The Failure of Integration

OÂRODEK STUDIÓW WSCHODNICH IM. MARKA KARPIA Centre for Eastern Studies

Prace OSW / CES Studies

PRACEWojciech Konoƒczuk

Fiasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeOS poradzieckimW 1991–2006

The failure of integration. The CIS andCE other internationalS organisations in theSTUDIES post-Soviet area, 1991–2006

W arszawa maj 2007 / W arsaw May 2007 © Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia © Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor / Editor Anna ¸abuszewska Wspó∏praca / Co-operation Katarzyna Kazimierska Opracowanie graficzne / Graphic design Dorota Nowacka

T∏umaczenie / Translation OSW / CES Wspó∏praca / Co-operation Jim Todd

Wydawca / Publisher OÊrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia Centre for Eastern studies ul. Koszykowa 6a, Warszawa / Warsaw, Poland tel. / phone + 48 /22/ 525 80 00 fax +48 /22/ 525 80 40

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich The ‘CES Studies’ series contains analytical materials prepared at the Centre for Eastern Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç na stronie www.osw.waw.pl Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji o OÊrodku Studiów Wschodnich The Centre’s analytical materials can be found on the Internet at www.osw.waw.pl More information about the Centre for Eastern Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484 Spis treÊci / Contents

Fiasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarze poradzieckim 1991–2006 / 5 Wojciech Konoƒczuk

Tezy / 5 Wst´p / 6 I. Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw / 6 II. Organizacje mi´dzynarodowe powsta∏e na obszarze WNP / 14 Podsumowanie / 21 Aneks 1. Cz∏onkostwo poszczególnych paƒstw WNP w poradzieckich strukturach integracyjnych / 22 Aneks 2. Udzia∏ WNP w eksporcie i imporcie poszczególnych paƒstw Wspólnoty / 22 Aneks 3. Udzia∏ Rosji w eksporcie i imporcie krajów WNP / 23 Aneks 4. Porównanie PKB poszczególnych krajów WNP / 23 Aneks 5. Porównanie potencja∏ów militarnych paƒstw WNP / 24

The failure of integration. The CIS and other international organisations in the post-Soviet area, 1991–2006 / 29 Wojciech Konoƒczuk

Executive summary / 29 Introduction / 30 I. The Commonwealth of Independent States / 30 II. International organisations established in the CIS area / 38 Conclusions / 45 Appendix 1. Membership of CIS countries in post-Soviet integration structures / 46 Appendix 2. Share of the CIS in exports and imports of individual CIS countries / 46 Appendix 3. Share of Russia in exports and imports of individual CIS countries / 47 Appendix 4. A comparison of the CIS countries’ GDP / 47 Appendix 5. A comparison of the CIS countries’ military potential / 48 Tezy

1. Instytucjonalne procesy integracyjne na obszarze poradzieckim zakoƒczy∏y si´ niepowodzeniem. Pomimo wielu prób podejmowanych przez Rosj´ – paƒstwo najbardziej zainteresowane integracjà przestrzeni poradzieckiej – nie uda∏o si´ przekszta∏ciç Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw w instrument realnej wspó∏pracy. WNP nigdy nie zdo∏a∏a zrealizowaç deklarowanych celów i z tego punktu widzenia jako organizacja integracyjna nie istnieje, i de facto nigdy nie istnia∏a.

2. Integracja wewnàtrz WNP od poczàtku by∏a skazana na niepowodzenie z przyczyn obiektyw- Fiasko integracji. nych, z których najwa˝niejszà jest ogromna przewaga potencja∏u politycznego, gospodarczego, ludnoÊciowego i terytorialnego Rosji nad pozos- WNP i inne organizacje ta∏ymi paƒstwami cz∏onkowskimi. Po pi´tnastu latach istnienia organizacja pozostaje dzisiaj wy- mi´dzynarodowe ∏àcznie miejscem periodycznych spotkaƒ na najwy˝szym szczeblu, b´dàcych okazjà do dwustron- 5 na obszarze poradzieckim nych i wielostronnych konsultacji. Termin „WNP” zosta∏ zaÊ zastàpiony poj´ciem „obszar WNP”. 1991–2006 3. Z powodu fiaska reintegracji w formacie dwu- Wojciech Konoƒczuk nastu paƒstw Rosja zacz´∏a inspirowaç powstawa- nie mniejszych organizacji regionalnych ze swoim udzia∏em, takich jak: Euroazjatycka Wspólnota Go- spodarcza, Organizacja Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym, Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza. Wspó∏praca w ramach tych struktur pozostaje w du˝ym stopniu deklaratywna i nieefektywna, a g∏ównym celem wymienionych organizacji jest utrzymanie wp∏ywów politycznych Moskwy w po- szczególnych regionach. Praktyka poradzieckiej wspó∏pracy instytucjonalnej dowodzi, ˝e paƒstwa iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 obszaru b. ZSRR nie sà zdolne do stworzenia efek- F tywnych struktur integracyjnych zarówno w formacie „dwunastki”, jak i w mniejszym gronie.

4. Niepowodzenie procesów integracyjnych na obszarze poradzieckim wynika z ró˝nicowania si´ priorytetów polityki zagranicznej poszczególnych paƒstw WNP i ch´ci ich uniezale˝nienia si´ od Rosji. Ka˝da organizacja mi´dzynarodowa powsta∏a na obszarze poradzieckim z udzia∏em Rosji b´dzie skazana na zdominowanie przez Moskw´. Z drugiej strony ka˝da organizacja z centrum na obszarze WNP powsta∏a bez udzia∏u Rosji b´dzie przez nià traktowana jako struktura antyrosyjska.

P race OSW Wst´p I. Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw BezpoÊrednio po upadku ZSRR rozpocz´∏y si´ ste- rowane z Moskwy procesy zmierzajàce do zaha- mowania procesu rozpadu przestrzeni poradziec- 1. Powstanie WNP i pierwsze kiej i skupienia by∏ych republik (z wyjàtkiem projekty integracyjne paƒstw ba∏tyckich) wokó∏ Rosji. Czasami by∏y one okreÊlane jako „reintegracja” terytorium b. ZSRR. Po rozpadzie Zwiàzku Radzieckiego dla Federacji Poczàtkowo procesy te przebiega∏y w oparciu Rosyjskiej, jako sukcesora imperium, zadaniem o Wspólnot´ Niepodleg∏ych Paƒstw. Szybko jed- o ˝ywotnym znaczeniu sta∏o si´ zachowanie nak okaza∏o si´, ˝e WNP nie jest w stanie pow- szczególnych relacji z by∏ymi republikami, obec- strzymaç dezintegracji gospodarczej i politycznej nie niepodleg∏ymi paƒstwami. Obszar poradziecki przestrzeni poradzieckiej, i w rezultacie nigdy nie sta∏ si´ priorytetowy dla rosyjskiej polityki zagra- sta∏a si´ efektywnà organizacjà mi´dzynarodowà. nicznej i zachowuje ten status do dzisiaj. 8 grud- NieskutecznoÊç i wirtualnoÊç wspó∏pracy w ra- nia 1991 roku w Puszczy Bia∏owieskiej przywódcy mach WNP spowodowa∏a, ˝e zacz´∏y powstawaç Rosji, Bia∏orusi i Ukrainy: Borys Jelcyn, Stanis∏aw kolejne organizacje, integrujàce mniejszà liczb´ Szuszkiewicz i Leonid Krawczuk podpisali Poro- paƒstw. Niemal wszystkie te struktury powsta∏y zumienie o utworzeniu Wspólnoty Niepodleg∏ych z inicjatywy Rosji lub zosta∏y przez nià zdomi- Paƒstw, rozpoczynajàce si´ od s∏ów: „Zwiàzek Ra- nowane. Jedynà organizacjà stworzonà przez dziecki jako podmiot prawa mi´dzynarodowego paƒstwa cz∏onkowskie WNP, do której nie nale˝y i byt geopolityczny przestaje istnieç”2. Artyku∏ 1 6 dzisiaj Federacja Rosyjska, jest GUAM1. dokumentu zawiera∏ stwierdzenie o utworzeniu Celem niniejszej pracy jest przedstawienie dzia- WNP. Kszta∏t nowej organizacji mi´dzynarodowej ∏alnoÊci, zamierzeƒ, ewolucji i znaczenia organi- sformalizowano podczas szczytu w A∏ma Acie zacji mi´dzynarodowych funkcjonujàcych obecnie 21 grudnia 1991 roku, kiedy do „s∏owiaƒskiej trój- na obszarze poradzieckim. Temat zosta∏ zaw´˝ony ki” przy∏àczy∏y si´ wszystkie pozosta∏e republiki wy∏àcznie do organizacji, które powsta∏y w wy- z wyjàtkiem paƒstw ba∏tyckich i Gruzji (która niku prób integracji i wspó∏pracy paƒstw b. ZSRR, przystàpi∏a dopiero w grudniu 1993 roku). i których centrum znajduje si´ na terytorium WNP. Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw by∏a swoistym Specyficznym przypadkiem rozpatrywanym w tym wymuszonym kompromisem pomi´dzy zwolen- tekÊcie jest Szanghajska Organizacja Wspó∏pracy nikami zachowania w zmienionej formie dawnego (SOW), do której poza pi´cioma paƒstwami WNP imperium radzieckiego oraz si∏ami narodowymi nale˝à równie˝ Chiny. Uznano jednak, ˝e dzia- opowiadajàcymi si´ za niepodleg∏oÊcià poszcze- ∏alnoÊç SOW w najwi´kszym stopniu skupia si´ gólnych republik3. Wszystkie paƒstwa dawnego na terytorium poradzieckim, pomimo widocznej ZSRR proklamowa∏y ju˝ wówczas niepodleg∏oÊç w 2006 roku ewolucji tej organizacji i pojawie- (z wyjàtkiem Rosji, która og∏osi∏a tylko deklaracj´ nia si´ ambicji wychodzàcych poza obszar WNP. suwerennoÊci w czerwcu 1990 roku) i zosta∏y iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F Praca zosta∏a podzielona na dwie cz´Êci. W pier- uznane przez wspólnot´ mi´dzynarodowà4. Cho- wszej przedstawiono powstanie, ewolucj´ i schy- dzi∏o zatem o to, aby de iure usankcjonowaç istnie- ∏ek Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw – najwa˝- jàcà de facto rzeczywistoÊç. niejszej i najwi´kszej organizacji mi´dzynarodowej powsta∏ej na obszarze poradzieckim. Druga 1.1. Ramy instytucjonalno-prawne cz´Êç zawiera przeglàd organizacji utworzonych G∏ówne cele Wspólnoty zosta∏y okreÊlone w Po- przez paƒstwa cz∏onkowskie WNP z centrum na rozumieniu o utworzeniu WNP jako: „potrzeba obszarze poradzieckim, niezale˝nie od tego, czy sà zachowania i wspierania wspólnej przestrzeni to struktury z udzia∏em Rosji (Centralnoazjatycka wojskowo-strategicznej, w tym wspólnej kontroli Organizacja Wspó∏pracy, Euroazjatycka Wspólnota nad bronià jàdrowà” (art. 6) oraz „koordynacja dzia- Gospodarcza, Organizacja Uk∏adu o Bezpieczeƒs- ∏alnoÊci w dziedzinie polityki zagranicznej; wspó∏- twie Zbiorowym, Wspólna Przestrzeƒ Gospodar- praca na rzecz kszta∏towania i rozwoju wspólnej cza) lub te˝ bez jej udzia∏u (GUAM). Na koƒcu przed- przestrzeni gospodarczej, rynku europejskiego stawiono funkcjonowanie i perspektywy SOW. i euroazjatyckiego, wspó∏praca w dziedzinie po-

P race OSW lityki celnej; wspó∏praca na rzecz rozwoju syste- jedynie za cz∏onka stowarzyszonego. Wszystkie mu transportu i ∏àcznoÊci; wspó∏praca w dzie- wymienione porozumienia integracyjne cechowa∏ dzinie ochrony Êrodowiska naturalnego; kwestie brak uzgodnionego w formacie „dwunastki” wy- polityki migracyjnej; walka z przest´pczoÊcià zor- raênego celu, który jednoczeÊnie by∏by mo˝liwy ganizowanà” (art. 7)5. W Deklaracji A∏maackiej do zrealizowania. z 21 grudnia 1991 roku zapisano zaÊ, ˝e „wspó∏- praca paƒstw cz∏onkowskich odbywaç si´ b´dzie 1.2. PodejÊcie poszczególnych paƒstw na zasadzie równoprawnoÊci za poÊrednictwem poradzieckich do WNP organów koordynujàcych Wspólnoty, która nie Ju˝ w chwili powstania WNP brak by∏o jasno jest paƒstwem ani strukturà ponadpaƒstwowà”6. okreÊlonej koncepcji funkcjonowania Wspólnoty Sformu∏owanie to oznacza, ˝e od poczàtku istnie- i ró˝ne paƒstwa inaczej postrzega∏y jej przysz∏à nia WNP nie okreÊlono wyraênie, czym ma si´ staç rol´ i zadania. Mo˝na wyró˝niç dwie g∏ówne gru- organizacja i w kierunku jakiego modelu integra- py paƒstw, bioràc pod uwag´ ich ówczesny stosu- cji ewoluowaç. Wspólnocie nie nadano równie˝ nek do przysz∏oÊci WNP. Grupy te wiàza∏y ze podmiotowoÊci prawnomi´dzynarodowej. swoim cz∏onkostwem w organizacji ró˝ne cele W ciàgu pierwszych dwóch lat istnienia WNP pod- iinteresy. pisano szereg umów wielostronnych majàcych Do pierwszej grupy nale˝a∏y Ukraina, Mo∏dawia, zinstytucjonalizowaç organizacj´ i z formy amor- Gruzja i Azerbejd˝an. Priorytetem dla tych paƒstw ficznej przemieniç jà – jak oczekiwano przede by∏o umacnianie Êwie˝o uzyskanej niepodleg∏oÊci, wszystkim w Rosji – w bardziej zwartà struk- choç zainteresowane by∏y równie˝ w utrzymaniu tur´. Ju˝ 13 marca 1992 roku w Moskwie wszys- dawnych powiàzaƒ gospodarczych i rynków zbytu tkie paƒstwa WNP z wyjàtkiem Ukrainy podpi- dla swojej produkcji, co mia∏a umo˝liwiç WNP. 7 sa∏y umow´ o zasadach wspólnej polityki celnej, JednoczeÊnie ich udzia∏ w integracji gospodarczej która zak∏ada∏a stopniowe utworzenie unii celnej. szybko zaczà∏ ograniczaç si´ wy∏àcznie do strefy 15 maja 1992 roku w Taszkencie Rosja, Armenia, wolnego handlu. Kazachstan, Kirgistan, Tad˝ykistan i Uzbekistan Drugà grup´ tworzy∏y paƒstwa Azji Centralnej, zawar∏y Uk∏ad o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym których liderzy – zaskoczeni i zdezorientowani (UBZ), przewidujàcy kolektywnà obron´ paƒstw- otrzymanà niespodziewanie niepodleg∏oÊcià – byli -sygnatariuszy (zob. wi´cej na temat dalszego roz- znacznie wi´kszymi zwolennikami wspó∏pracy woju Uk∏adu w rozdz. II, pkt 3). 9 paêdziernika wewnàtrz WNP. Opowiadali si´ oni za utrzyma- 1992 roku w Biszkeku paƒstwa cz∏onkowskie WNP, niem Êcis∏ych powiàzaƒ gospodarczych z by∏à z wyjàtkiem Azerbejd˝anu, Gruzji, Tad˝ykistanu metropolià i w zwiàzku z tym bez zastrze˝eƒ i Turkmenistanu, podpisa∏y porozumienie o wspól- przyjmowali propozycje rosyjskie dotyczàce in- nym systemie walutowym i uzgadnianiu polityki tegracji obszaru poradzieckiego9. pieni´˝no-kredytowej. Niejednoznaczne stanowisko zajmowa∏a wówczas Dopiero 22 stycznia 1993 roku zosta∏ przyj´ty Sta- Bia∏oruÊ, która poczàtkowo próbowa∏a prowadziç tut WNP powo∏ujàcy organy kompetencyjne i ko- polityk´ neutralnoÊci. W oficjalnych deklaracjach iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 ordynujàce organizacji7. Kluczowe znaczenie mia∏ Miƒsk popiera∏ ide´ integracji, ale w praktyce przy- F artyku∏ 23 g∏oszàcy, ˝e decyzje Rady Szefów ∏àczy∏ si´ wy∏àcznie do porozumieƒ o charakterze Paƒstw i Rady Szefów Rzàdów podejmowane b´dà gospodarczym10. Bia∏oruÊ zacz´∏a aktywizowaç na zasadzie konsensusu, jednak „ka˝de paƒstwo swojà polityk´ wobec WNP od koƒca 1993 roku, mo˝e wyraziç désintéressement wobec jakiejkol- kiedy przystàpi∏a do Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie wiek kwestii, lecz nie nale˝y tego traktowaç jako Zbiorowym. Po dojÊciu Alaksandra ¸ukaszenki do przeszkody do podj´cia decyzji”8. W konsekwen- w∏adzy w 1994 roku Miƒsk znalaz∏ si´, przynaj- cji zapis ten mia∏ zasadniczy wp∏yw na kszta∏t mniej w sferze propagandowej, w awangardzie i charakter integracji w ramach WNP, poniewa˝ integracji poradzieckiej. umo˝liwia∏ poszczególnym paƒstwom cz∏onkow- Odr´bne podejÊcie prezentowa∏a Armenia, która skim niew∏àczanie si´ w inicjatywy, które uzna∏y zmierza∏a co prawda do umacniania swojej nieza niekorzystne dla siebie. Ukraina, paƒstwo o klu- podleg∏oÊci, ale ze wzgl´du na konflikt z Azerbej- czowym znaczeniu dla integracji poradzieckiej, d˝anem o Górski Karabach zosta∏a faktycznie zmu- odmówi∏a podpisania Statutu i zacz´∏a uwa˝aç si´ szona do mocniejszego zwiàzania si´ z Rosjà i tym

P race OSW samym wspierania rosyjskich projektów integra- i wojskowym, a w dalszej perspektywie równie˝ cyjnych, nawet jeÊli nie dawa∏y one Erewanowi politycznym. JednoczeÊnie dla grupy reformato- jednoznacznych korzyÊci. rów skupionych wokó∏ wicepremiera Jegora Gaj- dara, najwa˝niejszym celem by∏a nie reintegracja 1.3. PodejÊcie Rosji do WNP obszaru poradzieckiego, ale jak najszybsza trans- Dla Rosji, której pozycja z oczywistych wzgl´dów formacja gospodarki rosyjskiej. Rozluênienie wi´zi by∏a kluczowa, WNP mia∏a byç instrumentem gospodarczych z by∏ymi republikami mia∏o jà u∏at- umo˝liwiajàcym utrzymanie na obszarze pora- wiç i przyspieszyç. Dlatego te˝ w pierwszych la- dzieckim wp∏ywów politycznych i gospodarczych, tach istnienia WNP Rosja nie tylko nie przeszkadza- a z czasem przekszta∏ciç si´ ze „wspólnoty paƒstw” ∏a rozwojowi procesów odÊrodkowych we Wspól- we „wspólnot´ paƒstwowà”, stajàc si´ tym samym nocie, ale wychodzi∏a z za∏o˝enia, ˝e rozwój przez instrumentem umo˝liwiajàcym reintegracj´ pod cz∏onków WNP stosunków z paƒstwami trzecimi egidà Moskwy. Na poczàtku lat 90. rosyjskim decy- jest zjawiskiem po˝ytecznym. Pozwala∏o to bo- dentom w Moskwie wydawa∏o si´ jednak, ˝e WNP wiem zmniejszyç obcià˝enie bud˝etu Federacji Ro- mo˝e w krótkim czasie staç si´ organizacjà inte- syjskiej, z którego znaczne sumy by∏y przeznacza- gracyjnà opartà na zasadach niemal˝e identycz- ne na subsydiowanie paƒstw WNP i skoncentro- nych, na jakich opiera si´ integracja w Europie waç si´ na rozwiàzaniu problemów wewn´trz- Zachodniej. Oleg Bogomo∏ow pisa∏ wówczas, co nych12. W rezultacie pomi´dzy by∏ymi republikami dobrze oddaje styl myÊlenia wi´kszej cz´Êci rosyj- radzieckimi post´powa∏ gwa∏towny rozpad zwiàz- skiej elity politycznej: „B´dziemy odnawiaç to, co ków o charakterze gospodarczym. Zwieƒczeniem zosta∏o zniszczone, a co Europejczycy budujà od procesu by∏o wprowadzenie przez Rosj´ w sierp- 8 podstaw. Dlatego te˝ u nas te procesy zajmà mniej niu 1993 roku rosyjskiego rubla w miejsce rubla czasu i b´dà wymaga∏y mniejszego wysi∏ku ni˝ radzieckiego, który by∏ wówczas obowiàzujàcym u nich”11. Dominowa∏o równie˝ przekonanie, ˝e Êrodkiem p∏atniczym na ca∏ym obszarze WNP13. integracja mo˝e post´powaç jednoczeÊnie w ra- Decyzja ta spowodowa∏a bardzo powa˝ne konsek- mach „dwunastki”, a tym samym ignorowano wencje, doprowadzajàc do rozpadu strefy rublo- okolicznoÊç, ˝e systemy gospodarcze i polityczne wej i wprowadzenia przez poszczególne paƒstwa paƒstw cz∏onkowskich coraz bardziej si´ ró˝ni- WNP walut narodowych. Dwa miesiàce wczeÊniej, cujà. w czerwcu 1993 roku, dosz∏o do ostatecznego Moskwa, opierajàc si´ na nierealistycznych oce- rozwiàzania zjednoczonego dowództwa si∏ zbroj- nach sytuacji wewnàtrz WNP, przez kilka lat po nych WNP14. rozpadzie ZSRR dà˝y∏a do integracji obszaru po- W pierwszym okresie istnienia Wspólnoty Rosja radzieckiego wbrew oczywistym i obiektywnym dà˝y∏a do powstrzymania tendencji dezintegra- faktom pokazujàcym, ˝e dominujà na nim czyn- cyjnych i utrzymania zarówno wi´zi ∏àczàcych niki dezintegracyjne. Wynika∏o to przede wszys- dawne republiki z metropolià, jak i powiàzaƒ ist- tkim z priorytetu bezpieczeƒstwa w polityce Rosji. niejàcych mi´dzy republikami. Z drugiej strony Jednym z g∏ównych zadaƒ polityki rosyjskiej po polityka Moskwy realizujàcej w∏asne interesy go- iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F 1991 roku by∏o zachowanie infrastruktury wojs- spodarcze przynios∏a skutek odwrotny do zamie- kowo-obronnej, kluczowej dla bezpieczeƒstwa rzonego, przyczyniajàc si´ w du˝ej mierze do po- Rosji i rozrzuconej na terytorium niemal wszyst- st´pujàcej dezintegracji. Tym samym Rosja sta∏a kich by∏ych republik. Dlatego te˝ pierwszym or- si´ grabarzem WNP. Mo˝na postawiç zatem py- ganem roboczym WNP by∏a utworzona w lutym tanie, z czego wynika∏a ta wewn´trznie sprzeczna 1992 roku Rada Ministrów Obrony i Sztab Ko- polityka Kremla. Wydaje si´, ˝e przede wszystkim ordynacji Wspó∏pracy Wojskowej, majàca umo˝- z braku koordynacji polityki zagranicznej, która liwiç utrzymanie wspólnego systemu obronnego realizowana by∏a nie tylko przez MSZ i adminis- w okresie przejÊciowym. Ju˝ w koƒcu 1991 roku tracj´ prezydenta, lecz tak˝e przez Ministerstwo podpisano porozumienie o wspólnych si∏ach zbroj- Obrony i Ministerstwo Gospodarki. Skutkowa∏o nych i wojskach granicznych. to brakiem adekwatnej oceny sytuacji na obszarze Dla rosyjskich elit politycznych od poczàtku by∏o poradzieckim i wypracowania jednej rosyjskiej oczywiste, ˝e Rosja b´dzie g∏ównà si∏à nap´do- strategii wobec WNP. wà nowej integracji o charakterze gospodarczym

P race OSW Kiedy utworzono WNP, wydawa∏o si´, ˝e istniejà kostwie”17. JednoczeÊnie koncepcja g∏osi∏a, ˝e „Ro- obiektywne przes∏anki dla zachowania ÊciÊle ze sja mo˝e i powinna staç si´ centrum przyciàga- sobà powiàzanej poradzieckiej przestrzeni gospo- nia dla innych cz∏onków WNP”. Terytorium podarczej i wystarczy niewielki wysi∏ek, aby w krót- radzieckie uznane zosta∏o za znajdujàce si´ pod kim czasie odnowiç dawne zale˝noÊci. W wyniku specjalnà opiekà Rosji i „chronione” przed wp∏y- naturalnych tendencji dezintegracyjnych – zwià- wami innych paƒstw. zanych z ró˝nicowaniem si´ celów poszczegól- Na krótko przed opublikowaniem koncepcji poli- nych paƒstw-cz∏onków, ale tak˝e w rezultacie am- tyki zagranicznej powsta∏ inny dokument w cz´Êci biwalentnej polityki Rosji wobec WNP – do koƒca odnoszàcy si´ do polityki Rosji wobec WNP. Zo- 1993 roku wspólna przestrzeƒ rublowa (stano- sta∏ on zatwierdzony przez Rad´ Bezpieczeƒstwa, wiàca podstaw´ gospodarczà) i wojskowo-poli- ale nigdy go nie opublikowano i znany jest jedy- tyczna rozpad∏a si´ ostatecznie. Jak pokaza∏a póê- nie ze streszczenia18. Prezentowa∏ on doktryn´ niejsza praktyka, WNP – pierwsza i najwa˝niejsza polityki Rosji wobec WNP, rozwija∏ i precyzowa∏ organizacja mi´dzynarodowa na obszarze pora- jej zadania na tym obszarze. Po∏o˝ono w nim na- dzieckim – mia∏a staç si´ przede wszystkim wspól- cisk na utrzymanie jednoÊci przestrzeni by∏ego nie uzgodnionà p∏aszczyznà rozwiàzywania ZSRR oraz ochron´ rosyjskich interesów. WÊród problemów powsta∏ych w zwiàzku z podzia∏em g∏ównych zadaƒ polityki wobec WNP znalaz∏y si´: imperialnego dziedzictwa. osiàgnićie maksymalnego stopnia integracji by- ∏ych republik19; stworzenie efektywnego wielo- 2. Od „reintegracji” do integracji stronnego systemu bezpieczeƒstwa zbiorowego; ró˝nych pr´dkoÊci wzmocnienie zewn´trznych granic Wspólnoty; zachowanie rosyjskiej infrastruktury wojskowej 9 2.1. Nowa rosyjska polityka wobec WNP na obszarze WNP; powstrzymanie eskalacji kon- Paradoksalnie w tym samym czasie, kiedy Rosja fliktów zbrojnych w „bliskiej zagranicy”. wprowadzi∏a w∏asnà walut´ – co przypiecz´to- Praktycznym przejawem nowej polityki Rosji wowa∏o dezintegracj´ gospodarczà obszaru pora- bec obszaru poradzieckiego i WNP by∏y wydarze- dzieckiego i spowodowa∏o, ˝e kolejne projekty nia z drugiej po∏owy 1993 roku. Latem tego roku integracji sta∏y si´ znacznie trudniejsze, jeÊli nie Rosja kolejny raz popar∏a Abchazj´ w konflikcie niemo˝liwe do urzeczywistnienia – mo˝na obser- z rzàdem w Tbilisi, co przypiecz´towa∏o uzyska- wowaç wyraêny zwrot w rosyjskiej polityce wo- nie przez nià faktycznej niepodleg∏oÊci, a jesienià bec WNP. W latach 1991–1993 Rosja skoncentro- interweniowa∏a w gruziƒskiej wojnie domowej. wana by∏a na sprawach wewn´trznych, a w po- W rezultacie Gruzja jako ostatnia przystàpi∏a do lityce zagranicznej próbowa∏a rozwijaç bliskie WNP oraz zosta∏a cz∏onkiem Uk∏adu o Bezpieczeƒ- zwiàzki z Zachodem15. W tym „romantycznym” stwie Zbiorowym, a rosyjskie wojska zosta∏y roz- okresie w podejÊciu Moskwy do WNP najwa˝niej- lokowane w czterech bazach na terytorium gru- sze by∏y kwestie dotyczàce zachowania infra- ziƒskim. W lipcu 1993 roku, najprawdopodobniej struktury obronnej, przy jednoczesnym zachowanie bez udzia∏u ˝o∏nierzy rosyjskich, obalony zo- iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 niu ca∏ej retoryki reintegracyjnej16. sta∏ prezydent Azerbejd˝anu Ebulfaz Elczibej, pro- F Od 1993 roku Rosja zacz´∏a coraz widoczniej wy- wadzàcy polityk´ antyrosyjskà20. W∏adz´ w Azer- korzystywaç organizacj´ jako instrument reinte- bejd˝anie objà∏ Gejdar Alijew, który zmieni∏ kurs gracji obszaru poradzieckiego. Oznakà zmiany po- polityki na prorosyjski. Jednà z jego pierwszych lityki rosyjskiej by∏o przyjćie w kwietniu 1993 decyzji by∏o potwierdzenie udzia∏u Azerbejd˝anu roku nowej koncepcji polityki zagranicznej Fede- w WNP oraz przystàpienie do UBZ. Mo∏dawia, racji Rosyjskiej, w której WNP zosta∏a przedsta- która zajmowa∏a wówczas sceptycznà postaw´ wiona jako jej g∏ówny priorytet. Organizacji po- wobec WNP, zosta∏a postawiona przed ultimatum Êwićono znacznà cz´Êç dokumentu, a g∏ówny cel potwierdzenia swojego cz∏onkostwa w organi- polityki wobec tego obszaru okreÊlono jako: „Dà- zacji. Wydarzenia z kilku miesićy 1993 roku by∏y ˝enie do przekszta∏cenia Wspólnoty w rzeczy- dowodem, ˝e Rosja gotowa jest prowadziç si∏owà wistà struktur´ mi´dzypaƒstwowà suwerennych polityk´ na obszarze poradzieckim i ˝àda uznania podmiotów mi´dzynarodowych, opierajàcà si´ przez inne paƒstwa swojej szczególnej roli. na wspólnocie interesów i dobrowolnym cz∏on-

