Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa

ZHODNOCENÍ SYSTÉMŮ STÁTNÍ POKLADNY VYBRANÝCH ZÁPADOEVROPSKÝCH ZEMÍ

Treasury systems evaluation of the selected Western European countries

Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: Autor: Ing. Michaela HORŇÁKOVÁ Bc. Nikola JIŘIKOVSKÁ

Brno, 2014

Jméno a příjmení autora: Bc. Nikola Jiřikovská Název diplomové práce: Zhodnocení systémů státní pokladny vybraných západoevropských zemích Název práce v angličtině: Treasury systems evaluation of the selected Western European countries. Katedra: Veřejná ekonomie Vedoucí diplomové práce: Ing. Michaela Horňáková Rok obhajoby: 2014

Anotace Cílem diplomové práce „Zhodnocení systémů státní pokladny vybraných západoevropských zemích“ je zhodnotit výhody a nevýhody modelů státní pokladny, které jsou součástí systému řízení veřejných financí ve vybraných západoevropských zemí. Práce je rozdělena do čtyř kapitola. První kapitola se věnuje vymezení základních souvislostí státní pokladny. Druhá a třetí kapitola se věnují analýze systémů státních pokladen v Británii a Francii. Poslední kapitola se věnuje komparaci a zhodnocení výhod a nevýhod státních pokladen.

Annotation The goal of the submitted thesis: “Treasury systems evaluation of the selected Western European countries“ is to evaluate the advantages and disadvantages of models of the state treasury systems, which are part of the public financial management systems in selected Western European countries. Thesis is divided into four chapters. The first chapter concerns the definition of fundamental aspects of the state treasury. Second and third chapters are devoted to the analysis of state treasury systems in Britain and France. The last chapter is focused on comparison and assessment of the advantages and disadvantages of state treasury systems.

Klíčová slova Státní pokladna, modely státních pokladen, řízení dluhu, informační systém státní pokladny, státní cenné papíry

Keywords State treasury, models of state treasury, debt management, information system of the state treasury, government securities Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Zhodnocení systémů státní pokladny vybraných západoevropských zemích vypracovala samostatně pod vedením Ing. Michaely Horňákové a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.

V Brně dne 10. května 2014

vlast noruč ní podpis autora Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Michaele Horňákové, za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji své rodině za trpělivost a podporu v průběhu studia.

OBSAH

ÚVOD...... 9 1. VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH SOUVISLOSTÍ STÁTNÍ POKLADNY ...... 11 1. 1. Funkce státní pokladny ...... 12 1. 2. Modely státní pokladny ...... 15 1. 3. Dílčí shrnutí kapitoly ...... 21 2. STÁTNÍ POKLADNA VELKÉ BRITÁNIE ...... 22 2. 1. Historie státní pokladny...... 22 2. 2. Státní pokladna v současnosti...... 26 2. 3. Organizační struktura...... 28 2. 4. Funkce státní pokladny ...... 30 2. 5. Dílčí shrnutí kapitoly ...... 39 3. STÁTNÍ POKLADNA FRANCIE ...... 40 3. 1. Historie státní pokladny...... 40 3. 2. Státní pokladna v současnosti...... 41 3. 3. Organizační struktura...... 41 3. 4. Funkce státní pokladny ...... 43 3. 5. Dílčí shrnutí kapitoly ...... 50 4. ZHODNOCENÍ SYSTÉMŮ STÁTNÍCH POKLADEN ...... 52 4. 1. Komparace jednotlivých funkcí státních pokladen...... 52 4. 2. Výhody a nevýhody modelů státních pokladen...... 56 4. 2. 1. SWOT analýza britské státní pokladny ...... 56 4. 2. 2. SWOT analýza francouzské státní pokladny...... 59 4. 3. Přínosy jednotlivých modelů státních pokladen ...... 61 4. 3. 1. Přínosy státní pokladny Británie...... 61 4. 3. 2. Přínosy státní pokladny Francie...... 63 4. 4. Zhodnocení plnění cílů státních pokladen ...... 63 4. 4. 1. Cíle státní pokladny Británie ...... 64 4. 4. 2. Cíle státní pokladny Francie ...... 69 4. 5. Dílčí shrnutí kapitoly ...... 71 ZÁVĚR ...... 72 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ...... 74 SEZNAM TABULEK ...... 79 SEZNAM GRAFŮ A SCHÉMAT ...... 80 SEZNAM ZKRATEK ...... 81

ÚVOD Státní pokladna již dávno není truhla s penězi, jak tomu bývalo v dávné historii. S hospodářským rozvojem a velkým rozvojem informačních technologií, v posledních letech, se značně změnila i úloha státní pokladny. Hlavním účelem už není řídit příjmy a výdaje státu, ale nová státní pokladna získala mnoho dalších funkcí od řízení veřejného dluhu, řízení aktiv, centralizaci příjmů až po účetnictví, výkaznictví, řízení vládních bankovních účtu a mnoho dalších. Všechny tyto funkce pak spojuje informační systém, na kterém jsou nové systémy založeny. Státní pokladna se tak stává významným nástrojem řízení veřejných financí, který státní finanční prostředky řídí efektivněji a činí je transparentnějšími pro občany i organizace.

Téma nových státních pokladen je aktuální již řadu let. Pokud se zaměříme na Evropu, první moderní systémy zde byly zavedeny již před více než deseti lety. Od té doby nové systémy zavedla již většina států v Evropě. V České republice byl systém plně spuštěn teprve minulý rok a ve Slovenské republice to bylo v roce 2003.

Podoba státních pokladen se v jednotlivých zemích značně liší. Existuje celá řada modelů, z nichž každý má jinou podobu, jiné institucionální uspořádání, jiné pravomoce a rozdílné funkce. Každá země, která se rozhodne pro zavedení nového systému, si může zvolit takový model, který bude vyhovovat podmínkám dané země a může si zcela libovolně vybrat funkce, které jejich státní pokladna bude plnit. Právě z tohoto důvodu jsou ve státních pokladnách velké rozdíly.

Pro svoji práci jsem si zvolila systémy státních pokladen Británie a Francie. Tyto dvě země jsem si zvolilo proto, že mají nové systémy zavedeny nejdéle ze všech zemí Evropy. Cílem této diplomové práce bude zanalyzovat systémy státních pokladen těchto zemí a z analýzy vyvodit výhody a nevýhody odlišných modelů státních pokladen a zformulovat doporučení pro státní pokladnu ČR. Mezi metody, které budu při zpracování práce využívat, patří deskripce, obsahová analýza literatury a jiných zdrojů. V druhé polovině práce využiji komparaci a syntézu zjištěných poznatků pro vyvození závěrů, SWOT analýzu pro zhodnocení silných a slabých stránek a příležitostí, či hrozeb státních pokladen a dále jednu z více kriteriálních metod hodnocení a to metodu ordinální bodovací stupnice s definovanými váhami, pro zhodnocení plnění cílů státních pokladen.

9 Práce je rozdělena do čtyř kapitol. V první kapitole definuji pojem státní pokladna a jeho význam. Budu se zabývat jednotlivými funkcemi státních pokladen a rozdílnými modely systémů, ať už z pohledu zavádění nového systému, či institucionálního uspořádání. Druhá a třetí kapitola bude zaměřena nejdříve na analýzu systému státní pokladny Británie, na cíle, organizační strukturu, historii a budou zde podrobněji rozebrány jednotlivé funkce. Následně, bude zanalyzován také systém státní pokladny ve Francii. Poslední kapitola se bude věnovat komparaci těchto dvou státních pokladen, budou zde zhodnoceny jednotlivé výhody, nevýhody a přínosy státních pokladen do systémů řízení veřejných financí v zemi.

10 1. VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH SOUVISLOSTÍ STÁTNÍ POKLADNY Státní pokladna je jedním z důležitých nástrojů řízení veřejných financí. S rozvojem informačních technologií se mění nejen podoba, ale také funkce státní pokladny. V této první, úvodní, části své práce proto stručně definuji, co to vlastně systém státní pokladny je, jelikož se jedná o ústřední téma celé práce. Dále zde nastíním, jaké jsou funkce státní pokladny v systému veřejných financí a jaké rozlišujeme modely státních pokladen. Definování těchto základních pojmů a souvislostí bude důležité zejména pro porozumění následujícím kapitolám.

V literatuře existuje celá řada definic pojmu státní pokladna. Můžeme říci, že státní pokladna je nástroj pro řízení rozpočtové likvidity. Zjednodušeně řečeno státní pokladna řídí příjmy a výdaje státního rozpočtu a „zajišťuje, aby každý den bylo dostatek finančních prostředků k provedení výdajových transakcí státního rozpočtu.“ (Peková, 2005, s. 160) Další autoři pojem Státní pokladna definují jako: „Rozpočet, jenž zahrnuje veřejné peněžní prostředky, které jsou odděleně sledovány na příjmových a výdajových účtech. Je to centralizovaným peněžním fondem, který představuje ústřední prvek systému veřejných financí, kterým prochází až polovina celkového HDP.“ (Fuchs a Tuleja, 2003, s. 247) V minulosti byl pojem státní pokladna definován poměrně stručně. Pojmem státní pokladna v sobě skrýval převážně dvě funkce a to správa příjmů a výdajů státního rozpočtu a řízení hotovosti. (Štalmach, 2008) Pokud se podíváme na webové stránky Státní pokladny ČR, je zde uvedena definice státní pokladny jako důležitého prvku v systému řízení veřejných financí, jehož základen je informační systém, který poskytuje veškeré informace, které jsou podstatné pro každodenní rozhodování o řízení veřejných financí. Moderní systém státní pokladny je velice důležitý při veškerých činnostech souvisejících s řízením dluhu, řízením hotovosti a jeho funkce jsou rozšířeny také na kontrolní činnosti, či účetnictví. (Státní pokladna, 2011) Nové systémy státní pokladny jsou díky rozvoji informačních technologií schopny spojit všechny funkce státní pokladny do jednoho celku a díky této schopnosti je možné řídit veřejné finance ještě efektivněji než doposud. (Štalmach, 2008) Moderní systémy státních pokladen plní mnoho důležitých funkcí v rámci řízení veřejných financí. Mezi klíčové funkce těchto systémů můžeme zařadit např. řízení příjmů a výdajů státního rozpočtu, finanční plánování a finanční kontrola, účetnictví, interní audity a kontrola plnění rozpočtu. Aby bylo možné, systém státní pokladny využívat co nejefektivněji,

11 je zapotřebí, aby měl stát spolehlivé instituce a mechanismy, které umožní všechny funkce zvládnout. (Tandberg, 2005) Pokud se podíváme na Evropský kontinent nové systémy státní pokladny již zavedla řada států a další z nich tyto systémy budují. Ze zemí, které mají systém státní pokladny již zavedeny delší dobu, můžeme jmenovat např. Francii, Velkou Británii, Nizozemí, Chorvatsko, Švýcarsko, Slovenskou republiku, Litvu, Estonsko či Rusko. (Kramoliš, 2008) Systémy státních pokladen však nemají jednotný design. Design státních pokladen se v každé zemi liší, protože se odvíjí od místních podmínek. Systém státní pokladny může mít podobu samostatné instituce s rozsáhlou sítí poboček a rozsáhlými pravomocemi a odpovědností. V dalším případě mohou být některé funkce státní pokladny přeneseny na vládní orgány a mají centralizovanou koordinaci a kontrolu.(Tandberg, 2005) V některých zemích může být státní pokladna upravena speciálním zákonem. (Kohout, 2008) Nemůže existovat jednotná podoba státní pokladny, kterou by využívaly všechny státy, protože, jak jsem již uvedla výše, tyto systémy se odvíjí od ekonomických, politických či sociálních podmínek té které země. Při zavádění nového systému je tedy velmi důležité vycházet z místních podmínek. Model, který dobře funguje v jedné zemi, může být pro jinou zemi zcela nevhodným a nedostačujícím. (Tandberg, 2005) Jak můžeme z výše uvedených definic vidět, v minulosti fungovala státní pokladna pouze jako nástroj řízení platebních funkcí státu a nástroj pro řízení likvidity státu. V současnosti jsou státní pokladny moderní systémy, které efektivně řídí veřejné finance dané země a neomezují se pouze na řízení likvidity státu. Do nových státních pokladen je zahrnuto mnoho dalších funkcí, jako je např. účetnictví státu, řízení státního dluhu, finanční plánování, predikce, finanční kontrola, výkaznictví, či řízení finančních aktiv. Díky propojení s moderním informačním systémem je možné lépe sledovat a kontrolovat jak stát spravuje veřejné finance.

1. 1. Funkce státní pokladny Jak jsem již zmínila v předchozí kapitole, každá země má svůj vlastní design systému státní pokladny, některé státní pokladny fungují samostatně, jiné spolupracují s vládními institucemi a od toho se odvíjí také rozdíly ve funkcích státní pokladny. Autoři Allen a Tommasi ve své knize uvádí, že mezi nejběžnější funkce státních pokladen patří: „řízení pokladních operací, řízení vládních bankovních účtů, účetnictví a výkaznictví, finanční plánování a predikce hotovostních toků, řízení vládního dluhu a záruk, správa zahraničních

12 grantů a doplňkových fondů mezinárodní pomoci, či řízení finančních aktiv státu.“ (Allen a Tommasi, 2002, s. 239) Pokud se na tyto funkce státní pokladny podíváme podrobněji, můžeme je rozdělit do dvou skupin a to na klíčové funkce státní pokladny a podpůrné funkce, jak je uvedeno ve schématu, z webových stránek Státní pokladny ČR, níže. a) klíčové funkce státní pokladny: • řízení příjmů a výdajů ze státního rozpočtu. • Správa dluhu • Řízení hotovosti • Správa aktiv b) podpůrné funkce státní pokladny: • Finanční kontrola a audity • Účetnictví a výkaznictví • Finanční plánování • Řízení platebního styku (Státní pokladna, 2011)

„Řízení finančních zdrojů v rámci vlády zahrnuje různé aktivity: formulaci fiskální politiky, přípravu rozpočtu, realizaci rozpočtu, řízení nuančních operací, účetní pravidla a kontrolu, archivování záznamů a komparativních dat, audit a ocenění finančního výkonu a výsledků vládních politik a programů. Funkcí státní poklady v tomto širokém rámci finančního řízení je zabezpečit dosažení souboru oněch specifických cílů.“ (Allen a Tommasi, 2002, s. 239)

13 Schéma 1: Funkce státní pokladny

Ř ízení státních aktiv Ř ů Centralizace Řízení likvidity ízení výdaj příjmů Řízení státního dluhu

Finanční plánování

Platební styk

Kontrola

Účetnictví

Výkaznictví

Zdroj: Státní pokladna (SP). statnipokladna.cz [online]. Duben 2011 [cit.2014-01-10]. Dostupné z:

Pokud se podíváme na organizační strukturu státních pokladen, tak ta se v každé zemi liší, jak jsem již uvedla výše. Liší se nejen organizační struktura, ale také rozsah jednotlivých funkcí, či aktivit a také rozdělení pravomocí. Tím, že si každá země libovolně volí funkce, jaké bude jejich státní pokladna mít, jsou mezi systémy značné rozdíly. Státní pokladna může plnit pouze funkce řízení dluhu, či hotovosti, jinde může mít rozsáhlé funkce, které zahrnují kromě již zmíněných funkcí i tvorbu rozpočtu, účetnictví, či finanční plánování. (Allen, Tommasi, 2002)

Stejně jako předešlí autoři tak i Brian Olden, který vypracoval studii o strategickém řízení funkcí státní pokladny, v této studii uvádí, že existují čtyři základní funkce, které by státní pokladna měla mít a těmi jsou: a) správa dluhu b) příprava a realizace rozpočtu c) cash management d) účetnictví státu (Olden, 2001)

14 Schéma 2: Hlavní funkce státní pokladny

Plnění rozpočtu: - schválení výdajů - alokace prostředků Analýza - závazky Příprava ekonomických rozpočtu trendů

Finanční plánování: - predikce příjmů a výdajů - predikce obsluhy dluhu - řízení pokladních hotovostí Fiskální Systém hlavní výkaznictví knihy

Finanční plnění: - toky na jediný účet státní pokladny - toky z jediného účtu státní pokladny - platby a příjmy Vnitřní a vnější Řízení dluhu kontrola

Účetnictví: - účtová osnova - účetní pravidla - kontrola

Zdroj: ALLEN, R., TOMMASI, D. Řízení veřejných výdajů – Odborná příručka pro tranzitivní země. 1. vyd. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2002. 242 s. ISBN 92-64-17690-X.

Na tomto schématu můžeme vidět hlavní funkce státních pokladen dle autorů D. Tommasiho a R. Allena. Funkce, které se nachází v bílých polích, jsou ty funkce, které mohou být plněny v oddělených systémech.

