habría que considerar también la posibilidad Se debe tomar en cuenta a los guatemaltecos de crear un fondo privado con aportaciones de que viven en el extranjero y extranjeros individuos, empresas y fundaciones culturales, vinculados con Guatemala y que en algunos con el que se podrían apoyar promociones casos, unos y otros son muy valiosos aliados del arte y la cultura de Guatemala en el en la promoción de la cultura y la imagen extranjero, para facilitar los intercambios y la de Guatemala. Hay importantes artistas participación en congresos y festivales, becar guatemaltecos que viven en distintos países: artistas guatemaltecos en otros países, etc. cineastas, pintores, escritores, músicos, etc. Resultaría muy útil mantener algún tipo de El personal de las embajadas y consulados comunicación con ellos, conocer sus planes y que representan a Guatemala en el extranjero proyectos y encontrar formas de estimular los o en los organismos internacionales son, que participen activamente en la promoción de manera natural, la “línea del frente” de la Cultura de Guatemala. Edgar Montiel, para la promoción del arte y la cultura. En exrepresentante de UNESCO en Guatemala, ha Guatemala, de acuerdo con las estructuras propuesto la figura de “intermediario cultural” actuales, el viceministerio que se ocupa de como una especie de agregado cultural los asuntos culturales en cancillería debería honorario. Se trataría de artistas o promotores mantener una coordinación estrecha con guatemaltecos o vinculados a Guatemala que quien se ocupa de los asuntos internacionales viven en el exterior que podrían recibir un en el Ministerio de Cultura y Deportes y nombramiento honorario que no implica ningún en el INGUAT para organizar de manera gasto, para promover la cultura guatemalteca. conjunta la planeación anual de la promoción En ciertas ciudades de los Estados Unidos las cultural en el extranjero. Esta coordinación comunidades de migrantes guatemaltecos y sus es indispensable para sumar personal y organizaciones promueven, algunas veces con recursos y evitar duplicidades y proveer de mucha dificultad y escasos recursos, diversas información e insumos al personal diplomático expresiones culturales de Guatemala. Esas en las embajadas de Guatemala. Como se actividades deben apoyarse, no solo porque ha mencionado antes, a este núcleo deberán promocionan al país sino porque en ellas se sumarse otras instancias gubernamentales y apoyan los migrantes para fortalecer su propia en casos específicos, coordinarse directamente identidad y mantener viva la imagen de la patria con todos los involucrados en las promociones lejana tanto en Guatemala como en el extranjero. Se debería tener también la capacidad de contratar La diplomacia guatemalteca se enfrenta personal especializado para los casos que así lo cotidianamente con el hecho de que la historia requieran. reciente ha sido la del conflicto armando y sus secuelas, un país de enormes desigualdades No sólo la promoción es importante en con gran desnutrición infantil y en los últimos materia cultural pues en muchos casos, el tiempos con un incremento de la violencia intercambio es la mejor forma de promoción criminal. Si bien estas son realidades, Solórzano ya que involucra interlocutores de otros países. Max Araujo 123

De manera muy significativa los intercambios patrimonio intangible y tangible del país. resultan otorgando importante beneficios a Guatemala cuenta con una sólida legislación las comunidades artísticas y culturales dentro cultural en lo que concierne a la protección de Guatemala. Son muy pocos los artistas del patrimonio dentro del país y también es guatemaltecos que pueden viajar al extranjero signataria de numerosos acuerdos y convenios para promover su arte y entrar en contacto internacionales en el mismo sentido. con otras culturas. Los intercambios, si bien no sustituyen el impacto que pueden generar La legislación internacional sobre los artistas guatemaltecos en el extranjero, si cultura y en particular sobre la protección pueden ser una influencia muy positiva en su de bienes culturales es de gran utilidad para formación y experiencias artísticas. cumplir con las funciones de protección. El Ministerio de Cultura tiene a su cargo las Estimular los intercambios es algo que puede funciones de recuperación de bienes culturales hacerse directamente con artistas o instituciones ilegalmente exportados, también para combatir en el extranjero o desde Guatemala mismo, con falsificaciones y en general para emprender las las Embajadas y sus representaciones culturales acciones legales necesarias para la protección y con los mismos artistas guatemaltecos e del patrimonio cultural. Existen precedentes instituciones de educación artística interesados en la historia reciente de Guatemala en los en estos intercambios. que se ha accionado para la recuperación de piezas valiosas del patrimonio cultural que se Las implicaciones organizativas locales exportadas ilegalmente. Hay que sistematizar de los intercambios, como pueden ser la el conocimiento para ser más eficientes. recepción de artistas y organización de eventos, la preparación de exposiciones y su exhibición Por las razones expuestas y siendo en Guatemala, etc. recaerán de manera natural Guatemala un País privilegiado por la riqueza, en el Ministerio de Cultura y en aquellos diversidad, abundancia y calidad de su cultura directamente involucrados en cada caso. Pero consideramos que la acción cultural debería en un trabajo conjunto con el MRE y atreves de colocarse en el centro de su diplomacia y las Embajadas y Consulados en el Exterior, se formular una política exterior cultural que podrá buscar que la noticia de esas presencias debería estar acompañada de la decisión extranjeras en Guatemala sea también una política no solo de colocarla en el centro de su oportunidad para promover en esos países la diplomacia, como ya se señaló, sino en el centro Cultura y la Imagen de Guatemala. del plan nacional de desarrollo. Esto implica Por último es importante tomar en cuenta que en paralelo debería estarse trabajando en las becas, tanto aquellas apoyadas desde el desarrollo de una política cultural nacional Guatemala, como las provenientes de otros que la incorpore de manera relevante como un países. Existen muchas oportunidades que no se instrumento de desarrollo social y económico, aprovechan por desconocimiento o incapacidad como un ámbito de concordia y reconciliación de gestión. así como un elemento fundamental de la identidad de la nación.

9. La protección del patrimonio Según el consultor Solórzano Foppa las cultural intangible y tangible. estructuras existentes en cancillería resultan insuficientes para emprender las tareas Una de las tareas más importantes en propuestas razón por la cual sugiere la creación el ámbito de la diplomacia cultural, es la de una dirección general para ocuparse de la protección en ámbitos internacionales del diplomacia cultural en las que podrían quedar 124 ¿Que es la Diplomacia Cultural? ubicadas otras dependencias ministeriales para promoción cultural del personal afines al tema de la cultura, como las de diplomático existente y la formación de personal derechos humanos, pueblos indígenas, medio especializado y a que en la capacitación del ambiente lo cual no supondría “…la creación personal se ponga especial atención a los arbitraria de un nuevo espacio administrativo problemas de racismo, discriminación para sino de la creación de un instrumento que evitar que indígenas artistas guatemaltecos pueda tener los mínimos recursos y personal que estando en el extranjero se han acercado a necesario para emprender la enorme tarea de representaciones diplomáticas y consulares de implementar una política cultural exterior” y lo Guatemala para hacer trámites o gestiones y no mismo debería hacer el Ministerio de Cultura, han recibido la atención y trato respetuoso que dados los importantes vínculos culturales de esperaban y que merecen. (11) Guatemala con otros países, lo cual podría sentar las bases para el establecimiento de un Conclusiones. gabinete de cultura al que podrían sumarse otros ministerios y entidades como SEGEPLAN o el Las principales conclusiones en lo que INGUAT. concierne a los objetivos que debe tener la policía cultural exterior de Guatemala tienen Para la implementación y coordinación que ver con la necesidad de equilibrar la imagen operativa se debería, Solorzano propone de Guatemala en el exterior, ya que tenemos el establecimiento una comisión que aceptar que el peso de los acontecimientos intergubernamental de implementación de negativos, tales como la violencia, la pobreza, políticas culturales conjuntas integrada por el racismo, la exclusión, la desigualdad, el personal del Ministerio de Cultura, cancillería y crimen organizado, los desastres y bajos índices del INGUAT y también de una comisión mixta de desarrollo humano, entre otros males, hasta que tendría a su cargo enriquecer, facilitar y dar ahora han pesado negativamente en la imagen seguimiento a los programas que se establezcan que se tiene del país en el exterior. y se integraría con artistas, intelectuales y representantes instituciones culturales y Por consiguiente, en la política cultural educativas. exterior se deberían visibilizar nuestros logros, nuestra riqueza patrimonial cultural y natural, Otra propuesta de Solórzano es la creación nuestro capital humano, nuestros saberes, de una base de datos en cancillería para que nuestras empresas de distintos tipos, entre sirva de apoyo a la diplomacia cultural análogo otros aspectos positivos. al Sistema de Información Cultural que está por establecerse en el Ministerio de Cultura con Esta promoción de imagen es de especial información sobre museos y colecciones de arte, importancia en la promoción y desarrollo bibliotecas, librerías, galerías, organizaciones del turismo cultural, ya que siendo un país culturales, productoras de cine y teatro, rico en patrimonio cultural, material e mercados y museos de artesanías, gastronomía inmaterial, es fundamental la promoción de guatemalteca, grupos artísticos en danza, teatro, la riqueza cultural que tenemos y generar música, arte indígena, músicos, información una infraestructura apropiada, con personal sobre eventos culturales, fiestas religiosas y debidamente capacitado. Se debe cuidar y patronales, etc. que resulta demasiado extenso proteger con mayor eficacia nuestra herencia para citarla aquí pero que se puede consultar en prehispánica, colonial y republicana. Se el documento que se cita al final de este ensayo. deben crear y mantener centros culturales y promocionar de manera eficiente a nuestros Otro aspecto importante es la capacitación artistas, hacedores y portadores de expresiones Max Araujo 125 culturales tradicionales y conocimientos así como de sus procesos de desarrollo. Para ancestrales. Lo anterior incluye a nuestros ello deben actualizarse constantemente a través sitios prehispánicos, coloniales e históricos, del Sistema de Información Cultural (SIC) que que deben ser visitados de manera apropiada mantiene el Ministerio de Cultura y Deportes. y segura. El turismo cultural debe beneficiar al mayor número posible de vecinos de los lugares En cuanto a los guatemaltecos que residen que se visitan, principalmente hacedores y en el exterior deberían ser considerados como portadores de expresiones culturales, así como mediadores culturales, en lo individual o a a quienes presten servicios necesarios, entre través de sus organizaciones, como casas de ellos los dados por comunidades aledañas. cultura, cofradías, hermandades, asociaciones, grupos artísticos. Por lo que debería dárseles También deben generarse procesos de capacitación y mantener un contacto permanente desarrollo interno. Estos procesos deben con ellos. beneficiar a un mayor número de la población e incluyen cuestiones tales como que se En lo relativo al sistema de información deben mejorar y crear escuelas de arte, con cultural, este es el método más eficaz y calidad y pertinencia cultural, promover un efectivo para conocer la riqueza cultural del turismo sustentable, ecológico y comunitario país en todos sus aspectos, por lo que se debe que beneficie a muchas personas y que se actualizar constantemente y debe contener datos debe promocionar y apoyar, debidamente a los conexos que son necesarios y fundamentales. artistas, a las artesanos y a las fiestas locales. El Ministerio de Cultura mantiene y administra Finalmente, pero no lo menos importante, se este sistema, el que juntamente con la Cuenta deben promocionar campañas de identidad Satélite de Cultura son instrumentos necesarios y de orgullo local, regional y local a fin de para demostrar la importancia que la cultura elevar la autoestima de las personas y de las tiene en el país y en el producto interno bruto colectividades. Se deben organizar y apoyar ( PIB), lo que generará una mayor atención y festivales y eventos artísticos de calidad en apoyo a nuestro patrimonio cultural y a sus diversos lugares del país, así como ferias y expresiones. eventos de artesanías, de gastronomía y de productos locales. Finalmente, cuando se ratificaron las convenciones relacionadas con la salvaguardia La cultura le aporta un alto porcentaje de patrimonios culturales se adquirieron al PIB, pero debe beneficiar a más personas compromisos internacionales que se deben y comunidades La cultura es un motor del cumplir, lo mismo sucede con el pago de cuotas desarrollo, pero se debe reflejar en una mejor por pertenencia a programas y a entidades calidad de vida de los habitantes del país, de cultura. Los pagos deben tomarse como principalmente de quienes tradicionalmente inversión por los beneficios que traen. Para el han estado excluidos y marginados. El efecto el Ministerio de Finanzas y el Congreso desarrollo integral debe ser para todos y todas, de la República deben crear las partidas sin excepciones y exclusiones. específicas tanto en el Ministerio de Cultura como de Relaciones Exteriores y dotarlas Los diplomáticos deberían utilizar del presupuesto apropiado. En la actualidad manuales de diplomacia cultural y de turismo, Guatemala tiene atrasos en sus cuotas en hechos por expertos guatemaltecos, que traten organismos como CERLALC y en programas sobre nuestra realidad y nuestro rico y variado como IBERMEDIA. patrimonio cultural y natural, por lo que deberían conocer apropiadamente el mismo, Según los objetivos de la Carta Cultural 126 ¿Que es la Diplomacia Cultural?

Iberoamericana y de la Política Cultural de Integración Centroamericana deben Bibliografía: establecerse programas para el desarrollo de cada área de la cultura y cada uno de • Informe del Encuentro Andino sobre ellos se mantendrá por los aportes de los Diplomacia Cultural. Editado por el países miembros de la Secretaria General Ministerio de Relaciones Exteriores de Iberoamericana y de la CECC. Guatemala es Colombia. Bogotá, Mayo 2008. Estado Parte de estos organismos. Lo mismos • Informe del Observatorio Vasco de la sucede con otros organismos internacionales y Cultura. Documento tomado de Internet. con otros programas ya aprobados. La ventaja • Solorzano, Foppa. Julio. Informe de de estos proyectos y programas regionales es Consultoría efectuado para el Ministerio de que promoverán el desarrollo en Guatemala en Relaciones Exteriores para una Política de sus respectivas competencias. Diplomacia Cultural. 2011. No publicado. • Araujo, Max. Breviario de Legislación Es urgente que Guatemala desarrolle Cultural. Segunda Edición 2009. su política cultural y esta debe articularse Asociación en Guatemala de Amigos de la apropiadamente con la política cultural exterior UNESCO tomando en cuenta todos los aspectos los señalados en estas conclusiones.

Citas

(1) Informe del Encuentro Andino sobre Diplomacia Cultural (2 3-4-4-5-6) Documento elaborado por Observatorio Vasco de la Cultura (7-8-9) Informe del Encuentro Andino sobre Diplomacia Cultural (10) Montiel, Edgar. Informe del Encuentro Andino Sobre Diplomacia Cultural. (11-) Solorzano, Foppa. Julio. Informe de una Consultoría elaborada para el Ministerio de Relaciones Exteriores en 2010 (Documento inédito) Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

El Nuevo Paradigma de la Diplomacia

JOSÉ RODRÍGUEZ ELIZONDO*

Dicho de la manera más sencilla, la • En el principio fue el derecho diplomacia que ejecutan las cancillerías modernas es un sistema mediante el cual los Durante mucho tiempo, se estimó que la Estados se representan, informan y negocian, diplomacia tenía como referente único el derecho bilateral o multilateralmente, en un habitat que internacional. A este respecto, el legendario oscila entre la cooperación y el conflicto. Como diplomático austríaco Clemens von Metternich otros sistemas tradicionales, la diplomacia es solía hablar de “la santidad de los tratados”. En de evolución lenta y hasta podría decirse que paralelo, se asumía que los conflictos de poder un “sano conservadurismo”, con base en abiertos reconducían a la función primaria de los tratados, ha sido parte importante de su la defensa nacional. Maquiavelo, a sabiendas fuerza. Sin embargo, hoy se está imponiendo de que no había juez internacional con imperio una modernidad distinta en el vasto espacio para ejecutar sentencias, ya había enseñado a de las relaciones internacionales, por obra los príncipes que el régimen de los ejércitos es de la globalización y para desconcierto de “la ciencia verdadera del gobernante”. las cancillerías refractarias a los cambios. La acumulación de experiencias, fruto de Esto generaba dos grandes percepciones este cambio de época, está obligando a. los en las burocracias diplomáticas: una, que la responsables políticos y diplomáticos de abogacía era un requisito sine qua non para el los países desarrollados a asumir nuevos oficio y la otra, que su estatus descansaba en la comportamientos, que lucen revolucionarios homologación con los oficiales militares. Los para sus agentes tradicionalistas. Por esa vía, embajadores también eran agentes públicos está imponiendo un paradigma que debe ser jerarquizados y disciplinados, al servicio analizado, adaptado y asumido con urgencia por del país y por sobre los gobiernos de turno. los líderes políticos de los países en desarrollo. Además, gracias a la comprensión de las No hacerlo puede tener –y está teniendo- costos grandes potencias imperiales, usaban uniformes graves para los más remolones. con espada, entorchados, condecoraciones y bicornio. Paradójicamente, con ello rebajaban su perfil diferencial: su calidad de especialistas * Profesor universitario, escritor, y académico. Ha sido diplomático y funcionario de Naciones Unidas, en la negociación política. actualmente es director del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Lo anterior está en pretérito voluntarista, Universidad de Chile que publica la revista digital “Realidad y Perspectivas”. porque se está convirtiendo en historia. Hoy, 128 El Nuevo Paradigma de la Diplomacia tras un largo trayecto, el cordón umbilical contiene soluciones nítidas para cada nuevo jurídico y la asimetría maquiaveliana subsisten, conflicto. pero ya no son lo que eran. El multilateralismo de la Sociedad de las Naciones, el poder nuclear LA ZONA GRIS con su “equilibrio del terror”, las sanciones que puede aplicar la ONU a los Estados En vez del derecho, el nuevo paradigma de (miembros o no) que amenacen o agredan, el la diplomacia tiene como soporte estratégico fin de la Guerra Fría, la crisis de las ideologías una “zona gris”, configurada por lo que el cosmogónicas, la globalización con las nuevas historiador militar británico Basil H. Liddell tecnologías del conocimiento y las redes Hart bautizara, en 1941, como “estrategia sociales, desconfiguraron instalaciones que de aproximación indirecta” y lo que el lucían como partes esenciales de la diplomacia contemporáneo politólogo de Harvard Joseph tradicional. S. Nye denomina “poder suave”.

Ese proceso, tan visible como polémico, Esa zona refleja una ecuación entre está planteando un futuro dicotómico. Por una el poder que emana de la letalidad de las parte hay quienes anuncian la desaparición de armas y el que se proyecta desde el prestigio esa diplomacia, entre otras razones, porque de las naciones. Como tal, es producto del la revolución tecnológica permite relaciones crecimiento exponencial de actores marginales directas entre los responsables de la política a las cancillerías y del temor al potencial exterior, las oficinas simplemente comerciales apocalíptico del arma nuclear. “Al llevar la resultan más rentables y la seguridad física en destructividad al extremo del suicidio, el poder las misiones conflictivas puede ser precaria. atómico está estimulando y acelerando la vuelta a los métodos indirectos, que son la esencia de Por cierto, la profecía de “el fin de las la estrategia”, escribió Liddell Hart… Y de la embajadas” es una perspectiva negra, aunque diplomacia, cabría complementar. 3 poco novedosa. Desde que se inventó el teléfono los embajadores saben que son menos Una de las consecuencias importantes de imprescindibles que antes. 1 lo señalado es que permite interpretar con más rigor y, a la vez, con más flexibilidad, el viejo Por otra parte están quienes reconocen el aforismo del pacta sunt servanda. En efecto, proceso como base de un nuevo paradigma, hoy vuelve a entenderse que significa lo que que sacude las rémoras conservacionistas siempre significó: “los tratados deben ser de la diplomacia y la potencia en todos sus respetados”. Lo cual implica que pueden ser alcances. Esto significa que la sumerge en la modificados de común acuerdo entre las partes globalización, le incorpora los instrumentos que los firmaron, según sus intereses nacionales de la revolución tecnológica, deja de soslayar y de acuerdo a ese otro aforismo según el cual el rol de la fuerza y relativiza la importancia “las cosas en derecho se deshacen como se estratégica del derecho. Este sigue siendo una hacen”. conquista cultural de la humanidad pero, por ser “historia congelada” –según definición de Esto es muy distinto al sobresignificado de un filósofo del sector2- hoy se admite que no intangibilidad que siguen fraseando los abogados de la vieja diplomacia. Ese que equivale a un 1 V. sobre este tema artículo de Alex Olivier, The Irrelevant Diplomat. Do We Need Embassies 3 V. Estrategia: La aproximación indirecta, editado Anymore?, Foreign Affairs, 14.3.2016. por la Secretaría General Técnica del Ministerio de 2 C.J. Friedrich, La filosofía del derecho, Fondo de Defensa de España, Madrid, 1989, pg. 19. Cultura Económica, México, 1964, pg. 331. José Rodríguez Elizondo 129 tabú o a una señalización disuasiva: “zona de juristas (que no es lo mismo que abogados), tratados, prohibido negociar”. politólogos, estrategos, geopolíticos, economistas, historiadores, comunicadores, ¿CARRERA, PROFESIÓN O VOCACIÓN? gestores culturales y promotores de exportación. Mediante esa canasta de habilidades tratan Debemos asumir que el nuevo paradigma de asegurarse una capacidad de investigación ya se ha instalado en las grandes potencias y en multidisciplinaria, pues saben que los temas las que han sabido actualizarse. Sintéticamente, políticos que se negocian tienen historias se le percibe como la plataforma de una complicadas y pueden estirarse hasta el diplomacia proactiva y proteica, con sistemas larguísimo plazo. de trabajo conjunto con las instituciones de la defensa, una relación enriquecida con los En la cátedra ilustro esta evolución mediante múltiples actores civiles de la política exterior la dinámica de “las tres D”. Esto significa y una dotación de agentes vocacionados y que los Estados modernos hoy comienzan formados en la multidisciplinariedad. defendiendo sus objetivos mediante alegatos de Derecho; si no hay consenso con la contraparte En este nuevo contexto, los diplomáticos ya –que es lo usual-, pasan a la negociación no se proyectan como simples funcionarios “de en el marco de la Diplomacia y, en caso de carrera”, sino como un “cuerpo permanente de diferencias irreductibles, pueden acudir a la negociadores profesionales”4. Agentes al tanto clásica disuasión de la Defensa. Otra alternativa de que no hay soluciones simples o codificadas es la sumisión a la Corte Internacional de para los problemas complejos y conscientes Justicia (CIJ), que debiera ser voluntaria, según de que los abogados orgánicos son técnicos de la historia y estatuto de esa Corte. Pero aquí se apoyo y no agentes conductores de la política plantea el grueso problema del Pacto de Bogotá exterior. con su compromiso de considerarla obligatoria, que merecería un análisis especial. En su progresión profesional, esto los obliga a transitar desde la simplicidad de los silogismos Lo importante, en todo caso, es que en la jurídicos a la complejidad de las negociaciones, dinámica de los conflictos internacionales, la asumiendo una habilidad que antes sólo se exigía norma jurídica es un referente necesario, pero a los estadistas: la capacidad de diagnosticar. no un condicionante sine qua non. Esto es, la capacidad para definir la correlación de intereses y de fuerzas en juego, con base Citas escogidas en un complex de imaginación prospectiva, creatividad, información política, conocimiento El largo proceso hacia el nuevo paradigma de la historia (propia y de “el otro”), flexibilidad estuvo pavimentado por tesis y opiniones de inteligente, interdisciplinariedad académica autoridades destacadas. Para efectos didácticos, y… coraje para comunicar sus conclusiones a es bueno consignar algunas de las más las instancias superiores. representativas.

