Het PPS-Contract Is Als Een Huwelijk, Je Weet Niet Wat Er in De Toekomst Zal Gebeuren Maar Je Probeert Het Te Voorzien’ (Tenne, 2015)

Scriptie

13 januari 2016

‘Het PPS-contract is als een huwelijk, je weet niet wat er in de toekomst zal gebeuren maar je probeert het te voorzien’ (Tenne, 2015).

Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?

Begeleider: Natascha van der Zwan

Tweede lezer: Joris van der Voet

Student: Anne-li Steutel Studentennummer: S1577069

Onderwerp: Publiek-Private Samenwerking in een Geopolitiek Conflict

Studie: Management van de Publieke Sector

Plaats: Leiden Universiteit Campus Den Haag

Abstract Dit onderzoek heeft de succes- en faalfactoren van een publiek-private samenwerking in een geopolitiek conflict onderzocht. Een geopolitiek conflict heeft een negatief effect op een investeringsklimaat van een land (Araya et al., 2013). Om deze reden is het aannemelijk dat de succes- en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict anders in elkaar zitten dan een land zonder conflict.

Voor dit onderzoek zijn twee case studies in de Israëlische watersector bestudeerd. Om de twee casussen te onderzoeken is gebruik gemaakt van een documentenanalyse en semigestructureerde interviews. In de casus is er gekeken naar welke dertien succes- en faalfactoren worden waargenomen en welke andere succes- en faalfactoren naar voren komen.

Opmerkelijk is dat in de analyse alle succesfactoren worden waargenomen, terwijl de faalfactoren nauwelijks tot niet terugkeren. Deze bevinding kan verklaard worden door het feit dat de overheid de sector niet in een negatief daglicht wil zetten. Naast de deductieve factoren zijn er nog een aantal factoren die werden benadrukt in de interviews. Het gaat hierbij om de aspecten vertrouwen, professionaliteit, samenwerking, transparantie en het nemen van de tijd om de juiste analyses uit te voeren.

De resultaten van deze studie tonen aan dat het conflict een negatief effect heeft op de risicoallocatie en de flexibiliteit die worden beschreven in het contract. Ondanks deze negatieve effecten van het conflict ontstaat er een positieve interactie tussen de succesfactoren risicoallocatie en het investeringsklimaat en de succesfactoren risicoallocatie en flexibiliteit. Dit positieve effect wordt gecreëerd doordat de Israëlische overheid zich bewust is van de negatieve effecten en realiseert dat zij door deze situatie bepaalde beschermmechanismen moeten faciliteren. Door de risico’s in het contract tot in detail te beschrijven zijn de betrokken organisaties op de hoogte van de verwachtingen en beschermmechanismen die worden geïmplementeerd op het moment dat een conflict het project hindert. Uit het voorgaande resultaat kan geconcludeerd worden dat investeerders als gevolg van deze zekerheid vertrouwen in de samenwerking met een partner boven de risico’s van een PPS in een geopolitiek conflict verkiezen.

Inhoudsopgave 1. Inleiding...... 5 1.1. Aanleiding onderzoek ...... 5 1.2 Probleemstelling ...... 6 1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ...... 7 1.4 Opbouw scriptie ...... 7 2. Literatuurstudie ...... 9 2.1 Hoe wordt een geopolitiek conflict in de literatuur beschreven? ...... 9 2.2 PPS definitie en gebruik ...... 10 2.3 Typen PPS ...... 11 2.4 Een BOT-contract ...... 12 3. Theoretische argumentatie ...... 15 3.1 Succesfactoren ...... 16 3.2 Faalfactoren ...... 19 3.3 Succes-en-faalfactoren in verschillende situaties ...... 21 3.4 Koppeling theorie onderzoek ...... 22 3.5 Hypothesen ...... 24 4. Onderzoeksmethoden ...... 26 4.1 Koppeling theorie onderzoek ...... 26 4.2 Casusselectie ...... 30 4.3 Dataverzameling ...... 31 4.4 Data-analyse ...... 33 4.5 Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek ...... 34 5. De Israëlische PPS-sector met een focus op de ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera...... 36 5.1 Inleiding PPS in Israël ...... 36 5.1.2 Effecten van een Geopolitiek Conflict ...... 37 5.2 BOT-procedure Israël ...... 39 5.3 BOT-overeenkomst ...... 42 5.3.1 BOT-contracten in Israël ...... 44 5.3.2 Risicoverdeling ...... 45 5.3.3 Grensoverschrijdende risico beschreven in het contract ...... 48 5.3.4 Force Majeure ...... 50 5.4 Ontziltingsprojecten in Israël ...... 51

5.4.1 Ashkelon ...... 52 5.4.2 Hadera ...... 54 5.4.3 Zijn de BOT projecten Ashkelon en Hadera succesvol? ...... 56 5.5 Succes- en faalcriteria...... 57 6. Analyse ...... 60 6.1 Conclusie analyse ...... 66 6.2 Beperkingen van het onderzoek ...... 68 7. Conclusie ...... 70 Bijlage 1 Interviewscript ...... 85 Bijlage 2 Interviewscript Sagi Ben Simon ...... 88 Bijlage 3 Interviewscript Boaz Lessem ...... 91 Bijlage 4 Interviewscript Frederic Lokiec ...... 96 Bijlage 5 Interviewscript Rani Mairovitch ...... 100 Bijlage 6 Interviewscript Ayelet Simon-Vakslar ...... 107 Bijlage 7 Interviewscript Abraham Tenne...... 114 Bijlage 8 Interview Script Elad Levy ...... 124 Bijlage 9 Force Majeure Clausule BOT Contract ...... 131 Bijlage 10 Deductieve Codering ...... 133

1. Inleiding

1.1. Aanleiding onderzoek In de wereldhistorie bestaan er vele geopolitieke conflicten over natuurlijke bronnen zoals energie en water. Voorbeelden hiervan zijn de inval van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak, vanwege de olievondst en het waterconflict tussen de Israëliërs en Arabieren dat vrede in de weg staat (Van der Weijden, Hees, Bastein & de Haes, 2014:37-39, Avruch & Zennerm, 2012:2, Wolf, 1995:1). Een ander voorbeeld is de spanning tussen Rusland en Oekraïne over gasprijzen. Dit soort conflicten kunnen een grote impact hebben op het land zelf en de landen er omheen. Een voorbeeld van impact is economische onzekerheid wat kan leiden tot een instabiele export en import of een daling van de wisselkoers (Van der Weijden et al., 2014:37-39).

In deze scriptie volg ik de definitie van Van der Weijden (et al:1) die een geopolitieke situatie beschrijft als ‘een situatie waar wordt gekeken naar de buitenlandse politieke relaties en geografische aspecten, zoals de ligging, landprofiel aanwezigheid van zeewegen, beschikbaarheid van basis grondstoffen en water’. Geopolitieke conflicten ontstaan vaak vanwege de geografische ligging en een stuk land dat gewild is door meerdere partijen. Vroeger ging dit om de beste jachtplekken, maar gedurende de tijd heeft hier een verschuiving plaatsgevonden en gaat het nu om vruchtbare en energierijke grond of belangrijke nederzettingen (Zafar, 2014: 23). In een geopolitiek conflict staat er dus spanning op de relatie tussen bepaalde nationale of internationale partijen over een bepaald stuk land waar meerderen controle over willen hebben (Briscoe & van de Goor, 2012: 77; Berentsen, 2014; Van der Velden & Vliegenthart, 2011:2; Zafar, 2014:23; Newman, 2002: 9).

Om als land beschikking te hebben over primaire levensmiddelen kan dit gewonnen worden uit de beschikbare reserves of worden geïmporteerd. Het onttrekken van deze reserves valt traditioneel onder de taken van de overheid, maar op het moment dat de overheid hier geen kennis of financiële middelen voor heeft kan dit gefaciliteerd worden door particuliere partijen om deze winning effectief en efficiënt uit te voeren (Schuurs & Klopstra, 2013, Worldbank, 2015). De overheid kan dan een samenwerking aan gaan met de partijen die deze service faciliteren. Op het moment dat de overheid samenwerkt met een particuliere partner gaat de overheid een samenwerking aan en kan er worden gekozen voor een Publiek-Private Samenwerking (PPS) of een traditionele aanbesteding (Rijksoverheid, 2015; Pongsiri, 2001:2). De Nederlandse Rijksoverheid (2015) geeft de voorkeur aan een PPS vanwege de hoge mate van efficiëntie en effectiviteit.

Op het moment dat een PPS wordt uitgevoerd in een lastige geopolitieke situatie kan dit zorgen voor problemen. Een voorbeeld van een situatie kan zijn dat er spanning staat op buitenlandse politieke relaties. Deze spanning kan een effect hebben op de economie en kan leiden tot economische onzekerheden, zoals een daling van het inkomen per hoofd van de bevolking of het investeringsklimaat van het land wordt ongunstig beïnvloed (Agnew & Corbridge, 1995, Diehl, 1999). Deze factoren komen volgens verschillende auteurs niet ten goede van een PPS. Een PPS moet juist de zekerheid van een stabiele economische situatie hebben om investeerders aan te trekken en om op lange termijn goed te kunnen functioneren (Araya, Schwartz & Andres, 2013:20, Akiyota, 2011; Zhang, 2005:4; Aerts, Grage, Dooms, & Haezendonck, 2014:288). Opmerkelijk is dat er geen literatuur te vinden is over succes-en faalfactoren voor een PPS die zich bevindt in een geopolitiek conflict en hoe het project deze effecten kan minimaliseren. Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succes- en faalfactoren gelden voor een PPS in een geopolitiek conflict. De probleemstelling wordt besproken in de volgende paragraaf.

1.2 Probleemstelling

‘Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?’

Om antwoord te kunnen geven op de vraagstelling is er gewerkt met deelvragen zodat er systematisch en gefocust onderzoek wordt verricht. In de literatuurstudie en het theoretisch kader worden deze beantwoord. Daarnaast besteedt het theoretisch kader aandacht aan de afhankelijke variabele; PPS, en de onafhankelijke variabelen, de succes-en faalcriteria. Deze onderwerpen zullen een basis vormen voor het theoretisch kader en de hypothesen. De vragen die beantwoord worden zijn:

1) Wat voor effect heeft een geopolitiek conflict op een land? 2) Wat houdt een PPS in? 3) Wanneer is een PPS succesvol of mislukt? 4) Wat zijn de succes-en faal criteria van een PPS?

De casus die is onderzocht voor deze scriptie is een PPS in Israël. Er is gekozen voor een land in het Midden-Oosten omdat dit gebied bekend staat om haar moeilijke geopolitieke situatie. Deze situatie

6 wordt gecreëerd door internationale spanningen rondom energie, water, grond en nederzettingen. Tot op de dag van vandaag bestaan er meerdere conflicten in dit gebied. Voorbeelden hiervan zijn Iran en de golfstaten, Irak en Amerika, en Israël en Palestina. Het onderzoek maakt gebruik van een PPS in Israël omdat het land zich richt op het gebruik van PPS om de gemeenschap basisbehoeften te leveren en het land niet afhankelijk is van haar buurlanden (Flint, 2006; FEMIP1, 2011:2).

Om de primaire levensmiddelen zoals water te leveren zet Israël in op ontziltingsfaciliteiten die door middel van een PPS methode, een Build Operate Transfer (BOT), worden opgezet. De doelstelling van het Israëlische ministerie is dan ook om deze basismiddelen in tijden van vrede en crisis te kunnen blijven leveren (Ministry of National Infrastructure, Energy & Water Resources, n.d., Raveh, 2004). In de casusbeschrijving wordt er dieper ingegaan op de BOT-uitvoering van de ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera in de periode van 2000 tot 2015. In deze casus wordt onderzocht in hoeverre een PPS kan slagen of falen in een geopolitiek conflict en hoe Israël deze effecten minimaliseert om een PPS alsnog tot een succesvol einde te brengen. Om deze vraag te beantwoorden wordt er eerst gekeken naar de Israëlische PPS sector in het algemeen, BOT procedures en contracten van BOT, de betrokken stakeholders, in hoeverre externe factoren een BOT beïnvloeden en in welke fasen deze het meest aan bod komen. Om af te sluiten is er onderzocht hoe Israël de invloed van externe factoren minimaliseert om een succesvolle PPS te realiseren.

1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie Zoals al eerder is benoemd in de inleiding is er nog geen onderzoek gedaan naar het effect van een geopolitiek conflict op een PPS. Er is wel al veel onderzoek gedaan naar PPS in economisch stabiele landen of ontwikkelingslanden en in hoeverre deze succesvol zijn of falen. Deze onderzoeken geven geen antwoord op de succes-en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict. Dit betekent dat dit onderzoek een toevoeging kan zijn voor de wetenschap van PPS in lastige geopolitieke situaties en handvatten kan bieden voor andere landen die te maken hebben met een conflict en gebruik willen maken van een PPS. De maatschappelijke relevantie is dan ook dat deze casestudie andere landen inzicht kan geven in hoe externe bedreigingen kunnen worden geminimaliseerd voor een land om te kunnen voorzien in basisbehoeften voor haar burgers.

1.4 Opbouw scriptie Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken of een PPS kan slagen in een geopolitiek conflict en welke succes- en faalcriteria worden toegepast. Als uitgangspunt van dit onderzoek is er gebruik gemaakt van bestaande literatuur over succes- en faalfactoren van een PPS in stabiele geopolitieke

7 situaties beschreven door de Europese Commissie (Barnier, 2003) aangevuld door auteur Zhang (2005) en Aerts et al. (2014). De concepten die dit onderzoek vormgeven zijn beschreven in de literatuurstudie en de onafhankelijke en afhankelijke variabelen worden beschreven in het theoretische kader waar de theorie wordt gekoppeld aan het onderzoek. Hierna wordt de onderzoeksmethode besproken. Om de theorie te testen is er gebruik gemaakt van een multiple casestudie in Israël. De basis voor de casus wordt gevormd door het gebruik van Israëlische PPS overheidsdocumenten, beschrijvende BOT-studies in Israël, jaarrapporten en BOT-procesrapporten uit Israël die zijn geanalyseerd aan de hand van de meest terugkerende succes- en faalcriteria in de casus. Vervolgens zijn er interviews afgenomen om meer te weten te komen over de factoren die het effect van een geopolitiek conflict minimaliseren. Door het gebruik van documentenanalyse en interviews worden de interviews en documenten door middel van triangulatie geverifieerd. Na de casus beschrijving wordt in de analyse de onderzoeksresultaten besproken en de hypothesen verklaard. Afsluitend wordt in de conclusie wordt de probleemstelling beantwoord.

2. Literatuurstudie Redenen voor de overheid om te werken met een PPS zijn de verbeteringen in prestaties om een publieke dienst te leveren. In een PPS wordt effectiever gewerkt, het kosten-batenplaatje verbetert, een betere dienstverlening wordt verleend en de risico’s van het project worden gedeeld (Schuurs & Klopstra, 2013). Door het veelvuldig gebruik van PPS door overheden is PPS een veel onderzocht onderwerp in de bestuurskundige wetenschap. Omdat dit onderzoek specifiek kijkt naar PPS in een geopolitiek conflict, is er eerst onderzoek gedaan naar de kenmerken en effecten van een geopolitiek conflict. Vervolgens is er gekeken naar de kenmerken van een PPS, de typen PPS en de procedures beschreven in de literatuur.

2.1 Hoe wordt een geopolitiek conflict in de literatuur beschreven? Er bestaan veel verschillende definities van een geopolitieke situatie. De kern van een geopolitiek conflict wordt beschreven door Flint (2006:2) en Iftode (2013:101) als een machtsstrijd. Een geopolitiek conflict draait om de zee-en landmacht en politieke invloeden van een staat die het buitenlands beleid zodanig beïnvloeden dat er via militaire acties een machtsstrijd wordt uitgeoefend. Deze definitie van Agnew & Corbridge (1995:1) en Daley (2010:173) en Zafar (2015:23) voegt de term machtsstrijd en militaire acties toe. Daarnaast voegen Agnew & Corbridge (1995) de invloed van personen toe aan de definities en beschrijven dat politieke relaties een fundamentele impact hebben op het buitenlands beleid van staten mede door de verschillende visies van de ministers (Agnew & Corbridge, 1995: 1). Hieruit kan worden opgemaakt dat een geopolitiek conflict effect kan hebben op het beleid van een land, maar dit afhangt van de personen die het land leiden.

De kenmerken van een geopolitiek conflict zijn langdurige conflicten die voortkomen uit wrok, identiteit of normen en waarden. Dit type conflict vertoont vijandig en gewelddadig gedrag, vredesprocessen die falen en bedreigen de nationale veiligheid van een land (Bercovitch & Fretter, 2004, Gleick, 1993:79). De aanpak om op deze manier land toe te eigenen is niet humanitair en kan betekenen dat de gemeenschap op lange termijn destabiliseert (Dalby, 2010:173). Als staten geen stabiele situatie creëren kunnen deze staten geen veiligheid garanderen aan de burgers. Dit is dan ook het geval in het Midden Oosten (Rastogi, 2014:98,Tuathail, 2010: 257).

In het proefschrift van Jong-A-Pin (2008:145) beschrijft hij dat dit type conflict zorgt voor politieke instabiliteit en onzekerheden die een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de toekomstige politieke instituties, het economisch beleid en de economie zelf. Collier (1999:181) die de effecten

9 van een oorlog en na-oorlog onderzocht concludeert dat door conflicten als deze het Bruto Binnenlands Product per hoofd (BBP) daalt, de productie en het kapitaal vermindert vanwege vernieling van kapitaal. De sectoren die hierdoor het meeste hinder ervaren zijn constructie, transport en financiën. Vanwege deze hinder ervaren de sectoren dat het lastig is om investeringen aan te trekken. In het rapport van Araya et al. (2013:20) wordt er geconcludeerd dat het land gemiddeld pa na vijf jaar na het conflict weer investeerders aantrekt. Dit betekent dat een geopolitiek conflict een negatief effect heeft op het investeringsklimaat waardoor PPS-projecten kunnen mislukken.

2.2 PPS definitie en gebruik PPS is een wereldwijd onderzocht fenomeen vanwege het vele gebruik van PPS door overheden en internationale instituten zoals de Wereldbank, de Europese Investeringsbank en de VN (Ahadzi & Bowles, 2004). PPS wordt voornamelijk gebruikt voor projecten in de stad, luchthavens, aanleggen van infrastructuur en energie exploratie (Siemiatycki, 2009). Elk land heeft een eigen wijze van het implementeren van een PPS. Dit betekent dat er in elk land andere PPS-contracten kunnen worden gebruikt (Grimsey & Lewis, 2005). Het Verenigd Koninkrijk is één van de meest actieve landen op vlak van PPS, maar het wordt ook toegepast in andere landen zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië en Ierland (Siemiatycki, 2009, Reeves, 2008). Daarnaast wordt PPS ook gebruikt in ontwikkelingslanden, zoals Ghana en India, om het land verder te ontwikkelen (Akiyote, 2011: Zhang 2005, Ministry of Foreign Affairs, The Netherlands, 2013:11). Hieronder wordt kort worden weergeven wat de kenmerken zijn van een PPS, welke type PPS er zijn, de procedures en contracten.

Het verschil tussen een traditionele aanbesteding en een PPS ligt in het feit dat tijdens een traditionele aanbesteding de publieke sector de verantwoording voor de financiën en ontwikkeling van het project draagt. In een PPS wordt deze verantwoording voor de ontwikkeling en constructie gedeeld tussen de overheid en de publieke sector (Pongsiri, 2001). Dit betekent dat de risico’s, kosten, en winst worden gedeeld en beiden partijen een toegevoegde waarde leveren (Klijn & Teisman, 2010: 2, Akintoye, Liyanage, & Renukappa, 2011: 3, Hodge & Greve, 2007:545, Verhoest et al, 2013:10). De kenmerken van een PPS worden omschreven door European Investment Bank (2006) als het delen van risico tussen de overheid en private sector. Diegene die de risico’s voor de minste kosten kan dragen zal deze risico’s op zich nemen. Omdat sommige PPS-definities van elkaar verschillen wordt er in dit onderzoek gebruik gemaakt van een Israëlische PPS definitie beschreven door Tel Aviv Universiteit. Omdat de onderzochte casussen zich in Israël bevinden wordt er gebruik gemaakt van een Israëlisch definitie. De definitie van Sadka (2006:1) is als volgt ‘Public-private

10 partnerships (PPPs) involve the supply by the private sector of infrastructure and services deriving from infrastructure assets which have traditionally been supplied by the public sector’ (Sadka, 2006:1).

2.3 Typen PPS In de literatuur bestaan er verschillende visies over verschillende toepasbare PPS-contracten. Sommige auteurs omschrijven PPS als een verzamelnaam voor alle PPS-contracten en beschrijven Build-Own-Transfer’ (BOT), ‘Build-Own-Operate-Transfer (BOOT), ‘Privately Financed Initiative’ (PFI) en ‘Sale-and-lease-back arrangements’ als een PPS (Kwak, Chih, & Ibbs, 2009.).

De auteurs Andrew Arewa & Peter Farrell maken in het rapport van Akintoyem, Liyanage & Renukappa, (2011) onderscheid tussen een PPS en PFI, omdat PFI een verzamelnaam is voor privaat gefinancierde projecten zoals de hierboven genoemde BOT, Sales-and-lease-back-arragements en BOOT. Een PPS-en PFI-contracten worden gebruikt om constructieprojecten te ontwikkelen en beheren om een publieke dienst te leveren aan de gemeenschap, maar verschillen in het samenwerkingsaspect. PPS legt de focus op het creëren van een samenwerking en het creëren van een win-win situatie en een PFI legt de focus op het eigenbelang van de overheid en zorgt voor meer competitie tijdens de aanbestedingsprocedure (Hodge & Greve, 2007:546). In dit hoofdstuk zal er worden gekozen om de verzamelnaam PPS aan te houden om verwarring te voorkomen.

Binnen de verschillende PPS-contracten is PFI een van de meest voorkomende contracten en betekent dat er wordt gekozen om alleen private partijen te betrekken in een publieke aanbesteding (Alshawi, 2009). Als er wordt gekozen voor een van deze contracten betekent dat de overheid de ontwikkeling van de infrastructuur uitbesteed. De private sector zal het project ontwikkelen, bouwen en het product produceren voor een bepaalde tijd. Tijdens de producerende fase levert het private bedrijf het product aan de overheid voor een vastgesteld bedrag. Aan het einde van de vastgestelde periode wordt het project overgedragen aan de overheid (Hodge et al.: 547, Hall, De la Motte & Davies, 2003: 3). In tabel 1 worden de verschillen tussen de typen PFI duidelijk weergeven. Omdat de casus focust op een sub-type van de PFI, een BOT, worden de procedures van een BOT in de volgende paragrafen gedetailleerder beschreven om de toepassing van deze PPS beter te begrijpen.

Tabel 1 Verschillen in PFI-contracten(Hall et al., 2003:3)

Definitie Out-sourcing PFI Concession Lease BOT Operatie Werking van dienstverlening X X X X X

Financiën Kapitaalinvesteringen X X X gefinancierd door particulier

Terugverdiend door X X gebruiksrechten

Terugverdiend door het X X X contract van de gemeente

Constructie Constructie van activa door X X X particuliere onderneming

Eigenaar publiek tijdens en na de X X X X opdracht

privaat eigendom tijdens het X X contract en publiek na het contract Private private onbepaalde tijd

2.4 Een BOT-contract

Een BOT project is een samenwerking tussen de overheid en private sector om een publieke service te leveren waarbij de private bedrijven de volledige controle en verantwoording hebben over het ontwikkelen, bouwen, onderhouden en opereren van het project (Menheere & Pollalis, 1996: 8). Een BOT valt onder een PFI dat betekent dat particuliere organisaties de financiering rond krijgen. Om een BOT uit te voeren wordt er door de publieke en private organisaties een overeenkomst getekend. Binnen een BOT-contract staat het leveren van een publieke dienst centraal en bundelen de private en de publieke sector elkaars krachten. Elke sector focust op het gene waar zijn kracht ligt. Dit betekent dat diegene die het risico voor de laagste kosten kan dragen de verantwoordelijke is. Deze risico’s worden beschreven in de overeenkomst samen met de verwachtingen en doelstellingen van het project. Aan het einde van de vastgestelde periode wordt het project overgedragen aan de publieke organisatie zonder extra kosten (Menheere & Pollalis, 1996: 8, Nisar, 2007:17).

Menheere & Pollalis (1996:11) beschrijven dat een BOT-contract vijf belangrijke actoren heeft die zijn betrokken bij het project.

1) Een directeur die wordt vertegenwoordigd door een overheidsinstantie.

2) Een concessionaris, de groep die de verantwoordelijkheid op zich zal nemen om het project op te voeren.

3) Investeerders, die de financiering leveren.

4) De aannemer, die het project ontwikkeld en bouwt

5) De opererende actor die de faciliteit onderhoudt en het product produceert.

Deze vijf stakeholders tekenen een BOT-contract die de ontwikkeling van het project, transfer en risico’s beschrijft. Binnen deze overeenkomst worden er vier contracten afgesloten. Deze bestaan uit een financieel contract, een ondernemerscontract, operationele-contract en een elektriciteitscontract. De contracten worden transparant geacht zodat alle partijen duidelijk weten waar ze aan toe zijn en er zo min mogelijk miscommunicatie kan ontstaan (Menheere & Pollalis, 1996: 13-14).

Binnen de BOT overeenkomst is de risicoallocatie is belangrijk aspect. In eerste instantie draagt de publieke sector het risico over aan de private sector. Dit betekent dat tijdens het ontwikkelen, bouwen, produceren en onderhouden de private sector verantwoordelijk is. Daarnaast bestaan er ook externe risico’s zoals macro economische factoren waar de overheid en de private partijen beiden geen invloed op hebben en waardoor dit niet efficiënt gecoördineerd kan worden. Klijn & Teisman (2010) en Sadka (2006) geven aan dat de publieke sector deze risico’s makkelijker kan dragen zonder te grote schade op te lopen en daarom de concessionaris hier tegen moet beschermen .

Daarnaast bestaat een BOT-project uit verschillende fases. Er zijn totaal vijf fasen geïdentificeerd door Menheere & Pollalis (1996: 16-17).

1) De eerste fase is een voorafgaand onderzoek om te bepalen of het project succesvol kan zijn.

2) De tweede fase richt zich op de selectie van de concessionaris en kijkt naar welke partijen concurreren tijdens de aanbestedingsprocedure en met wie wordt de concessieovereenkomst getekend.

3) De derde fase implementeert het project door middel van het volgen van het plan dat is ontwikkeld door alle betrokken bedrijven in de voorafgaande en selectie fase. Het is belangrijk dat er in deze fase aandacht wordt besteed aan de belangen van alle betrokken partijen zowel extern als intern, zodat de politieke macht geen barrières kan creëren.

4) In de vierde fase zal de faciliteit gaan opereren, produceren en onderhouden door de opererende partij.

5) In de vijfde fase wordt de faciliteit overgedragen aan de leidende groep (overheidsinstantie). Vanaf dit moment is de overheid verantwoordelijk voor het operationele, onderhoud en het leveren van de juiste diensten.

In dit hoofdstuk wordt beschreven dat de PPS een samenwerking tussen een publiek en private partij. Binnen de PPS-term bestaan er meerdere subtypen PPS. Het grootste verschil binnen de verschillende type PPS is een publiek gefinancierde contract en een privaat gefinancierd contract. Omdat dit onderzoek kijkt naar een privaat gefinancierd contract, het subtype PPS BOT, is het proces van de BOT-proces beschreven. Vergeleken met andere PPS-varianten is het grootse verschil dat het BOT-contract op het moment dat het wordt getekend een private aangelegenheid is. De overheid heeft vanaf dit moment geen invloed op de uitvoering van het project. De verantwoording ligt volledig bij de concessionaris dat het contract is aangegaan, pas als het contract afloopt is de overheid weer eigenaar van de faciliteit die is gebouwd.

In het volgende hoofdstuk wordt er dieper ingegaan op de variabelen die zijn gebruikt voor dit onderzoek. In dit hoofdstuk worden verschillende onderzoeken naar de succesfactoren van BOT en PPS-projecten besproken. De verschillende argumenten worden met elkaar vergeleken, in hoeverre de factoren met elkaar verschillen en waarom. Op basis van deze vergelijking is er een keuze gemaakt welke variabelen worden gebruikt voor dit onderzoek.

3. Theoretische argumentatie In dit hoofdstuk worden de variabelen besproken. Er wordt gekeken naar de voor-en nadelen van een PPS, wanneer een PPS geslaagd of mislukt is en worden de bestaande succes- en faalfactoren voor een PPS besproken en vergeleken. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van literatuur die focust op PPS in ontwikkelingslanden en stabiele economische landen. Daarnaast is er ook gebruik gemaakt van onderzoek dat kijkt naar de succesfactoren van een PPS dat gebruikt maakt van een BOT-casus. Op basis van deze literatuur worden de hypothesen gevormd. Om verwarring te voorkomen over verschillende definities van PPS wordt de Israëlische PPS definitie gebruikt. Deze luidt als volgt: ‘Public-private partnerships (PPPs) involve the supply by the private sector of infrastructure and services deriving from infrastructure assets which have traditionally been supplied by the public sector’ (Sadka, 2006:1).

Er bestaan verschillende redenen voor de overheid en de private sector om deel te nemen aan een PPS. Redenen voor de overheid om te werken met een PPS zijn de verbeteringen in prestaties, effectiviteit, een voordelig kosten-baten plaatje, betere dienstverlening en een voordelige verdeling van de risico’s en verantwoordelijkheden. De kenmerken van een strategische samenwerking als deze staan voor vertrouwen, openheid, eerlijkheid en wederzijds respect. Redenen voor private partijen om deel te nemen aan een PPS zijn de mogelijkheden om het investeringspotentieel te verhogen, een schappelijke winst en meer mogelijkheden om hun zakelijk belang te vergroten.

