Dokument 3-serien

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2009

Dokument 3:2 (2010–2011) Denne publikasjonen finnes på Internett: www.riksrevisjonen.no

Offentlige institusjoner kan bestille publikasjonen fra Departementenes servicesenter Telefon: 22 24 20 00 E-post: [email protected] www.publikasjoner.dep.no

Andre kan bestille fra Bestillinger offentlige publikasjoner Telefon: 55 38 66 00 Telefaks: 55 38 66 01 E-post: [email protected] Fagbokforlaget AS Postboks 6050 Postterminalen 5892 Bergen ISBN 978-82-8229-112-5 Forsideillustrasjon: 07 Oslo Dokument 3-serien

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2009 Dokument 3:2 (2010–2011)

Til Stortinget

Riksrevisjonen legger med dette fram Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2009, Dokument 3:2 (2010–2011).

Del I er Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper.

Del II omhandler kontrollen av utvalgte emner innen utøvelsen av regjeringens eierpolitikk, slik denne er formulert i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. I kontrollen for 2009 har Riksrevisjonen i utvalgte selskaper fulgt lederlønnsutviklingen og arbeidet med samfunnsansvar. Resultatet av kontrollen er forelagt Nærings- og handelsdepartementet til uttalelse.

Del III presenterer resultatene fra de utvidede kontrollene, som er basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger.

Del IV omhandler saker som har framkommet gjennom Riksrevisjonens årlige kontroll av blant annet statsrådens beretning for det enkelte selskap, protokoller fra generalforsamlinger eller lignende og årlig rapportering fra selskapene. Del IV omhandler også tidligere rapporterte saker som Riksrevisjonen vil følge opp videre. Oppfølgingen rapporteres ikke til Stortinget hvis den viser at departementet og selskapet har rettet opp avvikene. Vanligvis vil oppfølgingen begynne 14–16 måneder etter at saken ble rapportert til Stortinget.

Riksrevisjonen, 11. november 2010

For riksrevisorkollegiet

Jørgen Kosmo riksrevisor

Innhold

Til Stortinget 3

Del I Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper 7

Del II Kontroll av utøvelsen av regjeringens eierpolitikk 11 Statlige selskapers arbeid med samfunnsansvar 13 Lederlønnsutviklingen i statlig eide selskaper 18

Del III Resultater av utvidede kontroller 25 Sak 1: De regionale helseforetakenes resultatrapportering og måloppnåelse 27 Sak 2: Helseforetakenes ivaretakelse av ansvaret for pasientreiser 34 Sak 3: Norsk Helsenetts ivaretakelse av informasjonssikkerheten i helsenettet 39 Sak 4: Økonomien i Norsk Eiendomsinformasjon AS 45 Sak 5: Økonomisk mellomværende mellom universitetene og deres kommersialiseringsselskaper 52 Sak 6: Statskog SFs forretningsmessige drift 59 Sak 7: Oppfølging av Petoro AS' bidrag til merverdi 66 Sak 8: Internkontrollen i NSB 70

Del IV Resultater av den årlige kontrollen og oppfølging av tidligere rapporterte saker 75 Finansdepartementet 77 Nærings- og handelsdepartementet 79 Oppfølgingssaker 81

Vedlegg 85 1 Virksomheter som omfattes av Riksrevisjonens kontroll for regnskapsåret 2009 87 6 Del I – Riksrevisjonens beretning om kontrollen med statlige selskaper

Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. jf. lov om Riksrevisjonen § 9, 3. ledd. Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks om Riksrevisjonen, samt Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.

1 Omfang av kontrollen sektorpolitiske mål og selskaper med andre spesi- fi kt defi nerte mål. I kontrollen har Riks revisjonen Riksrevisjonens kontroll for 2009 har omfattet 41 funnet svakheter i driften og forvaltningen av de heleide aksjeselskaper, 40 deleide aksjeselskaper, regionale helseforetakene og Norsk Helsenett SF 4 regionale helseforetak, 7 statsforetak, 6 selskaper under Helse- og omsorgsdepartementet, i Norsk som er organisert ved særskilt lov, og 26 student- Eiendomsinformasjon AS under Justisdeparte- samskipnader. En fullstendig oversikt over mentet, i universitetenes kommersialiseringssel- selskapene som er kontrollert, fi nnes i Vedlegg 1. skaper under Kunnskapsdepartementet, i Statskog SF under Landbruks- og matdepartementet, i For 2009 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for Petoro AS under Olje- og energidepartementet og merknader til statsrådens forvaltning av statens i NSB AS under Samferdselsdepartementet. interesser under Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, De kontrollerte selskapene er i tillegg til å ha Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og mat- sektorpolitiske eller andre spesifi kt defi nerte mål departementet, Nærings- og handelsdepartemen- også underlagt forretningsmessige rammer for tet, Olje- og energidepartementet og Samferdsels- driften. De gjennomførte kontrollene viser at fl ere departementet. selskaper i sin drift bryter med disse rammene. Dette gjelder Norsk Eiendomsinformasjon AS, Statskog SF og kommersialiseringsselskaper 2 Regjeringens eierpolitikk underlagt universitetene.

Lederlønn og selskapenes ivaretakelse av sam- Riksrevisjonen viser til at regjeringen i St.meld. funnsansvar er to emner som regjeringen har lagt nr. 13 (2006–2007) la stor vekt på å defi nere tyde- stor vekt på i sin eierpolitikk, jf. St.meld. nr. 13 lige mål for eierskapet i hvert enkelt selskap. Sett (2006–2007). Riksrevisjonens kartlegging av i lys av dette er eierdepartementene etter Riks- samfunnsansvar og lederlønn viser avvik fra revisjonens vurdering for lite oppmerksomme på Stortingets og regjeringens intensjoner. Sett i hvilke krav det enkelte selskaps egenart stiller til forhold til ambisjonene på disse områdene er de departementenes oppfølging. Årets kontroll viser resultatene som er oppnådd så langt, etter Riks- at oppfølgingen av Norsk Eiendomsinformasjon revisjonens vurdering for svake. Videre mener AS, Statskog SF og kommersialiseringsselskaper Riksrevisjonen at eierdepartementenes oppfølging underlagt universitetene i for liten grad har vært ikke har vært tilstrekkelig til å ivareta regjeringens innrettet mot de spesielle forretningsmessige for- ambisjoner og Stortingets forutsetninger. utsetningene som gjelder for disse selskapene. Videre har ikke Olje- og energidepartementets Riksrevisjonen vil særlig vise til at lederlønns- oppfølging av Petoro AS gitt grunnlag for å utviklingen i perioden 2007–2009 framstår som vurdere i hvilken grad selskapet når sitt hovedmål, mindre moderat enn i perioden 2004–2007. Når som er å skape størst mulig økonomiske verdier det gjelder forutsetningen om at selskaper med fra statens olje- og gassportefølje. statlig eierskap skal være ledende i å ta sam- funnsansvar, vil Riksrevisjonen understreke at Samferdselsdepartementet har ikke et godt nok mange av de undersøkte selskapene i svært liten kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvordan styret grad har integrert de deler av samfunnsansvaret i NSB ivaretar sitt ansvar for å påse at det er de selv vurderer som relevante, i styringen av etablert tilfredsstillende internkontrollsystemer i selskapet. selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering er ikke selskapets internkontroll på trafi kksikkerhets- området i tilstrekkelig grad innrettet mot å sikre 3 Sentrale funn fra de utvidede kontrollene at regelverket på området etterleves.

Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av stat- De regionale helseforetakenes resultatrapportering lige selskaper for 2009 har omfattet selskaper med og måloppnåelse viser at det i det siste året har

9 vært en negativ utvikling i ventetid for rettighets- fastsatte fristene, og de inneholder i de fl este pasienter innenfor alle fagområdene unntatt tilfeller tilstrekkelig informasjon om de etter- psykisk helsevern for barn og unge. Innenfor spurte emnene. I årets kontroll er det tatt opp at somatikk har den negative tendensen vart i fl ere Finansdepartementet ikke har levert statsrådens år. Videre er det etter Riksrevisjonens vurdering beretning for Norges Bank, Folketrygdfondet og et problem at det er så alvorlige mangler ved data- Statens fi nansfond i samsvar med instruks om kvaliteten at det ikke er mulig å vurdere tilstanden Riksrevisjonens virksomhet. på viktige nasjonale kvalitetsindikatorer. Riksrevisjonen har rett til å delta i generalfor- Etter at helseforetakene overtok ansvaret for samlinger i deleide selskaper sammen med den pasientreiser, har veksten i utgiftene blitt redu- som representerer de statlige eierinteressene. En sert. Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er gjennomgang av innkallingene viser at Riks- store variasjoner mellom helseforetakene når det revisjonen har mottatt kopi av innkalling for 14 gjelder kostnadene knyttet til pasientreiser. Etter av 36 deleide selskaper før generalforsamlingene Riksrevisjonens vurdering tilsier dette at det fant sted. Dette innebærer at Riksrevisjonen i de fortsatt er et potensial for en mer kostnadseff ektiv fl este tilfellene ikke har hatt mulighet til å tjeneste. For kvaliteten i pasientreisene er vurdere ut fra sakslisten om det er ønskelig å oppfølgingen mangelfull. delta i generalforsamlingen.

Det vises for øvrig til Riksrevisjonens uttalelser 4 Riksrevisjonens årlige kontroll til den enkelte sak i Del II–IV.

Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning Rapporten om Riksrevisjonens kontroll med om forvaltningen av statens interesser for alle forvaltningen av statlige selskaper for 2009 selskaper som Riksrevisjonen fører kontroll med. sendes Stortinget. I hovedsak mottas beretningene innenfor de

Vedtatt i Riksrevisjonens møte 2. november 2010

Jørgen Kosmo Arve Lønnum

Annelise Høegh Per Jordal Synnøve Brenden

Bjørg Selås

10 Del II – Kontroll av utøvelsen av regjeringens eierpolitikk

Statlige selskapers arbeid med samfunnsansvar

1 Innledning I forbindelse med behandlingen av eierskaps- meldingen6 har et fl ertall i næringskomiteen uttalt Samfunnsansvar betyr at bedrifter integrerer at de ønsker at statlige selskaper skal være i sosiale og miljømessige hensyn i sin daglige drift fremste rekke når det gjelder miljøtiltak innen sin og i forhold til sine interessenter. Samfunnsansvar bransje. Forventningen fra staten som eier er at innebærer hva bedriftene gjør på en frivillig basis selskapenes arbeid med miljøspørsmål må skje ut over å overholde eksisterende lover og regler i systematisk og dekke hele verdikjeden i det landet de opererer i.1 virksomheten.

Selskapers samfunnsansvar er erkjent som I tillegg til de forventningene som er uttrykt vesentlig for å sikre selskapers langsiktige overfor statlige selskaper i stortingsmeldinger vekstevne. Omdømmet påvirkes i økende grad av og Stortingets behandling av disse, er det i selskapets evne til å holde en høy etisk og miljø- regnskaps loven stilt krav til rapportering på blant messig standard og til å utvise samfunnsansvar. annet områdene ytre miljø, arbeidsmiljø og Norsk næringsliv i utlandet identifi seres ofte med likestilling. Norge, og dette vil spesielt gjøre seg gjeldende for selskaper med statlig eierskap.2 Staten vil Statens holdninger til samfunnsansvar i selskaper kunne få svekket legitimitet, for eksempel som der staten er eier, er et uttrykk for generelle og tverr- lovgiver og i saker som angår utenrikspolitikken, gående forventninger og ikke absolutte krav. Det er dersom staten ikke også gjennom eierrollen styrene og selskapenes ledelse som må utforme etterlever høye standarder på dette området. dette til retningslinjer for det enkelte selskap. De enkelte områdene har ulik betydning for de ulike I St.meld. nr. 10 (2008–2009) er det forutsatt at selskapene og må ivaretas i lys av dette.7 selskaper med statlig eierskap skal være ledende i å ta samfunnsansvar, og at staten skal bidra til Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge dette gjennom aktiv eierskapsutøvelse.3 Konkret statlige selskapers arbeid med samfunnsansvar er det uttrykt forventninger om selskapenes for å fi nne ut i hvilken grad de har inkorporert samfunnsansvar, også kalt tverrgående hensyn, på samfunnsansvar i selskapsdriften, og i hvilken ni områder. Selskaper med statlig eierandel skal grad statlig eide selskaper er i fremste rekke når blant annet være åpne om dilemmaer knyttet til det gjelder miljøtiltak innen sin bransje. Videre korrupsjon, interessekonfl ikter og habilitet; ha en har det vært et mål for undersøkelsen å vurdere bevisst holdning til rekruttering av personer med hvordan eierdepartementene følger opp minoritetsbakgrunn og ha utformet verdigrunnlag selskapenes arbeid med samfunnsansvar. og etiske retningslinjer som er off entlig tilgjenge- lige. Det er også satt forventninger til at norske bedrifter gjennom krav, kontrollrutiner og 2 Gjennomføring av undersøkelsen kapasitetsbygging skal følge opp sine retnings- linjer overfor aktørene i leveransekjeden.4 Undersøkelsen er basert på dokumentanalyse av Rapportering trekkes fram som et viktig element selskapenes årsrapporter for 2008, spørreunder- for å fremme åpenhet om bedriftenes samfunns- søkelse til alle selskapenes administrerende ansvar. Systematisk rapportering kan være et direktører/konsernsjefer og skriftlige spørsmål til viktig verktøy i å utvikle bedriftens arbeid med de 14 eierdepartementene. I tillegg er fi re selskaper samfunnsansvar, og det kan også ha betydning for valgt for en analyse av dokumenter som gjelder bedriftens evne til å håndtere risiko.5 selskapenes miljøarbeid. De fi re selskapene er alle relativt store og har virksomhet som har negativ påvirkning på ytre miljø. Analysen har tatt 1) St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi, jf. Innst. S. nr. 200 (2008–2009). utgangspunkt i krav stilt i de internasjonale 2) St.meld. nr. 10 (2008–2009). miljøstandardene ISO 14001 og EMAS. 3) Jf. også St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. 4) St.meld. nr.10 (2008–2009). 6) Innst. S. nr. 163 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 13 (2006–2007). 5) St.meld. nr. 10 (2008–2009) og Statens eierberetning 2008. 7) St.meld. nr. 10 (2008–2009).

13 Undersøkelsen omfatter 70 selskaper som direkte etiske retningslinjer som omtaler sentrale eller indirekte forvaltes av 14 eierdepartementer.8 elementer i FNs Global Compact og OECDs Av disse 70 selskapene har 14 selskaper mer enn retningslinjer. 1000 ansatte, 22 selskaper har mellom 100 og 1000 ansatte, 7 selskaper har mellom 50 og 100 Av selskapene som har etiske retningslinjer, er ansatte, og 27 selskaper har under 50 ansatte. 39 det blant annet 13 som svarer at de ikke har av selskapene er eid 100 prosent av staten. omtalt antikorrupsjon.

3.2 Leveransekjeden 3 Oppsummering av funnene Undersøkelsen viser at 31 av selskapene (om lag 45 prosent) ikke har utarbeidet standardkrav om 3.1 Etiske retningslinjer og verdigrunnlag samfunnsansvar i kontrakter med selskapets Undersøkelsen viser at 11 av de 70 selskapene leveransekjede, mens det er 24 selskaper som har ikke har etiske retningslinjer. Av disse har ett utarbeidet slike krav. selskap over 500 ansatte, og et annet selskap har over 200 ansatte. De 11 selskapene som ikke har Utarbeidelse av standardkrav om samfunnsansvar etiske retningslinjer, har oppgitt at det er fl ere til leverandører og underleverandører er særlig områder som er relevante for dem når det gjelder relevant for de selskapene som har leverandører og samfunnsansvar. I St.meld. nr. 10 (2008–2009) underleverandører i land utenfor EØS-området. 27 oppfordres selskapene til å legge ut sine etiske selskaper har leverandører utenfor EØS-området, retningslinjer på selskapenes internettsider. Det og ni av disse har ikke utarbeidet krav til sam- er 29 selskaper som har etiske retningslinjer funnsansvar i kontraktene med sine leverandører. I tilgjengelig på internettsidene sine. departementenes kommentarer framkommer det at ett av disse selskapene har startet en omfattende Undersøkelsen viser også variasjoner i hvordan prosess for å innarbeide slike krav. etiske retningslinjer er gjort kjent i selskapene. I 16 selskaper må de ansatte signere på kjennskap Blant de 24 selskapene som har standardkrav om til etiske retningslinjer, 23 selskaper har arrangert samfunnsansvar i kontrakter med leverandører eget kurs/seminar i selskapets etiske retnings- og/eller underleverandører, er det 16 som har linjer, mens 6 selskaper verken har delt ut sine leverandører utenfor EØS-området, og 10 av etiske retningslinjer til de ansatte eller har dem disse oppgir at de følger opp standardkravene. på intranett. I undersøkelsen er typer uheldige hendelser i Når det gjelder innholdet i de etiske retnings- leveransekjeden de siste to årene kartlagt. Kart- linjene, viser undersøkelsen at 25 selskaper har leggingen viser at 12 selskaper de to siste årene

Figur 1 Forhold knyttet til samfunnsansvar som er omtalt i selskapenes etiske retningslinjer (n= 59)

Ingen Integrering av minoriteter, eldre og funksjonshemmede Likestilling

Antikorrupsjon

Arbeidstakerrettigheter

Menneskerettigheter

Ytre miljø

Helse, arbeidsmiljø og sikkerhet

0 1020304050

8) Helseforetakene og selskaper med mindre enn to ansatte er ikke med i undersøkelsen.

14 Figur 2 Kontroll av kravene til samfunnsansvar i leveransekjeden (n= 24)

Kontrolleres det at kravene til samfunnsansvar i leveransekjeden blir fulgt?

Nei, vi stoler på at leverandørene og underleverandørene overholder kravene

Ja, vi har andre som utfører tilsyn hos leverandører og underleverandører

Ja, vi besøker både leverandører og underleverandører uanmeldt

Ja, vi avtaler besøk hos leverandører

Ja, vi avtaler besøk hos både leverandører og underleverandører

Ikke relevant

0 2 4 6 8 10 12 har opplevd at leverandører og underleverandører utslipp ut over tillatt utslippsmengde. Felles for ikke har handlet i tråd med selskapenes sam- de 6 selskapene er at de har mange ansatte. funnsansvar. Dette utgjør ca. 17 prosent av de 70 selskapene i undersøkelsen, og gjelder hoved- Undersøkelsen viser at 32 selskaper har et sakelig store selskaper med vesentlig betydning styringssystem som omfatter miljø (miljø- for staten. Det er hendelser knyttet til dårlig ledelsessystem), og 18 av disse har et miljø- sikkerhet på arbeidsplassen og utslipp til miljø ut ledelsessystem som omfatter leverandører. over det tillatte, som er registrert fl est ganger. I tillegg er det registrert enkelte hendelser knyttet Analysen av miljøarbeidet til fi re store selskaper til barnearbeid og korrupsjon. Videre har 14 av viser at det er utfordrende for selskapene å selskapene svart at de ikke vet om noen av disse utarbeide og forankre tidfestede og/eller tallfestede forholdene har forekommet hos sine leverandører miljømål for relevante områder, utarbeide eller underleverandører. handlingsplaner og implementere et overordnet system for måling og evaluering av selskapets 3.3 Ytre miljø totale miljøarbeid. Ett av de undersøkte selskapene Undersøkelsen viser at litt under halvparten av mangler grunnleggende elementer i en systematisk selskapene rapporterer om sin miljøpåvirkning i tilnærming til sin påvirkning på ytre miljø. årsberetningen ved å skrive en setning av typen "Selskapets virksomhet påvirker ikke i særlig 3.4 Arbeidsmiljø, likestilling og integrering grad ytre miljø". De fl este av disse er typiske For regnskapslovens krav til innholdet i selskapenes kontorbedrifter. årsberetning når det gjelder arbeidsmiljø, likestilling og integrering viser analysen av årsrapportene at de I årsrapportene for 2008 gir 19 av selskapene fl este selskapene rapporterer godt om arbeidsmiljø, kvantitative opplysninger om utslipp, avfall herunder iverksatte tiltak, skader, ulykker og syke- eller strømforbruk. Selskapene som kvantifi serer fravær. I årsrapportene for 2008 er det 48 av de 70 eller forsøker å kvantifi sere sine utslipp, er i selskapene som redegjør for prosentandel kvinner i hovedsak store bedrifter når det gjelder antall ledelsen og/eller prosentmessig lønnsforskjell ansatte. mellom kvinner og menn, mens 45 selskaper rapporterer om tiltak for å fremme likestilling. Når det gjelder forventninger om at norske bedrifter skal vise åpenhet om økonomiske, 3.5 Styring og oppfølging sosiale og miljømessige konsekvenser av sin Undersøkelsen viser at de fl este av de statlige virksomhet, viser gjennomgang av årsrapportene selskapene er enig i at styret etterspør informasjon for 2008 at 6 av de 70 undersøkte selskapene om helse, arbeidsmiljø og sikkerhet (HMS), driver redegjorde for negative miljømessige hendelser. en bevisst likestillingspolitikk og har kompetanse Et eksempel på en slik negativ hendelse kan være på samfunnsansvar på områder som er relevante

15 for selskapets virksomhet. Når det gjelder Sju departementer svarer at styrenes arbeid med spørsmålene om styrene er opptatt av å redusere samfunnsansvar inngår som en del av deres selskapets påvirkning på ytre miljø og å fremme helhetsvurdering av styrene. integrering av minoriteter, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, har selskapene en noe mer Undersøkelsen viser videre at ca. 25 prosent av negativ oppfatning av styrets innsats. selskapene er uenig i at eierdepartementet har klart uttrykt forventninger til utviklingen i selskapets Til sammen oppgir sju departementer at de klart arbeid med samfunnsansvar, og at om lag 15 har uttrykt forventninger på ett eller fl ere av de prosent er uenig i at eierdepartementet etterspør ni områdene som er omtalt i St.meld. nr. 13 informasjon om selskapets samfunnsansvar. (2006–2007). Tabell 1 viser hvordan svarene til disse departementene fordeler seg innenfor de ni områdene. 4 Riksrevisjonens bemerkninger

Tabell 1 Innenfor hvilke områder har departementet Riksrevisjonen viser til at det i St.meld. nr. 13 uttrykt forventninger til utvikling i selskapenes (2006–2007) og St.meld. nr. 10 (2008–2009) er arbeid med samfunnsansvar? forutsatt at samfunnsansvar integreres i strategi- Antall prosessen og driften av selskapene. Det er de Områder departementer børsnoterte selskapene og noen andre store Etikk 4 selskaper som kommer best ut i denne under- Miljø 6 søkelsen. De beste selskapene arbeider godt med samfunnsansvar og utnytter de betydelige Helse, arbeidsmiljø og sikkerhet 4 forretningsmulighetene som ligger i det å bygge Arbeid mot korrupsjon 2 hensynet til samfunnsansvar inn i forretnings- Likestilling 4 strategien. Undersøkelsen viser samtidig at Integrering og karrieremuligheter for mange av de undersøkte selskapene i svært liten andre grupper 2 grad har integrert de delene av samfunnsansvaret Samfunnssikkerhet 2 som de selv vurderer som relevante i styringen av Forskning, utvikling og selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering er kompetansebygging 1 dette et uttrykk for at mange av selskapene har et Omstillinger 09 lite bevisst forhold til samfunnsansvar.

Undersøkelsen viser at det fortsatt gjenstår mye I tillegg er det fi re departementer som viser til arbeid for de fl este av selskapene når det gjelder å forventninger uttrykt i stortingsmeldingene kontrollere risiko i leveransekjeden. 17 prosent av St.meld. nr. 13 (2006–2007) og St.meld. nr. 10 selskapene har i løpet av de to siste årene opplevd (2008–2009). To departementer oppgir at de har én eller fl ere uheldige hendelser i leveransekjeden uttrykt forventninger til at selskapene skal ha som kan medføre tap av omdømme. Dette gjelder etiske retningslinjer off entlig tilgjengelig. også store selskaper med vesentlig betydning for staten. Etter Riksrevisjonens vurdering utgjør Regjeringen har uttalt at den vil gjennomføre leverandørenes manglende ivaretakelse av sam- særskilte møter om samfunnsansvar med funnsansvar, for eksempel når det gjelder sikker- selskapene med statlig eierandel, en gang per år, het på arbeidsplassen, miljøutslipp, korrupsjon og og vil følge opp spørsmål om samfunnsansvar barnearbeid, en betydelig omdømmerisiko for på de faste møtene som gjennomføres med selskapene og for staten. selskapene.10 Tre departementer svarer at de gjennomfører slike årlige møter med selskapene. Ved behandlingen av St.meld. nr. 13 (2006–2007) I tillegg gjennomfører ett departement slike la næringskomiteens fl ertall til grunn at statlige møter med ett av selskapene. Seks departementer selskaper skal være i fremste rekke når det gjelder svarer at de tar opp forhold knyttet til samfunns- miljøtiltak innen sin bransje. Undersøkelsen viser ansvar som del av andre møter med selskapene. at noen selskaper arbeider godt og systematisk med å redusere sin negative påvirkning på ytre 9) Nærings- og handelsdepartementet presiserer i brev 20. august 2010 miljø. Videre viser undersøkelsen at 93 prosent av at selv om departementet ikke har uttrykt konkrete målsettinger til selskapene identifi serer at de har en miljø utfordring, selskapenes omstillingsarbeid, er det en av de problemstillinger som hyppig kommer opp i dialogen med selskapene og der departementet mens bare 46 prosent av selskapene har et system uttrykker klare forventninger til selskapene. for å håndtere sin påvirkning på ytre miljø. En 10) St.meld. nr. 10 (2008–2009).

16 nærmere undersøkelse av fi re selskaper viser at for å styrke arbeidet med samfunnsansvar. Det kvaliteten på arbeidet med miljø er varierende, og at er stort mangfold innen selskapsporteføljen; så ett av selskapene mangler grunnleggende elementer vel hva angår selskapenes virksomhetsområde i en systematisk tilnærming til sin påvirkning på og formål, som størrelse og geografi ske forhold. ytre miljø. Etter Riksrevisjonens vurdering er Det virker som enkelte selskaper og enkelt- hovedutfordringen for selskapene å forankre tid- departementer skiller seg ut. Basert på de under- festede og tallfestede miljømål i virksomhetene. søkelsene Riksrevisjonen nå har gjennomført, vil jeg anta at de enkelte departementene vil ha Det er forutsatt at staten gjennom aktiv eierskaps- stor nytte av å få tilgang til de konkrete funnene utøvelse skal bidra til at bedrifter med statlig for de enkelte selskap i sitt videre arbeid med å eierskap er ledende i å ta samfunnsansvar. følge selskapenes arbeid med samfunnsansvar. Undersøkelsen viser at det er stor variasjon i hvilken grad departementene har stilt tydelig krav Også i denne sammenhengen er det de enkelte til selskapenes ivaretakelse av samfunnsansvar. eierdepartementene som har ansvaret for opp- Variasjonen bekreftes i resultatene fra spørre- følging av de selskapene der disse forvalter undersøkelsen, der 25 prosent av de admini- statens eierandeler." strerende direktørene svarer at de er uenig i at eierdepartementet har klart uttrykt forventninger til selskapets arbeid med samfunnsansvar. På 6 Riksrevisjonen uttaler bakgrunn av undersøkelsen stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om alle departementer som forvalter Riksrevisjonen viser til at mange av de undersøkte statlig eierskap har god nok kunnskap om området, selskapene i svært liten grad har integrert de og om departementene i tilstrekkelig grad følger delene av samfunnsansvaret som de selv vurderer opp selskaper med statlig eierandel når det gjelder som relevante, i styringen av selskapet. Flere relevante områder innenfor samfunnsansvar. selskaper har grunnleggende mangler knyttet til etiske retningslinjer og miljøledelse. Flere av de selskapene det er relevant for, mangler tilfreds- 5 Nærings- og handelsdepartementets svar stillende systemer for oppfølging av sin leveranse- kjede. Manglende oppfølging av samfunnsansvar Saken er lagt fram for Nærings- og handels- kan medføre en betydelig omdømmerisiko for departementet, og statsråden har i brev av selskapene og for staten. 14. oktober 2010 svart: Riksrevisjonen har merket seg at eierdeparte- "Arbeid med samfunnsansvar er blitt en viktig mentene vil følge opp Riksrevisjonens vurderinger del av departementenes dialog med statlig eide i dialogen med de statlige selskapene, og vil selskaper, og dette oppfølgningsarbeidet er stadig understreke betydningen av at eierdepartementene under utvikling. Riksrevisjonens undersøkelse styrker oppfølgingen av selskapenes arbeid med viser at det er mange selskaper som arbeider godt samfunnsansvar. med samfunnsansvar, men at det også er mange som har et stykke igjen til de er fullt ut bevisst på Riks revisjonen er enig med Nærings- og handels- hvordan de skal arbeide med samfunnsansvar på departementet i at departementene vil ha stor nytte en tilfredsstillende måte. Den samme beskrivelsen av de konkrete funnene fra Riksrevisjonens under- omfatter også eierdepartementene. søkelse, og Riksrevisjonen har derfor gjort de viktigste funnene i under søkelsen tilgjengelige Riksrevisjonens undersøkelser og vurderinger er gjennom en rapport som tidligere har blitt sendt interessante og nyttige, og vil bli fulgt opp fra til de berørte departementene. eierdepartementenes side i dialogen med de statlig eide selskapene, samt i arbeidet med ny Riksrevisjonen viser videre til Stortingets behand- eierskapsmelding til Stortinget. ling av St.meld. nr. 13 (2006–2007), der nærings- komiteen forutsatte at de departementene som Hensikten med den type undersøkelser som forvalter større eierposter, har høy kompetanse på Riksrevisjonen har gjennomført, i tillegg til å oppfølging av selskapenes samfunnsansvar. Etter gi generelle opplysninger om tilstanden og Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at oppfølgningsbehovet, bør være også å gi noen eierdepartementene fortsatt ikke har god nok konkrete anvisninger på hvor selskapene og kunnskap om selskapenes ivaretakelse av eierdepartementene kan videreutvikle sitt arbeid samfunnsansvar.

17 Lederlønnsutviklingen i statlig eide selskaper

1 Innledning er 33 selskaper heleid av staten. Dette omfatter 19 heleide aksjeselskaper, 4 regionale helseforetak, 6 I St.meld. nr. 13 (2006–2007) slår Regjeringen statsforetak og 4 særlovsselskaper. Videre omfatter fast at veksten i lederlønninger har vært høyere undersøkelsen 9 deleide selskaper, hvorav 6 er enn ønskelig, og at det var behov for tiltak som gir allmennaksjeselskaper (dvs. børs noterte selskaper). aksjonærene større innfl ytelse over lederlønns- politikken. I meldingen framgår det at regjeringen Lønnsdataene er spesifi sert i fast lønn, bonus ville sikre moderasjon i lederlønninger i selskaper inklusive annen resultatavhengig lønn, og andre der staten er en betydelig eier, og at det vil være ytelser som ikke kan henføres til noen av de viktig at lederlønningene framstår som rimelige. I forannevnte (ordinære skattepliktige naturalytelser den grad variabel lønn skal benyttes, bør vilkårene som fri bil, telefon og avis, men også opsjoner for utbetaling i størst mulig grad være knyttet til og langtidsinsentiv). For å vurdere lederlønns- forhold som kan påvirkes av den som mottar utviklingen for selskapene som er med i under- godtgjørelsen. søkelsen, er det foretatt en sammenligning mot lederlønnsstatistikken hentet fra Det tekniske De sentrale retningslinjene for statlig eierskap beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), med hensyn til holdning til lederlønn ble vedtatt i som omfatter alle toppledere i aksjeselskaper og desember 2006 og ble gjort kjent for selskapenes børsnoterte selskaper, inklusive off entlig eide styrer i forbindelse med generalforsamlingene selskaper med mer enn 25 ansatte/lønnsforhold. våren 200711. I retningslinjene er det slått fast at I statistikken fra TBU omfatter lønnen avtalt lederlønnsnivået i statlige selskaper skal være utbetalt lønn, uregelmessige tillegg, bonus, overtid konkurransedyktig, men de bør ikke være samt opsjons- og naturalytelser i løpet av ett lønnsledende innenfor sine bransjer. kalenderår. Pensjonskostnader omfattes ikke av lederlønnsstatistikken fra TBU. Målet for undersøkelsen har vært å vurdere om gjennomføringen av regjeringens eierpolitikk med hensyn til lederlønn er i samsvar med 3 Oppsummering av funnene Stortingets forutsetninger. 3.1 Utviklingen i lederlønn i perioden 2004–2009 2 Gjennomføring av undersøkelsen Tabell 1 viser den generelle utviklingen i lønns- ytelser knyttet til fast lønn, bonus og andre ytelser Undersøkelsen belyser lønnsutviklingen i perioden til administrerende direktører i de undersøkte 2004–2009 for administrerende direktør eller til- selskapene med statlige eierandeler og i norske svarende for 42 selskaper med statlige eieran deler, selskaper12 med mer enn henholdsvis 25 og 250 tilhørende 10 eierdepartementer. Selskapene er ansettelsesforhold. valgt ut fra at de er omtalt i "Regjeringens eier- politikk 2008" og samtidig er omfattet av Riks- De sentrale retningslinjer for statlig eierskap mht. revisjonens kontroll. Av selskapene i under søkelsen holdning til lederlønn ble vedtatt i desember 2006.

Tabell 1 Gjennomsnittlige lønnsytelser til administrerende direktør

Gjennomsnittlig utbetalt i 1000 kroner Endring i prosent 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004–2007 2007–2009 2004–2009 Statlig eide selskaper 2 041 2 081 2 254 2 367 2 549 2 616 16 11 28

Selskaper større enn 25 ansatte 667 727 791 844 867 886 27 5 33 Selskaper større enn 250 ansatte 1 415 1 566 1 691 2 046 1 941 1 921 45 –6 36

12) Utvalget og lønnsdata er hentet fra TBU-rapporter om grunnlaget for 11) Retningslinjer for statlig eierskap: Holdning til lederlønn. inntektsoppgjørene.