Por lo señalado, los reclutadores modernos Maquiavelo, en El Príncipe, quitó piso a hoy se orientan hacia los profesionales “afines” los letrados partidarios de la inactividad o de de talante versátil, capaces de sintetizar las la reactividad: “los peligros deben conjurarse destrezas de muchos expertos. Entre ellos, antes de que aumenten (pues) las guerras no se evitan aplazándolas”. Su diplomacia 4 Harold Nicolson, La diplomacia, Fondo de Cultura descansaba en la iniciativa política musculada. Económica, México, 2010, pg. 182. 130 El Nuevo Paradigma de la Diplomacia

El cardenal Richelieu, en su Testamento norteamericano ante La Unión Soviética, lo Político, dijo casi lo mismo, pero de manera reconoció en estilo inverso al sostener que “la irónica: “En cuestiones de Estado, el que tiene manera más segura de no llegar a un acuerdo el poder a menudo tiene el derecho y el que es es enviar arriba y abajo legalistas notas débil difícilmente puede no estar en el error”. esmeradamente redactadas”.8

En tiempos de Luis XIV, el hoy clásico Después del desplome soviético, Henry Francois de Calliéres (1645-1717) advirtió Kissinger cuenta que los cambios que impulsó que los malos consejeros eran hechura del como Secretario de Estado chocaban con ethos juridico del personal: “la formación de “las tradiciones legalistas” del establishment un abogado inculca hábitos y disposiciones norteamericano.9 intelectuales que no son favorables en la práctica de la diplomacia”. Añadió que Con todo, el animal burocrático-jurídico ésta “es una profesión que merece la misma ha sido duro de matar. Barak Obama lo preparación y atención que los hombres dan a reconoció al escribir que la mayoría de quienes otras profesiones conocidas”.5 trabajan en Washington “han sido formados como abogados o como operadores políticos, En el siglo XX, tras la primera guerra profesiones ambas que tienden a poner el mundial, el embajador, académico y jurista énfasis en ganar las discusiones más que en francés Jules Cambon (1845-1935) puso en solucionar los problemas”.10 guardia contra “la ilusión de creer que no existen más derechos para las naciones que aquellos Y dejo para el final una cita del embajador que los tratados les confieren”. Lo explicó peruano Juan Miguel Bákula, que sólo didácticamente en un libro de 1926, diciendo sorprenderá a quienes no conocen su obra. Es que “toda acción diplomática acaba en una que, como estratego de su equipo en la demanda negociación” y que “el carácter diplomático” contra Chile, impuso la tesis de que el conflicto difiere del jurídico, pues “la aplicación de las era “estrictamente jurídico”... y así terminó leyes y su interpretación llevan consigo en asumiéndolo nuestro gobierno. Pero, en cuanto teoría un cierto rigor, que se acomoda mal con historiador y pensador de la diplomacia, Bákula el empirismo de la política”.6 sostenía que judicializar era una mala manera de enfrentar los conflictos: “El tratamiento de En sus memorias y muy en su estilo, el ex las cuestiones de límites, enfocado como una Presidente de Francia, Francois Mitterrand, confrontación litigiosa, casi siempre de títulos y sintetizó el tema en una sola frase: “No se puede bajo el privilegio de estrictos dogmas jurídicos modificar, mediante la magia de una fórmula –con frecuencia de elaboración doméstica- jurídica, la realidad de las naciones”.7 ha sido la vía más segura para desembocar en un conflicto interminable”.11 Este párrafo Tras la segunda guerra mundial y en plena fue premonitorio. Catorce años después de guerra fría, la misma señal vino desde los publicado y apenas producido el fallo de la CIJ Estados Unidos. Averell Harriman, embajador 8 Averell Harriman, América y Rusia en un mundo que cambia, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1973, pg. 239. 5 Francois de Calliéres, On the manner of negociating with

princes, University of Notre Dame Press, 1963, pg. 55. 9 Henry Kissinger, La Diplomacia. Fondo de Cultura Económica, México, 1995, pg.735. 6 Jules Cambon, Le diplomate, Editorial Hachette, 10 Barack Obama, La audacia de la esperanza, Ediciones París, 1926. Se ha tenido a la vista la versión de Península, Barcelona, 2007, pgs. 52-53. Ediciones españolas Hachette, Madrid 1928, pgs. 11 V. Perú entre la realidad y la utopía. 180 años de 23-25. política exterior, Fondo de Cultura Económica del 7 Francois Mitterrand, Memorias interrumpidas, Editorial Andrés Bello, Santiago, 1996, pgs. 153-154 Perú, 2000, t. II, pg. 1157. José Rodríguez Elizondo 131 en el caso Chile-Perú, surgió la controversia internacional reconoce –o exige- a los jueces entre los mismos Estados por las 3,7 hectáreas de los tribunales internacionales es un dilema del llamado “triángulo terrestre”. entre la aplicación o no del “estricto derecho”. Les cuesta mucho captar que el derecho Academia y Realidad internacional, por carecer de imperio –poder propio de coerción-, abre espacios mayores a Por lo señalado, para imponer en nuestros las soluciones no codificadas, sin que eso las países latinoamericanos el nuevo paradigma convierta en no jurídicas. diplomático, habrá que vencer y convencer a los abogados con rol permanente o eventual en Dicho fenómeno se traduce en un diálogo la política exterior. infructuoso entre los abogados funcionarios y los profesionales y analistas -abogados o Es importante, pues no solo dictaminan no- que valoran la multidisciplinariedad, por en derecho, para apoyo de los diplomáticos. A entender que la complejidad es parte de los menudo suelen definir el fondo y la forma de conflictos entre Estados. Los primeros creen las reacciones de los gobiernos, supeditando que toda argumentación no jurídica predispone el rol de la diplomacia. Adiestrados para ganar negativamente a los jueces eventuales (siempre pleitos con mentalidad jurídica privatista, piensan en la CIJ). Los segundos responden que dificultan o bloquean el paso a la negociación los jueces también leen los diarios. y, por añadidura, dejan sin rol a la disuasión defensiva. Por eso, nunca olvidaré el día en que sostuve el siguiente diálogo electrónico con el No será una docencia fácil, dado que en profesor argentino Juan Antonio Travieso, uno muchos de ellos el profesionalismo se agota en de los más eminentes profesores de derecho la invocación a la intangibilidad de los tratados. internacional de nuestra región: Con ese talante, miden el éxito según la ganancia o pérdida de un pleito específico y no según si - JAT. Es necesario que el profesor luche se pudo o no defender la soberanía nacional, sin contra la complejidad y que haga de los quiebre de la paz y la seguridad internacionales. razonamientos simples un ida y vuelta con Es decir, ignoran que hay ganancias preñadas de los lectores. pérdidas, como lo enseña, en el ámbito militar, la moraleja de la victoria pírrica. - JRE. Para mí hay que abrazarse con la complejidad para conseguir esos Es que esa formación privatista induce un razonamientos simples. desencuentro incluso con la realidad jurídica contemporánea. En efecto, para esos abogados - ¡Ché, qué razón que tenés!. la equidad y la creatividad que el derecho Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Mariano Montealegre Bustamante:

El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

JORGE FRANCISCO SÁENZ CARBONELL*

I.- PRIMEROS AÑOS DE Mariano, de los Montealegre de Costa Rica 2. DON MARIANO Y SU LLEGADA Cabe decir que de Josefa Bustamante, la madre A COSTA RICA. del segundo vástago, no se sabe prácticamente nada. A lo que parece, vivió siempre en Don Mariano Montealegre Bustamante, el Guatemala, donde murió el 25 de setiembre de primer diplomático de la historia costarricense, 1835. nació en la ciudad de Nueva Guatemala de la Asunción el 1° de agosto de 1783. Fue hijo Tiempo después de sus aventuras galantes extramatrimonial de don Mariano Ignacio de en Guatemala, don Mariano Ignacio de Montealegre y Josefa Bustamante 1. Montealegre se estableció en Nicaragua, donde desempeñó elevadas funciones en la Factoría de Según lo que consta en algunos documentos, Tabacos de León, ciudad donde fijó su residencia don Mariano Ignacio de Montealegre era definitiva, y en la cual falleció a fines de 1801 granadino, pero no se ha logrado determinar o principios de 1802. En Nicaragua contrajo con certeza si su ciudad natal era la Granada matrimonio con doña Manuela Casimira española o la Granada nicaragüense. En Nueva Romero y Sáenz, costarricense, con quien tuvo Guatemala, que estaba apenas en construcción, varias hijas y dos varones, uno de los cuales, tuvo dos hijos extramatrimoniales, uno con don Mariano Montealegre y Romero, fue el Isidora Rueda y otro con Josefa Bustamante, 2 CASTRO Y TOSI, op. cit. Sobre la familia Montealegre, ambas guatemaltecas. El mayor, Juan V. también GONZÁLEZ VÍQUEZ, Cleto, “Fundadores Montealegre Rueda, que casó en Guatemala de familias costarricenses”, en Revista de los Archivos con doña Ángela Pleites, fue el tronco de la Nacionales, San José, marzo y abril de 1937, números 5 y 6, pp. 313-315; MELÉNDEZ OBANDO, Mauricio, familia Montealegre guatemalteca, y el menor, Los Montealegre de Nicaragua y Costa Rica, en http://wvw.nacion.com/ln_ee/ESPECIALES/raices/ 1 CASTRO Y TOSI, Norberto, Armorial General de raices13.html ; RIVERA MONTEALEGRE, Flavio, Costa Rica, expediente Montealegre. Manuscrito Genealogía de la familia Montealegre, San Bernardino inédito en el archivo de la Academia Costarricense (California), Trafford Publishing, 1ª. ed., 2011. La obra de Ciencias Genealógicas; GRUB, Udo, Diccionario de SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, La dinastía Cronológico y Genealógico del Poder Ejecutivo de del café: ascenso y caída de los Montealegre. Libro I. Costa Rica, manuscrito inédito, 1994, p. 33. El rey del café, Santo Domigo de Heredia, Ediciones * Licenciado en Derecho y doctor en Educación; Chico, 1ª. ed., 2005, es una crónica novelada sobre la catedrático de la Universidad de Costa Rica. vida de don Mariano Montealegre Bustamante. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 133 tronco de los Montealegre nicaragüenses y tuvo Durante sus primeros años en Costa una destacada actuación en la diplomacia y la Rica, el joven guatemalteco se relacionó política de su país 3. sentimentalmente con una viuda llamada doña Petronila del Castillo, hermana del presbítero En la ciudad de Guatemala, más don Florencio del Castillo, quien representó quisquillosa en materia de legitimidades y más a Costa Rica en las Cortes de Cádiz e incluso cuidadosa de las apariencias que las capitales de llegó a presidirlas. De esta relación nacieron provincia, la filiación extramatrimonial de don dos hijas 7: Mariano Montealegre Bustamante pudo haber limitado considerablemente sus posibilidades 1) Magdalena, nació alrededor de 1811 y de ascenso social. Quizá por ello don Mariano murió en San José, Costa Rica, en 1875. Casó en Ignacio lo llamó a su lado poco antes de su primeras nupcias con Jacques (Santiago) Millet muerte, o él mismo decidió buscar fortuna en la Saint-Jean, francés, originario de Burdeos, y en provincia donde residía su progenitor. Lo cierto segundas con don Gregorio Escalante y Nava, es que empezó su fecunda carrera pública en la costarricense. Con descendencia del primer Factoría de Tabacos de León el 1° de abril de matrimonio. 1802 4. 2) Antonia Rita de Jesús, nació en San Es interesante destacar que don Mariano José, Costa Rica, en 1813, y murió allí en empezó a prestar servicios en la Factoría leonesa 1866. Casó con Léonce (Leoncio) de Vars du como ameritado o meritorio 5, es decir, como Martray, francés, originario de Angulema. Con un empleado que laboraba sin remuneración descendencia. a la espera de ser considerado para llenar una vacante. En tales circunstancias, es de suponer II. EL FACTOR DE TABACOS que encontraba el sustento en otra parte, quizá en casa de algún amigo de su difunto padre. El 29 de julio de 1813, don Mariano Hasta puede ser que viviese con la familia Montealegre Bustamante fue nombrado como legítima de don Mariano Ignacio, lo cual no era factor interino de la Factoría de Tabacos de demasiado inusual en aquellos tiempos. Costa Rica 8. En eso momentos, la actividad tabacalera era la columna vertebral de la El primer empleo remunerado del joven economía costarricense, y eso lo convirtió en Montealegre Bustamante fue el de oficial uno de los personajes más importantes de la escribiente de la Factoría de Tabacos de San provincia. Salvador, que empezó a desempeñar el 15 de diciembre de 1804. Muy satisfactorio debió ser En el desempeño de cargos públicos, don su trabajo, puesto que en 1809 se le nombró Mariano era un trabajador incansable, actitud contador interventor de la Factoría de Tabacos que le ganó el respeto y la consideración de sus de Costa Rica, ubicada en la población de San superiores. La Renta, como también se le decía José 6. entonces a la Factoría de Tabacos, progresó notoriamente bajo su dirección. Se ampliaron los cultivos, se elevó la producción de modo 3 V. Sobre don Mariano Montealegre y Romero y su considerable, aumentaron las exportaciones a descendencia, V. RIVERA MONTEALEGRE, 2011, pp. 102 y ss. Nicaragua y hasta se logró poner cierto freno 4 MELÉNDEZ, Carlos, Dr. José María Montealegre, a las siembras clandestinas y al contrabando. San José, Academia de Geografía e Historia de Costa Rica, 1ª. ed., 1968, p. 14. 7 CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968, p. 5 Ibid., p. 15. 178. 6 Ibid. 8 Ibid., p. 173. 134 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

Montealegre también se preocupó por construir de enseñanza, sin autorización superior 12. garitas de madera y teja para los guardas que Montealegre no tuvo más opción que dirigir custodiaban los pasos del río Grande, y por una contrita nota al cura párroco don José reparar el edificio de la Factoría en San José, María Esquivel y Azofeifa, rector de la Casa de algo deteriorado por las lluvias, y construir Enseñanza: nuevos almacenes 9. “... ya ve usted que a pesar del terrible Apenas se había concluido la edificación de sentimiento que ha causado y causará en mi los almacenes, cuando el Ayuntamiento de San corazón este suceso, por ceder en perjuicio José decidió establecer en la población una casa de la juventud, me veo obligado a suplicar a de enseñanza, que permitiera a la juventud local V.M. se sirva hacer que a la mayor brevedad hacerse con un poco de cultura, sin necesidad se desocupen los almacenes que sirven para de viajar a León o a Guatemala. Por falta de la enseñanza pública pues ya ve que así me lo recursos, no se contaba con una sede adecuada previene la Dirección.” 13 para la institución, y se solicitó a don Mariano Montealegre que prestara los nuevos almacenes Afortunadamente, fray Nicolás García para ese propósito. Montealegre, que quizá por Jerez, obispo de Nicaragua y Costa Rica e sus propias carencias atribuía gran importancia intendente interino de León, tomó la casa de a la educación de los jóvenes, accedió enseñanza bajo su protección y logró que se le inmediatamente, y el 25 de abril de 1814, el permitiese utilizar el edificio de los almacenes bachiller nicaragüense Rafael Francisco Osejo mientras se le dotaba de uno propio, para lo inició en el edificio de los almacenes un curso cual donó un solar y materiales de construcción de humanidades (de filosofía se decía entonces). 14. Monseñor García Jerez también puso la casa Las instalaciones de la Factoría también de enseñanza bajo el patronato de Santo Tomás, sirvieron para alojar una escuela de primeras nombre que conservó incluso después de que en letras 10. Más tarde, cuando el Ayuntamiento 1843 se convirtió en universidad 15. de San José fue clausurado, trece encopetados vecinos de la población decidieron continuar El 17 de abril de 1815, don Mariano costeando de su propio bolsillo las actividades Montealegre contrajo nupcias en San José con del establecimiento, y recogieron con ese doña Gerónima Fernández Chacón. Esta señora, propósito un total de cuatrocientos veintiún cuya familia paterna fue muy importante en la pesos, cantidad bastante elevada para aquellos historia costarricense, había nacido en 1788 en tiempos. Uno de los principales contribuyentes el hogar de don Félix José Fernández y Tenorio fue don Mariano, quien aportó veinticinco y doña Petronila Chacón, y casó en primeras pesos 11. nupcias en 1807 con don Félix Fernández y Carranza, de quien enviudó, sin haber tenido Ya bien entrado el año 1815 le llegó hijos. Uno de sus hermanos, don Manuel a don Mariano una furibunda reprimenda Fernández Chacón, fue jefe de Estado de Costa de Guatemala, por haber dispuesto de las Rica en 1835. Hijos de don Mariano y doña instalaciones de la Factoría para la casa Gerónima fueron 16:

12 FALLAS, 1972, p. 122. 13 Ibid., 123. 9 FALLAS, Marco Antonio, La Factoría de Tabacos de 14 Ibid., p. 124. Costa Rica, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 15 GONZÁLEZ FLORES, 1978, p. 89. 1967, pp. 120-121. 16 MELÉNDEZ, 1968, pp. 177-178. Sobre la descendencia 10 Ibid., p. 122. de don Mariano Montealegre Bustamante hay un 11 GONZÁLEZ FLORES, Luis Felipe, Evolución de la detallado estudio de CHAMBERLAIN GALLEGOS, instrucción pública en Costa Rica, San José, Editorial Eduardo, La familia Montealegre en Costa Rica, Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 88. inédito. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 135

1) José María, nació en San José, Caridad de San José y fue una de las principales Costa Rica, en 1815 y murió en San José de activistas a favor del Hospicio de Huérfanos de California en 1887. Licenciado en cirugía en la esa ciudad. Soltera. Universidad de Aberdeen, Escocia; presidente de Costa Rica de 1859 a 1863. Prominente 8) María Gerónima de Jesús, nació en cafetalero. Casó en primeras nupcias en 1840 San José, Costa Rica, en 1823 y murió allí en con doña Ana María Mora Porras, hermana de 1892. Casó con don Bruno Carranza Ramírez, don Miguel Mora Porras, presidente de Costa presidente de Costa Rica de abril a agosto de Rica en 1849, y de don Juan Rafael Mora 1870, médico graduado en la Universidad de Porras, presidente de Costa Rica de 1849 a San Carlos de Guatemala. Con descendencia. 1859. Viudo, casó en segundas nupcias en 1858 con doña Sofía Matilde Joy Redman, británica. 9) María Sara, nació en San José, Costa Con descendencia de ambos matrimonios. Rica, en 1826 y murió en la adolescencia, soltera. 2) Mariano de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1816 y murió en Londres, 10) Leonor Clemencia, nació en San José, Gran Bretaña, en 1900. Cursó estudios de Costa Rica, en 1827 y murió allí en 1861, ingeniería en Escocia. Prominente cafetalero soltera. y comerciante; fue uno de los fundadores del Banco Anglo-Costarricense. Casó con doña 11) María Aurelia, nació en San José, Guadalupe Gallegos y Sáenz, hija de don José Costa Rica, en 1828 y murió en San Francisco Rafael de Gallegos y Alvarado, jefe de Estado de de California en 1882. Casó con don José Costa Rica de 1833 a 1835. Con descendencia. Concepción Pinto y Castro, fiscal y magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, 3) Josefa, nació en San José, Costa Rica, en abogado graduado en la Universidad de San 1817 y murió allí en 1821. Carlos de Guatemala, hijo de don Antonio Pinto Soares, jefe de Estado de Costa Rica en 1842. 4) Francisco de Paula, nació en San José, Con descendencia. Costa Rica, en 1818 y murió en San Francisco de California en 1876. Cursó estudios de comercio 12) Leopoldo de Jesús, nació en San José, en Gran Bretaña. Prominente cafetalero y Costa Rica, en 1832, y murió allí en 1890. político. Casó con doña Victoriana Gallegos Casó con doña Ermida Quirós y Flores. Con Sáenz, hija de don José Rafael de Gallegos y descendencia. Alvarado, jefe de Estado de Costa Rica de 1833 a 1835. Con descendencia. En 1817 concluyó el contrato del bachiller Osejo con la Casa de Enseñanza de Santo Tomás. 5) Martín de Jesús, nació en San José, Costa Deseosos de que continuara al frente de las Rica, en 1819 y murió allí en 1820. clases de filosofía, don Mariano Montealegre y muchos otros vecinos de San José suscribieron 6) María Cecilia de los Dolores, nació en una escritura pública, en la que de su peculio San José, Costa Rica, en 1820 y murió poco ofrecían al pedagogo nicaragüense un nuevo después. contrato de tres años, pero Osejo prefirió aceptar la propuesta que en similares términos le planteó 7) María Encarnación, nació en San José, un grupo de vecinos de la ciudad de Cartago, Costa Rica, en 1822 y murió allí en 1890. entonces capital de Costa Rica 17. Cartago, que Empresaria cafetalera y filántropa; presidió 17 ZELAYA, Chester, El bachiller Osejo, San José, la Junta de Señoras de la Hermandad de la Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1971, vol. I, pp. 70-73. 136 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense remontaba sus orígenes al siglo XVI, veía con de la Renta en Guatemala decidió designar recelo cómo la joven población de San José a don Mariano Montealegre como factor de se había convertido, vertiginosamente, en un tabacos de Costa Rica, en propiedad 20. En su peligrosa rival. El motivo fundamental de ese largo interinazgo, don Mariano había dado súbito desarrollo no escapó al certero análisis numerosas demostraciones de inteligencia, de don Mariano Montealegre, quien escribió en honradez y dedicación, y ciertamente se 1818: merecía el nombramiento.

“... nadie ignora y los principales enemigos En 1820 llegó a su fin el absolutismo lo confiesan que esta Ciudad que apenas en España, al restablecerse el régimen de la cuenta con treinta y cinco años de existencia Constitución Política emitida en Cádiz en 1812. es formada y su hermosa población que consta El 29 de julio de ese año correspondió a don de veinticinco mil almas número que no ha Mariano, junto con otros conspicuos vecinos de adquirido Cartago en trescientos años y siendo San José, leer en la plaza pública de la población la Capital, se debe a la Renta pues cuando se el texto de la Constitución y otros importantes estableció la Factoría en ella era un bosque documentos 21. solitario y terrenos de una Hacienda y que en ella se encuentran varias familias distinguidas En octubre de 1821 llegó a Costa Rica la con mejores conveniencias que en Cartago. Yo noticia de que las diputaciones provinciales mismo que hace diez años que resido en ella de Guatemala y León de Nicaragua se había he visto en este corto tiempo levantarse una proclamado la independencia de España, la multitud de casas buenas y salir del polvo primera en forma absoluta el 15 de setiembre, de la nada a los que habitan éstas. Todos los y la segunda (de la que dependía Costa Rica) días concurren familias de los otros lugares a el 28 de setiembre, solamente “hasta tanto se porfía a avencindarse en esta traídos de los aclaren los nublados del día y pueda obrar caudales que se derraman por las cosechas esta Provincia con arreglo a lo que exigen sus siendo la envidia de los lugares cercanos por empeños religiosos y verdaderos intereses” 22. sus conveniencias, ¿y esto a quién se le debe Parecía evidente que entre las dos diputaciones sino es a la Renta?” 18 habría problemas. A don Mariano Montealegre, en su condición de factor de tabacos, le Además de convertir a San José en una correspondió estar presente en la sesión del población excepcionalmente próspera, el Ayuntamiento de San José el 14 de octubre monopolio tabacalero había contribuido de de 1821, cuando el jefe político subalterno de manera decisiva a monetizar la economía de Costa Costa Rica, don Juan Manuel de Cañas-Trujillo Rica, donde antes prácticamente no se contaba y Sánchez de Madrid, puso oficialmente en con más circulante que las semillas de cacao. conocimiento de la corporación la sensacional El comercio tabacalero había ido permitiendo, noticia y propuso que se apoyara lo acordado también, una reducida acumulación de capital en León, idea que fue aprobada. Aunque don en manos de los comerciantes costarricenses Mariano era guatemalteco de origen, votó en el que vendían artículos importados, prestaban mismo sentido, manifestando: servicios de transporte a la Factoría o traficaban 19 con tabaco . 20 FERNÁNDEZ, León, Historia de Costa Rica durante la El 22 de febrero de 1818, la Dirección dominación española, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1975, p. 233. 18 Archivo Nacional de Costa Rica, Sección Histórica, 21 Ibid., p. 235. Archivo Complementario Colonial, documento n° 22 IGLESIAS, Francisco María, Documentos relativos a 3010. la Independencia, San José, Tipografía Nacional, 1ª. 19 FALLAS, 1972, pp. 164 y ss. ed., 1899-1902, vol. I, p. 287. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 137

“… estando tan estrechamente una junta de siete miembros. El 10 de enero recomendada la quietud, soy de sentir se siga de 1822, la provincia de Costa Rica se unió el dictamen de la excelentísima diputación de condicionalmente al Imperio Mexicano, pero en León, pues la controversia entre Guatemala y la abril de 1823 se impuso el partido republicano. primera, a aquellos cuerpos toca el resolverla con la prudencia y tino que exigen las actuales III. EL DIPLOMÁTICO circunstancias, y el que suscribe cree de su obligación no propender más que por la más Fue en ese mismo año de 1823 cuando rigurosa armonía.” 23 la Junta Superior Gubernativa de Costa Rica decidió enviar a don Mariano Montealegre en En cuanto concluyó la reunión, don misión diplomática a Nicaragua. Esta provincia Mariano convocó en la Factoría de Tabacos estaba al borde de una guerra civil. Había dos a una junta de ordenanza a la que asistieron gobiernos, uno en León y otro en Granada, que todos los empleados de la institución, en la se miraban con intensa hostilidad, y ambos que expuso lo tratado y resuelto en la sesión querían atraer a Costa Rica a su esfera de del Ayuntamiento. Después de razonar, los influencia. El gobierno de Granada le propuso concurrentes acordaron unirse al movimiento “federación en todos los sentidos” 26 y el de independentista 24. León la invitó a enviar representantes a un congreso que se reuniría en esa ciudad 27. Aunque la decisión municipal del 14 de octubre fue revocada posteriormente, y a fin Las autoridades costarricenses tenían de cuentas Costa Rica se mantuvo al margen interés en tratar diversos asuntos con las de la rivalidad entre Guatemala y León, el autoridades de Nicaragua, pero no deseaban voto de don Mariano en esa sesión permite ver que Costa Rica se viera envuelta en las disputas la importancia que atribuía al mantenimiento internas de su vecina. El 6 de mayo de 1823, de la paz: quietud, prudencia, tino, rigurosa el Congreso Provincial constituyente de Costa armonía… Rica decidió que la Junta Superior Gubernativa nombrara un enviado que fuera a negociar con Superado el desconcierto inicial creado por los gobiernos de Granada y León la noticia, San José se manifestó decididamente a favor de la independencia, y el 1° de noviembre “Habiéndose tomado nuevamente en de 1821 sus vecinos inclusive eligieron por consideración las invitaciones existentes de los aclamación diputados populares para que Gobiernos de León y Granada para establecer gobernasen la ciudad junto con el Ayuntamiento, la unión y buena inteligencia, se acordó que el mientras Costa Rica como unidad decidía Gobierno de esta Provincia nombre un enviado qué rumbo tomar. Don Mariano Montealegre que vaya instruido a conferenciar y concertar fue uno de esos representantes 25. Después de con aquellos las bases y principios bajo los muchas dudas y dilaciones, el 1° de diciembre cuales se haya de pactar la recíproca unión y una asamblea de legados de los pueblos reunida correspondencia de esta Provincia con aquella en Cartago emitió una Constitución provisional, [Nicaragua], quedando garantida su libertad y el llamado Pacto de Concordia, y se instauró un derechos hasta ratificarse cualquier tratado.” 28 gobierno de elección popular encabezado por El 12 de mayo, la Junta Gubernativa, 23 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, Documentos Históricos Posteriores a la presidida por el presbítero don Manuel Independencia, San José, Imprenta María v. de Lines, 1ª. ed., 1923, vol. I, pp. 18-19. 26 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, p. 12. 24 FALLAS, 1972, p. 127. 27 Ibid., vol. III, p. 16. 25 Ibid., vol. I, pp. 31 y ss. 28 Ibid., vol. III, pp. 16-17. 138 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