1. 2. Modely státní pokladny Pokud se na modely státní pokladny podíváme z pohledu země, která se tento systém chystá zavést a rozhoduje se, jakou podobu by systém měl mít, existují v podstatě dva modely: • systém státní pokladny jako General Treasury System (GTS) • systém státní pokladny bez General Treasury System

15 Státní pokladny jako General Treasury Systém (GTS) – tento koncept je považován za nejvhodnější. Doporučují ho mnozí experti např. z Mezinárodního měnového fondu či Světové banky. GTS systém státní pokladny je založený na moderním informačním systému, který integruje všechny funkce státní pokladny do jednoho celku. Systém zároveň doporučuje koncept Single treasury account, neboli jednotný účet státní pokladny. „Tento jednotný účet slouží pro všechny transakce související s příjmy a výdaji centrální vlády. Hlavní myšlenka jednotného účtu spočívá v soustředění všech příjmů a výdajů státního sektoru, tedy státního rozpočtu, státních fondů a mimorozpočtových fondů, v rámci jednotné struktury účtů.“ (Olden, 2001, s. 6) Pokud se země rozhodne zavést právě tento model, znamená to velké organizační změny. Systém státní pokladny založený na modelu GTS již zavedlo několik evropských států jako např. Slovinsko, Chorvatsko, či Maďarsko. (Olden, 2001) Mezi výhody, které vyplývají ze zavedení GTS modelu, patří např. možnost sledovat aktuální stav státních financí a to právě díky, výše zmiňovanému, jednotnému účtu státní pokladny, či plynulý přechod na akruální účetnictví. Obě tyto výhody vyplývají ze schopnosti GTS systému shromažďovat co nejaktuálnější informace. Vláda má tedy přístup k aktuálním informacím, které jim mohou sloužit k rozhodování, či urychlené reakci na určitou situaci. Poslední výhodou, kterou bych zde zmínila je také to, že tento systém zlepšuje kontrolu veřejných financí a také „schopnost konsolidovat příjmy a výdaje v jedné sadě účtů, což tzv. jednotný účet umožňuje, napomáhá k omezení nepotřebných výpůjček na kapitálových a peněžních trzích.“ (Olden, 2001, s. 8) Co se týče řízení státního dluhu, tak GTS model umožňuje sledovat, jak se financují rozpočtové deficity. Naopak hlavním a asi největším problémem tohoto modelu je, že jelikož se jedná o model, který vyžaduje reorganizaci a značné změny, je pochopitelně spojen s vyššími náklady na zavedení. S tím souvisí také vysoké náklady do technologií, protože tento model státní pokladny vyžaduje propojený informační systém. Se zavedením tohoto systému jsou spojeny také změny v zákonech. (Olden, 2001)

Státní pokladna bez modelu General Treasury system – tento model státní pokladny představuje variantu, kdy je pouze předělán současný systém, který je v dané zemi již zaveden. Vychází se tedy z aktuální situace a nezačíná se od začátku z ničeho. Právě díky tomu, že se vychází z aktuální situace, je zavádění takového systému složité. „Státní pokladny by měla řídit příjmy a výdaje celého vládního sektoru a také zajišťovat výkaznictví a přípravu zpráv o rozpočtovém vývoji, zajišťovat operativní úkoly státního finančního plánování,

16 zatímco odbory Ministerstva financí by se soustředili více na strategické rozhodování.“ (Olden, 2001, s. 10) Hlavní výhodou celého tohoto modelu je výrazně nižší finanční náklady na zavedení oproti modelu s GTS. Zároveň je také kratší doba zavádění oproti modelu s GTS. Výrazně se ušetří taky díky tomu, že se nemusí zavádět tak náročný informační systém a není tedy potřeba tolika odborníků. (Olden, 2001) Nevýhodou by byl nesnadný a zdlouhavý přechod státu na aktuální účetnictví. Olden vyslovuje obavu, že i přes všechny možné změny a reorganizace, které by v tomto modelu byly provedeny je zde stále možnost, že by nakonec zůstal současný stav věcí, akorát pod jiným šéfem. (Olden, 2001)

Štalmach ve své práci rozděluje modely státní pokladny na: • Treasury Reference Model (TRM) – neboli model založený na GTS, který jsem popsala výše. Je zde zdůrazněno, že součástí tohoto modelu je také funkce finanční kontroly. • Model založený na reorganizaci stávajícího systému státní pokladny – v tomto modelu je zdůrazňována důležitost toho, že účetnictví státu je zahrnuto do státní pokladny. „Dochází k transformaci systému finančního řízení státu na systém ekonomického řízení státu – technologickým jádrem této transformace je implementace takových informačních systémů, které se rozvinuly od účetních systémů. Systémy, zajišťují realizaci platebních funkcí státní pokladny, pak již nemusí být z pohledu systémového jen výhradně centrálním systémem, ale mohou být i distribuovaným systémem s vymezenou mírou centrálního řízení.“ (Štalmach, 2001, s. 7) Tento model systému státní pokladny umožňuje měřit výkonnost státní správy a finanční řízení státu se stává transparentnějším.

Štalmach uvádí také další modely státních pokladen. Tyto modely jsou rozděleny z hlediska institucionálního uspořádání. Jak můžeme vidět v následující tabulce, jedná se o čtyři hlavní modely, které se odlišují propojením jednotlivých funkčních oblastí.

17 Tabulka 1: Modely státních pokladen

Funkční oblast Historická Klasická TRM ERP platforma platforma SP platforma SP platforma SP SP Platební funkce a správa likvidních ANO ANO ANO ANO zdrojů Správa dluhu ANO ANO ANO Rozpočtové ANO ANO plánování Výkon rozpočtu ANO ANO a vykazování Účetnictví ANO Příklad aplikace Česká republika Slovenská Francie, modelu v dnes republika Rakousko zemích

Zdroj: ŠTALMACH, P. Státní pokladna a platební styk. Cevroinstitut.cz [online]. 2008 [cit.2014-02- 03]. Dostupné z:

Každý stát si může libovolně zvolit, jakou podobu bude systém státní pokladny mít a jaké funkce bude plnit. Právě proto, jsou v systémech státních pokladen značné rozdíly. Existují tři typy modelů, státní pokladna může být: • Útvar podřízený ministerstvu financí • Autonomní složka ministerstva financí • Vládní agentury, která je nezávislá na ministerstvu financí (Šelešovský, 2012)

Jak už jsem uvedla výše, model, či design systému státní pokladny, musí být zvolen v závislosti na ekonomické situaci v dané zemi, na legislativě, na aktuálním systému řízení veřejných financí apod. To, co se může zdát jako dobrý systém v jedné zemi, nemusí být

18 dobré pro druhou zemi. Právě proto Tandberg ve své práci rozlišuje modely státní pokladny podle typu země. Rozlišuje modely státní pokladny pro tři typy ekonomik, a to: 1) Rozvojové ekonomiky – v případě rozvojových ekonomik jsou lepší jednoduché systémy, které mají menší množství funkcí, protože složitější systémy by byly, v těchto ekonomikách, nerealizovatelné. Důraz je tedy kladen na jednoduchost a řešení aktuálních problémů země a na finanční kontrolu.

2) Tranzitivní/ rozvíjející se ekonomiky – i v těchto zemích je důležitá fiskální a finanční kontrola. Avšak u těchto zemí už je možné zavést a rozvinout složitější a komplexní systém řízení. Místní samospráva v těchto zemích má vyšší stupeň autonomie než u rozvojových zemí. Avšak v této skupině zemí panují velké rozdíly. Některé z tranzitivních ekonomik mají relativně stabilní ekonomickou situace v jiných tomu tak není.

3) Vyspělé ekonomiky – tyto ekonomiky jsou značně vyspělé a můžeme předpokládat, že většinu problémů, v oblasti řízení veřejných financí, mají vyřešeny. Do popředí se zde dostává a co nejefektivnější a nejúčinnější řízení. (Tandberg, 2005)

19 Tabulka 2: Modely státních pokladen pro rozdílné ekonomiky

Rozvojové Tranzitivní Vyspělé ekonomiky ekonomiky ekonomiky Finanční plánování Detailní Detailní Souhrnné Rozpočtové zprávy Měsíčně Měsíčně - čtvrtletně Čtvrtletně - ročně Kontrola tam, kde Kontrola všech Neexistuje Kontrola závazků jsou nedoplatky závazků Jednotný účet SP, Jednotný účet SP, Jednotný účet SP, Řízení hotovosti správa aktiv správa aktiv správa aktiv integr. pokladnou pokladnou, nebo CB agenturou Přes účty SP Přes účty SP Přes bankovní Výběr příjmů systém přímo do SP Autorizováno Autorizováno Rozdělená autorizace Zpracování plateb oddělením SP oddělením SP, nebo ministrem hotovostní základ přesun k aktuálnímu Aktuální účetnictví Účetnictví účetnictví Informační systém Základní systém Integrovaný systém Plná integrace Orgán vnitřní Orgán vnitřní Orgán vnitřního Vnitřní audit kontroly kontroly a auditu auditu Základní právní Rozpočtové, nebo Stabilní, Zákonný rámec předpisy pokladní právo transparentní legislativa Řízení dluhu Součást SP Součást SP Integrovaná agentura

Zdroj: TANDBERG, E. Treasury system design: A Value Chain Approach. imf. org [online]. 2005 [cit. 2014-02-01]. Dostupné z: , úprava autora

Jak je z této kapitoly patrné, existuje řada modelů státních pokladen, které se liší svým institucionálním uspořádání, pravomocemi a odpovědností a hlavně rozsahem svým funkcí. Každá země, při volbě nového modelu, musí přihlížet na své místní podmínky a hlavně na celkovou ekonomickou situaci v zemi

20 1. 3. Dílčí shrnutí kapitoly Státní pokladna už dávno není pouze řízení hotovosti státu, jako tomu bývalo dříve. Díky neustálému rozvoji a zlepšování informačních technologií získaly systémy státních pokladen spoustu nových, rozšířených funkcí, které jsou, díky informačním systémům navzájem propojeny do jednoho celku. Nové systémy státních pokladen tak mohou plnit, kromě základních funkcí jako jsou řízení hotovosti, řízení dluhu, či centralizace příjmů také vedlejší funkce jako je rozpočetnictví, výkaznictví, finanční plánování, či kontrola.

Státní pokladna se stala důležitým prvkem v řízení veřejných financí státu a zvyšuje efektivnosti tohoto řízení. Informační systémy, na kterých jsou tyto systémy založeny, umožňují sledovat aktuální stav veřejných financí bez časového zpoždění a tím zvyšují efektivnost politických rozhodnutí a umožňují rychleji reagovat na změny v ekonomice. Domnívám se, že díky zveřejňování informací na webových stránkách státních pokladen či Ministerstva financí a vydávání měsíčních, čtvrtletních či ročních zpráv je možné i pro běžného občana sledovat, jak vláda hospodaří s finančními prostředky státu a díky tomu se zvyšuje transparentnost řízení veřejných financí.

Existuje celá řada modelů státních pokladen, avšak neexistuje jednotný návod, podle kterého by se země, při plánování nového systému řídily. Každá země si může zcela libovolně zvolit, jakou podobu bude jejich státní pokladna mít, jaké bude její organizační uspořádání a jaké funkce bude plnit.

21 2. STÁTNÍ POKLADNA VELKÉ BRITÁNIE Pro svou práci jsem si zvolila dvě země, se zcela odlišnými modely státních pokladen, a to Velkou Británii a Francii. Tyto země jsem si vybrala proto, že patří mezi jedny z prvních zemí, které zavedly nové systémy státních pokladen do svých systémů řízení veřejných financí. Jejich nové, moderní státní pokladny fungují již přes 10 let a v Evropě patří k těm nejstarším. V následujících dvou kapitolách se budu podrobně věnovat designům státních pokladen Británie a Francie. Zanalyzuji, jakou úlohu hraje státní pokladna v systému veřejných financí těchto zemí, jakou má státní pokladna podobu, budu se věnovat jejich historickému vývoji, organizačním strukturám a hlavně rozeberu jednotlivé funkce těchto pokladen.

2. 1. Historie státní pokladny Jak již bylo uvedeno v kapitole 1. 2., státní pokladna Británie patří mezi modely historické. Právě Britská pokladna má za sebou dlouho historii a tradici, na které si v Británii zakládají. Historie této pokladny se datuje až do období dobytí Normandie, již před rokem 1066 fungovala, tehdy ještě Anglo-Saxonská státní pokladna, její funkce však byly značně omezené. Tehdejší pokladna sloužila pouze jako místo pro ukládání vybraných daní a výdeji peněz. (The National Archives, 2013) Jednou z nejdůležitějších postav historie státní pokladny se uvádí Henry zvaný Pokladník. Henry Pokladník zavedl řadu důležitých novinek do správy veřejných financí. Jeho inovací bylo např. zavedení tzv. Domesday Books, jednalo se o systém, který hodnotil vybírání daní na celém území Británie. (The National Archives, 2013) Dokud státní pokladna plnila pouze funkce správy příjmů a výdajů fungovala zde Kancelář pokladníka, který měl tyto finance na starosti. Již v minulosti ale byly problémy s efektivním nakládáním s královskými financemi. Pro příklad kolem roku 1433, kdy proběhla válka s Francií, hospodařila státní pokladna s deficitem 30 000 liber, což byla, na tu dobu, obrovská částka. Od té doby se na trůně vystřídala celá řada panovníků a všichni se snažili zavádět nové reformy veřejných financí a modernizovat, vylepšovat státní pokladnu. (The National Archives, 2013) Další důležitou postavou, pro státní pokladnu, byl Georgie Downing. Tento muž vymyslel a zavedl pravidlo, že veškeré veřejné výdaje musí dostat zvláštní povolení od vedení státní pokladny a to i v případě, že už o těchto výdajích rozhodl parlament. Právě toto pravidlo platí v Británii dodnes. Další jeho inovací byly předchůdci dnešních státních

22 dluhopisů, které zavedl. V roce 1694 došlo k založení Centrální banky Británie – Bank of England a další podstatnou změnou bylo pravidlo, které říká, že parlament musí schvalovat výdaje za rok. (The National Archives, 2013) Obě světové války měly na státní pokladnu obrovský vliv. Během války se rozšířily znalosti v oblasti cizích měn a velký vliv měla, na rozvoj poválečné ekonomiky, také Keynesiánská ekonomika. Začal se klást velký důraz na finanční plánování a mezinárodní finanční vztahy. V roce 1964 bylo v Británii založeno Ministerstvo pro hospodářské záležitosti, které mělo na starosti ekonomické plánování a hospodářský růst země. Tyto funkce byly převedeny ze státní pokladny na nové ministerstvo. Ale tato změna selhala a po pěti letech došlo ke zrušení ministerstva a veškeré funkce se vrátily opět do státní pokladny. (The National Archives, 2013) Důležitým rokem, pro státní pokladnu, byl rok 1970, kdy Británie vstoupila do Evropského společenství. Právě tato změna vedla k velkým změnám v podobě státní pokladny. V roce 2001 proběhla důležitá reforma veřejných financí. Pro státní pokladnu to znamenalo přechod z hotovostního účetnictví, které zde fungovalo, s obměnami, od roku 1866, na účetnictví a rozpočtování zdrojů. Poslední důležitou událostí byla bankovní krize v roce 2007-2008, která sebou přinesla recesi, která přetrvává dodnes. Současný systém státní pokladny se snaží vzpamatovat se z recese, obnovit britskou ekonomiku a do budoucna snížit riziko dalšího opakování. (The National Archives, 2013)

Jak můžeme z předchozího textu vidět, britská státní pokladna má opravdu dlouhou a bohatou historii. Vyvinula se z obyčejné pokladny, která plnila pouze funkci uchovávání příjmů a kontrolování výdajů, až v dnešní rozvinutý, moderní systém, který plní celou řadu funkcí a to nejen jako státní pokladna, ale také jako ministerstvo financí Británie.

V následujícím textu bych se zaměřila pouze na ty reformy a změny v oblasti veřejných financí, které konkrétně ovlivnily státní pokladnu a její dnešní podobu. Veškeré změny a reformy v oblasti veřejné správy a veřejných financí úzce souvisí s politickou situací v zemi. Přestože je v Británii hlavou státu královna, největší roli zde hraje Ministr. Pro Británii je typický neustálý boj mezi dvěma hlavními politickými stranami a to mezi konzervativci a labouristy. V roce 1997 došlo v Británii ke zlomu. Volby do Dolní sněmovny parlamentu vyhrála, po mnoha letech, labouristická strana. V čele vítězné strany stál Tony Blair, který se stal premiérem Británie. „Stavěl svou životní filozofii a hodnoty na hlubokých křesťanských

23 kořenech, založených více na morálce a etice než na ideologii.“ (Rovná, 2009, s. 17) Blair byl pravým opakem Thatcherové, neboť byl zaměřen na komunitu a sociální kohezi. Cílem, který se Blair stanovil, byla prosperující britská ekonomika, které chtěl dosáhnout právě za pomoci sociální soudržnosti a spravedlnost. „Jako priority si tak labouristé pro svou případnou vládu stavěli prvotřídní vzdělání pro většinu dětí, integraci komunit a prevenci proti zločinu, rodinné hodnoty, lepší výkonnost ekonomiky, lepší vztahy mezi vládou a byznysem, decentralizaci a otevřenost vlády, více vlivu v zahraničí.“ (Rovná, 2009, s. 18)

První a zásadní změna, která měla dopad na celý systém státní pokladny v Británii, se odehrála pouze čtyři dny po vítězství Tonyho Blaira ve volbách. Ihned, po svém zvolení, vyhlásil nezávislost centrální banky Británie - Bank of England. Jeho odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo, že politici jsou krátkozrací a v čase blížících se voleb dělají rozhodnutí, která jsou orientována pouze na krátkodobý zisk, ale v delším období přináší jenom zvýšené náklady. Proto se rozhodl přenést rozhodování o monetární politice země na centrální banku. Domníval se, že centrální banka si cíle, jako je např. nízká inflace, vezme za své a bude ho plnit lépe, bez politických zásahů. (Seldon, 2007) Centrální banka se svojí monetární politikou má na starost zajišťování cenové stability země a spolupracuje na vládních cílech jako je ekonomický růst, či míra zaměstnanosti. Ministr financí určuje inflační cíl, který představuje inflaci 2%, na základě CPI. Zároveň s vyhlášením nezávislosti vznikla i tzv. Monetary Policy Committee, nebo-li, výbor pro monetární politiku, který, společně s guvernérem centrální banky, dvěma náměstky, dalšími dvěma zaměstnanci Bank of England a dalšími externími členy dohlíží na plnění tohoto závazku. (Seldon, 2007) Existuje řada argumentů, které podporují nezávislost centrálních bank, hlavním argumentem bývá právě to, že politici by neměli mít na starost monetární politiku země, právě z důvodů, které byly uvedeny Blairem již výše a to je např. krátkozrakost politiků. Dalším z argumentů, které často zaznívají ve prospěch nezávislosti centrálních bank je, že, řízení monetární politiky země je natolik důležité, že by mělo být v rukou odborníků, nikoliv politiků. (Slaný, 2003) Zaznívají také argumenty proti nezávislosti centrálních bank, jedním z nich je např. „je nedemokratické, když je monetární politika (která v ekonomice ovlivňuje téměř každého) kontrolována elitní skupinou, která není nikomu odpovědná“. (Slaný, 2003, s. 155) Dalším argumentem proti nezávislosti je, že monetární politika musí být v souladu s dalšími politikami a to především s fiskální politikou. Proti nezávislosti centrálních bank stojí také

24 argument, že v případě, že Centrální banka své cíle neplní, centrální bankéř, nebo guvernér banky nenese žádnou zodpovědnost. (Slaný, 2003)

Graf 1: Jak centrální banky definují „nezávislost“

Existence statutárních cílů, 100 mandát k právním úkonům 90 Možnost stanovovat cíle 80 Možnost formulovat politiku 70

60 Nezávislost v operacích, nástrojích a plnění cílů 50 Nezávislost na politických 40 orgánech Žádné deficitní finance 30 20 Zvláštní pravidla týkající se vyšších úředníků 10 Komunikace bez omezení 0

Zdroj: BANK OF ENGLAND. What does independence mean to central banks?. Bankofengland.co.uk [online]. 2014 [cit.2014-03-10]. Dostupné z:

Toto schéma vychází z průzkumu, který prováděla Centrální banka Británie. Dotazováni byli bankéři centrálních bank 23 z industrializovaných ekonomik a rozvojových a transitivních ekonomik.

