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David Valence, « “Une prise en main rigoureuse de l’appareil d’État ?” Le pouvoir gaulliste face aux hauts fonctionnaires (1958-1962) », Histoire@Politique. Politique, culture, société, N°12, septembre- décembre 2010, www.histoire-politique.fr

« Une prise en main rigoureuse de l’appareil d’État ? » Le pouvoir gaulliste face aux hauts fonctionnaires (1958-1962)

David Valence

Malgré son caractère polémique, le livre que publie en 1963 Jacques Duclos, numéro deux du Parti communiste français (PCF), sous le titre de Gaullisme, technocratie, corporatisme1 reprend un constat que formulaient beaucoup d’observateurs en ce début des années soixante : celui de l’identification du régime aux élites de la haute fonction publique2, dans un double mouvement de fonctionnarisation du politique et de politisation de l’administration. L’impression prévalait que la Ve République recrutait plus qu’auparavant ses hommes de pouvoir — ministres, élus ou membres de cabinets ministériels — au sein des élites administratives, tandis que le volontarisme du général de Gaulle contribuait à ouvrir un peu plus les carrières économiques, financières et de l’aménagement du territoire aux grands commis de l’État. Les premières années de la Ve continuent, aujourd’hui encore, d’être comprises comme l’âge d’or d’une certaine vision de l’action publique, fondée sur des analyses d’experts et conduite avec un souci maximal d’efficacité, fût-ce au détriment des préoccupations électorales. L’érection des hauts fonctionnaires en figure archétypale de la République gaullienne décourage apparemment tout questionnement sur les origines de cette identification. Comment les grands commis de l’État et le pouvoir politique en sont-ils venus à se confondre à ce point dans l’opinion publique de cette époque, alors que la IVe République avait, en apparence, permis à l’administration de conquérir une forme d’autonomie3 ? Les premières années de la Ve République

1 Jacques Duclos, Gaullisme, technocratie, corporatisme, Paris, Éditions sociales, 1963. 2 Les contours de la « haute fonction publique » civile sont difficiles à définir. Nous retiendrons ici la définition qu’en proposaient Bernard Gournay, Jean-François Kesler et Jeanne Pouydesseau en 1967 : on est haut fonctionnaire « soit en raison de son corps d’appartenance (les trois grands corps, le corps préfectoral, le corps diplomatique), soit en raison de son grade dans le corps (…en chef…général), soit, enfin, en raison de ses tâches et disponibilités », Administration publique, Paris, PUF, 1967, p. 429-430, cité dans Jean-Luc Bodiguel, Jean-Louis Quermonne, La Haute fonction publique sous la Ve République, Paris, PUF, 1983, p. 16. Nous concentrerons l’essentiel de notre propos aux « grands corps », à l’exclusion des corps techniques (Mines, Ponts et chaussées), des membres des cabinets ministériels, des magistrats et des universitaires. 3 « Dans un système à ossature faible [la IVe République], la haute fonction publique se trouvait être l’ossature de la République et avoir un rôle d’arbitre, plus durable que celui des gouvernements à durée de vie courte» : Michel Rocard, commentant un article de François Bloch-Lainé publié dans Le Monde au moment du référendum du 18 octobre 1962 sur l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, dans Alessandro Giacone, Paul Delouvrier. Un demi-siècle au service de la France et de l’Europe, Paris, Descartes et Cie, 2004, p. 106.

voient-elles « une prise en main rigoureuse de l’appareil d’État », comme a pu l’écrire récemment l’historien Marc-Olivier Baruch4 ? Les témoignages et mémoires des acteurs de cette période ont longtemps mis l’accent sur une identité de vue préalable au retour au pouvoir de De Gaulle en 1958 entre ce dernier et la majorité des hauts fonctionnaires. Alain Peyrefitte a ainsi pu écrire que le premier Président de la Ve République parlait « un langage familier » aux grands commis de l’État. Sans contester sur le fond cette explication « idéologique», la politiste Brigitte Gaïti a insisté sur les « calculs, (…) anticipations, (…) transactions qui sont au principe de conversions inattendues au “charme” gaullien » au début de la Ve République 5. Nous formerons ici l’hypothèse que les rapports — et des frontières — entre l’autorité politique et ceux qui la servent au plus haut niveau subissent une transformation dans les débuts de la Ve République et que cette transformation s’apparente à cette « désectorisation de l’espace social » dont parle le politiste Michel Dobry à propos des crises politiques6. Cette évolution des rapports entre pouvoir exécutif et hauts fonctionnaires mobilise, à la fois, des contenus idéologiques — la vision du service de l’État ; le contenu des politiques publiques — et des logiques d’intérêts — s’assurer le concours des hauts fonctionnaires pour le pouvoir ; préserver une certaine autonomie de l’administration chez les grands commis. Elle s’inscrit dans le contexte d’une guerre d’Algérie qui pousse de nombreux hauts fonctionnaires à considérer le retour au pouvoir du général de Gaulle, sinon comme un bien, du moins comme « un moindre mal7 ». On analysera successivement trois éléments de cette « proximité » entre les hauts fonctionnaires et le pouvoir gaulliste à partir de 1958, en réglant la focale sur le court et le moyen terme, dans une perspective d’« histoire politique de l’administration8 » plus que d’étude sur les contours de l’obligation de réserve9.

4 Marc-Olivier Baruch, « Fonction publique », dans Jean Garrigues (dir.), La France de la Ve République, Paris, Armand Colin, 2008, p. 504. 5 Brigitte Gaïti, De Gaulle prophète de la Cinquième République, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, p. 17. 6 Michel Dobry, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2009 (1ère édition : 1986). 7 Claire Andrieu a montré, en étudiant le club Jean Moulin — où elle observe, du reste, que les hauts fonctionnaires étaient beaucoup moins nombreux qu’on ne l’imagine — combien la guerre d’Algérie a pu marquer toute une génération d’intellectuels et d’experts dans leur rapport à la politique. Voir Claire Andrieu, Pour l’amour de la République : le club Jean Moulin, 1958-1970, Paris, Fayard, 2002. 8 Marc-Olivier Baruch, Vincent Duclert (dir.), « Administrer la IVe République », Revue française d’administration publique, n°108, 2003, p. 506. 9 L’obligation de réserve a été créée par la jurisprudence et, en particulier, par deux arrêts du Conseil d’État datés des 11 et 25 janvier 1935. Cette notion se présente comme un compromis entre, d’une part, la liberté d’opinion et d’expression dont les salariés de l’État doivent bénéficier à l’égal des autres citoyens et, d’autre part, les nécessités des services auxquels ils appartiennent. Absente de la loi du 19 octobre 1946 portant statut général de la fonction publique, la notion d’obligation de réserve fut re- précisée à l’occasion des arrêts Teissier (13 mars 1953), Barel (28 mai 1954) et Guille (1er octobre 1954) du Conseil d’État. En pratique, c’est la question de la compatibilité entre l’engagement communiste et le service de l’État qui fut abordée à l’occasion de ces décisions de justice en 1953-1954. Elles furent rendues dans un contexte de reviviscence des craintes d’infiltration de l’appareil d’État par le PCF. Entre 1944 et 1947, la droite et une partie de la gauche modérée avaient déjà nourri des inquiétudes au sujet d’un possible « noyautage » par les ministres communistes des administrations placées sous leur

Le choix des ministres et la composition des cabinets ministériels à partir de juin 1958 permirent aux élites de l’État de surmonter les réticences que leur inspiraient les conditions dans lesquelles de Gaulle était revenu au pouvoir10. En accordant aux grands commis dépourvus de mandats électifs une place inédite au sein du gouvernement, de Gaulle, président du Conseil, envoyait un triple signal : il faisait la preuve de son désir d’union nationale en cherchant à dégager l’action gouvernementale de l’influence des partis politiques ; il ouvrait de nouvelles perspectives de carrière aux plus brillants des grands commis ; il manifestait son souhait de continuité contre toute tentation de chasse aux sorcières dans l’administration. Le second terme de cette « convergence » entre les hauts fonctionnaires et l’exécutif dès les débuts de la Ve République tenait, précisément, à la continuité du personnel administratif, au refus de toute pratique de dépouilles en faveur de grands commis « gaullistes » et à l’encontre des hommes les plus engagés auprès des gouvernements de la IVe République. En retour, de Gaulle et ceux qui le soutenaient croyaient pouvoir attendre des élites administratives une loyauté absolue — et plus exigeante que sous le régime précédent — dans l’application de la politique du gouvernement et n’hésitèrent pas à s’affranchir de certains usages réglementant les rapports entre le pouvoir et les hauts fonctionnaires dès lors qu’il s’agit de faire respecter la volonté de l’exécutif11.

