НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
АКТУАЛЬНI ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛIННЯ ACTUAL PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION
Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління
Studies digest of Оdessa regional institute for public administration
Випуск 4(68) Issue
Одеса – 2016 – Odessa Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
1 ББК 67.9(4Укр)301я54 А 43 УДК 351(477)(066)
Рекомендовано до друку Вченою радою Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Протокол № 208/10-9 від 8 грудня 2016 року.
А 43 Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ / [голов. ред. М.М. Іжа]. Вип. 4(68). – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2016. – 136 с. Збірник охоплює широкий спектр питань державного управління. Теми розглядаються в різних аспектах теорії і практики регіонального і галузе- вого управління, місцевого самоврядування. Видання розраховане на державних службовців усіх рівнів, наукових працівників, аспірантів, докторантів, керівників державних установ, під- приємств, громадських організацій та об’єднань, а також на широке коло спеціалістів різних напрямків – і читачів, які цікавляться питаннями, пов’я- заними з державним управлінням.
А 43 Actual problems of public administration: ORIPA studies digest / [ editor in chief М.М. Izha ]. Issue 4(68). – Оdessa : ORIPA NAPA, 2016. – 136 p. The digest encompasses a wide spectrum of public administration issues. The topics are treated in different aspects of regional and branch administration, local self-government theory and practice. The edition is for public servants of all levels, scientists, post-graduate students, doctoral candidates, heads of governmental institutions, enterprises, civil organizations and communities, аs well as a wide range of specialists in different spheres – and the readers, who are interested in issues, connected with public administration.
ББК 67.9(4Укр) 301
© ОРІДУ НАДУ Актуальнi проблеми державного управлiння при Президентові України,№ 4(68)-2016 2016.
2 Р е д а к ц і й н а к о л е г і я:
Іжа М. М. – д.політ.н., професор, Заслужений працівник освіти України (головний редактор) (м. Одеса). Попов С. А. – д.держ.упр., професор (заст. гол. ред.) (м. Одеса). Овчаренко Ю. О. – к.психол.н., доцент (відпов. секр.) (м. Одеса). Ахламов А. Г. – д.е.н., професор, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Одеса). Аірінеї Діну – Доктор, професор, (м. Ясси, Румунія). Бакуменко В. Д. – д.держ.упр., професор, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Київ). Балабаєва З. В. – д.філос.н., професор (м. Одеса). Безверхнюк Т. М. – д.держ.упр., професор (м. Одеса). Білорусов С. Г. – к.т.н., доцент, Заслужений працівник освіти України (м. Херсон). Буркінський Б. В. – д.е.н., професор, академік НАН України, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Одеса). Ващенко К. О. – д.політ. н., старший науковий співробітник, Заслужений економіст України. Гриневецький С. Р. – народний депутат України 3-го, 6-го та 7-го скликань, член наглядової ради ОРІДУ НАДУ при Президентові України (м. Одеса). Дзвінчук Д. І. – д.філос.н., професор (м. Івано-Франківськ). Єржимовська Магдалена – доктор хабілітований, професор (м. Гданськ, Польща). Жилинський М. Г. – к.і.н., доцент (м. Мінськ). Кравченко Б. О. – доктор суспільних наук, професор, (м. Бішкек, Киргизька Республіка). Кривцова В. М. – к.і.н., доцент, Заслужений працівник освіти України (м. Одеса). Марущак В. П. – д.держ.упр., професор (м. Одеса). Надолішній П. І. – д.держ.упр., професор, Заслужений працівник освіти України (м. Одеса). Оніщук В. М. – д.соц.н., професор (м. Одеса). Пашиніна Т. С. – к.і.н. (м. Вінниця). Приходченко Л. Л. – д.держ.упр., професор (м. Одеса). Радченко О. В. – д.держ.упр., професор (м. Слуцьк, Польща). Ровинський Ю. О. – д.ю.н. (м. Одеса). Телешун С. О. – д.політ.н., професор, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Київ). Топчієв О. Г. – д.геогр.н., професор, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Одеса). Трощинський В. П. – д.і.н., професор, Заслужений діяч науки і техніки України (м. Київ). Фридхельм Мейєр цу Натруп – доктор наук, професор (м. Росток, Німеччина). Хольгер Франке – професор, доктор, керівник відділення Державне управління Інституту державного управління, поліції та права Землі Мекленбург (Передня Померанія). Шоломко Дмитро – директор команди Google Україна. Якубовський О. П. – к.і.н., професор, Заслужений працівник народної освіти України (м. Одеса). Яцко Андрій – д.т.н., професор (м. Кошалін, Польща).
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
3 ЗМІСТ
ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Іжа Микола, Маєв Андрій ПРОФЕСІЙНА ПІДГОТОВКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЯК ФАКТОР ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ТА СТАЛОГО РОЗВИТКУ ДЕРЖАВИ 9 Крупник Андрій ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО УКРАЇНИ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 14 Гриневецький Сергій, Липовська Світлана ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ В ПЕРІОД ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ 21 Клюцевський Володимир, Попов Сергій СУЧАСНІ УПРАВЛІНСЬКІ ТЕХНОЛОГІЇ У ДІЯЛЬНОСТІ ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ 26 Сивак Тетяна АНАЛІЗ ПЕРЕДУМОВ СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ СТРАТЕГІЧНИХ КОМУНІКАЦІЙ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ 33 Карпенко Олександр «ВІКНО ОВЕРТОНА» ЯК УНІВЕРСАЛЬНА МОДЕЛЬ ВИБОРУ СУСПІЛЬНО-ОРІЄНТОВАНИХ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ 39 Линдюк Олена МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ МОДЕРНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ 44 Федорчак Ольга ПРОБЛЕМА НАУКОВОГО ВИЗНАЧЕННЯ КАТЕГОРІЙ «ІНСТИТУТ» ТА «ІНСТИТУЦІЯ» ТА ЇЇ УПРАВЛІНСЬКЕ ЗНАЧЕННЯ 49
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ Білей Микола СОЦІАЛЬНИЙ ХАРАКТЕР ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ 55 Воловник Валентина ЛОГІСТИЧНИЙ ПІДХІД В УПРАВЛІННІ ОСВІТОЮ 60 Горблюк Сергій ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ІННОВАЦІЙНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ 67 Дубок Ірина ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРІ КУЛЬТУРИ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД 73 Дуков Дмитро КОНЦЕПТУАЛЬНА МОДЕЛЬ СИСТЕМИ ІНВЕСТИЦІЙНИХ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ РЕГІОНАЛЬНИМ РОЗВИТКОМ 78 Євмєшкіна Олена ТЕХНОЛОГІЇ ДЕРЖАВНОГО СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ 84 Коваль Зіновій НАЦІОНАЛЬНА ДЕРЖАВА ЯК КОМПЛЕКСНИЙ МЕХАНІЗМ СТІЙКОСТІ УКРАЇНИ: ПРАВОВИЙ АСПЕКТ 90 Лужецька Надія РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ НАРКОМАНІЇ: МЕХАНІЗМ КООРДИНАЦІЙНОЇ ВЗАЄМОДІЇ 96 Луценко Вікторія ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА У СФЕРІ РЕЛІГІЇ ЯК УПРАВЛІНСЬКА КАТЕГОРІЯ 101 Подп’ятнікова Анна, Машненков Констянтин ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ЩОДО ФОРМУВАННЯ ТА РОЗВИТКУ ТРАНЗИТИВНОГО ПРОСТОРУ УКРАЇНИ: РЕТРОСПЕКТИВНИЙ АНАЛІЗ 106 Яценко Володимир, Добрій Діана, Комаровський Іван ПОТЕНЦІАЛ ЗАЛУЧЕННЯ ЗОВНІШНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ ДЛЯ ПРИКОРДОННИХ РЕГІОНІВ 110 Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
4 ДЕРЖАВНА СЛУЖБА Секельгіді Клавдія ОСОБИСТІСНЕ САМОУПРАВЛІННЯ ТА САМОМЕНЕДЖМЕНТ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ: ДО ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТЬ 117
МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ Котковський Володимир УЧАСТЬ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У ФОРМУВАННІ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД 123 Пахомова Тетяна, Мурзіна Тетяна РЕФОРМИ СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У КОНТЕКСТІ ІННОВАЦІЙНОСТІ 128
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
5 E d i t o r i a l b o a r d :
Izha Mykola – Doctor of political sciences, Professor, Honoured Education worker of Ukraine (Editor in chief) (Odessa). Popov Serhyi – Doctor of Public Administration, Professor, (Deputy editor in chief) (Odessa). Ovcharenko Yuriy – PhD in Psychology Sciences, Associate Professor (executive secretary) (Odessa). Akhlamov Anatoliy – Doctor of Economics, Professor, Honoured Worker of Science of Ukraine (Odessa). Airiney Dinu – Dean of the Faculty of Economics and Business Administration, University Alexandru Ioan Cuza (Iasi, Romania), Dr., Professor. Bakumenko Valeriy – Doctor of Public Administration, Honoured Worker of Science of Ukraine. Balabayeva Zinaida – Doctor of Philosophy, Professor (Odessa). Bezverkhnuk Tetiana – Doctor of Public Administration, Professor (Odessa). Bilorusov Serhiy – PhD in technical sciences, Associate Professor, Honoured Education Worker of Ukraine (Kherson). Burkinskyy Borys – Doctor of Economics, Professor, Academician of the National Academy of Sciences of Ukraine, Honoured Worker of Science of Ukraine (Odessa). Vashchenko Kostyantyn – Doctor of political sciences, Executive editor of the editorial board, Honoured Economist of Ukraine(Kyiv). Grynevetskiy Serhiy – People’s deputy of Ukraine of the 3rd, 6th and 7th convocations, member of the supervisory board of ORIPA NAPA under the President of Ukraine (Odessa). Dzvinchuk Dmytro – Doctor of Philosophy, Professor (Ivano-Frankivsk). Yerzhymovs’ka Magdalena – Head of Corporate Finance Chair, Management Faculty, Gdansk University, Dr Habilitat, Professor(Gdansk, Poland). Zhylynskiy Marat – Rector of the Academy of Management under the President of the Republic of Belarus, PhD in historical sciences., Associate Professor (Minsk). Kravchenko Bohdan – General Director of the University of Central Asia, Doctor of Social Sciences, Professor (Bishkek, Kyrgyz Republic). Kryvtsova Valentyna – PhD in historical sciences, Associate Professor, Honoured Education Worker of Ukraine (Odessa). Marushchak Volodymyr – Doctor of Public Administration, Professor (Odessa). Nadolishniy Petro – Doctor of Public Administration, Professor, Honoured Education Worker of Ukraine (Odessa). Onishchuk Vitaliy – Doctor of Sociological sciences, Professor (Odessa). Pashynina Tetiana – PhD in historical aciences (Vinnytsa). Prykhodchenko Lyudmyla – Doctor of Public Administration, Professor (Odessa). Radchenko Olexandr – Professor Extraordinary of 2Pomeranian Academy, Doctor of Public Administration, professor (Slutsk, Poland). Rovynskyi Yuriy – Doctor of Law (Odessa). Teleshun Serhiy – Doctor of political sciences., Professor, Honoured Worker of Science of Ukraine (Kyiv). Topchiev Alexandr – Doctor of geography sciences, Professor, Honoured Worker of Science of Ukraine, (Odessa). Troshynskyi Volodymyr – Doctor of History, Professor, Honoured Worker of Science of Ukraine (Kyiv). Frydhelm Meyer zu Natrup – Doctor of Sciences, Professor (Rostock, Germany). Holger Franke – Head of the Department of Public Administration, Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflegedes Landes Mecklenburg-Vorpommern, Professor, Doctor. Sholomko Dmytro – Google Director, Ukraine. Jakubowski Oleksyi – PhD in historical sciences, Professor, Honoured Education Worker of Ukraine (Odessa). Yatsko Andriy – Professor of Mathematics Chair, Technical University (Koshalin, Poland), Doctor of technical sciences, Professor.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
6 CONTENTS
THEORY AND HISTORY OF PUBLIC ADMINISTRATION Izha Mykola, Maiev Andrii PROFESSIONAL TRAINING OF CIVIL SERVANTS AS AN IMPORTANT FACTOR FOR SECURITY AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE STATE 9 Krupnyk Andriy CIVIL SOCIETY IN PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN UKRAINE 14 Grynevetskyy Sergiy, Lypovska Svitlana SOME PROBLEMS IN FORMATION OF EFFICIET SYSTEM OF PUBLIC ADMINISTRATION AT THE LOCAL LEVEL IN TERMS OF DECENTRALIZATION OF POWER 21 Kliutsevskii Volodymyr, Popov Serhiy INNOVATIVE ADMINISTRATION TECNIQUES PERFORMED BY KHERSON REGIONAL STATE ADMINISTRATION 26 Syvak Tetiana ANALYSIS OF THE PREREQUISITES OF STRATEGIC COMMUNICATIONS SYSTEM FORMATION IN PUBLIC ADMINISTRATION 33 Karpenko Alexander «OVERTON WINDOW» AS A UNIVERSAL MODEL TO MAKE SOCIALLY-ORIENTED MANAGERIAL SOLUTIONS 39 Lyndyuk Olena METHODOLOGY FOR THE RESEARCH OF CIVIL SERVICE MODERNIZATION IN THE CONTEXT OF GLOBALIZATION 44 Fedorchak Ol’ha THE ISSUE OF SCIENTIFIC DETERMINATION OF CATEGORIES «INSTITUTE» AND «INSTITUTION» AND ITS ADMINISTRATIVE VALUE 49
MECHANISMS OF PUBLIC ADMINISTRATION Biley Mykola THE SOCIAL CHARACTER OF ORGANIZATIONAL FUNCTION OF PUBLIC ADMINISTRATION 55 Volovnyk Valentyna LOGISTICAL APPROACH IN EDUCATION MANAGEMENT 60 Horbliuk Serhii FORMATION FEATURES OF THE NATIONAL INNOVATION SYSTEM OF UKRAINE 67 Dubok Iryna PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF CULTURE: FOREIGN EXPERIENCE 73 Dukov Dmitiy CONCEPTUAL MODEL OF STATE MANAGEMENT INVESTMENT MECHANISMS FOR REGIONAL DEVELOPMENT 78 Yevmieshkina Olena TECHNOLOGY STATE STRATEGIC PLANNING 84 Koval Zinoviy NATIONAL STATE AS A COMPLEX MECHANISM OF SURVIVABILITY OF UKRAINE: THE LEGAL ASPECT 90 Luzhetska Nadiya REALIZATION OF PUBLIC POLICY FOR PREVENTION AND COUNTERACTION OF DRUG ADDICTION: COORDINATING INTERACTIONMECHANISM 96 Lutsenko Viktoriya STATE POLICY IN THE SPHERE OF RELIGION AS AN ADMINISTRATIVE CATEGORY 101 Podpyatnikova Anna, Mashnenkov Konstantin STATE POLICY FOR FORMATION AND DEVELOPMENT OF UKRAINE’S TRANSITIVE SPACE: RETROSPECTIVE ANALYSIS 106
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
7 Yatsenko Volodymyr, Dobriy Diana, Komarovskyi Ivan THE POTENTIALFOR ATTRACTING FOREIGN INVESTMENTS IN BORDER REGIONS 101
CIVIL SERVICE Sekelgidi Klavdiya PERSONAL SELF-GOVERNANCE AND SELF-MANAGEMENT OF A PUBLIC SERVANT: DEFINING NOTIONS 117
LOCAL GOVERNMENT Kotkovsky Volodymyr. PARTICIPATION OF LOCAL AUTHORITIES IN FORMATION AND REALIZATION OF PUBLIC POLICY: FOREIGN EXPERIENCE 123 Pakhomova Tetiana, Murzina Tetiana REFORMS OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF INNOVATIVE DECORS 128
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
8 ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
УДК 35.086 Mykola Izha director of the ORIPA NAPA under the President of Ukraine, doctor of political sciences, professor, Honorary Educator of Ukraine Andrii Maiev head of International Relations Sector of the ORIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD of public administration.
PROFESSIONAL TRAINING OF CIVIL SERVANTS AS AN IMPORTANT FACTOR FOR SECURITY AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE STATE The article considers the issues of improvement of professional civil servants’ training as an important factor for successful implementation of the reforms in Ukraine in the context of security and sustainable development of the state. Key words: professional training, civil servant, in-service training, security, sustainable development Микола Іжа директор ОРІДУ НАДУ при Президентові України, д.політ.н., професор, Заслужений працівник освіти України. Андрій Маєв завідувач сектору міжнародних зв’язків ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр.
ПРОФЕСІЙНА ПІДГОТОВКА ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЯК ФАКТОР ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ТА СТАЛОГО РОЗВИТКУ ДЕРЖАВИ У статті розглядається проблематика удосконалення професійної підготовки державних службовців як важливий фактор успішної реалізації реформ в Україні в контексті забезпечення безпеки та сталого розвитку держави. Ключові слова: професійна підготовка, державний службовець, підвищення кваліфікації, безпека, сталий розвиток. Николай Ижа директор ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, доктор политических наук, профессор, Заслуженный работник образования Украины. Андрей Маев заведующий сектором международных связей ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр.
ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА В статье рассматривается проблематика усовершенствования профессиональной подготовки государственных служащих как важный фактор успешной реализации реформ в Украине в контексте обеспечения безопасности и устойчивого развития государства. Ключевые слова: профессиональная подготовка, государственный служащий, повышение квалификации, безопасность, устойчивое развитие.
©© Іжа М. М., Маєв А. П., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
9 Æ Ensuring security and, as a consequence, mentioned strategy. Real decentralization and effective the stability and sustainable development of the state public administration should be seen as the main is a necessity faced by Ukraine today. In particular, the counterargument to the federalization of Ukraine. They topicality of the problem is related to the complexity of will prevent destructive centrifugal tendencies that are interaction of political and economic factors, their impact extremely dangerous today as they threaten the territorial on the economy, foreign policy and security of Ukraine integrity of the state. as well as neighbouring states. The implementation of these reforms will create an The term «security» has more definitions today efficient, transparent and flexible public administration
Постановка проблеми than it used to have10-15 years ago. Rethinking the system. It will contribute to the development and parameters of national and global security coincides implementation of a coherent national policy aimed at with the process of globalization, strengthening economic social sustainability and so it will provide an adequate relations and information exchange, technological response to internal and external challenges. The goal progress, increased humanitarian and migration process of decentralization is to move away from the centralized and political transformation. In modern democratic model of administration, ensuring the capacity of local countries the accents in the sphere of security have self-government and an effective system of territorial shifted gradually from military and technical aspects to arrangement of power in Ukraine. financial, economic, informational, humanitarian and The implementation of the declared reforms is possible environmental including the guarantees an individual and due to adequate staffing policy in the sphere of public the whole nation or state are seeking for [2]. administration at all levels. In this context, the essential Æ The objective of this article is to analyse the task is to provide the system of continuous professional potential the civil servants’ training can offer to contribute training of civil servants in the way that it is effective and to the security and sustainable development of Ukraine efficient. as one of the biggest countries in the Black Sea Region. The creation of an educational system for civil servants For that, we take into account the European vector of training began in Ukraine in 1992 when the Institute of
матеріалу Ukrainian foreign policy. Civil Service and Self-government under the Cabinet of Geopolitical status has been reformed in the Black Ministers of Ukraine was founded. Виклад основного Виклад основного Sea Region since ancient times. It has always been in Educational institutions for civil servants exist in the focus of attention of many players. Sometimes it many countries in the EU. In France it is the National became the subject of military confrontation. Security School of Administration (ENA). In the Netherlands the and stability in the Black Sea Region, as mandatory Dutch Institute for Public Administration (ROI) is the most conditions for the successful development of many important player in civil servants training while in Poland countries housed in this region, are endangered by it is the National School for Public Administration (KSAP), threats emanating simultaneously from factors which and in Belgium the Federal Institute of training. In the are both international and domestic nature. Security and United Kingdom it is Civil Service College, in Denmark – stability are in the sphere of interests and importance for Danish School of Public Administration (DSPA) etc. Armenia, Azerbaijan, Bulgaria, Georgia, Greece, Moldova, In 1995 the National Academy for Public Administration Romania, Russia, Turkey and Ukraine. Apart from them, under the President of Ukraine was founded. In 1996 the all the countries of the EU and NATO also belong to the regional institutes of the Academy started their activity main key players. All the above actors have registered in Dnipropetrovsk, Lviv, Odessa and Kharkiv. Now they their interests to the region at official level and formulated play the leading role in the whole structure of educational their policy accordingly [6]. establishments for training, retraining and in-service Ukraine like the most of the Black Sea Region countries training of civil servants. is involved in European integration process. It is obvious The main missions of the National Academy and all that stability (being a part of Europe) is the main priority the Institutes are: in the region. Ukraine like other democratic countries in • formation of modern administrative elite in Ukraine; this region develops strong economic system, aimed at • development of professional competence of civil the welfare of its population. Our country will significantly servants and local self-government officials; increase geo-economic and geo-political status of Europe. • research and scientific support to reforms in public European priorities in the foreign policy of Ukraine administration. have been legislated. The phenomenon of «Euromaidan» Since 1996 our Institute has trained more than 7.5 as large-scale social movement in 2013 – 2014 in support thousand civil servants who hold key positions in state of European integration reaffirmed the irreversibility of the and local self-government authorities of Ukraine as well European choice of Ukraine. Upon signing the Association as in banking, financial and investment spheres. Our Agreement between the EU and Ukraine in 2014 the graduates hold positions of governors and their deputies, transition of bilateral relations to a higher level signified a heads and deputy-heads of rayon administrations, heads new phase in the development of the country. of oblast, rayon and city councils, heads of divisions and There is no doubt that European integration of Ukraine departments. They also run commercial enterprises. is possible after building up an effective, legal, social That proves the high level of their training. Among our state, which will meet European democratic standards. graduates are the councillors of Ukrainian Parliament, This task can be achieved due to the implementation of Odessa mayor, councillors and mayors of other big cities the major presidential strategy «Ukraine-2020», which is in the south of Ukraine. based on 62 reforms. Our Institute has been training the staff of law Decentralization and administration reform in the enforcement agencies, border guards and military servants public sphere are among the priorities of the above- for many years. The knowledge they gain during their
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
10 study at institute helps them perform their professional political transformation and was the impetus for updating activities in order to guarantee security in the region. and reformatting the authorities. Over the last three years (2014-2016) master's degrees The experience of democratic states proves that were awarded to 16 employees of the State Border the development of civil society subject to systemic Service of Ukraine. Among them there is the Detachment government support allows attracting additional human, commander of the Odessa Maritime Security of the organizational, financial and technical resources for Southern Regional Directorate of State Border Service of provision of social and other socially significant services. Ukraine. Furthermore, 44 employees of the State Border It supports the process of decentralization of public Service of Ukraine are studying at our Institute now. The administration, improves its quality, reduces public Master’s theses which are prepared and presented by spending and prevents corruption risks [3]. the students who serve in law enforcement and military Public participation contributes to greater openness organizations are directly related to their professional and transparency of state bodies activities, increases the activities. level of citizens’ trust towards the government. Developed Odessa Regional Institute of Public Administration countries have considerable experience of interaction puts emphasis on the quality of education, which largely between authorities and public on the principles of mutual influences further performance of our graduates. The trust aiming to achieve social integration, improve living teaching staff of the institute are practitioners with rich conditions and sustainable development of the society. work experience in public bodies and business structures, One or another political document that is associated with as well as in development and implementation of civil society development was adopted in many countries commercial and municipal projects. More than 93% of over the last twenty years [5]. them have PhD or doctors of sciences degrees. They are These current trends are reflected in the work of the associate professors or full professors. Institute. Since 2015 the ORIPA NAPA is a member of the The curriculum for masters is based on modular international project «E-governance for accountability of principle. It means that each discipline is oriented on authorities and community participation» (EGAP), which competence required by the employers who organize covers the period up to 2019. The project aims to use internships and supervise the master theses which have advanced information and communication technologies practical implementation. Modern forms of interactive that will help to improve the quality of administration, studies (work-shops, «brain attacks», business games, increase interaction between government and citizens case studies, etc.) as well as practical, problem-oriented and promote social innovations in Ukraine. EGAP is lectures meet the needs the graduates of new generation funded by the Swiss Confederation and implemented by have. They learn to be able to take operational decisions, East Europe Foundation and the Fund «InnovaBridge». work under stress, quickly adapt to changing conditions Its target area includes Vinnitsa, Volyn, Dnipropoetrovsk and achieve the desired results. and Odessa regions. On the 28th of October 2016, the The Institute activity is realized in close cooperation Institute held the opening of the Center of innovation in with public authorities. Together with the Odessa Oblast e-government, which was realized within the framework Council, the Odessa Oblast State Administration and the of EGAP. Hans Seidel Foundation (Germany), we are one of the Information and communication technologies are the participants of the project aimed at professional training most convenient means for the population in obtaining for the leaders of local self-government bodies, including information and providing feedback with the authorities. heads of consolidated communities. This is due not only to the extent and ease of use, but also One of our graduates, Professor Julia Molodozhon to the need to ensure the principles of publicity, openness heads the Office of reforms on decentralization in and transparency of local-self government activity as well Odessa oblast. This office provides logistical advisory as public participation in local issues [1]. and informational assistance with implementing urgent The Regional Policy and Public Administration Chair reforms in local self-government and decentralization. implement fundamental research on the theme «Ensuring Our Institute was the first in Ukraine which, in the a constructive dialogue between the authorities and academic year 2016-2017, started training according society». The research is planned for 2015-2017 and to the new specialization «Strategic communications», intends to provide theoretical justification as well as that is required by many public bodies. Strategic practical recommendations regarding constructive communications is a new concept of public administration dialogue between the government and society at regional which serves as a powerful response to the threat and and local level in modern conditions of reforms in Ukraine. prevents the danger of chaotic development in information Each year along with the master program we sphere but contributes to its society. Its application allows carry out in-service training of 2,500 officials of public realizing national interests and preserving national authorities within the short-term seminars, topics of which identity in conditions of globalized threats. Systematic are designated by our customers (public authorities). implementation of strategic communications will permit to Recently we received a thank you letter from the Chief of change conceptually the level of public administration. the National Police in Odessa Region for the workshop The development of the civil society, ensuring on anti-corruption issues. According to the request of constant communication between people and authorities public authorities in Odessa Region the training program and providing the feedback, is another important element «English in professional activities» has been prepared of public administration reform which is struggling to meet by our professors for civil servants and conducted European standards. The Revolution of Dignity marked successfully. a new stage in the development of the civil society in Famous scientists, politicians, international experts, Ukraine, demonstrated the interest of public to socio- heads of state institutions and enterprises are involved in
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
11 the educational process. Theoretical knowledge is backed councils in Ukraine. We would like to see more educated by practical experience that our students can acquire and trained leaders in the regions. In this context, the role during internship in public authorities. All of the above of human resources in the decentralization reform plays contributes to the most important demands of our time vital role in the formation of highly qualified staff for the to strengthen the practical component in the professional work in a new regional administration system. training. Every year about 1700 professionally trained masters of The Institute organizes annually training for our public administration graduate from the National Academy students and professors on the basis of foreign partner for Public Administration under the President of Ukraine institutions. Thus, young Ukrainian civil servants have an and its regional institutes. At the same time, the diploma opportunity to get acquainted with the best practices in the does not give real advantages in the job or promotion. field of public administration, the system of administrative There is a vicious practice, when the decision on the staff and managers training in Europe, to visit state and appointment to a senior position is made in the regions local self-government institutions and to communicate according to party quotas or political preferences, with an with foreign experts. Acquired practical knowledge is active intervention of the oligarchic clans. Such practice is reflected in their master's theses and used during their impossible in France, Germany, Poland, China and other further professional activity. countries. It destroys the requirements of personnel policy Taking into account the European integration vector on promotion of specialists with experience in the public of Ukraine, cooperation with European institutions is administration and leads to disastrous results. particularly important. The ORIPA maintains professional In this context, it is essential that the positions of contacts with the EU Mission on Border Assistance to prefects, who will represent the interests of the state Moldova and Ukraine (EUBAM). This is a technical advisory in the regions, were given to professionals who have body with headquarters in Odessa, which is funded by appropriate work experience. It can be achieved by the European Union within the European instrument legislative regulation of the procedure for the formation of of neighbourhood and partnership. The mandate of the prefects’ corps. EUBAM, which began its work in 2005, envisages the Despite the above achievements the system of master capacity building of border and customs departments and and in-service training of civil servants in Ukraine is not other law enforcement and state agencies of Moldova perfect. The quality of training does not meet European and Ukraine in the field of border management. EUBAM standards yet. That is why we try to do our best to change helps partner services to facilitate legitimate cross-border the situation, and we try to train patriotic, strategically movement and trade and at the same time its task is to minded, competitive and highly efficient leaders, maintain border security and to reduce crime. responsible managers able to provide administrative Within our cooperation and with the assistance of the services professionally and develop good governance EUBAM leadership regular academic visits of our students and harmonious sustainability in the country. were conducted at the Headquarters of the Mission, and In current conditions of limited budgetary funding at the border crossing point «Kuchurgan». The students it is essential for local leaders to carry out active work, were able to see the work of the EU Mission and its to attract investments for regional development and to cooperation with the border guard and customs services be able to work with European programs. In the regions of Ukraine and Moldova. where foreign partners are dealing with professionals who In addition, for several years the students of the work steadily and effectively, there is a mutual interest and Institute have participated in training programmes, desire to cooperate. which were implemented by the Mission and suggested Ukraine should actively develop cross-border and broadening students’ knowledge in the field of European interregional cooperation. Successful implementation of integration, the European market and border security. cross-border projects is the basis for stability and prosperity In 2004 we created the Chair of European Integration in the regions and potential for the growth of living standards. at our Institute. The curricula for the civil servants training Ukraine has 19 border regions. Their area is about 77.0% contains the following modules: «History and strategy of the territory of the whole country. Geographical location of European Integration», «EU and Ukraine relations», of Ukraine creates favourable conditions for the further «European Integration and International Cooperation», development of this form of international cooperation, «Social Aspects of European Integration», «Legal and which is actively realized in united Europe. Institutional grounds of the EU», «Internal Market of the In 1993 Ukraine acceded to the European Outline EU and International Economic Cooperation» and «Safety Convention on Transfrontier Cooperation between of Ukrainian Borders». Territorial Communities or Authorities. In the same year The course «Safety of Ukrainian Borders» teachers the Carpathian Euroregion was created. Later, with the our students laws of neighbouring countries, modern participation of the regions of Ukraine, the Euroregions methods of work of border and customs services, ways of «Bug», «Lower Danube», «Upper Prut», «Dnepr», cooperation with Interpol. Special attention is paid to the «Sloboda», «Yaroslavna», «Donbass» were founded. prevention of illegal migration, drugs and weapons traffic, Interregional cooperation is gradually becoming one smuggling and corruption. of the most important trends in the Ukrainian foreign European theme is reflected in the topics of master's policy. In particular, cooperation of Ukraine with the theses which are prepared and presented by our students. Republic of Moldova is realized within the framework of All knowledge and practical experience acquired during bilateral agreements between regions of Ukraine and the training is useful in their further professional activities. Moldova, Euroregions and Joint operational programs of We should recognize that today there are few the EU. The main activities are inter-regional trade and examples of proactive, well-organized work of local humanitarian contacts.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
12 There are significant prospects for the cooperation щення взаємодії влади та громадськості / М. М. Іжа // between Ukraine and Romania within the framework of Забезпечення конструктивного діалогу між владою Euroregions «Lower Danube», «Upper Prut» and the та суспільством. Матеріали науково-практичної кон- Carpathian Euroregion. However, despite considerable ференції. 28 квітня 2016 р.: тези доп. – Одеса: ОРІДУ potential for regional development, the activities of the НАДУ, 2016.– С. 9–12. Euroregions are mostly declarative nowadays. Due to a 2. Корома Н.С. Безпека в Чорноморському регіоні: number of internal and external factors they do not lead to геополітичний аспект [Електронний ресурс]. / Н. С. Ко- significant improvement in socio-economic development рома – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/ of border areas of both countries. natural/Nvvnu/geograf/2011_9/R3/Koroma.pdf – Назва з The analysis of the activity of the Euroregion «Lower екрану. Danube» shows that after years of rapid development, 3. Про сприяння розвитку громадянського суспіль- currently, there is certain lethargy of activities related to a ства в Україні. Указ Президента України від 26.02.2016 number of factors. Most of them are due to complications № 68/2016. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: of internal political processes in Ukraine, which resulted in http://www.president.gov.ua/documents/682016-19805 – frequent change of leadership in Odessa region; problems Назва з екрану. in the territory of Moldova; actualization of differences 4. Різникова Я. О. Урахування регіональної специ- between Ukraine and Romania in matters of navigation фіки в контексті євроінтеграційних процесів / Я. О. Різ- on the Danube; the lack of centralized financial flows [4]. никова // Актуальні проблеми державного управління : For these relations the personal role of leaders in the зб. наук. пр. – Одеса : Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2007. – effective implementation of cross-border initiatives is of Вип. 1 (29). – С. 142–149. great importance, too. Mr. Sergiy Grynevetskyy is one 5. Халецький А. Зарубіжний досвід сприяння роз- of the most successful regional leaders. While heading витку громадянського суспільства. [Електронний Odessa Oblast State Administration, he personally ресурс] / А. Халецький – Режим доступу: http://www. supported the development of cooperation with European dy.nayka.com.ua/?op=1&z=546 – Назва з екрану. regions. This cooperation was realized, in particular, in the 6. Штибликов Д. Загрози і виклики безпеки в Чор- form of the Assembly of European Regions. номорському регіоні [Електронний ресурс] / Д. Шти- In addition, thanks to Sergiy Grynevetskyy, Odessa бликов – Режим доступу: http://ukrzurnal.eu/pol.archive. oblast efficiently participated in the Assembly of European html/1220/ – Назва з екрану. Wine Regions. As a part of this cooperation, in 2009 «Wine Cultural Center Shabo» was opened in Shabo village. This Centre, the first in Ukraine, includes a high- tech enterprise, old wine cellars, a tasting room and a unique museum of wine and winemaking. It received a number of prestigious national and international awards, including a special certificate from PACE, and was included by the Council of Europe Committee in the tourist map of European wine routes. We invite everyone to visit the Center and see its unique exposition. It should be objectively noted that in Ukraine local authorities have fewer powers than in the neighbouring countries. For more effective development of European regions it is advisable to consider a certain empowerment of regional and local authorities to provide opportunities to solve problems related to cross-border cooperation, not only in the cultural sphere, but also in terms of economic cooperation, development of infrastructure and tourism. Æ All the above emphasizes the critical importance of the personnel policy in the state, the quality of civil servants’ training provided in the sphere
Висновки of public administration at all levels. Politically neutral professionals, patriots, devoted to the service to people should ensure implementation of reforms and build efficient, democratic and legal state in Ukraine. In turn, the National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, together with its regional institutes as a unique educational establishment of national scale with the specific conditions of study process should become an important component of the implementation of personnel policy in public administration through special- purpose training of specialists. Literature. 1. Іжа М. М. Підзвітність депутатів місцевих рад перед територіальними громадами – шлях до покра- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
13 УДК 321.7.061.1(477):351 Андрій Крупник доцент кафедри державного управління і місцевого самоврядування ОРІДУ НАДУ при Президентові України, кандидат політичних наук, доцент; керівник Аналітичного центру – заступник голови Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення; член Координатної ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України
ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО УКРАЇНИ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У статті проаналізовано, як сьогодні реалізуються на практиці принципи належного врядування у процесі реформи державного управління і яку роль у цьому грає громадянське суспільство. Доведено, що ключ до успіху реформ в Україні – у поєднанні зусиль влади і громадськості, у здійсненні вертикальної та горизонтальної децентралізації, коли частина повноважень місцевої влади передається недержавним (комерційним та некомерційним) організаціям. Зазначено, що становлення і розвиток громадянського суспільства є не тільки метою реформ, що проводяться в нашій державі, а й умовою їх успішної реалізації. Ключові слова: належне врядування, громадянське суспільство, громадськість, децентралізація, об’єднання територіальних громад, реформи, опір змінам. Andriy Krupnyk associate Professor of the Department of the Department of state public administration and local self-government,ORIPA NAPA under the President of Ukraine, associate Professorof Political Sciences; Head of Analytical Centre; Deputy Head of Ukrainian Association of public self-advancement promotion, member of Coordinative Council of Development of Civil Society under the President of Ukraine.
CIVIL SOCIETY IN PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN UKRAINE The low ranks of Ukraine in global competitiveness show that the current governance system in our country does not meet European standards of good governance and requires a comprehensive reform. The key priorities for reforming the system of public administration have been defined in the Strategy for Sustainable Development “Ukraine – 2020”, approved by the President of Ukraine. This reform must be founded on a social contract between government, business and civil society. State policy should be formed basing on the accountability and transparency of public administration, free access to public information and public participation. This article analyses how the public administration reform is practically implemented in Ukraine, how it follows the principles of good governance and what role the civil society plays in this process. The experts of the Odessa Social Technologies Institute together with the analysts of the Association for Community Self- organization Assistance had explored the public participation in the process of amalgamation and further development of local communities in Volyn, Dnipropetrovsk, Lviv, Luhansk, Mykolaiv and Odessa regions. It was revealed that local self-government reform (based on the decentralization of public authorities and amalgamation of local communities) was progressing despite some negative forecasts. Thus, as for the end of 2016 there have been established 367 amalgamated local communities, bringing together about 17% of all communities in Ukraine. At the same time this research disclosed that the existing legal framework was incomplete and only in general terms regulated the participation of citizens, civil society institutions and local business entities in the preparation and implementation of local communities’ amalgamation. Almost a half of all kinds of local regulatory acts, including statutes and regulations governing public participation in addressing local issues, just were not adopted. The reform is hampered by a lack of information and explanatory work among the people, including via online resources and media. According to the State Statistics Service of Ukraine as of 01.12.2016 there were more than 150.4 thousand NGOs, that is 2.4% more the last year. The Revolution of Dignity gave a strong impulse to Ukrainian society for the development of mechanisms for participatory democracy. Due to deployment of volunteer and charitable movements the state has been saved from authoritarianism and collapse. The public demand for civil participation in decision-making as well as the willingness to take responsibility, to cooperate with others people in order to achieve socially important goals and to donate resources for public affairs have risen principally. On February 16, 2016 the President of Ukraine supported the public initiative, approved the National Strategy for Civil Society Development in Ukraine for 2016-2020 years and established the Coordinating Council for Civil Society Development. At the end of 2016 the Coordinating Councils were established in 21 (of 25) Ukrainian regions. Regional programs aimed to strengthen civil society were elaborated and approved by the regional councils in 15 regions. Action plans for the implementation of the National Strategy were approved in 18 regions. The study confirmed that the key to successful reforms in Ukraine (including public administration reform) is to bring together the efforts of the authorities and society as well as to combine vertical and horizontal decentralization, when the
©© Крупник А. С., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
14 part of local governments’ authority is transferred to non-governmental (commercial and non-profit) organizations. It is pointed out that the formation and development of civil society is not only the goal of reforms in our country, but also the condition for their successful implementation. Key words: good governance, civil society, the public, decentralization, amalgamation of territorial communities, reforms, resistance to changes. Андрей Крупник доцент кафедры государственного управления и местного самоуправления ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, кандидат политических наук, доцент; руководитель Аналитического центра – заместитель главы Всеукраинской ассоциации содействия самоорганизации населения; член Координатного совета по вопросам развития гражданского общества при Президенте Украины.
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО УКРАИНЫ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В статье проанализировано, как сегодня реализуются на практике принципы надлежащего управления в процессе реформы государственного управления и какую роль в этом играет гражданское общество. Доказано, что ключ к успеху реформ в Украине – в объединении усилий власти и общественности, в сочетании вертикальной и горизонтальной децентрализации, когда часть полномочий местной власти передается негосударственным (коммерческим и некоммерческим) организациям. Указано, что становление и развитие гражданского общества является не только целью реформ, проводимых в нашей стране, но и условием их успешной реализации. Ключевые слова: надлежащее управление, гражданское общество, общественность, децентрализация, объединение территориальных громад, реформы, сопротивление изменениям.
Æ Згідно із показниками Індексу світової кон- дотриманні принципів демократії, верховенства права курентоспроможності за 2015 рік, Україна посідає та належного врядування. 130 місце серед 144 країн у категорії «ефективність Серед напрямів реформи державного управління Стратегія визначає формування державної політики
уряду», 103 місце в категорії «прозорість формуван- досліджень і публікацій ня державної політики» та 115 місце в категорії «тя- на основі забезпечення підзвітності й прозорості ді- гар державного регулювання» [1]. яльності органів державного управління, вільного до- Аналіз останніх Наведені дані промовисто свідчать, що чинна ступу до публічної інформації та участі громадськос- система державного управління в Україні не відпові- ті. Адже саме відкритість, участь, відповідальність,
Постановка проблеми дає потребам європейського вибору країни та євро- ефективність та узгодженість вважаються в Європі пейським стандартам належного управління, а відтак ключовими властивостями сучасного врядування [3]. потребує масштабного комплексного реформування. Æ Питання змісту європейської концепції належ- Основні напрями змін системи державного управ- ного врядування, запровадження його принципів в ління визначені у Стратегії сталого розвитку «Україна Україні досліджували вітчизняні вчені: В. Аверьянов, – 2020» [2], яка вимагає здійснювати це реформуван- І. Грицяк, А. Колодій, В. Копійка, А. Пухтецька та ін. ня на основі суспільного договору між владою, бізне- Питанням модернізації системи територіальної орга- сом та громадянським суспільством за умови такого нізації влади присвячені роботи Л. Аведяна, М. Бара- розподілу відповідальності: на, О. Бровко, М. Будник, Н. Васильєва, Ю. Ганущака, • відповідальність влади – провести реформи; за- К. Герасимюка, М. Іжі, І. Коліушка, В. Куйбіди, І. Магнов- безпечити баланc інтересів між громадянським ського, В. Малиновського, А. Матвієнко, Я. Павло- суспільством, державою і бізнесом; просто, про- вич-Сенети, Л. Прокопенко, А. Ткачука, І. Шумляєвої та зоро та якісно працювати за новими підходами; ін. Реформа місцевого самоврядування та добровільне гарантувати дотримання прав людини; об’єднання територіальних громад аналізуються у пра- • відповідальність бізнесу – підтримувати та цях В.Дрешпака, П. Жука, О. Кучабського, Ю. Моло- Мета розвивати державу, бізнес-середовище та гро- дожен, Л. Оленковської, В. Олуйка, С. Саханенка та ін. мадянське суспільство, сумлінно сплачувати Æ Мета статті – з’ясувати, як реалізуються на податки, здійснювати ефективні інвестиції в еко- практиці принципи належного врядування, покладені номіку, дотримуватися принципів чесної праці та в основу реформи державного управління і загалом конкуренції; усієї системи публічної влади в Україні та яку роль у • відповідальність громадянського суспільства – цьому відіграє громадянське суспільство. контролювати владу, жити відповідно до прин- Участь громадськості у реформі децентралізації ципів гідності та неухильно додержуватися за- Серед базових принципів належного врядування конів України. слід виокремити участь громадськості, верховенство На виконання Стратегії-2020 уряд затвердив права, прозорість, відповідальність, підзвітність, орі- Стратегію реформування державного управління єнтацію на консенсус, справедливість, ефективність, України на 2016-2020 роки та План заходів з її реа- результативність та стратегічне бачення [4]. лізації [1]. Ці акти розроблені згідно з європейськими Участь громадськості у процесах об’єднання стандартами публічного управління і ґрунтуються на територіальних громад (ТГ) та їхньому подальшому Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
15 розвитку дослідили експерти Одеського інституту взагалі відсутні; соціальних технологій та Всеукраїнської асоціації • ані обласні ради, ані обласні державні адмі- сприяння самоорганізації населення [5]. Разом із парт- ністрації не приділили належної уваги норма- нерськими організаціями було обстежено 46 громад у тивно-методичному забезпеченню процесів Волинській, Дніпропетровській, Львівській, Луганській, об’єднання ТГ на підвідомчих територіях: адже Миколаївській та Одеській областях. Серед них – 20 в досліджених областях не виявлено жодного об’єднаних ТГ (ОТГ), 13 ТГ, що об’єднуються, і 13 ТГ, ухваленого методичного документу з питань які при першій спробі об’єднання зазнали невдачі. об’єднання та розвитку ТГ; За підсумками дослідження встановлено, що ре- • реформа гальмується через недостатню інфор- форма місцевого самоврядування, ключовими складо- маційно-роз'яснювальну роботу серед ТГ, у тому вими якої є децентралізація публічної влади та об’єд- числі через Інтернет-ресурси та ЗМІ. нання ТГ, попри деякі негативні прогнози, «набирає У громадах, що зазнали невдачі у спробі об’єдна- обертів». тися, супротив спостерігався як з боку мешканців, так Закріплений у законодавстві добровільний прин- і з боку деяких керівників районної ланки та сільських і цип об’єднання ТГ дозволив виявити справжніх лідерів селищних голів, які не хотіли втрачати свої посади, осо- громад та значно активізувати небайдужих мешканців, бливо після виборів, що відбулись у жовтні 2015 року. які, у свою чергу, побачили в цій реформі реальний ви- У цілому, місцеві мешканці досить позитивно хід із кризового становища, в якому перебуває зараз оцінюють наслідки реформи. Після об’єднання покра- більшість громад України. щилась якість і доступність послуг, що надаються в Поєднання державної підтримки з лідерською іні- громаді, бюджет ОТГ помітно збільшився. Додаткові ціативою очільників громад та з громадською участю кошти активно використовуються на відновлення соці- місцевого активу дозволило деяким ОТГ за короткий альних об’єктів та роботи з благоустрою. час досягти неочікуваних позитивних результатів. Керівники новостворених ОТГ за нових умов ма- Водночас у ході дослідження виявлено такі про- ють намір активізувати процес формування сільських, блеми реформування: селищних комітетів на периферійних територіях і • чинна законодавча база неповно і лише в за- включити їх до процесів розвитку громад. Зокрема, у гальних рисах регламентує участь головних Балтській ОТГ Одеської області у кожному периферій- «споживачів» реформи – пересічних мешкан- ному селі створено сільський комітет. ців, представників інститутів громадянського На основі оцінок участі громадськості, зроблених суспільства (ІГС) та місцевих підприємців – у експертами на кожному етапі об’єднання і розвитку до- процесах підготовки і здійснення об’єднання ТГ; сліджуваних ОТГ, сформовано їх рейтинг за ознакою • майже половина видів локальних НПА, зокрема, рівня громадської участі. Результати рейтингування статутів і положень, які мають регулювати участь ОТГ наведено нижче на малюнку. громадськості у вирішенні місцевих питань, в ТГ
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
16 Дослідження також показало, що реформа міс- • традиційна закритість влади та процесу при- цевого самоврядування може бути успішною за умови йняття нею рішень; поєднання вертикальної децентралізації з горизон- • недовіра до влади та політичне відчуження се- тальною, коли частина повноважень місцевої влади ред більшості населення. передається недержавним (комерційним та некомер- • відсутність або недорозвиненість дієвих прак- ційним) організаціям. тичних механізмів реалізації і захисту громадя- Нагадаємо, у 2015 році, на першому етапі ре- нами своїх конституційних прав і свобод. форми добровільно об’єднались 159 ТГ, які мужньо Недосконалість чинного законодавства створює пройшли це випробування попри нестачу нормативної штучні бар'єри для реалізації громадських ініціатив і бази і брак знань, що дало можливість отримати цін- не забезпечує врахування органами публічної влади ний досвід, удосконалити цей процес і рухатися далі. пропозицій громадян. Зокрема, відсутність належної Друга «хвиля» об’єднання завершилась у грудні законодавчої бази гальмує утворення та діяльність 2016 року, коли відбулися вибори у чергових ОТГ. За таких ІГС, як органи самоорганізації населення (далі підсумками цього етапу в Україні загалом створено 367 – ОСНи). ОТГ, у тому числі: 205 сільських, 112 селищних та 50 Адже чинний Закон «Про органи самоорганізації міських, які об'єднали приблизно 17 % всіх ТГ України. населення» (2001) передбачає надзвичайно складний Держава і соціум – конкуренти чи партнери? порядок їх утворення, містить обмежене коло гарантій За своєю сутністю держава – це орган самоор- їх діяльності та є швидше декларативним щодо можли- ганізації соціуму. Тому розв’язання сучасних проблем вості делегування цим органам окремих повноважень суспільного розвитку можливе лише за умови набли- органів місцевого самоврядування, як це передбачено ження публічної влади до її першоджерела – народу, ч. 6 ст. 140 Конституції України. громади шляхом переходу від бюрократичного патер- Щодо місцевої нормативної бази, то сьогодні у налізму до конструктивної співпраці, поєднання управ- переважній більшості (приблизно 80 %) ТГ статутів не- ління та самоорганізації населення на основі синерге- має взагалі, а там, де вони затверджені, зазвичай при- тичних властивостей спільнот. ділено недостатньо уваги регламентації процедурних Аргументами на користь цієї співпраці можуть питань реалізації прав жителів на участь в управлінні. слугувати такі міркування: Або ж для реалізації місцевих ініціатив встановлюють- • місцева влада часто представляє якусь окрему ся «захмарні» вимоги, які вкрай складно виконати. У політичну силу, здебільшого ту, яка виграла ви- результаті члени ТГ фактично позбавлені можливості бори, але яка не виражає інтереси всього насе- реалізовувати своє конституційне право на участь в лення; водночас органи публічної влади в межах управлінні у законний спосіб. власної компетенції повинні реалізовувати інте- Наприклад, у Статуті ТГ міста Чернігова (ст. 49) реси всіх громадян. передбачено, що для подання місцевої ініціативи тре- • опір у поведінці громадськості зростає одночас- ба зібрати підписи 10 % виборців, тобто біля 23 тисяч. но з відчуттям людей, що рішення нав'язуються Важко уявити собі збір такої кількості підписів мешкан- згори; і навпаки, опір зменшується зі зростан- ців (із їх паспортними даними) для подання місцевій ням почуття, що громадськість є співавтором і владі певної пропозиції від громади. співвиконавцем ухвалених рішень; Більшість ІГС не мають доступу до державної та • колективні знання і досвід мешканців, які сто- муніципальної фінансової підтримки через її обмеже- суються ситуації та місцевих передумов, не ність, застосування непрозорих конкурсних процедур можуть зрівнятися ні з чим, і навіть найкращі та через надання необґрунтованих переваг окремим місцеві лідери чи зовнішні експерти не можуть з ІГС в умовах відсутності ефективного громадського ними змагатися; контролю. Органи влади також слабо використовують • участь громадськості у формуванні та реалізації потенціал ІГС для надання послуг населенню. державної та місцевої політики забезпечує пу- Усе це викликало необхідність запровадження та блічній владі суспільну легітимність, соціальну реалізації нової державної політики сприяння розвитку адекватність (адресність) її діяльності та солі- громадянського суспільства. дарну відповідальність із громадськістю за стан Новітній етап у розвитку громадянського справ на підвідомчій владі території. суспільства в Україні Під громадськістю розуміється соціально активна Революція Гідності дала сучасному українському частина суспільства, яка безпосередньо або через ІГС суспільству потужний поштовх для впровадження ме- бере участь у суспільно-політичному житті і для якої ханізмів демократії участі. Відбулося посилення сус- характерні активне вираження своєї громадянської пільного запиту на особисту участь громадян у виро- позиції, пріоритет суспільних інтересів перед індивіду- бленні управлінських рішень, готовності брати на себе альними, орієнтація на колективну діяльність та відпо- відповідальність, співпрацювати з іншими для досяг- відальне ставлення до своїх дій. нення суспільно значущих цілей і жертвувати ресурси Заразом сьогодні залишаються актуальними чи- на громадську справу. мало проблем у сфері владно-громадських відносин, Громадяни хочуть контролювати діяльність без вирішення яких неможливо сподіватися на просу- влади, вимагають, щоби їх думка була врахована, а вання України європейським курсом розвитку. Серед урядовці звітували про свою роботу. Сьогодні грома- цих проблем слід виділити: дянське суспільство часто випереджає політикум за • стійкий посттоталітарний стереотип про нездат- рівнем усвідомлення відповідальності і має доволі ність громадянина захистити свої права перед потужний інтелектуальний потенціал. За даними Дер- державою і чиновництвом; жстату України, станом на 01.12.2016 в Україні було
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
17 зареєстровано 150 340 ІГС, що на 2,4 % перевищує ня ефективної взаємодії громадськості з органами пу- аналогічну кількість ІГС минулого року1. блічної влади на засадах партнерства, для реалізації Як зазначив директор Національного інституту та захисту прав і свобод, задоволення суспільних інте- стратегічних досліджень В. Горбулін, громадянське ресів з використанням різноманітних форм демократії суспільство зіграло потужну трансформуючу і захисну участі, громадської ініціативи та самоорганізації. роль у процесах суспільних перетворень, що відбува- Основними напрямами реалізації Стратегії є: ються в Україні. Завдяки розгортанню волонтерсько- 1) створення сприятливих умов для формування го, благодійницького та добровольчого рухів державу та інституційного розвитку організацій громадянського було врятовано від загрози авторитаризму та розпаду. суспільства; Нині нові форми громадянської самоорганізації на 2) забезпечення ефективних процедур участі крок випереджають готовність і здатність державних громадськості у формуванні та реалізації державної органів налагоджувати рівноправне партнерство з гро- та регіональної політики, вирішенні питань місцевого мадянським суспільством [6]. значення; Тож виникла гостра потреба завершити розпочату 3) стимулювання участі ІГС в соціально-економіч- декілька років тому роботу із упровадження в Україні ному розвитку України; державної політики сприяння розвитку громадянсько- 4) створення сприятливих умов для міжсекто- го суспільства. Важливо перетворити зроблені новації ральної співпраці. на сталі традиції владно-громадської взаємодії. Над Серед найважливіших завдань Стратегії в першу цим завданням працювала група громадських експер- чергу можна виділити: тів, до складу якої входив і автор цієї публікації. • планування у Державному бюджеті України і міс- Зростання інтересу громадян до різних форм міс- цевих бюджетах видатків для надання фінансо- цевої демократії виявляється в активізації їх безпосе- вої підтримки ІГС на конкурсних засадах; редній участі у вирішенні місцевих питань та в участі у • створення сприятливого податкового середови- діяльності різних громадських об’єднань. ща для юридичних та фізичних осіб, які надають Формами безпосередньої участі мешканців у благодійну допомогу; формуванні та реалізації публічної політики є інди- • підвищення рівня громадянської освіти населен- відуальні та колективні звернення громадян, петиції, ня щодо можливості захисту своїх прав та ви- публічні консультації, загальні збори та конференції раження інтересів через різні форми демократії за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські участі; слухання. • ухвалення нових законів: про публічні консуль- Захист прав, реалізацію свобод, задоволення по- тації, про місцеві референдуми, про мирні зі- треб та інтересів – як своїх, так і своїх соціальних груп брання, про загальні збори та конференції чле- – громадяни здійснюють також через участь у діяль- нів територіальних громад; ності громадських та благодійних організацій, ОСНів, • удосконалення порядку створення та організації професійних, творчих спілок, релігійних організацій, діяльності ОСНів, розширення їх повноважень громадських рад та інших громадських об’єднань. щодо участі у вирішенні питань місцевого зна- Але ефективне застосування механізмів місцевої чення; демократії потребує, крім належної законодавчої бази • обов'язковість затвердження у кожній ТГ свого та готовності влади до співпраці, компетентності та статуту; готовності до діалогу з владою самих громадських ак- • включення до регламентів місцевих рад обов’яз- тивістів. Необхідно підвищувати професіоналізм ІГС, кових процедур їхньої інформаційної прозорості зокрема тих, що займаються питаннями демократиза- й відкритості, залучення громадськості до підго- ції та розвитку українського суспільства. товки проектів актів, що мають важливе суспіль- За ініціативою громадськості, підтриманою ука- не значення; зом Президента України від 26.02.2016, було затвер- • закупівля соціальних та інших суспільно значу- джено Національну стратегію сприяння розвитку гро- щих послуг через соціальне замовлення, розши- мадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки рення сфер застосування державно-приватного [7]. Кабінету Міністрів доручено забезпечити розробку партнерства; за участю ІГС та затвердження щорічних Планів захо- • стимулювання розвитку соціального підприєм- дів щодо реалізації Національної стратегії. Моніторинг ництва, стимулювання волонтерської діяльно- та оцінку реалізації Стратегії покладено на Координа- сті; ційну раду сприяння розвитку громадянського суспіль- • включення до навчальних програм усіх видів на- ства, яку створено указом Президента України від вчальних закладів курсів і тем з питань розвитку 04.11.2016 [8]. громадянського суспільства; Метою Стратегії є створення сприятливих умов • стимулювання наукових досліджень, публіка- для розвитку громадянського суспільства, налагоджен- цій та просвітницьких заходів у сфері розвитку громадянського суспільства і міжсекторальної співпраці тощо. Реалізація Стратегії на загальнодержавному та 1 В розрахунок брались громадські організації та гро- регіональному рівнях забезпечується спільними зу- мадські спілки, їхні підприємства та організації, творчі силлями органів державної влади, органів місцевого спілки, релігійні організації, профспілки та об'єднання самоврядування і громадськості. профспілок, благодійні організації, органи самооргані- Згідно з указом, методичне забезпечення, моні- зації населення. торинг та оцінка реалізації Стратегії покладені на Ко-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
18 ординаційну раду сприяння розвитку громадянського ної взаємодії ІГС з органами публічної влади; сприян- суспільства, яка має розробити критерії оцінки ефек- ня становленню та розвитку мережі ІГС; підвищення тивності та індикатори реалізації Стратегії. професійного рівня та інституційної спроможності ІГС; В органах виконавчої влади функції із забезпечен- стимулювання участі ІГС в соціально-економічному ня реалізації Стратегії покладено на структурні підроз- розвитку регіонів; проведення консультацій з громад- діли, відповідальні за взаємодію з громадськістю. ськістю, соціологічних досліджень та моніторингів з Науковий супровід реалізації Стратегії здійснює метою вивчення стану розвитку громадянського су- Національний інститут стратегічних досліджень із спільства в областях; підтримка на конкурсних заса- залученням у разі потреби інших наукових установ, дах проектів та ініціатив ІГС тощо. недержавних аналітичних центрів та незалежних екс- На виконання Стратегії в більшості областей пертів. проводиться робота з розробки та громадського обго- З метою надання цільової підтримки на конкур- ворення щорічних регіональних планів заходів щодо сних засадах для фінансування програм, проектів реалізації Національної стратегії. та заходів ІГС, спрямованих на реалізацію Стратегії, Станом на кінець грудня 2016 року такі Плани опрацьовується питання створення фонду розвитку затверджені у 18 регіонах України: у Донецькій, За- громадянського суспільства. порізькій, Івано-Франківській, Кіровоградській, Київ- Важливою новацією згаданого указу [7] є пере- ській, Луганській, Львівській, Одеській, Полтавській, несення значної частини повноважень і відповідаль- Сумській, Тернопільській, Харківській, Херсонській, ності за реалізацію Стратегії на регіональний рівень. Хмельницькій, Черкаській, Чернівецькій, Чернігівській Так, обласним державним адміністраціям доручено: та в місті Києві. 1) утворити координаційні ради з питань сприяння В інших семи областях (у Вінницькій, Волинській, розвитку громадянського суспільства; 2) розробити та Закарпатській, Дніпропетровській, Житомирській, Ми- забезпечити затвердження регіональних цільових про- колаївській, Рівненській) інформація про Плани на грам сприяння розвитку громадянського суспільства; 2016 рік відсутня. Але в цих областях відбувається 3) забезпечувати розроблення, громадське обгово- обговорення Планів заходів з реалізації Стратегії на рення та затвердження щорічних регіональних планів 2017 рік. заходів щодо реалізації Національної стратегії. Реалізацію Стратегії в ОДА (МДА) забезпечують Аналіз ходу реалізації Стратегії 2016-2020 11 управлінь і 11 департаментів інформаційної діяль- Станом на кінець грудня 2016 року у 20 областях ності та комунікацій з громадськістю. В Черкаській об- та в місті Києві розпорядженнями голів ОДА та МДА ласті створене управління культури та взаємозв’язків утворені Координаційні ради з питань сприяння роз- з громадськістю, в Тернопільській – з питань внутріш- витку громадянського суспільства. До їх складу вклю- ньої політики, релігій та національностей. Окремо ви- чені всі передбачені указом представники. Процес діляється Одеська область, де управління комунікацій формування рад триває в чотирьох областях – Волин- з громадськістю було ліквідоване, і наразі в апараті ській, Дніпропетровській, Житомирській та Одеській. ОДА створено відділ внутрішньої та інформаційної На виконання Національної стратегії у 15 регіо- політики. нах України (у Вінницькій, Волинській, Дніпропетров- Æ Проведене дослідження підтвердило, що ключ Висновки ській, Житомирській, Запорізькій, Кіровоградській, до успіху реформ в Україні, зокрема реформи дер- Львівській, Полтавській, Харківській, Херсонській, жавного управління, – у поєднанні зусиль влади і гро- Хмельницькій, Черкаській, Чернівецькій, Чернігівській мадськості. Відтак, найбільш продуктивним стає ра- областях та в місті Київ) розроблено та затверджено ціональне поєднання вертикальних і горизонтальних рішеннями обласних (міської) рад регіональні цільові зв’язків на усіх рівнях публічного управління. Держава Програми сприяння розвитку громадянського суспіль- має усвідомити, що вона може ефективно діяти, тільки ства розділяючи свою владу з іншими учасниками процесу В 10 областях України (Донецькій, Закарпатській, суспільного розвитку. Івано-Франківській, Київській, Луганській, Миколаїв- В Україні створено і достатньо швидкими темпа- ській, Одеській, Рівненській, Сумській, Тернопільській) ми розвивається громадянське суспільство, яке віді- програми знаходяться на стадіях розробки, обговорен- грає дедалі більшу роль у процесах суспільних пере- ня та погодження. творень, допомагаючи владі у здійсненні її функцій та У деяких областях об’єднали Програми сприяння забезпечуючи громадський контроль за її діяльністю. розвитку громадянського суспільства та інформаційно- Саме зараз, в умовах реалізації в Україні безпре- го забезпечення, зокрема: у Вінницькій області – Регі- цедентного комплексу реформ, вкрай важливо акти- ональна програма сприяння розвитку інформаційного візувати участь мешканців у житті громад, у рефор- простору та громадянського суспільства на 2016-2018 муванні місцевого самоврядування та всієї системи роки; у Львівській області – Регіональна програма територіальної організації публічної влади, у плану- сприяння розвитку інформаційного простору та гро- ванні та реалізації місцевого розвитку. Це дозволить мадянського суспільства на 2014-2018 роки; у Полтав- зменшити можливі негативні наслідки реформ і спри- ській області – Комплексна програма комунікацій вла- яти максимально ефективному їх проведенню. ди з громадськістю та розвитку інформаційної сфери Таким чином, громадянське суспільство виступає на 2016-2018 роки. У м. Києві діє Міська комплексна своєрідним фундатором і гарантом правової демокра- програма сприяння місцевому самоврядуванню та тичної держави. Тож становлення і розвиток грома- розвитку громадянського суспільства на 2012-2016 рр. дянського суспільства є не тільки метою реформ, що В обласних Програмах здебільшого передбачено проводяться в нашій державі, а й умовою їх успішної такі напрямки діяльності, як: налагодження ефектив- реалізації.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
19 За цих умов пропонується наступне. об’єднання та розвитку територіальних громад / Круп- 1. Здійснювати силами провідних аналітичних ник А.С., Калашнікова О.Є., Дзюпин М.О., Орлова А.І. центрів та інфраструктурних громадських організацій та ін. – Одеса, 2016. – 104 с. [Електронний ресурс] громадський супровід Національної стратегії сприян- – Режим доступу: http://samoorg.com.ua/wp-content/ ня розвитку громадянського суспільства на 2016-2020 uploads/2016/11/Analitichniy-zvit-povniy.pdf. роки через утворення та діяльність міжрегіональної 6. Механізми реалізації Національної страте- мережі громадських експертів силами Координаційної гії сприяння розвитку громадянського суспільства в ради та обраних на конкурсній основі ІГС. Україні на 2016-2020 роки: Матеріали круглого столу / 2. Для забезпечення у центрі та в регіонах єди- Національний інститут стратегічних досліджень [Елек- них підходів до реалізації Національної стратегії уряду тронний ресурс] – Режим доступу: http://www.niss.gov. за участі експертів Координаційної ради пропонуєть- ua/articles/ 2197/. ся розробити та затвердити Методичні рекомендації 7. Про сприяння розвитку громадянського суспіль- щодо реалізації Національної стратегії на регіонально- ства в Україні: Указ Президента України від 26.02.2016 му та місцевому рівнях, які би містили: модельне По- № 68/2016 [Електронний ресурс] – Режим доступу: ложення про регіональну Координаційну раду, основні http://www.president.gov.ua/documents/ 682016-19805 . вимоги до порядку формування та змісту регіональних 8. Питання Координаційної ради сприяння роз- і місцевих Програм сприяння розвитку громадянського витку громадянського суспільства: Указ Президента суспільства та планів заходів з їх реалізації, механізми України від 04.11.2016 № 487/2016. [Електронний ре- бюджетного та небюджетного фінансування регіональ- сурс] – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/ них і місцевих програм. documents/4872016-20692. 3. Відродити в повному обсязі у складі органів ви- конавчої влади та органів місцевого самоврядування спеціальні підрозділи, відповідальні за комунікацію з громадськістю, на які має бути покладено функції координації діяльності з реалізації Національної стра- тегії та виконання регіональних програм і планів захо- дів. Крім того, слід призначити уповноважених із цих питань у профільних (галузевих) підрозділах органів публічної влади. 4. Ініціювати практичну та методичну допомогу експертів системи НАДУ та її регіональних інститутів місцевим державним адміністраціям та обласним ра- дам у розробці, експертному супроводі прийняття та реалізації обласних Програм сприяння розвитку гро- мадянського суспільства. 5. НАДУ та її регіональним інститутам укласти угоду про співпрацю з найбільш авторитетними гро- мадськими організаціями, які займаються розвитком місцевої демократії та створенням умов для участі громадськості в управлінні, передбачивши прове- дення спільних досліджень, тристоронню співпрацю з органами публічної влади при здійсненні реформ, навчання та підвищення кваліфікації представників органів влади і громадськості, спільне проведення ко- мунікаційних заходів, стажування слухачів. Література. 1. Стратегія реформування державного управлін- ня України на 2016-2020 роки: розпорядження КМУ від 24 червня 2016 р. № 474-р. – Режим доступу: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/474-2016-%D1%80/ page. 2. Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020»: указ Президента України від 12.01.2015 № 5/2015. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/5/2015 3. Європейське врядування [Електронний ресурс] : Біла книга. – Режим доступу : http://eukraina.com/load/ eurointegration/4-1-0-113. 4. Governance for sustainable human development [Electronic resourse] : a UNDP policy document / United Nations Development Programme. – 1997. – January. – Access mode : http://magnet.undp.org/policy/default.htm. 5. Аналітичний звіт за підсумками міжрегіональ- ного дослідження участі громадськості у процесах Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
20 УДК 342.25 Сергій Гриневецький народний депутат України ІІІ, VI та VII скликань Світлана Липовська начальник управління підвищення кваліфікації ОРІДУ НАДУ при Президентові України
ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНОЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ В ПЕРІОД ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В статті аналізуються питання розбудови сучасної системи публічного управління на місцевому рівні в умовах децентралізації державного управління, вплив децентралізації на зайнятість населення, механізми державного регулювання ринку праці шляхом використання інструментів, що надає чинне законодавство. Обґрунтовується необхідність впровадження нових форм організації праці державного службовця, реалізація проектів для використання місцевих ресурсів за сприяння Державної служби зайнятості. Ключові слова: механізми державного регулювання, регіональна політика, децентралізація, місцеве самоврядування, зайнятість населення. Sergiy Grynevetskyy councillor of Ukrainian Parliament of the III, VI and VII convocations Svitlana Lypovska head of Department of advanced training, ORIPА NAPА under the President of Ukraine
SOME PROBLEMS IN FORMATION OF EFFICIET SYSTEM OF PUBLIC ADMINISTRATION AT THE LOCAL LEVEL IN TERMS OF DECENTRALIZATION OF POWER The article analyzes the development of a modern system of public administration at the local level in terms of public administration decentralization. It reveals the impact of decentralization on employment, the state regulation of the labor market mechanisms through the use of tools that the current legislation provides. The necessity to introduce the new forms of civil servant' labor arrangement, the implementation of projects on the use of local resources with the assistance of the State Employment Service are given grounds for. The decentralization of public administration, the competitiveness of the economy and the geopolitical challenges require new approaches to management. The trained staff who do not only obtain theory and familiar with international experience, but also have practical skills are in need. Mostly the dismissal of civil servants in Ukraine has occurred for political reasons. As a result, tens of thousands of skilled and trained employees were outside of public authorities and local self-government bodies. The law «On cleansing power» caused criticism from the Venice Commission. In the public mind the distorted perception of the public servant has been created. But it was forgotten that a civil service is a profession that requires a certain level of training and experience. Besides, the level of financial security for public servants remains insufficient. Today we need to introduce new forms in arranging civil servants' performance, including electronic flow of documents, formation of common approaches to the implementation and development of administrative services in electronic form by public authorities and local self-government bodies. We need the answer to the question: do local executive authorities and the heads of local state administrations (as the authority leaders) have enough power, authority and tools to make changes at the regional level? Recently, certain changes have occurred in the power system, especially in the sphere of fiscal decentralization. The process of communities' consolidation is still occurring. So until new laws are approved it is necessary to ensure effective implementation of the current laws. However, in Odessa oblast the Program of Socio-Economic and Cultural Development for 2016 has not been developed and approved. To realize the objective it is necessary be able to negotiate, to seek compromises, to build a system of relations with local self-government and central authorities. For working with the Cabinet of Ministers the appropriate tools (provided by the current legislation) have also been worked out. The Law «On Stimulation of Regional Development» provides the signing of regional development Agreement between the Cabinet and the oblast Council. Among other things, it provides «order, amount, form and terms of financing of joint activities defined by the Agreement parties, according to the State Budget of Ukraine and local budgets» and «responsibility of Agreement parties for failure or improper fulfillment of its activities». However, there is no such Agreement between the Government of Ukraine and Odessa Oblast Council. The Agreement is a perspective that involves the creation of thousands of new jobs in the region. Such Agreement would be a signal to investors. Obviously, it is necessary to think not only of the use of the old competitive advantages, for example, the development of port infrastructure and quality of logistics. It is more important to think about creating new advantages - such as responses to climate change. The South of Ukraine is in a zone of risky agriculture. In some localities of Odessa region the projects on using local resources to community needs have been implemented with the support of international donors. The state regulates the labor market through employing the unemployed, promoting training and retraining of personnel, providing legal employment and unemployment insurance.
©© Гриневецький С. Р., Липовська С. О., 2016.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
21 It is the State Employment Service that should be capable to influence the process of reform in the redistribution of human resources, taking into account the actual needs of the local labor market and to develop a strategy, which considers the regional labor market, especially in rural areas. It is clear that the proportion of these issues should be resolved in the course of decentralization. But this process requires professional qualified support. Key words: government regulation mechanisms, regional policy, decentralization, local government employment. Сергей Гриневецкий народный депутат Украины ІІІ, VI и VII созыва Светлана Липовская начальник управления повышения квалификации ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ В ПЕРИОД ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ВЛАСТИ В статье анализируются вопросы развития современной системы публичного управления на местном уровне в условиях децентрализации государственного управления, влияние децентрализации на занятость населения, механизмы государственного регулирования рынка труда путем использования инструментов, которые предоставляет действующее законодательство. Обосновывается необходимость внедрения новых форм организации труда государственного служащего, реализация проектов для использования местных ресурсов при содействии Государственной службы занятости. Ключевые слова: механизмы государственного регулирования, региональная политика, децентрализация, местное самоуправление, занятость населения.
