Daniela Szajnberg I [email protected] Anabella Roitman I [email protected] Colaboradores: Florencia Atadía, Nicolás Cambón, Rosario Cittadini, Jessica Erdfarb, Noel Luna, Anahí Nieva, Micaela Rabinovich Facultad De Arquitectura, Diseño Y Urbanismo - Universidad De Buenos Aires La Plata, Buenos Aires, Argentina.
CONTRADICCIONES Y TENSIONES SOCIO-ESPACIALES ENTRE LAS DIVERSAS ESCALAS, VELOCIDADES Y COMPLEJIDADES DE LAS INTERVENCIONES URBANÍSTICAS EN LA COMUNA 8 DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
RESUMEN
Las políticas públicas urbanas alternan entre pro- brindando soluciones habitacionales y oportuni- y el acceso a posibilidades político-económicas puestas de escala regional, metropolitana, secto- dades laborales. Sin embargo algunas visiones se refleja en una agenda fragmentaria que refleja rial-temáticas y de sector. Estas operan tanto de cuestionan esta operatoria y los movimientos las dificultades propias de la gestión urbana en manera concurrente como contradictoria, trayendo sociales locales reclaman su vinculante participa- las grandes ciudades. consecuencias de gran impacto en la escala local. ción en la toma de decisiones, reforzando el peso La Comuna 8 fue progresivamente escenario de de lo local frente a esta clase de propuestas. PALABRAS CLAVE: COMUNA 8 - PLANES estas operatorias pendulares, ubicándose final- Interesa exponer la visión de los diferentes acto- URBANOS - LOCAL - METROPOLITANO mente como un enclave postergado respecto a su res, y el potencial rol de la figura de “la Comuna” desarrollo, siendo sistemáticamente evitado por como interlocutor y articulador entre las pro- la inversión privada. puestas metropolitanas y las demandas locales, y Actualmente el proyecto de ley del Plan Maestro en relación a los límites en la coordinación de las para la Comuna 8, propone el desarrollo urbanís- acciones entre jurisdicciones, donde las diferen- tico, económico y social de este recorte territorial, tes velocidades en la instalación de paradigmas
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Public urban policies alternate between regional, claim their participation in decision-making, difficulties inherent to the urban management of metropolitan, sector-theme and sector proposals. strengthening the weight of that that is local as big cities. These operate both in a recurrent and contradictory opposed to these kinds of proposals. fashion, with great impact at the local level. it is of interest to show the view of the different KEYWORDS: COMUNA 8 - URBAN PLANS - LOCAL- The “comuna 8” has progressively been a kind of parties, and the potential role of the figure of METROPOLITAN “tilting stage” for these actions, finally reaching a “comuna” as the connecting point between perpetual state of underdevelopment, accentuated metropolitan and local demands and proposals. by a systematic lack in private investment. the role of the comuna might also be relevant currently, the “comuna 8 master plan” proposes in relation to the limits in the coordination of the urban, economic and social development actions between jurisdictions where the pace of this land crop, providing housing options and at which models are set up differ, and access to employment opportunities. however, some views political and economic opportunities is reflected question this plan, as local social movements in a piecemeal policy agenda that reflects the
1. LA PLANIFICACIÓN URBANA COMO realidades en cada recorte territorial. diferentes impactos a nivel local, configurando un HERRAMIENTA DE POLÍTICA PÚBLICA, Y Estas estrategias de intervención, superpuestas so- territorio desarticulado y fragmentado. bre un sector urbano-regional y a través del tiem- LAS HUELLAS TERRITORIALES. po, terminaron configurando patrones dinámicos, 2. LA COMUNA 8. EL ROL HISTÓRICO La planificación urbana es entendida como la resultado de la yuxtaposición de estas diferentes DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN LA disciplina que indaga acerca de las estrategias ideas imperantes que tuvieron llegada en cada posibles para el mejoramiento y la regulación momento histórico, y que actualmente conviven CONFIGURACIÓN ACTUAL DEL RECORTE de las ciudades y regiones. En paralelo a su rol entre sí a modo de “huellas territoriales”, que a su TERRITORIAL. técnico de gestión del territorio, esta disciplina vez siguen modificándose, condicionando los mo- La ciudad de Buenos Aires es, desde su fundación, opera como una herramienta política que impul- dos de conducta de los habitantes. un territorio que da cuenta de diferentes fenóme- sa ideas, bajo la forma de planes urbanos, obras En este trabajo revisaremos el caso de la Comuna 8 nos vinculados a las desigualdades. Su propio na- públicas, códigos normativos, herramientas fis- de la Ciudad de Buenos Aires, tomando como hipó- cimiento es producto del desequilibrio regional cales, entre otros. Para el caso argentino, en las tesis específica en la caracterización de este recor- en la época colonial, lo cual devino progresiva- sucesivas gestiones que gobernaron el territorio te territorial, la prevalencia e interacción pendular mente en la instalación de un puerto “contraban- nacional, federal, los ámbitos provinciales y urba- de los planes a escala metropolitana, los temáti- dista” que buscaba equilibrar las inequidades del nos respectivamente, cada equipo de trabajo que cos (de vivienda social, de vialidad, de transporte, impuesto régimen monárquico mundial. Más ade- tuvo a cargo las tareas de planeamiento plasmó, de grandes equipamientos urbanos, y en relación lante en la historia, la “rica” Buenos Aires, se de- a través de esta meta-herramienta técnico-políti- al espacio público), y las intervenciones de escala batía entre ser la cabeza del país, o separarse de ca, diferentes estructuras, modelos, imaginarios y micro realizadas, que produjeron en su conjunto las provincias “pobres”, motivando sucesivas lu-
