L'articulació Geogràfica I Jurídica Dels Municipis Fronterers

ESTUDIS DE RECERCA DIGITALS 18

Joan Tort Donada (dir.) Ramon Galindo Caldés (dir.)

L’articulació geogràﬁ ca i jurídica dels municipis fronterers: radiograﬁ a de la cooperació en els límits autonòmics entre Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana

L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers: radiografia de la cooperació en els límits autonòmics entre Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana

Joan Tort Donada (dir.) Ramon Galindo Caldés (dir.)

Albert Santasusagna Riu Roger Clavero Masana Xavier Albacete Martín Marc Vilalta Reixach M. Teresa Vadrí Fortuny Ricard Gracia Retortillo Alexis Sancho Reinoso Miquel Àngel Pradilla Cardona Tomàs Font i Llovet Antonio Ezquerra Huerva Xavier Forcadell i Esteller Jordi Romeu Granados Benjamí Anglès Juanpere Marcel Iglesias Cuartero Laura Salamero Teixidó Miquel Sigalat Navarro

Barcelona, juny de 2018

Estudis de Recerca Digitals, núm. 18 Aquest document és fruit d’una recerca promoguda a partir de la subvenció a treballs de recerca sobre l’Administració pública de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya (resolució GRI/2734/2015, de 20 de novembre), i ha estat sotmès a una avaluació externa que n’ha validat el contingut i n’ha recomanat la publicació.

Aquesta obra està subjecta a llicència Creative Commons Reconeixement-NoComercial-SenseObraDerivada 3.0 Espanya (http:// creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/legalcode.ca). Està permès de reproduir-la, distribuirla i fer-ne comunicació pú- blica, sempre que es faci sense afany de lucre i se’n reconeguin explícitament els autors, i l’Escola d’Administració Pública de Catalunya com a editora de la publicació.

Títol del treball: L’ARTICULACIÓ GEOGRÀFICA I JURÍDICA DELS MUNICIPIS FRONTERERS: RADIOGRAFIA DE LA COOPERACIÓ EN ELS LÍMITS AUTONÒMICS ENTRE CATALUNYA, ARAGÓ I LA COMUNITAT VALENCIANA

Col·lecció: Estudis de Recerca Digitals, núm. 18

Autors: Joan Tort Donada (dir.), Ramon Galindo Caldés (dir.), Albert Santasusagna Riu, Roger Cla- vero Masana, Xavier Albacete Martín, Marc Vilalta Reixach, M. Teresa Vadrí Fortuny, Ricard Gracia Retortillo, Alexis Sancho Reinoso, Miquel Àngel Pradilla Cardona, Tomàs Font i Llovet, Antonio Ezquerra Huerva, Xavier Forcadell i Esteller, Jordi Romeu Granados, Benjamí Anglès Juanpere, Marcel Iglesias Cuartero, Laura Salamero Teixidó, Miquel Sigalat Navarro

© 2018, Joan Tort Donada (dir.), Ramon Galindo Caldés (dir.), Albert Santasusagna Riu, Roger Cla- vero Masana, Xavier Albacete Martín, Marc Vilalta Reixach, M. Teresa Vadrí Fortuny, Ricard Gracia Retortillo, Alexis Sancho Reinoso, Miquel Àngel Pradilla Cardona, Tomàs Font i Llovet, Antonio Ezquerra Huerva, Xavier Forcadell i Esteller, Jordi Romeu Granados, Benjamí Anglès Juanpere, Marcel Iglesias Cuartero, Laura Salamero Teixidó, Miquel Sigalat Navarro

Coordinació editorial: Servei de Recerca, Documentació i Publicacions Correcció lingüística i maquetació: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions

Primera edició: juny de 2018

ISBN: 978-84-393-9730-4 (pdf) 978-84-393-9731-1 (epub) DOI: 10.2436/10.8030.03.14

Aquest document digital és accessible al web de publicacions de l’EAPC, dins la col·lecció Estudis de Recerca Digitals. Índex

Presentació ...... 9 Consideracions generals...... 9 Objectius de la recerca ...... 10

Part I. Plantejament de la recerca i anàlisi territorial...... 13

1. Introducció al fet fronterer. J. Tort ...... 15 1.1. La frontera: un concepte múltiple, variable i complex ...... 15 1.2. La naturalesa dialèctica dels territoris de frontera: espais d’unió i espais de separació ...... 17 1.3. Una concepció possibilista de la idea de frontera...... 19

2. Una aproximació metodològica diversa per a un objecte transdisciplinari. R. Galindo, J. Tort ...... 21 2.1. El punt de partida: una anàlisi de conjunt basada en les premisses d’interdisciplinarietat, pluridisciplinarietat i transdisciplinarietat...... 21 2.2. Els mètodes de la ciència jurídica...... 23 2.3. La metodologia geogràfica per a l’anàlisi del territori. El paper del treball de camp i de la cartografia...... 24 2.3.1. El treball de camp...... 24 2.3.2. La cartografia...... 25 2.4. Les eines quantitatives: anàlisi de dades del context fronterer ...... 26 2.5. Les eines qualitatives ...... 26 2.5.1. Els focus groups com a eina per fer emergir els problemes. . . . . 26 2.5.2. Els qüestionaris de recollida de dades...... 30 2.5.3. Les entrevistes...... 30

3. El territori analitzat: síntesi descriptiva...... 32 3.1. La frontera intermunicipal entre Catalunya, València i Aragó. Visió de conjunt i determinació dels trams o àmbits d’estudi. J. Tort. . . . 32 3.2. L’anàlisi del territori fronterer. A. Santasusagna, J. Tort, R. Galindo, R. Clavero, X. Albacete ...... 40 3.2.1. Àmbit Sénia ...... 40 3.2.2. Àmbit Algars Sud...... 49 3.2.3. Àmbit Algars Nord...... 59 3.2.4. Àmbit Ebre...... 63 3.2.5. Àmbit Baix Cinca - Baix Segre...... 70 3.2.6. Àmbit Llitera-Segrià...... 78 3.2.7. Àmbit Llitera Nord ...... 85 3.2.8. Àmbit Noguera Ribagorçana Sud ...... 92 3.2.9. Àmbit Noguera Ribagorçana Nord...... 103 3.2.10. Àmbit Benasque-Vielha...... 110

Escola d’Administració Pública de Catalunya 5 3.3. La percepció del fet fronterer. R. Galindo...... 113 3.3.1. Percepció de l’existència d’un problema...... 116 3.3.2. Mecanismes formals o informals existents ...... 117 3.3.3. Enfortir la cooperació: voluntat, àmbits i mecanismes ...... 118 3.3.4. Percepció del problema per les administracions: comunitats autònomes, diputacions i comarques ...... 123

Part II. Diagnòstic: Identificació de disfuncions problemes al voltant dels límits administratius entre comunitats autònomes...... 125

4. Els problemes relacionats amb el fet fronterer: algunes disfuncions. R. Galindo ...... 127 4.1. Descripció dels trets generals detectats pel que fa a la problemàtica objecte de l’estudi...... 127 4.2. Inventari de disfuncions detectades en els diferents àmbits sectorials . . . 129

5. Anàlisi dels equipaments i les infraestructures des de la perspectiva general del territori de frontera. X. Albacete, A. Santasusagna...... 144 5.1. Representació de grups de col·laboració potencial (GCP) sobre la base dels temps de trajecte intermunicipal...... 144 5.2. Representació de GCP sobre la base dels serveis públics prestats. . . . . 148 5.3. Proposta de nova organització territorial dels principals serveis públics a l’àrea d’estudi...... 153 5.3.1. Servei hospitalari...... 154 5.3.2. Parcs de bombers ...... 156 5.3.3. Instituts...... 157

6. Opcions jurídiques de l’articulació de la cooperació...... 158 6.1. La necessitat d’articular jurídicament la cooperació: tècniques i instruments...... 159 6.1.1. La cooperació com a principi d’organització de les administracions públiques. M. Vilalta ...... 159 6.1.2. Tècniques o instruments de cooperació ...... 161 6.2. Els règims especials: un règim per al municipi de frontera? R. Galindo. . . 172 6.2.1. Els règims especials en la normativa de règim local...... 172 6.2.2. El paper del legislador autonòmic en la regulació de règims especials...... 173 6.2.3. Diversitat de fórmules...... 177 6.2.4. Un règim per als municipis de frontera? ...... 178

Escola d’Administració Pública de Catalunya 6 Part III. Estudis sectorials...... 183

1. Bonansa, territori de frontera. M. Iglesias...... 185 2. Les comarques de la diòcesi de Tortosa com a espai transfronterer: una mirada lingüisticocultural. M. A. Pradilla...... 191 3. El paper de la comarca en el fet fronterer. R. Gracia...... 197 4. El fet fronterer i la futura organització territorial catalana. X. Forcadell. . . . 204 5. Cooperació transfronterera en l’àmbit de la sanitat. T. Font ...... 208 6. Urbanisme i ordenació del territori. L. Salamero...... 212 7. La regulació de l’aigua en l’entorn fronterer. A. Ezquerra ...... 217 8. Ordenació del territori i paisatge. M. T. Vadrí...... 222 9. La gestió de l’aigua pel que fa a la conca hidrogràfica i la seva implicació a la frontera catalanovalencianoaragonesa. A. Santasusagna...... 227 10. El turisme fluvial: una oportunitat estratègica per al desenvolupament local dels municipis de frontera. R. Galindo, A. Santasusagna ...... 233 11. Contractació administrativa i fet fronterer. J. Romeu ...... 237 12. La fiscalitat en els municipis de frontera. B. Anglès...... 241 13. El lloc de secretaria-intervenció davant el fet fronterer. M. Sigalat . . . . . 246 14. Una visió general sobre la col·laboració municipal a la frontera entre Suècia i Finlàndia. X. Albacete ...... 248 15. Cooperació administrativa i planejament territorial en àmbits de muntanya. Un cas d’estudi als Alps austríacs. A. Sancho . . . 253

Conclusions...... 262

Bibliografia...... 272

Escola d’Administració Pública de Catalunya 7 Llista de sigles

ACA Agència Catalana de l’Aigua BOE Boletín Oficial del Estado CA Comunitat autònoma / comunitats autònomes CAP Centre d’Atenció Primària CE Constitució espanyola CEIP Centre d’Educació Infantil i Primària CES Centro de Estudios Superiores CHE Confederació Hidrogràfica de l’Ebre CHX Confederació Hidrogràfica del Xúquer CME Cos dels Mossos d’Esquadra DO Denominació d’origen DOP Denominació d’origen protegida EAC Estatut d’Autonomia de Catalunya ENEL Ente Nazionale per l’Energia Elettrica ENHER Empresa Nacional Hidroeléctrica del Ribagorzana GC Guàrdia Civil IDECE Institut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre IDESCAT Institut d’Estadística de Catalunya INE Instituto Nacional de Estadística IES Institut d’Ensenyament Secundari LBRL Llei de bases del règim local LCSP Llei de contractes del sector públic LdF Llei 50/2002, de 26 de desembre, de fundacions LODA Llei orgànica reguladora del dret d’associació LRJPAC Llei de règim jurídic del procediment administratiu comú LRJSP Llei de règim jurídic del sector públic PAC Política agrícola comuna SAM Servei d’Ajuda Municipal SEPE Servicio Público de Empleo Estatal Municipal SOC Servei d’Ocupació de Catalunya STC Sentència del Tribunal Constitucional SUDOE Programa de Cooperació Territorial de l’Espai Sud-Oest Europeu UE Unió Europea ZEPA Zona d’Especial Protecció per a les Aus

Escola d’Administració Pública de Catalunya 8

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

PRESENTACIÓ

Consideracions generals

La recerca que presentem aquí pretén ser un estudi de caràcter global, des d’una dimensió tant analítica com prospectiva i propositiva, sobre la frontera interautonòmica entre Ca- talunya, Aragó i la Comunitat Valenciana, concretada en la línia limítrofa que separa totes tres comunitats i que es verifica, a la pràctica, a escala municipal. En aquest sentit, afecta materialment un total de setanta municipis: trenta-quatre de Catalunya, vint-i-nou d’Aragó i set de la Comunitat Valenciana. El títol amb què l’encapçalem, L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers: radiografia de la cooperació en els límits autonòmics entre Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana, resumeix els tres grans vectors en què fona- mentem la recerca i incideix, en particular, en allò que és el seu punt de partida essencial: la voluntat de dur a terme l’anàlisi d’una problemàtica territorial conjugant de manera unitària la seva dimensió geogràfica amb la seva dimensió juridicoadministrativa.

Convé no perdre de vista que els legisladors autonòmics –en aquest cas el català, el valencià i l’aragonès– han creat en les tres darreres dècades un ordenament jurídic particular, que es referma en el seu propi territori i reforça la frontera en el sentit d’oposició a la comunitat veïna. Aquesta frontera, però, és tant un límit administratiu com un espai territorial dotat d’una unitat geogràfica, històrica, cultural i socioeconòmica. Les comunitats locals que viuen a la vora de la frontera de Catalunya amb la Comunitat Valenciana i Aragó –frontera essencialment fluvial, en tant que coincideix amb el curs dels rius Noguera Ribagorçana (en la seva major part), Cinca, Ebre, Algars i Sénia– tenen una entitat territorial pròpia i unes dinàmiques culturals i socioeconòmiques que responen a aquesta unitat territorial. L’afirmació de la frontera pel legislador autonòmic provoca dificultats en la relació entre ciutadans, empreses i governs locals d’ambdós costats de la línia limítrofa, que superen de forma diversa, formalitzada o no.

El nostre estudi pretén analitzar el fet fronterer des d’una perspectiva transdisciplinària –amb aportacions de la geografia, el dret i la ciència política–, assenyalar els problemes i les ineficiències que provoca l’existència del límit administratiu, i analitzar les solucions que les administracions –autonòmica i local– han posat en pràctica per superar-les i els instruments administratius que es podrien posar en pràctica a curt i mitjà termini per millorar l’statu quo existent. Aquesta perspectiva d’anàlisi la complementem amb proposicions de lege ferenda, que podrien arribar a incloure (en el seu desenvolupament final) fórmules legals específiques en els municipis de frontera o fins i tot la definició d’un règim especial per a aquests municipis.

Partim, en qualsevol cas, d’un buit relatiu en la matèria, ja que en l’àmbit general de la recerca acadèmica i de la doctrina en un sentit ampli no s’ha treballat pràcticament el tema de les fronteres interiors (les fronteres entre regions dins un Estat), ni tampoc la cooperació intermunicipal entre comunitats autònomes. Tampoc no s’ha abordat en un sentit ampli i

Escola d’Administració Pública de Catalunya 9

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

obert la reflexió sobre l’estreta relació entre les normes jurídiques i l’espai, ni la relació bidireccional entre la producció normativa i la creació d’espai. En altres paraules: l’articulació i la vertebració ordenades dels territoris afectats per una frontera (amb independència de l’escala en la qual considerem, a la pràctica, aquest concepte).

Objectius de la recerca

Els objectius generals de la present recerca els resumim en els sis punts que assenyalem a continuació.

1. Determinar, en un sentit operatiu, l’espai de frontera entre Catalunya i la Comunitat Valenciana i Aragó. Ens hem proposat, en aquest sentit, desenvolupar una anàlisi que comporta estudiar els diferents factors constitutius d’aquesta frontera: històrics, geogràfics, culturals, econòmics, polítics i socials.

2. Analitzar el paper del legislador autonòmic en la construcció legal de la frontera. Com ja hem dit, el dret constitueix espais, en tant que delimita jurisdiccions en les quals es duen a terme activitats públiques diverses. En el procés de construcció de l’Estat autonòmic, tant el legislador català com el valencià i l’aragonès han afirmat la seva sobirania envers els seus veïns, aprovant normes diverses, en moltes àrees amb una gran afectació en els territoris de frontera, i més en particular en els municipis fronterers. Els darrers trenta anys han significat la construcció d’una frontera legal i administrativa que divideix aquestes comunitats, que de forma natural han de seguir relacionant-se en un entorn administrativament fragmentat.

3. Estudiar la importància del context en l’aplicació de les normes. De la mateixa forma que el dret produeix espais, també l’aplicació de les normes està condicionada pel context geogràfic. La llei té caràcter general, però el territori no és uniforme. Tota norma té un element territorial: necessita un subjecte sobre el qual aplicar-se, normalment físic, i ho fa en un àmbit territorial concret. El context sobre el qual s’aplica la llei és fonamental, i precisament un dels objectius del treball és analitzar si hi ha una aplicació desigual en els diferents municipis a causa de la seva condició fronterera.

4. Recollir i sistematitzar els elements «separadors» i els instruments «integradors» de les comunitats de frontera. Volem incidir especialment en el conjunt de preceptes legals que tenen un impacte en el territori, i provoquen ineficiències administratives i dificulten les relacions econòmiques, socials i culturals entre els habitants i els governs locals d’ambdós costats de la frontera. Però, també, tractar de fer un inventari dels instruments que ajuden a cosir el territori, articulant aquestes comunitats frontereres. Analitzem, també, la normativa relativa a la protecció del medi ambient (incloent-hi la extinció d’incendis i l’eliminació de residus), l’educació, la sanitat i el règim local, especialment l’urbanisme, la protecció i la gestió del patrimoni i les infraestructures viàries. En segon lloc, detectem i inventariem els instruments que ajuden a estructurar aquestes comunitats locals, com ara mancomunitats, consorcis, etc.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 10

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

5. Considerar, des del punt de vista jurídic, la possibilitat de construcció de la figura legal del «municipi de frontera», que prengui en consideració el context geogràfic i politicoadministratiu en què s’aplica el marc normatiu, de la mateixa forma com es conceben altres figures especials, com ara els municipis de muntanya, els municipis turístics, etc. 6. Observar la interrelació entre els espais fronterers interiors en clau comparada. Que- da fora de les possibilitats de temps i dels recursos d’aquest projecte realitzar un treball comparat amb altres països del nostre entorn, encara que tenim en compte l’experiència d’alguns membres o col·laboradors de l’equip per tractar alguns casos de dimensió internacional.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 11

Part I: Plantejament de la recerca i anàlisi territorial

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

1. Introducció al fet fronterer

Joan Tort i Donada

1.1. La frontera: un concepte múltiple, variable i complex

El concepte de límit, o de frontera, és probablement un dels més complexos que tracten les ciències relacionades amb el territori; i aquesta qualitat podríem predicar-la tant des d’una perspectiva històrica com des de l’actual. La raó d’aquesta complexitat és l’ambivalència essencial del concepte: és a dir, la dificultat pràctica que presenta de cara a assolir-ne una definició que sigui comprensiva tant de la seva dimensió física com de la política, i que permeti conjugar-les totes dues d’una manera lògica i coherent.

Amb el concepte de frontera ens trobem davant un tema veritablement nuclear de la geografia política. La frontera, en paraules de Joan Nogué, és: «[…] un fenomen de caràcter geopolític d’un enorme interès i excepcional importància en tots els processos de formació i d’estructuració d’Estats i nacions. No podia ser d’altra manera si considerem que la frontera delimita l’espai damunt del qual l’Estat exerceix el seu poder amb plena sobirania i, encara més, si acceptem que la frontera representa, en última instància, la delimitació física i simbòlica més palpable del que podríem anomenar l’espai de producció i reproducció de la identitat nacional» (Nogué, 1997: 27).

Convé, entrada, un aclariment terminològic: parlem de límits o parlem de fronteres? Són nocions intercanviables? Des d’un punt de vista geopolític, hauríem de dir que no: per frontera s’entén, per regla general, la «línia divisòria entre dos Estats» (Monkhouse, 1978; en el mateix sentit, Real Academia Española, 1984). I podríem dir que aquesta accepció és la que tendeix a prevaldre en la doctrina a l’hora de referir-se a la línia que expressa territorialment la divisió entre la jurisdicció d’un estat i la del seu veí. Tanmateix, convé subratllar que, des d’una perspectiva més àmplia, diguem-ne politicogeograficaadministrativa –en definitiva, la que adoptem al llarg de l’estudi–, aquesta accepció resulta excessivament restrictiva; sobretot, de cara a una aplicació del concepte en diferents plans i escales. És aleshores quan comprovem que la noció de límit, per raó de la seva amplitud semàntica i del seu rerefons filosòfic, esdevé especialment útil en el pla comunicatiu i resulta recomanable d’alternar amb el seu homòleg frontera.

Específicament en el context català, tant el concepte de límit com el de frontera són força primerencs des del punt de vista historicolingüístic i, fins i tot, poden considerar-se equi- parables en el seu ús com a termes. És a dir, pel que fa al seu origen tots dos remeten a un moment històric similar, la baixa edat mitjana (i, concretament, els segles xiv-xv). Límit prové del llatí limes (‘corriol entre dos camps’; ‘límit’, ‘frontera’) i és citat documentalment per primer cop, segons Coromines, el 1440 (1983-1991, IV: 954). La llista de derivats i compostos que aquest terme originà és àmplia, la qual cosa prova la rellevància lingüística del seu ús; llindar i limítrof són dos dels derivats que se’n poden destacar per la seva transcendència

Escola d’Administració Pública de Catalunya 15

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

en qüestions de delimitació. Per contra, frontera no és (ni en català ni en cap altra llengua romànica) un mot format directament sobre una arrel llatina, sinó sobre un derivat d’aquesta arrel (frons frontis: ‘front’); o sigui, que, originàriament, apunta a una idea bàsica de situació; de trobar-se situada, una cosa, enfront d’una altra. Seguint Fabra, podríem dir que el terme pot funcionar com a adjectiu («Països fronters: dit de dos territoris que es toquen, que estan l’un davant de l’altre») i que, probablement en un moment més tardà, se substantivà («Frontera: ratlla que separa dos territoris fronters») (Fabra, 1968: 886).

Pel que fa als termes anglosaxons habitualment utilitzats en matèria de geopolítica i en temes de delimitació (border, boundary, frontier, limit), hem de fer notar que, en els dos darrers, es donen uns certs paral·lelismes respecte als correlatius en llengües romàniques. És a dir, que frontier té un sentit més restrictiu i circumscrit normalment a la idea de front side i de divisòria política en sentit material i concret (i es detecta una tendència a aquest ús del terme a partir del segle xvi); al seu torn, els altres tres termes (i, especialment limit) tenen unes accepcions en general més obertes i un sentit més genèric i intercanviable (Oxford Dictionary, 1970).

Des del punt de vista jurídic, entenem la frontera com a límit, com a línia que delimita un espai o un territori on un ens determinat exerceix les seves competències; o sigui, jurisdicció dins la qual s’exerceixen potestats. És aquí on trobem el principi de territorialitat de l’autonomia (art. 137 CE) de què disposen tots els ens territorials, entre els quals els municipis i les comunitats autònomes (CA). Aquesta territorialitat la trobem en diferents disposicions de l’Estatut català: «Les normes i les disposicions de la Generalitat i el dret civil de Catalunya tenen eficàcia territorial, sens perjudici de les excepcions que es puguin establir en cada matèria i de les situacions que s’hagin de regir per l’estatut personal o per altres normes d’extrater- ritorialitat» (art. 14 EAC, sobre eficàcia territorial de les normes).

En el mateix sentit, els articles 9 de l’Estatut d’Aragó i 7.2 de l’Estatut valencià. Les normes són eficaces dintre del territori de cadascuna de les CA. Això fa que parlem de la territorialitat de les normes, expressió amb la qual volem assenyalar que tenen eficàcia territorial i que les competències s’exerceixen en un territori delimitat.1 I d’això podem inferir que el territori opera com un criteri positiu i negatiu de la delimitació competencial (Vaquer Caballería, 2010: 33), tot i que el Tribunal Constitucional mateix ha modulat aquesta limitació territorial (STC 37/1981, de 16 de novembre, FJ 1).

1. En aquest sentit, l’article 115 EAC, sobre abast territorial i efectes de les competències, estableix que: «1. L’àmbit material de les competències de la Generalitat està referit al territori de Catalunya, excepte en els supòsits a què fan referència expressament aquest Estatut i altres disposicions legals que estableixen l’eficàcia jurídica extraterritorial de les disposicions i els actes de la Generalitat. 2. La Generalitat, en els casos en què l’objecte de les seves competències té un abast territorial superior al del territori de Catalunya, exerceix les seves competències sobre la part d’aquest objecte situada en el seu territori, sens perjudici dels instruments de col·laboració que s’estableixin amb altres ens territorials o, subsidiàriament, de la coordinació per l’Estat de les comunitats autònomes afectades.» En el mateix sentit, l’article 70.2 EAAr.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 16

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Les normes poden, però, tenir efectes extraterritorials, especialment en àrees limítrofes amb el territori propi. El tenor literal de l’article 9 EAC ens dona una pista en aquest sentit quan estableix que «el territori de Catalunya és el que correspon als límits geogràfics i administratius de la Generalitat», ja que introdueix un concepte com el de límit geogràfic que, com hem vist, és complex.

En definitiva, des del dret, concebem la frontera com un límit que determina un territori (continent) en el qual s’exerceixen –i tenen efecte– unes competències determinades (contingut), exercides per un ens dotat d’autonomia en aquell territori a través de normes i actes administratius. Tot i que s’admet –per bé que excepcionalment– l’eficàcia extraterritorial de les normes, la consideració jurídica del límit administratiu ens dificulta adoptar límits flexibles o modificables, ja que el territori és un dels elements constitutius de qualsevol ens territorial –a través de la demarcació.2 És per això que només podem abordar aquest límit des de dues perspectives: la superposició d’un altre territori, creant un ens instrumental i atribuint-li competències, o a través de la cooperació, especialment a través de la figura del conveni.

1.2. La naturalesa dialèctica dels territoris de frontera: espais d’unió i espais de separació

Si hi ha un fet clar respecte d’un concepte tan complex i elusiu com el de frontera és, sens dubte, la seva ambivalència; també, però, la seva necessitat (o la impossibilitat de defugir-la). Un teòric anglosaxó, Michael Neuman, ho resumeix de forma expressiva: «Les fronteres són sempre dinàmiques, fins i tot canviants. Les fronteres són construccions humanes englobades dins d’instruments legals, tractats, regulacions, estratègies, polítiques, plans, regulacions i un llarg etcètera. Nosaltres les dibuixem, les modifiquem i les esborrem d’acord amb la nostra voluntat. Les creem i les recreem. Però no ens en podem escapar» (Neuman, 2014).

La reflexió de Neuman és, d’alguna manera, prolongada per José Luis Sampedro en un breu assaig en què teoritza, des d’una base més aviat filosòfica, sobre la polisèmia del concepte de frontera i la seva naturalesa –indefugiblement humana: «La realidad, además de multidimensional, es un continuo y eso refuerza la imposibili- dad de describirla […]. Las fronteras, incluso las más obvias, las introducimos nosotros, indispensablemente, con el fin de conocer, clasificando e identificando lo percibido. […] Fronteras […] de todas clases: geográficas, históricas, biológicas, sociales, psicológi- cas… Todas partiendo y acuchillando el continuo multidimensional que nos envuelve, para facilitarnos nuestra instalación en él, para permitirnos una interpretación de lo que sería un caos; es decir, un orden que no comprendemos. Todas permitiendo diferenciar, pero sin que puedan confundirse con los límites» (Sampedro, 1991: 14-16).

2. Tal com assenyala Parejo, «El espacio es constitutivamente, así, una unidad determinada por fronteras o límites, que son justamente los que permiten construir estructuras que se distinguen de los lugares y del camino-distancia entre ellos; lo que vale decir: por la demarcación» (Parejo Alfonso, 2015: 51).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 17

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Si les fronteres són, per se, unes realitats lineals de difícil concreció i que ens exigeixen, com a concepte, situar-les dins el terreny de la geometria, no hi ha menys dificultats a l’hora de caracteritzar-ne els àmbits adjacents, o sigui, els espais o territoris de frontera. Aquí podríem dir que la complexitat assoleix una dimensió dialèctica –en el sentit d’oposició de contraris: es tracta d’espais travessats funcionalment per feixos de relacions que, considerades a tra- vés del temps, unes vegades es resolen en un sentit inclusiu i d’integració i altres vegades en el sentit contrari (o sigui, d’antagonisme i separació). En l’àmbit de les fronteres físiques del territori català, concebut històricament, aquest comportament dialèctic ha estat observat amb agudesa per un historiador, Pierre Vilar, i per un geògraf, Lluís Solé Sabarís. En el primer cas, a través de la interpretació d’uns determinats sectors «perifèrics» de l’espai geogràfic de Catalunya que han acabat conformant veritables buits humans (i s’han comportat, doncs, com a «espais de separació»). En el segon cas, a través d’una interpretació equiparable però duta a terme en un altre àmbit del territori (concretament, la muntanya pirinenca) i que porta l’autor a reconèixer-hi uns comportaments oposats; o sigui, els propis d’uns «espais d’unió». Ens hi referirem, a través d’un breu apunt, a continuació.

El plantejament de Pierre Vilar és formulat en el marc de la seva magna tesi sobre el procés de conformació «estructural» (és a dir, pel que fa a poblament, economia i societat) de la Catalunya moderna (Vilar, 1964). L’autor fa en aquesta obra un èmfasi particular en el paper de les fronteres, com a concepte indefugible a l’hora de plantejar la construcció progressiva, a partir del segle xii, d’un espai humà cohesionat a la manera d’una xarxa de pobles i ciutats i que té Barcelona com a nucli capdavanter i punt de referència central. Especialment suggestiva resulta, en aquest context, la hipòtesi del desert-frontera: la idea que en els sectors perifèrics d’aquesta Catalunya que es va constituint a través del temps apareixen, coincidint amb un tipus de medi físic concret (grans planes sense cap tipus de defensa natural, amb terrenys erms desproveïts de vegetació, amb unes possibilitats molt escasses d’aprofitament agrícola i mancades, en general, d’interès per al poblament), uns veritables deserts des del punt de vista humà. Per a l’autor, tant la gran plana situada a l’oest de Lleida com la plana litoral del Rosselló, entre l’Albera i les Corberes, han actuat històricament en aquest sentit, d’una manera inequívoca, i han esdevingut, doncs, uns espais «de separació» (entre Catalunya i Aragó, el primer; entre Catalunya i França, el segon). En aquest context, la materialització en un moment donat, i sobre aquest mateix àmbit, d’una frontera o divisòria política no hauria representat una altra cosa que una mena de «confirmació posterior» d’una vocació inherent al mateix medi natural.

Pel que fa al plantejament de Solé Sabarís, hem de remetre’ns, també, a una obra fonamental de l’autor: el seu estudi geogràfic sobre els Pirineus (Solé Sabarís, 1951). La tesi essencial que hi proposa Solé (i que, de fet, podem considerar com la conclusió principal de l’obra) és que aquesta serralada, tinguda tradicionalment com a paradigma de la muntanya entesa com a obstacle físic (i, per tant, separadora a priori dels territoris situats en els vessants respectius), es comporta veritablement, a la pràctica, i a partir del moment en què es tenen en compte les relacions i les interdependències entre les comunitats humanes d’una banda i de l’altra, com un únic territori: un territori tendencialment unitari i cohesionat des del punt de vista humà, sobre el qual el dibuix d’una divisòria política (una frontera) no tindria cap altra funció que la d’una sobreposició externa –aliena del tot

Escola d’Administració Pública de Catalunya 18

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

als interessos més immediats de les comunitats locals. Sigui com vulgui, Solé rebla el seu estudi aventurant que aquestes pautes de relació inclusiva (allò que anomena «mode de vida pirinenc») tal vegada serien indissociables d’unes pautes de vida i de relació que, justament en el moment en què està escrivint l’obra (mitjan segle xx) comencen a canviar radicalment: és a dir, passant d’allò que seria un sistema de vida tradicional, de base autosuficient, a un sistema diametralment diferent, tant des del punt de vista eco- nòmic com respecte a les relacions humanes en general. Amb independència d’això, el que és indubtable és que, en el cas dels Pirineus, i a diferència de la plana lleidatana o rossellonesa, la materialització de la frontera política no hauria estat, com en els casos anteriors, la «confirmació» (en alguna mesura) d’unes realitats antecedents, sinó, més aviat, la «projecció» en el pla real d’unes determinades construccions teòriques o artificis geopolítics –profundament alienes al territori, si més no en un principi.

L’ambivalència del caràcter dual del límit/espai té una sèrie de manifestacions pel que fa a les fronteres entre comunitats autònomes. A la pràctica, es visualitza sobretot en les fórmules de cooperació, els efectes extraterritorials de les normes, l’existència de fórmules basades en el costum, etc. Es parteix, d’entrada, d’una visió unívoca del límit administratiu entre dos territoris autonòmics, en el sentit de considerar-lo com a delimitador clar de jurisdiccions. Tenim, però, dificultats a l’hora d’ajustar l’espai geogràfic fronterer amb la consideració jurí- dica d’aquest espai com a territori o demarcació. Respecte d’això, és interessant la reflexió que aporta Parejo des de la perspectiva del dret administratiu: «Conceptualmente, la frontera o límite de un territorio es tanto un contorno separador más o menos hermético, cuanto superfície de contacto y fricción entre asuntos / fenóme- nos separados. Desde el segundo punto de vista despliega un efecto externo inclusivo, al atraer –con diferente grado de intensidad– supuestos o fenómenos situados fuera del territorio correspondiente» (Parejo Alfonso, 2015: 53).

D’aquesta forma, els límits administratius es projecten sobre els espais o territoris de frontera i provoquen una sèrie de formes convergents o divergents en el territori. D’una banda, trobem forces centrípetes, que indueixen a la cooperació, com són les dinàmiques socio- econòmiques o els instruments de cooperació entre les administracions de tots dos costats del límit administratiu –que fins i tot poden generar una certa identitat fronterera de país, gestionada de forma dual amb la pròpia identitat (catalana, aragonesa o valenciana). De l’altra, trobem forces separadores, centrífugues, que incideixen en la funció delimitadora (o divisòria) de la frontera, de forma que les administracions mateixes poden acabar remar- cant la dimensió territorial de les seves actuacions. I accentuant, doncs, de retruc, l’efecte frontera.

1.3. Una concepció possibilista de la idea de frontera

La necessitat de les fronteres (si més no des de l’òptica de l’organització política dels territoris), juntament amb l’ambivalència que presenta el concepte des del punt de vista teòric, ens porta a plantejar la conveniència d’abordar-lo des d’una perspectiva pràctica.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 19

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

És a dir, una perspectiva que prengui en consideració, de manera prioritària, l’atenció als problemes reals que l’existència d’un límit de naturalesa política genera sobre el territori que travessa: tant en relació amb l’espai afectat directament per aquest límit com en relació amb les dues «parts» o «sectors» que resulten de la seva materialització sobre aquell espai. Si més no, aquesta visió pragmàtica o «possibilista» de la frontera és la que adoptem com a punt de partida del present estudi. En unes altres paraules, és la visió que ens interessa explorar per tal de poder-nos fer una imatge versemblant de les múltiples maneres en què els grups humans s’adapten als condicionants del territori. Encara que aquests condicionants tinguin, com succeeix en el cas de les fronteres, una naturalesa fonamentalment política.

Des de l’òptica de l’ambivalència esmentada, ens interessa recordar que alguns autors han fet referència a la doble naturalesa dels espais fronterers. Amb motiu d’un estudi recent sobre la problemàtica fronterera de la comarca de la Cerdanya, Matteo Berzi planteja una sèrie de reflexions que ens ha semblat adient reproduir: «A menudo los espacios de frontera presentan una condición de escasa accesibilidad, desventajas socioeconómicas y existència de minorías etnolingüísticas». I, citant un autor com O’Dowd, apunta que «de todos modos, la sociedades locales han sabido beneficiarse de distintas maneras de la presencia de la frontera». I, més endavant, citant Perkmann: «también las administraciones locales han sabido aprovecharse del marco fronterizo, estableciendo convenios, planes o proyectos con sus análogos del otro lado» (Berzi, 2016: 53).

En definitiva, i en la línia del que planteja aquest darrer autor, «el creixent interès acadèmic i institucional per la planificació dels espais de frontera» (Berzi, 2016: 50), si de debò pretén connectar amb estratègies territorials transfrontereres d’abast regional i local convindria que prengués nota de les iniciatives de cooperació com les que que hem anat detectant a escala municipal «transfronterera» al llarg del nostre estudi.

El cas esmentat de la Cerdanya, com a exemple de «territori transfronterer», ens porta a cloure aquesta reflexió amb una consideració dels arguments que proposen Xavier Oliveras i Juan Manuel Trillo a propòsit de la necessitat de cooperació amb relació al camp concret de la sanitat: «[…] la actual crisis invita a augmentar la eficiència de los recursos públicos. Para ello, en materia de sanidad, las Comunidades Autónomas poseen competencias para establecer acuerdos tanto con las Comuniddes Autónomas vecinas como con las regiones franceses y portugueses colindantes. Habrán de superarse los prejuicios hacia el otro, las visiones cortoplacistas que buscan ciertos réditos electorales y buscar modelos conjuntos o compartidos que asseguren el Servicio público sanitario. ¿Por qué tener dos hospitales cercanos a las líneas divisorias si con uno es suficiente para dos o más territorios? ¿Por qué no pensar más allà de la frontera y concebirla como un recurso, una oportunidad para compartir gestos con el vecino?» (Oliveras i Trillo, 2014: 155).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 20

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

2. Una aproximació metodològica diversa per a un objecte transdisciplinari

Ramon Galindo Caldés Joan Tort i Donada

La geografia i el dret, en senti ampli, tenen diferents àrees de connexió, com ara l’orde- nació del territori, el medi ambient o l’urbanisme. No obstant això, l’apropament entre tots dos àmbits de coneixement es produeix gairebé sempre des de les complementarietats; és a dir, a partir de l’aportació, des de cadascuna de les disciplines, dels seus mètodes de treball particulars.

En aquest sentit, la nostra pretensió a través de la present recerca és construir una visió de conjunt, transversal i interdisciplinària, sobre la problemàtica abordada. I, per assolir aquesta finalitat, utilitzarem mètodes diversos del dret, de la geografia i, fins i tot, d’altres disciplines; sempre, amb l’objectiu de tractar d’observar i analitzar un mateix fenomen des de diferents prismes o perspectives. Aquest exercici calidoscòpic ens ofereix una àmplia gamma de matisos, que, en darrera instància, ens han de permetre comprendre millor tant el fet fronterer en si mateix com la interacció entre aquest fet i els diferents agents fronterers –societat i institucions en un sentit ampli– involucrats.

Tot seguit detallarem tant les diferents visions de les quals hem partit com les línies metodològiques que hem adoptat i els mètodes de treball que hem seguit. Subratllarem que, en qualsevol cas, sempre hem partit de la premissa d’integrar la diversitat formal i la pluralitat de perspectives d’anàlisi presents en l’estudi dins el marc global del conjunt del treball.

2.1. El punt de partida: una anàlisi de conjunt basada en les premisses d’interdisciplinarietat, pluridisciplinarietat i transdisciplinarietat

La idea d’interdisciplinarietat a què hem al·ludit en el paràgraf anterior mereix una con- sideració més detallada. En realitat, quan al·ludim a aquesta qualitat –que situem com a premissa metodològica– volem fer referència, essencialment, a la necessitat de superació de les barreres disciplinàries que el filòsof Edgar Morin planteja, en el moment present, com un dels grans reptes que afronta la ciència: «La institució disciplinària comporta a la vegada un risc d’hiperespecialització de l’investigador i un risc de “cosificació” de l’objecte d’estudi […]. L’objecte d’estudi serà percebut aleshores com una cosa autosuficient; les connexions i solidaritats d’aquest objecte amb altres, tractades per altres disciplines, seran deixades de banda […]. La frontera disciplinària, el seu llenguatge i els seus conceptes propis aïllaran aleshores aquesta

Escola d’Administració Pública de Catalunya 21

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

disciplina respecte a les altres […], i l’esperit hiperdisciplinari es convertirà, aleshores, en un “esperit de propietari” que tendirà a prohibir qualsevol incursió aliena a la seva parcel·la concreta de saber» (Morin, 2001: 148).

Enfront del risc apuntat, l’única actitud coherent per part de l’investigador és la de tractar d’anar més enllà, davant un problema concret, de qualsevol interpretació lineal, simplista o tancada en si mateixa. Recollint de nou les paraules de Morin: «La disciplina no depèn, doncs, d’un coneixement i d’una reflexió interna sobre si mateixa, sinó també d’un coneixement extern; no n’hi ha prou d’estar dins d’una disciplina per fer-se càrrec de tots els coneixements que la concerneixen» (Morin, 2001: 148).

S’imposa, per tant, la connexió i la interacció entre disciplines (interdisciplinarietat). Però, també, la consideració de l’espectre disciplinari més ampli possible a l’hora d’afrontar qualsevol problema (pluridisciplinarietat). I, també, el desenvolupament per part de l’analista d’una visió vocacionalment transversal, capaç de proposar relacions i com- plicitats que permetin intercanvis eficients entre unes disciplines i unes altres transdis( - ciplinarietat).

En el pla metodològic, les tres premisses que acabem d’esmentar –que, al cap i a la fi, poden considerar-se una de sola– són les que hem volgut assumir com a punts de partida de la tasca globalment duta a terme.

Específicament, quant a l’objecte del treball, no s’ha abordat en un sentit ampli i obert la reflexió sobre l’estreta relació entre les normes jurídiques i l’espai –i per extensió, entre les disciplines del dret i de la geografia. La relació entre totes dues disciplines ha seguit camins paral·lels, fins i tot en matèries amb un component espacial important com ara l’urbanisme o el medi ambient. Com a molt, hi ha hagut iniciatives de cooperació significatives en ordenació del territori. Generalment, no s’ha abordat, però, la relació bidireccional entre la producció normativa i la creació d’espai; per exemple, en el pla de l’articulació i la ver- tebració ordenades dels territoris afectats per una frontera. A la pràctica, constatem que el dret i les relacions jurídiques són un fenomen espacial, i és innegable que produeixen espai –creen normes que constitueixen espais. Al mateix temps, observem que l’aplicació de les normes està condicionada pel context geogràfic en el qual s’han d’implementar. Com encertadament s’ha dit: «[…] law is constitutive of space or implicated in social spatializations, most obviously through legal territorializations of different kinds at various scales. “Law” draws lines, constructs insides and outsides, assigns legal meanings to lines, and attaches legal consequences to crossing them» (Delaney, 2014: 4).

La relació entre aquestes dues visions és important en tant que: «[…] if space is a dominant currency of geography, then the boundaries of space are all important, particularly when created, or reinforced, by the concepts of law, such as jurisdiction, territory, and legality» (Holder i Harrison, 2003: 6).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 22

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Consegüentment, en el marc d’aquesta recerca, hem fet servir mètodes diversos provinents de diferents disciplines. Com s’ha dit: «[…] lo óptimo en toda investigación es recurrir a varios métodos. Como vimos, hoy se propugna una ciencia multidisciplinaria, interdisciplinaria y transdisciplinaria, lo que implica también acudir a una gran variedad de métodos para esclarecer las cuestiones estudiadas […]. Lo dicho, sin duda, se aplica también al derecho» (Rio- frío, 2015: 21).

Aquesta multiplicitat de mirades i de formes d’enfocar els problemes estudiats garanteix un millor coneixement del fenomen objecte d’estudi. L’ús d’aquesta recerca multimètode (Multi-method Research) fa que globalment resulti més fiable que si només féssim servir un mètode (Nielsen, 2010: 953).

2.2. Els mètodes de la ciència jurídica

En el marc del treball, hem abordat els temes, quan ha escaigut, des del punt de vista de la metodologia jurídica. Així doncs, hem plantejat, d’entrada, com s’articula el sistema jurídic per donar resposta a un objecte concret d’estudi. Seguint Martínez Zorrilla, en aquesta tasca convé combinar el coneixement del sistema jurídic i la pràctica adquirida en la resolució de casos, i aplicar la combinació a aspectes diversos com ara els següents (Martínez Zorrilla, 2010: 23): – La determinació dels fets del cas. – La selecció del material jurídic rellevant per al cas. – La interpretació d’aquest material jurídic rellevant. – La sistematització del dret (o sigui, la consideració de com el sistema jurídic correla- ciona els diferents casos o supòsits de fet amb una resposta jurídica). – La qualificació jurídica dels fets del cas. – La determinació de la resposta al cas. – La solució dels possibles problemes o deficiències del sistema.

La recerca duta a terme en aquest sentit inclou l’estudi normatiu, bibliogràfic i jurispruden- cial en els sectors afectats per l’objecte del treball (tant en el pla sectorial –medi ambient, educació, sanitat, règim local– com en el de la comparació dels tres ordenaments). I aquest estudi es porta a terme a través de l’anàlisi de les normatives catalana, valenciana i aragonesa en els sectors esmentats.

La visió clàssica de l’estudi dels fenòmens jurídics s’ha de combinar amb altres tècniques –que es detallen en aquest mateix capítol– provinents d’altres disciplines, i que ens ajuden a conèixer la realitat que estem estudiant. Com bé s’ha dit: «La ciencia no es ficción. La ciencia busca conocer la realidad; la mera ficción no pretende anclarse en la realidad para construir mundos y cosmovisiones. Toda inves- tigación requiere de un método que tome en cuenta la realidad y la teoría. Esto no solo implica que ha de adoptarse algún método que contraste los resultados teóricos

Escola d’Administració Pública de Catalunya 23

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

con lo fáctico […]. Significa, sobre todo, que los estudios han de partir de la realidad para elaborar los primeros conceptos y principios jurídicos, que serán la base de las elucubraciones posteriores» (Riofrío, 2015: 23)

2.3. La metodologia geogràfica per a l’anàlisi del territori. El paper del treball de camp i de la cartografia

L’heterogeneïtat i la complexitat inherents a l’estudi del territori fan que la geografia esdevingui, per la seva pròpia naturalesa, una ciència extremadament oberta i diversa des del punt de vista dels mètodes que utilitza. Aquesta afirmació, que en certa mesura pot ser considerada com un lloc comú, no és de cap manera sobrera en plantejar els principis metodològics generals d’un treball com el que ens ocupa.

A quina raó obeeixen, l’heterogeneïtat i la complexitat esmentades? La resposta és simple. El territori és un tot format per dos vectors fonamentals, el físic (o natural) i l’humà (o social, o cultural), que conformen una mateixa realitat de la qual esdevenen uns components profundament interdependents, però, alhora, indissociables. La geografia, a diferència de les ciències anomenades sectorials (o temàtiques), presenta la particularitat d’abordar l’estudi del territori des d’una perspectiva integrada; i això, que té l’avantatge de procurar una visió unificada i sintètica dels àmbits que analitza, ofereix, per contra, l’inconvenient del risc de la dispersió metodològica. No és estrany, així, que en ocasions hagi estat qualificada de «ciència eclèctica» (George, 1973). La major part de geògrafs amb experiència en la recerca pràctica o aplicada coincidirien amb aquesta consideració.

Tot i el possible «parany» de l’eclecticisme, la geografia, entesa com a «ciència general del territori», disposa d’unes eines poderoses per fer valer de manera eficaç la seva particular perspectiva d’estudi. D’una banda, els recursos vinculats amb l’observació en directe de la realitat –que es concreten, específicament, en el treball de camp. De l’altra, el mapa i la car- tografiaentesos com el llenguatge geogràfic per antonomàsia. Ens hi referirem per separat.

2.3.1. El treball de camp

Com ja assenyalàvem en la memòria inicial del projecte, el treball de camp ha tingut una importància capital en la realització d’aquest estudi. En aquest epígraf hi fem una referèn- cia particular, a fi de remarcar-ne la importància metodològica en el context general de la investigació realitzada.

Entenem per treball de camp la part de la recerca que ha estat duta a terme sobre el terreny. Bàsicament, s’ha tractat d’observacions in situ dels sectors de territori problemàtics, i d’entrevistes i reunions amb agents implicats. La rellevància d’aquesta tècnica de treball en el nostre estudi ha estat determinada per dos fets. El primer és la particular naturalesa de la recerca i, concretament, la dificultat que comporta l’anàlisi del fet fronterer. Un fet que origina sovint

Escola d’Administració Pública de Catalunya 24

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

una doble mirada sobre el territori, o sigui, des de cadascun dels dos costats adjacents a la frontera en qüestió. I que, fins a cert punt, s’ha de considerar lògica des de l’òptica del punt de vista propi inherent a cada àmbit municipal: tothom (en aquest cas, cada municipi) es mira el territori a partir de l’espai concret que ocupa i en el qual és ubicat. Ara bé, la consegüent doble mirada que això implica en els municipis adjacents a una frontera demana, necessàri- ament, que l’observador o analista extern d’aquesta realitat tingui també una mirada pròpia; i això passa, de forma inexcusable, pel reconeixement en directe del terreny.

L’altre fet important és la insuficiència o la limitació de les fonts bibliogràfiques i documentals. L’àmbit d’estudi, com ja hem tingut ocasió de remarcar, coincideix amb un espai que, en conjunt, coincideix en bona mesura amb tres perifèries (una perifèria occidental i meridional respecte a Catalunya; una certa perifèria septentrional de València, i la perifèria oriental d’Aragó). I aquesta circumstància, que podria donar peu a un debat en profunditat (que no ve al cas en relació amb aquest projecte), és, sens dubte, en la base de les mancances i les insuficiències de la informació disponible que acabem d’al·ludir. A la pràctica, el cert és que aquesta situació ha motivat que, en el marc de la nostra disponibilitat, el treball de camp hagi estat un factor clau a l’hora de tractar d’obtenir el màxim de dades i de referències relacionades amb l’objectiu de la recerca.

2.3.2. La cartografia

L’anàlisi cartogràfica de qualsevol espai ens permet obtenir indicis sobre els inicis dels assentaments estudiats, sobre les seves relacions i sobre les seves respectives àrees d’in- fluència. A més, la consideració de les principals vies de transport amplia les possibilitats d’interrelació i permet abordar-les des d’escales d’anàlisi superiors.

En el present estudi, la cartografia, que ha estat sempre una eina important, s’ha materialitzat a la pràctica en diferents plans o nivells. Hi ha, d’entrada, un nivell bàsic de contextualització: els mapes que tracten d’oferir una visió de conjunt del territori analitzat: una perspectiva que, malgrat que sigui general, aporta una imprescindible primera visió del territori considerat i de la seva complexitat intrínseca. En un segon nivell hi ha els mapes que, tot i ser, també, de contextualització, aporten visions a escales més locals o detallades: una perspectiva també imprescindible en la nostra recerca, atesa la importància de la casuística inherent a l’anàlisi de les pautes d’interrelació d’un total de setanta municipis. Finalment, el tercer nivell correspon a allò que anomenem cartografia derivada: els mapes que, novament des d’escales de conjunt, ens permeten reflectir interpretacions del territori derivades de l’explotació de determinats tipus de dades o d’informacions disponibles; en definitiva, un tipus de mapa que, a diferència dels altres, té un valor més teòric o especulatiu però que, en qualsevol cas, ens resulta útil en determinats casos per visualitzar comportaments o característiques territorials que poden ser més difícils de percebre al marge de la representació cartogràfica.

Dins la referida cartografia derivada, hem de fer un esment particular als mapes que aborden les infraestructures de transport i els seus efectes diferencials en el territori. A la pràctica, en relació amb aquest camp hem tractat de visualitzar, d’una manera tan expressiva com

Escola d’Administració Pública de Catalunya 25

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

ha estat possible, els temps de trajecte entre els nuclis urbans dels municipis inclosos en l’estudi. Malauradament, aquesta pretensió no hem aconseguit plasmar-la directament sobre els nostres mapes. La raó és que, a la pràctica, no ens ha estat possible accedir a una cartografia integrada de la xarxa de carreteres que inclogui els límits de velocitat per trams. L’alternativa ha estat determinar les distàncies a través del sistema que es coneix, tècnicament, com a force-directed graph drawing algorithms i representar, finalment, sobre el mapa, els grups obtinguts. Aquestes distàncies han estat extretes, com a font primària, de Google Maps (2017).

2.4. Les eines quantitatives: anàlisi de dades del context fronterer

L’ús de dades quantitatives ajuda les administracions a conèixer la realitat d’una manera que els permet implementar polítiques i reformes legislatives destinades a disminuir i/o a modular els efectes negatius o no desitjats del factor fronterer.3 Des d’un punt de vista substantiu, hi ha un gran desconeixement de les ineficiències i dels costos administratius, però també econò- mics i socials, que l’existència de la frontera provoca en els ciutadans. Les dades quantitatives són un instrument molt útil perquè ens ofereixen informació precisa sobre un fet o fenomen concret. En el marc d’aquesta recerca s’han fet servir diferents dades quantitatives, però no s’ha fet una explotació intensiva de dades a escala municipal a causa de les limitacions en temps i en recursos a l’abast. No obstant això, sí que s’han analitzat algunes dades a títol experimental i en relació amb alguns serveis públics (vegeu, a l’efecte, el capítol 5).

2.5. Les eines qualitatives

Ja hem avançat que faríem servir dos mètodes principalment pel que fa a les tècniques qualitatives: els focus groups i els qüestionaris.

2.5.1. Els focus groups com a eina per fer emergir els problemes

Els focus groups, o grups de discussió, s’han definit com en el sentit de «técnica no directiva que tiene por finalidad la producción controlada de un discurso por parte de un grupo de sujetos que son reunidos, durante un espacio de tiempo limitado, a fin de debatir sobre un tema determinado propuesto por el investigador» (Gil Flores, 1993: 200-201). Els grups han de complir, orientativament, les característiques següents: – Estar format per entre sis i deu persones. – Composició homogènia (separació alcaldes/secretaris). – Paper del moderador: intervenció mínima, reconducció dels temes.

3. Sobre la necessitat de disposar de dades empíriques per fonamentar polítiques públiques, en l’àmbit jurídic, vegeu, entre d’altres, Partington (2010).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 26

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

No va ser possible complir altres característiques, com la circumstància que els participants no es coneguessin o que les reunions es fessin en un lloc neutral, però, com a regla general, es va procurar un entorn per a les reunions distès i informal, sense cap aparell d’enregistrament.

Krueger ens indica que els focus groups «are used to lay the groundwork for subsequent survey research. Some research begins by using focus groups to learn about language, concepts, and factors that might be included in later reasearch procedures» (Krueger, 2015). En aquest sentit, tot i que la nostra recerca ja havia començat prèviament, volíem utilitzar els focus groups per fer emergir aspectes útils de cara al nostre objecte d’estudi; més concretament, les disfuncions, els problemes o els casos de cooperació existents, formalitzada o no, entre municipis adjacents al límit administratiu de les CA.

En aquest sentit, les sessions estaven moderades per un membre del grup, que seguia l’esquema següent en totes les sessions: – Introducció i presentació de l’equip. – Explicació breu del projecte i dels objectius principals. – Indicació breu de la metodologia de la sessió. – Introducció als temes.

La posició del moderador era d’introducció dels temes i de reconducció al guió de treball quan un tema no estava aportant informació útil. Puntualment, també intervenia per aclarir possibles malentesos i garantir un bon clima en la sessió. Els temes generals a tractar estaven predeterminats i els proposaven el moderador o un membre de l’equip si la sessió tenia dificultats en algun moment puntual (taula 1).

Taula 1. Relació de les principals problemàtiques que afecten la nostra recerca i les possibles solucions des d’un punt de vista legal

Problemes i disfuncions Des d’un punt de vista legal

Sanitat (ambulàncies, hospital més proper, Convenis farmàcies) Convenis entre CA Bombers, extinció d’incendis Iniciatives de cooperació Ocupació Ens instrumentals: consorcis, mancomunitats Educació (escoles bressol, primària, secundària) Quin és el paper de les diputacions i els consells Policia comarcals Transport Agrupacions per compartir secretari Comunicacions, carreteres i camins locals Dispensa en la prestació de serveis Medi ambient Diferències entre els ordenaments: identificar sectors crítics Aigua Escombraries Sectors econòmics

Font: Elaboració pròpia.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 27

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Es van fer un total de disset sessions, el resultat de les quals s’analitza en l’apartat 3 del treball. Sobre les disfuncions manifestades pels assistents a les sessions, cal dir que es tracta d’opinions –que hem intentat contrastar– i que en alguna ocasió poden no respondre amb exactitud a la realitat, sinó a la percepció d’un problema. La durada aproximada de cadascuna es va moure en l’interval de l’hora i mitja i les dues hores. En algun cas puntual la sessió va exigir més temps, i, en la major part dels casos la conversa va seguir de manera informal un cop acabada la sessió. Gairebé totes les sessions dels secretaris van començar a les 12.00 h, i les dels alcaldes a les 16.00 h.

Taula 2. Relació de les diferents sessions que hem desenvolupat al llarg de la recerca.

Àmbit Lloc Assistents Data Sénia La Sénia Secretaris Dilluns 30 de gener Sénia Sant Rafael del Riu Alcaldes Dilluns 30 de gener Algars Calaceit Secretaris Dilluns 27 de març Algars Calaceit Alcaldes Dilluns 27 de març Ebre Mequinensa Secretaris Dimecres 26 d’abril Ebre Mequinensa Alcaldes Dimecres 26 d’abril Baix Cinca - Baix Segre Aitona Secretaris Dimarts 9 de maig Baix Cinca - Baix Segre Aitona Alcaldes Dimarts 9 de maig Llitera-Segrià Almacelles Secretaris Dimecres 10 de maig Llitera-Segrià Almacelles Alcaldes Dimecres 10 de maig Llitera Nord Alfarràs Secretaris Dimarts 23 de maig Llitera Nord Alfarràs Alcaldes Dimarts 23 de maig Noguera Ribagorçana Sud Areny Secretaris Dilluns 29 de maig Noguera Ribagorçana Areny Alcaldes Dilluns 29 de maig Noguera Ribagorçana Nord El Pont de Suert Alcaldes Dimarts 30 de maig Baix Cinca - Llitera Saidí Secretaris Dimarts 13 de juny Baix Cinca - Llitera Saidí Alcaldes Dimarts 13 de juny

Font: Elaboració pròpia.

En el mapa 1 es poden veure els municipis a què pertanyien els assistents. Els resultats mostren una bona cobertura, que abasta gairebé tot el territori.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 28

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Mapa 1. Municipis de frontera que han participat en les reunions del projecte

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 29

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

2.5.2. Els qüestionaris de recollida de dades

Paral·lelament a la celebració de les sessions es va preparar un qüestionari amb preguntes sobre l’objecte d’estudi. L’objectiu era recollir informació addicional a l’obtinguda a través dels grups de discussió sobre la percepció del fet fronterer. Els qüestionaris es van repartir en acabar les sessions; es va demanar a cadascun dels participants que n’emplenés el seu i se’ls informava que els resultats del qüestionari s’agregarien a fi de descartar la possible identificació de l’enquestat. D’aquesta manera s’evitava que les respostes quedessin condicionades per factors aliens a la sessió. Es va decidir no incloure-hi els qüestionaris de l’àmbit del Sénia, ja que no van ser emplenats el dia de les sessions, i així garantíem un tractament de resultats globals més uniforme (en limitar la consideració dels qüestionaris només als municipis de la franja fronterera catalanoaragonesa). Es van obtenir, finalment, setanta-dos qüestionaris emplenats. Els resultats de l’explotació d’aquestes dades es troben en el capítol 3 del treball.

L’ús dels qüestionaris es va basar en l’experiència prèvia d’un dels membres del grup, que ja havia posat en pràctica aquest tipus de tècnica en treballs anteriors, adreçats especí- ficament a secretaris municipals (Galindo Caldés, 2014, 2015; Vilalta i Gracia, 2016). La diferència en aquest cas és que els qüestionaris es van omplir en aquell mateix moment, de forma que havien de ser especialment breus perquè poguessin ser emplenats en 10-15 minuts. Es van aclarir dubtes que pogués haver-hi sobre com respondre les preguntes. Les qüestions sobre les quals van versar les preguntes van ser les següents (el qüestionari complet també es troba en l’apartat 3.3): – Si han trobat situacions en què les diferents normatives entre Catalunya i Aragó provoquin problemes o inconvenients de tipus administratiu. – Si creuen que hi hauria d’haver mecanismes legals per disminuir d’alguna manera els efectes negatius (és a dir, no desitjats, per bé que legals) de l’existència de la frontera. – Si l’Ajuntament ha participat en mecanismes de col·laboració amb municipis veïns que pertanyen a l’altra comunitat autònoma. – Si coneixen iniciatives de tipus cultural, social, polític, etc. que hagin estat posades en pràctica entre el seu municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a una altra comunitat autònoma. – En quines matèries de competència municipal hi ha cooperació (formal o informal), i en quines creuen que aquesta cooperació seria convenient. – Si creuen que hi hauria d’haver més cooperació entre el seu municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a Catalunya/Aragó. – Segons la seva opinió, quina creuen que és la posició de les administracions públiques respecte a la cooperació entre els municipis dels dos costats de la frontera.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 30

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

2.5.3. Les entrevistes

Addicionalment s’ha recorregut a entrevistes personals, no sistematitzades, i només adre- çades a complementar la informació disponible o a preparar les sessions dels focus groups. En altres ocasions s’ha recorregut a entrevistes quan la participació d’una persona era important i era factible una entrevista prèvia o posterior a la celebració de la sessió. Els resultats d’aquestes entrevistes s’han tractat conjuntament amb els resultats dels grups de discussió. Aquestes entrevistes han tingut lloc a Vinaròs, Sant Rafael del Riu, la Sénia, Vall de Roures, Horta de Sant Joan, Gandesa, Areny i Tremp.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 31

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3. El territori analitzat: síntesi descriptiva

3.1. La frontera intermunicipal entre Catalunya, València i Aragó. Visió de conjunt i determinació dels trams o àmbits d’estudi

Joan Tort i Donada

Dels 775 km de longitud dels límits terrestres de Catalunya, tal com es troben avui definits i representats en la cartografia, aproximadament la meitat (o sigui, 398,9 km) es corresponen amb el límit interior que baixa de nord a sud i a sud-est, des dels Pirineus a la desembocadura del Sénia, i que conformen la divisòria política entre Catalunya i Aragó, per una banda (que té 347,3 km), i entre Catalunya i la Comunitat Valenciana, per l’altra (51,6 km).4

Els referits 398,9 km constitueixen a la pràctica el punt d’arrencada material del nostre estudi. És a dir, la línia fronterera que delimita Catalunya respecte a València i a Aragó i que afecta de forma directa (o sigui, a través d’una relació de contacte o d’adjacència) un total de setanta municipis: trenta-quatre pel cantó de Catalunya, set per la banda de la Comunitat Valenciana i els vint-i-nou restants pel costat d’Aragó.5

Com a límit administratiu, aquesta línia fronterera presenta unes característiques força diverses quan la considerem en conjunt, i molt desiguals si comparem el seu desenvolupament en uns municipis i en uns altres. L’anàlisi detallada, de fet, posa aviat en evidència que la disparitat i el contrast constitueixen les seves característiques definitòries; una disparitat i un contrast que no guarden, normalment, cap mena de relació de proporcionalitat amb els paràmetres sociodemogràfics dels municipis a què fan referència. Dit d’una altra manera: es detecta, del territori estant, una tendència a aquella situació de contraposició entre el marc administratiu i les realitats geogràfiques que s’assenyalava, a l’inici de la

4. Hem pres com a referència l’Anuari Estadístic de Catalunya 2002. Barcelona: Institut d’Estadística de Ca- talunya. 5. Aquests setanta municipis, numerats de manera consecutiva de l’1 al 70, i seguint una ordenació general de sud a nord, són els que figuren en el mapa 2, repartits en els deu àmbits de treball a què ens referim més endavant. Hem de puntualitzar que, dels setanta municipis, n’hi ha hagut quatre que no hem estudiat amb tant de detall com els restants: dos a la part sud, Alfara de Carles (69) i Tortosa (70), i dos més a l’extrem nord, Benasque (67) i Vielha (69). En el cas d’Alfara de Carles i Tortosa, els hem inclòs en l’àrea d’estudi perquè tant l’un com l’altre tenen una petita part del terme adjacent a la frontera intercomunità- ria; ara bé, el fet que els seus centres municipals respectius tinguin una dinàmica aliena del tot a la que mantenen la major part dels municipis fronterers de la zona ens ha portat a deixar-los en un segon pla. Una cosa semblant ha succeït amb els altres dos: tant Benasque com Vielha comparteixen el tram més septentrional de la frontera entre Aragó i Catalunya. Tanmateix, fora d’aquest vincle, pràcticament no hi ha relacions funcionals directes entre l’un i l’altre; una cosa comprensible si es té en compte que pertanyen a dues realitats geogràfiques ben diferents: la conca alta de l’Éssera, el primer; la Vall d’Aran (i, per tant, la conca de la Garona) l’altre. Com a conseqüència, i per raons semblants a les dels dos casos anteriors, hem optat també per no analitzar-los en el pla del detall.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 32

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Carta d’Atenes, com un dels problemes fonamentals de l’urbanisme i l’ordenació territorial a tot el món:

«La unidad administrativa raramente coincide con la unidad geográfica, esto es, con la región. La delimitación territorial administrativa de las ciudades fue arbitraria desde el principio o ha pasado a serlo posteriormente, cuando la aglomeración principal, a consecuencia de su crecimiento, ha llegado a alcanzar a otros municipios, englobándolos a continuación dentro de sí misma. Esta delimitación artificial se opone a una buena administración del nuevo conjunto» (Le Corbusier, 1986: 21).

Per dur a terme l’estudi hem agrupat els setanta municipis fronterers esmentats en deu àmbits de treball. Deu àmbits l’afinitat dels quals deriva, més que de cap altra circumstàn- cia, de les necessitats operatives de la recerca (partint de la condició inicial de considerar estrictament, com a criteri d’inclusió, el fet que es tracti d’un municipi adjacent o que tingui d’alguna manera contacte amb la línia fronterera –ni que sigui mínim).

Els deu àmbits de treball, amb els municipis respectius, són els que assenyalem a continu- ació. En farem una caracterització breu, que permetrà, més endavant, abordar-ne l’anàlisi detallada. Els esmentem de sud a nord, de conformitat amb la direcció en què hem anat portant a terme, a la pràctica, el reconeixement progressiu del terreny. El número amb què apareixen els municipis es correspon amb el dels mapes adjunts, i té la finalitat de facilitar-ne la localització. Hem atribuït a cada àmbit un nom, a fi de facilitar-ne la identificació geogràfi- ca; tanmateix, ni el nom ni la delimitació territorial dels àmbits tenen cap altra pretensió que la de permetre’ns una estructuració del territori adequada a la finalitat de l’estudi –i tenen, per tant, una finalitat merament instrumental. Quant a la grafia dels noms municipals, hem de dir que ens hem guiat, com a principi general, per les denominacions oficials reconegu- des per les respectives comunitats autònomes. En el cas d’Aragó, en el supòsit en què la denominació tinguda per oficial fos doble, hem optat per la forma catalana.

• Àmbit Sénia

Integrat per deu municipis, que abasten els aproximadament quaranta-cinc quilòmetres de la frontera entre la Comunitat Autònoma de Catalunya i la Comunitat Valenciana, i que es desenvolupen entre el tossal dels Tres Reis (partió, també, amb la Comunitat Autòno- ma d’Aragó) i la desembocadura del riu Sénia. El riu de la Sénia en marca, precisament, tot al llarg del seu trajecte, la línia limítrofa. Els municipis que integren l’àmbit són Vinaròs (1), Alcanar (2), Sant Jordi (3), Traiguera (4), Ulldecona (5), Sant Rafael del Riu (6), Canet lo Roig (7), Rossell (8), la Pobla de Benifassà (9) i la Sénia (10). Només Alcanar, Ulldecona i la Sénia s’adscriuen al cantó de Catalunya; el set restants corresponen a València. A banda d’aquests deu, vuit municipis més s’inscriuen dins allò que identifiquem com a segona corona de l’àmbit; o sigui, municipis no adjacents a la línia limítrofa però que mantenen unes relacions funcionals significatives amb els que integren, pròpiament, l’àmbit. Es tracta de Godall (E), la Galera (F), Mas de Barberans (G) i Roquetes (H), per la banda de Catalunya, i de Peníscola (A), Benicarló (B), Càlig (C) i la Jana (D) per la banda de València.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 33

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

• Àmbit Algars Sud

Integrat per nou municipis, que afecten prop de seixanta quilòmetres de la línia fronterera, entre el tossal dels Tres Reis, al sud, i la partió entre els termes de Calaceit i Maella, al nord. Com en el cas de l’àmbit Sénia, una bona part de l’àmbit Algars Sud es desenvolupa en paral·lel al curs d’un riu: concretament, el tram de capçalera (o més meridional) del riu Algars, que marca, en una gran part de l’àmbit, la línia fronterera in- tercomunitària. Està format pels municipis de Beseit (11), Vall de Roures (12), Queretes6 (13), Arnes (14), Lledó (15), Horta de Sant Joan (16), Arenys de Lledó (17), Calaceit (18) i Caseres (19). Com en l’àmbit anterior, també aquí es detecta una asimetria notable en el nombre de termes municipals a un costat i l’altre de la frontera: tres al cantó català (Arnes, Horta de Sant Joan i Caseres) i els set restants a l’aragonès. Pel que fa a la segona corona, hem considerat quatre municipis per la banda d’Aragó: la Freixneda (I), la Torre del Comte (J), la Vall del Tormo (K) i Massalió (L); i dos més per la banda de Catalunya: Prat de Comte (M) i Bot (N). Finalment, és important esmentar dos casos de municipis de característiques «especials» vinculats amb aquest àmbit per la banda de Catalunya: es tracta d’Alfara de Carles (69) i de Tortosa (70). Tant l’un com l’altre, en el sentit estricte de la seva delimitació municipal, són adjacents a la frontera intercomuni- tària (i, per tant, és obligat que constin en el nostre àmbit d’estudi). Tanmateix, des del punt de vista funcional els centres respectius d’aquests municipis són del tot aliens a la dinàmica pròpia de l’àmbit de l’Algars (tant el d’Algars Sud com el d’Algars Nord). Per tant, tot i que han estat representats en la cartografia (vegeu els mapes 1, 2 i 3), no els hem tingut en compte quant a l’anàlisi de detall.

• Àmbit Algars Nord

Integrat per cinc municipis, que afecten uns vint-i-cinc quilòmetres de línia limítrofa, entre la partió de Calaceit i Maella, al sud, i la intersecció de la divisòria intercomunitària amb el curs del riu Ebre, al nord. L’àmbit, geogràficament, representa la continuació de l’anterior (Algars Sud) cap al nord; entre l’un i l’altre no hi ha solució de continuïtat en el sentit físic, però l’excessiva grandària (als efectes del nostre estudi) d’una demarcació que comprengués el conjunt del territori Algars ens ha portat a distingir-hi, convencional- ment, un àmbit sud i un àmbit nord. Aquest que ens ocupa és constituït per dos municipis per la banda de Catalunya: Batea (20) i la Pobla de Massaluca (24); i tres més pel cantó d’Aragó: Maella (21), Favara (22) i Nonasp (23). Quant a una possible segona corona, hem apreciat aquest comportament a dos municipis de la perifèria de l’àmbit català: Gandesa (O) i Vilalba dels Arcs (P).

6. En el cas del nom d’aquest municipi, i atès que la denominació oficial que es desprèn de la Llei 7/2002, d’Aragó, de creació de la comarca del Matarranya, és doble (Cretas/Queretes), hem optat per utilitzar sempre, als efectes del nostre estudi, aquesta segona denominació (Queretes), que no coincideix amb la forma gràfica catalana tinguda habitualment per ortodoxa (Cretes), però que, en canvi, s’ajusta a la voluntat local.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 34

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

• Àmbit Ebre

Integrat per quatre municipis, a raó de dos per la banda de Catalunya: Riba-roja d’Ebre (25) i Almatret (27); i dos més per la banda d’Aragó: Faió (26) i Mequinensa (28). El conjunt afecta una trentena de quilòmetres de límit intercomunitari, dels quals aproximadament sis es corresponen amb el curs final del riu Matarranya; un tram de longitud semblant coincideix amb el curs de l’Ebre, entre Almatret i Mequinensa, i, finalment, els tres darrers quilòme- tres de límit pel cantó septentrional (entre Mequinensa i la Granja d’Escarp, fins a la partió amb el terme de Torrent de Cinca) coincideixen amb el curs del Segre. En qualsevol cas, la preeminència geogràfica de l’Ebre dins l’àmbit que ens ocupa ens ha portat a triar el nom d’aquest riu per identificar-ne el conjunt. Subratllarem, de tota manera, que les particulars característiques de l’àmbit –dins el qual crida l’atenció la gran extensió del terme de Me- quinensa, gairebé equiparable a la superfície conjunta dels altres tres municipis–, d’una complexitat física (i, sobretot, hidrogràfica) que dificulta notòriament les relacions funcionals internes, ens fa descartar que puguem identificar amb claredat, adjacent a ell, una segona corona de municipis amb interacció directa amb els fronterers.

• Àmbit Baix Cinca - Baix Segre

Integrat per deu municipis que aquí, per una raó també relacionada amb la complexitat física i amb el contrast de superfície entre uns termes municipals i uns altres, es presenten amb una dissimetria inversa a la que fins ara era habitual: set corresponen al cantó català: Seròs (29), la Granja d’Escarp (30), Massalcoreig (32), Aitona (33), Torres de Segre (34), Soses (35) i Alcarràs (38), i els tres restants al cantó aragonès: Torrent de Cinca (31), Fraga (36) i Saidí (37). De tots plegats cal destacar, per la seva superfície, el de Fraga: els seus 437,6 km2 el converteixen en el terme territorialment més extens del conjunt de municipis fronterers del nostre estudi. Dels aproximadament cinquanta quilòmetres de límit intercomunitari que afecten aquest àmbit, els catorze primers, des de la partió entre Mequinensa i Torrent de Cinca cap al nord, coincideixen amb cursos fluvials: els sis primers (fins a la confluència amb el Cinca), el del Segre; i els vuit següents, el del Cinca. La resta de la línia limítrofa discorre per la successió de plans i altiplans que conformen l’interfluvi Cinca-Segre, fins a la partió intermunicipal entre Saidí, Gimenells i Bel- ver de Cinca. Anotarem, finalment, que hem considerat dos municipis dins una segona corona d’aquest àmbit: Villella de Cinca7 (R), per la banda d’Aragó, i Sudanell (Q), per la de Catalunya.

• Àmbit Llitera-Segrià

Integrat per set municipis, tres dels quals pertanyen a Catalunya: Lleida (39), Gimenells i el Pla de la Font (40) i Almacelles (43); i els quatre restants a Aragó: Belver de Cinca (41), Vensilló (42), Tamarit de Llitera (45) i el Torricó (44). L’àmbit afecta uns vint-i-cinc quilòmetres de límit intercomunitari, que es despleguen per l’altiplà que s’estén entre els cursos finals

7. Villella de Cinca, grafia que adoptem, té doble denominació (alterna amb Velilla de Cinca) segons la Llei 20/2002, d’Aragó, de creació de la comarca del Matarranya.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 35

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

dels rius Cinca i Noguera Ribagorçana, i que, en part, han estat transformats per la xarxa de regatges vinculats al canal d’Aragó i Catalunya. Un sector important de la línia fronterera (una dotzena de quilòmetres, entre el Torricó, Almacelles i Vensilló) coincideix amb el curs de la Clamor Amarga, o Clamor d’Almacelles, corrent de caire torrencial i intermitent que és tributari del Cinca. Els termes d’Alguaire (T), per la banda de Catalunya, i d’Esplús (S) i San Esteban de Litera (V), per Aragó, els considerem integrats en la segona corona d’aquest àmbit. Finalment, pel cantó català, cal esmentar també el cas del municipi de Lleida: un dels termes més grans en superfície de tot el territori estudiat i amb una delimitació molt irregular. Hi destaca la posició excèntrica de la ciutat de Lleida i, tot i que, per aquesta raó, es podria pensar, en principi, en una vinculació funcional escassa entre aquest municipi i els de la resta de l’àmbit, convé fer notar que els nuclis situats més a ponent del terme (Raimat, Sucs i Suquets) juguen un important paper d’interrelació respecte al conjunt d’aquest àmbit.

• Àmbit Llitera Nord

Integrat per set municipis; quatre al cantó d’Aragó: el Campell (46), Albelda (48), Castillonroi (51) i Valdellou8 (52); i tres al de Catalunya: Almenar (47), Alfarràs (49) i Ivars de Noguera (50). L’àmbit afecta uns vint-i-cinc quilòmetres de la ratlla intercomunitària, la primera meitat dels quals (des de la partió entre els municipis d’Almacelles, el Torricó i Almenar fins a la vora nord del nucli d’Alfarràs) discorre per la prolongació cap al nord-est de l’altiplà divisori entre el curs del Cinca i el de la Noguera Ribagorçana, i la segona (fins a la intersecció amb el terme municipal d’Os de Balaguer) ressegueix les immediacions o el mateix curs d’aquest últim riu. Hem considerat compresos dins una segona corona d’aquest àmbit el municipi d’Algerri (U), per la banda de Catalunya, i el de Baells (W), per la d’Aragó.

• Àmbit Noguera Ribagorçana Sud

Integrat per deu municipis, quatre dels quals corresponen a Catalunya: Os de Balaguer (53), Àger (56), Sant Esteve de la Sarga (57) i Tremp (60); i els sis restants a Aragó: Camporrells (54), Estopanyà (55), Viacamp i Lliterà (58), Pont de Montanyana (59), Areny9 (61) i Sopeira (62). Aquest àmbit, el més extens de tot el territori estudiat, afecta aproximadament uns setanta quilòmetres de límit intercomunitari (i que constitueixen, al seu torn, el tram de frontera més llarg, també, de tot l’estudi: des del trifini entre els termes d’Ivars de Noguera, Os de Balaguer i Valdellou fins al trifini entre Sopeira, Bonansa i el Pont de Suert); setanta quilòmetres que, de forma majoritària, coincideixen amb el curs mitjà, o prepirinenc, del riu Noguera Ribagorçana i que condicionen de forma decisiva (pel fet que aquest sector de riu encadena tres grans pantans sense gairebé dis-

8. En aquest cas adoptem la grafia Valdellou (i no Valldellou, tinguda per tradicional), d’acord amb la doble denominació (Baldellou/Valdellou) que estableix la Llei 25/2002, d’Aragó, de creació de la comarca de la Llitera. 9. Per bé que la Llei 12/2002, d’Aragó, de creació de la comarca de Ribagorça, preveu en aquest cas la doble denominació Arén / Areny de Noguera, hem optat per la grafia simple Areny perquè considerem que és la més fidedigna a l’ús local.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 36

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

continuïtat: de sud a nord, el de Santa Anna, el de Canelles i el d’Escales) les relacions funcionals internes entre els municipis que el constitueixen. Convé remarcar, també, la dissimetria existent entre els municipis dels dos costats de l’àmbit; dissimetria a la qual contribueix, en particular, el dibuix del terme municipal de Tremp (que no només és el més extens de Catalunya, i segon més gran del nostre àmbit després del de Fraga, sinó que presenta una gran excentricitat en la localització de la capital municipal, la ciutat de Tremp, que no manté cap tipus de relació funcional directa amb el sector occidental, o ribagorçà, del terme, dins el qual hi ha mitja dotzena de petits nuclis –al sector de territori conegut com la Terreta– que més aviat interaccionen amb el municipi d’Areny). D’altra banda, i dins l’àmbit que ens ocupa, hem identificat en el sector aragonès dos municipis, Benavarri (X) i Tolba (Y), que, sense ser integrants de la franja adjacent a la frontera, els podem considerar inclosos en la seva segona corona.

• Àmbit Noguera Ribagorçana Nord

Integrat per quatre municipis: Bonansa (63) i Montanui (66), pel cantó aragonès, i el Pont de Suert (64) i Vilaller (65) pel cantó català. L’àmbit afecta uns quaranta-cinc quilòmetres de la frontera interautonòmica: des del trifini Sopeira - Bonansa - el Pont de Suert fins a la tuca de Molières, al massís de la Maladeta, trifini entre els termes de Montanui, Benasque i Vielha; llevat dels vuit quilòmetres del darrer tram (límit entre Montanui i Vielha), la línia limítrofa coincideix, bàsicament –com ja succeïa a l’àmbit Noguera Ribagorçana Sud–, amb el curs del riu Noguera Ribagorçana. Al seu torn, considerem que els municipis de Laspaüls10 (Z), pel cantó aragonès, i de la Vall de Boí (AA), pel cantó català, formen part de la segona corona de l’àmbit.

• Àmbit Benasque-Vielha

L’àmbit més septentrional del territori objecte d’estudi és conformat tan sols per dos municipis: Benasque (67), per la banda d’Aragó, i Vielha (68), per la de Catalunya. L’àmbit afecta el darrer tram (en direcció sud-nord) de la partió entre Aragó i Catalunya, que té poc més de deu quilò- metres de desenvolupament lineal i una configuració del tot muntanyenca: des de la tuca de Molières fins a la carena divisòria entre Espanya i França, al nord del port dera Picada. De fet, es tracta d’una partió que no genera interaccions a escala municipal perquè té, estrictament, el valor d’una divisòria administrativa que discorre íntegrament per territori d’alta muntanya. Tant des d’un punt de vista físic com pel que fa a l’aspecte humà, els municipis de Benasque i de Vielha tenen unes dinàmiques divergents: el primer comprèn la capçalera del riu Éssera, afluent del Cinca i, per tant, de l’Ebre; el segon, en canvi, s’integra dins la conca del riu Garona, que drena la Vall d’Aran i discorre en direcció nord-oest, cap a l’Atlàntic). Tot i que, històricament (abans de la xarxa de comunicacions moderna), Vielha i Benasque havien estat connectades per camins de bast (a través del port dera Picada), en l’actualitat aquesta interacció se circumscriu, en tota aquesta divisòria, a la pràctica d’esports de muntanya.

10. Hem adoptat la forma Laspaüls com a denominació als efectes del nostre estudi, tenint en compte la doble grafia (Laspaúles/Laspaúls) que estableix la Llei 12/2002, d’Aragó, de creació de la comarca de la Ribagorça.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 37

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Mapa 2. Àmbits de treball del nostre estudi

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 38

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Mapa 3. Municipis adjacents i de segona corona de frontera

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 39

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2. L’anàlisi del territori fronterer

Albert Santasusagna Riu Joan Tort i Donada Ramon Galindo Caldés Roger Clavero Massana Xavier Albacete Martín

3.2.1. Àmbit Sénia a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 4. Municipis integrants de l’àmbit Sénia

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

L’àmbit Sénia és un territori delimitat pel massís dels Ports, a l’oest, i per la mar Mediterrània, a l’est. S’estructura al voltant del riu de la Sénia, que també actua com a límit entre les CA de Catalunya i el País Valencià.

Fent-hi una aproximació més detallada, trobem, en primer lloc i en contacte directe amb el mar, les serres de Montsià i de Godall, respectivament. La serra de Montsià, que s’alça fins a més de 700 metres, inclouria part dels termes d’Alcanar i d’Ulldecona, i estableix un límit entre tots dos. De la mateixa manera, la serra de Godall, que arriba pràcticament als 400 metres, també actua com a límit, en aquest cas entre els termes d’Ulldecona i la Sénia. El nucli principal del municipi d’Ulldecona es troba al mig d’aquest espai delimitat per les dues serres i rep, pròpiament, el nom de corredor d’Ulldecona. Actualment també és l’espai per on passa l’eix viari més important de la zona: l’autopista AP-7 (o E-15). El final de la serra de Montsià marca l’inici de la plana de Vinaròs. Per aquesta plana transcorren, cap al sud,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 40

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

tant l’AP-7 com la N-340. A banda d’aquest fet, és un espai agrícola molt important que no només s’estén pel municipi de Vinaròs mateix, sinó que va més enllà.

En definitiva, tot aquest espai intermedi i planer que podríem denominar com a vall del Sénia té, com a límit meridional, les serres d’Irta i de la Vall d’Àngel. Els Ports, a banda de ser el límit occidental del territori, també són l’espai d’assentament de la Pobla de Benifassà i, en certa manera, de Rossell, Canet lo Roig i la Sénia, nuclis que trobem als peus del massís. El cim més alt del massís és el Mont Caro, de 1.441 metres.

Finalment, un dels elements naturals característics de la zona és Sòl de Riu, nom que rep la desembocadura del riu de la Sénia, entre els municipis de Vinaròs i Alcanar, i que acaba configurant una llacuna. Al final del riu hi ha, de fet, una barrera de sorres que ho fa possible.

Figura 1. Sòl de Riu

Font: Arxiu propi; foto presa el 14 de desembre de 2016. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

L’àmbit Sénia, si bé geogràficament representa una «unitat natural» (Forcadell et al., 2005: 121), és un territori de contrastos socioeconòmics i demogràfics. Tal com afirmen Almuni i Grau (2012), existeix una dicotomia11 clara entre els anomenats pobles del litoral i els pobles

11. Segons que sembla, el fet dicotòmic no és exclusiu de l’economia o de la demografia en l’àmbit Sénia. Si bé no forma part del nostre objectiu d’estudi, resulten interessants, en aquest aspecte, les aportacions de Collet (2009, 2012) sobre les dinàmiques d’identificació de la cultura popular a tots dos costats de la frontera catalanovalenciana.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 41

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

de la capçalera. Mentre que a la franja costanera el sector de serveis és preponderant –i lligat, sobretot, a les activitats turístiques–, a l’interior l’economia es basa en el sector primari, per bé que el turisme rural hi comença a tenir un cert pes. En aquest mateix sentit, el flux de població també presenta un comportament gairebé oposat: mentre que als pobles del litoral el creixement demogràfic és notable –en bona part a causa de la immigració del nord d’Àfrica i de l’est d’Europa–, els pobles de la capçalera presenten, any rere any, una població envellida.