P race OSW 2.2. Porozumienia o integracji Rosj´. Wywo∏a∏o to dyskusje o tym, czy realna gospodarczej integracja w ramach WNP jest w ogóle mo˝liwa. JednoczeÊnie z militaryzacjà swojej polityki wo- W marcu 1994 roku prezydent Kazachstanu Nur- bec WNP w latach 1992–1993 Rosja zacz´∏a za- su∏tan Nazarbajew zaproponowa∏ powo∏anie no- biegaç o wi´kszà instytucjonalizacj´ integracji wej formy integracji – Unii Euroazjatyckiej (UEA). gospodarczej paƒstw Wspólnoty. Mimo ˝e w sier- W nowej organizacji decyzje mia∏y zapadaç wi´k- pniu 1993 roku przesta∏a istnieç wspólna strefa szoÊcià 4/5 g∏osów, a po przyj´ciu mieç charak- rublowa, ju˝ 8 wrzeÊnia tego roku Armenia, Bia- ter obligatoryjny dla wszystkich cz∏onków. Za- ∏oruÊ, Kazachstan, Uzbekistan, Tad˝ykistan i sama k∏adano utworzenie organów ponadnarodowych Rosja podpisa∏y umow´ o praktycznych Êrodkach na czele z parlamentem UEA23. W za∏o˝eniu mia∏a prowadzàcych do stworzenia strefy rublowej no- powstaç realnie dzia∏ajàca struktura integracyjna, wego typu, która zak∏ada∏a Êcis∏e powiàzanie ich w której uczestniczy∏yby tylko paƒstwa rzeczy- polityki pieni´˝nej z kursem rosyjskiego rubla. wiÊcie w niej zainteresowane. Projekt Unii Euro- 24 wrzeÊnia 1993 roku dziewi´ciu cz∏onków WNP azjatyckiej spotka∏ si´ jednak ze sceptycyzmem zawar∏o uk∏ad o unii gospodarczej, a wkrótce wi´kszoÊci paƒstw cz∏onkowskich. Ich opór wy- przy∏àczy∏y si´ do nich Turkmenistan, Gruzja i – wo∏a∏a przede wszystkim idea stworzenia orga- jako cz∏onek stowarzyszony – Ukraina. Porozu- nów niezale˝nych od rzàdów narodowych. Rów- mienie, które jest najbardziej ambitnym i najdalej nie˝ Rosja odrzuci∏a koncepcj´ Nazarbajewa, gdy˝ idàcym dokumentem przyj´tym w ramach WNP, obawia∏a si´, ˝e pierwszeƒstwo w procesie inte- przewidywa∏o kolejne etapy integracji: utworze- gracji przejmie inne paƒstwo, co przeczy∏oby po- nie strefy wolnego handlu, unii celnej, wspólnego lityce rosyjskiej, uznajàcej, ˝e integracja na ob-

10 rynku towarów, kapita∏u i si∏y roboczej oraz unii szarze poradzieckim mo˝liwa jest wy∏àcznie pod walutowej. ¸atwo zauwa˝yç, ˝e uk∏ad powtarza∏ patronatem Rosji. model integracji wewnàtrz Unii Europejskiej. Wte- dy te˝ zacz´to deklarowaç, ˝e rodzi si´ „wschod- 2.3. Integracja ró˝nych pr´dkoÊci nia UE”. Kiedy coraz bardziej widoczne stawa∏o si´, ˝e in- Podpisanie uk∏adu o unii gospodarczej by∏o wy- tegracja w ramach „dwunastki” nie tylko nie po- nikiem uÊwiadomienia sobie, ˝e integracji nie da st´puje, ale wr´cz jej wewn´trzne wi´zi gospo- si´ stworzyç zaczynajàc od dachu, czyli wspólnej darcze rozpadajà si´24, Rosja zmieni∏a polityk´, strefy rublowej, ale nale˝y najpierw zbudowaç proponujàc integracj´ w mniejszym gronie. Mini- fundament – stref´ wolnego handlu. Integracyjna ster spraw zagranicznych Andriej Kozyriew pisa∏ euforia w Rosji ustàpi∏a miejsca bardziej realisty- w 1995 roku: „Najbardziej niezawodnà drogà do cznej polityce. Ciàgle jednak dominowa∏o prze- przywrócenia i rozwoju wspó∏pracy paƒstw by- konanie, ˝e integracja gospodarek paƒstw WNP ∏ego ZSRR jest stopniowe budowanie wieloszyb- jest mo˝liwa jednoczeÊnie w ramach ca∏ej orga- koÊciowej Wspólnoty, opartej na zasadach dobro- nizacji21. Stàd te˝ kolejne porozumienia inicjo- wolnego udzia∏u partnerów w tych formach inte- wane przez Rosj´ zmierza∏y w kierunku stwo- gracji, do których sà gotowi (...) Taka wieloszyb- iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F rzenia Êcis∏ej struktury integracyjnej w formacie koÊciowa Wspólnota w maksymalnym stopniu „dwunastki”. Uk∏ad o unii gospodarczej zaczà∏ byç odpowiada interesom Rosji. Cierpliwe zbieranie dope∏niany kolejnymi dokumentami: O stworze- Wspólnoty nie ma alternatywy ani w gospodarce, niu strefy wolnego handlu (15 kwietnia 1994 ro- ani w polityce”25. Dowodem aktywizacji polityki ku), O unii p∏atniczej oraz Mi´dzypaƒstwowym Rosji wobec WNP by∏ równie˝ dokument kon- Komitecie Gospodarczym (21 paêdziernika 1994 cepcyjny: „Strategiczny kurs Rosji wobec paƒstw- roku), który w za∏o˝eniu mia∏ staç si´ pierwszym -cz∏onków Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw”, ponadnarodowym organem wykonawczym WNP zatwierdzony przez prezydenta Jelcyna 14 wrze- majàcym prawo wydawania wià˝àcych decyzji22. Ênia 1995 roku. Potwierdzi∏ on priorytetowe zna- Z g∏oÊnej retoryki integracyjnej w praktyce jednak czenie obszaru „bliskiej zagranicy” w polityce ro- po raz kolejny nic nie wysz∏o. Nie uda∏o si´ osiàg- syjskiej, g∏oszàc, ˝e „na terytorium WNP skupiajà nàç nawet najni˝szego stopnia integracji. Uk∏ad si´ nasze g∏ówne ˝ywotne interesy w sferze gos- o strefie wolnego handlu nie zosta∏ bowiem do podarki, obrony, bezpieczeƒstwa”26. G∏ówny cel dzisiaj ratyfikowany przez szeÊç paƒstw, w tym Rosji wobec WNP zosta∏ sformu∏owany jako „stwo-

P race OSW rzenie zintegrowanego gospodarczo i politycznie WNP. Rosja bez porozumienia z pozosta∏ymi cz∏on- zwiàzku paƒstw, który b´dzie w stanie preten- kami unii celnej zmieni∏a wysokoÊç taryf celnych, dowaç do zaj´cia wa˝nego miejsca w Êwiecie”. co w po∏àczeniu ze Êrodkami ochronnymi wpro- Pierwszym przejawem koncepcji ró˝nych pr´d- wadzonymi przez inne paƒstwa spowodowa∏o, koÊci integracji, która sta∏a si´ wówczas oficjalnà ˝e zniszczone zosta∏y istniejàce elementy strefy doktrynà polityki rosyjskiej wobec WNP, by∏o pod- wolnego handlu. Dodatkowo w paêdzierniku 1998 pisanie 6 stycznia 1995 roku uk∏adu pomi´dzy roku Kirgistan, jako pierwsze paƒstwo WNP, zo- Rosjà i Bia∏orusià o przyspieszeniu formowania sta∏ cz∏onkiem WTO, nie wprowadzajàc jedno- unii celnej. Zak∏ada∏ on przede wszystkim unifi- czeÊnie do dokumentów akcesyjnych zastrze˝eƒ kacj´ ustawodawstwa obu paƒstw w dziedzinie dotyczàcych swoich uprzywilejowanych stosun- celnej, walutowo-finansowej i handlu zagranicz- ków gospodarczych z innymi cz∏onkami unii celnego. 21 stycznia 1995 roku do porozumienia przy- nej. W lutym 1999 roku Rosja, Bia∏oruÊ, Kazach- ∏àczy∏ si´ Kazachstan, a 29 marcu 1996 roku Kir- stan, Kirgistan i Tad˝ykistan (który do∏àczy∏ do gistan. Równie˝ 29 marca 1996 roku prezydenci „czwórki”) podpisa∏y nowy uk∏ad „O unii celnej „czwórki” podpisali dokument „O pog∏´bieniu in- i wspólnej przestrzeni ekonomicznej” (szerzej o integracji w sferze gospodarczej i socjalnej”, zak∏a- tegracji w ramach „piàtki” w rozdz. II, pkt 2). dajàcy szybkie stworzenie wspólnego rynku to- Model integracji WNP w latach 90. by∏ zgodny warów, kapita∏u i si∏y roboczej. zregu∏à: „mo˝emy podpisaç wszystko, bo i tak ni- Wa˝nym impulsem dla powstania tej nowej for- czego nie zrealizujemy”28. JednoczeÊnie im wi´cej my integracji by∏y wybory prezydenckie w Rosji. szczelin pojawia∏o si´ w przestrzeni politycznej Prezydentowi Borysowi Jelcynowi, którego w son- i wojskowo-strategicznej WNP, tym silniej Rosja v da˝ach przedwyborczych wyprzedza∏ lider komu- próbowa∏a integrowaç przestrzeƒ gospodarczà 11 nistów Giennadij Ziuganow, zale˝a∏o na zmianie Wspólnoty29. Liderzy paƒstw poradzieckich z Ro- wizerunku cz∏owieka, który rozwiàza∏ ZSRR. sjà na czele, przyzwyczajeni do rozwiàzywania W tym kontekÊcie nale˝y postrzegaç stworzenie kwestii gospodarczych metodami administracyj- 2 kwietnia 1996 roku jeszcze bardziej ni˝ „czwór- nymi, podejmowali kolejne próby tworzenia ka” pog∏´bionej struktury integracyjnej – Zwiàzku struktury integracyjnej, które ju˝ na starcie skaza- Bia∏orusi i Rosji. Dwa paƒstwa zacz´∏y uchodziç ne by∏y na niepowodzenie. Mimo zmiany akcentu za awangard´ integracji poradzieckiej, która mia- w rosyjskiej polityce wobec Wspólnoty i przenie- ∏a byç przyk∏adem pociàgajàcym za sobà innych sienia punktu ci´˝koÊci z retoryki integracyjnej cz∏onków WNP. 2 kwietnia 1997 roku Bia∏oruÊ i Ro- na integracj´ „ró˝nej pr´dkoÊci”, równie˝ ten sja zawar∏y kolejne porozumienie o pog∏´bionej zmieniony kurs okaza∏ si´ byç niemo˝liwy do integracji i wreszcie 8 grudnia 1999 roku podpi- zrealizowania. sany zosta∏ rosyjsko-bia∏oruski uk∏ad o powo∏a- niu Paƒstwa Zwiàzkowego, tworzàcy struktur´ 3. WNP po roku 2000 pseudofederacyjnà. Równie˝ w tym przypadku wa˝ne by∏o znaczenie propagandowe bia∏orus- Zmiany na Kremlu w 2000 roku zapoczàtkowa∏y ko-rosyjskiej integracji. Podpisanie dokumentu nowy etap w funkcjonowaniu WNP. Punktem tylko o kilka dni wyprzedzi∏o wybory parlamen- wyjÊcia nowej polityki Rosji wobec tej organiza- tarne w Rosji27. cji sta∏o si´ przekonanie o koniecznoÊci bardziej Mimo ˝e od po∏owy lat 90. Rosja zrezygnowa∏a realistycznej oceny perspektyw integracji na ob- z forsowania integracji w ramach „dwunastki”, szarze poradzieckim, co zak∏ada∏o uznanie faktu nie oznacza∏o to, ˝e uzna∏a pozosta∏e paƒstwa nierealnoÊci przekszta∏cenia w najbli˝szym czasie WNP za stracone dla wspó∏pracy wielostronnej. Wspólnoty w zintegrowanà struktur´ oraz post´- W Moskwie zak∏adano bowiem, ˝e zakoƒczona pujàcego pluralizmu na obszarze poradzieckim30. sukcesem integracja kilku krajów spowoduje W rezultacie Rosja definitywnie zrezygnowa∏a przy∏àczenie si´ pozosta∏ych. z forsowania integracji w ramach „dwunastki” Kolejnym punktem prze∏omowym w integracji i zacz´∏a opieraç swojà polityk´ wobec WNP na na obszarze poradzieckim by∏ kryzys finansowy rozwoju relacji dwustronnych z poszczególnymi w Rosji w sierpniu 1998 roku, który spowodowa∏ paƒstwami-cz∏onkami oraz na integracji w mniej- dalszy rozpad wi´zi gospodarczych wewnàtrz szym gronie. JednoczeÊnie nie zrezygnowa∏a

P race OSW zkontroli i zachowania swojego dominujàcego kowej itd., to naturalnie nie by∏o tego, poniewa˝ wp∏ywu na tym obszarze. W∏adimir Putin obej- byç nie mog∏o. Deklarowane cele to jedno, a w rze- mujàc w∏adz´ wydawa∏ si´ Êwiadomy, ˝e Rosja de czywistoÊci WNP stworzono, aby rozpad Zwiàzku facto nie posiada strategii wobec WNP oraz ˝e po- przebiega∏ w jak najbardziej cywilizowany spo- trzebne sà zmiany w obecnej polityce31. Nowà sób (...). WNP nigdy nie mia∏a do wype∏nienia su- polityk´ Rosji opisa∏ w lutym 2001 roku ówczesny per-zadaƒ o charakterze gospodarczym ani celów sekretarz Rady Bezpieczeƒstwa Siergiej Iwanow, integracji w dziedzinie gospodarki. To bardzo po- mówiàc, ˝e Moskwa zrewidowa∏a swój punkt wi- ˝yteczny klub dla wzajemnej informacji, dla wy- dzenia na WNP, dochodzàc do wniosku, ˝e inte- jaÊnienia kwestii problematycznych o charakterze gracja w dajàcej si´ przewidzieç przysz∏oÊci jest ogólnym, politycznym, humanitarnym, adminis- nierealna, a interesy bezpieczeƒstwa Rosja b´dzie tracyjnym”33. chroniç poprzez rozwój stosunków dwustronnych Po pi´tnastu latach istnienia WNP jest dzisiaj wy- oraz ÊciÊlejszà wspó∏prac´ i integracj´ z tymi ∏àcznie klubem prezydentów, rosyjskim Common- paƒstwami, które wyra˝ajà takà gotowoÊç32. Isto- wealthem. Organizacji nie uda∏o si´ osiàgnàç ta nowego modelu stosunków Rosji z paƒstwami w∏aÊciwie ˝adnego z deklarowanych celów. Nie WNP sprowadza si´ wi´c do po∏àczenia aktywi- tylko nie powsta∏a realna integracja gospodarcza, zacji relacji dwustronnych z dà˝eniem do integra- lecz tak˝e znacznemu os∏abieniu uleg∏y wi´zi gos- cji z ch´tnymi. podarcze i polityczne pomi´dzy paƒstwami „dwu- Dzia∏alnoÊç WNP w formacie „dwunastki” faktycz- nastki”. Dzisiaj bardziej uzasadnione jest mówie- nie zamar∏a i od koƒca lat 90. kolejne szczyty przy- nie o „obszarze WNP” ni˝ o WNP jako rzeczywiÊ- wódców paƒstw cz∏onkowskich sta∏y si´ przede cie dzia∏ajàcej organizacji. Dla Rosji wa˝ne jest

12 wszystkim forum dla rozwiàzywania problemów jednak utrzymanie tej choçby iluzorycznej struk- w stosunkach dwustronnych. Jakiekolwiek dys- tury, b´dàcej symbolicznym potwierdzeniem jej kusje o integracji czy nawet wspó∏pracy w ramach znaczenia na obszarze poradzieckim i zapewnia- ca∏ej Wspólnoty zosta∏y uznane za pozbawione jàcej mo˝liwoÊç ochrony swoich interesów w trak- sensu. WNP zamieni∏a si´ w wirtualnà organiza- cie periodycznych spotkaƒ i nieformalnych kon- cj´ umo˝liwiajàcà zachowanie iluzji istnienia sultacji34. wspólnej struktury paƒstw poradzieckich. W latach 2005–2006 zacz´∏o pojawiaç si´ coraz wi´cej sygna∏ów sugerujàcych, ˝e WNP grozi roz- 4. WNP – rezultaty dzia∏alnoÊci pad. Opini´ najbardziej „niestabilnego” cz∏onka i perspektywy ma Gruzja, w której wielokrotnie pojawia∏y si´ g∏osy podajàce w wàtpliwoÊç efektywnoÊç i ko- Dotychczasowy proces integracji wewnàtrz rzyÊci z cz∏onkostwa kraju w WNP. Na poczàtku Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw charakteryzuje maja 2006 roku prezydent Micheil Saakaszwili si´ du˝à liczbà podpisanych ambitnych porozu- w ostrych s∏owach skrytykowa∏ dzia∏alnoÊç orga- mieƒ, które w ogromnej wi´kszoÊci nigdy nie nizacji i poleci∏ rzàdowi, aby w ciàgu najbli˝szych wesz∏y w ˝ycie. Rosja, ich g∏ówny promotor, wie- miesi´cy zbada∏, czy Gruzja powinna pozostaç iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F lokrotnie próbowa∏a forsowaç kolejne szczeble we Wspólnocie35. W trakcie szczytu WNP w Ka- integracji, ju˝ od momentu powo∏ania skazane na zaniu w sierpniu 2005 roku Turkmenistan og∏osi∏, niepowodzenie, starajàc si´ tym samym utrzy- ˝e zmienia swój status w organizacji na cz∏on- maç paƒstwa WNP w swojej strefie wp∏ywów. kostwo stowarzyszone, co by∏o faktycznie po- Periodyczne spotkania g∏ów paƒstw Wspólnoty twierdzeniem istniejàcego od kilku lat stanu fak- sta∏y si´ wy∏àcznie forum dla rozwiàzywania prob- tycznego36. W koƒcu 2005 roku równie˝ w oficjal- lemów w stosunkach dwustronnych. Najlepszym nej retoryce Kijowa i Kiszyniowa zacz´∏y pojawiaç komentarzem podsumowujàcym dotychczasowà si´ wypowiedzi podkreÊlajàce nieefektywnoÊç dzia∏alnoÊç WNP mo˝e byç wypowiedê W∏adimira funkcjonowania WNP oraz brak perspektyw dla Putina z marca 2005 roku: „Rozczarowania dzia- organizacji w obecnym kszta∏cie. Wreszcie na po- ∏alnoÊcià Wspólnoty wynik∏y z powodu nadmier- czàtku maja 2006 roku Ukraina og∏osi∏a, ˝e po- nych oczekiwaƒ. JeÊli ktoÊ spodziewa∏ si´ od WNP wa˝nie zastanawia si´ nad potrzebà swojego jakichÊ szczególnych osiàgni´ç w sferze gospo- cz∏onkostwa w WNP37. darki, wspó∏pracy w dziedzinie politycznej, wojs-

P race OSW Równie˝ w Rosji podnios∏y si´ nieliczne, ale wa˝- dominacj´. Tym samym model integracji po- ne g∏osy podwa˝ajàce sens istnienia Wspólnoty. radzieckiej zasadniczo ró˝ni∏ si´ od „klasyczne- W grudniu 2005 roku organizacj´ skrytykowa∏ go” ju˝ modelu integracji w UE. W przypadku Michai∏ Margie∏ow, szef komitetu ds. stosunków Wspólnot Europejskich, gdzie by∏o kilka mniej- mi´dzynarodowych Rady Federacji, uznajàc jej szych i kilka wi´kszych paƒstw, ˝adne z nich dzia∏alnoÊç za amorficznà i wy∏àcznie deklaraty- nie mia∏o tak ogromnej przewagi nad innymi, wnà oraz przewidujàc jej bliski koniec. Znany ro- jak Rosja nad pozosta∏ymi paƒstwami WNP. syjski ekspert, Siergiej Karaganow, stwierdzi∏ zaÊ, –Paƒstwa „dwunastki” reprezentujà zró˝nico- ˝e to Moskwa powinna rozwiàzaç WNP, gdy˝ or- wane modele gospodarcze. W poszczególnych ganizacja ju˝ dawno utraci∏a swojà ˝ywotnoÊç, krajach WNP ró˝ny jest stopieƒ rozwoju wol- i skupiç si´ na rozwoju relacji dwustronnych z jej nego rynku, udzia∏u paƒstwa w gospodarce, 38 cz∏onkami . zaawansowania prywatyzacji, udzia∏u sektora Pomimo tych negatywnych opinii Moskwa robi prywatnego w PKB itp. Gospodarki Bia∏orusi wszystko, aby uniknàç scenariusza rozpadu WNP, iKazachstanu czy Mo∏dawii i Turkmenistanu sà uznajàc, ˝e zosta∏oby to uznane za symbolicznà dzisiaj zupe∏nie ró˝ne i nieprzystajàce do sie- pora˝k´ i s∏aboÊç jej polityki na obszarze pora- bie. Tym samym, nie istniejà realne podstawy dzieckim. Co wi´cej, podczas szczytu WNP w Mos- do integracji gospodarczej mi´dzy nimi. kwie w lipcu 2006 roku Nursu∏tan Nazarbajew, –Reorientacji ulegajà mi´dzynarodowe wi´zi sprawujàcy wówczas funkcj´ przewodniczàcego gospodarcze. Od rozpadu ZSRR systematycznie organizacji, przedstawi∏ wst´pny plan jej zrefor- spada poziom wymiany mi´dzy Rosjà a pozo- 39 mowania . Rozpocz´cie pracy nad „moderniza- sta∏ymi cz∏onkami WNP, co wynika z profili gos- cjà” WNP oznacza, ˝e Rosja i niektórzy cz∏onko- podarek paƒstw organizacji, które si´ nie tyle 13 wie zainteresowani sà dalszym istnieniem orga- dope∏niajà, co stanowià dla siebie konkurencj´. nizacji, nawet jeÊli pozostanie ona wy∏àcznie W 1991 roku udzia∏ paƒstw Wspólnoty w han- strukturà deklaratywnà, w której dzia∏ajà niefor- dlu zagranicznym Rosji wynosi∏ 63%, natomiast malne stosunki. Reaktywacja Wspólnoty jest ju˝ w 2005 roku wskaênik ten spad∏ do zaledwie bowiem zupe∏nie nierealna. Decyzja w sprawie 15%40. Podobnà tendencj´ mo˝na obserwowaç reformy organizacji – wbrew oczekiwaniom – nie w handlu pomi´dzy innymi cz∏onkami WNP41. zapad∏a na szczycie Wspólnoty w koƒcu listopada JednoczeÊnie kraje Wspólnoty rozwin´∏y kon- 2006 roku i dopiero na kolejnym szczycie w czer- takty gospodarcze z innymi paƒstwami i regio- wcu 2007 roku ma zostaç przedstawiona kon- nami. Dla przyk∏adu, ponad 50% handlu zagra- cepcja zreformowania organizacji. nicznego Bia∏orusi i Ukrainy przypada dzisiaj na wymian´ z UE, a oko∏o 30% handlu Gruzji – Najwa˝niejsze przyczyny na wymian´ z Turcjà. uniemo˝liwiajàce integracj´ – Obszar poradziecki ulega coraz wi´kszemu wewnàtrz WNP zró˝nicowaniu politycznemu, a cz´Êç by∏ych

republik uzna∏a za priorytet swojej polityki za- integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F – Naturalna przewaga Rosji nad pozosta∏ymi granicznej integracj´ ze strukturami zachod- paƒstwami cz∏onkowskimi WNP pod ka˝dym nimi (Ukraina, Mo∏dawia, Gruzja). W rezultacie wzgl´dem – wielkoÊci geograficznej, liczby lud- powoduje to, ˝e ich interesy popadajà w rosnà- noÊci (oko∏o 50% obywateli Wspólnoty to Rosja- cà sprzecznoÊç z interesami Rosji. Dla cz´Êci nie), potencja∏u gospodarczego (oko∏o 80% przy- paƒstw integracja w ramach WNP od poczàtku pada na gospodark´ rosyjskà), si∏y polityczno- by∏a bardziej taktykà ni˝ rzeczywistà strategià. -wojskowej – powoduje, ˝e organizacja ju˝ na Po 1991 roku tylko nieliczne paƒstwa WNP starcie procesu integracji nie mog∏a byç wspól- dà˝y∏y do zrezygnowania z cz´Êci swojej suw- notà równoprawnych paƒstw. Nawet przy za- erennoÊci na rzecz struktury ponadnarodowej stosowaniu najbardziej demokratycznego spo- i w perspektywie d∏ugoterminowej wi´kszoÊç sobu podejmowania decyzji w organizacji pozo- z nich by∏a i jest zainteresowana os∏abieniem stali cz∏onkowie i tak skazani byli na rosyjskà swojej zale˝noÊci od Rosji.

