Revista MERCOSUR de políticas sociales - ISSN 2523-0891 (impreso) Vol 1 : 2017 : pp. 241-268 - doi: 10.28917/ism.2017-v1-241 ARTÍCULO ORIGINAL

ENFOQUES NOVEDOSOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES. APLICACIÓN DE UNA METODOLOGÍA DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL CENTRAL NOVAS ABORDAGENS PARA O DESENHO DE POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS. APLICAÇÃO DE UMA METODOLOGIA DE EXCLUSÃO SOCIAL NO DEPARTAMENTO CENTRAL José Galeano Monti*

Resumen: En el , como en la mayoría de los países latinoamericanos, las políticas públicas destinadas a la atención de poblaciones y territorios vulnerables, han estado guiada históricamente por el criterio de la pobreza medida según ingresos. Actualmente, en varios países de Europa y otras regiones, el enfoque de la pobreza está siendo desplazado por perspectivas más complejas de la exclusión social. Se trata de trascender las limitaciones que resultan del enfoque unidimensional de pobreza el cual restringe las posibilidades de dar respuestas integrales a los problemas de la sociedad. El concepto de exclusión social posee cualidades, que trascienden al de pobreza, por su carácter estructural, relacional, dinámico, multidimensional y politizable. En este artículo realizamos una revisión crítica al abordaje y a la medición de la pobreza y se expone una experiencia novedosa de medición de la exclusión social de los hogares que se encuentran en asentamientos del Departamento Central del Paraguay, con datos e informaciones de los niveles de bienestar de dicha población. El Departamento Central es el más pequeño de los 17 del Paraguay, pero acumula el 35% de la población total, fruto de la importante migración campo ciudad que ha experimentado el país. El estudio busca contribuir a la mejora del diseño, implementación y gestión de los programas sociales de Paraguay y de la región, a partir de la conceptualización multidimensional de la exclusión social en términos más amplios que el de la simple medición de la pobreza como carencia de ingresos. Palabras clave: exclusión social, asentamientos, Departamento Central, políticas públicas, pobreza.

Resumo: No Paraguai, como na maioria dos países latino-americanos, as políticas públicas voltadas para atender populações e territórios vulneráveis ​​historicamente foram guiadas pelo critério de pobreza medido por ingresso. Atualmente, em vários países da Europa e de outras regiões, o foco da pobreza está sendo deslocado por

* Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, Paraguay. Email: [email protected] Recibido: 30/04/2017. Aceptado: 07/07/2017.

241 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 perspectivas mais complexas de exclusão social. Trata-se de transcender as limitações que resultam da abordagem unidimensional da pobreza, que restringe as possibilidades de dar respostas integrantes aos problemas da sociedade. O conceito de exclusão social tem qualidades que transcendem a pobreza, devido ao seu caráter estrutural, relacional, dinâmico, multidimensional e politizável. Neste artigo, realizamos uma revisão crítica da abordagem e medição da pobreza e apresentamos uma experiência inovadora de medir a exclusão social das famílias em assentamentos no Departamento Central do Paraguai, com dados e informações sobre os níveis de bem-estar. da referida população. O Departamento Central é o menor dos 17 departamentos do Paraguai, mas representa 35% da população total, como resultado da importante migração para a cidade que o país experimentou. O estudo visa contribuir para melhorar a concepção, implementação e gestão de programas sociais no Paraguai e na região, de mais ampla do que simplesmente medir a pobreza conceptualização multidimensional da exclusão social em termos, tais como a falta de renda. Palavras-chave: exclusão social, assentamentos, Departamento Central, políticas públicas, pobreza.

1. Introducción

Históricamente en el Paraguay los 17 departamentos del Paraguay, aunque estudios gubernamentales y académicos el más poblado, y es colindante con la sobre pobreza, han concentrado su foco Capital. Como ya dijimos, en los últimos de atención en las poblaciones del sector 25 años este departamento tuvo un alto y rural, tanto la población campesina, sostenido crecimiento poblacional y en la como la población indígena. Se presenta actualidad vive en él aproximadamente el así un problema, que no está siendo 35% de la población paraguaya. cubierto, que consiste en el fenómeno del Esta desatención a la problemática importante crecimiento urbano, a causa del crecimiento urbano, ha ocasionado del fenómeno de migración interna, un desconocimiento sistemático sobre que en el caso y contexto paraguayo se la situación de vulneración de derechos encuentran en vigencia, en auge, y no básicos de estas personas que han migrado está siendo planificada. del campo a la ciudad. El diagnóstico Entre los años 1950 y 2016, la sobre este problema y el conocimiento población paraguaya se multiplicó al de las condiciones de vida en las que menos por cinco a nivel nacional. Este se encuentran estas personas y estos crecimiento se dio de manera desigual ya territorios no ha sido suficientemente que, mientras que en la ciudad capital del explorado. Es una tarea pendiente para país la población se multiplicó por 2,5, en la construcción de políticas públicas, el Departamento Central la población se ya que sin éste no se puede proyectar multiplicó casi por 12. El Departamento ni planificar ningún objetivo, acción ni Central es el más pequeño territorio de los cambio a lograr.

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Este trabajo se plantea analizar países de América Latina. Del total de la situación de exclusión social en las estos programas, 38 de ellos tienen como que se encuentran los asentamientos criterio de selección de beneficiarios a del Departamento Central, que fueron personas que se encuentran en situación creciendo en número y en población en de pobreza o pobreza extrema. Bolivia las últimas décadas.1 Nuestro propósito es el único país de los 21 que no tiene se articula con el Plan Estratégico del en cuenta a la pobreza como criterio de Acción Social del MERCOSUR y con selección de las personas beneficiarias de los Objetivos de Desarrollo Sostenible sus programas (CEPAL, s/f). establecidos por Naciones Unidas En el contexto paraguayo, el primer (ODS), que señalan en su Objetivo 11 documento de política social data del la meta de “lograr que las ciudades y los año 2001, en lo que se denominó la asentamientos humanos sean inclusivos, Estrategia Nacional de Lucha contra la seguros, resilientes y sostenibles” Pobreza y la Desigualdad (Secretaría de (Naciones Unidas, 2016). Acción Social, 2002). Hasta el año 2017 En el Paraguay, así como en los los principales programas –por cobertura países latinoamericanos, es notorio que, y presupuesto– impulsados por los en los principales programas sociales y gobiernos paraguayos son “Tekoporã” políticas públicas destinadas a atender y la “Pensión Alimentaria para Adultos a las poblaciones y territorios más Mayores”. Ambos programas utilizan vulnerables, los criterios de pobreza o principalmente el criterio de encontrarse de necesidades básicas insatisfechas, en situación de pobreza –y los aspectos son los que sirven para seleccionar a que conlleva en el empleo, la vivienda, la los beneficiarios de dichos programas. educación, la salud–, para seleccionar y Una prueba de esto son los programas focalizar a las personas beneficiarias. de Transferencias Monetarias Una de las interrogantes que Condicionadas que tienen prácticamente motivan al presente trabajo consiste en todos los países latinoamericanos ¿qué pasaría si la utilización del criterio como estrategias de mitigación, lucha, de estar en situación de pobreza para la erradicación y asistencia a las personas selección de las personas beneficiarias que se encuentran en situación de de los programas sociales no es el más pobreza o de pobreza extrema. pertinente en términos de intervención Existen, al año 2016, 48 programas de políticas públicas? de transferencias condicionadas en 21 Según especialistas y técnicos de la sociología y del ámbito de las políticas públicas, el enfoque de la pobreza tiene 1 Esta encuesta se desarrolló en el limitaciones, en vista a que se constituye marco del proyecto 14-INV-364 “Primera Encuesta de Exclusión Social del en “una concepción estática, [entendida] Departamento Central de Paraguay”, como situación de bajos ingresos en financiado por el CONACYT a través del un momento determinado del tiempo” Programa PROCIENCIA con recursos del Fondo para la Excelencia de la Educación (Laparra y Pérez Eransus, 2008, p.183), e Investigación - FEEI del FONACIDE. y porque “no explica procesos sociales