autorité. Le thème de l’« infiltration » de l’appareil d’État par les communistes réapparut dans le débat public en 1952-1953, alors que les États-Unis, le Royaume-Uni ou, dans une moindre mesure, l’Allemagne, s’efforçaient d’« éliminer » les agents aux opinions politiques peu « sûres ». Antoine Pinay puis René Mayer envisagèrent même, un temps, de soumettre au Parlement une loi portant incompatibilité entre l’exercice d’un emploi public et « l’appartenance à une organisation placée sous obédience étrangère ». Les trois arrêts du Conseil d’État — y compris l’arrêt Teissier — réaffirmèrent alors que les libertés d’opinion et d’expression des fonctionnaires civils restaient garanties et ne pouvaient souffrir de limitations qu’exceptionnelles. La nature des fonctions exercées, le rang du fonctionnaire dans la hiérarchie et le lieu d’exercice de ses fonctions pouvaient seuls limiter sa liberté d’expression dans l’intérêt du service auquel il appartenait. L’obligation de réserve valait surtout pour les emplois discrétionnaires visés par le décret du 20 juillet 1949, dont les titulaires pouvaient être changés pour simple convenance politique, pour les fonctionnaires occupant les « grades » les plus élevés et pour les fonctionnaires travaillant à l’étranger. Elle pouvait également être opposée, selon certaines conditions, aux candidats aux concours administratifs dont l’attitude ou le comportement apparaissaient peu compatibles avec les fonctions auxquelles ils aspiraient. 10 Les historiens ont insisté sur la distance prise par les hauts fonctionnaires vis-à-vis de la IVe République dans les dernières heures du régime. « Rares sont les hauts fonctionnaires qui, au cours de la crise de mai 1958, se révèlent des gardiens déterminés des institutions, en Algérie comme en métropole. Le mépris du régime est repérable à tous les échelons de la hiérarchie» : voir Michel Winock, 13 mai 1958. L’agonie de la IVe République, Paris, Gallimard, coll. « Les journées qui ont fait la France », 2006, p. 233. Il demeure que nombre de grands commis éprouvèrent de la gêne à constater que de Gaulle revenait au pouvoir « dans les fourgons de la rébellion algérienne ». Le diplomate Georges-Henri Soutou résume le sentiment de beaucoup à cette époque dans un entretien avec Frédéric Turpin daté du 10 janvier 2001 : « Je pensais qu’il n’y avait que lui mais étais atterré par les conditions dans lesquelles de Gaulle revenait au pouvoir », Association Georges Pompidou, AV1 771-772. 11 La perception du changement de régime par les hauts fonctionnaires n’a jamais été étudiée en tant que telle par les chercheurs et les premières années de la Ve République forment une manière d’« angle mort » de l’histoire administrative. Aucune communication ne fut, par exemple, consacrée à ce sujet dans le colloque des 5 et 6 octobre 1998 sur « l’avènement de la Ve République» : voir Fondation Charles

Une fonctionnarisation de la politique ?

Lorsque fut connue la composition du cabinet de Gaulle en juin 1958, deux éléments retinrent l’attention de la presse : la participation avec rang de ministres d’État de représentants de la Section française de l’Internationale ouvrière (SFIO), de l’Union démocratique et socialiste de la Résistance (UDSR), du Mouvement républicain populaire (MRP) et du Centre national des indépendants (CNI)12 et la nomination de cinq hauts fonctionnaires sans expérience élective à des postes de responsabilité ministérielle. Outre le préfet Pierre Sudreau à la Construction et le conseiller d’État Bernard Chenot à la Santé publique, le choix de Charles de Gaulle s’était en effet porté sur un ambassadeur — Maurice Couve de Murville — pour les Affaires étrangères, sur le préfet de la Seine — Émile Pelletier — pour l’Intérieur et sur un ancien gouverneur général de l’Afrique occidentale française — Bernard Cornut- Gentille — pour le ministère de la France d’outre-mer. Les sympathies gaullistes de Maurice Couve de Murville étaient connues de tous au Quai d’Orsay en 1958. Elles lui avaient valu une nomination en Égypte qui avait sonné comme une mise à l’écart, au moment de la préparation du traité sur la Communauté européenne de défense (CED)13. Émile Pelletier et Bernard Cornut-Gentille, qui n’étaient pas vraiment « marqués » sur le plan politique14, faisaient figures de « fonctionnaires les plus anciens dans le grade le plus élevé » du ministère dont ils prenaient la responsabilité, quand Bernard Chenot et Pierre Sudreau pouvaient être considérés comme des « experts »15. Deux autres ministres étaient également issus de la haute fonction publique mais disposaient d’une solide expérience politique : le garde des Sceaux, Michel Debré, membre du Conseil d’État16, et le ministre de l’Éducation nationale,

de Gaulle, Archives de France, université de Reims Champagne-Ardenne, L’Avènement de la Ve République, Paris, Armand Colin, 1999. 12 Respectivement, Guy Mollet, Félix Houphouët-Boigny, Pierre Pflimlin et Louis Jacquinot. 13 Henri Froment-Meurice, Vu du Quai. Mémoires 1945-1983, Paris, Fayard, p. 197. Avant de prendre son poste au Caire, Maurice Couve de Murville rencontra le général de Gaulle (le 30 mars 1950) et vit Michel Debré à deux reprises (les 29 mars et 3 avril 1950) : cf. Agendas du général de Gaulle, Fondation Charles de Gaulle et Agendas de Michel Debré, 1 DE, Archives d’histoire contemporaine d’histoire (Centre d’histoire de Sciences Po — CHSP). 14 Il ne semble pas que Charles de Gaulle ait jamais rencontré Émile Pelletier — sauf, peut-être, dans des circonstances officielles — sous la IVe République. Sans faire partie des hauts fonctionnaires considérés comme « gaullistes », Bernard Cornut-Gentille se rapprocha du général de Gaulle après la visite que ce dernier effectua en Afrique noire en mars 1953. Il fut reçu à sept reprises par le fondateur du RPF entre l’automne 1953 et le début de l’année 1957, date de sa nomination comme ambassadeur en Argentine : cf. Agendas du général de Gaulle, Fondation Charles de Gaulle. 15 Membre du Conseil d’État, Bernard Chenot était secrétaire général du Conseil économique depuis sept ans au moment de sa nomination au ministère de la Santé publique. Préfet, Pierre Sudreau dirigeait quant à lui le commissariat à la Construction d’Île-de-France avant d’entrer au gouvernement. 16 Sénateur de l’Indre-et-Loire depuis 1948.

