Zaragoza (Aragón), 27 de febrero de 2009
APORTACIONES DE CHUNTA ARAGONESISTA (CHA) A LA CONSULTA PÚBLICA Y AL LIBRO VERDE SOBRE LA COHESIÓN TERRITORIAL EN LA UNIÓN EUROPEA
Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte {SEC(2008) 2550} COM(2008) 616 final
Chunta Aragonesista (CHA) es un partido político de ideario aragonesista, socialista y ecologista, firmemente comprometido con el desarrollo integral de Aragón en el marco de una Europa unida y solidaria. Aunque basado en Aragón, desarrollamos nuestra actividad tanto a nivel del Estado español (en donde hemos contado en diferentes momentos con representación en el Congreso de los Diputados, en Madrid) como en la Unión Europea, al formar parte del partido político europeo Alianza Libre Europea y desarrollar regularmente actividades e interlocución con las instituciones de la Unión.
Es en el marco de su actividad política europea en el que Chunta Aragonesista (CHA) presenta a la Comisión Europea este documento de aportaciones al Libro Verde sobre la Cohesión Territorial.
1. EL RETROCESO ECONÓMICO Y DEMOGRÁFICO DE ARAGÓN EN SU PERSPECTIVA HISTÓRICA
Aragón es actualmente una Comunidad Autónoma (NUTS II de acuerdo con la Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas) que se corresponde con el antiguo Reino de Aragón, país surgido a comienzos del siglo IX, cuyos límites actuales se alcanzaron a finales del siglo XIII y que mantuvo su independencia en el marco de diferentes uniones dinásticas a lo largo de la Edad Media (Corona de Aragón desde 1137) y Moderna (Imperio y Monarquía de los Habsburgo, desde 1516) hasta su invasión armada y anexión a Castilla en 1707 (Decretos de Nueva Planta) convirtiéndose en una provincia más del Reino de España.
A lo largo de su Historia, las instituciones aragonesas de gobierno (Monarquía, Cortes, Diputación del Reino, Justicia) tuvieron entre sus constantes preocupaciones el de la fijación de la población y el crecimiento económico en un territorio cuyas condiciones climáticas (irregular distribución de las precipitaciones y escasez de las mismas en gran parte del país, grandes oscilaciones térmicas, persistencia del viento en el Valle del Ebro) y orográficas (barrera pirenaica, montañas ibéricas en el Sur, un 30 % del territorio a más de 1000 m de altitud) inciden de forma muy negativa en su desarrollo.
Son muy abundantes las referencias a estas circunstancias en la documentación de todas las épocas de su Historia, así como las disposiciones reflejadas en la legislación
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nacional (los Fueros generales de Aragón y los particulares de diferentes territorios y ciudades) tendentes a asegurar el asentamiento permanente de pobladores en todo el territorio y a establecer un sistema fiscal que, en la medida de lo posible, hiciese viable la actividad económica en condiciones precarias.
Con la supresión de su independencia y su integración en el que acabaría siendo el actual Estado español, Aragón se convierte en una pieza más de un cuerpo territorial y político mayor –España–, con sus propios y distintos objetivos políticos y escala de desarrollo. En el nuevo y definitivo marco de España, algunos de los territorios a ella incorporados experimentaron (por su posición geográfica, por su peso demográfico, por sus comunicaciones, por su carácter litoral, por contar con mejores condiciones previas para rentabilizar la inversión de recursos, etc.) un claro avance en su progreso material a pesar de la pérdida de su independencia a lo largo de un proceso que se acentuó en la segunda mitad del siglo XX. Aragón, sin embargo, no experimentó en su conjunto una mejora o siquiera un mantenimiento de su posición con respecto a otras regiones, si bien esta tendencia secular no afectó de manera uniforme a todo el territorio aragonés.
De forma más destacable se ha constatado que la renta de situación geográfica de la capital, Zaragoza, y su buena inserción en la organización de la red de ciudades y comunicaciones del Estado español ha atenuado algo esa pérdida constante de peso específico que, en cualquier caso, se ha mostrado insuficiente para que las políticas que se diseñan desde Madrid hayan abordado los problemas y necesidades específicos del resto del territorio, especialmente de las zonas de orografía más difícil, peor comunicadas y carentes de acceso a recursos hídricos suficientes como para desarrollar una agricultura lucrativa y posibilitadora de un subsiguiente desarrollo industrial y de servicios locales.
La desaparición del autogobierno aragonés en 1707 hizo imposible el desarrollo de políticas adaptadas a las realidades aragonesas. Daremos tan sólo un ejemplo: antes de la desaparición del Estado aragonés, la Diputación del Reino (además de las autoridades locales en cada zona) atendía a la construcción, conservación y reparación de la red viaria aragonesa, cuyo diseño respondía a las necesidades de comunicación internas y con el exterior, cuidando de forma más atenta aquellos caminos a través de los cuáles discurrían los principales intercambios comerciales. Con esa red, y con grandes esfuerzos, se aseguró desde la Edad Media una suficiente, si no idónea, salida de la producción aragonesa hacia los mercados exteriores; desde el azafrán del valle del Jiloca a la lana pirenaica (exportada a Francia), pasando por los cereales (Cataluña y Valencia) y una pequeña (pero importante en el ámbito local) producción manufacturera cuyos excedentes encontraban salida principalmente a través del comercio interior. Destacaron, por encima de todos los demás, los intercambios con Francia, vitales para el abastecimiento de la economía aragonesa, a pesar del déficit comercial que comportaban. Pero en el nuevo Estado español, esa red interior de caminos dejó de estar debidamente atendida, priorizándose de forma clara y casi exclusiva sólo aquéllas vías que interesaban a la reordenación del comercio y las comunicaciones a nivel estatal. De hecho, fue el ministro Campomanes, bajo el reinado de Carlos III, quien acabó por fijar definitivamente la nueva (y todavía actual) red radial de comunicaciones, con eje en Madrid, la capital del nuevo Estado centralista, que impusieron los borbones, plasmando con ello una geografía del poder y del desarrollo que dejaba amplias zonas de sombra en las que los territorios geográficamente más difíciles habían de quedar
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abandonados al atraso. Así, las conexiones que entonces pasaron a ser consideradas como secundarias (es el caso de las comunicaciones de Aragón con Francia o las de Zaragoza con las demás ciudades aragonesas al Norte y al Sur del eje del Ebro) fueron abandonadas en favor de los pasos litorales al Este y Oeste del Pirineo.