Æ Питання формування ефективної системи По-перше, порушена безперервність практичного публічного управління на місцевому рівні є вкрай досвіду державної служби. Починаючи з 2005 року важливим на сучасному етапі державотворення. По- пройшло кілька хвиль масових звільнень державних ставлені завдання щодо децентралізації державного службовців на обласному та районному рівнях. Пере- управління, підвищення конкурентоспроможності важно ці звільнення відбувалися за політичними мо- економіки, гідної відповіді на геополітичні виклики тивами. Як результат, поза органами державної влади вимагають нових підходів до організації державної та місцевого самоврядування опинилися десятки ти- служби. сяч кваліфікованих і підготовлених людей. Це довела Постановка проблеми Як показує досвід, найкращі закони, найліпші ука- і люстрація: як відомо, закон «Про очищення влади» зи, найрозумніші стратегії не будуть виконані, якщо не викликав критику з боку Венеціанської комісії [4]. буде ключового – грамотного адміністрування та вико- По-друге, завдяки дешевому популізму політиків йде навчої дисципліни. Отже для цього потрібні підготов- дискредитація державної служби як такої. У суспільній лені кадри, які не тільки володіють теорією і знайомі з свідомості вже створилося викривлене сприйняття дер- міжнародним досвідом, але й мають практичні навички. жавного службовця. Чиновника звинувачують у всіх про- В той же час ми спостерігаємо депрофесіоналіза- блемах держави і суспільства. Між словами «чиновник» цію державної служби саме на обласному та районно- і «хабарник» ставлять знак рівності. При цьому забува- му рівнях, падіння виконавчої дисципліни, зменшення ють, що державний службовець – це професія, яка як і рівня взаємодії в межах вертикалі виконавчої влади, всі інші вимагає певного рівня підготовки та досвіду. протистояння між місцевими радами і місцевими дер- По-третє, недостатнім залишається рівень матері- жавними адміністраціями. ального забезпечення державних службовців. Оплата Æ Це відбувається через декілька причин. З праці не відповідає рівню кваліфікації та відповідаль- одного боку, є певні позитивні зрушення. За останні ності чиновника. І тут також дається взнаки популізм і кілька років було ухвалено низку нормативно-право- заклики до скорочення витрат на державний апарат. вих актів, зокрема, закон «Про державну службу», Ніщо не коштує так дорого державі, як дешевий дер- Стратегію реформування державної служби та жавний службовець. Стратегію реформування державного управління По-четверте, принцип професійного добору за кон- матеріалу України. Зроблені реальні кроки на шляху до депо- курсом не спрацьовує. Часто, на жаль, конкурс про-
Виклад основного Виклад основного літизації, подальшої професіоналізації державної водиться для дотримання процедури, а кандидат на служби, подолання корупції [3]. посаду вже є. Це обмежує доступ до державної служ- Однак, за 25 років незалежності приймалася без- би дійсно талановитим і бажаючим працювати особам. ліч змістовних та розумних документів, які, на жаль, у По-п’яте, продовжує працювати механізм політич- більшості своїй залишалися на папері. ної корупції, за якої на посади призначають не за озна- На практиці поки що спостерігаються протилежні кою професійності, а за ознакою лояльності до певної результати. Замість підвищення якості адміністратив- політичної сили. них послуг та їх здешевлення, ця якість погіршується, По-шосте, технологічно як процес управління, так а вартість збільшується. і процес надання адміністративних послуг залишаєть-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
22 ся на рівні ХІХ-XX століть з притаманним паперовим Можна ліквідувати в облдержадміністрації якесь документообігом, значними часовими витратами. Сьо- управління, але це не знімає з облдержадміністрації годні потрібно впровадження нових форм організації передбаченої законом відповідальності. За останні праці державного службовця, у тому числі електро- три роки в Одеській області жодного разу не було про- нного документообігу, формування єдиного підходу до ведено колегії облдержадміністрацій. Але ж колегія запровадження та розвитку адміністративних послуг в передбачає участь усіх начальників управлінь, голів електронній формі державними органами й органами райдержадміністрацій, представників місцевого само- місцевого самоврядування. врядування. Хтось може заперечити, що й це – проста Потрібна відповідь на запитання: чи достатньо формальність. Але ця формальність – один з механіз- у виконавчої влади на місцях і у голови облдержад- мів забезпечення зворотного зв'язку. І це стосується не міністрації, як очільника цієї влади, повноважень та тільки відносин на рівні «район-область». інструментів, щоб змінити ситуацію на рівні регіону? Цілком закономірне запитання: як часто запро- Так, «вікон можливостей», що їх надає чинне законо- шуються голови облдержадміністрацій на засідання давство, достатньо [7]. Кабінету Міністрів або Ради національної безпеки та За останній час певні зрушення в системі влади оборони? Ще один ключовий момент. Політика є мис- відбулися, і насамперед – у сфері бюджетної децен- тецтво можливого, і для реалізації якоїсь мети треба тралізації. Триває процес об'єднання територіальних вміти домовлятися, шукати компроміси, вибудовувати громад. Але система ухвалення рішень та управління систему відносин як із місцевим самоврядуванням, країною залишається колишньою. І з огляду на роз- так і з центральними органами влади. І для роботи з клад сил у Верховній Раді, та й у цілому в країні, є Кабінетом Міністрів теж є відповідний інструментарій, шанс, що вона залишиться незмінною як мінімум іще передбачений чинним законодавством. на кілька років. Так, Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» Отже, поки не ухвалено нових законів, необхідно передбачає підписання угоди про регіональний розви- забезпечити виконання чинних. Почнемо з Конститу- ток між Кабміном та обласною радою. У ньому, серед ції. Відповідно до статті 119 Основного Закону, місцеві іншого, передбачаються «порядок, обсяги, форми й держадміністрації забезпечують, зокрема, «виконання терміни фінансування спільних заходів, визначених державних і регіональних програм соціально-еконо- сторонами, відповідно до Державного бюджету України мічного та культурного розвитку, програм охорони на- та місцевих бюджетів», а також «відповідальність сторін вколишнього середовища», «підготовку та виконання угоди за невиконання або неналежне виконання перед- відповідних обласних і районних бюджетів», «звіт про бачених нею заходів». Знову пуста формальність – чи виконання відповідних бюджетів і програм» [6]. «вікно можливостей»? Якщо формальність – чому її не Однак, в Одеській області Програма соціально-е- виконують, якщо «вікно можливостей» – чому ним не кономічного та культурного розвитку на 2016 рік так і користуються? Чому немає такої угоди між Кабінетом не була розроблена і затверджена. Хтось скаже, що Міністрів України та Одеською обласною радою? Чому це пуста формальність. Але в тому й річ, що робота в цій угоді не передбачено, приміром, вирішення таких державних організацій якраз і складається з цілої низ- проблем, як розвиток українського Придунав'я, будів- ки формальностей, без дотримання яких будь-який ництво сміттєпереробних заводів (Україна ратифікува- документ може перетворитися на нічого не вартий па- ла Паризьку угоду про боротьбу з глобальною зміною пірець, а будь-яке рішення – на благі побажання. клімату), використання такого унікального рекреацій- Звернімося до класики. Макс Вебер сформулював ного ресурсу, як Куяльницький лиман, закінчення будів- основні принципи раціональної бюрократії, серед яких ництва та облаштування аеропорту тощо? Це проекти, можна виділити такі: – ієрархічна побудова організації, які передбачають створення тисяч нових робочих місць яка включає в себе підпорядкування нижчого за ран- в регіоні. Це тільки короткий перелік проблем, які об- гом працівника вищому і відповідальність не тільки за ласть мала би вирішувати разом з урядом. Така угода свої дії, а й за дії підлеглих; – поділ праці відповідно могла б бути певним сигналом для інвесторів [5]. до чітко визначених прав та обов'язків співробітників, Додамо до цього ще й можливості, які передбаче- закріплених офіційними документами; – чітка система но Законом «Про державно-приватне партнерство». процедур і правил, що забезпечує однаковість вико- Наприклад, згідно з ним державна підтримка може нання виробничих процесів; – система просування та здійснюватися в тому числі й шляхом «фінансування перебування на посаді, що ґрунтується на вміннях і за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів досвіді [1]. та інших джерел відповідно до загальнодержавних або Більше того, бюрократія рутинна, нудна й однома- місцевих програм». Але ж це повноваження облдер- нітна. Але саме цією рутиною і досягається певний ре- жадміністрації! [2] зультат. Можна публічно виступити, наприклад, проти Не слід забувати й про інше: мистецтво управління незаконного будівництва, але якщо не підкріпити свого це лише засіб, за допомогою якого досягаються певні виступу відповідним юридичним умотивуванням, то в цілі. А з цілями в нас ті самі проблеми. Втрата Криму й підсумку може перемогти протилежна сторона. Можна війна на Сході країни істотно вплинули на економічний домогтися призначення своїх кадрів на потрібні поса- розвиток Одеської області, та й усіх приморських регі- ди, наприклад, сформувати свою команду голів рай- онів. Отже, говорячи про стратегії розвитку, ми повинні держадміністрацій, але якщо не проводити постійної враховувати довгостроковий вплив цих факторів, ро- кропіткої роботи з кадрами, не цікавитися їхньою ро- зуміти, які наслідки вони можуть мати, які небезпеки ботою, не вислуховувати їх, не тримати руку на пульсі, криють у собі. то можна втратити ці кадри, а заодно й контроль над Що ми маємо сьогодні? По-перше, істотне знижен- ситуацією на місцях. ня транзитного потенціалу приморських регіонів. З
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
23 порядку денного знято низку важливих міжнародних ренням нових переваг. Наприклад, над пошуком відпо- інфраструктурних проектів, наприклад проект тран- відей на зміну клімату. спортного коридора навколо Чорного моря, який пла- Південь України перебуває в зоні ризикованого нувалося реалізувати в рамках Організації Чорномор- землеробства. Отже, нині потрібні нові сорти сіль- ського економічного співробітництва. госпкультур, які адаптовані до кліматичних змін. Саме По-друге. Війна та політична нестабільність, а та- в Одеській області, розташовані великі наукові устано- кож терористичні акти в Туреччині вже завдали удару ви, такі як Одеський селекційно-генетичний інститут та розвитку круїзного туризму, який динамічно розвивав- Інститут виноградарства і виноробства ім. В.Таїрова. ся в минулі роки. Якщо у 2013 р. в Одесі побувало 106 Недостатньо уваги приділяється можливостям кре- круїзних лайнерів, то у 2014 р.- 32, у 2015 р. – 13, а у ативної, або творчої, економіки. На території Одесь- 2016 р. усього – 4. кої області розташовані кіностудія, а за насиченістю По-третє. Зменшилася інвестиційна привабливість театрами та музеями Одеса – серед провідних міст регіональних економік через зростання ризиків, полі- України. Є майданчики для проведення фестивалів і тичну нестабільність та корупцію. Паралельно з падін- конкурсів. Приморські області мають значний потенці- ням інвестиційної привабливості триває нарощування ал для розвитку енергетики з відновлюваних джерел військових витрат. Це, у свою чергу, призводить до ско- (сонячної, вітрової, на основі використання біомаси). рочення соціальних витрат, інвестицій в освіту, науку, У низці населених пунктів Одещини за підтримки культуру, загалом людський капітал. міжнародних донорів уже впроваджуються проекти По-четверте. Зміну структури зовнішньої торгівлі. З з використання місцевих ресурсів для комунальних одного боку, запроваджено обмеження на певні групи потреб. Це тільки при першому розгляді. А насправді української продукції на російських ринках, з іншого – «вікна можливостей» досить широкі, попри кризу й вій- Зона вільної торгівлі з ЄС ще не запрацювала. У 2013 ну. Однак для того щоб ці вікна «відчинити», потрібне р. експорт з Одеської області до Росії становив майже розуміння того, що і як слід зробити [7]. 153 млн дол., а його питома вага в загальній структурі Держава регулює ринок праці шляхом працевлаш- експорту – 9,4%. У 2014 р. експорт до Росії скоротився тування незайнятого населення, сприяння підготовці вдвічі і становив майже 89 млн дол. (4,9%), у 2015 р. – та перепідготовці кадрів, правового забезпечення майже 73 млн дол. (4,2%). Скоріш за все, ця тенденція трудових відносин, страхування від безробіття. Саме збережеться й у майбутньому. зараз Державна служба зайнятості повинна в процесі Природно, що в нових умовах найкращі можливо- реформи бути спроможною вплинути на перерозподіл сті для переорієнтації експорту отримали виробники кадрових ресурсів із урахуванням фактичних потреб сільгосппродукції. Серед них, безумовно, і приморські місцевого ринку праці та розробити спеціальну стра- регіони – Одеська, Миколаївська та Херсонська облас- тегію, в якій враховуватиметься регіональний ринок ті. Експорт переорієнтувався на країни Азії й Африки. праці, особливо у сільській місцевості. Ще у 2014 р. продаж продтоварів і сільгосппродукції Зрозуміло, що частка цих питань має бути вирі- вийшов на перше місце, зайнявши 30,2% у загальній шена в ході децентралізації. Але не варто забувати і структурі експорту. У 2015 р. він становив вже 38,2%. того, що цей процес так само потребує професійного Тобто всі інші види промисловості експортували това- супроводження. Тим більш, що передбачається ухва- рів лише в 1,5 разу більше, ніж аграрії та харчопром. лення цілого пакету документів, який буде регулювати Здавалося, можна було б радіти. Аграрний сектор повноваження територіальних громад та місцевого вибрався з «ями», в якій він опинився в 90-х рр. ми- самоврядування. нулого століття. Однак на загальному тлі оптимістичні Література показники роботи агропромислового комплексу вигля- дають, швидше, як ложка меду в діжці дьогтю. А якщо 1. Вебер М. Избранные произведения:/ М. Вебер // подібна тенденція збережеться, наслідки можуть бути Пер. с нем.; сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдо- жалюгідними. Якщо проаналізувати десять провідних ва; предисл. П. П. Гайденко; коммент. А. Ф. Филиппо- груп товарів, експортованих у 2015 р. (їхня частка в ва. — М.: Прогресс, 1990. загальному експорті становить близько 47%), несклад- 2. Закон України «Про державно-приватне парт- но помітити, що переважна більшість – це сировина та нерство» (Відомості Верховної Ради України (ВВР), продукція з низькою доданою вартістю. Виробництво 2010, № 40, ст.524) [Електронний ресурс] //– Режим сільгосппродукції не може мати рівень рентабельності, доступу http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2404-17 порівнянний із промисловим виробництвом. А показ- 3. Закон України «Про державну службу» (Відомо- ники експорту кажуть нам швидше про деіндустріалі- сті Верховної Ради (ВВР), 2016, № 4, ст.43) [Електро- зацію економіки України. нний ресурс] //– Режим доступу: http://zakon0.rada.gov. Може статися, що багата на земельні ресурси ua/laws/show/889-19 Україна виявиться заручником цього багатства. Цей 4. Закон України «Про очищення влади» (Відомості феномен дістав назву «ресурсного прокляття». Зро- Верховної Ради (ВВР), 2014, № 44, ст.2041) [Електро- зуміло, що це стосується в цілому України, проте й нний ресурс] //– Режим доступу: http://zakon2.rada.gov. Одеської області торкається безпосередньо. І це тіль- ua/laws/show/1682-18 ки найбільш яскраві загрози економічного характеру. 5. Закон України «Про стимулювання розвитку регі- Очевидно, що сьогодні необхідно замислитися не тіль- онів» ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, ки над використанням старих конкурентних переваг – N 51, ст.548 ) [Електронний ресурс] //– Режим доступу наприклад, про підвищення транзитних можливостей http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2850-15 шляхом розвитку портової інфраструктури та якості 6. Конституція України. Верховна Рада України; логістики. Набагато важливіше замислитися над ство- Конституція, Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Елек- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
24 тронний ресурс] //– Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80/ page3 7. С. Гриневецький "Вікна можливостей": інструк- ція із застосування.- // газета «Дзеркало тижня» 12 листопада 2016
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
25 УДК 352.07(477.72):005.2 Володимир Клюцевський керівник апарату Херсонської обласної державної адміністрації Сергій Попов заступник директора з наукової роботи ОРІДУ НАДУ при Президентові України, д.держ.упр., професор
СУЧАСНІ УПРАВЛІНСЬКІ ТЕХНОЛОГІЇ У ДІЯЛЬНОСТІ ХЕРСОНСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ДЕРЖАВНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ Розглянуто досягнення Херсонської облдержадміністрації в реалізації пріоритетів реформування державного управління та державної служби, розвитку громадянського суспільства шляхом запровадження та використання сучасних управлінських технологій, що суттєво підвищили ефективність її діяльності відповідно до європейських стандартів. Ключові слова: пріоритет, технологія, державне управління, реформа, державна служба, якість, ефективність, лідерство, персонал, процес, підхід. Volodymyr Kliutsevskii Head of Kherson State Administration Apparatus Serhiy Popov Deputy Director of Odessa Regional Institute for Public Administration of National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Dr. in Public Administration, Professor
INNOVATIVE ADMINISTRATION TECNIQUES PERFORMED BY KHERSON REGIONAL STATE ADMINISTRATION The achievements of Kherson regional state administration are considered in realization of priorities of reformation of state administration, government service, development of civil society by introduction and use of modern administrative technologies that substantially promoted efficiency of her activity in accordance with the European standards. Key words: priority, technology, state administration, government service, quality, leadership, personnel, process, approach. Владимир Клюцевский руководитель аппарата Херсонской областной государственной администрации Сергей Попов заместитель директора по научной работе ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, д.гос.упр., профессор
СОВРЕМЕННЫЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Херсонской областной государственной администрации Рассмотрены достижения Херсонской облгосадминистрации в реализации приоритетов реформирования государственного управления, государственной службы, развития гражданского общества путем внедрения и использования современных управленческих технологий, которые существенно повысили эффективность ее деятельности в соответствии с европейскими стандартами. Ключевые слова: приоритет, технология, государственное управление, государственная служба, качество, лидерство, персонал, процесс, подход.
Æ На сьогодні одним із першочергових пріори- інституту державної служби, забезпечення високої тетів реалізації Стратегії сталого розвитку «Україна ефективності й результативності. Наразі відбуваєть- – 2020» відповідно до намічених реформ та програм ся зміна пріоритетів у сфері державної служби та ді- розбудови держави є реформування державного яльності державних службовців, а також у відносинах управління. На реалізацію цієї Стратегії спрямовані держави та суспільства, форм взаємодії між владою Указ Президента України, Розпорядження Кабінету та громадянами в контексті: людина, її права та свобо- Міністрів України, що безпосередньо стосуються ди, що визнаються головною соціальною цінністю. Це реформування державного управління та держав- підтверджується прийняттям нормативно-правових
Постановка проблеми ної служби, розвитку громадянського суспільства документів, що регулюють діяльність органів влади, [1−3]. Метою реформ є побудова прозорої систе- ми публічного управління, створення професійного ©© Клюцевський В. І., Попов С. А. 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
26 та нової редакції Закону України «Про державну служ- ципів побудови системи управління якості відповідно бу», які регламентують принципово нові підходи до до вимог ISO 9001 є саме процесний підхід, який поля- державного управління, що засновані на інноваційних гає в систематичній діяльності з визначення процесів, засадах. їхньої послідовності й взаємодії, управління процеса- Æ Аналіз останніх досліджень і публікацій, в ми й зв’язками між ними. Тому в апараті обласної дер- яких започатковано розв'язання даної проблеми, по- жавної адміністрації в рамках системи управління якіс- казує, що на теперішній час мають місце ряд вдалих тю затверджено 17 документованих методик. Серед напрацювань, що розкривають інноваційну пробле- основних з них: «Планування роботи апарату обласної матику у сфері публічного управління та адміністру- державної адміністрації та контроль за виконанням вання. У цьому контексті корисними є напрацювання планів», «Організація заходів за участю керівництва вітчизняних та закордонних дослідників, зокрема обласної державної адміністрації», «Критичне аналі-
Аналіз останніх С. О. Кравченка, Л. Л. Приходченко, С. А. Попова, зування з боку керівництва», «Здійснення контролю за Е. Роджерса [4–7]. Кращі інноваційні практики пу- виконанням документів», «Управління персоналом». досліджень і публікацій досліджень і публікацій блічного управління України суттєво розширюють ці Перевагами впровадження системи управління теоретико-прикладні напрацювання, які мають стати якістю є: впорядкування і регламентування (виконан- предметом конструктивної комунікації у середовищі ня послідовності дій згідно із затвердженими про- публічних службовців та цілеспрямованого масштаб- цедурами) діяльності; можливість підвищення рівня ного наслідування державно-управлінських нововве- внутрішнього документообігу, чіткішого розподілу по- день. вноважень, завдань та відповідальності через пропи- Невирішеними раніше частинами в загальній ін- сування процесів і управління ними; підвищення якості новаційній проблематиці залишається багато теорети- надання послуг громадянам, поінформованості про ко-методологічних та прикладних (правових, організа- це та врахування їхніх потреб і очікувань; раціональ- ційних, управлінських, інших) прогалин, що зумовлено не та ефективне використання ресурсів, особливо недостатньою її розробленістю унаслідок її складності та людських. Значними перевагами є також покращення багатогранності не тільки теорії, а й практики інновацій, якості підготовки аналітичних, інформаційних та ін- зокрема щодо цінності їх використання в публічно-управ- ших матеріалів для забезпечення діяльності обласної лінській практиці, що і слугувало підставою для вибору державної адміністрації, забезпечення стабільності теми статті, постановки її мети та основних завдань. кадрового потенціалу в апараті, а також підвищення Æ Мета статті полягає у висвітленні досвіду кваліфікації працівників апарату з урахуванням євро- впровадження сучасних управлінських технологій у пейських підходів у роботі. Навіть новому працівнику
Мета діяльність органів виконавчої влади та популяризації стане зрозумілим виконання своїх завдань завдяки їх інноваційної спроможності у межах реалізації дер- систематизованій роботі апарату обласної державної жавно-управлінських реформ. адміністрації, яка упорядкована відповідно до вимог Завдання статті полягає у представленні позитив- системи управління якістю. ного інноваційного досвіду Херсонської облдержадмі- Наразі сертифікована система управління якістю ністрації щодо використання найбільш прогресивних в апараті обласної державної адміністрації відповідає управлінських інструментів, визначених до впрова- вимогам ДСТУ ISO 9001:2009, проте Міжнародною дження сучасними державо-управлінськими рефор- організацією зі стандартизації ISO були прийняті нові мами. версії стандартів ISO 9000:2015 та ISO 9001:2015. Æ Європейська практика показує, що висо- Організації, що були сертифіковані за попередньою кі результати в процесі реформування державного версією стандарту ДСТУ ISO 9001:2009, можуть зро- управління можна досягти лише за умови наполег- бити перехід на нову версію ДСТУ ISO 9001:2015 та ливого використання інноваційної діяльності з метою отримати сертифікат згідно з новою версією стандарту запровадження новітніх управлінських технологій. під час планового наглядового аудиту чи ресертифіка-
матеріалу Прикладом такої діяльності можна вважати роботу ції впродовж трьохрічного перехідного періоду до 15 Херсонської обласної державної адміністрації. Так, з вересня 2018 року. Виклад основного Виклад основного метою впровадження системних змін та модернізації Терміни та визначення, що використовуються в державного управління, що зробить владу доступ- новому стандарті, розширено, введено поняття ризик ною, прозорою та ефективною, в апараті обласної (risk) як вплив невизначеності на очікуваний результат. державної адміністрації було запроваджено систему Невизначеність – це стан чи ситуація, яка характери- управління якістю, яка сертифікована відповідно до зується недостатністю інформації, розуміння чи знан- вимог ДСТУ ISO 9001:2009. 28 серпня 2015 року було ня відносно певної події, її наслідків або ймовірності. внесено до Реєстру Системи сертифікації УкрСЕПРО Ризик часто виражається у формі комбінації наслідків сертифікат на систему управління з надання послуг події (включаючи зміни в обставинах) і пов’язаною з виконавчої влади, що виданий на підставі результатів цим ймовірністю виникнення. перевірки та оцінки системи управління якістю орга- В нову версію стандарту ISO 9001:2015 включено ном з сертифікації систем управління ДП »Херсон- розділ «Контекст організації», в якому передбачено стандартметрологія». визначати внутрішні й зовнішні умови роботи органі- Основу системи управління якістю в обласній зації (її оточення), які впливають на результативність державній адміністрації формують сім принципів: орі- діяльності та систему управління якістю. Це може бути єнтація на замовника послуг, тобто громадян; лідер- вплив як внутрішніх факторів (інфраструктура, наявні ство; задіяність персоналу; процесний підхід; постійне ресурси матеріальні і людські), так і зовнішніх (умови поліпшення; прийняття рішень на підставі фактичних світового економічного простору, партнери і клієнти). даних; керування зв’язками. Одним із ключових прин- Організації слід визначати зацікавлені сторони, які
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
27 також можуть впливати на систему управління якістю, ції для функціонування керованої соціальної системи. аналізувати вимоги замовників, здійснювати регуляр- З метою забезпечення здійснення головою обласної ний моніторинг цих вимог. За допомогою встановлен- державної адміністрації своїх повноважень стосовно ня конкретної ситуації «контексту» організація формує реалізації державної політики з питань управління цілі, визначає зовнішні й внутрішні параметри, які слід персоналом в області в апараті Херсонської обласної приймати до уваги при управлінні ризиками, а також державної адміністрації впроваджено нову інформа- визначає межі застосування і критерії ризику для про- ційно-аналітичну систему «Кадри». цесів. Дана система призначена для автоматизації ка- Тобто, суттєва відмінність ISO 9001:2015 від по- дрового діловодства, забезпечує інтеграцію кадрових передньої версії стандарту – явне застосування ри- завдань у єдиному інформаційному просторі, має ши- зик-орієнтованого мислення, яке дає змогу організації рокий спектр функціональних можливостей, охоплює визначати чинники, які можуть спричиняти відхилення весь комплекс задач, що виконує відділ управління її процесів та її системи управління якістю від запла- персоналом, та дозволяє автоматизувати всю роботу нованих результатів, щоб встановлювати запобіжні даного відділу, а саме: заповнення усіх даних про спів- заходи контролю для мінімізації негативних впливів і робітника, структурованих за змістовними розділами; максимального використання можливостей по мірі їх формування електронних особових справ; автома- виникнення. Це неможливо без розуміння свого се- тизоване створення графіку відпусток; формування редовища і визначення зацікавлених сторін та їхніх розпоряджень про прийняття на роботу, звільнення, вимог. про надання відпустки, тощо; формування статистич- Система управління якістю в апараті обласної но-аналітичних даних за різні періоди за будь-яким державної адміністрації націлена на постійне вдоско- параметром. Це дало змогу забезпечити ефективне налення, тому пріоритетним є питання сертифікації функціонування системи управління персоналом в саме за новим стандартом ДСТУ ISO 9001:2015. Херсонській обласній державній адміністрації та на- В сучасних умовах, коли використання висо- лагодити взаємодію цього процесу з районними дер- ких технологій є вирішальним фактором підвищення жавними адміністраціями. Завдяки інформаційно-ана- ефективності у всіх сферах людської діяльності, в літичній системі «Кадри» на сьогодні оперативно та на тому числі й у системі державного управління, з кож- високому рівні здійснюється добір персоналу, плану- ним днем зростає потреба у застосуванні інформа- вання та організація заходів з питань підвищення рівня ційно-комунікаційних технологій в органах державної професійної компетенції державних службовців, доку- влади. З метою оперативного управління та зв’язку ментального оформлення вступу на державну службу, з районними державними адміністраціями та місь- її проходження та припинення державної служби. квиконкомами Херсонської області у 2016 році Хер- Також високотехнологічним і прогресивним під- сонською обласною державною адміністрацією було ходом до суттєвого підвищення ефективності роботи організовано проведення аудіо- та відеоконференцій. органів державної влади являється електронний до- Так, в реальному часі за допомогою програмного за- кументообіг. Гарантією успішної роботи органів влади безпечення OpenMeetings голова обласної державної завжди є ефективна діяльність державних службов- адміністрації постійно проводить селекторні наради, ців. Але для якісного обслуговування потреб громадян засідання, конференції, семінари та прийом громадян. вчорашні методи обробки інформації вже не є найкра- Таке нововведення дозволило оперативно вирішува- щими. Сьогодні необхідно мати доступ до інформацій- ти нагальні питання соціально-економічного розвитку них ресурсів і скоротити часові витрати на розв’язання області, не витрачаючи при цьому час та кошти на задач, не пов’язаних з обслуговуванням громадян. переїзди. Відсутність необхідності вручну розмножувати до- OpenMeetings – сервер для проведення аудіо кументи, відслідковувати переміщення паперових до- і відео конференцій, що підтримує ряд додаткових кументів всередині організації, контролювати порядок функцій, таких як обмін повідомленнями, спільне ре- передачі конфіденційної інформації істотним образом дагування документів, створення запису-протоколу знижує трудовитрати діловодів. Спільне використання заходу, спільне планування виконання завдань, відо- систем електронного діловодства і сховищ інформації браження всіх разом або окремо одночасно задіяних дозволяє систематизувати і поєднувати інформацію, учасників заходів, проведення голосувань і опитувань. що полегшує її аналіз і складання звітів. Для пошуку Один сервер може обслуговувати довільне число кон- прихованих закономірностей у великих масивах да- ференцій, що проводяться в окремих віртуальних кім- них можна приймати більш ефективні рішення і дії, натах і включають свій набір учасників. Підтримується що базується на відповідних технологіях діставання як проведення вебінарів з одним доповідачем, так і інформації з даних. Усе це можливо тільки в системі конференцій з довільним числом одночасно взаємоді- управління, побудованій на основі цілком електронно- ючих між собою учасників. го документообігу. Сервер підтримує гнучкі інструменти управління Отже, системи електронного діловодства і доку- повноваженнями і потужну систему модерування кон- ментообігу можуть сприяти створенню нової органі- ференцій. Управління та взаємодія учасників прово- заційної культури в органах влади, зробивши роботу диться через веб-інтерфейс, а це досить зручно. державних службовців більш легкою, цікавою і значу- На сьогодні особливістю державного управління є щою. Необхідно відзначити, що Херсонська обласна також необхідність комплексного застосування сучас- державна адміністрація перша в Україні інтегрувала них форм і методів інформаційно-документаційного внутрішню систему електронного документообігу до забезпечення діяльності органів державного управлін- єдиної системи електронної взаємодії органів влади. ня, насамперед нових технологій ведення документа- Це дозволяє отримувати всі документи центральних
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
28 органів виконавчої влади виключно в електронному • створення і підтримка архівних даних за попе- вигляді та таким же чином надсилати кореспонденцію редні роки; від обласної державної адміністрації. • функціонування механізму керування ходом ро- Вже більше року запущений та успішно працює біт (workflow), який забезпечує обробку і переда- продукт сімейства АСКОД, а саме: «АСКОД Корпора- чу документів між користувачами системи; тивний» «АСКОД АРМ Керівника» і «АСКОД WEB си- • встановлення різних прав доступу користувачів. стема» для автоматизації процесів реєстрації, обробки, Здійснюється тверде розмежування повнова- проходження та контролю виконання службової корес- жень у системі, підтримка ролі, протоколювання понденції, внутрішніх документів і звернень громадян. й аудит дій користувачів; Автоматизована система контролю й організації діло- • автоматична обробка звернень громадян, зафік- водства АСКОД – це комплексне рішення, що забезпе- сованих на офіційному веб-сайті (тільки АСКОД чує нагромадження і систематизацію неструктурованої Корпоративний); інформації, підтримку орієнтованих на документи діло- • надання допомоги у вигляді підказок щодо при- вих процесів і можливість аналізу інформації. значення команд і кнопок, вивід на екран ін- Система АСКОД орієнтована на вітчизняне діло- струкцій. водство і підтримує виконання таких функцій: У результаті запуску системи документообігу • виконання уніфікованих технологічних процедур «АСКОД Корпоративний» вдалося автоматизувати проходження, передачі й обробки документів у процеси обміну та маршрутизації проходження доку- підрозділах адміністрації (тільки АСКОД Корпо- ментів, формувати при цьому гнучке, масштабоване ративний); та комунікаційне середовище, дозволило швидко та • введення в базу даних, нагромадження і надійне прозоро організувати електронний документообіг та збереження документів і реєстраційних карток з загалом суттєво підвищити ефективність роботи, ско- обов’язковим контролем щодо їх відповідності ротити часові витрати на розв’язання задач, пов’яза- заздалегідь встановленим правилам введення них із діяльністю обласної державної адміністрації, а інформації; автоматичний контроль виконання документів підви- • автоматизований контроль показників й іденти- щив якість роботи виконавців, зробив результати підго- фікаційних кодів; товки документів більш прогнозованими і керованими. • компонування структури реєстраційної картки за Запровадження системи «АСКОД АРМ Керівни- допомогою різних полів і переліків; ка», або ще її називають «АСКОД Мобільний», дало • актуалізація нормативно-довідкової інформації змогу підписувати документи електронним цифровим (класифікаторів і довідників) на основі загально- підписом, здійснювати розгляд документів, приймати прийнятої системи класифікації і кодування; рішення щодо їх виконання, накладати резолюцію, • оперативний пошук реєстраційних карток за формулювати доручення та завдання і здійснювати будь-якими реквізитами; контроль за їх виконанням. У час новітніх технологій • наскрізний контроль (відділ контролю, керівник, «АСКОД АРМ Керівника» дала можливість виконувати безпосередній виконавець); контроль термінів перелічені заходи за допомогою мобільних планшет- виконання документів, оповіщення виконавця і них засобів на базі операційних систем Windows, iOS контролера про наближення термінів контролю, та Android, що в свою чергу дає можливість керівництву про невиконані в строк документи; області розглядати документацію та приймати рішення • підтримка шаблонів друкованих документів, пе- не тільки перебуваючи на робочому місці, а й під час рехресних посилань між реєстраційними картка- відряджень, в дорозі тощо. Запровадивши систему ми документів; АСКОД WEB, вдалося приєднати й структурні підроз- • формування, перегляд і друкування різноманіт- діли обласної державної адміністрації до сервісу, не них переліків, таблиць і довідок у вигляді фік- встановлюючи додаткового програмного забезпечення. сованих форм з можливістю добору даних за Отже, за допомогою АСКОД було організовано визначеними критеріями; колективну роботу в Херсонській обласній державній • генерації довільних аналітичних довідок за запи- адміністрації над документами з використанням без- тами користувача (тільки АСКОД Корпоративний); паперових технологій та електронного документообігу • відправлення, прийом і обробка кореспонден- із застосуванням електронного цифрового підпису. ції засобами електронної пошти (тільки АСКОД Також в обласній державній адміністрації відмо- Корпоративний); вились від паперових щомісячних планів роботи струк- • створення тимчасових і використання встанов- турних підрозділів апарату – так витрачається менше лених схем розсилання документів у вигляді пе- часу на планування та більше – на вирішення важли- реліку адресатів з відповідними поштовими й ін- вих питань. Планування здійснюється за допомогою шими реквізитами. При цьому не виключається онлайн-сервісу Google-календар, що дозволяє задава- відправлення документа на одного адресата без ти час проведення зустрічей, відмічати заходи з визна- встановлення схеми розсилання (тільки АСКОД ченням місця їх проведення (можливістю прикріпляти Корпоративний); документи з порядком денним), а також встановлюва- • забезпечення обробки відповідних квитанцій у ти оповіщення, як на персональному комп’ютері, так режимі електронної пошти з метою контролю за і на мобільному телефоні. В сервісі можна додавати проходженням документів і надання інформації та обмінюватись багатьма календарями з різними рів- про час одержання документів адресатами-ко- нями прав доступу. Це спрощує співпрацю та обмін ристувачами АСКОД (тільки АСКОД Корпора- розкладами між структурними підрозділами апарату тивний); обласної державної адміністрації.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
29 Планування робочого часу керівництва Херсон- Для забезпечення відкритої та прозорої діяльно- ської обласної державної адміністрації також здійс- сті обласної державної адміністрації на офіційному нюється за допомогою даного сервісу. Використання веб-сайті розміщуються новини обласної державної тайм-менеджменту дозволяє керівнику сформувати адміністрації, її апарату, міст та районів Херсонської оптимальну структуру робочого дня і скласти його роз- області, завдання, нормативно-правові засади діяль- порядок. Планування дає можливість сконцентрувати- ності обласної державної адміністрації, робота колегії, ся на найважливіших питаннях з урахуванням строків анонси заходів, які відбудуться найближчим часом. і часу їх вирішення, а решту розподілити серед підлег- Також даний сайт містить у вільному доступі бі- лих. ографічні довідки керівництва, керівника апарату та Інтенсифікація інформаційних відносин створила керівників структурних підрозділів обласної державної умови, коли життя людини є майже немислиме без адміністрації, оголошення про проведення конкурсу на мобільного телефону, персонального комп’ютера та зайняття вакантної посади державної служби, плани Інтернету з використанням різноманітних месендже- роботи та розпорядження голови обласної державної рів, чатів, соціальних мереж для комунікацій. З огля- адміністрації, інформацію про територіальні органи ду на це, в стінах Херсонської обласної державної влади в Херсонській області, телефонні «гарячі лінії». адміністрації було запущено апаратний месенджер Все це створює досить комфортні умови для оз- CommFort. найомлення громадян з функціонуванням органів дер- Працівники апарату обласної державної адміні- жавної влади. Таким чином, діяльність обласної дер- страції мають змогу обмінюватися повідомленнями, жавної адміністрації є відкритою для громадськості та які часто виникають в процесі підготовки документів, а здійснюється виключно в законодавчому полі. керівники отримали змогу оперативно доводити інфор- Основною складовою ефективного функціонуван- мацію про завдання до своїх підлеглих. Користувачам ня органів державної влади є висококваліфіковані ка- доступні також можливості: публікації оголошень на дри – державні службовці, які є тією ресурсною скла- електронній дошці для всього апарату з можливістю довою, що забезпечує виконання завдань розвитку залишати свої коментарі та проводити голосування держави та ефективного функціонування її інститутів. в онлайн-режимі за будь-яку пропозицію; передачі Державний службовець виступає центральною фігу- файлів цілими папками; здійснення звичайних та ві- рою державного управління, а тому від рівня його про- деодзвінків, а також проведення відеоконференцій в фесіоналізму залежить можливість функціонування апараті Херсонської обласної державної адміністрації. держави та її подальший розвиток. Саме тому в облас- Необхідно зауважити, що зв’язок між державою ній державній адміністрації значна увага приділяється та громадянином, вирішення життєво важливих про- підвищенню кваліфікації державних службовців. блем окремої людини є пріоритетом у роботі обласної Херсонський обласний центр перепідготовки та державної адміністрації. Керівництвом Херсонської підвищення кваліфікації забезпечує підвищення квалі- обласної державної адміністрації приділяється значна фікації фахівців органів виконавчої влади та місцевого увага прийомам громадян з особистих питань та за самоврядування відповідно до чинного законодавства місцем їх проживання. У проведенні вказаних заходів з та є єдиним в області навчальним закладом, який на- метою оперативного розгляду порушених проблемних дає освітні послуги з підвищення кваліфікації держав- питань беруть участь керівники структурних підрозді- ним службовцям та посадовим особам місцевого са- лів обласної державної адміністрації та відповідних моврядування. Пріоритетними напрямками діяльності обласних служб, при чому також використовуються Центру є удосконалення та оновлення змісту профе- сучасні інформаційні технології. сійної підготовки кадрів державної служби, органів міс- Так, у вересні 2016 року розпочато проведення цевого самоврядування відповідно до європейських прийомів у режимі відеоконференції. На даний час стандартів роз’яснення державної і регіональної полі- проведено зустрічі з мешканцями двох районів Хер- тики з питань децентралізації, лідерства, планування сонської області. Основною перевагою відеозв’язку є розвитку місцевого самоврядування. те, що керівництво обласної державної адміністрації За 20 років роботи у зазначеному Центрі підвищи- має можливість проводити прийом громадян без виїз- ли свій професійний рівень 65 162 державних служ- ду в райони. бовці та посадовці органів місцевого самоврядування. В європейських країнах існує потреба забезпе- У навчальному процесі задіяно 397 викладачів, із чення права на доступ до інформації, якою володіють них: 21 – доктори наук, 68 – кандидати наук, у тому органи державної влади, тобто доступу до публічної числі науковці Національної академії державного інформації. Для того, щоб демократичне суспільство управління при Президентові України, Одеського регі- відповідало принципам демократичності, його члени онального інституту державного управління НАДУ. повинні мати доступ до інформації, яка стосується За роки діяльності підготовлено та видано 22 процес у вирішення питань, безпосередньо пов’язаних інформаційно-методичних збірники, 19 навчально-ме- з їхніми інтересами. Адже, органи державної влади тодичних посібників, 514 методичних розробок, 210 приймають рішення та здійснюють свою політику від наукових публікацій, більшість із них – за авторством імені громадян, що робить їхню діяльність підзвітною директора Центру. перед цими громадянами. Таким чином, держава має Центр вдруге сертифіковано на відповідність ви- забезпечити доступ громадян до публічної інформа- могам ДСТУ ISO 9001:2009 Системи сертифікації Укр- ції в пасивний та активний спосіб, що передбачає не СЕПРО. Це сприяє досягненню пріоритетних цілей, лише публікування та розповсюдження інформації про над якими працює колектив Центру. Як результат, з діяльність органів державної влади, але й надання 2012 р. Центр щороку ставав переможцем Всеукраїн- громадянам публічної інформації на їхні запити. ського конкурсу якості продукції «100 кращих товарів
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
30 України» (Регіональний рівень) у номінації «Робота та ніх років в області активізовано профспілкову роботу. послуги, які виконуються або надаються у побутовій та Профспілкова організація упевнено проводить свою виробничій сферах. діяльність щодо захисту соціально-економічних прав Пріоритетним напрямком роботи Центру є удо- та інтересів державних службовців на основі принци- сконалення форм і методів роботи з талановитою пів соціального партнерства, самостійності, взаєморо- молоддю. З 2002 року на базі Центру працює Регіо- зуміння, дотримання норм законодавства, договорів нальна школа лідерства (Молодіжна школа регіональ- та угод, принципово відстоює конституційні права ного державного управління). За ці роки здійснено 16 членів профспілки на працю, її достойну оплату, інші випусків із числа студентської молоді, молодих фахів- соціальні гарантії. ців та лідерів молодіжних організацій, які виявили ба- Всіх членів профспілки об’єднує природне ба- жання в подальшому працювати в органах виконавчої жання впевненіше дивитися в завтрашній день. Таку влади та органах місцевого самоврядування. Здобутки впевненість надає високий рівень соціального діалогу, школи отримали підтримку Національного агентства що налагоджений з керівництвом обласної державної України з питань державної служби. адміністрації, спектр соціальних програм із матеріаль- Сьогодні Центр є сучасним навчальним закладом ної підтримки, оздоровлення працюючих та їх дітей, післядипломної освіти, що бере активну участь у мо- культурно-масові, спортивні заходи та безкоштовна дернізації системи професійного навчання, продовжує юридична допомога, забезпечення здоровими та без- тримати на високому рівні авторитет серед широкого печними умовами праці. кола органів публічної влади та громадськості. Також в умовах реформування державного управ- Процеси оновлення системи державного управ- ління зростає значення формування нової корпора- ління потребують нових вимог до професійних та осо- тивної культури як складового елемента модернізації бистісних якостей державних службовців, рівня їх про- та професіоналізації публічної служби. Корпоративна фесіоналізму та компетентності. З метою задоволення культура – це сукупність основних переконань, які пе- потреби у підвищенні своїх професійних та культурних редаються усім прийнятим на роботу співробітникам запитів, вмінні компетентно і відповідально виконува- як правильні: спосіб сприйняття того, що відбувається, ти управлінські функції, впроваджувати новітні соці- образ мислення і послідовні дії. До особливостей кор- альні технології запропоновано проведення щомісяч- поративної культури державної служби можна відне- них навчань працівників апарату обласної державної сти те, що державна служба носить публічний харак- адміністрації. тер, тобто стоїть між державою і людиною, виражаючи Тематика, зміст, терміни навчань плануються та інтереси певних груп людей, з одного боку, і державних розробляються відділом управління персоналом апа- структур – з іншого. Виходячи з цього, корпоративну рату обласної державної адміністрації з урахуванням культуру в органах державної влади слід розуміти як потреб та побажань працівників апарату. сукупність цілей, цінностей, норм, традицій, їх унікаль- Так, спікером навчання працівників апарату за те- ність, які поділяють і зберігають державні службовці, мою: «Роль профспілок в питаннях соціального захи- забезпечуючи виконання управлінських функцій вико- сту державних службовців» була Татаринова Людми- навчої влади. ла Григорівна, голова обласної організації профспілки Корпоративна культура не є статичною, раз і на- працівників державних установ. Вона розповіла про завжди встановленою формою взаємовідносин в орга- соціальний діалог, який ведеться між профспілками та нізації, тому її необхідно постійно підтримувати. владою. Актуальність теми викликала жваве обгово- Культуру Херсонської обласної державної адміні- рення серед присутніх. страції можна охарактеризувати наступними атрибута- Психологом, викладачем кафедри практичної ми: психології Херсонського державного університету • поділені цінності, тобто що люди цінують у своє- Самковою Олесею Миколаївною проведено навчання му житті, в організації: своє положення, просу- за темою: «Профілактика «професійного вигорання». вання по службі, саму роботу; Завдяки лекції та проведеному тестуванню слухачі • віра в керівництво, в успіх, у свої сили, у взаємо- зрозуміли, що необхідно стежити за своїм станом і при допомогу, в етичну поведінку, у справедливість; перших ознаках емоційного вигорання вживати захо- • комунікаційна система і мова спілкування, тоб- дів з його запобігання. то використання усної, писемної, невербальної Під час цікавої та змістовної лекції на тему: «По- комунікації; зитивний імідж державного службовця» спілкувалася • усвідомлення часу, ставлення до нього і його ви- зі слухачами справжній фахівець своєї справи – Туркот користання: ступінь точності часу у працівників, Тетяна Іванівна, кандидат педагогічних наук, доцент дотримання тимчасового розпорядку й заохо- «Херсонської академії непереривної освіти» Херсон- чення цього; ської обласної ради. Присутні розглянули зовнішні та • взаємовідносини між людьми, що розрізняють- внутрішні складові позитивного іміджу державного ся за віком і статтю, статусом й владою, досві- службовця. Викладач розповіла про методи ефектив- дом й знаннями, релігією й громадянством, а ного спілкування та навчила способам досягнення рів- також шляхи й методи вирішення виникаючих новаги після отриманого стресу. По закінченні лекції ба- конфліктів; жаючі отримали індивідуальні психологічні консультації. • процес розвитку працівника і навчання: проце- Необхідною умовою підвищення ефективності дури інформування працівників, порядок участі діяльності органів державної влади є також наявність в навчальних програмах, значення процесу під- відповідного матеріального та соціально-побутового вищення кваліфікації, що використовується в забезпечення державних службовців. Протягом остан- організації;
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
31 • трудова етика й методи стимулювання: став- 5. Роджерс Е. М. Дифузія інновацій : монографія лення до роботи й відповідальність за доруче- / Е. М. Роджерс ; пер. з англ. В. Старка. – К. : Вид. дім ну справу; поділ праці й виконання посадових «Києво-Могил. акад.», 2009. – 591 с. обов’язків; оформлення і чистота робочого міс- 6. Попов С. А. Державно-управлінські нововве- ця; якість роботи; оцінка роботи і винагорода; дення: теорія, методологія, практика : монографія / шляхи просування по службі; С. А. Попов. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2014. – 296 с. • зовнішній вигляд, одяг, що і як їдять працівники, 7. Приходченко Л. Л. Забезпечення ефективності подання себе на роботі, діловий стиль. державного управління: теоретико-методологічні заса- В обласній державній адміністрації для цього ди : монографія / Л. Л. Приходченко. – Одеса : Опти- управління персоналом спрямоване на розвиток по- мум, 2009. – 300 с. чуття причетності до справ, заохочення залучення персоналу до спільної діяльності; зміцнення стабіль- ності системи соціальних відносин; підтримку індиві- дуальної ініціативи працівників; надання допомоги персоналу в досягненні особистого успіху; створення атмосфери єдності; делегування відповідальності; зміцнення корпоративної родини (вітання персоналу із сімейними святами, подіями і т.д.). Також організовуються поїздки працівників на море, історично-культурними місцями Херсонщини та України взагалом. Проводяться культурно-масові та спортивні заходи. Успіх своєї роботи керівництво вба- чає у пошуку нових форм і методів роботи щодо зміц- нення колективу, зокрема організації поїздок, вечорів відпочинку, урочистого відзначення державних та про- фесійних свят всіма працівниками обласної державної адміністрації. Æ Отже, застосування інновацій та сучасних управлінських технологій в публічному управлінні, в першу чергу, сприяє прозорості та відкритості ді- яльності державних інституцій, підвищенню ефек- Висновки тивності їх діяльності, якісному наданню населенню різноманітних послуг, формування електронних вза- ємовідносин між суспільством і державою. Наведені управлінські технології, що вже функці- онують на Херсонщині, є прикладом злагодженої та наполегливої роботи команди фахівців та прагненням керівництва області втілювати широкомасштабні зміни з метою надання якісних послуг громадянам. Чим це не приклад для наслідування? Література. 1. Указ Президента України від 26 лютого 2016 № 68. Про сприяння розвитку громадянського суспіль- ства в Україні. 2. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 227-р «Про схвалення Стратегії ре- формування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні на період до 2017 року та затвердження плану заходів щодо її реаліза- ції». 3. Стратегія реформування державного управлін- ня України на 2016–2020 роки. Розпорядження Кабі- нету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р «Деякі питання реформування державного управління України». 4. Кравченко С. О. Теоретико–методологічні за- сади здійснення державно–управлінських реформ : дис. на здобуття наук. ступеня докт. наук з держ. упр. : спец. 25.00.02 «Теорія та історія державного управлін- ня» / С. О. Кравченко ; Національна академія держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – Київ, 2010. – 433 с.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
32 УДК 351:316.77 Тетяна Сивак доцент кафедри управління проектами ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр.
АНАЛІЗ ПЕРЕДУМОВ СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ СТРАТЕГІЧНИХ КОМУНІКАЦІЙ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ У статті проаналізовано передумови становлення системи стратегічних комунікацій в державному управлінні. Подано визначення стратегічних комунікацій в сучасній науково-практичній сутності. Встановлено роль і значення стратегічних комунікацій як комплексного інструментарію державного управління в умовах актуалізації нових викликів інформаційно-комунікаційному простору, механізму їх формування та розвитку, наголошено на необхідності визначення суб’єктів стратегічних комунікацій та об’єднанні розрізнених інформаційно- комунікаційних елементів в єдину, несуперечливу, вертикально інтегровану систему і створення єдиного керованого центру вироблення смислів, меседжів та наративів, концепцій доктрин і практик державного управління. Визначено перспективи діяльності органів державного управління щодо становлення та розвитку повноцінної дієвої системи стратегічних комунікацій в України, які зводяться до необхідності формування єдиної цілеспрямованої державної інформаційно-комунікаційної політики, здатної адекватно реагувати на інформаційно-психологічні загрози та сприяти формуванню міжнародного іміджу України. Ключові слова: стратегічні комунікації, система стратегічних комунікацій в державному управлінні, державна інформаційно-комунікаційна політика. Tetiana Syvak associate Professor of the Departmentof Project Management, ORIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in Public Administration
ANALYSIS OF THE PREREQUISITES OF STRATEGIC COMMUNICATIONS SYSTEM FORMATION IN PUBLIC ADMINISTRATION The article analyzes the prerequisites of a of strategic communications system formation in public administration. The relevance of the mentioned problems is determined by the objective nature of systemic changes in Ukraine, democratic essence of social changes caused by a significant transformation of the world geopolitical configuration and a significant complication of social relations at both the international level and at the state, immediately actualized the search for new forms, techniques and technologies of communication interaction. Modern social relations stipulated the necessity of the search for new methodological tools by which the organization of coordinated interaction of public administration subjects and civil society institutions on goal-setting, forecasting, planning and programming of socio-economic development will be possible. The purpose of the article is to sound the need for a comprehensive system of strategic communications in Ukraine and the analysis of strategic regulations that actualize the feasibility of using the strategic communications technologies in public administration, which will perform qualitative response to the new challenges of our time in the most important spheres of life, will be considerable leverage for authorities in building a strong, intelligent and efficient state. The article provides with the definition of strategic communication in the modern scientific nature and it is proved strategic communications have different semantic meaning and practical application in the Government activities, the business processes and in the military sphere. The role and importance of strategic communications as an integrated tool of public administration in terms of updating the new challenges of information and communication space, their formation mechanism and development is established. The necessity of defining the strategic communications and bringing together disparate information and communication elements into a single, consistent, vertically integrated system and creation of a single managed center of meanings production, messages and narratives, concepts, doctrines and practices of public administration is emphasized. Strategic communications is defined as a coordinated and proper use of communicative capabilities of the state, such as public diplomacy, public relations, military ties, information and psychological operations, measures to promote the state goals. The main components of strategic communication are: 1) interactionist unit: public diplomacy; involvement of key leader; media relations with public authorities, public, internal communication; 2) information and psychological unit: informational, psychological, special operations; 3) technical unit: cyber security, confrontation in the electromagnetic space; 4) military unit: unit of the military and civil-military cooperation; documenting events, security operations, measures of active influence. It is established that strategic communication at the current stage of development should be considered in several ways: 1) as the direction of a united state policy; 2) the direction of training the relevant specialists in strategic communications with the provision of appropriate qualifications in certain areas; 3) as the single expert and analytical center of strategic communications. The article identifies the prospects of public authorities’ activities on the formation and development of a complete system of effective strategic communications in Ukraine, which are reduced to the necessity of forming a single
©© Сивак Т. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
33 targeted state information and communication policy capable of adequately responding to information and psychological threats and promote a favorable international image of Ukraine. Key words: strategic communication, strategic communications system in public administration, public information and communication policy. Татьяна Сивак доцент кафедры управления проектами управления проектами ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр.
АНАЛИЗ ПРЕДПОСЫЛОК СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКИХ КОММУНИКАЦИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ В статье проанализированы предпосылки становления системы стратегических коммуникаций в государственном управлении. Дано определение стратегических коммуникаций в современной научно-практической сущности. Установлена роль и значение стратегических коммуникаций, как комплексного инструментария государственного управления в условиях актуализации новых вызовов информационно-коммуникационного пространства, механизма их формирования и развития, отмечена необходимость определения субъектов стратегических коммуникаций и объединения разрозненных информационно-коммуникационных элементов в единую непротиворечивую, вертикально интегрированную систему и создания единого управляемого центра выработки смыслов, месседжей и нарративов, концепций доктрин и практик государственного управления. Определены перспективы деятельности органов государственного управления по становлению и развитию полноценной действенной системы стратегических коммуникаций в Украине, которые сводятся к необходимости формирования единой целенаправленной государственной информационно-коммуникационной политики, способной адекватно реагировать на информационно-психологические угрозы и способствовать формированию международного благоприятного имиджа Украины. Ключевые слова: стратегические коммуникации, система стратегических коммуникаций в государственном управлении, государственная информационно-коммуникационная политика.
Æ Об’єктивний характер системних змін в біжних науковців: Г. Почепцов, В. Ліпкан, М. Лашкіна, Україні, демократична сутність суспільних перетво- О. Кушнір, А. Баровська, В. Різун, В. Ліпкан, Н. Гри- рень, зумовлених значною трансформацією геопо- гор’єва, Ю. Хабермас, Ф. Фукуяма, Ф. Клампіт, Л. Берк, літичної конфігурації світу та суттєвим ускладнен- С. Патерсон, Дж. Радтке; теорії комунікацій: Г. Почеп- ням суспільних відносин, як на міжнародному рівні, цов, М. Лашкіна, О. Кучабський та ін.; державна інфор- так і безпосередньо в державі, актуалізувала пошук маційна політика та публічний діалог: В. Дзюндзюк, нових форм, способів і технологій комунікаційної О. Крюков, В. Ландсман, О. Радченко, В. Степанов, взаємодії. Ключовим завданням держави на най- О. Крутій, С. Соловйов, Н. Грицяк, С. Довгий, Д. Ан- Постановка проблеми ближчу перспективу є налагодження та виведення дреєв, О. Хижняк, В. Лісничий та ін.; технології стра- на належний рівень комунікацій як в самих мініс- тегічних комунікацій В. Бебик, Є. Федченко, А. Баран- терствах, відомствах та між ними, так і комунікації з ніков, А. Санаєв, А. Томовські, Б. Гудал, А. Тресевей, суспільством в цілому. Нинішні соціальні відносини К. Макдоналд; соціальні та масові комунікації С. Квіт, зумовили необхідність пошуку нового методологічного Н. Паніна, Р. Павленко, І. Клименко, С. Остапа, В. Різун інструментарію, за допомогою якого стане можливою та ін. Теоретичні основи інформаційно-комунікацій- організація узгодженої взаємодії суб’єктів державного ної демократії та інформаційної політики досліджено управління та інститутів громадянського суспільства С. Довгим, В. Лісничим, В. Бебиком та О. Радченком, щодо цілепокладання, прогнозування, планування та В. Дзюндзюком, О. Крюковим, В. Ландсманом. Ґрун- програмування соціально-економічного розвитку дер- товні напрацювання щодо зазначених питань має жави. В умовах актуалізації нових викликів інформа- Національний інститут стратегічних досліджень, Укра- ційно-комунікаційного простору, дієвим, адекватним їнський інститут національної пам’яті, Інститут теле- та комплексним інструментарієм державного управ- комунікацій і глобального інформаційного простору, ління виступає система стратегічних комунікацій. Глобальна організація союзницького лідерства та У низці вітчизняних міністерств та відомств вже Інститут масової інформації. Виклад основногоВиклад створено відповідні структурні підрозділи з визна- Æ Однак роль і значення стратегічних комунікацій як ченими завданнями та відповідними компетенція- комплексного інструментарію державного управління матеріалу ми, працюють радники зі стратегічних комунікацій, в умовах актуалізації нових викликів інформаційно-ко- експерти, аналітики та фахівці з цього напрямку, мунікаційному простору, механізму їх формування та зокрема є радник зі стратегічних комунікацій у Пре- розвитку, визначення суб’єктів стратегічних комуніка- зидента України, у структурі Міністерства закордон- цій та об’єднання розрізнених інформаційно-комуніка- них справ України створено управління публічної ційних елементів в єдину, несуперечливу, вертикально
Аналіз останніх дипломатії та ін. інтегровану систему і створення єдиного керованого Æ Визначення понять та сутності стратегіч- центру вироблення смислів, меседжів та наративів, досліджень і публікацій досліджень і публікацій них комунікацій в національному державотворенні концепцій доктрин і практик державного управління по- розглядалися в працях відомих вітчизняних та зару- требують подальшого наукового дослідження.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
34 Æ Мета статті полягає в аналізі передумов, • стратегічні комунікації направлені на вузькі ці- обґрунтуванні необхідності становлення повноцінної льові групи, які здатні внести зміни в потрібні
Мета системи стратегічних комунікацій в Україні та дослі- типи об’єктів [5, с. 12-13]. дженні стратегічних нормативних документів, які ак- Стратегічні комунікації, відповідно до першого в туалізують доцільність використання технологій стра- Україні словника зі стратегічних комунікацій, який було тегічних комунікацій в системі державного управління, видано у 2016 р., мають п’ять ключових складових, що що виступатиме якісною відповіддю на нові виклики об’єднують, координують, активізують і використову- сучасності в найбільш важливих сферах життєдіяль- ють ресурси та можливості державного управління, ності, стане вагомим важелем для органів влади у маркетингу, журналістики, соціології, психології, бізне- побудові сильної, розумної та ефективної держави. су й реклами: Æ У більшості демократичних розвинених 1) скоординовані урядом держави зусилля, спря- країн світу пошук нових форм і способів досягнен- мовані на розуміння цільової аудиторії з метою ство- ня своїх цілей через інформаційний простір триває рення, зміцнення та збереження сприятливих умов постійно та полягає в акумуляції внутрішніх ресурсів для просування національних інтересів, політики та ці- держави, об’єднанні всіх ключових гравців інфор- лей держави через використання узгоджених концеп- маційної сфери, суб’єктів формування і реалізації цій, стратегій доктрин і програм, планів, тем, меседжів матеріалу державної інформаційної політики з метою здійс- і продуктів, поєднанні та синхронізовані з діями усіх Виклад основного Виклад основного нення впливу на інші країни в геополітичному про- елементів національної могутності; сторі. Саме такою відповіддю на виклики сучасності 2) скоординоване використання комунікативних стала поява, введення в науковий і практичний обіг можливостей інституціональної структури – публічної та активне використання терміну «стратегічні комуні- дипломатії, зв’язків із громадськістю, військових зв’яз- кації». Варто зазначити, що стратегічні комунікації в ків, інформаційних та психологічних операцій, заходів, діяльності Уряду, в бізнес-процесах та у воєнній сфе- спрямованих на просування цілей держави тощо; рі мають різне змістовне навантаження та практичне 3) скоординовані дії, повідомлення, зображення, застосування. Загалом в сучасних умовах стратегічні призначені для інформування, впливу, або переконан- комунікації здебільшого розглядаються як системна ня цільової аудиторії з метою просування та реалізації комунікація, зорієнтована на встановлення довготри- національних інтересів відповідно до національних валих взаємозв’язків та відносин між органами влади цінностей; та суспільством, між державами, між громадянами 4) стратегічна взаємодія та взаємовплив в інфор- кількох держав та ін. Однак, відповідно до тих умов, маційному середовищі між окремими суб’єктами (дер- в яких знаходиться наша держава, найбільшого зна- жавними чи призначеними для виконання державних чення стратегічні комунікації мають саме у контексті цілей), що полягає у всебічному залучені можливостей забезпечення національної безпеки, формування на- кожного окремого компонента системи стратегічної ціональної ідеї та об’єднання навколо неї громадян комунікації у комплексі або відокремлено, спрямоване України, а також вироблення єдиного підходу до фор- на досягнення спільної мети; мування національних інтересів, які водночас необхід- 5) процес інтеграції досліджень сприйняття ау- но розглядати як найбільш сучасну та перспективну диторії та заінтересованих сторін (стейкхолдерів) і форму дій в інформаційному просторі. врахування отриманих результатів під час реалізації В Україні у 2015 р. Воєнною доктриною [16] страте- політики, планування та операцій на кожному рівні; гічні комунікації визначено як скоординоване і належне спрямування за одним вектором безлічі різних видів використання комунікативних можливостей держави – діяльності (наприклад, політичний процес, зв’язки з публічної дипломатії, зв’язків з громадськістю, військо- громадськістю, інформаційні операції тощо), кожна з вих зв’язків, інформаційних та психологічних операцій, яких справляє вплив на підтримку національних цілей. заходів, спрямованих на просування цілей держави. Стратегічні комунікації по суті означають обмін (тобто Тобто це перше нормативно закріплене офіційне ви- під час спілкування) смислами/ідеями на підтримку на- значення поняття «стратегічні комунікації». ціональних цілей (тобто стратегічно). Для цього проце- Однак, варто зазначити, що вітчизняними фахів- су слухання є таким же важливим, як і транслювання цями цей термін було введено в наукову сферу ще у [3, с. 350–351]. 2008 р. Зокрема, Почепцов Г.Г. визначив наступні клю- На необхідності запровадження технологій стра- чові характеристики стратегічних комунікацій: тегічних комунікацій, як дієвого інструменту вдоско- • стратегічні комунікації працюють з майбутнім налення системи державного управління відповідно часовим циклом, в той час як тактичні – з сучас- до суттєвих трансформацій в інформаційно-комуніка- ним; ційному середовищі та реалізації реформи комуніка- • стратегічні комунікації працюють з об’єктами, які тивної діяльності держави, формуванні міжнародного будуть сформовані у визначеній часовій точці, в іміджу та забезпеченні кібернетичної безпеки, наголо- тому числі завдяки стратегічним комунікаціям, шено у ряді стратегічних державних документів, що тактичні – з уже наявними об’єктами; було ухвалено протягом 2014-2016 років. До найго- • стратегічні комунікації, трансформовуючи в ловніших з тих, що декларують необхідність введення першу чергу інформаційний простір, результат нової дієвої системи стратегічних комунікацій, відно- повинні дати в інших просторах (військовому, ситься Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020», дипломатичному, економічному, соціальному); де у формулюванні десятого пріоритету визначено: • стратегічні комунікації діють з урахуванням ді- «…програма популяризації України у світі та просуван- яльності опонента / противника, у ряді випадків ня інтересів України у світовому інформаційному про- намагаючись управляти його діями; сторі фокусуватиметься на забезпеченні інституційної
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
35 спроможності для здійснення міжнародних стратегіч- довна комунікація КМУ з населенням щодо реформ; них комунікацій» [14]. комплексний підхід щодо соціальних інформаційних У Щорічному посланні Президента України до Вер- кампаній; внутрішня комунікація органів влади щодо ховної Ради, 3 пункт 9 Розділу присвячено стратегіч- спільних цілей [8]. ним комунікаціям, зокрема наголошено на необхідно- Планом пріоритетних дій визначено основну мету сті здійснення інформаційно-психологічних операцій, щодо розвитку та зміцнення комунікацій – створення зміцнення міжнародного іміджу України, використанні прозорої дієвої системи урядових комунікацій, яка дієвих інструментів та технологій публічної дипломатії сприятиме злагодженому виконанню державних за- і окремо підкреслено ключову роль стратегічних кому- вдань в рамках визначеного порядку денного. Така си- нікацій в реалізації реформи комунікативної діяльності стема успішно сприятиме реалізації комунікації з насе- держави та забезпеченні кібернетичної безпеки [1]; ленням щодо реформ КМУ, донесенню до населення Угода про Асоціацію з Європейським Союзом, рати- питань щодо особливостей та специфіки тих чи інших фікована Законом України від 16.09.2014 р. №1678-VII, заходів Уряду. Також в рамках підвищення обороноз- зокрема Гл. 14 «Інформаційне суспільство» передба- датності країни передбачається реалізація Дорожньої чає здійснення комплексу заходів щодо розвитку ін- карти з партнерства України та НАТО у сфері страте- формаційного суспільства, поліпшення інформаційної гічних комунікацій. безпеки та покращення комунікацій з громадськістю і У воєнній сфері, згідно з останньою редакцією бізнес-структурами, а також передбачає імплемента- Воєнної доктрини України [16], стратегічні комунікації цію національних стратегій інформаційного суспіль- визначено як скоординоване і належне використання ства, розвиток всеохоплюючої нормативно-правової комунікативних можливостей держави – публічної ди- бази для електронних комунікацій і розширення участі пломатії, зв’язків з громадськістю, військових зв’язків, України у дослідницькій діяльності ЄС [11]. інформаційних та психологічних операцій, заходів, Постанова Верховної Ради України від 31.03.2016 спрямованих на просування цілей держави. На прі- р. № 1073-VIII «Про рекомендації парламентських оритетності стратегічних комунікацій у воєнній сфері слухань на тему: «Реформи в галузі інформаційно-ко- наголошується в ряді нормативно-правових актів: Ука- мунікаційних технологій та розвиток інформаційного зі Президента України № 92/2016 від 4 березня 2016 простору України» визначає інформаційно-комуніка- р. «Про концепцію розвитку сектору безпеки і оборони ційні технології одним з найбільш важливих чинників України» [12]; Указі Президента України № 240/2016 стимулювання економічного зростання та розвитку від 6 червня 2016 р. «Про Стратегічний оборонний бю- громадянського суспільства, зайнятості населення, летень України» [13]; Рішенні РНБО від 27 січня 2016 розширення конкуренції і, як наслідок, сприяння подо- р. «Про Стратегію кібербезпеки України» [15]; Дорож- ланню «цифрового розриву». Саме рівень технологіч- ній карті Партнерства у сфері стратегічних комунікацій ного розвитку визначає не лише економічний потенці- між РНБО та Міжнародним секретаріатом НАТО, під- ал країни та якість життя її громадян, а також роль і писаної 22 вересня 2015 р. [2]. місце цієї країни в глобальному суспільстві, масштаби Відповідно до зазначених документів необхідно та перспективи її економічної та політичної інтеграції з здійснити низку заходів, серед яких: усім світом [4]. - до кінця 2016 року: Імплементація організаційної Стратегія реформування державного управління структури стратегічних комунікацій для координації України на 2016-2020 рр., в якій пріоритетами щодо комунікаційної активності на стратегічному рівні відпо- стратегічних засад реформування визначено комуні- відно до стандартів (принципів) НАТО для підтримки каційний супровід реформи державного управління. політики стратегічних комунікацій та координації кому- У розділі «Стратегічне планування, формування і нікаційної діяльності; координація політики» вирішальним визначено один - до кінця 2017 року: Розроблення та запуск пілот- з аспектів стратегічних комунікацій – інформування них курсів із комунікаційних дисциплін, що інтегрова- громадськості про майбутні зміни, а також залучен- ні до загальнодержавної системи підготовки у сфері ня великої кількості суб’єктів вироблення політики, комунікацій; Розроблення та запуск обов'язкового забезпечення чіткої їх координації, комунікації, та, як спецкурсу зі стратегічних комунікацій для керівного та наслідок, взаємодії у створенні інформаційних мереж командного складу; та використання сучасних технологій у діяльності дер- - до кінця 2018 року: Імплементація організаційної жавних органів [9]. структури стратегічних комунікацій для координації На засіданні Національного центру кібербезпеки комунікаційної активності на операційному та тактич- РНБО України від 7 жовтня 2016 р. актуалізовано не- ному рівнях відповідно до стандартів НАТО для під- обхідність створення активного захисту кібербезпеки тримки політики стратегічних комунікацій; України, зокрема щодо захисту інформації в держав- - до 2020 року: Створення комунікаційних спромож- ному секторі і на критично-важливих об’єктах інфра- ностей на стратегічному, оперативному та тактичному структури [10]. рівнях, що забезпечують інтеграції та підтримки стра- Планом пріоритетних дій Уряду на 2016 р., затвер- тегічними комунікаціями на усіх рівнях планування та дженого розпорядженням КМУ від 27 травня 2016 р. № впровадження політики у сфері безпеки і оборони. 418-р, зокрема п. 9 визначено реформування урядових Останнім часом нового значення набуває внутріш- і стратегічних комунікацій та комунікаційну підтримку ня комунікація, налагодження та виведення на належ- реформ КМУ. Зокрема наголошено, що існуюча си- ний рівень взаємодії між ЦОВВ та суспільством. Про стема урядових, стратегічних та кризових комунікацій останнє свідчать дані незалежної та незаангажованої державних органів є неефективною, неповороткою та аналітичної платформи VoxUrkaine [6], яка здійснила не відповідає вимогам часу. Крім того, відсутні: послі- детальний моніторинг виконання ЦОВВ Програми КМУ
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
36 у 2015 р. та визначила, що міністерства змогли вико- 2) інформаційно-психологічний блок: інформаційні, нати лише близько 30% запланованих завдань вчасно. психологічні, спеціальні операції; Серед найважливіших провалів міністерств, які суттє- 3) технічний блок: кібернетична безпека, протибор- во гальмують процеси реформування, та є майже за- ство в електромагнітному просторі; гальними для всіх – це відсутність, або низький рівень 4) військовий блок: блок військового та цивіль- комунікації як в самих міністерствах і відомствах та но-військового співробітництва; документування по- між ними, так і комунікації з суспільством в цілому. дій, безпека операцій, заходи активного впливу. Також за результатами аудиту ефективності ви- Стратегічні комунікації доцільно розглядати в кіль- користання коштів державного бюджету, виділених кох аспектах: 1) як напрям єдиної державної політики; Міністерству інформаційної політики України на за- 2) як напрям підготовки відповідних фахівців зі страте- безпечення інформаційного суверенітету України та гічних комунікацій з наданням відповідних кваліфікацій функціонування державних інформаційних ресурсів у визначені сфері; 3) як єдиний експертно-аналітичний [7] було встановлено, що за два роки діяльності Мінін- центр стратегічних комунікацій. формполітики не було виконано: не розроблено і не Реалізація даних завдань сприятиме формуван- затверджено Стратегії розвитку інформаційного про- ню керованого якісного комунікаційного простору пу- стору України; розроблено, але не затверджено Проект блічного управління для забезпечення потреб органів Концепції інформаційної безпеки України; не сформо- влади та інститутів громадянського суспільства в екс- вана дієва система реагування на інформаційно-пси- пертно-аналітичному забезпеченні та супроводженні хологічні загрози; у світовому інформаційному просторі прийняття суспільно значимих управлінських рішень. бракує об’єктивної та актуальної інформації про Укра- Механізмом досягнення даних завдань виступати- їну; та найголовніше – відсутня єдина цілеспрямована муть аналіз проектів державних політик та підготовка державна інформаційно-комунікаційна політика. Також пропозицій стосовно їх реалізації, у тому числі розро- суттєвою перешкодою на шляху до формування та ре- блення та проведення експертизи проектів програм, алізації єдиної політики в інформаційні сфері є те, що концепцій, стратегій, проектів законів та інших норма- функції з управління нею розпорошені щонайменше тивно-правових актів, проектів міжнародних договорів. між десятьма державними інституціями та ін. Висновки з даного дослідження і перспективи Підкреслюючи актуальність визначеної пробле- подальших розвідок у даному напрямку. Реалізація матики наукового дослідження наголосимо, що стра- комплексної стратегії розвитку національної системи тегічні комунікації, як напрям державного управління, стратегічних комунікацій в Україні допоможе керів- на даному етапі історичного розвитку доцільно розу- ництву країни у створенні єдиного керованого центру міти як узгоджені та скоординовані Урядом держави вироблення смислів, меседжів та наративів, концепцій можливості інституціональної структури та інститутів доктрин і практик державного управління, в цілому громадянського суспільства, спрямовані на розуміння сприятиме підвищенню ефективності управління ди- цільової аудиторії з метою створення, зміцнення, збе- намічними соціальними системами. Реалізація стра- реження та розвитку сприятливих умов для просуван- тегічних комунікацій створює для Президента України ня, з урахуванням національних цінностей, легітимова- непересічну можливість до об’єднання розрізнених них національних інтересів, політики та цілей держави елементів в єдину, несуперечливу, вертикально інте- через використання узгоджених концепцій, стратегій, гровану систему. Реалізація даної системи стратегіч- доктрин і програм, планів, тем, меседжів, смислів, на- них комунікацій виступатиме якісною відповіддю на ративів і продуктів, поєднаних та синхронізованих з ді- нові виклики сучасності в найбільш важливих сферах ями, можливостями, спроможностями та потенціалом життєдіяльності, стане вагомим важелем у побудові усіх елементів системи державного управління. сильної, розумної та ефективної держави. Перспек- Ключові проблеми створення системи стратегіч- тиви діяльності органів державного управління щодо них комунікацій полягають у нормативно-правовій і становлення та розвитку повноцінної дієвої систе- структурно-функціональній площині. Станом на 2016 ми стратегічних комунікацій в України зводяться до р. відсутні офіційні документи, які визначають статус необхідності формування єдиної цілеспрямованої стратегічних комунікацій, державну політику щодо них, державної інформаційно-комунікаційної політики, а також лише частково сформований організаційний здатної адекватно реагувати та впливати на інфор- механізм, який і має стати основою для системи стра- маційно-психологічні загрози і сприяти формуванню тегічних комунікацій в Україні. В умовах реалізації низ- міжнародного іміджу України. ки стратегічних документів та програми розвитку Укра- Література. їни «Стратегія-2020» основним завданням державного управління є популяризації України у світі, просування 1. Аналітична доповідь до Щорічного Послання інтересів України у світовому інформаційному про- Президента України до Верховної Ради України «Про сторі, забезпечення інституційної спроможності для внутрішнє та зовнішнє становище України в 2016 здійснення міжнародних стратегічних комунікацій, ре- році». – К. : НІСД, 2016. – 688 с. алізація реформи комунікативної діяльності держави 2. Дорожня карта Партнерства у сфері стратегіч- та забезпечення кібернетичної безпеки. них комунікацій між РНБО та Міжнародним секретарі- Основними складовими елементами системи стра- атом НАТО, підписаної 22.09.2015 р. – [Електронний тегічних комунікацій виступають: ресурс]. – режим доступу : http://mfa.gov.ua/mediafiles/ 1) інтеракціоністський блок: публічна дипломатія; sites/nato/files/Roadmap_Ukr.pdf залучення ключового лідера; зв’язки зі ЗМІ, з органами 3. Ліпкан В.А. Стратегічні комунікації : словник / державної влади, з громадськістю, внутрішня комуні- Т. В. Попова, В.А. Ліпкан / за заг. ред. В.А. Ліпкана. – К. кація; : ФОП О.С. Ліпкан, 2016. – 416 с. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
37 4. Постанова Верховної Ради України від 31.03.2016 р. № 1073-VIII «Про рекомендації парламентських слухань на тему: «Реформи в галузі інформаційно-ко- мунікаційних технологій та розвиток інформаційного простору України» – [Електронний ресурс]. – режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1073-19 5. Почепцов Г. Г. Стратегічні комунікації: стратегічні комунікації в політиці, бізнесі та державному управлін- ні : навч.посіб для студ. і аспір. / Г. Почепцов. – К. : Альтерпрес, 2008. – 216 с. 6. Рік роботи Уряду: оцінка від VoxUkraine : 08.01.2016 р. – [Електронний ресурс]. – режим досту- пу : http://voxukraine.org/2016/01/08/rikroboty-uryadu- otsinka-vid-voxukraine-ua. – Заголовок з екрану. 7. Рішення Рахункової палати України від 08.11.2016 р. № 23-2 «Про результати аудиту ефек- тивності використання коштів державного бюджету, виділених Міністерству інформаційної політики на забезпечення інформаційного суверенітету України та функціонування державних інформаційних ресурсів» – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www. ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/16750264 8. Розпорядження КМУ від 27.05.2016 р. № 418-р Про затвердження плану пріоритетних дій Уряду на 2016 р. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http:// www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=249104044 9. Стратегія реформування державного управ- ління України на 2016-2020 рр. ; засід. КМУ від 24.06.2016 р. – [Електронний ресурс]. – Режим досту- пу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_ id=249140701&cat_id=246711250. 10. Турчинов: Украина должна быстро и эффектив- но реагировать на киберугрозы : Интерфакс Украина ; 07.10.2016 р. – [Электронный ресурс]. – Режим досту- па : http://interfax.com.ua/news/general/375011.html. - Заголовок з екрану. 11. Угода про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої : ратиф. Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII. – [Елек- тронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon0.rada. gov.ua/laws/show/984_011/page. 12. Указ Президента України від 04.03.2016 р. № 92/2016 «Про концепцію розвитку сектору безпеки і оборони України» – [Електронний ресурс]. – режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/92/2016. 13. Указ Президента України від 06.06.2016 р. № 240/2016 «Про Стратегічний оборонний бюлетень України» – [Електронний ресурс]. – режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/2402016-20137. 14. Указ Президента України від 12.01.2015 року № 5/2015 «Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020». – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/5/2015. 15. Указ Президента України від 15.03.2016 р. № 96/2016 «Про Рішення РНБО від 27 січня 2016 р. «Про Стратегію кібербезпеки України» – [Електронний ресурс]. – режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/96/2016. 16. Указ Президента України від 24.09.2015 р. № 555/2015 «Про рішення Ради національної без- пеки і оборони України від 2 вересня 2015 р. «Про нову редакцію Воєнної доктрини» – [Електронний ре- сурс]. – режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/555/2015.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
38 УДК 316.6:005.311.6 Олександр Карпенко доцент кафедри державної політики та суспільного розвитку НАДУ при Президентові України, д.держ.упр.