Jean Berthoin, issu de la préfectorale17. Cette proportion de 7 hauts fonctionnaires au moins sur 24 ministres pouvait apparaître élevée en regard des derniers cabinets de la IVe République, y compris celui de Pierre Mendès France (juin 1854-février 1955). Le premier gouvernement de Michel Debré confirmerait la tendance avec 8 membres des grands corps sur 27. En 1958-1959, des responsables politiques appelaient même à aller plus loin dans ce sens, comme le socialiste André Philip ou l’indépendant Roger Duchet18. Les remaniements ministériels des mois suivants montreraient encore que le recours à de hauts fonctionnaires sans expérience autre qu’administrative faisait partie des solutions que ne s’interdisait pas l’exécutif. Le 13 janvier 1960, le gouverneur de la Banque de France, Wilfrid Baumgartner, remplaçait Antoine Pinay au ministère des Finances, le gouverneur général de la France d’outre-mer, Pierre Messmer, succédait à Pierre Guillaumat au ministère des Armées le 5 février 1960, avant que le recteur, Lucien Paye, entre au ministère de l’Éducation nationale le 20 février 1961. Cette sur-représentation des hauts fonctionnaires dans les premiers cabinets de la Ve République n’est pas une découverte, mais elle est rarement analysée en tant que telle. Tout juste l’attribue-t-on souvent au respect du général de Gaulle pour les grands corps de l’État ou à son souci de contourner une classe politique qui n’avait pas sa confiance. Il ne fait pas de doute que la nomination de hauts fonctionnaires à des postes de responsabilité visait aussi à « incarner » cette Union nationale à laquelle de Gaulle et les gaullistes appelaient pour sortir de la crise algérienne. Mais cette « fonctionnarisation de l’exécutif » peut être regardée comme un exemple de « désectorisation de l’espace social », avec effacement temporaire de la frontière entre pouvoirs politique et administratif19. Le choix de « spécialistes » ou d’« experts » pour le Quai d’Orsay ou la place Beauvau ne pouvait manquer, plus concrètement, de rassurer les plus inquiets des agents des ministères concernés. Des hommes comme l’ancien secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, René Massigli, qui dénonçaient dans les dernières années de la IVe République ces « maladies de l’État » que représentaient, à leurs yeux, l’émiettement des responsabilités et la politisation de la haute fonction publique20, durent se réjouir de constater que la compétence supposée pesait désormais autant que le poids politique dans la nomination d’un ministre. L’ancien directeur du Trésor, François Bloch-

17 Directeur du personnel et de l’administration générale au ministère de l’Intérieur en 1940, Jean Berthoin avait préféré quitter la préfectorale au lendemain de l’armistice pour entamer une carrière de trésorier payeur général qu’il devait achever dans la Seine, en 1948. Élu sénateur de l’Isère en novembre 1948, il avait été plusieurs fois ministre sous la IVe République et avait détenu le portefeuille de l’Éducation nationale dans les gouvernements Mendès France et Faure (1954-1956). 18 En décembre 1958, André Philip souhaita publiquement que Charles de Gaulle nomme un haut fonctionnaire sans expérience politique comme Premier ministre (Le Monde, 3 décembre 1958). Quant à Roger Duchet, il réclama l’entrée au gouvernement de « plus de grands commis » au lendemain de la formation du cabinet Debré (Le Monde, 13 janvier 1959). 19 Voir M. Dobry, Sociologie des crises politiques, op. cit. 20 René Massigli, Sur quelques maladies de l’État, Paris, Plon, coll. « Tribune libre », 1958. L’ancien diplomate identifie également d’autres causes de la crise de l’État, comme la perte du sens du secret et la place excessive tenue par les cabinets ministériels. La Ve République ne fera cependant que renforcer le poids des entourages ministériels.

Lainé, et le gouverneur de la Banque de France Wilfrid Baumgartner, ne s’étaient-ils pas, par exemple, vus proposer le ministère des Finances dans le cabinet de Gaulle, dès juin 195821 ? En ralliant d’abord ces « grands commis de l’État », souvent passés par la Résistance, qui avaient pris valeur de modèles par leur désintéressement affiché et leur goût de la réforme, en s’assurant le soutien des élites administratives, le nouveau régime montrait qu’il n’« appartenait » ni aux partisans de l’Algérie française, ni à des formations politiques qui — Parti communiste et certaines personnalités de la gauche modérée exceptées — avaient accompagné sa naissance. Si le cas d’un Simon Nora, qui avait réfléchi avec d’autres aux conditions d’un possible retour au pouvoir du général de Gaulle22, restait isolé, des hommes comme Paul Delouvrier23 ou André Postel-Vinay accueillirent favorablement le retour au pouvoir d’un homme qui leur manifestait beaucoup de considération et auquel les liaient le souvenir de la Résistance. Le souci affiché de la compétence dans la composition des gouvernements de Gaulle et Debré répondait en outre aux aspirations de jeunes énarques qui pensaient que l’avenir des politiques ne devait pas dépendre des hasards du calendrier parlementaire24 et avaient souvent été séduits par le souci mendésiste d’arracher la politique aux préoccupations politiciennes25. Aux anciens élèves de l’École nationale d’administration (ENA), le pouvoir exécutif offrit de surcroît un visage familier dans les premières années de la Ve République : créateur de l’École, Michel Debré y avait lui-même enseigné avant d’être élu sénateur en 194826. Il n’avait cessé de défendre les intérêts des anciens élèves dans les années 1950, notamment sur la question du rappel des années passées à l’ENA pour le calcul de l’ancienneté dans les corps d’affectation27. Lorsqu’il eut à désigner certains des membres du groupe de travail chargé de préparer l’avant-projet de Constitution, à l’été 1958, le choix du nouveau

21 François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Paris, Seuil, 1976, p. 144. Il semble que la nomination de Roger Goetze, ancien directeur du Budget, ait également été envisagée. Entretien avec Roger Goetze, dans A. Giacone, Paul Delouvrier…, op. cit., p. 111. 22 Il participa aux réunions organisées par Gilbert Grandval en 1957-1958, au cours desquelles des hommes de gauche comme le dirigeant de la Confédération générale du travail (CGT), Pierre Lebrun, le futur membre du Parti socialiste unifié (PSU), André Hauriou, le gouverneur de la France d’outre-mer, Roland Pré, ou le journaliste Georges Suffert réfléchirent à un possible retour au pouvoir du général de Gaulle. Voir Bernard Cahen, « Les Gaullistes de gauche (mai 1958-août 1962) », mémoire de DES sous la direction du Professeur Colliard, faculté de droit de Paris, 1962. 23 Paul Delouvrier aurait rejoint la Résistance après la dissolution de l’école des cadres d’Uriage, en décembre 1942. 24 Delphine Dulong, Moderniser la politique. Aux origines de la Ve République, Paris, L’Harmattan, 1997, p. 25. Entretiens avec Jean Mamert, ancien élève de l’ENA, membre honoraire du Conseil d’État, le 2 juin 2006 et avec Antoine Dupont-Fauville, inspecteur général honoraire des Finances, le 23 mars 2007. 25 Entretien avec Philippe Richer, ancien élève de l’ENA, ancien diplomate, conseiller d’État honoraire, le 23 janvier 2007. 26 Il y donna, par exemple, un cours sur « Le gouvernement des démocraties modernes » de mai à juillet 1947, Archives Michel Debré, Archives d’histoire contemporaine (CHSP), 1 DE 31. 27 Voir l’échange de lettres entre le président de l’Association des anciens élèves de l’ENA, Alain Plantey, et Michel Debré, entre août et décembre 1956, Archives Michel Debré, Archives d’histoire contemporaine (CHSP), 1 DE 17 bis.

garde des Sceaux se porta, du reste, en priorité sur de jeunes membres du Conseil d’État issus de l’ENA, comme Yves Guéna, Michel Aurillac, Max Querrien, Alain Plantey ou Jean Mamert. Après sa nomination à Matignon, il désigna comme directeur de cabinet son ami Pierre Racine. Directeur des stages à l’ENA de 1945 à 1957, ce membre du Conseil d’État avait noué des rapports de proximité et de confiance avec plusieurs générations d’élèves28. Le pouvoir gaulliste sut donc obtenir rapidement la confiance des élites administratives au début de la Ve République, qu’il s’agisse des « figures archétypales » de grands commis ou des anciens élèves de l’ENA. Notons, cependant, qu’il n’entrait pas de confusion dans l’esprit d’un Charles de Gaulle ou d’un Michel Debré sur la subordination du pouvoir administratif au pouvoir politique. Michel Debré n’avait-il pas regretté, en février 1951, que les gouvernements de la IVe République se transforment en « une sorte de représentation supérieure des services » du fait de leur instabilité29 ? L’époque où un hauts fonctionnaire comme Paul Delouvrier rédigeait les déclarations d’investiture des présidents du Conseil en semblant leur suggérer un projet politique était définitivement révolue30… Il n’appartenait pas non plus à un grand commis de « faire acte de candidature » à un ministère, par exemple, en 1958-1959 : c’était au pouvoir de le solliciter. Le vice-président du Conseil d’État, René Cassin, l’apprit à ses dépens, qui s’était brièvement imaginé en ministre des Affaires étrangères au moment du changement de régime et avait effectué quelques démarches en ce sens auprès de De Gaulle31.

