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Articles by Maurer Faculty Faculty Scholarship

2018 French Constitutionalism Elisabeth Zoller

Follow this and additional works at: https://www.repository.law.indiana.edu/facpub Part of the Comparative and Foreign Law Commons, and the Constitutional Law Commons n° spécial | 2018 French Constitutionalism 2018 HENRI CAPITANT Law Review Revue de Droit HENRI CAPITANT

n° spécial n° spécial | 2018

Founded in 2010, the Revue de droit Henri Capitant or Henri Capitant Law Review was designed as an online means of spreading the French Constitutionalism legal culture of civil law countries. Hence its bilingualism and its publication both in a digital and a paper format, all of which is made possible thanks to the support of the Civil Law Initiative Le constitutionnalisme français (Fondation pour le droit continental) and the commitment of the publishing house Lextenso. The Law Review has already contributed to foreign readers’ knowledge about a number of markers of French law and more broadly of continental law such as the unicity of patrimony, the primacy of execution in kind, the distinction between private law and public law, the organization of legal professions or the reserved portion or the estate (also called the hereditary reserve). Since 2014 the Review has been enhanced by valuable yearbooks of French law and, from now on, it will include special issues too. These special issues illustrate Law Review HENRI CAPITANT the willingness of the Association Henri Capitant to open up its columns to rich monographs that will enjoy the exceptionally large diffusion offered by a translation in English as well as an entire publication online with a free access (http://www.henricapitant. org/revue/fr ou http://www.henricapitant.org/revue/en). HENRI CAPITANT HENRI CAPITANT de Droit Revue We are particularly pleased that this rst special issue gives the opportunity to celebrate sixtieth anniversary of the Fifth Republic’s Constitution. Readers will nd an enlightened vision of French constitutionalism, so patiently depicted by our colleague Elisabeth Zoller through a life of teachings and research, both in France and in the United States. De ned as “a political doctrine that aims to guarantee political freedom, i.e. the freedom we enjoy in respect of political power, as opposed to civil liberty, which we enjoy in respect of our peers”, constitutionalism has, in France, a profoundly unique character according to the author, while the Constitutional Council has a distinctive nature in that it operates both as “a regulatory body for the activities of the public authorities” and as a “constitutional public authority”.

This monograph will contribute to emphasize the merits of sixty year-old Constitution although it has been regularly suggested to do away with it…

Both constitutional law and political science connoisseurs will, in any case, nd in this issue food for thoughts!

ISBN 978-2-35971-229-2 6798078 78 € Ouvrage traduit avec le concours de la Fondation pour le droit continental

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HENRI CAPITANT Law Review Revue de Droit HENRI CAPITANT

n° spécial French ­Constitutionalism Le constitutionnalisme français

Elisabeth Zoller Professeur de droit public à l’Université Paris II Panthéon-Assas Centre de droit public comparé (CDPC) – EA n° 7320

2018

Livre_Capitant_special.indb 1 01/10/2018 17:23 Le pictogramme qui figure ci-contre mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’avenir de l’écrit, particulièrement dans le domaine de l’édition technique et universitaire, le développement massif du photocopillage. Le Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992 interdit en effet expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit. Or, cette pratique s’est généralisée dans les établissements d’enseignement supérieur, provoquant une baisse brutale des achats de livres et de revues, au point que la possibilité même pour les auteurs de créer des œuvres nouvelles et de les faire éditer correctement est aujourd’hui menacée. Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite.

Lextenso éditions 70, rue du Gouverneur Général Éboué 92131 Issy-Les-Moulineaux Cedex

Le Code de la propriété intellectuelle n’autorisant aux termes de l’article L. 122‑5, 2° et 3° a), d’une part, que les « copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et, d’autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d’exemple et d’illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le ­consentement de l’auteur ou ses ayants droit ou ayants cause est illicite » (art. L. 122‑4). Cette représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, ­constituerait donc une contrefaçon­ sanctionnée pénalement par les articles L. 335‑2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

© 2018, Lextenso éditions ISBN : 978‑2-35971‑229‑2

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French ­Constitutionalism

Le constitutionnalisme français

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Summary

Foreword 5

I. – The institution 14

A. The ­Constitutional Council: “the regulatory 15 body for the activities of the public authorities”

1. Initial description 15

2. Doctrinal description 19

B. The ­Constitutional Council: “the constitutional 26 public authority”

1. The Social Security Finance Act decision 26

2. The nature of the institution 30

II. – Practice 41

A. The ­Constitutional Council’s involvement in state 41 functions

B. Review of external constitutionality 51

C. Review of internal constitutionality 58

III. – Spirit 66

A. Methods 71

1. Procedural methods 71

2. Methods of interpretation 76

B. Techniques 83

1. Review techniques 84

2. Techniques of persuasion 96 2

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Livre_Capitant_special.indb 2 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

Sommaire

Avant-propos 5

I. – L’institution 14

A. Le ­Conseil constitutionnel, « organe régulateur 15 de l’activité des pouvoirs public »

1. La qualification initiale 15

2. La qualification doctrinale 19

B. Le ­Conseil constitutionnel, « pouvoir public 26 constitutionnel »

1. La décision Loi de financement pour la sécurité sociale 26 pour 2012

2. La nature de l’institution 30

II. – La pratique 41

A. La participation du ­Conseil constitutionnel 41 aux fonctions de l’État

B. Le contrôle de constitutionnalité externe 51

C. Le contrôle de constitutionnalité interne 58

III. – L’esprit 66

A. Les méthodes 71

1. Les méthodes procédurales 71

2. Les méthodes d’interprétation 76

B. Les techniques 83

1. Les techniques de contrôle 84

2. Les techniques de persuasion 96 3

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Livre_Capitant_special.indb 3 01/10/2018 17:23 Livre_Capitant_special.indb 4 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

Foreword Avant-propos

Founded in 2010, the Revue de droit Henri Fondée en 2010, la Revue de droit Henri Capitant or Henri Capitant Law Review was Capitant ou Henri Capitant Law Review a designed as an online means of spread- été pensée comme un vecteur de diffu- ing the legal culture of civil law countries. sion en ligne de la culture juridique des Hence its bilingualism and its publication pays de tradition civiliste. D’où son bilin- both in a digital and a paper format, all of guisme et sa publication sous un double which is made possible thanks to the sup- format numérique et papier, permise port of the Civil Law Initiative (Fondation par le soutien de la Fondation pour le pour le droit continental) and the com- droit continental et l’engagement des mitment of the publishing house Lextenso. éditions Lextenso. Déjà, elle a contribué The Law Review has already contributed to à faire connaître certains marqueurs du foreign readers’ knowledge about a num- droit français et, plus largement, du droit ber of markers of French law and more continental aux lecteurs étrangers tels broadly of continental law such as the unic- que l’unicité du patrimoine, la primauté ity of patrimony, the primacy of execution de l’exécution en nature, la distinction in kind, the distinction between private law des droits privé ou public, l’organisation and public law, the organization of legal des professions juridiques ou encore professions or the reserved portion or the la réserve héréditaire. La Revue s’est estate (also called the hereditary reserve). enrichie depuis 2014 de précieux pano- Since 2014 the Review has been enhanced ramas du droit français et désormais de by valuable yearbooks of French law and, numéros spéciaux : ces derniers illustrent from now on, it will include special issues la volonté de l’Association Henri Capitant too. These special issues illustrate the will- d’ouvrir ses colonnes à d’enrichissantes ingness of the Association Henri Capitant monographies, lesquelles jouiront de la to open up its columns to rich monographs diffusion exceptionnelle qu’offre une tra- that will enjoy the exceptionally large diffu- duction en langue anglaise ainsi qu’une sion offered by a translation in English as publication intégrale en ligne totalement well as an entire publication online with a gratuite (http://www.henricapitant.org/ free access (http://www.henricapitant. revue/fr ou http://www.henricapitant. org/revue/fr ou http://www.henricapitant. org/revue/en). org/revue/en).

We are particularly pleased that this first Nous sommes tout particulièrement heu- special issue gives the opportunity to reux que ce premier numéro spécial per- celebrate sixtieth anniversary of the Fifth mette de célébrer dignement le soixan- Republic’s Constitution. Readers will find an tième anniversaire de la Constitution de la enlightened vision of French constitutional- Ve République. Le lecteur y trouvera la vi- ism, so patiently depicted by our colleague sion éclairée du constitutionnalisme fran- Elisabeth Zoller through a life of teachings çais, si patiemment dessinée par notre and research, both in France and in the collègue Elisabeth Zoller au long d’une vie United States. Defined as “a political doc- d’enseignement et de recherche, tant en trine that aims to guarantee political free- France qu’aux États-Unis. Défini comme dom, i.e. the freedom we enjoy in respect of une « doctrine politique qui vise à garantir 5

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political power, as opposed to civil liberty, la liberté politique, c’est-à-dire, la liberté which we enjoy in respect of our peers”, dont on jouit vis-à-vis du pouvoir politique constitutionalism has, in France, a pro- par opposition à la liberté civile, celle foundly unique character according to the dont on jouit vis-à-vis de ses semblables », author, while the Constitutional Council has le constitutionnalisme revêt en France un a distinctive nature in that it operates both caractère profondément unique selon as “a regulatory body for the activities of the l’auteur tandis que le Conseil constitution- public authorities” and as a “constitutional nel se distingue en tant qu’il intervient tout public authority”. à la fois comme « organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics » et « pou- voir public constitutionnel ».

This monograph will contribute to empha- Cette monographie contribuera à mettre size the merits of sixty year-old Constitution en lumière les mérites d’une Constitution although it has been regularly suggested to sexagénaire que d’aucuns appellent do away with it… ­régulièrement à déposer...

Both constitutional law and political sci- L’amateur de droit constitutionnel ou ence connoisseurs will, in any case, find in de sciences politiques y nourrira en this issue food for thoughts! toute hypothèse­ sa réflexion avec gourmandise !

Philippe Dupichot Philippe Dupichot Professor at the University Paris 1 Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Panthéon-Sorbonne, Secrétaire général Secrétaire général de l’Association Henri Capitant de l’Association Henri Capitant des amis de la culture juridique française des amis de la culture juridique française

and Michel Séjean et Michel Séjean Professor at the Université Bretagne Sud, Professeur à l’Université Bretagne Sud, Editor-in-Chief Rédacteur en chef of the Henri Capitant Law Review de la Revue de droit Henri Capitant

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French Constitutionalism Le constitutionnalisme français

­Constitutionalism is a political doctrine Le constitutionnalisme est une doctrine po- that aims to guarantee political free- litique qui vise à garantir la liberté politique, dom, i.e. the freedom we enjoy in re- c’est-à-dire, la liberté dont on jouit vis-à-vis spect of political power, as opposed to du pouvoir politique par opposition à la civil liberty, which we enjoy in respect liberté civile, celle dont on jouit vis-à-vis de of our peers. As Montesquieu demon- ses semblables. Comme Montesquieu l’a strated in his immortal works, political démontré dans des pages immortelles, freedom is only possible if government la liberté politique n’est possible que si le is moderate, and for government to be gouvernement est modéré et, pour qu’il moderate, power must be limited or, in le soit, il faut que le pouvoir soit limité ou, his words, it is necessary that “by the comme il l’a dit lui-même, il faut que « par arrangement of things, power checks la disposition de choses, le pouvoir arrête power” 1. It is therefore important to le pouvoir » 1. Il faut donc séparer les trois separate the three powers it exercises, puissances qu’il exerce, la puissance namely legislative, executive and ju- législative, la puissance exécutrice et la dicial power, and ensure that through puissance de juger, et faire en sorte que, their reciprocal interactions, they mutu- par leur interaction réciproque, elles se ally impose moderation on each other. ­contraignent mutuellement à la modéra- ­Constitutionalism is therefore closely tion. Le constitutionnalisme­ est ainsi inti- ­connected to the separation of powers mement lié à la séparation des pouvoirs insofar as, when powers are separate, dans la mesure où lorsque les pouvoirs the government is always moderate sont séparés, le gouvernement est tou- and rights are necessarily guaranteed. jours modéré et les droits sont nécessai- A proper arrangement of separate pow- rement garantis. D’un bon agencement ers provides an effective guarantee of de pouvoirs séparés dépend une garan- rights, which is not assured unless pow- tie effective des droits et celle-ci n’est pas ers are separate. That is the theory that assurée si les pouvoirs ne sont pas sépa- underpins ­constitutionalism and is pro- rés. Telle est la théorie qui est à la base du claimed in Article 16 of the Declaration ­constitutionnalisme et qui est proclamée of the Rights of Man and of the Citizen: dans l’article 16 de la Déclaration des droits “Any society in which the guarantee de l’homme et du citoyen : « Toute Société of rights is not assured, nor the sepa- dans laquelle la garantie des Droits n’est ration of powers determined, has no pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs ­Constitution”. déterminée, n’a point de Constitution­ ».

7 1 Montesquieu, The Spirit of Laws, Book XI, Chap. 4. 1 Montesquieu, De l’esprit des Lois, Livre XI, Chap. 4. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 7 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

Once the libretto had been written, it Le livret une fois écrit, il a fallu le mettre needed to be put to music and each en musique et chaque pays a joué sa country has played its part, accord- partition en fonction de son histoire et ing to its history and national culture, de sa culture nationale, donnant au giving the constitutionalism­ of the lib- ­constitutionnalisme de l’État libéral plu- eral state several different faces. French sieurs visages. Le ­constitutionnalisme fran- ­constitutionalism is one of them. Its prima- çais est l’un d’entre eux. Sa toute première ry characteristic is that unlike those other, caractéristique est qu’à la différence des venerable forms of British, American and autres, les vénérables constitutionnalismes­ even German constitutionalism­ – since anglais, américain, et même allemand there was such a thing in 19th century car il en existait un au xixe siècle outre-Rhin, Germany, French ­constitutionalism is le ­constitutionnalisme français est tout relatively recent. It is just 60 years old. récent. Il n’a que soixante ans. Jusqu’en France had had ­constitutions before 1958 1958, la France avait eu des constitutions­ (in fact it had had so many that people (elle en avait eu tellement qu’on ne les had lost count) but it was unfamiliar with comptait plus), mais elle ne connaissait­ ­constitutionalism. The path from theory to pas le constitutionnalisme.­ C’est que de la practice is often fraught with difficulty. théorie à la pratique, il y a souvent de la coupe aux lèvres.

Once the necessity of separate powers La nécessité de pouvoirs séparés une fois has been established, the difficulty is know- posée, la difficulté est de savoir comment ing what to do, first to create, and then faire pour qu’ils le soient et surtout qu’ils le maintain, the separation. At the end of the restent. À la fin du xviiie siècle, la sanction 18th century, the principle was essentially du principe se déclinait sur un mode es- sanctioned in political terms: it depended sentiellement politique ; elle dépendait de on political mechanisms, the most impor- mécanismes politiques, dont le plus impor- tant of which was the regularity of free elec- tant était la régularité d’élections libres qui tions; these place those who govern under placent les gouvernants sous le ­contrôle et the control­ of those who are governed and dans la dépendance des gouvernés, ces make the former dependent on the latter, derniers obligeant les premiers à s’auto­ who force those in power to limit their own limiter sous peine de perdre leurs suf- actions, failing which, they risk losing their frages. Tel était en substance le message votes. This was the substance of the mes- que Montesquieu avait livré dans deux sage delivered by Montesquieu in two sep- chapitres distincts De l’esprit des Lois 2 qui arate chapters of The Spirit of Laws 2, each of se répondaient l’un l’autre. Si le pouvoir which reflected the other. If power exceeds excède ses limites en adoptant des lois res- its limitations, by adopting laws that restrict trictives des libertés ou en portant atteinte freedoms or undermine the independence à l’indépendance de la magistrature, la of the judiciary, the verdict of the ballot box sanction des urnes devrait, en principe, should, in principle, act as a disincentive, l’en dissuader parce que son titulaire sait because those in power know that, if they qu’à persévérer, les élections amèneront persist, elections will put other people in de nouveaux gouvernants et avec eux power, who will ­apply a ­different policy. une autre politique sera appliquée.

As it was originally understood, the Telle qu’on la comprit à l’origine, la sé- separation of powers appeared to be paration des pouvoirs parut être une a ­remarkable new way of guaranteeing ­remarquable invention pour garantir un

2 The two chapters ­concerned in The Spirit of Laws 2 Il s’agit des deux chapitres qui, dans De l’esprit des present the separation of powers from both a static Lois, présentent la séparation des pouvoirs d’un point 8 (Book XI, Chap. 6) and dynamic point of view (Book XIX, de vue statique (Livre XI, Chap. 6) et d’un point de Chap. 27). vue dynamique (Livre XIX, Chap. 27). 2018 / n° spécial

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moderate government; it was a machine gouvernement modéré ; c’était une ma- that worked by itself. The difficulty was that chine qui marchait toute seule. La difficulté Montesquieu believed it was only achiev- était que Montesquieu ne la concevait­ able in a monarchical state – “Democracy réalisable que dans un État monarchique and aristocracy are not, by definition, free – « La démocratie et l’aristocratie ne sont states,” 3 he warned – because, as soon point des États libres par leur nature » 3, as the state becomes a republic and the avait-il averti – car, sitôt qu’on passe en most dangerous power is no longer the république et que le pouvoir le plus dan- monarch, but the one in which popu- gereux n’est plus le monarque, mais celui lar sovereignty rests (in other words, the dans lequel repose la souveraineté popu- elected assembly), the machine no longer laire, autrement dit, l’assemblée élue, la works by itself 4. This was the great discov- machine ne marche plus toute seule 4. Ce ery made by the Americans. Reflecting fut la grande découverte des Américains. on Montesquieu’s theory, in light of the Méditant sur la théorie de Montesquieu, experience gained by the young re- à la lumière de l’expérience acquise par publican states of America, and which les jeunes États républicains d’Amérique Jefferson had presented in his Notes on et que Jefferson avait présentée dans his own state, Virginia, Madison came to des Notes sur son propre État, la Virginie, the conclusion­ that while regular elections Madison parvint à la ­conclusion que certes were, admittedly, an essential guarantee des élections régulières étaient une garan- of the effective application of the sepa- tie essentielle d’une application effective ration of powers, it was also necessary to de la séparation des pouvoirs, mais qu’il take “ancillary precautions” 5 and in par- était nécessaire de prendre « des précau- ticular, to establish checks and balances tions supplémentaires » 5 et, en particulier, between the powers and set ambition d’établir des freins et contrepoids­ entre les against ambition, for example, by using pouvoirs, d’opposer l’ambition à l’ambition federalism, which frees up the centre and en utilisant, par exemple, le fédéralisme divides powers across several different lev- qui décongestionne le centre et répartit les els; symmetric bicameralism, which slows pouvoirs sur plusieurs niveaux, le bicamé- down the legislative process, and the right ralisme égalitaire qui ralentit le processus of veto, which halts the legislative process législatif, le droit de veto qui arrête le légis- either permanently or temporarily, de- latif définitivement ou pour un temps, selon pending on whether it has a definitive or qu’il est suspensif ou définitif. Hamilton y purely suspensive effect. Hamilton added ajouta le ­contrôle judiciaire (judicial re- judicial review of the constitutionality­ of view) de constitutionnalité­ des lois 6, vieux laws 6, the old principle of common law put principe de common law avancé par forward by Coke in the 16th century and Coke au xvie siècle et que John Marshall revived by John Marshall in the ruling on ressuscita dans l’arrêt Marbury v. Madison Marbury v. Madison to remedy the futility­ pour remédier à l’inutilité des trois autres of the three others when one party has

3 De l’esprit des Lois, Livre XI, Chap. 4. 3 The Spirit of Laws, Book XI, Chap. 4. 4 Tel est le résultat du raisonnement inductif que 4 This was the result of the inductive reasoning that Mon- Montesquieu conduit­ à partir d’une observation tesquieu engaged in based on his observations of just faite dans une société, et une seule, l’Angleterre, one society, namely England, without any experimental et sans ­confirmation expérimentale, pour dégager ­confirmation, to produce a general law, as identified une loi d’application générale, comme l’a bien vu by Emile Durkheim, “To what extent did Montesquieu Émile Durkheim, « Dans quelle mesure Montesquieu ­contribute to sociology?”, his thesis written in Bordeaux a-t‑il ­contribué à ­constituer la Science des Socié- in 1892 (in Latin), translated and published in French tés ? », thèse Bordeaux 1892 (en latin), traduite et in Revue d’histoire politique et constitutionnelle­ , vol. 1 publiée en français in Revue d’histoire politique et (1937), p. 407s, 454. The experimental verification miss- ­constitutionnelle, vol. 1 (1937), p. 407 s., 454. Cette ing from his illustration were the Americans, who pro- vérification expérimentale qui manquait à sa dé- vided it from the political and ­constitutional practices monstration, ce sont les Américains qui l’ont faite à of the young, republican states that had become inde- partir de la pratique politique et ­constitutionnelle pendent. des jeunes États républicains devenus indépendants. 5 The Federalist, Paper no. 51 (ancillary precautions). 5 Le Fédéraliste, Lettre n° 51 (ancillary precautions). 9 6 Ibid., Paper no. 78. 6 Ibid., Lettre n° 78. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 9 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

­control of both legislative and executive lorsqu’un même parti s’empare du pouvoir power, as the Americans learned from ex- législatif et du pouvoir exécutif, comme perience following the election of Thomas l’expérience l’apprit aux Américains Jefferson as President of the United States avec l’élection de Thomas Jefferson à la in 1800. ­présidence des États-Unis en 1800.

When the constitution­ was written in 1791, Lors de l’élaboration de la constitution­ de French revolutionaries were familiar with 1791, les révolutionnaires français étaient what had happened in the United States au courant de ce qui s’était passé aux following on from their ­conversations with États-Unis de par leurs échanges avec Jefferson, who at the time was the US Jefferson, à l’époque ambassadeur des ambassador in Paris, and to whom some États-Unis à Paris et dont, par ailleurs, cer- of them, including Lafayette, were very tains d’entre eux, dont Lafayette, étaient close 7. It is more than likely that he had très proches 7. Il est plus que probable told them about the developments he had qu’il les avait informés des évolutions qu’il seen in America and the additions made avait pu observer en Amérique et des by Madison. But the French situation be- compléments apportés par Madison. ing as it was, there were three checks that Mais la situation française étant ce were not available to them: federalism, qu’elle était, il y avait trois freins qui leur which would have perpetuated the many étaient interdits : le fédéralisme qui aurait customs of the provinces of the ancien ré- perpétué les multiples coutumes des gime, which means that people changed provinces d’ancien régime qui faisaient laws as often as they changed carriages; qu’on changeait de lois comme on asymmetric bicameralism, which would changeait d’attelage ; le bicaméralisme have maintained the division of society into inégalitaire qui aurait maintenu la division classes, which they rejected, and imposed de la société en ordres qu’ils rejetaient et the creation of a “Commons” chamber, or imposé la création d’une chambre des in other words, the Third Estate, and an « Communs », autrement dit, du Tiers-État, aristocratic chamber, made up of people et une chambre aristocratique, compo- from the privileged classes; and judicial re- sée des ordres privilégiés ; et le ­contrôle view of the ­constitutionality of laws, which judiciaire de constitutionnalité­ des lois would have perpetuated the omnipo- qui aurait perpétué la toute-puissance tence of the Parliaments in another form. des Parlements sous une autre forme. Ils The only element they retained was the ne retinrent que le droit de veto, au de- right of veto, which was still difficult to im- meurant bien difficile à mettre en œuvre. plement in practice. The clumsy use Louis L’usage maladroit qu’en fit Louis XVI XVI made of the veto, to prevent the law pour faire obstacle à la loi qui imposait that required priests to swear an oath to aux prêtres une prestation de serment uphold the Civil ­Constitution of the Clergy, à la constitution­ civile du clergé dres- set both the Assembly and the people sa l’Assemblée et le peuple ­contre lui. against him. The Revolution pushed the La Révolution bascula dans les extrêmes situation to extremes in a headlong rush. et ce fut la fuite en avant.

7 There is no need to recall Lafayette’s determination, 7 Il n’est pas besoin de rappeler la détermination de La encouraged by Jefferson, to embark on writing a Fayette encouragé par Jefferson pour entreprendre declaration of rights. The very close relationship be- la rédaction d’une déclaration de droits. Les relations tween the two men dated, of course, from the War très solides entre les deux hommes dataient, bien of Independence from Great Britain, which they had sûr, de la guerre d’Indépendance ­contre l’Angleterre led together, and ­continued in Paris when Jefferson qu’ils avaient menée ensemble et elles s’étaient pour- was posted there. Moreover, with the consent,­ or suivies à Paris que Jefferson avait rejoint. Par ailleurs, more accurately, the support and encouragement avec le plein accord, mieux, l’appui et les encourage- of the Comte de Montmorin, the Minister of Foreign ments du comte de Montmorin, ministre des Affaires­ Affairs under Louis XVI, Jefferson was a regular visi- étrangères de Louis XVI, Jefferson fréquentait alors 10 tor to the monarchists’ club, of which Lafayette was régulièrement le club des monarchiens dont La a member. Fayette était membre. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 10 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

Following the Restoration and the July À partir de la Restauration et de la Monarchy, the remedy of checks and bal- Monarchie de Juillet, le remède des freins ances developed in the United States fell et contrepoids­ passa de mode car ce out of fashion, as it was no longer in the n’était plus dans le peuple que gisait la people that sovereignty lay. France had souveraineté. La France était revenue à la returned to a system of monarchy and it monarchie et il était moins question de frei- was less a question of reining in the lower ner la chambre basse que d’en faire le mo- house than making it the engine of political teur de la réforme politique (la conquête­ reform (winning universal suffrage) based du suffrage universel) sur le modèle du on the model of the English parliamen- régime parlementaire anglais. L’ennui est tary system. The difficulty was that, once que, privé des freins et contrepoids­ qui deprived of the checks and balances, empêchaient en Angleterre 8 la chambre which in England 8 prevented the House des Communes « d’absorber tout le of Commons “from drawing all power into pouvoir dans son impétueux vortex » 9, its impetuous vortex” 9, the French republi- le régime républicain français finit par can regime finally fell into a regime of as- tomber dans le régime d’assemblée et il sembly and imploded in 1958, during the implosa en 1958 à l’occasion de la guerre Algerian war. The crisis of 1958 resulted in d’Algérie. De la crise de 1958 est sortie a new ­constitution, which founded a new une nouvelle constitution,­ fondatrice d’un regime and the starting point for French nouveau régime et point de départ du constitutionalism­ today. ­constitutionnalisme français d’aujourd’hui.

* *

French constitutionalism­ is a creature of Le constitutionnalisme­ français est né circumstances. In 1958, it was necessary to des circonstances. En 1958, il fallait sortir move France out of the regime of assem- la France du régime d’assemblée, géné- bly, since it resulted in unstable government rateur de l’instabilité gouvernementale which, in the short term, made it impossible qui, à court terme, rendait impossible to settle the Algerian question and imple- le règlement de la question algérienne ment the economic reforms needed for the et les réformes économiques nécessaires country to modernise, and in the long term, à la modernisation du pays, et qui, à long forced the country to swing from one ex- terme, condamnait­ le pays à aller d’un treme to another, from the regime of assem- extrême à l’autre, du régime d’assemblée bly to the regime of the providential man. au régime de l’homme providentiel.

As Michel Debré explained in 1958 when, En 1958, comme l’expliqua Michel Debré as Minister of Justice, he presented the draft quand il présenta en qualité de Garde des ­constitution to the Conseil­ d’État, it was sceaux le projet de constitution­ devant le necessary to find “a weapon against the ­Conseil d’État, il fallait trouver « une arme

8 In Great Britain, once the power of the monarch had 8 En Angleterre, une fois la puissance du monarque been transferred to the Prime Minister, these bal- transférée au Premier ministre, ces ­contrepoids ances were first, the electoral system, which led to a furent, d’abord, le système électoral qui fit naître two-party system and its disciplined parties; se­condly, le bipartisme et ses partis disciplinés, ensuite, l’exis- the existence of a se­cond, aristocratic chamber which, tence d’une deuxième chambre aristocratique qui, at least until the start of the 20th century, provided a tout au moins jusqu’au début du xxe siècle, sut faire balance to the lower chamber; and finally, and above équilibre à la chambre basse, enfin et surtout, le prin- all, the principle of the rule of law, which gives the cipe de rule of law, règne ou prééminence du droit, courts the unusual power, except on the express or- qui donne aux cours et tribunaux le singulier pou- ders of the legislature, only to accept the law adopt- voir, sauf commandement exprès du législateur, de ed by Parliament measured against the yardstick of ne recevoir la loi votée par le Parlement qu’à l’aune the existing law, which in principle the latter cannot du droit existant qu’en principe, celle-ci ne doit pas ignore. méconnaître. 9 The expression comes from James Madison, The Feder‑ 9 L’expression est de James Madison, Le Fédéraliste, alist, Paper no. 48 (drawing all power into its impetuous Lettre n° 48 (drawing all power into its impetuous 11 vortex). vortex). 2018 / n° spécial

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deviation of the parliamentary regime” 10; in ­contre la déviation du régime parlemen- other words, it was a matter of preventing taire » 10 ; autrement dit, il fallait empêcher the regime of assembly and therefore rein- le régime d’assemblée et donc réinventer venting the ways of ensuring a separation les moyens de séparer les pouvoirs. Faute of powers. Given the impossibility of relying de pouvoir recourir aux correctifs politiques on the political correctives which, in other qui, dans les autres démocraties, freinent democracies, curb the propensity of the la propension de la chambre élue par le popularly elected chamber to dominate peuple à dominer les autres organes soit the other bodies, either because, having parce que, déjà essayés dans le passé, been tried in the past, they did not pro- ils n’avaient pas produit les résultats es- duce the expected results (symmetric bi- comptés (le bicaméralisme égalitaire était cameralism was discredited as a result of déconsidéré du chef de l’opposition obsti- the Senate’s obstinate opposition to votes née du Sénat au vote des femmes sous la for women under the IIIrd Republic, which IIIe République qui lui valut en 1946 d’être meant that in 1946, it was taxed with be- taxé d’institution antidémocratique 11), ing an antidemocratic institution 11), or be- soit parce qu’ils étaient exclus au regard cause they were discarded in view of the du principe de la souveraineté natio- principle of national sovereignty (such as a nale (comme une cour suprême ou une Supreme Court or Constitutional­ Court), the cour constitutionnelle),­ le constituant­ eut authors of the constitution­ relied on a legal recours à un correctif juridique, mais fort corrective, but one that was very different to différent du ­contrôle de ­constitutionnalité the constitutionality­ of laws being checked des lois par un juge. S’inspirant de l’idée by a judge. Drawing inspiration from the de « domaine législatif par nature » pré- idea of the “inherently legislative arena” sente dans les avis du Conseil­ d’État found in the opinions of the ­Conseil d’État depuis 1807 12 et dans les ­conclusions du since 1807 12 and in the conclusions­ of the commissaire du gouvernement Romieu government commissioner, Romieu, on the sur des arrêts du début du xxe siècle 13, rulings given at the start of the 20th centu- ry 13, the authors of the ­constitution limited 10 Discours de Michel Debré devant le ­Conseil d’État, 27 août 1958, disponible en ligne : http://mjp.univ- 10 Speech by Michel Debré to the ­Conseil d’État, 27 August perp.fr/textes/debre1958.htm. 1958, available online at: http://mjp.univ-perp.fr/textes/ 11 V. aussi les déclarations de M. Marcilhacy, alors, debre1958.htm. membre du Conseil­ ­constitutionnel : « Le peuple 11 See also the statement by Pierre Marcilhacy, then a français ne veut pas et ne voudra sans doute plus member of the Constitutional­ Council: “The French jamais d’un Sénat qui ait les prérogatives du Sénat de people do not want and undoubtedly will never want la IIIe République (…) La France n’accepterait plus un a Senate that has the prerogatives of the Senate of Sénat aussi puissant que celui de la IIIe République. the IIIrd Republic (…) France would no longer accept Si d’ailleurs cela était le cas, ce serait un “bordel a ­Senate as powerful as that of the IIIrd Republic. général” », Séance du vendredi 23 août 1985, Loi sur ­Moreover, if that were the case, there would be “gen‑ l’évolution de la Nouvelle-Calédonie », Les grandes eral chaos”, Session of 23 August 1985, Act on the de- délibérations du Conseil­ constitutionnel,­ 1958‑1986 velopment of New Caledonia, Les grandes délibérations (B. Mathieu et al., dir.), Dalloz, 2014, p. 570 et 572. du Conseil­ constitutionnel,­ 1958‑1986 (B. Mathieu et al., 12 Avis du 18 août 1807 sur l’exécution de l’article 545 ed.), Dalloz, 2014, p. 570 and 572. du Code civil, Rec. Duvergier, p. 171 ; avis du 6 février 12 Opinion of 18 August 1807 on the implementa‑ 1953 relatif à l’article 13 de la ­Constitution de 1946, tion of article 545 of the Civil Code, Rec. Duvergier, RDP 1953, p. 170. p. 171; Opinion of 6 February 1953 on article 13 of the 13 CE, 19 février 1904, Chambre syndicale des fabri‑ ­Constitution of 1946, RDP 1953, p. 170. cants ­constructeurs de matériel pour chemins de fer 13 CE, 19 February 1904, Chambre syndicale des fabri‑ et tramways, Rec. p. 131 ; CE, 14 mai 1906, Babin, cants constructeurs­ de matériel pour chemins de fer Rec. p. 362. Dans ses conclusions­ sur cette dernière et tramways, Rec. p. 131; CE, 14 May 1906, Babin, Rec. affaire, le commissaire de gouvernement Romieu p. 362. In his conclusions­ on this last matter, the gov- dessina l’architecture de la répartition des pou- ernment commissioner, Romieu, outlined the structure voirs entre les pouvoirs législatif et exécutif qui fut of the separation of powers between the legislative ­constitutionnalisée en 1958 : « D’une manière géné- and executive branches, which was incorporated in the rale on peut dire que : relèvent par leur nature du ­constitution of 1958: “In general terms, we can say that: pouvoir législatif toutes les questions relatives direc- all questions that relate directly or indirectly to the obli- tement ou indirectement aux obligations à impo- gations imposed on citizens as an act of authority, with- ser aux citoyens par voie d’autorité sans aucun lien out a contractual­ relationship (for example, the right to ­contractuel (par exemple tout ce qui ­concerne le droit 12 order and restrict the organisation of the forces of law de commander et de contraindre­ l’organisation de la and order and the courts, taking possession of private force publique et des juridictions, la prise de posses- 2018 / n° spécial

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Parliament’s power by separating the areas le constituant­ limita le Parlement en lui over which it had jurisdiction from those of assignant un domaine qui laisserait à the Executive, so “that the Government l’Exécutif le sien de manière à ce « que le and Parliament each assume full powers Gouvernement et le Parlement assument for their areas of responsibility” 14, all under chacun pour sa part et sous sa responsa- the control­ of an independent body, the bilité la plénitude de leurs attributions » 14, le ­Constitutional Council, which is respon- tout sous le ­contrôle d’un organe indépen- sible for ensuring the correct relationship dant, le Conseil­ ­constitutionnel, chargé de ­between laws and regulations. veiller au respect du partage entre la loi et le règlement.

The introduction of the ­Constitutional L’introduction du Conseil­ ­constitutionnel Council had two major ­consequences. eut deux conséquences­ majeures. Tout First, at the political level, it marked an d’abord, sur le plan politique, elle mit end to French-style parliamentary sover- fin à la souveraineté parlementaire à eignty, since the law’s compliance with la française puisque la conformité­ de the ­Constitution was now controlled­ and la loi à la Constitution­ était désormais sanctioned. Secondly, at the legal level, ­contrôlée et sanctionnée. Ensuite, sur le it changed the notion of ­constitution as plan juridique, elle changea la notion de it was traditionally understood in French ­constitution, telle qu’on l’entendait tra- law, giving it full legal value and quite sim- ditionnellement en droit français, en lui ply, making the law a true law, because donnant pleine valeur juridique, en en it was sanctioned by the ­Constitutional faisant du droit tout simplement, un vrai Council. In other words, the country droit parce que sanctionné par le Conseil­ moved from a descriptive to a normative ­constitutionnel. En d’autres termes, le ­constitution and, although there was no pays passa d’une constitution­ descriptive shortage of criticism, it has not reversed à une ­constitution normative et, quoique that decision. Sixty years after the adop- les critiques n’aient pas manqué, il n’est tion of the 1958 ­Constitution, French pas revenu en arrière. Soixante ans après ­constitutionalism has taken shape and l’adoption de la Constitution­ de 1958, le is now established. There is certainly ­constitutionnalisme français a pris forme room for improvement and no shortage et est établi. Certes, des améliorations sont of suggestions on what is ­needed. But possibles et les ­propositions ne manquent no-one is ­considering abolishing­ the pas. Mais personne n’envisage l’abolition ­Constitution and creating a new one de la ­constitution et l’élaboration d’une on an entirely different basis. The idea nouvelle sur des bases entièrement dif- of a VIth Republic, which would mark a férentes. L’idée d’une VIe République

property, voting on taxes and the public spending that sion de la propriété privée, le vote des impôts et des prompts them, etc., etc.) fall by definition within the dépenses publiques qui y donnent lieu, etc., etc.) […] remit of legislative power […]. En sens inverse, c’est en principe le pouvoir exécu‑ ­ Conversely, it is in principle, executive power that regu- tif qui règle l’organisation intérieure des services lates the internal organisation of the public services and publics et les ­conditions de leur fonctionnement qui the ways in which they work, so as not to infringe the ne lèsent pas les droits des tiers, c’est lui notamment rights of third parties, and it is also executive power qui fixe les règles du contrat­ entre l’Administration that sets the rules of the contract­ between the admin- et ses agents, le recrutement, l’avancement, la dis- istration and its staff, recruitment, career progression, cipline, la révocation, etc., etc. » (italiques et surli- discipline, dismissal, etc., etc.” (italics and underlining gnage ­ajoutés). added). 14 Loi ­constitutionnelle du 3 juin 1958 portant déroga- 14 The ­Constitutional Act of 3 June 1958 on a temporary tion transitoire aux dispositions de l’article 90 de la derogation from the provisions of article 90 of the ­Constitution, Article unique : « Par dérogation aux ­Constitution, single article: “By derogation from the dispositions de son article 90, la Constitution­ sera principles of article 90, the Constitution­ will be revised révisée par le gouvernement investi le 1er juin 1958 by the government invested on 1rd June 1958, as fol- et ce, dans les formes suivantes : (…) 2° Le pouvoir lows: (…) 2. Executive and legislative power must be exécutif et le pouvoir législatif doivent être effecti- effectively separated so that the Government and Par- vement séparés de façon que le Gouvernement et le liament each assume full powers for their areas of re- Parlement assument chacun pour sa part et sous sa 13 sponsibility”. responsabilité la plénitude de leurs attributions ». 2018 / n° spécial

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return to classic parliamentarianism,­ qui serait un retour au ­parlementarisme ­removing the election of the President of ­classique avec ­suppression de l’élec- the Republic by universal suffrage, mis- tion du Président de la République au fired. The French ­constitutionalism set in suffrage universel a fait long feu. Le motion by the ­Constitution of 4 October ­constitutionnalisme français que la 1958 has reached cruising speed. An ­Constitution du 4 octobre 1958 avait mis abundance of ­constitutional litigation sur les rails a atteint sa vitesse de croisière. has developed: the tables of contents­ Un abondant ­contentieux constitutionnel­ of the case law of the ­Constitutional s’est formé ; les tables analytiques de la Council fill over 3,700 pages; every day, jurisprudence du ­Conseil ­constitutionnel the ordinary and administrative courts totalisent plus de 3700 pages ; c’est tous use the constitutional­ law that it pro- les jours que les juridictions des ordres duces; it lies at the heart of great parlia- judiciaire et administratif font usage mentary battles; lawyers need to know du droit ­constitutionnel qui en est sorti ; it to defend their clients and judges to il est au cœur des grandes batailles decide on their rulings, in both the crimi- parlementaires ; les avocats doivent le nal and civil courts; and in universities, ­connaître pour défendre leurs clients et ­constitutional litigation has been estab- les magistrats pour juger, au pénal lished as a new branch of law and lec- comme au civil ; et dans les universi- turers now have to devote several com- tés, une nouvelle branche de droit, le pulsory classes to different levels of ­legal ­contentieux constitutionnel,­ s’est établie studies. Why is this the case? et les enseignants doivent y ­consacrer plusieurs cours obligatoires à différents niveaux des études juridiques. Comment expliquer cela ?

Simply because, for the last 60 years, Par ce seul fait que, depuis soixante French constitutionalism­ has been support- ans, le ­constitutionnalisme français est ed by an institution (I), the ­Constitutional porté par une institution (I), le ­Conseil Council, whose practice (II), based on the constitutionnel, dont la pratique (II) née various missions that the authors of the des diverses missions que le constituant­ ­constitution entrusted to it turn like plan- lui a ­confiées tournent toutes comme ets around a sun, the law, in accordance des planètes autour d’un soleil, la with the spirit (III) of French legal culture, loi, conformément­ à l’esprit (III) de la which guarantees rights through the law culture juridique française qui garantit rather than through judges, with the result les droits par la loi plus que par le juge, that French constitutionalism­ is legislative, de sorte que le ­constitutionnalisme rather than judicial. français est ­législatif, non judiciaire.

I. – The institution I. – L’institution

French ­constitutionalism is supported Le ­constitutionnalisme français est por- and embodied by an institution, the té et s’incarne dans une institution, le ­Constitutional Council, the precise na- ­Conseil constitutionnel,­ dont la nature ture of which has long been debated. exacte a longtemps fait débat. En 1962, In 1962, when it declared that it was not lorsqu’il s’était déclaré incompétent pour competent to rule on the constitutionality­ se prononcer sur la constitutionnalité­ of a referendum law, it justified its ­decision d’une loi référendaire, il s’était justifié en by ­emphasising that it was simply “the soulignant qu’il n’était qu’un « organe 14 regulatory body for the activities of the ­régulateur de l’activité des pouvoirs

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public authorities” 15. This description be- ­publics » 15. Après la célèbre décision came increasingly controversial­ after the Liberté d’association 16, cette qualifica- famous freedom of association 16 deci- tion fut de plus en plus contestée.­ La sion. Legal opinion took the view that the doctrine estima que l’institution n’était institution was no longer the same and plus la même et qu’avec l’extension de that by extending its powers to protect- ses compétences à la protection des ing the rights and freedoms guaranteed droits et libertés qui sont garantis dans le in the Preamble to the Constitution,­ the Préambule de la Constitution,­ le Conseil­ ­Constitutional Council was doing some- ­constitutionnel faisait autre chose que thing other than regulation. It was do- de la régulation. Il faisait ce que font des ing what judges normally do: protecting juges à l’ordinaire ; il protégeait l’indi- individuals and their rights. Its members vidu et ses droits. Ses membres étaient had become real judges, were forming a devenus de vrais juges, ils formaient court and were naturally moving towards une juridiction et avaient naturellement becoming a true ­constitutional court. The vocation à devenir une véritable cour ­Constitutional Council allowed the rumour ­constitutionnelle. Sans l’approuver, ni to ­continue, without either confirming­ or la démentir, le Conseil­ constitutionnel­ a denying it, until 2011, when it was exam- laissé la rumeur courir jusqu’à ce qu’en ining the Finance Act for 2012, and in the 2011, à l’occasion de l’examen de la loi course of discussing a recital that had de finances pour 2012, au détour d’un gone unnoticed, described or rather re- ­considérant passé inaperçu, il se quali- described itself, given the precedent set in fie, ou plutôt se requalifie eu égard au 1962, as a “constitutional­ public authority”. précédent de 1962, de « pouvoir public ­constitutionnel ».

A. The Constitutional­ Council: A. Le Conseil­ constitutionnel,­ “the regulatory body for the « organe régulateur de l’activité activities of the public authorities” des pouvoirs publics »

1. Initial description 1. La qualification initiale

The Constitutional­ Council was never origi- À l’origine, le ­Conseil constitutionnel­ n’a nally intended to be a court. Its main role was jamais été créé pour être une cour. Sa to oversee the split between laws and regu- principale mission était de surveiller le par- lations and to prevent the French Parliament tage entre la loi et le règlement et d’em- from extending its powers beyond those pêcher le Parlement d’étendre ses attri- granted to it by the ­Constitution 17. Michel butions au-delà de ce que lui attribuait la Constitution­ 17. Michel Debré l’avait dit en

15 Decision no. 62‑20 DC of 6 November 1962, Act pertain‑ ing to the election of the President of the Republic by 15 Décision n° 62‑20 DC du 6 novembre 1962, Loi relative direct universal suffrage, adopted by the referendum of à l’élection du Président de la République au suffrage 28 October 1962, cons.­ 2. universel direct, adoptée par le référendum du 28 oc‑ 16 Decision no. 71‑44 DC of 16 July 1971, Act completing tobre 1962, ­cons. 2 the provisions of articles 5 and 7 of the Act of 1 July 16 Décision n° 71‑44 DC du 16 juillet 1971, Loi complé‑ 1901 on association agreements. tant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 17 Michel Debré’s speech to the ­Conseil d’État on 27 Au- 1er juillet 1901 relative au contrat­ d’association. gust 1958 was very clear on this point: “The creation of 17 Le discours de Michel Debré devant le ­Conseil d’État, the Constitutional­ Council demonstrates the desire to le 27 août 1958, était très clair sur ce point : « La subject the law, i.e. the will of Parliament, to the higher création du ­Conseil ­constitutionnel manifeste la rule decreed by the Constitution.­ “It is not in the spirit volonté de subordonner la loi, c’est-à-dire la volonté of the parliamentary regime, or the French tradition, du Parlement, à la règle supérieure édictée par la to give the courts, i.e. anyone under the jurisdiction of ­Constitution. Il n’est ni dans l’esprit du régime par- the courts, the right to examine the value of the law.” lementaire, ni dans la tradition française, de donner The draft has therefore posited a particular institution à la justice, c’est-à-dire à chaque justiciable, le droit that only four authorities can refer questions to: the d’examiner la valeur de la loi ». Le projet a donc ima- 15 President of the Republic, the Prime Minister, and the giné une institution particulière que peuvent seules 2018 / n° spécial

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Debré made this clear when presenting présentant le projet de ­constitution devant the draft ­constitution to the ­Conseil d’Etat: le Conseil­ d’État : « Il n’est ni dans l’esprit du “It is not in the spirit of the parliamentary régime parlementaire, ni dans la tradition regime, or the French tradition, to give the française, de donner à la justice, c’est-à- courts, i.e. anyone under the jurisdiction of dire à chaque justiciable, le droit d’exa- the courts, the right to examine the value miner la valeur de la loi. Le projet a donc of the law. The draft has therefore posited a imaginé une institution particulière que particular institution that only four authorities peuvent seules saisir quatre autorités : le can refer questions to: the President of the Président de la République, le Premier mi- Republic, the Prime Minister, and the presi- nistre, les deux présidents d’assemblées ». dents of the two houses of Parliament.” The Le Conseil­ constitutionnel­ était ainsi placé ­Constitutional Council was thus positioned non pas comme une cour entre la société not as a court, between civil society and the civile et l’État, mais comme un conseil­ doté state, but as a council with decision-making d’un pouvoir décisionnel entre les quatre power between the four ­constitutional pub- pouvoirs publics constitutionnels­ habilités lic powers authorised to refer to it. It faced à le saisir. Il en tira les conséquences­ en the ­consequences of this decision in 1962, 1962 quand il eut à se prononcer sur la when it was asked to rule on the revision révision constitutionnelle­ que souhaitait le of the ­Constitution that General de Gaulle général de Gaulle. wished to implement.

At the time, General de Gaulle, whose life À l’époque, le général de Gaulle dont la was being threatened daily, took the view vie était menacée tous les jours, ­considéra that, without the historical legitimacy that que, privés de la légitimité historique qui had brought him to power, his successors l’avait porté au pouvoir, ses successeurs would only enjoy the same level of legitima- ne pourraient avoir une légitimité aussi cy if the “received a direct mandate from all forte que s’ils « recevaient directement mis- citizens” and that under these conditions,­ sion de l’ensemble des citoyens » et que, “the President of the Republic should hence- dans ces conditions,­ « le Président de la forth be elected by universal suffrage” 18. République serait dorénavant élu au suf- He appeared to have been ­considering frage universel » 18. Il semble que l’idée this for some time, but the political circum- était ancienne dans sa pensée, mais stances meant that he decided to proceed que les circonstances politiques firent earlier than expected. In any event, the qu’il décida de la réaliser plus tôt que ­Constitution was to be revised. However, prévu. Quoi qu’il en soit, la ­Constitution rather than using the procedure provided devait être révisée. Toutefois, plutôt que for in the Constitution,­ which does not ex- de passer par la procédure prévue par la clude a constitutional­ referendum to final- ­Constitution, laquelle n’exclut pas un réfé- ise it, but which assumes the agreement of rendum ­constituant pour la rendre défini- the Senate, which he rightly presumed he tive, mais qui suppose l’accord du Sénat would not secure, he opted for a ­legislative qu’il présumait à juste titre ne pas obte- ­referendum, explaining­ to the country that nir, il utilisa la voie du ­référendum législa- “the President of the Republic can put to tif expliquant au pays que « le Président the country, by means of a referendum, de la République peut ­proposer au pays, “any bill” — I emphasise, he repeated,­ “any

saisir quatre autorités : le Président de la République, presidents of the two houses of Parliament. Other pow- le Premier ministre, les deux présidents d’assemblées. ers have been given to the Council, in particular, the À ce ­conseil d’autres attributions ont été données, power to examine the rules of the assembly and judg- notamment l’examen du règlement des assemblées ing contested­ elections. The existence of this Council et le jugement des élections contestées.­ L’existence and the authority it must have are an important and de ce conseil,­ l’autorité qui doit être la sienne repré- necessary innovation”. sentent une grande et nécessaire innovation ». 18 Charles de Gaulle, televised speech, 20 September 1962, 18 Charles de Gaulle, allocution télévisée, 20 septembre 16 available online at: http://mjp.univ-perp.fr/textes/de- 1962, disponible en ligne : http://mjp.univ-perp.fr/ gaulle20091962.htm. textes/degaulle20091962.htm. 2018 / n° spécial

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bill” — “relating to the organisation­ of the par voie de ­référendum, “tout projet de loi” public authorities”, which clearly includes – je souligne, répéta-t‑il, “tout projet de loi” the method used to elect the president”. – “portant sur l’organisation des pouvoirs It was stretching the legislation beyond publics”, ce qui englobe évidemment, le what lawyers would generally accept and mode d’élection du président ». C’était the vast majority of them, starting with the solliciter les textes au-delà de ce que les ­Conseil d’État, concluded­ that the proce- juristes en général admettent et ceux-ci dure used was an uncomfortable fit. The dans leur immense majorité, à commen- ­Constitutional Council intervened on two cer par le ­Conseil d’État, ­conclurent que la occasions, once to give an opinion on procédure suivie cadrait difficilement avec the consultation­ and once to rule on the eux. Le Conseil­ constitutionnel­ intervint ­constitutionality of the procedure used, deux fois, la première pour donner un avis once the results were known. It is the latter sur la consultation,­ la seconde pour statuer that is most important for understanding après les résultats sur la constitutionnalité­ how the ­Constitutional Council viewed its de la procédure utilisée. C’est cette der- role at the time. nière qui est la plus importante pour comprendre la manière dont le ­Conseil ­constitutionnel alors ­concevait son rôle.