«ВІКНО ОВЕРТОНА» ЯК УНІВЕРСАЛЬНА МОДЕЛЬ ВИБОРУ СУСПІЛЬНО-ОРІЄНТОВАНИХ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ Обґрунтовано концепцію «Вікно Овертона» як наукову теорію вибору змін державної політики в процесі взаємовпливу її виробників (офісхолдерів, стейкхолдерів) та суспільства (цільової аудиторії). Доведено, що в основі теорії «Вікно Овертона» лежить концептуальна модель вибору суспільно-орієнтованих управлінських рішень («model of policy change»), яка використовується з метою впровадження нових ідей щодо вироблення державної політики (обґрунтування вибору змін, розробки ефективних затрат, прогнозування спектру майбутніх альтернатив) для здійснення належного стратегічного та ситуативного врядування. Встановлено універсальність механізму обґрунтування змін моделі «Вікно Овертона», який полягає у можливості його використання у зворотній бік з метою застосування технологій впливу (зокрема маніпулятивного) на масову свідомість/несвідомість: виробники державної політики можуть самостійно змінювати альтернативи (спектр) її формування та реалізації, впливаючи на суспільство прямо (через доведення до масової свідомості правдивої та об'єктивної інформації, щодо справжніх причин необхідності ухвалення управлінських рішень) чи опосередковано (через застосування маніпуляцій з підсвідомим/несвідомим). Ключові слова: вікно Овертона, зміни державної політики, політичні можливості, політична прийнятність, виробники політики, громадська думка, маніпулювання, аналітичні центри вироблення державної політики. Alexander Karpenko Associate Professor, Department of Public Policy and Social Development, NAPA under the President of Ukraine, Doctor in Public Administration
«OVERTON WINDOW» AS A UNIVERSAL MODEL TO MAKE SOCIALLY-ORIENTED MANAGERIAL SOLUTIONS The subject of instruments and methods of mass consciousness manipulation has gained particular importance in the scientific literature, media and social networks after year 2010, when the bestseller of Glenn Black «Overton Window» was published and came to American book market. The debate is about the possible existence of the same name technology that has an impact on the society. The issue with using the concept of «Overton Window» is a less explored in academic articles of peer-reviewed scientific publications. Therefore, the origins of this theory need a detailed analysis and an appropriate scientific study. The technology of its practical application needs scientific reasoning as well and that is the unresolved part of a general problem of investigation of mechanisms of governmental influence (particularly manipulative) on the mass consciousness / subconscious. This article is the first domestic research into science of public administration. The objective of this article is a scientific theoretical reasoning of the possibility of applying the concept of «Overton Window» as a universal model of choice of socially-oriented management decisions. «Overton Window» is a kind of «selection menu» for those who wish to influence the processes of production (development and implementation) of public policy. There are cases when the government entities (politicians) are legally setting norms to make political decisions beyond their actual limits, but this may be effective only in case of their undisputed leadership in the country, otherwise they may lose the reputation among the population and it can lead to a corresponding population resistance. Consolidated ideas (principles and values) is a powerful force of influence on the future, that’s why those politicians who want to manage social development should generate and invest them in to society. However, it is impossible to introduce the certain idea of the reformation in to immediate process of public policy making , for example, by immediate adoption of the certain rights and regulations (as it is often done in Ukraine to satisfy certain lobby groups). Society needs time to understand this idea, in other words, it is necessary to create an appropriate public opinion using certain technologies of influence on mass consciousness / unconsciousness. Any target to use the idea of «Overton Window» is associated with gradual changes in mass consciousness / subconscious). The author substantiates the hypothesis of «Overton Window» as a scientific theory that explains aggregate interaction phenomena and mechanisms of study of the certain changes in public policy and allows its subjects to predict the results of management decisions. It is proved that the theory of «Overton Window» is based on the conceptual model of choice of the socially-oriented management solutions («model of policy change»), which is used to introduce new ideas for public policy (justification of choice changes, the development of effective costs, forecasting range of future alternatives) for proper strategic and situational governance. The versatility mechanism of changes of the «Overton Window» model has been established and consists in ability to use it in the reverse side aiming to apply technologies of influence (particularly manipulative) in mass consciousness / unconsciousness. It means that government entities can independently change alternatives (spectrum) of its making, affecting the society directly (by bringing to public consciousness accurate and objective information about the real causes explaining why do we need to approve management decisions) or indirectly (through the use of manipulation of the subconscious / unconscious).
©© Карпенко О. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
39 Key words: оverton Window, public policy change, political possibilities, political acceptability, officeholders, stakeholders, public opinion, manipulation, think tanks public policymaking. Александр Карпенко доцент кафедры государственной политики и общественного развития Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, д.гос.упр.
«ОКНО ОВЕРТОНА» КАК УНИВЕРСАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ВЫБОРА ОБЩЕСТВЕННО-ОРИЕНТИРОВАННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ Обоснована концепция «Окно Овертона» как научная теория выбора изменений государственной политики в процессе взаимного влияния ее производителей (офисхолдеров, стейкхолдеров) и общества (целевой аудитории). Доказано, что в основе теории «Окно Овертона» лежит концептуальная модель выбора общественно-ориентированных управленческих решений («model of policy change»), которая используется для внедрения новых идей относительно формирования и реализации государственной политики (обоснования выбора изменений, разработки эффективных затрат, прогнозирования спектра будущих альтернатив) для осуществления стратегического и ситуативного управления. Установлена универсальность механизма обоснования изменений модели «Окно Овертона», которая заключается в возможности его использования вспять с целью применения технологий воздействия (в частности манипулятивного) на массовое сознание / бессознательное. Производители государственной политики могут самостоятельно изменять альтернативы (спектр) ее формирования и реализации, влияя на общество прямо (через доведение до массового сознания правдивой и объективной информации, которая раскрывает истину причин необходимости принятия управленческих решений) или косвенно (через применение манипуляций с подсознательным / бессознательным). Ключовые слова: окно Овертона, изменения государственной политики, политические возможности, политическая приемлемость, производители политики, общественное мнение, манипулирование, аналитические центы выработки государственной политики.
Æ Тема інструментів та засобів маніпулюван- кроків не є науковою теорією, а лише пропагандист- ня масовою свідомістю особливої актуальності набу- ською ідеєю зацікавлених консерваторів, а, по-друге, ла у науковій літературі, ЗМІ та соціальних мережах не є реально працюючою технологією, оскільки в на- після виходу у 2010 році на американський книжко- уковому середовищі ніхто не досліджував її працез- вий ринок бестселеру Глена Блека «Вікно Оверто- датність» [3]. На думку представників «несистемної» на». Дискусія відбувається навколо можливості існу- російської опозиції сам Дж. Овертон у своїх наукових вання однойменної технології впливу на суспільство, роботах ні про яку подібну теорію, концепцію чи мо- яку, наприклад А. Гуліватенко в контексті соціаль- дель не згадує, а американські критики й взагалі вва- Постановка проблеми но-філософської практики вважає «методологією жають, що «ця теорія спеціально створена для пара- соціально-інформаційного управління людиною та ноїків і божевільних правих, які думають, що Обама відповідно суспільством в частині зміни ставлення су- є тоталітарним марксистським диктатором, втратив спільства до колись абсолютно заборонених тем у бік глузд на тлі світового панування, а Вікно Овертона є абсолютно прийнятних» [1, с. 51]. надуманою теорією, яка маскується під прорив в ро-
На думку російського блогера К. Мямліна, «у ме- зумінні політики» [4]. досліджень і публікацій жах Вікна Овертона ідеї можуть або не можуть широко Проблематика використання концепції «Вікна
Æ Аналіз останніх обговорюватись, відкрито підтримуватись, пропагува- Овертона» є малодослідженою, так лише в Росій- тись, закріплюватись законодавчо. Вікно рухають, змі- ській Федерації є незначна кількість наукових публі- нюючи тим самим амплітуду можливостей, від стадії кацій [1; 5; 6] (датованих 2015 роком), натомість в «неможливе», тобто абсолютно вороже суспільній мо- академічних статтях рецензованих наукових видань ралі, повністю огидне, до стадії «актуальна політика», США та Європи вона взагалі відсутня. Чи можемо тобто вже обговорене широким загалом, прийняте ма- ми вважати її лише яскравою метафорою, яку попу- совою свідомістю і закріплене в законах» [2]. У 2014 ляризують початківці сфери соціальної комунікації, році відомий російський кінорежисер М. Міхалков у те- та чи не стала вона сама об’єктом маніпулювання левізійній програмі «Бессогон-ТВ» вперше популяри- провладних російських політтехнологів, які в умовах зує для багатомільйонної аудиторії каналу «Росія-24» ведення гібридних воєн у світовому геополітичному тему загрози змін людських цінностей у будь-якій кра- просторі намагаються здійснювати трансформацію їні на прикладі поступової легалізації канібалізму за масової свідомості супротивника під виглядом захи- допомогою реалізації «американської технології Вікна сту існуючої «системи цінностей». Тому детального Овертона», проводячи паралелі з узаконенням в Єв- аналізу потребують витоки цієї теорії, а також відпо- ропі одностатевих шлюбів та евтаназії. Однак існують відного наукового обґрунтування потребують техно- й інші погляди щодо існування такої технології та за- логії її практичного застосування, що є невирішеною стосування її на практиці. Так, Є. Резниченко вважає, частиною загальної проблеми дослідження механізмів що, по-перше, легалізація «неймовірного» за п’ять впливу (зокрема, маніпулятивного) влади на масову
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
40 свідомість/несвідомість. Зазначимо, що дана стаття Зрозуміло, що поза межами «вікна» перебувають ідеї є першим вітчизняним дослідженням в галузі науки політично-неприйнятні (ризиковані) на даний момент державного управління. часу, але згодом ситуація може змінитись через змі-
Мета Æ Завданням статті є науково-теоретичне ну настроїв у суспільстві, а тому й «вікно» може або обґрунтування можливості застосування концепції рухатись (вгору чи вниз), або трансформуватись у «Вікно Овертона» як універсальної моделі вибору сус- розмірі, охоплюючи більшу чи меншу кількість альтер- пільно-орієнтованих управлінських рішень. натив (суміжних державно-управлінських, політичних ВідомийÆ політтехнолог Дж. Овертон, віце-пре- рішень), змінюючи можливе на неможливе, й навпаки зидент (1992–2003 рр.) Макінського науково-освіт- (див. рис. 1). нього центру державної політики (Макіно-Айленд, Однією з функцій концептуальної моделі Дж. Овер- Мічіган, США) вважав, що лише певні продукти та тона є не тільки обґрунтування вибору альтернатив, а результати вироблення державної політики будуть й розробка ефективних затрат (механізмів) вироблен-
матеріалу позитивно (політично) прийнятними для суспільства. ня державної політики (ухвалення державно-управ- Концепція «Вікно Овертона» була розроблена ним лінських рішень), існуючих на певний період часу, які Виклад основного Виклад основного у середині 1990 рр. у вигляді моделі вибору вироб- будучі політично неможливими зараз, у майбутньому ником (суб’єктом) державної політики альтернатив- стануть політично неминучими (прогнозовано потра- них варіантів (можливостей) управлінських рішень, плять в рамки «вікна політичних можливостей»). Саме прийнятних суспільству. Зазначена «model of policy прогнозування фокусу (спектру) майбутніх зрушень change» є механізмом обґрунтування змін (або яким державної політики дозволяє керівникам органів влади чином відбуваються зміни) державної політики внаслі- здійснювати належне стратегічне врядування, поряд із док змін громадської думки. Межі (рамки) прийнятно- ситуативним обранням тієї чи іншої альтернативи в сті варіантів «Вікна Овертона» (або «Вікна політичних угоду змінам настрою у суспільстві. можливостей»), визначаються доцільністю діяльності «Вікно Оветрона» є певним «меню вибору» для безпосередніх виробників політики від імені держави тих, хто бажає впливати на процеси вироблення (фор- з метою одержання ними максимальної підтримки від мування та реалізації) державної політики. Існують електоральних мас. випадки, коли суб’єкти влади (політики) законодавчо За Дж. Овертоном, в певний момент часу відкри- унормовують політичні рішення поза межами «вікна то певне «вікно можливостей», межі якого визначені можливостей», але ефективним це є лише у тому разі, станом розвитку масової свідомості або соціальними коли вони є безперечними лідерами країни, в іншому потрясіннями під впливом певних подій (революцій, випадку вони можуть бути непопулярними серед на- війн, катастроф, епідемій тощо). Якщо «політик вміє селення, що спричинить відповідний спротив населен- відчувати ці рамки і одночасно вміє з них не випадати, ня. Незважаючи на те, хто саме «рухає вікно», різким то він буде успішним, якщо ж політик не бачить обме- політичним змінам завжди передують соціальні зміни, жень вікна політичних можливостей і випадає з нього, що викликані певними потрясіннями суспільства, не- пропонуючи те, до чого суспільство не готове, то він залежно від того, хто, чи що їх провокує. У разі, коли неминуче буде програвати на політичній арені» [4]. переважна більшість суспільства об’єднана навколо «Вікно Овертона» трансформується або рухається у обґрунтованих принципів, цінностей або загальної ідеї тому разі, коли необхідно застосувати різні, або нові – влада консолідовано (провладні політичні сили об’єд- ідеї змін, які виникають не у влади, а в суспільстві, яке нуються) формує цілі та реалізує відповідні завдання цю владу обирає. Тобто, «Вікно політичних можливо- державної політики. Консолідовані ідеї (принципи, цін- стей», на думку його автора, містить в собі не ті заходи, ності) є потужною силою впливу на майбутнє, тому ті які вважали би ефективними самі суб’єкти вироблення політики, що хочуть управляти суспільним розвитком, державної політики, а ті, які вони б могли підтримати повинні формувати та інвестувати їх у суспільство. для того, щоб забезпечити підтримку суспільства собі, Натомість, неможливо одразу впровадити певну ідею або політичній силі, яку вони представляють. Окрім реформування в процес вироблення державної полі- цього, концептуальна модель «Вікна Овертона» вико- тики, наприклад, одразу ухваливши певні законні та ристовується в США деякими аналітичними центрами підзаконні акти (що часто робиться в Україні в угоду органів влади, політичних партій, недержавних органі- певних лобістських груп). Суспільство потребує пев- зацій з метою моделювання альтернативно-необхідних ного часу для усвідомлення цієї ідеї, іншими словами змін (їх послідовність та взаємозв’язок) у виробленні кажучи, необхідно сформувати відповідну громадську державної політики щодо конкретних галузей (освіти, думку, шляхом застосування певних технологій впливу енергетики, соціального захисту, безпеки тощо). на масову свідомість/несвідомість. Таким чином, будь- Дж. Овертон вважав, що будь-яка сукупність послі- яка ціль застосування «Вікна Овертона» пов’язана із довних заходів щодо реалізації політики для конкретної поступовими змінами масової свідомості/несвідомості сфери/галузі може бути організована від мінімального (підсвідомості). до максимального втручання держави [7]. Між її не- За Дж. Овертоном «Вікно» рухається з метою впро- втручанням та монополією «крок за кроком» розташо- вадження нових ідей стосовно реалізації державної вується деталізований спектр альтернативних заходів, політики, які продукує тільки суспільство, однак тут ми що змінюють державну політику від однієї «крайності» можемо з цим не погодитись. Розділяючи думки його в іншу. Відповідно до настроїв суспільства (після ана- послідовників та інтерпретаторів Д. Лємана й Г. Блека, лізу громадської думки обраної цільової аудиторії) в зазначимо на універсальності моделі, яка є відкритою межі «вікна політичних можливостей» потрапляють та може працювати й у зворотній бік. Дуже часто аль- ті суміжні альтернативи щодо реалізації політики, які тернативи поза межами «вікна» є на думку суб’єкта на даний період часу є прийнятними для населення. реалізації державної політики більш розумними, ра- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
41 В рамках геополітичних про- Мінімальне втручання (невтручання) держави тистоянь в умовах поновлення світової біполярності з одного боку та глобалізаційних про- Всі соціальні послуги надаються приватним сектором, держава не цесів з іншого, використання маніпулятивних технологій як втручається засобу здійснення інформацій- ного впливу дозволяє змінювати Всі соціальні послуги надаються приватним сектором, держава не тільки масову свідомість, а й соціальну поведінку окремої лю- королює їх якість дини. Маніпуляція колективним свідомим/несвідомим є насам- перед спрямованим впливом на Всі соціальні послуги надаються приватним сектором. держава психіку кожного індивіда з метою регулює діяльність надавачів формування потрібної для мані- пулятора громадської думки з певних питань та провокування Соціальні послуги надаються приватним сектором, адресне соціальне у суспільстві необхідних йому обслуговування населення забезпечує держава свідомих/несвідомих дій. Висновки Æ В результаті проведеного дослідження витоків концеп- Соціальні послуги надаються приватним сектором, соціальне ції «Вікно Овертона», а також обслуговування певних категорій населення здійснює держава аналізу технології щодо мож- ливостей її практичного за- стосування у сфері державного Соціальні послуги надаються через державні та недержавні сервісні управління, нами сформовано центри, всі соціальні виплати забезпечує держава ряд висновків. 1. Обґрунтовано концепцію «Вікно Овертона» як наукову Всі соціальні послуги (соціальна допомога) надається державою, теорію вибору змін державної законодавчо дозволено благодійну діяльність політики в процесі взаємовпливу її виробників (офісхолдерів, стей- кхолдерів) та суспільства (гро- Всі соціальні послуги (соціальна допомога) надаються державою, мадськості, цільової аудиторії). приватна допомога та благодійність заборонені 2. Доведено, що в основі теорії «Вікно Овертона» лежить модель вибору суспільно-орієн- тованих управлінських рішень Максимальне втручання держави (державна монополія) («model of policy change»), яка використовується з метою Модель застосування «Вікна Овертона» щодо вироблення прийнятної впровадження нових ідей щодо для суспільства державної політики у сфері надання соціальних послуг вироблення державної політи- ки (обґрунтування вибору змін, ціональними та ефективними, але є непопулярними розробки ефективних затрат, прогнозування спектру серед населення (наприклад: підвищення пенсійного майбутніх альтернатив) для здійснення належного віку, скорочення соціальних виплат, збільшення кому- стратегічного та ситуативного врядування. нальних тарифів, легалізація наркотиків тощо), тому 3. Встановлено універсальність механізму обґрун- необхідно застосувати технології впливу на громад- тування змін моделі «Вікно Овертона», який полягає у ську думку з метою одержання прийнятного для полі- можливості його використання у зворотній бік з метою тика результату. Як зазначалось вище, на думку Дж. застосування технологій впливу (зокрема маніпуля- Овертона політики не визначають самостійно те, що тивного) на масову свідомість/несвідомість. Виробни- може бути політично прийнятним, реагуючи своєю ді- ки державної політики можуть самостійно змінювати яльністю тільки на запити суспільства, натомість прак- альтернативи (спектр) її формування та реалізації, тика застосування технологій маніпулювання масовою впливаючи на суспільство прямо (через доведення свідомістю/несвідомістю доводить інше: суб’єкти ви- до масової свідомості правдивої та об’єктивної інфор- роблення державної політики можуть успішно рухати мації, щодо справжніх причин необхідності ухвалення «Вікно», змінюючи спектр прийнятності реалізації полі- управлінських рішень) чи опосередковано (через за- тичних можливостей, впливаючи на суспільство прямо стосування маніпуляцій з підсвідомим/несвідомим). (наприклад, через доведення до масової свідомості Література. правдивої та об’єктивної інформації щодо справжніх причин необхідності ухвалення непопулярних рішень) 1. Гуливатенко А. П. «Окно Овертона» в социаль- чи опосередковано (наприклад, через застосування но-философской практике / А. П. Гуливатенко // Новая маніпуляцій з підсвідомим/несвідомим). наука: теоретический и практический взгляд. – 2015. – № 1. – С. 49153. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
42 2. Мямлин К. Технология уничтожения: «Окно Овер- тона». И возможность противостояния дегенерации. [Электронный ресурс] / К. Мямлин // Институт высо- кого коммунитаризма, 2014. – Режим доступа: http:// communitarian.ru/publikacii/novyy_mirovoy_poryadok_ metody/tehnologiya_unichtozheniya_okno_overtona_i_ protivostoyanie_degeneracii_13052014/. – Загл. с экрана. 3. Резниченко Є. Фейк Овертона: технологія зміни суспільства, якої не існує [Електронний ресурс] / Євге- нія Резниченко // Медіакритика, 2014. – Режим доступу http://www.mediakrytyka.info/za-scho-krytykuyut-media/ feyk-overtona-tekhnolohiya-zminy-suspilstva-yakoyi-ne- isnuye.html. – Назва з екрана. 4. «Окна Овертона». Правда и вымысел [Электро- нный ресурс] /. Livejournal, 2014. – Режим доступа: http://nousaction.livejournal.com/6002.html. – Загл. с экрана. 5. Дзугаев К. Г. К вопросу об определении поня- тия «Окна Возможностей» / К. Г Дзугаев // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова. Общественные науки. – 2015. – № 2. – С. 27-31. 6. Володенков С. В. «Окно Овертона» – мани- пулятивная матрица политического менеджмента / С. В. Володенков, С. Н. Федорченко // Обозреватель = Observer. – 2015. – № 4 (303). – С. 83–93. 7.Lehman J. The Overton Window [Electronic resource] / Joseph Lehman // Mackinac Center for Public Policy, 2010. – Made of access: https://www.mackinac. org/12887. – Title from the screen.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
43 УДК 35.08–048.35 Олена Линдюк докторант кафедри філософії, теорії та історії державного управління, НАДУ при Президентові України, к.держ.упр.
МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ МОДЕРНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УМОВАХ ГЛОБАЛІЗАЦІЇ У статті здійснено обґрунтування методології модернізації державної служби в умовах глобалізації, виокремлення її основних складових та виконуваних нею функцій. Визначено, що правильний підбір методологічного інструментарію модернізації дасть змогу обґрунтувати найбільш оптимальну модель модернізації державної служби в умовах глобалізації, оскільки методологія модернізації державної служби є ядром теоретико-концептуального обґрунтування цих процесів. Розроблено теоретико-методичну концепцію дослідження модернізації державної служби в умовах глобалізації та визначено її логічну архітектоніку і проблемне поле аналізу модернізації державної служби. Ключові слова: державна служба, модернізація державної служби в умовах глобалізації, методологія модернізації державної служби в умовах глобалізації. Olena Lyndyuk doctoral candidate of the Department of philosophy, history and theory of public administration, ORIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in Public Administration
METHODOLOGY FOR THE RESEARCH OF CIVIL SERVICE MODERNIZATION IN THE CONTEXT OF GLOBALIZATION Ukrainian society is undergoing a difficult period of development of the civil service system in the context of globalization, and therefore seen important developments of methodologies for analyzing the impact of globalization on the modernization of the civil service. Scientific studies of modernization processes make it possible to predict the further development of the state, to determine the conditions of stability, to form the mechanisms of effective civil service. The aim of the article is the substantiation of the methodology of the civil service modernization in the context of globalization, isolation of its main components, the development of theoretical and methodological concept of civil service modernization research in the context of globalization and the definition of its logical architectonics and the problem field of analysis. The methodology perform certain functions, such as determination the ways of knowledge acquisition, which reflect dynamic processes and phenomena; direction of the researcher to achieve the research objectives; provision the versatility and completeness of the information necessary for the cognition of the investigated processes or phenomena; help to replenish the new information to the science theory; creation a system of scientific information and logical and analytical tools of scientific knowledge. Modern methodological approaches to the study of the civil service modernization in the context of globalization, in order to justify its model of modernization and improvement of its effectiveness lies in defining the principles and processes of modernization under the influence of globalization, relationships as between the elements, components and subsystems of civil service, so and the entire system of civil service and society in general, and analysis capabilities of the impact of globalization on the quality of its modernization. The use of this methodological approach makes it possible to effectively identify the contradictions generated by modernization period and develop effective recommendations for further modernization. The most important requirements for the choice of methodological tools and conceptual approaches to modernizing the civil service in the context of globalization are the ability to identify such laws that allow expanding the state, the essential characteristics, trends and prospects of the research object in the context of globalization. Therefore, the relevant units in the process may be the institutions, relationships, quality and value, various processes and cultural phenomena. In general theoretical level, the complementation of methodologies and principles of civil service modernization in the context of globalization has to be held. In particular, the principles should establish requirements for the structural elements of the civil administration methodology (subject, object, methods, tools, actors, spheres of influence, etc.) and the methodology of civil service modernization in the context of globalization has to become the basis of the principles in the formation of concepts, strategies and theories, and to write scientific positions so that their content is based on the principles of civil service. Methodology for the research of civil service modernization in the context of globalization is a systematic approach, essential components of which are goal - subject - object - process - conditions – the result that makes it possible to investigate systematically and comprehensively from the various sides and in the dynamics the all components of the civil service modernization and content of public administration relations. The main characteristic of modern civil service methodology is the service nature of public power, the main criterion of which is man centrism. The elements of the civil service modernization methodology in the context of globalization is a complex system of conceptual-categorical apparatus, principles, norms, values, paradigms, theories and methods themselves that provides cognitive and practical activity. Improvement of the civil service modernization methodology in the context of globalization it is advisable to carry out in such areas as the study of theoretical principles (laws, principles, concepts and categorical apparatus, conceptualization, design, scientific substantiation, modeling), providing practical guidance (mechanisms, tools, instruments, methods, forms), determining resource support (political, institutional, human, informational, technical, material and time resources); the introduction of systematic monitoring (evaluation of the effectiveness and results of modernization, analysis, control), which will help to provide theoretical and methodological justification of modernizing the civil service in the context of globalization and
©© Линдюк О. А., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
44 the practical implementation of innovative mechanisms of its modernization. The above determines the relevance, scientific, theoretical and practical significance of the chosen research topic and its structure. Key words: civil service modernization in the context of globalization, the methodology of civil service modernization in the context of globalization. Елена Лындюк докторант кафедры философии, теории и истории государственного управления, НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр.
МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ В статье осуществлено обоснование методологии модернизации государственной службы в условиях глобализации, выделены ее основные составляющие и выполняемые методологией функции. Определено, что правильный подбор методологического инструментария модернизации позволит обосновать наиболее оптимальную модель модернизации государственной службы в условиях глобализации, т.к. методология модернизации государственной службы является основой теоретико-концептуального обоснования этих процессов. Разработаны теоретико- методической концепции исследования модернизации государственной службы в условиях глобализации и определены ее логическая архитектоника и проблемное поле анализа модернизации государственной службы. Ключевые слова: государственная служба, модернизация государственной службы в условиях глобализации, методология модернизации государственной службы в условиях глобализации. Мета
Æ Українське суспільство переживає склад- Æ Метою статті є обґрунтування методології мо- ний період розбудови системи державної служби у дернізації державної служби в умовах глобалізації, Постановка проблеми контексті глобалізаційних процесів, у зв’язку з чим виокремлення її основних складових, розробка теоре- вбачається важливим напрацювання методології тико-методичної концепції дослідження модернізації аналізу впливу глобалізаційних процесів на модер- державної служби в умовах глобалізації та визначен- нізацію державної служби. Методологія модернізації ня її логічної архітектоніки і проблемного поля аналізу державної служби є ядром теоретико-концептуаль- проблеми. Виклад основногоВиклад ного обґрунтування цих процесів. Наукове пізнання Æ Для отримання максимально об’єктивної систе-
модернізаційних процесів потребує правильного матизованої інформації про явища та процеси мо- матеріалу підбору методологічного інструментарію для пошу- дернізації державної служби в умовах глобалізації ку найбільш оптимальної моделі модернізації дер- можливе використання різних методологій з метою жавної служби в умовах глобалізації. Адже наукові здійснення концептуального викладу цілей, мети, змі- дослідження модернізаційних процесів дають змогу сту, методів дослідження. прогнозувати подальший розвиток державотворен- Методологія виконує певні функції, а саме: ви- ня, визначати умови стабільності, формувати меха- значає способи здобуття знань, які відображають
Аналіз останніх нізми ефективної державної служби. динамічні процеси й явища; спрямовує дослідника Æ Питання методології досліджували багато на шлях, на якому досягається певна науково-дослід- досліджень і публікацій досліджень і публікацій науковців у різних галузях знань. Аналіз робіт су- ницька мета; забезпечує всебічність і повноту отри- часних вітчизняних науковців В. Бакуменка, Т. Ва- мання інформації, необхідної для пізнання досліджу- силевської, Р. Войтович, В. Князєва, Т. Пахомової, ваних процесів чи явищ; сприяє поповненню новою П. Петровського, Ю. Сурміна та інших свідчить, що інформацією теорії науки; допомагає в уточненні, важливі проблеми методології державного управління збагаченні, систематизації термінів і понять у науці; займають провідне місце в їх роботах. Незважаючи на створює систему наукової інформації, що ґрунтується велику увагу вчених до питань методології держав- на об’єктивних фактах, і логіко-аналітичний інструмент ного управління, проблема методології модернізації наукового пізнання [10, c. 56]. державної служби в умовах глобалізації залишається Термін «методологія» (від грец. μέθοδος – пра- недостатньо вивченою. Вказане визначає необхід- вильний шлях, шлях дослідження) неоднозначно ність подальшого наукового дослідження зазначеної трактується в сучасній державно-управлінській науці. проблеми. Методологія визначається як загальна теорія методів Æ Наукове пізнання модернізації державної пізнання, яка частково збігається з теорією пізнання служби в умовах глобалізації потребує обґрунто- і одночасно є ширшою за гносеологію, оскільки її ці- ваного відбору теоретико-методологічного інстру- кавлять не лише методи пізнання, а й методи різних ментарію для визначення найбільш оптимальних форм діяльності. Вона являє собою специфічну діяль- її моделей. З метою теоретичного обґрунтування і нісну систему, складовими якої є принципи, категорії, наукового пізнання модернізаційних явищ і процесів теорії, парадигми і методи, що мають специфічне у державній службі слід застосувати методологію мо- цільове призначення, пов’язане з реалізацією діяль- дернізації як сукупності філософсько-управлінських ності; виступає як спосіб діяльності, спосіб організації підходів. Проте, зазначена проблема не була пред- діяльнісної системи. Цей підхід заслуговує на увагу, частин загальної проблеми частин загальної
Виділення невирішених раніше метом розгляду вченими. оскільки він інтегрує всі основні складові методології Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
45 [5, с. 7]. Методологія розглядається як багаторівневе поле аналізу, виходимо із таких міркувань: методологія утворення, вищим рівнем якого є філософська мето- модернізації державної служби в умовах глобалізації дологія, далі йде загальнонаукова методологія, а на являє собою складну систему категорій, принципів, нижчому рівні стоїть методологія галузевих видів нау- норм, цінностей, парадигм, теорій і самих методів, ки. Тобто розрізняється методологія загальнонаукова; що забезпечують теоретико-пізнавальну і практичну міждисциплінарного рівня; окремих наук. Така ієрархія діяльність. Кожний елемент у структурі методології має системний характер, тому що всі її сходинки скла- модернізації державної служби в умовах глобалізації дають цілісний методологічний організм. Як система здійснює своє специфічне призначення і водночас вона інтегрує в собі категорії, принципи, норми, цінно- реалізує системоутворюючу функцію. Так, категорії сті, парадигми, теорії і методи в деяку цілісну систему, задають зміст використовуваним поняттям, відобра- що має диференціацію за основними видами діяльно- жають об’єкти і комунікацію між суб’єктами діяльності. сті і поєднує їх у цілісність, та є поліфункціональним Принципи визначають відправні точки діяльності, фор- утворенням, виступає як спосіб діяльності, спрямова- мують її загальні напрями. Норми виступають у вигля- ний на її організацію і реалізацію [5, с. 8]. ді раціональних вимог до діяльності. Цінності надають Е. Юдін в широкому розумінні трактує методо- особистісної і суспільної значущості державній службі. логію як «вчення про структуру, логічну організацію і Парадигми забезпечують інтеграцію всіх складових методи діяльності» [12, с. 31]. На думку Р. Войтович, методології та їх реалізацію. Теорії додають обґрунто- «методологія наукових досліджень – це система прин- ваності, аргументованості діяльності. Методи виступа- ципів, форм та способів здійснення дослідницької ють як механізм діяльності, способи її здійснення [2, діяльності» [1, с. 5]. Вона розглядається як система с. 88; 4, с. 11]. методів пізнання, у т. ч. конкретних. За такого підходу Оскільки теорії визначаються як системи об’єк- вона виступає у вигляді певного набору методів діяль- тивних обґрунтованих знань у певній сфері діяльно- ності. Недоліки цього підходу в тому, що методологія, сті (закономірності, парадигми, доктрини, понятійний з одного боку, звужується до розуміння лише методів апарат тощо), дослідження доцільно спрямувати на і лише методів пізнання. Тут виключається методоло- визначення теоретичних засад модернізації державної гічна роль принципів, теорій і парадигм. З іншого боку, служби в умовах глобалізації. методологія в цій транскрипції стосується тільки пізна- Аналіз методологічних проблем системного пі- вальної діяльності. Насправді діяльність характеризу- знання і модернізації державної служби неможливо ється принаймні трьома її різновидами: пізнавальним, здійснювати ефективно, не визначивши чітко сутність практичним і оцінним, які доповнюють один одного в основних понять даної сфери пізнання. Саме визна- реальній життєдіяльності [5, с. 7]. чення понять, їх сутності, ролі та місця серед інших Методологію модернізації державної служби в категорій і складає основну частину формування ме- умовах глобалізації розкриваємо як «сукупність світо- тодології державної служби. Тому формування теоре- глядних засад і конкретних знань про наукові методи тичного рівня дослідження розпочнемо зі здійснення пізнання та зміни реальності, що складають філо- узагальненого процесу отримання знання шляхом софсько-теоретичну основу дослідження і практики з’ясування сутності державної служби, закономірнос- державної служби. Вона випливає з методологічної тей її модернізації в умовах глобалізації. Тобто на функції науки, обумовлюється загальними концеп- цьому рівні нам важливо сформувати понятійно-ка- туальними підходами, досягнутим рівнем наукового тегорійний апарат і систему знань щодо модернізації знання і включає в себе філософські підходи, посту- державної служби в умовах глобалізації, дослідити та лати та принципи, а також відповідні теорії» [4, с. 10]. використати відповідні теорії, в яких розкриваються Слушно зазначає Т. Пахомова, що методологія має всезагальні зв’язки та формуються закони функціону- містити складові, що поєднуються за такими ознака- вання явищ об’єктивної дійсності. ми: належністю до теоретичних засад (закони, принци- Методологія модернізації державної служби в пи, закономірності, категорійний апарат); практичним умовах глобалізації має базуватись на загальних і спрямуванням (форми, методи, інструментарій); ре- спеціальних підходах формування інструментальної сурсним забезпеченням (політичні, інституціональні, й операційної основи для вироблення теоретичних кадрові, інформаційні, матеріально-технічні, часові понять і категорій із відповідних проблемних питань. ресурси) й оцінним характером (моніторинг результа- Однак, у кожному з таких підходів важливо вміло поєд- тів функціонування) [6]. нати організаційні засоби та індивідуальні засоби, які Важлива роль у процесі модернізації державної пов’язуються із суспільними запитами й вимогами, що служби в умовах глобалізації «належить методоло- висуваються суспільством. гії – свідомому використанню узгоджених ідей, цілей, Методологією дослідження модернізації дер- мотивів, методів та засобів діяльності» [7]. Однак до- жавної служби в умовах глобалізації є системний слідження в цьому аспекті носять несистемний та не- підхід, основними складовими якого є: ціль – суб’єкт послідовний характер, що свідчить про досить низький – об’єкт – процеси – умови – результат, що дає змогу рівень усвідомлення методології модернізації держав- системно та комплексно дослідити з різних сторін, у ної служби в умовах глобалізації в Україні. динаміці розвитку всі складові модернізації державної Логіку дослідження доцільно направити на ви- служби та зміст державно-управлінських відносин. вчення найменш вивчених та найбільш суперечливих Системний підхід сприяє визначенню стратегії нау- аспектів, що є предметом наукових розвідок. Розро- кового дослідження модернізації державної служби з бляючи теоретико-методичну концепцію дослідження позицій системно-цільового, структурно-функціональ- модернізації державної служби в умовах глобалізації ного, системно-діяльнісного, системно-порівняль- та визначаючи його логічну архітектоніку і проблемне ного, системно-генетичного, системно-елементного,
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
46 системно-інтегративного, системно-комунікативного, на конкретні результати і обмежені терміни), а процес- системно-управлінського і системно-історичного та ін- ному підходу (орієнтованому на правила і процедури). ших підходів [8, с. 10]. Такий підхід дає змогу розробити спеціальну стратегію Методологію модернізації державної служби в узгоджених змін на різних рівнях інституцій державної умовах глобалізації як науковий феномен, безпосе- служби як ключову умову вирішення проблем. Прин- редньо пов’язаний з пізнавальною процедурою, можна ципове значення відіграють інститути модернізації та розглядати: а) крізь призму її складових компонентів правила, що впливають на процеси змін. (прийомів, засобів, способів, методів, методик і т.д.) – в Важливо враховувати, що державна служба пере- такому аспекті методологія виступає інструментом до- буває в постійному русі від минулого до майбутнього, слідження певних конкретних зовнішньо основополож- її сучасне – просто фаза між тим, що відбулось, і тим, них об’єктів (явищ) (мова йтиметься про методологію що відбудеться. В сучасному мають місце відголоски, в онтологічному розумінні); б) як сферу наукового пі- сліди минулого і потенційні паростки майбутнього [11, знання самого інструментарію пізнання, тобто як науку с. 86]. В таких випадках, в т. ч. і в рамках даного до- про методи, прийоми, способи і пізнання – у межах слідження, мова має йти про синтез методів систем- такого підходу об’єктом (предметом) дослідження ви- ного та компаративного аналізу, основних постулатів ступає вже сама методологія; тут можна говорити про структурного функціоналізму з елементами істори- методологію в гносеологічному розумінні. ко-генетичного методу. Найважливіше полягає в тому, Загальне та особливе у застосуванні системного щоб при поясненні поточних подій у системі державної методу вимагають аналізу системи державної служби, служби доцільно спиратись в аналізі не лише на про- з одного боку, як складової частини більшої системи, цеси, що безпосередньо спостерігаються [3, с. 10]. Для з іншого – з точки зору її сутності, внутрішньої струк- нас важлива не вся сукупність подій, ідей та об’єктів, тури, зв’язку окремих складових. Державна служба з що складають історичний спадок, а лише ті фрагменти позицій системного підходу має вивчатися як цілісна, історичного надбання, які не просто зберігаються в су- складноорганізована система, як саморегульований часному, а й тісно переплетені з ним [11, с. 90]. механізм. Загальна цінність методології зумовлена її ос- На загальнотеоретичному рівні доцільно забез- новним призначенням – регулювати й оптимізувати печити взаємодоповнення методології і принципів мо- процес людської діяльності шляхом її раціоналізації. дернізації державної служби. Зокрема, принципи по- Забезпечення процесу модернізації державної служ- винні встановлювати вимоги до структурних елементів би в умовах глобалізації здійснюється за допомогою методології модернізації державної служби в умовах системного, структурно-функціонального, програм- глобалізації (об’єкт, предмет, методи, засоби, суб’єкти, но-цільового методів, моделювання і прогнозу, а також сфери впливу тощо), а методологія модернізації дер- форм (інструментів) управлінської діяльності. Така жавної служби в умовах глобалізації повинна стати наукова база модернізації державної служби має на підґрунтям, основою для принципів при формуванні меті не лише сформувати майбутню оптимальну інно- модернізаційних концепцій, стратегій і теорій, випису- ваційну модель модернізації державної служби в умо- вати наукові положення так, аби їх зміст базувався на вах глобалізації, але й запобігати ризикам, які виника- принципах державної служби. тимуть при впровадженні інновацій у сферу державної Основним завданням дослідження на феномено- служби [7]. логічному рівні є встановлення причинно-наслідкових Дослідження соціокультурного контексту, в яко- зв’язків між реперними фактами. В цьому процесі від- му функціонують і розвиваються сучасні системи бувається формування загальної структури наукової державної служби, потребує застосування міждис- теорії, яка зберігається та удосконалюється на на- циплінарного підходу. Адже лише останній дає змогу ступних рівнях. В цілому ця структура складається з віддзеркалити різноманітні форми модернізаційного наступних складових елементів: універсальний закон процесу державної служби в умовах глобалізації в (більш коректне та обережне визначення – узагаль- його історичній ретроспективі та проекції на належний нююча гіпотеза); сингулярна пропозиція; сингулярний стан державної служби. прогноз [9, с. 33]. Методологія модернізації державної служби в Методологія модернізації державної служби в умовах модернізації – результат дискурсу, в межах яко- умовах глобалізації посідає одне із чільних місць у го здійснюються процеси взаємодії різних когнітивних процесі модернізації державної служби, оскільки ви- стратегій осягнення модернізації державної служби в значає проблеми модернізації та стан функціонування умовах глобалізації, визначаються фундаментальні органів державної влади на кожному із етапів розвитку методологічні засади її пізнання. Вона складається із державної служби. Зміст сучасної методології склада- трьох взаємозалежних частин – доктринально-ідео- ють комплекс методів і методологічних зв’язків між різ- логічної (розглядається як парадигма дослідницького ними інститутами державної служби, що виявляються бачення модернізації державної служби), стратегічної в науковому пошуку та пізнанні здійснюваних держа- (царина підходів, що зумовлюють загальну спрямо- вою заходів. ваність дослідження модернізації державної служби, Підтримувана в дослідженні методологія в яко- вибір стратегії її осягнення) та інструментальної (є сті основного управлінського механізму модернізації системою когнітивних практик, своєрідним набором державної служби в умовах глобалізації розглядає методологічних інструментів у створенні знань про мо- інститути. Принциповим тут є орієнтація не стільки дернізацію державної служби в умовах глобалізації). на зміну вже сформованого інституційного дизайну Основною характеристикою сучасної методології державної служби, скільки на модернізацію. Основна модернізації державної служби в умовах глобалізації роль тут відводиться не проектному (орієнтованому виступає сервісний характер державно-владної діяль-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
47 ності, основним критерієм якого виступає людиноцен- що дасть змогу забезпечити теоретико-методологічне тризм. обґрунтування моделі модернізації державної служби Æ Отже, сучасні методологічні підходи до до- в умовах глобалізації і практичного впровадження інно- слідження модернізації державної служби в умовах ваційних механізмів її модернізації. Зазначене зумов- глобалізації з метою обґрунтування її моделі модер- лює актуальність, науково-теоретичну й практичну зна- нізації та покращення її ефективності, полягають чущість обраної теми дослідження та його структуру. Висновки в визначенні принципів, процесів модернізації під Перспективи подальших розвідок у даному на- впливом глобалізації, взаємозв’язків і взаємовідно- прямі вбачаємо у дослідженні синергетичної концепції син як між елементами, компонентами та підсистема- модернізації державної служби, яка інтегрує різні тео- ми державної служби, так і всією системою державної ретичні підходи та методологічні ідеї, що, в свою чергу, служби з суспільством в цілому, і можливості аналізу дасть змогу виявити нові інтерпретаційні можливості впливів глобалізації на якість її модернізації. Саме ви- дослідження модернізації державної служби в умовах користання такого методологічного підходу дає змогу глобалізації та осягнути модернізацію системи дер- ефективно визначити протиріччя, породжені періодом жавної служби у різних ракурсах. модернізації, та виробити ефективні рекомендації Література. щодо подальшої модернізації. Найважливішими вимогами до вибору методо- 1. Войтович Р. В. Логіка, методологія та методика логічного інструментарію і концептуальних підходів наукових досліджень у державному управлінні : опор. модернізації державної служби в умовах глобалізації конспект до дистанц. курсу : навч. посіб. / Р. В. Войто- є: здатність виявлення таких закономірностей, які да- вич. – Київ : Центр навч. л-ри, 2005. – 117 с. ють змогу розкрити стан, сутнісні характеристики, тен- 2. Державне управління : підручник : у 2 т. / Нац. денції та перспективи об’єкта дослідження в умовах акад. держ. упр. при Президентові України ; ред. кол. : глобалізації. Тому релевантними одиницями в цьому Ю. В. Ковбасюк, К. О. Ващенко, Ю. П. Сурмін [та ін.]. – процесі можуть виступати інститути, відносини, якості Київ ; Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2012. – Т. 1. – 564 с. й цінності, різноманітні процеси й культурні феномени. 3. Кантор К. М. История против прогресса (опыт На загальнотеоретичному рівні має відбутися вза- культурно-исторической генетики / К. М. Кантор. – М. : ємодоповнення методології та принципів модернізації Наука, 1992. – 147 с. державної служби в умовах глобалізації. Зокрема, 4. Ковбасюк Ю. В. Наука державного управління в принципи мають встановлювати вимоги до структур- умовах системних державно-управлінських трансфор- них елементів методології державного управління, а мацій / Ю. В. Ковбасюк // Вісн. НАДУ. – 2012. – № 1. методологія модернізації державної служби в умовах – С. 5–20. глобалізації має стати базисом, основою для прин- 5. Методологія державного управління як галузі ципів при формуванні концепцій, стратегій та теорій, науки : наук. розроб. / авт. кол. : Ю. П. Сурмін, В. Д. Ба- виписувати наукові положення так, аби їх зміст засно- куменко, А. О. Краснейчук. – Київ : НАДУ, 2010. – 32 с. вувався на принципах державної служби. 6. Пахомова Т. І. Механізми функціонування сис- Методологією дослідження модернізації держав- теми державної служби в період суспільних реформ : ного управління в умовах глобалізації є системний автореф. дис. на здобуття наукового ступеня д-ра підхід, суттєвими компонентами якого є: цілі – суб’єкт наук з держ. упр. : спец. 25.00.03 / Пахомова Т. І. ; Нац. – об’єкт – процеси – предмет – методи – засоби – сфе- акад. держ. упр. при Президентові України. – Київ, ри впливу – умови – результат, що створює можливість 2007. – 32 с. системно та комплексно дослідити з різних сторін, у 7. Петровський П. М. Цінність гуманітарної мето- динаміці розвитку всі складові модернізації державної дології постмодернізму для демократичного врядуван- служби та зміст державно-управлінських відносин. ня [Електронний ресурс] / П. М. Петровський. – Режим Основною характеристикою сучасної методології доступу : http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/Soc_Gum/ державної служби виступає сервісний характер дер- Phd/2011_14/21_Pet.pdf. жавно-владної діяльності, основним критерієм якого 8. Теоретико-методологічні засади державного виступає людиноцентризм. Елементами методології управління: формування понятійного апарату : ме- модернізації державної служби в умовах глобалізації тод. рек. / авт. кол. : В. В. Корженко, В. В. Говоруха, є складна система понятійно-категорійного апарату, О. Ю. Амосов та ін. ; за заг. ред. В. В. Корженка. – Київ : принципів, норм, цінностей, парадигм, теорій і самих НАДУ, 2009. – 56 с. методів, яка забезпечує пізнавальну і практичну діяль- 9. Філософські проблеми державного управлін- ність. ня : навч.-метод. матеріали / авт. кол. : В. М. Князєв, Удосконалення методології модернізації держав- Ю. В. Бакаєв, Т. Е. Василевська та ін. ; за заг. ред. ної служби в умовах глобалізації доцільно здійснювати В. М. Князєва. – Київ : НАДУ, 2012. – 52 с. за такими напрямами, як обґрунтування теоретичних 10. Шейко В. М. Організація та методика науко- засад (закони, закономірності, принципи, понятійно-ка- во-дослідницької діяльності : підручник / В. М. Шейко, тегорійний апарат, концептуалізація, проектування, Н. М. Кушнаренко. – [5-те вид., стер.]. – К. : Знання, наукове обґрунтування, моделювання); забезпечення 2006. – 308 с. практичного спрямування (механізми, інструменти, 11. Штомпка П. Социология социальных измене- засоби, важелі, методи, форми); визначення ресурсно- ний / П. Штомпка ; пер. с англ. ; под ред. В. А. Ядова. го забезпечення (політичні, інституціональні, кадрові, – М. : Аспект Пресс, 1996. – 416 с. інформаційні, технічні, матеріальні, часові ресурси); 12. Юдин Э. Г. Системный подход и принцип дея- запровадження системного моніторингу (оцінка ефек- тельности. Методологические проблемы современной тивності та результатів модернізації, аналіз, контроль), науки / Э. Г. Юдин. – М. : Наука, 1978. – 392 с. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
48 УДК 001:[32:35] Ольга Федорчак докторант ЛРІДУ НАДУ при Президентові України, кдерж.упр., доцент
Проблема наукового визначення категорій «інститут» та «інституція» та її управлінське значення Проведено огляд наукових літературних джерел щодо основних понять інституціоналізму. Розглянуто зміст категорій «інститут» та «інституція». Виокремлено чотири підходи щодо їх вживання у науковій літературі. Ключові слова: інститут, інституція, інституціоналізм. Ol’ha Fedorchak Doctoral student of LRIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in public administration, Associate Professor.
THE ISSUE OF SCIENTIFIC DETERMINATION OF CATEGORIES «INSTITUTE» AND «INSTITUTION» AND ITS ADMINISTRATIVE VALUE Problem setting: In recent years, complex of reforms in Ukraine gradually changed from liberalization and privatization, to the formation of institutional system. However, many economists point out that the institutional structure of the national economy today is far from effective market ideal. Inefficient and suboptimal institutions, that traditionally characterized the Ukrainian economy, were formed in 90 years of XX century. Today in literature are not answers to several questions, such as: what kind of institutions does need Ukrainian economy, what mechanisms of their creation or import from more successful economic systems, what institutions will encourage foreign investment in Ukraine? So we should first of all clarify the essence of categories «institute» and «institution» in order to answering these and other questions. That is why the problem of scientific determination of categories «institute» and «institution» has been and remains important. Recent research and publications analysis: The problems of institutionalism were described many foreign and domestic scientists and researchers, including: L.Bunetskiy, J.Commons, D.Frolov, J.Hodgson, O.Inshakov, A.Kolodiy, O.Lazor, T.Lozinska, A.Mazur, V.Mitchell, O.Moroz, D.North, M.Olson, P.Petrovsky, G.Pochenchuk, L.Prikhodchenko, J.Searle, S.Todoryuk, T.Veblen, O.Williamson and other scientists. Appreciating the contribution of scientists in this sphere, it should be noted that today in the literature there is no single universally interpretation of categories «institute» and «institution». So it is necessary describe the system of primary categories of institutionalism. The paper objective: The objective of article is an analysis and synthesis of existing approaches to the interpretation of categories «institute» and «institution» that will make it possible to deepen essence of these terms. The paper main body: Today there are different approaches to the meaning of categories «institute» and «institution». Analysis of scientific literature gave an opportunity to distinguish the most typical approaches to the interpretation and use of these terms. І. First approach. Representatives of this approach consider the categories «institute» and «institution» as synonym. According to researchers, there are not any differences between these terms. Also it is incorrect to using the term «social institute» or «economic institute» because institute a priori is social and economic phenomenon. II. Second approach. Representatives of this approach consider the categories «institute» and «institution» as a different terms. Some of researchers interpret the «institution» as a customs, traditions, norms and rules of behavior. Also they identify the «institute» as a procedure, enshrined in the form of a law or organization. III. Third approach. Representatives of this approach use only category «institution» in their researches. They interpret the «institution» as a government agency or political organization. Also researchers identify the «institution» as a set of rules that direct and limit the behavior of persons. IV. Fourth approach. Representatives of this approach use only category «institute» in their researches. They interpret the «institute» in different way. Some of researchers interpret the «institute» as a certain rules of game in society, or rules of decision-making. Other researchers identify the «institution» as an organization without people, or model of human relations. In our studies we'll follow the fourth approach. The «institute» we'll consider in three aspects: 1) as a set of relevant formal and informal rules (laws, regulations, mentality), which determine and regulate human activity in a particular area; 2) as a certain formation, organization, association of people (from government agencies to civil organizations) that support, supervise and ensure compliance with the standards; 3) as a processes, events and facts of social life. Conclusions of the research: Summarizing the results of the research we come to the following conclusions. It has been found that in the literature are no single universally interpretation of categories «institute» and «institution». We delineated four approaches to the interpretation and use of these terms. In our studies we'll follow the fourth approach and use category «institute». Further research: In our further researches we plan to identify the list of institutes that influence to development of the investment climate in Ukraine. Key words: institute, institution, institutionalism.
©© Федорчак О. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
49 Ольга Федорчак докторант ЛРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр., доцент
Проблема научного определения категорий «институт» и «институция» и ее управленческое значение Проведен обзор научных литературных источников относительно основных понятий институционализма. Рассмотрено содержание категорий «институт» и «институция». Выделены четыре подхода относительно их употребления в научной литературе. Ключевые слова: институт, институция, институционализм.
Æ В останні роки в Україні фокус реформ плав- тут» та «інституція», що дасть змогу поглибити і об- но перемістився з лібералізації та приватизації до ґрунтувати їх сутність. створення інституційної системи, що сприятиме роз- Виклад основного матеріалу: Останніми роками в витку підприємництва, приватного сектора і, зреш- Україні спостерігається зростання уваги вчених до те- тою, зростанню інвестиційної привабливості. Проте орії інституціоналізму. Інституціональний аналіз є між- багато науковців відзначають, що інституціональна дисциплінарним інструментом дослідження, оскільки структура вітчизняного господарства на сьогодні одночасно торкається предметних сфер принаймні ще дуже далека від ефективного ринкового ідеалу. двох наук – економіки та державного управління. Сут- Постановка проблеми Неефективні й неоптимальні інститути, традиційно ність його полягає в тому, щоб у дослідженнях явищ чи властиві українській економіці, які сформувалися ще процесів не обмежуватися аналізом лише економічних в 90-х роках XX століття, «тягнуть економіку країни в чинників у «чистому» вигляді, а враховувати вплив і колію стагнації і економічної відсталості, в якій погруз- «позаекономічних». Базовими поняттями інституціо- ли багато латиноамериканських країн» [3]. налізму є терміни «інститут» та «інституція». На основі На сьогодні в літературі немає однозначних відпо- аналізу літератури можна розмежувати чотири підходи відей на низку запитань стосовно того, які інститути до розуміння даних понять. потрібні сучасній українській економіці, які механізми І. Представники першого підходу ототожнюють їх створення або імпорту з успішніших господарських поняття «інститут» та «інституція» і розглядають їх як систем, які інститути сприятимуть залученню інозем- синоніми. Цей підхід можна вважати найменш супере- них інвестицій? Для відповіді на ці та інші запитання чливим. Так, слід насамперед з’ясувати сутність категорій «інсти- Мороз О. В. наполягає на ототожненні термінів тут» та «інституція». Невизначеність змісту даних «інститут» та «інституція». Дослідження доступних понять, нечіткість і фрагментарність їх трактувань, словників дозволило вченому зробити висновок, що «у спрощення або, навпаки, надмірне розширення ви- російському і українському мовному просторі терміни значень даних категорій, зумовлюють актуальність «інститут» (institutum) і «інституція (institutio) перекла- даються із латинської дуже широко – більш ніж 20 варі-
Аналіз останніх дослідження. Æ Проблемам інституціоналізму присвячено антами. В обох випадках переклади містять однаковий досліджень і публікацій досліджень і публікацій роботи як зарубіжних (Т. Веблена, О. Вільямсона, набір тлумачень, до прикладу: певний порядок, устрій, О. Іншакова, Дж. Коммонса, В. Мітчелла, Д. Норта, звичай, принцип, образ життя чи дії, звичаєве право». М. Олсона, Дж. Серла, Дж. Ходжсона, Д. Фролова), На думку дослідника, «жодних змістовних відміннос- так і вітчизняних (Л. Бунецького, А. Колодій, О. Лазор, тей між даними термінами не існує. Є неприйнятним Т. Лозинської, О. Мазур, О. Мороза, П. Петровського, також застосування означення «соціальний» чи «еко- номічний» стосовно інституту, оскільки інститут апріорі Г. Поченчук, Л. Приходченко, С. Тодорюка та інших) є соціальним та економічним водночас. Не існує також учених. різниці між термінами «інституціональний» та «інсти- Æ Високо оцінюючи внесок зазначених на- туційний». Для лаконічності є сенс використовувати уковців у питання, що досліджуються, необхідно останній термін. Таке «спрощення» змісту терміну зауважити, що на сьогоднішній день у літературі «інститут» різко зменшує кількість проблемних питань відсутнє єдине загально прийнятне трактування щодо різних тлумачень «інститутів» та «інституцій» за понять «інститут» та «інституція». «Більш ніж за 70 рахунок вживання єдиного терміну «інститут»» [11]. років інституціоналісти так і не змогли зробити пер- До першого підходу також можна віднести праці ший, необхідний для формування будь-якої наукової Мазур О. Є., яка вважає, що «розмежовуючи терміни концепції крок – чітко пояснити, що таке «інституція» «інститут» та «інституція», можна дійти не лише до та «інститут». Кожен використовує їх з тим більшою штучного подвоєння (чи навіть кратного примноження) легкістю, чим менше знає, що саме вони означають. кількості самих термінів, а й до відповідного збільшен- Але коли намагаєшся ці поняття визначити і відо- частин загальної проблеми частин загальної ня кількості варіантів їх змістовного наповнення. Тому, Виділення невирішених раніше кремити один від одного, виникає безліч проблем і терміни «інститут» та «інституція» доцільно вважати труднощів» [16]. Це викликає необхідність окреслити синонімами, водночас надаючи перевагу «інституту» систему початкових категорій інституціоналізму та як найбільш уживаному та звичному у вітчизняній на- провести їх дефініцію. уковій спільноті» [9].