La continuité administrative en question

La crainte d’une chasse aux sorcières qui aurait permis de sanctionner les hauts fonctionnaires les plus liés au régime de la IVe République ne semble pas avoir longtemps inquiété les milieux administratifs au lendemain de l’investiture du général de Gaulle. Il est vrai que la présence, dans le gouvernement de Gaulle, de ministres issus de la SFIO, des radicaux, du MRP et du CNI32 rendait difficile de

28 Entretien avec Jean Mamert, op. cit. Voir, également, Michel Poniatowski, Mémoires, Paris, Plon/Le Rocher, t. 1, 1997, p. 224. 29 Cahiers chrétiens de la fonction publique, n°11, février 1951. 30 « En collaboration avec Pierre Uri, Paul Delouvrier (…) écrit les déclarations d’investitures des présidents du Conseil. Entre 1946 et 1955, Delouvrier et Uri en rédigeront plus d’une dizaine qui, revues et corrigées par le président désigné, sont ensuite lues devant les Chambres », dans A. Giacone, Paul Delouvrier…, op. cit., p. 182. Pierre Uri fut conseiller économique et financier auprès du commissariat général au Plan de 1947 à 1951, puis directeur de la division économique de la haute autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) de 1952 à 1959. Paul Delouvrier fut directeur général adjoint des impôts de 1948 à 1955, avant de prendre la direction des finances de la haute autorité de la CECA (1955-décembre 1958). 31 Entretien de Raymond Janot avec Noëlline Castagnez, le 9 avril 1999, cf. Association Georges Pompidou, AV1 408-409. 32 Guy Mollet (ministre d’État), Max Lejeune (ministre du Sahara), Eugène Thomas (ministre des PTT) et André Boulloche (ministre délégué à la présidence du Conseil) pour la SFIO ; Jean Berthoin (ministre

donner un « coup de balai administratif ». Trois ministères auraient pu être particulièrement frappés par un mouvement administratif. Aux Affaires étrangères, la méfiance de De Gaulle à l’égard de tout abandon de souveraineté aurait pu valoir aux plus engagés des avocats de la construction européenne et de l’Alliance atlantique une forme de mise à l’écart. Les hauts fonctionnaires de la France d’outre-mer pouvaient nourrir les mêmes craintes : Jacques Foccart, responsable des questions d’outre-mer dès 1949, puis secrétaire général du RPF en 1954, avait su entretenir ou développer d’importants réseaux administratifs rue Oudinot33. La Revue administrative n’avait- elle pas estimé, dans un sondage informel en 1956, que 50% des fonctionnaires de la France d’outre-mer étaient proches du RPF ? Les gaullistes étaient donc en situation de placer « leurs » hommes aux fonctions de responsabilité Outre-Mer à partir de juin 1958. Quant au ministère de l’Intérieur, il avait été détenu, presque exclusivement, par des socialistes ou des radicaux sous la IVe République ; cette mainmise avait accrédité les procès en politisation du corps préfectoral dès les lendemains de la Libération. Le nouveau pouvoir ne serait-il pas tenté de marquer son autorité en sanctionnant des préfets qui s’étaient illustrés dans la lutte contre le RPF en 1947-1948 ou, au contraire, en « rémunérant » les milieux administratifs favorables à un changement de régime en 1957-195834 ? Si une orientation atlantiste et pro-européenne dominait peut-être chez ses agents35, le ministère des Affaires étrangères n’en était pas moins resté « une maison très libre36 » s’agissant de leurs engagements et opinions politiques sous la IVe République. Seule l’adhésion au Parti communiste avait pu se révéler un frein dans la carrière diplomatique à cette époque, comme l’avait constaté André Van Ruymbeke. Ancien élève de l’ENA et membre du PCF, il avait passé dix ans au bureau des Affaires administratives à l’Administration centrale sans se voir proposer de poste à l’étranger entre 1948 et 195837. Aux yeux de nombreux diplomates, la de l’Intérieur) et Eugène Ramonet (secrétaire d’État puis ministre de l’Industrie et du commerce) pour la mouvance radicale ; Pierre Pflimlin (ministre d’État), Paul Bacon (ministre du Travail) et Robert Buron (ministre des Travaux publics, des transports et du tourisme) pour le MRP ; Louis Jacquinot (ministre d’État), Antoine Pinay (ministre des Finances) et Roger Houdet (ministre de l’Agriculture) pour le CNIP. 33 Au 27 rue Oudinot se trouvait alors le ministère de la France d’outre-mer, qui avait succédé au ministère des Colonies à la Libération. Dans le cadre de l’Action professionnelle et sociale (APS), le RPF avait cherché à organiser des groupements de fonctionnaires au sein de plusieurs ministères à partir de la fin de l’année 1947 : le plus important de ces groupes fut celui du ministère de la France d’outre-mer, que dirigèrent successivement Jean Debay, inspecteur général de la France d’outre-mer, puis Jean Douzamy, administrateur en chef de la France d’outre-mer. Voir Fondation Charles de Gaulle, RPF 325 (groupement des fonctionnaires). 34 L’ancien sous-préfet René Ribière, révoqué de son corps d’origine pour avoir assisté en costume officiel à une réunion publique du RPF en 1947, aurait plaidé en faveur d’un important mouvement préfectoral à l’été 1958. Chargé des relations avec le ministère de l’Intérieur au sein du cabinet du général de Gaulle en juin 1958, président du Conseil, il fut progressivement dessaisi de ces dossiers, avant d’être élu député en novembre. Nous remercions le Professeur Gilles Le Béguec pour cette précision sur l’action de René Ribière au cabinet du général de Gaulle en 1958. 35 Bernard Destremau, Quai d’Orsay. Derrière la façade, Paris, Plon, 1994, p. 120. 36 Entretien avec Philippe Richer, op. cit. 37 Entretien avec Pierre Lelong, ancien ministre et conseiller honoraire à la Cour des comptes, le 7 septembre 2007.

nomination de Maurice Couve de Murville au ministère des Affaires étrangères en juin 1958 valait garantie du maintien de cette tradition « libérale38 ». Le Quai d’Orsay ne connut pas, en effet, de mouvement administratif de grande ampleur dans les premières années de la Ve République. Hervé Alphand, ambassadeur aux États-Unis qui, malgré ses liens avec de Gaulle, s’était engagé en faveur de la CED dès 195139, conserva son poste à Washington ; Louis Chauvel, qui ne pouvait être suspecté de « gaullisme40 », resterait ambassadeur de France au Royaume-Uni jusqu’en mars 1962. À Bonn, Maurice Couve de Murville était remplacé le 1er août 1958 par François Seydoux. Issu d’une vieille famille protestante, ce dernier avait pour signe particulier d’être un ami personnel de son prédécesseur et désormais ministre de tutelle. On ne pouvait guère le considérer, en revanche, comme un « fidèle » du général de Gaulle. L’ambassade de France en URSS était enfin occupée, depuis 1955, par Maurice Dejean, gaulliste historique et diplomate atypique qui ne quitterait Moscou qu’en 1964. Des sept directions ou services principaux du ministère des Affaires étrangères à la fin de la IVe République41, une seule d’entre-elles change de responsable en 1958- 1959, même s’il s’agit de la plus prestigieuse, la direction des Affaires politiques, où Charles Lucet succéda à Jean Daridan, sans que ce remplacement fût perçu comme une décision « politique ». À ce tableau d’une diplomatie peu bouleversée par le changement de régime, il est nécessaire d’apporter une nuance importante au sujet de certains postes diplomatiques plus « stratégiques » que prestigieux. Dès septembre 1958, Étienne de Crouy-Chanel quitta ainsi ses fonctions au Conseil de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), moins de deux ans après sa nomination. La voix de la France fut portée quelques mois à Genève par le premier des « gaullistes historiques », Geoffroy Chodron de Courcel, avant son entrée à l’Élysée comme secrétaire général. Aux Nations unies, Guillaume Georges-Picot, auquel certains gaullistes reprochaient d’avoir défendu trop mollement la France, mise en cause sur le dossier algérien, fut remplacé en avril 1959 par Armand Bérard42. En octobre 1959, l’inamovible Pierre-Eugène Gilbert, « enfant chéri des

