Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

108811- Instemmingsgeschil over fusie school. Zwaarwegende omstandigheden rechtvaardigen het te nemen besluit tot fusie.

UITSPRAAK

in het geding tussen: de Stichting Protestants-Christelijk Basis Onderwijs Smallingerland en omstreken, gevestigd te Drachten, verzoeker, hierna te noemen het bevoegd gezag, gemachtigde: mevrouw mr. G.J. Spaans en de Medezeggenschapsraad van basisschool De Gielguorde, gevestigd te De Tike, verweerder, hierna te noemen de MR

1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE

Bij verzoekschrift van 21 juni 2019, ingekomen op 21 juni 2019 en aangevuld op 24 juni 2019, 4 en 10 juli 2019, heeft het bevoegd gezag een instemmingsgeschil aan de Commissie voorgelegd met betrekking tot het voorgenomen besluit tot fusie per 1 augustus 2019 van basisschool de Gielguorde met basisschool De Leister Igge te Opeinde. De MR heeft een verweerschrift ingediend, ingekomen op 8 juli 2019. De mondelinge behandeling van het geschil vond, met toepassing van artikel 19 van het reglement van de Commissie, versneld plaats op 12 juli 2019. Het bevoegd gezag werd vertegenwoordigd door de heer [voorzitter College van Bestuur], de heer [bestuurssecretaris] en mevrouw [directeur ad interim van de Gielguorde], bijgestaan door de gemachtigde, mevrouw mr. G.J. Spaans. De MR werd ter zitting vertegenwoordigd door de heer [voorzitter], mevrouw [secretaris] en de heer [lid MR]. Voorts was ter zitting aanwezig, de heer [adviseur van de oudergeleding van de MR] (verder: de OMR). De MR heeft een pleitnotitie overgelegd. De Commissie heeft het dictum van deze uitspraak bij brief van 15 juli 2019 aan partijen gezonden.

2. FEITEN

De Stichting Protestant Christelijk Basis Onderwijs Smallingerland en omstreken (verder: de stichting) bestuurt 12 scholen voor primair onderwijs en 1 school voor speciaal basisonderwijs. De scholen van de stichting zijn gevestigd in Drachten, Boornbergum, Drachtstercompagnie,

108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 1 van 6

Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

Opeinde, De Tike, Oudega en Wijnjewoude. Eén van de scholen van de stichting is basisschool de Gielguorde (verder: de school), gevestigd in De Tike. De school vormt tezamen met aan andere school van het bevoegd gezag, de Leister Igge, een informele samenwerkingsschool. In de notitie van het bevoegd gezag ‘PCBO Smallingerland in Balans: ONS antwoord op de krimp”, van december 2012, (verder te noemen; de krimpnotitie) staat: “De Gielguorde blijft zolang het leerlingenaantal niet onder de 35 zakt cq het aantal groepen onder de drie komt open als lesplaats. Mocht dit wel het geval zijn nu of na 2020 dan wordt er in de eerste lijn overleg gezocht met de MR van de school.” (p. 19). De school loopt al enkele jaren terug in leerlingenaantal en heeft het schooljaar 2018-2019 31 leerlingen in twee combinatiegroepen, namelijk combinatiegroep 1/2/3/4 en combinatiegroep 5/6/7/8. Omdat het schooljaar 2019-2020 volgens het bevoegd gezag nog slechts 14 tot 18 leerlingen de school zullen bezoeken, heeft het bevoegd gezag het voorgenomen besluit genomen tot fusie van de school met de Leister Igge per 1 augustus 2019. Gevolg van de fusie zal zijn dat de locatie in De Tike sluit. Op 15 april 2019 heeft het bevoegd gezag het voorgenomen besluit tot fusie aan de MR-en van de scholen voorgelegd. Het bevoegd gezag heeft de MR-en van de scholen verzocht uiterlijk 22 mei 2019 te reageren. De MR van de Leister Igge heeft op 24 mei 2019 ingestemd met de fusie. De MR van de school heeft het bevoegd gezag bericht dat er geen meerderheid in de MR was voor instemming met de fusie. De OMR is tegen de fusie en de personeelsgeleding van de MR (verder: de PMR) is voor de fusie. Het bevoegd gezag heeft bij brief van 21 juni 2019 de ouders van de school meegedeeld dat hij het besluit wenst te nemen en dat hij daarom een instemmingsgeschil aan de Commissie zal voorleggen, hetgeen hij per 21 juni 2019 heeft gedaan.

3. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN

Standpunt bevoegd gezag Het bevoegd gezag stelt dat de MR niet in redelijkheid zijn instemming aan het voorgenomen besluit heeft kunnen onthouden. Het bevoegd gezag voert de volgende zwaarwegende en spoedeisende omstandigheden aan. Het bevoegd gezag stelt voorop dat de fusie al langer in beeld is geweest dan de MR doet voorkomen. Al in april 2018 heeft het bevoegd gezag een ouderavond over een mogelijke fusie van de school georganiseerd. De ouders zijn derhalve vroegtijdig betrokken. De heer [adviseur van de oudergeleding van de MR] adviseert de OMR al sinds mei 2018 over de voorgenomen fusie. Het bevoegd gezag heeft, vanwege de samenwerking tussen de Leister Igge en de Gielguorde, in het schooljaar 2013-2014 gekozen om voor beide scholen één MR in te richten. Toen in het voorjaar 2018 voor het bevoegd gezag duidelijk werd dat er gaande het fusietraject, vanuit de school behoefte was aan een gesprekspartner met het bevoegd gezag, heeft het bevoegd gezag weer een MR op de school ingericht en ondersteund. De school heeft te weinig leerlingen om zelfstandig te kunnen blijven voortbestaan. Er bestaat geen perspectief op toename van het aantal leerlingen en stopzetting van subsidie is aanstaande.

108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 2 van 6

Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

Fusie van de school met de Leister Igge is de enige optie om te voorkomen dat de school wordt gesloten. Door het dalende leerlingenaantal is de onderwijskwaliteit op de school uiterst kwetsbaar. Dit blijkt ook uit het feit dat gewerkt moet worden met combinatiegroepen van drie of meer leerjaren. Hierdoor raken kinderen ook sociaal geïsoleerd. Veel ouders van voormalige leerlingen van de school hebben daarom een andere school gezocht voor hun kinderen. Sinds het schooljaar 2013-2014 heeft het bevoegd gezag ingezet op intensieve samenwerking tussen de school en de Leister Igge en is de pedagogische aanpak van beide scholen gelijk geschakeld. Overgang van leerlingen naar de de Leister Igge kan plaatsvinden zonder veel inhoudelijke problemen. Het is moeilijk om leerkrachten te vinden die dergelijke combinatiegroepen kwalitatief goed onderwijs kunnen geven. Het afgelopen jaar heeft het bevoegd gezag drie zeer ervaren leerkrachten bereid gevonden op de school les te geven, maar zij hebben aangegeven dat dit slechts voor een jaar zou zijn. De grote druk op het personeel vormt er ook oorzaak van dat de PMR wil instemmen met de fusie. De financiële regeling van fusiefaciliteiten biedt extra mogelijkheden die ingezet kunnen worden voor ondersteuning. Het bevoegd gezag heeft altijd duidelijk gemaakt dat daling onder de 35 leerlingen een bedreiging voor zelfstandig voortbestaan is. Een door de ouders in maart 2019 gepresenteerd nieuw onderwijskundig concept voor de school als strategie om zelfstandig door te kunnen gaan, is volgens door het bevoegd gezag geraadpleegde interne en externe deskundigen niet haalbaar.

Standpunt MR De MR is verdeeld. De PMR stemt in met de voorgenomen fusie, terwijl de OMR niet instemt.

Standpunt PMR Door het lage leerlingenaantal zijn er in de school twee combinatiegroepen. Elke combinatiegroep kent vier leerjaren en hierdoor kunnen de leerkrachten niet de ondersteuning en begeleiding bieden die zij verantwoord en noodzakelijk achten; er wordt op 12 verschillende leerniveaus gewerkt. Het is voor de leerkrachten moeilijk om het programma van elke leerling volledig te kennen. Vervanging van een leerkracht is hierdoor ook moeilijk. Bovendien vormen de kleine jaargroepen een risico voor evenwichtige ontwikkeling van leerlingen, omdat er voor de leerlingen te weinig andere leerlingen zijn om zich aan op te trekken en om zich aan te spiegelen. Als er, zoals verwacht, minder dan 23 leerlingen zullen zijn, kan zeker geen goed onderwijs meer worden gegeven. Bovendien zal bij een fusie extra geld voor de gefuseerde school beschikbaar komen.

Standpunt OMR Het bevoegd gezag heeft niet in redelijkheid tot zijn fusiebesluit kunnen komen. De MR is onvoldoende in gelegenheid gesteld zijn standpunt kenbaar te maken. De procedure om tot het fusiebesluit te komen is niet zorgvuldig geweest. Het bevoegd gezag is op het te nemen besluit vooruitgelopen en heeft van de school een sterfhuisconstructie gemaakt. Ouders zijn niet of te laat over de fusie geïnformeerd. Er was bij het in gang zetten van het fusieproces in eerste instantie geen MR. Deze is pas in september 2018 ingesteld. Daarbij heeft het bevoegd gezag heel laat toestemming gegeven om een onafhankelijk adviseur in te schakelen. Voorts is het fusiebesluit onvoldoende gemotiveerd en het tijdpad voor 108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 3 van 6

Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

de fusie is te kort geweest. Op 15 april 2019 heeft het bevoegd gezag om instemming verzocht en pas op 21 mei 2019 kreeg de OMR toestemming om advies te vragen aan een onafhankelijk adviseur. Meer inhoudelijk voert de OMR aan dat de kwaliteit van het onderwijs niet afhankelijk is van de omvang van de school. Dit blijkt onder andere uit het rapport ‘Krimpbestendige onderwijskwaliteit’. Er zijn nadelen op te noemen van een kleine school, maar tegenover die nadelen staan ook veel voordelen. Het werken in combinatiegroepen vergt expertise van de leerkrachten, maar die expertise is er op de school. Bovendien betekent werken in heterogene groepen dat de leerresultaten van zwakke leerlingen verbeteren, zo is uit onderzoek gebleken. De voorspelling van de leerlingenaantallen heeft beperkte waarde omdat aantallen altijd fluctueerden. Voorop staat echter dat het bevoegd gezag door zijn informatieverstrekking en de onrust die dit heeft veroorzaakt leerlingen heeft weggejaagd. Voor de financiën geldt dat een kleine school een relatief positief effect heeft op het totaal budget dat een schoolbestuur ontvangt. De OMR heeft allerlei handreikingen gedaan aan het bevoegd gezag om de school weer positief op de kaart te zetten en deze handreikingen zijn ook opgenomen in het plan van aanpak dat is opgesteld. Daar heeft het bevoegd gezag echter niets mee gedaan. Ook de gemeenteraad heeft zich unaniem uitgesproken voor instandhouding van De Gielguorde en vast staat dat er ook voldoende kinderen voor de komende jaren zijn. Wanneer deze kleine school verdwijnt, verdwijnt de mogelijkheid om te kiezen voor een kleine school in de regio. De OMR wijst er ten overvloede op dat het in stand houden van de laatste school in een dorp/buurtschap een belangrijk afwegingspunt is voor de Commissie. Het sluiten van De Gielguorde brengt de leefbaarheid van De Tike in gedrang. De OMR kan zich niet vinden in de regeling van de gevolgen van de fusie voor de ouders en stelt een herziene regeling voor.

4. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE

Bevoegdheid en ontvankelijkheid Op grond van artikel 21 aanhef en onder a van het medezeggenschapsreglement, gelijkluidend aan artikel 10 aanhef en onder h Wms, behoeft het bevoegd gezag voorafgaande instemming van de MR met elk door het bevoegd gezag te nemen besluit tot fusie van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake, waaronder begrepen de fusie- effectrapportage. De Commissie is daarom bevoegd van het geschil kennis te nemen. Omdat het verzoek voorts tijdig is ingediend, is het bevoegd gezag ontvankelijk in zijn verzoek.

Het fusiebesluit Zoals de Commissie al in eerdere verzoeken ter zake van fusiebesluiten heeft overwogen, realiseert de Commissie zich goed dat de met de fusie gepaard gaande sluiting van de school in een dorpskern of buurtschap voor de dorps- of buurtbewoners ingrijpend is. Dit laat onverlet dat er zwaarwegende omstandigheden kunnen zijn, die maken dat het bevoegd gezag na afweging van alle belangen en onderzoek naar alternatieven, toch de keuze moet maken om een dergelijke school(locatie) te sluiten. Naar het oordeel van de Commissie zijn dergelijke zwaarwegende omstandigheden hier aan de orde. De Commissie zal het bevoegd gezag dan ook toestemming

108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 4 van 6

Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

verlenen om het besluit tot fusie van de Gielguorde met de Leister Igge te nemen. De Commissie is op grond van de volgende overwegingen tot dit oordeel gekomen.

