Stagnatie, Crisis En De Weg Naar Innovatiebeleid (1976-1983)
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
UvA-DARE (Digital Academic Repository) Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010 Velzing, E.-J. Publication date 2013 Link to publication Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon. General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl) Download date:26 Sep 2021 3 Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) Inleiding De economische stagnatie van de jaren ’70 van de 20e eeuw legde de zwakke punten van de Nederlandse industrie bloot. Verschillende bedrijven bleken internationaal niet meer concurrerend te zijn. De oorzaken hiervan waren de stijgende loonkosten en energieprijzen na de oliecrisis van 1973. De tweede oliecrisis van 1979 leidde tot economische recessie en hoge werkloosheid in het begin van de jaren ‘80 (zie figuur 3-1). De secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken (EZ), Frans Rutten, schreef over het grote gevaar waarin Nederland verkeerde, de noodzaak deze situatie ten goede te keren en de inspanningen die daarvoor nodig waren.1 Een oplossing zag men in innovatiebeleid. Dat kwam er evenwel niet zonder slag of stoot. 12% Werkloosheid 10% Economische groei 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% Figuur 3-1: werkloosheidspercentage en economische groei (1970-2010).2 Naast de zwakke economie hadden technologische ontwikkelingen veel impact. Als gevolg van het befaamde rapport aan de Club van Rome in 1972, The limits to growth, kregen de negatieve gevolgen van economische groei voor onder andere milieu, werkgelegenheid en 42 Innovatiepolitiek grondstoffenvoorziening veel aandacht.3 In 1980 onderzocht de commissie Rathenau het effect van informatietechnologie en micro-elektronica op de werkgelegenheid.4 Tegelijk werden ook de mogelijkheden van nieuwe technologieën duidelijk, bijvoorbeeld toen in het begin van de jaren ’80 de personal computer (Apple en IBM) werd geïntroduceerd. In politiek opzicht was er sprake van polarisatie tussen ‘rechts’ en ‘links’. In 1977 kwam dit tot uiting in de langste kabinetsformatie die Nederland heeft gekend. Joop den Uyl, die als minister-president als winnaar uit de verkiezingen kwam, wist geen coalitie te vormen met CDA- voorman Dries van Agt. Het CDA en de VVD lukte dit met een krappe meerderheid wel, wat resulteerde in het kabinet Van Agt I. Vier jaar later probeerden Den Uyl en Van Agt het opnieuw. Geharrewar binnen dit kabinet Van Agt II maakte echter dat er in deze periode geen stabiele regering was. De PvdA en het CDA konden geen overeenstemming bereiken over het te voeren sociaaleconomisch beleid. Vanwege de voortdurende discussies hadden de ministers maar weinig tijd voor het implementeren en uitvoeren van hun maatregelen. In paragraaf 3.1 beschrijf ik vanuit het rationele-actorperspectief de belangrijkste adviezen en nota’s die de opkomst van het innovatiebeleid inluidden. Ik ga tevens in op de maatregelen die hieruit voortvloeiden. Om aanvullend inzicht te krijgen beschouw ik in de paragrafen 3.2 en 3.3 die opkomst achtereenvolgens vanuit het organisatiegedrag- en politieke-actorperspectief. 3.1 Rationele-actorperspectief In de periode 1976 tot en met 1983 was voor het ministerie van EZ het centrale thema de overgang van defensief naar offensief industriebeleid. Het voorheen gevoerde industriebeleid stond bekend als defensief, omdat het grotendeels was gericht op het behoud van bestaande, in moeilijkheden geraakte bedrijven. Daarvoor in de plaats bepleitte EZ in verschillende nota’s en rapporten een toekomstgericht (of offensief) ‘herstructureringsbeleid’, dat stilaan omgevormd werd tot innovatie- of technologiebeleid. Figuur 3-2 geeft een overzicht van de belangrijkste beleids- en adviesrapporten en de beleidsmaatregelen in deze periode. 