P race OSW II. Organizacje mi´dzynarodowe gospodarki krajów CaOW majà podobny surow- powsta∏e na obszarze WNP cowy profil, a ich modele w coraz wi´kszym stopniu si´ ró˝nicujà44. W paêdzierniku 2004 roku cz∏onkiem CaOW zo- 1. Centralnoazjatycka Organizacja sta∏a Rosja, co by∏o wyrazem aktywizacji polityki Wspó∏pracy rosyjskiej w regionie, ale nie nada∏o organizacji nowego impulsu do dzia∏ania. Wspó∏praca w dal- W styczniu 1993 roku pi´ç paƒstw Azji Central- szym ciàgu pozostawa∏a wy∏àcznie w sferze de- nej podpisa∏o w Taszkencie protokó∏ o utworze- klaracji. Decyzja Moskwy podyktowana by∏a tak˝e niu wspólnego rynku, co by∏o pierwszà próbà za- dà˝eniem, aby w wi´kszym stopniu kontrolowaç wiàzania organizacji mi´dzynarodowej w regio- i wp∏ywaç na wspó∏prac´ mi´dzynarodowà w Azji nie. Wojna domowa w Tad˝ykistanie, wyraêne Centralnej. 6 paêdziernika 2005 roku na szczycie dystansowanie si´ Turkmenistanu od wspó∏pracy Centralnoazjatyckiej Organizacji Wspó∏pracy regionalnej42, jak równie˝ brak gotowoÊci pozos- w Sankt Petersburgu podj´to decyzj´ o jej po∏à- ta∏ych paƒstw do integracji sprawi∏y, ˝e doku- czeniu z Eurazjatyckà Wspólnotà Gospodarczà ment nigdy nie wszed∏ w ˝ycie. W kwietniu 1994 (EaWG). Wed∏ug oficjalnych deklaracji, wynika∏o roku Kazachstan, Kirgistan i Uzbekistan podpi- to z faktu, ˝e wszystkie paƒstwa cz∏onkowskie sa∏y umow´ o powo∏aniu wspólnej przestrzeni CaWG nale˝a∏y ju˝ wówczas do EaWG, a cele gospodarczej, a w lipcu tego samego roku pow- obu organizacji by∏y to˝same. sta∏ ich organ polityczny – Rada Mi´dzypaƒst- wowa. G∏ównym celem umowy by∏o stworzenie 2. Euroazjatycka Wspólnota 14 warunków dla swobodnego przep∏ywu kapita- Gospodarcza ∏ów i ludzi oraz zniesienie ce∏ i unifikacja ustawodawstwa celnego43. W lipcu 1998 roku po przy- Po wyborze W∏adimira Putina na prezydenta Rosja stàpieniu Tad˝ykistanu do tego porozumienia zo- podj´∏a kolejnà prób´ powo∏ania struktury inte- sta∏o ono zinstytucjonalizowane jako Centralno- gracyjnej, obejmujàcej paƒstwa WNP prowadzàce azjatycka Wspólnota Gospodarcza (CaWG). najbardziej prorosyjskà polityk´. Podczas szczytu Organizacja, podobnie jak WNP, nigdy nie sta∏a uczestników unii celnej (Rosja, Bia∏oruÊ, Kazach- si´ realnie dzia∏ajàcà strukturà. Pomimo podpi- stan, Kirgistan, Tad˝ykistan) w Astanie w paê- sania ponad 250 umów, które faktycznie pow- dzierniku 2000 roku og∏oszono jej instytucjonali- tórzy∏y los podobnych dokumentów przyj´tych zacj´ w nowà organizacj´ – Euroazjatyckà Wspól- w ramach „dwunastki”, wspó∏praca od poczàtku not´ Gospodarczà (EaWG), która w za∏o˝eniu mia- mia∏a charakter wirtualny. Poszczególni uczest- ∏a staç si´ w przysz∏oÊci realnà strukturà inte- nicy nie byli gotowi podzieliç si´ swojà suweren- gracji gospodarczej obszaru poradzieckiego i cen- noÊcià, a ich interesy gospodarcze i polityczne trum przyciàgania dla pozosta∏ych paƒstw WNP45. cz´sto by∏y rozbie˝ne. Zgodnie z umowà o utworzeniu Euroazjatyckiej W lutym 2002 roku CaWG zmieni∏a nazw´ na Cen- Wspólnoty Gospodarczej, jej g∏ównym celem jest iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F tralnoazjatyckà Organizacj´ Wspó∏pracy (CaOW). „efektywna kontynuacja procesu formowania unii Transformacja organizacji mia∏a podkreÊlaç roz- celnej i wspólnej przestrzeni gospodarczej”46. Naj- szerzenie wspó∏pracy ze spraw wy∏àcznie o cha- wy˝szym organem EaWG jest Rada Mi´dzypaƒst- rakterze gospodarczym na kwestie polityczne wowa47, w sk∏ad której wchodzà prezydenci i pre- i wojskowe, w tym m.in. wzmacnianie bezpie- mierzy paƒstw cz∏onkowskich, a jej g∏ównym za- czeƒstwa regionalnego, walk´ z terroryzmem daniem jest okreÊlanie strategii rozwoju organi- i fundamentalizmem islamskim. Nie spowodo- zacji48. wa∏o to jednak dynamizacji wspó∏pracy, co wy- Po zakoƒczeniu szczytu w Astanie w Rosji zapano- nika∏o m.in. z tego, ˝e cele polityczne paƒstw wa∏a swoista euforia integracyjna. Obserwatorzy cz∏onkowskich nierzadko si´ wyklucza∏y. Nega- podkreÊlili, ˝e integracja na obszarze poradziec- tywnà rol´ odegra∏a rywalizacja o dominacj´ w re- kim ciàgle jest mo˝liwa i chocia˝ EaWG poczàt- gionie mi´dzy Uzbekistanem i Kazachstanem. kowo b´dzie ci´˝arem dla rosyjskiej gospodarki, Najistotniejszym problemem by∏ jednak brak pod- to jednak korzyÊci wynikajàce z istnienia organi- staw dla g∏´bokiej wspó∏pracy gospodarczej: zacji b´dà widoczne w przysz∏oÊci49. Podobne po-

P race OSW dejÊcie nie znalaz∏o jednak potwierdzenia w prak- 3. Organizacja Uk∏adu tyce. W EaWG co prawda wesz∏a w ˝ycie strefa o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym wolnego handlu, jednak dzia∏a ona ze znaczàcymi wy∏àczeniami i nie w pe∏nym zakresie. Zgodnie 15 maja 1992 roku w Taszkencie zosta∏ zawarty z oficjalnymi deklaracjami powstaje równie˝ unia Uk∏ad o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym (zwany rów- celna, która w przysz∏oÊci ma byç podstawà for- nie˝ Uk∏adem Taszkienckim), b´dàcy strukturà bez- mowania wspólnej przestrzeni gospodarczej. Pod- pieczeƒstwa regionalnego i przewidujàcy kolek- czas nieformalnego szczytu organizacji w sierpniu tywnà obron´ paƒstw-sygnatariuszy. Kluczowy 2006 roku liderzy paƒstw cz∏onkowskich og∏osili, artyku∏ 4 g∏osi: „Je˝eli jedno z paƒstw cz∏onkow- ˝e Bia∏oruÊ, Kazachstan i Rosjà zajmà si´ tworze- skich padnie ofiarà agresji ze strony jakiegokol- niem bazy prawnej przysz∏ej unii celnej, do której wiek paƒstwa lub grupy paƒstw, zostanie to po- b´dà one mog∏y przystàpiç „w miar´ gotowoÊci”50. traktowane jako akt agresji przeciwko wszystkim Faktycznie jednak wspó∏praca w ramach struk- paƒstwom”53. Poczàtkowo uk∏ad podpisa∏y tylko tury – mimo ˝e obok Organizacji Uk∏adu o Bez- Rosja, Armenia, Kazachstan, Kirgistan, Tad˝yki- pieczeƒstwie Zbiorowym (OUBZ) jest ona najlepiej stan i Uzbekistan, jednak we wrzeÊniu 1993 roku dzia∏ajàcà organizacjà mi´dzynarodowà na obsza- przystàpi∏ do niego Azerbejd˝an, a w grudniu rze WNP – pozostaje w du˝ym stopniu wirtualna 1993 roku równie˝ Bia∏oruÊ i Gruzja. Od rozpadu i upolityczniona51. Szczególnie intensywnie roz- ZSRR wspó∏praca w sferze wojskowej by∏a nie- wija si´ wspó∏praca mi´dzy s∏u˝bami graniczny- przerwanie kontynuowana i by∏a najbardziej efek- mi paƒstw cz∏onkowskich. Od poczàtku istnienia tywnà formà wspó∏pracy krajów WNP, wyprze- organizacji trwajà dyskusje na temat powo∏ania dzajàc porozumienia o integracji gospodarczej. organu ponadnarodowego, który b´dzie prowa- Wynika∏o to z priorytetowego traktowania bez- 15 dzi∏ wspólnà polityk´ taryfowo-celnà. Obiektyw- pieczeƒstwa w polityce rosyjskiej, ale tak˝e z fak- nà przeszkodà w integracji sà ró˝ne modele gos- tu, ˝e dla cz∏onków uk∏adu (szczególnie paƒstw podarcze paƒstw cz∏onkowskich oraz fakt, ˝e Azji Centralnej i Armenii) Rosja by∏a gwarantem organizacja ma charakter nie tylko gospodarczy, ich bezpieczeƒstwa. Dlatego te˝ uk∏ad od poczàt- ale g∏ównie polityczny. ku funkcjonowania by∏ jednà z nielicznych struk- Dla Rosji Euroazjatycka Wspólnota Gospodarcza tur wewnàtrz WNP, w ramach której istnia∏a prak- jest obecnie – obok OUBZ – najwa˝niejszà struk- tyczna wspó∏praca, polegajàca na regularnych turà integracyjnà na obszarze WNP. Nale˝y jà po- wspólnych çwiczeniach wojskowych oraz koordy- strzegaç przede wszystkim jako instrument s∏u- nacji polityki bezpieczeƒstwa paƒstw-cz∏onków. ˝àcy utrzymaniu i umocnieniu rosyjskich wp∏y- W maju 1999 roku na szczycie paƒstw-uczestni- wów na terytorium poradzieckim oraz jako prób´ ków Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym umo- stworzenia pod egidà Moskwy integracji wed∏ug wy nie przed∏u˝y∏y Uzbekistan, Gruzja i Azerbej- modelu UE. Istnienie EaWG umo˝liwia tak˝e po- d˝an, co by∏o du˝à pora˝kà Rosji. Pomimo zmniej- wstrzymywanie rozwoju bli˝szej wspó∏pracy mi´- szenia si´ liczby cz∏onków uk∏adu wspó∏praca dzy cz∏onkami organizacji a innymi paƒstwami pozosta∏ych paƒstw uleg∏a aktywizacji. W maju iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 iorganizacjami mi´dzynarodowymi z centrum 2001 roku powo∏ano Si∏y Szybkiego Reagowania F poza obszarem WNP. W tym kontekÊcie nale˝y tak- Regionu Centralnoazjatyckiego54, a 14 maja 2002 ˝e postrzegaç decyzj´ podj´tà na szczycie EaWG roku na spotkaniu w Moskwie podj´to decyzj´ w Sankt Petersburgu w paêdzierniku 2005 roku o przekszta∏ceniu uk∏adu w blok wojskowo-poli- orozszerzeniu organizacji o Uzbekistan (co osta- tyczny – Organizacj´ Uk∏adu o Bezpieczeƒstwie tecznie nastàpi∏o w styczniu 2006 roku) oraz o po- Zbiorowym (OUBZ) Zosta∏a ona ostatecznie zin- ∏àczeniu z Centralnoazjatyckà Wspólnotà Gospo- stytucjonalizowana 27 kwietnia 2003 roku w trak- darczà, przy zachowaniu nazwy EaWG52. Wydaje cie szczytu w Duszanbe. Mo˝na uznaç, ˝e wów- si´, ˝e w najbli˝szych latach nie nale˝y oczekiwaç czas zaczà∏ si´ nowy etap w dzia∏alnoÊci struk- jakoÊciowej zmiany wspó∏pracy i przyspieszenia tury, co wynika∏o ze Êwiadomej decyzji Moskwy, integracji w ramach tej struktury, ale jednoczeÊ- aby zdynamizowaç wspó∏prac´, nadaç jej bardziej nie najprawdopodobniej pozostanie ona – wspól- realny wymiar i przekszta∏ciç OUBZ w skutecz- nie z OUBZ – najbardziej stabilnà organizacjà niejszy instrument polityki rosyjskiej. mi´dzynarodowà dzia∏ajàcà na obszarze WNP.

P race OSW Zgodnie z przyj´tym 7 grudnia 2002 roku Statu- ma najlepsze perspektywy stabilnej dzia∏alnoÊci tem OUBZ g∏ównymi celami organizacji sà: zapew- ze wszystkich organizacji mi´dzynarodowych istnienie pokoju, integralnoÊci terytorialnej i suwe- niejàcych na obszarze poradzieckim. Wynika to rennoÊci paƒstw cz∏onkowskich oraz wspólna w pierwszym rz´dzie z tego, ˝e jej cz∏onkowie koordynacja walki z mi´dzynarodowym terroryz- sà realnie zainteresowani wojskowà obecnoÊcià mem i ekstremizmem55. Najwa˝niejszym orga- Rosji w regionie i gwarancjami bezpieczeƒstwa, nem OUBZ jest Rada Bezpieczeƒstwa Zbiorowe- a sama Rosja uznaje terytorium WNP za kluczo- go, w sk∏ad której wchodzà prezydenci krajów- we dla swojego bezpieczeƒstwa. -cz∏onków56. Wspó∏praca w ramach organizacji sprowadza si´ przede wszystkim do przeprowa- 4. Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza dzania wspólnych manewrów i szkoleƒ, wymiany informacji oraz dostaw rosyjskiego sprz´tu woj- 19 lutego 2003 roku, podczas spotkania prezy- skowego po cenach wewnàtrzrosyjskich57. Szcze- dentów Rosji, Ukrainy, Bia∏orusi i Kazachstanu gólnie ten ostatni element jest wa˝nym powo- w Moskwie, okaza∏o si´, ˝e mimo nieefektywnoÊci dem cz∏onkostwa niektórych paƒstw w OUBZ. wszystkich dotychczasowych struktur integra- W ostatnich dwóch latach Rosja zintensyfikowa∏a cyjnych wewnàtrz WNP, Kreml nie rezygnuje wysi∏ki na rzecz zwi´kszenia aktywnoÊci OUBZ zpróby integracji obszaru poradzieckiego60. Przy- oraz rozpocz´∏a promocj´ organizacji na arenie wódcy czterech paƒstw podpisali wówczas de- mi´dzynarodowej, doprowadzajàc do przyznania klaracj´ o powo∏aniu Wspólnej Przestrzeni Gos- jej statusu obserwatora w Zgromadzeniu Ogól- podarczej (WPG)61. Podczas kolejnego spotkania nym ONZ i Szanghajskiej Organizacji Wspó∏pracy. „czwórki” w Ja∏cie, 19 wrzeÊnia 2003 roku poro-

16 Moskwa podj´∏a równie˝ prób´ nawiàzania bli˝- zumienie o powstaniu WPG zosta∏o ostatecznie szej wspó∏pracy z NATO, co mia∏oby podkreÊliç zawarte. Artyku∏ 1 dokumentu g∏osi: „Pod poj´- równoÊç i podobne cele obu struktur. W rezultacie ciem Wspólna Przestrzeƒ Gospodarcza Strony 18 czerwca 2005 roku podczas spotkania Rady rozumiejà przestrzeƒ gospodarczà integrujàcà te- Bezpieczeƒstwa Zbiorowego OUBZ w Astanie rytorium celne Stron, na którym funkcjonujà me- przyj´ty zosta∏ dokument „O g∏ównych kierun- chanizmy opierajàce si´ na wspólnych zasadach, kach wspó∏pracy mi´dzy OUBZ i NATO”58. Sojusz zapewniajàcych wspólny przep∏yw towarów, Pó∏nocnoatlantycki nie jest jednak zainteresowany us∏ug, kapita∏ów i si∏y roboczej oraz prowadzenie nawiàzaniem bli˝szej wspó∏pracy z OUBZ i regu- wspólnej polityki dotyczàcej handlu zagranicz- larnie odrzuca propozycje zacieÊnienia kontaktów nego”62. Umowa przewidywa∏a powo∏anie w pier- ze strony OUBZ59. Pojawi∏ si´ równie˝ projekt wszym etapie strefy wolnego handlu oraz ponad- utworzenia Centrum Antyterrorystycznego, które narodowego organu regulujàcego, podejmujàcego reagowa∏oby w przypadku zagro˝enia terroryz- decyzje o charakterze obligatoryjnym, w którym mem w paƒstwach cz∏onkowskich. W 2003 roku liczba g∏osów ka˝dego paƒstwa zale˝y od jego w Kant w Kirgistanie powsta∏a rosyjska baza woj- potencja∏u gospodarczego. Porozumienie w wersji skowa, która oficjalnie jest bazà OUBZ, mimo ˝e przyj´tej w Ja∏cie by∏o jednak bardziej deklaracjà iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F stacjonujà tam wy∏àcznie ˝o∏nierze rosyjscy. zamierzeƒ, punktem wyjÊcia do dalszych prac Zwi´kszeniu uleg∏a liczba cz∏onków organizacji i faktycznie nie ustanowi∏o ˝adnych konkretnych – na szczycie w Miƒsku w czerwcu 2006 roku Uz- instytucji ani organizacji o charakterze integracji bekistan og∏osi∏ odnowienie swojego cz∏onkostwa. gospodarczej. Jednym z nieformalnych celów umocnienia OUBZ Projekt Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej jest jest przeciwdzia∏anie aktywnoÊci Stanów Zjedno- najwa˝niejszà inicjatywà Rosji wobec obszaru czonych i NATO na obszarze WNP, zgodnie z prze- WNP w ciàgu ostatnich dziesi´ciu lat. Stworze- konaniem, ˝e tylko silna i efektywna OUBZ jest nie realnie funkcjonujàcej struktury gospodar- w stanie zapobiec „ekspansji” natowskiej. Orga- czej na obszarze Wspólnoty by∏o i pozostaje jed- nizacja jest jednak przede wszystkim instrumen- nym z g∏ównych celów rosyjskiej polityki zagra- tem pozwalajàcym Rosji na zachowanie i wzmoc- nicznej63. Zgodnie z projektem rosyjskim, zada- nienie swoich pozycji w niektórych regionach niem d∏ugoterminowym jest stworzenie prze- b. ZSRR, przede wszystkim w Azji Centralnej. strzeni gospodarczej integrujàcej najwa˝niejsze Wydaje si´, ˝e to w∏aÊnie OUBZ – obok EaWG – paƒstwa WNP w ramach unii celnej, a w przysz-

P race OSW ∏oÊci – wed∏ug najbardziej optymistycznego, choç Bia∏oruÊ, mimo ˝e w oficjalnych deklaracjach po- nigdzie niezapisanego scenariusza – równie˝ piera ide´ WPG, odnios∏a si´ do projektu doÊç unii walutowej, systemu bezpieczeƒstwa zbioro- sceptycznie, obawiajàc si´ os∏abienia swojej po- wego oraz wspólnej polityki zagranicznej i obron- zycji w organizacji z powodu dominacji rosyj- nej. W za∏o˝eniu jednym z zadaƒ WPG mia∏oby sko-ukraiƒskiej68. Tradycyjnie najbardziej zain- byç równie˝ powo∏anie organizacji, która zatrzy- teresowany integracjà jest Kazachstan, który nie ma∏aby rozszerzanie na wschód strefy wolnego wykluczy∏ nawet uczestnictwa w ewentualnej handlu UE i zacieÊnianie wspó∏pracy gospodar- unii monetarnej69. czej i politycznej wschodnioeuropejskich paƒstw Mimo ratyfikowania porozumienia przez parla- WNP z Brukselà. menty „czwórki”70 perspektywa jego zrealizowa- Utworzenie Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej nia stoi pod du˝ym znakiem zapytania i niepewne by∏o decyzjà nieoczekiwanà, tym bardziej ˝e jej jest, czy uda si´ powo∏aç choçby stref´ wolnego za∏o˝yciele nie zaprosili do udzia∏u innych cz∏on- handlu. W drugiej po∏owie 2005 roku Rosja, znie- ków WNP, co wywo∏a∏o podejrzliwoÊç niektórych cierpliwiona przed∏u˝ajàcymi si´ negocjacjami z nich i ponownie o˝ywi∏o dyskusje o faktycznej o formalizacji WPG, zacz´∏a wiàzaç podpisanie pa- Êmierci Wspólnoty. Powstanie WPG postawi∏o kietu dokumentów o powo∏aniu strefy z jedno- tak˝e pod znakiem zapytania potrzeb´ istnienia czesnym podpisaniem kolejnych umów zawiera- EaWG64. WPG stanowi∏a prób´ integracji czterech jàcych ju˝ elementy unii celnej, na co nie zgadza najsilniej ze sobà powiàzanych gospodarczo si´ Ukraina. Kijów uznaje, ˝e uniemo˝liwi mu to paƒstw, majàcych jednoczeÊnie dla Rosji najwa˝- negocjacje z Brukselà o utworzeniu strefy wol- niejsze znaczenie polityczne i geopolityczne65. nego handlu z UE. Z powodu kilkumiesi´cznego

W za∏o˝eniu organizacja mia∏a staç si´ „twardym braku nowego rzàdu w Kijowie po wyborach par- 17 jàdrem” i lokomotywà dalszych procesów inte- lamentarnych w marcu 2006 roku rozmowy we- gracyjnych na obszarze poradzieckim66. wnàtrz „czwórki” zosta∏y wstrzymane. Jednak Niespodziewane by∏o przy∏àczenie si´ do porozu- w kwietniu 2006 roku W∏adimir Putin przedsta- mienia Ukrainy, która z regu∏y nie uczestniczy∏a wi∏ Ukrainie swoiste ultimatum, mówiàc: „Za w ˝adnych wielostronnych uk∏adach integracyj- przystàpienie do WPG uwa˝amy podpisanie nie nych z udzia∏em Rosji. Nale˝y przypuszczaç, ˝e cz´Êci dokumentów, a ca∏ego ich pakietu”71. Z po- w rzeczywistoÊci najwa˝niejszym celem utwo- wodu problemów zwiàzanych z podpisaniem do- rzenia Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej by∏o kumentów stanowisko wobec WPG zaczyna zmie- wciàgni´cie do integracji poradzieckiej Ukrainy. niaç Kazachstan. Nursu∏tan Nazarbajew ostrzeg∏ Z tego punktu widzenia WPG mo˝na rozpatrywaç Kijów, ˝e „Rosja, Bia∏oruÊ i Kazachstan nie b´dà przede wszystkim jako rosyjski projekt geopoli- czekaç, a˝ Ukraina zdecyduje si´ przy∏àczyç do tyczny, ukryty pod szyldem projektu gospodar- WPG” oraz stwierdzi∏, ˝e wi´ksze perspektywy czego. Podpisanie umowy o utworzeniu WPG wy- wià˝e z rozwojem EaWG. Równie˝ starania Rosji, wo∏a∏o jednà z wi´kszych dyskusji w okresie nie- Ukrainy i Kazachstanu wejÊcia do WTO mogà wy- podleg∏oÊci paƒstwa ukraiƒskiego. Zgodnie z ów- wo∏aç pewne problemy, poniewa˝ regulacje WPG iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 czesnym oficjalnym stanowiskiem Kijowa, Ukraina b´dà w niektórych dziedzinach sprzeczne ze zobo- F nie by∏a przeciwna powo∏aniu strefy wolnego wiàzaniami wynikajàcymi z cz∏onkostwa w WTO. handlu, zg∏osi∏a jednak dwa zastrze˝enia do do- Przysz∏oÊç Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej po- kumentu: 1) musi byç on zgodny z konstytucjà zostaje niepewna. Wydaje si´ ma∏o prawdopo- Ukrainy oraz 2) jej dà˝eniem do integracji z UE, dobne, ˝e „pomaraƒczowy” lub „niebieski” rzàd co wyklucza zgod´ na utworzenie organów po- na Ukrainie zgodzi si´ na przystàpienie do po- nadnarodowych67. Po pomaraƒczowej rewolucji rozumienia wychodzàcego poza ramy strefy wol- stanowisko Kijowa wobec WPG uleg∏o tylko nie- nego handlu (która niewàtpliwie by∏aby korzyst- znacznej korekcie. Prezydent Wiktor Juszczenko na dla gospodarki ukraiƒskiej), poniewa˝ prze- kilkakrotnie dawa∏ do zrozumienia, ˝e Ukraina kreÊli∏oby to mo˝liwoÊç zawarcia podobnej umo- zainteresowana jest wy∏àcznie utworzeniem wy z UE. Warto zwróciç uwag´, ˝e ostrzega∏a strefy wolnego handlu, która by∏aby zgodna z jej przed tym Komisja Europejska. Natomiast bez „europejskim wyborem” i ˝e nie b´dzie uczestni- udzia∏u Ukrainy utworzenie WPG jest bezcelowe, czy∏a w organach ponadnarodowych. gdy˝ pozostali cz∏onkowie zawarli lub zamierzajà

P race OSW zawrzeç ze sobà podobne porozumienie w ra- do organizacji i przesta∏a obawiaç si´, i˝ b´dzie mach EaWG. JeÊli Kijów nie zmieni stanowiska w niej odgrywaç rol´ s∏abszego partnera Chin. wobec proponowanych porozumieƒ w ramach Paƒstwa cz∏onkowskie SOW zacz´∏y rozwijaç WPG, co wydaje si´ bardzo ma∏o prawdopodobne, wspó∏prac´ wojskowà oraz coraz odwa˝niej wy- to mo˝na przypuszczaç, ˝e organizacja podzieli ra˝aç swoje zdanie na najwa˝niejsze tematy mi´- los podobnych struktur powsta∏ych w ramach dzynarodowe dotyczàce regionu74. Podczas szczy- WNP po 1991 roku. tu w Astanie w lipcu 2005 roku SOW zwróci∏a si´ do Stanów Zjednoczonych o przedstawienie har- 5. Szanghajska Organizacja monogramu wycofania wojsk amerykaƒskich Wspó∏pracy z Azji Centralnej oraz Afganistanu. Z regionalnego forum SOW stopniowo przeksz- Szanghajska Organizacja Wspó∏pracy (SOW) wy- ta∏ca si´ w wa˝nego instytucjonalnego aktora sto- kszta∏ci∏a si´ z regionalnego forum stworzonego sunków mi´dzynarodowych. Szczyt organizacji w kwietniu 1996 roku w Szanghaju przez Rosj´, w Szanghaju w czerwcu 2006 roku by∏ manifes- Chiny, Kirgistan, Kazachstan i Tad˝ykistan z ini- tacjà jej potencja∏u oraz rosnàcych ambicji. Poza cjatywy Moskwy i Pekinu. Poczàtkowo g∏ównym liderami paƒstw cz∏onkowskich w szczycie wzi´li celem „Szanghajskiej Piàtki” by∏a wspó∏praca na udzia∏ prezydenci Pakistanu, Indii, Iranu, Mon- rzecz rozwiàzywania sporów granicznych. Szybko golii, które to kraje posiadajà status obserwato- jednak organizacja zacz´∏a zajmowaç si´ kwes- rów w organizacji, oraz Afganistanu75. Przed szczy- tiami bezpieczeƒstwa, w tym przede wszystkim tem i w jego trakcie toczy∏y si´ dyskusje o ewen- walkà z terroryzmem i ekstremizmem. „Szanghaj- tualnym rozszerzeniu organizacji o jednego lub