Un repàs senzill de les característiques demogràfiques de quatre poblacions representatives del litoral i de la capçalera de l’àmbit que estudiem il·lustra aquestes tendències. Si bé es tracta de quatre municipis diversos, amb característiques històriques, físiques, urbanístiques i socials heterogènies –fet que necessitaria un estudi demogràfic més profund–, les xifres corresponents a la població de 2016 en comparació a les de l’any 2000 són reveladores d’aquest canvi demogràfic: la Sénia (5.654, 2016; 5.034, 2000 –IDESCAT–), la Pobla de Beni- fassà (209, 2016; 269, 2000 –INE–), Alcanar12 (9.494, 2016; 7.878, 2000 –IDESCAT–) i Vinaròs (28.290, 2016; 22.252, 2000 –INE–). Els pobles de la capçalera de la vall (com la Sénia i la Pobla de Benifassà) presenten creixements molt reduïts, quan no un clar decreixement; en canvi, els pobles litorals (Alcanar i Vinaròs) mostren un augment demogràfic substancial. Aquesta situació, extrapolable a la resta de municipis de la frontera catalanovalenciana en aquest àmbit, ens mostra un territori divers, heterogeni, que segueix principalment una tendència econòmica i demogràfica en relació amb la seva proximitat a la costa –i no tant, doncs, en funció del límit fronterer.

Dins el context econòmic de l’àmbit Sénia, és important fer esment de la transformació d’un sector en concret: el del moble. Tal com constata Almuni (2006), l’exemple clar d’aquest canvi és el municipi de la Sénia, que al llarg del segle xx ha passat d’una economia basada en l’agricultura de secà –amb el cultiu de l’olivera13 com a activitat agrícola principal– a centrar-se en la indústria del moble. Si bé a principis del segle xx l’economia agrícola, tot i que preponderant, compartia un cert protagonisme amb altres indústries, com ara la fabricació de brotxes i pinzells,14 no és fins als anys seixanta que comença a prosperar la indústria del moble –en un context de clara puixança econòmica i expansiva a Espanya–, i a partir de l’any 2000 s’arriba a una clara especialització en aquest sector: la major part de les empreses situades en aquest municipi i la seva àrea d’influència es dediquen a la fabricació de mobles (o a les indústries auxiliars), i es considera que, entre 2000 i 2007, esdevé la primera zona

12. Tot i així, tal com recullen Almuni i Grau (2012), Alcanar és un exemple que no s’ajusta a la regla descrita quant a la seva activitat econòmica: si bé els pobles del litoral presenten un sector de serveis notablement desenvolupat en relació amb els pobles de capçalera, Alcanar, juntament amb altres municipis, com Be- nicarló, aposten, encara, pel sector primari, que hi té un cert pes dins el conjunt de l’economia local. 13. Sabaté (1990) afirma que, a la Sénia de principis del segle xx, el 51% de l’activitat agrícola es dedicava al cultiu de l’olivera, mentre que la resta de la terra era aprofitada per al cultiu d’ametllers i garrofers, entre d’altres. 14. Sabaté (1992) explica que l’any 1913 s’instal·la, a la Sénia, la primera fàbrica de brotxes i pinzells, de la mà de Juan Calduch e Hijos, conjuntament amb petits tallers de fusteria. En aquesta època també s’inaugura el primer banc (Banc de Tortosa). El cas de la Sénia és paral·lel al d’altres pobles de la capçalera de la vall que, a principis del segle xx, comencen a desenvolupar altres sectors econòmics complementaris a l’agricultura, i és paradigmàtic en aquest sentit.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 42

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

productora de moble del conjunt de Catalunya, Aragó i el País Valencià (Almuni i Villalbí, 2003). Un exemple de l’eclosió econòmica d’aquest sector és el fet que, de forma col·loquial, la Sénia es conegui dins la regió mateixa com el país del moble (figura 2).

Autors com Ortells i Querol (2003) argumenten que, si bé la Sénia és un municipi d’interior –i, per tant, un poble de capçalera– el creixement demogràfic que experimenta durant aquesta dècada (un increment del 15% de població), que no és comparable al de ciutats costaneres com Vinaròs, es troba directament relacionat amb l’expansió del sector del moble. I això arriba al punt que alguns autors acaben definint la Sénia com una «nova centralitat» dins l’àrea d’influència de les Terres de l’Ebre. Malauradament, aquesta situació canvia de forma radical amb l’esclat de la bombolla immobiliària espanyola pels volts de l’any 2007: de les noranta empreses que formaven l’anomenat Col·lectiu Empresarial del Moble de la Sénia (CEMS), l’any 2015 en quedaven quaranta-vuit, i els gairebé 2.200 llocs de feina que generava el sector van quedar reduïts a 500.15

Figura 2. El paisatge periurbà de la Sénia es caracteritza, majoritàriament, per la concentració d’empreses dedicades al sector del moble. No és estrany, doncs, que es conegui com el país del moble

Font: «Les empreses del moble de la Sénia, pendents del nou BCN World», Ebredigital.cat, 6 de juliol de 2016 [disponible a (consulta: 28 juny 2017)].

Es tracta, doncs, d’un fenomen de crisi recent, que ha comportat pèrdues econòmiques importants i el tancament d’una bona part de les empreses que formaven aquest pol industrial i comercial. Tot i així, la crisi que ha sofert el sector no ha estat prou notable

15. «El sector del moble de la Sénia es recupera després de l’ajust» [Lurdes Moreso], El Punt-Avui, 25 d’octubre de 2015 [disponible a (consulta: 28 juny 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 43

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

com per afavorir-ne la desestructuració: si bé el nombre d’empreses s’ha vist clarament disminuït, les que han superat aquesta situació comencen, a dia d’avui, a experimentar un cert creixement,16 combinat amb l’obertura i especialització en altres sectors que havien estat importants abans de la dècada dels seixanta –com la fabricació de brotxes i pinzells.

Dins el context dels principals factors socioeconòmics definidors de l’àmbit Sénia, cal fer esment del paper importantíssim que ha tingut el riu en la transformació històrica de la indús- tria d’aquest territori.17 L’augment demogràfic a les poblacions de ribera, conjuntament amb l’expansió de les activitats agrícoles, impulsa un gran aprofitament industrial del riu entre els segles xvii i xix. Durant la segona meitat del segle xix, aquest ús acaba sent molt intens, i es documenten fins a trenta-nou molins de riu que funcionen a ple rendiment (Almuni, 2006) i que, en una mesura o una altra, aprofiten la força de l’aigua per a diferents activitats. La major part són molins fariners –són els que han estat funcionant més temps, l’últim dels quals fins a la dècada dels setanta–, però també es documenten molins paperers, drapers –anomenats batans– i fargues –a la zona del riu de la Sénia es coneixen com a martinets, i servien, bàsicament, per explotar el ferro.

Aquesta situació econòmica, favorable a l’aprofitament màxim de les aigües del Sénia, acaba deteriorant-se a principis del segle xx. L’augment d’altres cultius (com el de l’ametlla) i la multiplicació de les zones de regadiu fa disminuir la producció de blat i, en conseqüència, l’activitat dels molins fariners, que queda relegada a un segon pla. D’altra banda, l’arribada de l’electricitat, si bé permet la instal·lació de turbines vora el riu i la generació d’energia elèctrica, fins i tot en períodes de poc cabal, provoca una deslocalització general de la in- dústria que necessitava, en un primer moment, situar-se vora el riu per aprofitar-ne la força de l’aigua. La modernització de les línies elèctriques i la instal·lació d’un sistema de turbines al llarg del Sénia acaba provocant l’abandonament dels antics molins que, tret dels paperers –que necessiten una quantitat d’aigua ingent–, acaben no sent necessaris.

Tot i així, el riu de la Sénia segueix tenint, en l’actualitat, un paper preponderant en diversos àmbits. A banda del gran valor patrimonial de molins, fàbriques i altres edificis construïts, al seu moment, vora el riu, el Sénia també ha estat i segueix sent un espai històric de lleure i de relació humana (Almuni i Grau, 2012: 133). Aquest fet humà, implícit al fet fluvial en el cas del Sénia, s’ha concretat a moltes escales: des de les romeries, berenars i excursions al riu de principis del segle xx fins a la constitució moderna d’una associació supralocal entre municipis amb un objectiu comú: la Mancomunitat de la Taula del Sénia. Aquest ens està format per vint-i-set municipis riberencs: quinze de valencians, nou de catalans i tres d’aragonesos.

16. «Brotes verdes para los supervivientes de la industria del mueble de la Sénia» [Agnès Llorens], La Van- guardia, 3 de maig de 2016 [disponible a (consulta: 28 juny 2017)]. 17. Almuni (2006: 23) explica, amb gran encert, el perquè del protagonisme del riu al nostre àmbit: «Els diferents aprofitaments que s’han fet del riu han determinat la transformació del territori i la definició d’un paisatge caracteritzat històricament per la convivència de terres de secà i de regadiu, la vinculació de lligallos ra- maders als diferents passos del curs fluvial, l’existència d’una densa xarxa de distribució d’aigua de reg i d’ús industrial i la construcció de casals i enginys amb funcions industrials».

Escola d’Administració Pública de Catalunya 44

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals als ajuntaments de Sant Rafael del Riu i la Sénia

La sessió de secretaris municipals es va celebrar a l’Ajuntament de la Sénia, amb l’assis- tència de cinc persones que fan les funcions de secretaria-intervenció als municipis de la Sénia, la Pobla de Benifassà, Alcanar, Vinaròs i Sant Rafael del Riu, a més del secretari de la Mancomunitat del Sénia. Per part de l’equip de treball hi van assistir quatre membres. Tal com es veurà al llarg de les diferents sessions celebrades, els llocs de treball de secretaria-intervenció, en molts dels municipis estudiats, estan afectats per una situació d’inestabilitat; i l’àmbit present no n’és una excepció, de forma que molts cops trobem persones que fan les funcions pròpies de secretaria de forma interina. Una primera observació és que les persones que fan les funcions de secretaria no es coneixen, en alguns casos, més enllà dels llocs que són limítrofs amb el propi municipi o per raons personals.

La sessió d’alcaldes es va celebrar a l’Ajuntament de Sant Rafael del Riu, amb l’assistèn- cia de sis alcaldes –dels municipis de Vinaròs, Ulldecona, Sant Rafael del Riu, Rossell, la Pobla de Benifassà i Traiguera–, i la gerent de la Mancomunitat de la Taula del Sénia, a més de l’antic gerent i impulsor. La sessió amb els alcaldes, tal com s’ha explicitat en la metodologia, pretén recollir una visió més àmplia i menys tècnica que la dels secretaris. En aquest cas és prou evident la relació continuada i fluida, fruit del necessari contacte a través de les reunions de la Mancomunitat. Aquest fet afavoreix un clima de confiança i de bona comunicació entre tots els assistents.

Els principals problemes detectats es descriuen a continuació:

a. Sanitat. Un dels temes presents en tot l’àmbit d’estudi té aquí una rellevància especial en els diferents nivells de l’atenció sanitària: primària, especialitzada, serveis d’urgèn- cies i hospitalària. Trobem una queixa generalitzada en el sentit que aquest tema no ha estat resolt. Un acord implica costos. A la pràctica s’ha col·laborat, segons se’ns diu, «en casos comptats».

– Atenció primària: aquí trobem la situació del municipi de la Pobla de Benifassà, que no disposa d’assistència sanitària i ha d’acudir al CAP de la Sénia. És habitual que molts veïns d’aquest municipi tinguin casa a la Sénia o viceversa, de forma que la manca d’un conveni entre CA els «obliga» a empadronar-se a la Sénia. – Hospitals: no hi ha un conveni que permeti que els veïns catalans del Sénia puguin fer servir l’hospital de Vinaròs, a pocs quilòmetres del límit administratiu i del nucli principal d’Alcanar. – Telèfon d’urgències 112: hi ha problemes quan es truca al 112 de Catalunya amb un telèfon de Castelló. – S’esmenten altres problemes, com la gestió de les defuncions de veïns en l’altra CA (el metge que certifica la defunció ha de ser de la CA en què s’ha produït el decés) o a l’hora de comprar medicaments a les farmàcies (p. ex., els veïns de la Pobla de Benifassà no poden comprar medicaments a la Sénia i han d’anar a Sant Rafael del Riu, quan, pel que fa a les comunicacions, els seria molt més fàcil fer-ho a la Sénia.)

Escola d’Administració Pública de Catalunya 45

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Els expedients mèdics no es comparteixen. – Fins a l’any 2005-2006 hi havia problemes amb les ambulàncies. – Seria recomanable l’accés a serveis especialitzats de salut mental. – Els veïns de les Cases del Riu fan servir el CAP de la Sénia (diuen que hi ha un conveni de la conselleria responsable que afecta els municipis de Rossell i la Sénia, però no s’ha localitzat). – Problemes per consolidar el personal sanitari, de jutjats, etc.

b. Ocupació. Tal com ja s’ha descrit en l’apartat anterior, la crisi del moble a la Sénia i a Benicarló va afectar tant aquests municipis com els dels voltants. Això fa que la cooperació es converteixi en una necessitat. Ens diuen que, de manera informal, els tècnics responsables d’ocupació als ajuntaments de Rossell, la Sénia, Traiguera, Sant Rafael del Riu i Alcanar es reuneixen regularment per estar informats de les vacants i de les necessitats ocupacionals de cada municipi. Hi ha dificultats pel fet de tenir serveis d’ocupació diferents a cada comunitat (SOC i SERVEF); una circumstància que esdevé inconvenient a l’hora de demanar subvencions. Aquesta solució, per bé que informal, és una bona pràctica per optimitzar recursos escassos i possibilitats d’ocupació, i seria recomanable que tingués un suport explícit des de les administracions públiques. Es planteja la queixa que les oportunitats laborals són la meitat que les d’altres municipis, perquè no arriben les de la CA veïna.

c. Transport i infraestructures. Són elements clau en l’espai fronterer analitzat, i són un dels aspectes més comentats. Hi ha greus mancances de comunicació en tot aquest territori (amb reivindicacions ja de llarga durada: ferrocarril, N-340, etc.), que comprometen les possibilitats econòmiques i d’impuls d’alguns sectors, com el turisme. Es considera un tema prioritari, i en el qual troben grans dificultats a causa de la manca de finançament per reparar els ponts o per a carreteres que connecten amb «l’altra banda» del riu, per a les quals les administracions públiques no tenen interès.

d. Educació. L’educació, i especialment la primària, és un problema, però no es percep com a tal. Sí que hi ha el cas específic del Col·legi Públic J. Antonio Querol Queral, on hi ha alumnes tant de Sant Rafael del Riu com del barri del Castell, o dels Valentins (Ulldecona). En no existir cap conveni entre CA, la pràctica habitual ha estat l’empadronament de conveniència, en funció del lloc on es vol estudiar. Per a l’educació secundària, els instituts més propers són els de la Sénia i Ulldecona, però els alumnes de Rossell i Sant Rafael del Riu han d’anar a Sant Mateu, a trenta quilòmetres de distància. En aquest cas, encara que ja no es dona tant, sí que hi havia també la pràctica del canvi d’empadronament. – Ens diuen els alcaldes que quan cal establir acords molt necessaris les administracions catalana i valenciana s’hi han posat d’acord. El cas més paradigmàtic és el dels nens i les nenes de les Cases del Riu (Rossell) que van a l’escola a la Sénia: «És un cas d’èxit, però ha costat molt».

Escola d’Administració Pública de Catalunya 46

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Problemes amb el professorat, ja que sovint hi ha vacants, però, també, dues bosses d’interinatges. Els professors catalans no poden donar classe als municipis valencians ja que la Generalitat Valenciana no els reconeix la capacitació lingüística.

e. Aigua. Els municipis afectats són particularment els catalans. Han fer una doble tributació per un mateix concepte. El cas és que formen part –parcialment– de la Confederació Hidrogràfica del Xúquer (CHX) i, alhora, de la de l’Ebre (CHE). Això provoca que hagin de fer front a una doble imposició (CHX i CHE), que és avui objecte de litigi per l’Ajuntament d’Alcanar. D’altra banda, per aquest mateix motiu, tampoc no poden accedir a subvencions de cap tipus. Fins a dates recents, la Sénia pagava 29.000 euros més l’any per aquesta doble tributació.18 – Des de Catalunya s’afirma que no poden optar a subvencions de cap administració autonòmica perquè no formen part d’una conca hidrogràfica que gestioni la Gene- ralitat catalana i perquè tampoc no formen part del territori valencià.

f. Medi ambient. Hi ha força problemes quan es fan cremes forestals o per la mateixa poda. Les diferents normatives impliquen la necessitat d’obtenir permisos en condicions diferents en funció del municipi on ens trobem. De la mateixa manera, es posa de manifest la diferent regulació de les ZEPA. – S’afirma que la normativa ambiental catalana és més estricta que la valenciana i que, per tant, algunes empreses opten per instal·lar-se a Castelló.

g. Escombraries. Tema complicat, especialment en el cas de la Pobla de Benifassà. Les escombraries les porten a Morella o a Benicarló, i seria més fàcil portar-les a la Sénia, per exemple.

h. Policia: Els participants creuen que de vegades seria recomanable una millor coor- dinació entre els cossos policials.

i. Urbanisme. Des de Catalunya es posa de manifest la diferent normativa en matèria urbanística, que és més laxa en la part valenciana, i això fa que sigui molt més factible construir en aquest costat que en els municipis catalans, que tenen, al seu parer, una normativa més exigent. Creuen que el legislador autonòmic hauria de consultar amb les CA adjacents, com passa en el cas de l’urbanisme entre diferents municipis.

j. Despoblament. És preocupant en alguns casos, especialment a l’interior.

18. Sobre aquest tema: «Arran del debat suscitat al si del passat Consell Rector, el Conseller Rull encomana a l’IDECE la gestió de cercar la informació i possibles solucions que ACA pugui donar per tal de pal·liar el conflicte per la coexistència de la taxa pel Canon de Control de Vertidos que liquida la Confederación Hi- drográfica del Ebro (i la del Xúquer) i l’impost del Cànon de l’Aigua que liquida l’Agència Catalana de l’Aigua, en aquells municipis que no disposen de depuradora. La reunió ha estat fructífera i l’ACA ja hi té previstes fórmules d’ajut als municipis afectats. Durant el mes de juliol, ens avancen, ho posaran en comunicació dels ajuntaments» ().

Escola d’Administració Pública de Catalunya 47

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Des d’un punt de vista de la regulació dels àmbits fronterers, es tracten diferents aspectes: a. Es planteja el problema del canvi d’ordenament en traspassar el límit administratiu. No obstant això, no hi ha una consciència que això sigui un problema a l’inici de les sessions; es pressuposa que és un fet immutable. Un cop avança la sessió i van sorgint els temes conflictius, la concepció canvia i es reconeix que, efectivament, hi ha molts factors que provoquen problemes o disfuncions. b. Alguns problemes són molt concrets, com la necessitat de notificar acords a través de dos butlletins oficials. c. Pel que fa a la utilització d’ens instrumentals, hi ha una visió positiva sobre la Mancomunitat de la Taula del Sénia, i es creu que seria positiu potenciar-la, sobretot per prestar serveis als municipis més petits (Alcanar i Vinaròs poden «donar-se l’esquena», però hi ha una dependència mútua en el cas dels municipis de l’interior del Sénia). Una opció seria la prestació de serveis socials a través de la Mancomunitat. d. Sobre la proposta de creació de municipis de frontera, els assistents creuen que es tracta d’una possibilitat interessant, i es pregunten per les similituds amb la coopera- ció transfronterera i també a l’interior dels estats descentralitzats (se citen els länder alemanys). e. Dret de successions: s’assenyala que, en general, és més favorable (per al ciutadà) a la Comunitat Valenciana.

En el fet fronterer, el factor temporal és important, ja que ha estat en els darrers trenta anys quan aquest fet s’ha accentuat, com una conseqüència de l’aprofundiment en l’Estat auto- nòmic. Davant la pregunta sobre què ha canviat per arribar a la situació actual, es fa èmfasi en el fet que la creació de les CA ha posat traves a la relació entre els municipis a banda i banda de la frontera. Tant socialment com administrativament hi havia molt més moviment abans, i amb el nou context ja no es busca solucionar els problemes amb el municipi veí de l’altra comunitat autònoma, sinó amb els municipis de la mateixa comunitat. La creixent densitat regulatòria es complica en els territoris de frontera, especialment per als municipis petits, que tenen dificultats per gestionar aquesta complexitat. Amb el temps, Tortosa ha perdut pes i això ha generat canvis de mobilitat. De la mateixa forma, Castelló ha guanyat pes en el territori.

En general, es posa de manifest que «les fronteres administratives acaben creant fronteres reals», i que «falten mecanismes interadministratius» per superar els problemes que provoca aquesta situació. Per una banda, es reconeix que el fet ocasiona problemes, però, per l’altra, també hi ha una certa resignació (afirmen que «estem acostumats a la frontera»). En un argument recurrent, s’afirma que «som la perifèria d’un costat, i la peri- fèria de l’altre. Som la perifèria de la perifèria». Sobre la qüestió de l’«empadronament de conveniència», es dona també la circumstància que els veïns juguen amb aquest element en funció dels seus interessos.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 48

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.2. Àmbit Algars Sud a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 5. Municipis integrants de l’àmbit Algars Sud

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

L’àmbit Algars, en conjunt, és un espai estructurat majoritàriament a banda i banda d’aquest petit riu, l’Algars, que neix al massís dels Ports. De fet, fins a Batea fou erigit com a límit intercomunitari. El riu Ebre, al nord, marca l’inici d’un àmbit diferent. Al contrari que el Sénia, l’Algars no és un territori planer i presenta un relleu més irregular.

La diferenciació entre la part sud –que estudiem en aquest apartat– i la nord –que tractem en el següent– es deu, principalment, al fet de la presència d’un relleu més pronunciat a l’alçada de Caseres i de part del terme municipal de Calaceit, que marca l’inici d’un nou paisatge, l’altiplà. Parlem, majoritàriament, d’un territori de secà. Hi contrasta, però, el paisatge propi de la ribera de l’Algars. Parlem d’un espai fluvial que, segons l’Observatori del Paisatge, destaca per ser un dels rius catalans mediterranis de més interès, en més bon estat de conservació i amb un gran diversitat faunística.

Tot i que en conjunt es troba unificat pel riu Algars, que actua com a articulador del territori, hi ha una notable diferenciació física entre el sector meridional i el septentrional. Afinant una mica més, podríem dir que s’hi distingeixen tres paisatges diferents. Els assenyalarem a continuació, però farem notar abans que, per a la seva caracterització, partim, com a referència, de les unitats de paisatge que l’Observatori del Paisatge ha

Escola d’Administració Pública de Catalunya 49

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

proposat per a aquesta zona (amb el benentès que s’ha circumscrit al territori administrativament català).

El primer sector paisatgístic (o primera unitat) és el de les riberes de l’Algars (unitat de paisatge núm. 104).19 Integra els municipis d’Arnes, Batea, Caseres i Horta de Sant Joan. En conjunt, es tracta d’un territori que és definit com… «[…] [un] paisatge modelat per l’encaix de la xarxa hidrogràfica del riu Algars, al qual tributen un seguit de fondos i barrancs de petit recorregut que sobre materials sedi- mentaris tous obren un paisatge lleugerament abrupte i trencat. La vegetació natural està constituïda per pinedes de pi blanc amb sotabosc de màquies i garrigues. Els nuclis urbans mantenen la seva fesomia rural degut a l’escàs dinamisme urbanístic de la zona.»

Veiem que la descripció encaixa perfectament amb al territori de la comarca aragonesa del Matarranya, on trobem els municipis de Queretes, Vall de Roures, Lledó i Arenys de Lledó.

El segon sector és el de l’altiplà de la Terra Alta, i es correspon amb la unitat de paisatge núm. 7.20 Integra els municipis de Batea, Bot, Caseres, Corbera d’Ebre, Gandesa, Horta de Sant Joan, la Fatarella, la Pobla de Massaluca i Vilalba dels Arcs, i es defineix com… «[…] [un] conjunt de terres enlairades situades al marge dret de l’Ebre en un relleu amb turons allargassats separats per petites valls, obertes per l’erosió. Conreus herbacis i llenyosos de secà i vegetació natural de garrigues i brolles calcícoles amb pinedes de pi blanc reduïda als vessants de major pendent. Nuclis urbans poc transformats i ben integrats en el paisatge amb un ampli patrimoni arquitectònic.»

Veiem que aquest espai es correspon amb tres municipis de la comarca aragonesa del Baix Aragó - Casp. Els tres municipis, Maella, Favara i Nonasp, tenen una relació especial amb els municipis catalans de Batea i la Pobla de Massaluca, i també amb la resta dels que corresponen a aquest àmbit territorial.

Un interès més secundari té la unitat paisatgística de la serra de Pàndols-Cavalls (unitat de paisatge núm. 121),21 en tant que integra els municipis de Bot, Corbera d’Ebre, el Pinell de Brai, Gandesa, Horta de Sant Joan, la Fatarella i Prat de Comte, alguns dels quals són a l’est de la serra i, per tant, fora de l’àmbit fronterer. Sí que té un cert interès pel fet que la serra aïlla l’àmbit fronterer, de manera que conforma un espai geogràfic separat de la conca de l’Ebre i, per tant, del Baix Ebre i la Ribera d’Ebre.

Durant la visita al territori prèvia a les sessions, les persones entrevistades ens van confirmar aquesta divisió entre Algars nord i sud, i en especial la forta relació entre Calaceit i Caseres,

19. Vegeu . 20. Vegeu . 21. Vegeu .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 50

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

i entre Lledó i Arenys. També la relació entre els tres municipis del Baix Cinca, i de la Pobla de Massaluca amb Faió, que es va considerar en la sessió següent del projecte. En aquest sentit, el municipi de la Pobla de Massaluca estaria a cavall del present àmbit i de l’àmbit Ebre, riu amb el qual té una relació especial. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

L’àmbit Algars Sud, que fonamenta el seu topònim en el nom d’un afluent del riu Matarranya, fa referència a un territori fortament marcat, durant l’últim mig segle, per un descens demo- gràfic notable a ambdós marges fluvials. Tan sols tenint en compte l’evolució demogràfica dels últims quinze anys, municipis com Arenys de Lledó (212, 2016; 241, 2000 –INE–), Beseit (561, 2016; 638, 2000 –INE–), Queretes (554, 2016; 603, 2000 –INE–) o Caseres (253, 2016; 326, 2000 –IDESCAT–) reflecteixen un èxode rural profund, que s’estén a banda i banda de l’Algars, tant a la comarca aragonesa del Matarranya com a la catalana de la Terra Alta. Això vol dir que parlem d’un problema demogràfic àmpliament compartit, fet que segurament requereix diagnòstics, anàlisis i solucions també compartides, ja que la major part dels municipis riberencs no superen els 1.000 habitants.

Tot i així, i en el context de l’àmbit Algars Sud, hi ha certs aspectes remarcables de la demografia de les últimes dècades que no es poden passar per alt. D’una banda, el fenomen d’atracció i concentració de població que produeix la capital administrativa de la comarca del Matarranya, Vall de Roures,22 que si bé l’any 2000 comptava 1.845 persones censades, el 2016 ha arribat fins a les 2.311 (INE), amb una evolució demo- gràfica, en termes globals, clarament ascendent des de l’any 2000 mateix.23 De l’altra, i paral·lelament a aquest creixement que experimenta Vall de Roures, constatem un lleuger augment demogràfic vinculat al fenomen de la immigració, motivat, majoritària- ment, per les oportunitats econòmiques de l’activitat agroindustrial. Nacionalitats com la romanesa, la marroquina o la búlgara són cada cop més freqüents a l’àmbit Algars. Creixements com els observats a Horta de Sant Joan, a partir de l’any 2005 –però con- centrats, principalment, entre 2007 i 2010– en són un clar reflex. Segons dades oficials de l’IDESCAT, a Horta de Sant Joan només hi havia censats cinc habitants immigrants (tres vinguts de la resta de la Unió Europea i dos de la resta d’Europa). En canvi, l’any 2005 a Horta de Sant Joan ja hi figuren 92 persones immigrades, la majoria procedents de la resta d’estats de la Unió Europea. Els últims censos presenten una xifra de 124 persones de nacionalitat diferent de l’espanyola. Un cas extrapolable, amb matisos, a

22. Encara que Vall de Roures no és un municipi adjacent al límit administratiu entre Catalunya i Aragó, hem convingut incloure’l en la nostra anàlisi de l’àmbit Algars Sud per la gran atracció econòmica, demogràfica i, fins i tot, turística que presenta, fet que té una influència remarcable sobre els municipis fronterers de banda i banda del riu. Pel que fa a la forma gràfica del nom, a l’estudi hem optat per Vall de Roures perquè és una de les dues denominacions (Valderrobres / Vall de Roures) que estableix la Llei 7/2002, d’Aragó, de creació de la comarca del Matarranya. 23. Si bé el creixement demogràfic a Vall de Roures, durant els últims quinze anys, és significatiu –i recupera les xifres dels anys seixanta–, no arriba als nivells de població que presentava el municipi a principis de segle xx (3.223, 1910 –INE).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 51

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

una situació general de l’àmbit Algars Sud i Nord –que analitzem en l’apartat següent–, amb el boom immigratori que va experimentar el seu màxim l’any 2010 –amb 152 persones immigrades censades a Horta de Sant Joan.

En el terreny econòmic, l’àmbit Algars Sud presenta paral·lelismes amb l’anterior demarcació estudiada, l’àmbit Sénia. A grans trets, podem afirmar que l’agricultura és l’ocupació predominant de la població, amb grans extensions de terreny de secà dedicades, principalment, al cultiu de l’olivera i l’ametlla i, en un segon pla, a la vinya i als cereals (Carbó i Llombart, 2003: 5). És important, en el context de l’àmbit Algars Sud, fer referència a les denominacions d’origen (DO) que es relacionen amb el món de l’oli, bàsic en el territori que descrivim (figura 3). Hi trobem, principalment, dues denominacions registrades: la DOP Terra Alta –inscrita al Registre Comunitari del Reglament (CE) núm. 205/2005 de la Comissió, de 4 de febrer de 2005, i controlada pel Consell Regulador de la Denominació d’Origen Terra Alta– i la DOP Bajo Aragón –inscrita al Registre Comunitari del Reglament (CE) núm. 510/2006 del Consell, de 20 de març de 2006, i controlada pel Consell Regulador de la Denominació d’Origen del Baix Aragó.

Les dues denominacions d’origen són protegides (DOP, en el context de la Unió Europea) i, en el cas concret d’Aragó, la DO Bajo Aragón constitueix la primera i única denominació reconeguda a aquest nivell a la comunitat aragonesa (Ruiz-Castillo, 2008), i representa aproximadament el 25% de l’oli produït a tot Aragó (Estevan Martínez, 2003). Per tant, ens trobem amb un mateix territori que presenta dues denominacions d’origen diferents, fet que ha tingut un ampli ressò en els grups de discussió que hem constituït en el context d’aquest estudi.

Figura 3. Els dos logotips corresponents a les denominacions d’origen protegides de l’àmbit Algars Sud: DOP Terra Alta i DOP Bajo Aragón

Font: Imatge esquerra, Consell Regulador de la DO Terra Alta; imatge dreta, Consejo Regulador de la DO Bajo Aragón.

c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament de Calaceit

Com ja s’ha avançat, les dues seccions de l’Algars van tenir només una única doble sessió, per a tots els municipis, però també es va fer una visita prèvia al territori en la qual es van dur a terme diverses entrevistes i reunions, amb els consells comarcals de la Terra Alta i el

Escola d’Administració Pública de Catalunya 52

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Matarranya, entre d’altres. Un dels elements que es va constatar especialment és la forta relació entre els veïns dels municipis, sobretot a l’àmbit Algars Sud, i la bona relació entre les administracions comarcals. Sobre la percepció de la frontera s’afirma: «No és una frontera física, no és una frontera mental, ja que tenim relació i som amics els uns dels altres. És, en canvi, una frontera burocràtica, i una gran frontera en aquest sentit». Trobem també aquí la sensació de perifèria: «Som territoris de frontera, de marge, i al final som territoris abandonats».

Tot i els recels que qualsevol cooperació entre CA provoca, hi ha consciència que cal cooperar. L’àmbit en el qual es fa més èmfasi és el turístic, aspecte que se’ns ressalta en les diferents reunions. De fet, aquella mateixa setmana es presentava el lloc web del projecte Tres territoris, una mateixa terra. Es tracta d’una iniciativa dels dos consells comarcals i de la Mancomunitat Comarcal dels Ports per promoure el turisme i oferir una oferta supracomarcal i transfronterera a través d’un lloc web () que pretén incrementar l’oferta turística per guanyar massa crítica i atreure visitants de més llarga durada, que poden consumir l’oferta turística dels tres territoris. En aquest territori es té present l’exemple de la Taula del Sénia, ja que alguns municipis en són membres, però la realitat encara està lluny d’una cooperació institucionalitza- da. Hi ha hagut intents anteriors de creació d’algun ens, buscant la cooperació entre comerciants i empresaris, etc. Aquest es considera com un pas endavant molt positiu, tot i les limitacions.

No hi ha mitjans de comunicació comarcals, més enllà de Ràdio Matarranya. Hi ha iniciatives que pretenen aplegar l’àmbit dels tres territoris (Maestrat, Ports, Matarranya) com el portal Comarques Nord (), que de fet deixa fora els municipis catalans i fa èmfasi en la cooperació entre els municipis valencians i aragonesos.

Respecte a la sessió amb secretaris municipals, es va celebrar a l’Ajuntament de Calaceit, i hi van assistir els secretaris municipals dels municipis d’Arnes, Caseres, Horta de Sant Joan, Batea, Arenys de Lledó, Lledó, Queretes i Calaceit.

Pel que fa a la reunió d’alcaldes, també es va celebrar a l’Ajuntament de Calaceit, i hi van assistir els alcaldes d’Arnes, Caseres, Horta de Sant Joan (tinenta d’alcalde), Batea (tinent d’alcalde), Arenys de Lledó, Lledó, Queretes, Calaceit, Beseit i Vall de Roures. Pràctica- ment tots es coneixen i el clima és positiu, encara que hi ha una certa expectació sobre el contingut del projecte. Com ja s’ha explicitat en sessions anteriors, es remarca que no estem davant un problema de tipus polític, ja que la relació entre municipis sol ser bona, independentment del color polític dels governs municipals. De fet, i és una consideració que se’ns repetirà més endavant, és habitual convidar els alcaldes dels municipis de l’altra CA a activitats, festes, etc.

Es posa de manifest la percepció que els municipis saben gestionar bé els serveis de la seva competència, però hi ha dificultats quan les competències no són locals, com ho demostra el fet –se’ns diu– que les qüestions obertes tenen a veure amb educació, infraestructures, etc.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 53

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Pel que fa als problemes i les disfuncions detectats, se’n destaquen els següents:

a. Sanitat. Els centres més propers són Móra d’Ebre, Tortosa i Alcanyís. L’hospital de Móra es relativament nou –té prop de trenta anys–, petit i amb poques especialitzacions, de forma que és freqüent que es derivi alguns pacients a l’Hospital Verge de la Cinta de Tortosa, hospital de referència de les Terres de l’Ebre. A aquest fet hi hem d’afegir que tradicionalment Tortosa ha estat la ciutat de referència per a tot el territori, cosa que en l’àmbit hospitalari ens porta a recordar que també hi trobem l’antiga Aliança –avui Clínica Terres de l’Ebre, de titularitat municipal i gestió privada–, mútua de previsió social que va tenir una molt forta implantació a les Terres de l’Ebre i que, fins a la construcció de l’hospital públic –l’any 1976–, va ser el principal centre hospitalari de tot el territori, incloent-hi les comarques limítrofes valencianes i aragoneses.

Hi ha, d’altra banda, queixes sobre l’atenció als centres de Móra i Alcanyís a veïns no residents. Segons informen, els veïns de Faió i Nonasp solen utilitzar l’hospital de Móra d’Ebre i, encara que no gaires, aquesta situació de vegades ha generat problemes. Afirmen que en sentit invers hi ha problemes per ser atès, tot i que se’ns informa que els veïns d’Herbés (Castelló) fan servir el CAP de Vall de Roures.

– En cas d’emergències hi ha dubtes quan es truca al 112: de vegades «salta» el número aragonès i de vegades el català. – Les prescripcions mèdiques fetes a Catalunya no són vàlides (no s’aplica el des- compte) a les farmàcies d’Aragó. Amb un simple conveni –que no existeix– s’arre- glaria el problema. – Els problemes per ser atès, per obtenir medicaments, etc. fan que molts jubilats que han viscut a Barcelona o a la resta de Catalunya no s’empadronin al poble, on efectivament viuen, com en el cas de Queretes o Calaceit, on hi ha un percentatge del 10% de la població de residents no empadronats. – Sobre el transport sanitari (ambulàncies), n’hi ha, les 24 hores, a Vall de Roures, a Horta de Sant Joan i a Gandesa, però l’helicòpter i les ambulàncies es podrien compartir. Horta de Sant Joan te heliport i, en situació d’emergència, l’helicòpter de Móra d’Ebre hi arriba en pocs minuts. Tal com s’afirma, «a Aragó l’helicòpter ha de venir de Saragossa; arribaria abans el de Catalunya». D’aquests serveis podrien beneficiar-se Arenys de Lledó, Lledó i Queretes, com a pobles més pròxims. En alguns pobles, als veïns els pot sortir més a compte anar a un poble català proper al límit perquè els atengui l’ambulància, ja que ve de Gandesa, en lloc d’Alcanyís. – A Batea hi ha ambulància i segurament seria convenient mancomunar serveis amb Maella o altres municipis del voltant. – Hi ha veïns de Faió i Nonasp que van a l’hospital de Móra (hi ha un conveni), i veïns de Nonasp que són atesos al CAP de Batea. – Hi ha casos d’empadronament de conveniència motivats per l’atenció mèdica, per ser atesos a l’hospital de Tortosa, per exemple.

b. Transport i infraestructures. Hi ha un problema de comunicacions entre els municipis i amb les capitals de província, especialment amb Terol. Des de Vall de Roures o Calaceit, les comunicacions amb Alcanyís sempre havien estat dolentes, cosa que

Escola d’Administració Pública de Catalunya 54

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

va provocar que històricament, tinguessin una relació estreta amb Gandesa. La millora de les comunicacions entre els municipis aragonesos ha fet que aquesta relació s’hagi afeblit, en favor d’un Alcanyís molt més potent econòmicament i comercialment. Algunes exemples de les comunicacions en aquest àmbit: – Els nens d’Arnes (Terra Alta) que estudien a Vall de Roures triguen un hora i mitja a arribar, quan el trajecte és de 10 minuts en vehicle particular. – L’autobús fins a Terol triga prop de tres hores des de Calaceit. – Alguns pobles, com Lledó i Arenys, tenen una cobertura d’internet molt dolenta, i sovint intermitent. – En general, els municipis no tenen ordenança de camins. – S’afirma que s’acaba de signar la Taula de Mobilitat de les Terres de l’Ebre, i seria bo que, a través d’algun tipus de conveni, Aragó pogués aprofitar-ho, especialment els veïns del Matarranya. – De la Pobla de Massaluca a Nonasp hi ha un camí que s’havia d’arreglar; ja hi havia un acord entre tots dos consistoris, però no va haver-hi finançament des de les administracions. – S’esmenta el problema de la carretera d’accés a Lledó (TEV-3303, des de 2016, T-1110), que transcorre per dintre del terme municipal d’Horta de Sant Joan. Es tracta d’una carretera que connectava Lledó amb Horta i que estava molt deteriorada, atès que cap de les dues diputacions la considerava seva. Tot i la posició favorable dels alcaldes per arreglar-la, aquesta situació i el fet que doni accés a un nucli de la comunitat veïna ha fet que el problema s’hagi mantingut durant temps. El juliol de 2016 les dues diputacions van signar un conveni,24 que estableix que la titularitat de la carretera passi a ser de la Diputació de Tarragona, que se n’ha de fer càrrec de la millora, mentre que la de Terol ha de reparar el pont sobre el riu Algars, en el traçat de la carretera.

c. Educació. La major part dels estudiants de secundària d’Horta i Arnes van a Vall de Roures, que és més a prop que Gandesa. No hi ha problemes de places, de forma que no saben dir si hi ha algun conveni entre CA. Els nens de Calaceit i Queretes van a l’institut de Gandesa (més proper que el de Vall de Roures). D’altra banda, sense saber si realment és fruit d’un acord, cadascuna de les capitals dels tres territoris ofereix un mòdul de formació professional específic (el mòdul d’agricultura, a Gan- desa; el de ramaderia, a Morella; i el d’hostaleria, a Vall de Roures).

d. Esport. Els nens de l’escola de futbol de Vall de Roures juguen a la lliga catalana, mentre que a Batea hi ha un equip de futbol femení que juga a la lliga aragonesa.

e. Aigua. Es planteja un problema que va esdevenir-se l’any 2005, quan, a causa de la sequera, Queretes es va quedar sense subministrament d’aigua. Inicialment, l’alcalde va sol·licitar aigua a l’alcalde d’Arnes, qui va estar d’acord a transferir-n’hi la que calgués. L’ACA, però, va denegar-ne el transvasament.

24. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 55

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– En un altre sentit es planteja el problema de delimitació de competències entre la CHE i l’ACA. Els catalans es queixen que qualsevol sol·licitud d’autorització a la CHE passa primer per una autorització de l’ACA, que ha d’aprovar-la (els informes de l’ACA són més restrictius que els de la CHE). – La comunitat de regants de la zona oriental de l’Ebre es reuneix a Gandesa. Només agrupa municipis i agricultors catalans. – Entre Arnes i Queretes hi ha molta sintonia en el tema de l’aigua, però s’han de trobar vies perquè tot pugui regularitzar-se. – Se cita el cas del Contracte del riu Matarranya, iniciativa impulsada per la CHE. Es duen a terme reunions en què es tracten temes de conservació de rius de la conca del Matarranya. El contracte de riu és una eina de gestió i participació que involucra les administracions de les tres CA. Formalment, és només un acord (per tant, no té personalitat jurídica).

f. Medi ambient. Hi ha diferents nivells de protecció ambiental segons cada CA per a un mateix ecosistema. Alguns problemes són: incendis, malaltia de la fauna o rescats de la Guàrdia Civil. En aquest últim cas, si el rescat és a la part aragonesa, els helicòpters venen de molt lluny i triguen molt, quan podrien venir de Tortosa o d’altres zones més properes d’una altra CA. Sobre els problemes dels diferents nivells de protecció, es diu que una vegada es va tancar l’accés al parc per Beseit per risc d’incendi i es va mantenir obert per Arnes, amb el mateix risc. Apareixen altres temes al voltant de la qüestió mediambiental:

– Per gestionar la neteja del riu Algars, els alcaldes es posen d’acord de manera informal. – En relació amb el massís dels Ports (i la seva incongruència de ser un sol ecosistema i tenir diferents tipus de protecció segons la comunitat autònoma), s’informa que a Beseit els veïns van votar que no fos reserva natural; ara només és reserva nacional de caça. – Cremes: a Catalunya el permís acaba a les 12 del matí, i a Aragó no hi ha límit. Caldria unificar-ho. – Problemes de regulació amb la pesca, amb dues normes diferents. – Els Ports: figures de protecció diferent, que provoquen que, per exemple, a Aragó es pugui caçar o dur a terme activitats amb quads i fer motocròs, mentre que a Catalunya no es pot.

g. Escombraries. Actualment es duu a terme el sistema de recollida porta a porta a la Terra Alta. La comarca de Matarranya gestiona els residus, mentre que en el cas dels municipis catalans la gestió es fa sobre la base d’una taxa que recapta la Diputació.

– Un nou projecte que només afectarà la Terra Alta és la construcció d’una deixalleria comarcal. – Veïns de Calaceit fan servir l’abocador de Caseres, i veïns d’Arnes, el de Queretes. L’ús indistint per particulars d’una banda i de l’altra és habitual. Amb els purins i la runa de construcció, la situació és similar.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 56

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

h. Turisme. Es destaca la rellevància del projecte dels Tres Territoris, però s’assenyala que encara hi ha molt per unir. Es destaquen problemes amb els permisos de turisme actiu (a Catalunya i Aragó hi ha dos registres diferents, per a un territori homogeni paisatgísticament). També s’ha de gestionar diferent documentació a cada CA pel que fa als pantans. A Aragó és més rígida que a Catalunya. Creuen que Tres territoris, una mateixa terra és un projecte que demostra que els dos consells comarcals col·laboren i poden col·laborar encara més. També sobre turisme, es destaca que els tres territoris disposen de la publicació Qué hacer, de caràcter semestral –primavera i estiu/ tardor–, de caràcter publicitari, que té com a objecte promocionar els principals actius turístics dels tres territoris i de les activitats més rellevants que hi haurà en les dates en què es publica el diari. Els diaris es reparteixen per tot el territori i també per la Costa Daurada, per mirar d’atraure els turistes que van a la costa. Els dos consells comarcals i Morella - els Ports se’n fan càrrec del cost, que en part també es finança amb els anuncis de tots els empresaris del sector turístic.

i. Bombers. Quant a la prevenció d’incendis, s’afirma que la coordinació, tan necessà- ria, és nul·la. A Aragó, el centre de bombers és a Alcanyís, i quatre o cinc municipis tenen parcs de bombers voluntaris. A Catalunya, hi ha centre de bombers a Gandesa i a Móra d’Ebre, de forma que poden arribar als focus molt abans que els d’Alcanyís. En el cas d’Horta, hi ha un parc de bombers voluntaris, que, en campanya d’estiu –i segons la situació meteorològica i les emergències–, està actiu les 24 hores. La seva proximitat fa que si hi ha un incendi al Matarranya o es produeix un accident de trànsit, els primers a arribar al lloc són sovint els bombers voluntaris d’Horta.

j. Denominacions d’origen (DO). Ens trobem amb la DO de la Terra Alta (vi) i la DO del Bajo Aragón (oli). El producte –raïm i olives– és el mateix, però, per una qüestió normativa, hi ha dues DO diferents. Passa amb l’oli i passa amb el vi. Els propietaris han de conèixer les dues normatives. A la DO Terra Alta (), en un principi, hi havia Maella, Favara i Nonasp. Quan un propietari català té vinya a Aragó, la producció es destina a vins de taula, ja que no pot entrar en la DO. Se’ns informa que hi ha fires de vi a Queretes i Gandesa, però, mentre que en la primera participen cellers aragonesos i catalans, en la segona només ho fan els de la DO Terra Alta. En el cas de l’oli, ens trobem amb l’efecte contrari: les oliveres de Catalunya no poden tenir la DOP Aceite del Bajo Aragón. Sí que tenen la DOP Oli de Terra Alta (on també hi ha Ascó, Flix i Riba-roja). L’oli, ens diuen, és bàsicament el mateix.

k. Urbanisme. Ens diuen que hi ha moltes menys restriccions per construir a Aragó, i això fa que la construcció estigui activa al costat aragonès (p. ex., Arenys de Lledó), però no al català.

l. Serveis socials. Creuen que es podrien mancomunar serveis (p. ex., per a l’assis- tència a gent gran).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 57

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

m. Altres casos comentats: – L’Ajuntament de Lledó va comprar una finca a Horta per a aparcament, per als veïns que van a banyar-se a l’assut. – No hi ha problemes amb la ramaderia perquè la normativa de les granges és europea i està unificada. – Molins de vent (energia eòlica), a Catalunya n’hi ha molts; a Aragó, cap. – Esports. La piscina climatitzada de Batea és un centre d’atracció social important.

Es destaquen altres temes: residus, ajuts europeus, aigua i despoblament/envelliment, o que els sistemes de control de les ordres d’allunyament no funcionen en travessar les fronteres entre CA. No hi ha mitjans audiovisuals comarcals; una funció més o menys aproximada la tindria Ràdio Matarranya.25 La mateixa empresa responsable de la ràdio –Mas Mut Produccions S.L., de Pena-roja de Tastavins, edita el diari quinzenal Notícies del Matarranya.

Des d’un punt de vista estrictament jurídic es discuteix sobre alguns temes: a. Efecte de l’existència de dues normatives. De vegades, els veïns els transmeten la dificultat d’haver de confrontar-se amb dues normatives. b. Es planteja la possibilitat de crear una mancomunitat. Es confirma que seria molt més viable mancomunar certs serveis. Un exemple és el de la gestió de residus: mancomunar seria molt més econòmic que l’actual consorci Terra Alta - Priorat - Ribera d’Ebre, però no s’ha plantejat un consorci transfronterer. En la part catalana s’assumeix un cost que seria menor si la gestió es fes conjuntament amb els municipis aragonesos (p. ex., «L’actual camió de les escombraries va des d’Arnes fins a Móra d’Ebre. I a vegades no va ple!». c. Massa crítica. S’assumeix que amb 8.000 habitants al Matarranya i 12.000 a Terra Alta és vital anar units; però, en el cas català, es considera que si els municipis fronterers «anessin pel seu compte» es produiria la disgregació de la comarca de Terra Alta. d. Hi ha inestabilitat pel que fa als secretaris a la Terra Alta. Només n’hi ha dos de car- rera a la comarca: el de Gandesa i el del Pinell de Brai. Des del Consell Comarcal de la Terra Alta s’ofereix el SAM (o Servei d’Ajuda Municipal), dirigit sobretot als pobles més petits. Consisteix a donar ajuda, consell o qualsevol altre tipus de suport a la persona de l’Ajuntament que fa les funcions de secretari.

25. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 58

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.3. Àmbit Algars Nord a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 6. Municipis integrants de l’àmbit Algars Nord

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Tal com hem descrit en el primer epígraf de l’apartat anterior, els àmbits Algars (nord i sud), en conjunt, formen part d’un espai estructurat a ambdós marges del riu que porta aquest mateix nom, Algars. Convidem al lector a consultar aquest epígraf (3.2.2.a) per tal d’obtenir una visió geogràfica general d’aquests dos àmbits. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

L’àmbit Algars Nord presenta una evolució demogràfica molt similar a la que hem descrit a l’anterior àmbit. Tenint en compte les dades demogràfiques dels últims quinze anys, municipis com Nonasp (992, 2016; 1.080, 2000 –INE–), Favara (1.184, 2016; 1.218, 2000 –INE–), Maella (1.970, 2016; 1.996, 2000–INE–) i la Pobla de Massaluca (333, 2016; 442, 2000 –IDESCAT–) reflecteixen el procés d’èxode rural que pateixen tant la part catalana com l’aragonesa. No obstant això, el fenomen de la immigració –motivat per les oportunitats econòmiques de l’activitat agropecuària– també té una traducció en la demografia local. En la descripció socioeconòmica de l’àmbit Algars Sud ens referíem al cas d’Horta de Sant Joan. En el cas que ara ens ocupa, Algars Nord, és important fer referència al municipi de Batea. Segons dades oficials de l’IDESCAT, a Batea l’any 2000 només hi havia censats tres habitants procedents d’Àfrica. En canvi, l’any 2005 ja hi figuren 215

Escola d’Administració Pública de Catalunya 59

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

persones immigrades, la majoria procedents de la resta d’estats de la Unió Europea. Els últims censos presenten una xifra de 203 persones de nacionalitat diferent de l’espanyola a Batea. És un cas paral·lel al d’Horta de Sant Joan, i ambdós són extrapolables a una situació generalitzada a tots dos àmbits. L’any 2010, però, fou quan s’experimentà un boom immigratori més gran, amb 317 persones immigrades censades a Batea.

Un factor diferencial de l’àmbit Algars Nord respecte a la resta és l’especialització en l’activitat agropecuària intensiva, concretament en el sector porcí: una gran part dels municipis riberencs de l’Algars presenten granges porcines,26 i constitueixen una part important del sector primari d’aquest territori, tant a la comarca del Matarranya com a la Terra Alta. De fet, Catalunya i Aragó representen la tercera i la quarta regió espanyola, respectivament, amb més caps de porcí de tota la Unió Europea. D’altra banda, i en el context de l’àmbit Algars, l’agricultura de regadiu té un caràcter gairebé residual (Bayona, 2003).

L’i n f o r m e El porcino intensivo en la cuenca del Matarraña. Situación socioeconómica y ambiental (Gracia, 2014), dut a terme en el marc del Programa de Cooperació Territorial de l’Espai Sud-oest Europeu (SUDOE), constata que la conca del Matarranya –que inclou, en bona part, l’àmbit Algars– presenta més de 331.000 caps de porcí –concretament, segons les últimes dades disponibles, de l’any 2009, la xifra era de 331.372 caps de porcí. El desenvolupament d’empreses amb gran potencial econòmic,27 conjuntament amb la creació i potenciació de noves denominacions d’origen –com la de Jamón de Teruel, que s’oficialitza l’any 1984–, acaben fent del sector porcí un negoci especialitzat, rendible i comú a banda i banda de l’Algars. Tot i així, tal com podem observar en la figura 4, amb dades de 2012, el nombre de granges porcines és més elevat al cantó aragonès (254 explotacions) que al català (33 explotacions). Aquest fet es deu, en part, a la diferència de normativa ambiental entre ambdues zones. De fet, el porcí és un sector profundament contaminant perquè implica una gran generació de nitrats, un component químic que es troba en els purins i que és perillós per a la salut humana i ambiental –principalment, perquè afecta les aigües freàtiques.28

Conjuntament amb l’especialització en el sector porcí, en el context de l’àmbit Algars també s’ha dut a terme, al llarg de la última dècada, un esforç notable en la creació i impuls de noves marques turístiques i de promoció del territori. En aquest sentit, és important esmentar la creació de la marca recent Tres Territoris, un projecte que va

26. La instal·lació de granges porcines i la diferència de normativa entre ambdues parts del límit autonòmic també ha estat un dels temes recurrents al llarg de les sessions amb secretaris i alcaldes. 27. Concretament, Gracia (2014: 12) parla de la cooperativa Grupo Arco Iris, amb seu a Vall de Roures i dedicada a la producció de pinso, que des de l’any 1978 té més de 620 socis i cinc societats de base. També s’esmenten altres empreses, com Explotaciones Agropecuarias Virgen de la Fuente, S.A., un dels pesos pesants del pol agropecuari de la conca. Observem, doncs, que Vall de Roures exerceix amb eficàcia la seva funció de capital, tant administrativa com econòmica. 28. «El difícil reto de eliminar los purines del sector porcino» [Leonor Franco], Heraldo, 25 d’abril de 2015 [disponible a (consulta: 10 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 60

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Figura 4. Imatge superior: caps de porcí i unitats ramaderes a la conca del Matarranya. Imatge inferior: dades referents a les explotacions porcines de la conca del Matarranya

Font: Gracia, 2014.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 61

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

començar a gestar-se l’any 2013 i que és liderat per les administracions de la comarca aragonesa del Matarranya, la comarca catalana de la Terra Alta i el municipi valencià de Morella, capital de la comarca dels Ports de Morella. L’objectiu d’aquest projecte és la potenciació del turisme i les relacions comercials entre els tres territoris que el conformen. Casualment, durant el desenvolupament del nostre estudi, el projecte Tres Territoris ha pres un protagonisme notable i s’ha presentat en societat com una iniciativa ferma en matèria turística, fet que ha tingut una repercussió important en les sessions dels grups focals que hem dut a terme.

En aquest sentit, però, és important fer referència a la recerca geogràfica que s’ha fet abordant tots tres territoris. Capellà (2001, 2002) constata que les tres comarques han estat històricament marginades pels centres de poder –institucional, polític i econòmic– de totes tres comunitats autònomes, i que, lluny de tractar-se d’un fet reduïble a la condició de «territori fronterer», el foment del «turisme rural» des d’una òptica fonamentalment urbana no ha fet més que agreujar aquesta situació.

Capellà constata que la política turística posada en pràctica des dels anys vuitanta a tots tres territoris ha estat un miratge des del punt de vista socioeconòmic, fet que el desenvolupament de les comunitats autònomes no ha contribuït a resoldre: «La ponderación de los resultados de muchas de las políticas turísticas desarrolladas en estas comarcas se ha cerrado con un fracaso. Se ha intentando ulteriormente justi- ficar esta estrategia de desarrollo detrás de una marginalidad determinista casi de raíz endémica, cuando el problema ha sido justamente el creer en el espejismo del turismo por encima de las necesidades propias de las comarcas. Los prejuicios externos sobre el mundo rural han sido los verdaderos responsables de una marginación continuada que se ha materializado esta vez en el espejismo del turismo, olvidando las potencia- lidades y riquezas aún existentes en estas comarcas y en el mundo rural en general» (Capellà, 2002: 79). c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament de Calaceit (II)

Les sessions amb alcaldes i secretaris municipals es van dur a terme conjuntament amb les corresponents a l’àmbit Algars Sud (consulteu l’epígraf 3.2.2.c).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 62

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.4. Àmbit Ebre a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 7. Municipis integrants de l’àmbit Ebre

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

El que hem denominat àmbit Ebre té uns límits difusos, com hem vist amb la delimitació dels trams, i és d’una enorme complexitat. A l’entorn fluvial –amb rius d’un cabal important, com l’Ebre, el Cinca i el Segre, que dificulten les comunicacions, hi hem d’afegir una molt complicada trama institucional, ja que ens trobem en la confluència no només de dues CA, sinó de cinc províncies i sis comarques.

En aquest àmbit, també trobem un factor decisiu en la configuració de la frontera catalanoaragonesa, com és la construcció dels embassaments durant el franquisme. En aquest cas, el de Mequinensa (1957-1964) i sobretot el de Riba-roja (1958-1967). Faió va ser, segurament, un dels municipis més afectats (va perdre la possibilitat de relació amb Almatret o amb la Granja d’Escarp, i el contacte amb Riba-roja es va fer molt més difícil). Però el cas més singular és el de Mequinensa, documentat en la novel·la Camí de sirga, de Jesús Moncada, publicada el 1988.

Aquest àmbit el podem definir com un territori molt particular i complex. És una zona ribe- renca constituïda a l’entorn del riu Ebre, però en la qual també prenen protagonisme altres afluents que hi desemboquen. Parlem del Segre, del Cinca i del Matarranya.

Pràcticament a l’alçada de Mequinensa, i concretament a la Granja d’Escarp, és on conflueixen el Segre i el Cinca, que poc després desembocaran a l’Ebre. El riu continua posteriorment pels tossals d’Almatret fins a arribar a Riba-roja, on el Matarranya fa acte de presència.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 63

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

La complexitat de la zona també deriva del seu relleu. El pas del temps l’ha modelat, i sobretot l’acció de l’Ebre. Aquest també és un espai força paradigmàtic de la depressió de l’Ebre, perquè no és fins a l’alçada de Casp i Mequinensa que el riu entra en contacte amb aquesta orografia. Ho fa després de molts quilòmetres sense trobar obstacles en travessar Aragó.

Finalment, el que fa que aquest territori també sigui particular són els força recents canvis físics que ha sofert com a conseqüència de l’acció de l’home. Parlem de dos grans pantans: Mequinensa i Riba-roja. Són elements que, no fa gaire, van provocar canvis molt importants com la mobilització i la nova construcció de pobles sencers, i també la minva, o fins i tot la pèrdua, d’algunes relacions històriques. En va ser la principal causa la desaparició de ponts i passos de barca, i el fet que no fossin reposats. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

Tal com hem pogut observar en l’epígraf anterior, el sector d’estudi que anomenem àmbit Ebre presenta una complexitat institucional notable –amb un gran entramat d’administracions, en què conflueixen diverses províncies i comarques– i una geografia física fortament marcada per l’acció de l’home i la gestió de l’aigua que va caracteritzar la política territorial del franquisme. Aquests fets també han tingut una traducció directa en l’evolució demogràfica dels municipis que formen part d’aquest àmbit, sotmesos a aquests canvis transcendents a escala geogràfica, social i econòmica. Si bé durant els últims quinze anys la tendència global dels municipis que integren aquest sector és decreixent (Mequinensa: 2.316, 2016; 2.478, 2000 –INE. Faió: 354, 2016; 385, 2000 –INE. Riba-roja d’Ebre: 1.156, 2016; 1.329 –IDESCAT. Almatret: 327, 2016; 468, 2000 –IDESCAT–), el vertader canvi demo- gràfic es produeix amb la construcció dels embassaments, i la seva corresponent afecció als municipis circumdants i, en certs casos, la configuració de nuclis de nova construcció (com Mequinensa i Faió).

Entre 1957 i 1964 es construeix el pantà de Mequinensa –un dels més grans del sud d’Eu- ropa–, amb més de 1.530 milions de m3 de capacitat i una producció mitjana anual de 770 milions de kWh, i entre els anys 1958 i 1967, el de Riba-roja, amb una capacitat total de 210 hm3 i una potència instal·lada de 263 MW. Si observem l’evolució demogràfica d’aquests quatre municipis, constatem que l’any 1960 és quan s’assoleix el màxim de població de la segona meitat del segle xx i, a continuació, es produeix una davallada sense precedents del nombre d’habitants en els anys posteriors (Mequinensa: 6.378, 1960; 3.023, 1970 –INE. Faió: 1.680, 1960; 556, 1970 –INE. Riba-roja d’Ebre: 3.041, 1960; 2.288, 1970 –IDESCAT. Almatret: 1.023, 1960; 821, 1970 –IDESCAT–).

Durant les dècades prèvies a la construcció d’aquests embassaments, tant els municipis afectats directament –Faió per la construcció del pantà de Riba-roja, i Mequinensa pel pantà que duu el seu nom– com els pobles circumdants –en el cas de l’àmbit Ebre, parlem de Riba-roja d’Ebre i Almatret– veieren engrandida la seva població amb motiu de la vinguda de treballadors d’altres localitats d’Aragó, de Catalunya i de la resta d’Espanya per construir

Escola d’Administració Pública de Catalunya 64

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

els embassaments. Si bé hi va haver un cert nombre d’habitants que decidí, uns anys abans, abandonar els municipis que havien de ser coberts per l’aigua, aquest flux de població quedà plenament contrarestat pels nous treballadors censats –tot i així, es creu que n’havia molts que no ho estaven, de censats, fet que ens duu a considerar que el creixement de la població entre finals dels anys cinquanta i els primers anys de la dècada dels seixanta fou més gran que el que reflecteixen les xifres oficials.

No obstant això, a conseqüència de la creació dels embassaments, la població disminuí, tal com hem comentat anteriorment, de forma brusca: el canvi de localització dels nous nuclis –i el corresponent procés de colonització urbana, que en molts casos fou trau- màtic–,29 sumat a la terminació de les obres dels pantans –fet que comportà la reducció dràstica de l’ocupació laboral– i a un possible i incipient èxode rural, conduí els municipis de l’àmbit Ebre a una desestructuració demogràfica sense precedents. La transformació d’aquests municipis fou radical. I marquem i subratllem aquest adjectiu, que apunta directament a l’arrel, per totes les conseqüències que implicà, en els terrenys social, econòmic, demogràfic, ambiental i paisatgístic per a la vida de les persones que habitaven aquests municipis. Una vida capgirada, interrompuda i, tal com mostren els relats inspirats en l’època –com la novel·la Camí de sirga, ja esmentada–, sotmesa als principis econòmics del desarrollismo franquista.30

L’economia dels municipis de l’àmbit Ebre –conjuntament amb alguns dels àmbits que estudiem a continuació, marcats també per la profunda transformació del territori derivada de la construcció de pantans– va sofrir, com és d’esperar, un canvi substancial a partir de la dècada dels seixanta. Fins a la construcció dels pantans, l’economia dels municipis de l’àmbit Ebre era basada, fonamentalment, en l’activitat agrícola de secà. Faió destacava pel cultiu d’oliveres i cereals; Almatret, pels ametllers i, conjuntament amb Riba-roja d’Ebre, per una bona producció d’oli –amb la creació de societats com la Cooperativa Agrícola de Riba-roja (1949).

En casos concrets com el de Mequinensa (figura 5), també hi tenia un pes econòmic rellevant la indústria tèxtil i, sobretot, la implantació de la indústria minera de carbó. L’aprofitament de les mines de lignit comença a desenvolupar-se, a Mequinensa, al llarg de tot el segle xix –entre 1800 i 1880– i, amb l’entrada en escena de grans societats com Carbonífera del Ebro, S.A. (1880), esdevé una de les principals activitats econòmiques potents del municipi. El cas és que durant el transcurs de la Primera Guerra Mundial i el període d’entreguerres aquesta indústria arriba a la seva màxima esplendor: es multiplica per cinc la producció de carbó, i s’utilitza l’Ebre com la principal via de transport del carbó, fent-hi ús d’unes embarcacions

29. «La noche que abandonaron Fayón» [Arcadi Espada], El País, 8 d’agost de 2001 [disponible a (consulta: 11 juliol 2017)]. 30. En aquest sentit, Swyngedouw (1999, 2007) ha dissertat específicament sobre la importància cabdal que ha tingut la gestió de l’aigua en la política espanyola. Posa l’accent en la realització de grans obres hidràuliques durant el franquisme, i planteja en quin sentit aquesta política, base dels vincles entre natura i societat, ha modificat totalment el territori, produint un nou paisatge de l’aigua waterscape( ) a escala nacional.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 65

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

especials per a aquesta funció, els anomenats llaüts. Malauradament, a partir de la Guerra Civil espanyola comença el seu declivi (Fullola, 2011: 61-64). La societat rural minera que s’havia constituït a Mequinensa comença a notar els efectes del progrés de les infraestructures de comunicació: el desenvolupament del ferrocarril substitueix les antigues vies de navegació fluvial, i la implantació de l’energia elèctrica situa el nostre àmbit d’estudi com a idoni per acollir nous embassaments. L’empresa Carbonífera del Ebro, en consonància amb la resta d’empreses d’explotació minera de la zona, acaba perdent pes i, tot i que sobreviu durant el segle xx, acaba tancant l’any 2014.31

Figura 5. Dues vistes panoràmiques de Mequinensa: la superior, de l’antic poble; la inferior, del nou nucli (que té una morfologia de poble de colonització. S’hi poden apreciar, a simple vista, les diferències de l’estructura urbana –la de la nova Mequinensa, amb una malla regular, organitzada de forma lineal al voltant d’una via de comunicació de pas

Font: Fotografies d’arxiu de i .

31. «Carbonífera del Ebro cierra su mina de Mequinenza» [Enrique Sereno], El Economista, 4 de juny de 2014 [disponible a (consulta: 11 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 66

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

La construcció dels pantans, però, no afecta només les relacions econòmiques intramu- nicipals i intermunicipals, sinó que també canvia per complet la fesomia del paisatge, i això provoca que municipis riberencs situats a banda i banda de la frontera administrativa, que abans de la construcció tenien una forta relació social –que salvaven amb els ponts que connectaven els seus marges–, vagin perdent progressivament aquests vincles. La relació entre els nous nuclis i els pobles veïns no afectats pels pantans deixa de ser la mateixa i, d’aquesta manera, s’hi va establint una veritable frontera d’aigua. Tot i així, cal subratllar que la construcció dels pantans ha comportat l’impuls de noves economies, com la vinculada al turisme fluvial. N’és un exemple clar el de Mequinensa, que s’ha orientat als serveis turístics per als pescadors i visitants, tant del seu pantà com del de Riba-roja. c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament de Mequinensa

A la sessió amb els secretaris municipals van assistir els dels municipis de Mequinensa, Faió, la Granja d’Escarp, Massalcoreig, Almatret i Riba-roja. La major part es coneixien prè- viament, en alguns casos perquè tenen relació habitual. Manifesten que no s’han celebrat convenis entre municipis, encara que identifiquen alguns problemes i disfuncions. Respecte a la sessió d’alcaldes, es va celebrar amb la participació de l’alcaldessa de Mequinensa i els alcaldes de Faió, la Granja d’Escarp i Almatret (tinent d’alcalde).

Es van detectar els problemes o disfuncions següents:

a. Pesca. Sobre les llicències de pesca, es comenta que la normativa catalana preveu la possibilitat d’una aplicació diferenciada per als municipis propers a la Franja, però – segons ens diuen– no s’ha desplegat. Hi ha la queixa que s’hi proposen inversions, però és difícil desenvolupar cap activitat fluvial, a causa del gran nombre de permisos que s’han de demanar. S’afirma que hi ha problemes sobre la regulació de la pesca.

b. Sanitat. La mosca negra és un problema greu. Sobretot afecta la Granja d’Escarp, Massalcoreig i Riba-roja. En el cas dels primers dos municipis, el motiu és que les fumigacions, sovint, només es duen a terme per un costat del riu, ja sigui l’aragonès o pel català («Les mosques no entenen de límits, i si fumigues només a una part, a la setmana següent l’altra ribera torna a estar afectada»). A Riba-roja el problema segurament radica en el fet que l’insecte es reprodueix i s’estableix en una zona propera regulada com a espai natural, on, per llei, no es poden dur a terme fumigacions. Al seu moment, els consells comarcals del Segrià i del Baix Cinca es van reunir per unificar esforços contra la mosca negra. – Hospital. Des de Mequinensa sempre s’ha anat a Lleida a l’hospital (en aquest àmbit ja apareix l’Arnau de Vilanova com a centre d’atracció hospitalària de gai- rebé tota la frontera catalanoaragonesa), però actualment s’incentiva anar a Bar- bastre o a Saragossa. En canvi, des de Faió van a l’hospital de Móra d’Ebre. Hi ha un conveni sanitari amb Lleida (és l’hospital de referència de tots els municipis d’aquesta zona). Els municipis aragonesos sempre han anat a Lleida o a Fraga, encara que els darrers anys s’incentiva que vagin a Barbastre. Això sí, els muni-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 67

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

cipis catalans de la zona d’influència de Fraga no poden anar-hi; no hi ha conveni en aquest cas. – «Ens hem trobat amb alguns casos d’ambulàncies que han parat a la frontera a esperar que vingués una altra ambulància de l’altre costat.» – «Hi ha molta gent que s’empadrona a Catalunya quan se’ls ha de fer un tractament important. La majoria d’aquesta gent, si no ho fes, hauria d’anar a Sara- gossa.»

c. Educació. No hi ha alumnes que vagin a l’institut de l’altra CA; fa temps que aquest comportament no es dona.

d. Transport i infraestructures. El municipi amb més problemes de comunicacions és Faió, que en alguns sentits té punts de connexió amb els municipis de l’Algars nord. La carretera A-1411, que comunica Mequinensa amb Maella –d’ús habitual per part dels veïns de Faió– no és prioritària i no s’arregla.

– Es va intentar proposar la construcció d’un pont de Faió cap a Almatret, amb un projecte de vertebració del territori amb Catalunya (a través dels Fons Miners, ), però l’intent no va prosperar. Abans de construir l’embassament totes dues poblacions estaven unides (hi havia un pas de barca). De fet, ara mateix la part del terme municipal de Faió a l’altra banda del riu és majoritàriament de pagesos d’Almatret. – La carretera entre Faió i Riba-roja (TV-7411) és molt sinuosa, però la Generalitat la manté. – El transport també ha fet que propietaris de terres de Massalcoreig a Torrent de Cinca les hagin venut per les dificultats d’accedir a l’altre costat del riu Cinca. – A Catalunya es va apostar per l’energia eòlica; a Faió, tot i que interessava molt, no els ho van deixar fer. La legislació de la CA d’Aragó (mapa eòlic) va prioritzar la protecció de l’àliga cuabarrada (águila perdicera, en castellà). – Es considera el transport de cara a potenciar la pesca i el turisme com a sectors importants d’activitat i de desenvolupament de la zona. – Abans hi havia un autobús de la Granja, Seròs i Maials a Fraga. – Hi ha un contenciós sobre xarxes d’alta tensió (en cassació, a Faió). – Cada vegada hi ha més tendència a anar a Saragossa amb tren, encara que l’Estat no està invertint per mantenir-lo. – Un tram de la carretera comarcal A-2411 entre la Granja d’Escarp i Mequinensa és municipal, de forma que és l’Ajuntament de la Granja d’Escarp mateix qui ha de fer-se’n càrrec.

e. Turisme. No hi ha gaire turisme, només iniciatives individuals (florida d’arbres, etc.). Seria interessant promocionar l’aiguabarreig, que és un fet geogràfic singular. Es constata, però, que la publicitat turística acaba en el límit administratiu, tot i que l’espai és compartit. La Pobla de Massaluca porta anys activant el turisme de birdwatching, aprofitant l’embassament, el caiac i el càmping, encara que a l’altra banda del riu –Faió– aquesta activitat no s’ha explotat.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 68

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

f. Urbanisme. Hi ha la queixa, sobretot a la part catalana, que el reglament hidràulic els dificulta les coses, ja que declara com a inundables moltes zones, de forma que pràcticament no hi ha terreny edificable dins el terme municipal. Aquesta situació afecta especialment la Granja d’Escarp. En general, tots dos costats es queixen que «a l’altra banda ho tenen millor». (Sobre aquest tema: .)

g. Aigua (embassaments). Com s’afirma, l’embassament no és una competència municipal. I hi ha hagut problemes amb els fangs, que sembla que han contribuït a un desenvolupament major dels canyissars. Per a qualsevol canvi que els afecti, gran o petit, en aquesta qüestió, han de demanar permís a un centre molt llunyà: la CHE. Sobre els embassaments, s’afirma que abans el riu era una via de comunicació, però, en fer els embassaments, aquesta funció es va perdre.

h. Medi ambient. Hi ha parcs eòlics al cantó català i no n’hi ha a Faió o Mequinensa, ja que la llei catalana és més laxa, i en el costat aragonès és més restrictiva des del punt de vista de la protecció ambiental. La ZEPA és molt dura a Aragó i impedeix els parcs eòlics.

Es constata que, des del punt de vista funcional, en general aquest àmbit és complicat, atès que tant pel sud (Faió) com pel nord (Massalcoreig i la Granja d’Escarp) els municipis tenen fortes connexions amb l’àmbit següent. En el cas del nord hi ha arguments importants que ens fan incloure els dos darrers municipis esmentats en l’àmbit Baix Cin- ca - Baix Segre, encara que la cosa no és tan clara en el cas de Faió, que viu de cara al riu Ebre i té una relació intensa amb Mequinensa (comparteixen tant el CAP com l’institut de secundària). Es posa de manifest que no hi ha problemes de relació entre municipis, atès que el lligam social és important. Tal com s’afirma, «en aquesta zona ens han acabat separant a tots plegats. Som municipis veïns però de comarques diferents, de províncies diferents i de CA diferents». El despoblament és important a tot l’àmbit. En canvi, nombrosos municipis tenen importants contingents de població de temporada: sigui per la pesca o per la recollida de fruita.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 69

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.5. Àmbit Baix Cinca - Baix Segre

De Sudanell a Saidí: heus aquí la línia que traça l’imaginari de Francesc Serés en la novel·la La pell de la frontera, entre els dos extrems d’un àmbit de trànsit, travessat longitudinalment per l’AP-2, entre Barcelona i Saragossa. També és una àrea definida per la part baixa dels rius Cinca i Segre, que conformen una V amb el vèrtex a la Granja d’Escarp, on tots dos rius enfilen la seva desembocadura a l’Ebre una mica més avall. Aquest espai, on les comunicacions no són un problema, és on trobem més recels i distàncies. En definitiva, aquest és un dels punts on la frontera, administrativa i política, s’ha implantat amb més força. a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 8. Municipis integrants de l’àmbit Baix Cinca - Baix Segre

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Com bé assenyala el seu nom, aquest àmbit agrupa tots els municipis fronterers que es troben a la vall baixa d’aquests dos grans interafluents, que acaben confluint a l’Ebre deu quilòmetres més avall del seu aiguabarreig.

En una imatge de satèl·lit es veu molt clar. Ens trobem en un territori marcat per una V en la qual els dos grans elements que destaquen són el Cinca i el Segre. El Cinca arriba pel nord-oest del territori, provinent de les terres altes de la vall de Bielsa i del massís del Mont Perdut. Al seu torn, el Segre arriba pel nord-est, havent-se obert pas, des de Balaguer, per les terres baixes del pla de Lleida i del Segrià. El punt de trobada se situa a l’alçada de la Granja d’Escarp, i rep el nom d’Aiguabarreig del Segre-Cinca.

Tots els pobles d’aquest àmbit els trobem emplaçats a la mateixa vora dels dos rius; rius que són el doble eix estructurador de l’àmbit. L’horta i el regadiu també abunden en aquestes franges riberenques.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 70

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

A mesura que ens allunyem d’aquest espai d’influència directa del riu, i també de la possibilitat d’una disponibilitat d’aigua més gran, l’agricultura canvia. A la zona d’interfluvi trobem una agricultura que no necessita tanta aigua, tot i que també és de regadiu –i dedicada bàsicament als arbres fruiters. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

Demogràficament, l’àmbit Baix Cinca - Baix Segre segueix una tendència força oposada als sectors descrits anteriorment. La major part dels municipis a banda i banda de la frontera administrativa, a excepció de nuclis com Seròs, Massalcoreig o la Granja d’Escarp, han experimentat, durant els últims quinze anys, un augment significatiu de població, amb Fraga com a principal focus d’atracció (14.925, 2016; 12.000, 2000 –INE–); un focus que no projecta la seva irradiació, com a capital de la comarca del Baix Cinca, només cap a la franja aragonesa, sinó a tot el conjunt de l’àmbit que estudiem. Alcarràs, el segon municipi amb més població de tot el sector, ha experimentat un creixement que, en termes relatius i amb relació als darrers quinze anys, hem de qualificar d’espectacular (9.297, 2016; 4.767, 2000 –IDESCAT–). També registren xifres positives Aitona (2.523, 2016; 2.186, 2000 –IDESCAT–), Torres de Segre (2.253, 2016; 1.815, 2000 –IDESCAT–), Saidí (1.783, 2016; 1.669, 2000 –IDESCAT–), Soses (1.698, 2016; 1.537, 2000 –IDESCAT–) i Torrent de Cinca (1.157, 2016; 1.081, 2000 –INE–). En canvi, Seròs (1.182, 2016; 1.737, 2000 –IDESCAT–), la Granja d’Escarp (977, 2016; 1.100, 2000 –IDESCAT–) i Massalcoreig (571, 2016; 638, 2000 –IDESCAT–), tots de la franja catalana de l’àmbit, han sofert en aquest sentit un cert retrocés de població. La tendència general és, doncs, el creixement poblacional gràcies a dos factors principals: el desenvolupament econòmic del territori –i la modernització i obertura al sector terciari corresponents– i l’atracció que, tal com hem esmentat anteriorment, exerceix la capitalitat administrativa de Fraga.

L’estructura econòmica d’aquest sector també es diferencia, de forma notable, de la d’àm- bits anteriors. Els municipis d’aquí basen primordialment la seva economia en l’agricultura de regadiu –a excepció de Torrent de Cinca, on la major part de l’activitat agrària és encara de secà. Els arbres fruiters –com el presseguer, la perera, la pomera, o fins i tot la figuera en municipis aragonesos com Saidí– dominen la major part de la superfície conreada, però també hi tenen una certa presència els cereals –principalment, l’ordi i el blat de moro– i els farratges. En segon lloc, també hi trobem conreus de secà com l’olivera32 i l’ametller, i també altres tipus de cultiu de regadiu com hortalisses i cotó. També s’hi desenvolupen altres activitats agràries, sobretot relacionades amb la ramaderia, el bestiar de llana, el sector porcí i boví –amb un creixement considerable a partir dels anys vuitanta i noranta, i amb Fraga com un dels principals productors de porcí del conjunt de la província d’Osca– i l’avicultura.

32. En aquest sentit, municipis com Alcarràs són productors d’oli que forma part de la Denominació d’Ori- gen Protegida (DOP) de les Garrigues. Com hem observat en els anteriors àmbits d’estudi, la creació –i la posterior inclusió– en les DOP representa una gran oportunitat per als productors locals, que veuen reconeguda a través d’aquest sistema tant la seva tasca com el procediment d’elaboració que segueixen, per bé que moltes vegades la lluita entre municipis –i també entre comunitats autònomes– no n’afavoreix una simbiosi que, en tot cas, seria beneficiosa per a ambdues parts.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 71

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

En tot cas, el mínim comú denominador del nostre àmbit és la terra de regadiu, dedicada de forma molt majoritària als arbres fruiters, testimonis directes de la transformació d’aquests espais gràcies a l’arribada de l’aigua i la seva distribució a través de canals i sèquies de diferents èpoques històriques. En l’àmbit del Baix Cinca - Baix Segre s’hi concentren estructures hidràuliques d’importància, com el pantà d’Utxesa (1914), amb una superfície que supera les dues-centes hectàrees i un volum de 4 hm3, dedicat a l’explotació hidroelèctrica i al regadiu. Es tracta, de fet, d’una peça integrada dins el sistema general del canal de Seròs, que té la resclosa a la ciutat de Lleida –on pren una bona part del cabal del Segre, a tocar del bosc de la Mitjana. Una altra estructura hidràulica de gran importància que recorre, en part, l’àmbit que estudiem –conjuntament amb el proper àmbit que analitzarem, Llitera-Segrià–, és el canal d’Aragó i Catalunya (figura 6), conegut antigament com a canal de Tamarite i que va ser construït a principis del segle xx.

Figura 6. Superfície regada pel canal d’Aragó i Catalunya, construït a principis del segle xx. Hom pot observar que el canal presenta un canal secundari (el canal de Saidí) i diverses sèquies que distribueixen l’aigua a tot el territori

Font: Confederació Hidrogràfica de l’Ebre (CHE).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 72

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

El canal d’Aragó i Catalunya és una obra hidràulica que recorre més de cent trenta quilòme- tres des del municipi aragonès d’Olvena, d’on recull l’aigua del riu Éssera, al pantà de Ba- rasona, fins a la Granja d’Escarp, on desemboca directament al riu Segre, després d’irrigar les terres de municipis com Montsó, Tamarit de Llitera, Lleida, Almacelles, Alcarràs, Seròs, Massalcoreig, Soses i Aitona, entre d’altres. La superfície total de terres irrigades pel canal principal, pel canal secundari –anomenat canal de Saidí, de gairebé cinquanta quilòmetres–33 i per les seves sèquies –catorze de principals i desenes de secundàries, que sumen un total de cent trenta-nou quilòmetres– és de 95.000 hectàrees; una xifra que reflecteix l’enorme importància de la xarxa de distribució d’aigua d’aquest canal.

Una conseqüència, també, d’aquesta transformació històrica de les terres de secà a regadiu és la gran quantitat de cooperatives dedicades majoritàriament a la fruita a banda i banda de la frontera –com la Cooperativa del Camp d’Alfarràs, la Cooperativa de Fraga, la Cooperativa Agrària d’Aitona, la Cooperativa del Baix Segre, o altres cooperatives com les de Soses, la Granja d’Escarp o Saidí. Aquestes cooperatives, orientades bàsicament a l’exportació de fruita dolça, han de sotmetre’s a tota una sèrie de protocols de qualitat i seguretat alimentà- ries per tal de satisfer les exigències de qualitat del mercat. Algunes cooperatives, sobretot en els últims anys, també han decidit apostar per una sèrie de requisits ambientals que els confereixen segells distintius en matèria de sostenibilitat. Un exemple d’aquesta «simbiosi» en el sector de la fruita és la cooperativa Saidifrut, S.C.L., localitzada a Saidí, fundada a principis dels anys noranta i, actualment, amb una representació de més de seixanta socis i 450 hectàrees de fruita –préssec, nectarina, poma i pera. Aquesta cooperativa també va ser la primera de tota la província d’Osca a obtenir el distintiu de qualitat alimentària (C) per a fruita amb tractaments agrícoles integrats. Per tant, terra de regadiu, producció de fruita i cooperativisme són tres dels principals factors que defineixen amb precisió l’àmbit Baix Cinca - Baix Segre, i que incideixen enormement en el seu paisatge agrari.

D’altra banda, municipis com Aitona també han sabut aprofitar la qualitat dels seus paisatges amb arbres fruiters florits (figura 6) per desenvolupar tota una sèrie d’activitats que tenen com a principal objectiu l’anomenat turisme floral –també conegut, potser de forma més entenedora, com a turisme de la fruita. Activitats turístiques com l’anomenada ruta de l’arbre florit o el projecte Fruiturisme, desenvolupat per l’Ajuntament d’Aitona mateix, en són bons exemples. Rutes fotogràfiques, rutes de coneixement del territori –en determinades èpoques de l’any–, o fins i tot un Fruitrail –per als visitants que practiquen running– són algunes de les ofertes turístiques que en els últims anys han tingut un ressò important en el context del nostre àmbit. En tot cas, es tracta d’una sèrie d’activitats que tenen, en una mesura o una altra, un objectiu comú: la promoció del territori, del seu paisatge, la seva gastronomia i la seva cultura. En tot cas, el turisme floral –o turisme de la fruita– no deixa de representar una sortida econòmica per a aquest sector, i cal situar-lo dins el context d’altres fórmules com el turisme rural, important tant en aquest àmbit com en els precedents –si bé cal considerar-lo amb cautela, com en tota activitat turística; i,

33. Encara que el canal secundari es conegui com a canal de Saidí, el nom no implica que només passi per aquest municipi, ans al contrari: Saidí és l’últim poble que recorre després de passar per municipis com Binèfar i Albalate de Cinca.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 73

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

sobretot, per la circumstància que assenyalàvem en l’aproximació socioeconòmica de l’àmbit Ebre: una promoció indiscriminada del turisme rural des de plantejaments espe- cíficament urbans pot contribuir, més que a una altra cosa, a distorsionar profundament la percepció del territori.

Figura 7. El paisatge agrari de l’àmbit Baix Segre - Baix Cinca es tenyeix d’un color rosat durant la floració dels presseguers, fet que, des de fa uns anys, és aprofitat com a reclam turístic del territori

Font: Àngela Llop (2016), Wikimedia Commons.

c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals als ajuntaments d’Aitona i Saidí

Les sessions realitzades en aquest àmbit es duen a terme en tres intervals diferents, als Ajuntaments d’Aitona i Saidí. A la primera, assisteixen els secretaris municipals d’Aitona, Alcarràs i Soses, a més de l’alcaldessa d’Aitona. A les dues sessions celebrades a Saidí, assisteixen els secretaris municipals de Saidí, Valdellou, Esplús i el Torricó, i els alcaldes de Fraga, Saidí, Tamarit de Llitera, el Torricó, Vensilló, Esplús i Camporrells. Analitzem conjuntament totes tres sessions i traslladem els comentaris dels municipis aragonesos a l’àmbit corresponent.