Podríamos mencionar otros aspectos en los que la aplicación durante casi 300 años de un diseño hecho con designios, escalas, promedios y lógicas centralistas determinó la postergación de las necesidades de la mayor parte de un territorio demográfica y económicamente vulnerable, afectando a cuestiones esenciales para el desarrollo como la implantación de redes de asistencia sanitaria, social o educativa, la construcción de infraestructuras, la gestión de los grandes servicios públicos de transporte (ferrocarriles, aeropuertos, etc.), el régimen fiscal territorial, la atención a factores geográficos, climáticos, de superficie territorial, etc. en la definición de las diferentes políticas que más inciden en la ordenación del territorio, etc.
Lo que comenzó a dibujarse como una tendencia paulatina se aceleró con efectos demoledores para la mayoría del territorio aragonés con la definitiva entrada de España en la era industrial. En ese contexto, la acusada pérdida de peso del sector agrícola y ganadero en el conjunto de la actividad económica, el atraso secular de buena parte de Aragón, su desatención por parte del Estado central, la limitada ejecución de los proyectos de regadíos aragoneses desde 1910, la falta de inversión en los ejes de comunicaciones Norte-Sur y en la diversificación económica de nuestro medio rural, así como la ausencia de políticas diseñadas desde la lógica aragonesa para los problemas aragoneses allí donde eran más acuciantes (siendo tantos los núcleos y las personas afectadas), determinaron un implacable proceso de despoblación de la mayor parte de nuestro territorio. De esta forma, el grueso de la actividad económica de Aragón se concentró fundamentalmente en torno a la ciudad de Zaragoza, mientras se producía un retroceso generalizado en el resto del territorio. Se consolidó así un fuerte dualismo demográfico y económico entre las comarcas del valle del Ebro y las zonas de montaña.
En este lamentable proceso destaca el caso de la provincia de Teruel, que es una de las pocas zonas de Europa en las que existiendo minas de carbón –Utrillas– y hierro – Ojos Negros– no se creó una industria siderúrgica local como base de una industrialización que sí conocieron otras zonas en nuestro continente: sus minerales fueron simplemente transportados a las zonas costeras para crear allí la industria, en un proceso en el que la generación endógena de riqueza manufacturera y mercantil en esa zona del país no interesó prácticamente a nadie. No se explica de otro modo que ésta haya sido la única provincia de España sin contar con un sólo kilómetro de autovía hasta el año 2004, siendo además su capital la última de España a la que llegó el ferrocarril.
Una cuantificación de las magnitudes demográficas y de crecimiento económico de Aragón nos dan una idea de las graves consecuencias que el proceso arriba descrito ha tenido para Aragón1:
1 Germán Zubero, Luis. “La economía aragonesa (1975-2000): internacionalización y consolidación de la especialización metalúrgica.” V Congresso Brasileiro de História Econnómica e 6a Conferéncia Internacional de História de Empresas. Caxambu (Minas Gerais), Brasil. Septiembre de 2003. http://www.abphe.org.br/congresso2003/Textos/Abphe_2003_102.pdf
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EVOLUCION MACROECONOMICA DE ARAGON (1800-1993). España=100. I II I/II % PIB % POBLACION ______1800* 5,70 6,20 0,92 1860 5,80 5,69 1,02 1901 5,10 4,90 1,04 1921 4,74 4,69 1,01 1930 4,47 4,40 1,02 1955 3,70 3,77 0,98 1965 3,62 3,49 1,04 1975 3,28 3,25 1,01 1985 3,32 3,13 1,06 1995 3,23 3,00 1,08 1999 (p) 3,21 2,95 1,09 ______* PIB referido a 1802 y Población a 1797. Fuente: Para 1800-1930, Alvarez (1986). Para 1955-99, Fundación BBV (1999 y 2000), PIBpm en pts corrientes.
Resulta oportuno transcribir los comentarios que el Prof. Germán Zubero hace de estos datos:
“La evolución macroeconómica de Aragón durante el siglo XIX y XX (cuadro 1) nos muestra: a) un continuado menor ritmo de crecimiento productivo que el obtenido para el conjunto español y, por tanto, una continuada pérdida de peso relativo en PIB (a excepción de los recientes años 80). Reflejo de la mediocre capacidad de crecimiento del conjunto de la estructura productiva aragonesa. b) una paralela menor capacidad global de crecimiento de la, más ruralizada, población aragonesa que ha supuesto una decadente evolución del peso relativo de su población. Este ajuste demográfico se ha apoyado en la consecución de un continuado saldo migratorio negativo, lo que ha supuesto unas crecientes tasas de envejecimiento superiores a la media española y unos menores niveles de crecimiento vegetativo. c) una sostenida renta per cápita similar a la media española, que ha aumentado especialmente su nivel relativo en las dos últimas décadas del siglo XX.”
Como hemos dicho, las cifras generales de Aragón esconden una dualidad que es necesario poner de manifiesto para comprender mejor la naturaleza de los problemas de cohesión territorial de Aragón.
Ateniéndonos exclusivamente a los parámetros demográficos (de los que podríamos deducir el paralelismo en cuanto a los económicos, tal y como se observaba en la tabla anterior), también podemos hacernos una idea de hasta qué punto la evolución no es igual en las tres provincias aragonesas (NUTS III):
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1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 TOTAL 928.117 980.393 1.028.255 1.051.604 1.067.661 1.090.343 1.098.887 1.153.055 1.196.952 1.188.817 1.204.215 ARAGÓN HUESCA 255.100 264.984 265.603 257.777 247.135 237.681 234.014 221.761 214.907 207.810 206.502 TERUEL 251.994 265.908 264.062 263.700 245.960 243.269 223.758 173.861 153.457 143.680 135.858 ZARAGOZA 421.023 449.501 498.590 530.127 574.566 609.393 641.115 757.433 828.588 837.327 861.855 Fuente: Instituto Aragonés de Estadística
Es evidente que el discreto crecimiento poblacional aragonés (un 29 % en un siglo) resulta notable en el ámbito de la provincia de Zaragoza (si bien circunscrito casi exclusivamente a su capital) pero negativo en los casos de Huesca y Teruel, que tienen hoy menos población de la que tenían cien años atrás (un 19 % y un 46 % menos respectivamente). En ese periodo el conjunto de la población española creció un 117 %.