Examining the discussions that took place La consultation­ des délibérations qui between members on this matter shows eurent lieu entre ses membres sur cette that the majority of them did not view them- affaire montre que la majorité de ses selves as “constitutional­ judges”, at least in membres ne se considéraient­ pas comme the sense that the term has in Germany or des « juges constitutionnels­ », du moins the United States. As a result, at its session au sens que cette terminologie revêt en on 6 November 1962, when the Council ex- Allemagne ou aux États-Unis. Ainsi, au cours amined the constitutionality­ of the referen- de la séance du 6 novembre 1962, quand dum law adopted by the people referred to le ­Conseil examina la ­constitutionnalité de it by the President of the Senate, there were la loi référendaire adoptée par le peuple just four members out of ten (two former dont le Président du Sénat l’avait saisi, il n’y presidents of the Republic, Vincent Auriol eut que quatre membres sur dix (deux an- and René Coty, a doctor, Louis Pasteur ciens présidents de la République, Vincent Vallery-Radot, and one of the authors of Auriol et René Coty, un médecin, Louis the Universal Declaration of Human Rights, Pasteur Vallery-Radot, et l’un des auteurs René Cassin) who took the view that the de la Déclaration universelle des droits de ­Constitutional Council should assert itself l’homme, René Cassin) pour ­considérer as the guardian of the ­Constitution and que le ­Conseil constitutionnel­ devait s’af- should not shirk its responsibilities on the ba- firmer être le gardien de la ­Constitution sis of clerical arguments, a “trick” accord- et ne pas fuir ses responsabilités par un ing to Pasteur Vallery-Radot 19, a “subtle ma- raisonnement de clerc, une « astuce » noeuvre” according to Vincent Auriol 20, of selon Pasteur Vallery-Radot 19, une « sub- defending the ­Constitution on the grounds tilité » selon Vincent Auriol 20, de défendre that it could not identify a piece of legisla- la Constitution­ au motif qu’il ne trouve pas tion that gave it this express power. The de texte qui lui donne expressément cette Council did not agree, however, and in compétence. Mais le ­Conseil ne les suivit the absence of a text on which to base its pas et, à l’absence de texte pour fonder authority, it added that it “was ­apparent sa compétence, il ajouta qu’il « résultait from the spirit of the Constitution­ that it de l’esprit de la Constitution­ qu’il était un was a regulatory body for the activities of organe régulateur de l’activité des pou- the public authorities” and ultimately, that voirs publics » et, enfin, que « les lois que

19 Les grandes délibérations, supra note 11, p. 121. 19 Les grandes délibérations, supra note 11, p. 121. 17 20 Ibid., p. 119. 20 Ibid., p. 119. 2018 / n° spécial

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“the laws that the Constitution­ intended to la ­Constitution a entendu viser dans son refer to in article 61 were solely those vot- article 61 étaient uniquement les lois vo- ed for by Parliament and not those which, tées par le Parlement et non point celles having been adopted by the people fol- qui, adoptées par le Peuple à la suite lowing a referendum, constituted­ a direct d’un référendum, constituent­ l’expression expression of national sovereignty” 21. If the directe de la souveraineté nationale » 21. Si ­Constitutional Council had viewed itself as le ­Conseil constitutionnel­ s’était considéré­ a judge, a real judge, it would not have de- comme un juge, un vrai juge, il ne se se- scribed itself as a regulatory body. Judges rait pas qualifié d’organe régulateur. Les are not regulators, even if their judgments juges ne sont pas des régulateurs, même are in the field of public law; the litigation lorsqu’ils sont des juges de droit public ; la section of the Conseil­ d’Etat is not a body section du contentieux­ du Conseil­ d’État that regulates the activities of the adminis- n’est pas un organe régulateur de l’activité trative authorities. The fact that the Council des autorités administratives. Il faut croire has never used the phrase since suggests it que la formule n’était pas très heureuse was not a happy choice 22. car le Conseil­ ne l’a plus jamais utilisée 22.

Ten years later, on 16 July 1971, the Dix ans plus tard, le 16 juillet 1971, le ­Constitutional Council produced its fa- ­Conseil ­constitutionnel rendit sa célèbre mous decision on association agree- décision sur le contrat­ d’association ments, in which it decided, having regard dans laquelle il décida au visa de « la to “the ­Constitution and its preamble” that ­Constitution et notamment son préam- it could directly apply “the fundamental bule » qu’il pouvait directement appliquer principles recognised under the laws of « des principes fondamentaux reconnus the Republic and solemnly reaffirmed in par les lois de la République et solennel- the preamble to the ­Constitution”, or in lement réaffirmés par le préambule de la ­concrete terms, “the principle of freedom ­Constitution », ­concrètement, « le principe of association” which means that “the de la liberté d’association » qui exclut que establishment of associations may not « la constitution­ d’associations (puisse) be subject to prior action by the adminis- être soumise pour sa validité à l’interven- trative authorities, or even by the judicial tion préalable de l’autorité administrative authorities”. As a result, it ­concluded that ou même de l’autorité judiciaire ». Il en the article of the law it had been asked déduisit en conséquence­ que l’article de to examine, according to which “the ac- la loi dont il était saisi qui « subordonn(ait) quisition of legal capacity by declared as- l’acquisition de la capacité juridique des sociations (was) subject to a prior ­control associations déclarées à un ­contrôle pré- of their legality by the judicial authorities” alable par l’autorité judiciaire », n’était was not in line with the Constitution­ 23. For pas conforme­ à la Constitution­ 23. Pour la the first time, the Constitutional­ Council première fois, le Conseil­ constitutionnel­ fai- was doing something other than regu- sait autre chose que réguler l’activité­ des lating the activities of the public authori- pouvoirs publics ; il protégeait une ­liberté ; ties: it was protecting a freedom; it was il s’intéressait aux droits de l’homme.

21 Decision cited above, supra note 15, cons. 2. 21 Décision précitée, supra note 15, ­cons. 2. 22 The comment was made by Simone Veil herself 22 La remarque fut faite par Simone Veil elle-même à in the opening speech she made on 13 Novem- l’occasion du discours introductif qu’elle prononça ber 2006, at the 4th Conference­ of the Associa- le 13 novembre 2006 au 4e ­Congrès de l’Associa- tion des Cours ­Constitutionnelles ayant en Partage tion des Cours Constitutionnelles­ ayant en Partage l’Usage du Français (Association of French-speaking l’Usage du Français (ACCPUF), discours en ligne sur le ­Constitutional Courts – ACCPUF), available online on site du ­Conseil ­constitutionnel : http://www.­conseil-­ the ­Constitutional Council website at : http://www.­ constitutionnel.fr/conseil-­ constitutionnel/root/bank_­ conseil-constitutionnel.fr/­ conseil-­ constitutionnel/root/­ mm/ACCPUF/20061115c.pdf. bank_mm/ACCPUF/20061115c.pdf. 23 Décision n° 71‑44 DC du 16 juillet 1971, Loi complé‑ 23 Decision no. 71‑44 DC du 16 July 1971, Act completing tant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 18 the provisions of articles 5 and 7 of the Act of 1 July 1er juillet 1901 relative au contrat­ d’association, cons. 1901 on association agreements, cons. 2 and 3. 2 et 3. 2018 / n° spécial

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interested in human rights. What had Quelque chose avait changé. Comment changed? Why was this the case? expliquer cela ?

2. Doctrinal description 2. La qualification doctrinale

Legal opinion seized on the idea of a La doctrine eut recours à l’idée d’une change in the institution. Until then, the es- mutation de l’institution. Jusque-là, dit-elle sential argument went, the Constitutional­ en substance, le ­Conseil ­constitutionnel Council had applied the Constitution.­ avait appliqué la Constitution.­ Rien This was not surprising, it continued,­ be- d’étonnant à cela, poursuit-elle, puisqu’il cause it had been created specifically to avait été créé justement pour appliquer apply ­constitutional rules directly. It had directement les règles ­constitutionnelles. provided evidence of this on many occa- Il en avait donné la preuve maintes fois. sions. A year earlier, it had even applied Un an plus tôt, il avait même appliqué the Preamble, asserting, having regard to le Préambule en affirmant, au visa de la the Constitution­ “and its preamble” 24, that ­Constitution « et notamment son préam- this was compliant with a decision by the bule » 24, la ­conformité à celle-ci d’une dé- Council of the European Communities to cision du Conseil­ des Communautés euro- replace contributions­ by Member States péennes prévoyant le remplacement des with the Communities’ own resources. In ­contributions des États membres par des this instance, it had justified compliance ressources propres aux Communautés. En by referring the preamble of 1958 back l’espèce, il avait justifié ladite conformité­ to the preamble of the 1946 ­Constitution, par le renvoi du préambule de 1958 au which proclaimed France’s loyalty to its préambule de la ­Constitution de 1946 traditions, compliance with the rules of qui proclame la fidélité de la France à ses international public law – including the traditions, au respect de règles du droit Pacta sunt servanda rule, directly at issue public international – dont la règle Pacta here – and which, subject to reciprocity, sunt servanda, ici directement en cause – agrees to the limitations on sovereignty et qui ­consent, sous réserve de réciprocité, necessary for the organisation and de- aux limitations de souveraineté néces- fence of peace, both objectives that form saires à l’organisation et à la défense de la part of the Communities’ goals. But in any paix, objectifs qui font partie des buts des case, the ­constitutional rules applied by Communautés. Mais, dans tous ces cas, the Council were formal rules relating to les règles constitutionnelles­ appliquées areas of jurisdiction or the separation of par le ­Conseil étaient des règles formelles powers. It had never been ­concerned with qui ­concernaient les compétences ou basic rules, or rules relating to rights and la séparation des pouvoirs. Jamais il ne freedoms. Yet here was the Constitutional­ s’était agi de règles de fond, de règles Council starting to protect rights and free- relatives aux droits et libertés. Or, voilà que doms in just the same way as a judge! le Conseil­ constitutionnel­ se mettait à pro- Legal opinion saw it as a revolution. téger des droits et libertés comme le fait un juge ! La doctrine y vit une révolution.

Within the institution, with the sole ex- Au sein de l’institution, à la seule excep- ception of François Luchaire 25, no-one tion de François Luchaire 25, personne

24 Decision no. 70‑39 DC of 19 June 1970, Treaty signed 24 Décision n° 70‑39 DC du 19 juin 1970, Traité signé à in Luxembourg on 22 April 1970 modifying certain Luxembourg le 22 avril 1970 portant modification de budgetary provisions in the treaties and decision of the certaines dispositions budgétaires des traités et déci- Council of the European Communities dated 21 April sion du Conseil­ des Communautés européennes en 1970, on replacing the ­contributions of Member States date du 21 avril 1970, relative au remplacement des with the Communities’ own resources. ­contributions des États membres par des ressources 25 During the discussions, François Luchaire declared: propres aux Communautés. “When we compare the Constitutional­ Council to 25 Au cours de la délibération, François Luchaire décla- 19 other courts that exercise a similar function worldwide, ra : « Lorsqu’on compare le Conseil­ ­constitutionnel 2018 / n° spécial

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saw things in this way. No member of the ne vit les choses ainsi. Aucun ­conseiller Council drew a distinction between their ne sépara entre sa tâche de régulateur roles as a regulator of the activities of the de l’activité des pouvoirs publics et celle public authorities and as defender of de défenseur des droits et libertés. Sans rights and freedoms. Without even asking même se poser la question, le Conseil­ the question, the ­Constitutional Council ­constitutionnel appliqua l’article 16 de applied Article 16 of the Declaration of la Déclaration des droits de l’homme, the Rights of Man, on the basis that the estimant que la séparation des pouvoirs separation of powers and guarantee of et la garantie des droits n’étaient pas rights were not two separate things, but deux choses distinctes, mais qu’elles went hand in hand. That said, the result allaient de pair. Il n’en résultait pas pour was not that the ­Constitutional Council autant que le Conseil­ constitutionnel­ se was being transformed into a court 26, transformait en une juridiction 26, encore let alone a ­constitutional court, i.e. “a moins en une cour constitutionnelle,­ court created specially and exclusively c’est-à-dire, en « une juridiction créée to deal with constitutional­ litigation, sit- pour ­connaître spécialement et exclusi- ting outside the usual court apparatus vement du ­contentieux ­constitutionnel, and independent of it, like the public située hors de l’appareil juridictionnel authorities” 27. By applying the pream- ordinaire et indépendante de celle-ci ble, it was simply extending the range comme des pouvoirs publics » 27. En appli- of its sources, not adding anything to quant le Préambule, il ne faisait qu’ouvrir them. The Council did not have to “take plus grand l’éventail de ses sources, mais great care” as François Luchaire said, il n’y ajoutait rien. Le ­Conseil n’avait pas because the process was entirely obvi- à « faire très attention » comme lui disait ous to it. And it was right, because as it François Luchaire parce que la démarche subsequently explained in a note, guar- était pour lui évidente. Et il avait raison anteeing rights is “the corollary of the car, comme il l’expliqua lui-même d’un principle of the separation of powers set mot par la suite, la garantie des droits laid down in Article 16 of the Declaration est « le corollaire du principe de la sépa- of 1789” 28. ration des pouvoirs énoncé à ­l’article 16 de la Déclaration de 1789 » 28.

The revolution that the law professors saw La révolution que les professeurs de droit in the decision of 1971 was therefore no virent dans la décision de 1971 n’en était such thing. At best, it could be said that it was going to be interpreted as such, aux autres juridictions qui, dans le monde, exercent une activité semblable, on dit toujours que le Conseil­ we ­always say that the Council is the regulatory body est l’organe régulateur de l’activité des pouvoirs pu- for the activities of the public authorities, while the blics alors que les autres institutions étrangères sont foreign institutions are defenders of freedoms. Today, les défenseurs des libertés. Aujourd’hui le Conseil­ the Council­ needs to take great care, as the role of de- doit donc faire très attention car par l’affaire dont fender of freedoms appears again in the case that is il a à ­connaître il retrouve cette tâche de défenseur now before it. These were the ­conclusions of the article des libertés. C’est ce qui ressortait de l’article du by Professor Robert, published in Le Monde, by which professeur Robert, paru dans Le Monde, par lequel Mr Luchaire was greatly affected”, Session of Friday M. Luchaire a été très touché », Séance du vendredi 16 July 1971, Les grandes délibérations, supra note 11, 16 juillet 1971, Les grandes délibérations, supra note p. 215, see also F. Hourquebie, W. Mastor, F. Mélin-Sou- 11, p. 215, v. aussi les commentaires de F. Hourque- cramanien, ibid., p. 148. bie, W. Mastor, F. Mélin-Soucramanien, ibid., p. 148. 26 The “court” role of the Constitutional­ Council was soon 26 La qualité de « juridiction » du Conseil­ constitutionnel­ ­confirmed in relation to electoral disputes. It referred fut affirmée très tôt dans le contentieux­ électoral. On back to decision no. 58‑54 AN of 5 May 1959, A.N., Seine la fait remonter à la décision n° 58‑54 AN du 5 mai (53rd circ.), in which the Council formally acknowledged 1959, A.N., Seine (53e circ.), par laquelle le Conseil­ a the withdrawal of the claimant, cons.­ 1. donné acte du désistement du requérant, cons. 1. 27 L. Favoreu, W. Mastor, Les cours ­constitutionnelles, 27 L. Favoreu, W. Mastor, Les cours ­constitutionnelles, 2e ed., Dalloz, Coll. Connaissance­ du droit, 2016, p. 4. 2e éd., Dalloz, coll. ­Connaissance du droit, 2016, p. 4. 28 Decision no. 98‑403 DC of 29 July 1998, Framework act 28 Décision n° 98‑403 DC du 29 juillet 1998, Loi d’orien‑ 20 pertaining to preventing exclusions, ­cons. 46 (italics tation relative à la lutte contre­ les exclusions, cons. 46 added). (italiques ajoutés). 2018 / n° spécial

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and effectively that was what happened. donc pas une. Tout au plus pouvait-on Hardly had the decision been made, than annoncer qu’elle allait être interpré- legal opinion predicted the arrival of a tée comme telle et c’est effectivement ­constitutional judge of the kind found in ce qui s’est passé. La décision à peine the United States, Germany or Italy. In his ­rendue, la doctrine prédit l’arrivée d’un comment on the decision, Jean Rivero juge ­constitutionnel comme aux États- asked whether it was not a French ver- Unis, en Allemagne ou en Italie. Dans le sion of a Marbury v. Madison, suggesting commentaire qu’il fit de la décision, Jean that the Constitutional­ Council was almost Rivero se demanda s’il ne fallait pas y voir a supreme court, or at the very least, on un Marbury v. Madison français, suggé- the point of becoming one 29. In 1981, in rant que le Conseil­ constitutionnel­ était the memorable summary conclusions­ presque une cour suprême, à tout le he pronounced following the symposium moins, sur le point d’en devenir une 29. En in Aix-en-Provence devoted to European 1981, dans les mémorables ­conclusions ­constitutional courts, the professor of politi- de synthèse qu’il prononça à l’issue du cal freedoms won unanimous support by colloque d’Aix-en-Provence consacré­ aux asserting: “Thus it is that constitutional­ law cours ­constitutionnelles européennes, is becoming a real form of law, when for le professeur de libertés publiques qu’il a long time, people questioned whether était, rallia tous les suffrages en affirmant : it was a law like any other, sanctioned « Voilà que le droit constitutionnel­ devient by judges” 30. But the major turning point un véritable droit, alors qu’on pouvait se came in 1984, when the most senior mem- demander pendant longtemps s’il était ber, Doyen Louis Favoreu, confidently­ and un droit comme les autres, sanctionné par categorically asserted that “this (had) not le juge » 30. Mais le grand tournant eut lieu been done by replicating the American en 1984, quand le doyen Louis Favoreu, model of the Supreme Court, but by devel- catégorique et sûr de lui, affirma que oping a properly European model, based « ceci n’(avait) pas été fait en reprenant on a new institution, the Constitutional­ le modèle américain de la Cour suprême ; Court, a high court that is independent mais en mettant au point un modèle pro- of the ordinary court system and was spe- prement européen reposant sur une insti- cially formed to deal with constitutional­ tution nouvelle, la Cour constitutionnelle,­ questions” 31. The assertion that, because haute juridiction indépendante du sys- it protected rights and freedoms, the tème juridictionnel ordinaire et spécia- ­Constitutional Council was a court, a real lement créée pour traiter des questions ­constitutional court such as those found in constitutionnelles­ » 31. L’affirmation selon Germany, Austria or Italy, had been made. laquelle, parce qu’il protégeait les droits et This steadily became more established, libertés, le ­Conseil constitutionnel­ était une spread abroad and, of course, drew some cour, une véritable cour ­constitutionnelle analyses that were highly critical of the comme en Allemagne, en Autriche ou system, even today­ 32, since the institution en Italie, était lancée. Elle ne cessa de s’approfondir, gagna l’étranger et, bien sûr, suscita des analyses fort critiques du ­système, même encore aujourd’hui 32, 29 J. Rivero, “Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République : une nouvelle catégorie ­constitutionnelle ?”, Dalloz 1972, Chron. p. 265. 30 European constitutional­ courts and fundamental rights, 29 J. Rivero, « Les principes fondamentaux reconnus par Proceedings of the seminar held on 19, 20 and 21 Febru- les lois de la République : une nouvelle catégorie ary 1981, Economica-PUAM, 1982, p. 528. ­constitutionnelle ? », Dalloz 1972, Chron. p. 265. 31 L. Favoreu, “Propos d’un néo-­constitutionnaliste”, in 30 Cours ­constitutionnelles européennes et droits fon‑ Le ­constitutionnalisme aujourd’hui, Economica, 1984, damentaux, Actes du colloque des 19, 20 et 21 février p. 23. 1981, Economica-PUAM, 1982, p. 528. 32 See, for example, the recent monograph by the Belgian 31 L. Favoreu, « Propos d’un néo-constitutionnaliste », in lawyer A. Dyevre, “The French Constitutional­ Coun- Le ­constitutionnalisme aujourd’hui, Economica, 1984, cil”, Comparative constitutional­ reasoning (A. Jakab, p. 23. A. Dyevre, G. Itzcovich, dir.), Cambridge University Press, 32 V. par exemple la récente monographie du ju- 21 2017, p. 323‑355. riste belge A. Dyevre, « The French Constitutional­ 2018 / n° spécial

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is not based on the ­criteria of a reference l’institution n’ayant pas les critères model. du modèle­ de référence.

Mr Robert Badinter’s presidency of the La présidence de M. Robert Badinter ­Constitutional Council (1986‑1995) was a à la tête du Conseil­ constitutionnel­ pivotal moment because, as the former (1986‑1995) fut un moment charnière Minister of Justice explained in 2008: parce que, comme l’ancien Garde des sceaux s’en expliqua en 2008 :

“Personally, my view was that it was in the « Pour ma part, je ­considérais que l’inté- Council’s best interests for everyone to rêt du Conseil­ était d’apparaître comme view it as a court. At a time when citizens une juridiction aux yeux de tous. En un are ­concerned about judicial guarantees temps où les citoyens sont soucieux des of their freedoms, in all Western democ- garanties judiciaires de leurs libertés, racies, ­constitutional courts are enjoying dans toutes les démocraties occiden- a higher level of prestige and moral au- tales, les juridictions ­constitutionnelles thority than political bodies. In addition, I jouissent d’un prestige et d’une auto- thought that asserting the position of the rité morale supérieurs aux instances ­Constitutional Council as a proper court politiques. De surcroît, je pensais que would allow it to take its place in the cir- l’affirmation du Conseil­ constitutionnel­ cle of European constitutional­ courts, in comme une véritable juridiction devait which I wanted it to play an exemplary lui permettre de prendre sa place dans role. I also recognised that it is easier to le cercle des Cours constitutionnelles­ create a corpus of legal rulings from the européennes où je souhaitais lui voir case law of a court than by simply collat- jouer un rôle exemplaire. Je savais aussi ing a series of decisions from a body that que la jurisprudence d’une cour crée is essentially viewed as political. Because plus aisément un corpus juridique que la the choices the Council faced were these: simple collation d’une série de décisions either assert its role as a court or remain d’une instance ­considérée comme d’es- as a committee of “Wise Men”. In my view, sence politique. Car l’alternative pour there could be no possible hesitation: we le ­Conseil est là : ou affirmer sa nature had to keep moving towards the making juridictionnelle ou ­conserver le caractère the Council into a court.” 33 d’un comité de “Sages”. À mes yeux il n’y avait pas d’hésitation possible : il fallait aller toujours plus loin dans la voie de la juridictionnalisation du ­Conseil » 33.

The frustration was that neither the L’ennui est que les institutions n’ont pas National Assembly nor the Senate fully pleinement adhéré à cette vision, ni l’As- supported this vision. Robert Badinter ex- semblée nationale, ni le Sénat. M. Badinter plained that, to make the institution into expliqua que, pour faire de l’institution une a real constitutional­ court, he embarked vraie cour constitutionnelle,­ il entreprit on “aligning the procedures used in the « de rapprocher la procédure en usage Council with the principles of due pro- au Conseil­ des principes du procès équi- cess”, which was both legitimate and table », ce qui était légitime et justifié car le justified, insofar as the judge’s role is propre d’un juge est d’entendre­ les parties­ to hear the parties and allow each of them to speak (audi alteram partem), Council », Comparative constitutional­ reasoning and he tells how he decided to write (A. Jakab, A. Dyevre, G. Itzcovich, dir.), Cambridge University Press, 2017, p. 323‑355. 33 R. Badinter, « Une longue marche “Du ­Conseil à 33 R. Badinter, “Une longue marche Du ­Conseil à la Cour la Cour ­constitutionnelle” », Cahiers du ­Conseil 22 ­constitutionnelle”, Cahiers of the Constitutional­ Coun‑ ­constitutionnel n° 25 (Dossier : 50e anniversaire), cil no. 25 (50th anniversary report), August 2009, p. 6 s. août 2009, p. 6 s. 2018 / n° spécial

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“to the presidents­ of the two houses of et de leur donner la parole à chacune Parliament, announcing that the member (audi alteram­ partem), et il raconte qu’il of the Council appointed as a rappor- décida d’écrire « aux présidents des teur for a case submitted­ to the Council assemblées en leur annonçant que le by those referring it for an opinion, would membre du Conseil­ désigné comme rap- make contact­ with the rapporteur of the porteur de l’affaire soumise au Conseil­ committee to which the law had been par les saisissants, prendrait ­contact avec referred in each assembly, and with a le rapporteur de la commission saisie du representative of those making the re- texte de la loi dans chaque assemblée, ferral, so that they could share any use- ainsi qu’avec un représentant des au- ful observations to support their respec- teurs de la saisine pour qu’ils échangent tive positions.” His approach came to toutes observations utiles à l’appui de nothing. The offices of the two houses of leurs positions respectives ». Sa démarche Parliament ­considered that “the mandate n’aboutit pas. Les bureaux des assem- of the rapporteur ended with the final vote blées considérèrent­ que « le mandat du on the law and could not extend to the rapporteur prenait fin dès le vote définitif procedure of examining its compliance de la loi et qu’il ne pouvait s’étendre à la with the ­Constitution.” President Badinter procédure d’examen de la conformité­ ­conceded that, if it was impossible to de celle-ci à la Constitution­ ». À défaut de establish a proper trial involving both pouvoir établir un vrai procès entre deux parties, he would have to resort to expe- parties, le Président Badinter ­concède dients and the only option was therefore qu’il dut se rabattre sur des expédients to improve the Council’s internal rules. et il ne resta plus donc qu’à améliorer les “That was the aim of the excellent internal règles internes au ­Conseil. « Ce fut l’objet guide written by the secretary general, de l’excellent guide interne rédigé par le Bruno Genevois, whose content­ has been secrétaire général Bruno Genevois dont le expanded over successive presidencies ­contenu, accru au fil des présidences suc- but remains the foundation of the proce- cessives, demeure encore le fondement dure in effect. Its fundamental inspiration de la procédure en vigueur. Son inspira- was unequivocal: ensure respect for the tion fondamentale était sans équivoque : rights of those seeking an opinion and the assurer le respect des droits des saisis- representatives of the Government’s gen- sants, des représentants du secrétaire eral secretary, improve the adversarial général du Gouvernement, améliorer le nature of the procedure by exchanging caractère contradictoire­ de la procédure submissions, examine the case in more par l’échange des mémoires, approfon- depth by hearing those seeking an opin- dir l’instruction de l’affaire par l’audition ion, the Government’s secretary general des saisissants, du secrétaire général du and any “expert” who might be helpful in Gouvernement et de tout “sachant” utile à terms of providing the rapporteur with in- l’information et à la réflexion du rapporteur formation and insights, so that they can afin de mieux éclairer les conseillers­ lors du inform the members of the Council more délibéré. Enfin, améliorer la présentation effectively during the debate. Finally, du recueil annuel des décisions et éven- improve the presentation of the annual tuellement commenter celles-ci pour que compilation of decisions and perhaps leur contenu­ et leur portée soient acces- comment on them, so that their ­content sibles au public aussi bien qu’aux juristes and scope are accessible to the public spécialisés. Je rêvais pour ma part, de la as well as specialist lawyers. Personally, I tenue par le Conseil­ constitutionnel­ d’une was keen for the ­Constitutional Council to audience publique où les arguments des hold a public hearing, which would allow requérants et du Gouvernement voire des the arguments of the petitioners and the représentants des groupes parlementaires Government, or even the ­representatives pourraient intervenir devant le ­Conseil of ­parliamentary groups, to be heard selon les mêmes modalités que devant 23 by the Council, just as they would be in une juridiction. Le moment n’était pas 2018 / n° spécial

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court. It was not the time to realise that venu de réaliser cette ambition, au- ambition, which is now available thanks jourd’hui accessible grâce à ­l’exception to the exception of unconstitutionality.”­ d’inconstitutionnalité ».

It was believed that the time had come Avec l’élection de Nicolas Sarkozy à la with Nicolas Sarkozy’s election as head magistrature suprême, l’on crut que ce of state. A series of major changes then moment était venu. De grands change- took place. First, the ­Constitution was re- ments prirent alors place. Dans un premier vised so that a law could be examined temps, la Constitution­ fut révisée pour que by the ­Constitutional Council to check its la loi promulguée puisse dorénavant faire ­constitutionality after it had been promul- l’objet d’un contrôle­ de constitutionnalité­ gated. The ­Constitutional Act no. 2008‑724 par le ­Conseil ­constitutionnel. La loi of 23 July 2008 (art. 29) thus added an ­constitutionnelle n° 2008‑724 du 23 juillet Article 61‑1 to the Constitution,­ as follows: 2008, (art. 29) ajouta à la ­Constitution un article 61‑1 ainsi rédigé :

“(para. 1) If, during proceedings in progress « (al. 1) Lorsque, à l’occasion d’une ins- before a court of law, it is claimed that a tance en cours devant une juridiction, il legislative provision infringes the rights and est soutenu qu’une disposition législa- freedoms guaranteed by the Constitution,­ tive porte atteinte aux droits et libertés the matter may be referred by the Conseil­ que la Constitution­ garantit, le Conseil­ d’État or by the Cour de Cassation to the ­constitutionnel peut être saisi de cette ­Constitutional Council which shall rule question sur renvoi du ­Conseil d’État ou ­within a determined period. de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.

(para. 2) An Institutional Act shall deter- (al. 2) Une loi organique détermine les mine the conditions­ for the application of ­conditions d’application du présent the present article.” article. »

Secondly, the Institutional Act Puis, dans un deuxième temps, la loi or- no. 2009‑1523 of 10 December 2009, ganique n° 2009‑1523 du 10 décembre on the application of article 61‑1 of the 2009 relative à l’application de l’article ­Constitution, would insert Chapter II bis 61‑1 de la Constitution­ inséra notam- of Order no. 58‑1067, the Institutional Act ment le chapitre II bis de l’ordonnance on the ­Constitutional Council, and give n° 58‑1067 portant loi organique sur it priority in the handling of the issue of le ­Conseil ­constitutionnel et donna un ­constitutionality raised, both before the caractère prioritaire au traitement de court asked to give an opinion on the la question de ­constitutionnalité soule- matter (Art. 23‑2, para. 5) and the su- vée aussi bien devant la juridiction sai- preme courts (the Conseil­ d’État and sie (art. 23‑2, al. 5) que devant les cours the Court of Cassation), if the question suprêmes (Conseil­ d’État et Cour de cas- was transferred to them (Art 23‑5, para. sation) si la question leur était transmise 2). The ­constitutionality of a promul- (art. 23‑5, al. 2). La constitutionnalité­ gated law could therefore now be ex- de la loi promulguée pourrait donc amined by the ­Constitutional Council, désormais être ­contrôlée par le ­Conseil but it was not immediately understood ­constitutionnel, mais on ne comprit pas that in any case, this was not a matter tout de suite qu’en tout état de cause, of dragging things out. Yet the speed in- il n’était pas question de faire traîner les volved was going to make it very difficult choses. Or, cette rapidité allait rendre to engage in extensive discussions on très difficile la possibilité d’engager de 24 ­constitutionality involving public opinion, grands débats de constitutionnalité­ as they exist in states that support judicial­ dans l’opinion publique comme il en 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 24 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

­constitutionalism. At the time, even the existe dans les États qui adhèrent au sharpest minds were unable to see this ­constitutionnalisme judiciaire. Sur le and believed that this time, everything moment, les meilleurs esprits ne le virent was going to change. Citizens were go- point et crurent que, cette fois, tout allait ing to be able to take ownership of the changer. Les citoyens allaient pouvoir ­Constitution because there was now a ­s’approprier la Constitution­ parce que supreme court to which they could turn dorénavant il existait une cour suprême to exercise their rights and freedoms. vers laquelle ils pourraient se tourner France would be aligned with Germany pour faire valoir leurs droits et libertés. or the United States. The President of La France allait s’aligner sur l’Allemagne the ­Constitutional Council, Jean-Louis ou les États-Unis. Le Président du Conseil­ Debré, seemed the most ­confident. He ­constitutionnel, Jean-Louis Debré, sem- announced a supreme court: “The new blait le plus confiant.­ Il annonçait une ­constitutional provisions reflect a mod- cour suprême : « Les nouvelles disposi- ern view, similar to that of our European tions constitutionnelles­ traduisent une neighbours, of the ­constitutional ­conception moderne, analogue à celle Supreme Court” 34. de nos voisins européens, de la Cour suprême ­constitutionnelle » 34.

The following year, when the day came L’année suivante, quand arriva le jour pour to celebrate the entry into effect of the re- célébrer l’entrée en vigueur de la réforme, form, the President of the Republic, Nicolas le Président de la République, Nicolas Sarkozy, calmed the enthusiasm down a Sarkozy, rabaissa les enthousiasmes d’un notch, recalling at the outset: ton, en rappelant d’entrée de jeu :

“In our Republic, the Constitutional­ Council « Dans notre République, le Conseil­ consti- is the guardian of the separation of tutionnel est le gardien de la ­séparation powers.” 35 des pouvoirs. » 35

His words represented a swing of the pen- C’était ramener le balancier à l’« or- dulum back towards “the regulatory body gane régulateur du fonctionnement for the operation of the public authorities” des pouvoirs­ publics » et de poursuivre : and continued:­

“I do not believe that it (the Constitutional­ « Je crois qu’il (le ­Conseil ­constitutionnel) Council) is intended to become a n’a pas vocation à devenir une Cour su- Supreme Court sitting above all the other prême coiffant toutes les juridictions et courts and establishing a judicial oppos- instaurant un ­contre-pouvoir judiciaire ing force, competing with the legislative ­concurrent du législatif et de l’exécu- and executive powers, that would be tif. Ce serait contraire­ à l’esprit de la ­contrary to the spirit of the reform and réforme et à notre Constitution.­ Notre our ­Constitution. Our democracy has démocratie n’aurait rien à gagner à un nothing to gain from a permanent dis- ­conflit permanent entre les différents pute between the various powers and pouvoirs et différentes autorités à travers the various authorities through which it lesquels elle s’exprime. » expresses itself.”

34 J.-L. Debré, « Discours de clôture », Colloque du cin‑ 34 J.-L. Debré, “Closing remarks”, 50th anniversary sympo‑ quantenaire du Conseil­ constitutionnel­ , 3 novembre sium of the Constitutional­ Council, 3 November 2008, 2008, p. 7. p. 7. 35 N. Sarkozy, Discours prononcé au Conseil­ 35 N. Sarkozy, Speech at the ­Constitutional Council on ­constitutionnel le 1er mars 2010 à l’occasion de l’en- 1 March 2010, marking the entry into effect of Article trée en vigueur de l’article 61‑1 de la Constitution,­ Ca‑ 61‑1 of the ­Constitution, Cahiers of the Constitutional­ hiers du Conseil­ ­constitutionnel n° 29, octobre 2010, 25 Council no. 29, October 2010, p. 11 s., 16. p. 11 s., 16. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 25 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

A year later, the ­Constitutional Council Un an plus tard, le Conseil­ constitutionnel­ ­confirmed the official position, addressing ­confirmait la position officielle ; il dissipa the ambiguity which had hovered over its l’ambiguïté qui planait depuis quarante exact nature and status for 40 years. Using ans sur sa nature exacte et sur son sta- an expression that admittedly exists in tut. Utilisant une expression qui certes est the ­Constitution 36, but which it had never ­contenue dans la ­Constitution 36, mais used until then, it described or rather re- dont il ne s’était jamais servi jusque-là, il described itself, given its decision of 1962, s’est qualifié, ou plutôt requalifié compte as a “constitutional­ public authority”. tenu de sa décision de 1962, de « pouvoir public ­constitutionnel ».

B. The Constitutional­ Council: “the B. Le Conseil­ constitutionnel,­ ­constitutional public authority” « pouvoir public ­constitutionnel »

1. The Social Security Finance Act 2012 1. La décision Loi de financement de la decision sécurité sociale pour 2012

On 27 October 2011, during the debate Le 27 octobre 2011, lors de la discussion on the bill on social security funding, sur le projet de loi de financement de the Government argued in the National la sécurité sociale, le Gouvernement fit Assembly that the checks carried out by the valoir devant l’Assemblée nationale que URSSAF (the administrative body responsi- les contrôles­ effectués par les URSSAF et ble for collecting social security payments) la Cour des comptes sur l’application and the Cour des comptes (national au- des règles relatives aux prélèvements dit office) on the application of the rules sociaux avaient montré qu’elles ne cou- on deducting social-security contributions­ vraient pas l’intégralité des employeurs had shown that they did not cover all pub- publics et il déposa un amendement lic-sector employers; it therefore proposed aux fins « d’étendre la compétence de an amendment to “extend the jurisdic- la Cour des comptes afin de procéder tion of the Cour des comptes to include à une inclusion des instances juridic- the supreme judicial bodies (the Court tionnelles suprêmes (Cour de cassation, of Cassation, the Conseil­ d’État and the ­Conseil d’État, ­Conseil ­constitutionnel) », ­Constitutional Council)”, which members ce que les députés lui accordèrent sans of parliament agreed without any difficulty. difficulté. Saisi de la loi pour une ques- When the Act was referred to it on a com- tion complètement différente, touchant pletely different matter, pertaining to par- à la procédure parlementaire, le ­Conseil liamentary procedure, the Constitutional­ ­constitutionnel a censuré d’office le lé- Council swiftly condemned­ the legisla- gislateur, au nom de la séparation des ture, citing the separation of powers, for pouvoirs, pour l’avoir rangé au nombre having included it in the “judicial­ bodies des « organes juridictionnels mentionnés

36 The expression “­constitutional public authority” is 36 L’expression « pouvoir public constitutionnel­ » est ­contained in the Constitution,­ notably in Article 16, ­contenue dans la ­Constitution, notamment à l’article which states: “Where the institutions of the Republic, 16 qui dispose : « Lorsque les institutions de la Répu- the independence of the Nation, the integrity of its ter- blique, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son ritory or the fulfilment of its international commitments territoire ou l’exécution de ses engagements interna- are under serious and immediate threat, and where the tionaux sont menacées d’une manière grave et immé- proper functioning of the ­constitutional public authori‑ diate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs ties is interrupted, the President of the Republic shall publics ­constitutionnels est interrompu, le Président take measures required by these circumstances, after de la République prend les mesures exigées par ces formally ­consulting the Prime Minister, the Presidents circonstances, après ­consultation officielle du Premier 26 of the Houses of Parliament and the Constitutional­ ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Council” (italics added). ­Conseil ­constitutionnel » (italiques ajoutés). 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 26 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

referred to in the ­Constitution” along- dans la ­Constitution » comme le ­Conseil side the ­Conseil d’État and the Court of d’État ou la Cour de cassation au motif Cassation, on the grounds that it was “one qu’il « figure au nombre des pouvoirs pu- of the constitutional­ public authorities” 37. blics ­constitutionnels » 37. La qualification The description was not new: two mem- n’était pas nouvelle, plusieurs membres bers of the Constitutional­ Council, René du ­Conseil ­constitutionnel, René Coty 38 Coty 38 and François Luchaire 39, had al- et François Luchaire 39, ayant déjà rangé ready ranked the institution among the l’institution parmi les pouvoirs publics ­constitutional public authorities. But, ­constitutionnels. Mais, eu égard à l’am- given the scale of the movement in fa- pleur du mouvement en faveur de la re­ vour of recognising the Constitutional­ connaissance du ­Conseil ­constitutionnel Council as a true constitutional­ court, the comme véritable cour ­constitutionnelle, official confirmation­ of the description la confirmation­ solennelle en 2011 de “constitutional­ public authority” in 2011 la qualification de « pouvoir public had a symbolic value. ­constitutionnel » prend valeur de symbole.

The Social Security Finance Act 2012 de- La décision Loi de financement de la cision is of prime importance for three sécurité sociale pour 2012 est capitale reasons. First, the decision is exemplary pour trois raisons. Tout d’abord, la déci- in strengthening the independence of sion ­conforte de manière exemplaire the institution by applying “the rule by l’indépendance de l’institution en lui which the ­constitutional public authori- appliquant « la règle selon laquelle les ties themselves determine the funding pouvoirs publics ­constitutionnels déter- needed for their operation” and recall- minent eux-mêmes les crédits nécessaires ing that “this rule is, indeed, inherent in à leur fonctionnement » et en rappelant the principle of their financial autonomy, que « cette règle est, en effet, inhérente which guarantees the separation of au principe de leur autonomie finan- powers” 40. Secondly, it deals a fatal blow cière qui garantit la séparation des pou- to the theory that it is a ­constitutional voirs » 40. Ensuite, elle porte un coup fatal à court of the kind that exists in other la théorie qui voudrait qu’il soit une cour European democracies, for the simple ­constitutionnelle comme il en existe dans reason that in French law the courts are les autres démocraties européennes, pour not “powers” but authorities. Finally, by la simple raison qu’en droit français les describing the ­Constitutional Council as juridictions ne sont pas des « pouvoirs », a “constitutional­ public authority”, the mais des « autorités ». Enfin, en qualifiant Social Security Finance Act 2012 placed le ­Conseil ­constitutionnel de « pouvoir the Council in a different orbit from that public constitutionnel­ », la décision Loi de of the judicial authorities, whose mis- financement de la sécurité sociale pour sion ­consists entirely of protecting the 2012 a placé le ­Conseil constitutionnel­ sur rights and freedoms of individuals, to- une autre orbite que celle des autorités wards which people wanted it to turn, on juridictionnelles dont la mission s’absorbe the grounds that it too protected rights

37 Décision n° 2011‑642 DC du 15 décembre 2011, Loi de 37 Decision no. 2011‑642 DC of 15 December 2011, Social financement de la sécurité sociale pour 2012, cons. 7. Security Finance Act 2012, cons.­ 7. 38 Séance du 2 octobre 1962, Avis sur le référendum 38 Session of 2 October 1962, Opinion on the referendum relatif à l’élection du Président de la République au on the election of the President of the Republic by di‑ suffrage universel direct (avis officieux), Les grandes rect universal suffrage (unofficial opinion), Les grandes délibérations, supra note 11, p. 101. délibérations, supra note 11, p. 101. 39 Séance du 27 mai 1968, Avis sur le projet de référen‑ 39 Session of 27 May 1968, Opinion on the draft referen‑ dum relatif à la rénovation universitaire, sociale et dum on university, social and economic reform, ibid., économique, ibid., p. 174. p. 174. 40 Décision n° 2001‑456 DC du 27 décembre 2001, Loi 40 Decision no. 2001‑456 DC of 27 December 2001, Finance de finances pour 2002, ­cons. 46 et 47. La règle est Act for 2002, cons. 46 and 47. The rule is well estab- établie depuis longtemps, v. Décision n° 2001‑448 DC lished: see Decision no. 2001‑448 DC of 25 July 2001, du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de 27 Institutional Act on Finance Acts, cons. 25. finances, cons.­ 25. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 27 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

and freedoms. The difficulty is that the tout entière dans la ­protection des droits Defender of Rights also protects rights et libertés de chacun et sur laquelle on and freedoms, yet the Constitutional­ veut la voir tourner au motif qu’il protège Council had refused to recognise it as les droits et libertés. La difficulté est que a “constitutional­ public authority” just a le Défenseur des droits, lui aussi, protège few months before applying the same les droits et libertés et que, pourtant le description to itself 41. It therefore follows ­Conseil constitutionnel­ a refusé de lui that being a ­constitutional public author- reconnaître la qualité de « pouvoir public ity depends on a criterion that neither ­constitutionnel », quelques mois seulement the judicial authorities nor the Defender avant de se l’attribuer 41. C’est donc que la of Rights possess. What is it? The answer qualité de pouvoir public ­constitutionnel lies in identifying the functions exercised dépend d’un critère que ni les autorités by the bodies that do have this quality. juridictionnelles, ni le Défenseur des droits ne possèdent. Quel est-il ? La réponse est à rechercher dans les fonctions exercées par les organes qui ont cette qualité.

Comparing their functions and trying to En comparant leurs fonctions, en cher- identify the common thread that unites chant le trait commun qui les unit, il them, it does seem that by making the semble bien qu’en faisant du Conseil­ ­Constitutional Council a “­constitutional ­constitutionnel un « pouvoir public public authority”, the Social Security ­constitutionnel », la décision Loi de finan- Finance Act 2012 put the institution on a cement de la sécurité sociale pour 2012 par with Parliament and the government, ait élevé l’institution au même niveau which are democratic bodies because que le Parlement et le gouvernement qui they are elected; it compared it with them sont des organes de la démocratie parce because, although its members are not qu’ils sont élus ; elle l’a rapproché d’eux elected, the Constitutional­ Council is also parce que, même si ses membres ne a democratic body on the same basis sont pas élus, le Conseil­ constitutionnel­ they are, but not for the same reason or in est, lui aussi, un organe de la démocra- the same way. tie au même titre qu’eux, mais pas pour la même raison, ni de la même manière.

Admittedly, “the method of investiture (and) Certes, « le mode d’investiture (et) les fonc- the functions (of the ­Constitutional Council) tions (du Conseil­ constitutionnel)­ n’en do not make it a representative of the gen- font point un représentant de la volonté eral will in any way” 42. Its members are not générale » 42. Ses membres ne sont pas elected, but appointed by the President of élus, mais nommés par le Président de la the Republic, the President of the National République, le Président de l’Assemblée Assembly and the President of the Senate,

41 Décision n° 2011‑626 DC du 29 mars 2011, Loi orga‑ 41 Decision no. 2011‑626 DC of 29 March 2011, Institu‑ nique relative au Défenseur des droits, cons. 5 : tional Act on the Defender of Rights, recital 5: “By es­ « En érigeant le Défenseur des droits en “autorité tablishing the Defender of Rights as an “independent ­constitutionnelle indépendante”, le premier alinéa ­constitutional authority”, the first paragraph of Article 2 de l’article 2 (de la loi organique) rappelle qu’il (of the Institutional Act) recalls that it is an administra- ­constitue une autorité administrative dont l’indépen- tive authority whose independence is rooted in the dance trouve son fondement dans la Constitution­ ; ­Constitution; that the effect of this provision is not que cette disposition n’a pas pour effet de faire figu‑ to include the Defender of Rights in the ranks of the rer le Défenseur des droits au nombre des pouvoirs ­constitutional public authorities” (italics added). The publics ­constitutionnels » (italiques ajoutés). C’est ce same conclusion­ had been reached previously by the qu’avait jugé en son temps le Conseil­ d’État à pro- ­Conseil d’État about the Mediator, CE Ass. 10 July 1981, pos du Médiateur, CE Ass. 10 juillet 1981, Retail, Rec. Retail, Rec. p. 303; RDP, 1981, p. 1441, concl.­ M. Franc. p. 303 ; RDP, 1981, p. 1441, ­concl. M. Franc. 42 Declaration by Doyen Vedel during the debate on de- 42 Déclaration du Doyen Vedel lors de la délibération cision no. 80‑127 DC, Security and Freedom, Session sur la décision n° 80‑127 DC, Sécurité et Liberté, 28 of 19 January 1981, Les grandes délibérations, supra Séance du 19 janvier 1981, Les grandes délibérations, note 11, p. 374. supra note 11, p. 374. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 28 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

each of which appoint three members nationale, le Président du Sénat, à raison every three years, for a non-renewable de trois chacun tous les trois ans, pour un term of nine years. One decisive point, how- mandat de neuf ans non renouvelable. ever, is that each of these three authorities Cependant, un point décisif est que cha- sits at the head of a constitutional­ public cune de ces trois autorités est placée à la ­authority and that each is deemed totally tête d’un pouvoir public ­constitutionnel et independent in legal terms: the President que chacune est juridiquement réputée of the Republic because of the initial will totalement indépendante, le Président de of the authors of the constitution­ and the la République à cause de la volonté initiale duties inherent in the function (Article 5 du ­constituant et des devoirs de sa fonction of the Constitution),­ which prevent them (article 5 de la Constitution)­ qui excluent from being placed in the hands of a party qu’elles puissent être entre les mains d’un leader, and the President of the National chef de parti, le président de l’Assemblée Assembly and the President of the Senate nationale et le Président du Sénat à cause on the basis of parliamentary tradition. All de la tradition parlementaire. Ces trois three bodies are deemed to be “above organes sont censés être « au-dessus des the parties” and above policy, which is the partis », au-dessus de la politique qui est business of the Government and its head, l’affaire du Gouvernement et de son chef, the Prime Minister. Each represents the per- le Premier ministre. Chacun à sa manière manence of the Republic in its own way: représente les éléments permanents de la the State, in its historical continuity­ with the République : l’État dans sa continuité­ histo- President of the Republic, the Nation in its rique avec le Président de la République, la unity and diversity with the President of the Nation dans son unité et sa diversité avec National Assembly, and France and its ter- le Président de l’Assemblée nationale, la ritories with the President of the Senate. Two France et ses territoires avec le Président du of them would not have been chosen if the Sénat. Deux d’entre elles n’auraient pas été ­Constitutional Council had been designed choisies si le ­Conseil ­constitutionnel avait as a court. Could we imagine the President été ­conçu pour être une cour. Imaginerait- of the National Assembly or the President on que le Président de l’Assemblée natio- of the Senate being entitled to appoint nale ou le Président du Sénat puissent dési- the members of the Court of Cassation or gner les membres de la Cour de cassation the litigation section of the ­Conseil d’État? ou de la Section du contentieux­ du ­Conseil It is therefore right that the ­Constitutional d’État ? C’est donc bien que le Conseil­ Council was not designed as a court and ­constitutionnel n’a pas été pensé en tant even if it might act as one, it is not on the que juridiction et que s’il peut en être une, basis of its composition, its decisions or its ce n’est ni par sa composition, ni par ses mission, but its procedure. We will return to décisions, ni pas ses missions, mais par sa this point. procédure. Nous y reviendrons.

Positioned between the four constitutional­ Placé entre les quatre pouvoirs publics public authorities that are the institutions of ­constitutionnels qui forment les institutions French democracy – the President of the de la démocratie française, le Président Republic, the Government, the National de la République, le Gouvernement, Assembly and the Senate, but only made l’Assemblée nationale et le Sénat, mais up of the three that are independent of composé seulement par les trois d’entre the parties, the ­Constitutional Council is a eux qui sont indépendants des partis, democratic body because the sole pur- le Conseil­ constitutionnel­ est un organe pose of all its functions, as we will see, is to de la démocratie parce que toutes help them to ensure that the democratic ses fonctions, on va le voir, n’ont pour processes the authors of the ­constitution seul but que de les assister à faire bien wanted function effectively. It is there, as fonctionner les processus démocra- has been said, to ensure that the general tiques voulus par le ­constituant. Il est là, 29 will is expressed “in accordance with the comme il l’a dit, pour veiller à ce que la 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 29 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

Constitution”­ 43. The primary raison d’être volonté ­générale s’exprime « dans le res- of the ­Constitutional Council is therefore pect de la ­Constitution » 43. La première not defending an individual whose rights raison d’être du ­Conseil ­constitutionnel have been infringed, not least because n’est donc pas dans la défense d’un the victim is unable to refer their case to it individu dont un droit est lésé, ne serait- directly. The Council’s primary raison d’être ce que parce que la victime ne peut pas is to point out to the majority how not to le saisir directement. La première raison be tyrannical and, while it is true that the d’être du Conseil­ est de montrer la voie introduction of the priority preliminary rul- à la majorité pour ne pas être tyrannique ing on the issue of constitutionality­ (QPC) et s’il est vrai que l’institution de la QPC creates a ­confrontation, at the instigation fait naître, à l’initiative du justiciable, une of anyone involved in legal proceedings, ­confrontation de la loi aux droits et liber- between the law and the rights and free- tés ­constitutionnellement garantis, ce ne doms guaranteed under the constitution,­ it sont pas les droits du justiciable qui jus- is not the rights of the individual that justify tifient l’inconstitutionnalité possible de the possible un­constitutionality of the law, la loi, mais les vices de celle-ci dans la but the defects in the law in terms of the ­protection qu’elle est censée leur donner. protection it is supposed to provide.