Vyhlášením nezávislosti přešla na Centrální banku starost o monetární politiku země, zatímco vláda má na starosti fiskální politiku. S tímto rozdělením pravomocí však nastal problém. Centrální banka již dále nemohla spravovat státní dluh Británie, jako tomu bylo doposud. Ministr financí se tedy pokoušel o restrukturalizaci monetární a dluhové politiky Británie. Tato restrukturalizace přinesla pro státní pokladnu dvě podstatné změny a to: • Byla založena Agentura pro řízení dluhu (Debt Management Office – dále jen DMO). Tento úřad byl založen k 1. 4. 1998 a převzal veškerou správu a řízení dluhu od centrální banky. DMO má podobu vládní agentury, která je součástí státní pokladny Británie.

25 • Druhým důsledkem této restrukturalizace bylo, že v roce 2000, byla odpovědnost za řízení hotovosti státní pokladny převedena také na DMO. (Debt Management Office: HM Treasury, 2014)

V roce 2008 došlo k další poměrně velké změně, která měla přímý vliv na systém státní pokladny. V dubnu 2008 byla založena Vládní bankovní služba (Government Banking service). Jejím účelem je poskytování bankovních služeb nejen vládě, ale také celému veřejnému sektoru. Hlavním důvodem, proč byla tato služba založena, byla snaha minimalizovat objem peněžních prostředků, které jsou drženy mimo státní pokladnu a tím zredukovat potřebu vládních výpůjček. (HM Revenue and Customs: About Government banking service, 2014) Tato změna měla podstatný dopad na systém státní pokladny. Do roku 2008 byly funkce státní pokladny rozděleny mezi Kancléře státní pokladny/ Ministra financí a Úřad hlavního pokladníka - Paymaster General Office. Kancléř státní pokladny měl na starosti sestavování rozpočtu, řízení dluhu atd., zatímco Hlavní pokladník se staral převážně o řízení hotovosti, platební styk, či účtování. S vytvořením Vládní bankovní služby v roce 2008 došlo ke zrušení Úřadu hlavního pokladníka a funkce, které plnil, přešly plně na státní pokladnu. Hlavní pokladník byl přesunut do nově vzniklé Vládní bankovní služby, kde dostal na starosti převážně bankovní operace spojené s výběrem daní. (HM Revenue and Customs: About Government banking service, 2014) Britská státní pokladna má za sebou bohatou historii. V této podkapitole jsem shrnula ty nejdůležitější události a změny, které měly vliv na státní pokladnu a její dnešní podobu.

2. 2. Státní pokladna v současnosti Státní pokladnou Velké Británie je Her Majesty Treasury (dále jen HM Treasury), neboli Pokladna Jejího Veličenstva. HM Treasury je specifická tím, že se jedná o státní pokladnu, která, zároveň, plní funkci Ministerstva financí Velké Británie. Jejím úkolem je spravovat a kontrolovat veřejné výdaje, udávat směr celé hospodářské politiky Británie a dosáhnout v Británii silného a udržitelného hospodářského růstu. Jelikož se jedná o státní pokladnu a Ministerstvo financí v jednom, její priority jsou poměrně rozsáhlé, oproti ostatním státním pokladnám. Mezi hlavní priority patří: • Dosáhnout stabilního hospodářského růstu země • Snížit deficit země • Zjednodušit daňový systém

26 • Nakládat zodpovědně s penězi daňových poplatníků • Vytvořit silnější a bezpečnější banky • Zjednodušit systém finančních služeb pro běžné uživatele (HM Treasury: What we do, 2014)

Mezi dlouhodobé cíle HM Treasury patří formulování a provádění hospodářské politiky země. Jak už zaznělo výše v prioritách, cílem je dosáhnout udržitelného hospodářského růstu země, snížení deficit, vytvořit jednodušší a spravedlivější daňový systém a s tím související cíl, nakládat s penězi daňových poplatníků co nejzodpovědněji. Mezi cíle patří také vytvořit silnější a bezpečnější banky v zemi, ulehčit lidem přístup a využití finančních služeb, či regulace finančního sektoru tak, aby chránil zákazníky i celou ekonomiku. Jak můžeme vidět, jedná se o cíle poněkud rozsáhlé na státní pokladnu. Kromě těchto dlouhodobých cílů si HM Treasury zpracovává dokument nazvaný Business Plan státní pokladny. Tento dokument je zpracováván na 5 let a jsou v něm stanoveny hlavní střednědobé cíle včetně rozpracovaného harmonogramu, kdy a jak se bude postupovat při jejich dosažení. Dokument bývá každý rok aktualizován a upraven podle aktuálního vývoje ekonomiky. Pokud se podíváme do aktuálního dokumentu Treasury Business Plan zjistíme, že do roku 2015 si pokladna stanovila tyto prioritní cíle: 1. snižování strukturálního deficitu 2. zabezpečit rostoucí ekonomiku, která bude více odolná a nastolit větší rovnováhu mezi veřejným a soukromým sektorem 3. reforma regulačního rámce pro finanční sektor (HMT: Business Plan, 2012)

Každoročně ve své výroční zprávě rozebírá, jak se jí plnění cílů daří. Zhodnocení plnění těchto cílů se budu věnovat v kapitole 4.

V případě britské státní pokladny se nejedná o klasickou státní pokladnu, jak je tomu v ostatních zemích. Díky dlouhé tradici a historickému vývoji se tato státní pokladna vyvinula do neobvyklé formy. Jedná se o státní pokladnu a ministerstvo financí v jednom. Právě díky tomu má tato státní pokladna velice rozsáhlé cíle a priority a také její funkce jsou rozsáhlejší, než je u státních pokladen obvyklé. Má totiž na starosti úkoly, které v dalších zemích spadají pod Ministerstvo financí.

27 2. 3. Organizační struktura V čele celé HM Treasury je Chancellor of the Exchequer. Pokud tento pojem přeložíme do češtiny, má dva významy, které korespondují s dvěma funkcemi HM Treasury. Jedná se o Kancléře státní pokladny (HM Treasury jako státní pokladna Jejího Veličenstva) a zároveň o Ministra financí (HM Treasury jako Ministerstvo financí Velké Británie). Tento člověk má tedy celkovou zodpovědnost za chod celé HM Treasury. Mezi oblasti, kterým se věnuje, patří fiskální a monetární politika země, stanovování inflačních cílů, či řízení veřejných výdajů. Ministr financí předsedá Treasury Board, neboli Radě ministerstva/státní pokladny. (NAO: The performance of HM Treasury, 2013) Dalším orgánem HM Treasury je tedy Rada ministerstva/státní pokladny. V této Radě zasedá spolu s Ministrem financí také dalších 5 ministrů a to: • Generální tajemník pokladny (Chief Secretary to the Treasury) – který má na starosti strategické plánování a hodnocení veřejných výdajů, kontrolu výdajů, platy a důchody ve veřejném sektoru, reformy v sociální oblasti, zadávání veřejných zakázek či kapitálové investice. • Finanční tajemník pokladny (Financial Secretary to the Treasury) – má na starosti politiku v oblasti finančních služeb a vůbec celkový stav finančních služeb v zemi. Věnuje se tedy reformě finančních a bankovních služeb, regulaci, finanční stabilitě země, konkurenceschopnosti, řízení aktiv, bankovním úvěrům, devizovým rezervám apod. • Tajemník pokladny – (Exchequer Secretary to the Treasury) – věnuje se strategickému dohledu nad daňovým systémem Británie, evropským a mezinárodním daňovým otázkám, má odpovědnost za finanční účet, úspory a důchodovou politiku země. • Ekonomický tajemník pokladny – (Economic Secretary to the Treasury) – věnuje se otázkám zdanění v oblasti dopravy, životního prostředí, ropy, zemního plynu, vše, co se týká energetické politiky země, či změny klimatu a také širší otázky související s Evropskou unií. • Obchodní tajemník pokladny – (Commercial secretary to the Treasury) – má na story projekty v oblasti infrastruktury v celém veřejném sektoru, otázky hospodářské soutěže, trestné finanční činnosti, podpora přímých zahraničních investic apod. (HMT: Annual report and Accounts, 2013)

28 Kromě Ministra financí a těchto pěti dalších ministrů v Radě zasedají také výkonní a nevýkonní členové rady a patří sem také vyšší úředníci, kteří zabezpečují chod HM Treasury. Hlavním posláním Rady je vytváření dlouhodobé strategie pokladny. Dále kontroluje a dohlíží na celkový stav a činnosti pokladny a také dohlíží na plnění cílů a priorit, které byly stanoveny. Rada se obvykle schází 4x ročně. Cíle a priority, které stanoví ministři společně s Radou pokladny, pak putují k pracovníkům ve Výkonné řídící radě. Tato rada je složena z vedoucích pracovníků jednotlivých oddělení HM Treasury. (NAO: The performance of HM Treasury, 2013)

Tabulka 3: Mzdové náklady HM Treasury a DMO za rok 2013 (v tis. eur) Ministři Stálí Externí Ostatní Mzdové zaměstnanci zaměstnanci náklady celkem Mzdové 1 780 654 135 150 8 550 146 130 náklady

Zdroj: HM TREASURY, Annual report and Accounts 2012-2013. gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-04- 02]. Dostupné z: , úprava autora

V případě HM Treasury se jedná se o poměrně složitou a rozsáhlou organizační strukturu a to z důvodu, který jsem již uvedla v kapitole 2. 2. Pokladna vykonává také funkce Ministerstva financí, z tohoto důvodu je zapotřebí vícero oddělení a zaměstnanců, které plní tyto funkce a s tím souvisí také velké množství zaměstnanců, které je, pro běžné modely státních pokladen neobvyklé. V roce 2013 pracovalo ve HM Treasury a DMO celkem 1 240 zaměstnanců. Z toho 1 190 zaměstnanců zde pracovalo jako stálí zaměstnanci, ve zbytku se jednalo o externisty, či poradce pouze na určitý projekt. (HMT: Annual report and Accounts, 2013) Jedná se tedy o vysoké mzdové náklady, jejichž složení můžete vidět v tabulce č. 3.

29 Schéma 3: Organizační schéma HM Treasury

KANCLÉŘ STÁTNÍ POKLADNY / MINISTR FINANCÍ

RADA POKLADNY Kancléř státní pokladny, 5 ministrů, výkonní a nevýkonní členové rady, vyšší úředníci.

VÝKONNÁ ŘÍDÍCÍ RADA Složená z vedoucích pracovníků jednotlivých oddělení.

ODDĚLENÍ:

• Správy a komunikace • Strategie, plánování a rozpočtování • Ekonomické oddělení • Podnikatelské a mezinárodní zdanění • Finanční stabilita • Zdanění FO, sociální dávky a důchody • Finanční pravidla a trhy • Mezinárodní vztahy a EU • Finanční služby • Podnikové centrum • Podnikání a ekonomický růst • Fiskální • Právní poradci státní pokladny • Veřejné výdaje • Veřejné služby

Zdroj: práce autora

2. 4. Funkce státní pokladny V následující podkapitole se budu věnovat analýze jednotlivých funkcí státní pokladny Británie. Zanalyzovat všechny funkce by, kvůli rozsahu práce, nebylo možné a právě proto jsem si zvolila 9 funkcí, které, dle mého názoru, patří mezi nejdůležitější pro systémy státních pokladen, ať už se jedná o jakýkoliv design.

30 Ještě předtím je nutné zmínit, že při plnění svých funkcí státní pokladna HM Treasury spolupracuje s dalšími subjekty. Mezi tyto subjekty patří Centrální banka Británie (Bank of England), ale také výkonné agentury, jako např. DMO, nebo Příjmy a cla jejího Veličenstva (Her Majery Revenue and Customs). Spolupráce probíhá také s orgány, které nejsou přímo součástí HM Treasury, ale spadají pod něj, jsou to např: Úřad pro národní úspory a investice (National Savings and Investment), Úřad pro rozpočtovou odpovědnost (Office for budget responsibility), Úřad pro zjednodušení daní (Office for Tax Simplification), Královská mincovna (Royal Mint), nebo Finanční investice Velké Británie (UK Financial Investment).

1) ŘÍZENÍ HOTOVOSTI: Hlavním cílem řízení hotovosti je zajistit, aby státní pokladna měla vždy k dispozici dostatečné finanční prostředky pro všechny potřebné výdaje. Řízení hotovosti má od roku 2000 na starosti vládní agentura DMO, jak bylo blíže rozvedeno v kapitole 2.1. Tato agentura, kromě řízení hotovosti, převzala také odpovědnost za vydávání státních pokladničních poukázek. Státní pokladna určuje strategický rámec, v němž tato agentura funguje. Státní pokladna také zajišťuje veškeré nástroje, které jsou potřebné pro předpověď denních toků peněz a informace důležité pro předpověď čisté finanční pozice Británie v průběhu času. Jejich cílem je poskytnou co nejpřesnější prognózy Úřadu pro řízení dluhu. Úřad pro řízení dluhu pak zajišťuje opatření pro financování, provádí transakce na trhu s ohledem na tyto prognózy s cílem minimalizovat náklady na řízení hotovosti. (DMO: Exchequer cash management remit, 2013) Agentura se musí, při svém počínání, řídit ochotou riskovat, kterou stanovuje vláda. Tato ochota riskovat je definována souborem limitů, které pokrývají 4 typy rizik. Ochota riskovat stanovuje meze řízení hotovosti, které nesmí Úřad pro řízení dluhu překročit. Pokud se však v těchto mezích pohybuje, může jednat podle toho, co je dle jejich uvážení nejvhodnější pro dosažení cíle minimalizace nákladů. Úřad pro řízení dluhu si musí dávat pozor, aby zabránila jednání, které by podkopávaly účinné fungování libry na peněžních trzích či byly v rozporu s provozními požadavky centrální banky k realizaci měnové politiky. Na této spolupráci státní pokladny s agenturou můžeme vidět aktivní přístup k řízení hotovosti. Státní pokladna zpracovává prognózy peněžních toků a Úřad pro řízení dluhu provádí jednotlivé operace na trhu. (DMO: Exchequer cash management remit, 2013)

31 2) ŘÍZENÍ DLUHU: Hlavním cílem řízení dluhu je každoroční zpracování potřeb a zdrojů financování státního dluhu, dále zajistit výpůjční potřeby státu a minimalizovat náklady na tyto výpůjčky. Tento obecný cíl najdeme u většiny státních pokladen. Řízení dluhu je druhou funkcí státní pokladny, kterou má na starosti agentura DMO, jak bylo vysvětleno v kapitole 2. 1. Vstupem do Evropské Unie se Velká Británie zavázala dodržovat tzv. Maastrichtská kritéria (konvergenční kritéria) která jsou definována ve Smlouvě o fungování Evropské Unie. Veřejného dluhu, se týká, kritérium dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí země. Členské státy se zavazují, že budou předcházet nadměrným rozpočtovým schodkům. Toto kritérium je rozděleno do dvou částí a to: • Deficit veřejných financí (v %HDP) nepřekročí 3% • Veřejný dluh (v %HDP) nepřekročí 60% (ONS: Statistical Bulletin, 2013)

Graf 2: Celkový hrubý dluh vládních institucí za roky 1992 – 2013 (%HDP)

Zdroj: OFFICE FOR NATIONAL STATISTICS, Statistical Bulletin: Government Deficit and Debt Under the Maastricht Treaty. Ons.gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-04-02]. Dostupné z: < http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_323850.pdf>, úprava autora

32 Jak můžeme na grafu vývoje hrubého dluhu vládních institucí vidět, od roku 1998, kdy DMO byla založena a převzala řízení dluhu, se dařilo dluh snižovat až do roku 2004, kdy začal mírně růst. Do roku 2006 se Británii dařilo kritérium dluhu pod 60% HDP dodržovat. Avšak v roce 2007 – 2008 s nástupem celosvětové finanční krize začal tento dluh rapidně narůstat a to až tak, že v roce 2009 dosáhl hodnoty, překračující 70% HPD a v posledních letech 2012-2013 se vyšplhal téměř až k hodnotě 90% HDP.

Druhé kritérium čistých výpůjček na HDP ve výši 3% se dařilo úspěšně plnit v letech 1997 – 2003, obzvláště v letech 1999 – 2000 se výpůjčky dostaly dokonce do minusových hodnot. Avšak v dalších letech se situace opět zhoršila a stejně, jako v případě zadluženosti, i zde s nástupem finanční krize v roce 2007 začaly výpůjčky rapidně narůstat. Nejvyšší hodnoty dosáhly v roce 2009, kdy dosáhly hodnoty 11,5% HDP, což je překročení Maastrichtského kritéria až o 8,5% HDP.