Naast de voordelen van een PPS bestaan er ook nadelen van een PPS. Een nadeel van een PPS kan zijn dat het in plaats van een publieke dienst effectiever en efficiënter levert, het zorgt voor een verhoogde complexiteit, verlies van autonomie en informatieasymmetrie tussen de betrokken organisaties. Deze uitkomsten kunnen ten koste gaan van de democratie en rechtvaardigheid (Pongsiri, 2001:10-11, Klijn, & Teisman, 2010:15, Rosenau, 1999:27). David Hall (2014:5) beargumenteert dat PPS niet werkt omdat PPS kostbaar is, geen efficiënte manier is om de financiën rond te krijgen en de overheid afleidt van de daadwerkelijke uitgaven. Richter (2004) vult dit aan door te veronderstellen dat een PPS vaak te positief wordt benadrukt en niet noodzakelijkerwijs innovatief en efficiënt is. Vaak brengt een PPS te weinig op voor de private partijen en lopen financiële risico’s op als de kosten niet worden terugverdient. Andere auteurs, zoals Klijn & Teisman (2010) benadrukken juist dat een PPS efficiënter is voor de gemeenschap. De overheid heeft vaak zelf de middelen niet om het project uit te voeren. Op het moment dat de overheid een externe

15 ervaren partij aanneemt om het project uit te voeren wordt het project efficiënter en effectiever uitgevoerd. Dit wordt beaamd door het Nederlandse Kennis Centrum dat aangeeft dat een PPS internationaal heeft aangetoond infrastructuur projecten sneller en efficiënter uit te voeren dan als er geen PPS wordt gebruikt. In een PPS wordt er gebruik gemaakt van private organisaties omdat zij ervaring hebben en kostenbewust zijn (Schuurs & Klopstra, 2013; Worldbank, 2015, Klijn & Teisman, 2010: 2).

Op het moment dat men spreekt van een geslaagd PPS-project betekent het dat de doelstellingen van een project zijn behaald. Een mislukt project wordt gedefinieerd als een project dat niet klaar is binnen de vastgestelde periode, het budget of kwaliteitsproblemen ondervindt. Opmerkelijk is dat sommige projecten die de doelstellingen van een project niet hebben behaald wel als succesvol zijn bestempeld (Aerts et al., 2014). De reden die hiervoor wordt gegeven is dat het succes van het project wordt bepaald door de karaktereigenschappen van het project, afspraken rondom het contract, het management en het interactieve proces tussen de betrokken actoren (Chua, Kog & Loh, 1999:149)

De karaktereigenschappen van een PPS kunnen worden onderverdeeld in interne en externe karaktereigenschappen. De interne karaktereigenschappen bespreken de grootte van het project, haalbaarheid en de methodes die worden toegepast om het project te realiseren. Externe karaktereigenschappen hebben te maken met politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, genoeg investeringen, de omgeving van het project en de locatie zelf (Chua, Kog & Loh, 1999:143). Aan de hand van deze verdeling worden in de volgende paragrafen de succes-en faalfactoren beschreven.

3.1 Succesfactoren De succesfactoren zijn in deze paragraaf onderverdeeld in interne en externe factoren. Er is hiervoor gekozen zodat in de analyse onderzocht kan worden wat de impact van externe factoren en interne factoren op een PPS zijn. De interne en externe succesfactoren van Barnier (2003), Zhang (2005), en Aerts et al. (2014) worden met elkaar vergeleken, waarna de overeenkomende succesfactoren zullen worden gekozen voor dit onderzoek.

De interne karaktereigenschappen bespreken de grootte van het project, haalbaarheid en de methodes die worden toegepast om het project te realiseren (Chua et al). Zhang (2005:4) beschrijft vijf

16 succesfactoren voor een PPS waarvan drie interne karaktereigenschappen. Deze bestaan uit ‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’, ‘een realistisch financieel pakket’ en ‘een eerlijke risico verdeling in het contract’. Aerts et al (2014: 291-2) heeft in hun rapport eenentwintig succesfactoren waaruit zij acht dealbreakers concluderen. Een dealbreaker betekent dat een factor zodanig veel invloed heeft dat het ervoor kan zorgen dat een PPS slaagt of mislukt. Deze dealbrekende factoren bestaan voornamelijk uit interne succesfactoren, waarvan ‘de risicoallocatie’, ‘een realistisch financieel pakket’ en ‘een betrouwbare en technische partner’ overeenkomen met Zhang (2005). Naast deze drie overeenkomende factoren benoemt Aerst et al. (2014:291) vijf andere interne succesfactoren zoals ‘een duidelijke en gedetailleerde concessieovereenkomst’, ‘de technische haalbaarheid van het project’, ‘een aantrekkelijk financieel pakket’, ‘een duidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden’ en ‘de aanwezigheid van een sterke private consortium’.

De Wereldbank refereert aan de succesfactoren van Barnier (2003:8-10). In de beschrijving van zijn succesfactoren komen de succesfactoren ‘het juiste financiële pakket’ en ‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’ als enige overeen met de factoren beschreven door Zhang (2005) en Aerts et al. (2014). Daarnaast beschrijft Barnier (2003) ‘de flexibiliteit’ die definieert in hoeverre stakeholders flexibel in het project moeten zijn, ‘een PPS die bij het type project past’, ‘timing’ dat betekent dat alle organisaties in een vroeg stadium worden betrokken in de ontwikkeling van het project, ‘transparante werkmethode in de aanloop en tijdens de PPS’ en ‘een duidelijke beschrijving van de mechanismen’ die worden gebruikt. Ondanks deze factoren wordt er door Barnier (2003) geconcludeerd dat ‘een open en betrouwbare markt’, ‘waarde van het project maximaliseren’, ‘het juiste financiële plaatje’ hebben en het kiezen van ‘de juiste PPS’ de belangrijkste kernfactoren zijn voor het slagen van een PPS.

De interne succesfactoren die door alle onderzoekers worden benoemt zijn ‘een realistisch financieel pakket’ en ‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’. Opmerkelijk is dat Zhang (2005) en Aerts et al. (2014) deze termen als een alleenstaande factor beschrijven terwijl Barnier dit beschrijft onder het kopje ‘de juiste PPS’. Volgens Barnier (2003:9) betekent een juiste PPS ‘1) het uitvoeren van een juiste analyse zodat er een realistisch budget is, 2) de waarde van het project wordt gemaximaliseerd en 3) de betrokken juiste private partijen dezelfde doelstellingen en verwachtingen hebben. Deze samenwerking moet 4) effectief en efficiënt gecoördineerd worden door de betrokken partijen’. Naast de overeenkomende interne succesfactoren ‘een realistisch financieel pakket’ en

‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’ die door alle auteurs worden benoemt, benoemt Aerst et al. (2014) ‘toewijding partner’, ‘sterk consortium’, ‘duidelijk BOT-contract’ en ‘een duidelijke beschrijving van de verantwoordelijkheden’. Deze komen overeen met de beschrijving van juiste PPS door Barnier (2003). Opmerkelijk is dat de interne succesfactoren beschreven door Aerts et al. (2014) overeenkomen met de beschrijving van het kiezen van een juiste PPS door Barnier (2003), om deze reden worden deze factoren onder ‘de juiste PPS’ aangenomen. Buiten deze factor benoemt Barnier (2003) de interne succesfactoren het ‘de juiste bijdrage leveren’, ‘beschrijving van de beperkingen en hoe hier mee om wordt gegaan’, ‘timing’ en ‘toekomstige benodigdheden’. De factor het ‘verenigen van de PPS-voorwaarden’ en ‘beschrijving van beperkingen en omgang’ komen overeen met een ‘eerlijke risicoallocatie’ beschreven door Aerts et al. en Zhang, aangezien dit in een risicoallocatie wordt beschreven.

Vanwege de overlapping van de succesfactoren zoals hierboven is aangetoond is er gekozen om in dit onderzoek gebruik te maken van alle succesfactoren die worden benoemt door minstens twee auteurs. Voor de interne succesfactoren komt dit neer op factoren ‘een realistisch financieel pakket’, ‘juiste PPS’, ‘betrouwbare partner’ en ‘risicoverdeling’. Daarnaast is er ook gekozen om gebruik te maken van de factoren ‘het algemeen belang’, ‘flexibiliteit die beiden alleen door Barnier (2003) worden benoemd. Dit vanwege het feit dat een PPS wordt gebruikt om het algemeen belang te dienen en flexibiliteit kan definiëren of een PPS geslaagd of gefaald is. Als deze succesfactoren goed worden ingezet kunnen deze de risico's beperken en met de juiste invloed vanuit de omgeving het project stimuleren. Daarnaast leveren deze factoren ook een hoge mate van zekerheid, stabiliteit en betrouwbaarheid op het gebied van projectplanning en zorgen ervoor dat een project aantrekkelijk wordt voor bedrijven om te concurreren tijdens een aanbesteding (Aerts et al. p. 292).

Externe karaktereigenschappen worden beschreven als politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, investeringen, omgeving van het project en de locatie zelf (Chua et al.). Zhang (2005:4) beschrijft de volgende externe succes criteria ‘een gunstig investeringsklimaat’ en ‘economische levensvatbaarheid’. De factor ‘economische levensvatbaarheid’ komt overeen met de factor ‘open en betrouwbare markt’ beschreven door Barnier (2003) aangezien een land door middel van een betrouwbare economie een project kan ondersteunen. De basis hiervoor ligt in een open en betrouwbare markt. Dit komt ook overeen met de succesfactoren ‘stabiele economie’ en ‘financiële markt’ (Aerts er al., 2014). Opmerkelijk is dat

Barnier (2003) de enige is die de externe succesfactoren ‘beschermen van het publieke belang’ en de waarde van het project maximaliseren’, ‘het verenigen van de PPS-voorwaarden en de staatssteun’ beschrijft. Aerts et al. beschrijft deze succesfactoren ook in het onderzoek, maar neemt deze niet op in de dealbrekende factoren. Verder is Aerts et al. de enige die in het onderzoek de succesfactoren ‘politieke ondersteuning’, ‘publieke ondersteuning vanuit de gemeenschap’ en ‘een gebalanceerde verhouding tussen schuld en eigen vermogen’ (2014:288) beschrijft. Vanwege de overlappende betekenis van sommige succesfactoren, zoals ‘economische levensvatbaarheid’ en ‘een open en betrouwbare economie’, zijn deze externe succesfactoren samengevoegd onder een succesfactor ‘economische levensvatbaarheid’. Ondanks het feit dat een gunstig investeringsklimaat voort komt uit een economische levensvatbaarheid is er voor gekozen om in dit onderzoek onderscheid te maken tussen deze twee factoren. Dit omdat economische levensvatbaarheid betekent dat de economie het project moet kunnen dragen en een bredere context heeft dan een gunstig investeringsklimaat dat wordt bekeken vanuit het perspectief van de investeerder. Dit onderscheid wordt in meer detail beschreven in tabel 2 (p. 30).

De succesfactoren die zullen worden gebruikt voor dit onderzoek bestaan uit zes factoren ‘een realistisch financieel plaatje’, ‘juiste PPS’, ‘betrouwbare partner’ en ‘risicoverdeling’. ‘een gunstig investeringsklimaat’ en ‘economische levensvatbaarheid’. In het hoofdstuk Methoden zullen deze variabelen in meer detail worden beschreven in het deductief codeerschema Tabel 2.

3.2 Faalfactoren De faalactoren zijn in deze paragraaf onderverdeeld in interne en externe factoren. Er is hiervoor gekozen zodat in de analyse onderzocht kan worden wat de impact van externe factoren en interne factoren op een PPS zijn. De interne en externe succesfactoren van Roseneau (2000), Ponsigri (2001), en Klijn & Teisman (2003) en Verweij (2015) worden met elkaar vergeleken, waarna de overeenkomende faalfactoren zullen worden gekozen voor dit onderzoek.

Rosenau (2000:27) beschrijft interne faalfactoren als ‘een slechte en onduidelijke formulering van doelstellingen’ en ‘geen rechtvaardigheid en toegang op de markt’. Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt kan zorgen voor een mislukt project omdat er geen competitie is tijdens de aanbesteding. Volgens Rosenau (2000) zijn dit de voornaamste redenen voor het falen van een project. Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt wordt ook benoemd door Ponsigri (2001:10- 11). Daarnaast is ‘een belangenverstrengeling van betrokken partijen’ ook een dreiging. Een

19 voorbeeld hiervan is een commercieel bedrijf dat verantwoording moet afleggen aan de aandeelhouder die een bepaalde dividendverwachting heeft dat niet overeenkomt met het kosten-en batenplaatje in de overeenkomst. Om dit te bereiken moet een bedrijf meer winst maken, maar wordt gehinderd door het overeengekomen PPS-contract. Klijn & Teisman (2003:144) geven aan dat voornaamste barrières in PPS gaan om ‘de complexiteit van de partners positie’, ‘institutionele factoren’ en ‘strategische keuzes van publieke en private actoren’. Tevens wordt er volgens Verweij (2015:190) in veel onderzoeken aangegeven dat ‘het management’ een cruciale rol speelt in een PPS.

Zowel Rosenau (2000) en Klein & Teisman (2003) beschrijven dat ‘de complexiteit van de partners positie’ ervoor kan zorgen dat een project kan falen en Verweij (2015) en Klijn & Teisman (2003) benoemen beiden ‘het management’ als faalfactor. Opmerkelijk is dat dit de enige overeenkomende faalfactoren zijn. Overigens hebben de factoren ‘management rol’ en ‘de strategische keuzes van de publieke en private partijen’ enige overlappingen aangezien het management ook strategische keuzes moet maken gedurende het management proces. De interne factoren die zijn geselecteerd voor dit onderzoek zijn gebaseerd op overeenkomende factoren door minimaal twee auteurs. De factoren bestaan uit ‘onduidelijke formulering van doelstellingen’, ‘belangenverstrengeling’, ‘geen rechtvaardigheid en toegang op de markt’ en ‘slecht management’.

Externe karaktereigenschappen worden beschreven als politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, investeringen, omgeving van het project en de locatie zelf (Chua et al.). Een partnerschap zorgt namelijk voor een complexe situatie, waardoor er verdeeldheid over de verantwoording kan ontstaan. Het komt er op neer dat op het moment dat de externe factoren van een PPS minimaal zijn een PPS het meeste kans van slagen heeft (Rosenau, 2000: 28). Rosenau (2000:28) concludeert dat een PPS met zo min mogelijk externe invloeden het meeste kans op slagen heeft. Tevens belicht Rosenau (2000:10) net als Pongsiri (2001:10-11) de minder goed presterende externe aspecten zoals een ‘inadequate democratie’, ‘ingewikkelde beleidsconstructies’ en ‘Institutionele factoren’. Ondanks het feit dat institutionele factoren maar een keer wordt genoemd is er in dit onderzoek er voor gekozen om ook de institutionele factoren toe toevoegen omdat dit een basis is voor het wettelijk systeem. Er is gekozen om in dit onderzoek gebruik te maken van de volgende externe faalfactoren ‘inadequate democratie’, en ‘institutionele factoren’.

Totaal wordt er gebruik gemaakt van zeven faalfactoren die bestaan uit ‘onduidelijke formulering van doelstellingen’, ‘belangenverstrengeling’, ‘slecht management’, ‘institutionele factoren’, ‘adequate democratie’, en ‘geen rechtvaardigheid en toegang op de markt’. De faalfactoren zullen in het hoofdstuk methoden in alinea 4.1 (p. 25) in meer detail worden beschreven in het deductief codeerschema.

3.3 Succes-en-faalfactoren in ontwikkelingslanden Ontwikkelingslanden hebben te maken met een complexe en moeilijke omgeving dat het lastig maakt voor landen om de juiste investeringen aan te trekken (Beamish, 1985:13). Een land in een geopolitiek conflict heeft ook te maken met belemmeringen in het investeringsklimaat (Araya et al., 2013). Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succesfactoren er gelden voor ontwikkelingslanden en of deze overeenkomen met de literatuur voor landen in een stabiele geopolitieke situatie.

Voor ontwikkelingslanden is het lastig om een PPS aan te gaan door de instabiele situatie. Om een PPS alsnog voor elkaar te krijgen is het belangrijk ‘om meer stabiliteit te faciliteren’ en de ‘verschillende publieke partners te minimaliseren' (Beamish, 1985:13, Smooha, 1997: 198, Arian, Hermann, Lebel, Philippov, Zaban, & Knafelman, 2010, de Maeyer, 2006). Vanwege het feit dat een geopolitiek conflict ook leidt tot een instabiele economie is het van belang dat de succescriteria voor een PPS in ontwikkelingslanden ook worden meegenomen in dit onderzoek.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (2013:13) heeft in een literatuurstudie laten uitvoeren naar de succes-en faalcriteria van een PPS in ontwikkelingslanden. Deze is uitgevoerd door de Policy and Operations Evaluation Department. In deze studie worden er zes succesfactoren beschreven. Deze bestaan uit ‘1) een permanente betrokkenheid van de overheid’, ‘2) er moet een duidelijke beschrijving van de verwachte doelstellingen aanwezig zijn’, ‘3) input en verwachtingen moeten in evenwicht zijn’, ‘4) er moet een waterdicht budget zijn dat zich richt op de kosten en de verdeling van de risico’s van de betrokken partijen’, ‘5) er moet een selectieve partnerselectie worden uitgevoerd die is gebaseerd op compatibiliteit, vermogen, betrokkenheid van de partij die het project moet uitvoeren en een ‘6) gemeenschappelijke visie die werkt door middel van een wederzijdse betrouwbare relatie en transparante onderhandelingen’ over meerdere belangen van de belangrijkste deelnemers.

Deze factoren komen overeen met de volgende onderzoeken. Malik (2010) benadrukt de permanente betrokkenheid van de overheid en duidelijke beschrijving. Aziz et el (2011) benadrukt net als Malik een duidelijke omschrijving van de overeenkomst en verwachtingen, een betrouwbare relatie tussen de publieke en private sector en een correcte analyse van het project en Hagen (2002) benadrukt het belang van een goede partnerselectie die bij het project past, het juiste financiële vermogen heeft om het project te dragen en betrokken is.

De factoren voor ontwikkelingslanden bestaan uit ‘een duidelijke beschrijving en verwachtingen’, ‘een juist financieel plaatje’ en ‘de juiste partnerselectie’ komen overeen met PPS in stabiele economische landen. De enige factor die afwijkt is de permanente betrokkenheid van de overheid. Er moet opgemerkt worden dat de auteurs niet beschrijven over welk type PPS dit gaat, dus het kan ook gaan over een PPS waarbij de overheid de verantwoording heeft (zie tabel 1 op pagina 10). Dit is niet het geval met de succesfactoren beschreven in alinea 3.1 succesfactoren. Vanwege het feit dat drie van de succesfactoren overeen komen met de succesfactoren voor landen in stabiele geopolitieke situaties zullen deze worden gebruikt in het onderzoek onder de factoren de juiste PPS van Barnier (2003) en een realistisch financieel plaatje dat wordt benoemt door alle auteurs beschreven in alinea 3.1.

3.4 Koppeling theorie onderzoek De succes-en faalfactoren beschreven door de verschillende auteurs laten inzien dat er een meerdere de succes- en faalfactoren bestaan voor een PPS. Deze kunnen worden opgedeeld in interne en externe factoren. De succes-en faalfactoren die zijn geselecteerd worden door de auteurs niet onderverdeeld in interne en externe factoren. Omdat dit onderzoek kijkt of wanneer een PPS slaagt of faalt in een geopolitiek conflict is het van belang om te definiëren op welke factoren het conflict invloed heeft. Om deze reden is er gekozen om in de variabelen onderscheid te maken tussen interne en externe succes-en faalfactoren. Hieronder wordt de koppeling van de theorie aan het onderzoek in meer detail beschreven.

Op basis van definities over de effecten van een geopolitiek conflict van Jong-A-Pin (2008), Collier (1999), Diehl (1999) en Agnew & Corbrdige (1995) en Araya et al (2013) kan er geconcludeerd worden dat een PPS in een geopolitiek conflict te maken heeft met instabiele politieke relaties en militaire acties. Dit kan leiden tot een instabiele economie. Deze effecten komen niet overeen met de benodigdheden om een PPS tot een succesvol einde te brengen (Zhang, 2005, Barnier, 2003, Aerts et

22 al., 2014:274). In figuur 2 (p. 25) wordt dit verband afgebeeld in een organogram. Vooralsnog bestaan er in deze situaties succesvolle PPS. Om deze reden is er in dit onderzoek gekeken wat een PPS in een geopolitiek conflict nodig heeft om succesvol te zijn en of deze overeenkomen met de literatuur beschreven door Aerts et al. (2014) Zhang (2005) en Barnier (2003).

Aerts et al. (2014: 278) beschrijft dat projecten die niet voldoen aan de criteria van een geslaagd project soms ook als succesvol worden bestempeld. Dit maakt het lastig om precies te definiëren wat een succes is. Om deze reden is er gekozen om een geslaagd project te definiëren als een PPS dat de doelstellingen heeft behaald en een mislukt project de doelstellingen van het project niet heeft gehaald. Er wordt gebruik gemaakt van dertien succes-en faalfactoren die kunnen meten en voorspellen of een project zijn doelstellingen zal behalen en dus uiteindelijk succesvol zal zijn. Deze zijn geselecteerd op basis van de overlappende factoren genoemd door de auteurs Zhang (2005) , Aerts et al. (2014) Roseneau (2000), Ponsigri (2001), Verweij (2015), Klein & Teisman (2003) en Barnier (2003). Deze dertien factoren zijn gebruikt als richtlijn in de interviews om te vragen naar definitie van succes en of dit voornamelijk intern of extern wordt bepaald.

De operationalisering van de onafhankelijke variabelen succes- en faalfactoren wordt verder uitgewerkt in het methoden hoofdstuk. De succes-en faalfactoren worden gebruikt om te onderzoeken welke factoren het meest worden genoemd door de respondenten. Op basis hiervan wordt afgeleid welke factoren invloed hebben op het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict. Daarna wordt er onderzocht of andere succes- en faalfactoren gelden voor een PPS in een geopolitiek conflict.

Figuur 2 Invloed van een geopolitiek conflict op de succes- en faalfactoren van een PPS

3.5 Hypothesen In dit onderdeel zijn de hypothesen geformuleerd aan de hand van de bestaande theorie over succes- en faalcriteria voor een PPS en de effecten van een geopolitiek conflict.

1. Een PPS in een geopolitiek conflict heeft te maken met externe factoren, zoals een instabiele economie en een ongunstig investeringsklimaat, waardoor een PPS faalt.

2. Op het moment dat er in een PPS interne succesfactoren, zoals een realistisch financieel plaatje, de juiste PPS, flexibiliteit en risicoverdeling aanwezig zijn, zal een PPS slagen.

3. Op het moment dat er in een PPS externe succesfactoren, zoals een gunstig investeringsklimaat en een economische levensvatbaarheid, aanwezig zijn is de kans op slagen groter.

4. Op het moment dat er in een PPS alle faalfactoren, zoals onduidelijke formulering van doelstellingen, belangenverstrengeling, slecht management, institutionele factoren, inadequate democratie en er geen rechtvaardigheid op de markt, aanwezig zijn zal een PPS falen.

4. Onderzoeksmethoden

4.1 Koppeling theorie onderzoek Om de vraagstelling te beantwoorden ‘Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?’ is dit onderzoek verklarend en verkennend gericht. Er wordt gebruik gemaakt van een bestaande theorie om de theorie te testen en de hypothesen te verklaren. Dit volstaat voor het deductieve gedeelte van het onderzoek (Bryman, 2012: 36). Als dit is vastgesteld wordt er verkend of andere succes-en-faalfactoren naar voren komen in de casus. Dit volstaat voor het inductieve gedeelte (Bryman, 2012: 36). In het onderzoek is er gekeken naar twee gevalstudies zodat de impact van een geopolitiek conflict op de succes-en faalfactoren beter wordt bestudeerd. Echter is de verwachting dat de succes-en faalfactoren uit de literatuur geen zekerheid bieden voor een PPS in een geopolitiek conflict.

Voor het deductieve onderzoek is de correlatie tussen de succes-en-faalfactoren en het slagen van een PPS in een geopolitiek conflict onderzocht. Hiervoor is gebruik gemaakt van deductief coderen, waar er wordt gekeken aan de hand van het codeerschema op pagina 27 hoe vaak variabelen terug keren in het onderzoek. Vervolgens zijn de succes- of faalfactoren verklaard en vergeleken met een PPS in een geopolitiek conflict.

De onafhankelijke variabelen die worden gebruikt voor het deductief coderen zijn gebaseerd op de veronderstellingen van Zhang (2005), Aerts et al. (2014), en Barnier (2003).

1) Een realistisch financieel plaatje 2) De juiste PPS 3) Flexibiliteit 4) Risicoverdeling 5) Een gunstig investeringsklimaat 6) Economische Levensvatbaarheid 7) Algemeen belang

De faalfactoren zijn gebaseerd op de variabelen van Rosenau (2000).

1) Onduidelijke formulering van doelstellingen 2) Belangenverstrengeling 3) Slecht management

4) Institutionele factoren 5) Inadequate democratie 6) Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt

Vanwege het feit dat een geopolitiek conflict leidt tot een instabiele economie is er ook gekeken naar de succesfactoren voor ontwikkelingslanden omdat deze landen vaak te maken hebben met een instabiele economie en instabiele politieke relaties (Smooha, 1997: 198, Arian, Hermann, Lebel, Philippov, Zaban, & Knafelman, 2010). In de vergelijking bleek dat deze factoren bijna allemaal overeenkomen met de succesfactoren die beschreven worden door andere auteurs en worden om deze reden ook gebruikt in het onderzoek.

4.1.1 Het meten van de afhankelijk variabele De afhankelijke variabele in dit onderzoek is het slagen of falen van een PPS in een geopolitiek conflict. De afhankelijke variabele wordt gemeten aan de hand van de documentenanalyse en de onderzoeksresultaten van de interviews. In de paragraaf dataverzameling wordt dit in meer detail besproken. Om dit te kunnen meten wordt er gebruik gemaakt van de definitie van Aerts et al. Deze auteurs geven aan dat er gesproken kan worden van een geslaagd project als de doelstellingen van een project zijn behaald. Een gefaald project wordt gedefinieerd als een project dat niet klaar is binnen de vastgestelde periode, budget of kwaliteitsproblemen ondervindt (Aerts et al., 2014:278).

4.1.2 Het meten van de onafhankelijk variabelen De onafhankelijke variabelen zijn de succes-en faalfactoren van een PPS. Deze worden gemeten aan de hand van de antwoorden die worden gegeven in de interviews en die terugkomen in de documentenanalyse. In de paragraaf dataverzameling wordt dit in meer detail besproken. Omdat de variabelen meerdere definities hebben zijn hieronder de variabelen in Tabel 2 en 3 uitgewerkt in een schema. De operationalisering is uitgewerkt aan de hand van de verschillende definities van de auteurs Zhang (2005), Barnier (2003), Aziz et el (2011) en Aerts et al (2015). Het onderstaande tabel is zelf gemaakt op basis van de hierboven beschreven auteurs. De

Tabel 2 Succesfactoren

Factoren Beschrijving Definitie Interne succes 1. De juiste PPS Sterke en capabel projectteam. Dit betekent dat de concessionaris een factoren leidinggevende organisatie heeft dat met meerdere organisaties een beter resultaat kan neer te zetten met een effectieve organisatiestructuur.

Concessionairs heeft een open en transparante relatie met de autoriteiten. Alle partijen moeten in een vroeg stadium bij elkaar worden gebracht om de juiste analyse van de PPS te maken en de doelstellingen duidelijk te maken.

Aanbestedingsanalyse, Dit wordt beoordeeld door een financiële, milieu, risico, economische analyse uit te voeren en op basis van deze uitkomsten wordt het type PPS gekozen en de concessionaris. Kosteneffectieve technische oplossingen geleverd door concessionaris om de waarde van het project te maximaliseren. Innovatieve technische oplossing geleverd door concessionaris. De regels, procedures, methoden en standaarden moeten transparant zijn zodat alle partijen weten waar ze aan moeten voldoen. Duidelijke beschrijving over de verwachtingen, doelstellingen, mechanismen en verantwoordelijkheden. 2. Sterk financieel pakket Geschikte tol / tarief niveaus en geschikte aanpassing formule.

Sterke financiële analyse met een realistisch uitgave en inkomsten patroon van de private organisaties. Vaardigheden voor de private organisatie om te gaan met schommelingen in de rente / wisselkoersen. Bronnen en de structuur van de belangrijkste schulden en standby-faciliteiten.

Langlopende schuldfinanciering dat herfinancieringsrisico minimaliseert.

Investeringen- en betalingenschema.. Stabiele valuta's van schulden en eigen vermogen financiering. Lage financiële lasten.

Hoog eigen vermogen / schuldquote. 3. Risico-allocatie Passende risicobeperkende toewijzing via betrouwbare contractuele regelingen.

Juiste risicobeschrijving in de concessieovereenkomst, de partijen die de risico’s kunnen dragen dragen de risico’s. Leenovereenkomst voor de investeerders, hoeveel en wanneer de investeringen worden terug betaald en wanneer niet. Wie is er verantwoordelijk voor welke kosten onderverdeeld binnen de overheid en private organisatie.

Operatie overeenkomst, is een overeenkomst met de private organisaties wie de verantwoordelijkheid van de opererende fase van de faciliteit op zich neemt en waaraan zij moeten voldoen. afname-overeenkomst, de overeenkomst die beschrijdt hoeveel de afnemer afneemt van de faciliteit en voor elke prijs. Design en construct contract, een overeenkomst met de private organisaties wie de verantwoordelijkheid van het ontwikkelen en bouwen van de faciliteit op zich neemt en waaraan zij moeten voldoen. Het definiëren van de subsidiebijdrage, hoeveel subsidie er wordt gegeven en wanneer deze subsidies worden uitgegeven. Verzekeringsovereenkomst, beschrijft de verzekeringen die de concessionaris moet hebben tijdens het project.

Aandeelhoudersovereenkomst, een precieze beschrijving hoeveel aandelen elke private organisatie heeft.

4. Flexibiliteit Flexibiliteit van het projecten en de betrokken organisaties om door te gaan met het project. 5. Het dienen van algemeen Het project moet voor de meest nominale kosten een publieke dienst aan de belang gemeenschap leveren. Externe succesfactoren 6. Economische Vraag op lange termijn voor het product geleverd door de PPS. levensvatbaarheid Constante groei van het bruto binnenlands product en een lage en stabiele inflatie Een sterke lokale financiële markt

Beschikbaarheid van leveranciers om de faciliteiten te kunnen laten draaien.

7. Gunstig Stabiel politiek systeem. investeringsklimaat Voordelig economisch systeem. Voorspelbare wisselkoers. Overheidssteun

Voorspelbare risico scenario’s. Open markttoegang en eerlijke concurrentie Goede winstregeling om investeerders aan te trekken.

Aantrekkelijke cashflow op het lange termijn voor de geldschieter.