243 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 precisos, ni proporciona en principio un de acuerdo a los distintos territorios y conocimiento profundo de la estructura necesidades locales. social” (Tezanos, 2001, p.17). Este trabajo tiene el objetivo general Los enfoques tradicionales en el de describir la situación de exclusión análisis de la pobreza ponían énfasis en los social de la población que vive en los factores derivados del ámbito económico asentamientos de 16 de los distritos del básicamente. Hablar de exclusión social, Departamento Central del Paraguay, a en cambio, conlleva a ampliar el espectro través de la implementación y aplicación de ámbitos de análisis de muchas otras de una encuesta de exclusión social. esferas de la vida que son susceptibles Se plantean como objetivos de generar integración y exclusión social específicos: (Subirats et al., 2005, p.19). - Aportar insumos, en términos En la década de los ‘80 del siglo XX, analíticos, a un enfoque que el concepto de exclusión social empezó a se distancie del abordaje utilizarse con el impulso de la Comisión unidimensional de la pobreza, Europea, en sustitución del concepto de para adherirse al enfoque de pobreza debido a “la extensión de cierto la exclusión social de carácter consenso en cuanto a la necesidad de complejo, dinámico y crítico. superar la orientación economicista del - Establecer un sistema de concepto de pobreza” (Laparra y Pérez dimensiones e indicadores de Eransus, 2008, p.183). exclusión social aplicado al En el incipiente contexto de contexto paraguayo y de la región. desarrollo e implementación de diversas - Proveer información de los políticas públicas en el Paraguay, es territorios más excluidos del pertinente centrar la atención en la Paraguay a las instituciones focalización de los beneficiarios de los públicas gestoras de los proyectos diversos programas sociales, ya que y programas sociales del Estado resulta –junto con la acertada hipótesis paraguayo. causal de los programas sociales– el - Cooperar en el proceso de elemento principal del éxito de las focalización de la población más políticas públicas y por tanto del impacto excluida, para la articulación de en la mejora de la calidad de vida y el políticas públicas y programas ejercicio pleno de sus derechos por parte sociales. de personas en situación de pobreza, Este trabajo, por su carácter marginación y exclusión social. multidimensional, se enmarca dentro del Resulta fundamental identificar a Plan Estratégico de Acción Social del la población paraguaya que se encuentra Mercosur (PEAS), en los ejes I (erradicar en situación de ser atendida con mayor el hambre, la pobreza y combatir las o menor urgencia según la presencia desigualdades sociales), II (garantizar de mayores o menores indicadores de los Derechos Humanos, la asistencia exclusión social, y de cara a proponer que humanitaria e igualdades étnica, racial las políticas públicas sean diversificadas y de género), III (universalizar la salud

244 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti pública), IV (universalizar la educación 2. Desarrollo y erradicar el analfabetismo), VI (garantizara la inclusión productiva), VII En este apartado, en un primer (asegurar el acceso al trabajo decente y momento se realiza un análisis de los a los derechos de previsión social), ya alcances y limitaciones que tienen el que en el mismo se establece un sistema paradigma de la pobreza, para luego de indicadores sociales, económicos y considerar las ventajas del paradigma políticos, que brinda mucha información de la exclusión social que resultaría útil que podría optimizar la focalización de para colaborar en el proceso y en el ciclo las personas beneficiarias de las políticas de las políticas públicas. Posteriormente públicas del gobierno paraguayo. se presenta la metodología utilizada En vista a que los países del en el trabajo que sirvió para brindar MERCOSUR y de la región se los insumos que son analizados de los encuentran desarrollando programas resultados de la encuesta de exclusión sociales con mayor trayectoria que el social aplicada en los asentamientos del Paraguay, también podría servir para una Departamento Central, que se detallan en adecuación, adaptación o revisión de los el sistema de indicadores establecidos en procesos de focalización y de evaluación este trabajo. Por último, se establecen las de dichos programas. conclusiones y consideraciones generales En este sentido, se estaría al mismo que se consideran fundamentales y más tiempo colaborando principalmente en el importantes. eje X del PEAS consistente en “establecer mecanismos de cooperación regional para 2.1. Del paradigma de la pobreza la implementación y financiamiento de En el Paraguay, así como en los políticas sociales”, que en su directriz 26 países latinoamericanos, es notorio que, se propone “fortalecer el Instituto Social para las principales políticas públicas del MERCOSUR (ISM) como organismo destinadas a atender a las poblaciones y de apoyo técnico para la ejecución del territorios más vulnerables, el criterio de PEAS”, en el que se tiene el objetivo de selección de los beneficiarios es el de la “dotar al ISM de instrumentos adecuados pobreza. para la implementación, monitoreo y A efectos de definir conceptualmente evaluación de los proyectos sociales” la pobreza en cuanto a su medición, Di (ISM, 2012, p. 74). Virgilio, Otero y Boniolo (2011) señalan Se inscribe, por último, en el objetivo que “las mediciones más conocidas de del ISM que consiste en “promover y pobreza (línea de pobreza y el NBI) se desarrollar investigaciones con el fin de encargan de aportar conocimientos sobre apoyar la toma de decisiones en el diseño, la carencia, la escasez y la privación” (p. 18). implementación y evaluación de los La medición de la pobreza tiene impactos de las Políticas Sociales” (ISM, distintos tipos, según la corriente 2012, p. 74). que prevalezca para realizarla. En Latinoamérica se aborda el índice de pobreza absoluta, correspondiente a la

245 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 corriente del Banco Mundial, y en Europa la población pobre extrema. se aborda principalmente la pobreza La canasta básica de consumo relativa, correspondiente al abordaje que está definida “por el conjunto de se realiza desde la Unión Europea y la bienes y servicios que satisfacen Organización para la Cooperación y el ciertos requerimientos mínimos, tanto Desarrollo Económicos – OCDE. alimentarios y no alimentarios, para la La pobreza absoluta se traduce sobrevivencia humana”. La canasta de en “el déficit; deficiencia; disminución; alimentos representa el costo mensual insuficiencia; déficit medio respecto de por persona para obtener los “alimentos la línea de pobreza (se considera que cuyo contenido calórico y proteico quienes no son pobres no tienen déficit)” satisfaga los requerimientos nutricionales (Banco Mundial, s.f.). Esta línea de de la población” (DGEEC, 2011, p. 3). pobreza se define a partir de dos medidas: 1,25 dólares diarios para establecer la 2.2. Limitaciones y propuestas de pobreza extrema, y 2 dólares diarios para ampliación del paradigma de la la pobreza moderada o pobreza total. pobreza En la pobreza relativa se considera Entre las principales críticas de en situación de pobreza a “los individuos, la medición de la pobreza relacionada las familias y los grupos de personas a aspectos económicos y monetarios, cuyos recursos (materiales, culturales y Gómez (2012) plantea que “no todos sociales) son tan escasos que no tienen los bienes o servicios relevantes para el acceso a las condiciones de vida mínimas bienestar de las personas son adquiridos aceptables en el Estado Miembro en que con dinero, sino que muchos bienes viven” (Consejo de las Comunidades libres y bienes provistos por el Estado Europeas, 1985, p. 1). Esta concepción inciden en el bienestar” (p. 5). de la pobreza entiende por tanto como “tener menos que otros en la [misma] La mayoría de los países en la región sociedad [que uno vive]” (Sinisterra Paz, define a la pobreza en términos de 2003, p. 133). En este tipo de medición ingreso. Alguna de las críticas a dicho se considera que “una persona es pobre enfoque se relaciona con problemas de cuando se encuentra en una situación medición. En primer lugar… impide de clara desventaja, económica y visualizar las condiciones de vida de socialmente, respecto al resto de personas cada persona, dado que la distribución de su entorno” (INE, 2004, p. 3). de los recursos entre los miembros del La medición de la pobreza absoluta hogar puede ser desigual. En segundo en el contexto paraguayo se aborda a lugar, los precios de los bienes y través de dos indicadores: el primero canastas de consumo básico no son considera la canasta básica de consumo homogéneos dentro de cada país. con la cual se puede establecer la (Gómez, 2012, p. 5) población total en situación de pobreza, y el segundo se basa en la canasta básica Serafini (2013, p. 72) menciona que de alimentos, que permite representar a “la visión más extendida de la pobreza

