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La Urbanizacion Social Y Privada Del Ejido

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La Urbanizacion Social Y Privada Del Ejido Estudios regionales La urbanizacion´ social y privada del ejido Ensayos sobre la dualidad del desarrollo urbano en México Guillermo Olivera Coordinador Universidad Nacional Autónoma de México Dr. José Narro Robles Rector Dr. Eduardo Bárzana García Secretario General Dra. Estela Morales Campos Coordinadora de Humanidades Dra. Margarita Velázquez Gutiérrez Directora del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (crim) Comité Editorial crim Dra. Margarita Velázquez Gutiérrez presidenta Lic. Mercedes Gallardo Gutiérrez Secretaria Técnica del crim secretaria Dra. Adriana Ortiz Ortega Profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, unam Dra. Elaine Levine Leiter Investigadora del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, unam Dra. Elsa María Cross y Anzaldúa Profesora de la Facultad de Filosofía y Letras, unam Dr. Carlos Javier Echarri Cánovas Profesor e investigador del Centro de Estudios Demográicos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México Dra. Maribel Ríos Everardo Secretaria Académica del crim invitada permanente Mtra. Yuriria Sánchez Castañeda Jefa del Departamento de Publicaciones del crim invitada permanente La urbanizacion social y privada del ejido Ensayos sobre la dualidad del desarrollo urbano en México Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias La urbanizacion social y privada del ejido Ensayos sobre la dualidad del desarrollo urbano en México Guillermo Olivera Coordinador UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Cuernavaca, 2015 La urbanización social y privada del ejido: ensayos sobre la dualidad del desarrollo urbano en México / Guillermo Olivera, coordinador. -- Primera edición 219 páginas isbn: 978-607-02-6795-6 1. Urbanización - México. 2. Tenencia de la tierra - México. 3. Ejidos -México. I. Olivera, Guillermo, editor de la compilación HT384.M6.U73 2015 Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación por pares académicos externos al crim, de acuerdo con las normas establecidas en los Lineamientos Generales de Política Editorial del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigación realizada gracias al Programa unam-papiit in-311708 “Expansión metropolitana, mercado de suelo y gestión del desarrollo urbano en Cuernavaca, Morelos”. Diseño de forros: Carlos E. F. Suárez Ayala / Add_FACES Primera edición: 4 de junio de 2015 D.R. © 2015 Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad Universitaria, delegación Coyoacán, 04510, México, D.F. Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias Av. Universidad s/n, Circuito 2, colonia Chamilpa 62210, Cuernavaca, Morelos www.crim.unam.mx isbn: 978-607-02-6795-6 Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales Impreso y hecho en México Índice Introducción La urbanización social y de mercado del ejido Guillermo Olivera 9 Ciudad informal y precaria: la otra cara de la urbanización mexicana Alfonso Iracheta Cenecorta 19 Procesos de transformación territorial en las periferias urbanas Jan Bazant 75 Los ejidos y comunidades indígenas ante la expansión de Guadalajara, 1920-2000 Edith R. Jiménez Huerta y María de la Luz Ayala 103 La incorporación de suelo social al crecimiento urbano de Cuernavaca y sus efectos en el desarrollo urbano formal e informal del suelo y la vivienda Guillermo Olivera 149 Planeamiento, uso del suelo y corrupción en el Derecho urbanístico mexicano Manuel Jiménez Dorantes 197 Introducción Guillermo Olivera Introducción La urbanización social y de mercado del ejido Los años noventa del siglo xx constituyen un parteaguas en el ámbito del derecho urbanístico y del marco institucional que rige la adminis- tración urbana en México porque se realizaron importantes reformas a la Constitución que condujeron a una “liberación” del mercado de “suelo social” de las periferias urbanas, al mismo tiempo que a una descentralización de funciones a los gobiernos locales encargados de la gestión urbana de las ciudades. La privatización del ejido que derivó de la reforma al Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1992, resultó durante la primera doce- na de años del siglo xxi en una dinámica de expansión territorial de las áreas periurbanas, aparentemente sin control, y avanzó en sentido contrario de los postulados de desarrollo sostenible que las agencias internacionales del sector urbano y que el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012 postulaban. Otra reforma constitucional, en este caso al Artículo 115 (en 1983 y en 1999), reconoció al municipio su autoridad sobre la planiica- ción y administración del desarrollo urbano, la primera de ellas, y 9 10 Guillermo Olivera Lozano en la segunda se admite que