Torcuato Fernández-Miranda

doi:10.5477/cis/reis.154.3 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

Georgina Blakeley

Key words Abstract Political Elites This article attempts to explain an unexpected political outcome: Why, • Francoism when it would result in their own political demise, did an overwhelming • Heresthetics majority in the Francoist parliament vote in favour of the Law for Political • Legislative Power Reform in 1976? Based on the concept of heresthetics, this article • Decision Making analyses the strategic manoeuvres of Torcuato Fernández-Miranda, the • Democratic Transition president of the Francoist Cortes, which led to the passage of the Law. A thematic analysis of the three days of debate over the Law in the Cortes shows the way in the which the discussion was raised and the dimensionality of the Law determined, and reveals signifi cant “heresthetic” maneuvering in a situation of transition in which the need to maintain appearances was of vital importance.

Palabras clave Resumen Élites políticas Este artículo trata de explicar un desenlace político inesperado: ¿por • Franquismo qué una inmensa mayoría de procuradores franquistas votó a favor de • Herestética la Ley para la Reforma Política, la cual suponía su propia muerte • Poder legislativo política? A partir del concepto de «herestética», el artículo analiza las • Toma de decisiones maniobras estratégicas llevadas a cabo por Torcuato Fernández- • Transición Miranda, el presidente de las Cortes franquistas, que garantizaron que democrática la Ley se aprobase. Un análisis temático de los tres días de discusión de la Ley en el pleno de las Cortes revela la importancia de la manera en la que se planteó y se determinó la dimensionalidad de esta Ley, lo que debe considerarse como una signifi cante maniobra «herestética» en una situación de transición en la que la necesidad de mantener las apariencias, es decir, de «vestir el muñeco», era de vital importancia.

Citation Blakeley, Georgina (2016). “‘Keeping up Appearances’: Torcuato Fernández-Miranda, ‘Heresthetics’ and the Spanish Law for Political Reform”. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 154: 3-20. (http://dx.doi.org/10.5477/cis/reis.154.3)

Georgina Blakeley: The Open University | [email protected]

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 4 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform

INTRODUCTION1 THE LAW FOR POLITICAL REFORM AND THE SPANISH TRANSITION TO The Law for Political Reform (LPR) was DEMOCRACY passed by the Cortes (Francoist parliament) on the 18th November 1976 and was subse- The LPR was the fi rst crucial step in Spain’s quently approved by 94 per cent of the vote legal transformation from within. Reform in a popular referendum on the 15th Decem- from above, on the initiative of the outgoing ber 1976 (Preston, 1986:104). In passing the Francoist elites, was facilitated by the com- LPR, the Francoist parliament voted them- plex institutional and legal framework of the selves and other key Francoist institutions Francoist regime which had been built up out of existence. Moreover, not only did the over its thirty-six year period in power. To the Francoist deputies vote for their own political surprise of many, not least the anti-Francoist demise, they did so by an overwhelming ma- opposition, the regime’s institutional and le- jority. Of the 497 deputies present, 425 voted gal framework was used to facilitate rather in favour, 59 voted against and 13 abstained. than to obstruct democratic reform. Having voted themselves out of existence, Although the Francoist regime did not the deputies then led an exceptional, self- have a constitution, it had a well-developed congratulatory standing ovation. legal framework which rested upon a series This article seeks to explain this unex- of Fundamental Laws. The fi rst of these Fun- pected political outcome drawing on heres- damental Laws, issued during the Civil War, thetics2 to do so. It proceeds as follows. The was the 1938 Labour Charter, which regu- next section explains the signifi cance of the lated labour relations. In 1942, the Creation LPR and its place within Spain’s democrati- of Parliament Act was passed followed by sation process. The second section sets out the 1945 Spaniards’ Charter and the 1947 how this article complements the various ex- Act of Succession. Finally, there were the isting explanations of the Francoists’ collec- 1958 Principles of the National Movement tive political suicide. The article then turns to Act and the 1967 Organic Law of the State. heresthetics and its relevance to analysing These Fundamental Laws amounted to little the LPR. This involves fi rst, examining Tor- more than window-dressing while Franco cuato Fernández-Miranda as a herestheti- was still alive, but once Franco was dead cian and second, analysing the three-days of they provided a legal foundation upon which plenary debate prior to the Law’s approval. the Francoist institutions continued to de- This analysis reveals the importance of fram- pend for their legitimacy and ultimately their ing and the fi xing of dimensionality as key survival. heresthetical manoeuvres within a transition Crucially, the LPR was conceived and pre- situation where appearances and the need to sented as the perfection of the existing Fun- keep up appearances are of the utmost im- damental Laws rather than their abrogation. portance. This framing meant it would be easier for Francoist deputies to accept the Law as the perfection and logical outcome of Francoism 1 This research was funded by a small research grant rather than its negation, as will be explored (SG112202) from the British Academy. later in the analysis of the three-day parlia- I would like to thank the two anonymous reviewers mentary debate. Appearances mattered: few whose suggestions greatly improved this article. Any remaining defi ciencies are, of course, my responsibility. deputies were ready or willing to renege on their oath to uphold Francoist principles and 2 Heresthetics is a political concept invented by the American political scientist, William Riker, and refers to thus wanted to believe that any reform carried the art of political manipulation. out was in accordance with this legacy. In-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 5 deed, Paloma Aguilar (2002:174) writes that tablish a full democracy because it did not “It was of utmost importance to maintain the intend to, but it did open the door for the fi ction of Francoist legality right up until the people to state their preferences. Hence the passing of the Constitution in order not to pro- title of the Law was no casual coincidence: it voke greater opposition on the part of the far- was deliberately named the Law for Political Right and the Army.” Reform not the Law of Political Reform. The 1947 Law of Succession held the key This tightly defi ned conception of the Law to reform from within. Article ten of this Law was fundamental to the way in which it was stipulated that the Fundamental Laws could framed and presented to the Francoist Par- be reformed provided that the Parliament ap- liament. For Fernández-Miranda, the LPR proved by an absolute majority the bill being represented “the instrument of change” not proposed and that the Spanish population change itself (Fernández-Miranda, 1995:259). subsequently endorsed the proposed law in This was the whole idea behind Fernández- a referendum. With this provision enshrined Miranda’s vision of reform from above and within a Francoist Fundamental Law, the po- his framing of the LPR. The aim was to use tential was there to reform the regime from one procedural rule (Article ten of the Suc- within. Moreover, the Fundamental Laws had cession Law) to establish a new procedural been previously modifi ed and perfected on rule (the LPR) which would pave the way for several occasions under Franco which meant the people to decide more substantive issues that the precedent of transforming the Laws in democratic elections. in order to improve them had already been Much of the Law’s content was, as Agui- set. The LPR, drafted originally by Torcuato lar (2002), rightly points out, a reaction to the Fernández-Miranda and proposed to the perceived failures of the Second Republic. Parliament by the Head of the Government, The fi rst article established the principle of Adolfo Suárez, became the eighth Funda- popular sovereignty, the rule of law and the mental Law even though its content effec- fundamental rights of the individual. It also tively made the previous seven Fundamental established that legislative power was to re- Laws redundant. side in the Parliament while the King would sanction legislation. The second article de- In its fi nal version approved by the Fran- tailed the two-chamber composition of the coist parliament on the 18th November, the parliament and their method of selection and LPR consisted of fi ve articles, two temporary length of term. Clause six of the second ar- clauses and one fi nal provision. It was char- ticle stated that the President of the Cortes acterised by its brevity and lucidity and, in the and the Council of the Realm would be nom- words of Martín Villa, the original draft bill, inated by the King. Article three set out the though it was then subsequently modifi ed, criteria for constitutional reform, the initiative “was without doubt the work of the president for which was granted to the Government of the Parliament, Torcuato Fernández-Miran- and the Congress of Deputies. It required any da” (cited by Fernández-Miranda, 1995:226). constitutional reform to be approved by an In brief, the Law paved the way for the dis- absolute majority of the Congress and Sen- solution of the Francoist institutions and the ate. In the case of disagreement between the holding of parliamentary elections. two chambers, a Joint Commission would be The Law was criticised by many in the op- established to iron out disagreements. Be- position for not establishing a full democracy fore sanctioning any constitutional reform, and indeed the left-wing parties advised ab- the King would submit it to the nation in a stention in the referendum on the Law. This referendum. Article four established the cri- was to miss the point. The Law did not es- teria for approving ordinary legislation. Article

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 6 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform fi ve granted the King the power to submit an factors which combined to push Spain in a issue of “national importance” for approval in democratic direction. And yet, although a popular referendum. The two temporary much was made in the plenary debate on the clauses established that the Government LPR that Franco was “unrepeatable” and would regulate the fi rst elections to the Cor- change was thus to some degree inevitable, tes and laid out the criteria for the election of there was plenty of disagreement over both 350 deputies and 207 senators. The former the degree and substance of this change, would be elected by a system of proportion- from minimal suggestions of expanding ele- al representation, corrected by a number of ments of organic democracy to maximal sug- mechanisms to avoid over-fragmentation; gestions for liberal democracy. Little was in- the latter would be elected by a majoritarian evitable about the degree and direction of system. The content of the temporary clauses democratisation in Spain. was signifi cant because nothing in these The key dilemma as Sánchez-Cuenca clauses was fi xed or fi nal. This helped in (2014:16) points out is to explain why both framing the rest of the Bill’s content as simply the Council of the National Movement and a mechanism to allow the Spanish people to the Francoist Cortes showed greater hostility decide their political future while giving a and resistance towards the initial, more timid temporary status to controversial issues like reform programme put forward by Franco’s electoral criteria. The fi nal clause established appointed nominee, Carlos Arias Navarro, that the LPR would have the status of a Fun- than towards the LPR. By analysing the damental Law. voting behaviour of the Francoist deputies with regard to the various legislative initiatives which made up the Arias reform pack- EXPLAINING THE LAW FOR age and the subsequent LPR, Sánchez- POLITICAL REFORM Cuenca demonstrates that a sufficient number of deputies changed their vote be- So remarkable is this piece of legislation that tween the two major reform initiatives to al- one analyst called it “the most bewildering low the approval of the LPR in contrast to the event of the entire transition” (Casanova, Arias reforms. Signifi cantly, he shows that 1983:971). Prego (1999:253) argues that it their reasons for doing so were not ideologi- represented “the key to the transition pro- cal but strategic: “voting behaviour was de- cess” while, in the most detailed analysis of termined by the desire of the deputies to the LPR to date, Sánchez-Cuenca (2014:11), align themselves with the majority position in argues that approving the LPR “was, without the Cortes” (Sánchez-Cuenca, 2014:27). One doubt, the most important episode of the of the major differences between the Arias Spanish transition to democracy.” reform package and the LPR was that the Various factors combine to help explain fragmentary nature of the former, made up of the unexpected political suicide of the Fran- various legislative initiatives, made it diffi cult coist deputies. The structural context was for deputies to coordinate themselves, certainly propitious for democracy. The so- whereas the simplicity of the LPR facilitated cial and economic changes that Spain had this coordination. This article draws on the experienced during the long Francoist dicta- analytical framework of heresthetics to com- torship, the democratising pressures from plement Sánchez-Cuenca’s (2014:29) major the international environment, the diffi culty of research fi nding that “the process of political transferring the personal legitimacy of Fran- change was ruled, in large part, by strategic co to any successor and the democratising questions that concerned the capacity of the pressure from civil society actors were all deputies to anticipate what was going to be

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 7 the winning position and to be able to join it”. Heresthetics is a neologism coined by Heresthetics focuses on precisely the kind of Riker to refer to the art of political manipula- strategic questions Sánchez-Cuenca identi- tion. Riker defi ned heresthetics as being confi es and is useful in analysing the different cerned with “the manipulation of the structure ways in which the environment can be ma- of tastes and alternatives within which deci- nipulated strategically to encourage the for- sions are made, both the objective structure mation of winning majorities. and the structure as it appears to participants. It is a study of the strategy of decision.” (Italics in the original, 1983:55) The stress on strategy HERESTHETICS is important as heresthetics is not reducible to general political cunning, rhetoric or persua- There is an increasing amount of literature on sion. Riker argues that heresthetics refers to the subject of heresthetics. Many of the most strategic manipulation whereby “the winners interesting contributions fl esh out the theo- induce by more than rhetorical attraction. retical framework of heresthetics with rich, Typically they win because they have set up historical narratives. These analytic narra- the situation in such a way that other people tives take conventional political wisdoms and will want to join them – or will feel forced by turn them on their head or they take unex- circumstances to join them – even without pected political outcomes and provide a any persuasion at all.” (Riker, 1986:ix) This is convincing explanation of them. While this important because some people cannot or growing body of literature provides both the- will not be persuaded. Yet, as with both rhet- oretical and historical insights, it is limited in oric and persuasion, the use of language, two interrelated ways. First, the geographical especially to frame issues in a particular way, focus is concentrated on the USA and Britain is important to the success of heresthetical with only a few exceptions to this rule (for strategies. example, Nagel (1993) on New Zealand and Although a range of behaviour fi ts under Cohen (1991) and Evangelista (2001) dis- the label of heresthetics this article focuses on cussed below). The main work on the USA two main forms: framing and the fi xing of di- has come from William Riker (1983, 1986), mensionality. Moreover, rather than seeing Kenneth Shepsle (2002), and Norman Scho- these as separate forms of heresthetics, this fi eld (2002). On Britain, McLean (2001, 2002) article enhances the existing literature on her- has provided the most interesting body of esthetics by arguing that what is important work. Second, the literature focuses on heres- here is the relationship between the framing of thetics within established liberal democra- what is at stake and the fi xing of dimension- cies. Only a small number of articles examine ality. The act of framing an issue in a particular regimes which are in states of transition: her- way, combined with control over procedural esthetics are used by Cohen to explain the issues such as voting systems, can help to Brazilian coup of 1964 and by Evangelista achieve the fi xing of dimensionality. A focus (2001) to explain change in the Soviet system on framing also directs attention to the perfor- which paved the way for the end of the Cold mative dimension of heresthetics, which Colin War. This analysis adds to the existing litera- Hay (2009:263-4) argues has often been ne- ture through an examination of heresthetics glected especially in public settings. in an authoritarian regime in the process of This performative dimension has also transition. It therefore takes up Cohen’s been neglected in transition settings where (1991:345) invitation to explore “the connec- the public audience is in the process of be- tion between heresthetics and political coming an important and novel factor in po- change.” litics.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 8 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform

Heresthetics is a useful theoretical tool to chance that Fernández-Miranda was facing enhance our understanding of the strategic the possibility of defeat. Fernández-Miran- manoeuvring that contributed to the approv- da’s strategy for reform could be rejected by al of the LPR. To begin with, the LPR pro- the Francoist parliament, be vetoed by pow- vides just the kind of material which McLean erful players such as the Army or be dam- argues heresthetics should concentrate on aged by opposition calls for abstention in the illuminating. In his review article of Riker’s popular referendum on the Law. Tension was work, McLean argues that the future of Rik- also heightened by the opposition call for a er’s agenda is to be found in emphasizing general strike on the 12 November, a mere “the unexpectedness of some political out- four days prior to the plenary debate. comes (2002:554). Through heresthetics, McLean continues, ‘The analyst identifi es a surprising political outcome … and seeks to TORCUATO FERNÁNDEZ-MIRANDA identify the rhetorical and heresthetic de- AS HERESTHETICIAN vices that led to it.” (2002: 557) Heresthetics is a useful tool in providing a convincing ana- Torcuato Fernández-Miranda was well placed lytic narrative of perplexing political events to undertake heresthetical manoeuvres. He such as the LPR. had enjoyed a long and distinguished career under Franco, having held a variety of posts Second, heresthetics is useful because it including that of vice-president of the Council points to the importance of both structure and agency and the interplay between them. of the National Movement (the Falange) and Herestheticians are to be found “continually vice-president of the Government. He knew poking and pushing the world” to produce how the institutions of the Francoist regime the desired outcome (Riker, 1986:142), but worked and was ideally placed to manipulate this constant poking and pushing does not the institutional context to produce the de- take place in a vacuum. Shepsle (2002:20) sired outcome. Moreover, as an expert in emphasises the importance of the institu- constitutional law he had a deep and sophis- tional resources that a heresthetician has at ticated knowledge of the seven Fundamental his or her disposal for “institutional arrange- Laws. This knowledge was essential to any ments provide both the obstacles and op- reform based on the legal self-transformation portunities affecting strategic manoeuvring”. of Francoism. It enabled Fernández-Miranda Those who are best placed to carry out her- to demonstrate convincingly that the Funda- esthetical manoeuvres, therefore, are those mental Laws, including that of the Principles who occupy the institutional positions which of the National Movement, could be reformed. will allow them to carry out heresthetical This helped to assure the King Juan Carlos strategies. that on swearing his fi delity to the Fundamen- Finally, in Riker’s (1983:63) words, “the tal Laws and the Principles of the National user of the particular heresthetic device must Movement as Franco’s designated succes- be a person who has lost a decision or rea- sor, he was not tying his hands with regard to sonably anticipates losing one.” Nagel, how- any future democratic reform process (Pres- ever, qualifi es what Shepsle (2002:11) calls ton, 1993:742). Riker’s “soft spot” for losers. For Nagel Shepsle (2002:19) emphasises that “it (1993:144), “the more accurate formula is helps a great deal for someone to be in an ‘potential losers’ as winners who want to institutional position to implement his or her stay in power must be constantly inventive if heresthetic”. At the time of the LPR, Fernán- they are to adapt to change and fend off ri- dez-Miranda was President of the Parliament vals’ gambits.” In 1976 there was every and President of the Council of the Realm.

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Control of the Parliament was crucial to the cial. For Fernando Ónega (2014:79), Fernán- passage of any legislation, including any fu- dez-Miranda was “masterful in the art of ture political reform bill. That Fernández-Mi- directing the Cortes” and as such was “the randa recognised the importance of this posi- authentic muse of the transition” (Ónega, tion can be seen in his refusal of the King’s 2014:173). As a heresthetician, Fernández- offer to make him Prime Minister. Fernández- Miranda was attentive to the ability of the in- Miranda declared: “As a political man, which stitutional and structural context to both fa- I am, I would like to head your new govern- cilitate and obstruct rational action and he ment but I can be a great deal more use to you was attentive to the process by which out- as president of the Cortes”. (Powell, 1996:76) comes are produced (Shepsle, 2002:9). He was also attentive to these in both their objec- Fernández-Miranda’s position also cor- tive and subjective appearance. In this sense, responds to “one common heresthetic move” insuffi cient analytical attention has been paid identifi ed by McLean, namely, “leading from to Riker’s emphasis on “the structure as it ap- the wrong side” (2001:28). Two examples pears to participants” in contrast to the “ob- McLean provides of this are Peel who led the jective structure of tastes and alternatives” agricultural party which abolished agricul- (1983: 55, my italics added). This article ar- tural protection and Disraeli who led the rural gues that this is particularly important when party which enfranchised the towns. In the conducting heresthetics in the context of an case of the LPR, Torcuato Fernández-Miran- authoritarian regime where the formal struc- da was certainly “leading from the wrong tures and institutions of power are never in- side”. For the anti-Francoist opposition, it dicative of the realities of power. In such a was inconceivable that Fernández-Miranda situation, the importance of “the structure as would be able to usher in democratic reforms it appears to participants”, as well as how it yet, despite being a life-long Francoist, he may appear to others, can be more signifi cant proved crucial to its demise. than in a more transparent, democratic situa- The three actors involved in guiding the tion. If appearances and the “keeping up” of passage of the LPR through the Parliament appearances can be crucial in authoritarian were the King Juan Carlos, the President of contexts, key heresthetical manoeuvres may the Government Adolfo Suárez and Torcuato consist of controlling appearances by framing Fernández-Miranda. According to Preston, issues in particular ways. all three “knew that they were walking a tight- rope. The project had to be steered past the Francoist establishment and the Army while HERESTHETICAL MANOEUVRES being exposed to the suspicious scrutiny of Shepsle (2002:11) argues that “Clever politi- the opposition” (2004:363). The danger lay in cians do not take the political world as they the fact that the LPR would be seen as too fi nd it”. True to this claim, Fernández-Miran- radical for the Francoist bunker, who from da took nothing as fi xed or given. He used their control of the key Francoist institutions various heresthetical manoeuvres to achieve would do their best to block it, while it would the desired outcome: he introduced new pro- be seen as too moderate by the opposition cedures to change who would take the deci- forces, who would also try to discredit it in sion and retained control over deciding the order to force their preferred route to democ- voting procedure to be used until the end of racy via the establishment of a provisional the three-day plenary session. He framed the government of all the opposition forces. decision in particular ways to control the in- To square the circle, the heresthetical ma- terpretation of what was at stake in voting for noeuvrings of Fernández-Miranda were cru- the Law and, in so doing, also fi xed dimen-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 10 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform sionality. In short, he invented new ways of put it to the test while the previous govern- conducting politics. ment led by Franco’s appointed nominee, Fernández-Miranda’s most important pro- Arias Navarro, was still in charge. On the 25th cedural innovation was the emergency proce- May 1976, the emergency procedure was dure. This was crucial in two ways: fi rst, it applied to the “Meeting and Demonstrations” established a maximum time limit of 25 days bill. The plenary session lasted a mere fi ve to process bills. This helped to control the hours and was approved with only four votes amount of time any particular aspect could be against. In June, the Political Associations debated and made delaying tactics harder. bill was also presented using the same Second, it allowed the Parliament plenary, mechanism and again was passed without rather than the legislative commissions, to re- problem. By using the emergency procedure ceive any bill which the President considered on previous bills under a Franco-nominated to be urgent. This meant that the LPR would Prime Minister, the procedure could not be not have to pass through the legislative com- seen as specifi c to the LPR or to the Suárez mission which normally dealt with any bill re- Government. Although several deputies lating to the Fundamental Laws. Although complained about the use of the emergency Fernández-Miranda had nominated eleven procedure for the LPR in the three-day de- new Presidents to the various legislative com- bate, such complaints lacked force as the procedure had acquired prior and indepen- missions, including that which dealt with the dent legitimacy5. Fundamental Laws3, over half of the deputies who made up the Fundamental Laws com- Heresthetical manoeuvres can also con- mission were hard-line Francoists who could sist of framing issues in particular ways to have effectively killed the bill simply by ensur- change the interpretation of what is at stake ing that it became buried in committee never (Shepsle, 2002:10). In an authoritarian situa- to reappear4. The emergency procedure tion where appearances may be crucial, therefore shifted the centre of decision-mak- Fernández-Miranda used various tactics to ing in the Cortes from the legislative commis- carefully frame the issue. sions, where the diehard Francoists were con- First, great care was taken to clearly as- centrated, to the Parliament plenary which sociate the LPR with the King, whom many was more varied in its composition. This ef- Francoists were hesitant to cross given that fectively changed the set of agents who would King Juan Carlos was Franco’s handpicked vote on the LPR. successor. To go against the King’s wishes Moreover, prior to using the emergency was tantamount to saying that Franco had procedure for the LPR, Fernández-Miranda erred in his judgement and most Francoists could not bring themselves to believe that. An attention to appearances was also notable in