Tal com es va explicitar a les sessions, hi ha poca relació entre els secretaris aragonesos; una mica més entre els catalans, i cap entre tots dos grups, tret del cas que es tracti de municipis adjacents –entre els quals, de tota manera, la possibilitat de relació és força relativa.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 74

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

En totes les sessions s’afirma que no hi ha hagut convenis entre els municipis d’aquest àmbit pertanyents a diferents CA. Quant a les disfuncions, se’n destaquen les següents:

a. Aigua. Temes rellevants:

– Es destaca el canal d’Aragó i Catalunya com a infraestructura la gestió de la qual implica els municipis de totes dues CA. – Es posa de manifest algun problema d’abocament d’aigües residuals al límit entre dos municipis. – La CHE també apareix en aquest àmbit, com una institució que es titlla de lenta i ineficient («quan arriba el permís per netejar la llera del riu, nosaltres ja fa temps que ho hem fet»). La seva relació amb l’ACA també és objecte de comentaris. – Els municipis catalans han de pagar dos cànons, a la CHE i a l’ACA.

b. Educació. Només s’esmenta que les taxes universitàries són més altes a Catalunya.

– Soses, Torres de Segre i Aitona gestionen conjuntament la Universitat de la Gent Gran. – Hi ha nens dels municipis aragonesos que estudien a Lleida. – Hi ha un conveni entre l’Ajuntament de Fraga i el Parc Científic de Lleida.

c. Ocupació. Informalment s’ha acceptat usuaris catalans en cursos de l’INEM a Aragó.

– Aquest àmbit té un volum elevat de població flotant, temporers estrangers –per a la recollida de la fruita– que s’empadronen temporalment però no es donen de baixa. Cada any sorgeixen, amb els temporers, problemes per temes d’allotjament, atenció, etc., que són comuns a tots els municipis productors de fruita, independentment de si són d’una CA o de l’altra.

e. Transport i infraestructures. – No s’inverteix en els camins que porten als municipis veïns, i quan hi ha un camí que s’ha d’arreglar es fa de manera informal entre els dos municipis afectats. – No hi ha una línia d’autobús que connecti Aitona i Fraga, que seria útil (la que hi ha acaba a la Granja d’Escarp). – Les comunicacions entre Fraga i Lleida són bones i hi ha una gran relació.

f. Serveis públics. S’ha intentat, des d’Aitona, materialitzar un conveni per fer servir la grua municipal de Fraga, però finalment la iniciativa no s’ha dut a terme. – Molts dels serveis els presten els consells comarcals de totes dues bandes, per als municipis respectius (gestió de residus, serveis socials, etc.).

g. Urbanisme. Hi ha la queixa que, quan es fan modificacions en matèria urbanística, no s’avisa els municipis adjacents pertanyents a l’altra CA. – Encara que s’afirma que les distàncies mínimes entre explotacions ramaderes no- més es tenen en compte a Catalunya, es puntualitza que també a Aragó hi ha distàncies mínimes entre explotacions ramaderes.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 75

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

h. Turisme. No hi ha una gran demanda de promoció turística ni es té la sensació que aquesta activitat tingui potencial, atès que es tracta d’una àrea essencialment agrícola i ramadera. No obstant això, hi ha iniciatives individuals de promoció del fruiturisme –turisme de la flor i el paisatge– a Aitona (), sense que hi hagi cap iniciativa conjunta. La comarca del Baix Cinca també ha començat recentment a promoure el turisme per aquesta via (). – S’ha explorat alguna iniciativa conjunta de dos municipis amb fons FEDER, però de moment no ha cristal·litzat (tant els fons FEDER com els INTERREG obliguen a cooperar, de forma que s’haurien d’aprofitar per aconseguir recursos).

i. Empreses. Des de Catalunya es posa de manifest que algunes empreses marxen a Aragó perquè hi troben normatives més laxes. – Es tracta d’un àmbit amb molta densitat ramadera, amb més activitat econòmica i més renda que la de molts municipis aragonesos, però que, segons es comenta, troba poca comprensió des de Saragossa.

j. Medi ambient. Hi ha la queixa, des dels municipis catalans, que la normativa ambiental és més laxa a Aragó, de forma que els municipis catalans han de complir uns requisits que no se’ls exigeixen, en canvi, als aragonesos, tot i que el riu és el mateix. – Els purins catalans no es poden portar a terres d’Aragó (abans sí que es podia). Ara es necessita una autorització –si el pagès té terres a Aragó, no li cal permís. – Hi ha problemes amb les aigües residuals a la clamor34 que afecten diferents municipis. Hi ha hagut algunes denúncies.

k. Sanitat. Molts veïns dels municipis aragonesos –incloent-hi Fraga– van a l’hospital de Lleida. També a Barbastre, en funció de l’especialista.

La relació entre els ajuntaments catalans i aragonesos és mínima, encara que socialment la relació sigui molt alta. És un fet que es desprèn de les sessions celebrades, ja que tant en aquest àmbit com en el següent –Llitera-Segrià– es percep la distància institucional respecte als municipis adjacents. Sí que hi ha hagut iniciatives, de caire reivindicatiu, en les quals els municipis dels dos costats han fet accions conjuntes; per exemple, per negociar les expropiacions de l’AVE.

Es destaca d’aquest àmbit que és una zona de pas, en la qual Lleida exerceix una gran influència sobre la major part dels municipis aragonesos d’aquesta part de la Franja. No obstant això, els municipis catalans de l’àmbit (especialment Aitona i Soses) tenen molta relació amb Fraga, amb motiu de la importància que tenen en aquesta ciutat serveis bàsics com ara notaria, comerços, etc.

34. Quan es parla, genèricament, de la clamor, generalment es fa referència a la més important del sector: l’anomenada, també, Clamor d’Almacelles o Clamor Amarga.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 76

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Aspectes de caràcter jurídic: – No es poden embargar béns fora del municipi (cas de l’edifici del Banc Santander que tenia els béns a Fraga. Si els tributs els recapta la Diputació, la tasca no es pot estendre als municipis aragonesos (i viceversa). – Es va utilitzar la figura de la comunitat de municipis per a l’escola de música, amb tres municipis catalans implicats. Ara ja està dissolta. – Hi ha cooperació entre les dues diputacions, per a la millora de la N-230 o per mirar d’abordar el despoblament que afecta molts municipis, entre altres temes. – Seria recomanable tenir serveis conjunts per als secretaris.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 77

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.6. Àmbit Llitera-Segrià

Aquest àmbit és singular: la frontera entre les dues CA no presenta barreres remarcables, de forma que el límit administratiu es troba al bell mig de la plana de la Llitera, només marcat amb claredat en alguns trams per la clamor. Les comunicacions entre els municipis d’aquest àmbit són relativament bones, articulades al voltant de l’A-22, que connecta Lleida i Osca. Tot i això, la col·laboració entre els municipis és escassa i es plantegen alguns problemes territorials. Aquest és, també, un àmbit diferent per raó dels diversos models de poblament que s’hi troben: el poble industrial de Raimat, l’estructura urbana del segle xviii a Almacelles i, sobretot, els pobles de colonització de Vensilló, Sucs, Gimenells i el Pla de la Font. a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 9. Municipis integrants de l’àmbit Llitera-Segrià

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Ens trobem en un àmbit nou on, a excepció de Lleida i de Belver de Cinca, els dos grans afluents de l’Ebre (el Cinca i el Segre) ja no són cabdals en l’estructura d’aquest territori. De fet, en aquesta zona, el Cinca i el Segre ja no són tan a prop l’un de l’altre. Dit això, coincidim amb el nom amb què l’Observatori del Paisatge ha decidit d’anomenar aquest indret: els regadius del Canal d’Aragó i Catalunya.

En certa manera, és un territori que es va reinventar amb motiu de la construcció d’aquest canal i que ha sofert importants canvis durant, sobretot, el segle xx. Parlem de la construcció de nuclis de colonització com Vensilló, el Pla de la Font i Gimenells, o també de colònies agrícoles com Sucs o Raimat.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 78

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

La serra Llarga, lleuger bombament orogràfic d’est a oest que discorre aproximadament des de Balaguer fins a Montsó, marca l’inici d’un nou àmbit amb algunes característiques diferents: la Llitera Nord. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

La demografia de l’àmbit Llitera-Segrià ha seguit una evolució diferenciada a banda i banda de la frontera administrativa. Mentre que els municipis aragonesos han sofert una lleugera tendència al descens (Belver de Cinca: 1.294, 2016; 1.368, 2000 –INE. Vensilló: 414, 2016; 465, 2000 –INE. El Torricó: 1.466, 2016; 1.462, 2000 –INE. Tamarit de Llitera: 3.507, 2016; 3.751, 2000 –INE–), els municipis catalans han augmentat la població (Almacelles: 6.800, 2016; 5.564, 2000 –IDESCAT. Gimenells i el Pla de la Font: 759, 2016; 703, 2000 –IDESCAT–). Tot i que en el conjunt de l’àmbit no hi ha prou municipis per poder observar un patró clar en relació amb aquest comportament, probablement el motiu el trobem en la ciutat de Lleida (138.144, 2016; 112.193, 2000 –IDESCAT–). Aquest municipi, que només té interacció directa amb la franja de la frontera intercomunitària a través de les seves entitats municipals des- centralitzades situades a ponent del terme municipal, representa un clar factor d’atracció de població –i no només per a aquest àmbit, sinó per a la major part dels àmbits als quals arriba la seva àrea d’influència, a escala comarcal i provincial, tal com hem pogut observar en les sessions de grups focals que hem dut a terme. La ciutat de Lleida mateixa no és, doncs, una ciutat de frontera estricta –a excepció, tal com hem dit, de la zona de ponent del seu terme municipal–, però està localitzada prou a la vora de la frontera per esdevenir un focus d’atracció de dimensions notables per als habitants dels municipis que, clarament, sí que formen part del seu àmbit.

L’economia de l’àmbit Llitera-Segrià, sense considerar el potencial econòmic i l’especialit- zació en el sector de serveis de la ciutat de Lleida, és paral·lela a la de l’àmbit anterior, Baix Segre - Baix Cinca. Parlem d’un territori que, gradualment, ha anat incorporant el regadiu a la seva estructura agrària i l’ha convertit, finalment, en un dels principals motors econò- mics. El canal d’Aragó i Catalunya, que descrivíem a la síntesi socioeconòmica de l’àmbit Baix Segre - Baix Cinca, adopta un gran protagonisme en el sector que estudiem, ja que transcorre per municipis com Tamarit de Llitera i Almacelles, dels quals rega, mitjançant les sèquies, una bona part de les terres. La major part dels conreus són farratgers (alfals) i de cereals (blat, ordi, blat de moro i civada), i, conjuntament amb els arbres fruiters (pomeres, pereres i presseguers), constitueixen els principals cultius de les terres de regadiu de l’àm- bit. L’activitat agropecuària també és important, fins al punt que un municipi com Tamarit de Llitera ha esdevingut, conjuntament amb Fraga, centre de producció porcina cabdal per a tota la província d’Osca. D’altra banda, Tamarit i Almacelles també presenten un sector industrial de certa importància, amb empreses d’origen local dels sectors de la construcció, la indústria agroalimentària i la metal·lúrgica.

Un dels trets distintius de l’àmbit Llitera-Segrià és que una gran part dels municipis que l’integren són pobles de colonització. Tot i així, la colonització d’aquests municipis s’ha fet en moments i èpoques diferents. En els casos de Sucs i Raimat –nuclis pertanyents al

Escola d’Administració Pública de Catalunya 79

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

municipi de Lleida–, del nucli de Gimenells (figura 8) –pertanyent al municipi de Gimenells i el Pla de la Font– i del nucli de Vensilló –que centra el municipi del mateix nom–, es tracta d’antics pobles que es van abandonar arran dels estralls que ocasionaren els nombrosos conflictes bèl·lics del seglexvii –com ara la guerra dels Segadors (1640). A finals dels anys trenta del segle xx, amb l’objectiu de desenvolupar els plans autàrquics del franquisme, es crea l’Instituto Nacional de Colonización (1939) i, mitjançant l’aprovació de la Ley de Colo- nización de Grandes Zonas (1939), es duu a terme la planificació i la urbanització de nous nuclis de població.

Terán (1999: 230-231) explica, amb gran encert, el procediment que seguia aquest organisme a l’hora de crear nous municipis:

«La Ley de Colonización de Grandes Zonas (1939) y varias disposiciones legales sucesi- vas (hasta 1962) facilitaron la orientación de la actuación cada vez más decididamente hacia su convergencia con la creación de los nuevos regadíos que surgían de las grandes obras hidráulicas. Declarada de interés nacional la colonización de una zona regable, el Instituto preparaba el correspondiente Plan General, en el que se establecían todas las obras a realizar para el aprovechamiento de los riegos, definiendo las formas de explotación y la reparcelación, que incluía lotes de suelo cultivable para los propietarios del suelo y para los nuevos colonos que iban a establecerse. Y el alojamiento de estos podía hacerse de forma diseminada o agrupada, constituyendo nuevas poblaciones. Esta fue la solución adoptada generalmente, por razones económicas y sociales, que dio lugar a la aparición de esos peculiares pueblos nuevos que vinieron a completar la geografía española» (Terán, 1999: 231).

Figura 8. L’estructura urbana de Gimenells, vista des de l’aire. Hom pot observar que la seva malla urbana presenta moltes similituds amb la pròpia dels pobles de colonització que, al seu dia, dissenyà, planificà i urbanitzà l’anomenat Instituto Nacional de Colonización (1939) del govern franquista

Font: imatge pública de l’arxiu de l’Ajuntament de Gimenells.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 80

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Per tant, els nous assentaments, que pretenien desenvolupar les polítiques agràries i eco- nòmiques del règim franquista, s’ubicaven prop de terres on s’assegurava que hi arribaria l’aigua mitjançant la xarxa de sèquies de regadiu i amb tots els equipaments necessaris per a la seva supervivència (centres cívics, ajuntaments, esglésies, consultoris mèdics, escoles i centres cooperatius, entre d’altres). En aquest sentit, cal subratllar casos concrets com el de Raimat, que l’empresa Raventós i Codorniu, de Sant Sadurní d’Anoia, urbanitzà com una colònia industrial de nova planta. Tal com afirmen Nadal i Martí-Henneberg (2012: 172), Raimat, dissenyat per l’arquitecte Joan Rubió i Bellver (1871-1952), és un dels millors exemples de colònia agrària de Catalunya basada en el model anglès de les colònies jardí.

En un altre context hem de situar, però, la urbanització del municipi d’Almacelles. En aquest cas, ens hem de remuntar a la segona meitat del segle xviii, concretament a l’any 1773, quan Melcior Guàrdia obté la senyoria sobre el terme d’Almacelles, llavors despoblat, i encarrega a Josep Mas Dordal, un arquitecte barceloní, el disseny i la urbanització d’un nou poble (Vice- do-Rius, 2014: 24-25). Mas Dordal planificà quaranta residències unifamiliars, base urbanística del nou municipi, conjuntament amb l’església i una casa per al senyor (figura 9). I, anys més tard, Melcior Guàrdia també encarrega a Josep Mas Dordal la construcció de diverses sèquies per tal de fer arribar aigua al nou municipi. El nou Almacelles –al qual Josep Mas Dordal s’hi refereix com «el nuevo Lugar»– acaba representant un dels projectes urbanístics particulars més importants de l’època de la Il·lustració a Catalunya (Vicedo-Rius, 2009: 17-20).

Figura 9. Plànol original fet per l’arquitecte Josep Mas Dordal l’any 1774. El títol diu el següent: «Plano del nuevo lugar que proyecta construir Don Melchor Guardia y Matas en el término despoblado de Almacellas del Corregimiento y Obispado de Lérida»

Font: Imatge de l’arxiu del Museu d’Arquitectura i Urbanisme «Josep Mas Dordal» (MAU).

Tot i així, la història urbana d’Almacelles guarda molta relació amb els pobles de colonització urbana dels anys trenta. D’una banda, la raó del seu despoblament: de la mateixa manera que Sucs, Raimat, Gimenells i Vensilló, les guerres del segle xvii són les principals protagonistes de l’èxode i l’abandonament de la població d’aquests antics nuclis. De l’altra, i per curiós que resulti, la principal raó del seu repoblament: la cerca de l’aigua, base de l’àmbit que estudiem.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 81

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament d’Almacelles

Es duen a terme dues sessions a l’Ajuntament d’Almacelles, a les quals assisteixen els secretaris d’Almacelles (vicesecretari), Lleida i Gimenells i el Pla de la Font, i els alcaldes d’Almacelles, Gimenells i el Pla de la Font. En aquest apartat també s’inclouen les aportacions dels alcaldes i secretaris d’aquest àmbit que van assistir a les sessions celebrades posteriorment a Saidí. Com a la resta de reunions, manifesten que no tenen convenis ni acords en comú amb els municipis adjacents. La relació és prou distant, encara que hi ha col·laboració cultural (p. ex., la Festa de l’Aigua d’Almacelles, a la qual es convida alcaldes aragonesos).

Els temes destacats són els següents:

a. Transports i infraestructures. Les comunicacions dels municipis aragonesos amb Osca són gairebé inexistents (p. ex., el Torricó o Tamarit). – El problema dels antics camins de l’IRYDA (ara IRTA) que van passar a ser propietat de la CHE. Ara ja no són camins, sinó carreteres. Aquí es va iniciar (i continua vigent) una acció conjunta d’alcaldes perquè es reparin i es mantinguin en bon estat. – Cas de la carretera LV-902, que connecta Almacelles amb Alcarràs. Aquesta via travessa un sector extens del terme d’Albelda, i des d’Aragó –segons s’afirma– no la volen arreglar. – L’ alcalde d’Almacelles es va reunir amb els de Binèfar, Montsó i Esplús en relació amb la N-240 i van aprovar un manifest conjunt, encara que el tema roman congelat en aquest moment. Aquesta és una carretera important per al trànsit agrari. – Es menciona un projecte ferroviari de rodalies de Lleida, amb parades a Binèfar, Tamarit - el Torricó, Almacelles i Raimat. Van signar un manifest l’any 2004 els ajuntaments de Lleida, Almacelles, el Torricó, Tamarit de Llitera, Binèfar i Mont- só, les diputacions de Lleida i d’Osca, i els consells comarcals del Segrià i de la Llitera. Finalment, no es va dur a terme, ja que de la frontera enllà era ADIF qui se n’havia de fer càrrec, i era prioritari impulsar la connexió amb Barbastre i Saragossa. – Transport privat (autocars, Autocars Gamón: ). – En la línia d’Avanzabus Osca-Barcelona han suprimit aquest any la parada d’Al- macelles. Es tracta d’un bitllet bonificat.

b. Límits. Hi ha els primers conflictes pels límits municipals, entre Tamarit i Almacelles, al voltant de la clamor, atès que la línia divisòria, segons s’afirma, no està definida clarament per l’IGN. Això fa que els propietaris en aquesta zona hagin de tributar dos cops (l’Ajuntament d’Almacelles no els cobra).

c. Medi ambient. Possibles problemes per desaigües a les clamors (CHE). – Normativa més laxa en relació amb els residus a Aragó. – Es queixen que hi ha depuradores al costat català i no a l’aragonès, mentre que el riu és el mateix.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 82

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

d. Aigua. La comunitat de regants de Vensilló té terres al Pla de la Font. – Hi ha problemes de relació amb la CHE, que es descriu com una institució lenta i a la qual li costa prendre decisions. També es fa referència a l’escassa rellevància orgànica del càrrec de director de la CHE (equivalent a un subdirector general). – El 80% del pressupost de la CHE el paguen els regants. – Els municipis catalans tributen dos cops (CHE i ACA). – El canal d’Aragó i Catalunya és la institució que uneix més, ja que hi participen els regants de les dues bandes. – Doble imposició, CHE i ACA, a la província de Lleida, amb el cànon de l’aigua i el de residus (hi ha una Sentència del Tribunal Suprem que autoritza aquesta doble tributació).

e. Urbanisme. Es destaca el cas de la servitud de l’aeroport d’Alguaire. Aquesta s’ha fixat en un radi de vint quilòmetres, dintre del qual es necessita un informe preceptiu d’AENA per a qualsevol activitat. – Hi ha la queixa que la normativa catalana és molt restrictiva en matèria de cons- trucció –especialment en sòl no urbanitzable–, ja que està pensada per a zones costaneres, i de retruc això perjudica les zones agrícoles, on no té sentit que hi hagi tanta restricció. – Els camins de Raimat són privats (Raventós); en canvi, en altres llocs propers, com Gimenells i el Pla de la Font, sovint són de titularitat de la CHE –i aquesta circums- tància, segons es diu, genera ineficiències a l’hora de reparar-los. Només Sucs té ordenança de camins. – Es parla d’un acord de Sucs amb Vensilló per pavimentar camins.

f. Sanitat. Conveni de les dues CA per fer servir l’hospital de Lleida; el de Barbastre està molt menys equipat.

g. Empreses. Des d’alguns municipis catalans s’afirma que hi ha certa pràctica de dúmping, cosa que es nega des dels municipis aragonesos.

h. Educació. Els nens del Pla de la Font van a l’escola bressol de Vensilló. – L’institut de Gimenells té alumnes aragonesos que volen estudiar a Barcelona.

Des del punt de vista jurídic: – Es destaca que abans de la comarca hi havia la Mancomunitat Intermunicipal de la Llitera, que va ser pionera i abastava el mateix territori. Va ser creada l’any 1986 i va estar operativa fins a la transferència de competències a la comarca de la Llitera l’any 2003. De la mateixa forma que amb altres antigues mancomunitats, hi ha una valoració positiva de la seva actuació mentre va estar vigent. Els serveis que prestava (serveis socials, residus o bombers) són els que es considera que ara es podrien mancomunar i prestar de forma conjunta.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 83

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– La comunitat de municipis podria funcionar molt bé, però a Aragó no tenen aquesta forma jurídica –i es planteja quina seria la manera d’aplicar-la. – Respecte als consorcis, el ROAS els regula a Catalunya, però no a Aragó. Amb l’apro- vació de la LRJSP s’estableix un marc general. – S’esmenta que l’exalcalde de Fraga, Francesc Beltrán, va proposar un estatut per a tota la Franja. – L’únic instrument comú és el canal d’Aragó i Catalunya.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 84

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.7. Àmbit Llitera Nord

Aquest àmbit el constitueixen els set municipis del nord de la Llitera que reflecteix el mapa 10, i que hem tingut ocasió de descriure en l’apartat anterior. a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 10. Municipis integrants de l’àmbit Llitera Nord

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Territorialment, aquest àmbit coincideix amb els primers contraforts subpirinencs (la serra Llarga) i amb la part final de la vall de la Noguera Ribagorçana. Els set municipis que l’integren es troben al peu, ja sigui meridional o septentrional, d’aquesta serra que delimita de forma clara, i pel nord, l’extensa plana que conforma la vora nord-oriental de la depressió de l’Ebre.

L’àmbit combina espais de secà i de regadiu. Les zones de regadiu són més a prop de l’àrea d’influència del canal d’Aragó i Catalunya o també a les terrasses baixes de la Noguera Ri- bagorçana. En són casos paradigmàtics les poblacions d’Almenar i Alfarràs, que es troben a cavall d’aquestes dues realitats; d’una banda, a l’oest, trobem els extensos altiplans del Sas i de la Unilla, territori de secà i espai natural protegit per la Generalitat de Catalunya, i de l’altra, i a l’est, el riu Noguera Ribagorçana. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

L’àmbit que anomenem Llitera Nord presenta, en conjunt, set municipis amb unes carac- terístiques demogràfiques i socioeconòmiques ben diverses. En l’aspecte demogràfic, els municipis aragonesos tendeixen, en els últims quinze anys, a seguir una evolució pobla

Escola d’Administració Pública de Catalunya 85

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

cional descendent. És el cas del Campell (678, 2016; 911, 2000 –INE–), Valdellou (91, 2016; 144, 2000 –INE–), Castillonroi (334, 2016; 423, 2000 –INE–) i Albelda (735, 2016; 937, 2000 –INE–). En canvi, els municipis de la franja catalana de la frontera administrativa superen aquesta tendència, però amb un creixement poc destacable. És el cas d’Ivars de Noguera (351, 2016; 338, 2000 –IDESCAT–), Alfarràs (2.923, 2016; 2.905, 2000 –IDESCAT–) i Almenar (3.502, 2016; 3.441, 2000 –IDESCAT–).

Si bé en altres àmbits els municipis, a banda i banda de la ratlla, tendeixen a presentar una població similar, en el cas de la Llitera Nord no és així: Alfarràs i, sobretot, Almenar presenten una xifra de població que multiplica per quatre la d’Albelda i del Campell, per deu la de Castillonroi i per trenta la de Valdellou. És evident que, si bé no forma part estricta d’aquest àmbit, el focus d’atracció de Lleida és important en diversos terrenys –sobretot, en l’aspecte sanitari i en els serveis–, però, en el context geogràfic i delimitat en què ens trobem, Alfarràs presenta una de les línies de força d’atracció més evidents, amb ofertes com l’Escola de Capacitació Agrària, on s’imparteixen cicles formatius de grau mitjà i superior en l’especialitat de fruticultura des de l’any 1972. Aquesta escola forma part de la xarxa d’escoles que el Departament d’Agricultura, Alimentació i Acció Rural té estesa arreu de Catalunya.

L’economia de l’àmbit Llitera Nord es basa en l’activitat agrícola, però de forma diversa. A diferència d’altres àmbits, on la majoria de municipis seguien, en conjunt, un mateix patró de desenvolupament i especialització en algun sector en concret, en el cas de Llitera Nord ens trobem amb una situació que difereix entre la franja aragonesa i la catalana. El Campell, per exemple, presenta més de 4.000 hectàrees conreades, la major part de secà (olivera, vinya, ametller) o dedicades a les pastures. En aquest cas, les terres de regadiu queden en un segon pla (cereals, alfals, blat de moro i arbres fruiters com presseguers i pereres). Uns casos similars al del Campell, quant a distribució i pes econòmic de cada activitat agrícola, són els de Valdellou –que també presenta una activitat ramadera important– i Castillonroi –on el secà adopta una major magnitud respecte a les pastures i el regadiu i on, a més, el sector porcí hi té més importància que a la resta de municipis aragonesos. El municipi d’Albelda és, probablement, el que s’allunya més del patró ara- gonès en l’àmbit Llitera Nord, ja que presenta bàsicament un equilibri entre conreus de secà i de regadiu. Val a dir que, en aquest context, a la major part dels municipis de la franja aragonesa també hi ha terrenys forestals i finques comunals importants.

En el cas de la part catalana de Llitera Nord, l’estructura agrària canvia de patró: el regadiu s’imposa al conreu de secà, de forma molt clara, en el cas d’Alfarràs i Almenar –en el cas d’Ivars de Noguera hi trobem, com a Albelda, un cert equilibri entre secà i regadiu, per bé que hi ha una forta presència d’arbres fruiters. Gairebé la meitat de l’extensió del terme municipal d’Alfarràs és ocupada per terres de regadiu, i el préssec hi té molta anomenada. Cada any se celebra, durant la primera setmana d’octubre, la Fira del Préssec de Pinyana, amb l’objectiu de potenciar aquesta varietat, i també s’organitza una mostra de maquinària agrícola i diverses activitats lúdiques. L’anomenada Indicació Geogràfica Protegida (IGP) Préssec del Ribagorçana (figura 10) no només inclou els agricultors d’Alfarràs, sinó una bona part dels productors dels municipis que formen part de l’àmbit Llitera Nord: a la franja

Escola d’Administració Pública de Catalunya 86

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

catalana, Ivars de Noguera i Almenar; a la franja aragonesa, Castillonroi i Albelda –municipis on, a pesar del que hem esmentat anteriorment sobre el protagonisme del secà, el préssec té una gran rellevància.35

Una bona part de les terres productores de préssec són regades pels braçals d’una estructura hidràulica de gran tradició històrica: el canal de Pinyana, que actualment beu de l’aigua embassada de la Noguera Ribagorçana al pantà de Santa Anna, al terme municipal de Castillonroi.36 L’origen del canal de Pinyana data de l’any 1147, quan els comtes de Bar- celona i d’Urgell conquereixen Almenar als àrabs i decideixen aprofitar una petita conducció preexistent per agençar-la i aprofitar-la (Editorial d’Espais, 1987: 50).

Figura 10. Imatge esquerra: Cartell de la 24a Fira del Préssec de Pinyana, celebrada el 8 i 9 d’octubre de 2016 a Alfarràs. Imatge dreta: Segell de la Indicació Geogràfica Protegida (IGP) Préssec del Ribagorçana. Hom pot observar que, situat al punt central del disseny, hi trobem Alfarràs, que connecta amb la resta de municipis que formen part de la IGP: Ivars de Noguera, Almenar, Castillonroi i Albelda

Font: Imatge esquerra, Ajuntament d’Alfarràs; Imatge dreta, Indicació Geogràfica Protegida (IGP) Préssec del Ribagorçana.

Conjuntament amb la sèquia de Fontanet –que ha donat lloc a l’Horta de Fontanet, situada al marge esquerre del riu Segre entre els municipis de Lleida, Alcoletge i Vilanova de la Barca (Esterri Comes, 2016: 259)–, el canal de Pinyana és un dels canals de regadiu més antics

35. Val a dir que la denominació tradicional d’aquest préssec és Préssec de Pinyana –que és, de fet, el nom que s’utilitza per a la fira anual esmentada–, però a l’hora de certificar la indicació geogràfica protegida es va optar per Préssec del Ribargorçana, perquè la denominació Préssec de Pinyana ja havia estat registrada a nom d’un veí d’Alfarràs. 36. Les particularitats del pantà de Santa Anna les abordem en la síntesi socioeconòmica del proper àmbit d’estudi, Noguera Ribagorçana Sud.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 87

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

del pla de Lleida i de tot Catalunya. Té un recorregut de gairebé cent quilòmetres, sense comptar les sèquies i els braçals –com l’anomenada sèquia d’Ivars a Ivars de Noguera, o les sèquies de Santa Maria d’Almenar i de Ratera, a Almenar–, i passa per onze municipis (Castillonroi, Alfarràs, Almenar, Alguaire, Vilanova de Segrià, Corbins, Rosselló, Torrefarrera, Alpicat, Alcarràs i Torres de Segre) fins a arribar, finalment, a la ciutat de Lleida, on desenvolupa una de les seves funcions principals: l’abastament d’aigua de boca. Per tant, el canal de Pinyana, tot i ser un dels canals de regadiu més antics de Catalunya, també és utilitzat per portar aigua a la capital de Ponent (figura 11).

Figura 11. El traçat del canal de Pinyana, d’Alfarràs (prenent l’aigua de la Noguera Ribagorçana, al pantà de Santa Anna) fins a la ciutat de Lleida

Font: Editorial d’Espais, 1987.

D’altra banda, parlar del topònim Pinyana ens permet explicar un dels altres punts de con- fluència d’una bona part dels municipis de l’àmbit Llitera Nord: l’existència d’antics nuclis de població, avui abandonats o reconvertits en barri, que no van tenir la sort de ser colonitzats com hem pogut apreciar en l’àmbit Llitera-Segrià. El mateix cas de Pinyana n’és un exemple: situat dins l’actual terme municipal de Castillonroi, fou devastat l’any 1640 per l’exèrcit

Escola d’Administració Pública de Catalunya 88

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

de Felip IV durant la guerra dels Segadors, quan encara era municipi independent –si bé no tornaria a funcionar mai més com a poble. Un altre exemple, diferent, és l’antic poble d’Andaní, situat a un quilòmetre del nucli vell d’Alfarràs. Es va unir al municipi d’Alfarràs l’any 1867 i registrà un creixement demogràfic notable durant la construcció de la presa de Santa Anna a la dècada dels seixanta. La descendència de la major part de població nouvinguda, d’origen andalús, encara hi viu. c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament d’Alfarràs

A les sessions d’aquest àmbit han assistit els secretaris d’Alfarràs, Almenar, Os de Balaguer, Àger, Albelda i el Campell, i els alcaldes d’Alfarràs, Almenar, Àger, Albelda (tinent d’alcalde) i el Campell. Tots els alcaldes es coneixen i el clima de les sessions és distès.

a. Aigua. De manera semblant al que ha succeït en altres àmbits, consideren la CHE com una institució poc eficient i que no aprofita el seu potencial d’interlocució per abordar els temes que els afecten. Tant el canal de Pinyana com el canal d’Aragó i Catalunya els gestiona la CHE.

b. Camins i vedats de caça. Sempre s’ha de demanar permís a la CHE, sigui per arreglar camins o per concedir permisos als caçadors. Per a qualsevol actuació en aquesta zona cal demanar permís. I, a la pràctica, els permisos triguen molt.

c. Pesca. Amb els permisos de pesca hi ha el mateix problema que detectàvem a l’entorn de Mequinensa. Passa que a cadascuna de les ribes i a cada part del pantà hi ha una normativa diferent.

d. Sanitat. Des dels pobles aragonesos (Albelda i el Campell) sempre s’ha anat a Llei- da, sobretot per a l’especialista. A vegades hi ha hagut problemes i indicacions més o menys encobertes, en el sentit d’enviar, si és possible, la gent a Barbastre. Però l’hospital de Barbastre no cobreix determinades especialitats, i molts cops envien els usuaris a Osca o directament a Saragossa. Als veïns de l’àmbit els és molt més pràctic, per tant, anar a Lleida –que ja ho té tot. Hi ha un conveni d’urgències (a punt de signar-se al juny de 2017) i un conveni d’atenció hospitalària i d’especialitats. Els naixements els deriven a Fraga o a Barbastre.

e. Transport i infraestructures. Els municipis d’aquest àmbit sempre s’han posat d’acord per arreglar carreteres i camins, però hi ha una carretera que es manté com un punt no resolt: l’A-2219, que connecta la rodalia d’Alfarràs amb la L-902 –que porta fins a Almacelles. És, per tant, una carretera que comunica dos municipis catalans, però ho fa per territori aragonès. L’estat actual de la carretera és dolent, com és evident a la imatge adjunta, però la Diputació General d’Aragó no la té com a prioritària en connectar dos municipis catalans.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 89

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Figura 12. Carretera A-2219

Font: Arxiu propi; foto presa el 29 de maig de 2017.

Altres elements respecte al transport: – S’ha eliminat l’autobús que anava de Camporrells a Lleida. – La línia ferroviària entre Lleida i Montsó s’ha de millorar. – Els nens de Castillonroi sempre havien anat al col·legi a Almenar, però en treure l’autobús ara van a Tamarit. – Es demana que el transport metropolità també arribi als pobles d’Aragó que tenen Lleida com a gran ciutat i com a mercat. Hi ha una línia Alfarràs-Lleida, que no arriba a Albelda; per tant, no poden fer servir tampoc la T-10 del bus metropolità. – En el cas de la N-230 sí que hi ha hagut acord per defensar-ne la millora, ja que es té consciència que és una via que interessa a tothom. – El pont del Campell es troba dins el mateix terme del Campell; no obstant això, l’utilitzen tant aragonesos com catalans. El va finançar íntegrament la Diputació d’Osca, amb uns 100.000 euros de pressupost. – Se cita el camí d’Almenar a Albelda. – Autovia A-14: ara mateix només hi ha un tram construït, entre Rosselló i Almenar. Aquesta autovia hauria de connectar amb Vielha i substituir la N-230 com a via de comunicació de tota la Franja. Tanmateix, és opinió generalitzada a la zona que dur- la finalment a terme (atesa la longitud i, sobretot, la complexitat física del territori, especialment des de Sopeira cap al nord) anirà per llarg. – A Albelda tenen camins que són vies de servei de la CHE.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 90

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Es posa de manifest que, en el cas de les infraestructures de transport, el factor clau és el finançament. S’esmenta el cas del pont sobre el canal d’Aragó i Catalunya, entre el Campell i Almenar, executat per la Diputació d’Osca. Com deia la premsa el dia de la seva inauguració: «Los vecinos de las localidades altoaragonesa de Alcampell y leridana de Almenar cuentan desde ayer con una mejor conexión, tras la inauguración de un puente sobre el Canal de Aragón y Cataluña, que evitará, principalmente a los propietarios de explotaciones agrícolas y ganaderas, dar largos rodeos para acceder a sus explotaciones. Se trata de una zona de tránsito diario para quienes trabajan en granjas y fincas de la zona. El presidente de la Diputación Provincial de Huesca, Miguel Gracia, indicó en el acto que “las fronteras administrativas no dan respuesta a las necesidades de los vecinos de las zonas limítrofes”» ().

f. Residus. A la comarca de la Llitera, al seu moment, es va plantejar la idea de fer un conveni amb alguns municipis catalans, però finalment no es va portar a terme.

g. Explotacions agrícoles. Trobem granges transfrontereres, en el sentit que tenen terrenys a banda i banda de la frontera autonòmica. Això passa, per exemple, amb pagesos d’Almenar i Almacelles respecte al terme municipal d’Albelda. – Trobem un cas de cooperació en el món de les cooperatives. ACTEL SCCL, cooperativa agrícola, està constituïda per cooperatives del Segrià i aragoneses, de la Llitera i el Baix Cinca (.)

i. Urbanisme. Un secretari aragonès comenta que, abans, la gent tenia una perspectiva molt diferent del territori i que ha canviat amb l’«enfortiment» dels límits administratius autonòmics. D’altra banda, parla de l’antiga existència d’un poblament dispers mit- jançant les torres (masies), que feia que aquesta línia quedés difusa. Actualment, la normativa urbanística impedeix reformar-les o construir-ne de noves, de forma que el poblament dispers s’ha acabat. Els torrers, que representaven un 10% de la població d’Albesa, ara són només tres o quatre. – Amb la delimitació municipal (i autonòmica quan hi coincideix) hi ha hagut problemes, perquè inicialment es va prendre com a referència per a l’establiment de la línia el curs del riu, i amb el pas del temps aquest curs s’ha mogut –de manera més o menys ostensible.

j. Educació. Hi ha l’assignatura de català a les escoles de la Franja, amb la impartició de la qual els alumnes obtenen un B1 (per obtenir el C han de fer un examen a Fraga). Hi ha un conveni a l’Institut de Tamarit pel qual cada any es fa una assignatura en català (diferent de la de llengua). – Els nens de Castillonroi abans anaven a l’institut d’Almenar, però des que es va treure el transport van a Tamarit.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 91

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.8. Àmbit Noguera Ribagorçana Sud

Aquí el territori canvia radicalment respecte als àmbits del Cinca, la Llitera i el Segrià. Hi trobem, en primera instancia, l’omnipresència física de la gran serralada del Montsec i la barrera natural creada, seguint la direcció del riu, pels pantans de Canelles i de Santa Anna. Uns pantans de gran volum d’aigua embassada (sobretot, el primer) que aprofiten la successió de congostos que presenta la vall de la Noguera Ribagorçana (Mont- rebei, Seguer, Fet, Pinyana). La complexitat física, doncs, ha dificultat tradicionalment la relació entre els municipis de la zona (sobretot, entre els d’una banda del riu i l’altra). Tot i això, abans de la construcció dels embassaments, aquesta relació, a través dels camins tradicionals i dels escassos punts que permetien creuar el riu, era fluida (Àger i Os de Balaguer havien tingut molts vincles amb Viacamp, Estopanyà i Camporrells, que ara han quedat reduïts a mínims). A la meitat nord de l’àmbit, però, hi ha una intensa comunicació entre tots dos costats. Es tracta d’una àrea on els municipis d’Areny i Pont de Montanyana actuen com a centres principals, i despleguen una important capacitat d’atracció. a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

L’àmbit que ens ocupa es troba configurat a l’entorn del riu Noguera Ribagorçana, un dels dos grans afluents del riu Segre. La vall i zona d’acció del riu és molt clara, si bé una part significativa dels termes municipals que s’inclouen en l’àmbit s’estén força més enllà de la vall.

Parlem d’un territori complex. En primer lloc, perquè és un espai prepirinenc on els relleus orogràfics sempre fan acte de presència. Potser l’element més característic és la serra del Montsec que, travessada perpendicularment per la Noguera Ribagorçana, configura un dels paisatges que més protagonisme està prenent a la franja catalanoaragonesa en els darrers anys: el congost de Mont-rebei. Més al nord, una altra serra, la de Sant Gervàs, marca el final de la Terreta i l’entrada en un nou àmbit, el Noguera Ribagorçana Nord.

La construcció de pantans durant el desarrollismo ha implicat canvis traumàtics en el territori. Per exemple, pel que fa a les comunicacions, s’han eixamplat les distàncies entre algunes poblacions. Aquest fet és molt clar a la part de la vall que ocupen els embassaments de Canelles i de Santa Anna, que comencen a l’alçada del Mont-rebei i que es desenvolupen l’un a continuació de l’altre i sense solució de continuïtat. D’altra banda, al nord de Sopeira, el pantà d’Escales també ha ocasionat canvis profunds en el territori: d’aquest pantà arrenca l’anomenat canal de Sopeira a Pont de Montanyana, que durant més de vint quilòmetres discorre paral·lel al riu i afecta (mitjançant una captació a la sortida d’aigües de l’embassament de Sopeira) la major part de les seves aigües; de tal manera que, entre els dos pobles esmentats, el cabal lliure de la Noguera Ribagorçana queda reduït a un mínim testimonial.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 92

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Mapa 11. Municipis integrants de l’àmbit Noguera Ribagorçana Sud

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

El trauma que va representar per a tot aquest territori, en un sentit global, la realització de les obres hidroelèctriques és un dels temes que aborda l’assaig geogràfic que Joan Tort va dedicar a finals dels anys noranta a aquest país –amb el títol Viatge a la frontera de Ponent. L’autor, en referir-se, en una de les parts de l’obra, a aquest sector concret de la vall de la Noguera Ribagorçana, constata l’extraordinària envergadura que van tenir, tant en l’aspecte físic com, especialment, pel que fa a la vida de la població afectada, les obres en qüestió. I, reivindicant la memòria com a exercici cívic, social i acadèmic indefugible, deixa a l’aire, respecte d’aquest territori, un interrogant obert: «Per quin sentit, per quina raó, tota una vall havia de ser anorreada de manera sistemàtica i dràstica; amb una intensitat sense precedents a les obres públiques del país?» (Tort, 1998: 229).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 93

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

El territori que forma part de l’àmbit Noguera Ribagorçana Sud és, demogràficament, divers i complex. Podem parlar, a grans trets, de tres municipis-tipus: els que superen el miler d’habitants –en aquest cas, parlaríem de Tremp (6.026, 2016; 5.377, 2000 –IDESCAT–), Àger (602, 2016; 528, 2000 –IDESCAT–) i Os de Balaguer (1.022, 2016; 768, 2000 –IDESCAT–), tots tres de la franja catalana–; els municipis que no arriben al miler d’habitants i que superen el centenar de persones censades –hi trobaríem la major part de pobles de l’àmbit, com Areny (321, 2016; 384, 2000 –INE–), Estopanyà (142, 2016; 181, 2000 –INE–), Sant Esteve de la Sarga (139, 2016; 117, 2000 –IDESCAT–), Camporrells (138, 2016; 248, 2000 –INE–) i Pont de Montanyana (103, 2016; 127, 2000 –INE–)–; i, finalment, els municipis que, segons les últimes dades oficials, tenen menys de cent habitants –n’hi trobaríem dos, Sopeira (96, 2016; 113, 2000 –INE–) i Viacamp i Lliterà (44, 2016; 30, 2000 –INE–). En l’aspecte demogrà- fic, la diferència entre una banda i l’altra de la frontera administrativa torna a sorgir, com en alguns dels àmbits que ja hem estudiat: mentre que els municipis aragonesos segueixen una tendència lleugerament decreixent al llarg dels últims quinze anys, els catalans augmenten la xifra d’habitants –tot i així, la major part de forma poc significativa, a excepció de Tremp.

No obstant això, aquestes tendències demogràfiques cal tenir-les en compte amb molta cautela. L’àmbit que estem estudiant és un dels més complexos en la transformació territorial –principalment, per l’acció de l’home amb la construcció de grans pantans, com hem anat subratllant– i d’organització del poblament. Una gran part dels municipis d’aquest àmbit són polinuclears, i, moltes vegades, aquest fet va directament relacionat amb la presència, també, d’antics pobles i conjunts de cases que, al seu moment, gau- diren d’algun tipus d’estructura administrativa i que, actualment, estan completament abandonats i despoblats. Convé no oblidar que, en aquest sector d’estudi, tenim un dels casos més complexos d’organització territorial en el pla geogràfic: Tremp, que presenta el terme municipal més gran de tot Catalunya (302,82 km2), amb una trentena d’entitats de població sense continuïtat física. Per tant, es tracta d’un territori que cal analitzar amb molta profunditat i que exigeix, en qualsevol cas, una anàlisi molt detallada municipi per municipi com a condició per poder emetre qualsevol judici en el pla del detall. Però, ara mateix, no és aquest l’objectiu del nostre treball. De la mateixa manera que tampoc no ens hem plantejat retre comptes de les grans fissures que presenta el poblament històric d’aquesta part de la frontera. Però, en qualsevol cas, hem cregut que era fonamental, com a mínim, deixar constància de la gran complexitat que caracteritza tot aquest àmbit geogràfic i de les vicissituds que l’han abocat a ser, des de la perspectiva d’avui, tot un paradigma de la marginalitat, del despoblament i de l’abandonament entre els territoris desestructurats del vessant sud dels Pirineus.

Quant a l’economia, podem afirmar que, a grans trets, els municipis d’una banda i l’altra de la frontera es basen en l’activitat agrària i mantenen un cert equilibri entre els conreus de secà (ametllers, oliveres i vinya) i els de regadiu. A municipis com Àger, Areny, Sant Esteve de la Sarga, Pont de Montanyana, i Viacamp i Lliterà, la ramaderia ovina i bovina també forma part de la base econòmica del terme, i, en el cas de Sopeira, n’és la principal activitat econòmica. Tot i així, alguns dels municipis d’aquest àmbit han anat obrint perspectives en altres sectors

Escola d’Administració Pública de Catalunya 94

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

econòmics. Un dels casos més significatius, en aquest sentit, ha estat el procés que podríem anomenar de posada en valor del congost de Mont-rebei (figura 13). En efecte, la desclosa de la capacitat d’atracció d’aquest indret ha ocasionat fins i tot, els darrers anys, greus problemes de massificació turística, amb més de 2.000 visitants per dia. Aquesta circumstància ha provocat que s’hi hagin hagut de prendre mesures extraordinàries de control i seguretat37 –entre les quals, el cobrament als visitants, fet que ha originat un fort moviment en contra encapçalat per la Plataforma Salvem Mont-rebei.38 En un altre sentit, Àger és actualment un referent turístic per a la pràctica del parapent i l’ala delta, que aprofiten l’alçada i el vent de la serra del Montsec per dur-hi a terme campionats a escala espanyola i europea (figura 13).

Figura 13. Imatge superior: paisatge de la serra del Montsec, dins el terme municipal d’Àger, ocupat per una cinquantena d’ales delta que competeixen en el Campionat d’Espanya d’Ala Delta 2016. Imatges inferiors: fotografies que mostren la massificació turística de Mont-rebei

Font: Imatge superior, Airtribune; imatge inferior esquerra, Diari Segre; imatge inferior dreta, Fundació Catalunya - La Pedrera.

37. «La regulación para evitar la masificación de Mont-rebei, a partir de esta Semana Santa» [Enric Farnell], Segre.com, 24 de febrer de 2017 [disponible a (consulta: 13 juliol 2017)]. 38. «Se reactiva la Plataforma Salvem Mont-rebei», Outdoor Actual, 9 de gener de 2017 [disponible a (consulta: 13 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 95

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

De caire més científic són les activitats d’observació que es duen a terme a Sant Esteve de la Sarga, on l’any 2008 s’hi inaugurà l’Observatori Astronòmic del Montsec (OAdM), que pertany al Parc Astronòmic Montsec i que és un dels tres observatoris astronòmics més importants de Catalunya. D’altra banda, Camporrells s’ha especialitzat, tradicionalment, en les fonts d’aigües medicinals (sulfatades, calcàries, sulfhídriques i nitrogenades), i hi trobem un balneari, que ha ajudat a convertir el municipi en un poble d’estiueig. Hi ha diversos municipis que també han apostat per les fires artesanals i de productes de la terra. En són l’exemple pobles com Àger, que organitza cada any la Fira Artesana, i Os de Balaguer, que acull, també anualment, la Fira de Fonedors i Instal·ladors de Campanes. En tot cas, aquesta obertura al sector dels serveis ha estat encapçalada per Tremp, municipi on l’agricultura té encara una certa rellevància, però ja no és, ni de bon tros, la seva principal activitat econòmica. Tremp acull, per exemple, l’hospital del Pallars, que dona servei a dues comarques; també ofereix formació professional i una àmplia oferta hotelera.

Tot i així, l’economia d’aquest territori no només ha sofert els efectes de la modernització i l’entrada en escena del sector de serveis durant els últims vint anys, sinó que des de finals de la dècada dels cinquanta i durant la dècada dels seixanta va experimentar una gran transformació històrica que en canvià completament la fesomia del paisatge –transformació que, en un altre context, també descrivíem en l’àmbit Ebre, amb la construcció dels pantans de Riba-roja i de Mequinensa. En el cas de l’àmbit Noguera Ribagorçana Sud, es construïren els pantans d’Es- cales (1955), de Canelles (1960) i de Santa Anna (1962). El de Canelles, amb una capacitat de gairebé 700 hm3 i una superfície que ronda les 1.500 hectàrees, és el pantà més gran de tota la conca del Segre i el segon de l’Ebre, després del de Mequinensa. La construcció d’aquests embassaments, duts a terme per l’empresa pública ENHER –acrònim de l’anomenada Empresa Nacional Hidroeléctrica del Ribagorzana, constituïda l’any 1946–, comportà en molts casos una transformació radical del territori. En són l’exemple els nombrosos pobles –petits i grans– que hi van quedar afectats, d’una manera directa o indirecta. Seria el cas de Casterner de les Olles i Aulet, al pantà d’Escales; de Fet, Montfalcó, l’Estall, Casserres o Finestres, al pantà de Canelles, i de Blancafort, Tragó o Boix a l’embassament de Santa Anna (figura 14).

Una figura clau en la transformació del nostre àmbit d’estudi va ser l’enginyer Victoriano Muñoz Oms, que també fou un dels responsables tècnics del Pla general d’obres públiques de Catalunya l’any 1935. L’aprofitament integral de la Noguera Ribagorçana constituí un dels capítols més importants de la seva vida. Tort i Tobaruela (2002) presenten una entrevista que detalla els fets històrics que comportaren la construcció dels embassaments i les dificultats amb què es trobà l’equip de tècnics encarregat de dur a terme aquestes obres hidràuliques, d’una magnitud sense precedents a Espanya. Muñoz Oms explica, a l’entrevista, que si bé la construcció dels pantans implicà un gran impacte social i ambiental, eren projectes necessaris per a la subsistència del territori: «Qualsevol gran actuació territorial comporta un impacte important sobre el medi, això és inqüestionable. Però, de vegades, hem de ser conscients que aquests impactes són, per dir-ho d´alguna manera, un mal necessari. En general, no podem pretendre tancar-nos en la defensa de posicionaments que mai no ens deixarien créixer com a país. Hem de ser capaços de mirar més enllà dels interessos particulars i de tenir una visió de conjunt per valorar si, per exemple, unes obres de la magnitud de les que es van fer a la Noguera Ribagorçana són o no són d´interès general per a tot Catalunya» (Tort i Tobaruela, 2002).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 96

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, Muñoz Oms també afirma que la construcció d’embassaments no només va ser necessària per subministrar aigua per a l’activitat agrícola o l’abastament d’aigua de boca, sinó que també era una manera de regular el cabal de la Noguera Ribagorçana i evitar les conseqüències d’una gran crescuda: «[…] la tardor de l’any 1982, amb motiu de la riuada que va patir Lleida, jo em pregunto què hauria arribat a passar si les aigües de la Noguera Ribagorçana, que estaven retin- gudes als diversos embassaments que hi ha al seu llit, haguessin contribuït a la sobtada avinguda del Segre i de la Noguera Pallaresa» (Tort i Tobaruela, 2002).

En definitiva, la construcció dels pantans comportà tant avantatges com inconvenients, si bé la relació entre els municipis, ara riberencs, canvià completament. En tot cas, ens quedem amb una expressió del mateix Victoriano Muñoz Oms: els pantans foren, ben probablement, un «mal necessari».

Figura 14. Fotografia de Tragó els anys cinquanta, abans del seu abandó amb motiu de la construcció del pantà de Santa Anna

Font: «El pueblo no era nada del otro mundo, pero era el mío» [Lluís Visa], El País, 27 d’abril de 2012 [disponible a (consulta: 13 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 97

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament d’Areny

Se celebren dues sessions a l’Ajuntament d’Areny, a les quals assisteixen tres secretaris municipals, que agrupen els municipis de Pont de Montanyana, Viacamp i Lliterà, Areny, Sopeira, Montanui, Bonansa i Vilaller. En una altra sessió, celebrada el mateix dia, participen els alcaldes de Viacamp i Lliterà, Pont de Montanyana, Sopeira, Areny (regidora), Tremp (regidor de pobles) i Sant Esteve de la Sarga. En totes dues sessions es fa palès que la re- lació entre tots ells és fluida; es coneixen i parlen habitualment. En el present apartat també s’inclouen els comentaris aportats pel secretari de Tremp en una entrevista individual, i els dels secretaris d’Os de Balaguer i Àger, a més dels de l’alcalde d’Àger.

a. Impacte dels embassaments. En aquest àmbit, tornem a trobar com a aspecte de primer ordre l’impacte de la construcció dels embassaments. Ara es tracta dels de Santa Anna, Canelles i Escales. La seva construcció va establir una autèntica frontera física i va determinar la incomunicació de pobles dels dos costats del riu que, fins llavors, havien tingut una gran relació –com Os de Balaguer, Camporrells, Àger o Viacamp. L’aïllament és ben visible a l’indret del poble de Tragó (antic cap del municipi del mateix nom), al terme actual d’Os de Balaguer. El poble, en ruïnes, es troba parcialment inundat, però manté visible l’estructura de la part superior. Es parla, també, del pont (o, més aviat, passarel·la) de Corçà, que comunicava Àger amb Viacamp i Estopanyà els dies de mercat, i que amb la creació del pantà de Canelles va desaparèixer.

b. Límits territorials. El cas paradigmàtic d’aquest tipus de problema, respecte al conjunt del nostre estudi, el trobem a l’àmbit Noguera Ribagorçana Sud i, més concretament, a la partió entre els municipis de Pont de Montanyana i Tremp. Al·ludim al fet que el nucli urbà de Pont de Montanyana quedi literalment migpartit per la línia limítrofa que separa el aquest municipi del municipi de Tremp. Es tracta d’un problema de disfuncionalitat territorial força greu (atesa la dimensió de la part afectada del nucli de Pont de Montanyana), que s’arrossega des de fa molts anys –i que ha generat fins i tot un expedient administratiu de canvi de límits en l’Administració autonòmica catalana, ja fa unes dècades, que ha romàs inconclús– i respecte al qual els mateixos cadastres (d’una part i de l’altra) no es posen d’acord a l’hora de definir amb precisió l’espai concret afectat pel problema. A la pràctica, l’argument de fons que se sol donar quan un ciutadà afectat planteja la qüestió del límit és que hi ha «dèficits» en la cartografia cadastral. Uns dèficits que romanen com a «no resolts» perquè, per a dissort de la ciutadania potencialment afectada, hi ha diferents instàncies administratives involucrades en la qüestió. La solució d’aquest contenciós és complicada, ja que la modificació de la línia divisòria no afecta només els dos municipis implicats, sinó que té una transcendència àmplia: el límit intermunicipal en qüestió és, alhora, també, límit interprovincial i límit interautonòmic. La resolució del conflicte, doncs, hauria de passar en teoria per l’aprovació, en darrera instància, d’una llei orgànica de l’Estat (amb la qual cosa queda tancat el cercle del conflicte i evidenciada l’envergadura administrativa del problema).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 98

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Anotem, a continuació, algunes conseqüències derivades de la situació actual:

– En no estar clars els límits del terme municipal de Pont de Montanyana, aquest ajuntament no pot aprovar amb normalitat un Pla urbanístic municipal. Els veïns que tenen negocis a la N-230 tampoc no poden fer-ne ampliacions, encara que aquest problema, se’ns puntualitza, és conseqüència de les limitacions imposades per la Llei estatal de carreteres i no del fet limítrof. – Alguns veïns de Pont de Muntanyana tenen un problema quan els cal anar al registre de la propietat, ja que, en ocasions, no saben si els correspon el de Barbastre o el de Tremp. – Indefinició pel que fa a l’empadronament: si Tremp els ho exigeix als veïns que reclama com a propis, també els hauria de prestar serveis, que efectivament presta Pont de Montanyana. Es produeix una situació anòmala de facto, amb greu perjudici de l’administrat, ja que Pont de Montanyana recapta, de fet, l’IBI i en teoria presta serveis a tot el nucli de població. – Hi ha confusió respecte a algunes propietats de Pont de Montanyana, atès que els registres mateixos de Benavarri i de Tremp es reenvien assumptes de l’un a l’altre. – Es parla del cas concret del propietari d’una granja, als anys seixanta. Volia construir una granja a la Casa Maestre, teòricament dins de Tremp. Va acabar, però, tributant a Pont de Montanyana després de litigar durant anys. – El dipòsit de gas liquat de Pont de Montanyana (que abasta el conjunt del nucli) es troba, en realitat, dins la part que correspon al municipi de Tremp. En l’eventualitat d’algun problema relacionat amb aquest subministrament podria quedar pública- ment en evidència l’envergadura de l’absurd administratiu actual.

També es planteja la qüestió de la particular situació geogràfica de la Terreta. Es tracta, en síntesi, de la part del terme municipal de Tremp que queda dins la conca de la Noguera Ribagorçana (i que, per tant, és del tot perifèrica al sector central del terme, encapçalat per la ciutat de Tremp i ubicat de ple dins la conca de la Noguera Pallaresa). La Terreta és, de fet, un territori extens (comprèn, fonamentalment, els antics municipis de Sapeira i d’Espluga de Serra, agregats a Tremp a finals dels anys seixanta), en què hi ha un cert nombre de petits nuclis i veïnats –alguns amb molt pocs habitants, i d’altres abandonats del tot–, però que es troba aïllat del nucli de Tremp a causa de la referida posició geogràfica i del fet que no hi hagi cap carretera d’accés directe al centre municipal. Com a conseqüència, la distància mitjana que cal recórrer des de qualsevol dels nuclis de la Terreta per arribar a la capital del municipi és de cinquanta quilòmetres. Un cas semblant, en aquest sentit, és el del nucli de Castissent –avui dia dues o tres masies agrupades–, pertanyent a l’antic municipi de Fígols i agregat, en aquells mateixos anys, a Tremp. Els veïns de Castissent (com succeïa al conjunt de la Terreta) tenien vincles amb totes dues valls (Ribagorçana i Pallaresa): per a algunes coses anaven a Pont de Montanyana i per a d’altres, a Tremp. Des d’un punt de vista teòric, el més lògic seria que aquestes masies s’agreguessin al municipi de Pont de Montanyana –per proximitat. Però, per a això, caldria canviar un límit municipal que és, a la vegada, límit provincial i límit autonòmic.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 99

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

c. Sanitat. Hi ha un conveni per a l’assistència sanitària, gràcies al qual els veïns de Pont de Montanyana, Areny i Sopeira poden ser atesos a Tremp, i els veïns de la Terreta (part occidental del municipi de Tremp) poden ser atesos al Centre de Salut d’Areny. – De vegades hi ha problemes amb les ambulàncies que atenen les eventualitats del trànsit, en funció del punt quilomètric de la N-230 on es pugui haver produït l’accident.

d. Aigua. L’empresa concessionària (ENEL), segons es comenta, no fa circular el cabal necessari i provoca problemes per a les activitats a l’embassament de Canelles; per exemple, amb l’activitat de caiac. ENHER actuava de forma paternalista amb els municipis de la vall en relació amb determinades qüestions; ENEL, per la seva banda, és una empresa multinacional que pràcticament no té vincles amb el territori; que manté un mínim de personal a les seves instal·lacions i que, a més, ha automatitzat pràcticament del tot els processos de producció. – Comencen a vèncer les concessions de les hidroelèctriques, la qual cosa provoca inquietud en alguns municipis –que pensen que potser no tindran l’oportunitat de participar en la nova concessió. – Areny capta aigua de Tremp. Això vol dir que han de parlar amb l’ACA i la CHE. Algun municipi ha opinat que caldria que es regulés la làmina d’aigua, especialment en relació amb el congost de Mont-rebei, ja que comença a haver-hi, en aquest cas, sobreexplotació turística. – Tots els municipis de la zona sud d’aquest àmbit han de demanar permisos a la CHE per a la utilització dels pantans. – Hi ha la queixa generalitzada del poc rèdit que els municipis treuen del fet de tenir les preses, ja que només es cobra l’IBI. Viacamp, d’altra banda, fins fa quatre o cinc anys no podia agafar aigua del pantà.

e. Pesca. Hi ha normatives de pesca diferents, encara que, des de fa uns anys, tota la Noguera Ribagorçana es regeix per la mateixa normativa. – Caça. El vedat de caça d’Os de Balaguer el lloga l’Ajuntament a la CHE. També l’antic poble de Tragó és de la CHE.

f. Transport i infraestructures. La N-230 és l’eix que vertebra tota la Noguera Ri- bagorçana i tant les diputacions com els consells comarcals i els municipis actuen conjuntament en la reivindicació de millores (futura A-14).

g. Explotacions. Al seu moment va haver-hi un pla pilot del Ministeri d’Agricultura per desenvolupar tota la zona. Va ser vigent durant tres anys. Agrupava tots els municipis de la Ribagorça (tant catalans com aragonesos). – Hi ha problemes amb explotacions amb terreny en totes dues CA. – Les granges no poden estar a menys d’un quilòmetre del nucli urbà segons la legislació aragonesa, però n’hi ha alguna, que pertany al municipi de Tremp, que està a molta menys distància del nucli de Pont de Montanyana.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 100

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Hi ha problemes amb la PAC, ja que la UE preveu dos espais, mentre que la vall és un espai únic. – Les dues darreres dècades del segle xx i la primera del xxi era més fàcil establir- una granja (demanar-ne la llicència, etc.) a Catalunya que a Aragó, mentre que ara a Aragó la pressió fiscal és més baixa que a Catalunya. – Les granges d’Orrit i dels voltants es van instal·lar dins el terme municipal de Tremp perquè en aquell moment els requisits per obtenir una llicència eren menors que a Areny, encara que actualment la situació és a la inversa. A Aragó els impostos també són més baixos o estan bonificats. Així mateix, l’impost patrimonial a Cata- lunya és del 10%. – Els ramats tenen problemes si passen a Catalunya, ja que s’hi necessita un permís (guia). Les pastures són compartides (PAC), però les normatives són contradic- tòries.

h. Turisme. L’atractiu turístic principal en aquest àmbit, els darrers anys, és el congost de Mont-rebei. Per coordinar-ne la gestió s’han fet reunions entre els municipis de Viacamp i Lliterà, Sant Esteve de la Sarga i Àger. La fundació Catalunya - La Pedrera té la propietat de la part catalana del congost. El congost afecta aquests tres municipis i s’està mirant de fer un conveni a fi de regular-hi l’entrada de visitants. En aquests moments hi ha tres entrades diferents i, atesa la fragilitat de l’espai, seria imprescindible plantejar-ne una gestió conjunta. Ens diuen que últimament hi va molta gent. Al seu moment va plantejar-se l’opció de la comunitat de municipis. Però aquesta alternativa no existeix a Aragó, de manera que la fórmula més factible és el conveni de col·laboració, encara que no està exempt de problemes (l’opció mancomunitat no es pren en consideració; les diputacions no en són gaire partidàries). – Comenten que, abans, hi havia el Consorci del Montsec, que va ser dissolt i les funcions del qual les van assumir els consells comarcals del Pallars i la Noguera, en una decisió de la Generalitat que no ha donat els resultats més adequats. Es destaca que la marca Montsec és intercomunitària, encara que turísticament s’ex- plota per separat. – Es parla d’un projecte pilot del Ministeri d’Agricultura per a tres anys. – S’esmenta un conveni de 2010 per a un casal catalanoaragonès. – Es destaca també que, a banda del congost, s’han de tenir en compte com a atractiu turístic les passarel·les de Montfalcó, que es troben al camí natural que uneix Montfalcó i Mont-rebei i que són accessibles des dels tres municipis.

i. Residus. Les escombraries de la Terreta les recull l’Ajuntament d’Areny a través d’una empresa externalitzada (conveni amb Tremp). – En general, es posa de manifest que el riu uneix les comunitats de totes dues bandes. Hi ha l’opinió estesa que és visible, al territori, tant el centralisme de Bar- celona com el de Saragossa. Hi ha una coincidència general a considerar que el punt feble de l’àmbit és l’excessiva distància respecte als centres de decisió, i que els problemes entre administracions no són locals.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 101

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– S’afirma que la comarcalització ha complicat la gestió de certs serveis. Hi ha un bon record de la Mancomunitat de la Ribagorça Oriental, que prestava serveis en matèria de recollida d’escombraries, serveis socials, arxius i urbanisme, i que dis- posava d’un tècnic d’assessorament. La comarca va ser dissolta un cop creada la comarca de la Ribagorça, a través de la Llei 12/2002, d’Aragó. Aquesta comarca té una extensió molt gran, i Graus, la capital, queda en una posició molt excèntrica respecte a la part aragonesa de la vall de la Noguera Ribagorçana, i també respecte a la comarca catalana de l’Alta Ribagorça (amb capital al Pont de Suert). Es considera que el Consell Comarcal de l’Alta Ribagorça coopera, en general, més que el de la Noguera. Es critica que amb la comarcalització s’hagi creat un nou centralisme a Graus. – S’apunta que la lògica geogràfica seria que la Terreta formés part d’Areny. – Es fa menció de la Mancomunitat d’Aigües de la Noguera Alta (ajuntaments d’Àger, Os de Balaguer i les Avellanes i Santa Linya), que té com a objectiu gestionar el servei d’abastament d’aigua potable dels tres municipis. Segons les opinions recollides, es manifesta com una problemàtica.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 102

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.9. Àmbit Noguera Ribagorçana Nord a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 12. Municipis integrants de l’àmbit Noguera Ribagorçana Nord

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

Fem referència a un àmbit que podem qualificar de pròpiament pirinenc i d’alta muntanya. Aquesta és l’orografia dominant, i aquí l’erosió (glaciar a la part superior, fluvial a la inferior) ha estat el gran condicionament del poblament humà. Un poblament que, per regla general, sol localitzar-se als vessants de les muntanyes i als fons de les valls. En conjunt, l’àmbit inclou quatre municipis: Montanui, Vilaller, Bonansa i el Pont de Suert. Sobre el mapa, l’estructura i la direcció de les valls tendeix a confluir, per l’acció del riu, a l’espai on trobem el nucli del Pont de Suert, que actua com a capital natural de tots els pobles de la zona.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 103

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Dit això, el límit meridional del territori se situa a la serra de Sant Gervàs, a l’alçada de Sopeira. Abans, però, hi trobem el pantà d’Escales, que dificulta l’establiment de noves poblacions en aquest sector i que fa que el poblament sigui mínim. b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

El present àmbit d’estudi, que hem anomenat Noguera Ribagorçana Nord, està format per quatre municipis –el Pont de Suert i Vilaller, a la banda catalana de la frontera, i Bonansa i Mon- tanui, a l’aragonesa. Si bé en general falten elements per establir un patró demogràfic, sí que podem afirmar que el Pont de Suert exerceix una funció d’atracció de població i que funciona com una capital de referència per als municipis dels dos costats de la frontera. En els últims quinze anys, la tendència demogràfica global és decreixent en el cas de Vilaller (552, 2016; 578, 2000 –IDESCAT–) i de Montanui (223, 2016; 307, 2000 –INE–), i observem un petit estancament per a Bonansa (80, 2016; 76, 2000 –INE–). No és el mateix cas el del Pont de Suert, que ha vist incrementat, ni que sigui en una mesura limitada, el seu cens de població (2.293, 2016; 2.164, 2000 –IDESCAT–). El Pont de Suert, doncs, exerceix una clara funció de capitalitat i aglutina serveis i equipaments que cobreixen les necessitats dels municipis que integren l’àmbit.

La base econòmica dels municipis que formen part de l’àmbit Noguera Ribagorçana Nord és complexa i diversa, si bé la major part comparteixen el fet que presenten una activitat ramadera important –sobretot ovins i bovins, però també amb explotacions de porcí a Montanui. En casos com els de Vilaller i Bonansa, l’activitat ramadera pren protagonisme a l’agricultura de secà i es converteix en una de les principals activitats econòmiques del municipi –de fet, en el cas de Vilaller el pes de l’agricultura ha estat, històricament, molt baix. La importància de l’activitat ramadera en aquest àmbit també té molta relació amb l’existència de grans superfícies de prats i pastures a tots quatre municipis, on, puntualment, encara es troben ramats que practiquen la transhumància (figura 15).

Malauradament, en nombrosos casos, els prats i les pastures estan retrocedint a favor del terreny forestal, precisament per un abandonament generalitzat d’aquestes pràctiques. En les converses informals que hem mantingut amb els alcaldes i secretaris del present àmbit, aquest fet ha aparegut com una de les preocupacions importants a l’hora de gestionar el territori i el seu paisatge. No és estrany que l’any 2015 aparegués publicat un article científic d’Ameztegui et al. (2015), en una revista científica de prestigi, que, precisament, denunciava el gran avanç dels boscos en superfícies pirinenques que, fa unes dècades, eren utilitzades com a vies de pas per a la transhumància.39 Els autors constaten que l’èxode rural, conjuntament amb la disminució de la càrrega ramadera –fa una cinquantena d’anys, els ramats eren més nombrosos i hi passaven amb més freqüència–, com també l’augment de la temperatura atribuït al canvi climàtic són tres factors que, en una mesura o una altra, contribueixen a l’avanç del bosc. Aquest avanç pot comportar un augment del risc d’incendi i, per tant, una vulnerabilitat més gran de l’àmbit que estudiem.

39. «El Pirineo gana bosques elevados por el abandono de la ganadería», La Vanguardia, 18 de març de 2016 [disponible a (consulta: 13 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 104

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, un altre fet important que està significant un impediment a la continuïtat de la transhumància en l’àmbit de referència és, precisament, la necessitat de disposar de permisos diferenciats per a Aragó i per a Catalunya; una situació que entronca amb la columna vertebral del nostre estudi i que denota la greu problemàtica afegida dels territoris de frontera. Nadal et al. (2008: 161) ho descriuen de la manera següent: «[…] la necessitat de permisos per moure el bestiar d’un lloc a l’altre està significant un fre molt fort a la transhumància i també a l’aprofitament de les pastures d’alta muntanya. Això és especialment important en una zona on pobles veïns pertanyen a comarques i comunitats autònomes diferents. Així, es dona que els animals d’un poble que es troba a Catalunya no poden accedir a les pastures de muntanya del poble veí que pertany a Aragó. I a l’inrevés. Igualment, la classificació sanitària comarcal diferent fa que els desplaçaments entre comarques veïnes cada cop siguin més difícils».

Per tant, convé prendre nota que, als condicionaments derivats del canvi climàtic, de l’èxode rural i de la disminució de la càrrega ramadera, hi hem d’afegir, en el cas del Pirineu compartit entre Catalunya i Aragó –i, en especial, de l’àmbit que estudiem–, les contradiccions derivades del fet fronterer i les seves conseqüències pràctiques en el terreny administratiu. La complexitat territorial, doncs, podríem considerar-la màxima.

Figura 15. Un ramat d’ovelles i cabres, acompanyat de pastors, creua el barri d’Aragó al Pont de Suert. Es desconeix l’any en què va ser presa la fotografia, però podria tractar-se de la dècada dels cinquanta

Font: Arxiu d’imatges del Consell Cultural de les Valls d’Àneu. Fons Violant i Simorra.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 105

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, i pel que fa a l’activitat industrial, constatem que és important al Pont de Su- ert per raó de l’aprofitament hidroelèctric i la presència de la central –fet que rememora un passat que, econòmicament, li fou molt favorable. Altres activitats com l’aprofitament de la fusta o la mineria, que eren vitals per a municipis com Vilaller fins als anys vuitanta, ara ja no tenen pràcticament presència ni importància econòmica. En canvi, el turisme i el comerç han pres molta embranzida al llarg de les últimes dècades, sobretot en el cas del Pont de Suert, que funciona com una cruïlla de camins entre la Ribagorça aragonesa, la catalana, la Vall d’Aran, Lleida i el Pallars Jussà. De fet, el Pont de Suert no només funciona com un centre d’equipaments i serveis, sinó també com un centre institucional –hi és present, per exemple, el Consell Comarcal de l’Alta Ribagorça. L’èxit que ha comportat l’adequació de les pistes d’esquí properes al municipi també hi ha afavorit el turisme, si bé el creixement d’un altre territori potent i proper com la Vall de Boí ha afavorit que el Pont de Suert sigui, en un cert sentit, un municipi de pas, i que es valori sobretot per l’oferta de serveis i comerços, més que no pas per ser un centre de turisme d’estada i de parada i fonda. En el cas de Vilaller, el turisme també ha crescut, però no amb la intensitat del Pont de Suert o de la Vall de Boí.

Tot i així, no cal que ens limitem als efectes del turisme o del creixement del comerç i els serveis al Pont de Suert a l’hora de constatar-ne la funció de capitalitat i de nucli institucional de referència dins l’àmbit Noguera Ribagorçana Nord. El Pont de Suert funcionà, durant molt de temps, com una vertadera seu institucional de l’empresa ENHER, protagonista, com ja hem vist en la descripció dels anteriors àmbits, de la transformació històrica d’aquests territoris amb la construcció de nous embassaments durant la dècada dels seixanta. L’empresa ENHER deixà una empremta urbanística considerable al Pont de Suert. Mentre que a Vilaller s’hi construïren barracons per acollir els obrers que treballaven en la construcció de centrals i pantans, al Pont de Suert s’hi urbanitzà un barri sencer i diferents sectors del poble per acollir tant treballadors com quadres tècnics i executius de l’empresa, a l’estil d’una colònia industrial. L’urbanisme resultant, heterogeni i divers, donà lloc a un contrast molt marcat respecte al nucli antic (convé tenir present que, a principis dels anys quaranta, el Pont de Suert no passava de ser un poble muntanyenc, d’economia bàsicament ramadera, que amb prou feines superava els cinc-cents habitants). El barri de nova planta situat a la part nord del poble, i pensat per als quadres més qualificats, fou construït sota unes directrius urbanístiques innovadores, amb espais verds, una amplada de carrers considerable i una orientació dels edificis que buscava la màxima assolellada, i els diferents edificis foren batejats amb noms típics de la comarca de l’Alta Ribagorça. En tot cas, aquest barri actual ment ja forma part de la malla urbana del Pont de Suert, i comparteix protagonisme amb l’església nova, o de l’Assumpció de la Mare de Déu, dissenyada per l’arquitecte Eduardo Torroja i finançada, també, per l’empresa ENHER. c) Sessions d’alcaldes i secretaris municipals a l’Ajuntament del Pont de Suert

En aquest àmbit, només trobem quatre municipis: el Pont de Suert, Vilaller, Bonansa i Mon- tanui. S’ha celebrat una sessió amb els alcaldes del Pont de Suert, Bonansa i Montanui. Hem incorporat a la informació, també, els comentaris del secretari de Vilaller (que també ho és del Consell Comarcal de l’Alta Ribagorça) i els dels municipis de Montanui i Bonansa.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 106

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

El grup de persones d’aquest àmbit participants en les sessions desprèn confiança i una relació molt fluida. Es destaca que els acords són generalment de paraula, i no s’ha posat de manifest cap conflicte entre municipis.

Els assistents fan èmfasi en la consideració que «els rius uneixen, no divideixen», i que la comarca està partida en dos sectors. Existeix una identitat de país, és a dir, d’àmbit alt-ri- bagorçà, tot i que políticament no hi ha dubte de que cadascú se sent aragonès o català segons les coordenades personals pròpies. No obstant això, hi ha una consciència i una voluntat explícites de treballar plegats. Tenen en aquest àmbit una visió positiva de les diputacions, ja que creuen que són institucions que «entenen el territori» i són flexibles.

a. Sanitat. Trobem diferents temes al voltant de l’assistència sanitària dels municipis d’aquest àmbit. El més rellevant fa referència a l’atenció del veïns dels quatre municipis a l’hospital de Vielha, gestionat per Aran Salut. Trobem alguns problemes que no necessàriament guarden una relació directa amb el fet fronterer: – Aran Salut no disposa dels expedients mèdics, ja que no els comparteix amb el sistema sanitari català. Això dificulta molt el seguiment de certes malalties si es deixa de rebre l’atenció d’Aran Salut i es continua la recuperació en un altre lloc –com ara el Pont de Suert. – En cas que la patologia exigeixi una atenció més especialitzada i urgent, el pacient és derivat a Tolosa de Llenguadoc (tenen un conveni amb Sent Gaudenç i Tolosa). L’atenció sanitària és al CAP del Pont de Suert. Els aragonesos tenen el seu CAP propi a Montanui, però només unes hores al dia, de forma que les urgències s’atenen al Pont de Suert per la tarda, a través d’un metge del servei aragonès de salut. L’atenció sanitària sol ser un dels motius de l’empadronament de conveniència (i això provoca que, especialment en el cas dels municipis aragonesos, als problemes estructurals de l’envelliment i la despoblació de l’alta muntanya, s’hi afegeixi un «buidament forçat» derivat de la peculiar casuística associada al gaudi dels serveis públics). El funcionament de l’assistència sanitària sol ser lax, ja que en general el sistema tendeix a facilitar que els veïns del territori afectats puguin ser atesos amb relativa normalitat. – Per als municipis aragonesos de l’àmbit, anar a urgències a Barbastre no és una opció raonable, per la distància que hi ha –tot i que ha anat guanyant pes progressivament. Es va proposar un punt d’atenció continuada a Bonansa, però la proposta no va anar endavant perquè els veïns volen anar al metge al Pont de Suert. – Tot i haver-hi un conveni sanitari, hi ha hagut algun problema en atribuir totes dues parts el pagament de la despesa sanitària dels desplaçats al fons interterritorial sanitari de l’Estat. – El juny de 2017 s’estava redactant un conveni per a les urgències sanitàries. – El Col·legi de Farmacèutics no accepta les receptes aragoneses, de forma que les farmàcies de Vilaller i del Pont de Suert les han de fer a mà, com a excepció a la recepta electrònica aragonesa. Altres problemes al voltant de la qüestió sanitària són el funcionament del número d’atenció telefònica 112 o l’atenció sanitària relacionada amb la carretera N-230, ja

Escola d’Administració Pública de Catalunya 107

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

que, tal com s’afirma, «en funció del tram de carretera on estiguis, poden decidir atendre’t des de Graus, que queda molt més lluny». Els veïns mateixos han d’explicar aquestes circumstàncies amb el màxim de detall, quan han de ser atesos.

b. Educació. Hi ha una cooperació remarcable entre tots els municipis de l’àmbit en matèria educativa –cooperació que fins i tot s’arriba a fer fa extensiva a l’àmbit No- guera Ribagorçana Sud. De fet, els nens de Pont de Montanyana van al col·legi (i a l’institut) al Pont de Suert, i no a Areny –ja que hi tenen menjador escolar, i a Areny, no. – Un servei que és compartit per tot el territori és l’escola de música del Pont de Suert (activitat extraescolar). El Pont de Suert se’n fa càrrec d’una part (35%) i la resta (65%) és assumida per cadascun dels municipis en funció dels usuaris. – També l’escola bressol del Pont de Suert té alumnes de Montanui, de Bonansa i de Sopeira. – Va haver-hi problemes amb la subvenció d’uns llibres, que en tenien per la banda d’Aragó, però no en tenien per la de Catalunya. – El transport escolar per anar al Pont de Suert és intercomunitari (recull alumnes de Pont de Montanyana, la Terreta i Areny). Es va intentar fer un conveni de transport escolar entre els municipis aragonesos i catalans que van a l’escola del Pont de Suert. Davant les dificultats, el conveni s’ha establert de facto: uns paguen el transport (aragonesos) i altres el menjador (catalans). Hi ha transport només els dies escolars d’Aragó.

c. Transport i infraestructures. La principal via de comunicació d’aquest àmbit és la N-230, que articula el territori discorrent de forma paral·lela al curs de la Noguera Ribagorçana. Hi ha problemes menors, com quan es volen asfaltar els accessos de certs pobles d’Aragó als quals s’hi accedeix des de la part catalana (p. ex., a Mon- tanui, un tros de la carretera principal que permet accedir al nucli principal passa per Vilaller, i l’accés al nucli de Buira, al terme de Bonansa, es fa des del Pont de Suert). Es planteja si en aquest cas ens trobem davant una carretera que hauria de ser de titularitat estatal. Cal tenir present, respecte d’això, les determinacions de l’article 4 de la Llei 37/2015, de 29 de setembre, de carreteres, de l’Estat: «4. Constitueixen la Xarxa de Carreteres de l’Estat les integrades en un itinerari d’in- terès general o la funció de les quals en el sistema de transport afecti més d’una comunitat autònoma. 5. Es consideren itineraris d’interès general els itineraris en què concorri alguna de les circumstàncies següents: […] d) Enllaçar les comunitats autònomes connectant els principals nuclis de població del territori de l’Estat de manera que formin una xarxa contínua que suporti regularment un trànsit de llarg recorregut.» – Piscina del Pont de Suert. El preu d’accés està bonificat per als usuaris dels municipis de la comarca en sentit ampli, dins els límits que al seu moment es van establir al projecte Ribagorça Romànica.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 108

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

e. Policia i bombers. De la mateixa manera que amb l’atenció sanitària, el traçat de la N-230 és un condicionant important de la intervenció dels efectius corresponents. O sigui, que, en funció del punt quilomètric (i del creuament constant de la frontera autonòmica) hi hauran d’intervenir uns o uns altres. – Respecte als bombers, sovint poden acudir més ràpidament des del Pont de Suert que des de la comarca aragonesa –perquè solen venir de molt més lluny (Benavarri). Ens diuen que, en aquest sentit, hi ha un conveni entre els municipis aragonesos i els bombers. – En qualsevol cas, els bombers tenen dificultats per compaginar la tasca voluntària (com a bombers) amb l’activitat professional. En el passat, ENHER facilitava que els seus treballadors fossin també bombers voluntaris. – Les empreses de missatgeria mateixes triguen molt a fer arribar els paquets si no se’ls avisa que els han de portar via Lleida i no via Saragossa.

f. Turisme. Com és pràctica generalitzada, no hi ha promoció turística pública conjunta per als municipis de les dues CA. En qualsevol fulletó, el mapa acaba en el límit administratiu. Al seu moment va funcionar el projecte Ribagorça romànica, del qual participaven municipis aragonesos i catalans. Era un projecte pilot per al desenvolupament rural integral de les comarques de Ribagorça (Aragó) i l’Alta Ribagorça (Catalunya). Segons se’ns informa, un cop es va acabar el finançament va finalitzar el projecte.

g. Residus. La deixalleria dels municipis de Montanui i Bonansa és al Pont de Suert. També fan servir la de Vilaller.

h. Límits administratius. Els límits entre CA no estan ben definits en el cadastre (un fet que ja remarcàvem en particular en relació amb el nucli de Pont de Montanyana). Com a conseqüència, apareixen «calbes» –és a dir, zones de ningú– entre Montanui i Vilaller. A la pràctica, això implica que hi hagi finques que no se sap ben bé a quin municipi pertanyen i que, en nombroses ocasions, no es puguin arribar a escripturar. – Tot i que el problema no és en aquest cas de caire intercomunitari, el nucli urbà de Casós pertany al Pont de Suert, però el territori del seu entorn correspon a Vilaller.

i. Monts comuns. Trobem comunitats de béns a Sopeira i Montanui, i una «Heretat de la Ribera» entre Montanui i la Ribera (no s’ha pogut comprovar).

j. Ràdio. Al seu moment va existir Ràdio Alta Ribagorça, ja clausurada. Es destaca en les sessions que «hi ha una gradació en l’espai de frontera», que el dret positiu no reconeix, i que sovint s’ha construït sense tenir en comte aquesta realitat. S’hauria d’incloure aquest caràcter de transició a l’ordenament. Tal com s’afirma, «tenim una identitat de transició i això sovint no s’entén». Des d’un punt de vista institucional, els anys setanta es va intentar constituir una mancomunitat, però finalment la proposta no va anar endavant.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 109

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.2.10. Àmbit Benasque-Vielha a) Contextualització geogràfica de l’àmbit. El medi físic

Mapa 13. Municipis integrants de l’àmbit Benasque-Vielha

Font: Elaboració pròpia (Roger Clavero).

A la part septentrional de l’àmbit Noguera Ribagorçana Nord trobem dos municipis que també són fronterers: Benasque i Vielha. Són en valls oposades i sense comunicació entre elles. Els trobem força al marge de l’àrea d’influència del darrer àmbit descrit. Físicament, els municipis estan separats l’un de l’altre per una carena divisòria que no baixa dels 2.300 metres, i que és molt pròxima als contraforts de la Maladeta, massís culminant dels Pirineus (Aneto, 3.404 metres).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 110

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers b) El territori: elements geogràfics i socioeconòmics

Tal com hem afirmat anteriorment, el desè àmbit del nostre estudi el conformen dos municipis, Vielha i Benasque, o Benasc, entre els quals, si bé comparteixen un límit administratiu, el medi físic no permet que es desenvolupi una via de pas natural que en faciliti les relacions socials i econòmiques. Unes relacions que sí que han tingut lloc en la major part dels àmbits –quan no s’han vist afectades, però, per la construcció de pantans i embassaments. En tot cas, en aquest breu epígraf volem sintetitzar algunes de les característiques dels dos municipis.