18 ska Piàtka” by∏a szczególnà organizacjà mi´dzy- kilku obecnych cz∏onków-obserwatorów. Poszcze- narodowà dzia∏ajàcà na obszarze poradzieckim. gólne paƒstwa SOW odnoszà si´ jednak do tego Jej dzia∏alnoÊç w du˝ej mierze s∏u˝y∏a bowiem ostro˝nie i wydaje si´, ˝e w najbli˝szym czasie instytucjonalizacji wspó∏pracy rosyjsko-chiƒskiej liczba jej cz∏onków nie ulegnie zwi´kszeniu76. w Azji Centralnej i „skanalizowaniu” ewentual- Chiny lobbujà na rzecz przyj´cia do organizacji nych kwestii spornych w stosunkach dwustron- Pakistanu, do czego z rezerwà odnosi si´ jednak nych, wynik∏ych z rosnàcych wp∏ywów Chin w re- Rosja. Moskwa gotowa jest wyraziç na to zgod´ gionie, które zacz´∏y coraz bardziej niepokoiç tylko przy jednoczesnym przystàpieniu Indii oraz Rosj´. Mongolii, co z kolei jest niech´tnie widziane 15 czerwca 2001 roku na szczycie w Szanghaju wPekinie. „Piàtka”, do której w przystàpi∏ wówczas Uzbe- Nast´puje równie˝ rozszerzanie sfer wspó∏pracy kistan, zosta∏a przekszta∏cona w organizacj´ mi´- w ramach organizacji, m.in. na kwestie gospodar- dzynarodowà – Szanghajskà Organizacj´ Wspó∏- cze i energetyczne, czym szczególnie zaintereso- pracy (SOW). Zgodnie z Kartà SOW, przyj´tà na wane sà Chiny. Powo∏ana zosta∏a Rada Gospodar- szczycie w Sankt Petersburgu w czerwcu 2002 cza oraz zapowiedziano, ˝e do 2020 roku pow- roku, g∏ównymi celami organizacji sà: rozwój stanie wspólny rynek z wolnym przep∏ywem ka- iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F wspó∏pracy dla umocnienia pokoju, bezpieczeƒ- pita∏ów, towarów i ludzi77. Jest to postulat Pekinu, stwa i stabilnoÊci w regionie; wspólne przeciw- do którego Moskwa odnosi si´ z du˝à rezerwà, dzia∏anie terroryzmowi, ekstremizmowi, separa- gdy˝ zyska∏aby na nim przede wszystkim gospo- tyzmowi; rozwijanie wspó∏pracy regionalnej darka chiƒska. Decyzja zosta∏a wi´c od∏o˝ona na w sferze politycznej, gospodarczej i obronnej72. odleg∏à przysz∏oÊç. SOW, pomimo wyraênego roz- Na mocy Karty powo∏ano Sekretariat z siedzibà woju wymiaru militarnego, nie jest jednak orga- w Pekinie, b´dàcy sta∏ym organem administracyj- nizacjà wojskowà i – choç coraz cz´Êciej poja- nym, na czele którego stanà∏ sekretarz wyko- wiajà si´ opinie o SOW jako o wy∏aniajàcym si´ nawczy73. „wschodnim NATO” – nie wydaje si´, aby w obec- Po okresie doÊç formalnej wspó∏pracy w ciàgu nej sytuacji mog∏a w najbli˝szej przysz∏oÊci prze- ostatnich dwóch lat dzia∏alnoÊç SOW zacz´∏a ule- kszta∏ciç si´ w podobnà struktur´. gaç aktywizacji, a jej znaczenie zacz´∏o wycho- Ewolucja SOW nie zosta∏a jeszcze zakoƒczona. dziç poza granice obszaru WNP. Mo˝na odnieÊç Tym samym organizacja nie jest w pe∏ni ukszta∏- wra˝enie, ˝e Rosja zacz´∏a odwa˝niej podchodziç towana i trudno dzisiaj przewidzieç, jakie i na ile

P race OSW efektywne formy wspó∏pracy rozwinie w przysz- ˝e utworzona organizacja nie jest wymierzona ∏oÊci78. Ze wzgl´du na elastycznà struktur´ orga- przeciwko jakiemukolwiek paƒstwu, ale stanowi nizacyjnà SOW jest wygodnym instrumentem przede wszystkim forum o charakterze gospodar- wzajemnej wspó∏pracy mi´dzy Rosjà i Chinami, czym, Moskwa zacz´∏a traktowaç GUAM jako umo˝liwiajàcym realizacj´ koncepcji obu paƒstw struktur´ antyrosyjskà, utworzonà z inspiracji o Êwiecie wielobiegunowym, w tym powstrzymy- Stanów Zjednoczonych. Istnienie tej organizacji wanie i os∏abianie wp∏ywów amerykaƒskich w re- sta∏o si´ wyzwaniem dla Rosji i kolejnym dowo- gionie. Organizacja nie jest jednak pozbawiona dem, ˝e integracja obszaru poradzieckiego zgod- pewnych ograniczeƒ, wynikajàcych szczególnie nie z modelem rosyjskim jest niemo˝liwa. Nie- z dopuszczalnych granic wspó∏pracy chiƒsko-ro- oficjalnym, choç zrozumia∏ym celem utworzenia syjskiej oraz tego, ˝e interesy obu paƒstw nie- GUAM by∏o os∏abienie wp∏ywów Rosji na obsza- rzadko sà sprzeczne. Rosja zainteresowana jest rze poradzieckim. wzmocnieniem roli SOW w regionie i przekszta∏- W lipcu 2001 roku na szczycie w Ja∏cie przyj´to ceniem jej w liczàcà si´ organizacj´ mi´dzynaro- Kart´ GUUAM, zgodnie z którà nieformalne fo- dowà, mogàcà staç si´ politycznà przeciwwagà rum zosta∏o przekszta∏cone w regionalnà organi- dla Stanów Zjednoczonych w Eurazji. Zwi´ksze- zacj´ mi´dzynarodowà. Na kolejnym szczycie nie znaczenia struktury umacnia bowiem auto- w Ja∏cie w lipcu 2002 roku uzgodniono stworzenie rytet Rosji na arenie mi´dzynarodowej. Transfor- strefy wolnego handlu oraz powo∏ano centrum macja SOW w organizacj´ o potencjalnych ambi- informacyjne w Kijowie, które w przysz∏oÊci mia∏o cjach globalnych sprawia, ˝e komponent central- si´ przekszta∏ciç w sta∏y sekretariat. Jednak mimo noazjatycki odgrywa w niej coraz mniejszà rol´, podpisywania kolejnych ambitnych dokumentów a w przypadku rozszerzenia SOW rola paƒstw (m.in. we wrzeÊniu 2004 roku utworzono Zgro- 19 Azji Centralnej ulegnie marginalizacji. madzenie Parlamentarne), wspó∏praca mi´dzy cz∏onkami GUUAM pozostawa∏a wirtualna i w∏aÊ- 6. GUAM ciwie ˝aden z deklarowanych celów nie zosta∏ osiàgni´ty. Wynika∏o to w du˝ym stopniu z nie- 10 paêdziernika 1997 roku podczas spotkania pre- wielkiego poziomu wymiany handlowej mi´dzy zydentów Gruzji, Ukrainy, Azerbejd˝anu i Mo∏- paƒstwami cz∏onkowskimi oraz braku konsen- dawii w Strasburgu og∏oszono powstanie ich fo- susu co do faktycznych priorytetów wspó∏pracy80. rum konsultacyjnego – GUAM (akronim od pierw- Najwi´ksze zainteresowanie dalszà wspó∏pracà szych liter nazw tych paƒstw). Nowa, nieformalna przejawia∏a Ukraina i Gruzja, w mniejszym stop- wówczas organizacja, postawi∏a sobie za cel m.in.: niu Azerbejd˝an i Mo∏dawia. Uzbekistan nato- wspó∏prac´ gospodarczà, wypracowanie wspól- miast w czerwcu 2002 roku zawiesi∏ swoje cz∏on- nej polityki w rozwiàzywaniu problemów trans- kostwo, po czym w maju 2005 roku og∏osi∏, ˝e portu surowców energetycznych z regionu Morza wyst´puje z organizacji81. Wynika∏o to przede Kaspijskiego, wspó∏prac´ ze strukturami europej- wszystkim z post´pujàcego och∏odzenia w rela- skimi. JednoczeÊnie paƒstwa GUAM og∏osi∏y, ˝e cjach Taszkentu z Zachodem. JednoczeÊnie dosz∏o iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 nie przewidujà wielostronnej wspó∏pracy wojs- do zbli˝enia Uzbekistanu z Rosjà, czego pierw- F kowej. W kwietniu 1999 roku podczas spotkania szym przejawem by∏o podpisanie w czerwcu 2004 w Waszyngtonie do struktury przy∏àczy∏ si´ Uzbe- roku uzbecko-rosyjskiej umowy o strategicznym kistan i tym samym zosta∏a ona przekszta∏cona partnerstwie82. w GUUAM79. Nowy etap w rozwoju organizacji rozpoczà∏ si´ GUAM by∏ – obok nieistniejàcej ju˝ Centralnoazja- po rewolucjach w Gruzji i na Ukrainie oraz po pro- tyckiej Organizacji Wspó∏pracy – jedynà organi- zachodnim zwrocie w polityce zagranicznej Mo∏- zacjà powsta∏à na obszarze WNP, której inicja- dawii83. Liderzy paƒstw cz∏onkowskich zgodzili torem nie by∏a i do której nie nale˝a∏a Rosja. Nie si´, ˝e GUAM mo˝e byç przydatnym instrumen- przypadkiem GUAM utworzony zosta∏ przez te tem wspó∏pracy regionalnej paƒstw, których prio- paƒstwa Wspólnoty, które prowadzi∏y najbardziej rytetem w polityce zagranicznej jest integracja prozachodnià polityk´ zagranicznà. Nie jest wi´c europejska i euroatlantycka84. Nowym kierun- dziwne, ˝e Moskwa od poczàtku odnosi∏a si´ do kiem wspó∏pracy mia∏o byç wspólne dzia∏anie niego nieufnie. Mimo deklaracji jego cz∏onków, na rzecz uregulowania zamro˝onych konfliktów.

P race OSW Na szczycie GUAM w Kiszyniowie we wrzeÊniu czym, ale wy∏àcznie jako forum konsultacji poli- 2005 roku Ukraina przedstawi∏a plan rozwiàzania tycznych oraz koordynacji polityk paƒstw cz∏on- konfliktu w Naddniestrzu85. A w paêdzierniku kowskich wobec najwa˝niejszych wspólnych pro- 2006 roku ukraiƒski minister obrony Anatolij blemów i wyzwaƒ86. Hrycenko og∏osi∏, ˝e paƒstwa GUAM sà w stanie utworzyç si∏y pokojowe, które mogà zastàpiç rosyjskie „niebieskie he∏my” w Abchazji i Osetii Po- ∏udniowej. Organizacja coraz odwa˝niej zatem zaczyna anga˝owaç si´ w kwestie zwiàzane z bez- pieczeƒstwem, które dotychczas na obszarze poradzieckim, zgodnie z niepisanà regu∏à, zarezer- wowane by∏y dla Rosji. 23 maja 2006 roku na szczycie GUAM w Kijowie zapad∏a decyzja o sformalizowaniu wspó∏pracy i utworzeniu nowej organizacji mi´dzynarodowej „O demokracj´ i rozwój gospodarczy – GUAM”, której sta∏y sekretariat znajdowaç si´ b´dzie w Kijowie. Zgodnie ze statutem, celami organizacji sà: stabilny rozwój gospodarczy, wzmacnianie demokracji, bezpieczeƒstwa regionalnego oraz wspieranie procesu integracji ze strukturami za-

20 chodnimi. Decyzje zapadaç majà na zasadzie konsensusu. Przywódcy paƒstw GUAM postanowili równie˝, ˝e zostanie wdro˝ona umowa o strefie wolnego handlu (podpisana w 2002 roku) oraz powo∏ana Rada Energetyczna. Ewolucja organizacji jest kolejnym dowodem ró˝- nicowania si´ priorytetów polityki zagranicznej paƒstw obszaru poradzieckiego, próbujàcych pod- kreÊliç swojà niezale˝noÊç od Rosji. GUAM sta∏ si´ organizacjà tych paƒstw WNP, które prowadzà najbardziej prozachodnià polityk´ i tym samym swoistym przeciwieƒstwem EaWG. Transforma- cjà i stabilnoÊcià GUAM niewàtpliwie najbardziej zainteresowany jest Kijów, gdy˝ organizacja umacnia rol´ Ukrainy jako lidera regionalnego na obszarze WNP. Gruzja, podobnie jak Mo∏dawia, iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F widzi we wspó∏pracy wewnàtrz GUAM szans´ na wzmocnienie swojej pozycji wobec Rosji. Azer- bejd˝an zajmuje doÊç ambiwalentnà pozycj´ – z jednej strony deklaruje ch´ç dalszego rozwoju wspó∏pracy z cz∏onkami GUAM, z drugiej zaÊ stara si´ zachowaç umiarkowanie poprawne stosunki z Rosjà. Tym samym stopieƒ zaanga˝owania po- szczególnych cz∏onków GUAM we wspó∏prac´ wielostronnà by∏ i pozostaje pochodnà ich relacji z Rosjà – im gorzej si´ te relacje uk∏ada∏y, tym mocniej paƒstwa próbowa∏y aktywizowaç wspó∏- prac´ wewnàtrz organizacji. Wydaje si´, ˝e „od- nowiony” GUAM mo˝e staç si´ trwale dzia∏ajàcà strukturà, jednak nie o charakterze gospodar-

P race OSW Podsumowanie nice obszaru WNP. Rola SOW zapewne b´dzie si´ w najbli˝szych latach wzmacniaç, szczególnie je- Po∏àczenie dà˝enia do samodzielnoÊci paƒstw Êli organizacja rozszerzy si´ o nowych cz∏onków WNP z „syndromem antyimperialnym”, który ka- spoza WNP i zwi´kszy znaczenie czynnika woj- za∏ odrzucaç wszystkie koncepcje wychodzàce skowego we wspó∏pracy. Kierunek dalszej ewo- z dawnego centrum, spowodowa∏o, ˝e próba zbu- lucji SOW uzale˝niony b´dzie jednak od konsen- dowania nowej struktury integracyjnej na gru- susu we wspó∏pracy rosyjsko-chiƒskiej. zach Zwiàzku Radzieckiego musia∏a zakoƒczyç si´ Nie wydaje si´, aby realnà organizacjà integra- niepowodzeniem. Mimo ˝e WNP wcià˝ formalnie cyjnà móg∏ staç si´ GUAM, mimo ˝e ma on obec- istnieje i regularnie odbywajà si´ kolejne szczyty nie znacznie stabilniejsze podstawy ni˝ na poczàt- organizacji, nie uda∏o si´ jej zrealizowaç ˝adnego ku swojej dzia∏alnoÊci. Wspó∏praca jego cz∏onków z deklarowanych celów, co pozwala oceniç dzisiaj wynika ze wspólnych celów politycznych, a sama Wspólnot´ wy∏àcznie jako instrument „cywilizo- organizacja ma s∏u˝yç przede wszystkim jako fo- wanego rozwodu” w procesie rozpadu przestrze- rum konsultacji, ale równie˝ demonstracji jed- ni poradzieckiej. Najwi´kszà przeszkodà dla stwo- noÊci grupy paƒstw poradzieckich wobec Rosji rzenia pe∏nowartoÊciowej integracji by∏a i jest i Zachodu oraz instrument wspólnej integracji sama Rosja, której potencja∏ daje jej naturalnà ze strukturami zachodnimi. przewag´ na obszarze WNP. I chocia˝ Moskwa Sytuacja organizacji mi´dzynarodowych na obsza- ciàgle jest zainteresowana utrzymaniem iluzji rze poradzieckim jest wyrazem jego ró˝nicowa- funkcjonowania WNP, to wydaje si´, ˝e ostateczny nia si´ i zaznaczajàcych si´ podzia∏ów. W przysz- rozpad Wspólnoty jest kwestià najbli˝szej przy- ∏oÊci kraje WNP b´dà w coraz wi´kszym stopniu sz∏oÊci. przy∏àczaç si´ do ju˝ istniejàcych zachodnich or- 21 Bardziej stabilne perspektywy dzia∏alnoÊci majà ganizacji mi´dzynarodowych, których rola i zna- inne organizacje mi´dzynarodowe powsta∏e na czenie na obszarze poradzieckim systematycznie obszarze poradzieckim, które przesz∏y prób´ rosnà oraz zwi´ksza si´ ich wp∏yw na przemiany czasu i przetrwa∏y proces ∏àczenia si´ z innymi tam zachodzàce. Do ich aktywnoÊci na obszarze strukturami poradzieckimi. Mo˝na przypuszczaç, WNP podejrzliwie i wrogo odnosi si´ Rosja. G∏ów- ˝e w dalszym ciàgu b´dà istnieç: Euroazjatycka nym zadaniem rosyjskiej polityki wobec teryto- Wspólnota Gospodarcza, choç cele wspó∏pracy rium poradzieckiego jest bowiem utrzymanie do- w ramach tej struktury pozostanà bardziej poli- minujàcych tam wp∏ywów w∏asnych oraz ogra- tyczne ni˝ gospodarcze, oraz Organizacja Uk∏adu niczenie wp∏ywów i „ekspansji” politycznej in- o Bezpieczeƒstwie Zbiorowym, gdy˝ jej cz∏onko- nych struktur mi´dzynarodowych, w których wie wcià˝ sà zainteresowani gwarancjami bezpie- Moskwa nie zajmuje pozycji lidera. czeƒstwa ze strony Rosji. Motywy, dla których Procesy zachodzàce w ciàgu ostatnich pi´tnastu powo∏ane zosta∏y te organizacje, wynikajà przede lat pokazujà, ˝e potencja∏ dla integracji obszaru wszystkim z dà˝enia Moskwy do zachowania poradzieckiego nie istnieje. Dlatego te˝ w przy- swoich wp∏ywów. Organizacje te utrzymajà swój sz∏oÊci centrum przyciàgania dla paƒstw obszaru iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 polityczny charakter i pozostanà instrumentem WNP b´dzie znajdowa∏o si´ poza terytorium F rosyjskiej polityki. b. ZSRR. Otwartà jednak pozostaje kwestia, na Najprawdopodobniej przestanie istnieç Wspólna ile kraje Wspólnoty b´dà mog∏y przy∏àczyç si´ do Przestrzeƒ Gospodarcza, utworzona, aby wciàg- zachodnich organizacji mi´dzynarodowych. nàç Ukrain´ do organizacji integracyjnej z udzia- Wojciech Konoƒczuk ∏em Rosji. ˚aden rzàd w Kijowie nie wyrazi bo- Prace nad tekstem zakoƒczono w grudniu 2006 roku. wiem zgody na rosyjskie warunki powo∏ania unii celnej, które w za∏o˝eniu majà doprowadziç do scedowania cz´Êci suwerennoÊci na rzecz orga- nów ponadnarodowych. RoÊnie natomiast znaczenie Szanghajskiej Orga- nizacji Wspó∏pracy, która ju˝ jest kluczowà orga- nizacjà w regionie Azji Centralnej, a w ostatnim czasie jej znaczenie zaczyna wychodziç poza gra-

P race OSW Aneks 1. Cz∏onkostwo poszczególnych paƒstw WNP w poradzieckich strukturach integracyjnych

Paƒstwo/ Euroazjatycka Organizacja Wspólna Szanghajska O Demokracj´ organizacja Organizacja Uk∏adu o Bez- Przestrzeƒ Organizacja i Rozwój Wspó∏pracy pieczeƒstwie Gospodarcza Wspó∏pracy Gospodarczy – Zbiorowym GUAM Armenia X X Azerbejd˝an do 1999 X Bia∏oruÊ X X X Gruzja do 1999 X Kazachstan X X X X Kirgistan X X X Mo∏dawia X Rosja X X X X Tad˝ykistan X X X Turkmenistan Ukraina X X Uzbekistan X X* X

22 *z przerwà w latach 1999–2006

Aneks 2. Udzia∏ WNP w eksporcie i imporcie poszczególnych paƒstw Wspólnoty (w %)

Paƒstwo Eksport Import 1991 1995 2000 2005 1995 2000 2005

Armenia 96 63 24 19 50 20 29 Azerbejd˝an 92 25 13 21 34 32 34 Bia∏oruÊ 92 63 60 44 66 70 67 Gruzja 98 62 40 47 40 32 40 Kazachstan 90 55 27 15 70 54 47 Kirgistan 98 66 41 45 68 54 62 Mo∏dawia 91 63 59 51 68 33 40 iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006

F Rosja 59 19 13 14 29 34 19 Tad˝ykistan 88 34 48 20 59 83 65 Turkmenistan 97 49 52 44* 55 38 49* Ukraina 82 53 31 31 65 58 47 Uzbekistan 89 39 -** -** 41 -** -**

* Dane za 2003 r. ** Brak danych Dane na podstawie: Mie˝gosudarstwiennyj statisticzeskij komitiet SNG, www.cisstat.com; Statistical Handbook 1993. States of the Former USSR, Washington 1994.

P race OSW Aneks 3. Udzia∏ Rosji w eksporcie i imporcie krajów WNP (w %)

Paƒstwo Eksport do Rosji Import z Rosji 1991 2000 2005 1991 2000 2005

Armenia 63 15 10 44 15 13* Azerbejd˝an 53 4 7 45 20 12 Bia∏oruÊ 57 49 36 54 64 60 Gruzja 58 20 18 55 15 15 Kazachstan 55 20 11 57 48 40 Kirgistan 45 11 18 49 25 20 Mo∏dawia 42 42 32 41 14 12 Tad˝ykistan 44 34 9 41 33 19 Turkmenistan 48 7 2 33 13 9 Ukraina 57 24 21 61 43 35 Uzbekistan 52 23 24 43 19 27

* Dane za 2004 r. Dane na podstawie: Statistical Handbook 1994. States of the Former USSR, Washington 1995; Sodru˝estwo Niezawisimych Gosudarstw. Statisticzeskij sprawocznik, Moskwa 2001 cyt. za: J. Szyszkow, Rossija i SNG: nieudawszyjsia brak po rasczotu, Pro et Contra, 2001, nr 1-2, s. 98. Urz´dy statystyczne paƒstw WNP; CIA Factbook. 23

Aneks 4. Porównanie PKB poszczególnych krajów WNP 800

740

700

PKB w 2005 r w mld USD 600

500

400 iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F

300

200 osja urkmenistan ad˝ykistan Armenia Mo∏dawia R 100 Azerbejd˝an Bia∏oruÊ Gruzja Kazachstan Kirgistan T T Ukraina Uzbekistan 75,1 47,4 26,7 10,4 14 4,8 6,4 2,1 2,4 1,9 9,8 0

Dane za: CIA Factbook na podstawie oficjalnych danych urz´dów statystycznych paƒstw WNP.

P race OSW Aneks 5. Porównanie potencja∏ów militarnych paƒstw WNP

1100

1027 1000

liczebnoÊç armii w tys. 900

800

700

600

500 24

400

300

200 187

100 66,7 72,9 65,8 55 48,1 12,5 26 11,3 7,6 0 6,7 iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 F osja R Gruzja Ukraina Bia∏oruÊ Armenia Kirgistan Mo∏dawia ad˝ykistan Uzbekistan Kazachstan T Azerbejd˝an urkmenistan T