| 349 Como es posible observar en la tabla, los barrios de la Comuna 8 se incorporan tardíamente a la trama urbana, y se ubican a distancia considerable tanto de la conexión de la ciudad de Buenos Aires con La Plata, como de los enclaves productivos al Oeste de la Región Metropolitana de Buenos Ai- res (RMBA), al norte a través de la autopista Pana- mericana, volviéndose progresivamente distantes de los enclaves dinamizadores metropolitanos. Durante el avance de los diferentes periodos, es- tos territorios fueron recibiendo diferentes clases de impactos vinculados tanto a equipamientos e infraestructuras instaladas en sus límites (a través Figura 1: Ubicación y delimitación territorial de la comuna 8 de procesos decisionales que muchas veces se to- Fuente: Elaboración propia a partir de información base del mapa de Buenos Aires. Mapa interactivo de Buenos Aires - Versión 3.0” - maban por fuera de la escala local), como a partir http://mapa.buenosaires.gob.ar/ de la implementación de determinadas políticas, también definidas desde diferentes ámbitos y es- chas entre unitarios y federales. Luego de la inde- relación a los diferentes paradigmas económicos- calas jurisdiccionales. Estas cuestiones están a su pendencia de España, la Argentina se reestructura disciplinares. En la siguiente tabla encontraremos vez necesariamente vinculadas a la coexistencia y la ciudad de Buenos Aires crece produciéndose algunos de los puntos más destacables: de actores locales, extra-locales y supra-locales diferentes fenómenos urbanos relacionados con respectivamente que operan dentro de entrama- medidas higienistas, expansión de redes, instala- do social de la comuna (Pirez: 1995). ción de industrias, construcción de equipamientos Durante el liberalismo económico (1920-1930) y nueva residencia entre otras, determinando una y en el periodo desarrollista (1930-1860) fue de- desigual distribución socio-económica en el terri- terminante la intervención de actores privados torio urbano, con un sector norte próspero y un para la fundación y desarrollo de los barrios y las sector sur postergado. gestiones para la construcción de las estaciones se encuentran dentro de la zona sur. (20%). Es en Soldati y Lugano del FFCC, mientras las organi- esta área donde es posible encontrar los nive- zaciones vecinales hicieron los reclamos y ges- les de NBI mas altos, y las mayores deficiencias tiones necesarios para la llegada de los equipa- respecto a infraestructuras de salud y educativa, mientos y servicios esenciales, consolidando los entre otros indicadores que dan cuenta de la in- barrios. Pero decisiones a nivel administrativo equidad respecto a la distribución territorial de estatal influyeron también para fomentar o des- los recursos y las posibilidades1. alentar el crecimiento, así esta zona recibió sis- Para comprender esta disparidad Norte - Sur de temáticamente los equipamientos considerados la ciudad, que define un rasgo clave en la caracte- insalubres para la ciudad “consolidada”, mientras rización de la Comuna 8 (barrios de Villa Soldati, que en paralelo fue escenario de la construcción Villa lugano y Villa Riachuelo), se propone el es- Figura 2 - Tabla síntesis de tipos de planes e intervenciones en la de grandes infraestructuras organizadoras del Comuna 8 en relación a los paradigmas económicos vigentes en cada tudio de la zona sur y sus respectivos barrios en periodo Fuente: Elaboración propia a partir de insumos realizados en territorio. (Ejemplo de esta situación es tanto la el marco del equipo de investigación Proyecto “Los instrumentos de instalación de “la quema” en donde se incineraba 1 http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp planificación y gestión en la agenda urbanística del siglo XXI”
| 350 la basura de toda la ciudad, como las obras de rectificación del cauce del riachuelo y expansión de redes viales). Más adelante, durante el periodo de crisis del desarrollismo (1960 - 1980), se imple- mentan en este sector algunas de las políticas del Plan Regulador y su respectivo Plan Piloto Almi- rante Brown, que constituye un antecedente de plan de sector para la actual Comuna 8. En este se propone recuperar los terrenos bajos del área, y la instalación de grandes conjuntos habitacio- nales, equipamientos y parques públicos a escala metropolitana. En este periodo también se realiza la construc- ción de autopistas y la materialización de com- plejos habitacionales a gran escala, cuyos ejem- plos más destacables son los Barrios “Lugano I y II”(80.000 habitantes2) y el conjunto Piedrabuena (16.000 habitantes3). En paralelo en este mismo periodo se producen determinados cambios en materia ambiental que benefician al recorte territorial: el cierre de “La quema” y la adopción del sistema de rellenos sa- nitarios fuera del ámbito urbano (CEAMSE), suma- do a numerosas obras de saneamiento. Más allá de estas medidas de mitigación, la problemática ambiental actualmente persiste, viéndose inten- sificada a partir de la ampliación de las urbani- zaciones informales, definiéndose áreas críticas. Respecto a las decisiones en materia productiva, se observa que “las intervenciones urbanas y los procesos económicos desatados durante la últi- ma dictadura resultaron centrales para la zona sur4“, donde la política de erradicación industrial
2 Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires N 2658 (2006) http://www.villalugano.galeon.com/aficiones1325445.html 3 Rodriguez, Carlos (2008): “Ni una buena en el barrio Piedra- buena” Publicado en Diario Pagina 12 - http://www.pagina12. com.ar/diario/sociedad/3-105706-2008-06-09.html 4 Natalia Cosacov, María Mercedes Di Virgilio y otros (2011) “Documento de Trabajo N 56: Barrios al sur: Villa Lugano, Villa Figuras 3 y 4 - Entorno actual Estación FFCC. Lugano y calle comercial Riachuelo, Mataderos, Parque Patricios y Villa Soldati a través Murgiondo Fuente: Elaboración propia del tiempo”, Publicación del Instituto Gino Germani.