es un tercer nivel de gobierno con com- petencias exclusivas. En la mayoría de los casos, no obstante, no pudo cumplir satisfactoriamente las tareas de planiicación al enfrentar en la cotidianidad la presión del capital inmobiliario y su poder econó- mico; en tanto que en varios aspectos administrativos se mantuvo su- bordinado al gobierno federal. Esto, en un ambiente de retraimiento de las acciones de intervención de los poderes gubernamentales en la constitución y desarrollo de reservas de suelo para el desarrollo urba- no y su reemplazo por la función de “garantes” para el trabajo de los agentes privados, pero también en un contexto de limitaciones técnicas de muchos de los equipos del sector público a cargo de la planiicación urbana. Además de las reformas mencionadas, en esos años los organismos nacionales de vivienda se transformaron de instituciones productoras de ese bien a entidades que otorgan créditos, dejando la producción a grandes empresas inmobiliarias y el inanciamiento a intermediarios inancieros como las Sofoles y los bancos. La enorme oferta de vivienda generada no incluyó a la población de menores ingresos, la cual continuó resolviendo sus necesidades en el mercado de suelo irregular; de esta forma, los pobres de la ciudad siguieron desarrollando la “urbanización social” o popular. A la vez, el marco jurídico que rige la administración urbana se ha rezagado en muchos aspectos frente a la realidad del desarrollo urbano y cons- tituye un escollo para mejores gobiernos de las ciudades. Al mismo tiempo, sin embargo, se ha renunciado al uso de los instrumentos que la legislación ofrece para aprovechar en nombre del “interés general” la disponibilidad de suelo social, del cual los gobiernos locales tienen derecho de preferencia para su adquisición, o bien, se ha omitido la Introducción 11 posibilidad de recuperar las plusvalías generadas por el proceso de urbanización. A inal de cuentas, las periferias urbanas experimentaron una evo- lución dual de los mercados de suelo y vivienda, representada por la presencia de la secular urbanización irregular en la forma de colonias populares (urbanización social), y por el desarrollo de grandes y me- dianos conjuntos habitacionales alejados del área urbana consolidada, pero sobre todo, sin suiciente equipamiento urbano, buen acceso y conectividad con el resto de la ciudad; es decir, una urbanización di- fusa, segregada y sin comunidad que no hace ciudad (urbanización de mercado). En síntesis, a más de veinte años del comienzo de la privatización de los ejidos urbanos y periurbanos con la puesta en marcha del Pro- grama de Certiicación de Derechos Ejidales y Solares Urbanos (Pro- cede) en 1993, la incorporación de la propiedad ejidal al desarrollo urbano continúa alimentando el crecimiento irregular de las ciudades en ciertas áreas, así como el crecimiento expansivo en otras, supuesta- mente bajo la tutela de la “planiicación urbana”. Esto nos lleva a recor- dar a varios autores que sostienen que este tipo de urbanización es la “no ciudad”, “anticiudad”, “pseudociudad” o “posciudad”, espacios pe- riurbanos carentes de todo sentido de lo que caracteriza a la “ciudad”, como es: la centralidad, la compactación territorial, la convivencia social, existencia y apropiación de espacios públicos, espacios mixtos. En suma, el desmoronamiento de lo urbano como forma de vida. Transcurrido este tiempo, es buen momento para realizar un ba- lance concreto sobre los efectos que la reforma al régimen agrario de 1992 trajo consigo en los mecanismos de incorporación del suelo eji- dal al desarrollo urbano, pero sobre todo un análisis de las formas 12 Guillermo Olivera en que los diferentes niveles de gobierno —sobre todo municipales— asumieron las atribuciones y herramientas legales recibidas para, mediante el ejercicio de la planiicación, administrar y gobernar las ciudades desde la óptica del “interés común”. Esto hace necesario abordar también la gran importancia que desde el gobierno federal se ha dado al sector vivienda, así como la subordinación a ella de una hipotética política de suelo. Las ciudades son el escenario en que los ciudadanos comunes bus- can satisfacer sus necesidades básicas, muchas de las cuales son, al mis- mo tiempo, derechos humanos, entre los que sobresalen el derecho la vivienda digna, al trabajo, el derecho a la ciudad y el derecho al medio ambiente sano. La planiicación urbana, sin embargo, no ha contribuido a ello, ya que se desarrolla entre las limitaciones económicas y técnicas propias de los gobiernos municipales y las limitaciones que le implican la superposición de la legislación ambiental y el sector agrario. Próximo a cumplirse un cuarto de siglo del comienzo de la pri- vatización del ejido, ¿cómo han evolucionado las periferias de las ciudades mexicanas?, ¿qué
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