Mentre que Vielha, al llarg dels últims quinze anys, ha vist créixer la seva població en gairebé mil noves persones censades (3.495, 2016; 2.586, 2000 –IDESCAT–), Benasque també ha registrat una tendència creixent, però de menor intensitat (2.047, 2016; 1.496, 2000 –INE–). La base econòmica de tots dos municipis és, en qualsevol cas, notablement diferent. Vielha, cap de comarca de la Vall d’Aran, ja no presenta una estructura econòmica basada en el sector primari com fa mig segle, on la producció de patates, blat i blat de moro era la principal activitat agrícola. A mesura que s’ha anat desenvolupant el turisme d’esquí a la vall, representat sobretot per les instal·lacions esportives de Vaquèira-Beret, Vielha s’ha anat convertint en un centre d’equipaments i serveis. De fet, Vielha no només ha desenvolupat el turisme d’esquí, sinó tots els tipus de turisme que, d’una manera o una altra, s’hi relacionen: el cultural (rutes del romànic, gastronomia) i l’esportiu (esports d’alta muntanya, d’aventura, excursionisme). Benasque, en canvi, presenta parcialment una economia, encara avui, agrària. El conreu que hi predomina és el farratge, amb prats de sega, alfals i trèvol. Tot i així, la producció agrària de Benasque es troba totalment orientada cap a l’activitat ramadera, en la qual cal comptar la transhumància, amb problemes similars als que descrivíem en la síntesi de l’àmbit anterior.

Una de les raons que, possiblement, expliquen aquesta diferència d’orientació econòmica entre Vielha i Benasque és la seva connexió amb la resta del país, i sobretot amb França. Mentre que des de Vielha hi ha, a tot estirar, una hora de trajecte amb transport privat fins a Mèles i Fòs, i sempre amb bona carretera, des de Benasque no hi ha connexió directa rodada amb França. L’única possibilitat d’accedir-hi amb cotxe és, precisament, passar a la vall de la Noguera Ribagorçana i arribar a Vielha a través del túnel del seu nom (una ruta que implica més de dues hores i cent deu quilòmetres). Aquesta diferència entre tots dos municipis fronterers, respecte a la connexió amb França, ha originat una certa protesta veïnal, que va ressorgint, amb més intensitat o menys, al llarg dels anys (figura 16). De fet, convé tenir en compte que Benasque i la seva vall representen, a hores d’ara, l’únic territori pirinenc que no té una sortida directa a França. La principal reivindicació és la connexió de Benasque amb Luchon a partir d’un túnel per a trànsit rodat, que representaria un trajecte d’uns quinze quilòmetres i un interval de temps no superior als vint minuts.40 Tot i així, encara

40. «Vecinos y empresarios de Benasque reavivan la aspiración de abrir un túnel hacia Francia» [R. D. Núñez i A. Gayúbar], Heraldo, 23 d’agost de 2015 [disponible a ].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 111

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

no s’ha dut a terme cap estudi per avaluar-ne els costos econòmics –que sens dubte serien molt elevats– ni l’impacte ambiental –que, possiblement, també seria notable.

Figura 16. Litografia de 1856, d’autor desconegut, que visualitza de forma pràctica un dels vells somnis dels habitants de Benasque: la seva connexió amb França per mitjà d’un túnel

Font: Centro de Documentación Pirineísta (Jorge Mayoral).

En el terreny industrial, Vielha i Benasque comparteixen el fet de tenir una central hidroe- lèctrica. En el cas de Vielha, hi trobem la central elèctrica de Mijaran, que utilitza les aigües del riu de Valarties i de la Garona –amb un cabal de 7 m3/s. En el cas de Benasque, la central aprofita les aigües de l’Éssera, en plena capçalera, amb un cabal mitjà de 8 m3/s. La Garona i l’Éssera, si bé són rius amb un cabal moderat, en els últims anys han patit desbordaments que han afectat seriosament les poblacions del nostre àmbit, Vielha i Be- nasque, i una bona part de les que conformen les conques hidrogràfiques respectives.41 Val a dir, finalment, que l’aprofitament del riu Éssera ha estat històricament important per al conjunt d’Aragó. I, encara que representi una referència externa al nostre àmbit d’estudi, cal deixar constància del valor d’una de les seves infraestructures hidroelèctriques: la central de Seira, la més gran i més antiga dels Pirineus –i, per tant, la primera a aprofitar les aigües de l’Éssera.

41. «La Ribagorza intenta recuperarse del desbordamiento del Ésera», Pirineo Digital, 19 de juny de 2013 [disponible a (consulta: 13 juliol 2017)].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 112

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.3. La percepció del fet fronterer

Ramon Galindo Caldés

Tal com es descriu en la metodologia, es va demanar als assistents que emplenessin un qüestionari amb una sèrie de preguntes sobre la seva percepció i donessin algunes opinions personals sobre el fet fronterer. Es mostra a continuació el qüestionari, i en els apartats següents els resultats obtinguts.

1. Ha trobat, en el seu exercici com a alcalde/alcaldessa o secretari/ària, situacions en què les diferents normatives entre Catalunya i Aragó provoquin problemes o inconvenients de tipus administratiu? o Sí o No

2. En cas afirmatiu, descriviu-les:

Tema Breu descripció

3. Creieu que hi hauria d’haver mecanismes legals per disminuir d’alguna manera els efectes negatius (és a dir, no desitjats, per bé que legals) de l’existència de la frontera? o No és necessari o No. Amb els convenis entre comunitats autònomes n’hi ha prou o Sí. Caldria que les normes en modulessin l’aplicació en determinats municipis o Sí. Els ajuntaments haurien de poder activar-los/implementar-los o Sí. S’hauria de crear una figura especial, de municipi de frontera o Sí. S’hauria de crear un consorci o Sí. S’hauria de crear una mancomunitat o Sí. Altres opcions (especifiqueu-les):

Escola d’Administració Pública de Catalunya 113

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3. Ha participat l’Ajuntament en mecanismes de col·laboració amb municipis veïns que pertanyen a l’altra comunitat autònoma? o Sí o No

Matèria Conveni Acord Acord informal Altres

(afegiu-hi les files que siguen necessàries)

4. Coneixeu iniciatives de tipus cultural, social, polític, etc. que s’hagin estat posades en pràctica entre el vostre municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a una altra comunitat autònoma? o No o Sí. Especifiqueu-les: ......

5. En quines matèries de competència municipal hi ha cooperació (formal o informal), i en quines creieu que aquesta cooperació seria convenient?

Cooperació Competències N’hi ha Caldria que n’hi hagués

Recollida de residus

Neteja viària

Accés als nuclis de població

Pavimentació i conservació de les vies públiques

Biblioteca pública

Recollida selectiva de residus

Protecció civil

Serveis socials

Instal·lacions esportives

Transport col·lectiu urbà de viatgers

Protecció del medi

Escola d’Administració Pública de Catalunya 114

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Cooperació Competències N’hi ha Caldria que n’hi hagués

Assistència al municipi (Administració)

Serveis socials especialitzats (infància, gent gran, etc.)

Promoció del turisme

Polítiques de seguretat

Habitatge

Sanitat

Urbanisme

Museus

Conservatoris de música

Escoles bressol

Altres. Especifiqueu-les:

6. Creieu que hi hauria d’haver més cooperació entre el vostre municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a Catalunya/Aragó? o Sí o No

7. Segons la vostra opinió, quina creieu que és la posició de les administracions públiques respecte a la cooperació entre els municipis dels dos costats de la frontera? (marqueu-la amb una X)

Administració Contrària Indiferent Favorable Altra

Generalitat de Catalunya

Diputació General d’Aragó

Diputació de Lleida

Diputació d’Osca

Consell Comarcal del Segrià

Comarca Baix Cinca / Llitera

Escola d’Administració Pública de Catalunya 115

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3.3.1. Percepció de l’existència d’un problema

En les dues primeres sessions, celebrades a Sant Rafael del Riu (alcaldes) i la Sénia (secretaris) va haver-hi una alta assistència, amb un total de sis alcaldes (tres van excusar-se) i sis secretaris/àries. També van ser-hi presents la gerent i el secretari de la Taula del Sénia. En total va haver-hi, en tots els casos, almenys alguna persona de nou dels deu municipis. Per una qüestió metodològica, els qüestionaris de participants que es van recollir en aquestes sessions no s’hi han inclòs, atès que a partir de la sessió següent els qüestionaris es van emplenar just en acabar les sessions.

Un total de setanta-dues persones van respondre el qüestionari. La meitat eren alcaldes i la resta, secretaris municipals. Només de vuit dels cinquanta-set municipis no vàrem comptar ni amb l’alcalde ni amb el secretari. L’assistència va ser prou elevada entre els municipis catalans, tot i que gairebé la meitat dels alcaldes lleidatans no van acudir a les sessions (el nombre més alt d’absències va correspondre als municipis de la comarca del Segrià). Les xifres són més baixes, en qualsevol cas, en relació amb els municipis de la província de Saragossa; respecte d’aquesta demarcació, no hi van participar tres dels municipis del Baix Aragó (ni alcaldes ni secretaris).

Taula 3. Relació dels qüestionaris contestats sobre el total de persones possibles

Tarragona Lleida Terol Saragossa Osca Total Nre. % Nre. % Nre. % Nre. % Nre. % Nre. % Alcaldes 4 66,7 9 45,0 6 100,0 2 40,0 16 80,0 37 55,2 Secretaris 4 80,0 15 83,3 3 60,0 2 40,0 10 62,5 34 57,6

Total 8 72,7 24 63,2 9 81,8 4 40,0 26 72,2 71 56,3

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny 2017).

Un tret comú en el treball de camp realitzat a través de les quinze sessions en el territori –a més de diverses trobades/entrevistes personals– és que trobem diferents formes d’inter- pretar el fet fronterer, i d’assumir-lo con un problema, un inconvenient o un «fet natural». En la major part de les ocasions, constatem que és gairebé un lloc comú assenyalar, a l’inici de les sessions, que no hi ha cap tipus de problema. Tanmateix, a mesura que la reunió avança es van posant de manifest, per regla general, tant disfuncions com qüestions percebudes més o menys com a problemàtiques i que solen ser presents en el dia a dia de l’Administració municipal.

En aquest sentit, la primera pregunta del qüestionari tracta de comprovar en quina mesura els alcaldes o els secretaris són conscients de l’existència del fet fronterer, que comporta una sèrie de disfuncions de tipus administratiu.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 116

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Com ja s’ha avançat, la reacció inicial és posar de manifest que no hi ha cap problema, més enllà de constatar que hi ha diferents normatives, en funció de la jurisdicció de re- ferència. Ara bé, el qüestionari es completa un cop acabada la sessió, de forma que els diferents participants ja han participat en la sessió, han expressat els problemes i les disfuncions detectats i tenen, per tant, una consciència induïda. Els resultats, reflectits en la taula 4, no fan més que confirmar que, de forma més o menys intensa, hi ha la cons- ciència de l’existència de la frontera com un element problemàtic des del punt de vista administratiu.

Taula 4. Problemes o inconvenients detectats de tipus administratiu

Heu trobat, en el vostre exercici com a alcalde/alcaldessa o secretari/ària, situacions en què les diferents normatives entre Catalunya i Aragó provoquin problemes o inconvenients de tipus administratiu?

Catalunya % Aragó % Total % Sí 24 75,0 29 74,4 53 74,6 No 8 25,0 10 25,6 18 25,4 Total 23 39 71

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017).

La meitat de les respostes negatives corresponen a alcaldes, i l’altra meitat a secretaris municipals. En alguns casos, la resposta dels secretaris ha estat condicionada pel fet de portar poc temps en el municipi (2), però en altres casos es fa difícil parlar d’un patró comú. En ocasions, també, s’ha donat la circumstància que els municipis tenien efectivament molt poca relació amb els municipis adjacents de l’altra CA (7). I, finalment, podem intuir que en alguns casos no hi havia una relació fluida entre uns municipis i uns altres (3).

3.3.2. Mecanismes formals o informals existents

Que els municipis cooperen per dur a terme accions que requereixen la participació de dos d’ells és una evidència. La forma com ho fan, però, és molt diversa: pot ser normalitzada a través d’un ens instrumental, mitjançant un conveni o un acord, o a través de mecanismes informals. En el qüestionari, preguntàvem si l’Ajuntament havia participat en mecanismes de col·laboració amb municipis de l’altra comunitat autònoma i la resposta majoritària –de tres quarts de les persones que responen– és que no, amb resultats equivalents en totes dues parts. Aquesta resposta contrasta amb les evidències recollides en les sessions de treball, on sembla clar que la major part dels municipis necessàriament han cooperat amb alguna intensitat per a la resolució de problemes comuns de tipus urbanístic o d’arranjament de camins, o per abordar altres qüestions d’interès comú.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 117

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 5. Mecanismes de col·laboració amb municipis veïns

Ha participat l’Ajuntament en mecanismes de col·laboració amb municipis veïns que pertanyen a l’altra comunitat autònoma? Catalunya % Aragó % Total % Sí 24 75,0 30 75,0 54 75,0 No 8 25,0 10 25,0 18 25,0 Total 32 40 72

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017).

En el mateix sentit, la sorpresa continua amb la pregunta de si la persona que respon coneix iniciatives de tipus cultural, etc. Un 60% dels municipis catalans (tres quartes parts a Lleida) afirmen que no coneixen aquest tipus d’iniciatives. En canvi, la major part dels res- ponents aragonesos afirmen el contrari: és a dir, que coneixen iniciatives de tipus cultural, social, polític, etc. que han estat posades en pràctica entre el seu municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a una altra comunitat autònoma. Aquí els exemples segueixen sent abundants, encara que la major part de les respostes ens diuen que no; una bona part, a la província d’Osca.

Taula 6. Iniciatives conjuntes de tipus cultural, social o polític

Coneixeu iniciatives de tipus cultural, social, polític, etc. que hagin estat posades en pràctica entre el vostre municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a una altra comunitat autònoma? Catalunya % Aragó % Total % Sí 13 40,6 21 52,5 34 47,2

No 19 59,4 18 45,0 37 51,4 N.c. - - 1 2,5 1 1,4

Total 32 40 72

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017).

Com en la qüestió anterior, els exemples de cultura tradicional, festes (p. ex., falles al Pirineu) ens mostren que les iniciatives culturals sí que tenen més presència del que ens indica el qüestionari.

3.3.3. Enfortir la cooperació: voluntat, àmbits i mecanismes

En les respostes anteriors, vèiem que, en teoria, les iniciatives de cooperació interadministrativa no són majoritàries, i que les culturals tampoc no tenen una arrel cooperativa entre totes dues bandes de la frontera. Ja hem posat en qüestió aquesta afirmació, o almenys hauríem de prendre-la amb precaució, però els resultats de la pregunta següent aporten més matisos. No hi ha cooperació –o no és majoritària–, però l’opinió absolutament majoritària és que n’hi hauria d’haver més.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 118

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers a) Voluntat d’enfortir la cooperació intermunicipal

Sembla una pregunta retòrica –sempre és positiu tenir bones relacions amb els veïns–, però en qualsevol cas és evident, aquí, que la resposta és clara i inequívoca: el 86% de les persones que responen creuen que hi hauria d’haver més cooperació –amb un percentatge lleugerament superior als municipis catalans.

Taula 7. Predisposició a la cooperació amb els municipis veïns

Creieu que hi hauria d’haver més cooperació entre el vostre municipi i els municipis limítrofs que pertanyen a Catalunya/Aragó? Catalunya % Aragó % Total % Sí 29 90,6 33 86,8 62 86,1 No 2 6,3 5 13,2 7 9,7 N.c. 1 3,1 - - 1 1,4 Total 32 38 70

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017).

Gairebé tots els qui han respost que no hi hauria d’haver més cooperació són alcaldes del l’entorn del pla de Lleida, la Llitera i la Ribagorça, encara que, curiosament, gairebé tots ells inclouen en la llista de competències alguns serveis en què creuen que hi hauria d’haver cooperació. Ens trobem, sens dubte, amb el fet que els resultats d’aquest qüestionari ens mostren contradiccions; cosa que és normal en la mesura que es tracta d’un exercici que avalua opinions, influïdes per entorns de relació veïnal, política o cultural que, de vegades, estan interferits per factors externs –o sigui, de política autonòmica–. En efecte, alguns dels temes més controvertits pel que fa al debat polític a escala autonòmica –o interautonòmica–, com la cultura, la llengua o la gestió del patrimoni, susciten un ampli consens a ambdues bandes de la frontera. Un fet que extraiem de les sessions mateixes és que, tret de problemes puntuals entre municipis, la relació és bona i es posa molt d’èmfasi en què, socialment i culturalment, no hi ha cap tipus de problema. I, generalment, tampoc n’hi ha en les relacions generals entre municipis. b) Àmbits preferents de cooperació actual i futura

Gairebé totes les persones que han respost al qüestionari han indicat una o més compe- tències en les quals ja hi ha cooperació, o han assenyalat en quines n’hi hauria d’haver. Hem de puntualitzar que no hi ha una equivalència entre competència i servei, atès que la competència és el títol que habilita per prestar un servei. Per oferir un marc conegut tant pels alcaldes i els secretaris aragonesos com pels catalans, hem optat per acollir-nos a la llista de competències locals incloses en l’article 25 LBRL. No hem d’oblidar que el treball se centra en la cooperació intermunicipal; per tant, fem èmfasi en les competències que els municipis poden arribar a prestar. No obstant això, en alguns àmbits es genera confusió: especialment en relació amb aquells serveis que són competència autonòmica, o bé on el municipi, per dimensió, no presta el servei efectivament, sinó que ho fa l’ens comarcal o la

Escola d’Administració Pública de Catalunya 119

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Diputació. Alguns d’aquests serveis són clau en aquest treball, com és el cas de la sanitat, l’educació o la protecció del medi ambient.

D’altra banda, en el qüestionari es demana quines competències són les que haurien de generar més cooperació. I aquí podem deduir, amb l’ajut del treball de camp, quins serveis es creu que s’haurien de prestar de forma cooperativa o, almenys, incloent-hi mecanismes que acabin possibilitant als veïns de totes dues comunitats l’accés o l’ús del servei. Les dades que s’ofereixen a continuació són molt clarificadores i ens ofereixen, de cara al futur, un mapa d’actuació per a les administracions a l’hora de cooperar.

Taula 8. Cooperació en la prestació de serveis

En quines matèries de competència municipal hi ha cooperació (formal o informal), i en quines creieu que aquesta cooperació seria convenient?

Competències Hi ha cooperació Caldria que hi hagués cooperació

CAT % AR % Total % CAT % AR % Total %

Recollida de residus 3 10,0 3 7,7 6 8,7 6 20,0 13 33,3 19 27,5 Neteja viària 2 6,7 2 5,1 4 5,8 4 13,3 6 15,4 10 14,5 Accés als nuclis de població 2 6,7 5 12,8 7 10,1 15 50,0 21 53,8 36 52,2 Pavimentació i conservació 2 6,7 4 10,3 6 8,7 11 36,7 13 33,3 24 34,8 de les vies públiques Biblioteca pública 1 3,3 2 5,1 3 4,3 2 6,7 5 12,8 7 10,1 Recollida selectiva de residus 3 10,0 4 10,3 7 10,1 7 23,3 10 25,6 17 24,6

Protecció civil 1 3,3 9 23,1 10 14,5 14 46,7 17 43,6 31 44,9

Serveis socials 0,0 5 12,8 5 7,2 7 23,3 15 38,5 22 31,9

Instal·lacions esportives 2 6,7 6 15,4 8 11,6 8 26,7 7 17,9 15 21,7

Transport col·lectiu urbà de viatgers 3 10,0 4 10,3 7 10,1 14 46,7 21 53,8 35 50,7

Protecció del medi 1 3,3 3 7,7 4 5,8 17 56,7 18 46,2 35 50,7

Assistència al municipi (Administració) 1 3,3 2 5,1 3 4,3 5 16,7 6 15,4 11 15,9

Serveis socials especialitzats (infàn- 2 6,7 2 5,1 4 5,8 6 20,0 10 25,6 16 23,2 cia, gent gran, etc.)

Promoció del turisme 5 16,7 3 7,7 8 11,6 18 60,0 24 61,5 42 60,9

Polítiques de seguretat 2 6,7 2 5,1 4 5,8 14 46,7 12 30,8 26 37,7

Habitatge 0,0 1 2,6 1 1,4 5 16,7 7 17,9 12 17,4

Sanitat 2 6,7 11 28,2 13 18,8 11 36,7 16 41,0 27 39,1

Urbanisme 0,0 0,0 0,0 12 40,0 8 20,5 20 29,0

Museus 0,0 2 5,1 2 2,9 4 13,3 7 17,9 11 15,9

Conservatoris de música 2 6,7 3 7,7 5 7,2 3 10,0 6 15,4 9 13,0

Escoles bressol 0,0 3 7,7 3 4,3 6 20,0 10 25,6 16 23,2

Altres 0,0 0,0 0,0 2 6,7 1 3 4,3

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017). Responen a aquesta qüestió 69 persones (30 a Catalunya i 39 a Aragó).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 120

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Destaquem alguns aspectes que es deriven de les dades: – Recollida de residus. Els percentatges no són especialment elevats; és destacable que s’hi faci referència a una tercera part dels municipis aragonesos. Es tracta d’un servei que no planteja gran problemes i que generalment és gestionat directament pels municipis. – Neteja viària. Igual que l’anterior. Crida l’atenció que els quatre que responen que ja hi cooperen siguin Tremp, Pont de Montanyana, Vilaller i Montanui. – Accés als nuclis de població. Aquest és un dels àmbits on seria important incidir – també el següent–, ja que ho demanda la meitat dels municipis. Gairebé tots els que ja ho fan són de la Noguera Ribagorçana Nord. – Pavimentació i conservació de les vies públiques. Igual que l’anterior (amb percentatges una mica més baixos). – Biblioteca pública. No hi trobem gaire interès per cooperar en aquest aspecte. – Recollida selectiva de residus. No té gaire demanda; és un servei que normalment presten els ens comarcals. – Protecció civil. Hi trobem prou cooperació (segurament el servei no el presten els municipis; vuit dels deu municipis són de la província d’Osca); però, sobretot, hi ha demanda a fi que n’hi hagi. – Serveis socials. Com en altres competències, segurament aquest servei el presta l’ens comarcal i no té una demanda de cooperació especialment elevada. – Instal·lacions esportives. La demanda prové d’àrees concretes; per exemple, cinc de les respostes són de municipis aragonesos dels àmbits Algars o Ebre. – Transport col·lectiu urbà de viatgers. Una altra de les demandes que ha sorgit de forma recurrent a les sessions. En el cas del sector català, gairebé tots els municipis que reclamen el servei estan situats al sud del Montsec. – Protecció del medi. Igual que l’anterior. – Assistència al municipi (Administració). La sol prestar la Diputació i no té una demanda excessiva. – Serveis socials especialitzats (infància, gent gran, etc.). Igual que els serveis socials. – Promoció del turisme. Un altre dels àmbits per desenvolupar. És el que té més demanda de cooperació, per sobre del 60%. – Polítiques de seguretat. Hi ha demanda, però hauríem de destriar si es refereixen a la cooperació entre Mossos i Guàrdia Civil o a la cooperació entre policies locals (molts municipis no en tenen). – Habitatge. No hi ha una demanda especial. – Sanitat. Hi trobem prou cooperació (segurament, el servei no el presten els municipis. La major part de les respostes que afirmen que es presta provenen de municipis de la Llitera).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 121

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Urbanisme. La cooperació en matèria d’urbanisme es demanda des del costat català; és un tema recurrent a les sessions, sobretot en municipis del Segrià. – Museus – Conservatoris de música. Hi ha el cas de l’escola de música del Pont de Suert (es presta). De tota manera, hi ha poc interès. – Escoles bressol. Hi ha una demanda relativa. c) Instruments per solucionar el problema

Un cop posat de manifest un problema, cal identificar els instruments que podem fer servir per resoldre’l. En el context d’aquest projecte es van proposar una sèrie de possibles solucions (taula 9), de forma laxa.

Taula 9. Mecanismes legals per disminuir els efectes de l’existència de la frontera

Creieu que hi hauria d’haver mecanismes legals per disminuir d’alguna manera els efectes negatius (és a dir, no desitjats, per bé que legals) de l’existència de la frontera? *

Catalunya % Aragó % Total %

No és necessari 1 3,0 7 17,9 8 11,1

No. Amb els convenis entre CA n’hi ha 1 3,0 3 7,7 4 5,6 prou Sí. Caldria que les normes en modules- 16 48,5 11 28,2 27 37,5 sin l’aplicació en determinats municipis Sí. Els ajuntaments haurien de poder 13 39,4 10 25,6 23 31,9 activar-los/implementar-los Sí. S’hauria de crear una figura 14 42,4 18 46,2 32 44,4 especial, de municipi de frontera Sí. S’hi hauria de crear un consorci - - 3 7,7 3 4,2 Sí. S’hi hauria de crear una 3 9,1 5 12,8 8 11,1 mancomunitat Sí. Altres opcions 3 9,1 - - 3 4,2 N.c. - - 2 5,1 2 2,8

* Respostes múltiples

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017). Responen a aquesta qüestió 72 persones (33 a Catalunya i 39 a Aragó).

Només vuit persones –totes alcaldes– van respondre que no era necessari l’establiment de mecanismes legals. Sis dels vuit casos pertanyen a l’entorn dels àmbits del Cinca i el pla de Lleida.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 122

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Un grup important dels enquestats opina que caldria que les normes en modulessin l’apli- cació en determinats municipis. Des d’un punt de vista geogràfic, gairebé la meitat de les respostes corresponen a Lleida (13) –la major part del Segrià–, seguida d’Osca, amb sis respostes. Només onze respostes són simples, la resta ho són en combinació amb la resposta següent (1), amb la de creació de figura especial de municipis de frontera (4), amb totes dues (5), o amb altres opcions. Els secretaris (18) han optat per aquesta opció en una mesura més gran que els alcaldes (9).

Que hi haguessin mecanismes dependents dels municipis per activar-los té una demanda alta des de Catalunya.

La idea del municipi de frontera té bona acollida; gairebé la meitat de les respostes valoren positivament la possibilitat d’aquest instrument.

Els ens instrumentals clarament no són una opció, en principi, per a les persones que han respost al qüestionari, encara que hi ha un record positiu de les mancomunitats entre els municipis de la Ribagorça aragonesa –segons el que hem pogut constatar a les sessions. En algunes sessions s’ha valorat de forma positiva la Mancomunitat de la Taula del Sénia, però hi ha un cert recel a l’hora d’adoptar una estructura tan rígida.

3.3.4. Percepció del problema per les administracions: comunitats autònomes, diputacions i comarques

Aquesta pregunta ens serveix per desmentir algun tòpic, i per posar llum sobre quina és la percepció que des del territori es té de les administracions supramunicipals. La taula 10 en mostra els valors absoluts i la taula 11, els percentatges.

Taula 10. Percepció de la posició de les administracions públiques

Segons la vostra opinió, quina creieu que és la posició de les administracions públiques respecte a la cooperació entre els municipis dels dos costats de la frontera?

Contrària Indiferent Favorable Altra CAT AR Total CAT AR Total CAT AR Total CAT AR Total Generalitat 4 1 5 20 22 42 5 7 12 2 1 3 de Catalunya Diputacions c 6 4 10 14 23 37 1 4 5 2 1 3 atalanes Diputacions 2 - 2 17 12 29 8 15 23 1 1 2 aragoneses Consells comarcals 2 1 3 15 10 25 5 22 27 1 1 2 Comarques - 2 17 9 26 7 17 24 1 1 2 aragoneses 2 Diputacions c 1 - 1 14 6 20 6 27 33 1 1 2 atalanes

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017). Responen a aquesta qüestió 69 persones (32 a Catalunya i 37 a Aragó).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 123

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Un primer titular és que des del territori no es perceben les administracions implicades en la frontera –en general– com a contràries a la cooperació. Només en una quarta part dels municipis catalans es té la sensació que la Diputació General d’Aragó té una actitud con- trària (especialment en municipis del pla de Lleida). Encara més: la idea generalitzada és que totes dues administracions autonòmiques tenen una actitud indiferent, distant, sobre el problema fronterer. Tal com s’ha explicitat en repetides ocasions en les sessions, hi ha una certa sensació de perifèria, d’allunyament dels centres de presa de decisions: tant Barcelona com Saragossa estan lluny de la frontera, físicament i mentalment.

Taula 11. Percepció de la posició de les administracions públiques (%)

Segons la vostra opinió, quina creieu que és la posició de les administracions públiques respecte a la cooperació entre els municipis dels dos costats de la frontera?

% Contrària Indiferent Favorable Altra CAT AR Total CAT AR Total CAT AR Total CAT AR Total Generalitat de 12,9 3,2 8,1 64,5 71,0 67,7 16,1 22,6 19,4 6,5 3,2 4,8 Catalunya Diputació 26,1 12,5 18,2 60,9 71,9 67,3 4,3 12,5 9,1 8,7 3,1 5,5 General d’Aragó

Diputacions 7,1 0,0 3,6 60,7 42,9 51,8 28,6 53,6 41,1 3,6 3,6 3,6 catalanes

Diputacions 8,7 2,9 5,3 65,2 29,4 43,9 21,7 64,7 47,4 4,3 2,9 3,5 aragoneses

Consells 7,4 0,0 3,7 63,0 33,3 48,1 25,9 63,0 44,4 3,7 3,7 3,7 comarcals Comarques 4,5 0,0 1,8 63,6 17,6 35,7 27,3 79,4 58,9 4,5 2,9 3,6 aragoneses

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017). Responen a aquesta qüestió 69 persones (32 a Catalunya i 37 a Aragó).

Sobre les diputacions, els enquestats catalans creuen que les diputacions de totes dues bandes tenen una actitud indiferent respecte a la cooperació, però els aragonesos creuen que l’actitud és favorable –especialment, la de les diputacions aragoneses. Segons les respostes, en la part aragonesa, és respecte a la d’Osca que hi ha la percepció d’una actitud més positiva (les de Saragossa i Terol, indiferents o contràries), mentre que, respecte a la de Tarragona, es considera que tendeix a facilitar la cooperació. Passa el contrari respecte a la de Lleida, l’actitud de la qual generalment es descriu com a indiferent.

Finalment, hi ha una visió del paper dels consells comarcals molt diversa. No es considera que tinguin una posició contrària a la cooperació, però des dels municipis catalans els veuen indiferents –i només favorables en el cas de les comarques de la Terra Alta i el Pallars Jussà (i les equivalents aragoneses de Matarranya i Ribagorça). En canvi, els municipis aragonesos tenen una percepció diferent, i tendeixen a veure els ens comarcals com a favorables a la cooperació.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 124 Part II. Diagnòstic: identificació de disfuncions i problemes al voltant dels límits administratius entre comunitats autònomes

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

4. Els problemes relacionats amb el fet fronterer: algunes disfuncions

Ramon Galindo Caldés

Un cop estudiats tots els àmbits del territori de frontera, en aquest capítol en fem un di- agnòstic, que si bé és preliminar, ens permet observar l’objecte d’estudi des de diferents punts de vista. En primer lloc, plantegem els problemes que hi hem trobat a través de la utilització de diferents mètodes, com el treball de camp, l’anàlisi territorial, els focus groups i els qüestionaris. Entenem que, si bé en el marc d’aquest treball pretenem trobar les disfuncions i els problemes que planteja el contacte entre ordenaments jurídics diferenciats, també hi trobem ineficiències des del punt de vista de la gestió dels serveis públics o de la mateixa configuració institucional en el territori.

En segon lloc, es fa una síntesi de tots els elements detectats en el capítol tercer, en el qual hem dut a terme el treball de camp. D’aquesta forma, analitzem sectorialment les disfuncions principals detectades, en aquells àmbits que són de competència principalment autonòmica –com la sanitat, l’educació, l’ocupació, la policia, el medi ambient, etc.– i en els que són de competència principalment municipal –com el transport, l’urbanisme, el turisme o els residus–, encara que el més habitual és trobar categories mixtes.

A continuació, duem a terme una anàlisi SIG en què estudiem quina és la ubicació en l’espai d’alguns equipaments i serveis públics, com ara col·legis, bombers o piscines municipals, i ens plantegem si hi ha alternatives que ens permetin, per una banda, maximitzar l’ús d’aquests equipaments i serveis –principi d’eficiència– i, per una altra, garantir més oportunitats als ciutadans de cara a gaudir dels serveis públics, independentment del seu lloc de residència –principi d’igualtat.

Portem a terme també una revisió de l’espai de frontera, en què validem la proposta inicial i obrim el ventall a altres formes de pensar el territori fronterer, en funció de quin aspecte estem observant. Finalment, descrivim el ventall d’opcions que podem utilitzar des del dret administratiu per cooperar. Trobem fórmules amb personificació jurídica o sense, des dels convenis a les mancomunitats.

4.1. Descripció dels trets generals detectats pel que fa a la problemàtica objecte de l’estudi

Com dèiem quan plantejàvem aquest projecte, constatem que les relacions jurídiques són un fenomen espacial: creen normes que constitueixen espais, i, al mateix temps, la seva aplicació està condicionada pel medi geogràfic en el qual s’han d’implementar. D’aquesta forma, veiem que les normes de creació de les comarques –Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya, i

Escola d’Administració Pública de Catalunya 127

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

el Decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, del Govern d’Aragó, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de comarcalització d’Aragó– han produït límits administratius i jurisdiccions en què aquestes administracions exerceixen les seves competències i presten serveis en un territori determinat, i afirmen els límits administratius –les fronteres– amb altres comarques o amb l’administració que presta aquests serveis.

Veiem, per tant, que el legislador produeix normes que estableixen espais, des de lleis de protecció ambiental, de denominacions d’origen, de zonificació en la prestació de serveis –sanitat, educació, policia, etc. En trobem un exemple en les instruccions que al seu moment incidien en la derivació de pacients de la Ribagorça als hospitals de Barbastre o Saragossa. Aquestes instruccions tenien com a objectiu refermar la frontera. L’eliminació del transport escolar per evitar que els nens d’un poble vagin al CEIP d’un municipi d’una altra CA també té com a intenció definir clarament el límit administratiu. En el treball hem trobat prou exemples en aquest sentit, en el d’afirmació a través del legislador o a través de l’adopció de decisions que tenen com a objectiu incidir en la frontera com a límit de la pròpia jurisdicció.

D’altra banda, de la mateixa forma que les normes produeixen jurisdiccions o espais on desenvolupar activitats públiques, també la configuració d’aquestes administracions o institucions –cadascuna amb el seu propi territori– influeix en l’aplicació de la norma. Les comunitats frontereres ocupen tots dos costats del límit, i més quan les fronteres estan basades en un entorn fluvial, en què les valls són les que configuren la estructura socioeconòmica i cultural del territori. En l’aplicació de les normes en un entorn fronterer ens trobem amb disfuncions produïdes per dues normes que regulen de manera diferent un mateix fenomen. El resultat és que es produeixen situacions desiguals –no hem d’oblidar el principi d’igualtat que estableix l’article 14 CE– en matèria ambiental, urbanística, d’atenció sanitària, educació, etc.

L’existència de la frontera també fa que els gestors públics planifiquin la prestació dels serveis tenint en compte els ciutadans inclosos en el seu territori i fent abstracció que hi pugui haver usuaris potencials dels serveis públics més enllà de la frontera, sovint a una distància menor que la de molts dels municipis als quals es presten els serveis. Aquí, per tant, no ens trobem amb un problema de disfuncions derivades de la existència de normatives diferents, sinó que hi ha un problema d’eficiència i economia. En aquest context, la cooperació és l’escenari òptim, però veiem que les barreres institucionals i normatives dificulten aquesta cooperació i introdueixen un factor d’ineficiència que incrementa el cost del servei o que l’infrautilitza.

Finalment, hi trobem un alt grau de densitat institucional: en el marc de l’àmbit fronterer estudiat hi ha un total de tres comunitats autònomes, cinc diputacions, dotze comarques, setanta municipis i diversos ens instrumentals. Aquesta complexitat institucional ens porta a plantejar una sèrie de problemes que es manifesta en el projecte de diferents maneres: – Delimitació competencial i possible duplicació de competències. La complexa trama institucional en l’entorn del territori de frontera fa que ens haguem de qüestionar sobre la possible duplicitat de competències, així com sobre l’atribució de competències i funcions i la prestació de serveis públics.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 128

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Necessitat d’afirmació en el territori. Tota organització necessita desplegar les seves competències, el seu poder en el seu territori, i ho fa per oposició als seus veïns, adoptant decisions que retenen la seva població, molts cops en contra dels interessos dels veïns mateixos. – Paper dels ens instrumentals. Cal qüestionar-se el paper dels ens instrumentals en el territori en diferents sentits. En primer lloc, la seva articulació en el sistema d’administracions públiques de Catalunya (Galán Galán, 2012), i més concretament en l’entorn institucional en què s’han de desenvolupar les seves funcions. En un context de qüestionament generalitzat dels ens instrumentals, cal plantejar-se si en determinats contextos aquesta és una bona solució transfronterera. – Descompensació. En ocasions no hi ha un ens equivalent en l’altra CA, fet que provoca que alguns municipis estiguin sotmesos a una regulació més intensa, generalment restrictiva. La presència de l’ACA, per exemple, fa que els municipis catalans tinguin restriccions addicionals respecte als municipis aragonesos o els valencians. – No és possible entrar en detall, però s’ha de fer una menció especial del paper de la CHE en el territori de frontera, en tant que àmbit principalment fluvial. L’existència de la CHE té una influència cabdal en diferents aspectes: gestió de l’aigua, permisos, titularitat de camins, etc.

4.2. Inventari de disfuncions detectades en els diferents àmbits sectorials

A continuació, descrivim de forma sistemàtica les principals disfuncions i problemes detectats en les diferents sessions realitzades en el territori. A aquest efecte dividim les disfuncions detectades en diferents àmbits sectorials, classificats en funció de qui és titular de la competència, encara que ens trobarem en alguns casos amb una distribució entre diferents administracions. Així, en primer lloc, sintetitzarem les disfuncions en les quals les diferents CA tenen un paper central, com són les de sanitat, educació, ocupació, policia, bombers, aigua, medi ambient, ramaderia i agricultura, i pesca i caça.

En segon lloc, aquelles competències que són municipals o en les quals el municipi exerceix les seves competències de forma decisiva, com l’urbanisme, els transports i infraestructures, la gestió dels residus o el turisme.

Finalment, algunes disfuncions estrictament relacionades amb la dimensió jurídica de l’objecte d’estudi, com són la presència d’ens instrumentals, el paper dels secretaris municipals o els conflictes per límits administratius entre municipis–que, en aquest àmbit, també ho són, alhora, entre comarques, províncies i CA.

Les taules següents descriuen possibles disfuncions, detectades a través de les sessions celebrades en el territori. Per tant, es tracta de problemes o disfuncions percebudes pels agents en el territori –la qual cosa no exclou que aquestes percepcions no s’ajustin del tot a la realitat o que no siguin pròpies també d’un altre àmbit. Un cas concret pot donar-se en

Escola d’Administració Pública de Catalunya 129

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

relació amb la suposada diferència entre normatives de protecció ambiental a Catalunya i Aragó, que produeix que algunes activitats siguin possibles en un costat i no ho siguin –o ho siguin amb restriccions– en l’altre. O que en alguns àmbits es percebi com un problema –per exemple, per la presència d’explotacions ramaderes–, però no en uns altres, encara que la normativa sigui la mateixa a tots els municipis adjacents a l’altra CA.

S’inclouen també en aquesta secció elements que no són disfuncions, sinó eines, pràctiques o ens que impliquen una cooperació entre els municipis. Els que destaquem en negreta són un inici d’un ventall de bones pràctiques que estendrem de forma independent en la versió posterior del treball, encara que les avancem aquí perquè signifiquen un esforç per part de les administracions del territori per superar dificultats de tota mena i arribar a acords que, en definitiva, redunden en una millora del funcionament dels poders públics en el territori i en una millora de la qualitat de vida dels seus veïns.

Taula 12. Inventari de disfuncions detectades en diferents àmbits sectorials i en relació amb les competències autonòmiques

Àmbit a. Sanitat b. Educació c. Ocupació d. Policia / e. bombers Noguera Assistència hospital Ensenyament primari Dificultats bom- Ribagorçana Vielha i secundari (alumnes bers voluntaris Nord Atenció primària aragonesos al Pont A menys distàn- 112 de Suert) cia els de l’altra Urgències Escola de Música CA (el Pont de Escola bressol Suert) Noguera Atenció ambulàn- Ribagorçana cies N-230 (qui hi Sud acudeix?) Llitera Nord Ús de l’hospital de CEIP Almenar (nens Lleida (s’intenta que de Castillonroi: en es faci servir el de treure’s transport, a Barbastre) Tamarit) Llitera- Segrià Escola bressol de Vensilló (nens de Pla de la Font) IES Gimenells (joves aragonesos) Baix Cinca - Ús de l’hospital de Gestió conjunta de Manca d’estra- Baix Segre Lleida (especialista) la Universitat de la tègia conjunta Gent Gran (tres mu- per a temporers nicipis catalans) de fruita (altes Conveni Ajuntament temporals en el de Fraga / Parc Ci- padró) entífic de Lleida Ebre Mosca negra (desco- ordinació) Ús de l’hospital de Lleida (especialista) Descoordinació (am- bulàncies)

Escola d’Administració Pública de Catalunya 130

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Àmbit a. Sanitat b. Educació c. Ocupació d. Policia / e. bombers Algars Nord Hospital de Móra d’Ebre (nord) Algars Sud Hospital de Móra / Transport escolar Sense coordi- Tortosa (sud) (comunicacions. nació bombers 112 dolentes) (el més proper a Receptes mèdiques IES Vall de Roures Gandesa) CAP Batea (Nonasp) (alumnes catalans) Rescats Guàrdia Residents no empa- IES Gandesa (alum- Civil: venen de dronats. (jubilats) nes aragonesos lluny (helicòpter a FP tres branques Tortosa) Sénia Atenció primària (la CEIP Sant Rafael (El Disfuncions Millor coordinació Pobla de Benifassà) Castell) SOC-SEPE Hospital de Vinaròs CEIP la Sénia (les (sistema informal (ús per veïns cata- Cases) de compartició lans) d’ofertes) Urgències 112 CES Ulldecona i la Compra de medica- Sénia (Sant Rafael) ments a les farmà- cies

Font: Elaboració pròpia. a. Sanitat

És un lloc comú en tots els àmbits estudiats la presència de la problemàtica al voltant de la utilització dels centres hospitalaris i, en una mesura menor, dels centres d’atenció primària (CAP). Com es desprèn del contingut de les sessions i de l’estudi contingut en l’apartat 5, trobem diferents hospitals que tenen una àrea d’influència en els àmbits estudiats: Vinaròs (Castelló), Tortosa i Móra d’Ebre (Tarragona), Fraga (Osca), Vielha (Lleida) i Lleida. Precisa- ment aquest darrer, l’Arnau de Vilanova de la capital lleidatana, exerceix una atracció potent sobre el territori, que fa que les directrius de les administracions aragoneses en el sentit que els veïns facin servir els hospitals d’Alcanyís o Barbastre,42 o el de Saragossa, trobin unes resistències importants. Els resultats del qüestionari (apartat 3.3) evidencien que es considera la sanitat com el camp en què hi ha més cooperació (especialment en el costat aragonès), i en què n’hi hauria d’haver més.

L’instrument de cooperació habitual en aquests casos és el conveni entre els departaments de salut respectius, que hem trobat només en la frontera entre Aragó i Catalunya. Les disfuncions que trobem són causades, per tant, pel funcionament del conveni, la renovació del qual s’està negociant actualment, ja que se n’esgota la vigència (2006-2017). Segons el De- partament de Salut català,43 de la cooperació se’n beneficien 100.000 habitants aragonesos

42. També la Generalitat catalana ha posat traves a l’atenció de veïns aragonesos, dient que no els pagaven els costos de l’atenció (). 43. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 131

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

i catalans.44 De fet, alguns aspectes del conveni han estat objecte de protestes per part de representants municipals aragonesos davant polítiques del Govern aragonès anteriors de derivació de pacients a Barbastre o Montsó, o de la liquidació del Fons de Cohesió Sanitària en els pressupostos generals de l’Estat per al 2016.45

L’atenció sanitària entre Catalunya i Aragó no ha deixat de funcionar els darrers anys, tot i els problemes puntuals. No ha estat així, però, entre Catalunya i la Comunitat Valenciana, on el conveni existent va exhaurir la seva vigència l’any 2013 i no s’havia renovat. Actualment, està en vies de negociació.46 b. Educació

Una altra àrea de competència autonòmica subjecta a conveni és la relativa a l’educació, ja que, com es desprèn del projecte, és habitual el fet que alumnes d’una comunitat autònoma assisteixin a centres escolars de primària o secundària de la comunitat veïna. El cas dels alumnes de Sant Rafael del Riu a l’IES Ulldecona, o el de municipis ribagorçans, en són alguns dels exemples. En el cas d’Aragó, hi trobem un conveni; no així en el cas valencià, de forma que tradicionalment s’ha fet servir l’empadronament fictici en el domicili de familiars per poder assistir al centre educatiu més proper al domicili respectiu.

Una orientació del volum d’alumnes aragonesos ens la dona el Pla d’organització i funcionament del menjador escolar del CEIP/IES del Pont de Suert per al curs 2010-2011:47 «– El nombre d’usuaris relacionats amb l’Escola Ribagorçana del servei de menjador és de 88 alumnes (69 de Catalunya i 19 de l’Aragó). – El nombre d’usuaris relacionats amb l’IES El Pont de Suert del servei de menjador és el següent: 74 alumnes en total (40 de Catalunya i 34 de l’Aragó).»

Altres centres escolars no són de titularitat autonòmica sinó local, com les escoles bressol, escoles de música, etc., per accedir a les quals hi ha menys traves i entorn de les quals ja hem observat mecanismes de compartició de despeses de funcionament, com, per exemple, en el cas de l’escola de música del Pont de Suert.

44. Segons se’ns ha indicat, s’inclouria un annex al conveni per regular el fet que «l’empresa pública Servei d’Emergències Mèdiques (SEM) i la gerència d’urgències i emergències sanitàries 061 d’Aragó col·laboren en la resolució de les urgències i emergències sanitàries de les poblacions que formen la franja territorial limítrofa entre les dues comunitats». 45. . 46. L’alcalde de Rossell demanava el gener de 2017 un conveni entre les dues CA a fi que els veïns de les Cases del Riu poguessin fer servir els serveis sanitaris catalans (CAP de la Sénia) (). 47. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 132

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

c. Ocupació

Pel que fa a les polítiques d’ocupació, trobem dos ens instrumentals autonòmics que gestionen els serveis d’ocupació respectius. Com s’ha vist en el treball de camp, la crisi ha castigat durament el sector del moble –especialment potent en l’àmbit del Sénia. No hi ha iniciatives conjuntes entre el SEPE (Comunitat Valenciana) i el SOC (Catalunya), de forma que els responsables locals mateixos gestionen un mercat laboral més ampli i ajustat a la realitat de manera informal. d. Policia

Una característica del territori de frontera és que en casos molt puntuals trobem policies locals (només en cinc ocasions), de forma que la seguretat en aquest territori respon bàsi- cament a l’actuació del Cos de Mossos d’Esquadra i de la Guàrdia Civil. Se’ns indica que no hi ha mecanismes de coordinació, encara que localment hi ha coordinació informal.

Taula 13. Presència de cossos policials en l’àmbit de frontera

Àmbit Mossos d’Esquadra (CME), Guàrdia Civil (GC), policies locals Noguera CME: Comissaria de Districte - Mossos d’Esquadra, el Pont de Suert Ribagorçana Nord Noguera CME: Comissaria de la Policia - Mossos d’Esquadra a Tremp Ribagorçana GC: Benavarri i Camporrells Sud Llitera-Segrià CME: Comissaria de la Policia - Mossos d’Esquadra a Lleida GC: Belver de Cinca i Tamarit de Llitera Policies locals d’Almacelles i Lleida Baix Cinca - CME: Oficina Policial - Mossos d’Esquadra a Aitona Baix Segre GC: Saidí i Alcarràs, Companyia a Fraga Policies locals d’Alcarràs i Fraga Ebre GC: Mequinensa Algars Nord Comissaria de la Policia - Mossos d’Esquadra a Gandesa GC: Maella Algars Sud GC: Calaceit, Vall de Roures i Horta de Sant Joan Sénia GC: Companyia a Vinaròs; Rossell, Alcanar i la Sénia Policies locals de la Sénia, Ulldecona, Alcanar i Vinaròs

Font: Elaboració pròpia. e. Bombers

Els convenis relatius a l’extinció d’incendis tenen una certa tradició. El primer amb la Co- munitat Valenciana data de 2002, i el signat amb Aragó és de l’any 2003.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 133

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 14. Inventari de disfuncions detectades en diferents àmbits sectorials i en relació amb les competències autonòmiques

Àmbit f. Aigua g. Medi ambient i. Pesca/Caça h. Ramaderia, agricultura Noguera Ribagorçana Nord Noguera Gestió de l’aigua per ENEL Normativa específica Ribagorçana Delimitació de competències Sud CHE-ACA Regulació de la làmina d’aigua Llitera Nord Manca d’interlocució amb Permisos CHE CHE per a vedats (lents) Normatives diferents Llitera-Segrià Doble tributació CHE - ACA Normativa més laxa a Canal d’Aragó i Catalunya Aragó (depuradores) Baix Cinca - Doble tributació CHE - ACA Abocament d’aigües resi- Baix Segre Canal d’Aragó i Catalunya duals a la clamor (normatives diferents) Normativa més laxa a Aragó (purins) Ebre Fangs (competència de CHE) Normativa més laxa Regulació de la pesca Pas del riu com a via a Catalunya (parcs eòlics) (dues normatives) de comunicació A Aragó, ZEPA a embassament com a barrera Algars Nord Embarcacions (regulacions Regulació de la pesca diferents) (dues normatives) Algars Sud Transvasament entre munici- Massís dels Ports (dife- pis (dificultats ACA) rents figures de protecció Contracte de riu Cremes (normatives diferents) Regulació més laxa a Aragó per a explotacions ramaderes (sense protec- ció ambiental) Sénia Doble tributació CHX i CHE Crema /poda (diferents Reserva Nacional regulacions) de Caça dels Ports Normatives diferents, mateixos propietaris (Alcanar / Vinaròs)

Font: Elaboració pròpia. f. Aigua

L’aigua té una importància cabdal en aquest territori de frontera: n’és el límit administratiu, articula el territori, és font de recursos i també de conflictes i hi introdueix un agent que modifica decisivament les relacions interadministratives com és la CHE –i en una mesura menor, la CHX–, tant en relació amb municipis com amb altres ens instrumentals, singu-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 134

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

larment l’ACA. Per tant, hi trobarem un ventall ampli de disfuncions, que varia segons com sigui d’intensa la relació entre el riu (o embassament) i el territori. – Aigua com a recurs: – Ús humà (potable o per a usos agrícoles). En aquest sentit, són les comunitats de regants les que gestionen l’ús de l’aigua, sense que s’hi hagin detectat conflictes rellevants. – Ús recreatiu i turístic: directe o paisatgístic. L’ús de l’aigua com a recurs turístic és present des del nord de l’àmbit Algars fins a l’Ebre, on trobem una oferta de pesca esportiva de superfície (perca americana, silur, etc.) i a l’entorn dels embassaments de Santa Anna i Canelles. En les mateixes zones trobem turisme actiu (Algars, Ebre), i especialment esports, com és el cas de l’activitat de caiacs a Canelles, en l’entorn del congost de Mont-rebei. Aquest és un aspecte en què s’han trobat disfuncions entre les diferents normatives –especialment pel que fa a la pesca, com es descriu més endavant. – Aigua com a mitjà de transport. En el passat, el riu era un mitjà de transport, alhora que element estructurador del territori; actualment, amb la construcció dels embassaments, el trànsit fluvial és exclusivament recreatiu. – Aigua com a barrera. La construcció dels embassaments els anys seixanta va transformar decisivament el territori, creant fronteres físiques que van destruir no només la comunicació entre totes dues parts del riu, sinó també la viabilitat agrària d’algunes comunitats locals. Allà on es van construir embassaments (Ebre, Noguera Ribagorça- na) s’ha mantingut la cooperació amb dificultats, especialment on continua havent-hi comunicacions a través de carreteres. g. Medi ambient

Hi trobem una sèrie de disfuncions derivades de la diferent regulació ambiental, directament relacionada amb els diferents nivells de protecció de determinades figures: – Fauna (ZEPA, Xarxa natura 2000). – Espais naturals (Ports). – Diferents normatives (Llei 20/2009, de prevenció i control ambiental de les activitats; Llei 11/2014, de 4 de desembre, de prevenció i protecció ambiental d’Aragó, Llei 6/2014, de 25 de juliol, de la Generalitat , de prevenció, qualitat i control ambiental d’activitats en la Comunitat Valenciana), que afecten declaracions d’impacte ambiental, autorització d’activitats, etc. h. Ramaderia, agricultura

En relació directa amb el que acabem d’assenyalar, els problemes detectats respecte a les activitats agrícoles o ramaderes tenen a veure, en moltes ocasions, amb l’autorització de determinades instal·lacions o explotacions a la vora del límit administratiu. Unes vegades, de forma no intencionada; d’altres, amb la intenció d’aprofitar una normativa més laxa per a una determinada activitat en un dels dos costats del límit administratiu.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 135

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Hi trobem també un aspecte concret, però que té una relació directa amb l’actuació del legislador autonòmic, que és el de les denominacions d’origen –la major part de caràcter autonòmic. Tot i estar regulades en la Llei estatal 6/2015, de 12 de maig, de denominacions d’origen i indicacions geogràfiques protegides d’àmbit territorial supraautonòmic, les que són d’abast únicament autonòmic es regulen a través de norma autonòmica,48 de forma que les denominacions limítrofes amb Aragó no accepten collita de terres aragoneses tot i tractar-se del mateix producte; per exemple, en el cas de la DO Terra Alta (Maella, Nonasp) o la DO Costers del Segre. i. Pesca/Caça

La pesca i la caça són activitats de vital importància en algunes parts del territori analitzat, ja que són un motor econòmic en determinades àrees, com els Ports (caça) o l’Ebre (pesca). Un cop més, les disfuncions provocades per l’existència de dos marcs normatius han provocat problemes importants que dificulten la intensificació de les activitats de caça i pesca i el seu lligam amb el turisme.

En el marc de les sessions s’han destacat les diferències en la regulació entre les diferents normes que regulen la pesca en els àmbits fluvials de la frontera. No obstant això, trobem que l’article 25.4 de la Llei catalana 22/2009, de 23 de desembre, d’ordenació sostenible de la pesca en aigües continentals, estableix que «La pesca en els trams de cursos d’aigua que delimiten amb la comunitat autònoma d’Aragó pot ésser objecte d’una regulació especial, ajustada a la gestió efectuada en les dues comunitats». També, pel que fa a l’ús d’esquers no autoritzats, «s’exceptuen d’aquest precepte les aigües limítrofes amb la comunitat au- tònoma d’Aragó, que poden tenir una regulació especial» (art. 31). La DA 1a també preveu un règim especial per a l’Aran.49

Sí que s’ha regulat, mitjançant la Resolució ARP/399/2017, de 14 de febrer, per la qual s’ordena la pesca a les aigües continentals de Catalunya durant la temporada 2017, sobre períodes i horaris hàbils de pesca: «En les zones de pesca controlada que limiten amb la Comunitat Autònoma d’Aragó, es poden determinar altres períodes hàbils fixats per ambdues comunitats, que han de quedar regulats en el corresponent Pla tècnic de gestió piscícola de la zona de pesca corresponent» (art. 2.1). També «la zona de pesca controlada anomenada Embassament de Riba-roja» té una regulació especial (art. 2.2), sobre quotes i longituds de captura de les espècies [truites, art. 4.2 d)], hams (art. 6.4), etc., i es parla d’aigües compartides en l’article 11.50

48. Sobre els consells reguladors, vegeu Sabaté Vidal (2007). 49. . 50. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 136

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

No hi trobem cap previsió en la Llei 2/1999, de 24 de febrer, de pesca a Aragó, ni en el reglament que la desenvolupa, aprovat pel Decret 25/2008, de 12 de febrer, però sí que l’Ordre DRS/139/2017, de 8 de febrer de 2017, per la qual s’aprova el Pla general de pesca d’Aragó per a l’any 2017, preveu la validesa de les llicències catalanes en cas de reciprocitat:51 «Artículo 1. Licencia de pesca. 1. Para pescar en las aguas del territorio aragonés será preciso disponer de la licencia de pesca expedida por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Aragón, o de una licencia interautonómica de pesca válida en Aragón. 2. Para pescar desde orilla y embarcación, en las aguas que discurren tanto por el territorio aragonés como catalán que se relacionan en los puntos a) y b) de este mismo epígráfe, además de las licencias contempladas en el punto anterior, también se podrá pescar si se dispone de la licencia de pesca expedida por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Cataluña, y siempre y cuando se cum- pla el punto 3.º del presente artículo. Los pescadores que dispongan de la licencia de pesca expedida por la Comunidad Autónoma de Cataluña y quieran pescar en las aguas aragonesas relacionadas más abajo, tendrán que presentarla ante los Servicios Provinciales de Desarrollo Rural y Sostenibilidad de Huesca (Plaza de Cervantes número 1, 22071 Huesca) o Zaragoza (Paseo M.ª Agustín 36, 50071, Zaragoza) para su validación. La pesca en las aguas aragonesas en las que son válidas las licencias de pesca aragonesa, catalana e interautonómica se realizará conforme a la normativa aragonesa.

Las aguas aragonesas y catalanas en las que son válidas las licencias de pesca aragonesa, catalana e interautonómica son las siguientes: a) Río Noguera Ribagorzana (excluidos afluentes) desde el límite del término municipal de Viella hasta el puente de Albesa. b) Embalse de Ribarroja, con los siguientes límites: Límites superiores: Río Ebro: Presa del embalse de Mequinenza. Río Segre: Minas de la Granja d’Escarp, en el limite entre la provincia de Zaragoza y de Lérida. Río Cinca: Puente de la autopista A2. Límites inferiores: Río Ebro: Presa de Ribarroja. Río Matarraña: Confluencia con el barranco de Taberner. 3. El punto 2.º de este mismo artículo solo será válido si las autoridades competentes catalanas establecen la validez de las licencias aragonesa e interautonómica de pesca en las aguas citadas en el mismo.»

51. .

Escola d’Administració Pública de Catalunya 137

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 15. Inventari de disfuncions detectades en diferents àmbits sectorials i amb relació a les competències locals/mixtes

Àmbit j. Transports k. Urbanisme l. Turisme m. Residus i infraestructures Noguera Transport escolar «Calbes» Descoordinació Utilització de Ribagorçana N-230 (iniciatives locals, deixalleria Nord Camins i carreteres comarcals, autonò- locals miques) Accessos a nuclis Piscina Noguera N-230 (reivindicació Explotacions rama- Cooperació Con- Ribagorçana conjunta) deres amb terreny gost de Mont-rebei Sud als dos costats Dissolució del Con- Distància entre gran- sorci del Montsec ges i nucli urbà No coordinació d’iniciatives Llitera Nord Carretera A-2219 Restriccions urbanís- Eliminació de para- tiques a Aragó: elimi- des de bus nació de la població Transport a Lleida dispersa (torres) N-230 Pont del Campell Llitera-Segrià Camins IRTA, CHE Servitud de l’aero- Carretera A-2219 port Alguaire N-240 (transport Normativa més res- agrari) trictiva a Catalunya Rodalies Lleida (pro- en sòl no urbanit- jecte tancat) zable Eliminació de para- Camins CHE des de bus No ordenament de camins Baix Cinca - Manca d’inversió en Manca de comuni- No hi ha demanda Baix Segre camins que van a cació municipal als de promoció ni municipis d’altra CA veïns quan es fan coordinació de cap Manca de transports actuacions urbanís- tipus (bus) Aitona-Fraga tiques Diferència normativa respecte a la dis- tància entre explotacions ramaderes i nuclis de població Normativa més laxa a Aragó Ebre Sense pont Faió-Al- Inundabilitat (la No hi ha demanda matret (les terres del Granja d’Escarp) de promoció ni terme de Faió a l’altra Normativa més res- coordinació de cap banda del riu són de trictiva a Catalunya tipus (iniciatives veïns d’Almatret) en sòl no urbanit- municipals) Carreteres complica- zable des entre municipis i cap a fora de l’àmbit Eliminació bus de municipis catalans a Fraga Carretera comarcal A-2411

Escola d’Administració Pública de Catalunya 138

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Àmbit j. Transports k. Urbanisme l. Turisme m. Residus i infraestructures Algars Nord Camí Nonasp - la Embarcacions (regu- Pobla (sense finança- lacions diferents) ment) Algars Sud Comunicacions molt Camins Tres Territoris Utilització de dolentes amb Terol Descoordinació (di- deixalleries (en Cobertura d’internet ferents promocions) els dos sentits) Carretera accés a de Queretes i Lledó (resolt) Caseres Sénia Reivindicació d’in- Diferents normatives Dificultat a fraestructures de (restricció a construir la Pobla de connexió exterior a Catalunya) Benifassà (més (AP-7, N-340, etc.) econòmic Males comunicaci- portar-los a la ons de la Pobla de Sénia) Benifassà amb la resta del Maestrat Ponts, camins que travessen la frontera

Font: Elaboració pròpia. j. Transports i infraestructures

Dintre d’aquest apartat, trobem diferents disfuncions que, tot i tractar-se conjuntament, tenen dinàmiques separades. En primer lloc, la situació perifèrica d’una bona part del territori de frontera fa que les comunicacions siguin importants, perquè connecten els municipis dintre de l’àrea (cohesionen internament) i els connecten cap a fora, la qual cosa millora les possibilitats d’activitat econòmica o d’atracció de turisme. La comunicació esdevé vital en aquest sentit, especialment respecte a diferents tipus d’infraestructures de transport: – Xarxa de carreteres. Trobem algunes carreteres o autovies de titularitat estatal, que no plantegen cap problema (AP-7, A-2, etc.), mentre que en d’altres hem trobat coo- peració a l’hora de reivindicar noves infraestructures o millora de les existents (A-14, N-230, N-340, etc.). Ara bé, trobem el problema quan la titularitat de la carretera és autonòmica o inferior, de forma que l’administració titular generalment només la conserva en bones condicions fins al límit administratiu –en el millor dels casos– o l’abandona, com hem vist en alguns casos (p. ex., l’A-2219). – Xarxa de transport per carretera. De la mateixa forma que en el cas anterior, les xarxes de transport, generalment privades, han eliminat en els darrers anys parades dintre del territori o bé han eliminat enllaços. En ocasions, s’han bonificat aquests transports, però en els casos en què la línia suposa traspassar el límit administratiu s’ha arribat a cancel·lar alguna línia. – Xarxa de transport ferroviari. Igual que en el cas anterior, els projectes que implicaven la millora de la connexió han estat abandonats (xarxa de rodalies Lleida- Montsó). – D’altra banda, els diferents municipis tenen alguns problemes quan els seus camins connecten amb la comunitat autònoma veïna.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 139

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, les infraestructures fixen la població al territori, en tant que ofereixen alternatives per evitar que els veïns marxin a municipis amb una dotació de serveis públics millor. En l’apartat següent s’analitzen algunes d’aquestes infraestructures: – Hospitals / centres d’atenció sanitària. – Centres escolars (CEIP, IES). També podem considerar altres instal·lacions de caràcter educatiu, com escoles bressol, escoles de música, biblioteques, etc. – Instal·lacions esportives: piscines. – Estacions de bombers. – Comissaries de policia o Guàrdia Civil.

Disposar d’infraestructures públiques evita el despoblament, però també n’hi ha de privades que compleixen aquesta funció, com les oficines bancàries, les benzineres o d’altres. L’ús d’equipaments privats no planteja problemes, però els que són de titularitat pública en certa forma estan lligats a la condició de veí de l’usuari. En aquests casos, trobem dificultats, especialment quan el gaudi del servei lligat a l’equipament està relacionat amb la prestació d’altres serveis públics o finançats per fons públics, com és el transport. k. Urbanisme

En relació amb l’urbanisme, trobem diferents punts de fricció entre els dos (tres) ordenaments jurídics. L’urbanisme ha estat tradicionalment una competència municipal, que ha estat completada per legislació sectorial, com les lleis de patrimoni, aigües, carreteres, vies pecuàries o monts. El dret urbanístic és, a més, tot i les bases estatals que conté principalment el Text refós de la Llei del sòl de 1998, un sector de forta interiorització autonòmica, amb l’aprovació de diferents normes en els darrers vint-i-cinc anys (López Ramón, 2013: 50-52). En el cas de Catalunya i Aragó, a més, també les comarques tenen atribuïdes com- petències en matèria d’urbanisme.

En qualsevol cas, l’ordenació, la gestió, l’execució i la disciplina urbanística corresponen al municipi,52 de forma que és un àmbit en què els municipis adjacents al límit administratiu trobaran normes diferents aplicables als municipis veïns. Les disfuncions trobades, a falta d’un aprofundiment que no podem fer des d’aquí, inclourien diversos aspectes, com el planejament urbanístic i la classificació del sòl (especialment el no urbanitzable).

En la zonificació urbanística intervé de forma decisiva una altra legislació, especialment ambiental, de manera que es limita la capacitat d’actuació del municipi, i en ocasions aquestes restriccions ambientals només es produeixen per l’acció d’una de les dues normes, i això pot crear dues situacions diferenciades en espais on el fenomen és exactament el mateix. Les diferències d’edificabilitat en són un exemple.

52. Article 25.2 a) LBRL: «Urbanisme: planejament, gestió, execució i disciplina urbanística. Protecció i gestió del patrimoni històric. Promoció i gestió de l’habitatge de protecció pública amb criteris de sostenibilitat financera. Conservació i rehabilitació de l’edificació».

Escola d’Administració Pública de Catalunya 140

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Un altre factor relacionat amb l’urbanisme són els camins i les carreteres de titularitat municipal, que troben dificultats en entrar en contacte amb els camins i les carreteres municipals en una altra comunitat autònoma, atès que les normes aplicables són unes altres. D’altra banda, els municipis tenen la competència en infraestructura viària [art. 25.2 d) LBRL] i han de prestar obligatòriament els serveis d’accés als nuclis de població i de pavimentació de vies urbanes (art. 26.2 LBRL), si tenen menys de 20.000 habitants (en el nostre cas, tots, excepte Lleida i Vinaròs), amb el suport de la Diputació. l. Turisme

Els municipis, segons l’article 25.2 m) LBRL, poden exercir competències en matèria de turisme, d’acord amb el marc establert pel legislador estatal i autonòmic. En aquest sentit, la Llei catalana 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, preveu la possibilitat de descentralitzar competències de turisme en favor de municipis, consells comarcals i diputacions. En aquest cas, no hem trobat dificultats especials en la contraposició entre normatives autonòmiques –amb la Llei 3/1998, de 21 de maig, de turisme de la Comunitat Valenciana, i el Decret legislatiu 1/2016, de 26 de juliol, del Govern d’Aragó, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei del turisme d’Aragó–, sinó descoordinació entre administracions, no només entre administracions de les dues CA, sinó dins la mateixa comunitat autònoma. Els casos de cooperació són molt aïllats, com els de Tres territoris a l’Algars o la gestió del congost de Mont-rebei. m. Residus

La recollida de residus, la neteja viària i la recollida selectiva de residus són competènci- es clarament locals –les dues primeres, de prestació obligatòria per a tots els municipis–, però no han plantejat excessius inconvenients en el marc del nostre treball de camp. La raó és molt probablement la prestació del servei de forma majoritària per part dels ens comarcals, que assumeixen aquest servei –directament o indirectament– en la major part dels municipis. Per tant, les observacions que es fan estan relacionades amb el fet que l’actual prestació del servei en ocasions té un cost superior al que tindria, per exemple, en el cas de mancomunar el servei amb municipis de les dues CA. És simp- tomàtic que els participants en les sessions no identifiquin aquesta competència com a susceptible de cooperació.

En el marc del treball hem identificat altres aspectes que no tenen relació directa amb l’exercici de competències o prestació de serveis, sinó amb la forma com es presten els serveis, l’organització dels funcionaris que desenvolupen les funcions de secretaria-intervenció i tresoreria, o els conflictes clàssics sobre els límits territorials entre municipis.

Un dels aspectes importants és una reflexió que en molts dels àmbits s’ha fet –i es fa actualment–, sobre quin és l’instrument jurídic més adient per cooperar. Tenim diferents alternatives: des de la figura més versàtil, com és el conveni, a una altra de més estable,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 141

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

com és la mancomunitat. En el darrer apartat d’aquest capítol es descriuen breument totes les opcions possibles, algunes ja conegudes i d’altres de molt poc explorades.

Taula 16. Relació d’aspectes de caràcter jurídic

Àmbit Ens instrumentals Secretaris Límits Noguera «Calbes» Ribagorçana Nord Noguera La comarcalització compli- Conflicte respecte als límits Ribagorçana ca la gestió dels serveis (a del casc urbà de Pont de Sud tots dos costats) Montanyana Mancomunitat de la Riba- Nuclis de Tremp aïllats del gorça Oriental (Benavarri, nucli principal i adjacents ara comarca a Graus), a Pont de Montanyana / dissolta Areny Llitera Nord Problemes de delimitació al moure’s el riu Llitera-Segrià Mancomunitat Intermuni- Conflicte respecte als límits cipal de Llitera (dissolta) de la clamor Tamarit-Alma- celles Baix Cinca - Comunitat de municipis Recomanable que hi ha- Baix Segre per escola de música gués serveis conjunts per (dissolta) als secretaris No embargament de béns fora del municipi Algars Sud Es planteja mancomunar Inestabilitat dels secretaris serveis a Catalunya, però a la Terra Alta no transferir-los Sénia Mancomunitat de la Taula Alt grau d’interinitat del Sénia Mancomunitat Comarcal dels Ports

Font: Elaboració pròpia.

Sobre aquest aspecte, simplement hem de posar de manifest el precedent de les mancomunitats, tant a la part aragonesa com a la catalana, que van deixar un bon record de la seva gestió, que identifiquen com a propera i eficient. Les mancomunitats pràcticament van desaparèixer i tenen poca presència al territori actualment (Vilalta i Gracia, 2016: 50). Una excepció de cooperació a través de la figura de la mancomunitat la trobem a la Man- comunitat de la Taula del Sénia.

Una altra de les qüestions problemàtiques, no exclusiva de les zones frontereres sinó present en general a les àrees rurals, és la inestabilitat i la situació d’interinitat que hem trobat respecte dels llocs de secretari-interventor en una bona part del territori analitzat. Els secretaris-interventors es troben en un context difícil, i el fet que els municipis on exerceixen siguin adjacents a una altra comunitat autònoma els dificulta encara més la tasca diària. Del contingut de les sessions es desprèn que l’assistència als secretaris normalment es

Escola d’Administració Pública de Catalunya 142

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

fa a través de la diputació o del consell comarcal respectiu, de forma que es produeix un aïllament de facto amb els secretaris dels municipis de l’altra comunitat autònoma –a qui, en ocasions, ni tan sols coneixen.

Finalment, no és habitual la conflictivitat pels límits territorials entre municipis. Hem d’advertir aquí que el límit municipal adoptat com a referència de divisòria al nostre estudi també ho és comarcal, provincial i autonòmic, de manera que qualsevol modificació es converteix en un problema de primer ordre. Hem trobat tres tipus de conflictes pels límits, tot i que no es tracta de conflictes de gran intensitat: – «Calbes» produïdes en no encaixar els cadastres de les dues províncies (municipis de Montanui i Vilaller). – El problema derivat de l’afecció del nucli urbà de Pont de Montanyana per la línia limítrofa que separa aquest terme municipal del de Tremp. – Discussions al voltant de la clamor a la Llitera.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 143

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

5. Anàlisi dels equipaments i les infraestructures des de la perspectiva general del territori de frontera

Xavier Albacete Martín Albert Santasusagna Riu

L’anàlisi cartogràfica, aplicada en el context de la nostra investigació, mitjançant l’ús d’eines com els anomenats sistemes d’informació geogràfica (SIG, en llengua catalana i castellana; GIS, en llengua anglesa), ens permet fer una radiografia de la situació actual dels serveis públics (equipaments i infraestructures) que es presten a l’àrea d’estudi. A partir d’aquesta primera anàlisi, som capaços d’identificar els escenaris existents menys adequats per a cadascun dels casos i, a aquest efecte, proposar noves fórmules d’organització dels serveis, des de la premissa que el ciutadà pugui, potencialment, gaudir del servei més proper possible. Aquestes dues fases (la diagnosi i la proposta) són, per tant, els nostres principals objectius en aquesta secció del treball.

La nostra anàlisi parteix, doncs, de la voluntat d’analitzar i identificar una sèrie d’escenaris de cooperació que tinguin en compte el principi de subsidiarietat –present, fonamentalment, en l’ordenament jurídic comunitari– aplicat en el context dels serveis públics: la importància d’atendre les necessitats dels ciutadans des de la menor distància possible al seu lloc de re- sidència, tenint en compte l’organització racional i sostenible del territori i, en el cas que ens ocupa, que el context dels municipis limítrofs és el d’espai de frontera plenament funcional.

En aquest sentit, però, és important destacar que la nostra anàlisi es basa, fonamentalment, en les dades disponibles. Respecte d’això, cal subratllar que les insuficiències d’informació en les bases de dades locals i territorials existents no permeten que els resultats obtinguts puguin ser interpretats per l’Administració i pels actors locals com a definitius i determinants. Per tant, la nostra és una aproximació que, en tot cas, considerem que es pot prendre en consideració a l’hora de generar debats col·lectius sobre noves fórmules d’organització dels serveis públics en l’àmbit de referència.

5.1. Representació de grups de col·laboració potencial (GCP) sobre la base dels temps de trajecte intermunicipal

La primera part de l’anàlisi que hem dut a terme se centra en la identificació dels temps de trajecte intermunicipals en transport privat, amb l’objectiu de visualitzar les col·laboracions potencials entre els municipis de frontera sobre la base d’aquest criteri. Mitjançant l’ús d’algoritmes (force-directed graph drawing), hem obtingut una representació gràfica de síntesi (matriu de distàncies, figura 17) en què podem observar aquestes relacions potencials –que anomenem grups de col·laboració potencial (GCP). En aquesta representació, com més gruixuts són els segments entre municipis, més proximitat hi ha entre ells. De la mateixa manera, a igual gruix de línia, els municipis físicament més propers resulten, també, els més propers en distància.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 144

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Figura 17. Visualització de la matriu de distàncies (en minuts en transport privat) entre municipis de frontera. Mitjançant l’ús d’algoritmes (force-directed graph drawing algorithms), s’ha identificat una sèrie de GCP

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete i Albert Santasusagna).

L’anàlisi de la representació gràfica de la matriu de distància ens permet identificar cinc GCP en funció dels temps de trajecte que els separen. La taula 17 agrupa els municipis dels cinc GCP resultants, de manera que hom pot relacionar específicament els noms dels municipis amb els grups formats. En aquesta taula, els municipis han estat ordenats segons la proximitat entre ells. Els municipis el número identificador dels quals apareix en negreta marquen l’inici d’un subgrup; mentre que els municipis en què apareix tota la informació en negreta són municipis que queden aïllats com a enllaç entre el grup anterior i el posterior.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 145

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 17. GCP a partir de les distàncies temporals en cotxe i la seva població

GCP Número ID Municipi Població (2016) 1 Total 10 54.696 1 Vinaròs 28.290 9 La Pobla de Benifassà 209 3 Sant Jordi 970 7 Canet lo Roig 724 8 Rossell 1.002 4 Traiguera 1.502 10 La Sénia 5.654 6 Sant Rafael del Riu 483 2 Alcanar 9.494 5 Ulldecona 6.368 2 Total 10 8.721 11 Beseit 561 14 Arnes 472 12 Vall de Roures 2.311 13 Queretes 554 15 Lledó 163 16 Horta de Sant Joan 1.189 17 Arenys de Lledó 212 18 Calaceit 1.039 19 Caseres 253 20 Batea 1.967 3 Total 8 21.241 21 Maella 1.970 22 Favara 1.184 23 Nonasp 992 24 La Pobla de Massaluca 333 25 Riba-roja d’Ebre 1.156 26 Faió 354 27 Almatret 327 36 Fraga 14.925 31 (Sense grup) Torrent de Cinca 1.157 4 Total 28 (24 + 3 + 1) 187.196 (186.223 + 371 + 602) 28 Mequinensa 2.316 30 La Granja d’Escarp 977 32 Massalcoreig 571 29 Seròs 1.912

Escola d’Administració Pública de Catalunya 146

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

GCP Número ID Municipi Població (2016) 33 Aitona 2.523 34 Torres de Segre 2.253 35 Soses 1.698 38 Alcarràs 9.297 37 Saidí 1.783 39 Lleida 138.144 41 Belver de Cinca 1.294 40 Gimenells i el Pla de la Font 1.111 42 Vensilló 414 44 Almacelles 6.800 45 El Torricó 1.466 43 Esplús 612 48 Almenar 3.502 46 Tamarit de Llitera 3.507 50 Alfarràs 2.923 49 Albelda 735 51 Ivars de Noguera 351 54 Os de Balaguer 1.022 52 Castillonroi 334 47 El Campell 678 55 Camporrells 138 53 Valdellou 91 56 Estopanyà 142 57 Àger 602 5 Total 11 11.923 60 Pont de Montanyana 103 62 Areny 321 63 Sopeira 95 58 Sant Esteve de la Sarga 139 59 Viacamp i Lliterà 44 61 Tremp 6.026 67 Montanui 223 66 Vilaller 552 64 Bonansa 80 68 Benasque 2.047 65 El Pont de Suert 2.293 69 (Sense grup) Vielha e Mijaran 5.459

Font: Elaboració pròpia.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 147

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

El mapa 14 ens permet visualitzar els GCP obtinguts en l’anàlisi algorítmica sobre la cartografia del nostre àmbit d’estudi. Tal com es pot observar, les zones 1 –municipis de frontera entre Catalunya i País Valencià–, 2 –els municipis propers a Vall de Roures i la zona dels Ports– i 5 –municipis en l’àmbit de Tremp i el Pont de Suert– es troben notablement defi- nides, a diferència de la resta.

Mapa 14. Àmbits fronterers a partir de la distància (en minuts de transport privat) entre municipis

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete).

5.2. Representació de GCP sobre la base dels serveis públics prestats

En una segona fase d’aquesta anàlisi cartogràfica, hem volgut estudiar les distàncies i el rol que juguen aquells municipis que, tot i no ser adjacents a la frontera, ofereixen alguna mena de servei als municipis que en formen part. L’objectiu és, per tant, localitzar els possibles municipis prestadors de serveis dins el mapa d’àmbits, per tal de poder discutir posteriorment sobre les possibles reorganitzacions dels serveis existents.

Aquests municipis afegits han estat identificats i inclosos en l’estudi sobre la base de la informació que ens han proporcionat les entrevistes amb els alcaldes i els secretaris municipals, i de la informació pública que hem pogut recollir al llarg del projecte. S’hi han afegit,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 148

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

per tant, els municipis següents (amb el número identificatiu del municipi): Alfara de Carles (70), Tortosa (71), Móra d’Ebre (72), Alcanyís (73), Gandesa (74) i Barbastre (75).

Figura 18. Visualització de la matriu de distàncies (en minuts en transport privat) entre municipis de frontera, incloent-hi aquells de què es té constància que els ofereixen serveis, utilitzant algoritmes (force-directed graph drawing algorithms)

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete i Albert Santasusagna).

Tal com es pot observar en la figura 18 hi ha quatre grans GCP. Són zones, per tant, on els números que identifiquen els municipis es troben més propers i amb nexes d’unió més marcats. A més, també podem observar que els GCP 1 i 3 són àmbits on els municipis estan units per distàncies curtes i on aquesta interconnexió es dona entre tots els municipis de l’àmbit. En contrast, els GCP 2 i 4 tendeixen a ocupar grans distàncies (els nexes entre els punts que apareixen allargats) i on les connexions intenses només tenen lloc entre tres o quatre municipis (amb nexes d’unió més gruixuts). Aquestes diferències ens poden donar alguna indicació sobre la facilitat dels municipis dels GCP 1 i 3 per col·laborar entre ells,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 149

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

mentre que la col·laboració entre els municipis dels GCP 3 i 4 sembla físicament més difícil. Finalment, cal tenir en compte que la major part dels municipis que hem afegit en aquesta darrera figura com a prestadors de serveis apareixen fent una funció de «ròtula» entre àm- bits. És a dir, apareixen com a nodes entre extrems de dos àmbits diferents.

Seguint el mateix procediment que abans hem aplicat amb relació als municipis estrictament fronterers, en la taula 18 els municipis han estat col·locats per ordre de proximitat i formant diversos àmbits territorials (que hem ampliat, també, a diversos subgrups específics, si bé no ho hem plasmat en la matriu de distàncies per evitar un excés d’informació). Per poder visualitzar aquests resultats, seguidament també representem en els mapes 15 i 16 els àmbits obtinguts.

Taula 18. Àmbits de frontera (incloent-hi municipis prestadors de serveis i prenent com a referència les distàncies temporals en cotxe i el nombre total d’habitants del municipi)

Grup Número ID Municipi Població (2016) 1 Total 14 134.262 (3 + 8 + 3) (55.257 + 39.317 + 39.688) 1A 10 La Sénia 5.654 4 Traiguera 1.502 8 Rossell 1.002 1B 5 Ulldecona 6.368 9 La Pobla de Benifassà 209 7 Canet lo Roig 724 2 Alcanar 9.494 11 Beseit 561 1 Vinaròs 28.290 6 Sant Rafael del Riu 483 3 Sant Jordi 970 1C 72 Móra d’Ebre 5.574 71 Tortosa 33.743 70 Alfara de Carles 371 2 Total 19 35.834 (10 + 2 + 4 + 3) (10.130 + 19.042 + 3.665 + 2.997) 2A 12 Vall de Roures 2.311 15 Lledó 163 13 Queretes 554 14 Arnes 472 16 Horta de Sant Joan 1.189 17 Arenys de Lledó 212 18 Calaceit 1.039 19 Caseres 253 20 Batea 1.967 21 Maella 1.970

Escola d’Administració Pública de Catalunya 150

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Grup Número ID Municipi Població (2016) 2B 73 Alcanyís 16.043 74 Gandesa 2.999 2C 22 Favara 1.184 23 Nonasp 992 24 La Pobla de Massaluca 333 25 Riba-roja d’Ebre 1.156 2D 26 Faió 354 27 Almatret 327 28 Mequinensa 2.316 3 Total 30 201.101 (5 + 1 + 5 + 1 + 5 + 7 + 2 + 3 + 1) (8.822 + 571 + 165.175 + 1.783 + 10586 + 11.787 + 472 + 1.766 + 139) 3A 30 La Granja d’Escarp 977 31 Torrent de Cinca 1.157 33 Aitona 2.523 34 Torres de Segre 2.253 29 Seròs 1.912 3B 32 Massalcoreig 571 3C 35 Soses 1.698 36 Fraga 14.925 38 Alcarràs 9.297 39 Lleida 138.144 40 Gimenells i el Pla de la Font 1.111 3D 37 Saidí 1.783 3E 42 Vensilló 414 41 Belver de Cinca 1.294 43 Esplús 612 45 El Torricó 1.466 44 Almacelles 6.800 3F 46 Tamarit de Llitera 3.507 47 El Campell 678 48 Almenar 3.502 49 Albelda 735 50 Alfarràs 2.923 51 Ivars de Noguera 351 53 Valdellou 91 3G 52 Castillonroi 334 55 Camporrells 138 3H 56 Estopanyà 142 54 Os de Balaguer 1.022 57 Àger 602

Escola d’Administració Pública de Catalunya 151

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Grup Número ID Municipi Població (2016) 3I 58 Sant Esteve de la Sarga 139 4 Total 12 (3 + 4 + 5) 34.204 (6.201 + 17.429 + 10.574) 4A 61 Tremp 6.026 63 Sopeira 95 64 Bonansa 80 4B 59 Viacamp i Lliterà 44 60 Pont de Montanyana 103 62 Areny 321 75 Barbastre 16.961 4C 65 El Pont de Suert 2.293 67 Montanui 223 68 Benasque 2.047 66 Vilaller 552 69 Vielha e Mijaran 5.459

Font: Elaboració pròpia.

Mapa 15. Zones de proximitat entre municipis, prenent com a referència els minuts de trajecte en cotxe

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 152

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Com es pot observar en els mapes 15 i 16, els àmbits en funció de les distàncies en cotxe estan definits per accidents geogràfics i xarxes de transport. Així doncs, el massís dels Ports esdevé la línia divisòria entre la Zona 1 i la Zona 2. Els municipis de la Zona 3 es distribueixen sobre tota la zona de la plana de Lleida; i, per tant, les subdivisions tendeixen a cobrir àrees transfrontereres, ja que les principals vies de transport segueixen la direcció est-oest. Finalment, el massís del Montsec és l’accident geogràfic que marca la línia divisòria entre la Zona 3 i la Zona 4.

Mapa 16. Àmbits fronterers (identificats com a GCP), prenent com a referència la distància (en minuts en transport privat) entre municipis

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete)..

5.3. Proposta de nova organització territorial dels principals serveis públics a l’àrea d’estudi

La última part d’aquesta anàlisi numèrica i cartogràfica que hem dut a terme ens permet dibuixar, sobre el mapa i de forma propositiva, una sèrie d’escenaris plausibles per a l’or- ganització racional dels principals serveis públics que es presten a la nostra àrea d’estudi: servei hospitalari, parcs de bombers i instituts. Es tracta, tal com hem dit en la introducció d’aquesta secció del treball, d’una identificació de possibles cooperacions que mereixen ser tractades com el resultat d’un primer debat al territori d’estudi, però no pas com una proposta en ferm i determinant per a l’Administració.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 153

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Presentem aquests escenaris en tres mapes (17, 18 i 19), en els quals podem visualitzar la localització de serveis hospitalaris, de parcs de bombers i d’instituts d’educació secundària, respectivament.