246 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti es la que hace referencia a la pobreza de del contexto económico en el cual se ingresos: son pobres quienes no logran desenvuelven. (Serafini, 2013, p. 73) con sus ingresos satisfacer un umbral mínimo de bienes y servicios”, y continúa Además de incorporar elementos afirmando que la misma “se centra en los que hacen a los derechos humanos, medios necesarios para llegar a ciertos como la relación del ser humano con fines: el conjunto de bienes definidos su contexto y su cultura, Serafini se en la canasta normativa, reduciendo distancia de las perspectivas restringidas la pobreza a términos puramente de la pobreza cuando refiere que “el cuantificables”. ingreso corriente, desde esta perspectiva, Con esta aseveración de Serafini, constituye sólo una de las fuentes del se observa que el criterio de pobreza bienestar” (Serafini, 2013). económica y material prevalece por Por último, la misma autora encima de otro criterio que tienda a concluye que el concepto de pobreza considerar factores sociales y relacionales. multidimensional: Una alternativa a esta limitación se da desde la teoría de capacidades permite medir la pobreza desde una de Amartya Sen (1985), en el que el mirada más amplia del problema, enfoque de pobreza adquiere un aspecto distinguiendo la importancia, no solo de multidimensional. Desde esta teoría los bienes económicos (alimentación, se considera a los ingresos como un vestido, vivienda) como satisfactores, medio para lograr el bienestar; bienestar sino también de los recursos “no entendido como las libertades que gozan tangibles” como potenciales para la las personas, y en el que se destacan el obtención de ingreso (educación, estar bien nutrido, saber leer y escribir, destrezas, habilidades) y como medios tener un empleo. para lograr satisfacción o realización A partir de esta teoría se personal (tiempo para recreación, desarrollaron metodologías cuantitativas descanso, pasatiempos favoritos). que permiten calcular la pobreza con (Serafini, 2013, p. 74) dimensiones y elementos más complejos que solamente el ingreso. En la región latinoamericana Serafini hace referencia al enfoque se realizan menciones en cuanto a de la pobreza multidimensional, diciendo estos términos, por ejemplo, Calel que el concepto: Mejía, dice que “la pobreza es un tema ‘multidimensional’ que puede nace de nociones acerca de la dignidad ser abordado desde distintos ángulos humana y de la universalidad de los en la búsqueda por desentrañar los derechos humanos, creando de esta distintos fenómenos, económicos, manera, un conjunto de bienes, servicios políticos y culturales que intervienen y capacidades a los que cualquier hombre en su producción; por ende, su o mujer tiene derecho a poseer en virtud ‘conceptualización’ es compleja” (Calel a su naturaleza humana, al margen Mejía, 2011, p. 218).

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Otra de las alternativas para superar como entendida desde el enfoque de las la visión restringida de la pobreza ofrece NBI–, Serafini refiere que: Serafini, que se refiere a John Rawls (1995), en relación a la medición de la La visión reduccionista de ambos pobreza, ya que el mismo conceptos y respectivos métodos de medición fue la principal crítica, sobre Introdujo la idea de que además de estos todo desde aquellos enfoques del factores, es importante garantizar… un desarrollo que plantean la necesidad mínimo de igualdad en las condiciones de considerar al ser humano en todas de vida. Desde esta visión conceptual, se sus dimensiones: social, económica, construye otro método de medición de política, cultural, y teniendo en cuenta la pobreza, que es el de las necesidades sus características particulares debidas básicas insatisfechas (NBI). (Serafini, a su género, ciclo de vida, orientación 2013, p. 73) sexual, raza, etnia, entre otros. (Serafini, 2013, p. 73) Desde el Censo Nacional de Población y Viviendas del año 2002, en Serafini demuestra así una tendencia el Paraguay se utilizan indicadores de hacia la ampliación de las nociones de necesidades básicas insatisfechas (NBI) pobreza que desplazan el énfasis que se para la medición de la pobreza. centra en lo económico-material hacia criterios que consideran y valoran con La Necesidad Básica Insatisfecha es la importante relevancia aspectos más ausencia o la falta de lo necesario para amplios del ser humano, culturales, el funcionamiento y la vida social. El sociales, que hacen a una cosmovisión método de las NBI elige indicadores íntegra, para lograr la dignificación del que permiten constatar si en los mismo. hogares se satisfacen o no algunas de las necesidades principales de la Las personas son pobres cuando no población. (Gómez, 2010, pp. 3-4) tienen los recursos necesarios para vivir dignamente. Sin embargo, este Para realizar el cálculo de concepto sólo nos ofrece una parte necesidades básicas insatisfechas, por lo del fenómeno de la pobreza, sin general se tiene en cuenta la calidad de contemplar los estándares de vida la vivienda, hacinamiento en la vivienda, y las percepciones que adquiere la disponibilidad de agua potable, tipo de humanidad según su entorno. (Calel eliminación de excretas, asistencia de los Mejía, 2011, p. 219) niños en edad escolar a un establecimiento educativo, probabilidad de insuficiencia Si poseer o no recursos suficientes de ingresos del hogar (Gómez, 2012). para vivir dignamente solo constituye En relación a ambos conceptos –de una parte del fenómeno de la pobreza, la pobreza entendida solamente en su cabe preguntarse cuáles son entonces dimensión cuantitativa y económica, así los demás factores determinantes para

248 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti hablar de ella y abarcar integralmente al sociales del campo y de la ciudad problema. (Galeano, 2013, p. 110).

2.3. El abordaje de la pobreza en el Resulta pertinente analizar hasta Paraguay qué punto, la conceptualización, las El Estado paraguayo tiene una dimensiones, los indicadores y las histórica deuda en cuanto a proponer políticas públicas que se refieran a políticas públicas que enfrenten el la pobreza, centran sus enfoques e problema de la pobreza (Serafini, 2013; intervenciones más en las zonas rurales Galeano, 2013). Existen aproximaciones en detrimento de las zonas urbanas. Al críticas que asumen el carácter incipiente respecto, Serafini afirma que “la pobreza de enfoques de conceptualización y de se sigue concentrando en la zona rural, medición técnica de las políticas públicas especialmente la extrema” (Serafini, en cuanto a la pobreza en el Paraguay. 2013, p. 76). “Es recién desde la última década Sin embargo, en las últimas dos en que se podría señalar que existen décadas la migración campo-ciudad medidas de política pública tendientes a aumentó significativamente. Existen enfrentar desde el Estado sus principales vastas zonas urbanas en donde la manifestaciones y algunas de sus causas” pobreza extrema se hace agudamente (Serafini, 2013, p. 71). Éstas resultan presente (Galeano, 2013). En relación a aún insuficientes para un cambio de la ocupación, desempleo y subempleo paradigma que logre efectivamente rural y urbano, refiere que: una focalización adecuada a la hora de establecer intervenciones y programas Si bien se observa un mayor porcentaje sociales desde el Estado. de personas en situación de desempleo Uno de los principales referentes de abierto en las zonas urbanas que en la sociología paraguaya y del estudio de la las rurales, ello no representa mejores pobreza rural, Luis Galeano, expresa que: condiciones laborales de los trabajadores. Además, la tendencia de los últimos Históricamente, el Paraguay ha años presenta un lento pero persistente enfrentado diversos problemas y crecimiento del desempleo abierto en cuestiones sociales, económicos, zonas rurales. (Galeano, 2013, p. 93) culturales y políticos, vinculados a condicionamientos externos e internos, Otro aspecto a considerar resulta de a los que, generalmente, se han dado la importancia que tendría la construcción respuestas parciales y limitadas, en conceptual diferencial entre lo que se el marco de las políticas públicas. define por pobreza rural y por pobreza Una de las cuestiones nacionales más urbana. Por ejemplo, según Di Virgilio, impactantes ha consistido y sigue Otero y Boniolo (2011) “contribuyen consistiendo en el proceso de la en la definición de la especificidad de la pobreza y de exclusión social, que ha pobreza urbana: riesgos ambientales y afectado a numerosos estratos y grupos de salud; vulnerabilidad resultante de la

249 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 mercantilización; fragmentación social y integrantes en situación de vulnerabilidad. delincuencia; contactos negativos con el Concretamente se focalizan en: Estado y la Policía, así como las relaciones de proletarización” (pp. 11-12). Hogares con niños de 0 hasta EEB En la medida que se profundice en hasta 18 años y/o mujeres embarazadas la especificidad conceptual diferenciada y/o adultos mayores de 65 años y/o entre lo rural y urbano para determinar personas con capacidad diferente que la pobreza, más se estaría contribuyendo hayan sido clasificados en situación a ajustar las dimensiones e indicadores, y, de pobreza extrema (calidad de vida por tanto, mejorarían los programas de muy baja y calidad de vida baja) por asistencia y de intervención en la realidad la aplicación del Índice de Calidad de personas que se encuentran en de Vida (ICV). (Secretaría de Acción situación que amerite la atención estatal. Social, 2011, p. 9)