| 351 Figura 7: Imagen actual - Villa 20 y Barrio Papa Francisco - Fuente: Elaboración propia
el segundo antecedente de plan de sector impul- vos, resultando en un territorio segregado en rela- sado por la gestión municipal.. Finalmente en el ción con el resto de la ciudad”. (Di Virgilio:2011). periodo neodesarrollista (2000-actual) se aprueba Actualmente podemos ver como estas tendencias el Plan Urbano Ambiental (PUA), que retoma las fragmentarias se siguen superponiendo dentro del propuestas de desarrollo para el área, y se reali- territorio comunal, a partir de decisiones tomadas za un diagnostico urbano para cada Comuna de la a nivel nacional, municipal y en alianzas con inver- Figura 5 y 6 - Imágenes actuales - Conjuntos habitacionales Lugano I y II y Piedrabuena Fuente: Figura 3 Elaboración propia – Figura 4 Ciudad, retomando indicadores definidos en el Mo- sores privados. Ejemplos de estos casos son la ac- extraída de Plataforma Urbana delo Territorial Buenos Aires 2016, que sentara las tual obra para la instalación de una playa de ruptu- bases para la actual propuesta de Plan Maestro. La ra de cargas en actuales terrenos del Parque Roca, implementada implicó la progresiva degradación CBASSE trabaja junto a la nueva Secretaria de Há- la utilización de la Av. 27 de Febrero como vía de de los sectores donde se encontraban estas in- bitat en Inclusión (SECHI) creada por la actual ges- transito pesado el paralelo al curso del Riachuelo, fraestructuras. tión para abordar la temática de la urbanización donde en paralelo se propone un camino de sirga Durante el periodo neoliberal (1980-2000) se de villas. En los últimos anos se dan los fenómenos de uso local; la construcción de carriles exclusivos completa la construcción de conjuntos habita- de las tomas de tierra en el Parque Indoamericano “metrobus” sobre las avenidas Roca y Fernandez cionales y se produce el crecimiento de las villas (2010), y en el predio lindero a la villa 20 (2014) en de la Cruz, que a su vez también son de transito pe- miseria en relación directa con la falta de políti- forma de asentamientos organizados. sado, la construcción de un centro de salud - futuro cas habitacionales a nivel nacional y municipal. A partir de esta revisión se evidencia que injeren- Hospital - dentro del actual predio del Parque de En paralelo comienza a desarrollarse el proyecto cia del Estado en el desarrollo del área fue crucial la Ciudad, la construcción de bloques de vivienda de creación de la Corporación Buenos Aires Sur para definir la actual configuración socio-econó- social y sede del Ciclo Básico Común de la Univer- Sociedad del Estado (CBASSE) aprobado en el año mica y espacial de la Comuna 8. Respecto a la ac- sidad de Buenos Aires - UBA - dentro del predio 2000. Esta corporación realiza en 2001 un plan ción estatal en relación a las políticas sectoriales, del actual Parque de las Victorias, la construcción de acciones que abarca el territorio de la actual vemos que “las contradicciones en la orientación de un polo farmacéutico en terrenos linderos a las Comuna 8, entre otros de la zona sur, siendo este de las intervenciones generaron impactos negati- vías del FFCC y al Parque Indoamericano, entre
| 352 otros. En relación a las políticas persisten las ac- para diagnosticar las problemáticas y potenciali- Podría decirse que, mientras en el caso de la ciu- ciones fragmentarias y discontinuas respecto a ur- dades de la ciudad. Este documento aporta una dad de Buenos Aires se mantiene el distancia- banización efectiva de las villas, la generación de amplia fuente de información que permite defi- miento entre la disciplina urbanística - planteada subcentros generadores de dinámicas económicas nir la ubicación e impacto futuro de las políticas como recurso técnico donde no hay relación ne- y fuentes de trabajo en las cercanías de la Comuna, a implementar, es también objeto de numerosas cesariamente vinculante entre lo planificado y las y de puesta en valor de las infraestructuras indus- críticas respecto a la invisibilización de las cues- decisiones políticas (si bien se acompañan algunas triales obsoletas existentes, entre otras. tiones sociales y la falta de instancias participa- acciones propuestas en los planes, no logran rever- tivas vinculantes en la definición de lo que se tirse temas de peso que resultan de los exhaustivos 3. LOS FACTORES LIMITANTES EN LA presenta como “modelo deseado “comunitario”5. diagnósticos realizados como la vivienda, la salud, GESTIÓN DE LO METROPOLITANO Y LO Mientras tanto, dentro del paradigma “neodesa- la educación, el empleo); a nivel nacional se pre- LOCAL. rrollista” nacional, el Plan Estratégico Territorial tende dar impulso a esta disciplina entendiendo la Para lograr una correcta caracterización del ac- - PET viene realizando un trabajo de gestión a es- planificación como una política de estado, y sien- cionar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Ai- cala micro que recoge datos locales, para luego do ejemplo de este enfoque el anteproyecto de ley res, es importante identificar los condicionantes trabajar en las escalas municipales, provinciales y nacional de ordenamiento territorial realizado por en relación a los enfoques disciplinares, políticos, nacionales, donde la legitimación parte, además el Consejo Federal de Planificación y Ordenamien- estratégicos y culturales que limitan y delinean de trabajo participativo, de abordar y reforzar las to Territorial (COFEPLAN) en 20106, aunque las su estrategia de actuación en relación a la escala escalas locales como fuentes de información para problemáticas de base tampoco adquieren grados nacional y respecto a sus municipios vecinos. la planificación a escala nacional. Esto también considerables de mitigación o reversión. En este sentido, interesa a este trabajo señalar en se debe al carácter federal del sistema represen- De cualquier forma en ambas jurisdicciones se evi- primera instancia las dificultades en materia de tativo que requiere de consensos y adaptaciones dencian contradicciones entre lo enunciado en los gestión territorial que se producen a partir de lo particulares para cada provincia, y a su vez refle- diagnósticos y líneas de acción propuestas desde que podría denominarse un desfasaje de veloci- ja una dificultad en sí de poder abordar eficiente- las oficinas técnicas, y las políticas desplegadas en dades entre el avance del paradigma disciplinar mente las metas federales desde las escalas mu- cada caso. También es