Мета Æ Метою статті є аналіз і узагальнення наяв- Як зазначає Лозинська Т. М., «недоцільно розмеж- них наукових підходів до трактування понять «інсти- овувати поняття «інститут» та «інституція», базуючись
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
50 лише на основі їх англомовного перекладу («institute» також відмінність між інститутом та організацією, наго- у розумінні «інституту», та «institution» у розумінні лошуючи на тому, що «інститут виступає абстрактною «інституції»). В англомовній практиці обидва слова функціональною моделлю організацій. Причому, інсти- використовують для позначення певних організацій- тути не слід ототожнювати з конкретною організацією, них структур, але «institute», використовується по від- яка має певні реквізити та юридичну адресу. Інститут ношенню до організацій з дуже вузькими науковими – це лише абстрактна модель конкретної організації. та освітніми цілями (науково-дослідний інститут); а Образно кажучи – це сума організацій, у якій «розчи- «institution» вживається для позначення організацій, няються» їх конкретні специфічні характеристики, такі які відіграють значну роль у суспільстві (церква, пар- як організаційно-правова форма, юридична адреса, ламент). В українській мові, на відміну від англійської, структура або штатна чисельність» [6]. як для позначення вузькоспеціалізованих наукових Подібної думки щодо розмежувань понять «інсти- і освітніх закладів, так і для ідентифікації суспільно тут» та «інституція» дотримуються дослідники Зо- значимих організацій використовується термін «інсти- тов В. В. та Пресняков В. Ф. Під інституціями вони ро- тут»». Дослідниця зауважує, що «в офіційній україн- зуміють «звичаї, традиції, норми і правила поведінки, ській мові радянського періоду слово «інституція» не згідно з якими люди діють у різних сферах життя», а вживалося. Таким чином, активне використання тер- інститути розглядають як «форми колективної діяль- міна «інституція» з кінця 20 ст. пов’язано з прагненням ності, які забезпечують реалізацію системних функцій «українізувати» мовно-наукове середовище, та нама- економіки». Науковці виділяють такі інститути еконо- ганням точніше інтерпретувати засобами мови зміст мічної діяльності: а) фірми (підприємства), домашні дефініції «institution». Українізація терміну «інститут» господарства і організації; б) ринки (ринок праці, това- призвела до вживання у науковому обігу понять «інсти- рів, фінансів); в) майнові права (у т.ч. інститут права тут» та «інституція», здебільшого як синонімів. Отже, власності). Крім того, дослідники вводять в науковий використання в літературі двох термінів («інститут» обіг поняття «квазіінститутів», під якими розуміють та «інституція»), не лише не вносить нічого нового в «неофіційно негативні (з позицій громадських інтере- теорію інституціоналізму, а й породжує методологічну сів) форми колективної діяльності, що визнаються в плутанину. У зв’язку з цим доцільним є використання суспільстві. Наприклад, рейдерство в економіці, а та- терміна «інститут». До прикладу, інститут власності, кож корупція, хабарництво, підкуп виборців та судових інститут банкрутства, інститут конкуренції тощо» [8]. процесів у владних структурах» [5]. ІІ. Представники другого підходу доводять необ- Розмежовує терміни «інститут» та «інституція» хідність чіткого розмежування поняття «інститут» та Майбурд Е. М., який розглядає інституцію як «звичай, «інституція», але по-різному, часто суперечливо, трак- заведений порядок, а інститут – як порядок, закріпле- тують розбіжності між ними. Найбільш поширеним ар- ний у формі закону або установи». Він визначає різне гументом прихильників розмежування понять є поси- змістове наповнення понять «інститут» та «інституція» лання на переклад С. Сорокіною праці Т. Веблена. Як і закріплює за кожним іменником свого похідного при- зазначається в перекладі, «термін «інституціоналізм» кметника – «інституціональний» та «інституційний» пов’язаний з двома поняттями: «інституція» (звичай, [10]. порядок, прийнятий в суспільстві) та «інститут» (закрі- Цікавий підхід до визначення інституцій та інститу- плення звичаїв і порядків у вигляді закону або устано- тів можна знайти у роботах Петровського П.М., який, ви). Розподіл цих понять достатньо умовний, оскільки крім термінів «соціальний інститут» та «політична ін- в концепціях інституціоналістів вони мають надзвичай- ституція», виокремлює терміни: «інституалізація» та но широкий і розмитий зміст» [2]. «інституціалізація». Під соціальним інститутом вчений Спробу розмежування категорій «інституція» та розуміє «особливий елемент соціальної структури, «інститут» здійснили також Іншаков О.В. та Фролов що організовує та впорядковує життя суспільства, до Д. П. На їх думку, «у науковій мові не може бути синоні- прикладу: сім’я, мораль, церква, школа, наука, приват- мів, саме це і відрізняє її від мови побутової». Дослід- на власність, територіальна громада, громадянське ники вважають інституцію базовою категорією інсти- суспільство». Політичну інституцію науковець ототож- туціоналізму. «Інституція соціально закріплює функції нює із поняттям державної установи або політичної людини в її діяльності та виступає рушійною силою організації, стверджуючи, що еквівалентом поняття будь-якої діяльності. Потенційно і реально кожна лю- «інституція» є поняття «організація». Таким чином, «у дина є агентом багатьох інституцій. Інституції існують суспільстві водночас функціонують і соціальні інститу- в різних сферах життя: в господарстві, науці, релігії, ти, і політичні (владні) інституції, а також відбуваєть- політиці, праві, моралі, мистецтві, сім’ї, державі. У ро- ся їх паралельне виникнення чи формування. Тому, бочий час людина є агентом одних інституцій, у віль- поряд із фіксацією понять «інститут» та «інституція», ний час – інших, можливо повністю або частково несу- необхідно розрізняти і процес їх становлення». Про- місних з першими. На відміну від інституцій, інститут є цес формування, становлення, зміцнення та згортання структурою, за допомогою якої інституції реалізуються. соціальних інститутів дослідник називає «інституалі- Інститути слід розглядати як «тверді структури», а ін- зацією» (термін, похідний від поняття «інститут»). А ституції – як «м’які», котрі передаються і зберігаються процес формування владних інституцій, тобто визна- лише «затвердівши». До інституцій відносять: підпри- чення та законодавчого оформлення структур органів ємництво, кредит, страхування, трейдинг, науку, інно- державної влади, вчений трактує як «інституціаліза- ваційний бізнес, фермерство, християнство, шлюб; а цію» (термін, похідний від поняття «інституція»). Отже, до інститутів, що їм відповідають – підприємство, банк, «інституалізація» означає «процес становлення соці- страхову компанію, фондову біржу, університет, вен- ального інституту і ґрунтується на безпосередньому чурний фонд, ферму, церкву, сім’ю». Автори подають моральному визнанні соціумом, а «інституціалізація»
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
51 передбачає формування вмонтованої у владну верти- формально є більш адекватним перекладом, варіант каль ще однієї інституції та ґрунтується на норматив- «інститут» більш поширений і традиційний. Уведення но-правовій базі» [13]. нового поняття «інституція» в аналіз (в україномов- Також розмежовує поняття «інститут» та «інститу- них та російськомовних дослідженнях) вимагатиме ція» Ревенко С. О., який досліджує інституційне сере- перегляду великої кількості робіт, призводить до плу- довище формування аграрного ринку. Вчений поділяє танини визначення того, що англійською називається інституції на економічні (держава, фермерські госпо- «institution». Тому у дослідженнях для позначення дарства, особисті селянські господарства, об’єднання) категорії «institution» слід використовувати «інститут» та соціальні (громадські організації, сільська сім’я). [14]. Серед інститутів виділяє: формальні (закони, програ- Зауважимо, що у межах даного підходу існують ми, проекти, контракти) та неформальні (звичаї, тра- різні трактування змісту категорії «інститут». Так, диції, психологічні особливості людей, стереотипи, не- Д. Коммонс, характеризуючи інститут, зазначає: «мені формальні контракти, «тіньові» відносини тощо) [15]. здається, що інститут подібний до будівлі, каркас якої ІІІ. Представники третього підходу у своїх дослі- зроблений з законів і правил, а індивіди є мешканцями дженнях використовують виключно термін «інститу- цього будинку. А іноді мені здається, що інститут – це і ція». Так, на думку Шолом А. С., «утворення поняття є поведінка мешканців» [21]. «institution» відбувалося протягом століть та перетина- Т. Веблен під інститутами розуміє «усталені нави- ло велику кількість державних кордонів та мов, перш чки мислення, спільні для більшості людей» та «ре- ніж потрапило в Україну. Знання про інституціоналізм зультати процесів, що відбувались в минулому, при- сформували в Україні двозначне трактування поняття стосовані до обставин минулого і, таким чином, не є «institution». Натомість в англомовній традиції є тільки відповідними вимогам теперішнього часу» [2]. одне поняття «institution», зміст якого обговорюється Д. Норт визначає інститути як певні «правила гри» в наукових колах. Тому задля ліквідації двозначності в суспільстві, придумані людьми, обмеження, які спря- у термінологічному апараті є недоцільним вживання мовують людську взаємодію в певне русло. Ці «пра- двох термінів «інститут» та «інституція» для перекла- вила гри» істотно відрізняються від «гравців» – орга- ду даного поняття. Правильнішим є термін «інститу- нізацій (групи людей, об’єднаних прагненням спільно ція»» [20]. досягти певної мети). Цікавою також є думка Норта Такої ж позиції дотримується і Тодорюк С. І., який стосовно відмінності у функціонуванні економік різних вважає, що «у вітчизняній науковій термінології для країн, яке забезпечується схожими організаціями (мі- характеристики основної предметної одиниці теорії ністерствами, біржами, спілками), але регулюється за інституціоналізму коректніше застосовувати саме тер- допомогою різних «правил гри» (інститутів) [12]. мін «інституція». Натомість «інститут» має звужене і Дж. Ходжсон тлумачить інститути як «системи більш прикладне застосування» [18]. соціальних правил». Термін «правило» трактує «як Подібних поглядів дотримується і Колодій А. Ф., яка установку в ситуації Х робити Y». До інститутів вче- у своїх роботах використовує поняття «інституція», а ний відносить: «фірми, організації, мову, гроші, закони, не «інститут». Вона досліджує визначення інституцій, системи міри і ваги, столовий етикет, правила дорож- подане традиційними інституціоналістами, неоінститу- нього руху, правила поведінки за столом та інші пра- ціоналістами та його підвидами. Дослідниця зазначає, вила, які одночасно обмежують поведінку і роблять її що «у традиційному інституціоналізмі поняття «полі- можливою. Так, мовні правила дають можливість спіл- тичні інституції» вживається в значенні, тотожному куватися, а правила дорожнього руху полегшують рух поняттям «державні установи» або «політичні органі- транспорту і роблять його безпечнішим» [19]. зації». В неоінституціоналізмі інституції трактуються Е. Остром під інститутами розуміє сукупність пра- як набори правил (sets of rules), які спрямовують і вил прийняття рішень у певних сферах діяльності. «Ін- обмежують поведінку індивідуальних акторів. Сучасні ститути можна визначити як сукупність чинних правил, визначення інституцій істотно відрізняються від тради- на основі яких встановлюється, хто має право прийма- ційного інституціалізму і мають принаймні одну важ- ти рішення, які дії дозволені або обмежені, які загальні ливу спільну рису з неоінституціалізмом: вони не об- правила будуть використовуватися, яких процедур до- межуються формальними (офіційно встановленими) тримуватися, яка інформація буде надаватися, і який правилами поведінки, а тим більше не ототожнюють виграш отримають індивіди залежно від своїх дій» [22]. інституції з асоціаціями та організаціями, а включають Р. Ріхтер та Е. Фуруботн трактують інститути як ор- у це поняття також неформальні зразки практики, що ганізації. На їх думку, «інститути подібні до фортець. виникають спонтанно. Особливістю сучасних тракту- Вони мають бути добре спроектовані й укомплекто- вань інституцій є наголос на практичній поведінці, а не вані надійним особовим складом. Інститути разом з на правилах-обмеженнях, як це роблять неоінституці- людьми називаються «організаціями». Сучасна інсти- алісти» [7]. туціональна економічна теорія вивчає як інститути, ІV. Представники четвертого підходу у свої дослі- так і організації, тобто інститути без людей і включа- дженнях оперують лише терміном «інститут». Так, ючи людей. Вивчення інститутів (бірж, фірм, банків, дослідниця Поченчук Г.М. стверджує, що в англо- університетів, митниць, сімей, шкіл, партій, лікарень, мовній науковій літературі використовується термін церков, армій, парламентів) припускає абстрагування «institution», який традиційно перекладається як інсти- від очевидних відмінностей відповідних їм конкретних тут. Переклад «institution» як інституція є ближчий до організацій» [16]. істини, але традиція використання в українській та ро- На думку М. Дюверже, «термін «інститути» можна сійській мові варіанта «інститут» є більш поширеною було б зарезервувати на позначення сукупності ідей, і звичною. Хоча використання варіанту «інституція» вірувань, звичаїв, які становлять впорядковане й ор-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
52 ганізоване ціле (шлюб, родина, вибори, уряд, влас- традиційно прийнято вважати інститутами, проте не- ність). Таким чином, інститути є певними ідеальними можливо віднести ні до законів, ні до організацій, ні до установами у вигляді відповідних традицій і вірувань, установ. системи цінностей, тоді як їх реалізація відбувається в Æ Встановлено, що інституціоналізм має міждис- Висновки практичній діяльності конкретних організацій. Інститут циплінарний характер, оскільки одночасно торкаєть- виступає у вигляді моделі людських відносин, з якої ся предметних сфер принаймні двох наук – економіки копіюються конкретні відносини» [4]. та державного управління. Сутність його полягає в Оригінальний підхід до трактування інститутів тому, щоб у дослідженнях певних явищ чи процесів, пропонує Дж. Серл. Він розуміє інститути як «статусні не обмежуватися аналізом лише економічних чинни- функції». На думку дослідника, «людина має здатність ків, а враховувати вплив і «позаекономічних». З’ясова- приписувати певні функції предметам, які не можуть но, на сьогоднішній день у науковій літературі відсутнє виконувати ці функції лише завдяки своїм фізичним єдине загальноприйняте трактування основних кате- властивостям». Один і той же феномен можна опи- горій інституціоналізму – «інститутів» та «інституцій». сати як звичайне явище (аркуш паперу, людина, серія Розмежовано чотири підходи до розуміння і вживання рухів), так і як інституційне явище (20-ти доларова даних категорій: 1) поняття «інститут» і «інституція» банкнота, президент США, футбол). Інституційне ба- розглядаються як синоніми; 2) поняття «інститут» та чення світу полягає у в тому, щоб бачити «у клаптику «інституція» не ототожнюються, але при цьому на- паперу – гроші, у людині – президента, у серії рухів уковці по-різному трактують відмінності між ними; 3) – гол». Ось чому у тварин не може бути інституційної використовується лише термін «інституція»; 4) вжива- реальності. Щоб побачити, що перед нами банкнота, ється лише термін «інститут». Визначено, що у захід- ми повинні мислити на двох різних рівнях одночасно: ній (англомовній) літературі, як правило, поширеним є на фізичному рівні – уміти бачити «клаптик паперу», термін «інституції», тоді як у російських – «інститут», а а на інституційному – «банкноту». Для розпізнаван- в українських – спостерігається поєднання обох. Об- ня статусної функції зазвичай потрібні деякі статусні ґрунтовано вживання терміну «інститут» та похідного індикатори (обручки, свідоцтва про шлюб, водійські від нього прикметника «інституційний» у подальших права, паспорти), без яких не можуть існувати багато дослідженнях. суспільств. Крім того, статусна функція може існувати Перспективи подальших досліджень полягають у при відсутності фізичного об’єкту, який нею наділяєть- визначенні сукупності існуючих інститутів, які вплива- ся, приклад – безготівкові розрахунки [17]. ють на формування і розвиток інвестиційного клімату Як зазначає Бунецький Л. Л., «змістовна сторона в Україні. поняття «інститут» повинна включати в себе: а) фор- Література. малізовану організаційну структуру (об’єднання), що здійснює свої функції в системі відповідно до вимог, цін- 1. Бунецький Л. Л. Інституціональна проблематика ностей, легітимності існування; б) нормативну систему в сучасній політичній науці: аналіз феномену «політич- (модель) взаємовідносин, що оптимальним способом ний інститут» / Л.Л. Бунецький // Вісник Львівського ун- пов’язують та регламентують поведінку громадян. З ту. – 2010. – № 1. – С.70 – 78. цієї точки зору інститути – це складна структурно-функ- 2. Веблен Т. Теория праздного класса / Т. Веблен. ціональна система, що містить у собі як нормативний – Пер. с англ., вступ. ст. С. Т. Сорокиной, общая ред. компонент, так і організаційну складову» [1]. В.В. Мотылева. – М. : Прогресс, 1984. – 265 с. Як показав аналіз відповідних літературних дже- 3. Вольчик В. В. Эволюционная парадигма и рел, неоднозначність тлумачення змісту «інститутів» институциональная трансформация экономики / та «інституцій» пояснюється різноманіттям наукових В. В. Вольчик. – Ростов на Дону : Ростовск. ун-т, 2004. шкіл і течій, які становлять структуру інституціоналіз- – 320 с. му. Іншою причиною суперечливих трактувань цих 4. Дюверже М. Политические институты и консти- термінів є неточність їх перекладу. У зарубіжній англо- туционное право / М. Дюверже // Антология полити- мовній літературі базовою категорією є «інституція» ческой мысли : в 5 томах. – Т.2 : Зарубежная поли- («institution»), а термін «інститут» («institute») майже тическая мисль : XX в. – отв. ред. Т. А. Алексеева; не використовується. У Росії відтворюється аналогічна Нац. общественно-научный фонд. – М. : Мысль, 1997. ситуація, за тим лише винятком, що основною катего- – 830 с. рією є «інститут». Своєю чергою, в Україні вживаються 5. Зотов В. В. Институциональные проблемы реа- терміни як «інститут», так і «інституція». лизации системных функций экономики / В. В. Зотов, У своїх подальших дослідженнях ми дотримувати- В. Ф. Пресняков, В. О. Розенталь // Экономическая мемось четвертого підходу, тобто вживатимемо термін наука современной России. – 2001. – № 3. – С. 51–69. «інститут» та похідний від нього прикметник «інститу- 6. Іншаков О. В. Інституція – ключ до розуміння ційний». Інститут розглядатимемо в трьох аспектах: економічних інститутів / О. В. Іншаков, Д. П. Фролов // 1) як сукупність відповідних формальних і неформаль- Економічна теорія. – 2011. – № 1. – С. 52–62. них норм (законодавство, правові норми, менталь- 7. Колодій А. Ф. Неоінституціалізм та його піз- ність), що обумовлюють і регулюють діяльність люди- навальні можливості в політичних дослідженнях / ни в певній сфері; 2) як певне утворення, організацію, А. Ф. Колодій // Вісник Львівського ун-ту. – 2010. – № 1. установу, об’єднання людей (від державних органів та – С. 60–69. партій до громадянських організацій), що підтримують, 8. Лозинська Т. М. До проблеми вживання термінів контролюють та забезпечують виконання встанов- «інститут» і «інституція» в контексті інституціонально- лених норм; 3) як різнорідні процеси, явища й факти го аналізу / Т. М. Лозинська // Бізнес інформ. – 2014. суспільного життя (власність, конкуренція тощо), які – № 7. – C. 8–13. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
53 9. Мазур О. Є. Систематизація підходів до визна- чення категорії «інститут» / О. Є. Мазур // Економіка розвитку. – 2014. – № 1 (69). – С. 41–45. 10. Майбурд Е. М. Введение в историю экономиче- ской мысли : от пророков до профессоров / Е. М. Май- бурд. – М. : Вита-Пресс, 1996. – 496 с. 11. Мороз О. В. Методологічна ідентифікація потен- ціалу теорії інституціоналізму / О.В. Мороз, В. М. Сем- цов, Н. Ф. Мандзюк // Економіка, фінанси, право. – 2015. – № 4. – С. 4–9. 12. Норт Д. Институты, институционные изменения и функционирования экономики / Д. Норт. – М. : Нача- ла, 1997. – 180 с. 13. Петровський П. М. Методологія наукового до- слідження в галузі державного управління / П. М. Пе- тровський. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2015. – С. 104 –113. 14. Поченчук Г. М. Роль категоріального визна- чення інституту в інституціональних дослідженнях / Г. М. Поченчук // Економічний аналіз. – 2015. – Т. 21. – № 1. – С. 6–14. 15. Ревенко С. О. Інституціональне середови- ще формування організованого аграрного ринку / С. О. Ревенко // Вісник Київ. нац. ун-ту ім. Т. Шевченка. – 2013. – № 12 (153). – С. 84–87. 16. Рихтер Р. Институты и экономическая теория: достижения новой институциональной экономической теории / Э. Г. Фуруботн, Р. Рихтер. – Пер. с англ. под ред. В. С. Катькало, Н. П. Дроздовой. – СПб. : Высшая школа менеджмента, 2005. – 736 с. 17. Серл Дж. Что такое институт / Дж. Серл // Во- просы экономики. – 2007. – № 8. – С. 5–27. 18. Тодорюк С. І. Інститути та інституції : проблема розмежування понять / С. І. Тодорюк // Інтелектуаль- ний архів. – 2014. – Т. 3. – № 2. – С. 72 – 78. 19. Ходжсон Дж. Экономическая теория и инсти- туты: манифест современной институциональной эко- номической теории / Дж. Ходжсон. – М. : Дело, 2003. – 464 с. 20. Шолом А. С. Етимологія поняття «institution» та еволюція його змістовної сутності в економічних дослі- дженнях на прикладі СОТ / А.С. Шолом, С.В. Беренда // Проблеми економіки. – 2015. – № 1. – С. 319–325. 21. Commons J. Economics of Collective Action. – New York : Macmillan, 1950. – 420 р. 22. Ostrom Е. Governing the Commons : the Evolution of Institutions for Collective Action. – Cambridge : Cambridge University Press, 1990. – 295 p.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
54 МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
УДК 316.4.062:351 Микола Білей аспірант Інституту законодавства Верховної Ради України
СОЦІАЛЬНИЙ ХАРАКТЕР ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ФУНКЦІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У статті досліджуються державно-управлінські питання соціального характеру організаційної функції державного управління. Зазначається, що організаційна функція державного управління має своїм призначенням урегулювати відносини влади і громадян, задовольнити потреби суспільного розвитку. Соціальний характер організаційної функції державного управління можна звести до таких складових: центризм прав та свобод людини і громадянина; демократичність та відкритість державної влади; участь громадських організацій (громадських об’єднань) в організації державного управління; забезпеченість державного управління соціальними процесами та рухами; організаційно-управлінські та організаційно-правові засоби реалізації соціальної функції держави. Ключові слова: державне управління, функції, організаційна функція державного управління, управлінське рішення, процес. Mykola Biley PhD student, Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine
THE SOCIAL CHARACTER OF ORGANIZATIONAL FUNCTION OF PUBLIC ADMINISTRATION In the article the state-administrative questions of social character of organizational function of public administration are investigated. Marked, that the organizational function of public administration must setting settle the relations of power and citizens, satisfy the necessities of community development. Social character of organizational function of public administration can be erected to such constituents: centralism of rights and freedoms of persons and citizens; democratic character and openness of state power; participating of public organizations (public associations) is in organization of public administration; provision of public administration social processes and motions; organizationally-administrative and organizational and legal facilities of realization of social function of the state. Without regard to intensifying of modern state-administrative processes in our state, it is necessary the constituent of functioning of public administration there is a requirement in maintenance of level of trust of citizens to the state structures. Balancing of interests of society and state in the process of realization of state tasks is a main task of public organs on the modern stage. In raising of such tasks of public administration scientists determine the main indicator of their achievement is determination of social character of decisions, actions, measures, that is accepted, accomplished or used by public authorities, organs of local self-government, higher public servants of the state, civil servants, public servants of local self-government. Not only constitutionally-state character of organization of state power but also stability of community development and satisfaction of rights, freedoms and interests of citizens shows up herein – members of civil society. Existence of public organizations (or public associations) within the limits of the concrete state is one with main principle of democratic character and openness of public administration. In fact the state, creating the corresponding decisions of possibility of the independent functioning of corresponding associations of citizens, public forming, creates by means of society those social institutes that is responsible for adjusting, development and strengthening of communicative connections of citizens and state. Such statement certainly is not new for science of public administration. However, the continuing the begun thesis, on the today's stage of further development of the state and exactly from the point of view of realization of organizational function of public administration, public organizations not only are the participants of making of state- administrative decisions but also they can participate in forming of structures of corresponding public organs. The social structure of society represents maintenance and character of social connections that determine social character of mutual relations of the state and citizens most. All elements of social structure must be system-making factors for overcoming of "alienation" of public administration from civil society. Consider that a social structure influences on determination of structure of public administration, but on condition of democratic character and social orientation last. The conclusion is done that a social character of organizational function of public administration influences on realization of tasks of the state regardless of concrete sphere of community development. Public administration depends on aims and functions of the state, that stand before her on the certain historical stage of development. To provide the social orientation of public administration many public organs plenary powers of that are sent exactly to realization of corresponding functions are created in the system of state power sufficiently. Key words: public administration, functions, organizational function of public administration, administrative decision, process.
©© Білей М. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
55 Николай Билей аспирант Института законодательства Верховного Совета Украины
СОЦИАЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. В статье исследуются государственно-управленческие вопросы социального характера организационной функции государственного управления. Отмечается, что организационная функция государственного управления должна своим назначением урегулировать отношения власти и граждан, удовлетворить потребности общественного развития. Социальный характер организационной функции государственного управления можно свести к таким составляющим: центризм прав и свобод человека и гражданина; демократичность и открытость государственной власти; участие общественных организаций (общественных объединений) в организации государственного управления; обеспеченность государственного управления социальными процессами и движениями; организационно- управленческие и организационно-правовые средства реализации социальной функции государства. Ключевые слова: государственное управление, функции, организационная функция государственного управления, управленческое решение, процесс.
Æ Організаційна функція державного управлін- Така думка Дж. Локка підтверджує необхідність ня має своїм призначенням урегулювати відносини у подальшій розбудові громадянського суспільства. влади і громадян, задовольнити потреби суспільного Це також підтверджує тезу, що інститути громадян- розвитку. У цьому контексті важливу роль відіграють ського суспільства формуються всупереч державі постулати та принципи громадянського суспільства, – шляхом формування конституційними засобами що є невід’ємним атрибутом розбудови правової та противаги державі − незалежних асоціацій, засобів соціальної держави. масової інформації, функціонування опозиційних ма- У постановці таких завдань державного управ- сових суспільних демократичних рухів тощо. Одним з Постановка проблеми ління науковці визначають головним індикатором їх ефективних засобів на цьому шляху є активна участь досягнення – це визначення соціального характеру суспільства у висуванні та реалізації різноманітних рішень, дій, заходів, що ухвалюються, вчиняються соціальних ініціатив. Громадянське суспільство, ство- або вживаються органами державної влади, орга- рюючи інститути самоврядування, виконує низку дер- нами місцевого самоврядування, вищими посадо- жавних функцій. Тому частково функції стабілізації в вими особами держави, державними службовцями, Україні можуть взяти на себе структури громадянсько- посадовими особами місцевого самоврядування. го суспільства, що тільки формуються [2, с. 66]. У цьому проявляється не лише конституційно-дер- У зв’язку із викладеним, ми повинні констатувати, жавний характер організації державної влади, але й що організаційна функція державного управління, на стабільність суспільного розвитку та задоволеність відміну від інших його функцій, здатна визначати опти- прав, свобод та інтересів громадян – членів грома- мальну структурно-функціональну та системну моделі
Аналіз останніх дянського суспільства. державного управління, які йі створювали б відповідні Æ Питання організаційної функції державного бар’єри для обмеження державного свавілля, визна- досліджень і публікацій досліджень і публікацій управління висвітленні у працях М. М. Білинської, чення чітких меж державно-управлінської діяльності, В. Д. Бакуменка, Т. М. Кравцової, Н. Р. Нижник та ін. відповідних повноважень та компетенції органів дер-
Æ Формулювання цілей статті – здійснити ха- Мета жавного управління. Організаційна функція державного рактеристику соціального характеру організаційної управління як напрям діяльності органів державної вла- функції державного управління. ди, органів місцевого самоврядування має реалізову- Æ Права і свободи людини та їх гарантії згід- ватися на засадах дотримання основоположних прав, но з Конституцією України визначають зміст і спря- свобод та інтересів людини і громадянина держав- мованість діяльності держави, головним обов’язком но-владними суб’єктами, це має бути один із основних, якої є утвердження і забезпечення прав і свобод лю- якщо не головних, критеріїв пропорційності відповід- дини, і яка відповідає перед людиною за свою діяль- ного державно-управлінського рішення з урахуванням
матеріалу ність. Основним змістом соціальної функції держави принципів субсидіарності та правової визначеності. є соціальні права людини. Сучасні уявлення про У цьому контексті важливо ще раз наголосити на Виклад основного Виклад основного права людини і соціальну державу розглядаються як взаємозалежності таких теоретичних конструкцій, як два взаємообумовлені явища, оскільки саме права «громадянське суспільство» та «державне управлін- людини сприяли формуванню концепції соціальної ня», тому що громадянське суспільство позбавлене держави. методів державно-владної організації відносин, при Цікавою є думкою просвітника Дж. Локка, який цьому саме рівень його розвитку може давати підстави вважав метою правління благо людства, кращим для для вироблення висновків, рекомендацій щодо поточ- людини – те, щоб народ був завжди під владою нічим ного стану державного управління, наскільки реалі- не обмеженої волі тиранії, чи щоб інколи можна було зація повноважень державними органами відповідає виявляти непокору правителям, коли вони переступа- соціальним запитам та потребам, а також які лінійні ють будь-яку межу у використанні своєї влади і спря- або нелінійні відносини можуть виникати між членами мовують її на винищення, а не на покращення добро- громадянського суспільства та державно-владними буту всього народу [1, с. 339]. структурами. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
56 Існування громадських організацій (або громад- управління та громадянами, їх соціальними утвореня- ських об’єднань) у межах конкретної держави є однією ми. Соціальна площина відносин індивідів та держави із головних засад демократичності та відкритості дер- відображає можливість впливу на вироблення, при- жавного управління. Адже держава, створюючи відпо- йняття та впровадження у життя рішень організацій- відними рішеннями можливості незалежного функціо- но-управлінського характеру. Рівень соціальних відно- нування відповідних об’єднань громадян, громадських син може не відображати рівня державного управління формувань, створює за допомогою суспільства ті со- у сфері взаємовідносин з громадянами, громадськими ціальні інститути, що відповідають за налагодження, організаціями тощо. розвиток та посилення комунікативних зв’язків грома- У науці державного управління однією із базових дян та держави. Таке твердження, звісно ж, не є новим світоглядних засад суспільного діалогу та публічної для науки державного управління, однак продовжуючи влади є людиноцентризм. Використання узагальне- розпочату тезу, на сьогоднішньому етапі подальшого ного позитивного досвіду взаємодії виконавчої влади розвитку держави й саме з погляду реалізації органі- і громадськості, осмислення попередніх помилок і заційної функції державного управління, громадські прорахунків у цій сфері, раціональне доопрацювання організації не лише є учасниками вироблення дер- існуючих норм законодавства, урахування позицій і жавно-управлінських рішень, але й вони можуть брати висновків представників громадськості, наукового та участь у формуванні структур відповідних державних експертного середовища, адаптація відповідного між- органів. народного досвіду, помножені на професіоналізм тих, Як приклад, Закон України «Про державну служ- хто будує комунікації між владою та громадою, доз- бу» від 10 грудня 2015 року передбачає створення волять забезпечити платформу для успішного впро- Комісії з питань вищого корпусу державної служби, до вадження публічного управління, зміцнивши засади складу якої передбачено зокрема включити по одно- демократії в Україні. Виходячи з вищенаведеного, слід му представнику громадських об’єднань та експертів визнати людиноцентризм ключовим принципом орга- відповідної кваліфікації. Варто зазначити, що Комісія нізації публічного діалогу та управління й забезпечити з питань вищого корпусу державної служби здійсню- відповідний процес комунікації між владою та громад- ватиме важливі повноваження у сфері організації ськістю; визнати, що публічне врядування неможливе державної служби України (погоджує типові вимоги без ефективного громадського моніторингу й контро- до професійної компетентності державних службов- лю та впровадити відповідні механізми моніторингу, ців, які займають посади державної служби категорії громадського контролю за діяльністю органів держав- «А»; проводить конкурс на зайняття вакантних посад ної влади та органів місцевого самоврядування; для державної служби категорії «А» та вносить суб’єкту забезпечення прозорості та зрозумілості публічної призначення пропозиції щодо переможця конкурсу та політики необхідно впровадити нову технологію інфор- другого за результатами конкурсу кандидата на ва- мування – роз’яснювальну роботу, аналог західного кантну посаду; розглядає пропозиції та надає згоду на «стратегічного інформування»; необхідно запровадити дострокове звільнення з посади за ініціативою суб’єк- наукову дискусію між практиками та теоретиками для та призначення державних службовців, які займають спільної розробки комунікативних стандартів у роботі посади державної служби категорії «А», та повідомляє органів державної влади, забезпечення публічного ді- про своє рішення суб’єкта призначення і центральний алогу влади і громади. Отже, стратегічним завданням орган виконавчої влади, що забезпечує формуван- держави є інституціоналізація суспільних комунікацій, ня та реалізує державну політику у сфері державної розробка та впровадження державної комунікативної служби; тощо). політики, базовою парадигмою якої має стати людино- Такі новації у сфері державного управління свід- центризм, що, у свою чергу, буде організуючим прин- чать про зміну ролі громадських організацій у взаємо- ципом усього публічного діалогу та публічного управ- відносинах з органами державного управління – від ління зокрема [3, c. 339-340]. «спостерігача» до учасника, наділеного відповідними У контексті становлення інформаційного суспіль- повноваженнями, зокрема щодо участі у реалізації ор- ства та з метою впровадження транспарентності пу- ганізаційної функції державного управління. блічної адміністрації необхідно послідовно вирішити Соціальна структура суспільства найбільше ві- завдання щодо [4, c. 380]: дображає зміст та характер соціальних зв’язків, що • переходу суб’єктів публічної адміністрації до визначають соціальний характер взаємовідносин дер- електронного документообігу на всіх рівнях; жави та громадян. Усі елементи соціальної структури • розбудови єдиної телекомунікаційної мережі ор- повинні бути системоутворюючими факторами для ганів виконавчої влади; подолання «відчуження» державного управління від • створення комплексної системи захисту інфор- громадянського суспільства. Вважаємо, що соціальна мації в інтегрованих інформаційно-аналітичних структура впливає на визначення структури держав- системах; ного управління, але за умови демократичності та со- • упровадження інтерактивної взаємодії з насе- ціальної спрямованості останнього. ленням, що включає: інформування про діяль- Соціальні відносини (відносини між індивідами ність державних органів; звернення до держав- громадянського суспільства та їх групами) є основою них органів та отримання відповідей на них; громадянського суспільства, що складаються з різ- консультації з громадськістю; надання адміні- них питань соціального життя. Соціальні відносини та стративних послуг та здійснення інших трансак- державно-управлінські відносини можуть перебувати цій через інформаційні технології. або окремо одні від одних, або формувати систему Соціальний характер організаційної функції дер- відносин, що виникають між органами державного жавного управління може мати свій прояв і у соціаль-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
57 ному контролі громадянського суспільства за тими органу, вироблена належна стратегія розробки та при- організаційними рішеннями та організаційною діяль- йняття управлінських рішень із соціальних питань. ністю, яку здійснюють органи державного управління. Соціальний характер організаційної функції дер- Соціальна значимість організаційної функції жавного управління впливає й на реалізацію завдань може бути пов’язана із реалізацією державою соціаль- держави незалежно від конкретної сфери суспільного ної функції. Ці дві функції державного управління вза- розвитку. Державне управління залежить від цілей та ємопов’язані, оскільки забезпечення соціальних прав, функцій держави, які стоять перед нею на певному вимог, потреб та інтересів громадян здійснюється за історичному етапі розвитку. Щоб забезпечити соціаль- допомогою використання державою відповідних ор- ну спрямованість державного управління у системі ганізаційно-управлінських та організаційно-правових державної влади, створено досить багато державних інструментів (засобів). органів, повноваження яких направлені саме на реа- Організаційно-управлінські інструменти (засоби) лізацію відповідних функцій. Тобто, мова йде про усім реалізації соціальної функції держави – це сукупність відому теорію поділу влад та формування у межах її передбачених у державно-управлінській практиці спо- гілки відповідних державних органів. собів вирішення питань соціального значення у межах На думку О.В. Бермічевої, на відміну від правових системи державного управління, що сприяють оформ- форм реалізації функцій держави, організаційні фор- ленню та введенню в дію управлінських рішень. ми являють собою однорідну за своїми внутрішніми Зокрема, ми можемо назвати такі організацій- ознаками діяльність держави, яка не тягне правових но-управлінські інструменти (засоби), як: 1) утворення (юридичних) наслідків. До організаційних форм реалі- та діяльність органів державної влади, на які покла- зації функцій держави відносяться [5, с. 132-144]: дається виконання загальносоціальних державних 1. Організаційно-регламентуюча форма. Ця фор- програм та прийняття відповідних рішень на користь ма пов’язана з поточною роботою соціальних пра- громадян; 2) визначення субординаційних, координа- цівників у розв’язанні завдань держави в соціальній ційних та реординаційних функцій органів державного сфері. Україна впевнено, хоча і досить повільно, іде управління з питань соціального розвитку; 3) прийнят- шляхом реалізації своїх соціальних функцій. І однією з тя загальнодержавних програм у сфері державної причин цього гальмування є нестача людей, які б мали гуманітарної політики; 4) інспекційні повноваження у обсяг знань та навичок, необхідних для побудови саме сфері забезпечення приватними структурами соціаль- соціальної держави. Сьогодні як ніколи ми всі дуже до- них, культурних, освітніх прав громадян тощо; 5) ка- бре розуміємо необхідність і відчуваємо гостру потре- дрове забезпечення реалізації державної гуманітарної бу у кваліфікованих працівниках і спеціалістах саме політики. соціальної сфери. Організаційно-правові інструменти (засоби) реа- 2. Організаційно-економічна чи організаційно-го- лізації соціальної функції держави – це передбачені сподарська форма. Важливою умовою підтримки і нормативно-правовими актами особливості здійснен- забезпечення нормального розвитку соціальної сфери ня повноважень органами державного управління. України є система фінансування. Від вдалої побудови До таких організаційно-правових інструментів системи фінансування значною мірою залежить успіх (засобів) пропонуємо віднести: 1) правові засоби ре- у здійсненні соціальної політики взагалі. З позицій алізації повноважень органів державного управління у соціальної сфери фінансова політика включає такі сфері забезпечення реалізації державної гуманітарної основні елементи: 1) джерела фінансування; 2) напря- політики; 2) рішення та дії із вжиття заходів щодо захи- ми фінансування; 3) способи формування джерел; 4) сту соціальних, культурних, освітніх прав громадян; 3) заходи щодо здійснення видатків на соціальну сферу. правові процедури контролю у випадку неналежного Характеристика джерел фінансування охоплює такі виконання завдань державної гуманітарної політики. основні аспекти: джерела за формою власності й вико- Соціальний характер організаційної функції ви- ристання: бюджетні й позабюджетні; джерела за вида- значає також рівень розвитку соціальної держави. ми: бюджетні – за рівнями бюджетів; позабюджетні – за Мається на увазі, що від змісту прийнятих держав- рівнем централізації коштів. Фінансування соціальної но-управлінських рішень та порядку забезпечення сфери провадиться не лише з бюджетних джерел, а і органами державного управління соціальних прав з різних Фондів, кошти яких не включаються до складу громадян, залежить ступінь розвинутості соціальної Держбюджету (наприклад, фонди по загальнообов’яз- держави, а також можливості доступу громадян до ковому державному соціальному страхуванню). відповідних благ та ресурсів. Організаційна функція 3. Організаційно-ідеологічна форма. Ця форма державного управління у даному випадку формує пов’язана з ідеологічним забезпеченням реалізації со- взаємозв’язок відносин держави та громадян, що по- ціальної функції держави. Розпад адміністративно-ко- винен враховувати сучасний рівень соціальних від- мандної системи і перехід до ринкових відносин при- носин у суспільстві, існуючі соціальні комунікації та звів не лише до краху старих економічних структур, а самоорганізаційні можливості соціальних груп. Орга- й до втрати звичних (хоча й ілюзорних) духовних орі- ни державного управління мають бути наділені саме єнтирів. Це дезорганізує суспільство, веде до його роз- тими повноваженнями з організації своєї роботи, щоби паду, до поляризації суспільної свідомості. Головною прослідковувалася чіткість між поставленими завдан- особливістю соціальної політики перехідного періоду нями та досягнутими чи недосягнутими результатами є необхідність підтримки реформ населенням (хоча б з питань забезпечення державою розвитку соціальної у пасивній формі). При здійсненні державної політики сфери. Крім цього, потребує чіткості структурна вер- безпосередньо у соціальній сфері стає необхідним тикаль органів державного управління, управлінська досягнення єдності як стратегічних, що формуються організація роботи кожного відомства та державного через законодавчі акти, так і безпосередніх тактичних
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
58 цілей. Це забезпечить адаптацію до конкретних обста- • забезпеченість державного управління соціаль- вин сьогодення через прийняття нормативних актів і ними процесами та рухами; завчасне здійснення організаційних заходів. Головною • організаційно-управлінські та організаційно-пра- метою соціальної політики є забезпечення соціаль- вові засоби реалізації соціальної функції держа- но-політичної стабільності у державі. ви. 4. Організаційно-контрольна форма. Як вже за- Література. значалось, ця форма реалізації функцій держави пов’язана з організацією недержавного контролю у 1. Локк Дж. Два трактата о правлении / Дж. Локк // сфері здійснення державних функцій. Стосовно недер- Соч. : в 3 т. – М. : Мысль, 1988. – Т. 3. – 668 с. жавного, тобто громадського контролю за реалізацією 2. 3амогильний А. Г. Сучасні тенденції розвитку соціальної функції держави, то він здійснюється гро- соціального управління й пошуки нової парадигми мадськими організаціями та професійними спілками. влади / А. Г. Замогильний // Статистика України – 2007 5. Організаційно-виховна форма. Ця форма ре- – № 3. – С. 61–66. алізації функцій держави взагалі йі соціальної функ- 3. Публічна адміністрація в Україні : становлення цій зокрема дуже схожа з організаційно-ідеологічною та розвиток : [монографія] / За заг. ред. А. В. Толстоу- формою. Головна їх відмінність в суб’єкті – особі, на хова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. – Д. : Монолит, 2010. яку направлено ідеологічний чи виховний вплив. Ор- – 400 с. ганізаційно-ідеологічна форма пов’язана переважно 4. Публічна адміністрація в Україні : становлення з дорослою частиною населення, організаційно-ви- та розвиток : [монографія] / За заг. ред. А. В. Толстоу- ховна форма зосереджує увагу на її молодших пред- хова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. – Д. : Монолит, 2010. ставниках. Це, безперечно, не виключає ні їхньої тісної – 400 с. взаємодії, і тим більше – доповнення однієї іншою, ні 5. Бермічева О. В. Соціальна функція держави в їхньої взаємообумовленості. Діти виховуються в роди- Україні: дис. … кандидата юрид. наук : 12.00.01 / Бер- ні (переважно), в суспільстві, і проймаються певною мічева Олена Володимирівна. – Х., 2002. – 189 с. ідеологією з дитинства. 6. Політична форма. Багатопартійна система, яка почала формуватися з проголошенням незалежності України, призвела до появи великої кількості полі- тичних партій, в політичних платформах яких надто складно розібратися. Так вже сталося, що побудова саме соціальної держави є однією з вихідних концеп- цій такого ідеологічного типу, як соціал-демократія. 7. Власне організаційна форма. Ця форма ре- алізації передбачає, хто саме (який орган) здійснює власне планування, організацію та контроль за реалі- зацією функцій держави взагалі та соціальної функції зокрема. Відповідно до статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціаль- ного і культурного розвитку України (п.4). Верховна Рада України затверджує розроблену Кабінетом Міні- стрів України загальнодержавну програму соціального розвитку (ст.85 п.6 Конституції). Здійснює розроблену Кабінетом Міністрів України та затверджену Верхов- ною Радою України загальнодержавну програму соці- ального розвитку країни теж Кабінет Міністрів України (ст.116 п.4 Конституції). Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання дер- жавних і регіональних програм соціально-економічно- го розвитку (ст.119 п.3 Конституції). Отже, соціальний характер організаційно-управ- лінських форм державного управління полягає у ви- значенні пропорційності відповідних рішень із потре- бами громадян, ступеня задоволеності їхніх потреб, вирішення проблем суспільного розвитку загалом тощо. Проведений теоретичний аналіз свідчить про переконливість соціального характеру організаційної функції державного управління, сутність якого можна звести до таких складових: • центризм прав та свобод людини і громадянина; • демократичність та відкритість державної влади; • участь громадських організацій (громадських об’єднань) в організації державного управління;
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
59 УДК 351.851:164 Валентина Воловник доцент кафедри менеджменту організацій ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.пед.н.
ЛОГІСТИЧНИЙ ПІДХІД В УПРАВЛІННІ ОСВІТОЮ У статті розглядаються особливості логістичного підходу до управління освітою в сучасних умовах її реформування. Визначені порівняльні параметри за основними функціями менеджменту і проведено порівняння традиційного управління і організації навчального процесу у вищому освітньому закладі та логістичного підходу до управління освітою. Ключові слова: управління освітою, логістичний підхід, реформування освіти, стейкхолдери, функції менеджменту, організація навчального процесу, заклад вищої освіти. Valentyna Volovnyk associate Professor, Department of the Management of Organizations, ORIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in Pedagogical Science
LOGISTICAL APPROACH IN EDUCATION MANAGEMENT Statement and relevance of problem. The management restructuring of higher education and the links between labour market and higher education system of Ukraine are among the priorities listed in the Draft Strategy of reforming higher education in Ukraine till 2020. Mechanisms for the implementation of reforms are among others the combination of collegial and managerially approach to management, involvement of the stakeholders to the key processes of functioning of higher education institutions. The solution of these problems involves the search for new approaches to improving the organization of management at all levels of the national system of higher education. The goals and objectives of the article are to identify the features and principles of the logistic approach to the management of higher education as a mechanism of finding ways of its improvement at all levels of higher education system and their effective implementation, in particular with the participation of stakeholders, in the context of the new tasks of reforming the system of higher education of Ukraine in the conditions of strategic European integration course, as well as a comparison according to certain criteria to traditional management of the educational process in institutions of higher education and the logistic approach. A brief statement of research. Based on logistic multilevel principle, the scale of development problems is possibility to allocate three levels of management in higher education: - the macro level is the strategic level of management education, which is carried out by the Ministry of education and science of Ukraine; protection of national and regional interests; - the meso-level is tactical (operational-tactical) level for management of education, which is carried out by the highest leadership of the educational institution or educational-scientific cluster (of one or more institutions in which basic research supported by applied research, combined with professional subordination, georgraphical or other features, and the newly formed innovative enterprises); protection of regional and local interests; - the micro level is the local-tactical level for management of educational process, which is carried out by management and teaching staff of institutions of higher education; protection of local interests. Today, competition is increasing between institutions of higher education on the basis of the proposals of the most convenient and useful for all stakeholder groups (providers and users) for cooperation in the areas of a wide range of educational services. In this competition win those educational institutions that reduce the costs and loss throughout the process of preparation of future specialists – internal stakeholder at all levels of the educational chain, but support the optimal relative majority of stakeholders (individuals, educational institutions, enterprises-employers) level of educational service. Logistic approach in management of education is the use of the logistics principles and the concepts, methods, organizational forms and techniques of logistics to improve the construction of the educational systems of different levels, particularly the educational process of higher educational institutions (micro and meso), organization and management of information and the corresponding material flow processes in the internal and external with respect to a certain pedagogical system in the educational space with the aim of improving the efficiency of these processes in modern conditions the strategic European integration course of Ukraine. The key principles of logistic approach are the principles of integration and integrated goal-setting, system of construction of management structures, priority demands of the market, the interaction of all elements of the logistics system, coordination, creativity, compromise and harmonization of interests of participants of flow processes internal and external stakeholders, maintain an optimal level of logistics service. Example of the logistic approach to the management of education at the macro level is the Bologna process, the essence of which is to create attractive and competitive European higher education area. Features and methods of implementation of logistic approach in the management of education at the meso and micro levels of the management system of higher education are determined by the comparison of traditional and logistics management of the educational process. The comparison options selected certain components of the educational process, depending on
©© Воловник В. Є., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
60 the specific functions of management. Function «Planning» parameters are: planning of specialties and specializations, the structure of the educational-professional program, the optimal training load, planning of the integrated courses of educational disciplines, planning of results of the educational process; the function «Organization» – the organization of educational process, preparation of training and methodological support, introduction of innovative technologies of training, style and methods of organization and management and provide feedback in the educational process; function «Control» – control system of quality of training, types and forms of control, the structure of the system of quality control of education; the function «Motivation» – the motives and roles of teachers and students in the learning process, motivation for communication in the information flow, motivation for creativity and problem solving in the learning process, motivation to improve learning efficiency, motivation to ensure the competitiveness of future specialists in the labour market. Insights and outcomes. Comparative analysis shows that the use of logistic approach promotes more effective organization of components of the educational process, achievement of synergies from the interaction of the functional units of the educational system at any level, formation mechanism, which is due to a more flexible coordination directs their actions to achieve common goals of higher education, first of all, high quality and effective training of future specialists that will provide them with security and mobility in the labor market in modern conditions of reforming the education and development of the market of educational services. Further studies are feasible to conduct in the direction of the use of logistics management systems, designed and approved by foreign experts of logistics, to improve the modern organizational forms and models of learning. Key words: education management, logistical approach, reforms in education, stakeholders, management functions, organization of educational process,tertiary institutions. Валентина Воловник доцент кафедры менеджмента организаций ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.пед.н.
ЛОГИСТИЧЕСКИЙ ПОДХОД В УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ В статье рассматриваются особенности логистического подхода к управлению образованием в современных условиях его реформирования. Определены сравнительные параметры по основным функциям менеджмента и проведено сравнение традиционного управления и организации учебного процесса в высшем учебном заведении и логистического подхода к управлению образованием. Ключевые слова: управление образованием, логистический подход, реформирование образования, стейкхолдеры, функции менеджмента, организация учебного процесса, высшее учебное заведение. досліджень і публікацій Æ Актуальність дослідження обумовлена Аналіз науково-педагогічної літератури [2; 5; 8; 11;
Æ Аналіз останніх тим, що одними з першочергових завдань рефор- 13] засвідчив, що з метою вдосконалення управління мування національної системи вищої освіти Украї- навчальним процесом у закладах вищої освіти (ЗВО) ни, зазначеними у Проекті Стратегії реформування застосовуються різні підходи: системно-структурний, вищої освіти в Україні до 2020 року, є «реорганіза- аналітико-прогностичний, діяльнісний, технологічний, ція системи управління вищої освіти з метою за- техноматичний, емпіричний, акмеологічний, аксіоло- безпечення захисту національних, регіональних та гічний, нейробіологічний та багато інших. Іноді ці підхо- місцевих інтересів,... а також створення належного ди застосовуються в різних комплексних сполученнях. Постановка проблеми зв’язку між ринком праці та системою вищої освіти З іншого боку, аналіз останніх вітчизняних і за- України». Механізмами реалізації реформ висту- рубіжних досліджень і публікацій щодо системних пають серед інших такі: «Поєднання колегіальних та структурних перетворень, орієнтованих на логістику менеджеріальних підходів в управлінні закладами (Б. Анікін, Д. Бауєрсокс, Р. Баллоу, А. Гаджинський, вищої освіти. Залучення стейкхолдерів до ключових А. Кальченко, Д. Клосс, Є. Крикавський, В. Лівшиць, процесів функціонування закладів вищої освіти» Л. Міротін, Ю. Пономарьова, Б. Плоткін, В. Сергєєв та [14, с. 8]. ін.), довів, що сучасна логістика виступає новим спо- Відтак, розв’язання означених завдань передба- собом мислення, ключем до успіху в житті та бізнесі; чає пошук нових підходів до вдосконалення організації новою теоретичною концепцією; новою стратегією, яка управління на всіх рівнях національної системи вищої практично реалізується за підставі нетрадиційних так- освіти та шляхів їх ефективної реалізації, зокрема за тичних принципів, засобів і методів управління мате- участю стейкхолдерів. ріальними та інформаційними потоковими процесами При цьому слід зазначити, що склад стейкхолде- в системах; новим ефективним науково-практичним рів (зацікавлених фізичних осіб, груп або організацій, напрямом управління, визначеним світовим досвідом які можуть впливати на систему або на них може впли- стратегічною зброєю в організаційно-управлінських вати система; які мають права, вимоги або інтереси перетвореннях, значення якого в останні роки суттєво відносно системи або її властивостей, що задоволь- зросло і продовжує прогресувати, а експансія логіс- няють їхні потреби або інтереси; вклад яких (робота, тики в усе нові й нові сфери управління обумовлена капітал, ресурси, розповсюдження інформації і т. п.) є потребою оптимізації суспільно-економічних взаємо- основою успіху системи) залежить від досліджуваного зв’язків [1, с. 8; 4, с. 7; 6, с.77; 10, с. 17]. рівня системи вищої освіти, що потребує окремого ви- Саме цим і обумовлена поява в останні роки значення в межах даного дослідження. нової наукової піддисципліни «Педагогічна (освітня)
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
61 логістика», предметом вивчення якої є менеджмент налення побудови освітніх систем різного рівня, зо- (управління) педагогічних потоків, виходячи з принци- крема навчального процесу ЗВО (мікро- і мезорівні), пів логістики (особливо «Точно в термін») і принципу організації і управління інформаційними і відповідни- простоти реальних систем (теорія обмеження системи ми їм матеріальними потоковими процесами у вну- Е. М. Голдратта), що дозволяє вперше синхронізувати трішньому і зовнішньому відносно певної педагогічної педагогічну систему, наблизити її за рівнем управління системи освітньому просторі, з метою підвищення до економічних систем [7, 9, 12]. Дослідники встанови- ефективності означених процесів у сучасних умовах ли, що в умовах зростання невизначеності й нестабіль- євроінтеграційного стратегічного курсу України і ство- ності саме педагогічна логістика є адекватною відпо- рення привабливої та конкурентоспроможної націо- віддю до ситуації, що складається в розвитку людства, нальної системи вищої освіти України, інтегрованої у однак на сучасному етапі розвитку суспільних наук Європейський простір вищої освіти та Європейський освітня логістика ще недостатньо досліджена, хоча дослідницький простір. західні управлінці роблять перші спроби впровадити її Сьогодні загострюється конкуренція між ЗВО на принципи в систему менеджменту ЗВО [12, с. 71]. основі пропозицій найбільш зручної і максимально Проте небагаточисленні дослідження у сфері корисної для всіх груп стейкхолдерів (надавачів освіт- освітньої логістики (В. Денисенко [3], В. Крупнов, В. ніх послуг та споживачів) співпраці у сферах широкої Лівшиць [6], М. Мельников [7], М. Руда [12], Ю. Триус номенклатури освітніх послуг. У цьому змаганні пере- та ін.) передусім спрямовані на її економічну складо- магають ті ЗВО, які скорочують витрати і втрати впро- ву – можливість зниження ризику неефективного ви- довж усього процесу підготовки майбутнього фахівця користання коштів на розвиток і освіту і, тим самим, – внутрішнього стейкхолдера в усіх ланках освітньо- на збільшення припливу капіталу в цю область. А го ланцюжка, проте підтримують оптимальний щодо логістичний підхід до управління вищою освітою, як більшості стейкхолдерів (фізичних осіб, ЗВО, підпри- механізм пошуку шляхів його вдосконалення на всіх ємств-роботодавців) рівень освітнього сервісу. рівнях системи вищої освіти в контексті нових завдань Ключовими принципами, що виступають вихідни- її реформування, зокрема із залученням стейкхолде- ми методологічними положеннями логістичного підхо- рів до ключових процесів функціонування ЗВО, ще не ду до організації і управління будь-якою діяльністю, був предметом окремих досліджень. зокрема освітньою, є принципи інтеграції та інтеграль- Æ Отже, цілями і завданнями даної статті є ного цілепокладання, реалізації системного підходу і визначення особливостей і принципів логістичного системної побудови управлінської структури на осно-
Мета підходу до управління вищою освітою, як механізму ві методології загальної кібернетичної теорії систем, пошуку шляхів його вдосконалення на всіх рівнях пріоритетного врахування потреб ринку, взаємодії системи вищої освіти та їх ефективної реалізації, зо- всіх елементів логістичної системи і координації дій, крема за участю стейкхолдерів, у контексті нових за- творчого підходу, компромісів і гармонізації інтересів вдань реформування системи вищої освіти України в учасників потокових процесів – внутрішніх і зовнішніх умовах євроінтеграційного стратегічного курсу, а також стейкхолдерів, підтримки оптимального рівня логістич- порівняння за визначеними критеріями традиційного ного сервісу. управління навчальним процесом у ЗВО і управління Провідними концептуальними положеннями ло- за логістичним підходом. гістики, використання яких убачається доцільним при Æ На наш погляд, виходячи із логістичного уявленні навчального процесу ЗВО як логістичного принципу багаторівневості, за масштабом розроблю- ланцюжка, є положення про спроможність логістич- ваних проблем можна виокремити три рівні управ- них систем до адаптації в умовах ринку, про пріоритет ління в системі вищої освіти: розподілу над виробництвом, про доцільність аналі- • макрорівень – це стратегічний рівень управління зування логістичного ланцюга з кінця процесу, про те,
матеріалу освітою, що здійснюється МОНУ; рівень захисту що кожна логістична ланка в ланцюзі повинна проек- національних і регіональних інтересів; туватися так, щоб якнайкраще відповідати потребам і Виклад основного Виклад основного • мезорівень – це тактичний (оперативно-тактич- умовам наступних ланок, і про те, що під час удоскона- ний) рівень управління освітою, що здійснюєть- лення або проектування будь-якої окремої ланки логіс- ся вищим керівництвом ЗВО або освітньо-нау- тичного ланцюжка варто розглядати не ізольовано цю кового кластеру (одного або декількох ЗВО, в ланку, а весь логістичний ланцюг, і проаналізувати, як яких фундаментальна наука підтримується при- зміни в одній ланці ланцюга вплинуть на весь процес кладними дослідженнями, поєднаних за профе- та його загальні результати [1, с. 9-13, 10, с. 12–14]. сійною підпорядкованістю, за георгафічною або За принципом інтеграції та інтегрального цілепо- іншими ознаками, та новоутворених інновацій- кладання всі процеси, що проходять у різних, але вза- них підприємств); рівень захисту регіональних і ємопов’язаних областях, розглядаються як єдине ціле. місцевих інтересів; Принципи взаємодії всіх елементів логістичної систе- • мікрорівень – це локально-тактичний рівень ми і координації дій спеціалістів різних служб – стей- управління навчальним процесом, що здійсню- кхолдерів, що беруть участь в управлінні потоковими ється керівництвом і професорсько-виклада- процесами, передбачають впровадження організа- цьким складом ЗВО; рівень захисту місцевих ційно-управлінських механізмів, результат діяльності інтересів. яких залежить від того, наскільки успішно вдається На нашу думку, логістичний підхід в управлінні зв’язати в систему здійснення комплексу заходів щодо освітою полягає у використанні логістичних принципів оптимізації цих процесів. Отже, однією із головних і концептуальних положень, методів, організаційних складових логістичного підходу в освіті є системний форм і технологічних прийомів логістики для вдоско- підхід, котрий в педагогіці визначається як «різнобіч-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
62 ний і багаторівневий спосіб аналізу педагогічних про- освіти; розроблена експертами Європейської комісії за блем» [11, с. 175], що повністю адекватно зазначеному даними, представленими 80 навчальними закладами, вище логістичному принципу багаторівневості. полегшена шкала оцінювання ECTS, зрозуміла всюди Принцип пріоритетного врахування потреб рин- в Європі). ку, потреб споживачів, тобто стейкхолдерів, а в освіті Особливості та способи реалізації логістичного – пріоритет потреб тих, хто навчається, насамперед підходу в управлінні освітою на мезо- і мікрорівнях стосується їх майбутнього працевлаштування, тобто системи управління вищою освітою, на нашу думку, можливості останніх бути захищеними і мобільними доцільно визначити шляхом його порівняння з тради- на ринку праці, і задоволення потреб зовнішніх стей- ційним управлінням і організацією навчального проце- кхолдерів – замовників щодо рівня професійної ком- су ЗВО. При цьому в якості критеріальних параметрів петентності та розвитку професійно важливих якостей порівняння слід обирати певні складові навчального внутрішніх стейкхолдерів – випускників. Цей принцип процесу в залежності від конкретної функції менедж- органічно поєднується з провідним концептуальним менту. положенням логістики про пріоритет розподілу над ви- Так, за функцією менеджменту «Планування» робництвом, за яким вважається, що важливіше спла- порівняльними параметрами виступають такі: пла- нувати і передбачити розподіл і збут результатів праці, нування спеціальностей і спеціалізацій, структура аніж їх виробництво, тобто в освіті важливіше визна- освітньо-професійної програми, оптимальне навчаль- чити насамперед які, в якій кількості й кому потрібні не навантаження, планування інтегрованих курсів фахівці, аніж яким чином їх готувати. Отже, логістич- навчальних дисциплін, планування продуктивності ний принцип пріоритетного врахування потреб ринку і результатів навчального процесу ЗВО; за функцією є ні чим іншим, як принципом орієнтації на кінцевий менеджменту «Організація» – організація навчально- результат, якому повинні відповідати системи управ- го процесу ЗВО, підготовка навчально-методичного ління освітою. забезпечення, впровадження інноваційних технологій З огляду на принципи логістики під інформаційним навчання, тип і методи організації і управління та за- потоком у навчальному процесі ЗВО розуміється поєд- безпечення зворотного зв’язку в навчальному проце- нання і зв’язки всіх процесів та операцій з добування, сі; за функцією менеджменту «Контроль» – система обробки, переробки і контролю навчальної інформації. контролю якості навчання, види і форми контролю, Зрозуміло, що будь-який інформаційний потік реалізу- структура системи контролю якості навчання; за функ- ється на певних матеріальних носіях, і з цієї точки зору цією менеджменту «Мотивація» – мотиви і ролі викла- всі потоки є матеріальними. В логістиці матеріальний дачів і студентів у навчальному процесі, мотивація до потік виступає чинником, «який дає змогу інтегрувати комунікації в інформаційному потоці, мотивація до всі елементи логістичної системи в чітко функціоную- творчості та розв’язання проблем у процесі навчан- чий механізм» [1, с. 49]; а застосування логістичного ня, мотивація до підвищення ефективності навчання, підходу в освіті дає змогу визначити таким чинником мотивація до забезпечення конкурентоспроможності той, який інтегрує всі елементи освітньої системи в чіт- майбутніх фахівців на ринку праці (табл. 1). ко функціонуючий механізм, сукупність інформаційних Проведений порівняльний аналіз свідчить, що і супутніх їм матеріальних потокових процесів. Стосов- застосування логістичного підходу сприяє більш но освітньої системи інформаційні потоки поділяються ефективній організації всіх визначених складових на- на внутрішні, що циркулюють безпосередньо у ЗВО, вчального процесу, а відтак і досягненню синергічного і зовнішні, що виходять за межі ЗВО, але перебува- ефекту від взаємодії усіх елементів системи управлін- ють у сфері його впливу. Відповідно, за логістичним ня вищою освітою, що забезпечить її вдосконалення, підходом, гармонізація інтересів учасників цих інфор- зокрема на мікрорівні управління навчальним проце- маційних потокових процесів – внутрішніх і зовнішніх сом ЗВО. стейкхолдерів – повинна ґрунтуватися на логістичних Отже, логістичний підхід в управлінні освітою мож- принципах творчого підходу і компромісів. на розглядати як механізм синергічної взаємодії функ- Прикладом дії логістичного підходу до управління ціональних підрозділів педагогічної системи будь-яко- освітою на макрорівні є Болонський процес, суть якого го рівня, котрий за рахунок більш гнучкої координації полягає у «створенні привабливого та конкурентоспро- спрямовує їхні дії на досягнення єдиних цілей вищої можного Європейського простору вищої освіти» [11, с. освіти, насамперед, високоякісної та ефективної підго- 177]. товки майбутніх фахівців як внутрішніх стейкхолдерів В шести основних позиціях (цілях) Болонського ЗВО, відповідної вимогам зовнішніх стейкхолдерів. Це процесу практично реалізуються такі ключові прин- має забезпечити їхню захищеність і мобільність на ципи логістики, як-от: інтеграції, інтегрального ціле- ринку праці в сучасних умовах реформування освіти і покладання, координації дій і системної побудови розвитку ринку освітніх послуг. управлінських структур (позиції: уведення двоцикло- Æ Визначено сутність та особливості логістичного Висновки вого навчання, запровадження кредитної системи і підходу в управлінні освітою; проведено порівняльний формування системи контролю якості освіти, при- аналіз традиційного управління і організації навчально- йняття єдиної моделі Додатку до диплома); пріори- го процесу ЗВО та логістичного підходу до управління тетного врахування потреб ринку, тобто орієнтації на освітою; доведено доцільність і перспективність логіс- кінцевий результат (позиції: розширення мобільності тичного підходу до управління в системі вищої освіти студентів і забезпечення працевлаштування випус- в умовах реформування освіти і стратегічного курсу на кників); творчого та системного підходів, компромісів і інтеграцію до європейського освітнього простору. гармонізації інтересів усіх учасників процесів (позиції: Подальші дослідження доцільно вести в напряму забезпечення привабливості європейської системи використання логістичних систем управління, розро-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
63 Таблиця 1 Порівняльний аналіз традиційного та логістичного управління навчальним процесом ЗВО на мезо- і мікрорівнях системи управління освітою
Параметри Підходи до управління навчальним процесом ЗВО порівняння Традиційний Логістичний Функція менеджменту «Планування» Орієнтація на збільшення кількості Орієнтація на оптимізацію кількості Планування спеціальностей спеціальностей і спеціалізацій. Велика спеціальностей і спеціалізацій. Прагнення і кількість малих за навчальним часом до викладання за інтегрованими курсами спеціалізацій спеціальних дисциплін. Випуск фахівців достатньо великого обсягу. Випуск вузької спеціалізації. багатопрофільних фахівців. Планування і структура Орієнтація на зменшення варіативної Орієнтація на підвищення гнучкості освітньо-професійної частини ОПП для підвищення стабільності навчального процесу за рахунок програми (ОПП) навчального процесу. Практична відсутність збільшення варіативної частини ОПП. можливості самостійного вибору студентами Самостійний вибір студентами певної навчальних дисциплін. кількості навчальних дисциплін. Орієнтація на максимізацію навчального Навчальний процес орієнтується на Планування навантаження викладачів і студентів. оптимізацію навчального навантаження оптимальногонавчального Оптимізація педагогічного навантаження викладачів і студентів. Відмова від навантаження розглядається як другорядне питання. завищення навчального часу. Усунення Завищений час на виконання завдань. нераціональної витрати і втрат часу. Планування інтегрованих Планування інтегрованих курсів навчальних Підтримка високого ступеню інтеграції курсів навчальних дисциплін практично не проводиться. навчальних дисциплін і розробки дисциплін Орієнтація на збільшення кількості інтегрованих курсів навчання. Орієнтація навчальних предметів. на викладачів-універсалів. Модульна побудова курсів навчання. Планування Прагнення до максимальної продуктивності Прагнення до підвищеної якісної продуктивності навчального процесу, ототожнення її з і кількісної гнучкості й адаптації навчального процесу ЗВО результативністю. Забезпечення стабільності навчального процесу ЗВО до кон’юнктури навчального процесу ринку праці. Планування результатів Орієнтація на випуск певної (достатньо Орієнтація на випуск такої кількості навчального процесу ЗВО великої) кількості фахівців, якість підготовки фахівців, яка відповідає замовленням. яких ледве задовольняє мінімальні вимоги, Зменшується кількість випускників незалежно від потреб стейкхолдерів- порівняно з кількістю студентів. замовників. Підвищуються вимоги до якості підготовки Результатом навчання є фахівців. Результатом навчання є сукупність знань. компетенції - сукупність знань, практичних умінь і навичок, здатність до їх творчого використання у професійній діяльності Функція менеджменту «Організація» Організація навчального Орієнтація на оптимізацію окремих Орієнтація на загальну оптимізацію процесу ЗВО складових навчального процесу. навчального процесу. Організація впровадження Впровадження інноваційних технологій Впровадження інноваційних освітніх інноваційних технологій навчання окремими викладачами, внаслідок технологій, які охоплюють навчальний навчання чого оптимізується викладання окремих процес загалом, як інформаційний і навчальних дисциплін відповідний йому матеріальний потокові процеси. Тип і методи організації і Тоталітарне або авторитарне управління. Демократичне управління. Високий ступінь управління в навчальному Детерміновані методи організації і делегування повноважень. Програмно- процесі управління, що забезпечують стабільність цільовий та ціннісно орієнтований методи навчального процесу. організації і управління Організація Орієнтація на дуже докладне і велике за Орієнтація на підготовку навчально- підготовки навчально- обсягом методичне забезпечення занять. методичного забезпечення занять методичного забезпечення Малий ступінь структурованості навчального здебільшого у структурованому вигляді, матеріалу. Узгодженість робочих навчальних що зменшує його обсяг. Поширене програм з різних дисциплін практично застосування опорних конспектів, схем, відсутня внаслідок недостатньої уваги до мнемограм тощо. Високий ступінь дидактичної інтеграції. взаємоузгодження робочих програм навіть за різними групами (циклами) навчальних дисциплін.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
64 Продовження таблиці 1
Забезпечення Відсутність постійного зворотного Постійний зворотний зв’язок за принципом «білого зворотного зв’язку в зв’язку. Зворотний зв’язок, в основному, (прозорого) ящика» або «управління за процесом». навчальному процесі за принципом «чорного ящика» або Можливість постійного узгодження і взаємного «управління за результатом». Можливість коригування планів, програм і дій усіх ланок коригування планів і програм по навчального процесу. закінченню певних етапів навчального процесу. Функція менеджменту «Контроль» Види і форми Різні види жорсткого контролю. Перевага Гнучкі індивідуалізовані форми контролю, навчання контролю якості не надається ніякому з видів. Форми студентів самоконтролю та рефлексії. навчання контролю формальні, не індивідуалізовані. Застосування критеріально і нормально орієнтованих Самоконтроль розглядається як тестів об’єктивного контролю. другорядне питання. Підвищення ролі самоконтролю. Система контролю Відсутність єдиної системи контролю Оптимізація і об’єктивізація системи контролю за якості та стандартів якості навчання. Значні рахунок поширення тестових методів контролю навчання витрати навчального часу на контроль навчання, зокрема із залученням технічних засобів. навчання. Завищений час на виконання Уніфікація процедур контролю. Зменшення витрат контрольних заходів. Суб’єктивізм часу на контроль. Введення стандартів якості викладачів при оцінюванні контрольних навчання. завдань. Структура системи Структура системи контролю залежить Структура системи контролю залежить від контролю якості тільки від особливостей навчального особливостей навчального процесу, однак завжди навчання процесу передбачає визначення вузлових точок, вхідних і вихідних шляхів інформаційних потоків та їх тестовий моніторинг Функція менеджменту «Мотивація» Мотивація і Зовнішні й внутрішні мотиви. Внутрішні мотиви. роль викладача в Викладач – керівник, суб’єкт, який Викладач – організаційний керівник і ефективний навчальному процесі визначає всі аспекти процесу навчання лідер, суб’єкт, який ініціює процес навчання і стимулює перетворення студентів в активних суб’єктів процесу навчання Мотивація і Зовнішні мотиви. Зовнішні й внутрішні мотиви. роль студентів у Студент - підлеглий, основні функції Активне засвоєння і генерування знань, отриманих навчальному процесі якого полягають у сприйнятті, засвоєнні із різноманітних джерел. Студенти беруть активну й відтворенні інформації, яку надає участь у прийнятті рішень і користуються широкою викладач свободою у виконанні завдань Мотивація до Інформаційним потоком одноосібно керує Інтерактивне навчання. Багатоканальна система, яка комунікації в викладач генерує інформацію між викладачем і студентами, а інформаційному також забезпечує інформаційну взаємодію між ними потоці Мотивація до Творчість притаманна викладачеві, Творчість викладача стає все більш різноманітною, а творчості в студенту пропонується вже готова діяльність студентів має яскраво виражений творчий навчальному процесі інформація характер Мотивація до У кращому випадку має місце описування Практичне навчання відбувається в основному розв’язання проблем проблем чи проблемних ситуацій на прикладах і в умовах проблемних ситуацій, у процесі навчання що сприяє формуванню вмінь їх визначення і розв’язання Мотивація до Завдання підвищення ефективності Завдання підвищення ефективності, як підвищення навчання мають другорядне значення безпосередньо навчального процесу, так ефективності і маркетингової діяльності ЗВО, стають навчання приоритетними Мотивація до Майбутній фахівець є Майбутній фахівець є конкурентоспроможним забезпечення конкурентоспроможним тільки в умовах і в умовах динамічного і невизначеного попиту конкуренто- «ринку праці продавця», коли попит «ринку праці покупця», коли потенційна спроможності на даних фахівців вузького профілю пропозиція перевищує попит і перевага надається майбутніх фахівців перевищує пропозицію, навіть якщо багатопрофільним фахівцям на ринку праці якість їхньої підготовки відповідає тільки мінімальним вимогам зовнішніх стейкхолдерів
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
65 блених і апробованих закордонними фахівцями ло- гістики, для вдосконалення сучасних організаційних форм і моделей навчання. Література. 1. Гаджинский А. М. Логистика : учебник / А. М. Гад- жинский. – [11 изд.]. – М. : Изд.-торг. Корпорація «Даш- ков и К», 2005. – 432 с. 2. Губа А. В. Характеристика складових управлін- ської культури в освіті / А. В. Губа // Педагогіка і пси- хологія: Наук.-теор. та інформац. журнал АПН Украї- ни. – К.: «Педагогічна преса», 2008. – №3-4 (60-61). – С.107-116. 3. Денисенко В. А. Основи образовательной ло- гистики / В. А. Денисенко. – Калининград : Изд-во КГУ, 2003. – 317 с. 4. Кальченко А. Г. Логістика: Підручник / А. Г. Каль- ченко. – К. : КНЕУ, 2003. – 284 с. 5. Кун Т. Структура научных революций / Томас Кун; [пер с англ.]; сост. В.Ю.Кузнецов. – М. : ООО Изд- во АСТ, 2003. – 605 с. 6. Лівшиць В. Педагогічна логістика / В. Лів- шиць // Сб. Полісветіе. Кохтла-Ярве. – 2007. – № 1. – С. 72-79. 7. Мельников М. О. Освітня логістика / М. О. Мель- ников. – Миллион, 2005. – №12. – 273 с. 8. Мельник Ю. Б. Можливості педагогічної логіс- тики і нові нейробіологічні підходи / Ю. Б. Мельник, Ю. О. Прокопенко, А. В. Стаднік // Актуальні питання освіти і науки; Збірник наукових статей : Матеріали ІІІ міжнародної науково-практичної конференції (Україна, Харків, 10–11 листопада, 2015 р.). – С. 127-130. 9. Педагогічна (освітня) логістика. [Електронний ре- сурс]. Режим доступу: http://logistics.cdtu.edu.ua/index. php/2013-05-13-17-19-45/2013-05-13-22-35-18/2013- 05-13-22-44-42 10. Пономарьова Ю. В. Логістика : навчальний по- сібник / Ю. В. Пономарьова. – К. : Центр навчальної літератури, 2003. – 192 с. 11. Реформування освіти в Україні : держав- но-управлінський аспект : навч.-наук. вид. / Н. Г. Про- тасова, В. І. Луговий, Ю. О. Молчанова та ін. ; за ред. Н. Г. Протасової. – К. : Львів : НАДУ, 2012. – 456 с. 12. Руда М. В. Перспективи впровадження освіт- ньої логістики в Україні / М. В. Руда // Збірник Націо- нального університету “Львівська політехніка”. – Львів : Видавництво Львівської політехніки, 2012 . – С. 71-77. 13. Словник-довідник з професійної педагогіки / За ред. А. В. Семенової. – Одеса: Пальміра, 2006. – 272 с. 14. Стратегія реформування вищої освіти в Україні до 2020 року (проект). Проект розроблено Робочою групою під керівництвом Міністерства освіти і науки України. – К., 2014. – 75 с.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
66 УДК 351:330]:005.591.6(477) Сергій Горблюк аспірант кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом НАДУ при Президентові України
ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ІННОВАЦІЙНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ Досліджуються особливості формування національної інноваційної системи України за її підсистемами. Встановлено, що нині в державі функціонують лише окремі, не пов’язані належним чином між собою елементи інноваційної системи, підтвердженням чого є результати інноваційної діяльності. На основі використання міжнародних індексів з’ясовано місце України щодо інноваційного розвитку серед держав світу. Визначено, що високий вітчизняний освітній та науковий потенціал не забезпечує належне інноваційне зростання через низький ступінь партнерства в системі «наука – бізнес – органи публічної влади» та слабкий механізм впровадження інноваційних розробок у сферу економічної діяльності. Обґрунтовано, що успіх подальшого формування інноваційної системи на національному рівні в Україні залежить від активної постійної взаємодії підсистем національної інноваційної системи. Ключові слова: інновації, інноваційна діяльність, національна інноваційна система України, підсистеми інноваційної системи. Serhii Horbliuk PhD student, Department of Regional Administration, Local Self-government and City Management, NAPA under the President of Ukraine
FORMATION FEATURES OF THE NATIONAL INNOVATION SYSTEM OF UKRAINE It is well known that innovation and its development are the driving force that is able to ensure the economic independence of Ukraine and bridge the gap with the developed countries of the world. This is because of inconsistency of management and low efficiency of science, technology and innovation policy since Ukraine independency which led to a significant technological gap with the other countries. In these conditions, the special importance takes national innovation system formation as an effective model of science, technology and innovation sphere of the state. The purpose of the article is to determine the state of the national innovation system of Ukraine for its subsystems and development on this basis, proposals for its further formation. The innovative system is emerging at the national level of Ukraine, it should not only ensure formation of economy based on knowledge, but also to promote the participation of the state as an equal partner in the global innovation process. By analyzing Ukraine’s place in development of innovative system in the international rankings one could argue about its weak position compared to most countries surveyed. This had the effect of low rates of institutions and infrastructure for the development of innovation, productivity and more. However, Ukraine has a relatively higher position in terms of higher education and the creative component. The lack of an effective strategy for economic development of Ukraine on the basis of knowledge leads to a gradual loss of sector research and development capabilities, quick implement the results in the real economy and respond to the world’s scientific and technological challenges and effectively use the global developments in the national interest. In Ukraine, historically there are close links among universities (especially technical) of the companies for which they train personnel, but this cooperation is, firstly, mainly within the linear model of innovation cycle, and secondly, it is the stage of commercial introduction of scientific developments that has always been the weakest point of the Ukrainian national innovation system. The presence of a sufficiently large number of completed research work mainly did not find a commercial extension. One way of solving this problem is to create technology transfer centers in Ukraine. Despite the fact, that in Ukraine formed by a number of organizational coordination, scientific, educational, business and business and infrastructure subsystems national innovation system, providing significant problem is systemic relationships between them. The subsequent formation of the national innovation system Ukraine should include the development of innovation infrastructure, including technology transfer centers and other organizations that promote networking between public authorities, enterprises and scientific institutions. Overall, though Ukraine has a high educational and scientific potential, capable of producing innovations in the form of ideas, scientific research, patents, etc., but it remains weak mechanism for their implementation. A significant drawback of domestic national innovation system is the low level of partnership in the "science - business - public authorities". Furthermore, without active constant interaction subsystems national innovation system can’t successfully function. Trends in the formation and development of the national innovation system show that, nowadays, in the country there are only a few trends that are not related to each other properly in its elements, as evidenced by the results of innovation. Innovative development and economic growth are based on renewed innovation infrastructure and it should be carried out against the background of improving public management in science, technology and innovation Ukraine. Key words: innovation, national innovation system of Ukraine, subsystems innovation system.