2.4. Focalización de beneficiarios El programa “Pensión alimentaria de programas sociales y políticas para Adultos Mayores en situación de públicas en el Paraguay pobreza”, como indica su nombre, al En este trabajo interesa saber igual que el programa “Tekoporã”, se quiénes son las personas beneficiarias estableció como una política destinada al de los programas sociales en el Paraguay, sector que se encuentra en situación de de suerte a conocer el proceso de pobreza, como población beneficiaria. A focalización que se realiza, ya que diferencia de “Tekoporã”, el programa ninguna de las actuales políticas públicas destinado a la población adulta mayor tiene cobertura universal. consiste en una pensión no contributiva. El programa “Tekoporã” consiste En el año 2009 se promulgó la Ley en Transferencias Monetarias con Nº 3728, en la que se establece el derecho a Corresponsabilidad, con acompañamiento una pensión alimentaria destinada para la de guías familiares de la Secretaría de Acción población adulta mayor. “Es una política Social, y es el que tiene mayor cobertura de Estado que consiste en una asistencia en el Paraguay. Tiene el objetivo de monetaria mensual, equivalente al 25% “romper la transmisión intergeneracional del salario mínimo vigente” (Ministerio de la pobreza, posibilitando que las niñas de Hacienda, s.f.). y niños de estas familias, ejerzan sus Tiene el derecho a recibir esta derechos para mejorar sus oportunidades pensión “todo paraguayo natural, mayor futuras” (SAS, s.f). de 65 años que: viva en nuestro país en En el año 2016, “Tekoporã” situación de pobreza; no reciba sueldo, alcanzó a 132.006 familias de los 17 pensión o jubilación público o privado; departamentos del Paraguay, en 232 que no tenga casos pendientes con la distritos. Los criterios de selección de justicia”. Para setiembre de 2016 el total las personas beneficiarias del programa de beneficiarios de la pensión alcanzaba están dirigidos a familias en situación a 135.886 adultos mayores. de extrema pobreza que cuenten con La metodología aplicada para

250 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti determinar la situación de pobreza de 2.5. Hacia el paradigma de la las personas adultas mayores que son exclusión social seleccionadas para percibir la pensión En varios países de Europa y alimentaria no contributiva, se encuentra otras regiones, el enfoque de la pobreza relacionada y fue desplazado por perspectivas más complejas, que trascienden las emparentada en la definición acotada limitaciones que se configuran desde los que se le ha dado en función al Programa paradigmas y aplicaciones del enfoque social Tekoporã, que dio origen al ICV de la pobreza, que, por su carácter basado en una predicción del nivel de unidimensional, resultan restringidos a ingresos y cuya unidad de selección y la hora de dar respuestas integrales a los asignación del beneficio es el hogar. problemas de la sociedad. Actualmente el ICV aplicado en la El abordaje de la exclusión social selección de beneficiarios se enfoca sólo es común en Europa, y viene siendo en la población adulta mayor que reside desarrollado a nivel técnico, académico en hogares en condición de privación y político en los últimos años. Entre las de recursos corrientes (situación principales referencias se encuentran de pobreza por ingresos). A fin de Tezanos (2001); el Consejo Económico identificar la situación económica del y Social de España (2001); Anisi et al. hogar, se vale –y otorga una importante (2003); Pérez, Rodríguez y Trujillo (2004); ponderación– de variables más bien Subirats (2005); Laparra et al. (2007); asociadas a la situación estructural Moriña Díez (2007); Laparra y Begoña del mismo (o en otras palabras, a la Pérez (2008); Sarasa y Sales (2009). En tenencia de recursos patrimoniales). éstas se establecen modelos de exclusión (Bruno, 2014, pp. 5-6). social, con indicadores y dimensiones diversos en ocasiones, y comunes en la “Sembrando Oportunidades” es el mayoría de ellos. programa nacional de reducción de la El paradigma de exclusión social pobreza extrema, creado en el año 2013 amplía la perspectiva del fenómeno por el decreto Nº 291 del actual gobierno, de la pobreza y permite identificar cuyo período abarca los años 2013-2018. nuevos factores, como ser el entorno, La institución estatal responsable es la las relaciones sociales, la participación Secretaría Técnica de Planificación del política de las personas en sus Desarrollo Económico y Social, y es comunidades, entre otros. ejecutada intersectorialmente. Persigue Es por eso que en el presente trabajo el objetivo de “aumentar los ingresos se considera más oportuno utilizar y el acceso a servicios sociales de las este enfoque complejo que abarca más familias en condición de vulnerabilidad” aspectos, y que por tanto resulta útil para (Secretaría Técnica de Planificación del el diseño, focalización, implementación y Desarrollo Económico y Social, s.f.). evaluación de las políticas públicas. A efectos analíticos y operativos, se pretende determinar que por un lado

251 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 se encuentra la medición de la pobreza, personas, que pueden ser ocasionados relacionada al aspecto económico, y por por las condiciones territoriales, por las otro lado se encuentra la medición de la condiciones históricas y coyunturales exclusión social, relacionada a aspectos de las personas o conjugándose económicos, políticos y sociales de las simultáneamente ambas condiciones. condiciones de vida de las personas. Estar excluido no significa La pobreza multidimensional incluye necesariamente ser pobre. La exclusión es aspectos, dimensiones e indicadores que no una categoría que abarca otros procesos de solo se relacionan con aspectos monetarios discriminación a los que puede contribuir y de ingresos. La medición de la pobreza la pobreza, como los que ocurren a partir multidimensional y la medición de las de las religiones, la orientación sexual, necesidades básicas insatisfechas, se constituye las etnias, etc. Supone una posición en un intento de conjugar los paradigmas de desventajosa para alcanzar determinados la pobreza y de la exclusión social. bienes y servicios y la dificultad de La exclusión social consiste en “un disfrutar o acceder a oportunidades, proceso de alejamiento progresivo de relaciones o derechos que otros sí poseen una situación de integración social en el (Padrón, 2011, pp. 138-139). que pueden distinguirse diversos estadios La exclusión social es considerada en función de la intensidad: desde la un fenómeno complejo de analizar y de precariedad o vulnerabilidad más leve hasta conceptualizar; sin embargo, existe un las situaciones de exclusión más graves” consenso en que posee cualidades como (Laparra & Begoña Pérez, 2008, p. 184). la de ser estructural, relacional, dinámico, La exclusión social puede multidimensional y politizable (Tezanos, caracterizarse como la situación de 2001; Estébanez et al., 2002; García ciertos grupos en que “los mecanismos Serrano & Malo, 2003; García Laso, públicos y/o privados de prevención, de 2003; Subirats et al., 2005; Moriña Díez, asistencia o de apoyo social no existen 2007; Laparra & Begoña Pérez, 2008; o no son capaces de reestablecer el Sarasa & Sales, 2009; Padrón, 2011). equilibrio” (Estébanez et al., 2002, p.65), Tiene la cualidad de ser estructural y son rechazados a participar “en las en vista a que “las causas de la exclusión actividades y relaciones (económicas, no aparecen por azar ni son coyunturales” culturales, sociales y políticas) habituales (Moriña Díez, 2007, p. 13), porque no y disponibles para la mayoría de las es un fenómeno “casual o singular” personas de una sociedad” (Padrón, (Tezanos, 2001, p. 31) y que al provocar 2011, p. 139), así como también “en los fracturas en el tejido social ciertos intercambios, las prácticas y los derechos colectivos quedan adentro o afuera, y sociales constitutivos de la integración excluidos (Subirats et al., 2005). social y, por lo tanto, de la identidad” En los últimos años, en lo que (Sojo, 2006, p. 14). respecta al mercado de trabajo a nivel Consiste en el deterioro de aspectos mundial, se puede observar el aumento de la vida de las personas y de los del empleo precario, trabajo sumergido, espacios y contextos donde viven estas subempleo o empleo de exclusión. El