Pero, como para tantas otras cosas, los diagnósticos de la realidad aragonesa siguen resultando excesivamente imprecisos y, por ello, inadecuados si se utiliza como base la delimitación provincial (NUTS III). Un desglose de estos datos por comarcas nos permitiría apreciar con mayor precisión la intensidad de esta tendencia en las diferentes partes del territorio aragonés:
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 LA JACETANIA 26.996 27.017 26.478 26.904 24.908 24.270 21.167 17.926 16.948 16.007 16.676 ALTO GÁLLEGO 13.500 13.813 13.604 13.650 12.589 12.424 13.411 12.687 12.501 12.297 12.176 SOBRARBE 22.277 22.667 22.761 21.826 20.303 18.290 15.122 9.525 7.091 6.638 6.803 LA RIBAGORZA 34.095 34.339 33.415 31.595 29.667 25.694 23.201 16.665 12.953 11.915 11.792 CINCO VILLAS 36.105 38.487 43.611 45.889 45.677 42.682 40.779 37.640 34.757 32.656 32.209 HOYA DE 54.181 56.183 56.536 57.590 54.325 54.618 52.338 53.374 58.074 58.743 60.254 HUESCA/PLANA DE UESCA SOMONTANO 33.324 33.406 32.898 29.124 28.361 26.211 25.978 24.804 24.094 23.105 22.772 DE BARBASTRO CINCA MEDIO 16.350 17.736 17.578 17.354 17.438 17.338 20.102 23.989 22.947 22.265 22.132 LA LITERA/LA 17.917 20.267 21.767 20.872 21.117 21.655 21.940 21.831 20.761 19.477 18.487 LLITERA LOS 28.881 30.951 31.753 30.616 30.548 28.234 28.841 27.698 25.661 23.253 20.989 MONEGROS BAJO 22.233 24.254 25.492 23.303 22.993 23.209 26.033 23.475 22.978 22.666 22.254 CINCA/BAIX CINCA TARAZONA Y 19.078 18.372 18.730 20.084 21.251 22.396 20.145 17.636 15.671 14.520 14.168 EL MONCAYO CAMPO DE 22.880 21.447 22.043 21.428 21.241 21.272 19.616 17.254 15.580 14.632 14.181 BORJA ARANDA 12.482 12.967 13.281 13.859 13.105 12.490 10.780 8.984 8.438 8.248 7.967 RIBERA ALTA 16.964 19.011 22.222 24.628 25.769 25.629 26.437 24.551 21.728 21.622 22.286 DEL EBRO VALDEJALÓN 26.396 29.173 30.995 30.801 31.209 30.702 28.960 25.268 22.715 21.354 22.865 D.C. ZARAGOZA 118.012 131.838 163.029 185.659 228.571 268.770 330.140 496.531 600.740 626.447 656.746 RIBERA BAJA 15.281 15.974 15.787 15.120 14.156 14.894 14.642 12.594 10.817 10.104 9.211 DEL EBRO BAJO ARAGÓN- 17.634 19.588 20.580 20.066 19.633 19.538 18.398 16.119 14.563 13.554 13.005 CASPE/BAIX ARAGÓ-CASP COMUNIDAD DE 68.998 70.740 74.364 80.262 83.848 81.981 71.999 56.851 47.355 41.954 39.144 CALATAYUD CAMPO DE 16.997 18.228 18.129 17.238 16.937 16.903 14.705 12.731 11.362 10.173 10.243 CARIÑENA CAMPO DE 15.133 16.846 17.361 17.557 16.103 16.197 12.827 9.254 6.982 6.147 5.530 BELCHITE BAJO MARTÍN 15.605 16.979 17.490 17.502 16.362 15.992 14.185 11.292 9.665 8.484 7.329 CAMPO DE 20.409 21.181 21.779 22.479 21.952 21.677 17.568 11.807 8.779 7.360 6.467 DAROCA JILOCA 34.372 36.532 37.440 40.709 40.089 38.857 33.548 23.700 18.470 15.640 13.653 CUENCAS 22.525 24.444 23.530 23.197 21.349 22.813 22.222 16.255 14.109 11.226 9.485 MINERAS ANDORRA- 12.756 14.226 13.881 12.963 12.736 14.096 16.918 12.242 12.428 12.606 11.034 SIERRA DE ARCOS BAJO ARAGÓN 32.459 34.396 33.795 33.259 31.451 30.401 28.383 25.837 25.597 26.195 26.516 COMUNIDAD DE 40.244 44.032 45.367 49.102 47.450 51.188 49.979 42.867 42.345 42.243 42.767 TERUEL MAESTRAZGO 20.648 20.428 18.803 17.415 15.352 13.711 11.350 7.389 4.964 4.184 3.713 SIERRA DE 15.793 16.021 16.047 15.776 14.114 13.667 12.132 8.631 6.093 5.417 4.903 ALBARRACÍN GÚDAR- 34.069 34.809 33.292 30.816 26.937 24.264 19.827 13.173 9.139 8.082 7.742 JAVALAMBRE Fuente: Instituto Aragonés de Estadística
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De todo ello se derivan numerosas y graves consecuencias, de las que podemos destacar algunas de las más impactantes:
- Despoblación generalizada de la gran mayoría de los municipios aragoneses, llegándose incluso a la desaparición en el último siglo de más de 400 núcleos habitados (la mayoría a partir de 1950).
- Saldo migratorio persistentemente negativo, que ha supuesto la salida de un tercio de la población aragonesa (actualmente es de 1.313.735 habitantes y se estima que, sin la sangría demográfica de los últimos cincuenta años, en estos momentos podría haber sido de alrededor de dos millones).
- Concentración de más de la mitad de la población aragonesa en su capital, Zaragoza. El resto de la población (apenas 600.000 habitantes), cuya media de edad supera en la mayoría de los casos los 55 años, vive dispersa (el 71’6% de los municipios albergan sólo el 8,5% de la población) en un territorio cuya extensión total es el 9’45 % de la española, superando a la de países como Holanda, Bélgica, Dinamarca o Suiza.