Graf 3: Čisté vládní výpůjčky (%HDP)

Zdroj: OFFICE FOR NATIONAL STATISTICS, Statistical Bulletin: Government Deficit and Debt Under the Maastricht Treaty. Ons.gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-04-02]. Dostupné z: < http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_323850.pdf>, úprava autora

33 V Británii se uplatňuje tzv. pravidlo plného financování, což znamená, že vláda plně financuje své plánované finanční požadavky, každý rok, z prodeje dluhopisů a pokladních poukázek. Musí jich proto vydávat dostatečné množství, aby mohla tento předpoklad splnit. (HMT: Debt and reserves management report, 2012) V současné době jsou vydávány pokladniční poukázky, dluhopisy krátkodobé, střednědobé, dlouhodobé a dluhopisy indexované. Státní pokladna tedy zpracovává tzv. požadavky na financování a DMO se těmito požadavky musí řídit.

Graf 4: Složení státního dluhu Británie (v % z celkového dluhu)

Zdroj: HM TREASURY, Debt and reserves management report 2013-2014. dmo.gov.uk [online]. 2014 [cit.2014-04-05]. Dostupné z: , úprava autora

Hlavní činností DMO je obchodování se státními cennými papíry. Agentura zpracovává a vydává přesný harmonogram aukcí s informacemi o druhu a množství vydávaných cenných papírů. Při obchodování s cennými papíry se řídí zásadou otevřenosti, transparentnosti a předvídatelnosti. V současné době obchoduje s několika druhy cenných papírů, já bych zde však zmínila ty, které tvoří největší procento v portfoliu DMO a těmi jsou:

34 • Conventional Gilts – jsou to státní dluhopisy, které tvoří největší podíl v portfoliu cenných papírů. Jejich doba splatnosti se pohybuje v rozmezí 5, 10, 30 a 50let a jejich nominální hodnota je 100 liber. Úroková míra se odvíjí od doby, kdy byly Conventional Gilts vydány. • Index-linked Gilts – jedná se o cenné papíry, jejichž úroková míra se přizpůsobuje aktuální inflaci. (Debt Management Office: Gilt Market, 2014)

3) REALIZACE ROZPOČTU - VÝBĚR DANÍ: Daňová problematika je v Británii rozdělena mezi státní pokladnu a Agenturu příjmů a cel. Tato agentura však není vládní agenturou státní pokladny, ale zcela samostatnou institucí. Státní pokladna se stará o legislativu a stanovuje rámec, ve kterém pak agentura pracuje. V současné době má v této oblasti pět základních cílů a to zefektivnit daňový systém, zjednodušit daňový systém a udělat ho přívětivější a jednodušší pro daňové poplatníky, snížit procento daňových úniků a vyhýbání se daňovým povinnostem, vytvořit jednodušší a férovější daňový systém a jako poslední cíl je zvýšení konkurenceschopnosti podnikové daně. (HM Treasury: Tax and revenue, 2014) Zatímco státní pokladna se zabývá nastolením strategie a definováním daňové politiky země, Agentura příjmů a cel se zabývá údržbou a prováděním politiky, kterou státní pokladna nastavila. Spolupráce těchto dvou orgánů můžeme nazvat jako politické partnerství. Agentura je zodpovědná za zajištění toku peněz do státní pokladny prostřednictvím jejich výběru, dodržování lhůt a má na starosti i vynucování dluhů. Zajišťují, že jsou peníze k dispozici pro financování veřejných služeb. (HM Revenue and Customs: What we do, 2014)

Daňové příjmy za minulé daňové období činily 550,6 mld. liber. V následujícím grafu můžete vidět 7 druhů daní, ze kterých má státní pokladna největší příjmy.

35 Graf 5: Daňové příjmy za období 2012-2013 (miliard £)

180

160 Daň z příjmů 140 Pojistné 120 DPH 100 ě 80 Zdan ní PO 60 Pohonné hmoty

40 Obchodní sazby

20 Obecní daň

0

2012-2013 Zdroj: THE GUARDIAN. Tax receipts since 1963. theguardian.com [online]. 2014 [cit.2014-04-05]. Dostupné z:< http://www.theguardian.com/news/datablog/2010/apr/25/tax-receipts-1963>, úprava autora

4) VEŘEJNÉ VÝDAJE Řízení vládních výdajů má na starost státní pokladna sama. Právě státní pokladna má hlavní roli při kontrole a nakládání s veřejnými výdaji. Všechny výdaje, které mají odejít z rozpočtu, musí mít souhlas státní pokladny, i když už byly schváleny vládou, jak je podrobněji vysvětleno v kapitole 2. 1. Taky veškeré právní předpisy, rámce, či strategie, které se týkají veřejných výdajů, musí nejdříve získat podporu státní pokladny. HM Treasury rozděluje veřejné výdaje na dva druhy a to: • AME – Annualy managed expenditure • DEL – Departmental Expenditure Limits

AME – Antaly managed expenditure – jedná se o výdaje, jako jsou: důchody, sociální péče, dávky apod. Tyto výdaje může být velice těžké stanovovat dopředu a nedají se tedy tak lehce spravovat a kontrolovat jako DEL výdaje. Jsou také podstatně větší než DEL částka DEL výdajů. (HM Treasury: How to understand, 2014) DEL – Departmental Expenditure Limist – jsou resortní výdaje, neboli výdaje, které byly předem určeny pro jednotlivé resorty, konkrétní částky, spolu s odůvodněním na co a jak budou použity a kterým oddělením jsou předem stanoveny v ročním přehledu výdajů. Někdy jsou označovány taky jako resortní výdajové limity. Tyto výdaje mohou být použity na běžný provoz oddělení, kterého se týkají. (HM Treasury: How to understand, 2014) Jak jsem již zmínila výše, výdaje jsou předem definovány v ročním přehledu výdajů. Tento dokument zpracovává vláda a určuje, jak bude naloženo s prostředky daňových

36 poplatníků. Samozřejmě zde opět platí pravidlo zodpovědného nakládání s prostředky daňových poplatníků. Státní pokladna má na starosti kontrolu veřejných výdajů během roku a ta je spojena právě s pravidlem, kdy veškeré výdaje, musí být schváleny státní pokladnou, i když už o nich vláda rozhodla.

5) ROZPOČET: Jelikož HM Treasury plní jak funkce státní pokladny, tak funkce ministerstva financí je tedy zodpovědná za návrh rozpočtového systému a pravidel rozpočtování, které oznámí v Průvodci rozpočtováním na následující období. Rozpočet sestavuje Ministr financí a v březnu ho předává Parlamentu ke schválení. Od roku 2010 se zapojuje také Úřad pro rozpočtovou odpovědnost, který byl založen za účelem provádění nezávislých analýz veřejných financí v Británii. Jedná se o nezávislého fiskálního „hlídacího psa“. Tento úřad vydává pětileté prognózy pro Britskou ekonomiku a právě tyto prognózy pomáhají při sestavování rozpočtu na další období. Úřad také přezkoumává státní pokladnu a její stanovování daní a sociálních dávek. (HM Treasury: Budeget, 2014)

6) KONTROLA A AUDIT: Kontrolu státní poklady můžeme rozdělit do dvou skupin a to: • Vnitřní kontrola – provádí sama státní pokladna a její oddělení, souvisí s tím také vydávání čtvrtletních a ročních zpráv o hospodaření státní pokladny. • Vnější kontrola – tuto kontrolu provádí nezávislá organizace Národní kontrolní úřad (National audit office, dále jen NAO). Tento úřad provádí audit všech účtů státní pokladny a také audit veškerého účetnictví státní pokladny včetně DMO. Pod jejich kontrolu nespadá pouze centrální banka. Zároveň zpracovává zprávy o auditu, které jsou zveřejněny na webových stránkách organizace.

7) ŘÍZENÍ AKTIV: Pro řízení aktiv byla zřízena Agentura ochrany aktiv (Asset Protection Agency). Zřízení této agentury bylo reakcí na finanční krizi v letech 2007-2008. Jejím hlavním úkolem bylo zavést Schéma ochrany aktiv (Asset Protection Scheme) a s jeho pomocí zachovat finanční stabilitu a zabránit obrovským nákladům, které způsobilo selhání bank. Tato agentura byla po zavedení toho schématu zrušena a to na konci roku 2012. (HM Treasury: Asset protection Agency, 2013)

37 8) JEDNOTNÝ ÚČET STÁTNÍ POKLADNY: Státní pokladna Velké Británie využívá jednotný účet státní pokladny. Tento účet je vedený u centrální banky Bank of England a jsou na něm soustředěny všechny peněžní zůstatky centrální vlády. Místní úřady, či státní podniky ty své peněžní zůstatky vedou nikoliv u centrální banky, ale u komerčních bank. Žádné mimorozpočtové fondy v tomto systému neexistují. (Pattanayak, 2010) Dále zde existují dva ústřední státní fondy a to Konsolidovaný fond a Národní fond půjček. Vztah mezi těmito dvěma fondy je následující: pokud vznikne na konsolidovaném fondu přebytek, je automaticky převeden do Národního fondu půjček, tento převod má za cíl snížit potřebu půjčovat si. Národní fond půjček zprostředkovává půjčky pro vládu i místní úřady. Účet řízení dluhu je účet, který spravuje DMO a používá se k tomu, aby vyrovnal deficit, či přebytek ve fondu Národních půjček. Konsolidovaný fond pak získává výnosy z daní a dalších příjmů. Bankovní účty jednotlivých resortů jsou řízeny Vládní bankovní službou (Government banking services). Tato služba má jeden hlavní účet u centrální banky a poskytuje platební prostředky pro většinu resortů ústřední vlády, agentury a další orgány. (Pattanayak, 2010)

9) INFORMAČNÍ SYSTÉM STÁTNÍ POKLADNY: V britské státní pokladně se vystřídalo již několik informačních systémů, které měly podávat ucelené informace o jejím hospodaření. Původně byly využívány tři samostatné systémy a to GEMS – který monitoroval náklady za každý měsíc, PES – který řídil veřejné výdaje a GOLD – online systém vládních dat. (Descisys, 2014) Jednalo se o tři samostatné systémy, které sbíraly a zpracovávaly data ze všech resortů, avšak ukázalo se, že jsou pro státní pokladnu nedostačující. Státní pokladna potřebovala systém, který propojí její rozsáhlé funkce, a proto byl zaveden informační systém COINS. COINS je online informační systém, který spojil dohromady všechny funkce ze tří předešlých systémů. Je systém, který je flexibilní a adaptabilní a dokáže reagovat na měnící se prostředí a podmínky, ve kterých musí státní pokladna neustále fungovat. (Descisys, 2014) Ani tento informační systém nevydržel v britské státní pokladně dlouho a v posledním roce se z toho systému COINS přechází na nejnovější informační systém OSCAR. OSCAR – neboli, Online System for Central Accounting and Reporting – jedná se o nový informační systém, který časem plně nahradí COINS systém. OSCAR má velmi rozsáhlý, uživatelsky přívětivý informační systém, který je pro zaměstnance pokladny jednodušší na obsluhu. OSCAR slibuje, že bude zlepšovat kvalitu poskytovaných a sbíraných

38 údajů, zároveň zjednoduší datové struktury a posílí kontrolní procesy. Pro státní pokladnu je tento systém důležitý, protože na základě dat z OSCARA pak plánují a řídí veřejné výdaje. V současné době OSCAR funguje, ale COINS ještě nebyl zcela vyřazen z provozu. (HM Treasury: HMT OSCAR, 2014) Státní pokladna pak na základě zákona o svobodných informacích vydává roční souhrny dat z těchto systémů, které jsou dostupné pro veřejnost.

2. 5. Dílčí shrnutí kapitoly Model státní pokladny Británie je velice specifický. Státní pokladna v Británii má dlouhou tradici a postupně se vyvinula z historického modelu až do dnešní, moderní podoby. Z její historie a také z faktu, že jde o státní pokladnu a ministerstvo financí dohromady, je patrné, že zavedení nového modelu, který by začal od nuly je v případě Británie nerealizovatelné, proto veškeré inovace a vývoj státní pokladny probíhá formou modernizací.

Díky spojení ministerstva financí a státní pokladny vznikl celek, který má složitou organizační strukturu a má velký počet zaměstnanců, s čímž jsou spojeny také vysoké mzdové náklady. Funkce této pokladny jsou velice rozsáhlé, protože státní pokladna neplní pouze tradiční funkce, ale i funkce, které má, v běžném případě, na starosti Ministerstvo financí, jako je např. daňová politika, politika finančního a bankovního sektoru apod.

Výhodou tohoto modelu státní pokladny je, že pro řízení hotovosti a řízení dluhu zvolil formu samostatné vládní agentury, která spadá pod státní pokladnu. Řízení státní dluhu tak alespoň není v rukou politiků, ale kvalifikovaných odborníků.

39 3. STÁTNÍ POKLADNA FRANCIE Státní pokladnu Francie jsem si vybrala hned z několika důvodů. Jedná se o jednu z nejstarších zavedených státních pokladen v západní Evropě a zároveň, se jedná, o zcela odlišný model než je státní pokladna v Británii. V následujících podkapitolách se opět budu věnovat historii francouzské pokladny, jejímu organizačnímu uspořádání a jednotlivým funkcím.

3. 1. Historie státní pokladny Jelikož se v případě Francie jedná o novou státní pokladnu, která funguje „pouze“ třináct let, její historie je poměrně krátká. Klíčové datum, které odstartovalo vytvoření nového systému státní pokladny, byl rok 1991, kdy došlo k založení prvního trhu STRIPS (stripped bonds) v Evropě. Jedná se o dluhopisy, které jsou složeny ze dvou částí a to část jistiny a část představující kupónovou platbu. Tyto dvě části jsou vydávány zvlášť. Francie vydáváním a prodeje státních cenných papírů financuje svůj státní dluh. (Agence France Tresor: A Brief history, 2014) V roce 1996 pak dochází ke spuštění OAT TEC 10 – což byl automatizovaný IT systém, který zaznamenává obchody na burze. Výhodou tohoto systému bylo, že značně zjednodušuje postup od objednávky až po vyřízení a zaznamenává informace. Díky tomuto systému Francie vydává své první OATs dluhopisy a následně, v roce 1998 byly vydány první, inflačně indexované dluhopisy. V roce 2000 francouzské Ministerstvo financí oznámilo, že dojde k vytvoření nového, moderního modelu státní pokladny. (Agence France Tresor: A brief history, 2014) 8. 2. 2001 byl spuštěn Agence France Trésor – nová státní pokladna Francie a zároveň byl jmenován nový generální ředitel státní pokladny. Nová státní pokladna byla vytvořena na objednávku Ministerstva hospodářství, financí a zahraničního obchodu. Zároveň byla vytvořena také dluhová agentura jako součást této vládní reformy. V říjnu 2001 byl spuštěn program swapové úrokové sazby a později také dluhopisy vázané na cenový index eura. V roce 2003 vydána charta pro provádění vztahů mezi primárními dodavateli a státní pokladnou a státní pokladna změnila generálního ředitele. V roce 2006 pokladna opět změnila generálního ředitele a poprvé byl vydán nový druh dluhopisů tzv. BTAN. (Agence France Tresor: A brief history, 2014) Historie francouzské státní pokladny je zatím velice stručná. Prozatím největší organizační změnou bylo vytvoření oddělení Back Office a samostatného Oddělení řízení rizik. Tato dvě oddělení byla až do roku sloučena v jedno, avšak na doporučení agentury,

40 která ve státní pokladně vykonávala audit, došlo k vytvoření dvou samostatných oddělení. (AFT: Annual report, 2012)

3. 2. Státní pokladna v současnosti Státní pokladna Francie se nazývá Agence France Trésor. Byla založena v roce 2001 na objednávku Ministerstva financí, jak již bylo zmíněno v předešlé kapitole. V tomto případě se tedy jedná o útvar spadající pod Ministerstvo financí, jak je podrobněji vysvětleno v kapitole 1. 2. a jde o zcela odlišný model státní pokladny, než v případě Británie. Jediným společným prvkem je, že součástí státní pokladny je také Agentura pro řízení dluhu. U francouzské státní pokladny nenajdeme žádný zvláštní dokument, kde by pokladna zpracovávala své cíle. Její obecný cíl, který můžeme najít na webových stránkách pokladny, se dá vyjádřit jednou větou jako co nejefektivnější řízení dluhu Francie, tak aby byl minimalizován dopad na daňového poplatníka, avšak jedná se o velmi obecný cíl, který mají stanoveny všechny státní pokladny. Pokud se podíváme do výročních zpráv, cíle zde zaznívají, avšak nejsou podrobněji specifikované, či definované. Více o plnění těchto cílů v kapitole 4.

3. 3. Organizační struktura Nejvyšším představitelem Státní pokladny ve Francii je Vedoucí Generálního ředitelství státní pokladny, který státní pokladně předsedá. Generální ředitelství státní pokladny pomáhá Ministerstvu financí s opatřeními pro hospodářskou politiku. Jak můžeme vidět v organizačním schématu níže, v čele státní pokladny je Generální ředitel státní pokladny. Generálnímu řediteli je podřízen Náměstek generálního ředitele, Generální tajemník, Informatik a dalších 7 organizačních jednotek, ze kterých je státní pokladna složena. Zvláštním orgánem je Strategický výbor, který je složen z deseti odborníků z Ministerstva financí, Centrální banky Francie, Komerčních bank, či jiných finančních institucí, které se státní pokladnou spolupracují. Strategický výbor byl založen proto, aby státní pokladně pomáhal a dozoroval její počínání v oblasti řízení dluhu. Hlavním úkolem výboru je poskytovat státní pokladně konzultace a pomáhat s implementací politik v oblasti řízení dluhu. Tento výbor se schází vždy dvakrát ročně spolu se všemi zaměstnanci státní pokladny. Na těchto pravidelných schůzkách výbor hodnotí současnou situaci a na základě

41 prognóz poskytuje rady, co by bylo dobré zlepšit, či změnit. (Agence France Trésor: Strategic committee, 2014) Při plnění svých úkolů jsou zaměstnanci státní pokladny rozděleni do několika pracovních skupin a těmi jsou: • Projekce a řízení státní pokladny – tato pracovní jednotka má na starost přípravu výhledů pro státní pokladnu, komunikaci s Centrální bankou Francie (Banque de France), spolupráce s účetním oddělením Ministerstva financí a řízení finančních prostředků, včetně cenných papírů • Strategie státního dluhu – stará se o ekonomické, účetní a další dimenze státního dluhu, provádí analýzy finančních trhů a vypracovává studie, sleduje nové dluhopisy a další otázky financování. • Řízení rizik a back-office – má na starosti řízení rizik spojených s finančními operacemi, Back-office pak provádí záznamy o finančních operacích státní pokladny a provádí ověřování operací s primárními spolupracovníky státní pokladny. • Makroekonomické ukazatele a finanční analýzy – pracovní skupina, která se zabývá hodnocením dopadů politických rozhodnutí v oblasti monetární a fiskální politiky na ekonomiku země. Zároveň sledují prostředí v celé Evropské unii. • Komunikace – má na starosti sběr ekonomických informací, které jsou podstatné pro státní pokladnu. Má na starosti také informování veřejnosti o činnosti státní pokladny prostřednictví tisku. • Mezinárodní spolupráce – spolupráce s ostatními státy nejen Evropské unie. (Agence France Trésor: Activities, 2014)

V současné době má státní pokladna 38 zaměstnanců, mzdové náklady v žádném svém dokumentu neuvádí, ale ve srovnání s britskou státní pokladnou a jejími 1240 zaměstnanci budou podstatně nižší.