Tabel 3 Faalfactoren

Factoren Beschrijving Definitie Interne Faal Factoren 1. Onduidelijke formulering De formulering van de verwachtingen, taken, risico’s, contracten en van doelstelling doelstellingen zijn onduidelijk beschreven in een document.

De contracten bevatten onduidelijke beschrijving over de verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen. 2. Belangenverstrengeling De partijen hebben verschillende belangen in het project, wat resulteert in een slechte samenwerking. 3. Slecht Management Het management maakt niet de juiste keuzes op het juiste moment, waardoor de activiteiten van de organisatie niet soepel verlopen. 4. Geen rechtvaardigheid en Inadequate wetmatigheden toegang op de markt Ingewikkelde beleidsconstructies.

Externe Faal Factoren 5. Inadequate democratie Complexe besluitprocessen van de overheid en ingewikkelde beleidsconstructues. Complexe regelgeving en wettelijk systeem. Geloofwaardigheid publiek beleid.

6. Institutionele factoren Ingewikkelde beleidsconstructies.

Wordt het wettelijk systeem voldoende nageleefd.

Is het wettelijk systeem betrouwbaar.

4.2 Casusselectie Een case studie is geschikt voor verklarend en verkennend onderzoek (Bryman, 2012:71). In dit onderzoek is er gebruik gemaakt van een multiple case study design. Dit betekent dat de geselecteerde casussen met elkaar te vergeleken worden (Bryman, 2012:72). Voorbeelden hiervan zijn het vinden van gelijkenissen in een type project of betrokken partijen. Er is gekozen voor dit design omdat de verwachting is dat de twee casussen inzicht kunnen bieden of Israël andere of extra succes-en faalfactoren gebruikt dan in de huidige literatuur staat beschreven om een PPS in een geopolitiek conflict tot een goed einde te brengen.

Er is gekozen voor PPS in Israël omdat het land bevindt zich in een zeer kwetsbaar gedeelte van de wereld. Experts geven aan dat conflicten over water kunnen groeien en de geopolitieke situatie intenser wordt vanwege de uitbreidende de gemeenschappen in Israël en buurlanden. Daarnaast heeft Israël te maken met een langdurige conflict met de Palestijnen dat steeds weer voor veiligheidsproblemen zorgt in Israël (Flint, 2006).

In dit onderzoek is er specifiek gekeken naar twee ontziltingsfaciliteiten in Israël: Ashkelon en Hadera zijn beiden ontwikkeld door een BOT. De keuze om te kijken naar de twee casussen is vanwege de locatie van de twee faciliteiten. De Ashkelon faciliteit ligt tien kilometer naast de Gazastrook en is een doelwit van raketten die worden afgevuurd vanuit Gaza (FEMIP1, 2011:2, Mendell, 2012, The Jewish Policy Center, 2009). Hadera is een faciliteit gelegen in het noorden van Israël en heeft een minder directe dreiging om geraakt te worden door raketten. Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succes- en faalfactoren voor een BOT opererend in een onveilig gebied en een BOT in een relatief veiliger gebied van Israël.

Ashkelon

De Ashkelon Ontziltingsfaciliteit is gelegen in het zuiden van Israël. Tien kilometer van de Gazastrook. De faciliteit is de eerste ontziltingsfaciliteit opgezet door een BOT in Israël. De bouw van het project startte in 2005. De kosten van het totale project komen neer op tweehonderdtwaalf miljoen dollar en levert vijftien procent van het totale waterverbruik in Israël. De faciliteit produceert honderdtwintig miljoen liter water voor Israël. De faciliteit is opgedeeld in twee gedeelten en kunnen onafhankelijk van elkaar opereren. De reden voor dit project is de noodzaak voor water in Israël en het feit dat Israël niet afhankelijk wil zijn van buurlanden (Water Technology, n.d.).

Hadera De Hadera ontziltingsfaciliteit is gelegen in het noorden van Israël aan de kuststad Hadera. Op het moment van de BOT procedure en de bouw was Hadera de grootste ontziltingsfaciliteit ter wereld. De bouw van de faciliteit begon in 2007 en werd uitgebreid in 2009 vanwege een grotere vraag naar water. Totaal levert Hadera twintig procent van het totale waterverbruik in Israël. De totale kosten van het project, inclusief de uitbreiding kostte driehonderdeenentachtig miljoen dollar (Egozy & Faigon, 2013)

4.3 Dataverzameling In dit onderzoek wordt door middel van kwalitatief onderzoek onderzocht welke succes- en faalfactoren het slagen van een PPS in een geopolitiek conflict verklaren. Er is gekozen voor dit type onderzoek omdat er door middel van een kwalitatief onderzoek dieper op de materie kan worden ingegaan en onbekende factoren beter worden achterhaald (Bryman, 2012:24). Bij een kwalitatief onderzoek, horen kwalitatieve gegevens. Alvorens data verzameld kan worden, moet er worden bepaald waar de data vandaan moet komen.

De kwalitatieve dataverzameling bestaat uit twee fasen. De eerste fase bestaat uit het analyseren van de officiële PPS overheidsdocumenten, beschrijvende studies over de projecten Ashkelon en Hadera, Jaarrapporten, BOT rapporten en gepubliceerd door de Israëlische overheid, private organisaties en financiële instellingen gebruikt. Deze documenten zijn geselecteerd op basis van betrokkenheid in de projecten Ashkelon en Hadera. De documentenanalyse wordt gebruikt om basisinformatie te genereren voor het onderzoek. De tweede fase bestaat uit de het verzamelen en opnemen van de interviews en worden worden gebruikt om dieper in te gaan op de materie om meer gedetailleerde informatie te vergaren over de prominente succes-en faalfactoren van de BOT-projecten Ashkelon en Hadera.

De documentenanalyse richt zich op BOT-documentatie gepubliceerd door het Ministerie van Financiën, Water Desalination Autority, de betrokken private en financiële organisaties over de Ashkelon en Hadera projecten. Daarnaast is gebruik gemaakt van beschrijvende studies over de PPS- sector gepubliceerd door Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership Trust Fund van de European Investment Bank. Er is voor deze methode gekozen vanwege het feit dat er zeven interviews zijn gehouden en de interviews op deze manier geverifieerd worden zodat de onderzoeksresultaten betrouwbaarder zijn. Deze methode heet triangulatie en wordt gebruikt om een subjectiever beeld te vormen over de projecten in Israël (Bryman, 2012:392). Door middel van deze inhoudsanalyse is de casus transparant, objectief en systematisch onderzocht (Bryman, 2012:304).

Er zijn in totaal zeven interviews gehouden, waarvan in eerste instantie acht respondenten waren geselecteerd door middel van een snowball methode. De concessionaris en het Israëlische Ministerie waren het startpunt. Het ministerie is de belangrijkste speler aangezien zij de samenwerking publiceren en de concessionaris kiezen Via de concessionaris en het Ministerie is er contact gelegd met diverse advocaten, BOT-consultants, private organisaties en de Water Desalination Authority die betrokken zijn en waren bij de projecten Ashkelon en Hadera. Een van de advocaten had geen directe relatie tot de gekozen BOT projecten, maar kon dieper ingaan op de risicoallocatie en de definitie van het conflict in PPS-contracten. Er is hiervoor gekozen om een beter overzicht te krijgen op het formuleren van BOT-contracten in Israël. Ook is er contact gelegd met een respondent die de basisrichtlijnen van de Israëlische PPS heeft ontwikkeld, helaas is het niet gelukt om met deze respondent een interview af te nemen.

Er zijn semigestructureerde interviews gehouden. Tijdens het interview is er gefocust op open en interpretatieve vragen omdat er op deze manier meer informatie te vergaard wordt dan met gesloten

32 vragen. Het nadeel van dit type vragen is dat het veel tijd kost en het gecodeerd moet worden (Bryman, 2012:247). De interviewvragen zijn gebaseerd op positivisme en interpretatieve vragen. Door het gebruik van positivisme interviewvragen wordt een deductieve logica gecombineerd met nauwkeurige empirische waarnemingen van individueel gedrag met als doel om causale verbanden te ontdekken en te bevestigen die gebruikt kunnen worden om algemene gedragspatronen te voorspellen. Er is hiervoor gekozen vanwege het feit dat het geopolitiek conflict een gevoelig onderwerp is. Dit is ook de reden dat er vervolgens gebruik gemaakt is van interpretatieve vragen. Op deze manier werden de respondenten niet beledigd en kon de juiste data vergaard worden. Ook is er gekozen om tijdens de interviews per sector andere vragenlijsten te gebruiken. De autoriteiten en de private sector zijn geïnterviewd over de BOT sector in Israël, procedures, externe factoren, risicoverdeling en de projecten Hadera en Ashkelon, waar de advocaten zijn geïnterviewd met een focus op de PPS-contracten en de ondersteunende beschermmechanismen.

De interviews zijn opgenomen in het Engels en hebben elkaar snel opgevolgd zodat gebeurtenissen die de interviews zouden kunnen beïnvloeden zijn geminimaliseerd. Tijdens de interviews zijn aantekeningen gemaakt en zijn opgenomen om zo min mogelijk informatie te verliezen (Bryman, 2012:473). De transcripten zijn in het Engels uitgewerkt. Deze zijn te vinden in de bijlagen een tot en met acht. De hoofdlijnen van de interviews zijn in de casus in het Nederlands beschreven. Deze interviews leveren kwalitatieve data op. De data levert verschillende perspectieven op het succes en falen van een project, de bijsturing op het moment dat een externe factor de overhand kreeg en welke factoren deze impact minimaliseert (Bryman, 2012:473).

4.4 Data-analyse Volgens Bryman (2012:68) geeft aan dat een onderzoek dat gebruik maakt van een casestudie, zoals in dit geval twee casussen, de voorkeur geeft aan kwalitatief onderzoek vanwege de intensievere en gedetailleerde informatie die verworven wordt. Vanwege het feit dat het onderzoek succes-en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict onderzoekt, maar er nog geen voorgaand onderzoek is geweest is er gekozen om de data te analyseren aan de hand van een inhoudsanalyse.

In deze casestudie worden menselijke ervaringen en meningen als uitgangspunt genomen. Deze perspectieven worden vergeleken met de verloop van de ontziltingsfaciliteiten. Op deze manier kan het verloop van de ontziltingsfaciliteiten objectiever worden gevormd en er worden achterhaald wat er is gebeurd en hoe de betrokken personen dit ervaren. Vervolgens worden de documenten- en

33 interviewanalyse gebaseerd op de meest terugkomende variabelen en thema’s (Bryman, 2012:576). Deze variabelen worden gegroepeerd, en worden verklaard met behulp van de theorie in tabel 1 en 2.

Daarnaast is er een inhoudsanalyse uitgevoerd op de verzamelde documenten van de BOT-contracten om een objectief beeld te vormen. Er is gebruik gemaakt van overheidsdocumenten en gepubliceerde contracten op de websites van de betrokken bedrijven die systematisch worden geanalyseerd aan de hand van een codeerschema om de terugkerende variabelen systematisch te filteren en te kunnen verklaren (Bryman, 2012:289-298). Om de analyse uit te voeren is er gebruik gemaakt van deductief coderen om te kunnen analyseren in hoeverre de onafhankelijke variabelen worden benoemd in de transcripten en documentenanalyse (Thiel, 2010:165). De thema’s en speerwoorden zijn verwerkt per thema om de analyse overzichtelijk te houden, waarna er verbindingen zijn gelegd tussen de variabelen en concepten. De officiële BOT documenten, beschrijvende onderzoeken en uitgewerkte interviews bieden een getrianguleerde inhoudsanalyse die helpen informatie te vergaren om de vraagstelling te beantwoorden (Bryman, 2012:582).

In de casus zijn de hoofdlijnen van de interviews beschreven om de onnodige stukken te elimineren, de volledige transcripten staan in bijlage twee tot en met acht .

4.5 Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek De interne validiteit van dit onderzoek is vrij hoog aangezien een triangulatie onderzoeksmethode kwalitatieve data verzameld waardoor het causale mechanisme goed onderzocht kan worden en de juiste conclusies kunnen worden getrokken (Bryman, 2012:389). Om de interne validiteit te behouden zullen de concepten duidelijk en consequent gebruikt moeten worden in de probleemstelling, inhoudsanalyses, interviewvragen en theorie. Tevens kan vanwege de keuze om interviews te doen de betrouwbaarheid van het onderzoek ter sprake komen, mede doordat de semigestructureerde interviews een momentopname zijn en de interviewer beïnvloed kan worden door de geïnterviewde (Thiel, 2010:108). Ondanks het feit dat er momenteel nog niet veel onderzoek gedaan is naar dit onderwerp, is de externe validiteit van dit onderzoek is niet hoog aangezien de onderzoeksresultaten niet generaliseerbaar zijn. De resultaten kunnen wel een toevoeging zijn aan de wetenschap die onderzoek doen naar succes- en faalfactoren van een PPS.

Naast de validiteit is de betrouwbaarheid van het onderzoek ook van belang. Dit houdt in dat het onderzoek herhaalt moet kunnen worden en dezelfde resultaten eruit moeten komen (Bryman, 2012:52). Dit wordt bepaald door de nauwkeurigheid en consistentie van het onderzoek (Thiel,

2010:57). Door de concepten van PPS en een geopolitiek conflict duidelijk te operationaliseren en de interview schema’s aan de hand van een deductief codeerschema te verwerken is herhaling van het onderzoek mogelijk. Het risico van inhoudsanalyses dat de codering van de concepten goed moet worden geformuleerd, zodat het onderzoek en de juiste resultaten herhaald kunnen worden. Daarnaast bestaat er ook een risico dat de interviewer beïnvloed wordt door bepaalde omstandigheden. Om dit te voorkomen zijn de interviews afgenomen in zoveel mogelijk afgesloten ruimten en de interviews snel mogelijk uitgetypt en gecodeerd zodat zo min mogelijk informatie verloren gaat (Bryman, 2012:473). Daarnaast zijn de interviews binnen een periode van tien dagen opgenomen zodat nieuwe ontwikkelingen niet de casus beïnvloed. Ook heeft de interviewer zich objectief opgesteld in de interviews zodat er geen vooroordelen ontstaat. Op te merken is dat het onderzoek ook een zwak aspect heeft doordat het onderzoek niets zegt over andere landen, maar het kan wel handvatten bieden voor andere PPS in landen die te maken hebben met een geopolitiek conflict.

In het volgende hoofdstuk wordt de casus beschreven.

5. De Israëlische PPS-sector met een focus op de ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera In dit hoofdstuk is de Israëlische PPS sector en het verloop van de BOT-projecten Ashkelon en Hadera beschreven. Aan de hand van de inhoudsanalyse en interviews wordt er ingegaan op de waterdoelstellingen van Israël, de PPS-geschiedenis in Israël, de redenen voor het opzetten van ontziltingsfaciliteiten door middel van een BOT, de BOT procedures, contracten, risico’s, het verloop en het succes van de twee ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera en de succes- en faalfactoren die worden gebruikt in Israël.

De inhoudsanalyse is gebruikt om een basis te vormen voor de PPS-introductie. Hiervoor is gebruik gemaakt van verschillende documenten, studies en artikelen van de betrokken organisaties in de BOT-projetcen Ashkelon en Hadera en studies die zijn uitgevoerd door de European Investment Bank. Vervolgens zijn de interviews gebruikt om meer informatie te vergaren en dieper in te gaan op de procedures en gang van zaken van een PPS in Israël en welke factoren een PPS tot een succesvol einde te brengen. Er is gesproken met het Ministerie van Financiën, Water Desalination Autoriteit, IDE Technologies, Hutchinson Water, verschillende BOT consultants en advocaten (zie bijlage twee tot en met acht voor de transcripten van de respondenten). De interviewvragen en de transcripten zijn terug te vinden in bijlage een tot en met acht.

5.1 Inleiding PPS in Israël Israël maakt in verschillende sectoren veelvuldig gebruik van het subtype PPS, de BOT. De sectoren die voornamelijk gebruik maken van PPS zijn de transport- en watersector. De ‘Cross-Israel Highway’ in 1992 was de eerste PPS in Israël (Sadka, 2006:21). De reden voor het gebruik van deze samenwerking is de hoge efficiëntie en effectiviteit van de projecten (International Monetary Fund, 2004:23). Het doel van het economisch waterbeleid is om doormiddel van een transparante methode de meest efficiente waterproductie te leveren. Daarnaast maakt het economisch beleid het mogelijk om concurrentie te stimuleren waardoor er gebruik gemaakt wordt van de meest innovatieve technologieën (Israel Water Authority, 2015).

In de afgelopen drieëntwintig jaar heeft Israël veel ervaring opgedaan op het gebied van PPS. Door deze jarenlange ervaring heeft het land een goede reputatie opgebouwd in de financieringssector. Uit een studie naar de wettelijke en financiële infrastructuur van een PPS uitgevoerd door de Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership Trust Fund Study (FEMIP) (2011:2) blijkt dat Israël

36 een succesvolle en toegewijde reputatie heeft in het ontwikkelen van PPS vanwege het maken van betrouwbare afspraken over betalingen in financiële overeenkomsten. Respondenten Lokiec, Mairovitch, Simon-Vakslar en Tenne (2015) bevestigen dit positieve imago in de interviews en geven aan dat Israël succesvol is in het uitvoeren van PPS in de watersector.

5.1.1 PPS-contract Het meest voorkomende PPS-contract in Israël is een BOT. In een BOT wordt de aanbesteding gewonnen door een concessionaris. De concessionaris is vanaf dat moment verantwoordelijk voor het design, de bouw, de financiën, het onderhoud en het opereren van een faciliteit voor een periode van vijfentwintig tot dertig jaar. Na deze periode wordt het project overgedragen aan de overheid (Flint, 2006, FEMIP1, 2011:2).

De overheid maakt gebruik van BOT-aanbestedingen om ontziltingsfaciliteiten te bouwen, zodat de overheid water kan leveren voor de meest nominale waterprijs en tegelijkertijd de watertekorten in Israël tegen gaat. Dit komt overeen met het economisch waterbeleid dat Israël volgt. Het bouwen van ontziltingsfaciliteiten is de manier om het gat tussen vraag en aanbod te dichten zonder afhankelijk te zijn van andere landen. De oplossing is een dure oplossing, maar Lokiec (2011) en de Israel Water Authority (Tenne, 2010) beschrijven dat dit niet op weegt tegen de opbrengsten van de faciliteiten op de lange termijn voor de Israëlische economie (Mendel, 2012, The Jewish Policy Center, 2009, Lokiec, 2011).

5.1.2 Effecten van een Geopolitiek Conflict Vanwege het feit dat Israël te maken heeft met een moeilijke geopolitieke ligging en een nationaal conflict tussen de Palestijnse en Israëlische bevolking zijn er regelmatig conflicten. Omdat dit onderzoek kijkt naar de ontziltingsfaciliteiten in Israël die zijn gestart in 2000 wordt er alleen gekeken naar de conflicten die plaats hebben gevonden vanaf 2000 tot aan 2015.

Sinds 2000 hebben zich vijf conflicten voorgedaan. In 2000 ontstond het conflict ‘Second intifada’, dat een periode van intensief geweld van 2000 tot aan 2005 met zich meebracht. Daarna volgde in 2006 de ‘The Second Lebanese War’, dat begon als een militaire actie als reactie op het ontvoeren van twee Israëlische soldaten door de Hezbollah en resulteerde in militaire activiteiten gericht op Libanon en in de Gazastrio (Ben-Naftali & Gross, 2011a). Tijdens deze oorlog was Ashkelon een doelwit van Hezbollah die de faciliteit probeerde te vernietigen met een raket (Federman, 2014).

Deze oorlog duurde acht dagen (Ben-Naftali & Gross, 2011b). In 2008 begon de ‘Gazaoorlog’ en duurde drie weken (Iliopoulos, 2011). Daarop volgde eind 2012 een militaire actie genaamd ‘Operation Pillar of Defense’ en de laatste militaire actie werd uitgevoerd in 2014 en duurde twee maanden; ‘Operation Protective Edge’ (Stein, 2013:35, Amnesty International, 2015). Gedurende deze conflicten werden er raketten op Israël afgevuurd en waren er meerdere militaire grondacties. Geen van deze militaire acties lagen in conflict met de bouw en de productie van de ontziltingsfaciliteiten. Overigens werd er in 2011 een Iron Dome geïnstalleerd om raketten uit de lucht te halen en meer veiligheid te garanderen (Hadad, 2011).

In de interviews worden de effecten van een geopolitiek conflict door respondenten Lessem (2015), Simon-Vakslar (2015), Tenne (2015) en Ben-Simon (2015) gedefinieerd als opererende militaire acties en dreigingen van raketten. Mairovitch benadrukt de grote uitgave van de overheid aan defensie om veiligheid te garanderen. Ondanks deze uitgave geven alle respondenten aan dat deze grote uitgaven geen directe invloed heeft op de gang van zaken in Israël of op de werkzaamheden van Asheklon of Hadera. Lessem (2015). Tenne (2015) en Levy (2015) geven specifiek aan dat het ook geen directe impact heeft op de economie of op het BBP. Respondent Simon-Vakslar (2015) bevestigt dat op het moment van oorlog of een militaire actie de werkzaamheden of beursgang niet worden onderbroken, alles gaat door. Het enige risico dat een werkgever loopt is dat de werknemers worden opgeroepen voor militaire dienst. In deze periode vergoedt de overheid de werkgever voor de salariskosten. Het verlies in productiecapaciteit wordt niet gecompenseerd, maar dit is een risico dat men in acht moet nemen op het moment dat er zaken worden gedaan in Israël. Israël heeft volgens respondenten Mairovitch en Lessen (2015) juist een sterke economie die doordraait tijdens extreme situaties.

Opmerkelijk is dat er wordt aangegeven door Levy (2015), Lessem (2015) en Simon-Vakslar (2015) dat het investeringsklimaat in Israël geen negatief imago heeft opgelopen door het conflict. Dat Israël een betrouwbare imago verworven in de investeringswereld wordt door alle respondenten benoemt. Respondent Lessem (2015) merkt op dat dit zelfs een positief effect heeft op Israël, omdat het land laat zien dat het om kan gaan met serieuze dreiging. Een ander aspect dat hier aan bijdraagt zijn de beschermmechanismen in het contract die zekerheid bieden dat de nominale lening van een kredietverstrekker wordt vergoed in het geval van een force majeure. Een Force Majeure is een onvoorziene situatie waar geen enkele partij invloed op heeft. Deze term wordt onder het kopje force majeure in meer detail besproken.

5.2 BOT-procedure Israël Een PPS-project in Israël wordt opgedeeld in vier fasen. De fasen zijn hieronder kort zijn besproken (Tenne, 2011). Vervolgens wordt in de paragrafen erna de fasen aan de hand van de interviews in meer detail beschreven.

De eerste fase richt zich op het onderzoek van de overheid of het project economisch en zakelijk geschikt is. De tweede fase kijkt naar de kwalificatieronde en bieders. Deze kwalificatieronde bestaat uit meerdere fasen, de pre-kwalificatie en de officiële kwalificatieronde. Na deze kwalificatierondes start fase drie waar de overheid het project toewijst aan een van de bieders uit de tweede kwalificatieronde. De winnaar gaat dan verder in de onderhandelingen om de laatste obstakels binnen de overeenkomst te bespreken. Na deze onderhandeling wordt de officiële BOT- overeenkomst getekend door alle betrokken partijen. In fase vier is de bieder of te wel de concessionaris de verantwoordelijke voor het ontwikkelen, bouwen, opereren en onderhouden van de faciliteit tot het moment dat het project moet worden overgedragen aan de overheid. Hieronder worden de fase in meer detail besproken.

Fase één bestaat uit acht stappen. De eerste stap analyseert het probleem en welk type PPS deze aanbesteding het beste kan uitvoeren. In stap twee wordt er door het Ministerie van Financiën een comité toegewezen. Dit comité zal in stap drie werkteams oprichten om stap vier uit te kunnen voeren waar de teams de situatie en risicomatrix analyseren. Op basis van de vergaarde informatie beginnen de voorbereidingen voor stap vijf waar de aanbestedingsdocumenten worden aangevuld en afgerond. Op het moment dat de documenten compleet zijn wordt de aanbesteding gepubliceerd in stap zes. Na stap zes staat transparantie centraal. Dit betekent dat in stap zeven alle betrokken partijen toegang hebben tot de aanbestedingsdocumenten. Tijdens de publicatie worden er in stap acht naast nationale ook buitenlandse partijen uitgenodigd om deel te nemen aan de prekwalificatieronde van de aanbestedingsprocedure (Tenne, 2011).

Volgens respondenten Mairovitch en Lokiec (2015) is de aanbestedingsfase essentieel aangezien de juiste analyse en beschrijving een duidelijk beeld creëren van wat de overheid van plan is en wat er wordt verwacht van de bieders. Tenne (2015) geeft hier het vastleggen van de water aankoopovereenkomst als voorbeeld. Dit is belangrijk zodat de bieder op basis van deze kennis de meest nominale prijs kan aanbieden.

Fase twee bestaat uit twee kwalificatierondes. Deze rondes worden begeleid door het comité en de betrokken autoriteiten uit Israël. In het geval van ontziltingsfaciliteitwerkt het Ministerie van Financiën samen met de Water Desalination Administration (WDA).WDA is een uitvoerende tak van het Israëlische Ministerie van Water, Energie en Infrastructuur die verantwoordelijk is voor de Israëlische water sector. WDA beheert de exploitatie en de ontwikkeling van de Israëlische water sector. Hierbij hoort het onderhouden van het behoud en herstel van de natuurlijke water hulpbronnen, de ontwikkeling van nieuwe waterbronnen en het controleren en monitoren van de kwaliteit, optimale betrouwbaarheid en duurzaamheid van het water en de riolering diensten (Ministry of National Infrastructure, Energy and Water Resources, n.d.).

Na de publicatie van de aanbesteding mogen private bedrijven zich aanmelden voor de pre- kwalificatie ronde. De bedrijven die zich aanmelden moet voldoen aan drie voorwaarden om te kunnen deelnemen. Deze voorwaarden bestaan uit het hebben van ervaring in het ontwikkelen en bouwen van het gevraagde project. Daarnaast moet de bieder ervaring hebben op het gebied van design, constructie, technische kennis, en in het opereren en onderhouden van een faciliteit en al laatste moeten de financiën van de bieder voldoende zijn om het project te kunnen dragen (Ministry of Finance, 2012).

Gedurende deze pre-kwalificatieronde mag de overheid de aanbesteding aanpassen en kunnen de bieders vragen en aanvragen indienen over de aanbesteding. Zodra de pre-kwalificatieronde is gesloten selecteert het comité en de betrokken autoriteit de private partijen die worden uitgenodigd om deel te nemen aan de officiële kwalificatieronde. De aanpassingen die het comité doorvoert aan de hand van de vragen of opmerkingen kunnen worden bezichtigd op een online platform en zijn alleen beschikbaar voor de geselecteerde bieders uit de eerste kwalificatieronde (Ministry of Finance, 2012).

Volgens respondenten Ben-Simon (2015), Mairovitch (2015) en Lokiec (2015) is deze fase cruciaal. Dit komt mede door het feit dat de overheid in deze fase de aanbesteding ontwikkeld en de overheid in een open dialoog gaat met de bieders om mogelijke zwakke aspecten in een contract te bespreken en indien nodig te verbeteren. In deze fase geeft Mairovitch (2015) aan dat transparantie van de publieke en private partij van belang is. Op het moment dat de overheid transparant is kan de bieder

40 de juiste concessionaris samenstellen en daardoor de meest nominale prijs aanbieden. In deze fase worden ook de basisprincipes voor de risicoverdeling en de beschermmechanismen vastgelegd. Dit risicomechanisme is volgens Levy (2015) en Tenne (2015) een standaard clausule in de financiële overeenkomst. De overheid beschrijft in dit contract ook het beschermmechanisme dat wordt ingezet op het moment van een extreem evenement. Dit gezegd te hebben bestaat er ook een nationaal beschermmechanisme voor de inwoners van Israel. De concessionaris is geen uitzondering. De concessionaris moet leren werken met de dreiging van een extreme situatie en hoort zich te laten verzekeren door de beschreven verzekeringen in het contract. Een voorbeeld van een extreme dreiging is een Force Majeure. Deze definitie van Force Majeure is gedetailleerd beschreven zodat de concessionaris en de kredietverstrekker bekend zijn met de mechanismen (zie paragraaf risicoallocatie voor een gedetailleerde beschrijving hiervan) (Levy, 2015, Ben-Simon, 2015).

In fase drie kiest het comité de concessionaris die het project uit gaat voeren. Om deze keuze te maken maakt het comité een zorgvuldige analyse van de bieding aan de hand van de financiële status van het bedrijf, ervaring en de meest nominale waarde. De aanbestedingsovereenkomst wordt getekend door de stuurgroep of het leidende private bedrijf, het Ministerie van Financiën en andere relevante autoriteiten (Ministry of Finance, 2012). Volgens respondenten Lokiec (2015) Mairovitch (2015) vormen de contracten een belangrijk aspect in de aanbesteding omdat hierna geen veranderingen meer worden doorgevoerd. Na het indienen van het bod en de keuze van de bieder ligt het contract voor vijfennegentig procent vast. Volgens respondent Ben-Simon (2015) is dit contract is gebaseerd op de Europese structuur en heeft vijf procent speling waar er rekening kan worden gehouden met de situatie waar de faciliteit zich in bevindt. ‘Na het kiezen van de concessionaris beginnen de onderhandelingen met de kredietverstrekkers in samenwerking met de overheid over het vangnet dat de overheid zal leveren’ (Mairovitch, 2015). Volgens Simon-Vakslar (2015) en Ben Simon (2015) zijn de financiële contracten de enige contracten die nog aangepast kunnen worden na het kiezen van de concessionaris. Een verandering doorvoeren in het contract wordt liever niet gedaan, maar als het rendabel is voor het project maakt de overheid hier een uitzondering voor. In deze fase gaat de bieder voor de laatste keer met de kredietverstrekker en de overheid om de tafel om de laatste obstakels te adresseren (Mairovitch, 2015).