5.3.1. Servei hospitalari

Mapa 17. Mapa hospitalari dels municipis de frontera

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete).

Tal com podem observar en el mapa 17, la distribució dels hospitals per als municipis de frontera està clarament condicionada pel límit autonòmic. Cal destacar la particular distri- bució de municipis que tenen els hospitals de Fraga i Barbastre com a referència. Aquests municipis ocupen una franja molt extensa i, en el cas de Barbastre, crida l’atenció la distància del centre hospitalari respecte als municipis de frontera. Tal com vam poder constatar en el treball de camp, a la pràctica, els municipis que formen part d’aquesta zona hospitalària utilitzen els serveis sanitaris localitzats a la banda catalana.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 154

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 19. Distribució actual de municipis de frontera en els hospitals generals (població dels municipis extreta del Padró Municipal 2016 de l’INE) 53

Zona hospitalària Municipis inclosos Total de població dels municipis 52

Zona hospital de Vinaròs Vinaròs, Sant Jordi, Traiguera, Sant Rafael 33.180 del Riu, Canet lo Roig, Rossell, La Pobla de Benifassà

Zona hospital de Tortosa Alcanar, Ulldecona, la Sénia, Alfara de Carles 21.887

Zona hospital d’Alcanyís Beseit, Vall de Roures, Queretes, Lledó, Arenys 6.810 de Lledó, Calaceit, Maella

Zona hospital de Móra d’Ebre Arnes, Horta de Sant Joan, Caseres, Batea, 5.370 La Pobla de Massaluca, Riba-roja d’Ebre

Zona hospital de Lleida Almatret, Seròs, La Granja d’Escarp, Mas- 174.013 salcoreig, Aitona, Torres de Segre, Soses, Alcarràs, Lleida, Gimenells i el Pla de la Font, Almacelles, Almenar, Alfarràs, Ivars de Nogue- ra, Os de Balaguer, Àger

Zona hospital de Fraga i Barbastre Favara, Nonasp, Faió, Mequinensa, Torrent de 34.102 Cinca, Fraga, Saidí, Belver de Cinca, Vensi- lló, El Torricó, Tamarit de Llitera, El Campell, Albelda, Castillonroi, Valdellou, Camporrells, Estopanyà, Viacamp i Lliterà, Pont de Mon- tanyana, Areny, Sopeira, Bonansa, Montanui, Benasque

Zona hospital de Tremp Sant Esteve de la Sarga, Tremp 6.165

Zona hospital de Vielha El Pont de Suert, Vilaller, Vielha 8.304

Font: Elaboració pròpia.

53. La població dels municipis que tenen hospital però que no són adjacents a la frontera no ha estat inclosa en el total de població de cada zona hospitalària.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 155

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

5.3.2. Parcs de bombers

A través de les entrevistes dutes a terme en aquest estudi, hem pogut constatar l’alt nivell de col·laboració existent entre bombers de les diverses comunitats autònomes analitzades. Tal com es pot observar en el mapa 18, els parcs de bombers dels municipis de frontera estan distribuïts a una distància regular entre ells i la major part es troben localitzats a Catalunya.

Mapa 18. Parcs de bombers en els municipis de frontera

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 156

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

5.3.3. Instituts

La major part dels instituts d’educació secundària presenten zones de servei petites i limitades a municipis de la comunitat autònoma mateixa. D’altra banda, cal destacar els instituts de Vall de Roures i del Pont de Suert, que ofereixen els serveis educatius a municipis de les dues bandes de la frontera. A més, cal destacar un patró espacial en la distribució dels instituts. Mentre els municipis de frontera que es troben al sud de Lleida tenen instituts per a un nombre reduït de municipis i àrees relativament petites, els municipis fronterers al nord de Lleida presenten instituts per a un nombre més gran de municipis i unes àrees de servei, en general, molt més extenses.

Mapa 19. Mapa escolar d’instituts actual

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete), a partir d’informació de la Generalitat de Catalunya (2017), Gene- ralitat Valenciana (2017b) i Gobierno de Aragón (2017b).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 157

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

6. Opcions jurídiques de l’articulació de la cooperació

Una vegada delimitats els problemes que genera el fet transfronterer, és el moment de passar a analitzar, d’una manera més detallada, quines són les possibilitats que ens ofereix el nostre ordenament jurídic per donar-hi resposta. En aquest sentit, davant la impossibilitat dels municipis afectats de modificar unilateralment el mapa territorial o modificar les legislacions sectorials, podem entendre que les possibles solucions han de passar, necessària- ment, per potenciar la cooperació entre les diferents administracions públiques.

De fet, com hem vist anteriorment, aquesta és una percepció plenament compartida pels representants dels diferents municipis transfronterers; els quals, d’acord amb els resultats del qüestionari realitzat en el marc del projecte, consideraven molt majoritàriament (més d’un 86%) que calia enfortir la cooperació amb els municipis limítrofs.

Així doncs, dedicarem aquest nou apartat, en primer lloc, a fer una introducció breu sobre el significat de la cooperació com a principi d’organització de les administracions públiques; i passarem, seguidament, a estudiar quins instruments o mecanismes concrets ens ofereix el nostre ordenament jurídic per poder articular les relacions de cooperació. Cal tenir en compte que el que fem aquí és només una anàlisi en abstracte, per posar en relleu la diferent tipologia d’instruments de cooperació que hi ha. Quedaria pendent, però, concretar quins instruments poden ser els més adients per donar resposta a cadascun dels reptes o problemes concrets que genera el fet transfronterer.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 158

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

6.1. La necessitat d’articular jurídicament la cooperació: tècniques i instruments

Marc Vilalta Reixach

6.1.1. La cooperació com a principi d’organització de les administracions públiques

Com ha destacat el Tribunal Constitucional en moltes ocasions –per exemple, en la STC 27/1987, de 27 de febrer–, una de les conseqüències del caràcter plural de la nostra forma d’organització territorial ha estat la necessitat d’introduir mecanismes de cooperació entre els diferents nivells de govern i administració; mecanismes que, a més de contribuir a dotar d’unitat al sistema, haurien de permetre una gestió més eficaç dels interessos públics. Per això, el Tribunal Constitucional ha afirmat que la cooperació és un principi consubstancial o implícit a l’estructura composta del nostre Estat de les Autonomies.

De tota manera, malgrat aquesta posició central, el cert és que fins fa poc la regulació de les relacions entre les diferents administracions públiques al nostre ordenament jurídic podia qualificar-se de precària i fragmentària (Albertí Rovira, 1993: 41; Fernández Montalvo, 2000: 25). No només perquè la regulació de les relacions interadministratives que contenia l’anterior Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públi- ques i del procediment administratiu comú (en endavant, LRJPAC), es limitava únicament a les relacions entre l’Estat i les comunitats autònomes –i la regulació de les relacions entre aquestes i els ens locals remetia al que preveu la Llei 7/1987, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (en endavant, LBRL)–, sinó també perquè només preveia alguns instruments o fórmules generals de cooperació, però sense establir realment una regulació substantiva de cadascun d’ells.

Davant aquesta situació, la nova Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (en endavant, LRJSP), ha marcat un punt d’inflexió en aquesta matèria, ja que, com menciona expressament el preàmbul, un dels objectius específics de la Llei consisteix a establir un règim complet de les relacions entre les diferents administracions públiques, regulant no només els principis que regeixen aquestes relacions, sinó també els mecanismes concrets mitjançant els quals poden formalitzar-se.

Per tant, de forma coherent amb la interpretació del Tribunal Constitucional, la nova Llei situa les relacions interadministratives en el centre del sistema juridicoadministratiu, en considerar-les un element indispensable per al funcionament correcte del conjunt de les administracions públiques. Per aquest motiu, el propòsit de la LRJSP és establir una regu- lació integral de les relacions interadministratives, aplicable per totes les administracions públiques.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 159

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

En aquest sentit, cal tenir en compte que l’àmbit d’aplicació de la LRJSP en aquesta matèria és sensiblement més ampli que el que preveia anteriorment la LRJPAC. I és que, d’acord amb l’article 140.2 LRJSP, la regulació de les relacions interadministratives que preveu la nova Llei no s’ha d’aplicar només per a les administracions de l’Estat o de les comunitats autònomes, sinó també en allò que fa referència a les relacions d’aquestes administracions amb les entitats que integren l’Administració local. Si bé, en aquest darrer cas, per a tot el que no preveu la LRJSP, l’article 140.2 LRJSP declara el caràcter supletori de la LBRL.

Malgrat el seu indubtable interès, no podem aturar-nos a analitzar amb detall tot el règim jurídic de les relacions interadministratives que preveu la nova Llei de règim jurídic del sector públic.54 Per al nostre treball, només ens interessa posar en relleu un dels principis generals de les relacions interadministratives que s’hi regula: el principi de cooperació.

Tot i que la cooperació és un dels principis tradicionals de la nostra organització administrativa, el cert és que no resulta gens fàcil determinar-ne el contingut, no només perquè en aquest àmbit s’utilitzen conceptes que es caracteritzen per un alt grau d’abstracció, sinó també perquè, com ha subratllat la doctrina (Menéndez Rexach, 1994: 11-13; Morell Ocaña, 1994: 51-52), el nostre dret positiu moltes vegades els ha utilitzat sense cap mena de rigor ni conceptualització.

En aquest punt, novament, podem afirmar que la LRJSP suposa un pas endavant, ja que no només incorpora una llista dels principis generals de les relacions interadministratives (art. 140.1 LRJSP), sinó que, a més, preveu també una definició legal d’alguns dels principis. Així, sens perjudici que, en alguns casos, aquesta definició pugui ser clarament millorable o que puguem qüestionar el grau de detall d’aquesta regulació, podem afirmar que aquest esforç definitori resulta destacable perquè pot contribuir a clarificar la imprecisió conceptual i terminològica que, fins ara, ha caracteritzat aquesta matèria, a la vegada que permet donar un tractament unitari a un mateix objecte normatiu.

Si ens centrem ja en el principi de cooperació, el primer que hem de destacar és que es configura com un principi diferent del deure de col·laboració que ha de presidir l’actuació de totes les administracions públiques.55 Així, l’article 140.1 d) LRJSP defineix la cooperació com aquells supòsits en què dues o més administracions públiques, de manera voluntària i en l’exercici de les seves competències, assumeixen compromisos específics en el marc d’una acció comuna.

Per tant, quan parlem de cooperació, en sentit estricte, no ens referim a un deure general i abstracte de col·laboració entre les diferents administracions públiques, sinó a un compro-

54. Per a un estudi més detallat d’aquestes qüestions, podem remetre’ns, entre d’altres, a Vilalta Reixach (2017: 48-82) o Sánchez Sáez (2016: 361-474). 55. Tradicionalment, la distinció entre col·laboració i cooperació ha resultat una tasca complexa, ja que, com dèiem abans, el nostre ordenament jurídic no tan sols no n’havia definit el significat, sinó que sovint utilitzava els conceptes de forma imprecisa. Vegeu, en aquest sentit, entre d’altres, Carballeira Rivera (1993: 45-75) o Parejo Alfonso (2007: 161-191).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 160

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

mís concret de dues entitats públiques d’actuar de forma voluntària i conjunta –assumint «compromisos específics» (art. 143.2 LRJSP)– per a l’obtenció d’un resultat comú.

Des d’aquesta perspectiva, la voluntarietat i la reciprocitat serien dues de les principals notes definidores de les tècniques cooperatives. No només perquè l’article 143.2 LRJSP preveu expressament que la seva formalització exigeix sempre l’acceptació de les parts que hi intervenen, sinó també perquè la cooperació pressuposa l’exercici conjunt i en posició d’igualtat de les pròpies competències, de manera que les parts participen en l’obtenció d’una finalitat d’interès comú (Parejo Alfonso, 2007: 182; Vilalta Reixach, 2017: 58).

6.1.2. Tècniques o instruments de cooperació

Arribats en aquest punt, i una vegada tenim una visió general de la cooperació, la pregunta següent que podem formular-nos és quines són les tècniques o els instruments que el nostre ordenament jurídic preveu per portar a terme aquesta cooperació. I és que, com fàcilment pot intuir-se, no hi ha un únic mecanisme a través del qual puguin articular-se les relacions de cooperació entre diferents entitats públiques, sinó que això depèn de les finalitats que vulguin aconseguir-se.

Precisament, l’article 144.1 LRJSP fa referència expressa a aquesta idea, quan afirma que el principi de cooperació podrà acomplir-se d’acord amb les «tècniques que les administracions interessades considerin mes adequades». Cal dir, però, que a continuació i de forma merament enunciativa, aquest precepte enumera un seguit de tècniques concretes de co- operació, tant de caràcter orgànic –com la possible participació en òrgans de cooperació [art. 144.1 a) LRJSP]– com funcional –per exemple, la prestació de mitjans materials, tècnics o personals [art. 144.1 d) LRJSP].

El caràcter obert de les fórmules de cooperació el posa també en relleu la legislació bàsica en matèria de règim local, quan l’article 57.1 LBRL preveu que la cooperació econòmica, tècnica i administrativa en l’àmbit local es portarà a terme amb caràcter voluntari «bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los convenios administrativos que suscriban».

Partint d’aquest plantejament, a continuació farem un repàs breu d’aquelles tècniques o instruments de cooperació que, al nostre entendre i des d’un punt de vista jurídic, podrien ajudar els municipis limítrofs a afrontar la problemàtica derivada de la seva particular situ- ació geogràfica. a) Les mancomunitats de municipis

La primera referència hem de fer-la a les mancomunitats de municipis, que, com és sabut, es configuren com un dels principals instruments a través dels quals s’articula la cooperació intermunicipal en el nostre ordenament jurídic.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 161

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Les mancomunitats poden definir-se com associacions voluntàries de municipis que tenen per finalitat la gestió o l’execució en comú d’obres o serveis municipals determinats. Actualment, la seva regulació bàsica es troba en l’article 44 LBRL, si bé la major part de les comunitats autònomes han procedit a desenvolupar el seu règim jurídic en el seu propi ordenament intern.

Així, des d’un punt de vista general, pel que fa al règim jurídic de les mancomunitats de municipis, podem destacar els següents elements: – En primer lloc, cal tenir en compte que l’article 44.2 LBRL assigna a les mancomunitats de municipis personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d’obrar per al compliment de les seves finalitats. Per tant, amb aquesta fórmula de cooperació es crea una nova persona juridicopública, diferent dels municipis que agrupa. Cal tenir en compte, a més, que l’article 3.2 c) LBRL qualifica les mancomunitats d’entitat locals, per la qual cosa, tot i el seu caràcter associatiu i voluntari, gaudeixen de totes les potestats i prerrogatives pròpies d’aquestes entitats que se’ls assignin a través dels seus estatuts reguladors o que siguin necessàries per al compliment de les seves finalitats (art. 4.3 LBRL). – Una segona característica essencial de les mancomunitats de municipis és el seu àmbit subjectiu limitat. En efecte, d’acord amb l’article 44.1 LBRL, el dret a mancomunar-se es reconeix de forma única i exclusiva als municipis, però no a altres tipus d’ens locals. En aquest punt, però, hem de destacar que la LBRL ha previst expressament que puguin mancomunar-se no només municipis que pertanyin a diferents províncies, sinó també municipis que pertanyin a diferents comunitats autònomes, sempre que així ho permeti la normativa de la comunitat autònoma respectiva.56 – Pel que fa al procediment de constitució i aprovació dels estatuts, l’article 44.3 LBRL ens diu que l’ha de determinar la legislació de les comunitats autònomes. De tota manera, aquest precepte ens imposa ja algunes regles procedimentals. Així, es preveu que l’elaboració dels estatuts de la mancomunitat correspongui als regidors de la totalitat dels municipis promotors i que hagin de ser aprovats pel ple –i per majoria absoluta [art. 47.2 g) LBRL]– de tots els ajuntaments participants; i a la vegada, preveu l’informe de la diputació o les diputacions interessades. – Finalment, en allò que pertoca al seu objecte, les mancomunitats de municipis poden constituir-se per a l’execució i gestió en comú d’obres i serveis determinats de la competència municipal (art. 44.1 LBRL). Per tant, com pot comprovar-se, les compe- tències de les mancomunitats poden ser força àmplies, si bé és imprescindible que es vinculin sempre a matèries de competència municipal.

56. En el nostre cas, tant la normativa de règim local aragonesa com la catalana o la valenciana recullen de forma expressa aquesta possibilitat. Vegeu, per exemple, l’article 77.3 de la Llei 7/1999, de 9 d’abril, d’Ad- ministració local d’Aragó, l’article 115.5 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, o l’article 91.3 de la Llei 8/2010, de 23 de juny, de règim local de la Comunitat Valenciana.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 162

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers b) Els consorcis administratius

Una segona possible forma de cooperació entre els municipis transfronterers podria ser la constitució d’un consorci administratiu. Actualment, aquests apareixen regulats amb caràcter bàsic en la nova LRJSP, que els defineix com a entitats instrumentals, de caràcter associatiu i voluntari, sotmeses al dret públic i que poden constituir diferents administracions públiques entre si i, eventualment, amb entitats privades sense ànim de lucre per al desenvolupament d’activitats d’interès comú a totes elles (art. 118.1 LRJSP).57

Pel que fa al règim jurídic, considerem oportú destacar-ne els aspectes següents: – Com en el cas de les mancomunitats de municipis, els consorcis són entitats amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d’obrar. A més, els consorcis són persones jurídiques de dret públic. De fet, l’article 118.1 LRJSP les defineix expressament com «entitats de dret públic». Per tant, els consorcis s’integren dins l’anomenat «sector públic institucional» (art. 2.1 LRJSP). – En segon lloc, i com succeïa també amb les mancomunitats de municipis, els consorcis són associacions voluntàries, creades a partir de la voluntat dels subjectes que decideixen consorciar-se. Ara bé, la LRJSP preveu l’obligació que els consorcis s’adscriguin formalment a una determinada administració (art. 120 LRJSP), cosa que, d’acord amb alguns autors, ha reforçat el seu caràcter instrumental o dependent, en detriment de la seva naturalesa associativa (Toscano Gil, 2016: 486; Galán Galán, 2015: 88). – Pel que fa a la composició, trobem una diferència important amb les mancomunitats de municipis. I és que l’article 118.1 LRJSP diu que els consorcis han de ser creats per diverses administracions públiques o entitats integrants del sector públic. Per tant, els consorcis es caracteritzen per la seva composició heterogènia, en la mesura que sorgeixen de la unió d’entitats de diferent naturalesa jurídica i, en particular, de diferent nivell territorial (municipis, províncies, comarques…).58 La LRJSP no exigeix que hi hagi continuïtat territorial entre les entitats que vulguin consorciar-se, ni que es tracti d’entitats que pertanyin a una mateixa província o comunitat autònoma. Per tant, no hi hauria inconvenient a constituir un consorci entre

57. Pel que fa als consorcis, l’objectiu de la LRJSP ha estat també establir una regulació integral i sistemàtica d’aquesta institució. Per això es deroga de forma expressa la major part de la regulació dels consorcis que preveia fins ara la legislació estatal de règim local. Així, la disposició derogatòria única de la LRJSP deroga, entre d’altres, l’article 87 LBRL, l’article 110 del Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de les disposicions legals vigents en matèria de règim local, o els articles 37-40 del Decret de 17 de juny de 1955, pel qual s’aprova el Reglament de serveis de les corporacions locals. 58. De tota manera, cal tenir en compte que la disposició addicional novena de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local (en endavant, LRSAL), prohibeix a les entitats instrumentals del sector públic local integrar-se en altres entitats, cosa que implica la prohibició de participar en consorcis.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 163

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

entitats públiques de caràcter transfronterer. En tot cas, els participants en el consorci han d’identificar-se en els seus estatuts.59 A més, com apuntàvem anteriorment, l’article 118.1 LRJSP permet que en els consorcis puguin participar entitats privades. Certament, aquesta era una possibilitat que al nostre dret local ja havia recollit tradicionalment –una bona mostra n’era l’anterior article 87.1 LBRL, avui derogat per la LRJSP. Ara bé, la nova Llei de règim jurídic del sector públic introdueix una novetat molt rellevant en eliminar l’exigència que aquestes entitats privades no tinguin ànim de lucre. Per tant, a partir d’ara, l’absència d’ànim de lucre ja no és un requisit per poder formar part d’un consorci administratiu.60 – Pel que fa a l’objecte dels consorcis, cal dir que es defineix de forma força àmplia, ja que l’article 118.1 LRJSP diu que els consorcis es constitueixen per al desenvolupament d’activitats d’interès comú a les entitats que agrupa dintre de l’àmbit de les seves competències. Seran els estatuts del consorci els encarregats de concretar les competències que els corresponen. El caràcter obert de l’objecte dels consorcis es posa també de relleu en l’article 118.2 LRJSP, que ens diu que els consorcis podran realitzar activitats de foment, de pres- tació o de gestió en comú de serveis públics. En tot cas, com preveu l’article 118.1 LRJSP, cal que es tracti d’activitats que siguin d’interès comú a tots els participants. – Finalment, com dèiem abans, els consorcis s’han d’adscriure formalment a una ad- ministració pública. L’article 120.2 LRJSP fixa els criteris que s’han d’utilitzar per determinar aquesta adscripció, que té com a conseqüència principal l’aplicació al consorci del règim de personal, pressupostari, comptable, patrimonial de control economicofinancer de l’administració d’adscripció (art. 121-122 LRJSP). c) Els convenis administratius

Juntament amb les anteriors formes de cooperació orgànica, els municipis transfronterers podrien acudir també a formes de cooperació funcional i, en particular, a la figura dels convenis administratius. I és que, com ha posat en relleu la doctrina, els convenis constitueixen

59. A Catalunya, una de les qüestions singulars de la regulació catalana sobre consorcis és la prohibició a la qual es troben sotmesos els municipis de participar en consorcis en què també s’integri «la comarca a la qual pertanyin quan l’objecte de la cooperació hagi estat declarat d’interès comarcal en el programa d’actuació de la seva comarca» (art. 272 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril). Sens perjudici que podríem qüestionar-nos si la nova regulació bàsica dels consorcis que conté la LRJSP permet seguir mantenint aquesta limitació, com hem apuntat en altres ocasions, la regulació mateixa que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya podria portar-nos a exceptuar-la, atès que el dret d’associació local gaudeix avui de garantia estatutària i només pot ser objecte de limitació per protegir l’autonomia d’altres entitats locals que així la tinguin garantida (art. 87.2 EAC). Vegeu, entre d’altres, Vilalta i Gracia (2016: 115). 60. La possibilitat que les entitats amb ànim de lucre puguin participar en els consorcis obre la porta a pre- guntar-nos com hauria de produir-se aquesta incorporació i, més concretament, si hauria de produir-se a través d’un procediment competitiu de selecció.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 164

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

la forma de cooperació per excel·lència. Així doncs, es pot parlar d’una veritable «forma d’administrar» assumptes d’interès comú (Rodríguez de Santiago, 1997: 19).

Ara bé, tot i la seva generalització i utilització, el cert és que, fins a l’aprovació de la LRJSP, no existia a la legislació bàsica estatal una definició legal sobre els convenis administratius. Al contrari, en moltes ocasions aquesta denominació s’utilitzava d’una forma merament genèrica, però sense remetre a un concepte precís (Rodríguez de Santiago, 1997: 95-96; Bustillo Bolado, 2004: 171).

La nova Llei 40/2015, d’1 d’octubre, pot suposar un altre pas endavant en aquesta matèria, ja que introdueix per primera una regulació completa i una definició legal del que s’ha d’entendre per conveni en l’àmbit administratiu.61 Així, l’article 47.1 LRJSP diu que «Són convenis els acords amb efectes jurídics adoptats per les administracions públiques, els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents o les universitats públiques entre si o amb subjectes de dret privat per a una finalitat comuna».

Com pot comprovar-se, la nova regulació segueix partint d’una noció molt àmplia de conveni, però, com a mínim, resulta possible identificar-hi tres elements distintius i indispensables per a l’existència d’aquest tipus de negocis jurídics (Vilalta Reixach, 2017: 75-76): – En primer lloc, el caràcter bilateral. En efecte, l’article 47.1 LRJSP exigeix en tot cas l’acord de voluntats entre dos –o més– subjectes diferenciats, ja siguin entitats públi- ques o bé subjectes de dret privat. Per tant, queden fora de la definició de conveni els pactes o acords que puguin formalitzar-se entre òrgans d’una mateixa administració pública. – Un segon element característic dels convenis seria el caràcter jurídic obligatori. Tot i que la doctrina i la jurisprudència ja havien pogut pronunciar-se sobre aquesta qües- tió, el cert és que la nova LRJSP reforça aquesta interpretació. Així, ens diu que els convenis no només han d’implicar efectes jurídics per a les parts que hi intervenen, sinó que, a més, aquests han de ser «concrets i exigibles» (art. 47.1 LRJSP, a sensu contrario). Al mateix temps, en regular el seu contingut mínim, l’article 49 LRJSP exigeix que es concretin les obligacions i els compromisos econòmics assumits per cadascuna de les parts, així com les conseqüències aplicables en cas d’incompli- ment. És precisament aquesta eficàcia obligatòria pròpia dels convenis allò que ens permet diferenciar-los de tots aquells altres instruments –que la Llei denomina «protocols generals d’actuació» (art. 47.1 LRJSP)– que consisteixen en meres declaracions d’in- tencions de contingut general o en l’expressió de la simple voluntat d’actuar amb un objectiu comú, però que no impliquen la formalització de compromisos jurídics concrets i exigibles.

61. Tot i la poca atenció que l’anterior LRJPAC prestava als convenis administratius, cal dir que algunes comunitats autònomes, com ara Catalunya, sí que havien regulat parcialment aquesta figura. Vegeu, per exemple, els articles 108-112 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 165

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Finalment, per poder parlar de l’existència d’un conveni, la LRJSP exigeix un últim requisit: que aquest acord persegueixi una «finalitat comuna» a les parts intervinents (art. 47.1 LRJSP). D’aquesta manera es concreta l’element causal que caracteritzaria aquest tipus de negocis jurídics: la finalitat última d’aquest acord se situa en la col·laboració per a la consecució d’un objectiu comú. Cal tenir en compte que aquest requisit causal no queda en una mera exigència abstracta o teòrica, sinó que, d’acord amb l’article 50.1 LRJSP –que preveu que el conveni s’acompanyi d’una memòria justificativa que n’analitzi la necessitat o l’oportunitat–, entenem que les parts haurien de concretar expressament els objectius d’interès públic que es persegueixen amb la seva celebració.

No podem entrar a analitzar amb més detall el règim jurídic dels convenis administratius. De tota manera, creiem oportú fer una referència breu al seu objecte, ja que la LRJSP introdueix alguna novetat important en aquest àmbit. Així, l’article 47.1 in fine LRJSP ens diu que els convenis no podran tenir per objecte prestacions pròpies dels contractes, ja que, en aquests supòsits, la seva naturalesa i el seu règim jurídic s’haurà d’ajustar al que prevegi la legislació de contractes del sector públic.

En la nostra opinió, aquest article no ha d’entendre’s en el sentit que els convenis no puguin tenir mai contingut contractual, sinó que, com diu l’article 47.1 LRJSP, «en aquest cas» –és a dir, quan els convenis tinguin prestacions pròpies dels contractes– hauran de subjectar el seu règim jurídic a allò que estableixi la legislació contractual.

I, en aquest punt, seguint amb la nostra argumentació, cal fer una nova precisió important: el fet que els convenis administratius amb contingut contractual hagin de subjectar-se a les previsions de la nova Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic (en endavant, LCSP), no vol dir necessàriament que aquests s’hagin de formalitzar sempre a través dels procediments d’adjudicació que preveu la LCSP, ja que, com hem intentat exposar en altres ocasions (Vilalta Reixach, 2016: 83-114; Vilalta Reixach, 2018: 325-368), la normativa contractual exclou expressament del seu àmbit d’aplicació els convenis que compleixin determinades condicions [art. 6.1 a) LCSP]. d) Els contractes de riu

En el treball de camp realitzat al llarg del projecte es va posar en relleu un mecanisme de cooperació específic entre els municipis transfronterers en matèria de recursos hídrics. Es tracta dels anomenats contractes de riu.

Els contractes de riu es podrien presentar com una eina de gestió i participació que sorgeix en l’ordenament francès al voltant dels any vuitanta del segle xx –els anomenats contrats de rivière– com un mitjà per restaurar, millorar o conservar un riu a través d’una sèrie d’accions concertades per tots els usuaris i per les administracions públiques corresponents (Brun, 2010: 679-704). Es tracta d’un instrument que s’ha mostrat efectiu en la gestió i la millora dels rius i les conques, motiu pel qual s’ha mantingut en diferents regions franceses després de la implementació de la Directiva marc de l’aigua.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 166

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Aquesta experiència comparada s’ha importat també a casa nostra ja que, amb l’impuls de la Confederació Hidrogràfica de l’Ebre, s’ha creat el Contracte del riu Matarranya, en què participen municipis aragonesos, catalans i valencians de la conca del Matarranya, altres administracions públiques de les tres comunitats autònomes afectades (Govern d’Aragó, Agència Catalana de l’Aigua, Confederació Hidrogràfica de l’Ebre, diputacions provincials…) i determinats agents socials (associacions empresarials, juntes d’usuaris, etc.).62

Certament, es tracta d’una figura peculiar que, d’acord amb la informació de què disposem, no troba una regulació expressa en el nostre ordenament jurídic, ni tampoc en el de cap altre comunitat autònoma. Per tant, podríem dir que és un cas únic a Espanya.

Pel que fa a la seva naturalesa jurídica, tot i que és cert que la seva denominació com a contracte pot donar lloc a equivocacions, creiem que, en realitat, el Contracte del riu Matarranya no és res més que un protocol general d’actuació –en el sentit de l’article 47.1 LRJSP– entre diferents administracions públiques i entitats privades. En efecte, es tracta d’un acord de voluntats entre diferents subjectes que, de conformitat amb el seu reglament intern, té per finalitat organitzar la consulta i el diàleg entre els diferents actors, afavorir la cerca de solucions de comú acord per elaborar un programa d’acció conjunta per restaurar, protegir i posar en valor els rius i els ecosistemes aquàtics i els recursos hídrics de la conca del Matarranya.

Cal tenir en compte que, mitjançant aquest acord, les parts no adquireixen cap tipus d’obli- gació o compromís jurídicament exigible, sinó que, com preveu l’article 3 del Reglament intern del Contracte del riu Matarranya, totes les accions i compromisos assumits pels seus membres són merament voluntaris. A la vegada, els documents que es puguin firmar en el marc de la realització dels projectes i del pla d’acció del contracte els han de fer directament les parts interessades; per tant, el seu caràcter obligatori no deriva de l’assumpció directa al si de l’acord, sinó de la formalització individual.

D’altra banda, la subscripció d’aquest acord no dona lloc a la creació conjunta de cap ens instrumental entre les parts del contracte. De fet, el seu Reglament intern deixa clar aquest aspecte, en preveure que, en cap cas el Contracte del riu Matarranya no té personalitat jurídica.

Ara bé, tot i no disposar de personalitat jurídica pròpia, sí que es creen tota una sèrie de mecanismes de seguiment i control de les activitats dels participants en el contracte. Així, es crea el Comitè del Contracte del Riu Matarranya, format per tots els membres que firmen aquest acord; una Junta Directiva del Comitè, amb caràcter representatiu dels diferents membres i renovada cada dos anys, i grups de treball temàtics o geogràfics sobre la base dels temes prioritaris establerts pel Comitè.

62. Pel que fa la composició concreta del Contracte del riu Matarranya pot consultar-se la seva pàgina web, on apareix la llista de membres (en l’actualitat 33), així com el reglament intern o les actes de les reunions celebrades i els acords adoptats ().

Escola d’Administració Pública de Catalunya 167

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers e) Les comunitats de municipis catalanes

Amb una certa semblança amb els contractes de riu i, també, amb les mancomunitats de municipis, ens apareix una altra figura de cooperació pròpia de l’ordenament jurídic de Catalunya: les denominades comunitats de municipis.

Tal com ha destacat la doctrina (Torres Cobas, 2004: 282; Font i Llovet, 2002: 122-124), les comunitats de municipis s’inspiren en les comunitats de municipis franceses –communauté des communes– i foren introduïdes en la legislació local catalana mitjançant la Llei 21/2002, de 5 de juliol, de setena modificació de la Llei municipal i de règim local de Catalunya –tot i això, la seva regulació es troba actualment al ja mencionat Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (art. 123-132).

Pel que fa al règim jurídic, podem destacar els elements següents: – En primer lloc, pel que fa a la composició, com en el cas de les mancomunitats, només poden formar part d’aquest instrument de cooperació els municipis. A més, d’acord amb l’article 124.1 TRLMRLC no és necessari que hi hagi continuïtat territorial entre ells si no ho exigeix la naturalesa de l’activitat que es vol portar a terme. En aquest cas, però, no es preveu la possible participació de municipis d’altres comunitats autònomes. – En segon lloc, pel que fa a l’objecte de la comunitat de municipis, segons la legislació catalana ha de consistir sempre en la gestió i execució de tasques i funcions comunes dels municipis participants. En tot cas, l’article 124.2 TRLMRLC exigeix que el seu objecte sigui determinat. – Finalment, hem de destacar una altra de les característiques definidores de les comunitats de municipis i és que, a diferència de les mancomunitats, les comunitats no tenen personalitat jurídica pròpia. Per tant, amb l’acord de creació no s’estableix una persona jurídica diferent dels municipis que agrupa. Ara bé, cal tenir molt en compte que, d’acord amb l’article 123.2 TRLMRLC, els acords que s’adoptin al si de la comunitat vinculen a tots els municipis agrupats i tenen eficàcia davant tercers com si haguessin estat adoptats per tots i cadascun dels municipis que integren la comunitat.

Per tant, a diferència del contracte de riu que mencionàvem abans, amb la comunitat de municipis els subjectes participants sí que assumeixen compromisos obligatoris, el compliment dels quals podria exigir-se –fins i tot en via judicial. f) Les societats mercantils interadministratives

Una altra possible fórmula de cooperació dels municipis transfronterers podria consistir en la creació de societats mercantils participades per diferents administracions públiques. Aquesta era una possibilitat que, amb caràcter general, ja preveia l’anterior LRJPAC, en

Escola d’Administració Pública de Catalunya 168

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

afirmar que, quan d’un conveni interadministratiu en sorgís la necessitat de constituir una organització comuna, aquesta podia adoptar la forma de societat mercantil (art. 6.5 LRJPAC).

En l’àmbit local, aquesta possibilitat es va recollir també de forma expressa. I és que, des de la reforma produïda per la Llei 57/2003, de 16 de desembre, la legislació bàsica de règim local ja no exigeix que la constitució d’una societat mercantil per a la gestió directa d’un servei públic pertanyi íntegrament a l’entitat local, sinó que només s’exigeix que el capital social sigui «de titularitat pública» [art. 85.2 d) LBRL]. D’aquesta manera, doncs, la LBRL admet que es puguin constituir societats mercantils per a la prestació de serveis públics locals formades per diferents entitats públiques.

Tot i això, cal tenir en compte que, d’acord amb la reforma introduïda per la LRSAL, només es pot acudir a les societats mercantils per a la gestió dels serveis públics locals quan quedi acreditat, mitjançant una memòria justificativa elaborada a aquest efecte, que resulten més sostenibles i eficients que la gestió directa per la pròpia entitat local o mitjançant un organisme autònom (art. 85.2 LBRL).

Finalment, pel que fa al règim jurídic d’aquestes societats, cal destacar que han d’adoptar alguna de les formes que preveu el Reial decret legislatiu 1/2010, de 2 de juliol, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de societats de capital. En aquest sentit, es regeixen, íntegrament, pel dret privat, excepte en aquelles matèries en què sigui d’aplicació la normativa pressupostària, comptable, de control financer, de control d’eficàcia i de contractació pública. g) Les fundacions

Una altra forma de cooperació de caràcter orgànic entre els municipis fronterers podria consistir en la constitució d’una fundació, entenent com a tal, d’acord amb l’article 2 de la Llei 50/2002, de 26 de desembre, de fundacions (en endavant, LdF), una organització sense ànim de lucre que té afectat el seu patrimoni a la consecució d’una finalitat d’interès general.

D’acord amb la Llei de fundacions, poden constituir una fundació tant les persones físi- ques com les jurídiques, i ja siguin aquestes privades o públiques, excepte que la seva normativa reguladora estableixi el contrari (art. 8.1 i 8.4 LdF). En aquest sentit, com ha destacat la doctrina, tot i que la legislació bàsica de règim local no fa referència expressa a les fundacions com a forma de gestió dels serveis públics, tampoc no s’hi preveu cap prohibició expressa que impedeixi als municipis constituir fundacions (Malaret, 2005: 109). Per tot això, majoritàriament s’ha conclòs que la Llei habilita els ens locals per a la constitució de fundacions.

De fet, la legislació autonòmica no només no prohibeix aquesta possibilitat, sinó que, en alguns casos, la recull de forma expressa. És el cas, per exemple, de l’article 217 de la Llei

Escola d’Administració Pública de Catalunya 169

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

7/1999, de 9 d’abril, d’Administració local d’Aragó63 o de l’article 50.1 de la Llei 22/1998, de 30 de desembre, de la Carta municipal de Barcelona.64

Pel que fa al règim jurídic, com apuntàvem anteriorment, les fundacions són entitats amb personalitat jurídica pròpia que es caracteritzen per la absència d’ànim de lucre i per estar afectades, en el seu servei, a finalitats d’interès general. En aquest sentit, de forma merament orientativa, la Llei de fundacions concreta alguna d’aquestes finalitats assenyalant que les fundacions poden orientar la seva activitat, entre altres possibilitats, a la defensa dels drets humans, l’assistència i la inclusió social, o a finalitats educatives, culturals, científiques, esportives, sanitàries, laborals, mediambientals, etc.65

Finalment, cal tenir en compte que en totes les fundacions hi ha d’haver un òrgan de govern –el patronat– amb la funció d’administrar i representar la fundació d’acord amb les lleis i els seus estatuts (art. 14.1 LdF). Igualment, hi ha d’haver un protectorat les funcions principals del qual han de ser vetllar pel compliment dels estatuts de la fundació i la legalitat del seu funcionament. El protectorat l’exerceix l’Administració General de l’Estat respecte de les fundacions de competència estatal, i l’Administració autonòmica quan les fundacions de- senvolupin la seva activitat en el territori de la comunitat autònoma. h) Les associacions privades

Finalment, per poder afrontar algunes de les problemàtiques plantejades, els municipis transfronterers podrien valorar la possible constitució d’una associació, és a dir, una orga- nització voluntària, amb personalitat jurídica pròpia i sense ànim de lucre per al compliment d’una finalitat d’interès general o particular dels seus membres.

La Llei orgànica 1/2002, de 22 de març, reguladora del dret d’associació (en endavant, LODA), en desenvolupar el contingut i els principis generals que han de regir el dret d’asso- ciació estableix que totes les persones en general tenen dret a associar-se lliurement per a la consecució de finalitats lícites. A partir d’aquí, l’article 2.6 LODA s’ocupa de concretar

63. D’acord amb el tenor literal d’aquest precepte, «Las entidades locales, para la realización de fines de su competencia, podrán constituir fundaciones y participar en su creación con otras entidades públicas o privadas y particulares, de acuerdo con la legislación general sobre fundaciones. Los correspondientes acuerdos deberán adoptarse con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y cumplir los requisitos legales establecidos para la disposición de sus bienes». 64. Com en el cas anterior, la Carta municipal de Barcelona empara plenament aquesta possibilitat en preveure que «L’Ajuntament de Barcelona pot constituir fundacions privades, que es regeixen per la legislació de Catalunya […]». 65. A vegades, trobem algunes limitacions pel que fa a l’objecte de les fundacions. Així, la Llei 8/1998, de 9 de desembre, de fundacions, de la Comunitat Valenciana, ens diu: «2. Les persones juridicopúbliques tenen capacitat per a constituir fundacions llevat que les seues normes reguladores establisquen el contrari i sense que la seua creació puga comportar l'establiment de serveis públics la prestació dels quals en règim de fundació no es trobe especialment prevista».

Escola d’Administració Pública de Catalunya 170

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

aquesta previsió, i assenyala que «Les entitats públiques poden exercitar el dret d’associació entre si, o amb particulars […]».

Per la seva banda, l’article 3 LODA, en referir-se a la capacitat per a l’exercici del dret d’as- sociació, afegeix que « Poden constituir associacions, i formar-ne part, les persones físiques i les persones jurídiques, siguin públiques o privades […]».

Finalment, hem de tenir present que aquest reconeixement exprés s’ha produït també en l’ordenament autonòmic. Tant per la legislació general en matèria d’associacions –com, per exemple, l’article 321.2 del Codi civil de Catalunya, que preveu que poden constituir associacions i ser-ne membres, entre altres, les persones jurídiques, tant públiques com privades– com, de forma més específica, per la legislació de règim local –per exemple, l’article 165.1 de l’esmentada Llei 7/1999, de 9 d’abril, d’Administració local d’Aragó, que preveu que les entitats locals aragoneses poden associar-se en federacions o associacions per a la protecció i promoció dels seus interessos comuns; o a l’article 133.1 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, que assenyala que els ens locals catalans es poden associar en organitzacions per protegir i promoure els seus interessos comuns.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 171

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

6.2. Els règims especials: un règim per al municipi de frontera?

Ramon Galindo Caldés

El règim local municipal espanyol s’ha caracteritzat per la seva uniformitat, que fa que substancialment la regulació dels ens locals –i singularment els municipis– sigui igual per a la major part d’aquests ens. El règim de consell obert i, més recentment, el règim dels municipis de gran població en són dues excepcions. A partir d’aquí, trobem diferents figures que el legislador autonòmic ha creat habilitat per la LBRL: turístics, de muntanya, monumentals, etc. Partim de la idea que els municipis de frontera tenen unes característiques distintives que fan que preveiem la factibilitat i la conveniència que el legislador autonòmic reguli una figura d’aquestes característiques.

6.2.1. Els règims especials en la normativa de règim local

El règim especial per antonomàsia a Espanya és el de consell obert,66 inclòs en el text constitucional mateix (art. 140 CE) i regulat a través de l’article 29 LBRL, que determina que funcionen amb aquest règim els municipis que «tradicionalment disposin d’aquest singular règim de govern i administració» o aquells «en els quals la localització geogràfica, la millor gestió dels interessos municipals o altres circumstàncies ho facin aconsellable» (art. 29.1 LBRL).

Es tracta d’una figura basada en el costum, en el funcionament assembleari en la presa de decisions i que, tot i la rellevància que ha tingut en el món municipal espanyol, ha entrat en crisi –almenys la seva implantació s’ha reduït de forma substancial– amb la reforma de la LOREG, que elimina l’obligatorietat d’aquest règim per a determinats municipis, en funció de la seva població.67

La llei bàsica de règim local inclou un altre règim, introduït a través de la LMMGL, que estableix un règim especial per als municipis de gran població. Aquesta regulació la trobem en l’article 24.2 i el títol X (art. 121, 123 i 128 i DA 11a), que configuren les disposicions bàsiques per als municipis de gran població. No té excessiu interès per al nostre àmbit d’estudi, ja que, de la mateixa manera que succeeix amb el règim de consell obert, els elements diferenci- adors principals incideixen en la forma de govern, que no és, en el nostre cas, un element que necessiti ser modificat en un futurible règim de municipis de frontera.

66. Una obra de referència per a l’estudi d’aquesta figura és Orduña Rebollo (1994). 67. No entrem en aquesta modificació de conseqüències transcendents, ja que afecta de forma molt secundària el nostre objecte d’estudi. Per veure com afecta en el cas aragonès (en què només 14 dels 114 municipis o EATIM van mantenir aquest règim a partir de la modificació de la LOREG), vegeu Pueyo Moy (2011).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 172

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

L’article més important en la LBRL és el 30, que suposa una porta oberta a la interiorització autonòmica de les diverses figures especials, ja que estableix que: «Les lleis sobre règim local de les comunitats autònomes, en el marc del que estableix aquesta Llei, poden establir règims especials per a municipis petits o de caràcter rural i per a aquells que reuneixin altres característiques que ho facin aconsellable, com el caràcter historicoartístic o el predomini en el seu terme de les activitats turístiques, industrials, mineres o altres de semblants.»

La LBRL habilita, per tant, el legislador autonòmic per crear règims especials per a municipis petits (o de caràcter rural), de caràcter historicoartístic, cultural, turístic, miner o d’altres de semblants. Deixa, a més, un gran marge, ja que disposa que un règim especial pot ser-ho per qualsevol tipus de municipi les característiques del qual ho facin aconsellable. Dit d’una altra forma, el que pretenia el legislador no era un règim especial per als municipis petits, sinó que les CA poguessin establir un règim especial quan hi hagués una singularitat espe- cífica (Fernández-Rubio, 2011).

6.2.2. El paper del legislador autonòmic en la regulació de règims especials

Com hem vist, és en la normativa autonòmica on trobarem la major part de la regulació dels règims especials, tant el desenvolupament dels de consell obert com la resta (turístics, de muntanya, etc.). Analitzem tot seguit de forma molt breu els diferents règims especials creats pel legislador català, l’aragonès i el valencià, per poder veure quines figures han creat, de forma diferenciada respecte al règim comú de la resta dels municipis. a) Catalunya

En el cas de Catalunya, el TRLMRLC defineix un ventall de municipis de règim especial, que segons l’article 72.1 poden ser de consell obert, de muntanya, turístic, historicoartístics i industrials, i deixa, a més, la possibilitat d’ampliar aquesta llista a través de la normativa sectorial, especialment per als municipis miners o d’altres que tinguin «característiques prò- pies en relació amb l’àmbit material de la regulació sectorial» [art. 72.2 b) TRLMRLC] o, en definitiva, que així ho determini el legislador. El mateix text estableix que «En la fixació dels criteris de distribució del Fons de cooperació local, s’ha de tenir en compte l’exigència de majors responsabilitats i la pèrdua de capacitat financera que es pot derivar de l’aplicació de les normes que afecten singularment els municipis a què es refereix aquest article» (art. 72.4 TRLMRLC).

El TRLMRLC regula alguns règims especials, entre els quals el de consell obert (art. 73), o el dels municipis de muntanya, que es determinen bàsicament per la seva altitud. Segons l’article 74.3 TRLMRLC:

Escola d’Administració Pública de Catalunya 173

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

«Les bases de selecció del Pla director d’inversions locals de Catalunya poden establir criteris prioritaris en relació amb les obres i els serveis que sol·licitin aquests municipis. Els municipis de muntanya poden tenir tractament preferencial en les ajudes i les subvencions de caràcter sectorial que són competència de la Generalitat i gaudir dels ajuts tècnics i dels altres beneficis que estableix la legislació específica sobre aquesta matèria.»68

El municipi de muntanya es regulava per primer cop a través de la Llei 2/1983, de 9 de març, d’alta muntanya, l’article 9 de la qual disposa que el Govern… «[…] ha d’establir un sistema de prioritats en les ajudes i les subvencions de caràcter sectorial de la seva competència, tenint en compte que n’han de resultar beneficiaris els residents en el municipi o en els municipis que integren la zona de muntanya. Els municipis de les zones de muntanya poden comptar amb l’ajut tècnic de la Generalitat als efectes de programació, informació i gestió de qualsevol benefici establert en la legislació vigent».

Catalunya va ser la primera comunitat autònoma a regular el municipi turístic, a través de l’article 72 de la Llei 8/1987, de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya, dis- posició ja derogada. Es manté, però, en el TRLMRLC, on bàsicament es fa una remissió a la normativa sectorial (art. 75.2). Efectivament, és en la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, on trobem la regulació del municipi turístic. L’article 18 el defineix com el que disposa d’una població turística superior al nombre de veïns o que disposa d’un recurs turístic qualificat com a essencial. Aquests municipis tenen la consideració de prioritaris als efectes del Pla director d’inversions locals (art. 20.1), poden establir tributs o recàrrecs específics (art. 20.2), etc. N’hi trobem més d’un centenar a Catalunya; generalment, han accedit al règim especial en busca de més flexibilitat comercial.69 L’accés al règim especial de municipi turístic no és sempre pacífic, ja que permet l’obertura en alguns festius de centres comercials, cosa que s’ha criticat en ocasions com una precarització laboral dels treballadors d’aquests centres, ja que la conseqüència directa de la decla- ració de municipi turístic implica, amb un cost zero, la liberalització d’horaris comercials (Bouazza Ariño, 2013: 290).

També els municipis historicoartístics tenen la seva regulació en el text refós de règim local, que els defineix com aquells que en part o totalment són declarats conjunt històric (art. 76.1 TRLMRLC). L’accés al règim suposa per a aquests municipis la possibilitat d’establir

68. Es regulava per primer cop a través de la Llei 2/1983, de 9 de març, d’alta muntanya, l’article 9 de la qual disposa que el Govern «ha d’establir un sistema de prioritats en les ajudes i les subvencions de caràcter sectorial de la seva competència, tenint en compte que n’han de resultar beneficiaris els residents en el municipi o en els municipis que integren la zona de muntanya. Els municipis de les zones de muntanya poden comptar amb l’ajut tècnic de la Generalitat als efectes de programació, informació i gestió de qualsevol benefici establert en la legislació vigent». 69. La Llei 3/2014, de 19 de febrer, d’horaris comercials i de mesures per a determinades activitats de promo- ció, en l’article 3, determina què entén per municipi turístic, i, en l’article 2, l’exclou de les restriccions en matèria d’horaris comercials.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 174

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

convenis per «determinar les formes d’assistència i de cooperació tècnica i econòmica per a realitzar i finançar els plans especials de protecció i els projectes d’obres de conservació, de manteniment, de restauració i de rehabilitació dels immobles que integren el conjunt o el seu entorn» [art. 76.3 a) TRLMRLC], entre d’altres.

Finalment, destaquem els municipis industrials, que l’article 77.1 TRLMRLC defineix com «aquells en què l’activitat econòmica predominant correspon al sector secundari i la seva implantació comporta la necessitat d’establir les mesures especials». El règim planteja diversos «avantatges», com ara que «els plans territorials i sectorials han d’establir les actuacions prioritàries que s’han d’aplicar en aquests municipis, i també les dotacions d’infraestructura i d’equipaments necessàries per a equilibrar els dèficits existents» (art. 77.5 TRLMRLC) o la possibilitat d’establir-hi una taxa específica per a l’aprofitament i la utilització especial del domini públic (art. 77.5 TRLMRLC).

Aquesta no és una enumeració tancada, trobem a Catalunya altres fórmules de règims especials, el més conegut dels quals és el règim especial del municipi de Barcelona. Sim- plement volem mostrar la diversitat d’opcions implantades a Catalunya. b) Aragó

El legislador aragonès també ha regulat diversos règims locals, i ho ha fet a través de les disposicions que conté el capítol VI del títol II de la Llei 7/1999, de 9 d’abril, d’Adminis- tració local d’Aragó (LALA), que determina els règims especials que podem trobar en el cas aragonès. En primer lloc, trobem el cas dels municipis en règim de consell obert (art. 47-57 LALA), figura que, com hem vist, ja està regulada a la LBRL.70 En el nostre àmbit de treball només l’EATIM d’Espés (al municipi de Laspaüls) es regeix –des de 2010– per aquest règim. S’aplica a municipis petits, amb una població que no pot superar els 100 habitants.

D’altra banda, l’article 58 LALA estableix un règim simplificat per als petits municipis, amb una població de menys de 1.000 habitants, que els suposa disposar d’assistència tècnica i administrativa, un règim pressupostari i comptable simplificat o l’agrupació de personal, entre altres mesures que busquen simplificar la càrrega administrativa del municipi.

La LALA també preveu la figura delsmunicipis monumentals, i especifica que són els que tinguin el reconeixement –total o parcial– com a historicoartístics o monumentals i «tengan a su cargo responsabilidades de conservación, rehabilitación y mantenimiento de su entorno y de los servicios que posibiliten su visita y disfrute que excedan notoriamente de las que vendrían exigidas por la población residente» (art. 59). El seu reconeixement

70. El legislador aragonès va desenvolupar la regulació dels municipis sotmesos al règim de consell obert a través de la Llei 9/2009, de 22 de desembre, reguladora dels consells oberts, declarada en algun punt inconstitucional (STC 210/2014, de 18 de desembre). Sobre el consell obert a Aragó, vegeu Salavova Al- calde (2010).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 175

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

es produeix per decret, encara que en vint anys de vigència de la norma no s’ha aplicat a cap municipi aragonès, tot i que hi ha hagut demandes –especialment del municipi de Sos del Rey Católico.

Com hem vist, el legislador aragonès ha regulat en la llei bàsica de règim local algunes fórmules de règim especial, com ara els de consell obert, petits municipis o municipis monumentals. Al contrari que en el cas català, no ho ha fet amb altres figures, com els municipis de muntanya o els turístics, sinó que ho ha fet a través de lleis sectorials. En el cas del turisme, la regulació del municipi turístic la trobem en l’article 15 del Decret legislatiu 1/2016, de 26 de juliol, del Govern d’Aragó, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei del turisme d’Aragó, destinat a municipis amb un increment important de població a conseqüència de l’activitat turística (el doble de habitants, el doble del cens d’habitatges respecte als que estan habitats o el doble de places hoteleres respecte als habitants. L’avantatge que suposa l’accés al règim és, segons l’article 15.4, «La declaración tendrá como consecuencia la incorporación de criterios de calidad a la gestión de las empresas y los servicios turísticos y el acceso preferente a las medidas de fomento previstas en los planes y programas del Departamento del Gobierno de Aragón competente en materia de turismo». Les ELM poden ser «pobles turístics», s’entén que amb els mateixos avantatges. c) Comunitat Valenciana

Per la seva part, la Comunitat Valenciana regula el règim local en la Llei 8/2010, de 23 de juny, de règim local de la Comunitat Valenciana (LRLCV). El títol I, capítol VI sobre règims especials estableix que els municipis, apart del règim comú, poden funcionar en règim de consell obert71 i en règim de gestió compartida. No obstant això, l’article 39.1 LRLCV disposa: «El Consell mitjançant un decret pot establir règims especials municipals d’organitza- ció i funcionament per a aquells municipis en els quals concórreguen circumstàncies vinculades a l’activitat econòmica, a la seua història, al patrimoni artístic o cultural, a recursos o conflictes mediambientals o de naturalesa sectorial de la magnitud suficient com per a condicionar i interferir el funcionament normal de l’organització municipal o de la prestació dels servicis municipals.»

El procediment per a l’aplicació d’un règim especial d’organització i funcionament a un municipi es regula mitjançant reglament, atenent a les regles que conté –amb caràcter general– l’article 40 LRLCV.

Es especialment interessant el règim de gestió compartida, aplicable als municipis de menys de 1.000 habitants, que suposa la dispensa de la prestació d’alguns serveis obligatoris, un règim simplificat d’organització, «l’agrupació amb altres municipis limítrofs per al sosteni-

71. No té més interès en el nostre treball, únicament consignem que en trobem la regulació en els articles 41-44 LRLCV.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 176

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

ment de personal comú o per a la prestació de determinats serveis bàsics no obligatoris en forma mancomunada o sota qualsevol altra fórmula associativa», o la priorització d’aquests municipis en els ajuts públics (art. 46 LRLCV).

També en el cas valencià la llista de municipis turístics és àmplia (240),72 i això suposa gairebé la meitat dels municipis valencians. En trobem la regulació en la Llei 3/1998, de 21 de maig, de turisme de la Comunitat Valenciana, que regula en un títol sencer (III) els municipis turístics, que han de ser destinacions turístiques, vocacionals o d’atracció tu- rística, tipologia molt àmplia que ha donat lloc al gran nombre de municipis que hi han accedit al règim especial. La llei, en els articles 32-35, defineix una sèrie de subvencions a les quals tenen accés els municipis turístics valencians, per finançar despeses corrents de caràcter turístic, per finançar projectes turístics i per fomentar la competitivitat del municipi. Tal com indica l’exposició de motius de la Llei, «Se pretende identificar los diferentes tipos de municipiosturísticos y crear las bases para establecer las figurascompensatorias a suesfuerzofinanciero en la medida que supere lo establecido como básico y necesario por su población residente».73

Com ja hem vist, la tipologia dels règims especials és potencialment expansiva. Actualment en tràmit, l’Avantprojecte de llei de la Generalitat, de gestió, modernització i promoció de les àrees industrials de la Comunitat Valenciana preveu la marca de municipi industrial estratègic (art. 41-43), que suposa la utilització de la marca per a actuacions de promoció i publicitat institucional, encara que no es tracta d’un règim especial en el sentit que estem estudiant.

6.2.3. Diversitat de fórmules

Com ja hem dit, no pretenem fer un estudi exhaustiu sobre les fórmules de règim especial, tasca que ultrapassa aquest treball, però sí posar de manifest que el legislador ha regulat de forma intensa diferents fórmules especials en funció de les característiques de diferents municipis. Trobem que tant el legislador estatal com l’autonòmic han regulat diferents tipus de règims especials, alguns amb més incidència que d’altres en el territori que analitzem, i també amb diferent grau d’utilitat i aplicabilitat en el context del territori de frontera i, més concretament, dels municipis que formen part del nostre estudi.

Algunes fórmules tenen una gran implantació en el conjunt de l’Estat, i també el legislador autonòmic les ha regulat, principalment en les normes de règim local. El règim de consell obert, que hem vist que té una incidència molt limitada entre els municipis de frontera, n’és

72. . 73. La regulació del municipi turístic valencià està en discussió actualment, ja que l’article 29 de l’esborrany de l’Avantprojecte de llei, de la Generalitat, de turisme, oci i hospitalitat de la Comunitat Valenciana disposa que la Generalitat elaborarà un estatut del municipi turístic que reguli el «règim jurídic detallat, amb especial referencia als beneficis en tractament fiscal i financer que aquests puguen obtindre per la seua consideració com a turístics» (Consulta a ).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 177

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

una. També el règim de municipis de gran població, que no s’aplica en cap dels municipis estudiats.74 Es tracta de fórmules que incideixen en l’organització política i administrativa del municipi, però que no aporten res a una possible proposta de règim especial per als municipis de frontera.

Altres fórmules estan basades en la priorització d’inversions o increment de recursos disponibles per als municipis que s’acullin al règim especial. En serien alguns exemples els municipis turístics, monumentals o de muntanya, que presenten, en general, unes carac- terístiques determinades de «perifericitat, aïllament i/o manca de recursos, en definitiva dificultats per dur a terme les funcions que la CE i la LBRL encomanen als municipis com a ens territorials bàsics de l’àmbit local.

Veiem que el legislador ha adoptat diferents opcions per a una mateixa situació. El cas dels municipis turístics ens pot servir com un exemple clar. Com hem vist, el legislador català ha establert per a aquests tipus de municipis la liberalització d’horaris comercials, i la possibilitat de priorització d’inversions o la possibilitat d’establir-hi tributs o recàrrecs específics. El legislador valencià, en canvi, ha optat per aportar subvencions per compensar la incapacitat del municipi per prestar serveis a la població no resident. Finalment, a Aragó no trobem una determinació dels beneficis que aquest règim pot tenir per als municipis que accedeixin al règim especial. Com veiem, diferents solucions per a un mateix problema, en municipis que fàcilment poden ser adjacents.

6.2.4. Un règim per als municipis de frontera?

En el marc d’aquest projecte es plantejava la idea que una sèrie de municipis –identificats en aquest treball i englobats en el que hem denominat territori de frontera– presenten una sèrie de hàndicaps o inconvenients que els suposa el fet de ser adjacents al límit administratiu amb la comunitat autònoma veïna. Això suposa que no disposen de les mateixes oportunitats de cooperació que els municipis veïns perquè les administracions observen el límit administratiu interautonòmic com una frontera amb efectes més enllà del pla administratiu, i que afecta a la prestació de serveis, les inversions o la relació social, econòmica i cultural entre particulars i administracions públiques d’ambdós costats d’aquesta frontera.

Aquests municipis han de gestionar dos ordenaments jurídics –si volen cooperar amb els municipis o altres administracions de la comunitat autònoma veïna– o desavantatges respecte a altres municipis en la seva pròpia comunitat –si assumeixen que la cooperació és difícil o impossible amb municipis del seu entorn, però pertanyents a la comunitat veïna. A la pràctica, basant-nos en el treball realitzat en el marc d’aquest projecte, observem que hi

74. Només Lleida va intentar adoptar aquest règim especial en el seu municipi. El ple de l’Ajuntament va acordar per unanimitat el gener de 2004 sol·licitar al Parlament l’accés al règim especial, i l’octubre de 2011 va acordar reiniciar els tràmits, però fins al dia d’avui no s’ha produït la sol·licitud al Parlament, pas necessari per adoptar el règim.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 178

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

ha externalitats negatives provocades per aquest fet fronterer que afecten aquest tipus de municipis. Les més rellevants serien les següents: – Dificultats a l’hora d’afrontar infraestructures d’ús comú amb altres municipis, si han d’intervenir totes dues CA. Les diferents administracions no prioritzen infraestructures que connecten amb l’altra banda: ponts, camins, etc., en tant que s’entén que aquestes vies de comunicació no ho fan entre municipis dintre del seu territori, sinó només en part. Hi ha una exigència de negociació, aliena als municipis, que dificulta enormement les inversions compartides. – No es tenen en compte els efectes de les actuacions administratives –o dels poders públics en general– en els municipis de la comunitat autònoma veïna, fet que provoca problemes en matèria de residus, urbanisme, etc. – Si es vol cooperar ,necessàriament s’han de considerar dos ordenaments jurídics diferents, que en ocasions són divergents –la solució per a un municipi no és possible per a l’altre– o fins i tot contradictoris –provocant efectes diversos a una banda i a l’altra del límit administratiu, quan l’activitat és la mateixa. – Trobem dificultats a l’hora de compartir serveis tècnics, atès que el seu marc legal és diferent (p. ex., urbanisme, medi ambient, etc.). El suport en l’assistència tècnica la duen a terme les diputacions i les comarques, i hi ha una tendència a la prestació només als municipis del mateix àmbit territorial. – Les empreses i els particulars que presten serveis a tos dos costats del límit administratiu estan sotmeses a una doble regulació. La mateixa situació la trobem en el cas de les explotacions del sector primari o les activitats industrials.

Fins aquí hem enumerat alguns problemes, llista que no és exhaustiva i que depèn de cadascuna de les seccions de l’àmbit fronterer. Observem que hi ha problemes, però és difícil delimitar-ne i identificar-ne clarament cadascun, atès que exigeix una tasca minuciosa de detecció de procediments, polítiques i actuacions administratives que ultrapassa aquest treball. Sense aquesta identificació precisa, podem detectar que hi ha un problema, però se’ns complica extraordinàriament oferir-ne una solució.

Les solucions que pot oferir un règim especial són variades, ja que poden oferir una or- ganització diferent de la del règim comú, més recursos (personals o econòmics), certa flexibilitat en l’aplicació de les normes, eines que afavoreixin la cooperació intermunicipal, etc. No sembla que disposar d’un règim d’organització administrativa diferenciat, o de forma de govern –com en el cas del consell obert–, ens aporti gaire valor. No trobem un problema de tipus organitzatiu en aquest sentit. Si que ho té que considerem algunes opcions: – Recursos econòmics. Ens podem plantejar l’aportació de recursos econòmics en el marc d’un règim de municipis de frontera. No podem establir quin és l’impacte econòmic del fet de ser municipi adjacent a una altra comunitat autònoma, encara que podem intuir que, efectivament, n’hi ha. En un altre sentit, de la mateixa forma que es prioritzen inversions, es concedeixen subvencions o es traslladen recur-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 179

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

sos extraordinaris per uns altres tipus de situacions especials, com els municipis turístics, historicoartístics o de muntanya, també podem arribar a la conclusió de que ho podríem aplicar també en el nostre cas. L’estudi detallat de l’impacte econòmic és, d’altra banda, un pas previ necessari per determinar quin és aquest impacte. – Recursos personals i suport. En bona part dels municipis estudiats hi ha un dèficit de recursos personals i tècnics per dur a terme les funcions que tenen encomanades, però hauríem d’intentar destriar el dèficit que és conseqüència del fet de ser municipis petits –fet que no és exclusiu dels municipis de frontera sinó també d’altres del seu entorn– dels problemes derivats de la condició fronterera. No hi ha una sola instància que pugui solucionar problemes de tipus tècnic, d’encaix entre dos marcs normatius diferents. Els casos en els quals necessàriament s’ha de cooperar de manera formalitzada –no oblidem que hi trobem autèntics incentius per a la solució informal dels conflictes o punts que requereixen cooperació– es converteixen en autèntics atzucacs. Es molt necessari crear instàncies tècniques de cooperació o atorgar recursos tècnics als municipis perquè puguin resoldre els problemes que vagin sorgint. – Eines de cooperació. Tal com ja s’ha afirmat, en el cas dels municipis petits, la solució als múltiples problemes –derivats substancialment de la insuficiència de recursos– no radica tant en un règim jurídic especial com en el fet de fomentar l’associacionisme municipal (Rivero Ysern, 2014: 237). És en aquest fet diferencial –no basat en la mida del municipi– en el qual hauríem de fonamentar la construcció d’un règim especial. Disposar d’eines de cooperació, diferents de la constitució d’un ens –consorci, mancomunitat, etc.– que facilitin la gestió comuna o la col·laboració entre municipis adjacents és una opció sobre la que cal aprofundir. – Flexibilitat en l’aplicació de les normes. És perfectament possible que determinades normes tinguin una aplicació diferent en uns municipis determinats, en el nostre cas de frontera. Hem vist alguns exemples, en què les normes sectorials inclouen disposicions concretes per a municipis sotmesos a un règim especial. Un dels avantatges que podria incloure un règim especial de municipis de frontera és la flexibilitat o l’aplicació adaptada de determinades normes. El problema que trobem aquí és el mateix que en el primer: hauríem de determinar quines són les disposicions que poden crear un conflicte entre ordenaments, i estudiar quina és la fórmula d’aplicació que cal adaptar.

Un element molt positiu que aporta aquest treball és l’estudi del territori, i més concretament conèixer quina és l’opinió dels agents principals implicats en l’objecte d’estudi com són els alcaldes i els secretaris municipals. A través dels resultats del qüestionari, podem saber quina posició tenen en aquest sentit. Reproduïm novament el quadre de resultats (Taula 20), on veiem que més del 80% pensa que s’haurien d’articular diferents mecanismes. Hi ha algunes opcions que els alcaldes i secretaris mateixos descarten, com és l’ús d’ens instrumentals.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 180

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Taula 20. Mecanismes legals per disminuir els efectes de l’existència de la frontera

Creieu que hi hauria d’haver mecanismes legals per disminuir d’alguna manera els efectes negatius (és a dir, no desitjats, per bé que legals) de l’existència de la frontera?*

Catalunya % Aragó % Total % No és necessari 1 3,0 7 17,9 8 11,1 No. Amb els convenis entre CA n’hi ha 1 3,0 3 7,7 4 5,6 prou Sí. Caldria que les normes en modulessin 16 48,5 11 28,2 27 37,5 l’aplicació en determinats municipis Sí. Els Ajuntaments haurien de poder acti- 13 39,4 10 25,6 23 31,9 var-los/implementar-los Sí. S’hauria de crear una figura especial, 14 42,4 18 46,2 32 44,4 de municipi de frontera Sí. S’hauria de crear un consorci - - 3 7,7 3 4,2 Sí. S’hauria de crear una mancomunitat 3 9,1 5 12,8 8 11,1 Sí. Altres opcions 3 9,1 - - 3 4,2 N.c. - - 2 5,1 2 2,8

* Respostes múltiples

Font: Elaboració pròpia a partir dels resultats del qüestionari (gener-juny de 2017). Responen a aquesta qüestió 72 persones (33 a Catalunya i 39 a Aragó)

Com ja hem indicat en l’apartat corresponent, la major part demana que es moduli l’aplica- ció de les normes, i generalment combina la resposta amb la de que els municipis puguin activar mecanismes legals o que es creï la figura del municipi de frontera. La major part de les demandes corresponen a Lleida i Osca, i són els secretaris el que han optat per aquesta opció més que els alcaldes. Respecte a la idea del municipi de frontera veiem que té bona acollida, ja que gairebé la meitat de les respostes valoren positivament la possibilitat d’aquest instrument, i a diferència d’altres opcions, troba un consens entre els municipis catalans i aragonesos. Podem concloure que, tot i la indefinició de la figura, que en les disset sessions del projecte simplement es va esmentar sense concreció, creiem que, en principi, tindria bona acollida entre els alcaldes i els secretaris que haurien d’estar sotmesos a aquest règim.

El règim de municipis de frontera se’ns presenta, per tant, com una opció interessant per aplicar, però que necessita una exploració més profunda per determinar quins elements hauria de contenir. Respecte a l’àmbit d’aplicació, sí que podem aportar una proposta clara: que s’apliqui als municipis inclosos en la proposta de territori de frontera. Tots els municipis inclosos són adjacents al límit administratiu i tenen relació amb municipis de la comunitat autònoma veïna. Com hem apuntat, la mera adjacència no suposa necessàriament relació, i en alguns casos els municipis no són adjacents, però tenen una relació estreta amb d’altres de la comunitat autònoma veïna. El nostre estudi i proposta de territori de frontera és, sens dubte, un bon punt de partida, atès que defineix una proposta d’àmbit d’aplicació.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 181

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, entenem que l’aplicació del règim no ha de ser voluntària, sinó obligatòria, ja que tots els municipis han de tenir l’opció d’accedir als beneficis derivats d’aquest règim sense necessitat de sol·licitar-hi l’accés.

No obstant això, la construcció del règim de municipis de frontera presenta alguns inter- rogants que requereixen més treball i aprofundiment en l’estudi de diferents alternatives. Quins són els efectes que provoca el fet fronterer en els municipis, tant en el pla socio- econòmic com en l’administratiu? Necessitem determinar-ho per proposar-hi una solució precisa, ja que coneixem que hi ha efectes negatius, però s’haurien d’estudiar amb més profunditat per tal de proposar mesures concretes, que necessàriament haurien d’anar en la línia d’atorgar més flexibilitat a l’aplicació de les normes i de disposar de més recursos tècnics que afavoreixin la cooperació amb l’entorn en igualtat de condicions respecte a la resta de municipis.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 182 Part III. Estudis sectorials

A continuació es presenten una sèrie de contribucions al treball, la major part obra de professors i investigadors externs al projecte, que han analitzat els resultats obtinguts en una primera versió, lliurada el juliol de 2017. Aquest apartat aporta diferents visions de diversos aspectes sectorials relacionats amb el territori de frontera, des del dret, les ciències ambientals, la geografia, la sociolingüística o la ciència política. No es tracta de treballs consolidats, sinó de reflexions sobre el fenomen estudiat que pretenen, des d’una certa distància, aportar idees entorn del fet fronterer des d’una visió experta. Tot i que partim de la determinació de desenvolupar els treballs amb més profunditat més endavant, les presents aportacions volen ser tant un primer punt de referència per repensar aspectes significatius del contingut d’aquest projecte com un conjunt de contribucions, temàticament complementàries, que fa visible l’amplitud i la diversitat potencial de l’estudi dels territoris de frontera.

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

1. Bonansa, territori de frontera

Marcel Iglesias Cuartero, alcalde de Bonansa

Agraeixo sincerament la invitació del Departament de Geografia de la Universitat de Bar- celona per participar en aquest treball destinat a l’estudi dels problemes dels municipis limítrofs, realitzat sota els auspicis de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya. Les línies que segueixen responen a una visió personal i completament externa a la feina a què acompanyen: són meres reflexions d’un alcalde d’un municipi petit, de muntanya i envoltat de fronteres de tota mena.

Abans de començar, vull aclarir que la frontera que ens ocupa no és en realitat una frontera, és un límit entre dues comunitats autònomes dins un Estat, Catalunya i Aragó. No obstant això, faré servir el terme frontera per definir aquest límit actual i altres límits entre diferents demarcacions politicoadministratives en el passat, tot i ser conscient que no és la denomi- nació més adequada.

El municipi de Bonansa, del qual tinc l’honor de ser alcalde des de l’any 2011, es troba situat en el vessant sud dels Pirineus, a la vall del riu Noguera Ribagorçana. Bonansa pertany a la comarca de la Ribagorça, a la província d’Osca, a la Comunitat Autònoma d’Aragó, a l’Estat espanyol i a la Unió Europea. Limita a l’oest amb el municipi català del Pont de Suert i, per la resta dels seus costats, amb els municipis aragonesos de Montanui, Laspaüls, Beranui i Sopeira.

Aquest territori, des d’èpoques molt primerenques fins als nostres dies, ha estat una zona de límits administratius, una «zona de fronteres». Exposo un breu resum d’algunes de les entitats polítiques a les quals ha pertangut la terra en la qual avui se situa Bonansa i les entitats polítiques veïnes.

Situat dins la província romana d’Hispania Citerior Tarraconensis, les províncies veïnes de Gallia Aquitania i la Gallia Narbonensis quedaven, de fet, uns pocs quilòmetres al nord. Dins la província Tarraconensis, el territori de Bonansa pertanyia al Conventus Caesaraugusta- nus, però no quedava lluny del límit amb el Conventus Tarraconensis, situat a l’est. Després de la desintegració de l’Imperi romà, la província Tarraconensis va continuar com a divisió administrativa al regne visigot, però la propera frontera al nord amb els diferents regnes francs no era tranquil·la i la zona es va convertir en clau per consolidar territoris al nord i al sud dels Pirineus. Més tard, durant l’època medieval, la zona va ser conquistada per l’imperi carolingi i va formar l’anomenada Marca Hispànica, per defensar-se de l’avanç del califat omeia d’Al-Andalus. En aquells temps, la frontera es va desplaçar uns pocs quilòmetres al sud de l’actual Bonansa. Seguidament, el comtat de Ribagorça i Pallars es va independitzar del Comtat de Tolosa (i, per tant, de l’Imperi carolingi) i, alhora, es van dividir Ribagorça i Pallars, de manera que es van tornar a generar fronteres al nord i a l’est. Després d’un breu període de dependència del rei de Navarra, el Comtat de Ribagorça va passar a formar

Escola d’Administració Pública de Catalunya 185

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

part del Regne d’Aragó, l’any 1035. A partir d’aleshores, la història ja és més coneguda: el Regne d’Aragó funda la Corona d’Aragó després de la unió amb el Comtat de Barcelona. I poc després, el Comtat de Pallars se suma a la Corona. La conquesta dels territoris del sud va allunyar la frontera amb el món musulmà, i la unió d’Aragó i Castella van conformar les fronteres del que avui coneixem com a Espanya.

Si bé és cert que no podem comparar les divisions territorials del món antic i medieval amb els actuals estats i comunitats autònomes, és evident que l’estat, tal com el coneixem ara, no existia, i les fronteres eren molt més difuses. Però també és cert que totes aquestes divisions administratives generaven, ja des de molt antic, diferències entre els habitants d’un costat i de l’altre: pagaven tributs en llocs diferents, la justícia era administrada per estaments diferents i la seguretat la tractaven de garantir poders diferents.

Després de la creació dels estats sobirans moderns d’Espanya i França, la frontera dels Pirineus es va fer més estanca i, amb la creació de les províncies al segle xix, es va consolidar definitivament la línia divisòria entre la província aragonesa d’Osca i la província catalana de Lleida en el curs del riu Noguera Ribagorçana. La creació de les comunitats autònomes, després de la reimplantació de la democràcia amb la Constitució espanyola de 1978, va generar una forta descentralització de l’Estat, amb un repartiment competencial progressiu que ha generat molts beneficis, al meu entendre, però també alguns problemes que es manifesten especialment en les zones frontereres.

No deixa de ser paradoxal que en els últims anys s’hagin intensificat, per una part, els efectes de la frontera entre les comunitats autònomes d’Aragó i Catalunya, i que, per l’altra, s’hagin atenuat els efectes de la frontera entre els estats d’Espanya i França amb la integració en la Unió Europea.

Amb aquest breu resum, que no pretén ser precís en l’esdevenir històric, fonamentalment per no tenir els coneixements suficients perquè ho sigui, simplement pretenc explicar que la zona que ens ocupa, on s’ubica el municipi de Bonansa, sempre ha estat una zona de fronteres administratives. Aquestes fronteres han anat variant; de vegades han estat més estanques i d’altres més permeables, però sempre han afectat la vida dels «fronterers», generant diferències entre els habitants d’un costat i de l’altre dels Pirineus i a una banda i a l’altra del riu Noguera Ribagorçana.

Les divisions administratives sempre han estat allà, però també un altre tipus de fronteres ha anat afectant la zona: les divisions eclesiàstiques. Fins no fa gaires anys, els diferents pobles que conformen el municipi de Bonansa depenien de tres bisbats diferents: Bonansa, de Barbastre; Bibiles, de la Seu d’Urgell; i Buira, Torre de Buira i Cirés, de Lleida.

També la frontera lingüística és important en la configuració de la cultura de la zona. Bo- nansa, com tots els municipis aragonesos limítrofs amb Catalunya, és de majoria catalano- parlant. A l’oest limita amb diferents varietats de l’aragonès i al sud-oest no queden lluny les zones de parla castellana. Les llengües occitanes i el francès queden al nord.

Sorprèn que un territori que sempre ha estat creuat de fronteres com el Pirineu, mantingui molts trets culturals similars. Podem dir que, tot i l’existència de llengües, estats i regions

Escola d’Administració Pública de Catalunya 186

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

diverses, hi ha una cultura pirinenca pròpia, que fa molt similars els habitants del Pirineu en els seus costums i maneres de viure.

Tot i la ratlla divisòria de la Noguera Ribagorçana, els habitants de Bonansa sempre han actuat en un entorn comarcal concret, que localment anomenem el país. La nostra deno- minació de país no es correspon amb la que es coneix majoritàriament en l’actualitat, com a sinònim d’Estat, sinó que es correspon més amb una de les accepcions de la paraula francesa pays com a terroir, aquesta zona que comparteix característiques geogràfiques i climàtiques, però, sobretot, que conforma una petita societat de persones que interactuen freqüentment entre elles.

Aquest país, aquest territori que els habitants de Bonansa fan servir per a les seves relacions més directes, es correspon amb el nord de la comarca de la Ribagorça a Aragó, i amb la comarca de l’Alta Ribagorça i una part del Pallars a Catalunya. El Pont de Suert actua com a capital: és la localitat on es troba la gent i on fa els seus intercanvis comercials del dia a dia. Des que jo tinc memòria, i segons m’han transmès oralment les generacions anteriors, els habitants d’un costat i l’altre de la frontera entre Aragó i Catalunya sempre han conviscut d’una manera molt estreta, independentment de la procedència, mantenint la seva identitat: catalans els uns, aragonesos els altres; però ribagorçans, pirinencs, del país tots plegats.

Després d’aquesta dissertació, és moment d’entrar en la matèria que ens ocupa, que no és altra que els problemes que tenim els ciutadans que vivim a la Franja, en el límit entre Aragó i Catalunya. Si bé aquí hauríem de dir «les fronteres», ja que també ens afecta la frontera estatal entre Espanya i França i, dins de Catalunya, l’especial condició de la veïna Vall d’Aran, amb institucions i competències pròpies.

Hi ha una sèrie d’interaccions dels ciutadans amb les administracions públiques que no generen grans inconvenients pel fet de viure en una zona fronterera. Per exemple, els des- plaçaments a la capital de província, Osca, requereixen el mateix temps que a Lleida, unes dues hores de trajecte; per tant, totes les gestions que comporten anar a la capital provincial (p. ex., a Hisenda, Trànsit, jutjats, Diputació Provincial i algunes altres) no representen una diferència apreciable. Hi ha oficines delegades d’alguns departaments a Barbastre, Montsó, Graus o Castilló de Sos, de manera que molts tràmits es poden fer en llocs més propers.

L’aspecte més preocupant és la sanitat. Hi ha bons acords de col·laboració entre Catalu- nya i Aragó que permeten que els ciutadans limítrofs puguin disposar de serveis sanitaris a banda i banda, compartint centre de salut fora de l’horari de matí i compartint serveis de transport sanitari urgent. Però la realitat és que algunes vegades es produeixen disfuncions, descoordinacions que en ocasions han provocat retards en urgències o desatencions en centres de salut i hospitals. L’hospital de referència és a Barbastre, a una hora i quart de trajecte, però a causa dels acords també fem ús de l’hospital de Vielha, dependent de l’Ad- ministració aranesa, i de l’hospital de Lleida, i fins i tot, en algunes ocasions, de l’hospital francès de Tolosa. El problema està en el fet que, segons com vagin les relacions entre els governs autonòmics, l’ús de recursos sanitaris més propers es facilita o es dificulta, canviant en ocasions els criteris d’admissió dels pacients. Quan la malaltia o accident és més greu

Escola d’Administració Pública de Catalunya 187

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

i requereix hospitalització en centres més dotats, com els de Barcelona o Saragossa, la qüestió es complica. Primer, perquè les ambulàncies no traslladen a centres que no siguin de la seva comunitat. És a dir, si algú pateix un accident a Benavarri, independentment de la procedència de l’accidentat, el traslladaran a Barbastre, Osca o Saragossa. I si el pateix a Vilaller, el traslladaran a Vielha, Lleida o Barcelona. Si una persona necessita radioteràpia el traslladen a Saragossa, a tres hores del seu domicili, en lloc de portar-lo al centre més proper capaç d’oferir aquest tractament, Lleida.

Molta gent gran que necessita tractaments llargs desitja ser internada en hospitals de Barcelona per una raó molt senzilla: molts tenen fills i familiars allà i és comprensible que quan algú no està bé vulgui estar a prop dels seus familiars. Doncs bé, no hi ha facilitats perquè puguin ser atesos allà i alguns opten per empadronar-se a Catalunya per poder rebre aquesta atenció. Aquesta problemàtica es produeix en totes les zones frontereres entre comunitats autònomes, i, sobretot, en llocs que van tenir un gran moviment migratori cap a les grans ciutats. A més els sistemes informàtics són diferents: un metge a Catalunya no pot accedir a l’historial mèdic d’un pacient aragonès, i viceversa. I també ho són els sistemes de recepta electrònica. És un fet que resulta incomprensible en els temps en què estem, en els quals hauria d’haver-hi una manera de facilitar la circulació de la informació mèdica a escala europea. Fa anys que es planteja la possibilitat que hi hagi una targeta sanitària única a tot l’Estat. Seria, a la pràctica, un bon inici.

En educació tenim una situació molt peculiar. Els nens de Bonansa s’escolaritzen a Aragó en la fase primària, però la secundària la fan al Pont de Suert juntament amb els seus ve- ïns catalans. L’institut del Pont de Suert és el més proper. El tenim a uns quinze minuts en transport escolar, mentre que l’institut aragonès més proper és el de Castilló de Sos, aproximadament a una hora amb autobús. Que els nens aragonesos vagin a l’institut a Catalunya és curiós, però si es coneix la idiosincràsia del territori és el més lògic. Aquesta situació respon a un acord pel qual cada comunitat posa una part. Un acord al qual es va arribar d’una manera bastant informal. Personalment, trobo a faltar que en un institut tan peculiar el projecte educatiu no sigui compartit. Trobo que no estaria malament que els alumnes també aprenguessin Geografia i Història d’Aragó. Al cap i a la fi és la nostra història: la de tots els ribagorçans a banda i banda del riu.

L’extinció d’incendis també es presta de manera peculiar. Fa trenta-quatre anys es va fundar l’agrupació de bombers voluntaris del Pont de Suert. Des de la seva fundació han donat servei tant a l’Alta Ribagorça com als municipis aragonesos limítrofs, principalment Sopeira, Bonansa, Montanui i Laspaüls. Els bombers voluntaris han prestat aquest servei de forma altruista. Encara que la major part dels recursos materials prové de les administracions catalanes i de la pròpia agrupació de voluntaris, des del seu inici els ajuntaments aragonesos, la Diputació Provincial d’Osca o la Comarca de la Ribagorça han aportat ajut econòmic per a material quan se’ls ha demanat. És un exemple en el sentit que, des de la proximitat, la col·laboració és fluïda. Avui el parc es troba en un procés de professionalització que re- querirà acords a altres nivells; veurem com es van duent a terme. També actuen en algunes ocasions els bombers de Vielha, per la seva proximitat. I els bombers de la Comarca de la Ribagorça, als quals corresponen aquests municipis aragonesos, però que tenen les seves bases bastant més allunyades que els del Pont de Suert.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 188

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Pel que fa a l’administració ambiental i a l’agricultura i ramaderia, dependents de les comunitats autònomes, els problemes que es produeixen tenen a veure amb les complicacions derivades de les diferents normatives, que afecten el trànsit i la venda de bestiar. I també cal fer esment del greuge comparatiu que es produeix amb les diferents ajudes i normes a cada costat del riu.

El cas de les vaques autòctones voreja el ridícul. La major part del bestiar boví de la zona és de raça bruna alpina: són vaques originàries dels Alps, però que s’han anat barrejant i adaptant al Pirineu durant dècades. Doncs bé, en el registre de races autòctones hi ha dues races diferents per al que en realitat és la mateixa raça: la raça Bruna dels Pirineus a Catalunya i la raça Parda de Montaña a la resta de l’Estat. O sigui, una mateixa raça de vaques, que pasturen en moltes ocasions de forma conjunta; però que, en la seva documentació, són races diferents.

Una menció especial mereix la carretera N-230, dependent del Ministeri de Foment. Discorre serpentejant entre el riu Noguera Ribagorçana i el límit autonòmic, canviant diverses vegades de comunitat autònoma en pocs quilòmetres. Encara que és estatal, el manteniment el decideixen a cada demarcació. Al meu entendre això genera que sigui una carretera «de tots i de ningú», i aquesta condició pot estar retardant la necessària millora, ja que és una carretera d’elevada sinistralitat. Aquesta peculiar condició de la carretera també ha produït un efecte beneficiós: la bona coordinació que ha calgut teixir entre els diferents cossos de seguretat i de bombers. Encara que pugui produir-se alguna descoordinació, són les menys gràcies a aquestes bones relacions. Però no hauria d’haver-n’hi cap: en un accident de trànsit, per exemple, els minuts són vitals.