©© Горблюк С. А. , 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
67 Сергей Горблюк аспирант кафедры регионального управления, местного самоуправления и управления городом НАДУ при Президенте Украины
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИННОВАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ УКРАИНЫ Исследуются особенности формирования национальной инновационной системы Украины по ее подсистемам. Установлено, что в настоящее время в государстве функционируют лишь отдельные, не связанные должным образом между собой элементы инновационной системы, подтверждением чего есть результаты инновационной деятельности. На основе использования международных индексов выяснено место Украины относительно инновационного развития среди государств мира. Определено, что высокий отечественный образовательный и научный потенциал не обеспечивает надлежащий инновационный рост через низкую степень партнерства в системе «наука - бизнес - органы публичной власти» и слабый механизм внедрения инновационных разработок в сферу экономической деятельности. Обосновано, что успех дальнейшего формирования инновационной системы на национальном уровне в Украине зависит от активного постоянного взаимодействия подсистем национальной инновационной системы. Ключевые слова: инновации, инновационная деятельность, национальная инновационная система Украины, подсистемы инновационной системы.
Æ Загальновідомо, що інновації та інновацій- конкурентоспроможність. У табл. 1 наведено інформа- ний розвиток є тією рушійною силою, яка спромож- цію про позиції України в найбільш авторитетних з них. на забезпечити економічну незалежність України й Відтак, аналізуючи місця України в міжнародних подолання розриву з розвиненими державами світу. рейтингах щодо розвитку інноваційної системи, можна Адже непослідовність у проведенні та низька ефек- стверджувати про її слабкі позиції у порівнянні з біль- тивність науково-технічної та інноваційної політики шістю досліджуваних країн. На це мали вплив низькі за роки незалежності України призвели до істотного показники розвитку інституцій та інфраструктури для технологічного відставання від інших держав. У цих розвитку інноваційної діяльності, продуктивності праці
Постановка проблеми умовах особливого значення набуває формування тощо. Водночас Україна має відносно вищі позиції за національної інноваційної системи (НІС) як ефек- показниками вищої освіти та творчої складової. тивної моделі функціонування науково-технічної Важливим аспектом у дослідженні НІС України є та інноваційної сфери держави. Це передбачає аналіз її структурних елементів та взаємозв’язків між створення на національному рівні цілісної системи ними. На нашу думку, інноваційна система будь-якого з ефективного перетворення нових знань у нові рівня включає чотири основні підсистеми: 1) організа- технології, продукти і послуги; впровадження висо- ційно-координаційну; 2) науково-освітню; 3) підприєм- котехнологічних процесів; інтеграції науки, освіти та ницьку; 4) інфраструктурну [2, с. 186]. підприємницької діяльності. Вищевикладене акту- Розглянемо функціонування на національному рів- алізує необхідність дослідження стану та проблем ні в Україні кожної з них.
Аналіз останніх формування НІС в Україні. 1. До організаційно-координаційної підсистеми Æ Нині питання формування інноваційних сис- належать органи публічної влади – органи виконавчої досліджень і публікацій досліджень і публікацій тем на різних рівнях України досліджують М. Буняк, влади та органи місцевого самоврядування. Їх роль є І. Дегтярьова, В. Пономаренко, О. Федірко, Л. Феду- визначальною для формування інноваційної системи, лова, Л. Шаповалова, Л. Яремко та ін., які зробили адже вони забезпечують цільову орієнтацію та коорди- вагомий внесок у розвиток теоретико-методологічних націю функціонування суб’єктів системи, організують та практичних положень з відповідної тематики. Проте спільне визначення цілей та заходів, пріоритетів й за- сучасна динаміка науково-технічних та інноваційних галом стратегії розвитку інноваційної системи. процесів в Україні вимагає комплексного дослідження На думку експертів, відсутність дієвої стратегії стану формування НІС, особливостей функціонуван- розвитку економіки України на базі знань призводить ня та взаємодії її підсистем. до поступової втрати сектору наукових досліджень і
Мета Æ Мета статті – визначення стану розвитку розробок, можливості оперативно впроваджувати їх НІС України за її підсистемами та розробка на цій результати в реальний сектор економіки, реагувати основі пропозицій щодо її подальшого формування. на світові науково-технологічні виклики та ефективно Æ Інноваційна система, що формується на використовувати світові розробки у національних ін- національному рівні в Україні, повинна не лише тересах [4, с. 3]. забезпечувати становлення економіки, заснованої Серед важливих державних заходів формування і на знаннях, а й сприяти участі держави в якості реалізації ефективної інноваційної політики в Україні рівноправного партнера у світовому інноваційному чільне місце відводиться функціонуванню механізму
матеріалу процесі. Насамперед на міжнародному рівні широко визначення науково-технологічних та інноваційних прі- використовується інтегральна оцінка стану розвитку оритетів. Зокрема Законом України «Про пріоритетні Виклад основного Виклад основного інноваційних систем. При цьому Україна представле- напрями інноваційної діяльності в Україні» [1] визначе- на в багатьох міжнародних рейтингах, які оцінюють но сім стратегічних пріоритетних напрямів інноваційної інноваційний потенціал, технологічну та інноваційну діяльності, які фінансувалися протягом останніх років.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
68 Таблиця 1 Україна в міжнародних рейтингах щодо інноваційного розвитку Рейтинг Місце Примітка Глобальний індекс 64 місце За результатами групою показників щодо здійснення інноваційної діяльності інновацій (Global серед 141 (входить створення нових знань і технологій та творча складова) Україна у 2015 Innovation Index) [10] країни р. посідала 47 місце. Слабким місцем рейтингу є група показників «Існуючі (2015 р.) умови для розвитку інновацій» (84 місце). Вона включає такі складові: інституції, людський капітал, інфраструктура, показники ринків, бізнес-досвід. Найгіршими впродовж останніх років залишаються значення показників «Інституції» та «Інфраструктура». Глобальний індекс 79 місце Значення рейтингів груп складових ГІК за 2010-2015 рр. свідчать про те, що з конкуренто- серед 140 2013 р. позиції груп «Інновації та фактори удосконалення» та «Підсилювачі спроможності (Global країн продуктивності» покращувалися, але все ще залишаються низькими. Водночас за Competitiveness (2015 р.) підіндексом «Інновації» Україна піднялася з 81 позиції у 2014 р. до 54-ої у 2015 Index) [9] р. (найбільше зростання відзначено за складовою «Інноваційна спроможність» – з 82 позиції на 52, а також «Державні закупівлі новітніх технологій і продукції» – з 123 на 98 позицію рейтингу). Інноваційне табло 36 місце Рейтинг відображає основні індикатори оцінки ефективності функціонування ЄС (Innovation Union серед 36 національної інноваційної системи країн ЄС. У 2015 р. була оприлюднена Scoreboard) [3, с. 311] країн Національна доповідь «Інноваційна Україна 2020» , в якій наведено дані щодо (2015 р.) значення зведеного інноваційного індексу (SII-Summary Innovation Index) для України. У 2014 р. його значення становило 0,206, що навіть вивело Україну на передостаннє місце серед країн ЄС (обійшовши Болгарію - 0,175). Але за даними 2015 р., значення індексу суттєво зменшилося до 0,181, що свідчить про погіршення умов для розвитку інновацій в Україні. Індекс 41 місце Методологія, яку використовує Bloomberg, передбачає аналіз таких факторів: інноваційного серед 50 інтенсивність досліджень і розробок; продуктивність праці; кількість хай-тек розвитку від країн компаній; концентрація дослідників; технологічні можливості; ефективність агентства Bloomberg (2016 р.) вищої освіти та відсоток дипломованих спеціалістів; патентна активність. (Bloomberg Innovation У порівнянні з показником 2015 р. Україна опустилася на 8 позицій (у 2015 р. – 33 Index) [8] місце). Найвищу позицію Україна посідає за показником вищої освіти – 5 місце, а найнижче було оцінено продуктивність праці – 50 місце.
При цьому в 2013–2015 рр. воно майже повністю (на гіональних інноваційних програм завершився і не всім 99,7%) здійснювалося за рахунок самостійно заробле- регіонам вдалося забезпечити наступність реалізації них науковими установами та вищими навчальними інноваційних програм. закладами коштів. Загальний обсяг бюджетного фі- 2) регіони, в яких підтримка інноваційної та/або нансування стратегічних пріоритетних напрямів номі- науково-технічної діяльності інтегрована в програми нально зріс з 159,5 млн грн у 2012 р. до 181,9 млн грн, соціально-економічного розвитку, до яких включено але по відношенню до ВВП воно зменшилося з 0,011% розділ «Науково-технічна та інноваційна діяльність». до 0,009% ВВП. Зменшення обсягів фінансування у В цілому, слід зазначити такі найбільш поширені 2014-2015 рр. пояснюється нестабільністю економіч- недоліки зазначених програм: невизначеність з дже- ного розвитку країни, яка пов’язана з подіями в АР релами фінансування заходів, не конкретні цілі та Крим і на територіях Луганської та Донецької областей завдання, недосконалість механізмів моніторингу та [4, с. 30]. оцінювання тощо. Відповідно до пункту 2 статті 6 Закону України «Про 2. Науково-освітня підсистема відіграє важливу пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» роль в інноваційних процесах через проведення нау- середньострокові пріоритетні напрями регіонального ково-дослідницької діяльності, отримання нових знань рівня реалізуються шляхом формування та виконання та формування професійних компетентностей усіх регіональних, місцевих інноваційних програм та окре- учасників інноваційного процесу. мих інноваційних проектів. За показником існування За даними Державної служби статистики України, у програм інноваційного розвитку регіони України можна 2015 р. кількість організацій, що здійснювали наукову поділити на 2 групи: і науково-технічну діяльність в Україні, становила 978 1) регіони з цільовими програмами підтримки ін- одиниць. Розподіл організацій за секторами науки по- новаційної та/або науково-технічної діяльності. До казує, що найбільша кількість наукових установ нале- них відноситься: Дніпропетровська, Донецька, Іва- жить до галузевого сектору (480 установ, що становить но-Франківська області, де затверджено такі програми: 49,1% від загальної кількості) та академічного сектору регіональна програма інноваційного розвитку Дніпро- (303 установ, що становить 31,0% від загальної кілько- петровської області на період до 2020 року, програма сті), нижчими є показники секторів вищої освіти та за- науково-технічного розвитку Донецької області на водського (151; 15,4% та 44; 4,5% відповідно) [7, c. 9]. період до 2020 року, програма розвитку науково-тех- В Україні історично склалася система шести ака- нічної та інноваційної діяльності Івано-Франківської демій наук, центральне місце серед яких займає Наці- області до 2020 року. В окремих областях строк дії ре- ональна академія наук України (НАН України). Націо-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
69 нальна академія наук України є найбільшою науковою кількості завершених науково-дослідних робіт пере- організацією держави, одним із визнаних наукових важно не знаходила комерційного продовження [3, c. центрів світу. Нині до складу НАН України входять 158 166]. Одним з способів розв’язання цієї проблеми є наукових установ та 41 організація дослідно-вироб- створення центрів трансферу технологій в Україні. ничої бази. Становлячи за чисельністю близько 26% 3. Підприємницька підсистема передбачає безпо- загального наукового потенціалу держави, науковці середньо виробництво інновацій (товарів і послуг), їх Академії виконують понад 65% усіх фундаментальних просування та реалізацію. За даними Державної служ- досліджень та значну частину прикладних розробок. би статистики України в 2015 р. інноваційну діяльність Навіть в умовах низької сприйнятливості вітчизняного у промисловості провадили 824 підприємства, або виробництва до науково-технічних інновацій протягом 17,3% обстежених промислових підприємств (рис. 1). 2009-2014 рр. у народне господарство України впрова- джено близько 10 тис. новітніх розробок установ Ака-
демії. За цей період установами НАН України виконано *Дані щодо витрат на навчання та підготовку пер- близько 20 тис. господарських договорів і контрактів з соналу та витрат на ринкове запровадження інновацій вітчизняними замовниками та зарубіжними партнера- за 2015 рік відсутні [7] ми [3, с. 170-171]. Рис. 1. Динаміка кількості інноваційно активних Також науково-освітня підсистема інноваційної підприємств у розрізі напрямів інноваційної діяльно- системи впливає на кадрове забезпечення вченими, сті та її питома вага у загальній кількості промислових інженерами, техніками й іншими кваліфікованими пра- підприємств цівниками з відповідною фаховою підготовкою. Так в Україні функціонує значна мережа вищих навчальних закладів. Їх кількість станом на 17 липня 2014 р. відпо- Із загальної кількості інноваційно активних під- відно до Єдиної державної електронної бази з питань приємств у 2015 р. здійснювали внутрішні та зовнішні освіти налічувала 790 закладів. Із загальної кількості НДР – 26,8%, придбання машин, обладнання та про- вищих навчальних закладів майже 60% складають грамного забезпечення – 56,7%, придбання зовніш- ВНЗ І-ІІ рівнів акредитації та 40% – ВНЗ III-IV рівнів ніх знань – 3,9%, інші роботи – 25,5% підприємств. У акредитації [6]. зв’язку із зменшенням загальної кількості інноваційно В Україні історично існують тісні зв’язки універси- активних підприємств на 54,4% у 2015 р. порівняно з тетів (особливо технічних) з підприємствами, для яких 2014, зменшилися і частки підприємств за напрямами вони готують кадри, але це співробітництво відбува- витрат. Водночас за видами економічної діяльності ється, по-перше, переважно в рамках лінійної моделі найбільша частка інноваційно активних підприємств у інноваційного циклу, а по-друге, саме стадія комерцій- 2015 р. припадає на виробництво харчових продуктів, ного впровадження наукових розробок завжди була напоїв, тютюнових виробів (21,6%), а також виробни- найбільш слабким місцем української національної цтво, ремонт і монтаж машин та устаткування (12%) інноваційної системи. Наявність достатньо великої [7, c. 93]. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
70 У регіональному розрізі найбільш інноваційно-ак- створені підрозділи з питань інтелектуальної власно- тивними у 2014 р. були підприємства Харківської, сті, діють Український інститут науково-технічної ін- Львівської, Дніпропетровської, Запорізької областей, формації та 9 регіональних центрів науки, інновацій та де відносно найбільша кількість суб’єктів господарю- інформатизації. вання, які займалися інноваційною діяльністю у про- Крім того, підприємства, що провадять іннова- мисловості, витрачали кошти на внутрішні та зовнішні ційну діяльність, користуються послугами консал- НДР, придбання машин, обладнання та програмного тингових фірм та небанківських фінансових установ, забезпечення, інші зовнішні знання, навчання та під- але вони не можуть у повному обсязі задовольнити готовку персоналу, ринкове запровадження інновацій. їх потреби. Значна кількість організацій, які повинні Також традиційно вищі показники інноваційної актив- сприяти науково-технічній або інноваційній діяльності, ності мають підприємства, які розташовані в м. Києві, не забезпечують покладених на них функцій. Зокре- що пояснюється значним науковим потенціалом сто- ма кількість венчурних фондів в Україні є достатньо лиці. Відносно слабкі позиції щодо інноваційної діяль- великою, що зумовлено особливостями вітчизняного ності промислових підприємств Закарпатської, Волин- законодавства, відповідно до якого венчурні фонди ської та Чернігівської областей. віднесено до інститутів спільного інвестування. Проте Основними видами прогресивних технологій, що їхня діяльність практично не пов’язана з інноваційною впроваджуються у вітчизняному сільгоспвиробництві, сферою. Наукові парки, розбудова яких почалася з зокрема, є: ґрунтозахисні системи обробітку, насін- кінця 2006 р. у вищих навчальних закладах країни, нєвий матеріал (нові сорти, гібриди тощо), органічне демонструють досить скромні результати діяльності. землеробство, технології землеробства No-till (си- Обсяг виконаних робіт в найкращому з них, науковому стема «прямої сівби»), використання біопестицидів, парку «Київська політехніка», за минулий рік сягнув біодобрив, нові породи тварин, прогресивні системи лише 23 млн грн [5]. відгодівлі, новітні машини та обладнання, котли на На національному рівні в Україні функціонує альтернативному паливі, біогазові установки, марке- певна кількість мережевих організацій, зокрема Наці- тингові технології (зокрема, організація власних точок ональна мережа трансферу технологій та Українська збуту виробленої продукції, участь у ярмаркових та інтегрована система трансферу технологій. Водночас виставкових заходах тощо) та ін. [3, c. 92]. Серед під- рівень їх діяльності не забезпечує помітних поліпшень приємств сфери послуг інноваційною активністю ви- щодо просування інновацій. Це пов’язано з тим, що в ділялися компанії фінансового сектора, очевидно, що регіонах України практично відсутні центри трансферу інновації в цьому секторі (як технологічні, так і нетех- технологій. нологічні) мають більше значення для успішної роботи Низький рівень комерціалізації об’єктів права [3, c. 109-110]. інтелектуальної власності та нерозвиненість ринків У цілому, можна стверджувати про такі чинники, інтелектуальної власності визначаються низькою пи- що гальмують розвиток підприємницької підсистеми томою вагою підприємств та організацій України, які інноваційної системи України: займалися створенням і використанням передових • недостатність фінансових ресурсів у підприєм- технологій та об’єктів права інтелектуальної власно- ницького сектору для забезпечення наукових сті, у загальній їх кількості, а також незначною кількі- досліджень та впровадження інноваційних роз- стю використовуваних об’єктів права інтелектуальної робок; власності. Якщо розглянути особливості закупівлі • низька скоординованість дій суб’єктів інновацій- українськими підприємствами нових технологій, то ної системи, зокрема відсутність системності у слід зауважити, що в основному придбаними техно- здійснюваних органами публічної влади заходах логіями є вже апробовані за кордоном ноу-хау, ліцен- щодо реалізації інноваційного потенціалу націо- зії на вже освоєні у випуску в інших країнах вироби. нальної економіки; Такі прояви трансферу технологій, як перехід на нове • відсутність дієвої системи стимулювання роз- підприємство висококваліфікованих фахівців, замов- витку науково-технологічної та інноваційної лення нових досліджень, розвинені вкрай слабо. У сфери, а також низька доступність кредитних галузевому прояві у трансфері технологій домінують ресурсів; промислові підприємства, особливо в таких напрямах, • низька активність вітчизняних та іноземних як машинобудування, хімічна промисловість, харчова. інвесторів щодо розвитку інноваційної сфери Це не повною мірою співпадає зі світовими тенденція- України через низку причин сучасного розвитку ми, відповідно до яких більш активними учасниками країни тощо. інноваційних процесів у багатьох випадках також є 4. Інфраструктурна підсистема передбачає тран- суб’єкти сфери послуг. Менш інтенсивно відбуваються сфер та комерціалізацією інновацій (їх доведення процеси трансферу технологій і в агропромисловому від стадії ідеї до стадії готового продукту), а також комплексі [3, c. 186-187]. надання різних видів підтримки процесу розробки та Незважаючи на те, що в Україні сформовано пев- впровадження інновацій. Власне інноваційна інфра- ну кількість суб’єктів за підсистемами НІС, суттєвою структура є двигуном інноваційного розвитку. Варто проблемою залишається забезпечення системних зазначити, що розвиток інноваційної інфраструктури в взаємозв’язків між ними. Подальше формування НІС Україні відбувається без належної державної підтрим- України має передбачати розвиток інноваційної інф- ки. Нині в регіонах України створені та функціонують раструктури, зокрема центрів трансферу технологій окремі види інноваційних структур. Зокрема, утворено та інших організацій, які сприятимуть налагодженню 12 технопарків, 28 інноваційних бізнес-інкубаторів, 28 зв’язків між органами публічної влади, підприємствами інноваційних центрів. При вищих навчальних закладах й науковими установами.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
71 Æ Хоча Україна має високий освітній та нау- освіти з питання «Законодавче забезпечення розвит- ковий потенціал, здатний продукувати інновації у ви- ку Національної інноваційної системи: стан та шляхи гляді ідей, наукових розробок, патентів тощо, проте вирішення» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : слабким залишається механізм їх впровадження. https://apitu.wordpress.com/2016/06/07/законодавче-за- Висновки Суттєвим недоліком вітчизняної НІС є низький сту- безпечення-розвитку-н. пінь партнерства в системі «наука – бізнес – органи 5. Матеріали до проекту Концепції Державної публічної влади». Крім того, без активної постійної вза- цільової економічної програми розвитку інноваційної ємодії організаційно-координаційної, науково-освіт- інфраструктури на 2017-2021 роки [Електронний ре- ньої, підприємницької та інфраструктурної підсистем сурс]. – Режим доступу : https://www.google.com.ua/url? НІС неможливе успішне її функціонування. sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uac Тенденції формування та розвитку НІС України t=8&ved=0ahUKEwjg746nzrTPAhUBmRQKHa5dCUoQF свідчать, що нині в Україні функціонують лише окремі, ggaMAA&url=http%3A%2F%2Fcg.gov.ua. не пов’язані належним чином між собою її елементи, 6. Список вищих навчальних закладів станом підтвердженням чого є результати інноваційної діяль- на 17.07.2014. Інформація з Єдиної державної елек- ності. Реалізація середньострокових пріоритетів інно- тронної бази з питань освіти [Електронний ресурс]. ваційної діяльності в нашій державі значною мірою – Режим доступу : http://mon.gov.ua/activity/education/ залежить від створення ефективної інноваційної інф- vishha/spisok.html. раструктури, яка в Україні ще недостатньо розвинена 7. Стан розвитку науки і техніки, результати науко- (зокрема потребує розширення мережі технологічних вої, науково- технічної, інноваційної діяльності, транс- та наукових парків, центрів трансферу технологій та феру технологій за 2015 рік [Текст] : аналітична довідка інших інноваційних структур). / Український інститут науково-технічної і економічної Інноваційний розвиток та економічне зростання інформації – Київ, 2016. – 199 с. [Електронний ресурс]. на основі оновленої інноваційної інфраструктури ма- – Режим доступу : http://mon.gov.ua/content/Діяльність/ ють здійснюватися на тлі вдосконалення публічного Наука/2-3-ad-kmu-2015.pdf. менеджменту в науково-технічній та інноваційній сфе- 8. The Bloomberg Innovation Index [Електронний рах. Слід формувати державні та муніципальні стиму- ресурс]. – Режим доступу : http://www.bloomberg.com/ ли для функціонування інноваційного підприємництва news/articles/2016-01-19/these-are-the-world-s-most- через різноманітні пільги та фінансування інновацій- innovative-economies. них проектів, а також удосконалити механізми держав- 9. The Global Competitiveness Report 2015-2016 ного сприяння комерціалізації результатів наукових [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reports. досліджень, експериментальних розробок. Водночас weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016. ефективність НІС також залежить від формування 10. The Global Innovation Index [Електро- регіональних інноваційних систем, що потребує впро- нний ресурс]. – Режим доступу : https://www. вадження регіональних програм інноваційного розвит- globalinnovationindex.org/analysis-indicator. ку, враховуючи досвід тих областей, які вже реалізо- вують такі програми; а також поглиблення інтеграції регіональних науково-освітніх інфраструктур шляхом посилення зв’язків між регіональними відділеннями НАНУ, науково-дослідницькими інститутами, вищими навчальними закладами, підприємствами тощо. Разом з тим, при формуванні ефективної інно- ваційної системи на національному рівні в Україні важливо звернути увагу на активне впровадження передового досвіду функціонування НІС в розвинених державах, що є перспективним напрямом подальших наукових досліджень. Література. 1. Про пріоритетні напрями інноваційної діяльно- сті в Україні : Закон України від 08.09.2011 р. № 3715-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon0. rada.gov.ua/laws/show/3715-17. 2. Горблюк С. А. Структурно-функціональна мо- дель регіональної інноваційної системи / С. А. Гор- блюк // Ефективність державного управління: зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управ- ління при Президентові України. – 2015. – №45. – С. 183–190. 3. Інноваційна Україна 2020 : національна допо- відь / за заг. ред. В. М. Гейця та ін. ; НАН України. – К., 2015. – 336 с. 4. Інформаційно-аналітичні матеріали до слухань у Комітеті Верховної Ради України з питань науки і Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
72 УДК 338.242:008 Iryna Dubok PhD student, Social and Humanitarian Politics Department, NAPA under the President of Ukraine
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF CULTURE: FOREIGN EXPERIENCE The article presents foreign experience in the implementation of public-private partnership in the sphere of culture. It analyzes the world practice of realization of PPP projects in the form of concession, rent, joint management and outsourcing and defines the common features of the examined PPP projects. The article presents recommendations for government authorities, representatives of civil organizations and businessmen interested in the implementation of similar projects in Ukraine. It emphasizes that Ukraine demonstrates the prerequisites necessary for the implementation of PPP projects in the cultural sphere. Key words: public-private partnership, sphere of culture, international experience, concession, rent, joint management, outsourcing. Ірина Дубок аспірант кафедри соціальної і гуманітарної політики НАДУ при Президентові України
ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРІ КУЛЬТУРИ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД У статті досліджено зарубіжний досвід впровадження державно-приватного партнерства у сфері культури. Проаналізовано світові практики реалізації проектів у рамках ДПП у формі концесії, оренди, спільного управління, аутсорсингу. Визначено спільні особливості розглянутих проектів ДПП. Надано рекомендації для органів державної влади, представників громадянського суспільства та бізнесу, які зацікавлені у впровадженні схожих проектів в Україні. Ключові слова: державно-приватне партнерство, сфера культури, міжнародний досвід, концесія, оренда, спільне управління, аутсорсинг Ирина Дубок аспирант кафедры социальной и гуманитарной политики НАГУ при Президенте Украины
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ В статье исследован зарубежный опыт внедрения государственно-частного партнерства в сфере культуры. Проанализированы мировые практики реализации проектов в рамках ГЧП в форме концессии, аренды, совместного управления, аутсорсинга. Определены общие особенности рассматриваемых проектов ГЧП. Даны рекомендации для органов государственной власти, представителей гражданского общества и бизнеса, которые заинтересованы во внедрении подобных проектов в Украине. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, сфера культуры, международный опыт, концессия, аренда, совместное управление, аутсорсинг.
Æ Implementation of projects under the public- companies or non-profit organizations on the objects of private partnership (hereinafter – PPP) is considered by state and communal ownership in the sphere of culture. the Ukrainian authorities among the key mechanisms of Today Ukraine has very few realized PPP projects in the implementing the policy of modernization of the economy sphere of culture, which causes the need to study global and addressing important socio-economic problems. best practices of PPP in this area and the possibility of One of the three priority areas for PPP development in using acceptable foreign experience, taking into account
Ukraine is social infrastructure and human development the Ukrainian realities. досліджень і публікацій
[9], which includes, among other things, PPP projects in Æ Theoretical, methodological and practical statements Аналіз останніх Постановка проблеми the sphere of culture. of PPP were researched by foreign and Ukrainian In a broad sense PPP in the sphere of culture is scientists: O. Berdanova, V. Vakulenko, V. Varnavskiy, considered as mutually beneficial cooperation of the M. Vasylenko, Y. Vdovenko, O. Vinnyk, B. Heytz, institutions of the state, business and civil society, aimed T. Yefymenko, O. Kotzurba, O. Martiakova, K. Pavluk, at solving socio-cultural tasks, improving the quality of life I. Smotryzka, Y. Cherevykova and others. The features and aimed at the comprehensive human development. In of PPP in both developed and developing countries were a narrow sense, PPP in the sphere of culture – specific projects implemented jointly by state agencies and private ©© Дубок І. П., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
73 studied by N. Bezbakh, A. Kappeler, A. Mostepanyuk, M. In 2010 the Law of Ukraine «On public-private Nemoz, I. Pol's'ka, A. Renda, Y. Tkachenko, P. Farlam, partnership» [8] was adopted according to which PPP can L. Shrefler and others. In particular, A. Renda and L. be introduced in many spheres of public life, including: Shrefler conventionally divide the EU countries that • tourism, leisure, recreation, culture and sport; implement PPP projects into three groups: the “advanced • management of monuments and cultural heritage. PPP adopters”, the “intermediate PPP adopters”, and the As for today Ukraine has not so many examples of “latecomers” [17, p. 2]. The authors believe that the first implementation of PPP projects in the sphere of culture. group of countries includes the UK, France (to a certain According to the central and local executive bodies extent), Germany, Ireland and Italy, where considerable of Ukraine, as of the end of 2014 1 project in the field experience of fruitful cooperation between the state and of tourism, leisure, recreation, culture and sports is the private sector has been accumulated. “Intermediate” implemented on the principles of PPP. 2 contracts of countries (Denmark, the Netherlands, Spain, Portugal, concession in the sphere of culture regarding the objects Cyprus) have made some progress in the implementation of state property were signed [4]. Unfortunately, the PPP of large infrastructure PPP projects in individual sectors, projects in the sphere of culture of Ukraine cannot be however the authors referred to a number of obstacles attributed to successful ones. In particular, in the L’viv that prevent the attraction of significant international oblast in late 2010, the castle of the XVI-XVII centuries investment in the development of the economy of these in Stare Selo, Pustomyty Raion, and the Potocki Palace countries. The latter group includes Austria, Belgium, of the XIX century in the village of Tartakiv, Sokal Raion Finland, Luxembourg, Sweden, Greece, etc. where continued to collapse even after giving them in concession, PPP projects are either absolutely not implemented or and Ukrainian entrepreneurs appeared to be unable to are under preparation. The authors put the countries of save the monuments [6, p. 27-29]. Central and Eastern Europe, where the EU funds for the But in the world practice there are many successful development of infrastructure are mainly used thanks to PPP projects in the sphere of culture. Concession is PPP, in a separate group. But undeveloped capital market, the most common form of PPP according to which a low level of preparation of projects, the lack of qualified state gives business a temporary right to use an object professionals in public authorities for PPP projects, as the or property. Typically, the concession contract provides authors note, lead to ambiguous results. several functions for execution: the financing, design, The foreign experience of PPP in separate construction, operation, maintenance. A noteworthy spheres of society’s vital activity was examined by N. example is concluding a concession agreement on the Buryachenko, V. Poluyanov, V. Torkatyuk (housing and construction of a new concert hall for Symphony Orchestra communal services), N. Bondar, V. Vlasova (transport), in the city of Montreal (Quebec, Canada). The old concert S. Hasanov, S. Petrukha (agricultural insurance), S. hall, the building of the 60-ies of XX century, did not meet Pidhayets, T. Sitash (healthcare), V. Bratyuk, I. Lisitsyna, all modern requirements in terms of sound quality, service I. Chuchka (tourism) etc. Acknowledging the theoretical and visitors’ convenience. The government of Quebec has and practical significance of achievements of Ukrainian decided to erect a new building of the Montreal Symphony and foreign scientists, it is worthy of note that there is Orchestra with the use of PPP, which would save 48 almost no scientific exploration on the elaboration of million dollars on construction and further maintenance. foreign experience of PPP in the sphere of culture and This was the first PPP project in Canada, when private possibilities of its application in Ukraine, which determines investment was involved not in the construction of toll the relevance of the study. roads or in the energy sector but in the development of Æ The purpose of the article is to research infrastructure in the sphere of culture. Under the terms the foreign PPP experience in the sphere of culture of the concession agreement the private partner «Groupe
Мета and develop suggestions concerning implementing Immobilier Ovation” built the concert hall worth 105 acceptable experience in Ukraine. million dollars and in 2011 took it under its control for 27 Æ A summary of the main results and their years. During the term of the concession, the Ministry of justification. PPP has been actively spreading in culture and communications of Quebec will pay «Groupe the world over the past decades. During 1990-2015 Immobilier» Ovation annual payments for the operational 1813 PPP projects were implemented in Europe with readiness of the facility. In addition, the private partner will a total value of 289 billion 453 million 900 thousand be able to make profit from the sale of tickets, the use of
матеріалу Euro [14, p. 7; 15, p. 1]. Only in 2015 49 PPP projects dressing rooms and bars throughout the duration of the were realized with a total value of 15.6 billion euros concession. It is also possible to obtain additional income Виклад основного Виклад основного in such spheres: education – 15 projects, transport for special events in the concert hall of the Montreal – 12 projects, healthcare – 10 projects, the provision Symphony Orchestra, for example, corporate events [11, of public services – 7 projects, the protection of the p. 25]. environment – 4 projects, recreation and culture – On the terms of the concession agreement between 1 project [15, p. 1]. the Ministry of National heritage of Hungary and the private In Ukraine, attraction of private investments for partner “TriGránit Development Corporation” the Palace of economic development of the country is not widespread Arts was built in Budapest in 2005, which helped to attract yet. According to the World Bank, during 1991-2014 58 significant private investment in the development of culture projects were implemented in Ukraine, which helped to of Hungary. Under the roof of this unique building different attract private investment for the economic development fields of art were united: theatre, music, fine art. In 2006 of the country with a total value of 14.64 million dollars the Palace of Arts won in a special category of FIABCI Prix in the sphere of energetics, telecommunications, water d'excellence, which is treated as the «Oscar» in the field supply and sanitation, transport infrastructure [18]. of architecture. As for today, Béla Bartók National Concert
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
74 Hall, which is in the building, became one of the most authorize the company «Culture-Espaces» to carry out popular concert halls in Europe [7]. the promotion, organization of cultural and educational In our opinion, it is important to consider another PPP activities and the overall management of the objects of project in the form of concession. In 2001, a concession history and culture during a long term. The company was concluded for a period of 10 years between South provides the organization of exhibitions, implements African National parks («SANParks») and the consortium educational programs, new technologies which greatly «Nature’s Group». Under the terms of the agreement the extends the number of visitors and maintains an ongoing management of 11 restaurants, 2 shops and 3 recreation interest in cultural heritage. Effective management of areas in the Kruger National Park was expected. The adjacent areas allows one to obtain additional funds for consortium acquired the right to management of objects restoration [1, p.47-48]. given in concession (including the right to their use, design The system of «authorized managers» in Japan, and construction) in accordance with the parameters which was introduced in September 2003, deserves identified by the state partner. The private partner agreed special attention. Private companies got the opportunity to pay the monthly concession fee (13% of the capital to join the management of the institutions of culture, turnover). science, education and sport, which are under the direct In 2004, an independent evaluation of the PPP supervision of local authorities. Authorized managers project was conducted, which found its achievement and manage museums, national parks, municipal centers for failures. A significant revenue growth of «SANParks», public meetings, libraries, hospitals, secondary schools, reconstruction of restaurants and shops, as well as kindergartens and sports facilities. The prefecture considerable improvement of service quality became an and city government of the city of Nagasaki, which are undeniable positive result of the implementation of PPP. the founders of the cultural-historical museum, signed The disadvantages of the project included, first of all, the a contract with a private company to manage the dissatisfaction of the staff regarding the new requirements museum for a period of five years, according to which for the provision of services that required improvement in responsibility for management is divided between the their work and more demanding treatment of staff by the municipal government and private business. According administration. Although it should be noted that none of to this contract, the expenditure budget of the museum the workers was fired. Secondly, insufficient qualification is divided into two parts corresponding to the areas of of one of the private partners led to low level of customer responsibility of the parties. The municipal authority service in the first year of the concession. According to undertakes the payment of wages to employees of the the monitoring results, the public partner initiated the museum and research spending. A private company must exception of one of the private partners of the consortium, provide coverage for the maintenance of permanent and which had poorly fulfilled its obligations, and formulated temporary exhibitions, the museum shop, advertising and an intervention program that included 12 steps among the like. The source of payment for museum costs that which were: are compensated by municipal bodies is the municipal • the selection of a new technical partner; budget, and part of the management responsibility fixed • developing rules of operation of the facility; after private business is provided solely by entrance fees, • improving skills of the staff; herewith the increase in revenue is the profit of the private • preparation of motivation system for the staff of the company [2]. national park. [12, p. 29-33]. Using the system of authorized managers a private The consideration of the mentioned PPP project company operates one of the libraries in the district of provides an opportunity to understand that the Chiyoda in Tokyo. The private managers have taken into implementation of PPP projects in the field of culture account the local specificity of the central metropolitan is related to many difficulties, but the interest and area where many administrative buildings and few professionalism of all parties in the partnership contribute residential areas are. For the convenience of visitors the to the solution of problems and prevent failure of PPP. working hours of the library were extended until 22.00 pm, Another form of PPP in the field of culture is rent. In which allowed significant increasing the number of visits particular, “Prussian Palaces and Gardens Foundation to the enterprise [3, p. 185-186]. Berlin-Brandenburg” which has the right of ownership During the implementation of PPP projects in the of the palace Belvedere on the Pfingstberg in Potsdam, cultural sector outsourcing is applied. The essence of this signed a rent agreement with a non-profit organization form of PPP is to transfer a part of tasks or processes «Förderverein Pfingstberg e.V. « («FVP») [10]. The to external executors, specialists in a particular type of duties of the FVP include capital and current repair and work. The use of such form of PPP as outsourcing can maintenance of buildings of architectural landscape be seen on the example of the work of the Shimane ensemble. The tenant receives main profit from the Prefecture Museum (Japan). The prefectural government tourists, renting out buildings for events and celebrations, has signed a contract with a private company, specializing for example, business meetings, weddings, filming and in advertising and marketing services, for a period of the like. FVP annually collects charity and sponsorship three years. According to the contract a private company contributions for the repair of the Palace and the territory provided record keeping, advertising, and also carried out maintenance [13]. financial management of the Museum at the expense of Joint management in the sphere of culture, as a form the municipal budget. The main advantages of this scheme of PPP has spread in many countries of the world. In are flexibility and efficiency of Museum management, particular, in France, the company «Culture-Espaces», speed of decision making and their implementation. For a subsidiary of the «Suez group», provides management example, a private company can respond to increased of many historical sites. Public and private organizations attendance at the museum by hiring temporary workers
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
75 and students, which is often difficult to do within the rigid it is possible to offer the following recommendations for staffing, typical for municipal enterprises [2]. government authorities, representatives of civil society The management of the Schönbrunn Palace in Vienna and business who are interested in implementing similar (Austria), which belongs to the state, is conducted in terms projects in Ukraine. of outsourcing. In the early 1990-ies the government of 1. The sphere of culture has its own peculiarities, there Austria did not have sufficient funds in order to ensure are different types of activities and organizations within proper maintenance of the monument and carry out the it that are associated with the production, preservation, necessary restoration work. In 1992, the PPP contract spreading, absorption of goods and services of cultural, was signed between the Ministry of economy of Austria, social, informational and leisure values – libraries, the Austrian Ministry of Finance and the private partner museums, archives, theatres, concert halls, circuses, «Schloss Schönbrunn Kultur-und Betriebsgesellschaft clubs, parks, publishing, movie industry, media, etc. The GmbH» («SSKB»), which was obligated to carry out an variety and versatility of culture determines the use of advertising campaign to raise the necessary funds for the various forms of PPP in this sphere. repair and maintenance of the Palace, which accounted for, 2. The forms of implementing PPP in the field of culture according to experts, about 1.4 billion ATS, as well as provide depend on the goals and assets of specific projects. If the management services of the object. Solely during 1992- public partner aims at the maintenance and modernization 1998 «SSKB» has invested 710 million ATS in restoration of an existing cultural object or creation of a new one, its of the palace. In this case the public partner and community management, it is appropriate to use PPP in the form followed closely to avoid excessive commercialization of the of concession. The concession contract, which is quite object. In December 1996, the Schönbrunn Palace complex complicated in application, is appropriate to use when was included to the World heritage sites of UNESCO. The the PPP partners are able to invest in the development success of this specific PPP project was recognized by of a cultural object. If it is about effective management many experts, the public and the media, who unanimously of a facility with minimal investment, it is appropriate to agreed that the quality of customer service consequently stop on a rent contract, a simpler form of PPP. In case improved. According to SSKB, the number of visitors and of the absence of investments, the possible way of the palace income significantly increased [16, p. 206–207]. implementation of PPP is the management agreement. The conversion of archival documents stored on An agreement in the form of outsourcing is signed to paper in digital format in the UK, Australia, and USA is solve specific professional tasks and reduce costs. Joint conducted by means of outsourcing. In particular, over the activities and mixed contracts are usually used for a last decade the digitization of the national archives in the combination of tasks the solution of which goes beyond UK was carried out by representatives of the business by the limits of a concession. 90 % [5, p. 176–177]. 3. Publishing companies, tourist companies, film studios, As international practice shows, the implementation of media companies, private entrepreneurs or non-profit PPP projects in the sphere of culture can occur in various organizations (charities, foundations of humanitarian and forms: concession, rent, joint management, joint ventures, cultural profile) with experience in the field of culture can be outsourcing and the like. All examined projects in the field a private partner in PPP projects in the sphere of culture. of culture have common features: 4. Public perception and public involvement in • PPP projects in the sphere of culture affect the participation in projects is very important for a successful quality of people's living, assist in the formation implementation of PPP in the sphere of culture. of an attractive image of the city and improve the 5. In the process of developing PPP projects in the economic condition of the country; sphere of culture, it is worthy of note that, typically, such • the public partner has sufficient knowledge and projects require funding from a public partner and a private skills, is interested and ready to offer the private one, third parties. partner projects that open new opportunities for 6. Project partners must develop a plan regarding the management and business development; effect of external factors beforehand. • the public partner regularly initiate independent 7. PPP partners should be aware that during the monitoring of execution of works, according to the implementation of projects in the sphere of culture they developed plans and, when needed, intervenes in will have to face problems the solution of which depends time and proposes measures to correct identified on the professionalism and interest of each partner. disadvantages; Conclusions and prospects for further research. • successful PPP projects in the field of culture are Having analyzed international experience of PPP, it was supported by communities; revealed that there are a lot of implemented PPP projects • the private partner in PPP projects in the sphere in the sphere of culture both in developed countries and of culture is a professional private operator or in developing ones. Successfully implemented PPP nonprofit organization that have experience in the projects in the sphere of culture influence the quality field of culture; and comprehensive development of a person, contribute • PPP projects in the sphere of culture usually to the solution of sociocultural problems, improvement are not self-sustaining, that is why all sources of of the economic performance of individual cities and funding (budgets of all levels, the income from the country as a whole. By implementation form it may payment for services by visitors of cultural sites, be a concession, rent, joint management, joint venture, patronage, sponsorship, etc.) are involved in their outsourcing, etc. depending on the goals and assets of implementation. specific projects. Having examined the international experience of Being aware of the complexity of implementation implementation of PPP projects in the sphere of culture, of PPP in the sphere of culture in Ukraine there are all
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
76 needed prerequisites (political, economic, organizational, 13. Gemeinsam für das Pfingstbergensemble legal, etc.) for its implementation. The investigated PPP [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www. projects in the sphere of culture can be used as a basis pfingstberg.de/foerderverein.html for implementation in Ukraine considering the Ukrainian 14. Kappeler A., & Nemoz M. Public – Private realities. Further research, in our opinion, should be Partnerships in Europe – Before and During the Recent focused on the development of the PPP model in the field Financial Crisis [Електронний ресурс]/ Economic and of culture in Ukraine. Financial Report 2010/04, EIB. – Режим доступу: http:// www.eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report1.pdf References. 15. Market Update Review of the European PPP 1. Грищенко С. Підготовка та реалізація проектів Market in 2015 [Електронний ресурс] / The European публічно-приватного партнерства: Практичний посіб- PPP Expertise Centre. – Режим доступу: http://www.eib. ник для органів місцевої влади та бізнесу / С. Грищен- org/epec/library/epec_market_update_2015_en2 ко ˗ К., ФОП Москаленко О. М., 2011. – 140 с. 16. Public-Private Sector Cooperation: Enhancing 2. Дынкин А. А. Мировая практика институциональ- Tourism Competitiveness, 2000 [Електронний ре- ного обеспечения ГЧП [Електронний ресурс]. – Режим сурс] / World Tourism Organization Business Council, доступу: http://www.g-k-h.ru/directory/articles/159/5563/ Madrid. – Режим доступу: https://library.conservation. 3. Иванова А. О. О некоторых новых формах госу- org/Published%20Documents/2009/PublicPrivate%20 дарственно-частного партнерства в Японии / А. О. Sector%20Cooperation.pdf Иванова // Вопросы государственного и муниципаль- 17. Renda A., & Schrefler L., 2006, Public Private ного управления. – 2009. – № 3. – С. 178-188. Partnerships National Experiences in the European Union: 4. Інформація щодо стану здійснення держав- Expert report to the European Parliament’s Committee on но-приватного партнерства [Електронний ресурс] / Internal Market and Consumer Protection [Електронний Міністерство економічного розвитку та торгівлі Украї- ресурс], Centre for European Policy Studies, Brussels, ни. – Режим доступу: http://www.me.gov.ua/Documents/ 11 p. – Режим доступу: http://www.europarl.europa.eu/ Detail?lang=uk-UA&id=fc354c59-cb8f-4660-b7d5-1acdf3 RegData/etudes/note/join/2006/369858/IPOL-IMCO_ 5f0ab7&title=InformatsiiaSchodoStanuZdiisnenniaDerzh NT(2006)369858_EN.pdf avnoprivatnogoPartnerstva 18. Ukraine. Private Participation in Infrastructure 5. Купченко В. П. ХVII Міжнародний конгрес архівів: Database, 2016 [Електронний ресурс] / The World Bank. виклики та зміни / В. П. Купченко, Н. В. Маковська // – Режим доступу: http://ppi.worldbank.org/snapshots/ Архіви України. – 2012. – № 6. – с. 173-184. country/ukraine 6. Львівські замки і палаци продовжують руйну- ватися після передання у концесію /Радіо Свобода, Ранкова Свобода [Електронний ресурс]. – К.: Інфор- маційне управління Апарату Верховної Ради України, 2013. – 29 c. – Режим доступу: http://iportal.rada.gov.ua/ uploads/documents/27502.pdf 7. Палац мистецтв. Історія [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.theatre-architecture.eu/en/ db/?theatreId=184 8. Про державно-приватне партнерство: Закон України від 01.07.2010 р. № 2404-VI [Електронний ре- сурс] // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 40. – Ст. 524 (Зі змін. та допов.). Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2404-17 9. Про схвалення Концепції розвитку держав- но-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 рр.: Розпорядження КМУ від 14.08.2013 р. № 739-р [Електронний ресурс] // Урядовий кур'єр. – 2013. – № 194. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/739-2013-%D1%80 10. Ховратович М. Доходное Место: К вящей жиз- ни памятников [Електронний ресурс] // Газета «Ведо- мости». – 19.03.2007. – 47 (1821). – Режим доступу: https://www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2007/03/19/ dohodnoe-mesto-k-vyaschej-zhizni-pamyatnikov 11. An Intelligence Report, 2011, Infrastructure Investor Canada, vol. 11, P. 25 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.p3canada.ca/~/media/ english/resources-library/files/other%20canada%20 an%20intelligence%20report.pdf 12. Farlam P., 2005, Working together: assessing public-private partnerships in Africa, Johannesburg, SA: South African Institute of International Affairs, University of the Witwatersrand, 59 p. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
77 УДК 352:332.146:330.322 Дмитро Дуков аспірант ОРІДУ НАДУ при Президентові України
КОНЦЕПТУАЛЬНА МОДЕЛЬ СИСТЕМИ ІНВЕСТИЦІЙНИХ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ РЕГІОНАЛЬНИМ РОЗВИТКОМ В статті здійснено аналіз існуючої системи інвестиційних механізмів державного управління регіональним розвитком, визначені її недоліки. Запропоновано концептуальну модель системи інвестиційних механізмів державного управління регіональним розвитком та визначені напрямки її удосконалення. Ключові слова: інвестиції, механізми державного управління, регіональний розвиток, система, інституціональне забезпечення Dmitiy Dukov PhD student of ORIPA NAPA under the President of Ukraine
CONCEPTUAL MODEL OF STATE MANAGEMENT INVESTMENT MECHANISMS FOR REGIONAL DEVELOPMENT Problem setting. In scientific studies on investment mechanisms of state management of regional development generally considered separate mechanisms, but they are not considered as a system. Recent research and publications analysis. The question of efficiency of investment mechanisms of state management of regional development are considered in the works of local scientists and specialists. The main focus is on the improvement of institutional support, taking into account international experience, development of systematic approaches to assess the effectiveness of mechanisms. Paper objective. To carry out an analysis of existing investment mechanisms of state management of regional development, to propose a conceptual model of the system of these mechanisms, suggest directions for its improvement. Paper main body. The article analyzes the system of investment mechanisms of state management of regional development. Its main components – the agreement on the regional development for individual regions, the agreement on the regional development for the implementation of inter-regional projects, programs to overcome the depressed state of the territory, regional programs, the program of socio-economic development of regions, state programs for regional and cross-border cooperation programs, the State Fund for Regional Development, and others. This system has the disadvantages: the inefficient use of certain mechanisms; imperfect legislative support; imperfect system of evaluating the effectiveness of the mechanisms; slow introduction of foreign experience; failure to comply with the principle of subsidiary; underfunding. An analysis of the list of regional programs of Odessa region showed that there are no programs for certain priority areas: improving the efficiency of transport and transit potential of the region, marine complex, the formation of innovative infrastructure in the region. The essential problem is the imperfection of the program evaluation system, as well as the lack of an independent system of monitoring and evaluation of programs. Agreement on Regional Development - is an effective investment mechanism, but after 2012 it is not used as a result of imperfect institutional support and a number of errors in the preparation and implementation of these agreements. The Law of Ukraine "On Stimulation development of regions" defined by another investment mechanism for state management of regional development - programs to overcome the state of depressed areas. None of them has not been adopted and implemented. This is caused by the lack of transparent decision-making procedures on the implementation of these programs and imperfect criteria for identifying depressed areas. State target program for the regions is an effective investment mechanism of state management of regional development. State Regional Development Fund was created as a counterpart to the European Regional Development Fund. His imperfect institution allows the Cabinet to suspend or not to adhere to the rules of the fund. The paper proposes a conceptual model of the system of investment mechanisms for state management of regional development. It is based on the definition of objectives (economic, social, environmental), the principles of its formation, corresponding to the priorities of the state strategy of regional development and regional development strategies, the use of foreign experience, independent evaluation of the effectiveness of mechanisms, as well as taking into account the impact of the process of decentralization of power and external institutional environment. The paper suggests ways of improvement and development of this system. Conclusions of the research. The conceptual model provides a comprehensive insight into the system of investment mechanisms of state management of regional development and provides the basis for its further development. Key words: investments, mechanisms of public administration, regional development, system, institutional provision.
©© Дуков Д. Ф., 2016, Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
78 Дмитрий Дуков аспирант ОРИГУ НАГУ при Президенте Укпаины
КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ СИСТЕМЫ ИНВЕСТИЦИОННЫХ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ В статье проведен анализ существующей системы инвестиционных механизмов государственного управления региональным развитием, определены ее недостатки. Предложена концептуальная модель системы инвестиционных механизмов государственного управления региональным развитием, определены направления ее совершенствования. Ключевые слова: инвестиции, механизмы государственного управления, региональное развитие, система, институциональное обеспечение.
Æ У наукових дослідженнях, присвячених ін- ональні цільові програми. Законодавчо-нормативну
Постановка проблеми вестиційним механізмам державного управління ре- базу розробки державних та регіональних цільових гіональним розвитком, в основному, розглядаються програм складають Закони України «Про державне окремі механізми, але відсутнє уявлення про ці ме- прогнозування та розроблення програм економічного і ханізми як систему. соціального розвитку України» і «Про державні цільові Æ Питання ефективності використання ін- програми» та інші нормативно-правові документи. Од- вестиційних механізмів державного управління нак, на практиці регіональні цільові програми не завж- регіональним розвитком розглядаються в працях ди розроблені та реалізуються відповідно до існуючої вітчизняних учених та фахівців. Основна увага зо- законодавчо-нормативної бази. середжена на питаннях удосконалення їх інститу- Управління комплексом регіональних цільових ціонального забезпечення, урахування іноземного програм кожної області повинне базуватися на тісно- досвіду, розробки методичних підходів до оцінки ре- му взаємозв'язку державної стратегії регіонального
Аналіз останніх зультативності цих механізмів. розвитку, регіональної стратегії розвитку, державних
Запропонувати концептуальну модель сис- Мета цільових програм для регіону, щорічної комплексної досліджень і публікацій досліджень і публікацій Æ теми інвестиційних механізмів державного управ- програми соціально-економічного та культурного роз- ління регіональним розвитком, визначити шляхи її витку регіону, а також регіональних цільових програм. удосконалення. В Одеській області здійснюються регіональні ці- Æ За роки незалежності була створена певна льові програми, спрямовані на: посилення конкуренто- система інвестиційних механізмів державного управ- спроможності регіону завдяки: залученню інвестицій; ління регіональним розвитком, основними складо- створення умов для розвитку малого та середнього вими якої є: угоди щодо регіонального розвитку для бізнесу; розвиток інформаційних технологій; розши- окремих регіонів, угоди щодо регіонального розвитку рення зовнішньоекономічних зв'язків; розвиток інфра-
матеріалу для реалізації міжрегіональних проектів, програми структури; оптимізацію розміщення продуктивних сил; подолання стану депресивності території; регіональ- вирішення соціальних проблем; поліпшення екологіч- Виклад основного Виклад основного ні цільові програми, програми соціально та економіч- ного середовища. ного розвитку областей, державні цільові програми Якщо зіставити перелік регіональних цільових для регіонів, програми транскордонного співробітни- програм, що діють в Одеській області з пріоритетами цтва, державний фонд регіонального розвитку та інші. Стратегії економічного та соціального розвитку Одесь- Система інвестиційних механізмів державного кої області до 2020 року, то в регіоні відсутні програми управління регіональним розвитком недосконала та по окремим пріоритетним напрямкам, а саме: має низку недоліків: • програма щодо ефективного використання • неефективне використання або взагалі невико- транспортно-транзитного потенціалу регіону, ристання деяких механізмів; морегосподарського комплексу; • недосконале інституціональне забезпечення; • програма формування інноваційної інфраструк- • недостатня відповідність цілей механізмів пріо- тури в регіоні. ритетам стратегії регіонального розвитку; Велика кількість цільових програм, які реалізу- • недосконала система оцінювання результатив- ються в Одеській області, призводить до розпорошен- ності механізмів; ня і неефективного використання бюджетних ресурсів • недостатнє врахування та повільне впрова- і відповідно недосягнення цілей і завдань соціаль- дження іноземного досвіду; но-економічного розвитку регіону, суттєвого усклад- • недотримання принципу субсидіарності; нення контролю за результатами виконання програм, • відсутність координації механізмів та їх взаємно- неможливості ефективного використання бюджетних го доповнення; ресурсів та їх концентрації на важливіших напрямках • відсутність трансформації системи інвестицій- регіонального розвитку. них механізмів державного управління регіо- На даний час діючі регіональні цільові програми нальним розвитком відповідно вимогам процесу оцінюються згідно з вимогами, які викладені у Порядку децентралізації влади в Україні; розроблення регіональних цільових та комплексних • недофінансування механізмів. програм, моніторингу та звітності про їх виконання [1]. Одним з основних інвестиційних механізмів дер- Однак їх оцінка, в основному, зосереджена на ступені жавного управління регіональним розвитком є регі- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
79 виконання планів фінансування та заходів програми. тативності, а також відсутність незалежного органа їх Для оцінки соціально-економічної ефективності про- моніторингу та оцінювання. Рахункова палата України грам цього не достатньо. Цілі та результативні показ- та Державна контрольно-ревізійна служба України не ники регіональних цільових програм повинні відповіда- забезпечують комплексну оцінку програм. Вони, в ос- ти пріоритетам Стратегії економічного та соціального новному, забезпечують контроль за цільовим викорис- розвитку Одеської області до 2020 року та характери- танням бюджетних коштів. зувати їх досягнення. В частині 2 статті 20 Закону України «Про заса- Велика кількість регіональних цільових програм, ди державної регіональної політики» в якості одного певною мірою, обумовлена великою кількістю держав- з головних механізмів державної регіональної політи- них цільових програм, при затверджені яких відповідні ки визначено угоди щодо регіонального розвитку, а в міністерства та відомства України зобов’язують регі- Державній стратегії регіонального розвитку на період ональні органи виконавчої влади та місцевого само- до 2020 року в частині про інституційне та організа- врядування розробляти відповідні регіональні цільові ційне забезпечення реалізації Стратегії передбачено програми (табл. 1). розширення практики укладення угод щодо регіональ-
Таблиця 1 Розподіл регіональних цільових програм по сферам діяльності в Одеській області у 2008–2015 рр. № Сфера діяльності 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 1 Освіта 7 4 4 1 1 1 1 1 2 Охорона здоров’я 8 5 7 7 7 5 1 1 3 Соціальний захист та соціальне забезпечення 9 8 9 5 6 7 6 5 4 Молодіжна політика та спорт 3 4 3 3 1 0 1 3 5 Культура та культурна спадщина 7 6 7 4 5 5 3 2 6 Розвиток інфраструктури 11 10 16 11 14 17 16 6 7 Сільське господарство 4 4 4 2 2 4 1 1 8 Зв’язок та інформатизація 5 4 4 3 3 2 3 5 9 Економіка 3 3 2 5 5 5 4 5 10 Екологія та природокористування 8 8 8 6 6 6 5 6 11 Безпека життєдіяльності 9 6 6 2 7 7 5 7 12 Туризм та рекреація 1 1 1 1 1 1 1 1 Разом 75 63 71 50 58 60 47 43 Джерело: Сайт Одеської обласної ради
Аналіз регіональних цільових програм Одеської ного розвитку [2, 3]. Цій дієвий інвестиційний механізм області свідчить про низку недоліків при їх розробці державного управління регіональним розвитком після та реалізації: 2012 року не використовується внаслідок недоскона- • у паспортах більшості програм відсутні результа- лого інституційного забезпечення та низки помилок тивні показники за винятком показників витрат, а при підготовці та реалізації. В першу чергу, це відсут- в решті програм взагалі відсутні їх паспорти; ність зосередження основної уваги на депресивних • цілі та результативні показники деяких програм регіонах; політично мотивований характер укладання не відповідають пріоритетам стратегії економіч- угод; відсутність лімітів фінансування; відсутність об- ного та соціального розвитку Одеської області ґрунтованих критеріїв розподілу коштів між регіонами; до 2020 року; не всеохоплюючий характер укладання угод; тривала і • обсяг бюджетних коштів, запланованих в ре- складна процедура підготовки угод. гіональних цільових програмах, перевищує Поряд з цим є ще один вид угод щодо регіональ- можливості бюджету, що призводить до недофі- ного розвитку, що спрямовані на реалізацію міжрегіо- нансування програм і, відповідно, до їх невико- нальних інвестиційних проектів, результати реалізації нання у повному обсязі; яких сприяють поліпшенню соціально-економічного • деякі програми, прийняті на середнєстроковий розвитку двох і більше регіонів [4]. Жодної такої угоди період, не коректуються у зв’язку зі зміною прі- не було прийнято та здійснено. оритетів соціально-економічного розвитку регіо- Одночасно з угодами щодо регіонального розвит- ну; ку в Законі України «Про стимулювання розвитку ре- • ряд програм не відповідають принципу субси- гіонів» в якості інвестиційного механізму державного діарності, а саме відносяться до компетенції та управління регіональним розвитком були визначенні повноважень центральних органів влади; програми подолання стану депресивності території [5]. • відсутня практика публічної звітності про об- В статті 6 цього закону в якості депресивних територій ґрунтованість і результативність бюджетних ви- розглядаються такі групи (типи): регіон; промисловий трат на виконання заходів регіональних цільо- район; сільський район; місто обласного, республікан- вих програм. ського в Автономній Республіці Крим значення. Таким Дуже суттєвою проблемою регіональних цільових чином, закон розглядає можливість використання на програм є недосконала система оцінювання їх резуль- регіональному рівні як угод щодо регіонального роз-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
80 витку, так і програм подолання стану депресивності Виходячи з викладеного, можна сформулювати території. Тобто, має місце дублювання спрямованості основні положення концептуальної моделі системи та цілей цих механізмів. інвестиційних механізмів державного управління регі- З моменту законодавчого започаткування жодна ональним розвитком: програма подолання стану депресивності території • відображення цілей системи інвестиційних ме- не була прийнята та реалізована. Це, в першу чергу, ханізмів державного управління регіональним обумовлено відсутністю прозорих процедур прийняття розвитком: економічна – зростання валового рішень про здійснення програм та недосконалими кри- регіонального продукту на душу населення, со- теріями визначення депресивних територій. ціальна – підвищення якості життя населення, Державні цільові програми для окремих регіо- екологічна – збереження навколишнього при- нів є дієвим інвестиційним механізмом державного родного середовища та раціональне викори- управління регіональним розвитком. В якості при- стання його ресурсів; кладів таких програм для Одеської області, в першу • інвестиційні механізми державного управління чергу, слід відмітити Програму комплексного розвитку регіональним розвитком повинні відповідати Українського Придунав'я на 2004-2011 роки та Про- певним принципам – субсидіарності, цілеспря- граму комплексного соціально-економічного розвитку мованості, результативності, взаємного допов- м. Одеси на 2005-2015 роки. Передбачалося, що ці нення, відсутності дублювання; комплексні програми стануть потужними механізмами • наявність незалежної системи моніторингу, розвитку Одеської області. Але вони фактично не були контролю та оцінювання результативності ін- здійснені внаслідок проблем з фінансуванням [6, 7]. вестиційних механізмів державного управління Державний фонд регіонального розвитку (далі – регіональним розвитком; ДФРР) було створено як аналог Європейського фон- • врахування іноземного досвіду щодо форму- ду регіонального розвитку шляхом прийняття Закону вання та використання інвестиційних механізмів України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу державного управління та формування їх інсти- України та деяких інших законодавчих актів України» туціонального забезпечення; від 12 січня 2012 року № 4318-VI, згідно якого Бю- • відповідність інвестиційних механізмів держав- джетний кодекс України було доповнено статтею 241 ного управління регіональним розвитком пріори- про створення ДФРР [8]. У перший редакції цієї статті тетам державної стратегії регіонального розвит- кошти цього фонду повинні спрямовуватися, зокрема, ку та стратегії регіонального розвитку; на виконання: державних цільових програм та інвести- • наявність нормативно-правового забезпечення ційних програм (проектів) у частині виконання заходів інвестиційних механізмів державного управлін- регіонального розвитку; угод щодо регіонального роз- ня регіональним розвитком; витку та програм подолання стану депресивності те- • вплив зовнішнього інституціонального середо- риторії; державних програм розвитку транскордонного вища (податкова, грошово-кредитна, антимо- співробітництва; програм і заходів соціально-еконо- нопольна та інші системи) на ефективність ін- мічного розвитку регіонів, включаючи програми і захо- вестиційних механізмів державного управління ди розвитку окремих адміністративно-територіальних регіональним розвитком; одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених • врахування процесу децентралізації влади на пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо. У зміну ролі суб’єктів управління, сфери впливу та новій редакції статті 241 від 15.01.2015 р. перелік пе- функціонування інвестиційних механізмів дер- релічених інвестиційних механізмів державного управ- жавного управління регіональним розвитком. ління регіональним розвитком виключено. Нова редак- На підставі цього побудовано концептуальну мо- ція така – «Кошти державного фонду регіонального дель системи інвестиційних механізмів державного розвитку спрямовуються на виконання інвестиційних управління регіональним розвитком, яка базується на програм і проектів регіонального розвитку (у тому чис- визначенні цілей (економічна, соціальна, екологічна), лі проектів співробітництва та добровільного об’єднан- принципах її формування, відповідності пріоритетам ня територіальних громад), що мають на меті розвиток державної стратегії регіонального розвитку та регіо- регіонів, створення інфраструктури індустріальних та нальної стратегії розвитку, використанні іноземного інноваційних парків і відповідають пріоритетам, що ви- досвіду, незалежному оцінюванні результативності ме- значені у Державній стратегії регіонального розвитку ханізмів, та враховує вплив процесу децентралізації та відповідних стратегіях розвитку регіонів» [9; 10]. влади та зовнішнього інституціонального середовища В новій редакції цієї статті частка коштів ДФРР, (рис. 1). яка йде на підтримку депресивних регіонів, зменшена Спираючись на запропоновану концептуальну мо- з 30 % до 20 %. Це суперечить сутності регіональної дель системи інвестиційних механізмів державного політики та досвіду ЄС, де частка депресивних регіо- управління регіональним розвитком, можна визначити нів в загальному обсязі фінансування складає близько напрями її удосконалення та розвитку: 70 %. 1. Впровадження європейського досвіду форму- Недосконале інституційне забезпечення ДФРР вання та використання інвестиційних механізмів дер- дозволяє Кабінету міністрів України припиняти або жавного управління регіональним розвитком. взагалі не дотримуватися певних норм статті 241 Бю- 2. Розмежування сфер застосування окремих ме- джетного кодексу України, що призводить до недофі- ханізмів державного управління регіональним розвит- нансування ДФРР, невиконання правил розподілу його ком на основі принципу субсидіарності та відповідно коштів між регіонами, недотримання пріоритетів регіо- перерозподіл повноважень між рівнями державної нального розвитку. влади.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
81 розвитку Пріоритети Принципи: Регіональна стратегія Регіональна відсутності дублювання ІМДУРР та формування їх ІМДУРР та формування Іноземний досвід використання Іноземний досвід використання інституціонального забезпечення інституціонального субсидіарності, цілеспрямованості,субсидіарності, результативності, взаємного доповнення, взаємного результативності, Ресурсне забезпечення ІМДУРР забезпечення Ресурсне Цілі: регіональним розвитком (ІМДУРР): регіональним розвитком Зовнішнє інституціональне середовище середовище Зовнішнє інституціональне Інвестиційні механізми державного управління управління державного Інвестиційні механізми Угоди для реалізації міжрегіональних проектів* Угоди для окремих регіонів розвитку регіонального щодо Угоди стану депресивностіПрограми подолання території програми для регіонів Державні цільова цільові програми Регіональні співробітництва Програми транскордонного Державній фонд регіонально розвитку Інші Економічна – зростання валового регіонального продукту продукту – зростання регіонального валового Економічна на душу населення населення життя Соціальна – підвищення якості природного навколишнього – збереження Екологічна ресурсів його тасередовища раціональне використання (податкова, грошово-кредитна, антимонопольна та інші системи) антимонопольна грошово-кредитна, (податкова, Децентралізація влади Пріоритети Державна стратегія Державна стратегія Нормативно-правове Нормативно-правове регіонального розвитку регіонального забезпечення ІМДУРР забезпечення Незалежне оцінювання Рис. 1. Концептуальна модель системи інвестиційних механізмів державного управління регіональним розвитком. управління державного механізмів інвестиційних системи модель Рис. 1. Концептуальна розвитку для реалізації міжрегіональних проектів* регіонального щодо - Угоди результативності ІМДУРР результативності
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
82 3. Удосконалення системи оцінювання результа- 10. Закон України «Про внесення змін до Бюджет- тивності інвестиційних механізмів державного управ- ного кодексу України щодо уточнення та приведення ління регіональним розвитком. окремих положень у відповідність із нормами діючого 4. Трансформація системи інвестиційних механізмів законодавства» від 15.01.2015 № 118-VIII / Відомості державного управління регіональним розвитком в кон- Верховної Ради (ВВР), 2015, № 10, ст.60 – Режим до- тексті вимог процесу децентралізації влади в Україні. ступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/118-19. 5. Удосконалення нормативно-правового забезпе- чення інвестиційних механізмів державного управлін- ня регіональним розвитком. Æ Запропонована концептуальна модель за- безпечує комплексне уявлення про систему інвести- ційних механізмів державного управління регіональ- ним розвитком та створює основу для подальшого її Висновки розвитку. Література. 1. Наказом Міністерства економіки України від 04.12.2006 р. № 367. «Про затвердження Методич- них рекомендацій щодо порядку розроблення регіо- нальних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання» – Режим доступу: http://me.gov.ua/ Documents/Detail?lang=uk-UA&id=51d6772b-8a40- 4e58-8576-592cfd8cc31c&title=MetodichnikhRekomend atsiiSchodoPoriadkuRozroblenniaRegionalnikhTsilovikhP rogramMonitoringuTaZvitnostiProYikhVikonannia 2. Закон України «Про засади державної регіональ- ної політики» від 5 лютого 2015 року № 156-VIII /Відо- мості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст.90 – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/156-VIII. 3. Постанова Кабінету Міністрів України «Про за- твердження Державної стратегії регіонального роз- витку на період до 2020 року» від 6 серпня 2014 р. № 385 – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/385-2014-%D0%BF. 4. Постанова КМУ «Про затвердження Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регі- онального розвитку і відповідної типової угоди» від 23 травня 2007 р. № 751. – Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/751-2007-%D0%BF. 5. Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 року № 2850-IV / Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, № 51, ст.548. – Режим до- ступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/anot/2850-15. 6. Постанова Кабінет міністрів України «Про за- твердження Програми комплексного розвитку Україн- ського Придунав’я на 2004-2011 роки» від 31 березня 2004 р. № 428. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov. ua/laws/show/428-2004-%D0%BF. 7. Постанова Кабінет міністрів України «Про за- твердження Програми комплексного соціально-еко- номічного розвитку м. Одеси на 2005-2015 роки» від 30 листопада 2004 р. № 1604. – Режим доступу: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1604-2004-%D0%BF. 8. Закон України «Про внесення змін до Бюджет- ного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 12 січня 2012 року № 4318-VI / Ві- домості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 39, ст.464 – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/4318-17. 9. Закон України «Про внесення змін до Бюджетно- го кодексу України щодо реформи міжбюджетних від- носин» від 28.12.2014 № 79-VIII / Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 12, ст.76 – Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/79-19. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
83 УДК 35.354 Олена Євмєшкіна докторант кафедри філософії, теорії та історії державного управління НАДУ при Президентові України, к.держ.упр., доцент
ТЕХНОЛОГІЇ ДЕРЖАВНОГО СТРАТЕГІЧНОГО ПЛАНУВАННЯ У статті запропоновано технології державного стратегічного планування. Впровадженню в Україні європейських стандартів життя та її виходу на провідні позиції у світі може сприяти запровадження державного стратегічного планування. Це дозволить: впровадити програмно-цільовий метод до практики діяльності центральних органів виконавчої влади; розробляти документи стратегічного планування, які будуть відповідати сучасним вимогам розвитку країни; визначити повноваження основних інституцій (Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади) щодо підготовки, прийняття та реалізації рішень. Документи державного стратегічного планування, що розробляються на середньо- та короткострокову перспективу, повинні відповідати положенням документів державного стратегічного планування, що розробляються на довгострокову перспективу. При розробленні довгострокових стратегічних документів необхідно використовувати методи аналізу ієрархій, специфічні методи, що залежать від конкретного параметра, методи визначення проблем соціально-економічного розвитку, геоекономічного положення і конкурентних переваг України, методи здійснення оцінки природно- ресурсного, виробничого, трудового, наукового та фінансового потенціалу. Ключові слова: державне стратегічне планування, технологія, методи аналізу ієрархій, методи державного стратегічного планування, технологія державного стратегічного планування. Olena Yevmieshkina PhD student of philosophy, theory and history of public administration department of the NAPA under the Office of the President of Ukraine, PhD in Public Administration, аssociate Professor
TECHNOLOGY STATE STRATEGIC PLANNING Problem formulation. Implementation in Ukraine European standards of life and its exit in a leading position in the world are possible to the implementation of state strategic planning. This will: implement program-target method in practice of central executive bodies; develop the modern strategic planning documents; define the powers of the main institutions (the Cabinet of Ministers of Ukraine, central authorities) for the preparation, adoption and implementation of decisions. Analysis of recent research. Methodological and technological issues of strategic planning devoted many publications. Including are works by І. Аnsoff, P. Doyle, Mikhael. E. Porter. In public administration the problems of methodology investigated V.D. Bаkumеnkо, S.О. Кravchenko, Yu.P. Sharov, Yu.P. Surmin. Authors are overlooked problem of technology state strategic planning. Goal. Offer technology state strategic planning based on the analysis methods of system analysis and strategic planning methods. Results. The concept of technology we see as a set of techniques applied in the state strategic planning. Technology state strategic planning are ways to achieve goals, receiving the results. This is set of sequential processes, methods and principles for creating coherent system of strategic documents. During state strategic planning process develop long term, middle term and shot term strategic documents. The middle term and shot term state strategic planning documents must agree upon long term strategic documents. The goal of long term strategic documents is strategy vision state development considering global and national trends. Among these documents are National strategy development of Ukraine; a national strategy for regional development; a long term state target programs; a long term regional and local targeted programs. For development National strategy development of Ukraine need information for: - Identify strategy goals and indicators of achievement; - Analysis of trends; - Determination of the main problems of socio-economic development, geo-economic position and Ukraine's competitive advantages; - Evaluation of natural resources, manufacturing, labor, scientific and financial potential; - Development long term forecast of key macroeconomic indicators, demographic forecast, forecast of technological development. During state strategic planning process worked strategic analysis, with apply SWOT- analysis. Author offered the basic factors of State the environment which shoed used to evaluate the environment. Among them are political, economic, social and technological. Among methods identifying problems socio-economic development are: - Reproduction study process; - Research work; - Social and territorial systematization: classification, typology, zoning. It’s allowed definite trends of process development and reveal features of transformation these process in space and time. Strategic planning is particular types of mental activity. It’s related with uncertainty of the future and need significant
©© Євмєшкіна О. Л., 2016 Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
84 and specific intellectual effort. For it need strategy thinking. It is a set of related stages of the analytical process, aimed at finding and justification optimal solutions about development and use opportunities of system; scientific research methods, analysis, conceptualize. Conclusion. The documents state strategic planning developed in the medium and short term, must comply with state strategic planning documents developed for the long term. When developing long-term strategic documents must use the analytic hierarchy process, specific methods, methods for determination of socio-economic development, geo-economic position and competitive advantages Ukraine, methods of evaluating natural resources, production, labor, scientific and financial capacity. For further research in this area is analysis of state strategic planning indices. Key words: state strategic planning, technology, analytic hierarchy process, methods of state strategic planning, technology of state strategic planning. Елена Евмешкина докторант кафедры философии, теории и истории государственного управления НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр., доцент
ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕМКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В статье предложены технологии государственного стратегического планирования. Внедрению в Украине европейских стандартов и ее выхода на ведущие мировые позиции способствует введение государственного стратегического планирования. Это позволит: внедрить программно-целевой метод в практику деятельности центральных органов исполнительной власти; разработать документы стратегического планирования, отвечающие современным требованиям развития страны; определить полномочия основных институций (Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти) по подготовке, принятию и реализации решений. Документы государственного стратегического планирования, которые разрабатываются на средне- и краткосрочную перспективу, должны быть согласованы с документами государственного стратегического планирования, которые разрабатываются на долгосрочную перспективу. При разработке долгосрочных стратегических документов необходимо использовать методы анализа иерархий, специфические методы, что зависит от конкретного
параметра, методы определения проблем социально-экономического развития, геоэкономического положения Виділення невирішених раніше и конкурентных преимуществ Украины, методы оценки природно-ресурсного, производственного, трудового, частин загальної проблеми научного и финансового потенциала. Ключевые слова: государственное стратегическое планирование, технология, методы анализа иерархий, методы государственного стратегического планирования, технология государственного стратегического планирования.