2. The nature of the institution 2. La nature de l’institution

In describing itself as a “constitutional­ pub- En se qualifiant de « pouvoir public lic authority”, the Constitutional­ Council constitutionnel­ », le Conseil­ constitutionnel­ ­confirmed that it was not a judge in the a affirmé qu’il n’était pas un juge, à pro- strict sense of the term, and it was right. prement parler, et il a raison. Comme As Pierre Chatenet said in 1974, during l’a dit Pierre Chatenet en 1974 au cours the debate on the Finance Act for 1975: de la délibération sur la Loi de finances “We are not a court. The decision was pour 1975 : « Nous ne sommes pas une not made for those who referred the mat- juridiction. La décision n’a pas été faite ter to us” 44. The member of the Conseil­ pour ceux qui nous ont saisis (sic) » 44. Le d’État hit on a fundamental point here. ­conseiller d’État touchait là un point fon- The Constitutional­ Council is not a judge damental. Le Conseil­ constitutionnel­ n’est because it does not deal with people in- pas un juge parce qu’il n’a pas de justi- volved in legal proceedings. It does not ciables. Il ne connaît­ pas de cas particu- hear individual cases and is never asked liers, il n’est jamais saisi de ces affaires qui to rule on matters that pit individuals mettent aux prises les individus en lutte les against each other, with one side mak- uns ­contre les autres avec des hommes ing accusations and the other defending qui accusent et d’autres qui se défendent. its position. It does not judge anyone, nei- Il ne juge personne, ni le chef de l’État « en ther the head of state, on the grounds of cas de manquement à ses devoirs mani- “a breach of his duties patently incompat- festement incompatible avec l’exercice de ible with his ­continuing in office” (art. 68, son mandat » (art. 68, 1 de la ­Constitution) paragraph 1 of the Constitution),­ who is lequel est jugé par le Parlement ­constitué judged by Parliament acting as a High en Haute Cour – alors que les cours Court – while the European ­constitutional ­constitutionnelles européennes jugent les courts do judge politicians, for example, hommes et les femmes politiques, ainsi, de the German Constitutional­ Court which, la Cour constitutionnelle­ allemande qui, in accordance with a long-established­ ­conformément à une tradition ­germanique

43 Decision no. 85‑197 DC of 23 August 1985, Act on the 43 Décision n° 85‑197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évo‑ development of New Caledonia, recital 27. lution de la Nouvelle-Calédonie, ­cons. 27. 44 Quotation reported in comments by F. Hourquebie, 44 Citation rapportée dans les commentaires de 30 W. Mastor, F. Mélin-Soucramanien, in Les grandes F. Hourquebie, W. Mastor, F. Mélin-Soucramanien, in délibérations, supra note 11, p. 245. Les grandes délibérations, supra note 11, p. 245. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 30 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

Germanic tradition 45, judges the Federal établie de longue date 45, juge le Président President if they are accused by either the fédéral sur mise en accusation­ par le Bundestag or the Bundesrat for a “delib- Bundestag ou le Bundesrat pour « viola- erate breach of the Basic Law or another tion délibérée de la Loi fondamentale ou federal law (art. 61, paragraph 1, Basic d’une autre loi fédérale » (art. 61, 1 LF) ou Law) or the Italian ­Constitutional Court, de la Cour ­constitutionnelle italienne qui which rules on accusations levelled at the juge les accusations contre­ le Président President of the Republic (art. 134, Italian de la République (art. 134 Constitution­ ­Constitution), nor ministers 46. ­italienne) – ni les ministres 46.

Even in electoral disputes, the Même dans le ­contentieux électoral, le ­Constitutional Council does not judge ­Conseil constitutionnel­ ne juge pas un in- an individual but an operation with dividu, mais une opération avec ses ma- its manoeuvres, low blows and fraud. nœuvres, ses coups bas et ses fraudes. Admittedly, electoral disputes are le- Certes, le contentieux­ électoral est un gal proceedings and there is a lot of plein contentieux­ et il y a une grande similarity between the case law of the similitude des jurisprudences du ­Conseil ­Constitutional Council and the ­Conseil ­constitutionnel et du Conseil­ d’État en d’État in electoral matters. However, like matière électorale. Cependant, comme the ­Conseil d’État when it rules on mu- le Conseil­ d’État lorsqu’il juge les élec- nicipal, departmental or regional elec- tions municipales, départementales ou tions, when the ­Constitutional Council régionales, le Conseil­ constitutionnel­ qui is judging the lawfulness of elections to statue sur la régularité des élections au Parliament, it is not directly interested Parlement ne s’intéresse pas directement in the perpetrators or commissioners of aux auteurs ou aux commanditaires des fraudulent acts – it is not the Council that actes frauduleux – ce n’est d’ailleurs pas decides whether they have breached the lui qui les juge s’ils ont franchi le seuil de threshold of dishonesty that places them la malhonnêteté qui les fait tomber sous within the scope of the criminal law – but le coup de la loi pénale – il s’intéresse first and foremost, in the ­conduct of the d’abord et avant tout à l’opération élec- electoral process itself. Was it carried out torale en elle-même. A-t‑elle été conduite­ in the conditions­ democracy demands? dans les conditions­ que la démocratie Regardless of the degree of perversity of exige ? Quel que soit le degré de per- the alleged fraud or manipulation, it has versité des fraudes ou des manœuvres no interest in subjective elements and the alléguées, ces aspects subjectifs ne l’inté- election will be valid provided that “as- ressent pas et l’élection sera validée, dès suming they are proven, the irregularities lors qu’« à les supposer établies, les irrégu- reported (have) no influence in the results larités dénoncées (sont) sans influence of the election, given the difference in the sur les résultats du scrutin, eu égard number of votes” 47. à l’écart des voix » 47.

45 A. Le Divellec, “Les prémices de la justice 45 A. Le Divellec, « Les prémices de la justice ­constitutionnelle en Allemagne avant 1945”, in Aux ­constitutionnelle en Allemagne avant 1945 », in origines du ­contrôle de ­constitutionnalité, xviiie–xxe siè‑ Aux origines du ­contrôle de constitutionnalité,­ xviiie- cles, D. Chagnollaud (dir.), Paris, Éd. Panthéon-Assas, xxe siècles, D. Chagnollaud (dir.), Paris, Éd. Panthéon- 2003, p. 103 s. Assas, 2003, p. 103 s. 46 The tradition in France, at least since 1814, is for minis- 46 La tradition en France, tout au moins depuis 1814, est ters to be judged by the Upper Chamber of Parliament, de faire juger les ministres par la chambre haute du see A. Le Divellec, ibid., p. 113. Parlement, v. A. Le Divellec, ibid., p. 113. 47 See D. Chamussy, Presentation of the Constitutional­ 47 V. D. Chamussy, Présentation du ­Conseil constitution‑ Council, year-end 2007, Cycle de perfectionnement nel à la fin de l’année 2007, Cycle de perfectionne- des collaborateurs parlementaires, École natio­ ment des collaborateurs parlementaires, École natio- nale d’administration, p. 42, available online on the nale d’administration, p. 42, disponible en ligne sur le ­Constitutional Council website: http://www.­conseil-­ site du ­Conseil ­constitutionnel : http://www.­conseil-­ constitutionnel.fr/conseil-­ constitutionnel/root/bank_­ constitutionnel.fr/conseil-­ constitutionnel/root/bank_­ 31 mm/pdf/­Conseil/ena2007.pdf. mm/pdf/­Conseil/ena2007.pdf. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 31 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

The Constitutional­ Council is not directly Le ­Conseil ­constitutionnel ne s’intéresse interested in individuals and their rights pas directement à l’individu, à ses droits and freedoms, unless it is in relation to et à ses libertés, si ce n’est à l’occasion an examination of the constitutionality­ de ­l’examen de la ­constitutionnalité de of the law that the legislature wants or la loi que le législateur veut, ou a voulu has wanted to apply, when it is giving a lui appliquer, autrement dit, lorsqu’il priority preliminary­ ruling on the issue of statue sur une question prioritaire de ­constitutionality (QPC), a procedure in ­constitutionnalité (QPC), procédure which people have attempted to iden- dans laquelle on a voulu voir les pré- tify a complete transformation of the in- mices d’une transformation complète de stitution; even in this case, however, the l’institution, mais même, dans ce cadre, Council is still only interested in the indi- le ­Conseil ne s’intéresse à l’individu que vidual indirectly. Individuals can never toujours indirectement. Celui-ci ne peut address the Council directly 48, even if jamais s’adresser directement à lui 48, fût- they are a member of parliament and il député et auteur d’un mémoire com- the author of a submission filed to sup- plémentaire déposé à l’appui du recours port the request lodged by 60 of their col- formé par soixante de ses collègues 49. En leagues 49. A simple citizen in the context­ tant que simple citoyen dans le cadre of a priority preliminary ruling, cannot d’une QPC, il ne peut pas le saisir de son refer their case or present arguments affaire et arguer par la voix d’un avo- through a lawyer claiming that their rights cat de la violation de ses droits comme have been breached in the way that peut le faire n’importe quel citoyen aux citizens can in the United States (judicial États-Unis (judicial review), en Espagne review), Spain (recurso de amparo), or (recours d’amparo), ou en Allemagne Germany (claim of un­constitutionality, (recours d’inconstitutionnalité, dit known as Verfassungsbeschwerde). Verfassungsbeschwerde). L’individu est Individuals are so far removed from the si loin du Conseil­ constitutionnel­ qu’il ­Constitutional Council that they cannot ne peut pas lui apporter lui-même son bring their own case to it. Only one of the affaire. Seule, l’une des cours suprêmes Supreme Courts (the Court of Cassation (Cour de cassation, ­Conseil d’État) peut or the Conseil­ d’Etat) can do so on their le faire pour lui et, lorsqu’elles le font, son behalf and when they do so, their particu- sort particulier en tant que justiciable lar fate as an individual involved in legal compte si peu que le Conseil­ n’exige proceedings counts for so little, that the pas d’intérêt pour agir pour trancher la Council does not require any standing to question prioritaire de ­constitutionnalité rule on the question of ­constitutionality qui lui est posée. Certes, l’avocat vient before it. Admittedly, a lawyer attends to présenter la cause de son client, pour present their client’s case insofar as the autant qu’on puisse parler de cause term ‘case’ is valid, when there is no dis- dès lors qu’il ne discute pas les faits qui cussion of the facts that have given rise l’ont fait naître, mais la loi qui est cen- to it, but only the law that is supposed sée la régler. Il défend donc moins son to govern it. Their role is not so much to client qu’il n’attaque la loi qu’on veut defend their client as to challenge the lui appliquer et il ne peut le faire que de law being imposed on them, and they manière impersonnelle. L’impersonnalité can only do so impersonally. The imper- du contrôle­ de la loi, même en QPC, sonality of an examination of the law, est d’ailleurs accentuée par le Conseil­

48 Decision no. 82‑146 DC of 18 November 1982, Act 48 Décision n° 82‑146 DC du 18 novembre 1982, Loi mo‑ amending the Electoral Code and the Code of Munici‑ difiant le Code électoral et le Code des communes et palities and governing the election of municipal coun‑ relative à l’élection des ­conseillers municipaux et aux cillors and the conditions­ for entry of French nationals ­conditions d’inscription des Français établis hors de residing outside France in electoral registers, recital 1. France sur les listes électorales, ­cons. 1. 32 49 Decision no. 81‑133 DC of 30 December 1981, Finance 49 Décision n° 81‑133 DC du 30 décembre 1981, Loi de Act for 1982, recital 3. finances pour 1982, ­cons. 3. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 32 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

even for QPCs, is also emphasised by the ­constitutionnel lui-même qui prend soin ­Constitutional Council itself, which takes de ne se prononcer que sur un membre care only to rule on a particular phrase, de phrase, toujours soigneusement which it always isolates carefully, in the isolé par lui, de la disposition législative relevant legislative provision and which in sur laquelle­ porte la question et qui se most cases, ­consists of just a few words. réduit, le plus souvent, à quelques mots. The fundamental point is that the QPC Le point ­fondamental est que la QPC has resulted in an abstract examination, a débouché sur un contrôle­ abstrait a after the event, of the provisions of the posteriori des dispositions de la loi au law in light of the rights and freedoms regard des droits et libertés garantis par ­guaranteed by the ­Constitution. la ­Constitution.

But surely it is clear to everyone that a judge Mais qui ne voit qu’un juge qui n’a pas with no litigants, claimants or defendants is de justiciables n’est pas un vrai juge ? not a real judge? Even Kelsen said so. In his Même Kelsen le disait. Dans son article founding article on the judicial guarantee fondateur sur « La garantie juridictionnelle provided by the Constitution,­ he remarked: de la Constitution­ », il remarquait :

“The body tasked with making uncon- « L’organe à qui est ­confié l’annula- stitutional laws null and void, even if the tion des lois inconstitutionnelles, même independence of its members means it s’il reçoit – par l’indépendance de ses is organised like a court, does not really membres – l’organisation d’un tribunal, function as a judicial body. As far as it n’exerce cependant pas véritablement is possible to distinguish between them, une fonction juridictionnelle. Pour autant the difference between the judicial and qu’on puisse les distinguer, la différence legislative functions mainly ­consists in entre la fonction juridictionnelle et la the fact that the latter creates general fonction législative, consiste­ avant tout norms, while the former creates only in- en ce que celle-ci crée des normes géné- dividual norms. Yet rendering a law null rales, tandis que celle-là ne crée que des and void establishes a general norm, normes individuelles. Or annuler une loi, since doing so is a general act in the c’est poser une norme générale ; car l’an- same way as creating a law is, except nulation d’une loi a le même caractère that it is, so to speak, a creation with a de généralité que sa confection,­ n’étant minus sign, and therefore a legislative pour ainsi dire que la ­confection avec un function. A court that has the power to signe négatif, donc elle-même une fonc- render laws null and void is ­consequently tion législative. Et un tribunal qui a le pou- a legislative authority.” 50 voir d’annuler les lois est par conséquent­ un organe du pouvoir législatif. » 50

The idea to which French legal opinion L’idée à laquelle la doctrine française currently attaches such a high price, attache aujourd’hui un si grand prix, qui which alleges that the Constitutional­ voudrait que le Conseil­ constitutionnel­ Council is a judge because “it states the soit un juge parce qu’« il dit le droit » est law” is a nice example of the pitfalls of the un bon exemple des chausse-trappes de comparative method when it is not well la méthode comparative lorsqu’elle n’est understood. This argument, which has pas maîtrisée. Cet argument ressassé à been analysed to death by legal writers, satiété par les auteurs est emprunté au is borrowed from US law. John Marshall droit américain. C’est John Marshall qui used it in the Marbury v. Madison ­ruling l’invoqua dans l’arrêt Marbury v. Madison

50 H. Kelsen, “La garantie juridictionnelle de la ­constitution 50 H. Kelsen, « La garantie juridictionnelle de la (la Justice constitutionnelle)”,­ RDP, t. 45 (1928) p. 197 s., ­constitution (la Justice ­constitutionnelle) », RDP, t. 45 33 224‑225. (1928) p. 197 s., 224‑225. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 33 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

as the basis of judicial review of the pour fonder le contrôle­ judiciaire ­constitutionality of laws: “It is emphati- de ­constitutionnalité des lois : « C’est par cally the province and duty of the judicial ­excellence le domaine et le devoir du pou- department to say what the law is” 51. The voir judiciaire de dire ce qu’est le droit » 51. phrase is undoubtedly true in the United L’adage est incontestablement vrai aux States, but it is not pertinent in French law. États-Unis, mais il n’est pas pertinent en The “law” to which John Marshall refers droit français. Le « droit » auquel se réfère is not positive law for a French lawyer, John Marshall n’est pas du droit positif because in French law, the only positive pour un juriste français parce que, en droit law, or law in effect, if one prefers, is im- français, il n’y a de droit positif, de droit en posed by statute: the law is the expres- vigueur, si l’on préfère, que posé par la loi ; sion of the general will and there is no la loi est l’expression de la volonté générale other kind. The old common law, estab- et il n’y en a pas d’autre. Le vieux droit com- lished by the courts, the “perfection of mun, dégagé par les cours et tribunaux, reason” in the words of Blackstone, who cette perfection de la raison comme disait ­constructed it, no longer exists in French Blackstone qui a ­construit la common law, law: the fundamental innovation of the n’existe plus en droit français ; c’est l’inno- French Revolution was to state that there vation fondamentale de la Révolution was no longer any positive law that was française que d’avoir dit qu’il n’y a plus de not the expression of the general will, with droit positif qui ne soit l’expression de la vo- the result that all the law is contained­ in lonté générale de sorte que le droit est tout statute. But in common law systems and entier contenu­ dans la loi. Mais, dans les all states where there is a process of ju- systèmes de common law et dans tous les dicial review of ­constitutionality, there is États où il existe un contrôle­ judiciaire de no confusion­ between law and statute 52; ­constitutionnalité, droit et loi ne sont pas statute is not truly deemed positive law confondus­ 52 ; la loi n’est véritablement du unless it conforms­ to this “higher law” 53. droit positif que si elle est ­conforme à ce In France, this “higher law” is now no « droit plus haut » (higher law) 53. En France, longer ignored, since it is expressed in the ce « droit plus haut » n’est plus ignoré review of ­constitutionality of the ordinary aujourd’hui puisqu’il s’exprime dans le law, but it is entirely contained­ within the ­contrôle de constitutionnalité­ de la loi ordi- ­Constitution and cannot be ­contained naire, mais il est tout entier contenu­ dans elsewhere. la ­Constitution, et il ne peut être ­contenu ailleurs.

Based on the above, it is impossible, in De ce qui précède, il résulte qu’il est im- French law, to draw a distinction between possible en droit français d’opposer le the legislature that creates statute and législateur qui dit la loi et le juge qui dirait the judges who state the law; the legisla- le droit ; le législateur nécessairement ture necessarily states the law too. What aussi dit le droit. Que fait-il s’il ne dit pas does it do, if it does not state the law? It 51 Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137, 177 (1803). 52 Ainsi, en Allemagne, la Loi fondamentale fait clai- 51 Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137, 177 (1803) rement la distinction entre « droit » et « loi » dans 52 In Germany, for example, the Basic Law makes a clear l’article 20, al. 3 : « Le pouvoir législatif est lié par distinction between “law” and “statute” in Article l’ordre ­constitutionnel, les pouvoirs exécutif et judi- 20, para. 3: “The legislature shall be bound by the ciaire sont liés par la loi et le droit ». On notera que le ­constitutional order, the executive and the judiciary by « droit » ne lie que les pouvoirs exécutif et judiciaire, law and justice”. It is interesting to note that the “law” de sorte que l’utilité de la clause est à rechercher sur- only binds the executive and the judiciary, so the main tout dans le besoin de pouvoir combler d’éventuelles usefulness of the clause lies primarily in the need to be lacunes dans les lois. able to cover any gaps in statute. 53 La notion de droit plus haut auquel s’adosse le 53 The notion of a higher law underpinning the review of ­contrôle de ­constitutionnalité des lois aux États-Unis the constitutionality­ of laws in the United States comes vient en droite ligne de la common law, v. E.C.S. directly from the common law, see E.C.S. Corwin, “The Corwin, « The “Higher Law” Background of American 34 ‘Higher Law’ Background of American ­Constitutional ­Constitutional Law », Harvard Law Review, vol. 42 Law”, Harvard Law Review, vol. 42 (1928), p. 149 s. (1928), p. 149 s. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 34 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

is clearly the case that, if statute does not le droit ? C’est si vrai que, si la loi ne dit state the law, it is merely an ­exhortation, pas le droit, elle n’est qu’une exhortation, a wish, a state of mind, and not a statute. un vœu, un état d’âme, et elle n’est pas The Constitutional­ Council has deemed une loi. Le Conseil­ constitutionnel­ a jugé that: “Subject to the particular provisions que : « Sous réserve de dispositions parti- set out in the ­Constitution, the purpose culières prévues par la Constitution,­ la loi of the law is to set out rules and must a pour vocation d’énoncer des règles et ­therefore be normative in scope” 54. Under doit par suite être revêtue d’une portée these ­conditions, it was natural for the normative » 54. Dans ces conditions,­ il était ­Constitutional Council to be aligned with dans la nature des choses que le ­Conseil the legislature, rather than the judicial ­constitutionnel se range du côté du légis- authorities. This does not mean that it has lateur, non du côté des autorités juridic- espoused Kelsen’s thesis, which viewed tionnelles. Cela ne signifie pas qu’il ait the activities of the ­constitutional judge as épousé la thèse de Kelsen qui voyait l’acti- those of a “negative lawmaker (…) abso- vité du juge ­constitutionnel comme celle lutely determined by the Constitution”­ 55, d’un « législateur négatif (…) absolument a rhetorical figure on which Doyen Vedel déterminée par la ­Constitution » 55, figure commented amusingly, referring to a de rhétorique que commentait plaisam- judge who can “use the eraser but not the ment le Doyen Vedel en parlant d’un juge pencil” 56 – which we take as proof that, qui peut « utiliser la gomme, mais pas le very occasionally, the legislator has dis- crayon » 56 – on en veut pour preuve que le creetly been able to ­contradict the great fait que, très exceptionnellement, le législa- lawyer 57. Nor does this mean that the teur a pu discrètement démentir le grand ­Constitutional Council never states the juriste 57. Cela ne signifie pas non plus que law: it certainly does, when it expresses le Conseil­ constitutionnel­ ne dit jamais le reservations on interpretation 58, or when droit ; il le dit certainement lorsqu’il formule it advises the President of the Republic on des réserves d’interprétation 58, ou lorsqu’il the use of Article 16, or when it decides ­conseille le Président de la République whether a law that has been adopted sur le recours à l’article 16, ou lorsqu’il dé- complies with the ­Constitution. But it does cide de la conformité­ de la loi votée à la mean that the Constitutional­ Council ­Constitution. Mais cela veut dire que le has made its decision and that for it, the

54 Décision n° 2004‑500 DC du 29 juillet 2004, Loi orga‑ nique relative à l’autonomie financière des collecti‑ 54 Decision no. 2004‑500 DC of 29 July 2004, Institutional vités territoriales, cons. 12 ; Décision n° 2005‑512 DC Act on the financial independence of local authorities, du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme recital 12; Decision no. 2005‑512 DC of 21 April 2005, pour l’avenir de l’école, cons. 8 ; Décision n° 2005‑516 Framework Act on the future of schools, recital 8; Déci- DC du 7 juillet 2005, Loi de programme fixant les sion no. 2005‑516 DC of 7 July 2005, Framework Act on orientations de la politique énergétique, cons. 4. the direction of energy policy, recital 4. 55 H. Kelsen, « La garantie juridictionnelle de la consti- 55 H. Kelsen, “La garantie juridictionnelle de la constitu- tution », supra note 50, p. 226. tion”, supra note 50, p. 226. 56 R. Badinter, « Du côté du ­Conseil ­constitutionnel », 56 R. Badinter, “Du côté du Conseil­ constitutionnel”,­ RFDA RFDA 2002, p. 207, texte entre les notes 6 et 7 ; B. Ge- 2002, p. 207, text between notes 6 and 7; B. Genevois, nevois, « Un universitaire au Conseil­ constitutionnel :­ “Un universitaire au Conseil­ constitutionnel:­ le doyen le doyen Georges Vedel », RFDA 2004, p. 218, note Georges Vedel”, RFDA 2004, p. 218, note 32; see also 32 ; v. aussi la décision 87‑230 DC, Loi portant diverses decision 87‑230 DC, Act on various social measures, re- mesures d’ordre social, ­cons. 12 et 13. citals 12 and 13. 57 Décision n° 2005‑519 DC du 29 juillet 2005, Loi orga‑ 57 Decision no. 2005‑519 DC of 29 July 2005, Institutional nique relative aux lois de financement de la sécurité Act pertaining to social security finance acts, where sociale, où le Conseil­ constitutionnel­ procède à une the ­Constitutional Council took a twofold approach, double démarche : il déclasse en loi ordinaire des dis- removing from the ordinary law provisions that were positions ayant le caractère de loi organique (cons. essentially institutional (recital 43) and classifying as in- 43) et il classe en loi organique des dispositions clas- stitutional acts provisions that had been wrongly classi- sées à tort en loi ordinaire (cons. 44). fied as ordinary law (recital 44). 58 V. par exemple, Décision n° 99‑419 DC du 9 novembre 58 See, for example, Decision no. 99‑419 DC of 9 November 1999, Loi relative au pacte civil de solidarité, cons. 22 1999, Act on the civil partnership, recitals 22 to 91 and à 91 et la critique de N. Molfessis, « La réécriture de the critique by N. Molfessis, “La réécriture de la loi rela- la loi relative au Pacs par le Conseil­ constitutionnel­ », tive au Pacs par le Conseil­ constitutionnel”,­ La Semaine La Semaine juridique, Édition générale, 2000, n° s.n., 35 juridique, Édition générale, 2000, no. s.n., p. 399‑407. p. 399‑407. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 35 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

debate over its status is closed. It is not ­Conseil constitutionnel­ a tranché et que, and does not want to be a ­constitutional pour lui, le débat sur son statut est clos. court, in the same way that the ­Conseil Il n’est pas et ne veut pas être une cour d’État is not and does not want to be an ­constitutionnelle de la même manière administrative court. Perhaps we should que le ­Conseil d’État n’est pas et ne veut recall that the Conseil­ d’État rejected the pas être une cour administrative. Faut-il idea that its members attached to the ­rappeler que le ­Conseil d’État a refusé litigation section should be described as pour lui en particulier, pour ses membres “administrative judges” when this descrip- affectés à la Section du ­contentieux, de tion has been applied without difficulty recevoir la qualité de « magistrats admi- to members of the administrative courts nistratifs » alors qu’en revanche, ladite and administrative courts of appeal qualité est attribuée sans difficulté depuis since 1986? The reason is that the ­Conseil 1986 aux membres des tribunaux admi- d’État, like the Constitutional­ Council, is nistratifs et des cours administratives much too close to the legislative branch d’appel ? C’est que, comme le ­Conseil to be a court. As it has stated itself, it is d’État, le Conseil­ constitutionnel­ est bien an independent constitutional­ power that trop proche du pouvoir législatif pour être revolves around the Parliament, not the une cour. Comme il l’a dit lui-même, il est judicial authorities, in either the ­ordinary un pouvoir ­constitutionnel indépendant or administrative courts. en révolution autour du Parlement, non autour de l’autorité juridictionnelle, qu’elle soit judiciaire ou administrative.

The Constitutional­ Council has so little to Le ­Conseil ­constitutionnel est si peu en do with judges that it does things that a sit- révolution autour des juges qu’il fait des ting judge either does not do, or is prohib- choses qu’un juge du siège ne fait pas, ited from doing. For example, in terms of voire s’interdit de faire. Par exemple, procedure, a member of the ­Constitutional s’agissant de la procédure, le ­conseiller Council who is appointed as the rappor- ­constitutionnel nommé rapporteur dans teur for a case does not behave like a une affaire ne se comporte pas comme judge, even though they have always en- un juge, même s’il s’efforce de toujours deavoured to ensure that all sides are fully faire en sorte que la procédure soit pleine- involved and that they are aware of all the ment ­contradictoire et qu’il puisse prendre arguments put forward. It has long been ­connaissance de toutes les thèses en pré- accepted that the ­Constitutional Council sence. Il est admis depuis longtemps que allows arguments other than those present- le ­Conseil ­constitutionnel permet aux argu- ed by those officially seeking an opinion, ments autres que ceux présentés par les put forward spontaneously by third par- saisissants officiels et qui émanent sponta- ties, to be included in the debate via the nément des tiers d’entrer dans le débat par “narrow doors” technique: the rapporteur la technique des « portes étroites » ; le rap- is always aware of them, but does not al- porteur en prend toujours connaissance,­ ways take them into account. The practice mais il n’en tient pas toujours compte. La has been both criticised and defended by pratique a été tout à la fois critiquée et dé- legal writers; President Fabius decided to fendue en doctrine ; le Président Fabius a ensure it was published. There is therefore décidé d’en assurer la publication. Il n’est no doubt that the procedure is adversarial donc pas douteux que la procédure a un in nature, but it is not judicial. This can be caractère contradictoire,­ mais elle n’est seen in the fact that the rapporteur, unlike pas judiciaire. Ce trait se manifeste par a sitting judge, has contact­ with the out- le fait que le rapporteur à l’inverse d’un side world, exchanging phone calls with juge du siège a des contacts­ avec l’exté- the Government’s Secretary General, the rieur, il échange des communications 36 ­Conseil d’État and ministers, which in prin- téléphoniques avec le Secrétaire général ciple, a judge refrains from doing in order du Gouvernement, avec le ­Conseil d’État, 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 36 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

to protect their impartiality. The procedure avec les ministères, ce qu’en principe, used, particularly in an a priori review, un juge s’interdit de faire pour préserver­ is essentially inquisitorial, which is not unu- son impartialité. La procédure suivie, sual in France and may even seem quite surtout dans le contrôle­ a priori, est de normal, but prompts scepticism, if not nature inquisitoriale, ce qui ne choque outright incredulity, in common law sys- pas en France et paraît même tout à fait tems, over the allegedly judicial nature of normal, mais qui laisse sceptique, pour the institution, because ex parte ­contacts ne pas dire incrédule dans les systèmes are at odds with the judicial tradition and de common law, sur la nature prétendu- may even be prohibited by judicial ethics. ment juridictionnelle de l’institution parce Similarly, the consultative­ functions of the que les contacts­ ex parte ne sont pas ­Constitutional Council fall outside the ju- dans la tradition judiciaire et sont même dicial orbit and play a similar role to that interdits par la déontologie judiciaire. De of certain European ­constitutional courts, même ne rentrent pas dans l’orbite judi- which have been given authority to set- ciaire les fonctions consultatives­ que tient tle ­conflicts between bodies. The analogy le Conseil­ constitutionnel­ et qui jouent un was suggested by Simone Veil about the rôle analogue à celui tenu par certaines “arbitrage function” initially assigned to the cours constitutionnelles­ européennes qui ­Constitutional Council to draw a distinc- ont reçu compétence pour trancher des tion between laws and regulations 59 and it ­conflits entre organes. L’analogie était is certainly attractive, but with one reserva- suggérée par Simone Veil à propos de la tion, which is that unlike the German court, « fonction d’arbitrage » initialement confiée­ for example, the ­Constitutional Council au Conseil­ constitutionnel­ pour opérer le gives advice, in particular to the President partage entre la loi et le règlement 59 et, of the Republic: it suggests, but does not de fait, elle est séduisante mais, à une make decisions. réserve près, c’est qu’à la différence, par exemple, de la Cour allemande, le Conseil­ ­constitutionnel donne des conseils,­ no- tamment au Président de la République : il suggère, mais il ne décide rien.

The fact is that the ­Constitutional Council C’est que le Conseil­ ­constitutionnel ne does not have jurisdiction defined by possède pas une compétence définie a general clause that would task it, as par une clause générale qui le charge- the German court is, with settling “diffi- rait comme la Cour allemande de tran- culties relating to the application of the cher « les difficultés relatives à l’applica- ­Constitution” or “ruling on disputes be- tion de la ­Constitution » ou « de statuer tween public bodies” 60. Moreover, when sur les différends entre les organes des the President of the National Assembly pouvoirs publics » 60. Aussi bien, saisi par asks for an opinion on the admissibility of le Président de l’Assemblée nationale an anti-government motion lodged dur- d’une demande d’avis sur la recevabi- ing the implementation of Article 16, the lité d’une motion de censure déposée ­Constitutional Council is not competent pendant la mise en œuvre de l’article to decide on it. Furthermore, even with- 16, le ­Conseil constitutionnel­ n’est-il in the context­ of its purely consultative­ pas compétent pour en décider.­ Par

59 S. Veil, Introductory speech, 13 November 2006, previ- 59 S. Veil, Discours introductif, 13 novembre 2006, pré- ously cited supra note 22. cité supra note 22. 60 ­Consultation with Professor Vedel published in Le 60 ­Consultation du professeur Vedel publiée dans Le Monde on 14 September 1961, and cited by the Presi- Monde, 14 septembre 1961, et citée par le Président dent of the Constitutional­ Council, Léon Noël, Session du ­Conseil ­constitutionnel, Léon Noël, Séance du of 14 September 1961, Request for an opinion on an 14 septembre 1961, Demande d’avis sur une motion anti-government motion, Les grandes délibérations, su‑ de censure, Les grandes délibérations, supra note 11, 37 pra note 11, Dalloz, 2014, p. 94. Dalloz, 2014, p. 94. 2018 / n° spécial

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function, this is not compatible with a ­ailleurs, même en restant dans le cadre judicial function. In the United States, for d’une fonction purement ­consultative, example, the Supreme Court has never, celle-ci n’est pas compatible avec la in the name of the separation of pow- fonction judiciaire. Ainsi, aux États- ers, allowed itself to give advice to the Unis, la Cour suprême s’est interdit dès President, as a means of protecting the les origines, au nom de la séparation authority of the function and in order not des pouvoirs, de donner des ­conseils to run the risk of being disowned, the au Président par souci de ­préserver worst possible situation for an institution ­l’autorité de la fonction et aussi pour ne that relies on the respect given to the pas courir le risque d’être désavouée, word of authority 61. la pire des situations pour une institu- tion qui se maintient par le respect ­porté à la parole d’autorité 61.

Finally, apart from electoral disputes, where Enfin, hors le contentieux­ électoral it is allowed 62, and unlike a judge who can- où il est admis 62, à la différence d’un not refuse to accept the ­consequences juge qui ne peut pas refuser de tirer les of a withdrawal and strike the case from ­conséquences d’un désistement et rayer the roll, the Constitutional­ Council, once a l’affaire du rôle, le ­Conseil ­constitutionnel, question has been correctly referred to it, une fois dûment saisi, le reste, même must issue a ruling, even in the case of a dans le cadre d’un ­contrôle QPC. La sai- QPC review. Referral is a matter of public sine est d’ordre public 63. Elle déclenche policy 63. It triggers a review of the act and le ­contrôle de la loi sans le limiter aux is not limited solely to the disputed provi- seules dispositions contestées­ 64 ou aux sions 64 or the grounds invoked 65. Moreover, moyens invoqués 65. De plus, le ­Conseil the ­Constitutional Council is authorised to ­constitutionnel s’autorise à soulever des raise grounds on its own initiative (which

61 Pour s’en convaincre,­ il suffit de comparer les appré- 61 For proof, one simply has to compare the fears ex- hensions du ­Conseil ­constitutionnel sur la possibilité pressed by the Constitutional­ Council on the possibility de ne pas être suivi s’il rendait un avis négatif sur of not gaining support if it gave a negative opinion on le projet de loi référendaire de 1962 et les délibé- the referendum bill of 1962 and the deliberations that rations qui ont précédé sa décision d’incompétence preceded its decision that it was not competent to rule pour se prononcer sur la ­constitutionnalité de la loi on the ­constitutionality of the referendum act adopted référendaire adoptée le 28 octobre 1962 relative à on 28 October 1962, relating to the election of the Pres- l’élection du Président de la République au suffrage ident of the Republic by direct universal suffrage, in the universel direct, séance du 2 octobre 1962, Avis sur session of 2 October 1962 Opinion on the referendum, le référendum, et séance du 6 novembre 1962, Déci- and session of 6 November 1962, Decision no. 62‑20 sion n° 62‑20 DC, Loi référendaire relative à l’élection DC, Referendum Act on the election of the President du Président de la République au suffrage universel of the Republic by direct universal suffrage, Les grandes direct, Les grandes délibérations, supra note 11, res- délibérations, supra note 11, respectively p. 99‑112 and pectivement, p. 99‑112 et p. 113‑124. p. 113‑124. 62 V. supra note 26 et texte correspondant. 62 See supra note 26 and corresponding text. 63 Décision n° 96‑386 DC du 30 décembre 1996, Loi de 63 Decision no. 96‑386 DC of 30 December 1996, Amended finances rectificative pour 1996, ­cons. 4 : « Aucune Finance Act for 1996, recital 4: “No provision of the disposition de la ­Constitution non plus que de la loi ­Constitution or the Institutional Act pertaining to the organique relative au ­Conseil ­constitutionnel ne per- ­Constitutional Council allows the authorities or mem- met aux autorités ou parlementaires habilités à défé- bers of parliament authorised to refer a law to the rer une loi au Conseil­ constitutionnel­ de le dessaisir ­Constitution to withdraw the referral, obstructing the en faisant obstacle à la mise en œuvre du ­contrôle de implementation of the review of constitutionality­ al- ­constitutionnalité engagé ». ready underway”. 64 Décision n° 86‑211 DC du 26 août 1986, Loi relative 64 Decision no. 86‑211 DC of 26 August 1986, Act pertain‑ aux ­contrôles et vérifications d’identité (saisine non ing to identity checks and verifications (blank referral) motivée). 65 Decision no. 2007‑557 DC of 15 November 2007, Act 65 Décision n° 2007‑557 DC du 15 novembre 2007, relating to the control­ of immigration, integration Loi relative à la maîtrise de l’immigration, à l’inté‑ and asylum, ­cons 25‑29 (reliance on ethnicity statis- gration et à l’asile, cons.­ 25‑29 (recours aux statis- tics challenged on the sole ground of their external tiques ethniques attaqué sur le seul fondement ­constitutionality and which the Constitutional­ Council de leur ­constitutionnalité externe et que le ­Conseil also declared to be ­contrary to the 1st Article of the ­constitutionnel déclare aussi contraire­ à l’article 1er de 38 ­Constitution, which prohibits classifications based on la ­Constitution qui interdit les classifications reposant ethnic origin or race). sur l’origine ethnique ou la race). 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 38 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

are called either “grounds” or “grievanc- moyens d’office (qu’il appelle indifférem- es” at its discretion), which in principle, ment « moyens » ou « griefs ») ce qu’en an ordinary judge does not do, except in principe, un juge ordinaire ne fait pas, specific circumstances provided for in law sauf dans des cas précis, prévus par la (Articles 120 and 125 of the Civil Procedure loi (articles 120, 125 du Code de procé- Code) and, if they are legal grounds, “sub- dure civile) et, s’il s’agit de moyens de ject to inviting the parties to present their droit, « sous réserve d’inviter les parties à observations” (Article 16 CPC), a ­formality présenter leurs observations » (article 16 with which the ­Constitutional Council is CPC), formalité à ­laquelle le Conseil­ not obliged to comply and does not nec- ­constitutionnel n’a pas à se plier et ne essarily do so. The Council has used the se plie pas nécessairement. Le Conseil­ technique of raising grounds on its own a eu recours à la technique du grief initiative from the outset, to review the soulevé d’office dès les origines pour le Institutional Acts that must be referred to ­contrôle des lois organiques dont il est it, and about which Georges Pompidou obligatoirement saisi et à propos des- said that “we ­consider that (it) must ana- quelles Georges Pompidou disait qu’« on lyse them from the first word to the last” 66, ­conçoit qu’(il) doive les analyser du pre- which an ordinary judge would never do. mier mot au dernier » 66, ce qu’un juge de droit commun ne ferait jamais. Taken together, these various ele- ments make it impossible to view the Additionnés les uns aux autres, ces élé- ­Constitutional Council as a body that ments interdisent de voir dans le ­Conseil belongs to judicial power or the courts, ­constitutionnel un organe appartenant as would necessarily be the case for a au pouvoir judiciaire ou juridiction- ­constitutional court such as those found in nel, comme s’y rattache nécessaire- Germany or Italy, or a supreme court of the ment une cour qu’il s’agisse d’une cour kind found in the United Kingdom or the ­constitutionnelle comme en Allemagne United States. The Constitutional­ Council is ou en Italie, ou d’une cour suprême a “constitutional­ public authority” as it said comme au Royaume-Uni ou aux États-Unis. itself, unilaterally describing itself as such Le Conseil­ constitutionnel­ est un « pouvoir as a visible way of removing the ambigu- public constitutionnel­ », comme il l’a dit lui- ity that had hung over its status for some même en se qualifiant comme tel unilaté- 30 years. This description resolves, and ralement pour visiblement lever l’ambiguï- arguably pre-empts, three problems that té qui planait sur son statut depuis trente have drawn the attention of French legal ans. Cette qualification emporte résolu- ­opinion for a long time: tion, pour ne pas dire préemption, de trois problèmes qui mobilisent l’attention de la doctrine française depuis longtemps : 1) the problem of the grounds for its decisions, which legal writers have 1) le problème de la motivation des dé- ­consistently criticised, demanding that cisions que la doctrine ne cesse de the Constitutional­ Council provides critiquer en exigeant que le Conseil­ reasons in the way a real constitutional­ ­constitutionnel motive comme un véri- judge would; the Council has respond- table juge constitutionnel­ ; le Conseil­ ed to these criticisms and recently im- a répondu à ces critiques et a récem- plemented a reform of the grounds for ment procédé à une réforme de la moti- its decisions, making them simpler and vation de ses décisions qui les simplifie more intelligible 67, but there is no ­reason et les rend plus lisibles 67, mais il n’y a

66 Session of 11 August 1960, Decision no. 60‑8 DC, Radio- 66 Séance du 11 août 1960, Décision n° 60‑8 DC, Rede‑ Television licence fee, Les grandes délibérations, supra vance Radio-Télévision, Les grandes délibérations, note 11, p. 68. supra note 11, p. 68. 67 N. Belloubet, “La motivation des décisions du Conseil­ 67 N. Belloubet, « La motivation des décisions du ­Conseil 39 ­constitutionnel: justifier et réforme”, Les nouveaux ­constitutionnel : justifier et réformer », Les nouveaux 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 39 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

to require it to motivate its decision in the aucune raison de lui demander qu’il way a constitutional­ court would, given motive ses décisions comme une cour that it is not one, and even less justifica- ­constitutionnelle dès lors qu’il n’en est tion for requiring it to provide grounds pas une et il y en a désormais encore in the way a court does, with a majority moins pour demander qu’il motive decision flanked by separate opinions; comme une cour motive les siennes, par une opinion majoritaire­ flanquée­ d’opinions séparées ;

2) the problem of the legitimacy of the 2) le problème de la légitimité de l’ins- institution, which legal opinion has ques- titution sur laquelle la doctrine s’inter- tioned, wishing that the members of roge, en souhaitant que les membres the ­Constitutional Council were if not du Conseil­ constitutionnel­ soient sinon elected, then at least confirmed,­ by an élus, du moins confirmés,­ par une as- elected assembly, like the judges in the semblée élue comme les juges des European constitutional­ courts, forget- cours constitutionnelles­ européennes, ting that the solution cannot be trans- en oubliant le fait que la solution n’est posed to France insofar as the direct pas transposable en France dans la aim of all the checks carried out by the mesure où tous les contrôles­ du Conseil­ ­Constitutional Council, both main and ­constitutionnel, le principal comme les subsidiary, is not the protection of rights accessoires, n’ont pas pour objet direct and freedoms but checking the com- la protection des droits et libertés, mais pliance of the law, the essence of the le ­contrôle de la ­conformité de la loi, work of Parliament, with the democratic œuvre essentielle du Parlement, aux pro- processes enshrined in the Constitution,­ cessus démocratiques inscrits dans la which would effectively mean giving ­Constitution, ce qui reviendrait à donner those under review the right to examine un droit de regard aux contrôlés­ sur leurs their reviewers, it being noted here that ­contrôleurs, étant ici précisé que l’appli- making these appointments subject to cation à ces nominations d’une audi- a hearing by the standing committees tion par les commissions permanentes responsible for the constitutional­ laws chargées des lois constitutionnelles­ dans in each assembly would only apply to chaque assemblée ne s’applique qu’au the member appointed by the President seul membre nommé par le Président de of the Republic, the nominations of the la République, les nominations faites par Presidents of the houses of Parliament les présidents des assemblées n’étant being subject only to the opinion of soumises qu’à l’avis de la commission the relevant committee of the assembly compétente de l’assemblée concernée­ ; concerned;­

3) the problem of the Council’s independ- 3) le problème de l’indépendance du ence, which is already largely guaran- ­Conseil qui est déjà largement assurée teed by its review of the constitutionality­ of par son contrôle­ de la constitutionnalité­ the Institutional Act that governs it 68, and de la loi organique qui le régit 68 et qui est which is now strengthened by the absence maintenant renforcée par l’absence de of any right for the houses of Parliament tout droit de regard des assemblées sur to scrutinise­ its finances. ses finances.

Cahiers du Conseil­ constitutionnel­ , 2017/2 (No. 55‑56), Cahiers du Conseil­ constitutionnel­ , 2017/2 (n° 55‑56), p. 5‑21. p. 5‑21. 68 Decision no. 2009‑595 DC of 3 December 2009, Institu‑ 68 Décision n° 2009‑595 DC du 3 décembre 2009, Loi 40 tional Act pertaining to the Application of Article 61‑1 organique relative à l’application de l’article 61‑1 de of the Constitution­ , recital 18. la ­Constitution, cons.­ 18. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 40 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

II. – Practice II. – La pratique

The authors of the ­Constitution entrusted Le constituant­ a confié­ au Conseil­ the ­Constitutional Council with various ­constitutionnel diverses missions qui toutes, tasks, all of which, in varying degrees, in- à des degrés divers, le font participer aux volve it in the three functions of the State: trois fonctions de l’État : la fonction légis- the legislative function, which combines lative autour de laquelle s’agrègent ses its most important missions and to which plus importantes missions et à laquelle est the whole of this second­ part is dedicated, ­consacrée l’intégralité de cette deuxième the executive function, in the form of the partie, la fonction exécutive sous la forme ­consultations it may be called on to pro- des consultations­ qu’il peut être appelé à vide to the President of the Republic, either donner au Président de la République obli- compulsorily or on request, and the judicial gatoirement ou à sa demande, et la fonc- function, insofar as it rules on the election of tion juridictionnelle dans la mesure où il est members of the National Assembly and the juge de l’élection des députés et des séna- Senate. A few words will suffice to outline the teurs. Quelques mots suffiront pour présen- latter two, the first of which is closely linked ter les deux dernières dont la première est to the law, insofar as the Constitutional­ d’ailleurs étroitement liée à la loi, dans la Council is required to advise the President mesure dont le ­Conseil ­constitutionnel doit of the Republic on any future laws (A). ­conseiller le Président de la République Apart from these ancillary functions, the sur d’éventuelles lois futures (A). Hormis main activities of the Constitutional­ Council ces fonctions annexes, l’essentiel de l’acti- ­consist of checking the constitutionality­ of vité du Conseil­ ­constitutionnel consiste­ the law from every angle, both external (B) à contrôler­ la constitutionnalité­ de la loi and internal (C), proof that its activities do sous toutes ses coutures, externes (B) et indeed, as has been stated, revolve around internes (C), preuve que toute son acti- the Parliament. vité est bien, comme on l’a dit, en orbite autour du Parlement.

A. The Constitutional­ Council’s A. La participation du Conseil­ involvement in the executive ­constitutionnel aux fonctions and judicial functions of the State exécutive et juridictionnelle de l’État

Initial practice La pratique initiale

The Constitutional­ Council is involved in Le ­Conseil ­constitutionnel participe the executive function on the basis of à la fonction exécutive sous la forme ­consultation, notably when it is required to ­consultative, notamment lorsqu’il est advise the President of the Republic, who amené à conseiller­ le Président de la must refer to it if Article 16 is invoked; the République qui doit le saisir en cas de advice it gives is official. Its raison d’être mise en jeu de l’article 16 ; la consultation­ is first, to tell the President whether there qu’il lui donne est officielle. Sa raison d’être are any other legal mechanisms that est tout d’abord de dire au Président s’il could address the situation, for example, n’existe pas d’autres dispositifs juridiques a state of emergency or state of siege 69. pour faire face à la situation, par exemple, Secondly,­ it is to inform the President on l’état d’urgence ou l’état de siège 69.

69 The problem arose during the putsch of the generals in 69 Le problème s’est posé lors du putsch des généraux Algeria; see, on this subject, the comments by Maurice en Algérie, v. à ce sujet, les remarques de Maurice Patin during the debate on 23 April 1961, Les grandes Patin lorsque la délibération du 23 avril 1961, Les 41 délibérations, supra note 11, p. 84. grandes délibérations, supra note 11, p. 84. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 41 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

the compliance­ with the Constitution­ and Elle est ensuite de le renseigner sur la the legislation in effect of the measures ­conformité au droit de la Constitution­ et it intends to take. The situation has only de la législation en vigueur des mesures arisen once, in 1961, during the putsch of qu’il envisage de prendre. La disposition the generals in Algeria, in ­conditions that n’a joué qu’une fois, en 1961, lors du served more to prove the quandary fac- putsch des généraux en Algérie, dans ing the institution than the effectiveness des ­conditions qui prouvent beaucoup of the ­consultation requested, insofar as plus l’embarras de l’institution que l’effica- members of the Council spent more time cité de la ­consultation sollicitée dans la debating the actual circumstances (had mesure où les conseillers­ ont plus délibéré they reached such a critical point that des ­circonstances­ de fait (étaient-elles à the proper functioning of the public au- ce point critiques que le fonctionnement thorities was interrupted?) than the state régulier des pouvoirs publics était inter- of the law, current or future. The real le- rompu ?) que de l’état du droit, existant gal “consultation”­ it could have provided ou à venir. La vraie « ­consultation » juri- on the legal scope of the measures that dique qu’il aurait pu donner sur la portée might be taken in the situation was written juridique des mesures pouvant être prises much later, by the ­Conseil d’État, but in à cette occasion, fut écrite plus tard par le the course of litigation 70. ­Conseil d’État, mais au contentieux­ 70.

The Constitutional­ Council is also in- Le Conseil­ constitutionnel­ participe en- volved in the executive function when it core à la fonction exécutive lorsqu’il as- assists the President of the Republic in siste le Président de la République dans his diplomatic functions and indicates, ses fonctions diplomatiques et qu’il lui at his request, whether a particular trea- indique, à sa demande, si tel traité qu’il ty he intends to ratify contains­ “a clause se propose de ratifier comporte « une ­contrary to the Constitution”,­ which clause contraire­ à la ­Constitution », ce qui means that the treaty can only be in- signifie que le traité ne peut être introduit troduced into national legislation if the dans l’ordre interne qu’après une révi- ­Constitution is revised. But there is no as- sion de la ­Constitution. Mais il n’y a pas sociated jurisdiction; the President can de compétence liée ; le Président peut decide whether or not to embark on a ou non engager une procédure de révi- revision of the ­Constitution (Art. 54); it is sion de la ­Constitution (art. 54) ; c’est à lui up to him 71. The aim of the mechanism de décider 71. La disposition a un double is twofold: on the one hand, it aims to objectif, d’une part, épargner à la France spare France the headache of imper- le casse-tête des ratifications imparfaites, fect ratifications, which are embarrass- embarrassantes sur le plan diplomatique, ing on the diplomatic front, and on the et d’autre part, écarter la possibilité d’une other, to remove the possibility of an révision implicite de la ­Constitution par implicit revision of the Constitution­ by un contournement­ de la compétence bypassing the jurisdiction of the legis- du législateur à l’occasion de l’autorisa- lature when authorising the ratification tion de ratification de traités constitutifs­ of treaties that ­constitute international

70 CE, Assemblée, du 2 mars 1962, Rubin de Servens, Rec. 70 CE, Assembly of 2 March 1962, Rubin de Servens, Rec. 143 ; GAJA, 21e éd., p. 500. 143; GAJA, 21e ed., p. 500. 71 Décision n° 99‑412 DC du 15 juin 1999, Charte euro‑ 71 Decision no. 99‑412 DC of 15 June1999, European péenne des langues régionales ou minoritaires, art. 1er ­Charter for Regional or Minority Languages, art. 1 of the du dispositif qui dispose simplement : « La Charte decision, which simply provides: “The European Charter européenne des langues régionales ou minoritaires for Regional or Minority Languages ­contains clauses comporte des clauses contraires­ à la Constitution­ », ­contrary to the Constitution”,­ compared with Decision à comparer avec la Décision n° 92‑308 DC du 9 avril no. 92‑308 of 9 April 1992, Treaty on European Union, 1992, Traité sur l’Union européenne, art 1er du dis- art 1 of the decision, which states that “authorisation to positif où il est dit que « l’autorisation de ratifier en 42 ratify the Treaty on European Union may not be granted vertu d’une loi le traité sur l’Union européenne ne without prior amendment of the ­Constitution”. peut intervenir qu’après révision de la ­Constitution ». 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 42 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

­organisations invested with normative ­d’organisations internationales investies power, whose standards are directly d’un pouvoir normatif dont les normes applicable to domestic legislation sont directement applicables dans l’ordre (European Union) 72. interne (Union européenne) 72.