Volgens Levy (2015), Ben Simon (2015), Mairovitch (2015) en Lokiec (2015) is de aanbestedingsprocedure is een belangrijk proces omdat in dit proces de concessieovereenkomst

41 wordt besproken. Het belangrijkste is dat de contracten worden getekend onder de juiste voorwaarden en de beste mogelijke service. Tijdens de voorbereiding van de aanbestedingsprocedure en de financiële overeenkomst speelt de risicoallocatie een belangrijke rol. Volgens Simon-Vakslar (2015) is de enige manier waarop een contract kan veranderen is wanneer de financiële sector in een zware crisis komt te zitten en het geld verdwijnt. Tot nu toe heeft een situatie als deze zich nog nooit voorgedaan. De financiële crisis in 2008 zorgde alleen voor een lastiger traject om de financiën rond te krijgen. Voor dit soort gevallen kan verlenging worden aangevraagd. De flexibiliteit van deze verlening staat beschreven in het contract (Simon-Vakslar, 2015, Lessem, 2015).

In fase vier is de aanbesteding overgedragen aan de concessionaris die vanaf dat moment de verantwoordelijke is voor de aanbesteding en het verder moet ontwikkelen. Opmerkelijk is dat Respondent Tenne (2015) als enige opmerkt dat fase vier een van de belangrijkste fase is in het BOT proces. Dit komt door het essentiële aspect dat de concessionaris de faciliteit moet bouwen waarop de overheid moet vertrouwen dat de concessionaris dit correct uitvoert. Op het moment dat de concessionaris dit niet correct uitvoert loopt het project kans op vertraging en extra kosten. Opgemerkt wordt door respondent Levy (2015) dat als de concessionaris zich niet aan het protocol houdt het recht op het beschermmechanisme vervalt.

5.3 BOT-overeenkomst In het document van Tenne (2009) benoemt Tenne de verantwoordelijkheden van de concessionaris (in figuur 1 vertegenwoordigd door VID). De concessionaris wordt verwacht een professioneel orgaan in de PPS en PFI sector in Israël op te zetten. Daarnaast zijn zij ook verantwoordelijk voor het soepele, efficiënte en snelle verloop van de aanbesteding. Dit betekent dat de concessionaris een leidinggevende rol heeft gedurende het vormen van de contracten, de implementatie van de concessieovereenkomst, en moet in staat zijn om goed samen te werken met de overheidsautoriteiten en de private partijen om de juiste standaarden bepalen (Tenne, 2011).

De BOT-overeenkoms bestaat uit een aantal contracten. De aanbestedingsdocumenten leveren de basisprincipes van de BOT-overeenkomst. Daarbinnen zijn er een aantal contracten die het BOT- contract vormen die worden aangegaan door de concessionaris. Deze bestaan uit vier contracten. Het eerste contract is het ‘Engineering Procurement & Construction Contract’ (EPC), dit houdt in dat een hoofdaannemer verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en bouw van het project. De EPC-

42 aannemer coördineert het ontwerp, inkoop en constructiewerk van het project en zorgt ervoor dat het EPC-contract binnen de tijd en budget is uitgevoerd. Het tweede contract heet het ‘Operation & Maintenance contract’ (O&M), oftewel een beheercontract. Dit contract wordt getekend door de partij die verantwoordelijk is voor de technische bijstand, de bediening en onderhoud van de faciliteiten. De belangrijkste kenmerken zijn dat de aanbestedende dienst een technisch sterke aannemer kiest om een scala van activiteiten te beheren voor een relatief korte periode (2-5 jaar). Het derde contract heet het ‘Power Purchase Agreement’ (PPA), dit houdt in dat er een contract wordt getekend over de energieprijs tussen de afnemer en een onafhankelijke energie centrale (IPP) voor een BOT of een concessie project. Het vierde contract heet een ‘Financial Agreement’, dit houdt dat de projectfinanciering, kredietverstrekkers en investeerders een contract aangaan om een project te financieren. Het contract beschrijft de methode en de rente over hoe de leningen worden terug betaald. Het is belangrijk te benadrukken dat er een doorgedachte financiële structuur moet worden opgezet om de kosten van de financiering van het project te optimaliseren (Worldbank, 2015, European Investment Bank, 2015). In figuur 1. Worden alle contracten van de Ashkelon BOT weergeven (Kronenberg, 2003:105).

Figuur 1: Israëlisch BOT Structuur (Kronenberg, 2013).

5.3.1 BOT-contracten in Israël Israël volgt internationale PPS standaarden voor het BOT contract. Dit wordt bevestigd door respondent (Levy, 2015). Elk contract focust op risicoallocatie die gebaseerd is op de Israëlische marktwerking. Omdat Israël al drieëntwintig jaar ervaring heeft, is er in de loop van de jaren een standaard-contract ontwikkeld. Dit standaard BOT-contract beschrijft de mechanismes voor de aanwezige risico’s en wordt toegepast op alle BOT-projecten (FEMIP1, 2011:14). Dit wordt bevestigd door respondent Simon-Vakslar (2015). Elk BOT die wordt ontwikkeld in Israël heeft dezelfde basisstructuur. Dit betekent dat elk BOT bestaat uit dezelfde structuur, concepten en beschermmechanismen, maar de risicoallocatie wordt per BOT opnieuw besproken omdat dit verschilt per project (Simon-Vakslar, 2015).

De respondenten Lokiec (2015), Mairovitch (2015), Ben Simon (2015), Vakslar-Simon (2015) benoemen de voorafgaande fase en de kwalificatieronde als een van de meest essentiële fasen in een aanbesteding. De reden hiervoor is dat in deze fase het BOT-contract en de risicoallocatie wordt besproken en ondertekend. Het contract wordt getekend door de concessionaris die gedurende de

44 aanbesteding zijn plannen heeft ingediend met daarbij de behorende voorstellen inclusief EPC, O&M, PPA en financiële contracten.

Deze fasen worden volgens respondent Ben-Simon (2015) en Lokiec (2015) gezien als essentieel doordat na het tekenen van de contracten het contract voor vijfennegentig procent vast ligt. Respondent Mairovitch (2015) benadrukt dat het van belang is om in deze fasen professioneel te handelen en de tijd te nemen om de aanbesteding zorgvuldig te beschrijven zodat alle partijen de juiste verwachtingen hebben. Opgemerkt wordt dat op het moment dat het contract is gewonnen de financiële overeenkomst het enige aspect is wat kan worden aangepast in goed overleg met de autoriteiten. De autoriteiten moeten dit goedkeuren vanwege het feit dat de overheid de beschermmechanismen voor kredietverstrekkers faciliteert. Op het moment dat de concessionaris en de kredietverstrekker met reële argumenten komen dat ervoor zorgt dat het project meer rendabel wordt is de overheid bereid om extra risico op zich te nemen. Deze uitkomst komt overeen met de procedure die wordt beschreven in de documentenanalyse.

Volgens repsondenten Lokiec (2015) en Mairovitch (2015) hebben de BOT projecten Ashkelon en Hadera dezelfde risicoallocatie structuur. Dit betekent dat dezelfde basisprincipes voor beiden contracten zijn gebruikt. Dit is overigens opmerkelijk vanwege het feit dat er in de documentenanalyse naar voren komt dat de financiering van Ashkelon is opgezet met lokale financiers en Hadera door internationale financiers (zie paragraaf Ashkelon en Hadera).

5.3.2 Risicoverdeling De risicoverdeling wordt veelvuldig benoemt door de respondenten. De risicoverdeling is belangrijk omdat Israel te maken heeft met een moeilijke geopolitieke situatie. Ondanks het feit dat er tot op heden een BOT nog geen hinder heeft ervaren, worden in de kwalificatieronden en contractonderhandelingen de risico’s uitvoerig besproken (Tenne, 2015). Deze risicoverdeling wordt besproken en vastgelegd aan de hand van de Israëlische wetgeving en de specifieke overheidsopdracht. Volgens FEMIP (2011:14) wordt de verantwoording voor verschillende risico’s toegewezen aan de organisaties die het beste en meest consistent kunnen omgaan met de risico’s. Door de risico’s te verdelen probeert de Israelische overheid een gunstige omgeving voor internationale private bedrijven en kredietverstrekkers te creëren. Volgens de respondenten Lokiec (2015), Tenne, (2015) en Simon-Vakslar (2015) is het aankaarten van de risicoallocatie voornamelijk belangrijk voor de overheid zodat in de kwalificatieronde de meest nominale biedingen worden ingediend. Op het moment dat het risico te veel ligt bij de concessionaris wordt dit doorberekend in

45 de prijs die de concessionaris indient tijdens de prekwalificatieronde. Dit betekent dat de overheid een groter kostenplaatje ontvangt.

In het gepubliceerde rapport van Tenne (2009) beschrijft hij dat de risicoverdeling is gebasseerd op de ‘best international practice’ en een duidelijke beschrijving over de risico’s, compensatie en regels voor het beëindigen van een project geeft. In Tabel 4 worden de verschillende risico en de verantwoordelijke besproken (Tenne, 2009).

Gedurende het proces wordt er besloten welke mechanismen worden ingezet om deze risico’s te minimaliseren. Risico’s die een force majeure betreffen hebben een specifieke clausule in het contract (Zie bijlage negen). Deze clausule wordt geïntegreerd omdat de afnemer de kredietverstrekkers moet beschermen tegen extreme situaties waardoor zij het risico lopen hun investering te verliezen. Opmerkelijk is dat de concessionaris geen recht heeft op dit type beschermmechanisme en wordt geacht te voldoen aan het verzekeringsbeleid dat in het contract is beschreven.

Het bieden van deze mechanismes levert een zekerheid voor de investeerders die men nodig heeft om te kunnen investeren zonder een te groot risico te lopen om het geld te verliezen. ). De beschermmechanismen die de Israëlische overheid levert zorgen onder andere voor een stabiele cashflow. Een stabiele cashflow zorgt ervoor dat banken een relatief lage kredietservice kunnen bieden en verhoogt het vertrouwen van investeerders (FEMIP, 2011:15). Een ander voorbeeld is het uitgebreide indexeringsmechanisme. In dit type mechanisme neemt de overheid een bepaald renterisico op zich dat de overheid kan opvangen door tariefhedging. Daarnaast verzorgt de overheid ook wisselkoersmechanismen op het dat de leningen in een buitenlandse valuta worden verstrekt. Vanwege deze zekerheid, de juiste risicobalans en de juiste competitie tijdens de aanbestedingsprocedure kan de private sector de beste prijs garanderen en de overheid de nominale waarde van het project maximaliseren. De gewilde nominale waarde wordt gerepresenteerd door een juiste kosten- en batenbalans en een risicoverdeling zijn in het voordeel is van de publieke sector (FEMIP, 2011:15

Tabel 4, Risico verdeling Israelisch BOT (Tenne, 2009) Risico’s Publiek Privaat Gedeeld Land acquisitie X

Gedetailleerd design X Extra kosten X Vertraging X Archeologische vondsten X Onderhoudskosten X Rente X Force Majeure X Verandering in wetgeving X Verzameling risico X Vraag risico X

Risicoallocatie is de variabel die door alle respondenten meerdere malen benadrukt is. In de interviews en met name door Mairovitch (2015) en Lokiec (2015) wordt de risicoallocatie in de contracten als een belangrijk aspect aangeduid. Volgens Mairovitch (2015) en Lokiec (2015) is het van belang ‘dat de overheid beseft dat een BOT een samenwerking is en geen magisch middel om een publieke dienst voor een goedkope prijs te kunnen leveren’ (Mairovitch, 2015). Op het moment dat de overheid beseft dat een BOT een samenwerking betekent en dat zij ook een bepaalde verantwoording moet nemen door bepaalde risico’s te dragen. Dit zorgt ervoor dat het project een grote kans van slagen heeft. Overigens wordt in de interviews met respondenten Lessem (2015), Mairovitch (2015) en Ben-Simon (2015) door alle drie aangegeven dat de risicoallocatie beschermmechanismen voornamelijk bestemd zijn voor de kredietverstrekker om een aantrekkelijk klimaat te creëren voor investeerders. Tenne (2015) beaamt het belang van de risicoallocatie in het contract, maar legt de nadruk van de risicoallocatie vooral bij de verantwoording van de concessionaris en de EPC fase waarin de faciliteit wordt gebouwd.

De concessionaris die het project wint, wordt in het contract verplicht om diverse verzekeringen te nemen om zichzelf te beschermen (Simon-Vakslar, 2015). Volgens Levy (2015) levert de overheid om deze reden een gedetailleerde beschrijving van beschermmechanismen in het contract zodat de kredietverstrekker en de concessionaris precies weten hoe het compensatieprotocol in elkaar steekt. Respondent Tenne (2015) bevestigt dat deze risicoallocatie wordt besproken tijdens de kwalificatieronde van een aanbestedingsprocedure en is gebaseerd op de ervaring van voorgaande BOT’s. Aansluitend voegt respondent Lessem (2015) toe dat de concessionaris het protocol moet volgen omdat de overheid anders niet helpt compenseren op het moment dat de verzekering niet alles dekt.

Het is interessant om te zien dat de verschillende respondenten verschillende visies hebben op de risicoallocatie. Opmerkelijk is dat alle respondenten de juiste risicoallocatie benadrukken en dat wanneer dit niet in balans is het project zal falen.

5.3.3 Grensoverschrijdende risico beschreven in het contract Naast de algemene risicoverdeling worden er ook risico’s beschreven in een specifieke clausule. Deze risico’s bestaan uit een devaluatierisico, het onteigeningsrisico, veiligheidsrisico’s en wetswijzigingen (Tenne, 2009). Het mechanisme dat wordt gebruikt voor een stabiele cashflow en indexatie zijn hierboven al kort genoemd. Hieronder wordt beschreven wat de overheid verder onderneemt om andere externe invloeden te minimaliseren.

De overheid liberaliseert de buitenlandse valuta. Dit betekent dat de overheid beperkingen van de valuta opheft om gebruik te maken van de valuta om een bepaalde markt toe te treden en dus concurrentie toestaat. Door deze liberalisering ontstaan er geen beperkingen voor de overdrachtsgevers die te maken hebben met een buitenlandse valuta. Ook verminderd de overheid het devaluatierisico door de betalingen in de kostenstructuur voor een gedeelte te baseren op een buitenlandse valuta. Daarnaast wordt het onteigeningsrisico meegenomen waarbij de overheid in de overeenkomst de inkoopprocedure beschrijft zodat de financiële instellingen geen openlijke risico’s lopen. Andere risico’s die te maken hebben met wetswijzigingen zijn gelijk aan internationale standaarden zodat de betrokken organisaties niet worden blootgesteld aan discriminerende wetgeving. Als laatste levert de Israëlische overheid mechanismen om veiligheidsrisico’s te minimaliseren (Miller, n.d., Tenne, 2009).

In de interviews worden de veiligheidsrisico’s veelvuldig benoemt. De aanwezigheid van een conflict moet worden opgenomen in het contract en moet worden besproken welke mechanismen worden ingezet in het geval van een Force Majeure. Naast dit mechanisme heeft Israël ook een nationaal veiligheidsmechanisme om sociale zekerheid te kunnen leveren. De fiscus in Israël vergoedt de Israëlische gemeenschap en industrie op het moment dat er fysieke schade is ontstaan door oorlog or raketten die worden afgeschoten. Daarnaast heeft volgens Lessem (2015) en Tenne (2015) de overheid vaak een ‘pay and take agreement’, waardoor de concessionaris op een moment van een force majeure of vermindering van de vraag naar het product alsnog zekerheid heeft dat er geld binnen komt.

In de documentenanalyse komt naar voren dat de overheid gebruik maakt van tariefhedging om renterisico’s op te vangen op het moment dat leningen in buitenlandse valuta’s worden verstrekt. Dit respondent Simon-Vakslar (2015) benoemt dit macro-economische mechanisme en geeft tegelijkertijd aangeeft dat er bij Hadera gebruik van is gemaakt om de leidende partij binnen de concessionaris, IDE Technologies, te laten deelnemen aan de aanbesteding. Opmerkelijk is dat respondent Tenne het gebruik hiervan tegen spreekt terwijl Tenne deze wel benoemt in een van zijn PPS PowerPoint presentaties in 2009.

Tijdens een force majeure moet de concessionaris alsnog zorgen voor de juiste kwaliteit van het afgeleverde product, maar vertraging is geoorloofd. Deze uitloop wordt gedefinieerd in een contract (Lessem, 2015). Volgens beiden advocaten blijft de vraag naar producten ook hetzelfde. De ontziltingsfaciliteiten zijn tot op heden nog nooit geraakt door een raket. Een project heeft alleen last van een militaire actie als werknemers worden opgeroepen. Op het moment dat werknemers worden weggeroepen vergoed de overheid de werkgevers voor de salariskosten (Lessem, 2015, Simon- Vakslar, 2015).

Volgens Simon-Vakslar (2015) bestaan er drie type externe risico’s in het contract. Deze bestaan uit een oncontroleerbaar risico, zoals een force majeure of politieke risico’, onverwachte externe risico’s zoals het ingrijpen van het Ministerie van Milieu of vastgoedrecht of risico’s in de economie, valuta, rentes en andere risico’s uit de financiële markt.

Opmerkelijk is dat respondent Levy (2015) het over de ‘Act of Terror’ clausule heeft om nationale en internationale investeerders te beschermen. Volgens Levy (2015) is deze clausule hoogst waarschijnlijk anders gedefinieerd dan in Europa vanwege de materialistische dreiging in Israël. Door deze risico’s op zich te nemen kan de overheid de risico’s die behoren tot de Israëlische markt minimaliseren en investeerders aantrekken (Levy, 2015). Respondent Ben-Simon (2015) Lessem (2015) en Simon-Vakslar (2015) beschrijven deze clausule als een een force majeure clausule wat ook overeen komt met de beschrijving van een force majeure in in het contract (zie bijlage negen).

5.3.4 Force Majeure

Omdat dit onderzoek kijkt naar de effecten van het geopolitiek conflict is er specifiek ingegaan op de risicoallocatie met betrekking tot de effecten van het conflict. De Israëlische overheid heeft een fonds dat bedrijven en de gemeenschap ondersteunt als er fysieke schade is geleden (Levy, 2015). Daarnaast wordt er door de respondenten meerdere malen benoemt dat het contract deze clausule ook opneemt. Deze clausule beschrijft wat er gebeurd indien het project wordt geraakt door een raket of een ander onvoorziene situatie. Volgens Levy (2015) kost de beschrijving van deze clausule tijd omdat alle mogelijke situaties moeten worden beschreven (zie bijlage negen).

Het conflict zorgt voor onzekere situaties en onvoorziene situaties die zich kunnen voordoen in Israël. Deze onvoorziene evenementen worden door verschillende personen anders aangeduid. De advocaten beschrijven deze clausule als een force majeure, waar het Ministerie van Financiën Levy (2015) deze clausule ‘Act of Terror’ noemt. In bijlage negen wordt een force majeure beschreven in een BOT overeenkomst onder het kopje ‘Special Situations’, waar wordt beschreven welke mechanismen aanwezig zijn ter compensatie van een force majeure. De verschillende definities die worden gegeven laten zien dat er in het vakgebied verschillende definities bestaan voor de omgang met risico’s die te maken hebben met het conflict. Of deze verschillende definities een andere impact hebben op de risicoallocaties is niet bekend.

De force majeure clausule beschermt de nominale investering van de kredietverstrekker in geval van externe en extreme risico’s. Vanwege deze zekerheid zal de investeerder zich aanbieden als investeerder (Levy, 2015). Ook beschrijft het contract bepaalde flexibiliteit op het moment dat onvoorziene evenementen zich voordoen (Tenne, 2015). Vermeldenswaardig is dat er over de risico clausule onderhandeld kan worden gedurende de aanbestedingsprocedure. Overigens moet dit wel rendabel zijn voor het project, anders gaat de overheid hier niet mee akkoord. Verder benadrukken respondenten Lessem (2015) en Levy (2015) het belang van het volgen van het protocol. Indien het protocol niet wordt gevolgd lopen de partijen het risico om geen schadevergoeding te krijgen. Ook is de ‘Terror Act Clausule’ of force majeure nog nooit toegepast en om deze reden niet getest.

Interessant is dat Simon-Vakslar (2015) als enige opmerkt dat de definitie van oorlog als een force majeure onder druk staat vanwege de frequente militaire acties en oorlogen in Israël. Volgens de Israëlische rechtbank kan deze definitie niet weer worden toegepast op gevolgen van het langdurige conflict in Israël, mede door de hoge frequentie en dreiging van deze situatie. Respondent Lessem

(2015) was hier niet mee bekend en verder werd het niet benoemt door andere respondenten. Ook werd dit niet teruggevonden in de inhoudsanalyse.

Volgens Levy (2015) is Israël populair onder de investeerders vanwege het feit dat Israël er voor zorgt dat de risico’s goed gedekt worden en het land niet te maken heeft met politieke instabiliteit zoals in Afrikaanse landen. De overheid levert tijdens het project geen beschermmechanismen voor de concessionaris. In tegenstelling tot de kredietverstrekker heeft de concessionaris een verzekering die wordt gedefinieerd in het contract. Daarnaast faciliteert de overheid een bepaald beschermmechanisme op het moment van een extreem evenement, maar dit geldt ook voor de rest van Israël. De concessionaris is geen uitzondering (Tenne, 2015, Levy, 2015). De concessionaris moet leren werken met de dreiging van een extreme situatie en hoor de beschreven verzekeringen in het contract aan te nemen. De definitie van force majeure is dan ook gedetailleerd beschreven zodat de concessionaris en de kredietverstrekker bekend zijn met de mechanismen (Levy, 2015, Ben- Simon, 2015).

Om te concluderen zijn er In Israël zijn meerdere projecten opgezet tijdens een oorlog, militaire actie of terroristenaanslagen. Om deze reden wordt er een force majeure clausule opgenomen in het contract. Volgens Simon-Vakslar (2015) staat de definitie force majeure onder druk. De Israëlische rechtbank definieert dit niet meer als een force majeure, vanwege het feit dat deze situatie te verwachten is. Om deze reden definieert het contract militaire acties en oorlog in de risico clausules, onder het kopje een speciale situatie. De overheid compenseert internationale kredietverstrekkers omdat de overheid internationale bedrijven wil aantrekken. Zaken doen met Israël betekent ook rekening houden met extreme situaties zoals raketten die worden afgevuurd. Dit is een feit waarmee de partijen mee moeten leren omgaan (Lessem, 2015, Simon-Vakslar, 2015).

5.4 Ontziltingsprojecten in Israël Hier zal worden gekeken naar de BOT projecten als ze eenmaal zijn toegewezen aan de concessionaris. Hierbij wordt gekeken naar de ontziltingsplanten Ashkelon en Hadera. Eerst zal er worden ingegaan op de reden van de ontziltingsfaciliteit, de concessionaris, het contract, en sluit af met het verloop van de afhankelijke variabel de PPS-projecten Ashkelon en Hadera projecten en of deze succesvol is.

In 2000 heeft de Israëlische overheidsinstantie Water Desalination Administration (WDA) een masterplan gelanceerd. In dit plan werd vastgesteld dat Israël op grote schaal ontziltingsfaciliteiten ging ontwikkelen om het zeewater van de Mediterrane zee te ontzilten. Ashkelon was de eerste ontziltingsfaciliteit die in Israël is uitgevoerd door een BOT. De constructie van het Ashkelon project begon in 2003 en startte met opereren in 2005. Deze werd opgevolgd door de Palmachim ontziltingsfaciliteit in 2007, de Hadera ontziltingsfaciliteit in 2009, en de Sorek ontziltingsfaciliteit in 2013. Daarnaast is er een vijfde ontziltingsfaciliteit, Ashdod die in 2015 voor de helft in productie is gegaan (Tenne, 2010).

5.4.1 Ashkelon

Ashkelon is een speciaal project aangezien het Israël eerste BOT project in de watersector was. De BOT is in 2001 toegewezen aan IDE Technologies, Veolia en Dankner-Ellern Infrastructure. IDE Technologies is een Israelisch waterbedrijf gespecialiseerd in reverse osmosis technologie, het ontzilten van water. Veolia is een Frans concern met activiteiten in de sectoren afvalverwerking, water, transport en energie. Dankner-Ellern is een van de grootste private organisaties in Israel die zich richt op de energie, chemische, telecommunicatie, plastic en petrochemische sector. Deze drie bedrijven vormen de concessionaris de VID. De concessionaris heeft door het winnen van het BOT- contract de verantwoording over de faciliteit voor de komende vijfentwintig jaar. Hierna wordt de faciliteit overgedragen aan de overheid. IDE technologies heeft de leidinggevende rol met een aandeel van vijftig procent net als aandeelhouder Veolia. In eerste instantie hadden Veolia en Dankner-Ellern Infrastructure beiden vijfentwintig procent van de aandelen, maar Dankner-Ellern's verkocht de aandelen aan Veolia Water. De reden voor deze verkoop was de overname van Dankner- Ellern door Veolia (Hovel, 2013). Het EPC contract wordt uitgevoerd door OTID een samenwerking van IDE Technologies en Veolia genaamd Special Purpose Company (SPC). Het beheercontract wordt uitgevoerd ADOM, een SPC opgezet door IDE Technologies en Veolia.

De kosten van het Ashkelon project liggen op tweehonderdvijftig miljoen Dollar en is lokaal gefinancierd grotendeels in de lokale valuta. Ashkelon is het eerste project dat de Israëlische financiële markt in staat stelt om een project te financieren door middel van bankschulden en private bedrijven. De financiering is gecoördineerd door Bank Leumi Le-Israël BM die ook het krediet verschafte. Zestig procent van de financiering bestaat uit obligaties die worden beheerd door Gmul Sahar Underwriters Ltd. en Leumi & Co. Underwriters Ltd. Deze institutionele financiering wordt

52 door Rasoamanana (2003) omschreven als uniek vanwege de 60 institutionele beleggers die erbij zijn betrokken.

Het BOT contract is uitgereikt en getekend in 2002 door het Ministerie van Nationale Infrastructuur en Financiën en VID. De bouw van de faciliteit die werd opgesplitst in twee faciliteiten startte in 2003 en was in 2005 volledig operationeel zoals gepland. In eerste instantie werd de waterproductie op vijftig miljoen kubieke meter per jaar vastgesteld maar al snel na het getekende contract werd de productie verdubbeld. In 2007 werd de productie wederom omhoog geschroefd naar honderdvier miljoen, in 2008 naar honderdveertien miljoen kubieke meter en in 2010 nogmaals verhoogd naar honderdtwintig miljoen kubieke liter per jaar (Tenne, 2010:7).

Ashkelon draait sinds 2006 op volle capaciteit en levert door de uitbreiding vijftien procent van het totale wateraanbod in Israël. De faciliteit levert water voor drieënvijftig dollarcent per kubieke liter. Deze waterprijs is een van de laagste waterprijzen binnen dit soort projecten. De prijs bestaat uit twee type kosten. Tweeënveertig procent wordt besteed aan het energieverbruik en de variabele O&M kosten en de overige achtenvijftig procent dekken de O&M en de SPC kosten (Sauvet-

Goichon, 2007:76).

De faciliteit is gebouwd gedurende de Libanese oorlog waarbij de faciliteit een van de doelwitten was. Sinds dat de faciliteit operationeel is heeft de faciliteit te maken gehad met drie conflicten, maar deze conflicten hebben geen negatieve impact gehad op de productie of gezorgd voor onderbrekingen (Jewish Policy Center, 2009). Tijdens de bouw van de faciliteit liep het project tegen een aantal technische uitdagingen aan. Dit kwam mede door de keus dat de faciliteit moest worden uitgebreid om de waterproductie te kunnen verhogen. Deze problemen zijn opgelost door de methode van productie aan te passen (Lecompte, 2006). Dit komt overeen met de interviews van respondenten Lokiec en Mairovich (2015), Gedurende de tweede fase waren er in Ashkelon kleine technische problemen. Dit komt vaker voor in projecten, omdat alle betrokken partijen vertrouwd moeten raken met de manier van werken en de apparatuur die wordt toegepast. Op het moment dat alle partijen vertrouwd zijn met de faciliteiten verloopt het soepeler (Lokiec, 2015, Mairovitch, 2015). Het is een realiteit dat het Ashkelon project kan worden geraakt door raketten of een terroristische aanslag (Levy, 2015, Ben Simon, 2015). Om de faciliteiten hier tegen te beschermen worden deze situaties beschreven in de contracten onder de clausule ‘Act of Terror’ (Levy, 2015). Respondent Ben-Simon

(2015) beschrijft hiervoor de force majeure clausule. Deze clausule is tot op heden nog nooit gebruikt en om deze reden nog nooit ter discussie gekomen (Levy, 2015, Tenne, 2015).

Volgens de Israëlische autoriteiten is Ashkelon een groot succes. Dit succes werd bevestigd in 2006 door de Global Water Awards die Ashkelon uitriep tot de beste ontziltingsplant van het jaar. De prijs werd uitgereikt vanwege de innovatieve benadering en de toewijding van de VID (de concessionaris) om een stabiele waterbron te kunnen leveren voor de komende generaties (Lecompte, 2006). Opmerkelijk is dat respondenten Simon-Vakslar, Tenne, Lokiec, Mairovitch, Levy (2015) allen het project als succesvol bestempelen, maar geen enkele respondent benoemt de award die Ashkelon heeft gewonnen.

5.4.2 Hadera

Hadera is de grootste ontziltingsfaciliteit aan de Mediterrane kust die gebruik maakt van ‘reverse osmosis technologie’ om water te ontzilten en ligt in het zuiden van Israël vijftig kilometer van Tel Aviv (Tenne, 2011:9). De SPC genaamd H2ID is een samenwerking van IDE Technologies en Shikun & Binui die het BOT-contract hebben gewonnen. H2ID zal de faciliteit bouwen, opereren en onderhouden voor de komende vijfentwintig jaar (Faigon et al, 2013:132).

De totale kosten van de Hadera faciliteit liggen op driehonderdeenentachtig miljoen Dollar. Deze kosten zijn inclusief de uitbreiding van de faciliteit om de waterproductie te kunnen verhogen en de vraag naar water te kunnen compenseren(Faigon et al, 2013:132).

Hadera is het eerste BOT-project in Israël dat door buitenlandse banken wordt gefinancierd (Faigon et al, 2013, Shikun & Binui, Our projects, n.d.). De Europese Investment Bank (EIB) financiert vijftig procent van het project, Het Franse Calyon Corporate and Investment Bank investeert vijfentwintig procent en de Portugese bank Banco Espirito Santo (BES) investeert ook vijfentwintig procent. De uitbreiding van het project wordt gefinancierd door twee Israëlische banken Bank Hapoalim en de Discount Bank (Water Online, 2009). Vanwege deze financieringsstructuur werd de ontziltingsfaciliteit in 2007 door Euromoney Project Finance magazine geselecteerd als winnaar binnen het thema ‘Deal of the Year 2007’ (Shikun & Binui, Our projects, n.d., European Investment

Bank, 2008).