18 I perioden 2007–2009 var økningen i de samlede Tabell 2 viser gjennomsnittlige samlede lønnsytelsene til administrerende direktører i utbetalinger for heleide, deleide og børsnoterte selskapene med statlige eierandeler i gjennomsnitt selskaper knyttet til fast lønn, bonus og andre på 11 prosent. Dette er over det dobbelte av ytelser for hvert enkelt år i perioden 2004–2009. veksten til selskapene i referansegruppen til TBU. Tabellen viser også prosentvis endring i hele Statistikken fra TBU viser at lønnsytelsene for perioden og for årene 2004–2007 og 2007–2009. selskaper med mer enn 250 ansettelsesforhold ble redusert med 6 prosent i perioden 2007–2009. Tabell 2 viser at det for administrerende direktører Tabellen viser også at de gjennomsnittlige i heleide selskaper har vært en økning i gjennom- utbetalingene for de 42 statlige selskapene i hele snittlig lønn på 35 prosent fra 2004 til 2009, fra i perioden 2004–2009 har ligget høyere enn de underkant av 1,5 mill. kroner i 2004 til nesten gjennomsnittlige utbetalingene for norske 2 mill. kroner i 2009. For perioden 2007–2009 var selskaper med mer enn 250 ansettelsesforhold. I økningen på 14 prosent. De deleide selskapene 2009 var de gjennomsnittlige utbetalingene til fast hadde i perioden 2007–2009 en vekst på 8 prosent lønn, bonus og andre ytelser for de 42 statlig eide og samlet vekst i perioden 2004–2009 på 25 selskapene 36 prosent høyere enn de samlede prosent. I 2009 hadde de deleide selskapene et gjennomsnittlige utbetalingene i selskapene i betydelig høyere gjennomsnittlig lønnsnivå enn de referansegruppen med mer enn 250 ansatte. heleide selskapene. De børsnoterte selskapene (som er en undergruppe av de deleide selskapene) Undersøkelsen viser videre at gjennomsnittlig hadde høyest gjennomsnittlig lønnsgodtgjørelser fastlønn for de administrerende direktørene i på 6,2 mill kroner i 2009. Denne gruppen hadde de statlig eide selskapene økte med 8 prosent en vekst på 1,1 mill. kroner (21 prosent) fra 2004. i perioden 2004–2007 og med 13 prosent i perioden 2007–2009. Gjennomsnittlig bonus- Figur 1 på neste side viser utviklingen i summen utbetaling økte med 87 prosent fra 2004 til 2007, av fast lønn, bonus og andre ytelser for admini- og ble redusert med 29 prosent fra 2007 til 2009. strerende direktør for alle selskapene som inngår Andre ytelser økte med 95 prosent i perioden i undersøkelsen, og de statlig heleide og deleide 2004–2007, og med 32 prosent fra 2007 til 2009. selskapene. I tillegg vises utviklingen for selskapene i TBUs referansegruppe som har Gjennomsnittlige pensjonskostnader økte i mer enn 250 lønnsforhold. perioden 2004–2009 fra 400 000 kroner til 1,4 mill. kroner. Dette er en økning på 249 prosent. Figuren viser at administrerende direktør for alle For de 31 selskapene som rapporterte pensjons- typer statlige selskaper i perioden 2004–2007 kostnader i hele perioden, økte kostnadene med hadde en lavere lønnsvekst enn TBUs referanse- nesten 110 prosent i perioden 2004–2009. Den gruppe med mer enn 250 lønnsforhold. Etter øvrige veksten i gjennomsnittlige pensjons- 2007 har utviklingen vært motsatt. Lederne for kostnader er knyttet til selskaper som begynte å både statlig heleide og deleide selskaper har hatt rapportere pensjonskostnader senere enn 2004. en større gjennomsnittlig vekst enn lederne for Pensjonskostnadene til administrerende direktører selskaper i TBUs referansegruppe som hadde en er i de fl este tilfeller ytelsesbasert og utgjør reduksjon fra 2007 til 2009. Den negative 66 prosent av lønn ved fratreden. Nivået på utviklingen for selskapene i TBU-utvalget pensjonskostnadene er i tillegg til lønnsnivå skyldes i hovedsak fi nanskrisen. De undersøkte også avhengig av den avtalte pensjonsalder og statlige selskapene har som helhet hatt en jevn alder til administrerende direktør. stigning gjennom hele perioden. For de heleide

Tabell 2 Gjennomsnittlige lønnsytelser til administrerende direktør og endring i prosent i heleide, deleide og børsnoterte selskaper. 2004–2009

Gjennomsnittlige lønnsytelser i 1000 kroner Endring i prosent 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004–2007 2007–2009 2004–2009 Heleide 1 469 1 591 1 644 1 742 1 936 1 980 19 14 35 Deleide 3 946 3 715 4 352 4 589 4 795 4 948 16 8 25 Børsnoterte 5 114 4 648 5 537 5 762 6 095 6 211 13 8 21

19 Figur 1 Utviklingen i gjennomsnittlige lønnsytelser for administrerende direktør fra 2004–2009. (Indeks 2004 = 100)

150

140

130

120

110

100

90

80 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Alle selskaper i undersøkelsen Heleide selskaper

Deleide selskaper TBU med mer enn 250 lønnsforhold

selskapene har den gjennomsnittlige årlige 3.2 Kommunisering av lønnspraksis veksten vært større i perioden 2007–2009 enn i I behandlingen av St.meld. nr. 13 (2006–2007), perioden 2004–2007. jf. Innst. S. nr. 163 (2006–2007), har fl ertallet i næringskomiteen forutsatt at selskapene skal ha Nærings- og handelsdepartementet gir i sine en lønnspraksis som er moderat og åpent kommu- kommentarer til undersøkelsen uttrykk for at det nisert. I Norsk anbefaling om eierstyring og er for tidlig å vurdere eff ekten av statens retnings- selskapsledelse framgår det at "Retningslinjene linjer for lederlønn. Det har blant annet sammen- for godtgjørelse til ledende ansatte bør fremgå av heng med at ytelser til øverste leder typisk blir årsrapporten. Det samme gjelder alle elementer framforhandlet på et tidspunkt og deretter blir av godtgjørelse til daglig leder og de enkelte liggende fast for en periode. Også tidspunkt ledende ansatte." for skifte av toppleder vil kunne virke inn på resultatene. Departementet viser til at den faste Rapporteringen av lønnsytelser for andre ledende grunnlønnen i henhold til statens retningslinjer ansatte er undersøkt for 10 selskaper under bør være hovedelementet i kompensasjons- Nærings- og handelsdepartementet, Samferdsels- ordninger, og at staten ikke lenger aksepterer departementet og Helse- og omsorgsdepartementet. opsjoner og andre opsjonslignende ordninger. Fire13 av de 10 undersøkte selskapene har ikke Departementet mener at det derfor ikke er oppgitt lønnsytelser for andre enn for styret og urimelig at fastlønnselementet økte, mens administrerende direktør i noen av årsrapportene bonus og andre ytelser ble redusert. for 2007–2009. Tre av disse selskapene har på sine hjemmesider oppgitt at de har ledergrupper på Departementet viser videre til at lederlønnsnivået mellom fem og ti personer. I 2009 var det fem i statlige selskaper i henhold til regjeringens selskaper som ikke rapporterte lønnsytelsene for politikk skal være konkurransedyktig, men ikke hver enkelt person i ledergruppen. lønnsledende innenfor selskapenes bransjer, og at statens øvrige retningslinjer for lederlønn skal Nærings- og handelsdepartementet viser i sine følges. Etter departementets vurdering gir ikke kommentarer til undersøkelsen til at lønn og rapporten grunnlag for en konklusjon om at godtgjørelser til de administrerende direktørene statlig eide selskapers lederlønn bryter med de etablerte prinsippene. 13) Ett av selskapene omorganiserte sin virksomhet til et konsern i 2008. I sin årsrapport for 2007 hadde de spesifi sert godtgjørelsen til de andre ledende ansatte.

20 kommuniseres åpent, både gjennom omtale i fastsettelsen av lederlønn gjennom kontaktmøter selskapenes årsrapporter, i de årlige budsjett- eller andre kanaler. proposisjonene og i det årlige dokumentet "Statens eierberetning". Nærings- og handelsdepartementet understreker i sine kommentarer til undersøkelsen at det er det 3.3 Departementenes oppfølging av selskapenes enkelte styres ansvar å utforme en samlet kompen- lederlønnsfastsettelse sasjonspakke for daglig leder som er konkurranse- De tre departementene har gitt uttrykk for at de dyktig. Vurderingen av hva som er konkurranse- har formidlet overfor styrene de prinsipper/hold- dyktig, men ikke lønnsledende er overlatt til styret. ninger som er tatt inn i retningslinjene som Staten har i lederlønnsspørsmål uttrykt sine prinsi- Nærings- og handelsdepartementet har utarbeidet pielle og generelle holdninger, som er nedfelt i ret- for fast settelse av lederlønn. Både Nærings- og ningslinjene for lederlønn i statlig eide selskaper, handels departementet og Samferdselsdeparte- og avstår fra å gripe direkte inn i det ansvaret som mentet sendte i februar 2007 retningslinjene for styrene har for de konkrete lønns- og kompensa- fastsettelse av lederlønn til selskapene. Videre sjonsordninger i enkeltbedrifter. Videre gir vedtok Nærings- og handelsdepartementet i Nærings- og handelsdepartementet uttrykk for at foretaksmøter og ordinære generalforsamlinger departementene i forberedelsene til generalforsam- i heleide selskaper en protokolltilførsel i for- lingene gjør en grundig vurdering av om retnings- bindelse med behandlingen av årsregnskapet linjene blir fulgt. for 2006. I protokolltilførselen ble det vist til at departementet har utarbeidet retningslinjer for statens holdning til lederlønn og at disse ble 4 Riksrevisjonens bemerkninger oversendt selskapet. Det framkommer videre av protokolltilførselen at retningslinjene er ment å Riksrevisjonens kartlegging av lederlønns- gi en veiledning til selskapets styre om hvilken utviklingen i 42 statlige selskaper viser at den politikk for lederlønninger staten som eier ønsker gjennomsnittlige lederlønnsveksten i de stat- i selskapene. lige selskapene har vært dobbelt så høy som den generelle lederlønnsveksten i perioden Helse og omsorgsdepartementet opplyser at det 2007–2009, og at den årlige lederlønnsveksten ble stilt styringskrav knyttet til lønnsfastsettelse i statlige selskaper var høyere i denne perioden for ledere i de regionale helseforetakene i fore- enn i perioden 2004–2007. taksmøtene i januar 2005. Dette kravet ble gjentatt og utdypet i foretaksmøtene i januar 2010. Det ble Riksrevisjonen er enig med Nærings- og handels- også vist til at helseforetakene er omfattet av departementet i at undersøkelsen ikke gir grunnlag Nærings- og handelsdepartementets veiledende for å vurdere om statlig eide selskapers lederlønn retningslinjer for lønns- og pensjonsvilkår for er lønnsledende innenfor sin bransje. Riks- ledere i statlig eide foretak. For AS Vinmonopolet revisjonen vil samtidig vise til at regjeringen i har det ikke blitt gitt noen styringskrav på dette St.meld. nr. 13 (2006–2007) slo fast at veksten i området. lederlønninger hadde vært høyere enn ønskelig, og at regjeringen ville sikre moderasjon i leder- Nærings- og handelsdepartementet viser videre til lønninger i selskaper der staten er en betydelig at dokumentet "Regjeringens eierpolitikk", som eier. Veksten i de statlige lederlønningene i sist ble utgitt i september 2008, inneholder en perioden 2007–2009 er i hovedsak knyttet til fast omtale av regjeringens holdning til lederlønn. lønn. Utviklingen i fast lønn er normalt ikke Dette dokumentet er blitt oversendt styrene i alle regulert i fl erårige avtaler. Etter Riksrevisjonens selskaper der staten har eierinteresser. Departe- vurdering har styrene i de statlige selskapene mentene har ikke gitt mer konkrete føringer for derfor hatt mulighet til å vise større moderasjon fastsettelse av lønn for administrerende direktører. i lederlønnsfastsettelsen, særlig i en tid hvor den generelle økonomiske utviklingen tilsa moderasjon Departementene innhenter opplysninger om leder- i lønnsveksten. Riksrevisjonen stiller på dette lønn, og rapporterer dette for det enkelte selskap i grunnlag spørsmål ved om eierdepartementene budsjettproposisjonene. Departementene har i i tilstrekkelig grad har lagt vekt på hensynet til enkelte tilfeller hatt en dialog med selskapenes moderasjon i lederlønninger i selskaper der staten styrer i forbindelse med lønnsbetingelser for er en betydelig eier. administrerende direktør eller andre ansatte. Ut over dette har ingen av departementene fulgt opp

21 Næringskomiteen forutsetter at lønnspraksis i de selskaper. En viktig hensikt med retningslinjene statlige selskapene skal kommuniseres åpent. har vært å bidra til eff ektive belønningssystemer Riksrevisjonen er enig med departementet i at det og samtidig sikre moderasjon i lederlønninger. er en åpen kommunikasjon av lønnspraksis for Sammen med den lovendringen regjeringen inn- selskapenes administrerende direktører. Bare fem førte om at styrets lederlønnspolitikk skulle drøftes av ti undersøkte selskaper har i årsrapportene for på allmennaksjeselskapenes generalforsamlinger 2009 oppgitt lønnsytelser for andre ledende ansatte har retningslinjene etter min oppfatning hatt en enn administrerende direktør. Riksrevisjonen modererende eff ekt. Jeg viser også til forbudet mot stiller derfor spørsmål ved om lønnspraksis for de at opsjoner og andre opsjonslignende ordninger øvrige ledende ansatte i heleide statlige selskaper i skulle benyttes i selskaper der staten har en eier- tilstrekkelig grad er åpent kommunisert. andel, som siden også ble fulgt opp av mange selskaper innen privat sektor. Regjeringen gir i St.meld. nr. 13 (2006–2007) uttrykk for at staten som aksjonær vil vurdere Etter min vurdering er imidlertid tiden nå inne til hvordan styret håndterer sitt ansvar for å vedta å foreta en gjennomgang av statens retningslinjer, de konkrete lønns- og insentivordningene, som for å vurdere om det er behov for oppdateringer, en del av totalvurderingen av styrets arbeid i det justeringer eller presiseringer. For å skaff e til veie enkelte selskap. Riksrevisjonen har merket seg et best mulig vurderingsgrunnlag er det lagt opp at departementene har formidlet de statlige til en omfattende prosess, med innhenting av retningslinjene til selskapenes styrer og i synspunkter og vurderinger fra eksterne berørte forberedelsene til generalforsamlingene gjør en parter. Det er sendt brev til samtlige statlige grundig vurdering av om retningslinjene blir selskaper og eierdepartementer med anmodning fulgt. På bakgrunn av funnene i undersøkelsen om synspunkter på lederlønnsspørsmål generelt stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om opp- og på erfaringene med statens retningslinjer for følgingen av retningslinjene er tilstrekkelig for holdning til lederlønn spesielt. Det er også å sikre moderasjon i lederlønningene i de engasjert en ekstern rådgiver, med oppdrag blant selskapene der staten er en betydelig eier. annet å gjennomgå de nåværende retningslinjer i lys av norske og internasjonale utviklingstrekk og problemområder. 5 Nærings- og handelsdepartementets svar I denne sammenheng er Riksrevisjonens syns- Saken er lagt fram for Nærings- og handelsdeparte- punkter og vurderinger verdifulle, og vil bli fulgt mentet, og statsråden har i brev av 14. oktober opp. Vi vil allerede nå orientere de andre eier- 2010 svart: departementene om Riksrevisjonens synspunkter, med sikte på at de kan bli fulgt opp der det er "Riksrevisjonens undersøkelse belyser lønns- aktuelt. utviklingen i perioden 2004-2009 for admini- strerende direktør eller tilsvarende for 42 selskaper Det er de enkelte eierdepartementene som har med statlige eierandeler, tilsvarende 10 eierdeparte- ansvaret for oppfølging av de selskapene der menter. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om disse forvalter statens eierandeler." eierdepartementene i tilstrekkelig grad har vekt- lagt hensynet til moderasjon i lederlønninger i selskaper der staten er en betydelig eier. Det er 6 Riksrevisjonen uttaler også stilt spørsmål ved om lønnspraksis for de øvrige ledende ansatte i heleide selskaper i Riksrevisjonen viser til at den gjennomsnittlige tilstrekkelig grad er åpent kommunisert. På lederlønnsveksten i de statlige selskapene har vært bakgrunn av funnene i undersøkelsen stiller dobbelt så høy som den generelle lederlønns- Riks revisjonen spørsmål ved om oppfølgningen veksten i perioden 2007–2009, og at den årlige av retningslinjene er tilstrekkelig for å sikre lederlønnsveksten i statlige selskaper var høyere i moderasjon i lederlønningene i de selskapene denne perioden enn i perioden 2004–2007. Etter der staten er en betydelig eier. Riksrevisjonens vurdering har eierdepartementene og styrene i de statlige selskapene i perioden Jeg vil vise til at departementene siden 2001 har 2007–2009 i liten grad lagt vekt på hensynet til hatt retningslinjer for lederlønn i statlige selskaper. moderasjon i lønningene til selskapenes admini- De nåværende retningslinjene ble off entliggjort i strerende direktører. desember 2006, og ble oversendt til samtlige

22 Det er åpenhet om lønnspraksis for selskapenes administrerende direktører. På bakgrunn av næringskomiteens forutsetninger og de anbefalinger som er gitt i Norsk anbefaling om eierstyring og selskapsledelse, vil det etter Riksrevisjonens vurdering også være naturlig at heleide statlige selskaper som hovedregel off entliggjør alle elementer av godtgjørelse til de øvrige ledende ansatte.

I statsrådens svar kommer det fram at Riks- revisjonens synspunkter og vurderinger vil bli fulgt opp, og at Nærings- og handelsdeparte- mentet vil foreta en gjennomgang av statens retningslinjer. Departementet opplyser at det er iverksatt en omfattende prosess for å sikre et best mulig vurderingsgrunnlag. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at staten ut fra Stortingets forutsetninger sikrer moderasjon i lederlønningene i de selskapene der staten er en betydelig eier.

23 24 Del III – Resultater av utvidede kontroller 26 Sak 1: De regionale helseforetakenes resultatrapportering og måloppnåelse

1 Innledning Tabell 1 Utvikling i antall korrigerte DRG-poeng per regionale helseforetak* De regionale helseforetakene skal ifølge helse- foretaksloven og vedtektene hvert år utarbeide en Endring i prosent melding om virksomheten til Helse- og omsorgs- RHF 2008 2009 2008–2009 departementet. Meldingene skal vise hvordan Helse Sør-Øst 641 098 653 452 1,9 krav er fulgt opp, og gi departementet grunnlag Helse Vest 210 195 215 043 2,3 for styring og kontroll. Der de regionale helse- foretakenes rapportering ikke har vært tilfreds- Helse Midt-Norge 156 956 157 604 0,4 stillende, har departementet de siste årene også Helse Nord 108 557 104 660 –3,6 innhentet supplerende informasjon til årlig Nasjonalt 1 116 806 1 130 759 1,2 melding. Kilde: NPR * Tabellen er basert på nasjonal statistikk. Tall knyttet til "Raskere tilbake" er Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i ikke inkludert. hvilken grad de regionale helseforetakene følger opp og innfrir utvalgte styringskrav i oppdrags- Tabell 1 viser at den nasjonale aktivitetsveksten dokumentene for 2009, samt å vurdere rapporte- målt i antall produserte DRG-poeng, er lavere enn ringskvaliteten i de årlige meldingene for 2009. rammen for beregnet vekst i pasientbehandlingen (1,5 prosent). Videre viser tabellen at det er store regionale forskjeller i utviklingen i antall produ- 2 Gjennomføring av undersøkelsen serte DRG-poeng, fra en nedgang på 3,6 prosent i Helse Nord til en økning på 2,3 prosent i Helse Riksrevisjonen har brukt tall fra Norsk pasient- Vest. register (NPR) på aktivitet, ventetid og andel rettighetspasienter. For de nasjonale kvalitets- De regionale helseforetakene rapporterer mangel- indikatorene er det bare innenfor somatikk NPR fullt både på kravet om at aktiviteten innen har komplette og sammenlignbare data. Det habilitering og rehabilitering skal styrkes med skyldes blant annet mangelfull rapportering fra 1,5 prosent, og på kravet om at den prosentvise behandlingsinstitusjonene og dårlig kvalitet på veksten innen psykisk helsevern og tverrfaglig data som blir rapportert. Manglende data innen- behandling for rusmiddelavhengige (TSB) i 2009 for psykisk helsevern for barn og unge skyldes skal være sterkere enn innen somatikk. Når det rapporteringsfeil hos leverandøren av IT-systemet gjelder kravet om aktivitetsvekst innen habili- for BUP-data. tering og rehabilitering, oppgir to av de regionale helseforetakene at det mangler aktivitetsdata og indikatorer som kan dokumentere måloppnåelse. 3 Oppsummering av funnene Helse- og omsorgsdepartementet opplyser at det 3.1 Aktivitet hvert år ber Beregningsutvalget for spesialist- I oppdragsdokumentene for 2009 er det presisert helsetjenesten (BUS) om å vurdere styringskravet at den ressursrammen som samlet blir stilt til om sterkere vekst innen psykisk helsevern og rådighet, legger til rette for en generell vekst i tverrfaglig behandling for rusmiddelavhengige pasientbehandlingen på 1,5 prosent fra 2008 til (TSB) enn innen somatikk. Som følge av at 2009. Aktivitetsveksten måles i antall produserte endelige regnskapstall og aktivitetstall publiseres DRG-poeng (diagnoserelatert gruppe). Ut fra senere, vil rapporten bli publisert i september rapporteringen i årlig melding er det vanskelig å 2010. vurdere om kravet er innfridd, og Riksrevisjonen har derfor brukt tall fra NPR for 2008 og 2009. Se tabell 1.

27 3.2 Utvalgte områder med særskilt fokus i Habilitering og rehabilitering oppdragsdokumentene Når det gjelder kravet om å styrke fokuset på habilitering av barn og unge er kvaliteten på Psykisk helsevern rapporteringen svak. Dette gjør det vanskelig å Når det gjelder kravet om at sykehusfunksjonene vurdere tilstanden og om det har vært en reell skal bli spisset, og at distriktspsykiatriske sentre styrking av tjenestene i helseregionene. Unntaket (DPS) skal bli i stand til å utføre de oppgaver som er i Helse Vest RHF, der det rapporteres om nye forventes, rapporterer de regionale helseforetakene stillinger og tilbud innen barnehabilitering. om utfordringer knyttet til organisering, bemanning og stabil dekning av legespesialister. I enkelte Videre viser rapporteringen fra de regionale helseregioner rapporteres det også om utfordringer helseforetakene at det nasjonale målet om 200 med å etablere ambulante team. Videre viser cochleaimplantat-operasjoner (CI, høreapparat- rapporteringen at det gjenstår arbeid før alle helse- operasjoner) ikke er nådd. regionene kan møte kravet om at det skal være gode og verdige transportordninger for psykisk Departementet opplyser at antall voksne på syke, det vil si redusert bruk av tvang og politi. På venteliste for CI er færre enn estimert i oppdrags- kravet om å redusere andelen tvangsinnlagte, viser dokumentene. Beregningsutvalget for spesialist- rapporteringen at andelen har økt fra 2008 til 2009 helsetjenesten (BUS) skal vurdere aktivitetskravet i Helse Sør-Øst og Helse Nord, mens andelen har om 200 cochleaimplantat-operasjoner. vært stabil i Helse Vest. Helse Midt-Norge RHF oppgir at det mangler data for å vurdere utviklingen Tverrfaglig spesialisert behandling for det siste året. rusmiddelavhengige (TSB) De regionale helseforetakene rapporterer mangel- Gjennomgangen viser også at fl ertallet av de fullt på kravet om å øke kapasiteten innen TSB regionale helseforetakene rapporterer ufullstendig med særlig vekt på akuttbehandling, avrusing og på følgende styringsindikatorer innen psykisk ambulante team, samt styrke kapasiteten på lege- helsevern: middelassistert rehabilitering (LAR). Kvaliteten • antall og andel pasienter over 18 år behandlet i på rapporteringen gjør det vanskelig å vurdere hhv. sykehus og i DPS per 10 000 innbyggere om det har vært en styrking av tjenestene. Ingen fordelt på døgninnleggelser, dagtilbud, poli- av de regionale helseforetakene rapporterer på klinisk virksomhet og ambulant tjeneste avrusing. Videre er det vanskelig å vurdere om • antall barn og unge per 10 000 innbyggere den helsefaglige kompetansen har økt fra 2008 under 18 år som har mottatt behandling fra til 2009. Det skyldes manglende kvalitet på ambulante tjenester rapporteringen om antall årsverk for leger, lege- • andel ikke planlagte reinnleggelser i akutt- spesialister og psykologer innen TSB og andel av avdelingene innen 30 dager per 10 000 totale forskningsressurser til TSB. Det er heller innbyggere ikke mulig å sammenligne tilstanden på tvers.

Departementet deler Riksrevisjonens vurderinger Flertallet av de regionale helseforetakene når det gjelder den svake rapporteringskvaliteten rapporterer ikke om konkrete samarbeidstiltak på fl ere av styringsindikatorene. Departementet mellom spesialisthelsetjenesten, kommunale opplyser også at det ikke har vært tilfreds med tjenester og barnevern for gravide rusmiddel- manglende resultater når det gjelder målet om avhengige i LAR og annen TSB. Halvparten av redusert bruk av tvang i psykisk helsevern. I 2010 de regionale helseforetakene rapporterer også har departementet initiert en Nasjonal strategi for mangelfullt på antall barn som fødes av kvinner i redusert og kvalitetssikret bruk av tvang, og det LAR, og hva slags tilbud disse pasientene mottar. er opprettet et lovutvalg som skal se på tvangs- bestemmelsene i lov om psykisk helsevern, Departementet uttaler at de regionale helsefore- herunder kriteriene for å bruke tvang. Videre takenes rapportering innen TSB kunne vært mer oppgir departementet at de regionale helsefore- utfyllende og enhetlig. takene har etablert en strategigruppe for rus og psykisk helsevern som har arbeidet særlig med Beredskap datakvaliteten vedrørende tvang. Rapporteringen viser at fl ere av helseforetakene i landet ikke systematisk gjennomfører risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) på de kritiske innsatsfaktorene IKT, vann- og strømsforsyning.

28 Tabell 2 Gjennomsnittlig ventetid i dager til behandling eller utredning per helseregion for rettighetspasienter innen fagområdene somatikk, BUP, VOP og TSB, korrigert for manglende rapportering. 2007–2009

Endring Endring Fagområde Helseregion 2007 2008 2009 2008–2009 2007–2009 Somatikk Helse Sør-Øst 62 63 66 3 4 Helse Vest 64 63 66 3 2 Helse Midt-Norge 80 80 82 2 2 Helse Nord 66 70 69 –1 3 Totalt 67 67 70 3 3 BUP Helse Sør-Øst 72 61 58 –3 –14 Helse Vest 102 93 80 –7 –22 Helse Midt-Norge 92 92 82 –10 –10 Helse Nord 85 78 90 12 5 Totalt 82 74 70 –4 –12 VOP Helse Sør-Øst 46 47 50 3 4 Helse Vest 51 47 45 –2 –6 Helse Midt-Norge 62 61 58 –3 –4 Helse Nord 51 57 53 –4 2 Totalt 51 51 51 0 0 TSB Helse Sør-Øst 51 63 70 7 19 Helse Vest 90 82 82 0 –8 Helse Midt-Norge 79 79 95 16 16 Helse Nord 128 128 134 6 6 Totalt 65 71 78 7 13

Kilde: NPR

Videre viser rapporteringen at det gjenstår arbeid Ventetidsgarantien for barn og unge under 23 år med å ferdigstille tiltak som sikrer at helsefore- med psykiske eller rusrelaterte lidelser skal sikre takene har sikre systemer for disse kritiske inn- at ingen med rett skal vente mer enn 65 virke- satsfaktorene. dager på utredning eller behandling. De regionale helseforetakene rapporterer ikke på en sammen- Departementet uttaler at det ikke er fornøyd med lignbar måte, og Riksrevisjonen har derfor brukt rapporteringen fra de regionale helseforetakene tall fra NPR for 3. tertial, 2008 og 3. tertial 2009 på dette området, og vil følge opp saken. for å vurdere måloppnåelsen. Se tabell 3.

3.3 Ventetid Tabell 3 Andel barn og unge under 23 år med psykiske De regionale helseforetakene har rapportert eller rusrelaterte lidelser som har ventetid mer enn 65 virkedager fordelt per helseregion. 3. ventetid for rettighetspasienter for 3. tertial 2008 tertial i 2008 og 2009. Prosent og 3. tertial 2009 innen alle fagområdene. For å undersøke utviklingen og måloppnåelsen i vente- Endring tid over tid har Riksrevisjonen valgt å bruke tall 3. tertial 3. tertial prosentpoeng fra Norsk pasientregister for årene 2007, 2008 og Helseregion 2008 2009 2008–2009 2009. Se tabell 2. Helse Sør-Øst 12 10 –2 Helse Vest 29 19 –10 Tall fra NPR viser at nasjonalt er ventetidskravet Helse Midt-Norge 28 25 –3 innen fagområdene ikke innfridd, med unntak av Helse Nord 24 37 13 innen BUP. Regionalt er det bare Helse Nord som Kilde: NPR ikke innfrir kravet om en reduksjon i ventetid innen BUP, og ifølge årlig melding skyldes de økte ventetidene underbemanning og vakanser. Tallene viser at ingen av helseregionene når Innen TSB er det ingen av helseregionene som kravet, men at det er en positiv utvikling i tre av innfrir kravet om en reduksjon i antall ventedager fi re regioner fra 3. tertial 2008 til 3. tertial 2009 fra 2008 til 2009. ved at det er en lavere andel som ikke venter

29 Tabell 4 Andelen rettighetspasienter (vurderte henvisninger) innen fagområdene somatikk, BUP, VOP, og TSB 3. tertial 2007–2009, per helseregion.* Prosent

Variasjon andel rettighetspasienter Fagområde Helseregion 3. tertial 2007 3. tertial 2008 3. tertial 2009 2007 2008 2009 Somatikk Helse Sør-Øst 57 58 58 Helse Vest 61 59 63 36 36 32 Helse Midt-Norge 87 84 80 (87 – 51) (84 – 48) (80 – 48) Helse Nord 51 48 48 Nasjonalt 62 61 62 BUP Helse Sør-Øst 86 90 90 Helse Vest 86 86 88 17 9 15 Helse Midt-Norge 92 86 90 (92 – 75) (90 – 81) (90 – 75) Helse Nord 75 81 75 Nasjonalt 85 88 88 VOP Helse Sør-Øst 78 79 73 Helse Vest 90 89 83 25 21 25 Helse Midt-Norge 92 91 91 (92 – 67) (91 – 70) (91 – 66) Helse Nord 67 70 66 Nasjonalt 79 81 75 TSB Helse Sør-Øst 80 86 87 Helse Vest 77 82 80 15 12 20 Helse Midt-Norge 92 94 94 (92 – 77) (94 – 82) (94 – 74) Helse Nord 78 92 74 Nasjonalt 81 86 86

Kilde: NPR *Universitetssykehuset i Nord-Norge er ikke inkludert i Helse Nord RHF for 3. tertial 2009. lenger enn 65 dager. Det er bare i Helse Nord at somatikk, fra 3. tertial, 2008 til 3. tertial 2009. andelen som må vente mer enn 65 dager, har økt Det er likevel innen somatikk at de regionale for- fra 2008 til 2009. Det er også store regionale skjellene gjennomgående er størst i 2007, 2008 forskjeller i andelen som venter. og 2009. Innen TSB har de regionale forskjellene økt fra 2008 til 2009, og fra 2007 til 2009. Departementet bekrefter at det fremdeles er manglende måloppnåelse på reduserte ventetider Når det gjelder andel fristbrudd for rettighets- for rettighetspasienter, og oppgir at de regionale pasienter, rapporterer de regionale helseforetakene helseforetakenes arbeid med å redusere vente- ulikt, og det er ikke mulig å sammenligne nasjo- tidene følges nøye. Fra og med 2011 vil departe- nalt eller regionalt. Riksrevisjonen har ikke brukt mentet stille krav om månedlig rapportering og tall fra NPR for 2009, da andelen fristbrudd bare oppfølging av ventelistetall fra NPR til erstatning kan beregnes for det fåtall institusjoner som i for dagens tertialvise rapportering. 2009 var godkjent for rapportering på formatet NPR-melding. 3.4 Praktisering av prioriteringsforskriften De regionale helseforetakene rapporterer at det er Departementet opplyser at det forventer at imple- iverksatt systematiske tiltak for å implementere menteringen av prioriteringsveilederne vil føre prioriteringsveilederne, og at bruken av disse i til en mer enhetlig praktisering av prioriterings- helseforetakene følges opp. For å undersøke forskriften, men at dette kan ta noe tid. Videre utviklingen og måloppnåelsen har Riksrevisjonen oppgir departementet at alle helseforetak nå valgt å bruke tall fra NPR for 3. tertial 2007, leverer data på NPR-melding til NPR, men 2008 og 2009. Se tabell 4. bekrefter at det i dagens ventelistestatistikk ikke er alle helseforetak/institusjoner som er godkjent Tabellen viser at de regionale forskjellene i for det nye rapporteringsformatet. andelen rettighetspasienter har økt innen BUP, VOP og TSB, mens den er redusert innen

30 3.5 Utvalgte nasjonale kvalitetsindikatorer og gjennomgående følger departementets mal i styringskrav i oppdragsdokumentene rapporteringen. For eksempel er det ingen av de regionale helseforetakene som gjennomgående Epikriser rapporterer tall for 2. tertial 2007, 2008 og 2009 Rapporteringen viser at ingen av de regionale for styringsvariabler som også er nasjonale helseforetakene i 2009 innfrir kravet om at minst kvalitetsindikatorer. Det er bare én helseregion 80 prosent av epikriser skal være sendt ut innen som rapporterer i henhold til malen på enkelte syv dager etter utskriving. Videre rapporteres det av de nasjonale kvalitetsindikatorene. på en slik at måte at tilstanden og utviklingen ikke kan sammenlignes på tvers av helseregionene. Departementet opplyser at bruk av kvalitets- indikatorer i styring og oppfølging er viktig for å Strykninger av operasjoner bedre datakvaliteten, og at kvalitetsindikatorene Ingen av de regionale helseforetakene innfrir brukes aktivt i styringen og oppfølgingen av de kravet om mindre enn fem prosent strykninger av regionale helseforetakene. Departementet oppgir planlagte operasjoner i 2009. I Helse Nord har at det har presisert overfor de regionale helsefore- andelen strykninger økt fra 3. tertial 2008 til takene at de skal følge malen for årlig melding, 3. tertial 2009. og mener at rapporteringen er blitt bedre og har en mer enhetlig form enn tidligere. Departe- Individuell plan mentet ser samtidig at det gjenstår arbeid for å Flertallet av helseregionene oppgir ikke tall for få en mer sammenlignbar rapportering, og vil 2008 og 2009, og ingen rapporterer på en enhetlig kommunisere dette til de regionale helsefore- måte slik at tilstanden kan sammenlignes på tvers takene i forbindelse med arbeidet med av regionene. Kvaliteten på rapporteringen gjør oppdragsdokumentene for 2011. det vanskelig å vurdere om andelen pasienter som har fått utarbeidet individuell plan, har økt fra 2008 til 2009. 4 Riksrevisjonens bemerkninger

Korridorpasienter Det er fortsatt manglende kvalitet på form og De regionale helseforetakene innfrir heller ikke innhold i de regionale helseforetakenes rapporte- kravet om at det normalt ikke skal være korridor- ring i årlig melding. Dette gjør det vanskelig å pasienter. Også her er kvaliteten på rapporterin- sammenligne tilstanden på tvers av regionene gen slik at tilstanden ikke kan sammenlignes på og vurdere måloppnåelsen. Departementet har tvers. utarbeidet en mal for å bedre kvaliteten på rapporteringen og for å gjøre den mer sammen- Departementet opplyser at for å motvirke at de lignbar, og har presisert overfor de regionale regionale helseforetakene rapporterer forskjellig helseforetakene at malen skal følges. Etter fl ere på de nasjonale kvalitetsindikatorene, ble det i år med manglende kvalitet på rapporteringen i oppdragsdokumentene for 2009 bedt om å årlig melding mener Riksrevisjonen at det er rapportere tall fra NPR for 2. tertial 2008 og 2009. grunnlag for å reise spørsmål om de regionale Da dette ikke ble fulgt opp i årlig melding, gjorde helseforetakene har tilstrekkelig lojalitet til departementet de regionale helseforetakene opp- rapporteringskravet. merksom på dette i brev om supplerende informa- sjon i årlig melding. Departementet oppgir videre Det er fortsatt store regionale forskjeller i prakti- at tall fra NPR for 2. tertial 2008 til 2. tertial 2009 seringen av prioriteringsforskriften innenfor alle viser en positiv utvikling for fl ere av de nasjonale områdene. Forskjellene er fortsatt størst innen kvalitetsindikatorene innen somatisk spesialist- somatikk. Videre har variasjonene i andel rettig- helsetjeneste, selv om målet enda ikke er nådd. hetspasienter økt det siste året innen BUP, VOP og TSB. Departementet uttaler at implementeringen 3.6 Kvalitet på rapporteringen av prioriteringsveilederne vil føre til en mer Departementet har utarbeidet en mal for hvordan enhetlig praktisering, men at det vil ta noe tid. det skal rapporteres i årlig melding. Malen har til Riksrevisjonen stiller spørsmål om departementet hensikt å forbedre kvaliteten på rapporeringen og gir implementeringen av veilederne tilstrekkelig gjøre den mer sammenlignbar på tvers. Det har prioritet slik at bruken av disse vil få resultater vært et krav at malen skal brukes av de regionale innen rimelig tid. helseforetakene fra og med 2008. Undersøkelsen viser at ingen av de regionale helseforetakene

31 Gjennom fl ere år har det vært stilt krav om vente- Departementet er langt på vei enig i denne tider for rettighetspasienter. Riksrevisjonen kon- vurderingen, men mener samtidig at rapporte- staterer at det på dette feltet fortsatt er manglende ringen for 2009 samlet sett er mer utfyllende enn måloppnåelse innen fl ertallet av helseregionene for tidligere år. Regionale helseforetak forvalter og fagområdene. Riksrevisjonen ser alvorlig på at en viktig sektor og en betydelig del av midlene på ventetiden fortsetter å øke innen somatikk, og er statsbudsjettet. Det er derfor naturlig at det stilles bekymret for den negative tendensen som har vart omfattende krav, men omfanget av krav må i fl ere år. Når det gjelder ventetidsgarantien for vurderes i forhold til muligheten til å gjennomføre barn og unge under 23 år med psykiske eller og rapportere på kravene. Departementet vil vise rusrelaterte lidelser, registrerer Riksrevisjonen at til at oppdragsdokument for 2010 er strammere og det er en positiv utvikling, men påpeker at kravet mindre omfattende. Departementet legger til ikke er innfridd. Riksrevisjonen er også bekymret grunn at et tydeligere oppdragsdokument basert for den negative utviklingen innen BUP i Helse på en risiko- og vesentlighetsvurdering vil kunne Nord ved at både antall ventedager og andelen medføre at rapporteringen til de regionale helse- barn og unge som ikke får behandling innen foretakene blir bedre. ventetidsgarantien, har økt det siste året. Riks- revisjonen stiller spørsmål om hva departementet Departementet har utarbeidet en mal for rapporte- vil gjøre for å snu den negative utviklingen innen ring på krav i oppdragsdokument. Departementet ventetid for rettighetspasienter. vil videreutvikle denne malen og følge opp bruken av den, slik at rapporteringen blir mer enhetlig. Undersøkelsen viser at det ikke er mulig å vurdere andel fristbrudd på grunn av manglende rapporte- Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departe- ring og dårlig datakvalitet. For å kunne rapportere mentet prioriterer implementeringen av veilederne om andel fristbrudd er det en forutsetning at tilstrekkelig slik at dette vil kunne gi eff ekt på helseforetak og institusjoner er godkjent for praktiseringen av prioriteringsforskriften. rapportering på formatet NPR-melding. Riks- Departe mentet er ikke tilfreds med at det frem- revisjonen fi nner det kritikkverdig at ikke alle deles er regionale forskjeller i praktiseringen av helseforetak og institusjoner i landet er godkjent prioriteringsveilederne. Departementet tar opp for dette. Videre viser undersøkelsen at det dette i den løpende oppfølgingen av de regionale på grunn av manglende innrapportering fra helseforetakene og har i oppdragsdokumentet behandlings institusjonene til NPR ikke foreligger 2010 presisert at prioriteringsveilederne skal komplett og sammenlignbar statistikk for nasjonale legges til grunn for å sikre enhetlig vurdering av kvalitetsindikatorer innenfor alle fagområdene. rett til nødvendig helsehjelp. Departementet vil Riksrevisjonen stiller spørsmål om styringen for presisere at en del av veilederne ble ferdigstilt i å sikre god datakvalitet på nasjonale kvalitets- mai/juni 2009, og at det vil ta noe tid før disse blir indikatorer og fristbrudd, er tilstrekkelig. fullt ut implementert.