38 Entretiens avec André Saint-Mleux, ancien conseiller des Affaires étrangères, le 1er mai 2007, et avec Christian d’Aumale, ambassadeur de France, le 13 octobre 2007. 39 Le Monde, 26 juillet 1951. 40 Secrétaire général du Quai d’Orsay, il s’était montré hostile au RPF et à son fondateur dans plusieurs échanges avec Georges Bidault en 1947-1948, n’hésitant pas à qualifier les discours de De Gaulle « d’oraisons jaculatoires » dans une lettre du 8 avril 1947 (CHAN, Archives Georges Bidault 457 AP 135). Voir également Jean-Rémy Bezias, Georges Bidault et la politique étrangère de la France. Europe, États-Unis, Proche-Orient, 1944-1948, Paris, L’Harmattan, 2006, p. 73 et Jacques Dumaine, Quai d’Orsay 1945-1951, Paris, Julliard, 1955. 41 Direction générale des affaires politiques et économiques, direction du personnel et de l’administration générale, direction générale des affaires culturelles et techniques, direction des affaires administratives et sociales, direction générale des affaires marocaines et tunisiennes, service du protocole, direction des archives diplomatiques et de la documentation, service juridique. Le changement de régime se traduit ensuite par l’accession du service des affaires économiques et financières au rang de direction. 42 Ce dernier, qui avait appartenu au bureau d’études clandestin du ministère des Affaires étrangères sous l’Occupation, semble avoir entretenu des rapports de confiance et d’amitié avec Michel Debré sous

Israéliens43 », fut rappelé à Paris. Un dernier mouvement administratif fut déclenché à l’automne 1959 par la nomination d’Éric de Carbonnel au secrétariat général du ministère. L’ex-socialiste Georges Gorse, rallié au gaullisme, fut alors envoyé à Bruxelles comme haut représentant auprès des Communautés européennes. Les événements de 1958-1959 n’eurent donc que peu de conséquences sur le personnel diplomatique dans l’ensemble. Les postes les plus « visibles » ne changèrent pas de titulaires, même si, en un an, la représentation française dans les instances internationales (Nations unies, Conseil de l’OTAN, Communautés européennes) fut entièrement renouvelée au bénéfice d’« hommes sûrs », gaullistes fidèles ou hauts fonctionnaires loyaux. Comme le Quai d’Orsay, le ministère de la France d’outre-mer fut confié, dans le gouvernement de Gaulle, à un homme du sérail sans expérience politique, l’ancien gouverneur général d’Afrique occidentale française (AOF), Bernard Cornut-Gentille. Le changement de régime y produisit cependant des effets plus sensibles qu’au ministère des Affaires étrangères du point de vue des hauts responsables de l’administration. En quelques semaines, les deux gouverneurs généraux d’AOF et d’Afrique équatoriale française (AEF) furent, en effet, déplacés. Le haut commissaire en poste à Dakar, Gaston Cusin, n’occupait pourtant ses fonctions que depuis deux ans. Très lié à Michel Debré à l’époque de la Libération44, cet ancien commissaire de la République, qui entretenait des rapports cordiaux avec Jacques Foccart depuis leur première rencontre en août 195645, faisait figure d’homme de gauche et de gaulliste de guerre tout à la fois. D’après Pierre Messmer, « le haut commissaire Cusin, nouveau venu en Afrique [au moment de sa nomination comme gouverneur général de l’AOF en 1956] » n’y « réussi[ssait] pas mal »46. Son rappel en métropole, dès août 1958, suivi de sa nomination comme conseiller d’État en service extraordinaire, peuvent a priori surprendre. Cette décision sanctionne en réalité les réserves, voire les critiques émises par Gaston Cusin sur les conditions du passage de la IVe à la Ve République. Au lendemain du 13 mai 1958, le haut commissaire en AOF s’était exprimé à Radio- Dakar pour juger les événements d’Alger en termes très sévères, se disant résolu à « défendre la République47 ». Gaston Cusin se trouva en outre dans une position inconfortable à l’égard de son ministre de tutelle après la formation du gouvernement de Gaulle : Bernard Cornut-Gentille n’était autre que son prédécesseur à Dakar et les deux hommes n’entretenaient pas de bons rapports. Il convenait dès lors que le haut commissaire en AOF changeât avant que de Gaulle effectue son voyage Outre-Mer, dans le cadre de la campagne pour le référendum du 28 septembre 1958. Gaston la IVe République. Voir, notamment, Archives Michel Debré, Archives d’histoire contemporaine (CHSP), 1 DE 23. 43 Samy Cohen, De Gaulle, les gaullistes et Israël, Paris, Éditions Alain Moreau, 1974, p. 93. 44 Voir les lettres datées de 1945 et conservées dans les archives Michel Debré, aux Archives d’histoire contemporaine (CHSP), notamment dans 1 DE 15. 45 Pour leur correspondance, voir FCDG RPF 42 (interventions de Jacques Foccart), 685, 686 et 687 (dossiers de Jacques Foccart sur l’AOF et le Sénégal). 46 Pierre Messmer, Après tant de batailles… Mémoires, Paris, Albin Michel, 1992, p. 232. 47 Voir les réponses d’anciens militants RPF à cette intervention de Gaston Cusin dans FCDG RPF 687.

Cusin fut remplacé par Pierre Messmer, gouverneur général de l’AEF depuis quelques mois. Proche des socialistes48 mais avant tout fidèle à de Gaulle, ce Compagnon de la Libération eut pour successeur à Brazzaville un jeune haut fonctionnaire de cinq ans son cadet, Yvon Bourges49. L’un comme l’autre appartenaient à cette génération d’administrateurs qui entendaient rompre avec l’autoritarisme ou le « romantisme » de leurs aînés dans la carrière coloniale, au profit d’une approche à la fois plus progressiste et plus volontariste50. Hormis la sanction subie par Gaston Cusin, il est difficile de se faire une idée très précise des effets du changement de régime sur les agents du ministère de la France d’outre-mer. La création de la Communauté rendait nécessaire un mouvement administratif. Une trop grande continuité entre les gouverneurs d’hier et les hauts commissaires nommés dans les États de la Communauté aurait, en effet, accrédité les reproches à l’encontre d’une réforme en trompe l’œil, qui permettrait à la France de continuer à gérer les affaires de ses anciennes colonies. Le reclassement des agents du ministère de la France d’outre-mer à partir de 1958-1959 offre, en revanche, un terrain d’observation privilégié des rapports entre administration et politique. La tentation aurait pu être grande, en effet, pour les gaullistes qui bénéficiaient de réseaux très solides au sein du ministère de la France d’outre-mer sous la IVe République, de favoriser les leurs à l’heure où les anciens administrateurs et gouverneurs devaient être « versés », qui dans l’administration préfectorale, qui dans la diplomatie, qui aux ministère de Finances, voire à la Cour des comptes ou au Conseil d’État. Or, la responsabilité de ce reclassement fut attribuée à l’inspecteur général Bargues, peu « marqué » politiquement, qui sut conserver à sa tâche un caractère strictement administratif. Des fonctionnaires « gaullistes » de la France d’outre-mer purent, du reste, concevoir de l’amertume de ce que leur engagement en faveur du RPF, qui était parfois allé jusqu’à l’adhésion effective, n’était guère « récompensé 51». Dans l’ensemble, c’était donc la continuité administrative qui paraissait l’emporter, même si cette question du reclassement des fonctionnaires du ministère de la France d’outre-mer mériterait sans doute une étude approfondie52.