3 The intransigent Raimundo Fernández Cuesta was replaced by the younger and more moderate Gregorio López Bravo as President of the Fundamental Laws com- 5 It is worth noting, however, that Fernández-Miranda mission. did not hesitate to further reform the emergency proce- 4 Even though the emergency procedure effectively dure to make it more fl exible prior to the LPR debate. switched the centre of decision-making from the legisla- The changes included allowing deputies to intervene in tive commissions to the plenary of the Cortes, Torcuato the plenary, even without having presented prior amend- Fernández-Miranda still did not hesitate to remove some ments, should the Ponencia introduce changes to the of the most intransigent Francoists when the time came text of the Bill and, in return for not fi xing a time-limit for to pass the LPR. As Preston (1986:101) comments, some the debate, the President of the Cortes reserved the right of them were sent off on an offi cial foreign visit to Pan- to declare the debate closed. See the changes in the ama via the Caribbean so that they were absent when Boletín Ofi cial de las Cortes Españoles, no. 1532, the vote took place. 21/10/1976.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 11 the selection of the team responsible for pre- These included, for example, electoral sys- senting the LPR bill to the Parliament. Preston tems, organic representation vs. inorganic (2004:373) claimed they had been carefully representation, the role of the King and mech- chosen by Fernández-Miranda “in terms of anisms for constitutional reform. Other cate- their ability to appeal to different sectors of the gories were added and then changed or de- Cortes”. The “cleverest choice”, according to leted as the debates were read and re-read. Preston, “was the King’s life-long friend, The number of times a particular theme was Miguel Primo de Rivera. As the political heir of mentioned helped to identify those themes the Founder of the Falange, there was no-one which were of most concern to those speak- better to assume the defence of the reform ing, but the analysis was as much qualitative project”. (2004:373) as it was quantitative in that it also mattered In addition to the careful association of which of the deputies spoke about certain is- the Law with key fi gures, the conceptualisa- sues and what exactly was said. The length of tion of the Law was also crucial in framing the time dedicated to particular issues, rather issue at stake. An analysis of the three-day than the number of references, was also re- parliamentary debate on the LPR can shed vealing. After all, this was no ordinary plenary light on the importance of framing. As part of session. It had been anticipated by weeks of her wider work on the politics of memory in speculation and in-depth analysis in the press Spain, Paloma Aguilar shows the extent to so the deputies knew that every word uttered which the past, and the various and often would be analysed and reported on. More confusing lessons drawn from it, formed a than a plenary debate, this was a performance thread running through the three days of de- for the Spanish public which was carefully bate (Aguilar, 2002:173). Although useful, this choreographed by Fernández-Miranda. analysis was not intended to be a compre- Such careful choreography was also evi- hensive examination of the thematic content dent in the way in which the voting on the of the debate. A thematic analysis of the con- LPR took place and this was also important tent of the debate is important, however, in framing what was at stake. Not only was given that heresthetical manoeuvres can the voting televised, each deputy in turn was consist of framing issues in particular ways called upon to stand up and vote saying yes, to change the interpretation of what is at no or I abstain to an attentive citizen audi- stake (Shepsle 2002, p.10). ence. One Rikerian analysis argues that the The three days of the plenary debate were “manipulation of dimensions, as an activity analysed using NVivo as the tool to code distinct from persuasion, requires an audi- themes6. Coding was an iterative process: ence and pivots on the victim’s beliefs about some themes were identifi ed prior to reading audience reactions” (Paine, 1989:48). In the the debates by using secondary literature, the case of Spain, the reaction of the audience draft Bill and the 83 amendments presented was becoming important for the fi rst time to the Bill as the starting point for the pre- and Fernández-Miranda wanted to outline identifi cation of categories based on the is- the importance of this new outside audience sues the amendments and the Bill covered7. to the Francoist deputies. To some extent, the debate followed the contours of the Law so the different provi- 6 All of the references that relate to the debate on the sions contained in each of the Law’s fi ve ar- LPR are from the Diario de Sesiones del Pleno, No.29, X Legislatura. 16, 17 and 18 November 1976. 7 The amendments and other documentation regarding the elaboration, discussion and passing of the LPR are Congreso de los Diputados. Serie General de Expedien- kept at the Chamber of Deputies archive (Archivo del tes. Legajos No. 1240-1241).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 12 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform ticles and provisional clauses were all dis- López and Jose Fernández de la Vega y Se- cussed. Key issues of concern in the debate dano argued that the Bill represented a rup- were: bicameralism and the particular role of ture of the existing legal framework rather the Senate within this bicameral arrange- than its reform. Each accepted that although ment, the requirements for constitutional re- the Fundamental Laws could be reformed, form, the role of the King in consulting the the Principles of the National Movement people and in designating senators, and the were “permanent, unalterable and unchange- representation of the Canary Islands. In line able”. For Piñar López the Principles coin- with Aguilar’s analysis (2002:173-174), how- cided “with the ideals which gave life to the ever, it is clear that the two “most hotly de- Crusade” and they formed “the very essence bated topics” were the legality of the Law of Spain, its soul and national conscience”. and which electoral system to adopt. Both He argued that the Principles were of a dif- these topics had the potential to derail ferent order to the Fundamental Laws be- Fernández Miranda’s strategy in posing a cause they preceded the Fundamental Laws threat, albeit in different ways, to how the and thus underpinned and gave life to them. Law was framed. For Fernández de la Vega y Sedano the Bill The discussion of the Law’s legality represented “a complete, head-on rupture” touched upon its real aim and intentions. The with the existing constitutional framework. Law had been deliberately framed as the per- Such deputies could not accept the concep- fection of the seven existing Fundamental tual ambivalence which allowed those speak- Laws rather than their abrogation. One fl ash- ing for the Ponencia, the drafting committee, point in the debate therefore was any deputy to present the Law as the perfection of the who chose not to “keep up appearances” by existing legal framework. rejecting this framing. Two deputies, in par- This conceptual ambivalence, however, ticular, refused to keep up appearances and had to be maintained to facilitate reform: fi rst, they each presented an amendment to the to allow those Francoist deputies who wished totality of the draft bill which called for its re- to vote in favour of the Law to do so without jection and return to the Government. It is believing that they were betraying the Fran- also interesting that both deputies - Blas Pi- coist principles which they had sworn to up- ñar López and Jose Fernández de la Vega y hold on assuming offi ce; second, and more Sedano - were closely associated with the importantly, to also preserve this belief for the National Movement. The deputies (Dioniso King who, on becoming Franco’s designated Martín Sanz, Raimundo Fernández Cuesta, successor, had sworn publicly to uphold the Rafael Díaz-Llanos as well as Blas Piñar Fundamental Laws and the Principles of the López and Jose Fernández de la Vega y Se- National Movement. This is also why amend- dano) who most closely identifi ed with Na- ments proposing the inclusion of a repeal tional Syndicalist ideals were least likely to clause in the Law to specify exactly which as- accept the framing of the Law as the natural pects of the Fundamental Laws were repealed next step of Francoism. They were also most by the LPR, also presented a potential threat. likely to refer to the Civil War and to mention Although they were few in number (represent- both José Antonio, the founder of the Fa- ing just over 2 per cent of the 83 amendments lange, and Franco. Such deputies could not keep up appearances8. Both Blas Piñar mentioned earlier were Syndicalists. Sánchez-Cuenca (2014:222) notes that 56 per cent of the 34 deputies who were absent for the vote on the 19th November were 8 It is perhaps no coincidence then that a large number Syndicalists which was “a percentage too high to be a of the deputies who were on the offi cial visit to Panama coincidence”.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 13 presented and just over 15 per cent of the 19 in which the peaceful, social and economic revo- amendments accepted as valid by receiving lution took place which today means that we can the support of a minimum of 10 deputies), discuss in this Chamber questions that, at another their message was powerful because they time, were framed by anguish, anarchy and armed drew attention to the conceptual ambivalence confrontation. that the Law’s architects were defending. Al- though all were conscious that in reality the In this and similar interventions, it is Fran- LPR repealed the Fundamental Laws in their co’s regime which laid the basis for dem- entirety, Fernández-Miranda realised that this ocratic reform. Such an interpretation al- did not need to be spelled out. Fernández- lowed deputies to maintain their desired Miranda noted in his diary “When a demo- position and to save face. cratically legitimate Parliament exists, the is- Another key element in the framing of the sue will lose its relevance; meanwhile, to pose Law was the limitation of its scope as a the issue so openly would be to unnecessar- purely procedural instrument to allow the ily rub salt into deep wounds” (Fernández- Spanish people to have their say. Speaking Miranda, 1995:262). for the Ponencia, Fernando Suarez González As a Francoist, Fernández-Miranda had emphasised this point by arguing that the an acute sense of the importance of what he Law did not prejudge the content of reform defi ned as the “politics of appearance”. In his but simply established a procedure for re- diary he wrote form. The Law’s limited procedural scope, indeed its simplicity, enabled it to be presented as something to be voted for or against in During my years as a Minister I often heard that its entirety. As Cruz Martínez Esteruelas com- expression: “dress it up!” It was the enunciation of plained, preventing deputies from voting a politics of appearance as opposed to a politics separately on each amendment amounted to of truth. The key thing for such a politics was to “forcing us to choose all or nothing.” This fi x- present things well, so that they seemed to be ing of dimensionality, however, was precisely something even if they weren’t; the important thing the point. Fernández Miranda knew that al- was not to offer effective solutions, but rather the lowing a separate vote on each of the 19 appearance of effective solutions; brilliance, not ef- amendments eligible for discussion in the fi ciency, was required as long as that allowed one plenary would have made it extremely diffi - to maintain the desired position and to save face.” cult to pass the Bill in a form that remained (My italics added, Fernández-Miranda, 1995:70) true to its original intentions. Moreover, each of these amendments was often complicat- By being the eighth Fundamental Law ed in themselves. Each separate amend- and thus respecting Francoist legality, the ment often contained numerous points and LPR could be presented as part of the effort suggestions which would have made any to continually perfect Francoism rather than kind of consensus all but impossible. Fram- as a rupture with it as the opposition had ing the Law as a procedural instrument with long advocated. a carefully prescribed scope fi xed dimen- This framing was adhered to by many sionality around a single for or against vote. speakers in the debate. The intervention by As Sánchez-Cuenca notes (2014:28), the Cruz Martínez Esteruelas on this point typi- simplicity of the LPR allowed it to work “as if fi ed this: it were an ultimatum” and this facilitated the coordination of the Francoist deputies it is good to remember that this legislation forms around this one decision and made it easier part of the entire legislative structure of a regime for deputies to discern the majority tendency.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 14 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform

It was also important in terms of fi xing di- simple majority vote. A subsequent two- mensionality that, as President of the Parlia- thirds majority vote would be needed so that ment, Fernández-Miranda controlled the a referendum on the Law could then be held. terms under which discussion and voting on The third system would be to vote on some the LPR would occur. First, there would be a points separately – but not all of them- and clear distinction between two phases of the those that were not approved would go to plenary session: the fi rst would consist of de- the Fundamental Laws legislative commis- liberations with the choice of speakers and sion. Once approved there, the LPR would the order in which they spoke being con- be returned to the Parliament plenary. By re- trolled by Fernández-Miranda; the second fusing to commit himself to a decision be- would consist of the voting itself. Signifi cant- forehand, Fernández-Miranda was able to ly, Fernández-Miranda made it clear that no adapt his strategy as he saw fi t. In this way, voting would occur until the deliberative he retained the initiative while others were phases of the plenary session had concluded forced to respond reactively. That some dep- in order to avoid deputies being able to vote uties resented Fernández-Miranda’s control separately on each amendment to the Law over procedures was clear in the number of following the debates on each amendment. critical references to the use of the emergen- Fernández-Miranda feared that should this cy procedure and the undue haste that this occur the LPR could become substantially demanded. There were also calls by deputies altered under the weight of minor amend- to vote on each amendment separately. Right ments, each one insignifi cant in itself but ma- at the end of the second day of deliberations, jor in their total combination. This would alter Luca de Tena y Brunet, for example, hinted the framing of the Law as an all or nothing at the existence of pacts kept secret from the affair and thus the number of dimensions on Cortes and argued that “It’s not clear, fellow which it was being judged. Coordination deputies, why the [voting] procedure is being would become more and more diffi cult for hidden from us and, as a consequence, the the Francoist deputies were they required to knowledge of exactly what we are going to form a new majority around each amend- vote on.” Fernández-Miranda, showed him- ment. The simplicity of the LPR thus con- self to be in complete control of the proceed- trasted with the fragmented Arias reform ings by responding “In my view, it is not the package where Sánchez-Cuenca (2014:269) system of voting which is unknown. What is notes that “Each vote was one more within a unknown is the decision of this Presidency, complex process in which the interrelation which has the right to take the decision at the between the various elements of the reform right time.” was unclear.” By maintaining the initiative in this way, Fernández-Miranda was also careful to Fernández-Miranda was able to respond keep his options open with regard to how skilfully to the main threat to his strategy – an voting would eventually take place. He out- attempted heresthetical manoeuvre by Cruz lined three possible voting methods right at Martínez Esteruelas, the spokesperson for the start of the three-day debate but he made the right-wing Popular Alliance (AP) group. it clear that he would not decide which to use This group, led by Manuel Fraga, comprised until the deliberative phase of the plenary approximately 180 deputies and was the session had fi nished. The fi rst method would largest political grouping within the Cortes. entail voting on the LPR in its entirety, with a The support of this group was crucial to the two-thirds majority needed for its approval. success of the LPR. As Sánchez-Cuenca The second method would entail voting sep- (2014:266) argues, “AP facilitated greatly the arately on particular sections of the Law by a coordination of an important block of depu-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 15 ties who could just as easily have voted in the same diffi culties identifi ed by Sánchez- favour as against.” Cuenca with regard to the Arias reform pack- One of the most common heresthetical age. The various legislative initiatives pro- manoeuvres, according to Riker, consists of posed by Arias meant that “It wasn’t clear the manipulation of dimensions. This usually what was at stake in each of the issues which entails the introduction of a new dimension featured in the reform package, nor the in order to upset an equilibrium and to allow scope/reach of each separately or together.” a new majority to form around a new issue. (Sánchez-Cuenca, 2014:113) Nagel (1993:157) notes, however, that Riker Fernández-Miranda handled the threat also acknowledges that from the AP not by suppressing the new issue but by deciding it separately from the the concept encompasses the possibility of fi xing wider LPR. Realising that it had to negotiate, dimensionality – maintaining or reducing the num- the Government agreed to the introduction of ber of issue dimensions. If politicians bent on correctives to proportionality, the most im- change seek to increase dimensionality, then those portant of which were the adoption of Spain’s already in power must preserve stability by sup- 52 provinces as electoral constituencies and pressing or cordoning off new sources of confl ict” a minimum fi xed number of two deputies per constituency regardless of population. This This is precisely what Fernández-Miranda single amendment on the electoral system, was trying to achieve. The LPR fi xed dimen- stipulated in the fi rst temporary clause, was sionality around the one issue of support for then voted on separately and prior to the fi nal or against the Law which was presented as vote on the LPR. It was approved with ease. a procedural issue and not a substantive is- The amendment was incorporated into the sue. In line with Sánchez-Cuenca’s (2014:20- text of the LPR which was then submitted to 29) argument, this made it easier for deputies the vote in its entirety9. to discern the majority opinion in the Cortes Although these two themes – the legality and thus encouraged their alignment with of the Law and the proposed electoral system this position to avoid being left in a minority - were the most controversial and thus the position. most discussed aspects, one of the most On the second day of deliberations, Cruz coded themes in terms of the number of refer- Martínez Esteruelas, the spokesperson for ences, however, was unrelated to the Law’s the Popular Alliance group, threatened that actual content. Yet its analysis is revealing. the AP deputies would abstain unless a vote This was the theme of emotions which was in were to take place on each of the amend- turn broken down into the different emotions ments in turn prior to voting on the Law in its articulated by the speakers. Of these, three entirety. Behind this apparently procedural emotions stood out: loyalty, respect and an issue, was the AP’s desire to force the Gov- awareness of the historic magnitude of the ernment to adopt a majoritarian electoral occasion. Loyalty was expressed in various system to elect Congress rather than the pro- ways: loyalty to Franco and the legacy of his portional system proposed in the LPR. The regime, loyalty to the Fundamental Principles AP thus tried a heresthetical manoeuvre of its underpinning the Francoist regime and loyalty own by introducing a new dimension. Gain- ing support for the LPR was one thing; gain- ing support on each amendment was anoth- 9 Navarro (2014:151) argues that the Government had considered such correctives to proportionality as neces- er thing entirely. Had this occurred, it is sary all along but, on the advice of Fernández-Miranda, probable that the LPR would have suffered kept them in reserve as a bargaining chip for the debate.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 16 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform to the King. What was perhaps most interest- the Ponencia referred more to this need than ing, however, was that what deputies were other deputies because it was a key element loyal to seemed to matter less than the fact of the way in which they framed the Law as that they were loyal to their own beliefs and a procedural mechanism to let the people principles whatever these were. It was often have their say. apparent that the same speaker could be The fi nal emotion alluded to most fre- loyal to various things at once, but the desire quently is best expressed as a sense of his- to appear to be true to oneself was clear and torical occasion. Nearly all speakers con- was frequently applauded by the listening veyed their awareness of the historical deputies. This shows why care in framing the undertaking they were involved in with many Law was so important. Fernández-Miranda also expressing their desire to rise to the de- understood the importance of the politics of mands of this occasion. This sense of his- appearance, of the deputies’ need to appear torical occasion also often went hand-in- to be loyal to their beliefs and of the need to hand with the desire of deputies to fulfi l their save face. The success reaped by the level of duty, to serve the Spanish people, and many care taken in framing the LPR as the perfec- acknowledged the sense of responsibility tion and logical outcome of Francoism can be they felt at this historic time. Perhaps this seen in the following declaration by the Minis- was just “an infl ated sense of patriotism” ter for the Navy, Admiral Gabriel Pita, a close (Preston, 1986:101) but the sense of histori- friend of Franco, who stated after the vote cal occasion combined to bring deputies to- “My conscience is clear because the demo- gether in a sense of collective endeavour cratic reforms will be carried out through Fran- which facilitated the passage of the Law with coist legality” (Preston, 2004:374). few wishing to appear publicly as obstructive Respect was another key emotion during and intransigent in the face of reform. the debates. Each speaker expressed re- Various values were also reiterated in the spect for others and their different opinions. debate. Aguilar (2002:178, fn. 56) notes that As well as being articulated explicitly, this “‘Harmony’ was the key expression of the was often manifested in the exquisite cour- debate, especially when it was observed that tesy with which each deputy addressed the the discussions were becoming more heated plenary and particular deputies while speak- and that it would be necessary to negotiate ing. There was also a respect for the past, the fi nal drafting of the text.” Hence harmony often revealed in praise for Franco’s achieve- was alluded to far more during the third and ments. This chimed with the framing of the fi nal day of the debate than it was at the start. Law as the perfection of, and logical next It is also worth noting that just as frequent step in the development of Franco’s legacy. throughout the whole three days of debates, Finally, there was a clear respect for the were references to the desire and need for Spanish people even if this was sometimes stability and the concomitant desire for accompanied by a paternalistic view of their peace, and conversely the dangers of insta- capabilities. Respect for the will of the peo- bility. All these values refl ected the weight of ple was most often seen in the number of the past on the plenary session. times different deputies acknowledged the right of the Spanish people to have their say. Even though deputies disagreed over exact- CONCLUSION ly what should be put to the Spanish people, no deputy disagreed, or at least wanted to be The LPR was the foundation upon which seen to disagree publicly, about the need to Spain’s successful transition process was let the Spanish people speak. Members of subsequently built. The key player at this