The Constitutional­ Council is involved Le Conseil­ constitutionnel­ participe à la in the judicial function through its pow- fonction juridictionnelle par le biais de ses ers to deal with electoral matters. First, attributions en matière électorale. Tout ­pursuant to Article 58 of the Constitution,­ d’abord, aux termes de l’article 58 de it ensures the proper ­conduct of the la Constitution,­ il veille à la régularité de election of the President of the Republic, l’élection du Président de la République, examines complaints and proclaims the examine les réclamations et proclame results of the vote. This is a significant les résultats du scrutin. C’est une respon- responsibility, which could, if the results sabilité considérable­ qui l’amènerait en are very close, cause it to play an identi- cas de résultats très serrés à jouer un rôle cal role to that of the US Supreme Court identique à celui de la Cour suprême in the case of Bush v. Gore (2000), but des États-Unis dans l’affaire Bush v. Gore based on a quite different kind of legiti- (2000), mais avec une légitimité toute macy than the US institution, since the différente que l’institution américaine car ­Constitution has expressly invested it la Constitution­ l’a expressément investi with this authority. Secondly, it is com- de cette compétence. Ensuite, il a com- petent to rule on the proper ­conduct of pétence pour ­contrôler la régularité de the election of members of the National l’élection des députés et des sénateurs Assembly and senators (article 59 of (article 59 de la Constitution).­ Cette dé- the Constitution).­ This departure from rogation à la règle traditionnelle de droit the traditional rule of parliamentary law parlementaire qui, en principe, fait les which, in principle, makes the chambers chambres juges de l’élection de leurs the judges of the election of their mem- membres, lui fut confiée­ « afin de faire dis- bers, was entrusted to the Council “to paraître le scandale des invalidations par- remove the scandal of partisan invali- tisanes » qui avaient émaillé la pratique dations” that had punctuated the prac- de la IVe République 73. Dans le cadre de tice of the IVth Republic 73. In the ­context cette fonction, il est à proprement parler of this function, it is strictly speaking, a un juge – on parle d’ailleurs du « juge de judge – indeed, the term used is “elec- l’élection » – dans la mesure où, d’une toral judge” – insofar as, on the one part, il statue pour départager entre des hand, it rules to decide between the par- parties, designer un vainqueur et un (ou ties and designates a winner and one or des) vaincu(s), sur saisine préalable d’un more losers, in response to a referral by électeur de la circonscription, d’un can- an elector in the constituency,­ a can- didat ou de la Commission nationale des didate or the National Commission on comptes de campagne et des finance- campaign accounts and political fund- ments politiques, et, d’autre part, il statue ing, and on the other hand, it rules a a posteriori, en se tournant vers le passé posteriori, looking back at past events comme fait habituellement le juge, non as a judge normally does, rather than en regardant l’avenir comme dans le looking into the future as it does in the ­contrôle a priori où il regarde vers l’avenir­

72 As President Noël noted: “We did not want the 72 Comme l’a dit le Président Noël : « On n’a pas voulu ­Constitution to be able to be amended other than que la ­Constitution puisse être modifiée autrement by the procedure set out in article 89 (italics added), que par la procédure de l’article 89 » (italiques ajou- session of 6 November 1962, Decision no. 62‑20 DC, tés), séance du 6 novembre 1962, Décision n° 62‑20 Referendum Act on the election of the President of DC, Loi référendaire relative à l’élection du Président the Republic by direct universal suffrage, Les grandes de la République au suffrage universel direct, Les délibérations, supra note 11, p. 106. grandes délibérations, supra note 11, p. 106. 73 Speech by Michel Debré to the Conseil­ d’Etat in 1958, 73 Discours de Michel Debré devant le ­Conseil d’État en 43 previously cited, supra note 10. 1958, précité supra note 10. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 43 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

­context of a priori examination, where it comme le législateur 74, sous la seule looks ahead along with the legislature 74, ­réserve de la­ jurisprudence Delmas­ 75. subject only to the Delmas 75 precedent.

Participation in the legislative function is La participation à la fonction législative the Constitutional­ Council’s most impor- est la plus importante mission du Conseil­ tant mission. Initially, however, its tasks in ­constitutionnel. Au départ, pourtant, ses this area were limited. The principle was to tâches dans ce domaine étaient limitées. ensure that Parliament did not lapse back La principale était de veiller à ce que le into the errors of earlier times, i.e. that it Parlement ne retombe pas dans les tra- moved outside its remit to meddle in all vers d’antan, c’est-à-dire, qu’il sorte de son kinds of things 76 or rewrite the Constitution­ domaine pour se mêler de tout et de n’im- through its internal regulations, by try- porte quoi 76 ou qu’il réécrive la Constitution­ ing to dominate other bodies, notably par son règlement intérieur en s’assurant with regard to the internal operation of une domination sur les autres organes, no- the Government, through intrusive pow- tamment sur le fonctionnement interne du ers used to ­control the ministries, whose Gouvernement par les pouvoirs intrusifs de standing committees it used to provide. ­contrôle sur les ministères dont il dotait au- These two ­concerns gave rise, on the one trefois ses commissions permanentes. De hand, to the distinction between Articles ce double souci sont nées, d’une part, la 34 and 37 and on the other, to the no- distinction des articles 34 et 37 et, d’autre tion of the “Institutional Act”, which can part, la notion de « loi organique » qui ne only be described as a statute that has se définit pas autrement que comme la to be subjected to examination to check loi qui est obligatoirement soumise à un its constitutionality­ and applies, of course, ­contrôle de ­constitutionnalité et qui s’ap- to the rules of the houses of Parliament. plique bien entendu aux règlements des Sixty years after the 1958 ­Constitution assemblées. Soixante ans après l’entrée came into effect, the ­Constitutional en vigueur de la Constitution­ de 1958, la Council now intervenes in a much wider pratique du Conseil­ ­constitutionnel est range of areas. The idea of overseeing Parliament certainly remains, but the 74 Sur tous ces points, v. D. Chamussy, Présentation du ­Conseil ­constitutionnel à la fin de l’année 2007, Cycle de perfectionnement des collaborateurs par- 74 On all these points, see D. Chamussy, Presentation of lementaires, École nationale d’administration, the Constitutional­ Council, year-end 2007, Cycle de p. 19‑20, disponible en ligne sur le site du ­Conseil perfectionnement des collaborateurs parlementaires, ­constitutionnel : http://www.­conseil-­constitutionnel. École nationale d’administration, p. 19‑20, available fr/­conseil-­constitutionnel/root/bank_mm/pdf/­Conseil/ online on the Constitutional­ Council website: http:// ena2007.pdf. www.­conseil-­constitutionnel.fr/­conseil-­constitutionnel/ 75 Décision n° 81‑1 ELEC du 11 juin 1981, Décision du root/bank_mm/pdf/­Conseil/ena2007.pdf. 11 juin 1981 sur une requête de Monsieur François Del‑ 75 Decision no. 81‑1 ELEC of 11 June 1981, Decision of mas, cons. 4 : « ­Considérant… que les griefs allégués 11 June 1981 on a request by Mr François Delmas, re- par François Delmas mettent en cause les ­conditions cital 4: “Whereas… the grievances alleged by François d’application de l’article 12 de la ­Constitution et, à ­Delmas challenge the conditions­ for the application of cet égard, la régularité de l’ensemble des opérations Article 12 of the ­Constitution and in this respect, the électorales telles qu’elles sont prévues et organisées proper conduct­ of all electoral processes as provid- par les décrets du 22 mai 1981 et non celle des opé- ed for and organised by the decrees of 22 May 1981 rations électorales dans telle ou telle cir­conscription ; and not that of the electoral processes in a particular qu’il est donc nécessaire que, en vue de l’accomplisse- ­constituency; that it is therefore necessary that, in order ment de la mission qui lui est confiée­ par l’article 59 to fulfil the mission entrusted to it by Article 59 of the de la Constitution,­ le Conseil­ constitutionnel­ statue ­Constitution, the Constitutional­ Council should rule be‑ avant le premier tour de scrutin » (italiques ajoutés). fore the first round of the ballot” (italics added). 76 Pour prendre un exemple caricatural, sous la IVe Ré- 76 To take something of a caricatural example, under the publique, comme le Parlement pouvait se saisir IVth Republic, since Parliament could refer any question de toute question et que le gouvernement devait to itself and the Government was obliged to come back revenir devant lui pour prendre les mêmes mesures to it to take the same measures or change measures ou changer celles qui avaient été adoptées, il était that had already been adopted, the law had to be in- obligatoire de passer par la loi pour autoriser la voked to authorise the ­construction of henhouses along ­construction de poulaillers le long d’une ligne de che- a railway line, because it fell under the area of the law min de fer, la matière relevant du domaine de la loi 44 by determination of the legislature’s will (opinion of par détermination de la volonté du législateur (avis the Conseil­ d’État of 6 February 1953). du ­Conseil d’État du 6 février 1953). 2018 / n° spécial

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­purpose of the oversight has changed. ­aujourd’hui bien plus large. Certes, l’idée The Constitutional­ Council is no longer qu’il faut surveiller le Parlement demeure, the executive’s guard and certainly not mais la surveillance n’obéit plus aux a gun pointed at Parliament, according mêmes fins. Le Conseil­ constitutionnel­ to the less-than-flattering expressions ap- n’est plus le chien de garde de l’Exécutif plied to it at the outset. While it still over- et, encore moins, un canon braqué sur sees Parliament, it is less to safeguard the le Parlement, selon les expressions peu executive’s prerogatives than to ensure flatteuses qu’on lui accolait à l’origine. it exercises its legislative function as ef- S’il surveille toujours le Parlement, c’est fectively as possible and in the way that moins pour sauvegarder les prérogatives most complies with the ­Constitution, and de l’Exécutif que pour faire en sorte qu’il ­therefore democracy. exerce sa fonction législative au mieux, de la manière la plus conforme­ possible à la ­Constitution, donc à la démocratie.

Today, the Constitutional­ Council is still Aujourd’hui, le Conseil­ constitutionnel­ est a regulatory body, as it was described in toujours un sorgane régulateur, comme il 1962, but it is more than that: it has become s’était qualifié en 1962, mais il est plus que the guarantor of the proper ­conduct of cela, il est devenu le garant du bon fonc- democracy. It controls­ every process, from tionnement de la démocratie. Il en ­contrôle the election of the ­constitutional public au- tous les processus, depuis l’élection des thorities (the President of the Republic, the pouvoirs publics ­constitutionnels (Président National Assembly and the Senate) to the de la République, Assemblée nationale, promulgation of laws. What is the reason Sénat) jusqu’à la promulgation des lois. for this change? Comment expliquer cette évolution ?

The first relates to the economic situation. La première raison est d’ordre conjonc- The political and legal circumstances that turel. Les circonstances­ politiques et juri- justified the creation, in 1958, of areas diques qui justifiaient en 1958 la création governed by regulation (Art. 37) separate d’un domaine du règlement (art. 37) dis- from those governed by statute (Art. 34), tinct du domaine de la loi (art. 34) avec with a ­Constitutional Council tasked with un Conseil­ constitutionnel­ censé répartir allocating powers to the Government and entre le gouvernement et le Parlement les Parliament respectively, ceased to apply attributions de chacun ont cessé d’être after the new Constitution­ came into ef- réunies après l’entrée en vigueur de la fect and suddenly, there was no longer nouvelle Constitution­ et, du coup, la any reason for the Council’s arbitrage fonction d’arbitrage du Conseil­ a perdu function to exist. First, the Government no sa raison d’être. Tout d’abord, le gouver- longer had to defend its area of authority nement n’a pas eu à défendre bec et tooth and nail against the legislature, be- ongles son domaine ­contre le législateur cause it could now object, as part of the parce qu’il pouvait désormais s’opposer parliamentary procedures, to initiatives that au cours de la procédure parlementaire it deemed to fall outside the domain of the aux initiatives qui lui paraissaient hors law and trespass on its own domain, by du domaine de la loi et empiéter sur claiming inadmissibility (Art. 41). Secondly, son domaine en soulevant l’irrecevabi- it quickly achieved a stable majority in the lité (art. 41). Ensuite, il a disposé très tôt National Assembly and there was less of an d’une majorité stable à l’Assemblée et il a incentive to reserve exclusive power in the été moins incité à se réserver un pouvoir application of the law. exclusif dans l’application­ de la loi.

The second reason relates to the La se­conde raison tient à une politique ­Constitutional Council’s policy on case jurisprudentielle­ du Conseil­ constitutionnel­ 45 law, which decided that the distinction qui a décidé que la distinction entre la loi 2018 / n° spécial

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between statute and regulation had only et le règlement n’avait été conçue­ qu’au been designed for the benefit of the gov- bénéfice du gouvernement et que les ernment and that opposition members députés et les sénateurs de ­l’opposition of the National Assembly and senators (lesquels, à partir de 1974, lorsqu’ils (who, after 1974, provided there were 60 étaient soixante, ont pu le saisir de la of them, could ask for an opinion on the ­constitutionnalité de la procédure légis- ­constitutionality of the legislative proce- lative de la loi votée, non encore promul- dure of a law that had been adopted but guée) ne pouvaient pas ­contester un not promulgated) were unable to dispute a empiétement du pouvoir législatif dans le hindrance to legislative power in the regu- domaine réglementaire. ­Considérant que latory domain. Given that the Government le gouvernement n’avait pas l’obligation, was under no obligation, but free to use mais qu’il était libre de se servir ou non des the procedures made available to it under procédures mises à sa disposition dans the Constitution­ or not, to ensure respect la ­Constitution pour faire respecter son for its domain (request for downgrading domaine (demande de déclassement de as laid down in Article 37, para. 2 and ex- l’article 37, al. 2 et ­exceptions d’irrecevabi- ceptions on admissibility in Article 41), it lité de l’article 41), il a jugé qu’elles avaient was deemed that they had in some sense été faites pour lui, en quelque sorte, been made for it, were reserved for it and qu’elles lui étaient réservées, et que les that members of Parliament could not rely parlementaires ne pouvaient pas s’en pré- on them 77. This precedent, known as Price valoir 77. Cette jurisprudence, dite Blocage ­control, sacrifices the purity of the law to des prix, sacrifie la pureté du droit aux « exi- the “practical requirements of public life” gences pratiques de la vie publique » invo- invoked by Council member Louis Gros quées par le conseiller­ Louis Gros au cours during the debate that preceded the deci- de la délibération qui précéda la décision. sion. “If the Constitutional­ Council were to « Si le Conseil­ constitutionnel­ admettait accept an exception of unconstitutionality une exception d’inconstitutionnalité­ sous on the pretext that a statute impinged on prétexte qu’une loi empiète sur le domaine the regulatory domain, no further legisla- réglementaire, aucun travail législatif ne tive work would be possible,” he stated. serait plus possible », affirma-t‑il. Le Doyen Doyen Vedel agreed with him wholeheart- Vedel abonda en son sens en expliquant : edly, explaining: “The creation of a statute « L’élaboration d’une loi est le fruit d’un is the result of a negotiation between the marchandage entre le Gouvernement et Government and its majority, in which the sa majorité, le Gouvernement acceptant Government ­consciously accepts that en effet, consciemment,­ que sa majo- its majority may cause provisions to be rité puisse faire adopter des dispositions adopted, which are regulatory in nature. If de nature réglementaire. Si l’on admet- it was accepted that the opposition could tait que l’opposition puisse intervenir­ intervene in this negotiation through an dans ce ­marchandage par le biais exception of ­unconstitutionality based

77 Décision n° 82‑143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus, notamment ses articles 1, 3 et 4, 77 Decision no. 82‑143 DC of 30 July 1982, Prices and In‑ cons. 11 (jurisprudence dite Blocage ou Régime des come Act, notably Articles 1, 3 and 4, recital 11 (prec- prix) : « Par les articles 34 et 37, alinéa 1er, la Consti- edent known as Price ­control or Price regime): “Articles tution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité 34 and 37, paragraph 1 of the Constitution­ were not une disposition de nature réglementaire ­contenue intended to render a regulation contained­ in a law un­ dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé constitutional, but to recognise the regulatory author- à la loi, reconnaître à l’autorité réglementaire un ity’s own domain alongside the domain of statute law, domaine propre et conférer­ au Gouvernement, par and grant the Government the power to protect it from la mise en œuvre des procédures spécifiques des possible impingements by statute law by implementing articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d’en assurer the specific procedures in Articles 37, para. 2 and 41; la protection contre­ d’éventuels empiétements de that under these ­conditions, those who referred the la loi ; que, dans ces ­conditions, les députés auteurs case for an opinion should not rely on the fact that the de la saisine ne sauraient se prévaloir de ce que le legislature has intervened in the regulatory domain to législateur est intervenu dans le domaine réglemen- 46 argue that the provision they are criticising is ­contrary taire pour soutenir que la disposition critiquée serait to the Constitution”.­ ­contraire à la ­Constitution ». 2018 / n° spécial

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on the idea that a statute was impinging d’une exception d’inconstitutionnalité­ on a regulation, it would be handing it a pour empiétement de la loi sur le règle- fearsome weapon – an atomic weapon, ment, ce serait lui accorder une arme one might say” 78. And in practice, ­conflicts redoutable, une arme atomique, pour- between Parliament and the Government rait-on dire » 78. Et, de fait, les conflits­ entre would increase. Yet the ­Constitutional le Parlement et le Gouvernement se mul- Council has no power to settle disputes tiplieraient. Or, le ­Conseil constitutionnel­ between bodies and was not created for n’a pas compétence pour régler des this purpose, unlike the German Federal ­conflits entre organes et il n’a pas été ­Constitutional Court 79. Its competence créé à cette fin, à la différence de la Cour relates more to parliamentary procedure ­constitutionnelle fédérale allemande 79. itself and what takes place within the Sa compétence porte plus sur la procé- houses of Parliament than their relation- dure parlementaire elle-même, sur ce qui ship with the Government 80. It nonetheless se passe à l’intérieur des assemblées que remains the case that “unless the legisla- sur leurs rapports avec le Gouvernement 80. ture’s impingement on regulatory power Il n’en reste pas moins que « dès lors qu’un is not controlled­ at the stage of Article 61, empiétement du législateur sur la compé- there is no longer an effective obstacle to tence réglementaire n’est pas ­contrôlé au the breach of the first paragraph of Article stade de l’article 61, il n’y a plus de frein 37” and that the administrative sections efficace à la violation du premier alinéa of the ­Conseil d’Etat must be prepared to de l’article 37 » et que les formations admi- “compromise” and tolerate limited incur- nistratives du Conseil­ d’État sont bien obli- sions into the regulatory domain by the gées de « faire la part du feu » et de tolérer legislature 81. des incursions limitées du législateur dans le domaine réglementaire 81.

The third reason is more fundamental, La troisième raison est plus fondamentale and can be explained by the French et s’explique par la conception­ française view of the separation of powers. Unlike de la séparation des pouvoirs. À l’inverse all other ­constitutional courts or su- de toutes les autres cours constitutionnelles­ preme courts invested with ­constitutional ou cours suprêmes investies de compé- powers (the US Supreme Court), the tences ­constitutionnelles (Cour suprême ­Constitutional Council was not designed des États-Unis), le ­Conseil constitutionnel­ as a court intended to protect citizens, n’a pas été conçu­ comme une cour des- by obliging the legislature to respect their tinée à protéger les citoyens en obligeant rights and freedoms. The initial protec- le législateur à respecter leurs droits et liber- tor of rights and freedoms under French tés. En droit ­constitutionnel français, le pro- ­constitutional law is the legislature, not tecteur initial des droits et libertés, c’est le the judge. Admittedly, judges also pro- législateur, non le juge. Certes, le juge pro- tect rights and freedoms, but not first, tège aussi les droits et libertés, mais pas à as an initial resort. Judges ­protect rights titre initial, en premier. Le juge protège les and freedoms second, always after the droits et libertés, en se­cond, toujours après

78 Session of 30 July 1982, Decision no. 82‑143 DC, Price 78 Séance du 30 juillet 1982, Décision n° 82‑143 DC, Blo‑ and income control­ , Les grandes délibérations, supra cage des prix et des revenus, Les grandes délibéra‑ note 11, Dalloz, 2014, p. 437. tions, supra note 11, Dalloz, 2014, p. 437. 79 See article 93 (1), para. 1 of the Basic Law. 79 V. article 93 (1), al. 1 de la Loi fondamentale. 80 See its declaration of lack of competence and refusal 80 V. sa déclaration d’incompétence et son refus de se to rule on the case of the Request for an opinion pre‑ prononcer dans l’affaire de la Demande d’avis pré‑ sented by the President of the National Assembly (Ad‑ sentée par le Président de l’Assemblée nationale missibility of an anti-government motion), Decision of (Recevabilité de la motion de censure), Décision du 14 September 1961, recital 2. 14 septembre 1961, ­cons. 2 81 B. Genevois, “L’enrichissement des techniques de 81 B. Genevois, « L’enrichissement des techniques de ­contrôle”, 50th anniversary symposium, 3 November ­contrôle », Colloque du cinquantenaire, 3 novembre 2009, Les Cahiers du ­Conseil constitutionnel­ , special re- 2009, Les Cahiers du ­Conseil ­constitutionnel, hors-­ 47 port 2009, p. 36 s., 42. série 2009, p. 36 s., 42. 2018 / n° spécial

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legislature, pursuant to the law and ac- le législateur, en application de la loi et cording to the terms set out in the law. selon les modalités que celle-ci a prévues. This decision, made by the French revo- Ce choix opéré par les révolutionnaires lutionaries, is certainly inspired by read- français vient certainement de la lecture ing the views of philosophers, particularly des écrits des philosophes, notamment Jean-Jacques Rousseau, but comes from de Jean-Jacques Rousseau, mais pas elsewhere, too. The decision results, per- seulement. Ce choix est aussi, peut-être haps even more so, from the observation plus encore, le fruit du ­constat que des that legal practitioners such as Bergasse praticiens du droit comme Bergasse, tous and all the members of the National ces députés, avocats et hommes de lois, Assembly, lawyers and legal profession- qui peuplaient le Tiers-État, pouvaient faire als who made up the Third Estate made tous les jours. Le juge ne protège efficace- on a daily basis. Judges can only protect ment la liberté que s’il applique de bonnes freedom effectively if they apply good, lois, des lois justes, de sorte que, comme fair laws, so that, as Bergasse put it, “it le disait Bergasse, « ce n’est que par la loi is only through the law that freedom que se maintient la liberté » 82. Pour proté- is maintained” 82. Protecting freedom ger la liberté, il ne suffit pas d’avoir de bons needs good laws, not just good judges. If juges, il faut avoir de bonnes lois. Si les lois laws are bad, unfair or inequitable in tax sont mauvaises, injustes, inégalitaires en matters as they were under the Ancien matière fiscale comme elles l’étaient sous Régime, when between the tallage, salt l’Ancien Régime quand, entre la taille, tax and tithe, farmers were taxed up to la gabelle et la dîme, les paysans étaient 80% of their income and the privileged imposés jusqu’à 80 % de leurs ressources classes were exempt, the ­consequences et que les ordres privilégiés en étaient will be similarly bad 83. Efforts therefore exemptés, les conséquences­ qui en dé- need to be focused on the law, rather coulent le seront aussi 83. C’est donc sur la than on judges. French opinion finds loi qu’il faut faire porter l’effort, pas sur les this analysis persuasive on the basis of juges. Convaincue­ tant par raison que par both reason and experience, and has expérience de la justesse de cette analyse, not deviated from it since the Revolution. la pensée française s’est calée sur elle et In French law, the protection of rights n’en a pas dévié depuis la Révolution. En and freedoms begins with the law, not droit français, la protection des droits et with judges 84; it is therefore the law that libertés commence avec la loi, non avec must be the focus of attention and that is les juges 84 ; c’est donc à elle qu’il faut

82 N. Bergasse, Speech on the appropriate way to limit leg‑ 82 N. Bergasse, Discours sur la manière dont il ­convient islative and executive power in a monarchy, 1789, p. 13 de limiter le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif available at https://archive.org/details/discoursdember- dans une monarchie, 1789, p. 13 disponible : https:// ga00berg_1. archive.org/details/discoursdemberga00berg_1. 83 To a French lawyer, the United States appear to be the 83 Aux yeux d’un juriste français, les États-Unis appa- perfect example of the validity of the ideas on which raissent comme un exemple parfait de la justesse des the republican regime is based. Racism has never disap- idées qui ont fondé leur régime républicain. Le racisme peared from the United States, but for the simple rea- n’a jamais disparu aux États-Unis, mais pour la simple son that the law does not prohibit it, insofar as it does raison que la loi ne l’interdit pas dans la mesure où not prohibit racial classifications in general terms and elle n’interdit pas les classifications raciales de façon in all circumstances. The result is that, notwithstanding générale et en toutes circonstances.­ Le résultat est que, the great minds who have sat in the Supreme Court, nonobstant les grands esprits qui ont siégé à la Cour su- it has never been able to apply in general terms, the prême, celle-ci n’a jamais pu appliquer de manière gé- obvious legal fact contained­ in the clause on equal pro- nérale cette évidence juridique qui est contenue­ dans la tection before the law, and which Judge Harlan sum- clause d’égale protection des lois et que le juge ­Harlan marised as follows: “Our Constitution­ in color-blind and résumait ainsi : « Notre Constitution­ est aveugle à la neither knows nor tolerates classes among citizens”, couleur de peau, et ne ­connaît ni ne tolère de classes Plessy v. Ferguson, 163 US 537, 559 (1896), because parmi les citoyens », Plessy v. Ferguson, 163 US 537, 559 while it may be obvious, it is only implicit. (1896), parce que cette évidence n’est qu’implicite. 84 The evidence is clear to see: over the last 50 years, all 84 Il suffit pour s’en convaincre­ de constater­ que sur les the freedoms granted by the Supreme Court in the cinquante dernières années, toutes les libertés qui United States were granted in France by the law: abor- ont été accordées par la Cour suprême aux États-Unis, 48 tion, gender equality, combating discrimination against l’ont été en France par la loi : l’interruption volontaire­ homosexuals, or same-sex marriage. de grossesse, l’égalité entre les sexes, la lutte contre­ 2018 / n° spécial

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what the ­Constitutional Council does. By ­consacrer toute son attention et c’est ce ­contributing to the legislative function, it que fait le ­Conseil constitutionnel.­ En parti- monitors the constitutionality­ of the law cipant à la fonction législative, il ­contrôle la from beginning to end. The idea is to ­constitutionnalité de la loi du début jusqu’à ensure that the law is as perfect as pos- la fin. L’idée est de faire en sorte que la loi sible, that it does not infringe the rights soit aussi parfaite que possible, qu’elle ne of anyone in particular, that it protects lèse personne en particulier, qu’elle soit la or punishes, and that there is therefore même pour tous, qu’elle protège ou qu’elle no reason to challenge it. This is why the punisse, et qu’il n’y ait donc aucune raison review of ­constitutionality takes place, in de la remettre en cause. C’est pourquoi, le principle, a priori, before the law is prom- ­contrôle de constitutionnalité­ intervient par ulgated: this is critical. Admittedly, there principe a priori avant que la loi ne soit pro- has been a mechanism to review prom- mulguée ; c’est le plus important. Certes, il ulgated law since the introduction of existe aujourd’hui un contrôle­ de la loi pro- the priority ­question on ­constitutionality mulguée depuis l’introduction de la ques- (QPC), but it is a complement. tion prioritaire de constitutionnalité­ (QPC), mais c’est un complément.

It is not the ­Constitutional Council’s role to Le ­Conseil ­constitutionnel n’a pas voca- review every law. On many occasions, it tion à ­contrôler toutes les lois. À maintes has said that it only has powers of attribu- reprises, il a dit qu’il ne disposait que de tion, which means that it cannot review a compétences d’attributions de sorte qu’il law unless it states that it is subject to the ne contrôle­ pas la loi dont un texte ne dit Council’s authority. This is the case with laws pas qu’elle est soumise à son contrôle.­ that are adopted by referendum. When it Tel est le cas d’une loi adoptée par réfé- was asked by the President of the Senate rendum. Saisi par le Président du Sénat for an opinion on the constitutionality­ of the de la constitutionnalité­ de la loi portant law amending the Constitution­ and estab- révision de la Constitution­ et instituant lishing the election of the President of the l’élection du Président de la République Republic by universal suffrage, adopted au suffrage universel, adoptée par le by the French people on 28 October 1962, peuple français, le 28 octobre 1962, le the Constitutional­ Council, as we have ­Conseil ­constitutionnel, on l’a vu, s’est seen, declared that it was not competent déclaré incompétent pour se pronon- to rule on the matter. It based this lack of cer. Il a fondé son incompétence, d’une competence on the one hand, on the fact part, sur l’absence de texte l’habilitant that there was no legislation authorising à cet effet et, d’autre part, sur « l’esprit it for this purpose and on the other, “the de la ­Constitution » qui l’a chargé de spirit of the ­Constitution”, which tasked it ­contrôler « uniquement les lois votées with reviewing “solely the laws adopted par le Parlement et non point celles qui, by Parliament and not those which, hav- adoptées par le Peuple à la suite d’un ré- ing been adopted by the people following férendum, constituent­ l’expression directe a referendum, constitute­ a direct expres- de la souveraineté nationale » 85. Cette sion of national sovereignty” 85. The case jurisprudence d’incompétence a prévalu law on lack of competence also prevailed également dans le cadre de la procédure­ in relation to the QPC procedure 86. The QPC 86. Le ­Conseil ­constitutionnel ne se

85 Decision no. 62‑20 DC of 6 November 1962, Act pertain‑ les discriminations contre­ les homosexuels, ou le ma- ing to the election of the President of the Republic by riage entre personnes de même sexe. direct universal suffrage, adopted by the referendum of 85 Décision n° 62‑20 DC du 6 novembre 1962, Loi relative 28 October 1962, recital 2. à l’élection du Président de la République au suffrage 86 Decision no. 2014‑392 QPC of 25 April 2014, Southern universel direct, adoptée par le référendum du 28 oc‑ Province of New Caledonia [Act adopted by referen‑ tobre 1962, ­cons. 2. dum - Labour law in New Caledonia], recital 7: “Article 86 Décision n° 2014‑392 QPC du 25 avril 2014, Province Sud 61‑1 of the Constitution­ gives the Constitutional­ ­Council de Nouvelle-Calédonie [Loi adoptée par ­référendum 49 the power to assess the compliance with the rights and – Droit du travail en Nouvelle-Calédonie], ­cons. 7 : 2018 / n° spécial

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­Constitutional Council therefore only rules prononce donc que sur les lois adoptées on laws adopted by Parliament and legis- par le Parlement et les dispositions législa- lative provisions other than those adopted tives autres que celles adoptées par voie by referendum 87. de référendum 87.

A review by the ­Constitutional Council Son contrôle­ est obligatoire et complet is compulsory and comprehensive for pour les lois organiques (les lois orga- Institutional Acts (those which are re- niques sont celles qui sont mentionnées ferred to as such in the Constitution),­ comme telles dans la ­Constitution), facul- and optional and variable for ordinary tatif et gradué pour les lois ordinaires. Dans laws. Where a review is carried out follow- le cadre d’un ­contrôle sur saisine d’une ing a request by one of the two supreme des deux cours suprêmes (­Conseil d’État courts (the Conseil­ d’État or the Court of ou Cour de cassation) pour trancher une Cassation) to provide a priority prelimi- question prioritaire de constitutionnalité,­ nary ruling on ­constitutionality, in relation son ­contrôle qui intervient sur une loi pro- to a promulgated law, this is necessarily mulguée, donc nécessairement a pos- a posteriori and more limited, because it teriori, est plus limité parce qu’il ne porte examines only “one” provision of the law que sur « une » disposition de la loi et parce and because it only reviews it in light of the qu’il ne la ­contrôle qu’au seul regard des rights and freedoms guaranteed by the droits ou libertés que la Constitution­ ga- ­Constitution, which is not unusual com- rantit, ce qui n’est pas original par rapport pared with foreign practices on reviewing à la pratique étrangère du ­contrôle de the constitutionality­ of laws. The a priori re- la constitutionnalité­ des lois. Il en va tout view of an Institutional Act or ordinary law autrement du contrôle­ a priori, de la loi is quite different. organique ou de la loi ordinaire.

The a priori review highlights the very C’est en effet à travers le contrôle­ specific nature of French legislative a priori que se donne à voir la spécifi- ­constitutionalism, the main purpose of cité du ­constitutionnalisme français, which is not to protect rights and free- ce constitutionnalisme­ législatif, dont doms, but the promulgation, ideally, of l’objet principal n’est pas la protection an irreproachable law, which is as per- des droits et libertés, mais la promulga- fect as possible, both from a formal per- tion d’une loi idéalement irréprochable, spective (procedure and respect for de- aussi parfaite que possible, tant au point mocracy) and a practical point of view de vue formel (procédure, respect de (respect for rights and freedoms, and la démocratie) que matériel (respect the principles of the rule of law). To this des droits et libertés­ et des principes de end, after 1974, when the right to ask l’État de droit). À cette fin, à partir de the Constitutional­ Council for an opinion 1974, quand le droit de saisir le Conseil­ on the constitutionality­ of an adopted

law was made available to 60 opposition « L’article 61‑1 de la Constitution­ donne au Conseil­ ­constitutionnel mission d’apprécier la conformité­ aux droits et libertés que la Constitution­ garantit des dis- ­freedoms guaranteed by the ­Constitution of legisla- positions législatives, sans préciser si cette compétence tive provisions, without specifying whether this com- s’étend à l’ensemble des textes de caractère législatif ; petence extends to all forms of legislation; however, que toutefois au regard de l’équilibre des pouvoirs with regard to the balance of powers established by the établi par la ­Constitution, les dispositions législatives ­Constitution, the legislative provisions it refers to in Ar- qu’elle a entendu viser dans son article 61‑1 ne sont pas ticle 61‑1 are not those which, having been adopted by celles qui, adoptées par le Peuple français à la suite d’un the French people following a referendum monitored référendum contrôlé­ par le ­Conseil constitutionnel­ au by the Constitutional­ Council in respect of Article 60, titre de l’article 60, constituent­ l’expression directe de ­constitute a direct expression of national sovereignty”. la souveraineté nationale ». 87 The term “legislative provision”, used in the sense 87 Le terme « disposition législative » inclut au sens of Article 61‑1, includes various acts. For exam- de l’article 61‑1 des actes variés. Pour plusieurs ples, see M. Guillaume, “Question prioritaire de exemples, v. M. Guillaume, « Question prioritaire de 50 ­constitutionnalité” (April 2017), Répertoire Dalloz de ­constitutionnalité » (avril 2017), Répertoire Dalloz de ­contentieux administratif, §§ 35‑38. ­contentieux administratif, §§ 35‑38. 2018 / n° spécial

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members of the National Assembly and/ ­constitutionnel de la constitutionnalité­ or senators, the institution developed a d’une loi votée fut ouvert à soixante practice for reviewing the ­constitutionality députés et/ou sénateurs de l’opposi- of the law, which has no equivalent in for- tion, l’institution a développé une pra- eign laws and would certainly not have tique du ­contrôle de ­constitutionnalité been possible if its members had not had de la loi qui n’a pas d’équivalent dans the benefit of the extensive experience of les droits étrangers et qui n’aurait certai- the ­Conseil d’État in examining ultra vires nement pas été possible si ses membres actions by the administrative authorities. n’avaient bénéficié de l’expérience Inspired by this, the practice adopted by plus que séculaire du ­Conseil d’État the Constitutional­ Council draws a dis- dans le contrôle­ de l’excès de pouvoir tinction between an external and internal administratif. Inspirée par lui, la pra- ­review of ­constitutionality 88. tique du Conseil­ constitutionnel­ permet de distinguer un double contrôle­ de ­constitutionnalité, externe et interne 88.

B. Review of external B. Le contrôle­ ­constitutionality de constitutionnalité­ externe

The external constitutionality­ of the law La constitutionnalité­ externe de la loi ­refers to respect for ­constitutional rules s’entend du respect des règles in relation to the legislative procedure. ­constitutionnelles relatives à la pro- Unlike foreign forms of constitutionalism,­ cédure législative. À l’inverse des which generally allow chambers to organ- ­constitutionnalismes étrangers qui, géné- ise their own organisation and operation, ralement, laissent les assemblées régler French ­constitutionalism has withdrawn elles-mêmes leur organisation et leur this privilege from Parliament and placed fonctionnement, le constitutionnalisme­ the entire legislative procedure under the français a retiré ce privilège au ­control of the Constitutional­ Council. The Parlement et a placé toute la procédure reason for this lies in the provisions of the législative sous le contrôle­ du Conseil­ 1958 ­Constitution, which tasked it with ­constitutionnel. La raison tient aux disposi- the role of guardian of the rationalised tions de la ­Constitution de 1958 qui lui ont parliamentarianism that the authors of ­confié la charge d’être le gardien du parle- the Constitution­ wanted to establish, so mentarisme rationalisé que le ­constituant that the government could govern in ac- voulait établir pour que le gouverne- cordance with the manifesto that had ment puisse gouverner ­conformément prompted the people to put it in power. au programme ­électoral qui avait porté This requirement of a modern, demo- le peuple à lui confier­ le pouvoir. Cette cratic regime was ­impossible to achieve exigence d’un régime démocratique under the IVth Republic. For the President moderne efficient était hors d’atteinte

88 The distinction dates back to the presentation in two 88 La distinction remonte à la présentation en deux groups made by the Government Commissioner, ­Gazier, groupes faite par le commissaire du gouvernement of five cases that resulted in appeals on the grounds of Gazier des cinq cas d’ouvertures du recours pour excès action ultra vires: the external legality group (lack of de pouvoir : le groupe de la légalité externe (incompé- competence and defect of form or procedure) and the tence et vice de forme ou de procédure) et le groupe internal legality group (direct breach of the rule of law, de la légalité interne (violation directe de la règle de error in the grounds for the action, abuse of power). droit, erreur dans les motifs de l’acte, détournement This was taken up by Doyen Vedel in “Excès de pouvoir de pouvoir). Elle fut reprise par le Doyen Vedel in législatif et excès de pouvoir administratif” (II), Les Ca‑ « ­Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir admi- hiers du Conseil­ constitutionnel­ , no. 2 (1997), p. 77 s., 83 nistratif » (II), Les Cahiers du ­Conseil ­constitutionnel, and confirmed­ by Bruno Genevois, “L’enrichissement”, n° 2 (1997), p. 77 s., 83 et confirmée­ par Bruno Genevois, 51 supra note 81, p. 37‑38. « L’enrichissement », supra note 81, p. 37‑38. 2018 / n° spécial

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of the Council, simply i­mplementing its sous la IVe République. La simple mise en programme of government was a path œuvre par le Président du ­Conseil de son fraught with errors. programme de gouvernement était un chemin semé d’embûches.

In order to make this path less difficult and Pour rendre ce chemin moins difficile et more efficient, the ­Constitution granted plus efficace, la ­Constitution a ­conféré the government significant powers in the au gouvernement d’importants pou- ­conduct of legislative business (such as voirs dans la ­conduite du travail législa- priority in establishing the agenda and tif (priorité de l’établissement de l’ordre block voting), which the ­Constitutional du jour, vote bloqué) que le ­Conseil Council has been particularly firm in en- ­constitutionnel a su faire respecter de suring 89. Things changed after 1974, manière particulièrement ferme 89. À par- when the opposition (60 members of the tir de 1974, avec l’ouverture du droit de National Assembly or 60 senators) was saisir le ­Conseil constitutionnel­ à l’oppo- given the right to ask the ­Constitutional sition (soixante députés ou soixante Council for an opinion, because mem- ­sénateurs), les choses ont changé parce bers of Parliament had prompted the que les parlementaires ont amené le ­Constitutional Council to take an interest in ­Conseil constitutionnel­ à s’intéresser à what was happening inside the houses of ce qui se passait à l’intérieur des assem- Parliament. In 1975, they prompted it to en- blées. Dès 1975, ils le ­conduisirent à gage in a review of legislative procedure s’engager dans le ­contrôle en droit de and it responded positively, in line with la procédure législative et il y répondit the attempts to create a more relaxed sys- de façon positive dans le prolongement tem, then being led by a young President, de la décrispation du régime que portait Valéry Giscard d’Estaing: “It is the role of alors un jeune Président, Valéry Giscard the Constitutional­ Council, when asked d’Estaing : « Il appartient au ­Conseil to give an opinion pursuant to article 61 ­constitutionnel, lorsqu’il est saisi en appli- of the Constitution,­ on a law adopted by cation de l’article 61 de la Constitution,­ Parliament and going through the process d’une loi votée par le Parlement et en ins- of promulgation, not only to rule on the tance de promulgation, non seulement compliance of the provisions contained­ in de se prononcer sur la ­conformité des the law with the ­Constitution, but also to dispositions de cette loi à la ­Constitution examine whether it has been adopted in mais encore d’examiner si elle a été accordance with rules of constitution­ val- adoptée dans le respect des règles de ue relating to the legislative procedure” 90. valeur constitutionnelle­ relatives à la pro- While there is certainly a chapter in French cédure législative » 90. S’il y a bien dans ­constitutionalism that shows the extent to le constitutionnalisme­ français un cha- which the Constitutional­ Council has pro- pitre qui montre à quel point le Conseil­ ceeded on a step-by-step basis, it is the ­constitutionnel a avancé pas à pas, c’est chapter on parliamentary law that it has celui du droit parlementaire qu’il fait pas- moved, in half a century, from the status ser en un demi-siècle de l’état de droit of political law to judicial law. Within this politique à celui de droit juridictionnel. Au branch of law, the example of the right sein de cette branche de droit, l’exemple to amendment is characteristics from this du droit d’amendement est de ce point point of view. de vue caractéristique.

89 Décision n° 59‑2 DC du 24 juin 1959, Règlement de 89 Decision no. 59‑2 DC of 24 June 1959, Regulations of l’Assemblée nationale ; Décision n° 59‑3 DC du 25 juin the National Assembly; Decision no. 59‑3 DC of 25 June 1959, Règlement du Sénat. 1959, Regulations of the Senate. 90 Décision n° 75‑57 DC du 23 juillet 1975, Loi suppri‑ 52 90 Decision no. 75‑57 DC of 23 July 1975, Act abolishing mant la patente et instituant une taxe profession‑ business rates and establishing a business tax, recital 1. nelle, ­cons. 1. 2018 / n° spécial

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Over the years, the Constitutional­ Council Au fil des ans, le ­Conseil constitutionnel­ has developed a rich and ­detailed set of a élaboré une jurisprudence riche et precedents and has sought to ­establish fouillée à la recherche d’un équilibre a balance between maintaining the entre le maintien des prérogatives du Government’s prerogatives, which are Gouvernement qui est essentiel à la essential for the conduct­ of affairs of ­conduite des affaires de l’État et la sau- state, and safeguarding the rights of vegarde des droits du Parlement tout au- Parliament, which is just as necessary tant nécessaire au débat démocratique. for democratic debate. Yet, among the Or, parmi les droits des parlementaires, il rights of Parliamentarians, there is one y en a un qui est indispensable à un bon that is essential to the proper functioning fonctionnement du débat démocratique, of democratic debate, which is the right to c’est le droit d’initiative, qu’il se manifeste introduce legislation, whether this is mani- sous la forme d’une proposition de loi ou fested in the form of a proposal for a law sous celle du droit d’amendement, lequel or the right to amendment, which is simply n’est qu’un « corollaire » du premier, selon the “corollary” of the former, according to la formule d’Eugène Pierre 91. Le droit Eugène Pierre 91. The right of amendment is d’amendement est la meilleure et la pire both the best and worst of things: the best des choses, la meilleure lorsque, par son when, thanks to its ­content, it contributes­ ­contenu, il contribue­ à enrichir le débat to enriching the discussion and furthering et fait progresser la délibération sur la loi, the debate on the law, the worst when la pire lorsqu’il est utilisé par l’opposition it is used by the opposition to cause ob- pour faire obstruction en noyant le projet struction, drowning the government’s bill de loi du gouvernement sous un déluge in a deluge of amendments, and by the d’amendements et par la majorité pour majority to swallow up the opposition’s engloutir les amendements de l’opposi- amendments in torrents of secondary tion sous des torrents de sous-amende- amendments. It is clear that the right of ments. Le droit d’amendement et de sous- amendment and secondary amendment amendement, on l’aura compris, se prête is open to abuse. The houses of Parliament facilement aux abus. Les assemblées­ ­themselves are aware of this. elles-mêmes en sont conscientes.­

In 1973, the Senate reformed its regula- En 1973, le Sénat avait réformé son tions to declare that sub-amendments Règlement afin de ne déclarer rece- were only admissible if their effect was vables les sous-amendements que s’ils not to “undermine the spirit or ­contradict n’ont pas pour effet « de dénaturer l’es- the sense of the amendments to which prit ou de ­contredire le sens des amen- they apply”. The Constitutional­ Council dements auxquels ils s’appliquent ». Le has not objected to the inadmissibility ­Conseil constitutionnel­ n’a pas objecté of a sub-amendment whose effect is to à l’irrecevabilité opposée à un sous- “­contradict the sense” of the amend- amendement ayant pour « effet de ment to which it applies, on the grounds ­contredire le sens » de l’amendement that introducing a sub-amendment of auquel il s’applique au motif que le dé- this kind is the equivalent of opposing pôt d’un tel sous-amendement équivaut the amendment, which simply tends à une prise de position défavorable qui to mean that it is either not adopted tend simplement à éviter qu’il soit adop- or it is withdrawn; therefore, it does not té, voire à provoquer son retrait, donc propose a modification of the text and qui ne propose pas une modification under these conditions,­ it cannot be du texte, et que, dans ces conditions,­ interpreted as an actual method of ex- il ne saurait en conséquence­ être ana- ercising the right of amendment, which lysé comme une véritable modalité de

91 E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parle‑ 91 E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parle‑ 53 mentaire, re-ed. Loysel, 1989, t. 2, p. 843, § 696. mentaire, rééd. Loysel, 1989, t. 2, p. 843, § 696. 2018 / n° spécial

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the ­Constitution grants to members of ­l’exercice du droit ­d’amendement qui Parliament and the Government (Art. 44, est re­connu aux membres du Parlement para. 1). ­Conversely, it has declared that et au Gouvernement par la ­Constitution the words “undermine the spirit” are non- (art. 44, al. 1). En revanche, il a déclaré compliant with the ­Constitution on the non conforme­ à la Constitution­ les mots grounds that the notion of a secondary « dénaturer l’esprit » au motif que la amendment undermining the spirit of notion de dénaturation de l’esprit d’un an amendment is so “eminently subjec- amendement par un sous-amende- tive and highly imprecise” that it runs the ment présente un « caractère éminem- risk of resulting in an arbitrary suppres- ment subjectif et tellement imprécis » sion of the right to introduce a second- qu’elle risque d’aboutir à la suppres- ary amendment 92. The Constitutional­ sion arbitraire du droit de présenter Council constantly­ refines its analytical un sous-amendement 92. Affinant tou- methods and has spent 30 years trying to jours plus ses méthodes d’analyse, le identify an objective criterion that would ­Conseil constitutionnel­ a mis trente ans define the arbitrary, unreasonable or to à trouver le critère objectif qui définit put it briefly, the abusive use of the right l’usage arbitraire, déraisonnable, bref, of amendment, either by the ­government abusif, du droit d’amendement, que or by parliamentarians. ce soit par le ­gouvernement ou par les parlementaires.

It took a first step in 1985, by reserving En 1985, il fit un premier pas en se réser- the right, by means of obiter dictum, to vant, par voie d’obiter dictum, la possibili- censure the provisions contained­ in a té de censurer des dispositions ­contenues piece of legislation that had been add- dans un texte de loi qui y auraient été ed as a result of amendments, by the ajoutées par voie d’amendements, par government itself, while the process was le gouvernement lui-même, en cours de underway, because it had forgotten route pour ainsi dire, parce qu’il les aurait them, and which “had no link whatsoev- oubliées, et qui seraient « dépourvus de er with the other provisions of the law” 93. tout lien avec les autres dispositions de la The following year, it gave it the right to loi » 93. L’année suivante, il lui accorda le add provisions to the text at the last min- droit d’ajouter, à la dernière minute, des ute, in the form of amendments or addi- dispositions au texte par voie d’amende- tional articles, following the adoption of ments ou d’articles additionnels, après an agreed text by the joint committee of l’adoption d’un texte commun par la the two houses of Parliament and just be- commission mixte paritaire et juste avant fore the final vote, but only on conditions­ le vote final, mais à ­condition que ces dis- that the new provisions are not “uncon- positions nouvelles ne soient pas « sans nected” with the text and that they do lien » avec le texte et qu’elles ne dé- not “by their purpose and scope, ex- passent pas « par leur objet et leur portée, ceed the limits inherent in exercising les limites inhérentes à l’exercice du droit the right of amendment” 94. The govern- d’amendement » 94. Le gouvernement ment took no notice of the warning and n’eut cure de l’avertissement et il ajouta used amendments to add a whole set of à une loi portant diverses mesures d’ordre measures to a law on various social ini- social et par voie d’amendements tout tiatives, which ­fundamentally changed

92 Décision n° 73‑49 DC du 17 mai 1973, Résolution 92 Decision no. 73‑49 DC of 17 May 1973, Resolution tendant à modifier certains articles du règlement du amending certain articles of the Senate regulations, re- Sénat, cons. 6, 7 et 8. citals 6, 7 and 8. 93 Décision n° 85‑191 DC du 10 juillet 1985, Loi portant 93 Decision no. 85‑191 DC of 10 July 1985, Act pertaining diverses dispositions d’ordre économique et finan‑ to various economic and financial provisions, recital 2. cier, cons. 2. 54 94 Decision no. 86‑221 DC of 29 December 1986, Finance 94 Décision n° 86‑221 DC du 29 décembre 1986, Loi de Act for 1987, recital 5. finances pour 1987, cons. 5. 2018 / n° spécial

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or supplemented several provisions of un ensemble de mesures qui modifiaient the Labour Code, following the refusal en profondeur ou complétaient plusieurs of the President of the Republic to sign dispositions du Code du travail à la suite an ­order ­containing precisely these pro- du refus du Président de la République visions. The opposition referred the case de signer une ordonnance comportant to the ­Constitutional Council, which criti- précisément ces dispositions. Sur saisine cised the government’s manoeuvre on de l’opposition, le Conseil­ constitutionnel­ the grounds that, given their scale and censura la manœuvre au motif que, par significance, the provisions concerned­ leur ampleur et leur importance, les dis- “exceeded the limits inherent in exer- positions en cause « excédaient les limites cising the right of amendment” and inhérentes à l’exercice du droit d’amen- that they could not be introduced into dement » et qu’elles ne pouvaient pas the bill as an amendment “without dis- être introduites dans le projet de loi, par regarding the distinction established voie d’amendement, « sans que soit mé­ between government and private mem- connue la distinction établie entre les pro- bers’ bills referred to in Article 39 of jets et propositions de loi visés à l’article the ­Constitution and the amendments 39 de la Constitution­ et les amendements made to such bills pursuant to Article 44, dont ces derniers peuvent faire l’objet en paragraph 1” 95. vertu de l’article 44, alinéa 1 » 95.