42 Schéma 4: Organizační schéma státní pokladny Francie

Vedoucí Generálního ředitelství státní pokladny a předseda státní pokladny Francie Strategický výbor ř Generální editel Vnitřní státní pokladny

kontrola a řízení rizik

Náměstek generálního ředitele

Generální Informační tajemník technologie

Řízení Řízení Back Makroeko Operační Informa hotovosti dluhu office nomické průzkumy ce analýzy

Zdroj: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Annual report 2013. aft.gouv.fr [online]. 2013 [cit.2014-03-10]. Dostupné z: , úprava autora

3. 4. Funkce státní pokladny V následující podkapitole se budu podrobněji věnovat jednotlivým funkcím státní pokladny ve Francii. Zvolila jsem stejné funkce, které jsem analyzovala i u státní pokladny Británie a to z důvodu následné komparace obou systémů. Než rozeberu jednotlivé funkce, je nutné podotknout, že státní pokladna Francie spolupracuje také s dalšími institucemi. Mezi tzv. primární spolupracovníky patří Centrální

43 banka Francie, Ministerstvo financí, Komerční banky a další finanční instituce, které nemusí být nutně francouzské, ale mezi primární spolupracovníky patří např. Bank of America.

1) ŔÍZENÍ HOTOVOSTI: Řízení hotovosti, které má na starosti státní pokladna Francie má za úkol řídit hotovost takovým způsobem, aby stát mohl dostát svým finančním závazků za všech okolností. Řízení hotovosti je založeno na denní bázi (day-to-day), což zahrnuje aktuální přehled příjmů a výdajů státní pokladny a sledování finančních toků jak na, tak z účtu státní pokladny tak, aby bylo možné plnit stanovené požadavky státu na peněžní prostředky. Státní pokladna je tedy zodpovědná za finanční rovnováhu státu a zodpovídá se Parlamentu. Veškeré peněžní toky státu jsou státní pokladnou každý den sledovány. (AFT: Annual report, 2013) Státní pokladna Francie provádí tzv. proaktivní řízení hotovosti. Tato proaktivita spočívá v tom, že přebytek na účtu je investován na účet s nejvyšším výnosem, avšak musí být zachován kreditní zůstatek na účtu. Nutno podotknout, že řízení hotovosti je upraveno restriktivním rámcem Evropské unie. Ve smlouvě o fungování Evropské unie, je zakázáno, aby Centrální banka poskytovala zálohy vládním agenturám a orgánům. Pod ty spadá samozřejmě i Státní pokladna Francie, z tohoto zákazu tedy vyplývá, že účet u Centrální banky, který vede státní pokladna, musí každý den vykazovat kreditní zůstatek. (Agence France Tresor: Missions, 2014) Proaktivní řízení hotovosti v sobě zahrnuje také sledování výpůjčních potřeb státu. Cílem je optimalizovat výpůjční potřeby vládních institucí. A samozřejmě, hlavní zásadou řízení hotovosti je, aby byly peníze daňových poplatníků využívány co nejefektivněji.

2) ŘÍZENÍ DLUHU: Jak již bylo zmíněno v kapitole 3. 2. řízení dluhu má na starosti Agentura pro řízení dluhu, která je součástí státní pokladny. Hlavním a dlouhodobým cílem, této agentury, je řídit dluh státu takovým způsobem, aby byly minimalizovány náklady na dluh pro daňové poplatníky. Celá strategie řízení dluhu francouzské státní pokladny je založena na obchodování se státními cennými papíry a řízení rizik za pomocí portfolia derivátů. Státní pokladna zdůrazňuje princip pravidelnosti a transparentnosti, pokud jde o řízení dluhu. A snaží se tuto funkci modernizovat, aby zabezpečili co nejefektivnější řízení veřejných financí státu.

44 Graf 6: Celkový hrubý dluh vládních institucí (v %HDP) v letech 1997 – 2012

Zdroj: France General government gross debt in percentage of GDP. Tradingeconomics.com [online]. 2014 [cit.2014-03-10]. Dostupné z:, úprava autora

Zadlužení Francie začalo překračovat dané Maastrichtské kritérium již po roce 2001, ještě před nástupem finanční krize dluh mírně poklesl, ale s po dopadu krize zadlužení prudce rostlo a to až tak, že v roce 2012 dosáhlo 92% HDP Francie a překročilo tak Maastrichtské kritérium dokonce o více jak 30%. V roce 2013 se francouzský dluh vyšplhal na hodnotu 93% HDP země. Překročení 90% HDP už začíná být velice nebezpečné, protože bude pro Francii obtížné pokrýt náklady na obsluhu dluhu.

45

Graf 7: Čisté vládní výpůjčky (v %HDP) za roky 1981 – 2012

Zdroj: France – General Net government borrowin/lending (Percent of GDP). Knoema.com [online]. 2014 [cit.2014-03-10]. Dostupné z:, úprava autora

Co se týče druhého Maastrichtského kritéria a to čistých výpůjček, Francii se nejvíce dařilo v letech 1998 – 2001, kdy dosahovaly zhruba 1,5% HDP. V letech 2005 – 2007 se držely pod tímto kritériem, avšak s nástupem krize se vyšplhaly až na hodnoty 7,5% HDP v roce 2010. Od té doby se však daří rok co rok tyto výpůjčky opět snižovat a to hlavně díky výnosům z cenných papírů, kterým se věnuje právě státní pokladna.

Státní pokladna má na starosti vydávání a obchodování se státními cennými papíry. Každý rok vydává, dopředu, kalendář plánovaných aukcí, kde jsou podrobné informace o druhu a množství vydávaných dluhopisů. Mezi aktuálně vydávané cenné papíry patří: • OAT’s (Obligations Assimilables du Trésor) – jedná se o státní dluhopisy, které slouží ke splácení dlouhodobého státního dluhu. OAT’s mohou být s pevnou, nebo plovoucí úrokovou sazbou. Tyto cenné papíry jsou vydávány

46 na 7 až 50 let a obchoduje se s nimi na aukcích pořádaných státní pokladnou jedenkrát za měsíc. • BTF’s – jsou pokladniční poukázky, které slouží ke krytí krátkodobého státního dluhu. Jsou pevně úročené a doba splatnosti je do 1 roku. Tyto pokladniční poukázky jsou vydávány na týdenních aukcích. • BTANs – jedná se o cenné papíry se splatností 2 až 5 let. Aukce se konají jedenkrát do měsíce. Státní pokladna vydává jednou za půl roku jeden nový dvouletý BTAN a jeden pětiletý BTAN. • Dále vydává dluhopisy vázané na inflaci, což jsou dluhopisy s pevnou reálnou úrokovou sazbou. Tyto cenné papíry jsou však zaměřeny jak na institucionální investory, tak na fyzické osoby, které chtějí chránit kupní sílu svých investic. (AFT: The Best of Euro, 2007)

3) REALIZACE ROZPOČTU – PŘÍJMY: Není funkcí státní pokladny.

4) REALIZACE ROZPOČTU – VEŘEJNÉ VÝDAJE: Není funkcí státní pokladny.

5) ROZPOČET: Sestavování rozpočtu má ve Francii na starosti Ministerstvo financí. Na jeho sestavování spolupracuje spolu s Ministrem financí také Vedoucí generálního ředitelství státní pokladny, který je zároveň nejvyšším ekonomem Ministerstva financí a s ním spolupracuje i Generální ředitel státní pokladny. (AFT: Budget Bill, 2014) Tato spolupráce je nutná z několika důvodů a to například proto, že právě státní pokladna po celý rok sleduje aktuální situaci a vývoj celé ekonomiky a jejích makroekonomických ukazatelů a má na starosti zpracovávání ekonomických studií a zpráv. Dalším z důvodů této spolupráce je právě řízení dluhu, které bylo rozebráno výše. Řízení dluhu je, samozřejmě, zahrnuto také do rozpočtu země. Na zprávu o aktuální situaci řízení veřejného dluhu navazuje plán aukcí státních cenných papírů, jejich pravidla, přesný časový rozvrh, a podrobný plán, který ukazuje kolik a kterých státních cenných papírů bude nabízeno.

47 6) KONTROLA A AUDIT: Stejně jako u britské státní pokladny i zde funguje dvoustupňová kontrola a to: • Vnitřní kontrola – která spočívá ve vypracovávání zpráv o hospodaření státní pokladny, které jsou pak zveřejňovány na webových stránkách. • Vnější kontrola a audit – která je prováděna externím auditorem, který provede audit v celé pokladně a zpracovává zprávu, kterou předkládá Parlamentu Francie. (AFT: The best of Euro, 2007)

7) ŘÍZENÍ AKTIV: Není funkcí státní pokladny.

8) JEDINÝ ÚČET STÁTNÍ POKLADNY: Státní pokladna Francie funguje na principu jednotného účtu státní pokladny, o kterém jsme psala již v kapitole 1. 3. Jednotný účet státní pokladny je veden u Centrální banky (Banque de France). Zahrnuje zůstatky nejen místních orgánů a kvazi vládních orgánů, ale také příjmy a výdaj centrální vlády. V současné době tvoří systém jednotného účtu státní pokladny 6 942 transakčních podúčetů. (AFT: Annual report, 2013) Zůstatky na jednotném účtu SP, které nejsou dále investovány, zůstávají uloženy na tomto účtu. Jednotný účet zaznamenává rovnováhu všech peněžních transakcí, které jsou provedeny vládními účetními. Do tohoto účtu se promítají finanční transakce státu, spojené s plněním rozpočtu jako je výběr daní, veřejné výdaje státu, dále také prodej státních cenných papírů atd. Denní vklady na jednotný účet státní pokladny jsou úročeny smluvní sazbou, která bývá vyšší než mezibankovní úrokové sazby. (Agence France Tresor: Missions, 2014)

9) INFORMAČNÍ SYSTÉM: Současný informační systém, který státní pokladna využívá se nazývá Informační systém SIFT. Po jeho zavedení byl od základu přepracován v procesu, který začal hned v roce 2002, tedy hned rok po založení státní pokladny. Hlavními cíly tohoto informačního systému jsou: • Plnit provozní potřeby státní pokladny • Umožňovat integrované řízení všech funkcí státní pokladny • Sjednotit informační zdroje (Agence France Tresor: AFT’s information system, 2014)

48 SIFT systém je složen ze tří hlavních aplikací a těmi jsou: 1. SIFT Trading Module – který slouží ke sledování jednotlivých finančních transakcí státu a to od jejich počátku až po promítnutí do státních účtů. 2. SIFT Cash Management Module - zabývá se správou peněžní pozice státu. S jednou výjimkou a tou jsou investiční transakce a vydávání BTF pokladničních poukázek, o které se stará SIFT Trading module. 3. SIFT Data Centre Module – jedná se o datové centrum, které sbírá a zpracovává jak interní tak externí data pro účely prognózování. (Agence France Tresor: AFT’s information system, 2014)

Již od roku 2004 státní pokladna svůj SIFT systém modernizuje a vylepšuje. Státní pokladna má zvláštní oddělení, jak můžete vidět v schématu organizační struktury v kapitole 3. 3, které se věnuje pouze informačním technologiím a zlepšování současného IT systému. Toto oddělení aktuálně pracuje na zlepšení přístupu pro poskytovatele finančních informací. SIFT projekt je moderní informační systém, který zaručuje bezpečné a uživatelsky přívětivé a jednoduché prostředí pro komunikace a transakce napříč sektory. Slouží primárně k řízení transakcí státu na trhu, ať už se jedná o emisi státních cenných papírů, řízení dluhu, či řízení hotovosti. Zároveň pořizuje záznamy všech těchto transakcí a převádí je do účetního systému státu. SIFT systém také sleduje jednotný účet státní pokladny, který je vedený u Centrální banky Francie a poskytuje nejen sledování tohoto účtu v reálném čase a transakcí, které jsou na tomto účtu realizovány, ale také prognózy, které jsou důležité investiční rozhodování. (AFT: Annual report, 2013) Aktuálně pracuje IT oddělení státní pokladny na systému zálohování dat a ochrany proti rizikovým událostem, či výpadkům informačního sytému. Jedná se o zabezpečení informačního systému státní pokladny v případě katastrof a jeho bezpečném obnovení a zálohování informací, které je založeno na spolupráci s Centrální bankou a Generálním ředitelstvím Státní pokladny. Systém, který tyto funkce řeší, můžete vidět na následujícím schématu. (Agence France Tresor: AFT’s information system, 2014)

49 Schéma 5: Systém zálohování dat státní pokladny

Zdroj: AGENCE FRANCE TRÉSOR. The AFT’s information system. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit.2014-04-04]. Dostupné z:

3. 5. Dílčí shrnutí kapitoly

Agence France Trésor funguje od roku 2001. Jedná se o model státní pokladny, který je podřízený ministerstvu financí a jeho součástí je také vládní agentura pro řízení dluhu. Tento model státní pokladny má jasnou a jednoduchou organizační strukturu, se kterou souvisí i nízký počet zaměstnanců. Celá státní pokladna má, v současné době, pouze 38 zaměstnanců. Oproti britské státní pokladně má francouzská podstatně méně funkcí. Zaměřuje se na řízení dluhu, řízení hotovosti, řízení rizik a zpracovávání makroekonomických analýz.

Mezi nejdůležitější funkce Agence France Tresor patří řízení dluhu země. Za třináct let se agentuře pro řízení dluhu podařilo vytvořit likvidní trh se státními cennými papíry, o které je mezi investory stále zájem i přesto, že zadlužení Francie stále nebezpečně narůstá.

50 Důležitým prvkem francouzské státní pokladny je také její informační systém SIFT, který nejen, že propojuje všechny funkce státní pokladny a sleduje jednotný účet státní pokladny, ale prostřednictvím tohoto systému probíhají také aukce státních cenných papírů.

51 4. ZHODNOCENÍ SYSTÉMŮ STÁTNÍCH POKLADEN V následující kapitole se budu věnovat komparaci modelů státních pokladen Británie a Francie, jejichž analýze jsem se věnovala v kapitolách 2 a 3 a zhodnocení jejich činnosti. Jak se v průběhu analýzy modelů a zpracovávání práce ukázalo, porovnávat tyto dva systémy je velice obtížné, neboť se jedná o dva naprosto odlišné modely. Pro zhodnocení systémů státních pokladen jsem zvolila tyto nástroje: • Komparace funkcí státních pokladen • Vyvození výhod a nevýhod jednotlivých modelů • Přínosy státních pokladen • Plnění a formulace cílů V první podkapitole se zaměřím na porovnání jednotlivých funkcí státních pokladen a na podobu těchto modelů. V další části se zaměřím na vyvození výhod a nevýhod modelů, pro tuto část jsem zvolila SWOT analýzu, která nejlépe ukáže silné a slabé stránky státních pokladen a také příležitosti a hrozby. Dále se zaměřím na přínosy státních pokladen do systému řízení veřejných financí a v poslední části zhodnotím plnění a formulaci hlavních cílů státních pokladen, pro toto hodnocení jsem zvolila součtovou metodu ordinální stupnice s ohodnocením vah. Porovnávání těchto dvou modelů je velice obtížné. Domnívám se, že metody, které jsem zvolila, jsou vhodné pro zhodnocení takto rozdílných systémů státních pokladen.

4. 1. Komparace jednotlivých funkcí státních pokladen Jak je z předchozí analýzy patrné, jedná se o dva naprosto rozdílné modely. V případě Británie se, až do roku 2001, jednalo o historický model státní pokladny, který se díky reformám a modernizaci vyvinul v moderní platformu s velkým množstvím funkcí. Britská státní pokladna je velmi specifický a jedinečný model státní pokladny, který má za sebou velice dlouhou historii a tradici, která je pro Británii typická. Jelikož se jedná o model, jehož kořeny sahají až do roku 1066 je pochopitelné, že zrušení starého a zavedení nového systému státní pokladny není možné a její vylepšování a přechod na moderní metody řízení veřejných financí probíhá formou modernizace jednotlivých funkcí a systémů. Britský model státní pokladny je specifický tím, že plní funkci státní pokladny a ministerstva financí v jednom, jak již bylo analyzováno v kapitole 2. 2. Právě tato skutečnost ztěžuje analýzu britského modelu, protože funkce státní pokladny a ministerstva se zde prolínají a nelze je od sebe oddělit.

52 Na druhé straně máme státní pokladnu Francie. Jedná se o státní pokladnu, která byla nově vytvořena v roce 2001 jako útvar podřízený ministerstvu financí a má jednu vládní agenturu, která se věnuje řízení dluhu. Jedná se tedy o nově vytvořenou státní pokladnu, při její tvorbě se Francie řídila doporučeními Světové banky, či Mezinárodního měnového fondu.

V následující části jsem porovnala devět funkcí státních pokladen, kterým se věnovala analýza v kapitolách 2. a 3. Funkce jsou, pro větší přehlednost, uspořádány do tabulky, aby lépe vyniklo uspořádání modelů státní pokladny.