En l’àmbit de la promoció turística també es donen disfuncions. La promoció d’una mateixa vall es fa de forma independent per a cada costat del riu. Els mapes turístics acaben a la frontera, com si no hi hagués res més enllà. En canvi, els turistes transiten d’un costat a un altre buscant llocs del seu interès. L’excepció van ser els mapes editats per Ribagorça Romànica, un projecte pilot de desenvolupament rural del Govern d’Espanya que va acabar fa uns anys i que va ser molt interessant.

La col·laboració entre administracions locals ha estat sempre molt fluïda. Els ajuntaments de tots dos costats mai no han tingut dificultats per posar-se d’acord. Hi ha carreteres locals que discorren per les dues comunitats, xarxes d’aigua que tenen la presa en un costat i van a l’altre, equips humans i materials que s’intercanvien, una escola de música compartida, actuacions de tota mena conjuntes, etc. Moltes instal·lacions municipals del Pont de Suert, com la piscina coberta o la biblioteca, són usades per tothom sense cap problema.

També la resta d’administracions locals, diputacions i comarques, tenen una relació fluïda. Hi ha, tot i això, alguns aspectes que es podrien millorar per fer més eficients i eficaços alguns serveis. Per exemple, la recollida d’escombraries o els serveis socials. Funcionen bastant bé, però d’una forma excessivament independent els serveis d’un costat i els de l’altre. Tot i això, en els casos en què hi ha col·laboració, s’arriba a acords de forma molt fàcil i ràpida.

L’experiència ens indica que com més proper és el nivell administratiu que interactua, més fàcil és la cooperació. Això pot ser degut a les relacions personals que es teixeixen en el

Escola d’Administració Pública de Catalunya 189

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

dia a dia, i que fan més fàcil l’acord. En els nivells administratius superiors tot és més lent i difícil, i fa l’efecte, i jo crec que és la realitat, que les col·laboracions i els acords depenen molt de les persones que estan en cada moment en els llocs clau, del seu coneixement de la realitat de la zona o de la seva sensibilitat i generositat. La realitat és que, quan falten coneixement, sensibilitat i generositat, els acords són difícils. Saragossa i Barcelona estan molt lluny d’aquí, i són dues ciutats molt llunyanes entre si.

En definitiva, la frontera afecta notablement la gestió política d’un municipi fronterer amb les característiques de Bonansa i els del seu voltant. Això fins a cert punt és comprensible, perquè, en un Estat descentralitzat, per algun lloc han d’anar les línies divisòries. Però el que no hauria de succeir és que això afectés la vida dels ciutadans. I en alguns aspectes, sí que l’afecta. Tot i això, els ciutadans d’un costat i de l’altre sempre han compartit tots els aspectes de la vida, i ho seguiran fent. Les fronteres són línies concretes, però les societats viuen entrellaçades i això també és riquesa.

Crec que caldria millorar la col·laboració, i que les legislacions s’haurien de modificar en alguns aspectes per permetre més coordinació entre administracions veïnes. Una major facilitat per establir convenis, mancomunitats, consorcis o altres formes de col·laboració, la descentralització d’algunes competències de les comunitats autònomes a les administracions locals i la millora del finançament local són, en general, aspectes que farien més viable el futur d’aquestes zones de frontera i de tot el medi rural en general.

Crec que en els centres de decisió autonòmics moltes vegades es perd la perspectiva de la funció que ha de realitzar un ens descentralitzat, que és proveir els serveis d’una forma més eficient i eficaç; i, sobretot, més propera. En lloc d’això, sovint es produeix un efecte quasi medieval de «possessió» d’un territori i d’uns ciutadans, com si d’un vassallatge es tractés. Aquesta ambulància no porta a aquest pacient aquí perquè està en una banda; aquell ciutadà no pot ser tractat en aquest hospital perquè és de l’altre costat; aquest policia no pot perseguir aquell delinqüent allà perquè es troba a l’altra banda; aquesta vaca no pot anar a la fira d’allà perquè el seu sanejament és diferent, i un llarg etcètera.

Però, en realitat, els d’un costat i els de l’altre gaudim de la mateixa ciutadania, espanyola i europea, i, per tant, tenim els mateixos drets i obligacions. Per això em sembla evident que uns determinats tipus de disfuncions en les zones de frontera no haurien de produir-se, perquè atempten contra la igualtat de drets. Els serveis haurien prestar-se per igual, de la forma més propera possible, independentment de la comunitat autònoma de residència, encara que la gestió de determinats serveis públics es faci des d’administracions diferents. Seria convenient una reordenació de competències atenent el principi de subsidiarietat que, en teoria, regeix a la Unió Europea.

El món avança inexorablement cap a una major integració econòmica, política i social, encara que alguns pretenguin el contrari. De com siguem capaços de conjugar la gestió d’allò públic des de la proximitat, amb la garantia de la igualtat de drets i llibertats, depèn el futur de la nostra societat. I no és una tasca fàcil.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 190

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

2. Les comarques de la diòcesi de Tortosa com a espai transfronterer: una mirada lingüisticocultural

Miquel Àngel Pradilla Cardona, professor del Departament de Filologia Catalana de la Universitat Rovira i Virgili i membre de la Secció Filològica de l’Institut d’Estudis Catalans

Introducció

En el marc d’una comunitat lingüística conjunturalment qüestionada, els parlars de les comarques transfrontereres de la diòcesi de Tortosa mereixen una atenció destacada. Els parlars d’aquesta cruïlla interautonòmica catalanovalenciana, juntament amb els d’algunes poblacions aragoneses, conformen la varietat geogràfica tortosina. De tots és sabut que les isoglosses lingüístiques constitueixen un reflex de les relacions sociohistòriques entre els usuaris de les varietats lingüístiques. Unes relacions que han estat fluïdes entre els habitants d’aquesta àrea central de l’àmbit lingüístic de la llengua catalana. Tanmateix, la dinàmica contemporània d’autonomització dels serveis (educatius, mèdics, administratius, etc.) ha modificat uns fluxos comunicatius, que ara mostren una feblesa intraterritorial més gran. L’article reflexiona sobre la conveniència de subvertir aquest nou ordre comunicacional en una zona on la dissonància entre els límits administratius i els límits geolingüístics esdevé el garant més irrefutable de la unitat de la llengua.

Una mirada sociolingüística

Tal com acabem de comprovar en l’apartat anterior, contemporàniament s’ha consolidat un consens entre els investigadors que s’han ocupat de la qüestió al voltant de la considera- ció dels parlars del nord valencià com a pertanyents a la varietat geogràfica tortosina. Una varietat, això sí, que es defineix pel seu marcat caràcter de transició. El Baix Maestrat serà la comarca nord-valenciana que participarà de més trets tortosins. I el parlar d’Alcalà de Xivert, població situada a l’extrem sud de la comarca esmentada, establirà un límit simbòlic ja que és dipositari d’un tret lingüístic, la pronúncia de la ròtica final de mot, que esdevé un estereotip identificador de la varietat valenciana. Un límit, però, ben relatiu perquè passa per alt la vigència a l’esmentada localitat –encara que amb recessió– de trets del català nord-occidental tan rellevants com l’article masculí lo o els subjuntius amb /o/ desinencial (volen que canto).

Això no obstant, la introducció de consideracions extralingüístiques motiva que alguns autors facen coincidir els límits del valencià septentrional amb la frontera interautonòmica. Arribat aquest punt, ens sembla oportú recuperar unes paraules de Sistac (1998: 164) sobre aquesta qüestió tan espinosa: «I és que potser no és gaire agosarat d’afirmar que els parlants occidentals d’administra- ció catalana viuen –i veuen– el fet lingüístic autòcton de manera sensiblement diferent als

Escola d’Administració Pública de Catalunya 191

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

companys de dialecte d’administració valenciana. […] Tota aquesta diguem-ne “relació impúdica” a tres bandes català/cat.NO/valencià conforma una dinàmica perversa que, a més a més i en molts aspectes, arrossega els parlants d’administració aragonesa. Segons això, doncs, definiríem el català nord-occidental com “català occidental parlat en terres d’administració catalana i, per extensió, aragonesa” i el valencià com “català occidental parlat en terres d’administració valenciana”. Evidentment, aquestes són de- finicions extralingüístiques.»

Més enllà, doncs, de les consideracions geolingüístiques apuntades, en l’àmbit valencià hom pot trobar posicionaments contraposats en relació amb la filiació d’aquests parlars. Així, sota l’aixopluc de criteris historicoadministratius i sociolingüístics diferents, s’obtenen justificacions contraposades: mentre que uns investigadors consideren que els parlars nord-valencians formarien part del valencià septentrional (Ferrando i Guirau, 1983; Colomina, 1999), uns altres defensarien l’adscripció tortosina (Gimeno, 1991, 1994; Pradilla, 1995, 1996, 1997, 2002, 2003 i 2006). Vegem-ho sumàriament.

Pel que fa a la qüestió historicoadministrativa, considero que no es pot perdre de vista en cap moment que l’àrea dialectal que ens ocupa coincideix pràcticament amb l’extensió del bisbat de Tortosa. I en aquest sentit, convé recordar que l’organització diocesana dels territoris seguia la de les diòcesis romanes, que al seu torn prenia com a base les divisions ètniques anteriors a la romanització. La vigència historicosocial de la unitat religiosa diocesana, qüestions de substrat a banda, és a la base d’uns parlars amb una clara afinitat.

En relació amb les raons sociolingüístiques de la segregació dels parlars del nord valencià dels parlars germans de les Terres de l’Ebre, s’ha destacat la «consciència de parlar “va- lencià” i no “tortosí”» (Colomina, 1999: 96). De fet, aquest criteri està directament relacionat amb les raons historicoadministratives aportades, això és, la pertinença a una realitat històrica antiga com fou l’antic Regne de València, consolidada per les divisions provincial i autonòmica modernes. En la nostra opinió, ens trobem amb un escull que té una base estrictament nominalista però que mostra una gran efectivitat referencial: l’etiqueta «valen- cià» com a designació de la llengua a tot el territori comunitari. Ara bé, l’autodefinició de la filiació lingüística que fan els parlants del nord valencià presenta uns matisos que faríem bé de no menystenir. En aquest sentit, el treball de Marc-Vicent Adell («Aspectes sociolin- güístics del País Valencià contemporani: les actituds lingüístiques al Baix Maestrat», 1996) ens aporta unes informacions molt interessants. Per a aquesta avinentesa, ens agradaria destacar que, malgrat explicitar majoritàriament l’especificitat lingüística envers els parlars de Catalunya –que pot arribar, ocasionalment, a un qüestionament categòric de la unitat de la llengua–, en les opinions dels parlants enquestats sovint es troben referències, d’una banda, a la «impuresa» d’aquest valencià que diuen parlar («“xapurreo”, “una cosa entre- vessada”, “entremig, mesclat”, “valencià bast”, etc.»), i, de l’altra, a la relació amb els parlars catalans occidentals representats per les ciutats més importants (Tortosa i Lleida). D’altra banda, tampoc no hauríem de passar per alt que l’anomalia crònica del País Valencià en qüestions lingüisticoidentitàries no és un fenomen natural. Ans al contrari, ha estat induïda mitjançant una estratègia que conjuga la desinformació i la contrainformació tendenciosa. En relació amb el valor referencial (quasi) absolut que ha assolit l’opció onomàstica parti-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 192

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

cularista, considerem que una manera de combatre els efectes individuadors que concita és justament contrastant els límits administratius amb els de la varietat lingüística.

Les consideracions geolingüístiques i sociolingüístiques precedents han menat a plantejar una acció específica en l’àmbit de l’ensenyament i els mitjans de comunicació a propòsit de la difusió d’un model referencial transfronterer. La vehiculació d’aquest model hauria de permetre consolidar una sèrie de trets que els estàndards difosos a les respectives autonomies sovint ignoren. Em refereixo al cas dels possessius meua/teua/seua (enfront de meva/ teva/seva) a les Terres de l’Ebre i de la primera persona del present d’indicatiu en -/o/ al nord valencià (jo canto enfront de jo cante), per posar un parell de casos ben coneguts. L’objectiu d’aquesta intervenció planificada seria mantenir un trànsit lingüístic amable entre els parlars del contínum occidental. Un trànsit que descansaria, tal com s’ha dit, en l’evidència d’una dissonància diàfana entre la varietat lingüística i les fronteres administratives.

Dit això, en les línies que segueixen avaluarem la viabilitat d’aquesta estratègia de la mà d’unes reflexions sobre les dinàmiques comunicatives que han de garantir i donar sentit a la proposta esmentada.

Un nou element per al debat: la dinàmica comunicativa a) A la recerca d’un marc general d’anàlisi

En l’àmbit acadèmic, a hores d’ara ja comencen a prendre força les matisacions –o fins i tot les impugnacions– a l’existència efectiva de la comunitat lingüística que s’emmarca territorialment «de Salses a Guardamar i de Fraga a Maó». Tal com han anat les coses en el debat domèstic, que aquesta qüestió siga objecte de discussió en el món universitari no deixa de ser una novetat que pot sorprendre moltes persones. I és que el criteri de l’homogeneïtat estructural dels diversos parlars del diasistema català, avalat per l’argumentum ex auctori- tate, això és, la prioritat discursiva del científic –el lingüista– en allò que li compet, ha estat el recurs habitual per certificar la unitat i els límits de la llengua catalana.

Tanmateix, la insistència des de la mateixa sociolingüística en el fet que la llengua és un constructe social, i que en la segmentació dels contínuums lingüístics –en la compartimenta- ció de les llengües– hi ha factors que poden ser més decisius que els estrictament lingüístics –la tradició lingüisticocultural i la consciència dels parlants, per exemple– ens recomana una certa cautela a l’hora de parlar d’un concepte tan fonedís com el de comunitat lingüística.

Lluís V. Aracil (1982: 76), a propòsit de la disputa sobre la unitat de la llengua, incorpora el concepte d’unitat sociolingüística; i ens alerta del fet que només s’aconseguirà el consens si som capaços de crear una veritable consciència social de la seua existència. Una comunitat de consciència, podríem dir-ne, assolida des de la lluita contra els prejudicis lingüístics i des de la transformació de les actituds interdialectals. Un veritable programa d’actuació, tot siga dit de passada, de gran transcendència per a la mateixa viabilitat de la llengua qüestionada.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 193

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

L’espai de què disposo no em permet entretenir a presentar l’inventari de caracteritzacions que ens han fornit els sociolingüistes que s’han ocupat de la qüestió en l’àmbit teòric. Només deixaré dit que hi ha dos blocs de criteris: un que fa referència a la interacció dels parlants, i un altre que prioritza factors de caràcter simbolicoafectiu.

El criteri de la interrelació té en Hudson (1981) el representant més emblemàtic. Aquest autor ens diu que una manca d’interacció entre territoris que comparteixen una llengua converteix els seus parlants en membres de comunitats lingüístiques diferents. Més encara: un grau elevat d’interacció entre usuaris de llengües diferents els convertirà en membres d’una mateixa comunitat lingüística. Es tractaria, òbviament, d’usuaris bilingüitzats, encara que fos d’una manera asimètrica. El plantejament teòric no deixa marge d’ambigüitat i el problema sorgiria a l’hora d’establir la mesura que ens indique el llindar de la interrelació comunicativa que exigeix un col·lectiu per ser considerat una comunitat lingüística.

El conglomerat de factors de caràcter simbolicoactitudinal –essencialment la comunió de normes i actituds cap a la llengua dels membres de la pretesa comunitat– ha estat defensat per autors com Fishman (1991) i Labov (1994). Ara bé, arribats en aquest punt m’agradaria posar en relleu que en contextos multilingües –com el nostre– la pluralitat ideològica sempre ocasiona discrepàncies entre els usuaris de la llengua al voltant, precisament, de les normes i de les actituds. La conflictivitat idiomàtica que sol acompanyar el contacte de llengües trasbalsa profundament l’expectativa de consens. No veig clar, doncs, que els factors sim- bolicoafectius hagen de tenir un paper preeminent en la resolució de l’afer que ens ocupa. Josep À. Mas (2008), que s’ha ocupat in extenso d’aquesta qüestió a propòsit dels models de llengua valencians, és de la mateixa opinió i ho exemplifica amb tòpics discursius que varien i, fins i tot, s’oposen. Seria el cas del debat sobre l’autoritat normativa, tan vigent al País Valencià com (gairebé) absent a Catalunya; o el discurs reivindicatiu de l’ús del català en les institucions espanyoles i europees, de força intensitat a Catalunya i pràcticament inexistent al País Valencià. Tòpics que, tot i la dissonància evidenciada, segons la meua opinió no impugnarien l’existència d’una hipotètica «comunitat lingüística catalanovalenciana». Sóc del parer, doncs, que la prioritat definitòria d’una comunitat lingüística s’ha de nuclearitzar al voltant del criteri de la interacció comunicativa, de la interrelació efectiva dels seues membres. Estaríem parlant d’una comunitat comunicativa, que Gumperz (1971) anomena «comunitat de parla».

Tal com acabem de veure, i tornant a Mas (2008: 95-144), la dialèctica entre els conceptes de comunitat lingüística i de comunitat de parla pot resultar aclaridora per al nostre pro- pòsit. Així, distingirem diferents espais de relació funcional i simbòlica: un de més extens i amb una major feblesa comunicativa entre els seus membres, la comunitat lingüística; i uns altres de més reduïts però més compactats comunicativament, les comunitats de parla. La suma de les comunitats de parla defineix la comunitat lingüística; i la delimitació de les unitats parcials podrà seguir criteris analítics diversos. La comunitat lingüística podrà ser el resultant, doncs, de la segmentació additiva d’una tipologia variada d’espais comunicatius, com la població, la regió administrativa, la comarca, etc. Diferents nivells d’interacció comunicativa, que portarien aparellats diferents nivells de consciència i de simbolització.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 194

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Tornant a la unitat d’anàlisi triada en aquest treball –les comarques de la diòcesi de Tortosa–, serà fonamental no perdre de vista que per damunt del sentit lingüístic de la seua compactació –són les comarques de base geolingüística tortosina– caldrà avaluar la densitat i els fluxos comunicatius de les subcomunitats que la componen. Dit d’una altra manera, el fet que un parlant de Tortosa té avui molta més vinculació amb Barcelona que amb València serà més determinant que la comunió geolingüística occidental amb aquesta darrera població. b) El cas de la cruïlla interautonòmica valencianocatalana i aragonesa

En uns altres papers (Pradilla, 2006), m’he referit a la compartimentació administrativa dels territoris de parla catalana com a base de la interpretació trinòmica secular de l’espai idiomàtic. El pi de les tres branques seria la imatge unitarista de la terna territorial «català, valencià i mallorquí». Tanmateix, la caracterització de la variació lingüística del diasistema de la llengua catalana defineix una taxonomia amb dues grans varietats primigènies: l’oriental i l’occidental. Una distribució geolingüística que altera sensiblement, si més no de moment, l’ordenació administrativa i qüestiona de ple la impugnació que fan els sectors secessio- nistes valencians de l’homogeneïtat estructural (i la filiació genètica) d’uns parlars que van dibuixant, de nord a sud, un contínuum sense estridències. La dialèctica entre aquestes dues realitats, l’administrativa i la lingüística, superats els trenta anys de funcionament del model autonòmic d’ordenació territorial de l’Estat espanyol, pren una rellevància extraordinària en la interpretació de les delimitacions lingüístiques. I la cruïlla lingüística catalanovalenciana (i aragonesa), no s’escapa a ningú que hauria d’esdevenir un focus d’atenció prioritari.

La compartimentació autonòmica al·ludida, especialment activa en l’ordenació dels serveis educatius, mèdics i administratius, ha alterat sensiblement les dinàmiques comunicatives històriques dels habitants d’aquest ens transautonòmic, nord-valencià i sud-català. Així, doncs, sóc del parer que una anàlisi acurada dels fluxos comunicatius entre els habitants de les comarques de la diòcesi de Tortosa ha de partir d’un parell de constatacions: d’una banda, l’afebliment de relacions que, de manera sostinguda i malgrat iniciatives politicoculturals amb voluntat inequívoca de cohesió, ha impulsat la compartimentació de serveis acabada d’al·ludir; i, de l’altra, el reforçament de la densitat comunicativa (i simbolicoidentitària) a les Terres de l’Ebre, l’àrea diocesana pertanyent a Catalunya, que tot un seguit d’esdeveniments sociopolítics ha ocasionat recentment. Dit curt, el nord valencià mira cada cop més cap al sud i el sud català, paral·lelament al procés de reforçament identitari esmentat, prioritza l’eix comunicatiu amb Barcelona.

Noves variables socioculturals presideixen un context altament deficitari de comunicació transautonòmica. Noves variables que impulsen uns processos que capgiren la dinàmica lingüística tradicional. Els temps en què la predicació devia tenir uns efectes modelitzadors destacats queden molt lluny. Els efectes lingüístics cohesionadors que devia propiciar la varietat litúrgica formalitzada que difonia el clergat, format majoritàriament a Tortosa, són avui pràcticament inexistents. La història sociocultural del territori ha estat sotmesa a canvis constants; i les isoglosses, en permanent estat de variabilitat, en constitueixen la dimensió

Escola d’Administració Pública de Catalunya 195

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

lingüística. Una nova dimensió lingüística que propicia dinàmiques evolutives divergents en funció de l’adscripció administrativa dels parlants.

D’altra banda, pel que fa al criteri simbolicoafectiu, novament la referencialitat administrativa planteja percepcions prou diferenciades de qüestions centrals per a l’avinentesa que ens ocupa. Mentre que al nord valencià, la forta presència en la formalitat comunicativa del castellà potencia una dimensió comunicativa on la diglòssia interlingüística (distribució funcional entre dues llengües, català i castellà, segons Fishman) té una vigència que hauríem de començar a considerar seriosament; a les Terres de l’Ebre, amb comportaments diglòs- sics de caràcter intralingüístic (distribució funcional entre varietats d’una mateixa llengua, el català oriental central i el tortosí, segons Ferguson), la reflexió sobre la conveniència (o la inoportunitat) d’establir un model formal de base geolingüística esdevé un tòpic amb una certa presència social.

Corol·lari

En les línies precedents s’ha posat de manifest una dissonància, la de la realitat administrativa i la dels límits geolectals, que en la cruïlla lingüística catalanovalenciana i aragonesa podria tenir un paper rellevant a l’hora de combatre els plantejaments individuadors que defensen alguns governs autonòmics. Una difusió social ben orientada dels criteris lingüístics i sociolingüístics sobre els que descansa l’esmentada dissonància sembla que hauria de ser suficient per desmuntar els prejudicis lingüístics vigents i afavorir unes relacions intradialectals solidàries entre aquests parlars interautonòmics. Tanmateix, la comesa no resulta fàcil.

Més enllà d’iniciatives del món academicocultural que van en aquesta direcció, com els congressos de Cultura i Territori a les comarques de la diòcesi de Tortosa o les trobades d’Entitats Culturals de les comarques de la diòcesi de Tortosa; més enllà de projectes transfronterers com el de la Taula del Sénia, una comunitat d’interessos que aplega vint- i-quatre pobles de Catalunya, País Valencià i Aragó; més enllà d’un conjunt relativament important d’iniciatives socials, culturals, econòmiques, etc., que conscientment o incons- cientment, avalen una relació encara fluïda entre els parlants d’aquest territoris; més enllà de tot el que acabo de relacionar, em dol constatar que l’autonomització creixent dels serveis està afeblint una interacció comunicativa secular. Una interacció que, de seguir la pauta decreixent apuntada, acabarà fent fallida i qüestionarà l’existència d’una comunitat de parla transfronterera, la tortosina, fonamental a l’hora de travar la comunitat lingüística que conformen els territoris catalanòfons. Prendre consciència d’aquesta situació hauria de ser el primer pas per bastir un programa d’actuació que mediatitze l’abast d’una di- nàmica individuadora amb conseqüències ben previsibles pel que fa a la vigència de la comunitat (socio) lingüística.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 196

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

3. El paper de la comarca en el fet fronterer

Ricard Gracia Retortillo, professor lector en Dret Administratiu, Universitat de Barcelona

El terme comarca compta, com a mínim, amb una accepció geogràfica i una altra de juridicoadministrativa,75 que, a la vegada, tenen interconnexions evidents entre elles i, fins i tot, amb altres disciplines, com ara l’economia, la sociologia o la història, ja que, com s’explica en la part general d’aquest projecte de recerca, les divisions administratives tenen per base la realitat geogràfica, històrica i socioeconòmica sobre la qual s’assenten. Partint d’aquesta interrelació, les pàgines que segueixen tenen per objecte valorar, des del punt de vista jurídic, el paper que pot jugar la comarca, en tant que administració pública de base territorial, en l’articulació del fet fronterer de Catalunya amb Aragó i la Comunitat Valenciana.

El marc normatiu de la comarca. En particular, a Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana

En el marc del vigent ordenament jurídic espanyol, la comarca es configura com un tipus d’entitat local amb una «forta interiorització autonòmica», fet que suposa que l’Estat en queda pràcticament al marge de la regulació normativa.76 En efecte, atesa la manca de garantia a la Constitució espanyola, la creació, modificació i supressió de comarques, així com la definició del seu règim jurídic, corresponen a cada legislador autonòmic, a partir d’allò que pugui predeterminar l’estatut d’autonomia corresponent. Tot i això, la jurisprudència constitucional admet també una mínima regulació estatal bàsica, com a garantia del necessari respecte a les autonomies municipal i provincial.

Més enllà d’una definició general i d’alguns aspectes sobre la constitució i la representati- vitat dels municipis agrupats que conté la legislació bàsica,77 la regulació de la comarca és essencialment autonòmica i, per tant, està presidida per la seva diversitat en el conjunt de l’Estat i en les tres comunitats objecte del nostre estudi en particular.

Així, mentre Catalunya i Aragó tenen una àmplia regulació del fet comarcal, a la Comunitat Valenciana aquesta és una qüestió poc desenvolupada legislativament. De fet, les dues primeres són les úniques comunitats de l’Estat on les comarques s’han creat efectivament

75. Vegeu-ne la definició de l’IEC (). 76. Entre d’altres, STC 32/1981, de 28 de juny. 77. Article 42 i DA 4a LBRL.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 197

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

com a entitats locals de forma generalitzada.78 Per contra, a la Comunitat Valenciana –tot i alguns intents polítics d’implantació i un cert arrelament social– la divisió comarcal no s’ha traduït en la creació de cap tipus d’administració local.79

Aquesta diversitat normativa es concreta, d’entrada, en els estatuts d’autonomia corresponents, que, fruit de les reformes operades entre els anys 2006 i 2007, van suposar una adaptació de la norma institucional bàsica a la realitat comarcal existent a cada comunitat. Així, mentre l’Estatut aragonès i el català preveuen que la comarca és una entitat local d’exis- tència necessària (art. 5 i 81.1 EAAr; 2.3 i 83.2 EAC), l’Estatut valencià vigent, a diferència del seu antecessor, la configura com una entitat merament potestativa (art. 65.1 EACV). La distinció entre els textos estatutaris català i aragonès rau fonamentalment en la diferent tendència de què és objecte la comarca. A l’Estatut català de 2006, la comarca perd pes respecte al marc normatiu previ, deixant de ser part de l’organització territorial bàsica en favor de la vegueria (art. 83.1 EAC). En canvi, en el cas aragonès, fruit de l’èxit comarcalit- zador de la dècada anterior, l’estatut garanteix la naturalesa territorial de les comarques a les quals defineix alhora com a «fonamentals per a la vertebració territorial aragonesa» (art. 83.1 EA Ar).

En aquest context, tant Catalunya com Aragó disposen de legislacions comarcals pròpies i molt denses, però amb pressupòsits i continguts normatius força diversos entre si en alguns punts.80 En canvi, el legislador valencià es limita a preveure, en un únic precepte en termes molt genèrics i restrictius, la possibilitat de crear comarques al seu territori.81

El règim jurídic de la comarca com a entitat local a Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana

El marc normatiu que acabem d’assenyalar configura la comarca com una entitat local formada per l’agrupació forçosa de municipis contigus o limítrofs, que prenen com a base una sèrie de característiques i interessos comuns, per a la prestació de serveis o exercici de competències en el seu àmbit territorial. L’anàlisi individualitzat dels elements que componen

78. Només s’hi afegeix la creació de la comarca d’El Bierzo, creada amb caràcter singular a la Comunitat Autònoma de Castella-Lleó (Llei del Parlament de Castella-Lleó 1/1991, de 14 de març). 79. A partir de l’informe elaborat a sol·licitud de la Conselleria d’Administracions Públiques de la Generalitat Valenciana (Decret 10/1985, de 28 d’octubre), es van establir les «demarcacions territorials homologades» (DTH), que, si bé prenien com a base territorial les comarques geogràfiques o naturals, només han estat utilitzades fins ara per la Generalitat Valenciana per desconcentrar en el territori alguns dels seus serveis (com ara salut, ensenyament o agricultura). Sobre això, vegeu Boix Palop (2013: 160-170). 80. Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’organització comarcal de Catalunya (TRLOCC), Decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de comarcalització d’Aragó (TRLCAr), i Decret legislatiu 2/2006, de 27 de desembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de Delimitació comarcal d’Aragó (TRLDCAr). 81. Article 53 de la Llei 8/2010, de 23 de juny, de règim local de la Comunitat Valenciana.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 198

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

aquesta definició general permet exposar les principals semblances i diferències del règim jurídic comarcal en les diverses legislacions autonòmiques. Vegem-ho.

a) Procediment de creació de comarques. La comarca és una administració local de creació legal o forçosa, és a dir, es crea a partir de la decisió del legislador. La cre- ació, modificació i extinció de comarques és, per tant, una decisió heterònoma als municipis que s’hi agrupen, que, si bé tenen capacitat d’iniciativa i una certa oposició per a la seva constitució, no són els qui tenen atribuïda la facultat per decidir sobre l’existència de les comarques. Aquest tret les distingeix de les mancomunitats de municipis i dels consorcis, que sí que resulten, en canvi, de la lliure voluntat associativa dels municipis i/o entitats que s’hi agrupen. En qualsevol cas, si atenem els casos en què les comarques han estat efectivament constituïdes, s’observen diferències importants en la dinàmica i el procediment se- guits. Mentre, com ja hem dit, a la Comunitat Valenciana no s’ha arribat a aprovar la divisió comarcal, la creació generalitzada de comarques a Catalunya i Aragó ha seguit processos molt diferents, fins i tot, oposats. A Catalunya, la comarcalització respon a un model top-down, a partir d’una decisió imposada directament pel legislador als ens locals (art. 2.2 TRLOCC), basant-se en la divisió comarcal elaborada en l’etapa de la Generalitat republicana i que, amb algunes modificacions, perdura fins avui. En canvi, en el cas aragonès, la comarcalització parteix de la base, dels municipis mateixos (bottom-up), i es caracteritza per una major progressivitat fins al punt que a dia d’avui encara resta sense comarcalitzar l’àrea metropolitana de Saragossa. Renunciant expressament a una comarcalització general de partida (art. 6.2 TRLCAr), el legislador aragonès va anar creant comarques ex novo de manera singular allà i en el moment en què aquestes s’anaven consolidat a partir de l’experiència prèvia de les anomenades mancomunitats de municipis d’interès comarcal, que desapareixien amb la creació de la comarca.

b) Naturalesa de la comarca. El legislador bàsic deixa oberta la naturalesa territorial o no de la comarca (art. 3.2 LBRL). Tanmateix, allà on ha estat efectivament constituïda, veiem que s’ha optat per configurar la comarca com una entitat local de naturalesa territorial (art. 3.1 TRLCAr i 3 TRLOCC), de manera que tant el legislador aragonès com el català li atribueixen el conjunt de potestats públiques ja previstes a l’article 4.1 LBRL per a municipis, províncies i illes.

c) Organització democraticorepresentativa. L’article 42.3 LBRL exigeix que els òrgans de govern de la comarca siguin «representatius dels ajuntaments que agrupen». Aquesta exigència té en ambdues comunitats una plasmació bastant semblant, que assimila força el sistema d’elecció dels consellers comarcals al previst per als diputats provincials. Així, tot i que amb alguns matisos i amb algunes diferències importants entre ambdues comunitats, són els partits polítics qui acaben designant els representants dels consells comarcals en funció dels resultats de les eleccions municipals (art. 46 TRLCAr i 21 TRLOCC).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 199

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

d) Competències comarcals. Amb caràcter general, la identificació dels interessos pels quals sorgeix la comarca, ha donat peu a la seva concepció com una entitat local amb una doble funcionalitat: una, la descentralització territorial de competències autonòmiques i, l’altra, la coordinació i auxili municipals. Tot i que certament aquests dos vessants s’observen en les comarques d’ambdues comunitats, és a Aragó on el rol descentralitzador sembla haver tingut més ressò, ja que el Govern autonòmic ha fet un ús força important de la transferència o delegació de competències (art. 16 a 33 TRLCAr). En canvi, a Catalunya, han estat més escasses les competències traslladades per la Generalitat a les comarques (fonamentalment, en serveis socials i medi ambient), de manera que, en el seu lloc, aquestes han assolit paper en que predomina més la coordinació, cooperació i assistència als municipis, especialment als de menor població (p. ex., per garantir les funcions de secretaria i intervenció o suplir la prestació de serveis municipals).

La comarca a l’àmbit de frontera: el paper de l’element territorial

La creació de comarques suposa la introducció de límits administratius en què aquestes exerceixen les seves competències. Aquesta delimitació territorial implica, d’entrada, una reordenació interna del territori autonòmic, però comporta alhora una reafirmació dels límits administratius de la frontera interautonòmica. Així ho confirma la regulació jurídica de la comarca i, en especial, del seu element territorial en els diferents ordenaments analitzats.

D’entrada, cal destacar la rellevància del territori en la mateixa constitució de les comarques, ja que, com hem dit, s’erigeix en un element per a la identificació dels interessos comuns que han de ser gestionats de forma conjunta a escala comarcal.

Dit això, en primer lloc, cal considerar que la comarca es defineix com una agrupació de municipis limítrofs o contigus, de manera que es caracteritza per la seva necessària con- tinuïtat territorial, sense que hi càpiga, per tant, separació entre els termes municipals que donen lloc a la comarca.

Per contrast amb aquesta limitació, cal destacar que, a diferència del que succeeix en altres comunitats autònomes (com ara Castella-la Manxa o el País Basc),82 cap dels ordenaments analitzats prohibeixen la constitució de comarques interprovincials, si bé és cert que a dia d’avui no existeixen supòsits d’aquest tipus.

Finalment, a diferència del que passa amb altres entitats locals supramunicipals (com les mancomunitats de municipis o els consorcis), no està regulada en cap legislació autonòmica la possibilitat de crear comarques interautonòmiques, això és, que agrupin

82. Article 29.2 de l’Estatut d’Autonomia de Castella-la Manxa i article 37.3.c) de l’Estatut d’Autonomia del País Basc. Fins a la darrera reforma, també ho prohibia l’Estatut d’Autonomia d’Andalusia.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 200

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

municipis de diferents comunitats autònomes. Per contra, la creació de comarques és una qüestió estrictament interna de cada comunitat autònoma que no està previst que pugui tenir en consideració la situació comarcal d’altres comunitats autònomes limítro- fes. Situació que no fa sinó confirmar la conclusió amb la qual obríem aquest apartat: la comarcalització reforça els límits administratius en general, i els de l’àmbit de frontera, en particular.

La comarca en l’àmbit de frontera d’Aragó, Catalunya i la Comunitat Valenciana

En coherència amb les consideracions generals exposades, el diagnòstic sobre el l’espai de frontera concret estudiat ha de partir de la constatació de la manca d’un tractament es- pecífic del fet fronterer en el règim local estatal i autonòmic, així com del paper concret que pugui tenir la comarca en aquest sentit. De fet, com també hem dit amb caràcter general, l’actuació del legislador autonòmic a Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana en relació amb la qüestió comarcal contribueix a construir i reafirmar la frontera administrativa auto- nòmica i, en paral·lel, reduir les possibilitats de cooperació i coordinació entre els municipis fronterers. Aquest diagnòstic es confirma fonamentalment a partir de dues idees que tenen alhora diverses manifestacions.

D’entrada, el tractament diferent, en ocasions contradictori, que fan els legisladors auto- nòmics sobre el fet comarcal porta a algunes disfuncions rellevants per al fet fronterer en aquestes comunitats. Com diem, són diverses les expressions d’aquestes disfuncionalitats.

En primer lloc, la manca d’implantació de les comarques a la Comunitat Valenciana posa en evidència l’asimetria institucional a l’hora d’articular el fet fronterer, ja que és obvi que en la frontera valenciana mancarà un actor institucional (la comarca) que sí que existeix a Catalunya i Aragó. En efecte, a ambdues comunitats hi ha comarques que s’estenen a banda i banda de la frontera interautonòmica,83 si bé presenten també diferències des del punt de vista demogràfic, geogràfic, econòmic, etc.

Més enllà d’aquesta diversitat, interessa destacar que, tot i que les comarques d’ambdues comunitats ocupen el territori de tota la frontera –de manera que no hi ha cap àmbit de la frontera catalanoaragonesa que no estigui comarcalitzat–, no és menys cert que, si ens fixem en cadascuna de les comarques, trobarem que l’espai de frontera té un pes molt diferent en funció de la comarca de què parlem. Així, mentre en uns casos, la part de frontera és merament residual en el territori de la comarca (Baix Aragó, Baix Ebre, Ribera d’Ebre), en d’altres, la comarca pot considerar-se eminentment fronterera, fins al punt d’identificar-se amb bona part de l’espai de frontera (Alta Ribagorça o Llitera). Sens

83. A Catalunya són vuit les comarques de frontera (Montsià, Baix Ebre, Terra Alta, Ribera d’Ebre, Segrià, Noguera, Pallars Jussà i Alta Ribagorça) més el territori de la Vall d’Aran. A Aragó hi ha nou comarques frontereres (Gúdar-Javalambre, Maestrat, Baix Aragó, Matarranya, Baix Aragó-Casp, Baix Cinca, Llitera, Ribagorça).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 201

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

dubte, el caràcter més o menys fronterer amb el qual s’hagi delimitat les comarques és un aspecte que pot condicionar la rellevància que caldria atribuir als consells comarcals respectius com a actors amb prou legitimitat i voluntat política per impulsar actuacions en l’àmbit de fronterera.

D’altra banda, les comarques catalanes i aragoneses tenen també una posició juri- dicoinstitucional diferent en la comunitat autònoma respectiva, que pot ser també font de disfuncionalitats en la relació de frontera. Amb caràcter general, es pot parlar de dife- rències quant a l’evolució del protagonisme institucional de les comarques en ambdues comunitats autònomes, de manera que, mentre que a Aragó, els consells comarcals són un actor a l’alça, amb un fort impuls descentralitzador, a Catalunya, la comarca està veient reduït el seu paper, especialment en algunes parts del territori, i es limita majorità- riament a competències de caràcter instrumental. Aquesta tendència, clarament lligada a la diferent estratègia comarcalitzadora operada en ambdues comunitats, es confirma també per les dades obtingudes en el projecte de recerca, que posen de manifest que els municipis tenen una percepció millor del paper cooperador de les comarques a Aragó que a Catalunya.84

Addicionalment, les diferències entre comarques es tradueixen també en la seva confi- guració juridicoorganitzativa, però sobretot en l’àmbit funcional. Com hem dit, l’abast de les competències comarcals és divers ja no només entre les comarques aragoneses i catalanes, sinó fins i tot també entre les d’una mateixa comunitat autònoma. En tot cas, això provoca que les possibilitats de cooperació entre comarques resten limitades només a aquells sectors d’activitat on totes les comarques de frontera implicades tenen compe- tències. En conseqüència, allí on no es doni aquest pressupòsit, la cooperació s’haurà de vehicular per vies diferents (com ara la cooperació directa entre municipis, o bé entre els ens competents).

Precisament allí on les comarques de frontera comparteixen competències és on poden aparèixer altres eventuals disfuncionalitats. Aquestes es poden donar en dos sentits. D’entrada, per la ineficiència en la prestació de determinats serveis que, com a resultat de l’acció de la frontera, no tenen en compte l’àmbit més òptim de prestació. En efecte, l’existència de la frontera fa que els consells comarcals no atenguin als usuaris potencials dels seus serveis més enllà dels seus límits territorials, de manera que s’obvien les possibilitats d’incrementar l’eficiència en la seva prestació. Així succeeix, per exemple, en el cas de la recollida de residus o la neteja viària, que són competències assumides habitualment per les comarques a ambdues bandes de la frontera. Així mateix, a patir del treball de camp, s’observa –i aquest és el segon sentit de disfuncionalitats en l’àm- bit competencial al qual ens referíem– la manca de cooperació interadministrativa en una sèrie d’àmbits d’actuació comarcal, com ara el turisme, els serveis de transport o determinades infraestructures.

84. Mentre que a Aragó un 63% dels alcaldes entrevistats afirmen que els consells comarcals són favorables a la cooperació, a Catalunya aquesta opinió només es compartida per un 33,3%.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 202

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Valoració d’algunes possibles vies d’articulació entre comarques i fronteres

Un cop fet el diagnòstic general de l’àmbit de frontera estudiat, ens correspon, a tall de conclusió, valorar algunes possibilitats en què podria articular-se un paper més actiu de la comarca en el fet fronterer, que permetés superar les disfuncionalitats detectades. En aquest sentit, més enllà de la possibilitat de modificar les diferències legislatives existents quant a la manca de comarcalització a la Comunitat Valenciana o les diferències institucionals i competencials entre comarques, apuntem dues línies d’actuació generals.

D’una banda, la possibilitat que siguin les comarques les que assumeixin el rol cooperador en els territoris fronterers, de manera que la cooperació s’articuli a través dels propis consells comarcals en àmbits sectorials concrets. La tècnica cooperativa més idònia sembla que hauria de ser aquí el conveni de col·laboració, si bé podria pensar-se també en el recurs a tècniques orgàniques, com ara el consorci administratiu en àmbits on calgués disposar també d’altres administracions. A favor de la cooperació protagonitzada pels ens comarcals mateixos, es poden preveure les màximes garanties d’eficàcia de la cooperació entre uns actors que precisament tenen bona part de la seva raó de ser en aquesta funció. En contra, a més de la manca de comarques a la Comunitat Valenciana, l’eventual mediatització a la qual queden sotmesos els municipis a través de la comarca.

Una segona via que podria permetre una articulació millor entre el fet fronterer i les comarques és, precisament, la creació d’un règim especial per a les comarques de frontera o, almenys, admetre la possibilitat de crear comarques interautonòmiques amb caràcter transfronterer. Aquesta opció aportaria, sens dubte, més estabilitat a la cooperació i seria una alternativa a les mancomunitats i els consorcis interautonòmics. Tanmateix, aquesta solució faria augmentar la rigidesa d’aquesta cooperació i, sobretot, vindria presidida per la necessitat d’aprovar legislativament una reforma complexa que obliga a la col·laboració de diferents legisladors autonòmics, elements que clarament suposen definir aquesta possibilitat com una solució a mitjà o a llarg termini.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 203

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

4. El fet fronterer i la futura organització territorial catalana

Xavier Forcadell i Esteller, coordinador general de la Diputació de Barcelona, secretari de l’Administració Local i professor associat de Dret Administratiu de la Universitat Rovira i Virgili

Catalunya té una planta territorial diversa, caracteritzada pel fet que té molts municipis que no arriben als mil habitants i amb una concentració de més del 70% de la població en una mateixa àrea territorial, la de Barcelona. A més, convé no perdre de vista la realitat dels territoris fronterers, entesos com els que limiten amb les comunitats autònomes d’Aragó i la Comunitat Valenciana i que es corresponen amb 69 municipis (33 de Catalunya, 29 d’Aragó i 7 del País Valencià). Aquests territoris tenen unes particularitats geogràfiques, històriques, culturals i socioeconòmiques que aconsellen preveure un tractament específic, sobretot en el moment de configurar un nou model d’organització territorial.

El concepte de frontera és d’una complexitat innegable en la mesura que revesteix una di- mensió administrativa, geogràfica i també política. Tenint en compte que el terme frontera ha estat emprat generalment per fer referència a la divisió entre dos Estats, potser seríem més propicis a emprar la denominació de límit, entenent, per tant, el fet fronterer com la delimitació d’un espai o territori on s’aplica el principi de territorialitat de l’autonomia, materialitzat en l’article 137 de la Constitució, en relació amb els municipis i les comunitats autònomes, i en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya mateix quan, en l’article 14, fa menció a l’eficàcia territorial de les normes.

En qualsevol cas, en el moment de vertebrar un nou mapa territorial per a Catalunya, convé fer referència al fet fronterer per considerar, dins de la diversitat i l’asimetria característiques dels territoris de Catalunya, tots aquells municipis que limiten amb les comunitats autònomes d’Aragó i del País Valencià, separant i, a la vegada, unint territoris. Aquests espais fronterers es delimiten pel curs dels rius Noguera Ribagorçana, Cinca, Ebre, Algars i Sénia, fet que permet dibuixar deu àmbits fronterers o limitadors: àmbit de la Sénia (que comprendria els municipis de Vinaròs, Alcanar, Sant Jordi, Traiguera, Ulldecona, Sant Rafael del Riu, Canet lo Roig, Rossell, la Pobla de Benifassà i la Sénia); àmbit d’Algars Sud (Beseit, Vall de Roures, Queretes, Arnes, Lledó, Horta de Sant Joan, Arenys de Lledó, Calaceit i Caseres), àmbit d’Algars Nord (Batea, Pobla, la Pobla de Massaluca, Gandesa i Vilalba dels Arcs, a Catalunya; i Maella, Favara i Nonasp, a Aragó), àmbit de l’Ebre (Riba-roja d’Ebre, Almatret, a Catalunya; i Faió, Mequinensa i Torrent de Cinca, a Aragó), àmbit del Baix Cinca - Baix Segre (Seròs, la Granja d’Escarp, Massalcoreig, Aitona, Torres de Segre, Soses i Alcarràs, a Catalunya; i Torrent de Cinca, Fraga i Saidí, a Aragó); àmbit de Llitera-Segrià (Lleida, Gi- menells i el Pla de la Font, Almacelles, a Catalunya; i Belver de Cinca, Vensilló, Tamarit de Llitera i el Torricó, a Aragó); àmbit de Llitera Nord (el Campell, Albelda, Castillonroi, Valde- llou, a Aragó; i Almenar, Alfarràs i Ivars de Noguera, a Catalunya); a l’àmbit de la Noguera Ribagorçana Sud (Os de Balaguer, Àger, Sant Esteve de la Sarga i Tremp, a Catalunya; i

Escola d’Administració Pública de Catalunya 204

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Camporrells, Estopanyà, Viacamp i Lliterà, Pont de Montanyana, Areny i Sopeira, a Aragó); àmbit de la Noguera Ribagorçana Nord (Bonansa i Montanui, a Aragó; i el Pont de Suert i Vilaller, a Catalunya); i àmbit de Benasque-Vielha.

A partir d’aquesta realitat diversa, consideraríem la possibilitat de mantenir la planta municipal actual, tot i que convindria vertebrar-ne un model que permetés conferir un tractament espe- cífic per als territoris que, per circumstàncies geogràfiques, reuneixin unes característiques diferenciadores. Per això, el plantejament de la nova planta local ha de passar necessàriament per l’anàlisi i la consideració de tres variables: planta territorial, règim jurídic i finançament.

Totes aquestes qüestions referides a la planta, al règim jurídic i al finançament estan vinculades entre si. Per tant, pensem que, entorn d’aquests tres elements, en termes de present i de futur, hi hauria tres escenaris possibles, més enllà de d’una eventual centralització encara més evident: el resultant de la incorporació d’innovacions al règim actual; el derivat d’una relació singular i asimètrica amb l’Estat; o el que es produiria en cas que Catalunya es convertís en un nou Estat. No obstant això, sempre partim del manteniment de l’actual planta municipal, a excepció dels eventuals processos de fusió o agrupació municipal de caràcter voluntari. Per això, els plantejaments següents es fan amb perspectiva de futur, sense que les propostes que s’hi formulin hagin d’estar necessàriament emmarcades en un escenari concret.

Un primer escenari partiria de la previsió d’innovacions en la regulació actual partint del fet que, en un mateix territori, hi ha diversos nivells de govern local amb competències per prestar serveis. El problema rau en el fet que aquestes actuacions no es vehiculen a través d’instruments de cooperació interadministrativa, cosa que evidencia disfuncions econòmi- ques, d’eficàcia i eficiència. D’aquí la rellevància d’apostar, primerament, per la col·laboració interadministrativa des d’una dimensió supralocal.

El nivell de govern supramunicipal fort és, per dimensió històrica, tècnica i econòmica, la diputació provincial. Ara bé, per construir un model genuïnament català, un element de singularització ràpid podria ser el canvi de nom, i que les la diputacions passessin a denominar-se vegueries, i el seu òrgan de govern, consell de vegueria. Quant al nombre, és cert que no podem crear-ne més de quatre i que no es poden veure alterats els límits territorials actuals. Per això, i més enllà de sol·licitar a les Corts Generals una iniciativa parlamentària de modificació orgànica sobre aquest tema, hi ha poc camí per recórrer. En qualsevol cas, les noves vegueries podrien assumir la descentralització de serveis de la Generalitat de Catalunya, i convertir-se en un punt de referència per als ciutadans, dins els seus territoris, a més de desplegar tasques de cooperació i assistència, entre d’altres, més pròpies dels ens supramunicipals.

D’altra banda, l’Estatut determina que hi ha d’haver un nivell supramunicipal comarcal, d’aquí la necessitat de valorar si l’actual distribució comarcal és adequada o convé simplificar-la. En qualsevol cas, aquest exercici hauria de ser previ a la creació de noves comarques i consells comarcals, si escau, i un cop determinat el mapa comarcal, caldria definir un marc efectiu de treball de col·laboració entre els consells de vegueria i els comarcals, per arribar de forma efectiva al municipi i al ciutadà.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 205

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

El consell comarcal també requereix una millora organitzativa interna. De fet, la seva trans- formació a un govern de gestió, a través d’un consell d’alcaldes, i la dotació d’una estructura tècnica sòlida és un primer element suficient i necessari, amb la consideració que aquesta estructura tècnica podria pivotar també en un marc estable de col·laboració amb els consells de vegueria. Així mateix, i fins i tot com a elements de racionalització, es podria plantejar que el consell comarcal assumís la gestió tècnica de diferents ens instrumentals existents, per exemple, el servei d’aigua potable entre municipis de diferents territoris. En paral·lel, cal apostar per millorar el règim competencial i per l’encaix de l’estructura perifèrica de la Generalitat amb la local, cercant una bona coordinació interadministrativa que, al seu torn, es tradueixi en una millor vertebració del mapa territorial. Igual d’important és analitzar l’ar- ticulació de la vegueria amb el fet metropolità, apostant per una delimitació clara de les po- lítiques públiques que ha de prestar cada part, i també fomentant una col·laboració efectiva i periòdica en relació amb els serveis que han de prestar-se en el nivell territorial compartit.

Pel que fa a la vertebració de la planta local catalana, en conjunt, i tenint en compte el que s’ha exposat sobre la dimensió municipal, sobre la concentració de la població en un àmbit concret del territori de Catalunya i considerant, molt especialment, els territoris fronterers, més enllà de l’escenari i el context polític en què ens situem, convé qüestionar la necessitat de preservar els dos nivells supramunicipals en el futur (consells de vegueria / consells comarcals, o en alguns casos consells de vegueria / àrees metropolitanes). En línia amb aquesta consideració, també cal abordar una anàlisi acurada sobre la viabilitat de raciona- litzar aquest esquema i d’operar en tot el país amb un únic nivell supramunicipal.

Des de la perspectiva del règim jurídic, convé sistematitzar l’àmbit competencial i presta- cional, delimitat en l’article 84 EAC. En aquest sentit, el consell de vegueria podria definir clarament la seva cartera de serveis i prioritzar aquells àmbits on es disposa majoritàriament dels recursos. En aquest sentit, i per treballar en xarxa, les estructures comarcals actuals es converteixen en una eina idònia. En qualsevol cas, cal vehicular una capacitat més gran de definició del marc jurídic i competencial actual per tal de garantir l’equilibri territorial.

Pel que fa al finançament, hauria de ser una prioritat de la Generalitat, dels consells de vegueria i dels consells comarcals el fet destinar més recursos econòmics, tècnics i materials a reforçar les capacitats i competències dels municipis, en coherència amb les seves necessitats, de forma asimètrica i coordinada amb els ens supramunicipals i la resta d’administracions públiques. De fet, es podria plantejar que aquesta matèria depengués exclusivament de la Generalitat de Catalunya, en el marc d’un nou model de finançament català, i que el percentatge de recursos cap al món local fos alt, a imatge i semblança del que actualment succeeix als territoris forals.

Un segon escenari seria aquell en el qual Catalunya disposés d’un règim asimètric i singular, de tipus federal, en el marc del qual es faria pertinent garantir una regulació diversa i conforme a la diferenciació local. No obstant això, caldria avançar en aquest aspecte de manera gradual, plantejant a poc a poc millores que passessin per la vertebració de les vegueries i per la redefinció del marc normatiu actual. Tanmateix, convindria valorar la necessitat de mantenir-hi la planta supramunicipal actual, i plantejar una racionalització d’aquest nivell, tant

Escola d’Administració Pública de Catalunya 206

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

pel que fa a les vegueries i les comarques com a les àrees metropolitanes, fent que algunes vegueries assumissin el rol de «vegueria metropolitana» o que alguns consells comarcals quedessin integrats dins el consell de vegueria, en funció de la realitat asimètrica del país. En aquest cas, la vegueria metropolitana no hauria de ser un poder contraposat a la Generalitat, ja que es partiria de la interiorització del govern local. Per tant, la idea metropolitana seria, més aviat, una idea de treball conjunt en un marc de col·laboració amb el Govern català.

Des de la perspectiva jurídica es defensaria una més gran capacitat de definició del marc jurídic i competencial, a causa del repartiment de funcions entre diferents nivells, així com el seu finançament. Per tant, es passaria a un model més singular i propi abordant, si escau, altres aspectes no exclusius i bàsics, com la selecció, la provisió i l’estatut dels funcionaris locals amb habilitació de caràcter nacional, l’elecció directa als nivells supramunicipals…

Finalment, cal considerar un escenari en el qual Catalunya esdevingui un nou Estat d’Euro- pa. En aquest marc, la capacitat de decisió sobre l’estructura municipal i supramunicipal, les disponibilitats sobre el règim competencial i l’econòmic seria total. No obstant això, en aquest context es considera idoni mantenir la planta municipal actual, amb un únic nivell de govern supralocal (set, vuit o nou vegueries) i amb una vegueria metropolitana a Barcelona i una altra al Camp de Tarragona, a més de definir un ampli règim competencial local que sigui, a la vegada, asimètric. Quant al finançament, els governs locals haurien de disposar d’un marge ampli de gestió d’un volum de recursos més gran, en consonància amb el nivell econòmic dels governs locals d’altres estats europeus.

Aprofitant el context de canvi que viu Catalunya, cal abordar l’estudi de noves propostes de vertebració territorial, tant des d’un punt de vista territorial com institucional. Tot plegat, amb la finalitat última de configurar una planta local ajustada a una realitat territorial i social asimètrica, i de treballar per a l’establiment d’un sistema institucional respectuós amb les característiques pròpies de cada territori, i alhora reconèixer també aquesta realitat en determinats llocs fronterers, tractant-la com una singularitat que, des de la perspectiva instrumental, es podria abordar.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 207

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

5. Cooperació transfronterera en l’àmbit de la sanitat

Tomàs Font i Llovet, catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

Les necessitats de cooperació administrativa per raó del fet fronterer es presenten en tots els àmbits, però, entre els més afectats, hi ha la prestació dels serveis públics, un dels més emblemàtics dels quals és l’assistència sanitària. El fenomen es presenta de forma habitual en relació amb la utilització dels centres sanitaris de referència –hospitals– i dels serveis d’emergència, urgències i transport sanitari corresponents.

La problemàtica de l’assistència sanitària transfronterera afecta a tots nivells, i en els darrers anys ha assolit grans dimensions la relativa a ciutadans procedents d’altres estats de la Unió Europea, amb independència que hi hagi, o no, contigüitat geogràfica amb Espanya i amb Catalunya en particular. Precisament, en el desplegament de la Directiva 2011/24/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 9 de març de 2011, relativa a l’aplicació dels drets dels pacients en l’assistència sanitària transfronterera, es va aprovar el Reial decret 81/2014, de 7 de febrer, pel qual s’estableixen normes per garantir l’assistència sanitària transfronterera, i pel qual es modifica el Reial decret 1718/2010, de 17 de desembre, sobre recepta mèdica i ordres de dispensació. Entre els punts destacats que regula aquesta disposició hi ha les garanties d’accés a les prestacions i els mecanismes de reemborsament de les despeses originades.

La cooperació establerta en ocasió de la construcció i posada en funcionament de l’hospital de la Cerdanya a Puigcerdà presenta més proximitat amb la problemàtica del fet transfronterer geogràfic o territorial, i més especificitat pel que fa al fet transfronterer de Catalunya. Es tracta d’un equipament i d’un servei concebuts des del començament i de manera específica amb caràcter transfronterer. Per fer front a les necessitats de cooperació supraterritorial entre els serveis sanitaris catalans i els francesos es va constituir l’Agrupa- ció Europea de Cooperació Territorial Hospital de la Cerdanya (AECT HC), mitjançant la subscripció d’un conveni entre la Generalitat de Catalunya, la República Francesa, la regió del Llenguadoc-Rosselló i les entitats públiques d’assegurances mèdiques franceses. És interessant la figura jurídica de l’Agrupació Europea de Cooperació Territorial, ja que es tracta d’un tipus d’entitat específica, amb personalitat pròpia i constitució mixta, regulada expressament pel Reglament (CE) 1082/2006, a la qual es va acudir després d’haver-se signat l’Acord marc entre el Regne d’Espanya i la República Francesa sobre cooperació sanitària transfronterera, fet a Saragossa el 27 de juny de 2008.

L’exemple esmentat és d’utilitat per veure quins són els instruments jurídics utilitzats per fer efectiva la cooperació transfronterera en la prestació dels serveis sanitari i hospitalari: en primer lloc, un acord marc de cooperació entre les dues entitats superiors implicades; en segon lloc, un conveni específic entre els organismes titulars del serveis afectats; i, en tercer lloc, la constitució d’una entitat ad hoc regulada en l’ordenament jurídic superior i comuna a totes dues parts.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 208

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Pel que fa a la cooperació transfronterera en matèria sanitària entre Catalunya i les comunitats autònomes termeneres –la Comunitat Valenciana i Aragó–, l’estudi realitzat posa de manifest una certa dimensió d’aquest fenomen en relació amb la utilització dels hospitals de Tortosa i de Móra d’Ebre i, sobretot, l’Hospital Arnau de Vilanova de Lleida per part d’usuaris d’aquelles comunitats; i en una mesura menor, en relació amb la utilització dels hospitals de Vinaròs i de Fraga per part d’usuaris catalans. D’altra banda, sovintegen disfuncions colaterals derivades de l’assistència sanitària transfronterera: l’accés als serveis d’emergència i transport sanitari, l’efectivitat i la validesa de les receptes farmacèutiques, aspectes de l’assistència primària, etc.

En el cas de la relació entre Catalunya i la Comunitat Autònoma d’Aragó, apareix també, en primer lloc, l’existència d’un Conveni de cooperació com a instrument bàsic per ordenar la prestació del servei sanitari per a usuaris residents més enllà de la frontera interautonòmica. L’Informe anual del Sistema Nacional de Salud 2016. Estrategias y acciones destacables. Comunidad Autónoma de Aragón destaca que, segons el Conveni general de col·laboració, les parts poden establir acords específics per a cada àrea de salut o regió sanitària limítro- fa, i també desenvolupar les matèries enumerades en el pacte tercer. Així doncs, a l’igual del cas esmentat, també es preveu la possibilitat de concretar la cooperació en acords o convenis específics.

Les matèries sobre les quals es poden establir annexos de col·laboració són: atenció sa- nitària en urgències, emergències i transport sanitari, atenció primària de salut, atenció especialitzada (ambulatòria i hospitalària), atenció en salut mental, atenció sociosanitària, targeta sanitària, cartera de serveis, formació del personal, recerca en ciències de la salut i qualssevol altres que considerin oportú ambdues parts.

Aquests acords específics s’hi han d’incorporar com a annexos o com a convenis addicionals i s’han d’ajustar, en tot cas, als principis d’aquest conveni marc general. Actualment, hi ha dos annexos al Conveni de col·laboració que regulen les relacions entre tots dos serveis de salut: – L’annex I: regula l’assistència sanitària en urgències i emergències, establint els mecanismes de col·laboració corresponents entre la gerència del 061 d’Aragó i el Sistema d’Emergències Mèdiques de Catalunya, i indicant els municipis d’Aragó i Catalunya inclosos en aquest àmbit de col·laboració i els recursos per a l’atenció urgent (incloent-hi ambulàncies i helicòpters assistencials) d’ambdues comunitats. – L’annex II: és un conveni específic de col·laboració per a la zona de Pirineus, i afecta les zones bàsiques de salut de Castilló de Sos i Benavarri, a Osca, i de l’Alta Ribagorça i Tremp, a Lleida. Regula l’accés a l’atenció urgent, l’atenció primària, l’atenció especialitzada i la salut mental per a aquesta població en els diferents recursos d’ambdues comunitats. A la pràctica, implica que els habitants d’alguns d’aquests municipis són atesos en l’atenció primària i continuada en centres de salut de Catalunya. L’atenció especialitzada per a la població aragonesa d’aquests municipis és derivada a l’Hospital Arnau de Vilanova de Lleida i a l’hospital de Vielha.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 209

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’altra banda, els pacients d’alguns municipis de zones bàsiques de salut de la part oriental d’Aragó (Fraga i Tamarit de Llitera, a Osca, i Mequinensa i Maella, a Saragossa) van a urgències hospitalàries i a l’atenció especialitzada a centres de Lleida (Hospital Arnau de Vilanova) i de Tarragona (hospital de Móra d’Ebre). Segons el Registre d’Activitat d’Atenció Sanitària Especialitzada (RAE-CMBD) d’Aragó, en virtut del Conveni de cooperació, durant l’any 2015 els centres catalans van atendre 298 casos d’hospitalització i 10 assistències primàries d’usuaris residents a Aragó.

A banda dels problemes de gestió ja esmentats, és recurrent la disfunció econòmica origi- nada per la retribució dels serveis transfronterers. Igual que la resta de convenis subscrits per les comunitats autònomes en el sector sanitari, el conveni entre Catalunya i Aragó no inclou mecanismes específics de compensació econòmica per l’atenció sanitària, excepte la possibilitat de facturació de la dispensació de la farmàcia hospitalària a pacients externs. Així doncs, els mecanismes de compensació són els generals per a l’assistència sanitària entre comunitats autònomes: Fons de Cohesió i Fons de Garantia d’Assistència Sanitària. L’article 2 del Reial decret 1207/2006, de 20 de octubre, pel qual es regula la gestió del Fons de cohesió sanitària, en determinar quines són les activitats objecte de compensació pel Fons de cohesió sanitària, disposa: «1. Es compensa les comunitats autònomes, amb càrrec al Fons de cohesió sanitària, per l’assistència sanitària prestada en els casos i per les quanties que determina aquest Reial decret: a) Assistència sanitària a pacients residents a Espanya derivats entre comunitats autònomes […]».

La normativa d’aplicació és, per tant, la norma general per als usuaris desplaçats que es troben en situacions ocasionals, mentre que en el cas de l’assistència transfronterera de què estem parlant es tracta de situacions permanents i que no són individuals sinó col·lectives i que, per tant, poden afectar tot un col·lectiu d’usuaris per raons geogràfiques.

En qualsevol cas, el Fons ha estat inoperant durant alguns exercicis, cosa que ha originat queixes de la Generalitat, i només amb la Llei de pressupostos de l’any 2017 s’ha tornat a mobilitzar, a les portes de la renovació del Conveni de cooperació. Aquest pot ser el moment de repensar l’eficàcia i la suficiència dels mecanismes de cooperació existents.

L’alternativa per a una ordenació adequada d’aquestes situacions pot fer necessari el re- plantejament d’algunes bases de partida. D’una banda, pot ser convenient deixar d’afrontar la qüestió com una anomalia o una disfunció dins la concepció i l’organització actuals dels serveis sanitaris i, en el seu lloc, concebre el fet transfronterer com un element estructural i permanent del servei sanitari en determinades zones del territori.

A partit d’aquí, pot ser útil establir una regulació específica d’aquetes situacions a través d’una norma comuna a les dues organitzacions interessades –els serveis autonòmics de salut–, ja sigui a través d’una regulació general –estatal– de les situacions, serveis i equipaments sanitaris transfronterers, en la línia de la regulació europea de les Agrupacions Europees de Cooperació Territorial, ja sigui a través de una regulació establerta de comú acord entre les dues comunitats autònomes.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 210

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Però el punt més innovador, i que lògicament pot generar grans incògnites, és el de considerar que, en virtut de la realitat transfronterera present, permanent i col·lectiva, el servei sanitari o l’equipament hospitalari en qüestió són ells mateixos transfronterers en la seva concepció, organització, funcionament i finançament, en lloc de considerar, com ara, que és el servei de salut d’una comunitat autònoma qui atén usuaris d’una altra comunitat. Una concepció d’aquest tipus requeriria, com en el cas de l’hospital transfronterer de la Cerda- nya, la constitució d’una entitat específica, amb organització pròpia, mixta entre les dues comunitats i gestionada i finançada conjuntament. En definitiva, un servei o equipament interautonòmic.

Però, naturalment, la dificultat d’acceptar una solució d’aquest tipus deixa poc marge per projectar-la en els casos estudiats. L’altra alternativa és la millora i l’adaptació dels convenis existents.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 211

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

6. Urbanisme i ordenació del territori

Laura Salamero Teixidó, professora de Dret Administratiu de la Universitat de Lleida

Introducció

L’urbanisme i l’ordenació del territori són, sense cap mena de dubte, dues especialitats del dret administratiu amb un impacte fort en l’articulació i la vertebració del territori, i participen de forma directa en la creació de l’espai. No obstant això, la regulació dels fenòmens fronterers no és una preocupació principal d’aquestes matèries, que s’ordenen al voltant dels pols normatius i executius dels quals provenen i, en conseqüència, es projecten aïllada- ment sobre els territoris corresponents. Així, atès l’impacte de l’urbanisme i l’ordenació del territori en la creació de l’espai, les seves normes contribueixen intensament en la definició i la delimitació de les frontereres legals i administratives.

La qüestió competencial

L’urbanisme i l’ordenació del territori espanyols del darrer segle s’han caracteritzat per una profunda preocupació sobre les qüestions d’ordre competencial. L’article 148.1.3a de la Constitució espanyola (CE) atribueix la competència en matèria d’«Ordenació del territori, urbanisme i habitatge» a les comunitats autònomes, que sense excepció l’han assumida en els seus estatus d’autonomia amb caràcter exclusiu; també doncs, les comunitats au- tònomes catalana, valenciana i aragonesa tenen competència legislativa, d’execució i de gestió sobre aquestes matèries. Competències que exerceixen a través de l’aprovació de normativa i d’instruments de planificació d’àmbit autonòmic, com són els plans territorials, i a través també de la participació en l’aprovació dels plans generals d’ordenació urbana municipals, entre d’altres.

La qüestió competencial, però, no va resultar conflictiva fins a la reforma l’any 1990 del Text refós de la Llei del sòl estatal de 1976 i, especialment, l’aprovació d’un nou text refós l’any 1992, que va ser recorregut davant el Tribunal Constitucional, el qual va dictar la coneguda STC 61/1997, de 20 de març. En aquesta resolució, el Tribunal Constitucional va declarar inconstitucional la major part de l’articulat de la llei argumentant, en síntesi, que l’Estat no pot regular amb caràcter supletori una matèria sobre la qual no té competència.85 Així, l’Es- tat només pot intervenir en l’urbanisme i l’ordenació del territori indirectament mitjançant competències de caràcter horitzontal –com ara les condicions bàsiques que garanteixin la igualtat de tots els espanyols (art. 149.1.1a CE), la regulació del dret de propietat com a matèria de dret civil (art. 149.1.8a CE), les bases i la coordinació general de l’activitat eco-

85. Va ser molt nombrosa la doctrina que va comentar la sentència i el seu abast. Vegeu, entre d’altres, Tomás Ramón Fernández Rodríguez (1997) i Eduardo García de Enterría (1998).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 212

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

nòmica (art. 149.1.13a CE), les garanties generals de l’expropiació forçosa i la responsabilitat patrimonial de l’Administració (art. 149.1.18a CE), les bases en matèria de protecció del medi ambient (art. 149.1.23a CE), etc.– o de caràcter sectorial –com ara les competències sobre infraestructures ferroviàries o de transports que transcorrin per més d’una comunitat autò- noma (art. 149.1.21a CE), recursos i aprofitaments hidràulics quan l’aigua també discorri per més d’una comunitat autònoma (art. 149.1.22a CE), o les obres públiques d’interès general que afectin més d’una comunitat autònoma (art. 149.1.24a CE).

En aquest context, la norma estatal de referència es el Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLS). En l’àmbit autonòmic, amb relació a Catalunya: la Llei 23/1983, de 21 de novembre, de política territorial, i el Decret legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’urbanisme. Pel que fa a la Comunitat Valenciana: la Llei 5/2014, de 25 de juliol, d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge. I, quant a Aragó: el Decret legislatiu 1/2014, de 8 de juliol, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’urbanisme, i el Decret legislatiu 2/2015, de 17 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’ordenació del territori.

Ara bé, a més de la competència estatal i del destacat paper de les comunitats autònomes, l’urbanisme ha estat una matèria tradicionalment de competència municipal. La intervenció de l’Administració local en l’urbanisme és molt important, en especial la dels municipis, ja que exerceixen les potestats generals de planejament, gestió i disciplina urbanístiques (art. 25.2 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local), a través de diferents instruments de planejament urbanístic. Així mateix, cal recordar que tant a Catalunya com a Aragó, les comarques també tenen assignades competències en matèria urbanística (art. 14 i 77 de la Llei d’urbanisme de Catalunya; art. 7 de la Llei d’urbanisme d’Aragó, i art. 16 del Decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de comarcalització d’Aragó) i d’ordenació del territori (art. 33 del Decret legislatiu 4/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’organització comarcal de Catalunya; DA 1a de la Llei d’ordenació del territori aragonesa).

Els problemes i les ineficiències en matèria d’urbanisme i ordenació del territori en els municipis fronterers

L’urbanisme i l’ordenació del territori tenen, per la seva naturalesa, un profund impacte en les relacions econòmiques, socials i culturals dels habitants i dels governs locals dels espais sobre els quals es projecten. L’estudi elaborat posa de manifest que en l’espai fronterer aquest impacte adquireix noves dimensions en posar en contrast diferents models d’urbanisme i d’ordenació entre els territoris fronterers.

A la llum de les dades recollides, el que és percep i posa de manifest prioritàriament és, d’una banda, el fet diferencial: davant una mateixa realitat i un espai unitari més enllà de la frontera, els diferents ordenaments jurídics aplicables aporten solucions diferents, les quals es poden percebre més avantatjoses o encertades que les pròpies o menys. Un exemple paradigmàtic d’aquest fenomen és la idea generalitzada que la normativa catalana és més

Escola d’Administració Pública de Catalunya 213

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

rígida pel que fa a llicències i disciplina urbanístiques que no pas l’aragonesa o la valenciana, de manera que això genera un perjudici o desavantatge comparatiu per als habitants dels municipis fronterers de Catalunya. Un altre exemple del contrast o fenomen diferencial el trobem en la regulació de les zones inundables, en les quals segons la normativa catalana s’estableixen restriccions més intenses a la possibilitat d’urbanitzar i edificar (art. 9.2 de la Llei d’urbanisme de Catalunya).86 En aquests casos, els instruments en què es plasmen i generen aquestes disfuncions són el planejament autonòmic i, especialment, el municipal.

De l’altra banda, es destaca que la normativa i el planejament s’apliquen en territoris –ja sigui la comunitat autònoma o el municipi– que no es corresponen amb l’espai fronterer, de manera que es generen ineficiències. Un exemple d’aquest supòsit són les infraestructures viàries de titularitat autonòmica, provincial o municipal que transcorren entre dues comunitats autònomes o que uneixen poblacions situades en diferents comunitats autònomes (p. ex., l’A-2219). En aquest cas, la problemàtica radica en l’atribució competencial a diferents administracions sobre una mateixa infraestructura, servei o prestació.

Aquests exemples posen de manifest una complexitat afegida a l’urbanisme i l’ordenació del territori, en donar-se la confluència de determinades polítiques sectorials que hi tenen una forta incidència. Per exemple, en matèria d’aigües, medi ambient o carreteres, entre d’altres.

La cooperació com a instrument de superació de les disfuncions en matèria d’urbanisme i ordenació del territori en els espais fronterers

L’estudi realitzat posa de manifest que l’urbanisme és una de les matèries en què més es demana la cooperació per part del agents implicats com a via per superar les disfuncions detectades. La cooperació és un dels principis que ordena les relacions interadministratives [art. 140.1 d) de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, LRJSP], i pot articular-se a través de diferents tècniques que, com ja s’ha posat de manifest en un altre lloc d’aquest estudi, es classifiquen en tècniques orgàniques i tècniques funcionals. És necessari que davant de cada disfunció en concret s’apliqui la tècnica que s’adeqüi millor i proporcioni la solució més encertada.

Com s’ha vist, moltes de les disfuncions detectades es deriven del planejament autonòmic i, sobretot, del planejament urbanístic municipal, del qual depèn la classificació del sòl en les categories d’urbà, no urbanitzable i urbanitzable, segons la normativa autonòmica catalana, aragonesa i valenciana que ens ocupa; l’establiment de les diferents zones d’utilització del

86. Modificat recentment per la Llei 5/2017, de 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic i de creació i regulació dels impostos sobre grans establiments comercials, sobre esta- des en establiments turístics, sobre elements radiotòxics, sobre begudes ensucrades envasades i sobre emissions de diòxid de carboni.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 214

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

sòl i la fixació de les condicions per construir-hi; l’establiment dels límits a l’ús d’aquest sòl i de les edificacions que s’hi facin, entre altres qüestions.

Una de les característiques més destacades del procediment d’elaboració d’aquests instruments de planejament és la participació de diferents administracions i òrgans que puguin veure’s afectats per la seva aprovació. En aquest sentit, per exemple, l’aprovació definitiva els plans d’ordenació urbanística municipal correspon a la comunitat autònoma, tot i que el protagonisme de l’elaboració recau en els ens locals. Es procura també la participació de la ciutadania, la d’altres òrgans administratius les competències dels quals es puguin veure afectades, així com la d’altres administracions amb l’aportació d’informes en matèries sectorials que afectin el territori i l’ordenació urbana, com ara aigües, carreteres, costes, etc. En aquest sentit, destaca l’avaluació ambiental estratègica a què s’han de sotmetre aquests plans.

En el marc d’aquest procediment d’elaboració dels instruments de planejament urbanístic no es faria estrany plantejar la participació dels municipis fronterers –de la mateixa comunitat autònoma o d’una altra– mitjançant l’emissió d’«informes no preceptius amb la finalitat que les diferents administracions expressin el seu criteri sobre propostes o actuacions que incideixin en les seves competències» [art. 144.1 f) LRJSP].

Així mateix, en el marc de l’urbanisme i l’ordenació del territori, la cooperació mitjançant la creació d’òrgans col·legiats en què s’integrin diferents administracions és del tot habitual. És el cas, per exemple, de les comissions territorials d’urbanisme que preveu l’article 18 de la Llei d’urbanisme catalana, o dels consells provincials d’urbanisme de l’article 8 de la Llei d’urbanisme aragonesa. Atesa aquesta circumstància, en línia de continuïtat, es podria recórrer a la creació de comissions territorials de coordinació.

Segons l’article 154.1 LRJSP, les comissions territorials de coordinació es poden crear «Quan la proximitat territorial o la concurrència de funcions administratives ho requereixi […] entre administracions amb territoris que siguin coincidents o limítrofs, per millorar la coordinació de la prestació de serveis, prevenir dificultats i millorar l’eficiència i qualitat dels serveis». Es tracta, malgrat el tenor literal de la norma, d’òrgans de cooperació «adreçats a prevenir les disfuncions o duplicitats que, en ocasions, es produeixen per la coexistència en un mateix espai físic de vàries administracions públiques» (Vilalta Reixach, 2017: 72). Creiem que aquesta seria un via adequada per facilitar la coordinació entre els municipis fronterers –coordinació que es té constància que en ocasions ja existeix, tot i que no per canals formalitzats. Les comissions territorials d’aquesta naturalesa integren les comunitats autònomes i els municipis, de manera que seria un òrgan especialment idoni per afrontar qüestions que superin les competències municipals, com ara l’ordenació del territori, o determinades qüestions urbanístiques per la seva estreta connexió i confluència amb àmbits sectorials com el medi ambient o les aigües.

Juntament amb les dues possibilitats anteriors, la creació d’una mancomunitat de municipis és, igualment, un instrument de cooperació adequat per tal d’evitar o esmorteir les deficiències detectades en els espais fronterers. Quan allò que preocupa és la prestació

Escola d’Administració Pública de Catalunya 215

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

d’un determinat servei o el manteniment d’una determinada infraestructura, com és el supòsit de les carreteres i els camins municipals que entren en contacte amb els d’una altra comunitat autònoma, la mancomunitat pot perfectament respondre a aquesta necessitat ja que l’article 44 LBRL els atribueix específicament la funció d’«execució en comú d’obres i serveis determinats de la seva competència» i, a més, es preveu que s’hi puguin integrar municipis de diferents comunitats autònomes, sempre que la legislació autonòmica ho permeti (com és el cas de Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana). La creació d’un consorci podria ser una opció alternativa a la de la mancomunitat, però l’exigència d’adscripció que ha incorporat la nova LRJSP pot suposar una trava o càrrega, tenint en compte la naturalesa dels ens que s’hi consorciarien, en aquest cas municipis de característiques i necessitats similars.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 216

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

7. La regulació de l’aigua en l’entorn fronterer

Antonio Ezquerra Huerva, professor titular de Dret Administratiu de la Universitat de Lleida

Introducció

L’aigua ha estat en tot moment un element cabdal en el desenvolupament de les diferents societats i, com no podia ser d’altra manera, en el desenvolupament dels municipis. En aquest sentit, cal tenir present que l’aigua és, sense cap mena de dubte, un dels principals factors econòmics de qualsevol territori, tota vegada que de la disponibilitat de recursos hídrics en depenen tant el sector primari (indústria), com el secundari (serveis) i el terciari (agricultura i ramaderia); i aquest tercer sector és clau en l’àmbit rural al qual pertanyen la major part dels municipis de frontera. De la mateixa manera, l’aigua es presenta com un bé imprescindible per a la vida quotidiana de l’ésser humà –«No hi ha vida sense aigua. L’aigua és un tresor indispensable per a tota activitat humana», declara l’article 1 de la Carta europea de l’aigua. En efecte, la existència mateixa i, amb ella, el decurs de la vida de les persones en condicions mínimes de dignitat depenen en bona mesura de la disponibilitat d’aigua. Només cal pensar, en aquest sentit, que l’alimentació, la higiene i la salut, condicions elementals de l’existència, estan clarament condicionades per l’accés a l’aigua, no només en la quantitat suficient, sino també de la qualitat adequada.

La importància de l’aigua en el termes sintèticament exposats en el paràgraf anterior ha estat constatada en diversos textos normatius, entre els quals la ja esmentada Carta europea de l’aigua és solament un exemple important. La principal consagració de la importància cabdal de l’accés a l’aigua en quantitat i de qualitat adequades és, no obstant això, el reconeixement pel dret internacional del dret humà a l’aigua. Aquest dret humà a l’aigua va ser reconegut l’any 2000 per primera vegada pel Comitè de Drets Econòmics, Socials i Culturals, en l’Observació General núm. 15. Més endavant, l’Assemblea General de Nacions Unides va adoptar la Reso- lució 64/292, de 28 de juliol de 2010, en la qual es reconeix explícitament el dret humà a l’aigua i al sanejament, i es reafirma que una aigua potable neta i el sanejament són essencials per a la realització del conjunt dels drets humans. En aquest sentit, i a fi i efecte de materialitzar el dret humà a l’aigua, aquesta darrera Resolució de l’ONU, en l’article 2, «exhorta els Estats i les organitzacions internacionals que proporcionin recursos financers i propiciïn l’augment de la capacitat i la transferència de tecnologia per mitjà de l’assistència i la cooperació internacionals, en particular als països en desenvolupament, a fi d’intensificar els esforços per proporcionar a tota la població un accés econòmic a l’aigua potable i al sanejament».

Marc competencial i normatiu

El marc competencial en matèria d’aigües està presidit per l’article 149.122a CE, segons el qual, es competència de l’Estat «La legislació, ordenació i concessió de recursos i aprofi-

Escola d’Administració Pública de Catalunya 217

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

taments hidràulics si les aigües passen per més d’una comunitat autònoma, i l’autorització de les instal·lacions elèctriques si l’aprofitament afecta una altra comunitat o si l’energia és transportada fora del seu àmbit territorial». L’expressió «si les aigües passen per més d’una comunitat autònoma» fou interpretada per la STC 227/1988, de 20 de novembre, resolutòria dels recursos d’inconstitucionalitat interposats contra la Llei 29/1085, de 2 d’agost, d’aigües, com a sinònim de conca hidrogràfica, és a dir, com a sinònim de llera principal que desemboca al mar, amb tots els seus afluents. La conseqüència d’aquesta interpretació va ser que l’Estat és competent per a la gestió del recursos hídrics en les conques hidrogràfiques intercomunitàries, mentre que les comunitats autònomes ho són pel que fa a les conques hidrogràfiques intracomunitàries.

Posteriorment, la Directiva 2000/60/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2000, per la qual s’estableix un marc comunitari d’actuació en l’àmbit de la política d’aigües, popularment coneguda com a Directiva marc de l’aigua, va reconduir la gestió de les aigües al concepte de «demarcació hidrogràfica», entenent per tal l’agrupació de diverses conques hidrogràfiques a efectes de llur gestió unitària. Aquest plantejament, que de facto estava present en la realitat jurídica hidrogràfica espanyola, no va alterar, però, el criteris de repartiment competencial, ja que, de conformitat amb la Constitució espanyola, era constitucionalment il·legítim integrar en una mateixa demarcació conques intercomuni- tàries i intracomunitàries.

El resultat fàctic del model competencial apuntat és, a efectes de la present investigació sobre municipis de frontera, que Aragó i la Comunitat Valenciana no tenen cap conca hidrogràfica intracomunitària. I pel que fa a Catalunya, la major part del seu territori pertany a la demarcació intercomunitària de l’Ebre, una molt petita part del sud de Tarragona pertany a la demarcació intercomunitària del Xúquer i, finalment, compta amb el districte de conca fluvial de Catalunya o demarcació fluvial de Catalunya, en el qual s’aglutinen les conques internes o intercomunitàries del territori de la comunitat autònoma. Però es dona la circumstància que, per la seva ubicació geogràfica al nord-est català, cap municipi de frontera en forma part.

El repartiment de les competències en matèria d’aigües que ha quedat breument descrit no significa que les comunitats autònomes no tinguin cap capacitat d’incidència en l’àmbit de les conques hidrogràfiques intercomunitàries. Ans al contrari, hi ha diversos títols en virtut dels quals les comunitats autònomes poden dur a terme aquesta intervenció. Sense cap ànim d’exhaustivitat, se’n pot fer esment dels següents: legislació de desenvolupament i ges- tió en matèria de medi ambient (art. 149.1.23a CE), obres públiques d’interès de la comunitat autònoma en el seu propi territori (art. 148.1.4a CE), agricultura i ramaderia (art. 148.1.7a CE), projectes, construcció i explotació dels aprofitaments hidràulics, canals i regadius d’interès de la comunitat autònoma (art. 148.1.10a CE), etc.

En virtut dels diversos títols competencials, dues de les tres comunitats autònomes afectades per aquest treball han dictat la seva pròpia normativa en matèria d’aigües. Es tracta de les comunitats autònomes catalana i aragonesa. Més en concret, i fent referència només a la Llei de capçalera sobre aigües de cadascuna de les comunitats autònomes implicades,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 218

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

cal referir-se a les següents: Text refós de la Legislació en matèria d’aigües de Catalunya (Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre), Llei 10/2014, de 27 de novembre, d’aigües i rius d’Aragó. Pel que fa a la Comunitat Valenciana, el legislador ha optat per no dictar una llei reguladora del sector, tot i que disposa d’algunes normes sobre els aspectes més espe- cífics, com ara el sanejament d’aigües residuals (Llei 2/1992, de 22 de març) o la utilització de les aigües per al reg (Llei 7/1986, de 22 de desembre).

En una investigació com la present, que té per objecte la problemàtica dels municipis de frontera, cal tenir especialment presents, a més, les competències municipals. En l’àmbit de les aigües, el municipis han estat tradicionalment els competents en relació amb diversos serveis hidràulics a la població. Així ha estat així des dels orígens de la regulació dels municipis, la qual va tenir el seu primer gran moment de consolidació amb l’Estatut Municipal de 1924 (Estatut Municipal de Calvo Sotelo), fins a arribar a la regulació vigent en l’actualitat.