Riksrevisjonen stiller spørsmål om hva departe- 5 Helse- og omsorgsdepartementets svar mentet vil gjøre for å snu den negative utviklingen innen ventetid for rettighetspasienter. Helse- og Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdeparte- omsorgsdepartementet ser alvorlig på de økte mentet, og statsråden har i brev av 14. oktober ventetidene til behandling, og følger opp de 2010 svart: regionale helseforetakenes arbeid med å redusere ventetidene nøye. De regionale helseforetakene "I departementets brev til Riksrevisjonen av vil fra 2011 rapportere NPR-baserte ventetider 26. august 2010 er det opplyst at Beregnings- månedlig til departementet. Departementet vil utvalget for spesialisthelsetjenesten (BUS) skal også i oppdragsdokumentet 2011 stille krav om vurdere aktivitetskravet knyttet til antall CI reduserte ventetider til behandling. Videre vil det opererte, jf pkt 2.2.2 Habilitering og rehabilitering. i oppdragsdokumentet tydeliggjøres at fristbrudd Denne opplysningen er ikke korrekt. ikke kan aksepteres.

Riksrevisjonen påpeker at de regionale helsefore- Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om det er til- takenes rapportering er ulik og til dels mangelfull, strekkelig styring for å sikre god datakvalitet på noe som gjør det vanskelig å vurdere tilstanden og nasjonale kvalitetsindikatorer og fristbrudd. Det måloppnåelsen. tas sikte på at alle helseforetak som rapporterer til Norsk pasientregister (NPR) vil være godkjent

32 for nytt rapporteringsformat innen utgangen av nødvendig for å kunne følge utviklingen på 2010. Helse- og omsorgsdepartementet har for- sentrale nasjonale kvalitetsindikatorer i spesialist- ventninger om at dette vil bedre datakvaliteten i helse tjenesten som ventetid og fristbrudd, slik at Norsk pasientregister. pasienter får forsvarlig behandling til rett tid.

Helse- og omsorgsdepartementet har i foretaks- møtet med de regionale helseforetakene i juni 2010 uttrykt sterk forventning om bedring av datakvaliteten på ventelistedata i 2010, og vil følge opp dette gjennom helseforetakenes rapportering til NPR i 3. tertial 2010."

6 Riksrevisjonen uttaler

Det er stor grad av samsvar mellom Riksrevisjonens og statsrådens vurderinger av kvaliteten på de regionale helseforetakenes resultatrapportering og måloppnåelse. Riksrevisjonen vil påpeke at mangelfull kvalitet i rapporteringen har vært et vedvarende problem gjennom fl ere år, og at det er behov for en tett og aktiv oppfølging fra departementet.

Riksrevisjonen vil framheve at de store forskjellene i praktiseringen av prioriteringsforskriften gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik forskriften forutsetter. Riksrevisjonen mener at arbeidet med å få til en mer enhetlig praktisering tar uforholdsmessig lang tid, og at departementet må kartlegge årsakene til ulikheter i praktiseringen av prioriteringsforskriften.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at kravene om ventetider for rettighetspasienter ikke er innfridd innen fl ertallet av helseregionene og fagområdene. Riksrevisjonen er særlig bekymret for at vente- tiden fortsetter å øke innen somatikk, og at dette har vært en tendens over fl ere år. Riksrevisjonen registrerer at departementet vil ha en tettere opp- følging av de regionale helseforetakenes arbeid med å redusere ventetidene blant annet gjennom månedlig rapportering på ventelistetall fra Norsk pasientregister. Riksrevisjonen mener at utfor- dringen med økte ventetider er sentrale ledelses- oppgaver som må gis høyere prioritet i de regionale helseforetakene og i helseforetakene.

For å sikre god kvalitet på styringsdata er det viktig at alle helseforetak/institusjoner i landet er godkjent for og faktisk bruker det nye rapporteringsformatet NPR-melding. Departementet opplyser at det tas sikte på at alle helseforetak som rapporterer til Norsk pasientregister (NPR), vil være godkjent innen utgangen av 2010. Riksrevisjonen under- streker at gode rutiner for rapportering av data er

33 Sak 2: Helseforetakenes ivaretakelse av ansvaret for pasientreiser

1 Innledning 2 Gjennomføring av undersøkelsen

En pasient som reiser til og fra undersøkelse og Resultatet av undersøkelsen bygger på analyse av behandling som dekkes av det off entlige, har rett innhentet dokumentasjon fra de fi re regionale til å få dekket nødvendige reiseutgifter ut over helseforetakene og de 17 helseforetakene som har fastsatt egenandel. Rettigheten skal være med å ansvar for pasientreiser, egne beregninger basert sikre befolkningen lik tilgang til medisinsk på innhentet tallmateriale og samtale/intervju i behandling uavhengig av bosted. planfasen av undersøkelsen med ansatte ved utførende enhet i to helseforetak. Videre er det Hovedregelen er at pasienten får dekket billigste foretatt en gjennomgang av de regionale bruker- reisemåte med rutegående transportmiddel tur/ utvalgenes møteprotokoller for 2009, og off entlig retur nærmeste behandlingssted. Pasienten ordner tilgjengelige årsrapporter for 2009 fra pasient- og selv reisen og krever utgiftene refundert i etter- brukerombudene. kant (reise uten rekvisisjon). Dersom pasienten av helsemessige årsaker ikke kan reise med rutegående transport, eller dette ikke fi nnes, har 3 Oppsummering av funnene pasienten krav på rekvisisjon til annen transport (reise med rekvisisjon). 3.1 Organisering av tjenesten Helseforetakene har etablert pasientreisekontorer Stortinget vedtok i 2003 å overføre ansvaret for som ivaretar kontakten med pasientene og bestiller pasientreiser fra trygdeetaten til de regionale og samordner reisene hos transportører. Noen helseforetakene. Overføringen av ansvaret har pasient reisekontorer i Helse Midt-Norge og Helse skjedd trinnvis gjennom årene 2004–2006, og Sør-Øst har ansvaret for mer enn ett helseforetak, reformen ble sluttført ved at ansvaret for saks- slik at det nasjonalt er totalt 17 helseforetak som behandlingen av oppgjørene for reiser uten skal ivareta ansvaret for pasientreiser. De regionale rekvisisjon ble overtatt av de regionale helse- helseforetakene har etablert et felles nettsted med foretakene 1. januar 2010. informasjon om pasientreiser til helsepersonell og brukere, www.pasientreiser.no, og et felles nasjo- Det foretas årlig 3,5 millioner reiser med rekvisi- nalt telefonnummer, 05515, som setter innringer sjon og 0,8 millioner reiser uten rekvisisjon. I direkte over til nærmeste pasientreisekontor. 2009 brukte de regionale helseforetakene om lag 2 mrd. kroner på pasientreiser. Volumet på I tillegg til at pasienter benytter rutegående trans- pasient reiser forventes å øke framover, blant port, har alle helseforetakene inngått avtaler med annet på grunn av den økte funksjonsfordelingen leverandører om transport med drosje og turvogn mellom sykehusene og overgang fra innleggelse etter forutgående anbudskonkurranser. Andelen til dagbehandling.14 som dette utgjør av de totale kostnadene til pasient transport, varierer sterkt mellom regioner Formålet med undersøkelsen har vært å undersøke og mellom helseforetak. I Helse Finnmark HF hvordan utviklingen i kostnadseff ektivitet for utgjorde drosjetransport på kontrakt bare en fjerde- pasient reiser med rekvisisjon har vært i helsefore- del av de totale kostnadene til pasient transporten takene, med særlig vekt på de reisene som utføres for 2009, mens den i Sykehuset Østfold HF med drosje eller turvogn. I tillegg omfatter under- utgjorde nesten 80 prosent. søkelsen på hvilken måte helseforetakene legger til rette for en god kvalitet i tjenesten. 3.2 Kostnader for pasienttransport

Kostnadsutviklingen I 2002 var de samlede kostnadene til pasient- transport på om lag 1,5 mrd. kroner.15 Økningen i

14) Rapporten "Pasienttransport og transporttilbud i distriktene", Helse- kostnader for pasienttransport var før overføringen og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet, februar 2008. 15) Jf. Ot.prp. nr. 66 (2002–2003).

34 av ansvaret i 2004 på om lag 10–15 prosent hvert Konkurransesituasjonen år. Undersøkelsen viser at kostnadene til pasient- Reguleringen av drosjenæringen har betydning transport også har økt i perioden 2007 til 2009. for foretakenes kostnader til pasienttransport For landet under ett er økningen på 13 prosent for med drosje. Maksimalprisforskriften gjelder begge årene, som gir en gjennomsnittlig økning løyve pliktig drosjetransport med motorvogn av på 6,5 prosent hvert år. Helse Vest har den største inntil fi re personer.16 Den gjelder ikke for Oslo, økningen i toårsperioden (27 prosent), nær fi re Akershus, store deler av Østfold og Buskerud ganger så høyt som Helse Nord som har den og ellers de største byene med omland. Disse laveste veksten (7 prosent). områdene er unntatt fordi det antas at konkurransen her er til stede i en grad som gjør at det ikke er Ansvaret for å utstede rekvisisjoner ligger både nødvendig med regulering av prisene. I landet for hos spesialisthelsetjenesten og hos primær- øvrig er markedet i stor grad monopolistisk. helsetjenesten. Deler av kostnadene blir således generert i primærhelsetjenesten, og ikke i helse- Helseforetakene har til sammen inngått kontrakter foretakene, som har fi nansieringsansvaret. I for 344 kontraktsområder. Undersøkelsen viser at intervju med pasientreisekontorene ved to helse- det var liten eller ingen konkurranse i samtlige foretak ble det å informere fastleger og andre i kontraktsområder i Helse Nord og Helse Midt- primær helsetjenesten om hva som skal gi rekvisi- Norge, og at det var stor konkurranse i bare én sjon, vektlagt som et virkemiddel for å begrense prosent av områdene på landsbasis. Dette tilsvarer kostnadsveksten. Flere av helseforetakene oppgir tre kontraktsområder. Undersøkelsen viser ingen skriftlig at de har møter med fastleger for å klar sammenheng mellom hvor sterk konkurransen informere om rekvisisjonspraksis. har vært, og oppnådd pris. Helse Vest hadde nesten like stor konkurranse om sine kontrakter Helse- og omsorgsdepartementet påpeker at det som Helse Sør-Øst, men aksepterte høyere priser. er fl ere årsaker til at kostnadene til refusjon for Helse Nord oppnådde nesten like lave priser som pasientreiser har økt. Det utviklingsarbeidet som Helse Sør-Øst og Helse Midt-Norge til tross for de regionale helseforetakene har utført etter over- mindre konkurranse. takelsen i 2004, har etter departementets mening dempet kostnadsøkningen vesentlig. Konkurransetilsynet har i fl ere saker og uttalelser omtalt konkurranse om pasientreiser. Den 12. Priser for kontrakter med drosje/turvogn mars 2009 fattet tilsynet vedtak om overtredelses- Data fra helseforetakene viser at prisene helse- gebyr og påbud om opphør av anbudssamarbeid foretakene har oppnådd, varierer innen hver mot en leverandør i Helse Midt-Norge. Den region. Helse Vest skiller seg ut med høyere påfølgende dagen sendte tilsynet et brev til alle gjennomsnittlig pris enn de øvrige regionene. De fylkeskommunene, de regionale helseforetakene betaler 12,42 kroner per kilometer og ligger 29 og tre berørte departementer om hvilke mulig- prosent over gjennomsnittlig pris for hele landet. heter som foreligger for å forbedre konkurransen. På landsbasis er forskjellen mellom helseforetaket I brevet rettes oppmerksomheten mot tre forhold med høyeste og laveste pris 82,9 prosent. Helse som kan lede til manglende eller dårlig konkur- Sør-Øst har den laveste gjennomsnittlige prisen ranse: kapasitetsbegrensninger, utformingen av med 8,55 kroner per kilometer. Konkurransen om konkurransegrunnlaget og overtredelser av avtalene for levering av transporttjenester til konkurranseloven. helseforetakene antas å være sterkere i Helse Sør-Øst enn i Helse Midt-Norge og Helse Nord, Samordning av transportene med drosje/turvogn men undersøkelsen viser at prisen i disse tre Pasientreisekontorene har bare kontroll over regionene er relativt lik. I Helse Sør-Øst har samordning av de transportbehovene de selv får prisen blitt tillagt mindre vekt ved tildelingen av meldt inn fra pasienter og behandlere. I tillegg kontrakter enn i Helse Midt-Norge og Helse Nord, forutsetter 15 av de 17 helseforetakene enten i og dette kan være med å forklare at prisen ikke kontrakt eller i interne retningslinjer for pasient- har blitt enda lavere i Helse Sør-Øst. Det at reiser i helseforetaket, at transportørene selv prisene ble tillagt lav vekt ved tildeling av samordner pasientreisene når det er mulig. kontrakt, kan også antas å være en årsak til at prisene i Helse Vest skiller seg ut.

16) FOR 2007-03-09 nr. 265: Forskrift om maksimalpriser for kjøring med drosjebil.

35 Pasientreisekontorene oppgir at de forsøker å betale for turen. Fakturakontrollen gjennomføres påvirke involvert helsepersonell til å samordne månedlig. Dypere kontroller foretas sjeldnere, inntak og utskriving av pasienter slik at fl ere av enten regelmessig, for eksempel hver tredje pasientreisene kan samordnes. måned, eller ved behov, for eksempel når det er avdekket avvik i fakturakontrollen. En del Tabell 1 Antall oppdrag og passasjerer i 2009, antall helseforetak har utarbeidet egne sjekklister for passasjerer per oppdrag per helseregion og kontrollen. Det går også fram at det ikke er samlet i 2009* elektroniske løsninger for helhetlig kontroll av Passasjerer kravene fra leverandørene, selv om det fi nnes Helseregion Oppdrag Passasjerer per oppdrag innslag av elektroniske løsninger for kontroll Helse Nord 225 770 286 162 1,27 med deler av disse oppgjørene. Dersom det skal Helse Midt-Norge 307 814 378 001 1,23 gjennomføres omfattende kontroller, må disse i hovedsak utføres manuelt. Volumet av dokumen- Helse Vest 359 297 382 027 1,06 tasjon gjør at helseforetakene ikke har mulighet Helse Sør-Øst 821 255 960 118 1,17 til å ha kontroll med hele det økonomiske Samlet 1 714 136 2 006 308 1,17 oppgjøret.

Kilde: Helseforetakene * Ved beregning av samordningsgrad er bare de helseforetakene som har Departementet opplyser om at det er orientert om oppgitt både antall oppdrag og passasjerer, tatt med. To helseforetak i Helse Sør-Øst og ett i Helse Vest er ikke inkludert. at det arbeides med en oppgjørsmodul i NISSY (det nasjonale datasystemet for elektronisk rekvi- sisjon og bestilling av pasientreiser), som i stor For at en tur skal kunne kalles samordnet, må den grad forutsettes å kunne automatisere kontrollen bestå av minst to personer. Forutsatt at dette er opp mot de avtalte prisene. mest vanlig, viser tabell 1 at omtrent hver sjette transport på landsbasis er en samordnet tur 3.3 Helseforetakenes tilrettelegging for en god (1,17). I Helse Nord er det generelt en høyere kvalitet i tjenesten grad av samordning enn i de øvrige regionene. Det helseforetaket som har høyest samordnings- Krav til leverandørene om kvalitet i tjenesten grad, ligger i Helse Nord, og her er i overkant av Undersøkelsen viser at åtte av helseforetakene halvparten av oppdragene samordnet. I Helse oppgir kvalitet som et eget tildelingskriterium Vest samordnes hver syttende transport. Ellers eller som del av et tildelingskriterium. Hvor mye varierer tallene både mellom regionene og internt kvalitet skal vektes, varierer mellom 15 og 40 i regionene. prosent. Det framgår videre av undersøkelsen at alle helseforetakene i sine kontrakter stiller en Departementet uttaler at det erfaringsmessig er rekke krav til leverandørenes kjøretøy og til betydelige forskjeller på samordningsgraden kunnskap og atferd hos sjåførene. mellom kommuneinterne og kommuneeksterne transporter. Forskjellen skyldes i hovedsak at På nettsiden til pasientreiser opplyses det at for kommuneeksterne transporter, som stort sett er å bidra til eff ektiv utnyttelse av ressursene kan lengre transporter og ikke går til primærhelse- pasientreisekontoret planlegge at fl ere pasienter tjenesten, er mer egnet til samordning enn de kjører i samme drosje/turvogn. Samordningen fl este kommuneinterne transporter. Departementet skal ikke gå på bekostning av pasientenes sikker- nevner også at samordning i betydelig grad skjer het eller helse, men kan medføre ventetid for ved bruk av helseekspresser, som der de er pasientene før og etter behandling. Det lokale etablert, i de fl este tilfeller er til erstatning for pasientreisekontoret skal kunne opplyse hva som drosje. er maksimal ventetid på en strekning. Som nevnt i punkt 3.2 er hver sjette transport på landsbasis Kontroll av leverandørenes krav en samordnet tur. Undersøkelsen viser at helseforetakenes kontroll av kravene fra leverandørene for det meste er Undersøkelsen viser at sju av helseforetakene i basert på stikkprøvekontroller. I kontrollene interne retningslinjer eller kontrakter har tidfestet sjekkes fakturaer og kvitteringer mot hva som hvor lenge pasientene skal måtte vente. Kravene står i de ulike kontraktene med hensyn til takster til samordning innebærer trolig at også i de øvrige for kilometer, tillegg, ventetid og så videre. Det helseforetakene må pasienter påregne noe vente- foretas også en kontroll av at rekvisisjonene er tid i forbindelse med pasientreisene. korrekt utfylt, og at det er helseforetaket som skal

36 Oppfølging av leverandørene Helseforetakene ble bedt om å oppgi antall mot- Det framgår av undersøkelsen at helseforetakene tatte klager på pasientreisene siste kvartal eller har ulike rutiner for hvordan de følger opp løpende tertial 2009. Tre av helseforetakene oppgir at det kontrakter, med hensyn til både hyppighet og ikke har vært noen klager, og tre har ikke svart på omfang. Rundt halvparten av helseforetakene spørsmålet. De øvrige helseforetakene oppgir at oppgir at de som et ledd i kontraktsoppfølgingen de har registrert til sammen 212 klager siste har oppfølgingsmøter med leverandørene, regel- kvartal eller tertial 2009. messige eller etter behov. Innholdet i møtene beskrives i liten grad, men enkelte av helsefore- takene nevner spesielt at de blant annet bruker 4 Riksrevisjonens bemerkninger disse møtene til å følge opp klager eller avvik. Informasjonsmøter med fastleger og brukerutvalg Undersøkelsen viser at alle helseforetak har hatt om forhold rundt pasientreiser nevnes også av en økning i kostnader til pasientreiser i perioden enkelte av helseforetakene som et ledd i opp- 2007–2009, men at den årlige økningen samlet er følgingen. redusert sammenliknet med før ansvarsover- takelsen i 2004. Økningen varierer både innad i Det ene helseforetaket som vektet kvalitet med 40 og mellom regionene. Kostnadene til pasient- prosent i tildelingen, beskriver gode rutiner for å reiser er forventet å øke, men variasjonene i kost- følge opp kvaliteten i tilbudet, blant annet ved at nadsutvikling gir etter Riksrevisjonens vurdering de har egne kvalitetskontrollører og kvalitetsleder grunnlag for å stille spørsmål ved om alle helse- som følger opp alle klager og avviks meldinger foretakene har klart å skape en mer kostnads- med leverandørene. Om lag halvparten av helse- eff ektiv tjeneste etter ansvarsoverføringen. foretakene opplyser at det holdes samarbeidsmøter med ulike transportører etter behov, hvor både Undersøkelsen viser at det har vært vanskelig å få daglig oppfølging og avklaringer foretas. Det er reell konkurranse om kontraktene for pasient- ut over dette ingen sammenheng mellom hvordan transport med drosje og turvogn fl ere steder i kvalitet ble vektlagt i tildelingen, og hvordan landet. Samtidig framgår det at konkurranse- helsefore takene ifølge sine beskrivelser følger situasjonen har betydd lite for den oppnådde opp leverandørene. prisen. I tilfeller der det har vært konkurranse om kontraktene, har ikke helseforetakene oppnådd Tilbakemelding fra brukerne lavere priser enn i resten av landet. Riksrevisjonen Undersøkelsen viser at det etter 2003 er gjennom- vil bemerke at Konkurransetilsynet har rettet stor ført én brukerundersøkelse om pasientreiser i oppmerksomhet mot dette markedet og også fattet Helse Sør-Øst. Det var i 2009, for pasienttransport vedtak om ulovlig anbudssamarbeid. i Oslo og Akershus. I tillegg oppgir de regionale helseforetakene at pasientreiser har vært tema i de Helseforetakene har stilt krav til samordning av regionale brukerutvalgene og brukerutvalgene transporter med drosje og turvogn. Det framgår knyttet til helseforetakene. En gjennomgang av likevel av undersøkelsen at graden av samordning protokollene for de regionale brukerutvalgenes varierer sterkt mellom helseforetakene. At om lag møter i 2009 viser at pasientreiser jevnlig er oppe hver fjerde transport er samordnet i Helse Nord, på møtene. mens bare hver syttende er det i Helse Vest, viser etter Riksrevisjonens vurdering at det er et Klager skal som hovedregel rettes til det lokale uutnyttet potensial for bedre samordning i helse- pasientreisekontoret. I praksis vil en del klager foretakene, som igjen vil kunne føre til en mer også rettes direkte til transportøren, og under- kostnadseff ektiv tjeneste. søkelsen viser at de fl este av helseforetakene har tatt egne punkt om klagehåndtering inn i kon- Det går også fram av undersøkelsen at kontrollen trakten. Seks av helseforetakene har tatt med i av de økonomiske kravene som leverandørene kontrakt eller retningslinjer at klager fra pasienter fremmer ut fra de inngåtte kontraktene, i hovedsak som kan rettes opp på stedet, umiddelbart skal begrenser seg til stikkprøvekontroll av fakturaer rettes opp av transportøren. De trenger da ikke og om rekvisisjoner er korrekt utfylt. Dette inne- rapporteres til helseforetaket. Øvrige klager skal bærer risiko for at alvorlige feil ikke oppdages. besvares skriftlig, med kopi til helseforetaket. For Riksrevisjonen stiller spørsmål om det ikke bør noen av helseforetakene gjelder dette alle klager. utvikles et mer risikobasert kontrollsystem som kan gi helseforetakene bedre kontroll med ordningen.

37 Helseforetakene pådrar seg en forpliktelse til å for 2010 vil ligge ca 22 % lavere enn i 2008. Dette følge opp at transportørene oppfyller de kriteriene innebærer en nedgang i kostnadene fra 376 mill kr som helseforetakene la vekt på ved tildelingen av til 293 mill kr, dvs. en reduksjon på 83 mill kroner. kontraktene. Undersøkelsen viser at helsefore- Økt kvalitet i saksbehandlingen og større fokus på takene som hadde kvalitet som tildelingskriterium, felles praktisering av regelverket vurderes som ikke følger opp leverandørene på noen annen måte medvirkende årsaker til dette. enn de helseforetakene som ikke hadde kvalitet som tildelingskriterium. Enkelte av helsefore- Pasientreiser ANS har i 2010 tatt initiativ til takene beskriver en systematisk oppfølging, mens etablering av et nasjonalt brukerpanel for området om lag halvparten ikke nevner slik oppfølging og pasientreiser. Det tas også initiativ til en nasjonal kontroll. Løpende oppfølging av transportørene koordinering for å bedre kvaliteten i anbuds- om forhold ut over de økonomiske oppgjørene er prosesser. Departementet forventer at den nasjo- etter Riksrevisjonens vurdering en forutsetning for nale og helhetlige organiseringen av pasientreiser å kunne ha kontroll med kvaliteten. gir bedre forutsetninger for å realisere mulighets- rommet med hensyn til blant annet kostnads- Undersøkelsen viser at brukerutvalgene er invol- eff ektivitet, kvalitetsforbedring og kontroll av vert i arbeidet med pasientreiser, men at bare ett tjenestetilbudet. av helseforetakene har gjennomført en bruker- undersøkelse av pasientreiser med drosje/turbil Helse- og omsorgsdepartementet vil i løpet de siste syv årene. For pasientene er pasientreisen av 2010 ha en gjennomgang av status etter en del av deres opphold i spesialisthelsetjenesten. over føring fra NAV." Etter Riksrevisjonens vurdering ville fl ere og regelmessige brukerundersøkelser gi helsefore- takene verdifull informasjon om pasientenes 6 Riksrevisjonen uttaler oppfatning av kvaliteten på pasientreisene. Undersøkelsen viser at den årlige veksten i kostnader til pasientreiser er redusert etter at 5 Helse- og omsorgsdepartementets svar helseforetakene overtok ansvaret i 2004. Riks- revisjonen vil påpeke at den lave graden av sam- Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdeparte- ordning av transporter og forskjellene i kostnader mentet, og statsråden har i brev av 14. oktober og kostnadsvekst mellom regioner og helsefore- 2010 svart: tak, viser at det fortsatt er et uutnyttet potensial for en mer kostnadseff ektiv tjeneste. "Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om alle helse foretakene har klart å skape en mer kostnads- Når kontrollen med de økonomiske oppgjørene eff ektiv tjeneste etter at ansvaret for pasientreiser begrenser seg til stikkprøvekontroll av fakturaer ble overført fra trygdeetaten til de regionale og rekvisisjoner, er det etter Riksrevisjonens helseforetakene. Riksrevisjonen viser til at det er vurdering risiko for at alvorlige feil ikke variasjoner i kostnadsutviklingen blant helsefore- oppdages. Etter Riksrevisjonens vurdering bør takene, og at potensialet for bedre samordning av det utvikles et mer risikobasert kontrollsystem transport ikke er utnyttet. Riksrevisjonen spør som kan gi helseforetakene bedre kontroll med også om helseforetakene har tilstrekkelig kontroll ordningen. med de økonomiske oppgjørsordningene med leverandørene og med kvaliteten på transporten. Rutiner for og omfanget av kontroll og oppfølging av kvaliteten i tilbudet varierer sterkt mellom Pasientreisekontorene har vært gjennom en fase helseforetakene. Riksrevisjonen vil understreke at med ansvarsoverføring fra NAV og innføring av løpende oppfølging av transportørene om forhold elektronisk innrapportering av egenandeler. Man utover de økonomiske oppgjørene er en forutset- går nå over i en fase med større fokus på eff ektivi- ning for å kunne ha kontroll med kvaliteten, og for sering av de ulike prosessene. Innenfor området å sikre at pasientene mottar en god tjeneste. Riks- "reiser uten rekvisisjon" (25 pst. av samlede revisjonen merker seg at Helse- og omsorgsdeparte- ut gifter) har eff ekten av en nasjonal samordning mentet i løpet av 2010 vil ha en gjennomgang av bl.a. vært klar reduksjon i utbetalte refusjoner, til status etter overføring av ansvaret for pasientreiser tross for økning på 25 pst. i antall saker i forhold fra NAV til de regionale helseforetakene. til siste år der NAV hadde ansvaret. Det anslås at utbetalingen for refusjon for reiser uten rekvisisjon

38 Sak 3: Norsk Helsenetts ivaretakelse av informasjonssikkerheten i helsenettet

1 Innledning risikovurderinger knyttet til alle tjenestene som leveres til små- og mellomstore organisasjoner Det nasjonale helsenettet er et lukket nettverk (SMO), kommuner, sykehus og partnere.21 Risiko- som skal muliggjøre elektronisk kommunikasjon vurderingene blir utarbeidet etter at tjenestene er og sikker utveksling av pasientinformasjon utviklet, og før de blir satt i produksjon i helse- mellom aktører i helse- og sosialsektoren i Norge. nettet. De inneholder kun påvist restrisiko, det Tilknytning til nettet skal gi aktørene tilgang til å vil si risikomomenter som foretaket ikke har sende og motta elektroniske meldinger, sikker håndtert i utviklingen av tjenestene. elektronisk post, telemedisinske tjenester, fag- systemer og felles registre, online timebestilling Foretakets risikovurderinger av tjenestene skal gi og sikker tilgang til Internett.17 Kontroll- og innspill til kundenes vurderinger av eget sikker- konstitusjonskomiteen har i Innst. S. nr. 291 hetsnivå, og er lagt ut på Brukerweb, som (2007–2008) understreket viktigheten av at kundene har tilgang til. I henhold til avtale har pasient informasjon utveksles på en rask og alle kunder et eget ansvar for å gjennomføre risiko- sikker måte, både for å sikre god oppfølging vurderinger før de blir tilkoblet til helsenettet. av pasienter og for å sikre en eff ektiv ressurs- utnyttelse i helsetjenesten. Norsk Helsenett benytter i sine risikovurderinger den nasjonale malen i dokumentet Felles over- Norsk Helsenett AS ble stiftet 27. september ordnet styringssystem for informasjonssikkerhet, 2004 av de regionale helseforetakene. Selskapet versjon 2006. I undersøkelsen kom det fram at skulle ha et nasjonalt ansvar for drift, vedlikehold Norsk Helsenett anså den nasjonale malen til ikke og videreutvikling av det nasjonale helsenettet, i tilstrekkelig grad å være tilpasset risikobildet for og sørge for en infrastruktur som muliggjør tjenestene foretaket tilbyr, og at det medfører at sikker og eff ektiv elektronisk kommunikasjon påvist risiko innen foretakets ansvarsområde i mellom aktører i helsesektoren.18 Ansvaret inne- svært stor grad blir vurdert som akseptabel. bærer at foretaket skal ha innført tiltak for å beskytte systemet i seg selv og infrastrukturen Gjennomgangen viser at forutsetningene som i der informasjon utveksles.19 Virksomheten i fl ere av risikovurderingene er benyttet som grunn- Norsk Helsenett AS ble den 30. oktober 2009 lag for å nedjustere risiko for påviste trusler, ikke overført til Norsk Helsenett SF, og underlagt er i samsvar med reelle forhold. I foretakets Helse- og omsorgsdepartementet.20 risiko vurderinger av tjenestene som gir SMO og kommuner tilgang til Internett via helsenettet, er Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i det forutsatt at kundene ikke har alternative til- hvilken grad Norsk Helsenett SF ivaretar sitt koblinger til Internett og at de har installert og ansvar for informasjonssikkerheten i helsenettet. oppdatert antivirus på arbeids stasjonene. Sann- synligheten for at trusler inntreff er, som følge av at disse forutsetningene ikke er oppfylt, er av fore- 2 Oppsummering av funnene taket vurdert som lav. Gjennomgangen av fore- takets saksbehandlingssystem viser imidlertid at 2.1 Norsk Helsenetts risikovurderinger det er registrert slike sikkerhetsavvik. Manglende Undersøkelsen viser at Norsk Helsenett har antivirusprogram og alternative tilkoblinger til ut arbeidet en Prosedyre for risikostyring, som Internett øker risikoen for uønsket og ondsinnet beskriver gjennomføringsprosessen for fore- aktivitet som malware og tjenestenektingsangrep, takets risikovurderinger. Foretaket har utarbeidet og for at uvedkommende kan få tilgang til helsenettet. Tjenestenektingsangrep kan være å 17) St.prp. nr. 1 (2003–2004) Helse- og omsorgsdepartementet, s. 80; St.prp. nr. 1 (2004–2005) Helse- og omsorgsdepartementet, s. 79. 18) St.prp. nr. 1 (2005–2006) Helse- og omsorgsdepartementet, s. 75; 21) Små- og mellomstore organisasjoner (SMO) utgjøres av allmennlege- St.prp. nr. 1 (2008–2009) Helse- og omsorgsdepartementet, s. 82. kontorer, privatpraktiserende avtalespesialister og tannleger. Partnere 19) Jf. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2007): Nasjonale er aktører som tilbyr tjenester gjennom helsenettet som tredjeparts- retningslinjer for å styrke informasjonssikkerheten 2007–2010, s. 5. leverandør, og inkluderer blant annet drifts- og systemleverandører, 20) St.prp. nr. 67 (2008–2009) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i offentlige registre og databaser, regionale og lokale IT-organisasjoner, statsbudsjettet 2009, s. 64. røntgeninstitutt, laboratorier og apotek.