252 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti

Estado, encargado de la promoción asocian e interrelacionan, y generan de esta social, destinó recursos y elaboró políticas manera la exclusión social (Tezanos, 2001; públicas (sobre todo para disminuir Subirats et al., 2005; Padrón, 2011). “Aunque la pobreza extrema), pero las mismas pueda manifestarse a través de un solo factor resultan insuficientes ya que, paralelamente [como el desempleo] o éste sea el dominante, al Estado, el mercado ha evolucionado normalmente un proceso de exclusión se dejando a gran parte de la población sin debe a la conjunción de diversos factores” hogar, sin trabajo, sin estudios (Laparra & (Moriña Díez, 2007, p. 14). Begoña Pérez, 2008, p. 186). Posee la cualidad de ser relacional Tiene la característica de ser en cuanto a que el poseer o no poseer dinámico debido a que “no es posible una red de personas puede ocasionar la identificar un instante temporal que exclusión de las personas. La situación de separe con nitidez el antes y el después exclusión social reclama la intervención de la entrada en la exclusión” (Sarasa & tanto de las instituciones públicas como Sales, 2009, p. 13). El estar o ser excluido “también del individuo, ya sea a través no implica una situación estática de las de organizaciones colectivas o a través personas, sino que es un proceso móvil de sus acciones particulares en la vida y fluido, en el que “los procesos sociales cotidiana” (Gil, 2002, p. 12). Importa causales están en pleno desarrollo” mucho el tener relaciones y contactos, (Estébanez et al., 2002), que afecta de pues, en gran medida, participar en un manera cambiante a estas personas y a entorno con otras personas o ser parte ciertos colectivos, y en el que las personas de un grupo, posibilita la obtención de excluidas “pasan por un itinerario que beneficios individuales y/o grupales. tiene un inicio y un final y en el que Y tiene la característica de ser atraviesan por diversas fases” (Moriña politizable o aplicable en términos Díez, 2007, p. 14). de intervención (políticas públicas, Por lo tanto, las personas pueden programas, proyectos), porque “es estar en situación de exclusión por posible abordarla de forma estratégica, a factores coyunturales y por un período través de políticas” (Moriña Díez, 2007, de tiempo, y es posible lograr incluirse o p. 15), tendientes a generar la inclusión incluirlos al tejido social (Subirats et al., de los mismos (Subirats et al., 2005). 2005). Además “los itinerarios vitales no Si no se tienen en cuenta todos siguen pautas lineales desde la integración los aspectos, dimensiones e indicadores hasta la exclusión… cuando alguna de las de la exclusión social, dichos abordajes dimensiones va bien, otras, sin embargo, podrían continuar siendo restringidos. Y pueden fallar, conformando así proceso al realizar la focalización de beneficiarios de idas y venidas, altos y bajos” (Laparra de programas sociales desde el enfoque & Begoña Pérez, 2008, p. 191). de la pobreza –que constituye un Tiene la propiedad de ser enfoque limitado– es dable pensar que multidimensional, ya que implica la la estrategia de lucha contra la pobreza acumulación de distintas dimensiones y podría no ser efectiva. condiciones desfavorables que se articulan,

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2.6. Ventajas del paradigma de implementar y gestionar las políticas exclusión social en la focalización de públicas sociales. beneficiarios de programas sociales El enfoque de la exclusión y su Resulta importante pasar de la sistema de indicadores, dimensiones y medición de la pobreza “que no explica aspectos económicos, políticos y sociales, procesos sociales precisos, ni proporciona aporta en la generación de información en principio un conocimiento profundo relacionada con personas que se de la estructura social” (Tezanos, 2001, encuentran en situación de ser atendidos. p. 17), ya que la misma conlleva “en Este conocimiento de la realidad desde ocasiones a conclusiones limitadas e un complejo análisis puede ser útil para el incluso erróneas” (Estébanez et al., diseño, aplicación y desarrollo de políticas 2002), a la medición de la exclusión públicas desde el Estado paraguayo y sus social, que integra indicadores con distintas instituciones públicas. condiciones de procesos económicos, En términos de intervención, sociales y políticos. la exclusión social aporta más que la Centrarse en el factor de la pobreza pobreza al integrar diversos factores y para el diseño de programas sociales múltiples dimensiones. y políticas públicas, podría acarrear La aplicación del abordaje y la irreversibles problemas por no reflejar medición de la exclusión social en el la situación real de vulnerabilidad y Paraguay y en los países de la región exclusión social en la que se encuentran las resulta necesaria y útil en términos personas y los territorios; por identificar de intervención, al ser un concepto erróneamente a quienes tienen prioridad politizable y aplicado que posibilita la de ser atendidas; y como consecuencia identificación de procesos de ciertos de todo esto, porque podría acarrear un grupos de personas, contribuyendo de bajo o nulo impacto en el logro de los esta suerte al diseño y la elaboración de objetivos de los programas sociales del políticas públicas. Gobierno, en vista a que la focalización y el diagnóstico no fueron correctos. 2.7. Sistema de medición de la En términos de políticas públicas, la exclusión social medición de la pobreza puede determinar una En este trabajo se consideran 3 ejes: errada hipótesis causal, y por tanto la hipótesis el económico, el político y el social. Estos de intervención también estaría errada. a su vez se dividen en 6 dimensiones, con Ajustar la hipótesis causal de 18 aspectos y 46 indicadores respectivos. los programas sociales del Gobierno De manera transversal se utiliza el paraguayo desde el fenómeno paradigma de exclusión social de FOESSA, multidimensional de la exclusión social, según la conveniencia de una agrupación que integra a la pobreza como uno más pertinente, con los indicadores y variables de los fenómenos sociales –a pesar de regionalizados a la realidad paraguaya. que sea tal vez el factor con mayor peso–, Cada uno de los 18 aspectos de puede resultar en una estrategia útil para las 6 dimensiones, se componen de las instituciones encargadas de diseñar, indicadores que se establecieron a

254 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti partir de la revisión de instrumentos “conjunto de viviendas generalmente de medición de exclusión social de en situación de precariedad que FOESSA (2008; 2013) y Subirats et al. están agrupadas geográficamente, de (2005), que por cuestiones de espacio asentamiento espontáneo, de tenencia se presentan en la tabla del apartado de irregular, ocupadas o tomadas, con altos análisis de los principales resultados de índices de pobreza, en condiciones no la encuesta aplicada en los asentamientos aptas para la habitabilidad o en zonas del Departamento Central. ambientales degradadas” (SENAVITAT, En la Figura 1 se presentan los ejes, 2011, p. 20). dimensiones y aspectos de la exclusión En la Figura 2 se encuentran social utilizada en el trabajo. sombreados los distritos seleccionados para la aplicación de las encuestas en el 3. Metodología trabajo de campo. El cuestionario de exclusión social La investigación tiene un enfoque utilizado en el trabajo referido al Paraguay, netamente cuantitativo basado en integra variables de instrumentos encuestas en 16 de los 19 distritos del de distintas instituciones públicas Departamento Central del Paraguay paraguayas, y a su vez, toman como base donde se registra existencia de a instrumentos técnicos europeos. asentamientos. El marco muestral está conformado Se entiende por asentamiento el por los segmentos resultados del “Pre

Figura 1. Matriz de ejes, dimensiones y aspectos de la exclusión social Fuente. Elaboración propia.

255 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 censo Nacional de Población y Viviendas” miembro del hogar que fuere escogido. En del Departamento Central, ejecutada cuanto al tamaño de la muestra, se tomó por la Dirección General de Estadística, un número de 500 viviendas. La muestra Encuestas y Censos del Paraguay contempla un margen de error de ±2.5%, (DGEEC), para el Censo Nacional de para un nivel de confianza del 95%. Población y Viviendas del año 2012. Además, la muestra es polietápica En dicha base cartográfica, se y proporcional al tamaño de la registraron como asentamientos aquellos población dentro de los distritos, territorios en los cuales los informantes contemplando una selección secuencial los consideraron tales, pudiendo existir aleatoria de localidades (en función de asentamientos dentro de un barrio departamentos, manzanas y viviendas o localidad rural sin registrarse en la en las que se realizaron las encuestas). cartografía. De igual forma, también se estableció La DGEEC realizó la selección un sistema de cuotas para garantizar la de la muestra. Tiene como cobertura el representatividad. Departamento Central, y aleatoriamente La muestra fue distribuida en se escogió la población en sus respectivos estratos, quedando 41 UPM para el área hogares, estratificada y por conglomerado. urbana y 22 para el área rural, un total Se consideró como población a ser de 63, distribuidas por distrito, como se entrevistada al jefe o jefa de hogar o su puede observar en la Tabla 1. cónyuge, o una persona mayor de edad Se logró encuestar a 2.058

Figura 2. Distritos del Departamento Central seleccionados para la muestra de la investigación. Fuente. Elaboración propia.