èród∏o: The Military Balance 2006

P race OSW 1 Pierwszà organizacjà na obszarze poradzieckim utworzonà Obozriewatiel–Observer, 1994, nr 1, http://www.rau.su/ bez udzia∏u Rosji by∏a Centralnoazjatycka Organizacja Wspó∏- observer/N01_94/1_06.htm pracy. Jednak w 2004 roku Rosja zosta∏a cz∏onkiem CaOW 15 JednoczeÊnie Rosja prowadzi∏a twardà polityk´ wobec (zob. szerzej rozdz. II, pkt 1). niektórych paƒstw poradzieckich: wspar∏a Naddniestrze 2 Tekst porozumienia: Dip∏omaticzeskij Wiestnik, 1992, nr 1; wkonflikcie z Kiszyniowem, Oseti´ Po∏udniowà i Abchazj´ w j´zyku polskim: C. Mojsiewicz, Wspólnota Niepodleg∏ych w konflikcie z Tbilisi. Paƒstw, Poznaƒ 2000, s. 95–99. 16 Poczàtkowo stosunki z WNP nie by∏y w Rosji uwa˝ane 3 Tracàcy wp∏ywy Gorbaczow jeszcze w listopadzie 1991 roku nawet za stosunki mi´dzypaƒstwowe, ale ze specyficznym forsowa∏ pomys∏ nowego uk∏adu zwiàzkowego. i szczególnym obszarem, na okreÊlenie którego ukuto termin 4 W procesie rozpadu ZSRR poszczególne republiki najpierw „bliska zagranica”. Mia∏ on nie tyle geograficzne, co polity- og∏asza∏y suwerennoÊç, a dopiero w kolejnym etapie niepod- czne znaczenie i oznacza∏, ˝e Rosja chce zachowaç wobec leg∏oÊç. Deklaracja suwerennoÊci by∏a pierwszà, niepe∏nà paƒstw „bliskiej zagranicy” specjalne uprawnienia i utrzy- formà samodzielnoÊci paƒstwowej. Jako pierwsza suweren- mywaç z nimi uprzywilejowane stosunki. Po raz pierwszy noÊç og∏osi∏a Estonia 16 listopada 1988 roku. Zob. W. Marci- termin ten pojawi∏ si´ w artykule ministra spraw zagra- niak, Rozgrabione imperium. Upadek Zwiàzku Radzieckiego nicznych Andrieja Kozyriewa, opublikowanym w gazecie i powstanie Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2001, s. 169–171. Izwiestia 2 stycznia 1992 roku. Pisa∏ on m.in., ˝e „wokó∏ nas 5 C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., s. 97. tworzy si´ to, co mo˝na by nazwaç «bliskà zagranicà»”. Do- 6 Deklaracja A∏maacka, w: C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. piero po up∏ywie kilku lat relacje z paƒstwami WNP zacz´to cit., s. 101. traktowaç jako normalnà cz´Êç rosyjskiej polityki zagra- 7 Najwy˝szym organem WNP jest Rada Szefów Paƒstw ob- nicznej. radujàca dwa razy w roku. Wspó∏prac´ organów w∏adzy 17 Koncepcyja wnieszniej politiki Rossijskoj Fiedieracyi, Wiest- wykonawczej paƒstw cz∏onkowskich koordynuje Rada Sze- nik Ministierstwa Inostrannych Die∏, 1993, nr 1. fów Rzàdów, a polityk´ zagranicznà Rada Ministrów Spraw 18 Dokument pod nazwà „Strategia i taktyka rosyjskiej poli- Zagranicznych. Sekretariat z siedzibà w Miƒsku zapewnia tyki zagranicznej wobec bliskiej zagranicy” – opracowany

obs∏ug´ organizacyjno-technicznà pozosta∏ych organów. Po- zosta∏ przez ministra spraw zagranicznych Rosji Fiodora 25 wo∏ano równie˝ Zgromadzenie Parlamentarne, Rad´ Mini- Sze∏owa-Kowiediajewa i cytowany jest w: J. Lough, Defining strów Obrony, Naczelne Dowództwo Zjednoczonych Si∏ Zbroj- Russia’s Relations with Neighbouring States’, RFE/RL Re- nych WNP (które w czerwcu 1993 roku zastàpi∏ Po∏àczony search Report, vol. 2, nr 20 z 14.05.1993; zob. równie˝ na Sztab ds. Koordynacji i Wspó∏pracy Krajów WNP), Rad´ Do- ten temat: A. Zagorski, Rossija i SNG..., op. cit., s. 98–99. wódców Wojsk Ochrony Pogranicza oraz Sàd Gospodarczy. 19 JednoczeÊnie po raz pierwszy pojawi∏ si´ zapis, ˝e w przy- 8 Statut Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw, w: C. Mojsie- padku braku gotowoÊci niektórych paƒstw do integracji wicz, Wspólnota..., op. cit., s. 103–118. nale˝y jà ograniczyç do w´˝szego kr´gu. 9 Wed∏ug M. B. Olcott, liczne organy kierujàce WNP umo˝- 20 Sta∏o si´ to w rezultacie buntu pu∏kownika Sureta Husej- liwia∏y elicie politycznej paƒstw Azji Centralnej wykorzys- nowa, dowódcy oddzia∏u w Gand˝i. Nie podporzàdkowa∏ si´ tywanie kolektywnej formy podejmowania decyzji w okre- on decyzji dowództwa o zdymisjonowaniu go, sam za˝àda∏ sie przejÊciowym po uzyskaniu niepodleg∏oÊci. Por. M. B. O∏- dymisji prezydenta Ebulfaza Elczibeja i na czele swojego od- kott, Wtoroj szans Centralnoj Azii, Moskwa 2005, s. 71. Nie- dzia∏u ruszy∏ na Baku. Husejnow wykorzysta∏ broƒ stacjo- mal od poczàtku innà ni˝ pozosta∏e paƒstwa regionu poli- nujàcej w Gand˝i rosyjskiej 104. Dywizji Spadochronowej. tyk´ wobec WNP zaczà∏ prowadziç Turkmenistan, który nie- Zob.: T. Âwi´tochowski, Azerbejd˝an i Rosja. Kolonializm, ch´tnie anga˝owa∏ si´ nawet w porozumienia gospodarcze. islam i narodowoÊç w podzielonym kraju, Warszawa 1998, Niebawem w polityce Aszchabadu przewa˝y∏y tendencje izo- s. 263; T. Goltz, Azerbaijan Diary: A Rogue Reporter’s Ad- lacjonistyczne. ventures in an Oil-Rich, War-Torn, Post-Soviet Republic, Nowy 10 Por. P. Foligowski, Bia∏oruÊ – trudna nie-podleg∏oÊç, Poz- Jork 1998. integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 naƒ 1999, s. 68–85. 21 J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy..., op. cit., s. 395. F 11 Cyt. za: J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy na poro- 22 Zadaniem Komitetu mia∏a byç koordynacja polityki gos- gie XXI wieka. Poczemu nie intiegrirujutsia strany SNG, podarczej paƒstw-cz∏onków w dziedzinie energii, transportu Moskwa 2001, s. 392. i ∏àcznoÊci, czyli obszarów naj∏atwiejszych do zintegrowa- 12 A. Zagorski, Rossija i SNG, w: A. Zagorski (red.), Wniesz- nia. Decyzje mia∏y zapadaç wi´kszoÊcià g∏osów. Na ogólnà niaja politika Rossijskoj Fiedieracyi 1992–1999, Moskwa liczb´ 80 g∏osów Rosji przyznano 50, Ukrainie 14, Kazach- 2000, s. 97. stanowi, Bia∏orusi i Uzbekistanowi po 5, pozosta∏ym cz∏on- 13 Wspólny system walutowy i wydawanie przez banki naro- kom po 3. Z powodu sporów metoda g∏osowania zosta∏a dowe poszczególnych paƒstw WNP kredytów bezgotówko- zmieniona i przyj´to zasad´ jedno paƒstwo – jeden g∏os. wych swoim przedsi´biorstwom kosztowa∏ Rosj´, jako emi- Komitet faktycznie nie rozpoczà∏ dzia∏alnoÊci. Zob. M. A. Piot- tenta rubla, oko∏o 5 mld dolarów rocznie. rowski, Wspólnota Niepodleg∏ych Paƒstw, w: Europejskie 14 Zob. na temat poczàtków wspólnego dowództwa WNP struktury wspó∏pracy. Informator, Warszawa 2000, s. 173. i wspó∏pracy wojskowej w artykule gen. Leonida Iwaszo- 23 Zob. wybór dokumentów dotyczàcych projektu stworze- wa, sekretarza Rady Ministrów Obrony WNP, L. Iwaszow, nia Unii Euroazjatyckiej: N. Nazarbajew, Jewrazijskij sojuz: Kollektiwnaja biezopasnost’ Sodru˝estwa: byt’ ili nie byt’, idei, praktika, pierspiektiwy, Moskwa 1997.

P race OSW 24 W 1991 roku Êrednio 88% eksportu poszczególnych tego [tzn. WNP – przyp. W.K.] instrumentu, gdy˝ nadal jest paƒstw WNP trafia∏o do innych paƒstw organizacji, nato- on wa˝ny”. Konferencja prasowa..., op. cit. miast w 1994 roku wartoÊç ta obni˝y∏a si´ do 58%, a w 1997 35 „JeÊli, jak podejrzewam, nie ma z tej organizacji prakty- – do 48%. Dane za: J. Szyszkow, Intiegracyonnyje processy..., cznie ˝adnej korzyÊci, oprócz upokorzeƒ i zniewag, to na- op. cit., s. 432. ród gruziƒski wspólnie ze swoim parlamentem i rzàdem 25 A. Kozyriew, Demokratyczna transformacja, Warszawa powinien podjàç najlepszà decyzj´”. Cyt. za.: J. Simonian, 1995, s. 145. A. Gordijenko, Otwiernulis’ s dostoinstwom, Niezawisimaja 26 Stratiegiczeskij kurs Rossii po otnoszeniju gosudarstw- Gazieta, 04.05.2006. -uczastnikow SNG, Dip∏omaticzeskij Wiestnik, 1995, nr 5. 36 Prezydent Turkmenistanu, jako jedyny lider WNP, od kilku W dalszej cz´Êci dokumentu zapisano, ˝e nale˝y dà˝yç do lat nie bierze udzia∏u w szczytach organizacji. Moskwa nie „umocnienia Rosji jako wiodàcej si∏y w formowaniu nowe- próbuje nawet naciskaç na Aszchabad w kwestii nak∏onie- go systemu mi´dzypaƒstwowych stosunków politycznych nia go do aktywizacji wspó∏pracy. Byç mo˝e wynika to z nie- i gospodarczych na terytorium poradzieckim oraz pog∏´bia- formalnego porozumienia rosyjsko-turkmeƒskiego, na mocy nie procesów integracyjnych”. PodkreÊlono tak˝e koniecz- którego Rosja nie oponuje przeciwko faktycznej rezygnacji noÊç rozszerzenia trójstronnej unii celnej o nowe paƒstwa przez Turkmenistan z cz∏onkostwa w WNP i braku zaanga- i mo˝liwoÊç rozwoju integracji o ró˝nych pr´dkoÊciach, choç ˝owania w integracj´ regionalnà, a Turkmenistan prowadzi jednoczeÊnie zapisano, ˝e „model integracji wieloszybkoÊ- polityk´ samoizolacji na arenie mi´dzynarodowej, co odpo- ciowej nie jest jedyny”. W dokumencie wymieniono rów- wiada interesom Moskwy. Zob. M. Falkowski, Polityka Rosji nie˝ cele polityki Rosji wobec WNP w sferze gospodarczej, na Kaukazie Po∏udniowym i w Azji Centralnej, Prace OSW socjalnej i bezpieczeƒstwa mi´dzynarodowego. nr 23, czerwiec 2006, s. 32. 27 Zob. wi´cej na temat integracji bia∏orusko-rosyjskiej 37 Zob. SNG nieeffiektiwno, Zierka∏o Niedieli, 22–28.04.2006; w m.in.: P. Foligowski, Bia∏oruÊ..., op. cit.; Belarus-Russia W. So∏owjow, S. Sidorienko, Ukraina nasz∏a wychod iz SNG, integration, (red. V. Bulhakaw), Miƒsk-Warszawa 2003; Kommiersant, 06.05.2006. A. Wierzbowska-Miazga, Republika Bia∏oruÊ czy republika 38 W. Jaducha, A. Gordijenko, SNG raspustiat w Moskwie,

26 bia∏oruska, Prace OSW nr 3, Warszawa 2001. Niezawisimaja Gazieta, 26.12.2006. 28 Podczas nieformalnego szczytu WNP w Moskwie w lipcu 39 Zgodnie z planem Nazarbajewa uchwa∏y szczytów WNP 2006 roku prezydent Kazachstanu Nursu∏tan Nazarbajew powinny zapadaç na zasadzie konsensusu i byç obligato- oceni∏, ˝e z przyj´tych oko∏o 1600 porozumieƒ jedynie oko∏o ryjne dla wszystkich cz∏onków w pi´ciu dziedzinach: poli- 10% jest realizowanych. N. Mielikowa, Putin sorwa∏ bank, tyce migracyjnej, transportowej, edukacyjnej, walce z terro- Niezawisimaja Gazieta, 24.07.2006. Zob. równie˝: A. Kama- ryzmem i wspó∏pracy w sferze humanitarnej. Podczas dys- kin, Biez caria w SNG, Itogi, 15.12.2002. kusji pojawi∏ si´ równie˝ pomys∏ dodania wspólnej polityki 29 J. Szyszkow, Rossija i SNG: nieudawszyjsia brak po rasczo- zagranicznej i obronnej. tu, Pro et Contra, 2001, nr 1–2, s. 93. 40 Dane za: Mi´dzypaƒstwowy Komitet Statystyczny WNP, 30 Ówczesny minister spraw zagranicznych Igor Iwanow pi- www.cisstat.com/rus/index.htm sa∏: „W istocie Rosja zosta∏a postawiona przed dylematem: 41 Analiza warunków gospodarczych w WNP przeprowa- w dalszym ciàgu rozpatrywaç integracj´ jako wartoÊç abso- dzona w 2001 roku przez Jurija Szyszkowa, dowodzi, ˝e bra- lutnà, dla której warto zdecydowaç si´ na ka˝de nak∏ady kuje warunków dla efektywnej integracji nie tylko w ramach i ust´pstwa wobec naszych partnerów lub te˝ postawiç na „dwunastki”, ale nawet w mniejszym gronie. J. Szyszkow, bardziej pragmatycznà polityk´, która bra∏aby pod uwag´ Intiegracyonnyje processy..., op. cit., s. 405–418. zasadnicze interesy bezpieczeƒstwa i rozwoju gospodar- 42 Turkmenistan od poczàtku lat 90. prowadzi polityk´ samo- czego kraju”. I. Iwanow, Nowaja rossijskaja dip∏omatija. Die- izolacji i nie bierze udzia∏u w ˝adnych instytucjonalnych siat’ let wnieszniej politiki strany, Moskwa 2002, s. 109. formach wspó∏pracy w Azji Centralnej. 31 43 iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 PodkreÊla∏ to równie˝ raport wp∏ywowej rosyjskiej Rady D. Macniew, Strany Centralnoj Azii i Kawkaza w SNG – eko- F ds. Polityki Zagranicznej i Obronnej (SWOP): „W ciàgu ostat- nomiczeskij aspiekt, Centralnaja Azija i Kawkaz, 2000, nr 1. nich lat Rosja nie tylko nie by∏a w stanie stworzyç efek- 44 Najbardziej wolnorynkowà gospodark´ majà Kazachstan tywnej i wszechstronnej strategii wobec WNP oraz odpo- i Kirgistan. Rozwojowi wspó∏pracy gospodarczej w regionie wiednich jej instrumentów, lecz tak˝e jest powa˝nie opóê- centralnoazjatyckim nie s∏u˝y∏o równie˝ przystàpienia niona w wypracowaniu adekwatnej polityki w stosunkach Kirgistanu do WTO. dwustronnych z paƒstwami by∏ego ZSRR”. S. Karaganow 45 Status obserwatorów w EaWG posiadajà Mo∏dawia, (red.), Stratiegija dla Rossii: powiestka dnia dla priezidienta Ukraina i Armenia. – 2000, Moskwa 2000, s. 74. 46 Dogowor ob uczrie˝dienii Jewrazijskogo ekonomiczeskogo 32 A. Kasajew, Sowiet biezopasnosti rieszy∏ zakryt’ SNG, soobszczestwa, 10 grudnia 2000, www.kremlin.ru/text/ Niezawisimaja Gazieta, 07.02.2001. docs/2000/10/107540.shtml. 33 Konferencja prasowa poÊwi´cona negocjacjom rosyjsko- 47 Poczàtkowo Rosji przyznano w niej 40% g∏osów, Kazach- -ormiaƒskim, 25 marca 2005, Erewan, www.kremlin.ru/ stanowi i Bia∏orusi po 20%, a Armenii, Tad˝ykistanowi i Kir- appears/2005/03/25/1735_type63377type63380_85912.shtml gistanowi po 10%. Decyzje mia∏y zapadaç wi´kszoÊcià 2/3 34 Potwierdzi∏ to W∏adimir Putin w swojej wypowiedzi g∏osów. Po przystàpieniu do EaWG Uzbekistanu w styczniu o WNP w Armenii: „Moim zdaniem nie powinniÊmy utraciç 2006 roku podzia∏ g∏osów uleg∏ zmianie: Rosja zachowa∏a

P race OSW 40%, Bia∏oruÊ, Kazachstan i Uzbekistan otrzyma∏y po 15%, www.ln.mid.ru/bl.nst/new/7298D89A1875C20343256DA90 Kirgistan i Tad˝ykistan po 7,5%. 02AFD26 48 Oprócz Rady organami EaWG sà: Komitet Integracyjny 63 Wed∏ug s∏ów Wiktora Christienki, ministra przemys∏u dzia∏ajàcy na szczeblu zast´pców premierów, zapewniajàcy i energetyki odpowiedzialnego za koordynacj´ mi´dzynaro- wspó∏dzia∏anie organów organizacji, sekretariat, Komisja dowych projektów gospodarczych, WPG jest dla Rosji „ostat- Sta∏ych Przedstawicieli, koordynujàca prac´ organizacji po- nià próbà zawarcia ma∏˝eƒstwa” – doprowadzenia do pow- mi´dzy posiedzeniami Komitetu Integracyjnego oraz Sàd stania realnej integracji na obszarze poradzieckim. W. Chris- Wspólnoty. tienko, Nu˝na li nam intiegracyja, Rossija w G∏obalnoj Poli- 49 Zob. np. A. Szarafow, Rossija mo˝et izwlecz wygodu iz tikie, 2004, nr 1. Jewrazijskogo ekonomiczeskogo soobszczestwa, Niezawisi- 64 A. Kornyszewa, JewrAzES staniet biespoleznym, Kom- maja Gazieta, 14.10.2000. miersant, 20.02.2003. 50 N. Mielikowa, Nikakoj iz˝ogi niet, Niezawisimaja Gazieta, 65 Ponad 90% handlu Rosji z paƒstwami WNP przypada na 17.08.2006. Ukrain´, Bia∏oruÊ i Kazachstan. Dane za: Paƒstwowy Komi- 51 W ocenie W∏adimira Putina, w EaWG dopiero pojawiajà tet Celny Federacji Rosyjskiej, http://www.customs.ru/ru/ si´ „elementy realnej wspó∏pracy integracyjnej i powstajà stats/stats/popup.php?id391=30&i 391=2. zasady realnej integracji gospodarczej. Na tym zupe∏nie no- 66 Wed∏ug O∏eksandra Sushki, wizja WPG „czwórki” jest wym fundamencie dobrowolnej integracji i byç mo˝e prze- „zmodyfikowanà wersjà gospodarczà ZSRR bez zb´dnego kazania jakichÊ pe∏nomocnictw tym strukturom integracyj- baga˝u: zbyt zachodnich paƒstw ba∏tyckich, zbyt wschod- nym b´dzie, mam nadziej´, powstawa∏a nowa wspólnota niej Azji Centralnej, zbyt niestabilnego Zakaukazia i bez integracyjna”. Konferencja prasowa..., op. cit. Mo∏dawii – cz∏onka WTO”. Zob. O. Sushko, The Dark Side of 52 Sekretarz generalny EaWG, Grigorij Rapota stwierdzi∏ Integrations: Ambitions of Domination in Russia’s Backyard, wwywiadzie dla dziennika Niezawisimaja Gazieta, ˝e decy- Washington Quaterly, 2004, nr 1, s. 130. zja o fuzji by∏a spowodowana tym, i˝ „Nieracjonalne jest ist- 67 Z powodu sprzeciwu Ukrainy termin „organ ponadnaro- nienie dwóch faktycznie jednakowych organizacji z to˝sa- dowy” w tekÊcie koƒcowym zosta∏ zastàpiony „organem re-

mymi celami i tymi samymi uczestnikami”. Zob. U JewrAzES gulujàcym”. Zob. o reakcjach ukraiƒskich: W. Zamiatin, „Ram- 27 pojawitsia swoja waluta, Niezawisimaja Gazieta, 01.11.2006. kowa” intiegracyja, Deƒ, 23.09.2003; T. Sylina, Jeepejskij 53 Uk∏ad o bezpieczeƒstwie zbiorowym, w: C. Mojsiewicz, wybir, Dzerka∏o Ty˝nia, 20–26.09.2003. Wspólnota..., op. cit., s. 118-121. 68 Wed∏ug s∏ów Alaksandra ¸ukaszenki Bia∏oruÊ „ani zi´bi, 54 W ich sk∏ad wchodzi dziesi´ç batalionów: po trzy z Rosji ani grzeje stworzenie WPG (...) mog∏oby jej w ogóle nie byç i Tad˝ykistanu, po dwa z Kazachstanu i Kirgistanu. Wewnàtrz i wi´kszy sens ma skupienie si´ na rozwiàzywaniu istniejà- organizacji pojawiajà si´ pomys∏y, aby rozszerzyç mandat cych problemów w ramach EaWG”. Cyt. za: A. Chodasie- dzia∏aƒ si∏ równie˝ poza region Azji Centralnej. wicz, ¸ukaszenko razuwieri∏sia w Jeep, Niezawisimaja Ga- 55 www.dkb.gov.ru zieta, 24.04.2006. 56 Pozosta∏e organy to: Rada Ministrów Spraw Zagranicz- 69 Wyniki badaƒ opinii publicznej w czterech krajach WPG nych, Rada Ministrów Obrony, Komitet Sekretarzy Bezpie- pokazujà, ˝e poziom poparcia dla udzia∏u w organizacji naj- czeƒstwa, Zjednoczony Sztab OUBZ oraz sekretarz generalny. wy˝szy jest w∏aÊnie w Kazachstanie (27%) i na Ukrainie Funkcj´ t´ od poczàtku sprawuje Rosjanin, Niko∏aj Bordiu˝a. (26%), nieco ni˝szy na Bia∏orusi (24%), najni˝szy zaÊ w Rosji 57 Rosyjski przemys∏ wojskowy ma dwa rodzaje cen: we- (15%). Rezultaty badania mogà wynikaç z braku informacji wn´trzne – dla armii Federacji Rosyjskiej i sojuszników z OUBZ o organizacji. Na Ukrainie o WPG s∏ysza∏o 40% responden- oraz zagraniczne – dla wszystkich pozosta∏ych paƒstw. tów, w Kazachstanie 37%, na Bia∏orusi 33%, w Rosji tylko 58 Zosta∏y one okreÊlone m.in. jako: wspólna walka z terro- 26%. Dane za: N. Bie∏kin, Rossijanie nie wieriat w wygody ryzmem, handlem narkotykami, rozprzestrzenianiem broni intiegracyi, www.strana.ru, 20.06.2005. 70 masowego ra˝enia. Zob. szerzej: G. Pulin, ODKB-NATO: sojuz- Moskwa, Kijów i Astana uczyni∏y to tego samego dnia – integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 niki ili wragi?, Wojenno-Promyszlennyj Kurjer, 2005, nr 27. 21 kwietnia 2004 roku. Por. L. Kosikowa, Jedinoje ekonomi- F 59 Wed∏ug Niko∏aja Bordiu˝y „NATO nas po prostu ignoruje czeskoje prostranstwo wriemion W∏adimira Putina, Nieza- (...) Jestem przekonany, ˝e jest to Êwiadomy krok. NATO nie wisimaja Gazieta, 05.04.2004. jest zainteresowane wspó∏pracà z innà organizacjà”. Cyt. za: 71 Cyt. za: T. Sylina, Ukrainu chotiat wyto∏knut’ iz JeEP, G. Pulin, ODKB-NATO..., op.cit. Zierka∏o Niedieli, 22–28.04.2006. 60 By∏o to zgodne z oficjalnà wyk∏adnià celów rosyjskiej po- 72 Chartija Szanchajskoj organizacyi sotrudniczestwa, lityki wobec WNP. „Rosja formu∏uje swojà polityk´ wycho- www.sectsco.org/news_detail.asp?id=217&LanguageID=3 dzàc z twardego przekonania, ˝e WNP jest w stanie prze- 73 Na szczycie SOW w Szanghaju w czerwcu 2006 roku za- kszta∏ciç si´ we wp∏ywowà organizacj´ regionalnà”. I. Iwa- stàpi∏ go sekretarz generalny. Pozosta∏ymi organami orga- now, Nowaja rossijskaja..., op. cit., s. 116. nizacji sà: Rada Szefów Paƒstw, Rada Szefów Rzàdów, Rada 61 Poczàtkowo nowa struktura mia∏a nosiç nazw´ – Orga- Ministrów Spraw Zagranicznych, Narada Kierowników Mi- nizacja Integracji Regionalnej. nisterstw, Rada Koordynatorów Narodowych i Regionalna 62 Sog∏aszenije o formirowanii Jedinogo ekonomiczeskogo Struktura Antyterrorystyczna z siedzibà w Biszkeku. Decy- prostranstwa z 19 wrzeÊnia 2004 roku, tekst dokumentu w: zje podejmowane sà na zasadzie konsensusu. 74 W lipcu 2005 roku w Kazachstanie i Chinach przepro- wadzone zosta∏y wspólne çwiczenia wojskowe. Kolejne, na

P race OSW znacznie wi´kszà skal´, odb´dà si´ w 2007 roku. We wrze- 86 Przyk∏adem takiego wspó∏dzia∏ania GUAM mo˝e byç przy- Êniu 2006 roku w Tad˝ykistanie rozpocz´∏y si´ pierwsze j´cie przez Zgromadzenie Ogólne ONZ we wrzeÊniu 2006 tad˝ycko-chiƒskie manewry antyterrorystyczne w ramach roku wniosku organizacji o w∏àczeniu do programu obrad konwencji SOW o walce z terroryzmem, separatyzmem 61. sesji kwestii nierozwiàzanych konfliktów na obszarze iekstremizmem. poradzieckim i ich negatywnych skutków dla bezpieczeƒ- 75 Równie˝ Stany Zjednoczone z∏o˝y∏y formalny wniosek stwa mi´dzynarodowego. o przyznanie im statusu obserwatora w SOW. Zosta∏ on jednak odrzucony. 76 Mówi∏ o tym w kwietniu 2006 roku ówczesny sekretarz wykonawczy SOW Zhang Deguang: „Wielu cz∏onków wyst´- puje za intensywnym, a nie ekstensywnym rozwojem SOW; obecnie jednak nie czas na rozszerzenie – mo˝e to negaty- wnie wp∏ynàç na efektywnoÊç jej dzia∏alnoÊci”. Cyt. za: K. ¸antratow, „Szestiorka” wychodit b∏okom, Kommiersant, 27.04.2006. O przyj´cie do organizacji stara si´ równie˝ Bia- ∏oruÊ. Rosja zajmuje jednak sceptyczne stanowisko wobec ambicji Miƒska. Minister obrony Rosji Siergiej Iwanow skomentowa∏ starania Bia∏orusi s∏owami, ˝e „To nie jest kraj azjatycki, w odró˝nieniu od Rosji, która jest krajem euro- azjatyckim”. Cyt. Ibidem. 77 Zob. szerzej o rezultatach szczytu w Szanghaju, K. Stra- chota, Szczyt Szanghajskiej Organizacji Wspó∏pracy, „Ty- dzieƒ na Wschodzie”, 22.06.2006. 78 Wywiad z A. Kuchinsem, SZOS mo˝et stat’ konkurientom

28 NATO, Niezawisimaja Gazieta, 20.06.2006. 79 Spotkanie odby∏o si´ w trakcie szczytu NATO, podczas którego dosz∏o do formalnego przystàpienia do Sojuszu Czech, Polski i W´gier. 80 Stan wspó∏pracy wewnàtrz GUUAM skomentowa∏ w 2002 roku prezydent Gruzji Eduard Szewardnadze, wed∏ug któ- rego „Istnienie i rozwój GUUAM w du˝ym stopniu zawdzi´- cza poparciu ze strony Stanów Zjednoczonych, które, jak si´ wydaje, przejawiajà szczere zainteresowanie wobec organizacji”. UNIAN, 04.07.2002. 81 Islam Karimow wyjaÊni∏, ˝e Uzbekistan wystàpi∏ z organizacji, gdy˝ „zacz´to w niej k∏aÊç akcent na sk∏adowà ideo- logicznà i wojskowo-politycznà, ze szkodà dla zwiàzków ekonomicznych”. Cyt. za: Kommiersant, 14.11.2006. 82 W czerwcu 2005 roku, wkrótce po wydarzeniach w Andi- ˝anie, kiedy wojsko st∏umi∏o prób´ rebelii, zabijajàc kilkaset osób, Uzbekistan za˝àda∏ od Stanów Zjednoczonych opusz- czenia w ciàgu szeÊciu miesi´cy bazy wojskowej w Karszi-

iasko integracji. WNP i inne organizacje mi´dzynarodowe na obszarzeiasko poradzieckim 1991–2006 -Chanabad (baza u˝ytkowana by∏a przez Amerykanów od F koƒca 2001 roku w zwiàzku z operacjà antyterrorystycznà w Afganistanie). Reorientacja polityki zagranicznej Uzbeki- stanu wynika∏a z rozczarowania wspó∏pracà ze Stanami Zjed- noczonymi i krytycznego stanowiska Waszyngtonu wobec sytuacji wewn´trznej, w tym domagania si´ Êledztwa po masakrze w Andi˝anie. 83 Po odrzuceniu w listopadzie 2003 roku tzw. memorandum Kozaka – rosyjskiego planu uregulowania konfliktu w Nad- dniestrzu, opracowanego przez ówczesnego zast´pc´ szefa administracji Kremla Dmitrija Kozaka – dosz∏o do kryzysu w stosunkach mo∏dawsko-rosyjskich. W rezultacie Mo∏dawia zacz´∏a aktywizowaç wspó∏prac´ z Zachodem. 84 Pozwoli∏o to niektórym obserwatorom porównaç GUAM do Grupy Wyszehradzkiej z lat 90. 85 Zob. szerzej: J. Wróbel, Szczyt GUAM w Kiszyniowie, „Tydzieƒ na Wschodzie”, 28.04.2005.

P race OSW Executive summary

1. Institutional integration processes in the post- -Soviet area have ended in failure. It proved impossible to transform the Commonwealth of Indepen- dent States into an instrument of real co-operation, even though Russia, which was the most interested in integrating the post-Soviet space, made repeated efforts to this end. The CIS never mana- ged to accomplish its declared objectives and, from this point of view, it does not exist as an integration organisation and de facto never did.