39 oversvømme nettet med trafi kk slik at det blir over- Undersøkelsen viser også at Norsk Helsenett ikke belastet og faller ut av drift. Malware (malicious har en oversikt over hvorvidt kunder som ble til- software) er et program som har til oppgave å koblet før 2005, har slike alternative tilkoblinger skade datasystemer og kan inneholde blant annet til Internett. Inntil dagens kartleggingsskjema ble virus, ormer, trojanere eller spionprogram. innført i 2005, ble ikke dette dokumentert av foretaket. Undersøkelsen viser også at Norsk Helsenett ikke har utarbeidet en overordnet risikovurdering av Sikkerhetsvurdering av andre kundegrupper trusler helsenettet kan være utsatt for gjennom Undersøkelsen viser at Norsk Helsenett ikke kundetilkoblingene. Foretaket legger til grunn at gjennomfører kartlegginger før tilkobling av slike trusler er tatt hensyn til i risikovurderingene kommuner eller sykehus. Ut over møtevirksomhet av tjenestene som tilbys kundene. Gjennomgangen før oppkobling av den enkelte, foreligger det av foretakets risikovurderinger viser at slike trusler ingen dokumentert sikkerhetsvurdering av kunder ikke er tydelig påvist. Blant annet gjelder dette fra disse kundegruppene. trusler som følge av sikkerhetsbrudd begått av kunder. Siden partnere leverer tjenester i helsenettet, skal disse risikovurderes i henhold til Norsk Helse- Helse- og omsorgsdepartementet oppgir at fore- netts Prosedyre for risikovurdering. Partnernes taket i brev til departementet har opplyst om at tekniske løsning og styringssystem for informa- prosedyren for risikostyring er tilpasset virksom- sjonssikkerhet skal ha vært vurdert og godkjent heten. Departementet oppgir videre at foretaket før de kan tilkobles. Undersøkelsen viser at per har deltatt i utviklingen av det felles malverket 2. november 2009 hadde 13 av 72 tilkoblede som brukes, og at foretaket på dette grunnlaget partnere ikke gjennomgått slik sikkerhets- har gjort tilpasninger til egen virksomhet. vurdering.

2.2 Norsk Helsenetts sikkerhetsvurdering av 2.2.2 Sikkerhetstiltak i etterkant av tilkobling kunder Overvåking 2.2.1 Sikkerhetsvurderinger før tilkobling En brannmur er programvare som beskytter nettverk mot uønsket kommunikasjon, mens en Sikkerhetsvurdering av SMO ruter er en maskin som fi ltrerer trafi kken over Det foretas en teknisk kartlegging ute hos SMO- nett verket og gir administrator større kontroll kunden før denne kobles til helsenettet, og dette over fl yten i nettverket. Norsk Helsenett styrer er det eneste kontaktpunktet der en representant brannmur funksjonalitet på ruteren som står for Norsk Helsenett møter kunden fysisk. Kart- plassert ute hos SMO, kommuner og partnere. leggingen skal først og fremst avdekke tekniske Foretaket styrer ikke brannmuren på rutere som forhold som kan begrense kundens tilkobling. er utplassert hos sykehus. Videre overvåker Norsk Ifølge foretaket tilkobles ikke SMO-kunder før Helsenett utvalgte rutere ute hos SMO, kommuner tekniske krav er tilfredsstilt. og partnere, men har ikke lignende overvåking overfor sykehus. Norsk Helsenett forutsetter at SMO overholder vilkårene i Norm for informasjonssikkerhet i helse- I undersøkelsen kommer det fram at Norsk sektoren (heretter bransjenormen) og kunde- Helsenett er kjent med at overvåking av kun et avtalen, som blant annet innebærer at kunden ikke mindre antall kunderutere reduserer muligheten har andre tilkoblinger til Internett enn via helse- til å oppdage uønsket trafi kk i helsenettet. Videre nettet. Foretaket legger til grunn at slik alternativ kommer det fram at foretaket ikke har tilstrekke- tilkobling kun kan skje gjennom aktive og bevisste lige systemer for automatisk å avdekke forsøk på valg av kunden, noe som vil være et klart brudd på spredning av ondsinnet aktivitet i helsenettet, som avtalevilkårene. Undersøkelsen viser at foretaket malware, tjenestenektingsangrep og uønskede ikke gjennomfører andre kontrolltiltak som egne endringer. Av den grunn ser foretaket et behov for risiko- eller sikkerhetsvurderinger av SMO-kunder bedre sikring ut mot spesielt SMO og kommuner. ut over kartleggingen som foretas før tilkobling. Det betyr at foretaket ikke har kunnskap om hvor- IDS (Intrusion Defence System) er et verktøy vidt kundene i ettertid likevel har etablert alter- som skal redusere risiko for ondsinnet aktivitet i native tilkoblinger til Internett. nettet, ved å avdekke malware, tjenestenektings- angrep og uønskede endringer. Norsk Helsenett

40 ønsker på sikt å plassere IDS på sentrale punkter sikkerhetskopiering ikke utføres på en enhetlig og i helsenettet, for å sikre en bedre overvåking av strukturert måte. Blant annet har dette bidratt til at trafi kken, for eksempel på ruteren ute hos det for tolv systemer ikke har blitt tatt sikker- kunden. I motsetning til en brannmur som kun hetskopi, hvorav fi re av disse systemene er defi nert stopper forhåndsdefi nert malware fra å komme som kritisk infrastruktur i foretakets katastrofe- inn i helsenettet, vil IDS gjøre det mulig for plan. Ett av disse er saksbehandlingssystemet for foretaket å overvåke all trafi kk. hendelses- og avviksrapportering.

Undersøkelsen viser at det kun er trafi kken I undersøkelsen kommer det fram at foretakets mellom Internett og helsenettet som overvåkes kundesenter mister informasjon om både enkelt- ved hjelp av IDS. Det er Telenor som drifter kunders systemer og avtalegrunnlag dersom saks- overvåkingen, og som varsler Norsk Helsenett i behandlingssystemet er utilgjengelig. Videre vil henhold til avtale mellom virksomhetene. foretaket ved en feil i saksbehandlingssystemet som medfører nedetid, miste tilgang til informa- Sikkerhetsrevisjoner av tilkoblede kunder sjon som er nødvendig for å utføre sentrale opp- Norsk Helsenett har gjennom avtale tilgang til å gaver knyttet til drift, vedlikehold og overvåking. gjennomføre sikkerhetsrevisjon av styringssystem Nedetid er det tidsrommet som et nettverk eller for informasjonssikkerhet hos enkeltkunder innen en tjeneste er utilgjengelig for brukeren. Det kundegruppene kommuner, sykehus og enkelt- kommer også fram at foretakets håndtering av partnere, og av leverandører som det har satt ut hendelser knyttet til helsenettet i slike tilfeller oppgaver til. Foretaket har ikke gjennomført slike trolig ikke vil kunne bli utført, eller vil bli utført sikkerhetsrevisjoner. Det er ikke etablert tilgang med sterkt redusert kapasitet. til sikkerhetsrevisjon i kundeavtalene med SMO. Endringshåndtering Undersøkelsen viser at foretaket ikke gjennom- Undersøkelsen viser at Norsk Helsenett ikke har fører andre systematiske kontrollhandlinger i en formell prosedyre for endringshåndtering. etterkant av kundetilkobling for å avdekke Videre viser undersøkelsen at verken foretakets sikkerhetsavvik, som stikkprøver i form av system for å holde oversikt over fi ler og kataloger feilsøk på kunderutere eller sikkerhetsrevisjoner over tid eller foretakets saksbehandlingssystem av enkeltkunder. Foretaket gjennomfører heller inneholder informasjon om sammenhengen ikke årsaksanalyser av sikkerhetshendelser. mellom ressurser, tjenester og systemer i helse- Slike analyser er anbefalt for å kunne identifi sere nettet, eller avhengigheten mellom disse. hendelser over tid og iverksette sikringstiltak mot framtidige hendelser. Foretaket har etablert en praksis for å varsle kundene om større endringer og konsekvenser Helse- og omsorgsdepartementet opplyser at det av disse. Først gjøres en vurdering av hvilke tas sikte på at Norsk Helsenett skal etablere og endringer som er nødvendige, og deretter varsles drifte en ekspertgruppe som skal håndtere sikker- alle kundene. Undersøkelsen viser imidlertid at hetshendelser i sektoren (Computer Security det er en svakhet ved nåværende praksis. Når Incident Response Team, CSIRT). Videre opplyser det skal gjennomføres nødvendige endringer i departementet at Norm for informasjonssikkerhet tjenester som kun benyttes av enkelte kunde- i helsesektoren vil bli oppdatert, og at alle som grupper, må foretaket likevel varsle alle kundene tilknyttes helsenettet, vil måtte forplikte seg om at tjenestene i helsenettet vil være utilgjenge- skriftlig til å følge bransjenormen. lige i en periode. Bakgrunnen for dette er at fore- taket ikke har en fullstendig oversikt over hvilke 2.3 Norsk Helsenetts tiltak for å sikre oppetid i endringer som påvirker de enkelte tjenestene som helsenettet tilbys kundene. Konsekvensen er at kunder som kunne benyttet andre tjenester i nettet, i stedet får Sikkerhetskopiering beskjed om at de har nedetid, uten at de faktisk Norsk Helsenett har utarbeidet en prosedyre for har det. sikkerhetskopiering som skal sikre at det fi nnes en sikkerhetskopiplan for alle systemer som er imple- Avviksbehandling mentert i produksjonsmiljøet. Undersøkelsen viser Undersøkelsen viser at Norsk Helsenett har at ingen av de ansatte formelt har vært tildelt et utarbeidet en Prosedyre for avviksbehandling, operativt ansvar for at det tas sikkerhetskopi av alle men at foretaket ikke gjennomfører årsaksanalyser data og systemer. Videre viser undersøkelsen at på tvers av sikkerhetshendelser, eller av hendelser

41 over tid. Foretaket foretar heller ikke automatiske systemer som kan sikre en eff ektiv og riktig reak- eller manuelle feilsøk på kunderutere for å sjon på sikkerhetshendelser, rask gjenoppretting av avdekke sikkerhetsavvik i helsenettet. Under- data og informasjon, og at endringer i infrastruktur søkelsen viser også at sikkerhetsavvik først og og tjenester skjer på en kontrollert og oversiktlig fremst avdekkes ved at kunder henvender seg til måte. kundeservice på grunn av problemer med tjenester og nettilgang, men at foretaket i liten grad mottar Etter Riksrevisjonens vurdering er den nasjonale slike henvendelser om sikkerhetsavvik fra kunder. malen i dokumentet Felles overordnet styrings- system for informasjonssikkerhet, versjon 2006, I undersøkelsen kommer det også fram at Norsk som benyttes av foretaket, ikke i tilstrekkelig grad Helsenett registrerer kundehenvendelser innen tilpasset virksomhetens risikobilde. Undersøkelsen ulike kategorier, men at foretaket ikke sorterer viser også at Norsk Helsenett overvåker kun et saker på en måte som legger til rette for at det utvalg av kunderutere, og at foretaket ikke har et kan søkes etter tidligere løsninger på sikkerhets- system for automatisk å avdekke uønsket aktivitet i avvik. Foretaket legger til grunn at kundesenteret helsenettet. Riksrevisjonen stiller spørsmål om er så lite i omfang at saksbehandlerne lærer foretakets risikovurderinger og overvåkings- hvordan saker løses, ved å overhøre hverandres systemer er gode nok for å sikre at trusler og telefonsamtaler og ved å utveksle erfaringer seg mangler ved sikkerhetstiltak blir påvist og fulgt imellom i kontorlandskapet. opp.

I foretakets avviksbehandling er det ikke utviklet Undersøkelsen viser også at Norsk Helsenett i stor et system som tilrettelegger for å søke etter tid- grad forholder seg passivt til hvordan sikkerheten ligere løsninger på sikkerhetsavvik. Det kan også på kundenes lokalnett kan påvirke informasjons- bidra til at nedetiden blir lengre. Ifølge departe- sikkerheten i helsenettet. Foretaket har ikke mentet oppgir foretaket i brev til departementet utarbeidet en overordnet risikovurdering av trusler at det er svært få tilfeller av kundehenvendelser som helsenettet kan være utsatt for gjennom som klassifi seres som sikkerhetsavvik. Videre kundetilkoblingene, for eksempel som følge av oppgir foretaket at de fl este sikkerhetsavvik som sikkerhetsbrudd begått av kunder. Videre har ikke avdekkes, avdekkes av Norsk Helsenett gjennom foretaket gjennomført sikkerhetsrevisjoner av overvåking og sikkerhetsrevisjon. styringssystemet for informasjonssikkerhet ute hos kommuner, sykehus og enkeltpartnere, og av Departementet uttaler generelt at det ser alvorlig leverandører som foretaket har satt ut oppgaver til, på de funnene Riksrevisjonen har redegjort for, slik foretaket faktisk har tilgang til gjennom og vil følge opp Norsk Helsenetts forbedringstil- kundeavtalene. Det er ikke etablert tilsvarende tak i tiden framover. Videre uttaler departementet tilgang til sikkerhetsrevisjon i avtalene med SMO- at det vil intensivere arbeidet med informasjons- kunder. Svakheter ved risikovurderingene og util- sikkerheten i helsenettet. Departementet bemerker strekkelige sikkerhetstiltak øker sannsynligheten at det har gitt styringssignaler om informasjons- for at det eksisterer ukjent risiko som kan påvirke sikkerhet i vedtektene for statsforetaket og i fore- informasjonssikkerheten i helsenettet. Riks- taksprotokollen fra foretaksmøte 1. juli 2009. revisjonen vil bemerke at håndteringen av ukjent risiko kan bli en utfordring for Norsk Helsenett framover, spesielt ettersom antallet SMO-kunder 3 Riksrevisjonens bemerkninger utvides i tråd med nasjonale strategier.

Undersøkelsen viser svakheter ved Norsk Helse- Riksrevisjonen stiller spørsmål om nåværende netts sikkerhetstiltak for å sikre oppetid i helse- ansvarsfordeling mellom Norsk Helsenett, kunder nettet. Foretaket mangler blant annet et enhetlig og og andre aktører tilknyttet helsenettet gjør det strukturert system for sikkerhetskopiering. Dette mulig for Norsk Helsenett å ivareta sitt ansvar har medført at det ikke har blitt tatt sikkerhetskopi for informasjonssikkerheten i helsenettet på en av deler av foretakets kritiske infrastruktur. Videre tilstrekkelig måte. mangler Norsk Helsenett formelle rutiner og prose dyrer for endringshåndtering, og foretakets systemer for avviksbehandling legger ikke til rette for at det kan søkes etter tidligere løsninger på sikker hetsavvik. Riksrevisjonen stiller spørsmål om Norsk Helsenett har tilfredsstillende rutiner og

42 4 Helse- og omsorgsdepartementets svar System) som i tillegg blokkerer angrep og uønsket trafi kk. IDS skal være på plass senest Saken har vært forelagt Helse- og omsorgsdeparte- innen andre kvartal 2011. mentet, og statsråden har i brev av 14. oktober • Norsk helsenett SF er medlem i det nasjonale 2010 svart: Varslingssystem for Digital Infrastruktur (VDI). På denne måten blir internettrafi kken fra og til "Et av hovedformålene med etablering av Norsk helsenettet kontinuerlig overvåket. helsenett SF er å videreutvikle en sikker IKT- infrastruktur for forvaltning og kommunikasjon Norsk helsenett SF vil etablere et Computer av informasjon innen helse- og omsorgssektoren. Security Incident Response Team (CSIRT) som Statsforetaket har gjennomført og planlagt en varsler om sårbarhet og koordinerer tiltak ved rekke tiltak med fastsatte frister for å utbedre de sikkerhetsrelaterte hendelser. Dette er et tiltak forholdene ved sikkerheten som Riksrevisjonen som det er foreslått bevilget midler til i statsbud- har påpekt i sin undersøkelse. sjettet for 2011, og som det er forventet at er på plass i løpet av andre kvartal 2011. Sikkerhet i helsenettet er et sentralt tema i departe- mentets oppfølgingsmøter med Norsk helsenett SF Riksrevisjonen har videre påpekt at Norsk helse- og en har også satt klare krav om dette i foretaks- nett SF ikke har hatt risikovurdering av tilknytning møter, senest i foretaksmøtet 15. juni 2010. av de ulike sektorene, kun av tjenestene som benyttes. Slike risikovurderinger er nå gjennomført Foretaket har på bakgrunn av undersøkelsen for alle kundegrupper og tredjepartsleverandører. igangsatt følgende tiltak: • Revisjon av gjeldende kontrakter slik at Norsk Norsk helsenett SF vil styrke arbeidet med trend- helsenett SF sikres innsyns- og revisjonsrett analyser av sikkerhetsrelaterte hendelser for i med sanksjonsregime overfor alle avtaleparter. større grad å avdekke mønstre og eventuelle Disse reviderte kontraktene skal sendes ut sammenhenger og styrke sikring mot tilsvarende innen første kvartal 2011. hendelser i fremtiden. • Hyppigere avtalerevisjon overfor spesielt små og mellomstore organisasjoner (SMO)-seg- Riksrevisjonen har påpekt at Norsk helsenett SF mentet, både for å sikre løpende oppdatering og ikke har noe helhetlig system for endrings- for å øke kundebevisstgjøring gjennom avtale- håndtering. Norsk helsenett har igangsatt prosjekt prosessen. for utvikling av slikt system som skal være ferdig • Økt grad av oppfølging gjennom stikkprøver i andre kvartal 2011." og revisjoner. Dette vil starte i 2011. • Formalisert avtaleinngåelse med alle aktive tredjepartsleverandører innen første kvartal 5 Riksrevisjonen uttaler 2011. • Norsk helsenett SF har nå innført backup av Riksrevisjonen merker seg at Norsk Helsenett SF alle system basert på diskkopiering. De har i har iverksatt og planlegger fl ere tiltak for å redu- tillegg satt i gang et prosjekt for utvikling av sere påviste svakheter og mangler ved foretakets tilpassede backup-rutiner for alle tjenester. interne rutiner og systemer for å ivareta informa- Dette skal være ferdig innen andre kvartal sjons sikker heten i helsenettet. 2012. Undersøkelsen viser at Norsk Helsenett ikke har Norsk helsenett SF vil følge opp SMO-kundenes tilfredsstillende rutiner og systemer for å sikre nettbruk og -tilknytning med følgende tiltak: oppetid i helsenettet. Riksrevisjonen mener det er • Økt hyppighet i kontraktsrevisjon (se også viktig at Norsk Helsenett får på plass de nød- ovenfor) vendige tiltakene slik at foretaket kan sikre en • Økt grad av innsyn og revisjon, spesielt i eff ektiv og riktig reaksjon på sikkerhetshendelser forhold til SMO-segmentet i tråd med beste praksis på området. • Innføring av IDS (Intrusion Detection System). Dette er et system som overvåker nettrafi kken Etter Riksrevisjonens vurdering er det også svak- kontinuerlig etter kjente "datasignaturer" som heter ved Norsk Helsenetts risikovurderinger og kjennetegner virus, malware e.l. og som varsler sikkerhetstiltak før og etter tilkobling av kunder, ved deteksjon. På sikt kan systemet også særlig av små og mellomstore organisasjoner forsterkes med IPS (Intrusion Protection (SMO-kunder). Svakhetene øker sannsynligheten

43 for at det eksisterer ukjent risiko som kan påvirke informasjonssikkerheten i helsenettet. Etter Riks- revisjonens vurdering kan håndteringen av ukjent risiko bli en utfordring for Norsk Helsenett framover, spesielt ettersom antallet SMO-kunder utvides i tråd med nasjonale føringer.

Riksrevisjonen understreker at det er viktig at både iverksatte og planlagte sikkerhetstiltak blir gjennomført, og at tiltakene blir regelmessig fulgt opp slik at informasjonssikkerheten i helsenettet til enhver tid er ivaretatt på en betryggende måte.

44 Sak 4: Økonomien i Norsk Eiendomsinformasjon AS

1 Innledning off entlighetslov legger begrensninger på Norsk Eiendomsinformasjons muligheter til å ta betalt Justisdepartementet forvaltet statens eierinteresser for off entlig informasjon. Selskapet kan bare i Norsk eiendomsinformasjon fram til 1. juli 2010. kreve kostpris med et "rimelig tillegg" for avkast- Da ble forvaltningen av eierinteressene overført til ning.22 For selskaper som driver i skjæringspunktet Nærings- og handelsdepartementet. mellom enerettsvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet er det med hjemmel i EØS-reglementet I henhold til vedtektene skal selskapet utføre opp- og konkurranseloven forutsatt at enerettsområdet gaver av samfunnsmessig betydning knyttet til ikke skal subsidiere den konkurranseutsatte Grunnboken. Selskapet skal også på en kostnads- virksomheten. eff ektiv og sikker måte sørge for drift, forvaltning og utvikling av systemer for tinglysing i fast Målet for undersøkelsen har vært å vurdere om eiendom og borettsandeler. I henhold til avtaler selskapets prising av tjenester er kostnadsbaserte, med Justisdepartementet og Statens kartverk skal og om selskapet drives på en kostnadseff ektiv Norsk Eiendomsinformasjon formidle informa- måte. sjon fra Grunnboken, Matrikkelen og Statens kartverks nasjonale kartserie. Norsk Eiendoms- informasjon har enerett til denne videreformid- 2 Oppsummering av funnene lingen, og som en følge av denne eneretten har selskapet også en plikt til videreformidling. 2.1 Lønnsomheten i Norsk Eiendomsinformasjon Selskapet fastsetter selv prisnivået på sine tjenester. Lønnsomheten i selskapet totalt Tabell 1 viser resultatregnskapet for Norsk Norsk Eiendomsinformasjon opererer i et Eiendomsinformasjon for årene 2007–2009. monopol, og Justisdepartementet har lagt til Tabellen viser at selskapets årsresultat har variert grunn at dette skal gjenspeiles i prispolitikken, mellom 9,6 mill. kroner i 2009 og 15,8 mill. og at selskapet skal ha en rimelig avkastning på kroner i 2007. Selskapets resultater ga en sine produkter. Både EØS-reglementet og ny egen kapitalavkastning på 54 prosent i 2007,

Tabell 1 Resultatregnskap for Norsk Eiendomsinformasjon AS 2007–2009. I tusen kroner

RESULTATREGNSKAP 2007 2008 2009 Salgsinntekt 218 336 224 074 217 351 Annen driftsinntekt 119 300 406 Sum inntekter 218 455 224 374 217 757 Varekostnader 95 877 102 687 99 728 Personalkostnader 65 914 69 610 70 956 Avskrivning på varige driftsmidler og immaterielle eiendeler 7 948 7 591 6 798 Andre driftskostnader 27 870 28 842 28 864 Sum kostnader 197 609 208 730 206 346 Driftsresultat 20 846 15 644 11 411 Sum fi nansinntekter 2 033 3 277 2 109 Sum fi nanskostnader 94 70 87 Netto fi nans 1 939 3 207 2 022 Ordinært resultat før skattekostnad 22 785 18 852 13 433 Skattekostnad på ordinært resultat 6 990 5 441 3 852 Årsresultat 15 794 13 410 9 581

Kilde: Norsk Eiendomsinformasjon AS 22) Offentleglova § 8, 3. ledd.

45 42 prosent i 2008 og 28 prosent i 2009. Tabellen Justisdepartementet opplyser i kommentarene til viser videre at resultatet fra selskapets ordinære undersøkelsen at området Ekstern informasjon drift har variert mellom 11,4 mill. kroner i 2009 også inneholder portalkostnader knyttet til og 20,8 mill. kroner i 2007. om rådene Eiendomsregisteret og Kartdata, og at eff ekten av dette er at lønnsomheten i de Lønnsomheten i selskapets virksomhetsområder konkurranseutsatte områdene derfor framstår som Tabell 1 viser at Norsk Eiendomsinformasjon i dårligere enn den faktisk har vært. Departementet 2009 hadde en samlet omsetning på 217 mill. gir også uttrykk for at virksomhetsoverdragelsen kroner. Av dette sto salg av tjenester knyttet til av deler av Kartverkets markedsdivisjon til Norsk Eiendomsregisteret for halvparten. De konkur- Eiendoms informasjon i 2004, samt Stortingets ranseutsatte og delvis konkurranseutsatte områ- vedtak om Norsk Eiendomsinformasjon som dene sto for den resterende omsetningen. Tabell 2 formidlingstjeneste for Norge digitalt (jf. St. viser driftsresultat per virksomhetsområde for meld. nr. 30 (2002–2003)), har medført at Norsk årene 2007–2009. Eiendoms informasjon har måttet utvikle og drifte nye formidlingsløsninger i tillegg til eiendoms- Tabell 2 Driftsresultat per virksomhetsområde informasjon fra Eiendomsregisteret. Alle slike 2007–2009. I tusen kroner kostnader er bokført under virksomhetsområdet "Ekstern informasjon". Virksomhetsområde (art) 2007 2008 2009 Eiendomsregisteret 2.2 Lønnskostnader i selskapet (enerett) 40 000 32 000 22 000 Tabell 1 viser at personalkostnadene i 2009 IT-tjenester og diverse (delvis enerett) 0 –8 000 –9 000 utgjorde i overkant av en tredel av de samlede Kartdata kostnadene, med 70,9 mill. kroner. (delvis konkurranse) –13 000 –9 000 –6 000 Ekstern informasjon Tabell 3 Lønnsutgifter totalt og per ansatt for årene (konkurranse) –5 000 –1 000 3 000 2007–2009. I tusen kroner Totalt 22 000 14 000 10 000 2007 2008 2009 Kilde: Norsk Eiendomsinformasjon AS Totale lønnsutgifter 46 883 50 186 53 600 Antall ansatte 66 68 70 Tabell 2 viser at virksomheten knyttet til Gjennomsnittslønn 710 738 766

Eiendomsregisteret, som fullt ut er en del av Kilde: Norsk Eiendomsinformasjon AS selskapets enerettsområde, hadde et årlig over- skudd på mellom 22 mill. kroner i 2009 og 40 mill. kroner i 2007. Tabellen viser videre at de Tabell 3 viser at gjennomsnittslønn i 2009 var på øvrige virksomhetsområdene, som i større eller 766 000 kroner. Dette omfatter fast lønn, overtids- mindre grad er en del av selskapets konkurranse- godtgjørelse, beredskapsgodtgjørelse og bonus. utsatte virksomhet, i hovedsak ikke har hatt full Av dette utgjør beredskaps- og overtidsgodt- kostnadsdekking. Underskuddet er størst i de gjørelse ca. 40 000 kroner. Lønnsnivået varierer virksomhetsområdene som er relatert til en mellom ca. 400 000 kroner og ca. 1 150 000 blanding av enerettsprodukter og konkurranse- kroner. Inklusive andre ytelser til ansatte blir den utsatte produkter. I 2009 oppnådde virksomheten gjennomsnittlige godtgjørelsen per ansatt 802 000 knyttet til Ekstern informasjon et overskudd på kroner. Den gjennomsnittlige årlige lønnsøkningen 3 mill. kroner. har i årene 2007–2009 vært på i underkant av 4 prosent. Gjennomgangen av lønnsomheten for virksom- hetsområdene viser at overskuddet i selskapet I 2009 hadde selskapet 70 ansatte. Av disse er 45 fullt ut er knyttet til virksomhetsområdet Eien- ansatt som "IT-personell". Arbeidet er organisert i domsregisteret, som i sin helhet er enerettsvirks- tre fagavdelinger, samt stab og administrasjon. omhet. Den øvrige virksomheten, som i større IT-personellet jobber hovedsakelig i IT-avdelingen eller mindre grad er konkurranseutsatt, har og Utviklingsavdelingen. Tabell 4 viser gjennom- samlet sett hatt et negativt driftsresultat. snittslønn i de tre fagavdelingene og samlet for ledelse, stab og administrasjon.

46 Tabell 4 Gjennomsnittslønn i 2009. Etter avdeling

IT-avd. Utviklingsavd. Markedsavd. Ledelse, stab og adm. avd. Antall ansatte 13 32 15 10 Gjennomsnittslønn 847 644 744 088 732 034 778 957

Kilde: Norsk Eiendomsinformasjon AS

Tabell 4 viser at lønnsnivået i 2009 var høyest i 2.3 Justisdepartementets styring og oppfølging IT-avdelingen med nesten 850 000 kroner i Departementet har blitt holdt orientert om gjennom snitt. Markedsavdelingen hadde det selskapets drift gjennom generalforsamlinger og laveste lønnsnivået med et gjennomsnitt på kontaktmøter. Videre opplyser departementet at rundt 730 000 kroner. de i mange tilfeller har hatt kontakt med styre- leder i forkant av styremøter. Justisdepartementet I brev til Riksrevisjonen av 26. januar 2010 opp- har også fast mottatt protokoller fra styremøtene. lyser Norsk Eiendomsinformasjon at fagpersoner i hovedsak rekrutteres fra IT-bedrifter. Norsk Justisdepartementet har som eier i første rekke Eiendomsinformasjon gir uttrykk for at de for å vært opptatt av at Norsk Eiendomsinformasjon rekruttere og beholde dyktige medarbeidere må ivaretar sine samfunnsoppgaver på en god og forholde seg til lønnsnivået i IT-bransjen. Selskapet trygg måte. Departementet har vært opptatt av at gir videre uttrykk for at Norsk Eiendomsinforma- selskapet skal gjennomføre endringer på en måte sjons gode arbeidsmiljø og interessante oppgaver som ikke merkes for brukerne. med stor samfunnsmessig betydning også vil veie betydelig i tillegg til lønn. Ifølge lønnsstatistikk Justisdepartementet opplyser at departementets utarbeidet av Statistisk sentralbyrå hadde ansatte oppfølging av selskapets økonomi i første rekke innenfor bransjen IKT-tjenester i 2009 en årslønn har vært rettet mot at selskapet skal sette ned på 589 000 kroner, overtidsgodtgjøring inkludert. prisene på sine produkter. Departementet har Dette innebærer at gjennomsnittslønnen i Norsk gjennom informasjon i årsrapporter, styre- Eiendomsinformasjon ligger 30 prosent høyere protokoller og redegjørelser i kontaktmøter fått enn gjennomsnittet for IKT-bransjen, og at lønns- informasjon om selskapets arbeid med pris- nivået i Norsk Eiendomsinformasjons IT-avdeling reduksjoner. Egenkapitalsituasjonen i selskapet er 44 prosent høyere enn bransjegjennomsnittet. har vært god, og dette har gitt stort rom for pris- nedsettelse. Som eksempel har selskapet opplyst Revisjonen viser til at Norsk Eiendomsinforma- at prisen på produktet "heftelser" er satt ned fra sjon, på bakgrunn av at selskapet opererer i et 64 kroner i 1996 til 18 kroner i 2008. Justis- statlig tilstått monopol, skal vise utpreget nøktern- departementet har konstatert at selskapet har satt het når det gjelder de interne driftskostnadene, ned prisene på sine produkter, men departementet herunder lønnsnivå.23 Undersøkelsen viser at har ikke særskilt vurdert omfanget av pris- lønnsnivået i selskapet ligger betydelig over nedsettelsene. gjennomsnittet for IT-bransjen. Videre er styringen og oppfølgingen knyttet til Departementet opplyser i kommentarene til utbyttepolitikken for selskapet, hvor det er fastsatt undersøkelsen at Norsk Eiendomsinformasjon at utbyttet skal være 80 prosent av årsoverskuddet.24 ikke forholder seg til SSBs lønnsstatistikker, Utbyttet for det enkelte år blir fastsatt på general- annet enn hva årlige lønnsjusteringer angår. I forsamlingen. I generalforsamling behandles også ansettelsesprosessen går selskapet målrettet ut for selskapets årsregnskap og styrets årsberetning. å ansette høyt kompetente personer innenfor sitt Lønnsomheten fordelt mellom selskapets eneretts- kompetansedomene, og at det derfor er makt- virksomhet og konkurranseutsatte virksomhet påliggende for selskapet med et konkurranse- synliggjøres ikke i disse dokumentene. dyktig ansettelsestilbud. Ifølge departementets kommentarer vil lang fartstid, lav turnover og Departementet har lagt til grunn at styret følger bevisst fravær av lønnstak nødvendigvis føre til at opp at selskapet ikke bryter premissene for lønnsnivået blir liggende over generelle lønns- monopolvirksomheten. Departementet påpeker i statistikker. denne sammenheng at styret er sammensatt av kompetente personer som er kjent med Norsk 23) Brev fra Justisdepartementet til Norsk Eiendomsinformasjon av 15. juni 1995. 24) St.prp. nr. 1 (1998–1999).

47 Eiendoms informasjons virksomhet og marked, heller ikke etterspurt slik informasjon. Riks- og de lover og regler som gjelder for Norsk revisjonen merker seg at Justisdepartementet har Eiendoms informasjon. Departementet mener lagt vekt på at selskapet har satt ned prisene på derfor at styret har gode forutsetninger for å sine produkter, men viser samtidig til at lønnsom- vurdere om selskapet etterlever de særskilte krav heten på selskapets enerettsområde likevel har som stilles til økonomisk styring og rapportering vært svært høy. Etter Riksrevisjonens vurdering for selskaper som driver monopolvirksomhet. har Justisdepartementets og Norsk Eiendoms- informasjons oppfølging av økonomien i selskapet Departementet gir i kommentarene til under- ikke vært tilstrekkelig, og det kan stilles spørsmål søkelsen uttrykk for at de som eier har vært opptatt ved om Justisdepartementet har ivaretatt sin eier- av at selskapet ivaretar sine samfunns oppgaver på rolle på en tilfredsstillende måte. en trygg og god måte. Videre opplyser det at når det gjelder økonomien, har det vært opptatt av at Riksrevisjonen har merket seg at selskapet i sine selskapet har en sunn forretningsmessig drift, og at ansettelsesprosesser går målrettet ut for å ansette prisene på selskapets produkter settes ned når det høyt kompetente personer innenfor sitt kompe- er rom for dette. Departementet ser ikke bort fra at tanse domene, og at det er maktpåliggende for man som eier kunne hatt større oppmerksomhet selskapet med et konkurransedyktig ansettelses- knyttet til en mulig kryssubsidiering. Departe- tilbud. På bakgrunn av at lønnsnivået i Norsk mentet viser samtidig til at innføringen av den Eiendomsinformasjon i gjennomsnitt ligger nye off entlighetsloven og avviklingen av Norsk 30 prosent høyere enn gjennomsnittet i IKT- Eiendomsinformasjons enerett til formidling av bransjen, vil Riksrevisjonen stille spørsmål ved eiendomsinformasjon vil føre til at man lettere om selskapets styre i tilstrekkelig grad har for- unngår risikoen for kryssubsidiering. holdt seg til departementets signaler om ut preget nøktern het i selskapets lønnsnivå.

3 Riksrevisjonens bemerkninger 4 Justis- og politidepartementets svar Norsk Eiendomsinformasjon utfører viktige samfunnsmessige oppgaver tilknyttet formidling Saken ble sendt til Nærings- og handelsdeparte- av eiendomsinformasjon. Disse samfunnsmessige mentet for uttalelse. I samråd mellom Nærings- oppgavene har Norsk eiendomsinformasjon og handelsdepartementet og Justis- og politi- enerett til å utføre fram til utgangen av 2010. departementet ble det besluttet at Justis- og politi- Samtidig driver selskapet virksomhet i konkur- departementet skulle avgi uttalelse i saken, og ranse med andre. Det er forutsatt i EØS-regle- statsråden har i brev av 15. oktober 2010 svart: mentet og konkurranseloven at bedrifter som driver både enerettsvirksomhet og konkurranse- "Jeg viser til brev fra Riksrevisjonen til Nærings- utsatt virksomhet, ikke skal subsidiere den og handelsdepartementet 28. september 2010 konkurranseutsatte virksomheten med overskudd hvor det bes om uttalelse til Riksrevisjonens fra skjermet virksomhet. Riksrevisjonen viser til bemerkninger i saken om økonomien til Norsk at selskapet i de tre årene undersøkelsen omfatter, Eiendomsinformasjon as. Forvaltningen av har hatt en svært høy avkastning. Selskapets over- statens eierinteresser i selskapet ble i statsråd skudd er knyttet til enerettsområdet, mens de mer 25. juni 2010 overført fra Justisdepartementet til konkurranseutsatte virksomhetsområdene hoved- Nærings- og handelsdepartementet med virkning sakelig synes å ha gått i underskudd. Etter Riks- fra 1. juli 2010. Samtidig ble ansvaret for ting- revisjonens vurdering innebærer dette at Norsk lysingen overført fra Justisdepartementet til Eiendomsinformasjon ikke har innrettet eneretts- Miljøverndepartementet med virkning fra 1. juli virksomheten i samsvar med forutsetningene for 2010. Siden Justisdepartementet forvaltet statens lønnsomhet og prisfastsettelse, og at selskapet har eierinteresser i selskapet i den tidsperioden brutt forutsetningen om at inntekter fra eneretts- undersøkelsen dreier seg om (2007-2009) er det virksomhet ikke skal subsidiere konkurranseutsatt naturlig at Justisdepartementet gir uttalelse i virksomhet. saken.