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 Georgina Blakeley 17 particular stage of the transition was Torcua- BIBLIOGRAPHY to Fernández-Miranda who, with his control of key institutions, was ideally placed to carry Aguilar, Paloma (2002). Memory and Amnesia. The Role of the Spanish Civil War in the Transition to out heresthetical manoeuvres, most particu- Democracy. New York: Berghahn Books. larly, those concerned with framing and the fi xing of dimensionality. Casanova, José (1983). “Modernization and Demo- cratization: Refl ections on Spain’s Transition to These two heresthetical manoeuvres Democracy”. Social Research, 50(4): 929-973. were shown to exist in a relationship with Cohen, Youssef (1991). “The Heresthetics of Coup each other: framing the Law in a certain way Making”. Comparative Political Studies, (24)3: enabled dimensionality to be fi xed. Framing 344-364. and the fi xing of dimensionality were also Evangelista, Matthew (2001). “Norms, Heresthetics, crucial in understanding the importance of and the End of the Cold War”. Journal of Cold “the structure of tastes and alternatives War Studies, 3(1): 5-35. within which decisions are made” as it ap- Fernández-Miranda, Pilar and Fernández-Miranda, pears to participants (my italics added; Rik- Alfonso (1995). Lo que el Rey me ha pedido. Bar- er, 1983:55). Within a context of nascent celona: Plaza y Janés. change from an authoritarian to a democrat- Hay, Colin (2009). “King Canute and the “Problem” ic regime, the ability to manipulate struc- of Structure and Agency: On Times, Tides and tures so that they appear in a particular way Heresthetics”. Political Studies, 57(2): 260-279. to participants, and the ability to maintain McLean, Iain (2001). Rational Choice and British Po- certain appearances, can be of critical im- litics: An Analysis of Rhetoric and Manipulation portance to the agents involved. This focus from Peel to Blair. Oxford: Oxford University on appearances also underscores the im- Press. portance of politics as performance particu- McLean, Iain (2002). “Review Article: William H. Riker larly when, as was the case in Spain, the and the Invention of Heresthetic(s)”. British Jour- citizen audience was becoming determinant nal of Political Science, 32(3): 535-558. for the fi rst time. Nagel, Jack H. (1993). “Populism, Heresthetics and The analysis presented here is of a single Political Stability: Richard Seddon and the Art of Majority Rule”. British Journal of Political Scien- case-study, yet by focusing on the relevance ce, 23(2): 139-174. of heresthetics as a tool for understanding Navarro, Eduardo (2014). La Sombra de Suárez. Bar- political change, its key arguments about the celona: Plaza y Janés. importance of framing and the fi xing of dimensionality for maintaining appearances Ónega, Fernando (2014). Puedo prometer y prometo. Mis años con Adolfo Suárez. Barcelona: Plaza y should hold more widely. At the very least, Janés. this analysis suggests that a key focus of Paine, Scott C. (1989). “Persuasion, Manipulation, and heresthetical studies in the future could use- Dimension”. The Journal of Politics, 51(1): 36-49. fully focus on regimes in a state of transition. Heresthetical manoeuvres may be central to Powell, Charles (1996). Juan Carlos of Spain. Self- Made Monarch. London: Macmillan Press. transition processes, particularly in their early stages, and political analysts would do well Prego, Victoria (1999). Diccionario de la Transición. to pay attention to those political agents oc- Barcelona: Plaza y Janés. cupying key institutional positions. Such Preston, Paul (1986). The Triumph of Democracy in agents may well hold the key to the manipu- Spain. London: Methuen. lation of structures as they appear to partici- Preston, Paul (1993). Franco. London: HarperCollins. pants in ways which enhance or obstruct Preston, Paul (2004). Juan Carlos. A People’s King. democratisation. London: HarperCollins.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 18 “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform

Riker, William H. (1983). “Political Theory and the Art Schofi eld, Norman (2002). “Evolution of the Constitu- of Heresthetics”. In: Finifter, A. W. (ed.). Political tion”. British Journal of Political Science, 32(1): Science: The State of the Discipline. Washington: 1-20. American Political Science Association. Shepsle, Kenneth A. (2002). Political Losers, Inaugural Riker, William H. (1986). The Art of Political Manipu- William H. Riker Lecture. Public Choice Society: lation. New Haven, Connecticut: Yale University San Diego, California. Available at: http://dlc.dlib. Press. indiana.edu/dlc/bitstream/handle/10535/5477/political%20losers.pdf?sequence=1, consulted on Sánchez-Cuenca, Ignacio (2014). Atado y mal atado. December 3, 2014. El suicidio institucional del franquismo y el sur- gimiento de la democracia. Madrid: Alianza Edi- torial.

RECEPTION: January 7, 2015 REVIEW: March 11, 2015 ACCEPTANCE: May 25, 2015

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 154, April - June 2016, pp. 3-20 doi:10.5477/cis/reis.154.3 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política “Keeping up Appearances”: Torcuato Fernández-Miranda, “Heresthetics” and the Spanish Law for Political Reform

Georgina Blakeley

Cómo citar Blakeley, Georgina (2016). «“Vestir el muñeco”: Torcuato Fernández-Miranda, la “herestética” y la Ley para la Reforma Política». Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 154: 3-20. (http://dx.doi.org/10.5477/cis/reis.154.3)

La versión en inglés de este artículo puede consultarse en http://reis.cis.es

Georgina Blakeley: The Open University | [email protected]

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 3 330/03/160/03/16 17:4017:40 4 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

INTRODUCCIÓN1 nera en la que se planteó y se determinó la dimensionalidad de esta Ley, como una ma- La Ley para la Reforma Política (LRP) fue niobra «herestética» de primer nivel en un aprobada por las Cortes franquistas el 18 de periodo de transición en el que la necesidad noviembre de 1976 y ratifi cada en referén- de mantener las apariencias, es decir, de dum, con un 94% de los votos a favor, el 15 «vestir el muñeco», era de vital importancia. de diciembre del mismo año (Preston, 1986: 104). Al aprobar la LRP, las Cortes franquistas votaban a favor de su propia disolución, LA LEY PARA LA REFORMA así como de la de otras instituciones fran- POLÍTICA Y LA TRANSICIÓN quistas. Es más, los procuradores franquistas no solo votaron a favor de su propia La LRP fue el primer paso importante en la muerte política, sino que lo hicieron por una transformación legal de España desde den- abrumadora mayoría. De los 497 procurado- tro. A iniciativa de las élites franquistas, la res presentes en la votación, 425 votaron a reforma desde arriba fue facilitada por el favor, 59 en contra y 13 se abstuvieron. Ade- complejo entramado legal e institucional del régimen franquista que se había construido más, tras votar a favor de su propia desapa- durante sus más de 36 años en el poder. rición, los procuradores se dedicaron una Para sorpresa de muchos, incluida la larga y clamorosa ovación. oposición antifranquista, este marco jurídico Este artículo intenta explicar lo ocurrido a se usó para facilitar, más que para obstruir, 2 partir del concepto de «herestética ». De esta una reforma democrática. manera, la primera sección explica el signifi - Aunque el régimen franquista no tenía cado de la LRP en el contexto del proceso de una constitución, tenía un desarrollado mar- democratización en España. La segunda pre- co jurídico que se sustentaba en una serie de senta cómo este artículo complementa las Leyes Fundamentales. La primera de estas explicaciones sobre el suicidio político colec- leyes, promulgada durante la Guerra Civil, tivo del franquismo que han dado otros auto- fue el Fuero del Trabajo de 1938, que regula- res. En este apartado, el artículo introduce el ba las relaciones laborales. En 1942 se apro- concepto de «herestética» y presenta su im- bó la Ley Constitutiva de las Cortes Españo- portancia a la hora de analizar la LRP. Esto las, a la que le siguieron el Fuero de los conlleva, primero, examinar a Torcuato Fer- Españoles de 1945, la Ley de Sucesión en la nández-Miranda como un «heresteticista» y, Jefatura del Estado de 1947, la Ley de Prin- segundo, analizar los tres días del debate cipios del Movimiento Nacional de 1958 y, plenario antes de la aprobación de la Ley. fi nalmente, la Ley Orgánica del Estado de Dicho análisis revela la importancia de la ma- 1967. Estas Leyes Fundamentales no eran más que una fachada de normalidad jurídica mientras Franco estaba vivo, pero cuando 1 Esta investigación ha sido fi nanciada por una beca murió proporcionaron las bases sobre las (SG112202) de la Academia Británica. que las instituciones franquistas se apoyaron Quiero agradecer las sugerencias que me hicieron los dos revisores anónimos de este artículo, que me ayuda- para defender su legitimidad y, en última ins- ron mucho a mejorar este trabajo. Igualmente quiero tancia, su supervivencia. agradecer a Daniel Mourenza Urbina y Daniel Evans (ambos de la Universidad de Leeds) la traducción de Signifi cativamente, la Ley para la Refor- este artículo al castellano. Cualquier defecto, claro está, ma Política fue concebida y presentada es íntegramente de mi responsabilidad. como la culminación de las Leyes Funda- 2 La «herestética» es un concepto político inventado por el politólogo norteamericano William Riker, y refi ere al mentales existentes, más que como su dero- arte de la manipulación política. gación. Según este enfoque era más fácil