Het BOT-contract is uitgereikt door het Ministerie van Nationale Infrastructuur en Financiën en werd in 2006 getekend. In 2007 startte de bouw van de faciliteiten die in 2010 volledig operationeel waren. Van 2007 tot aan 2012 is de waterproductie meerdere keren bijgesteld. De doelstelling stond in 2007 op honderd miljoen kubieke liter per jaar en eindigde in 2012 op honderdzevenveertig miljoen kubieke liter. Deze verhogingen zijn geïmplementeerd om te kunnen voldoen aan de vraag naar water. Om deze productie te kunnen verhogen moest de faciliteit uitbreiden. Hiervoor werd door twee Israëlische lokale banken zeventig miljoen euro geïnvesteerd (Faigon et al, 2013:). Totaal levert Hadera momenteel water voor vijfenzeventig dollarcent per kubieke meter en volstaat voor twintig procent van het totale wateraanbod in Israël. Deze lage kosten komen mede door de nieuwe ontwikkeling van het ontziltingssysteem dat minder energie verbruikt en efficiënter werkt (Faigon et al., 2013:132, Tenne, 2010).

De Hadera faciliteit is gebouwd tijdens de Gazaoorlog en heeft sindsdien te maken gehad met twee conflicten. De faciliteit heeft tot op heden hiervan nog geen oponthoud ervaren. Volgens respondent Lokiec en Mairovich (2015) heeft Hadera in de eerste fase van de aanbestedingen geen uitzonderlijke problemen ervaren. Gedurende de tweede fase van Hadera waren er kleine technische problemen. Dit komt vaker voor in projecten, omdat alle betrokken partijen vertrouwd moeten raken met de manier van werken en de apparatuur die wordt toegepast. Op het moment dat alle partijen vertrouwd zijn met de faciliteiten verloopt het soepeler (Lokiec, 2015, Mairovitch, 2015). Opmerkelijk is dat in de inhoudsanalyse de problemen rondom de bouw van de faciliteit specifiek worden benoemd, maar de voornaamste reden hier van was het ontwikkelen en implementeren van duurzame energieverbruik. Dit was vooral moeilijk vanwege de verschillende elektriciteitstarieven gedurende de dag en de verschillende schema’s voor de waterproductie. Deze problemen zijn overkomen door gebruik te maken van piekperiodes (Faigon & Egozy, 2013:4).

Volgens de Israëlische autoriteiten is Hadera een groot succes en dit werd ook bevestigd door het Euromoney Project Finance magazine dat het Hadera project selecteerde als winnaar binnen het thema ‘Deal of the Year 2007’ bekent staat als een prestigieus zakelijk-eninvesteerdersblad (Shikun & Binui, Our projects, n.d., European Investment Bank, 2008). Opmerkelijk is dat respondenten

Simon-Vakslar, Tenne, Lokiec, Mairovitch, Levy (2015) allen het project als succesvol bestempelen, maar geen enkele respondent benoemt de award die Hadera heeft gewonnen.

5.4.3 Zijn de BOT projecten Ashkelon en Hadera succesvol?

In deze paragraaf wordt de afhankelijke variabele of de projecten succesvol zijn. Volgens de respondenten zijn de projecten Ashkelon en Hadera zijn tot nu toe verlopen zoals gepland en tot op heden succesvol. De studies met betrekking tot de BOT-projecten Ashkelon en Haderen bevestigen dat de projecten allebei geen oponthoud of schade hebben ervaren gedurende de conflicten. Daarnaast waren er wel een aantal technische obstakels gedurende de start van het operationele aspect, buiten deze obstakels wordt het project bestempeld als zeer succesvol en levert zelfs meer water dan in eerste instantie werd verwacht. Dit komt mede door de structuur die voor beiden projecten is aangehouden. De BOT contacten zijn hetzelfde, met minimale aanpassingen in Hadera. Deze aanpassingen in het contract komen mede door andere elektriciteitscontracten. Dit is ook de reden voor het verschil in de twee waterprijzen (Ben-Simon, 2015).

De ontziltingsfaciliteiten Hadera en Ashkelon verlopen allebei succesvol en volgens het plan. Dit komt mede door de focus op details, structuur, risico mechanismen, betrouwbaarheid en toewijding van de afnemer. De afnemer is in dit geval de overheid. Beiden projecten hebben dezelfde structuur en betekent dat de concepten voor constructie en kredietverstrekkers hetzelfde zijn (Mairovitch, 2015). Publicaties op de websites van de betrokken organisaties tonen aan dat de kredietverstrekkers van elkaar verschillen en Hadera als eerste ontziltingsfaciliteit aan de hand van buitenlandse investeerders is opgezet. Vanwege deze financieringsstructuur won de faciliteit ‘Deal of the Year 2007’ van het investeringsmagazine ‘Euromoney Investment’ en het Ashkelon project werd internationaal zelfs uitgeroepen tot ontziltingsfaciliteit van het jaar door het Global Water Intel Magazine.

Volgens respondent Simon-Vakslar (2015) maakte financiële hedging mechanismes die werden geleverd door de overheid het mogelijk voor het private bedrijf IDE Technologies mogelijk om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure en werd bevestigd door de inhoudsanalyse, maar niet specifiek in relatie tot Hadera. Opmerkelijk is dat niet werd bevestigd door andere respondenten. Beiden faciliteiten en Ashkelon en Hadera presteren boven verwachting en produceren in beiden gevallen meer water dan de initiële doelstelling van het project. Het feit dat beiden projecten worden

56 bestempeld als succesvol wordt ook bevestigd in de documenten analyse met de prijzen die beiden projecten hebben ontvangen.

5.5 Succes- en faalcriteria

In deze paragraaf zijn de onafhankelijke variabelen succes- en faalfactoren beschreven die naar voren komen in de interviews. Volgens Lokiec (2015) ligt het succescriterium van de projecten vooral in het uitvoeren van een betrouwbare en valide analyse voorafgaand aan de aanbesteding. Hier wordt verwacht dat de afnemer en de bieder beiden de aanbesteding zorgvuldig analyseren om risico’s te bepalen en deze te minimaliseren door het gebruik van ingebouwde beschermmechanismen. Mairovitch (2015) beaamt dit door aan te geven dat tijdens deze procedure de afnemer (de overheid) de verantwoordelijke is in de meest betrouwbare partner te selecteren. Hierna is het aan de concessionaris om de juiste bedrijven te selecteren voor het aangaan van de diverse contracten zoals de EPC en O&M. Volgens Lokiec en Mairvitch (2015) is het tweede succescriterium een transparante en open communicatie tussen de bieder en de overheid de om de meest betrouwbare kredietverstrekker te selecteren. Hier gaan vaak een langere periode overheen vanwege het feit dat de kredietverstrekker, concessionaris en de overheid onderhandelen over de juiste risicoverdeling. Deze onderhandeling kost tijd zodat elke actor bekend is met de mechanismen en verwachtingen van het project. Als dit aspect wordt overgeslagen en mogelijke situaties niet worden voorzien kan het leiden tot grote problemen gedurende het project. Tenne (2015) en Ben Simon (2015) vullen de bovengenoemde succescriteria aan met het krijgen van het gewilde product, de juiste concessionaris, financiële stabiliteit, stabiele economie, juiste aanbestedingsanalyse technische kennis, samenwerking, een stabiel financieel systeem. Een project dat faalt wordt beschreven als een project dat de doelstellingen van het project niet behaald en de winsten de kosten niet kunnen dekken. Overigens is dit volgens Tenne (2015) en Ben-Simon (2015) nog nooit gebeurd.

Volgens Mairovitch is het derde criterium het aanleveren van de juiste en duidelijke documenten die worden ondersteund door een correct en transparant regelgevingskader. Dit zorgt ervoor dat de betrokken organisaties de juiste verwachtingen hebben en de overgebleven risico’s kunnen worden ingecalculeerd in het project. Deze transparantie zorgt ook voor competitie die nodig is voor de kwalificatieprocedure om de meest nominale prijs te krijgen voor de aanbesteding. Daarnaast worden in de documenten het budget, technische voorwaarden en de kosten besproken waar de concessionaris zich aan moet houden (Mairovitch, 2015). Mairovitch (2015) vult de bovengenoemde

57 criteria aan met het hebben van een stabiele en succesvolle economie en een ontwikkelde financiële markt om het project te kunnen laten draaien op het lange termijn.

Volgens Lessem (2015), Levy (2015) Simon Vakslar (2015) en Lokiec (2015) ervaring en risicoallocatie zijn de voornaamste succesfactoren in Israël. De overheid wil niet dat de concessionaris de situatie gaat doorberekenen in het eindproduct. Daarnaast is het nog nooit voorgekomen dat tijdens een oorlog de beursgang of de elektriciteitstoevoer is onderbroken. Volgens Lessen (2015) en Simon-Vakslar (2015) zorgt dit internationaal voor een positief en betrouwbaar imago. Mede door de ervaring opgedaan in Israël kan de overheid deze risico’s op zich nemen. Daarnaast is het essentieel dat het project binnen het kostenplaatje blijft en de doelstellingen haalt binnen de uitgezette periodes. Opgemerkt wordt dat ontziltingsfaciliteiten makkelijke PPS projecten zijn in vergelijking met transportprojecten. Dit komt door het feit dat de externe factoren van een ontziltingsfaciliteit minimaal zijn. Mochten er meerdere externe factoren bij het project komen kijken, dan kunnen deze overkomen worden door deze duidelijk te definiëren in het contract. Om deze reden duren de voorafgaande en selectie fase van een PPS in de transport sector langer want er zijn meer externe factoren waar rekening gehouden moet worden (Simon-Vakslar, 2015).

Respmdent Levy (2015) en Ben-Simon (2015) benoemen beiden een lijstje met kritische vragen voor succes. De vragen worden hieronder opgesomd:

1) Levert het bod het juiste risico- en batenplaatje?

2) Brengt het project waarde voor de investering?

3) Creëer een KPI omgeving waar de winsten en voordelen worden gedeeld tijdens het opererende niveau.

4) Is er genoeg competitie tijdens de aanbestedingsprocedure, zodat je waarde voor het geld krijgt?

5) Heeft de publieke organisatie genoeg ervaring?

6) Wat is de complexiteit van het design?

7) Wat is het voordeel om het te laten uitvoeren door de private sector?

De voornaamste succescriterium is een gezond financieel plaatje zodat het project geen verlies draait. Daarnaast zijn het behalen van een financieel overeenkomst, de doelstellingen van de constructie en de opererende fase succescriteria. Faalcriteria bestaat uit het niet behalen van de zojuist benoemde succescriteria.

Voor Israël is het volgens Lokiec (2015 en Mairovitch (2015) belangrijk dat de overheid begrijpt dat een PPS een samenwerking is. De overheid snapt dat zij ook een aantal risico’s op zich moet nemen die de kredietverstrekkers of de concessionaris niet op zich kunnen nemen. De Israëlische overheid neemt de verantwoording en creëert zodoende vertrouwen bij de bieders en kredietverstrekkers om het project tot een goed einde te brengen. Op het moment dat de overheid de macro-economische risico’s op zich neemt heeft het project meer kans van slagen. In veel projecten in het buitenland is dit niet het geval en falen om deze reden. Dit criterium is ook het aanwezige faalcriterium. Op het moment dat de afnemer niet inziet dat het verantwoording moet nemen, en de lokale industrie alle risico op zich moet nemen trekt het geen kredietverstrekkers aan.

Volgens alle respondenten Lokiec (2015), Tenne (2015), Mairovitch (2015) te maken met een slechte definitie van de risicoallocatie. Respondenten Mairovitch (2015) en Lokiec (2015) voegen hier aan toe dat als de risico’s bij actoren liggen die deze niet kunnen dragen het project zal falen. Externe faalfactoren worden door de advocaten, autoriteiten, de private sector genoemd als een monopolie, verkeerde wetgevingskader, onvoldoende institutionele factoren en slecht management. volgens respondent Lokiec (2015), Tenne (2015) en Mairovitch (2015) vooral te maken met slecht management, te hoge kosten, slechte planning.

6. Analyse

In dit hoofdstuk worden de twee casussen geanalyseerd en de leidende hoofdthema’s die in de transcripten naar voren komen besproken. Deze hoofdthema’s worden geverifieerd met behulp van de documentenanalyse en de interviews. De documentenanalyse en de interviews zijn gecodeerd aan de hand van de onafhankelijke variabelen. Deze onderzoeksresultaten zijn weergeven in Tabel 5 (p.61) en de gedetailleerde codering kan worden teruggevonden in bijlage tien. Er worden dertien succesfactoren gebruikt om de onafhankelijke variabele te analyseren. Deze variabelen zijn eerst geanalyseerd, met elkaar vergeleken en op welke variabelen de focus ligt. Vervolgens is er naar factoren gekeken die niet zijn beschreven in de onafhankelijke variabelen en zijn de hypothesen getest en beantwoordt.

Tijdens het deductieve coderen is waargenomen dat alle succesfactoren beschreven in de literatuur van toepassing zijn. Overigens zijn er wel grote verschillen in de mate waarin de succesfactoren zijn genoemd. De factor risicoallocatie wordt totaal zestig keer genoemd. De juiste PPS wordt zevenenveertig keer genoemd, een gunstig financieel pakket vijfendertig keer, een gunstig investeringsklimaat wordt drieëndertig keer genoemd en de economische levensvatbaarheid totaal vijftien keer. Hierop volgen flexibiliteit en het dienen van het algemeen belang die beiden vijf keer worden benoemd. Opmerkelijk is dat de economische levensvatbaarheid niet wordt genoemd door de consultants en het dienen van het eigen belang alleen wordt genoemd door respondenten die de overheid vertegenwoordigen. Hieruit kan worden opgemaakt dat de respondenten uit de Israëlische PPS-sector een groter belang hechten aan de juiste risicoallocatie en de juiste PPS analyse, dan aan de overige succesfactoren en dat er verschillen bestaan onder de respondenten over de meest belangrijke factoren. In de interviews wordt er door alle respondenten aangegeven dat de factoren risicoallocatie en de juiste PPS cruciaal zijn vanwege het feit dat Israël altijd rekening moet houden met het een verhoogd risico dat Israël aangevallen kan worden.

Opmerkelijk is dat wanneer er wordt gekeken naar de deductieve codering van de inhoudsanalyse de succesfactoren in kleinere aantallen worden genoemd. De juiste PPS wordt negen keer genoemd, opgevolgd door het financiële pakket dat drie keer wordt genoemd. De drie factoren economische levensvatbaarheid, het dienen van het algemeen belang en de risicoallocatie worden twee keer genoemd en delen daardoor een derde plek. De factoren risicoallocatie, juiste PPS en een sterk financieel pakket staan ook in de top drie van het codeerschema van de respondenten. Eigenaardig is

60 het feit dat risicoallocatie in de interviews zestig keer wordt genoemd en in de documentenanalyse maar twee keer wordt waargenomen. Het is verrassend dat de waarnemingen van de interviews en documentenanalyse in de codeerschema’s zover uit elkaar lopen. Deze analyse toont aan dat de factoren een gebalanceerde risicoallocatie, juiste PPS en een sterk financieel pakket van groot belang zijn voor de PPS-sector in Israël.

Tabel 5, Deductief Codeerschema

Succes- en faalcriteria Documenten Interview Succes Intern 1. De juiste PPS 9 47 2. Sterk financieel pakket 3 35 3. Risico-allocatie 2 60 4. Flexibiliteit 0 5 5. Het dienen van algemeen belang 2 5 Extern 6. Economische levensvatbaarheid 2 15 7. Gunstig investeringsklimaat 0 33 Faal Intern 1. Onduidelijke formulering van doelstelling 0 5 2. Belangenverstrengeling 0 4 3. Slecht Management 0 2 4. Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt 0 0 Extern 5. Inadequate democratie 0 2 6. Institutionele factoren 0 0

Het is interessant om op te merken dat de respondenten in de interviews dieper ingaan op de belangen van de verschillende fasen dan in de documentenanalyse wordt waargenomen. Elke respondent benoemt verschillende belangrijke fasen. Opmerkelijk is dat WDA de bouw van de faciliteit als cruciaal moment ziet, terwijl de consultants, de advocaten en de concessionaris het aanbestedingsproces als belangrijkste fase aangeven. Dit komt niet duidelijk naar voren in de documentenanalyse. In de documentenanalyse worden de procedures algemeen en oppervlakkig beschreven. Dit zou kunnen betekenen dat voor elke betrokken partij andere aspecten van een BOT belangrijk zijn en is afhankelijk van de visie van de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn. Ondanks dit gegeven, wordt een specifieke beschrijving van de risicoallocatie in de aanbestedingsfase door alle respondenten als belangrijk aangegeven.

Variabelen die niet voorkomen in deductieve codering, maar wel worden benadrukt zijn vertrouwen, professionaliteit, samenwerking, transparantie en het nemen van de tijd om de juiste analyses uit te voeren. In de interviews wordt het positieve investeringsimago meerdere malen benadrukt. Israël heeft dit imago vanwege het nakomen van de afspraken die staan beschreven in de contracten

61 opgebouwd. Dit betrouwbare imago wordt bevestigd in het rapport van de European Investment Bank (FEMIP, 2011). Het succesvolle BOT-concept heeft invloed op het betrouwbare imago van Israël in de PPS-sector, waardoor internationale kredietverstrekkers een positief beeld krijgen van de Israëlische markt. Door dit vertrouwen zijn de kredietverstrekkers bereid om de risico’s van het conflict op zich te nemen en te investeren in PPS-projecten in Israël. Daarnaast wordt er waargenomen dat de Israëlische overheid gebruik maakt van financiële hedging om macro- economische effecten te minimaliseren. Het is interessant dat de respondenten opmerken dat deze financiële mechanismen alleen worden gebruikt voor de kredietverstrekkers. Echter wordt er in de documentenanalyse en in een interview met Simon-Vakslar (2015) waargenomen dat de overheid ook Israëlische bedrijven financieel ondersteunt om deel te kunnen nemen aan een aanbesteding. Dit betekent dat de overheid niet alleen ondersteuning biedt aan kredietverstrekkers, maar ook aan de concessionaris om deel te kunnen nemen aan de aanbestedingsprocedure.

Opvallend is dat alle respondenten meerdere malen de factor het nationale beschermmechanisme noemen. Dit beschermmechanisme zit verworven in de Israëlische wetgeving en garandeert de Israëlische gemeenschap een vergoeding op het moment dat het schade oploopt door het conflict. Het beschermmechanisme is een gevolg van het langdurige conflict en wordt ingezet door de overheid om de gemeenschap te beschermen op het moment dat er fysieke schade is opgelopen. Naast dit beschermmechanisme neemt de overheid een risicoanalyse in het contract op om te voorkomen dat de bieders de risico’s doorrekenen in de prijs van het bod dat zij indienen gedurende het aanbestedingsproces. Dit toont aan dat naast het standaard beschermmechanisme de overheid ook nadenkt over mechanismen om de risico’s te minimaliseren in projecten. Dit beschermmechanisme is gelinkt aan de term force majeure die veelvuldig wordt besproken in de interviews. Een force majeure is een onvoorzien evenement dat een grote impact kan hebben op de PPS-projecten. Als een force majeure zich voordoet is het mogelijk dat een project vertraging kan oplopen en daardoor de kosten worden opgejaagd. Opmerkelijk is dat er door een van de respondenten wordt aangegeven dat de definitie force majeure niet meer door de Israëlische rechtbank wordt erkend. De reden die hiervoor wordt gegeven is de regelmaat van de voorkomende conflicten waardoor het conflict niet meer als een onvoorziene situatie gedefinieerd kan worden. Ook is het benoemingswaardig dat de respondenten verschillende definities geven voor de clausules die de force majeure beschrijven. Dit kan aanduiden dat de definitie force majeure en speciale situaties verschilt per contract. In het officiële contract dat is onderzocht wordt een force majeure gecategoriseerd onder speciale situaties

(bijlage negen). Vanwege de vele definities kan het betekenen dat er meer dan één force majeure clausule bestaat, maar dit zal verder onderzocht moeten worden.

Naast de succesfactoren worden in de interviews vier van de zes faalfactoren genoemd. In de documentenanalyse worden geen faalfactoren waargenomen. De faalfactoren die niet in de interviews worden genoemd zijn de factoren geen rechtvaardigheid en toegang op de markt en institutionele factoren. Verder wordt een onduidelijke formulering van doelstellingen vijf keer genoemd, belangenverstrengeling vier keer en slecht management en een inadequate democratie twee keer. Het is opmerkelijk dat de faalfactoren niet terug komen in de inhoudsanalyse. Het feit dat de faalfactoren weinig worden benoemd kan te maken hebben met het succes van de onderzochte casussen of dat de respondenten er voor kiezen om deze faalfactoren niet te benoemen om de PPS- sector niet in diskrediet te brengen. Daarnaast is het interessant dat de toegang op de markt vijf keer is benoemt als succesfactor, maar niet als faalfactor. Dit kan betekenen dat de toegang op de markt in Israël niet als belemmering wordt gezien. Dit zou verklaard kunnen worden vanwege het feit dat Israël al drieëntwintig jaar succesvolle ervaring heeft opgedaan met het uitvoeren van PPS.

Hieronder worden de hypothesen die in hoofdstuk drie zijn geformuleerd getest en beantwoordt.

1. Een PPS in een geopolitiek conflict heeft te maken met externe factoren zoals een instabiele economie en een ongunstig investeringsklimaat, waardoor een PPS faalt. In de casus worden externe factoren niet beschreven als faalfactoren. De reden die hiervoor wordt gegeven is vanwege het feit dat Israël het conflict ziet als iets waar het land altijd rekening mee moet houden. Zoals een aantal respondenten aangeven stopt de Israëlische economie niet tijdens een oorlog of een conflict. Het leven in Israël gaat door. Daarnaast maakt de Israëlische overheid gebruik van een speciale mechanisme om de burger en bedrijven sociale zekerheid te garanderen wanneer er schade wordt veroorzaakt door het conflict. Tevens neemt de Israëlische overheid standaard risicomechanismen in het PPS-contract op om externe risico’s te minimaliseren. Een voorbeeld hiervan is de macro-economische hedging methode om valuta en rente schommelingen te minimaliseren waardoor bedrijven zich makkelijker kunnen aanmelden voor aanbestedingen die gefinancierd worden in buitenlandse valuta.

Een land dat te maken heeft met een geopolitiek conflict hoeft niet perse een instabiele economie te ervaren. Het is een prioriteit van de overheid om de economie te laten door draaien en niet te

63 onderbreken. Dit wordt ook terug gezien in de risicoallocatie van een BOT en de tijd die hiervoor wordt genomen om dit te bespreken. In deze risicoallocatie levert de Israëlisch overheid bepaalde mechanismen om de aanbesteding aantrekkelijk te maken voor investeerders en kredietverstrekkers. Dit mechanisme beschermt de investeerder en kredietverstrekker in het geval van een force majeure. Dit komt mede door het feit dat de Israëlische overheid het concept van samenwerken begrijpt. Daarbij komt kijken dat door middel van deze risicoverdeling de overheid de meest nominale prijs voor een project kan aantrekken. Hieruit kan opgemaakt worden dat de Israëlische overheid de projecten zoveel mogelijk wil ontzien van externe invloeden om investeerders en kredietverstrekkers aan te trekken. In dit aspect zit ook een eigenbelang omdat de overheid hierdoor de meest nominale prijs aangeboden krijgt voor de projecten.

In het geval van Israël, ervaren de PPS-projecten Ashkelon en Hadera geen negatieve impact door externe invloeden vanwege de geïmplementeerd beschermmechanismen. Vanwege het feit dat de overheid succesvol twee ontziltingsfaciliteiten nationaal en internationaal heeft kunnen financieren kan geconcludeerd worden dat de beschermmechanismen werken. Door deze beschermmechanismen heeft de Israëlisch overheid een betrouwbare reputatie in de PPS-sector opgebouwd. De overheid is bereid om risico’s te bespreken en te onderhandelen met de concessionaris om een PPS tot een succesvol einde te brengen mocht het te maken krijgen met een force majeure.

Om deze reden kan de hypothese worden verworpen. Noemenswaardig is dat op het moment dat er geen externe invloeden zijn de Israëlische overheid minder focus hoeft te leggen op het beschermen van kredietverstrekkers, maar juist vanwege deze focus creëert de overheid een indirect positief effect op het investeringsklimaat. In de specifieke casus Hadera wordt waargenomen dat er gebruik wordt gemaakt van internationale investeerders. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de investeerder meer waarde hecht aan het betrouwbare imago van de overheid dan het conflict zelf.

2. Op het moment dat er in een PPS interne succesfactoren, zoals een realistisch financieel plaatje, de juiste PPS, flexibiliteit en risicoverdeling aanwezig zijn, zal een PPS slagen.

In de casus komt naar voren dat alle beschreven succesfactoren aanwezig zijn in een PPS in Israël. In de casus zijn de interne variabelen de variabelen die het meeste terugkeren. In het codeerschema (p. 61) kan er duidelijk worden gezien dat de respondenten interne succesfactoren vele male belangrijker vinden. Deze bevinding verklaard waarom Aerts et al. (2014) alleen interne factoren heeft opgenomen in de acht dealbrekende factoren beschreven in de conclusie. De juiste PPS,

64 risicoverdeling en een realistisch financieel plan vormen de top drie in de gesprekken en de inhoudsanalyse. Op te merken valt dat flexibiliteit in vele mindere mate wordt waargenomen. Ondanks de aanzienlijk lagere aanwezigheid van flexibiliteit steken de andere drie interne factoren in de interviews er ver boven uit.

Door een juiste risicoverdeling te leveren wordt er waargenomen dat de overheid bereid is om risico’s op zich te nemen om de betrokken partijen te beschermen tegen situaties waar de private partijen niet tegen op kunnen boksen. In het geval van dit onderzoek komt duidelijk naar voren dat de Israëlische overheid het concept van samenwerken begrijpt en mogelijke risico’s probeert te minimaliseren door deze op te nemen in het contract. Alle mogelijke situaties worden besproken en beschreven. Het contract wordt dicht getimmerd. Door de gedetailleerde beschrijving van alle mogelijkheden, risico’s en beschermmechanismen weten alle partijen waar zij aan toe zijn en zijn de risico’s makkelijker te behappen. Dit betekent dat interne factoren van groter belang zijn dan externe factoren en ondanks een geopolitiek conflict ervoor kunnen zorgen dat een project kan slagen. Dit wordt bevestigd in de casusanalyse waar ondanks het conflict internationale investeerders Hadera financieren. De twee onderzochte PPS projecten zijn in dit onderzoek allebei succesvol en hebben zelfs méér bereikt dan de initiële doelstellingen. Om deze reden kan in het geval van de Israëlische PPS-projecten Ashkelon en Hadera de hypothese worden aangenomen.

3. Op het moment dat er in een PPS externe succesfactoren, zoals een gunstig investeringsklimaat en economische levensvatbaarheid aanwezig zijn is de kans op slagen groter.

Gunstige externe factoren zoals een goed investeringsklimaat en een stabiele economie trekken bieders aan tijdens het aanbestedingsproces. Deze factoren zijn een indicatie dat het goed gaat met een land, waardoor kredietverstrekkers en investeerders meer vertrouwen krijgen dat een project tot een succesvol einde wordt gebracht. Op het moment dat de bieders geen rekening hoeven te houden met externe risico’s zullen deze niet worden doorgerekend in de prijs waardoor zij de meest nominale waarde kunnen bieden in de aanbestedingsprocedure. Om deze reden kan deze hypothese kan worden aangenomen. Opgemerkt moet worden dat deze factoren niet perse aanwezig hoeven te zijn. In het geval van Israël domineren interne factoren, omdat de interne factoren de externe risico’s kunnen wegnemen. Een voorbeeld hiervan is de juiste risicoallocatie beschrijving in het contract. Op het moment dat het contract genoeg bescherming biedt en de juiste risicoverdeling beschrijft wordt een gunstig investeringsklimaat gefaciliteerd.

4. Op het moment dat er in een PPS alle faalfactoren zoals onduidelijke formulering van doelstellingen, belangenverstrengeling, slecht management, institutionele factoren, inadequate democratie en geen rechtvaardigheid op de markt aanwezig zijn zal een PPS falen.

Vier van de zes faalfactoren worden benoemd in dit onderzoek. Het is opmerkelijk dat in de documentenanalyse nul faalfactoren worden waargenomen. Het feit dat er geen faalfactoren zijn waargenomen in de documentenanalyse zou kunnen voortkomen uit het feit dat Israël de PPS-sector niet in een negatief daglicht willen zetten en het zo positief mogelijk wil benadrukken. Aan de hand van de interviews kan deze hypothese worden aangenomen, maar is discutabel vanwege de lage aantallen.

6.1 Conclusie analyse

Deze onderzoeksresultaten geven weer dat het conflict een negatief effect heeft op de flexibiliteit en de risicoallocatie in het BOT-contract. Deze negatieve impact vertaalt zich in het feit dat de Israëlische overheid elke risicovolle mogelijkheid moet vastleggen in het contract zodat er zich geen verrassingen kunnen voordoen. Om deze reden worden de contracten dichtgetimmerd. Het PPS- project loopt risico om onderbroken te worden door schade van een raket of werknemers die worden opgeroepen door het leger. Hierdoor is het mogelijk dat het project uitloopt en dus de flexibiliteit van de betrokken organisaties test. Ook heeft het conflict een negatief effect op de beschrijving van de risicoallocatie en compensatiemechanismen die worden gefaciliteerd door de overheid. Deze worden geïmplementeerd om de juiste competitie tussen de verschillende concessionarissen gedurende de kwalificatieronde te genereren en kredietverstrekkers aan te trekken. De beschermmechanismen die de betrokken organisaties beschermen tegen de effecten van een geopolitiek conflict worden beschreven in de force majeure clausule. Hierin staat beschreven dat op het moment een kredietverstrekker in het geval van oorlog de investering verliest de kredietverstrekker de nominale investering terug krijgt. De concessionaris wordt geacht door de overheid om voor deze situaties verzekeringen af te sluiten. Deze verzekeringen worden ook beschreven in het contract. Aangezien de financiële clausule een belangrijk onderdeel is in het contract wil de Israëlische overheid hiervoor garant staan. Deze garantie moet er wel voor zorgen dat het project op lange termijn meer rendabel is om het algemeen belang zo efficiënt en effectief mogelijk te dienen. Opmerkelijk is wel dat de definitie force majeure onder druk staat en dat diverse respondenten deze clausule anders definiëren. Dit laat zien dat er meerdere definities in het vakgebied bestaan, waardoor het lastig is om te identificeren waar de kracht in de risicoallocatie definitie ligt.