- Escasa jerarquización territorial: Zaragoza se acerca a los 700.000 habitantes, pero la segunda ciudad en población (Huesca) apenas llega a los 50.000. Junto a ellas, sólo hay otros 10 municipios de más de 10.000 habitantes y 9 entre 5.000 y 10.000. Ello evidencia una notable falta de ciudades intermedias con suficiente poder de atracción para estructurar el territorio.
- De los 700 municipios restantes, sólo 93 superan los 1.000 habitantes y 145 tienen menos de 100 habitantes. Se estima que con el insuficiente reemplazo generacional que se da en muchos de estos municipios, en el plazo de 25 o 30 años otros 400 podrían llegar a desaparecer.
- La densidad media de población por km2 en Aragón es de 24’8 (en España es de 77’6), pero en la provincia de Huesca es de 13’2 y en Teruel de 9’3, existiendo comarcas en las que no llega ni a 3 habitantes/km2.
- La debilidad demográfica hace que las administraciones sean remisas a mantener sus equipamientos y personal para la atención sanitaria o educativa –que son reducidos a su mínima expresión–, así como a invertir en carreteras, ferrocarriles, equipamientos e infraestructuras (atender a un territorio poco poblado y envejecido es caro).
- Las empresas privadas, incluso las de servicios públicos no encuentran incentivo económico en instalarse o prestar sus servicios en esas zonas, las distancias son largas y los costes unitarios de explotación de los negocios en proporción con tan débil mercado elevados, por lo que la oferta de bienes y servicios es reducida y el tejido empresarial escaso. Los bajos niveles de demanda determinan un bajo nivel de oferta en un círculo vicioso de retroalimentación mutua.
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Resulta difícil encontrar zonas en Europa que hayan sufrido a causa de guerras o catástrofes naturales el deterioro profundo, permanente e irremisible que ha experimentado Aragón en los últimos 60 años.
2. INCIDENCIA DE LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA EN EL PROBLEMA ARAGONÉS
Aragón recuperó una buena parte de su autogobierno con el establecimiento de la Comunidad Autónoma y mediante la asunción paulatina de diferentes competencias, entre las que se encuentra la de ordenación y equilibrio territorial. Para tratar de abordar de una forma más aproximada a la realidad geográfica, económica y social los desequilibrios internos, dada la inadecuada magnitud de las demarcaciones provinciales para estas políticas (hecho bien constatado para el caso de Aragón –como hemos visto– 170 años después de su creación), el Gobierno de Aragón decidió establecer una delimitación territorial propia: la comarca.
La finalidad de cada una de las 32 comarcas aragonesas (sólo queda por constituir la 33, la correspondiente al área metropolitana de Zaragoza) es, según las define el Estatuto de Autonomía de Aragón, “la prestación de funciones y servicios y la gestión de actividades de ámbito supramunicipal, representando los intereses de la población y territorio comarcales en defensa de una mayor solidaridad y equilibrio territorial.”
Además de otros instrumentos de diferente entidad destinados al desarrollo integral y equilibrado de todo el territorio aragonés y a la superación de los problemas descritos, cabe destacar la aprobación en el año 2000, por el parlamento aragonés, del Plan Integral de Política Demográfica, que ha establecido todo un cuadro de medidas de tipo económico y social aplicables dentro de los márgenes de actuación con los que cuenta el gobierno aragonés de acuerdo con el alcance de las competencias que le ha transferido en gobierno central, que no es siempre todo lo amplio que la situación exige (tal sería el caso de las medidas fiscales, por citar sólo un ejemplo).
Sin embargo, dada la magnitud del problema y el grado de deterioro alcanzado, la limitación de recursos de la administración aragonesa y la escasa cuantía de las inversiones del Estado en Aragón –habitualmente invertidas, por lo demás, en actuaciones que no responden siempre o no del todo a las necesidades y problemas ya descritos (un ejemplo llamativo es el de la fuerte inversión producida para la construcción de la línea del AVE Madrid-Barcelona a su paso por Aragón)– parece muy improbable que estas medidas tengan asegurado un mínimo éxito ni siquiera en el medio o largo plazo.
La entrada de España y, por tanto, de Aragón en la Comunidad Europea generó grandes expectativas de cara a conseguir que la política regional europea pudiese aportar recursos y herramientas de actuación que abordasen el caso aragonés. Sin embargo, tales expectativas acabarían quedando frustradas en buena medida a lo largo de los diferentes periodos en los que dicha política se aplicó, de forma que, a pesar de requerir actuaciones de gran envergadura y duración prolongada para superar sus desventajas comparativas, Aragón tan sólo ha recibido menos de un 3% de los fondos del FEDER asignados a España.
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Y ello sin dejar de reconocer que la llegada de recursos europeos en el marco de la política regional europea posibilitó actuaciones que, según el informe publicado en 2002 por el Consejo Económico y Social de Aragón2, supusieron que, por ejemplo, en el periodo de programación 1994-1999 la economía aragonesa creciese en términos reales a una tasa acumulativa del 2’82 % frente al 2’27 % estimado si no se hubiesen aplicado estas ayudas, traduciéndose en la creación de unos 16.000 empleos. Ello supone un 0’55% más de crecimiento de la economía aragonesa en ese periodo, con la creación de 14.000 nuevos empleos que añadir a los que se habrían generado sin contar con el apoyo de la política regional europea. Para el periodo 1999-2006 dicho informe preveía una portación positiva de 0’34% en el cómputo del crecimiento económico.
Dado que el objetivo compartido de la política regional europea ha sido el de lograr la convergencia entre las regiones europeas, resulta necesario explicar, siquiera someramente, hasta qué punto el parámetro decisivo en la estimación de dicha convergencia (el PIB per cápita) se muestra particularmente inadecuado para resolver los problemas de crecimiento y convergencia real de Aragón.