Alvarado, designó como enviado ante los a no engañarla admitiendo los empleos o gobiernos nicaragüenses a don Mariano comisiones que por una equivocación le ha Montealegre Bustamante: conferido. Este es mi caso, pues, y me veo precisado a manifestar a Vuestra Excelencia “… se procedió a la elección de dicho que no tengo instrucción para desempeñar Enviado, y salió electo, con plenitud de votos, las obligaciones de enviado, porque jamás el Factor de la Renta de Tabacos, don Mariano he visitado aula alguna y porque carezco de Montealegre, en quien residen las cualidades mil cosas y especialmente de conocimientos necesarias para el caso, debiendo salir para políticos, tales cuales deben adornar al que su destino el 22 del corriente con la referida se haga cargo de semejante empresa... En el instrucción que se le pasará previamente.” 29 seno de la provincia y fuera de él y en el mismo León tiene Vuestra Excelencia varios sujetos, La escogencia de don Mariano es bien que investidos de este poder le den honor a explicable. Era un personaje de mucho viso la Provincia por su instrucción y patriotismo, en San José; había vivido varios años en y en mí no se encuentra más que el segundo Nicaragua, donde tenía parientes cercanos, requisito.” 31 y por su elevada posición en la Factoría de Tabacos estaba perfectamente al tanto de los Don Mariano expresó también que sus detalles del comercio tabacalero de Costa Rica ocupaciones en la Factoría de Tabacos le con Nicaragua, que consistía uno de los temas impedían abandonar San José. Sin embargo, el más importantes sobre los que era necesario 13 de mayo la Junta desechó sus argumentos: negociar. Sin embargo, ese mismo día 12 de mayo, con el corazón “sumido en un pesar “Se leyó un oficio del señor Ministro inexplicable y cubierto de un rubor indecible” Enviado, Factor don Mariano Montealegre, 30, don Mariano escribió a la Junta para declinar su fecha 12 del corriente, contestación al el nombramiento. En su nota expresaba: anterior acuerdo que se le transcribió, y aunque en él opone por obstáculos sus pocas “Si mi corta penetración ha podido luces en materias políticas, el empleo en que alcanzar algo de la importancia de la comisión, se halla constituido y responsabilidad por también me ha hecho conocer que el que la la Renta de Tabacos, se acordó en cuanto desempeñe debe estar revestido de instrucción a lo primero, que la Provincia con pleno y de unos conocimientos muy superiores a lo conocimiento de su honradez y nociones, limitado de los míos; y si la Patria es acreedora ha puesto los ojos en él para el indicado fin, a los servicios de todos los individuos de que es anteponiéndole a cualesquiera otros sujetos de compuesta y debe cada uno prestarse gustoso a luces y patriotismo, tanto de esta como de León hacerlos, también está rigurosamente obligado y que, por tanto, no se puede prescindir de lo decretado; y por lo segundo, que poniendo los 29 Ibid., vol. III, pp. 77-78. intereses de la Renta en persona que sea de su 30 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, “Documentos relativos a la misión de don Mariano confianza, que puede serlo su interventor don Montealegre a Nicaragua”, p. 445, en Revista de los Nicolás Castro, desaparece la responsabilidad Archivos Nacionales, números 9 y 10, julio y agosto de 1937, pp. 445-477. Estos documentos han sido en aquella parte que la ha tenido y durante el publicados también en “Correspondencia de la misión tiempo de su misión.” 32 de Don Mariano Montealegre a Nicaragua”, en Revista Costarricense de Política Exterior , vol. 5, n° 1, agosto de 2005, pp. 127-174. Una síntesis de la misión de Montealegre se resignó a desempeñar Montealegre puede verse en SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, Historia diplomática de Costa Rica 31 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p. (1821-1910), San José, Editorial Juricentro, 1ª. ed., 445-446. 1996, pp. 33-39. 32 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, pp. 78-79. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 139 la misión, expresó su reconocimiento a la enseguida don Mariano empezó enseguida a Junta por la confianza y el honor con que informar a las autoridades de Costa Rica de se le distinguía y el 15 de mayo solicitó todos los pormenores de sus gestiones 36. instrucciones 33, que se le dieron el 2 de junio. Estas instrucciones disponían que el enviado Como Nicaragua aún estaba dividida, don negociara con Nicaragua una gran variedad de Mariano escribió el 7 de julio a las autoridades temas: establecimiento de tribunales comunes, de Granada para solicitar, de conformidad con exenciones tributarias recíprocas, uso del puerto las instrucciones recibidas, que se celebrara de San Juan del Norte, asistencia militar mutua, una reunión tripartita 37. El gobierno granadino pago de diezmos, etc. En principio, se espera accedió a la petición, y se decidió efectuar la que don Mariano pudiera tratar con un gobierno conferencia en la villa de Tipitapa; pero antes unificado, pero en caso de que persistiera la de que pudiera efectuarse, surgieron nuevas división entre León y Granada debía solicitar dificultades entre León y Granada y no fue una conferencia tripartita 34. posible celebrar la reunión 38. Finalmente, Montealegre se resignó a tratar por separado El 20 de junio, el novel diplomático salió con cada gobierno, y con ese propósito se de la ciudad de San José con rumbo al puerto trasladó a Granada el 11 de agosto. pacífico de Puntarenas, donde se embarcó hacia el puerto nicaragüense de El Realejo 35. El 16 de agosto de 1823, el enviado de Costa El viaje por tierra era demasiado largo y difícil Rica y el presidente de la Junta Gubernativa de y suponía atravesar las solitarias inmensidades Granada, don José Antonio Velasco, suscribieron del partido de Nicoya, cuyos escasos caminos en esa ciudad el tratado Montealegre-Velasco, eran en gran medida intransitables durante la primer convenio internacional de la historia estación lluviosa, debido al caudal de los ríos costarricense. El instrumento constaba de nueve sin puentes. artículos, referidos a reconocimiento mutuo, asistencia militar recíproca con hasta 500 Cuando se dice que don Mariano fue el hombres, establecimiento de una guarnición primer diplomático de Costa Rica, no faltará en caso de que Costa Rica abriera un camino quien se imagine que se trató de una misión en la cuenca del río Sarapiquí (afluente del río como las que hubo posteriormente, y que el San Juan), provisión de tabaco costarricense a señor Montealegre fue con un secretario a que Granada, pago de las deudas granadinas con lo pasearan en carruaje por las calles de León y Costa Rica, correos, comercio y aranceles, Granada, luciendo vistoso uniforme y bicornio situación del partido de Nicoya y ratificación39 . emplumado, para ir a presentar credenciales. La verdad es que tuvo que irse solo, y que Montealegre remitió con suma rapidez el las cosas en Nicaragua no estaban para lujos. tratado a la Junta Gubernativa de Costa Rica, Sin embargo, cuando llegó a la tórrida León, que lo aprobó el 9 de setiembre de 1823, con el 6 de julio, fue recibido dignamente por algunas adiciones 40. Estas fueron aceptadas sin las autoridades y sin duda aprovechó para objeciones por las autoridades de Granada, que saludar a sus hermanos Montealegre Romero aprobaron definitivamente el convenio en el y a sus amigos de juventud, así como para mes de octubre. conocer cuñados y sobrinos. Haciendo gala de un temprano profesionalismo diplomático, 36 Ibid., pp. 450-451. 37 Ibid., p. 452. 33 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, 38 Ibid., pp. 452-459. pp. 446-447. 39 El texto del tratado Montealegre-Velasco se reproduce 34 Ibid., pp. 447-450. en Ibid., pp. 461-463. 35 Ibid., pp. 450-452. 40 Ibid., p. 463. 140 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

Culminadas satisfactoriamente las Como había hecho con el tratado negociaciones con Granada, Montealegre Montealegre-Velasco, don Mariano remitió regresó a León, para negociar otro convenio rápidamente a las autoridades costarricenses el con las autoridades leonesas. El 9 de setiembre, Montealegre Solís, que fue aprobado por Junta el enviado de Costa Rica y don Pedro Solís, Gubernativa de Costa Rica el 24 de setiembre presidente de la Junta Gubernativa de León, de 1823 43. suscribieron el tratado Montealegre-Solís, constituido por quince artículos 41. Conseguidos los principales objetivos de su misión diplomática, Montealegre se despidió El tratado Montealegre-Solís consagraba de las autoridades de León y partió de esa el mutuo reconocimiento y la asistencia ciudad el 4 de diciembre de 1823 44. Efectuó el militar recíproca en caso de ataque exterior o viaje de regreso por tierra, aprovechando que la convulsión interior, aunque con la salvedad estación seca hacía fácil cruzar los ríos. Llegó a de que Costa Rica permanecería neutral en los San José el 23 de diciembre, justo antes de las conflictos que pudieran surgir entre Granada Navidades. En aquellos tiempos, según escribió y León, y esta en los que ocurrieran entre su amigo inglés John Hale, en Costa Rica Granada y Costa Rica. La tangible posibilidad de que Nicaragua se viera sumida pronto en una “La Navidad es un tiempo de general guerra civil hizo que don Mariano, en uno de regocijo en que se entregan [los costarricenses] sus informes a la Junta Gubernativa de Costa a representaciones teatrales, fundadas en Rica, expresara: algún argumento doméstico y adecuado a la capacidad de los actores que son indios y “... diga Vuestra Excelencia a todas las negros. El escenario lo forma generalmente autoridades, corporaciones y ciudadanos la galería externa de una casa, la platea y los que componen la hermosa población de ese palcos la calle, y el cielo raso el firmamento territorio, que olviden todos los motivos que estrellado. No se paga nada por ver la función y tengan de quejas y que se eche a un lado todo en los entreactos, en vez de música, se queman lo que no sea trabajar en consolidar nuestra cohetes...” 45 Independencia; que mi corazón está partido al ver el estado de rencor y efervescencia en que El 21 de enero de 1824, después de se hallan este Gobierno y el de Granada, en reincorporarse a sus deberes como factor términos de haberse resuelto a destruirse y a de Tabacos, don Mariano envió a la Junta derramar la sangre preciosa de los americanos, Gubernativa un informe final sobre su gestión entre quienes se hallan de uno y otro lado diplomática, en el cual se refirió, entre otras parientes, amigos y hombres al fin que por sus cosas, a las atenciones de las que había ideas y situación debían sólo componer una sido objeto en León y Granada y expresó misma familia...” 42 emocionadamente:

El convenio también se refería a la “Creo que no tengo ya más que decir jurisdicción de los tribunales, la defensa del río a Vuestra Excelencia si no es que hice de mi San Juan, el suministro de tabacos, el pago de parte cuanto estuvo para dar el lleno a la las deudas leonesas con Costa Rica, la situación confianza con que me honró nombrándome su del partido de Nicoya, los correos, los diezmos 43 Ibid., pp. 468-469. y la ratificación. 44 Ibid., p. 473. 45 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Costa Rica en el 41 El texto del tratado Montealegre-Solís se reproduce siglo XIX, San José, Imprenta Gutenberg, 1ª. ed., en Ibid., pp. 466-468. 1929, p. 24. 42 Ibid., pp. 460-461. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 141

Agente… y. no puedo menos sino confesar a importante de aquellos años iniciales de vida Vuestra Excelencia que me llené de un grande independiente no fue su misión diplomática, ni orgullo, latiéndome el corazón fuertemente al menos la vicejefatura, sino la amistad que trabó considerar cuánto valía ya en la estimación de con algunos europeos que llegaron a dedicar los demás Gobiernos una Provincia que antes esfuerzos a explotar minas en los montes del era mandada con desprecio...” 46 Aguacate 50, como los británicos Richard Trevithick, John Hale y John Mair Gerard, y Con la misión de don Mariano Montealegre el francés Jacques Millet, que se casó con su a Nicaragua se inauguró brillantemente hija mayor Magdalena en 1827. Poco después la historia de la diplomacia costarricense. de la boda de su primogénita, don Mariano Montealegre desempeñó sus funciones con Montealegre decidió arriesgarse a participar encomiable sentido de la responsabilidad y en la explotación minera en el Aguacate. La mucho acierto. Indudablemente le ayudaron su primera mención de su nombre en los registros conocimiento de los temas que debía tratar con de denuncios de minas es de febrero de 1827, sus interlocutores y su innegable don de gentes, cuando denunció un yacimiento carbonífero en cualidades esenciales en los diplomáticos de el paraje denominado El Salitral, en compañía todos los tiempos y países. Cabe agregar que se de don Manuel Aguilar Chacón, primo de su negó a recibir sueldo alguno por sus servicios y esposa 51. Sin embargo, el oro era el verdadero solamente aceptó que el gobierno costarricense elemento deslumbrador, y en junio de ese mismo le pagara ciertos gastos menores y sufragara el año los dos socios, aparentemente olvidados o costo del transporte y custodia de varias sumas desengañados del carbón, denunciaron una veta de dinero que remitieron con él a Costa Rica las mineral de oro y plata en el sitio nombrado autoridades de León 47. El Corralillo, en los montes del Aguacate 52. En 1838, cuando murió su yerno Millet, don IV. LOS AÑOS POSTERIORES Mariano se convirtió en agente de una empresa que había estado dirigiendo su hijo político, Después de su misión diplomática, don la Anglo-Costa Rican Mining Company, y Mariano Montealegre reasumió, como ya adquirió para ella varias minas por un valor indicamos, su cargo de Factor de Tabacos de total de más de veinticinco mil pesos 53. Costa Rica. Además, en setiembre de 1824 fue elegido, por dieciséis votos de veintinueve, En 1827 Trevithick y Gerard decidieron como primer vicejefe del Estado de Costa viajar a su país para tratar de conseguir socios Rica, con carácter provisional 48. Fue titular de que quisieran invertir en la actividad minera ese cargo hasta mayo de 1825, aunque no le costarricense. En alguna de las conversaciones correspondió en ningún momento el ejercicio que tuvieron sobre el particular con don interino de la jefatura. En las elecciones para Mariano Montealegre, surgió la idea de que el primer período constitucional, en marzo de los dos emprendedores forasteros se llevaran 1825, obtuvo seis de los treinta y nueve votos consigo a los hijos mayores del factor de emitidos para la jefatura del Estado 49. tabacos, José María y Mariano, de doce y diez años respectivamente, para que se educaran en Posiblemente para Don Mariano lo más Gran Bretaña. Los viajeros salieron de San José

46 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p. 50 V. MELÉNDEZ, 1968, pp. 24-25. 476. 51 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, “Libro 47 Ibid., pp. 476-477. tercero de registros de minas”, pp. 253-254, en 48 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Historia de Costa Revista de los Archivos Nacionales, números 5 y 6, Rica. La Independencia, San José, Editorial Lehmann, marzo y abril de 1939, pp. 249-264. 2ª. ed., 1941, p. 149. 52 Ibid., p. 256. 49 Ibid., p. 161. 53 CHAMBERLAIN GALLEGOS, ms. inédito. 142 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense en julio de 1827, y llegaron a tierra británica más pequeña todavía -el llamado quinto de el 16 de noviembre siguiente, después de un la sucesión, porque equivalía más o menos viaje lleno de peripecias y catástrofes 54. Los a un 20% del total- para destinar a quien niños Montealegre ingresaron en un elegante quisieran, fuera pariente o no. En su testamento internado en Londres y años después se original, don Mariano y doña Gerónima no trasladaron a Escocia, donde José María cursó mejoraron a ninguno de sus nueve hijos, pero sí la carrera de cirugía y Mariano realizó estudios establecieron disposiciones con respecto a sus de ingeniería. Alrededor de 1831, el tercero respectivos quintos. Don Mariano dispuso que de los hermanos Montealegre, Francisco, fue el suyo fuese íntegramente a su mujer, mientras también enviado a Gran Bretaña, donde cursó que ésta decidió que el suyo se dividiese por la secundaria y estudió comercio 55. partes iguales entre su esposo y hijo menor, que tenía cinco años de edad. Si don Mariano Por la misma época en que sus hijos mayores fallecía antes que ella, la correspondiente mitad salieron de Costa Rica con destino a Europa, del famoso quinto se entendería destinado a don Mariano Montealegre empezó a desarrollar repartirse entre sus hijas 58. actividades como cafetalero en las fértiles tierras aledañas al oeste de San José y logró También en 1838, don Mariano Montealegre formar tres productivas haciendas, llamadas La se acogió a la jubilación y abandonó el despacho Ilusión, El Desengaño y La Amistad 56. Siguió de la Factoría de Tabacos. El jefe de Estado don también muy interesado en los asuntos públicos, Braulio Carrillo, que sin duda conocía el interés aunque no intervino mayor cosa en política. que al jubilado le inspiraba la instrucción de la juventud, le ofreció que asumiese la Rectoría La grave enfermedad de su yerno don de la Casa de Enseñanza de Santo Tomás, Santiago Millet en febrero de 1838 debe haber pero él declinó cortésmente. Además de que impresionado mucho a don Mariano, porque él reconocía con humildad que no tenía ninguna y su esposa doña Gerónima decidieron testar, formación académica, ni menos experiencia aunque los dos gozaban de perfecta salud. El en tan delicada materia como la educación, 27 de febrero de ese año, ante el alcalde de San sin duda quería dedicarle más tiempo a sus José don Manuel Zeledón, ambos cónyuges cafetales, a los asuntos de la compañía minera otorgaron testamento mancomunado 57. y a su familia.

Las leyes de aquellos tiempos no daban Para principios de 1840, don Mariano mucho espacio a los testadores para disponer era quizá el cafetalero más próspero y rico de sus bienes. La cosa era más o menos así: de Costa Rica, el verdadero rey del café. los hijos legítimos eran herederos forzosos de Aunque tenía una tienda en San José y otras la mayor parte del patrimonio de sus padres, propiedades de menor cuantía, su principal por partes iguales, y estos solamente podían fuente de ingresos era el trío de haciendas de decidir de una pequeña porción para mejorar las vecindades de La Sabana. En febrero de ese la parte de alguno de sus vástagos, y de otra año, el viajero americano John Lloyd Stephens y un compatriota suyo, Mr. Lawrence, visitaron 54 MELÉNDEZ, 1968, pp. 25-31. las plantaciones, en compañía de uno de los 55 V. CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968, pp. 31-32. jóvenes Montealegre Fernández, y quedaron 56 MELÉNDEZ, 1968, p. 18. vivamente impresionados por aquel pequeño 57 V. SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, “El testamento del rey del café”, en Revista de Ciencias emporio. Stephens refirió la excursión del Jurídicas, San José, n° 93, setiembre-diciembre de siguiente modo: 2000, en http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/ article/view/13656/12966 58 Ibid. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 143

“La víspera de mi partida y acompañado una gran novedad: la de acuñar los llamados de Mister Lawrence, fui por la tarde a visitar boletos, una especie de moneditas con su las plantaciones de café de Don Mariano nombre o el de la hacienda respectiva, que se Montealegre. Estaban situadas en un lugar daban a los recolectores de café en el momento precioso, y dando prueba de tener muy buen en que entregaban su saco o su canasto lleno, y gusto, Don Mariano vivía allí durante gran que después les eran cambiadas por dinero en parte del año. Éste se encontraba en su efectivo. La costumbre se generalizó entre los establecimiento de comercio y su hijo montó a cafetaleros ricos y perduró en algunas fincas caballo y se vino con nosotros. Era una linda hasta bien entrado el siglo XX. caminata, pero en aquel país los caballeros nunca van a pie. En Costa Rica, bajo el férreo y progresista gobierno de don Braulio Carrillo, reinaba una paz El cultivo del café ha aumentado octaviana. Mucha gente se quejaba de la dureza rápidamente en las llanuras de San José desde de la administración; pero en voz baja, porque hace pocos años. La cosecha total no pasaba nadie quería arriesgarse a que lo confinasen en de quinientos quintales siete años antes, y se algún lugar remoto o lo expulsasen del país. suponía que la del que estaba en curso iba a Parte de aquellas críticas susurradas tenía llegar a más de noventa mil. Don Mariano su origen en la construcción de una carretera era uno de los mayores cosecheros y poseía entre el Valle Central de Costa Rica y el puerto tres cafetales en aquellas vecindades. El que caribeño de Matina, obra faraónica en la que visitamos tenía veintisiete mil árboles y su dueño don Braulio había puesto alma, vida y corazón. se preparaba para hacer grandes ensanches Con mucha visión, Carrillo se había percatado el siguiente año. Había gastado una suma de que exportar el café y otros productos por grande de dinero en edificios y maquinaria, y el Caribe en vez de hacerlo por Puntarenas no obstante que sus compatriotas decían que representaría un considerable ahorro y abriría se iba a arruinar, cada año sembraba más formidables horizontes de bienestar para Costa árboles.” 59 Rica. Lo malo es que aquella empresa resultaba muy cara, y para financiarla el dictador no había Mientras don Mariano atendía su vacilado en obligar a las gentes de mayores establecimiento comercial en la capital, su recursos a hacer un “préstamo” al Estado. consorte se afanaba en la hacienda. Stephens, al Don Mariano Montealegre, de ordinario parecer un poco asombrado de ver a mujer tan tan dispuesto a respaldar toda iniciativa de principal entregada a esos menesteres, escribió: progreso, se molestó porque le impusieron una cuota de trescientos cincuenta pesos en el “Su esposa, la señora, estaba muy ocupada forzoso empréstito 61. También se quejaba de en vigilar las operaciones de descortezar y que una parte muy considerable de los recursos secar los granos. En San José, dicho sea de públicos se estaba destinando a la compra de paso, todas las señoras son, sí así pudiera armamento 62. Y no debe de haberle alegrado decirse, buenos hombres de negocios. Tienen gran cosa tampoco que la dictadura estableciese tiendas, compran y venden géneros, y son un impuesto de un real por cada quintal de café particularmente entendidas en asuntos de exportado, para el mantenimiento del camino café.” 60 “de mar a mar”. En un ensayo que publicó años más tarde, en enero de 1843, recordó con cierta Gracias a su vinculación con las empresas amargura aquellos tiempos: mineras, don Mariano introdujo en sus fincas

59 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1929, p. 69. 61 MELÉNDEZ, 1968, p. 175. 60 Ibid. 62 Ibid. 144 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

“El Jefe Carrillo exigió a los propietarios Hubo comicios para diputados a una treinta mil pesos, que malgastó en el Camino asamblea constituyente, y muchos caballeros de Matina… con los reglamentos de Hacienda, respetables fueron elegidos para formar constancia, y grande eficacia, hizo subir las parte de ella. Don Mariano fue elegido como rentas del Estado, a una prosperidad increíble; suplente por San José, pero el 12 de julio, dos pero mientras los empleados no tomaban días después de inaugurada la Asamblea, sufrió sueldos, ni los cosecheros de tabaco, los una efusión de sangre en la cabeza y ligeras cuarteles recibían todos los más días refuerzos conmociones cerebrales 65. El derrame a la de fusiles, cañones, sables, plomo, etc.; los larga fue una bendición, porque impidió que se Almacenes de pólvora se repletaban de barriles involucrase más de la cuenta con el régimen de de este elemento… Lo que debe hacer ahora el Morazán. Este decidió además anunciar y poner Gobierno es dirigir sus miradas a la Hacienda en ejecución sus planes para reconstruir por la pública, imitando a Carrillo en crearla y fuerza la Federación centroamericana, con el aumentarla; pero no en malgastarla.” 63 beneplácito de la Asamblea Constituyente. Los demás gobiernos de la región rompieron Muy pronto don Mariano tuvo motivos para relaciones con Costa Rica y se aprestaron a cambiar el tono de sus quejas. En abril de 1842, defender su soberanía 66. la invasión del general Francisco Morazán derrocó al gobierno de Carrillo y envió este al La situación empeoró cuando el jefe exilio. supremo empezó a dictar medidas para el reclutamiento militar y a imponer nuevas Pocas familias de San José apoyaron contribuciones para financiar aquella campaña con tanto entusiasmo a Morazán como la suicida. A don Mariano, que se había quejado de de los Montealegre. Morazán tuvo varias los trescientos cincuenta pesos del empréstito conversaciones con don Mariano, quien al forzoso de Carrillo, le tocó una cuota de parecer le formuló recomendaciones sobre la quinientos en el decretado por Morazán 67. gestión gubernamental. También dio muestras de El régimen echó garra hasta de los fondos buena voluntad hacia sus hijos, ya que don José eclesiásticos, a pesar de que el clero había sido María Montealegre Fernández fue nombrado uno de sus más importantes favorecedores de cirujano mayor del ejército y su hermano don Morazán en Costa Rica y de que la Asamblea Mariano juez de minas del Aguacate. Al poco había prohibido que se tocasen esas sumas 68. A tiempo, sin embargo, las cosas empezaron a los jóvenes que se negaban a unirse a las tropas tomar otro cariz. La eficiencia administrativa del se les arrestaba, y si se ocultaban, se apresaba a carrillismo desapareció como por ensalmo, y el sus familias y se las despojaba de sus bienes, que tesoro se agotó como resultado de los enormes eran vendidos en subasta pública o entregados a gastos que demandaba mantener a las tropas de los soldados voluntarios 69. Morazán. Los integrantes de éstas resultaron ser, con pocas excepciones, sumamente Finalmente, al amanecer del 11 de setiembre, indisciplinados, y los peores de ellos recibieron Alajuela y San José se pronunciaron contra el apodo popular de El Cuadro de los vicios. En Morazán. Este intentó resistir durante algunos cuestión de semanas, la atmósfera se enrareció, días. Hubo prolongados tiroteos, que dieron y ya en mayo de 1842 se produjo un intento como resultado alrededor de cien muertos y revolucionario en la usualmente apacible doscientos heridos. El 14 de setiembre Morazán ciudad de Heredia 64. 65 MELÉNDEZ, 1968, pp. 20-21. 63 Ibid. 66 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 53-55. 64 V. FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Morazán en 67 MELÉNDEZ, 1968, p. 175. Costa Rica, San José, Editorial Lehmann, 1ª. ed., 68 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 84-85. 1943, pp. 21-47. 69 Ibid., p. 86. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 145 abandonó San José y se trasladó a Cartago, don Mariano Montealegre y otros morazanistas donde lo capturaron al día siguiente. Se le connotados. La fúnebre procesión, a la luz de condujo a la capital y se le condenó a muerte algunos faroles, recorrió las silenciosas calles en seguida 70. josefinas, seguida de algunos curiosos. En el panteón se había cavado una fosa, en la cual se Al atardecer de ese 15 de setiembre, don colocaron los dos cuerpos, que permanecieron Mariano Montealegre salió a la puerta de su allí hasta que en 1848 el gobierno de José María morada, mientras sacaban a Morazán de la Casa Castro envió el de Morazán a El Salvador.72. de Gobierno, con rumbo hacia el patíbulo. Se acercó a él con los ojos llenos de lágrimas, le Después de la muerte de don Mariano estrechó la mano y le dijo: Montealegre Bustamante, la cigarrera de Morazán la heredó su hijo don Mariano - General, esto no le sucedería si usted Montealegre Fernández, cuyos descendientes hubiera querido oír mis consejos… aún la conservan.

Morazán, que supo guardar la compostura V. MUERTE Y ENTIERRO DE UN hasta el final, contestó con una sonrisa: PATRIARCA

- Tiene usted razón; los tendré muy El derrocamiento de Morazán convirtió al presentes en otra oportunidad… general don Antonio Pinto Soares en el nuevo gobernante de Costa Rica, pero Pinto carecía Acto seguido sacó del bolsillo una cigarrera de ambiciones políticas y no tardó en entregar de plata, que llevaba grabado su nombre, y se la el poder a donJosé María Alfaro Zamora, entregó a don Mariano, diciéndole: designado como jefe supremo provisional por una especie de junta de notables que se reunió -Guárdela usted en memoria mía 71. en San José a fines de setiembre de 1842.