This case law, known as the Séguin Cette jurisprudence, dite Amendement Amendment, which added a review of the Séguin, qui ajouta au ­contrôle du lien amendment’s connection­ for the text to de l’amendement avec le texte celui the examination of the scale and scope de ­l’ampleur et de la portée des amen- of the amendments, caused a general dements, souleva une levée de bou- outcry, particularly by the presidents of cliers, surtout par les présidents des as- the two houses of Parliament, who saw it semblées, qui y virent une ingérence du as the ­Constitutional Council interfering ­Conseil constitutionnel­ dans des matières in matters that were internal parliamen- qui relèvent des affaires intérieures du tary affairs. Such purely political criticism Parlement. De portée purement politique, missed the essential point, which was a la critique manque l’essentiel qui se si- legal issue. Given that the Constitution­ tue sur un plan juridique. Dès lors que la establishes a distinction between intro- ­Constitution établit une distinction entre ducing and amending a law, by provid- l’initiative et l’amendement en prévoyant ing separate procedures for each – any des procédures distinctes pour l’une et government bill is submitted to the Conseil­ pour l’autre – tout projet de loi est soumis d’Etat for examination (Art. 39, 2) and then pour examen au Conseil­ d’État (art. 39, 2) passes to the Cabinet, while amendments et passe en ­Conseil des ministres, alors que do not – the Constitutional­ Council cannot l’amendement en est dispensé – le ­Conseil fail to draw the legal consequences­ that ­constitutionnel ne peut pas ne pas en arise as a result, without treating the proce- tirer les conséquences­ juridiques qui en dures and therefore the mechanisms that découlent, sauf à faire fi des procédures, guarantee the rights provided for in the donc, des mécanismes de garantie des ­Constitution, with disdain. This case law droits prévues par la ­Constitution. Cette responded to the fears of enlightened le- jurisprudence a répondu aux craintes gal thinking which was ­concerned about d’une doctrine éclairée qui s’était émue the previous absence of any ­control of the de l’absence antérieure de tout contrôle­ exercise of the right to amendment, which sur l’exercice du droit d’amendement it had viewed as “regrettable from the qu’elle avait jugée « regrettable du point

95 Decision no. 86‑225 DC of 23 January 1987, Act on vari‑ 95 Décision n° 86‑225 DC du 23 janvier 1987, Loi portant 55 ous social measures, recital 11. diverses mesures d’ordre social, cons. 11. 2018 / n° spécial

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point of view of the interests of procedure de vue des intérêts de la procédure et du and bicameralsm” 96. bicaméralisme » 96.

In the 1990s, once the right of amend- Dans les années 1990, le droit d’amen- ment had been ­constitutionally controlled­ dement ayant été constitutionnellement­ from a procedural point of view, the encadré d’un point de vue procédural, ­Constitutional Council refused to get le ­Conseil ­constitutionnel a refusé de bogged down in a review of the substance s’enliser dans un ­contrôle au fond des of the amendments put forward, which amendements déposés, seul moyen (se- was the only way (according to the op- lon l’opposition) de vérifier le bien-fondé position) of checking the legitimacy of the de l’irrecevabilité opposée. Pour dire en inadmissibility claimed. In brief, although it quelques mots l’essentiel d’une matière is a highly complex matter, the regulations fort complexe, les règlements des assem- of the houses of Parliament provide that, blées prévoient qu’en principe, chaque in principle, every amendment must be amendement doit être discuté. Mais que discussed. But what happens when over se passe-t‑il lorsque près de trois mille 3,000 amendments are tabled on a piece sont déposés sur un texte ? Le Conseil­ of legislation? The Constitutional­ Council ­constitutionnel a résolu la question avec has elegantly resolved the problem by élégance en jugeant que « les règle- ruling that “since the regulations of the ments des assemblées parlementaires houses of Parliament do not themselves n’ayant pas par eux-mêmes une valeur have any ­constitutional value, any disre- ­constitutionnelle, la méconnaissance de gard of (their) provisions cannot render (leurs) dispositions ne saurait avoir pour the procedure contrary­ to the Constitution­ effet de rendre la procédure ­contraire à provided it has not disregarded the provi- la ­Constitution dès lors qu’elle n’a pas sions of the ­Constitution, by preventing a méconnu les dispositions de celle-ci en challenge to decisions on inadmissibility”, empêchant une contestation­ des déci- which means that a review of a motion by sions d’irrecevabilité », de sorte que le the house to eliminate 2,870 of them at a ­contrôle de la motion de l’assemblée qui stroke does not fall within the remit of the élimine 2 870 d’entre eux d’un coup ne ­Constitutional Council 97. The solution was relève pas du ­Conseil constitutionnel­ 97. ­confirmed eight days later, with regard La solution fut ­confirmée huit jours plus to a single, overall motion of inadmissibil- tard à propos d’une seule motion globale ity introduced in the Senate in relation to d’irrecevabilité opposée par le Sénat 46 amendments 98. à ­quarante-six amendements 98.

Going a step further, the Constitutional­ Poursuivant plus avant, le Conseil­ consti- Council has even ­constitutionalised parlia- tutionnel a même constitutionnalisé­ le mentary debate itself. Based on the exten- débat parlementaire lui-même. À partir sive powers given to it by the Constitution­ des larges pouvoirs de contrôle­ sur la to review the legislative procedure and procédure législative que la Constitution­ the experience it has acquired in respect lui a donnés et de l’expérience acquise of the right of amendment, it has taken en matière de droit d’amendement,

96 G. Carcassonne, “À propos du droit d’amendement: les 96 G. Carcassonne, « À propos du droit d’amendement : errements du ­Conseil constitutionnel”,­ Pouvoirs, no. 41 les errements du ­Conseil ­constitutionnel », Pouvoirs, (1987), p. 163 s., 164. n° 41 (1987), p. 163 s., 164. 97 Decision no. 93‑329 DC of 13 January 1994, Act on the 97 Décision n° 93‑329 DC du 13 janvier 1994, Loi relative ­conditions for providing assistance to investments by aux ­conditions de l’aide aux investissements des éta‑ private educational institutions by local authorities, re- blissements d’enseignement privés par les collectivi‑ cital 6 and 15. tés territoriales, cons. 6 et 15. 98 Decision no. 93‑334 DC of 20 January 1994, Act institut‑ 98 Décision n° 93‑334 DC du 20 janvier 1994, Loi insti‑ ing a sentence without possibility of remittance in rela‑ tuant une peine incompressible et relative au nou‑ 56 tion to the new Criminal Code and certain provisions of veau Code pénal et à certaines dispositions de procé‑ criminal procedure, recital 2 and 6. dure pénale, cons. 2 et 6. 2018 / n° spécial

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the view that “the proper conduct­ of the il a ­considéré que « le bon déroulement democratic debate and therefore, the du débat démocratique et, partant, le proper functioning of the ­constitutional bon fonctionnement des pouvoirs publics public authorities assume that the right of ­constitutionnels, supposent que soit plei- amendment granted to parliamentarians nement respecté le droit d’amendement should be fully respected (…), that both ­conféré aux parlementaires (…), que parliamentarians and the Government parlementaires comme Gouvernement should use the procedures available to puissent utiliser sans entrave les procé- them unhindered (…) and that this two- dures mises à leur disposition (…), que fold requirement implies that there should cette double exigence implique qu’il ne be no manifestly excessive use of such soit pas fait un usage manifestement ex- rights” 99. This view has been repeated on cessif de ces droits » 99. Cette jurisprudence numerous occasions 100. Going even fur- fut répétée à de nombreuses reprises 100. ther, starting in the 2000s, and to provide Allant toujours plus loin, à partir des an- even more effective control­ of the mani- nées 2000, et pour encore mieux ­contrôler fest abuse of the right of amendment, the l’abus manifeste du droit d’amendement, ­Constitutional Council began to specify le ­Conseil ­constitutionnel a commencé à “the link” the amendment must have with préciser « le lien » que l’amendement doit the original text, failing which it could be avoir avec le texte sous peine d’irrece- declared inadmissible, depending on the vabilité en fonction du moment auquel point at which it was tabled. The idea is il est déposé. L’idée est que, plus le dé- that, the further the debate progresses, bat progresse, plus les parlementaires the closer parliamentarians are to reach- s’approchent d’un accord final, et plus ing a final agreement, and the more the le lien de l’amendement avec le texte link between the amendment and the en discussion doit être clair, pour ne pas text under discussion should be clear, dire, éclatant. Au cours de la première or in fact, strikingly obvious. The rule dur- lecture, la règle est que l’amendement ing the first reading is that the proposed proposé « doit ne pas être dépourvu de amendment “must have some link with tout lien avec l’objet du texte déposé » ; the subject of the text of the proposed leg- après la seconde­ lecture, la règle est plus islation”; the rule after the second reading exigeante dans la mesure où l’amende- is more stringent, insofar as the amend- ment « doit être en relation directe avec ment “must have a direct ­connection with une disposition restant en discussion » 101. a provision that is still under discussion” 101. Ces conditions­ placées à deux étapes These conditions,­ at two clearly distin- clairement distinctes de la procédure par- guishable stages in the parliamentary pro- lementaire (le chemin est parfaitement cedure (the path is perfectly signposted), balisé) et dont les conséquences­ sont fi- the ­consequences of which are finely dif- nement graduées (la première ­condition ferentiated (the first condition­ refers only ne parle que d’un lien avec le texte, mais to a link with the text, while the se­cond la seconde requiert une relation directe, requires a direct ­connection, not with the quoique pas avec le texte en général,

99 Decision no. 95‑370 DC of 30 December 1995, Act au‑ 99 Décision n° 95‑370 DC du 30 décembre 1995, Loi auto‑ thorising the Government, pursuant to Article 38 of risant le Gouvernement, par application de l’article the ­Constitution, to reform social security, recitals 10 38 de la ­Constitution, à réformer la protection so‑ and 11. ciale, cons. 10 et 11. 100 Decision no. 2003‑468 DC of 3 April 2003, Act pertaining 100 Décision n° 2003‑468 DC du 3 avril 2003, Loi relative to the election of regional councillors and representa‑ à l’élection des conseillers­ régionaux et des repré‑ tives of the European Parliament and public support sentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide for political parties, recital 3; Decision no. 2012‑662 DC publique aux partis politiques, cons.­ 3 ; Décision of 29 December 2012, Finance Act for 2013, recitals 4 n° 2012‑662 DC du 29 décembre 2012, Loi de finances and 5. pour 2013, ­cons. 4 et 5. 101 Decision no. 2005‑532 DC of 19 January 2006, Act per‑ 101 Décision n° 2005‑532 DC du 19 janvier 2006, Loi rela‑ taining to the fight against terrorism and ­containing tive à la lutte ­contre le terrorisme et portant disposi‑ various provisions concerning­ security and border tions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles­ 57 ­controls, recitals 25 and 26. frontaliers, ­cons. 25 et 26. 2018 / n° spécial

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text in general but more specifically,­ one mais de manière plus précise avec l’une of the provisions that is still under discus- de ses dispositions qui reste encore en sion), constitute­ what is commonly known débat) ­constituent ce qu’il est ­convenu as the “funnel” model of case law. The d’appeler « la ­jurisprudence de l’enton- further the houses of Parliament progress noir ». Plus les assemblées progressent in examining a piece of legislation, the dans l’examen d’un texte, plus l’étau tighter the vice becomes. They are an se resserre. Elles sont le prolongement extension of the 1995 precedent referred de la jurisprudence de 1995 précitée. to above.

The case law suggests that the proce- De cette jurisprudence se dégage l’idée dures made available to the government que les procédures mises à la disposi- and parliamentarians, such as the right of tion du gouvernement et des parlemen- amendments, should not serve partisan, taires comme le droit d’amendement ne sectoral or individual interests – in short, doivent pas servir des intérêts partisans, political interests – but rather “the proper sectoriels, particuliers, bref, des intérêts ­conduct of the democratic debate and politiques, mais doivent servir à « un bon therefore, the proper functioning of the déroulement du débat démocratique et, ­constitutional public authorities”. In oth- partant, à un bon fonctionnement des er words, such procedures should serve pouvoirs publics ­constitutionnels ». En the general interest. The ­Constitutional d’autres termes, ces procédures doivent Council’s innovative and constructive­ servir l’intérêt général. La jurisprudence case law on the right of amendment was innovante et constructive­ du Conseil­ partly ­constitutionalised in 2008, as part of ­constitutionnel sur le droit d’amende- the ­constitutional review on institutional ment a été ­constitutionnalisée pour par- modernisation. A sentence was added to tie en 2008 à l’occasion de la révision Article 45, paragraph 1 of the ­Constitution, ­constitutionnelle sur la modernisation­ which states that “all amendments which des institutions. L’article 45, alinéa 1 de have a link, even an indirect one, with the la ­Constitution a été complété par une text that was tabled or transmitted, shall phrase qui indique que « tout amende- be ­admissible on first reading” 102. ment est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indi- rect, avec le texte déposé ou transmis ». 102

C. Review of internal C. Le contrôle de constitutionnalité ­constitutionality interne

This refers to Parliament’s compliance with Il s’agit du ­contrôle du respect par le the rules pertaining to the material ­content Parlement des règles relatives au contenu­ of the law in respect of the guarantees matériel de la loi au regard des garan- provided by the ­Constitution. One of the ties posées par la Constitution.­ L’une des

102 ­Constitutional Act no. 2008‑724 of 23 July 2008 on in- 102 Loi ­constitutionnelle n° 2008‑724 du 23 juillet 2008 stitutional modernisation in the Vth Republic, Article de modernisation des institutions de la Ve Répu- 20. The purpose of the “even indirect” phrase was to blique, article 20. L’incise « même indirecte » avait soften the Constitutional­ Council’s case law on the ad- pour finalité d’infléchir la jurisprudence du Conseil­ missibility of amendments. However, as the number of ­constitutionnel relative à la recevabilité des amende- amendments has increased, the Constitutional­ Council ments. Toutefois, face à leur multiplication, le Conseil­ has maintained its position of requiring a link between ­constitutionnel a maintenu sa jurisprudence exigeant the amendment and the text under discussion, Decision un lien entre l’amendement et le texte en discussion, no. 2009‑575 DC of 12 February 2009, Act pertaining to Décision n° 2009‑575 DC du 12 février 2009, Loi pour 58 the acceleration of public and private building and in‑ l’accélération des programmes de construction­ et vestment programmes, recital 6. d’investissement publics et privés, cons. 6. 2018 / n° spécial

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great innovations of the 1958 Constitution­ grandes innovations de la ­Constitution was to assign a domain to the law (Art. 34). de 1958 fut d’assigner à la loi un domaine Michel Debré explained the reasons for this (art. 34). Dans son discours devant le in his speech to the Conseil­ d’État: ­Conseil d’État, Michel Debré en expliqua ainsi les raisons :

“The article in which we have tried to de- « L’article où l’on a tenté de définir le do- fine the domain of the law is one of those maine de la loi est de ceux qui ont provo- that caused most astonishment. This is a qué le plus d’étonnement. Cette réaction surprising reaction. From the point of view est surprenante. Du point de vue des prin- of principles, the definition is standard cipes, la définition est normale et c’est la and it is the ­confusion between statutes, ­confusion de la loi, du règlement, voire de regulations and even individual measures la mesure individuelle qui est une absur- that is an absurdity. From the factual point dité. Du point de vue des faits, notre sys- of view, our legal system had reached tème juridique était arrivé à un tel point such a point of confusion­ and congestion­ de confusion­ et d’engorgement qu’un that one of the most ­constant efforts, but des efforts les plus ­constants, mais tenté which has nonetheless been in vain for en vain au cours des dix dernières an- the last ten years, has been to “unblock” nées, était de “désencombrer” un ordre a parliamentary agenda that has been du jour parlementaire accablé par l’ex- overwhelmed by the excessive number of cès des lois passées depuis tant d’années laws passed for some many years, in areas en des domaines où le Parlement n’a pas where Parliament should not normally be normalement compétence législative. » competent to legislate.”

It is clear from these explanations that the De ces explications, il ressort que le mot word “domain” was not being used at all « domaine » n’était pas du tout utilisé in the same way that it might be in a fed- comme il peut l’être dans un État fédéral et eral State, as indicated by the Minister of qu’évoquait le Garde des sceaux lorsqu’il Justice when he stated that in a presiden- soulignait que, dans un régime présiden- tial regime (although he did not say so, tiel (sans les nommer, il est clair qu’il visait it was clear that he implicitly meant the implicitement les États-Unis) : « Les assem- United States): “Legislative assemblies are blées législatives sont dépourvues de toute devoid of any government influence: their influence gouvernementale : leur domaine domain is that of the law, and it is a well- est celui de la loi, et c’est un domaine bien defined domain”. Indeed, the US Congress­ défini ». Effectivement, le Congrès­ des États- does have a limited and well-defined do- Unis a un domaine circonscrit­ et bien défi- main: its areas of competence are listed in ni ; ses compétences sont énumérées dans Article I, sec. 8 of the Federal Constitution­ l’article I, sec. 8, de la ­Constitution fédérale and in principle, anything that is not men- et, en principe, ce qui n’est pas mention- tioned is prohibited. The Constitutional­ né, est interdit. Le ­Conseil ­constitutionnel Council has never interpreted the domain n’a jamais interprété le domaine de la loi of the law in these terms. No domain falls dans ces termes. Aucun domaine n’est in- outside the competence of the legisla- terdit au législateur. La compétence pour ture. Competence to legislate is left to its légiférer est laissée à sa libre discrétion, discretion, but in practice it has no choice mais il ne peut que légiférer, c’est-à-dire, but to legislate, i.e. to set out “principles” poser des « principes » ou des « règles » or “rules” in a whole series of areas listed dans toute une série de matières énumé- in Article 34 of the ­Constitution or in other rées à l’article 34 de la Constitution­ ou par ­constitutional provisions. And if it choos- d’autres dispositions constitutionnelles.­ es to do so, it must do it fully, complying Et s’il choisit de le faire, il doit le faire plei- with all the provisions of the Constitution,­ nement, en respectant toutes les dispo- 59 failing which it can face censure, as we sitions de la ­Constitution, sauf à encourir, 2018 / n° spécial

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will see, for failing to exercise the powers comme nous le verrons, une censure pour vested in it. incompétence négative.

The principle is that the legislature is free Le principe est que la liberté du législa- to decide, in terms of both the subjects on teur est la règle, tant sur la matière choisie which it chooses to legislate and the point pour légiférer que sur le moment où il in- at which it intervenes. The only constraints­ tervient. Les seules contraintes­ qui limitent limiting its freedom of action must be “re- sa liberté d’action doivent être des « exi- quirements”. The rule was established be- gences ». La règle fut élaborée entre 1984 tween 1984 and 1986 103; today it is set out et 1986 103 ; elle est aujourd’hui énon- in a statement of principle that has been cée dans un ­considérant de ­principe ­constantly repeated since: constamment repris depuis :

“It is permissible at any time for the legis- « Il est à tout moment loisible au législa- lature, ruling in the domain reserved for it teur, statuant dans le domaine qui lui est by Article 34 of the Constitution,­ to amend réservé par l’article 34 de la Constitution,­ previous legislation or repeal it, substi- de modifier des textes antérieurs ou tuting other provisions if necessary; it is d’abroger ceux-ci en leur substituant, similarly permissible, in order to achieve le cas échéant, d’autres dispositions ; il or reconcile­ ­constitutional objectives, for ne lui est pas moins loisible d’adopter, it to adopt new arrangements, the ap- pour la réalisation ou la conciliation­ d’ob- propriateness of which is assessed by the jectifs de nature ­constitutionnelle, des legislature, and which may include the modalités nouvelles dont il lui appartient amendment or removal of provisions it d’apprécier l’opportunité et qui peuvent ­considers excessive or futile; however, the comporter la modification ou la suppres- exercise of this power cannot result in de- sion de dispositions qu’il estime exces- priving constitutional­ requirements of legal sives ou inutiles ; cependant, l’exercice guarantees.” 104 de ce pouvoir ne saurait aboutir à priver de garanties légales des exigences­ de ­caractère constitutionnel. » 104

The case law on the essential limitation of La jurisprudence sur la limite essentielle legislative power is now well established du pouvoir législatif est aujourd’hui bien and has been steadily refined. In the établie et n’a cessé de se perfection- first place, the necessary constitutional­ ner. En premier lieu, les « exigences » requirements are obviously specific ­constitutionnelles requises sont évidem- for French law only, and do not apply ment propres au seul droit français, to foreign law. For example, one par- non à un droit étranger. Par exemple, ticularly strong requirement of French une exigence particulièrement forte du ­constitutionalism is that of equality. In ­constitutionnalisme français est celle the decision on the act that gave people d’égalité. Dans la décision sur la loi ouvrant of the same sex the right to marry, this un droit au mariage pour les personnes was the first constitutional­ requirement de même sexe, c’est d’ailleurs la première taken into account by the ­Constitutional exigence constitutionnelle­ que le ­Conseil Council, but it limited it to what is ­required ­constitutionnel a prise en considération,­

103 Decision no. 84‑184 DC of 29 December 1984, Finance 103 Décision n° 84‑184 DC du 29 décembre 1984, Loi de Act for 1985, recital 34 Decision no. 86‑210 DC of 29 July finances pour 1985, ­cons. 34 ; Décision n° 86‑210 DC 1986, Act pertaining to the reform of the legal regime du 29 juillet 1986, Loi portant réforme du régime juri‑ of the press, recital 2; Decision no. 86‑217 DC of 18 Sep- dique de la presse, cons.­ 2 ; Décision n° 86‑217 DC du tember 1986, Act pertaining to the freedom of commu‑ 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de com‑ nication, recital 4. munication, ­cons. 4. 60 104 Decision no. 86‑210 DC of 29 July 1986, Act pertaining 104 Décision n° 86‑210 DC du 29 juillet 1986, Loi portant to the reform of the legal regime of the press, recital 2. réforme du régime juridique de la presse, cons.­ 2. 2018 / n° spécial

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by the French ­Constitution, rather than mais il l’a limitée à ce qu’exige la accepting the thesis put forward by the ­Constitution française, sans épouser la ­opposition, which would have given it thèse de l’opposition qui aurait voulu lui the scope it has in certain foreign laws donner la portée qu’il revêt dans certains (German law, in particular), which re- droits étrangers (en particulier, le droit quire people in different situations to be allemand) qui obligent à traiter différem- treated differently 105. The legislature’s ment des personnes se trouvant dans des discretion extends to the field in which situations différentes 105. La discrétion du lé- the law is applied 106. If the law affects gislateur s’étend au champ d’application categories of people or businesses that de la loi 106. Si la loi atteint des catégories believe they should be exempt from it, de personnes ou d’entreprises qui esti- it is only insofar as it infringes one of the ment devoir en être exemptées, ce n’est rights or freedoms that the ­Constitution qu’en tant qu’elle violerait à leur encontre­ both ­recognises and guarantees 107. Any un droit ou une liberté que la Constitution­ other solution would mean acknowledg- leur reconnaît­ et leur garantit 107. Toute ing that the law may not be the same autre solution reviendrait à reconnaître for everyone. The legislature’s discre- que la loi peut ne pas être la même pour tion also extends to the ­conditions un- tous. La discrétion du législateur s’étend der which the rules it dictates come aussi aux ­conditions d’entrée en vigueur into effect; it can decide whether they des règles qu’il édicte ; il peut décider should become effective immediately 108 une entrée en vigueur immédiate 108 ou or whether there should be transitional des mesures transitoires 109. S’agissant de measures 109. With regard to the applica- l’application de la loi dans le temps, il tion of the law at a point in time, it may peut donner une portée rétroactive à la make a new law retroactive in scope, règle nouvelle dès lors qu’elle s’applique provided it applies to a situation falling à une situation étrangère à la matière outside the criminal law 110, since the pénale 110, le principe de non-rétroactivité principle that laws are not retroactive des lois n’ayant valeur ­constitutionnelle only has ­constitutional value in criminal qu’en matière répressive 111. Pour autant matters 111. Provided that it stays within

105 Décision n° 2013‑669 DC du 17 mai 2013, Loi ouvrant 105 Decision no. 2013‑669 DC of 17 May 2013, Act provid‑ le mariage aux couples de personnes de même sexe, ing for same-sex marriage, recital 15. In the French legal ­cons. 15. Dans la tradition juridique française, le prin- tradition, the principle of equality does not necessar- cipe d’égalité n’implique pas nécessairement que ily imply that people who find themselves in different des personnes se trouvant dans des situations diffé- situations are subject to different regimes, CE Ass., rentes soient soumises à des régimes différents, CE 28 March 1997, Baxter company, Rec. p. 114; CC, Deci- Ass., 28 mars 1997, Société Baxter, Rec. p. 114 ; CC, sion no. 2003‑489 DC of 29 December 2003, Finance Act Décision n° 2003‑489 DC du 29 décembre 2003, Loi de for 2004, recital 37. finances pour 2004, ­cons. 37. 106 Decision no. 83‑162 DC of 20 July 1983, Act pertaining 106 Décision n° 83‑162 DC du 20 juillet 1983, Loi rela‑ to the democratisation of the public sector, recital 7; tive à la démocratisation du secteur public, cons.­ 7 ; Decision no. 86‑210 DC of 29 July 1986, Act pertaining Décision n° 86‑210 DC du 29 juillet 1986, Loi portant to the reform of the legal regime of the press, recital 5. réforme du régime juridique de la presse, cons.­ 5. 107 Decision no. 83‑162 DC of 20 July 1983, supra note 106, 107 Décision n° 83‑162 DC du 20 juillet 1983, supra recital 8. note 106, ­cons. 8. 108 Decision no. 79‑104 DC of 23 May 1979, Act amending 108 Décision n° 79‑104 DC du 23 mai 1979, Loi modi‑ the methods of election for the Territorial Assembly fiant les modes d’élection de l’Assemblée territoriale ad the Government Council of the territory of New et du ­Conseil de gouvernement du territoire de la ­Caledonia and dependencies and defining the general ­Nouvelle-Calédonie et dépendances et définissant rules for contractual­ technical and financial assistance les règles générales de l’aide technique et financière from the state, recital 9. ­contractuelle de l’État, cons. 9. 109 Decision no. 84‑172 DC of 26 July 1984, Act pertaining 109 Décision n° 84‑172 DC du 26 juillet 1984, Loi relative to the control­ of agricultural businesses and the status au contrôle­ des structures des exploitations agricoles of tenant farming, recital 22. et au statut du fermage, cons. 22. 110 Decision no. 84‑183 DC of 18 January 1985, Act pertain‑ 110 Décision n° 84‑183 DC du 18 janvier 1985, Loi rela‑ ing to placing businesses in administration and judicial tive au redressement et à la liquidation judiciaire des winding-up, recital 4. entreprises, cons. 4. 111 Decision no. 86‑207 DC of 26 June 1986, Act authorising 111 Décision n° 86‑207 DC du 26 juin 1986, Loi autorisant 61 the Government to take various economic and social le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre measures, recital 35. économique et social, cons. 35. 2018 / n° spécial

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its domain, the legislature clearly has ex- qu’il reste dans son domaine, la discrétion tensive discretion but it is important that du législateur, on le voit, est étendue, mais it does so, because as soon as it steps il faut qu’il y reste car, dès qu’il en sort, en ­outside it, by ceasing to make law as cessant de faire la loi, à ­proprement par- such, its power is extinguished. ler, son pouvoir s’éteint.

The legislature’s freedom ceases when La liberté du législateur cesse lorsqu’il it uses the law to act in a way, in the utilise la loi pour faire dans le domaine domain reserved for it, which is prohib- qui lui est réservé ce qu’il lui est interdit ited by the Constitution­ and is based de faire par la ­Constitution et qui dé- on the “principle of the separation of coule du « principe de la séparation des powers” 112 For example, the legislature pouvoirs » 112. Par exemple, le législateur cannot enjoin the government to imple- ne peut pas enjoindre au gouverne- ment powers that fall within its exclusive ment de mettre en œuvre des compé- jurisdiction, such as taking implementing tences qui ressortent de ses attributions measures that lie within the remit of regu- exclusives comme prendre des mesures latory power 113, or ask it to table a bill 114, d’application qui relèvent du pouvoir ré- or present a coherent set of measures to glementaire 113, ou lui demander de dé- the next session, aimed at resolving­ the poser un projet de loi 114, ou de présen- French birth-rate crisis 115, or prescribe ter à la prochaine session un ensemble how it should use the funds generated cohérent de mesures visant à remédier from the financial penalties imposed in à la crise de la natalité française 115, ou political parties, in the form of a reduc- encore lui prescrire la manière d’utiliser tion in the assistance granted to them, if les crédits issus de la pénalité finan- they failed to promote equal access for cière qui frappe les partis politiques men and women to electoral mandates sous forme d’une diminution de l’aide and elective­ offices 116. qui leur est allouée s’ils manquaient de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives 116.

When the legislature decides to legislate Lorsque le législateur a décidé de légi- it must use its legislative power in full; it férer, il doit aller jusqu’au bout de son must exhaust the authority conferred­ on pouvoir législatif ; il doit épuiser la com- it. This is the central point of the fault of pétence qui lui a été confiée.­ De là vient failing to exercise the power vested in la centralité du vice d’incompétence the legislature, which is under the ­control négative du législateur dans le ­contrôle of the ­Constitutional Council. Initially du ­Conseil ­constitutionnel. Initialement identified by Laferrière in administrative dégagé par Laferrière dans le contentieux­

112 Decision no. 2009‑577 DC of 3 March 2009, Act pertain‑ 112 Décision n° 2009‑577 DC du 3 mars 2009, Loi relative ing to Audiovisual Communication and the New Public à la communication audiovisuelle et au nouveau ser‑ Television Service, cons. 30. vice public de la télévision, cons. 30. 113 Ibid., recital 31. 113 Ibid., cons. 31. 114 Decision no. 66‑7 FNR of 21 December 1966, Proposal 114 Décision n° 66‑7 FNR du 21 décembre 1966, Proposi‑ for legislation put forward by M. Baudis, member of the tion de loi de M. Baudis, député, telle qu’elle résulte National Assembly, resulting from the report of the spe‑ du rapport de la commission spéciale, ­concernant cial commission, concerning­ compensation for the harm l’indemnisation des dommages subis par les Français suffered by French citizens repatriated from overseas, rapatriés d’outre-mer, cons. 6. recital 6. 115 Décision n° 78‑102 DC du 17 janvier 1979, Loi por‑ 115 Decision no. 78‑102 DC of 17 January 1979, Act pertain‑ tant approbation d’un rapport sur l’adaptation du ing to approval of a report on the adaptation of the VIIe Plan, cons. 2. VIIth Plan, recital 2. 116 Décision n° 2000‑429 DC du 30 mai 2000, Loi tendant 116 Decision no. 2000‑429 DC of 30 May 2000, Act to pro‑ à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes 62 mote equal access of women and men to electoral man‑ aux mandats électoraux et fonctions électives, dates and elective offices, recital 14. cons. 14. 2018 / n° spécial

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litigation­ 117, examining the fault of fail- administratif­ 117, l’examen du vice ing to exercise power has become es- ­d’incompétence est devenu essentiel pour sential for examining the correct exercise examiner le bon exercice par le Parlement by Parliament of the powers assigned to des compétences qui lui ont été attribuées it by the Constitution.­ According to the par la Constitution.­ Selon l’expression du expression used by Doyen Vedel, this Doyen Vedel, cet examen oblige le Conseil­ examination obliges the Constitutional­ ­constitutionnel à entrer en « tête-à-tête » 118 Council to enter into a “tête-à-tête” 118 avec la loi. Chaque fois que la loi touche with the law. Whenever the law has a di- directement ou indirectement à des droits rect or indirect effect on the rights or free- ou à des libertés que la Constitution­ ga- doms guaranteed by the ­Constitution, rantit, le Conseil­ se demandera si elle leur the Council will ask whether it sufficient apporte des garanties suffisantes, ce qui guarantees for them, which takes it le conduit­ à partir de la loi pour aller aux from the law to rights, not the other way droits, et non l’inverse comme la plupart round, as in most ­constitutional courts. des cours constitutionnelles.­ Par exemple, It will ask itself, for example: Are there il se demandera : La loi présente-t‑elle des any defects in the law? What criticisms failles ? Quels sont les reproches qu’on might be ­levelled at the legislature? Has peut adresser au législateur ? Le Parlement Parliament exhausted all the authority a-t‑il épuisé toute la compétence­ que ­conferred on it by the ­Constitution? la Constitution­ lui assigne ?

The fault of incompetence entered the Le vice d’incompétence est entré dans la case law in 1967, in relation to a reform of jurisprudence en 1967 à l’occasion d’une the status of the judiciary, which is guar- réforme du statut de la magistrature qui anteed by an Institutional Act. This had est garanti par une loi organique. Celle-ci been amended and relied on a public avait été modifiée et renvoyait à un règle- administration regulation 119 to predict the ment d’administration publique 119 le soin ­conditions under which assistant judges de prévoir les ­conditions dans lesquelles (“conseillers­ référendaires”) could be au- les conseillers­ référendaires pourraient être tomatically assigned to a job as a sitting affectés d’office à un emploi de magistrat judge, once they had completed ten du siège, une fois leurs dix ans de service years’ service. The ­Constitutional Council accomplis. Le ­Conseil constitutionnel­ a criticised the reliance on a simple pub- censuré le renvoi à un simple règlement lic administration regulation to “set the d’administration publique du soin de « fixer ­conditions for the assignment of said judg- les conditions­ d’affectation desdits magis- es, without an Institutional Act having de- trats sans que la loi organique ait détermi- termined the guarantees that would rec- né les garanties de nature à concilier­ les oncile the consequences­ of the temporary ­conséquences découlant du caractère nature of the duties of assistant judge to temporaire des fonctions de ­conseiller ré- the Court of Cassation with the ­principle of férendaire à la Cour de cassation avec le

117 “There is a failure to exercise the power vested in its 117 « Il y a incompétence négative chaque fois qu’une whenever an authority declared that it is not com- autorité décline sa compétence pour prendre une dé- petent to take a decision it is empowered to take”, cision qu’elle a qualité pour prendre », E. Lafferière, E. Lafferière, Traité de la juridiction administrative Traité de la juridiction administrative et des recours et des recours contentieux­ , Vol. II, Berger-Levrault, ­contentieux, Tome II, Berger-Levrault, 1896, 2e éd., 1896, 2e ed., p. 519; see also R. Odent, ­Contentieux p. 519 ; v. aussi R. Odent, ­Contentieux administratif administratif (ed. 1976‑1980), Vol. II, reprinted by (éd. 1976‑1980), Tome II, Réimpression Dalloz, 2007, Dalloz, 2007, p. 388. p. 388. 118 G. Vedel, “Excès de pouvoir législatif et excès de pouvoir 118 G. Vedel, « Excès de pouvoir législatif et excès de administratif (I)”, Les Cahiers du ­Conseil constitutionnel­ , pouvoir administratif (I) », Les Cahiers du Conseil­ no. 1 (1996), p. 57 s., 62, § 15. ­constitutionnel, n° 1 (1996), p. 57 s., 62, § 15. 119 The public administration regulation was a regulatory 119 Le règlement d’administration publique était un acte act taken following consultation­ with the general as- réglementaire pris après consultation­ de l’assemblée sembly of the Conseil­ d’État, which was abolished in générale du Conseil­ d’État, qui a été supprimé en 63 1980 and replaced with the Conseil­ d’État decree. 1980 et remplacé par le décret en ­Conseil d’État. 2018 / n° spécial

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the non-removability applicable to ­sitting principe de l’inamovibilité des magistrats judges” 120. The legislature had done a du siège » 120. Le législateur avait bâclé son sloppy job, so to speak, on a serious and travail, pour ainsi dire, sur une question important question for the protection of grave et importante pour la protection des freedoms. In the same vein, in 1984, the libertés. Dans le même ordre d’idées, en Council implicitly criticised the legislature’s 1984, le Conseil­ censura implicitement l’in- failure to provide adequate protection for curie du législateur à protéger de manière the independence of university professors, adéquate l’indépendance de professeurs by combining them in a single college d’université en les mêlant dans un collège with all other lecturers and researchers unique avec tous les autres enseignants- for electing teaching representatives to chercheurs pour l’élection des représen- ­university councils 121. tants des enseignants dans les conseils­ universitaires 121.

The obligation on the pubic authori- L’obligation des pouvoirs publics de pro- ties to provide statutory protection for téger les droits ­constitutionnels par la loi, ­constitutional rights, namely all rights tous les droits qui relèvent d’exigences that relate to ­constitutional require- constitutionnelles­ 122, s’applique à tous ments 122, applies to all areas of legis- les domaines de la législation, mais elle lation but is particularly important in revêt une importance toute particulière en relation to criminal law and criminal droit pénal et procédure pénale. Ainsi, la procedure. As a result, the law must be loi doit être la même pour tous, et le légis- the same for everyone and the legisla- lateur ne peut donc pas laisser à la discré- ture therefore cannot leave to the dis- tion du président du tribunal de grande cretion of the President of the Tribunal instance la faculté de décider de manière de Grande Instance, whether to decide discrétionnaire si le tribunal sera com- for themselves whether the court will posé de trois ou d’un seul magistrat 123. Il have one or three judges 123. Nor can ne peut pas non plus autoriser des vérifi- it authorise identity checks in the pub- cations d’identité dans les zones acces- lic areas of ports, airports, railway and sibles au public des ports, aéroports et bus stations that are open to interna- gares ferroviaires ou routières ouvertes au tional traffic or delegate to the regula- trafic international, et déléguer au pouvoir tory authority the possibility of extending the limit of the border zone concerned­ 120 Décision n° 67‑31 DC du 26 janvier 1967, Loi organique modifiant et complétant l’ordonnance n° 58‑1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, cons. 4. 120 Decision no. 67‑31 DC of 26 January1967, Institutional 121 Décision n° 83‑165 DC du 20 janvier 1984, Loi relative Act amending and supplementing order no. 58‑1270 of à l’enseignement supérieur, cons. 25. 22 December 1958 on the Institutional Act relating to 122 Comparer avec l’article 20a de la Loi fondamentale the status of the judiciary, recital 4. allemande [Protection des fondements naturels de 121 Decision no. 83‑165 DC of 20 January 1984, Higher la vie] ou encore avec l’arrêt DeShaney v. Winne‑ ­Education Act, recital 25. bago County Department of Social Services, 489 U.S. 122 Compare with Article 20a of the German Basic Law 189, 196 (1989) dans lequel la Cour suprême refuse [Protection of the natural foundations of life] or the d’admettre qu’un quelconque devoir de protection ruling in the case of DeShaney v. Winnebago County ­contre les personnes privées puisse découler de la Department of Social Services, 489 U.S. 189, 196 (1989) clause sur la procédure régulière de droit (due pro‑ in which the Supreme Court refused to accept that any cess of law) et affirme : « Rien dans le libellé de la duty of protection against private actors could arise clause sur la procédure régulière de droit n’exige de from the clause on the due process of law and stated: l’État qu’il protège la vie, la liberté, et la propriété “Nothing in the language of the Due Process Clause it- de ses citoyens contre­ les atteintes qu’ils subissent self requires the State to protect the life, liberty, and de la part de personnes privées (…) Son but fut de property of its citizens against invasion by private ac- protéger les hommes contre­ l’État, non de faire en tors (…) Its purpose was to protect the people from the sorte que l’État les protège les uns des autres », in State, not to ensure that the State protected them from Les grands arrêts de la Cour suprême des États-Unis, each other. Dalloz, 2010, p. 667. 123 Decision no. 75‑56 DC of 23 July 1975, Act amending 123 Décision n° 75‑56 DC du 23 juillet 1975, Loi modifiant and supplementing certain provisions of criminal proce‑ et complétant certaines dispositions de procédure pé‑ 64 dure, notably the text amending Articles 398 and 398‑1 nale spécialement le texte modifiant les articles 398 of the Criminal Procedure Code, recital 4. et 398‑1 du Code de procédure pénale, cons. 4. 2018 / n° spécial

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­beyond 20 kilometres, at its discretion 124. réglementaire la possibilité d’étendre à sa Moreover, the law must be sufficiently discrétion la limite de la zone frontalière precise. In relation to tax, legislation­ ­concernée au-delà de vingt kilomètres 124. that can be interpreted in at least two La loi doit par ailleurs ­contenir des préci- ways, either of which can be justified in sions suffisantes. En matière fiscale, un the preparatory work, is viewed as not texte susceptible d’au moins deux interpré- having established the rules ­concerning tations qui l’une comme l’autre peut trou- the basis for taxation and is not compli- ver des justifications dans les travaux pré- ant with Article 34 of the ­Constitution 125. paratoires est ­considéré comme n’ayant pas fixé les règles ­concernant l’assiette de l’impôt et n’est pas conforme­ à l’article 34 de la Constitution­ 125.

In any event, it is the legislature’s re- En toutes circonstances, il incombe au sponsibility to exercise in full the author- législateur d’exercer pleinement la com- ity conferred­ on it by the ­Constitution, in pétence que lui ­confie la ­Constitution, particular, Article 34; the exercise of its en particulier, son article 34 ; le plein authority in full, confirmed­ in several deci- ­exercice de cette compétence, conso- sion through the lens of the ­constitutional lidé dans plusieurs décisions par l’ob- value of the intelligibility and accessibil- jectif de valeur constitutionnelle­ d’intel- ity of the law, which arises from Articles ligibilité et d’accessibilité de la loi, qui 4, 5, 6 and 16 of the Declaration of the découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Rights of Man and of the Citizen of 1789, Déclaration des droits de l’homme et du requires it to make high-quality laws, citoyen de 1789, lui imposent d’édicter which establish norms and impose obli- des lois de qualité, des lois qui posent gations to act or not act in a particular des normes, des lois qui imposent des way, given that the quality of the law is obligations de faire ou de ne pas faire, a constitutional­ requirement­ 126. With this la qualité de la loi étant une exigence in mind, the legislature must adopt “pro- ­constitutionnelle 126. À cette fin, le législa- visions that are sufficiently precise and teur doit adopter « des dispositions suffi- unequivocal formulations” and “protect samment précises et des formules non those subject to the law from an interpre- équivoques » et « prémunir les sujets de tation that is contrary­ to the Constitution­ droit ­contre une interprétation contraire­ or from the risk of arbitrary decisions, with- à la Constitution­ ou contre­ le risque d’ar- out passing onto to the administrative bitraire, sans reporter sur des autorités or judicial authorities the responsibility­ administratives ou ­juridictionnelles le soin for establishing rules, the definition of

124 Décision n° 93‑323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux ­contrôles et vérifications d’identité, cons. 16. 124 Decision no. 93‑323 DC of 5 August 1993, Act pertaining 125 Décision n° 85‑191 DC du 10 juillet 1985, Loi portant to identity checks and verifications, recital 16. diverses dispositions d’ordre économique et finan‑ 125 Decision no. 85‑191 DC of 10 July 1985, Act pertaining cier, cons. 5. to various economic and financial provisions, recital 5. 126 Décision n° 2005‑512 DC du 21 avril 2005, Loi d’orien‑ 126 Decision no. 2005‑512 DC of 21 April 2005, Framework tation et de programme pour l’avenir de l’école, Act on the future of schools, recital 17; Provisions – such cons. 17 : Des dispositions – comme l’article 7 de la loi as Article 7 of the Act referred: “A school’s objective is déférée : « L’objectif de l’école est la réussite de tous the success of all its pupils. - Given the diversity of pu- les élèves. – Compte tenu de la diversité des élèves, pils, the school must recognise and promote all forms l’école doit reconnaître et promouvoir toutes les of intelligence, to allow them to value their talents. – formes d’intelligence pour leur permettre de valoriser The education provided in school, under the authority leurs talents. – La formation scolaire, sous l’autorité of the teachers and with the support of parents, must des enseignants et avec l’appui des parents, permet à allow every pupils to do the work and make the efforts chaque élève de réaliser le travail et les efforts néces- necessary to enhance and develop not only their intel- saires à la mise en valeur et au développement de ses lectual but also their manual, artistic and sporting apti- aptitudes, aussi bien intellectuelles que manuelles, tudes. It ­contributes to the preparation of their personal artistiques et sportives. Elle ­contribue à la prépara- and professional prospects” – are manifestly “lacking in tion de son parcours personnel et professionnel » – any normative scope” and are therefore contrary­ to the sont « manifestement dépourvues de toute portée 65 ­Constitution. normative » et donc ­contraires à la ­Constitution. 2018 / n° spécial

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which was assigned by the Constitution­ de fixer des règles dont la détermination to statute” 127. For example, with regard n’a été confiée­ par la Constitution­ qu’à to ­access for disabled people to build- la loi » 127. Par exemple, s’agissant de ings that are open to the public, other l’accès des personnes handicapées à public facilities or workplaces, the legis- des établissements recevant du public, lature cannot pass to the regulatory au- à des installations ouvertes au public ou thorities the responsibility of “establishing à des lieux de travail, le législateur ne the ­conditions in which substitute meas- saurait se ­contenter de ­confier au pou- ures (can) be taken” to guarantee said voir réglementaire le soin de « fixer les access. In the absence of any other stip- ­conditions dans lesquelles des mesures ulation, a provision of this kind is opaque, de substitution (pourront) être prises » leaves those at whom it is aimed uncer- pour garantir cet accès. À défaut de tain of the rights and fails to respond toute autre précision, une telle disposition to the objective of the intelligibility and est opaque, jette les destinataires dans accessibility of the law 128. This case law l’incertitude de leurs droits et ne répond applies generally and relates to all are- pas à l’objectif d’intelligibilité et d’acces- as of legislation that implement or have sibilité de la loi 128. Cette ­jurisprudence est ­consequences on the rights and free- ­d’application générale et concerne­ tous doms guaranteed by the ­Constitution 129. les domaines de la législation qui mettent It is not impossible for the legislature to en œuvre ou qui ont des conséquences­ rely on an implementing regulation, i.e. sur les droits et libertés que la ­Constitution on the regulatory authorities, but it can garantit 129. Le législateur n’est pas privé only do so once it has exhausted its own de renvoyer à un règlement d’applica- authority. As a result, a law which, hav- tion, c’est-à-dire au pouvoir réglemen- ing “established in detail the limitations taire, mais il ne peut le faire qu’après applicable to the exercise of the right avoir épuisé sa compétence. Ainsi, la loi of ownership” uses a decree to set out qui, après avoir « fix(é) de façon précise the conditions­ for its application,­ does des limitations apportées à l’exercice du not ­constitute an unlawful delegation of droit de propriété », renvoie à un décret the legislature’s power to the regulatory pour préciser ses conditions­ d’applica- authorities 130. tion ne comporte pas de délégation irré- gulière de la compétence du législateur au pouvoir réglementaire 130.

III. – Spirit III. – L’esprit

Like all other forms of constitutionalism,­ Comme tous les autres constitutionna- the spirit of French ­constitutionalism is lismes, l’esprit du ­constitutionnalisme closely linked to its origins. Unlike numer- français est indissociable de ses origines. ous European constitutional­ courts, and even the US Supreme Court, with regard 127 Décision n° 2006‑540 DC du 27 juillet 2006, Loi rela‑ tive au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, cons. 9. 127 Decision no. 2006‑540 DC of 27 July 2006, Copyright and 128 Décision n° 2011‑639 DC du 28 juillet 2011, Loi ten‑ related rights in the information society, recital 9. dant à améliorer le fonctionnement des maisons 128 Decision no. 2011‑639 DC of 28 July 2011, Act aiming départementales des personnes handicapées et por‑ to improve the functioning of departmental centres for tant diverses dispositions relatives à la politique du disabled people and containing­ various provisions relat‑ handicap, ­cons. 7 et 10. ing to disability policy, recital 7 and 10. 129 Décision n° 2013‑674 DC du 1er août 2013, Loi ten‑ 129 Decision no. 2013‑674 DC of 1 August 2013, Act amend‑ dant à modifier la loi n° 2011‑814 du 7 juillet 2011 ing Act no. 2011‑814 of 7 July 2011 on bioethics, au‑ relative à la bioéthique en autorisant sous certaines thorising research on embryos and embryonic stem cells ­conditions la recherche sur l’embryon et les cellules under certain conditions­ , recital 8. souches embryonnaires, cons. 8. 130 Decision no. 85‑189 DC of 17 July 1985, Act on defining 130 Décision n° 85‑189 DC du 17 juillet 1985, Loi relative 66 and implementing territorial development principles, à la définition et à la mise en œuvre de principes recital 17. d’aménagement, cons. 17. 2018 / n° spécial

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to the control­ the Constitution­ grants À la différence de nombreuses des it over state law 131, the ­Constitutional cours ­constitutionnelles européennes, et Council was not created to provide pro- même de la Cour suprême des États-Unis tection for the rights and freedoms of pour ce qui ­concerne le contrôle­ que la the individual scorned by a State of the ­Constitution lui attribue sur les lois d’États 131, Union in the case of the United States, or le Conseil­ constitutionnel­ n’a pas été créé a dictatorship in the losing states after pour assurer une protection aux droits et the Second World War in the European libertés de l’individu bafoués par un État case, in southern Europe in the 1980s, or de l’Union dans le cas américain ou par in the countries of Central and Eastern une dictature dans le cas européen après Europe following the fall of the Berlin la Se­conde Guerre mondiale dans les Wall in 1989, the model having been ex- États vaincus, dans l’Europe du Sud dans tended to South Africa after 1994 and the les années 1980, dans les pays de l’Europe end of apartheid. From this point of view, centrale et orientale après la chute du the most sophisticated example is that of mur de Berlin en 1989, le modèle ayant été the German Constitutional­ Court, which étendu à l’Afrique du Sud après 1994 et was initially tasked with the educational la fin de l’apartheid. De ce point de vue, rule of eradicating any trace of Nazi ide- l’exemple le plus achevé est celui de la ology from German society 132, and which Cour constitutionnelle­ allemande qui fut succeeded in eradicating the authoritar- initialement chargée d’une mission édu- ian, imperial and legalist tradition that cative pour éradiquer de la société alle- had dominated the country since the mande toute trace de l’idéologie nazie 132 xixth century, to make it a model example et qui a réussi à extirper la tradition auto- of judicial constitutionalism­ today. The ritaire, impériale et légaliste, qui dominait birth of the ­Constitutional Council was le pays depuis le xixe siècle pour en faire quite different. un modèle parmi les ­constitutionnalismes judiciaires d’aujourd’hui. Le ­Conseil ­constitutionnel n’a pas du tout été porté sur les mêmes fonts baptismaux.