48 Il appartint aux cabinets ministériels de Marius Moutet et de Gaston Defferre sous la IVe République. Voir, à ce sujet, Pierre Messmer, Les Blancs s’en vont, Paris, Albin Michel, 1998, p. 137 et 181. 49 Issu de la préfectorale, Yvon Bourges (1921-2009) poursuivit à partir de 1948 une brillante carrière en Afrique noire, dans le sillage de Bernard Cornut-Gentille dont il fut le directeur de cabinet au gouvernement général de l’AEF puis de l’AOF. Il était gouverneur de la Haute-Volta depuis septembre 1956 et avait rencontré le général de Gaulle à deux reprises au moins sous la IVe République, à l’été 1953 et en mars 1958. Cf. Pierre Albert, Yvon Bourges ou la politique est un service, Paris, Éditions Media, 1975, p. 41-43 ; Entretien avec Yvon Bourges, le 22 mars 2007. 50 Jean-Charles Fredenucci, « La brousse coloniale ou l’anti-bureau », Revue française d’administration publique, n°108, p. 603-615. 51 Entretien avec Pierre Bas, conseiller honoraire à la Cour des comptes, le 25 septembre 2007. Nommé rue Cambon en 1960, cet ancien administrateur de la France d’outre-mer et militant passionné du RPF en milieu africain s’efforça d’intervenir depuis son poste de conseiller technique à l’Élysée en faveur d’anciens « camarades » qui avaient pris des risques en soutenant une formation politique hostile à la IVe République entre 1947 et 1955. 52 Une partie des anciens de la rue Oudinot a, par exemple, rejoint les milieux du renseignement à partir du début des années 1960, à l’image de Raymond Deboutière, adhérent RPF et administrateur de la

Souvent décrit comme « une citadelle radicale ou socialiste53 », le ministère de l’Intérieur ne fut confié qu’en 1961 à un gaulliste — à savoir, Roger Frey. De juin 1958 à 1961, y furent successivement nommés le préfet de la Seine, Émile Pelletier, l’ancien préfet Jean Berthoin, sénateur radical depuis 1948, puis le haut fonctionnaire Pierre Chatenet. On pourrait en conclure à l’absence de tout mouvement administratif d’ampleur dans les premières années de la Ve République : ces personnalités avaient été, en partie, choisies pour « rassurer » ceux qui pensaient que « quand on change de République, on change les préfets54 ». Plusieurs préfets proches de Jules Moch, comme Raymond Haas-Picard dans les Bouches-du-Rhône, conservèrent ainsi leurs fonctions ou poursuivirent de brillantes carrières jusqu’au mitan des années 1960, accréditant l’idée d’une continuité administrative dans les hommes, sinon dans les méthodes. Le cas de Louis Périllier, inspecteur général de l’Administration en mission extraordinaire (IGAME) et préfet de la Haute-Garonne réintégré à la Cour des comptes « sur sa demande » en juillet 1958, montre cependant que de hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur purent être sanctionnés pour avoir montré peut-être trop de zèle « républicain » au lendemain du 13 mai 1958. Membre du Comité directeur de l’UDSR55, l’ancien résident général de France en Tunisie avait fait publiquement état de son inquiétude quant au devenir des institutions républicaines dans la seconde quinzaine de mai 1958 et pris très au sérieux le contenu alarmiste des circulaires de Jules Moch à la fin du mois56. Un mois à peine après la formation du gouvernement de Gaulle, il fut remplacé par Jean Morin, qui avait su conserver des liens avec de Gaulle et les gaullistes tout en devenant un des plus proches collaborateurs de Georges Bidault sous la IVe République. Le changement de régime de 1958-1959 fit une autre victime au ministère de l’Intérieur : le directeur de la direction de la Surveillance du territoire, Roger Wybot, fut, en effet, remercié.

France d’outre-mer sous la IVe République, qui devint directeur-adjoint du Service de documentation extérieure et de contre-espionnage (SDECE) en 1963 et conserva ce poste jusqu’en 1979. L’analyse des reclassements suppose d’étudier le devenir des anciens élèves de l’École nationale de la France d’outre- mer promotion par promotion. On peut noter, à titre d’exemple, qu’au sein de la promotion 1953, 5 élèves sur 42 rejoignirent le ministère des Affaires étrangères dans les années 1960, pour 4 qui furent versés dans le corps préfectoral et 3 affectés à la Caisse des dépôts et consignations. D’autres intégrèrent des entreprises publiques, quittèrent la fonction publique pour le secteur privé ou travaillèrent auprès des nouveaux chefs d’État africains. 53 Entretien avec Jacques Juillet, ancien préfet, le 20 décembre 2007. 54 Cette formule, qui résume les craintes que certains hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur purent éprouver en juin 1958, est attribuée par Christopher Nick (Résurrection. Naissance de la Ve République, un coup d’État démocratique, Paris, Fayard, 1998, p. 627) au préfet du Gers d’alors. 55 Éric Duhamel, L’UDSR ou la genèse de François Mitterrand, Paris, CNRS, 2007, p. 183 et Archives de l’Assemblée nationale, dossier personnel de Louis Périllier (député de l’Yonne de 1967 à 1968). 56 C. Nick, Résurrection…, op. cit., p. 623. Louis Périllier fut candidat de centre gauche aux élections législatives de novembre 1958 dans la première circonscription de l’Yonne, contre le gaulliste Marius Durbet. Il rejoignit la Convention des institutions républicaines que fonda François Mitterrand en 1964 et fut élu député de l’Yonne sous l’étiquette de la Fédération de la gauche démocrate et socialiste (FGDS) en mars 1967. Battu aux législatives de juin 1968 par le jeune Jean-Pierre Soisson, il devint secrétaire général du Mouvement réformateur puis rejoignit les radicaux de gauche en 1972. Cf. Dossier personnel de Louis Périllier, Archives de l’Assemblée nationale.

Compagnon de la Libération, il avait, au contraire du préfet de la Haute-Garonne, Louis Périllier, souhaité si ardemment la fin de la IVe République qu’il aurait envisagé de prendre en charge l’assaut du ministère de l’Intérieur dans le cadre du plan « Résurrection57 ». Gaulliste mais homme de renseignement avant tout, il lui aurait été reproché d’avoir placé des micros jusque dans la chambre du général de Gaulle à l’hôtel Lapérouse, avant le retour au pouvoir de l’homme du 18 juin58. Ces deux exemples de mouvement administratif entre la IVe et la Ve Républiques sont-ils isolés ? Profondément renouvelé à la Libération, le corps préfectoral était engagé sur la voie de la « corporatisation59 » depuis le décret du 19 juin 1950 qui encadrait l’accès aux fonctions de préfet60. Pour comprendre si la fin de la IVe République a été l’occasion de « sanctions » ou, au contraire, de « récompenses » administratives pour services rendus, on peut prendre pour base de référence les sous-préfets et préfets représentant effectivement l’État dans les départements métropolitains et d’outre-mer, en excluant l’Algérie dont le découpage administratif ne cesse d’être modifié jusqu’au début des années 196061. Environ 450 préfets ou sous-préfets occupaient un poste territorial en 1948, par exemple, dont 106 avaient changé d’affectation depuis 1947 : le mouvement administratif de 1947-1948 a donc concerné plus de 20% d’entre eux62. Un mouvement administratif de même ampleur peut être observé entre 1948 et 1949 (102 changements de postes). Entre 1947 et 1958, les mouvements dans le corps préfectoral évoluent, d’une année à l’autre, entre un minimum de 72 changements de postes en 1949-1950 et un maximum de 137 mutations en 1951-1952. Il est toujours difficile de faire la part de l’histoire politique — un nouveau ministre — et de l’histoire administrative dans ces variations. 189 membres du corps préfectoral changèrent, par exemple, d’affectation en 1958- 1959, soit le chiffre le plus élevé depuis les lendemains de la Libération. Faut-il interpréter cette donnée à l’aune des décrets des 28 juin 1956 et 17 mars 1958 qui créaient de nouveaux départements en Algérie et provoquaient, nécessairement, un mouvement au sein de l’administration du ministère de l’Intérieur ? Doit-on faire la part des phénomènes de générations dans la lecture de ces chiffres ? Faut-il considérer comme un hasard le fait que de nombreux départements, rétifs au gaullisme politique, changent de préfets en 1958-195963 ? En l’état actuel des recherches conduites sur ce sujet très neuf des rapports entre administration et

57 C. Nick, Résurrection…, op. cit., p. 586-588. 58 Ibid., p. 222. 59 Luc Rouban, « Les Préfets entre 1947 et 1958 ou les limites de la République administrative », Revue française d’administration publique, op. cit., p. 564. 60 Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le Corps préfectoral sous la Troisième et la Quatrième République, Paris, Armand Colin, 1969. 61 Thierry Sarmant, « Entre sous-administration et maintien de l’ordre : les départements algériens de 1945 à 1962 », Revue administrative, n°337, janvier 2004, p. 89-92. 62 Les chiffres avancés ont été obtenus en effectuant des comparaisons entre les différents volumes des Bottins administratifs édités chaque année pour la période comprise entre 1947 et 1964. 63 C’est le cas de l’Allier, des Ardennes, de l’Ariège, de l’Aude, de la Corrèze, de la Creuse, de la Haute- Garonne, de l’Hérault, de l’Indre, des Landes, du Lot, de la Nièvre, du Nord, du Pas-de-Calais, des Hautes Pyrénées et du Tarn-et-Garonne.

politique, on conclura que le changement de régime de 1958-1959 a sans doute amplifié légèrement un mouvement préfectoral que commandaient des phénomènes plus structurels, comme le départ à la retraite des hommes ayant intégré le ministère de l’Intérieur à la fin des années 1930.