Æ Протягом століття основними засобами у Ансоффа [1], П. Дойля [6], М. Портера [17] та інші. В
Постановка проблеми визвольних змаганнях українців були пошук зовніш- галузі знань з державного управління питання мето- ніх союзників, підлаштовування під чужі інтереси та дології досліджували В. Д. Бакуменко [4], С. О. Крав- геополітичні сценарії. Українським керівним елітам, ченко [2], Ю. П. Шаров [15], Ю. П. Сурмін [11] та інші. як звикле, бракувало здатності згуртовуватись на ос- Æ Поза увагою авторів залишаються проблеми нові загальнонаціональної державотворчої перспекти- технологій державного стратегічного планування. ви, бажання і вміння усвідомити об’єктивні національні Æ Мета – на основі аналізу методів систем- інтереси, зрозуміти суспільні очікування задля того, ного аналізу та стратегічного планування запропо-
щоб спрямувати розвиток нації у річище нормально- Мета нувати технології державного стратегічного плану-
го, гідного людини життя. Чи не єдиною характерною вання. основногоВиклад рисою національного розвитку стала глибока криза, Æ Поняття технології ми розглядаємо як сукупність що охопила усі сфери життя [13]. Одне із джерел її по- прийомів, застосованих у державному стратегічному матеріалу ходження – це відсутність державної стратегії. Впро- плануванні. На думку В. Д. Бакуменка, в суспільній вадженню в Україні європейських стандартів життя діяльності та управлінні активно використовується та її виходу на провідні позиції у світі може сприяти розширене тлумачення поняття технології як засобу запровадження державного стратегічного планування. перетворення будь-яких ресурсів у бажаний резуль- Це дозволить: тат діяльності. Управлінська технологія розгляда- • впровадити програмно-цільовий метод до прак- ється як суттєвий елемент управлінської діяльності, тики діяльності центральних органів виконавчої різновид соціальних технологій, розвиток яких відбу- влади; вається шляхом типізації управлінських ситуацій, виді- • розробляти документи стратегічного плануван- лення найбільш характерних процедур та операцій [3, ня, які будуть відповідати сучасним вимогам с. 620-621]. Отже, технології державного стратегічного розвитку країни; планування – способи досягнення цілей, отримання • визначити повноваження основних інституцій результатів. До них відносять набір послідовних про- (Кабінету Міністрів України, центральних органів цесів, методів і принципів, необхідних для створення виконавчої влади) щодо підготовки, прийняття злагодженої системи стратегічних документів.
Аналіз останніх та реалізації рішень. У процесі державного стратегічного планування Æ Методологічним і технологічним питанням розробляються довгострокові, середньострокові та досліджень і публікацій досліджень і публікацій організації стратегічного планування присвячено короткострокові стратегічні документи. Документи багато публікацій. Серед них виділяються праці І. державного стратегічного планування, що розробля- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
85 ються на середньо- та короткострокову перспективу, • розроблення довгострокового прогнозу ос- повинні відповідати положенням документів держав- новних макроекономічних показників, демогра- ного стратегічного планування, що розробляються на фічного прогнозу, прогнозу науково-технічного довгострокову перспективу. розвитку. Метою розробки довгострокових документів є ви- У процесі державного стратегічного планування значення стратегічного бачення розвитку країни з ура- проводиться стратегічний аналіз, для здійснення якого хуванням світових і вітчизняних тенденцій. До таких застосовується ситуаційний аналіз – SWOT-аналіз. документів пропонується віднести стратегію розвитку Як вважає Ю. П. Шаров, проведення SWOT-аналі- України; державну стратегію регіонального розвитку; зу – це творча інтерпретація проблемної ситуації [16]. державні цільові програми (з терміном виконання біль- SWOT-аналіз – широко застосовуваний підхід, який ше п'яти років); регіональні та місцеві цільові програми дозволяє провести спільне вивчення зовнішнього і (з терміном виконання більше п'яти років). У стратегії внутрішнього середовища. Під час аналізу зовнішньо- розвитку України відображаються: го середовища визначаються його зовнішні можливості • стратегічні цілі та індикатори їх досягнення на та загрози, під час аналізу внутрішнього середовища десятирічний період і проміжні індикатори на встановлюються сильні та слабкі сторони. SWOT-ана- п'ятирічний період; ліз дає змогу впорядкувати та систематизувати велику • результати аналізу тенденцій, характеристика і за обсягом різнорідну статистичну, аналітичну, управ- основні проблеми соціально-економічного роз- лінську інформацію, дані соціологічних досліджень витку, геоекономічного положення і конкурент- тощо з метою використання їх для визначення стра- них переваг України; тегічних проблем та цілей розвитку. Він забезпечує • результати проведення оцінки природно-ресур- повне системне уявлення про організацію й фактори, сного, виробничого, трудового, наукового та фі- які на неї впливають, надає виключно корисну інфор- нансового потенціалу; мацію для розробки стратегій, оскільки ефективна • пріоритетні напрями розвитку держави, основні стратегія використовує сильні сторони організації для завдання з зазначенням етапів їх виконання. реалізації додаткових нових можливостей, долаючи чи Крім того, до стратегії додаються: довгостроковий мінімізуючи водночас негативні ефекти слабких сторін прогноз основних макроекономічних показників; де- і зовнішніх загроз. мографічний прогноз; прогноз науково-технічного роз- Головна мета SWOT-аналізу зовнішнього середо- витку [10]. Стратегія розвитку України є основою для вища – виявити зовнішні додаткові можливості зовніш- розробки інших документів державного стратегічного нього середовища й небезпеки, оцінити їх стратегічне планування. значення. Зовнішні можливості – це додаткові, пов’я- Першим етапом стратегічного планування є стра- зані із зовнішніми обставинами, чинники, які можуть тегічний моніторинг, під яким розуміють процес збору позитивно впливати на діяльність і розвиток органі- стратегічної інформації, її обробку та порівняння отри- зації в потрібному аспекті. Зовнішні загрози – це не- маних відомостей з очікуваними показниками. безпеки й перешкоди зовнішнього оточення, які мають Стратегічна інформація різна на всіх стадіях стра- негативний вплив і можуть заважати діяльності чи роз- тегічного планування [12]: витку організації в потрібному напрямі. Головна мета • визначення місії та цілей – загальна інформація SWOT-аналізу внутрішнього середовища (чинники, які про зовнішнє середовище та власні ресурси; контролюються організацією) – визначити сильні та • аналіз зовнішнього середовища (SWOT-аналіз) слабкі сторони організації, оцінити їх стратегічне зна- – інформація про можливості та загрози, пере- чення. Слабкі сторони – це недостатня якість чи від- ваги та недоліки; сутність відповідних матеріальних або нематеріальних • аналіз поточного стану (місця) – оцінка стану ресурсів, внутрішні фактори, обставини чи ситуації, які системи забезпечення національної безпеки, зменшують потенціал використання зовнішніх можли- динаміки її розвитку, технологій, що використо- востей, посилюють можливий вплив зовнішніх загроз і вуються; в цілому негативно впливають на діяльність чи розви- • оцінка обраної стратегії – інформація про відпо- ток організації в потрібному напрямі [14, с. 33]. відність обраної стратегії реаліям через певний Методологія аналізу передбачає: інтервал часу (можливо використання даних • виявити слабкі й сильні сторони (за підсистема- стратегічного аналізу); ми); визначити їх ранги важливості; • виконання стратегії та контроль – інформація • виявити загрози і можливості, визначити їх ранги про хід, заходи та результати виконання страте- важливості; гії. • встановити ланцюжок взаємозв'язків між силь- Для розроблення стратегії розвитку України потріб- ними і слабкими сторонами. на інформація для: Здійснити аналіз зовнішнього середовища України можна за допомогою PEST-аналізу, методики оцінки • визначення стратегічних цілей та індикаторів їх політичних, економічних, соціальних і технологічних досягнення; факторів зовнішнього середовища держави. Пропо- • здійснення аналізу тенденцій; нуються основні фактори зовнішнього середовища • визначення основних проблем соціально-еконо- держави, які потрібно використовувати для оцінки зо- мічного розвитку, геоекономічного положення і внішнього середовища (Див. табл. 1). конкурентних переваг України; • оцінки природно-ресурсного, виробничого, тру- дового, наукового та фінансового потенціалу;
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
86 Таблиця 1. Фактори оцінки зовнішнього середовища держави
Політичні Економічні Соціальні Технологічні - національний інтерес, що - збільшення товарообігу за - зміни в базових - нові патенти охоплює проблеми збереження рахунок експорту; цінностях; - нові продукти нації незалежної держави; - збереження позитивних - демографічні зміни; - розвиток світових - безпека від зовнішньої тенденцій сальдо зовнішньої - релігійні чинники технологій погрози, торгівлі; - зростання добробуту - підвищення населення держави, захисту конкурентоспроможності її економічних і політичних українських товарів; позицій у відносинах з іншими - розробка нових товарів і вихід з державами, ними на зовнішні ринки; - збереження й розширення її - диверсифікація постачань впливу у світовій політиці енергоносіїв; - створення сприятливого інвестиційного клімату; - захист внутрішнього ринку
На другому етапі здійснюється стратегічний ана- • рівність усіх суб'єктів права власності перед за- ліз зовнішнього середовища. Фактичний стан зовніш- коном, захист конкуренції у сфері економічної нього середовища визначається виходячи з принципів, діяльності; визначених у Законі України «Про засади внутрішньої і • здійснення державної влади на засадах її поділу зовнішньої політики», а саме: на законодавчу, виконавчу та судову; • суверенна рівність держав; • відкритість та прозорість процесів підготовки і • утримання від загрози силою або її застосуван- прийняття рішень органами державної влади та ня проти територіальної цілісності або політич- органами місцевого самоврядування; ної незалежності будь-якої іноземної держави; • забезпечення сталого розвитку економіки на • повага до територіальної цілісності іноземних ринкових засадах та її соціальної спрямовано- держав та непорушності державних кордонів; сті; • вирішення міжнародних спорів мирними засобами; • забезпечення балансу загальнодержавних, регі- • повага до прав людини та її основоположних ональних та місцевих інтересів; свобод; • свобода, соціальна справедливість і творча са- • невтручання у внутрішні справи держав; мореалізація, участь громадян в управлінні дер- • взаємовигідне співробітництво між державами; жавними і суспільними справами; • сумлінне виконання взятих на себе міжнародних • соціальне партнерство та громадянська солі- зобов'язань; дарність [7]. • пріоритет загальновизнаних норм і принципів На третьому етапі здійснюється стратегічний ана- міжнародного права перед нормами і принципа- ліз стану ресурсів. Фактичні значення ресурсів зістав- ми національного права; ляються із зовнішнім середовищем та здійснюється • застосування Збройних Сил України лише у ви- оцінка можливостей, що забезпечують такі ресурси у падках актів збройної агресії проти України, будь- такому середовищі. Прогноз змін параметрів ситуації яких інших збройних зазіхань на її територіальну за кожним ресурсом відпрацьовується з урахуванням цілісність і недоторканність державних кордонів, змін компонентів зовнішнього середовища, отриманих боротьби з міжнародним тероризмом та пірат- на попередньому етапі. ством або в інших випадках, передбачених між- На четвертому етапі здійснюється стратегічне народними договорами України, згода на обов'яз- планування взаємодії системи із зовнішнім середови- ковість яких надана Верховною Радою України; щем. За змістом це один з найбільш складних етапів, • застосування міжнародних санкцій, контрзаходів оскільки для його реалізації мають використовуватися та заходів дипломатичного захисту відповідно нетривіальні методи. На початку необхідно розробити до міжнародного права у випадках міжнародних сценарії взаємодії системи із зовнішнім середовищем, протиправних діянь, які завдають шкоди Україні, які формуються на підставі принципів стратегічного її громадянам і юридичним особам; планування з урахуванням національних інтересів. • своєчасність та адекватність заходів захисту Далі формуються цілі змін компонентів зовніш- національних інтересів реальним і потенційним нього середовища в кількісному та якісному вигляді. загрозам Україні, її громадянам і юридичним Кількісні характеристики плану задаються у вигляді особам [7]. значень параметрів ситуації кожного компонента. Внутрішня політика ґрунтується на таких принци- Початкові значення, як правило, задаються у вигляді пах: фактичних значень на момент складання плану. Якіс- • пріоритетність захисту національних інтересів; на частина має являти собою перелік конкретних захо- • верховенство права, забезпечення реалізації дів з визначенням можливих виконавців. прав і свобод людини і громадянина, повага до П’ятий етап охоплює стратегічне планування змін гідності кожної особи; власних ресурсів, де формується друга частина стра-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
87 тегічного плану. Для його реалізації використовуються Геоекономічна модель України являє собою су- принципи резервування ресурсів, самоорганізації, ди- купність напрямів, принципів, механізмів та інстру- версифікації. У першу чергу визначаються початкові ментів реалізації геоекономічного потенціалу країни у значення параметрів ситуації за всіма ресурсами. Як світовому економічному просторі відповідно до стра- правило, вони встановлюються у вигляді фактичних тегії її економічного розвитку, визначеної на базі на- значень на момент складання або коригування стра- ціональних інтересів держави та суспільства. До того тегічного плану. Далі на підставі зазначених принци- ж, наша країна належить до рецесивної групи тран- пів, використовуючи специфічні методи, визначають зитивних держав, а не до ключових гравців у системі необхідні зміни структури кожного ресурсу. Ця частина міжнародних економічних відносин, а тому, геоеконо- стратегічного плану може бути виконана як у кількісно- мічно позиціонуючи себе, змушена зважати не тільки му, так і у якісному вигляді. на загальні глобально-регіональні тенденції світового Шостий етап є ключовим у стратегічному пла- економічного простору, а й на інтереси країн – міжна- нуванні через узагальнення результатів роботи, що родних лідерів [5]. отримані на попередніх етапах. У підсумку отримуємо Теоретичним обґрунтуванням геоекономічного ієрархічну структуру. При узагальненні доцільно вико- підходу можуть служити загальні передумови, що міс- ристовувати наступні методи: тяться в теорії дій Т. Парсонса. Він розглядає структу- • метод аналізу ієрархій, пристосований для ви- ру суспільства як ієрархічну модель взаємодії людей, користання в динамічних системах – для оцін- їх груп і держави. Даний підхід дозволяє суміщати в ки відносної ваги кожного елемента структури. аналізі як окремі елементи: основні функціональні під- Дозволяє зрозумілим і раціональним способом системи суспільства (економіка, політика, соцієтальні структурувати складні проблеми прийняття рі- спільноти і культура), так і суспільство як цілісну систе- шень у вигляді ієрархії, порівняти і виконати кіль- му. Особливе значення має взаємообмін між функці- кісну оцінку альтернативних варіантів рішення; ональними підсистемами. Другим не менш важливим • специфічні методи, що залежать від конкретного аспектом теорії Т. Парсонса є географічна, просторова параметра – для оцінки кількісного опису ситу- складові взаємодії політики й економіки, що проявля- ації за компонентами зовнішнього середовища ється в структурах, способах і механізмах ефективної та ресурсами. На сьомому етапі аналізуються мобілізації і розміщення послуг і матеріальних ресур- отримані результати та приймається рішення сів [8]. про досягнення або неможливість досягнення На середньостроковий період (від трьох до п’яти стратегічних цілей при складеному стратегічно- років) розробляються: му плані. При позитивному рішенні (досягненні • План соціально-економічного розвитку України; стратегічних цілей) починається новий цикл • Прогноз економічного і соціального розвитку стратегічного планування з першого етапу. В ін- України; шому разі виконується восьмий етап – перегляд • Прогноз Державного бюджету України на на- та уточнення стратегічного плану. ступні за плановим два бюджетні періоди; За результатами перегляду та уточнення стра- • прогноз місцевого бюджету на наступні за пла- тегічного плану, при визначенні можливості внесення новим два бюджетні періоди; відповідних змін виконується дев’ятий етап стратегіч- • державні цільові програми; ного планування – зміна параметрів або заходів стра- • регіональні та місцеві цільові програми; тегічного плану. В іншому разі приймається рішення • плани розвитку державних господарських об’єд- про здійснення перепланування і процес починається нань, державних акціонерних компаній, держав- з першого етапу. Після завершення циклу стратегічно- них холдингових компаній; го планування процес також починається з першого • Основні засади грошово-кредитної політики. етапу [12, c. 5–6]. На короткостроковий період (один рік) розробля- Отже, в процесі розроблення довгострокових ються: стратегічних документів необхідно використовувати • Основні напрями економічної політики; методи аналізу ієрархій, специфічні методи, що зале- • Державний бюджет України; жать від конкретного параметра, методи визначення • місцеві бюджети; проблем соціально-економічного розвитку, геоеконо- • річні фінансові плани державних підприємств, мічного положення і конкурентних переваг України, ме- господарських товариств, у статутному (скла- тоди здійснення оцінки природно-ресурсного, виробни- деному) капіталі яких більше 50 відсотків акцій чого, трудового, наукового та фінансового потенціалу. (часток, паїв) належать державі; Серед методів визначення проблем соціально-е- • плани діяльності центральних органів виконав- кономічного розвитку застосовують методи: чої влади; • дослідження процесу відтворення населення; • прогнозні баланси попиту та пропозиції товарів • дослідження трудової діяльності; і послуг [10]. • соціально-територіальної систематизації: кла- Стратегічне планування є особливим видом ро- сифікації, типології, районування та ін. зумової діяльності. Воно пов’язане з невизначеністю Застосування методів класифікації, типології, майбутнього і тому вимагає значних і специфічних районування, а також рядів динаміки, бальних оцінок, інтелектуальних зусиль. Для успішного розв’язання ранжування тощо дозволяє визначити тенденції роз- стратегічних проблем необхідне стратегічне мислення. витку процесів, провести їхню систематизацію і таким Воно являє собою певну сукупність взаємопов’язаних чином розкрити особливості трансформації цих проце- етапів аналітичного процесу, спрямованого на пошук і сів у просторі та часі [9]. обґрунтування оптимальних рішень про розвиток і ви-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
88 користання можливостей тієї чи іншої системи; наукові ва// Інвестиції: практика та досвід. – 2011. – № 19. методи досліджень, аналізу, теоретичного осмислення – С. 62–65. можуть безпосередньо застосовуватися до опрацю- 10. Проект Закону України «Про державне стра- вання стратегії. Стратегічне мислення як особливий тегічне планування». Реєстраційний номер 9407 тип інноваційного системного мислення, що поєднує від 3 листопада 2011 р. [Електронний ресурс]. − Ре- раціональний і творчий компоненти, об’єктивний та жим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ суб’єктивний аспекти, інтегрує різноманітні концепції webproc4_2?pf3516=9407&skl=7. та методи, забезпечує плюралізм позицій і поглядів у 11. Сурмін Ю. П. Методологія галузі науки «Дер- процесі аналізу та розв’язання складних стратегічних жавне управління» : монографія / Ю. П. Сурмін. – К. : проблем [16, с. 586–587]. НАДУ, 2012. – 372 с. Висновки. Отже, у процесі державного стратегіч- 12. Технологія стратегічного планування у сфе- ного планування розробляються довгострокові, серед- рі національної безпеки : практ. реком. / авт. кол. : ньострокові та короткострокові стратегічні документи. Г. П. Ситник, В. І. Абрамов, Л. М. Шипілова ; за заг. ред. Документи державного стратегічного планування, що Г. П. Ситника. – К. : НАДУ, 2013. – 48 с. розробляються на середньо- та короткострокову пер- 13. Українська державність у xx столітті (Істори- спективу, повинні відповідати положенням документів ко-політологічний аналіз). – Київ : Політична думка, державного стратегічного планування, що розробля- 1996. Електронний ресурс. Режим доступу : http:// ються на довгострокову перспективу. litopys.org.ua/ukrxx/zmist.htm. При розробленні довгострокових стратегічних 14. Шаров Ю.П. Аналіз SWOT / Ю.П.Шаров / Ен- документів необхідно використовувати методи аналізу циклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. ієрархій, специфічні методи, що залежать від конкрет- держ. упр. при Президентові України ; наук.-ред. коле- ного параметра, методи визначення проблем соціаль- гія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. – К. : НАДУ, 2011. но-економічного розвитку, геоекономічного положення Т. 2 : Методологія державного управління / наук.-ред. і конкурентних переваг України, методи здійснення колегія : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. Надолішній оцінки природно-ресурсного, виробничого, трудового, (співголова) та ін. – 2011. – 692 с. наукового та фінансового потенціалу. 15. Шаров Ю.П. Методологічні засади стратегіч- Перспективою подальших розвідок у даному на- ного планування в муніципальному менеджменті: Ав- прямку має бути аналіз показників державного страте- тореф. дис. д-ра наук з держ. управління: 25.00.04 / гічного планування. Ю.П. Шаров ; Укр. акад. держ. упр. при Президентові України. – К., 2002. – 36 с. Література. 16. Шаров Ю. П. Стратегічне мислення / 1. Ансофф И. Стратегическое управление Ю. П. Шаров / Енциклопедія державного управління : у [Текст] : монография : пер. с англ. / И. Ансофф. – М. : 8 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; Экономика, 1989. – 519 с. наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. – К. : 2. Бакуменко В. Д., Кравченко С. О. Методологія НАДУ, 2011. Т. 2 : Методологія державного управління системних досліджень в державному управлінні: На- / наук.-ред. колегія : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. На- вчальний посібник/ Бакуменко В. Д. , Кравченко С. О. долішній (співголова) та ін. – 2011. – 692 с. – К. : ВПЦ АМУ, 2011. – 116 с. 17. Mikhael. E. Porter. Competitive strategy. 3. Бакуменко В.Д. Технологія процесного управ- Techniques for analyzing industries and competitors. First ління. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Free Press Edition 1980. – 397 p. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; на- ук.-ред. колегія : Ю. В. Ковбасюк (голова) та ін. – К. : НАДУ, 2011. Т. 2 : Методологія державного управління / наук.-ред. колегія : Ю. П. Сурмін (співголова), П. І. На- долішній (співголова) та ін. – 2011. – 692 с. 4. Бакуменко В. Д. Формування державно-управ- лінських рішень: проблеми теорії, методології, практи- ки [Текст] : монографія / В. Д.Бакуменко; редкол.: В. М. Князєв, П. І. Надолішній, М. І. Мельник [та ін.] ; Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. – К. : Вид- во УАДУ, 2000. – 328 с. 5. Геоекономічний вимір економічного розвитку України [Електронний ресурс]. Режим доступу : http:// lektsii.org/6-52138.html. – Назва з екрану. 6. Дойль П. Менеджмент: стратегия и тактика. – СПб.:Питер, 1999. 7. Закон України «Про засади внутрішньої і зов- нішньої політики» від 1 лип. 2010 р. № 2411-VI // Уряд. кур’єр. – 2010. – 1 верес. 8. Методы теоретической и прикладной геоэко- номики. [Електронний ресурс]. Режим доступу : http:// uchebnik.online/regionalnaya-ekonomika_738/metodyi- teoreticheskoy-prikladnoy-61916.html. – Назва з екрану. 9. Назарова М.І. Методи визначення рівня со- ціально-економічного розвитку регіону / М.І.Назаро- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
89 УДК 321.01:323.1 Зіновій Коваль доцент кафедри права і законотворчого процесу ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр.
НАЦІОНАЛЬНА ДЕРЖАВА ЯК КОМПЛЕКСНИЙ МЕХАНІЗМ СТІЙКОСТІ УКРАЇНИ: ПРАВОВИЙ АСПЕКТ В публікації подається управлінсько-правова проблематика підходів до формування національної держави як комплексного механізму стійкості України в умовах внутрішньої багатонаціональності та процесів глобалізації і євроінтеграції. Українська нація розглядається як перша серед рівних їй націй України, як державотворча. Ключові слова: українська нація, Український народ, українська національна держава, комплексний механізм стійкості, правова стійкість. Zinoviy Koval associate Professor of Law and Legislative Process Department of ORIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in Public Administration
NATIONAL STATE AS A COMPLEX MECHANISM OF SURVIVABILITY OF UKRAINE: THE LEGAL ASPECT This publication presents the management and the legal issues of approaches to the formation of the national-state as a complex resistance mechanism of Ukraine in conditions of internal multi-nationalities and the processes of globalization and euro-integration. The Ukrainian nation is considered as first among equal nations of Ukraine, and as a state forming nation. Formulation of the problem in general: The complex and controversial legal process of formation and development of the Ukrainian national state stands as a separate urgent problem that needs further study and analysis. Analysis of recent research and publications: In law and theory of law and state many authors drew attention on the concept of the national state: K.Volinka, L.Herasina, J.Hrycak, A.Zaruba, R.Korshuk V.Melnychuk, A.Murashin, S.Timchenko, B.Tyholoz, N.Tyholoz, M.Tovt, U.Shemshuchenko, M.Shvaika and others. Among foreign authors we need to mention Taras Kuzio, the senior research fellow of the Canadian Institute of Ukrainian Studies and researcher of the Center for Transatlantic Relations Basic School of International Studies. These authors analyzed the main approaches to the definition of a national state, its aim and purpose. Bold unsolved aspects of the problem: It should be noted that all scientific works of domestic scientists have theoretical and practical significance, but all of them did not cover he issue of legal development of Ukrainian national state and ensuring its legal stability. So, the necessity to further development of bolded problem is still exists. The purpose of the article: The purpose of this publication – to outline some constitutional and legal approaches to the formation of the national state as a complex mechanism of legal stability of Ukraine. Key words: Ukrainian nation, Ukrainian people, Ukrainian national state, a complex mechanism of resistance, legal resistance. Зиновий Коваль доцент кафедры права и законотворческого процесса ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр.
НАЦИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО КАК КОМПЛЕКСНЫЙ МЕХАНИЗМ СТОЙКОСТИ УКРАИНЫ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ В публикации представлена управленческо-правовая проблематика подходов к формированию национального государства как комплексного механизма стойкости Украины в условиях внутренней многонациональности и процессов глобализации и евроинтеграции. Украинская нация рассматривается как первая среди равных ей наций Украины, как государствообразующая. Ключевые слова: украинская нация, Украинский народ, украинское национальное государство, комплексный механизм стойкости, правовая стойкость. досліджень і публікацій
Æ Складний та суперечливий правовий Аналіз останніх цак, О. Заруба, Р. Коршук, В. Мельничук, О. Мурашин, процес формування й розвитку української С. Тимченко, Б. Тихолоз, Н. Тихолоз, М. Товт, Ю. Шем- Постановка проблеми національної держави виступає окремою акту- шученко, М. Швайка та інші. Серед закордонних авто- альною проблемою, що потребує додаткового рів доречно назвати старшого наукового співробітника аналізу та вивчення. Канадського інституту українських студій і дослідника Æ У правознавстві та теорії держави і права на Центру трансатлантичних відносин Школи фундамен- концепцію національної держави звертало увагу тальних міжнародних досліджень при Університеті чимало авторів: К. Волинка, Л. Герасіна, Я. Гри- ©© Коваль З. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
90 Джонса Гопкінса Тараса Кузьо. Перелічені автори ана- ної ідентичності», так і колективним усвідомленням лізували основні підходи до визначення національної своєї єдності і відмінності від інших), власною держав- держави, її мети та призначення. ністю або прагненням до її створення. У цьому значен- Æ Віддаючи належне теоретичній і практичній ні фактично є синонімом терміну «народ» [13]. значущості наукових праць зазначених вітчизняних Отже, нація – це одна із складних категорій у по- учених, слід зауважити, що в них не приділялося на- літичній науці. Більшість учених до істотних ознак на- лежної уваги висвітленню саме правового розвитку ції, як правило, відносять «спільність території, мови, української національної держави та забезпечення її культури, економічних зв'язків, психологічних особли-
правової стійкості, тому існує потреба подальшої Мета востей, самоідентифікаційних характеристик тощо». наукової розробки визначеної проблематики. Зрештою політична теорія визнає «націю як політич- Æ Мета даної публікації – окреслення деяких кон- ну спільноту», яка об'єднує всіх громадян держави ституційно-правових підходів до формування на- незалежно від їх етнічного, соціального походження, ціональної держави як комплексного механізму культурно-мовних та інших особливостей. Спільна частин загальної проблеми частин загальної правової стійкості України. основногоВиклад державна мова, спільні символи, спільна лояльність
Виділення невирішених раніше Æ Словники національну державу (англ. Nation до держави та її законів, спільні інтереси і надії на май- state, нім. Nationalstaat, фр. État-nation) здебіль- матеріалу бутнє стають новітніми сутнісними характеристиками шого визначають як тип держави, яка є формою нації, створюють її синонімічні доповнення – «політич- самоорганізації, самовизначення і самовиражен- на нація», «нація – держава» [12]. ня певної нації на її суверенній території. Нація Дослідник Центру трансатлантичних відносин Шко- є найвищою цінністю, головним джерелом влади ли фундаментальних міжнародних досліджень при Уні- і визначальником соціо-політичної системи такої верситеті Джонса Гопкінса Тарас Кузьо вдало вказав держави. Ідеалом національної держави є мо- на історико-географічні причини не створення в Росії нонаціональна держава, в якій усі мешканці на- нації-держави, на відміну від провідних європейських лежать до однієї політичної нації та використовують країн. Англія і Франція створили заморські імперії піс- єдину знакову систему, зрозумілу усім представникам ля того, як консолідували власні нації-держави у 16–17 цієї нації: мову, культуру, звичаї, стереотипи, систе- століттях. Після Другої світової війни вони відступили му цінностей тощо. Але таких держав у світі занадто зі своїх колоній і повернулися до націй-держав. Росія мало, більшість держав багатонаціональні, в яких елі- не зуміла розбудувати націю-державу до того, як поча- та національних меншин прийняла політичні орієнтири ла створювати імперію. Її історія і географія заважа- та цілі провідної, державоутворюючої нації. Саме у 20 ли відмовитись від імперії та імперського світогляду. столітті національні держави стали домінуючими фор- Російський націоналізм не зумів відокремити себе від мами державної організації більшості світу, адже вони «союзної» ідентичності, тому вони прагнули перетво- замінили династичні й класові держави середньовіччя. рення Радянського Союзу на російську націю-державу, Наприкінці 20 століття дехто пророкував занепад на- але не прагнули незалежності РФ. Тому вони були ім- ціональних держав, проте розвал СРСР довів проти- періалістами, а не сепаратистами. В Україні ж радян- лежне. В більшості міжнародних організацій, таких як ська ідентичність була затребувана лише на Донбасі ООН, саме національна держава виступає основною та в Криму, де вона живила проросійський сепаратизм, політичною одиницею в усіх міжнародних процесах [4]. тому в Кремлі не можуть зрозуміти, як носій російської Українська національна держава виступає фор- мови може бути патріотом України. «Российская» наці- мою самоорганізації, самовизначення і самовиражен- ональна ідентичність є аналогом британської, а «рус- ня української нації як державотворчої і першої серед ская» – англійської [10]. рівних їй націй на своїй суверенній території. В націо- Кількість народів вимірюється тисячами, а націй – нальній державі еліта національних меншин прийняла сотнями. Співвідношення приблизно 10 до 1. Тому є політичні орієнтири та цілі провідної, державоутворю- нації, побудовані на одному народові, але є нації, які ючої нації, її державотворчу ідеологію – та успішно об’єднують кілька. Перший тип називають етнічними, співпрацює у сфері зміцнення її правових основ. а другий – політичними націями. Жодна модель не Нація (лат. natio – плем'я, народ) – полісемантич- краща за іншу – вони різні. Їх характер залежить від не (багатозначне) поняття, що застосовується для вибору еліт. Нації рідко бувають чистими. Більшість характеристики великих соціокультурних спільнот етнічних націй мають до 20% меншин. Заради ста- індустріальної епохи. Існують два основні значення більності вони пробують інтегрувати меншини, а тому цього терміна. Перший, як політична спільнота грома- набувають певних рис політичних націй. З другого дян певної держави – політична нація (нація-держа- боку, майже кожна політична нація має етнічне ядро. У ва) – це сукупність політично суб'єктивних громадян, сучасній американській чи канадській політичній нації що здійснюють колективні національні інтереси через ними є англосакси, у Франції – французи. Характер механізм власної політичної організації – національної націй може змінюватися. Об’єктивно українці є нацією держави. Тут «нація» визначається як основний дер- політичною. Суб’єктивно ж значна кількість їх далі про- жавотворчий елемент, джерело державної влади та довжує бачити Україну етнічною. Досвід української носій державного суверенітету. Також «нація» часто незалежності показав стійкість українського ядра [2]. вживається як синонім терміну «держава», коли ма- Оскільки нація – це спільність людей, які володіють ється на увазі її населення, наприклад для посилання високим рівнем національної свідомості та прагненням на «національні» університети, банки та інші установи. до самостійного існування, тому умовою належного за- У другому значенні – це етнічна спільнота (етнос) – що безпечення та існування нації є національна держава. має спільне історичне походження, з єдиною мовою і Нація незалежно від змісту її тлумачення та розуміння самосвідомістю (як особистим відчуттям «національ- є і залишається основним суб’єктом національного
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
91 державотворення та невід’ємною ознакою національ- ідеології та консолідуючої ознаки національної держа- ної держави. Логіка правового розвитку національної ви. Це означає максимальне врахування інтересів на- держави вказує на необхідність формування повноцін- ції з одночасним забезпеченням компромісу в міжна- ної четвертої гілки влади – самоврядної, яка підсилить ціональних відносинах та створенням належних умов дієвість позитивних процесів передачі частини влад- для реалізації прав національних меншин. Саме пра- них повноважень на місця. вове розуміння національної держави дає можливість Автора статті, здебільшого, цікавить правовий ас- визначити її як такий тип держави, який на основі на- пект побудови української національної держави з її ціонального суверенітету однаковою мірою закріплює, природними багатонаціональними особливостями при гарантує та забезпечує права як титульної (основної провідній ролі суто українського національно-культур- державотворчої) нації, так і громадян інших національ- ного і політико-правового чинника. Тому завдання укра- ностей, які проживають на її території. Національна їнської еліти вбачається в тому, щоб наш національний держава навіть в умовах глобалізації та європейської рух перетворити на поступальний, спрямувавши його на інтеграції в найближчій перспективі залишається ос- створення міцної, з великим ступенем правової стійкості новним суб’єктом організації та здійснення влади як Української національної держави щасливих громадян. на внутрішньодержавному, так і міжнародному рівнях. Заради цього необхідно посилити об’єднуючі кроки дер- Національну державу в сучасних умовах доречно ви- жави, щоб об'єднати «Український народ – громадян значити як універсальну, загальну і об’єднуючу органі- України всіх національностей» [8], в єдину «українську зацію суспільної влади з великим ступенем стійкості політичну націю». Тільки так можна створити правову до внутрішніх і зовнішніх викликів. демократичну національну державу з сильним політич- На думку Р. Коршук, органічне поєднання (а не ним класом, розвиненими інститутами громадянського протиставлення) ідеї розвитку титульної нації та ідеї суспільства та стійкою правовою системою. формування політичної нації є найбільш оптимальним Наслідки неоголошеної гібридної війни проти Укра- шляхом досягнення громадянського єднання в сучас- їни сприяють прискоренню формування та вдоскона- ній Україні. Лише коли дані принципи будуть втіленні в лення консолідованої української політичної нації і життя, можна буде вести мову, що Україна відбулася української національної держави. Половина військо- як національна держава [9]. вослужбовців АТО розмовляє російською мовою, захи- Головними цінностями загальногромадянської щаючи національні інтереси і безпеку саме української ідеології в національній державі стають відчуття від- держави, котру вони своїми героїчними вчинками, ак- повідальності за долю країни, патріотизм, гуманізм, тивною громадською позицією добровільно вибрали і демократію, соціальну справедливість. Для цього не- визнали за свою національну державу. В Україні суб'єк- обхідно активізувати на повну потужність українську том права на самовизначення проголошено не націю, національну ідею, адже інакшого варіанту у нас немає, яка дала назву країні, а Український народ – громадян ніж побудова національної держави. Така держава не України всіх національностей у цілому, тобто не етніч- може собі дозволити бути не почутою у світі, не мати на спільність, а поліетнічне громадянське суспільство. своїх національних засобів інформаційної комунікації, Саме тому більш високою фазою розвитку нації є нація політична, тобто згуртування у спільних інтересах в од- інформаційно-психологічного захисту, адже тоді за неї ній державі різнокультурних громад на основі рівності будуть говорити, писати й показувати замовні картинки громадянських прав та взаємоповаги [5]. на телебаченні інші держави та їх зухвалі еліти. Укра- Особливо підкреслимо, що українці як етнічна на- їнська національна держава повинна скористатись ція дають назву країні. Українська мова є державною. політичним заповітом великого українця Івана Франка, Зміцнення української політичної нації проходить на який закликав: «Не мовчи, коли гордо пишаючись, ве- загальноцивілізаційних принципах громадянського су- легласно брехня гомонить» [15]. спільства, на тих створених економічних, соціальних, Сьогодні як ніколи гостро повстало питання законо- духовних умовах, які успішно працюють на націю. Лише давчого визначення та врегулювання статусу «корінних їй під силу вивести із кризи економіку, науку, освіту, народів» України. Якби цей статус законодавчо був за- культуру, зміцнити на рівні державної українську мову, кріплений за кримськотатарським народом, то Кремль гарантувати вільний розвиток російської мови як мови не зміг би розраховувати на законодавче виправдання міжнаціонального спілкування, мов національних мен- його незаконних дій з анексії Криму, адже кримські та- шин, стимулювати прагнення вивчати іноземні мови, тари майже не брали участі у фейковому референдумі передусім європейських країн. Тільки законодавчо під дулами автоматів «зелених чоловічків». На пере- обґрунтована українізація зможе не лише захистити конання автора, одним із основних правових критеріїв українську націю, а й гарантувати права національ- визначення наслідків процесу «вкорінення» того чи ним меншинам і корінним народам. Лише українізація іншого народу на чужій території могли би бути кри- України, чітке визначення національних інтересів і прі- терії компактного проживання впродовж визначеного оритетів держави здатні оздоровити економіку, ство- національним законом історичного відрізку часу (ти- рити інструменти для реального подолання системної сячоліття), займання землеробством з вирощуванням корупції, усунути олігархів від державного управління, не менше 3–5-ти злакових культур, скотарством, ре- зробити її повноцінним суб’єктом міжнародних відно- меслами, та наявність своїх національних культурних і син. Бо перехід від бідності до багатства неможливий навчальних закладів, світської правлячої еліти. без переходу до суспільного ладу з відкритим досту- Також вважається за необхідне внести доповнення пом, який може функціонувати лише з утвердження в Закон України «Про національні меншини України» сучасної національної держави [11]. щодо визначення самого терміну «національні мен- Стратегічним виступає розуміння національної ідеї шини». На думку автора, цей термін повинен буди як важливої складової частини національно-державної визначеним у більш розгорнутій формулі. А саме:
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
92 «національні меншини – групи громадян України, які Рада законодавчо не закріпила передбачений статтею не є українцями за національністю, виявляють почут- 11 Конституції України статус українців як корінного на- тя національного самоусвідомлення та спільності між роду України. Тому доречно подати до ООН заяву про собою (а далі з доповненням) – «і вважають себе не- приєднання України до Декларації ООН «Про права від’ємною частиною Українського народу, його політич- корінних народів» та ратифікувати її, щоб ця Деклара- ної нації та національної держави». ція, відповідно до статті 9 Конституції України, стала Також Україні вкрай необхідно мати Закон «Про частиною нашого законодавства [3]. українську націю». Термін «українська нація» є кон- Також необхідно закріпити в Конституції України ституційним і зустрічається в преамбулі Конституції та положення про те, що українці є корінною (титуль- статті 11. Українська нація є першою серед рівних та ною) нацією, а Україна – національною державою. етнічно державо-визначальною. Оскільки політологіч- Повернути українцям, як і корінним народам України, не поняття «української нації» зайняло своє важливе її національним меншинам право мати запис про на- правове місце в Основному Законі України – Консти- ціональність у реєстраційних державних документах туції – то воно обов’язково повинно бути розгорнуто у і зобов’язати державні органи реєстрації актів цивіль- відповідному Законі. З прийняттям такого стратегічно ного стану України внести запис «національність» у важливого Закону України поняття «української наці- паспорт, свідоцтво про народження, свідоцтво про ональної держави» нарешті буде унормовано. Струк- шлюб, у яких відсутній такий запис, або видати відпо- турно українська національна держава складається відний вкладиш до цих документів [1]. із української нації, корінних народів та національних Українська національна держава повинна чітко ви- меншин, що утворюють українську політичну націю конувати свою організаційно-правову роль. Проблема Українського народу – громадян України всіх націо- полягає в тому, що Україна сліпо йшла шляхом нав’я- нальностей (Дивись схему №1). заних їй руйнівних реформ, зорієнтованих на ринкову Українці є етнічною нацією, але попередня неукра- саморегуляцію, що саме не припускала організаційної їнська еліта зробила все, щоб українці юридично втра- ролі держави. Цим згубним курсом, нав’язаним нам тили саме свою національність. Так, 26 червня 1992 високорозвиненими країнами, що не бажають бачити року Верховна Рада України прийняла сумнозвісну Україну серед потужних конкурентів, а тільки сиро- Постанову «Про затвердження положень про паспорт винним придатком, зуміли скористатися у процесі на- громадження первісного власного капіталу олігархи й громадянина України, про свідоцтво про народжен- корупціонери, а також антиукраїнські сили, головним ня…» (№2503-ХІІ), якою в порушення принципу верхо- завданням яких є недопущення здобуття Україною венства права, закріпленого в міжнародних актах ООН, справжньої незалежності [16]. ЮНЕСКО, Ради Європи, незаконно вилучила графу Формуючи українську національну державу, не- «національність» з українського паспорту [14]. Втім, на- обхідно визначити загальнонаціональну ідеологію ціональність зберегли у свідоцтві про народження (за- розвитку. Головними цінностями національної ідео- значення національності батьків дитини), а у свідоцтві логії могли б стати відчуття відповідальності за долю про шлюб – національність кожного з подружжя. Але й країни, патріотизм, гуманізм, демократія, соціальна ці норми були скасовані 12 вересня 2002 року постано- справедливість, освіченість тощо. Політико-правові вою № 1367 Кабінету Міністрів України [6]. терміни «патріотизму», «загальнонаціональної ідеоло- А 10 листопада 2010 року КМУ ухвалив Постанову гії» також повинні бути включеними в текст Конституції № 1025 «Про затвердження зразків актових записів України. А конституційна норма статті 15 щодо того, цивільного стану, описів та зразків бланків…», якою що «жодна ідеологія не може визнаватися державою завершив процес етнічної денаціоналізації українців, як обов’язкова» потребує уточнення і кореляції, адже вилучивши графу «національність» з усіх бланків про політика держави і є ідеологією, тобто системою по- державну реєстрацію [7]. Цією постановою уряд позба- глядів та принципів дії. Сама ж Конституція України вив 46 млн. громадян України (37 млн. етнічних укра- виступає правовою ідеологією держави. їнців) законного права вказувати в документах свою В умовах воєнної загрози зросла роль інститутів національність. Тому сьогодні, з правової точки зору, громадянського суспільства, які в критичну для держа- українці за національністю де-юре не існують, як і інші ви хвилину замінили її навіть на фронті. Простежуєть- національні меншини України. Такі антиукраїнські дії ся тенденція взаємозближення і взаємопроникнення доречно кваліфікувати як юридичний етноцид титуль- громадянського суспільства і владних структур: дер- ної нації та національних меншин. З часу ліквідації жава безперервно прагне розширювати свої повнова- графи «національність» у свідоцтві про народження в ження в соціальній сфері, а громадянське суспільство Україні народилося понад 12 млн. дітей, але у їхніх сві- – активно впливати на функціонування політичної доцтвах не вказана національність і їх батьків. Отже, системи. Відбувається соціалізація держави і одно- усі вони – національні безбатченки?! Україна стала часна політизація громадянського суспільства. З пра- державою, яка єдина в Раді Європи і у світі позбавила вової точки зору, саме зараз настав час розширити та своїх громадян права мати запис про свою національ- уточнити повноваження громадянського суспільства, ність в державних реєстраційних документах. особливо у його справі протидії і боротьбі з корупці- В Декларації Генеральної Асамблеї ООН від 1960 єю, сприянні формуванню нової еліти та національної року «Про надання незалежності колоніальним краї- держави. Народ не може жити тільки минулим чи те- нам і народам» (№1514-ХУ) визнається право корін- перішнім. Людям треба дати бачення перспективи. І ного народу на створення національної держави. А ця перспектива повинна бути захищена законодавчо. національною визнається така держава, де корінний Тому важливим завданням політичної нації є створен- народ (етнос) становить не менше 67% населення. ня справді національної демократичної правової укра- Українці – це 78% населення країни, але досі Верховна їнської національної держави в центрі Європи.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
93
–
мовних особливостей. походження та та походження УКРАЇНСЬКА української української мови
- культурно етнічного, соціального соціального етнічного, об’єднує всіх громадян громадян всіх об’єднує від незалежно України ПОЛІТИЧНА НАЦІЯ ПОЛІТИЧНА
політична спільнота, що що спільнота, політична України.
розвиток, розвиток, використання і захист Ст.3 СТАТТЕЮ 11 КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ КОНСТИТУЦІЇ 11 СТАТТЕЮ (
) громадян громадян
XII національного національного
ДБАЧЕНА сприяє сприяє вивченню мов міжнародного спілкування. групи Е
–
її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові Держава Держава В В Україні гарантується вільний почуття корінних народів і національних меншин національних і народів корінних Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування
української української нації, розвиткові розвиткові УКРАЇНСЬКА НАЦІЯ як перша середУКРАЇНСЬКА НАЦІЯрівних, як перша як і державотворча. державовизначальна України, України, які не є українцями виявляють за національністю, самоусвідомлення та спільності між собою. Закону Закону України «Про 1992 рокуУкраїні» 2494 - , N 25 червня від національні меншини в
3. 3. НАЦІОНАЛЬНІ МЕНШИНИ
1.
Державною Державною мовою в Україні є українська мова.
Держава Держава сприяє консолідації та
громадяни громадяни
– Застосування мов в Україні гарантується Конституцією та визначається законом. Ст.11 російської російської мови, інших мов національних меншин України. Ст. Ст. 10 в усіх сферах суспільного життя на всій території України. всіх самобутності релігійної та мовної культурної, етнічної, України всіх УКРАЇНСЬКИЙ УКРАЇНСЬКИЙ національностей. НАРОД СТРУКТУРА УКРАЇНСЬКОЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ ДЕРЖАВИ, ЩО ПЕР ЩО ДЕРЖАВИ, НАЦІОНАЛЬНОЇ УКРАЇНСЬКОЇ СТРУКТУРА Конституція України Конституція
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
94 Æ У 20-му столітті національні держави стали 3. Декларації ООН «Про права корінних народів» // домінуючими формами державної організації біль- «Голос України». – №202. – 31.10. 2015. шості країн світу. В ООН саме національна держава 4. Держава національна / Політологічний енцикло- виступає основною політичною одиницею в усіх між- педичний словник. Уклад.: Л.М. Герасіна, В. Л. Погріб- Висновки народних процесах. Національна держава навіть в на, І. О. Поліщук та ін. За ред. М. П. Требіна. – Х. : умовах глобалізації та європейської інтеграції в най- Право, 2015. ближчій перспективі залишається основним суб’єктом 5. Заруба О. Нація чи інтеграція? Про пошук наці- організації та здійснення влади як на внутрішньодер- ональної ідеї в контексті євроатлантичної інтеграції // жавному, так і міжнародному рівнях. Національну дер- Украина в европейском контексте. Гражданское об- жаву в сучасних умовах доречно визначити як універ- щество и средства массовой информации. Пиар-дея- сальну, загальну і об’єднуючу організацію суспільної тельность в СМИ / Луганск. нац. пед. ун-т им. Т. Шев- влади з великим ступенем правової стійкості до вну- ченко. – Луганск: Знание, 2004. – С. 132. трішніх і зовнішніх викликів. 6. Кабінет Міністрів України. Постанова «Про за- Українській державі необхідно посилити консоліду- твердження зразків актових записів цивільного стану, ючі кроки, щоб завершити процес об'єднання Україн- описів та зразків бланків …». – №1367. – 12.09.2002. ського народу – громадян України всіх національнос- [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2. тей, в єдину українську політичну націю. Тільки так rada.gov.ua/laws/show/1367-2002-%D0%BF можна створити правову демократичну національну 7. Кабінет Міністрів України. Постанова «Про за- державу з сильним політичним класом, розвиненими твердження зразків актових записів цивільного стану, інститутами громадянського суспільства та правовою описів та зразків бланків …». – №1025. – 10.11.2010. стійкістю. Оскільки термін «українська нація» є право- [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon3. вим і передбачений статтею 11 Конституції України, то rada.gov.ua/laws/show/1025-2010-%D0%BF українцям, як і іншим національним меншинам країни, 8. Конституція України. – С.: ТОВ «ВВП Нотіс», треба негайно повернути саме юридично втрачену 2014 – 48 с. свою національність. Для цього необхідно прийняти 9. Коршук Р. М. «Національна держава: основні Закон України «Про українську націю», як першу серед підходи до трактування» / [Електронний ресурс] – рівних та етнічно державо-визначальну. Також дореч- Режим доступу: http://www.info-library.com.ua/books- но подати до ООН заяву про приєднання України до text-11471.html Декларації ООН «Про права корінних народів» та рати- 10. Кузьо Т. «Чому Росія щодо України пово- фікувати її, щоб ця Декларація, відповідно до статті 9 диться саме так» / журнал «Країна». – №36 (339). – Конституції України стала частиною нашого законодав- 22.09.2016р. – С. 22-24. ства. У цьому правовому контексті необхідно закріпити 11. Мельничук В. «Творча руйнація». Від бідності в Конституції України положення про те, що українці є до багатства в національній державі із суспільним корінною (титульною) нацією, а Україна – національ- ладом відкритого доступу. // «Український тиждень». – ною державою. Повернути українцям, як і корінним на- №34(485). – 26.08 – 01.09. 2016. – С.37. родам України, її національним меншинам право мати 12. Нація / Політологічний енциклопедичний запис про національність у реєстраційних державних словник / За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, документах і зобов’язати державні органи реєстрації В. П. Горбатенка. – 2-е вид., доп. і перероб. – К.: Ге- актів цивільного стану України внести запис «націо- неза, 2004. нальність» у паспорт, свідоцтво про народження, свідо- 13. Нація / Юридична енциклопедія: В 6 томах. / цтво про шлюб, у яких відсутній такий запис, або вида- Редколегія: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та інші. – ти відповідний вкладиш до цих документів. Структурно К. : «Українська енциклопедія», 1998. українська національна держава складається із україн- 14. Постанова Верховної Ради України «Про за- ської нації, корінних народів та національних меншин, твердження положень про паспорт громадянина Укра- що утворюють українську політичну націю Українського їни, про свідоцтво про народження…» від26.06.1992р. народу – громадян України всіх національностей. – №2503-ХІІ / [Електронний ресурс] – Режим доступу: Оскільки народ не може жити тільки минулим чи http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2503-12 теперішнім, то йому необхідно визначити чітку пер- 15. Тихолоз Б., Тихолоз Н. «Франко: перезаванта- спективу розвитку – і ця перспектива повинна бути ження» // газета «День». – №151–152. – 26-27. 08.2016. захищена законодавчо, щоб вона не піддавалась ча- – С. 20–21. стим змінам політичних настроїв і уподобань. Тому, 16. Швайка М. «Неолібералізм, що з тріском прова- формуючи українську національну державу, необхідно лився» // журнал «Віче». – №24. – 2011р. – С. 23–25. визначити загальнонаціональну ідеологію розвитку. Завдання української еліти полягає в тому, щоб наш національний рух перетворити на поступальний, спря- мувавши його на створення міцної, з великим ступе- нем правової стійкості української національної дер- жави щасливих громадян. Література: 1. «Українці – етнічна нація» // Газета «Голос Украї- ни». – № 104. – 19.06.2015р. – С. 10. 2. Грицак Я. «Двоядерна нація» // «Країна». – №37 (340). – 29.09.2016р. – С. 27. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
95 УДК 351:751.3 Надія Лужецька завідувач відділенням профілактичних, наркологічних оглядів КУ «Одеський обласний наркологічний диспансер», здобувач кафедри державного управління і місцевого самоврядування ОРІДУ НАДУ при Президентові України
РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ ЩОДО ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ НАРКОМАНІЇ: МЕХАНІЗМ КООРДИНАЦІЙНОЇ ВЗАЄМОДІЇ У статті досліджено механізм координаційної взаємодії суб’єктів реалізації державної політики щодо запобігання та протидії наркоманії. Визначено змістовні складові механізму координаційної взаємодії та окреслено проблеми й питання подальших наукових досліджень. Ключові слова: наркоманія, державне управління, органи публічної влади, механізм координаційної взаємодії, державна політика щодо запобігання та протидії наркоманії, координаційна функція. Nadiya Luzhetska Head of the Department of prevention and drug inspection, Municipal institution «Odessa Oblast Drugs Dispensary», Applicant for the Department of public administration and local self-government, ORIPA NAPA under the President of Ukraine
REALIZATION OF PUBLIC POLICY FOR PREVENTION AND COUNTERACTION OF DRUG ADDICTION: COORDINATING INTERACTIONMECHANISM In the article the coordinating interaction mechanism of implementing public policies subjects for prevention and counteraction of drug addiction is researched in terms of public-management approach. It is noted that the fight against illicit traffic in narcotic drugs, psychotropic substances and precursors and combating drug abuse and psychotropic substances is an important part of the state activities. Accordingly, it requires the efforts coordination of central and local executive authorities, local authorities, public associations, enterprises, institutions and organizations, establishing close cooperation with the relevant state bodies and foreign countries public organizations, international organizations, identifying key state policy areas in this sphere. It is indicated that the coordination function of the state is realizing through legal regulation, control and inspection functions and establishing of interaction mechanisms of drug policy subjects (creation of interagency working groups, information exchange, joint projects implementation, conducting anti-drug public activities and special operations, etc.). It is determined that the main activities coordinator in this area is the State Service of Ukraine on Drug Control, structure and powers of which need to be improved, including in the context of strengthening the fight against corruption and drug trafficking. In addition, the formation and implementation of public policy in drugs area is carried out in cooperation with public, professional, religious organizations, and charitable foundations, private and other entities. As for the media, they are involved for coverage of drug prevention, alcohol and tobacco addiction and other issues related to drug trafficking and the healthy lifestyle promotion. It is noted that coordination of executive authorities and civil society actions can take different forms, depending on the objectives, interaction scope, (national level, regional or local), scope of authority and the work nature. It is determined that the popular forms of interaction are: formation of joint advisory and expert bodies, councils, commissions, groups and other subsidiary bodies on matters within its competence. Accordingly, substantial elements of the coordinating interaction mechanism for prevention and counteraction of drug addiction is not only a combination of public authorities, but also civil society institutes, private and other structures. It is indicated that the drug addiction problem is a socio-legal problem of Ukrainian public, which can be overcome only by coordinated, joint efforts. Therefore, in the drug addiction spread counteraction in Ukraine should apply an integrated approach to the effective public policy creation and its implementation. That is: coordinating interaction mechanism of public policy realization subjects for prevention and counteraction of drug addiction. The coordinating interaction mechanism is defined, its substantial components are determined, the problems and questions for further researches are outlined. Key words: drug addiction, public administration, public authorities, coordinating interaction mechanism, public policy for prevention and counteraction of drug addiction, coordination function
©© Лужецька Н. А., 2016.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
96 Надежда Лужецкая соискатель кафедры государственного управления и местного самоуправления ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины
Реализация государственной политики по предотвращению и противодействию наркомании: механизм координационного взаимодействия В статье исследован механизм координационного взаимодействия субъектов реализации государственной политики по предотвращению и противодействию наркомании. Определены содержательные составляющие механизма координационного взаимодействия, обозначены проблемы и вопросы дальнейших научных исследований. Ключевые слова: наркомания, государственное управление, органы публичной власти, механизм координационного взаимодействия, государственная политика по предотвращению и противодействию наркомании, координационная функция.
Æ Серед глобалізаційних викликів існуванню Такі показники є наслідком скоординованої роботи сучасного світу наркоманія та наркозлочинність по- державних інститутів, неурядових організацій, гро- сідає одне з чільних місць, оскільки деструктивно мадянського суспільства, соціальних працівників та впливає на процеси розвитку практично усіх сфер волонтерів. Разом з тим, Україна залишається держа- життєдіяльності суспільства, завдаючи непоправної вою, у якій питання запобігання та протидії наркоманії шкоди здоров’ю та життю людей. Відбувається десо- залишаються проблемними. До того ж, актуальність ціалізація особистості, що призводить до вчинення обумовлюється і необхідністю дотримання оптималь- кримінальних правопорушень. До того ж, наркоманія ного балансу між легальними потребами медицини
Постановка проблеми та наркозлочинність, як і будь-які інші соціальні ви- та необхідністю скорочувати пропозиції наркотичних клики, швидко змінюються, модифікуються, набува- засобів та психотропних речовин, прекусорів на не- ють нових, підчас зовсім неочікуваних форм і якостей. законному ринку. досліджень і публікацій
Розв’язання проблеми наркотиків у суспільстві в ін- Æ Координаційний механізм, управлінські зв’язки, Аналіз останніх тересах людини, надійного захисту громадського здо- питання координаційної взаємодії, саме в аспектах ров’я і безпеки держави від загрози поширення нарко- сутності понять, визначення основних видів та їх манії та наркозлочинності потребує виконання низки аналізу вивчають І. Ісаєнко, Л. Козлова, І. Мінаєва, Л. завдань, які мають різновекторне спрямування, відтак Прокопенко, А. Халецький та ряд інших вітчизняних покладаються на різних суб’єктів. Стратегічним для науковців. української держави є «забезпечення наркобезпеки» у Проблемні питання виникнення наркоманії та по- єдності всіх складових елементів і на всіх напрямках, ширення наркозлочинності перебувають у полі зору виходячи з реального стану справ у цій сфері, а також як зарубіжних, так і вітчизняних науковців. Вони зде- можливостей держави з організації і здійснення проти- більшого розглядають їх у контексті забезпечення за- дії наркозлочинності» [1]. Відповідно, серед ефектив- конності й правопорядку, охорони здоров’я та соціаль- них важелів визначаються державні та суспільні інсти- ного забезпечення. Це праці О. Бандурки, В. Водніка, тути, правові, економічні, адміністративні, політичні та Л. Волонтир, О. Кокуна, С. Максименка, О. Мельника, ніші заходи кримінологічного впливу. М. Палій, О. Сердюка, О. Хитрої, І. Хожило, дисер- Відповідно до офіційних даних [6, с. 118, 128, 151], таційні дослідження Т. В. Сьомик, Я. В. Ступника, наркоситуація в Україні останніми роками характери- О. В. Худоби. зується такими обставинами і тенденціями: Разом з тим, міждисциплінарних досліджень, а • спостерігається зменшення кількості злочинів, тим більше з точки зору державно-управлінських ас- пов’язаних із наркотиками, зниження темпів пектів практично не проводилося. Проблемні питання розповсюдження ВІЛ/СНІДу серед споживачів міжвідомчої координації та практичної взаємодії цен- ін’єкційних наркотиків, зменшилася кількість тральних органів виконавчої влади з іншими суб’єкта- осіб, яким такий діагноз поставлено вперше в ми наркополітики у сфері обігу наркотичних засобів,
житті (темп спаду становить 18 %); психотропних речовин та прекурсорів залишаються Мета • динаміка кількості засуджених за незаконне ви- малодослідженими. робництво, виготовлення, придбання, зберіган- Æ Тому завданням даної статті є теоретичне об- ня, перевезення чи пересилання наркотичних ґрунтування змістовних складових механізму коор- засобів, психотропних речовин або їх аналогів динаційної взаємодії суб’єктів реалізації державної без мети збуту серед усіх засуджених за злочи- політики щодо запобігання та протидії наркоманії. Виклад основногоВиклад ни у сфері обігу наркотичних засобів переконли- Æ Функціонування органів державної влади визна- во засвідчує падіння показників за останні три чається раціональністю управлінських зв’язків між матеріалу роки: якщо в 2012 р. це було 12468 і 18068, то органами різних правових статусів як по вертикалі, 2015 всього 8119 і 11280; так і по горизонталі [11], що спонукає до виділення в • падіння обсягів вилучень наркотичних засобів організаційній структурі публічного управління таких (2367255 проти 3916400) та психотропних речо- зв’язків, як: субординаційні, реординаційні та коорди- вин (17800 проти 9500) за 2014 та 2015 роки. наційні.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
97 Координаційні зв’язки у системі органів публічної (із внесеними змінами), виконання вказаних заходів влади можуть бути побудовані через різноманітні тра- віднесено також і до компетенції Національної поліції, диційні організаційні форми: зв’язки підрозділів або Державної служби з лікарських засобів та контролю за окремих службовців органів виконавчої влади, що є наркотиками. наслідком безпосередньо їх службових обов’язків; на Так, повноваження Кабінету Міністрів України по- основі спеціально утворюваних міжвідомчих структур ширюються на концептуальну розробку та реалізацію (постійних або тимчасових), учасниками яких можуть наркополітики як складової частини всіх сфер жит- бути представники різних органів виконавчої влади тєдіяльності суспільства. Відповідно, Міністерство (координаційні та дорадчі органи за напрямами діяль- охорони здоров’я є головним органом у системі цен- ності); інші форми координаційних зв’язків (семінар, тральних органів виконавчої влади, який забезпечує симпозіум, конференція, стажування фахівців у про- формування та реалізацію державної політики у сфері фільних структурах тощо) [5]. обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх Відносини взаємодії в органах публічної влади у аналогів і прекусорів, протидії їх незаконному обігу більшості випадків розглядаються у вертикальній і го- [7]. Зокрема, мова йде про вирішення питань у сфері ризонтальній проекціях: створення, виробництва, контролю якості та реалізації • вертикальні – коли один з учасників підпоряд- лікарських наркотичних засобів; надання медичної до- кований іншому, оскільки один з них наділений помоги щодо їх застосування; лікування, профілактики повноваженнями впливати на інший, незалежно та реабілітації наркозалежних осіб. від волі останнього; Щодо Державної служби України з лікарських за- • горизонтальні – складаються між учасниками, собів та контролю за наркотиками (ДСЛЗКН), то вона які не підпорядковані один одному. визнана центральним органом виконавчої влади, ді- Державна політика України щодо запобігання та яльність якої спрямовується і координується Кабіне- протидії наркоманії є органічним поєднанням двох том Міністрів України через міністра охорони здоров’я, складових: запобігання по боротьбі із злочинністю та який реалізує державну політику в сферах контролю політика у сфері контролю за обігом наркотичних засо- якості та безпеки лікарських засобів, медичної техніки бів, психотропних речовин і прекусорів. Відтак, можемо і виробів медичного призначення та обігу наркотичних скористатися класифікаціями, поширеними у науковій засобів, психотропних речовин і прекусорів, протидії їх літературі, й зазначити, що для суб’єктів розробки та незаконному обігу. Це означає, що ДСЛЗКН покликана реалізації наркополітики найбільш відповідними є на- відповідати за питання формування і забезпечення ступні. Так, в залежності від сфери, в якій відбувається реалізації державної політики у сфері обігу наркотиків, перетинання інтересів та взаємодія, науковці виділя- запобігання та протидії їх незаконному обігу в межах ють такі основні види: економічна; фінансова; соціаль- наданих повноважень. А також здійснення державного но-гуманітарна; ресурсна; інфраструктурна; «силова». регулювання, контролю та координації діяльності ор- У залежності від об’єкту можна виділити такі взаємодії: ганів виконавчої влади у цій сфері. інформаційна (об’єкт – інформація); міжфункціональ- Разом з тим, це не повний перелік центральних ор- на (об’єкт – повноваження); програмна (об’єкт – про- ганів виконавчої влади. Так, Міністерство освіти і нау- грама); міжгалузева (об’єкт – галузь публічного управ- ки, Міністерство соціальної політики та інші центральні ління). Розглянемо їх більш детально. органи виконавчої влади зобов’язані вирішувати низку Координація і взаємодія мають важливе значення, питань у сфері організаційно-практичного забезпечен- оскільки така діяльність здійснюється шляхом спіль- ня профілактики та реабілітації наркозалежних осіб, ного погодження, об’єднання зусиль різних суб’єктів. взаємодії та інформаційного обміну з міжнародними Зокрема, «Стратегією державної політики щодо нар- організаціями і компетентними органами іноземних котиків на період до 2020 року» [12] визначено суб’єк- держав, аналізу та оцінки впливу наркоманії та нар- тами формування і реалізації наркополітики органи козлочинності на суспільство, економіку й міжнародні публічної влади різного рівня. Так, Президент України відносини, права та свободи людини. опікується питаннями визначення і формування полі- Що ж стосується правоохоронних органів, то їх тики та її стратегічних засад і напрямів, Верховна Рада діяльність зосереджується на проведенні оператив- України – законодавчим забезпеченням. но-розшукових заходів, виконанні функцій виявлення, Стосовно виконавчої гілки влади, то Законом Укра- недопущення вчинення та розкриття злочинів, вирі- їни «Про наркотичні засоби, психотропні речовини та шенні питань боротьби з незаконним обігом наркоти- прекусори» [3] (із внесеними змінами) було визначено ків, їх аналогів та прекурсорів. Слід зауважити, що з повноваження центральних органів виконавчої влади прийняттям Закону України «Про Національну полі- у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речо- цію» [4] було внесено зміни до Законів України «Про вин, їх аналогів і прекусорів, протидії їх незаконному заходи протидії незаконному обігу наркотичних речо- обігу. До їх числа було віднесено не лише Міністер- вин і прекусорів та зловживання ними», «Про нарко- ство охорони здоровя, а й Міністерство внутрішніх тичні засоби, психотропні речовини і прекусори» щодо справ України, Державну фіскальну службу України, зміни контрольних функцій з питань обігу підконтроль- Державну прикордонну службу України, Службу без- них речовин, які були закріплені за Міністерством вну- пеки України та Генеральну прокуратуру України, ряд трішніх справ, та покладення їх на органи Національ- органів виконавчої влади в межах наданих законом ної поліції України. повноважень. Слід додати, що рік тому Кабінетом Міністрів Укра- Відповідно ж до Закону України «Про заходи проти- їни було створено Департамент протидії наркозлочин- дії незаконному обігу наркотичних засобів, психотроп- ності як міжрегіональний територіальний орган Націо- них речовин і прекусорів та зловживання ними» [2] нальної поліції зі статусом юридичної особи публічного
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
98 права [9]. Серед низки визначених функцій – не лише окремі громадяни через різні форми самоорганізації організація та проведення оперативно-розшукових населення, що в цілому не дає змоги підвищити за- заходів, пов’язаних із незаконним обігом наркотичних гальну координацію роботи, сконцентрувати зусилля засобів, психотропних речовин і прекусорів, контроль держави і громадських організацій на дійсно значущих за їх легальним обігом, пропаганда проти наркоманії напрямах. через засоби масової інформації. Але, щонайперше, Скоординованість дій органів виконавчої влади та налагодження та підтримка партнерських відносин з інститутів громадянського суспільства може набува- населенням, територіальними громадами, інститута- ти різних форм, в залежності від поставлених цілей, ми громадянського суспільства, міжнародними органі- масштабу взаємодії (загальнодержавного рівня, регі- заціями та засобами масової інформації для ефектив- онального чи місцевого), обсягу повноважень суб’єк- ного виконання завдань Департаменту та підвищення тів і характеру виконуваної роботи. Адже врахування довіри населення до Національної поліції України у громадської думки у формуванні та реалізації нар- сфері протидії незаконному обігу наркотичних засобів, кополітики є вимогою сьогодення у сприянні органів психотропних речовин і прекусорів та запобігання по- виконавчої влади розбудові демократичного суспіль- ширенню наркоманії. ства. Зокрема, затребуваними формами взаємодії є: Такий підхід до координації діяльності центральних утворення спільних консультативно-дорадчих та екс- органів виконавчої влади надає змогу здійснювати ре- пертних органів, рад, комісій, груп, інших допоміжних алізацію державної політики у зазначеній сфері саме органів з питань, що належать до його компетенції. через Міністерство охорони здоров’я, зосереджуючи Допоміжний орган може утворюватися як орга- відповідну увагу на заходах медичної реабілітації нар- нізаційний комітет (координаційний центр), рада чи козалежних в межах сучасного збалансованого підхо- робоча група. Але безперечним є одне – координація ду до проблеми наркотиків. повинна бути інструментом, який може використовува- Крім того, заклади охорони здоров’я, реабілітаційні тися з різним ступенем інтенсивності для досягнення центри незалежно від форми власності вирішують пи- конкретного результату з питань обігу наркотичних за- тання профілактики, лікування, реабілітації наркоза- собів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, лежних осіб, ефективного застосування знеболюючих протидії незаконному обігу. При цьому слід враховува- засобів при хронічних патологічних станах. А органи ти і те, що надмірне представництво всіх зацікавлених місцевого самоврядування – забезпечують організа- учасників є несумісним з дієвою координацією. Для цію виконання законодавства у сфері обігу наркотиків досягнення найкращих результатів механізм співпраці та їх прекурсорів на відповідних територіях в межах їх слід ретельно відпрацьовувати, поєднуючи адекватний повноважень. розвиток міжнародного співробітництва із зусиллями Якщо ж ми подивимося на Плани заходів на 2015, державних та недержавних суб’єктів формування і ре- 2016 роки із реалізації Стратегії державної політики алізації наркополітики на багатобічній і двосторонній щодо наркотиків на період до 2020 року, затвердже- основі. ні відповідними розпорядженнями Кабінету Міністрів Тобто, на практиці виникає нагальна потреба у України [10], то побачимо, що вони спрямовані на вирі- створенні й функціонуванні механізму координацій- шення проблемних питань щодо активізації діяльності ної взаємодії суб’єктів реалізації державної політики суб’єктів наркополітики, удосконалення системи контр- щодо запобігання та протидії наркоманії. Для цього олю за обігом наркотичних засобів психотропних речо- Наказом Міністерства охорони здоров’я [8] було ство- вин і прекусорів, недопущення їх витоку у незаконний рено Міжвідомчу робочу групу з питань законодавчого обіг і водночас забезпечення доступності наркотичних забезпечення у сфері боротьби з незаконним обігом лікарських засобів для хворих, актуалізацію боротьби наркотичних засобів, психотропних речовин та пре- з організованою наркозлочинністю, корупцією та нар- кусорів, до складу якої окрім визначених законодав- кобізнесом, подальше удосконалення законодавства ством суб’єктів наркополітики ввійшли представники в цій сфері. Такий інтегрований і комплексний підхід наукових, просвітницьких установ та закладів, вироб- до вирішення проблеми значно розширює коло суб’єк- ників нарковмісних лікарських засобів, громадських тів реалізації наркополітики. Так, виконавцями Планів організацій, міжнародних інституцій. На своїх засі- визначено: Міністерство соціальної політики, Міністер- даннях міжвідомча група вирішує назрілі питання з ство охорони здоров’я України, Міністерство освіти і удосконалення нормативно-правового регулювання у науки України, Міністерство внутрішніх справ України, сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речо- Служба безпеки України, Міністерство інфраструк- вин та прекусорів, протидії їх незаконному обігу шля- тури України, Адміністрація Державної прикордонної хом розроблення дієвих напрямів державної політики служби України, Державний комітет телебачення і ра- щодо наркотиків. діомовлення України, Міністерство фінансів України, Таким чином, об’єднання зусиль усіх суб’єктів Міністерство молоді та спорту України, Міністерство спільноти щодо формування та реалізації виваженої юстиції України, Державна служба України з лікар- єдиної політики, спрямованої на прогнозування та ських засобів та контролю за наркотиками, Державна попередження негативних явищ, сприятиме не тіль- фіскальна служба. А це означає, що всі вони покликані ки сповільненню темпів поширення наркоманії, пси- працювати у взаємодії, відтак механізм координацій- хотропних речовин та прекурсорів, а також боротьби з ної взаємодії представлений не тільки тими суб’єкта- незаконним обігом наркотичних засобів. ми, чиї повноваження чітко визначені вищевказаними Це є можливим за умови належної координаційної нормативно-правовими актами. Але при цьому осто- функції держави. Вона реалізується через норматив- ронь залишаються недержавні суб’єкти, що представ- но-правове регулювання, контрольно-інспекторські ляють інтереси громадянського суспільства, і навіть функції та запровадження механізмів координаційної
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
99 взаємодії суб’єктів наркополітики (створення міжві- 62/95 – ВР : Режим доступу – http://zakon2.rada.gov.ua/ домчих робочих груп, обмін інформацією, реалізацію laws/show/62/95-%D0%B2%D1%80 – Назва з екрану. спільних проектів, проведення антинаркотичних пу- 3. Закон України «Про наркотичні засоби, психотроп- блічних заходів та спеціальних операцій тощо). ні речовини та прекусори» від 15.02.1995 р. № 60/95- Багаторічна практика свідчить, що тільки медичні ВР : Режим доступу – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ заходи не можуть вирішити всі проблеми вторинної show/60/95-%D0%B2%D1%80 – Назва з екрану. профілактики, особливо що стосуються реабілітації 4. Закон України «Про Національну поліцію» від дітей та молоді. Відтак, головна мета полягає в об'єд- 02.07.2015 р. № 580 – VIII : Режим доступу – http:// нанні освітніх, соціальних та медичних заходів в рам- zakon2.rada.gov.ua/laws/show/580-19 – Назва з екрану. ках первинної, вторинної та третинної профілактики, 5. Ісаєнко І. І. Теорія управлінських мереж як під- що надало б змогу забезпечити досягнення загаль- ґрунтя дослідження управлінських зв’язків у системі ного результату. Відтак, реалізація державної політи- державного управління / І. І. Ісаєнко // Актуальні про- ки із протидії та запобігання наркотиків здійснюється блеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ. – спільно з громадськими, професійними, релігійними Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 4 (35). – С. 215–223. об’єднаннями, благодійними фондами, приватними та 6. Національний звіт за 2016 рік щодо наркотичної іншими структурами. Щодо засобів масової інформа- ситуації в Україні (за даними 2015 року) / Поглиблений ції, то вони залучаються до висвітлення питань профі- огляд наркоситуації в Україні для Європейського моні- лактики наркоманії, алкогольної і тютюнової залежно- торингового центру з наркотиків та наркотичної залеж- сті та інших питань, пов’язаних з обігом наркотиків та ності : К. – 2016. – Режим доступу : http://www.slideshare. пропагандою здорового способу життя. net/zorrgelviv/2016-69207345 – Назва з екрану. Æ Боротьба з незаконним обігом наркотич- 7. Про затвердження Положення про Міністерство них засобів, психотропних речовин і прекурсорів та охорони здоров’я України // Постанова Кабінету Міні- протидія зловживанню наркотичними засобами та стрів України від 25.03.15 . № 267 : Режим доступу – психотропними речовинами є важливою складовою http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/267-2015-%D0%BF Висновки частиною діяльності держави. Відповідно, це по- – Назва з екрану. требує координації зусиль центральних та місцевих 8. Про утворення Міжвідомчої робочої групи з пи- органів виконавчої влади, громадських об'єднань, тань законодавчого забезпечення у сфері боротьби з підприємств, установ та організацій, налагодження тіс- незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних ного співробітництва з відповідними державними орга- речовин та прекусорів // Наказ Міністерства охорони нами і громадськими об'єднаннями зарубіжних країн, здоров’я України від 01.12.2015 р. № 84-Адм : Режим міжнародними організаціями, визначення основних доступу – http://www.moz.gov.ua/ua/portal/Pro_2015 – напрямів державної політики у цій сфері. Широке за- Назва з екрану лучення до вирішення проблеми представників нау- 9. Про утворення територіального органу Націо- кових, просвітницьких установ та закладів, представ- нальної поліції // Постанова Кабінету міністрів Украї- ників приватного сектору, громадських організацій, ни від 28.10.2015 р. № 886 : Режим доступу – http:// міжнародних інституцій, інших зацікавлених сторін. zakon3.rada.gov.ua/laws/show/886-2015-%D0%BF – Механізм координаційної взаємодії у системі ор- Назва з екрану. ганів публічної влади – це процес вироблення та ре- 10. Про затвердження плану заходів на 2016 рік з алізації спільних рішень з проблем, що потребують реалізації Стратегії державної політики щодо наркоти- узгоджених дій задля підвищення якісних характерис- ків на період до 2020 року// Розпорядження Кабінету тик прийнятих державно-управлінських рішень щодо Міністрів України : Режим доступу – http://www.moz. реалізації регіональних та місцевих програм антинар- gov.ua/ua/portal/Pro_20151203_2.html – Назва з екрану. котичних дій, а також зменшення витрат на їх розро- 11. Прокопенко Л. Л. Управлінські зв’язки в системі блення. Механізм координаційної взаємодії надасть органів виконавчої влади / Л. Л. Прокопенко. – [Елек- змогу вирішувати проблему наркотиків на основі комп- тронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.center. лексного, взаємопідсилювального, збалансованого, uct.ua/distants/courses/pu01/htm/p07_11.htm – Назва з науково обґрунтованого та всеохоплюючого підходу. екрану. Таким чином, проблемними питаннями, що потре- 12. Стратегія державної політики щодо наркоти- бують подальших наукових досліджень з метою за- ків на період до 2020 року // Схвалена розпоряджен- побігання та протидії наркоманії, є аналіз практичної ням Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 р. діяльності органів публічної влади, функціонування № 735-р : Режим доступу – http://zakon4.rada.gov.ua/ наявного механізму координаційної взаємодії щодо laws/show/735-2013-%D1%80 – Назва з екрану. подолання наркоманії та розробка конкретних реко- мендацій щодо його удосконалення. Література. 1. Бандурка О. М. Про основні параметри націо- нальної стратегії боротьби з наркотиками на період до 2020 року // Вісник Кримінологічної асоціації України : матер. Всеукр. наук.-практ. конференції. – Т. 1. – Х., 2012. – С. 3. 2. Закон України «Про заходи протидії незаконно- му обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекусорів та зловживання ними» від 15.02.1995 р. № Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
100 УДК 351.857 Вікторія Луценко аспірант кафедри соціальної і гуманітарної політики НАДУ при Президентові України
ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА У СФЕРІ РЕЛІГІЇ ЯК УПРАВЛІНСЬКА КАТЕГОРІЯ Стаття присвячена проблематиці формування категорії «державна політика у сфері релігії». Наводяться найбільш поширені визначення цього виду державної політики, аналізується їх відповідність категоріям управлінського характеру. З метою встановлення стратегічних цілей та принципів діяльності органів державної влади у сфері релігії, які визначають державну політику у цій сфері як управлінську категорію, здійснюється аналіз низки відповідних нормативно-правових актів держави. Ключові слова: управлінська категорія, державна політика у сфері релігії, цілі та принципи державної політики. Viktoriya Lutsenko PhD student of Social and Humanitarian Politics Department of NAPA uner the President of Ukraine
STATE POLICY IN THE SPHERE OF RELIGION AS AN ADMINISTRATIVE CATEGORY Problem and its relevance. In the scientific literature, there is no clear a definition of state policy in the sphere of religion that would disclose its contents as an administrative category. The aims of article is to determine the content of administrative category «State policy in the sphere of religion». A brief exposition of the essence of the study. The most common in the scientific literature is a definition of state policy in the sphere of religion that was developed by religious scientists, political scientists, representatives of other disciplines. As a result, these definitions does not correspond to the content that has disclosed such a category according to the theoretical approach of science of public administration. According to the theory of public administration, public policy is an activity of the system of public authorities in accordance with the defined goals, directions, principles for solving a set of interrelated problems in a certain sphere of social activity. In the centre of policy-making is the basic interests of society, the strategic needs of the stage of development of the state, expressed in the form of basic principles and strategic goals. Formulating the goals and principles of the policy should be based on values that are declared in society, consistent with international law and constitution, not contrary to the traditions and mentality of the nation. The goals and principles should be enshrined in the relevant documents (laws, programs, doctrines). To determine the goals and principles of the state policy in the sphere of religion, the author analysed a number of regulations of the state. In particular, the Constitution of Ukraine, the annual Message of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada «On the internal and external situation of Ukraine», the Laws of Ukraine «On Freedom of Conscience and Religious Organizations», «On the principles of domestic and foreign policy» and «On National Security of Ukraine», the project of Concept of church-state relations in Ukraine and more. As a result of work, there has been installed a content of category «State policy in the sphere of religion», derived the main goals and principles, that characterize this category as an administrative. According to the author, the state policy in the sphere of religion defines the character of relations between the state and religious organizations, a set of goals, which aims the state in the sphere of freedom of conscience and religion, principles, which comply the state in this sphere of activity, an activity, which has ensure compliance these principles and goals. The primary goals of this policy should be: -to ensure the implementation of the guaranteed of constitution the right to freedom of conscience; -to establish partnership relations between the state and religious organizations; -to provide inter-confessional stability and prevention of conflict aggravation on a religious basis; -to provide conditions for full inter- confessional dialogue and formation of tolerance in Ukrainian society. The principles on which should be based this state policy is the principle of inviolability (guaranteeing) the right to freedom of conscience, the admissibility only those limitations as are prescribed by law, secularism and religious impartiality of the state, mutual non-interference of church and state in the affairs of each other, equality of citizens regardless of their religion, equality of religious organizations before the law, ensuring the interconfessional peace and stability, achievement of mutual understanding and tolerance in Ukrainian society. Conclusions and recommendations for further research. State policy in the sphere of religion is a complicated administrative category, main content of which defines (specifies) the activities of the system of government in accordance with the defined objectives, directions, principles for solving a set of interrelated problems in the sphere of religion and freedom of conscience. Key words: administrative category, state policy in the sphere of religion, the goals and principles of the state policy.