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para los procuradores franquistas aceptar la dez-Miranda» (citado por Fernández-Miran- Ley como la culminación y consecuencia ló- da, 1995: 226), si bien este fue posterior- gica del franquismo que no como su nega- mente modifi cado. En resumen, esta Ley ción, como se explorará a continuación, allanaba el camino para la disolución de las cuando analicemos los tres días de debate instituciones franquistas y la celebración de parlamentario. Las apariencias importan. Po- elecciones generales. cos procuradores estaban preparados o dis- La Ley fue criticada por gran parte de la puestos a renegar de su juramento de adhe- oposición porque no instauraba una demo- sión a los principios franquistas, así que cracia plena. De hecho, los partidos de iz- querían creer que cualquier reforma que se quierda llamaron a la abstención en el refe- llevara a cabo sería de acuerdo a su legado. réndum de la Ley, mostrando así que no Como apunta Paloma Aguilar (2002: 174): habían entendido cuál era su objetivo. La Ley «Era de suma importancia mantener la fi c- no instauraba una democracia plena porque ción de la legalidad franquista hasta que se esta no era su intención, pero sí que abría la aprobara la Constitución para no provocar puerta para que fueran los españoles los que una mayor oposición de parte de la extrema manifestaran sus preferencias. De ahí que el derecha y del ejército». título de la Ley no fuera simple coincidencia. La Ley de Sucesión de 1947 tenía la clave Se había llamado deliberadamente Ley para para la reforma desde dentro. El artículo 10 la Reforma Política, no Ley de la Reforma de esta Ley estipulaba que las Leyes Funda- Política. mentales podían reformarse siempre que las La concepción tan estrechamente defi ni- Cortes aprobasen el proyecto de ley por una da de la Ley fue esencial para la manera en mayoría absoluta y los españoles la ratifi ca- sen posteriormente en referéndum. Con esta la que se planteó y presentó a las Cortes disposición consagrada en una Ley Funda- franquistas. Para Fernández-Miranda, la LRP mental franquista, la posibilidad de reformar representaba «el instrumento de cambio», no el régimen desde dentro estaba amparada el cambio en sí mismo (Fernández-Miranda, legalmente. Además, las Leyes Fundamenta- 1995: 259). Esta era la idea fundamental que les habían sido modifi cadas y desarrolladas subyacía detrás de su visión sobre la reforma previamente en varias ocasiones con Franco, desde arriba, así como de su manera de en- así que ya se había sentado precedente para focar la LRP. Su intención era usar una norma transformar las leyes con la intención de me- de procedimiento (artículo 10 de la Ley de jorarlas. La Ley para la Reforma Política, re- Sucesión) para establecer una nueva norma dactada originalmente por Torcuato Fernán- procesal (la LRP), que abría el camino para dez-Miranda y propuesta a las Cortes por el que el pueblo decidiera asuntos más sustan- presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, se tivos por medio de elecciones democráticas. convirtió en la octava Ley Fundamental, no Gran parte del contenido de la Ley era, obstante su contenido suponía que las siete como bien señala Aguilar (2002), una reacción previas dejaran de tener validez. contra los fracasos manifi estos de la Segunda En su versión fi nal, la que aprobaron las República. El primer artículo establecía el Cortes franquistas el 18 de noviembre, la principio de soberanía popular, el Estado de LRP consistía en cinco artículos, dos derecho y los derechos individuales básicos. disposiciones transitorias y una disposición También establecía que el poder legislativo fi nal y se caracterizaba por su brevedad y residiría en las Cortes, mientras que el Rey se lucidez. Martín Villa aseguró que el proyecto encargaría de sancionar las leyes. El segundo de ley «era sin lugar a dudas el trabajo del artículo detallaba la composición bicameral presidente de las Cortes, Torcuato Fernán- de las Cortes y el método de elección, así

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 5 330/03/160/03/16 17:4017:40 6 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

como la duración de las legislaturas. La sexta desconcertante de la transición entera» (Ca- cláusula del artículo segundo declaraba que sanova, 1983: 971). Prego (1999: 253) sostie- el presidente de las Cortes y del Consejo del ne que representa «la clave del proceso de Reino sería nombrado por el Rey. El artículo transición», mientras que, en el análisis más tres disponía los criterios para una reforma detallado de la LPR hasta la fecha, Sánchez- constitucional, cuya iniciativa recaía en el Go- Cuenca (2014: 11) mantiene que el hecho de bierno y en el Congreso de los Diputados. aprobar la LPR «fue, sin duda, el episodio Cualquier reforma constitucional debería ser más importante de la transición española a aprobada por una mayoría absoluta tanto en la democracia». el Congreso como en el Senado. En caso de Una conjunción de diversos factores nos desacuerdo entre las dos cámaras, se esta- ayuda a explicar el inesperado suicidio polí- blecería una Comisión Mixta que se encarga- tico de los procuradores franquistas. El con- ría de zanjar las discrepancias. Por último, texto estructural era, sin duda, propicio para antes de sancionar cualquier reforma consti- la democracia. Los cambios sociales y eco- tucional, el Rey debería someterla a referén- nómicos que España había experimentado dum. El artículo cuatro establecía los criterios durante la larga dictadura de Franco, la pre- por los cuales se aprobaba la legislación ordi- sión democratizadora del entorno internacio- naria. El artículo cinco otorgaba al Rey la po- nal, la difi cultad de transferir la legitimidad testad para someter a referéndum cuestiones personal de Franco a algún sucesor y la pre- de «importancia nacional». Las dos disposi- sión de actores de la sociedad civil fueron ciones transitorias establecían que el Gobier- todos ellos factores que, combinados, con- no regulara las primeras elecciones generales dujeron a España hacia la democracia. Sin y expusiera los principios para la elección de embargo, aunque se dijo varias veces en el 350 diputados y 207 senadores. De esta ma- debate plenario que Franco era «irrepetible» nera, el Congreso de los Diputados se elegiría y que, en ese sentido, un cambio era hasta por medio de un sistema de representación cierto punto inevitable, hubo mucho que dis- proporcional, corregido a partir de varios me- cutir en cuanto al grado y el contenido de canismos que trataban de evitar una fragmen- este cambio, desde sugerencias básicas tación excesiva, mientras que el Senado sería para ampliar los elementos de democracia elegido por un sistema mayoritario. El conte- orgánica hasta demandas maximalistas para nido de las disposiciones transitorias era sig- implantar una democracia liberal. Poco era nifi cativo, porque nada en estas cláusulas era inevitable en cuanto al grado y la dirección defi nitivo. Esto ayudó a presentar el resto del del proceso de democratización en España. contenido de la proposición de ley simple- El dilema clave, como señala Sánchez- mente como un mecanismo para permitir a Cuenca (2014: 16), se encuentra en explicar los españoles decidir sobre su futuro político, por qué el Consejo del Movimiento Nacional a la vez que daba un estatus temporal a cier- y las Cortes franquistas se mostraron más tas cuestiones controvertidas, como por hostiles e irreductibles al más tímido progra- ejemplo los criterios electorales. La última dis- ma reformista inicial, propuesto por el candi- posición establecía que la LRP tendría el ran- dato nombrado por Franco, Carlos Arias Na- go de una Ley Fundamental. varro, que contra la LPR. A través de un análisis de los votos de los procuradores franquistas en relación con las diversas ini- ANÁLISIS DE LA LEY PARA LA ciativas legislativas que componían el pa- REFORMA POLÍTICA quete de reformas de Arias Navarro y la LPR, Esta pieza de legislación fue tan notable que Sánchez-Cuenca demuestra que hubo un ha sido denominada como «el evento más número sufi ciente de procuradores que cam-

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biaron su voto entre los dos intentos refor- vertientes estrechamente relacionadas entre mistas principales como para facilitar la sí. En primer lugar, el enfoque geográfi co se aprobación de la LPR. Signifi cativamente, ha centrado en los Estados Unidos y en Gran muestra cómo las razones para hacerlo no Bretaña, salvo algunas excepciones —por fueron ideológicas, sino estratégicas: «las ejemplo, Nagel (1993) sobre Nueva Zelanda votaciones estuvieron determinadas por el y Evangelista (2001) y Cohen (1991) sobre la objetivo de los procuradores de no quedar Unión Soviética y Brasil, respectivamente, descolgados de la posición mayoritaria en como se expone más adelante—. La mayor las Cortes» (Sánchez-Cuenca, 2014: 27). parte de la investigación sobre los Estados Una de las diferencias más importantes entre Unidos proviene de William Riker (1983, el paquete de reformas de Arias Navarro y la 1986), Kenneth Shepsle (2002) y Norman LPR fue el carácter fragmentario del primero, Schofi eld (2002), mientras que, sobre Gran compuesto de diversas iniciativas legislati- Bretaña, el corpus de trabajo más interesante vas, lo que difi cultaba que los diputados se lo ha producido McLean (2001, 2002). En se- coordinasen, mientras que la sencillez de la gundo lugar, esta literatura se ha centrado en LPR lo facilitaba. Este artículo parte del mar- la herestética solamente en casos de demo- co teórico de la herestética con el fi n de cracias liberales consolidadas. Tan solo un complementar los importantes hallazgos de número reducido de artículos examina regí- la investigación de Sánchez-Cuenca (2014: menes en etapas de transición: Cohen utiliza 29): «el proceso del desarrollo del cambio la herestética para explicar el golpe de Esta- político estuvo en buena parte regido por do en Brasil en 1964 y Evangelista (2001) cuestiones estratégicas, que tienen que ver para explicar cambios en el sistema soviéti- con la capacidad de los procuradores para co que dieron lugar al fi n de la guerra fría. anticipar cuál iba a ser la postura triunfante y Este artículo contribuye a la literatura exis- poder así sumarse a ella». El concepto de tente a partir de un análisis sobre herestética herestética se centra, precisamente, en la en un régimen autoritario en proceso de tran- clase de cuestiones estratégicas que identi- sición. Por tanto, se puede considerar como fi ca Sánchez-Cuenca y, por lo tanto, nos sir- una respuesta a la invitación de Cohen (1991: ve para analizar las distintas maneras en las 345) de explorar «la conexión entre heresté- que el entorno político se puede manipular tica y cambio político». de manera estratégica para crear mayorías Herestética es un neologismo acuñado que puedan asegurar una victoria. por Riker para referirse al arte de la manipu- lación política. Riker defi ne herestética como «la manipulación de los gustos y alternativas HERESTÉTICA a partir de los cuales se toman decisiones, Existe actualmente una literatura creciente tanto de una manera objetiva como de la for- en torno a la herestética. Las aportaciones ma en la que aparece ante los participantes. más interesantes han desarrollado el marco Es el análisis de la estrategia de decisión» teórico del concepto a partir de un valioso (cursivas en el original, 1983: 55). El énfasis análisis de determinadas narrativas históri- en la «estrategia» es importante, ya que la cas. Estos análisis o bien dan un giro coper- herestética no se puede reducir a la astucia nicano a la sabiduría política convencional o política, la retórica o la persuasión en un sen- proporcionan explicaciones convincentes a tido general. Riker sostiene que la herestéti- resultados políticos inesperados. Aunque ca se refi ere a la manipulación estratégica este creciente conjunto de publicaciones ha por la cual «los ganadores incitan con algo producido nuevas perspectivas, tanto teóri- más que atracción retórica. Ganan, normal- cas como históricas, queda limitado a dos mente, porque han articulado la situación de

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 7 330/03/160/03/16 17:4017:40 8 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

tal manera que otros quieren unirse —o se retóricas y herestéticas que se utilizaron para verán forzados a hacerlo por las circunstan- conseguirlo» (2002: 557). La herestética es, cias— incluso sin ningún tipo de persuasión» por tanto, una herramienta muy útil para (Riker, 1986: ix). Esto es particularmente im- aportar un análisis convincente sobre la na- portante porque hay personas a las que no rrativa que envuelve hechos políticos tan se puede, o no se consigue, persuadir. Ade- desconcertantes como la LPR. más, como pasa con la retórica y la persua- Además, la herestética es útil porque se- sión, para que triunfen las estrategias heres- ñala la importancia de conceptos tales como téticas es importante el uso del lenguaje, «estructura» y «agencia», así como de su in- especialmente al plantear los asuntos de una terrelación. Los heresteticistas están «conti- manera determinada. nuamente metiendo el codo y empujando» Aunque la etiqueta de herestética englo- con tal de conseguir el resultado que desean ba todo un abanico de comportamientos, (Riker, 1986: 142), pero estos codazos y em- este artículo se centra principalmente en dos pujones no se dan en el vacío. Shepsle (2002: formas: en cómo se plantea y se determina 20) destaca la importancia de los recursos la dimensionalidad de una cuestión política. institucionales al alcance de un heresteticis- Es más, en vez de analizarlas como formas ta, ya que «los mecanismos institucionales separadas de herestética, este artículo con- proporcionan tanto los escollos como las tribuye a la literatura existente con un argu- oportunidades para las maniobras estratégi- mento que defi ende que lo importante es la cas». Por tanto, los mejor situados para de- relación entre plantear lo que está en juego y sarrollar maniobras herestéticas son los que determinar cuál es su dimensionalidad. Un ocupan puestos institucionales. enfoque sobre la manera en la que se plantea un asunto político también debe tener en Por último, en palabras de Riker (1983: cuenta la dimensión performativa de la heres- 63): «quien utiliza la estrategia herestética tética, algo que, según Colin Hay (2009: 263- tiene que ser alguien que ha perdido una de- 264), ha sido constantemente pasado por cisión o que, razonablemente, espera per- alto, sobre todo en relación a ámbitos públi- derla». Nagel, por su parte, tiene su propio cos. Esta dimensión performativa ha sido califi cativo para lo que Shepsle (2002: 11) también desatendida en contextos de transi- llama la «debilidad» por los perdedores ción, donde el público pasa a ser un factor de Riker. Para Nagel (1993: 144), «la fórmula importante y novedoso en la política. más adecuada es “perdedores potenciales”, La herestética es una útil herramienta ya que los vencedores que quieren mantener teórica para ampliar nuestro conocimiento su poder tienen que ser ingeniosos para sobre las maniobras estratégicas que contri- adaptarse al cambio y esquivar las manio- buyeron a que se aprobase la LPR. En primer bras de sus rivales». En 1976 existía la posi- lugar, la LPR nos proporciona precisamente bilidad real de que Fernández-Miranda se esa clase de material sobre el cual, según encontrase frente a una derrota. Su estrate- McLean, se tendría que centrar la herestéti- gia reformista podría ser rechazada por las ca. En una reseña que escribió sobre la obra Cortes franquistas, vetada por poderosos de Riker, McLean sostenía que sus planes de actores como el ejército o desprestigiada por investigación futuros se centrarán en desta- las llamadas de la oposición a la abstención car «el carácter inesperado de ciertos resul- en el referéndum popular sobre la Ley. La tados políticos» (2002: 554). A través de la oposición también colaboró en aumentar la herestética, continúa McLean, «el investiga- tensión al convocar una huelga general para dor selecciona un resultado político inespe- el 12 de noviembre, solo cuatro días antes rado […] e intenta identifi car las estrategias del debate plenario.