Uit de stukken blijkt dat het bevoegd gezag reeds in april 2018 overleg heeft gevoerd met de ouders van de leerlingen van de school over de daling van het leerlingenaantal en over mogelijke opties, waaronder fusie van de school. Daarbij heeft hij aangekondigd dat verder onderzoek naar fusie van de school met de Leister Igge zou worden gedaan. Hierna zijn er verschillende gesprekken en overleggen op bestuurlijk, politiek en dorpsniveau over de (fusie van de) school geweest. De school heeft door de jaren heen een daling van het leerlingenaantal gezien, van 41 in 2016 naar 23 voorafgaand aan de fusie, terwijl te voorzien was dat het leerlingenaantal in het schooljaar 2019-2020 niet meer dan 14 zou bedragen. Dat het bevoegd gezag van de school dit zelf moedwillig heeft veroorzaakt en van de school een sterfhuisconstructie heeft gemaakt, is niet gebleken. Het bevoegd gezag heeft, geconfronteerd met de daling van het leerlingenaantal in april 2018 overleg gevoerd met de ouders van de leerlingen van de school en heeft verder onderzoek aangekondigd. Van acties of handelingen leidend tot vertrek van leerlingen dan wel tot afzien van aanmelding is niet gebleken en hetgeen de MR hierover heeft aangevoerd, acht de Commissie onvoldoende onderbouwd. Voorts geldt dat op de school het afgelopen schooljaar twee combinatiegroepen waren. Vanuit het personeel is gemotiveerd gewezen op de nadelige consequenties van de combinatiegroepen, welke consequenties de Commissie reëel en aanwezig acht. De leerkrachten menen dat zij niet de ondersteuning en begeleiding kunnen bieden die zij verantwoord en noodzakelijk achten. De Commissie heeft geen reden om aan dit oordeel te twijfelen. Het bevoegd gezag heeft het afgelopen schooljaar drie zeer ervaren leerkrachten kunnen inzetten op de school, maar voor het komende schooljaar zou dit anders zijn waardoor de toch al onder druk staande onderwijskwaliteit nog kwetsbaarder wordt. Daarbij komt dat door de daling van het leerlingenaantal onder de 23 de school zich onder de wettelijk opheffingsnorm bevindt. Het bevoegd gezag heeft bovendien reeds in de krimpnotitie in 2012 vastgesteld dat de school open zou blijven zolang het leerlingenaantal boven de 35 zou blijven. De school heeft momenteel minder dan 35 leerlingen en van mogelijke groei van het leerlingenaantal is niet gebleken. Het bevoegd gezag heeft het plan van aanpak dat de OMR heeft ingediend voor advisering voorgelegd aan interne en externe deskundigen. Dat het bevoegd gezag de door de deskundigen gemotiveerde afwijzing van het plan heeft overgenomen, acht de Commissie in het licht van de aan het bevoegd gezag hierin toekomende discretionaire bevoegdheid niet onredelijk. Het teruglopende leerlingenaantal, de onderwijskwaliteit die kwetsbaar is en het ontbreken van aanvaardbare alternatieven leveren naar het oordeel van de Commissie zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 32 lid 1 Wms op, die het te nemen besluit tot fusie van basisschool de Gielguorde met basisschool De Leister Igge te Opeinde per 1 augustus 2019 rechtvaardigen.

Ten aanzien van hetgeen de MR heeft aangevoerd over het besluitvormingstraject merkt de Commissie nog het volgende op. De omstandigheid dat enige tijd op de school geen MR heeft gefunctioneerd, is in strijd met artikel 3 lid 1 Wms. Echter, toen bleek dat door de mogelijkheid van fusie bij ouders op de school

108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 5 van 6

Landelijke Commissie voor Geschillen WMS

behoefte bestond aan het instellen van een eigen MR op de school, heeft het bevoegd gezag daarvoor zorggedragen en per september 2018 is de MR geïnstalleerd. Nadat de OMR het bevoegd gezag op 14 mei 2019 verzocht akkoord te gaan met het inschakelen van een adviseur heeft het bevoegd gezag, na aanvankelijke afwijzing door het bevoegd gezag, na veertien dagen goedkeuring verleend. In het licht van de tijdsdruk van de besluitvorming had besluitvorming hierover weliswaar sneller kunnen verlopen, maar anderzijds heeft de MR het verzoek in een laat stadium van de besluitvorming gedaan. De tijdsdruk waaronder de besluitvorming is komen te staan, is niet uitsluitend aan het bevoegd gezag te wijten, maar vindt mede zijn oorzaak in de in februari 2019 door het bevoegd gezag met ouders gemaakte afspraak dat de ouders een onderzoek zouden doen naar de optie om de school open te houden, waarop zij met een plan van aanpak zouden komen. De geconstateerde gebreken in het besluitvormingstraject acht de Commissie, alles overziend, niet zodanig ernstig, dat deze tot een ander oordeel dan hiervoor aangeven, leiden.

5. BESLISSING

Op grond van bovenstaande overwegingen verleent de Commissie het bevoegd gezag toestemming om het besluit tot fusie van de Gielguorde met de Leister Igge te nemen.

Vastgesteld te Utrecht op 12 september 2019 door mr. R.W.L. Koopmans, voorzitter, A.L.M. van Geel en mr. J. Sperling, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Breunesse, secretaris.

mr. R.W.L. Koopmans mr. J.A. Breunesse voorzitter secretaris

Tegen deze uitspraak staat op grond van artikel 36 lid 1 Wms beroep open bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam, Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam. Het beroep wordt ingediend bij verzoekschrift binnen een maand nadat de verzoeker in beroep van de uitspraak op de hoogte is gesteld.

108811/ uitspraak d.d. 12 september 2019 pagina 6 van 6