Undersøkelsen viser at Norsk Eiendomsinforma- Jeg vil innledningsvis fremheve at selskapet har sjon ikke har hatt regnskapssystemer som i til- og har hatt en meget sentral rolle for tinglysingen strekkelig grad synliggjør lønnsomheten på de i Norge. Jeg vil herunder vise til St.meld. nr. 13 ulike virksomhetsområdene. Departementet har (2001-2002) og Innst. S. nr. 221 (2001-2002) om

48 fremtidig organisering av tinglysing i fast forutsetningene om lønnsomhet og prisfast- eiendom, hvor Stortinget fattet vedtak hvor settelse, og at selskapet har brutt forutsetningen Regjeringen ble bedt om å opprette et sentralt om at inntekter fra enerettsvirksomhet ikke tinglysingsregister knyttet til Statens kartverks skal subsidiere konkurranseutsatt virksomhet. hovedkontor i Ringerike kommune. Det ble gjen- nomført et betydelig arbeid i årene 2004 til 2007 Når det gjelder selskapets prisfastsettelse, vil jeg knyttet til overføring av tinglysingen fra dom- vise til at off entleglova med forskrift regulerer stolene til Statens kartverk. Norsk Eiendoms- omfanget av betaling for eiendomsinformasjon informasjon as hadde en nøkkelrolle for å få for organer som er underlagt loven. Selskapet har gjennomført en slik overføring uten at ting- på den bakgrunn utarbeidet en prisdokumenta- lysingen ble skadelidende. Overføringen var en sjon i henhold til off entleglova § 8 femte ledd. suksess og ble gjennomført uten at det oppsto problemer knyttet til tinglysingen. Videre bør Etter min oppfatning er Riksrevisjonen også litt St.meld nr. 30 (2002-2003) og Innst. S. nr. 275 for bastant når det konkluderes med at selskapet (2002-2003) nevnes, da Norsk Eiendomsinforma- har brutt forutsetningen om at inntekter fra ene- sjon as gjennom dette ble gitt oppgaven å utvikle rettsvirksomhet ikke skal subsidiere konkurranse- og drifte formidlingstjenesten for Norge Digitalt. utsatt virksomhet. Jeg vil her peke på departe- Det ble samtidig besluttet å skarpstille Statens mentets merknader til tabell 2 i Riksrevisjonens kartverk, noe som medførte at markedsdivisjonen undersøkelse, hvor det ble kommentert at også ble nedlagt og Kartverkets monopolprodukter ble portalkostnader knyttet til enerettsområdet inngår overført til selskapet i 2004. Dette medførte igjen i driftsresultatet for virksomhetsområdet "ekstern at selskapet har måttet utvikle og drifte nye for- informasjon". Dette medfører at driftsresultatet midlingsløsninger i tillegg til eiendomsinforma- for den konkurranseutsatte virksomheten fremstår sjon fra Eiendomsregisteret. Det kan dessuten som dårligere enn den faktisk er. nevnes at det ved Stortingets vedtagelse av borettslagsloven av 6. juni 2003 nr 39 og lov av Selskapet har etter min oppfatning forholdt seg til 17. juni 2005 nr 94, ble bestemt at alle andeler i sitt vedtektsfestede formål. Formålet er "å drive borettslag skulle registreres i Grunnboken. Det og å videreutvikle Eiendomsregisteret (EDR) og var Norsk Eiendomsinformasjon as som utviklet annen virksomhet knyttet til dette. Selskapet skal det nye registreringssystemet for andeler i utføre oppgaver av samfunnsmessig betydning for borettslag, som ble tatt i bruk av Statens å sikre drift, vedlikehold og systemutvikling av Kartverk Ullensvang 1. juli 2006. Grunnboken.". Alle virksomhetsområdene er ikke monopoloppgaver, men fl ere av oppgavene har sin Bakgrunnen for at jeg velger å fremheve dette, bakgrunn i Stortingets føringer til selskapet. Jeg er at det viser de føringer Stortinget har gitt til vil særlig vise til at oppgaven med formidling av selskapet. Som tidligere fagansvarlig departement kartdata, som etter tabell 2 synes å ha gått med for tinglysingen og som forvalter av eierskapet i størst underskudd de siste tre årene, er en oppgave selskapet har Justisdepartementet vært opptatt av selskapet har fått som konsekvens av Stortingets at disse oppgavene har blitt gjennomført på en behandling av St.meld nr. 30 (2002-2003) jf. god måte. Oppgavene Norsk Eiendomsinforma- Innst. S. nr. 275 (2002-2003). sjon as har ivaretatt for staten har også påvirket lønnsomheten i ulike virksomhetsområder, noe Jeg vil uansett poengtere at det er tatt betydelige jeg vil kommentere nærmere nedenfor. grep for å motvirke en eventuell kryssubsidiering. Off entleglova som trådte i kraft 1.1.2009 setter Nedenfor kommenteres Riksrevisjonens som utgangspunkt et forbud mot avtaler om bemerkninger punktvis: enerett til tilgang til informasjon etter off entleg- lova, jf lovens § 6. En utredning om fremtidig 1 Riksrevisjonen viser til at selskapet i de tre organisering av tinglysingen ble ferdigstilt 27. juli. årene undersøkelsen omfatter, har hatt en 2009. I utredningen anbefales det at det åpnes for svært høy avkastning. Selskapets overskudd konkurranse knyttet til formidling av grunnboks- er knyttet til enerettsområdet, mens de mer informasjon fra Statens kartverk, herunder at konkurranseutsatte virksomhetsområdene enerettene til Norsk Eiendoms informasjon as opp- hovedsakelig synes å ha gått i underskudd. hører. I tråd med utredningens anbefalinger, ble Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer avtalene mellom Justisdepartementet og Norsk dette at Norsk Eiendomsinformasjon ikke har Eiendomsinformasjon as sagt opp med virkning innrettet enerettsvirksomheten i samsvar med fra 1.1.2011. Statens kartverk arbeider nå med å

49 få utviklet et nytt avgivergrensesnitt (programvare vurderinger av i hvilken grad økonomien i selskapet som gjør kommunikasjon med andre aktører tillater ytterligere prisreduksjoner. mulig), slik at det åpnes for konkurranse om for- midling av grunnboksinformasjon fra 1.1.2011. 3 På bakgrunn av at lønnsnivået i Norsk Eiendomsinformasjon i gjennomsnitt ligger Det er altså lagt opp til at selskapet etter hvert fullt 30 prosent høyere enn gjennomsnittet i IKT- ut vil være i konkurranse. En slik konkurranse- bransjen, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved situasjon vil eliminere risikoen for kryssubsidie- om selskapets styre i tilstrekkelig grad har ring. forholdt seg til departementets signaler om utpreget nøkternhet i selskapets lønnsnivå. 2 Undersøkelsen viser at Norsk Eiendomsinfor- masjon ikke har hatt regnskapssystemer som i Jeg vil vise til at det er nødvendig å ta i betrakt- tilstrekkelig grad synliggjør lønnsomheten på ning de samfunnsviktige oppgavene selskapet har de ulike virksomhetsområdene. (…) Etter utført og fortsatt utfører, jf i den forbindelse også Riksrevisjonens vurdering har Justisdeparte- St.meld. nr. 13 (2001-2002) og St.meld. nr. 30 mentets og Norsk Eiendomsinformasjon (2002-2003), sammenholdt med hva det koster å oppfølging av økonomien i selskapet ikke vært ansette, og beholde, personer med ønsket kompe- tilstrekkelig, og det kan stilles spørsmål ved tanse. om Justisdepartementet har ivaretatt sin eierrolle på en tilfredsstillende måte. Selskapet og ikke minst tinglysingen har vært avhengig av et godt og spesialisert kompetanse- Jeg vil til denne bemerkningen vise til at selskapets miljø. Etter mitt syn er det vanskelig å se at en revisor i de tre år undersøkelsen dreier seg om, ren gjennomsnittsberegning av lønn for de ansatte har avgitt rene revisjonsberetninger om selskapet. i selskapet sammenholdt med gjennomsnittsløn- Dette vil altså si at revisor mener selskapets års- nen i IT-bransjen gir tilstrekkelige holdepunkter regnskap er satt opp i samsvar med lov og for- til å anse at føringen om nøktern drift ikke er skrifter, og at selskapets ledelse har oppfylt sin overholdt." plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskaps- opplysninger. Videre at opplysningene i årsberet- 5 Riksrevisjonen uttaler ningen om årsregnskapet og forslag til anvendelse av overskudd er i samsvar med lov og forskrifter. Riksrevisjonen viser til at Norsk Eiendoms- Revisjonsberetningene er inntatt i de årlige års- informasjons monopolvirksomhet i den under- beretningene som oversendes Justisdeparte- søkte perioden har gitt et betydelig overskudd, mentet. Opplysningene i revisjonsberetningene mens den øvrige virksomheten ikke synes å ha har ikke gitt grunnlag for noen inngripen fra eiers gitt en tilfredsstillende avkastning. Riksrevisjonen side. har merket seg at den oversikten som Norsk Eiendomsinformasjon har gitt til Riksrevisjonen I forbindelse med styrets møte med departementet om driftsresultat per virksomhetsområde, ikke gir i forkant av generalforsamlingen, gir dessuten et helt presist bilde av den faktiske kostnads- selskapet en presentasjon av lønnsomheten på de fordelingen. Departementet har videre vist til at ulike virksomhetsområdene. Selskapet har de Norsk Eiendomsinformasjon har utarbeidet pris- seneste årene gått med overskudd, samtidig som dokumentasjon i henhold til off entleglova, og at tilbudet til markedet har blitt bedre. Jeg vil her selskapets revisor i de tre årene undersøkelsen vise til at prisene på selskapets enerettsprodukter dreier seg om, har avgitt rene revisjonsberetninger er blitt redusert i betydelig grad. Fra mitt ståsted, om selskapet. Norsk Eiendomsinformasjon har på på bakgrunn av opplysninger i møter, årsberetning tross av disse forholdene ikke kunnet legge fram og revisjonsberetning, fremstår selskapets regnskapsinformasjon som viser at enerettsvirk- økonomi styring som god. somheten ikke subsidierer den konkurranseutsatte virksomheten i selskapet. Etter Riksrevisjonens Som eier har Justisdepartementet ikke sett det vurdering har ikke Justisdepartementet sann- som ønskelig å gå detaljert inn på omfanget av synliggjort at Norsk Eiendomsinformasjon har prisreduksjoner på selskapets enerettsprodukter. fulgt forutsetningen om at inntekter fra eneretts- Etter min oppfatning er det mest naturlig at styret virksomheten ikke skal subsidiere konkurranse- og ledelsen i selskapet foretar nærmere detaljerte utsatt virksomhet.

50 Riksrevisjonen har merket seg at de endringene som planlegges iverksatt fra 2011, vil kunne eliminere risikoen for kryssubsidiering. Dette forutsetter etablering av en reell konkurranse- situasjon, og Riksrevisjonen vil derfor under- streke viktigheten av at de planlagte endringene resulterer i reell konkurranse.

Departementet framhever at oppgaven med for- midling av kartdata, som ble tillagt Norsk Eiendomsinformasjon som konsekvens av Stortingets behandling av St.meld. nr. 30 (2002–2003), er den oppgaven som synes å ha gått med størst underskudd de siste tre årene. Riksrevisjonen viser til at regjeringen legger til grunn at selskapet skal kompenseres gjennom egne bevilgninger, dersom det pålegges å gjennomføre virksomhet som styret ikke fi nner forretningsmessig forsvarlig, jf. St.meld. nr. 13 (2006–2007). Selskapet har ikke mottatt noen kompensasjon for formidlingen av kartdata, og Riksrevisjonen legger derfor til grunn at denne oppgaven etter forutsetningene skulle være lønnsom for selskapet i den aktuelle perioden.

Departementet begrunner lønnsnivået i Norsk Eiendomsinformasjon ut fra at tinglysningen medfører spesielle kompetansebehov. Riks- revisjonen er enig i at god kompetanse knyttet til kjerneoppgavene er av stor viktighet, men etter Riksrevisjonens vurdering kan det likevel ikke sies at lønnsnivået i Norsk Eiendomsinformasjon er gitt ut fra utpreget nøkternhet, som signalisert fra departementet.

51 Sak 5: Økonomisk mellomværende mellom universitetene og deres kommersialiseringsselskaper

1 Innledning F-20-07.28 Rundskrivet har til hensikt å tydelig- gjøre krav som følger av andre bestemmelser, I 2002 fi kk universiteter og høgskoler et tyde- blant annet EØS-avtalens regler om off entlig ligere ansvar for kommersialisering av forskning, støtte og konkurranse. Reglementet slår fast at spesielt for patenterbare forskningsresultater. universitetene verken direkte eller indirekte kan Endringer i universitets- og høyskoleloven og subsidiere aktivitet i samarbeidende virksomhet, arbeidstaker oppfi nnelsesloven fra 1.1.2003 med- og at samarbeidende virksomhet fullt ut må dekke førte at universiteter og høyskoler fi kk anledning kostnadene som følger av dets aktivitet. til å overta retten til næringsmessig utnyttelse av patenterbare oppfi nnelser gjort av ansatte,25 Målet for undersøkelsen er å vurdere i hvilken men de fi kk også et eksplisitt ansvar for å utbre grad det økonomiske mellomværende mellom anvendelse av vitenskapelige resultater.26 I universitetene og TTO-selskapene er i samsvar Innst. O. nr. 58 (2001–2002) uttrykker kirke-, med Stortingets forutsetninger om forbud mot utdannings- og forskningskomiteen at institu- off entlig støtte. Undersøkelsen omhandler TTO- sjonene må spille en mer aktiv rolle for at forsk- selskapene tilknyttet universitetene i Oslo (UiO), ningsresultater i større grad anvendes slik at det Trondheim (NTNU), Bergen (UiB) og Tromsø kommer samfunnet til gode. (UiT). Selskapene Birkeland Innovasjon AS (Birkeland Innovasjon) og NTNU Technology For å følge opp lovendringene etablerte fl ere av Transfer AS (NTNU TTO) er heleid av staten, universitetene selvstendige aksjeselskaper, TTO-er mens Bergen Teknologioverføring AS (BTO) og (teknologioverføringsenheter / Technology Transfer TTO Nord AS (TTO Nord) er deleid. Selskapene Offi ce), som en måte å organisere støttestruktur ble stiftet i perioden 2003–2005. for kommersialisering på. Kommersialisering av forskningsresultater er en prosess som omfatter søk og identifi sering av ideer, vurdering og for- 2 Oppsummering av funnene valtning av ideen, patentering, kommersialisering og gevinstrealisering. Kommersialisering skjer 2.1 NTNU TTO normalt gjennom lisensiering og/eller selskaps- etablering. Aktiviteten i TTO-ene foregår i hoved- Økonomisk mellomværende ved sak før selve kommersialiseringen. Alle universi- rettighetsoverdragelse og forvaltning av ideer tetene har gjennom skriftlige avtaler gitt fullmakt NTNU TTO overtar rettighetene til ideer utviklet til sine tilknyttede TTO-er om å treff e vedtak om ved NTNU og kommersialiserer disse. kommersialisering. I tillegg til at universitetene Selskapets kommersialiseringskostnader dekkes i er eiere av TTO-ene, kjøper de også tjenester fra stor grad av inntekter fra Forskningsrådets selskapene. FORNY-program. FORNY-tilskudd utgjør om lag 50 prosent av totale driftsinntekter. Utover det Forbudet mot off entlig støtte i EØS-avtalens NTNU får gjennom dette programmet og andre 61 (1) inkluderer off entlige foretak. For å avgjøre statlige tilskuddsordninger, får ikke NTNU TTO når off entlige midler som tilføres et foretak, inne- dekket kostnader for å forvalte ideene før ved bærer off entlig støtte, har EF-domstolen og EU- gevinstrealisering. Selskapet skal få dekket sine kommisjonen defi nert markedsinvestorprinsippet. prosjektkostnader før en eventuell gevinst for- Dette innebærer at dersom det off entlige tilfører deles. I samarbeidsavtalen mellom NTNU TTO kapital på andre vilkår enn hva en sammenlignbar og NTNU er det samtidig uttrykt at dersom privat investor antas å ville ha stilt, foreligger i fordelingsgrunnlaget blir mindre enn null, utgangspunktet off entlig støtte.27 Kunnskaps- må TTO-et alene bære tapet for det aktuelle departementet har med hjemmel i universitets- prosjektet. og høyskoleloven § 12-4 fastsatt rundskriv

25) Ot.prp. nr. 67 (2001–2002): Opphevelse av "lærerunntaket". 26) Ot.prp.nr.40 (2001–2002). 28) Reglement om statlige universiteter og høyskolers forpliktende 27) St.meld. nr. 13 (2006–2007). samarbeid og erverv av aksjer.

52 I samarbeidsavtalen mellom NTNU og NTNU TTO-ene fra 14 prosent til 20 prosent av totale TTO er det avtalt en inntektsfordeling der opp- driftsinntekter. Inntektene fra tjenestesalget har i fi nner, forskningsmiljø og universitetet sentralt hovedsak vært stabilt over tid, med en viss årlig mottar hver sin tredel. NTNU oppgir samtidig at økning. de har som praksis å la den tredelen som i avtalen skal tilfalle universitetet sentralt bli igjen i TTO-ene har avtaler med universitetene om salg selskapet. av tjenester i henhold til en rammeavtale. Avtalene inneholder i liten grad konkret informasjon om NTNU TTO betaler ikke noe vederlag for de hvilke oppgaver som skal inngå i tjenestesalget, eierrettighetene som selskapet overtar fra univer- eller krav til rapportering/fakturering på tjeneste- sitetet. Når det opprettes et spin-off -selskap, salget, men beskriver selskapenes formål mer settes det en verdi på den immaterielle rettigheten generelt. som går inn i spin-off -selskapets åpningsbalanse. NTNU TTO har investeringer i aksjer og andeler i Selskapene sender fakturaer som dokumenterer spin-off -selskaper som en del av selskapets selskapets kostnader som grunnlag for utbetaling. anleggsmidler. Per 31. desember 2009 utgjorde Fakturagrunnlaget viser en oversikt over direkte dette 2,9 mill kroner (27 prosent av selskapets prosjektkostnader og timelister fordelt på egenkapital). NTNU TTO har i sine regnskaper prosjekter. Selskapene fører prosjektregnskap ikke ført noen gjeld tilsvarende det utestående over kostnadene som påløper hvert prosjekt. mellomværende knyttet til aksjeandeler og Birkeland Innovasjon og BTO har opplyst at også framtidig gevinstdeling. inntektene fra tjenestesalget til universitetene blir ført i prosjektregnskapene, mens TTO Nord opp- Tjenestesalg lyser at slike inntekter ikke blir ført i prosjekt- I tillegg til arbeidet med å kommersialisere ideer regnskapene. fra NTNU, utfører NTNU TTO andre oppgaver for universitetet. Dette er regulert i en tjeneste- Selskapene har avtaler for hvordan salgsinntekter avtale med universitetet om salg av tjenester som skal fordeles. UiT har vedtatt en modell med en faktureres i henhold til en rammeavtale. Det tredeling av nettoinntekter mellom oppfi nner, framgår klart av tjenesteavtalen hvilke tjenester forskningsmiljø og TTO Nord. De to andre som skal leveres, og tjenestene skiller seg klart selskapene har i sine avtaler en modell der opp- fra TTO-ets arbeid med kommersialiserings- fi nner, forskningsmiljø og universitetet sentralt prosjektene. Tjenestesalget i 2009 inneholdt i mottar hver sin tredel. UiO oppgir samtidig at de hovedsak tiltak for å fremme nye ideer ved har som praksis å la den tredelen som i avtalen universitetet og rådgivning til NTNUs linjeledere skal tilfalle universitetet sentralt, bli igjen i og rektorat. I tillegg ble selskapet betalt for selskapet. rapportering, som blant annet inkluderte arbeid knyttet til rapportering og møtevirksomhet i Økonomisk mellomværende knyttet til forbindelse med kontaktmøter, tertialmøter og rettigheter generalforsamling. TTO-ene overtar ifølge universitetene og selskapene ikke rettighetene til forskningsresultatene, men 2.2 Birkeland Innovasjon, BTO og TTO Nord står likevel som eier av aksjer i spin-off -selskaper og får dermed formelt sett eierskap til de rettig- Kostnadsdekning og gevinstfordeling hetene som overføres ved selskapsetablering. Birkeland Innovasjon, TTO Nord og BTO forvalter Verdien av rettigheter går inn i spin-off -selskapet ideer på vegne av universitetene. Også for disse uten at universitetene får noen betaling for dette. selskapene dekker Forskningsrådets FORNY- Birkeland Innovasjon, BTO og TTO Nord opp- program store deler av kommersialiserings- lyser at de går inn som aksjeeier på vegne av kostnadene. I 2009 utgjorde inntekter fra FORNY- universitetene. Selskapene har investeringer i programmet fra 48 prosent til 69 prosent av totale aksjer og andeler i spin-off -selskaper som en del driftsinntekter i selskapene. Birkeland Innovasjon, av selskapets anleggsmidler. Dette utgjør 3,4 mill. BTO og TTO Nord får, til forskjell fra NTNU TTO, kroner for Birkeland Innovasjon (50 prosent av også dekket en del av prosjektkostnadene som er selskapets egenkapital), 0,5 mill kroner for BTO knyttet til forvaltningen av ideene, gjennom å (9 prosent av selskapets egenkapital) og 0,6 mill. fakturere tjenester til universitetene, uavhengig av kroner for TTO Nord (16 prosent av selskapets om det skjer en kommersialisering eller ikke. For egenkapital). Ingen av selskapene fører i sine 2009 varierte størrelsen på tjenestesalget mellom regnskaper gjeld til universitetet tilsvarende det

53 utestående mellomværendet knyttet til aksje- statens eierandel, selskapets formål og selskapets andeler. virksomhet.

Det framkommer av Kunnskapsdepartementets Kunnskapsdepartementet viser i sine kommentarer kommentarer til undersøkelsen at både UiO og til undersøkelsen til at departementet blant annet UiB har iverksatt tiltak som skal gi tydeligere bygger sin oppfølging på revisors årlige revisjons- regulering av hvilke tjenester som skal kjøpes, og beretning. Departementet oppgir at det ikke har hvordan prosjektregnskap og rapportering skal registrert at revisor i de undersøkte selskapene har utformes. Videre vurderer UiT endringer i organi- avgitt erklæringer om at selskapenes regnskaper seringen av kommersialiseringsarbeidet. Det ikke gir et rettvisende bilde når det gjelder framkommer av departementets kommentarer at selskapets resultat i regnskapsåret og økonomisk universitetene har merket seg at tjenestene bør stilling ved årets slutt. defi neres tydelig og at universitetene bør sørge for regnskapsmessig oppfølging av utført arbeid. Universitetene opplyser i intervjuene at de har oppmerksomhet rettet mot departementets Departementet legger til grunn at en rekke av de retningslinjer, spesielt med tanke på subsidiering. tjenestene som universitetene kjøper av selskapene Både UiO og NTNU har nedfelt bestemmelser vil være oppgaver som ligger nært opp til oppgaver om subsidiering i sine avtaler med selskapene. som ellers ville vært utført ved institusjonene. Noen av hovedpunktene i avtalene er at det skal Departementet forutsetter generelt at universiteter være samsvar mellom ytelse og motytelse, og at og høyskoler løpende vurderer hensiktsmessig- verdien av varer og tjenester skal fastsettes ut fra heten av å kjøpe slike tjenester, og at institusjonene markedsbaserte priser. Videre slås det fast at alle har avtaler med selskapene som tydelig avklarer transaksjoner skal skje på kommersielle vilkår. slike forhold. Det framkommer ingen konkrete bestemmelser vedrørende subsidiering i avtalene mellom UiT I sine kommentarer til undersøkelsen har og TTO Nord eller mellom UiB og BTO. Univer- Kunnskapsdepartementet ikke noe å bemerke til sitetene i Bergen, Tromsø og Oslo mottar ikke at selskaper får dekket kostnader knyttet til ideer prosjektregnskaper fra TTO-ene, og får derfor som aldri blir kommersialisert. Departementet ikke informasjon som dokumenterer om kost- legger til grunn at tjenester knyttet til idéutvikling nadene er dekket gjennom tjenesteavtalen eller eller kommersialisering er utført selv om ikke ved fratrekk for kostnader før utbetaling av arbeidet fører fram til ønsket resultat. gevinst. UiO opplyser at de ikke har kontroll på prosjektnivå når det gjelder Birkeland Innova- 2.3 Styring og oppfølging sjons kostnadsdekning, og at de således ikke har Kunnskapsdepartementet har delegert til universi- et system som sikrer at de ikke blir belastet for tetene å forvalte statens aksjer i kommersialise- kostnadene to ganger. Alle universitetene er av ringsselskapene som inngår i undersøkelsen. den oppfatning at de ikke overfører mer midler til Departementet skal gis årlig melding om selskapene enn det de får igjen av kommersialise- universi tetets samarbeid med kommersialiserings- ringsaktiviteter fra selskapene. selskapene og om den betydning dette har for universitetets øvrige virksomhet29. Det fram- Det har ikke framkommet opplysninger om at det kommer av bestemmelsene i universitets- og ved universitetene i Oslo, Trondheim og Tromsø høyskoleloven med tilhørende forarbeider at er gjennomført ekstern oppfølging eller vurdering departementet i utgangspunktet kun har en av om tjenestekjøpene kan betraktes som tilsynsfunksjon med hvordan universitetene subsidiering. UiB gjennomførte i 2008 en ekstern organiserer sitt kommersialiseringsansvar. Det er kartlegging som blant annet omhandlet spørs- kun dersom tilsynet avdekker mangler at departe- målet om universitetets samarbeid med BTO mentet har et ansvar for å gripe inn. Departe- tilfredsstiller rundskriv F-20-07. Kartleggingen mentet utøver sin tilsynsfunksjon i hovedsak ved konkluderte med at opprettelsen og styringen å innhente opplysninger fra universitetene og av BTO følger regelverket, men at det fi nnes selskapene. Dette omfatter årsrapporter og revi- forbedringspunkter, som det arbeides med. sjonsberetninger, og protokoll fra generalforsam- ling. Videre avgir universitetene en gang i året en Hensikten med rundskriv F-20-07 er blant annet samlet rapportering til departementene, som blant å forhindre at universitetene subsidierer sam- annet inneholder informasjon om aksjekapital, arbeidende virksomheter. Departementet for- utsetter i sine kommentarer til undersøkelsen at 29) Universitets- og høyskolelovens § 12-4.

54 institusjonene følger regelverket, og har blant og selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering er annet avholdt seminar for å bidra til implemente- denne problemstillingen fortsatt aktuell. Dette ringen. Departementets generelle vurdering er at gjelder oppgaver og kostnader knyttet til både å gjeldende regelverk på området fungerer på en fremme nye ideer og rapportering. tjenlig måte, og at universitetene har søkt å innrette virksomheten i tråd med dette. Samtidig Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdeparte- uttaler departementet at det vil anmode de mentet i utgangspunktet kun har en tilsynsfunk- berørte universitetene om å vurdere behovet for sjon med hvordan universitetene organiserer sitt å gjøre endringer ut fra egen situasjon. kommersialiseringsansvar. I sine kommentarer til undersøkelsen gir departementet uttrykk for at det eksisterende regelverket fungerer på en tjenlig 3 Riksrevisjonens bemerkninger måte. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at det er risiko for at universitetene Etter Riksrevisjonens vurdering er det identifi sert subsidierer aktiviteten i kommersialiserings- betydelige svakheter i de systemene som universi- selskapene. På denne bakgrunn stiller Riks- tetene i Oslo, Bergen og Tromsø har etablert for å revisjonen spørsmål ved om Kunnskapsdeparte- forhindre at kommersialiseringsselskapene subsi- mentet har et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag dieres. Herunder viser undersøkelsen at disse til å kunne vurdere om universitetene innretter universitetene ikke i tilstrekkelig grad har defi nert kommersialiseringsvirksomheten i samsvar med hvilke aktiviteter som omfattes av selskapets egen regelverket. virksomhet og hvilke aktiviteter som kan omfattes av tjenestesalg. Videre tas det i selskapenes regn- skaper ikke hensyn til at selskapene forvalter 4 Kunnskapsdepartementets svar aksjer i spin-off -selskaper på vegne av universi- tetene. Universitetene har heller ikke tilstrekkelig Saken er lagt fram for Kunnskapsdepartementet, kontroll med om de blir belastet korrekt for og forsknings- og høyere utdanningsministeren selskapenes kommersialiseringskostnader. Etter har i brev av 11. oktober 2010 svart: Riksrevisjonens vurdering kan det også stilles spørsmål ved grunnlaget for at Birkeland "Jeg viser til brev 28. september 2010 der departe- Innovasjon og TTO Nord gjennom avtale eller mentet bes om å uttale seg om Riksrevisjonens praksis skal kunne beholde deler av en eventuell bemerkninger til resultatet av kontrollen for 2009. kommersialiseringsgevinst. 1. Riksrevisjonen er enig i at en praksis der selskapene Etter Riksrevisjonens vurdering er det identifi sert får dekket kostnader knyttet til ideer som aldri betydelige svakheter i de systemene som universi- blir kommersialisert, ikke nødvendigvis er i strid tetene i Oslo, Bergen og Tromsø har etablert for å med forbudet mot subsidiering. Blant annet vil forhindre at kommersialiserings selskapene subsi- kostnader til patentering bidra til å sikre universi- dieres. Riksrevisjonen mener at undersøkelsen tetets rettigheter for senere bruk. Riksrevisjonen viser at disse universitetene ikke i tilstrekkelig vil likevel understreke at de ordningene som grad har defi nert hvilke aktiviteter som omfattes av benyttes ved universitetene i Oslo, Bergen og selskapets egen virksomhet og hvilke aktivi teter Tromsø, innebærer at selskapene får dekket kost- som kan omfattes av tjenestesalg. Videre viser nader uten at det stilles krav om resultater som Riksrevisjonen til at det i selskapenes regnskaper har en verdi for universitetene. Riksrevisjonen ikke tas hensyn til at selskapene forvalter aksjer i stiller på denne bakgrunn spørsmål ved om spin-off -selskaper på vegne av universitetene. ordningene er i samsvar med markedsinvestor- Riksrevisjonen mener universitetene heller ikke prinsippet, og om de gir den beste anvendelsen har tilstrekkelig kontroll med om de blir belastet av de midler som universitetene bruker på korrekt for selskapenes kommersialiserings- kommersialiseringsaktiviteter. kostnader. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det også stilles spørsmål ved grunnlaget for at I Dokument 3:2 (2009–2010) ble det tatt opp at Birkeland innovasjon AS (Birkeland innovasjon) deler av tjenestesalget fra NTNU TTO til universi- og TTO Nord AS (TTO Nord) gjennom avtale eller tetet var knyttet til oppgaver hvor det ikke var praksis skal kunne beholde deler av en eventuell tilstrekkelig avklart om selskapet også hadde en kommersialiseringsgevinst. egeninteresse, og at kostnadene knyttet til disse oppgavene i så fall burde deles mellom universitetet

55 Departementet viser til at etablering av egne prosjektene og selskapets rapporteringsplikter kommersialiseringsselskaper i form av TTOer overfor UiO er presisert. har vært en måte å følge opp det tydeligere ansvaret universiteter og høyskoler fi kk i 2002 Videre viser departementet til at Universitetet i for kommersialisering av forskningsresultater. Tromsø (UiT) har merket seg Riksrevisjonens TTOene er etablert som helt sentrale aktører i kommentarer og tar dem med i det videre arbeidet, universitetenes organisering av arbeidet med der det bl.a. ses på en omorganisering av formidling, innovasjon og kommersialisering av kommersialiserings- og innovasjonssystemet forskningsresultater. Dette er oppgaver som knyttet til universitetet. institusjonene gjennom lov er pålagt å utføre, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-3. Departe- Videre viser departementet til at Universitetet i mentet viser videre til at ved endringer i arbeids- Bergen (UiB) mener at utviklingen tilsier at den takeroppfi nnelsesloven sluttet fl ertallet i kirke-, avtalen som ble inngått mellom universitetet og utdannings- og forskningskomiteen seg til at selskapet i 2006, nå bør være mer detaljert, og at institusjonene selv bør avgjøre hvordan de vil det derfor vil utarbeides en årlig avtale om hvilke organisere apparatet som skal sikre rettigheter til tjenester som skal leveres innenfor gitte rammer. oppfi nnelser og formidling til næringslivet, jf. Avtalen vil også regulere krav til rapportering av Innst. O. nr. 6 (2002-2003), jf. Ot.prp. nr. 67 grunnlag for fakturering av universitetets kjøp av (2001-2002). tjenester.