Efectivamente, el descenso demográfico de Aragón ha favorecido el crecimiento del diferencial de PIB per cápita aragonés respecto del español. Así, mientras en 1998 el PIB español venía a ser similar al que llegó a tener en 1975 (81’4%) el de Aragón, que en 1975 era similar (82’2%) llegó al 89% de la media europea ese año. ¿Se debió esa mejora en la convergencia al dinamismo de la economía aragonesa y a su óptimo aprovechamiento de los fondos europeos? No, en absoluto: la causa fue la imputación de la levemente mayor tasa de productividad y de ocupación media de la economía aragonesa, y su dato de PIB resultante (algo superior, pero no sobresaliente en comparación con la media española) a un menor número de habitantes.
Una somera recapitulación sobre los diferentes objetivos de los fondos y de las iniciativas europeas permite identificar las razones de la no idoneidad de la política regional europea para abordar adecuadamente casos como el de Aragón:
2.1 Objetivo 1
Pretende fomentar el progreso y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas, entendiéndose como tales aquellos territorios NUTS II (en España, las comunidades autónomas) con PIB per cápita medio en términos de poder adquisitivo inferior al 75% de la media comunitaria. A partir del año 2000 se reformuló para incorporar al antiguo Objetivo 6, que comentaremos más adelante.
Aragón se ha situado desde el principio por encima de este umbral, lo que le ha supuesto no llegar a acceder entre 1986 y 2002 a una inyección de unos 4.940 millones de euros de la Unión, además de otros 211 millones de euros correspondientes al Fondo de Compensación Interterritorial español.
2 Sosvilla Rivero, Simón; Gadea, Mº Dolores; Herce, José A.; Montañés, Antonio. Los efectos de las ayudas comunitarias en Aragón. Consejo Económico y Social de Aragón. Zaragoza, 2002.
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Al no haber podido sumar estos fondos, los recursos recibidos por Aragón en razón de los demás objetivos e iniciativas de la política regional europea se han quedado en 3.304 millones de euros, más otros 2.962 millones de euros correspondientes a la contribución financiera del Estado español, una cantidad importante pero sensiblemente inferior a la que se hubiese recibido con el Objetivo 1.
Es también destacable el dato de que, dado que el Fondo de Compensación Interterritorial del gobierno español ha otorgado preferencia a las regiones Objetivo 1, la participación de Aragón en las inversiones del Estado (que ya venía sufriendo una disminución creciente) se ha reducido considerablemente durante los años de aplicación del citado Objetivo 1en España. Así, si en el periodo 1955-1986 el promedio de la inversión de la administración central en Aragón era de un 7’6%, a partir de 1986 paso a ser del orden del 5’6%. En ese tiempo, las comunidades autónomas Objetivo 1 has pasado en ambos periodos de un 67’29% a un 73’53%, esto es, más de 6 puntos de ganancia (9 en el caso de las comunidades peninsulares). Es más, las regiones Objetivo 1 más directamente comparables geográfica y económicamente con Aragón han ganado casi 9 puntos. El retroceso en la inversión en carreteras en Aragón es de casi 1 punto, frente a los 11 de las zonas Objetivo 1. En ferrocarriles la perdida ha sido de 1’6 puntos (sólo mitigada temporalmente por la construcción del AVE Madrid-Barcelona entre 1994 y 1997). En infraestructuras hidráulicas la merma en inversiones es de más de 4 puntos, frente a las ganancias de 4’61 de las Objetivo 1 (6 de media en las peninsulares).
Ahora bien, el estudio del Consejo Económico y Social de Aragón también pone de relieve que, de haber estado Aragón justo por debajo del 75 % de PIB per cápita requerido, el efecto de los fondos recibidos como Objetivo 1 no hubiese superado a las ventajas de la posición actual de Aragón con los fondos recibidos. Efectivamente, ello bien puede ser así teniendo en cuenta que estamos considerado la economía aragonesa en sus cifras globales, sin atender a la distribución de esas cifras en el territorio (ámbitos provincial y comarcal) y a la situación de despoblación que hace que la imputación de los niveles de riqueza per cápita no sea un referente adecuado para diagnosticar la naturaleza de los problemas de desequilibrio territorial que afectan a los aragoneses. En este sentido, el Objetivo 1 hubiese podido resultar deseable para Aragón por el volumen de financiación que hubiese aportado, pero para sacarle todo su partido es posible que también hubiese requerido de pautas muy estudiadas en su aplicación para que su efecto sobre la totalidad del territorio fuese el que nuestra situación peculiar demanda.
2.2 Objetivo 2
Dirigido a la reconversión de las regiones gravemente afectadas por el declive industrial hasta 1999 y, a partir de entonces, a la reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales (englobando a los anteriores Objetivos 2 y 5b – impulso del desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales).
De él podemos decir que en Aragón ha financiado importantes proyectos tanto en el medio urbano como en el rural, con efectos claramente positivos en general, pero muy particularmente para el desarrollo y diversificación de la economía rural. Sin perjuicio de las mejoras que podrían introducirse, especialmente en cuanto a la flexibilidad necesaria para poder abarcar con igual eficacia tanto a grandes como a pequeños proyectos, entendemos que el mayor desafío en estos momentos sería el de continuar
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con el tipo de actuaciones al que ha estado dando lugar en el medio rural aragonés a lo largo de un prolongado periodo de tiempo, dado que las lacras que es necesario combatir responden a un largo proceso que no es fácil de revertir con una acción de tan (en términos relativos) corto plazo.
2.3 Objetivos 3 y 4
Para combatir el paro de larga duración y facilitar la inserción profesional de los jóvenes y las personas más expuestas a la exclusión del mercado laboral (3) y para favorecer la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a la evolución de los sistemas de producción (4). Ambos Objetivos, se fusionaron en 2000 bajo la fórmula “impulsar la modernización de políticas y sistemas de educación, formación y empleo”.
Las cifras de empleo en Aragón durante los años previos a la presente crisis económica, en los que se rozó la situación de pleno empleo, parecen poner en evidencia el éxito de estos objetivos en el marco de un tejido económico que se ha beneficiado de una coyuntura de bonanza y que ha tenido empleada durante algunos años a la casi totalidad de la fuerza laboral aragonesa e incluso ha atraído a nuevos pobladores en los últimos años.