La ejecución de Morazán y su lugarteniente El gobierno de Alfaro resultó providencial don Vicente Villaseñor se efectuó a eso de para que Costa Rica retomase una senda de paz, las seis de la tarde, en el sector oeste de la libertad y progreso. Don Mariano Montealegre, Plaza Principal de San José. Después de eso que había sido muy crítico (en voz baja, única la multitud se dispersó, a llorar a sus propios forma posible) de la dictadura de Carrillo, muertos y a atender a sus heridos, que los y que quizá en su fuero interno estuviera ya había en abundancia. Los dos cadáveres bastante decepcionado de Morazán cuando se quedaron allí durante largo rato, y algunos produjo su caída, recibió con sumo beneplácito curiosos se acercaron a verlos, iluminándoles el ascenso de Alfaro y aplaudió el respeto que los ensangrentados rostros con improvisadas reiteradamente demostró por las libertades linternas. Más tarde llegó al lugar don Juan públicas 73. Mora Fernández, presa de visible dolor y llevando en el antebrazo dos sábanas dobladas, Alfaro designó como ministro general al con las que cubrió los cuerpos. A las diez de la joven abogado don José María Castro Madriz, noche llegó a la Plaza una escolta militar, que doctor en Leyes de la Universidad de León después de levantar los cadáveres y colocarlos de Nicaragua, Castro ingresó al Ministerio en unas angarillas, se dirigió hacia el cementerio con muy buenos auspicios, y pronto demostró de San José, en compañía de don Juan Mora, que a pesar de su extrema juventud – contaba

70 Ibid., pp. 91 y ss. 72 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 182-183. 71 MELÉNDEZ, 1968, p. 20. 73 MELÉNDEZ, 1968, p. 175. 146 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense apenas con veinticuatro años- tenía talento y con una descorazonadora indiferencia. Muy capacidad para tan alto cargo. Entre otras cosas, desilusionado, decidió no volver a escribir, por iniciativa suya se erigió en universidad la aunque continuó leyendo las páginas del Casa de Enseñanza de Santo Tomás y se inició Mentor y algunas obras de autores extranjeros, la publicación de un semanario llamado Mentor en particular un libro del conde Luis Felipe de costarricense, que durante tres años y medio Segur, diplomático e historiador francés, que le fue el principal y casi el único periódico de pareció muy interesante. Costa Rica. A mediados de 1843 hubo elecciones para A don Mariano Montealegre, que años atrás una nueva asamblea constituyente. Esta tomó había escrito algunas cosas para los periódicos muy en serio sus responsabilidades, y después Noticioso Universal y La Tertulia, le entusiasmó de elaborar un proyecto de Constitución lo la aparición del semanario, y en enero de 1843 sometió a la opinión pública por medio del publicó en él un largo ensayo sobre las grandes Mentor costarricense. El gobierno pidió a los contribuciones que pagaban los costarricenses. ciudadanos que formasen juntas para discutirlo, Alfaro acababa de decretar un nuevo empréstito pero casi nadie manifestó interés. A las forzoso, en el cual le tocó a Montealegre, para reuniones que para ese efecto se celebraron en variar, una suma bastante crecida. la ciudad de San José apenas concurrieron unas diez o doce personas, y algo parecido ocurrió en En el artículo se hacía una relación de los Alajuela y en Cartago. En otras poblaciones ni diversos impuestos existentes y del destino que siquiera se logró iniciarlas. habían dado Carrillo y Morazán a los fondos públicos, se dedicaban algunos discretos elogios Don Mariano Montealegre leyó con cuidado a Alfaro y a Castro y se hacía un llamamiento a el proyecto y lo encontró muy flojo, demasiado la cordura ciudadana: semejante a la mediocre Ley Fundamental que había regido de 1825 a 1838, y consideró que “Hay mucho que reformar en todos los era “la misma mujer con los mismos pecados” ramos, y la situación es favorable para hacerlo. 75. Asistió a las reuniones para discutirlo, El Jefe dije, y así lo creo, es de muy buena fe, lo pero se alarmó al ver que a nadie parecía mismo que su Ministro; ambos son caracteres importarle gran cosa el asunto, “como si los muy buenos, y estoy persuadido de que desean intereses que se cruzan fueran de los rusos o el bien del estado; ayudémosles pues con de otra potencia” 76, y como si el hecho de que nuestros consejos, y cooperemos para que a fin de cuentas se aprobase una Constitución acierten: olvidemos los agravios que casi todos defectuosa no pudiese tener repercusiones hemos sufrido: no aborrezcamos a persona gravísimas para el futuro del Estado. La lectura alguna, tenga la opinión que quiera: démosles de la obra del conde de Segur, quien censuraba pruebas de nuestra amistad verdadera, y de que en tonos muy severos el desinterés por la trabajamos por el bien de todos los pueblos.” 74 cosa pública, acentuaba su preocupación por la indolente actitud de los costarricenses, que Don Mariano estaba convencido de eran sin embargo muy activos en sus negocios que Costa Rica estaba ante una especie de particulares. encrucijada histórica, y con más entusiasmo del que convenía a sus años y a su salud, A fines de 1843, aunque su salud ya procuró convencer a muchos personajes de dejaba bastante qué desear, don Mariano viso de que conjuntamente tomasen más 75 MELÉNDEZ CHAVERRI, Carlos, Documentos interés en los asuntos públicos; pero tropezó fundamentales del siglo XIX, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 507. 74 Ibid., p. 176. 76 Ibid., p. 504. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 147 se puso a escribir otro largo artículo. Esta “Señores: ¡Montealegre ha muerto! vez quería quejarse de la indiferencia de los El esposo que dio ejemplos de amor y de costarricenses ante el asunto del proyecto de ternura; el padre que dio lecciones de bondad Constitución y recordar con tonos muy vívidos y de prudencia; el emprendedor que alimentó las vicisitudes, algunas muy trágicas, que multitud de familias indigentes; el ciudadano había sufrido el Estado desde la separación de que dio pruebas de moderación y patriotismo; España. Le preocupaba hondamente que, como el costarricense fiel, pacífico y honrado acaba consecuencia de la apatía ciudadana, Costa de dejarnos para siempre. Pero, ¡ah!, la causa Rica volviera a vivir episodios sangrientos. En de los principios: esa veneranda causa de la este ensayo, que suscribió el 2 de noviembre libertad y de la ley ha perdido un defensor. de 1843 y que publicó en forma de hoja suelta, ¡Montealegre ya no existe! Treinta horas ha don Mariano concluía con un párrafo bastante que su espíritu pasó a la mansión de los justos y lúgubre: que sus cenizas yertas descansan en este féretro enlutado. Ahí están las pálidas reliquias de ese “Aunque por mi edad y enfermedades que compatriota nuestro. Bañémoslas con nuestras sufro, parece que ya es tiempo de marchar para lágrimas: las libertades públicas y los derechos siempre, si veo tomar a la mayoría interés por la del pueblo nos mandan llorar la muerte de sus cosa pública, ayudaré con las pocas aptitudes bienhechores. Paguemos pues este tributo a los que tengo, y si continúa la apatía recogeré los restos mortales de Montealegre, y dejémoslos extremos de la concha, procurando librar lo conducir a que reposen en el silencio de ese mejor que pueda. Un gran peso es levantado lugar santo. Adiós cenizas respetables, adiós por muchos con facilidad y sin riesgo; mas si tumba, adiós modesto sepulcro de mi amigo.” 79 el entusiasmo de unos pocos quiere hacerlo, a más de no conseguir el intento, arriesgan los Los cortejos fúnebres costarricenses de denodados la vida o la dislocación de algún aquel entonces eran muy sencillo, pero tenían miembro.” 77 cierta solemnidad. Encabezado por cruz alta y dos o tres sacerdotes, el desfile de deudos y El nuevo artículo de don Mariano no parece amigos que acompañaba el cuerpo salía hacia haber causado ninguna reacción significativa, ni el panteón, mientras doblaba la campana de buena ni mala, y quizá esa pasividad contribuyó parroquia. La caminata, lenta y prolongada, se a debilitar su espíritu, en momentos en que su interrumpía varias veces para que los clérigos salud física ya estaba en ruinas. Murió en San cantaran responsos, acompañados por el sonido José en las primeras horas del 18 de noviembre lúgubre de un violoncelo. de 1843, a los sesenta años de edad 78. En el camposanto de San José no había Su entierro resultó muy lucido y en aquellos tiempos las blancas y elaboradas acompañado para la época, ya que incluso bóvedas de épocas posteriores, ni mucho menos asistieron a él vecinos prominentes de otras lápidas con inscripciones en latín o frases cursis; ciudades. La misa de cuerpo presente se simplemente se cavaban fosas en la pura tierra. celebró en la iglesia parroquial. Al término del En una de ellas fue colocada la caja de madera santo sacrificio, el ministro general don José que contenía el cuerpo de don Mariano. Don María Castro, que el 29 de junio anterior se José María Castro fue quien arrojó la primera había casado con una sobrina política de don palada de tierra a la modesta sepultura, después Mariano, doña Pacífica Fernández Oreamuno, de que uno de los sacerdotes pronunciara una pronunció el siguiente discurso: corta oración.

77 Ibid., p. 507. 78 MELÉNDEZ, 1968, p. 21. 79 Ibid., p. 177. 148 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

El Mentor costarricense del 25 de actividad de otros dos guatemaltecos, hijos del noviembre de 1843 dio cuenta de las exequias prócer de la Independencia y canciller federal de don Mariano en los siguientes términos: don Pedro Molina y de su esposa doña María Dolores Bedoya. Don Felipe Molina y Bedoya, “El 18 del presente mes murió en esta además de ser comisionado en Nicaragua en ciudad uno de sus principales vecinos, el Sr. 1848, fue nombrado en ese mismo año como Mariano Montealegre. Este suceso ha llamado primer ministro plenipotenciario de Costa Rica la atención de sus compatriotas por las virtudes en Europa, y desempeñó brillantemente labores del Sr. Montealegre, y muy particularmente por en Gran Bretaña, Francia, la Santa Sede, su decisión a favor de la causa de la libertad. el reino de las Dos Sicilias, las Repúblicas Su entierro se hizo en la mañana del 19 con un Hanseáticas, Prusia y España. En 1851 le acompañamiento no común y muy lucido…” 80 correspondió también iniciar las relaciones diplomáticas de Costa Rica con los Estados La viuda de don Mariano, doña Gerónima Unidos de América y en 1852 con los Países Fernández de Montealegre, le sobrevivió Bajos. Después de su muerte, ocurrida en muchos años, ya que falleció en 1858. En su Washington en 1855, le sucedió como primero testamento dejó un cuantioso legado para fundar como encargado de Negocios y después como un orfanato, que se materializó en la creación ministro plenipotenciario en los Estados Unidos del Hospicio de Huérfanos de la ciudad de San su hermano don Luis Molina y Bedoya, quien José 81. había sido brevemente canciller de Guatemala en 1848. Como representante de Costa Rica en Un salón del Instituto Diplomático de Washington, don Luis tuvo una destacadísima Costa Rica lleva el nombre de don Mariano actuación diplomática en defensa de los Montealegre. La actividad diplomática intereses de Centroamérica en 1856 y 1857, costarricense, tan auspiciosamente iniciada durante la Guerra Centroamericana contra los por don Mariano en 1823, cobró nuevos bríos filibusteros de William Walker82 . a partir de 1848, gracias en gran medida a la Cartago, Costa Rica, mayo de 2016.

82 Sobre don Felipe y don Luis Molina, V. CASCANTE SEGURA, Carlos Humberto, y SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, Diccionario biográfico de la diplomacia costarricense, San José, Instituto de 80 Ibid., p. 177. Servicio Exterior Manuel María de Peralta, 1ª. ed., 81 Ibid., p. 18. 2006, pp. 149-150. Jorge Francisco Sáenz Carbonell 149

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La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

EDMOND MULET*

Cuando el Director de esta nueva y ya hacia, ojalá, una nueva Secretaria General. prestigiosa publicación me pidió que escribiera O los intentos de reforma del Consejo de un artículo sobre un tema relacionado con la Seguridad, las guerras en Siria, Libia o Yemen, Organización de las Naciones Unidas, no tuve o el conflicto en Sudán del Sur, podrían haber que pensar mucho sobre cuál podría ser el más sido de interés para nuestros lectores. relevante en estos días. Habiendo servido como Sub-Secretario General para las Operaciones Sin embargo, de todos los temas en los de Mantenimiento de la Paz, pude haberme que las Naciones Unidas tiene incidencia, que enfocado en el trabajo extraordinario que más son innumerables, resalta, a mi juicio, el más de 130,000 personas (entre ellos 90,000 cascos importante de nuestra era: la Agenda 2030 y los azules) desempeñan en dieciséis misiones de Objetivos de Desarrollo Sostenible. paz, con un presupuesto anual de ocho mil millones de dólares; también pude haberme La Agenda 2030 es global y universal referido a las dos oportunidades que serví como Representante Especial del Secretario Los 193 Estados Miembros de la ONU General y Jefe de la Misión de la ONU para la entablaron un proceso de consultas intenso por Estabilización en Haití, en donde enfrentamos más de dos años, abierto sin precedentes en el con éxito a los grupos armados y maras que que participaron, además, actores de la sociedad aterrorizaban ese país y en donde, después del civil, académicos, sector privado, parlamentos, terremoto del 2010 en el que perdieron la vida organismos financieros y organizaciones casi 300,000 personas, contribuimos a la ayuda regionales, habiéndose proclamado la humanitaria y a la reconstrucción; asimismo, Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible pude haber comentado sobre mi función actual con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible de Jefe de Gabinete del Secretario General Ban en septiembre de 2015, los que sumados a la Ki-moon, especialmente en este último año de Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la su mandato en el que se prepara la transición Financiación para el Desarrollo y el Acuerdo de París sobre cambio climático, también

* El autor es Secretario General Adjunto de las acordados en 2015, presentan una oportunidad Naciones Unidas y Jefe de Gabinete del Secretario única para el mundo y, como dice la CEPAL, General, ha sido también embajador de Guatemala en para nuestra región latinoamericana y caribeña Washington y en Bruselas; diputado y presidente del Congreso de la República. Es abogado graduado en y, claramente, para nuestro país. la Universidad Mariano Gálvez. 152 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

La Agenda 2030 incluye 17 Objetivos: Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles. Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo. Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. Objetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición Objetivo 14. Conservar y utilizar en forma y promover la agricultura sostenible. sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos. Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las Objetivo 15. Proteger, restablecer y edades. promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible Objetivo 4. Garantizar una educación de los bosques, luchar contra la desertificación, inclusiva, equitativa y de calidad y promover detener y revertir la degradación de las tierras oportunidades de aprendizaje durante toda la y poner freno a la pérdida de la diversidad vida para todos. biológica.

Objetivo 5. Lograr la igualdad entre los Objetivo 16. Promover sociedades géneros y el empoderamiento de todas las pacíficas e inclusivas, facilitar el acceso mujeres y niñas. a la justicia para todos y crear instituciones Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad eficaces, responsables e inclusivas a todos los de agua y su ordenación sostenible y el niveles. saneamiento para todos. Objetivo 17. Fortalecer los medios de Objetivo 7. Garantizar el acceso a una ejecución y revitalizar la alianza mundial para energía asequible, segura, sostenible y moderna el desarrollo sostenible. para todos. Cada uno de estos objetivos incluye varias Objetivo 8. Promover el crecimiento metas, para un total de 169. económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente Por unanimidad, lo que otorga un nivel para todos. de legitimidad a la voluntad de los países, la comunidad internacional desea lograr un mundo Objetivo 9. Construir infraestructura más justo, inclusivo y equitativo, reconociendo resiliente, promover la industrialización que existen indicadores económicos y sociales inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. que señalan la insostenibilidad del modelo de desarrollo vigente, en el que se ha incrementado Objetivo 10. Reducir la desigualdad en y la desigualdad y en el que el cambio climático entre los países. agrava conflictos añejos y genera nuevos focos de sufrimiento para millones de personas. Objetivo 11. Lograr que las ciudades y Los propósitos no pueden ser más edificantes: los asentamientos humanos sean inclusivos, erradicar la pobreza y el hambre, combatir las seguros, resilientes y sostenibles. desigualdades, construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas, proteger los derechos humanos, promover la igualdad de género Edmond Mulet 153 y el empoderamiento de las mujeres y las que se incrementó del 18.1 por ciento al 23.4 por niñas, garantizar la protección de los recursos ciento. Guatemala tiene la más alta proporción naturales, promover el desarrollo económico de la población de toda la región, superada solo sostenible, inclusivo y sostenido, y fomentar por Haití, que está por debajo del nivel mínimo la prosperidad compartida y el trabajo decente de consumo de energía alimentaria, siendo 19% para todos. Como bien lo establece en su para nuestro país cuando el promedio de América preámbulo, la Agenda 2030 es un “plan de Latina es del 2%. La tasa neta de matrícula en acción en favor de las personas, el planeta y la educación primaria nos coloca entre los ocho prosperidad” y será la guía de referencia para últimos puestos y los índices de paridad de el trabajo tanto de las Naciones Unidas como género en la educación primaria y secundaria de los Estados Miembros durante los próximos son negativos para las mujeres, aunque en quince años. la terciaria es positivo. En los indicadores de autonomía económica de las mujeres, somos Los números no mienten el país con el mayor número de mujeres sin ingresos propios, y con la mayor diferencia La responsabilidad de avanzar hacia los entre lo que gana un hombre comparado con Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS- una mujer en la misma condición. Tenemos una descansa en cada uno de los Estados y, en de las más bajas representaciones femeninas ellos, todos los actores tienen un rol y un lugar. en el Parlamento de todo el continente, ya no La Agenda 2030 es una agenda civilizatoria, digamos de indígenas. En cuanto a la tasa de que pone la dignidad y la igualdad de las mortalidad de niños menores de cinco años, se personas en el centro. Su implementación es avanzó: del 80.6 en 1990 se redujo a 31.0 en libremente asumida por los Estados, gracias 2013 por cada mil niños nacidos vivos, pero al proceso participativo que los creó, énfasis seguimos siendo el tercero más elevado de todo que se puso en contraste con los Objetivos de el continente, y somos el tercero más elevado Desarrollo del Milenio –ODM-, que eran ocho, en mortalidad materna. La proporción de desarrollados del 2000 al 2015, creados en el nuestros niños de menos de un año vacunados seno de las Naciones Unidas, y cuya carga contra el sarampión es solo del 85%, lo que nos de impulso estaba más diluida. Con los ODS coloca de terceros en la cola. Guatemala no se pretende retomar los ODM y conseguir lo alcanzó la meta en proporción de la población que estos no lograron. También se pretende que utiliza servicios de saneamiento mejorados, hacer realidad los derechos humanos de todas donde también estamos de terceros al final de las personas y alcanzar la igualdad entre los la lista. El Índice de Desarrollo Humano del géneros y el empoderamiento de todas las PNUD demuestra cómo Guatemala ha dado mujeres y niñas. Los Objetivos y las metas son pasos hacia atrás. Vale la pena destacar que los de carácter integrado e indivisible y conjugan escasos avances de Guatemala en el período las tres dimensiones del desarrollo sostenible: de los ODM (2000-2015) con respecto a los económica, social y ambiental. objetivos y metas de la salud en general y de la salud sexual y reproductiva en particular, En relación a los ODM, los números no expresados por ejemplo en la todavía muy mienten y, como lo demuestran la CEPAL, elevada incidencia de la mortalidad materna, el PNUD, el Banco Mundial y el BID, son una significativa materia pendiente, desgraciadamente, Guatemala fue uno de que se considera prioritaria en la Agenda de los países del planeta que más rezago tuvo e, cumplimiento de los ODS, es decir, al 2030. incluso, en algunos indicadores, dio marcha Esto se une a los preocupantes incrementos en atrás, como fue el caso de la pobreza extrema los índices de embarazo adolescente asociados a hogares más pobres. Como corolario, otro dato 154 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible importante: nuestra población, en su conjunto, ahora estables y pacíficas. América Latina es la cuarta más baja usuaria de Internet de y el Caribe están encontrando dificultades América Latina y del Caribe, lo que nos hace significativas para aumentar las exportaciones, menos competitivos, informados e innovadores. la producción y la inversión. No se están generando suficientes empleos para responder a La ausencia de un Estado efectivo, la demanda. La región mantiene una estructura transparente y con una función redistributiva, productiva y un modelo económico exportador el desequilibrio entre la política social y la concentrado en sectores de baja productividad económica, un Estado sin recursos, la falta de y la falta de dinamismo tecnológico significa compromiso con los derechos y la inclusión que la región sigue siendo muy vulnerable a de amplios grupos de la población que están los cambios en la demanda internacional. El al margen del desarrollo y la ausencia de un agotamiento de los recursos naturales y los consensuado plan de desarrollo, fueron varios de efectos negativos de la degradación del medio los elementos que no ayudaron a que Guatemala ambiente, incluidas la desertificación, la sequía, cumpliera con los ODM. Más específicamente, la degradación del suelo, la escasez de agua los altísimos niveles de corrupción, impunidad, dulce y la pérdida de biodiversidad, aumentan la persistencia de grupos de poder paralelos, y exacerban las dificultades en que nos la violencia y otros elementos negativos que encontramos. El cambio climático es uno de los peligrosamente nos acercaron a un modelo de mayores retos de nuestra época y sus efectos Estado fallido, nos afectaron directamente. adversos menoscaban la capacidad de todos los países para alcanzar el desarrollo sostenible. La Ahora se presenta una nueva oportunidad, subida de la temperatura global, la elevación empezando con incorporar los ODS en los del nivel del mar, la acidificación de los sistemas de planificación nacional y alineando océanos y otros efectos del cambio climático las estrategias nacionales con los ODS. Los están afectando gravemente a las zonas costeras “planes quinquenales” o “estrategias nacionales y los países costeros de baja altitud. Peligra la de desarrollo” no necesitan inventar el agua supervivencia de muchas sociedades y de los azucarada, cuando ya tanto tiempo y recursos sistemas de sostén biológico del planeta. se han empleado en desarrollar la Agenda 2030. La estrategia de construcción de un mejor futuro América Latina y el Caribe mantienen para la población puede basarse ampliamente una infraestructura deficiente, segregación en los ODS. y rezagos en la calidad de los servicios de educación y salud, persistentes brechas de ¿Otra década perdida? género y desigualdades con respecto a las minorías, y un impacto desproporcionado del En todas las latitudes alrededor del cambio climático en los eslabones más pobres mundo, países y continentes enteros están de la sociedad. La CEPAL se ha ocupado sufriendo crisis profundas. La escalada de de analizar estos temas y ha concluido que los conflictos, el extremismo violento, el las economías cuya producción y estructura terrorismo, guerras civiles interminables, han de las exportaciones están ancladas en los generado consiguientes crisis humanitarias recursos naturales, están experimentando una y desplazamientos forzados de la población desaceleración en la producción y el empleo, y flujos de refugiados y migraciones como así como menor espacio fiscal para utilizar el nunca desde la segunda guerra mundial. gasto público como instrumento anti cíclico. Polarizaciones ideológicas y radicalismos Todo este panorama económico redunda religiosos, miserias extremas, depresiones en restricciones para seguir impulsando la económicas y financieras azotan regiones hasta reducción de los niveles de pobreza de la región. Edmond Mulet 155

A pesar de todos nuestros problemas México en mayo pasado titulado “Horizontes ancestrales y nuevos, a pesar de todos nuestros 2030: la igualdad en el centro del desarrollo males, a pesar de nuestros rezagos específicos sostenible”, es el que otorga esa perspectiva en cada país, si comparamos a América Latina y latinoamericana y caribeña a la Agenda 2030. el Caribe con el resto del mundo, comprobamos En dicho documento, la CEPAL argumenta que vivimos en un continente privilegiado, que para alcanzar los ambiciosos ODS de esta alejado de alguna manera de las angustias nueva agenda, nuestra región necesita hacer existenciales que se viven en otras partes del una transición de una cultura de privilegio a una orbe. Sin embargo, aunque no es la región más cultura de igualdad; redistribuir las ganancias pobre del mundo, sí es la más desigual. Por otro de la productividad entre los diferentes sectores lado, es una región en paz, ya que no estamos de la sociedad, evitando la concentración de en guerra con ninguno de nuestros vecinos ni riqueza en manos de pocos, y evolucionar internamente, ahora que en Colombia se ha del rentismo extractivista (de la minería y el firmado un Acuerdo de Paz. ¿Cómo hacer, petroleo) a un modelo regido por la gobernanza entonces, para aprovechar este momento para de los recursos naturales, entre otros. combatir nuestras lacras? ¿Cómo hacemos para impulsar un cambio de época, para reducir Está claro que si seguimos por el mismo las brechas estructurales? ¿Cómo hacemos para camino o, como suele decirse, continuar con avanzar y brindar más equidad, más justicia, el “business as usual” –expresa la CEPAL- más oportunidades a nuestras sociedades? se profundizarán los problemas sociales y ¿Tendremos otra década perdida como en los globales existentes, provocando cambios años ochenta? traumáticos en los que todos pierden. El éxito de la Agenda 2030, ha dicho Alicia Bárcena, Enfrentar los retos dependerá de la capacidad de los países de transitar hacia sociedades más productivas Frente a este panorama, la CEPAL ha y orientadas al bienestar de las personas. La asumido una posición de liderazgo continental. CEPAL pone a disposición de la región una Su Secretaria Ejecutiva Alicia Bárcena, ha arquitectura institucional para ayudarla a concentrado mucho de su tiempo y esfuerzos superar el estancamiento económico, en gran para no repetir otra “década perdida” y bajo su parte asociado al peor desempeño exportador liderazgo la Comisión Económica para América en décadas; la falta de movilidad social; la Latina y el Caribe ha tomado la delantera de baja productividad y competitividad; la alta otras comisiones económicas regionales en heterogeneidad estructural; la baja innovación; Europa, África o Asia, para crear una hoja de el insuficiente y reducido espacio fiscal ruta común a todos los pueblos del continente (tributamos poco y mal); la vulnerabilidad que vaya más allá de la sola eliminación de ambiental y climática; poco comercio la pobreza y en pos de alcanzar un desarrollo intrarregional sin integración en cadenas de sostenible, lo que se logra cuando la prosperidad valor. es inclusiva, se protege el medio ambiente para futuras generaciones y se brinda justicia Inmensidad de la tarea a través de sociedades seguras y pacíficas, con instituciones sólidas. En el caso específico de Guatemala, la tarea es doble, ya que tenemos que empezar El documento institucional que fue con ponernos al día con los Objetivos de presentado por la CEPAL en el trigésimo Desarrollo del Milenio –ODM- con los sexto periodo de sesiones y aprobado en cuales, como quedó apuntado más arriba, 156 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible nuestro país fue uno de los más rezagados económica y social, debieran ser el objetivo de del mundo. Ahora nos toca aprovechar los todos. próximos quince años para alcanzar las 169 metas de los ODS. Queda mucho por hacer La lista de las tareas pendientes es inmensa en términos de inclusión, mientras la igualdad y abarca la erradicación de la pobreza en todas basada en derechos todavía está lejos de ser sus formas y dimensiones, el fomento de un una realidad. Guatemala necesita urgentemente crecimiento inclusivo, equitativo y duradero, iniciar cambios estructurales progresivos para con patrones de consumo y producción alcanzar esas metas y para combatir el impacto sostenibles, la reducción de la desigualdad negativo del cambio climático e incorporar más y el reconocimiento de la diversidad étnica y conocimiento en la producción. Hasta ahora, ni cultural, la protección y el uso sostenible del el Estado ni la sociedad en general, han asumido medio ambiente. Continuar con la lucha contra un compromiso serio para socializar la Agenda la corrupción, la impunidad y la violencia, 2030 y para que todos los actores nacionales la creando un verdadero Estado de Derecho, forma conozcan, la impulsen y la promuevan. El rol parte del marco indispensable para superar los de la sociedad civil y del sector privado será retrocesos que hemos sufrido. indispensable para cerrar las brechas sociales que nos avergüenzan. La aspiración de la Agenda 2030 es “no dejar a nadie atrás”. De todos los temas y El mundo está sufriendo un cambio de actividades que ocupan a las Naciones Unidas, era. El bien común, concentrarse en la persona éste es el más urgente y el más necesario.- humana como destinataria de la acción política, Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Chile-Guatemala El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.