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TORCUATO FERNÁNDEZ-MIRANDA brarlo presidente del Gobierno. Fernández- COMO HERESTETICISTA Miranda declaró: «Majestad, el animal políti- co que llevo dentro me pide la presidencia Torcuato Fernández-Miranda estaba en una del gobierno, pero creo que le seré más útil buena posición para llevar a cabo manio- desde la presidencia de las Cortes» (Powell, bras herestéticas, ya que había disfrutado 1996: 76). de una larga y distinguida carrera bajo las La posición de Fernández-Miranda tam- órdenes de Franco, ocupando una gran va- bién corresponde con «un movimiento heres- riedad de cargos, entre los que se encontra- tético muy común» que McLean califica ban el de vicepresidente del Consejo Nacio- como «liderar desde el lado contrario» (2001: nal del Movimiento y vicepresidente del 28). McLean pone como ejemplos a Robert Gobierno. Sabía muy bien, por lo tanto, Peel, que lideró el partido agrícola que abolió cómo funcionaban las instituciones franquis- las tarifas agrícolas, y a Benjamin Disraeli, tas y ocupaba una posición ideal desde la que lideró el partido rural que extendió el su- que podía manipular el contexto institucional fragio a la ciudad. En el caso de la LRP, Tor- para producir el resultado que él mismo ha- cuato Fernández-Miranda llevaba claramen- bía diseñado. Además, como experto en de- te el control «desde el lado contrario». Para recho constitucional, tenía un profundo y la oposición antifranquista era inconcebible sofi sticado conocimiento de las siete Leyes que Fernández-Miranda pudiera dar paso a Fundamentales, lo cual era de gran utilidad reformas y, sin embargo, a pesar de ser un para cualquier reforma que tuviera como ob- franquista de toda la vida, fue una fi gura cru- jetivo la transformación legal del franquismo cial para poner fi n al franquismo. desde dentro. Dicho conocimiento le permi- tía demostrar convincentemente que las Le- Los tres actores involucrados en guiar la yes Fundamentales podían ser reformadas, aprobación de la LRP a través de las Cortes incluida la de los Principios del Movimiento eran el rey Juan Carlos, el presidente del Go- Nacional. Gracias a esto podía asegurar al bierno, Adolfo Suárez, y Torcuato Fernán- rey Juan Carlos que, al jurar su fi delidad a las dez-Miranda. Según Preston: «Los tres sa- Leyes Fundamentales y a los Principios del bían que caminaban en la cuerda fl oja. Tenían Movimiento Nacional, al ser designado por que conducir el proyecto a través del esta- Franco como su sucesor, no se estaba atan- blishment franquista y el Ejército, mientras do de manos a la hora de acometer en un este era simultáneamente sometido al rece- futuro un proceso de reforma democrática loso escrutinio de la oposición» (2004: 363). (Preston, 1993: 742). El peligro residía en que el búnker vería la Shepsle (2002: 19) ha recalcado que «es LRP como demasiado radical, por lo que ha- de gran ayuda estar en una posición institu- rían todo lo posible para bloquearla desde cional para poner en marcha la herestética». sus puestos de poder en las instituciones Cuando presentó la LRP, Fernández-Miranda franquistas, mientras que las fuerzas de la era presidente de las Cortes y del Consejo oposición la tacharían de demasiado mode- del Reino. El control de las Cortes era, pues, rada y la tratarían de desacreditar, con tal de clave para la aprobación de cualquier legis- forzar su propia hoja de ruta hacia la demo- lación, lo que también incluía cualquier pro- cracia a través de la creación de un gobierno puesta de ley para una reforma política que provisional en el que estuvieran representa- se hiciera en el futuro. El hecho de que Fer- das todas las fuerzas de la oposición. nández-Miranda fuese consciente de la im- Para encontrar la cuadratura del círculo, portancia de su posición puede explicar su las maniobras herestéticas de Fernández- rechazo a la oferta que le hizo el Rey de nom- Miranda eran de gran importancia. Según Fer-

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 9 330/03/160/03/16 17:4017:40 10 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

nando Ónega (2014: 79), Fernández-Miranda procedimiento de voto se usaría hasta el fi nal era «magistral en el arte de dirigir aquellas del pleno en el que se votó la LRP. Planteó la Cortes» y, como tal, era «la auténtica musa decisión de una manera determinada que le de la Transición» (Ónega, 2014: 173). Como permitiera controlar la interpretación de lo que heresteticista, Fernández-Miranda estaba estaba en juego y, de esa manera, también siempre atento a la capacidad que tenían los determinó la dimensionalidad de esta Ley. Se contextos institucionales y estructurales tanto puede decir, en resumen, que inventó nuevas para facilitar como para obstruir acciones ra- formas de dirigir la política. cionales, así como al proceso por el cual los La innovación procedimental más impor- resultados se producían (Shepsle, 2002: 9). tante que diseñó Fernández-Miranda fue el Estuvo atento, además, a estos dos factores procedimiento de urgencia. Este era crucial en sus aspectos objetivos y subjetivos. En de dos maneras. En primer lugar, establecía este sentido, no se ha prestado sufi ciente un tiempo límite de 25 días como máximo atención al énfasis que Riker pone sobre «la para tramitar leyes, lo cual ayudó a controlar forma en la que aparece ante los participan- el tiempo que se dedicaba a debatir determi- tes» en contraste con la «estructura objetiva nados aspectos e hizo que las tácticas dila- de gustos y alternativas» (1983: 55, la cursiva torias fueran más difíciles de llevar a cabo. es mía). Este artículo defi ende que esto es En segundo lugar, permitió que fuera el pleno especialmente importante cuando la heresté- de las Cortes, en vez de las comisiones le- tica se lleva a cabo en el contexto de un régi- gislativas, el que recibiera cualquier pro- men autoritario en el que las estructuras for- puesta de ley que el presidente considerara males y las instituciones ofi ciales no son urgente. Esto suponía que la LRP no tenía nunca indicativas de las realidades del poder. que pasar por la comisión legislativa, que En esta situación, la importancia «de la forma normalmente se encargaba de cualquier pro- en la que aparece ante los participantes», de yecto de ley relativo a las Leyes Fundamen- la misma manera que cómo aparece ante tales. Aunque Fernández-Miranda había otros, puede ser más signifi cante que en una nombrado once nuevos presidentes para las situación más transparente y democrática. Si comisiones legislativas, incluida la que se las apariencias y cómo mantenerlas pueden encargaba de las Leyes Fundamentales3, ser de una gran importancia en contextos más de la mitad de los procuradores que autoritarios, las maniobras herestéticas más componían la comisión de las Leyes Funda- signifi cativas pueden consistir en controlar las mentales eran de la línea dura franquista y apariencias a fuerza de abordar un asunto de podrían haber dado al traste la propuesta de una manera premeditada y guiarlo en una de- ley simplemente asegurándose de que la co- terminada dirección. misión la paralizase4. El procedimiento de

ANIOBRAS HERESTÉTICAS M 3 El intransigente Raimundo Fernández Cuesta fue sus- tituido como presidente de la comisión de las Leyes Shepsle (2002: 11) sostiene que «los políticos Fundamentales por Gregorio López Bravo, más joven y inteligentes no toman el mundo político tal y moderado que él. como lo encuentran». Haciendo gala de esta 4 Aunque el procedimiento de urgencia cambió efecti- afi rmación, Fernández-Miranda no dio nada vamente el centro de toma de decisiones de las comisiones legislativas al pleno de las Cortes, Torcuato por sentado y usó varias maniobras herestéti- Fernández-Miranda no dudó en retirar a algunos de los cas para conseguir lo que se había propuesto. franquistas más intransigentes cuando se acercó la vo- De esta manera, introdujo nuevos procedi- tación de la LRP. Según Preston (1986: 101), algunos de ellos fueron enviados en visita ofi cial a Panamá con es- mientos que cambiaban quién tomaba las de- cala en el Caribe para que estuvieran ausentes durante cisiones y mantuvo el control para decidir qué la votación.

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urgencia, por lo tanto, desplazó el centro de manera determinada con tal de cambiar la la toma de decisiones en las Cortes de las interpretación de lo que está en juego comisiones legislativas, donde se concentra- (Shepsle, 2002: 10). En un contexto autorita- ba el núcleo duro de franquistas, al pleno de rio, en donde las apariencias pueden ser de- las Cortes, que tenía una composición más cisivas, Fernández-Miranda usó varias tácti- variada. Este hecho cambió de una manera cas para plantear el asunto de una manera efectiva el equilibrio de agentes que votaría premeditada. En primer lugar, puso especial la Ley para la Reforma Política. cuidado en que la LRP se asociase al Rey, ya Además, antes de que usara el procedi- que muchos franquistas eran reacios a ha- miento de urgencia para la LRP, Fernández- cerlo enfadar, puesto que había sido nom- Miranda ya lo había puesto a prueba durante brado personalmente por Franco como su el anterior gobierno, liderado por Arias Nava- sucesor. Ir en contra de los deseos del Rey rro, el candidato personal de Franco. El 25 era como decir que Franco había errado en de mayo de 1976 se utilizó el procedimiento su decisión y la gran mayoría de franquistas de urgencia para tramitar el Proyecto de Ley no querían siquiera llegar a pensar tal cosa. sobre el Derecho de Reunión. Esta sesión También cuidó especialmente las aparien- plenaria de las Cortes no duró más que cinco cias a la hora de seleccionar el equipo que horas y fue aprobada con tan solo cinco vo- presentaría la propuesta de ley de la LRP a tos en contra. En junio, la Ley de Asociacio- las Cortes. Preston (2004: 373) sostiene que nes Políticas también se presentó usando el Fernández-Miranda eligió cuidadosamente a mismo mecanismo y se aprobó, de nuevo, las personas de este equipo «por su capaci- sin problemas. Al ser usado con anterioridad dad para apelar a diversos sectores de las y, además, bajo un presidente del gobierno Cortes». «La opción más inteligente», según nombrado por Franco, este procedimiento Preston, «había sido Miguel Primo de Rivera, no podía ser acusado ni de haber sido dise- amigo íntimo del Rey. Como heredero políti- ñado expresamente para la LRP ni de ser un co del fundador de la Falange, no había na- arma del ejecutivo de Adolfo Suárez. Aunque die más idóneo para asumir la defensa del algunos procuradores se quejaron durante el proyecto» (2004: 373). debate del uso del procedimiento de urgen- Además de la premeditada asociación de cia para tramitar la LRP, estas quejas no ad- la Ley con estas fi guras, la concepción de la quirieron fuerza sufi ciente porque el procedi- Ley fue también crucial para plantear lo que miento ya se había ganado la legitimidad con estaba en juego. Un análisis de los tres días anterioridad5. de debate sobre la LRP en las Cortes puede Las maniobras herestéticas también pue- aportar una nueva perspectiva sobre la im- den consistir en plantear un asunto de una portancia que tuvo la forma de plantear esta Ley. Como parte de su más amplio trabajo sobre la política de la memoria en España, 5 Hay que destacar, en todo caso, que Fernández- Paloma Aguilar ha demostrado cómo el pa- Miranda no dudó en reformar aún más el procedimiento sado, así como las diversas y, a menudo, de urgencia para hacerlo más fl exible para el debate sobre la LRP. Estos cambios suponían que, si la Ponen- confusas lecciones que este había dejado se cia introducía cambios al texto de la propuesta de ley, convirtieron en el hilo conductor del debate los procuradores podían intervenir en el plenario, in- (Aguilar, 2002: 173). Si bien su análisis es cluso si no habían presentado enmiendas previamente, y, además, a cambio de no fi jar un límite de tiempo para muy valioso, no trata de ser un examen de- el debate, el presidente de las Cortes se reservaba el tallado del contenido temático del debate. derecho de declararlo terminado cuando lo considerase Sin embargo, un análisis temático del conte- oportuno. Los cambios se pueden ver en el Boletín Ofi - cial de las Cortes Españolas, nº 1532, 21 de octubre de nido del debate es importante, dado que las 1976. maniobras herestéticas pueden consistir en