©© Луценко В. В., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
101 Вікторія Луценко аспирант кафедры социальной и гуманитарной политики НАГУ при Президенте Украины
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ РЕЛИГИИ КАК УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ Статья посвящена проблематике формирования категории «государственная политика в сфере религии». Приводятся наиболее распространенные определения этого вида государственной политики, анализируется их соответствие категориям управленческого характера. С целью установления стратегических целей и принципов деятельности органов государственной власти в сфере религии, которые определяют государственную политику в этой сфере как управленческую категорию, осуществляется анализ ряда соответствующих нормативно-правовых актов государства. Ключевые слова: управленческая категория, государственная политика в сфере религии, цели и принципы государственной политики.
Æ Чітке й достатньо розроблене визначення Наявні в наукових джерелах визначення держав- державної політики у сфері релігії, зокрема таке, ної політики у сфері релігії не зовсім відповідають змі- Постановка проблеми яке б розкривало її зміст як управлінської категорії, сту, який має розкривати ця категорія, відповідно до у наукових джерелах, по суті, відсутнє. Видається критеріїв, які наведені вище у визначеннях управлін- доцільним саме в межах державного управління ського характеру. здійснювати напрацювання категоріального апара- Так, найпоширенішим у науковій літературі є ви- ту державної політики, оскільки питання відповідно- значення, розроблене релігієзнавцем М. Бабієм, який сті змісту таких визначень поняттям управлінського здійснював дослідження феномена свободи совісті та характеру, є суттєвою теоретико-методологічною опосередковано розглядав державну політику в цій проблемою державного управління й безпосеред- сфері. ньо стосується предметного поля дослідження цієї На його думку, «державна політика у сфері сво-
Аналіз останніх науки. боди совісті, релігії характеризує певну концептуаль- Æ Слід зазначити, що більшість досліджень но сформовану систему ідей, принципів, стратегічних досліджень і публікацій досліджень і публікацій теоретико-методологічної площини фокусуються на напрямів, підходів, організаційно-практичних заходів державно-церковних відносинах, окремі з них – на та дій, відповідну мету держави, спрямованих на пла- значенні цих відносин для державного управління. номірне (в законодавчому полі) регулювання сприяння Як правило, в таких дослідженнях державна вільному розвитку суспільних відносин, які пов’язані із політика у сфері релігії розглядається як похідна від світоглядною, передовсім релігійною самореалізацією державно-церковних відносин, змістовне визначення громадян, створення відповідних суспільно-політичних якої, зокрема, як наукової категорії, не постає актуаль- правових умов для забезпечення права на свободу со- ним питанням. вісті й віросповідання, діяльності релігійних організа- Проблематика державної політики у сфері релігії цій, гармонізацію їх відносин з державою, утверджен- розглядається в працях таких вітчизняних дослідників, ня демократичних форм їх співіснування та співпраці як М. Бабій, В. Бондаренко, М. Васін, Л. Владиченко, на благо суспільства» [2, с. 18; 3, с. 8]. В. Єленський, С. Здіорук, Ю. Кальниш, Р. Небожук, Наведене визначення є досить перевантаженим, М. Палінчак, А. Попок, Ю. Решетніков, О. Саган, В. включає в себе загальне і його частини (зазначаєть- Токман, У. Хаварівський, А. Юраш та інш. ся наявність напрямів, а потім окремі з них частково
Мета Æ Метою статті є встановлення змісту катего- вказуються; так само – окремі цілі; частково показані рії «державна політика у сфері релігії», яке характе- окремі принципи), містить повтори близьких за зміс- ризуватиме цю категорію як управлінську. том понять (ідеї, мета; дії, заходи; принципи, підходи), Æ Теорія державного управління говорить, не визначає сферу управлінського впливу держави і, що категорії – це «фундаментальні поняття, які ві- тому, по суті не розкриває зміст державної політики у дображають найбільш суттєві властивості, законо- цій сфері як управлінської категорії. мірні зв’язки та відношення об’єктів у державному В роботах науковців Національного інституту управлінні, а також процес їх пізнання. Вони мають стратегічних досліджень державна політика у сфері об’єктивний характер, їх зміст відображає суспільні релігії розглядається в контексті гуманітарної політики, матеріалу відносини в соціальному управлінні, що існують не- зокрема як релігійний аспект державної гуманітарної
Виклад основного Виклад основного залежно від волі та свідомості суб’єктів управління» політики, з її орієнтацією на західноєвропейську си- [1, с. 311]. Серед категорій, якими оперує сучасне стему цінностей, морально-психологічні й міжнарод- державне управління, виділяють і «державну полі- но-правові основи, в ієрархії яких на першому плані тику». При цьому, «державна політика – це дії системи стоять свобода та рівність людини, забезпечені сис- органів державної влади згідно з визначеними цілями, темою конституційних гарантій і діяльністю держав- напрямами, принципами для розв’язування сукупності но-управлінських структур. При цьому, гуманітарна взаємопов’язаних проблем у певній сфері суспільної політика включає в себе механізм взаємодії особи, діяльності» [1, с. 144]. суспільства і держави, зокрема, задоволення духов- но-релігійних потреб людини [4, с. 25]. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
102 Таке визначення державної політики у сфері ре- в Україні, звернув увагу, що автокефалія не означає лігії через гуманітарну політику, по суті, ніяк не харак- появи в Україні державної церкви, запевнив у незмін- теризує безпосередньо політику у сфері релігії, зосе- ності конституційних принципів взаємодії держави з реджуючись на самій гуманітарній політиці, виділення релігійними організаціями. в якій релігійного аспекту (за критерієм задоволення Серед основних засад внутрішньої політики в духовно-релігійних потреб людини) не претендує на гуманітарній сфері, статтею 10 Закону України «Про цілісність і всеохоплюваність. засади внутрішньої і зовнішньої політики» [10], визна- Російський науковець М.Одінцов, запропону- чено відновлення повноцінного діалогу між представ- вавши поняття «модель державної політики у сфері никами різних релігійних конфесій, забезпечення умов відносин з релігійними організаціями», визначив її як для формування толерантного суспільства, гаранту- «стійкий комплекс якостей і характеристик політики вання свободи совісті та віросповідання. держави стосовно релігійних організацій, усталений в Одним із основних напрямів державної політики конкретний історичний період» [5, с. 68]. У її рамках він з питань національної безпеки у внутрішньополітич- виділив три складові: перша – теоретико-ідеологічна, ній сфері, Законом України «Про основи національної друга – правова база, третя – організаційно-управлін- безпеки України» [11], визначено забезпечення між- ські структури, які реалізують політику держави в пи- конфесійної стабільності та запобігання конфліктним таннях свободи совісті та віросповідань. загостренням на релігійній основі, недопущення про- Вказане визначення, апелюючи до понять «мо- тистояння різних церков, у тому числі щодо розподілу дель» та «відносини з релігійними організаціями», є сфер впливу на території України. ближчим до визначення сутності державно-церковних Разом з тим, досить актуальною та раціональною відносин (відносин між державою та релігійними орга- є запропонована проектом Концепції державно-кон- нізаціями в конкретний історичний період, які постають фесійних відносин (авторство Центру економічних і як певні моделі), аніж державної політики у цій сфері. політичних досліджень ім. О. Разумкова) ціль політики В контексті теоретичного визначення державної щодо розвитку партнерських відносин між державою політики з управлінських позицій, видається доціль- та релігійними організаціями. ним визначити цілі, напрями, принципи, відповідно до В проекті Концепції зазначено, що «партнерські яких здійснюється державна політика у сфері релігії. взаємовідносини держави і церкви (релігійних організа- З цього приводу теорія державного управління цій) ґрунтуються на визнанні того, що обидва ці суспільні гласить, що «у центрі вироблення політики держави є інститути, будучи відокремленими та суверенними один базові інтереси суспільства, стратегічні потреби відпо- від одного в питаннях, що належать до їх виняткової відного етапу розвитку держави, виражені політични- компетенції, діють в інтересах українського суспіль- ми лідерами та елітами у формі основних принципів ства». При цьому, «спільною метою держави і церкви і стратегічних цілей, що мають відповідну суспільну (релігійних організацій) є забезпечення права людини на підтримку, … закріплені у відповідних документах (за- свободу совісті, консолідація українського суспільства, конах, програмах, доктринах)» [6, с. 23]. збереження та примноження його традиційної релігійної При формулюванні цілей слід виходити із цін- культури, формування його ціннісних орієнтацій, розв’я- ностей, які декларуються в суспільстві, відповідають зання загальносуспільних проблем» [12, с. 51–52]. нормам міжнародного права та Основному Закону Викликає зауваження в формулюванні спільної держави, не суперечать традиціям і менталітету нації. мети тільки пропозиція щодо «збереження традиційної Аналіз нормативно-правових актів України дозво- релігійної культури суспільства», оскільки, як зазначає ляє визначити наступні зафіксовані законодавством А. Колодний, «традиція не завжди є позитивним яви- цілі державної політики у сфері релігії. щем, може заважати суспільному розвитку» [13, с. 23] Згідно зі статтею 3 Конституції України [7], голов- і, крім того, наголошення на «традиційній релігійності» ним обов'язком держави є утвердження і забезпечен- може призвести до обмежень нетрадиційних релігій- ня прав та свобод людини. А статтею 35 Конституції них течій, що, зрештою, веде до порушення визнаного держава гарантує право на свободу світогляду і віро- міжнародним співтовариством як демократичного, сповідання. Зазначене є основною ціллю державної принципу свободи віросповідання. політики у сфері релігії. Щодо принципів державної політики, то ними є Цінності, на яких має ґрунтуватись державна по- основоположні правила діяльності органів, інститутів літика, сформульовані в Посланні Президента Украї- і людей з управління суспільними процесами [6, с.16]. ни до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI При цьому принципи поділяються на загальні (універ- століття. Стратегія економічної та соціальної політики сальні) та галузеві (специфічні). на 2000-2004 рр.». Незважаючи на рік виходу цього Загальними (універсальними) принципами, на документу, цінності, які він проголошує керівними для яких ґрунтується державна політка взагалі, і державна політики, є універсальними і залишаються актуальни- політика у сфері релігії зокрема, є принципи об’єктив- ми і посьогодні. ності, конкретності, оптимальності, принцип зворотних Так, проголошується, що «найвищою цінністю су- зв’язків, відповідності юридичним нормам та ін. часного цивілізаційного прогресу є людина, її права та Разом з тим, державна політка у сфері релігії свободи» [8], а серед перелічених прав і свобод визна- має відповідати принципам, відповідно до яких здійс- чається право на свободу світогляду і віросповідання. нюється загалом вся внутрішня політика української Разом з тим, у цьогорічному посланні до парла- держави, – вони встановлені статтею 2 Закону України менту «Про внутрішнє та зовнішнє становище України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики». в 2016 році» [9] Президент визначив як найактуальні- Серед них: принципи пріоритетності захисту наці- ше питання надання автокефалії Православній церкві ональних інтересів; верховенства права, забезпечен-
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
103 ня реалізації прав і свобод людини і громадянина; від- Принципи, на яких має ґрунтуватись така держав- критість та прозорість процесів підготовки і прийняття на політика, є принципи непорушності (гарантування) рішень органами державної влади та органами місце- права на свободу совісті, допустимості лише тих його вого самоврядування; участь громадян в управлінні обмежень, що встановлені законом, світськості та державними і суспільними справами тощо [10]. конфесійної безсторонності держави, взаємного не- Система специфічних (галузевих) для цієї сфери втручання держави і церкви у справи одна одної, рів- принципів ґрунтується на принципах, яких дотриму- ноправності громадян незалежно від їх ставлення до ються щодо свободи совісті і релігії у всіх демокра- релігії, рівності релігійних організацій перед законом, тичних суспільствах і які, будучи породженими між- забезпечення міжконфесійного миру та стабільності, народним законодавством, мають проголошуватись у досягнення взаєморозуміння та толерантності в укра- національних законодавствах. їнському суспільстві. Висновки Чинне законодавство України про свободу совісті Æ За результатами опрацювання проблематики та релігійні організації в означеному контексті також є можна зробити висновок, що державна політика у юридичним виразом таких принципів. Зокрема, стаття сфері релігії – складна управлінська категорія, ос- 35 Конституції України та статті 3-6 першого розділу новний зміст якої визначає (характеризує) діяльність Закону України «Про свободу совісті та релігійні ор- системи органів державної влади згідно з визначе- ганізації» [14] – і є ті принципи, на яких ґрунтується ними цілями, напрямами, принципами для розв’язу- політика української держави у сфері свободи совісті вання сукупності взаємопов’язаних проблем у сфері та релігії. свободи совісті, релігії. Згідно з цим, основними принципами державної Перспективи подальших досліджень можуть політики у сфері релігії є: бути пов’язані з вивченням специфіки сфери релігії як 1) принцип непорушності (гарантування) права на об’єкта державної політики, та, як наслідок, визначен- свободу совісті (цей принцип встановлюють стаття 21 ням головних особливостей державної політики у цій та частина перша статті 35 Конституції України, части- сфері. на перша статті 3 Закону України «Про свободу совісті Література. та релігійні організації» (далі – Конституція, Закон)); 2) принцип допустимості лише тих обмежень, що 1. Енциклопедичний словник з державного встановлені законом (частина друга статті 35 Консти- управління / уклад.: Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакумен- туції, частина четверта статті 3 Закону); ко, А. М. Михненко та ін.; за ред. Ю. В. Ковбасюка, 3) принцип світськості держави, взаємного не- В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. – К.: НАДУ, 2010. втручання держави і церкви у справи одна одної (ча- – 820 с. стина третя статті 35 Конституції, частина 2 та 4 статті 2. Бабій М. Ю. Державна політика щодо свободи 5 Закону, частина перша статті 6 Закону); совісті й релігій: сутність і практика / М.Ю. Бабій // Лю- 4) принцип рівноправності громадян незалежно дина і світ. – 2004. – №3. – С. 16-19. від їх ставлення до релігії (частина перша і друга статті 3. Бабій М. Ю. Свобода совісті в Україні: фор- 4 Закону); мальність чи реальність / М. Ю. Бабій // Пріоритети 5) принцип конфесійної безсторонності держави державної політики в галузі свободи совісті: шляхи (частина третя статті 35 Конституції, частина друга реалізації: Зб. наук. матеріалів / Держ. ком. України статті 3 Закону); у спр. національностей та релігій, Нац. пед. ун-т ім. 6) принцип рівності релігійних організацій перед М. П. Драгоманова; Редкол.: В. Андрущенка ін. – К., законом (частини п’ята та десята статті 5 Закону); «Світ Знань», 2007. – С. 7-12. 7) сприяння встановленню міжконфесійного миру 4. Дзоз В. О. Гуманітарна політика України: про- та стабільності, взаємного порозуміння та толерантно- блеми формування та реалізації (соціально-філософ- сті в українському суспільстві (частина третя статті 5 ський аналіз) / В. О. Дзоз. – К.: Знання України. 2006. Закону). – 316 с. Узагальнено зміст управлінської категорії «дер- 5. Одинцов М.И. Государство и Церковь в России жавна політика у сфері релігії», на нашу думку, можна в ХХ веке / М.И. Одинцов. – М.: «Луч», 1994 – 171 с. подати наступним чином: державна політика у сфері 6. Державна політика: підручник / Нац. акад. релігії визначає характер відносин між державою та держ. упр. при Президентові України ; ред. кол. : релігійними організаціями, і являє собою сукупність Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст. голови), цілей, що їх ставить за мету держава у сфері свобо- Ю. П. Сурмін (заст. голови) [та ін.]. – К. : НАДУ, 2014. – ди совісті, релігії; принципів, що їх держава при цьому 448 с. дотримується; діяльності, яка має забезпечити дотри- 7. Конституція України. Верховна Рада України; мання згаданих принципів та досягнення цілей. Конституція, Закон від 28.06.1996 № 254к/96-В [Елек- Першочерговими цілями цієї політики мають бути: тронний ресурс] // Верховна Рада України, офіційний забезпечення здійснення конституційно гарантованого веб-портал. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov. права громадян на свободу світогляду і віросповідан- ua/laws/show/254к/96-вр – Назва з екрана. ня (права на свободу совісті), розвиток партнерських 8. Україна: поступ у XXI століття. Стратегія еко- відносин між державою та релігійними організаціями, номічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.. Пре- забезпечення міжконфесійної стабільності та запобі- зидент України; Послання, Стратегія від 23.02.2000 гання конфліктним загостренням на релігійній основі, № 276а/2000 [Електронний ресурс] // Верховна Рада забезпечення умов для повноцінного міжконфесійного України, офіційний веб-портал. – Режим доступу: http:// діалогу та формування толерантності в українському zakon3.rada.gov.ua/laws/show/276а/2000 – Назва з суспільстві. екрана. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
104 9. Про внутрішнє і зовнішнє становище Укра- їни у 2016 році. Послання Президента України до Верховної Ради України [Електронний ресурс] // Пре- зидент України, офіційне інтернет-представництво. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/news/ shorichne-poslannya-prezidenta-do-verhovnoyi-radi-pro- vnutri-38077 – Назва з екрана. 10. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики. Верховна Рада України; Закон від 01.07.2010 № 2411- VI [Електронний ресурс] // Верховна Рада України, офіційний веб-портал. – Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/2411-17 – Назва з екрана. 11. Про основи національної безпеки України. Верховна Рада України; Закон від 19.06.2003 № 964- IV [Електронний ресурс] // Верховна Рада України, офіційний веб-портал. – Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/964-15 – Назва з екрана. 12. Концепція державно-конфесійних відносин в Україні. Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова// Національ- на безпека і оборона – №1. – 2013.- С. 50-57. 13. Колодний А. Концепція державно-конфесій- них відносин в контексті демократизації суспільного життя / А. Колодний //Державно-церковні відносини в Україні у контексті сучасного європейського досвіду : зб. наук. матеріалів. – К.: «ВІП», 2004. – 356 с. 14. Про свободу совісті та релігійні організації. Верховна Рада УРСР; Закон від 23.04.1991 № 987- XII [Електронний ресурс] // Верховна Рада України, офіційний веб-портал. – Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/987-12 – Назва з екрана.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
105 УДК 351:339.92 Анна Подп’ятнікова провідний фахівець кафедри кримінально-правових дисциплін Університету митної справи та фінансів, к.держ.упр. Констянтин Машненков докторант кафедри державного управління та місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ при Президентові України, к.е.н.
ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА ЩОДО ФОРМУВАННЯ ТА РОЗВИТКУ ТРАНЗИТИВНОГО ПРОСТОРУ УКРАЇНИ: РЕТРОСПЕКТИВНИЙ АНАЛІЗ У статті проаналізоване державне управління розвитку транзитивного простору та визначено етапи розвитку. Обґрунтовано, що розвиток транзитивного простору України пройшов початковий етап, етап удосконалення, трансформаційний етап та знаходиться у стані системного розвитку. Показано, що на початковому етапі (1991- 1996 роки) розвитку транзитивного простору відбувалося формування нормативно-правовї бази. Охарактеризовано особливості етапу вдосконалення (1997-2004), що пов’язано з появою програмних документів розвитку країни. Визначено, що під час трансформаційного періоду (2005-лютий 2014) відбувався процес вибору пріоритетного напряму розвитку нашої держави. Показано, як у період системного розвитку здійснюється реформування всіх сфер діяльності держави. Ключові слова: транзитивний простір, державне управління, початковий етап, трансформаційний етап, етап удосконалення, системний етап. Anna Podpyatnikova leading specialist of the Department of criminal legal disciplines University of Customs and Finance, PhD in Public Administration Konstantin Mashnenkov doctoral candidate of the Department of state public administration and local self-government, PhD in Economy Sciences.
STATE POLICY FOR FORMATION AND DEVELOPMENT OF UKRAINE’S TRANSITIVE SPACE: RETROSPECTIVE ANALYSIS Problem definition and its relationship with important scientific and practical tasks. Socio-economic and political transformation taking place in the country, causing the need of policy Ukraine, identifying key issues and justification of measures to avoid them. Solving these tasks requires the development of appropriate scientific support for Ukraine rozytku transitive space. However, the challenges of the XXI century. and internal transformation processes, impose new challenges for our country that take place in Ukraine, determine the complexity of the situation and the need to actualize its decision. Analysis of recent research and publications in which a of solution to this problem and relied upon by the author. State policy in various areas studied N. Bondarchuk [1] (the innovation potential of regions), N. Kryzyna [2] (health), I. Hozhylo [6] (HIV), A. Melnichenko [4] ( quality of life), V. Tertychka [5] (public policy), I. Lopushynskyy [3] (language policy). Usually all the research devoted to the study of certain areas without focusing on the analysis of the whole transformation processes. However, despite the large number of scientific papers devoted to the study of space, questions remain unexplored nature of the transition area in the theory of government. Bold unsolved aspects of the problem, which the article is devoted. The scientists studied the development of the information sphere, the social sphere, but these intelligence did not consider systemic changes taking place in the country and abroad. Formulation purposes of article (problem). The article is to determine the characteristics of the state policy of transitive space and stages of development. The main material studies with full justification of scientific results. Transitive space Ukraine began to emerge from the formation of our country, following the adoption of the Act of Independence of Ukraine. A prerequisite for these events was the adoption of the Declaration of State Sovereignty of July 16, 1990. Since then, the process of improving governance. In particular, it was proved by President of Ukraine «On measures implementing the Concept of administrative reform in Ukraine.» At this time, there was improvement of existing zakonodavstvata and was making changes to existing regulatory acts. In particular, developed and implemented «comprehensive program providing housing to military servicemen and command staff, customs officials and their families Improving transitive space Ukraine determines the need for planning and development priorities, the result of these needs was the development of the Law «On state forecasting and elaboration of programs of economic and social development of Ukraine». An important key point was the adoption of the Strategy of Economic and Social Development of Ukraine «Towards European Integration» for 2004-2015. Summarizing the above, at this stage, adopted the Civil and Criminal Codes of Ukraine, the process of making state
©© Подп’ятнікова А. Я., Машненков К. А., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
106 development programs in Ukraine each year and for the first time developed a program of development of our country for 2004-2015. Therefore, this stage of development of Ukrainian statehood advisable to call the stage of improvement. Ключевые слова: транзитивное пространство, государственное управление, начальный этап, трансформационный этап, этап совершенствования, системный этап. Анна Подпятникова ведущий специалист кафедры криминально-правовых дисциплин, кандидат наук с государственного управления Констянтин Машненков докторант кафедры государственного управления и местного самоуправления ДРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.э.н.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПО ФОРМИРОВАНИЮ И РАЗВИТИЮ ТРАНЗИТИВНЫХ ПРОСТРАНСТВА УКРАИНЫ: РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ В статье проанализировано государственное управление развития транзитивного пространства и определены этапы развития. Обосновано, что развитие транзитивного пространства Украины прошло начальный этап, этап совершенствования, трансформационный этап и находится в состоянии системного развития. Показано, что на начальном этапе (1991–1996 годы) развития транзитивного пространства происходило формирование нормативно-правовой базы. Охарактеризованы особенности этапа совершенствования (1997–2004), что связано с появлением программных документов развития страны. Определено, что в трансформационный период (2005 Февраль 2014) происходил процесс выбора приоритетного направления развития нашего государства. Показано, как в период системного развития осуществляется реформирование всех сфер деятельности государства. Ключевые слова: транзитивный пространство, государственное управление, начальный этап, трансформационный этап, этап совершенствования, системный этап. Виклад основногоВиклад Æ Соціально-економічні та політичні тран- Æ Транзитивний простір України почав формува-
сформації, що відбуваються в країні, зумовлюють тися з моменту утворення нашої держави, після при- матеріалу Постановка проблеми потребу аналізу державної політики України, визна- йняття Акту проголошення незалежності України. Пе- чення ключових її проблем та обґрунтування захо- редумовою для цих подій стало прийняття Декларації дів для їх уникнення. Вирішення вищезазначених про державний суверенітет 16 липня 1990 року. Цей завдань потребує розроблення відповідного науко- етап державотворення супроводжувався прийняттям вого забезпечення для розитку транзитивного про- базових фундаментальних нормативних документів. стору України. Водночас виклики ХХІ ст. та внутрішні Зокрема, Законів України: «Про зовнішньоекономіч- трансформаційні процеси висувають нові завдання ну діяльність», в якому визначаються основні засади перед нашої державою обумовлюють складність торгівельної діяльності; «Про громадянство України»,
Аналіз останніх ситуації та актуалізують необхідність її вирішення. в якому встановлюються підстави набуття та припи- Æ Державну політику у різних сферах до- нення громадянства України; «Про військовий обов’я- досліджень і публікацій досліджень і публікацій сліджували Н. Бондарчук [1] (інноваційний потенці- зок і військову службу».. Завершальним етапом цього ал регіонів), Н. Кризина [2] (охорона здоров’я), І. Хо- періоду є прийняття Конституції України 28 червня жило [6] (ВІЛ-інфекція), О. Мельниченко [4] (якість 1996 року. Цей період є початковим, оскільки з 1991 життя населення), В. Тертичка [5] (державна політика), по 1996 роки створювалася нормативно-правова база. І. Лопушинський [3] (мовна політика). Зазвичай всі на- Він характеризує формування української дер- укові дослідження присвячені вивченню окремих сфер жавності та відповідної нормативно-правової бази в діяльності, їхні автори не роблять акцент на аналізі в економічній, соціальній сферах, що супроводжується цілому трансформаційних процесів. процесами демократизації. На відміну від радянської Проте, незважаючи на велику кількість наукових системи, для цього періоду характерне посилення уча- праць, присвячених дослідженню простору, недослі- сті народу під час вибору векторів розвитку держави. дженими залишаються питання сутності транзитивно- Як наслідок, у нашій державі було затверджено націо- го простору у теорії державного управління. нальний прапор, гімн, символіку. Æ Науковці досліджували питання розвитку ін- З цього моменту розпочався процес удосконален- формаційної сфери, соціальної сфери, економічної ня системи державного управління. Зокрема, було сфери, проте ці розвідки не враховували системні затверджено Указ Президента України «Про заходи перетворення, що відбуваються в країні та за її ме- запровадження Концепції адміністративної реформи жами, що зумовило потребу у проведенні комплек- в Україні». У цей час відбувалося удосконалення ді-
сного дослідження та розробленні відповідного Мета ючого законодавства та відбувалося внесення змін наукового забезпечення. до діючих нормативно-правових актів. Зокрема, була Æ Метою статті є визначення особливостей дер- розроблена та впроваджена «Комплексна програма жавної політики розвитку транзитивного простору забезпечення житлом військовослужбовців, осіб рядо- та етапів розвитку. вого і начальницького складу, посадових осіб митної
частин загальної проблеми частин загальної служби та членів їх сімей». Окрім матеріального та со- Виділення невирішених раніше Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
107 ціального забезпечення, у нашій державі приділялася дентських виборів, «пакетом» ухвалила Закон України увага науковій сфері, як наслідок, була впроваджена «Про внесення змін до Конституції України» (законо- Концепція науково-технологічного та інноваційного проект № 4180; закон 2222-VI [1]) З 1 січня 2005 року розвитку України. цей закон частково вступив у дію, внаслідок чого ми Удосконалення транзитивного простору України зу- отримали нову редакцію Конституції. У 2010 році наша мовлює потребу планування та визначення пріоритет- держава повернулася до президентсько-парламент- них напрямів розвитку, результатом цих потреб стало ської держави, якою є і сьогодні. розроблення Закону «Про державне прогнозування та Протягом 2005 по лютий 2014 рік відбувався не розроблення програм економічного і соціального роз- тільки пошук оптимальної моделі управління держа- витку України». У цей етап було розроблено прогноз вою, але й вибору курсу розвитку, зокрема, європей- економічного і соціального розвитку України на 2001 ським та пострадянським. рік, основних прогнозних макропоказників економіч- Отже, з 2005 по лютий 2014 року відбувається ного і соціального розвитку України на 2001 рік та на пошук оптимальної моделі державного управління та період до 2004 року. Водночас важливим результатом обираються вектори розвитку української держави. етапу вдосконалення стало прийняття Кримінального Наша держава обрала європейський вектор розвитку. та Цивільного кодексів України. З березня 2014 і по сьогодні розпочинається про- У цей період розпочинають приймати Держав- цес докорінних перетворень, що продовжується й по ні програми економічного та соціального розвитку сьогодні. України. Зокрема, були прийняті Державна програма Починаючи з березня, здійснюється реформування розвитку промисловості на 2003–2011, Державна про- всіх галузей діяльності держави, зокрема, податкова грама розвитку транспортно-дорожнього крмплексу реформа, судова реформа, реформи правоохоронної 2000–2004 роки, Державна програма розвитку туриз- системи та національної системи безпеки і оборони, му на 2002–2010 роки, Міжгалузева комплексна про- фінансового сектору, управління державної власності грама «Здоров’я нації» на 2002–2011 роки, Державна тощо. Проте ці реформи орієнтовані на розвиток окре- програма «Онкологія» на 2002–2006 роки. мої галузі та не враховують необхідності застосування Важливим ключовим моментом було прийняття системного підходу. Стратегії економічного та соціального розвитку Укра- Розвиток транзитивного простору мав початковий їни «Шляхом європейської інтеграції» на 2004–2015 етап (1991–1996), етап удосконалення (1996–2004), роки. трансформаційний етап (2005–лютий 2014), етап Підсумовуючи все вищенаведене, у цьому етапі системного розвитку (березень 2014 і по сьогодні). Ре- прийнято Цивільний та Кримінальний кодекси Украї- троспективний аналіз розвитку транзитивного простору ни, розпочався процес прийняття державних програм України забезпечить можливість передбачення подій. розвитку Україна на кожен рік та вперше розроблена Æ Українське суспільство є транзитивним та функ- Висновки програма розвитку нашої держави на 2004–2015 роки. ціонує у певному середовищі, створеному громада- Тому цей етап розвитку української державності до- ми, районами, регіонами. У статті обґрунтовано, що цільно назвати етапом удосконалення. розвиток транзитивного простору мав початковий Наприкінці 2004 року почався новий період консти- етап (1991–1996), етап удосконалення (1996–2004), туційних змін, що пов'язаний з посиленням ролі парла- трансформаційний етап (2005–лютий 2014), етап менту та зменшенням повноважень Президента Укра- системного розвитку (березень 2014 і по сьогодні). їни, тобто формування парламентсько-президентської Перспективою подальших наукових досліджень є ви- держави. Так, до 2006 року Президент України форму- вчення особливостей державної політики розвитку вав Кабінет Міністрів – Уряд України. Відповідно до ст. транзитивного простору України. 106 Конституції України Президент України призначав Література. за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України та припиняв його повноваження, приймав 1. Бондарчук Н. В. Державна політика розвитку ін- рішення про його відставку; призначав за поданням новаційного потенціалу регіонів України : автореф. дис. Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів на здобут. наук. ступ. докт. наук з держ. упр. : 25.00.02 України, керівників інших центральних органів вико- «Механізми державного управління» / Н. В. Бондарчук навчої влади, а також голів місцевих державних адмі- . – Миколаїв, 2011. – 36 с. ністрацій та припиняв їхні повноваження на цих поса- 2. Кризина Н. П. Державна політика України в галузі дах. Внаслідок цих змін головною фігурою в управлінні охорони здоровя: механізми формування та реалізації справами державами став Прем’єр-міністр. : автореф. дис. на здобут. наук. ступ. докт. наук з держ. Відповідно до Закону України «Про внесення змін упр. : 25.00.02 «Механізми державного управління» / до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. Президент Н. П. Кризина; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України за пропозицією коаліції депутатських фракцій України. – К., 2008. – 36 с. у Верховній Раді України, сформованої відповідно до 3. Лопушинський І. П. Формування та реалізація ст. 83 Конституції України, вносить подання про при- державної мовної політики в галузі освіти України ав- значення Верховною Радою України Прем'єр-міністра тореф. дис. доктора наук з державного управління : України в строк не пізніше ніж на 15-й день після одер- 25.00.02 / І. П. Лопушинський. – К., 2008. – 36 с. жання такої пропозиції. 4. Мельниченко О. А. Державна політика щодо З 8 грудня 2004 року Верховна Рада України разом підвищення рівня та якості життя населення: ав- із внесенням змін до Закону про вибори, необхідних тореф. дис. на здобут. наук. ступ. докт. наук з держ. для мінімізації можливих фальсифікацій волевиявлен- упр. : 25.00.02 «Механізми державного управління» / ня громадян при переголосуванні другого туру прези- О. А. Мельниченко. – Запоріжжя, 2010. – 36 с. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
108 5. Тертичка В. В. Державна політика: аналіз і впро- вадження в Україні : автореф. дис. на здобут. наук. ступ. докт. наук з держ. упр. : 25.00.01 «Теорія та іс- торія державного управління» / В. В. Тертичка. – К., 2004. – 36 с. 6. Хожило І. І. Державна політика України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції / СНІДу: механізми фор- мування та реалізації : автореф. дис. на здобут. наук. ступ. докт. наук з держ. упр. : 25.00.02 «Механізми дер- жавного управління» / І. І. Хожило. – Донецьк, 2009. – 36 с.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
109 УДК 336.02:[341.221.27:339.92
Volodymyr Yatsenko PhD, Associate Professor of ORIPA of NAPA under the President of Ukraine, Odessa, Ukraine Diana Dobriy PhD student of ORIPA of NAPA under the President of Ukraine, Odessa, Ukraine Ivan Komarovskyi PhD candidate in Finance Doctoral School of Economics and Business Administration Alexandru Ioan Cuza University of Iasi, Romania
THE POTENTIALFOR ATTRACTING FOREIGN INVESTMENTS IN BORDER REGIONS This study analyses of the phenomenon of the local economic development to the border area of Moldova and Ukraine and identification of public administration mechanisms that can be used for external financing. Research methodology on base of SWOT - analysis is defined by studying theoretical and practical aspects and mechanisms for obtaining external financing for local development. The study results lead to the conclusion: The conditions based on local development strategies allow the optimization of the corresponding mechanisms of public administration and ensure involvement of external funding Key words: local economic development, financial policy, SWOT-analysis. Володимир Яценко доцент кафедри філософських та соціально-політичних наук ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр. Діана Добрій аспірант кафедри європейської інтеграції ОРІДУ НАДУ при Президентові України Іван Комаровський аспірант Школи економіки та бізнес-адміністрування, Університету Алесандру Іоан Куза, м. Ясси, Румунія
ПОТЕНЦІАЛ ЗАЛУЧЕННЯ ЗОВНІШНЬОГО ФІНАНСУВАННЯ ДЛЯ ПРИКОРДОННИХ РЕГІОНІВ У дослідженні проведено аналіз феномена місцевого економічного розвитку в прикордонній зоні Молдови та України і визначення механізмів державного управління, які можуть бути використані для залучення зовнішнього фінансування. Методологія дослідження на основі SWOT-аналізу визначається шляхом вивчення теоретичних і практичних аспектів і механізмів для отримання зовнішнього фінансування для місцевого розвитку. Результати дослідження приводять до висновку: умови, засновані на місцевих стратегіях розвитку, дозволяють оптимізувати відповідні механізми державного управління та забезпечити залучення зовнішнього фінансування. Ключові слова: місцевий економічний розвиток, фінансова політика, SWOT-аналіз. Владимир Яценко доцент кафедри философских и социально-политических наук ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр. Диана Добрий аспирант кафедры европейской интеграции ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины Иван Комаровский аспирант Школы экономики и бизнес-администрирования Университета Александру Иоан Куза, г. Яссы, Румыния
ПОТЕНЦИАЛ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВНЕШНЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЛЯ ПОГРАНИЧНЫХ РЕГИОНОВ В исследовании проведен анализ феномена местного экономического развития в пограничной зоне Молдовы и Украины, а также определение механизмов государственного управления, которые могут быть использованы для привлечения внешнего финансирования. Методология исследования на основе SWOT-анализа определяется путем изучения теоретических и практических аспектов и механизмов для получения внешнего финансирования для местного развития. Результаты исследования приводят к выводу: условия, основанные на местных стратегиях развития, позволяют оптимизировать соответствующие механизмы государственного управления и обеспечить привлечение внешнего финансирования. Ключевые слова: местное экономическое развитие, финансовая политика, SWOT-анализ. ©© Яценко В. А., Добрій Д. О., Комаровський І.В, 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
110 Æ The border areas of Ukraine are an important allow a decision to be reached. The main one of these is component in the policy of cooperation between those SWOT analysis, which will be adopted for the results of a countries as a potential source of economic growth, study of the difficulties facing various regions of Ukraine job creation and a sustainable future. But today, they and Moldova. are also a place of social polarization, intercultural Using the suggested approach has allowed us to confrontation, concentration of poverty, unemployment formulate the basic hypothesis of the research: and environmental problems. Hypothesis 1: LED has an/needs an/depends on an Accordingly, the final result of the study could ISC process in order to create conditions for economic Постановка проблеми be to identify the specific problems and needs of the growth and job creation. public sector, individual citizens and businesses, and Hypothesis 2: There are mechanisms for public to determine what they need the support. Marketing administration, which can be used for external financing; research results should also be the basis for determining These hypotheses make a definition of the main local development priorities. For this study should the objectives of the study possible: impact of any legal, personnel and other barriers for 1. What is the purpose of communication functions public authorities of border areas in the establishment of and practices of local public administration authorities cooperation with the purpose of joint planning of regional (information, creating an institutional environment to development should be examined. support decision-making and implementation) to ensure For several years Ukraine made fundamental the involvement of external funding? changes in the public administration system, as a step 2. What are the practical aspects of the institutional towards the political and economic integration into the decisions of local public authorities and the consequences European Union. The process of Ukraine's integration of ISC for attracting external funding? into the European Union's financial institutions goes on. 3. What are the factors that are the main obstacles But we should acknowledge that this implemented policy for attracting external funding? of local economic development (hereinafter - LED) is not 1.2. The methodology of the study. always optimal and efficient. A possible explanation for Research methodology is defined by studying this lies in the fact that those who make the decisions theoretical and practical aspects and mechanisms for do not always take the relationship between factors of obtaining external financing for local development in the influence, which are a result of inter-sectoral cooperation Eastern Partnership countries and Eastern Europe. In (public authorities, business and the public), (hereinafter order to do this we have to identify the main factors that - ISC), and tasks of social and economic development of characterize ISC and the parameters of their evaluation. the territory into account. Such an evaluation can be obtained from a survey of the The scientific literature presents a number of representatives of sectors and the analysis of statistical publications, which are considering the link between ISC data. The results will be the basis for assessing the and its impact on different aspects of LED. However, effectiveness of public administration. the problem of determining the relationship between The specificity of the problem to be solved is factors of influence arising in the course of the ISC and determined by the need to study the link between the assessment of the level of economic and social social processes within ISC and the efficiency of public development of the territory has not yet come to a administration mechanisms in the financial sector. complete solution. To solve this problem we suggest The main methods of research are: using the methodology of qualitative analysis. At first we • qualitative methods (data of a sociological survey, have to determine the main factors of influence, and then analysis of statistical data, including descriptive investigate a possible relationship that exists between statistics); them and certain LED-level assessment parameters. • SWOT - analysis. 1. METHODOLOGY FOR OBTAINING A preliminary study of the problem revealed that QUALITATIVE EVALUATION OF PRIORITIES direct data on the relationship between the volume of AND CRITERIA IN ORDER TO ASSESS THE attracted external financing and public management EFFECTIVENESS FINANCIAL POLICY efficiency do not exist yet. Establishing such a connection 1.1. Basic hypothesis can be obtained by: The objectives of the study include: • Determination of performance evaluation • A study of the phenomenon of the LED to the border parameters of the activities of public administration area of Moldova and Ukraine; bodies; • Identification of public administration mechanisms • Definition of the macroeconomic effectiveness of that can be used for external financing; the public administration bodies in order to attract • Analysis of the main priorities of financial policy at external financing; a local level. • Study of the relationship between the volume of As experience in local development has shown, the attracted external funding and public management efficiency of the use of raised funds ultimately determines efficiency. the efficiency of the activities of the public administration, The method of producing a high-quality performance or in a wider context, the main ISC sectors of the local evaluation of public administration authorities is based community. on expert evaluation of all sectors involved in ISC. The foundation of organizations which engage in Furthermore, the findings are clustered in relation to the such work is the development of priorities, which have respondents' answers on the requirements of potential been selected and acknowledged by the local community. funding sources. Possible sources of external financing There are a number of methods, the utilization of which include foreign direct investment (FDI), loans, grants,
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
111 technical assistance programs and financing from the identifying the most "intensive" factors of influence, which Structural Funds. To define such groups of evaluation are likely to be used to decide the allotment of funding parameters it is advisable to use the criteria by which for LED programmes. An analysis of the data collected decisions to provide funding are made. The result of the allows us to establish a correlation between the three ISC process appears to be an integral indicator defined as macro-criteria and the questions on the survey. Based "the potential to attract funding" (hereinafter - PAF). on the results, conclusions were made concerning the PAF itself is defined as a set of indicators that assessment of the levels of PAF and the importance of characterize the main macro-economic characteristics individual factors and their impact on the LED process and of the region's development: the presence of the main the identification and assessment of strategic alternatives. types of natural resources; availability of production; the The weighted results, according to an evaluation level of purchasing power; evaluation of the geographical of these factors conducted by experts in terms of the location and infrastructure; estimation of the number of the significance of parameters studied, are presented in table 2. economically active population and its level of education; The next stage of the study is to identify the strengths evaluation of the work of local authorities. PAF is seen as and weaknesses of the proposed LED programmes and to a "product", which is offered to public authorities. identify and evaluate the factors affecting them in terms of The "Consumers" of this "product" are the financial the advantageous opportunities and the potential threats. institutions that assess the level of development of the The proposed research methodology allows a crossing region and make decisions about the provision of funding. from the fixing of individual parameters to the definition of To assess PAF macroeconomic data can be used, strategic priorities. which characterizes LED and results of qualitative Characteristic features of this approach are: assessment of the following parameters: • Structuring of the research object to allow its • The possibility of creating an investment product; submission in the form of a hierarchical set of • The practice of support and monitoring of interconnected subsystems, identifying internal and investment activity; external connections; • The possibility of diversification of external financial • The ability to identify problems and find mechanisms flows and material resources; and the means to solve them; • Work with regional business currents of social • Justified proposals for the organization of the development process of attracting foreign financing. 1.3. Design of the research. The summary of the processed results of the To ensure the reliability of these results, these studies sociological research data allows us to identify the final have been presented to a group of experts for evaluation. list of indicators for the assessment of PAF level, which Following are their summarizing points which form the increasingly correspond to specific areas of the region. The basis for further investigation into the challenges faced. list contains 8 groups: Each macro criteria may be represented by 1. The economic development of the region; corresponding indicators Table 1. Table 1. Macro criteria and evaluation indicators Macro criteria Evaluation indicators 1 The existence of objective Participation of public administration authorities in the creation of the necessary economic prerequisites for infrastructure for the implementation of development projects; creating conditions to attract The availability of a business infrastructure (information services, market research, and external funding so on); 2 Protection of investor rights and The participation of public administration bodies in the creation of infrastructure and the financial activities." creation of necessary development for the realization of the projects. ; The level of infrastructure development to support business; The general level of education of the population; The opportunity to attract investment; The investment image of the region. 3 The presence of conditions that The effectiveness of the work of the public administration bodies; provide comfort in business and The level of corruption of the local public administration bodies; personal life A guarantee of the preservation of the level of financial activity; The possibility to liquidate assets that have been invested in financial resources; The support of foreign investors by the authorities; The possibility to solve all administrative issues; The safe-guarding of human rights by law enforcement agencies. In the table below the indicators, which have been 2. The condition of public administration systems; used to develop surveys for organization of further 3. The level of development of the social and cultural sociological development, have been presented. The raw environment; data from these surveys formed the basis for the SWOT- 4. The competitive potential of the territory; analysis. 5. The priorities in the development of specific The next stage of the study is an analysis of the data branches of industry; collected during the survey, with the aim of defining and 6. Existing and potential investment products;
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
112 Table 2. Assessment of Indicators of PFF level
Environmental indicators Score Depreciation of fixed assets 2,7 Modification of the tax system 2,2 Changes in customs regulations 2,0 Rising energy prices 2,1 The availability of natural conditions for agricultural development 2,5 Rising unemployment 2,5 Need for skilled labour 2,3 Labour migration 5,0 Compliance with international investment law 3,5 Level of corruption 2,3 Protection of investors' rights 3,0 Legislative restrictions in the investment sphere 2,5 Political situation in the region 2,5 Impact of geopolitics on developmental aspects of the region 2,0 Ability to obtain permits for business 3,2 Living standards of the population 3,8 Existence of public responsibility for development in the region 2,8 Ageing and death rate of the population 2,5 Satisfaction of social needs 2,7 Presence of active non-governmental organizations 2,5 Guaranteed freedom of speech 2,7 Active competitive policy from the neighboring regions 3,8 Contact with representatives of investment funds 3,2 Contact with representatives of investment funds 3,2 Neighboring regions' competitive advantage in the field of investments 3,8 Increase in volume of investment in a region's businesses 3,0 Changes in the structure of demand for investment 2,5 Increase in the flow of commodities, the development of logistics in the region 3,0 Increase in consumer demand 2,5 Increase in investment proposals for the development of enterprise 4,0 Increase in investment proposals for the development of regional infrastructure 2,0 Attraction of financial resources from banks (loans) 4,0 Active investment 2,7 Ability to receive consulting services 3,5 Investment dynamics 3,4 Level of infrastructure development for business (transport, energy, telecommunications) 3,9 Dynamics of investment in new technologies 1,4 Existence of industrial parks 1,8 Withdrawal from investment markets 3,5 Unsuccessful projects to attract investment 3,1 Lack of investment projects 3,4 Ability to receive support from the authorities 1,7 Dynamics of consumer demand 3,4 Increase in demand for agricultural products 3,4 Changes in demand structure in the world market 3,2 7. Investment activity; LED. 8. Consumer demand. Using the data and instruments of a SWOT analysis to determine the strengths and weaknesses of implementing 2. SWOT- ANALYSIS. a LED programme and attracting foreign resources, Further expert assessment includes: potential threats and opportunities, an expert assessment • Assessment of the impact of external factors on the was obtained, which conforms to the indicator’s score. It is level of PAF in terms of opportunities and threats; possible to construct a table of the strengths of the region’s • Assessment of the strengths and weaknesses of economic activity (S), the weaknesses (W), potential beneficial opportunities (O) and external threats (T), (Table 3–4).
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
113 Table 3. Evaluation of opportunities and threats for the implementation of an LED programme and the attraction of foreign financing
Opportunities (O) Score Competitive potential and the opportunity to develop agricultural enterprise 5 Creation of a branch brand 4 Implementation of the concept of creating industrial parks 5 Assistance to the attraction of foreign financing 5 Utilization of the geographic potential of the region 4 Threats (T) Score The Demographic situation in the region -3 Bankruptcy of investors -3 Corruption in the field of business support -4 Considerable decrease of personnel potential -3 Insufficient competitive demand in the consumer market -4 Depreciation of infrastructure and communications -3 Lack of an active position by public administration bodies -2
Table 4. Assessment of the strengths and weaknesses of the implementation of an LED programme to attract foreign financing.
Strengths (S) Score The potential for innovative development 4 Utilization of the geographic potential of the region 5 Advantageous climatic conditions and natural resources 4 High levels of public education, an advanced education system 4 The relative environmental purity of territory and the food products of its local producers 4 Natural resources for the development of the agricultural sector, the possibility of establishing an agricultural cluster 5 The presence of potential for chemical industry development and the production of building materials 2 The development of civil society 2 The presence of advantageous economic conjuncture, extensive opportunities for the development of business 3 An extensive network of banks 2 Solidarity between politicians on development priorities 2 Numerous civil organizations 4 Guaranteed freedom of speech 2 Weaknesses (W) Score Outdated production technology, worn-out equipment -3 The lack of a clear regional development strategy -2 The lack of modern transport infrastructure -3 The low level of engineering infrastructure (transport, energy, telecommunications) for business -3 The low level of competitiveness in the creation of products -4 Unbalanced structure of supply and demand in the labor market -3 Outdated infrastructure in the region -3 The lack of investment proposals -3 The region's entrepreneurs' lack of motivation to develop businesses -2 Problems in obtaining land -4 Lack of information about the innovations adopted by the regions's businesses -2 Lack of consulting services in business planning and the assessment of investment risks -2 Professional and young workers leaving the region -4
The next steps in the implementation of a SWOT- and to account for recommendations in the actives of analysis are the forming of proposals for concrete local public administration bodies. Use of the SWOT- LED strategies and an assessment of the actions to analysis methodology allows the consolidation of analytic be taken to attract foreign resources on the basis of assessment and recommendation for the choice of LED S and W, while taking into account O and T. It is clear strategy into a single procedure. that an important factor in doing so is not only to identify For this, a determination of the probability of the opportunities and threats, but also to assess them, occurrence of potential threats was included as part of
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
114 the expert assessment, taking into account their impact increase in the rate of inflation, fluctuations in the on the LED programmes, the intensity of emergence of currency market; the strengths and weaknesses of the LED programmes • The region possesses significant PAF, the priorities and the work done to attract foreign financing. This in terms of attracting foreign financing can be in approach and the points system were chosen as a result the agricultural sector, transport infrastructure and of certain fictional indicators of assessment, which are logistics. used to choose the most important and significant factors • When solving the problem of choosing an LED, of influence. priorities should be based both on an assessment The practical implementation of the proposed of factors that arise in the process of ISC and the research methodology includes the following stages: results of LED research. • The selection of experts and the formation of expert In summary, we can draw the following conclusions: groups: • The conditions based on ISC local development • The identification of the assessment indicators strategies allow the optimization of the corresponding of the strengths, weaknesses, opportunities and mechanisms of public administration and ensure in threats by experts; the process the existence and development of the • Expert assessment; public, commercial and non-commercial sectors; • Processing of the assessments; • Every sector has its own specific interests, • Analysis of the results and formation of an LED priorities, and goals, which are a potential source strategy. of conflict and destructive form of interaction, and A ranking method was used during the processing can eventually lead to the abandonment of joint of the results, in which the opportunities and threats were activities; ranked in order of their importance. • The complexity of social phenomena dictates that The assessment of individual experts follows the the effectiveness of management decisions and the formula (1) minimalisation of negative effects are only possible on the basis of competent coordination of various Aij = AiKjPja (1) points of view. Discussion: Where: This approach requires finding a new definition of Pj – Probability value, competence in the planning of LED, which is determined Kj – Coefficient of the impact on attracting foreign within the context of the integration of external consumer financing, markets with EU markets. Аj – Intensity of the work of LED programmes, Five priority LED areas have been identified: aij - Expert assessment. «Investment», «the development of human innovative For every expert assessment, each result was potential» and the three priority economic areas: evaluated for the level of specific opportunities regarding «Agriculture», transport and logistics» and «tourism and the development of the LED programmes and the leisure». These were revealed as the result of study and attraction of foreign funding. then confirmed within the framework of a SWOT analysis. Using this data, the following SWOT analysis The attractiveness of a region’s investment potential matrix was constructed, which contains the results of is determined by a number of factors, which can be the evaluation in the following combinations: Strengths divided into groups: - Opportunities, strengths - threats, opportunities - • The willingness of investors to be active in the weaknesses, weaknesses - threats. region; This data formed the basis of the SWOT analysis • The ability of public authorities to provide a matrix calculation, linking the significance of the indicator favorable investment climate. assessment, taking into account the existing factors of The most important factors belong to the last group. opportunities and threats and their combinations: strong This is due to the obvious fact that the development of opportunities, strong threats, opportunities, weaknesses external financing markets and the creation of favorable and the disadvantages caused by threats. conditions for the authorities do not guarantee the The results of this SWOT analysis allow an evaluation activation of the investment process if projects have no of the competitive situation in the territory of the border effective means of investment. The practical realization of areas of Ukraine and the Republic of Moldova. these factors can be achieved through the establishment A summary of the calculations made using the of special economic zones. SWOT-analysis allows several conclusions to be made Literature. about the possibility of attracting foreign financing to the region, Table 5–6. 1. Петрушенко Ю. М. Концептуальні основи фі- Æ Results: нансування місцевого розвитку в проектах програми Thus, the final analysis of the results leads to the розвитку ООН в Україні / Ю. М. Петрушенко, Н. М. Ко- following conclusions: стюченко, Ю. І. Данько // Актуальні проблеми економі-
Висновки • The best prospects for foreign financing are in ки. – 2014. – № 9. – С. 257–263. – Режим доступу: http:// the region’s agricultural sector and processing nbuv.gov.ua/j-pdf/ape_2014_9_33.pdf industries; 2. Козаченко Ю. П. Місцеві фінанси як важливий • The main threats that may affect the LED ресурс місцевого самоврядування: теоретичний підхід programmer include: fluctuations in price level, [Електронний ресурс] / Ю. П. Козаченко // Актуальні changes in the market’s demand structure and проблеми державного управління. – 2014. – № 1. – Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
115 Table 5. Assessment of the opportunities and threats regarding the attraction of foreign financing
Opportunities (O) Score Threats (Т) Score Changes in pricing level and demand structures in Developing logistical and transport infrastructure 13,02 16,8 the word market Dependence on changes in tax law and customs A developing agricultural sector 37,12 2 policies Increase in the rate of inflation and fluctuations in The region's prospects of attracting foreign financing 14,4 16,8 the currency market
Table 6. Shows a summary evaluation of the strengths and weaknesses of the ability to attract foreign financing. Strengths (S) Score Weaknesses (W) Score Changes in pricing level and demand structures in Developing logistical and transport infrastructure 28 1 the word market Dependence on changes in tax law and customs A developing agricultural sector 36,6 12,1 policies Increase in the rate of inflation and fluctuations in The region's prospects of attracting foreign financing 11,88 9,54 the currency market
С. 124–131. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/ apdy_2014_1_18.pdf 3. Andy Pike, Andrés Rodríguez-Pose and John Tomaney ( 2014 ) Local and regional development in the Global North and South // Progress in Development Studies 14, 1 (2014) pp. 21–30 4. Bates Т. (2011) Theories of Entrepreneurship // Theories of Local Economic Development. Perspectives from Across the Disciplines. /Ed. By Richard P.Bingham, Robert Mier. Sage Publications. 2011. – №1. – P.48–62. 5. Blakely, Edward J. and Bradshaw, Ted K. (2002) Planning Local Economic Development. Third Edition. Thousand Oaks, California: Sage Publications, 2002. – 398 p.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
116 ДЕРЖАВНА СЛУЖБА
УДК 35.088.7 Клавдія Секельгіді аспірант кафедри україністики та іноземних мов НАДУ при Президентові України
ОСОБИСТІСНЕ САМОУПРАВЛІННЯ ТА САМОМЕНЕДЖМЕНТ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ: ДО ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТЬ У статті розглянуто поняттяособистісного самоуправління та самоменеджменту державних службовців. Виокремлено складові процесів, що позначають ці поняття, наведено спільні та відмінні риси, запропоновано авторське визначення термінів. Автор доводить важливість особистісного самоуправління та самоменеджменту державних службовців для реформування державної служби. Ключові слова: державний службовець, управління, особистісне самоуправління, менеджмент, самоменеджмент, професійна діяльність. Klavdiya Sekelgidi PhD student, Department of Ukrainian and Foreign Languages NAPA under the President of Ukraine
PERSONAL SELF-GOVERNANCE AND SELF-MANAGEMENT OF A PUBLIC SERVANT: DEFINING NOTIONS Problem definition is associated with the need to overcome the management crisis in Ukraine, to renew approaches to civil service and human resources management. All this is identified as one of the main issues of Public Administration Reform Strategy of Ukraine for 2016-2020. Proper professional training of employees of public institutions is the important issue of the Reform, considering the importance of raising the level of professional competence of existing civil servants and the necessity to create the relevant knowledge and skills to newly appointed officials (staff turnover in this sector is on average 20-25% annually). However, according to experts, the authorities are unable to provide all required skills development for all employees without exception by own strength, because it will lead to resource depletion of state institutions and it will undermine their stability. So support of personal professional growth and development is the necessity of every civil servant. In connection with this, self-management and personal self-governance of civil servants in the course of their professional activity become more urgent for civil service reform processes. Despite the growing interest in the scientific community to study these processes, self-management and personal self- governance of civil servants are still scarcely explored. Often these terms are used as absolute synonyms, which is not correct, according to the author. In this regard, the author aims to examine the differences and similarities in the processes that are called «personal self-governance» and «self-management» and the intersection of these processes in professional work of civil servants. Having made a linguistic analysis of the words «governance», «management», «self-governance», «self-management» in Ukrainian and English languages, and studied scientific approaches to determination of processes that represent these notions, the author proposes own definition of self-management and personal self-governance of civil servant. Thus, the author considers the self-management of civil servant as conscious management of organization and professional activities in order to increase its efficiency by optimal use of working time. Personal self-governance of civil servant is considered as conscious change in civil servant's own behavior based on comparing actual and desired/ideal conditions. The basic idea of self-governance of civil servant is conscious management of his life, including professional life, maximization of the use of individual capabilities to «self-reforming», and overcoming external circumstances (to prevent negative consequences of circumstances and to reduce their impacts, etc.). Based on the research the author concludes that the personal self-governance is a broader notion than self-management, it can be considered as component of the personal self-governance. Civil servant can assess its activity in terms of a rational approach to execution of each task (taking into account its urgency, importance and complexity), to find opportunities for economy of working hours by optimizing tasks through techniques of self-management, and this in turn will allow to effectively organize own activity or activities of chaired structural unit or the entire government body. Self-governance of civil servant (which involves a conscious impact on mental processes, on performed activities, and own behavior in order to maintain the desired character of operation) is essentially a process of self-education, self-development and spiritual elevation of the personality of the employee. Therefore, the self-governance can serve as integrated technological system of professional development of civil servant and can serve as a way to optimize the performance of his professional activities. Besides, self-governance capable identity becomes more integral and harmonious and achieves internal stability and balance. All this has a positive effect on the psychological climate in the team, on the joint collective activities, on the public authority as a whole. Thus, staff self-governance of public authorities indirectly contributes to more effective management of social systems. Key words: public servant, administration, personal self-governance, management, self-management, professional activity. ©© Секельгіді К. Ш. , 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
117 Клавдия Секельгиди аспирант кафедры украинистики и иностранных языков НАГУ при Президенте Украины
Личностное самоуправление и самоменеджмент государственного служащего: к определению понятий В статье рассмотрены основные положения личностного самоуправления и самоменеджмента государственных служащих. Приведены основные составляющиепроцессов,которые определяют эти понятия, проанализированы общие и отличительные черты, предложено авторское определение терминов. Автор доказывает важность личностного самоуправления и самоменеджмента для реформирования государственной службы. Ключевые слова: государственный служащий, управление, личностное самоуправление, менеджмент, самоменеджмент, профессиональная деятельность.