5 De voornaamste veranderingen werden pas in gang gezet tijdens de parlementaire enquête naar het overheidshandelen inzake het RSV-concern. * De conclusies daarvan zetten het defensieve industriebeleid in een negatief daglicht, maar ook delen van de nieuwe offensieve insteek van EZ. In de Economische Structuurnota van 1976 gaf het ministerie van EZ de eerste aanzet tot innovatiebeleid om de toekomst van de Nederlandse economie veilig te stellen. Daarna verschenen ongeveer tegelijk drie invloedrijke rapporten. De eerste twee waren de Sector- en Innovatienota uit 1979, die kunnen worden gezien als het vervolg op de Economische Structuurnota, het derde was het WRR-advies Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. In paragraaf 3.1.1 beschrijf ik de opkomst van het innovatiebeleid als alternatief voor het industriebeleid uit de jaren ’60 en ’70 dat geen oplossing bood voor de structurele problemen van de Nederlandse economie. Onder verantwoordelijkheid van het ministerie voor Wetenschapsbeleid werd in de * RSV staat voor Rijn-Schelde-Verolme Machinefabrieken en Scheepswerven N.V. Stagnatie, crisis en de weg naar innovatiebeleid (1976-1983) 43 Innovatienota van 1979 een nieuwe aanpak uiteengezet. In paragraaf 3.1.2 ga ik in op de maatregelen die hieruit voortvloeiden. Die waren hoofdzakelijk gericht op (1) het stimuleren van innovatie bij bedrijven en (2) het bevorderen van de marktgerichtheid van kennisinstellingen. Vervolgens bespreek ik in paragraaf 3.1.3 het derde invloedrijke rapport: Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie. Hierin bepleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) meer toekomstgericht economisch beleid. Op advies van de WRR stelde EZ daarop volgend de commissie Wagner in die de minister moest adviseren over een nieuw industriebeleid. Aan het oude (defensieve) industriebeleid kwam echter pas in 1983/1984 een einde tijdens de parlementaire enquêtecommissie naar de gang van zaken rondom het ‘RSV-debacle’. Figuur 3-2: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1976-1983). 3.1.1 De opkomst van het innovatiebeleid Als minister van Economische Zaken bracht Joop den Uyl (PvdA) in 1966 de Nota inzake groei en structuur van onze economie uit, waarin hij stelde dat de bestaande industriële structuur verdere economische groei mogelijk in de weg stond.6 Om dat te voorkomen voerde EZ in de loop van de jaren ’60 en ’70 een zogenaamd sectorbeleid, dat bestond uit (1) het investeren in sectoren met groeimogelijkheden en (2) het herstructureren van slecht presterende sectoren.7 Dat laatste kon gaan om inkrimpen of beëindigen van bedrijfstakken, maar ook om het geven van een nieuw toekomstperspectief. Om de herstructureringstrajecten te ondersteunen was in 1972 de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij (NEHEM) opgericht, die vanaf 1975 een zogenaamd 44 Innovatiepolitiek tripartiet karakter kreeg. 8 De NEHEM onderzocht de sectorstructuur en ondersteunde het overleg tussen werkgevers, werknemers en de ministers van EZ en Sociale Zaken. Die laatsten beschikten over de financiële middelen om de overeengekomen plannen uit te voeren. Het sectorbeleid zou primair moeten worden gericht op de ontwikkeling van sectoren met toekomstperspectief, maar bestond in de praktijk voor een groot deel uit het saneren en behouden van bedrijven.9 Als gevolg hiervan werden het budget dat de directoraten-generaal (DG’s) Industrie en Prijzen, Ordening en Regionaal beleid (POR) te besteden hadden steeds ruimer. Dat droeg bij aan de tekorten op de overheidsbegroting. Zowel het kabinet Den Uyl als het kabinet Van Agt I kampten met dit budgettaire probleem en beiden wisten het niet op te lossen.10 De steun van EZ voor bedrijven en sectoren bedroeg van 1976 tot en met 1985 bijna 6,3 miljard euro (prijzen van 2012).11 Meer dan een derde van dit bedrag kwam ten goede aan de scheepsbouwsector en ruim 500 miljoen euro (prijzen van 2012) ging naar de staalindustrie. Dit bedrag is exclusief het regionale ‘herstructureringsbeleid’, waaraan EZ in dezelfde periode ruim 3,4 miljard euro (prijzen van 2012) besteedde. Ik laat dit regionale beleid in deze studie verder buiten beschouwing. Het industriebeleid bleek niet voldoende om alle problemen op te lossen. Vanaf het midden van de jaren ‘70 was de conclusie steeds meer dat de economische stagnatie structurele oorzaken had. 12 Daarom bepleitte EZ om af te stappen van het defensieve industriebeleid en in de plaats daarvan innovatiebeleid te gaan voeren.13 Dat kwam naar voren in de nota Selectieve groei (ook bekend als de Economische Structuurnota) van EZ-minister Ruud Lubbers (CDA) in 1976 en de Voortgangsnota Economisch Structuurbeleid (bekend als de Sectornota) van zijn opvolger Gijs van Aardenne (VVD) in 1979.14 Deze laatste verwees naar de tezelfdertijd verschenen Innovatienota van