Selskapene som Riksrevisjonen har undersøkt 2. ble formelt stiftet i 2003, 2004 og i 2005 og har Riksrevisjonen viser til at en praksis der selskapene således ikke vært i operativ drift i mange år. får dekket kostnader knyttet til ideer som aldri Departementet legger til grunn at universiteter blir kommersialisert, ikke nødvendigvis er i strid og høyskoler har behov for å høste erfaringer med forbudet mot subsidiering. Riksrevisjonen som ledd i arbeidet med å utvikle evnen til å løse understreker likevel at de ordningene som benyttes oppdraget med å sørge for kommersialisering av ved universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø forskningsresultater. innebærer at selskapene får dekket kostnader uten at det stilles krav om resultater som har verdi for De aktuelle selskapene følger privatrettslig regel- universitetene. Riksrevisjonen stiller på denne verk for regnskapsføring, og departementet har bakgrunn spørsmål ved om ordningene er i ikke registrert at revisor i de undersøkte selskapene samsvar med markedsinvestorprinsippet, og om har avgitt erklæringer om at selskapenes regn- de gir den beste anvendelsen av de midler som skaper ikke gir et rettvisende bilde når det gjelder universitetene bruker på kommersialiserings- selskapets resultat i regnskapsåret og økonomiske aktiviteter. stilling ved årets slutt. Departementet legger til grunn at universitetene Universitetene har blitt forelagt resultatene av betaler selskapene iht. avtaler om forvaltning og Riksrevisjonens undersøkelse av økonomisk ev. kommersialisering av immaterialrettigheter mellom værende mellom universitetene og eller kjøp av tjenester. Departementet legger til selskapene i forbindelse med at departementet grunn at dette ikke er ren overføring av midler til ble bedt om å kommentere denne, jf. brev selskapene i form av tilskudd, men betaling for 26. august 2010. ytelser – også i de tilfeller der forsøk på kommer- sialisering ikke fører frem. Departementet viser i Departementet viser til at Birkeland innovasjon denne sammenheng til Innst. O. nr. 6 (2002- AS har fusjonert med Oslo universitetssykehus 2003), jf. Ot. prp. nr. 67 (2001-2002), og legger HF sitt kommersialiseringsselskap Medinnova på bakgrunn av dette til grunn at når arbeidet AS. Det fusjonerte selskapet ble stiftet under med innovasjon og kommersialisering organiseres navnet Ny innovasjon AS, nå Invent2 AS. I denne gjennom selskaper eid av institusjonene, vil en forbindelse er det inngått en avtale som etter rekke av de tjenestene universitetene kjøper av Universitetet i Oslo (UiO) sitt syn adresserer de selskapene være oppgaver som ligger nært opp til utfordringer Riksrevisjonen har påpekt. Avtalen oppgaver som ellers ville vært utført ved institu- regulerer tydeligere hvilke tjenester som skal sjonene. Departementet forutsetter generelt at kjøpes, samtidig som plikten til å føre detaljerte universiteter og høyskoler løpende vurderer hen- prosjektregnskaper for kommersialiserings- siktsmessigheten av å kjøpe slike tjenester, og at institusjonene sikrer at kjøp av varer og tjenester

56 ikke skjer på en slik måte at det innebærer ulovlig subsidierer aktiviteten i kommersialiserings- off entlig støtte. Departementet forutsetter videre selskapene. På denne bakgrunn stiller Riks- at institusjonene har avtaler med selskapene som revisjonen spørsmål ved om Kunnskapsdeparte- tydelig avklarer forhold knyttet til institusjonens mentet har et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag kjøp av tjenester fra selskapene. til å kunne vurdere om universitetene innretter kommersialiseringsvirksomheten i samsvar med Departementet har merket seg at universitetene regelverket. har valgt noe ulike ordninger med hensyn til hvordan selskapene får dekket sine kostnader. Departementet viser til at alle universitetene er av Når selskaper også får dekket kostnader knyttet den oppfatning at de ikke overfører mer midler til til ideer som aldri blir kommersialisert, har selskapene enn det de får igjen av kommersialise- departementet ikke noe å bemerke til dette. Det ringsaktiviteter fra selskapene. Departementets legges til grunn at tjenesten knyttet til idéutvik- generelle vurdering er at gjeldende regelverk på ling eller kommersialisering er utført selv om området fungerer på en tjenlig måte og at universi- arbeidet ikke fører fram til ønsket resultat. tetene har søkt å innrette virksomheten i tråd med dette. Departementet kan ikke se at resultatene av 3. Riksrevisjonens undersøkelse dokumenterer at det Riksrevisjonen viser til at det i Dokument 3:2 er vesentlige avvik i institusjonenes forvaltning på (2009-2010) ble tatt opp at deler av tjenestesalget området. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved sider fra NTNU Technology Transfer AS (NTNU TTO) ved forvaltningsopplegget som medfører at det kan til universitetet var knyttet til oppgaver hvor det oppstå risiko for avvik vedrørende forbud mot sub- ikke var tilstrekkelig avklart om selskapet også sidiering. Departementet vil på denne bakgrunn ta hadde egeninteresse, og at kostnadene knyttet til initiativ til en dialog med universitetene om orga- disse oppgavene i så fall burde deles mellom niseringen av kommersialiseringsaktivitetene. I universitetet og selskapet. Etter Riksrevisjonens denne sammenheng er det naturlig at både departe- vurdering er denne problemstillingen fortsatt mentet, universitetene og selskapene merker seg de aktuell. Dette gjelder oppgaver og kostnader spørsmål Riksrevisjonen har stilt. Departementet knyttet til både å fremme nye ideer og vil be universitetene om å vurdere behovet for å rapportering. gjøre endringer ut fra egen situasjon.

Departementet viser til at NTNU opplyser å ha Universitetene ga i rapporteringen til departe- vært spesielt oppmerksom på problemstillingen mentet våren 2010 en overordnet vurdering av da tjenesteavtalen for 2010 ble revidert. NTNU forvaltningen institusjonens samlede eierskap, vil fortsatt være oppmerksom på problemstillingen, institusjonens strategi og mål for eierskapet, samt men legger til grunn at innholdet og utførte hvilken betydning eierskapet har for institusjonens tjenester under tjenesteavtalen for 2010 er i tråd øvrige virksomhet. Departementet mottar regel- med regelverket. messig kopi av innkallinger til og protokoll fra ordinære og ekstraordinære generalforsamlinger, For øvrig viser departementet til brev til Riks- årsregnskap og styrets årsberetning. Statsråden revisjonen 9. oktober 2009 der det framgår at skriver også årlig beretning til Riksrevisjonen om NTNU opplyser å være bevisst på at universitetet forvaltningen av eierskapet i selskapene, basert ikke kan subsidiere selskaper og mener å ha på innspill fra universitetene. For øvrig skal funnet løsninger som er i samsvar med departe- departementet umiddelbart orienteres om aktivi- mentets rundskriv F-20-07, og som samtidig er teter av viktighet i selskapene, og som har betyd- kostnadseff ektive og hensiktsmessige for at ning for å sikre en eff ektiv kontroll med at statens universitetet skal fylle sitt samfunnsoppdrag. interesser forvaltes på en forsvarlig måte. På bakgrunn av dette og vurdering av risiko og 4. vesentlighet, legger departementet til grunn å ha Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdeparte- tilstrekkelig informasjonsgrunnlag til å kunne mentet i utgangspunktet kun har en tilsynsfunk- vurdere om institusjonene innretter kommersiali- sjon med hvordan universitetene organiserer sitt seringsvirksomheten i samsvar med regelverket." kommersialiseringsansvar, og at i kommentarene til undersøkelsen gir departementet uttrykk for at det eksisterende regelverket fungerer på en tjene- lig måte. Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at det er risiko for at universitetene

57 5 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er bety- delige svakheter i de systemene som universite- tene i Oslo, Bergen og Tromsø har etablert for å forhindre at kommersialiseringsselskapene subsi- dieres. Riksrevisjonen merker seg de tiltakene som universitetene har iverksatt eller planlegger å iverksette for å forbedre avtaler og praksis. Dette er tiltak som etter Riksrevisjonens vurdering kan bidra til å redusere risikoen for subsidiering av selskapene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil starte en dialog med universi- tetene om organiseringen av kommersialiserings- aktivitetene. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at departementet også følger opp at selskapenes regnskap gir et riktig bilde av det økonomiske mellomværende mellom universitet og selskap, og at det i større grad kan etterprøves om tjenestesalget innebærer subsidiering eller ikke.

Riksrevisjonen merker seg at Kunnskapsdeparte- mentet etter departementets egen vurdering, har tilstrekkelig informasjonsgrunnlag til å kunne vurdere om institusjonene innretter kommersiali- seringsvirksomheten i samsvar med regelverket. Riksrevisjonens understreker at departementets tilsynsfunksjon er viktig for å sikre at regel- verkets forbud mot subsidiering overholdes. Etter Riksrevisjonens vurdering bør derfor departementet følge opp kommersialiserings- virksomheten på en mer aktiv måte enn bare å basere oppfølgingen på ordinært innsendt materiale.

58 Sak 6: Statskog SFs forretningsmessige drift

1 Innledning naturvern og tas hensyn til friluftsinteresser. Ressursene skal utnyttes balansert, og fornybare Statskog SF (Statskog) er et statsforetak eid av ressurser skal tas vare på og utvikles videre. Landbruks- og matdepartementet. Statskog har grunnbokshjemmelen til nær en femdel av Norges Landbruks- og matdepartementet har fastsatt et fastlandsareal og er landets største skogeier. Fore- avkastningskrav for Statskog på sju prosent av taket forvalter om lag sju prosent av det samlede bokført egenkapital, eksklusiv skogavgiftsfond, produktive skogarealet i landet.30 Statskogs forret- regnet ut fra årsresultat etter skatt. Statskogs ningsdrift består i hovedsak av skogsdrift og eien- åpningsbalanse ble fastsatt ved behandlingen av domsforvaltning. Foretaket utfører også oppdrag St.prp. nr. 1 (1992–1993) for Landbruksdeparte- for Landbruks- og matdepartementet i form av mentet.32 myndighetsutøvelse og forvaltningsoppgaver. For dette mottar Statskog godtgjøring i form av Målet med undersøkelsen har vært å vurdere tilskudd. om Statskog SF drives og styres i samsvar med foretakets forretningsmessige mål. Formålet med statens eierskap er å sikre eff ektiv ressursforvaltning til beste for samfunnet, tilrette- legge for allmennhetens behov for jakt-, fi ske- og 2 Oppsummering av funnene friluftstilbud mv. Virksomheten skal drives på bedriftsøkonomisk grunnlag.31 Det framgår av 2.1 Statskogs økonomiske resultater Statskogs vedtekter at formålet med foretaket er Tabell 1 viser at Statskog i perioden 2007–2009 å forvalte, drive og utvikle statlige skog- og fjell- hadde et resultat av den løpende driften som har eiendommer med tilhørende ressurser, det som variert mellom minus 1,4 mill. kroner og pluss 6,5 står i forbindelse med dette, og annen naturlig til- mill. kroner. Tabellen viser videre at årsresultatene grensende virksomhet. Innenfor rammen av dette i stor grad er påvirket av engangsposter. Samlet kan foretaket gjennom deltakelse eller i sam- har engangspostene gitt nettoinntekter på totalt arbeid med andre, forvalte og drive eiendommer 70,5 mill. kroner i denne perioden, hvor netto- og andre former for tjenester innen foretakets inntekter av verneerstatninger utgjør den største virksomhetsområde. Eiendommene skal drives posten. eff ektivt med sikte på å oppnå et tilfredsstillende økonomisk resultat. Det skal drives aktivt

Tabell 1 Resultat av løpende drift og årsresultat 2007–2009. Tall i 1 000 kroner

2007 2008 2009 Sum løpende driftsinntekter 190 196 189 092 195 838 Sum løpende driftskostnader –184 468 –190 468 –189 359 Resultat av løpende drift 5 728 –1 376 6 479 Nettoinntekter av verneerstatninger 28 254 42 178 48 456 Nettoinntekter fra eiendomsutvikling 11 158 16 164 7 172 Engangskostnader –10 591 –18 075 –54 218 Sum engangsposter 28 821 40 267 1 410 Driftsresultat inkludert engangsposter 34 549 38 891 7 889 Sum fi nansposter 2 274 –22 037 8 325 Skattekostnad –1 873 2 791 11 705 Årsresultat 34 950 19 646 27 919

Kilde: Statskog

30) Statsrådens beretning om virksomheten i 2009. 31) St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. 32) Jf. også St.prp. nr. 52 (1991–1992).

59 Tabell 2 Resultat per virksomhetsområde i perioden 2008–2009. Tall i 1 000 kr

Resultat 2008 2009 Sum Andel av omsetning 2009 Eiendom –3 445 1 487 –1 958 29 % Skog 4 609 8 923 13 532 25 % Friluftsliv 7 228 6 214 13 442 12 % Energi 6 551 8 081 14 632 7 % Samfunnsoppgaver –7 328 –10 303 –17 631 Infrastrukturkostnader –8 991 –7 923 –16 914 Resultat på løpende drift –1 376 6 479 5 103

Kilde: Statskog

Tabell 2 viser resultatet fra den løpende driften, Statskog fordelt felleskostnader i regnskapene for fordelt på foretakets fi re virksomhetsområder, tjenestesalg. For 2008 og 2009 er felleskostnader aktiviteter knyttet til foretakets egeninitierte på disse på henholdsvis 31,6 mill. kroner og samfunnsoppgaver og infrastrukturkostnader i 29,3 mill. kroner. Det har etter denne omleggingen årene 2008–2009. i større grad enn tidligere blitt synliggjort at tjeneste salgsavtalene ikke har vært lønnsomme. I Tabell 2 viser at Statskog har hatt infra struktur- sin årsrapport for 2008 peker Statskog på at det er kostnader på totalt 16,9 mill. kroner i 2008–2009 utfordringer knyttet til det omfattende salget av som ikke er fordelt på de ulike virk somhets- tjenester til andre, og at dette området samlet sett områdene. Ifølge Statskog er kostnadene en ikke skaper tilfredsstillende resultater. langsiktig forutsetning for at verdier kan forvaltes og utvikles i de øvrige virksomhets områdene. Store deler av tjenestesalgene skal utføres på et Dersom infrastrukturkostnadene, i likhet med rent forretningsmessig grunnlag. Tabell 3 viser andre driftskostnader, ble fordelt på virksomhets- imidlertid at tjenestesalgsavtalene sett under ett områdene, ville driftsresultatet på de aktuelle ikke var lønnsomme for Statskog i 2008 og 2009. områdene blitt vesentlig dårligere. Det samme Foretaket har ikke oppnådd kostnadsdekning, og er tilfelle med foretakets egeninitierte samfunns- totalt har kostnadene knyttet til disse aktivitetene oppgaver, hvor Statskog i 2008 og 2009 hadde i perioden 2008–2009 vært 27,6 mill. kroner samlede nettokostnader på 17,6 mill. kroner. høyere enn inntektene.

Etter revisjonens vurdering viser undersøkelsen Statskog anser tjenestesalget til Landbruks- og at Statskogs løpende drift samlet sett har gitt svak matdepartementet, Statens naturoppsyn og for- lønnsomhet. Basert på de forutsetninger som valtningen av Grunneierfondet å være oppgaver Statskog har lagt til grunn i sitt internregnskap, som bør gå i balanse etter fordeling av felles- er den manglende lønnsomheten særlig knyttet til kostnader, og legger til grunn at foretaket skal virksomhetsområdet Eiendom. få dekket sin totalkostnad knyttet til disse opp- gavene. Tabell 3 viser at Statskogs kostnader i 2.2 Statskogs tjenestesalg perioden 2008–2009 var 12,1 mill. kroner høyere Totale inntekter fra tjenestesalg var på 101,5 mill. enn foretakets inntekter knyttet til disse tjeneste- kroner i perioden 2008–2009. Fra 2008 har salgene. Statskog planlegger et videre arbeid i

Tabell 3 Økonomisk resultat av Statskogs tjenestesalg i perioden 2008–2009. Tall i 1 000 kr

2008 2009 Sum Tjenestesalg til Landbruks- og matdepartementet –2 253 –1 682 –3 935 Tjenestesalg til Statens naturoppsyn og Fylkesmannen –1 371 –1 006 –2 377 Grunneieroppgaver –3 216 –2 607 –5 823 Tjenestesalg til Opplysningsvesenets fond –6 384 –5 330 –11 714 Andre tjenestesalg –2 402 –1 369 –3 771 Økonomisk resultat av tjenestesalg –15 626 –11 994 –27 620

Kilde: Statskog

60 2010 for på lengre sikt å skape bedre balanse i gjennomsnittsavkastningen skyldes det svake økonomien for disse tjenestesalgene. resultatet i 2008.

2.3 Statskogs egeninitierte samfunnsoppgaver 2.5 Styrets styring og oppfølging I rapporten "Et fremtidig Statskog", som ble Statskogs styre fastsetter foretakets budsjetter og utarbeidet på bakgrunn av vedtak på Statskogs holder seg orientert om foretakets økonomiske foretaksmøte i 2003 og behandlet på foretaks- utvikling. Statskogs ledelse legger fram periodiske møtet i 2004, ble det uttalt at Statskog vektlegger regnskapsrapporter for styret. Før omlegging til samfunnsansvar og den langsiktige samfunns- virksomhetsområder i 2007 ble regnskapene ført nytten sterkere enn kravet til økonomisk avkast- uten fordeling av felleskostnader. Etter omleggingen ning, og at denne prioriteringen av samfunns- har lønnsomheten i virksomhetsområdene blitt ansvaret overensstemmer med målene for fore- synliggjort i større grad enn tidligere. taket og er nedfelt i Statskogs strategi. Videre het det at denne prioriteringen bør videreføres. I årsberetningen for 2009 sier styret seg resultat- messig godt fornøyd, men peker på at særlig de Statskog hadde i perioden 2008–2009 netto- ekstraordinære inntektene knyttet til skogvern og kostnader på 17,6 mill. kroner på egeninitierte avsetningen til tilbakebetaling av festeavgifter samfunnsoppgaver. Statskog ser på det egen- påvirker resultatet. I sin styring av foretaket har initierte arbeidet innen samfunns- og nærings- styret satt økonomiske styringsmål som er basert utvikling, herunder friluftsliv, som omdømme- på et driftsresultat eksklusive arealsalgsinntekter. arbeid med mulige framtidige inntekter for Engangspostene er ikke ført som ekstraordinære foretaket. Samtidig uttaler Statskog at foretaket poster i årsregnskapet, men framkommer i ikke har utført beregninger som viser de Statskogs internregnskap. økonomiske eff ektene av dette arbeidet. I sitt svar på Riksrevisjonens undersøkelse gir 2.4 Resultatet av kortsiktige likviditetsplasseringer departementet uttrykk for at Statskogs styre har På bakgrunn av blant annet inntekter fra verne- fulgt opp vedtak fra foretaksmøter, som har hatt erstatninger og salg av eiendom har den bokførte som formål å styrke foretakets økonomi. Departe- verdien på Statskogs omløpsmidler steget fra mentet viser videre til at Statskog tidligere, som 70,5 mill. kroner ved opprettelsen av foretaket til følge av ulike politiske prosesser, har fått instrukser 236,1 mill. kroner ved utgangen av 2009. Dette fra eier som har påvirket foretakets handlingsrom utgjør 57,5 prosent av Statskogs balanseførte og resultatevne. Her nevner departementet inn- eiendeler. En vesentlig del av dette er kortsiktige føringen av fi nnmarksloven, omfattende skogvern- likviditetsplasseringer i verdipapirmarkedet. prosesser på statlig grunn og ansvar for sikring og vedlikehold av kulturminner. Omorganiseringen av Undersøkelsen viser at Statskog i perioden foretaket har etter departementets oppfatning gitt 2004–2009 hadde en verdiendring av sine en bedre mulighet til å få oversikt over de ulike markeds baserte omløpsmidler på 20,8 mill. virksomhetsområdene, samt å fordele resultater på kroner. I samme periode har foretaket også disse og tjenestesalg. plassert nye midler i de kortsiktige likviditets- plasseringene, slik at den samlede verdien av 2.6 Departementets styring og oppfølging av plasseringene har økt fra 53,6 mill. kroner til Statskog 166,1 mill. kroner. Avkastningen varierte mellom I samsvar med økonomireglementet § 10 har minus 14,5 prosent i 2008 og pluss 14,0 prosent i Landbruks- og matdepartementet utarbeidet 2005, med et vektet gjennomsnitt på 3,5 prosent. retningslinjer for departementets styring av Statskog. Statskog styres av eier gjennom fore- Statskog opplyser at en ren renteforvaltning (i taksmøtet, hvor det blant annet treff es beslutninger banken) ville gitt en inngangsverdi i 2010 på som er bindende for foretakets styre. Landbruks- 158,9 mill. kroner, sammenlignet med den virke- og matdepartementet opplyser at departementets lige porte føljen, som hadde en verdi på 166,1 mill. oppfølging er basert på gjennomgang av ordinær kroner. Dette innebærer at ekstraavkastningen har regnskapsrapportering og årsrapporter, samt rede- vært på 7,2 mill. kroner. gjørelser på foretaksmøtet. I enkelte tilfeller bes Statskog om foreløpige tall og vurderinger dersom I sine kommentarer til undersøkelsen viser dette er nødvendig for arbeidet med statsbudsjettet Landbruks- og matdepartementet til at den lave eller regjeringens eierskapsmeldinger eller -rapporter. Departementet opplyser at det får

61 oversendt kopi av Statskogs styreprotokoller, og at Oppfølging av foretakets egeninitierte det ved behov innhenter nærmere informasjon. samfunnsoppgaver Statskog har, blant annet gjennom rapporten "Et Oppfølging av Statskogs økonomiske resultater fremtidig Statskog", formidlet til Landbruks- og Ved fastsettelsen av Statskogs åpningsbalanse ble matdepartementet at foretaket bruker store deler det tatt hensyn til at Statskog ut fra formålet skal av overskuddet fra den forretningsmessige driften ta ulike samfunnshensyn, og det ble satt en svært til å utføre egenfi nansierte samfunnsoppgaver. lav verdi på eiendommene i selskapets balanse. Rapporten ble lagt fram for Statskogs foretaks- Basert på dette har Landbruks- og matdeparte- møte i 2004, som tok den til etterretning og la til mentet satt et avkastningskrav på sju prosent. grunn at videre oppfølging og vurdering skulle Avkastningskravet har vært uendret siden 2001. forestås av departementet.

I sine kommentarer til undersøkelsen peker Departementet påpeker at Statskogs styre, ut fra departementet på at den prosentvise avkastningen forretningsmessige vurderinger, fritt kan disponere på egenkapitalen i år med store engangsinntekter av egne midler, også til samfunnsmessige opp- eller engangskostnader ikke gir et dekkende bilde gaver, så lenge dette ikke er i strid med mål- av resultatet fra den løpende virksomheten. I settingene for foretaket og så lenge det legges på statsrådens beretning for 2008 påpekte departe- et nivå som sikrer at kravet til økonomisk avkast- mentet at store deler av Statskogs inntekter i 2008 ning nås. Selv om foretaket ikke har hatt tilfreds- var knyttet til erstatninger for barskogvern, og at stillende økonomiske resultater på den løpende resultatet fra foretakets ordinære drift derfor var driften, har departementet ikke reagert overfor svakere enn årsresultatet skulle tilsi. Statsråden Statskog på omfanget av foretakets egenfi nansierte viser også til at Statskogs styre selv har uttrykt at aktiviteter knyttet til samfunnsoppgaver. Departe- det ordinære driftsresultatet ikke er tilfreds- mentet peker også på at Statskogs utførelse av stillende. Landbruks- og matministeren slutter egenfi nansierte samfunnsoppgaver kan anses som seg til dette, og mener at det på sikt må forventes en del av foretakets omdømmearbeid og noe som bedre resultater fra foretakets løpende drift.33 danner grunnlag for framtidige inntekter.

I departementets kommentarer til undersøkelsen Oppfølging av Statskogs investeringsstrategi framkommer det at departementet vil vurdere om Landbruks- og matdepartementet har gjennom det bør knyttes nærmere forutsetninger til avkast- årlig behandling av Statskogs regnskap i foretaks- ningskravet, som isolerer store engangsinntekter møtet fått opplysninger om at en stadig større del og gjør avkastningskravet mer operativt i forhold av foretakets eiendeler ikke er direkte relatert til til ordinær drift. Videre er det i statsrådens beret- foretakets vedtektsfestede formål, men til markeds- ning for 2009 gitt uttrykk for at avkastningskravet baserte omløpsmidler. Det er i undersøkelsen stilt bør suppleres med andre styringsvirkemidler. spørsmål ved om denne utviklingen er i samsvar Foretaksmøtet i Statskog SF den 21. juni 2010 ba med forutsetningene for driften av Statskog. styret om å utvikle resultatmåling som tar høyde for foretakets komplekse virksomhet og økonomi, Landbruks- og matdepartementet viser i kom- med vekt på både foretakets løpende drift og dets mentarene til undersøkelsen til at Statskog SF har engangsinntekter og engangskostnader. Styret ble gjort endringer i sin investeringsstrategi for å til- bedt om å legge dette fram for foretaksmøtet.34 bakeføre erstatninger og ekstraordinære inntekter til sin ordinære virksomhet. I sitt svar på Riksrevisjonens undersøkelse uttaler departementet at det også vil legge opp til nærmere kontakt med Statskog om forståelsen av 3 Riksrevisjonens bemerkninger hvordan foretakets kostnader skal fordeles på virksomhetsområder, tjenestesalg mv., og om Undersøkelsen viser at Statskog SF i den under- hensiktsmessige systemer for resultatmåling søkte perioden har hatt svak lønnsomhet i den framover. løpende driften. Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Landbruks- og matdepartementets styring og oppfølging av foretakets forretnings- messige resultater vært tilstrekkelig tilpasset fore- takets situasjon. Riksrevisjonen har merket seg at 33) Brev av 1. juli 2009 fra Landbruks- og matdepartementet til departementet ønsker at avkastningskravet skal Riks revisjonen (statsrådens beretning). suppleres med andre styringsvirkemidler, og at 34) Protokoll fra ordinært foretaksmøte i Statskog SF 21. juni 2010.

62 foretaksmøtet har bedt styret om å utvikle bedre at Statskog SF i den aktuelle perioden har hatt resultatmåling og legge dette fram for foretaks- svak lønnsomhet i den løpende driften. Foretaket møtet. Riksrevisjonen viser til at det i henhold til har etter Riksrevisjonens vurdering ikke oppnådd statens prinsipper for godt eierskap er departe- kostnadsdekning på tjenestesalgsavtaler i 2008 og mentets oppgave å fastsette mål og følge opp at 2009. Undersøkelsen peker videre på at Statskog disse nås, og stiller spørsmål ved om departe- SF i perioden 2008-2009 hadde betydelige netto- mentet her har et tilstrekkelig aktivt forhold til kostnader på egeninitierte samfunnsoppgaver. fastsettelse av mål som er sentrale for Statskogs Revisjonen har også vurdert Statskog SFs kort- forretningsmessige virksomhet. siktige likviditetsplasseringer, og kommet til at en stadig større del av foretakets eiendeler ikke er Undersøkelsen viser videre at Statskogs likviditets- direkte relatert til foretakets vedtektsfestede plasseringer utgjør en vesentlig del av foretakets formål, men til markedsbaserte omløpsmidler. samlede egenkapital. Plasseringene er ikke direkte relatert til foretakets vedtektsfestede formål, men Riksrevisjonens bemerker at etter revisjonens til markedsbaserte omløpsmidler. Investeringene er vurdering har Landbruks- og matdepartementets forbundet med betydelig risiko og har gitt svake styring og oppfølging av foretakets forretnings- resultater. Riksrevisjonen har merket seg at Stat- messige resultater ikke vært tilstrekkelig tilpasset skog har vedtatt en reinvesteringsstrategi som foretakets situasjon. Riksrevisjonen stiller også innebærer at overskuddslikviditeten skal overføres spørsmål ved om departementet har et tilstrekke- til investeringer i egne ressurser, men vil påpeke at lig aktivt forhold til fastsettelse av mål som er departementet over fl ere år har fått opplysninger sentrale for Statskog SFs forretningsmessige om utviklingen i likviditetsplasseringene, uten at virksomhet. Riksrevisjonen stiller dessuten spørs- dette har vært tatt opp med foretaket. På denne mål ved om styret og departementet som eier har bakgrunn stiller Riksrevisjonen spørsmål ved om gitt foretakets forretningsmessige mål tiltrekkelig departementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp oppmerksomhet og prioritet. ivaretakelsen av foretakets formål. Ad Riksrevisjonens vurderinger Riksrevisjonen har merket seg at styret har fulgt Jeg viser til at Statskog SF er et statsforetak som i opp vedtak i foretaksmøter og iverksatt tiltak for hovedsak har sin virksomhet innenfor skogbruk, å styrke foretakets økonomi. Det synes også å utmarksforvaltning og annen areal- og eiendoms- være enighet om at organiseringen i virksomhets- forvaltning. Arealene foretaket eier omfatter skog områder og utviklingen av foretakets internregn- og store lavproduktive fjell og utmarksarealer skap har bidratt til å forbedre oppfølgingen av som har et begrenset inntektspotensial. Foretakets foretakets forretningsmessige mål. Etter Riks- rammer er gitt gjennom St. prp. nr. 52 (1991- revisjonens vurdering er det på bakgrunn av 1992) Omorganisering av direktoratet for statens foretakets disposisjoner knyttet til tjenestesalg, skoger og Stortingets behandling av denne, egeninitierte samfunnsoppgaver og likviditets- lovverket, vedtekter for foretaket og de årlige plasseringer likevel grunn til å stille spørsmål budsjetter slik de er vedtatt av Stortinget. ved om styret og departementet som eier har gitt foretakets forretningsmessige mål tilstrekkelig Foretakets mål, jf vedtektene § 2, lyder: oppmerksomhet og prioritet. "Foretakets mål er å forvalte, drive og utvikle statlige skog- og fjelleiendommer med tilhørende 4 Landbruks- og matdepartementets svar ressurser, det som står i forbindelse med dette og annen naturlig tilgrensende virksomhet. Innenfor Saken er lagt fram for Landbruks- og matdeparte- rammen av dette kan foretaket gjennom deltakelse mentet, og statsråden har i brev av 12. oktober eller i samarbeid med andre, forvalte og drive 2010 svart: eiendommer og andre former for tjenester innen foretakets virksomhetsområde. Eiendommene skal "Innledning drives eff ektivt med sikte på å oppnå et tilfreds- Det vises til Riksrevisjonens brev av 28.9.2010, stillende økonomisk resultat. Det skal drives et vedlagt til uttalelse Riksrevisjonens bemerkninger aktivt naturvern og tas hensyn til friluftsinteresser. i saken om Statskog SFs forretningsmessige drift. Ressursene skal utnyttes balansert, og fornybare ressurser skal tas vare på og utvikles videre." Riksrevisjonen undersøkelse omfatter perioden 2007-2009. Riksrevisjonen fi nner i undersøkelsen

63 I St.meld. nr. 13 (2006-2007) Et aktivt og lang- øvrig i 2010, og foretaket foretar en nødvendig siktig eierskap er formålet med statens eierskap nedbemanning som følge av dette. formulert slik: Riksrevisjonens undersøkelse understreker at "Formålet med statens eierskap i Statskog SF er å detaljert regnskapsinformasjon er viktig for å sikre eff ektiv ressursforvaltning til beste for sam- kunne vurdere hvordan utviklingen på ulike funnet, tilrettelegge for allmennhetens behov for virk somhetsområder er. Jeg legger til grunn at jakt-, fi ske- og friluftstilbud mv. Videre er en stor foretaket skal kunne levere regnskapsinformasjon del av Statskogs areal statsallmenninger der de som gir et mest mulig korrekt bilde av lønnsom- bruksberettigede i vedkommende allmenning har heten på ulike produkter og virksomhetsområder. omfattende rettigheter regulert gjennom fjelloven, Jeg vil følge opp Riksrevisjonens undersøkelse statsallmenningsloven og bygdeallmenningsloven. med nærmere kontakt med Statskog om forståelsen Gjennom statlig eierskap har staten mulighet til å av dette, og sørge for hensiktsmessige systemer nå ulike politiske mål knyttet til forvaltningen av for resultatmåling framover. skog- og utmarksarealer. Virksomheten skal drives på bedriftsøkonomisk grunnlag." Oppfølging av foretakets egeninitierte samfunns- oppgaver I dette ligger grunnlaget for Statskog SFs forret- Riksrevisjonen synes å stille seg kritisk til foreta- ningsmessige drift. Etter min vurdering må dette kets disponering av midler til det Riksrevisjonen innebærer en balansert forvaltning av ressurser og kaller "egeninitierte samfunnsoppgaver". Revisjo- verdier der også samfunns ansvaret som følger nen synes også å mene at departementet burde med å eie og forvalte store deler av Norges areal reagert på dette, gitt at Statskog SF etter revi- inngår. sjonens vurdering ikke har hatt tilfredsstillende økonomiske resultater på den løpende driften. Oppfølging av Statskog SFs økonomiske resultater Statskog SF er landets største grunneier og skal Riksrevisjonens undersøkelse konkluderer med ivareta eieransvar i forhold naturvern og frilufts- svake resultater i løpende drift. Jeg fi nner grunn liv med videre, slik også andre eiere av skog og til å understreke at avkastningskravet – som er satt utmark skal gjøre. Som det framgår av St. prp. til 7 prosent etter skatt – er innfridd de aller fl este nr. 52 (1991-1992) og andre dokumenter for- år. Dersom engangsposter som erstatninger fra ventes det at staten som grunneier prioriterer skogvern trekkes ut er resultatet svakere. Kjøp, samfunnsmessige hensyn høyt. Jeg legger til salg og omdisponering av eiendom er imidlertid å grunn at de midler foretaket bruker på samfunns- anse som en del av et eiendomsselskaps ordinære oppgaver, ut over de som departementet gir til- virksomhet, og det er derfor av den grunn relevant skudd til over statsbudsjettet, er investeringer i å innta erstatninger i resultatet. omdømme, samarbeid, videre grunnlag for næringsutvikling og inntjening. Enhver stor Foretakets resultater i løpende drift må uansett grunneier vil ha tilsvarende markeds- og vurderes i lys av den generelle økonomiske omdømmekostnader. situasjonen og markedsforholdene for foretakets produkter, herunder tømmer, i den aktuelle Oppfølging av Statskog SFs investeringsstrategi perioden. Riksrevisjonen stiller, med grunnlag i vurderinger av foretakets likviditetsplasseringer, spørsmål ved Riksrevisjonen konkluderer også med at tjeneste- om departementet i tilstrekkelig grad har fulgt salget ikke gir kostnadsdekning. Jeg viser til at opp ivaretakelsen av foretakets formål. Riks- foretaket for eget behov innførte en ny intern revisjonen viser her til at foretakets likviditets- økonomisk styringsmodell i 2008. Den innebar en plasseringer har gitt svak lønnsomhet og utgjør en ny fordeling av felleskostnader på virksomhets- vesentlig del av foretakets samlede egenkapital, områder. Når denne modellen legges til grunn for og at departementet har fått informasjon om dette analyse av lønnsomheten, slik Riksrevisjonen har uten at det har vært tatt opp med foretaket. gjort, kommer timeintensivt salg av tjenester ut med svak lønnsomhet. Foretaket opplyser at den Det har vært kjent for departementet siden 2007 nye økonomiske styringsmodellen i første rekke er at foretakets styre har hatt en reinvestering- egnet til å vurdere denne relative lønnsomheten strategi. Styret konkretiserte strategien i 2009. mellom produkter i foretakets virksomhet. Tjeneste- Departementet har ikke vurdert det som salget til Opplysningsvesenets fond, som har nød vendig å gripe inn i styrets arbeid på dette utgjort størstedelen av tjenestesalget, avsluttes for feltet. Som Riksrevisjonen peker på utgjør

64 likviditetsplasseringene en stor andel av egen- Stortinget på egnet måte, hovedsakelig gjennom kapitalen. Foretaket har vært i omstilling, blant de årlige budsjettproposisjonene." annet ved at inntektene fra Finnmark falt bort som en følge av Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) Om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og 5 Riksrevisjonen uttaler naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) og Stortingets behandling av denne, jf Innst. O. Riksrevisjonen viser til at Statskogs eiendommer nr. 80 (2004-2005). Departementet har i denne skal drives eff ektivt med sikte på å oppnå et til- situasjonen ikke vurdert det som påtvunget nød- fredsstillende økonomisk resultat. Riksrevisjonen vendig å be foretaket føre en mer off ensiv har merket seg at det etter Landbruks- og mat- re investeringsstrategi. Foretaket opplyser at det departementets vurdering er relevant å innta har inngått avtaler om utvikling av egne energi- engangsinntekter fra blant annet verneerstatninger ressurser som binder størstedelen av fi nansporte- i resultatberegningen, og at Statskog har innfridd føljen i planlagte investeringer de neste 5-10 det fastsatte avkastningskravet, når engangsposter årene. Utvikling av foretakets virksomhet på inkluderes i resultatet. Riksrevisjonen viser til at energiområdet er for øvrig et resultat av konkrete de regnskapsførte gevinstene kommer fra verne- styringssignaler gitt i foretaksmøte. erstatninger og salg av skog. Ettersom Statskog skal ivareta ulike samfunnshensyn, har eien- Jeg vil også peke på at resultatet av foretakets dommene en svært lav verdi i foretakets balanse. kortsiktige likviditetsplasseringer må sees i lys av Gevinster fra verneerstatninger og salg på forret- avkastningsnivået i markedene de siste årene. ningsmessige vilkår er derfor ikke et resultat av foretakets ordinære drift. Riksrevisjonen fast- Oppfølging knyttet til mål og styringsvirkemidler holder derfor at Statskog i den undersøkte Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departe- perioden har hatt svak lønnsomhet i den mentet har et tilstrekkelig aktivt forhold til fast- løpende driften. settelse av mål for foretaket og om departementet som eier har gitt foretakets forretningsmessige Undersøkelsen viser at foretaket har brukt store mål tilstrekkelig oppmerksomhet og prioritet. Jeg deler av overskuddet fra den forretningsmessige la allerede på foretaksmøtet i juni 2010 opp til å driften til å utføre egeninitierte samfunnsoppgaver. utvikle et nytt opplegg for resultatmåling som tar Riksrevisjonen er enig med departementet i at det høyde for foretakets komplekse virksomhet og ved opprettelsen av foretaket ble forutsatt at staten økonomi. Det er selvsagt naturlig å trekke fore- som grunneier skal prioritere samfunnsmessige taket med i dette arbeidet. Det er eiers ansvar å hensyn høyt, og viser til at foretakets åpnings- beslutte mål for selskapet. Jeg vil i et senere fore- balanse og avkastningskrav ble fastsatt ut fra dette taksmøte følge opp dette og treff e de vedtak som hensynet. Etter Riksrevisjonens vurdering bør er nødvendige for å sikre forbedret informasjon derfor omfanget av egeninitierte samfunnsoppgaver om foretakets økonomiske resultater og målopp- ikke være større enn at Statskog likevel oppnår til- nåelse. Jeg har videre lagt opp til å gjennomføre fredsstillende lønnsomhet i den løpende driften. en ekstern vurdering av avkastningsmuligheter for foretakets eiendommer. Jeg vil også løpende Undersøkelsen viser at Landbruks- og matdeparte- vurdere muligheter for å forsterke og utvikle mentet og Statskogs styre i den undersøkte grunnlaget for Statskog SFs forretningsmessige perioden ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp at drift. Jeg mener derfor at departementet har et foretaket har innrettet virksomheten med sikte på å tilstrekkelig aktivt forhold til fastsettelse av mål oppnå et tilfredsstillende økonomisk resultat. Riks- som er sentrale for Statskog SF forretnings- revisjonen har merket seg de tiltakene som er messige virksomhet. planlagt, og ser positivt på at statsråden vil benytte Riksrevisjonens undersøkelse i det videre arbeidet Avsluttende kommentarer med mål- og resultatstyring knyttet til Statskog Jeg vil benytte Riksrevisjonens undersøkelse i SFs forretningsmessige drift. det videre arbeidet med mål- og resultatstyring knyttet til Statskog SFs forretningsmessige drift. Jeg vil også løpende vurdere muligheter for å forsterke og utvikle grunnlaget for Statskog SFs forretningsmessige drift. Jeg vil følge opp dette i den ordinære styringen av foretaket og orientere

65 Sak 7: Oppfølging av Petoro AS' bidrag til merverdi

1 Innledning Styret utarbeider hvert år en plan, som i henhold til petroleumsloven § 11-7, behandles i ekstra- Petoro er forvalter av Statens direkte økonomiske ordinær generalforsamling i selskapet. På bak- engasjement (SDØE), som representerer om lag grunn av styrets planer, behandlingen av disse en tredel av Norges samlede olje- og gassreserver.35 planene i ekstraordinær generalforsamling og SDØE-porteføljen har en nåverdi på 865 mrd. føringene i budsjettproposisjonen utarbeider kroner. Det årlige kontantbidraget til staten var på Olje- og energidepartementet hvert år tildelings- 97 mrd. kroner i 2009 og 155 mrd. kroner i 2008. brev til Petoro.