256 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti personas que se encontraban viviendo, al y de las fuentes secundarias de la DGEEC. momento de la aplicación de la encuesta, El sistema de medición de exclusión en 510 hogares que se encuentran social de la presente investigación se en asentamientos de 16 distritos del compone de 46 indicadores, que se agrupan Departamento Central. en 6 dimensiones correspondientes Por último, se procedió a la a participación en la producción, expansión de los datos muestrales, a participación del producto social, derechos través de la multiplicación por el factor políticos, derechos sociales, conflicto social de expansión. Finalmente, la base de y anomia, y aislamiento social, los que a su datos expandida representa a 7.195 vez se encuentran en 3 ejes principales, el hogares y 28.822 personas, que viven en social, el económico y el político. asentamientos rurales y urbanos, en el En el Departamento Central existen Departamento Central. aproximadamente 196 asentamientos, con un total de 20.324 viviendas. Según 3.1. Análisis de los principales los resultados de la encuesta de exclusión resultados de la encuesta de social se calcula que cada vivienda alberga exclusión social en asentamientos en promedio a 4,48 miembros, por lo del Departamento Central que se encontrarían viviendo en los Se presentan brevemente en este asentamientos del Departamento Central apartado los resultados obtenidos a partir aproximadamente 91.000 personas, lo que de las bases de datos creadas a partir del representa el 4,9% de la población de dicho trabajo de campo desarrollado en el trabajo, departamento en la fecha del precenso.

Tabla 1 Selección de unidades primarias de muestreo (UPM) Distritos Urbana Rural Total Areguá 0 3 3 Capiatá 4 0 4 Ñemby 4 0 4 Fernando de la Mora 1 0 1 Guarambaré 1 1 2 Itá 2 2 4 Itauguá 1 1 2 J. Augusto Saldívar 0 3 3 Lambaré 1 0 1 7 0 7 6 1 7 Mariano Roque Alonso 4 0 4 San Antonio 7 0 7 San Lorenzo 3 0 3 Villeta 0 3 3 Ypané 0 8 8 Total 41 22 63 Fuente. Elaboración propia.

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Todas las variables de interés destaca que 57,19% de las personas que pudieron ser comparadas con la sustentadoras principales tiene un empleo población general del Departamento de exclusión; y que el 30,54% de las Central, sean estas informaciones personas que viven en asentamientos del provenientes del Censo Nacional de Departamento Central se encuentran por Población y Viviendas de 2012 o de la debajo de la línea de pobreza extrema. Encuesta Permanente de Hogares del Es importante señalar que estos datos 2015, demuestran condiciones de vida sextuplican a las personas en situación de más deterioradas, desfavorables, de pobreza a nivel del Departamento Central, privaciones de derechos básicos de las ya que, en la Encuesta Permanente de personas que viven en los asentamientos Hogares del 2015, el 4,8% de las personas del Departamento Central, y que del total del Departamento Central se se encuentran en desventaja con la encontraban en dicha situación. Además, población departamental y nacional. el 80,68% de los hogares no cuenta A continuación, se presentan los con alguno de los 3 bienes o servicios valores de los 46 indicadores del sistema considerados como básicos (agua, de exclusión social contextualizado al cocina y recolección de basura). A pesar Paraguay, y posteriormente se presentan de encontrarse en estas condiciones, las principales reflexiones según los ejes el 99,5% de las personas que viven en de dicho sistema de medición. asentamientos no son beneficiarios de los En relación al eje económico se programas de pobreza.

Tabla 2 Valores de los indicadores de exclusión social, según eje, dimensión, y aspecto. Eje Dimensión Aspecto N° Indicadores Valor 1 Hogares cuyo sustentador principal está 0,19% desempleado desde hace un año o más. 2 Hogares cuyo sustentador principal tiene un 57,19% empleo de exclusión: vendedor a domicilio, venta ambulante marginal, empleadas de hogar no cualificadas, peones agrícolas eventuales temporeros, recogedores de Económico / cartón, reparto de propaganda, mendicidad. Participación Empleo 3 Hogares cuyo sustentador principal tiene un 47,53% en la empleo de exclusión: que no tiene cobertura producción de la seguridad social (empleo irregular). 4 Hogares sin ocupados, ni pensionistas 6,86% contributivos. 5 Hogares con personas desempleadas y sin 7,25% haber recibido formación ocupacional en el último año. 6 Hogares con todos los activos desempleados. 1,96%

258 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti

Eje Dimensión Aspecto N° Indicadores Valor 7 Pobreza extrema: ingresos per cápita 30,54% Ingresos inferiores a la canasta básica de consumo alimentaria. 8 Hogares que no cuentan con algún bien 80,68% Económico / considerado básico por más del 95% Participación Privación de la sociedad (agua corriente, agua del producto de bienes y caliente, electricidad, evacuación de social servicios aguas residuales, baño completo, cocina, lavadora, frigorífico) por no poder permitírselo. Marginación 9 Presencia/ ausencia del pequeño comercio 100% económica 10 Presencia/ ausencia hotelera 50% 11 Derecho de elegir a tus representantes 14,39% políticos y a ser elegido: hogares con alguna persona de 18 o más años. Político / Participa- Derechos ción 12 Capacidad efectiva de ser considerado y de 5,69% políticos política influir en el proceso de toma de decisiones colectivas: no participan en las elecciones por falta de interés y no son miembros de ninguna entidad ciudadana. 13 Hogares con menores de 5 a 15 no 3,8% escolarizados 14 Hogares en los que nadie de 16 a 64 años 7,16% tiene estudios: de 16 a 30, sin completar Educación Escolar Básica (9 años de Político / estudio); de 31 a 64, sin completar la Derechos Educación Educación Primaria antes de la reforma sociales educativa (6 años de estudio). 15 Hogares con alguna persona de 65 o más 22,95% que no sabe leer y escribir. 16 Personas cursando Educación Especial, 0,2% y/o Educación de Adultos. 17 Desconocimiento de la lengua castellana 2,79%

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Eje Dimensión Aspecto N° Indicadores Valor 18 Alguien sin cobertura sanitaria. 80,2% 19 Han pasado hambre en los 10 últimos años 24,3% con frecuencia o la están pasando ahora. 20 Todos los adultos con minusvalía, 7,2% enfermedad crónica o problemas graves de salud que les generan limitaciones para las actividades de la vida diaria. 21 Hogares con personas dependientes que 19,1% necesitan ayuda (o cuidados de otras personas para realizar las actividades de la Salud vida diaria) y que no la reciben. 22 Hogares con enfermos que no han usado 5% los servicios sanitarios en un año. 23 Hogares que han dejado de comprar 58,1% medicinas, seguir tratamientos o dietas por problemas económicos. 24 Hogares con mortalidad: infantil; s/d Político / perinatal; por enfermedades atribuibles a Derechos contaminación del medio ambiente; por sociales enfermedades infecciosas y parasitarias; por enfermedades relacionadas con el uso de drogas 25 Infravivienda, vivienda improvisada. 0,4% 26 Deficiencias graves en la construcción, 34% ruina. 27 Humedades, suciedad y olores 48,2% (insalubridad). 28 Hacinamiento grave (<15 m/persona). s/d 29 Tenencia en precario (facilitada 6,8% Vivienda gratuitamente por otras personas o instituciones, realquilada, ocupada ilegalmente). 30 Entorno muy degradado. 67,7% 31 Barreras arquitectónicas con personas con 43,33% discapacidad física en el hogar. 32 Gastos excesivos de la vivienda. 50,8%

