Universidade Federal Do Ceará Faculdade De Direito Programa De Pós-Graduação Em Direito
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ FACULDADE DE DIREITO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO MAYSA CORTEZ CORTEZ GOVERNABILIDADE E PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: O DESEMPENHO DAS ALIANÇAS PARTIDÁRIAS NO GOVERNO DILMA FORTALEZA 2018 MAYSA CORTEZ CORTEZ GOVERNABILIDADE E PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: O DESEMPENHO DAS ALIANÇAS PARTIDÁRIAS NO GOVERNO DILMA Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito. Área de concentração: Constituição, Sociedade e Pensamento Jurídico. Orientador: Prof. Dr. Felipe Braga Albuquerque. Coorientadora: Prof.ª Dra. Juliana Cristine Diniz Campos. FORTALEZA 2018 Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará Biblioteca Universitária Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a) C858g Cortez, Maysa Cortez. Governabilidade e presidencialismo de coalizão: o desempenho das alianças partidárias no governo Dilma / Maysa Cortez Cortez. – 2018. 169 f. : il. color. Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Programa de Pós- Graduação em Direito, Fortaleza, 2018. Orientação: Prof. Dr. Felipe Braga Albuquerque. Coorientação: Profa. Dra. Juliana Cristine Diniz Campos. 1. Presidencialismo de coalizão. 2. Governabilidade. 3. Dilma Rousseff. 4. Poder Executivo. 5. Impeachment. I. Título. CDD 340 MAYSA CORTEZ CORTEZ GOVERNABILIDADE E PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO: O DESEMPENHO DAS ALIANÇAS PARTIDÁRIAS NO GOVERNO DILMA Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Direito. Área de concentração: Constituição, Sociedade e Pensamento Jurídico. Aprovada em: ____/____/______. BANCA EXAMINADORA ________________________________________________ Prof. Dr. Felipe Braga Albuquerque (Orientador) Universidade Federal do Ceará (UFC) ________________________________________________ Prof.ª Dra. Juliana Cristine Diniz Campos (Coorientadora) Universidade Federal do Ceará (UFC) ________________________________________________ Prof. Dr. José Filomeno de Moraes Filho Universidade de Fortaleza (UNIFOR) ________________________________________________ Prof. Dr. Fernando de Magalhães Papaterra Limongi Universidade de São Paulo (USP) À minha mãe, Cândida, hoje e sempre. AGRADECIMENTOS Antes de adentrar no conteúdo da dissertação, convém aqui lembrar de todos que estiveram comigo ao longo do curso de mestrado e que tornaram a caminhada tão intensa quanto prazerosa e gratificante. Primeiro, ao bondoso Deus, dono de todo o saber, pelas oportunidades concedidas durante esses dois anos e pela sustentação na realização de cada uma delas. À minha mãe, a quem os motivos de gratidão não cabem nas páginas deste trabalho, mas cuja paciência e o cuidado diário pedem para ser citados. Aos amigos e companheiros de caminhada: Rafael, Beatriz, Diane, Diego, Paloma, Stephane, Natália e Bianca pelo convívio, pelas conversas engrandecedoras e pela alegria compartilhada nas noites mal dormidas. Ao Athena, projeto nascido no curso do mestrado, movido pelo incentivo à realização de uma pesquisa jurídica de qualidade, pela troca de experiências que permitiram enriquecer este trabalho. À Tainah, por ter me inserido no universo da pesquisa acadêmica ainda na graduação e me incentivado a seguir para o mestrado. À Ana Batista, pelo suporte amigo na estruturação inicial desta pesquisa e pela torcida sempre presente. Às queridas Jacqueline, Larissa e Geórgia, pela compreensão em dividir meus horários no escritório com o mestrado e pelo incentivo a correr atrás dos meus objetivos. Ao Renan e aos colegas da Procuradoria de Maranguape, pela convivência diária e pelo apoio à minha decisão por priorizar a academia. Ao Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará (PPGD-UFC), para o qual tive a oportunidade de contribuir como representante discente, pelas experiências proporcionadas ao longo do curso, dentre elas, a realização desta pesquisa. Ao meu orientador, Professor Felipe Braga, pela serenidade na condução da orientação e pelas observações sempre bem-vindas. À minha coorientadora, Professora Juliana Diniz, pela leitura atenta do texto e pelo incentivo à postura crítica. Ao Professor Filomeno Moraes, pela gentileza sempre dispensada com relação ao trabalho e por aceitar participar da banca de defesa. Por fim, ao Professor Fernando Limongi, pela participação na banca de qualificação, trazendo contribuições essenciais para o amadurecimento da pesquisa, e pela atenção e receptividade com que me abriu as portas do Departamento de Ciência Política da USP e do banco de dados legislativos do Núcleo de Estudos Comparados Internacionais (NECI), permitindo