La loyauté selon de Gaulle : une notion au contenu extensif ?

Analyser les rapports entre le nouveau pouvoir politique et les hauts fonctionnaires en termes de « fluidité » pour les débuts de la Ve République, c’est considérer qu’il existe un pouvoir administratif dont le rôle ne se limite pas à l’exécution des décisions de l’autorité de tutelle. Selon qu’un projet rencontre leurs intérêts, leur système de représentations et leurs valeurs, les élites administratives peuvent en effet, dans la France des années 1950, en freiner ou, au contraire, en accompagner la mise en œuvre. Il ne faut pas sous-estimer, en outre, l’éventail des possibilités qui s’offrent, dans un régime démocratique, à un haut fonctionnaire soucieux de ne pas servir une autorité politique dont il désapprouve les ordres ou conteste la légitimité : passage à un poste moins « exposé » au sein de l’administration ou « pantouflage » dans le privé, pour les inspecteurs des finances ou les membres de la Cour des comptes, notamment. Il était donc important pour le nouveau régime de gagner la confiance des élites administratives très rapidement. Le choix des personnalités des gouvernements de Gaulle puis Debré ou une certaine forme de continuité des cadres permirent d’atteindre cet objectif. Les débuts de la Ve République allaient, du reste, fournir un exemple de mise en échec de la volonté politique quand elle se heurtait au mauvais vouloir administratif. Si les agents des ministères de la France d’outre-mer, des Affaires étrangères et de l’Intérieur furent rassurés par le choix de ministres issus du sérail administratif dans le gouvernement de Gaulle, le retour d’Antoine Pinay rue de Rivoli64 était, en revanche, susceptible de heurter les hauts fonctionnaires de l’Économie et des finances. La popularité du maire de Saint-Chamond aiderait à conduire un programme de rétablissement des finances publiques qui pouvait s’avérer douloureux. Son nom avait été suggéré au général de Gaulle par François Bloch- Lainé, qui avait pourtant désapprouvé la politique conduite par le ministre des Finances de 195265. Il semble que l’idée de cette nomination ait ensuite été appuyée dans l’entourage du général de Gaulle par Georges Pompidou, Olivier Guichard et Pierre Lefranc66. Pour la génération des jeunes inspecteurs des finances et administrateurs civils formés à l’ENA, Antoine Pinay incarnait « la politique

64 Il avait cumulé la présidence du Conseil et le ministère des Finances en 1952. 65 F. Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, op. cit., p. 119-121. 66 Christiane Rimbaud, Pinay, Paris, Perrin, 1990, p. 367 et Éric Roussel, Georges Pompidou, Paris, Lattès, 1984, p. 100.

économique à la papa », ce qui en faisait une sorte « d’anti-Mendès France »67. Or, le changement de régime fut, en revanche, interprété par Francis-Louis Closon68 comme une opportunité de plaider à nouveau en faveur d’une fusion de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), qu’il dirigeait alors, et du Service des études économiques et financières (SEEF) du ministère des Finances. Insistant sur la nécessité de réorganiser la prévision économique en France, le directeur de l’INSEE sembla, dans un premier temps, convaincre Antoine Pinay et son entourage du bien-fondé de son projet69. Un premier arbitrage, favorable à la fusion, fut rendu par le ministre. L’opposition de Claude Gruson — inspecteur des Finances et directeur du SEEF — à ce projet trouva néanmoins des relais au cabinet du général de Gaulle et au sein même du gouvernement en la personne de Valéry Giscard d’Estaing. Inspecteur des finances, le jeune secrétaire d’État aux Finances avait, en effet, effectué un stage de six mois auprès du service que dirige Claude Gruson. Sa nomination avait été bien perçue par les hauts fonctionnaires de la rue de Rivoli qui le considéraient comme un des leurs. Or, dans les mois qui suivent l’été 1958, les conceptions de Francis-Louis Closon ne réussirent pas à s’imposer, malgré l’accord officiel du ministre des Finances. Sur ce dossier, l’autorité politique dut finalement reculer discrètement devant l’hostilité de l’administration des finances et se résoudre à l’enlisement puis à l’abandon du projet de fusion INSEE-SEEF. Aude Terray, qui a longuement étudié ce conflit entre Francis-Louis Closon et Claude Gruson dans sa thèse, en conclut qu’« une réforme de structure qui vise la suppression ou la fusion d’un service a peu de chances d’aboutir, même sous la Ve République, si elle est imposée par un ministre qui n’est pas suivi par son administration » et observe que cet épisode « incite (…) à relativiser le poids d’Antoine Pinay à la tête du ministère des Finances70 ». Aux yeux du général de Gaulle comme de son Premier ministre, Michel Debré, l’intérêt de l’État commandait en revanche aux hauts fonctionnaires une loyauté absolue à l’égard de la politique algérienne du gouvernement à partir de juin 195871.

67 Entretien avec Antoine Dupont-Fauville, op. cit. 68 Catholique de gauche, ce compagnon de la Libération était resté proche du général de Gaulle sous la IVe République malgré ses fonctions à la tête de l’INSEE. Il n’avait pas hésité à s’afficher aux côtés du fondateur du RPF, le 9 mai 1954, à l’Arc de Triomphe, au lendemain de la chute de Diên Biên Phu ; cf. Le Rassemblement, n°346, 13 mai 1954. Pour l’engagement de Francis-Louis Closon pendant la Seconde Guerre mondiale, voir Jean-Louis Crémieux-Brilhac, La France Libre, t. 1, Paris, Gallimard, coll. « Folio », 2001 (rééd.), p. 503 et t. 2, Paris, Gallimard, coll. « Folio », 2001, p. 1108, 1122 et 1128 ; ainsi que Francis-Louis Closon, Le Temps des passions. De Jean Moulin à la Libération, 1943-1944, Paris, Presses de la cité, 1974 et, du même auteur, Commissaire de la République du général de Gaulle, Paris, Julliard, 1980. 69 Aude Terray, Des Francs-tireurs aux experts. L’organisation de la prévision économique au ministère des Finances, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, p. 227-248. 70 Ibid., p. 259. 71 Il fut, par exemple, question du devoir de « loyalisme à l’égard de la Nation » des fonctionnaires, selon les termes de René Chapus, dans l’ordonnance du 22 septembre 1960, qui punissait sévèrement toute provocation à l’insoumission quand elle était le fait d’un fonctionnaire, ou dans celle du 28 septembre 1962 qui prévoyait un régime aggravé de « suspension pour les fonctionnaires ayant fait l’apologie de l’insoumission ou de la désertion en Algérie ». Voir René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, t. 2, 2001, p. 247-248.