No obstante, todavía queda camino por recorrer en dos importantes aspectos: por un lado, la diversificación de la economía aragonesa (dando con ello salida en el mercado laboral aragonés a un mayor número de jóvenes con un amplio abanico de cualificaciones que no encuentran aquí opciones profesionales) y, por otro, la adecuación de la formación de los trabajadores a las necesidades de los empleadores a la hora de cubrir puestos de trabajo o reorientar los existentes.
Junto a ello, queda la incertidumbre de saber en qué medida será necesario actualizar y reforzar las políticas sociales y laborales en función de las consecuencias que se deriven de la actual fase de crisis económica. En Aragón la cifra de desempleados ha aumentado en un sólo año en un 75’27%, situándose la tasa de desempleo en el 9’6% en diciembre de 2008.
2.4 Objetivos 5a y 5b
Concebidos respectivamente para acelerar la reforma de las estructuras agrarias en el marco de la Política Agraria Comunitaria e impulsar el desarrollo y ajuste estructural de las zonas rurales.
Nuestra valoración del 5b ya ha sido realizada anteriormente, al referirnos al Objetivo 2. En lo referido al 5a, deberíamos considerar en su conjunto la PAC, que en Aragón ha pesado negativamente en lo que se refiere a las pequeñas explotaciones familiares, la producción extensiva en los secanos y las consecuencias de la falta de reemplazo generacional suficiente en la agricultura aragonesa, especialmente en las zonas más duramente afectadas por la despoblación, el envejecimiento y las dificultades climáticas y orográficas.
En nuestra opinión la política europea de Cohesión Territorial debería llevarse a efecto dentro de una coordinación mucho más intensa con las políticas agrarias y
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medioambientales de la Unión Europea a la hora de abordar situaciones como las de la ganadería y agricultura de montaña o la de zonas agrarias en grave declive demográfico.
2.5 Objetivo 6
Para promover el desarrollo de regiones con muy baja densidad de población. En su momento, la inclusión de este objetivo, aunque estaba concebido “a la medida” de las condiciones de adhesión de Suecia y Finlandia, alimentó en Aragón la expectativa de que se contemplase su inclusión en el mismo.
Sin embargo, al partirse de un dato de densidad de población media de 8 habitantes por km2 en el marco de regiones NUTS II, Aragón, con 24’8 habitantes por km2, volvía a quedar excluído. En esta ocasión queda de nuevo en evidencia la no idoneidad del patrón NUTS II aplicado a nuestros problemas de población, dada la doble naturaleza del problema en Aragón: no es únicamente el hecho de la baja población, sino también el que ésta, además, está muy desigualmente distribuida: 10 de las 33 comarcas aragonesas tienen densidades de población inferiores a 8 habitantes por km2 (la más baja, la del Maestrazgo, con sólo 3,1 habitantes por km2); en total, 95.500 personas que viven en 17.898 km2. Otras 8 están por debajo de los 15 habitantes por km2 y el resto muy por debajo de la densidad media española (91’4) y europea (114) y, desde luego, de la de la comarca de Zaragoza: 319 habitantes por km2.
2.6 Actuaciones financiadas por el Fondo de Cohesión
Sus recursos se han aplicado en todo el territorio de aquéllos países que presentan una renta per cápita inferior al 90% de la media europea para financiar proyectos medioambientales y de grandes infraestructuras de transporte (redes transeuropeas). En este caso también podemos hablar de un resultado globalmente positivo, especialmente en lo que se refiere a la ejecución de infraestructuras de saneamiento y depuración y de gestión de residuos sólidos y, en menor medida, en materia de abastecimiento de agua.
En cuanto a las infraestructuras de transporte, el balance podría considerarse como positivo por lo que supone la ejecución del eje ferroviario de alta velocidad Madrid- Barcelona, con dos ciudades aragonesas con estaciones (Calatayud y Zaragoza). Pero la reordenación de los servicios ferroviarios en Aragón derivada de la línea de alta velocidad se ha hecho por parte del gobierno español (que es quien gestiona la red aragonesa de ferrocarriles) con criterios tales que, paradójicamente, hacen que la puesta en servicio de estos trenes haya supuesto la eliminación de servicios y el cierre de estaciones que atendían precisamente a las necesidades de muchos núcleos rurales aragoneses. Para la gran mayoría de ellos, el AVE tan sólo se limita a pasar por su territorio, con la misma utilidad que la que representa ver volar sobre sus cabezas aviones con orígenes y destinos lejanos, mientras ven desaparecer progresivamente los escasos trenes de los que hasta hace poco se podían servir para sus necesidades cotidianas.
2.7 Las Iniciativas Comunitarias
Estos programas, basados en orientaciones definidas por la Comisión Europea para, complementando a todo el sistema de fondos y objetivos de la política regional, abordar
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problemas de cierta repercusión a nivel comunitario, proliferaron a lo largo de los años 90 (llegó a haber hasta 13, dirigidos a una amplia variedad de situaciones y destinatarios muy específicos) hasta que en el año 2000 se redujeron a 4: Interreg III, Urban III, Leader + y Equal.
Nuestra percepción del efecto que estos programas han tenido hasta la fecha en Aragón en la corrección de nuestros graves desequilibrios internos y en relación con el conjunto de las regiones españolas y francesas es desigual, aunque en todos los casos los consideramos generalmente de limitado impacto frente a las dimensiones del problema. En cualquier caso, podemos decir de cada uno de ellos lo siguiente:
- Interreg III no ha conseguido todavía generar un nivel de acercamiento y colaboración transfronteriza sustancialmente distinto del que tradicionalmente ya existía, esto es, muy bajo. En una zona en la que las barreras físicas entre los países son más fuertes en los extremos costeros del Pirineo, las comunicaciones mucho más deficientes y la pujanza económica y demográfica de las regiones a un lado y otro menor que la que se produce en los territorios fronterizos próximos a los litorales, Interreg debía haber contado con una mayor dotación presupuestaria y objetivos mucho más ambiciosos para permeabilizar la frontera y promover los intercambios de todo tipo.
- Leader + ha tenido mucho mayor impacto, incidiendo en proyectos y en zonas en las que se necesitan vivamente estímulos de este tipo. Convendría plantearse su ampliación y continuidad, mejorando y profundizando su coordinación con las actuaciones de desarrollo comarcal que se impulsan desde el Gobierno de Aragón.