Selskapets formål er i henhold til vedtektene "på Petoro rapporterer til Olje- og energideparte- vegne av staten for statens regning og risiko å ha mentet i årsrapporten, kvartalsvis rapportering for ansvaret for og ivareta de forretningsmessige SDØE, rapportering i henhold til nasjonal- og forhold knyttet til statens direkte engasjement i statsbudsjett og i styrets planer i henhold til petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel petroleumsloven § 11-7. og virksomhet i tilknytning til dette". Selskapets hovedmål er på et forretningsmessig grunnlag å I tildelingsbrevet for 2008 har departementet gitt skape størst mulig økonomiske verdier fra statens Petoro som operasjonelle mål å opprettholde en olje- og gassportefølje.36 I St.prp. nr. 1 (2007– høy produksjon i 2008, å øke reservemodningen 2008) spesifi seres det at Petoro skal være en aktiv ved å sikre en god reservetilgang, samt å holde partner som gjennom helhetsvurderinger skal produksjonskostnadene på et lavt nivå. Petoro har bidra til å maksimere verdien av SDØE-porte- satt konkrete mål på disse områdene og rapporterer føljen. Som rettighetshaver for SDØE-andelene i samsvar med dette om SDØE-porteføljens total- på norsk sokkel har Petoro mulighet til å være produksjon av oljeekvivalenter, nye reserver tilført pådriver for verdiskapende tiltak med spesiell i 2008 og produksjonskostnader. I tildelings- vekt på områdetenkning og samordning av felt brevene for 2009 og 2010 presiserer Olje- og for å oppnå eff ektiviseringsgevinster, kostnads- energi departementet at Petoro selv skal utarbeide reduksjoner og økt utvinning.37 operasjonelle mål med hensyn til de ovennevnte punktene. Petoro er et heleid statlig aksjeselskap. Statens eierinteresser forvaltes av Olje- og energideparte- I tildelingsbrevene skisserer departementet ulike mentet. Selskapets kostnader dekkes av et statlig aktiviteter som de ønsker at Petoro skal prioritere tilskudd, som også forvaltes av Olje- og energi- å bidra til. I tildelingsbrevet for 2008 skisseres ni departementet. aktiviteter som i første rekke gjelder å sikre lang- siktighet, lønnsomhet og optimale løsninger på Målet med undersøkelsen er å vurdere opp- ulike felt. I tillegg til de prioriterte aktivitetene følgingen av Petoros bidrag til å skape størst har departementet også fastsatt at Petoro skal mulig økonomiske verdier fra SDØE-porteføljen. gjøre uavhengige vurderinger knyttet til økt olje- utvinning gjennom forståelse av betydning for reservemodning og identifi sering av potensial. 2 Oppsummering av funnene Petoro redegjør i selskapets rapportering til departementet for egen innsats knyttet til de fl este 2.1 Olje- og energidepartementets oppfølging av av de prioriterte aktivitetene som nevnes i til- Petoros hovedmål delingsbrevet. De viser blant annet til gjennom- Departementets styring og oppfølging av Petoro førte studier og utarbeiding av strategier, som er i ivaretas i hovedsak gjennom ordinære og ekstra- henhold til tildelingsbrevet fra Olje- og energi- ordinære generalforsamlinger, eiermøter, til- departementet. Rapporteringen beskriver i hoved- delingsbrev og kvartalsmøter. sak Petoros konkrete aktiviteter. For tre av de prioriterte aktivitetene rapporterer Petoro i større 35) Petoros årsrapport 2009, side 1. grad på hva selskapet er opptatt av, og i mindre 36) St.meld. nr. 38 (2001–2002), kapittel 10.3.3. grad Petoros konkrete aktiviteter. Petoro viser 37) Petoros årsrapport 2009, side 64.

66 også til de uavhengige vurderingene de har gjort orientert om dette arbeidet en gang i året. Departe- på ulike felt. mentet opplyser i sine kommentarer til under- søkelsen at de omtalte beregningene ikke er en I styrets beretning for 2008 redegjøres det også del av Olje- og energidepartementets redskap for for Petoros beregning av selskapets bidrag til målstyring. merverdi for SDØE-porteføljen. I beretningen gir styret uttrykk for at dette bidraget er estimert til Av fl ere ulike initiativ velges et begrenset antall en merverdi i størrelsesorden to til tre mrd. kroner initiativ hvor det foretas mer konkrete beregninger hvert år, og at dette tilsvarer om lag ti ganger de av Petoros bidrag til merverdi. På bakgrunn av årlige budsjettmidlene fra statsbudsjettet til disse beregningene utarbeides det hvert år et Petoro. estimat på Petoros bidrag til merverdi. Det årlige estimatet av denne vurderingen ligger i størrelses- Det er gjennomført verdivurderinger av SDØE- orden en til tre mrd. kroner hvert år. I 2008 var porteføljen på oppdrag fra Olje- og energideparte- bidraget estimert til 2,5–3,6 mrd. kroner. For 2008 mentet for årene 2003, 2004, 2005, 2007 og 2009. var det ni initiativ som var inkludert i beregningen. Den første verdivurderingen omfattet også inter- Riksrevisjonen har gjennomgått fi re av disse vjuer med de andre rettighetshaverne der de spurte initiativene, som utgjør om lag halvparten av det andre rettighetshavere om Petoros bidrag til verdi- estimerte bidraget til merverdi. skapning. Beregningen av Petoros verdibidrag til SDØE- Olje- og energidepartementet gir i sine kommen- porteføljen tar utgangspunkt i økningen i nåverdi tarer til undersøkelsen uttrykk for at de arbeider til SDØE-porteføljen som følge av de utvalgte kontinuerlig for å følge opp Petoro på en best initiativene. Videre klassifi serer Petoro sine egne mulig måte. Departementet er av den oppfatning bidrag ut fra hvor mye selskapet selv har bidratt at oppfølgingen er tydelig nok, med mål og for- til merverdi. Riksrevisjonens gjennomgang av ventninger til selskapet. Departementet påpeker at initiativene viser at det er en krevende oppgave å Petoros bidrag til å skape størst mulig økonomiske gjennomføre disse beregningene. Utfordringene verdier for SDØE følges opp gjennom de priori- er knyttet både til å fi nne et realistisk grunnlag terte aktivitetene. Departementet viser videre til at for vurdering av det samlede merverdibidraget fl ere av de prioriterte aktivitetene i tildelingsbrevet og til å estimere Petoros påvirkningsgrad i de er langsiktige aktiviteter. Petoro arbeider med aktuelle beslutningene. disse over tid gjennom direkte påvirkning av operatør, partnere eller gjennom fellesaktiviteter i Departementet påpeker i sine kommentarer til styringskomiteene. Departementet viser til at slike undersøkelsen at Petoros beregninger av sine verdibidrag er vanskelig å måle. Departementet egne bidrag til merverdi ikke inngår i departe- viser også til at oppnåelsen av mål som er satt i mentets oppfølging av selskapet. Departementet tildelingsbrevet, er et resultat av samspill mellom gir videre uttrykk for at det er utfordrende å fl ere aktører, der den enkelte aktør i liten grad vil kvantifi sere bidragene innenfor et system hvor være opptatt av at resultatet kan tilskrives andres resultatene påvirkes av mange aktører med innsats. Departementet gir videre uttrykk for at ulike interesser og med egne kommersielle partnerskapenes arbeid ligger til grunn for den prioriteringer. verdiskapningen som gjenspeiles i de løpende resultater for SDØE over tid, men at dette ikke kan gjøres til gjenstand for nøyaktige målinger 3 Riksrevisjonens bemerkninger av Petoros bidrag. Petoros hovedmål er på et forretningsmessig 2.2 Petoros beregning av merverdibidrag grunnlag å skape størst mulig økonomiske verdier Petoro har utviklet et system for å identifi sere fra statens olje- og gassportefølje. Undersøkelsen tiltak og initiativ hvor selskapet har bidratt til viser at departementet gjennom tildelingsbrev har merverdi. Petoros system med interne beregninger fastsatt mål om utviklingen i SDØE-porteføljen, har det formål å synliggjøre gode eksempler på og at Petoro rapporterer i samsvar med disse resultater fra arbeidet i organisasjonen og er et målene. supplement til det etablerte målstyringssystemet for SDØE og til de verdivurderinger av SDØE- Riksrevisjonen har merket seg at Petoros bereg- porteføljen som gjennomføres på oppdrag fra ninger av sine egne bidrag til merverdi ikke Olje- og energidepartementet. Departementet blir inngår i departementets oppfølging av selskapet,

67 og at departementet følger opp Petoros hovedmål for å vurdere i hvilken grad Petoro når sitt hoved- gjennom rapportering om de prioriterte aktivi- mål." tetene som beskrives i tildelingsbrevet. Petoro rapporterer på dette området i hovedsak om Etter Olje- og energidepartementets syn er styring gjennomførte aktiviteter. Olje- og energideparte- og oppfølging av Petoro AS i samsvar med statens mentet har gitt uttrykk for at departementets opp- økonomiregelverk38, og i henhold til departe- følging er tydelig nok, med mål og forventninger mentets vurdering av risiko og vesentlighet knyttet til selskapet. Riksrevisjonen er enig i at aktivitets- til statens eierskap i selskapet. rapportering kan være hensiktsmessig for den løpende oppfølgingen, men vil samtidig vise til at I følge Petoros formålsparagraf, som er fastsatt det i statens økonomiregelverk er forutsatt at i § 2 i selskapets vedtekter, skal Petoro "ivareta departementet skal sørge for at det gjennomføres de forretningsmessige forhold knyttet til statens evalueringer med en frekvens og et omfang som direkte engasjement i petroleumsvirksomhet bestemmes ut fra risiko og vesentlighet. Riks- på norsk kontinentalsokkel og virksomhet i revisjonen viser til at Petoro ivaretar svært store til knytning til dette." Departementet er av den verdier for staten, og at det er vanskelig å vurdere oppfatning at oppfølgingen av selskapets hoved- resultatene av Petoros innsats ut fra aktivitets- formål er dekket innenfor den konkrete mål- rapportering og overordnede opplysninger om styring og resultatrapportering det er vist til i vårt utviklingen i SDØE-porteføljen. Etter Riks- brev av 25. august 2010, og som i stor grad er revisjonens vurdering kan det på denne bakgrunn gjengitt i Riksrevisjonens brev av 28. september stilles spørsmål ved om Olje- og energideparte- 2010. Det er etter departementets vurdering mentets oppfølging har vært tilstrekkelig for å vanskelig å se grunnlaget for Riksrevisjonens vurdere i hvilken grad Petoro når sitt hovedmål. bemerkning om hvorvidt departementets opp- følging har vært tilstrekkelig for å vurdere i hvilken grad Petoro når sitt hovedmål. 4 Olje- og energidepartementets svar I resultatet av undersøkelsen skriver Riks- Saken er lagt fram for Olje- og energideparte- revisjonen selv at gjennomgangen av et utvalg av mentet, og statsråden har i brev av 18. oktober initiativ som danner grunnlag til beregning av 2010 svart: Petoros bidrag til merverdi i 2008 viser at det er en krevende oppgave å gjennomføre disse bereg- "Olje- og energidepartementet mottok 30. septem- ningene. Riksrevisjonen skriver at "utfordringene ber 2010 resultatet av Riksrevisjonens kontroll er knyttet både til å fi nne et realistisk grunnlag med statlige selskaper for 2009, sak 7: Oppfølging for vurdering av det samlede merverdibidraget og av Petoro AS bidrag til merverdi. Departementet til å estimere Petoros påvirkningsgrad i de aktu- er i nevnte brev bedt om å gi en uttalelse til Riks- elle beslutningene." Departementet slutter seg revisjonens bemerkninger i resultatet av under- til Riksrevisjonens vurdering. Det er blant annet søkelsen av Petoro. Det vises forøvrig til brev av derfor Petoros interne beregninger av egne bidrag 25. august 2010 til Riksrevisjonen fra Olje- og til merverdi ikke inngår i departementets opp- energidepartementet om samme sak. følging av selskapet.

Riksrevisjonen skriver i sin konklusjon at: "Riks- Departementet arbeider imidlertid kontinuerlig med revisjonen er enig i at aktivitetsrapportering kan å defi nere best mulig måltall i eieroppfølgingen av være hensiktsmessig for den løpende oppfølgingen, selskapet. Riksrevisjonens undersøkelse og men vil samtidig vise til at det i statens økonomi- rapport vil bli brukt aktivt i dette arbeidet." regelverk er forutsatt at departementet skal sørge for at det gjennomføres evalueringer med en frekvens og et omfang som bestemmes ut fra 5 Riksrevisjonen uttaler risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen viser til at Petoro ivaretar svært store verdier for staten, og at Riksrevisjonen viser til at Petoros hovedmål er på det er vanskelig å vurdere resultatene av Petoros et forretningsmessig grunnlag å skape størst innsats ut fra aktivitetsrapportering og overordnede mulig økonomiske verdier fra statens olje- og opplysninger om utviklingen i SDØE-porteføljen. gassportefølje. Olje- og energidepartementets Etter Riksrevisjonens vurdering kan det på denne oppfølging av Petoros bidrag til å nå hovedmålet bakgrunn stilles spørsmål ved om Olje- og energi- departementets oppfølging har vært tilstrekkelig 38) Reglement for økonomistyring i staten (12. desember 2008, med endringer, senest 8. juni 2010).

68 baseres i stor grad på Petoros aktivitetsrapportering og overordnede opplysninger om utviklingen i SDØE-porteføljen. Riksrevisjonen har merket seg at Olje- og energidepartementets styring og opp- følging av Petoro AS etter departementets egen vurdering er i samsvar med økonomiregelverket, og i henhold til departementets vurdering av risiko og vesentlighet knyttet til statens eierskap i selskapet. Riksrevisjonen og departementet er enige om at det er en krevende oppgave å gjennomføre beregninger knyttet til Petoros bidrag til merverdi. På bakgrunn av at Petoro ivaretar svært store verdier for staten, er det etter Riksrevisjonens vurdering likevel nødvendig at departementet i større grad etablerer en opp- følging som muliggjør en konkret vurdering av i hvilken grad Petoros arbeid bidrar til å skape størst mulig økonomiske verdier fra statens olje- og gassportefølje.

69 Sak 8: Internkontrollen i NSB

1 Innledning viste avvik fra blant annet sikkerhetsforskriften. Etter SJTs revisjon har selskapet i 2009 gjort NSBs virksomhet består av persontrafi kk med tog endringer i systemet for trafi kksikkerhetsstyring, og buss, godstrafi kk på jernbane samt eiendoms- herunder etablert en sikkerhetspolitikk og et virksomhet og en rekke støttefunksjoner. Trafi kksikkerhetsråd for å følge opp systemet. Videre er det laget en overordnet implemente- I Statens prinsipper for godt eierskap er det fast- ringsplan for kompetanseutvikling. Selskapets satt at styret skal ivareta en uavhengig kontroll- mål er at det nye styringssystemet skal være funksjon overfor selskapets ledelse på vegne av innført fullt ut og alle avvik i SJTs revisjons- eierne.39 Ved behandling av St.meld. nr. 13 rapport være lukket innen utgangen av 2010. I (2006–2007) la komiteen til grunn at dette årsrapport om trafi kksikkerhet for 2009 skriver prinsippet, i likhet med Norsk anbefaling for eier- selskapet at de risikoreduserende tiltakene styring og selskapsledelse (NUES) og OECDs om fatter økt oppmerksomhet fra ledelsen, bedre retningslinjer for statlig eierskap, blir fulgt opp i trening og informasjon til medarbeidere med praksis i eierskapspolitikken.40 Ifølge NUES skal sikkerhetskritiske oppgaver og forbedrede styret påse at selskapet har god risikostyring og tekniske systemer. internkontroll ut fra de bestemmelser som gjelder for selskapet. Anbefalingen om internkontroll er NSB AS har et omfattende system for risiko- en presisering av styrets tilsynsansvar og skal styring og risikoanalyser av trafi kksikkerhet. bidra til at selskapet når fastsatte målsettinger Undersøkelsen viser at NSBs system for risiko- og etterlever relevante lover og regler. håndtering på trafi kksikkerhetsområdet i hoved- sak er basert på hendelses- og endringsbaserte Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om risikoanalyser. Selskapet skal identifi sere baken- internkontrollen i NSB gir rimelig sikkerhet for at forliggende årsaker til uønskede hendelser, og selskapet når sine mål og etterlever relevante iverksetter korrigerende tiltak for å hindre lover og regler. Undersøkelsen belyser intern- gjen tagelser. Videre skal risikoanalyser og kontrollen i NSB på områdene trafi kksikkerhet og trafi kk sikkerhetsvurderinger gjennomføres og driftstabilitet i persontogtrafi kken i NSB AS og dokumenteres ved anskaff elser og endringer i økonomien i NSB-konsernet. krav eller organisasjon, samt ved endringer av fysiske forhold som har betydning for risiko- nivået i NSB AS. Selskapet følger et prinsipp 2 Oppsummering av funnene som innebærer at risikoen skal reduseres så langt som praktisk mulig. Selskapet uttaler at samtlige Internkontroll er av NSB-konsernet defi nert som tidligere og nåværende mål for forbedring av prosesser og aktiviteter gjennomført av foretakets trafi kksikkerheten er satt som et resultat av styre, ledelse og ansatte for å sikre målrettet og selskapets egne risikovurderinger og et sikker- eff ektiv drift, pålitelig rapportering, og over- hetsstyringssystem basert på internkontroll. holdelse av lover og regler. Styrets ansvar for internkontrollen har for NSB AS blitt presisert SJT har i oppfølgingen av revisjonen våren 2010 gjennom styrevedtak i 2005 om å legge NUES til vurdert at NSB AS fortsatt ikke har gjennomført grunn for konsernets ledelse. de nødvendige analyser som viser at NSB AS driver sikkerhetsmessig forsvarlig. NSB AS har 2.1 NSBs internkontroll ingen samlet oversikt over hvilke analyser som er gjennomført og er gyldige, og hvilke analyser Risikohåndtering og styrets oppfølging av som eventuelt mangler. Ifølge SJT er dette ikke i trafikksikkerhet i persontogvirksomheten samsvar med krav i sikkerhetsforskriften. Statens jernbanetilsyn (SJT) gjennomførte i 2008 en revisjon av sikkerhetssystemet i NSB AS som Styret har understreket at sikkerhet har første- prioritet i selskapet. Styret blir månedlig orientert 39) St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap, s. 20. om hendelser og tilløp til hendelser i forhold til 40) Innst. S. nr. 163 (2006–2007).

70 fastsatte mål, tidvis med årsaksforklaringer og rekruttering av personell venter NSB positiv eff ekt tiltak. Videre orienteres styret om dispensasjoner på operatøravhengig punktlighet og regularitet. på vedlikehold av rullende materiell, og informa- sjon om security og beredskap. I tillegg gis det Oppfølging av interne økonomiske målsettinger mer omfattende tertial- og årsrapporter. Den P å bakgrunn av avkastningsmålet som eier har årlige trafi kksikkerhetsrapporten til styret inne- satt for NSB Konsern, har NSB satt avkastnings- holder en oversikt over risikoreduserende tiltak krav for hvert enkelt virksomhetsområde. Under- og aktiviteter på området. Grunnlaget for søkelsen viser at avkastningen på konsernnivå i rapportene er i stor grad hentet fra databasen 2008 og 2009 var lavere enn det fastsatte avkast- Synergi. Styret blir også løpende orientert om ningsmålet, og at NSB ikke planlegger å oppnå resultatene av system- og temarevisjoner utført av avkastningsmålet i perioden 2010–2012. For SJT, og styret har årlige møter med SJT der de på 2013 og 2014 planlegges det med en vesentlig et overordnet nivå får informasjon om tilsynets forbedring i avkastningen. Undersøkelsen viser vurdering av hvordan selskapet etterlever regel- videre at alle virksomhetsområdene i 2008 og verket. Det holdes også årlig møter mellom SJT 2009 hadde en avkastning som lå lavere enn det og ledelsen i NSB. kravet som var satt. For persontogvirksomheten, som er størst målt i forhold til omsetning, plan- Persontogvirksomheten er underlagt et omfattende legges det for perioden 2010–2014 med en nasjonalt og internasjonalt regelverk for sikkerhet, avkastning som er godt under det kravet som er som setter krav til både organisasjon, personell og satt. Det framgår av konsernplanene at det er lagt materiell. NSB AS har utarbeidet retningslinjer, opp til betydelige investeringer i perioden, som prosedyrer, håndbøker, beredskapsplaner, organi- skal gi mulighet for vekst etter 2012. Heller ikke sasjonskart og fullmaktsmatriser for å styre og for bussvirksomheten planlegges det i perioden kontrollere togdriften. Det er ikke dokumentert at 2010–2014 med at det interne avkastningskravet selskapet har etablert systematiske risikovurderinger nås. eller overvåkingsrutiner som dekker virksom- hetens etterlevelse av regelverket. 2.2 Samferdselsdepartementets styring og oppfølging Risikohåndtering av driftsstabiliteten i Statens interesser i NSB AS forvaltes av persontogtrafikken Samferdselsdepartementet. Departementet setter Driftsstabilitet innebærer en kompleks styring rammer for NSBs virksomhet gjennom stortings- for selskapet, ettersom selskapet forholder seg til meldinger og stortingsproposisjoner. Videre har faktorer både utenfor og innenfor egen kontroll. Samferdselsdepartementet og NSB AS inngått en Kapasiteten i infrastruktur, personell og tog- rammeavtale for utførelse av persontransport med materiell er fullt utnyttet, og jernbanen er sårbar tog for perioden 2007–2010 og en årlig kjøps- ved driftsavvik. Forhold under NSBs kontroll avtale. Departementet har dermed innfl ytelse på utgjorde 32 prosent av forsinkelsestimene i 2009. resultatutviklingen i persontogvirksomheten.

NSBs risikostyringssystem skal sørge for at I desember 2009 ble det tatt inn i konsern- vurderinger vedrørende potensielle avvik leder vedtektene en bestemmelse om styrets ansvar for til tiltak og oppfølging. Undersøkelsen viser at å påse tilfredsstillende systemer for internkontroll, risikovurderingene i hovedsak er hendelses- risikoanalyser og oppfølgende tiltak. Samferdsels- baserte. Herunder gjennomføres det en rekke departementet har ikke for øvrig tatt opp intern- analyser ved driftsavvik for å fi nne årsak og for å kontrollen i selskapet med styret. gjennomføre preventive tiltak. Det gjennomføres også risikovurderinger i forkant av planlagte Departementet uttrykker at det i eierskapet i avvik, og knyttet til gjennomføringen av alterna- større grad følger opp resultater enn systemer. tiv transport. Samferdselsdepartementet har forventninger knyttet til avkastningen i NSB. Disse forventnin- NSB har i 2010 iverksatt tiltak for tilgjengelig- gene er knyttet til summen av de årlige utbytteut- heten til materiellet, håndtering av strukturelle betalingene og verdistigning på kapitalplassering. utfordringer i fl åten, reduksjon i ruteproduksjonen Fra 2009 har Samferdselsdepartementet etablert i 2010–2012 og bedre tilgang til alternativ et avkastningsmål ut fra markedsverdivurdert transport. Gjennom økt vedlikehold og verksted- egenkapital. Departementet vil i oppfølgingen av kapasitet, kjøp og oppgradering av togmateriell og avkastningsmålet se hen til den generelle utviklingen i de ulike markedene NSB opererer i,

71 og til renteutviklingen i perioden. Eier legger området i tilstrekkelig grad er innrettet på å gi vekt på lønnsom drift og langsiktig verdiutvikling. rimelig sikkerhet for at regelverket etterleves. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å innhente eksterne verdivurderinger hvert år. I de NSB har på basis av eiers avkastningsmål fastsatt årene det ikke foretas verdivurderinger vil avkastningskrav for hvert enkelt virksomhetsom- departe mentet vurdere utviklingen i NSB ved råde. Undersøkelsen viser at realisert og planlagt hjelp av regnskapsstørrelser som omsetning og avkastning både på konsernnivå og for virksom- drifts- og resultatmarginer. hetsområdene i perioden 2008–2014 i hovedsak ligger lavere enn de fastsatte avkastningsmålene. Departementet har tre årlige kontaktmøter med På denne bakgrunnen stiller Riksrevisjonen administrasjonen i NSB om utviklingen i økonomi spørsmål ved om departementet og styret retter og driftssituasjon på de ulike virksomhetsom- nok oppmerksomhet mot å forbedre resultatene rådene, og om forventningene i eiermeldingen. slik at en når de økonomiske målene som er satt. Driftsstabilitet er tema på kontaktmøter og ad hoc- møter, og departementet prøver å tydeliggjøre Samferdselsdepartementet skal i sin forvaltning av NSBs ansvar. NSB rapporterer på punktlighet eierinteressen i NSB følge opp at styret fungerer og regularitet til Samferdselsdepartementet tre tilfredsstillende, og vurdere styrets arbeid på en ganger per år. Ut over kontaktmøtene blir god og systematisk måte. Departementet gir Samferdselsdepartementet orientert om trafi kk- uttrykk for at det i den løpende oppfølgingen av sikkerheten i selskapet gjennom årsrapporten, selskapet ikke har fått klare indikasjoner på at og gjennom rapporter fra SJT. internkontrollen er mangelfull. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om departementet har sikret Samferdselsdepartementet viser i sine kommen- seg et godt nok informasjonsgrunnlag for å tarer til undersøkelsen til at internkontrollen vurdere hvordan styret ivaretar sitt kontrollansvar. hører inn under styrets ansvarsområde, og at dette ble tydeliggjort i forbindelse med at vedtektene ble revidert i desember 2009. Departementet er 4 Samferdselsdepartementets svar av den oppfatning at eier som utgangspunkt bør ha tillit til at styret ivaretar dette ansvaret på en Saken er lagt fram for Samferdselsdepartementet, god måte. Etter departementets vurdering er det og statsråden har i brev av 13. oktober 2010 svart: bare i tilfeller hvor eier har klare indikasjoner på at internkontrollen er mangelfull eller ikke fungerer "Det vises til Riksrevisjonens (RR) brev av godt nok, at departementet som eier bør gripe 28. september 2010 hvor det bes om Samferdsels- inn. Departementet gir uttrykk for at det i den departementets (SD) uttalelse til RRs bemerkninger løpende oppfølgingen av selskapet ikke har fått i saken om internkontrollen i NSB. SD viser i klare indikasjoner på at så er tilfelle. denne sammenheng til vårt brev av 25. august d.å. hvor det ble gitt tilbakemelding på et tidligere utkast til rapport i denne saken. 3 Riksrevisjonens bemerkninger Samferdselsdepartementets kommentarer til Riksrevisjonen har merket seg at sikkerhet skal Riksrevisjonens bemerkninger ha førsteprioritet i NSB. Jernbanetilsynet konklu- RR stiller spørsmål ved om selskapets intern- derer også med at trafi kksikkerheten prioriteres kontroll når det gjelder sikkerhet innenfor person- høyt av selskapet. Samtidig viser undersøkelsen togvirksomheten i tilstrekkelig grad er innrettet at NSBs system for risikohåndtering på trafi kk- på å gi rimelig sikkerhet for etterlevelse av sikkerhetsområdet i hovedsak er basert på hen- regelverket. delses- og endringsbaserte risikoanalyser. Videre er oppfølgingen gjennom rapporter til ledelsen og SD viser til våre tidligere kommentarer i denne styret basert på de mål som er satt på området, og saken, hvor det er pekt på at NSB har uttrykt inn- i mindre grad innrettet på å følge opp etterlevelse vendinger mot RRs faktabeskrivelse og vurderinger av regelverk. Riksrevisjonen viser til at kontroll- knyttet til selskapets arbeid med trafi kksikkerheten. miljøet på området er kjennetegnet av et omfattende SD understreker imidlertid at departementet ser regelverk som linjeorganisasjonen og hver enkelt med alvor på vurderingene i RRs rapport, og vil ansatt er ansvarlig for å forholde seg til. Etter følge opp dette forholdet nærmere i eierdialogen Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørs- med selskapet. mål ved om selskapets internkontroll på dette

72 RR stiller spørsmål ved om departementet og de mål som er satt på området. Etter Riks- styret retter nok oppmerksomhet mot å forbedre revisjonens vurdering innebærer dette at NSBs resultatene slik at de økonomiske målene som er internkontrollsystem på trafi kksikkerhetsområdet satt blir nådd. RR viser til at realisert og planlagt ikke i tilstrekkelig grad er innrettet mot å sikre at avkastning både på konsernnivå og for virksom- regelverket etterleves. Riksrevisjonen viser også hetsområdene i perioden 2008-2014 i hovedsak til at Statens jernbanetilsyn våren 2010 påpekte ligger lavere enn de fastsatte avkastningsmålene. forhold som ikke er i samsvar med krav i sikker- hetsforskriften. Riksrevisjonen har merket seg at SD vil understreke at den økonomiske utviklingen Samferdselsdepartementet vil følge opp selskapets i NSB står sentralt i eieroppfølgingen av selskapet. arbeid med trafi kksikkerheten i eierdialogen med I oppfølgingen av avkastningsmålet vil, slik det er selskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering må omtalt i St.meld. nr. 21 (2008-2009), "departe- departementet i sin oppfølging sikre seg at NSBs mentet se hen til den generelle utviklingen i de ivaretakelse av trafi kksikkerheten er i samsvar ulike markedene NSB opererer i for å vurdere om med lover og regler. eventuelle avvik fra avkastningsmålet ligger innenfor eller utenfor selskapets kontroll. Videre Statsråden opplyser at oppfølgingen av avkast- vil det bli sett på om den faktiske utviklingen i ningsmålet må ses i lys av de ytre forhold som den risikofrie renten samsvarer med de forvent- har og vil påvirke NSBs økonomiske resultat, ninger som lå til grunn ved fastsettelsen av avkast- samt de tiltak selskapet har satt i verk for å for- ningskravet." SD vil bemerke at fl ere forhold bedre resultatene. Riksrevisjonen viser til utenfor selskapets kontroll de siste par årene har St.meld. nr. 13 (2006–2007), der det legges til virket negativt inn på selskapets resultater. Finans- grunn at konkrete avkastningsmål signaliserer krisen med etterfølgende konjunkturnedgang har overfor selskapets ledelse at eier vektlegger blant annet påvirket gods- og eiendomsvirksom- lønnsomhet for sine investeringer, og at avkast- heten i selskapet i betydelig grad. Videre har ningsmålet er ment å gjelde som et gjennomsnitt selskapets kostnader til avvikshåndtering innenfor for en periode på tre til fem år. Riksrevisjonens persontogvirksomheten blitt høyere enn forventet, undersøkelse viser at avkastningen i NSB- blant annet på grunn av driftsforstyrrelser knyttet konsernet for hvert år i perioden 2008–2012 har til feil ved infrastrukturen. NSB har i eierdialogen vært eller planlegges å være lavere enn avkast- orientert SD om at selskapet som følge av inn- ningsmålet. Departementet synes å ha akseptert tektsreduksjon og kostnadsøkninger de siste par dette. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer årene har satt i verk tiltak for å forbedre selskapets dette at avkastningsmålet settes til side som resultater. Oppfølgingen av avkastningsmålet må styringsverktøy. Riksrevisjonen vil i tillegg ses i lys av de ytre forhold som har og vil påvirke påpeke at Samferdselsdepartementet gjennom NSBs økonomiske resultat samt de tiltak selskapet statlige kjøp av persontransporttjenester med tog har satt i verk for å forbedre resultatene, og dette har betydelig innvirkning på resultatutviklingen i bør tillegges vekt ved vurderingen av departe- persontogvirksomheten. mentets oppfølging av de økonomiske resultatene i NSB. Departementet opplyser at det i den løpende opp- følgingen av selskapet ikke har fått klare indika- RR stiller spørsmål ved om departementet har sjoner på at internkontrollen er mangelfull. Riks- sikret seg et godt nok informasjonsgrunnlag for å revisjonen vil framheve at Samferdselsdeparte- vurdere hvordan styret ivaretar sitt kontrollansvar. mentet i sin forvaltning av eierinteressen i NSB skal følge opp at styret fungerer tilfredsstillende, SD viser i denne sammenheng til våre tidligere og at styret etterlever vedtektenes bestemmelse kommentarer i denne saken og har ingen merk- om internkontroll. Etter Riksrevisjonens vurde- nader ut over dette." ring medfører dette at departementet må sikre seg et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere hvordan styret ivaretar sitt kontrollansvar. 5 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen viser til at NSBs system for risiko håndtering på trafi kksikkerhetsområdet i hovedsak er basert på hendelses- og endrings- baserte risiko analyser. Videre er oppfølgingen gjennom rapporter til ledelsen og styret basert på

73 74 Del IV – Resultater av den årlige kontrollen og oppfølging av tidligere rapporterte saker 76 Finansdepartementet

Oversendelse av statsrådens beretninger ning vedrørende regjeringens og departementets myndighetsutøvelse i saker som gjelder Norges For alle selskaper som Riksrevisjonen fører Bank. I brev fra Finansdepartementet av 25. juni kontroll med, skal vedkommende statsråd sende 2010 viser statsråden til Finansmarknads- til Riksrevisjonen "statsrådens beretning om meldinga 2009, hvor Norges Banks virksomhet forvaltningen av statens interesser i den enkelte for 2009 omtales. I denne meldingen framkommer virksomhet eller det enkelte konsern", jf. instruks det at Norges Bank i 2009 ikke ble instruert med om Riksrevisjonens virksomhet, § 7 d. Riks- hjemmel i sentralbankloven § 2, tredje ledd. I revisjonen kan gi nærmere retningslinjer for brevet av 4. mars 2010 ba Riksrevisjonen også hvilke forhold beretningen fra statsråden skal om en redegjørelse for arbeidet med implemente- omhandle. Riksrevisjonens kontroll med Norges ring av risikostyring og internkontroll i henhold Bank behandles særskilt i Instruks om Riks- til ny forskrift. I brev fra Finansdepartementet av revisjonens virksomhet. Av § 12 d framgår det 25. juni 2010 viser statsråden til at det er bankens at departementet skal sende Riksrevisjonen hovedstyre som har ansvaret for å påse at banken "statsrådens beretning vedrørende departementets har hensiktsmessige systemer for risikostyring og og regjeringens myndighetsutøvelse i saker som internkontroll. Representantskapet skal føre tilsyn gjelder Norges Bank". med hovedstyrets arbeid. Statsråden opplyser at han som ledd i den løpende dialogen med Norges Riksrevisjonen sender hvert år brev til de berørte Bank, likevel vil be om status for gjennomføringen departementer om innsending av statsrådens beret- av forskriften, innen gjennomføringsfristen ning, herunder om hvilke forhold beretningen fra 1. januar 2011. Videre gir statsråden uttrykk for statsråden skal omhandle. Brev om statsrådens at det vil være naturlig at status for dette arbeidet beretning for Folketrygdfondet, Statens fi nansfond vil bli rapportert gjennom Norges Banks års- og Norges Bank ble sendt til Finansdepartementet meldinger, som legges ved de årlige fi nans- 4. mars 2010. markedsmeldingene.