The ­Constitutional Council was created Le Conseil­ constitutionnel­ a été créé pour to take France out of the regime of as- sortir la France du régime d’assemblée sembly in which the country was mired dans lequel le pays était enlisé et qui fai- and meant that there was a change sait qu’il changeait de gouvernement of government practically ­every six pratiquement tous les six mois. C’est une donnée importante parce que cette

131 Article VI (2) of the United States ­Constitution: “This ­Constitution, and the Laws of the United States 131 Article VI (2) de la Constitution­ fédérale : « La pré- which shall be made in Pursuance thereof; and all sente Constitution,­ et les lois des États-Unis qui seront Treaties made, or which shall be made, under the prises pour son application, et tous les traités ­conclus, Authority of the United States, shall be the supreme ou qui seront ­conclus, sous l’autorité des États-Unis, Law of the Land; and the Judges in every State shall seront la loi suprême du pays ; et les juges dans be bound thereby, any Thing in the Constitution­ or chaque État seront liés par cette règle, nonobstant Laws of any State to the Contrary­ notwithstanding toute disposition ­contraire dans la ­constitution ou les (italics added). lois de l’un quelconque­ des États » (italiques ajoutés). 132 This point was very well explained by Judge Brun- 132 Ce point a été fort bien expliqué par le juge Brun- Otto Bryde, the first judge at the ­Constitutional Otto Bryde, premier juge de la Cour ­constitutionnelle Court in Karlsruhe to have been proposed by the de Karlsruhe à avoir été proposé par les Verts, qui Greens, who sat in the first Senate from 2001 to y siégea de 2001 à 2011 dans le premier Sénat. 2011. Among his writings in English, see B.-O. Parmi ses écrits en langue anglaise, v. B.-O. Bryde, Bryde, “Constitutional­ Courts in Constitutional­ « ­Constitutional Courts in Constitutional­ Transi- Transition”, in 60 Maal Recht en 1 Maal Wijn tion », in 60 Maal Recht en 1 Maal Wijn Rechtssoc., Rechtssoc.,­ Liber amicorum prof. dr. Jean Van Liber amicorum prof. dr. Jean Van Houtte, F. Van Houtte, F. Van Loon & K. von Acken ed., 1999, Loon & K. von Acken ed., 1999, p. 235 s. ; “Funda- p. 235s; “Fundamental Rights as Guidelines and mental Rights as Guidelines and Inspiration : Ger- Inspiration: German Constitutionalism­ in Interna- man ­Constitutionalism in International Perspective”, 67 tional Perspective”, Wisconsin International Law Wisconsin International Law Journal, vol. 25 (2007), Journal, vol. 25 (2007), p. 189 s. p. 189 s. 2018 / n° spécial

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months. This is important, since it was ­intention du constituant­ a façonné son the intention of the authors of the statut, déterminé ses missions et orienté ­constitution, which ­determined its sta- son histoire. Or, cette intention était très tus, determined its responsibilities and claire. Le général de Gaulle l’a rappelé guided its history. Yet the intention was dans sa ­conférence de presse du 31 jan- very clear. General de Gaulle recalled vier 1964 quand il a dit de la Constitution­ it at his press conference­ on 31 January que « son esprit procède de la nécessité 1964, when he said of the Constitution­ d’assurer aux Pouvoirs publics l’efficacité, that “its spirit is based on the neces- la stabilité et la responsabilité dont ils man- sity of ensuring that the public authori- quaient organiquement sous la troisième ties have the efficiency, stability and et la quatrième République » et qu’il ajou- responsibility they inherently lacked ta : « L’esprit de la ­Constitution nouvelle under the third and fourth Republics” ­consiste, tout en gardant un Parlement and added: “The spirit of the new législatif, à faire en sorte que le pouvoir ne ­Constitution ­consists, while retaining a soit plus la chose des partisans, mais qu’il legislative Parliament, of ensuring that procède directement du peuple ». Autant power is not longer a partisan issue, dire qu’il n’était pas question de faire une bur is derived directly from the peo- cour constitutionnelle­ et encore moins une ple”. In other words, it was not a mat- cour suprême qui, dans les pays où elles ter of creating a constitutional­ court existent, font que le pouvoir ne ­procède and even less a supreme court which, plus directement du peuple, mais indi- in countries where these exist, mean rectement seulement, sous réserve de that power is no longer derived direct- l’approbation d’une Cour suprême ou ly from the people but only indirectly, d’une Cour constitutionnelle.­ Tel n’est subject to the approval of the Supreme pas l’esprit de la Constitution­ de 1958 et Court or ­Constitutional Court. This is du constitutionnalisme­ français. Il suffit not the spirit of the 1958 ­Constitution pour s’en convaincre­ de lire les séances or French constitutionalism.­ This is de délibération entre les ­conseillers tant clear from reading the debates be- sur la décision rendue à propos de la tween members of the Council both loi référendaire relative à l’élection du on the decision on the referendum act Président de la République au suffrage on the election of the President of the universel (1962) 133 que sur celle qui fut Republic by universal suffrage (1962) 133 rendue, vingt-trois ans plus tard, à propos and the decision made 23 years later, de la Nouvelle-Calédonie (1985). Cette on New Caledonia (1985). This latter dernière décision est exemplaire, tant decision is a useful ­example, based à travers les conclusions­ du rapporteur on both the ­conclusions of the rap- (G. Vedel) que dans ses ­considérants, porteur (G. Vedel) and each of the de l’esprit dans lequel est pratiqué le points made, of the spirit in which the ­contrôle de ­constitutionnalité des lois en review of the ­constitutionality of laws is France et mérite à ce titre quelques brefs ­conducted in France, and as a result commentaires. merits a few brief comments. Cette deuxième affaire sur la Nouvelle This second decision, on New Caledonia, Calédonie concernait­ un point de pro- ­concerned a point of parliamentary cédure parlementaire. Que faut-il en- procedure. How should the term “reo- tendre par le terme « nouvelle délibéra- pening of debate” in article 10 of the tion » qui est ­contenu dans l’article 10

133 V. la déclaration de J. Michard-Pélissier le 6 novembre 133 See the declaration by J. Michard-Pélissier on 6 Novem- (« La démocratie n’est-elle pas une forme d’organi- ber (“Isn’t democracy a form of political organisation sation politique qui a pour base la ­confiance dans founded on trust in the citizens’ wisdom and good la sagesse et la bonne volonté des citoyens ? »), Les 68 will?”), Les grandes délibérations, supra note 11, re- grandes délibérations, supra note 11, respectivement spectively p. 104 et 116. p. 104 et 116. 2018 / n° spécial

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Constitution­ 134 be interpreted? Does de la Constitution­ 134 ? Cette nouvelle déli- ­reopening the debate imply an obliga- bération entraîne-t‑elle une obligation de tion to restart the entire procedure or can recommencer toute la procédure ou bien it, perhaps, be satisfied by a simple read- peut-elle être satisfaite par une simple lec- ing? The ­Constitutional Council opted for ture ? Le Conseil­ constitutionnel­ s’est pro- the latter solution, relying on the clear text noncé pour cette dernière solution en s’ap- of the ­Constitution, and used the oppor- puyant sur le texte clair de la ­Constitution et tunity to recall in the most explicit possi- il a saisi cette occasion pour rappeler dans ble terms, the purpose of the control­ it ex- des termes, on ne peut plus explicites, l’ob- ercises: “The purpose of this ­control is not jet du ­contrôle qu’il exerce : « L’objet de ce to impede or delay the exercise of legis- contrôle­ est non de gêner ou de retarder lative power but to ensure it is compliant l’exercice du pouvoir législatif mais d’assu- with the ­Constitution and (…) its prom- rer sa ­conformité à la ­Constitution et (…) ulgation, either following the removal of d’en permettre la promulgation soit après the provisions declared to be ­contrary amputation des dispositions déclarées to the ­Constitution, or after these have ­contraires à la ­Constitution, soit après subs- been substituted with new provisions titution à celles-ci de nouvelles dispositions that bring it into compliance with the réalisant une mise en ­conformité avec la ­Constitution”, adding: “One of the pur- ­Constitution » et d’ajouter : « L’un des buts poses (of the review of constitutionality)­ (du ­contrôle de ­constitutionnalité) est de is to allow a law that has been adopted, permettre à la loi votée, qui n’exprime la which only expresses the general will in volonté générale que dans le respect de la accordance with the Constitution,­ to be Constitution,­ d’être sans retard ­amendée amended­ immediately­ to this end” 135. à cette fin » 135.

The ­consequence is that French constitu- Il en résulte que le ­constitutionnalisme tionalism is the exact opposite of judicial ­français est aux antipodes du constitution- ­constitutionalism, the purpose of which is nalisme judiciaire dont le but est de ralentir to slow down power and prevent a ma- le pouvoir, d’empêcher un parti majoritaire jority party from giving legislative form to de donner forme législative à ses opinions its dominant opinions: in a word, to block dominantes, en un mot, de faire barrage the legislature. On the contrary,­ its aim au législateur. Il tend au contraire­ à faire is to ensure that the majority can gov- en sorte que la majorité puisse gouverner, ern in accordance with the ­Constitution dans le respect de la Constitution,­ et il est and it is there to help it achieve this as là pour l’aider à y parvenir au mieux. La sin- effectively as possible. The way in which gularité du ­contrôle de ­constitutionnalité the ­constitutionality of laws is reviewed des lois tel qu’il fonctionne en France a été in France is unusual, as was pointed soulignée, il y a deux ans, en des termes out in very apt terms by the President très heureux par le Président de la Cour of the German Federal ­Constitutional ­constitutionnelle fédérale allemande, Court, Andreas Voβkuhle, two years Andreas Voβkuhle. Au cours d’un entre- ago. During an interview with President tien avec le Président Laurent Fabius, il a Laurent Fabius, he commented, “For the ­relevé : « Pour les Allemands, l’État de droit

134 Article 10 of the Constitution­ provides that: 134 L’article 10 de la Constitution­ dispose : « Le Président “The President of the Republic shall promulgate de la République promulgue les lois dans les quinze Acts of ­Parliament within fifteen days following the jours qui suivent la transmission au Gouvernement final passage of an Act and its transmission to the de la loi définitivement adoptée. — Il peut, avant Government. He may, before the expiry of this time l’expiration de ce délai, demander au Parlement une limit, ask Parliament to reopen debate on the Act or nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses any sections thereof. Such reopening of debate shall articles. Cette nouvelle délibération ne peut être not be refused. refusée ». 135 Decision no. 85‑197 DC of 23 August 1985, Act on the 135 Décision n° 85‑197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évo‑ development of New Caledonia, recitals 20 and 27 (ital- lution de la Nouvelle-Calédonie, cons.­ 20 et 27 (ita- 69 ics added). liques ajoutées). 2018 / n° spécial

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Germans, what matters most is the rule est ce qui compte le plus ; pour les Français, of law; for the French, it’s democracy” 136. c’est la démocratie » 136. Effectivement, là Indeed, while the Germans reconnected où les Allemands ont en 1949 renoué avec with their history in 1949, adopting the leur histoire et rejoint l’esprit de la com- spirit of common law by relying on judg- mon law en comptant sur le juge pour dé- es to defend their freedoms, the French fendre leurs libertés, depuis la Révolution have relied on the law since the French française, les Français s’en remettent à la Revolution, and have never wavered loi et ils n’en ont pas dévié. De là vient le from that position. This is why reviewing fait que le ­contrôle de ­constitutionnalité the constitutionality­ of the law, as prac- de celle-ci tel qu’il est pratiqué en France tised in France, follows a procedure that suit une procédure qui n’a rien à voir has nothing to do with the process used avec celle des ­constitutionnalismes judi- in judicial forms of constitutionalism.­ ciaires. Comme le Doyen Vedel l’expli- As Doyen Vedel explained during the quait au cours de la délibération sur ­debate on the case of New Caledonia: l’affaire de la Nouvelle-Calédonie :

“It is preventive and swift (one month) « Il est préventif et rapide (un mois) et si and, if the Council thinks it is urgent (eight le ­Conseil estime qu’il y a urgence (huit days) – because it is the Council, not jours) – car c’est le ­Conseil qui apprécie the Government, that assesses urgency. l’urgence et non pas le Gouvernement. Moreover, the ­Constitutional Council’s prac- La pratique du Conseil­ constitutionnel­ a tice has always been to make a decision as d’ailleurs toujours été de statuer dès que soon as the case referred to it was ready l’affaire dont il était saisi était en état d’être to be settled. In this spirit, it appears that tranchée. Dans cet esprit, il apparaît que the entire French mechanism for reviewing tout le mécanisme français de ­contrôle ­constitutionality tends to allow the prom- de constitutionnalité­ tend à permettre ulgation of a law that has been lawfully la promulgation d’une loi régulièrement adopted as soon as possible and it is never votée au plus vite et il ne tend aucune- the intention that in the case of irregularities, ment à faire, à la manière d’un jeu de the entire procedure restarts from scratch, l’oie, que, dans le cas d’irrégularités, toute like a game of snakes and ladders.” 137 la procédure­ reparte à zéro. » 137

The speed of procedure is always faith- Cette célérité procédurale est toujours fully respected, with the sole exception fidèlement respectée à la seule réserve du of QPC rulings, for which the period of ­contrôle QPC dans lequel le délai de trois three months is associated with the prior- mois est à rattacher au caractère priori- ity nature of the examination of the law’s taire de l’examen de la conformité­ de la loi compliance with the rights and freedoms aux droits et libertés constitutionnellement­ guaranteed by the ­constitution, hence the garantis, donc à la nécessité d’organiser necessity of organising “a trial within the “un procès dans le procès” dont est saisi trial”, which is referred to a judge in the or- le juge ordinaire, mais qui de toute façon dinary courts, but which in any case, can- ne doit pas s’éterniser dans la mesure où il not go on forever, since it is limited to three ne doit pas durer plus de trois mois. Il en ré- months. The result is that the often-quoted sulte que l’affirmation maintes fois citée de statement by Jean-Jacques Rousseau, Jean-Jacques Rousseau qui inspire toute which inspires all French constitutional­ la pensée constitutionnelle­ française,­

136 “The rule of law remains the foundation of the 136 « L’État de droit reste le fondement de l’Union euro- ­European Union”, interview between Laurent Fabius péenne », Entretien entre Laurent Fabius et Andrea and Andreas Voβkuhle, Le Monde, Débats et analyses, Voβkuhle, Le Monde, Débats et analyses, 22 octobre 22 October 2016, p. 20‑21. 2016, p. 20‑21. 137 Session of Friday 23 August 1985, Act on the develop‑ 137 Séance du vendredi 23 août 1985, Loi sur l’évolution 70 ment of New Caledonia, Les grandes délibérations, su‑ de la Nouvelle-Calédonie, Les grandes délibérations, pra note 11, p. 567. supra note 11, p. 567. 2018 / n° spécial

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thinking, still holds: namely, “the general tient toujours, « la volonté générale est will is always right and tends to the public toujours droite et tend toujours à l’utilité advantage” 138, with the sole reservation publique » 138, sous la seule réserve qu’au- that today, should that not be the case, the jourd’hui, s’il advenait qu’elle ne le soit ­Constitutional Council is there to make sure pas, le Conseil­ constitutionnel­ est là pour that it is, in full. The ­Constitutional Council l’aider à l’être pleinement. Sur un mode is, like the ­Conseil d’État, a great servant institutionnel, et non humain et personnel, of the state, at an institutional rather than le Conseil­ constitutionnel­ est, à l’instar du human or personal level. This spirit of pro- ­Conseil d’État, un grand serviteur de l’État. viding the legislature with assistance and Cet esprit d’assistance et de conseil­ jus- advice (rather than opposing it) explains tement (non d’opposition) au législateur the methods and techniques it uses to fulfil explique les méthodes et les techniques its mission. qu’il mobilise pour remplir sa mission.

A. Methods A. Les méthodes

“Methods” here refers to the processes Les méthodes sont les procédés par les- used by the ­Constitutional Council to quels le ­Conseil constitutionnel­ se forme form a judgment. There are two kinds: un jugement. Elles sont de deux sortes, procedural methods (1) and methods of les méthodes procédurales (1) et les ­interpretation (2). ­méthodes d’interprétation (2).

1. Procedural methods 1. Les méthodes procédurales

Until recently, the procedure was es- Jusqu’à une date récente, la procédure sentially based on custom and practice était essentiellement coutumière et très rather than formally established; this is peu formalisée ; elle l’est encore pour still the case for the Council’s most im- ce qui relève de la mission la plus impor- portant mission in respect of ensuring tante du Conseil­ en matière de contrôle­ ­constitutionality, namely the review of laws de ­constitutionnalité, le ­contrôle de la loi that have been adopted prior to their be- votée avant promulgation. Le ­contrôle a ing promulgated. In practice, this a priori priori n’obéit, en fait, qu’aux règles des ar- review simply obeys the rules of Articles 18 ticles 18 et 19 de l’ordonnance du 17 no- and 19 of the order of 17 November 1958, vembre 1958 portant loi organique sur le the Institutional Act on the Constitutional­ ­Conseil ­constitutionnel 139. Le formalisme Council 139. Formal ­procedures were only n’était prévu que pour le contentieux­

138 J.-J. Rousseau, The Social Contract­ (1762), Chap. 2.3. 139 Article 18: (para. 1) If a law is referred to the 138 J.-J. Rousseau, Du ­Contrat social (1762), Chap. 2.3. ­Constitutional Council by the members of Parliament, 139 Article 18 : (al. 1) Lorsqu’une loi est déférée au ­Conseil the Council’s opinion must be sought in one or more ­constitutionnel à l’initiative de parlementaires, le letters containing,­ in total, the signatures of at least ­Conseil est saisi par une ou plusieurs lettres compor- 60 members of the National Assembly or 60 senators. tant au total les signatures d’au moins soixante dépu- (para. 2) The ­Constitutional Council, provided the mat- tés ou soixante sénateurs. ter has been referred in accordance with Articles 54 or (al. 2) Le ­Conseil ­constitutionnel, saisi conformément­ 61 (paragraph 2) of the Constitution,­ shall immediately aux articles 54 ou 61 (alinéa 2) de la ­Constitution, inform the President of the Republic, the Prime Minister­ avise and the presidents of the National Assembly or the Immédiatement le Président de la République, le ­Senate. The latter shall inform the members of the two Premier ministre et les présidents de l’Assemblée houses. nationale et du Sénat. Ces derniers en informent les Article 19: The assessment of compliance with the membres des assemblées. ­Constitution shall be carried out based on a report by Article 19 : L’appréciation de la ­conformité à la a member of the Council in accordance with the time ­Constitution est faite sur le rapport d’un membre du frames set out in the third paragraph of Article 61 of ­Conseil dans les délais fixés par le troisième alinéa de 71 the ­Constitution. l’article 61 de la ­Constitution. 2018 / n° spécial

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laid down for electoral litigation 140. Since ­électoral 140. Depuis l’entrée en vigueur the reform came into effect in 2008, a for- de la réforme de 2008, il est aussi prévu mal procedure has also been established ­s’agissant de l’instruction d’une ques- for examining a preliminary priority ruling tion prioritaire de ­constitutionnalité on ­constitutionality (QPC) 141. Whether (QPC) 141. Qu’il s’agisse du ­contrôle a it concerns­ an a priori or a posteriori priori ou a posteriori (QPC), la procé- (QPC) review, the procedure is subject dure est soumise à deux contraintes,­ la to two ­constraints: one relating to timing, ­contrainte des délais et la contrainte­ de and the other, the French ­conception of la ­conception française de la séparation the separation of powers, which means des pouvoirs qui fait qu’en droit français, that in French law, the notion of a party la notion de partie dans le contentieux­ in disputes over the ­constitutionality of de constitutionnalité­ des lois « n’a qu’un laws “is only relative” 142, or if one prefers, sens relatif » 142, un caractère insaisis- imperceptible. sable, si l’on préfère.

Time frames, first of all. They are extremely Les délais, tout d’abord. Ils sont extrê- brief. Everything must be settled within mement brefs. Dans un délai d’un mois one month (eight days, in urgent cases) (huit jours, en cas d’urgence) pour un for an a priori review and three months ­contrôle a priori et dans celui de trois for a QPC. The authors of the ­constitution mois pour un contrôle­ en QPC, tout doit wanted the public authorities to comply être réglé. Le constituant­ a voulu que les with an imperative of “efficiency” to en- pouvoirs publics obéissent à un impéra- sure that legal uncertainty was removed tif d’« efficacité » de sorte que l’insécurité as quickly as possible. There is therefore juridique doit être éliminée au plus vite. Il no question of letting things drag on and ne faut donc pas faire traîner les choses it is impossible to model the situation on et il est impossible de se régler sur les the procedures found in judicial forms of procédures du ­constitutionnalisme judi- ­constitutionalism, which can last years 143. ciaire qui peuvent durer des années 143. This is why, in QPC rulings, the influence C’est pourquoi, dans le contentieux­ de la of third parties, which is impressive in QPC, l’influence des tiers qui est impres- the United States with the amicus curiae sionnante aux États-Unis avec la procé- procedure, insofar as it allows dozens dure de l’amicus curiae en ce qu’elle of civil society associations to mobilise

140 Règlement applicable à la procédure suivie devant le 140 Regulation applicable to the procedure followed in the ­Conseil constitutionnel­ pour le contentieux­ de l’élec- ­Constitutional Council for disputes relating to the elec- tion des députés et des sénateurs, Règlement complé- tion of members of the National Assembly and sena- tant les règles de procédure édictées par le chapitre VI tors, Regulation supplementing the procedural rules du titre II de l’ordonnance n° 58‑1067 du 7 novembre decreed by Chapter VI, Title II of Order no. 58‑1067 of 7 1958, adopté par le ­Conseil ­constitutionnel en appli- November 1958, adopted by the ­Constitutional Council cation de l’article 56 de ladite ordonnance (Journal pursuant to Article 56 of said order (Official Gazette of officiel du 31 mai 1959, p. 5505). 31 May 1959, p. 5505). 141 Règlement intérieur sur la procédure suivie devant le 141 Internal regulation on the procedure followed in the ­Conseil constitutionnel­ pour les questions prioritaires ­Constitutional Council for priority preliminary rulings de constitutionnalité,­ Décision n° 2010‑117 ORGA on constitutionality,­ Decision no. 2010‑117 ORGA of 4 du 4 février 2010, Journal officiel du 18 février 2010, February 2010, Official Gazette of 18 February 2010, p. 2986. p. 2986. 142 O. Schrameck, « Les aspects procéduraux des sai- 142 O. Schrameck, “Les aspects procéduraux des saisines”, sines », 20 ans de saisine parlementaire, Economica, 20 ans de saisine parlementaire, Economica, 1994, avail- 1994, en ligne sur le site du ­Conseil ­constitutionnel : able online on the ­Constitutional Council website : http:// http://www.conseil-­ constitutionnel.fr/­ conseil-­ ­ www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-­constitutionnel/ constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/proce­ - root/bank_mm/pdf/­Conseil/procedure.pdf. dure.pdf. 143 The judicial strategy instigated by the NAACP against 143 La stratégie judiciaire initiée par la NAACP contre­ racial segregation having started at the end of the la ségrégation raciale ayant commencé à la fin des 1930s, it took 20 years to get to the point for the US années 1930, il a fallu vingt ans pour arriver à faire Supreme Court to state that “(racially) segregated edu- dire à la Cour suprême des États-Unis que « des éta- cational institutions are intrinsically unequal” Brown blissements scolaires séparés (par la race) sont intrin- 72 v. Board of Education of Topeka (I), 347 U.S. 483, 495 sèquement inégaux », Brown v. Board of Education (1954). of Topeka (I), 347 U.S. 483, 495 (1954). 2018 / n° spécial

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their efforts­ for or against the cause of permet à des dizaines d’associations­ de the claimant and gives citizens a sense la ­société civile de se ­mobiliser pour ou of being able to take ownership of the ­contre la cause de la partie demande- ­Constitution alongside them, is simply not resse et donne aux citoyens le sentiment possible to envisage in France. The pro- de pouvoir avec elle, à ses côtés, s’appro- cedural regulation specific to the exami- prier la Constitution,­ n’est tout simplement nation of QPCs has, admittedly, opened pas envisageable en France. Le règle- the doors of the Constitutional­ Council ment de procédure propre à l’instruction to third parties, notably with the concept­ des QPC a certes ouvert les portes du of intervention, but this is only accepted ­Conseil constitutionnel­ aux tiers, notam- if the intervening party can justify a “spe- ment avec l’intervention, mais celle-ci cial interest” (Art. 6), noting that the “spe- n’est admise que si l’intervenant peut jus- cial nature” of the interest is understood tifier d’un « intérêt spécial » (art. 6), étant particularly strictly 144. The influence of ici précisé que la « spécialité » de l’intérêt, third parties in QPC cases has remained est entendue de manière particulière- ­minimal, but this is the only way it can be. ment stricte 144. L’influence des tiers dans le procès QPC est restée minimale, mais il ne peut pas en être autrement.

As Olivier Schrameck commented Comme l’a dit à propos du contrôle­ a about the a priori review, at the time priori Olivier Schrameck, du temps où when he was Secretary General of the il était Secrétaire général du ­Conseil ­Constitutional Council, the impercepti- ­constitutionnel, le caractère insaisis- ble nature of the notion of party is the sable de la notion de partie est « la “essential difficulty” in ensuring the publi- difficulté essentielle » pour assurer cation of the procedure and guarantee- une publicité de la procédure et ga- ing an adversarial approach, as in any rantir un caractère contradictoire­ ordinary ­constitutional court between a comme devant n’importe quelle cour claimant and defendant. In principle, ­constitutionnelle ordinaire entre un de- this role should be played by the leg- mandeur et un défendeur. En principe, islature, since the claim of unconstitu- le rôle de celui-ci devrait être tenu par tionality is directed against the law. But le législateur puisque l’attaque en in­ the legislature has refused to do so. This constitutionnalité est dirigée contre­ la may be regrettable, insofar as the par- loi. Mais le législateur a refusé de tenir ties are there to inform the judge about ce rôle. On peut le regretter, les par- the issues of a particular case and ex- ties étant là pour renseigner le juge plain the legal arguments that may be sur les enjeux d’une affaire et pour lui put forward on one side or the other. exposer les arguments juridiques qu’on President Badinter had thought this was peut faire valoir dans un sens ou dans ­conceivable in the case of a parliamen- l’autre. Le Président Badinter avait pen- tary referral, but the two houses, as we sé que cela était ­concevable dans le have seen, refused. And they were right, cas d’une saisine parlementaire, mais as how could it have been possible to les Assemblées, on l’a vu, ont refusé. Et justify not extending the principle of elles ont eu raison car comment aurait- the adversarial procedure to unilateral on pu justifier de ne pas étendre le prin- referrals made by the President of the cipe du ­contradictoire à des saisines Republic, the President of the National unilatérales faites par le Président de la Assembly or the President of the Senate. République, le Président de l’Assemblée

144 See, in particular, Decision no. 2013‑353 QPC (18 Oc- 144 V. notamment Décision n° 2013‑353 QPC (18 octobre tober 2013), Decision no. 2013‑346 QPC (11 October 2013), Décision n° 2013‑346 QPC (11 octobre 2013), 2013), Decision no. 2014‑453/454 QPC and 2015‑462 Décision n° 2014‑453/454 QPC et 2015‑462 QPC 73 QPC (18 March 2015). (18 mars 2015). 2018 / n° spécial

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Simply referring to the breathtaking nationale ou le Président du Sénat ? La ­consequences of such appearance simple évocation des ­conséquences before the ­Constitutional Council was ­vertigineuses de telles comparutions sufficient to dismiss them. However, the devant le ­Conseil ­constitutionnel suf- ­“narrow doors” practice, to use Doyen fit à les écarter. Toutefois, la pratique Vedel’s expression, which ­consists of des portes étroites selon l’expression bringing unofficial ­contributions or fac- du Doyen Vedel qui consiste­ à porter tual or legal information to the attention à la ­connaissance du rapporteur des of the rapporteur 145, brings an element ­contributions officieuses ou des élé- of ­contradiction to the debate. ments d’informations factuelles ou juri- diques 145, fait entrer la contradiction­ dans le débat.

The result is that, through force of cir- Le résultat est que, par la force cumstance, the procedure used to re- des choses, la procédure du contrôle­ view the constitutionality­ of the law in de ­constitutionnalité de la loi devant le the ­Constitutional Council is much more ­Conseil ­constitutionnel penche beau- investigative than accusatory. The in- coup plus du côté inquisitoire que du vestigative nature of the procedure can côté accusatoire. Le caractère inquisi- be seen in the appointment of a rap- torial de la procédure se donne à voir porteur responsible for investigating the dans la désignation d’un rapporteur case and preparing a draft decision. chargé d’instruire l’affaire et de prépa- However, it is significantly tempered by rer un projet de décision. Il est toute- the implementation of processes that fois largement tempéré par la mise en guarantee respect for the principle of place de procédés qui garantissent le adversarial proceedings as far as pos- respect du principe du contradictoire­ sible. This is not always possible in the autant que faire se peut. Lorsqu’il case of an a priori review (Art. 61): this s’agit du contrôle­ a priori (art. 61), ce is the case when the Council receives n’est pas toujours possible : il en est a blank referral, i.e. with no reason giv- ainsi lorsque le Conseil­ reçoit une sai- en, which was often the case when the sine blanche, c’est-à-dire non motivée, Council was asked for an opinion by one ce qui a été souvent le cas lorsque le of the authorities with this power under ­Conseil fut saisi par l’une des autorités the terms of Articles 61(2), in particular ayant ce pouvoir aux termes de l’ar- the President of the Senate, but which is ticle 61(2), notamment le Président du very rare in the case of joint requests by Sénat, mais qui est très rare dans le 60 members of the National Assembly cas des requêtes collectives émanant or 60 senators. Parliamentary requests de soixante députés ou soixante séna- for an opinion on unconstitutionality are teurs. Les requêtes parlementaires en now always submitted with reasons and inconstitutionnalité sont toujours moti- the opposing view put forward by the vées aujourd’hui et la ­contradiction government’s Secretary General, who est portée par le Secrétaire général du defends the law adopted by the major- gouvernement qui vient défendre la ity who backed the Prime Minister and loi votée par la majorité qui soutient le the government. The Secretary General Premier ministre et son gouvernement. therefore produces a submission on the Il produit donc un mémoire relatif aux

145 G. Vedel, “L’accès des citoyens au juge constitutionnel:­ 145 G. Vedel, « L’accès des citoyens au juge constitutionnel :­ la porte étroite”, La vie judiciaire, no. 11, 17 March la porte étroite », La vie judiciaire, n° 11, 17 mars 1991, 1991, p. 1. Recently debated in legal circles (see the criti- p. 1. Récemment débattus en doctrine (v. la critique cism by T. Perroud, D. 2015, p. 2511, and the response de T. Perroud, D. 2015, p. 2511, et la réponse de D. 74 by D. de Béchillon, JCP 2017, p. 225), the writings or de Béchillon, JCP 2017, p. 225), les écrits ou mémoires submissions introduced through said narrow doors will entrés par ces portes étroites seront désormais publiés now be published at the initiative of President Fabius. à l’initiative du Président Fabius. 2018 / n° spécial

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provisions challenged by the referrals ­dispositions mises en cause par les sai- and refutes the criticisms of those mak- sines et il réfute les griefs des saisissants, ing it, and sometimes other criticisms parfois même les autres griefs qui ont raised during the preliminary meet- été évoqués lors de la réunion ­préalable ing between the rapporteur and the entre le rapporteur et le Secrétariat government’s Secretary General, “the général du Gouvernement, « point fort strong point of the investigative proce- de la procédure d’instruction des sai- dure for referrals” (O. Schrameck). The sines » (O. Schrameck). Le mémoire du submission made by the government’s Secrétaire général du gouvernement est Secretary General is communicated communiqué aux saisissants et donne to those who referred the law for an lieu à la production­ d’un mémoire en ­opinion, who submit a response. réplique.

As far as QPCs are ­concerned, the prin- Dans le cadre du contrôle­ QPC, le principe ciple of respect for the adversarial nature du respect du caractère contradictoire­ de of the procedure is codified very precise- la procédure est codifié par écrit de façon ly, in writing, in Article 3 of the Internal très précise dans l’article 3 du Règlement Regulation on the procedure followed in intérieur sur la procédure suivie devant le the ­Constitutional Council, which stipu- ­Conseil Constitutionnel­ qui détaille la noti- lates that all procedural documents ex- fication obligatoire à toutes les parties de changed or tabled must be notified to all toutes les pièces de procédure échan- the parties. It is supplemented by the pro- gées ou déposées. Il est complété par les visions of article 10(2) of the same text, dispositions de l’article 10(2) du même which allows the representatives of the texte qui permet aux représentants des parties and people whose observations parties et des personnes dont les obser- have been accepted as interventions, to vations en intervention ont été admises, present any oral observations to the hear- à présenter leurs éventuelles observations ing, which is held in public and broadcast orales à l’audience qui est publique et fait live to a room that is open to the public, l’objet d’une retransmission audiovisuelle within the ­Constitutional Council. The diffusée en direct dans une salle ouverte parties can only express their views at the au public dans l’enceinte du ­Conseil hearing through a lawyer (often, but not ­constitutionnel. Les parties ne peuvent necessarily, lawyers at the ­Conseil d’État s’exprimer à l’audience que par ministère and the Court of Cassation). In 2010, ex- d’avocat (souvent des avocats au ­Conseil plaining the way in which the first QPCs d’État et à la Cour de cassation, mais pas were investigated, President Jean-Louis nécessairement). En 2010, expliquant la Debré reported that the parties had cho- manière dont avaient été instruites les pre- sen lawyers at the Conseil­ d’État or Court mières QPC, le Président Jean-Louis Debré of Cassation in 62% of cases and barris- rapportait que les parties avaient choisi ters in 38%, who had come to the Council des avocats au ­Conseil d’État ou à la Cour from the bars of Bayonne, Bordeaux, de cassation dans 62 % des cas et des Brest, Dijon, Lille, Lyon, Nanterre, Nice, avocats à la Cour dans 38 %, et qu’étaient Paris, Privas, Saint-Pierre et Miquelon, venus au Conseil­ des avocats des bar- Toulon, Poitiers, Tours and Toulouse. He reaux de Bayonne, Bordeaux, Brest, Dijon, also recalled that, as well as the lawyers, Lille, Lyon, Nanterre, Nice, Paris, Privas, the government’s Secretary General had Saint-Pierre et Miquelon, Toulon, Poitiers, always presented observations on be- Tours et Toulouse. Il rappelait aussi que, half of the Prime Minister, with the result outre ces avocats, le secrétariat général that, as he emphasised forcefully: “The du Gouvernement avait toujours présen- procedure followed in the Constitutional­ té des observations au nom du Premier Council for priority preliminary rulings on ministre, de sorte que, comme il le souli- ­constitutionality emphasises its judicial gnait avec force : « La procédure suivie 75

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nature. As a ­constitutional judge, ­the devant le ­Conseil constitutionnel­ pour les ­Constitutional Council applies a fully questions prioritaires de constitutionnalité­ adversarial­ procedure” 146. souligne son caractère juridictionnel. Juge constitutionnel,­ le Conseil­ constitutionnel­ applique une procédure pleinement contradictoire­ » 146.

2. Methods of interpretation 2. Les méthodes d’interprétation

The golden rule followed by the La règle d’or suivie par le Conseil­ ­Constitutional Council to judge the ­constitutionnel pour juger de la ­constitutionality of a law is that the judge ­constitutionnalité d’une loi est que le can only form a judgement based on a juge ne peut se former un jugement text. The starting point for ­constitutional qu’à partir d’un texte. Le point de dé- interpretation in French law is always in part de l’interprétation ­constitutionnelle a text, with the result that the character- en droit français est toujours dans un istic method used for the interpretation texte, de sorte que l’exégèse carac- of French constitutional­ law is exegesis, térise la méthode d’interprétation du just as it is in legislative matters, in other droit ­constitutionnel français comme branches of the law 147. Exegesis does elle caractérise celle utilisée en matière not mean that the interpretation never législative dans les autres branches du varies, depending on the constitutional­ droit 147. L’exégèse ne signifie pas que or legislative issue to which it is applied, l’interprétation ne varie jamais selon la but that a text is always the starting matière ­constitutionnelle ou législative point. à laquelle elle s’applique, mais qu’un texte en est toujours le point de départ.

If the Constitutional­ Council places Si le ­Conseil ­constitutionnel tient tant such importance on producing a text of à la production d’un texte de valeur ­constitutional value as the basis of the in- ­constitutionnelle comme base du travail terpretation work it needs to accomplish, d’interprétation qu’il doit accomplir, c’est it is in order to establish the legitimacy­ of de manière à mieux asseoir la légitimité

146 J.-L. Debré, “Les premières questions prioritaires de 146 J.-L. Debré, « Les premières questions prioritaires de ­constitutionnalité devant le Conseil­ constitutionnel”,­ ­constitutionnalité devant le ­Conseil constitutionnel­ », Aix-en-Provence, 26 November 2010, online on Aix-en-Provence, 26 novembre 2010, en ligne sur le the Constitutional­ Council website : http://www. site du ­Conseil ­constitutionnel : http://www.­conseil-­ conseil-­constitutionnel.fr/­conseil-constitutionnel/ constitutionnel.fr/conseil-­ constitutionnel/francais/­ francais/publications/contributions-et-discours/2010/ publications/contributions-et-discours/2010/les-­ les-premieres-questions-prioritaires-devant-le-conseil-­ premieres-questions-prioritaires-devant-le-conseil-­ ­ constitutionnel.147116.html. constitutionnel.147116.html. 147 The French use the exegetic method as it was natu- 147 Les Français pratiquent la méthode exégétique telle rally established following the French Revolution. The qu’elle s’est naturellement imposée après la Révolution ­Constitutional Council remains loyal to this tradition, française. Le ­Conseil ­constitutionnel reste fidèle à la tra- since it is the only method that allows the judge to state dition parce que cette méthode est la seule qui autorise that they are not governing and is not departing from le juge à dire qu’il ne gouverne pas et qu’il ne sort pas the law on the pretext of stating law that is not express- de la loi sous prétexte de dire du droit qui n’y est pas ly contained­ in the text. Contrary­ to popular opinion, ­contenu expressément. ­Contrairement à l’opinion com- anchoring the process in the text is not the weakness mune, l’ancrage dans un texte n’est pas la faiblesse, mais by the great strength of the exegetic method because la grande force de la méthode exégétique à cause de of the extraordinary freedom of manoeuvre it gives the l’extraordinaire liberté de manœuvre qu’elle donne à interpreter, under the cover of loyalty to the text. The l’interprète, sous couvert de fidélité au texte. C’est qu’il fact is that there is exegesis and exegesis, and the kind y a exégèse et exégèse, et celle que pratique le juge practised by judges is not literal. As Jean Carbonnier­ n’est pas l’exégèse littérale. Jean Carbonnier le disait neatly put it: “No doubt, in the beginning, there is fort bien : « Sans doute, au départ, il y a bien le culte adoration around the legislative text. But it must not du texte de loi. Mais ce texte ne doit pas être lu comme be read like the roll of parchment deciphered by ori- le rouleau de parchemin que déchiffre l’orientaliste (…) entalists (…) It is a declaration, an expression of will”, C’est une déclaration, une manifestation de volonté », 76 J. Carbonnier, Droit civil, Introduction, PUF, coll. Thémis, J. ­Carbonnier, Droit civil, Introduction, PUF, coll. Thémis, 24th ed. 1996, p. 259‑60 (italics in text). 24e éd. 1996, p. 259‑60 (italiques dans le texte). 2018 / n° spécial

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the judge as effectively as possible, par- du juge, spécialement en cas de cen- ticularly in cases where the law is criti- sure de la loi 148. Le Conseil­ constitutionnel­ cised 148. Since the ­Constitutional Council n’ayant que des compétences d’attri- only has assigned powers, the first ques- butions, la première question qu’il doit tion it has to settle, before it responds régler avant de répondre à la question to the question of ­constitutionality it has de constitutionnalité­ qui lui est posée est been asked to rule on, is whether it is de savoir s’il est compétent, s’il existe bien competent to do so, and whether there un texte lui donnant compétence pour is legislation in place that allows it to re- y répondre. En général, le problème ne spond. Generally, it is not an issue, as the se pose pas, les chefs de compétence Council’s areas of competence are clear- du Conseil­ étant clairement définis dans ly defined in the text of the ­Constitution. It le texte de la ­Constitution. Il ne se pose is only a ­concern if there is a doubt over que s’il y a doute sur la compétence, competence, if the Constitution­ is silent si le ­Conseil est face à un silence de la on the matter, creating a situation for ­Constitution qui lui est d’autant plus dif- the Council that is even more difficult to ficile de trancher que la question de resolve if the question of constitutionality­ ­constitutionnalité porte sur un point relates to a point of fundamental impor- d’importance fondamentale. Dans de tance. In such cases (although they are tels cas, rares au demeurant, la ques- rare), the first question is to establish tion préliminaire est de savoir si la gra- whether the gravity of the issues raised by vité des enjeux soulevés par une ques- a question of ­constitutionality can justify tion de constitutionnalité­ peut justifier an implicit acceptance of the Council’s une compétence­ implicite du Conseil.­ competence. Le problème s’est posé en 1962 à propos The problem arose in 1962, over General de l’utilisation par le Général de Gaulle de Gaulle’s use of Article 11 to revise the de l’article 11 pour réviser la Constitution­ ­Constitution and the Council possibly et d’une possible compétence du ­Conseil, being competent, at the request of the sur saisine du Président du Sénat, de President of the Senate, to review the ­contrôler la constitutionnalité­ de la loi réfé- ­constitutionality of the referendum act rendaire adoptée par le peuple souverain. adopted by the sovereign people. Two Les deux thèses, positive et négative, furent theses, positive and negative, were de- alors défendues. La première fut exposée fended at the time. The first was set out par René Cassin : « Le refus d’examiner une by René Cassin: “Refusing to examine a loi référendaire créerait une fissure béante referendum act would create a gaping dans l’exercice de notre ­contrôle : suppo- hole in the conduct­ of our review: sup- sez que par référendum, on porte atteinte pose that, based on a referendum, we au principe de non-rétroactivité des lois undermine the principle of the non-retro- pénales, à celui de l’égalité politique des activity of criminal laws, women’s equal- femmes, aux garanties ­contenues dans le ity or the guarantees ­contained in the Préambule. Tout cela peut être anéanti par Preamble. All of that could be annihilat- référendum… Si vous dites que le ­Conseil ed by a referendum… If you say that the est incompétent, vous ouvrez la porte à Council is not competent to make a de- tous les abus. Il y aurait là un danger terrible cision, you open the door to abuse of all pour notre pays » 149. La seconde­ fut plus kinds. It would represent a terrible dan- sobrement énoncée par Bernard Chenot : ger for our country” 149. The second was « Je ne trouve pas de texte qui dise que set out by Bernard Chenot in more sober les lois constitutionnelles­ sont soumises au

148 G. Vedel, “Le précédent judiciaire en droit public fran- 148 G. Vedel, « Le précédent judiciaire en droit public çais”, Société de législation comparée 1984, p. 263 s., français », Société de législation comparée 1984, 265. p. 263 s., 265. 149 Session of 6 November 1962, Les grandes délibérations, 149 Séance du 6 novembre 1962, Les grandes délibéra‑ 77 supra note 11, p. 120. tions, supra note 11, p. 120. 2018 / n° spécial

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terms: “I cannot find a text that states Conseil­ constitutionnel­ » 150. Comme on that constitutional­ laws shall be submit- l’a vu, c’est la thèse du Président Chenot ted to the ­Constitutional Council” 150. As qui l’a emporté, du moins ­s’agissant we have seen, it was President Chenot’s de la compétence­ du Conseil­ view that won the day, at least in respect ­constitutionnel pour ­connaître d’une loi of the ­Constitutional Council’s compe- adoptée par voie de référendum sur le fon- tence for reviewing a law adopted by dement de l’article 11 de la ­Constitution. referendum on the basis of Article 11 Par la suite, le ­Conseil ­constitutionnel a of the Constitution.­ Subsequently, the décliné sa compétence vis-à-vis d’une loi ­Constitutional Council decided that de révision constitutionnelle­ 151. Ce faisant, il it was not competent to rule on a law a refusé de ­consacrer la thèse de la supré- revising the ­Constitution 151. In doing so, matie du droit sur le peuple. Comment ex- it refused to sanction the thesis of the pliquer cela ? Par le seul fait que l’esprit de supremacy of the law over the people. la ­Constitution « a voulu que l’arbitre soit le Why was this the case? Simply because peuple » 152. Cette solution qui découle du the spirit of the ­Constitution “wanted the principe de la souveraineté nationale, est people to be the judge” 152. This solution, ­confortée dans l’article 2 de la Constitution­ which is based on the principle of na- qui définit « le principe de la République », tional sovereignty, is supported by Article « gouvernement du peuple, par le peuple 2 of the ­Constitution, which defines “the et pour le peuple ». Le ­constitutionnalisme principle of the Republic”, “government français refuse le gouvernement des of the people, by the people and for juges ; il est d’essence fondamentale- the people”. French constitutionalism­ ment démocratique ­contrairement au refuses government by judges; it is, in ­constitutionnalisme judiciaire qui est essence, fundamentally democratic, propre aux États qui ne font pas ­confiance unlike judicial constitutionalism,­ which au peuple 153. is found in states that do not trust their people 153. L’esprit démocratique est le souffle qui inspire la méthode d’interprétation The democratic spirit is the source exégétique pratiquée par le ­Conseil of inspiration for the exegetic meth- ­constitutionnel qu’il s’agisse de la od of interpretation practised by the ­Constitution ou des lois qui lui sont défé- ­Constitutional Council in relation to rées. Qu’est-ce que le peuple ou ses both the Constitution­ and the laws re- représentants a voulu dire, qu’est-ce ferred to it. What did the people or their qu’ils ont voulu faire ? En matière de droit representatives intend to say or do? In ­constitutionnel institutionnel, le plus sou- terms of institutional constitutional­ law, vent, la réponse est contenue­ dans le the answer generally exists in the text, texte parce que celui-ci est généralement because this is usually clear and “clear clair et que « des règles ­constitutionnelles, and precise constitutional­ rules… do not claires et précises… n’appellent aucune require interpretation” 154 or because “the interprétation » 154 ou encore « l’exercice

150 Ibid., p. 122. 150 Ibid., p. 122. 151 Decision no. 92‑312 DC of 2 September 1992, Treaty on 151 Décision n° 92‑312 DC du 2 septembre 1992, Traité sur European Union, recital 34; Decision no. 2003‑469 DC of l’Union européenne, cons.­ 34 ; Décision n° 2003‑469 DC 26 March 2003, Constitutional­ review pertaining to the du 26 mars 2003, Révision ­constitutionnelle relative à decentralised organisation of the Republic, recital 2. l’organisation décentralisée de la République, cons.­ 2. 152 Session of 2 October 1962, Les grandes délibérations, 152 Séance du 2 octobre 1962, Les grandes délibérations, supra note 11, p. 104. supra note 11, p. 104. 153 This point is developed by C. Möllers, “‘We are 153 Ce point est développé par C. Möllers, “‘We are (afraid of) the people’: Constituent­ Power in German (afraid of) the people’: Constituent­ Power in German ­Constitutionalism”, The Paradox of Constitutionalism­ ­Constitutionalism”, The Paradox of Constitutionalism­ (M. Loughlin and N. Walker, Eds.), Oxford University (M. Loughlin and N. Walker, Eds.), Oxford University Press, 2007, p. 87 s. Press, 2007, p. 87 s. 78 154 Decision no. 85‑197 DC of 23 August 1985, Act on the 154 Décision n° 85‑197 DC du 23 août 1985, Loi sur l’évo‑ development of New Caledonia, recital 16. lution de la Nouvelle-Calédonie, ­cons. 16. 2018 / n° spécial

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­exercise of the prerogative granted to the de la prérogative ­conférée au Premier Prime Minister by the third paragraph of ministre par le troisième alinéa de l’article Article 49 is not subject to any ­condition 49 n’est soumis à aucune condition­ autre than those resulting from the text itself” 155. que celles résultant de ce texte » 155. Mais, But in terms of ­constitutional law relating en matière de droit constitutionnel­ des to rights and freedoms, the text of the droits et libertés, le texte ­constitutionnel ­Constitution is often unclear: it can be bien souvent n’est pas clair ; il est ambigu, ambiguous, lending itself to two oppos- se prête à deux interprétations opposées, ing interpretations, one narrow and the l’une étroite et l’autre large. Pour retrouver other wide. In order to identify the inten- l’intention du constituant,­ comprendre ce tions of the authors of the ­Constitution qu’il a voulu faire, le Conseil­ constitutionnel­ and understand what they were trying to se tournera vers les travaux préparatoires achieve, the Constitutional­ Council will toujours dans l’esprit de trouver une solu- examine the preparatory work, always in tion, d’aider le législateur, et il écartera the spirit of finding a solution and helping l’interprétation stricte chaque fois que the legislature, and wherever possible, it faire se peut, sans léser personne et pour will avoid a strict interpretation, without apaiser les choses. Ainsi, en dépit du prin- harming anyone and to calm the situa- cipe de laïcité, la République française, tion. As a result, in spite of the principle curieusement, pourvoit au traitement of secularism, the French Republic, curi- des pasteurs des églises consistoriales­ ously, pays the salaries of pastors in the dans les départements du Bas-Rhin, du ­consistorial churches in the Bas-Rhin, Haut-Rhin et de la Moselle. Saisi d’une Haut-Rhin and Moselle departments. In QPC par un ­contribuable mécontent, le response to a request for a QPC from an ­Conseil ­constitutionnel relève : « Il ressort… unhappy taxpayer, the ­Constitutional des travaux préparatoires… du projet de Council found: “It emerges… from ­Constitution de 1958 qu’en proclamant the preparatory work… on the draft que la France est une “République… ­Constitution of 1958 that in proclaiming laïque”, la ­Constitution n’a pas… entendu that France is a “secular… Republic”, remettre en cause les dispositions législa- the ­Constitution did not… intend to chal- tives ou réglementaires particulières appli- lenge the particular regulatory or legisla- cables dans plusieurs parties du territoire tive provisions applicable in several parts de la République… et relatives à l’organi- of the territory of the Republic… and re- sation de certains cultes et, notamment, lating to the organisation of certain reli- à la rémunération de ministres du culte » 156. gions and in particular, the ­remuneration of ­ministers of religion” 156. Mais il y a mieux encore. Lorsque ni But there is more. If neither the text itself, le texte, ni les travaux préparatoires nor the preparatory work, is enough to ne permettent de donner un brevet ­confirm the constitutionality­ of the law de constitutionnalité­ à la loi qui lui est

155 Decision no. 89‑268 DC of 29 December 1989, Finance 155 Décision n° 89‑268 DC du 29 décembre 1989, Loi de Act for 1990, recital 6. finances pour 1990, ­cons. 6. 156 Decision no. 2012‑297 QPC of 21 February 2013, As‑ 156 Décision n° 2012‑297 QPC du 21 février 2013, Asso‑ sociation for the Promotion and Expansion of Secu‑ ciation pour la promotion et l’expansion de la laïcité lar Thought [Treatment of pastors from ­consistorial [Traitement des pasteurs des églises consistoriales­ churches in the Departments of Bas-Rhin, Haut-Rhin dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin and Moselle], recital 6. The realistic approach taken in et de la Moselle], ­cons. 6. Cette jurisprudence réa- the case law here can be usefully compared with that liste est à rapprocher de celle de la Cour suprême of the US Supreme Court, which – notwithstanding the des États-Unis qui, nonobstant le principe de sépa- principle of the separation of Church and State, accepts ration des Églises et de l’État, admet la ­conformité that the prayer said by a chaplain, who is paid out of à la Constitution­ de la prière d’un chapelain payé public funds, which opens the legislative sessions of sur fonds publics qui ouvre les sessions législatives many State assemblies and the Congress,­ is compliant des assemblées dans de très nombreux États, Marsh with the Constitution,­ Marsh v. Chambers, 463 U.S. 783 v. Chambers, 463 U.S. 783 (1983), ainsi que celle du 79 (1983). ­Congrès. 2018 / n° spécial

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referred to it, the Constitutional­ Council déférée, le Conseil­ ­constitutionnel lui will do so, using a ­constructive and en donnera un en tirant par une exé- creative exegesis to draw the objec- gèse constructive­ et créatrice d’une tive it is pursuing from a provision of ­disposition de la ­Constitution, ­l’objectif the ­Constitution, and checking wheth- qu’elle poursuit et en vérifiant s’il corres- er it complies with the law, obviously pond à celui de la loi, ceci bien enten- within the limits of any manifest error du dans les limites de l’erreur manifeste of assessment that might have been d’appréciation qu’aurait pu commettre ­committed by the legislature. This is the le législateur. Tel est le sens qu’a pris la no- sense that has come to apply to the tion d’objectif à valeur constitutionnelle­ notion of an ­objective of ­constitutional pourtant initialement conçue­ pour « évi- value, although it was initially designed ter de ­conférer une valeur absolue à to “confer­ an absolute value on a un principe constitutionnel­ » 157. Ainsi, la ­constitutional principle 157. The French ­Constitution française ne dit rien du plu- ­Constitution is silent, for example, on ralisme ; elle dit seulement à l’article 11 the question of pluralism; it simply de la Déclaration de 1789 que la liberté states in Article 11 of the Declaration d’expression est « l’un des droits les plus of 1789 that freedom of expression is précieux de l’Homme : tout Citoyen peut “one of the most precious rights of man: donc parler, écrire, imprimer librement, any citizen thus may speak, write, print sauf à répondre de l’abus de cette liber- freely, except to respond to the abuse té dans les cas déterminés par la Loi ». of this liberty, in the cases determined Le Conseil­ constitutionnel­ a néanmoins by the law.” The Constitutional­ Council ­considéré que « le pluralisme des quo- has nonetheless held that “the plural- tidiens d’information politique et géné- ism of the daily political and general rale (…) est en lui-même un objectif de newspapers (…) is in itself an objective valeur ­constitutionnelle ; qu’en effet la of ­constitutional value; indeed that the libre communication des pensées et free communication of thoughts and des opinions, garantie par l’article 11 opinions, guaranteed by Article 11 of de la Déclaration des droits de l’homme the Declaration of the Rights of Man et du citoyen de 1789, ne serait pas and of the Citizen of 1789, would not effective si le public auquel s’adressent be effective if the public at which said ces quotidiens n’était pas à même de daily newspapers were not in a posi- disposer d’un nombre suffisant de publi- tion to provide an adequate number cations de tendances et de caractères of publications of different tendencies différents ; qu’en définitive l’objectif à and characters; that ultimately, the aim réaliser est que les lecteurs qui sont au was that readers, who are among the nombre des destinataires essentiels de essential recipients of the freedom pro- la liberté proclamée par l’article 11 de claimed by Article 11 of the Declaration la Déclaration de 1789 soient à même of 1789, should be able to exercise their d’exercer leur libre choix sans que ni free choice, without either private inter- les intérêts privés ni les pouvoirs publics ests or public authorities being able to ne puissent y substituer leurs propres substitute their own decisions or making décisions ni qu’on puisse en faire l’objet them the object of a market” 158. d’un marché » 158.