Het conflict heeft een effect op de totstandkoming van een PPS en op hoe deze PPS wordt vormgegeven. Vanwege de risico’s die het conflict met zich meebrengt moet de overheid op voorhand alle risico’s incalculeren, beschrijven en de verantwoording op zich nemen om de meest nominale waarde van het project te maximaliseren en kredietverstrekkers en investeerders aan te trekken. Dit betekent dat het conflict een negatief effect heeft op de risicoallocatie en de flexibiliteit die worden beschreven in het contract. Ondanks deze negatieve effecten van het conflict ontstaat er een positieve interactie tussen de succesfactoren risicoallocatie en investeringsklimaat en risicoallocatie en flexibiliteit. Dit positieve effect wordt gecreëerd doordat de Israëlische overheid zich bewust is van de negatieve effecten en realiseert zich dat zij door deze situatie bepaalde beschermmechanismen moeten faciliteren. Door de risico’s tot in detail te beschrijven zijn de betrokken organisaties op de hoogte van de verwachtingen en mechanismen op het moment dat een conflict het project hindert. Vanwege deze zekerheid verkiezen de investeerders het betrouwbare imago van de overheid boven het conflict. Hieronder worden de bevindingen weergeven in een organogram (p.68).

Figuur 3. Uitkomst analyse weergeven in een organogram

6.2 Beperkingen van het onderzoek

De voornaamste beperking van dit onderzoek is het feit dat de uitkomsten van het onderzoek niet gegeneraliseerd kunnen worden vanwege het feit dat er alleen is gekeken naar PPS-projecten in de Israëlische watersector. Ook heeft het onderzoek beperkingen, mede door de tijdslimiet konden er enkele succes- en faalfactoren worden getest. Er bestaan meer succes-en faalfactoren in de literatuur, maar hiervoor leent een kwantitatieve studie zich beter voor. De resultaten van de faalfactoren hebben een minimale uitkomst omdat er in de documentenanalyse geen faalfactoren voorkomen en deze in de interviews nauwelijks zijn benoemd. Hierdoor kan er niet goed worden vastgesteld in hoeverre het geopolitiek conflict effect heeft op de faalfactoren, en of dit leidt tot een mislukte PPS.

De respondenten zijn geïnterviewd met als uitgangspunt om de succes- en faalfactoren van een PPS in een geopolitieke conflict nader toe te lichten. Vanwege het feit dat er op dit onderwerp dieper is in gegaan kan het zijn dat sommige factoren die ook mee kunnen spelen bij een PPS buiten beschouwing zijn gebleven.

7. Conclusie

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de probleemstelling van dit onderzoek. Eerst wordt er kort beschreven hoe dit onderzoek is uitgevoerd, waarna de probleemstelling is beantwoordt.

Dit onderzoek heeft onderzocht welke succes- en faalfactoren worden aangenomen in een PPS die zich bevindt in een geopolitiek conflict. Er is gebruik gemaakt van een casestudie met twee Israëlische casussen in de Israëlische watersector. Er is hiervoor gesproken met totaal zeven respondenten, waarvan vijf direct zijn betrokken in de twee BOT-projecten en twee advocaten die zijn gespecialiseerd in PPS-contracten. Daarnaast is er een documentenanalyse uitgevoerd die de basis vormt voor de casus. Hier is gebruik gemaakt van objectieve PPS-studies uitgevoerd door de Wereldbank, de European Investment Bank en beschrijvende studies gepubliceerd door betrokken organisaties over het verloop van de twee onderzochte casussen. De onderzoeksresultaten tonen aan dat alle succesfactoren en vier faalfactoren worden waargenomen in de casussen. Opmerkelijk is dat in de documentenanalyse er geen faalfactoren worden benoemd. Een verklaring voor de lage waargenomen faalfactoren in de interviews en documentenanalyse kan verklaard worden doordat de respondenten en de betrokken organisaties die de documenten hebben gepubliceerd Israël niet in een negatief daglicht willen zetten.

De onderzoeksresultaten tonen aan dat het conflict een indirect positief effect heeft op het vormgeven van een PPS-project. In eerste instantie ontstaat er een negatief effect op de succesfactoren risicoallocatie en flexibiliteit, maar deze impact creëert een interactie tussen de succesfactoren risicoallocatie en het investeringsklimaat en risicoallocatie en de flexibiliteit van het contract. De theorie dat een geopolitiek conflict een negatief effect heeft op een PPS kan op basis van deze studie worden verworpen.

Probleemstelling:

‘Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?’

De succes- en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict komen overeen met een PPS in een stabiele geopolitieke situatie. In het geval van Israël wordt er een focus gelegd op het verzorgen van een stabiele economie en investeringsklimaat om de financiële overeenkomsten soepel te laten verlopen. Hierbij stelt de Israëlische overheid zich transparant en betrouwbaar op wat kredietverstrekkers aantrekt.

Het onderzoek toont aan dat alle succesfactoren terug komen in de casus. In de interviews worden twee van de zes faalfactoren niet genoemd, waar in de documentenanalyse geen faalfactoren terugkomen. Opmerkelijk is dat er voornamelijk een focus wordt gelegd op bepaalde succesfactoren zoals het investeringsklimaat, risicoallocatie, beschermmechanismen, en het financiële pakket. Variabelen die niet voorkwamen in de deductieve codering, maar wel worden benadrukt zijn de factoren vertrouwen, professionaliteit, transparantie, samenwerking en het nemen van de tijd om de juiste analyses te maken. Daarnaast komt naar voren dat er meerdere definities bestaan over een force majeure, waardoor de definitie van force majeure niet tot in detail kan worden onderzocht.

De juiste PPS, een sterk financieel pakket, risicoallocatie, flexibiliteit, het dienen van het algemeen belang, economische levensvatbaarheid en een gunstig investeringsklimaat zijn alle onderzochte succesfactoren die invloed hebben op het slagen van een PPS in een geopolitiek conflict. Dit onderzoek toont aan dat echter de interne factoren, de juiste PPS, sterk financieel pakket, risicoallocatie, de belangrijkste factoren zijn om een project in een geopolitiek conflict tot een succesvol einde te brengen. Onduidelijke formulering van de doelstellingen, belangenverstrengeling, slecht management en een inadequate democratie zijn de faalfactoren die invloed hebben op een PPS in een geopolitiek conflict. Er kan worden geconcludeerd dat het conflict een negatieve impact heeft op de risicoallocatie en flexibiliteit. Echter doordat de overheid aandacht besteed aan de gedetailleerde beschrijving in het contract om alle mogelijke risico’s te beschrijven ontstaat er een positieve interactie tussen risicoallocatie en het investeringsklimaat en de risicoallocatie en de flexibiliteit. Door deze focus van de overheid creëren zij een open, betrouwbare en stabiele relatie met de betrokken partners. Een geopolitiek conflict heeft in dit geval een positief effect op het investeringsklimaat.

Vanwege het feit dat risicoallocatie en de clausule force majeure veelvuldig worden besproken in de casus, is het interessant om de clausules van een force majeure en speciale situaties uit een Europees en een Israëlisch contract te vergelijken. Een vervolgonderzoek kan nuttig zijn om te onderzoeken in hoeverre de definities van elkaar verschillen, welk type beschermmechanismes in het contract worden beschreven en of beiden overheden even ver gaan in het faciliteren van de risicoallocatie. Het is zeer aannemelijk dat de Israëlische autoriteiten bereid zijn om grotere risico’s te nemen om een gunstig investeringsklimaat te faciliteren dan Europese autoriteiten. Dit omdat er in Europa in vergelijking met Israël weinig terreurdreiging is.

8. Referenties

Literatuur

Aerts, G., Grage, T., Dooms, M., & Haezendonck, E. (2014). Public-Private Partnerships for the

Provision of Port Infrastructure: An Explorative Multi-Actor Perspective on Critical Success

Factors. the Asian Journal of Shipping and Logistics, 30(3), 273-298.

Agnew, J., & Corbridge, S. (1995). Introduction. In Mastering space hegemony, territory and

international political economy (2003 ed., p. 250). London: Routledge.

Ahadzi, M., & Bowles, G. (2004). Public–private partnerships and contract negotiations: an

empirical study. Construction Management and economics, 22(9), 967-978.

Akintoye, A. (2011). Foreword. In Proceedings of the CIB TG72 / ARCOM doctoral research

workshop: Public private partnerships. Preston, UK: School of Built and Natural Environment,

University of Central Lancashire.

Alshawi, M. (2009). Concept and background to Public Private Partnership (PPP) / Private Finance

Initiative (PFI). 1-7.

Araya, G., Schwartz, J., & Andres, L. (2013). The effects of country risk and conflict on

infrastructure PPPs. World Bank Policy Research Working Paper, (6569).

Arewa, A., & Farrell, P. (2011) The private initiative: Why value for money remains illusive. Public

Private Partnerships. (2011). In A. Akintoye, C. Liyanage, & S. Renukappa (Eds.), Proceedings

of the CIB TG72 / ARCOM doctoral research workshop: Public private partnerships. Preston,

UK: School of Built and Natural Environment, University of Central Lancashire.

Arian, A., Hermann, T., Lebel, Y., Philippov, M., Zaban, H., & Knafelman, A. (2010). Auditing

Israeli Democracy–2010. Jerusalem: The Israel Democracy Institute, The Guttman

Center.[Hebrew].

Avruch, K., & Zenner, W. P. (Eds.). (2012). Critical Essays on Israeli Society, Religion, and

Government: Books on Israel, Volume IV (Vol. 4). SUNY Press.

Abdul-Aziz, A.-R. & Kassim, P.S.J. (2011) Objectives, success and failure factors of housing public-

private partnerships in Malaysia. Habitat International, 35, 150-157

Barnier, M. (2003). Guidelines for succesfull public-private partnershios (pp. 1-96). Bruxelles: EC.

Beamish, P. (1985). The characteristics of joint ventures in developed and developing countries.

Transnational Corporations and Business Strategy, 20, 338.

Bercovitch, J., & Fretter, J. (2004). International Organizations & Regional Conflict. In Regional

guide to international conflict and management from 1945 to 2003. Washington, D.C.: CQ

Press.

Berentsen, L. (2014, September 29). Energiedoelen mede bepalend voor internationale conflicten.

Retrieved June 9, 2015, from http://fd.nl/frontpage/economie-politiek/896087/energiedoelen-

mede-bepalend-voor-internationale-conflicten

Briscoe, I., & Van de Goor, L. (2012). CONFLICTSPECTRUM. Clingendael, 77-87.

Bryman, A. (2012). The nature of qualitative research. In Social research methods (4th ed., pp1-

750). Oxford: Oxford University Press.

Chua, D. K. H., Kog, Y. C., and Loh, P. K. (1999). “Critical success factor for different project

objectives.” J. Constr. Eng. Manage., 125(3), 142–150.

Collier, Paul. "On the economic consequences of civil war." Oxford economic papers 51.1 (1999):

168-183.

Dalby, S. (2010). Recontextualising violence, power and nature: The next twenty years of critical

geopolitics?. Political Geography, 29(5), 280-288.

Dalby, S. (1990). American security discourse: the persistence of geopolitics. Political Geography

Quarterly, 9, 171-188

DE MAEYER, Tom. "Ontwikkelingslanden en het WTO." (2006).

Diehl, P. F. (1999). A road map to war: Territorial dimensions of international conflict. Vanderbilt

University Press.

European Investment Bank. (2015). Project Finance. Retrieved January 2, 2016, from

http://www.eib.org/epec/g2g/annex/1-project-finance/index.htm

Faigon, M & Egozy,, Y., &. (2013). Retrieved December 2, 2015, from http://www.ide-

tech.com/wp-content/uploads/2013/09/The-Operation-Principle-of-the-Hadera-Seawater-

Desalination-Plant-and-Advantages-of-the-Pressure-Center-Design.pdf

Faigon, M., Egozy, Y., Hefer, D., Ilevicky, M., & Pinhas, Y. (2012). Hadera desalination plant two

years of operation. Desalination And Water Treatment, 132-139.

Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership (FEMIP) 1. (2011). Study on PPP Legal

& Financial Frameworks in the Mediterranean Partner Countries, Regional Approach. European

Investment Bank, 1, 61-61. Retrieved November 29, 2015, from

http://www.eib.org/attachments/med/ppp-study-volume-1.pdf

Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership (FEMIP) 2. (2011). Study on PPP Legal

& Financial Frameworks in the Mediterranean Partner Countries, Country Analysis. European

Investment Bank, 1, 61-61. Retrieved November 29, 2015, from

http://www.eib.org/attachments/med/ppp-study-volume-1.pdf

Flint, C. (2006). Introduction to Geopolitics. In Introduction to geopolitics (pp. 1-223). London:

Routledge.

Fontaine, P. (2010). Vrede. In Europa in 12 lessen. Brussels: Publicatiebureau van de Europese

Unie.

Gleick, Peter H. "Water and conflict: Fresh water resources and international security." International

security (1993): 79-112.

Hall, D., De la Motte, R., & Davies, S. (2003). Terminology of Public-Private Partnerships (PPPs).

8-8.

Hall, D. (2014). WHY PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS DON’T WORK The many advantages

of the public alternative. 55-55. Retrieved September 2, 2015, from http://www.world-

psi.org/sites/default/files/rapport_eng_56pages_a4_lr.pdf

Hodge, G., & Greve, C. (2007). Public & Private Partnerships: An International Performance

Review. Public Administration Review, 545-558.

Kronenberg, G. (2003). The Ashkelon 100 MCM/year BOT project.Desalination, 152(1), 103-112.

Iftode, F. (2013). The Dynamic of Geopolitics in the Middle East. Acta Universitatis Danubius.

Relationes Internationales, (2), 87-105.

International Monetary Fund. (2004). PPP/PFI Sector in Israel. In Israel report on the observance of

standards and codes (ROSC) : Fiscal transparency module. Washington, D.C.: International

Monetary Fund.

Jong-A-Pin, Richard Marcel. Essays on Political Instability: Measurement, Causes and

Consequences. PPI Publishers, 2008.

Klijn, E., & Teisman, G. (2010). Institutional and Strategic Barriers to Public—Private Partnership:

An Analysis of Dutch Cases. Public Money and Management, 137-146.

Kwak, Y. H., Chih, Y., & Ibbs, C. W. (2009). Towards a comprehensive understanding of public

private partnerships for infrastructure development. California Management Review, 51(2), 51-

78.

Malik, A.B. (2010), Public-Private Partnerships in Education: Lessons Learned from the Punjab

Education Foundation (Asian Development Bank)

Menheere, S., & Pollalis, S. (1996). THE BUILD OPERATE TRANSFER APPROACH. In Case

studies on build operate transfer. Delft, the Netherlands: Delft University of Technology,

Faculty of Architecture, Project Management and Real Estate Development.

Ministry of Foreign Affairs, The Netherlands. (2013). Success and failure factors. In Public-private

partnerships in developing countries: A systematic literature review. The Hague: Ministry of

Foreign Affairs of the Netherlands, Policy and Operations Evaluation Department (IOB).

Murdoch, J. C., & Sandler, T. (2004). Civil wars and economic growth: Spatial dispersion. American

Journal of Political Science, 48(1), 138-151.

Newman, D. (2002). The changing discourse of Israeli geopolitics. Geopolitical Traditions: Critical

Histories of a Century of Geopolitical Thought, 302.

Nisar, Tahir M. "Risk management in public–private partnership contracts."Public Organization

Review 7.1 (2007): 1-19.

Osborne, S. (2000). Introduction. In Public-private partnerships theory and practice in international

perspective. London: Routledge.

Pessoa, A. (2008). Public–private partnerships in developing countries: are infrastructures

responding to the new ODA strategy?. Journal of International Development, 20(3), 311-325.

Platform Landbouw, Innovatie en Samenleving (2014). Geopolitiek rond grondstoffen voor

landbouw en voedsel. Deel A: Advies aan de staatssecretaris van Economische Zaken en aan de

Europese Commissie. Culemborg.

Perry, J. L., & Rainey, H. G. (1988). The public-private distinction in organization theory: A critique

and research strategy. Academy of management review, 13(2), 182-201.

Pongsiri, N. (2001). Conclusions and directions for future research. In Regulation and public-private

partnerships. University of Manchester, Centre on Regulation and Competition.

Rastogi, C. (2014). Changing Geo-politics of Oil and the Impact on India.Procedia-Social and

Behavioral Sciences, 133, 93-105.

Reeves, E. (2008). The practice of contracting in public private partnerships: transaction costs and

relational contracting in the Irish schools sector. Public Administration, 86(4), 969-986.

Richter, J. (2004). Public–private Partnerships for Health: A trend with no alternatives?.

Development, 47(2), 43-48.https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/publiek-private-

samenwerking-pps-bij-het-rijk/inhoud/verschil-pps-en-traditionele-aanbesteding

Rosenau, P.V., 1999, ‘The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships’,

American Behavioural Scientist, 43 (1), 10-3

Rosenau, P. V. (2000). Public-private policy partnerships. MIT Press.

Sadka, Efraim. Public-Private Partnerships--A Public Economics Perspective (EPub). No. 6-77.

International Monetary Fund, 2006.

Sauvet-Goichon, B. (2007). Ashkelon desalination plant—a successful challenge. Desalination,

203(1), 75-81.

Schuurs, R., & Klopstra, A. (2013). Waarom moet de gemeente hierbij betrokken zijn, In De rol van

gemeenten bij lokale duurzame energie-initiatieven (pp. 1-30). Rijkswaterstaat

Siemiatycki, M. (2011). Public‐ Private Partnership Networks: Exploring Business‐ Government

Relationships in United Kingdom Transportation Projects. Economic Geography, 87(3), 309-

334.

Smooha, Sammy. "Ethnic democracy: Israel as an archetype." Israel Studies2.2 (1997): 198-241.

Stein, Y. (2013). Human Rights Violations During Operation Pillar of Defense, 14-21 November

2012. S. Schneiderman (Ed.).

Tenne, A. (2010). Sea Water Desalination in Israel: Planning, coping with difficulties, and economic

aspects of long-term risks. 1-13.

Thiel, S. (2010). Operationaliseren. In Bestuurskundig onderzoek: Een methodologische inleiding

(2e, herz. dr. ed.). Bussum: Coutinho.

Tuathail, G. Ó. (2010). Localizing geopolitics: Disaggregating violence and return in conflict

regions. Political Geography, 29(5), 256-265.

Tuathail G. Ó (1996). Critical geopolitics: The politics of writing global space. University of

Minnesota Press, Minneapolis (1996) pp. 68

Van der Velden, S., & Vliegenthart, A. (2011). Spanning, alles draait om Energie. Spanning, Alles

Draait Om Energie, 13(11), 1-28.

Van der Weijden, W.J., E. Hees, T. Bastein & H.A. Udo de Haes (2014). Geopolitiek rond

grondstoffen voor landbouw en voedsel. Deel B: Analyse. Platform Landbouw, Innovatie en

Samenleving. Culemborg.

Van Ham, H., & Koppenjan, J. (2001). Building Public-Private Partnerships: Assessing and

managing risks in port development. Public Management Review, 3(4), 593-616.

Verhoest, Koen; Carbonara, Nunzia; Lember, Veiko; Petersen, Ole Helby; Scherrer, Walter;

Verweij, S. (2015). Achieving satisfaction when implementing PPP transportation infrastructure

projects: a qualitative comparative analysis of the A15 highway DBFM project. International

Journal of Project Management, 33(1), 189-200.

Wolf, A. T. (1995). Hydropolitics along the Jordan River; Scarce Water and Its Impact on the Arab-

Israeli Conflict (Vol. 99). United Nations University Press.

Zafar, J. "Dynamics of Energy Geopolitics of Central Asia1." e-preprints of the Russian academic

journal 2.2 (2015).

Zhang, X. (2005). Critical success factors for public–private partnerships in infrastructure

development. Journal of construction engineering and management.

Websites

Amnesty International. (2015). Retrieved December 5, 2015, from

https://www.amnesty.org/en/countries/middle-east-and-north-africa/israel-and-occupied-

palestinian-territories/report-israel-and-occupied-palestinian-territories/

Ben-Naftali, O., & Gross, A. (2011a). Crimesof War. Retrieved December 5, 2015, from

http://www.crimesofwar.org/a-z-guide/arab-israeli-war-the-second-intifada/

Ben-Naftali, O., & Gross, A. (2011b). Crimesof War. Retrieved December 5, 2015, from

http://www.crimesofwar.org/a-z-guide/the-second-intifada-and-after/

European Union. (n.d.). What is state aid? Retrieved December 12, 2015, from

http://europeanfundingnetwork.eu/policy/eu-state-aid

Federman, J. (2014, May 30). Israel rides out drought with desalination. Retrieved December 5,

2015, from http://www.timesofisrael.com/israel-rides-out-drought-with-desalination/

Hadad, S. (2011, April 8). Iron Dome intercepts rockets fired at Ashkelon. Retrieved December 5,

2015, from http://www.ynetnews.com/articles/0,7340,L-4054099,00.html

Ministry of Finance (n.d.) Highway concessieovereenkomst-6-Hebreeuws-zonder bijlagen. Retrieved

ללא -עברית6- כביש-חוזה הזיכיון/December 8, 2015, from http://www.hozeisrael.co.il/download/files

pdf.נספחים

Hovel, R. (2013, January 13). The last resort of the embattled Israeli tycoon - Magazine. Retrieved

December 5, 2015, from http://www.haaretz.com/israel-news/the-last-resort-of-the-embattled-

israeli-tycoon.premium-1.491699

Iliopoulos, K. (2011). Crimesof War. Retrieved December 5, 2015, from

http://www.crimesofwar.org/commentary/the-gaza-war-an-update/

Israel Water Authority. (2015a) Water Sector in Israel – IWRM Model. Retrieved December 2015.

From: http://www.water.gov.il/Hebrew/ProfessionalInfoAndD ata/2012/02-

Israel%20Water%20Sector%20-%20IWRM%20Model.pdf

Kleerekoper, S. (n.d.). Desalination PPP projects in Israel Financial overview. Retrieved December

3, 2015, from http://gwri-ic.technion.ac.il/pdf/IDS/108.pdf

Miller, H. (n.d.). PPP/PFI Projects in Israel. Retrieved December 4, 2015, from

http://www.chilexportaservicios.cl/eframes_ces/.../EISRAE345 ANEXO.ppt

Ministry of National Infrastructures, Energy and Water Resources. (n.d.). Israel's water economy.

Retrieved January 2, 2016, from

http://energy.gov.il/English/Subjects/water/Pages/AboutWater.aspx

Ministry of Finance. (2012). THE INTER-MINISTERIAL TENDER COMMITTEE INVITES.

Retrieved December 1, 2015, from

http://www.financeisrael.mof.gov.il/financeisrael/Docs/En/publications/BOT.pdf

Lecompte, V. (2006, March 14). Welcome to the Finance area. Retrieved December 5, 2015, from

http://www.finance.veolia.com/press-release-480.html

Rasoamanana, C. (2003, May 1). Israel Ashkelon Desalination BOT- PWC. Retrieved December 6,

2015, from http://www.globalclearinghouse.org/.../Israel - Ashkelon Desalinati....

Rijksoverheid. (n.d.). Verschil PPS en traditionele aanbesteding. Retrieved September 15, 2015,

from https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/publiek-private-samenwerking-pps-bij-het-

rijk/inhoud/verschil-pps-en-traditionele-aanbesteding

Raveh, Y. (2004, January 13). Israel Continues to Embrace Public-Private Partnerships. Retrieved

October 27, 2015, from http://www.internationallawoffice.com/Newsletters/Projects-

Procurement/Israel/Yehuda-Raveh-Co/Israel-Continues-to-Embrace-Public-Private-Partnerships

Shikun & Binui, Our projects. (n.d.). Retrieved December 6, 2015, from

http://en.shikunbinui.co.il/?catid={32B56CBE-539A-4B81-A17F-

1D35D2698A95}#{566E1430-4B86-4487-9DD6-34AFAF17CCBA}

Shikun & Binui (n.d.). Retrieved December 6, 2015, fromhttp://en.shikunbinui.co.il/category/profile

Tenne, A. (2009). Ppp in israel 2009. Retrieved December 3, 2015, from

http://www.slideshare.net/Sunmanyang/ppp-in-israel-2009

Retrieved December 1, 2015, from .מצגות Tenne, A. (2011). Ministry of Finance, NewsItemsListing

http://ppp.mof.gov.il/Mof/PPP/MofPPPTopNavEnglish/MofPPPInformationEnglish/MofPPPInf

Water Online. (2009, July 9). H2ID Signs $80M Financing Agreement To Expand Israel's Hadera's

Desalination Facility. Retrieved December 6, 2015, from http://www.wateronline.com/doc/h2id-

signs-80m-financing-agreement-to-expand-0001

Water-Technology.net. (2011). Hadera Desalination Plant. Retrieved November 10, 2015, from

http://www.water-technology.net/projects/hadera-desalination/

Water Technology. (n.d.). Ashkelon. Retrieved December 2, 2015, from http://www.water-

technology.net/projects/israel/

Worldbank. (2015). About Public-Private Partnerships. Retrieved May 28, 2015, from

http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview.

Yourish, K., & Keller, J. (2014, July 14). The Toll in Gaza and Israel, Day by Day. Retrieved

September 1, 2015, from http://www.nytimes.com/interactive/2014/07/15/world/middleeast/toll-

israel-gaza-conflict.html?_r=0

Interviews:

Ben Simon, S. (2015, November 25). Semi- structured interview BOT consultant Ministry of Finance [Online interview].

Lessem, B. (2015, December 1). Semi- structured interview Meitar Liquornik Geva Leshem Tal [Online interview].

Levy, E. (2015, November 21). Semi- structured interview Ministry of Finance [Telephone interview].

Lokiec, F. (2015, November 10). Semi- structured interview IDE-Tecnology - Hutchinson Water [Telephone interview].

Mairovitch, R. (2015, November 25 & 26). Semi- structured interview IDE Technologies [Online interview].

Simon Vasklar, A. (2015, November 14). Semi- structured interview Weinstock Zecler & Co [Telephone interview].

Tenne, A. (2015, November 12). Semi- structured interview Water Desalination Authority [Online interview].

Tabel 6. Details respondenten

Interviewee Job Title Interview Date Mr. Abraham Tenne Water Desalination Authority 12 november 2015 Director Mr. Elad Levy Senior Advisior, Ministry of 21 november 2015 Finance Mr. Boaz Lessem Law Firm, Meitar Liquornik 1 december 2015 Geva Leshem Tal Ayelet Simon Vasklar Law Firm, Weinstock Zecler 14 november 2015 & Co Mr. Fredi Lokiec IDE Technologies / 10 november 2015 Hutchinson Water Mr. Rani Mairovitch Coordinator Ashkelon & 25 & 26 november 2015 BOT consultant IDE Technologies / Management consultant for special projects in Israel. Mr. Sagi Ben Simon BOT consultant Ministry of 9 & 20 november 2015 Finance Mr. Professor Guy Seidman University of Ben Gurion Failed to establish a set time and date Mr. Yaron Kestenbaum CEO Israel Infrastructure Failed to establish a set time Fund and date

Bijlagen 1 t/m 12

Bijlage 1 Interviewscript Interviewscript

‘What internal factors explain the success or failure criteria of a PPP that is effected by an external factor?’ 1. Introduction & Background thesis - Introduction - Theme and focus of the interview. - Agreement to tape the conversation and agreement on secretion of the interviewee’s name.

2. Background interviewee - Name - Function - What was your function and involvement in BOT desalinations in Israel? - What was your involvement and function in the different phases of a BOT?

3. Contracts - How were you involved in the different contracts e.g. concession, financial, O&M, EPC or PPA? - How are the success criteria’s of a BOT defined in the contracts - Are there failure criteria defined? - What were the main risks discussed? - What contract identifies the risks of the project? - How are external risks discussed and what are the tools used to minimalize these?

4. External risks BOT and how does a BOT deal with this? a. On the website of the Ministry of Energy and Water Resources the ministry states that they are dealing with a difficult geopolitical situation, how does this effect the BOT? What phase can an external risk do most harm? b. How does the Israeli government provide protection for the partners involved? c. Does the Israeli government use financial hedging for this?

d. How does this influence the technicalities of the project?

5. How have the BOT’s developed itself a. Hadera i. Is the project successful? ii. Why would you define it successful/ unsuccessful? iii. Were there problems during certain phases of the BOT? iv. Were there problems while preparing/signing the different contracts? v.If yes, how did Hadera overcome these problems? vi. How did Hadera cope with the different conflicts in 2008-2012 during the O&M period? b. Ashkelon i. Is the project successful ii. Why would you define it successful/ unsuccessful? iii. Were there problems during certain phases of the BOT? iv. Were there problems while preparing/signing the different contracts? v.If yes, how did Ashkelon overcome these problems vi. How did Ashkelon cope with the different conflicts in 2008-2012 during the O&M period? 6. Conclusion a. What are the success and failure criteria of a BOT to make it work?

Legal Department Transcript:

1. How is a force major event defined in a contract? 2. What kind of security challenges are defined as a force major? 3. Who will be held responsible for the damage if the force major hits an operation plant and who will refund the damage done? 4. How is the risk division between the government and the private company in the contract when dealing with a force major? 5. How is the risk division regarding the equipment, equity, financial liquidity of the project divided between the government and the company involved? 6. Do the private companies need to be insured for this? 7. In what phase of the different contracts like the concessionaire, O&M, EPC are these risks discussed? 8. What type of flexibility is incorporated into a contract? (e.g. in case of a force major event how much time can be added if the project doesn't make the set deadline due to the force major/ or the objective on expected production quantity will be decreased/ amended when a force major occurs) 9. What happens to international companies operating in a PPP during a force major? Are they still allowed to stay and work on the project? Will they be insured in Israel? 10. Is there a difference in risks assessments incorporated in BOT contract in times of conflict in Israel in comparison to OECD BOT contracts?

Bijlage 2 Interviewscript Sagi Ben Simon Interviewscript

Interviewee Mr. Sagi Ben Simon PPP consultant Israeli ministry Advisory role in writing tender and reviewing submitted bids.

How were you involved in the different contracts e.g. concession, financial, O&M, EPC or PPA? I was involved in all the contracts, but mostly in the preliminary phase as I advised the Ministry of Finance with putting out BOT tenders.