posible ver plasmado en que organiza la gestión en la ciudad de Buenos nicipales, considerando el distanciamiento de la ambos diagnósticos el concepto de incertidumbre Aires - de corte “neoliberal tardío”, donde la inver- escala local que maneja este tipo de plan. y el planteo de posibles escenarios futuros, propio de la planificación estratégica que, en vías de ser sión estatal acompaña mayormente al mercado 5 “La auto celebración que supone la exposición de índices privado, aunque con algunos cambios respecto a positivos deja de lado el modo en que éstos han sido construi- flexible a los cambios futuros en cuestiones endó- su etapa anterior- y del que se perfila a nivel país, dos. Asimismo, se oculta cómo en tal construcción, aspectos genas y exógenas, no apuesta a un escenario ideal denominado “neodesarrollista” (Szajnberg: 2012) nodales a los fines de promover políticas más igualitarias en la como meta sino que se limita a “dar aviso” de las ciudad, han sido dejados de lado(...). Aspectos que dan cuenta posibles consecuencias a afrontar en cada supues- o “neokeynesianio”, donde resurgen políticas pro- de desigualdades sociales son dejados de lado en la mayor teccionistas y el rol de la planificación urbana-re- parte de los indicadores, (y) (...) en los casos en que se con- to caso. gional toma protagonismo nuevamente como es- sideran temáticas afines a tales preocupaciones, las mismas La diferencia de enfoques de base entre la ciudad labón fundamental de la organización territorial. tienden a diluirse al ser ponderadas con escasa relevancia, en y la nación dificulta la implementación de políti- el marco de indicadores que privilegian lo físico”(...), Lo que es cas a largo plazo, que planteen soluciones a escala Este desfasaje es perceptible en la comparación más preocupante aún es que algunas de las medidas y proyec- entre las propuestas de planes urbano-estraté- tos propuestos tienden a reforzar los déficits sociales dentro metropolitana en una sinergia positiva entre juris- gicos generados en cada caso. El Plan Urbano de la ciudad, pero como no se cuantifica tal cuestión o se la dicciones. Paradójicamente esta dualidad en la vi- Ambiental (PUA) para la ciudad de Buenos Aires pondera de modo poco significativo, no logra visualizarse tal problemática”. Jajamovich, g (2012) “Apuntes para una crítica 6 anteproyecto de ley nacional de ordenamiento territorial y particularmente su respectivo Modelo Territo- al Modelo Territorial de Buenos Aires: Lo que plantea y lo que realizado por el Consejo Federal de Planificación y Ordena- rial (MT), recientemente presentado, se caracteri- excluye”. Revista Digital Café de las Ciudades, nro. 118. http:// miento Territorial” http://www.cofeplan.gov.ar/html/doc_ins- za por una sistemática utilización de indicadores www.cafedelasciudades.com.ar/planes_118.htm titucionales/doc/anteproyecto.pdf
| 353 sión acerca de cómo deben gestionarse las diferen- recientemente fueron censadas 1800 personas)8 . mientos básicos. tes escalas urbano-regionales es acompañada por En consecuencia la gestión debe lidiar con las En tercer lugar, observamos las diferencias en el voto de los habitantes de la Ciudad de Buenos dificultades de acceso a terrenos vacantes para relación al signo político opuesto de los partidos Aires, que se muestran identificados con ambos urbanizar formalmente, y con la compleja regu- que actualmente gobiernan en cada jurisdicción, modelos a la hora de acercarse a las urnas. larización de los enclaves informales de vivien- que dificultan el trabajo integrado entre partes, En segundo lugar, vinculada a este desfasaje disci- da popular, que no responden a las normativas impactando en las escalas locales, en este caso plinar imbricado en los modelos económicos que plasmadas en los códigos, y carecen del acceso en relación a la Comuna 8. La concreción de de- les dan sustento, observamos la oposición entre lo a redes de servicios, infraestructuras y equipa- terminadas obras de infraestructura, saneamien- que actualmente se denomina el “valor social” de to y gestión ambiental pendientes, que figuran la tierra, entendido como su rol a escala urbana 8 Artículo periodístico: “las claves y los resultados del censo en los diferentes planes, son fundamentales para en la villa 20 de Lugano”, diario Veloz 24, 3 de junio de 2014 y asociado al concepto de “Derecho a la ciudad”, - http://www.diarioveloz.com/notas/125298-las-claves-y-los- revertir el carácter actualmente aislado y degra- avalado incluso en la constitución nacional7; y la resultados-del-censo-la-villa-20-lugano herencia cultural del peso de la propiedad priva- da como valuarte máximo de las relaciones (en este caso urbanas) de poder, donde el carácter individual de rige por sobre las necesidades co- munitarias vigentes, en un histórico desbalance entre poseedores y desposeídos. En esta situación, mientras existen en la ciudad numerosas vivien- das vacantes en condiciones optimas de ser ha- bitadas, se produce en paralelo el crecimiento de villas y asentamientos informales en terrenos que son tanto fiscales, como de propietarios privados especulando con el valor futuro de estos, y en zo- nas de pasivos ambientales o bajo cota de inun- dación que si bien no están consideradas como urbanizables por la reglamentación vigente, ter- minan siendo ocupadas para tal fin siendo - mu chas veces los únicos lugares vacantes existentes a los que es posible acceder. (como es el caso del citado barrio Papa Francisco en Lugano, donde
7 Constitución Nacional, Articulo 14 bis (...) “El Estado otorga- rá los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y econó- mica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubila- ciones y pensiones móviles; la protección integral de la fami- Figura 8 - Tabla síntesis de intervenciones y proyectos sugeridos en lia; la defensa del bien de familia; la compensación económica los planes realizados dentro la órbita del territorio de la Comuna 8 - familiar y el acceso a una vivienda digna.” Fuente: Elaboración propia