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 1111 330/03/160/03/16 17:4017:40 12 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

plantear ciertos aspectos de una manera de- plantear lo que estaba en juego. No solo se terminada para cambiar la interpretación de televisó la votación, sino que, a su vez, se lo que está en juego (Shepsle, 2002: 10). pidió individualmente a cada procurador que Los tres días de debate plenario se han se levantara y votara diciendo «sí», «no» o analizado utilizando el software NVivo para «me abstengo» ante la atenta mirada de los codifi car los temas. La codifi cación fue un telespectadores. Un análisis rikeriano defi en- proceso iterativo: algunos temas se identifi - de que la «manipulación de dimensiones, en caron antes de leer los debates a partir de tanto en cuanto una actividad diferente a la fuentes secundarias, el borrador de la pro- persuasión, necesita de una audiencia y gira puesta de ley y las 83 enmiendas presenta- en torno a las convicciones que tienen las das, como punto de partida para la preiden- víctimas sobre las reacciones de la audien- tificación de categorías basadas en los cia» (Paine, 1989: 48). En el caso de España, diferentes aspectos que cubrían tanto las la reacción de la audiencia se estaba convir- enmiendas como la propuesta de ley. Entre tiendo por primera vez en importante y Fer- estos temas encontramos, por ejemplo, el nández-Miranda quería subrayar a los procu- sistema electoral, el debate entre represen- radores franquistas la importancia de este tación orgánica vs. representación inorgáni- nuevo público. ca, el papel del Rey o los mecanismos para En cierta medida, el debate respetó los la reforma constitucional. A medida que iba contornos de la Ley, por lo que se discutieron leyendo y releyendo los debates, añadí nue- todas las cláusulas incluidas en los cinco ar- vas categorías, cambié otras y borré algu- tículos de la Ley, así como todas las disposi- nas. El número de veces que un tema en ciones transitorias. Algunas de las cuestiones particular se mencionaba me ayudó a identi- más importantes del debate fueron el bica- fi car los temas que más preocupaban a las meralismo y el papel particular del Senado en personas que intervinieron, pero el análisis, esta disposición bicameral, los requisitos aparte de ser cuantitativo, también era cua- para la reforma constitucional, el papel del litativo, por lo que también presté atención a Rey a la hora de consultar a los ciudadanos lo que decía cada procurador sobre determi- y de nombrar senadores y la representación nados temas y qué decía exactamente. Es de las Islas Canarias. Sin embargo, en con- también signifi cativo el tiempo que se dedi- sonancia con el análisis de Aguilar (2002: caba a determinados temas, más que el nú- 173-174), está claro que los dos temas que mero de referencias. Después de todo, esta más acaloradamente se debatieron fueron la no era una sesión plenaria ordinaria. Sema- legalidad de la Ley y qué sistema electoral se nas de especulación, así como un desmenu- adoptaría. Estos dos temas podían potencial- zado análisis por parte de la prensa, habían mente arruinar la estrategia de Fernández- precedido al debate, por lo tanto, los procu- Miranda, ya que constituían una amenaza radores sabían que cada palabra que saliera —si bien en diferentes direcciones—a la made su boca se haría pública y sería posterior- nera en la que la Ley había sido planteada. mente analizada. Más que un debate parla- El debate sobre la legalidad de la Ley giró mentario, esta era una performance destina- en torno a sus objetivos e intenciones reales. da al público español que había sido La Ley se había planteado deliberadamente cuidadosamente coreografi ada por Fernán- como la culminación de las siete Leyes Fun- dez-Miranda. damentales, más que como su derogación. Se hace evidente que la coreografía había Por lo tanto, cualquier procurador que eligie- sido minuciosamente preparada en la mane- se «no guardar las apariencias» al rechazar ra en que tuvo lugar la votación de la LRP, lo dicho planteamiento introducía un elemento cual era también importante a la hora de crítico al debate. Fueron dos procuradores

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en particular los que rechazaron mantener Esta ambigüedad conceptual, sin embar- las apariencias y cada uno de ellos presentó go, se tenía que mantener para facilitar la una enmienda a la totalidad, exigiendo que reforma. En primer lugar, para permitir que la propuesta de ley fuese devuelta al Gobier- aquellos procuradores franquistas que de- no. Es interesante notar aquí que ambos pro- seaban votar a favor de la Ley lo hiciesen, sin curadores, Blas Piñar López y José María creer que estaban así traicionando los prin- Fernández de la Vega y Sedano, estaban cipios que habían jurado defender al tomar íntimamente vinculados al Movimiento Na- posesión de su cargo. Y, lo que es más im- cional. Los procuradores que más se identi- portante, también se protegía la confi anza en fi caban con los ideales nacional-sindicalistas el Rey, quien, al ser nombrado por Franco eran menos proclives a aceptar el plantea- como su sucesor, había jurado públicamente miento que entendía esta Ley como el paso respetar y defender las Leyes Fundamenta- natural que debía tomar el franquismo. Eran les y los Principios del Movimiento Nacional. también los más propensos a evocar la gue- Por eso constituían una amenaza las en- rra civil y hacer alusión a José Antonio y a miendas que proponían una cláusula de Franco. Estos procuradores no podían guar- derogación en la Ley que especifi case qué dar las apariencias6. Tanto Blas Piñar como aspectos de las Leyes Fundamentales eran José María Fernández de la Vega y Sedano derogados por la LRP. Aunque suponían un arguyeron que el proyecto de ley no era de número muy reducido (representaban poco reforma, sino de ruptura con el marco jurídi- más de un 2% de las 83 enmiendas presen- co vigente. Consideraban que, aunque las tadas y poco más de un 15% de las 19 en- Leyes Fundamentales podrían reformarse, miendas que fueron aceptadas como váli- los Principios del Movimiento Nacional eran das, al recibir el apoyo de un mínimo de diez «permanentes, inalterables e inderogables». procuradores), el mensaje era contundente, Para Blas Piñar, los Principios coincidían con ya que atrajeron la atención hacia la ambi- «los ideales que dieron vida a la Cruzada» y güedad conceptual que los arquitectos de la que formaban «el ser mismo, el alma y la Ley defendían. Aunque todos eran conscien- conciencia nacional». Defendió que los Prin- tes de que, en realidad, la LRP derogaba las cipios eran de una índole diferente a las Le- Leyes Fundamentales en su totalidad, Fer- yes Fundamentales, pues las precedían y, de nández-Miranda se dio cuenta de que era esta manera, formaban los cimientos sobre mejor no entrar en detalles. En este sentido, las que estas últimas se sustentaban. Para escribió en su diario: «Cuando existieran Fernández de la Vega y Sedano el proyecto unas Cortes legitimadas democráticamente, de ley representaba «la ruptura frontal y ab- el tema perdería toda su importancia; mien- soluta» con el marco constitucional. Estos tras tanto, planteado abiertamente, era hur- procuradores no podían aceptar la ambiva- gar de forma innecesaria en heridas profun- lencia conceptual que permitía a aquellos das» (Fernández-Miranda, 1995: 262). que hablaban en nombre de la Ponencia pre- Como franquista, Fernández-Miranda te- sentar la Ley como la perfección del marco nía un agudo sentido de la importancia de lo jurídico vigente. que él defi nió como una «política de apariencias». Así, escribió en su diario:

6 Quizá no es coincidencia, pues, que una gran parte de los procuradores que fueron en visita ofi cial a Pana- Durante mis años de ministro oí con frecuencia esta má, a los que ya me he referido anteriormente, fueran expresión: vestir el muñeco. Era el enunciado de sindicalistas. Sánchez-Cuenca (2014: 222) apunta que una política de apariencias frente a una política de un 56% de los 34 procuradores ausentes de la votación del 19 de noviembre eran sindicalistas, lo que era «un realidades. Lo importante para aquella política era porcentaje demasiado alto para ser una coincidencia». presentar las cosas bien, que parecieran ser aun-

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que no fueran: lo importante no era ofrecer solucio- paradamente a cada enmienda equivalía a nes efectivas, sino que lo parecieran; se buscaba «obligar a elegir el todo o nada». Sin embar- la brillantez y no la efi cacia, si ello permitía mante- go, este era precisamente el objetivo de di- ner la posición deseada y salvar la cara (las cursivas cho planteamiento. Fernández-Miranda sa- son mías, Fernández-Miranda, 1995: 70). bía que si permitía el voto individual a cada una de las 19 enmiendas que se aceptaron Al convertirse en la octava Ley Funda- discutir en el plenario, habría sido muy difícil mental, respetando de esta manera la legali- que la propuesta de ley se aprobase, al me- dad franquista, la LRP podía ser presentada nos de una manera en la que se mantuviese como parte de un esfuerzo por renovar el fi el a sus intenciones originales. Además, franquismo, más que como la ruptura por la cada una de estas enmiendas era ya de por sí cual abogaba la oposición. complicada. Cada enmienda contenía por Muchos procuradores se adhirieron a separado varios puntos y sugerencias que este planteamiento durante el debate. La in- habrían imposibilitado cualquier forma de tervención de Cruz Martínez Esteruelas so- consenso. Plantear la Ley como un instru- bre este punto simboliza muy bien dicho mento procedimental, con un objetivo cuida- planteamiento: dosamente predefi nido, determinaba la dimensionalidad de la Ley en torno a un voto a [...] bueno es recordar también que esa obra legis- favor o en contra. Sánchez-Cuenca señala lativa forma parte de la obra entera de un régimen (2014: 28) que la simplicidad de la LRP la en que tuvo lugar la revolución pacífi ca, social y hizo funcionar «como si fuera un ultimátum», económica que hoy hace posible que estemos lo que facilitó la coordinación de los procu- discutiendo en una Cámara cuestiones que en radores franquistas en torno a una decisión otro tiempo tuvieron como marco la angustia, la e hizo más fácil que los procuradores perci- anarquía y la confrontación armada. bieran cuál era la tendencia mayoritaria. Por lo que respecta a determinar la di- En esta y otras intervenciones de carác- mensionalidad de la Ley, era también impor- ter parecido, es el régimen de Franco el que tante que, como presidente de las Cortes, sentó las bases para la reforma democrática. Fernández-Miranda controlase los términos Esta interpretación permitió a los procurado- bajo los que se discutiría y votaría la LRP. En res «mantener la posición deseada y salvar primer lugar, habría una clara distinción entre la cara». dos fases de la sesión plenaria: la primera Otro punto clave en el planteamiento de consistiría en las deliberaciones, en las que la Ley fue limitar su alcance a un mero instru- Fernández-Miranda controlaba quién habla- mento procedimental, con la intención de ba y en qué orden, y la segunda sería la vo- permitir a los españoles expresar su opinión. tación. Fernández-Miranda dejó claro que no Como portavoz de la Ponencia, Fernando habría ningún voto hasta que la fase delibe- Suárez González resaltó este punto al soste- rativa de la sesión plenaria hubiera conclui- ner que la Ley no adelantaría el contenido de do, para evitar así que los procuradores pu- la reforma, sino que simplemente establece- dieran votar por separado cada una de las ría un procedimiento para llevar a cabo la enmiendas después de que estas se deba- reforma. El limitado alcance procedimental tieran. Temía que, si esto ocurría, la LRP po- de la Ley, amén de su simplicidad, permitió dría verse sustancialmente alterada por el que se presentara como algo que tenía que peso de enmiendas menores, que eran insig- votarse a favor o en contra en su totalidad. nifi cantes por sí mismas, pero no así en su Cruz Martínez Esteruelas se quejó de que conjunto. Esto alteraría el planteamiento de impedir a los procuradores que votaran se- la Ley como un asunto de todo o nada y, por

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tanto, también las dimensiones sobre las que tar». Fernández-Miranda demostró tener se estaba juzgando. La coordinación de los totalmente controlado el procedimiento procuradores franquistas se volvería más di- cuando contestó: «Entiendo que el sistema fícil si se les exigía formar una nueva mayoría de las votaciones no es desconocido. Lo que en torno a cada enmienda. es desconocido es la decisión de esta Presi- Fernández-Miranda también se cuidó en dencia, que tiene derecho a tomarla en el dejar todas las opciones abiertas sobre momento oportuno». cómo se llevaría a cabo la votación fi nalmen- Al mantener la iniciativa de esta manera, te. Delineó los tres posibles métodos de vo- Fernández-Miranda fue capaz de responder tación al inicio de los tres días de debate, hábilmente a la principal amenaza de esta pero dejó claro que no decidiría cuál usar estrategia: una maniobra herestética que in- hasta que la fase deliberativa de la sesión tentó llevar a cabo Cruz Martínez Esteruelas, plenaria hubiera acabado. El primer método el portavoz del grupo derechista Alianza Po- conllevaría votar la LRP en su totalidad, con pular (AP). Este grupo, liderado por Manuel una mayoría de dos tercios necesaria para su Fraga, constaba de 180 procuradores y era aprobación. El segundo conllevaría votar de- la agrupación política más numerosa de las terminadas secciones de la Ley separada- Cortes. El apoyo de este grupo era muy im- mente, que serían aprobadas por mayoría portante para que la LRP saliera adelante. simple. Una ulterior aprobación por dos ter- Sánchez-Cuenca (2014: 266) señala que cios de la cámara sería necesaria para que el «Alianza Popular facilitó enormemente la referéndum se pudiese celebrar. En el tercer coordinación de un bloque importante de método, se votarían separadamente varios procuradores que podía votar tanto a favor puntos, aunque no todos, y aquellos que no como en contra». fuesen aprobados irían a la comisión legisla- Según Riker, una de las maniobras heres- tiva de las Leyes Fundamentales. Una vez téticas más comunes consiste en la manipu- que fueran aprobadas ahí, la LRP sería de- lación de dimensiones, lo que normalmente vuelta al pleno de las Cortes. Al negarse a conlleva la introducción de una nueva di- comprometerse con una decisión de ante- mensión que altere el equilibrio existente y mano, Fernández-Miranda podía adaptar su permita que se forme una nueva mayoría en estrategia como considerase oportuno. De torno a un nuevo asunto. Sin embargo, Nagel esta manera, él retuvo la iniciativa, mientras otros se veían obligados a reaccionar. Que señala que Riker también reconoce que: algunos procuradores estaban molestos con el control que ejercía Fernández-Miranda so- […] el concepto incluye la posibilidad de determi- bre los procedimientos estaba claro en el nar la dimensionalidad, manteniendo o reducien- número de críticas que se hicieron al uso del do el número de dimensiones del asunto. Si los procedimiento de urgencia y al innecesario políticos proclives al cambio intentan aumentar la apresuramiento que este exigía. También dimensionalidad, entonces los que están ya en el hubo procuradores que pidieron que se vo- poder tienen que mantener la estabilidad supri- tase cada enmienda por separado. Nada miendo o delimitando nuevas causas de confl icto. más acabar el segundo día de deliberaciones, Luca de Tena y Brunet apuntó a la exis- Esto es lo que Fernández-Miranda estaba tencia de pactos secretos dentro de las Cor- intentando conseguir. La LRP determinó la tes y declaró: «No se entiende, señores dimensionalidad en torno a la cuestión de Procuradores, por qué se nos oculta el pro- apoyar o desaprobar una ley que se había cedimiento y, en consecuencia, el conoci- presentado como un asunto de procedimien- miento de lo que vamos exactamente a vo- to y no como uno sustancial. En línea con el