2. Integration within the CIS framework was bound to fail from the start due to objective rea- The failure of integration. sons, in particular the fact that Russia’s political, economic, population and territorial potential greatly exceeded those of the other member states. The CIS and other Fifteen years on, the organisation is still nothing more than a forum for periodic top-level meetings international organiza- that provide an opportunity for bilateral and mul-

tilateral consultations. The term ‘CIS’ has been re- 29 tions in the post-Soviet placed by ‘the CIS area’. area, 1991–2006 3. As integration within the group of twelve states failed, Russia started to initiate the creation of Wojciech Konoƒczuk smaller regional organisations of which it was also a member, such as the Eurasian Economic Com- munity (EurAsEC), the Collective Security Treaty Organisation (CSTO) and the Common Economic Space (CES). Co-operation within these structures remained largely superficial and ineffective, and their main objective was to preserve Russian political influence in the regions concerned. The practice of post-Soviet institutional co-operation proves that the former Soviet countries are still unable to establish effective integration structures, either in the ‘twelve’ format or in smaller groups.

4. Integration processes in the post-Soviet area The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. failed because the foreign policy priorities of individual CIS members grew increasingly dissimilar, and because the CIS countries strove to become independent of Russia. Any international organisation established in the post-Soviet area in which Russia was a member would inevitably become dominated by Moscow. On the other hand, any organisation excluding Russia but with its centre in the CIS would be seen by Moscow as anti-Russian.

CES Studies Introduction I. The Commonwealth of Independent States Immediately after the dissolution of the USSR, Moscow started to initiate and steer processes de- signed to stop the disintegration of the post-So- 1. Establishment of the CIS viet space and gather the former Soviet republics and initial integration projects (except for the Baltic states) around Russia. These processes were sometimes referred to as ‘reinte- After the break-up of the Soviet Union, it became gration’ of the former USSR’s territory. Initially, a vital challenge for the Russian Federation, as the they took place within the framework of the successor to the Soviet empire, to preserve spe- Commonwealth of Independent States. However, cial relations with the former republics, which it soon turned out that the CIS was unable to stop were now independent states. The post-Soviet the post-Soviet area’s economic and political dis- space became a priority area in Russia’s foreign integration and, in the end, never became a viable policy, and still retains this status today. On 8 De- international organisation. As co-operation with- cember 1991 in Belovezhskaya Pushcha, the lead- in the CIS framework proved ineffective and su- ers of Russia, Belarus and Ukraine, respectively perficial, new organisations founded by smaller Boris Yeltsin, Stanislav Shushkevich and Leonid groups of states began to emerge. Nearly all of Kravchuk, signed an agreement establishing the them were established at Russia’s initiative or be- CIS which started with the words ‘the Union of came dominated by Moscow. At present, GUAM is Soviet Socialist Republics, as a subject of interna- the only organisation established by CIS members tional law and a geopolitical reality, hereby ter-

30 of which the Russian Federation is not a member1. minates its existence’2. Article 1 of the document This paper aims to present the activities, objecti- provided for the creation of the Commonwealth ves, development and effects of the international of Independent States. The formal shape of the organisations currently operating in the post-So- new organisation was decided during the summit viet area. Its scope is limited exclusively to orga- in Alma Ata on 21 December 1991, where the ‘Sla- nisations established to foster integration and vonic three’ were joined by all the other former co-operation among the former USSR republics, republics except for the Baltic states and Georgia and which have their focus on CIS territory. (which acceded to the organisation only in De- This paper also presents as a special case the cember 1993). Shanghai Co-operation Organisation (SCO), which The creation of the Commonwealth of Indepen- includes China in addition to five members from dent States was a forced compromise between the CIS. The SCO is included because it carries out those who argued that the Soviet empire should most of its activities on post-Soviet territory, be preserved in a changed form, and the national even though some evolution in this respect was forces advocating independence for the republics3. observed in 2006, and the SCO’s ambitions now By then, all the former Soviet states had proclaim- extend beyond the CIS area. ed independence (except for Russia, which had The paper consists of two parts. Part I presents the only made a declaration of sovereignty in June origins, development and decline of the Common- 1990) and had been recognised by the internatio-

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. wealth of Independent States, which is the largest nal community4. The objective was therefore to and most important international organisation provide a de jure justification for the de facto established in the post-Soviet area. Part II pre- reality. sents the other organisations established by the CIS members in region, either with Russia (the 1.1. Institutional and legal framework Organisation of Central Asian Co-operation, the The principal objectives of the Commonwealth, Eurasian Economic Community, the Collective Se- defined in the Agreement on the Establishment of curity Treaty Organisation, the Common Econo- the CIS, included ‘preserving and supporting [...] mic Space) or without it (GUAM). In addition, Part the common military and strategic space, includ- II also deals with the functioning and prospects ing unified control over nuclear weapons’ (Arti- of the Shanghai Co-operation Organisation. cle 6) and ‘co-ordination of foreign policy activity; co-operation in the formation and development

CES Studies of a common economic space, common European integration within the CIS, as it allowed indivi- and Eurasian markets, and in the sphere of cus- dual member states to opt out of any initiatives toms policy; co-operation in developing commu- they considered unfavourable. Ukraine, a state of nications and transport systems; co-operation in key importance for post-Soviet integration, refus- the sphere of protecting the environment; ques- ed to sign the Statute, and started to regard it- tions concerning migration policy; and combat- self as no more than an associate member. It was ing organised crime, (Article 7)5. The Alma-Ata De- a typical feature of all the above-mentioned inte- claration of 21 December 1991 stated that ‘co- gration agreements that they failed to set out operation between members of the Common- any clearly defined and feasible objectives that wealth would be carried out in accordance with would have been agreed upon by the ‘twelve’. the principle of equality, through co-ordinating institutions [of the] Commonwealth, which is nei- 1.2. Attitudes of different post-Soviet ther a state nor a super-state structure’6. This states towards the CIS wording meant that from the very start there was From its establishment, the CIS had no clearly no clear definition of what the CIS was to become, defined concept of how it should function, and or of the integration model which it was to fol- different states had different ideas of the organi- low in its development. The Commonwealth was sation’s future role and tasks. Based on their vi- also never established as a subject of internatio- sion of the future of the CIS, two groups could be nal law. distinguished among the member states. Each of During the first two years of the CIS, a number of them associated membership in the organisa- multilateral agreements were signed with a view tion with different objectives and interests. to institutionalising the organisation and trans- The first group comprised Ukraine, Moldova, 31 forming the amorphous group of countries into Georgia and Azerbaijan. For these countries, the a more consolidated structure, which was the im- priority was to consolidate their newly-gained plicit objective, especially of Russia. On 13 March independence, even though they were also inte- 1992 in Moscow, all the CIS members except for rested in preserving their former economic ties Ukraine signed an agreement laying down the and maintaining access to the original markets principles of a common customs policy, which for their products, an objective they hoped to provided for the gradual formation of a customs achieve through the CIS. However, their involve- union. On 15 May 1992 in Tashkent, Russia, Arme- ment in economic integration soon became limit- nia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbe- ed to participation in the free trade zone. kistan concluded the Collective Security Treaty The second group included the Central Asian sta- (CST) which envisaged the collective defence of tes, whose leaders, surprised and disorientated by the signatory states (see Part II, Chapter 3 for more their unexpected independence, were much more information on the Treaty’s further development). willing to co-operate within the CIS framework. On 9 October 1992 in Bishkek, all the CIS mem- They sought to maintain close economic ties with bers except for Azerbaijan, Georgia, Tajikistan and the former hub of the Soviet Union, and for this Turkmenistan signed an agreement on a single reason readily accepted Russian proposals con- monetary system and co-ordination of the fiscal cerning integration in the post-Soviet area9. and credit policies. Belarus adopted an ambiguous position in that The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. period, as in the initial phase it sought to follow The CIS Charter, which established the Common- a policy of neutrality. The Belarusian government wealth’s statutory bodies, was adopted only on endorsed the idea of integration in official decla- 22 January 19937. The crucial part was Article 23 rations, but in practice it only joined the econo- which provided that the Council of the Heads of mic arrangements10. Belarus adopted a more ac- States and the Council of the Heads of Govern- tive policy towards the CIS in late 1993 when it ments would take decisions by consensus; how- acceded to the Collective Security Treaty. When ever ‘each state had the right to opt out of any Alyaksandr Lukashenka came to power in 1994, proposal, which should not constitute an obstacle Belarus found itself in the vanguard of post-So- to taking a decision’8. This provision had a fun- viet integration, at least in the propaganda di- damental influence on the shape and nature of mension.

CES Studies Armenia took a still different attitude. The coun- For the Russian political elite it was obvious from try’s ambition was to consolidate its independen- the start that Russia would be the main driving ce, but because of the conflict with Azerbaijan force behind the new economic and military in- over Nagorno-Karabakh it was forced to forge close tegration and, in the longer term, also political in- ties with Russia, and as a consequence to sup- tegration. At the same time, the reformers in de- port Russia’s integration projects, even if they puty PM Yegor Gaidar’s circle believed that the did not offer any clear benefits to Yerevan. primary objective was to transform the Russian economy as quickly as possible, rather than rein- 1.3. Russia on the CIS tegrating the post-Soviet area. Looser economic For Russia, whose attitude was crucial for obvious ties with the former Soviet republics were seen reasons, the CIS was an instrument that would as a factor that would facilitate and accelerate this allow it to preserve political and economic influ- process. For this reason, in the first years of the ence in the post-Soviet area and with time, trans- CIS, Russia not only refrained from trying to stop form from a ‘commonwealth of states’ into a ‘com- the decentralisation processes in the Common- monwealth state’, thus enabling reintegration wealth, but also assumed that it was a useful thing under the aegis of Russia. In the early 1990s, de- for CIS members to develop relations with third cision makers in Russia believed that the CIS could countries, as this helped to reduce the burden on quickly become an integration organisation bas- the Russian Federation’s budget (which at that ed on nearly identical principles such as Western time was expending considerable amounts of European integration. The following statement funds on subsidising the CIS countries), and also by Oleg Bogomolov may well illustrate the style allowed Russia to focus on solving its internal pro-

32 of thinking represented by a majority of the Rus- blems12. As a result, economic ties between the sian political elite at that time: ‘We will rebuild former Soviet republics rapidly disintegrated. This what has been destroyed while the Europeans are process was crowned in August 1993 with the building from scratch. This is why here, the pro- introduction of the Russian rouble, replacing the cesses will take less time and effort than there’11. Soviet rouble which had been the CIS’s common Another commonly held belief was that integra- currency13. This decision had very serious conse- tion could progress at a uniform rate throughout quences, as it dismantled the rouble zone and led the ‘twelve’ – a view that failed to take into ac- to the introduction of national currencies by the count the growing disparity of the member states’ other CIS members. The Main Command of the economic and political systems. Common Armed Forces of the CIS was finally dis- Relying on unrealistic assessments of the situa- solved two months earlier, in June 199314. tion in the CIS, in the first years after the USSR’s In the initial period of the Commonwealth, Russia dissolution Moscow aimed at integrating the sought to bring a halt to these centrifugal ten- post-Soviet area, ignoring the obvious and objec- dencies, and to preserve both the ties between tive facts which demonstrated that centrifugal the former republics and the hub, and the relations tendencies were prevailing. The main reason for existing among the republics themselves. How- this was that the top priority of Russia’s policy ever, the policy of Moscow was focused on Rus- was security. One of the main challenges of this sia’s own economic interests and in fact had the

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. policy after 1991 was to maintain the military and opposite result, largely contributing to the ongo- defence infrastructure, which was crucial to Rus- ing disintegration. In this way, Russia buried the sia’s security while at the same time being scat- CIS. This raises the following question: why was tered over nearly all of the former republics. This the Kremlin’s policy so internally contradictory? is why the first working bodies of the CIS to be The main reason seems to be a lack of foreign po- established were the Council of Defence Ministers, licy co-ordination between the Ministry of Foreign created in February 1992, and the Military Co-ope- Affairs and the Presidential Administration, but ration Co-ordination Staff. Both of these bodies also between the Defence Ministry and the Minis- were aimed at allowing the preservation of a sin- try of Economy, i.e. the bodies in charge of imple- gle defence system in the transition period. An menting this policy. Consequently, there was no agreement on the joint armed forces and border adequate assessment of the situation in the post- troops had been in place since late 1991. Soviet area and no single strategy for the CIS.

CES Studies When the CIS was established, it seemed objec- post-Soviet territory was deemed to be under the tively possible to preserve a closely-integrated special care of Russia and ‘protected’ from the post-Soviet economic space, and it appeared that influence of other states. a small effort would suffice to shortly rebuild the Shortly before the Foreign Policy Concept was former dependencies. However, as a result of the published, another document on Russia’s policy natural centrifugal tendencies of the member sta- towards the CIS was drafted. It was approved by tes, stemming from the growing disparity among the Security Council but was never published, and their objectives, as well as Russia’s ambivalent only a summary is known18. It laid down the doc- policy on the CIS, by the end of 1993 the rouble trine of Russia’s policy on the CIS and presented zone, i.e. the basis of economic integration, as Russia’s objectives for this area in detail. The main well as the common military and political space, emphasis was on preserving the unity of the for- had completely disintegrated. Later experience mer USSR territory and protecting Russia’s inte- showed that the CIS – the first and most impor- rests. The document identified the following as tant international organisation in the post-Soviet the main objectives of Russia’s policy on the CIS: area – was to become primarily a shared plat- to achieve the highest possible level of integra- form to solve problems arising in connection tion of the former republics19; create an effective with the division of the empire’s legacy. multilateral collective security system; reinforce the Commonwealth’s external borders; preserve 2. From ‘reintegration’ to variable- the Russian military infrastructure in the CIS area; -speed integration and prevent any escalation of armed conflicts in the ‘near abroad’.

2.1. Russia’s new policy on the CIS The events of the second half of 1993 can serve 33 Paradoxically, when Russia introduced its own as an illustration of the practice of Russia’s new currency, thus fixing the post-Soviet area’s eco- policy towards the post-Soviet area and the CIS. nomic disintegration and making new integra- In summer that year, Russia once again backed tion projects much more difficult, if not impossi- Abkhazia in its conflict with the Georgian govern- ble, a marked turn was observed in Moscow’s ment, which sealed Abkhazia’s de facto indepen- policy towards the CIS. In 1991–1993, Russia was dence. In autumn, Russia intervened in the Geor- focused on internal affairs, and in the foreign po- gian civil war, as a result of which Georgia acced- licy field it endeavoured to develop closer rela- ed to the CIS and the Collective Security Treaty tions with the West15. During this ’honeymoon’ (the last former Soviet republic to do so), and Rus- period, maintaining the defence infrastructure sian troops were deployed in four bases in Geor- was the most important issue in Moscow’s ap- gian territory. In July 1993, most probably with proach towards the CIS, although at the same time some involvement from Russian troops, the anti- the entire reintegration rhetoric still remained in Russian president of Azerbaijan Ebulfaz Elchibey place16. was overthrown20 and Heydar Aliyev came to After 1993, Russia started to increasingly use the power, putting the country on a pro-Russian cour- organisation as an instrument to reintegrate the se. One of Aliyev’s first decisions was to confirm post-Soviet area. This shift in Russia policy was Azerbaijan’s membership in the CIS and to accede marked by the adoption in April 1993 of the new to the CST. Moldova, which had been sceptical The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. Foreign Policy Concept of the Russian Federation, about the CIS, was presented with an ultimatum in which the CIS was identified as the main prio- to confirm its membership in the organisation. rity. A significant portion of that document was The events of this couple of months in 1993 prov- devoted to the CIS, and the main objective of Rus- ed that Russia was prepared to implement a force- sia’s policy towards the area was defined as ‘work- ful policy in the post-Soviet area, and expected ing to transform the Commonwealth into a ge- the other countries to recognise its special role. nuine interstate structure of sovereign international subjects, founded on shared interests and 2.2. Arrangements for economic voluntary membership’17. The Concept also pro- integration vided that ‘Russia could and should become a cen- While militarising its policy towards the CIS, in tre of gravity for the other CIS members’. The 1992–1993 Russia also took measures to further

CES Studies institutionalise economic integration within the In March 1994, the president of Kazakhstan Nur- Commonwealth. Even though the single rouble sultan Nazarbayev suggested a new integration zone ceased to exist in August 1993, as early as formula, namely the creation of an Eurasian Union 8 September of that same year, Armenia, Belarus, (EAU). The new organisation was to decide by Kazakhstan, Uzbekistan, Tajikistan and Russia a majority of four-fifths of votes, and once adopt- signed an agreement setting out the practical mea- ed, decisions were to be binding on all members. sures to create a new type of rouble zone, which The plan was to establish supranational bodies provided for the signatories to closely align their of which an EAU parliament would be the most monetary policies with the exchange rate of the important23. The intention was to create a genui- Russian rouble. On 24 September 1993, a treaty nely functioning integration structure compos- on an economic union was concluded by nine CIS ed only of those states that would be truly inter- members, which were soon joined by Turkmeni- ested in participating. However, most member stan and Georgia, together with Ukraine as an states turned out to be sceptical about the Eur- associate member. The most ambitious and most asian Union project. In particular, they were op- far-reaching document ever adopted within the posed to the idea of creating bodies which would CIS framework, the treaty envisaged the follow- be independent of national governments. Russia ing successive stages of integration: the forma- also rejected Nazarbayev’s concept because it fear- tion of a free trade zone, a customs union, a single ed that another country might take over the lead market for goods, capital and labour, and a mone- of the integration process, which would run count- tary union. It is immediately noticeable that this er to Russia’s policy whereby integration in the arrangement resembled the integration model of post-Soviet area was only possible under the

34 the European Union. It was then that commen- umbrella of Russia. tators first started to claim that an ‘Eastern Euro- pean Union’ was emerging. 2.3. Variable-speed integration The economic union treaty was signed when the When it became increasingly apparent that inte- countries concerned realised that integration gration within the ‘twelve’ was not progressing could not be achieved from the top down, so to and the existing economic ties were disintegrat- speak (i.e. from the single rouble zone), and that ing24, Russia changed its policy in favour of inte- a foundation, in the form of a free-trade zone, gration among smaller groups of countries. The had to be laid first. The euphoria of integration in Russian foreign minister Andrei Kozyrev wrote Russia then gave way to a more realistic policy. in 1995 that ìthe soundest way to restore and However, it was still a widely-held belief that in- develop co-operation between the former Soviet tegrating the economies of all the CIS countries countries was to gradually build a ‘variable speed’ at the same time was possible21. This is why suc- Commonwealth based on voluntary participa- cessive agreements initiated by Russia were aimed tion of countries in those integration forms for at creating a closely integrated structure involv- which they were ready (...) This ‘variable speed’ ing all the twelve members. The economic union Commonwealth would best suit the interests of treaty was gradually supplemented with other do- Russia. There is no alternative to patiently ‘gath- cuments, including agreements on the creation ering’ a Commonwealth, either in the economic

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. of a free trade zone (15 April 1994), on a payments or in the political dimension’25. The concept do- union and on the Interstate Economic Committee, cument, entitled ‘Russia’s strategy on the Com- a body intended as the first supranational execu- monwealth of Independent States members’, and tive authority of the CIS with the power to issue endorsed by President Yeltsin on 14 September binding decisions22 (21 October 1994). 1995, also demonstrated that Russia was activat- However, the loud rhetoric of integration once ing its policy towards the CIS. It confirmed the again failed to produce any practical results. The top priority of the ‘near abroad’ in Russia’s poli- parties failed to achieve even the lowest level of cy by stating that ‘our main vital interests in the integration: six countries, including Russia, have economic, defence and security spheres are con- still to ratify the treaty establishing a free trade centrated in the CIS territory’26. Russia’s main ob- zone. This has sparked discussions on whether real jective in relation to the CIS was defined as ‘cre- integration within the CIS is possible at all. ating an economically and politically integrated

CES Studies union of states that could aspire to play an im- union, Russia changed its tariffs; this action, com- portant role in the world’. bined with the protective measures implemented The first manifestation of the variable-speed in- by the other states, destroyed the existing ele- tegration concept, which at that time became the ments of the free trade zone. In addition, when official doctrine of Russia’s policy towards the CIS, Kyrgyzstan acceded to the WTO in October 1998 was the signature on 6 January 1995 of a treaty as the first CIS member to do so, it failed to include between Russia and Belarus on faster formation any reservations concerning its privileged rela- of a customs union. The treaty provided for the tions with the other customs union members in two states to unify their legislation in the fields the accession documents. In February 1999, Russia, of customs, monetary affairs, finance and foreign Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan trade. On 21 January 1995 Kazakhstan acceded to (which had joined the ‘four’ in the meantime) the treaty, followed by Kyrgyzstan on 29 March signed a new Treaty on the customs union and 1996. Also on 29 March 1996, the presidents of the the common economic space (for more informa- ‘four’ signed the document entitled ‘On deepen- tion on integration within the ‘five’, see Part II, ing integration in the economic and social fields’, Chapter 2). which provided for the speedy formation of a sin- In the 1990s, the CIS integration model was based gle market for goods, capital and labour. on the assumption that ‘anything could be sign- An important impulse for the development of ed because nothing would ever get implemented this new integration formula came with the pre- anyway’28. At the same time, the more cracks sidential election in Russia. President Boris Yeltsin appeared in the political and military-strategic was doing worse in the polls than his rival, the structure of the CIS, the harder Russia tried to in- communist leader Gennady Zyuganov, and want- tegrate the Commonwealth’s economies29. The 35 ed to change his image as the man who had dis- leaders of the post-Soviet countries, including mantled the USSR. The establishment on 2 April Russia, were used to solving economic issues with 1996 of the Union of Belarus and Russia, an inte- administrative measures, and repeatedly tried to gration structure that was even deeper than the create an integration structure, but their attempts ‘four’, should be seen in this context. The two were bound to fail from the very start. Although states started to be regarded as the vanguard of the main emphasis of Russia’s policy on the CIS post-Soviet integration, and were supposed to set had shifted from the rhetoric of integration to an example for the other CIS members to follow. variable speed, even this modified objective prov- On 2 April 1997, Belarus and Russia signed anoth- ed impossible to accomplish. er agreement on deeper integration, and finally, on 8 December 1999, the Russian-Belarusian Treaty 3. The CIS after 2000 on the Formation of a Union State was signed, which created a pseudo-federal structure. In this The changes that occurred in the Kremlin in 2000 case, the propaganda dimension of Russian-Bela- opened a new phase for the CIS. Russia’s new po- rusian integration was again an important factor. licy towards the Commonwealth was based on The document was signed just a couple of days the assumption that a more realistic assessment before the parliamentary elections in Russia27. of the prospects for integration in the post-So-

Even though Russia stopped encouraging inte- viet area was necessary, and acknowledged the The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. gration among the ‘twelve’ in the mid-1990s, it infeasibility of making the CIS an integrated struc- did not consider the remaining CIS members as ture in the near future as well as the fact that lost to any kind of multilateral integration. The the post-Soviet area was becoming increasingly Russian leadership assumed that the success of pluralistic30. As a result, Russia definitively gave integration within a group of fewer countries up encouraging integration in the ‘twelve’ for- would encourage the others to join in. mat, started to develop bilateral relations with Another breakthrough in terms of post-Soviet in- individual states, and identified integration with- tegration came with the financial crisis in Russia in smaller groups as the basis of its policy towards in August 1998, which led to the further disinte- the CIS. At the same time, however, Russia would gration of economic ties within the CIS. Without not give up the control and dominant influence consulting the other members of the customs it had over the area. Upon his rise to power, Vla-

CES Studies dimir Putin seemed to be aware that Russia in as civilised as possible (...). The CIS was never fact had no strategy on the CIS, and that changes supposed to achieve major economic tasks or spe- to the current policy were needed31. Russia’s new cific objectives in the field of economic integra- policy was outlined in February 2001 by the then tion. It is a very useful club for mutual exchange of Security Council secretary Sergei Ivanov, who information and for the clarification of general, po- claimed that Moscow had revised its outlook on litical, humanitarian and administrative issues’33. the CIS, coming to the conclusion that integra- Fifteen years on, the CIS is merely a club of presi- tion in the foreseeable future was unrealistic and dents, a Russian equivalent of the British Com- that Russia would protect its security interests monwealth. The organisation has failed to accom- by developing bilateral relations and closer co- plish any of its declared objectives. No economic operation and integration with those states that integration has been achieved, and the economic were prepared for it32. Therefore, the essence of and political ties among the ‘twelve’ have be- the new model of Russia’s relations with the come much weaker. Today, it makes more sense to other CIS members was a combination of more speak of ‘the CIS area’ than of the CIS as a viable active bilateral relations and integration with organisation. However, for Russia it is still impor- those states which were willing to integrate. tant to keep even this illusory structure as a sym- In the CIS, activities in the ‘twelve’ format de facto bolic confirmation of its role in the post-Soviet came to an end, and the successive summits of area, and as a platform from which Moscow can member state leaders held since the end of the protect its interests through periodic meetings 1990s have served primarily as fora for solving and informal consultations34. bilateral problems. Any discussions concerning In 2005–2006, more and more signals were ob-

36 integration, or even co-operation involving all served suggesting that the CIS might break up. CIS members, were found to be pointless. The CIS Georgia is regarded as the most ‘unstable’ mem- became a fa˜ade organisation, intended to pre- ber, as many commentators in that country have serve the illusion that the post-Soviet states were questioned the effectiveness of the CIS and the grouped in an organisation. benefits of Georgia’s membership in the Com- monwealth. In early May 2006, Georgia’s presi- 4. The CIS: Achievements dent Mikheil Saakashvili harshly criticised the or- and prospects ganisation and ordered the government to exa- mine over the next few months the question of As yet, integration within the Commonwealth whether Georgia should remain in the Common- has typically consisted in the signing of numer- wealth35. During the CIS summit in Kazan in Au- ous ambitious agreements, the great majority of gust 2005, Turkmenistan announced that it was which have never been put into practice. Russia, changing its status in the organisation to an their main promoter, has repeatedly attempted associate membership, which was in fact simply to encourage successive levels of integration in an a confirmation of the state of affairs that had al- effort to keep the CIS members within its sphere ready existed for several years36. In late 2005, com- of influence, but these attempts have been des- ments about the ineffectiveness of the CIS and tined to fail from the start. The periodic meet- the absence of prospects for the organisation in

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. ings of the CIS heads of state have been nothing its present shape also started to appear in state- more than a talking-shop to solve bilateral prob- ments by Ukrainian and Moldovan officials. Fi- lems. President Putin’s statement in March 2005 nally, in early May 2006 Ukraine announced that may be an accurate summary of the CIS achieve- it was seriously examining the need for contin- ments so far: ‘The disappointment with the CIS ued membership in the CIS37. is due to excessive expectations. If anyone expect- Infrequent but significant comments questioning ed the CIS to achieve any particular objectives in the sense of the Commonwealth’s continued exis- the fields of economic, political or military co-ope- tence have also been heard in Russia. In Decem- ration, etc., naturally this was not accomplished ber 2005, Mikhail Margelov, Chairman of the Com- because it could not have been. Declared objec- mittee on International Affairs in the Federation tives were one thing, but in reality the CIS was Council, criticised the organisation, saying that created to make the disintegration of the Union its activities were amorphous and purely super-