| 354 dado de la Comuna 8. nería jurídica propia y cumplen además, una fun- sión de las Comunas como enclaves locales que En la siguiente tabla se sintetizan, sin ser exhaus- ción electoral al momento de elegir funcionarios poseen la ventaja de conocer y acceder mejor a los tivos, algunas de estas posibles intervenciones comunales y nacionales. Fueron establecidas en barrios y sus vecinos, en la práctica se evidencian que figuran en los planes y propuestas realiza- 1996, al sancionarse la Constitución de la Ciudad acciones tendientes a evitar su empoderamiento das, los actores que deberían involucrarse para su de Buenos Aires, reglamentadas en 2005 a través como herramienta de gestión político-territorial, concreción, y el estado de situación en cada caso de la Ley 1777 y sus límites fijados en 2008 por la desmantelando el andamiaje legal que las cons- seleccionado: Ley 2650. Las primeras elecciones para las Juntas tituye como tales. . Esta situación se profundizó En este contexto es importante destacar el rol de Comunales, se llevaron a cabo el 10 de junio del partir del reciente decreto 251/14, (julio 2014) que la Autoridad de cuenca Matanza Riachuelo (ACU- 2011. Cada comuna está integrada por la Junta Co- crea la estructura organizativa de las Comunas de MAR) respecto a la búsqueda de consensos entre munal, su Presidente y un Consejo Consultivo, y su la ciudad de Buenos Aires y establece que el Minis- partes, asumiendo por una parte a esta figura in- accionar no puede contradecir el interés general terio de Modernización y la Secretaría de Gestión terjurisdiccional como soberana respecto a de- de la Ciudad. Las comunas no pueden crear im- Comunal y Atención Ciudadana dictarán en forma terminadas cuestiones que se yuxtaponen con las puestos, tasas o contribuciones, ni tomar créditos y conjunta las normas complementarias, operativas problemáticas del recorte definido, pero a la vez los mandatos de los miembros de las Juntas Comu- e interpretativas que fueren necesarias. Según los asumiendo los límites de su alcance, ya que esta nales son revocables por voto popular. sectores opositores a esta medida este decreto herramienta de gestión tiene a cargo la difícil tarea Sus atribuciones legales exclusivas abarcan la ela- “profundiza el vaciamiento del poder comunal” de regular las voluntades individuales de cada uno boración de planes de acción para el mantenimien- Este decreto se encuentra actualmente frenado de los distritos, que a su vez pujan por sostener su to de los espacios verdes y de las vías de tránsito por un recurso de amparo11 presentado por los autonomía en las tomas de decisión. A esto se suma secundarias, la ejecución de su presupuesto anual, miembros de las juntas comunales apoyados por la propia limitación administrativa y económica de evaluación y gestión de las políticas comunitarias, diferentes organizaciones sociales que se ocupan la ACUMAR para oficiar de guía y impulsora de los la Implementación de un sistema multidisciplina- de temáticas inherente a lo urbano y la participa- cambios en las dinámicas de la cuenca (Mignaqui rio de mediación para la resolución de conflictos, ción vecinal12 , lo cual puede considerarse a su vez 2012). En esta línea, idealmente la gestión de la y la convocatoria a Audiencia Pública para debatir como un antecedente de empoderamiento y legi- Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) debería asuntos de interés general. en paralelo las Comu- timación de la figura de los comuneros dentro de operar en términos sistémicos como proceso de nas tienen a su cargo en forma concurrente con el este proceso de descentralización. primer nivel, constituyéndose la ordenadora del Poder Ejecutivo todas las tareas relacionadas con En síntesis, ya sea debido a cuestiones de tipo dis- “efecto local sobre el medio físico o sobre la socie- la realización de planes urbanos, instalación de ciplinar, cultural, políticas, económicas, o de pujas dad que lo habita”(R. García), supeditado este a los redes de servicios, construcción de infraestructu- de poder, las dificultades en la creación de consen- meta-procesos que la ACUMAR planteara para la ras, políticas sociales, y fomento a organizaciones sos a la hora de operar en las diferentes escalas de gestión de la cuenca, coordinando el accionar de no gubernamentales, entre otras9: La vinculación 11 Presentado el 18 de Julio de 2014: “VAYO MIGUEL ENRI- todos los municipios involucrados. entre el poder ejecutivo central y las comunas se QUE Y OTROS CONTRA GCBA SOBRE AMPARO, EXPTE: EXPTE. En cuarto lugar, interesa plantear los dilemas exis- realiza mediante el Consejo de Coordinación In- A7770-2014/ 0 - http://protocomunacaballito.blogspot.com. tentes en relación a las políticas de descentraliza- tercomunal, presidido por el jefe de Gobierno o un ar/2014/07/fallo-completo-suspendiendo-el-decreto.html ción de poder que fueron desplegadas en la órbita funcionario con rango de Secretario por él desig- 12 Proto Comuna Caballito: “Somos una organización territo- rial urbana cuyo propósito es el estimulo de las herramientas del GCBA, y el rol de la figura de la “Comuna” den- nado, e integrado por los presidentes de todas las de participación ciudadana con la certeza que esto promove- tro de esta estrategia. Juntas Comunales10. rá una mejor calidad de vida Nuestro plan de acción se basa Las comunas de la ciudad de Buenos Aires son Si bien en la retorica pública se promueve la difu- en la cooperación entre las organizaciones a los efectos de las 15 unidades administrativas en las que subdi- potenciar las capacidades de los vecinos. A los que intentamos 9 Ley 1777, Legislatura C.A.B.A: “ Artículo 11.- Competencias orientar, de un conocimiento ingenuo a uno critico. Tanto de vidió ciudad, que legalmente tienen competencia concurrentes su entorno mediato, como del barrio. La Ciudad. La Nación” territorial, del patrimonio de su territorio y perso- 10 Extraído de”: http://www.buenosaires.gob.ar/comunas http://protocomunacaballito.blogspot.com.ar
| 355 actuación devienen en impactos desequilibrantes definen la creación de nuevos entes y figuras que el abordaje de la temática de las villas y su futura para los recortes locales, en este caso la Comuna se convertirán en actores intervinientes, debiendo urbanización, y la implementación de la ya proba- 8, que a su vez buscan mitigar estos impactos a tra- a su vez estos interactuar con los existentes en el da política de distritos temáticos (tecnológico, au- vés de las organizaciones barriales, sociedades de territorio-Comuna. Concretamente en relación a diovisual, de las artes, del diseño respectivamente), fomento, clubes deportivos y sociales, ONGs, equi- las políticas de vivienda y la dinamización produc- caracterizando en este caso al recorte territorial pos académicos consultivos, sociedades de comer- tiva, la operatoria propuesta plantea por una parte como “distrito del deporte”, a partir de la existen- ciantes, entre otros.