En essència, cal destacar els aquests aspectes importants sobre les competències municipals, tenint en compte exclusivament la legislació bàsica de règim local: a. Segons l’article 25.2.c) LBRL, «El municipi exerceix, en tot cas, com a competènci- es pròpies, en els termes de la legislació de l’Estat i de les comunitats autònomes, en les matèries següents: […] c) Proveïment d’aigua potable a domicili i evacuació i tractament d’aigües residuals». b. A tenor de l’article 26.1.a) LBRL, s’inclouen entre el serveis mínims de prestació obli- gatòria en tots els municipis, sigui quina sigui la seva població: «[…] proveïment domiciliari d’aigua potable, clavegueram […]». c. I, finalment, l’article 86.2 LBRL inclou l’abastament domiciliari i la depuració d’aigües entre els serveis susceptibles de ser municipalitzats en règim de monopoli.

Problemàtica detectada en els municipis de frontera envers l’aigua

L’aigua té una importància molt destacada en el territori de frontera objecte d’estudi: n’és el límit administratiu, articula el territori, és font de recursos i també de conflictes i hi introdueix un agent que modifica decisivament les relacions interadministratives com és la CHE –i en una mesura menor, la CHX–, tant en relació amb municipis com amb altres ens instrumentals, singularment l’ACA. Per tant, hi trobarem un ventall ampli de disfuncions, que varia segons com sigui d’intensa la relació entre el riu (o embassament) i el territori. a) Aigua com a recurs – Ús humà (potable o per a usos agrícoles). En aquest sentit, són les comunitats de regants les que gestionen l’ús de l’aigua, sense que s’hi hagin detectat conflictes rellevants.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 219

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Ús recreatiu i turístic: directe o paisatgístic. L’ús de l’aigua com a recurs turístic és present des del nord de l’àmbit Algars fins a l’Ebre, on trobem una oferta de pesca esportiva de superfície (perca americana, silur, etc.) i a l’entorn dels embassaments de Santa Anna i Canelles. En les mateixes zones, trobem turisme actiu (Algars, Ebre), i especialment esports, com és el cas de l’activitat de caiacs a Canelles, en l’entorn del congost de Mont-rebei. Aquest és un aspecte en què s’han trobat disfuncions entre les diferents normatives –especialment pel que fa a la pesca, com es descriu més endavant. b) Aigua com a mitjà de transport

En un passat el riu era un mitjà de transport, alhora que element estructurador del territori; actualment, amb la construcció dels embassaments, el trànsit fluvial és exclusivament recreatiu. c) Aigua com a barrera

La construcció dels embassaments els anys seixanta va transformar decisivament el territori, creant fronteres físiques que van destruir no només la comunicació entre totes dues parts del riu, sinó també la viabilitat agrària d’algunes comunitats locals. Allà on es van construir embassaments (Ebre, Noguera Ribagorçana) s’ha mantingut la cooperació amb dificultats, especialment on continua havent-hi comunicacions a través de carreteres.

Mecanismes de cooperació a través dels quals es pot resoldre la problemàtica que es planteja

Els problemes que la gestió de l’aigua planteja en els anomenats municipis de frontera requereix sense cap mena de dubte una abordatge des de diferents punts de vista, entre els quals cal tenir present el paper dels representants municipals en les diferents instàncies administratives competents en matèria de gestió d’aigües; en particular en la Confederació Hidrogràfica de l’Ebre i en la del Xúquer, i en l’Agència Catalana de l’Aigua.

De tota manera, el protagonisme per superar els entrebancs i les disfuncions passa principalment per una correcta i intensa utilització de les diverses tècniques de cooperació horitzontal entre els municipis mateixos.

Cal tenir molt present les virtualitats de les mancomunitats com a forma de col·laboració voluntària per a la prestació conjunta de serveis municipals. Poden estar integrades per municipis de comunitats autònomes diverses, sempre que així o prevegi la normativa auto- nòmica corresponent, cosa que fan les legislacions catalana, aragonesa y valenciana. En concret, l’article 77.3 de la Llei 7/1999, de 9 d’abril, d’Administració local d’Aragó; l’article 115.5 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei

Escola d’Administració Pública de Catalunya 220

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

municipal i de règim local de Catalunya; o l’article 91.3 de la Llei 8/2010, de 23 de juny, de règim local de la Comunitat Valenciana.

Cal no menysprear, d’altra banda, el recurs als consorcis, en el quals, al contrari del que passa amb les mancomunitats, es poden integrar administracions diferents dels municipis, com ara les comunitats autònomes mateixes, i, fins i tot, entitats privades. El consorci ha demostrat, d’altra banda, la seva utilitat arreu d’Espanya com a mecanisme eficaç en la prestació del servei d’abastament d’aigua, cosa que fa pensar que, per la seva versatili- tat, pot ser idoni per dur a terme accions adaptades a la idiosincràsia dels municipis de frontera.

Sense pretendre obviar altres mecanismes de cooperació adequats per afrontar la proble- màtica hídrica pròpia dels municipis de frontera, com ara els convenis interadministratius o les societats mercantils interadministratives, cal fer esment especial dels anomenats contractes de riu. Amb origen en l’experiència i en el dret francès, es tracta d’un mecanisme de concertació entre les diverses administracions implicades (no nomes municipals) en el manteniment, la conservació i l’arranjament de les lleres dels rius, per tal de dur a terme i fer un repartiment de les responsabilitats corresponents. Es tracta, sense cap mena de dubte, d’un mecanisme de col·laboració significatiu en l’àmbit de les aigües, ja que el caràcter continu i fluent de les lleres fluvials fa que la manca de manteniment i conservació en un tram concret de riu n’afecti la totalitat del curs.

Cal assenyalar, finalment, que en l’àmbit territorial d’aquest estudi, disposem d’una il·lustra- tiva i significativa experiència en la subscripció de contractes de riu. Es tracta del Contracte del riu Matarranya.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 221

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

8. Ordenació del territori i paisatge

M. Teresa Vadrí Fortuny, professora titular de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona

El règim jurídic de l’ordenació del territori i del paisatge

Com és conegut, la Carta europea d’ordenació del territori de 1983 defineix l’ordenació del territori com aquella «expressió espacial de la política econòmica, social, cultural y ecològica de tota la societat», i la considera a la vegada com «una disciplina científica, una tècnica administrativa i una política concebuda com un enfocament interdisciplinari i global, l’objectiu de la qual és un desenvolupament equilibrat de les regions i l’organització física de l’espai segons un concepte rector». Configurada com a funció pública, implica una intervenció dirigida a l’ordenació de l’espai físic i la correcció dels possibles desequilibris que es produeixen en un territori determinat. Es tracta, per tant, d’una intervenció complexa, horitzontal i integradora que necessàriament s’interrelaciona amb d’altres, entre les quals, de manera clara, aquella que va dirigida a la protecció i gestió del paisatge. Tal com cal entendre avui aquesta funció pública, d’acord amb el principi de cohesió territorial,87 és imprescindible que els poders públics responsables de la seva execució eficaç i efectiva tinguin presents totes les variables que hi conflueixin (econòmiques, socials, ambientals i paisatgístiques, culturals i patrimonials).

Per ordenar el territori de manera adequada, en el context d’aquesta funció pública, un dels elements que cal considerar és la característica del fet fronterer. És evident que per poder ordenar l’espai físic i intervenir amb relació als desequilibris que es produeixen en un territori determinat cal tenir en compte les seves característiques, entre les quals hi ha les condicions geogràfiques i administratives i les conseqüències que se’n desprenen.

L’ordenació del territori, configurada com una funció pública que esdevé imprescindible per pal·liar els problemes d’excessiva fragmentació o sectorialització de l’activitat pública, es presenta com una eina adequada amb relació a alguns dels dèficits i problemes que s’observen en els municipis objecte d’estudi. En aquest sentit, la previsió legal d’instruments jurídics adequats i la seva aplicació efectiva posterior serà imprescindible per complir amb eficàcia els objectius de l’activitat d’ordenació territorial en els casos que ens ocupen.

L’objecte mateix i les finalitats de l’ordenació del territori fan que sigui evident la relació especial entre aquesta funció i la de protecció i gestió del paisatge.88 El Conveni europeu

87. Introduït com un dels objectius de la UE (art. 3 TUE i 174 i 175 TFUE). 88. La necessitat d’integrar el paisatge en el desenvolupament de diverses polítiques sectorials i, especialment, en l’exercici de la funció pública d’ordenació del territori la recull la normativa de les comunitats autòno- mes que són objecte d’aquest estudi. Vegeu entre altres exemples, l’article 3 del Decret legislatiu 2/2015, pel qual s’aprova el text refós de la Llei d’ordenació del territori de la Comunitat de Aragó; l’article 5 de la Llei catalana 8/2005, de protecció, gestió i ordenació del paisatge; i els articles 6 i 8 de la Llei valenciana 5/2014, d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 222

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

del paisatge89 (2000) considera la protecció, gestió i ordenació del paisatge com una de les finalitats d’interès públic de les quals han de responsabilitzar-se els poders pú- blics. Definit com «una àrea, tal com la percebi la gent, el caràcter de la qual és resultat de l’acció i la interacció de factors naturals i/o humans»,90 i la política del paisatge com «l’expressió per part de les autoritats públiques competents dels principis generals i les estratègies i directrius que permetin l’adopció de mesures específiques orientades a la protecció, gestió i planificació de paisatges»,91 el paisatge dels municipis fronterers ha de ser un dels aspectes que cal considerar, tant en si mateix com per la transcendència que té en altres àmbits d’intervenció com poden ser la protecció del medi ambient i l’activitat turística en aquests territoris.

A l’hora de concretar quin és el marc jurídic aplicable, tant amb relació a l’ordenació del territori com amb relació a la intervenció sobre el paisatge, cal partir de les competències que en aquestes matèries tenen atribuïdes Aragó, Catalunya i la Comunitat Valenciana.

En aquest sentit, els estatuts d’autonomia de les tres comunitats autònomes –partint de les previsions constitucionals (art. 148.1.3a CE)– atorguen competències exclusives en matèria d’ordenació del territori als òrgans executius autonòmics corresponents. Amb relació al paisatge, l’EAC atribueix la competència exclusiva en matèria de paisatge (art. 149.1 EAC), l’EAAr atorga la competència exclusiva, però la circumscriu a les «normes addicionals de la legislació bàsica sobre protecció del medi ambient i paisatge […]», i l’EACV no fa cap referència explícita a la matèria del paisatge.92

En el desenvolupament d’aquestes competències, i també del Conveni europeu del paisatge, en relació amb aquests àmbits d’intervenció concrets, en tots tres casos hi ha legislació general aplicable. Fruit del l’exercici de les competències legislatives d’aquestes CA, el marc jurídic que actualment regula aquests dos àmbits és el següent: a Catalunya, la Llei catalana 23/1983, de 21 de novembre, de política territorial, i la Llei 8/2005, de 8 de juny, de protecció, gestió i ordenació del paisatge; a Aragó el Decret legislatiu 2/2015, de 17 de novembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’ordenació del territori (títol VI, dedicat al paisatge); i a la Comunitat Valenciana la Llei 5/2014, de 25 de juliol, d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge.

89. Conveni Europeu del Paisatge (Florència, octubre de 2000). Instrument de Ratificació del Conveni Europeu del Paisatge, de 6 de novembre de 2007 (BOE núm. 31, de 5 de febrer de 2008). 90. Article 1 del Conveni. Aquesta definició la recull també la normativa autonòmica sobre la matèria. 91. Vegeu també l’article 1 del Conveni. 92. Articles 71.8a i 22a, EAAr, 149.1, EAC i 49.1. 9a, EACV. En aquest últim cas, en no haver-hi referència expressa a l’atribució del paisatge com a competència exclusiva, el seu desenvolupament legislatiu s’integra en la matèria d’ordenació del territori i es vincula al desenvolupament de les exigències del Conveni Europeu del Paisatge.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 223

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

L’ordenació del territori i el paisatge en l’àmbit de frontera entre Catalunya, Aragó i Comunitat Valenciana. Instruments aplicables

D’aquesta normativa vigent cal identificar, en un primer moment, quins són els instruments jurídics que es tenen en compte, respecte a la funció d’ordenació del territori i a la funció de protecció i gestió del paisatge, i quines són les seves característiques. Això ha de permetre analitzar, en un segon moment, quin és el rol que poden jugar els instruments d’ordenació territorial com a mecanismes adequats per evitar o minimitzar les possibles deficiències o problemes que es detecten en els municipis fronterers. Cal analitzar també els instruments paisatgístics com a eines necessàries per a la protecció i gestió de la diversitat dels paisatges d’aquests municipis, tenint en compte la seva incidència en altres activitats com la turística o la protecció del medi ambient.

En l’àmbit de l’ordenació del territori, les diferents comunitats autònomes preveuen un sistema força complet d’instruments de planificació, amb diferents objectius i àmbits d’aplicació, que pot ser útil als efectes del que aquí s’analitza. En el cas de la Comunitat d’Aragó, el Decret legislatiu 2/2015, considera l’estratègia d’ordenació territorial un instrument general que ha de determinar el model d’ordenació i desenvolupament territorial sostenible de tota la Comunitat.93 També es preveuen com a instruments de planejament les anomenades directrius d’ordenació territorial, que poden ser zonals o especials i que no han d’estar ne- cessàriament circumscrites als límits administratius.94 Com a mecanismes d’execució de les directrius d’ordenació territorial es regulen els programes de gestió territorial.95 Finalment, són destacables, com a instruments especials d’ordenació, els plans i projectes d’interès general que tenen com a objecte autoritzar i regular la implantació d’activitats d’una trans- cendència territorial especial que s’hagin d’assentar en més d’un terme municipal o que, situats en un únic municipi, transcendeixin d’aquell àmbit «per la seva incidència territorial, econòmica, social o cultural, la seva magnitud o singulars característiques».96

La Llei valenciana 5/2014, d’ordenació del territori, urbanisme i paisatge, preveu, com a instrument que ha de fixar el marc d’ordenació territorial a la Comunitat Autònoma, l’estratègia territorial.97 Els objectius i criteris establerts en l’estratègia seran desenvolupats, en àmbits territorials concrets o en àmbits sectorials específics, pels plans d’acció territorial,98 l’àmbit territorial dels quals pot incloure diversos municipis. Es preveu, a més, que, com a mecanismes d’ordenació territorial, els municipis puguin promoure plans generals estructurals mancomunats99 que comprenguin dos o més termes municipals.

93. Article 17 Decret legislatiu 2/2015. 94. Article 21 Decret legislatiu 2/2015. 95. Article 27 Decret legislatiu 2/2015. 96. Article 32 Decret legislatiu 2/2015. 97. Article 15 Llei 5/2014. 98. Article 16 Llei 5/2014. 99. Article 18 Llei 5/2014.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 224

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Finalment, a Catalunya la Llei 23/1983, de política territorial, va establir un sistema de planejament territorial encapçalat pel pla territorial general, com a instrument general que estableix el marc d’orientació territorial per a tot el territori de Catalunya.100 Els plans territorials parcials –que s’han adaptar al pla territorial general– defineixen els objectius d’equilibri territorial en l’àmbit territorial corresponent, com a mínim en una comarca, i poden agrupar les unitats comarcals (que en cap cas no poden dividir).101 En l’àmbit supramunicipal –que pot incloure municipis pertanyents a diferents àmbits de planificació– es preveuen els plans directors territorials com a instruments que concreten les directrius del pla territorial general o dels plans territorials parcials. Finalment, cal considerar per la seva possible incidència en els municipis objecte d’estudi, els plans territorials sectorials com aquells plans d’incidència territorial que elaboren els diferents departaments de la Generalitat.102

En el marc de les exigències del Conveni europeu del paisatge, la legislació autonòmica preveu –encara que amb diferents graus d’eficàcia i concreció– mecanismes que han de permetre establir objectius de qualitat paisatgística i identificar, analitzar i qualificar els paisatges propis de cada territori, així com fer possible un seguiment de les seves transformacions. En el cas dels municipis situats a Catalunya es preveuen: els catàlegs del paisatge, com a documents descriptius i prospectius que estableixen les tipologies dels paisatges de Catalunya, n’identifiquen els valors i l’estat de conservació, i proposen els objectius de qualitat que han de complir;103 i les directrius del paisatge, a les quals els correspon concretar els objectius de qualitat paisatgística en els plans territorials parcials o en els plans directors territorials, precisant i incorporant normativament les propostes contingudes en els catàlegs.104 En el cas de la Comunitat Valenciana: els estudis de paisatge, que tenen com a objectiu l’anàlisi de l’ordenació urbana i territorial i els processos que incideixen en el paisatge –en els plans sotmesos a avaluació ambiental i territorial estratègica– i han d’establir objectius de qualitat paisatgística i mesures de protecció, ordenació i gestió;105 i els programes de paisatge, com a instruments que concreten les actuacions necessàries per garantir la preservació, millora i posada en valor en el cas de paisatges que requereixen intervencions específiques i integrades.106 Finalment, en el cas dels municipis d’Aragó es preveu, amb una naturalesa i uns continguts similars, l’elaboració dels mapes del paisatge, documents de caràcter prospectiu, descriptiu i analític que tenen com a objectiu la identificació dels paisatges del territori aragonès, l’anàlisi de les seves característiques, la identificació dels seus valors i estat de conservació, i la proposta dels objectius de qualitat paisatgística que cal complir.107

100. Article 4 Llei 23/1983. 101. Article 12 Llei 23/1983. 102. Article 17 Llei 23/1983. 103. Article 10 Llei 8/2005. 104. Articles 9.3 i 12.1 Llei 8/2005. 105. Article 6.4a Llei 5/2014. 106. Article 6.4c Llei 5/2014. 107. Article 71 Decret legislatiu 2/2015.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 225

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Entenem també que poden tenir un paper important els instruments que permeten la con- certació d’estratègies amb els diferents agents públics i privats implicats en les polítiques d’intervenció paisatgística i que poden ser impulsats tant per l’administració autonòmica com per l’administració local. En aquest sentit, és clara la previsió de les cartes del paisatge en la Llei catalana 8/2005 (art. 14).

Valoració. Condicions necessàries per a l’eficàcia dels instruments previstos

Ni en el cas de l’ordenació del territori ni en el de la protecció del paisatge es produeix, en principi, un «xoc entre ordenaments jurídics». No obstant això, considerant les caracte- rístiques dels diferents instruments i la finalitat que han de perseguir tenint en compte els objectius tant de la funció d’ordenació del territori com de la funció de protecció i gestió del paisatge, el que cal és utilitzar de manera adequada els mecanismes que preveu la legislació vigent per fer realment efectiva la presència del fet fronterer quan això sigui necessari per desenvolupar de manera correcta aquestes funcions públiques en l’àmbit de les CA d’Aragó, Catalunya i Comunitat Valenciana.

En aquest sentit, i davant el panorama divers d’instruments que han de complir els objectius propis de la funció pública d’ordenació del territori i de la funció pública de protecció i gestió del paisatge, perquè en el seu desenvolupament sigui considerada, amb relació als diferents municipis implicats, la variable del fet fronterer, el procés de presa de les decisions esdevé un element imprescindible a l’hora de definir el contingut concret d’aquests instruments. En aquest sentit, és fonamental garantir-hi la participació de tots els agents implicats (públics i privats), però també introduir-hi mecanismes organitzatius que permetin una coordinació i una cooperació eficaces entre les diferents administracions públiques implicades (tant autonòmiques com locals). En concret, serà útil revisar les diferents normes vigents amb la finalitat de reforçar i/o garantir, si escau, tant els tràmits de participació com els instruments que permetin fer efectiva la coordinació i la cooperació interadministrativa. Es tracta de potenciar la previsió i la constitució efectiva de comissions territorials de coordinació, en els termes de la legislació general vigent, per a un exercici adequat de les competències autonòmiques i locals que tinguin incidència territorial i/o paisatgística.108 La figura dels convenis administratius pot ser una forma de cooperació adequada en aquest àmbit com a instrument complementari dels mecanismes de planificació que tenen un caràcter més general, més complex i estratègic. En aquesta línia i en l’àmbit específic de les polítiques de protecció i gestió dels paisatges, cal, a més, afavorir la previsió legal d’instruments que facin possible la concertació entre els diferents actors implicats i en els quals poden tenir un paper rellevant els municipis, com és el cas abans referit de les cartes del paisatge (Llei catalana 8/2005).

108. De les quals ja trobem exemples dins la legislació vigent; vegeu, per exemple, la previsió d’aquests mecanismes de coordinació que fa l’article 12 del Decret legislatiu 2/2015, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’ordenació del territori de la Comunitat Autònoma d’Aragó.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 226

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

9. La gestió de l’aigua pel que fa a la conca hidrogràfica i la seva implicació a la frontera catalanovalencianoaragonesa

Albert Santasusagna i Riu, doctor en Geografia, investigador de la Universitat de Barcelona

La Directiva marc de l’aigua (2000/60/CE),109 transposada al marc legislatiu estatal mitjan- çant el Reial decret legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’aigües, i de l’article 129 de la Llei 62/2003, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social, és una norma cabdal a Europa, centrada no només en l’aigua com a recurs, sinó amb un clar objectiu de compatibilitat amb l’acció humana. En l’àmbit català, les previsions d’aquesta norma s’incorporen al Reglament de planificació hidrològica de Catalunya (Decret 380/2006, de 10 d’octubre), del qual emanen el Pla de gestió del districte de conca fluvial de Catalunya i la documentació d’espais fluvials prò- pia de cada conca catalana. En l’àmbit aragonès, aquesta norma s’ha transposat només pel que fa a la matèria de participació pública gràcies a la Llei d’aigües i rius d’Aragó (Llei 10/2014, de 27 de novembre), ja que, talment com la Comunitat Valenciana, no té atribuïda la plena competència en gestió de recursos hídrics perquè estan distribuïts i gestionats per organismes intercomunitaris.

El concepte de política integrada de l’aigua, sense aproximacions sectorials, és una de les claus de la DMA (Bassols, 2003; Moral, 2007, 2009). Aquesta integració es fa efectiva tant en el terreny del coneixement científic –a partir de la connexió interdisciplinària de matèries diferents com la hidrologia, la química, la biologia o l’enginyeria–, com en l’administratiu –a diverses escales de gestió, com la local, la regional, la nacional i la comunitària– i en el de la presa de decisions, ja que es prioritzen com a principis110 la participació pública ciutadana i la transparència. Un dels protagonistes indiscutibles d’aquesta nova normativa és el riu, concebut en el context d’una conca hidrogràfica –una zona geogràfica drenada per un curs fluvial– susceptible d’ésser objecte de tota una sèrie de mesures de gestió i de planificació dels seus principals recursos. L’aproximació a l’estudi dels cursos fluvials a través de la figura d’una conca hidrogràfica és, bàsicament, per criteris ambientals: es tracta d’un sistema natural que respon de forma unitària en el pla ecològic. La manca de cabals ecològics, la contaminació d’aigües superficials o subterrànies produïdes per abocaments o els diver-

109. En endavant, DMA. 110. Els grans principis d’aquesta norma són quatre: el «principi de no-deteriorament i assoliment del bon estat integral de les masses d’aigua superficials i subterrànies», el «principi de l’enfocament combinat de la contaminació i la gestió integrada del recurs», el «principi de plena recuperació de costos dels serveis relacionats amb l’aigua i l’ús dels espais aquàtics» i el «principi de participació pública i transparència en les polítiques de l’aigua» (Agència Catalana de l’Aigua, 2005).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 227

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

sos usos per al consum humà en un determinat tram del curs fluvial tenen repercussions, conseqüències i afectacions directes en el conjunt global de la conca.111

Aquesta política integrada, fonament de la DMA, no és, però, una novetat en l’organització de l’aigua a Espanya. Des del naixement de les primeres confederacions –la primera fou la Confederació Hidrogràfica de l’Ebre,112 l’any 1926–, l’Estat espanyol aposta per la gestió de la conca hidrogràfica com una unitat de gestió, administrativament indivisible (Sánchez-Mar- tínez et al., 2011). I, de fet, la Llei d’aigües de 1985 (Llei 29/1985, de 2 d’agost), considerable- ment anterior a la DMA europea, introdueix mesures innovadores en la gestió dels recursos hídrics: d’entrada, els considera recursos públics, que s’han d’administrar de forma conjunta i han de complir amb una sèrie de criteris de qualitat ambiental (Montoro-Chiner, 2016). El principi d’unitat de gestió amb relació a la conca hidrogràfica –també conegut, per alguns especialistes, com a principi d’indivisibilitat, o unitat de gestió indivisible, d’acord amb l’article 14 de la Llei d’aigües de 1985, que explicita que «La conca hidrogràfica, com a unitat de gestió del recurs, es considera indivisible»– és patrimoni de la legislació espanyola en matèria d’aigües.

En tot cas, els recursos hídrics a Espanya es distribueixen territorialment a través de la figura territorial de la demarcació hidrogràfica –que pot incloure una conca o més conques, i es divideixen en intracomunitàries –com la demarcació hidrogràfica de les Conques Internes de Catalunya–, intercomunitàries –com la demarcació hidrogràfica del Xúquer– i d’àmbit internacional –com la demarcació hidrogràfica de l’Ebre, que comparteix, per exemple, el riu Garona amb l’Estat francès. D’altra banda, l’organisme que gestiona aquestes demarcacions és l’organisme de conca, que, tal com hem esmentat anteriorment, adopta, a Espanya, el nom de confederació o agència hidrogràfica. Els organismes de conca poden ser intracomunitaris –com és el cas de la Confederació Hidrogràfica de l’Ebre, que gestiona els recursos hídrics presents a nou comunitats autònomes– o interns –com és el cas de l’Agència Catalana de l’Aigua. Per aquesta, raó Catalunya, conjuntament amb Galícia, les Illes Balears, Canàries, el País Basc i Andalusia, té transferides les competències sobre el domini públic hidràulic. En canvi, tal com hem esmentat anteriorment, no és el cas d’Aragó ni de la Comunitat Valenciana, ja que els seus territoris estan gestionats per organismes de conca intracomunitaris i, com exposa l’article 149.1.22a de la Constitució espanyola, l’Estat té competències exclusives en la «legislació, ordenació i concessió de recursos i aprofitaments hidràulics si les aigües passen per més d’una comunitat autònoma».

En el cas del territori que integra la frontera catalanovalencianoaragonesa, hi trobem una casuística geogràfica molt particular que, en certs casos, és motiu de gran complexitat en el terreny organitzatiu. Si hom recorre el límit administratiu de nord a sud, hom pot comprovar que, en la seva major part, els cursos fluvials funcionen com a frontera natural. La majoria dels rius formen part de conques o subconques que, a la vegada, formen part d’una conca

111. Respecte a aquestes consideracions en matèria ambiental, consulteu Munné et al. (2002), Griffiths (2002) i Heinz et al. (2007). 112. En endavant, CHE.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 228

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

hidrogràfica mare –com és el cas de la Noguera Ribagorçana i el Cinca, que formen part del Segre; el cas del Matarranya, de l’Ebre; i el mateix Segre, que és afluent de l’Ebre i, per tant, forma part de la seva demarcació hidrogràfica, gestionada per la CHE. En canvi, hi ha dos casos particulars que no podem passar per alt. D’una banda, el cas de la conca de la Garona, un exemple clar de conca internacional entre Espanya i França. I, de l’altra, el cas del riu de la Sénia, una conca hidrogràfica situada físicament entre les conques de l’Ebre i del Xúquer, però administrada per l’organisme de conca d’aquest segon –de manera compartida, tal com s’explica en els paràgrafs següents, amb l’Agència Catalana de l’Aigua113 en el cas de la porció que forma part de la província de Tarragona. Val la pena, però, tractar d’explicar de forma diferenciada com funciona la seva gestió particular.

La conca del riu Garona, pel fet de ser una conca compartida entre dos estats de la Unió Europea, es troba subjecte a l’acord administratiu entre Espanya i França sobre gestió de l’aigua, firmat a Tolosa de Llenguadoc el 15 de febrer de 2006 (BOE-A-2006-14633). En con- sonància amb aquest acord, el Reial decret 125/2007, de 2 de febrer, pel qual es fixa l’àmbit territorial de les demarcacions hidrogràfiques, en el preàmbul manifesta que la conca del riu Garona, si bé és una conca que es divideix en una superfície espanyola i francesa, les «esmentades superfícies no són gaire significatives en el conjunt de la conca compartida quant a extensió, per la qual cosa en aquests casos no es creu necessari definir una demarcació internacional, atenent la innecessària complicació que suposaria per a la gestió». D’acord amb aquesta norma, el riu Garona, no s’organitza mitjançant una demarcació hidrogràfica estatal ni internacional, ni tampoc no el gestiona una única agència, ni estatal ni compartida. Tal com assenyala l’ACA (2010), «es gestiona en la part catalana de la seva conca, de manera compartida entre l’Agència i la Confederació Hidrogràfica de l’Ebre». Per tant, ens trobem davant d’un cas de cooperació entre dues confederacions les funcions de les quals, d’entrada, són limitades a un territori concret, però que acaben tenint una responsabilitat compartida en la gestió d’una conca externa al seu límit d’actuació.

D’altra banda, la conca del riu de la Sénia, tot i ser intercomunitària, no es regeix per un organisme de conca propi –i, per tant, no forma, per ella mateixa, una sola demarcació hi- drogràfica. La seva incorporació a la Confederació Hidrogràfica del Xúquer114 es produeix a finals dels anys vuitanta, amb l’aprovació del Reial decret 650/1987, de 8 de maig, pel qual es defineixen els àmbits territorials dels organismes de conca i dels plans hidrològics. L’article 1.7 explicita que la CHX «Comprèn el territori de les conques hidrogràfiques que desemboquen a la mar Mediterrània entre el marge esquerre de la Gola del Segura en la seva desembocadura i la desembocadura del riu Cenia, inclosa la seva conca; a més de la conca endorreica de Pozohondo». Actualment, però, la gestió d’aquesta conca és, en part, compartida entre la mateixa CHX i l’ACA en el cas del territori que forma part de Catalunya –aproximadament, uns 88 km2 del total de 2.033 km2 que forma en conjunt la conca del Sénia. Si bé, en aquesta part catalana, les funcions d’execució de la planificació hidrològi- ca –plans hidrològics, plans de gestió del risc d’inundació i plans especials d’actuació en

113. En endavant, ACA. 114. En endavant, CHX.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 229

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

situació d’alerta o sequera– corresponen a la CHX, les funcions d’abastament, sanejament i protecció civil corresponen a la Generalitat de Catalunya. Tal com es pot imaginar el lector, l’organització i gestió de la conca del Sénia ha estat, històricament, complexa: d’una banda, pels diversos intents fallits d’incorporar-la a la demarcació de l’Ebre i, per tant, passar a ser gestionada per la CHE; de l’altra, pels problemes que ocasiona, als municipis integrants de la conca hidrogràfica, la gestió compartida entre CHX i ACA/Generalitat. A continuació, en fem un breu repàs.

Figura 19. Mapa del territori que forma part de la Demarcació Hidrogràfica del Xúquer. Hom pot observar que són quatre les comunitats autònomes que tenen representació territorial en la Confederació Hidrogràfica del Xúquer (Comunitat Valenciana, Aragó, Castella-la Manxa i Catalunya). El rectangle vermell indica el límit entre Catalunya i la Comunitat Valenciana; territori que forma part de la conca del Sénia

Fonwt: Pla hidrològic de la Demarcació Hidrogràfica del Xúquer (2009-2015).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 230

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

L’article 16 bis del Reial decret legislatiu 1/2001, de 20 de juliol, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’aigües, dona lloc, a partir de l’any 2009, a una interpretació diferent de l’organització territorial de l’aigua vigent en aquell moment. Aquest article (16 bis.1) explicita que «S’entén per demarcació hidrogràfica la zona terrestre i marina composta per una o diverses conques hidrogràfiques veïnes i les aigües de transició, subterrànies i costaneres associades a les conques esmentades». El criteri de veïnatge que emana d’aquest article s’utilitza per reclamar, des del Govern espanyol, un canvi de demarcació per a la conca del Sénia: de la del Xúquer a la de l’Ebre. En aquell moment, aquest moviment és vist des dels grups ecologistes i certes forces polítiques com una amenaça de possible transvasament, ja que el Pla hidrològic nacional vigent en aquell moment explicitava que els territoris usuaris d’una mateixa demarcació hidrogràfica són els receptors naturals dels seus recursos hídrics.115 Si bé aquesta mesura no acaba arribant a bon port, des d’Aragó es posen sobre la taula diverses alternatives, entre les quals destaca la proposta de crear una demarcació de titularitat compartida entre les comunitats autònomes de Catalunya i València per gestionar i planificar els recursos hídrics de la conca del Sénia.116

D’altra banda, la gestió actual de la conca del Sénia, sobretot pel que fa als municipis catalans –Alcanar, Ulldecona i la Sénia–, sembla que no resol correctament els conflictes i les necessitats existents al territori. En el desenvolupament de les primeres reunions del present projecte d’investigació, dutes a terme en l’àmbit Sénia, es detectaren dues principals problemàtiques relacionades amb la gestió dels recursos hídrics als municipis catalans que formen part de la conca del Sénia. D’una banda, la major part dels municipis que hidrogràfi- cament formen part tant de la conca del Sénia (CHX) com de l’Ebre (CHE), i han de fer front a una doble imposició –actualment, aquest fet és objecte de litigi per part de l’Ajuntament d’Alcanar, si bé sembla que s’han obert vies de diàleg per tal de resoldre aquesta situa- ció.117 D’altra banda, els municipis catalans de la conca del Sénia constaten que l’accés a les ajudes en matèria de gestió, abastament i sanejament és, en part, discriminatori, ja que, en ser gestionats fonamentalment per la CHX –i la CHE en aquells casos de municipis que també formen part de la conca hidrogràfica de l’Ebre– no poden beneficiar-se totalment de les subvencions de l’ACA.

En tot cas, la situació que descrivim en l’àmbit Sénia radica en un problema que, en el seu origen, és de concepció geogràfica del territori fluvial. Si bé un curs fluvial pot servir com a límit geogràfic, fins i tot polític, entre dos territoris, la seva gestió a escala institucional no pot fer-se efectiva des del punt de vista dels límits administratius convencionals. La concepció

115. «La gestión del río Sénia enfrenta a Aragón y Valencia» [María Jesús Ibáñez], El Periódico, 26 d’abril de 2009 [disponible a ]. 116. «Aragón rechaza la anexión del río Cenia a la demarcación hidrográfica del Ebro», Crónica de Aragón, 7 d’abril de 2009 [disponible a ]. 117. «Reunió amb responsables de l’ACA pel canon de control de vertidos que liquida la CHE», Agenda de l’Ins- titut per al Desenvolupament de les Comarques de l’Ebre, 14 de juny de 2017 [disponible a ].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 231

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

de la conca hidrogràfica sota el principi d’unitat de gestió, un dels béns preuats de la legisla- ció històrica espanyola de l’aigua –i ratificat per les directives europees modernes–, és vista força vegades, tant des de la perspectiva autonòmica com des de la municipal, com una intromissió en les seves competències o com un intent de recentralització. Els casos exposats en aquest article són, de fet, problemàtiques similars a la qüestió recent de les petites conques hidrogràfiques que reclama el Govern de Castella-la-Manxa a la CHX –conques que, en gran part, formen part d’aquesta comunitat autònoma, però són gestionades per la CHX, amb seu central a València.118 Sobre el paper, una conca hidrogràfica ha de ser gestionada, de forma individual o conjuntament amb altres conques, per un mateix organisme de conca (confederacions i agències). Tot i així, tal com exposen autors com Fanlo (2010) i Vera (2010), a l’Estat espanyol el principi d’unitat de gestió s’ha vist malmès en diverses ocasions, a partir de processos de segregació, fragmentació i apropiació en els quals han tingut un paper destacat les lluites entre comunitats autònomes i entre comunitats i Estat –i que, en certs casos, es pot qualificar com politització de l’aigua. En tot cas, més enllà de pugnes ideològiques, la gestió de l’aigua a Catalunya, a Aragó, a la Comunitat Valenciana i al conjunt de l’Estat espanyol es mereix un diàleg sincer sobre el que veritablement hauria d’ésser primordial: la fonamentació de les decisions en els criteris ambientals –o, dit d’una altra manera, la unitat ecològica com a garant de la unitat institucional correcta. La distri- bució correcta de competències i més coordinació entre els diversos organismes de conca existents al territori són alguns dels temes candents que cal prioritzar a l’hora d’ordenar de forma racional el medi fluvial de l’Estat espanyol per tal d’evitar problemàtiques com les existents en l’àmbit Sénia, on, malauradament, l’esglaó més baix de l’escala administrativa, el municipi, és el que acaba sofrint-ne les conseqüències la major part de les vegades.

118. «Castilla-La Mancha reclama que la demarcación del Júcar vulnera la Constitución» [Francisca Bravo], ElDiario.es, 09 de març de 2016 [disponible a ].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 232

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

10. El turisme fluvial: una oportunitat estratègica per al desenvolupament local dels municipis de frontera

Ramon Galindo Caldés, professor de Dret Administratiu de la Universitat Oberta de Catalunya

Albert Santasusagna i Riu, doctor en Geografia, investigador de la Universitat de Barcelona

Des dels anys setanta i vuitanta del segle xx, a Europa s’han desenvolupat grans operacions estratègiques de renovació urbana vinculades a les façanes urbanes de capitals fluvials, tan nacionals com regionals. Aquestes operacions, que sovint són el resultat d’una pèrdua d’usos dels marges fluvials portuaris (Gravari-Barbas, 2004) o d’una clara reacció urbanís- tica enfront dels desastres ocasionats per una gran inundació (Bravard, 2006), també han tingut un impacte directe sobre el turisme local d’aquests espais. Aquest impacte ha estat diferent segons la geografia de cada territori i ciutat, però ha contribuït a generar noves centralitats urbanes119 i ha anat lligat, sobretot, a les condicions de navegabilitat de cada curs fluvial. L’anomenat turisme de creuers fluvials –que, tal com assenyalem en els propers paràgrafs, es pren forces vegades com a sinònim de turisme fluvial– és un dels fenòmens que, de forma sinèrgica, ha aprofitat aquestes operacions urbanes per promocionar noves rutes. Tot i així, a països com Espanya la navegabilitat no és una característica abundant de la seva geografia fluvial, per bé que les transformacions urbanes que s’han dut a terme també han tingut una resposta econòmica i social que, en molts casos, es pot qualificar com turisme fluvial.

Si bé alguns autors consideren que el turisme fluvial –en llengua anglesa, river tourism (Pri- deaux i Cooper, 2009)– es troba circumscrit tan sols al «lloguer de vaixells habitables o la utilització de vaixells de passeig i de creuer per les vies riberenques» (Rosales i Leal, 2003),120 una visió més àmplia d’aquest concepte inclou no només els creuers fluvials, sinó també totes aquelles activitats turístiques (recreatives, esportives, culturals) que es poden desenvolupar al si d’un riu. Cooper (2009), professor expert en turisme, posa d’exemple el cas del subcontinent indi, on es desenvolupen cinc grans activitats lligades al river tourism: creuers fluvials (river cruising); turisme religiós –amb el riu Ganges com un dels principals protagonistes–; turisme cultural –associat, sobretot, als marges fluvials–; i activitats esportives de turisme d’aventura com el ràfting i el trekking. En la mateixa línia, Timothy (2009) constata que les principals activitats lligades al turisme fluvial dels rius nord-americans de Mississipí i Colorado són diverses activitats recreatives a l’aire lliure vinculades al riu, com la pesca

119. Per conèixer el cas de diverses poblacions fluvials de Catalunya i una comparativa amb ciutats franceses com Lió, consulteu la tesi doctoral Ciutat i riu. Mig segle de transformacions urbanístiques als espais fluvials de quatre poblacions catalanes (Manlleu i el Ter, Terrassa i les seves rieres, Lleida i el Segre, Sant Adrià de Besòs) i una de francesa (Lió, el Roine i el Saona) (Santasusagna, 2017). 120. La traducció és nostra.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 233

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

(fishing), les embarcacions flotants (house-boating), els viatges amb canoa (speed-boating), diverses modalitats de ràfting (white water rafting), un turisme cultural i arqueològic centrat en les comunitats natives (cultural heritage) i, fins i tot, una activitat controvertida fins fa unes dècades: l’anomenada riverboat gambling, és a dir, casinos fluvials, gestionats directament per les comunitats natives. Per tant, l’anomenat turisme fluvial, més que fer referència a una modalitat específica i concreta de turisme, és un concepte paraigües, que aglutina tota una sèrie d’activitats turístiques que es desenvolupen en un riu i els seus marges fluvials, que funcionen com a element central i nexe d’unió estratègica.

Al llarg de les últimes dècades, la relació entre aigua i turisme a l’Estat espanyol és cada cop més notable. Els principals productes turístics que se’n deriven són nombrosos i diversos segons la geografia mateixa del país, de manera que, més enllà del turisme litoral, autors com García-González (2004) constaten que, en el context del turisme d’interior, l’aigua hi té un paper fonamental. Aquest mateix autor estableix, per a la península Ibèrica, una classifi- cació del turisme d’interior basat en activitats relacionades amb l’aigua en set grans grups: els creuers fluvials –que a escala espanyola es concentra, sobretot, en els dos principals rius navegables: l’Ebre (Font, 2011) i el Duero (Amorim et al., 2012), tant a la part espanyola com a la portuguesa, així com en altres trams de riu del Tajo, el Guadiana o el Guadalquivir (Campesino-Fernández, 2016)–; les zones de bany i d’oci –piscines naturals, gorges, llacs, llacunes, embassaments–; les activitats turístiques complementàries –la pràctica d’esports nàutics o el turisme rural–; la pesca esportiva –regulada per cada comunitat autònoma, i íntimament relacionada amb els embassaments–; els balnearis –que formen part de la tra- dició turística espanyola, i que són una baula essencial del turisme de salut (Lopes-Branco et al., 2011)–; els elements patrimonials –tant culturals (edificis o infraestructures de valor històric i artístic) com naturals (espais protegits)– i, finalment, altres espais d’aigua i turisme, com zones d’acampada, parcs temàtics o camps de golf.

Abans de parlar d’experiències concretes al nostre territori d’estudi (els territoris fronterers entre Catalunya, Aragó i la Comunitat Valenciana), cal precisar que, a l’Estat espanyol, la competència de turisme és exclusiva de les CA (Pérez-Guerra i Ceballos-Martín, 2009: 468). Segons estableix l’article 148.1.18 CE, la «promoció i l’ordenació del turisme dins el seu àmbit territorial» pot ser assumida per les CA, i així s’ha fet tant a Catalunya (art. 171 EAC) com a Aragó (art. 71.51 EAAr). En tots dos casos es tracta d’una competència que inclou l’ordenació del sector i la promoció turística pròpiament dita. En el cas aragonès, l’article 23 de la Llei comarcal121 atribueix el foment del turisme a les comarques, però les catalanes no ho tenen assumit formalment. La intervenció de l’Administració en activitats turístiques es tradueix generalment en la promoció turística del municipi i també de les comarques o d’ofertes turístiques determinades. Totes les administracions presten serveis relacionats amb la promoció turística i, en general, connectats amb una oferta d’oci que se centra en un actiu del territori de tipus ambiental. Les ofertes turístiques, doncs, estan generalment lligades al medi ambient, la cultura i el patrimoni, i a un element que els uneix a tots tres: l’aigua.

121. Decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, del Govern d’Aragó, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de comarcalització d’Aragó.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 234

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

En el cas de la frontera catalanovalencianoaragonesa, ens trobem amb diferents exemples d’aquest aprofitament de l’aigua en el turisme d’interior. La geografia d’aquesta frontera és, de fet, una geografia profundament fluvial, on el riu –i l’aigua en un sentit ampli– té un protagonisme fonamental. Si bé no podem parlar de grans activitats nàutiques com el turisme de creuers, sí que podem parlar de pràctiques turístiques i recreatives a l’entorn fluvial. Aquí trobem un exemple de la promoció turística de les comarques més meridionals, el Matar- ranya i la Terra Alta, que comparteixen un espai territorial conjunt a l’entorn del riu Algars –tot i l’existència d’una comunitat local amb forts llaços de tipus social, econòmic i cultural, això no es tradueix en una promoció conjunta, sinó que l’oferta es fa de forma independent i sense tenir en compte els possibles actius més enllà del riu Algars.

Fruit també d’aquesta necessitat de cooperar és la creació recent, a principis de 2017, d’un lloc web de promoció turística conjunta, Tres Territoris, una mateixa terra (Morella, Terra Alta y Matarranya, tres territorios, una misma tierra. ), promogut pels consells comarcals del Matarranya i la Terra Alta, a més de la Mancomunitat Comarcal Els Ports, valenciana. La constitució de la iniciativa suposa una fita en el territori, i no només en aquesta àrea sinó en tot l’àmbit fronterer catalanoaragonès, ja que suposa un canvi d’escala, de manera que a través de la cooperació es genera una oferta més gran, amb més diversitat i que genera visites de més llarga durada a les diferents comarques participants de la iniciativa. L’objectiu d’aquest projecte és la potenciació de les relacions comercials que acaben tenint una traducció en termes de turisme cultural, de naturalesa i d’aventura.

Figura 20. Mapa de la zona fronterera que forma part del projecte Tres Territoris

Font: Pàgina web dels Tres Territoris ().

Escola d’Administració Pública de Catalunya 235

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Tal com podem observar en el mapa dels Tres Territoris (figura 20), les institucions territorials han fet un esforç per generar un espai supracomarcal, articulat amb el massís dels Ports com a element estructurador. Tot i així, el mapa ens mostra un buit important al vessant sud i sud-est del massís, que correspon a les comarques catalanes del Baix Ebre –municipis d’Alfara de Carles i Tortosa–, Montsià –municipi de la Sénia– i Baix Maestrat –municipi de la Pobla de Benifassà. Observem, també, que el massís té diferents graus de protecció ambiental (ZEPA, LIC, PN Tinença, PN Ports, etc.), quan el recurs natural és únic, clar exemple de l’efecte de frontera interior a l’àmbit de la protecció ambiental.

Altres experiències turístiques en el nostre àmbit d’estudi són, per exemple, l’aprofitament d’embassaments per a la pesca i activitats nàutiques, com és el cas dels embassaments de Mequinensa i Riba-roja. De la mateixa manera, tal com afirma López-Palomeque (2009), a partir dels anys noranta els esports d’aventura també han donat un impuls notable al turisme de muntanya, sobretot els associats amb els rius i l’aigua –és el cas, per exemple, de diverses empreses especialitzades en esports d’aigua a l’Alta Ribagorça. I, en el cas de la frontera catalanoaragonesa, tenim un exemple d’èxit turístic que, fins i tot, està comportant problemes de massificació: l’espai natural del congost de Mont-rebei.

Com veiem, el turisme fluvial –o que té en les conques fluvials l’eix principal– és especialment important en l’àmbit d’estudi d’aquest treball. Seguint la classificació de García-Gon- zález, és especialment important pel que fa a les zones de bany i oci, activitats turístiques complementàries (esports nàutics i turisme rural) i pesca esportiva. En algunes d’aquestes activitats és important que l’existència de dos ordenaments jurídics no suposi un cost afegit als operadors turístics o als visitants mateixos (llicències, permisos, etc.) ni una situació d’inseguretat jurídica (la regulació de la pesca esportiva és encara diferent en algunes zones o poden haver-hi diferents permisos per a l’ús d’embarcacions en els embassaments), que exposa els usuaris a possibles sancions administratives.

El turisme fluvial, o el turisme en aquest territori de frontera en particular, hauria d’estar regulat a través de normes que no introdueixin diferències notables entre un costat i l’altre del límit administratiu. En qualsevol cas, l’existència d’una doble regulació (triple en el cas de la zona dels Ports) no hauria de suposar un hàndicap per a la gestió turística del territori. A més, aquest territori té, des del punt turístic, una unitat transfronterera en algunes de les seves seccions, com són el massís dels Ports, el Montsec, els embassaments o l’Alta Ribagorça. Abordar de forma única aquests actius turístics implica coordinació i coopera- ció entre els ens públics, però contribueix a una oferta turística molt superior a l’existent, excessivament fragmentada.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 236

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

11. Contractació administrativa i fet fronterer

Jordi Romeu Granados, doctor en Ciència Política, cap dels serveis jurídics de l’Ajuntament de Vinaròs, especialista en contractació al Banc de Espanya

Les administracions públiques presten els seus serveis a partir de diverses modalitats d’ac- tuació. La contractació pública és una de les formes d’actuar que requereix col·laboració externa, atès que suposa l’establiment d’una relació jurídica entre dues parts: d’una banda, l’administració que contracta la realització d’una obra, la prestació d’un servei o la recepció d’un subministrament d’un o diversos béns i, de l’altra, l’operador econòmic encarregat d’acomplir l’objecte del contracte, normalment a canvi d’un preu. De fet, l’activitat contractual pública fa pròpies diverses institucions del dret comú (les obligacions i els contractes) i les adapta a la naturalesa jurídica pública de la relació.

D’aquesta manera, el concepte de contractació pública està íntimament lligat al de compe- tència. És a dir, les entitats públiques empren aquesta fórmula d’actuació per dur a terme activitats que entren dins l’àmbit d’atribucions que té conferides constitucionalment o de forma legal.

Per tant, a l’hora d’aproximar-nos a la incidència de la contractació pública –com a mitjà d’intercanvi econòmic en què almenys una part de la relació és administració pública– sobre el fet fronterer, hem de tenir en compte l’àmbit competencial concret en què ens movem. Així doncs, Estat, comunitats autònomes i ens locals acudeixen a la contractació pública d’una forma diferent, en funció de les competències de què disposen cada una d’elles. I això fa que les concretes normes d’aplicació puguin també variar en funció de qui té atribuïda la competència en la matèria.

Cal partir de la circumstància que si bé l’activitat contractual es regeix per un conjunt de normes a escala estatal i/o autonòmica, aquestes, en termes generals, es dicten de conformitat amb els criteris establerts des d’un àmbit geogràfic més ampli, de caràcter internacional, com succeeix amb els països que pertanyen a la Unió Europea122 i que, al mateix temps estan orientades per altres directrius de vocació mundial.123 Per tant, un primer element que cal considerar és el fet que, amb independència de qui tingui atribuïda la competèn- cia sobre una determinada problemàtica que pugui afectar un àmbit territorial concret de frontera –l’Estat, les comunitats autònomes i/o les entitats locals– les relacions jurídiques

122. En particular, s’han de prendre en consideració les directives del Parlament Europeu i del Consell: Direc- tiva 2014/24/EU, sobre contractació pública; Directiva 2014/25/UE, relativa a la contractació per entitats que operen en els sectors de l’aigua, l’energia, els transports i els serveis postals; Directiva 2014/23/ UE, relativa a l’adjudicació de contractes de concessió; i Directiva 2014/55/UE, relativa a la facturació electrònica en la contractació pública. 123. Respecte a això, s’ha de fer referència a l’Acord de contractació pública de l’Organització Mundial del Comerç subscrit l’any 1994, el text del qual va ser revisat el mes de març de 2012.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 237

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

contractuals que es poden arribar a produir es desenvolupen a l’aixopluc de normes i principis establerts internacionalment.

Quan parlem de competències estatals, com succeeix, per exemple, amb les grans infraestructures de comunicació (carreteres nacionals, autopistes, línies ferroviàries), vist l’estudi dels territoris de frontera realitzat, la realitat del fet fronterer sembla que no planteja grans problemes més enllà de la necessària col·laboració entre entitats locals a fi d’exigir a les institucions centrals una assignació superior de recursos per tal de poder dur a terme la «contractació» de la realització de les noves infraestructures o la millora de les ja existents.

Tanmateix, a mesura que descendim a altres nivells de l’administració, la frontera administrativa existent, i l’evident separació, no tan física sinó jurídica, entre comunitats au- tònomes o entre municipis, condiciona en una mesura o una altra la posada en pràctica d’actuacions contractuals conjuntes com a forma de col·laboració pel que fa a aquestes administracions.

Així doncs, si bé partim de la base que hi ha una normativa comuna que seria d’aplicació a totes aquestes entitats, com és l’actual Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, així com les disposicions reglamentàries estatals vigents en aquesta matèria,124 a escala autonòmica s’han anat aprovant normes pròpies que matisen la forma pública de contractar en una banda o altra de la frontera, la qual cosa pot influir en la forma d’abordar des del vessant públic els problemes existents lligats al territori, i fins i tot, en determinats casos, pot dificultar-ne la coordinació. Així, per exemple, el Decret llei 3/2016, de 31 de maig, de mesures urgents en matèria de contractació pública de la Presidència de la Generalitat de Catalunya, davant la inseguretat jurídica generada per la falta de transposició al dret intern de les directives europees de 2014 per part del legislador estatal, regula amb rang de llei qüestions afectades per l’aplicació directa d’aquestes mateixes directives. Entre les qüestions arreplegades en aquesta norma hi ha la redefinició dels contractes de gestió de serveis públics i de concessió d’obra pública, el mètode de càlcul del valor estimat de les concessions, la documentació acreditativa del compliment de requisits de capacitat i sol- vència dels licitadors, la divisió dels contractes en lots, la valoració de les proposicions, el procediment negociat, la modificació dels contractes, així com tot un seguit de «mesures de gestió eficient en la tramitació» que afecten, entre d’altres, a la publicació dels anuncis de licitació, a l’exigència de garanties provisional i definitiva, o als terminis per a l’adjudicació i formalització dels contractes. I, en un sentit similar, hi trobem els articles 159, 160 i 161 de la Llei 5/2017, de 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic o la disposició addicional 61 de la Llei 4/2017, de 28 de març, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017.

124. En particular, a escala reglamentària, hi destaquen el Reial decret 1098/2001, de 12 d’octubre, així com el Reial decret 817/2009, de 8 de maig. Pel que fa a la disposició derogatòria de la Llei 9/2017, indica que queda derogat el Text refós de la Llei de contractes del sector públic aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, així com totes aquelles disposicions del mateix rang o inferior que s’oposen al que disposa la mateixa Llei.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 238

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Pel que fa a la Comunitat Valenciana, la regulació pròpia de la matèria contractual resulta més discreta. Únicament hi destaca, de forma recent, l’Acord de 27 de gener de 2017, del Consell, pel qual s’estableixen instruccions per donar publicitat a determinats contractes no subjectes a regulació harmonitzada. Aragó, en canvi, sí que ha regulat d’una manera més concreta la contractació pública que té lloc dins el seu territori. En aquet sentit, hi trobem, per exemple, la Llei 3/2011, de 24 de febrer, de mesures en matèria de contractes del sector públic d’Aragó.

Cap d’aquestes normes no preveu expressament la figura del territori de frontera, de manera que les actuacions contractuals concretes que s’han de portar a terme amb implicació de governs autonòmics veïns, o de diputacions provincials o municipis també veïns, hauran d’ajustar-se a la normativa que se li hagi d’aplicar al poder adjudicador concret encarregat de la tramitació de l’expedient contractual. I tot això, amb independència dels qui hagin finançat el projecte, si hi ha hagut implicació d’una o més administracions d’una banda o altra de la frontera, o si hi ha concorregut algun altre tipus de col·laboració pública o privada.

D’altra banda, tampoc no podem oblidar que, el 26 d’octubre de 2012, el Consell de Ministres d’Espanya va publicar l’Acord per crear la Comissió per a la Reforma de les Administracions Públiques (CORA). Aquesta tenia el mandat –segons s’indicava– de proposar reformes estructurals dirigides a fomentar una major eficiència i competitivitat de l’economia, tractant de garantir una recuperació sostinguda, i formulant propostes per aconseguir unes administracions públiques més austeres, útils i efectives. La Comissió va organitzar les seves propostes, un total de 217, en quatre àrees: 1) duplicitats administratives; 2) simplificació administrativa; 3) gestió de serveis i mitjans comuns; i 4) administració institucional. L’informe final de la CORA va ser presentat el 19 de juny de 2013.

Doncs bé, en aquet sentit, l’informe CORA, amb la vocació manifesta d’evitar aquestes duplicitats, incloïa l’assumpció per part d’òrgans estatals de funcions realitzades per òrgans autonòmics, com succeeix amb les juntes consultives de contractació administrativa o els tribunals de recursos contractuals. Tanmateix, a dia d’avui, totes tres comunitats conti- nuen comptant amb la juntes consultives de contractació administrativa pròpies (la Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya, depenent del Departament de Vicepresidència d’Economia i Hisenda; la Junta Superior de Contractació Administrativa de la Generalitat Valenciana, que depèn de la Conselleria d’Hisenda i de Model Econòmic; i la Junta Consultiva de Contractació Administrativa d’Aragó, integrada dins la Conselleria d’Hisenda i Administració Pública). I també tant Catalunya com Aragó tenen tribunal propi per resoldre els recursos especials en matèria de contractació, regulats pels articles 40 i següents del Reial decret legislatiu 3/2011 (el Tribunal Català de Contractes del Sector Públic i el Tribunal Administratiu de Contractes Públics d’Aragó) mentre que a la Comunitat Valenciana, com que no disposa de tribunal propi, aquest tipus de recursos els resol el Tribunal Administratiu Central de Recursos Contractuals, que depèn del Ministeri de Hisenda i Funció Pública.

Per tant, quan parlem d’actuacions contractuals conjuntes entre territoris de frontera, no sols la dispersió normativa –amb règims jurídics sensiblement diferents entre comunitats

Escola d’Administració Pública de Catalunya 239

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

autònomes– pot suposar un escull a superar, sinó que també cal tindre en compte l’actual divisió d’òrgans (juntes consultives i tribunals de recursos) pel que fa a la interpretació d’aquestes mateixes normes.

D’altra banda, s’ha d’indicar que els principals problemes detectats pel fet fronterer i que poden arribar a tenir solució atenent a les tècniques de contractació pública serien, fonamentalment, els que afecten infraestructures, la gestió de residus i la provisió de certs serveis comuns, com és el cas de les ambulàncies d’urgència o de determinats serveis socials externalitzats. I en aquest sentit, cal tenir en compte també que els serveis mínims obligatoris establerts per llei que han de prestar els municipis poden variar, així mateix, en funció de la comunitat autònoma en qüestió, o de la mida municipi, en nombre de població. En aquest sentit, hi trobem, per exemple, que mentre que a Catalunya, per als municipis de més de trenta mil habitants, s’estableix l’obligació que disposin d’un servei de lectura pública de forma descentralitzada, d’acord amb el mapa de lectura pública (segons el que disposa l’art. 67 del Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya), al territori valencià, en canvi, la normativa local pròpia (això és, la Llei 8/2010, de 23 de juny, de la Generalitat, de règim local de la Comunitat Valenciana) no estableix aquesta previsió quan defineix els serveis mínims obligatoris (art. 34 Llei 8/2010).

Finalment, tampoc no podem oblidar que la contractació pública avui per avui no es pot centrar únicament en l’aspecte purament legal. Es tracta d’una figura complexa que integra elements de tot tipus amb un ampli espectre econòmic, cultural i social. Per tant, no només la part de gestió administrativa de la contractació –el que coneixem com a licitació o adjudicació de contractes– resulta rellevant, sinó que també la detecció de les pròpies necessitats (en un moment ex ante) i la supervisió i control de l’activitat desenvolupada pels poders públics (en un moment ex post) adquireixen una importància vital per tal d’assegurar l’eficàcia i eficiència del fet contractual mateix i, evidentment, per garantir l’èxit de la políti- ca pública perseguida per aquest (dotar de més i millors infraestructures, de més i millors serveis, etc.). Així doncs, si, com veiem, resulta imprescindible que hi hagi més coordinació entre ordenaments jurídics, també és fonamental la creació d’instruments d’interacció entre la ciutadania d’una banda i l’altra de la frontera, i de diàleg constant entre aquests mateixos ciutadans i les institucions que els representen. Es tracta, en última instància de reforçar la transparència i l’accountability social –principalment, en tot allò relatiu a l’assignació de recursos econòmics, com succeeix amb la contractació pública– imprescindibles en tota societat contemporània veritablement democràtica. En aquest sentit, les oportunitats que ofereixen les noves tecnologies, que, afortunadament, poc entenen de fronteres i/o separa- cions i que permeten una major corresponsabilitat en la resolució de problemes, no haurien de ser desaprofitades. I en aplicació de la previsió que conté la darrera modificació de la normativa bàsica de règim local pel que fa a les competències pròpies municipals (art. 25 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local, segons redacció atorgada per la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local), caldria promocionar més, i fins i tot fer-ho d’una manera conjunta entre els diferents territoris de frontera, la participació de la ciutadania en un ús eficient i sostenible de les tecnologies de la informació i les comunicacions.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 240

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

12. La fiscalitat en els municipis de frontera

Benjamí Anglès Juanpere, professor de Dret Financer i Tributari de la Universitat Oberta de Catalunya

L’Estat espanyol es configura territorialment en tres nivells administratius: l’Estat, les comunitats autònomes i les entitats locals. Cadascun d’aquests nivells gaudeix d’autonomia política per exercir les seves competències i funcions, i disposa d’ingressos propis per tal de sufragar les seves despeses i poder prestar els serveis públics corresponents. Entre els ingressos propis, els recursos tributaris són els més importants, atès que, quantitativament, representen bona part del total d’ingressos dels quals disposen.

Entre els ingressos de caràcter tributari, podem destacar tres figures principals: – En primer lloc, els impostos, que s’exigeixen sense contraprestació per part de l’Administració i que permeten finançar tot tipus de despesa pública. Cal tenir en compte que els impostos obeeixen al principi de reserva de llei, de manera que només l’Estat i les comunitats autònomes poden establir nous impostos. Tanma- teix, és competència de l’Estat definir i configurar el sistema impositiu local, el qual s’ordena actualment a través de la Llei reguladora d’hisendes locals. Si bé és l’Estat el competent per establir els impostos municipals, les corporacions locals gaudeixen de certa capacitat per regular alguns aspectes de les seves figures impositives, bàsicament poden establir els respectius tipus impositius i alguns beneficis fiscals. – En segon lloc, les taxes, que s’exigeixen com a contraprestació per la realització d’una activitat administrativa o la prestació d’un servei públic. En aquest sentit, les taxes són tributs vinculats, ja que les quanties que es recapten s’han de destinar exclusivament a costejar les activitats o serveis que financen. – Finalment, les contribucions especials, que s’exigeixen com a contraprestació per la realització d’obres públiques que impliquen un benefici especial o un augment de valor dels béns de determinats subjectes els quals esdevenen contribuents. En aquest cas, també es tracta d’ingressos vinculats, atès que només es poden destinar a cobrir el cost de les obres objecte de la seva imposició.

A l’hora d’estudiar les possibles diferències, pel que fa a les tributacions, entre els municipis de frontera, d’entrada es pot descartar que els impostos estatals (principalment l’impost sobre la renda de les persones físiques, l’impost sobre el valor afegit i l’impost de societats) puguin generar diferències entre els habitants de municipis veïns, perquè aquests impostos s’apliquen per igual en tot el territori estatal atès que no tenen en compte la ubicació de les persones, dels béns o de les activitats que graven. Per tant, en relació amb els impostos estatals, no hi ha establerta cap diferència d’un municipi a un altre, ja que l’exacció és la mateixa a tot arreu.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 241

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Per la seva part, com ja s’ha assenyalat, les comunitats autònomes disposen de potestat legislativa per establir nous impostos, sempre que no entrin en duplicitat amb els impostos estatals, la qual cosa comporta a la pràctica que puguin haver-hi diferències entre les comunitats des del punt de vista tributari. Analitzant els impostos aprovats per les diverses comunitats autònomes es pot observar una gran disparitat de figures impositives que graven múltiples i variats fets imposables en cada comunitat, la qual cosa genera diferències entre les obligacions tributaris que han de suportar els contribuents dels territoris respectius. Tanmateix, aquestes diferències no són específiques dels municipis de frontera, sinó del conjunt dels municipis de cada comunitat autònoma, motiu pel qual no es pot qualificar aquest tracte diferencial com una particularitat d’aquells municipis. De fet, si un contribuent considerés que cal tenir en compte la fiscalitat autonòmica a l’hora de decidir el lloc on realitzar una activitat o establir la seva residència, no necessitaria localitzar-la al municipi més proper de la comunitat autònoma veïna sinó en qualsevol d’aquella comunitat. De fet, ni tan sols tindria per què ser de la comunitat autònoma veïna, ja que els «avantatges» fiscals es poden produir en una comunitat autònoma més allunyada.

Sobre les diferències tributàries entre comunitats autònomes, és oportú recordar quan el País Basc va decidir baixar el tipus impositiu de l’impost de societats (la regulació del qual en aquest cas correspon a l’Administració foral), fet que va provocar el trasllat d’empreses des de tot l’Estat espanyol cap a les províncies basques, o sigui, no només des de les comunitats autònomes veïnes. Aquestes empreses no s’instal·laven als municipis fronterers, sinó a les capitals i a les ciutats principals, les quals disposen de millors serveis i comunicacions.

Per raons fiscals també es produeix un cert «èxode» de contribuents cap a la Comunitat de Madrid on els impostos de successions i de patrimoni són força reduïts, tot i que aquests moviments tampoc no es produeixen necessàriament entre municipis de frontera de comunitats veïnes, sinó que la majoria dels «nous» contribuents provenen de comunitats autònomes on els tipus impositius d’ambdós impostos són molt més elevats.

Per tot plegat, tot i haver-hi diferències entre comunitats autònomes a escala tributària, no es pot qualificar aquest fenomen com a característic dels municipis de frontera i, per tant, no es tractaria d’un element diferenciador propi d’aquests municipis o que provoqui trasllats de residència estrictament d’un municipi a un altre.

En canvi, si ens fixem en els impostos locals, aquí sí que podem observar que l’autonomia de la qual disposen els ajuntaments per regular alguns aspectes dels seus impostos pot incidir directament sobre la quota que finalment pagaran els contribuents, i, de retruc, aquest fet podria influir en la decisió dels contribuents d’on realitzar una determinada activitat o posseir un determinat bé. No obstant això, cal no oblidar altres factors que també poden influir a l’hora de decidir si una persona o una activitat resideix o s’instal·la en un municipi determinat, com poden ser les comunicacions o els serveis públics que es presten. Per aquest motiu, s’hauria d’entendre que els nivells impositius de dos municipis veïns són directament comparables o poden entrar en competència sempre que la resta de factors assenyalats siguin similars o irrellevants.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 242

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

D’acord amb la Llei reguladora d’hisendes locals, els ajuntaments poden exigir cinc impostos municipals, tres dels quals són d’imposició obligatòria: l’impost sobre béns immobles (IBI), que s’exigeix als propietaris de béns immobles; l’impost sobre activitats econòmiques (IAE), que s’exigeix als titulars d’una activitat econòmica, i l’impost sobre vehicles de tracció mecànica (IVTM), que s’exigeix als titulars de vehicles de motor. I també dos impostos amb caràcter potestatiu: l’impost sobre construccions, instal·lacions i obres (ICIO), que s’exigeix als promotors o titulars d’una obra, i l’impost sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana (IIVTNU), que s’exigeix en ocasió de la transmissió d’un bé immoble urbà.

D’entrada, es podria donar el cas que un municipi de frontera no exigís els impostos po- testatius, és a dir, que no hi hagués establert ni l’ICIO ni l’IIVTNU, la qual cosa comportaria diferències de tributació amb els municipis veïns. Tanmateix, costa pensar que algú decideixi construir o comprar un immoble exclusivament en funció d’aquest fet, és a dir, pensant que no haurà de pagar l’ICIO en el cas que decideixi fer una obra o que no haurà d’abonar l’IIVTNU en el cas que decideixi vendre un immoble urbà de la seva propietat.

Pot ser, si es tractés d’una obra important (p. ex., la construcció d’un centre comercial, de diverses naus en un polígon industrial o d’una promoció d’habitatges), l’absència de l’ICIO podria significar un cert estalvi per al promotor, ja que la quota de l’impost es determina a partir del cost total de l’obra, sobre el qual s’aplica un tipus impositiu que pot arribar ser de fins el 4%. No obstant això, resulta difícil d’imaginar que aquest estalvi pogués ser el motiu que fes decidir a un promotor o a un constructor on realitzar unes obres.

Encara més difícil, per no dir totalment improbable, seria pensar que la no exigència de l’IIVTNU pugui influir a l’hora d’adquirir un immoble en un determinat municipi, ja que l’estalvi es produirà en tot cas quan se’n faci la venda, data indeterminada en el moment de la compra, com tampoc no es pot saber si aleshores es mantindrà la no exacció de l’impost, ja que l’ajuntament pot haver canviat de parer.

És amb la fixació dels tipus impositius i dels beneficis fiscals dels impostos municipals com els ajuntaments poden oferir, o no, algun avantatge fiscal amb relació als municipis veïns, ja sigui exigint tipus inferiors o establint bonificacions que facin més atractiva la instal·lació de persones o activitats en un municipi o un altre. En aquest sentit, establir un tipus impositiu més baix o acordar determinades bonificacions fiscals permetria exigir quotes inferiors per a situacions o fets imposables similars.

Tenint en compte aquesta potestat dels ajuntaments, seria admissible pensar que un municipi amb els tipus de l’ICIO, l’IBI i l’IIVTNU més reduïts que els dels municipis veïns podria afavorir la vinguda de nous residents, ja que les quotes que haurien de pagar com a con- seqüència de la construcció, possessió o adquisició d’un habitatge serien inferiors. Tot i no ser el factor clau, aquesta menor pressió fiscal sí que pot ajudar a prendre la decisió, per exemple, d’on establir la primera o la segona residència.

Pel què fa a l’IAE, els ajuntaments regulen l’índex de situació que s’aplica sobre la quota tributària en funció de la ubicació de l’activitat dins el terme municipal. El valor d’aquest

Escola d’Administració Pública de Catalunya 243

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

índex que s’aplica sobre la quota tributària pot oscil·lar entre el 0,4 i el 3,8, decisió que queda en mans dels municipis. És a dir, segons el que disposi el ple de l’ajuntament, la quota resultant de l’IAE pot veure’s reduïda més de la meitat (si s’aplica el valor mínim de 0,4) o gairebé quadruplicar-se (si s’aplica el valor màxim de 3,8). Per aquest motiu, una mateixa activitat exercida en dos municipis veïns podria generar dues quotes d’IAE força desiguals en funció de l’índex de situació municipal; la diferència podria arribar a ser de fins a vuit vegades en el cas que un dels municipis apliqui el valor mínim i l’altre el valor màxim. Per tant, abans de decidir si instal·lar una activitat en un municipi o un altre, seria convenient que l’empresari conegués la quota resultant de l’IAE d’acord amb l’índex de situació acordat per cada ajuntament.

No obstant això, l’impacte d’aquesta possible diferència en la tributació de l’IAE entre dos municipis veïns va disminuir força arran de la modificació legislativa de l’any 2004. A partir d’aquell exercici, les empreses que inicien una activitat gaudeixen d’una exempció sobre l’impost durant els dos primers exercicis i, a partir del tercer exercici, «només» tributen aquelles que tinguin un import net de la xifra de negoci superior al milió d’euros. La realitat és que el nombre de contribuents que tributen de forma efectiva a l’impost s’ha reduït ostensiblement i, per tant, també l’abast de les possibles diferències de tributació entre municipis pel fet assenyalat anteriorment.

Quant a l’IVTM, les quotes de l’impost estan determinades per la llei estatal en funció dels tipus de vehicles i de les característiques, però els ajuntaments poden determinar cada quota tenint en compte els màxims establerts legalment, i sobre les quals, a més, poden aplicar un coeficient que no pot ser superior a 2, de manera que les diferències de tributació entre municipis per aquest impost poden arribar a ser força importants.

S’ha constatat que aquesta diferència de tributació pot provocar canvis en l’empadronament d’algunes persones, ja que el domicili de residència és el que acaba determinant l’ajuntament que s’encarregarà de l’exacció de l’impost. El cas típic és el d’un contribuent propietari de dos immobles, el principal en una gran ciutat i una segona residència al seu poble d’origen o d’estiueig, i que també és titular d’un vehicles o més. En aquest supòsit, el canvi de resi- dència al municipi més petit, que acostuma a tenir unes quotes de l’IVTM més baixes, pot significar un estalvi econòmic força important.

Molt més important pot ser aquest estalvi per a una empresa de lloguer de vehicles o de transports, que disposa de flotes amb molts vehicles. En aquests casos, la rebaixa de l’IVTM que poden aconseguir aquestes empreses, en funció del municipi on acabin establint la seu social, sí que pot determinar la decisió empresarial d’on instal·lar-se. Són coneguts els casos de petits municipis, propers a capitals o grans ciutats, on s’han acabat instal·lant aquests tipus d’empreses, de manera que en els padrons fiscals d’aquells municipis figuren enregistrats més vehicles que persones en els padrons d’habitants respectius.

En canvi, no passaria el mateix amb les taxes, ja que, com s’ha assenyalat anteriorment, aquestes s’exigeixen com a contrapartida per la prestació d’un servei públic o la realització d’una activitat administrativa. Per tant, el possible «atractiu» d’un municipi on s’exigeixin

Escola d’Administració Pública de Catalunya 244

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

poques taxes quedaria contrarestat pel fet que això voldria dir que aquell municipi presta pocs serveis municipals. Així doncs, es podria afirmar que les diferències en la tributació per taxes no serien per si mateixes motiu de competència entre municipis veïns; més aviat al contrari, ja que el nombre i la qualitat dels serveis que un municipi presta acostuma a ser un factor determinant a l’hora de decidir on residir o establir una activitat.

Ara bé, també s’ha detectat que els residents de municipis amb pocs serveis públics es traslladen ocasionalment a municipis veïns per gaudir de determinades prestacions sense contribuir-ne al finançament, ja sigui perquè no en són subjectes passius o perquè són gratu- ïtes per a tots els usuaris. En aquest sentit, seria un exemple la manca de servei de recollida d’escombraries en un municipi, els veïns del qual podrien suplir la mancança transportant i llançant ells mateixos les escombraries en els contenidors del poble veí, en el qual no són contribuents de la taxa corresponent.

Aquesta situació s’acostuma a donar en urbanitzacions separades del centre urbà i que estant situades més a prop del municipi veí, i provoca que els veïns, ja sigui per desconeixement o per comoditat, decideixin utilitzar els serveis del municipi més proper malgrat no contribuir-ne al finançament, i això crea disfuncions en la prestació dels serveis: d’una banda, tenen més usuaris dels esperats i, de l’altra, un infrafinançament, ja que no hi contribueixen.

Aquest fet també es pot produir quan els límits municipals no estan clars i dos municipis es disputen la pertinença d’una finca o de diverses finques als termes municipals respectius. En aquests casos, no només es pot generar confusió sobre quina administració és la responsable de prestar els serveis municipals, sinó fins i tot quina és l’encarregada d’exigir i recaptar els corresponents impostos i taxes.

Per tot plegat, mentre que els impostos estatals i autonòmics no impactarien directament sobre les diferències de tributació dels municipis de frontera, els ajuntaments respectius sí que poden entrar en competència a través de la regulació dels impostos i taxes propis. No obstant això, tot i voler ser més «atractius» aplicant menys pressió fiscal, els ajuntaments també han de tenir en compte que si obtenen menys ingressos no podran sufragar el mateix nivell de despeses i serveis públics municipals que els municipis veïns. Per tant, es pot concloure que la potestat de cada municipi per poder decidir el volum dels seus recursos tributaris, i, de retruc, el nombre i la qualitat dels serveis públics municipals que decideixi prestar, influirà en el manteniment i la captació de nous residents i d’activitats en el seu territori en detriment dels municipis propers.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 245

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

13. El lloc de secretaria-intervenció davant el fet fronterer

Miquel Sigalat Navarro, secretari-interventor de l’Ajuntament de la Palma de Cervelló

Des del punt de vista de la persona que ocupa el lloc de treball de secretaria-intervenció en un municipi fronterer, al fet de d’assumir les responsabilitats de la secretaria, la interven- ció i la tresoreria s’hi afegeix tot el que es deriva de l’objecte d’aquest estudi. A la solitud professional, s’hi afegeix l’abisme de la frontera: el límit jurídic i administratiu en el qual l’ajuntament on treballa exerceix les seves funcions. Més enllà no hi ha res, però és que, a més, hi ha una altra legislació, un altre marc jurídic, i l’abisme es fa més gran i la por i la inseguretat s’incrementen. Per tant, caldria definir, crear o potenciar totes aquelles eines o instruments que milloressin la capacitat dels responsables de les secretaries i intervencions per cooperar amb els seus homòlegs de l’altra bada de la frontera. Tot seguit s’apunten alguns instruments que hi podrien contribuir.

Començant pel principi, el temari de les oposicions de secretaria-intervenció no inclou la legislació autonòmica i només es fa referència a la normativa estatal, quan sabem que la major part de la normativa aplicable quan s’exerceixin les funcions serà autonòmica. Caldria que totes les persones que opositen al cos de funcionaris d’habilitació nacional tinguessin una mínima noció de la diferent legislació autonòmica, des dels diferents drets civils, passant per la normativa estatutària i acabant en la normativa local. Un mínim coneixement de la normativa autonòmica i la problemàtica de la seva superposició amb l’estatal i la fronterera faria partir a les persones que ocupen el lloc de treball d’un coneixement bàsic. El temari actual, com és de la convocatòria corresponent a 2016 (BOE de 21 de setembre de 2016) no inclou pràcticament, amb excepció de la competència urbanística, cap referència al fet autonòmic. El temari correspon a la secretaria-intervenció, igual que la resta de temaris, s’hauria d’adaptar les característiques pròpies dels municipis, més enllà de ser una combi- nació dels temaris corresponents a les subescales de secretaria i d’intervenció. En aquests temaris, haurien de tenir una rellevància especial les matèries relatives a la cooperació interadministrativa.

També els col·legis professionals podrien desenvolupar un paper important en la formació i la cooperació entre secretaris de diferents comunitats autònomes. Els col·legis de secretaris interventors i tresorers són d’àmbit provincial, però hi ha un Consell General de Col·legis d’àmbit estatal. També caldria potenciar una formació més adaptada a les necessitats del municipis més petits i dels fronterers. A part de la formació, els col·legis podrien potenciar i fomentar la relació professional entre tots els diferents membres de l’escala d’habilitats nacionals.

El paper de les administracions territorials supramunicipals és clau. En primer lloc, per la seva funció de coordinació i, en segon lloc, en la seva funció de suport. La perspectiva de

Escola d’Administració Pública de Catalunya 246

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

les diputacions provincials, tot i que local, sempre és més àmplia que la que es té des d’un municipi petit, per la qual cosa són les administracions escaients per detectar les necessitats i plantejar les solucions i dissenyar els instruments més adequats per aplicar-les. La perspectiva temporal i geogràfica que es pot tenir des de l’administració local supramunicipal afavoreix la seva capacitat. Des d’aquesta perspectiva, aquestes administracions podrien col·laborar entre elles (a les dues bandes de la frontera) per facilitar la col·laboració als municipis més petits. Un exemple seria la col·laboració en la racionalització dels llocs de treball de l’escala de funcionaris locals amb habilitació nacional, contribuint, per exemple a l’agregació de llocs de treball.

En darrer lloc, i no menys important, cal dir que allò que més facilitaria i contribuiria al fet que els secretaris i interventors juguessin un paper proactiu en la cooperació transfronterera seria que la seva eina principal de treball, el marc jurídic, inclogués eines i mecanismes adequats.

Des del punt de vista de l’operador jurídic local, segons es desprèn dels resultats del qüesti- onari del projecte, és evident que les normatives autonòmiques i locals haurien de preveure mecanismes de modulació o adaptació al fet fronterer. Les realitats geogràfiques i socials a les quals s’han d’aplicar les normes són diferents, i en molts casos aquest element no es té en compte. En els qüestionaris realitzats a Catalunya, el 48,5% de les respostes han manifestat que s’hauria de modular l’aplicació de les normes en determinats municipis. Hi ha variables, com el nombre de veïns, que modulen les competències locals, però caldria introduir el fet fronterer com a element a tenir en compte pels legisladors autonòmics i estatals. I la proposta de crear el municipi fronterer, de la manera que ara existeix el turístic, seria una possible solució que obligaria els legisladors a analitzar l’impacte que tenen les diferents normes.

La planificació territorial i urbanística és una competència essencialment autonòmica i és l’exercici d’aquesta competència el que acaba influint i definit la resta d’àmbits de competèn- cia locals. En aquest sentit, una planificació territorial i urbanística per part de les comunitats autònomes que tingués en compte el fet fronterer seria la base d’una cooperació eficaç i eficient. Com a exemple d’allò que no respon a la planificació territorial i urbanística que inclogui aquesta perspectiva tenim el fet que la major part de les administracions tendeixen a posar a prop dels límits territorials del seu àmbit competencial aquelles instal·lacions o serveis que generen més problemàtica social (p. ex., les de tractament de residus o tractament d’aigües residuals).

Així doncs, hi ha diferents possibilitats per facilitar el paper dels secretaris interventors en la dinamització i la millora organitzativa dels municipis fronterers. Eines que van des del procés de selecció i formació fins a la millora del marc jurídic.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 247

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

14. Una visió general sobre la col·laboració municipal a la frontera entre Suècia i Finlàndia

Xavier Albacete, doctor en Geografia per la University of Eastern Finland

La col·laboració en l’àmbit fronterer entre els països nòrdics és una tasca que desperta un gran interès per les formes i eines que s’han utilitzat per tal de potenciar l’intercanvi cultural, econòmic i social entre els estats i amb efectes sobre les comunes (agrupacions municipals). En el present estudi, utilitzem el cas de la frontera entre Suècia i Finlàndia per tal d’obtenir una visió general de les característiques dels municipis fronterers i dels mecanismes de co- operació entre aquests municipis.

La tendència actual en tots els països de la zona és que hi hagi un augment de la població, provinent en un 66% d’immigració de fora dels països nòrdics. Tanmateix, aquest creixement demogràfic no es distribueix homogèniament pels estats, si no que es concentra majoritàriament a les zones urbanes (e. g., Hèlsinki, Oulu, Lulea, Estocolm, Oslo, Bergen, Copenhaguen). A més, les dinàmiques migratòries internes també apunten cap a la mateixa tendència. Com a resultat, hi ha un empobriment i un envelliment demogràfic en les zones rurals dels països. Per aquesta raó, és d’un interès especial, com a principal objectiu a la zona, buscar l’equilibri econòmic i demogràfic de totes les regions dels països nòrdics.

Per tal de promoure la cooperació entre administracions estatals i promoure la cooperació transfronterera entre municipis, hi ha diferents organismes, com ara el Nordic Co-operati- on i el Consell Nòrdic (Nordic Council). El primer promou la cooperació entre Dinamarca, Finlàndia, Islàndia, Noruega i Suècia, i també amb els territoris autònoms de les Illes Fèroe, Groenlàndia i Aland. El segon, està conformat pels governs i parlaments dels països esmentats. Per tal de posar en pràctica aquests principis de col·laboració el Consell Nòrdic va crear l’organisme Nordregio el 1997.125

Característiques dels municipis adjacents a la frontera entre Suècia i Finlàndia

En aquest estudi ens centrarem en la frontera entre Suècia i Finlàndia com a cas per exemplificar la col·laboració que es duu a terme en la zona i els resultats obtinguts fins ara. La frontera entre Suècia i Finlàndia s’estén al llarg de 555,5 km. La línia divisòria entre els estats queda definida majoritàriament pel traçat de tres rius connectats entre ells (Könkämäeno, Muonionjoki i Tornion- joki). El riu que comparteix més quilòmetres de frontera és el Torninjoki que comparteix 136 km.

125. Nordic Centre for Spatial Development (Nordregio). Accés a través de [consulta: 07 setembre 2017]. ISSN: 2001-1725.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 248

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Els municipis adjacents a la frontera s’agrupen en comunes, ja que l’extensió és molt gran i presenten una població molt residual en el context dels païssos respectius. Les comunes que formen part de la zona fronterera entre Suècia i Finlàndia són, de nord a sud, Kiruna, Pajala, Overtornea i Haparanda (per la banda sueca), i Enontekiö, Muonio, Kolari, Ylitornio i Tornio (per la banda finesa). La taula 21 mostra la població dels diferents municipis i de la seva àrea.

Taula 21. Descripció dels municipis de frontera entre Suècia i Finlàndia 126 127

Comunes Municipis Població Àrea (km2) Gent gran Població de la municipals integrants depenent (%) «quarta edat» (%) Kiruna 18.154 16.530 Vittangi 789 2.270 Jukkasjärvi 519 1.440 Svappavaara 394 920 Kiruna (SUE) 33 5,4 Kuttainen 364 600 Karesuando 313 930 Övre Soppero 220 1.330 20.753 22.551 Enontekiö (FIN) 1.877 7.950 39 4,9 Pajala 1.985 3.780 Korpilombolo 548 1.250 Pajala (SUE) Junosuando 345 1.270 61 8,7 Kangos 278 1.470 6.116 8.500 Muonio (FIN) 2.362 1.904 40 5,5 Övertornea 1.965 2,69 Juoksengi 401 1,06 Övertornea 126 Hedenäset 285 1,98 53 7,7 (SUE) Svanstein 207 1,23 Pello 193 1.737 4.534 2.492 Kolari (FIN) 3.853 2.559 41 5,4 Haparanda 4.778 4,43 Marielund 1.865 1,17 Haparanda Seskarö 498 1,62 46 5,7 (SUE) 126 Nikkala 447 1,23 Karungi 232 1,23 9.864 1.868 Ylitornio (FIN) 4.265 2.028 60 10,6 Tornio (FIN) 22.377 161,59 32 4,9

126. Només els principals ens municipals han estat afegits a la llista de la comuna municipal. Per aquesta raó, el total de quilòmetres quadrats dels municipis presentats no s’aproxima a l’àrea total de la comuna municipal. 127. Només els principals ens municipals han estat afegits a la llista de la comuna municipal. Per aquesta raó, el total de quilòmetres quadrats dels municipis presentats no s’aproxima a l’àrea total de la comuna municipal.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 249

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Tal com es pot observar en la taula, la població total dels municipis de frontera és gairebé residual en relació amb les poblacions dels països respectius. A més, els municipis de frontera comparteixen una doble dinàmica demogràfica: la pèrdua de població i el seu envelliment. Segons les estadístiques municipals de 2016 realitzades per Nordregio,128 els municipis de frontera formen part del grup de municipis on hi ha més dependència de gent gran (figura 21) i un percentatge més alt de població anomenada quarta edat, que representa tota aquella població o bé retirada o bé de la qual no s’esperen perspectives laborals positives (figura 22). Els valors d’aquests dos indicadors han estat afegits a la taula 21.