260 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti

Eje Dimensión Aspecto N° Indicadores Valor Deficiencias en movilidad (presencia de 33 transporte público) s/d Político / Infraes- Derechos tructura Presencia de equipamientos y recursos sociales pública en sanidad (atención primaria, atención 34 especializada), educación, servicios s/d sociales y vivienda. Alguien en el hogar ha recibido o recibe 35 malos tratos físicos o psicológicos en los 9,9% Conflictos últimos 10 años. familiares Hogares con relaciones muy malas, malas 36 o más bien malas. 8,4% Hogares con personas que tienen o han 37 tenido en los 10 últimos años problemas 6,3% Conductas con el alcohol, con otras drogas o con el asociales juego. Social / Alguien ha sido o está a punto de ser conflicto 38 madre adolescente sin pareja. 2,04% social y anomia Hogares con personas que tienen o han Conductas 39 tenido en los 10 últimos años problemas 2,17% delictivas con la justicia (antecedentes penales). 40 Rechazo social. 17,6% Estigmati- zación del Ubicación de equipamientos e territorioa 41 infraestructuras. s/d

Descohe- Asociacionismo sión social 42 63,19% Personas sin relaciones en el hogar y que Sin apoyo no cuentan con ningún apoyo (red de familiar 43 amigos y contactos interpersonales) para 10,02% situaciones de enfermedad o de dificultad. Conflicto 44 Hogares con malas o muy malas relaciones 4,39% Social / vecinal con los vecinos. Aislamiento Hogares con personas en instituciones: social hospitales y centros psiquiátricos, centros Institucio- 45 de drogodependencias, de niños, niñas 8,38% nalizados y adolescentes, penitenciarios, para transeúntes o mujeres. Cantidad de asentamientos en el Territorial 46 departamento Central. 196 Fuente. Elaboración propia.

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En relación al eje político, se observa o está a punto de ser madre adolescente que 22,95% de las personas mayores de sin pareja. El 17,6% de los jefes y jefas 65 años que viven en los asentamientos de los hogares de los asentamientos del del Departamento Central, no saben leer Departamento Central se sintieron alguna y escribir en la lengua castellana. vez discriminados por motivos racial, étnico, El 80,2% no cuenta con ningún identidad sexual, género, aspecto físico, o tipo de seguro médico. Este valor se por vivir donde vive. encuentra 18,8% por encima que la En lo que respecta a las relaciones media de la población del Departamento con los vecinos, se obtuvo que 4,39% Central, según la Encuesta Permanente de los hogares manifestaron tener de Hogares del 2015. El 24,3% respondió malas o muy malas relaciones con sus haber pasado hambre, y en el 27,4% de vecinos. Se encontró que el 8,38% de los hogares encuestados que viven en los hogares cuentan con al menos una los asentamientos del Departamento persona viviendo en alguna institución Central, hay días en que no consiguen como ser hospitales, psiquiátricos, alimento para cubrir las 3 comidas diarias. centros de drogodependencias, hogares En el 4,7% de los hogares que de abrigo de niños, niñas y adolescentes, se encuentran en asentamientos penitenciarías, otros. El 2,17% de los del Departamento Central existen hogares tienen o tuvieron algún miembro fumigadores que dañan la salud, o cultivos con antecedentes penales. en las que se practican fumigación aérea. Se encontró que las personas El 34% de los hogares se cabezas de hogares encuestadas que viven encontraban con graves deficiencias en los asentamientos del Departamento en la construcción, el 48,2% de los Central, tienden a participar y ser hogares se encontraban en condiciones miembros de organizaciones y grupos de insalubridad, humedades, suciedad correspondiente a asociaciones vecinales y olores. Y el 67,7% de los hogares de (20,8%), asociaciones religiosas (17,9%), los asentamientos del Departamento partidos políticos (8,2%) y organizaciones Central se encontraban en entornos muy deportivas (5,1%). degradados, por estar en contextos y Por el contrario, no son miembros ni territorios de difícil acceso, inundables, participan en los sindicatos, asociaciones insalubres y degradados. de profesionales, asociaciones educativas, En relación al eje social, se destaca que asociaciones de mujeres, organizaciones 9,9% de los hogares de los asentamientos ecologistas, asociaciones de jóvenes, del Departamento Central tuvieron o tienen asociaciones de adultos, organizaciones miembros que recibieron o reciben malos culturales y cívicas o sociales. tratos físicos y/o psicológicos. En el 6,3% de los hogares tuvieron en los últimos 5 o 10 Conclusiones años problemas con el alcohol, con drogas o con el juego. El 2,04% del total de los hogares En un país con poco avance de de los asentamientos del Departamento la ciencia, con bajo desarrollo social, Central tienen algún miembro que ha sido con un sistema de protección social

262 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti que no se consolida, la realización encuestados son beneficiarios del de investigaciones y la consiguiente programa Tekoporã. Además, resalta en generación de información científica estos contextos territoriales de exclusión resultan fundamentales para revertir este social, la inexistencia y/o carencia panorama desalentador. de servicios públicos que deberían En la última década la Dirección ser derechos universales para toda la General de Estadística, Encuestas población paraguaya, ya que el 80,2% y Censos llevó a cabo diversos y no tiene cobertura sanitaria, 45,1% novedosos estudios para el país –no así no trabaja, el 66,7% quema la basura, en la sociedad científica internacional–, el 56,4% vive en zonas marginales o los cuales permiten conocer aspectos de deterioradas, por citar algunos ejemplos la realidad nacional que anteriormente de la sección del capítulo del análisis de no se exploraban. Por citar algunos la presente investigación. ejemplos, la Encuesta sobre uso del Las instituciones dedicadas a la Tiempo, la Encuesta de Actividades de focalización de la población beneficiaria Niños, Niñas y Adolescentes del área de los programas sociales en el Paraguay rural, los documentos de protección –y de la región– utilizan el factor de la social, además de los informes de pobreza para la selección de las personas pobreza y las encuestas permanentes de beneficiarias, además de tener en cuenta hogares que tienen mayor antigüedad. las necesidades básicas insatisfechas En armonía con este contexto, uno (NBI), dimensiones que se encuentran de los principales hallazgos de la presente relacionadas a la incapacidad adquisitiva investigación consiste en la viabilidad de de la población y por tanto relacionadas a la la realización de encuestas de exclusión situación de pobreza. Según el paradigma social en el Paraguay, y por tanto el de exclusión social, la utilización de consecuente caudal de información indicadores que tienen condiciones al cual se accede acerca de aspectos estáticas –como el de la pobreza– lleva, de la realidad que no son abordados: en ocasiones, a conclusiones limitadas e las relaciones sociales, los conflictos incluso erróneas. sociales, el impacto del bajo desarrollo de En vista a esta limitación identificada infraestructura pública, la vulneración de al momento de realizar la focalización derechos sociales básicos que tienen un de beneficiarios de las políticas públicas impacto en la vida de las personas. que se basan y tienen en cuenta el factor En el Departamento Central existen de la pobreza, se propone utilizar el numerosas familias desatendidas por el enfoque de la exclusión social en tanto Estado paraguayo, que se encuentran que se compadece con un modelo más viviendo en los asentamientos urbanos complejo que abarca distintos aspectos y rurales. Resulta notorio, como de las condiciones de vida de las personas. ejemplo paradigmático que indica la El sistema de indicadores de exclusión ausencia de focalización de programas social brinda datos e informaciones de de pobreza destinados a esta población, aspectos sociales, políticos y económicos, que solamente el 0,5% de los hogares y puede constituirse en una herramienta

263 Revista MERCOSUR de políticas sociales, Vol. 1 : 2017 que focalice de manera integral a las sistematizada, práctica y útil para personas que se encuentran con mayor la toma de decisiones, y que se necesidad de ser atendidas, de acuerdo a encuentren basadas en criterios la presencia de mayores indicadores de coherentes con la situación real exclusión social, y que sirva para la toma de la población paraguaya. de decisiones y para el diseño de políticas - En futuras investigaciones se públicas y programas sociales destinados a podrían utilizar las bases de datos las poblaciones y territorios que ameriten del Censo Económico y de la ser atendidos. Encuesta a Micro y Pequeñas En vista a que se optó por focalizar Empresas 2016 (o posteriores), en territorios que se encuentran en mayor para establecer la presencia situación de exclusión en el Departamento de pequeño comercio en los Central, en los asentamientos. Se alcanzó territorios y distritos de interés. a explorar así, las condiciones de vida de - El sistema de indicadores de una de las poblaciones históricamente exclusión social podría ser relegadas, ya que se pudo ingresar y útil a la Secretaría Técnica de trabajar en estos territorios y espacios no Planificación del Desarrollo abarcados por el Estado paraguayo. Con la Económico y Social, a los información proveniente de los resultados Ministerios y Secretarías que de la investigación, se puede señalar que la forman parte del Gabinete Social, vida en los asentamientos presenta mayores por contar con información factores de riesgo para la población, pues científica sistematizada, práctica esos contextos se encuentran en peor y útil para la toma de decisiones, situación que la nacional, y en el caso de y que se encuentren basadas la investigación, que la población del en criterios coherentes con la Departamento Central. situación real de la población En cuanto a algunas recomendaciones paraguaya. vinculadas a los resultados obtenidos, se - La Dirección General de puede señalar que: Estadística, Encuestas y Censos, - Existen diversos programas y por ser la institución pública del proyectos del actual Gobierno Estado paraguayo encargada de paraguayo destinados a mejorar generar informaciones válidas las condiciones de vida, como acerca de la realidad nacional y por ser los que integran “Sembrando contar con los recursos técnicos, Oportunidades”, en los que se humanos y económicos, podría abordan algunos de los aspectos incluir indicadores sociales del e indicadores contemplados en enfoque de exclusión social en la propuesta de medición de los cuestionarios y en el análisis exclusión social. Éstos podrían de las Encuestas Permanentes de valerse del sistema de indicadores Hogares, para brindar un panorama de la presente investigación más amplio de la realidad de los para contar con información distintos contextos del Paraguay.