4. Situación actual: Plan Maestro y deman- das sociales.
Actualmente el territorio de la Comuna13 8 es nuevamente escenario de diferentes proyectos y obras provenientes de distintas unidades y escalas administrativas. Entre ellos se destaca el proyecto de ley para el Plan Maestro de la Comuna 8 . Este proyecto se enmarca dentro de las directivas que se definieron oportunamente en el Plan Urbano Ambiental (P.U.A.) para la ciudad de Buenos Aires (ley 2930/2008) y su respectivo Modelo Territorial (2011), a partir de los cuales se realizaron informes territoriales para cada una de las comunas de la CABA, donde algunos devinieron en propuestas preliminares de planes de sector, como en el caso de la Comuna 8 (2012). Este documento formula- do dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Urbano del GCBA se utilizó como base para la pro- puesta de Plan Maestro, que actualmente cuenta con la aprobación parcial en la legislatura y atra- viesa las instancias formales de audiencias públi- cas y debate entre legisladores y demás actores intervinientes. En el proyecto de ley la estrategia de abordaje de las problemáticas territoriales previamente des- criptas de la Comuna 8 engloba diferentes tipos de instrumentos urbanísticos. Algunos de estos 13 Spalla, m.c. y Ritondo, c. (2013) “Proyecto de Ley “plan Figura 9 - Tabla síntesis de instrumentos propuestos - Plan Maestro Maestro para la Comuna 8” Legislatura de la Ciudad Autóno- Comuna 8 Fuente: Elaboración propia a partir de insumos realizados ma de Buenos Aires, expediente Nº 3257-D-2012 en el marco del equipo de investigación
| 356 cia en el sector de numerosas infraestructuras e familiar y de ocupación permanente. ción y difusión de las acciones públicas. instituciones vinculadas a tal fin (Estadio Parque En relación a las temáticas de Hábitat y vivienda Sobre este tema existen cuestionamientos res- Roca, Autódromo, numerosos clubes deportivos el proyecto se limita a enunciar conceptualmente pecto al enfoque de la actual gestión de gobier- instalados, etc.). Las líneas de acción propuestas las propuestas pero no las desarrolla y tampoco no en relación a la temática de urbanización de en el Plan Maestro se sintetizan en la siguiente refiere a otros proyectos de ley existentes, como las villas, ya que hay sectores que denuncian que tabla, en la cual se considera la particularidad del el de urbanización de la villa 20 (ley 1770/05). En este proyecto de ley apunta a universalizar la po- territorio de la Comuna 8 de combinar en paralelo concreto se propone la elaboración de programas lítica de entrega de títulos de propiedad a los ha- sectores que se encuentran en diferentes fases que de urbanización de villas, consideradas “zonas bitantes de las villas de la Comuna, liberalizando comúnmente se distinguen del proceso de urbani- puntuales de concentración de los mecanismos de este modo el proceso de urbanización, donde zación: Densificación/Consolidación/Extensión de exclusión”. Los planes para urbanizar las villas, según este enfoque “El estado deja de comportar- Junto a la creación del Distrito del Deporte se deberían, según lo propuesto, realizarse a partir se como garante del derecho a la vivienda, a un propone la construcción de un proyecto urbano de la aplicación de determinadas herramientas y hábitat adecuado, del derecho a la ciudad” a la centrado en la construcción de viviendas que con- políticas, como la realización de estadísticas bá- vez que expulsa indirectamente a los habitantes formarían la denominada “Villa Olímpica”, para sicas y censos poblacionales, la definición de nor- inquilinos (Valdiviezo:2014). albergar a los deportistas de los Juegos Olímpicos mativa urbanística para la definición de un traza- Relacionando esta temática con las problemáticas de la Juventud del año 2018. Posteriormente es- do, la regularización catastral de las parcelas, la inherentes a la dificultad de la gestión territorial tas viviendas serían transferidas al Instituto de la creación de espacios públicos, entre otros. Estas planteadas anteriormente en este trabajo, podemos Vivienda (IVC) en el marco del programa “Primera acciones deberían darse en el marco de una parti- decir que desde la gestión de la ciudad se plantea la Casa”, para que sean otorgadas exclusivamente a cipación activa de la ciudadanía en los programas condición de ciudadanía ligada a la de propiedad, habitantes de la Comuna 8 como vivienda única, de urbanización, y una coordinación, comunica- y alejada a la noción del Derecho a la Ciudad: “Al
Figura 10 y 11 - Imágenes actuales Predio Parque Roca y Parque de la Ciudad Sector futura Villa Olímpica - Distrito del Deporte Fuente: Elaboración propia
| 357 darles la escritura los convertís en ciudadanos y el tacionales. Sin embargo, esta herramienta requerirá miendo la gestión estatal un rol activo en este sentido de propiedad va a hacer que la gente tienda a su vez de la incorporación de fuertes mecanismos campo. Las críticas respecto a este ítem plantean a mejorar y fortalecer su propia casa”14 . de regulación y control del manejo de fondos, caso que la Ciudad necesita justamente ser propietaria Según las críticas, esta propuesta - vinculada al contrario se corre el riesgo de generar dispositivos de inmuebles para poder ejercer tal regulación paradigma neoliberal mencionado anteriormen- que compitan con la propia administración central por lo tanto “debería procurarse el incremento te- donde el mercado “formal” va a regular en (en este caso el Gobierno de la ciudad), alterando el del Banco de Inmuebles y no el desprendimiento forma exitosa el futuro de las villas a partir de la fin con la que inicialmente fueron creados. de esos predios.”