Departementet opplyser i brev av 14. april 2010 I brev fra Riksrevisjonen til Finansdepartementet at statsrådens beretning for Folketrygdfondet er av 25. juni 2010 ba Riksrevisjonen på nytt om gitt til Stortinget gjennom Meld. St. 12 (2009– oversendelse av statsrådens beretninger i samsvar 2010) Finansmarknadsmeldinga 2009. Når det med forespørsel i brev av 4. mars 2010. Stats- gjelder Statens fi nansfond orienterer statsråden i råden svarer i brev av 5. juli 2010 at det i Finans- brev av 25. juni 2010 om rapporteringsplikten marknads meldinga 2009 er gitt en nærmere rede- overfor EFTAs overvåkingsorgan ESA og saker gjørelse for virksomheten til Folketrygdfondet, av særlig viktighet som departementet har blitt Statens fi nansfond og Norges Bank. Det blir forelagt fra Statens fi nansfond i 2009. Det blir videre vist til Meld. St. 10 (2009–2010) Forvalt- videre vist til Finansmarknadsmeldinga 2009. I ningen av Statens pensjonsfond i 2009, hvor det brev fra Riksrevisjonen til Finansdepartementet blir gjort nærmere rede for Folketrygdfondets av 4. mars 2010 er det blant annet bedt om stats- forvaltning av Statens pensjonsfond Norge. Stats- rådens redegjørelse for departementets eier- råden opplyser at det ikke er noe å bemerke ut styring av selskapene, statsrådens vurdering av over det som er rapportert i de ovenfor nevnte driften av selskapene sett i forhold til økonomi meldinger. I lys av Riksrevisjonens anmodning og resultat og statsrådens vurdering av revisors vil det likevel bli vurdert om form og innhold på honorar og omfanget av rådgivningstjenester. den løpende rapporteringen til Stortinget bør Statsråden gir ikke gjennom de ovenfor nevnte justeres. dokumenter tilstrekkelig informasjon om disse forholdene, verken for Folketrygdfondet eller for Riksrevisjonen uttaler Statens fi nansfond. Statsråden uttaler at det i lys av Riksrevisjonens anmodning vil bli vurdert om form og innhold på I brev av 4. mars 2010 ba Riksrevisjonen Finans- departementets løpende rapportering til Stortinget departementet om å få tilsendt statsrådens beret- bør justeres. Finansdepartementet må selv ta

77 stilling til hvordan departementet rapporterer til Stortinget. Riksrevisjonen fi nner det imidlertid kritikkverdig at statsråden ikke sender beretning til Riksrevisjonen om forvaltningen av statens interesser i selskapene underlagt Finans- departementet og beretning vedrørende Norges Bank. Riksrevisjonen vil peke på at statsråden dermed ikke følger de bestemmelser som Stortinget har fastsatt i lov og instruks for Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen har rett til å kreve de opplysninger den fi nner nødvendig for sin kontroll fra departe- mentet, Norges Bank og dens revisjon. I årets kontroll er det vurdert som nødvendig å få en redegjørelse for arbeidet med å implementere risikostyring og internkontroll i Norges Bank. Av departementets svar framkommer det at stats- råden som ledd i den løpende dialogen med Norges Bank vil be om status for gjennomføringen av forskriften, innen gjennomføringsfristen 1. januar 2011. Det forutsettes at denne rede- gjørelsen oversendes Riksrevisjonen.

78 Nærings- og handelsdepartementet

Innovasjon Norges fastsettelse av pris for samtidig som den norske ambassadens handels- brukerbetalte rådgivningstjenester utført ved avdeling i de respektive land. Sentralt fastsatt utekontorene kostpris for kontorene i Beijing og Istanbul var i 2009 henholdsvis 738 og 617 kroner per time. Innovasjon Norge tilbyr rådgivningstjenester ved Gjennomgang av rådgivningstjenester utført ved sine utekontor. Selskapets virksomhet i utlandet er kontorene i 2009 viste at kontoret i Beijing benyttet mange steder basert på nær tilknytning til norsk ekstern timepris på 850 kroner, mens kontoret i utenrikstjeneste, noe som krever aktsomhet i Istanbul hadde en ekstern timepris på 900 kroner utøvelsen av oppgaver, da det kan ha innvirkning (ekskl. mva.). Dette er 15 og 46 prosent høyere på Norges omdømme i utlandet. I Ot.prp. nr. 14 enn den sentralt fastsatte kostprisen. Innovasjon (2003–2004) vises det til at Innovasjon Norge kan Norges kontor i Beijing opplyser at deres ta brukerbetaling for rådgivningstjenester, såfremt eksterne timepris er basert på kostpris fastsatt av dette er i tråd med Wienkonvensjonen41 og uten- Innovasjon Norges hovedkontor, i tillegg til at rikslovens bestemmelser. Wienkonvensjonen den er delvis markedsorientert etter hva norske legger til grunn at bistand som ytes ved utenriks- bedrifter vil synes er en rimelig pris for tjenesten. stasjonene, ikke kan ha karakter av kommersiell Innovasjon Norges kontor i Istanbul opplyser at virksomhet. deres eksterne timepris ikke er basert på kostpris, men i stor grad refl ekterer norske markeds- I Innovasjon Norges brukerbetalingsinstruks forhold. framkommer det at prisnivået på brukerbetaling skal settes lik selvkost, eventuelt med et tillegg Riksrevisjonens bemerkninger for risiko.42 Samtidig er det lagt til grunn i Riksrevisjonen viser til at Innovasjon Norge kan selskapets retningslinjer for plan- og budsjett- ta brukerbetaling for rådgivningstjenester, prosessen at sentralt beregnede kostpriser ikke er såfremt tjenestene ikke har karakter av kommer- å anse som ekstern timepris, men som veiledende siell virksomhet. Opplysninger fra Innovasjon for ekstern prising, og at det enkelte utenlands- Norge viser at utekontorene i Beijing og Istanbul kontor selv skal fastsette ekstern timepris ut fra i 2009 har lagt til grunn timepriser som er høyere markedspris. enn den fastsatte kostprisen. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om den etablerte praksisen Spørsmål om etterlevelse av Wienkonvensjonens ved de to utekontorene er i samsvar med forut- bestemmelser er ved fl ere anledninger tatt opp i setningene om at bistand som ytes ved utenriks- Stortinget. Statsråd Jonas Gahr Støre svarte stasjonene, ikke kan ha karakter av kommersiell skriftlig i juni 2009 på spørsmål fra Stortinget43 virksomhet. knyttet til blant annet Innovasjon Norges kom- mersielle virksomhet ved utekontorene. Stats- Nærings- og handelsdepartementets svar råden viser i sitt svar til Wienkonvensjonen for diplomatisk og konsulært samkvem. Han uttaler Saken er lagt fram for Nærings- og handels- at utenrikstjenesten kan ta gebyrer for noen av departementet, og statsråden har i brev av tjenestene som ytes til egne lands borgere, 14. oktober 2010 svart: såfremt dette kun er ment å dekke påløpte kostnader. "Nærings- og handelsdepartementet forutsetter at Innovasjon Norges brukerbetaling er tilpasset Riksrevisjonen har innhentet opplysninger om selskapets off entlige karakter, og at den skjer i eksterne timepriser for 2009 ved utekontorene i overensstemmelse med Wien-konvensjonen, jf. Beijing og Istanbul. Disse kontorene fungerer omtale i St.prp. nr. 51 (2002–2003) og Ot.prp. nr. 14 (2003-2004). I dette ligger at den bistand 41) Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1961, Vienna Convention som ytes ikke kan ha karakter av kommersiell on Consular Relations, 1963. virksomhet. 42) Brukerbetalingsinstruks for Innovasjon Norge 17.6.2005, revidert 4.6.2008. 43) Datert 12. juni 2009. Skriftlig spørsmål fra Jørund Rytman (FrP) til nærings- og handelsministeren. Dokument nr. 15:1343 (2008–2009).

79 Bortsett fra kontorene i Vest-Europa, er alle refl ekterer norske markedsforhold. I slike tilfeller Innovasjon Norges kontorer en del av ambassadene/ er det ikke dokumentert at Innovasjon Norge har generalkonsulatene i de respektive land, og tilstrekkelig sikkerhet for at bistanden som ytes, fungerer som deres handelsavdeling. I Vest- ikke har karakter av kommersiell virksomhet. Europa er omfanget av Innovasjon Norges turist- Riksrevisjonen er enig med Nærings- og handels- markedsføring så stort at det er opprettet egne departementet i at innretningen av rådgivnings- kontorer utenfor ambassadene for å unngå tjenestene i hovedsak ligger innenfor hovedstyrets konfl ikt med Wien-konvensjonen. ansvar. Samtidig viser Riksrevisjonen til at dette også berører utenrikstjenesten, og at dette ved For Innovasjon Norges øvrige utevirksomhet er fl ere anledninger har vært gjenstand for spørsmål jeg kjent med at Innovasjon Norge, i de tilfeller i Stortinget. Etter Riksrevisjonens vurdering er hvor det tas brukerbetaling, opererer med en det derfor viktig for de berørte departementene å ekstern timepris basert på selvkost, jf. selskapets ha sikkerhet for at Innovasjon Norge har etablert gjeldende brukerbetalingsinstruks fra 200844. en tilfredsstillende kontroll med utekontorenes brukerbetaling. Riksrevisjonen mener at Innovasjon Norges interne timekostnad settes opp Nærings- og handelsdepartementet som eneste primært av hensyn til budsjett og intern kostnads- eier av Innovasjon Norge fram til utgangen av fordeling. Den interne timekostnaden er skjema- 2009, ikke har fulgt opp dette i tilstrekkelig grad. tisk beregnet og hensyntar ikke at en del kostnader varierer mellom landene. En rekke indirekte over- headkostnader har heller ikke vært inkludert. Her bemerkes spesielt kostnaden for utsendinger som utgjør et vesentlig element.

Ekstern timepris inkluderer alle kostnadselementer. Det kan således ikke uten videre sluttes at en ekstern timepris som overstiger den skjematisk beregnede interne timekostnaden medfører brudd på Wien-konvensjonen.

For øvrig vil jeg understreke at forvaltningen av Innovasjon Norge hører inn under hovedstyret, som også skal påse at virksomheten drives i samsvar med reglene gitt i eller i medhold av loven, herunder selskapets virksomhet er gjenstand for betryggende kontroll, jf. lov om Innovasjon Norge § 17. Basert på dette, tillegger det Innovasjon Norge og hovedstyret å fastsette nærmere instruks for brukerbetaling og for å påse at denne følges opp."

Riksrevisjonen uttaler Riksrevisjonen viser til at Innovasjon Norges ute- kontorer i Beijing og Istanbul i 2009 har lagt til grunn eksterne timepriser som er høyere enn de sentralt fastsatte kostprisene for de to utekontorene. Riksrevisjonen har merket seg at det ikke er tatt hensyn til kostnadsforskjeller mellom land og en rekke overheadkostnader ved fastsettelse av kostprisene. Riksrevisjonen påpeker at den eksterne timeprisen ved utekontoret i Istanbul ikke er basert på kostpris, men i stor grad

44) Jeg gjør her oppmerksom på at den brukerbetalingsinstruksen Riks- revisjonen viser til, og som sier at "prisnivået på brukerbetaling skal settes lik selvkost, evt. med et tillegg for risiko" er fra 2005. Begge instruksene skal være overlevert til Riksrevisjonen.

80 Oppfølgingssaker

Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av bierverv, som ble vedtatt allerede i 2003. Riks- tidligere rapporterte forhold ved de regionale revisjonen så også alvorlig på at helseforetakene helseforetakene i liten grad har oversikt over ansatte som har driftsavtale som avtalespesialister, og ansatte Rutiner for betaling av obduksjonslaboranter i med bierverv i legemiddelindustrien. Manglende Helse Sør-Øst kontroll av ansattes bierverv kan etter Riks- I Dokument nr. 1 (2008–2009) ble det rapportert revisjonens vurdering bidra til å øke risikoen for om at Riksrevisjonen ser alvorlig på at fi re helse- uheldige rollesammenblandinger og inhabilitet foretak i Helse Sør-Øst praktiserer rutiner hvor og svekke tilliten til helsepersonells integritet. obduksjonslaboranter mottar kontant betaling fra begravelsesbyråer for nedleggelse av lik i kister, På foretaksmøter i 2008 stilte departementet krav til tross for at departementet i 1996 påla fylkes- om at det i forbindelse med arbeidet med organi- kommunene, Rikshospitalet og Det norske sering av stabs- og støttefunksjoner skal utvikles radium hospital å endre rutinene. I lys av funnene felles systemer for enhetlig rapportering og stilte Riksrevisjonen spørsmål om det fi nnes kontroll av ansattes bierverv. Rapporteringen til tilfeller av tilsvarende praksis i de øvrige helse- departementet viste at tre av de regionale helse- regionene. Departementet uttalte at praksisen foretakene i 2009–2010 vil få på plass IT-baserte ikke var forenlig med god virksomhetsutøvelse systemer som håndterer krav til enhetlig og gjeldende regelverk for bierverv, og at det rapportering og kontroll av ansattes bierverv. ville følge opp at praksisen ble endret. Departementet opplyser i mai 2010 at tre av de Departementet opplyser at de regionale helse- regionale helseforetakene vil ha på plass IT- foretakene i november 2008 ble anmodet om å baserte systemer som håndterer krav til enhetlig gjennomgå eksisterende rutiner ved underliggende rapportering og kontroll av bierverv, i 2009–2010, helseforetak, og bringe rutinene i samsvar med mens Helse Nord vil etablere dette i 2011–2012. pålegget fra 1996. Som en oppfølging ble de regionale helseforetakene i mars 2010 bedt om å Riksrevisjonens vurdering bekrefte at det er etablert rutiner ved de aktuelle Hensikten med å regulere adgangen til å ha helseforetakene som er i samsvar med pålegget. bi erverv er å forebygge at det utad kan reises Departementet opplyser at det fra Helse Sør-Øst spørsmål og tvil om ansattes integritet, habilitet RHF har fått bekreftet at de berørte helsefore- og uavhengighet. Retningslinjene for bierverv takene har etablert slike rutiner. Når det gjelder ble vedtatt i 2003, og i lys av hvor viktig det er å de øvrige helseregionene, opplyser departementet sikre spesialisthelsetjenestens omdømme og kun om at det i Helse Nord er to helseforetak som troverdighet i samfunnet, har Helse- og omsorgs- har rutiner i tråd med pålegget, og ett helseforetak departementet etter Riksrevisjonens vurdering som ikke har etablert slike rutiner. ikke gitt oppfølging av denne saken tilstrekkelig prioritet. Riksrevisjonens vurdering Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke Helse- Saken blir fulgt opp. og omsorgsdepartementet i tilstrekkelig grad fulgt opp at ordningen med direkte betaling til Avvik knyttet til kapittel 732 post 77 – Refusjon obduksjonslaborantene opphører i helseregionene poliklinisk virksomhet ved sykehus Helse Vest, Helse Midt-Norge og Helse Nord. Riksrevisjonen har gjennom fl ere år rapportert om avvik mellom de regionale helseforetakenes Saken blir fulgt opp. regnskaper og det som er ført i statsregnskapet under kapittel 732 post 77. I Dokument nr. 1 Rutiner for oppfølging av ansattes bierverv (2007–2008) ble det rapportert om at kontrollen I Dokument nr. 1 (2007–2008) rapporterte Riks- for 2007 viste at de regionale helseforetakene revisjonen om at det har tatt uforholdsmessig oppga å ha mottatt 124,2 mill. kroner mer enn det lang tid å få implementert retningslinjene for som var ført i statsregnskapet. Departementet

81 opplyste at det var hentet inn tilleggsinformasjon 8. mai 2007, ikke ble forelagt Stiftelsestilsynet fra de regionale helseforetakene som viste at for godkjenning, jf. stiftelsesloven § 51. Fondet avviket for 2007 var på vel 12 mill. kroner. ble opprettet etter vedtak i Kreftregisterets styre Videre opplyste departementet at de regionale 18. april 1989. Ettersom departementet overfor helseforetakene hadde lagt om rutinene sine for Riksrevisjonen ikke hadde gitt noen vurdering av 2008, slik at det skulle bli enklere å hente ut den vedtektene i forhold til stiftelsesloven, stilte Riks- relevante informasjonen fra regnskapssystemene. revisjonen spørsmål om vedtektene til fondet var Likevel viste Riksrevisjonens kontroll at de i tråd med stiftelsesloven, blant annet bestemmel- regionale helseforetakene oppga å ha mottatt sen i § 19 om at det ikke kan foretas utdelinger til 217,2 mill. kroner mindre enn det som var ført oppretter, og bestemmelsen i § 48 om at oppretter i statsregnskapet for 2008. ikke kan gis omdanningsmyndighet i vedtektene. Departementet opplyste at endringene av ved- Departementet opplyser at ordningen med tektene skulle bli forelagt Stiftelsestilsynet for refusjon for fysioterapi utført i off entlige helse- godkjenning. institusjoner etter takssystem for privatprakti- serende fysio terapeuter, ble avviklet 1. januar Departementet viser til at det i brev av 13. juni 2010. Ordningen var basert på manuelle oppgjør 2008 fra Stiftelsestilsynet til Kreftregisterets og ble delvis utbetalt direkte til helseforetakene, Fond framgår at tilsynet etter en helhetsvurdering noe som etter departementets skjønn kan ha vært ikke har noe å bemerke til vedtektene, og at en feilkilde ved avstemming mellom statsregn- vedtektsendringen som ble vedtatt 8. mai 2007, skapet og hva de regionale helseforetakene hadde godkjennes. Videre opplyser departementet om at regnskapsført. Stiftelsestilsynet i brevet ber om styrets vurdering av hvorvidt Kreftregisteret er å anse som opp- Basert på opplysninger som Riksrevisjonen retter av Kreftregisterets Fond. mottok fra de regionale helseforetakene i juni 2010, viser Riksrevisjonens kontroll at de Riksrevisjonen har innhentet kopi av korre- regionale helseforetakene oppgir å ha mottatt spondansen mellom Stiftelsestilsynet og Kreft- 326,4 mill. kroner mer enn det som er ført i registerets Fond, som viser at fondets styreleder i statsregnskapet for 2009. Saken ble forelagt brev av 22. april 2010 bekrefter at Kreftregisteret departementet for kommentar. er å anse som oppretter av Kreftregisterets Fond. Siden utdelinger til oppretter er ulovlig i henhold September 2010 opplyser departementet at det til stiftelsesloven § 19, påpeker Stiftelsestilsynet i har hentet inn tilleggsinformasjon fra de regio- brev av 18. mai 2010 at ulovlige utdelinger skal nale helseforetakene som viser at de regionale tilbakeføres til fondet. helseforetakene har mottatt 14,2 mill. kroner mindre enn det som er ført i statsregnskapet for Riksrevisjonens vurdering 2009. Videre opplyser departementet at det vil Riksrevisjonen forutsetter at eventuelle utbetalinger gjennomgå prosessen for registrering av dataene til oppretter (Kreftregisteret) tilbakeføres til som danner grunnlaget for regnskapsføringen, og Kreftregisterets Fond. følge opp saken. Saken er avsluttet. Riksrevisjonens vurdering Det er viktig at informasjonen i regnskaps- Tildeling av enerett til Helse Vest IKT AS systemene er pålitelig og korrekt. Riksrevisjonen I Dokument nr. 1 (2005–2006) rapporterte Riks- registrerer at Helse- og omsorgsdepartementet vil revisjonen om at tildelingen av eneretten til Helse gjennomgå prosessen for registrering av dataene Vest IKT AS uten forutgående konkurranse- som danner grunnlaget for regnskapsføringen og utsetting var i strid med anskaff elsesregelverket, følge opp saken. fordi ikke alle vilkårene i unntaksbestemmelsen om enerett var oppfylt. I Dokument nr. 1 (2008– Saken blir fulgt opp. 2009) stilte Riksrevisjonen spørsmål om vilkåret om at vedtaket om å tildele eneretten må være Forhold ved Kreftregisteret og Kreftregisterets begrunnet i allmenne eller tvingende hensyn for å Fond være forenlig med EØS-avtalen, var oppfylt. I Dokument nr. 1 (2008–2009) rapporterte Riks- Siden departementet opprettholdt sitt syn om at revisjonen at vedtektsendringene i Kreftregisterets vilkåret var oppfylt, og påpekte at rettspraksis Fond, som ble fastsatt av Kreftregisterets styre på området verken er omfattende eller entydig,

82 ba Riksrevisjonen departementet forelegge Departementet opplyser i mai 2010 at arbeidet gjen stående spørsmål for regelverksforvalter, har vist seg å ha fl ere utfordringer, noe som har Fornyings- og administrasjonsdepartementet. ført til at den opprinnelige tidsplanen ikke har blitt fulgt. Videre opplyser departementet at det Departementet opplyser at dette er en sak med nå ser nærmere på en modell der intensjonen er å klare paralleller til Riksrevisjonens tidligere knytte avtalespesialistene tettere mot de regionale merknadssak om at tildeling av kontrakter til helseforetakene ved å la de regionale helsefore- de regionale sykehusapotekene var i strid med takene få større ansvar for utviklingen av takst- anskaff elsesregelverket fordi vilkårene for egen- systemet, slik at disse i større grad enn i dag kan regi ikke var oppfylt. I Dokument nr. 1 (2008– rettes inn mot prioritert pasientbehandling. 2009) forutsatte Riksrevisjonen at departementet avklarte med regelverksforvalter tolkningen av Riksrevisjonens vurdering egenregivilkåret som er satt av EF-domstolen om Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig at at oppdragsgiver (helseforetakene) må ha like Helse- og omsorgsdepartementet har en tett sterk kontroll over leverandøren (sykehus- oppfølging av arbeidet med utviklingen av takst- apotekene) som over egne etater. systemet, for å sikre at avtalespesialistenes prioritering av rettighetspasienter er i tråd med Riksrevisjonens vurdering prioriteringsforskriften. Riksrevisjonen konstaterer at ingen av sakene er forelagt regelverksforvalter som forutsatt, men Saken blir fulgt opp. registrerer at Helse- og omsorgsdepartementet vil avvente ESAs behandling av sykehusapoteksaken Systemet for fordeling av nye før videre oppfølging av saken om tildeling av spesialistlegestillinger enerett til Helse Vest IKT AS vurderes. Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 1 (2007–2008) om at det var vesentlige avvik Saken blir fulgt opp. mellom lovlig tildelte spesialistlegestillinger og faktisk antall stillinger ved fl ere helseforetak. Det Oppfølging av avtalespesialistene lovregulerte legefordelingssystemet har ikke Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 1 fungert som forutsatt, og regelverket oppfattes (2007–2008) om at de regionale helseforetakenes som uklart. Riksrevisjonen registrerte at lege- oppfølging og kontroll av avtalespesialistene var fordelingssystemet skulle gjennomgås, og at nød- mangelfull, og at de i liten grad hadde oversikt vendige tiltak skulle iverksettes. Riksrevisjonen over avtalespesialistenes faktiske prioriteringer. fant det imidlertid alvorlig at departementet, som Riksrevisjonen mente dette var alvorlig, da det er forvalter av systemet, ikke tidligere i større gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prio- grad har vektlagt at manglende etterlevelse av riteres slik prioriteringsforskriften forutsetter. systemet kan føre til svekket økonomisk kontroll, forsterking av ubalanse i legemarkedet samt Departementet viser til at det i St.prp. nr. 1 problemer med rekruttering og godkjennelse av (2006–2007) under Nasjonal helseplan (2007– spesialistutdanningen. 2010) ble varslet om at det skulle settes i gang et arbeid med sikte på å endre rammebetingelsene Departementet opplyste at det på foretaksmøtene for avtalespesialistene for å få en bedre integre- i januar 2008 ble stilt krav om at de regionale ring av disse i de regionale helseforetakenes helseforetakene skulle etablere et utvalg for hvert "sørge for"-ansvar. Det er besluttet at det skal av de underliggende helseforetakene, som i sin arbeides videre med en modell der forhandlings- tur skulle godkjenne alle nyopprettede stillinger ansvaret for takstsystemet til avtalespesialistene og ansettelser i vakante stillinger i helseforetaket. fl yttes fra staten til de regionale helseforetakene. Videre skulle de regionale helseforetakene sikre Departementet stilte i oppdragsdokumentene for at helseforetakene følger etablerte rutiner ved 2009 krav om at de regionale helseforetakene ansettelse, oppretting eller omdisponering av skal bidra i arbeidet med nye rammebetingelser stillinger som er omfattet av legefordelings- for avtalespesialistene og sørge for at avtale- systemet. Departementet opplyste videre at det spesialistenes kapasitet utnyttes for å sikre til- for å bedre helseforetakenes melderutiner til gjengelige tjenester for pasientene og kortere Nasjonalt råd for spesialistutdanning av leger og ventetider. legefordeling (NR), ble arbeidet med å lage en ny databaseløsning. Fram til NRs nye database skulle tas i bruk fra 2010, skulle de regionale

83 helseforetakene bidra til en avvikling av lege- utviklingen, og vil iverksette en nasjonal stillinger som var opprettet utenfor fordelings- kartlegging av kvalitet og kapasitet i ambulanse- systemet i 2009. tjenesten.

Departementet opplyser i mai 2010 at det i opp- Departementet opplyser i mai 2010 at nytt EU- dragsdokumentene er klargjort at de regionale direktiv for godkjenning av bil sammen med helseforetakene skal bidra til å avvikle lege- stadig økende transport av ulike kategorier båre- stillinger som er opprettet utenfor legefordelings- pasienter gjør det nødvendig med en gjennom- systemet. Videre opplyser departementet at de gang av dagens transport av bårepasienter. regionale helseforetakene de siste årene har lagt Statens vegvesen har foreslått revisjon av kjøre- ned mye arbeid i å kartlegge og analysere for- tøyforskriften og bruksforskriften. Forslagene har delingen av legestillingene og i å innrapportere vært på høring, men endelig utforming av ny nye stillinger til NR. En ny NR-database skal kjøretøyforskrift er ifølge departementet ennå utvikles i samarbeid mellom Helsedirektoratet, de ikke fastsatt. I tildelingsbrevet for 2010 har regionale helseforetakene og ERGO-Group, som Helsedirektoratet fått i oppdrag, med utgangs- har fått oppdraget med å utvikle databasen med punkt i kravet til forsvarlige tjenester, å foreslå sikte på at den skal implementeres i helsefore- nasjonale krav til ambulansebiler og vurdere takenes lønns- og personalsystemer i løpet av behov for endringer i relevant regelverk. 2010. Når det gjelder utvikling av system for å samle Riksrevisjonens vurdering inn og behandle data fra akuttmedisinske tjenester, Riksrevisjonen registrer at de regionale helse- deler departementet Riksrevisjonens syn. Videre foretakene skal bidra til avvikling av legestillinger opplyser departementet at Helsedirektoratet i opprettet utenfor legefordelingssystemet og at ny samarbeid med de regionale helseforetakene har database skal utvikles. utarbeidet en prosjekt- og tidsplan for levering av data fra AMK-sentralene innen 1. januar 2011. I Saken blir fulgt opp. tillegg har Helsedirektoratet fått tilskudd til et forprosjekt for å legge til rette for innsamling av Ambulansetjenesten data fra ambulansetjenesten. Departementet Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 1 opplyser at det følger prosjektene tett for å sikre (2008–2009) om at det var store regionale for- nødvendig progresjon. skjeller i oppfyllelsen av kompetansekravene for ambulansepersonell, at bruk av ambulanser til Riksrevisjonens vurdering transportoppdrag som kunne vært utført av andre Riksrevisjonen merker seg de iverksatte tiltakene kjøretøy, kan være kostnadsdrivende, og at det er og at Helse- og omsorgsdepartementet vil ha en uheldig at arbeidet med ny forskrift for transport tett oppfølging av progresjonen. av liggende pasienter er forsinket. Videre ble det rapportert om at det er alvorlig at det fortsatt ikke Saken blir fulgt opp. fi nnes nasjonale drifts- og kvalitetsdata innen de akuttmedisinske tjenestene.

Departementet opplyser at det har vært knyttet usikkerhet til hvorvidt helseforetakene ville klare å oppfylle kompetansekravene i forskrift av 2005 om akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus innen utløpet av overgangsordningens frist 1. april 2010. I en rapport departementet mottok 1. april 2010, gis det tilbakemelding om at alle helseforetakene har en positiv kompetanse- utvikling. Rapporten viser at det er variasjon mellom helseforetak og innad i helseforetak. Helse Sør-Øst RHF og Helse Midt-Norge RHF oppfyller kravene, mens det særlig er Helse Vest RHF med Helse Fonna HF og Helse Førde HF og Helse Nord RHF med Helse Finnmark HF som har utfordringer. Departementet følger

84 Vedlegg 86 Vedlegg 1: Virksomheter som omfattes av Riksrevisjonens kontroll for regnskapsåret 2009

Arbeids- og inkluderingsdepartementet Simula Research Laboratory AS Deleid AS AS Rehabil (solgt i løpet av 2009) Heleid AS Northern Research Institute Tromsø AS Deleid AS Finansdepartementet Møreforsking AS Deleid AS Norges Bank Særlovselskap Senter for økonomisk Folketrygdfondet Særlovselskap forskning AS Deleid AS Statens fi nansfond Særlovselskap Agderforskning AS Deleid AS Christian Michelsen Research AS Deleid AS Fiskeri- og kystdepartementet Havbruksstasjonen i Tromsø AS Deleid AS Eksportutvalget for fi sk AS Heleid AS International Research Institute Nofi ma AS Deleid AS of Stavanger AS Deleid AS TTO Nord AS Deleid AS Helse- og omsorgsdepartementet Samfunns- og nærings- Helse Sør-Øst RHF Regionalt livsforskning AS Deleid AS helseforetak Bergen Teknologioverføring AS Deleid AS Helse Vest RHF Regionalt Barentsinstituttet AS Deleid AS helseforetak DRIV inkubator AS Deleid AS Helse Midt-Norge RHF Regionalt Studentsamskipnadene helseforetak Kultur- og kirkedepartementet Helse Nord RHF Regionalt Nationaltheatret AS Heleid AS helseforetak Den Norske Opera AS Heleid AS Norsk Helsenett SF Statsforetak Norsk rikskringkasting AS Heleid AS Vinmonopolet Særlovselskap Filmparken AS Deleid AS Kompetansesenter for IT i helse- Den Nationale Scene AS Deleid AS og sosialsektoren AS (KITH) Deleid AS Rogaland Teater AS Deleid AS Trøndelag Teater AS Deleid AS Justis- og politidepartementet Carte Blanche AS Deleid AS Norsk Eiendomsinformasjon AS Heleid AS Itas Amb AS (solgt i løpet av 2009) Deleid AS Kommunal- og regionaldepartementet Kommunalbanken AS Heleid AS Kunnskapsdepartementet HIST Kompetanse AS Heleid AS Landbruks- og matdepartementet Norsk samfunnsvitenskapelig Statskog SF Statsforetak datatjeneste Heleid AS Staur gård AS Heleid AS Rya Gods og Skoger AS Heleid AS Instrumenttjenesten AS (ITAS) Heleid AS UNIS AS Heleid AS Kimen Såvarelaboratoriet AS Deleid AS Arbeidsforskningsinstituttet AS Heleid AS Carrotech AS (avviklet i løpet Birkeland Innovasjon AS Heleid AS av 2009) Deleid AS NCE Subsea Drift AS Heleid AS NTNU Samfunnsforskning AS Heleid AS Miljøverndepartementet NTNU Technology Transfer AS Heleid AS Polarmiljøsenteret AS Deleid AS Sem Gjestegård AS Heleid AS UNINETT AS Heleid AS Nærings- og handelsdepartementet Unirand AS Heleid AS SIVA SF Statsforetak Universitetet i Bergen Eiendom AS Heleid AS Statkraft SF Statsforetak Norkveite AS Deleid AS Innovasjon Norge Særlovselskap Vangslund AS Deleid AS Argentum AS Heleid AS Uni Research AS Deleid AS Bjørnøen AS Heleid AS Senter for innovasjon og Electronic Chart Center AS Heleid AS bedriftsøkonomi AS Deleid AS Entra Eiendom AS Heleid AS

87 Flytoget AS Heleid AS GIEK Kreditforsikring AS Heleid AS Kings Bay AS Heleid AS Mesta konsern AS Heleid AS Norsk Romsenter Eiendom AS Heleid AS Venturefondet AS (avviklet i løpet av 2009) Heleid AS Secora AS Heleid AS Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS Deleid AS Andøya Rakettskytefelt AS Deleid AS BaneTele AS (solgt i løpet av 2009) Deleid AS Kongsberg Gruppen ASA Deleid AS Nammo AS Deleid AS Norsk Hydro ASA Deleid ASA Cermaq ASA Deleid ASA Telenor ASA Deleid ASA Raufoss ASA Deleid ASA Yara International ASA Deleid ASA DnB NOR ASA Deleid ASA

Olje- og energidepartementet Enova SF Statsforetak Statnett SF Statsforetak Gassnova SF Statsforetak Gassco AS Heleid AS Petoro AS Heleid AS Statoil ASA Deleid ASA

Samferdselsdepartementet BaneService AS Heleid AS Baneservice Prosjekt AS Heleid AS Posten Norge AS Heleid AS Avinor AS Heleid AS NSB AS Heleid AS Svinesundsforbindelsen AS Heleid AS

Utenriksdepartementet Norfund Særlov selskap

88 241 344 Trykk: 07 Gruppen / 07 Xpress AS 2010 Riksrevisjonen Pilestredet 42 Postboks 8130 Dep 0032 Oslo sentralbord 22 24 10 00 telefaks 22 24 10 01 [email protected] www.riksrevisjonen.no