157 B. Genevois, “L’enrichissement…”, supra note 81, p. 44. 157 B. Genevois, « L’enrichissement… », supra note 81, President Genevois refers in a note 59 to Decision p. 44. Le Président Genevois renvoie dans une note no. 82‑141 DC of 27 July 1982, Audiovisual Communica‑ 59 à la décision n° 82‑141 DC du 27 juillet 1982, Loi tions Act, recital 5. sur la communication audiovisuelle, cons. 5. 158 Decision no. 84‑181 DC of 11 October 1984, Act aimed 158 Décision n° 84‑181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant at limiting the concentration­ and ensuring financial à limiter la concentration­ et à assurer la transparence 80 transparency and pluralism in press enterprises, recit- financière et le pluralisme des entreprises de presse, al 38. cons. 38. 2018 / n° spécial

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Following on from the same case law, Dans le prolongement de la même juris- and inspired by the desire to extract prudence, inspiré par le souci d’extraire from the provisions of the Constitution­ des dispositions de la ­Constitution tout ce everything they contain­ that might ex- qu’elles contiennent­ de nature à accroître pand and provide more effective pro- et à mieux protéger les droits et libertés tection for the rights and freedoms que la Constitution­ garantit, le Conseil­ that it guarantees, the Constitution­ ­constitutionnel a consacré­ un droit au has sanctioned a right to respect for respect de la vie privée qui n’y figure pas. privacy that it does not include. It be- Il a commencé par le rattacher à la liber- gan by attaching it to individual free- té individuelle entendue de façon large dom, understood in a broad and ex- et extensive 159. Puis, dans un deuxième tensive sense 159. Secondly, it made it temps, il en a fait un droit impliqué 160 a law that was implied 160 by the other par les autres droits et libertés que la rights and freedoms guaranteed by the ­Constitution garantit et que le législateur ­Constitution and which it is the legisla- a vocation à développer et à protéger 161. ture’s role to develop and protect 161. Avec pareille méthode d’interprétation,­ il With this type of interpretation, it is less a est moins question d’empêcher ou de gê- question of preventing or hindering the ner le législateur que de l’aider à atteindre legislature than helping it to achieve les fins légitimes voulues par le peuple the legitimate aims wanted by the sov- souverain. Aussi bien les droits et libertés ereign people. In addition, the number garantis par la ­Constitution n’ont-ils cessé of rights and freedoms guaranteed by de s’enrichir au fil des ans. C’est qu’il n’y a the ­Constitution has steadily increased pas de « droits fondamentaux » à propre- over the years. The fact is that there are ment parler dans le constitutionnalisme­ no “fundamental rights”, strictly speak- français, c’est-à-dire, des droits énumérés ing, in French ­constitutionalism, i.e. dans une liste fermée qu’il n’est pas im- rights set out in a closed list that it is not possible, mais difficile de compléter par impossible, but difficult, to supplement une interprétation dynamique, vivante, with a dynamic, living interpretation of de son contenu.­ its ­content.

159 Décision n° 94‑352 DC du 18 janvier 1995, Loi d’orien‑ tation et de programmation relative à la sécurité, cons. 3. 159 Decision no. 94‑352 DC of 18 January 1995, Security 160 Décision n° 2009‑580 DC du 10 juin 2009, Loi favori‑ Framework and Planning Act, recital 3. sant la diffusion et la protection de la création sur 160 Decision no. 2009‑580 DC of 10 June 2009, Act further‑ internet, cons. 22 : « ­Considérant… qu’aux termes de ing the diffusion and protection of creation on the l’article 2 de la Déclaration de 1789 : “Le but de toute Internet, recital 22: “Whereas… Article 2 of the Dec- association politique est la conservation­ des droits laration of 1789 proclaims: ‘The aim of every political naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits association is the preservation of the natural and impre- sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance scriptible rights of Man. These rights are liberty, prop- à l’oppression” ; que la liberté proclamée par cet erty, safety and resistance to oppression’; the liberty article implique le respect de la vie privée » (italiques proclaimed by this Article implies the right to privacy” ajoutés). (italics added). 161 Le parallèle entre la méthode d’interprétation 161 The parallel between the dynamic method of interpre- dynamique du ­Conseil ­constitutionnel et celle tout tation of the ­Constitutional Council and the equally autant démocratique que John Marshall faisait de democratic method applied by John Marshall to the la Constitution­ fédérale est frappant. Pour le grand Federal Constitution­ is striking. For the great US judge, juge américain, la Cour suprême était là pour aider le the Supreme Court was there to help the federal gouvernement fédéral, pas pour l’empêcher – « Que government, not get in its way – “Let the end be le- la fin soit légitime, qu’elle se situe dans la portée de gitimate, let it be within the scope of the Constitution,­ la ­Constitution, et tous les moyens qui sont appro- and all means which are appropriate, which are plainly priés, qui sont simplement adaptés à cette fin, qui ne adapted to that end, which are not prohibited, but sont pas interdits, mais qui s’accordent avec la lettre ­consist with the letter and spirit of the ­Constitution, et l’esprit de la ­Constitution, sont ­constitutionnels » are Constitutional”­ – McCulloch v. Maryland, 17 U.S. – McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 421 (4 Wheat.) 316, 421 (1819). Today, this view is outdated, (1819). Aujourd’hui, à la faveur de la domination des to the benefit of the dominance of ­conservative ideas in idées ­conservatrices aux États-Unis, cette pensée n’est the United States, but it remains the backbone of liberal plus actuelle, mais elle demeure la colonne vertébrale 81 thinking. de la pensée libérale. 2018 / n° spécial

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In French law, the rights and freedoms En droit français, les droits et libertés guaranteed by the ­Constitution are not garantis par la ­Constitution ne sont fixed, but open to any enhancement the pas figés, mais ouverts à tous les enri- long, universalist tradition in France can chissements que peut lui apporter la offer. The French ­constitutional corpus longue tradition universaliste française. has, for example, embraced European Le corpus ­constitutionnel français a and international law in relation to hu- ainsi accueilli le droit international man rights, thanks to an evolving, dy- et européen des droits de l’homme namic interpretation of the Constitution­ grâce à une interprétation évolutive et by the ­Constitutional Council, which has vivante de la ­Constitution par le ­Conseil incorporated rights that were not for- ­constitutionnel qui y a fait entrer des mally included in the ­Constitution in the droits qui n’y étaient pas formellement beginning, but which it has extracted ­contenus à l’origine, mais qu’il a extrait by implication, based on its initial princi- par implication de ses principes ini- ples 162 and contextualised­ in light of the tiaux 162 et ­contextualisés à la lumière law today, as the Court in Strasbourg du droit d’aujourd’hui, comme la Cour recommends 163. It is true that treaties, in de Strasbourg le recommande 163. Il est particular, the European ­Convention on très vrai que les traités, notamment la Human Rights, are not formally sources ­Convention européenne des droits de of ­constitutionality, but it is useful to be l’homme, ne font pas formellement par- aware that the Constitutional­ Council tie des sources de constitutionnalité,­ has interpreted the provisions of the mais il faut savoir que le ­Conseil Declaration of the Rights of Man of 1789 ­constitutionnel a interprété les dispo- or the Preamble of 1946 as including sitions de la Déclaration des droits de rights that are explicitly formulated in l’homme de 1789 ou du Préambule de the European Convention,­ which it has 1946 comme incluant des droits expli- judged possible to read between the citement formulés dans la Convention­ lines in the French texts. Strictly speak- européenne qu’il a jugé possible de ing, it has not created new rights but lire en filigrane dans les textes français. rather discovered them, based on a Il n’a pas créé de nouveaux droits, à ­contextualised reading of rights rec- proprement parler, il les a plutôt décou- ognised in 1789 or 1946 164. There are verts par une lecture ­contextualisée de numerous examples. For example, the droits reconnus en 1789 ou 1946 164. Les rights and freedoms now guaranteed exemples abondent. Ainsi, les droits

162 L’exemple topique est le droit à la dignité reconnu 162 A topical example is the right to dignity, recognised by par la Déclaration universelle des droits de l’homme the Universal Declaration of Human Rights (Art. 1, 22 (art. 1, 22 et 23) que le Conseil­ constitutionnel­ a in- and 23), which the ­Constitutional Council has included clus dans le corpus ­constitutionnel sous la forme d’un in the constitutional­ corpus in the form of a principle of principe de sauvegarde de la dignité de la personne safeguarding the dignity of the human being, based on humaine à partir d’une simple référence historique a simple historical reference contained­ in the Preamble ­contenue dans le Préambule de la ­Constitution de of the Constitution­ of 1946, Decision no. 94‑343/344 DC 1946, Décision n° 94‑343/344 DC du 27 juillet 1994, of 27 July 1994, Respect for Human Body Act and Dona‑ Loi relative au respect du corps humain et loi relative tion and Use of Parts and Products of the Human Body, au don et à l’utilisation des éléments et produits du Medically Assisted Reproduction and Prenatal Diagnosis corps humain, à l’assistance médicale à la procréation Act, recital 2. et au diagnostic prénatal, ­cons. 2 163 B. Genevois, “L’enrichissement…”, supra note 81. Presi- 163 B. Genevois, « L’enrichissement… », supra note 81. Le dent Genevois refers (p. 45, note 69) to the Tyrer ruling Président Genevois renvoie (p. 45, note 69) aux arrêts of 25 April 1978 and the Marckx ruling of 13 June 1979, Tyrer du 25 avril 1978 et Marckx du 13 juin 1979, as well as the Key decisions of the European Court of ainsi qu’aux Grands arrêts de la Cour européenne des Human Rights, PUF, 4th ed., p. 495. droits de l’homme, PUF, 4e éd., p. 495. 164 O. Dutheillet de Lamothe, The influence of the Euro- 164 O. Dutheillet de Lamothe, L’influence de la pean Court of Human Rights on the ­Constitutional Cour européenne des droits de l’homme sur le Council, Speech made on 13 February 2009, available ­Conseil ­constitutionnel, Discours prononcé le online on the Constitutional­ Council website at http:// 13 février 2009, en ligne sur le site du Conseil­ www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/ ­constitutionnel : http://www.­conseil-­constitutionnel. 82 root/bank_mm/pdf/Conseil/cedh_130209_odutheillet.­ fr/­conseil-­constitutionnel/root/bank_mm/pdf/­Conseil/ pdf. cedh_130209_odutheillet.pdf. 2018 / n° spécial

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by the ­Constitution include the “right to et libertés que la Constitution­ garantit lead a normal family life” (based on the aujourd’hui incluent le « droit de me- 10th paragraph of the Preamble to the ner une vie familiale normale » (à par- ­Constitution of 1946), the “principle of tir du 10e alinéa du préambule de la the dignity of the human being” (based ­Constitution de 1946), le « principe de on the 1st paragraph of the same la dignité de la personne humaine » Preamble), the “right of respect for pri- (à partir de l’alinéa 1er du même vacy” (guaranteed by Article 8 of the Préambule), le « droit au respect de la European ­Convention on Human Rights) vie privée » (garanti par l’article 8 de la on the basis of the personal freedom re- ­Convention européenne des droits de ferred to in Article 2 of the Declaration l’homme) sur le fondement de la liber- of 1789, and the “freedom­ to marry” té personnelle visée à l’article 2 de la (Article 12 of the European Convention)­ Déclaration de 1789, ou la « liberté du based on both Articles 2 and 4 of the mariage » (article 12 de la ­Convention Declaration of 1789. With regard to the européenne) sur le double fondement guarantee of rights, Article 16 of the des articles 2 et 4 de la Déclaration de Declaration of 1789 is interpreted in a 1789. Dans un volet relatif à la garantie way that is very close to Article 6 of the des droits, l’article 16 de la Déclaration ECHR regarding the right to a fair trial. de 1789 est interprété dans un sens très There is not one right or freedom rec- voisin de l’article 6 de la CEDH relatif au ognised by a foreign law that could not droit à un procès équitable. Il n’est pas be found in the French constitutional­ jusqu’à un droit ou liberté reconnu par corpus if it seemed that a majority of un droit étranger qui ne puisse être dé- the people aspired to it. Recently, the couvert dans le corpus constitutionnel­ ­Constitutional Council, in the form of français s’il apparaît qu’une majorité the right to respect for privacy and du peuple y aspire. Tout récemment, the right of ownership, sanctioned an le Conseil­ ­constitutionnel a ­consacré entire set of closely related, even iden- sous la forme du droit au respect de tical rights, to those arising from the la vie privée et du droit de propriété Fourth Amendment to the United States tout un ensemble de droits qui sont ­Constitution, which prohibits unreason- très proches, voire identiques, à ceux able searches and seizures 165 and go qui découlent du Quatrième amende- even further, insofar as they include the ment à la ­Constitution des États-Unis qui right to be forgotten in the form of the interdit les perquisitions et saisies dérai- destruction of the ­documents seized af- sonnables 165 et qui vont même au-delà ter a certain period. dans la mesure où ils incluent le droit à l’oubli sous la forme d’une destruc- tion des documents saisis au bout d’un certain­ délai.

B. Techniques B. Les techniques

“Techniques” here refers to the processes Les techniques sont les procédés par les- used by the ­Constitutional Council achieve quels le ­Conseil constitutionnel­ obtient un a tangible result. Two are essential to the résultat concret.­ Deux sont essentielles à fulfilment of its missions: providing an an- l’accomplissement de ses missions : don- swer, based on its review of the law, to the ner réponse grâce à son ­contrôle de la loi

165 Decision no. 2016‑600 QPC of 2 December 2016, 165 Décision n° 2016‑600 QPC du 2 décembre 2016, Mr Raïme A. [Administrative Searches Under the State M. Raïme A. [Perquisitions administratives dans le 83 of Emergency III], § 13. cadre de l’état d’urgence III], § 13. 2018 / n° spécial

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question it has been asked, and ensuring à la question qui lui est posée et obtenir compliance with its response based on its par son raisonnement obéissance à la arguments. réponse trouvée.

1. Review techniques 1. Les techniques de contrôle­

While it is true that the Constitutional­ S’il est vrai que le Conseil­ constitutionnel­ Council appears to be an “unexpect- apparaît comme une « institution inatten- ed and successful institution” 166 of the due et réussie » 166 de la Ve République, Vth Republic, this is in large part because c’est en grande partie parce qu’il lui it was “allowed to take its inspiration from a été « loisible de s’inspirer de l’expérience the experience of the ­Conseil d’État in du ­Conseil d’État dans le ­contentieux cases involving ultra vires actions” 167. de l’excès de pouvoir » 167. Le parallèle Given that the parallels between ultra entre l’excès de pouvoir administratif vires actions by the administrative and et l’excès de pouvoir législatif étant indé- legislative authorities are undeniable 168, niable 168, il était dans l’ordre des choses it was inevitable that constitutional­ litiga- que le ­contentieux administratif inspirât le tion would be inspired by administrative ­contentieux constitutionnel.­ Celui-ci n’est cases. However, one has not become a toutefois pas devenu un décalque de carbon copy of the other for two reasons. celui-là pour deux raisons. La première est The first is that the ­Constitutional Council que le ­Conseil ­constitutionnel n’est pas does not control­ the sources of the law it maître des sources du droit dont il fait ap- implements; it does not have the same plication ; il n’a pas une liberté identique à freedom as the Conseil­ d’État in pro- celle du Conseil­ d’État dans l’élaboration ducing its case law, given that the latter de sa jurisprudence qui, étant parti de rien, has, by starting from nothing, as it were, pour ainsi dire, a pu être un créateur de been able to create norms, for example, normes, par exemple, avec les principes based on general legal principles, or the généraux du droit, ou la distinction de la distinction between a serious and simple faute lourde et de la faute simple, ou le fault, or the criterion of the administrative critère du ­contrat administratif. Tel n’a ja- ­contract. This has never been the case mais été le cas du Conseil­ constitutionnel­ with the Constitutional­ Council which, qui, loin d’être parti de rien, est parti avec far from starting from nothing, began une valise de normes, toutes les normes with a whole raft of norms, including all ­contenues dans la ­Constitution à laquelle those contained­ in the Constitution­ plus se sont ajoutées à partir de 1971 celles (after 1971), those of the Preamble, and du Préambule, lequel incorpore dans which incorporates into the Constitution­ la Constitution­ les normes qui lui sont those norms that are attached to it by rattachées par renvoi (Déclaration de reference (such as the Declaration of 1789, Préambule de 1946, principes fon- 1789, the Preamble of 1946 and the damentaux reconnus par les lois de la ­fundamental principles recognised by République) et qu’à la différence de la the laws of the Republic) and which, un- Cour suprême des États-Unis 169, le Conseil­ like the United States Supreme Court 169,

166 J.-L. Debré, Éditorial, Cahiers du ­Conseil ­constitutionnel n° 25 (Dossier : 50e anniversaire), 166 J.-L. Debré, Éditorial, Cahiers du Conseil­ constitutionnel­ août 2009, p. 57 s. no. 25 (50th anniversary report) - August 2009, p. 57 s. 167 B. Genevois, « L’enrichissement… », supra note 81, 167 B. Genevois, “L’enrichissement…”, supra note 81, p. 36‑37. p. 36‑37. 168 La démonstration en a été faite dans l’étude classique 168 This was demonstrated in the classic study by Doyen du Doyen Vedel, « Excès de pouvoir législatif et excès Vedel, “Excès de pouvoir législatif et excès de pou- de pouvoir administratif » (I) et (II), Les Cahiers du voir administratif” (I) and (II), Les Cahiers du Conseil­ ­Conseil ­constitutionnel, n° 1 (1996), p. 57 s. et n° 2 ­constitutionnel, no. 1 (1996), p. 57 s. and no. 2 (1997), (1997), p. 77 s. p. 77 s. 169 Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, 197 84 169 Jacobson v. Commonwealth of Massachusetts, 197 U.S. U.S. (1905). La principale raison du refus de la Cour (1905). The main reason the Court refused to rely on the de recourir au préambule de la Constitution­ pour en 2018 / n° spécial

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the ­Constitutional Council has viewed as ­constitutionnel a ­considérées comme directly applicable. The result is that it has directement applicables. Le résultat est had to provide a constructive­ interpreta- qu’il lui a fallu interpréter de manière tion of all the norms available to it and has ­constructive toutes les normes dont il not had to create norms, unlike the judg- disposait et qu’il n’a pas eu à créer des es in the administrative courts. Because normes à l’inverse du juge administratif. Le ­constitutional law is a law that defines droit constitutionnel­ étant un droit qui défi- rights and assigns competences, it has nit des droits et répartit des compétences, never been able examine itself where il n’a jamais pu se considérer­ en face de there are gaps; if there are no rules, it is lacunes ; là où il n’y a pas de règles, c’est because the matter does not belong to que la matière ne relève pas du niveau the ­constitutional level, but the legislative ­constitutionnel, mais du niveau législa- or governmental level. Gaps are therefore tif ou gouvernemental. Les lacunes sont always apparent 170 and judges do not donc toujours apparentes 170 et le juge n’a have to fear a denial of justice. pas à craindre le déni de justice.

The second difference between admin- La seconde différence entre le conten- istrative and ­constitutional disputes cuts tieux administratif et le contentieux­ across the difference between the princi- ­constitutionnel recoupe celle qui existe ple of ­constitutionality and the principle of entre le principe de constitutionnalité­ legality. Both the legislature and the gov- et le principe de légalité. Le législateur ernment have a certain degree of free- comme l’administration disposent d’une dom in terms of decision-making, but not certaine liberté pour décider, mais celle-ci to the same extent in each case. This is n’a pas la même étendue dans les deux clear from the fact that the Constitutional­ cas. Il suffit pour s’en convaincre­ de Council and the ­Conseil d’Etat use differ- ­constater que le Conseil­ constitutionnel­ et ent expressions to talk about it. The “dis- le Conseil­ d’État n’utilisent pas les mêmes cretionary power” of the administration expressions pour en parler. Le « pouvoir is one thing and the “power of appraisal discrétionnaire » de l’administration est and decision-making” 171 of the ­legislature une chose, le « pouvoir d’appréciation another; the ­control exercised over each et de décision » 171 du ­législateur en est une autre, et le ­contrôle du juge sur l’un

preamble to the ­Constitution to interpret the clauses re- lates to the federal nature of the state and the fear of interpréter les clauses tient au caractère fédéral de expanding the powers of the federal government. l’État et à la crainte d’élargir les pouvoirs du gouver- 170 B. Genevois, “La jurisprudence du Conseil­ nement fédéral. ­constitutionnel est-elle imprévisible?”, Pouvoirs, no. 59 170 B. Genevois, « La jurisprudence du Conseil­ (1991), p. 129 s., 134; see also G. Vedel, Intervention, ­constitutionnel est-elle imprévisible ? », Pouvoirs, ­Constitutional Council and Conseil­ d’État, Sympsoium n° 59 (1991), p. 129 s., 134 ; v. aussi G. Vedel, Inter- on 21 and 22 Jan. 1988, Montchrestien, 1988, p. 233. vention, ­Conseil ­constitutionnel et ­Conseil d’État, 171 The case law has been ­consistent regarding re- Colloque des 21 et 22 janv. 1988, Montchrestien, spect for the power of appraisal and decision- 1988, p. 233. making of the legislature, although the form of 171 Le respect du pouvoir d’appréciation et de décision du words has changed slightly over time. In 1975, the législateur est de jurisprudence constante,­ quoique la ­Constitutional Council came up with the following formule ait été légèrement changée au fil du temps. form of words: “Article 61 of the Constitution­ does En 1975, le Conseil­ constitutionnel­ s’était arrêté sur la not confer­ on the ­Constitutional Council a gen- formulation suivante : « l’article 61 de la ­Constitution eral or particular discretion identical with that of ne confère­ pas au Conseil­ constitutionnel­ un pouvoir Parliament, but simply empowers it to rule on the d’appréciation et de décision identique à celui du Par- ­constitutionality of statutes referred to it”, Decision lement, mais lui donne seulement compétence pour se no. 74‑54 DC of 15. prononcer sur la ­conformité à la ­Constitution des lois January 1975 Voluntary Interruption of Pregnancy déférées à son examen », Décision n° 74‑54 DC du 15 Act, recital 1. In 2000, it clarified the formulation in janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de respect of restrictions on the freedom of undertak- la grossesse, cons. 1. En 2000, il a précisé la formule à ing, emphasising that it “does not have the same propos des restrictions à la liberté d’entreprendre en kind of power of appraisal and decision-making as soulignant qu’il « n’a pas un pouvoir d’appréciation et the Parliament”, Decision no. 2000‑433 DC of 27 July de décision de même nature que celui du Parlement », 2000, Act amending Act. no. 86‑1067 of 30 Septem‑ Décision n° 2000‑433 DC du 27 juillet 2000, Loi modi‑ ber 1986 pertaining to the freedom of communica‑ fiant la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à 85 tion, recital 41. la liberté de communication, cons. 41. 2018 / n° spécial

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by judges is necessarily different. Where et l’autre ne peut pas être identique. Où does that difference lie? It rests in the est la différence ? Elle est dans le fait que fact that while the public authorities, un- si les pouvoirs publics, à l’inverse des per- like private individuals, must decide on sonnes privées, doivent se décider sur le the basis of considerations­ of the public fondement de considérations­ d’intérêt pu- or general interest, insofar as the admin- blic, ou d’intérêt général, l’administration istration is bound by this obligation, the étant liée par cette obligation, le législa- legislature has sovereign power to as- teur apprécie souverainement le contenu­ sess the ­content of the public interest it de l’intérêt public qu’il poursuit. Le législa- is pursuing. The legislature can therefore teur peut se décider sur le fondement de make its decision on the basis of political ­considérations politiques, par exemple, ­considerations, for example, to satisfy its pour plaire à sa majorité, pour gagner des majority or win votes, which is not uncon- suffrages, ce qui n’est pas inconstitution- stitutional. A mayor can also takes deci- nel. Un maire aussi peut prendre des déci- sions for the same reasons, but the deci- sions pour les mêmes raisons, mais il faut sion taken must be to fulfil an objective in que la décision prise vise un but d’intérêt the public interest. général.

It is not by chance that the notion of Ce n’est pas un hasard si la notion de “power of appraisal and decision-mak- « pouvoir d’appréciation et de décision » ing” appeared in respect of the review est apparue à propos du contrôle­ de la loi of the Veil law, which legalised abortion. Veil qui a légalisé l’interruption volontaire Does the legalisation of abortion satisfy de grossesse. La légalisation de l’avorte- a public interest? Is it in the country’s ment répond-elle à un intérêt public ? Est-il general interest to admit the possibility? de l’intérêt général du pays d’en admettre It is debatable and still debated in many la possibilité ? On peut en discuter et l’on countries. But once the legislature has en discute encore dans de nombreux said that it is, nobody can lawfully ques- pays. Mais une fois que le législateur a dit tion it: its decision applies to everyone. qu’il l’était, plus personne ne peut, en droit, Appraising the general interest pursued en discuter : sa décision s’impose à tous. by the law is outside the judge’s ­control, L’appréciation de l’intérêt général poursui- as is the law that provides an amnesty vi par la loi échappe au contrôle­ du juge, for protected employees who are dis- ainsi de la loi qui amnistie des salariés pro- missed, and orders that they should be tégés licenciés et ordonne leur réintégra- reinstated in the business for the purpose tion dans l’entreprise dans un but d’apai- of calming down the political and social sement politique et social 172, de celle qui situation 172, the law that authorises the autorise le don et l’utilisation d’éléments donation and use of parts and products et produits du corps humain pour aider of the human body to aid medically as- à la procréation médicalement assistée, sisted reproduction, notably by transfer- notamment par un transfert d’embryon ring an embryo ­conceived with gametes ­conçu avec des gamètes provenant au from at least one of the two members moins d’un des deux membres du couple, of the couple, and provides that if they et prévoit que si leur accueil est impos- cannot be implanted and if they have sible et si la durée de leur ­conservation been kept for at least five years, the em- est au moins égale à cinq ans, il est mis bryos cannot be stored 173, or the law fin à la ­conservation des embryons 173 ou that protects the anonymity of a mother

172 Décision n° 88‑244 DC du 20 juillet 1988, Loi portant 172 Decision no. 88‑244 DC of 20 July 1988, Amnesty Act, amnistie, cons. 15. recital 15. 173 Décision n° 94‑343/344 DC du 27 juillet 1994, Loi rela‑ 173 Decision no. 94‑343/344 DC of 27 July 1994, Respect for tive au respect du corps humain et loi relative au don Human Body Act and Donation and Use of Parts and et à l’utilisation des éléments et produits du corps 86 Products of the Human Body, Medically Assisted Repro‑ humain, à l’assistance médicale à la procréation et au duction and Prenatal Diagnosis Act, recital 6 and 7. diagnostic prénatal, cons. 6 et 7. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 86 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

who chooses to give birth as X, for the de celle qui protège tout au long de sa vie rest of her life 174. As a result, reviews of l’anonymat de la mère qui a demandé à the actions of the legislature or the ad- accoucher sous X 174. Il en résulte que le ministration cannot be identical. This is ­contrôle des actes du législateur et celui why there is no fault relating to the abuse des actes de l’administration ne peuvent of power in ­constitutional law in the way pas être identiques. C’est pourquoi il n’y a that exists in administrative law. In other pas de vice de détournement de pouvoir words, the Constitutional­ Council does en droit constitutionnel­ comme il existe en not review the aims of the legislature; as droit administratif. En d’autres termes, le a result, it does not review “the (alleg- ­Conseil constitutionnel­ ne contrôle­ pas les edly) pernicious nature of the effects of buts du législateur ; ainsi, il ne contrôle­ pas the law (which) would reveal the inten- « le caractère (prétendument) pernicieux tions of the legislature” on the grounds des effets de la loi (qui) serait révélateur that “this ­criticism, which in ­reality relates des intentions du législateur » au motif to the appropriateness of the law, is not que « cette critique qui porte en réalité admissible” 175. That said, notwithstand- sur l’opportunité de la loi ne saurait être ing the different ­contexts in which they retenue » 175. Ceci dit, nonobstant les deux apply, the review techniques used by ­contextes différents dans lesquels elles the ­Constitutional Council owe a great s’appliquent, les techniques de ­contrôle deal to those shaped by the Conseil­ du ­Conseil constitutionnel­ doivent beau- d’État, which have served to outline the coup à celles qui furent forgées par le parameters of both external and inter- ­Conseil d’État et qui ont servi à dessiner les nal ­constitutionality, which it is important paramètres de constitutionnalité­ externe to distinguish, since they are applied et de constitutionnalité­ interne qu’il faut ­differently in a priori review­ and QPC distinguer car ils ne s’appliquent pas éga- reviews. lement dans le contrôle­ a priori et dans le contrôle­ QPC.

As far as a review of external constitu- S’agissant du ­contrôle de la constitution- tionality is ­concerned, the ­Constitutional nalité externe, le ­Conseil ­constitutionnel Council only examines laws that have ne l’exerce que sur la loi votée et non been adopted but not yet promulgated. encore promulguée. Outre le contrôle­ In addition to checking the extent to exercé sur le respect par le législateur which the legislature has complied with des règles de valeur constitutionnelle­ rules of ­constitutional value in relation to relatives à la procédure législative déjà the legislative procedure already referred évoqué, ce contrôle­ porte aussi sur to, the review also looks at formal defects les vices de forme de la loi. Le Conseil­ in the law. The Constitutional­ Council will ­constitutionnel censure la loi adoptée criticise a law that has been adopted sans les consultations­ préalables exi- without the prior consultation­ required gées par la Constitution­ comme, par by the ­Constitution, for example, the law exemple, la loi relative à l’organisa- pertaining the organisation of overseas tion des territoires d’outre-mer qui doit territories, which must be preceded by a être précédée des consultations­ des process of ­consultation with the territorial ­assemblées territoriales intéressées 176, assemblies ­concerned 176, or the law that ou celle qui fixe des objectifs qualitatifs

174 Decision no. 2012‑248 QPC of 16 May 2012, 174 Décision n° 2012‑248 QPC du 16 mai 2012, M. Mathieu E. Mr Mathieu E. [Access to information regarding per‑ [Accès aux origines personnelles], cons. 8. sonal origins], recital 8. 175 Décision n° 84‑179 DC du 12 septembre 1984, Loi rela‑ 175 Decision no. 84‑179 DC of 12 September 1984, Act per‑ tive à la limite d’âge dans la fonction publique et le taining to the age limit in the civil service and the public secteur public, cons. 14. sector, recital 14. 176 Décision n° 80‑122 DC du 22 juillet 1980, Loi rendant 176 Decision no. 80‑122 DC of 22 July 1980, Act applying the applicable le Code de procédure pénale et certaines Criminal Procedure Code and certain legislative provi‑ dispositions législatives dans les territoires d’outre- 87 sions to the overseas territories, recital 3. mer, cons. 3. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 87 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

sets qualitative and quantitative objec- et quantitatifs à l’action de l’État en ma- tives for state action in the educational tière éducative, qui aurait dû être sou- arena, which should have been submit- mise pour avis au Conseil­ économique ted to the Economic and Social Council et social et qui ne l’a pas été, ou la loi for an opinion but was not, or the law issue d’un projet de loi contenant­ une based on a bill ­containing a provision disposition qui « n’a été évoquée à au- that “was not mentioned at any time dur- cun moment lors de la ­consultation de ing the consultation­ of the Conseil­ d’État’s la commission permanente du Conseil­ standing committee” 177. Other examples d’État » 177. Tombe aussi sous la censure criticised by the ­Constitutional Council on du Conseil­ constitutionnel­ pour vice the grounds of procedural defects were de procédure la loi ordinaire qui fixe the ordinary law setting out the incompat- le régime des incompatibilités appli- ibilities regime applicable to members of cables aux membres du Parlement en Parliament, in breach of Article 25 (1st par- violation de l’article 25 (alinéa 1er) de agraph) of the ­Constitution, which requires la Constitution­ qui requiert une loi orga- an Institutional Act in this instance 178, or the nique en la matière 178, ou la loi ordinaire ordinary law that impinged on the area qui empiète sur le domaine des lois de covered by the Finance Acts, by creating finances par la création d’une taxe sur a tax on certain products and allocating certains produits et l’affectation de son the revenues to a special fund 179. Similarly, produit à un fonds spécial 179. De même, there is a procedural defect when the il y a vice de procédure lorsque la loi de Finance Act ­contains budget elements 180, finances comporte des cavaliers budgé- or the Social Security Finance Act contains­ taires 180, ou la loi de financement de la social elements 181, or in other words, pro- sécurité sociale des cavaliers sociaux 181, visions that have nothing to do with the autrement dit, des dispositions qui n’ont matter concerned,­ which are covered by rien à y faire, qui relèvent d’autres actes other legal documents and which, given juridiques et qui, se trouvant là où elles where they are found, have managed to se trouvent, ont échappé aux procé- escape procedural formalities, in particu- dures, en particulier, aux consultations­ lar the ­consultation processes that should, en principe applicables. in principle, apply. Le contrôle­ de la constitutionnalité­ The process of reviewing the internal interne de la loi s’est construit­ sur ­constitutionality of the law is based in the le modèle de celui applicable à la model used to assess the internal legal- légalité interne de l’acte administra- ity of administrative acts. In principle, the tif. Le contrôle­ connaît,­ en principe, review can take place at varying degrees des intensités variables. Il y a un of intensity. There is a limited review and a ­contrôle ­restreint et un contrôle­ nor- normal review. The distinction was estab- mal. La distinction fut établie dans la lished in the case law on abortion: “Article jurisprudence IVG : « L’article 61 de la 61 of the Constitution­ does not confer­ on ­Constitution ne confère­ pas au Conseil­ ­constitutionnel un pouvoir général

177 Decision no. 2003‑468 DC of 3 April 2003, Act pertaining to the election of regional councillors and representa‑ 177 Décision n° 2003‑468 DC du 3 avril 2003, Loi relative tives of the European Parliament and public support for à l’élection des conseillers­ régionaux et des repré‑ political parties, recital 8. sentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide 178 Decision no. 84‑177 DC of 30 August 1984, Act pertain‑ publique aux partis politiques, cons. 8. ing to the status of the territory of French Polynesia, 178 Décision n° 84‑177 DC du 30 août 1984, Loi relative notably article 10, recital 5. au statut du territoire de la Polynésie française, et 179 Decision no. 90‑283 DC of 8 January 1991, Act pertain‑ notamment son article 10, cons. 5. ing to combating tobacco addiction and alcoholism, 179 Décision n° 90‑283 DC du 8 janvier 1991, Loi relative à la recitals 42‑45. lutte contre­ le tabagisme et l’alcoolisme, cons. 42‑45. 180 Decision no. 81‑136 DC of 31 December 1981, Third 180 Décision n° 81‑136 DC du 31 décembre 1981, Troi‑ amended Finance Act for 1981, recital 3. sième loi de finances rectificative pour 1981, cons. 3. 88 181 Decision no. 98‑404 DC of 18 December 1998, Social 181 Décision n° 98‑404 DC du 18 décembre 1998, Loi de ­Security Finance Act 1999, recital 29. financement de la sécurité sociale pour 1999, cons. 29. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 88 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

the ­Constitutional Council a general or d’appréciation et de décision iden- particular discretion identical with that tique à celui du Parlement, mais lui of Parliament, but simply empowers it to donne seulement compétence pour rule on the constitutionality­ of statutes re- se prononcer sur la ­conformité à la ferred to it” 182. This is still the case, even ­Constitution des lois déférées à son though the text of the ­Constitution, tak- examen » 182. Ceci reste vrai, même en literally, seems to invite the judge to lorsque le texte de la ­Constitution, pris ­conduct a more in-depth review, subject au pied de la lettre, semble inviter le to a nuance that was added at the time juge à faire un contrôle­ plus appro- of the Security and Freedom decision. In fondi, sous réserve d’une nuance qui this case, the Council was asked to give fut ajoutée à l’occasion de la décision its opinion on the scope of Article 8 of the Sécurité et Liberté. Dans cette affaire, Declaration of the Rights of Man, which le Conseil­ dut se prononcer sur la por- establishes the principle of proportional- tée de l’article 8 de la Déclaration des ity for offences and penalties as follows: droits de l’homme qui pose le principe­ “The law should establish only penalties de la proportionnalité des délits et des that are strictly and evidently necessary”. peines en ces termes : « La Loi ne doit Following the report by Doyen Vedel, it re- établir que des peines strictement et mained faithful to the formulation of 1975: évidemment nécessaires ». Sur le rap- “it is not for the ­Constitutional Council to port du Doyen Vedel, il est resté fidèle substitute its own appraisal for that of the à la formule de 1975, « il n’appartient legislature in respect of the necessity of pas au ­Conseil ­constitutionnel de subs- the penalties attached to the offences tituer sa propre appréciation à celle defined by it”, subject to one reservation, du législateur en ce qui ­concerne la which is important in the circumstances, nécessité des peines attachées aux “provided that no provision in the 1st ti- infractions définies par celui-ci », à une tle of the Act is manifestly contrary­ to the réserve près, capitale en la circons- principle established by Article 8 of the tance, « alors qu’aucune disposition Declaration of 1789” 183. The result of the du titre Ier de la loi n’est manifestement two stages is the following ritual formula, ­contraire au principe posé par l’ar- which has been ­consistently repeated ticle 8 de la Déclaration de 1789 » 183. since: Le résultat des deux étapes est la for- mule rituelle ­suivante, ­constamment reprise depuis :

“The ­Constitutional Council does not « Le ­Conseil ­constitutionnel n’a pas un have a general power of appraisal and pouvoir général d’appréciation et de decision-making of the same kind as the décision de même nature que celui Parliament; it is not responsible for iden- du Parlement ; il ne saurait rechercher tifying whether the objectives the legis- si les objectifs que s’est assignés le lé- lature has set for itself could have been gislateur auraient pu être atteints par achieved by other means, provided d’autres voies, dès lors que les modali- the methods set out in the law are not tés retenues par la loi ne sont pas ma- manifestly inappropriate to the desired nifestement ­inappropriées à l’objectif end.” 184 visé. » 184

182 Decision no. 74‑54 DC of 15 January 1975, Voluntary In‑ 182 Décision n° 74‑54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à terruption of Pregnancy Act, recital 1. l’interruption volontaire de la grossesse, cons. 1. 183 Decision no. 80‑127 DC of 20 January 1981, Act 183 Décision n° 80‑127 DC du 20 janvier 1981, Loi ren‑ strengthening the security and protecting the freedom forçant la sécurité et protégeant la liberté des per‑ of individuals, recital 13 (italics added). sonnes, cons. 13 (italiques ajoutés). 184 Decision no. 2000‑433 DC of 27 July 2000, Act amending 184 Décision n° 2000‑433 DC du 27 juillet 2000, Loi modi‑ Act no. 86‑1067 of 30 September 1986 pertaining to the fiant la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative 89 freedom of communication, recital 41. à la liberté de communication, cons. 41. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 89 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

In concrete­ terms, this means that in princi- ­Concrètement, cela veut dire qu’en prin- ple, the Constitutional­ Council only assess- cipe, le Conseil­ ­constitutionnel n’appré- es the facts within the limits of an evident cie les faits que dans les limites de l’erreur error, and therefore carries out a limited manifeste, donc pratique un ­contrôle review. Doyen Vedel justified this in the restreint. Le Doyen Vedel en avait donné ­following terms: les raisons comme suit :

“The Declaration of Rights of 1789 was « La Déclaration des droits de 1789 never written or even intended to form the n’a jamais été écrite, ni même pen- basis of a review of constitutionality.­ Quite sée comme devant être la base d’un the opposite: as loyal disciples of Rousseau ­contrôle de constitutionnalité.­ Bien au on this point, the authors of the Constitution­ ­contraire, fidèles disciples de Rousseau never imagined that the legislature could sur ce point, les ­constituants ne make a mistake or act unjustly. The law, as ­concevaient pas que le législateur pût an expression of the general will, was there- se tromper ou être injuste. La loi, expres- fore infallible in their eyes. So what weight sion de la volonté générale, était donc did the Declaration of Rights carry for them? pour eux infaillible. Qu’était donc pour A statement of eternal and universal truths eux la Déclaration des droits ? Un énon- that the legislature should constantly­ bear cé de vérités éternelles et universelles in mind, but not a positive legal text de- que le législateur devait sans cesse avoir signed to be implemented by an author- devant les yeux, mais non un texte de ity responsible for reviewing the decisions­ droit positif destiné à être mis en œuvre of the legislature. par une autorité devant­ ­contrôler le législateur.

“Let us state clearly, that the review of Disons clairement que le ­contrôle de ­constitutionality established in 1958, and ­constitutionnalité mis en place en 1958 developed further since the revision of et particulièrement développé depuis the Constitution­ in 1974, is, compared la révision constitutionnelle­ de 1974 with the Declaration, a patch, and this est, par rapport à la Déclaration, une places it in embarrassing situations pièce rapportée et que ceci la place whenever its duties require it to review dans des situations embarrassantes the application of a principle that has toutes les fois que sa mission l’amène been formulated from the perspective of à ­contrôler l’application d’un principe a philosophical or moral statement, rath- qui a été formulé dans une perspective er than from the perspective of a rule of d’énoncé philosophique ou moral et non positive law. dans une ­perspective de règle de droit positif.

“Undoubtedly, in certain cases, a Sans doute, dans certains cas, tel prin- particular principle expressed in the cipe formulé par la Déclaration a-t‑il de Declaration has itself, because the mat- lui-même, parce que la matière s’y prête, ter lends itself to it, the operational na- le caractère opératoire qui s’attache à ture associated with a legal rule. For la règle de droit. Par exemple, s’agissant example, if we take the rule that eve- de la règle selon laquelle tout homme ryone is presumed innocent until they est présumé innocent jusqu’à ce qu’il have been found guilty (Article 9 of the ait été déclaré coupable (article 9 de Declaration), there is no gap between la déclaration) il n’y a pas de distance the statement of the philosophical or entre ­l’énoncé de la règle philosophique moral rule and the legal rule; to take an- ou morale et celle de la règle de droit, de other example, the same is true of the même, autre exemple, le principe de non- 90 principle of non-retroactivity. In these rétroactivité. Dans ces cas, le ­contrôle du cases, the review by the ­Constitutional ­Conseil ­constitutionnel ne souffre pas de 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 90 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

Council has no trouble in applying a s’appliquer à un texte qui n’avait pas été text that was not written for the legal pur- écrit à des fins juridiques de contrôle­ de pose of ­reviewing the law. la loi.

“In other cases, however, formulations Mais, dans d’autres cas, la formulation based on a philosophical or moral prin- en termes de principe philosophique ciple result in a statement that is unus- ou moral aboutit à un énoncé non opé- able, i.e. which ­contains no sufficiently ratoire, c’est-à-dire qui ne comporte detailed content.­ In spite of its appar- pas de contenu­ suffisamment précis. ent rigour, the formula used in Article 4, Malgré son apparente rigueur la for- “Liberty ­consists of doing anything which mule de l’article 4 « La liberté consiste­ does not harm ­others” is unusable, be- à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » cause the term “harm” assumes that it n’est pas opératoire car le terme de is possible to know when infringing the « nuire » suppose que l’on sait dans interests of another person is legitimate quels cas l’atteinte aux intérêts d’autrui and when it is not. The text also adds est légitime et dans quels cas elle est that it is the law that determines the lim- illégitime. Aussi bien, le texte ajoute-t‑il its of freedom; far from allowing a ­review que c’est la loi qui fixe les limites de la of the law, the 1789 Declaration ­refers liberté ; loin d’en permettre le ­contrôle, to it. le texte de 1789 y renvoie.

“It is clear that the principle of propor- « Il est clair que le principe de propor- tionality of offences and penalties is not tionnalité des délits et des peines est really a legal matter: an authority ruling très peu juridique, une autorité sta- on the law can take nothing from it, ex- tuant en droit ne peut rien en tirer, cept in very marginal cases. Formulated sinon dans les cas très marginaux. as a moral or philosophical instruction, Formulé comme une directive de ca- it has no substance that could form the ractère moral ou philosophique, il n’a basis of a legal rule in the strict sense pas de consistance­ pour qu’on en tire of the word, i.e. as a prescription to act une règle de droit au sens propre du in a particular way, or not. The Council mot, c’est-à-dire comme une prescrip- cannot implement it, not because of tion de faire ou de ne pas faire un acte any refusal to apply it but because its déterminé. Le Conseil­ ne peut pas le ­content is too vague… The only option is mettre en œuvre et ceci non par refus therefore to adopt the solution you used de l’appliquer mais parce que son in relation to the Abortion Act, recalling ­contenu est trop vague… Il faut donc that the powers of the ­Constitutional prendre la solution que vous avez déjà Council are different from those of the utilisée à propos de la loi sur l’IVG en Parliament” 185. rappelant que les pouvoirs du Conseil­ ­constitutionnel sont différents de ceux du Parlement. » 185

There was therefore no question, at the Il n’était donc pas question à l’époque, time (i.e. in 1982) of carrying out a re- c’est-à-dire en 1982, de faire du view of proportionality as in Germany, ­contrôle de proportionnalité comme en where the ­constitutional judge Allemagne où le juge ­constitutionnel ­conducts a complete review of pro- exerce un ­contrôle de proportionna- portionality (suitability, necessity and lité complet (adéquation, nécessité,

185 G. Vedel, Séance du 19 janvier 1981, Décision 185 G. Vedel, Session of 19 January 1981, Decision no. 80‑127 n° 80‑127 DC, Sécurité et Liberté, Les grandes délibé‑ 91 DC, Security and Freedom, Les grandes délibérations, rations, supra note 11, p. 375. supra note 11, p. 375. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 91 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

proportionality in the strict sense of the proportionnalité au sens strict). Si le term). Although French ­constitutional droit ­constitutionnel français contenait­ law contained­ some elements of pro- quelques éléments de proportionnalité, portionality, they emerged mainly, and ils se laissaient deviner principalement in some cases exclusively, in respect of et exclusivement en matière de peines criminal penalties and sanctions. The et de sanctions pénales. Le Conseil­ ­Constitutional Council therefore prac- ­constitutionnel pratiquait alors plus une tised more of a balance of interests mise en balance des intérêts qu’un than a review of proportionality in the ­contrôle de proportionnalité strictement strict sense of the term, in order to ex- entendu afin d’exclure les excès mani- clude evidently excessive “dispropor- festes de « peines démesurées » 186. Dans tionate penalties” 186. In the same vein, cette voie, le Conseil­ ­constitutionnel n’a the ­Constitutional Council has never jamais hésité à suivre la règle selon la- hesitated to follow the rule according quelle, plus la sanction est sévère, plus to which, the more severe the sanc- la peine est dure, et plus le ­contrôle doit tion is, the harsher the penalty and the être serré, approfondi. Il admet sans dif- tighter and more detailed the review ficultés qu’il lui « incombe de s’assurer must be. It freely admits that “its role is de l’absence de disproportion mani- to ensure the absence of any evident feste entre l’infraction et la peine encou- disproportion between the offence and rue », mais il précise que « la nécessité the penalty imposed” but states that des peines attachées aux infractions “the necessity of the penalties ­attached relève du ­pouvoir d’appréciation­ du to offences falls within the discretion­ législateur­ » 187. Le ­contrôle reste donc of the legislature” 187. The focus of the centré sur la seule adéquation entre la review is therefore only the relationship peine et la sanction, et il évite la nécessi- between penalty and sanction, avoid- té qui est le signe distinctif de la propor- ing necessity, which is the distinguish- tionnalité strictement entendue. Ainsi, ing mark of proportionality in the strict de la “proportionnalité que le Conseil­ sense of the term. Thus, in respect of the exige lorsque l’infraction est punie “proportionality” that the Council re- d’une sanction pénale et d’une sanc- quires when the offence is punished by tion administrative qui se cumulent : a combination of criminal and admin- « Si l’éventualité que soient engagées istrative sanctions:“Should the fact that deux procédures peut ainsi conduire­ two sets of proceedings are underway à un cumul des sanctions, le principe result in a combination of sanctions, de proportionnalité implique qu’en tout the principle of proportionality implies état de cause, le montant global des that in any event the total amount of sanctions éventuellement prononcées any sanctions imposed cannot exceed ne dépasse pas le montant le plus élevé the higher amount of the two” 188. This de l’une des sanctions encourues » 188. decision, which appeared for a time Cette dernière jurisprudence qui a pu to have been subject to challenge 189, paraître un temps mise en cause 189, following a decision by the European suite à un arrêt de la Cour européenne

186 Ibid., p. 375. Doyen Vedel cited “the law of Vichy, 186 Ibid., p. 375. Le Doyen Vedel citait « la loi de Vichy which, in order to punish clandestine slaughter, went so qui, pour réprimer les abattages clandestins, allait far as to use the death penalty to atone for the sacrifice jusqu’à la peine de mort en expiation du sacrifice of a cow that is about to calve”. d’une vache amouillante ». 187 Decision no. 2017‑625 QPC of 7 April 2017, Mr Amadou S. 187 Décision n° 2017‑625 QPC du 7 avril 2017, M. Amadou [Individual terrorist undertaking], recital 13. S. [Entreprise individuelle terroriste], cons.­ 13. 188 Decision no. 2012‑289 QPC of 17 January 2013, 188 Décision n° 2012‑289 QPC du 17 janvier 2013, M. Laurent D. [Disciplining of doctors], recital 3. M. Laurent D. [Discipline des médecins], ­cons. 3. 189 Decision no. 2014‑453/454 QPC and 2015‑462 QPC of 18 189 Décision n° 2014‑453/454 QPC et 2015‑462 QPC du March 2015, Mr John L. and others [Cumulative pros‑ 18 mars 2015, M. John L. et autres [Cumul des pour‑ 92 ecutions for the offence of insider dealing and prosecu‑ suites pour délit d’initié et des poursuites pour man‑ tions for insider misconduct], recital 25. quement d’initié], ­cons. 25. 2018 / n° spécial

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Court of Human Rights 190, has now des droits de l’homme 190, a en définitive been permanently established 191. été maintenue 191.