53 Tabulka 4: Komparace jednotlivých funkcí státních pokladen Británie a Francie BRITÁNIE FRANCIE Má na starosti vládní Provádí přímo státní 1) Řízení hotovosti agentura Debt Management pokladna. Office. Má na starosti vládní Má na starosti vládní 2) Řízení dluhu agentura Debt Management agentura pro řízení dluhu. Office. Státní pokladna stanovuje Není funkcí státní pokladny, rámec a daňovou politiku příjmy má na starosti země, oddělená agentura HM ministerstvo financí. 3) Příjmy Revenue and Customs má na starosti vybírání daní a řeší problematiku neplatičů. Stanovuje vláda, státní Není funkcí státní pokladny, 4) Veřejné výdaje pokladna má na starost pouze veřejné výdaje má na starosti kontrolu veřejných výdajů. Ministerstvo financí. Sestavuje Ministr financí a Má na starosti ministerstvo 5) Rozpočet předkládá Parlamentu. financí. Dvě úrovně kontroly: vnitřní Dvě úrovně kontroly: vnitřní kontrola a vnější audity kontrola a vnější kontrola za 6) Kontrola a audit prováděné nezávislým pomoci nezávislých agentur Národním kontrolním úřadem. 7) Řízení aktiv Provádí státní pokladna Není funkcí státní pokladny Jednotný účet státní Jednotný účet státní pokladny, bez pokladny, skládá se z 6900 8) Jednotný účet SP mimorozpočtových fondů, transakčních pod-účtů, veden veden u centrální banky. u centrální banky. V současné době běží starý Informační systém SIFT, informační systém COINS a propojuje funkce státní 9) Informační systém postupně se zavádí nový pokladny a funguje při systém OSCAR. aukcích cenných papírů. Zdroj: práce autora

54 Jak je z uvedeného srovnání patrné, modely britské a francouzské státní pokladny jsou velice odlišné. Zatímco v Británii je řízení hotovosti a řízení dluhu delegováno na jednu vládní agenturu, ve Francii jsou tyto funkce rozděleny, řízení hotovosti provádí sama státní pokladna, zatímco řízení dluhu má na starosti vládní agentura. Pak zde máme řadu funkcí, které provádí britská státní pokladna jako je sestavování rozpočtu, daňová politika a veřejné výdaje, či řízení aktiv, zatímco ve francouzském modelu státní pokladny tyto funkce nenajdeme, protože jsou v kompetenci ministerstva financí. Shodu u těchto modelů můžeme najít v několika oblastech, jako např. obě státní pokladny mají zavedeny jednotné účty státní pokladny a oba je vedou u centrální banky země. Další podobnost můžeme najít v případě kontroly a v oblasti řízení dluhu. V obou modelech probíhá dvoustupňová kontrola. Vnitřní kontrola, která probíhá přímo ve státní pokladně a jejímž výsledkem jsou zprávy o hospodaření, tak vnější kontrola, kterou provádí většinou nezávislé kontrolní úřady či agentury. Podobnost je vidět také v oblasti řízení dluhu. Oba dva modely zvolily pro řízení dluhu formu samostatné vládní agentury. Tato forma je v literatuře popisována, jako nejlepší možná forma řízení dluhu, protože zde dochází k oddělení řízení dluhu od ministerstva financí a tím pádem je tato funkce oddělena od politických představitelů země. Převedení řízení dluhu na samostatnou vládní agenturu je, podle mého názoru, dobré řešení, protože právě řízení dluhu je velice důležitou funkcí v oblasti veřejných financí a vyžaduje proto, aby se této problematice věnovali odborníci a nikoliv političtí představitelé, kteří jsou krátkozrací a hledí pouze na krátkodobý prospěch a výsledky. Je pravda, že v obou modelech o velikosti celkového dluhu země stále ještě rozhoduje ministerstvo financí a to obě agentury omezuje. Mým úmyslem bylo důkladněji porovnat informační systémy státních pokladen, protože nové systémy státních pokladen jsou založeny právě na těchto informačních systémech. Jedná se o jeden z nejpodstatnějších prvků moderních systémů, avšak na webových stránkách se o informačních systémech dají zjistit pouze základní informace. Psala jsem na obě státní pokladny dotazy ohledně těchto systémů a ještě dalších informací, ale do dnešního dne jsem nedostala odpovědi. Z britské pokladny my přišlo upozornění, že můj dotaz zpracovávají, ale po téměř třech měsících mi odpověď nepřišla.

55 4. 2. Výhody a nevýhody modelů státních pokladen V následující podkapitole jsem se zaměřila na výhody a nevýhody britského a francouzského modelu státní pokladny. Pro zhodnocení výhod a nevýhod jsem zvolila SWOT analýzu, která, dle mého názoru, pomůže při identifikaci silných a slabých stránek modelů státních pokladen. SWOT analýza pomáhá při identifikaci silných a slabých stránek, které vychází z vnitřní situace podniku. Tyto silné a slabé stránky jsou pak konfrontovány s příležitostmi a hrozbami, které jsou výsledkem působení vnějšího okolí. I SWOT analýza má svou slabou stránku a tou je fakt, že někdy je složité určit, jestli se jedná o příležitost, či hrozbu, nebo silnou či slabou stránku, protože někdy se mohou hrozby změnit v příležitosti a naopak. Hlavní cíl této analýzy by měl spočívat v tom, že silné stránky jsou dále posilovány a naopak slabé stránky jsou tlumeny. Subjekt by měl být, díky SWOT analýze, připraven využívat příležitostí a taky se vyhýbat hrozbám. (Sedláčková, 2006) SWOT analýza může ukázat nejen silné a slabé stránky organizace, ale může identifikovat také oblasti, ve kterých by se organizace mohla zlepšovat.

4. 2. 1. SWOT analýza britské státní pokladny V následující tabulce je zpracována SWOT analýza pro státní pokladnu Británie. V analýze jsou uvedeny jednotlivé silné a slabé stránky pokladny a její příležitosti a hrozby, které jsou více rozvedeny v textu pod tabulkou.

56 Tabulka 5: SWOT analýza státní pokladny Británie

SILNÉ STRÁNKY SLABÉ STRÁNKY • Vysoká transparentnost řízení • Organizační uspořádání SP a složitá veřejných financí struktura • Řízení dluhu delegováno na vládní • Vysoký počet zaměstnanců a vysoké agenturu. mzdové náklady • Pravidelné audity nezávislou • Velké množství funkcí SP organizací. • Nepřehledné webové stránky a • SP zpracovává svůj business plán, komunikace s občany strategické plány atd. • Obecně definované cíle

PŘÍLEŽITOSTI HROZBY • Plné spuštění nového informačního • Kybernetické útoky systému OSCAR • Přetrvávající špatné ekonomické • Zlepšení ekonomické situace v zemi podmínky v zemi • Neustále se zvyšující dluh a deficit • Snižování ratingu Británie Zdroj: práce autora

První silnou stránkou, která je uvedena ve SWOT analýze, je transparentnost řízení veřejných financí. Britská státní pokladna na svých webových stránkách zveřejňuje velké množství informací o všech funkcích, které provádí. Díky tomu je možné, i pro běžného občana, sledovat, jak hospodaří s veřejnými financemi země. Zveřejňování velkého množství informací souvisí se zákonem o svobodě informací, který bude přiblížen v kapitole 4. 3. Při zpracovávání této diplomové práce jsem neměla problém najít potřebné informace, zveřejňují velké množství dokumentů a k většině z nich je připojen také dokument s vysvětlivkami, či popisem aritmetických výpočtů, což umožňuje pochopit a lépe se orientovat v dokumentech i běžnému člověku, který nemá odborné ekonomické vzdělání. Další silnou stránkou je delegování správy a řízení dluhu na samostatnou vládní agenturu. Pokud se podíváme na organizační strukturu britské státní pokladny, která je rozebrána v kapitole 2. 3. vidíme, že přímo v této státní pokladně působí 6 ministrů. Proto si myslím, že delegovat řízení dluhu na vládní agenturu je vhodné, protože se tím řízení dluhu oddělí od politického vlivu. Řízení dluhu je důležitou funkcí státní pokladny a v literatuře

57 často zaznívá, že právě proto by mělo být řízení dluhu v rukou odborníků a nikoliv v rukou politických představitelů, protože právě političtí představitelé se zaměřují na krátkodobé výsledky. V britském modelu funguje jak vnitřní kontrola, která spočívá ve zpracovávání a zveřejňování výsledků práce státní pokladny, tak vnější audit, který je prováděn Národním kontrolním úřadem, který kontroluje veškeré dokumenty a účty státní pokladny. Tato kontrola je ještě rozšířena o kontrolu ze strany občanů, právě díky zákonu o svobodě informací, který jsem zmiňovala výše v textu. Pokladna zpracovává svůj Bussines plán, což je krátký dokument, ve kterém jsou rozpracované cíle a kroky k jejich dosažení, tento plán je zpracován na dobu 5 let a ve výročních zprávách pokladny je prostor, kde se hodnotí plnění těchto cílů.

Slabou stránkou britské pokladny je, dle mého názoru, už samo organizační uspořádání pokladny. Problematická mi přijde už podstata, kdy se jedná o státní pokladnu a ministerstvo financí v jednom. Tato skutečnost komplikuje analýzu, protože nejde přesně oddělit funkce ministerstva od funkcí státní pokladny. Od této skutečnosti se pak odvíjí další slabé stránky tohoto modelu, díky tomu, že je zároveň i ministerstvem financí, plní velké množství funkcí, které nebývají typické pro státní pokladny. Čím více funkcí státní pokladna plní, tím složitější je celý systém a díky tomu, samozřejmě, narůstají také náklady na provoz takové pokladny. Britská státní pokladna má velice složitou strukturu, která vyžaduje velké množství zaměstnanců (1 240 v roce 2013) a s tím souvisí také vysoké mzdové náklady (146 mil. EUR v roce 2013). Další nevýhodou jsou webové stránky, které, v loňském roce, získaly zcela nový design. Na webových stránkách se nachází velké množství informací a dokumentů, avšak díky těmto novým stránkám, které jsou nepřehledné, je velice zdlouhavé se k požadovaným dokumentům „proklikat“. A na to navazuje také problém v komunikaci s občany. Na svých stránkách pokladna uvádí, že na základě zákona o svobodných informacích může kdokoliv vznést dotaz ohledně hospodaření pokladny a pokladna je povinna do 20 dnů na tento dotaz odpovědět. Na můj dotaz přišla do 3 dnů odpověď, že na zpracování budou potřebovat delší dobu. Po uplynutí téměř 3 měsíců jsem svou odpověď stále nedostala.

Největší příležitost, pro zlepšení fungování pokladny, vidím v plném spuštění nového informačního systému OSCAR, který propojí všechny funkce státní pokladny. Jeho

58 zavedením se vytvoří informační prostředí, které bude umožňovat online monitorování jednotlivých funkcí a tím pomůže k lepší kontrole hospodaření, pracovníci budou mít informace ze systému k dispozici ihned bez zpoždění a budou moci pružněji reagovat na změny. S informačním systémem úzce souvisí hrozba kybernetického útoku na státní pokladnu. Díky tomu, že informační systém pokrývá všechny funkce státní pokladny, včetně jednotného účtu státní pokladny, mohl by kybernetický útok vážně narušit chod pokladny a napáchat velké škody. Další hrozbou je pomalý hospodářský růst spojený s celkovou hospodářskou krizí, zvyšujícím se dluhem a deficitem veřejných financí. To ovlivňuje celkové hospodaření pokladny a nakládání s dluhem. S těmito podmínkami je spojená další hrozba a to snížení ratingu země. Británie patří mezi země s nejvyšším ratingem, dle agentury S&P patří Británie do kategorie AAA a dle ostatních agentur do AA+. (FX Street, 2014) To je velmi dobré hodnocení, rating AAA je nejvyšší možný rating. Zhoršení tohoto hodnocení by mohlo narušit obchodování se státními cennými papíry země, které je důležité pro řízení dluhu.

4. 2. 2. SWOT analýza francouzské státní pokladny V následující tabulce je zpracována SWOT analýza pro druhý, francouzský model státní pokladny. Silné, slabé stránky a příležitosti a hrozby státní pokladny, které jsou v analýze uvedeny, jsou podrobněji rozebrány opět, v textu, pod tabulkou.

59 Tabulka 6: SWOT analýza státní pokladny Francie

SILNÉ STRÁNKY SLABÉ STRÁNKY • Jednoduchá organizační struktura • Zveřejňování dat • Jasně definované funkce • Obecně definované cíle • Nízký počet zaměstnanců a nízké • Komunikace s občany mzdové náklady • Řízení dluhu delegováno na vládní agenturu pro řízení dluhu • E-bidding systém PŘÍLEŽITOSTI HROZBY • Vyřešení problému se zálohováním • Kybernetické útoky dat z informačního systému • Snižování ratingu země • Zavedení slibovaných strukturálních • Další růst veřejného dluhu země reforem, které zlepší ekonomické podmínky země Zdroj: práce autora

Silnou stránkou státní pokladny Francie je, že se jedná o nový systém státní pokladny, při jeho zakládání bylo přihlíženo na doporučení Světové banky a Mezinárodního měnového fondu. Státní pokladna má tedy jednoduchou organizační strukturu a jasně definované funkce. S tím souvisí také nízký počet zaměstnanců, kterých má, státní pokladna ve Francii, pouze 38 a tedy podstatně nižší mzdové náklady než v případě Británie. Také zde řízení dluhu převedeno na samostatnou vládní agenturu, která má na starosti správu a řízení dluhu země a vše kolem obchodování se státními dluhopisy. Výhody tohoto uspořádání jsem již uvedla v kapitolách v předchozím textu. Silnou stránku francouzské pokladny je její informační systém, který umožňuje tzv. e-bidding, který je využíván při aukcích státních cenných papírů. Právě díky e-biddingu je Francie zemí, která má nejkratší čas zveřejňování výsledků aukcí. Výsledky jsou zveřejněny za méně než 5 minut.

Slabou stránkou je pak webová stránka pokladny. Stránka je sice přehledná a dobře zpracovaná, ale zveřejňované informace jsou omezeny pouze na výroční zprávy a nově i měsíční bulletiny, či tiskové zprávy, které se týkají pouze vydávání dluhopisů. Další

60 doplňující informace na stránkách nenajdeme. Na webových stránkách je přímo sekce, kde mohou být položeny dotazy na státní pokladnu. I na francouzskou státní pokladnu jsem posílala dotazy, ale přesto, že jsem je posílala už někdy začátkem února, dodnes jsem nedostala odpověď, ani žádný potvrzující email, že můj dotaz vzali na vědomí. Další slabou stránkou jsou, dle mého názoru, cíle. Cíle státní pokladny můžeme najít ve výroční zprávě a myslím si, že jsou definovány velice obecně a pokladna se nevěnuje jejich rozpracování, či konkretizování. Příležitostí je vytvoření vhodného systému zálohování dat z informačního systému státní pokladny, který není doposud vyřešen. Předešlo by se tak škodám z případného kybernetického útoku a nemuselo by dojít ke ztrátě dat, či jiným škodám. Ještě v roce 2011 patřila Francie do skupiny zemí s nevyšším ratingem AAA, avšak v roce 2012 všechny ratingové agentury snížily hodnocení Francie o jeden stupeň a v roce 2013 se snížení opakovalo, agentura S&P zhoršila rating Francie na AA. (FX Street, 2014) Tento propad byl způsoben pomalým hospodářským růstem země a problémům se zaváděním reforem v oblasti veřejných financí. Ke snížení také přispěl fakt, že Francie již delší dobu nedodržuje Maastrichtské kritérium o deficitu ve výši 3% HDP jak je vidět na grafu v kapitole 3. 4. Další snižování ratingu by tedy mohlo způsobit problémy v oblasti obchodování se státními dluhopisy a řízení dluhu země.

V této kapitole jsou, formou SWOT analýz, zpracovány silné a slabé stránky obou modelů státních pokladen. Zároveň jsou zde nastíněny příležitosti pro jejich zlepšení a hrozby, které by mohly v těchto systémech napách značné škody.

4. 3. Přínosy jednotlivých modelů státních pokladen Nové, moderní systémy státních pokladen slibují zvýšení transparentnosti, kontroly a efektivnější řízení veřejných financí. Podle tohoto předpokladu, by tedy od zavedení nových systémů státních pokladen mělo být vidět zlepšení v systémech řízení veřejných financí. V následujícím textu se tedy budu věnovat přínosům těchto modelů státních pokladen pro řízení veřejných financí v daných zemích.