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argumento de Sánchez-Cuenca (2014: 20- ción transitoria, fue después votada por se- 29), esto facilitó que los procuradores discer- parado, antes del voto fi nal sobre la LRP, y nieran cuál era la opinión mayoritaria en las fue aprobada sin mayores problemas. La Cortes y así fomentó que se posicionaran a enmienda se incluyó en el texto de la LRP favor, con tal de evitar quedarse en una po- que fue después sometido a voto en su tota- sición de minoría. lidad7. En el segundo día de deliberaciones, Aunque estos dos temas (la legalidad de Cruz Martínez Esteruelas, el portavoz del la Ley y el sistema electoral que se proponía) grupo parlamentario de Alianza Popular, eran los más controvertidos y, por consi- amenazó con que sus diputados se absten- guiente, los aspectos que más se discutieron, drían si no se votaba cada enmienda antes uno de los temas que se codifi có con un made votar la Ley en su totalidad. Detrás de yor número de referencias no tenía, sin em- este asunto procedimental estaba el deseo bargo, relación con el contenido propiamente de Alianza Popular de obligar al Gobierno a dicho de la Ley y, aun así, su análisis es reve- adoptar un sistema electoral mayoritario lador. El tema era el de las emociones, que a para las elecciones al Congreso de los Dipu- su vez se desglosaba en las diferentes emo- tados, en vez del sistema proporcional que ciones articuladas por los oradores. Entre proponía la LRP. AP intentó de esta manera estas, destacaban tres: la lealtad, el respeto su propia maniobra herestética al introducir y la conciencia sobre la transcendencia his- una nueva dimensión. Conseguir el apoyo tórica que tenía tal acontecimiento. La lealtad necesario para aprobar la LRP era una cosa, se expresó de maneras diferentes: lealtad a pero conseguir este apoyo en cada enmien- Franco y al legado de su régimen, lealtad a los da era algo totalmente diferente. Si hubiera Principios Fundamentales que daban base ocurrido esto, es probable que la LRP habría al régimen franquista y lealtad al Rey. Lo tenido las mismas difi cultades que Sánchez- que es quizá más interesante es que parecía Cuenca ha identifi cado en relación al paque- más importante para los procuradores ser te de reformas de Arias Navarro. El problema fi eles a sus creencias y principios, indepen- con las diferentes iniciativas legislativas pro- dientemente de cuáles fueran estos, que a puestas por Arias Navarro era que: «No es- qué eran leales. A menudo se hacía aparen- taba claro cuánto había en juego en cada te que el mismo orador podía ser leal a va- uno de los asuntos que confi guraban la re- rias cosas a la vez, pero el deseo de parecer forma, ni qué alcance tenían cada uno de que permanecían fi eles a sí mismos se de- ellos o tomados conjuntamente» (Sánchez- jaba fuera de dudas, lo cual levantó a me- Cuenca, 2014: 113). nudo el aplauso de los procuradores. Por Fernández-Miranda gestionó la amenaza eso se puso tanto hincapié en plantear la de Alianza Popular no suprimiendo el nuevo Ley de una forma determinada. Fernández- asunto, sino decidiendo sobre él indepen- Miranda entendió la importancia de la polí- dientemente. Al darse cuenta de que tendría tica de las apariencias, de la necesidad de que negociar, el Gobierno aceptó la introduc- los procuradores por parecer leales a sus ción de correctivos a la proporcionalidad, de creencias y de salvar la cara. El éxito con- los que el más importante era que las cir- seguido por el esmero con el que se planteó cunscripciones electorales corresponderían con las 52 provincias españolas y que habría un mínimo de dos diputados por circunscrip- 7 Navarro (2014: 151) sostiene que el Gobierno había ción, independientemente de cuál fuese su juzgado esos correctivos a la proporcionalidad como necesarios, pero que, a sugerencia de Fernández-Miran- población. Esta única enmienda al sistema da, se los reservó como moneda de cambio para el electoral, estipulada en la primera disposi- debate.

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la LRP como si fuese la culminación y la bién manifestaron su deseo de hacer frente consecuencia lógica del franquismo puede a las exigencias del momento. Esta com- reconocerse en la siguiente declaración del prensión de la ocasión histórica iba frecuen- ministro de la Marina, el almirante Gabriel temente acompañada por el deseo de cum- Pita, íntimo amigo de Franco, quien declaró plir con su deber, de servir al pueblo español después de la votación: «Mi conciencia está y muchos reconocieron el sentido de res- tranquila porque las reformas democráticas ponsabilidad que sentían en aquel momen- se llevarán a cabo siguiendo la legalidad to histórico. Tal vez esto no fue más que un franquista» (Preston, 2004: 374). «sentimiento exagerado de patriotismo» Otra emoción clave durante los debates (Preston, 1986: 101), pero aquel sentimiento fue el respeto. Todos los oradores expresa- hizo que los procuradores se unieran en tor- ron su respeto por los demás y por sus opi- no a una conciencia de empresa colectiva niones, aunque fuesen diversas. Además de que facilitó la aprobación de la Ley, ya que pronunciarse de manera explícita, también pocos querían mostrarse públicamente se manifestó en la exquisita cortesía con la como intransigentes o como un obstáculo que los procuradores se dirigían al plenario y para la reforma. a otros procuradores en particular. También También se reiteraron varios valores du- hubo respeto por el pasado, normalmente en rante el debate. Aguilar (2002: 178, fn. 56) forma de elogios a los logros de Franco. Esto destaca que «“Armonía” fue la principal ex- concordaba con el planteamiento de la Ley presión del debate, sobre todo cuando se como si fuera la culminación del legado de vio que se acaloraron las discusiones y que Franco y el siguiente paso que este debía sería necesario negociar la redacción de la tomar. Por último, hubo un claro respeto por versión fi nal del texto». Por tanto, se hizo los ciudadanos, si bien a veces venía acom- mucha más referencia a la armonía en el ter- pañado por una visión paternalista sobre sus cer y último día del debate que en el comien- capacidades. El respeto por la voluntad de zo. Hay que destacar que las referencias al los españoles apareció sobre todo en la can- deseo y a la necesidad de asegurar la esta- tidad de veces en las que los procuradores bilidad —y, a la inversa, evitar los peligros de reconocieron el derecho del pueblo español la inestabilidad—, así como el concomitante a manifestar su opinión. Aunque hubo des- anhelo de paz, fueron también frecuentes a acuerdo en qué exactamente había que dejar lo largo de los tres días de debate. Todos en manos del pueblo, ningún procurador di- estos valores refl ejaron el peso del pasado sintió, o al menos quiso mostrar su des- en el pleno. acuerdo públicamente, sobre la necesidad de dar voz a los españoles. Los ponentes pusieron más énfasis en esta necesidad que CONCLUSIÓN los otros procuradores, porque habían presentado la Ley precisamente como un meca- La LPR sentó las bases sobre las que poste- nismo procedimental para dar voz a los ciu- riormente se sustentó el éxito de la Transi- dadanos. ción en España. En aquel momento, la fi gura La otra emoción a la que los procurado- clave fue Torcuato Fernández-Miranda, que, res se refi rieron con mayor frecuencia se desde su control de instituciones fundamen- puede expresar como una comprensión de tales, se encontraba en una posición ideal la transcendencia histórica de la ocasión. para llevar a cabo maniobras herestéticas, Casi todos los oradores afi rmaron ser cons- sobre todo aquellas relacionadas con la ma- cientes de la tarea histórica en la que se nera en la que se planteó y se determinó la encontraban involucrados y muchos tam- dimensionalidad de esta Ley.

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LLibroibro reisreis espan ol.indbespan ol.indb 1717 330/03/160/03/16 17:4017:40 18 «Vestir el muñeco»: Torcuato Fernández-Miranda, la «herestética» y la Ley para la Reforma Política

Estas dos maniobras herestéticas esta- BIBLIOGRAFÍA ban interrelacionadas: la manera de plantear la Ley permitió la determinación de su di- Aguilar, Paloma (2002). Memory and Amnesia. The Role of the Spanish Civil War in the Transition to mensionalidad. La manera en la que se plan- Democracy. New York: Berghahn Books. teó y se determinó la dimensionalidad de la Casanova, José (1983). «Modernization and Demo- Ley también es crucial para entender la im- cratization: Refl ections on Spain’s Transition to portancia de la «estructura de los gustos y Democracy». Social Research, 50(4): 929-973. alternativas a partir de los cuales se toman Cohen, Youssef (1991). «The Heresthetics of Coup decisiones» tal y como aparece ante los par- Making». Comparative Political Studies, (24)3: ticipantes (Riker, 1983: 55). En el contexto de 344-364. una incipiente transformación de un régimen Evangelista, Matthew (2001). «Norms, Heresthetics, autoritario en uno democrático, la capacidad and the End of the Cold War». Journal of Cold de manipular estructuras para que aparez- War Studies, 3(1): 5-35. can de una forma específi ca a los participan- Fernández-Miranda, Pilar y Fernández-Miranda, Al- tes y de mantener las apariencias puede ser fonso (1995). Lo que el Rey me ha pedido. Bar- de gran importancia para los actores involu- celona: Plaza y Janés. crados en ese proceso de cambio. Es más, Hay, Colin (2009). «King Canute and the “Problem” este enfoque en las apariencias también su- of Structure and Agency: On Times, Tides and braya la importancia de la política como per- Heresthetics». Political Studies, 57(2): 260-279. formance, sobre todo cuando, como en el McLean, Iain (2001). Rational Choice and British Poli- caso de España, los ciudadanos son por tics: An Analysis of Rhetoric and Manipulation from Peel to Blair. Oxford: Oxford University Press. primera vez un factor determinante. McLean, Iain (2002). «Review Article: William H. Riker El análisis que he presentado se basa en and the Invention of Heresthetic(s)». British Jour- un solo caso de estudio, pero al centrarse en nal of Political Science, 32(3): 535-558. la relevancia de la herestética como herra- Nagel, Jack H. (1993). «Populism, Heresthetics and mienta para entender el cambio político, sus Political Stability: Richard Seddon and the Art of conclusiones, sobre la importancia que tiene Majority Rule». British Journal of Political Scien- la manera en la que se plantea y se determi- ce, 23(2): 139-174. na la dimensionalidad de un asunto político Navarro, Eduardo (2014). La Sombra de Suárez. Bar- para mantener las apariencias, pueden ser celona: Plaza y Janés. transferibles a otros contextos. Como míni- Ónega, Fernando (2014). Puedo prometer y prometo. mo, este análisis sugiere que un importante Mis años con Adolfo Suárez. Barcelona: Plaza y foco de atención de los estudios herestéti- Janés. cos en el futuro podría centrarse en regíme- Paine, Scott C. (1989). «Persuasion, Manipulation, nes durante una etapa de transición. Las and Dimension». The Journal of Politics, 51(1): maniobras herestéticas pueden ser centrales 36-49. en procesos de transición, sobre todo en sus Powell, Charles (1996). Juan Carlos of Spain. Self- primeras etapas, así que sería positivo que Made Monarch. London: Macmillan Press. los analistas políticos prestaran más aten- Prego, Victoria (1999). Diccionario de la Transición. ción a actores políticos que ocupan puestos Barcelona: Plaza y Janés. institucionales claves. Tales actores pueden Preston, Paul (1986). The Triumph of Democracy in ser la clave de la manipulación de las estruc- Spain. London: Methuen. turas tal y como aparecen ante los partici- Preston, Paul (1993). Franco. London: HarperCollins. pantes, bien para facilitar o bien para estor- Preston, Paul (2004). Juan Carlos. A People’s King. bar la democratización. London: HarperCollins.

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RECEPCIÓN: 07/01/2015 REVISIÓN: 11/03/2015 APROBACIÓN: 25/05/2015

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