DOMINGO NAMUNCURA*

Durante el mes de marzo del 2014, luego de La segunda decisión presidencial asociada asumir la primera magistratura, la Presidenta de a este nombramiento, fue la elección del país de Chile, Michelle Bachelet tomó dos importantes destino para un Embajador de origen Mapuche resoluciones en materia de nombramientos y el Gobierno resolvió que fuese Guatemala de nuevos Embajadores. Otorgando gran (“Tierra de árboles”, en lengua maya) por relevancia al derecho de género, nominó a ser el segundo país del continente con mayor diez mujeres chilenas, todas profesionales población indígena. muy destacadas en diversas disciplinas como Embajadoras y dio un paso trascendental al En esas condiciones y bajo las designar, por primera vez en la diplomacia características mencionadas arribé a Guatemala chilena desde 1818, a un Embajador de origen el 25 de junio del año 2014. Anteriormente me Mapuche. había desempeñado como Asesor de Gestión Presidencial con los Presidentes Ricardo Lagos Chile cuenta con una población aproximada (2000-2005) y con la Presidenta Michelle de 17 millones y medio de habitantes y un Bachelet en su anterior gobierno (2006-2010). 10% pertenece a Pueblos Indígenas, siendo Me desempeñaba además como profesor de el Pueblo Mapuche el más importante en Derechos Humanos y Pueblos Indígenas en la densidad poblacional (un millón quinientas mil Escuela de Trabajo Social de la Universidad personas). La relación entre Pueblos Indígenas, Academia de Humanismo Cristiano, con 18 Estado y sociedad, como en gran parte de años de docencia. Por cierto, mi designación nuestra América morena ha transitado (y sigue fue también una sorpresa en lo personal pues en esa senda), por complejos procesos sociales, no formo parte de la carrera diplomática, pero políticos, económicos y culturales en donde habiendo comprendido el enorme valor y lo que más resalta es la conflictividad de tales trascendencia de la decisión presidencial, asumí relaciones. Y efectivamente, como precisó la como Embajador en respuesta al hecho político Presidenta de Chile, nunca en la diplomacia de considerarse a un descendiente indígena chilena se consideró el nombramiento de un Mapuche como el primero en una historia que miembro del Pueblo Mapuche, lo cual en sí esperamos sea continuada por los siguientes mismo constituyó toda una novedad política gobiernos en señal de reconocimiento a la en el momento en que el Canciller de Chile pluralidad cultural existente en Chile. informó al país esta designación singular. El mandato presidencial no es sólo el de * Embajador de Chile en Guatemala, primer Mapuche representar como normalmente debe hacerse en la diplomacia chilena, profesor universitario. 158 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático. al Estado y Gobierno nacional en una sociedad Con motivo del reciente Día Internacional como Guatemala y contribuir al fortalecimiento de los Pueblos Indígenas (9 de agosto) no deja de de las naturales relaciones con la nación de sorprender gratamente que el pleno de la Corte origen Maya. La idea subyacente es también Suprema de Justicia de Guatemala, con todos representar y crear puentes adecuados para una sus Magistrados presentes, haya convocado relación intercultural. a un evento especialmente programado para conmemorar esta fecha internacional, y que Guatemala es una nación muy importante sus autoridades máximas formulen anuncios en la región Centroamericana y del Caribe. de envergadura para abrir más accesos de los Cuenta con enormes potenciales y una vasta Pueblos Indígenas de Guatemala al sistema riqueza natural. Y uno de sus mayores aspectos de Justicia. O que el Señor Presidente, en a destacar es, precisamente, su rica y valiosa una ceremonia oficial en la Casa de Gobierno, pluriculturalidad, compuesta por cuatro pueblos en fecha anterior, haya convocado a un acto que mantienen sus tradiciones ancestrales, su oficial para instalar el Consejo de Gabinete de lengua, su cultura y su organización social por Ministros de Pueblos Indígenas. tiempos ancestrales y todo aquello sintoniza de manera profunda con la diversidad cultural de Entonces y tan solo por mencionar dos Chile. En consecuencia, la tarea diplomática eventos de extrema relevancia, uno puede de Chile necesariamente adquiere en este observar que existe en la institucionalidad caso particular un sello intercultural que ha guatemalteca una sensibilidad por considerar la estado presente desde el momento en que nos temática indígena como un aspecto no menor hemos hecho presente en esta hermosa nación, en su desarrollo. Y digámoslo con claridad, promoviendo diversas iniciativas sociales, en Chile estamos un poco lejos de esto, con culturales, académicas y de orden político para excepción de la conmemoración oficial del subrayar la importancia que ha de tener para Día Nacional de los Pueblos Indígenas (24 de nuestras naciones hermanas la valoración de junio de cada año) con un acto solemne en el nuestra respectiva diversidad común. Palacio de La Moneda y con la presencia activa de la Presidenta de Chile. La Corte Suprema de El tema de la interculturalidad en el campo Justicia en nuestro país y el Congreso Nacional de las relaciones diplomáticas probablemente nunca han convocado a un evento de esta sea bastante nuevo como especificidad. Puede naturaleza y confiamos en que ello sea posible decirse, al respecto, que siempre las relaciones en los próximos años. internacionales y las relaciones entre países contienen de manera implícita esa connotación, En consecuencia, hay muchos aspectos pero esto no siempre es visible. Lo observado de aprendizaje de la diversidad cultural de en Guatemala, sin embargo, permite afirmar Guatemala que son importantes para la relación que hay señales muy interesantes. Por con Chile y tal vez la contribución de nuestro ejemplo en diversos actos oficiales de Estado, país puede ser más destacada en los aspectos normalmente hay un evento en el programa que políticos y técnicos de la relación entre Pueblos se relaciona con la variable intercultural, ya sea Indígenas, Estado y Sociedad, particularmente mediante saludos en lengua maya y/u oraciones en relación con las prácticas normativas, o rogativas indígenas para pedir por los buenos jurídicas y legislativas. Pero incluso en este resultados de un determinado encuentro. ámbito específico hay lecciones que Guatemala Esto es observable en términos recurrentes, puede compartir con Chile y que son muy como también el recurso artístico mediante relevantes. la participación de exponentes culturales de agrupaciones indígenas. Domingo Namuncura 159

El Estado de Guatemala aprobó el Convenio con más de diez años de existencia, y son 169 de la OIT hace 20 años en junio de 1996. instituciones valoradas y respetadas por el Chile lo aprobó en marzo del año 2008, hace mundo indígena. En Chile lo más relevante tan solo ocho años. En ese sentido, Guatemala hasta ahora y luego de 23 años de existencia, ha anticipó con mucho tiempo su voluntad de sido la creación de la Corporación Nacional de incorporar el Convenio 169 y sus normas Desarrollo Indígena, CONADI, que nació de la vinculantes en el ordenamiento jurídico del país. Ley Indígena 19.253 aprobada por el Congreso ¿Qué observamos en ambos procesos? Algo Nacional en octubre de 1993. Es todo lo esencial: Chile incorporó un Reglamento de existente en nuestro ordenamiento jurídico, aun Consulta que ha tenido dos fases de desarrollo, el cuando este cuadro experimentará un cambio primero, más crítico por cuanto las comunidades muy relevante luego que el actual Congreso indígenas reaccionaron ante una normativa y en virtud de una decisión política de la reglamentaria insuficiente y el reglamento fue Presidenta de Chile, apruebe la creación de un reemplazado por un segundo instrumento, el Ministerio de Pueblos Indígenas, una entidad que habiendo mejorado aspectos críticos del claramente gubernamental, y la creación primero y facilita el desarrollo de las consultas, del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, es igualmente considerado insuficiente por que será representativo y directamente, de la el mundo indígena particularmente en todo sociedad civil indígena del país. La creación lo relativo al componente vinculante de sus de estas dos entidades cambiará el eje de las resultados. relaciones entre Pueblos, Estado y Sociedad en los próximos años y uno siempre espera que sea En Guatemala el Convenio 169 no está para mejor. reglamentado y eso deja abierto una diversidad de procesos complejos que al no estar regulados Guatemala es una nación que en lo cultural tienen como efecto, entre otros, que lo que tiene mucho que compartir desde su rica sirve en una determinada consulta no sirve en diversidad. No es solo Antigüa o el Lago Atitlán otra, entonces se produce una dispersión de o el patrimonio de su exquisito patrimonio experiencias y de expectativas. Por otro lado, arquitectónico como Chichicastenango, la expertos indígenas guatemaltecos señalan Sierra de los Chuchumatanes, la Laguna de que el Convenio 169 por su carácter auto- Lachúa, las Grutas de Lanquín, los Saltos de ejecutable no requiere reglamentación y que Chilascó, Quetzaltenango, Isla de Flores o lo más importante es la voluntad política Petén con las formidables pirámides Maya. de los actores que entran en juego en los Lo esencial de Guatemala está en su gente, mecanismos de consulta. Este debate también en sus comunidades indígenas ancestrales, ha estado presente en Chile y lo cierto es que ampliamente representado en las tradiciones luego de las consultas realizadas, con altos y de sus pueblos, en los ceremoniales Maya, en bajos, finalmente han sido asumidas por los su lengua y religiosidad. El mayor atractivo destinatarios de las mismas y constituyen un de Guatemala son sus raíces ancestrales que punto de referencia igualmente debatibles pero superan el valor material de su patrimonio, normalmente perfectibles. fundamentalmente, por que la historia de este patrimonio está precedida y empapada con Guatemala ha creado desde los Acuerdos siglos de conocimiento cultural, anterior y de Paz en 1996 instituciones públicas muy superior a la instalación de nuestros Estados interesantes como la Defensoría de la Mujer nacionales. Indígena, la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo y la no menos De otra forma ¿cómo no interpretar el significativa Academia de Lengua Maya enorme valor histórico de las ruinas de Tikal? 160 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.

Obras que fueron construidas por el Pueblo con las naciones Nuit comprendieron a tiempo Maya en el año 470 antes de Cristo. Cuando uno esta dimensión de preguntas y abrieron los visita los vestigios de esa civilización puede caminos de un Nuevo Trato, y en aras de comprender la magnificencia que representan diversos pactos sociales fueron capaces de ante los ojos del mundo, y tan solo preguntarnos incluir en su desarrollo a sus comunidades cómo fue posible esta monumental obra de indígenas, sin prejuicios ni discriminaciones. ingeniería en un continente en donde nuestras Entonces, la pregunta de fondo es ¿si esas civilizaciones indígenas fueron “descubiertas” naciones desarrolladas lograron ese estado de sólo mil años después de la construcción de avance, por qué otras no? Y esto concierne a los estos monumentos. No hay país en el sur de países de nuestra América morena con mucha América Latina, con excepción del Perú y mayor razón puesto que, en este continente y las ciudades construidas por los Incas, entre en relación con la población mundial indígena, ellas Machu Pichu, que puedan exhibir ante el solo aquí está reunido más del 10% de esa asombro del mundo la riqueza de esta herencia población con un poco más de 55 millones de que nos legaron los Pueblos Indígenas. indígenas y Guatemala y Bolivia ostentan el más alto índice de población étnica. Entonces, la pregunta contemporánea resulta relativamente sencilla y es ¿cómo La misión entonces de una Embajada con cuidamos esas riquezas como nación y Estado? sello intercultural guarda estricta relación con las ¿cómo promovemos el reconocimiento posibilidades de un intercambio entre culturas, institucional a esos valores ancestrales? ¿cómo a lo que se suma –por cierto- la diversidad de abrimos camino, en tanto países civilizados y convenios y de relaciones institucionales que democráticos, al protagonismo preciso de los son propias entre Gobiernos. Pueblos Indígenas en nuestras sociedades y Estados? y ¿Cómo, en definitiva, nos hacemos Nuestra experiencia de estos breves meses cargo de la idea hoy promovida por Naciones (2014-2016) como Embajador de Chile en Unidas y la propia Iglesia Católica, de que el Guatemala es de un gran aprendizaje, y somos desarrollo de nuestros países desde el presente y agradecidos de la cálida acogida que esta nación hacia el futuro, implica una mirada intercultural maya nos brinda. Abrigamos, por lo mismo, la de nuestros procesos, en lo político, lo social, lo esperanza de que la contribución chilena sea económico y lo cultural? también recibida y considerada como un aporte que nace de nuestras propias experiencias, con Naciones súper desarrolladas como Nueva el sentido y convicción de que lo que nos anima Zelanda, con los Maorí y Canadá, entre otros es el fortalecimiento de nuestras culturas. Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Rusia y América Latina Hoy

NIKOLAY BÁBICH*

El mundo está cambiado ante nuestros etapas anteriores de la historia mundial, pero ojos, está en marcha el proceso de formación es importante comprender que la tendencia de un sistema internacional, diseñado para positiva del desarrollo mundial no está corresponder a las realidades del siglo XXI. Y, garantizada por nada ni por nadie, sino depende como siempre en estos períodos de transición, de la actitud de cada estado y de todos nosotros a los diplomáticos les corresponde un papel en conjunto. especial en la definición de la arquitectura de un futuro orden mundial, en la búsqueda del La política exterior de Rusia está dirigida equilibrio entre los intereses de cada país o de forma consecuente hacia la formación de grupo de estados y la creación de mecanismos una productiva cooperación entre los centros de de gobernanza mundial ante retos comunes para poder del mundo moderno, apoyándose siempre todos. Por lo tanto, en nuestra opinión, ahora en el derecho internacional y el papel central como nunca antes se requiere cooperación de la ONU, en los principios de seguridad entre Ministerios de Asuntos Exteriores y el equitativa e indivisible y en el respeto de los intercambio profesional de opiniones. derechos de los pueblos de determinar su propio futuro. Estamos firmemente convencidos de la El análisis de las tendencias actuales lleva a necesidad de la unificación de los esfuerzos de la conclusión, que las relaciones internacionales la comunidad mundial en la lucha contra las se han acercado a la bifurcación: о el desarrollo amenazas de importancia global, entre las cuales de eventos avanzará por el camino que amplía el terrorismo internacional se ha posicionado en la extensión de inestabilidad y caos, o, por primer lugar. el contrario, tomará el curso cada vez más fortalecido de solución de los problemas Muchos de los problemas del mundo mundiales y regionales basándose en una moderno son posibles de solucionar solamente amplia cooperación internacional. a través del esfuerzo colectivo. En este sentido podemos observar resultados de trabajo en la Es posible, que los conflictos armados, pacificación de la situación de conflicto creada que tienen lugar en la actualidad, no son más alrededor del programa nuclear de Irán, el ni tienen mayor intensidad en comparación con desarme químico de Siria y luego la creación de condiciones para el cese del fuego y el proceso * Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la de paz en ese país, los logros en el acuerdo Federación de Rusia acreditado en Guatemala climático global. Son ejemplos de un enfoque 162 Rusia y América Latina Hoy universal que es aplicable a prácticamente Cuba, y acoge con satisfacción el comenzo del todas las situaciones problemáticas y de crisis proceso de normalización de relaciones cubano- en el mundo. americanas. Deseamos la paz y el desarrollo sostenible de todos los pueblos sin excepción Nosotros proponemos no guiarse por las de los estados latinoamericanos. ambiciones, sino por los valores compartidos y los intereses comunes, basados en el derecho Rusia está interesada en la superación de internacional. Proponemos unir esfuerzos diferentes situaciones problemáticas en la región para resolver nuevos problemas y crear una por medios políticos, y está dispuesta cooperar amplia coalición internacional antiterrorista, con ello. Deseamos éxito a las conversaciones así como la coalición anti hitlerista, que puede de paz sobre la plataforma cubana entre el unir en sus filas las diferentes fuerzas, listas gobierno y los rebeldes de Colombia. Nuestro para enfrentarse abiertamente a todos los que país, como miembro permanente del Consejo siembran el mal y el odio. de Seguridad de las Naciones Unidas, apoyó el establecimiento de una misión política Rusia seguirá haciendo el papel activo internacional en Colombia. No puede no y dinámico en los esfuerzos para asegurar, preocuparnos el desarrollo de la situación que el nuevo orden mundial se basará en los en Venezuela, que está experimentando una principios de la ley, la justicia y la democracia, grave crisis interna, y hacemos un llamamiento y que reflejará la diversidad cultural de las para la estabilización de la situación en ese civilizaciones del mundo contemporáneo. En país, que es nuestro amigo desde hace mucho este esfuerzo estamos de acuerdo con nuestros tiempo. Consideramos que es inaceptable la amigos de la región de América Latina y el interferencia destructiva desde exterior, y la Caribe. Estamos a favor de una América Latina artificial escalada de las tensiones. fuerte, unida y económicamente estable, lo que es el factor fundamental en la formación del Quiero desear la pronta superación de las mundo policéntrico. Estamos muy satisfechos dificultades internas en Brasil - nuestro socio en con el sólido aumento de la autoridad y de la BRICS y el «Grupo de los Veinte», cuya voz, influencia de la región en la escena internacional. importante y constructiva, adquiere hoy una especial importancia en los asuntos mundiales. Sumamente apreciamos la política exterior independiente de los estados de América En general, en los últimos años, Rusia y Latina. Especialmente quiero hacer notar el los países de América Latina han creado un rechazo de los pueblos latinoamericanos de la amplio sistema de la cooperación multifacética. práctica de golpe de estado como método de Con satisfacción constatamos, que hoy nuestra cambio de poder y el respeto del principio de cooperación va en aumento, y se profundiza no intervención en los asuntos internos de otros debido al impulso, que le proporciona el estados. diálogo, que se lleva a cabo en los más altos niveles. Apenas el año pasado, el Presidente Para nosotros las relaciones con los Vladimir Putin se reunió con los jefes de estados latinoamericanos tienen un valor Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela, Cuba, único, y consideramos, que esta región no Perú. Alcanzamos acuerdos importantes, entre puede convertirse en el escenario de oposición ellos la asociación estratégica integral con geopolítica. Quisiera señalar a este respecto Argentina y una alianza estratégica con Perú. que Rusia sistemáticamente se ha opuesto al Estamos dispuestos a contribuir al éxito de la bloqueo financiero y económico-comercial de cumbre de APEC en Perú, en noviembre. Nikolay Bábich 163

Especialmente valoramos la evolución progresos en el establecimiento de una zona positiva de las relaciones entre la República de libre comercio, y al fortalecimiento de los de Guatemala y la Federación de Rusia, en lazos económicos, y a los proyectos de energía particular, la importancia de los contactos conjuntos. Estos temas nos son cercanos, ya que bilaterales de más alto nivel, que sentaron los en el año 2015 comenzó a funcionar la Unión principios para el desarrollo de las relaciones Económica Euroasiática integrada por Rusia, interestatales – la visita de trabajo del Kazajstán, Bielorrusia, Armenia y Kirguistán. Presidente ruso Vladimir Putin a Guatemala en La Unión está abierta a la cooperación con el 2007, y la visita oficial a Rusia del Presidente SICA. de Guatemala Álvaro Colóm en 2010. Consideramos de primera importancia el El diálogo político entre los cancilleres de establecimiento de contactos directos entre los ambos países se ha desarrollado con mucha grupos empresariales de Rusia y Guatemala, y intensidad en los últimos años. La visita del ya hemos podido observar los primeros avances Ministro de Asuntos Exteriores de la Federación en esta dirección. Desde el año 2008 existe el de Rusia en los años 2010 y 2015 y su homólogo Acuerdo de Cooperación entre la Cámara de de Guatemala en el 2013 a Moscú ha sentado Industria y Comercio de la Federación Rusa y una base sólida para profundizar en este diálogo. la Cámara de Comercio de Guatemala. En mayo Durante la última reunión, los Ministros con de 2012, los representantes de varias empresas satisfacción tomaron nota de la interacción de rusas visitaron Guatemala y establecieron sus países en la ONU, la similitud e incluso contactos, los cuales, en el caso de existir coincidencia de sus puntos de vista sobre temas interés mutuo, pueden convertirse en proyectos claves, entre las cuales en primer lugar se debe concretos en los sectores de transporte, energía mencionar la formación de un orden mundial eléctrica e industria automotriz. Esperamos policéntrico, basado en las normas del derecho que la ratificación del Acuerdo de Inversiones, internacional, el fortalecimiento del papel firmado en 2013, nos hará avanzar en estas central de la ONU en el mantenimiento de la áreas. seguridad y la estabilidad internacionales, la lucha contra los desafíos y amenazas globales. La creación de vínculos entre las regiones debe convertirse en la fuerza, que favorecerá Consideramos, que nuestra sociedad la cooperación económica, y aquí debemos económica y comercial con la región de recordar, que esta colaboración ya dio inició América Latina y el Caribe tiene un enorme con la firma de los acuerdos de hermandad potencial. Damos gran importancia al aumento entre las ciudades de Sochi y Guatemala y las de volumen del comercio y su diversificación, ciudades de Amatitlán y Gzhel. en particular, a través de la expansión de los vínculos en sectores de alta tecnología, como Ofrecemos de forma continua a los socios energía, ingeniería, colaboración en programas latinoamericanos la asistencia en la preparación espaciales, productos biofarmacéuticos, de personal calificado en diferentes campos. tecnologías de la información. Cada año se proporcionan las becas a los estudiantes de América Latina y el Caribe para Para nosotros es evidente que Guatemala, estudiar en los establecimientos de educación en conjunto con El Salvador y Honduras, superior rusa. emerge cada vez con mayor claridad como la promotora de la integración económica Con el fin de impulsar el desarrollo de en Centroamérica. Me refiero a los recientes comercio e inversión, cooperación cultural 164 Rusia y América Latina Hoy y humanitaria, contactos entre personas y instituciones educativas del Servicio Federal turismo, se facilitaron los trámites de visa. El de la Seguridad y el Ministerio del Interior de día de hoy los ciudadanos de la mayoría de los Rusia. estados de América Central y Sudamérica no necesitan visa para viajar a Rusia. Y seguiremos Una parte importante de nuestra trabajando para aumentar aún más el número de cooperación es la colaboración en el campo de estos países. prevención y eliminación de consecuencias de las situaciones de emergencia. Estamos interesados en el fortalecimiento de la cooperación en el sector de seguridad Consideramos, que el objetivos civil. Con éxito se desarrolla la cooperación fundamental de la comunidad internacional, entre el Servicio Federal de Control de Drogas encabezada por las Naciones Unidas, sigue de Rusia y la Comisión de jefes de policía de siendo asegurar la paz y la estabilidad regional y Centroamérica, Colombia y México. Crece mundial. En nuestra opinión, debemos trabajar el interés de expertos de América Latina para en la formación de un espacio indivisible de la formación y capacitación de los policías igualdad y seguridad. Seguridad no solamente antidrogas en cursos, que ofrece Servicio para la élite, sino para todos. Sí, es una tarea Federal de Control de Drogas de Rusia y que difícil, larga y complicada. Pero no existe la operan en Nicaragua y Perú, así como en alternativa. Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

RICARDO LAGOS

Un cambio de época. cada uno de nuestros países entendieramos que ha habido cambios tan radicales que muchos Al solicitarme esta conferencia me han hablan que más que de cambios particulares se obligado a pensar sobre el sentido de la palabra trata de un verdadero cambio de época, que “resignificando”, porque –claro- se trata de dar estamos transitando de una a otra época con un nuevo significado a la paz y la democracia en características muy distintas. el marco del desarrollo y la justicia social, así como de la Iniciativa 30/20, es decir 30 años Pues claro, en 1986 todavía no se caía el de Esquipulas I y 20 de los Acuerdos de Paz en muro de Berlín, todavía no habíamos visto que Guatemala pero ¿cómo debemos entenderlo? se cayera esa otra estantería que se edificó a través de un neoliberalismo rampante que se ¿Cómo entendemos ahora lo que se hizo 30 vino abajo en la crisis del 2008. Y entonces o 20 años atrás? visitar y revisitar es visitar por claro, acá ha habido una mutación tan fuerte en segunda vez, entonces como significamos por lo que se suponía que eran las ideologías, casi segunda vez lo que se hizo hace 30 años, a la congeladas que explicaban la guerra fría. luz de hoy que es distinta a la de ayer. Sí, tenía razón el presidente Cerezo cuando dice que solo Y ahora claro, vivimos en un mundo en el tango 20 años no es nada, porque en estos distinto, porque uno podría decir que la Guerra 30 años se hizo muy dificil, se dificultó que a Fría fue el último momento en donde había un nivel global, a nivel latinoamericano y a nivel de cierto equilibrio de naciones, los de aquí y los de allá en un mundo bipolar. Equilibrio que * Presidente de Chile (2000-2006).Conferencia algunos dirían que fue por el monopolio nuclear magistral pronunciada en el VII Foro Regional y el monopolio del terror, y esa situación que ya Esquipulas en su segunda Parte: Resignificando la Paz y la Democracia1 se terminó, por suerte.