4. 3. 1. Přínosy státní pokladny Británie

Přínos, který bych zde chtěla zmínit, se týká transparentnosti, kterou slibují nové systémy státních pokladen. Při poslední velké modernizaci státní pokladny, o které jsem se

61 zmínila v kapitole 2.1. a která skončila v roce 2001, schválil britský parlament zákon o svobodě informací (Freedom of Information Act 2000). Tento zákon uvádí, že každá osoba má právo na informace, které drží orgán veřejné moci. Pokud osoba vznese dotaz, orgán veřejné moci musí odpovědět a poskytnou informace, které žádá. V zákoně je, samozřejmě, uveden výčet orgánů, ke kterým mohou být požadavky vzneseny, tento zákon se totiž nevztahuje pouze na státní pokladnu, ale i na ostatní ministerstva a státní orgány, a jsou zde ošetřeny i výjimky. Pokud se podíváme na webové stránky státní pokladny, pak s odkazem na tento zákon, na stránkách najdeme opravdu velké množství informací o tom, jak státní pokladna hospodaří a řídí finance země. Na základě tohoto zákona si státní pokladna vytváří dokument o transparentnosti dat, kde předem uvádí, jaké data sety budou vydány a v jakém termínu. Británie se neomezuje pouze na Výroční zprávy o činnosti státní pokladny, jak je tomu v případě francouzského modelu. Na webových stránkách jsou zveřejňovány běžné dokumenty, jako je státní rozpočet, plán výdajů pro jednotlivé resorty, dokumenty týkající se daňové politiky, finančního trhu a služeb, statistiky a dokumenty o celkovém stavu britské ekonomiky a mnoho dalších. S odkazem na zákon o svobodných informacích jsou zde však zveřejňovány i dokumenty, jako je měsíční statistika zaměstnanců ve státní pokladně a vládní agentuře pro řízení dluhu, kde najdeme stav stálých zaměstnanců, externistů, poradců, včetně platů, statistiky jako kolik je zde zaměstnaných žen, kolik mužů, včetně etnické příslušnosti. Každý měsíc zde také můžeme najít dokument, na kterém najdeme, formou výpisu z bankovního účtu, výdaje státní pokladny. Dále jsou zde zveřejňovány souhrnná data z informačního systému OSCAR, či zprávy o úsporách státních pokladny, které se podařilo za rok zrealizovat. Výčet veškerých dokumentů, které jsou na webových stránkách státní pokladny, zveřejňovány, zde není možný, ale při zpracovávání práce jsem neměla problém s dohledáváním informací. Veškeré zprávy jsou přehledně zpracovány a k většině z nich jsou také zpracovány dokumenty, které obsahují vysvětlivky, či vysvětlují výpočetní postupy tak, aby byly dokumenty srozumitelné široké veřejnosti. Myslím si, že tento zákon je přínosem pro řízení veřejných financí, protože díky němu se k těmto informacím dostane i běžný občan a může sledovat hospodaření státu. Zvyšuje se tak kontrola hospodaření s veřejnými financemi. Tuto strategii otevřených informací a transparentních dat hodnotím jako velice zdařilou.

62 4. 3. 2. Přínosy státní pokladny Francie Největší přínos státní pokladny Francie vidím v oblasti řízení dluhu. Od roku 2001, kdy byla vytvořena agentura pro řízení dluhu, se jí podařilo vytvořit efektivní a likvidní trh se státními cennými papíry a vytvořila portfolio státních cenných papírů, se kterými obchoduje. Je zajímavé, že přestože dluh Francie stále narůstá, dosahuje téměř 94% HDP, což je nebezpečná výše veřejného dluhu a rating Francie za poslední 3 roky spadl o dva body, obchodu se státními dluhopisy se stále velice dobře daří. V roce 2002 byl ve státní pokladně zaveden informační systém SIFT. Tento systém, kromě toho, že propojuje všechny funkce státní pokladny a sleduje jednotný účet státní pokladny, slouží také pro aukce se státními cennými papíry. Zatímco jiné státy, včetně Británie, se potýkají s problémem, který souvisí s dlouhou dobou zveřejňování výsledků jednolitých aukcí, Francii se podařilo vytvořit takový systém tzv. e-biddingu , který umožňuje zveřejnit výsledky aukce za méně než 5 minut. Díky tomu má Francie v současnosti nejkratší čas zveřejňování výsledků aukcí. (Agence France Tresor: Auciton’s technical aspects, 2014)

V této podkapitole jsem se věnovala, dle mého názoru, těm nejpodstatnějším přínosům státních pokladen. Nejsou to, pochopitelně, jediné přínosy, ale vzhledem k omezenému rozsahu práce jsou tyto příklady, dle mého názoru, dostačující.

4. 4. Zhodnocení plnění cílů státních pokladen Jako poslední částí hodnocení státních pokladen jsem si zvolila hodnocení střednědobých cílů, které si obě pokladny stanovují. V literatuře jsem se zaměřila na metody hodnocení, které se využívají ve veřejném sektoru, a nakonec jsem si zvolila jednu z více kriteriálních metod hodnocení. Plnění cílů budu hodnotit za pomocí ordinální bodovací stupnice. Ordinální stupnice se využívají k tomu, aby seřadila jednotlivá kritéria podle důležitosti. U bodovací stupnice existuje škála, (př. škála 1-10, nejlepší výsledek 10, nejhorší výsledek 1) za pomocí které se kritéria hodnotí. (Soukupová, 2010) Škála, kterou jsem zvolila pro hodnocení plnění cílů je: 0-100. Kdy 0 znamená nesplnění cíle a 100 naplnění cíle. Tato ordinální stupnice má však jednu slabinu a tou je, že „hodnoty kritérií však vypovídají pouze o pořadí kritérií, nikoliv o intenzitě preferencí.“ (Soukupová, 2010: str. 53) Z tohoto důvodu jsem se rozhodla přiřadit ke kritériím také váhy. Protože váhy pomáhají stanovit důležitost kritéria, je však velmi důležité, aby se součet těchto vah rovnal 1. (Soukupová, 2010) Kritéria hodnocení jsem zvolila následující:

63 • Plnění cíle – váha: 60% • Formulace cíle – váha: 40% Za každé kritérium je možné získat celkem 100 bodů, pokud bude mít státní pokladna více cílů, budou mezi ně body rozloženy. Plnění cílů, které si státní pokladny stanovují je, dle mého názoru, důležitější, než samotná formulace cílů, proto jsem plnění cílů stanovila váhu 60%. Výsledná hodnota bude součtem získaného počtu bodů, jednotlivých kritérií vynásobené jejich vahami.

V literatuře se mi nepodařilo najít stupnici hodnocení pro veřejné projekty a proto jsem si zvolila tuto stupnici podle klasifikace ve vzdělávání následovně. • 100 – 91 bodů – velmi dobře • 90 – 75 bodů – dobře • 74 – 60 bodů – uspokojivě • Méně než 60 bodů – neuspokojivě (Vysoká škola ekonomická v Praze, 2012)

4. 4. 1. Cíle státní pokladny Británie V této kapitole budu hodnotit, jak se státní pokladně daří naplňovat cíle, které si stanovila v aktuálním Business plánu, jak jsem již uvedla v kapitole 2. 2. Tento Bussines plán byl vypracována na období 2011-2015, budu tedy hodnotit průběžné plnění těchto cílů.

Prvním cílem, který si stání pokladna stanovila, je: snížit strukturální deficit férovou a zodpovědnou cestou. Tohoto cíle má být dosaženo např. za pomocí implementace plánu na snížení deficitu a monitorováním výdajových rizik napříč všemi resorty, zpracováním fiskální strategie, která podporuje udržitelnost veřejných financí a dále implementací reformy, která zlepší udržitelnost daňových výnosů. (HMT: Business Plan, 2012) Do letošního roku se pokladně podařilo vypracovat podrobné plány veřejných výdajů pro období 2015-2016, zavést postupný nárůst zaměstnaneckých příspěvků na důchodové zabezpečení, či podpořit prodej a komercializaci vládních aktiv. (An official site: 1, 2014)

64 Tabulka 7: Indikátory snižování strukturálního deficitu Británie (v mil. £)

Indikátor: 2011-2012 2012-2013 Čisté výpůjčky veřejného 120,9 120,6 sektoru Cyklicky očištěný aktuální - 4,4% -4,2% deficit (% HDP) Dluh veřejného sektoru 60,5% 71,8% (% HDP) Resortní výdajové plnění 1,2% 1,3% dle předpovědi

Zdroj: HM TREASURY, Annual report and Accounts 2012-2013. gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-04- 02]. Dostupné z: ,úprava autora

V tabulce jsou uvedeny indikátory, které státní pokladna zveřejnila ve své výroční zprávě a které mají demonstrovat plnění tohoto cíle. Jak můžeme vidět čisté výpůjčky veřejného sektoru a cyklicky očištěný aktuální deficit (%HDP) se podařilo mírně snížit, zatímco dluh veřejného sektoru stále narůstá. Jak můžeme vidět na následujícím grafu, tento cíl se státní pokladně daří naplňovat. Proto za tento cíl dávám plný počet bodů. 33,3 bodů

65 Graf 8: Strukturální deficit Británie v letech 2003 - 2013

Zdroj: UK debt and deficit: All you need to know. Bbc.com [online]. únor 2014 [cit.2014-04-10]. Dostupné z:< http://www.bbc.com/news/business-25944653>

Druhým cílem státní pokladny je: zabezpečit ekonomiku země, která bude více odolná a více vyrovnaná mezi veřejným a soukromým sektorem. Pro naplnění tohoto cíle si státní pokladna zvolila tyto nástroje: podporovat makroekonomickou stabilitu prostřednictvím analýz a poradenství v oblasti politik, nastavení rámce hospodaření měnové politiky, zajistit, aby Británie byla vlivná, důvěryhodná země a podporovala silnější globální růst v souladu se zájmy země, pokračovat v provádění platebního uvolňování, aby se snížily náklady na půjčky pro malé a střední podniky či podporovat dobře fungující trh práce a podporovat účinnou podporu péče o děti. (An official site: 2, 2014) Do současné doby se podařilo zrealizovat britské předsednictví G7, předsednictví G8 ministrů financí, udržovat ministerské rozhovory s rozvíjejícími se trhy jako je Indie, nebo Čína. Investovat 1,1mld. liber spolu s investory ze soukromého sektoru a tím rozšířit dostupnost nebankovních zdrojů financování pro středně velké společnosti, zavést druhé kolo tzv. City deal, aby více měst bylo schopno posílit jejich regionální ekonomiku a zvýšit investice v regionech prostřednictvím Fondu regionálního růstu, zavést záruky pro nájemní bydlení a poskytnou prostředky na podporu sociálního bydlení a aktualizoval Národní plán infrastruktury. (An official site: 2, 2014)

66 Tabulka 8: Indikátory rostoucí ekonomiky, která bude více odolná (v mil. £)

Indikátor 2011-2012 2012-2013 Administrativní náklady na podporu makroekonomické 14,3 15,1 a fiskální politiky HDP na obyvatele – poslední čtvrtletí na stejné -0,1% (Q3 2011) -0,8% (Q3 2012) čtvrtletí předešlého roku Podnikatelské investice 8,1% (Q4 2011) 8,2% (Q4 2012) jako podíl na HDP Míra zaměstnanosti 70,4% 71,5%

Zdroj: HM TREASURY, Annual report and Accounts 2012-2013. gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-04-02]. Dostupné z: , úprava autora

V tabulce jsou indikátory, které pokladna zveřejnila ve své výroční zprávě. Administrativní náklady na podporu makroekonomické a fiskální politiky vzrostly, HDP na obyvatele však mírně pokleslo. Podařilo se zvýšit podnikatelské investice a podařilo se zvýšit také míru zaměstnanosti v Británii. Tento cíl byl velmi kritizován Národním kontrolním úřadem, který uvedl, že cíl je definován moc obecně a indikátory, které státní pokladna uvádí jako důkaz o plnění tohoto cíle, jsou omezené a celkově je plnění tohoto cíle špatně měřitelné a obtížné určit. (NAO: Information Assurance Summary Reports, 2012) Proto při hodnocení tohoto cíle přihlédnu i na tuto kritiku. Domnívám se, že z uvedených nástrojů a indikátorů lze těžko určit, zda dochází k naplňování tohoto cíle. Díky špatné měřitelnosti a špatně zvoleným indikátorům hodnotím tento cíl 0 body.

Posledním cílem, který si státní pokladna stanovila, je: provést reformu regulačního rámce pro finanční sektor, která má finanční sektor chránit před budoucí finanční krizí. Tento cíl má být naplněn prostřednictvím zřízení Nezávislé bankovní komise, podporovat rozmanitost v oblasti finančních služeb a vytvořit větší konkurenci v bankovním sektoru. (HMT: Bussines Plan, 2012)

67 V roce 2013 byl zpracován návrh legislativy pro bankovní reformu (The financial services Banking reform Act 2013). Tento návrh již prošel Dolní i Horní komorou britského parlamentu a byl zaslán ke „Královskému souhlasu“ (Royal assent). Po té, co bude definitivně schválen, bude zavedena Nezávislá bankovní komise a změněny bankovní standardy. V rámci podpory rozmanitosti a posílení konkurence v oblasti finančních služeb Ministr financí oznámil novou součást reformy bankovního systému a tím je služby, která umožní klientům změnit banku, neboli snadno a bezpečně převést svůj bankovní účet ze stávající banky do nové. Tato služba má klienty chránit před finančními sankcemi bank, či dalšími problémy. (HM Treasury: Bank account switching service, 2014) Jelikož se státní pokladně podařilo zpracovat bankovní reformu, a královský souhlas už je pouze formalitou, hodnotím tento cíl plným počtem bodů. 33,3 bodů.

Co se týče formulace cílů, musím přihlédnout opět ke kritice Národního kontrolního úřadu, který formulaci stanovených cílů a nástrojů jejich plnění hodnotil. Tento úřad namítá, že zvolené cíle jsou definovány příliš obecně a indikátory, na kterých státní pokladna ukazuje jejich plnění, jsou nedostačující. (NAO: Information Assurance Summary Report, 2012) S tímto názorem musím souhlasit, protože bylo obtížné hodnotit plnění těchto cílů, obzvlášť pak v případě druhého cíle. Proto za formulaci cílů uděluji: 0 bodů

Tabulka 9: Vyhodnocení plnění cílů státní pokladny v Británii:

Váhy Získané body Výsledek Plnění cílů 60% 66,6 39,96 Formulace cílů 40% 0 0 Celkem 39, 96

Výsledek plnění cílů státní pokladny hodnotím jako neuspokojivý. Tento výsledek státní pokladna získala díky tomu, že cíle jsou velice obecně definovány a byly zvoleny špatné indikátory, kterými chtějí naplňování cílů měřit. Na tyto nedostatky poukázal také Národní kontrolní úřad a státní pokladna se bude muset, v příští Business Plánu, věnovat cílům podrobněji.

68 4. 4. 2. Cíle státní pokladny Francie Státní pokladna ve Francii si stanovuje střednědobé cíle, jejich plnění pak hodnotí ve výročních zprávách pokladny. V současnosti si stanovila tyto tři cíle: emise státních dluhopisů šitá na míru investorům, emise státních dluhopisů při zachování zásady pravidelnosti, předvídatelnosti a transparentnosti a zajistit co nejlikvidnější trh cenných papírů, aby mohl být dluh spravován za co nejnižších nákladů. Prvním cílem je: emise státních dluhopisů při zachování principu pravidelnosti, předvídatelnosti a transparentnosti. Tento cíl se francouzské státní pokladně daří plnit velmi dobře. Princip předvídatelnosti je naplňován tím, že státní pokladna vydává kalendář aukcí, kde je uveden harmonogram jednotlivých aukcí na rok dopředu. Princip pravidelnosti znamená, že vydává cenné papíry se stejnou dobou splatnosti na jednotlivých aukcích. A princip transparentnosti je naplňován tím, že státní pokladna na svých webových stránkách zveřejňuje jaké druhy a v jakém množství cenných papírů budou předmětem aukce. Všechny tyto informace jsou zveřejněny na webových stránkách s dostatečným předstihem a s překladem do 8 jazyků. Tento cíl proto zcela naplňuje a hodnotím ho tedy plným počtem bodů. 33,3 bodů. Druhým cílem je zajistit co nejlikvidnější trh cenných papírů, aby mohl být dluh spravován za co nejnižších nákladů pro daňového poplatníka. Jak můžeme vidět na grafu, dluh Francie neustále nebezpečně narůstá. V loňském roce se vyšplhal až na hodnotu 94% HDP, což je velice nebezpečná výše. Avšak i přes tuto skutečnost je stále velká poptávka investorů po francouzských státních cenných papírech. Investoři poptávají, právě, dluhopisy s vyšší likviditou. Francouzská státní pokladna provádí pravidelně průzkum investorů, aby získali zpětnou vazbu od investorů a na základě jejich odpovědí mohli zlepšovat trh se státními dluhopisy. Na základě průzkumu investorů, zjistila, že 95,2% investorů je spokojeno s tím, jak funguje francouzský trh se státními cennými papíry. Nejlikvidnějšími cennými papíry jsou potom OATs a BTANs, o kterých jsem se zmiňovala v kapitole 3.4. Po těchto dluhopisech je také největší poptávka a právě z tohoto důvodu se na tyto dluhopisy státní pokladna zaměřuje. Vydávání co nejlikvidnějších cenných papírů umožňuje státní pokladně snižovat náklady na spravování dluhu a právě proto se pokladna snaží udržovat OATs a BTANs co nejlikvidnější. (AFT: Annual report, 2014) Vzhledem k výše uvedenému hodnotím plnění cíle. 33,3 body Posledním cílem je emise státních dluhopisů šitých na míru investorům. Státní pokladna pořádá pravidelná setkání s investory. V roce 2012 se sešli s více než 180 investory nejen z Francie, ale i ze zahraničí. Díky těmto setkáním má státní pokladna informace přímo

69 od investorů, získá tak cenné připomínky a nápady, se kterými pak státní pokladna může dále pracovat a tím zefektivnit obchodování se státními cennými papíry. Dále se státní pokladna zúčastňuje seminářů, přednášek a panelů jiných emitentů. Tyto poznatky pak mohou přispět ke zlepšení. (AFT: Annual report, 2014) Myslím si, že tento cíl pokladna naplňuje velmi dobře, proto ji hodnotím. 33,3 body Co se týče formulace cílů myslím si, že tyto cíle, které si státní pokladna stanovila, jsou velice obecné a v žádných dalších dokumentech se jejich rozpracování pokladna nevěnuje. Proto za formulaci cílů získává 0 bodů.

Tabulka 10: Vyhodnocení plnění cílů státní pokladny ve Francii Váhy Získané body Vyhodnocení Plnění cílů 60% 100 60 Formulace cílů 40% 0 0 Celkem 60

Státní pokladnu Francie, za plnění jejich cílů, hodnotím uspokojivě. Státní pokladně se sice daří naplňovat své cíle, avšak tyto cíle jsou stanoveny velice obecně a státní pokladna by jim do budoucna měla věnovat více pozornosti. Body za plnění a formulaci cílů jsem udělovala na základě vlastní analýzy těchto pokladen a jejich materiálů a v případě Británie také na základě připomínek Národního kontrolního úřadu. Jedná se tedy o mé subjektivní hodnocení plnění cílů.