(Valdiviezo) escrituración de las viviendas, estaría abordando En paralelo la ley propone definir mecanismos Entendiendo al proyecto de ley como entidad nor- solamente la dimensión del crecimiento económi- para brindar respuesta educativa y destaca el va- mativa que busca dar impulso a un plan urbano, co a escala metropolitana, aumentando la inequi- lor de las actividades deportivas “como modali- debería desprenderse del texto una coherencia dad en la escala local. En otras palabras, no consti- dad de inclusión social, de fortalecimiento del en- entre el conjunto de medidas propuestas, dando tuiría una solución habitacional, sino un dispositivo tramado social local, y de pertenencia territorial”. a entrever un marco conceptual y una metodo- de conversión de la vivienda popular en mercancía Plantea acciones conjuntas con clubes, organiza- logía de trabajo específicas donde el plan “sea el que aporta nuevas tierras “formales” al mercado ciones, cooperativas, empresas y asociaciones de resultado del trabajo de un equipo interdiscipli- inmobiliario de la CABA, cuyo interés en este sector la zona, y respecto a la educación y salud plantea nario de pares, que logren articular una totalidad de la ciudad fue históricamente escaso (Valdivie- definir la localización de establecimientos “eli- bajo un mismo enfoque” (R. García). En este caso zo). Análogamente Meadows plantea que el creci- minando los obstáculos urbanísticos al acceso al sin embargo, encontramos que, mientras algunas miento como punto de apalancamiento debe ser sistema educativo”. Por último propone evaluar el propuestas se encuentran planteadas con mayor correctamente conducido y regulado para evitar el déficit existente en cobertura de redes de servi- grado de precisión y desarrollo, otras están sim- aumento de las inequidades (Meadows: 1997). cios públicos para la Comuna 8. plemente enunciadas y no hay claridad respecto a Retomando el texto de la ley, para abordar la te- En relación a la norma como herramienta de ac- su metodología de implementación, metas, niveles mática de urbanización de villas y manejo de los tuación, se proponen cambios en relación al Có- de impacto, etc. Posiblemente la indefinición en conjuntos habitacionales, se propone la figura del digo de Planeamiento Urbano (CPU), de diversos algunos puntos en la ley también se vincule a los fideicomiso denominado “Regularización, Provi- predios de la comuna donde varias parcelas que ítems con mayor complejidad y discrepancia por sión de los Servicios de Infraestructura y Ordena- actualmente se encuentran bajo normativa “ur- parte de los actores sociales involucrados, donde miento del Suelo Urbano de los asentamientos y banización parque” (UP) pasan a ser lotes para la la búsqueda de consensos de los promotores de la Puesta en Valor de los Complejos Habitacionales construcción de viviendas (R), mientras que otros ley lleven a que el texto (actualmente en proceso) de la Comuna 8”. Este deberá constituirse en el terrenos que no tenían normativa UP se incorpo- se vuelva reduccionista respecto a algunos puntos, Banco de la Ciudad de Buenos Aires y será admi- ran a este uso. Es importante que esta operación con el fin de poder legitimar otros. En este senti- nistrado por la Autoridad de Aplicación, y estaría devenga en un balance positivo en vías a que do la normativa en sí como instrumento de gestión integrado por el aporte de un porcentaje de los haya verdadero aporte de áreas parquizadas pú- también muestra sus limitaciones a la hora de dar fondos del Plan Plurianual de Inversiones, de la blicas para la comuna, y que se implementen me- impulso integral a determinadas políticas, donde es C.A.B.A., y los aportes por ventas de terrenos de la canismos para asegurar la captación de plusva- preciso complementar este instrumento con diversas Comuna denominados “innecesarios”. lías urbanas por parte del Gobierno de la ciudad tareas de gestión y coordinación. La figura del fideicomiso permitiría otorgar cierta respecto de quienes serán los inversores privados En resumen, más allá de lo atractiva que pueda pa- autonomía de operación a escala local respecto a la que accedan a la compra de los nuevos terrenos recer la amplia variedad de instrumentos propuesta gestión de las villas, asentamientos y conjuntos habi- que se incorporen en el mercado, entendiendo por la ley, es importante considerarla como un siste- 14 Dichos del actual jefe de Gabinete del GCBA, Horacio Rodríguez el valor de la tierra como producto irrepetible e ma complejo donde se requiere de la correcta y diná- Larreta, publicados en el Diario Perfil – Extraído de “ Plan Maestro irremplazable, y a fin de regular sistémicamente mica identificación de los procesos que se activaran para la comuna 8 - La mercantilización de las villas”. Op cit. la comercialización del sector a desarrollar, asu- cuando los cambios sean introducidos, asumiendo
| 358 la no linealidad, y la necesidad de regresar repetida- ción de la histórica inequidad socio-urbana entre dar real impulso a las estrategias necesarias para mente a la fase de diagnóstico para poder estudiar norte y sur de la ciudad, como de preservación de abordar temas históricamente relegados y rea- aspectos no incluidos previamente (R.García:2006). la escala local, considerando ambos puntos como lizar las obras correspondientes que sienten las “diagnóstico, planeación del cambio, pronósticos de cuestiones transversales inseparables de la ope- bases las bases de las transformaciones futuras. posibles implicaciones para el sistema y verificación ratoria; la estrategia tendrá necesariamente que Respecto a la propuesta de Plan Maestro estudia- de los resultados de la puesta en operación de los dar respuesta también a cuestiones por dentro y da, es preciso que esta dé cuenta del manejo de planes, forman parte de un juego dialéctico de acti- fuera de esta escala comunal, respuestas multies- las dinámicas relacionadas con las velocidades vidades”. La correcta realización de estas actividades calares. En este punto es necesario que se produz- de operatoria de los pares opositivos presentados será la llave entonces para una exitosa implementa- ca rápidamente el efectivo empoderamiento de (Estado-Mercado, Nación-Ciudad, Formal-Infor- ción de este plan en proceso. la entidad “Comuna” como ámbito de