- Equal se ha comportado como un buen complemento de Leader + en el medio rural, en donde las iniciativas lideradas por mujeres tienen mucho mayor impacto social que en el medio urbano y generan una actividad económica alternativa difícil de conseguir en un contexto de despoblación y carencia de estímulos tan fuerte. Sólo es de lamentar su limitada asignación de recursos.
- Urban III en Aragón se ha dirigido a la ciudad de Teruel, la capital de la provincia más afectada por la regresión general del territorio aragonés. Se trata de una acertada decisión, sin duda, pero se hace necesaria su aplicación a toda la red de ciudades aragonesas que constituyen el mejor soporte para la dinamización del entorno rural inmediato y, por lo tanto, para la vertebración territorial de Aragón. En este sentido, es de lamentar que su limitada dotación no permita a fecha de hoy actuar con la misma intensidad, pero, simultáneamente, en otras pequeñas ciudades enclavadas en estos semidesiertos demográficos.
3. PROPUESTAS DE CHUNTA ARAGONESISTA PARA UNA REVISIÓN DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS DE COHESIÓN TERRITORIAL
A la luz de todo lo anteriormente expuesto, y atendiendo a las cuestiones planteadas por el Libro verde sobre la cohesión territorial, desde la perspectiva de la experiencia aragonesa con respecto a las políticas de ordenación y equilibrio territorial en general y
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las europeas en particular, Chunta Aragonesista plantea las siguientes conclusiones y propuestas:
1. La política regional europea y sus instrumentos de acción se han basado sobre premisas excesivamente simplificadoras acerca de la situación y problemas de los diferentes territorios sobre los que debían aplicarse. Entendemos que, con mayor frecuencia de la deseable, esta política e instrumentos eran el resultado de compromisos derivados de las negociaciones diplomáticas entre los Estados miembros y las instituciones europeas, especialmente con ocasión de las sucesivas ampliaciones de la Unión, con la vista puesta muy especialmente en la consecución por parte de cada Estado del mayor volumen global posible de transferencias de recursos desde Europa para sí. Pero, siendo conscientes de lo difícilmente evitable de esta realidad, no es menos cierto que esta simplicidad en la fijación de las pautas de elegibilidad para cada Objetivo y programa, en la ejecución de los proyectos y en la evaluación de sus efectos, aplicada a un continente tan heterogéneo y diverso en tantos aspectos, ha dado lugar a resultados dispares y a inadecuaciones. En definitiva, aun habiendo conseguido evidentes beneficios para el conjunto de un amplio sector de la población de muchas regiones, no es menos cierto que también ha dejado de lado una serie de “zonas de sombra” de territorios (como el aragonés) y de sectores que, a pesar de las intenciones y objetivos de las instituciones de la Unión, no han recibido de ésta aquéllo que les era más preciso para superar sus problemas más graves y asegurarse un crecimiento al menos suficiente y autosostenido.
2. Se hace ahora necesario llevar a cabo un estudio en el que se identifiquen todas esas “zonas de sombra” que no han sido abarcadas (o, al menos, no como hubiera sido preciso) por la política europea de cohesión territorial y social durante los años de su existencia, analizando de forma individualizada las causas y factores que han entrado en juego en cada caso para determinar su exclusión o fracaso, y que establezcan un diagnóstico y una propuesta de actuación para abordar su tratamiento. Sin perjuicio de otras aportaciones, experiencias o necesidades a las que atender, ese estudio debería constituir una de las bases para el diseño de la nueva política europea de cohesión territorial.
3. La premisa de procurar tratamientos lo más individualizados posibles no tiene por qué resultar imposible de gestionar por la Comisión Europea, especialmente si en una cuidadosa aplicación del principio de subsidiariedad establece vínculos de colaboración particularmente estrechos con las administraciones regionales y locales concernidas. Tampoco tiene por qué ser inabarcable o económicamente inasumible, si consideramos que la actividad a desarrollar tendría un carácter menos general y más selectivo en los Estados miembros más antiguos, a diferencia de lo que cabe esperar en principio en los países recientemente incorporados, cuyas necesidades perentorias son más susceptibles de ser abordadas conforme al patrón de la política regional de los últimos veinte años y hacia los que, lógicamente, es de esperar que se dirija en los próximos años el grueso de los recursos europeos destinados a corregir las desigualdades y desequilibrios.
4. Para este trabajo de actuaciones individualizadas se hace preciso un mayor esfuerzo de detalle en el establecimiento de los requisitos de elegibilidad, incluyendo las
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referencias a las unidades estadísticas territoriales (NUTS), que deberían ser utilizadas como patrones que nos ayuden a delimitar el ámbito más adecuado para el tratamiento de los problemas que se deben resolver, y no como una regla burda o mero artificio pensado fundamentalmente para fijar el corte con el que se delimita el techo presupuestario que se acuerda asignar a cada Estado miembro. Del mismo modo, ese esfuerzo por el tratamiento individualizado de situaciones distintas, inherentes a la propia diversidad europea, debe aplicarse también al diseño de los programas y actuaciones a emprender, así como a la determinación de su alcance y duración, que también deberían variar en función de cada caso y de la evolución que el mismo evidencie, y no quedar sometidos a plazos generales en los que las ayudas se interrumpen abruptamente sin cuestionarse si sus objetivos se han llegado a culminar o no.
5. En relación con el caso de Aragón, cuyo conocimiento directo motiva este documento de Chunta Aragonesista, entendemos que para que la política regional europea hubiese obrado los efectos deseados para frenar el declive estructural de nuestro país, habría sido necesario asignar más recursos y, sobre todo, haberlos orientado mejor para abordar la naturaleza de los problemas de pérdida de peso económico y demográfico y de desequilibrio y desvertebración territorial que tan duramente nos están lastrando históricamente, y de manera más acelerada y profunda en el último siglo. Igualmente, en una realidad de fuerte dualismo entre los enclaves de fuerte crecimiento del Valle del Ebro y la gran mayoría de las demás comarcas, resulta necesario otorgar prioridad a estas últimas, discriminación que se hace difícil o imposible si los criterios de actuación están basados en sus aspectos decisivos en la demarcación estadística territorial NUTS II.