Tato závěrečná kapitola se věnovala zhodnocení výhod a nevýhod dvou rozdílných modelů státních pokladen. Na základě předchozích analýz obou systémů jsem zhodnotila jejich odlišnosti, jejich silné a slabé stránky a také příležitosti a hrozby. Hlavní rozdíly, mezi těmito modely vyplývají z rozdílného uspořádání pokladen jak je vidět v tabulce v podkapitole 4. 1. V další podkapitole jsem uvedla největší přínosy státních pokladen pro systémy řízení veřejných financí a zhodnotila jsem plnění střednědobých cílů, které si pokladny stanovují. Důvodem, proč obě státní pokladny získaly v posledním testu málo bodů, je příliš obecná formulace jejich cílů. V ČR byl integrovaný systém státní pokladny plně zaveden a spuštěn v loňském roce. Na základě poznatků získaných ze zpracování analýz dvou zahraničních státních pokladen, bych české státní pokladně doporučila vytvořit agenturu, která by měla na starost řízení dluhu. Jak v britském, tak ve francouzském modelu tyto agentury fungují. Došlo tak k částečnému

70 oddělní řízení dluhu země od politických představitelů a bylo svěřeno do rukou odborníků. Těmto agenturám se podařilo vytvořit efektivní trhy se státními cennými papíry, o které je mezi investory zájem, a země se objevují ve vyšších příčkách ratingových agentur. Proto si myslím, že i v případě České republiky, by taková změna mohla vést ke zlepšení řízení dluhu naší země.

4. 5. Dílčí shrnutí kapitoly Porovnat a objektivně zhodnotit dva, takto odlišné, modely státních pokladen se, v průběhu práce, ukázalo jako velice obtížný úkol. Vzhledem k tomu, že každá z těchto pokladen má jinou strukturu a plní odlišné funkce, je velice obtížné srovnat tyto pokladny na základě číselných hodnot. Právě z těchto důvodů jsem se, ve svém hodnocení, zaměřila na komparaci funkcí jednotlivých modelů, která měla vyzdvihnout podobu a rozdílnost těchto modelů. Dále jsem zvolila SWOT analýzu, za pomocí které jsem vyvodila silné a slabé stránky a také příležitosti a hrozby pro tyto státní pokladny. A jako poslední jsem zvolila jednu z více kriteriálních metod hodnocení, za pomocí které jsem zhodnotila plnění hlavních cílů pokladen.

Na zvolených příkladech jsem ukázala přínosy těchto státních pokladen do řízení veřejných financí země. Měla jsem v úmyslu zaměřit se také na porovnání informačních systémů těchto pokladen, jelikož se jedná o klíčový prvek v těchto nových systémech, avšak ani jedna ze státních pokladen mi neposkytla žádné informace, na základě kterých by srovnání bylo možné. Myslím si, že tato kapitola ukazuje jak odlišnosti v těchto modelech, tak jejich přínosy do systémů řízení veřejných financí v daných zemích.

71 ZÁVĚR Novým systémům státních pokladen se věnuje pozornost již více než deset let. Tyto systémy jsou založeny na moderním informačním systému, který umožňuje propojit všechny funkce státní pokladny a tím zlepšuje řízení veřejných financí. Nové systémy státních pokladen slibují větší transparentnost a kontrolu a stávají se tak velmi důležitým prvkem v řízení veřejných financí zemí. V literatuře, se řada autorů, věnuje různým modelům státních pokladen, které se odlišují jak svým uspořádáním, tak množstvím funkcí, které modely plní. Za posledních deset let již řada evropských států zavedla nové systémy, nebo modernizuje ty staré.

Cílem mé práce bylo zhodnocení výhod a nevýhod modelů státních pokladen, které jsou součástí systémů řízení veřejných financí ve vybraných západoevropských zemích. Rozdělení práce do kapitol jsem zvolila tak, aby odpovídalo naplnění tohoto cíle. V první kapitole jsem zpracovala teoretické poznatky získané ze studia literatury, tyto poznatky sloužily jako teoretický základ pro zpracování dalších kapitol. V následujících dvou kapitolách jsem provedla analýzu dvou systémů státních pokladen. Pro svou práci jsem si vybrala státní pokladnu Velké Británie a státní pokladnu Francie. Tyto země jsem zvolila proto, že jejich státní pokladny jsou odlišné modely a zároveň jsou to dvě země, které mají systémy zavedeny nejdéle.

V analýze systémů státních pokladen jsem se věnovala jejich historii, současné podobě, či organizační struktuře. Následně jsem si zvolila devět funkcí, které jsem zanalyzovala v obou modelech a porovnala v poslední kapitole této práce. V průběhu analýzy se ukázalo, že v případě státní pokladna Británie a Francie se jedná o zcela odlišné modely. Britský model má za sebou dlouhou historii a do dnešní podoby se vyvíjel již od roku 1066. Za tu dobu prošel řadou modernizací a inovací. Naproti tomu francouzská státní pokladna je model zcela nový, vytvořený v roce 2001 na základě doporučení Světové banky a Mezinárodního měnového fondu.

Zhodnocení výhod a nevýhod státních pokladen se věnuji v poslední kapitole této práce. Při zpracovávání se ukázalo, že porovnat a objektivně zhodnotit tyto dva rozdílné modely státních pokladen je velice obtížné. V poslední kapitole jsem chtěla poukázat na odlišnosti v těchto modelech, na jejich výhody a nevýhody a vyzdvihnout jejich přínosy pro řízení veřejných financí v dané zemi. Pro toto zhodnocení jsem zvolila nejprve komparaci

72 jednotlivých funkcí státních pokladen, které jsem si v předchozích kapitolách stanovila a zanalyzovala. Pro vyvození výhod a nevýhod jsem zvolila SWOT analýzu, která nejlépe ukazuje jak silné a slabé stránky, které vychází z vnitřního prostředí státních pokladen, tak i příležitosti a hrozby, které jsou projevem vnějšího prostředí. V další podkapitole jsem na konkrétních příkladech ukázala přínosy státních pokladen do systémů řízení veřejných financí v zemi. Nejedná se, pochopitelně, o všechny přínosy, ale vzhledem k rozsahu práce jsem uvedla příklady, které mne při analýze nejvíce zaujaly. V poslední části práce jsem hodnotila jak státní pokladny plní své cíle. Pro toto hodnocení jsem zvolila jednu z vícekriteriálních metod hodnocení veřejných projektů a to metodu ordinální bodovací stupnice, kde jsem jednotlivým kritériím přiřadila váhy. V tomto testu získala stání pokladna Británie hodnocení neuspokojivé. Výsledek byl způsoben tím, že si pokladna zvolila cíle velmi obecně a zvolila špatné indikátory plnění těchto cílů. Státní pokladna Francie dosáhla uspokojivého hodnocení, největším nedostatkem jejich cílů byla velmi obecná formulace. V závěru poslední kapitoly jsem vyvodila doporučení pro ČR. Domnívám se tedy, že cíl mé diplomové práce jsem naplnila.

Přínosem této práce je, dle mého názoru, důkladná analýza obou státních pokladen. Kvůli omezenému rozsahu práce jsem analyzovala pouze devět funkcí, a proto zde vidím možnost dalšího výzkumu do budoucna. Pro úplnou analýzu státních pokladen by bylo potřebné, zanalyzovat také jejich informační systémy, které tvoří základ těchto státních pokladen, avšak informace o těchto informačních systémech mi ani jedna z pokladen neposkytla.

V literatuře existuje řada doporučení, pro země, které se snaží zavést nový systém státní pokladny. Avšak žádný univerzální návod, jak by taková pokladna měla vypadat, neexistuje. Při výběru modelu a funkcí státní pokladny je důležité, aby byl brán ohled na podmínky v dané zemi. Tyto analyzované systémy státních pokladen, proto neslouží jako šablony, jak by měly státní pokladny vypadat, ale mohou dalším zemím sloužit jako příklad, kterým se mohou inspirovat.

73 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ

Monografie: ALLEN, Richard, TOMMASI, Daniel. Řízení veřejných výdajů: Odborná příručka pro tranzitivní země. 1. vyd. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2002, 496 s. ISBN 80-85045-12-5. FUCHS, Kamil, TULEJA, Pavel. Základy ekonomie. 2. upr. vyd. Praha: Ekopress, 2005, 347 s. ISBN 80-861-1994-7. PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance: Úvod do problematiky. 3. přeprac. vyd. Praha: ASPI, 2005, 527 s. ISBN 80-735-7049-1. SEDLÁČKOVÁ, Helena, BUCHTA, Karel. Strategická analýza. 2. přepracované a doplněné vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, 121s. ISBN 80-7179-367-1. SELDON, A. Blair’s Britain, 1997-2007. Cambridge University Press, 2007, 690s. ISBN 978-0521709460. SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2003, 375s. ISBN 80-7179-738-3. ŠELEŠOVSKÝ, Jan. Systém státní pokladny. Přednáška z předmětu Veřejné finance II. Brno 2012. Ekonomicko-správní fakulta, Masarykova univerzita.

Internetové zdroje: AGENCE FRANCE TRÉSOR. A brief history. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit.2014-03-12]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Activities. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit.2014-03-13]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Annual Report 2013. aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit. 2014-05- 10]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Annual Report 2012. aft.gouv.fr [online]. 2013 [cit. 2014-05- 10]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Auction’s technical aspects. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit. 2014-05-10]. Dostupné z:

74 AGENCE FRANCE TRÉSOR. Budget Bill 2014. aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit. 2014-03-16]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. Missions. Aft.gouv.fr [online]. 2012 [cit. 2014-03-13]. Dostupné z: < http://www.aft.gouv.fr/articles/missions_477.html> AGENCE FRANCE TRÉSOR. Strategic Committee. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit. 2014-03- 13]. Dostupné z: < http://www.aft.gouv.fr/rubriques/strategic-committee_77.html> AGENCE FRANCE TRÉSOR. The AFT’s information system. Aft.gouv.fr [online]. 2014 [cit. 2014-03-29]. Dostupné z: AGENCE FRANCE TRÉSOR. The best of the Euro. Aft.gouv.fr [online]. 2007 [cit. 2014-03- 16]. Dostupné z: AN OFFICIAL SITE OF THE BRITISH PRIME MINISTER’S OFFICE. HMT: Coalition priorities 1. transparency.nuber10.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-03-13]. Dostupné z: AN OFFICIAL SITE OF THE BRITISH PRIME MINISTER’S OFFICE. HMT: Coalition priorities 2. transparency.number10.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-03-13]. Dostupné z: < http://transparency.number10.gov.uk/business-plan/8/77> AN OFFICIAL SITE OF THE BRITISH PRIME MINISTER’S OFFICE. HMT: Coalition priorities 3. transparency.nuber10.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-03-13]. Dostupné z: DESCISYS. Case study: HM Treasury. Descisys.com [online]. 2014 [cit. 2014-02-10]. Dostupné z: DEBT MANAGEMENT OFFICE. Exchequer cash management remit for 2012- 2013.dmo.gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-03-01]. Dostupné z: DEBT MANAGEMENT OFFICE. Gilt Market..Dmo.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-04-05]. Dostupné z: < http://www.dmo.gov.uk/index.aspx?page=Gilts/About_Gilts> DEBT MANAGEMENT OFFICE. HM Treasury. Dmo.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-01- 15]. Dostupné z: FX STREET. Rating – SP, Moody’s a Fitch. Fxstreet.cz [online]. duben 2014 [cit.2014-04- 15]. Dostupné z:

75 HM REVENUE AND CUSTOMS. About government banking service. Hmrc.gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-04-20]. Dostupné z: < http://www.hmrc.gov.uk/gbs/about.htm> HM REVENUE AND CUSTOMS. What we do. Hmrc.gov. uk [online]. 2014 [cit. 2014-04- 20]. Dostupné z: HM TREASURY. Annual report and Accounts 2012 – 2013. gov.uk [online]. červen 2013 [cit.2014-04-22]. Dostupné z: HM TREASURY. Asset protection agency. Gov.uk [online]. červen 2013 [cit.2014-04-22]. Dostupné z:< https://www.gov.uk/government/publications/asset-protection-agency-annual- report-and-accounts-for-the-period-from-1-april-2012-to-31-october-2012> HM TREASURY. Bank account switching service set to launch. Gov.uk [online]. září 2013 [cit.2014-05-02]. Dostupné z: HM TREASURY. Budget 2014. Gov.uk [online]. 2014 [cit.2014-04-10]. Dostupné z: HM TREAUSRY. Business Plan 2012-2015. Gov.uk [online]. 2014 [cit. 2014-02-21]. Dostupné z: HM TREASURY. Debt and reserves management report 2012-2013. dmo.gov.uk [online]. 2013 [cit.2014-03-22]. Dostupné z: HM TREASURY. HMT OSCAR. Gov.uk [online]. 2014 [cit.2014-03-22]. Dostupné z: HM TREASURY. How to understand public sector spending. Gov.uk [online]. 2014, [cit. 2014-03-23]. Dostupné z:< https://www.gov.uk/government/publications/how-to-understand-public-sector- spending/how-to-understand-public-sector-spending#the-role-of-the-treasury-in-controlling- public-spending> HM TREASURY. Tax and Revenues. Gov.uk [online]. 2014 [cit.2014-04-10]. Dostupné z:

76 HM TREASURY. What we do. Gov.uk [online]. 2014 [cit.2014-04-02]. Dostupné z: KOHOUT, Petr. Státní pokladna jako nástroj zajištění efektivnosti VS. Si.vse.cz [online]. 2008 [cit. 2014-01-15]. Dostupné z: KRAMOLIŠ, Ivo. Systémy státních pokladen v Evropě. Ibm.com [online]. 2008 [cit. 2014-01- 10]. Dostupné z: NATIONAL AUDIT OFFICE. The performance of HM Treasury 2012 – 2013. Nao.org.uk [online]. 2013 [cit.2014-03-21]. Dostupné z: NATIONAL AUDIT OFFICE. Information Assurance summary report. Nao.org.uk [online]. srpen 2012 [cit.2014-05-02]. Dostupné z: OFFICE FOR NATIONAL STATISTICS. Statistical Bulletin: Government Deficit and Debt Under the Maastricht Treaty. Ons.gov.uk [online]. září 2013 [cit.2014-04-06]. Dostupné z: OLDEN, Brian. Strategické řízení funkcí státní pokladny v České Republice. Evropsky- rozhled.eu [online]. 2001 [cit.2014-01-20]. Dostupné z: PATTANAYAK, Sailendra, FAINBOIM, Israel. Treasury Single Account: Concpet, Design, and Implementation Issues. Imf.org [online]. 2010 [cit.2014-02-22]. Dostupné z: ROVNÁ, Lenka. Old Labour, New Labour a ideové zdroje Blairismu. Cuni.cz [online]. 2009 [cit. 2014-02-27]. ISSN 1801-5999. Dostupné z: SOUKUPOVÁ, Jana. Metody hodnocení veřejných projektů. Is.muni.cz [online]. 2010 [cit. 2014-05-01]. Studijní text online. Dostupné z: STÁTNÍ POKLADNA. Státní pokladna (SP). Statnipokladna.cz [online]. 2011. [cit. 2014-02- 03]. Dostupné z: ŠTALMACH, Pavel. Státní pokladna a platební styk. Cevroinstitut.cz [online]. 2008. [cit. 2014-02-03]. Dostupné z:

77 TANDBERG, Eivind. Treasury system design: A Value Chain Approach. Imf.org [online]. 2005 [cit. 2014-02-01]. Dostupné z: THE NATIONAL ARCHIVES. History of the Treasury. Nationalarchives.gov.uk [online]. 2013 [cit. 2014-02-12]. Dostupné z: VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE. Klasifikace. Vse.cz [online]. 2012 [cit. 2014- 05-05]. Dostupné z:

78 SEZNAM TABULEK Tabulka 1: Modely státních pokladen...... 18 Tabulka 2: Modely státních pokladen pro rozdílné ekonomiky ...... 20 Tabulka 3: Mzdové náklady HM Treasury a DMO za rok 2013 (v tis. eur) ...... 29 Tabulka 4: Komparace jednotlivých funkcí státních pokladen Británie a Francie...... 54 Tabulka 5: SWOT analýza státní pokladny Británie ...... 57 Tabulka 6: SWOT analýza státní pokladny Francie ...... 60 Tabulka 7: Indikátory snižování strukturálního deficitu Británie (v mil. £)...... 65 Tabulka 8: Indikátory rostoucí ekonomiky, která bude více odolná (v mil. £) ...... 67 Tabulka 9: Vyhodnocení plnění cílů státní pokladny v Británii:...... 68 Tabulka 10: Vyhodnocení plnění cílů státní pokladny ve Francii...... 70

79 SEZNAM GRAFŮ A SCHÉMAT Graf 1: Jak centrální banky definují „nezávislost“...... 25 Graf 2: Celkový hrubý dluh vládních institucí za roky 1992 – 2013 ...... 32 Graf 3: Čisté vládní výpůjčky (%HDP)...... 33 Graf 4: Složení státního dluhu Británie (v % z celkového dluhu)...... 34 Graf 5: Daňové příjmy za období 2012-2013 (£ miliard)...... 36 Graf 6: Celkový hrubý dluh vládních institucí (v %HDP) v letech 1997 – 2012...... 45 Graf 7: Čisté vládní výpůjčky (v %HDP) za roky 1981 – 2012...... 46 Graf 8: Strukturální deficit Británie v letech 2003 - 2013...... 66

Schéma 1: Funkce státní pokladny ...... 14 Schéma 2: Hlavní funkce státní pokladny ...... 15 Schéma 3: Organizační schéma HM Treasury ...... 30 Schéma 4: Organizační schéma státní pokladny Francie ...... 43 Schéma 5: Systém zálohování dat státní pokladny...... 50

80 SEZNAM ZKRATEK

AFT – Agence France Trésor DMO – Debt Management Office GTS – General Treasury System HDP – hrubý domácí produkt HMRC – Her Majesty Revenue and Cumstoms HM Treasury – Her Majesty Treasury HMT – Her Majesty Treasury NAO – National Audit Office ONS – Office for National Statistics OSCAR – Online Systém for Central Accounting and Reporting SP – státní pokladna

81