desarrollo mal) y pueda a su vez dar respuesta estratégica a y gestión de nuevos planes urbanos, de mecanis- las dificultades de gestión entre jurisdicciones, a 5. CONCLUSIONES GENERALES mos de seguimiento y ajuste de las políticas im- nivel intrajurisdiccional, y en relación a la propia Los alcances de los diferentes tipos de planes y plementadas en lo local con la meta de lograr estructura gubernamental de los poderes (poder proyectos implementados en el recorte territorial efectos a la medida de las necesidades concre- ejecutivo, legislativo, judicial). de la Comuna 8 durante los sucesivos paradigmas tas de los barrios, mitigando las actuales huellas En tercer lugar, respecto de las complejidades y (liberal, desarrollista, neoliberal, neodesarrollista territoriales negativas dadas entre las diversas en relación a la herramienta “Plan Maestro”, es respectivamente), y las actuales propuestas agru- escalas de gestión intervinientes (nacional-me- fundamental lograr que el plan adopte una ra- padas en el proyecto de ley del Plan Maestro Co- tropolitana-interjurisdiccional) y las respectivas cionalidad política que le permita concretar y muna 8, dan cuenta de la enorme relevancia que intervenciones que cada escala propone. desplegar acciones, armar consensos duraderos poseen las acciones definidas desde el ámbito de En segundo lugar, respecto a las diversas velocida- y afianzar su estrategia territorial. Será necesario la gestión pública, en vías de intentar conducir des, estas fueron identificadas en relación: I) a los identificar correctamente las variables de- trac exitosamente el desarrollo urbano (en este caso, procesos formales e informales de ocupación del ción de las estrategias propuestas, y revisar la po- de un sector de la ciudad de Buenos Aires), a la territorio - donde la expansión de las villas se da sibilidad de incidir en su conducción y de articular vez que demuestran las efectivas contradiccio- más rápido que las implementación de políticas cuando estas variables se modifiquen, conside- nes y tensiones socioespaciales existentes en el de vivienda social- ;II) al carácter de las inversio- rando que en la generalidad las cuestiones vincu- continuo despliegue de las políticas públicas - en- nes privadas y las obras públicas, - donde escasea ladas con la política urbana tienen gran depen- tendidas como conjunto de acciones y omisiones el interés privado por instalarse en el territorio y dencia de decisiones que se toman en ámbitos desarrolladas desde el ámbito estatal -, sumadas el Estado opera de manera fragmentaria; III) a las por fuera de sus competencias. En paralelo será al accionar de los demás actores participantes. etapas de formulación de las políticas urbanísti- preciso considerar también a “la política” como En primer lugar, en relación a la dificultad propia cas y su consiguiente implementación, control y un ámbito de construcción progresiva y no como de la multiescalaridad de intervenciones diver- seguimiento, donde la falta de continuidad de las instancia estática, y al “poder” como conjunto de gentes - existentes, en construcción y futuras - que gestiones dificulta la concreción de obras de en- partes transferibles, y no como un absoluto indi- presenta la Comuna 8, y las falencias para mitigar vergadura que den soluciones de fondo. visible, donde es fundamental además contar con los impactos locales de estas, consideramos a la A Partir del análisis de estas dinámicas contra- la construcción de masa crítica local, para lograr propuesta de Plan Maestro comunal como una puestas, identificamos a la Comuna 8 como recor- así evitar la dicotomía del “rol técnico versus el oportunidad de reversión de esta tendencia. De te donde se evidencia especialmente la necesidad rol político” de la planificación urbana. cualquier forma, su potencialidad como plan será de instalar una autoridad regional que regule las Finalmente se plantea como fundamental la tangible solo en la medida que su puesta en mar- acciones a nivel interjurisdiccional, y trascienda correcta y completa caracterización del marco cha logre efectivamente cumplir - además de sus la cuestión de las oposiciones partidarias y las ve- actoral de la Comuna, -compuesto tanto por las objetivos específicos-, las metas tanto de mitiga- locidades de implementación de medidas, a fin de instituciones públicas y su desagregado, como
| 359 por los partícipes privados, las organizaciones no BIBLIOGRAFÍA y IV Encuentro Regional de Investigación – FADU – UBA. gubernamentales, las agrupaciones vecinales, de • Brenner, n. (2003) “ La formación de la ciudad global y el re- Buenos Aires. ISBN: 978-950-29-1029-1. comerciantes, entre otras-, como insumo funda- escalamiento del espacio del Estado en la Europa Occidental • Szajnberg, d. y Cordara, c. (2012) “El urbanismo secuencial como mental para la generación de propuestas, donde post-fordista”. EURE (Santiago) [online], vol.29, n.86pp. 05-35. instancia superadora del urbanismo pendular”. Revista Cuaderno ISSN 0250-7161. http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0250- Urbano. Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad será imprescindible conocer su alcance en rela- 71612003008600001&script=sci_arttext Nacional del Nordeste, Resistencia, Chaco. ISSN: 1666-6186. ción a la capacidad de gestión y en relación a su • Cosacov, n, Di Virgilio, m. m., Gil, a, Gil, m. l. y De Anso, • Szajnberg, d; Cordara, d y Bories, c. (2010) “Balance de las base territorial de referencia. La instancia de par- t. (2011) “Documento de Trabajo N 56: Barrios al sur: Villa estrategias de Intervención urbanística en los albores del ticipación y legitimación de las medidas propues- Lugano, Villa Riachuelo, Mataderos, Parque Patricios y Villa siglo XXI”. Scripta Nova. [En línea]. Barcelona: Universidad de tas requerirá de una constante articulación entre Soldati a través del tiempo”, Publicación del Instituto Gino Barcelona, vol. XIV, nº 331 (24).
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