Le manquement à cette exigence pouvait dès lors justifier des sanctions d’une sévérité inhabituelle, comme ce fut le cas à l’automne 1960. Dans son allocution radiodiffusée et télévisée du 4 novembre 1960, le chef de l’État, avant de stigmatiser « deux meutes ennemies, celle de l’immobilisme stérile et celle de l’abandon vulgaire » qui « se ruent dans des directions opposées mais dont chacune conduirait, l’Algérie d’abord, la France ensuite, à une catastrophe », évoqua, en effet, « la marche vers l’Algérie algérienne »72. Trois jours plus tard, André Jacomet73, secrétaire général de l’Administration en Algérie, remit sa démission à Paul Delouvrier. Il accompagna son départ de commentaires sévères sur la politique gouvernementale. Le Conseil des ministres du 9 novembre 1960 tira les conséquences de cette décision en révoquant André Jacomet et en prenant soin de lui choisir immédiatement un successeur en la personne du préfet Max Moulins. La réaction de l’exécutif ne s’arrêta pas à ce stade, puisqu’un décret publié au Journal officiel, le 12 novembre 1960, priva également André Jacomet de ses fonctions au Conseil d’État, son corps d’origine74. Or, si la fonction de secrétaire général de l’Administration en Algérie relevait des emplois discrétionnaires dont le gouvernement pouvait relever les titulaires pour « simple convenance politique et en dehors de toute considération disciplinaire75 », tel n’était pas le cas des membres du Conseil d’État76. Cette atteinte à l’indépendance reconnue au Conseil d’État depuis la IIIe République surprit de la part d’un Premier ministre issu de l’institution du Palais-Royal. La décision semblait, en outre, revenir sur cette distinction entre la fonction et le statut qu’avait consacrée le statut général de la fonction publique de 1946. Elle fut ressentie comme la marque d’une sévérité excessive, voire comme un « abus de pouvoir », au-delà même des milieux hostiles à la politique algérienne du gouvernement77. Cette révocation avait valeur de signe, en ce qu’elle définissait en creux les limites de la liberté d’opinion des fonctionnaires de responsabilité : les désaccords avec la politique gouvernementale ne pourraient plus, désormais, être exprimés autrement que dans un cadre privé. L’époque était révolue où René Massigli, ambassadeur à Londres, pouvait mener une campagne très active contre une Communauté européenne de défense que soutenaient officiellement les gouvernements de la IVe République jusqu’à Pierre Mendès France78… De Gaulle et les gaullistes, qui avaient su jouer de l’hostilité de certains hauts fonctionnaires à

72 Discours et messages, Paris, Plon, t. 3 : Avec le renouveau 1958-1962, 1970, p. 260. 73 Ancien élève de l’ENA (promotion Croix de Lorraine), André Jacomet avait, notamment, appartenu au cabinet de Louis-Winde Christiaens, secrétaire d’État aux Forces armées et à l’air dans le cabinet Laniel (juillet 1953-juin 1954). 74 L’Année politique, 1960, p. 115. 75 Voir le commentaire de l’arrêt Teissier (Conseil d’État, 13 mars 1953) dans Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvolvé, Bruno Genevois, Les Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 1996 (11ème édition), p. 492. 76 La liste de ces « emplois discrétionnaires » avait été dressée par un décret du 21 mars 1959. 77 Entretien avec Jean Mamert, op. cit. 78 Dans ses mémoires dédiés au projet de construction européenne, René Massigli ne consacre pas moins de 180 pages à son combat contre la CED : René Massigli, Une comédie des erreurs 1943-1956. Souvenirs et réflexions sur une étape de la construction européenne, Paris, Plon, 1978, p. 275-455.

l’égard du régime à l’époque du RPF ou en 1957-195879, n’entendaient plus tolérer de tels défauts de loyauté des « grands commis » sous la Ve République. Évoquant cette question, le juriste et politiste Jacques Chevallier distinguerait chez de Gaulle une « conception quelque peu extensive du devoir d’obéissance, qui confine à la politisation » après son retour au pouvoir en juin 195880. Les premières années de la Ve République virent une redéfinition des rapports entre les hauts fonctionnaires et le pouvoir politique. Les termes de cette « rencontre » entre les « grands commis » et la République gaullienne se trouvèrent progressivement posés, entre valorisation accrue de la compétence dans le choix des responsables ministériels et souci de ménager les susceptibilités administratives en évitant tout mouvement administratif à caractère « politique ». Avec la Libération, l’après 1958 représente donc un de ces moments rares où un nouveau « modèle » de service de l’État semble s’inventer. Au modèle du haut fonctionnaire à qui l’expérience de la Résistance — intérieure ou extérieure — avait inculqué, en même temps que la passion de l’intérêt général, une certaine liberté à l’égard du pouvoir, se substitua progressivement une autre figure de grand commis, chez qui la loyauté devenait peut-être vertu administrative cardinale. Cette redéfinition de l’éthique professionnelle des élites administratives ne s’accompagna pas de la mise en place d’un système de dépouille à la française. Si de Gaulle et les gaullistes disposaient de nombreux relais chez les hauts fonctionnaires sous la IVe République, ils ne voulurent pas, en effet, « rémunérer » ces soutiens à partir de l’été 1958, ni sanctionner ceux qui avaient servi le régime défunt.

L’auteur David Valence est directeur des études et de la recherche à la Fondation Charles de Gaulle. Professeur agrégé d'histoire, il enseigne à Sciences Po Paris. Il a récemment publié « L’opération des « jeunes loups » ou les débuts en politique de Jacques Chirac », Parlement(s). Revue d’histoire politique, numéro spécial : « Les gaullistes

79 On en fournira deux exemples. Le 16 octobre 1948 paraissait en première page du Rassemblement, journal du RPF, une copie de la note d’orientation politique n°10 du ministre de l’Intérieur, Jules Moch, dans laquelle le socialiste reconnaissait que le report des élections cantonales à 1949 avait pour objectif de favoriser la Troisième force. Cette divulgation d’une note destinée aux Inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire (IGAME) et aux préfets fut très vivement critiquée par Jules Moch, sans que les responsables puissent être identifiés. À la même époque, deux inspecteurs généraux de l’Administration participaient avec assiduité aux réunions du Comité d’études du RPF que présidait Gaston Palewski et qu’animait Georges Pompidou : Jacques Brunschwig-Bordier, Compagnon de la Libération et chef du service de l’Inspection générale au ministère de l’Intérieur, et Pierre Massenet, pourtant IGAME pour la région de Marseille. Voir FCDG RPF 310. Autre exemple : en 1957-1958, le conseiller d’État Maxime Blocq-Mascart accueillit à son domicile des réunions où, autour de Michel Debré, étaient discutés les moyens de hâter un changement de régime. Il signa deux textes appelant au retour au pouvoir du général de Gaulle dans les publications de l’Office français des études et de documentation en septembre 1957. Voir C. Nick, Résurrection…, op. cit., p. 189-194 et Gaetano Quagliariello, La Religion gaulliste, Paris, Perrin, 2007, p. 226. 80 Voir De Gaulle en son siècle, Paris, La Documentation française, t. 3 : Moderniser la France, 1992, p. 457.

au Parlement », hors série n°5, septembre 2009 et « Un RPF pour quelles élites? » dans Serge Berstein, Pierre Birnbaum, Jean-Pierre Rioux (dir.), De Gaulle et les élites, Paris, La Découverte, 2008. Résumé Les rapports entre les élites administratives et le pouvoir politique ne se trouvent pas « immédiatement » transformés avec le retour au pouvoir du général de Gaulle en juin 1958. Le contexte de la guerre d’Algérie et la volonté affichée par de Gaulle d’arracher l’action gouvernementale au jeu des partis permettent toutefois une redéfinition progressive des frontières entre le politique et l’administratif dès les débuts de la Ve République. On peut, à cet égard, parler d’un « temps de transition ». La loyauté attendue des hauts fonctionnaires par l’exécutif se ferait désormais plus exigeante, sans qu’on puisse, pour autant, parler déjà d’une politisation de l’administration. Abstract The relationships between the administrative elites and the executive were not “immediately” transformed with the return of General de Gaulle to power in June 1958. The Algerian War and de Gaulle’s will to rip the government’s actions away from partisan politics gradually redefined the boundaries between the administrative sphere and the political arena in the early years of the Vth Republic. As such, it can be referred to as a “time of transition”. The expected loyalty of senior civil servants to the executive power would become a more demanding one, without equating, however, to the politicization of the administration. Mots-clés : Charles de Gaulle ; hauts fonctionnaires ; État ; administration française ; politisation ; Ve République. Keywords: Charles de Gaulle; Senior Civil Servants; State; French Administration; Politicization; Vth Republic. Pour citer cet article : David Valence, « “Une prise en main rigoureuse de l’appareil d’État ?” Le pouvoir gaulliste face aux hauts fonctionnaires (1958-1962) », Histoire@Politique. Politique, culture, société, N°12, septembre-décembre 2010, www.histoire-politique.fr.