CES Studies ficial, and predicted its imminent end. Sergei Ka- gle country had such a huge advantage over raganov, a well-known Russian expert, said that the others as Russia had over the remaining CIS it was the Russian government who should dis- members. solve the CIS, because the organisation had long – The countries of the ‘twelve’ represent diver- since lost its viability, and that the Russian autho- se economic models. They differ in terms of the rities should focus on developing bilateral rela- free market development level, the state’s role 38 tions with individual CIS members . in the economy, the status of privatisation, the Despite these negative opinions, Moscow is mak- private sector’s share in the GDP, etc. The eco- ing every effort to avoid the dissolution of the CIS, nomies of Belarus and Kazakhstan, or those of as the Russian authorities believe that this would Moldova and Turkmenistan, are presently com- be regarded as a symbolic failure and a proof of pletely different and incompatible. Consequent- the weakness of their policy in the post-Soviet ly, there is no basis for real economic integra- area. Also, during the CIS summit in Moscow in tion between them. July 2006, Nursultan Nazarbayev (then holding – International economic relations are being re- the CIS presidency) put forward an initial plan to oriented. Trade exchange between Russia and 39 reform the organisation . The initiative to ‘mo- the other CIS members has been declining sys- dernise’ the CIS means that Russia and some other tematically since the break-up of the Soviet members are interested to keep the organisation Union, because the economies of the CIS mem- in place, even if it were to remain no more than bers are not mutually complementary, but a fa˜ade structure based on informal relations. Re- rather compete against one another. In 1991, activating the Commonwealth is no longer real- CIS countries accounted for 63% of Russia’s fo- istic. The decision concerning the CIS reform was reign trade but by 2005 this percentage drop- 37 expected to be taken during the Commonwealth ped to just 15%40. A similar tendency was ob- summit in late November 2006, but this did not served in trade among the other CIS members41. happen; now, the concept of the organisation’s Meanwhile, countries of the Commonwealth reform is only to be presented at the next CIS developed economic contacts with other states summit in June 2007. and regions. For example, today the EU accounts for more than 50% of the foreign trade of Be- larus and Ukraine, and Turkey accounts for 30% The most important causes of the of Georgia’s foreign trade. failure of integration within the CIS – The post-Soviet area is growing increasingly disparate in political terms, and some of the – Because of the natural advantage that Russia former republics consider integration with had over the remaining CIS members in every Western structures as their foreign policy pri- respect, starting from its geographic size, to ority (Ukraine, Moldova, Georgia). As a result, population (around 50% of CIS citizens are Rus- their interests are becoming increasingly in- sians), economic potential (the Russian econo- compatible with those of Russia. Some CIS mem- my accounts for around 80% of the CIS econo- bers have always treated integration within my), and political & military force, from the very the Commonwealth as a tactic rather than as start of the integration process it was impos- a genuine strategy. After 1991, only a few coun- The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. sible for the Commonwealth to become a com- tries were willing to transfer a portion of their munity of equal members. Even with the most sovereignty to a supranational structure, while democratic decision-making procedures, the re- most of them have always sought to reduce maining members would still inevitably have their dependence on Russia in the longer term. been dominated by Russia. This constituted the significant difference between the post-Soviet integration model and the ‘classic’ integration model of the European Union. In the case of the European Communities, there were several smaller and several larger states, and no sin-

CES Studies II. International organisations for deep economic co-operation: the economies established in the CIS area of the OCAC member states are similar in that they are all raw material-oriented, but the models according to which they function are increasingly 1. Organisation of Central Asian dissimilar44. Co-operation In October 2004, Russia joined the OCAC as a way of activating its policy in the region, but its acces- In January 1993, the five Central Asian states meet- sion failed to lend any new impetus to the organi- ing in Tashkent signed a protocol establishing sation. Co-operation remained at the level of de- a common market, in the first attempt to estab- clarations. Another objective behind Moscow’s lish an international organisation in the region. decision to join was to be able to better control However, the document was never put into prac- and influence international co-operation in Cen- tice because Tajikistan at that time was torn by tral Asia. During the OCAC summit in St. Peters- civil war, Turkmenistan was apparently uninter- burg on 6 October 2005, it was decided that the ested in regional co-operation42 and the remain- organisation would be merged with the Eurasian ing states were not ready for integration. In April Economic Community (EurAsEC). The official jus- 1994, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistan tification for this was that all OCAC member signed an agreement establishing a common eco- states were already EurAsEC members, and the nomic space, and in July 1994, their political or- objectives of both organisations were identical. gan – the Interstate Council – was appointed. The principal objective of the agreement was to 2. Eurasian Economic Community 38 create conditions for the free movement of capital and people, to abolish customs duties and to When Vladimir Putin was elected president, Rus- unify customs legislation43. In July 1998, when Taji- sia made another attempt to establish an integra- kistan acceded to the agreement, the arrange- tion structure composed of the most pro-Russian ment was institutionalised as the Central Asian CIS members. During the summit of the customs Economic Community (CAEC). union members (Russia, Belarus, Kazakhstan, Kyr- Like the CIS, the CAEC never became an operatio- gyzstan, Tajikistan) in Astana in October 2000, it nal structure. More than 250 agreements were was announced that the union would be institu- signed within the organisation, but they shared tionalised as a new organisation, the Eurasian the fate of similar documents adopted by the Economic Community. In future, the EurAsEC was ‘twelve’, and the co-operation remained purely to become a platform for genuine economic in- superficial from the start. The CAEC member tegration and a centre of gravity for the other states were unprepared to pool their sovereignty, CIS members45. According to the Treaty establish- and their economic and political interests were ing the Eurasian Economic Community, the or- frequently divergent. ganisation’s principal objective was ‘to effectively In February 2002, the CAEC was renamed the Or- continue building the customs union and the com- ganisation of Central Asian Co-operation (OCAC). mon economic space’46. The highest authority of This transformation was supposed to underline the EurAsEC is the Interstate Council47 compos-

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. that the scope of co-operation was being extended of the presidents and prime ministers of the ed to include, in addition to economic matters, member states. The Council’s main task is to de- political and military issues, including the streng- fine the organisation’s development strategy48. thening of regional security and the fight against After the Astana summit, a kind of integration terrorism and Islamic fundamentalism. However, euphoria was experienced in Russia. Observers this failed to provide a new impulse for co-opera- emphasised that integration in the post-Soviet tion; one reason for this was that the political ob- space was still possible, and that even though jectives of the member states were often mutu- the EurAsEC would initially be a burden for the ally exclusive. The struggle for dominance in the Russian economy, in the future the organisation region between Uzbekistan and Kazakhstan was would generate benefits49. However, practical ex- also a negative factor. However, the most impor- perience did not bear out this approach. Although tant problem was the absence of a foundation a free trade zone has been implemented in the

CES Studies EurAsEC, it operates with major exemptions and 3. Collective Security Treaty not to the fullest possible extent. According to Organisation official declarations, a customs union is also being established, and is expected to serve as a basis for The Collective Security Treaty (also known as the building a common economic space in the future. Tashkent Treaty) was signed on 15 May 1992 in During an informal EurAsEC summit in August Tashkent. It established a regional security struc- 2006, the member state leaders announced that ture and provided for the collective defence of Belarus, Kazakhstan and Russia would deal with the signatory states. Article 4 crucially states that developing a legal basis for the future customs ‘an aggression by a state or group of states against union which they would be able to join ‘when one signatory would be perceived as an aggres- ready’50. However in practice, co-operation with- sion against all’53. Initially only Russia, Armenia, in the EurAsEC remains largely virtual and politi- Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbeki- cised, even though the Community is the best- stan signed the Treaty, but Azerbaijan followed functioning international organisation in the CIS in their footsteps in September 1993, and in De- area apart from the Collective Security Treaty Or- cember 1993 Belarus and Georgia joined in. Mili- ganisation (CSTP)51. Co-operation between the tary co-operation had continued without inter- border services of member states has been deve- ruption since the dissolution of the USSR, and loping particularly intensively. Since the organi- was the single most effective area of co-operation sation was created, the members have been con- among the CIS countries, surpassing any arran- sidering the formation of a supranational body to gements for economic integration. The reason implement a common customs and tariffs policy. was that security was a priority in Russia’s policy,

Nevertheless, the different economic models of and that for many members of the Treaty (espe- 39 members states, and the fact that the nature of cially the Central Asian states and Armenia) Rus- the organisation is not only economic but also sia was the guarantor of their security. This is political, are objective obstacles to integration. why, from its inception, the Treaty was one of the For Russia, the Eurasian Economic Community is few structures established within the CIS in which the most important integration structure in the practical co-operation actually took place in the CIS area apart from the CSTO. It should be seen form of regular joint military exercises and co-or- primarily as an instrument to preserve and con- dination of the member states’ security policies. solidate Russian influence in the post-Soviet space, During the summit of the CST members in May and an attempt to achieve integration modelled 1999 Uzbekistan, Georgia and Azerbaijan refused on the EU under Moscow’s umbrella. The EurAsEC to extend their membership, which was a major also prevents member states from developing failure for Russia. However, even though the Trea- closer co-operation with other states and organi- ty now had fewer members, co-operation among sations with a centre outside the CIS area. The de- the remaining ones was intensified. In May 2001, cision, taken at the EurAsEC summit in St. Peters- the Rapid Reaction Force of the Central Asian Re- burg in October 2005, to admit Uzbekistan to the gion was established54, and on 14 May 2002 dur- organisation (which finally happened in January ing a meeting in Moscow it was decided that the 2006) and to merge with the Central Asian Eco- Treaty would be transformed into a political and nomic Community while preserving the name of military bloc, the Collective Security Treaty Or- The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. the EurAsEC, should be seen in this context52. It ganisation. The organisation was finally institu- seems that no qualitative change in co-operation tionalised on 27 April 2003 during the summit in or an acceleration of integration within the Eur- Dushanbe. This moment can be regarded as the AsEC should be expected in the coming years, start of a new stage in the organisation’s activi- but the Community will probably remain, along- ties, originating from Moscow’s deliberate deci- side the CSTO, as the most stable international sion to make co-operation more dynamic and ge- organisation within the CIS area. nuine, and to transform the CSTO into a more effective instrument of Russia’s policy. Under the CSTO Charter adopted on 7 December 2002, the organisation’s main objectives include strengthening peace, the territorial integrity and

CES Studies sovereignty of the member states and jointly co- ested in Russia’s military presence in the region ordinating the fight against international terror- and the security guarantees offered by Moscow, ism and extremism55. The top authority of the while Russia itself views the CIS territory as cru- CSTO is the Council on Collective Security, a body cial for its own security. composed of the presidents of the member sta- tes56. Co-operation in the organisation consists 4. Common Economic Space primarily in joint exercises and trainings, exchange of information, and supplies of Russian- Despite the lack of success of all the integration produced military equipment to member states structures established in the CIS by then, it turn- at internal Russian prices57. For some of the mem- ed out during the Moscow meeting of the presi- bers, the last element is a particularly important dents of Russia, Ukraine, Belarus and Kazakhstan reason for being in the CSTO. on 19 February 2003 that the Kremlin would not Over the last two years, Russia has stepped up give up its efforts to integrate the post-Soviet efforts to intensify the CSTO’s activities and has area60. On that occasion, the four leaders signed started to promote the organisation internation- a declaration on the creation of a Common Eco- ally, managing to obtain observer status for the nomic Space (CEC)61. During another meeting of CSTO in the UN General Assembly and the Shan- the four in Yalta on 19 September 2003, the agree- ghai Co-operation Organisation. Moscow has at- ment establishing the CES was finally concluded. tempted to start closer co-operation with NATO Article 1 of the document stated that ìthe Parties in order to underscore the equality of the two understand the Common Economic Space as an organisations and the similarity of their objec- economic space integrating the Parties’ customs

40 tives. On 18 June 2005, during a meeting of the territory, in which mechanisms based on common CSTO Council on Collective Security in Astana, principles operate, which ensure the unified mo- a document entitled ‘On the main directions of vement of goods, services, capital and labour, and co-operation between the CSTO and NATO’ was a single policy on foreign trade’62. The agreement adopted58. However, the North Atlantic Alliance envisaged that, in the first phase, a free-trade showed no interest in co-operating more closely zone would be established and a supranational with the CSTO, and has regularly rejected the or- regulatory body appointed. The regulatory body’s ganisation’s proposals to establish closer con- decisions would be binding on the members, and tacts59. Other CSTO initiatives included the pro- the number of votes that each country would posal to create an Anti-Terror Centre to respond have in it would correspond to that country’s eco- to terror threats in the member states, and in nomic potential. However, the agreement adopted 2003, a Russian military base was established in in Yalta was merely a declaration of intent or Kant, Kyrgyzstan (which is officially a CSTO base, a starting point for further work and did not es- although only Russian troops are stationed there). tablish any specific institutions or create an or- The organisation was also enlarged again: at the ganisation for economic integration. summit in Minsk in June 2006, Uzbekistan renew- The Common Economic Space project is the most ed its membership. important initiative undertaken by Russia in re- One of the informal objectives behind strengthen- lation to the CIS area during the last ten years.

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. ing the CSTO is to counter the United States and Creating a truly operational economic structure NATO’s activity in the CIS area, in line with the in the Commonwealth has always been one of the belief that only a strong and effective CSTO will main objectives of Russia’s foreign policy63. Accord- be able to prevent NATO’s ‘expansion’. However, ing to Russia’s plan, the long-term task was to the organisation is primarily an instrument allow- establish an economic space integrating the most ing Russia to keep and consolidate its position in important CIS countries within a customs union, certain regions of the former USSR, especially in and in the future (according to a more optimistic Central Asia. It seems that of all the international though unwritten scenario), a monetary union, organisations operating in the post-Soviet area – a collective security system and a common foreign apart from the EurAsEC – the CSTO has the best & defence policy. Another of the assumptions of prospects for continued and stable functioning, the CES is to establish an organisation that would mainly because its members are genuinely inter- stop the eastward expansion of the EU’s free-

CES Studies trade zone, and the development of closer eco- stan was the most interested in integration, and nomic and political co-operation between the even expressed a tentative readiness to partici- Eastern European CIS members and Brussels. pate in a monetary union69. The establishment of the Common Economic Space At present, even though the agreement has been was an unexpected decision, especially since the ratified by the parliaments of the ‘four’70, the pros- founders had not invited the other CIS members pects of its implementation are very uncertain, to participate; this made some of them suspicious and it is not even sure whether the members will and led to new discussions on the Common- manage to establish a free-trade zone. In the sec- wealth’s de facto demise. The formation of the ond half of 2005 Russia, annoyed by the overex- CES also led to questions concerning the need for tended negotiations concerning the formalisa- the continued existence of the EurAsEC64. The CES tion of the CES, started suggesting that the pack- was an attempt to integrate the four countries age of documents establishing the CES could only with the strongest mutual economic ties, which be signed simultaneously with new agreements at the same time were the most important for establishing the first elements of the customs Russia in political and geopolitical terms65. The as- union. This position was unacceptable to Ukraine; sumption was to make the organisation the ‘hard the Ukrainian leadership believes that this would core’ and the driving force of further integration stand in the way of its negotiations with Brussels processes in the post-Soviet area66. concerning the creation of a free trade zone with Ukraine’s accession to the CES was an unexpect- the EU. Since Ukraine experienced difficulties ed development, as the country had in principle forming a new government for several months opted out of any multilateral integration arran- after the parliamentary election of March 2006, gement involving Russia. It is possible that invol- talks within the ‘four’ were suspended. However, 41 ving Ukraine in a post-Soviet integration process in April 2006 Vladimir Putin presented a kind of was in fact the most important objective behind ultimatum to Ukraine, saying, ‘We consider acces- the creation of the Common Economic Space. sion to the CES to involve the signing of the From this point of view, the CES could be regarded whole package of documents and not just some as being primarily a Russian geopolitical project of them’71. Due to problems with signing the do- disguised as an economic undertaking. The sig- cuments, Kazakhstan then began to change its nature of the CES agreement sparked one of the attitude towards the CES. Nursultan Nazarbayev greatest debates in the independent history of warned Kyiv that ‘Russia, Belarus and Kazakh- Ukraine. The official stance of the Ukrainian go- stan would not wait until Ukraine makes up its vernment was that Ukraine was not opposed to mind to join the CES’, and said that his country creating a free-trade zone, although it made two saw better prospects in the development of the reservations concerning the CES agreement: it had EurAsEC. In addition, the efforts of Russia, Ukraine to be compatible, firstly, with the constitution of and Kazakhstan to join the WTO may cause some Ukraine, and secondly, with the country’s ambi- problems, since the CES regulations in some fields tion to integrate with the EU, which made it im- will be incompatible with the obligations result- possible for Ukraine to accept any supranational ing from membership in the WTO. bodies67. Following the ‘orange revolution’, the position of the Ukrainian leadership on the CIS The future of the Common Economic Space re- The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. was only slightly adjusted. President Viktor Yush- mains uncertain. It is unlikely that the Ukrainian chenko made it clear on several occasions that government, whether ‘orange’ or ‘blue’, would ac- Ukraine was only interested in creating a free- cept any arrangement going beyond a free trade- trade zone that would be compatible with its zone (which would certainly be beneficial for the ‘European choice’, and that it would not partici- Ukrainian economy) because that would render pate in any supranational bodies. it impossible to conclude a similar agreement Belarus supported the idea of the CES in official de- with the EU. It should also be noted that the Eu- clarations, but in reality was quite sceptical about ropean Commission has warned Ukraine against the project, fearing that its position in the orga- such a move. On the other hand, establishing the nisation might be undermined as a result of Rus- CES without Ukraine is pointless, as the remaining sian-Ukrainian dominance68. Traditionally, Kazakh- members have already concluded equivalent agree-

CES Studies ments with one another within the EurAsEC, or duced to the role of China’s weaker partner. The intend to do so. Unless Kyiv changes is stance on SCO member states started developing military the proposed CES agreements, which is very un- co-operation, and have been expressing their likely, the organisation will probably share the views ever more courageously on the most im- fate of similar structures established in the CIS portant international issues concerning the re- after 1991. gion74. During the Astana summit in July 2005, the SCO asked the United States to present a time- 5. Shanghai Co-operation table for the withdrawal of US troops from Cen- Organisation tral Asia and Afghanistan. Initially established as a regional forum, the SCO The Shanghai Co-operation Organisation (SCO) is gradually becoming an important institution- emerged from a regional forum created in April al actor in international relations. The SCO sum- 1996 in Shanghai by Russia, China, Kyrgyzstan, mit in Shanghai in June 2006 was a demonstra- Kazakhstan and Tajikistan at the initiative of Mos- tion of the organisation’s potential and growing cow and Beijing. Initially, the main objective of ambitions. It addition to the member states’ lead- the ‘Shanghai Five’ was to work together to solve ers, it also featured the presidents of Pakistan, border disputes. However, the organisation soon India, Iran and Mongolia, countries with observer started to deal with security issues, in particular status in the organisation, as well as Afghani- the fight against terrorism and extremism. The stan75. Before and during the summit, the partici- ‘Shanghai Five’ was quite unique as an interna- pants discussed the possible admission of one or tional organisation operating in the post-Soviet more observer members to the organisation. How-

42 area. Its purpose was largely to institutionalise ever, individual SCO member states are sceptical co-operation between Russia and China in Cen- about this idea, and it seems that no enlargement tral Asia and to ‘channel’ possible disputes aris- should be expected in the immediate future76. ing in bilateral relations in connection with China is lobbying for the admission of Pakistan China’s growing influence in the region, which to the organisation, although Russia is reluctant Russia was becoming increasingly concerned to do so. Moscow would accept Pakistan’s acces- about. sion only if India and Mongolia acceded at the During the summit in Shanghai on 15 June 2001, same time, which on the other hand is unwel- the ‘five’, which at that time were joined by Uz- come to Beijing. bekistan, were transformed into an international Co-operation within the CSO is also expanding organisation, the Shanghai Co-operation Organi- into new areas, including economic and energy sation. According to the SCO Charter adopted at matters, which are of particular interest for China. the St. Petersburg summit in June 2002, the or- An Economic Council has been established, and ganisation’s main objectives included consolidat- it was announced that the organisation would ing co-operation in the maintenance and strength- build a common market with free movement of ening of peace, security and stability in the re- capital, goods and people by 202077. This propo- gion; jointly counteracting terrorism, separatism sal was put forward by Beijing, but Moscow had and extremism; and encouraging efficient regio- serious reservations about it, because this step

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. nal co-operation in such spheres as politics, trade would mainly benefit the Chinese economy. The and economy72. The Charter also established a Se- decision was therefore postponed indefinitely. cretariat with an official seat in Beijing, which is Even though the SCO is clearly developing its mi- the organisation’s permanent administrative bo- litary dimension, it is not a military organisation, dy and is led by an executive secretary73. and while more and more commentators see the After the initial period of co-operation limited to SCO as the emerging ‘eastern NATO’, the organi- the formal aspects, the SCO has over the last two sation seems unlikely to transform into a struc- years started to intensify its activities, and has ture resembling the North Atlantic Alliance in the gained growing importance extending beyond immediate future, given the current circumstances. the CIS area. It seems that Russia has adopted The evolution of the SCO is not yet complete. The a more courageous attitude towards the organi- organisation is not fully developed, and conse- sation, and is no longer afraid that it might be re- quently it is difficult to predict today what forms

CES Studies of co-operation it will develop in the future and is not directed against any state and is primarily how effective they will be78. Due to its flexible or- an economic forum, the Russian government has ganisational structure, the SCO is a convenient started to perceive the GUAM as an anti-Russian instrument for co-operation between Russia and structure established at the inspiration of the China, allowing the two states to implement their United States. GUAM’s existence became a chal- concept of a multipolar world, which also invol- lenge to Russia, and further proof that integration ves countering and reducing American influence of the post-Soviet area according to the Russian in the region. However, the SCO has its limita- model was not possible. An unofficial but under- tions, stemming in particular from the limits of stood objective behind the creation of GUAM was Russian-Chinese co-operation, and from the fact to weaken Russia’s influence in the post-Soviet that the two countries’ interests are often mutu- area. ally contradictory. Russia is interested in streng- At the summit in Yalta in July 2001, the GUAM thening the organisation’s role in the region, and Charter was adopted, which transformed the in- transforming the SCO into a major international formal forum into a regional international orga- organisation capable of acting as counterbalance nisation. During the next summit in Yalta in July for the United States in Eurasia, in the sense that 2002, the members agreed to create a free-trade a more influential CSO would mean more autho- zone, and established an information centre in rity for Russia on the international stage. As the Kyiv which was to become a permanent secre- SCO transforms into an organisation with poten- tariat in the future. However, even though a series tially global ambitions, the role of the Central of ambitious documents was signed (such as one Asian component is diminishing, and should the for a Parliamentary Assembly, established in Sep-

SCO enlarge, the Central Asian states will become tember 2004), co-operation among the GUUAM 43 marginalised in this organisation. members remained superficial, and the organisation has in fact failed to achieve any of its de- 6. GUAM clared objectives. This was largely due to the low volume of trade exchange between the member On 10 October 1997 in Strasbourg, the presidents states, and a lack of agreement on the actual prio- of Georgia, Ukraine, Azerbaijan and Moldova an- rities of co-operation80. nounced the creation of a consultation forum Ukraine and Georgia were most interested in con- named GUAM (an acronym of the member states’ tinuing co-operation, while Azerbaijan and Mol- names). The objectives of the new, then-informal dova showed less interest. Uzbekistan, on the organisation included economic co-operation, de- other hand, suspended its membership in June veloping a joint policy to solve problems concern- 2002, and in May 2005 quit the organisation al- ing the transport of energy resources from the together81, mainly because Tashkent’s relations Caspian region, and co-operation with European with the West had soured. At the same time, there structures. At the same time, the GUAM states an- was a rapprochement between Uzbekistan and nounced that they did not envisage multilateral Russia, which first manifested itself in the sig- military co-operation. In April 1999 during a meet- nature in June 2004 of a Russian-Uzbek strategic ing in Washington, Uzbekistan joined the organi- partnership agreement82. sation, which was therefore renamed GUUAM79. A new phase in GUAM’s development started after The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. Apart from the Organisation of Central Asian Co- the ‘revolutions’ in Georgia and Ukraine and the operation, which no longer exists, GUAM is the pro-Western turn in Moldova’s foreign policy83. only organisation established in the CIS area The leaders of member states agreed that GUAM which was not initiated by Russia and of which could become a useful instrument of regional co- Russia is not a member. It is no accident that the operation among those countries for which Euro- GUAM was established by those CIS members pean and Euro-Atlantic integration was a foreign which have been pursuing the most pro-Western policy priority84. Joint action to solve frozen con- foreign policies. It is therefore hardly surprising flicts was identified as a new objective of co-ope- that Moscow has been very distrustful about the ration. At the GUAM summit in Chisinau in Sep- organisation from the start. Even though the tember 2005, Ukraine put forward a plan for solv- GUAM members declared that the organisation ing the conflict in Transnistria85, and in October

CES Studies 2006 the Ukrainian defence minister Anatoliy political consultations and co-ordination of the Hrytsenko announced that the GUAM states could member states’ policies on their most important create a peacekeeping force that could replace the shared problems and challenges86. Russian ‘blue helmets’ in Abkhazia and South Os- setia. Thus the organisation has started to deal ever more confidently with security issues, which until then had been reserved for Russia in the post-Soviet space in accordance with an unwritten agreement. On 23 May 2006, at the GUAM summit in Kyiv, the members decided to formalise their co-operation and create a new international organisation called the GUAM Organisation for Democracy and Economic Development with a permanent secretariat in Kyiv. The organisation’s charter defines its objectives as stable economic development, strengthening democracy and regional security, and promoting integration with Western structures. Decisions in the organisation are taken by consensus. The leaders of GUAM member states have decided to implement the a free-trade zone

44 agreement (signed in 2002) and to appoint an energy council. The evolution of GUAM is another piece of evi- dence demonstrating that the foreign policy priorities of the post-Soviet countries striving to underline their independence from Russia are diverg- ing. GUAM is an organisation of those CIS members which have been implementing the most pro-Western policies, and as such it is the opposite of the EurAsEC. Ukraine is undoubtedly the most interested in transformation and the stability of GUAM because the organisation consoli- dates this country’s position as a regional leader in the CIS area. Georgia and Moldova see co-operation within GUAM as a way to strengthen their position towards Russia. The attitude of Azerbai- jan is rather ambivalent: on the one hand, the country has declared that it is willing to continue

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. developing co-operation with the GUAM members, while on the other it is striving to maintain pro- per relations with Russia. Thus, the extent to which individual GUAM members are committed to multilateral co-operation has always been a function of their relations with Russia. The worse the shape of these relations, the more the GUAM member states have tried to intensify co- operation within the organisation. It seems that a ‘renewed’ GUAM may become a permanently functioning structure, although it will not be an economic organisation, but rather a forum for

CES Studies Conclusions outside the CIS. The SCO will probably play an increasingly important role in the coming years, Because of the CIS countries’ desire for self-de- especially if new members from outside the CIS termination combined with an ‘anti-imperial syn- join the organisation, and if more focus in co-ope- drome’, which made them reject all proposals ration is put on the military aspect. However, the coming from the former centre, any attempts to direction of the SCO’s future evolution will depend build a new integration structure on what was on a consensus in Russian-Chinese co-operation. left of the Soviet Union were bound to fail. Even GUAM is unlikely to become a genuine integration though the CIS still formally exists and regularly organisation, even though its foundations are pre- holds summits, it has not been able to accom- sently much more stable than at the onset of its plish any of its declared objectives. Consequent- activities. Co-operation among its members is bas- ly, the Commonwealth today seems to be nothing ed on shared political goals, and the organisation more than an instrument of ‘civilised divorce’ in itself is expected to serve primarily as a consul- the process of the post-Soviet area’s disintegra- tation forum, but also as a way to demonstrate tion. Russia itself has been and remains the great- the unity of a group of post-Soviet countries to- est obstacle to genuine integration, as the coun- wards Russia and the West, as well as an instru- try’s potential gives it a natural advantage over ment of joint integration with Western struc- the CIS members. Although Moscow is interested tures. in maintaining the illusion that the CIS continues The situation of international organisations in to function, it seems that the ultimate dissolution the post-Soviet area reflects the area’s differenti- of the Commonwealth is a matter for the very ation and emerging divisions. In the future, the near future. CIS countries will be more and more likely to join 45 Other international organisations established in existing Western international organisations the post-Soviet area, which have stood the test of which are systematically expanding their role time and survived mergers with other post-Soviet and gaining importance in the post-Soviet area, structures, are more likely to continue function- and thus acquiring more and more influence on ing steadily. The Eurasian Economic Community the transformations taking place in the region. will probably continue to exist, even though the Russia’s attitude towards the activities of these objectives of co-operation within the organisa- organisations in the CIS is distrustful and hostile, tion will remain political rather than economic, as the main objective of Russia’s policy towards as will the Collective Security Treaty Organisation, the post-Soviet space has been to make sure that whose members are still interested in security Russian influence remains dominant, and to curb guarantees from Russia. The main motivation for the influence and political ‘expansion’ of other the creation of these two structures was Mos- international structures in which Moscow is not cow’s ambition to maintain its influence. The or- a leader. ganisations will therefore remain political in na- The processes that have been taking place over ture, and continue to serve as an instrument of the last 15 years have demonstrated that there Russian policy. is no potential for integration in the post-Soviet The Common Economic Space, which was estab- area. For this reason, in future the centre of gravi- lished in order to encourage Ukraine to join an ty for the CIS countries will be located outside the The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. integration organisation involving Russia, will territory of the former USSR. However, it remains most probably cease to exist. No government in to be seen to what extent the Commonwealth Ukraine will ever accept the conditions of estab- countries will be capable of joining Western lishing a customs union that Russia is trying to international organisations. impose, because their underlying assumption is Wojciech Konoƒczuk the transference of a portion of the country’s so- This paper was completed in December 2006 vereignty to supranational bodies. On the other hand, the Shanghai Co-operation Organisation is becoming increasingly important; it is already a structure of key importance in Cen- tral Asia and has recently been building influence

CES Studies Appendix 1. Membership of CIS countries in post-Soviet integration structures

State/ Eurasian Collective Common Shanghai GUAM Organisation Economic Security Treaty Economic Co-operation Organisation Community Organisation Space Organisation for Democracy (CES) and Economic Development Armenia X X Azerbaijan to 1999 X Belarus X X X Georgia to 1999 X Kazakhstan X X X X Kyrgyzstan X X X Moldova X Russia X X X X Tajikistan X X X Turkmenistan Ukraine X X Uzbekistan X X* X

46 * Membership interrupted from 1999 to 2006

Appendix 2. Share of the CIS in exports and imports of individual CIS countries (%)

State Export Import 1991 1995 2000 2005 1995 2000 2005

Armenia 96 63 24 19 50 20 29 Azerbaijan 92 25 13 21 34 32 34 Belarus 92 63 60 44 66 70 67 Georgia 98 62 40 47 40 32 40 Kazakhstan 90 55 27 15 70 54 47 Kyrgyzstan 98 66 41 45 68 54 62 Moldova 91 63 59 51 68 33 40 Russia 59 19 13 14 29 34 19 Tajikistan 88 34 48 20 59 83 65

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. Turkmenistan 97 49 52 44* 55 38 49* Ukraine 82 53 31 31 65 58 47 Uzbekistan 89 39 -** -** 41 -** -**

* 2003 data ** No data available Based on data from the Interstate Statistical Committee of the CIS, www.cisstat.com; Statistical Handbook 1993. States of the Former USSR, Washington 1994.