1 La VII edición del Foro Regional Esquipulas, en el Y junto a eso ha habido también la otra marco del 30 Aniversario de los Acuerdos de Paz revolución más profunda, la de tecnologías, de en Centroamérica, tres décadas de democracia y 20 años de la firma de la Paz en Guatemala, se compo- la información y del conocimiento que están ne de tres momentos estratégicos. El Primero fue en cambiando todo. Están cambiando la forma de abril con la Participación del Presidente Juan Manuel Santos de Colombia, el segundo es el que nos ocupa mirar la política, la forma de mirar la economía, en este programa y la tercera y última parte se llevará la forma de mirar las políticas sociales. a cabo en noviembre. 166 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

En definitiva, están cambiando la forma No es menor, porque podemos recordar como acostumbrábamos a tratar cada uno estos un presidente Clinton teniendo que ir a hacer temas, y en donde todavía estamos en medio de la paz en Kosovo, porque los amigos europeos la gran ola de esta revolución que no termina no se ponían de acuerdo de cómo abordar el de caer y no sabemos todavía a donde nos va a conflicto del Kosovo. Y no es menor porque conducir. en muchas otras ocasiones, cuano no éramos capaces de resolver nuestros problemas, venían Lo que sí sabemos es que esta ola, nos otros a resolverlos por nosotros, y de ahí a salir obliga a resignificar el Acuerdo de Esquipulas a protestar por invasiones o intromisiones había de una manera distinta, y entonces cuando solo un paso. agradezco esta invitación, la agradezco claro, porque resignificar implica preguntarse cuál era En cambio, hay que reconocerlo, en el contexto en ese momento, que rodea el hecho Centroamérica se inició el proceso que ahora histórico de 1986 recordando la fotografía de el Presidente Santos, con su liderazgo, está los - en ese entonces- jóvenes presidentes que culminando en Colombia, pero el arte es el se asoman a un balcón y que hemos visto acá mismo y entonces a lo mejor, en el 2036 aquí reproducida. en la pequeña Guatemala, habrá un nuevo Foro de Esquipulas que se va a llamar “50-40-20”, Y claro ese contexto y ese momento son siendo la última cifra la que alude a que se distintos al de hoy. Pero ¿qué es lo permanente? estarían conmemorando, además de los 50 años Lo permanente son los valores, los principios de Esquipulas y los 40 de la paz en Guatemala, que inspiraron a esos cinco presidentes, los veinte años desde que firmaron la paz principios que siguen hoy más vigentes que en Colombia. Y habrá otra forma de mirar y nunca, pero que interpretados a la luz del resignificar lo que se hizo cincuenta años atrás, tiempo presente, nos obligan a tener una mirada pero ahora yo diría que lo que hemos aprendido distinta de la que se pudo haber tenido ayer. en estos años, es como se le da vida y sentido a la democracia, porque la democracia es Entonces creo que es aquí cuando se esencialmente dinámica, la democracia es una manifiesta el tema de estos grandes cambios. planta que se riega día a día para que no se Uno podría decir talvez que hoy a 30 años de seque y para que siga creciendo y floreciendo Esquipulas I, estamos también cerrando un en cada primavera. largo ciclo en nuestra región, porque la firma de la paz de la última guerrilla que aún queda en Y esto a veces se nos olvida, porque como latinoamérica, es la que va a firmar el presidente muy bien se ha dicho aquí, la democracia no Santos, este el fin del ciclo. es un punto de llegada, es el punto de partida para ir entendiendo y resolviendo nuestros Este ciclo que se inició en Esquipulas y problemas. que cierra en este año 2016 -30 años después - tenemos razones como latinoamericanos de Entonces yo quisiera decir aquí que el estar orgullosos por Esquipulas, por todo lo “resignificado” tiene a mi juicio por lo menos que ha aportado y por lo que va a ocurrir ahora tres temas al interior de nuestros países. Y otros con la firma en Colombia. Podemos decir que cuatro, que no están al interior de ellos, que son nosotros latinoamericanos -a diferencia de otras de nuestros países, pero que nos obligan a una regiones del mundo algunas muy avanzadas- aproximación colectiva entre nosotros y y los hemos podido resolver estos problemas entre distintos estados. nosotros, y sin intromisión extranjera, y eso no es menor. Ricardo Lagos 167 La democracia participativa. parezca- al mismo tiempo estaba promoviendo la educación de los futuros ciudadanos gracias Al interior de nuestros países tenemos un a la lectura. tema político que es absolutamente distinto, un tema económico que es distinto, un tema social Pero pasaron ciento treinta años hasta que que es distinto. Político porque sí - como dijo alguien se le ocurrió, a partir de la imprenta, el Presidente Cerezo - el sólo tuvo un tercio producir algo que ahora llamamos “el diario”. del poder, no más, y los otros dos poderes Y porque hubo un diario allá por 1610 y en estatales tenían los otros tercios y esto a pesar Francia Le Gazette en 1630, y publicaban de que después hayan aparecido otros poderes las noticias que en el fondo lo que hacían era no formales. reproducir para conocimiento público los asuntos que al Rey y su corte (gobierno) debían El tema entonces no es tanto como ir resolviendo. funciona la división de poderes, pues por definición nuestras democracias han sido Y ahí comenzaron los problemas, porque siempre representativas, elegimos a nuestros tan pronto todos los que sabían leer podían representantes para que el ejecutivo, el enterarse de los temas de gobierno que debian ser parlamento y poder judicial hagan su tarea. resueltos por el Rey, aunque pasaron otros cien Pero ahora, las cosas han cambiado y hay el años- unos filósofos en Francia comenzaron a poder de la gente que está más “empoderada”, preguntarse: pero hombre! (no se mencionaba la gente conoce más, sabe más, no solamente a las mujeres en aquellos tiempos) ¿que quiere porque tienen un mayor nivel educativo sino decir esto? ¿Por qué va a resolver sólo el señor porque las nuevas tecnologías permiten formas rey? ¿ Por qué no hacemos una democracia? de comunicación muy distintas a las de ayer. , y ahí estaban Montesquieu, Voltaire, Diderot, ahí estaban los filósofos para proponer sus Cuando me tocó enfrentar a la dictadura en ideas y sus respuestas. Chile, ya hubiéramos querido tener un twitter para convocar a la plaza: eso fue lo que cambió, La democracia entonces, en definitiva, es los mismo que se ha hablado de la primavera el resultado de un elemento tecnológico (la árabe, o -que les voy a decir a ustedes aquí- imprenta) en donde a partir de aquello que usted cuando vemos los estudiantes desfilando en lee, usted puede también tener su propia opinión, Santiago en estos últimos años. y la democracia a partir de entonces consistió en la participación electoral, que al principio se Entonces esta forma nueva de participar que reservaba solo para los hombres y para los que consiste en caminar con los pies, y junto con sabían leer y escribir. Posteriormente apareció eso ir a la plaza, la pregunta es ¿cuál va a ser la la radio y esto permitió involucrar también a los institución política que va a reemplazar de una que podían escuchar y por lo tanto esto llevó manera más civilizada, el convocarnos a todos a la concesión del voto para los analfabetos, a la plaza para decir nuestra palabra, para poder lo que supuso pasar del voto censitario – sólo de una manera más adecuada y democrática, votaban aquellos que eran propietarios, que consultarnos entre todos simultáneamente? Lo tenían bienes- al sufragio universal porque que quiero decir con esto, es que la democracia también se incluyó a las mujeres de manera es producto de un cambio tecnológico que que la democracia se entiende sustancialmente ocurrió quinientos años atrás cuando el señor como democracia electoral, es decir, compuesta Gutenberg - quien inventó la imprenta en por partidos políticos que organizan ciertas Alemania con el propósito divulgar la biblia ideologías, líderes –candidatos- que hablan ante y que cada uno la pudiese interpretar como le el electorado, ciudadanía que escucha y vota. 168 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

Pero en la democracia electoral se trata Bueno ahí el referéndum revocatorio va de una relación vertical, de arriba (los líderes) ganando de lejos, pero todo esto tiene sus hacia abajo (el electorado). Hoy la interacción problemas: si usted establece la institución es principalmente una relación de horizontal referéndum revocatorio que a mitad de periodo por lo que conviene preguntarse y ¿cómo van a la ciudadanía con un porcentaje de firmas transformarse las instituciones políticas? puede pedir que a este tío o tía que elegimos lo queremos revocar y que se vaya a su casa Porque aunque el ciudadano moderno porque no lo está haciendo bien las cosas, admite que la democracia tiene que seguir siendo bueno esto quiere decir que como resultado de representativa dado que no podríamos volver a tal institución todos los temas difíciles que hay entenderla como democracia directa–como era que abordar los dejo para la segunda parte de en la Atenas de Pericles cuando se juntaban el día mi periodo presidencial y no la primera, ¿es domingo aproximadamente quinientos varones buena esa institución o no es buena? –ya que no participaban ni las mujeres ni los esclavos- para votar directamente. Pero esto era Esos son los temas que van a surgir y se posible en conglomerados muy reducidos en van a debatir. Aquí estuvo el presidente Mujica: donde esas quinientas persona se hablaban unas ¿pueden los amigos uruguayos derogar una a otras simultáneamente. De manera que ésta ley aprobada por el Parlamento si un número era también una democracia horizontal, lo cual significativo de ciudadanos lo pide? y ese hoy en día, gracias a las nuevas tecnologías, es plebiscito: ¿ demanda un numero mínimo de de nuevo posible, porque nos ha convertido a participación ciudadana como para que sea todos en ciudadanos capaces de comunicarnos vinculante y entonces la ley se derogue? simultáneamente de modo que la red es la nueva plaza para una democracia al estilo de Atenas, En Finlandia el parlamento tiene un sitio ya que todos hablamos con todos y todos nos internet del sistema parlamentario, y en ese decimos de todo gracias al internet. sitio web los señores parlamentarios pueden decir: “pido que este proyecto de ley se Y por lo tanto ¿cómo deben transformarse envíe a consulta ciudadana” , y entonces ese las instituciones para permitir un mejor proyecto de ley lo ponen en el sitio web del funcionamiento de las democracias parlamento de Finlandia y la ciudadanía opina. representativas? ¿cuánto y cómo deben hacerlo No es vinculante, pero la ciudadanía opina para ser más participativas? Yo sé que esto es sobre lo que tienen que resolver los señores complejo, que puede fomentar el populismo, parlamentarios y a la inversa, si la ciudadanía que algunos quieren gobernar a punta de pide que un determinado tema sea debatido por plebiscitos, pero fíjese usted que cosas como el el parlamento, el parlamento está obligado a referéndum revocatorio, que en Venezuela está hacerlo si hay un número de ciudadanos que la tan de moda, bueno en muchos países empieza convalide. a surgir el referéndum revocatorio como un tema de debate. Estamos entrando a un terreno novedoso, entonces ¿cómo se va de la plaza a la asamblea? En Chile tenemos un gran debate ¿Cómo se va de la plaza a una institución constitucional que hicimos en la red, para ver si política civilizada? De manera entonces a tener se podía escribir una constitución entre todos, una herramienta, en la que cual con un click si y cada uno daba sus ideas y los señores juristas Ud. está de acuerdo con la moción “a” marque lo escribían como corresponde y surgió algo 1, con la “b” marque 2, o se abstiene y pone interesante: 590 ideas al final de decenas de “ninguna” marcando 3, así que todos vamos cientos de miles que participaron en este debate. a votar desde una computadora o un aparato móvil celular. Ricardo Lagos 169

Otra forma de pensarlo: los suizos(por ser más como estas van a ocurrir?, este es pues un democracia directa) tienen referéndum para primer tema del resignificado económico de la todo, pero para eso me dicen no hay que ser suizo, democracia. nos vamos a ir acostumbrando a eso, es decir ¿cómo atenernos, a partir de lo que quisimos La problemática de la desigualdad. decir con la resignificación de Esquipulas, que Un segundo tema, no menor en América ahora el concepto de democracia implica un Latina, ese sí muy importante, aquí Olinda equilibrio entre participación y representación? nos habló con tanta fuerza sobre el tema de y ¿cómo ese equilibrio le permite al gobernante pobreza, y le puso la fuerza que ella tiene en escuchar? las cosas que ella dice. Y pobreza también tiene A veces los muros del palacio son muy que ver con desigualdad, podemos aprender a anchos, y no se escucha lo que la ciudadanía bajar pobreza, pero, la distribución de ingresos dice afuera. Este es un tema que no es solamente sigue igual de mala en toda América Latina y de los latinoamericanos, es un tema de todo mi país es campeón en aquello. Entonces hay el mundo y esto significa entonces una nueva dos asuntos: uno es bajar pobreza y hemos forma entender la democracia. aprendido hacerlo, y hacerlo bien en muchas partes y lo hemos logrado, y otra, el que bajar Estas interrogantes tienen que ver con la pobreza, no significa mejorar distribución de primera forma de cómo usted resignifica el ingreso, y de aquí entonces que la exhortación concepto democrático en lo político, 30 años que hizo el Presidente Cerezo al sector privado después de Esquipulas. En lo económico hay en su discurso, yo la quisiera completar en algo dos elementos que son centrales, el primero a lo muy simple y definitorio, quisiera que cuando cual se refería el Presidente Cerezo es relativo se pague impuestos en un país, haya una al tema de mercado vs. estado y que va más allá diferencia en la distribución de ingresos, antes de la clásica interrogante (¿quién es el principal de pagar los impuestos y después de pagar los proveedor de los bienes y servicios, el Mercado impuestos. o el Estado?) puesto que ahora empieza a surgir un tercer sector, según algunos un sector que no En los países ricos de la OCDE, la es ni el mercado ni el estado puesto que se trata distribución de ingresos medía por el índice de de un sector que es producto de la interrelación Gini, el 0.48 antes de impuestos, 0.32 después de los seres humanos a través de la red y que de pagar impuestos, 16 puntos mejora la empieza a crear un sector de libre acceso, como distribución de ingresos después que se paga dice Jeremy Rifkin en el libro “Hacia la sociedad el impuesto. En América Latina, si hay una de coste marginal cero” en donde señala que diferencia de uno o dos puntos, es mucho, es en la red hay un conjunto de bienes y servicios prácticamente igual, antes de pagar impuestos y que están teniendo un carácter casi gratis y que después de pagar impuestos, quiere decir, que es antes no lo eran, por ejemplo ¿cuánta gente sistema tributario no es de los más equitativos, se ganaba la vida vendiendo enciclopedias, o y este es un tema que arrastramos todos, lo diccionarios? Hoy día la Wikipedia ha resuelto tenemos un poco oculto y no nos gusta decirlo el problema y hasta el diccionario de la Real (porque tiene que ver con la forma como se Academia ahora está online al costo -casi cero- gastan los fondos públicos y cuales son las de tener el instrumento necesario para entrar prioridades en el presupuesto del Estado). (la computadora). Cuanto tiempo hace, que Y la otra vez, que me preguntaron ¿y usted hablar por teléfono era una cosa muy especial al qué pensaría? A mí me gustaría que de aquí a interior de nuestros países y que decir de la larga veinte años que por lo menos nuestros países distancia: ahora ya no es así ¿cuantas cosas estén en la mitad de la diferencial que tienen en 170 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

Europa y en los países de la OCDE, y esto sería cuando usted ande por el mundo feliz diciendo una forma de medirlo. Pero indudablemente ¡ya he llegado a 20 mil dólares por habitante en que desde el punto de vista económico tenemos mi país! a esas alturas le van a preguntar a reglón una tarea pendiente por una tercera razón seguido -¿dígame señor y cuanto emite usted que es que hemos vivido bajo el paradigma: por habitante? - ¿cómo dijo? -¿Cuánto emite, aumente el ingreso por habitante y mejorará cuantas emisiones de gas carbono, cuantos de los indicadores económicos sociales. gases de efecto invernadero emite por persona? ¡Porque esa va hacer la medición civilizatoria Y esto señores es así hasta un cierto punto, de aquí a 10 años 20 años como máximo, se porque después que usted llega a los 20 mil o los garantizo! Y no es un asunto menor lo que 25 mil dólares por habitante (y muchos países estoy diciendo, porque en Estados Unidos, la de nuestra América Latina ya están ahí) en emisiones por persona son 22 toneladas, en la la realidad no es el ingreso per cápita lo que Europa del euro son entre 10 y 12 toneladas por explica sus mejoras económicas sociales sino persona. Nosotros en América Latina, los países que es la forma como ese ingreso se distribuye. más grandes, con mayor ingreso, andamos por Incluso en países no tan desarrollados y tan los 5 y 6, pero queremos seguir creciendo. Los ricos –como Nueva Zelandia, para que decir los chinos ya están en 5 y 6 por persona, y si hemos países escandinavos- ya que en Nueva Zelandia de poder seguir viviendo en este planeta, los -que tiene un ingreso que es un tercio menos seres humanos en el año 2050, no podemos que el de Estados Unidos- sin embargo en emitir más de 2 toneladas por persona porque términos de distribución del ingreso per cápita se supone que vamos a ser nueve mil millones los indicadores son infinitamente superiores y estos 9 millardos de habitantes, con dos a los de Estados Unidos: en esperanza de toneladas, a duras penas logramos mantener vida, nivel educativo, en número de reos en el equilibrio (del ecosistema planetario). No la cárcel, en el número de homicidios, etc. quiero aburrirlos con la cuestión ecológica, pero Cualquier indicador que tome lo tiene mejor. este asunto ya llegó y está aquí para quedarse. Entonces si tenemos una pésima distribución, Entonces, yo digo, ninguno de estos temas, vamos avanzando a este primer tema, muy estaba 30 años atrás, y si usted dice, como yo crucial. ¿Dónde queremos estar en Nueva “resignifico” , tengo que colocar estos temas. Zelandia o queremos estar en Estados Unidos? Desde el punto de vista de distribución de Hacia un nuevo modelo de políticas ingresos es preferible Nueva Zelandia ¡y sin sociales. embargo todos nos calificamos ahora mejor o peor comparándonos con Estados Unidos! Y en lo que concierne a lo social creo que Entonces aquí estamos frente a un tema que es muy importante, lo que debiéramos tener es fundamental, ya que es lógico, que hemos en mente es, ¿cómo pasamos de una sociedad puesto un gran esfuerzo en aumentar el ingreso de derechos y obligaciones a una sociedad per cápita por habitante, pero la distribución de garantías y obligaciones? Los derechos de del ingreso (por medio del gasto público) es nuestras constituciones, son declaraciones fundamental ( para resolver el problema de la líricas, y mientras más declaraciones liricas desigualdad) y esto se ha descuidado. hacen, más extensa es la constitución, pero no por poner, cuanta cosa queremos La ecología es el nuevo paradigma. declararla como derecho no significa que así lo cumplimos. Entonces, establecí en Chile Y hay un segundo tema sobre un cambio un sistema de patologías, que iban a tener la de paradigma que va a ocurrir. Y ese cambio garantía, que esas patologías, que si usted tenia, de paradigma que va a ocurrir consiste en que tenía tres garantías, atención en un hospital de Ricardo Lagos 171 calidad, en un tiempo determinado, y si no tenía hace el señor cirujano, es ver que los robot para el copago, el copago lo hace el Estado, hagan la tarea que tienen que hacer. única forma que nos entendamos, que estamos garantizando un derecho, y claro hoy en día Entonces, ¿cómo planteamos el problema esas patologías, suman menos del 70% de las de las políticas sociales? ¿Cómo introducimos atenciones hospitalarias, y ¿por qué lo digo? estos elementos, a 30 años de Esquipulas? porque a la larga, si usted está en condiciones Entonces si no somos capaces de entender esto, de poder, a medida que el país crece, incorpora entonces quiere decir, que como dirigentes nuevas patologías, al final usted tendría que políticos no estamos a la altura. Si, somos poder garantizar salud a todos, pero esto es ex presidentes, pero, la obligación de un fácil decirlo aquí, implementarlo es bastante expresidente es mirar a la próxima generación, más difícil. y en esto no tiene problemas porque no hay una próxima elección. Y esto me parece que es muy Entonces aquí introduzco, un elemento fundamental. a favor, todas las políticas sociales que podemos pensar, van hacer fuertemente El cambio climático, el narcotráfico afectadas para bien, por las tecnologías de y las migraciones son un problema información y conocimiento. Por ejemplo, internacional de paz y seguridad. una de las patologías en Chile es la cuestión Habiendo dicho esto, yo quisiera plantear renal de manera que se trata de la garantía de acá, y no quiero realmente aburrir más a la la diálisis. Y en diálisis gastamos una cantidad audiencia, pero hay otros cuatro temas que son de recursos que es equivalente a toda la deuda globales (mundiales, de política internacional) hospitalaria, ¡enorme cantidad de recursos en : cambio climático, por las razones que les diálisis! Pero lo sabios me dicen, que si usted explique, migraciones, drogas, paz y seguridad. detecta a tiempo, los problemas del ser humano Y de estos temas cambio climático, tiene un y detecta –con medicina preventiva- que va tratamiento especial, la cumbre de París, todos camino a diálisis, con unas cuantas pildoritas la conocemos (la COP21), pero los otros tres, lo resuelve, el problema es detectarlo a tiempo, son temas que, aquí en Guatemala, aquí en o sea, me dicen, el 90% en diálisis que usted Centroamérica, son cruciales, en materia de gasta en Chile, lo pudo haber evitado, si hubiera seguridad, en materia de migración, en materia tenido mecanismos de prevención, y ahí entra de drogas, pero seguridad y paz, migraciones y la nueva tecnología, porque con un aparatito drogas, no son temas de política de doméstica, hágase, click en el dedo para sacarse sangre, y si los otros que he mencionado si (democracia tiene un sistema adecuado, aprieta el botoncito participativa, desigualdad, políticas sociales en el mismo aparato con que se saca la gota de preventivas). sangre, y esa gota de sangre le dio resultado del análisis que va a llegar al consultorio, donde Abordémoslos cada uno en nuestros usted está inscrito, el consultorio va a ver que países, y aprendamos uno de otros, pero estos sus indicadores le obligan a tomar cierto tipo (migraciones, drogas, paz y seguridad) yo de medidas, y necesitan entonces empezar a creo que requerirían un Esquipulas III, porque mandarle, una orden para el laboratorio, para que aquí sobre estos temas, tenemos que hablar a ese señor o señora le llegue el medicamento desde aquí, al mundo y digámoslo claramente, adecuado. Otra forma de pensar, estas cosas al mundo desarrollado en particular, y los son reales hoy, no quiero referirme a ciertas que estamos hoy viviendo en ese mundo cirugías, que se hacen hoy simultáneamente un desarrollado, es algo que pensamos que médico un cirujano, tres, cuatro, cinco cirugías nunca íbamos a ver, y alguien que diga que va simultaneas, con cuatro cinco robot, y lo que hacer un muro, y que ese muro, lo va a pagar 172 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

México, yo lo único que quiero decir cuando recuerda a los europeos: oigan: ¡ pero ustedes llegue ese momento, ¡todos seremos mexicanos se desarrollaron gracias, a cuanto migrante y vamos a protestar contra la construcción que mandaban para América! Sólo de Irlanda, de ese muro, porque nos afecta a todos como que tenía (en aquella época de fines del siglo latinoamericanos! XIX) 8 millones (de habitantes) producto de una infección en las patatas se morían todos de Lo que nunca pensamos es que alguien que hambre, así que tuvieron que mandar (a la dijera barbaridades de ese calibre, podría tener mitad de su población) a los Estados unidos una nominación (a la presidencia) de un partido porque sólo quedaron 4 millones en Irlanda. en los Estados Unidos, y ojo, esto no mira hacia Europa, estos resabios de un nacionalismo, que Entonces acá hay un tema, muy profundo el no estábamos acostumbrados a ver, desde hace tema migratorio. En mi país, hoy día tenemos más de 100 años desde hace más de 70 años, una población que casi un 10% es migrante de ese nacionalismo, que se tradujo en fascismo los países vecinos, y me preocupa los arrestos y nazismo en Europa, y para la cual entonces de xenofobia, de situaciones que no son fáciles significó la II Guerra Mundial, significó de controlar, y es tan fácil, la demagogia en Naciones Unidas, significó la Carta de Derechos este tema. Entonces cuando ves el problema Humanos, significó como el ser humano se (migratorio desde la perspectiva) de la política ponía de pie, no más guerras a este mundo, y doméstica, las migraciones no, eso es tema vamos, y ahora uno no puede menos que ver de todos. Primero tenemos que dar dignidad con preocupación lo que está ocurriendo. El al ser humano, el que quiere migrar, tiene famoso Brexit de Inglaterra, si, alguien dirá, es derecho a migrar, porque está es la ciencia del problema del Reino Unido. Pero lo comentamos ser humano, si mis condiciones aquí no son esta mañana - en una reunión desayuno con el adecuadas, quiero ir a explorar otros mundos, presidente- y no aguanté y le dije: después del y que se entienda que eso es parte de la riqueza Brexit, la Gran Bretaña va terminar en la “Little de un país, el que lleguen de otro punto, y creo England”, porque Escocia e Irlanda del Norte que esa es la forma civilizada de entendernos van a querer separarse (del Reino Unido). en el planeta.