264 Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Galeano Monti

En la presente investigación se en el Paraguay, que son los encontró un obstáculo que consiste asentamientos. La misma podría en la inexistencia de información servir de línea de base y como actualizada de los territorios más herramienta comparativa a futuro. vulnerables y excluidos, como son los - La información generada en la asentamientos informales, urbanos y presente investigación constituye rurales, los bañados, y conglomerados una poderosa fuente para distintas de viviendas periurbanos, resultó carteras y secretarías del Estado, un obstáculo significativo para la principalmente la Secretaría definición de la muestra del estudio. Técnica de Planificación del A pesar de esto, la Dirección General Desarrollo Económico y Social, la de Estadística, Encuestas y Censos Secretaría Nacional de Vivienda, colaboró técnicamente, delimitando a el Ministerio de Educación y partir de definiciones conceptuales y Ciencias, el Ministerio de Salud teóricas el territorio correspondiente a Pública y Bienestar Social, la los asentamientos. Secretaría de Acción Social, entre Por otra parte, en el desarrollo del otras encargadas de la focalización trabajo se identificaron los siguientes aportes de las personas beneficiarias de y se produjeron algunos aprendizajes: los programas y políticas sociales. - No existen en la actualidad - El sistema de dimensiones, aspectos estudios enfocados a la exclusión e indicadores de exclusión social, social en el Paraguay, ni estudios adecuado al contexto paraguayo, comparados en la región. Por desarrollada, implementada y tanto, la aplicación de la encuesta validada, y la base de datos, quedan a de exclusión social se convierte disposición de la sociedad científica en una oportunidad para el y administradores públicos de la Paraguay y los países de la región, región. de cara a establecer un sistema de Se considera que para futuras indicadores útiles para medir el investigaciones se podrían estudiar grado y los niveles de desarrollo, eventuales problemáticas que puedan y para la formulación de políticas surgir a partir de los aportes y las públicas y servicios sociales. oportunidades generadas de la aplicación - Se trabajó con una metodología de la encuesta de exclusión social: aplicada a la realidad paraguaya, y - El desarrollo de la encuesta replicable para otras investigaciones de exclusión social en todo sobre el tema, tanto a nivel nacional el territorio nacional, a nivel como regional. departamental y distrital en los - La información científica generada casos que se requieran. brinda detalles de la vida social, - Con mayores recursos, se económica y política de uno podría incluir informaciones de de los territorios y poblaciones otras instituciones del Estado más excluidos y marginalizados paraguayo en lo que hace al

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desarrollo de la infraestructura Económica Europea. pública, por ejemplo, el Ministerio Dirección General de Estadísticas, de Salud Pública y Bienestar Encuestas y Censos. (2011). Principales Social indicar la necesidad de resultados de Pobreza y Distribución del hospitales y puestos de salud; Ingreso – EPH 2011. Fernando de la el Ministerio de Educación y Mora: DGEEC. Ciencias indicar la presencia de Dirección General de Estadísticas, instituciones educativas, públicas Encuestas y Censos. (2015). Principales o privadas y las necesidades resultados de Pobreza y Distribución del existentes. Se tendría así un Ingreso – EPH 2015. Fernando de la diagnóstico integral de cara a Mora: DGEEC. la creación y afianzamiento del Di Virgilio, M. M., Otero, P., Boniolo, sistema de protección necesario P. (2011). Pobreza urbana en América para el desarrollo humano y social Latina y el Caribe. Buenos Aires: del Paraguay. CLACSO. Estébanez, P. et al. (2002). Exclusión social Referencias y salud: balance y perspectivas. Barcelona: Icaria. Banco Mundial (s.f.). Indicadores. FOESSA. (2008). VI Informe sobre exclusión Recuperado de www.datos. y desarrollo social en España. Madrid: bancomundial.org/indicador Fundación FOESSA. Bruno, S. (agosto de 2014). Ley de ‘adultos FOESSA. (2013). Encuesta sobre integración mayores’ en Paraguay. Medición social y necesidades sociales. Madrid: multidimensional de la pobreza y Fundación FOESSA. la vulnerabilidad como criterio de Galeano, L. (2013). Pobreza rural y selección de beneficiarios. En VI políticas públicas en América Latina. Congreso de la Asociación Latinoamericana Caso Paraguay. Revista Paraguaya de de Población, Lima-Perú. Sociología, (143), 89-144. Calel Mejía, M. (2011). Las huellas de la Gómez, J. (2012). Pobreza Multidimensional pobreza en la ciudad. En M.M Di como herramienta de focalización de Virgilio, M. P. Otero & P. Boniolo políticas públicas y complemento a (Ed.), Pobreza urbana en América Latina y los cálculos de pobreza oficial según el Caribe. Buenos Aires: CLACSO. líneas de corte. Recuperado de CEPAL. (s.f). Base de datos de programas http://209.177.156.169/libreria_ de protección social no contributiva en cm/archivos/pdf_1013.pdf América Latina y el Caribe. Recuperado Instituto Nacional de Estadísticas (INE). de http://dds.cepal.org/bdptc/ (2004). La pobreza y su medición. Consejo de las Comunidades Europeas. Presentación de diversos métodos de obtención (1985). Decisión del Consejo de 19 de de medidas de pobreza. Recuperado de diciembre de 1984 relativa a una acción http://www.ine.es/daco/daco42/ comunitaria específica de lucha contra sociales/pobreza.pdf la pobreza. Bruselas: Comunidad Instituto Social del MERCOSUR.

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Novel approaches for the design of social public policies. Application of a methodology of social exclusion in the

Abstract: In Paraguay, as in most Latin American countries, public policies aimed at serving vulnerable populations and have historically been guided by the poverty criterion measured by income. Currently, in several countries in Europe and other regions, the poverty focus is being displaced by more complex perspectives of social exclusion. It is about transcending the limitations that result from the one- dimensional approach of poverty which restricts the possibilities of giving integral answers to the problems of society. The concept of social exclusion has qualities that go beyond poverty, because of its structural, relational, dynamic, multidimensional and politizable nature. In this article, we carry out a critical review of the approach and the measurement of poverty, and we present a novel experience of measuring the social exclusion of households in settlements in the Central Department of Paraguay, with data and information on levels of well-being. of said population. The Central Department is the smallest of the 17 departments of Paraguay, but it accounts for 35% of the total population, as a result of the important migration to the city that the country has experienced. The study seeks to contribute to the improvement of the design, implementation and management of social programs in Paraguay and the region, based on the multidimensional conceptualization of social exclusion in broader terms than the simple measurement of poverty as a lack of income. Keywords: social exclusion, settlements, Central Department, public policies, poverty.

Resumen biográfico Paraguayo. Licenciado en Sociología por la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción. Posee un Máster en Servicios Públicos y Políticas Sociales por la Universidad de Salamanca (España) así como un Doctorado en Sociología por la misma universidad.

Como citar este artículo Galeano Monti, J. (2017). Enfoques novedosos para el diseño de políticas públicas sociales. Aplicación de una metodología de exclusión social en el Departamento Central. Revista MERCOSUR de políticas sociales, 1, 241-268. doi: 10.28917/ism.2017-v1-241

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