Æ Постановка проблеми пов’язана з необ- механізми удосконалення часової організації профе- хідністю подолання управлінської кризи в Україні, сійної діяльності державних службовців. Проте, не- оновлення підходів до організації державної служби зважаючи на посилення інтересу у наукових колах до та управління людськими ресурсами, що визначено питань самоменеджменту та особистісного самоуправ- одним з головних напрямів Стратегії реформування ління державних службовців, ці поняття залишаються державного управління України на 2016-2020 роки. малодослідженими. Часто ці терміни вживаються як Ураховуючи важливість підвищення рівня професій- абсолютні синоніми, що, на нашу думку, не є корек-
Постановка проблеми ної компетентності нинішніх державних службовців тним. Тому автор ставить за мету в науковій розвідці і необхідність формування відповідних знань, умінь розглянути спільні та відмінні риси у процесах, що по- і навичок у новопризначених чиновників (плинність значаються термінами»особистіснесамоуправління» кадрів у цій галузі становить в середньому 20-25 % та «самоменеджмент», а також перетин цих процесів
щороку), важливе значення у реформі відводиться у професійній діяльності державних службовців. основного- ма Виклад належній фаховій підготовці працівників органів дер- Æ На пострадянському просторі, зокрема в Україні, жавної влади і місцевого самоврядування. Проте, як з початком трансформаційних процесів поступово у теріалу зазначають експерти, органи влади не в змозі забез- вжиток входять (спершу у бізнесі, а згодом і в дер- печити розвиток усіх необхідних навичок у всіх праців- жавному управлінні) запозичені з англійської мови ників без виняткулише власними силами, оскільки це терміни «менеджмент» і «самоменеджмент», які призведе до виснаження ресурсів державних установ функціонують поряд з українськими «управління» і і підриву їх стабільності[3, с. 4]. Тому підтримка влас- «самоуправління». Спершу розглянемо значення цих ного професійного зростання та розвитку стає необ- слів в українській та англійській мовах. хідністю кожного державного службовця. У зв’язку з Українській лексемі «управління» в англійській цим все більшої актуальності для реформування дер- мові відповідають декілька слів. Порівняємо значення жавної служби набувають процеси самоменеджменту найбільш уживаних. й особистісного самоуправління державних службов- ців у процесі їхньої професійної діяльності. government – 1) певна система Æ Аналіз наукових досліджень показує, що або форма керівництва країною українські вчені пропонують науково обґрунтовані (напр., демократичне управління; шляхи модернізації державної служби, розробля- централізоване управління); ють моделі підготовки та перепідготовки державних 2) діяльність або спосіб здійснення службовців і посадових осіб місцевого самовря- управління – дія керівництва країною[14] дування, спрямовані на формування необхідних за значенням governance – 1) діяльність щодо професійних компетентностей. Останнім часом управляти: здійснення керівництва країною Аналіз останніх з’являються наукові розвідки, у яких українські до- 1) спрямовувати або компанією, організацією тощо;
досліджень і публікаційдосліджень слідники вивчають процеси управління державними діяльність, 2) спосіб, у який здійснюється службовцями власними ментальними настановами, роботу, кого-, керівництво країною або компанією, емоційним і психологічним станами, а також своєю чого-небудь; бути установою тощо [14] поведінкою. Так, С. Бронікова доводить важливість на чолі когось, administration – 1) процес або для реформи державної служби розуміння особисто- чогось; керувати; діяльність щодо ведення бізнесу, сті державного службовця як Homo villicus (істоти, яка 2) спрямовувати керівництва організацією, установою управляє, в першу чергу, самим собою). Т. Новаченко, хід якогось тощо; 2) керівництво країною або вивчаючи вітчизняний і зарубіжний досвід самоорга- процесу, впливати певним регіоном [13] нізації державного службовця, аналізує цілі й функції на розвиток, стан management – 1) діяльність щодо самоуправління та самоменеджменту державного чого-небудь [8] ведення бізнесу, керівництва службовця. А. Чкан та І. Ганза розглядають самоме- організацією, установою тощо; неджмент як головний інструмент системи мотива- 2) спосіб, у який люди організовують ційного менеджменту, а С. Кирій доводить, що успіх і керують різними ситуаціями, що державного службовця можливий тільки як результат виникають у їхньому особистому та/ самоменеджменту. І. Задоя та Н. Черненко аналізують чи професійному середовищі [14]
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
118 Як бачимо, лексеми «government», «governance», self-government – «administration» вживаються переважно у значенні управління країною управління державою, лексема «management» позна- або організацією, чає виключно ведення справ у бізнесі та керівництво яке здійснюється її самоуправління – те саме, людьми (у державному управлінні вживається термін громадянами або що й самоврядування: «new public management»). працівниками відповідно 1) форма управління, за Українська лексема іншомовного походження [14] якою суспільство, певна «менеджмент» має значення «управляти ресурсами self-management – організація, господарська організації (установи, підприємства тощо) з метою до- 1) політичне управління чи адміністративна одиниця сягнення поставлених цілей» [8]. Таким чином, більш у певному регіоні тощо має право самостійно широке значення має лексема «управління», яка по- або державі, яке вирішувати питання значає будь-яку діяльність, спрямовану на керування здійснюється членами внутрішнього керівництва; будь-якими процесами, організаціями, засобами та громади (особливо при 2) право державної одиниці ресурсами (напр., державне управління, управління соціалістичній формі самостійно вирішувати проектами, управління ресурсами, управління персо- правління) [13]; питання внутрішнього налом тощо). 2) організаційна модель, законодавства й управління, Енциклопедія державного управління розуміє під у якій традиційні функції а також мати свої урядові терміном «управління» діяння, яке призводить до менеджера (планування, органи [8] зміни стану якогось об’єкта; вплив на об’єкт, систему, координація, контроль, процес тощо з метою збереження їх сталості або пе- управління) покладені на реведення з одного стану в інший відповідно до по- всіх учасників організації ставленої мети. Систему управління утворюють об’єкт [15] (підсистема, якою керують) та суб’єкт управління (під- система, яка здійснює управління). Суб’єктом управ- недавна вживався термін «time-management» (управ- ління виступають державні інституції, окремі посадові ління часом). Але оскільки часом людина управляти особи, колективні органи прийняття рішень. Залежно не може, адже їй під силу лише управління власною від об’єкта управління розрізняють управління соці- діяльністю з метою ефективного та раціонального вико- альними (виробництво,суспільна праця, поведінка ристання часу, термін «time-management» (управління груп людей), технічними (машини, агрегати, споруди) часом) почали замінювати терміном «self-management» та біологічними (тварини, рослини, люди) системами (управління собою або самоменеджмент). [12, с. 675]. Започаткував наукове вивчення самоменеджменту «Менеджментом» Енциклопедія державного (тайм-менеджменту) директор німецького Інституту управління називає професійне управління сучасною раціонального використання часу Л. Зайверт. На його організацією в умовах ринкової конкурентної економі- думку, самоменеджмент – це послідовне і цілеспря- ки, яке передбачає й повинне забезпечувати постійне моване застосування випробуваних методів роботи у удосконалення діяльності організації на основі інно- повсякденній практиці для оптимального, усвідомле- ваційних підходів. Застосування принципів і законо- ного використання свого часу. Відповідно основна його мірностей менеджменту в державному управлінні ціль полягає у максимальному використанні власних охоплює процес адміністрування та передбачає чітке можливостей, свідомомууправлінніперебігомвласного уявлення кінцевого, соціально визначеного результа- життя (у вмінні самовизначатися) та подоланні зов- ту, максимально ефективну організацію дій для досяг- нішніх обставин як на роботі, так і в особистому житті. нення цілей, реальну відповідальність за результат До переваг самоменеджменту відповідно до концепції [11, с. 648–649]. Л. Зайвертаналежать: виконання роботи з менши- Далі проаналізуємо значення термінів «самоуправ- ми затратами; краща організація праці й відповідно ління» та «самоменеджмент». І спершу порівняймо кращі результати праці;зменшення поспіху й стресів; значення лексеми «самоуправління» та її відповідни- збільшення рівня задоволеності роботою; зростання ків в англійській мові. мотивації праці; підвищення кваліфікації;зменшення Варто зазначити, що лексема «self-management» завантаженості роботою;зменшення кількості помилок вживається також у значеннях 1) власного контролю при виконанні своїх функцій; досягнення професійних особистості за станом свого здоров’я та оздоровлен- і життєвих цілей коротшим шляхом. Головною перева- ням; 2) персонального розвитку. Таким чином, лексеми гою Л. Зайверт вважає раціональне використання та «самоуправління» та «self-government» позначають ви- збереження найбільш дефіцитного та важливого осо- ключно процеси, що відбуваються у соціальному управ- бистого ресурсу – власного часу [3, с. 4–6]. лінні, а лексема «self-management» також може вжива- В Енциклопедії державного управління знаходимо тися і стосовно особистісного управління. Щоправда таке визначення терміну «самоменеджмент»: безпе- не всі словники, зокрема Oxford Learner’s Dictionary, рервний процес індивідуального удосконалення керів- містять тлумачення слова «self-management». Нато- ником самого себе, максимальне використання влас- мість тут знаходимо близьке за значенням слово «self- них можливостей, уміння керівника управляти собою, improvement» (самовдосконалення), яке видання тлу- здатність організовувати власну діяльність з метою мачить як процес удосконалення особистістю власних оптимального та раціонального використання робочо- знань, статусу, характеру тощо, що здійснюється влас- го та вільного часу. Самоменеджмент є доповненням ними зусиллями [14]. Відсутність у більшості проана- до загального менеджменту [10, с. 397]. лізованих нами тлумачних словників англійської мови Спираючись на такий підхід, Т. Новаченко розуміє слова «self-management» можна пояснити тим, що до- під самоменеджментом державного службовця пове- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
119 дінковий ресурс підвищення ефективності управління нанні службових повноважень державного службовця. за рахунок планування робочого часу, організації ро- Основна ідея самоуправління державного службовця бочого місця, підвищення стресостійкості тощо; діяль- полягає в усвідомленому управлінні своїм життям, ність у самоорганізованих горизонтальних структурах, зокрема професійним, максимальному використанні у ході якої службовець постійно має справу з проце- особистістю власних можливостей «самореформуван- сами організації-дезорганізації внаслідок нерівномір- ня» та переборенні зовнішніх обставин (попередження ності соціально-економічних систем. Таким чином, негативних наслідків обставин, зменшення їх впливів предметом самоменеджменту державного службовця тощо). Усе це сприяє особистій реалізації, збереженню виступає феномен самоорганізації людського факто- здоров’я як психічного, так і фізичного, попередженню ра на основі попарних відносин людей між собою, і в професійного вигорання, допомагає захиститись від першу чергу з конкретним державним службовцем як застосування маніпулятивних технологій тощо. повноважним представникомдержавної служби, або На відміну від інших видів управління в процесах як незалежним елементом інфраструктури державно- самоменеджменту та особистісного самоуправління го управління. Самоменеджмент як процес управління збігаються суб’єкті об’єкт управління: ними виступає передбачає вміння знаходити баланс державного, сус- державний службовець, який, усвідомивши необхід- пільного й особистісного інтересів, не використовуючи ність коригування власної поведінки чи стану, здійс- при цьому маніпулятивних технологій [4, с. 42]. нює вплив на свої почуття, емоції, настанови тощо. І. Задоя під самоменеджментом державного служ- При чому у разі невдоволеності результатом таких дій бовця розуміє складову етики інституту державного державний службовець може повторювати цей процес службовця, спрямовану на вироблення навичок вмін- поки не досягне бажаного результату або змінити ме- ня володіти собою, оцінювати свої позитивні й негатив- тодики впливу чи проблему, яку він хоче усунути. Таким ні риси, постійно підвищувати свій розумовий, мораль- чином, у процесах самоменеджменту й особистісного ний, фізичний і практичний потенціал. самоуправління виокремлюють декілька етапів. Беручи за основу наукові доробки українських Відповідно до теорії Л. Зайверта процес самоме- вчених, ми розглядаємо самоменеджмент державно- неджменту представлений як свого роду коло правил, го службовця як усвідомлене управління державним які наочно демонструють зв’язки між окремими функ- службовцем організацією та здійсненням професійної ціями самоменеджменту: постановка цілей (аналіз і діяльності з метою підвищення її ефективності за ра- формування особистих цілей); планування (розробка хунок оптимального використання робочого часу. планів і альтернативних варіантів своєї діяльності); Більш широким, на нашу думку, є поняття «особи- прийняття рішень (стосовно майбутніх справ); реаліза- стісне самоуправління» та «особистісне самоуправ- ція та організація (складання розпорядку дня та орга- нізація особистого трудового процесу для здійснення ління державного службовця». Часто можна зустріти поставлених завдань); контроль (самоконтроль та кон- використання терміну «самоуправління» стосовно троль підсумків (у разі необхідності – коригування ці- внутрішніх процесів управління особистістю власни- лей); інформація та комунікація (пошук та обмін інфор- ми настановами та поведінкою. Проте, оскільки са- мацією, здійснення комунікативних зв’язків, необхідних моуправлінням називають процеси, що відбуваються на всіх етапах процесу самоменеджменту) [3, с. 5–6]. в соціальних системах (це ми розглядали вище), більш Процес самоуправління, на думку В. Олійник, пе- коректним, на нашу думку, є термін «особистісне са- редбачає визначення мети (цілі) управління; прийом моуправління». Варто зазначити, що в наукових колах та обробку інформації; прийняття рішення; реалізацію ще не вироблено єдиного підходу до визначення цього рішення; контроль виконання рішення [5]. поняття. Так, В. Олійник під особистісним самоуправ- О. Тарасова виокремлює такі фази: самоідентифі- лінням розуміє самоналаштування, підвищення рівня кацію, самовизначення, адаптацію і самореалізацію. та стабільності настрою особистості [5]. Вони супроводжуються специфічними формами осо- М. Сіцинська називає особистісним самоуправ- бистісного самоуправління, що виробляються у проце- лінням свідомий вплив особистості на власні психічні сі діяльності людини: самооцінкою, саморегуляцією, стани, властивості, процеси, діяльність і поведінку з самоконтролем і самодіяльністю. Діалектичний взає- метою їх підтримання або зміни [7, с. 19]. мозв’язок цих конкретних форм прояву особистісного За О. Тарасовою, особистісне самоуправління – самоуправління з певними фазами розвитку особисто- це соціокультурна сфера людського буття, яка являє сті тісно пов’язаний з виробленням людиною приклад- собою певну культуру самовизначення, ідентифікації, них, особистих, практичних способів самоуправління, адаптації, самодіяльності та самореалізації людини [9]. у тому числі в галузі державного управління: плану- С. Завєтний пропонує таке визначення: особистіс- ванням, програмуванням, координуванням та коопе- не самоуправління – це управління, у якому суб’єктом і рацією своєї діяльності з діями інших соціальних груп об’єктом управління одночасно виступає одна і та сама [9]. При чому дуже важливо, щоб співпраця з іншими особистість, яка підтримує стабільність свого існування соціальними групами базувалася не на зверхності чи та вносить зміни в свою поведінку на основі порівняння нав’язуванні своєї волі, а саме на кооперації, що ґрун- свого реального й ідеального станів [2, с. 29]. тується на співучасті, самопожертві, самотворчості. Опираючись на дослідження цих науковців, особи- Розглядаючи особистісне самоуправління як систе- стісне самоуправління державного службовця ми ро- му, С. Завєтний виокремлює такі її складники: самопі- зуміємо як усвідомлену зміну державним службовцем знання, самооцінка, самоочищення, самопрограмуван- власної поведінки на основі порівняння реального й ня, самоорганізація, результат і самоконтроль [2, с. 30]. бажаного/ідеального станів. Зразковою поведінковою Результати у самоменеджменті та особистісному моделлю вважаємо відповідальне ставлення до само- самоуправлінні досягаються за допомогою певних ме- го себе та потреб держави, що реалізуються у вико- тодик і технік[1; 10]. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
120 Самоменеджмент Особистісне самоуправління Планування Комунікація • метод «Альпи» • метафора • правило Парето • рефреймінг • АВС-аналіз • Правило Ейзенхауера Організація часу Успішне управління реальністю • визначення та дослідження біоритмів • ТОТЕ • делегування • SCORE Контроль та оцінка Управління стресом • метод «п’яти пальців» • рапорт • хронометраж • калібрування • метод маячків • лінія часу • авторефреймінг • ресурсне якоріння • генератор нової поведінки Як бачимо, методики та техніки, що їх радять засто- вання : монографія / С. А. Бронікова. – Одеса : ОРІДУ совувати у самоменеджменті, так чи інакше спрямова- НАДУ, 2010. – 346 с. ні на формування навичок ефективного та раціональ- 2. Заветный С. А. Личность и общество : проблемы ного використання часу. Особистісне самоуправління и перспективы управления. Монография. – К. : Изд. пропонує набір методик і технік, зокрема нейролінгвіс- ПАРАПАН, 2008. – 256 с. тичного програмування, які здатні допомогти держав- 3. Лукашевич Н. П. Теория и практика самоменедж- ному службовцеві управляти своїм емоційним станом, мента: Учеб. пособие. – 2-е изд., испр. – К. : МАУП, діловою та особистою комунікацією. 2002. – 360 с. Æ Усе зазначене дає змогу зробити висновок, 4. Новаченко Т. В. Самоорганізація діяльності що особистісне самоуправління є більш широким державного службовця: вітчизняний та європейський поняттям ніж самоменеджмент, який, на нашу думку, досвід : навч.-метод. матеріали / Т. В. Новаченко. – К. : можна розглядати компонентом особистісного са- НАДУ, 2013. – 96 с. Висновки моуправління. Завдяки технікам самоменеджменту 5. Олійник В. В. Особистість як самокерована си- державний службовець зможе оцінити свою діяль- стема: психологічний аспект / В. В. Олійник // Вісник ність з точки зору раціонального підходу до виконання Національної академії Державної прикордонної служ- кожного завдання, врахувавши при цьому його термі- би України, 2013. – Вип. 1. новість, важливість та складність, знайти можливості 6. Парфенова З. А. Самоменеджмент персонала економії робочого часу шляхом оптимізації виконання государственной службы как фактор развития кон- завдань, а це в свою чергу дозволить організувати структивных основ духовной жизни общества / авто- власну діяльність чи діяльність очолюваного структур- реф. дис. на соискание науч. степени к. социолог. н. ного підрозділу або ж і всього органу державної влади : спец. 22.00.06 «Социология духовной жизни» / З. А. максимально ефективно. Парфенова [Електронний ресурс]. – Режим доступу: Самоуправління державного службовця, яке перед- http://search.rsl.ru/ru/record/01000214661 – Назва з бачає свідомий вплив на психічні процеси, виконувану екрану. діяльність, власну поведінку з метою підтримання не- 7. Сіцінська М. Підвищення ролі державного служ- обхідного характеру їх функціонування, є по суті про- бовця в попередженні власного професійного «виго- цесом самовиховання, саморозвитку, духовного під- ряння» // Вісник державної служби України. – 2009. несення особистості службовця. Тому самоуправління – № 1. – С. 18-22. може слугувати інтегральною технологічною системою 8. Словник української мови [Електронний ресурс]. розвитку професіоналізму державного службовця, – Режим доступу :http://sum.in.ua/ – Назва з екрану. способом оптимізації ефективності його професійної 9. Тарасова О. В. Личностное самоуправление : діяльності. Здатна до самоуправління особистість крім социально-философский аспект (на материале пред- того стає більш цілісною та гармонійною, досягає вну- принимательской деятельности) : автореф. дис. на трішньої стабільності та рівноваги. Усе це позитивно соискание науч. степени к. филос. н. : спец. 09.00.11 впливає на психологічний клімат у колективі, спільну «Социальная философия» / О. В. Тарасова [Електро- колективну діяльність, орган державної влади в цілому. нний ресурс]. – Режим доступу : http://www.dissercat. Таким чином, самоуправління персоналу органів дер- com/content/lichnostnoe-samoupravlenie-sotsialno- жавної влади опосередковано сприяє більш ефектив- filosofskii-aspekt-na-materiale-predprinimatelskoi- ному управлінню соціальними системами. deya#ixzz38llhlXMI – Назва з екрану. Перспективи подальших досліджень вбачаємо у ви- 10. Федорчак О. В.Самоменеджмент // Енцикло- вченні можливостей застосування технік нейролінгвістич- педія державного управління : у 8 т. Т. 6 : Державна ного програмування у процесі особистісного самоуправ- служба / наук.-ред. кол. : С. М. Серьогін, В. М. Сороко ління та самоменеджменту державних службовців. [та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові Укра- їни, Дніпропетров. регіон. ін-т держ. упр. – К. : НАДУ ; Література. Одеса : ДРІДУ НАДУ, 2011. – С. 397 – 399. 1. Бронікова С. А. Соціокумунікативний механізм 11. Шаров Ю. П., Кравцова Т. В. Менеджмент // Ен- державного управління : теорія і практика моделю- циклопедія державного управління : у 8 т. Т. 4 : Галузе- Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
121 ве управління / наук.-ред. кол. : М. М. Іжа, В. Г. Бодров [та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові Укра- їни, Одес. регіон. ін-т держ. упр. – К. : НАДУ ; Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2011. – С. 387 – 390. 12. Шаров Ю. П., Чикаренко І. А.Управління // Ен- циклопедія державного управління : у 8 т. Т. 1 : Теорія державного управління / наук.-ред. кол. : В. М. Князєв,І. В. Розпутенко [та ін.] . – К. : НАДУ, 2011. – С. 675 – 676. 13.MacmillanDictionary [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://www.macmillandictionary.com/ – Назва з екрану. 14. OxfordDictionaries. LanguageMatters. [Елек- тронний ресурс]. – Режим доступу :http://www. oxforddictionaries.com/ – Назва з екрану. 15.Self-ManagementInstitute [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://www.self-managementinstitute. org/– Назва з екрану.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
122 МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ
УДК 352.07 Володимир Котковський доцент кафедри політології та філософії ХРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр.
УЧАСТЬ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ У ФОРМУВАННІ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД Проаналізовано зарубіжний досвід участі місцевих органів влади у формуванні та реалізації державної політики. Визначено основні особливості такої участі. Ключові слова: місцеві органи влади, державна політика, формування та реалізація, зарубіжний досвід. Volodymyr Kotkovsky Associate Professor of Political Science and Philosophy, KhRIPA NAPA under the President of Ukraine, PhD in Public Administration
PARTICIPATION OF LOCAL AUTHORITIES IN FORMATION AND REALIZATION OF PUBLIC POLICY: FOREIGN EXPERIENCE Problem setting. The public sector reforms introduced in many countries from the mid-1980s were intended to dismantle public administration at both central and local government levels. They were underpinned by public choice theory, agency theory, transaction cost economics, and comparative institutional analysis. There were three principle economic reasons underlying this new direction. Governments were interested in reducing the dependency of public bodies on public budgets, in reducing public debt by selling state assets, and in improving efficiencies by adopting commercial practices. In general, these theories were based on an assumption that individuals, be they public servants or providers of services, were individual self-interested utility maximisers and therefore could not be trusted to act in the public interest. Consequently, the behaviour of these individuals needed to be managed through monitoring, contractual arrangements, proscriptions, and/or incentive structures. Recent research and publications analysis. The research on issues of participation of local authorities in formation and realization of public policy is suggested in the works of scholars such as A. Bourne, T. Diez, S. Gazaryan, L. Hooghe, C. Jeffery, B. Jones, Y. Kutz, V. Mamonova, C. Skelcher, A. Wiener et al. Paper objective. The article deals with analysis of foreign experience in the sphere of participation of local authorities in formation and realization of public policy. Paper main body. Different efforts to re-establish “joined-up” government and promote co-operation between authority levels for formation and realization of public policy have both been built upon and have further developed the concept of “governance” (as opposed to “government”) and being part of what has been identified as a “third way” approach to government. Ideas of governance have emerged from the “governmentality” or Foucault school of thought and operates through network structures, as a new process of governing; or a change to condition of ordered rule; or the new method by which society is governed. The growing emphasis on “governance” as opposed to “government” is also supported by recent developments in management theory. For example, theories of collaboration and network development emphasize the importance of links being made between stakeholders in the processes of policy development and strategic planning. In accordance with these theories, notions of collaboration, co-ordination and partnership are activities undertaken within the context of a network paradigm. Networks are considered to be linkages between actors (organizations and individuals) that have become formalized as a means of maintaining mutual interests. The nature of such linkages exist on a continuum with informal linkages at one end and coalitions or more lasting structural relationships at the other. We can identify this continuum as follows: linkages or interactive contacts between two or more actors; intermittent coordination or mutual adjustment of the policies and procedures of two or more actors to accomplish some objective; ad-hoc or temporary task force activity among actors to accomplish a purpose or purposes; permanent and/or regular coordination between two or more actors through a formal arrangement (eg a council or partnership) to engage in limited activity to achieve a purpose or purposes; a coalition where independent and strategic actions are taken, but where purposes are narrow in scope and all actions occur within the participant actors themselves or involve the mutually sequential or simultaneous activity of the participant actors; and a collective or network structure where there is a broad mission and joint and strategically inter-dependant action. Such structural arrangements take on broad tasks that reach beyond the simultaneous actions of independent operating actors. These networks tend to operate neither top down, where goals at each level in the special area or organization are determined based on the goals at the next higher level, nor bottom up, where the goals of individual units are aggregated together. Instead, collaboration is characterized as an interactive or co-operative approach, requiring participation between the various levels or units of authorities in both horizontal and vertical ways. Conclusions of the research. Two different types of coordination are required in governmental networks at the local level: administrative co-ordination and policy co-ordination. The necessity for administrative co-ordination arises when the aims, objectives and policies between the parties have been agreed, but the process for co-ordination has not yet been determined or there are variations in the implementation. The need for policy co-ordination arises when there is a dispute about the objectives of the policy that must be coordinated and implemented. Policy coordination between independent actors is a “political” activity and as a result of this, coordination can prove very difficult to achieve, especially when there are a large number of actors involved in the process. Key words: local authorities, public policy, formation and realization, foreign experience. ©© Котковський В. Р., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
123 Владимир Котковський доцент кафедри политологии та філософии ХРИГУ НАГУ при Президенте Украины, к.гос.упр.
УЧАСТИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ФОРМИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Проанализирован зарубежный опыт участия местных органов власти в формировании и реализации государственной политики. Определены основные особенности такого участия. Ключевые слова: местные органы власти, государственная политика, формирование и реализация, зарубежный опыт.
Æ Враховуючи той факт, що більшість обов’яз- державних активів і в підвищенні ефективності діяль- ків розподілена між різними рівнями публічного ності органів влади через запозичення підходів і мето- Постановка проблеми управління, співпраця потрібна на різних етапах ви- дів приватного сектора. конання своїх функцій як місцевими, так і централь- Згадані теорії засновані на припущенні, що люди, ними органами влади. У країнах, де існує велика різ- будь-то публічні службовці або постачальники послуг, номанітність взаємодії центральних і місцевих органів прагнуть до максимізації задоволення індивідуальних влади, вона, як правило, інституціалізована. При цьо- інтересів і тому не можуть повною мірою діяти на ко- му інституціалізовані структури співпраці є корисними ристь суспільства. Отже, поведінкою цих людей треба для виконання обов’язків, покладених на кожний з рів- було управляти за допомогою моніторингу, договір- нів публічного управління. Так, існують успішні при- них заходів, заборон і мотивації. На практиці ці теорії клади співпраці при плануванні, а також приклади використовувалися для здійснення реструктуризації спільного управління послугами органів влади різних органів влади, функціонального розподілу обов’язків і рівнів. В основному, саме через інституціалізовані зміни поведінки публічних службовців у бік сервісних структури відбувається участь місцевих органів вла- підходів по відношенню до громадян. Як писав Фріман ди у формуванні та реалізації державної політики. В [4, с. 44], «інституціональні реформи робили набагато Україні такий досвід поки що не є поширеним, тому, більший акцент на управління ризиками, ніж на довіру, безумовно, цікавим і корисним є вивчення зарубіж- на змагання, ніж на співпрацю, на ринки, ніж на ієрар-
Аналіз останніх ного досвіду у цій сфері. хії, на споживача, ніж на громадянськість, на корпора- Æ Аналіз зарубіжного досвіду з питань участі тивний менеджмент, ніж на демократичне управління». досліджень і публікацій досліджень і публікацій місцевих органів влади у формуванні та реалізації Проте, незважаючи на позитивні результати, внас- державної політики в зарубіжних країнах можна знай- лідок здійснених реформ виник і ряд проблем, на які ти в працях таких науковців, як Дж. Банд, С. Дейл, звернули увагу багато дослідників (див., напр., [1]). Ці Е. Клайн, Дж. Луц, Е. Нортон, Р. Роудс, К. Фрімен та ін. проблеми включають фрагментацію процесу ухвален- ня управлінських рішень, швидке збільшення числа Мета Æ Вивчити досвід зарубіжних країн щодо уча- сті місцевих органів влади у формуванні та реаліза- агентств і міністерських портфелів, а також погіршен- ції державної політики. ня стратегічного бачення і скоординованого надання Æ За останні двадцять років зміни у взаєминах публічних послуг. Деякі автори також критикували ре- між центральними та місцевими органами влади в форми за «вихолощення держави», вважаючи, що в ре- багатьох зарубіжних країнах і зміни, що стосуються зультаті їх природа держави змінилася: вона перестала можливості та міри впливу місцевих органів влади на бути центральним політичним і адміністративним акто- формування і реалізацію державної політики, багато ром, а стала лише одним з низки рівноцінних акторів. в чому були пов’язані з «ідеологічним» переходом від Вказувалося і на те, що квазікомерційні, орієнто- матеріалу реформ публічного сектора середини 1980-х років до вані на ринок, підходи в наданні публічних послуг, за- Виклад основного Виклад основного підходу «третього шляху» відносно публічного управ- сновані на договірних підставах між специфікаторами ління з акцентом на створення соціального капіталу і і постачальниками послуг, підірвали ту довіру, яка іс- співпрацю з різними акторами для розвитку місцевих нувала між владними структурами (включаючи місцеві співтовариств і поліпшення, в першу чергу, соціальних органи влади), і між владними органами і місцевими результатів діяльності владних структур. співтовариствами. Це призвело до краху співпраці та Як відомо, реформи публічного сектора багатьох координації між владними структурами. Природа пу- країн, які почалися з середини 1980-х років, були на- блічного управління піддалася значному перетворен- цілені на трансформацію публічного управління як на ню від традиційної моделі публічного управління, де центральному, так і на місцевому рівні. Вони були під- державна політика повинна була здійснюватися для кріплені теоріями суспільного вибору, «агента – прин- суспільного блага (принаймні, в теорії), до корпоратив- ципала», економії операційних витрат і порівняльним ної моделі з акцентом на ефективність діяльності орга- інституціональним аналізом. Були три принципові нів влади, повернення інвестицій і ринкові механізми, економічні причини, що лежать в основі цих трансфор- що визначають стосунки між стейкхолдерами. мацій: уряди зацікавлені у скороченні залежності ді- Внаслідок вказаних проблем урядами різних країн яльності органів влади від бюджетних надходжень, у стали додаватися зусилля із відновлення ефектив- скороченні державного боргу за допомогою продажу ної співпраці та довіри, з поліпшення та посилення
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
124 міжвідомчої координації. Ці зусилля із відновлення вимагає, щоб рішення приймалися на тому рівні пу- спільного довірчого управління і забезпечення співп- блічного управління, який підходить для цього найкра- раці між різними акторами сприяли появі й розвитку щим чином, але при цьому не говориться, який саме концепції «врядування» (governance) і стали частиною це рівень. Cубсидіарність означає відповідний розпо- того, що було названо «третім шляхом» в публічному діл ролей між рівнями публічного управління, коорди- управлінні. Ідеї врядування виникли з філософської націю прийняття і реалізації рішень, відповідальності школи Фуко [6], і стали реалізовуватися через мереже- й участі, що є більш структурованим підходом, ніж ві структури, як «новий процес управління, або новий мережевий підхід. метод, за допомогою якого управляють суспільством» У мережах публічного управління потрібні два різ- [7, с. 43]. ні типи координації: адміністративна координація та Зростаючий акцент на «врядуванні» на противагу політична координація. Необхідність адміністративної традиційному публічному управлінню був також під- координації виникає тоді, коли цілі та завдання були кріплений новими тенденціями і розробками в теорії узгоджені між різними сторонами, але процес для менеджменту. Наприклад, теорії співпраці і мереже- здійснення координації відносно їх досягнення ще не вого розвитку підкреслюють важливість зв’язків, вста- був визначений або існує розбіжність поглядів віднос- новлених між стейкхолдерами в процесі вироблення но їх досягнення. Потреба в політичній координації політики і стратегічного планування. Відповідно до цих виникає тоді, коли немає єдиної точки зору відносно теорій, співпраця, координація і партнерство є найваж- цілей політики, яка має бути скоординована і реалізо- ливішими діями, здійснюваними в контексті мережевої вана [3]. Причому, політичну координацію (на відміну парадигми. Мережі в даному випадку розглядаються від адміністративної) між незалежними акторами іноді як зв’язки між акторами (організаціями й індивідуума- дуже важко досягти, особливо коли їх багато. ми), які стали формалізованими як засіб захисту вза- Слід розуміти термінологічну відмінність між коор- ємних інтересів. Природа таких зв’язків існує на кон- динацією і співпрацею (кооперацією). Так, координація тинуумі з неофіційними зв’язками на одному кінці та тяжіє до формальних структурно орієнтованих стосун- коаліціях або триваліших структурних стосунках на ін- ків в межах існуючих мереж організацій або людей, шому. Клайн [5] визначає цей континуум таким чином: тоді як співпраця більшою мірою пов’язана з неофі- • зв’язки або інтерактивні контакти між двома або ційними домовленостями і часто заснована на нефор- більшою кількістю акторів; мальних асоціаціях без суворо визначених правил [3, • координація або взаємне регулювання політики і с. 13]. Часто, досягнення узгоджених підходів до про- процедур двох або більшої кількості акторів для блем планування і формування та реалізації політики, досягнення певної мети; таких, наприклад, як проблема забезпечення сталого • постійна або тимчасова діяльність робочої групи розвитку, вирішується в організаційних термінах (на- з числа акторів (їх представників) для досягнен- приклад, створення нових організацій або розподіл ня певної мети; нових обов’язків серед існуючих організацій). Проте • постійна і/або регулярна координація діяльності таке рішення часто само по собі не вирішує проблему між двома або більшою кількістю акторів через задоволення різноманітних інтересів різних стейкхол- формальну домовленість (наприклад, рада або дерів, котрі мають відношення до цієї проблеми, що партнерство) для досягнення певної мети; може вимагати встановлення подальшої неформаль- • коаліція, у рамках якої здійснюються незалежні ної співпраці між ними. та стратегічні дії за участі акторів; Співпраця також часто вимагає, щоб органи вла- • колективна або мережева структура, що має ди працювали з ширшим кругом стейкхолдерів, на- широку місію, яка досягається одночасними ді- магаючись таким чином врахувати і об’єднати різно- ями незалежних акторів. манітні публічні інтереси. У подібних ситуаціях підхід Ці мережі мають тенденцію до відсутності управ- співпраці прагне враховувати думки, припущення і ління як зверху вниз, «де цілі на кожному рівні визна- рекомендації стейкхолдерів навіть більшою мірою, ніж чаються виходячи з цілей в наступному вищому рівні», кваліфікованих експертів. Хоча подібний підхід може так і від низу до верху, «де цілі окремих одиниць нижніх бути трудомісткішим, ніж більш ексклюзивні підходи, рівнів з’єднуються разом на більш високому рівні» [5, результати, як правило, виправдовують його, оскільки с. 69]. Замість цього має місце співпраця, яка харак- вони характеризуються великим рівнем їх прийняття з теризується як інтерактивний або спільний підхід, що боку стейкхолдерів, які активно залучаються до проце- вимагає ефективної взаємодії між різними рівнями або су планування і вирішення різних проблем. Крім того, організаційними одиницями в публічному секторі, як такий процес може стати основою для встановлення горизонтального, так і вертикального. або розвитку подальшої співпраці. Тому з точки зору взаємодії центральних і місце- В аналізі мереж вони, як правило, зображуються вих органів влади, «врядування» вимагає, щоб коор- як взаємозалежні, рівні та взаємні стосунки [5]. Проте динація між ними здійснювалася як горизонтально різні актори можуть займати різні владні позиції і мо- (наприклад, між різними органами, які мають відпові- жуть мати різну вагу в межах таких мереж. Деякі за- дальність по різних функціях на одному і тому ж рівні ймають положення з великими можливостями віднос- публічного управління), так і вертикально (між різними но впливу на результати політики, тоді як інші можуть рівнями органів влади) в межах єдиної функціональної не мати ресурсів (або бажання), щоби брати участь у системи (наприклад, громадський транспорт) або ад- формуванні та реалізації політики на скільки-небудь міністративно-територіальної одиниці. суттєвому рівні. Як зазначається з цього приводу, «ми Це поняття відрізняється від поняття «субсидіар- не можемо проігнорувати, що влада може бути прихо- ність», хоча і доповнює його, оскільки субсидіарність ваною за фасадом «довіри» і риторикою «співпраці», і
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
125 використовуватися, щоб сприяти реалізації приватних 18]. Згодом ця прогалина була ліквідована через при- інтересів через маніпуляцію слабкішими партнерами і йняття окремих спеціальних нормативних актів, що їх капітуляцію» [3, с. 678]. встановлюють формальну взаємодію між різними рів- Тому для урахування і реалізації інтересів як цен- нями публічного управління. тральних, так і місцевих органів влади у формуванні і Так, в Австралії федеральний уряд і багато урядів реалізації державної політики в багатьох країнах були штатів встановили формальні протоколи для подібних створені спеціальні структури співпраці. Лідерами в стосунків. Яскравим прикладом в цьому сенсі є Угода цьому відношенні можна вважати країни Британської про стосунки між державними і місцевими органами співдружності, де ці структури функціонують вже до- влади від 2004 року. Ця угода містить ряд цілей для їх сить давно. взаємин, що поділяються всіма учасниками, узгоджені Так, в Англії Форум по взаємодії центральних і принципи (про взаємне визнання, комунікації і кон- місцевих органів влади (Local – Central Government сультації, фінансові стосунки, стратегічні напрями ді- Forums) збирається регулярно, щоб розглянути і обго- яльності тощо), узгоджені процедури і список пріорите- ворити актуальні проблеми. Порядок денний і рішення тів. Подібна Угода була підписана в 2006 році і в Новій регулярно публікуються на веб-сайтах місцевих орга- Зеландії. нів влади і центрального уряду. В Уельсі взаємовід- Незважаючи на відсутність федерального консти- ношення між Валлійською Асамблеєю і валлійськими туційного статусу, статус місцевих органів влади в місцевими органами влади були формалізовані через Австралії визначений в конституціях штатів Вікторія, легальне визначення в статусі консультативного орга- Західна Австралія, Південна Австралія і Новий Пів- ну Ради з Партнерства. денний Уельс. Зокрема, там описуються взаємини між У Шотландії уряд разом з тридцятьма двома шот- центральними і місцевими органами влади в процесі ландськими місцевими органами влади і Конвенці- законотворчості, що передбачає попередні консульта- єю шотландської місцевої влади (COSLA) створили ції при ухваленні як федеральних законів, так і законів Комітет з партнерства. У засновницькому документі окремих штатів відповідними законодавчими органа- створеного Комітету описуються основні передумови ми. Крім того, деякі місцеві органи влади в Австралії до створення цієї структури і як ключовий принцип ви- прийняли «адаптовану» версію Європейської Хартії значається «повага» на основі «паритетних взаємин». місцевого самоврядування як засіб зміцнення свого Також було визначено, що Комітет діє на принципах конституційного положення, переходу до формулю- взаємних зобов’язань, консультацій між учасниками, вання політики «знизу – вгору». обміну інформацією, публічності та підтримки багато- Подібний підхід є повністю виправданим, оскільки сторонніх робочих стосунків. у все більш і більш глобалізованому світі, і особливо У свою чергу в континентальній Європі статус міс- там, де демонстрації прихильності демократії є важ- цевих органів влади, в результаті розвитку традицій ливими, документи, що адаптуються на міжнародному цивільного права і під впливом принципів конституцій- рівні, такі як Європейська Хартія місцевого самовряду- ності вісімнадцятого і дев’ятнадцятого століття, майже вання, мають глобальне значення. Поява міжнародно- завжди визначається в національних конституціях. На- го права, яке зачіпає рівні нижче за рівень національної приклад, в шведській конституції записано: «Джерелом держави, ставить важливі питання про взаємини цен- усієї публічної влади в Швеції є люди. Шведська демо- тральних і місцевих органів влади, їх ступені свободи кратія заснована на волі думок і на універсальному і рів- в прийнятті тих чи інших рішень і участь у формуванні ному виборчому праві. Воно повинне реалізовуватися та реалізації державної політики. через представницьку і парламентську державу і через Подібно до Австралії, у федеральних конституціях місцеві органи влади» (цит. по [6, с. 9]). Тут місцеві орга- Сполучених Штатів Америки і Канади також не визна- ни влади служать цілям держави, сприяючи реалізації чений статус місцевих органів влади, але при цьому її конституційних цінностей і функціонуванню цілісної окремі штати і провінції можуть визначати (і часто це системи публічного управління, і їх роль полягає, як роблять), досить детально взаємовідносини між ор- правило, в тому, щоб піклуватися про справи місцевих ганами влади штату (провінції) і місцевими органами співтовариств (Данія) або управляти ними, регулювати влади. їх функціонування (Німеччина). Такий статус відбитий Аналогічну ситуацію можна спостерігати і у Новій в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка Зеландії. Хоча Конституційний Акт Нової Зеландії від слугує своєрідним конституційний гідом в частині ви- 1986 року містить опис функцій різних гілок влади і значення ролі і функцій місцевих органів влади. багатьох владних суб’єктів, місцеві органи влади спо- Схожа ситуація спостерігається в ПАР. Південно- чатку там не згадувалися зовсім. Ця прогалина була в африканська конституція 1996 року чітко визначає певному сенсі ліквідована пізніше, з прийняттям нової місцеві органи влади як основних суб’єктів публічного редакції Частини V Конституційного Акту, де підкрес- управління на місцевому рівні і вимагає, щоб і наці- люється важлива роль місцевих органів влади. Там, ональний уряд, і уряди провінцій консультувалися з зокрема, відзначається, що: місцеві органи влади є місцевими органами влади перед прийняттям норма- представниками інтересів місцевих громад і діють в їх тивно-правових актів. інтересах, у тому числі й у взаєминах з центральними На відміну від такого підходу, колишні британські органами влади; центральні органи влади повинні че- колонії в основному наслідували британську юридич- рез законодавчі та інші засоби посилювати здатність ну традицію і у своїх федеральних конституціях при- місцевих органів влади ефективно виконувати свої ділили мінімум уваги (чи взагалі не приділили уваги) функції; законопроекти, які впливають на статус або статусу місцевих органів влади, незважаючи на певне функції місцевих органів влади, перед їх розглядом їх визнання в конституціях штатів або провінцій [6, с. парламентом повинні пройти публічну експертизу, а
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
126 також необхідно дати можливість місцевим органам влади брати участь в підготовці остаточної редакції законопроектів. Æ Узагальнення зарубіжного досвіду щодо участі місцевих органів влади у формуванні та реа- лізації державної політики дає можливість констату- вати, що цей процес відбувається у тісній співпраці з Висновки центральними органами влади. При цьому у деяких країнах переважає формальна взаємодія між місце- вими і центральними органами влади, тоді як в інших – неформальна. Проте, в більшості країн переважає «змішана модель», що поєднує неофіційні консультації і формальні двосторонні стосунки. Неофіційні консуль- тації і обмін інформацією є досить поширеними мето- дами взаємодії, хоча при цьому у переважній більшо- сті країн існують офіційні двосторонні консультаційні структури і процедури, що забезпечують взаємодію з асоціаціями місцевих органів влади з питань місце- вого значення. Найчастіше формальна взаємодія між місцевими і центральними органами влади набуває форми обов’язкових переговорів і узгоджень по зако- нопроектах, що стосуються місцевих інтересів, а також бюджетних питаннях. А найбільш поширеною формою неформальної взаємодії є періодичні консультації, ча- сто у формі електронної взаємодії, яка сприяє збіль- шенню частоти контактів і швидкості зворотної реакції. Саме останнє видається найбільш перспективним на- прямком розвитку зазначеної взаємодії. Подальших наукових досліджень потребує визна- чення можливостей адаптації в Україні зарубіжного досвіду щодо участі місцевих органів влади у форму- ванні та реалізації державної політики. Література. 1. Bund J., Lutz G. M. Connecting State Government Reform with Public Priorities // State and Local Government Review. – 2009. – Vol. 31. – P. 73–90. 2. Cooke P., Morgan K. The Network Paradigm: New Departures in Corporate and Regional Development Environment & Planning. – London : Harper & Row, 1993. – 320 p. 3. Deil S. W. Understanding Intergovernmental Relations. – New York : McMillan, 2007. – 331 p. 4. Freeman C. Networks of Innovators: A Synthesis of Research Issues // Research Policy. – 2001. – Vol. 20. – P. 499–514. 5. Klign E. Penalising and Managing Policy Processes in Complex Networks // Administration and Society. – 2012. – Vol. 28 (1). – P. 90–119. 6. Norton A. International Handbook of Local and Regional Government. – London : Macmillan, 2008. – 249 p. 7. Rhodes R.A.W. From Bureaucracy to Diplomacy: It's the Mix that Matters // Australian Journal of Public Administration. – 2007. – Vol. 56(2). – P. 40–53.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
127 УДК 352.07:005.591.6 Tetiana Pakhomova Head of the Department of Regional Policy and Public Administration ORIPA NAPA under the President of Ukraine, Doctor in Public Administration, Professor Tetiana Murzina PhD student, Department of Regional Policy and Public Administration ORIPA NAPA under the President of Ukraine
REFORMS OF THE SYSTEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF INNOVATIVE DECORS В статті наголошується, що важливість та необхідність дослідження проблеми реформування системи місцевого самоврядування в контексті інноваційного дискурсу зумовлена тим, що ця наукова проблема дотепер не знайшла системного висвітлення у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, не стала об’єктом пильної уваги з боку органів місцевого самоврядування, політиків та громадськості. Доводиться, що якісний аналіз сучасного стану реформування місцевого самоврядування на основі інноваційного розвитку буде сприяти результативності практичної реалізації реформ місцевого самоврядування в Україні. Визначається, що основними чинниками успіху, які підвищують ефективність розвитку не тільки окремих соціальний інститутів, але системи місцевого самоврядування, сьогодні, не дивлячись на загальносвітові кризові явища, стають темпи переходу до стійкого розвитку та використання нового знання в системі місцевого самоврядування, що включає впровадження сучасних технологій і методів управління, розвиток сучасних компетентностей посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Ключові слова: місцеве самоврядування, система місцевого самоврядування, інновація, інноваційний розвиток, реформа місцевого самоврядування. Тетяна Пахомова завідувач кафедри регіональної політики та публічного адміністрування ОРІДУ НАДУ Президентові України, д.держ.упр., професор Тетяна Мурзіна аспірант кафедри регіональної політики та публічного адміністрування ОРІДУ НАДУ при Президентові України
Реформи системи місцевого самоврядування у контексті інноваційності В статті наголошується, що важливість та необхідність дослідження проблеми реформування системи місцевого самоврядування в контексті інноваційного дискурсу зумовлена тим, що ця наукова проблема дотепер не знайшла системного висвітлення у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, не стала об’єктом пильної уваги з боку органів місцевого самоврядування, політиків та громадськості. Доводиться, що якісний аналіз сучасного стану реформування місцевого самоврядування на основі інноваційного розвитку буде сприяти результативності практичної реалізації реформ місцевого самоврядування в Україні. Визначається, що основними чинниками успіху, які підвищують ефективність розвитку не тільки окремих соціальний інститутів, але системи місцевого самоврядування, сьогодні, не дивлячись на загальносвітові кризові явища, стають темпи переходу до стійкого розвитку та використання нового знання в системі місцевого самоврядування, що включає впровадження сучасних технологій і методів управління, розвиток сучасних компетентностей посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Ключові слова: місцеве самоврядування, система місцевого самоврядування, інновація, інноваційний розвиток, реформа місцевого самоврядування. Татьяна Пахомова заведующий каферой региональной политики ы публичного администрирования ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, д.гос.упр., профессор Татьяна Мурзина аспірант кафедры региональной политики ы публичного администрирования ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины
©© Пахомова Т. І., Мурзіна Т. А., 2016. Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
128 Реформы системы местного самоуправления в контексте инновационности В статье отмечается, что важность и необходимость исследования проблемы реформирования системы местного самоуправления в контексте инновационного дискурса обусловлена тем, что эта научная проблема до сих пор не нашла системного освещения в отечественной и зарубежной научной литературе, не стала объектом пристального внимания со стороны органов местного самоуправления, политиков и общественности. Обосновывается, что качественный анализ современного состояния реформирования местного самоуправления на основе инновационного развития будет способствовать результативности практической реализации реформ местного самоуправления в Украине. Определяются факторы успеха, повышающие эффективность развития не только отдельных социальных институтов, но и системы местного самоуправления, несмотря на общемировые кризисные явления: темпы перехода к устойчивому развитию и использованию нового знания в системе местного самоуправления, включая внедрение современных технологий и методов управления, развитие современных компетентностей должностных лиц местного самоуправления и др. Ключевые слова: местное самоуправление, система местного самоуправления, инновация, инновационное развитие, реформа местного самоуправления.
Æ In Ukraine the constitutional foundations of O.Yu. Lebedinska, V.V. Mamonova, A. F. Melnyk, local self-government were laid, the European Charter Yu. B. Molodozhen, V. I. Nudelman, M. K. Orlaty, of Local self- government was ratified; a number of V. D. Poltavets, M.O. Pukhtynsky, V. P. Rubtsov, normative acts, that provide the basis of its functioning, C. Ye. Sahanenko, V. V. Tolkovanov, V. P. Udovichenko, were adopted. Today in Ukraine the process of the Yu. P. Sharov and others. reforming of local self-government system has been However, despite the importance of the development launched, the end result of which should be the direction of scientific approaches to the processes of the reforming of this system for the creation and maintenance of a of the system of local self-government, a number of Постановка проблеми favorable living environment, necessary for full human issues, associated with the analysis of the processes of development, providing citizens with accessible and reforms in the context of the innovative development, qualitative public services, orientation of the vital activity remains outside the attention of the scientists. of the communities on sustainable development. It should be noted that different scientists have One of the directions of the reforms of the system different interpretations of the essence of the concept of of local self-government in Ukraine is decentralization. innovation. For Example, B. Santo, B. Tviss, V. V. Shinkiv, Decentralization is considered as the transfer of significant V. G. Medinsky explore the innovation as a process; F. Nixon, powers and budgets from the executive authorities to the N. I. Lapin, P. N. Zavlin as a system; from I. Shumpeter local authorities. Decentralization is one of the types of the goes the tradition followed, in particular, by F. Valenta and reforms that conduce to the progressive development of L. Voldachkova, to understand the innovation as a change; the country. Poland, Slovakia, Lithuania, Latvia, Estonia, L. V. Kantorovich, I. N. Molchanov, D. I. Kokurin prefer Scandinavian countries – all of them went through to talk about innovation as a result. I. Shumpeter, one of such reform that gave impulse to the economy, social the «founders» of the theory of innovation, distinguished development of these countries. basic and secondary innovations. G. Mensh allocates The efficiency of the reforms of local self-government is basic, improving innovations and pseudoinnovations, closely linked with the adequacy of their scientific support. imaginary innovations). P. N. Zavlin, according to the This increases the results of organic interaction between degree of radicalism, allocates the basic, improving and bodies of local self-governments and public institutions, pseudoinnovations; according to the breadth of the impact business structures, scientific and educational institutions and scale: global, sectoral and local innovations and so and others. The importance and necessity of the research on. V. G. Medinsky, according to the degree of radicalism, of the problem of reforming the system of local self- classifies the innovations as radical (pioneer, basic, government in the context of the innovation discourse is scientific), ordinary (inventions, new technical solutions), due to that this scientific problem has not found its system improving and according to the nature of the application reflection in national and foreign scientific literature, has — productional (the production and use of new products), not become the object of close attention from the local technological (the creation and application of new authorities, politicians and the public. At the same time, technologies), social (the construction and operation of it is clear that the qualitative analysis of the current new social structures, structures of public management), position of the reforming of local self-government on the complex and commercial. A. I. Prigozhin determines basis of innovating development will contribute to the innovations through the innovation potential and allocates effectiveness of the practical implementation of local radical, combined and modifying ones, and justifies the
Аналіз останніх self-government reform in Ukraine. grouping of the innovations according to the criterion Æ An important contribution to the study of of «implementation mechanism» - singular, diffusion, досліджень і публікацій досліджень і публікацій various aspects of reforming the system of local finished and unfinished, successful and unsuccessful, and self-government was made by such scientists as: according to the criterion of «efficiency» - the efficiency of V. M. Babayev, M. O. Baimuratov, O. V. Boyko-Boychuk, production and management, the improvement of working O. Yu. Bobrovska, V. M. Vakulenko, I. A. Vasilieva, Yu. F. conditions. It is spread the classification of innovations on Dehtiarenko, A. I. Dotsenko, A. S. Ignatenko, V. S. Kuybida, incremental (that is, incremental, modifying, unchanging
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
129 the concept), and radical (which break existing concept). which is implemented through the innovations aimed at There is a classification on «directed» (developing in the eliminating of the disparities. a specific, predetermined direction) and «crossed» The development of the system of local self- innovations (which occurred at the intersection of government through the reform can be considered as ideas, technologies, concepts). According to another such that is ensured not only by external factors but also classification the innovations may be endogenous by internal mechanisms, as the development through (directed inside the organization) and exogenous (directed the processes of self-organization. This development outside the organization or inter-organizational) .The main is primarily is provided by the activity of the officials of types of the innovations in the public administration can be local self-government. This happens in cases when, considered technological, administrative (organizational) for example, an official, taking part in managerial and social ones. decision-making, offers new and effective methods for Æ So, the main success factors for increasing their implementation. In this case, the official of local the effectiveness of the development not only separate self-government is implementing an innovative type of social institutions, but states, today, despite of the global behavior. In real conditions in the system of local self- crisis, become the paces of transition to the sustainable government there are the processes of the development development and the usage of new knowledge in the through the self-managed development and managed
матеріалу system of local self-government, which includes the development. introduction of modern technologies and administrative The scientific literature on the management of Виклад основного Виклад основного methods, the development of modern competences of innovations, deals with the problems of the development the officials of local self-government and so on. of the new qualitative approaches to the decision-making Currently, only such a person (social institution) can of innovative solutions, the creation of the strategic successfully adapt to societal changes, a person which is management systems. ready to accept new things and has the ability to create a As for the historical perspective, it is necessary to new [1]. Therefore in a society oriented to the innovation, point out that initially the problem of the development the system of local government, in order to meet the of systems have been studied in the connection with requirements of a society, must be adaptive, which means the problem of the development of enterprises, when raising of its innovation. In this context the system of local developing the methodology of strategic management self-government must be: worldview oriented, that is, to and planning [2]. Ineffective functioning of enterprises in have a substantial theoretical base; to own the methods a dynamic, competitive environment that was associated of reflection, that is to be able to analyze its own actions, with the inability to determine adequately the parameters to relate them to the past and to predict the future, and of the environment and the immutability of functional to adjust the administrative actions in connection with the structures of enterprises, was the beginning of the situations that appear outside; synergistic, prognostic, transition to the development and usage of methods of such that takes into account how the administrative the strategic management. actions fit to social reality at the right moment. Strategic planning includes the specific steps Talking about the innovation in the system of local associated with the identification of the problems, strategic self-government we understand the process, that goals, the criterion of effectiveness of implementation has a complex character and consists of a process of the strategy, and others. In this case, with the aim of of implementing changes to the existing systems expediting the system response on the external influence and structures for creating, spreading and usage of factors, some of the strategic powers, as a rule, should be fundamentally new, modified tools or methods that satisfy referred to the heads of the main technological process specific social needs and provide economic, technical, (the managerial decision-making and service delivery). social, political,environmental or other effect. As you know, today advanced industrial corporations Despite the certain differences in the definitions of use flexible, organic structures to govern innovation the innovations, the innovation in the system of local self- processes. In the first stage of the innovation process government (an example of which are the reforms) can be (ideas, analysis and assessment, calculation of the characterized by the following features: focus on the end budget) employees gather in informal, poorly regulated result; considering the innovation as a complex, dynamic project teams (creative teams). And in the second object, which affects the political and social aspects of stage (implementation of innovations) rigid, formalized functioning. organizational structures are used. The need for innovations that increase the adaptability To improve the innovative climate in the system of the system of local self- government to the changing of local self-government, should be implemented the environmental conditions, arises due to imbalances mechanisms of the innovation policy. It means that one between the costs for creating and implementing effective of the directions of the development of the mechanisms management solutions and services and the results of of the management of the innovations (reforms) may be their implementation. Examples of such imbalances are: the creation of research groups on the development of low productivity of officials of local seif-government in the policy of local self-government reform, the strategy of its process of managerial decision-making and delivery of development. Modern approaches to the management services; limited resources (the appropriate qualitative the reform of local self-government system have the information, personnel, structures, regulatory support following characteristics: and so on); the decline of the quality and reliability of • complex, hierarchical structure of the system of information systems; the lack of financial and material local self-government can function effectively in the support, low labor motivation and others. However, these modern period of the development of the state only imbalances must be as a source of the development, when transferring certain management functions to
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
130 the lower levels, increasing the competence of the is the need to consider the officials as a special object lower links in the structure of local self-government; of management in the reform process. This approach • increasing the number of levels in the hierarchical requires consideration of not only the competency of structure of the components of the system of the officials, but also taking into account their functions local self-government reduces its adaptability in at various stages of the reform process of local self- a dynamic and changing environment, especially government. In the processes of reforming the system during the technological innovations (one of such of local self-government the processes of interaction innovations could be, for example, the process of between the system and the external environment and the administrative-territorial reform); within the system become important. In our opinion, the • the general trend in the development of the system general principles of functioning of the system of local of local self-government consists in such adaptation self-government should include certain positions to be of its technologies (regulations), processes managing the reform of local self-government: functioning (management decisions, work with the complaints and development of systems; modeling social systems; of citizens, providing of services), systems of work adaptability of management decisions and delivery of organization to the external environment, when services. fully used creative and organizational properties of Common approaches that can be the basis for the the officials of local self-government; development of models and algorithms of management of • the modern policy of the innovative development the innovations in the system of local self-government can of the system of local self-government should be be based on the following: the beginning of reforms should based on the following principles: a) the ability of the be preceded by a process of accumulation of information, official of local self-government to initiate the tasks tangible and intangible resources; into the system of facing it; b) the presence of the financial, economic local self-government, which refers to the open systems and administrative incentives; c) the responsibility of which develop, should do the human, energy, information, the officials of local self-government for the results of financial resources; it is necessary to consider the the implementation of the management decisions; nature of the effects of the environment, interacting with • the functioning of the system of local self- them, the system creates new products; for the system government in modern conditions, in the first place, of local self-government to the products, we can refer, should be associated with the use of strategic first and foremost, management solutions and services management; and to the resources – human resources, information, • the activity of the officials of local self-government is material, temporary, providing high-quality operation becoming more innovative in the conditions of joint and development; the necessary liaison between the decision-making and consultations and discussions resources spent on the development of the system and with the citizens concerning their implementation. for the execution of external functions; the rate of renewal In terms of transformational changes the intellectual, of resources, intensity of use, and the results of operating communicative, creative, emotional, competences of the of the system of local self-government. officials of local self-government, the ability to use this It should be noted that for the system of local self- competences for the implementation of the development government in the modern period of development, of the strategies of local self-government acquire the unlike businesses, the state of imbalance is provoked crucial importance to improving the effectiveness of the primarily by the processes occurring in the environment. processes of the development of the system of local To understand the behavior of such system is necessary self-government. For the strengthening of the efficiency to possess information about the composition «of the of the processes of the innovations in the system of original system and the environment», the components local self-government it is necessarily to improve the of which are linked. As you know, any system evolving communicative competence of the officials of the local through the innovations (in our case, the system of local self-government, to develop their ability to act in the self-government) has the sufficient time and space in conditions of risk and crises, to find new approaches to which its functioning and development occurs. solving the problems. The human resource management The systems, that are being developed, are in the local self-government system should be focused characterized by a combination of stability and instability on the development of the innovative competence of of the structure, because of the two stationary stable states employees. This may reflect that mechanisms of the of the system sustainable at any given time there can be selection and rotation of the personnel should focus on the only one. For the system of local self-government (as the identifying of the creative abilities of the candidates, for an adaptive social system) information characteristics their ability to participate in the development processes of that reflect semantic and pragmatic aspects of information local self-government. become important. The principle of increasing of the However, it should be noted that the development adaptability of the local government system to dynamic of the innovative processes in the local self-government external environment involves the implementation of such system can be preventet by the certain subjective, innovations that provide an increased adaptability of the psychological factors. It may appear that the officials system. and the citizens can resist the reforms. In addition, some For the development of adaptive properties of officials will resist the innovations because they want to social systems is characterized by the dynamic nature oppose to the innovative ideas of their understanding of of sustainability, which is manifested in the fact that by problem solving [ 3]. overcoming the instability implements the resistance. This Therefore one of the tasks of the implementation of approach allows to keep the procedural reforms in the the innovations in the system of local self-government methodological aspect.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
131 During the study of the mechanisms of the reforming • the structure of the body of local self-government, of the local self-government system it is necessary to • the development strategy of the body of local self- consider the basic mechanisms that drive such reforms, government, namely: • the staff, • mechanisms of adaptation of the system of local • the style of the implementation of the management self-government to the changing conditions of the decisions, dynamic external environment; • organizational culture, • information mechanisms and processes that • the combination of available skills of the staff of the provide increasing of the organization of the system body of local self-government, of local self-government (that is, the processes of • the composition and properties of the subsystems information and communication should wear the and procedures that form the basis of the body of organizing function). local self-government. The importance of using of the information and The current state of the development of our society communication mechanisms when considering the is characterized by a high dynamism of processes both mechanisms of the reforming of local self-government constructive and destructive orientation. This requires an system, is based on the assumption regarding the root adequate response on the part of the public administration causes of development which, as a rule, there may be systems and the public service to ensure equilibrium with new information. The information and communication the external environment, they can only support through mechanisms in the system of local self-government get the implementation of the development processes. Висновки actual value exactly today, when the dynamics of changes Æ Therefore, it is possible to draw the following in the external environment increases. To the modern conclusions. Reforms are realized by the implementation trends which need to be considered during the reform of of innovations. Innovations are the necessary element local self-government system should include: of the reform of local self-government, and the reform • the advantage of core decisions about the process can be realized through the innovation decomposition of large units; processes. Therefore, managing the reform of local self- • stimulating of the generating of new ideas among government can be viewed in the broadest sense, through the workers and the external environment; the management of the innovation processes. Officials • the advantage of the quality criteria of products (in of local self-government, who participate in the governing our case – management solutions and services), of the reforms, should find the answers the following while the criterion of maximum economy of questions: resources departs on the second plan; • How to allocate funds between the current • implementation of the management decisions processes and the innovations? based on the revitalization initiatives of each • What innovations to implement? executant as opposed to a detailed passage of • When? many instructions; management decisions related • With what intensity? to the organization (reorganization) of the structure, • What are the expenses? inevitably are the result of the management • What are the time intervals of the implementation decisions on the choice of the strategy; of the reforms? • the choice of strategy is related to the increasing • How to specify the dynamics of the innovations? of the diversity of the influence of the system upon • What is the expected result of the innovations? the environment (which can be determined by the • What is the probability (or risk) of obtaining the extension of diversification) associated with the result? selection of alternatives of the decentralization of The task of reforming the system of local self- the management structure; government has to implement in a high level of • the most important parts of the strategic uncertainty and instability of the external environment. A management decisions are those which ensure the high level of uncertainty of the tasks of the reforming is implementation of this decision and the continuous most often associated with the fact that all the subjects of adaptation of the system to environmental conditions. the environment are also the systems that evolve and, as Unfortunately today there is no a satisfactory and a rule, do not inform each other about the details of their complete model of rational behavior of the social development processes. On the other hand, the innovation systems that develop. Existing models of rational process has the uncertainty of its result. From here comes behavior are based on the task of maximizing of the that the development tasks are weakly formalized. The indicator of quality of the management in the local practical aspect of learning such tasks consists of the self-government system; such indicators can be the need to create models and methods for solving problems quality of life of the local community. of the reform in the corresponding subsystem in the At the same time in each specific management situation, system of local self-government. there may be several ways to achieve the optimal results. The processis of managerial decision-making in the These paths may depend on the awareness of a head, local self-government system and its subsystems occur the knowledge of the problems, the understanding of the under the influence of the complex, dynamic socio-political situation, and available resources and ways of action. A and economic factors. Every decision in the system of local head in the system of local self-government in the process self-government comprises both economic and social and of preparation and adoption of the management decisions political aspects. Mutual influence and conditionality of should take into account at least the following parameters the factors mentioned above form one of the features of of the structural, quantitative and qualitative character: the reform of local self-government. The difficulty levels of
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
132 the system of local self-government, some unsystematic nature of consequences of the decisions at different levels of administration reduce the effectiveness of classical decision-making approaches in specific situations of reforming. In this regard, there is a need to develop new approaches that would combine the characteristics of the economic, social and political processes necessary for making management decisions. The separate mechanisms of the innovative development of the local self-government system must be connected into an entire system of interacting mechanisms. The system of reforming mechanisms, and the system of local self-government must be dynamic, adaptive, evolving along with the development of the system of local self-government. This approach will allow to the system of local self- government to solve existing contradictions and to move on to new levels of functioning. First of all, such an approach becomes possible in connection with the strengthening of the humanitarian aspect of the reform of the system of local self-government, increasing of attention to the cognitive, intellectual, communication and motivational component of the functioning of such a system. Literature. 1. Князева Е. Н. Сложные системы и нелинейная динамика в природе и обществе / Е. Н. Князева // Вопр. философии. 1998. – № 4. – С. 142. 2. Мотренко Т. В. Вопросы реформирования госу- дарственной службы / Т. В. Мотренко // Теория и прак- тика управления. – 2005. – № 7. – С. 2–4. 3. Ковалев Г. Д. Инновационные коммуникации / Г. Д. Ковалев.– М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2000. – 288 с.
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
133 Шановні автори!
При підготовці матеріалів для публікації у фахових періодичних виданнях Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України редакційна колегія і видавництво просять Вас дотриму- ватися таких вимог: матеріали подавати українською мовою, якісно вичитаними; текст наукової статті подається з анотацією та ключовими словами українською та російською мовами; анотація має складати 8-10 рядків (4-6 речень), де чітко сформульована головна ідея статті та стисло об- ґрунтована її актуальність; окремо подається скорочений варіант (розширена анотація) наукової статті англійською мовою. Текст має містити: постановку проблеми і актуальність; мету статті, її завдання; стисле викладення сутності дослідження; висновки та кінцеві результати. Обсяг англійського варіанта статті повинен становити дві сторінки (до 4 000 знаків); назва статті, прізвище, ім’я та по батькові, відомості про авторів також дублюються російською та англій- ською мовами; у довідці про авторів вказувати прізвище, ім’я та по батькові (повністю, у називному відмінку), науковий сту- пінь, вчене звання, посаду, адресу, телефон та інші засоби зв’язку; іноземні автори вказують також назву країни; обсяг статті, у тому числі зі списком використаної літератури, таблицями, схемами тощо, не повинен переви- щувати 0,5 авторського аркуша, тобто 20 тисяч знаків з проміжками (12 стор. формату А4): текст має бути набраний шрифтом Times New Roman 12 кеглем через 2 інтервали, верхнє і нижнє поле - 2 см, ліве - 2,5 см, праве - 1,5 см; в тексті статті посилання на використану літературу наводяться в квадратних дужках; в кінці матеріалу обов’язковим є наведення літературних джерел та їх оформлення відповідно до вимог ВАК України, ГОСТ 7.1-84, ГОСТ 7.1.2-9-3, ДСТУ 3582-97: список літератури має містити лише джерела, на які є посилання в тексті; кількість згаданих джерел, на які є посилання у тексті, повинна відповідати кількості джерел, зазначених у списку літератури; матеріали мають бути: набрані на комп’ютері (редактор Microsoft Office Word), записані на електронний носій, причому графіки, таблиці, схеми тощо подаються окремими файлами і вміщуються також у тексті матеріалів; електронний носій та надрукований в одному примірнику текст (оформлений за вказаними вимогами) пода- ються у видавництво за 2 місяці до початку виходу друкованого видання в світ; диск та тексти не повертаються; якщо є розходження між електронним і паперовим варіантами, перевага надається паперовому; редакційна колегія та видавництво мають право редагувати та скорочувати матеріали; відповідальність за зміст поданого матеріалу несуть автори; матеріали мають подаватися з двома рецензіями (зовнішня та внутрішня) фахівців та рекомендаціями кафе- дри до друку; підпис рецензента повинен бути завіреним у встановленому порядку; до статті додається заява автора(-ів) про оригінальність статті та про вклад у написання статті для співав- торів; всі автори мають завізувати матеріал власноручним підписом; відповідно до постанови Президії ВАК України від 15.01.2003 № 7-05/1 «Про підвищення вимог до фахових видань, внесених до переліків ВАК України» зміст наукових статей, що приймаються до друку в фахових видан- нях, повинен містити наступні складові:
1) постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими чи практичними завданнями; 2) аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв’язання даної проблеми і на які спира- ється автор; 3) виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття; 4) формулювання цілей статті (постановка завдання); 5) виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів; 6) висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку.
Примітка Відповідно до наказу № 36 від 10.06.04 р. встановлено такий порядок надання видавничих послуг, пов’язаних з опублікуванням наукових праць у періодичних наукових виданнях ОРІДУ НАДУ при Президентові України: 1. Для науково-педагогічних і наукових працівників, інших фахівців Інституту, які мають науковий ступінь або вчене звання, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, що обіймають посади I-IV категорій, фахівців інших органів, установ, організацій, які подали матеріали для опублікування за замовленням Інституту, публікації здійснювати в установленому порядку за кошти закладу. 2. Встановлено квоту з безоплатного надання видавничих послуг протягом терміну навчання: для аспірантів, які навчаються за державним замовленням, - 3 статті; для докторантів, які готуються за державним замовленням, - до 20 статей. Іншим авторам, які подають матеріали до публікації у видавництва НАДУ, надаються видавничі послуги згід- но з наказом «Про платні послуги»
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
134 Dear authors!
Preparing publication in professional journals of Odessa Regional Institute for Public Administration, NAPA under the President of Ukraine, Editorial Board and Publishing Office ask you to follow these requirements: the materials are submitted in Ukrainian in proofread quality; the text of the article is submitted with the abstract and кey words in Russian and Ukrainian; the abstract should form 8-10 lines (4-6 sentences), which clearly formulate the main idea of the article and briefly prove its relevance; a shortened version (extended annotation) of the article in English is submitted separately. The text should include: problem and relevance; the aim of the article, its tasks; summary of the nature of the study; findings and outcomes. The size of the English version of the article should be two pages (up to 4,000 printed characters); title, surname, name and patronymic, information about the authors are also duplicated in Russian and English; in authors’ reference the surname, name and patronymic (in full, in the nominative case), scientific degree, academic affiliation, position, address, telephone and other means of communication are indicated; foreign authors should also point their country name; the size of the article, including the list of references, tables, diagrams, etc., should not exceed 0.5 copyright sheet, i.e. 20,000 printed characters with spaces (12 p. A4): the text should be typed with Times New Roman font size 12 in 2 intervals, upper and lower margins - 2 cm, left - 2.5 cm, right - 1,5 cm; the references to the literature are given in the text in square brackets; at the end of the material the guidance literature and its registration in compliance with the requirements of HAC (Higher Accreditation Commission) of Ukraine, GOST 7.1-84, GOST 7.1.2-9-3, GOST 3582-97 are required: the list of references should include only the sources referred to in the text; the number of these sources, which are referred to in the text must match the number of sources listed in the references; the materials must be: typed on a computer (editor Microsoft Office Word), recorded on electronic media (disc), with graphs, tables, diagrams, etc. given as individual files and included in the text as well; an electronic media (disc) and printed one copy of the text (designed for listed requirements) are submitted to the publisher 2 months before the release of the print edition; the disc and texts are not returned; if there are differences between the electronic and the paper versions, the paper variant is preferred; the Editorial Board and Publishing Office have the right to edit and cut the materials; the authors are responsible for the content of the submitted materials; the materials must be submitted with two reviews of experts (external and internal) and the department’s extract from the minutes for publishing; the reviewer’s signature must be certified in the established order; the statement of the author(s) about the originality of the article and about the author’s contribution in case of co-authoring is attached to the article. all authors have to sign the material with their handwritten signature; according to the decree of the Presidium of HAC of Ukraine from 15.01.2003 № 7-05 / 1 «On increasing requirements for professional publications, listed HAC of Ukraine» the content of scientific articles which are accepted for publication in professional journals, should include the following components:
1) the statement of the problem and its connection with important scientific and practical tasks; 2) the analysis of recent researches and publications in which a solution of the problem is started and which the author refers to; 3) previous unresolved part of the problem to which the article is devoted; 4) formulation of the aims of the article (main problem); 5) the main material with full justification of scientific results; 6) the findings and outcomes of the study and perspectives for further research in this direction.
Note According to the order № 36 from 10.06.04 the following procedure for providing publishing services related to the publication of scientific works in periodic scientific publications of ORIPA NAPA under the President of Ukraine is established: 1. for faculty members, researchers and other specialists of the Institute who have scientific degree or academic title, civil servants, local self-government officials who hold positions of I-IV categories, specialists from other agencies, institutions and organizations who submit the materials ordered by the Institute, publications are funded by the institute according to the established order. 2. The quota for free publishing services during the period of training is established: for PhD students who study on public order, - 3 articles; for Doctoral students who are preparing for public order - to 20 articles. The other authors who submit the material for publication in the NAPA Publishing Office, the publishing services are provided under the resolution «On paid services».
Актуальнi проблеми державного управлiння № 4(68)-2016
135 Наукове видання
АКТУАЛЬНI ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛIННЯ ACTUAL PROBLEMS OF PUBLIC ADMINISTRATION
Збірник наукових праць Одеського регіонального інституту державного управління
Studies digest of Оdessa regional institute for public administration
Випуск 4(68) Issue
Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації серія КВ №7348 видано Державним комітетом інформаційної політики, телебачення та радіомовлення України 28.05.2003 року
Відповідальний за випуск О. В. Патик Коректор Б. Ю. Ростіянов Верстка М. І. Губченкова
Підписано до друку 29.12.2016. Формат 60х84/8. Папір друкарський. Гарнітура «Arial». Друк цифровий. Обл.-вид. арк 17,3. Тираж 100 прим. Зам. № 54/12.
Видавництво Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України Свідоцтво ДК №1434 від 17 липня 2003 р. 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22 тел. (048) 705-97-48, 705-97-49 Актуальнi проблеми державного управлiння www.oridu.odessa.ua № 4(68)-2016
136