6. No obstante, es necesario aprovechar la experiencia de lo ya realizado. Algunas de las actuaciones llevadas a cabo en Aragón pueden calificarse de fracaso sin paliativos. Pero otras pueden llegar a serlo si no se continúa trabajando más tiempo o con más recursos en ellas. Tal sería el caso de las acciones en el medio rural ligadas a los programas del Objetivo 2, y de las iniciativas comunitarias Leader, Equal y Urban. Por contra, parece evidente que en Aragón Interreg necesita ser completamente reconsiderado. También resulta necesario retomar el apoyo a la construcción de infraestructuras y equipamientos esenciales de los que todavía sigue careciendo un número excesivo de municipios aragoneses ante el desinterés o incapacidad de las demás Administraciones públicas por unas inversiones costosas destinadas a poblaciones tan reducidas. Resulta igualmente esencial potenciar las redes de comunicaciones y las infraestructuras de transporte que han de conectar de manera eficaz a estas zonas rurales entre sí, con los centros urbanos más próximos y con los grandes ejes de movilidad y de desarrollo de nuestro continente.
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4. PREGUNTAS PARA EL DEBATE
1. Definición
La cohesión territorial introduce nuevos temas de debate y realza la importancia de otros que ya existían.
- ¿Cuál es la definición más apropiada de cohesión territorial?
Aquella situación en la que las diferencias en el bienestar material y condiciones de vida entre las comunidades de personas que viven en un territorio determinado no son tan extremadas con respecto a las de los demás territorios y comunidades humanas como para producirse un deterioro grave de su prosperidad o continuidad.
- ¿Qué nuevos elementos podría aportar al actual enfoque de la cohesión económica y social tal y como la practica la Unión Europea?
La cohesión económica y social tiene parámetros que no son necesariamente iguales en todas las regiones de la Unión Europea, por lo que su enfoque debe ser consecuente con esa diversidad, evitando aplicar reglas rígidas y artificiales para abordar situaciones y problemas diversos y complejos.
2. Escala y ámbito de actuación de la acción territorial
La cohesión territorial pone de manifiesto la necesidad de un enfoque integrado para abordar los problemas a una escala geográfica adecuada que puede requerir la cooperación de las autoridades locales, regionales e incluso nacionales.
- ¿Tiene un papel la UE en el fomento de la cohesión territorial? ¿Cómo podría definirse ese papel respetando el principio de subsidiariedad?
La UE tiene un papel importantísimo, particularmente en cuatro ámbitos:
1. Estudiando y diagnosticando los problemas de cohesión territorial de los Estados miembros y sus regiones.
2. Proponiendo las medidas que deberían ponerse en ejecución para corregirlos.
3. Discutiendo y acordando con las autoridades de los Estados miembros, y especialmente con las autoridades locales y regionales, el diseño y ejecución de tales medidas.
4. Organizando el trabajo de cooperación con las autoridades y agentes implicados en dichas medidas y destinando los recursos económicos adecuados para su aplicación en colaboración con las autoridades centrales, regionales y locales de los Estados miembros.
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- ¿En qué medida la escala territorial de la intervención política debe variar en función de los problemas abordados?
Absolutamente, debe cambiar siempre que sea necesario adaptándose según lo demande la naturaleza de los problemas a resolver. Es esencial acabar con los rígidos patrones de conveniencia que se han aplicado hasta la fecha.
- ¿Las zonas con características geográficas específicas requieren medidas políticas especiales? En caso afirmativo, ¿cuáles?
Todas las zonas tienen características geográficas específicas. Por lo tanto cada una requiere un tipo de medidas adaptadas a sus especificidades, sean éstas las que sean. Lo normal es que las diferencias sean mínimas entre zonas con características similares, facilitando con ello la extrapolación de experiencias y métodos de actuación.
3. Mejorar la cooperación
Una mayor cooperación trasnsregional y trasnsnacional plantea cuestiones en materia de gobernanza.
- ¿Cuál debe ser el papel de la Comisión para estimular y apoyar la cohesión territorial?
Debe ser más proactiva y dirigirse claramente (y públicamente) a los Estados miembros en relación con todas aquellas situaciones relativas a la cohesión territorial en las cuales los Estados debieran intervenir (o abstenerse de hacerlo, según los casos), tal y como se hace en ámbitos como la política económica, el control de las fronteras comunes o la defensa de la competencia.
- ¿Son necesarias nuevas formas de cohesión territorial?
Posiblemente, pero aún no hemos resuelto satisfactoriamente una buena parte de los desequilibrios tradicionalmente reconocidos en la UE.
- ¿Es preciso desarrollar nuevos instrumentos legislativos y de gestión para facilitar la cooperación, incluyendo las regiones fronterizas exteriores?
Es posible que fuese necesario un contacto más directo y permanente entre los funcionarios responsables de estas políticas y lo que pasa sobre el terreno, atribuyendo un mayor valor a sus informes de cara a mejorar el sistema.
4. Mejorar la coordinación
Mejorar la cohesión territorial implica mejorar la coordinación entre políticas sectoriales y territoriales y mejorar la coherencia entre las intervenciones territoriales.
- ¿Cómo se puede mejorar la coordinación las políticas sectoriales y territoriales?
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Seguramente, a través de medidas de información mucho más directa sobre el terreno, tal y como sugeríamos en la respuesta anterior, seguida de una puesta en común operativa entre los responsables de ambos tipos de políticas.
- ¿Qué políticas sectoriales deben prestar una mayor atención a sus implicaciones territoriales en el momento de su concepción? ¿Qué instrumentos deben desarrollarse a ese respecto?
Es muy difícil anticiparse a eso, sobre todo si tenemos en cuenta que la diversidad europea supera fácilmente las capacidades de anticipación cualquier concepción política previa. El sistema debería basarse en la flexibilidad y la adaptación a las condiciones locales y regionales, siendo muy estricto en la persecución de los resultados, mediante la continua evaluación y seguimiento de su ejecución y la adopción, en su caso, de las modificaciones que se estimen necesarias. Seguramente deberían establecerse estructuras más sólidas, permanentes y fiables de seguimiento sobre el terreno por parte de la Comisión, y establecer un sistema de recogida y análisis de los datos y de adaptación ágil y rápida de esos programas en cuanto se considere que así ha de hacerse.
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