How were the succes criteria’s of a BOT defined in the contracts The criteria’s are differently defined depending on the different perspectives and background of the participant. Mostly for the lenders or for the banks and the government it doesn’t matter as long as the set objectives are met. However for the concessionaire its different as they need to pay the price.

Secondly, it also depends on the phases. The most important factors of the following phases are: Preliminary phase: the economy, the review of the bid, the competition Financial phase and construction phase: is very critical as this will provide the basis of the production of the project. In case a partner in the concessionaire retrieves itself from the bid during this phase it can be a big problem as the concessionaire most likely works with this company as they can’t get the service in Israel. The part where it is also very critical is during the financial closing. If someone pulls out it has a severe effect on the project, as they will need to find another Overall the success factors are defined as: collaboration/ partnership, financial package, competition, design.

Were there failure criteria? The main failure criterion is when the executers don’t meet the objective that is set, but again this depends on the perspective.

What contract identifies the risks of the project? Macroeconomics, force major, environmental

How are external risks discussed and what are the tools to minimalize these? The government specifically lays the risks with the companies. This is very much defined in the contract. However, the government does work more with the companies to limit these types of externalities. The companies also have insurance for all the types of risks, and if the companies choose to join in and an event happens and they get a recommendation from the company it is up to the company to decide what to do. However, it will be their own choice and loss of cost won’t be reimbursed. This means the same for the lenders, the lenders will get there loan back but without the interest.

Does the Israeli government use financial hedging for this? No, but the government does have insurance for the country that if something happens the country, companies and the people living in Israel will be supported. Of course they cannot be compensated fully but 80 percent will be covered and 20 percent they will have to take themselves. Can I conclude that the government might be more flexible in the external risks and define this more properly due to the fact that they have to take this into account whereas a european country does not encounter these types of problem. Yes.

On the website of the Ministry of Energy and Water Resources the ministry states that they are dealing with a difficult geopolitical situation, how does this effect the BOT? This is only published for international companies

How does this influence the technicalities of the project? It doesn’t, it only influences the concessionaires cost as the concessionaire also up takes the risks of doing business in Israel. They are aware. However, due to the stable economy of Israel and the dedication of the government it doesn’t harm the image of Israel and companies are still willing to work in Israel. In addition it has to be said that most of the companies in Israel can develiver the services themselves so often there is no need for involvement of international services.

How have the BOT’s developed itself: Hadera & Ashkelon

i. Are the projects successful? Yes ii. Why would you define it successful/ unsuccessful? It depends on the perspective of the concessionaire, banks or government.

iii. Were there problems during certain phases of the BOT? No big things, only minor adjustments. The most critical phase of the BOT is the financial closing and the construction. If something goes wrong here then there is a problem.

iv. Were there problems while preparing/signing the different contracts? No v. If yes, how did Hadera overcome these problems? vi. How did Hadera cope with the different conflicts in 2008-2012 during the O&M period? For Israeli’s everything remains the same, as work just goes on. However if there are international companies involved

Conclusion conversation:

The Israeli PPP structure is about 95 percent the same as European structure. The five percent that is different is adjusted to the situation of the plant. Almost all the desalination plants in Israel have been very successful. There is one that can be doubted about which is Ashdod, but this is mainly due to the fact that Israel currently has a water surplus and the need for water is not that high anymore so therefore the delay that it has is not critical and not specifically a reason to declare it as unsuccessful. Thus, this PPP is not defined as an unsuccessful PPP as it is already producing, just not on full max. The PPP in desalination are quite easy and quite wanted due to the fact that they are dealing with a basic necessity for the community water.

Due to this the PPP’s in Israel are quite simple related to other PPP’s in Israel. Hadera and Ashkelon are both very successful, this is due to the same structure that the PPP’s have as it has been proved that the PPP’s work. There are some minor changes in the contract due to the fact that some PPP’s have different contracts or a contract with the electricity. Thus the main reasons that PPP’s are used for desalination are the experience and the proven results for this.

In regard to the risk division for unforeseen events like a natural disaster or a war is not taken into account by the government. This is a risk that everyone takes and nobody can foresee. For this reason the cost of the reclamation of the project is shared by everyone. In case of a war, the government does help the economy and citizens in Israel to help rebuild. Of course this can’t be done to full capacity but does help up to 80 percent.

In regard for war there is a big debate going on if the Israeli conflict with the Palestinians is a force major, as the Israeli law court is debating if this is actually an unforeseen event.

A big disaster for the plants can be that a missile is shot and hits the production of the plant what creates an effect that

Bijlage 3 Interviewscript Boaz Lessem Interviewee: Boaz Lessem Lawyer and worked for Delek group for 4 years. Meital Lawyer

How is a force major event defined in a contract? Force majeure can be discussed for months. This article can be discussed for months it has different kind of definitions, and at the end of the day it is negotiated freely between the parties. One can say force major is a revolution in a country or in a war or the second one can say that is war is not concluded as a force major or revolution based the government cancelled the agreement won’t be seen as a force major. It is totally a right or privilege exclusive to a particular individual or class. On the other hand you can imagine yourself that you can funding bodies that are standing behind these bodies they don’t accept major deals that are all exposed these contracts to one type of project and the wont accept a deal when a force major is to wide and it is too narrow. It is not a common one. In the end of there is no definition of a force major.

The Israeli court doesn’t define Israeli conflicts with the Palestinian a force major. It makes sense. As we can say first of all if both parties are free and they have decided upon a definition. They definition will be the ruling one. If they didn’t decide the court will decide on what is the case. But if they decide than basically this is what will happen.

Again the definition of war is different than in other countries. For example the last operation in Gaza last year, one could say it as war and Israel doesn’t see it is a war, they see it as an operation. At the end of the day the government didn’t treat this as a regulator war. So you can’t consider every two years a war. However, if the article says that the military operation would prevail.

In the risk allocation they have several risk allocations for example force major is divided to the private and the public share the cost? it depends on the article. Whatever the party decide, maybe there is some general contract with standards.

There is a general guideline for the PPP market When there is a war in Israel, there is no difference in the time of conflict or not. Israel runs the same. This is the same with desalination; the need for water will still be the same. Maybe even more. On the other hand theoretically, when the consumer stops buying the product, the government will be able to support the companies. Also there was a desalination plant that was constructed during the war, and a company that refused to send the engineers during the time of war and later on claimed that this is the reason for the delay.

This is actually what I am looking at, how does the offtaker and the concessionaire discusses the risk allocation and how does the government minimize the effect. As it looks now they are mainly protecting the lenders and provide a stable environment so the companies will invest. So there is a tax funds, property tax. This fund is a fund that reimburses all the companies and people that have damage from a war in Israel and this fund is open in the past few years. The tax department reimburses industries and houses and the physical damage. In one case it could be workers or employers that got hit by rocket at work. This is national security. For this you have social insurance.

Would this social insurance also be defined in the contract? No, this has already been taken into account. It is not a big issue, and it is something that is known in Israel. Israel unfortunately or fortunately Israel has a very efficient system to manage these types of situation and can compensate the people that have suffered in war actions. Everyone knows, this law was set up in the private interdependence and we have these laws and everyone knows about. The rest of the insurance is defined in the contract and described that the private owners need to maintain that has been approved by the regulator.

So this more about Israeli law? Yes, but what a company wants to know is how the losses will be covered. Mainly the facilities are insured and these facilities are insured these facilities all over the world. These facilities are very easy to insure. That is with the facility. The issue with the lawsuit this is defined in the project. a good example of this is the light train inside of Jerusalem which is done via a PPP and due to the conflict people don’t take the train anymore for that area. There was a case when they wanted to be refunded by the government, this could be an issue as they won’t be able to fulfill their payments. There would be some sort of a safety net, like a pay and take agreement.

When something happens during a construction phase like a missile, it will not meet the objective? Quality of the structure nobody will accept it due to a missile, as there are more quality reports. Delay is another question. There should be a safety net.

There is another thing that might happen that after these couple of years of attacks that the contracts are more adapted to the situations.

You have to take into account that Israel is not the EU. Israel doesn’t have to do with all the directives of the EU. For this reason Israel can change regulatory fairly quickly. They can adjust it to reality more quickly than the European, as they have to take into account other countries. On the other hand the bad experience Israel had teach the treasury that you need to consider all these weird things that are happening to Israel.

The main success criterion in Israel lays in the risk allocation, as they need to be very specific in the contract to create a favorable environment for the investors. Exactly. You also need to take into account that we had four conflicts before; it is also a positive thing as the stock market kept on improving the electricity didn’t stop. There was no actual damage that was done. Some people in the army people that work in the industry, and even in those cases I have hardly heard of any company that collapse or a project that stopped. This should give a lot of comfort to the investors, cause it shows that the systems knows how to deal with these type of conflicts. Considering we had four conflicts in the ten years, it is remarkable that nothing has happened. Therefore it shows that Israel is a place to invest, as nothing stops not economy wise or government wise, so it shows some kind of credibility.

You mentioned in our conversation that an international company withdrew itself due to a conflict, is this also an advice given by the government? No the government doesn’t do this. However, the American government gives out a warning. The Israeli government doesn’t want to encourage something like this. Usually the EPC is constructed by the leaseholder. So it is more an issue between private companies. But if this is written in the contract they will be less strict.

A force majeure could get the contract more flexible? It depends on the contract. Afterwards it depends on the EPC contract. EPC contract is back to back to the PPP contract. So no PPP company will give the EPC more space than the government will give them.

Is this type freedom defined during the preliminary phase? Yes. The tender documents include these type of articles and won’t be negotiated later on. Some things are negotiated, but not a lot.

Are there different risk allocations for this phase? There are some changes; you will need to look at it the way what type of damage can be done. So e.g. a desalination plant is fined and later the fines are defined differently because the government didn’t think in that period it would be that important. There is a difference is completely failing and only failing 10 percent.

What happens to international companies operating in a PPP during a force major? Are they still allowed to stay and work on the project? Will they be insured in Israel? The insurance is usually is not from Israel, not sure by definition. This happens in the market. Every insurances is on its own.

Does an insurance cover a force majeure? The insurance will comment on the contract what they can and cannot insure. The private company/ on the concessionaire will have to take that risk. If there is insurance that covers force major, it has an option not to work. If there is force major on your behalf and if there is a force major and you know about it and it is on your behalf you have to obey the contract.

Is there a difference in risks assessments incorporated in BOT contract in times of conflict in Israel in comparison to OECD BOT contracts? An EU directive an EU member has to act up on.

Bijlage 4 Interviewscript Frederic Lokiec Interviewscript

‘What internal factors explain the success or failure criteria of a PPP that is effected by an external factor?’

Interviewee Fredie Lokiec Business development manager for desalination and water reuse for Hutchison Water Ltd During the time desalinaton BOT Hadera and Ashkelon Executive vice president of special projects for IDE Technologies Ltd.

BOT in Israel Israel is quite successful in implementing BOT. The Israeli experience could be viewed as very successful, mainly because the fact that the offtakers side understands that they have also some holes in this type of partnership. It is not just sitting and watching them to build the plant. They understand that there are also some issues that they are responsible of. There are many issues in Israel like macroeconomics. The developers don’t control these. An example is foreign currency rates. Baring these issues the Israeli offside understood and provided specially for these select projects, after the economic crisis in 2008/09 they provided hedging mechanism for a transparent manner to minimalize the macro affect relationship between both sides. Many other offtakers abroad don’t take this in consideration and don’t understand. Another issue is the energy supplies. How to cope with lack of energy and reliance on the grid to feed the plant. What happens there is an outfall of energy, so there is no energy coming to the plant and they cannot fulfill the obligations. SO how the contract bears these risks, how are these risks split between the parties. How to overcome these issues. In regard to Israel this is not a big issue because their fifth continue is quite stable. But in places in England this can be big issues because they have obligations to other countries. What effects are these issues dealt with? Things of this nature are dealt with in the beginning. I will give you a feel examples, when I am working in an area and there is a lot of marine activities, I should be able to anticipate what impact this have on the plant how can this effect the plant and how can they be prepared to overcome this risks if somethings goes wrong and how to minimize them. This is under control of IDE and if they take the necessary safeguards I am quite protected. On the other hand I have to minimize my capital and my equipment and protect my equipment. But let’s say I have a

96 place where electricity is not reliable, and then I need to think into account beforehand. When implementing an IPP could be a solution when the electricity is not reliable. When there is a gas supply that is reliable, to sign an agreement with them to let them supply me with the energy. Unless they are prepared to take the risks, But in general they are not prepared to take the risks of an unstable energy supply. These are types of examples that you have to think about far in advanced in order to structure the concept of the plant.

How much influence does a company have on the risks described in the tender? It depends, first of all when there is a tender published properly together with all the documents and specifications, the company has to carefully analyze the potential conflict and risks and then in many cases the company and the offtaker start a dialogue in a bid stage to alleviate part of the exposure with some logic behind other points. In general the offtaker know and amend some of the point. In general they are very though and don’t change much. However if more bidders point out the same risks, then they may change. When the contract has been awarded it means that the offer was taken, after this there are no changes anymore. Then starts the financial stage, the second stage, where the lender can change some of the issues. This also happens in Israel, even though the offtakers don’t like it, but for the benefit of the project they might be flexible, but sometimes they are not flexible. In general the Israeli offtakers are very though, but reasonable and logic and most of the cases the issues will be solved. The risks vary from one contract to another, but the most risks are all under the same structure. There are some changes to one bid to another due to the timeline. The desalination started in 1999 and now we are 15 years down the strain. This can be only influenced by the timeline, so risks change but they are not dramatic changes. Regarding other places this is a different story. In general the contract it handles all the stages and phases of the project. Developing stage incl. damaging etc. which is part of the risks if the developer undertakes than the EPC and then the operational phase these are handled separate phase of the contract but in general they fall under the general outline.

In general those types of tenders when there are common practices, if the offer when launching the offers they have submit some prospecting lenders, so the terms can be secured without having those guys checking thoroughly the agreement and after analyzing for weeks and months how to cope with the risk measures, how to minimize the risks. When a prospecting lender is ready to support your bid, which is an important part of the bid support your financial medal and the quotations this is after

97 they have thoroughly checked everything and have been satisfied with the manner that the developer the EPC and O&M how to overcome the identified risks. This can take 10/9 months which is long but it important to do it this way as if you are able to identify those problems now and you are able then to work out the solutions and identify then embody this in your offer and then know you are protected. If this is not done this way and all of a sudden you get things that are not being envisioned before then you have a big problem.

Do it patiently and professionally. It is very important; if there are drastic influences in the interest rates this can kill the project. If these things are not handled properly in the financial model, it can be a disaster. A couple of years ago he worked with an offtaker that didn’t care about the currency rates and the inflation or IP’s and for a project of twenty years so now you are telling me that I am not a lender how can I protect myself that there is no clear mechanism to protect both sides (offtaker and lender). If this is not done it will kill the project. These things depends on the offtaker, the offtaker needs to understand that their role is not just know of a guy that you need water, but I don’t have money to invest, okay bring someone to deal with this. You cannot work this way. The guy has to understand that he has a responsibility that he has to somehow that there should be a risk division between both side to allow the developer how to increase the appetite to developers to develop a project in such a place. We are risking equities, the lenders are risking debt, so if the offtaker doesn't understand to protect this than I think it’s going to be a win-win. On the contrary, this explains that why some many initiatives that started with a big boom, but they have been aborted and not have been successful.

Are the success criteria connected to time? Everything is more of less is there. In the beginning with the tender and due to the experience in Ashdod that he did not see in Hadera and Ashkelon. But these will be implemented so the project can fly. These are lessons learned from both side and implemented to protect the project. The issues of the hurting mechanism, for example in Sorek, which wasn’t completely presented in the previous bid is a good sign such as the financial crisis lack of financial liquidity so the offtakers to understand and protect an keep it alive to provide some sort of mechanism to protect the lenders and developers. Otherwise you never know what is going to happen. It can go up or down. Those objectives reflect from the agreement of transparency which is very healthy and important to assume a successful

98 implementation of the project. The fact is that Hadera and Ashkelon are a long way under way, there were no major issues that were brought to court. Of course there are some issues, but no serious.

Ashdod is a very complex story. Fredi is in a delicate situation. Very unhappy as an Israeli to see that this was given to Mekorot. This was a big mistake, and if it was decided to privatize it is not logical that it was given to a state company so they can shift money from one side to another. Mekorot is late for two years, the financial structure collapsed completely. If this would happen to a private company the company would be dead on the street. They came up with declaration, they said that they did it cheaper, faster,. But the fact is that they were late and the price is higher. In any case there is lot of reasons.

Private sector takes the responsibility and they care about the money where they put it. They have to protect the money, the equity, respect financial agreements, adapt to the situation. They are though obligation that obliges the people working there to deal with the project professionally carefully and diligently. The other four projects might have been a few months or days late, but all reasonable with time.

Flexibility or efficiency of the company ensures a successful BOT. It is a mixture of this it is about the experience of the people. You need to be good, you know the project takes long and walk within the lines. That is the key to success.

Bijlage 5 Interviewscript Rani Mairovitch ‘What internal factors explain the success or failure criteria of a PPP that is effected by an external factor?’

1. Background interviewee Rani Mairovitch External consultant PPPIDE and managing partner and construction specialized in PPP BOT financing but home contract for IDE, business card says management consultant for special projects in Israel.

What was your function and involvement in BOT desalinations in Israel? Yes I am, and also involved the CEO of the Ashkelon project from the concessionaire. Brought together the concessionaire? I was leading the financial closure and I am responsible for the relations between the offtaker, state, lenders, supervisors the companies.

How were you involved in the different contracts e.g. concession, financial, O&M, EPC or PPA? I was involved in the financial closing van Hadera, Sorek and Ashkelon. All the contracts and BOT from IDE I was involved.

How were the success criteria’s of a BOT defined in the contracts It goes the structure of these tenders in Israel in the government is publishing. The government is the offtaker. The tenders that the government is publishing has already the water purchase agreement and the concessionaires agreement. This is prior to the submission. Now all the bidders are to comment on the tender. So first you comment in this stage on various issues, risk allocation, technical requirements. After this you have the final tender stage in which it is published. This is an open stage all the comments of the bidders are published to all the other bidders. So it is very transparent. The next stage is amending the documents. The government implements the changes to the comments that they agree to. There are some changes they do accept and amend the documents to that extend. After this they publish the final set of documents. After this the bidder proposes the final is bid is and should include all the accepted comments. What IDE usually does is showing the prospecting lenders the tender documents part of the exhibition they will receive comment regarding the incapability of these documents in terms of risk allocations and what the offtaker is taking upon

100 themselves. When you are in the final stage of the document submission, 95 percent of the documents are a bankable. At least you know the issue and you will need to resolve it, there are not many more surprises after this. So here, this is the first part where we do the clearing of the main issues. Secondly after the awarding start the actual negotiations. The negotiation starts with the lenders, where you go into the details of the agreement and all these things that arise. Some more details and other more crucial things. As the offtaker (the government) has to approve the financial agreements because of the PPP the offtaker gives a type of safety net to the lenders. These issues are usually dealt with in the last part of the negotiations. The lenders and the offtakers comes into the negotiations with other partners, where there extra issues between the partners has to be resolved. Sometimes the offtaker will need to take more risk, or the lender will need to provide more collateral. This is a general description of the process.

There is more flexibility on the risk division? During the first stage you can call it whatever you want. You can comment and then you get a list from the government with the answers. Mostly of the questions/ comments will be rejected and some will be accepted. They publish and amended document with all the accepted comments. The second stage there is some comments and some negotiations, whatever you will change will be technical or minor changes. The offtkaer won’t deviate from the risk deviation. It is mainly technical issues that they will change. Negotiation of the award is only limited to the technical issues, like the financial closure.

External Risks How external risks discussed and what are the tools to minimalize these? Risk allocation is embedded in the agreement that the offtaker is publishing. This is not changed after the award.

What mechanism is included to minimalize the externalities? There is a large part details of mechanism, which is part of the agreement. This is very convenient for the bidders. Because the government takes upon themselves regarding the macro-economic risks. They allow you to leave your price choose to some type of indexes meaning CPI or it could be

101 currency exchange rate. They can allow you to initial price that will reflect your cost, that will reflect your sources of financing so they are taking upon themselves all these risks. They are taken upon themselves the changes in the energy prices, because they allow you the have a mechanism when the there is an energy crisis, they also allow you to adjust the price according to give a banking on the interest rates and they will adjust the price against the interest rate and the financial clause. Again you can choose if it dollar euro shekel to adjust the price.

In terms of force major there are also specific clauses and generally speaking the senior lenders are protected against force major. For these agreements are bankable one, they know the numbers what they are expecting to see. Proper clauses in the agreement.

What I’ll say briefly, the lender, the people that are financing the project are projected. This is according to all the clauses that keep the lenders which are following the international practices. And even banks etc they are all applied to these clauses. We’re not trying to avoid as this is common practice in the bank sector. In regard to the investors of force major investors don’t have protector’s only lenders. The lenders are protected by the government and the investors loose some of its money. Still it is more complex as it also holds a very comprehensive insurance package. They specify what kind of insurance the companies involved need. It is very wide and broad. So it is clear not very when you are taking about it is more force major it is mainly more insured force major so it’s okay. So you can see that there many foreign companies that are investing BOT’s in Israel.

Is the insurance given by the government? No the developer must be insured via insurance companies. And the government tells you what kind of insurance you need to get.

For the companies that re investing in BOT’s, do the insurances they take are according to international standards/ Israeli? The insurance market in IL is very much developed. Insurance companies do keep a large ratio portfolio with the large insurance companies in Israel. The local regulations are aligned with the international standards. Everything is according to local standards, but the local standards is based on international standards.

102

What are the main reasons for the successful BOT’s? I think it is basically it is everything, it start with the transparency which means there is a lot of competition. Another fact is the advanced risk allocation by the government of the things that the private partner can’t. The offtaker is providing a safety net for mainly lenders and cover all the macroeconomics risks.

The failure comes from that the offtakers understand that BOT is not a magical solution for cases that you don’t have enough money to pay. The offtaker takes a very long and strong obligation and there are some risks that the offtaker takes upon themselves that the private market can’t take it is too risky. If you go to countries where there is currency situation they insist to the PPP in the local industry and this means that no international investors cannot invest as the exchange rate will change. SO the government needs to think of all kinds of tools to compensate this and be willing to take these risks. The Israeli economy is strong so lenders are not afraid that the government can’t meet the agreed deals, so this will provide confidence for lenders to get involved projects.

1) Transparence 2) Proper risk allocation 3) Stable economy / successful 4) Developed financial market

Make sure that the foreign investors don’t get the emphasize, cause the economy is strong enough to finance the project with the Israeli finance sector in Israel. The fact that international companies are involved is not something that makes it happen. In order in the BOT e.g. in some there are internal companies involved and starters, whenever where there is an international company involved it is only as a partner. The contractor is always local. For this reason foreign companies are not a necessity.

Frequent number in force major does this make the risks higher, how does the government overcome this? Yeah well, it is true that the geopolitical situation is perfect, but i don’t think that they affect the project. Sometimes there are short disturbances, but does not affect the BOT projects. You can also ask the question that how the economy can be this strong when the country is affected by these many

103 conflicts and where the budget goes so much to the defense. Apparently it is doable. Israel is focuses on import and export, and many companies go to Israel like Google, Microsoft etc etc. Well, you just have to know that what in the news is portrayed is not always true.

Can it also be that the government offers this secure economy that the companies are interested in BOT. Can’t give you an explanation, but the economy is doing well and projects are being built. We are not afraid that something will happen.

Key strengths of Hadera & Ashkelon? The key strengths are well defined and well-structured tender documents, with a bankable offtaker. Meaning that the Israeli government holds financial credibility. Take or pay commitment, capacity payment could have a cover or the investment. There is a definite obligation as an offtaker to pay this capacity payment.

Another strength are the EPC & the O&, the bidder and together with partners are working with experienced company and a good track record. Management and operation of such project. The bidder who was awarded needs to understand what they are doing.

Blind bidders propose a cheap price, but when reality comes they can execute and are stuck. All the bidders knew what they should cope with during construction and operation. Therefore the offtakers needs to make sure that all the bidders are qualified and have a good track record and a solid financial backing that can hold such project.

God documents, experienced bidders, risking bidders, the awarded companies were good companies know how to do it and the fact that the need we have for water. Another strength is the fact that there is a good regulatory environment, that supports such project, that is generally transparent and can execute that manner and be the counterpart for the execution. What are the obligations, what the regulations are, what to expect, how it works, so you can properly hedge all your risks and how to cope with it. All these elements together make the project successful.

What are the two differences in the project Ashkelon & Hadera?

104

Very much the same, some minor details. But the main concept and the construction, lenders are the same.

Did the company learn from each projects? No the overall structure was the same, there were no special problems.

Operating stage problems? There aren’t any special difficulties. Mainly in the first two years there are special technical difficulties, but is overcome to balance it. Until the operating team is familiar with all the details al the optimization is done in the plant itself it is a different thing to design and to different thing to operate it. When building such a complex plant there are always things that are always things that are not build, there are always some technical difficulties. However, they don’t suffer from any major difficulties during this phase

Most critical phase is operation phase? EPC is not operational phase, is the construction phase. O&M is the operating phase. Each phase has its own critical structure. Construction is critical Building phase needs to meet all the technical requirement and is in budget and that it will last for many years. O&M needs to be done in the most optimal way that it, meet the rehabilitee requirement that the energy consumption is met your cost is within the budget. One phase is not more critical than the other. The only thing during the O&M stage last for 42 years while the EPC last for three years. Each phase has its own critical points.

For the WDA the O&M phase is more critical, because during construction they supervise but as long as they not pass the completion and the accepting phase they will not deliver the phase they didn’t deliver the plant so they are a little bit outside. They couldn’t see anything to allow to terminate the agreement, but they do have an obligation until you finish the construction and start with the operation and

When you start the operation the company is the supplier you have to sell the water, so they have to pay to you. So the relations are more in terms during the operations. I don’t see what more critical than the other is.

105

The person that puts in the bid and wins the tender and how is this done with the reports? There are many kinds of report. The most frequent ones are the monthly operational report that specifies all the parameters regarding the operations of that month.

Were some operations that were reported in the report declined or not approved and how was this amended? Yes, it happens but is very low, it happens from time to time, but it is usually minor things how you do metering. This is always minor issues which relate to the day to day relation. It was amendment by agreement of both parties. There is no material issues that needs to be amended

There is a need for transparency and clear communications to reach shared objectives? Yes very much focus on transparency.

106

Bijlage 6 Interviewscript Ayelet Simon-Vakslar Ayelet Simon Vakslar Lawyer/ consultant I was involved in the desalination project of a different PPP.

Howver Ayelet was not involved in the desalination projects like Hadera and Ashkelon. However, she has been involved in similar BOT projects throughout Israel due to her intensive experience as a lawyer that has worked with the government to set out the BOT guidelines in Israel and all the BOT’s are based on the same concept.

Do all the BOT’s in Israel have the same structure? Of course all the BOT’s are based on the same logic and the same template.

What is your involvement in setting up the contract? Initially I was involved in writing the guidelines for BOT projects in Israel. I was involved in the transportation in Israel, highway, redline, all other BOT’s that are currently promoted. In regard for the desalination, I was involved in one of the first, but my bidder lost the bid.

What part of the guidelines did you write? What phase of the BOT was you mostly involved. The ministry of Finance had a group of experts on writing the guidelines on how to structure the BOT projects. The responsibilities the logic behand, and also sample clauses. And I was initially involved in this team and the teamwork. Afterword’s all the BOT projects are building according to the same lines. Of course each project has its own criteria’s.

The outline of the BOT’s, what part did you consider external risks? I would divide it into three groups. 1) Risk that is beyond control of any of the parties, for example force major, politics types of risks. Physically you cannot allocate these risks cause you don’t know what is going to happen. 2) unexpected externalities that can influence the project that you can allocate to different government and authorities, local authorities that can have some kind of say about the project in which case you have the equity law and these kinds of authorities that can influence of the contract. Ministry of environment, different events like that. And there are other externalities like economics, currency risk, interest risk, all the relevant professional market. Change

107 of standard and rules of the industry itself. These are the main risks that you can expect. Well you don’t expect them specifically, but they can influence the project and need to take them into account. They need to be allocated in the contract, so when it happens you know the rules that the parties can apply.

Do you have separate internal tools for every single tools? Generally we group them together. We do have specific instructions for each risk then you provide the specific ones. However we do try to group them together to in order not to have to many mechanisms and complicated contracts as they are already complicated. You do have to group them, for example environmentally you have to adhere to the instructions the relevant authorities event and are content with the contamination and then you can apply construction mechanism of the compensation of the concessionaire the right for the compensation or may whatever the concessionaire may have as a compensation for the event So generally you do treat each risk individually, but generally the compensation would be grouped in baskets according to the risk and according to the group discussed before.

When you speak about the risks of a force major or political risks, what compensation occurs? Usually a force major consist I would guess in every legal system there is some sort of stability of both parties and usually you have to stick to the contract if this is still possible and you try to overcome the results of the force major event and it is not possible you compensate, you each party you go your own way with the damage that have occurred. When you have financiers involved in a BOT contract they usually don’t take force major risks, and then they are compensated to the extent of the loan without being paid for interest and things like that. They just get back the nominal loan.

Do the companies have some type of insurance for the companies to protect themselves as well?

Yes of course, the companies that are involved have prescribed force major insurance events. If it is natural disaster what it could be. And of course you take it into account whether the project can be reinstated, generally it has a limit or it is the insurance covers it you can get it back and the concessionaire will be reinstated by the insurance for whatever expenses and additional expenses to continue the and reinstate the project. If the insurance doesn’t cover the project or the damage than

108 the concessionaire has the choice to terminate the contract usually the owner will decide if they want to compensate the concessionaire and reinstate the contract or whether it wants to terminate.

What is the difference between the tools the minimalize the fact that a project fails? Or is there a same compensation for a force major or an economic crisis?

What usually affects the project before the financial closing, at the stage where the concessionaire has to get to financial closing. Because if is after usually the financial system is a closed system. Unless the banks will collapse and half of the money will be gone, but this has never happened. We did have the financial crisis in 2008 which affected to ability of the concessionaire to get financial closing, but when you do you give the concessionaire an extension to still close the financing. You can also when you are trying to mitigate the effect of the crisis you can add some defenses you can support financially the concessionaire with some additional support mechanism that you might not have had in the contract initially to enable final objective of the project. What they have done in Europe usually you just wait for the financial crisis to end and wait for the concessionaire to close the financial round. If you want to project sooner, you need to assist.