Figura 21. Percentatge de gent gran als municipis de frontera entre Suècia i Finlàndia

Font: NordMap, produït per Nordregio.

Figura 22. Percentatge de població categoritzats com a quarta edat en els municipis de frontera entre Suècia i Finlàndia

Font: NordMap, produït per Nordregio.

128. Nordic Centre for Spatial Development (Nordregio). Font de les dades: [consulta: 07 setembre 2017].

Escola d’Administració Pública de Catalunya 250

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Organismes per a la cooperació municipal transfronterera

Des del pla interestatal s’han identificat diferents zones de frontera que són dotades d’organismes compartits pels diferents països per promoure l’intercanvi entre països. Aquest és el cas del Bothnian Arc, que comprèn la zona del golf nord del mar Bàltic on hi ha la frontera entre Suècia i Finlàndia.129 Amb aquesta cobertura s’han aconseguit col·laboracions més estretes entre Haparanda i Tornio. Entre aquestes dues poblacions s’ha aconseguit una planificació compartida de les zones urbanes, infraestructures i serveis públics (incloent-hi escoles, serveis d’emergència, calefacció dels districtes).

Addicionalment, hi ha iniciatives culturals transfrontereres que intenten promoure la cultura compartida entre els territoris. Entre aquestes iniciatives hi ha el projecte Music on Top, que promou l’intercanvi i els circuits musicals entre els grups de la zona del Bothnian Arc.

De la mateixa manera que el Bothnian Arc, hi ha una segona organització interestatal que involucra els municipis de la zona fronterera entre Suècia i Finlàndia. Aquesta organització, anomenada Tornedalsradet (en suec) o Tornionlaakson neuvosto (en finès)130 integra els quatre municipis de frontera de Suècia, els sis de Finlàndia i quatre més de la zona més septentrional de Noruega. Aquest organisme, que va ser creat el 1987, està al servei d’una població de prop de 95.000 habitants.131

El Tornedalsradet té sis objectius principals: 1) promocionar l’economia i el mercat laboral dels municipis de la zona; 2) promoure l’educació i la formació comuna; 3) promocionar la cultura local; 4) millorar i mantenir les comunicacions i les infraestructures; 5) monitoritzar els interessos dels membres i residents i vetllar per ells; i 6) incrementar l’atractiu de la zona amb millores i promoció.

Tornedalsradet té un pressupost de 2,3 milions de SEK132 Aquesta limitació pressupostària és deguda al fet que la major part de les accions de l’organització estan encarades a l’estudi i a la coordinació entre municipis per fer arribar les necessitats compartides als governs estatals respectius. Per tant, Tornedalsradet no té una capacitat executiva pròpia.

Si més no, aquesta tasca de coordinació ha donat fruits positius. A partir d’alguns dels resultats obtinguts s’han aconseguit acords comercials en energia (el mercat energètic és majorità- riament de titularitat en ambdós països). En el terreny cultural, es promociona amb un èmfasi especial la cultura sami (pròpia de la zona més septentrional de la península escandinava) i la coordinació educativa entre centres. Finalment, les connexions d’infraestructures entre els municipis són mínimes, considerant l’extensió de la frontera. Hi ha ponts en sis punts de

129. OECD (2013). Reviews of Regional Innovation Regions and Innovation Collaborating across Borders: Co- llaborating across Borders. OECD Publishing, p. 56. 130. Tornedalsradet (2017) [disponible a (consulta: 7 setembre 2017)]. 131. Nordic Centre for Spatial Development (NORDREGIO) (2010). Nordic Cross-border Cooperation Commit- tees and Cross-border Authority Intergration. Nordic Working Group 2: Globalisation and Cross-border Cooperation. Nordregion Electronic Working Paper, 3. ISSN: 1403-2511. 132. La SEK és la corona sueca; 2,3 milions de SEK equivalen a 241.380 euros, aproximadament.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 251

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

la frontera. Entre Karesuvanto/Karesuando, Muonio, Kolari, Pello, Aavasaksa/Övertornea i Haparanda/Tornio. A més, entre Haparanda i Tornio hi ha un servei de bus compartit.

Conclusions

La realitat fronterera entre Suècia i Finlàndia representa característiques similars a la frontera catalanovalencianaragonesa en dos sentits. En ambdós casos representen zones on, en termes generals, hi ha una davallada i un envelliment demogràfics. A més, són zones deprimides econòmicament en comparació amb altres zones del país.

Tanmateix, l’aïllament físic dels municipis de la frontera suecofinesa és molt superior. Aques- ta característica fa que les polítiques que s’hi apliquen busquin l’increment de la cooperació. No hi ha conflictes significatius derivats del fet fronterer i, tal com hem indicat anteriorment, les comunicacions interestatals són escasses; el fet que hi hagi dues carreteres gairebé paral·leles a banda i banda de la frontera –segurament establertes abans de la integració europea de tots dos països– també disminueix la necessitat d’interacció.

Pel que fa a la realitat cultural, podríem distingir-hi dues zones. Per una banda, hi ha els municipis de la zona septentrional de la frontera, on la cultura pròpia és la sami, que gaudeix d’una protecció especial per part dels tres estats on és present. Per l’altra banda, trobem una cultura pròpia dels municipis de frontera entre Suècia i Finlàndia, on la població és bilingüe (parlen finès i suec) i tenen una cultura pròpia i un estil de vida que no té diferències representatives a banda i banda de la frontera. A més, hem de tenir en compte que, tret de la zona de Haparanda/Tornio, on hi ha més activitat econòmica i comercial per la presència del port i la carretera principal que connecta tots dos països, històricament la resta dels municipis han basat l’economia en una agricultura gairebé de subsistència, amb unes connexions basades en una sola carretera local paral·lela als rius i llacs que creuen la frontera de nord a sud.

Finalment, cal destacar que, tot i les limitacions pressupostàries, la cooperació per tal de promocionar la zona com una unitat cultural i econòmica ha estat una prioritat estatal d’ambdós països. El fet que el 1987 fos creat Tornedalsradet és una prova d’aquesta voluntat. A més, s’han aconseguit objectius rellevants per a l’educació, l’economia i la cultura dels municipis de la zona.

Val a dir que els municipis de Finlàndia i Suècia gaudeixen de força autonomia tant financera com competencial. Educació, cultura, promoció econòmica i infraestructures (tret de les xarxes nacionals) són de competència exclusiva dels municipis.133 Per tant, una de les conclusions que podríem extreure, després d’avaluar les organitzacions, els pressupostos i els resultats, és que un nivell més alt d’autonomia política i fiscal dels municipis de frontera afavoreix també la cooperació quan és necessària i estableix una relació més natural entre els municipis sense que l’Estat al qual pertanyen tingui un efecte significatiu en les seves relacions.

133. Blöchliger, H.; Vammalle, C. (2012). Finland: Restructuring local governement and services. Reforming Fiscal Federalism and Local Government: Beyond the Zero-Sum Game. OECD.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 252

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

15. Cooperació administrativa i planejament territorial en àmbits de muntanya. Un cas d’estudi als Alps austríacs

Alexis Sancho Reinoso, Austrian Institue for Sustainable Development

Aquestes pàgines presenten una experiència de gestió territorial en un àmbit relativament perifèric dels Alps austríacs. Des del punt de vista temàtic, l’anàlisi s’enfoca a la política territorial, incloent-hi els instruments de planejament urbanístic i de desenvolupament regional. Des del punt de vista geogràfic, presentem un cas d’estudi situat entre els estats federats d’Estíria (Steiermark) i Caríntia (Kärnten), al centre-sud del país. L’anàlisi anirà concentrant l’enfocament territorial de manera progressiva i, d’aquesta manera, anirà ampliant el detall a mesura que ens «apropem» als municipis inclosos en l’àmbit d’estudi.

El marc territorial i jurídic

La República d’Àustria (Republik Österreich), amb els seus 83.879 km2, es caracteritza, des del punt de vista de la distribució territorial del poder polític, pel seu caràcter federal. Segons la Constitució federal, l’estructura organitzativa de l’Estat està constituïda per una Federació (Bund) i per nou estats federats (Bundesländer), cadascun dels quals disposa d’òrgans de decisió política propis. D’aquesta manera, el poder es divideix en dos nivells politicoadministratius segons el principi de subsidiarietat i la idea d’associ- ació, intrínseca a la fórmula federalista (Pleschberger, 2005). El municipi (Gemeinde) és el tercer nivell de l’administració i té dret a l’autogovern (Schindegger, 1999); tanmateix, la Constitució no garanteix ni el seu paper ni la seva existència (Pleschberger, 2005). Actualment, el país té dos mil cent municipis (amb clara tendència a reduir-se) i quinze ciutats amb estatut propi.

Entre l’administració local (ajuntaments) i els governs dels estats federats existeix un altre nivell d’organització territorial: els districtes politicoadministratius (politische Bezirke). Els noranta-quatre districtes actuals (setanta-nou més les quinze ciutats estatutàries, que alhora són districtes) són un element de representació de l’administració estatal al territori, amb personalitat jurídica pròpia però sense òrgans d’autogovern. És rellevant destacar, però, que, en alguns casos, les unitats dels Bezirk han estat emprades per dissenyar i executar els instruments d’ordenació del territori, com veurem més endavant.

El cas d’estudi en concret es localitza als Alps orientals austríacs, concretament al sector més septentrional de la franja fronterera entre els estats federats d’Estíria i Caríntia (mapa 20). Es tracta d’un territori de muntanya mitjana estructurat entorn de dues valls força asi- mètriques en termes de «jerarquia fluvial». Al nord de la ratlla s’estén l’alta vall del riu Mur (Oberes Murtal), veritable artèria fluvial d’Estíria. Al sud, la vall de Metnitz és drenada per un petit curs pertanyent a la conca del Drau, al seu torn un dels afluents més importants

Escola d’Administració Pública de Catalunya 253

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

del Danubi. Entremig, un sector muntanyenc que pertany als anomenats Gurktaler Alpen. El límit administratiu entre ambdós estats federats coincideix pràcticament sempre amb la divisòria d’aigües; divisòria que, si bé no presenta cap problema per ser superada, sí que ha marcat històricament el desenvolupament socioeconòmic d’ambdues valls, integrades en els districtes de Murau (al nord) i Sankt Veit an der Glan (al sud). Es tracta, doncs, d’una frontera consolidada i força present en la societat local. Malgrat això, hi ha un factor que uneix ambdós costats de la frontera: la seva condició de territori perifèric i immers (com moltes altres regions dels Alps orientals austríacs) en una dinàmica demogràfica regressiva. Si fem servir la densitat de població com a indicador de «perifericitat», constatem que la zona amb prou feines arriba als 15 hab./km², lluny de la mitjana nacional (105), però també de la d’Estíria (75) i de la de Caríntia (59).

Mapa 20. Localització de l’àmbit d’estudi

Font: Elaboració pròpia a partir dels ortofotomapes de Google.

El planejament territorial en un estat descentralitzat

A diferència d’altres països centreeuropeus com Alemanya o Suïssa, a Àustria no hi ha un corpus legal comú (és a dir, vigent a tot l’Estat) en matèria d’ordenació del territori (Schin- degger, 1999). De fet, hom no troba cap menció al planejament territorial en l’articulat de la Constitució federal. Per tant, les competències en aquesta matèria recauen exclusivament en els estats federats. Com veurem tot seguit amb els casos d’Estíria i de Caríntia, cadascun dels Bundesländer disposa d’una llei de planejament i dels instruments subsegüents. Tanmateix, això no significa que la pràctica de l’ordenació del territori quedi absolutament al marge de la Federació:

Escola d’Administració Pública de Catalunya 254

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Pel que fa a les competències, el Bund exerceix en aspectes estratègics (p. ex., les infraestructures de transport o la gestió dels recursos naturals, incloent-hi els hídrics) amb una clara dimensió territorial. – Pel que fa a la coordinació interadministrativa, des de 1971 existeix la Conferència de Planejament Territorial d’Àustria (ÖROK, en el seu acrònim en alemany), un òrgan permanent de la Federació, dels estats federats i dels ajuntaments que té com a comesa principal «la preparació, el seguiment i la concreció de les estratègies […] d’ordenació i de planejament territorial, la coordinació de plans rellevants per al territori i de mesures entre els diferents actors de l’administració, i l’aportació a la recerca sobre el territori (a través d’anàlisis i de prognosis)».134 És important assenyalar que l’ÖROK té un paper exclusivament consultiu, i no pas vinculant. El seu principal producte és l’Estratègia de Desenvolupament Territorial d’Àustria (ÖREK), semblant a l’Estratègia Territorial Europea, però que s’actualitza cada deu anys. La versió vigent data de l’any 2011.

Els casos d’Estíria i de Caríntia presenten unes lleis d’ordenació territorial amb una estructura molt semblant, però amb diferències rellevants. Ambdues lleis defineixen una sèrie d’instruments de planejament a escala supramunicipal (que reben denominacions idèntiques), tant amb un caràcter sectorial (sector agrari, transports i comunicacions, turisme, indústria, etc.) i amb un abast al conjunt del territori, com també amb un ca- ràcter parcial i amb un abast regional (per exemple, a escala de districte o de grups de districtes). Un paral·lelisme important entre ambdós casos és que cap de les dues lleis no estableix una relació jeràrquica entre els primers i els segons. En el capítol de les diferències, destaca que la llei d’ordenació del territori de Caríntia es limita a l’escala supralocal; és a dir, hi ha una altra llei exclusiva per al planejament municipal (cosa que no succeeix a Estíria). Però la divergència més important per a nosaltres és el fet que la llei de Caríntia no esmenta cap instrument vinculant de caràcter transversal i vàlid per al conjunt de tot l’Estat federat, en canvi, la llei d’Estíria sí que ho fa, amb el Landesentwicklungsprogramm (o programa de desenvolupament del Land). A Caríntia, l’instrument que jugaria aquest el paper, l’anomenada «STRALE ! K», no es correspon amb una eina de planejament clàssic, perquè no és vinculant i no plasma les disposicions en una cartografia de dedicacions del sòl.

De fet, a Àustria, malgrat el paper de la Federació en algunes matèries bàsiques (que hem apuntat més amunt), el desplegament de la competència en planejament territorial per part dels estats federats es troba altament condicionat pel repartiment de competències. Això impedeix que les nombroses polítiques sectorials de caràcter territorial puguin disposar d’un planejament amb objectius territorials (és a dir, que es tradueixi en una normativa relativa als usos del sòl –Schindegger, 1999: 95). Com a conseqüència de tot això, i com veurem en l’apartat següent, el nou planejament a escala regional (vinculat explícitament amb el desenvolupament regional) ha pres una forma que més aviat recorda el planejament estratègic.

134. . La traducció és nostra.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 255

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Els instruments de planejament als estats federats d’Estíria i de Caríntia

A continuació, oferim un breu recorregut pels instruments de planejament territorial i de desenvolupament regional d’Estíria i de Caríntia. Ho farem ampliant l’escala territorial, de manera que passarem dels instruments de caràcter regional als de caràcter local. Seguint la nomenclatura emprada per Hildenbrand Scheid (1996), els primers se situen, majoritàriament, en una dimensió estratègica, mentre que els segons responen al model de planejament urbanístic tradicional. Un factor fonamental per a la comprensió de l’anà- lisi és el procés de reestructuració politicoadministrativa dut a terme a Estíria durant els darrers tres anys (2013-2016); procés que ha comportat l’eliminació –via fusions– de la meitat (!) dels municipis del Land, a més de quatre dels disset districtes. L’àmbit d’estudi es troba afectat per aquestes fusions municipals. Els instruments de planejament urba- nístic corresponents als municipis desapareguts han deixat de tenir vigència, per bé que aquests darrers canvis no han representat una alteració dels instruments de planejament a escala regional.

a) El planejament estratègic a escala regional. Partint de la ja comentada inexistència d’una divisió intermèdia per sobre dels municipis, els governs d’Estíria i de Caríntia impulsen un model de regionalització inspirat en l’agrupació de districtes i vàlid només a efectes del desplegament de determinades estratègies més o menys vinculades al planejament (entès en el sentit menys restrictiu possible). A Estíria, el programa de desenvolupament del Land (LEP), amb un caràcter clàssic, es complementa, des de fa quatre anys amb el «model de desenvolupament del Land», amb un caràcter no vinculant i que respon al model de desenvolupament estratègic. El LEP estableix la divisió del territori en set regions de planejament, cadascuna amb un instrument de desenvolupament propi, igualment no vinculant. Al nostre àmbit d’estudi té validesa el programa de desenvolupament de la regió d’Obersteiermark West, amb uns postulats que es materialitzen, a escala de districte, en aquest cas el districte de Murau (probablement el més perifèric de tot Estíria) i el seu Programa de desenvolupament regional (REPRO, en les sigles en alemany). D’entrada, crida l’atenció que el districte se segueixi mantenint com a referència espacial, tenint en compte la posició oficial del Departament de Planejament del Govern d’Estíria, orientada a la idea d’integrar districtes per consolidar estratègies de desenvolupament conjunt. Sigui com vulgui, aquest document resulta clau per comprendre el planejament supramunicipal de l’àmbit d’estudi pertanyent a Estíria, perquè aglutina els instruments fonamentals d’un pla: les ordenances de caràcter vinculant, els mapes (de la zonificació i de les zones prioritàries), i la memòria. A Caríntia, el planejament territorial de perfil transversal es basa exclusivament en plans regionals que, com en el cas d’Estíria, es corresponen amb els àmbits dels districtes administratius. L’únic document d’abast general és la ja esmentada estratègia de desenvolupament territorial de Caríntia amb un caràcter estratègic que fa que el panorama sigui absolutament diferent del d’Estíria, amb l’absència d’un instrument vinculant. Curiosament aquest instrument no sembla estar basat

Escola d’Administració Pública de Catalunya 256

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

en un tractament homogeni de la totalitat del territori, sinó que assigna un èmfasi particular a cada part del territori, segons les seves característiques i el paper que poden jugar en el futur dins de l’estat federat. En realitat, l’única regionalització homogènia a Caríntia s’ha construït durant els darrers deu anys mitjançant l’anomenada Plataforma per al desenvolupament regional de Caríntia, a través de la qual s’han creat agrupacions de municipis, que coincideixen –a grans trets– amb agrupacions de districtes, i que resulten dels Grups d’Acció Local vinculats als projectes LEADER. Es tracta, doncs, d’una divisió impulsada des de dalt, però amb un caràcter eminentment localista i lligada amb el desenvolupament rural. En darrer lloc, cal fer menció de les directrius de desenvolupament regional dels districtes, que tampoc no tenen un caràcter vinculant i que, per tant, no compten amb cap tipus d’ordenança ni de pla que atorgui diferents dedicacions del sòl a través de la seva plasmació cartogràfica.

b) El planejament urbanístic a escala local s’estructura d’una manera pràcticament idènti- ca a ambdós estats federats (i, de fet, en el conjunt del país). Són tres els instruments fonamentals que garanteixen l’exercici de les competències urbanístiques a tots els municipis, independentment de la seva mida demogràfica: – El Pla de desenvolupament local (Örtliches Entwicklungskonzept - ÖEK). Cada municipi (o grup de municipis) està obligat a redactar la seva pròpia estratègia de desenvolupament, que té un període de vigència de quinze anys a Estíria i de deu a Caríntia. L’ÖEK ha de constar necessàriament d’una memòria normativa i dels plànols. La primera preval per damunt de qualsevol altre instrument de planejament local; els segons determinen el perímetre de sòl urbà i els eixos de desenvolupament. Igualment, han de marcar l’emplaçament d’infraestructures i d’equipaments, tenint en compte les àrees amb un paper de protecció territorial. – El pla d’usos del sòl (Flächenwidmungsplan - FWP) inclou una memòria i els plà- nols, i té com a finalitat plasmar gràficament l’ordenació del municipi seguint els criteris de les lleis del Bund i del Land, com també les condicions marcades pels instruments de planejament territorial i l’ÖEK. L’FWP es basa en una classificació tripartida del sòl: edificable, infraestructures de transport i espais lliures. – Les ordenances d’urbanisme (Bebauungspläne -BP) intervenen exclusivament en el sòl urbà o urbanitzable.

La figura 23 resumeix de forma gràfica el panorama d’eines de planejament territorial i urbanístic a Àustria. El gràfic diferencia els instruments segons el territori en què tenen vi- gència (continental, nacional, regional i local). Les relacions de jerarquia es troben igualment representades, segons tinguin un caràcter jurídicament vinculant o no.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 257

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Figura 23. L’estructuració de la funció d’ordenació del territori a Àustria, aplicada al nostre cas d’estudi secundari

Font: Elaboració pròpia a partir dels materials disponibles al web de l’ÖROK ().

Cooperació en l’àmbit local

A Estíria, la cooperació intermunicipal es troba marcada per l’esmentat procés de reforma administrativa. A principis dels anys 2000, el govern del Land va impulsar la figura de la Kleinregion o «petita regió», definida com una unió de municipis que comparteixen trets territorials i funcionals, per tal de posar en comú les seves estratègies de desenvolupament i de planejament i fer-les més eficients a base de compartir competències i serveis de naturalesa municipal, incloent-hi el planejament (p. ex., la redacció conjunta de plans). Molts municipis es van sumar a la iniciativa, però molt poques Kleinregion han funcionat de la manera desitjada. Al nostre àmbit d’estudi, trobem una experiència que fonamentalment ha servit per preparar el terreny a les inevitables fusions municipals: és el cas de la capital del districte, Murau, on els conflictes entorn del planejament urbanístic entre municipis limítrofs han acabat engolits per la creació del nou municipi. Aquí cal remarcar la forta tradició en l’aplicació individual dels instruments d’ordenació locals a Àustria; tradició que no afavoreix la generació d’una cultura associativa en aquest camp (Schindegger, 1999). Val a dir, però, que hem detectat un cas de Kleinregion reeixit dins el nostre àmbit d’estudi; en qualsevol cas, aquesta experiència s’ha basat en la gestió i la promoció turístiques, i no pas en la cooperació pel que fa al planejament urbanístic.

A Caríntia hom no troba una iniciativa paral·lela a les Kleinregion. Creiem que un factor ex- plicatiu d’aquesta mancança poden ser les fusions municipals executades durant els anys setanta del segle xx, i que, en general, van donar com a resultat uns municipis molt extensos

Escola d’Administració Pública de Catalunya 258

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

que no tendeixen a cooperar, almenys en termes de planejament urbanístic i territorial. Metnitz (el municipi limítrof amb Estíria al nostre àmbit d’estudi), per exemple, queda fora d’iniciatives orientades a la cooperació en diversos serveis –incloent-hi el planejament de polígons industrials– com la que es desenvolupa a la vall veïna de Gurk, immediatament al sud. L’instrumentari a escala de l’estat federat no ajuda gaire en aquest sentit: recordem que, a Caríntia, l’únic instrument de planejament amb validesa a tot el Land té una naturalesa estratègica i un recorregut temporal molt breu. Tot i això, val a dir que aquest document preveu mesures de cooperació intermunicipal, en concret unions de municipis per fomentar determinats punts o nusos que serveixin per aglutinar infraestructures i serveis de tots els municipis implicats.

A continuació, centrem l’anàlisi en dos municipis de l’àmbit seleccionat separats per la divisòria entre estats federats: Murau, a Estíria, i Metnitz, a Caríntia. En concret, es tracta de dos petits nuclis de població anomenats Steirisch Laßnitz (dins el municipi de Murau, a Estíria) i Kärntnerisch Laßnitz (al municipi de Metnitz, pertanyent a Caríntia) (mapa 21). Cre- iem que és un cas interessant per al projecte de recerca perquè mostra dues poblacions separades per un parell de centenars de metres, entre els quals discorre un petit curs d’aigua que marca la frontera regional. Aquest cas d’estudi ens serveix per traslladar al territori real tot l’instrumentari exposat fins a aquest punt.

Mapa 21. Localització del cas d’anàlisi de detall: Steirisch Laßnitz i Kärntnerisch Laßnitz

Font: Elaboració pròpia a partir dels ortofotomapes de Google.

Constatem que aquests dos nuclis comparteixen un seguit d’infraestructures i serveis d’abast municipal i, en alguns casos, d’abast supramunicipal. En concret, ens referim a les xarxes d’abastament d’aigües i de clavegueram, però també a l’estació depuradora i al sistema de generació de calefacció a distància o telecalefacció.135 La infraestructura com-

135. Aquest sistema es basa en una planta de generació d’energia que escalfa aigua i que distribueix l’aigua calenta als edificis connectats a aquesta xarxa. És un sistema habitual en els àmbits urbans, però també hi ha casos en àmbits rurals. El terme original en alemany és Fernwärme.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 259

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

partida s’estén a altres àmbits, com l’educatiu i el cultural. Ambdós nuclis comparteixen jardí d’infància i escola primària, on tots els infants alumnes reben classes d’història i de cultura d’Estíria i de Caríntia independentment del seu lloc de residència.

Algunes lliçons de cooperació des de l’Europa central

La coordinació de les polítiques territorials no resulta fàcil per a cap estat descentralitzat. En aquest sentit, Àustria no és, malgrat la seva modesta dimensió territorial, una excepció. L’existència d’un organisme que té com a finalitat la coordinació de l’activitat planifica- dora (ÖROK) sembla atorgar un cert contingut a l’activitat coordinadora. A més, algunes de les seves activitats incideixen sobre els actors que han de dur a terme les polítiques públiques a l’àmbit d’estudi seleccionat. Al mateix temps, no hem d’oblidar la presència d’una eina orientativa: l’Estratègia de Desenvolupament Territorial d’Àustria (ÖREK), que incideix (encara que sigui de forma no vinculant) sobre els tres graons de l’escala d’apli- cació del planejament.

De les nostres recerques a l’àmbit presentat deduïm que totes aquestes eines no semblen suficients a l’hora d’harmonitzar les diferents polítiques d’ordenació del territori. Al llarg de les darreres dècades hi ha hagut intents d’impulsar la redacció d’una llei nacional d’ordenació del territori: un dels més importants tingué lloc l’any 1975 (Schindegger, 1999: 77). No sembla haver acabat, aquest debat, i la mostra, encara que potser tingui valor d’anècdota, és un comentari extret d’un dels darrers informes sobre planejament territorial a escala nacional, redactat per l’ÖROK: «seria important que es realitzés un tractament harmònic, com també una actuació coordinada per part del Bund en moltes qüestions relatives al planejament territorial» (Österreichische Raumordnungskonferenz, 2008: 74).

Per acabar, formulem una sèrie de constatacions derivades del que hem exposat en els quatre apartats anteriors. Aquestes constatacions han de ser necessàriament llegides en clau del cas d’estudi que ens ha acompanyat fins ara, i no tant en clau de país.

– En general, observem un desplegament de la competència en planejament territorial relativament desigual entre els estats federats d’Estíria (amb un instrumentari més consolidat al voltant d’una estratègia o pla transversal) i de Caríntia (amb un procés de desenvolupament menys consolidat).

– Hi ha una clara tendència a separar els instruments de planejament físic dels de ca- ràcter estratègic. Sobre aquests darrers semblen recaure les estratègies de desenvolupament regional/rural, especialment en el cas de Caríntia.

– El darrer episodi de fusions municipals i de districtes a Estíria (procés que es va aplicar fa quatre dècades a Caríntia) és interpretat per nosaltres com un senyal de debilitat de la figura del municipi en termes d’organització territorial. Tanmateix, això no comporta necessàriament una debilitat en termes de planejament territorial. De fet, tots els municipis estudiats compten amb els seus instruments de planejament consolidats i en funcionament des de fa dècades.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 260

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

– Constatem que la frontera regional entre Estíria i Caríntia és força impermeable pel que fa a qualsevol tipus d’experiència de cooperació, almenys en termes de planejament territorial. La iniciativa de cooperació més recent que hem trobat en aquesta regió es remunta als anys vuitanta: fou un grup de treball que tingué com a objectiu fomentar la cooperació entre Caríntia, Estíria i l’estat federat de Salzburg (la ratlla frontera no és pas lluny). La iniciativa publicà un programa d’actuacions el 1983, i les reunions entre representants dels tres estats federats es prolongaren fins a 1997; és a dir, fa poc més de vint anys.

– Com a contrast del punt anterior, posem de manifest que, en contextos puntuals i quan les necessitats del territori ho exigeixen, el factor frontera desapareix i la ratlla se sotmet a la lògica del territori. El cas dels nuclis de Steirisch Laßnitz i de Kärntnerisch Laßnitz, amb una infraestructura bàsica i uns serveis i equipaments públics comuns, bé podria representar l’excepció que confirma la regla. Tanmateix, la normalitat amb què els seus protagonistes viuen la situació ens porta a pensar que, en situacions similars, l’arquitectura administrativa ha de reaccionar de la mateixa forma, és a dir, segons els dictats del sentit comú. De fet, no gaire lluny d’aquest cas trobem un exemple de més volada en termes territorials i econòmics que apunta la mateixa línia. Es tracta de l’estació d’esquí de Turracher Höhe, la més gran de tota la regió i una de les més populars de Caríntia. L’estació és a cavall de tres municipis fronterers (un pertany a Estíria i dos a Caríntia), però que disposa d’una estratègia única de desenvolupament turístic des de l’any 2005 (Kaufmann, 2005).

Escola d’Administració Pública de Catalunya 261

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Conclusions

La present recerca, com assenyalàvem en la introducció, aborda el fenomen de les fronteres interiors creades com a conseqüència del procés de descentralització territorial de l’Estat espanyol. Partim de la base que el legislador (en el nostre cas, el català, l’aragonès i el valencià) ha construït un ordenament jurídic propi, en la línia d’afirmar-se en el territori a través de l’aprovació de normes enteses des d’aquesta perspectiva espacial i refermant, per tant, sigui de manera directa o indirecta, la frontera o el límit administratiu existent amb les comunitats autònomes veïnes. El problema que n’ha resultat arrenca d’una contradic- ció geogràfica: el límit administratiu en qüestió adopta com a referència, en una gran part del territori fronterer, els cursos d’una sèrie de rius (Sénia, Algars, Ebre, Segre i Noguera Ribagorçana), que són al mateix temps articuladors de comunitats locals; unes comunitats que queden, per tant, inexorablement afectades (podríem dir «dividides») tant per l’acció dels legisladors autonòmics com per l’exercici concret de les potestats i competències relacionades amb la prestació de serveis de les administracions que actuen a una banda i a l’altra d’aquests rius frontera.

Un objecte d’estudi complex

Des d’un inici érem conscients que l’objecte de la present recerca era d’una gran complexitat. Sobretot, perquè es tractava d’abordar unes problemàtiques concretes de gestió territorial des d’una doble perspectiva: geogràfica i jurídica. En primer lloc, preteníem determinar, en un sentit operatiu, l’espai limítrof entre Catalunya i la Comunitat Valenciana i Aragó. Tal com es proposava, la recerca que en aquest sentit s’ha dut a terme s’ha fonamentat en diferents mètodes –anàlisi geogràfica, grups de discussió, treball de camp, cartografia–, i ens ha permès plantejar un exercici pràctic de caracterització i delimitació del territori de frontera. Un tipus d’exercici que, en l’àmbit de referència, era inèdit en diversos sentits.

També proposàvem analitzar el paper del legislador autonòmic en la construcció legal, des de l’escala municipal, de l’àmbit fronterer interautonòmic. Hem pogut comprovar que, efectivament, no només el legislador, sinó també els poders públics en general, desenvolupen la seva activitat cap a endins del seu territori, amb molt pocs exemples de coordinació amb els homònims a l’altre costat del límit administratiu.

Un altre dels objectius era estudiar la importància del context en l’aplicació de les normes. Com veiem a la pràctica, moltes normes plantegen problemes en no tenir en compte l’entorn en què s’han d’aplicar. Sovint aquestes normes produeixen efectes extraterritorials, i de vegades entren en col·lisió amb disposicions contradictòries de la comunitat autònoma veïna. Trobem en el treball alguns exemples de regulació diferent d’un mateix fet o fenomen, i també de prestació de serveis amb un grau significatiu d’ineficiència pel fet de no considerar, d’una manera coherent, l’univers dels seus destinataris potencials.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 262

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

També preteníem recollir i sistematitzar els elements separadors i els instruments integradors de les comunitats de frontera. En els diferents capítols del treball trobem, tractats amb tota la profunditat que ha permès l’abast de la recerca, molts elements que afavoreixen la separació entre els municipis dels dos costats del riu/frontera. Però també fem referència a una diversitat d’elements o instruments de cooperació, com ara la Mancomunitat de la Taula del Sénia, l’acord per la gestió de Mont-rebei, el projecte de Tres Territoris o molts acords, formals o informals, que dia a dia intenten superar les dificultats que l’existència del fet fronterer els provoca. D’altra banda, detectem i inventariem els instruments que ajuden a estructurar aquestes comunitats locals, que ofereixen un ampli ventall de possibilitats d’acció. En alguns casos es tracta d’instruments prou coneguts, com ara convenis o mancomunitats. En d’altres apuntem a fórmules menys explorades però que també poden ser tingudes en compte, com ara les societats mercantils interadministratives.

Eines metodològiques per abordar la complexitat

Aquest treball afrontava diversos reptes, tant metodològics com sobre el propi objecte d’estudi. El repte fonamental, tanmateix, era desenvolupar una recerca de conjunt, temàticament plural i vocacionalment transdisciplinària, per part d’investigadors vinculats especialment als camps de la geografia i el dret, que abordés d’una manera convergent i interrelacionada la complexitat territorial i jurídica de l’espai de frontera catalanovalencianoaragonesa. I, com a segon repte, adoptar una pluralitat de metodologies de treball (vinculades tant amb les ciències del territori com amb les ciències jurídiques, i d’una naturalesa tant quantitativa com qualitativa) que fos congruent, en darrera instància, amb els objectius de la recerca. El projecte partia, de fet, del buit existent en l’estudi de l’àmbit fronterer entre comunitats autònomes, ja que aquesta problemàtica per ara pràcticament no havia estat estudiada en una perspectiva concreta i material. En conseqüència, una gran part de les bases i de la informació sobre la qual hem treballat l’hem hagut d’anar construint ex novo.

L’existència de l’espai fronterer i la dificultat de la seva determinació

Una de les aportacions d’aquest treball és determinar, de forma operativa, un espai de frontera entre les tres comunitats autònomes considerades. Davant la inexistència de treballs previs en aquest sentit, hem realitzat una proposta del que podríem denominar espai de frontera, que és aquell espai en el qual hi ha una interrelació important entre municipis d’ambdós costats del límit administratiu autonòmic. Aquesta interrelació, en els municipis que proposem dins aquest àmbit, té un indubtable caràcter social, econòmic, cultural, etc. Però, també, un caràcter administratiu, encara que de menor relleu per les dificultats inherents a diferents factors. Trobem un factor principal, com és la pertinença a diferents comunitats autònomes i, com a conseqüència directa, la subjecció a normes jurídiques diferents. També hi incideix el fet que els governs locals pertanyin a diferents sistemes de partits, s’inscriguin en dinàmiques polítiques no coincidents i, en darrera instància, tinguin

Escola d’Administració Pública de Catalunya 263

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

com a centre urbà de referència la respectiva capital autonòmica –Barcelona, Saragossa, València–; en definitiva, unes ciutats centrals que, per la pròpia dinàmica normativa i institucional, actuen entre si com a centres de poder contraposats.

En el marc d’aquest treball es fa una proposta que parteix d’un element incontestable, com és la inclusió dels municipis adjacents al límit administratiu. Una possibilitat a la qual afegim dos elements o factors correctors. D’una banda, un factor d’inclusió, fruit de dinà- miques socioeconòmiques estudiades i, sobretot, del treball de camp en el marc d’aquest estudi –vegeu-ne l’apartat sobre metodologia–, que ens fa incloure diversos municipis no adjacents, però que tenen una forta relació amb municipis de l’entorn fronterer pertanyents a l’altra comunitat autònoma. Es tracta d’una selecció que pot ser objecte de discussió, pel component de discrecionalitat que implica, i que es fonamenta en allò que hem interpretat com una forta relació; però que comporta, com a resultat, que posem el focus en l’exis- tència d’una segona corona de municipis fronterers, més o menys extensa. D’altra banda, hem introduït un factor corrector d’exclusió, fruit del treball de camp. L’adjacència no és una condició sine qua non per a la inclusió d’un municipi en aquest àmbit fronterer. Alguns exemples en aquest sentit són molt clars; exemples en què els elements de frontera física fan que no hi hagi més relació que la mínima de tipus administratiu –per delimitació de termes, etc. Alguns exemples són clars, com els casos dels termes municipals de Benasque, Vielha, Esplús o Tortosa.

Podem fer altres classificacions, que incorporin diferents elements geogràfics i socioeco- nòmics i que ens portarien a diferenciar, en el nostre àmbit d’estudi, quatre tipus de territori de frontera:

a. Territoris perifèrics. Podríem incloure aquí les dues seccions o vessants de la Nogue- ra Ribagorçana i l’Algars. Trobem en aquests àmbits problemes de despoblament i envelliment de la població; també una densitat de població menor i uns forts lligams socials i culturals entre els veïns de tots dos costats de la frontera. En aquest tipus de territori fronterer, trobem un grau més elevat de consciència de la dependència mútua i de la necessitat de col·laboració, a fi de guanyar allò que podríem identificar com a massa crítica de població.

b. Territoris de trànsit. Aquí incloem l’àmbit del Sénia i el del Baix Cinca - Segrià. No hi ha un factor relacionat amb la condició perifèrica, sinó que hi ha un accés ràpid i bones comunicacions amb Lleida, Saragossa o Castelló. Hi trobem la presència de petites ciutats amb una massa crítica suficient (Vinaròs, Fraga), un pol important d’atracció a tots els terrenys (Lleida) i poblacions «autosuficients» (amb els serveis bàsics coberts, sense necessitat de desplaçament per a atenció sanitària bàsica, CEIP i IES, etc.). Aquests dos territoris són pols d’atracció econòmica, amb una forma d’activitat econòmica industrial, però també agrícola i ramadera intensiva. En aquests territoris trobem també un percentatge important de població immigrada, relacionada amb l’agricultura i la ramaderia intensives.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 264

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

c. Territoris de transició. Ens referim aquí a àmbits que exerceixen el paper de «ròtula», de transició entre un àmbit i un altre, entre un territori perifèric i un territori de trànsit. Estarien caracteritzats per elements propis de cadascun dels territoris, però podem identificar-n’hi alguns aspectes comuns. Són territoris que es podrien correspondre amb la part alta (o oest) del Sénia, l’àmbit de l’Ebre o el de la Llitera Nord. Trobem en aquests àmbits situacions de reconversió econòmica (el moble a la Sénia, el tancament de les mines de carbó a Mequinensa), un cert estancament econòmic i de població, i comunicacions relativament dolentes. La taula 22 resumeix aquests tres àmbits identificats com a territoris de transició.

Taula 22. Territoris de transició

Trànsit Transició Perifèria Sénia (Alt) Sénia Algars

Baix Cinca - Baix Segre Ebre Algars Baix Cinca - Baix Segre Llitera Nord Noguera Ribagorçana Sud

Font: Elaboració pròpia.

d. Territoris frontera. Es tractaria d’àmbits de la frontera que són límits naturals o cons- truïts. La cooperació hi és difícil perquè les comunicacions són complicades o im- possibles. Quant a les dues situacions, les descrivim molt breument: – Massís dels Ports i Pirineus: hi ha una incomunicació de facto, natural, ja que els accidents geogràfics impedeixen la relació directa. En el cas del massís dels Ports, la barrera natural la trobem entre el municipi de la Sénia i el de Beseit. En l’altre cas, no hi ha cap relació entre Benasque i Vielha, tot i ser adjacents. La barrera natural impedeix els intercanvis socioeconòmics, culturals, etc., de forma que les comunicacions allunyen els possibles àmbits de trobada de les comunitats locals, tot i tractar-se de municipis físicament adjacents. – Trobem dues fronteres creades a través de la construcció d’embassaments, que han provocat el trencament de comunitats preexistents. Com ja hem vist, les fronteres originades per embassaments són provocades artificialment i impliquen la sepa- ració de facto de comunitats anteriorment unides, com Almatret/Faió, Camporrells / Os de Balaguer, etc. Aquests espais de frontera van ser literalment destruïts i la població va ser parcialment desplaçada a pobles de colonització, i això va deixar els municipis afectats en una situació difícil. Avui dia, aquest municipis tenen –generalment– un problema de despoblament i d’envelliment de la població, a més d’una limitada activitat econòmica.

Les classificacions estudiades, tant l’ordenació per seccions utilitzada per al treball de camp com la classificació per diferents tipus de frontera que acabem de descriure, reflecteixen la gran complexitat del fet fronterer. També podem veure, en la figura 24, la diversitat que presenta el territori que respon a la condició de limítrof.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 265

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Figura 24. Municipis frontera amb àrees deformades segons els criteris següents: a) la població censada; b) el nombre total d’empreses; i c) el PIB per habitant el 2016, seguint l’algoritme de Gastner i Newman de municipis amb més de 1.000 habitants

Font: Elaboració pròpia (Xavier Albacete).

En efecte, si observem altres indicadors, de tipus poblacional o econòmic, veiem que la imatge lineal i homogènia de la línia fronterera és extraordinàriament diversa i presenta contextos ben diferents, que exigeixen unes aproximacions analítiques també diferenciades.

L’efecte de l’existència del límit administratiu en les relacions entre els municipis

Podem afirmar que la hipòtesi principal d’aquest treball és que hi ha una influència recípro- ca entre les normes i el context geogràfic. Les normes aprovades pel legislador autonòmic tenen un impacte clar en el territori, i aquest s’adapta de forma diversa a la situació i condiciona a través d’aquesta adaptació l’efectivitat de les normes mateixes. És difícil determinar amb exactitud l’impacte de la contradicció entre normes i territori des del punt de vista econòmic, administratiu, social i polític. Però és innegable que hi ha problemes directament derivats del fet que dos municipis estiguin subjectes a ordenaments jurídics diferents, amb normes que regulen fenòmens iguals i que es materialitzen en uns espais semblants, però subjectes a jurisdiccions (o àmbits administratius) diferents. Alguns dels àmbits estudiats,

Escola d’Administració Pública de Catalunya 266

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

en matèries com ara turisme, protecció del medi ambient, sanitat, educació, urbanisme o prestació de serveis públics locals, ens confirmen aquesta hipòtesi.

En alguns casos, trobem disfuncions –problemes derivats de l’existència de dues normes amb regulacions diferents per a un mateix fet–; en d’altres, oportunitats de cooperació per a la materialització de les quals l’ordenament és un obstacle –opcions de cooperació que comportarien una solució més eficient en la prestació de serveis públics.

Tal com es destaca en aquest treball, un funcionament òptim d’un estat descentralitzat com el nostre necessita que l’aprofundiment de la descentralització tingui com a contrapès l’enfortiment dels instruments de cooperació entre comunitats autònomes. Els mecanismes actuals, basats principalment en la figura del conveni, s’han manifestat del tot insuficients i fragmentaris. La conseqüència directa de la situació acaba sent l’aparició de la contradicció. En altres paraules, la construcció d’ordenaments jurídics diferents (o sigui, autonòmics) que s’implanten en entorns geogràficament dotats d’unitat, de manera que construeixen, en allò que només és un límit administratiu, una veritable frontera. Una frontera que inclou o que exclou determinats municipis i, en última instància, ciutadans i veïns que comparteixen un mateix espai geogràfic, social, econòmic i cultural.

La necessitat de cooperar en un entorn fronterer

S’ha destacat en aquest treball que la cooperació no és una opció, sinó una necessitat en diferents nivells i contextos. La cooperació pot generar economies d’escala; proporciona solucions més eficients i eficaces en la prestació de serveis públics, i pot arribar a oferir solucions òptimes per a la solució de problemes. Des del punt de vista jurídic, cooperar en l’espai fronterer estudiat pot representar una necessitat, sobretot perquè als elements positius esmentats, hi afegim un determinant, com és el de generar seguretat jurídica. Afavorir la cooperació entre municipis en l’entorn fronterer entre comunitats autònomes és una obli- gació dels poders públics, tant dels legisladors com dels propis governs. El legislador –tant l’estatal com l’autonòmic– i els respectius governs han de tenir en consideració la situació problemàtica d’aquests municipis, i han de promoure la construcció d’un entorn estable i adaptat a una realitat, que com hem vist, és complexa i diversa. La inexistència d’instruments adequats condemna els municipis fronterers a operar des de la inseguretat jurídica o, en última instància, a evitar la cooperació en la mesura que no hi troben ni incentius ni instruments jurídics adequats.

Una primera qüestió sens presenta de forma clara: hi ha necessitat de cooperar? Del treball se’n desprèn que sí, que els municipis han de cooperar. En uns casos de forma inevitable; en d’altres perquè és la millor opció per prestar serveis públics. Hem afirmat que hi ha determinades àrees dotades d’unitat geogràfica, social, econòmica i cultural, però la pràctica habitual ha estat la consideració del territori propi com un continent aïllat del seu entorn. És, òbviament, la resposta més fàcil, i respon en bona mesura a l’afirmació de cadascuna de les administracions en el seu propi territori, en oposició als territoris adjacents. Però no és una bona solució si volem prendre en consideració la realitat social del conjunt del territori.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 267

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Hi ha, per tant, necessitat de cooperar, per raons purament objectives: econòmiques, administratives i socials. Un bon exemple en aquest sentit és com es gestionen molts serveis a l’Alta Ribagorça, tal com ens ho descriu l’alcalde Iglesias en aquest mateix treball.

Del treball de camp, se’n desprèn que la cooperació no és només una necessitat, sinó que la voluntat dels actors públics del territori –els municipis– és, clarament, que cal cooperar. Les dades obtingudes del qüestionari realitzat amb alcaldes i secretaris de municipis aragonesos i catalans adjacents al límit administratiu és contundent: prop d’un 90% opinen que hi hauria d’haver més cooperació entre els municipis d’ambdues comunitats. La voluntat és inequívoca, però hi troben més dificultats que incentius per dur aquesta voluntat a la pràctica. Un primer pas és prendre consciència del problema –com indica Pradilla pel que fa a la realitat lingüística en aquest treball–, en molts dels àmbits de la prestació de serveis i de la cooperació interadministrativa en sentit ampli. Aquest grau de conscienciació és divers. En algunes parts del territori analitzat es té present la necessitat d’aquesta cooperació –fruit de la qual trobem exemples com el de la Taula del Sénia, el projecte Tres Territoris o diversos mecanismes existents entre municipis ribagorçans–; en d’altres el context polític o les dinàmiques institucionals dificulten en una gran mesura l’establiment de mecanismes més o menys estables i eficients. En qualsevol cas, és interessant la observació que Tomàs Font fa en aquest treball, amb referència a la cooperació sanitària, en el sentit que «pot ser convenient deixar d’afrontar la qüestió com una anomalia o disfunció», i concebre el fet transfronterer com un element estructural i permanent, entenent el servei o equipament –en aquest cas, hospitalari–, com a «transfronterer en la seva mateixa concepció, organització, funcionament i finançament, enlloc de considerar, com ara, que és el servei de salut d’una comunitat autònoma qui presta el seu servei a usuaris d’una altra comunitat». Es posa com a exemple en aquest cas l’hospital transfronterer de la Cerdanya, però trobem en el treball molts serveis i equipaments que, independentment de la seva configuració jurídica, poden ser concebuts, des del punt de vista de la prestació, com a hospitals, centres educatius i instal·lacions o centres esportius transfronterers.

Diferents realitats, diferents instruments

Com hem tingut ocasió de subratllar, la realitat estudiada és complexa i diversa. Hi ha, per tant, un pressupòsit d’inici, que és l’obligació dels poders públics de conèixer aquesta realitat. En el marc del treball, hem tingut grans dificultats per trobar informació que superi la visió estrictament autonòmica, provincial o comarcal. La fragmentació des del punt de vista normatiu, de les polítiques públiques i de la prestació de serveis té un reflex en la informació sobre l’àrea estudiada, ja que aquesta està basada, en una gran mesura, en fonts diferents. Aquest fet té una conseqüència en la informació processada –cartogràfica, estadística, etc.– que en bona part ha estat elaborada ex novo per a aquest treball. La visió pública sobre aquest fenomen ha de ser global, i no només limitada al propi territori. Aquesta darrera visió reforça les dinàmiques intra autonòmiques i cohesiona els municipis des del punt de vista de la pròpia comunitat autonòmica, però imposa una frontera artificial, que no existeix en la realitat geogràfica, i limita i dificulta l’articulació dels territoris de frontera. Qualsevol administració ha de poder accedir a la màxima informació disponible per acabar prenent les

Escola d’Administració Pública de Catalunya 268

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

decisions més encertades. I això, en una època en què els diferents actors generen dades massives que poden ajudar a dissenyar i executar unes polítiques públiques millors i més eficients. I, també, unes normes jurídiques que regeixin amb la màxima coherència possible les relacions entre l’esfera pública i la privada en aquest context fronterer.

Hem vist que, tot i que els problemes detectats tenen una relació directa o indirecta amb el fet fronterer, el context concret no és el mateix. Hem vist diferents seccions de l’àmbit fronterer, amb diferents necessitats. L’ordenament jurídic ens ofereix opcions diverses, estudiades en aquest mateix treball. Es tracta, unes vegades, d’opcions amb personalitat jurídica, com és el cas de la mancomunitat de la Taula del Sénia; un ens que disposa de molt marge per assumir noves funcions. Altres vegades les opcions són sense personalitat jurídica, i el conveni administratiu sol ser la més senzilla a priori, (encara que no es poden descartar altres opcions que també preveu aquest treball). Independentment de la fórmula escollida, els instruments de cooperació que hem de posar en pràctica han de complir algunes condicions:

a. Subsidiarietat. Els instruments han d’estar adaptats al context local, i són els municipis mateixos els que millor poden identificar les necessitats i determinar quina opció és més adient en cada cas. En alguns supòsits sembla clar que l’àmbit òptim de prestació no serà el municipal, sinó l’autonòmic, el provincial, el comarcal o el que s’implementi a través d’un ens instrumental. Però de forma preferent s’hauria d’intentar, si no la prestació del servei, sí la seva determinació en clau municipal.

b. Voluntarietat. La voluntarietat esdevé clau en aquest context. El que és útil i vàlid en un cas no ho és en un altre. Hem de traslladar la decisió de quin instrument convé utilitzar en l’àmbit local –provincial, comarcal i sobretot municipal–, de cara a poder obviar, modular o, com a mínim atenuar totes aquelles disposicions legals que dificulten la cooperació entre municipis veïns en temes d’interès comú. La decisió de com caldria procedir en cada cas hauria de ser, de tota manera, voluntària.

c. Agilitat. Alguns problemes o disfuncions tenen caràcter estructural i d’altres són més aviat temporals. Disposem de diferents opcions en el primer cas, però no de tantes en el segon, on la possibilitat de cooperar en casos puntuals esdevé difícil per les traves administratives que imposa la formalització de la cooperació. Seria desitjable que existissin fórmules flexibles i àgils per cooperar de forma ràpida en temes puntuals i d’especial urgència, de manera que els municipis poguessin cooperar amb plena seguretat jurídica sense la necessitat de recórrer a mecanismes informals.

d. Diversitat. L’uniformisme és negatiu, especialment en el nostre àmbit d’estudi. Trobem diferents contextos i diferents problemes, i, per tant, les fórmules han de ser diverses i adaptades tant al context i com al problema que s’afronta.

e. Suficiència. De res no serveixen els ens o estructures si no disposen de funcions clares i de recursos suficients. En el context estudiat, en general, les administracions s’han d’enfrontar a problemes complexos amb recursos més que limitats. El principi de suficiència hauria de regir qualsevol solució adoptada pel que fa a la cooperació en aquest àmbit de frontera.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 269

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Si bé trobem que falten instruments de cooperació –més exactament, una certa flexibilitat en els instruments existents–, l’element que causa més distorsions és que, a l’hora de cooperar, els municipis implicats han d’afrontar una mena de règim bifront a causa de l’existència material de dos ordenaments jurídics diferenciats: la solució òptima per a un municipi pot no ser-ho per a l’altra part; allò que està permès per un municipi pot estar vedat per l’altre; les condicions i obligacions respecte d’un supòsit concret poden ser diferents per als dos municipis, etc. Trobem molts exemples, en aquest sentit, al llarg del treball. Les normes de les tres comunitats autònomes, però, només en comptades ocasions estableixen mecanismes que permetin abordar un problema o establir un mecanisme de cooperació en un sector concret en les mateixes condicions per als dos municipis. Un exemple en aquest sentit és el de la regulació de la pesca esportiva a la Noguera Ribagorçana, encara que no és un fet habitual.

Trobem, per tant, que en cadascun dels casos pot ser més adient una fórmula o una altra; amb la qual cosa hem de tenir present que l’asimetria pot ser un element important a l’hora d’escollir la fórmula jurídica de cooperació més adequada. Aquesta asimetria no només afecta el context territorial concret, sinó també la fórmula de cooperació escollida –que pot implicar la participació de municipis, comarques, diputacions, etc.– i el sector concret que estem abordant. En aquest sentit, en la part final d’aquest estudi es proposen, a mode de reflexió, diferents possibilitats com la creació de comarques interautonòmiques (Ricard Gracia), comissions territorials de coordinació (Laura Salamero, M. Teresa Vadrí) o mancomunitats (Antonio Ezquerra). Marc Vilalta mostra en el text les diferents opcions que podríem utilitzar en cadascun dels casos. En general es destaca la possibilitat d’utilitzar i millorar una eina com el conveni (Ricard Gracia, M. Teresa Vadrí), que pot ser la solució en molts sectors. També es fa esment de la necessitat de destinar més recursos i més competències als ens locals, de forma asimètrica i coordinada entre les diferents administracions que intervenen en aquest territori (Xavier Forcadell).

No hi hauria d’haver reticències a l’hora d’establir més tractaments específics a través de la normativa reguladora dels diferents sectors, ja que la recerca d’unes especificitats com les que proposem pot dotar d’estabilitat i seguretat jurídica els diferents actors, públics o privats, que operen en aquest espai de frontera. L’asimetria en la regulació de situacions concretes no s’ha de veure com una fugida de l’aplicació general de la norma, sinó com una mesura que n’incrementa i en garanteix l’efectivitat. També és una oportunitat per a l’assaig de mesures singulars en contexts complexos, on l’avaluació ex post de les normes i la participació dels municipis fronterers pot tenir un paper fonamental.

En la hipòtesi inicial del nostre treball prevèiem la possibilitat de la creació d’un règim especial per als municipis de frontera. Aquest règim, en la línia d’altres règims especials, pot fer possible que s’atorguin als municipis diferents beneficis –econòmics, recursos personals o de suport, prioritat en inversions o en ajuts, etc.–, i fins i tot es podria ampliar a altres ens, com les comarques frontereres –com indica Ricard Gracia en el seu estudi. En el marc de la present recerca exploràvem la possibilitat d’altres trets distintius, com seria el de disposar d’eines específiques de cooperació o, almenys, d’una certa flexibilitat en l’aplicació de les normes. Gairebé la meitat dels alcaldes i secretaris participants en l’estudi es mostren

Escola d’Administració Pública de Catalunya 270

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

favorables a regular un règim especial de municipi de frontera, i la immensa majoria afirmen que hi hauria d’haver mecanismes legals per disminuir els efectes negatius de l’existència del fet fronterer, bé a través de la modulació de les normes, o bé a través de la possibilitat d’activar mecanismes concrets. Com ja hem assenyalat en diferents apartats del treball, hem detectat problemes i hi ha una predisposició favorable a aquest tipus de solució, que, en qualsevol cas, necessita més profunditat d’anàlisi. En el marc d’aquest treball, si més no, podem afirmar que és una opció que mereix ser explorada, no només des del punt de vista d’altres règims especials, sinó també posant el focus en la possibilitat de dotar els municipis de mecanismes que permetin un cert marge d’adaptació de les normes al seu context local i fronterer.

El territori i les seves escales: cap a una nova concepció del fet fronterer?

La recerca duta a terme significa l’obertura d’un camp de treball que presenta, de cara al futur, moltes possibilitats d’aprofundiment. La delimitació del territori fronterer, amb la diferenciació d’àrees amb dinàmiques pròpies, reflecteix des d’una nova perspectiva la complexitat de l’àmbit estudiat. I la constatació final, en el sentit de corroborar la profunda transcendència dels poders públics en la producció d’espais/territoris/demarcacions (i, per tant, en la generació d’ineficiències i de disfuncions en el territori), confirma una de les hipòtesis clau que plantejàvem a l’inici del treball. I que podem resumir amb un enunciat ben simple (i que, alhora, convindria que fos tingut en compte al màxim): l’entorn geogràfic és un condicionant cabdal de cara a una aplicació eficaç de les normes.

Ens explica Richard Sennett que, en els sistemes ecològics naturals, «al contorn llindar o riba, on l’aigua del llac toca terra ferma, hi ha una zona d’intercanvi activa: és l’indret on els organismes troben altres organismes i s’alimenten. […] Per contra, la frontera és un territori vigilat, on sembla que manades de lleons i bandades de llops hi facin de sentinelles» (Sen- nett, 2014: 33). L’espai o territori de frontera articula les comunitats locals que hi viuen, i és el deure del legislador i dels poders públics assegurar la pervivència d’aquestes comunitats. Perquè només afavorint-les en el seu conjunt, independentment del veïnatge, poden aconseguir tenir assegurada la pervivència.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 271

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

BIBLIOGRAFIA

Agència Catalana de l’Aigua (2005). Conceptes i principis bàsics de la Directiva Marc de l’Aigua [disponible a (consultat el 20 agost 2017)].

Alcover, A. M. (1902). «Varietats dialectals que presenta el català». Bolletí del Diccionari de la Llengua Catalana, núm. 1, 149-158.

Alcover, A. M. (1908). «La gramàtica valenciana és la mateixa gramàtica catalana». Bolletí del Diccionari de la Llengua Catalana, núm. 4, 164-165.

Almuni Balada, V. (2006). «El riu de la Sénia, factor de desenvolupament industrial». Lo Se- nienc: memòria, natura i llengua, núm. 3, 22-36.

Almuni Balada, V.; Grau Verge, F. (coord.) (2012). El riu Sénia. Activitats humanes i transfor- mació del paisatge. Benicarló: Onada Edicions.

Almuni Balada, V.; Villalbí Prades, M. (2003). Molins, tallers i fàbriques a la Sénia. La Sénia: Centre d’Estudis Seniencs.

Ameztegui, A. [et al.] (2015). «Land-use legacies rather than climate change are driving the recent upward shift of the mountain tree line in the Pyrenees». Global Ecology and Bioge- ography, núm. 25, 263-273.

Amorim, E. [et al.] (2012). «Los cruceros turísticos en el Douro y el segmento de vinos y gastronomía. Una propuesta de sustentabilidad sociocultural». Estudios y Perspectivas en Turismo, núm. 21, 1050-1071.

Badia, A. M. (1951). Gramática histórica catalana. València: Noguer. [Trad. cat. (1981). Gra- màtica històrica catalana. València: Tres i Quatre]

Barnils, P. (1913). «Dialectes catalans». Butlletí de Dialectologia Catalana, núm. 7, 1-10.

Bassols, M. (2003). «La ordenación del territorio en la Directiva Marco Comunitaria del Agua». A: Pérez Pérez, E. (coord.). Aplicación en España de la Directiva Europea Marco de Aguas. Madrid: Ecoiuris, 35-65.

Bayona, E. (2003). «El sector agropecuario en la comarca del Matarraña: sus características». A: Ona González, J. L. (coord.). Comarca del Matarraña. Saragossa: Diputación General de Aragón, Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, 283-287.

Bermejo Vera, J. (2001). «Régimen jurídico de los municipios turísticos». Documentación Administrativa, 259-260.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 272

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Berzi, M. (2016). «La cooperación transfronteriza como soporte al desarrollo local endógeno en las áreas de montaña: el caso de la Cerdanya». A: Trillo Santamaría, J. M.; Pires, I. (ed.). Fronteras en la investigación peninsular: temáticas y enfoques contemporáneos. Santiago: Universidade de Santiago de Compostela, 49-68

Boix Palop, A. (2013). Una nova planta per als valencians. Possibilitats i límits per a l’orga- nització política i administrativa del País Valencià dins la Constitució de 1978. Barcelona: Fundació Nexe, 160-170.

Bouazza Ariño, O. (2013). «Regímenes locales especiales en materia de turismo». Anuario Aragonés del Gobierno Local 2012, núm. 4, 257-292.

Bravard, J. P. (2006). «Rivers as cultural and meeting points. Some reasons for success». A: Baena, R. [et al.] (ed.). Ríos y ciudades europeas. Espacios naturales, culturales y produc- tivos. Sevilla: Universidad de Sevilla, 27-35.

Brun, A. (2010). «Les contrats de rivière en France: enjeux, acteurs et territoires». Les Cahiers du Droit, núm. 51 (3-4), 679-704.

Campesino-Fernández, A. J. (2016). «Paisajes del agua y turismo fluvial en la Raya ibérica». A: Vera, J.; Olcina, J.; Hernández, M. (ed.). Paisaje, cultura territorial y vivencia de la Geogra- fía. Libro homenaje al profesor Alfredo Morales Gil. San Vicente del Raspeig: Publicaciones de la Universidad de Alicante, 47-72.

Capellà Miternique, H. (2001). Territorio y cultura: la importancia de los vínculos culturales en el desarrollo endógeno de las comarcas de la Terra Alta, de la Matarranya y de Els Ports. Tesi doctoral. Barcelona: Departament de Geografia. Universitat de Barcelona.

Capellà Miternique, H. (2002). «El espejismo del turismo en tres áreas rurales: Terra Alta, Matarranya y Els Ports». A: diversos autors. Actas del XI Coloquio de Geografía rural. Los espacios rurales entre el hoy y el mañana. Santander: Departamento de Geografía, Urba- nismo y Ordenación del Territorio de la Universidad de Cantabria - Asociación de Geógrafos Españoles - Grupo de Geografía Rural, 79-88.

Carbelleira Rivera, M. T. (1993). «La cooperación interadministrativa en la LBRL». Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA), núm. 257, 45-75.

Carbó, S.; Llombart, M. T. (2003). «Breus pinzellades històriques d’Orta de Sant Joan». Butlletí del Centre d’Estudis de la Terra Alta, núm. 3, 4-5.

Collet, R. (2009). El Sénia: identitat, territori i política. Tesina de final del Màster d’Etnografia i Antropologia. Barcelona: Universitat de Barcelona.

Collet, R. (2012). «Fronteres de la comunitat, comunitat de frontera. El cas del Sénia». Revista d’Etnologia de Catalunya, núm. 38, 149-153.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 273

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Colomina, J. (1999). Dialectologia catalana: Introducció i guia bibliogràfica. Alacant: Univer- sitat d’Alacant, Secretaria de Publicacions, Departament de Filologia Catalana.

Cooper, M. (2009). «River Tourism in the South Asian Subcontinent». A: Prideaux, B.; Cooper, M. (ed.). River Tourism. Wallingford: CAB International, 23-40.

Coromines, J. (1954). El que s’ha de saber de la llengua catalana. Palma de Mallorca: Moll.

Coromines, J. (1983-1991). Diccionari etimològic i complementari de la llengua catalana. Barcelona: Curial Edicions (9 vol.).

Cubells, O. (2009). Els parlars de la Ribera d’Ebre. Tarragona: Publicacions de la Diputació de Tarragona (2 vol.).

Editorial d’Espais (1987). «Canal de Pinyana. Patrimoni de Catalunya-9». Espais: Revista del Departament de Política Territorial i Obres Públiques, núm. 5, 50-51.

Esterri Comes, X. (2016). «La sèquia de Fontanet. Una mirada al passat». Revista d’etnologia de Catalunya, núm. 4, 259-262.

Estevan Martínez, C. (2003). «El olivar de la comarca del Matarraña». A: Ona González, J. L. (coord.). Comarca del Matarraña. Saragossa: Diputación General de Aragón, Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, 289-293.

Fabra, P. (1968). Diccionari general de la llengua catalana. Barcelona: Edhasa.

Fanlo, A. (2010). «Las competencias del Estado y el principio de unidad de gestión de cuenca a través de las confederaciones hidrográficas». Revista de Administración Pública, núm. 183, 309-334.

Fernández Montalvo, R. (2000). Relaciones interadministrativas de colaboración y coope- ración. Madrid: Editorial Marcial Pons - Diputació de Barcelona.

Fernández-Rubio Hornillos, F. (2010). «Los regímenes municipales especiales del artículo 30 LRBRL: pasado y presente». A: Ruiz Ojeda, A. (coord.): El Gobierno local. Estudios en homenaje al Profesor Luis Morell Ocaña, Madrid: Iustel, 167-248.

Fernández Rodríguez, T. R. (1997). «El desconcertante presente y el imprevisible y preocu- pante futuro del Derecho urbanístico español». A: diversos autors. La práctica del Urbanismo (Efectos de la STC 61/1997 sobre el ordenamiento urbanístico. Barcelona: El Consultor de los Ayuntamientos - Publicaciones Abella.

Ferrando, A.; Guirau, A. (1983). «Particularitats fonètiques i anivellament geolingüístic a la comarca de Morella». L’Espill, núm. 17-18, 209-230.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 274

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Fishman, J. A. (1991). Reversing Language Shift. Clevedon-Philadelphia-Adelaide: Multilin- gual Matters.

Font, J. (2011). «Turismo fluvial en Catalunya: o exemplo do rio Ebre». A: Camilo, R.; Paül, V. (ed.). Turismo fluvial e da naturaleza. Un elemento de revitalización dos espazos rurais e do interior. Lugo: IGEA - Deputación de Lugo, 85-100.

Font i Llovet, T. (dir.) (2002). Les tècniques de cooperació intermunicipal i la seva reforma. Barcelona: Diputació de Barcelona, Institut de Dret Públic.

Forcadell Vericat, T.; Villalbí Prades, M.; Almuni Balada, V. (2005). «El poblament andalusí al riu Sénia». Recerca, núm. 9, 121-167.

Fullola Fuster, J. (2011). Miners i pagesos. L’explotació de lignits a la conca de Mequinensa. Una societat rural minera (1800-1950). Lleida: Edicions de la Universitat de Lleida.

Galán Galán, A. (2012). «El sistema de administraciones públicas de Cataluña». A: Tornos Mas, J. (coord.). Comentarios a la Ley 26/2010, de 3 de agosto, de Régimen Jurídico y de Procedimiento de las Administraciones Públicas de Cataluña, Madrid: Iustel.

Galán Galán, A. (2015). «El nuevo régimen de los consorcios: la controvertida obligación de adscripción». Anuario de Derecho Municipal, núm. 8, 86-104.

Galindo Caldés, R. (2014a). La organización territorial en los municipios: los distritos, Gra- nada: CEMCI.

Galindo Caldés, R. (2014a). L’organització territorial d’àmbit inferior al municipi a Catalunya: Barcelona: Diputació de Barcelona.

Galindo Caldés, R. (2015). La organización territorial inframunicipal en el País Vasco, Oñati: Instituto Vasco de Administración Pública.

García de Enterría, E. (1998). «El Derecho urbanístico español a la vista del siglo xxi». REDA, núm. 99.

García-González, L. (2004). «Agua y turismo. Nuevos usos de los recursos hídricos en la Península Ibérica. Enfoque integral». Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, núm. 37, 239-255.

Generalitat de Catalunya (2008). Els serveis per a la salut: mirant cap el futur. Mapa sanitari, sociosanitari i de salut pública. Vol. II: Escenaris de desenvolupament i adequació dels serveis en el territori. Barcelona: Departament de Salut, Direcció General de Planificació i Avaluació.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 275

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Generalitat de Catalunya (2017). Mapa Escolar de Catalunya [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Generalitat Valenciana (2017a). Mapa Sanitari [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Generalitat Valenciana (2017b). Guia de centres docents. Conselleria d’Educació, Investi- gació, Cultura i Esport [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

George, P. (1973). Los métodos de la geografía. Vilassar de Mar: Oikos-Tau.

Gil Flores, J. (1993). «La metodología de investigación mediante grupos de discusión». En- señanza, núm. 10-11, 199-214.

Gimeno, L. (1991). «El tortosí: extensió i característiques dialectals». A Sol Post, núm. 2, 171-192.

Gimeno, L. (1994). Estudi lingüístic dels parlars de les comarques del nord de Castelló. Castelló de la Plana: Societat Castellonenca de Cultura.

Gobierno de Aragón (2017a). Mapa Sanitario [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Gobierno de Aragón (2017b). EducAragón. Departamento de Educación, Cultura y De- porte [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Google Maps (2017). Ruta entre municipis [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Gracia, M. A. (2014). El porcino intensivo en la cuenca del Matarraña. Situación socioeco- nómica y ambiental. Programa de Cooperación Territorial del Espacio del Suroeste Europeo (SUDOE).

Gravari-Barbas, M. (2004). «La conquête d’une nouvelle frontière: réinvestissement symboli- que et requalification fonctionelle des fronts de fleuve urbains». ESO Travaux et Documents, núm. 22, 31-39.

Griffiths, M. (2002). «The European Water Framework Directive: an approach to integrated river basin management». European Water Management Online, núm. 5, 1-14.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 276

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Gumperz, J. (1971). Language in Social Groups, Stanford: Stanford University Press.

Gumperz, J. (ed.) (1982). Language and Social Identity, Cambridge: Cambridge University Press.

Heinz, I. [et al.] (2007). «Hydro-economic modeling in river basin management: implications and applications for the European Water Framework Directive». Water Resources Manage- ment, núm. 21 (7), 1103-1125.

Hildenbrand Scheid, A. (1996). La política de ordenación del territorio en Europa. Sevilla: Universidad de Sevilla - Consejería de Obras Públicas y Transportes.

Holder, J.; Harrison, C. (2003). Law and Geography. Oxford: Oxford University Press.

Hudson, R. A. (1981). La sociolingüística. Barcelona: Anagrama, 46-47.

INE (2017). Cifras oficiales de población de los municipios españoles: Revisión del Padrón Municipal. Instituto Nacional de Estadística [disponible a (consulta: 15 juliol 2017)].

Le Corbusier (1986). Principios de Urbanismo (La Carta de Atenas). Barcelona: Planeta-Agos- tini.

Lopes-Branco, P.; Rodrigo Henn, M.; Alén-González, M. E.; Gonçalves-Gândara, J. M. (2011). «El turismo de salud y el uso terapéutico del agua». Estudios y Perspectivas en Turismo, ným. 20, 462-477.

López-Palomeque, F. (2009). Atles del turisme a Catalunya. Mapa Nacional de l’oferta i els productes turístics. Barcelona: Generalitat de Catalunya.

López Ramón, F. (2013): Introducción al derecho urbanístico, Madrid: Marcial Pons.

Kaufmann, J. (2005). Entwicklungsleitbild Turracher Höhe. Grenzüberschreitendes Leitbild für die touristische Kleinregion Turracher Höhe. Klagenfurt/Turracher Höhe: Turismusverein Turracher Höhe [document disponible en format PDF].

Krueger, R. A.; Casey, M. A. (2015). Focus Groups: A Practical Guide for Applied Research. Singapur: Sage.

Malaret Garcia, E.; Marsal Ferret, M. (2005). Las fundaciones de iniciativa pública: un régimen jurídico en construcción. Barcelona: Fundació Pi i Sunyer d’Estudis Autonòmics i Locals.

Martínez Zorrilla, D. (2010). Metodología jurídica y argumentación. Barcelona: Marcial Pons.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 277

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Mas, J. À. (1997). Atles lingüístic de la diòcesi de Tortosa. Barcelona: Institut d’Estudis Catalans.

Mas, J. À. (2008). El morfema ideològic. Una anàlisi crítica dels models de llengua valencians, Benicarló: Onada Edicions.

Melgosa Arcos, F. J. «Administraciones locales y turismo: el municipio turístico». A: Ba- llesteros Arribas, S. [et al.] (coord.). Administración local. Estudios en homenaje a Ángel Ballesteros Fernández, Madrid: La Ley - El Consultor, 1167-1207.

Menéndez Rexach, A. (1994). «La cooperación, ¿un concepto jurídico?». Documentación Administrativa, núm. 240, 11-50.

Monkhouse, F. J. (1978). Diccionario de términos geográficos. Vilassar de Mar: Oikos-Tau.

Montoro-Chiner, M. J. (2016). «Reflejos del derecho sobre el agua. Dominio público, plani- ficación y gestión: mitos, quimeras y utopías». Àpoca: Butlletí Català d’Informació Notarial, núm. 13, 13-26.

Moral, L. del (2009). «Nuevas tendencias en gestión del agua, ordenación del territorio e integración de política sectoriales». Scripta Nova. Revista electrónica de Geografía y Ci- encias Sociales. Barcelona: Universitat de Barcelona, XIII, 285 [disponible a ].

Morell Ocaña, L. (1994). «Una teoría de la cooperación». Documentación Administrativa, núm. 240, 51-70.

Morin, E. (2001). La mente bien ordenada. Repensar la reforma, reformar el pensamiento. Barcelona: Seix Barral.

Munné, A.; Godé, L. X.; Prat, N. (2002). «Aplicació de la Directiva Marc de l’Aigua per a la millora dels ecosistemes fluvials. Un repte de futur». Butlletí de l’Institut Català d’Història Natural, núm. 70, 125-137.

Nadal Piqué, F.; Martí-Henneberg, J. (2012). «Cambio agrario y paisaje vitivinícola en la Ca- taluña occidental durante el primer tercio del siglo xx: la creación moderna del poblado de Raïmat». Ería, núm. 88, 171-183.

Nadal Subirà, E.; Iglesias Ricou, J. R.; Estrada Bonell, F. (2008). «Transhumàncies del segle xxi. La ramaderia ovina i la transhumància a l’Alta Ribagorça». Revista d’Etnologia de Cata- lunya, núm. 33, 157-162.

Navarro, P. (1996). Els parlars de la Terra Alta. Tarragona: Diputació de Tarragona.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 278

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Navarro, P.; Cubells, O. (2010). «Descripció lingüística del català de la diòcesi de Tortosa». A: Vidal, J.; Carbonell, J. À. (coord.). Història de les Terres de l’Ebre. Art i Cultura. Tortosa: Fundació Ilercavònia Futur i Universitat Rovira i Virgili, vol. V, 383-400.

Neuman, M. (2014). «Rethinking borders». A: Steele, W. [et al.] (ed.). Planning across borders in a climate of change. Abingdon, UK: Routledge, 15-30.

Nielsen, L. B. (2010). «The need for multi-method approaches in Empirical Legal Research». A: Cane, P.; Kritzer, H. M. Emprirical Legal Research, Oxford: Oxford University Press.

Nogué, J. (1997). «Les fronteres i el nacionalisme». A: Domingo, J.; Mallart, L. (ed.). A l’entorn de la frontera. Vilassar de Mar: Oikos-Tau, 53-70.

Oliveras González, X.; Trillo Santamaría, J. M. (2014). «Fronteras en el contexto español: ¿barreras o puentes para la cooperación sanitaria?». Documents d’Anàlisi Geogràfica, núm. 60 (1).

Orduña Rebollo, E. (1994). Democracia directa municipal, Concejos y Cabildos abiertos. Madrid: Civitas.

Ortells Chabrera, V.; Querol Gómez, A. (2003). «Nuevas centralidades en el territorio del Delta del Ebro». A: López Trigal, L.; Relea Fernández, C.; Somoza Medina, J. (ed.). La ciu- dad: nuevos procesos, nuevas respuestas. León: Universidad de León, Secretariado de Publicaciones, 107-117.

Österreichische Raumordnungskonferenz (2008). Zwölfter Raumordnungsbericht. Analysen und Berichte zur räumlichen Entwicklung Österreichs 2005-2007. Viena: ÖROK.

Oxford Universal Dictionary Illustrated (1970). Londres: Clarendon Press (2 vol.).

Parejo Alfonso, L. (2007). «Notas para una construcción dogmática de las relaciones interadministrativas». Revista de Administración Pública, núm. 174, 161-191.

Parejo Alfonso, L. (2015). La construcción del espacio. Una introducción a la ordenación territorial y urbanística. València: Tirant lo Blanch.

Partington, M. (2010). «Empirical legal research and policy-making, in Empirical Legal Rese- arch». A: Cane, P.; Kritzer, H. M. Emprirical Legal Research, Oxford: Oxford University Press.

Pérez-Guerra, R.; Ceballos-Martín, M. (2009). «La configuración del Derecho del turismo autonómico español en el ordenamiento jurídico administrativo-constitucional». Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 35, 455-518.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 279

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Pleschberger, W. (2005). Àustria: el sistema políticoadministratiu i els nous desenvolupa- ments dels anys noranta. Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Socials, Diputació de Barcelona. (Col·lecció Món Local, 15).

Pradilla, M. À. (1993). Variació i canvi lingüístic en curs al català de transició nord-occidental/ valencià. Tesi doctoral. Departament de Filologies Romàniques. Universitat Rovira i Virgili.

Pradilla, M. À. (1995). «Varietat estàndard i varietat geogràfica: actituds lingüístiques i ensenyament en el tortosí de les dues bandes de la frontera político-administrativa entre el País Valencià i el Principat de Catalunya». A: diversos autors. Jornades sobre Llengua i Ensenyament, I. Barcelona: Servei de Publicacions de la UAB, 175-184.

Pradilla, M. À. (1996). «Sociolingüística de la variació i actituds interdialectals a l’extrem nord del País Valencià». A: diversos autors. Las lenguas en la Europa comunitaria, II. Àmsterdam: Rodopi, 97-124 (Diálogos Hispánicos, 19).

Pradilla, M. À. (1997). «El paper de les comarques del nord del País Valencià en el procés d’estandardització». Revista de Catalunya, núm. 115, 49-63.

Pradilla, M. À. (2002). «La planificació del corpus i l’establiment de límits dialectals: tortosí i valencià». A: Casanova, E. [et al.] (ed.). Estudis del valencià d’ara. Paiporta: Denes, 497-507.

Pradilla, M. À. (2003). «Un model formal per als usuaris de la varietat geogràfica tortosina. Reflexions a propòsit del manual Cruïlla i Aïnes». A: Domingo, A. (ed.). Una radiografia social de la llengua catalana: Actes de les Jornades sobre la Llengua a les comarques de Tarragona. Valls: Cossetània.

Pradilla, M. À. (2006). «De fronteres administratives i límits geolectals. La cruïlla lingüística valencianocatalana (i aragonesa)». A: Pradilla, M. À. (a cura de). Jornades de la Secció Fi- lològica de l’Institut d’Estudis Catalans a Morella (16 i 17 de desembre de 2005). Barcelona: Institut d’Estudis Catalans, 19-34.

Prideaux, B.; Cooper, M. (2009). River tourism. Wallingford: CAB International.

Pueyo Moy, J. (2011): «La incidencia en los Concejos Abiertos y Entidades Locales Menores de Aragón de la modificación del régimen de Concejo Abierto en la Ley 7/1985, operada por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero». Anuario Aragonés del Gobierno Local 2010, 363-380.

Real Academia Española (1984). Diccionario de la Lengua Española, 20a ed. Madrid: Espasa Calpe (2 vol.).

Riofrío, J. (2015). «La selección del método en la investigación jurídica. 100 métodos posi- bles». Revista de Educación y Derecho. Education and Law Review, núm. 12, 1-27.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 280

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Rivero Ysern, J. L. (2014): Manual de Derecho local, 7a ed. Madrid: Civitas-Thomson Reuters.

Rodríguez de Santiago, J. M. (1998). Los convenios entre administraciones públicas. Madrid: Marcial Pons.

Rosales, J.; Leal, S. (2003). «Corredor ribereño del Orinoco y sus tributarios: valoración de un potencial natural para ecoturismo fluvial». Revista Copérnico, núm. 8, 47-50.

Ruiz-Castillo, B. (2008). «Las denominaciones de origen protegidas y el aceite de oliva en España». Distribución y Consumo, núm. 102, 57-68.

Sabaté, R. (1990). Introduccions sobre la història de La Sénia. La Sénia: Ajuntament de la Sénia.

Sabaté, R. (1992). Cronologia i particularitats i semblança de La Sénia. La Sénia: Ajuntament de La Sénia.

Sabaté Vidal, J. M. (2007). «Els consells reguladors de les denominacions d’origen vitiviní- coles catalanes com a corporacions de dret públic». Revista Catalana de Dret Públic, núm. 35, 435-462.

Salavova Alcalde, R. (2010). «El Concejo abierto en Aragón». Anuario Aragonés del Gobierno Local 2009, 193-231.

Sampedro, J. L. (1991). Desde la frontera. Madrid: Real Academia Española.

Sánchez-Martínez, M. T.; Rodríguez-Ferrero, N.; Salas-Velasco, M. (2011). La gestión del agua en España. La unidad de cuenca». Revista de Estudios Regionales, núm. 92, 199-220.

Sánchez Sáez, A. J. (2016). «Relaciones interadministratives». A: Gosálbez Pequeño, H. (dir.). El nuevo régimen jurídico del sector público. Madrid: Wolters Kluwer, 361-474.

Santasusagna, A. (2017). Ciutat i riu. Mig segle de transformacions urbanístiques als espais fluvials de quatre poblacions catalanes (Manlleu i el Ter, Terrassa i les seves rieres, Lleida i el Segre, Sant Adrià de Besòs) i una de francesa (Lió, el Roine i el Saona). Tesi doctoral. Departament de Geografia. Universitat de Barcelona.

Saroïhandy, J. (1906). «Les limites du valencien». Butlletin Hispanique, núm. 178, 297-308.

Schindegger, F. (1999). Raum. Planung. Politik. Ein Handbuch zur Raumplanung in Öster- reich. Viena - Colònia - Berlín: Böhlau.

Sennett, R. (2014). L’espai públic. Barcelona: Arcadia.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 281

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Sistac, R. (1998). «L’impacte de la normalització lingüística sobre la variació. Un cas concret: el català nord-occidental». A Boix, E. [et al.] (ed.). El contacte i la variació lingüístics: Descripció i metodologia. Barcelona: PPU, 161-178.

Solé Sabarís, L. (1951). Los Pirineos. El medio y el hombre. Barcelona: Editorial Alberto Martín.

Swyngedouw, E. (1999). «Modernity and Hybridity: Nature, Regeneracionismo and the Pro- duction of the Spanish Waterscape». Annals of the Association of American Geographers, núm. 89 (3), 443-465.

Swyngedouw, E. (2007). «Technonatural revolutions: the scalar politics of Franco’s hydro-social dream for Spain, 1939-1975». Transactions of the Institute of British Geographers, núm. 32 (1), 9-28.

Terán, F. de (1999). Historia del urbanismo en España. Siglos xix y xx. Madrid: Cátedra.

Timothy, D. J. (2009). «River-based Tourism in the USA: Tourism and Recreation on the Co- lorado and Mississipi Rivers». A: Prideaux, B.; Cooper, M. (ed.). River Tourism. Wallingford: CAB International, 41-54.

Torras Cobas, F. (2004). «Perversiones y novedades de la cooperación municipal». Anuario del Gobierno Local, (2003), 259-290.

Tort, J. (1998). Viatge a la frontera de Ponent. Itinerari geogràfic i literari per la Noguera Ribagorçana. Lleida: Pagès.

Tort, J.; Tobaruela, P. (2002). «Victoriano Muñoz Oms, un segle d’obra pública a Catalunya». Biblio 3W. Revista bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, vol. VII, núm. 339 [disponible a ].

Toscano Gil, F. (2016). «Otra vez los consorcios administrativos: novedades introducidas por la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público». Revista Vasca de Administración Pública, núm. 105, 473-513.

Trayter, J. M. (2016). Derecho urbanístico de Cataluña, 5a ed. Barcelona: Atelier.

Trillo Santamaría, J. M.; Pires, I. (eds.) (2016). Fronteras en la investigación peninsular: temá- ticas y enfoques contemporáneos. Santiago: Universidade de Santiago de Compostela

Vaquer Caballería, M. (2010). La eficacia territorial y temporal de las normas. València: Uni- versitat de València - Tirant lo Blanch.

Veny, J. (1978). Els parlars. Barcelona: Dopesa.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 282

Joan Tort Donada, Ramon Galindo Caldés et al. L’articulació geogràfica i jurídica dels municipis fronterers

Veny, J. (1983). Els parlars catalans. Palma de Mallorca: Moll.

Vera, J. A. (2010). «El fin del principio de indivisibilidad de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión institucional del agua». Revista de Obras Públicas, núm. 3510, 23-30.

Vicedo-Rius, E. (2009). «La colonització rural a la Catalunya occidental. Almacelles, 1750- 1830». A: diversos autors. Jornades Internacionals d’Urbanisme i Arquitectura de la Il·lus- tració. Lleida: Ajuntament d’Almacelles - Pagès Editors, 17-30.

Vicedo-Rius, E. (2014). «Riegos históricos y riegos contemporáneos en la Cataluña occidental llana. El agua y el desarrollo económico y cultural (1750-1950)». Historia Caribe, núm. 26, 19-52.

Vilar, P. (1964). Catalunya dins l’Espanya moderna. Barcelona: Edicions 62 (4 vol.).

Vilalta Reixach, M. (2016). «Los convenios interadministrativos en el ordenamiento jurídico español desde un punto de vista contractual». Revista Digital de Derecho Administrativo, núm. 15, 83-114.

Vilalta Reixach, M. (2017). «Las relaciones interadministrativas en la nueva Ley de régimen jurídico del sector público». Cuadernos de Derecho Local, núm. 44, 48-82.

Vilalta Reixach, M. (2018). «Los convenios administrativos a la luz de la nueva Ley de Con- tratos del Sector Público». A: Gimeno Feliu, J. M. (dir.) Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público. Cizur Menor: Thomson Reuters - Aranzadi, 325-368.

Vilalta Reixach, M.; Gracia Retortillo, R. (dir.) (2016). La gestió mancomunada de serveis públics en l’àmbit supramunicipal a Catalunya. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya.

Escola d’Administració Pública de Catalunya 283