CES Studies Appendix 3. Share of Russia in exports and imports of individual CIS countries (%)

State Export to Russia Import from Russia 1991 2000 2005 1991 2000 2005

Armenia 63 15 10 44 15 13* Azerbaijan 53 4 7 45 20 12 Belarus 57 49 36 54 64 60 Georgia 58 20 18 55 15 15 Kazakhstan 55 20 11 57 48 40 Kyrgyzstan 45 11 18 49 25 20 Moldova 42 42 32 41 14 12 Tajikistan 44 34 9 41 33 19 Turkmenistan 48 7 2 33 13 9 Ukraine 57 24 21 61 43 35 Uzbekistan 52 23 24 43 19 27

* 2004 data Based on data from the Statistical Handbook 1994. States of the Former USSR, Washington 1995; Sodruzhestvo Nezavisimykh Gosudarstv. Statisticheskiy spravochnik, Moscow 2001. After Y. Shishkov, Rossiya i SNG: neudavshiysya brak po raschotu, Pro et Contra, 2001, No 1-2, p. 98. Statistical offices of CIS countries; CIA Factbook. 47

Appendix 4. A comparison of the CIS countries’ GDP

800

740

700

GDP 2005 (US$ billion) 600

500

400

300 The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration.

200 ussia yrgyzstan urkmenistan ajikistan T Azerbaijan Belarus Georgia Moldova R Uzbekistan Armenia K T Ukraine 100 Kazakhstan 75.1 47.4 26.7 10.4 14 4.8 6.4 2.1 2.4 1.9 9.8 0

Source: CIA Factbook, based on official data provided by the statistical offices of CIS countries.

CES Studies Appendix 5. A comparison of the CIS countries’ military capabilities

1100

1027 1000

the number of military personnel in thousands 900

800

700

600

500 48

400

300

200 187

100 66.7 72.9 65.8 55 48.1 26 11.3 12.5 7.6 0 6.7 ussia R Belarus Georgia Ukraine Armenia Moldova ajikistan yrgyzstan T The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. Azerbaijan K Uzbekistan Kazakhstan urkmenistan T

Source: The Military Balance 2006

CES Studies 1 The first organisation created in the post-Soviet area with- 14 For more information on the early stages of the joint CIS out Russia was the Organisation of Central Asian Co-opera- command and military co-operation, see the article by Ge- tion (OCAC). However, Russia joined the OCAC in 2004 (see neral Leonid Ivashov, Secretary of the Council of Defence Part II, Chapter 1 for more information). Ministers, L. Ivashov, Kollektivnaya bezopasnost Sodruzhes- 2 See Diplomaticheskiy Vestnik, 1992, No 1 for the text of the tva: Byt ili ne byt, Obozrevatel-Observer 1994, No 1, http:// agreement in Russian, C. Mojsiewicz, Wspólnota Niepodleg- www.rau.su/observer/N01_94/1_06.htm ∏ych Paƒstw, Poznaƒ 2000, p. 95–99 for Polish and http://www. 15 At the same time, Russia pursued a strict policy towards therussiasite.org/legal/laws/CISagreement.html for English. some post-Soviet states: it backed Transnistria in the con- 3 In November 1991, Mikhail Gorbachev, who was already flict with Moldova, and South Ossetia & Abkhazia against losing influence, was still advocating the signing of a new Georgia. union treaty. 16 Initially, relations with the CIS were not even considered 4 In the process of the USSR’s disintegration, the republics as inter-state relations in Russia. The CIS was seen as a spe- first declared sovereignty, but only then proclaimed inde- cific and individual area that was dubbed ìthe near abroadî. pendence. A declaration of sovereignty was the first, incom- The meaning of this term was not so much geographical as plete form of independent statehood. Estonia was the first political. It signified that Russia sought to preserve special republic to declare sovereignty (16 November 1988). See rights vis-a-vis the ‘near abroad’ countries, and to maintain W. Marciniak, Rozgrabione imperium. Upadek Zwiàzku Ra- privileged relations with them. This term first appeared in dzieckiego i powstanie Federacji Rosyjskiej, Warsaw 2001, an article of the foreign minister Andrei Kozyrev published by p. 169–171. Izvestia on 2 January 1992. Kozyrev wrote: ‘Around us, a space 5 C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., s. 97. is forming that can be termed ‘the near abroad’’. It took se- 6 The Alma-Ata Declaration, in C. Mojsiewicz, Wspólnota..., veral years before relations with the CIS members started op. cit., p. 101; for English see: http://www.bits.de/NRANEU/ to be treated as a normal element of Russia’s foreign policy. START/documents/alma-ata91.htm 17 Kontseptsiya vneshney politiki Rossiyskoy Federatsii, Vest- 7 The Council of the Heads of States meets twice a year, and nik Ministerstva Inostrannykh Del, 1993, No 1. 18 is the highest body of the CIS. Co-operation between the The document entitled ‘Strategy and Tactics of Russian Fo- 49 member states’ executive authorities is co-ordinated by the reign Policy in the Near Abroad’ was prepared by the Russian Council of the Heads of Governments, and foreign policies by foreign minister F.V. Shelov-Kovedayev. Quoted in J. Lough, the Council of Foreign Ministers. The Minsk-based Secre- Defining Russia’s Relations with Neighbouring States’, RFE/RL tariat provides organisational and technical services for the Research Report, vol. 2, No 20, 14 May 1993; for more infor- other bodies. Other CIS bodies include the Inter-Parliamen- mation, see also A. Zagorskiy, Rossiya i SNG..., op. cit., p. 98–99. tary Assembly, the Council of Defence Ministers, the Main 19 However, the document also stated for the first time that Command of the Common Armed Forces of the CIS (replaced if some states were not ready for integration, the process in June 1993 by the Unified Staff for Co-ordination and Co- should be taken further within a smaller group of countries. operation of CIS Countries), the Council of Border Troops 20 As a result of the rebellion of Colonel Suret Huseynov, the Commanders and the Economic Court. commander of the Ganja detachment. Huseynov refused to 8 Charter of the Commonwealth of Independent States in comply with the command’s decision dismissing him, called C. Mojsiewicz, Wspólnota..., op. cit., p. 103–118. on President Ebulfaz Elchibey to resign and set off towards 9 According to M. B. Olcott, the numerous governing bodies Baku with his troops. He used the weapons of the Russian of the CIS allowed the political elite of Central Asian states 104th Airborne Division stationed in Ganja. See. T. Âwi´to- to benefit from collective decisions taken in the transition chowski, Azerbejd˝an i Rosja. Kolonializm, islam i narodo- period after independence. Cf. M. B. Olcott, Vtoroy shans woÊç w podzielonym kraju, Warsaw 1998, p. 263; T. Goltz, Tsentralnoy Azii, Moscow, 2005, p. 71 (English edition: Cen- Azerbaijan Diary: A Rogue Reporter’s Adventures in an Oil- tral Asia’s second chance, Washington, Carnegie Endow- Rich, War-Torn, Post-Soviet Republic, New York 1998. ment for International Peace, 2005). Almost from the start, 21 Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy..., op. cit., s. 395. Turkmenistan’s policy on the CIS differed from that of the 22 The Committee’s task was to co-ordinate the member

other member states, as the country was reluctant even to states’ economic policies in the fields of energy, transport The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. join the economic arrangements. Isolationist tendencies and communications, i.e. those areas that were the easiest soon prevailed in Turkmenistan’s governmental policy. to integrate. Its decisions were to be adopted by a majority 10 Cf. P. Foligowski, Bia∏oruÊ – trudna nie-podleg∏oÊç, Poz- of votes. Of the total number of 80 votes, Russia was allo- naƒ 1999, p. 68–85. cated 50, Ukraine 14, Kazakhstan, Belarus and Uzbekistan 11 After Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy na poroge 5 each, and the remaining members 3 each. However, this led veka. Pochemu ne integriruyutsya strany SNG., p. 392. to conflicts and the voting method was changed to each state 12 A. Zagorskiy, Rossiya i SNG, in A. Zagorskiy (ed.), Vnesh- having one vote. The Committee in fact never started func- nyaya politika Rossiyskoy Federatsii 1992–1999, Moscow tioning. See M. A. Piotrowski, Wspólnota Niepodleg∏ych 2000, p. 97. Paƒstw, in Europejskie struktury wspó∏pracy. Informator, 13 The single monetary system and the fact that national Warsaw 2000, p. 173. banks of the CIS members would grant non-cash credits to 23 See the collection of documents on the Eurasian Union their enterprises, cost Russia, as the issuer of the rouble, project: N. Nazarbayev, Yevraziyskiy soyuz: idei, praktika, around US$5 billion a year. perspektivy, Moscow 1997.

CES Studies 24 In 1991, an average of 88% of the CIS countries’ exports 35 ‘If, as I suspect, this organisation offers practically no be- were destined for other CIS members, while in 1994 this nefits, but only humiliation and insults, then the Georgian percentage dropped to 58%, and in 1997 to 48%. Source: nation together with its parliament and government should Y. Shishkov, Integratsionnye protsessy..., op. cit., p. 432. take the best decision’. After Y. Simonyan, A. Gordienko, Ot- 25 A. Kozyrev, Demokratyczna transformacja, Warsaw 1995, vernulis s dostoinstvom, Nezavisimaya Gazeta, 4 May 2006. p. 145. 36 The president of Turkmenistan is the only CIS leader who 26 Strategicheskiy kurs Rossii po otnosheniyu gosudarstv has not participated in the CIS summits for several years. uchastnikov SNG, Diplomaticheskiy Vestnik, 1995, No 5. Fur- Moscow has not even tried to pressure Ashgabat to co-ope- ther parts of the document provided that the objective rate more actively. This may be due to an informal agreement should be to ìstrengthen Russia as the leading power in the between Russia and Turkmenistan under which Russia does formation of a new system of interstate political and eco- not object to Turkmenistan’s de facto withdrawal from the nomic relations in the post-Soviet area, and to deepen inte- CIS and lack of involvement in regional integration, and gration processesî. It also emphasised the need to extend Turkmenistan pursues an isolationist international policy the three-party customs union to include new states and to which is in keeping with Moscow’s interests. See M. Fal- enable variable-speed integration, although at the same time kowski, ‘Russia’s policy in the Southern Caucasus and Cen- the document stated that ‘the variable-speed integration tral Asia’, CES Studies No 23, June 2006, p. 32. model was not the only one’. The document also identified 37 See: ‘SNG neeffektivno’, Zerkalo Nedeli, 22–28 April 2006; the objectives of Russia’s policy towards the CIS in the eco- V. Soloviov, S. Sidorenko, Ukraina nashla vykhod iz SNG, Kom- nomic, social and international security spheres. mersant, 6 May 2006. 27 For more information on Russian-Belarusian integration, 38 V. Yadukha, A. Gordienko, SNG raspustyat v Moskve, Ne- see P. Foligowski, Bia∏oruÊ..., op. cit.; Belarus-Russia integra- zavisimaya Gazeta, 26 December 2006. tion, (ed. V. Bulhakov), Minsk-Warsaw 2003; A. Wierzbow- 39 In accordance with Nazarbayev’s plan, resolutions of the ska-Miazga, The Republic of Belarus or the Belarussian re- CIS summits were to be adopted by consensus and be bind- public?, CES Studies No 3, Warsaw 2001. ing on all members in five fields: migration, transport and 28 50 During the informal CIS summit in Moscow in July 2006, education policy, combating terrorism and humanitarian Kazakhstan’s president Nursultan Nazarbayev said that ac- co-operation. In the debates, an idea was put forward to add cording to his assessment, of the 1600 agreements adopted, a sixth field, namely a common foreign and defence policy. only around 10% were being implemented. N. Melikova, 40 Source: Interstate Statistical Committee of the CIS, www. Putin sorval bank, Nezavisimaya Gazeta, 24 July 2006. See cisstat.com/rus/index.htm. also A. Kamakin, Bez tsarya v SNG, Itogi, 15 December 2002. 41 An analysis of the economic conditions in the CIS carried 29 Y. Shishkov, Rossiya i SNG neudavshiysya brak po rasche- out in 2001 by Yuri Shishkov proves that not only within tu, Pro et Contra, 2001, No 1–2, p. 93. the ëtwelve’, but also in smaller groups, the conditions for 30 The Russian foreign minister Igor Ivanov wrote at that effective integration have not been met. Y. Shishkov, Inte- time: ‘Indeed, Russia faces the dilemma between continu- gratsionnye protsessy..., op. cit., p. 405–418. ing to regard integration as an absolute value that justifies 42 Turkmenistan has pursued an isolationist policy since the any expense and any concession to our partners, and opting early 1990s, and has not participated in any form of insti- for a more pragmatic policy that would take into account tutional co-operation in Central Asia. the fundamental interests of the country’s security and eco- 43 D. Matsnev, Strany Tsentralnoy Azii i Kavkaza v SNG – eko- nomic development.’ I. Ivanov, Novaya rossiyskaya diplo- nomicheskiy aspekt, Tsentralnaya Aziya i Kavkaz, 2000, No 1. matiya. Desyat let vneshney politiki strany, Moscow 2002, 44 The economies of Kazakhstan and Kyrgyzstan are the most p. 109. market-oriented. Kyrgyzstan’s accession to the WTO was an- 31 This was also emphasised in the report by the influential other factor that hindered the development of economic co- Russian Foreign and Defence Policy Council (SVOP); ‘In re- operation in the Central Asia region. cent years, Russia has not only been unable to develop an 45 Moldova, Ukraine and Armenia are observers in the effective and comprehensive strategy on the CIS and create EurAsEC. 46 The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. adequate instruments for this strategy, but is also seriously Dogovor ob uchrezhdenii Yevraziyskogo ekonomichesko- behind in developing an adequate policy for bilateral rela- go soobshchestva, 10 December 2000, www.kremlin.ru/text/ tions with the former USSR states’. S. Karaganov (ed.), Stra- docs/2000/10/107540.shtml tegiya dlya Rossii: povestka dnya dlya prezidenta – 2000, 47 Initially, Russia had 40% of the votes, Kazakhstan and Be- Moscow 2000, p. 74. larus 20% each, and Armenia, Tajikistan and Kyrgyzstan 10% 32 A. Kasaev, Sovet bezopasnosti reshil zakryt SNG, Nezavi- each. Decisions were to be taken by a two-thirds majority simaya Gazeta, 7 February 2001. of the votes. When Uzbekistan joined the EurAsEC in Janu- 33 Press conference on Russian-Armenian negotiations, ary 2006, the division of votes was modified: Russia kept 25 March 2005, Yerevan www.kremlin.ru/appears/2005/03/ 40%, Belarus, Kazakhstan and Uzbekistan got 15% each, 25/1735_type63377type63380_85912.shtml and Kyrgyzstan and Tajikistan 7.5% each. 34 This was confirmed by Vladimir Putin in his statement 48 In addition to the Council, the EurAsEC included the fol- on the CIS in Armenia: ‘I believe we should not give up this lowing bodies: the Integration Committee, operating at the instrument [i.e. the CIS – note by W.K.] because it remains level of deputy prime ministers whose task is to ensure the important’. Press conference..., op. cit. co-operation of the organisation’s bodies, the Secretariat,

CES Studies the Commission of Permanent Representatives that co-ordi- contract a marriage’, i.e. to bring about real integration in nates the organisation’s work between the Integration Com- the post-Soviet area. V. Khristenko, Nuzhna li nam integra- mittee meetings, and the Community Court. tsiya, Rossiya v Globalnoy Politike, 2004, No 1. 49 See for example. A. Sharafov, Rossiya mozhet izvlech vy- 64 A. Kornysheva, YevrAzES stanet bespoleznym, Kommer- godu iz ekonomicheskogo soobshchestva, Nezavisimaya Ga- sant, 20 February 2003. zeta, 14 October 2000. 65 Ukraine, Belarus and Kazakhstan jointly account for more 50 N. Melikova, Nikakoy izzhogi net, Nezavisimaya Gazeta, than 90% of Russia’s trade with the CIS. Source: Federal 17 August 2006. Customs Service of Russia, http://www.customs.ru/ru/stats/ 51 According to Vladimir Putin, the EurAsEc is simply deve- stats/popup.php?id391=30&i 391=2 loping ‘elements of real integrative co-operation and the un- 66 According to Oleksander Sushko, the vision of the CES-4 derlying principles of genuine economic integration. A new ‘serves as a modified economic version of the Soviet Union integration community will – hopefully – be built on this without what might be considered the unnecessary bag- brand new foundation of voluntary integration, involving, gage: the too-Western Baltic; too-Eastern Central Asia; the perhaps, the pooling of some powers in the integration struc- too unpredictable Caucasus; and, finally, Moldova, which has tures’. Press conference...’ op. cit. already entered the WTO.’. See O. Sushko, ‘The Dark Side of 52 The EurAsEC Secretary General Grigory Rapota explained Integrations: Ambitions of Domination in Russia’s Back- the reasons for the merger in an interview for the Nezavisi- yard’, Washington Quarterly, 2004, No 1, p. 130. maya Gazeta daily where he said: ‘It was unreasonable to 67 Because of Ukraine’s protests, the term ‘supranational maintain two de facto identical organisations with the same body’ was replaced with ‘regulatory body’ in the final text. objectives and the same members’. See: U YevrAzES poyavit- For more information on reactions in Ukraine, see V. Za- sya svoya valyuta, Nezavisimaya Gazeta, 1 November 2006. myatin, “Ramkova” integratsiya, Den, 23 September 2003; 53 Collective Security Treaty, in C. Mojsiewicz, Wspólnota..., T. Sylina, Yeepeyskiy vybir, Dzerkalo Tyzhnia, 20–26 Septem- op. cit., p. 118–121. ber 2003. 54 This includes ten battalions: three from Russia, three from 68 As Alyaksandar Lukashenka put it, ‘Belarus could not care

Tajikistan, two from Kazakhstan and two from Kyrgyzstan. less about the creation of the CES (...) it might just as well 51 It has been proposed within the organisation that the man- not be there at all. It makes more sense to focus on solving date of the force should be extended beyond Central Asia. existing problems within the EurAsEC’. After A. Khodase- 55 www.dkb.gov.ru vich, Lukashenko razvernulsya v Yeep, Nezavisimaya Gazeta, 56 The remaining bodies are the Council of Ministers for Fo- 24 April 2006. reign Affairs, the Council of Ministers of Defence, the Com- 69 Public opinion polls in the four CES countries show that mittee of Secretaries of the Security Council, the CSTO United the organisation is most popular in Kazakhstan (27%) and Staff and the Secretary General. This position has been held Ukraine (26%), slightly less popular in Belarus (24%) and since the beginning by a Russian, Nikolai Bordyuzha. least popular in Russia (15%). These figures may be influ- 57 The Russian military industry has two price systems: the enced by the lack of available information on the organisa- internal prices for the army of the Russian Federation and tion. In Ukraine, 40% of respondents had heard about the allies from the CSTO, and external prices for all the remain- CES, followed by 37% in Kazakhstan, 33% in Belarus and ing countries. just 26% in Russia. Source: N. Belkin, Rossiyane ne veryat 58 They included joint fight against terrorism, drugs trade v vygody integratsii, www.strana.ru, 20 June 2005. and proliferation of weapons of mass destruction. For more 70 Moscow, Kyiv and Astana did this on the same day, 21 April information, see G. Pulin, ODKB-NATO soyuzniki ili vragi?, 2004. C.f. L. Kosikova, Yedinoe ekonomicheskoe prostranst- Voenno-Promyshlenniy Kurer, 2005, No 27. vo vremion Vladimira Putina, Nezavisimaya Gazeta, 5 April 59 According to Nikolai Bordyuzha, ‘NATO simply ignores us 2004. (...) I am convinced that this is a deliberate choice. NATO is 71 After T. Sylina, Ukrainu khotyat vytalknut iz Yeep, Zerka- not interested in co-operating with another organisation’. lo Nedeli, 22–28 April 2006. After G. Pulin, ODKB-NATO..., op. cit. 72 Shanghai Co-operation Organisation Charter, http://www. 60 This was in keeping with the official interpretation of the sectsco.org/news_detail.asp?id=96&LanguageID=2. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. objectives of Russia’s policy on the CIS. ‘Russia formulates 73 Replaced by a secretary general at the SCO summit in its policy based on the strongly held assumption that the Shanghai in June 2006. The other SCO bodies are the Council CIS is capable of becoming an influential regional organisa- of Heads of State; the Council of Heads of Government; the tion’. I. Ivanov, Novaya rossiyskaya..., op. cit., p. 116. Council of Ministers of Foreign Affairs; Meetings of Heads 61 Initially, the new structure was to be named the Regional of Ministries; the Council of National Co-ordinators, and the Integration Organisation. Regional Antiterrorist Structure with its official seat in Bish- 62 Soglashenie o formirovanii Edinogo ekonomicheskogo pro- kek. Decisions in the organisation are taken by consensus. stranstva of 19 September 2004. Russian text available at 74 In July 2005, a joint military exercise was carried out in www.ln.mid.ru/bl.nst/new/7298D89A1875C20343256DA90 Kazakhstan and China. Another, much larger exercise is 02AFD26 planned for 2007. In September 2006 in Tajikistan, the first 63 According to Viktor Khristenko, the Russian industry and Tajik-Chinese anti-terror exercise was launched as part of the energy minister in charge of co-ordinating international Shanghai Convention on Combating Terrorism, Separatism economic projects, the CIS for Russia is ìthe last attempt to and Extremism.

CES Studies 75 The United States has also formally applied for observer status in the SCO, but the application was rejected. 76 The issue was raised in April 2006 by the then SCO Exe- cutive Secretary Zhang Deguang: ‘Many members have opted for intensive, rather than extensive development of the SCO and the time for enlargement has not come yet – this could have an adverse effect on the organisation’s effectiveness’. After K. Lantratov, ‘Shestiorka’ vykhodit blokom, Kommer- sant, 27 April 2006. Belarus is also willing to join the SCO, although Russia is sceptical about Minsk’s ambitions. The Russian defence minister Sergei Ivanov commented on Be- larus’ aspirations by saying ‘It is not an Asian country, un- like Russia, which is a Eurasian state’. Ibidem. 77 For more information on the outcome of the Shanghai summit, see K. Strachota, The Shanghai Cooperation Orga- nisation summit, Eastweek, 22 June 2006. 78 Interview with A. Kuchins, ShOS mozhet stat konkuren- tom NATO, Nezavisimaya Gazeta, 20 June 2006. 79 The meeting took place during the NATO summit at which the Czech Republic, Poland and Hungary formally acceded to the Alliance. 80 The Georgian president Eduard Shevardnadze commented on the status of co-operation within the GUUAM in 2002 by saying, ‘GUUAM largely owes its existence and development

52 to support from the United States which seems sincerely interested in the organisation’. UNIAN, 4 July 2002. 81 Islam Karimov explained that Uzbekistan had quit the organisation because ‘it started to put too much emphasis on ideological matters and military politics at the expense of economic relations’. After Kommersant, 14 November 2006. 82 In June 2005, shortly after the events in Andijan when Uz- bek troops suppressed an attempted rebellion killing several hundred people, Uzbekistan requested that the United States leave the Karshi-Khanabad military base within the next six months (the base had been used by US troops since late 2001 in connection with the anti-terror operation in Afghani- stan). Uzbekistan reoriented its foreign policy because it was disappointed with its co-operation with the US, and because of Washington’s criticism of the internal situation in Uzbeki- stan, including the calls for an enquiry into the Andijan mas- sacre. 83 When the so-called Kozak memorandum, a Russian plan to solve the Transnistrian conflict which was developed by the then deputy chief of the Kremlin administration Dmitry Kozak, was rejected in November 2003, a crisis started in

The failure of integration. The CIS and other international organizations in the post-Soviet area, 1991–2006 The failure of integration. Moldovan-Russian relations; as a result, Moldova started to seek more active co-operation with the West. 84 Consequently, some commentators compared the GUAM to the Visegrad Group of the 1990s. 85 For more information, see J. Wróbel, Szczyt GUAM w Ki- szyniowie, ‘Tydzieƒ na Wschodzie’, 28 April 2005. 86 As an example of such joint action within GUAM, in Sep- tember 2006 the UN General Assembly approved the organisation’s motion to include the question of unsolved conflicts in the post-Soviet area and their negative impact on international security into the agenda of the 61st Session.

CES Studies