Can I conclude that in case of a financial crisis that drops by or a force major there is some sort of flexibility that is given to the concessionaire to still fulfill the obligation that they are aiming to achieve. However due to certain situation there is the possibilities to extend the objective to met.

It depends on the event and also on the state and the owner have the right to terminate. To compensate or not compensate in extend to the event. Usually you don’t have to wait forever. So usually the owner has the option to collect the project.

Is this flexibility defined in the contract?

Yes

How is this flexibility? It depends. For a force major you describe a certain period. Often itself it is not the force major itself but it is the effect of a force major, for 6 months or 9 months it depends on the project. Because you

109 want to content situations like an earthquake or god forbid a war so you can give the project the time to reinstate it to overcome the effect of the crisis. The financial crisis putting aside the crisis in 2008 usually is a shorter period. Because it could be some limiting things, for example the stock market had a failure of three days. Usually we don’t assign a period, we cover the period as long as the crisis. It could be a material crisis than they make exceptions.

Does the government apply financial hedging for a crisis? Yes they did this in Hadera, not because of the financial crisis, but they want to encourage the involvement of IDE. Maybe they tried to justify some sort of a financial crisis.

Is this action also described in the contract? Yes current the BOT projects have provisions in respect to hedging with all kinds of interest rates that could apply. Currently the project foresees the possibilities that we know, but continuously there are new things that we know we will apply also when there are new things happening.

The success can be defined by the experience of the project. There are two principles that you don’t want. You don’t want the concessionaire to price situations that you do not expect and you don’t want the concessionaire to price the uncertainty. For example you don’t want the concessionaire to price an earthquake. You want the concessionaire to price the outcome of the project very very very low. That is the first principle. That if the concessionaire didn’t price it in the first place it is not fair to ask the concessionaire to bare the circumstances in the cases that it occurred, you don’t have to bare the circumstances if you don’t want the project at all, given the new circumstances. These are the main principal te lead to a main result and the price. It seems reasonable that the public sector doesn’t want to bare the risk that the private company didn’t price, they didn’t buy it. It is not something that, if you look at the scope of the project, it was not in the original scope.

Do you also take this into consideration when writing current BOT’s for Israel? Obviously with the Israeli experience, as there were many projects constructed in war time affected by war terrorist attempts that were not declared as war, according to the Israel court system these are defined as expected events. Not a force major as a force major cannot be foreseen. In Israel the court decision as whereas it is says that war is an expected event in Israel. So we usually define it, define

110 that general events that don’t affect the typically the project than all the usual .. Apply to the whole market apply to the project, that is part of doing business in Israel. You are doing business in Israel so you have to take into account that every few years you get directions from the defense forces that you can’t go to work or whatever. This is not considered as an extreme event. An extreme event would be considered a missile falling on a BOT while it is operating or during the construction period. For this the contract has a special clause that is defining special circumstances clause, special phase event definition you can give it. Then you compensate the even, as you also want foreign companies to do business in Israel, so this is the price you will have to pay. Personally I had one project that was hit by a missile during the Lebanon war and also you have to take into account that the foreign constructors get the recommendation from the government to leave the country and then they can insure themselves in Israel. You have to implement this in the contract, what are the implications of your contractor to be given the instructions to leave the country, while here everything is okay and everyone is working. Israeli labor is working, but the foreign companies that you have invited can’t stay but the Israeli government has special provisions for this.

Does this has to do with the flexibility of the contract? yes you build special remedies for this event. You have to consider the possible possibilities for each project for example with the desalination. It can’t be affected by war as they still need water. What you take another project, for example the lightrailing project. What is currently is going is not war it is a stabbing effect, but it is affecting the people taking the train as this is a prime target. So for this you need to construct a remedy for some concessionaire that keep on working but they are not going on the train. They avoid crowded places, these kind of periods that you need to strategy for the concessionaire to provide a remedy for the loss of income.

Do you also discuss this with the ministry of defense? No they don’t help compensating, only defending us. The ministry of finance helps compensating for this.

When there is an extreme event, how does the company is compensated for the people that are been called for the army services? This is a general regime, all the employers share the burden of employees going into the army service and the national insurance pays their salaries while doing their service. It’s like tax and other

111 legal constraints that you have. People go and companies know how to handle this. We have to deal with this nobody is compensated by the loss of revenue; this is the usual legal system. Not specific for BOT projects.

How would you define a failure and success factor of a BOT Any construction project is measured by time budget and whatever your contract has defined you want to achieve. In desalination is it quite simple as you can easily measure it then when you compare it with a transportation project. Because you wouldn’t know why the public doesn’t take the train or take the road, it is very hard to define the need and the reason of the public. However when talking about desalination it is very simple because it is not very flexible and the quality is very measurable and is limited in size and they are very compact and easy projects to measure as you also have one client.

Desalination projects are easier and more transparent? Yes, there are not simple of course, but compared to other projects you have here like the army bases. Public BOT’s are more difficult to measure and to define the success factors. cause the train may ride on time, but may not be clean. Or it can be late because of the traffic light is out of order, so there are more external factors that are hard to measure.

How do you try to overcome these?

For this reason you have to define the success factors more pinpointed. you don’t always get the whole picture because of that. For example a train is delayed, but then you have to consider several wavers and appoint the responsible person is it because of an action, a terrorist attack so you will have to have a lot more discussions with the concessionaires under what situation what risk will fall.

I mean you have to structure mechanism that take into consideration much more of these events. In desalination it is a lot more easy. a road accident, is it because of the road or a visit of the president.

How long have you been working with BOT projects? 22 years, very old woman.

112

What are the main differences in the bot contracts and now? Where is more attention paid due to the experience: I think the first projects that you had, the mechanisms were much more general and there was much more room about how to content certain situations. Currently these mechanism are very much defined and much more detailed, obviously they all have more experience.

What phase are you involved? It depends on each project. Some through the concession phase. For example I am still working on a project that started in 1994. Different times when it changes, or extensions or changes to the scope, during the constructions we have discussions with the concessionaire. It is not the same intensity during the initial stage of the tender.

113

Bijlage 7 Interviewscript Abraham Tenne Abraham Tenne WDA Director Involved in all the phases of the BOT phases.

How were you involved in Hadera and Ashkelon? In the stage of the tendering procedure until signing Interministry tender community for desalination projects. He was involved in writing the tender, publishing, analyze the offers they received. going through all the questions and answers during this process, until they successfully picked a winner of the tender and signed a contract with them. In addition to this Abraham was also involved in assigning the financial closure between the concessionaire, the banks and the Israeli government. This was the first stage that DWA was involved and Abraham was involved. After signing the concessionaire the DWA came in and Abraham as the chairman as the DWA he managed all the control and the people, the technical team, the financial and legal team in order to control and regulate the designing, construction and startup of the plant itself.

BOT was set out as tender, as soon as a concessionaire the company will be involved. How is de DWA involved during this process where the company is in charge? Due to the T in the BOT meaning that they will transfer the project, and for this reason the DWA needs to know what is going on during the construction phase in order to be sure that after 22 years the plant will be transferred in a working condition. Due to this the DWA has to go through all the process and needs to control everything that is going on in the plant to be able to know if there are any problems with the plant such as bridging the contract etc etc etc. Not only this, there also needs to be sure that the quality of the water is accordingly to what was agreed upon the contract and if not they are all kinds of funds that DWA are collecting from them. For example every two months they receive a bill from them of the amount of water that DWA has received, and the DWA has to approve this bill. So this is an ongoing process to make sure that the plant is working properly in the operation and at the maintenance and this was part after the operation of the plant started. This is an ongoing process until you reach the T of this plant. Until this plant will become the property of this plant.

Abraham paper on problems with macro-economics for desalination:

114

- community to use the desalinated water - Sustainability appropriate tool and efficient - Cost of sustainability

Are these internal or external challenges? They are both. When I am talking internal it is in the eyes of the government decision makers. We have to make sure that in a place like Israel that every big gap between the demand of resources you have to be sure that that the decisions makers in years to come from now that what ever needed they need to build another desalination plant and a another desalination plant as the population is growing, which means that the demands is growing in the other end that this being around the globe that Israel’s resources is going down, so the gap is only growing between the demand and the resources. When I am talking about resources I am talking about water resources. We will need in the future more and more water produced by desalination plants. Therefore we need decision makers to do this at the right time to build this plant. This means internal.

External it means that it is a huge effort to get the water to the population, to save water, to use water in the right way. These are challenges that will form and the generations to come have to deal with.

When you were preparing the tender and the contract, do you try to incorporate different externalities? off course, you need to cooperate that are not used to do anything in order to protect the environment. And they don’t care if people don’t have water to drink. This is okay, but there needs to be a golden path between the environment and the needs of the populations. Due to this we have to develop more and more technologies to be able to know what is going on in the sea and on land while operating these plants. Frankly we don’t know everything yet. Maybe in the future there will be more things that we are doing wrong in the environment and we need to do some other action in order to correct the damage that we could have done. This is part of the contract what is going to forecast in the next 20 to 25 years. It is kind of a marriage contract, where you need to forecast what the behavior is from the population. This is why the BOT tender and the BOT.

Besides the challenges I wrote down there are many more challenges in the contract. The exchange of the different currencies, the change of the index of living, some other issues all of them should be

115 part to know what is going on. The time being for the desalination has already experience of more than ten years of contracts that are working that after the contract and the project is working WDA is analyzing this project. The problems are analyzed annually, and looking at the tenders individually and DWA is all the time in a learning curve. In order to be able to compete with the capacity in the future.

What are the main developments in that learning circle? Mainly technology. New membranes that are getting on the market. energy saving systems, that allows DWA to decrease the energy consumptions. More than ten years ago it took them 15 kwh to produce desalination, today they have succeeded to bring it down to 3.5 kwh for the desalination and they are still pushing it down. As water and energy go together. Besides this the engineering is developing, we are learning all the time. The way we are part of the project via piping systems to get water from the sea, due to this you want to be first in line to do this the best and most cost effective technologies in such a plant. The legal aspects are changing, the regulation is changing, the environmental standard is changing. You need to change whatever needs to be changed for the next tender for the future.

Do the government and companies need flexibility? The contract allows flexibility. For example it allows changing the technology. If the private concessionaire wants to change the technology he can do it. He needs to get approval; he is sharing the profits with the government. but this is allowed to do you cannot be to rigid with in such a contract you have to be flexible. The same as a marriage contract.

Is this flexibility defined? You cannot define how flexible the company can be. But if you allow the company whatever they want to do, they have to get an approval from the government and again they are sharing the future profit with the government. So this is a win win situation. However there are restrictions it cna not bring in startups they have to be companies that are proved commercially. But you can bring in these technologies and if this allows to the profit to be higher the price of the water is going down.

The macroeconomics, foreign currency change, the buying behavior in Israel. How are these risks incorporated? Can you minimalize these effects?

116

For example the price of the water that the government is buying is linked to the currency exchange. This means that the concessionaire is protected and is not losing money because of this. There is change in the rate of interest, the government is protecting the concessionaire in this matter, because we don’t want the concessionaire to lose money on administrative things. This in the BOT is called a risk deviation. And if you have a good risk division, you can get a better price for the water. These types of things are built in the contract.

What types of mechanism to they use for losing out on their profit? Hedge funds are used for this? No this is not used. However, when the rate is changed. There is a fixed percentage that is linked to the currency this one and the future can’t be changed. It can’t be changed, to protect the interest the percentage of what they have to pay to the banks and it cant also be changed. This meaning that if the currency index is going much higher the government is compensating in a way. Another example if in a year there is so much rain and they don’t need the water. However the concessionaire will still receive the agreed monthly payment. this is an pay and take agreement. lets say the foreign increase does indeed effect the companies the government will help the companies paying the banks etc etc. Will this change the success criteria? e.g. budget is lower, is this still successful? It is still a successful project. E.g. electricity price is going up, this doesn’t have to do anything with the success of the project. It is just the behavior of the market. The main risk is during the construction. after the construction most of the activities that are being carried out are in shekels. The only few things that are bought out of Israel are the membranes and the chemicals. Due to this the risk is very low. The risk is higher if the project is linked to the price of energy. The energy goes up, and the water price will go up. But this is part of the game, nothing to do with the success of a project.

Construction is the critical area of a BOT. You need to prepare a good construction period as if the plant is not build properly, you are in trouble. In Tampa bay they have built a plant, but didn’t work more longer than 10 years as it did not operate as it should. After this they had to put in 15 million dollars more. It is not a simple thing. Such a plant is a huge factor. You have to build it in the right way, so it is easier to maintain and operate it in the right way.

117

How does a financial crisis have an effect on a BOT? First of all we add such a thing, for example they started in 2007 and in 2008 the banks collapsed. Still we are talking about the project and the loan. The BOT is not dealing with housing, and banks that are specialized in projects. For this reason there was no problem to receive the loan. There were no problems experienced in the plant at this stage. If a financial problem will occur we will need to see what to do. This is the risk of the concessionaire.

Does this mean that the government doesn’t undertake a mechanism to protect the concessionaire? This is the risk that they agree upon when accepting the tender. This is the risk of the concessionaire itself.

Does the concessionaire have an influence in the risk division. Do they have a say in the risk division? There is no discussion. They have started about 15 years ago, and in this time there were more discussions with the banks and the lenders. In each and every project we have discussions with the banks and the concessionaire, but these are minor discussions. Most of the risk division is fixed due to the experience in the past. It was successful, so WDA does not change a successful project. But yes there can be some minor changes to the concessionaires or of the demand of the banking systems. But this happens before the finalizing of the tender procedure. After finalizing the tender procedure no changes can be adapted. This meaning that there can be a discussion in the preliminary phase and the tendering phase, so after these phases and when you go into the EPC, O&M contracts the flexibility of changing things in the contracts narrows. The O&M and the EPC agreement are part of the financial closing, there can be very minor things that can be done with the banking systems. If you do not follow this procedure you cannot follow the tendering procedure. You can only keep some minor things that needs to be finalized during the financial closing, but not more.

How does the contract incorporate the Palestinian- Israeli conflict in 2014? Look these concessionaires have insurance policies. They need to protect themselves. The government does not protect them. What the government is doing they are doing the same to each and the other place that is being hit by missiles. But it doesn’t have anything to do with the

118 desalination plants themselves. The concessionaire should buy insurance that protect them for events . when talking about war, this is something like a force major. This is protected by the government.

Does a military action fall under a force major? No this is an ongoing thing. People are going to the army all the time. This is something that the concessionaire has to live with. Concessions now how to work with these things, like how this works in Israel.

How is the force major build into the contract? Force major are built into a contract. For example a natural disaster or a war is a force major. An unforeseen thing. These events cannot be covered by the insurance. The concessionaire should get an insurance policy that can protect him from all these disasters. But there is a war and they are defined exactly in the contract what it means a force major. If this happens, thus a force major is heard, there is a procedure what needs to be done. If the damage is very high it depends if the bank can go out off the project or get out of the loan and the concessionaire or the government, it is exactly defined into the contract. Abraham is not going into this detailed, as it is a very big contract. But yes the force major is very much defined into detail in the contract. Everyone knows what exactly are the rules, and what is written in the contract regarding this matter.

It is essential part of the contract is very transparent, objectives are clearly defined, this as accounts for the financial causes etc? Yes it is transparent. However in this case it is not transparent to the public, but it is transparent to the owners, banks, the concessionaire and the government. All the stakeholders with signatures on the contract are transparent.

How do you avoid that private companies don’t serve different interests? No dividend is given to the shareholders. before there is an approval of the government. All the transactions need to be approved by the government. They are not able to withdraw to much money out of it and leave the contract with more money. Each and other transaction needs the approval of the government. This was one of the tasks of Abraham.

119

After every single phase the concessionaire comes to Abraham prepares a paper with the objectives and result? There are monthly meeting, reports and twice a year there is a financial report. Every year they get an annual report, technical report, operational report. Besides this the DWA are controlling the tender all the time. For example Israel has a water quality team, they know exactly what is going on at the plant. During the operation the DWA knows exactly what is going on with the maintenance. DWA gets reports on every piece that is being done at the plant. This is very important, so there is a transparency what is going on at the plant. Technically as financially. Not only this, if there is a situation that shareholders is changing. This should also get approval WDA. If they don’t give approval this doesn’t happen.

In a certain phase you receive report that some of the objectives are not met, what action is followed? There is a fine, and it could be fixed. There can be two types of corrections. We see that something goes wrong and we update the company or WDA does find something and the concessionaires are being updated. For example the energy consumption is to high, the companies are fined. They are paying money for it. They are not able to produce the full amount of water that was agreed up on that means that they will receive a fine. Quality water is not right? Then they will receive fines, this is part of the contract. There is no surprise.

Is there a separate funds if objectives are not met? No, only the concessionaire is paying for the mistakes the government does not support companies if it is solely their fault. If the government is late with their payment, there is an interest that the government will pay the company. However, in the past ten years this has never happened. This is far to fragile getting to the very low prices of water. The way that the government is paid is a very trustworthy way and the banks like it. This way the banks like a the government and this way the concessionaires get a lower rate and the concessionaire can provide lower prices, as the concessionaire know what the government can offer and is trustworthy. This is a very big problem in many places in the world, but we don’t have it in Israel.

So another success criteria is the trustworthy relationship between the government and the concessionaire?

120

Absolutely

What happens when you involve an international company into the bid? Look, everything is done accordingly to Israeli law. The foreign companies that are involved knows this and this is how we act.

Is there a certain type of trust building between the foreign companies and government? There are no advantages for an Israeli company or a foreign company to be a player in such a tender. Everyone is equal. The foreign company needs to learn what is the request what are requirements, if they accept this they can get into the game. Everybody is treated the same. There is no restriction for companies to join such a tender, only the requirements.

Has it happened that foreign companies pulled out? Yes, a week before the tender they pulled out.

What happens to the project? Whenever the process is right and you have enough offers there is no problem. This is not a cause for a delay.

What are the success criteria for a BOT? 1. Get the product what you want 2. To be able to get the right concessionaire, see if they are stable enough 3. Financial stability, technical know how 4. Collaboration 5. To get the right banking systems to write the tenders. who can be a loaner etc. 6. Concessionaire has staff that is technical feasible. (long term issues). this is not according to importance.

The only thing that they don’t know is the future. This meaning they have no idea what will happen when a project is being transferred to the owner (the government). How will it be able to work in the

121 last two or three years in the contract to get the right situation of the plant. This is something that the future will let us know. We hope it will be fine the way we are regulation.

Does this depend on the external factors? Both of them. When we are talking about internal. People are important, as well government as the concessionaire. Both internal and external. It depends on the banking systems, major thing are afer the construction. After this the bank doesn’t have a big role only payments. So it is mainly the people.

What is a failed project? First of all in a way when there is a disaster in the operation or during the maintenance and the fines will be so high that there are no profits left. This has never happened. But this could happen in the future. The percentage that it can happen is very low. This is the main thing Abraham can think off.

Anything else to add regarding external factors? Look if the tender is not done in the right way, the project can fail. If the risk deviation is done in the right way there will not be a failure. Due to the experience is a definite success criteria for the BOT.

Are the Israeli regulations similar to European regulations? No the regulations are followed by the Israeli’s, Israel try to learn from other countries but don’t copy other regulations. It is to be noted that Israel does not have specific regulations for BOT, they have experiences and therefore guidelines but not regulations.

BOT in Israel doesn’t adapt to EU regulations. Could happen in India because they don’t have experiences. None of the BOT’s done in UK or the Netherlands follow the EU regulations.

How did Israel form the pillars of BOT? Learning of mistakes

What was one of the biggest mistakes?

122

The right risk deviation. If you don’t know what can go wrong, it will go wrong. Due to the past Israel has learned a lot from the past. In the desalination projects you can see the experiences. The contract should give the right answers. Israel does very good BOT contracts.

123

Bijlage 8 Interview Script Elad Levy Elad Levy Senior Financial Advisor Israel Ministry of Finance

What does Israel do to minimalize the effect of the geopolitical conflict for public private partnerships? I think it basically comes down to the fact that in the concession agreement in the force major clause there is a protection to terrorist and war activity. This is not only, well it is mainly for the lender. The key PPP is the lending ability. As long as lenders are covered they are okay with that and they are covered by the government and not only insurance. An insurance premium will be very high and investors will sometimes have to take the risk but they have other protections in Israel for any civilian if you have a financial loss or damage for your assets due to war activity you can basically get your money from the Israeli government/ tax department. This is more financial. Most of the people coming to Israel, most of the investors and lenders in Israel are Israeli so for us it is the in heritage for doing business in Israel. For foreign those who come here, see a lot of value here beyond that and they can manage this risk that some of them are actually operating in much worse countries. In Africa or Arab countries, where there is not only a war but also political stability. Investors coming abroad to Israel understand the political situation and they are okay with and you have to take into context with other countries that have war or even instable political situations. You talk about contractors they are operating in many countries that are less stable than Israel.

SO you would say that the contract of the financial closure is the most risky part of a BOT phase, this is minimalized by mechanism to protect the lenders? That is true

Are these risks and mechanisms discussed during the preliminary phase? No this is standard in Israeli financing in the PPP contract. The tender and concessionaire agreement is already because we had ten or more projects. This is already standard in the market and it is a risk that the government is willing to take on.

What was your involvement in the PPP?

124

Senior Financial Advisor Israel Ministry of Finance

Were you involved in all the phases and what was your main focus? I was involved that project that started but also operated. Other phases for example structuring the commercial and the concession agreement for the government. The other element was checking the bid, from a financial standpoint if it is financeable and bankable and if it is feasible. Then it is the ongoing project, every time there is even any calculation and any dispute in regard to the amount and who needs to get what.

In those contracts are there success criteria defined? You have when you are looking into PPP contracts you have four critical questions. Either one is pass or fail. If you don’t pass it there is no justification of the project 1) the other is can you accomplish a bid can you risk sharing profit structure 2) What is the element of operation within this. We are not just trying to build something but it has to bring additional value for the government. 3) Create a KPI environment where you tie the revenue and the benefits to a level of operations or level of service. They are talking about public service 4) Can you get enough competition? If you only have two parties you will not get the max value of the project.

These are the four main questions for a success criteria. Then we have six or eight other questions. Which are more quality if you the framework can be independent for the financial and the legal structure. I don’t remember all of them. But for example:

1) Does the public sector have experience? 2) What is the level of the complexity of design? 3) What is the advantage to shift to the private market?

These questions are ranked based on the reports and then you can get the things that are okay, and on top of this you are doing a financial feasibility that will take in the treasure of the project under the

125 public sector and on the private sector the function to really check the value for money so you can accomplish this. What are the terms?

Are there more specific success criteria’s defined in the different contracts? At this point if you get the project approved, obviously you are going to define the success of the project different. For example the power plant objective is different for the desalination project. Basically the technical and the engineering experts that are specialized in it. If you have the transportation energy or water ministry and they provide you with the level of standard that they need. So it depends on each case. Definitely each project is treated different in regard to the concession agreement and arrangement and the level required.

How does this relate to the tender, is there a general guideline that an Israeli need to meet? Basically it needs to bring value for money. If this doesn’t do it, than there is no advantage in the PPP project and you can just choose the traditional way of building quantities or budgetary either way. There are no specific criteria for each project to achieve. When you are building a desalination plant is is different than a PV plant. What you are trying to is to maximize the level of service that you are going to get.

When you are working on a BOTand the external risks, do they have to be specified upfront? There are a few situations that you prepare for in advance in the concessionaire, such as antiques or varies site, which in Israel fortunately or unfortunately we have a lot of them so you have to deal with antiques or barrel sites. You have a general clause for this, but when you are in this situation it depends on how you manage the situation on spot, does the government and the private sector. Some contractors can actually work with the right protocol and do the right thing and they can manage risk free. The are risks in operational or execution like externalities barrel sites or antiques unknown infrastructure should lie with the government. But the government would take responsibility for, but all the contracts putting the notice to late so they are not following the protocol so they are not really following.., but this is their own operation. Generally you speak about these type of externalities and there is a framework to protect you from these. There are also other externalities that you cannot foresee and it depends on the situation and how you manage.

Until what extend are the unforeseen externalities defined?

126

They are pretty much defined, various site is a varies site and in the law it is stated and defined what you need to do when these situation happens. And it comes to the parties that everything happens to the contract. Same thing is to go with unknown infrastructure, if you find this you have to immediately to give notice to the government. Someone will try to work around it. It is not the matter of definition, it is more about how do you interpreted and how you react to this. So this these externalities are basically covered. The government will give you as solution for this and it will take some or most of the risk with respect to them.

The protection that the government is mainly for the lenders? It is mainly for the lenders, but it is also for the concessionaire, if you have issues with fixed payments. For example you have a contractor that cannot work on the site due to externalities you have to pay him for the next three weeks. So there are mechanisms that will pay for these fixed cause, but they are not going to pay for your return or anything like it.

When you are talking about the lenders and the protection mechanism, the government will be able to protect the concessionaire and the lender when a missile hits the plant? Then the government will pay back the loan to the lender but not the interest? It can be loan and interest as well. It is very complex as in Israel the first order that you need to do is to go basically all citizens of Israel have a blind insurance via the tax authority against terrorist and war activity. There is a mechanism that they can recall the damage done by a force major, you have to claim the damage of your apartment. You have to claim the damage of your apartment or the same for the lenders and if the coverage of the government is not enough from the insurance, than the government will step in and support the company or the lender with the extra losses.

The government insures the whole of Israel and is there budget allocated? Yes, but no budget allocated. This is an extreme situation. There is a general fund for emergencies and kind of things like that but it is not allocated for itself.

Is there a debate on force majeure in Israel? Not aware of this. it is not about the conflict, it is about the act of terror. Act of terror falls into terror activity and it has a specific clause in the document.

127

How is this clause defined? Basically what the government provides, provides it for all. Provides it to Israeli investors as well as foreign investors. So you know it is similar terms, EAB is funding projects in Israel so there are no different terms for investors from Europe and Israel.

The terror act has the same definition in Europe as in Israel? In Europe there are properly not these types of clauses in regard to act of war, as you don’t have this risk. In Israel unfortunately it is a very material risks. I don’t know what is going on in Europe in respect of this.

Does this risk division also affect the technicalities of this project? No

What were the BOT projects are you involved in that dealt with clauses like this, and the general success criteria are affected by terrorist attacks? As a director of terror activities, it wasn’t tested. There was no project with any terror activities, so it never came to discussion.

None bot projects have been involved with terror attacks. learning from this experience is show that it doesn’t happen. But it is put into the clause, why? It is a reality that a missile could hit a plant especially in Ashkelon. This risk is more material in Israel than in the western world.

Can we say that the Israeli government provides these clauses to provide a more stable situation for the companies to be able to maximize the value? The Israeli government is taking out risks that are inherited to the Israeli market. We take care of the equity.

The financial clause is the most important part in a BOT? No it is not the most important, but it is essential. If you don’t have the financial clause you don't have a project. At the same time you have to go through a bidding phase which is very crucial of a project and you need to find out things as well in the concession agreement. It is a key event cause

128 without there is not going to be a project and there are certain issues that lenders need and you will make some effort for this. But this is not the most important thing; the most important thing is that you make the right terms and the right service.

The success criteria to get the value out of the project in Israel is this the same success criteria for each phase? It is different per project. The success criteria is different for the desalination plant than compared to a BOT for roads. The success criteria is always getting value for money, but the service and better level of product. These are all elements to get you to a successful. Obviously the RSQ rate is to get enough bidders and have a competition.

Success rate for financing; get financing closed Success rate for construction: within time and budget Success rate for operation: is getting to operation

At the end of the day all these things get will all be the success criteria for the project.

For example if you have a BOT in two different sectors are the risk division and mechanisms the same? With respect to terror activity or war it is all the same it doesn’t matter what it is. You can’t compare apples and oranges.

What are the main problems that you come across in a BOT? Sometimes you have more problems with sponsors or contractors, that the project can be delayed. It comes to this. If you have sponsors you don’t know what other activities they are doing. I can’t see a common risk that fits all.

What are the main problems for desalination? Ashdod is unsuccessful, definitely. Basically it is more than two years after the expected date.

How can this happen as the same contracts were used?

129

It is because of the execution of the sponsor. It wasn’t because of the contract. It is about the owner of the project and didn’t know what they got themselves into.

What are the main reasons for the success of the other projects like Hadera and Ashkelon The results are fully in the hand of the concessionaire, so due to their dedication and the adherence to the contract is the reason that it is successful. Ability to execute and experience.

The relationship with the lenders the government and the concessionaire creates a positive environment and that the know how of the concessionaire should be up to date? Yes In regard to force major clauses in the contract you will need to speak to a lawyer.

130

Bijlage 9 Force Majeure Clausule BOT Contract Highway Concessieovereenkomst Special Circumstances- Force Majeure

Vertaald vanuit het Hebreeuws naar Engels door dhr Shahar Berger, Legal Assistant, Embassy of Israël op 7 december 2015.

Prevention of Using the Road in Special Circumstances and Changes in Law

18.1 Special Circumstances

Without detracting from any legal orders, including Toll Road Law, if from reasons of national security or public safety or for fulfilling a legal function of the supervising authority or any other relevant authority (hereby: “Special Circumstances”), the toll road will be required to be used by the said authorities in a way that prevents or limits entirely or partially the carrying out of the construction works, or – after its Completion – the ability of the public to use the toll road, the franchise owner will allow the supervising Authority and any other relevant authority, usage as said.

18.2 Implications of Special Circumstances

In the existence of Special Circumstances as said in article 18.1, the supervising authority shall take reasonable means to make sure that prior notice will be given in writing to the franchise owner, in order for the franchise owner will have the opportunity to discuss the Special Circumstance with the supervising authority or the relevant authority to carry out negotiations regarding its implications. If a certain Special Circumstance shall withhold the completion of construction, the final date to complete it shall be extended to a period which shall be determined by the engineer as equal to the number of days of delay caused by the Special Circumstance, unless the Special Circumstance was caused by the franchise holder. In addition, if the franchise owner will prove that damage was caused to the toll road or that damage, or loss, or loss of income or unnecessary expenditures to the franchise holder because of the Special Circumstance, the State shall reimburse the franchise owner for the real and direct expenditures, damages, loss, or loss of income that were determined by the engineer as

131 resulting of that Special Circumstance, as long as the franchise owner is not entitled to compensation for them in relevant orders of law. In spite of the said above, the right of the franchise holder to change the final date of completion of construction and compensation as said above shall be subjected to the duty of the franchise owner to minimize, decrease and prevent the implications of that Special Circumstance as much as possible.

132

Bijlage 10 Deductieve Codering

133