Entonces son temas que nos tienen que Y que decir de las drogas, si ustedes lo hacer pensar que esto, que el tema migratorio están viviendo, el drama del mar, que ustedes ha existido en el mundo desde que el mundo saben mejor que yo. En gran medida es por el es mundo. Como dice, este gran escritor que éxito que hubo en Colombia esto es verdad, fue Carlos Fuentes, “en América todos somos primero el derrotar la guerrilla y el narco que migrantes”: los primeros llegaron 30 mil estaba vinculado a ella; y segundo los sistemas años por arriba por el estrecho de Behring, y satelitales, que detectaban la droga que se iba por aquí no vivía alguien que tuviera pasaporte. el mar caribe, y que cuando eso fue imposible, Y muchos siglos después llegaron (hace 500 la droga empero a caminar por el territorio, años) unos señores de España, después otros como lo estamos viendo, y en consecuencia, de África y ahí nos fuimos haciendo, pero aquí lo que hay, es un tema, en que es claro todos somos migrantes, pero ahora hablamos que las drogas se producen aquí (en nuestro sobre globalizaciones, hacemos click y miles subcontinente) pero el 75% se consume en de miles van para allá y para acá. Y ahora Estados Unidos y en la Europa desarrollada. resulta que (según los gobiernos) el único que no puede migrar es el ser humano, (lo cual Entonces dígame usted, no quiero preguntar es absurdo) porque siempre el ser humano va ¿cuántos túneles se descubren del lado a buscar migrar, y no le gusta cuando uno les mexicano y cuantos túneles se descubren del Ricardo Lagos 173 lado norteamericano? Una pregunta indiscreta, podemos avanzar en conceptos de seguridad? pero todos sabemos que por esos túneles, se va ¿Cómo podemos avanzar en darle más fuerza al el migrante, pero también por esos túneles, se sistema de Naciones Unidas? va la droga y también por esos túneles, regresan las armas que están todas en la frontera, para Hay muchos temas acá, y por lo tanto, creo que los narcos estén armados y ¡bien armados! - y con esto quisiera concluir- que Esquipulas (con armas que se producen en EE.UU) fue un tremendo avance. Porque ustedes demostraron aquí ante una guerrilla, que parecía Entonces, lo que quiero decir es que si inacabable, que era posible, que la razón se este no es un tema a ser tratado como política impusiera. Y ahora: ¿ cómo convencemos a doméstica, yo pregunto: ¿es posible frente a otros, más allá de nosotros? Soy un convencido este tema un Esquipulas III en donde podría que las relaciones internacionales, lo que haber más socios que los cinco originales, será la primera mitad del siglo XXI, va a ser que quisieran también participar en un debate mucho más una relación o de países continente de esta envergadura? Y decir ¿cómo nosotros (Estados Unidos China India) o de regiones explicamos esto? Sí, yo sé, que cada uno de capaces de hablar a una sola voz (la Unión ustedes, está haciendo grandes esfuerzos, Europea, África, América Latina) , para que las pero, el pasadizo (de drogas y personas) va escuchen, pero, cada uno de nuestros países, a continuar, por un largo tiempo, y esto me hablando por su cuenta, será una cacofonía que lleva al último punto que es paz y seguridad. nadie sabrá, que cosa estamos pidiendo. Todos los países - seamos medianos o chicos- los que queremos ser un mundo global, lo Entonces claro, cuando yo me pregunto por que queremos un mundo que cada vez va a el resignificado de Esquipulas, me dije: bueno, estar más integrado, en el cual las reglas sean es que a lo mejor estos temas son de la agenda establecidas entre todos, y que las reglas sean global (multilateral) pues no sacamos nada reglas propias de un estado de derecho así como con una reunión bilateral con los poderosos las reglas que nosotros queremos al interior del mundo, decirles, mire tengo una idea… de nuestras sociedades, donde el tema de las No! (debe ser multilateral el enfoque) pues políticas públicas, es el tema de la dignidad creo que es mejor saber, en cuales de estos del ser humano. Es el ciudadano el que va a temas, podemos tener una convergencia de definir el mínimo civilizatorio de que nos habla voluntades. Y si hablamos con una sola voz, el (gran filósofo italiano) Norberto Bobbio. podemos cambiar, estas amenazas de los muros que nos llegan. Bobbio tiene una frese preciosa dice “En una democracia todos tenemos que decidir Si hubo algo importante Esquipulas, es en qué cosas todos debemos ser a lo menos que ustedes enseñaron, como construir puentes iguales” ¿Cuál es ese mínimo en el que todos para lograr la paz. Ahora, cuando algunos en queremos ser iguales y garantizarlo? Y por el norte creen en los muros, respondamos cierto dice Bobbio “el mínimo civilizatorio es con los puentes que queremos construir, el conjunto de bienes y servicios que todos para entendernos, para ser todos iguales en necesitamos para ser iguales” ¡Es un concepto dignidad de seres humanos. Después de todo dinámico! A medida que el país va cambiando es el sentido por el cual se asienta la actividad va creciendo el mínimo, va creciendo. pública, alcanzar el desiderato, que todos Entonces yo digo, bueno nosotros queremos somos iguales en dignidad y por lo tanto, si participar en un mundo, en donde así como nos no lo logramos no estamos cumpliendo la tarea preocupamos al interior de nuestros países, este que nos proponemos. mínimo civilizatorio, ¿cómo podemos tener un Muchas gracias por esta invitación mínimo civilizatorio a nivel mundial? ¿Cómo Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

A 30 años de la paz de Esquipulas

Para Diseñar el Futuro

VINICIO CEREZO*

El 27 de Julio se llevó a cabo el VII foro Los objetivos del Foro fueron explicados Regional Esquipulas que al igual que los brillantemente en una excelente introducción al seis foros anteriores, tuvo como invitados a mismo hecha por la Licenciada Olinda Salguero personajes destacados de la política a nivel Directora de la Fundación. internacional (como el Presidente Ricardo Lagos de Chile) así como de la política Es mas, todos los expositores principales nacional (como Álvaro Arzú y quien escribe); abundaron y coincidieron en que a pesar del a intelectuales que disertaron sobre temas éxito político de la democracia y del crecimiento específicos - como Flavia Freidemberg experta económico, Guatemala seguía sufriendo de los en asuntos de género y reforma electoral- mismos problemas de marginación, falta de y a representantes del sector privado, la participación en el bienestar, debilitamiento del sociedad civil e intelectuales guatemaltecos estado y ausencia de la prestación de servicios especializados en la problemática nacional.1 adecuados, como la salud, la educación y la seguridad, al punto de ser el país con mayor Pero a diferencia de los otros Foros, en pobreza y extrema concentración de riqueza donde, siempre siguiendo nuestra tradición, de América Latina, y que a consecuencia propusimos temas que tradicionalmente no se de una dirección política inadecuada, del discuten en los foros de Guatemala, el objetivo incumplimiento de la ley y de extremos niveles de este VII Foro era abrir un debate sobre cuales de corrupción, se había producido una crisis deberían ser las acciones que los guatemaltecos que había llevado a la renuncia del presidente, deben planificar y poner en práctica en la la vice presidenta y el encarcelamiento de mas situación que se está viviendo en el país a la de 150 funcionarios del Gobierno anterior. luz y con los criterios de los representantes de sus élites, empresariales, políticas, técnicas y de Por ello las preguntas son: “¿Y ahora la sociedad civil, por lo que el Debate Final, se que?” “¿Hacia donde Vamos?” concluyéndose denominó “Despues del Tsunami ¿Hacia donde que esta situación exige de todos los sectores vamos? Visiones para una Nueva Guatemala”. una nueva actitud para superar las diferencias y hacer un esfuerzo a través de la concertación 1 Los detalles de los participantes se encuentran para unificar nuestra visión de una Nueva en nuestros sitios Web: en Facebook: FundaciónEsquipulas, En nuestra página Guatemala. WWW.fundaciónEsquipulas.org y en Twiter:@ fundaEsquipulas. A los ojos de todos y debe ser porque * Presidente de Guatemala 1986-1991, fundador y presidente de la Fundación Esquipulas. compartimos esta preocupación, el VII Foro Vinicio Cerezo 175 Regional Esquipulas fue un éxito; el impacto Un reto intergeneracional del planteamiento fue obvio en la opinión y multisectorial: pública, por lo que podemos decir que la tarea es La concertación para la viabilidad concretar ese espacio de diálogo y de búsqueda de Guatemala. de soluciones en el que deben participar todos las mujeres y hombres de buena voluntad que quieran construir la Guatemala que siempre Discurso del Presidente Vinicio Cerezo hemos soñado. (1986-1991)

A lo largo de las exposiciones y de los Voy a hablar un poco de la historia de los debates del foro, se pusieron de manifiesto últimos 30 años. La canción dice que 20 años algunos consensos importantes: a) Que se no son nada, y yo les puedo decir que 30 años está viviendo un momento muy importante no son nada y a mí me consta. Hace 30 años, en la historia de nuestro país, porque se abre en el año de 1986 cuando tome posesión de la la oportunidad de dar un paso hacia delante en presidencia de la República, para inaugurar una la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo nueva etapa de la democracia en Guatemala, que busque la cohesión social a través de abrir que ha tenido tantos altibajos, tantas dificultades el campo de las oportunidades para todos los para consolidarse y para lograr sus objetivos sectores del país; b) que el proceso exige un fundamentales. cambio hacia una actitud más comprometida con los valores de la democracia, del respeto Les cuento una historia interesante, que me a la ley y a los objetivos históricos colectivos imagino le ha pasado a todos los presidentes: de la nación guatemalteca; d) que esa cuando asumí la presidencia de la República oportunidad puede ser aprovechada si cada llegue lleno de ilusiones y de prepotencia. La sector de la sociedad acepta su responsabilidad prepotencia de haber sido electo popularmente, con la sociedad misma y en consecuencia el de creer que uno de presidente puede realizar cumplimiento de sus deberes ciudadanos que todos sus sueños, todas sus ilusiones en cinco implican el respeto a la ley, a todos los demás y años de gobierno o en cuatro como es ahora en a la necesaria inclusión de todos en el bienestar; Guatemala. que esta actitud debe empezar por los dirigentes políticos de la nación para que el Estado cumpla Pero al poco tiempo de estar en la con su papel de coordinación del esfuerzo presidencia de la República, uno se da cuenta nacional. que la presidencia o el presidente no es lo que el pueblo cree, ni lo que uno soñaba que podía Esperamos que el diálogo y el entusiasmo ser, uno se creía capaz de transformarlo todo, por el mismo, que se ha abierto en el VII Foro lograr todos sus objetivos, y encauzar el país Regional se concrete en los próximos días, por una nueva senda para construir una nueva semanas y meses. Seguiremos trabajando la idea Guatemala. provocando los espacios para los encuentros y conversatorios necesarios y estaremos Pero la verdad es que al llegar a la informando a los guatemaltecos en este y otros presidencia de la República, uno empieza al poco espacios de opinión. A continuación, el discurso tiempo a darse cuenta que no todo es posible pronunciado en dicho Foro Regional: en la presidencia de la República, porque el presidente se tiene que enfrentar a otros poderes que compiten con él, para establecer las reglas del juego. Recuerdo que un periodista no sé si de buena fe, me pregunto un día: 176 Para Diseñar el Futuro

<< ¿Cuánto poder creía yo que tenía en algo que no habíamos podido lograr en toda Guatemala?>> y un poco ingenuamente le la historia de Guatemala. Ahora llevamos 30 conteste que tenía el 33% del poder, pensando años de democracia y es la primera vez que en en los otros poderes del estado; yo dije en un Guatemala hay siete elecciones presidenciales sistema democrático, cada uno de los poderes limpias o aceptadas por la población y que tiene el 33% del poder. tenemos Presidentes electos popularmente. Por lo tanto podemos decir que logramos ese La verdad es que me había equivocado, objetivo. no había tomado en cuenta los otros poderes que influyen en las decisiones presidenciales, Nos comprometimos y fijamos un segundo como la embajada americana, la comunidad objetivo importante, era alcanzar la paz en Internacional, y lo dije en esa época no estoy Centroamérica y también en Guatemala, porque pensando en lo que estamos viviendo ahora. nos dimos cuenta que no podíamos crecer Los grupos privados del sector económico, la económicamente ni consolidar la democracia población, la organización (social) que se desata en un país enfrentado y menos en una región al inaugurar un sistema democrático. Nosotros en conflicto. No podíamos ser una isla de veníamos de 32 años de enfrentamiento armado, democracia en un región de conflictos, y de represión y delimitación de las libertades 30 años después con la contribución de los individuales de todos los guatemaltecos. partidos políticos, la buena voluntad de la gente que quería incluirse en la lucha política y Y entonces cuando yo llegue, se produjo dejar la lucha armada; el apoyo que recibimos política y socialmente algo que los españoles de las instituciones del Estado y la firma de la llamaban el destape. Tuvimos en los primeros paz designó al presidente Álvaro Arzú, en un dos años, 1700 manifestaciones públicas, y momento difícil de la historia de Guatemala. como siempre llenas de sorpresas. A los ocho Logramos construir la paz en la región y por días de estar en la Presidencia de la República supuesto firmar la paz en Guatemala, por lo me dijeron que había una manifestación que tanto ese objetivo también lo logramos. venía hacia el Palacio Nacional con ollas y sartenes, reclamando que disminuyéramos el Después nos propusimos un tercer objetivo precio del costo de la vida ¡ a los ocho días que era reestructurar la economía que se había de haber llegado a la presidencia! Este tipo de dañado por 32 años de guerra, por enfrentamientos cosas, le empiezan a uno a demostrar que el en Guatemala. El crecimiento de la economía poder que el pueblo le ha delegado es un poder de esa época, que CEPAL mencionó había sido limitado, si queremos realmente vivir en una una de las pocas economías de América Central presidencia verdaderamente democrática. que había crecido sistemáticamente y en forma permanente. El tamaño de la economía que Llegue a la presidencia de la República con tenemos en este momento nos puede indicar un proyecto político, construido con un equipo que también ayudamos a construir y a lograr de trabajo que se había dedicado a hacer ese ese objetivo. proyecto político y el plan de gobierno que nosotros queríamos imponer, y ese proyecto Pero nos habíamos puesto y propuesto político me había permitido establecer cuatro un cuarto objetivo, “impulsar un modelo de objetivos importantes en la Presidencia de la desarrollo” que transformara la economía y la República. estructura social de Guatemala en una economía y estructura social más justa y más equitativa. El primer objetivo era institucionalizar la Y ahora, 30 años después, con las cifras que democracia, volverla un sistema permanente, menciono la directora (Olinda Salguero) “más Vinicio Cerezo 177 de 60 porciento de pobreza en la población, 5% Porque a pesar de que abrimos el dialogo de concentración de la riqueza y disminución y tratamos de concertar, se impuso, una actitud del tamaño de la clase media”, tenemos que que 32 años de guerra habían establecido reconocer definitivamente que fracasamos en en la cultura guatemalteca: la desconfianza la consecución de ese objetivo. Es una tarea absoluta entre unos y otros de los sectores, pendiente para Guatemala conseguir que el esa desconfianza que mina la posibilidad de crecimiento de la economía se refleje también hacer acuerdos, que mina las posibilidades de en un Estado capaz de respetar, de resolver y construir algo conjuntamente y la desconfianza de satisfacer las necesidades fundamentales de conduce normalmente a la crítica sistemática, la población. al levantamiento de falsos en contra de los funcionarios, en contra de las personas o en Tenemos que reconocer que el crecimiento contra de los sectores, esa desconfianza que nos de la economía se tiene que reflejar en más ha mantenido en una polarización sistemática oportunidades para la clase media, en mayor en Guatemala. creación de fuentes de empleo y por supuesto en la disminución definitiva de la pobreza, de Nosotros no queremos reunirnos con el la miseria y especialmente de la hambruna, sector privado porque la gente que confía en pero eso no lo hemos podido lograr. Poder dar nosotros, va a señalarnos de que nos estamos satisfacción a las necesidades de educación, vendiendo al sector privado, el sector privado salud y seguridad de la población guatemalteca no se quiere reunir con la gente progresista del tampoco lo hemos podido conseguir. Por lo tanto país porque los van a acusar de estar aliados sí seguimos teniendo una tarea, definitivamente con los comunistas o con los izquierdistas. pendiente. Y los izquierdistas no se quieren reunir con los demócratas cristianos porque ellos creen Entonces, nos tenemos que preguntar y consideran de que son - con una actitud en palabras de la directora de la Fundación mesiánica- los únicos capaces de transformar ¿Cuáles fueron las razones del fracaso?, he el mundo. reflexionado mucho sobre este tema. Cuando empezamos y construimos el gobierno, Esa desconfianza nos ha mantenido nosotros nos imaginábamos que en cinco años divididos, separados y no hemos podido íbamos a ser capaces de poder enderezar el trabajar conjuntamente, la tarea ahora es destino de este país y entregar encaminado un enfrentar esa desconfianza y darnos cuenta por proceso de consolidación democrática y de la experiencia del año pasado, que si todos nos transformaciones económicas y sociales. unimos por un objetivo común, por ejemplo; la lucha contra la corrupción y el objetivo de sacar Nos propusimos un mecanismo, un método del poder a aquellos que no supieron respetar para lograrlo. Era el proceso de concertación, la voluntad popular, podemos lograrlo dentro que es un diálogo abierto para ponernos de de la institucionalidad y podemos transformar acuerdo sobre cuál era la Guatemala que a Guatemala pacíficamente sin violencia de queríamos construir; para ponernos de acuerdo ninguna naturaleza. Eso es uno de los objetivos en cuál era el proyecto político e histórico que más importantes. queríamos impulsar, para ponernos de acuerdo en un elemento básico que queremos resignificar La desconfianza nos condujo por un lado el día de hoy y que todos somos necesarios para a destruir uno de los partidos que formaba transformar una nación. Para construir una parte de aquellos partidos tradicionales con nación justa, equitativa y participativa, y no un planteamiento ideológico diferente o un pudimos lograrlo. planteamiento ideológico de participación 178 Para Diseñar el Futuro y democracia, se destruyó la Democracia las mujeres, porque sin mujeres no hay nueva Cristiana, se perdió un valor fundamental democracia ni transformaciones posibles. en el proceso de construcción democrática pero de la misma manera se destruyeron a Tenemos que reconocer otras cosas, durante otros partidos políticos, los grupos social 30 años los dirigentes políticos nos hemos demócratas no pudieron sobrevivir y los grupos sentado a discutir con los grupos privados sobre más conservadores como el Movimiento de la necesidad de compartir algo de la riqueza que Liberación Nacional tendieron a desaparecer y se produce en el país, para fortalecer el Estado, desaparecieron. para apoyar la democracia y fortalecer la institucionalidad y para prestarle los servicios Esa pérdida de los partidos políticos que la población necesita. destruyo y sentó las bases de la destrucción del sistema político guatemalteco, porque entonces Y durante 30 años nos hemos encontrado ya no se construyeron partidos políticos siempre con descripciones estadísticas de ideológicamente convencidos para plantear porque no pueden pagar impuestos ni mejorar una discusión sobre el futuro de Guatemala y la los salarios de la población, pero hoy en este manera de construirla, sino que se construyeron año nos encontramos que el crecimiento de la partidos de ocasión al servicio de los que riqueza guatemalteca, la capacidad de inversión querían utilizar la política en beneficio de sus de los inversionistas guatemaltecos en otros propios intereses, se terminaron los principios y países de América Central y de América Latina, los valores y se mantuvieron los intereses y eso indudablemente demuestra que tenemos una es lo que nos tiene en la situación que estamos capacidad económica que nos permite cumplir viviendo en este momento. con nuestras responsabilidades sociales y económicas. Ahora, tenemos que enfrentar la realidad, tenemos que reconocernos a nosotros mismos Y yo estoy seguro que eso es posible, para poder enfrentar un proceso de cambio, porque hay un movimiento dentro del sector tenemos que aceptar lo que yo les estaba privado para sincerar la situación en el país y mencionando, no podemos seguir viviendo reconocer que una sociedad donde existe un de las mentiras y del no desconocimiento de Estado débil, donde no existen recursos para nuestras realidades. satisfacer las necesidades de educación, de salud y de trabajo, donde no hay posibilidades ¿Cómo lo vamos a hacer? Por ejemplo: de brindar seguridad porque los organismos de sería un error si queremos transformar seguridad no tienen ni para pagar la gasolina verdaderamente a Guatemala el seguir de sus vehículos, en un país donde no existe evadiendo el reconocimiento de que somos un un mercado competitivo verdadero porque país plurilingüe, multicultural y plurietnico. siguen predominando los monopolios. En un país donde la sociedad no tiene capacidad de Nosotros no podemos seguir trabajando participar abiertamente, es un país que está y construyendo una sociedad que solo sirve encaminado al fracaso y a convertir al Estado para el 50 o menos de la población, tenemos y a la Nación en una nación definitivamente que incorporar a los grupos y a los pueblos fracasada. originarios al proceso de transformación, de desarrollo y al proceso de inclusión y Por lo tanto, nosotros tenemos que pedirle de participación. Tenemos que incluir a los a todos los sectores de la población que acepten jóvenes, y por supuesto tenemos que incluir a sus deberes y sus obligaciones, que gocen de sus logros y de sus éxitos. Pero que se den Vinicio Cerezo 179 cuenta que cada uno de nosotros tiene una Debemos de aceptar que no podemos seguir responsabilidad y un deber. Desde el ciudadano pensando en abrir una discusión bizantina sobre común y corriente hasta el empresario más sí lo que tenemos que tener es más “mercado” grande, hasta el presidente de la República y o más Estado. Todos sabemos perfectamente especialmente todos los funcionarios. En este que la verdad es que tenemos que tener tanto momento estamos viendo juicios en dónde se mercado como sea necesario y tanto Estado ha enjuiciado a funcionarios que no quisieron como la sociedad exija, para satisfacer las cumplir con sus responsabilidades ciudadanas necesidades del pueblo. y eso debe de convertirse en una lección para que aceptemos y exijamos nuestros derechos Entonces no se trata de esas discusiones pero también aceptemos nuestras obligaciones, bizantinas, tenemos que aceptar que tenemos porque de lo contrario el peso de la ley, el que tener una economía competitiva en donde estado de derecho que debemos tener, nos va a los monopolios desaparezcan; porque los conducir tener que pagar los costos y enfrentar monopolios limitan el crecimiento de las la justicia. pequeñas y las medianas empresas, terminan con el empleo y conducen a la población a No es necesario hacerlo, sí todos situaciones de miseria y necesidad. nos proponemos a transformar nuestro comportamiento y así aceptar nuestras Por lo tanto, lo que tenemos que tener es una responsabilidades, este país no va a ser famoso economía competitiva en donde todos tengan internacionalmente por sus juicios, sus condenas oportunidades de emprender, y todos tengan y sus persecuciones debidamente justificadas, oportunidades de tener éxito para compartirlo. sino que va a ser famoso por su capacidad de Solo una sociedad justa con oportunidades, nos construir una sociedad con cohesión social y va a garantizar la paz que tanto necesitamos. con participación en los bienes, en las riquezas Por supuesto, tenemos que darnos cuenta de la y en las oportunidades de este país. ausencia de una voluntad integracionista que aproveche las ventajas de vivir en América Debemos de aceptar que no podemos seguir Central, porque somos el puente entre los dos apoyando la ausencia de voluntad para respetar grandes océanos del mundo y entre los dos a las poblaciones afectadas por las industrias subcontinentes de América y (esto) debe de extractivas. ser aprovechado por Guatemala y todos los centroamericanos, las ventajas económicas y Debemos de ver los ejemplos de muchos estratégicas que ésta (situación geográfica) nos sectores empresariales que han logrado da, porque si no lo hacemos, son las patologías acuerdos con las comunidades para repartir sus del mundo moderno las que van a aprovecharse beneficios con estas comunidades, y ellos han de nuestra situación, impulsando el tráfico de tenido éxito. Pero debemos exigirles a todos drogas, el crimen organizado y por supuesto el el cumplimiento de la ley para que no solo tráfico de seres humanos que tanto daño (nos ha respeten a las comunidades y le aporten sus hecho) y prestigio nos ha quitado. beneficios, sino que también cumplan con sus obligaciones con el Estado, porque los recursos Por lo tanto es necesario, demostrar nuestra que explotan las industrias extractivas son voluntad y aprovechar lo que la naturaleza recursos de la nación, son recursos manejados y Dios nos han dado. La posibilidad de por el Estado y por lo tanto, el uso de los mismo convertirnos en la región estratégica, política tiene que significar riqueza para el pueblo y no y económicamente más importante del mundo. solamente para los grupos privados que vienen Tengo que decir también que tenemos que a explotar esos recursos. aceptar que se ha producido un fenómeno que 180 Para Diseñar el Futuro no es igual en otras partes de América Latina, se mucho carácter, porque parte de la base que ha producido un fenómeno de concentración de nos hemos equivocado al enfrentarnos y al la propiedad en pocas manos para la explotación dividirnos, parte de la base que debemos de de los productos que son fundamentales para la reconocerlo y que todos de una manera u otra, exportación. Nosotros tenemos definitivamente hemos pasado por sobre la ley y que debemos que darnos cuenta de que tenemos que legislar y de ahora (en adelante) aceptar que si queremos hacer acuerdos con los grandes productores de un país ordenado, tenemos que respetar la ley, nuestros productos de exportación para seguir cumplir hasta la ley de tránsito, porque eso es dejando tierra para la producción de alimentos fundamental. y para que los campesinos no se conviertan en nómadas que destruyen sistemáticamente los El desafío es reconocernos a nosotros recursos naturales de esta Nación, botando los mismos, aceptarnos, aceptar que hemos pecado bosques para satisfacer su hambre. contra los intereses de la nación y la confianza de la gente, el desafío es tomar decisiones Tenemos que finalizar diciendo que muchos simples, respetar la ley, respetar las colas a los de esos problemas se producen porque hay una que por respeto llegaron antes, respetar a los ausencia de un compromiso con los intereses de demás porque son diferentes, respetar a los más la nación y de nuestros pueblos. Tenemos que débiles y a los más necesitados, respetar a la aceptar que tenemos que cambiar. Se trata de autoridad. Exigir que la autoridad nos respete, cambiar, y por eso afirmo para terminar, que respetar la honra de los demás y no condenarlos Guatemala y los guatemaltecos se enfrentan sin antes escucharlos, porque para cambiar a a un enorme desafío, un desafío que requiere Guatemala nosotros tenemos que cambiar de nosotros mucho valor, mucho entereza y primero. Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Discurso del Presidente de la República de Costa Rica en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en ocasión de la Visita de Estado Presidencial a la República de Guatemala Febrero, 2016

Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

LUIS GUILLERMO SOLÍS*

Amigas y amigos: con la sangre de muchos mártires. Permítame que honre su memoria y que lo haga, además, Constituye un señalado honor para mí recordando la hospitalidad con que muchas realizar esta visita académica a la más que y muchos universitarios guatemaltecos – tricentenaria y prestigiosa Universidad de San perseguidos en momentos muy oscuros pero Carlos de Guatemala. Fundada en 1676 bajo la ya afortunadamente superados en la vida de adscripción de “Real y Pontificia Universidad esta querida Nación- fueron acogidos en de San Carlos Borromeo”, su lema “Id y las universidades costarricenses con afecto enseñad a todos” nos convoca aún hoy y más y respeto. Ellas y ellos siguen siendo un que nunca antes, a la permanente búsqueda del recordatorio permanente del compromiso que conocimiento como un derecho democrático y tenemos con la construcción de sociedades más una obligación pedagógica. justas, más prósperas y más felices.

Asisto complacido a su invitación, señor Deseo aprovechar esta oportunidad para Rector Magnífico, en mi doble calidad de referirme a un tema generalmente rehuido por Presidente de la República de Costa Rica y los políticos de mi país, pero que constituye profesor universitario. Como mandatario, traigo un asunto medular para el desarrollo de toda hasta esta noble Casa de Estudios el saludo Centroamérica: la integración regional. Y me respetuoso y fraterno del pueblo de Costa Rica. refiero a la integración contemporánea –la Un pueblo que admira a Guatemala y se sabe surgida de los acuerdos de paz y del proceso hermanado a ella por lazos que se pierden en de normalización democrática posterior a su la historia. firma- y no a la histórica, que es bien conocida y cuyos particulares y significado para el Como investigador y profesor me permito momento actual, tendremos que discutir en otro trasladarle mi reconocimiento por la notable momento. contribución que esta Universidad ha realizado en todos los campos del saber humano. Una ¿Es la integración el sino de Centroamérica? contribución que, además, se ha visto regada ¿Constituye esta aspiración de larga data, un camino cierto para el desarrollo regional?

* Presidente de Costa Rica ¿Está preparado el Sistema de la Integración 182 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

Centroamericana, el SICA, para asumir la tarea Y más todavía si les sobreponemos, como política de concretarla? ¿Dónde se encuentran un gran manto multicolor tachonado de sus principales desafíos? Complacido, les sabidurías ancestrales, a los territorios donde propongo algunas reflexiones al respecto. pueblos aborígenes habitan desde tiempos inmemoriales. Uno de mis maestros historiadores y reconocido experto en el devenir Tan extraordinaria realidad fue entendida en centroamericano del siglo XIX, Ralph Lee lo político por quienes, desde dentro de la propia Woodward, sostenía que Centroamérica era, ante Centroamérica pero principalmente desde fuera todo, una “Nación dividida”. En la perspectiva de ella, se enfrentaron por dominarla. de Woodward, el surgimiento de nuestra región a la vida republicana independiente Dejo de lado en estas consideraciones a los en 1821 rompió con una lógica unitaria que, pueblos originarios, pues sus sistemas políticos antropológica y culturalmente contenida en el por definición no estaban constituidos en torno concepto original de “Mesoamérica”, había a la noción de Estado-nación en la acepción alcanzado grados importantes de continuidad y Occidental más moderna. Sin embargo sí resulta madurez durante la interfase colonial. evidente que, con el descubrimiento, conquista y colonización el Istmo centroamericano fue Para él, la expresión política más notable rápidamente convertido por España en una única de aquella realidad lo fue la Capitanía General circunscripción territorial dividida, para efectos con sede titular en Guatemala, espacio que militares, eclesiásticos y administrativos, en la independencia fragmentó y que nunca se cuerpos políticos menores que se multiplicaron recompuso debido, entre otras razones, a las con el tiempo, algunos de ellos bajo jurisdicción luchas entre conservadores y liberales. Todas inglesa. ellas inmersas en la compleja geopolítica caribeña de la primera mitad del siglo XIX. De esa división surgirán después los países del área, fundados tras conflagraciones Tiendo a estar de acuerdo con mi viejo internas de diversa magnitud que, producidas maestro. “Centroamérica” constituye un espacio tras la ruptura política con España en 1821, claramente superior a las divisiones políticas se prolongaron por dos décadas en un primer que lo delimitan. En lo ecológico, humano y momento para luego continuar de manera cultural, las tierras del Istmo –precedidas por el intermitente hasta finales del siglo XIX. anchuroso norte mesoamericano que se extiende hasta la profundidad de las grandes planicies de En un sentido estricto, entonces, Woodward lo que hoy son los Estados Unidos- nuestras tiene razón al afirmar que Centroamérica se tierras fueron región desde mucho antes que convirtió en una “nación dividida”; en un cuerpo aparecieran los seres humanos en ellas. unitario desmembrado por las realidades de la política y de la geopolítica pese a los intentos Aún hoy las fronteras nacionales son de Morazán y los liberales por reestructurarla. incapaces de invisibilizar esas continuidades naturales que las trascienden y que se miran a Sobre el capítulo del “morazanismo” y simple vista desde el Petén hasta el Darién, y de las visiones unionistas de aquellos años desde Chiapas hasta el Golfo de Urabá. Basta (entendidos tales años como todos los del siglo con contemplar nuestras regiones limítrofes XIX) no me detendré más que para afirmar que y las grandes cuencas hidrográficas que las prevalecieron más las tendencias hegemónicas contienen, para comprender cuán profunda y anexionistas que las “integracionistas” es la condición transfronteriza de las mismas. propiamente dichas. Y ello no sólo por las Luis Guillermo Solís 183 tensiones y contradicciones que se produjeron Una integración que, más exitosa que la en el eje Guatemala-San Salvador durante europea en esos mismos años, experimentó un el prolongado conflicto entre los presidentes extraordinario desarrollo que no se detendría Carrera y Morazán. Eso hay que darlo por sino en 1969 con la llamada “Guerra del Fútbol” descontado. entre Honduras y El Salvador.