o enriquecimento empírico do trabalho. A todos, o meu muito obrigada! RESUMO O presente trabalho discute o funcionamento do chamado presidencialismo de coalizão, notadamente quanto à sua eficiência para garantir a governabilidade no Brasil, a partir da análise do desempenho das relações entre Executivo e Legislativo percebidas no Governo Dilma. As características desse sistema de governo e a sua aptidão para garantir governabilidade e estabilidade política são controversas e tem sido objeto de discussão tanto no âmbito da ciência política como do direito. Com o processo de impeachment da Presidente Dilma, vieram à tona, na opinião pública e na academia, as discussões sobre a estabilidade política decorrente das relações entre Executivo e Legislativo, na medida em que se atribuiu à perda de apoio no Congresso um fator determinante para a deflagração do processo em desfavor da Presidente. Por essa razão, convém ao direito estudar o arranjo institucional e político que condiciona a relação entre os dois poderes. Para tanto, são apresentados, inicialmente, as bases sobre as quais se firma o sistema presidencial brasileiro e a formação dos gabinetes presidenciais por meio das coalizões partidárias. Em seguida, são discutidas as características do Congresso Nacional, notadamente as normas do sistema eleitoral que condicionam a sua composição e a articulação dos interesses, bem como o funcionamento do processo legislativo, com a participação do Executivo e das coalizões formadas. Por fim, são analisadas as estatísticas de desempenho das alianças partidárias do governo Dilma (2011- 2016), as estratégias de sua formação, os custos de governabilidade suportados e as circunstâncias que embasaram a deflagração do impeachment presidencial, a fim de compreender se o desfecho ocorrido foi, em alguma medida, fruto da (in)existência de mecanismos institucionais de estabilização política no presidencialismo de coalizão. A metodologia utilizada contemplou pesquisa bibliográfica e documental, sobretudo obras de ciência política, normas regimentais das casas legislativas, dados extraídos de publicações oficiais, e estatísticas fornecidas por bancos de dados legislativos de núcleos de estudo em ciência política relativos ao período estudado. Percebe-se que o presidencialismo de coalizão é capaz de garantir governabilidade, mesmo em cenários controversos, e que as crises nas coalizões decorrem da própria dinâmica política, não configurando uma falha do sistema. O instituto do impeachment, apesar de ter sido aplicado com a finalidade de resolução de uma crise de governabilidade não se mostra instrumento juridicamente legítimo a fazê-lo. Palavras-chave: Presidencialismo de coalizão. Governabilidade. Dilma Rousseff. Poder Executivo. Impeachment. ABSTRACT This paper discusses the functioning of the so – called coalition presidentialism, notably its efficiency in guaranteeing governability in Brazil, based on the analysis of the performance of relations between Executive and Legislative perceived in the Dilma Government. The characteristics of this system of government and its ability to ensure governability and political stability are controversial and have been subject of discussion in both political and juridical science. With the impeachment process of President Dilma, discussions about political stability resulting from Executive and Legislative relations came to light, in public opinion and in the academy, as the loss of support in Congress was considered to be a determinant factor leading to the deflagration of the process against the President. For this reason, it is appropriate for the juridical science to study the institutional and political arrangement that conditions the relationship between the two powers. For that, the bases on which the Brazilian presidential system is established and the formation of presidential offices through party coalitions are initially presented. Next, the characteristics of the National Congress are discussed, notably the rules of the electoral system that condition its composition and the articulation of interests, as well as the functioning of the legislative process, with the participation of the Executive and the formed coalitions. Finally, the performance statistics of the Dilma government party alliances (2011-2016), the strategies of their formation, the costs of governability and the circumstances that led to the outbreak of presidential impeachment are analyzed in order to understand if the outcome was due, at some extent, to the (in) existence of institutional mechanisms of political stabilization in coalition presidentialism. The methodology used included bibliographical and documentary research, mainly on political science