También lo apunto por las consecuencias A partir de entonces y hasta la suscripción que aquellas tuvieron en los eventos de del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, la mediados de siglo, en particular en la llamada integración centroamericana languideció, Campaña Nacional contra los filibusteros de dominada por la retórica y aletargada en medio William Walker (1856-1860), así como en los de la mayor conflagración política y militar en conflictos que se producirían después, a medida la historia moderna del Istmo. que Centroamérica se fue vinculando cada vez de forma más intensa a los mercados globales No ha de extrañar que la integración del café, envuelta en las turbias aguas del centroamericana, en su versión más actual, enfrentamiento británico-estadounidense en la haya sido “parida” en medio de los estertores Cuenca del Caribe. de la Guerra Fría y como parte integral de los procesos de negociación de la paz en la zona. En Para todos los efectos la integración efecto, convocada la paz por Guatemala bajo el centroamericana no resurge como proyecto hálito del santo Cristo de Esquipulas en 1987, viable y regionalmente aceptado sino hasta la la integración se vio impulsada con la firma del década de los años 1950. tratado del Parlamento Centroamericano y, a partir de entonces y por una década, alimentada La Segunda Guerra Mundial acababa de con los diversos acuerdos y negociaciones concluir con un holocausto sin precedentes y nacionales y regionales a los que hizo posible la las nuevas tendencias desarrollistas empezaban suscripción del “Procedimiento para Establecer –especialmente en Europa Occidental y los la Paz Firme y Duradera en Centroamérica” o EEUU- a aplicar las premisas del keynesianismo Plan de Paz de Esquipulas II. y su “Estado de Bienestar”. A ello se sumaría poco después, insuflada por el mismo espíritu, Llegados a este punto, deseo subrayar el la doctrina de “sustitución de las importaciones” papel determinante jugado por Guatemala, que, en el caso latinoamericano y junto a la entonces presidida por los mandatarios Vinicio lógica de la Guerra Fría, tendría por resultado Cerezo, Ramiro de León Carpio y Álvaro Arzú el inicio de una fase de expansión económica Irigoyen en el proceso que puso fin, gracias a prolongada caracterizada por el crecimiento sin los esfuerzos de una década, a otra –infame y equidad ni democracia. dolorosa- que tuvo como víctimas a millones de mujeres y hombres de todo el Istmo. Es así como hacia finales de esa década Centroamérica logra suscribir elAcuerdo General No menos esfuerzos hicieron los demás de Integración Económica Centroamericana y presidentes del área, sus equipos técnicos así pocos años después la Carta de la Organización como las organizaciones multilaterales (la ONU de Estados Centroamericanos (ODECA). y la OEA) y los grupos de buenos componedores Estos dos instrumentos, a los que se sumarían (Contadora y su Grupo de Apoyo) entre otros, posteriormente otros de similar carácter, se para lograr la paz. Pero es importante recordar constituyeron en la “columna vertebral” de la que fue Guatemala la responsable de que no integración regional. hubiesen exclusiones en el proceso y también el país que convocó la primera cumbre regional en 184 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

Esquipulas, cita de la cual surgió el Parlamento Todo ello al tiempo que se presentaba Centroamericano y de la cual sin duda se nutrió al mundo como el segundo caso exitoso de el Plan de Paz. integración regional después de la Unión Europea, y se proclamaba como la primera en En fin, que de todo este proceso surge adoptar la agenda de la Cumbre de Río. Este el “nuevo” Sistema de la Integración logro no fue para nada pequeño. Centroamericana (SICA). Y lo hace generando una enorme expectativa. Alcanzados los Centroamérica, región pobre y ceses de fuego, consolidada la normalización subdesarrollada que apenas salía a tientas de política por medio de comicios libres, limpios una década de violencia, asumía sin timidez e internacionalmente garantizados, establecidos la agenda más ambiciosa propuesta por las los protocolos para los diálogos de reconciliación Naciones Unidas y con ello, se convertía en nacional, habiéndose avanzado en el desarme el estandarte de vanguardia del desarrollo de los grupos irregulares e insurreccionales, la sostenible, concepto el cual “aterrizó” en la integración regional aparecía como el camino ALIDES primero, y en el acuerdo bilateral con idóneo para alcanzar el desarrollo, único los EEUU (CONCA-USA), después. ámbito no contemplado en el “Procedimiento” de Esquipulas II. Han pasado más de tres lustros desde esos acontecimientos y lo que parecía un horizonte Es importante subrayar el apoyo que la muy promisorio para Centroamérica se ha propuesta integradora recibió de la Comunidad ido convirtiendo en marasmo, en parálisis y Internacional. desaliento. Hoy nuestra región no está más cerca de la integración de lo que lo estaba hace A partir de 1991 (fecha de la firma del 15 años y peor aún, podría encontrarse en una Protocolo de Tegucigalpa) y hasta 1997 (año en fase regresiva, alejándose del objetivo que nos que se dio a conocer la última gran propuesta fijamos entonces. reforma del SICA de la mano de Edward Best), Centroamérica recibió aportes por miles Varias son las razones que podrían explicar de millones de dólares principalmente de la este estado de cosas, pero voy a referirme a Unión Europea, los EEUU, España, Japón, cinco que a mi juicio resultan especialmente Corea, Taiwán, México, y de los organismos relevantes al respecto. No las menciono en financieros y multilaterales internacionales orden de prioridad. (Naciones Unidas, OEA, BID, FMI, Banco Mundial, Corporación Andina de Fomento, etc.). Esta expresión de solidaridad encontró eco en una región ayuna de recursos para 1. La debilidad institucional, potenciar el desarrollo humano. descoordinación y deficiente capacidad operativa del SICA, sus órganos y En menos de una década, el SICA entidades especializadas. fue capaz de suscribir la Alianza para el Desarrollo Sostenible, el Tratado Marco de Pese a que la institucionalidad del SICA Seguridad Democrática, crear la Comisión es muy compleja, amplia y buena parte de ella Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, la de larga data (su origen se remonta al período Secretaría de Asuntos Sociales y la Secretaría 1958-1961), su debilidad es manifiesta. Esa de Asuntos Turísticos. debilidad es política en primer lugar, pues los Estados miembros de la ODECA primero, y Luis Guillermo Solís 185 del SICA después, han sido muy renuentes de sus titulares quienes, conscientes de la para dotarla de potestades supranacionales. resistencia de los Estados a mirar al Secretario La negativa de otorgarle tales capacidades le o Secretaria como una suerte de “presidente impide emitir resoluciones vinculantes y ello, regional”, optan por mantener un bajo perfil a su vez, convierte a sus procesos de toma de que termina conspirando contra la requerida decisiones en actos meramente simbólicos, la versatilidad del cargo. mayoría de los cuales sólo son aplicados de forma voluntaria y por lo tanto asimétrica. A ello se suma la relativa autonomía de las secretarías y otras entidades especializadas del El asunto es grave en lo que toca a las Sistema, muchas de las cuales gozan de niveles instancias ejecutivas del Sistema (especialmente de autonomía funcional y financiera mayores la Secretaría General y las secretarías y que las de la propia Secretaría General. consejos sectoriales), pero lo es aún más cuando se trata de órganos como el Parlamento Semejante condición les permite asumir Centroamericano o la Corte Centroamericana papeles de protagonismo institucional que con de Justicia en lo que toca a aquellos Estados frecuencia ponen en entredicho la armonía de que forman parte del Sistema, pero que no las políticas regionales, haciendo que éstas han ratificado los protocolos fundacionales de luzcan descoordinadas y difusas. dichas instituciones.

Pero la debilidad institucional también se manifiesta en los ámbitos financiero, 2. La poca efectividad de conducción, administrativo y de coordinación sistémica. En construcción de consensos y seguimiento lo que toca a lo financiero, la baja aportación de acuerdos. de recursos de los países miembros ha obligado a las instituciones a buscar fondos para sus El SICA funciona a partir de acuerdos que proyectos en el ámbito externo, incluyendo en se toman en lo fundamental, en dos niveles el sector privado. políticos: el de los consejos ministeriales y el de la reunión de presidentes, presidentas y jefes Esta circunstancia no sería grave si existiera de Estado. Tales acuerdos, de la más diversa un equilibrio entre los fondos propios y los de naturaleza, aunque no son de acatamiento fuera del Sistema, sin embargo no existiendo obligatorio por ninguna de las partes, parten los primeros el resultado ha sido la adopción del supuesto que serán acogidos y puestos de agendas manifiestamente prioritarias para en ejecución en un espíritu de buena fe. En los actores externos, relegando en muchas la práctica, sin embargo, ello sólo es posible ocasiones aquellas más cercanas a los intereses si, además de la voluntad política requerida de los países centroamericanos propiamente para su concreción, existe un mecanismo dichos. de seguimiento que permita garantizar su aplicación en los plazos definidos para ello. La Secretaría General del SICA, por su parte, no ha sido capaz de cumplir a plenitud En la actualidad el SICA tiene un su función coordinadora y dinamizadora del acumulado de varios miles de estos acuerdos conjunto del Sistema. Esto es el resultado de sin ejecutar, ejecutados sólo de manera parcial, la renuencia de los Estados de conferirle la o sin información sobre su estado. autonomía deseable para que pueda asumir tan importante rol. Sin embargo este fenómeno Evidentemente esta es una situación también tiene que ver con la timidez de algunos indeseable que no debería existir si funcionaran 186 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana debidamente las instancias llamadas a conducir liderazgo o prioridad de dar seguimiento el proceso, a saber, la Secretaría General, a la agenda regional. Este problema se ve la Presidencia Pro-Témpore las secretarías agudizado, además, por la tendencia de cada sectoriales y otras instancias especializadas. PPT de asumir y promover una “agenda con Este es un asunto de importancia medular. Si énfasis propio”, la cual posterga todavía más la los acuerdos regionales no se cumplen o se adoptada regionalmente. cumplen solo a medias, la credibilidad de todos el Sistema se pone a prueba. Y más aún, se produce un fuerte cuestionamiento a la propia razón de ser de éste. 3. Asimetrías estructurales.

En efecto, si los Estados parte toman Centroamérica es una región marcada decisiones para incidir sobre temas centrales de por profundas diferencias estructurales la agenda centroamericana, tales acuerdos no entre los Estados que la componen. Estas se concretan y nada sucede en la realidad del diferencias, que se evidencian en los Índices de área, ¿cómo se puede justificar la existencia de Desarrollo Humano y otras fuentes estadísticas un Sistema cuyas resoluciones carecen de toda (Latinobarómetro, OCDE, Foro Económico relevancia o cuyos Estados no los acatan? Mundial, BID, Banco Mundial), no son en sí mismas un impedimento para la integración Lo anterior se ve complicado aún más regional. Todo lo contrario. No obstante ello, por la “regla del consenso” adoptada por los siendo uno de los objetivos principales de ésta Estados miembros del SICA. Este mecanismo, la eliminación gradual de las asimetrías entre de uso corriente en las instancias multilaterales, las partes, la ausencia de recursos financieros constituye un factor que supuestamente para lograrlo constituye un serio impedimento coadyuva a alcanzar niveles superiores de para el éxito del proceso. cumplimiento en el tanto adopta una perspectiva inclusiva, respetuosa de la diversidad y del En la experiencia europea, por ejemplo, derecho al disenso. el eje franco-alemán resultó fundamental para generar el “jaloneo” de las demás economías Desde hace varios años a esta parte, sin por medio de fondos de compensación. embargo, el consenso ha empezado a utilizarse Diseñados para convertirse en plataformas de como veto para impedir que se acoja la voluntad equidad que permitieran a los miembros más mayoritaria del conjunto de actores del SICA. atrasados de la entonces Comunidad Económica Semejante situación contraviene el espíritu Europea “alcanzar” progresivamente a los fraternal y de buena fe que debe prevalecer más adelantados, tales recursos resultaron en el foro y, más aún, se ha convertido en un esenciales para construir infraestructuras, irritante en las relaciones entre algunos de sus reformar los sistemas de educación media y Estados parte. superior, armonizar los regímenes regulatorios, fiscales y de seguridad social, promover Finalmente se debe señalar que la la investigación y el desarrollo, fortalecer Presidencia Pro-Témpore del SICA se traslada las instituciones democráticas, mejorar las de titular cada seis meses. Esta práctica, prácticas administrativas, establecimiento de originalmente concebida para dar participación políticas de igualdad de género, etc. a toda la membresía y mayor gobernabilidad al Sistema, se ha convertido en un factor El resultado final de este esfuerzo, sumado disociador cuando el país encargado de al régimen de moneda única y las políticas de liderar la PPT no es capaz por falta de tiempo, plena movilidad intra europea (Shengen), fue Luis Guillermo Solís 187 la incorporación en pocos años de países como requiere de reformas profundas, pero una España, Irlanda, Italia y Grecia (y posteriormente buena parte de él sí se encuentra desactualizada algunos de Europa Central y Oriental), a las y sus principales disposiciones ya no reflejan mejores prácticas y los estándares económicos los signos de los tiempos. Para empezar, la de los socios de mayor desarrollo relativo. integración de seis naciones que dio paso al Protocolo se ha convertido en una de ocho con Centroamérica no disfruta de semejantes la incorporación plena de Belice y la República condiciones y más bien se ve cautiva por Dominicana al Sistema regional. Sólo este asimetrías intra e inter regionales que se han cambio ameritaría una reconceptualización del incrementado con los años. Esta realidad ha documento, asunto que adicionalmente debe vuelto aún más difícil la tarea integradora, pues a tomar en cuenta el creciente número de países falta de fondos de compensación o equivalentes, observadores con que cuenta. la región se ha escindido en sub-bloques de muy diferente desarrollo económico, social, político Sin embargo la reforma del Protocolo e institucional los cuales conviven en un mismo debería ir más allá. En efecto, si bien la tarea es espacio geopolítico, incapaces de armonizar sus compleja y requerirá de un proceso prolongado políticas públicas a partir de parámetros más o y profundo de reflexión, se vuelve obligatorio menos homogéneos. incorporar al Protocolo los cambios derivados de los nuevos paradigmas adoptados en la En ese contexto, Centroamérica padece de región de principios de los años 1990 a esta una serie de disfunciones que pesan gravemente parte. sobre la posibilidad de alcanzar una integración más eficaz y perfecta. Entre otros temas, los países centroamericanos deberían replantearse asuntos Son problemáticas que van desde la tales como la democracia, el desarrollo e incluso prohibición expresa de muchas legislaciones la modalidad de integración que buscan y que nacionales de utilizar los recursos públicos en ha sido alterada, por ejemplo, por la adopción el territorio de otros Estados (con el fin, por de tratados de libre comercio. ejemplo, de implementar campañas de salud transfronteriza), pasando por las marcadamente A ese respecto, el surgimiento de nuevos rigurosas políticas migratorias, hasta las agrupamientos regionales tales como el ALBA, onerosas medidas aduanales y fiscales que la Alianza del Pacífico o la CELAC requieren se erigen como barreras infranqueables para de Centroamérica perspectivas acerca de dónde muchas actividades comerciales. y cómo se mira ubicada en la geopolítica de la segunda mitad del siglo XXI.

De igual manera deben colocarse en el 4. Caducidad del Protocolo de debate los espacios de participación de la Tegucigalpa. sociedad civil (actualmente incorporada en el Consejo Consultivo), el marco jurídico de Resulta más que evidente que el principal la integración, el papel del llamado Comité instrumento del Sistema de Integración, la Ejecutivo y los plazos de ejercicio y potestades piedra angular sobre la que éste descansa, el de la PPT. Protocolo de Tegucigalpa, está ya superado por los acontecimientos y por la historia regional. Habida cuenta de la importancia que la Por razones obvias no todo el Protocolo seguridad regional ha adquirido como resultado de las dinámicas del crimen organizado en el 188 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

Istmo, y pese a la existencia del Tratado Marco en un ámbito (el de las relaciones exteriores), de Seguridad Democrática (que también debe especialmente sensible para algunos de sus revisarse), resultaría conveniente incorporar jerarcas. este tema al texto del Protocolo de forma explícita. Un caso que ejemplifica una clara oportunidad perdida, fue el derivado de la Como se ve estos aspectos requieren de un negativa de varios países del SICA de aceptar proceso de discusión que va mucho más allá y avanzar en una propuesta costarricense de de pequeños ajustes normativos. Alude a una adopción de una posición conjunta en torno reconsideración completa de la integración al tema del cambio climático acompañados de como objetivo regional tal y como los gobiernos México y Colombia. vienen planteándolo sin éxito desde el año 2010 (Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Semejante posibilidad hubiese permitido Gobierno de San Salvador). a varios países –como los caribeños, que tenían interés en lograr una amalgama con Centroamérica- potenciar sus propias advertencias sobre los efectos del cambio 5. Centroamérica frente al mundo. climático en los Estados ribereños e insulares localizados en ese mar. Desgraciadamente Uno de los aspectos que debería formar y pese a que los presidentes emitieron una parte de la lógica de la integración es el directriz favorable en ese sentido, las y los posicionamiento de Centroamérica frente a la ministros de ambiente rechazaron por mayoría agenda internacional. Valga decir, la búsqueda esta iniciativa, liquidándola en la práctica a de entendimientos armónicos de cara a los temas partir de todo tipo de objeciones burocráticas. más acuciantes de las relaciones internacionales, tanto globales como regionales. Esta obligación no es menor; parte del reconocimiento de Centroamérica como una región especialmente EN CONCLUSIÓN: vulnerable cuyos intereses se ven mejor servidos en el marco de visiones homogéneas de asuntos Tomando en cuenta todo lo anterior, ¿qué tan centrales como los relativos a seguridad hacer? (crimen organizado, terrorismo, migraciones), salud (pandemias), ambiente (desastres, cambio Pienso que se presenta una oportunidad climático, protección de áreas de conservación), única a los Presidentes y Jefes de Gobierno de económicos y comerciales (acuerdos de libre los países del SICA para dar un “golpe de timón” comercio, facilitación comercial, etc.) que devuelva fuerza y sentido de propósito al proceso de integración regional. No cabe Desafortunadamente ha resultado muy ninguna duda, me parece, sobre la pertinencia difícil lograr consensos regionales en estos de la integración tanto como proyecto histórico temas y más todavía, definir posiciones comunes que se justifica en sí mismo, como espacio para en muchos de esos temas. Esta circunstancia la construcción de un espacio de interacción con es el resultado de los niveles diferenciados la sociedad internacional. Tampoco parecieran de desarrollo relativo de los países del área. existir cuestionamientos significativos sobre el Sin embargo también tiene que ver con la modelo adoptado por Centroamérica aunque renuencia de algunos Estados parte del SICA de podrían producirse contradicciones crecientes “conceder” parte de sus prerrogativas soberanas entre éste –denominado de integración Luis Guillermo Solís 189 abierta- y el predominante ahora que se están Se requiere también una reconsideración de constituyendo “megabloques” comerciales los liderazgos tutelares en las instancias de toma entre Asia, Europa y América. de decisiones del Sistema. Hasta el momento quienes han ocupado esos cargos han sido Esa acción decisiva debería conllevar la funcionarias o funcionarios de planta, técnicos adopción de una agenda acotada de temas o algunos ex cancilleres, personas todas muy en los que se pueda avanzar con rapidez, honorables pero no siempre dispuestas a la superando las inercias de los últimos diez dedicación extraordinaria que dichos cargos años. Valga decir, demostrar con acciones muy conllevan o poseedores de la visión y liderazgo concretas, susceptibles de ser implementadas requeridos para “moverlos de lugar”. en un breve plazo, la voluntad de los Gobiernos centroamericanos de avanzar sin Esto lo digo con todo respeto, de cara a más dilaciones hacia el horizonte de progreso la próxima sustitución de la Secretaría General humano y crecimiento económico definidos en pero también en lo que toca a varas entidades el Protocolo de Tegucigalpa. del Sistema. En este sentido, me parece que los Estados parte deben asumir un compromiso Y es precisamente ahí, en ese mismo doble frente –al menos- el próximo Secretario Protocolo, en donde se debería producir una o Secretaria General del SICA. En lo político, de las principales y más urgentes acciones con dotarle de potestades especiales para que el fin de iniciar el proceso de su reforma. En lleve adelante el plan de reforma sistémica efecto, si algo necesita el Sistema regional es el que los Gobiernos acuerden. En lo financiero, refrescamiento, actualización y relanzamiento comprometerse a reforzar con recursos de la integración con miras a la segunda mitad extraordinarios a la Secretaría General con ese del siglo XXI. Ello, aun sabiendo que tal mismo propósito. esfuerzo no se agotará en un acto y que, por lo tanto, deberá convertirse en el hilo conductor Finalmente, estoy convencido que uno de los esfuerzos gubernamentales a lo largo de de los pilares de la nueva configuración del varios años. SICA tiene que estar vinculado a los temas más acuciantes de la agenda internacional. En Creo a este respecto que Centroamérica particular aquellos generalmente denominados cuenta con suficientes recursos propios para “emergentes”, a saber: cambio climático y acometer este desafío. No lo afirmo con desastres, pandemias, crimen organizado arrogancia ni por creer que nuestros Estados y terrorismo. Aquí el margen de acción están por encima de otros, como los europeos, para Centroamérica es muy importante y su que cuentan con una larga experiencia en temas capacidad de incidencia significativa. relativos a la integración. En particular, y a propósito de la adopción Sin embargo sí estoy convencido que el de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, ejercicio de “refundación” del SICA no puede la región entera, incluyendo en lo posible a ni debe ser mediatizada por terceros actores. México y Colombia pero también a los países Las sugerencias de mejora, todas ellas, siempre insulares del Caribe Oriental y las Antillas, serán valiosas y deben recibirse con gratitud. debería asumir como responsabilidad propia Sin embargo han de ser los propios Estados la construcción de posiciones armónicas en parte del Protocolo quienes deberán asegurarse temas de pertinencia general. Y, además, del contenido de la reforma y sus impactos hacerlo teniendo como objetivo particular en las sociedades del Istmo y en la República el mejoramiento de las condiciones de las Dominicana. poblaciones mayormente vulnerables: mujeres, 190 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana niñas, niños y adolescentes, adultos mayores, No estoy convocando la visión morazánica indígenas y afrodescendientes. de otrora. Hoy no caben las aspiraciones unionistas de entonces basadas en visiones Esto último no es asunto menor. Uno de militaristas y anexionistas que poco aportarían los temas más postergados en el proceso de en un mundo como el actual, dominado por integración centroamericano es el social. las fuerzas de la globalización, la innovación y el cambio tecnológico acelerado. Tampoco Si bien existe un Tratado de Integración me refiero a lo que algunos han dado en llamar Social suscrito desde 1995, la agenda social no la “gran Patria centroamericana”, un concepto ha contado con apoyo importante de los Estados. más retórico que viable para convocar a la Si bien en un sentido estricto el principal Centroamérica necesaria. responsable de atender los asuntos sociales (políticas públicas destinadas a subsanar las Cuando apelo a restituir la unidad perdida en necesidades básicas de la población) es el 1821 lo hago en un sentido más bien figurativo. Estado Nación, lo cierto es que algunas de esas Es decir, en la lógica de recuperar unidad en la tareas requieren de un “segundo piso” regional. diversidad y sobre todo, lograrla a partir de un SICA reconstituido y fortalecido. Creo que ello Lo digo por cuanto asuntos tales como es enteramente posible y aún más deseable en el las políticas de movilidad intrarregional, tanto nuestros países sólo lograrán encontrar un los procesos de acreditación académica, lugar relevante en la Comunidad Internacional los mecanismos para el fomento de la de la segunda mitad del siglo XXI, si logran competitividad, las políticas de lucha contra articular propuestas armónicas en torno a los enfermedades transmisibles y pandemias, etc., principales temas de la agenda mundial. dependen en buena medida de la capacidad del Sistema en su conjunto de contar con grados En cualquier caso, no veo a la integración del armónicos de desarrollo. futuro como un objetivo en sí mismo sino como parte de una visión que parte de un concepto Señoras y señores: muy aterrizado: la obligación de construir países en donde las personas se conviertan en Amigas y amigos todos: los ejes articuladores de las políticas públicas nacionales y regionales. No puede haber una Inicié estas reflexiones aludiendo a mi viejo obligación mayor que esa: dotar a los pueblos profesor Ralph Lee Woodward cuando decía de las condiciones a las que tienen derecho para que Centroamérica es una “Nación dividida”. vivir mejor, con mayores grados de bienestar Ahora las termino diciendo que no tiene por económico y espiritual, en un entorno natural qué seguir siéndolo. limpio y sostenible.

Casi doscientos años después de nuestra Permítaseme entonces augurar lo mejor independencia, la Centroamérica de entonces para Centroamérica y decir, en esta Guatemala se ha transformado. La que era un bloque eterna que tanto admiro y quiero, que espero que administrativo y político disperso, fracturado tengamos la lucidez y la voluntad para alcanzar, por la guerra civil, es hoy una vibrante con visión regional, el horizonte de esperanza, comunidad de naciones soberanas que cuentan paz, prosperidad y felicidad a los que nuestros con un Sistema de integración regional que pueblos aspiran. podría restituir, en nuevos términos, la unidad perdida en 1821. Muchas gracias IMPRESO EN LOS TALLERES DE PROCOIN GUATEMALA 2016 600 EJEMPLARES