Nonetheless, the German-style full princi- Toutefois, le principe complet de pro- ple of proportionality is gaining ground. portionnalité à l’allemande progresse. In 2008, the Council applied this prin- En 2008, le ­Conseil l’avait appliqué ciple to judge the ­constitutionality of pour juger de la constitutionnalité­ de the law on post-sentence preventive la loi sur la rétention de sûreté (dont detention (the aim of which is to pre- le but est de prévenir la récidive par vent a further offence by people suffer- des personnes souffrant d’un trouble ing from a serious personality disorder, grave de la personnalité, mais qui but which can lead to someone being peut ­conduire à garder une personne locked up indefinitely), given that it is indéfiniment enfermée), la rétention neither a penalty nor a sanction. Basing de sûreté n’étant ni une peine, ni une its decision not on Article 8 (on the pro- sanction. Sur le fondement, non plus portionality of criminal sanctions to the de l’article 8 (proportionnalité entre la offence committed) but Article 9 of the sanction pénale et l’infraction), mais Declaration of 1789 and Article 66 of des articles 9 de la Déclaration de 1789 the ­Constitution, it stated that “It is in- et 66 de la ­Constitution, il avait affirmé deed the task of Parliament to ensure « qu’il incombe au législateur d’assurer the ­conciliation between the neces- la conciliation­ entre, d’une part, la pré- sary maintenance of law and order to vention des atteintes à l’ordre public ensure the safeguarding of rights and nécessaire à la ­sauvegarde de droits principles of constitutional­ value and et principes de valeur ­constitutionnelle the exercising of ­constitutionally guar- et, d’autre part, l’exercice des liber- anteed freedoms; The latter include the tés ­constitutionnellement garanties ; freedom to come and go and the right qu’au nombre de celles-ci figurent la to privacy, protected by Articles 2 and 4 liberté d’aller et venir et le respect de of the Declaration of 1789 and the free- la vie privée, protégés par les articles 2 dom of the individual of which Article 66 et 4 de la Déclaration de 1789, ainsi entrusts the protection to the Judicial que la liberté individuelle dont l’ar- Authority; Any infringement of the ex- ticle 66 de la Constitution­ confie­ la pro- ercising of these freedoms should be tection à l’autorité judiciaire ; que les tailored, necessary and proportionate atteintes portées à l’exercice de ces to the aims of preventing the commis- libertés doivent être adaptées, néces- sion of offences it is sought to attain” 192. saires et proportionnées à l’objectif de President Genevois asked at the time prévention poursuivi » 192. Le Président “whether the application of the three Genevois s’était demandé à l’époque components of proportionality (suitabil- « si l’application des trois composantes ity; necessity; proportionality in the strict de la proportionnalité (adéquation ; sense of the term) can be explained first nécessité ; proportionnalité au sens and foremost by the gravity of preven- strict) s’explique avant tout par la tive detention, which can lead to a total gravité de la rétention de sûreté, qui

190 ECHR, 2nd section, Case of Grande Stevens and others vs 190 CEDH, 2e section, Affaire Grande Stevens et autres c. Italy, 4 March 2014. Italie, 4 mars 2014. 191 Decision no. 2015‑513/514/526 QPC of 14 January 2016, 191 Décision n° 2015‑513/514/526 QPC du 14 janvier 2016, Mr Alain D. and others [Cumulative criminal prosecu‑ M. Alain D. et autres [Cumul des poursuites pénales tions for the offence of insider dealing with prosecu‑ pour délit d’initié avec des poursuites devant la com‑ tions before the AMF Enforcement Committee for in‑ mission des sanctions de l’AMF pour manquement sider misconduct – II], recital 12. d’initié – II], ­cons. 12. 192 Decision no. 2008‑562 DC of 21 February 2008, Act 192 Décision n° 2008‑562 DC du 21 février 2008, Loi rela‑ pertaining to post-sentence preventive detention and tive à la rétention de sûreté et à la déclaration d’ir‑ diminished criminal responsibility due to mental defi‑ responsabilité pénale pour cause de trouble mental, 93 ciency, recital 13. ­cons. 13. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 93 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

deprivation of liberty, or if it is general in peut ­conduire à une ­privation totale scope” 193. de liberté, ou si elle a une portée générale » 193.

It appears today that, although the Il semble bien aujourd’hui que le Conseil­ Council did not choose the second op- ait sinon choisi la deuxième voie, du tion, it was at least attracted by its advan- moins qu’il soit séduit par ses avan- tages. In 2015, it applied a strict review of tages. En 2015, il a appliqué un strict proportionality to “breaches of the right ­contrôle de proportionnalité aux « at- to privacy (which) must be proportion- teintes au droit au respect de la vie pri- ate to the aim pursued” 194. In 2017, it ex- vée (qui) doivent être proportionnées à tended the full review of proportionality to l’objectif poursuivi­ » 194. En 2017, il a éten- include freedom of expression: “Freedom du le contrôle­ de ­proportionnalité plein of expression and communication is et entier à la liberté d’expression : « La all the more precious since the exercis- liberté d’expression et de communica- ing thereof is a condition­ of democracy tion est d’autant plus précieuse que son and one of the guarantees of respect for exercice est une ­condition de la démo- other rights and freedoms. It follows that cratie et l’une des garanties du respect infringement of the exercising of these des autres droits et libertés. Il s’ensuit freedoms should be tailored, necessary que les atteintes portées à l’exercice de and proportionate to the aim it seeks to cette liberté doivent être nécessaires, attain” 195. But we should be cautious. adaptées et proportionnées à l’objectif These advances are not the general rule poursuivi » 195. Mais il faut être prudent. and in many cases, the limited review Ces avancées ne sont pas générales et, remains. The question is knowing which dans bien des cas, le contrôle­ restreint ones. subsiste. La question est de savoir dans quels cas.

Insofar as it is possible to follow it in a Pour autant qu’on puisse la suivre dense series of cases unencumbered dans une jurisprudence dense qui ne with details, the line that separates a s’encombre pas de détails, la ligne normal review from a limited one re- qui sépare contrôle­ normal et contrôle­ lates to the ­content of the applicable restreint tient au contenu­ du principe ­constitutional principle. The more gen- ­constitutionnel applicable. Plus le prin- eral the principle, the freer the interpre- cipe est général, et plus l’interprétation tation, but the freer the interpretation, est libre, mais plus l’interprétation est the more dangerous it is for the judge. libre, et plus elle est dangereuse pour On what basis would it have “the formi- le juge. À quel titre aurait-il « le redou- dable honour”, as Georges Vedel put it, table honneur », comme disait Georges of reviewing the legislature’s appraisal Vedel, de ­contrôler l’appréciation que le of the principle concerned­ and claiming législateur a faite dudit principe et pré- that its own is better? This enigma is not tendre que la sienne est la meilleure­ ? exclusive to French ­constitutionalism.

193 B. Genevois, « L’enrichissement… », supra note 81, p. 43. 194 Décision n° 2015‑713 DC du 23 juillet 2015, Loi rela‑ 193 B. Genevois, “L’enrichissement…”, supra note 81, p. 43. tive au renseignement, ­cons. 11. 194 Decision no. 2015‑713 DC of 23 July 2015, Intelligence 195 Décision n° 2016‑745 DC du 26 janvier 2017, Loi rela‑ Act, recital 11. tive à l’égalité et à la citoyenneté, § 193 (à propos de la 195 Decision no. 2016‑745 DC of 26 January 2017, Act per‑ répression pénale de la négation, la minoration ou la taining to equality and citizenship, § 193 (relating to banalisation de façon outrancière d’un crime de géno- criminal sanctions for denial, minimisation or extreme cide, d’un crime contre­ l’humanité, d’un crime de ré- trivialisation of a crime of genocide, crime against hu- duction en esclavage ou d’un crime de guerre lorsque manity, crime of enslavement or war crime when said cette négation, cette minoration ou cette banalisation denial, minimisation or trivialisation constitute­ an in- ­constituent une incitation à la violence ou à la haine 94 centive to violence or hatred by reference to alleged par référence à la prétendue race, la couleur, la reli- race, colour, religion, ascendancy or national origin). gion, l’ascendance ou l’origine nationale). 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 94 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

All ­constitutional judges face the prob- Cette énigme n’est pas propre au lem of the extremely general nature ­constitutionnalisme français. Tous les of the texts of declarations of rights or juges ­constitutionnels sont ­confrontés ­constitutions. It is clear that because au problème de l’extrême généralité it is based on the common law tradi- des textes que sont les déclarations de tion, which views judges as the “living droits ou les ­constitutions. Il est évident oracles” of the law, the Supreme Court qu’adossée à la tradition de common is in a much more comfortable posi- law qui tient les juges pour les « oracles tion than the ­Constitutional Council. vivants » du droit, la Cour suprême est Similarly, the German ­Constitutional dans une position bien plus confortable­ Court, thanks to the values that the Basic que le ­Conseil constitutionnel.­ De même Law requires it to defend (German de- la Cour allemande, forte des valeurs mocracy is a “militant democracy” 196, que la Loi fondamentale lui impose de safeguarding which is entrusted to the défendre (la démocratie allemande court in Karlsruhe), can boldly allow it- est une « démocratie militante » 196 dont self to ­conduct a review of proportion- la garde est ­confiée à l’institution de ality as part of a normal review. This is Karlsruhe), peut se permettre l’audace not yet the case with the ­Constitutional de pratiquer le ­contrôle de proportion- Council, which addresses proportional- nalité au titre du ­contrôle normal. Telle ity differently, depending on whether it n’est pas encore la situation du ­Conseil is being used to measure an attack on ­constitutionnel qui ne pratique pas la freedom of expression 197 or the right of proportionnalité de la même manière ownership 198. The situation may evolve, selon qu’elle sert à mesurer une atteinte however, towards the case law of the à la liberté ­d’expression 197 ou au droit European Court of Human Rights. In re- de ­propriété 198. Mais la situation pourrait spect of validations, for example, having évoluer à la faveur de la jurisprudence previously required an adequate level de la Cour européenne des droits de

196 The expression “militant democracy” (in German, stre‑ 196 L’expression « démocratie militante » (en allemand, itbare Demokratie) is found in the case about banning streitbare Demokratie) est ­contenue dans l’affaire the Communist party, which was judged by the Fed- de l’interdiction du parti communiste jugée par la eral Constitutional­ Court in 1956, BVerfGE 5, 85 [139]; Cour ­constitutionnelle fédérale en 1956, BVerfGE 5, see Ch. Autexier, Introduction au droit public alle‑ 85 [139] ; v. Ch. Autexier, Introduction au droit pu‑ mand, PUF, Coll. Droit fondamental, 1997, p. 110‑111, blic allemand, PUF, coll. Droit fondamental, 1997, § 101. p. 110‑111, § 101. 197 “Freedom of expression and communication is all 197 « La liberté d’expression et de communication est the more precious since the exercising thereof is a d’autant plus précieuse que son exercice est une ­condition of democracy and one of the guarantees ­condition de la démocratie et l’une des garanties du of respect for other rights and freedoms; any restric- respect des autres droits et libertés ; que les atteintes tions on the exercising of this freedom should be portées à l’exercice de cette liberté doivent être necessary, adapted and proportionate to the pur- nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif pose it is sought to achieve”, Decision no. 2010‑3 QPC poursuivi », Décision n° 2010‑3 QPC (28 mai 2010), (28 May 2010), Union des familles en Europe [Family Union des familles en Europe [Associations fami‑ associations, recital 6 (italics added). liales], ­cons. 6 (italiques ajoutés). 198 “The right to own property is one of the rights of 198 « La propriété figure au nombre des droits de man enshrined in Articles 2 and 17 of the Decla- l’homme ­consacrés par les articles 2 et 17 de la ration of the Rights of Man and of the Citizen of Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789; according to Article 17: “Property being an 1789 ; aux termes de son article 17 : « La propriété inviolable and sacred right, no one can be deprived étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en of private usage, if it is not when the public neces- être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, sity, legally noted, evidently requires it, and under légalement ­constatée, l’exige évidemment, et sous the ­condition of a just and prior indemnity”; in the la condition­ d’une juste et préalable indemnité » ; absence of deprivation of the right of property as en l’absence de privation du droit de propriété au defined in this article, Article 2 of the Declaration sens de cet article, il résulte néanmoins de l’article 2 of 1789 nonetheless implies that limits on this right de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées must be “justified by a reason of general interest à ce droit doivent être justifiées par un motif d’in‑ and be proportionate with the objective pursued” térêt général et proportionnées à l’objectif pour‑ Decision no. 2011‑212 QOC (20 January 2012), suivi », Décision n° 2011‑212 QPC (20 janvier 2012), Ms Khadija A., wide of Mr [Insolvency proceedings: Mme Khadija A., épouse M. [Procédure collective : 95 inclusion in assets of spouse’s property], recital 3 réunion à l’actif des biens du conjoint]­ , ­cons. 3 (ita- (italics added). liques ajoutés). 2018 / n° spécial

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of general interest 199, the Constitutional­ l’homme. Ainsi, en matière de valida- Council now requires a compelling gen- tions, après avoir exigé un intérêt géné- eral interest 200 in line with the case law ral suffisant 199, le ­Conseil constitutionnel­ of the Strasbourg court, to which it has a requis un intérêt général impérieux 200 finally come round. ­conformément à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg à laquelle il s’est ­finalement rallié.

2. Techniques of persuasion 2. Les techniques de persuasion

Provided this capacity is applicable to Pour autant qu’on puisse leur appliquer them, the recipients of the decisions cette qualité, les destinataires des déci- made by the Constitutional­ Council are sions du ­Conseil ­constitutionnel ne sont not ordinary parties to legal proceedings. pas des justiciables ordinaires. Ne se Because it only issues an opinion in re- prononçant que sur saisine des ­pouvoirs sponse to a referral from the ­constitutional publics ­constitutionnels (Président public authorities­ (the President of de la République, Gouvernement et the Republic, the Government and Parlement) ou sur renvoi du Conseil­ Parliament) or from the ­Conseil d’État or d’État ou de la Cour de cassation, c’est the Court of Cassation, it addresses its de- à eux que s’adressent ses décisions. cisions to these bodies. In terms of ensur- Pour en assurer le respect, il ne peut ing respect for them, it cannot make use pas les assortir de la formule magique of the magic formula that ­assures a judge qui assure le juge judiciaire d’être obéi in the courts that they will be obeyed and et l’autorise à « mander et ordonner à authorises them to “summon and order tous huissiers de justice, sur ce requis, all bailiffs, on this request, to execute de mettre (son jugement) à exécution, (their judgment), all public prosecutors aux procureurs généraux et aux procu- and state prosecutors attached to the reurs de la République près les tribu- tribunaux de grande instance to uphold naux de grande instance d’y tenir la it and all commanders and officers of the main, à tous commandants et officiers forces of law and order to help and assist de la force publique de prêter main- whenever required to do so by the law” forte lorsqu’ils en seront légalement

199 Thus, “the legislature cannot intervene in ­contracts that 199 Ainsi, « le législateur ne saurait porter aux contrats­ have been lawfully entered into unless such interven- légalement conclus­ une atteinte qui ne soit justifiée tion is justified by a reason of sufficient general inter‑ par un motif d’intérêt général suffisant », Décision est”, Decision no. 2009‑592 DC of 19 November 2009, n° 2009‑592 DC du 19 novembre 2009, Loi relative à Act pertaining to careers guidance and lifelong profes‑ l’orientation et à la formation professionnelle tout sional training, recital 9. au long de la vie, ­cons. 9. 200 In terms of validations, the ­Constitutional Council 200 En matière de validations, il y a longtemps que le has long proscribed the criticism of judges by the ­Conseil ­constitutionnel proscrit la censure du juge par legislature and any retroactive effect in criminal le législateur de même que toute rétroactivité en ma- matters, Decision no. 80‑119 FDC of 22 July 1980, Act tière pénale, Décision n° 80‑119 DC du 22 juillet 1980, validating administrative actions, recitals 6‑7. In oth- Loi portant validation d’actes administratifs, ­cons. er matters, “if the legislature can amend a rule of 6‑7. Dans d’autres matières, « si le législateur peut law of validate an administrative action or an action modifier rétroactivement une règle de droit ou vali- governed by private law, it must be on the condition­ der un acte administratif ou de droit privé, c’est à la that said amendment or validation respects both the ­condition que cette modification ou cette validation decisions of the courts as having the effect of res respecte tant les décisions de justice ayant force de judicata and the principle of non-retroactivity of chose jugée que le principe de non-rétroactivité des penalties and sanctions, and that the effect on the peines et des sanctions et que l’atteinte aux droits des rights of individuals resulting from said amendment personnes résultant de cette modification ou de cette or validation is justified by a pressing ground of gen‑ validation soit justifiée par un motif impérieux d’inté‑ eral interest”, Decision no. 2014‑695 DC of 24 July rêt général », Décision n° 2014‑695 DC du 24 juillet 2014, Act pertaining to the securing of formal loan 2014, Loi relative à la sécurisation des contrats­ de agreements taken out by legal entities governed prêts structurés souscrits par les personnes morales by public law, recital 9; Decision no. 2013‑366 QPC de droit public, ­cons. 9 ; Décision n° 2013‑366 QPC ­(SELARL PJA, as liquidator of the company Maflow (SELARL PJA, ès qualités de liquidateur de la société 96 France), recital 3. The two ­conditions are cumula- Maflow France), ­cons. 3. Les deux ­conditions sont tive. cumulatives. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 96 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

(Decree no. 47‑1047 of 12 June 1947 on requis » (Décret n° 47‑1047 du 12 juin the writ of execution). It is like Glendover 1947 relatif à la formule exécutoire). Il who, thanks to the exceptional circum- est comme Glendover qui, fort des cir­ stances of his birth during a night of thun- constances exceptionnelles de sa nais- derstorms and lightning, boasts that he sance au cours d’une nuit d’orages can bring forth ghosts from the depths sillonnée d’éclairs, se vante de pouvoir of the shadows, and whom Hotspur asks: faire venir les esprits de la profondeur “But will they come when you do call for des ténèbres, et à qui Hotspur de- them?” 201. mande : « Mais es-tu sûr qu’ils viendront quand tu les appelleras ? » 201.

In its relationship with the President of Dans ses rapports avec le Président de the Republic, the ­Constitutional Council la République, le ­Conseil ­constitutionnel issues opinions or decisions. The au- rend des avis ou des décisions. thority of opinions (Articles 11 and 16 S’agissant des avis (articles 11 et 16 de of the Constitution)­ is fragile. General la ­Constitution), leur autorité est fragile. de Gaulle took no account of the unof- Le Général de Gaulle n’a tenu aucun ficial opinion it gave on the use of a ref- compte de l’avis officieux qu’il lui don- erendum to change the arrangements na sur le recours au référendum pour for the election of the President of the ­modifier les ­conditions d’élection du Republic. With regard to its decisions on Président de la République. S’agissant the ­constitutionality of adopted laws, the de ses décisions sur la constitutionnalité­ situation is simpler, insofar as it is regu- de la loi votée, la situation est plus lated by the Constitution:­ “A provision simple dans la mesure où elle est ré- declared unconstitutional on the basis of glée par la Constitution ­ : « Une dispo- article 61 shall be neither promulgated sition déclarée inconstitutionnelle sur nor implemented”. The President of the le fondement de l’article 61 ne peut Republic has the choice either to prom- être promulguée ». Le Président de la ulgate the law without the provision that République a le choix entre soit promul- has been cancelled­ 202, or to request a guer la loi sans la ­disposition annulée 202 new reading in Parliament 203. soit demander une nouvelle lecture au Parlement 203.

In respect of the Government, the Vis-à-vis du Gouvernement, le ­Conseil ­Constitutional Council provides assis- ­constitutionnel l’assiste par ses rap- tance through its reports, in preparing ports dans la préparation des ré- any reforms of electoral law that prove formes du droit électoral qui s’avèrent necessary following the reviews of presi- nécessaires à la suite des ­contrôles dential and parliamentary elections qu’il exerce sur les élections présiden- that it ­conducts, for example, about the tielles et législatives, par exemple, à sponsorships required to a candidate propos des parrainages nécessaires to stand for election to the Presidency

201 Shakespeare, Henri IV, Acte III, scène 1. 201 Shakespeare, Henry IV, Act III, scene 1. 202 Si la loi peut être appliquée sans les dispositions an- 202 If the law can be applied without the cancelled provi- nulées, la procédure en reste là. Mais, si ce n’est pas sions, the procedure goes no further. If this is not the le cas, si celles-ci sont inséparables de la loi, il faut case, because they are inseparable from the law, a new recourir à une nouvelle procédure législative pour legislative procedure will be required, so that a vote can obtenir le vote de nouvelles dispositions conformes­ à be taken on new provisions, in accordance with the de- sa décision. C’est la procédure qui fut suivie en 1982 cision. This was the procedure followed in 1982 for the pour la loi de nationalisation : Décision n° 81‑132 DC Nationalisation Act: Decision no. 81‑132 DC of 16 Janu- du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation ; Décision ary 1982, Nationalisation Act; Decision no. 82‑139 DC of n° 82‑139 DC du 11 février 1982, Loi de nationalisa‑ 11 February 1982, Nationalisation Act. tion. 203 This was the solution adopted to pass the law on the 203 C’est la solution qui fut adoptée pour faire passer la development of New Caledonia; see supra note 135 and loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, v. supra 97 corresponding text. note 135 et texte correspondant. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 97 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

or the allocation of equal amounts of pour se présenter à l’élection prési- time to candidates in the media (in- dentielle ou de l’égalité du temps de troduction of the principle of fairness). parole aux candidats sur les médias With regard to the Council’s decisions (introduction du principe d’équité). on the ­constitutionality of the law, it is S’agissant des décisions du Conseil­ ­important to distinguish whether the pro- sur la ­constitutionnalité de la loi, il faut vision deemed unconstitutional is part distinguer selon que la disposition frap- of a law that has been simply adopted pée d’inconstitutionnalité relève de la or has already been promulgated. If loi votée ou de la loi promulguée. S’il the law has been adopted, a provision s’agit d’une loi votée, la disposition that is declared unconstitutional “can- déclarée inconstitutionnelle « ne peut not be implemented” (article 62). If the être mise en application » (article 62). law has been promulgated, the provi- S’il s’agit d’une loi promulguée, la dis- sion is repealed. In general terms, the position est abrogée. De manière gé- Government plays an essential role in the nérale, le Gouvernement joue un rôle authority of the ­Constitutional Council essentiel dans l’autorité du Conseil­ over all government activity and the in- ­constitutionnel sur l’ensemble de l’acti- fluence of its decisions on the adminis- vité gouvernementale et l’influence de tration. As the ­Constitution clearly states: ses décisions sur l’administration. La “They (the decisions of the ­Constitutional ­Constitution dit bien : « Elles (les déci- Council) shall be binding on public au- sions du ­Conseil ­constitutionnel) s’im- thorities and on all administrative author- posent aux pouvoirs publics et à toutes ities and all courts” (Article 62) but it is les autorités administratives et juridic- important to be aware that in practical tionnelles » (article 62), mais il faut terms, it is most often the Government savoir que, concrètement,­ c’est le plus that makes this authority effective in souvent le Gouvernement qui rend practice. cette autorité effective.

In this respect, an important circular À cet égard, une importante circulaire from the Prime Minister of 25 May 1988, du Premier ministre du 25 mai 1988 si- signed by Michel Rocard, Prime Minister, gnée de Michel Rocard, Premier ministre, and prepared by Guy Carcassonne, et préparée par Guy Carcassonne, a brought about a fundamental change changé en profondeur l’esprit et la mé- in the spirit and working method of the thode de travail du Gouvernement 204. Government 204. This text, which is still in Toujours en vigueur, ce texte qui est di- effect, is split into five chapters (respect visé en cinq chapitres (respect de l’État for the rule of law, respect for the legis- de droit, respect du législateur, respect lature, respect for civil society, respect de la société civile, respect de la cohé- for the consistency­ of government ac- rence de l’action ­gouvernementale, tion and respect for the administration) respect de l’administration),­ se présente and is described as a “code of ethics comme « un code de déontologie de for government action”. Its importance l’action gouvernementale ». Son impor- derives from the leading role and fun- tance tient à la première place et au rôle damental place it assigns to respect fondamental qu’il attribue au respect de for the ­Constitution or in other words, la ­Constitution, autrement dit, au respect respect for the rule of law in the work of de l’État de droit dans le travail gouver- the government: “It is important to make nemental : « Il ­convient de tout faire pour every effort to identify and eliminate déceler et éliminer les risques d’incons- the risks of unconstitutionality that can titutionnalité susceptibles d’entacher mar bills, amendments and ­proposals les projets de loi, les amendements et

98 204 Circular of 25 May 1988 on the government’s working 204 Circulaire du 25 mai 1988 relative à la méthode de tra- method, JORF, 27 May 1988, p. 7381 s. vail du gouvernement, JORF, 27 mai 1988, p. 7381 s. 2018 / n° spécial

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for legislation included on the agen- les propositions de loi inscrites à l’ordre da. We must be concerned­ about this du jour. Cette préoccupation doit être even in situations where a referral to la nôtre même dans les hypothèses où the ­Constitutional Council is relatively une saisine du Conseil­ ­constitutionnel unlikely”. In response to this, the Prime est peu vraisemblable ». Pour y répondre, Minister asked all administrative authori- le Premier ministre demanda à toutes les ties “to have their departments examine autorités administratives de « faire étu- carefully all questions of ­constitutionality dier attentivement par les services les that could be raised by a text during the questions de ­constitutionnalité que pour- drafting stage and to refer them to the rait soulever un texte en cours d’élabora- government’s Secretary General suffi- tion et de saisir le secrétariat général du ciently far in advance to allow them to gouvernement suffisamment à l’avance carry out their own investigation (and) pour lui permettre de se livrer également set out a timetable for the preparatory à cette étude (et) de prévoir un calen- work, giving the Conseil­ d’État time to drier des travaux préparatoires laissant ­conduct a detailed examination of the au ­Conseil d’État le temps de procéder draft”. These instructions, which have à un examen approfondi du projet ». been systematically followed by all gov- Ces instructions, qui ont été systémati- ernments, have given the case law of quement reprises par tous les gouver- the Constitutional­ Council decisive au- nements, ont donné à la jurisprudence thority over government departments du Conseil­ constitutionnel­ une autorité from top to bottom. In addition, all cir- décisive sur les services de l’État du som- culars relating to the implementation of met jusqu’à la base. De plus, toutes les laws incorporate the reservations in re- circulaires d’application des lois incor- spect of interpretation that the Council porent les réserves d’interprétation que has attached to its decisions. This is par- le Conseil­ a pu y attacher dans ses dé- ticularly true of the circulars implement- cisions. C’est, en particulier, le cas des ing laws aimed at the state ­prosecution circulaires d’application des lois qui sont service. destinées au Parquet.

The Parliament is obliged to apply the de- Le Parlement est tenu d’appliquer les cisions of the ­Constitutional Council since décisions du ­Conseil ­constitutionnel they “are binding on public authorities”, of puisqu’elles « s’imposent aux pouvoirs which it obviously forms part (Article 62). publics » dont il fait évidemment partie The question was asked, at the start of (article 62). La question s’est posée de the Vth Republic, whether in respect of the savoir au début de la Ve République si, Parliament, this authority applied to both vis-à-vis du Parlement, cette autorité the grounds and the decision, or only s’attachait aux motifs et au dispositif, the latter. In 1962, the Council adopted a ou seulement à ce dernier. Dès 1962, very broad view of its authority in respect le ­Conseil adopta une vue très large de of the Parliament. In light of Article 62 of son autorité vis-à-vis du Parlement. Au the Constitution,­ it took the view that “the visa de l’article 62 de la Constitution,­ authority of the decisions referred to in il estima que « l’autorité des décisions this provision related not only to the deci- visées par cette disposition s’attache sion but also the grounds, which are the non seulement à leur dispositif mais necessary support for the decision and aussi aux motifs qui en sont le soutien indeed constitute­ its very foundation” 205. nécessaire et en ­constituent le fonde- The same opinion was reiterated in ment même » 205. Cette jurisprudence­ a

205 Decision no. 62‑18 L of 16 January 1962, Legal nature 205 Décision n° 62‑18 L du 16 janvier 1962, Nature juri‑ of the provisions of Article 31 (paragraph 2) of the Ag‑ dique des dispositions de l’article 31 (alinéa 2) de la ricultural Framework Act no. 60‑808 of 5 August 1960, loi n° 60‑808 du 5 août 1960 d’orientation agricole, 99 recital 1 (italics added). ­cons. 1 (italiques ajoutés). 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 99 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

1988 206 with regard to a law that sought été réitérée en 1988 206 à propos d’une to reinstate staff representative or trade- loi qui voulait réintégrer dans l’entreprise union leaders who had been dismissed Renault, en sus de l’amnistie déjà ac- from Renault for serious misconduct, in quise, des représentants du personnel ou ­addition to the amnesty­ that had already responsables­ syndicaux­ licenciés­ pour been achieved 207. This shows the impor- fautes lourdes 207. C’est dire l’importance tance of grounds for the legislature. que revêtent les motifs pour le législateur.

As the President of the Senate said in Comme disait le Président du Sénat en 1971, to explain his blank referral of the 1971 pour expliquer sa saisine blanche law against violent demonstrators, which de la loi anticasseurs qui ­conduisit à led to the Freedom of association deci- la décision Liberté d’association, le sion, the ­Constitutional Council is there ­Conseil constitutionnel­ est là pour « éclai- to “enlighten the legislature” 208. Its case rer le législateur » 208. Sa jurisprudence law today, which is much more extensive ­aujourd’hui bien plus nourrie qu’en 1971 than in 1971, underpins­ the laws being est en arrière-fonds des lois sur lesquelles debated by the two houses of Parliament les Assemblées délibèrent et ce sont les and it is the grounds for its decisions that motifs de ses décisions qui déterminent determine the framework and limits on le cadre et les limites de la liberté d’écri- the freedom to establish the law that they ture de la loi dont elles jouissent avec le enjoy with the Government. It is from this Gouvernement. C’est dans cette optique perspective that the recent reform of the qu’il faut comprendre la récente réforme reasons for the Council’s decisions, which de la motivation des décisions du Conseil­ it wanted to be “simpler and easier to qui a voulu que ses décisions soient understand” should be understood 209. It « plus simples et mieux motivées » 209. Bien

206 Decision no. 89‑258 DC of 8 July 1989, Amnesty Act, re- 206 Décision n° 89‑258 DC du 8 juillet 1989, Loi portant cital 13. amnistie, ­cons. 13. 207 Decision no. 88‑244 DC of 20 July 1988, Amnesty Act, 207 Décision n° 88‑244 DC du 20 juillet 1988, Loi portant which limits the authority of res judicata attached to the amnistie, qui limite l’autorité de chose jugée attachée decision of the Constitutional­ Council to a declaration à la décision du Conseil­ constitutionnel­ à la déclaration of unconstitutionality aimed at certain provisions of the d’inconstitutionnalité visant certaines dispositions de law in question (cons. 18) while decision no. 89‑258 DC, la loi censurée (cons. 18) alors que la décision n° 89‑258 supra note 206, takes a broader approach, by focusing DC, supra note 206, adopte une conception­ plus large on the substantial content­ of the law (recital 17). en s’attachant au contenu­ matériel de la loi (­cons. 17). 208 The referral in this famous case was made by a sim- 208 La saisine dans cette célèbre affaire avait été faite par ple letter from the President of the Senate, Mr Alain simple lettre du Président du Sénat, M. Alain Poher, ­Poher, to the President of the Constitutional­ Council. It au Président du ­Conseil ­constitutionnel. Elle n’avait had not been reported to the President of the Repub- pas été notifiée au Président de la République, au lic, the Prime Minister and the President of the Nation- Premier ministre et au Président de l’Assemblée na- al Assembly in accordance with Article 18 of the order tionale ­conformément à l’article 18 de l’ordonnance ­constituting the Institutional Act on the ­Constitutional portant loi organique sur le Conseil­ ­constitutionnel. Council. A debate then followed, at the end of which Une polémique s’ensuivit à l’issue de laquelle le the President of the Senate provided some useful in- Président du Sénat donna des indications utiles, dicators, revealing the role of the ­Council vis-à-vis the révélatrices du rôle que joue le Conseil­ vis-à-vis des two houses of Parliament: “The Senate has just reject- Assemblées : « Le Sénat vient de rejeter par treize ed by thirteen votes out of almost three hundred (in voix d’écart sur près de trois cents votants (en fait fact, two hundred and seventy-five), the bill reforming deux cent soixante-quinze), le projet de loi portant the legislation on associations. The result arrived at af- réforme de la législation en matière d’associations. Le ter detailed debate shows that it was right to examine résultat acquis après des débats approfondis, montre this fundamental piece of legislation. It was why the que sur ce texte fondamental, on est en droit de President of the Senate was prompted to refer the s’interroger. C’est pourquoi le Président du Sénat est matter to the ­Constitutional Council, for an opinion ­conduit à saisir le Conseil­ constitutionnel­ afin qu’il se on the law finally adopted by the National Assembly. prononce sur cette loi finalement adoptée par l’As- Indeed, it falls within the remit of the constitutional­ semblée nationale. Il est en effet dans les attributions High Court to state the law, in order to inform the de la Haute juridiction ­constitutionnelle de dire le legislature”, Les grandes délibérations, supra note 11, droit, afin d’éclairer le législateur », Les grandes déli‑ p. 209‑210. The more case law the ­Constitutional bérations, supra note 11, p. 209‑210. Plus la jurispru- Council has produced, the more its “insights” have be- dence du ­Conseil ­constitutionnel s’est étoffée, et plus come decisive. son « éclairage » est devenu déterminant. 100 209 Laurent Fabius, Sciences Po Paris, 14 September 2016, 209 Laurent Fabius, Sciences Po Paris, 14 septembre 2016, http://www.­conseil-­constitutionnel. http://www.­conseil-­constitutionnel. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 100 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

is clear, of course, that the reasons for sûr, il est certain que la motivation des the decisions made by the ­Constitutional décisions du ­Conseil ­constitutionnel est Council are important for citizens and importante pour les citoyens et que les that the controversies­ in public opinion ­controverses dans l’opinion publique que that the laws have prompted should be les lois ont suscitées doivent être apaisées calmed by the explanations given for the par les vertus explicatives de décisions du Council’s decisions. Hence the criticism ­Conseil constitutionnel.­ D’où la critique de by legal authors about their excessive la doctrine contre­ leur excessive brièveté. brevity. But it is important to realise that a Mais il faut tenir compte du fait que la dé- decision is aimed primarily at the legisla- cision s’adresse par priorité au législateur, ture, that it is intended to inform the laws qu’elle doit l’éclairer sur les lois qu’il pren- it will adopt in the future and that there is dra dans l’avenir et qu’il n’est pas ques- no question of sending it decisions that tion de lui envoyer des décisions de 80 ou are 80 or 100 pages long. It is the duty 100 pages. Le ­Conseil constitutionnel­ se of the ­Constitutional Council to give it doit de lui donner des directives simples, simple, clear instructions. In this respect, claires. À cet égard, la récente formu- the recent formulation of ­constitutional lation des exigences ­constitutionnelles requirements with regard to freedom of en matière de liberté d’expression – « les expression “any infringement of the exer- atteintes portées à l’exercice de cette cising of this freedom should be tailored, liberté doivent être nécessaires, adaptées necessary and proportionate to the aim et proportionnées à l’objectif poursuivi » 210 it seeks to attain” 210 – tell the legislature – parle beaucoup plus au législateur que much more than the formula of 1982 – la formule de 1982 – « Il appartient au “It is the role of the legislature to recon- législateur de concilier…­ l’exercice de cile… the exercise of freedom of com- la liberté de communication telle qu’elle munication as it results from Article 11 résulte de l’article 11 de la Déclaration of the Declaration of the Rights of Man, des droits de l’homme, avec, d’une part, with, on the one hand, the technical les contraintes­ techniques inhérentes aux ­constraints inherent in audiovisual com- moyens de la communication audiovi- munications methods and on the other, suelle et, d’autre part, les objectifs de the objectives of constitutional­ value, of valeur ­constitutionnelle que sont la sauve- safeguarding law and order, respect for garde de l’ordre public, le respect de la the freedom of others and maintaining liberté d’autrui et la ­préservation du ca- the pluralist nature of sociocultural cur- ractère pluraliste des courants d’expres- rents of expression, which these meth- sion socioculturels auquel ces modes ods of communication, because of de communication, par leur influence their considerable­ influence, are likely ­considérable, sont susceptibles de porter to infringe” 211. Moreover, in reality, apart atteinte » 211. De plus, en réalité, au-delà from the various formulations of the limits des différentes formulations des limites likely to be placed on freedom of expres- susceptibles d’être apportées à la liberté sion, there is an increase in control­ that d’expression, il y a un accroissement du means the decision will also inform the ­contrôle de telle sorte que la décision courts. éclaire aussi les juridictions.

fr/­conseil-­constitutionnel/francais/ fr/­conseil-­constitutionnel/francais/ documentation/­contributions-et-discours/2016/ documentation/­contributions-et-discours/2016/ discours-de-m-laurent-fabius-a-l-occasion-de-la- discours-de-m-laurent-fabius-a-l-occasion-de-la-ren- rentree-solennelle-de-l-ecole-de-droit-de-sciences-po- tree-solennelle-de-l-ecole-de-droit-de-sciences-po- %E2%80%93-paris-14-septembre-2016.147801.html. %E2%80%93-paris-14-septembre-2016.147801.html. 210 Decision no. 2016‑745 DC of 26 January 2017, Law relat‑ 210 Décision n° 2016‑745 DC du 26 janvier 2017, Loi rela‑ ing to equality and citizenship, § 193. tive à l’égalité et à la citoyenneté, § 193. 211 Decision n° 82‑141 DC du 27 July 1982, Audiovisual 211 Décision n° 82‑141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la 101 Communications Act, recital 5. communication audiovisuelle, ­cons. 5. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 101 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

Finally, with regard to the administrative S’agissant, enfin, des juridictions admi- and ordinary courts, the Constitutional­ nistratives et judiciaires, initialement le Council was initially intended to have ­Conseil constitutionnel­ ne devait avoir only a distant relationship with them. que des rapports lointains avec elles. Admittedly, Article 62 of the ­Constitution Certes, l’article 62 de la ­Constitution provides that “the decisions of the prévoit que « les décisions du Conseil­ ­Constitutional Council… shall be bind- ­constitutionnel… s’imposent à toutes ing on public authorities and on all ad- les autorités juridictionnelles », ce qui ministrative authorities and all courts”, signifie au minimum que celles-ci ne which indicates, as a minimum, that peuvent pas faire application d’une the latter cannot implement a provision disposition qu’il a déclarée inconstitu- that has been declared unconstitution- tionnelle. Toutefois, cette éventualité al. However, this was originally rather a était plutôt hypothétique à l’origine car hypothetical eventuality, as these were ce n’était pas à elles que ses décisions not the bodies to which its decisions s’adressaient. Les choses ont changé à were addressed. Things changed af- partir de 1975 quand le ­Conseil décida ter 1975, when the Council decided in dans la décision IVG que « si ces dispo- the abortion decision that “while these sitions (c’est-à-dire, les articles 61 et 55 provisions (i.e., Articles 61 and 55 of the de la ­Constitution) ­confèrent aux traités, ­Constitution) ­confer upon treaties, in dans les ­conditions qu’elles définissent, accordance with their terms, an author- une autorité supérieure à celle des lois, ity superior to that of statutes, they nei- elles ne prescrivent ni n’impliquent que ther require nor imply that this principle le respect de ce principe doive être must be honoured within the framework assuré dans le cadre du contrôle­ de la of ­constitutional review as provided by ­conformité des lois à la ­Constitution pré- Article 61”. In so doing, the Constitutional­ vu à l’article 61 de celle-ci ». Ce faisant, Council decided not to make itself the le Conseil­ constitutionnel­ renonça à se guarantor of the international path cho- faire le garant de la voie internationale sen by France and the United Kingdom choisie par la France et le Royaume-Uni after the Second World War to protect après la Seconde Guerre mondiale pour rights and freedoms, compared with protéger les droits et libertés, contre­ la the constitutional­ path defended by voie constitutionnelle­ que défendaient the Americans. In other words, while the les Américains. En d’autres termes, là United States sought to persuade the où les États-Unis cherchaient à persua- Europeans to adopt their system, by rec- der les Européens d’adopter leur sys- ommending the creation of constitution­ tème en recommandant la création courts with the power of judicial review, de cours ­constitutionnelles dotées du France and the United Kingdom, which pouvoir de judicial review (­contrôle did not want and could not overturn de ­constitutionnalité des lois), la France their constitution­ principles (parlia- et le Royaume-Uni qui ne voulaient pas mentary sovereignty on the one hand, et ne pouvaient pas renverser leurs prin- and the sovereignty­ of Parliament on cipes ­constitutionnels (souveraineté par- the other), ­preferred to protect human lementaire dans un cas, souveraineté rights by means of a treaty, which was du Parlement dans l’autre) préféraient more respectful of their ­constitutional protéger les droits de l’homme par la traditions, as they proved by producing voie du traité, plus respectueuse de leurs the European Convention­ on Human traditions ­constitutionnelles, comme ils le Rights (1950), which France did not prouvèrent en élaborant la Convention­ ratify until 1974. After this date, and in européenne des droits de l’homme light of Article 55 of the ­Constitution, a (1950) que la France ne ratifia qu’en whole set of rights and freedoms be- 1974. À partir de cette date, eu égard 102 came virtually applicable in French à l’article 55 de la ­Constitution, tout un law. Some months later, in the abortion­ ensemble de droits et libertés devint 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 102 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

decision, the ­Constitutional Council ­virtuellement applicable en droit fran- ruled that it was not its responsibility to çais. Quelques mois plus tard, dans la guarantee the effective application of décision IVG, le Conseil­ constitutionnel­ the principle established by Article 55, jugea qu’il ne lui appartenait pas de and it indirectly transferred responsibil- garantir l’application effective du prin- ity to the ordinary courts on the grounds cipe posé par l’article 55 et il en transféra that “decisions made under Article 61 indirectement la responsabilité­ aux juri- of the Constitution­ are unconditional dictions ordinaires au motif que « les dé- and final, (…); on the other hand, the cisions prises en application de l’article prevalence of treaties over statutes, (…) 61 de la ­Constitution revêtent un carac- is both relative and contingent”­ 212 , a tère absolu et définitif, (…) ; au ­contraire, statement that the rapporteur, François la supériorité des traités sur les lois (…) Goguel, summed up during the debate présente un caractère à la fois relatif et in the following terms: “The superiority ­contingent » 212, affirmation que le rap- of treaties over statutes is not in itself a porteur, François Goguel, avait résumée ­constitutional issue” 213. au cours de la séance de délibération en ces termes : « La supériorité du traité sur la loi n’est pas en elle-même de na- ture ­constitutionnelle » 213.

The result of the ­Constitutional Council’s Le refus du Conseil­ constitutionnel­ de faire refusal to include treaties in the ref- figurer les traités parmi les normes de réfé- erence standards for reviewing the rences du ­contrôle de ­constitutionnalité ­constitutionality of law, starting with des lois, à commencer par la Convention­ the European ­Convention on Human européenne des droits de l’homme, a eu Rights, was that as the constitutional­ pour résultat qu’au fur et à mesure que corpus was gradually enhanced in fa- le corpus ­constitutionnel s’est enrichi à vour of the 1974 reform, which created la faveur de la réforme de 1974 qui créa the parliamentary referral, two systems la saisine parlementaire, deux systèmes of protection for rights and freedoms be- de protection des droits et libertés se gan to run alongside each other in the sont mis à cheminer côte à côte dans French legal system: the system based l’ordre juridique français, le système on the ­Convention, in Strasbourg, and ­conventionnel basé à Strasbourg et le sys- the system based on the Constitution,­ tème constitutionnel­ installé à Paris – les in Paris. The two systems were not iden- deux n’étant pas toujours identiques car tical as they drew on different sources, d’inspiration différente en particulier sur in particular with regard to ­questions les questions de procédure pénale et ad- of ­criminal and administrative proce- ministrative (la ­Convention européenne dure (the European ­Convention having ayant été fortement marquée sous l’in- been heavily influenced by the British fluence britannique par l’esprit de la com- approach and the spirit of the common mon law et l’importance qu’elle attache law, with the importance it attached to aux procédures comme l’habeas corpus, procedures such as habeas corpus and le fair trial ou procès équitable) – mais a fair trial) but the former was deemed le premier étant réputé supérieur au se- superior to the latter. Moreover, the ac- cond. De plus, l’acceptation par la France ceptance by France, in 1981, of the en 1981 du droit de recours individuel right of individual recourse for a breach pour violation de la ­Convention devant of the ­Convention before the courts in les organes de Strasbourg l’exposa à des

212 Decision no. 74‑54 DC of 15 January 1975, Voluntary In‑ 212 Décision n° 74‑54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à terruption of Pregnancy Act, recital 4. l’interruption volontaire de la grossesse, cons. 4. 213 Sessions of 14 and 15 January 1975, Les grandes délibé‑ 213 Séances des 14 et 15 janvier 1975, Les grandes délibé‑ 103 rations, supra note 11, p. 270. rations, supra note 11, p. 270. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 103 01/10/2018 17:23 Revue de Droit HENRI CAPITANT

Strasbourg opened up the possibility of ­condamnations par la Cour ­européenne the European Court of Human Rights des droits de l’homme. ­ruling against it. Adossé à ce ­contexte européen, le Within the European context,­ the prob- problème de l’autorité des décisions lem of the authority of the decisions of the du ­Conseil ­constitutionnel sur les auto- ­Constitutional Council over the courts, rités juridictionnelles qui n’est qu’une which is only one aspect of the more gen- facette du problème plus général de eral problem of the hierarchy of norms, la hiérarchie des normes, dut être en- had to be entirely rethought, particularly tièrement repensé, d’autant plus que since judicial reviews of ­constitutionality le ­contrôle de ­constitutionnalité avait had made the Constitution­ the fun- désormais fait de la ­Constitution la damental and supreme standard norme fondamentale et suprême de la for the Republic. After the 1980s, the République. À partir des années 1980, ­Constitutional Council made increasing pour faire respecter cette suprématie, use of the technique of interpretative le ­Conseil ­constitutionnel utilisa de plus reservations to ensure respect for the su- en plus la technique des réserves d’inter- premacy of the ­Constitution. Tucked into prétation. Tapies dans les ­considérants the grounds for its decisions, reservations de ses décisions, les réserves sont des are declarations, or statements, if you déclarations, des énoncés si l’on pré- prefer, which clarify the sense of the de- fère, qui précisent le sens de la déci- cision made for the future interpretation sion rendue pour l’interprétation future of the law. They can be interpretative, de la loi. Elles peuvent être interpréta- neutralising or constructive­ in relation to tives, neutralisantes, ou ­constructives the provisions contained­ in the law they des dispositions ­contenues dans la loi relate to, and are tending to increase. à laquelle elles se rapportent et elles It is a well-established technique, which ont tendance à se multiplier. La tech- the Council used as far back as 1959, nique est ancienne, le Conseil­ y eut when it was examining the Regulations of recours dès 1959 à propos de l’examen the National Assembly, when they were du Règlement de l’Assemblée natio- used in the operative part of the deci- nale où elles figuraient alors dans le sion 214. Interpretative reservations began dispositif de la décision 214. À partir des to be found in the grounds for a deci- années 1980, les réserves d’interpré- sion after the 1980s. They were particu- tation ont figuré dans les motifs. Elles larly criticised by members of Parliament ont été surtout critiquées en 1986/87 in 1986/87, following the elections in par les parlementaires postérieure- March 1986. The limited welcome they ment aux élections de mars 1986. Leur received did not stop the Constitutional­ accueil réservé n’arrêta pas le Conseil­ Council; the practice ­continued and still ­constitutionnel ; la pratique continua­ et continues­ today. ­continue encore.

The reason is that they have become La raison est qu’elles sont devenues inevitable, because they are necessary. inévitables parce que nécessaires. En Indeed, even if they have been reviewed effet, même ­contrôlées par le ­Conseil by the Constitutional­ Council, laws are ­constitutionnel, les lois sont des bou- still bottles tossed into the sea. No-one teilles jetées à la mer. Nul ne sait devant knows which judges will hear them re- quels juges elles seront invoquées, dans lied on, in which courts they will be ap- quelles juridictions elles seront appli- plied or how they will be interpreted. quées et comment elles seront interpré- Admittedly, the Court of Cassation exists tées. Certes, le contrôle­ de cassation

104 214 Decision no. 59‑2 DC of 24 June 1959, Regulations of the 214 Décision n° 59‑2 DC du 24 juin 1959, Règlement de National Assembly, notably Article 2. l’Assemblée nationale, notamment l’article 2. 2018 / n° spécial

Livre_Capitant_special.indb 104 01/10/2018 17:23 HENRI CAPITANT Law Review

to harmonise the interpretation of the existe pour harmoniser l’interprétation law and ensure that laws are applied du droit et faire en sorte que les lois equally and that judges cannot make soient également appliquées à tous them say “white” in Brittany and “black” et que les juges ne leur fassent pas in Provence. While judges in the adminis- dire « blanc » en Bretagne et « noir » en trative or ordinary courts have only one Provence. Tant que les juges administra- system of laws against which to interpret tifs ou judiciaires n’ont qu’un seul ordre laws, their national legal system, there is juridique de référence pour interpréter no difficulty and the problem does not les lois, leur ordre juridique national, il arise; a single supreme court for each is n’y a pas de difficulté, le problème ne sufficient to ensure the law is uniform. But se pose pas ; une seule cour suprême where there are several systems of law, propre à chacun suffit pour uniformi- without a clear hierarchical relationship ser le droit. Mais lorsqu’il y a plusieurs between them, although they are all ap- ordres juridiques non clairement hié- plicable, such as the national system, rarchisés entre eux, quoiqu’également the community system, the European sys- applicables, tels l’ordre national, l’ordre tem and even the international system, communautaire, l’ordre européen, no-one can say which one the judge voire l’ordre international, nul ne peut will choose to interpret the law, particu- dire quel ordre juridique le juge choisira larly if the ­constitution does not provide pour interpréter la loi, surtout lorsque sa strict instructions on choosing one sys- ­constitution ne lui donne pas un man- tem over another. Well before legal au- dat impératif pour choisir tel ordre plutôt thors developed a theory of multi-level que tel ordre. Bien avant que la doctrine constitutionalism­ 215, the ­Constitutional ne théorise le ­constitutionnalisme multi- Council had been responding to the di- niveaux 215, le ­Conseil ­constitutionnel lemma through the use of interpretative avait donné réponse à ce dilemme par reservations, which the spirit of French le recours aux réserves d’interprétation ­constitutionalism had made “an inevi- dont l’esprit du constitutionnalisme­ table corollary of French-style judicial français a fait « un corollaire inévitable review” 216. du contrôle­ de constitutionnalité­ à la française » 216.

The fact is that the aim of interpreta- C’est qu’en effet, le but des réserves tive reservations is not, as some have d’interprétation n’est pas, comme on claimed, to “dictate to the courts respon- l’a ­prétendu, de « dicter aux juridictions sible for applying it, the interpretation they chargées de son application, l’inter- should put on the text ­concerned” 217, but prétation qu’elles devront faire du texte to guide the resolution of disputes arising en cause » 217, mais de guider la solution from the interpretation or application of des litiges nés de l’interprétation ou de l’ap- the law towards ­ a scenario setting out plication de la loi vers un scénario d’appli- possible applications that comply with cations possibles qui soient conformes­ aux ­constitutional values, in order to respond valeurs ­constitutionnelles de manière à ré- to the criticisms levelled at the law, and pondre aux griefs soulevés ­contre la loi, et above all, to remove uncertainty, spare surtout, de manière à lever les incertitudes, the parties from pointless litigation, get

215 I. Pernice, “Multilevel ­Constitutionalism in the Euro- 215 I. Pernice, “Multilevel ­Constitutionalism in the Euro- pean Union”, European Law Review 2002, accessible pean Union”, European Law Review 2002, accessible en ligne : http://www.whi-berlin.de/documents/whi- en ligne : http://www.whi-berlin.de/documents/whi- paper0502.pdf. paper0502.pdf. 216 Les réserves d’interprétation du ­Conseil constitution‑ 216 Les réserves d’interprétation du Conseil­ constitutionnel­ , nel, Secrétariat général du Conseil­ constitutionnel­ General Secretariat of the Constitutional­ Council (2002), (2002), p. 8 ; v. aussi Les réserves d’interprétation p. 8; see also Les réserves d’interprétation émises par le émises par le Conseil­ constitutionnel­ , par X. Samuel ­Conseil ­constitutionnel, par X. Samuel (2007). (2007). 105 217 Ibid., p. 7. 217 Ibid., p. 7. 2018 / n° spécial

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rid of cases of aberrant implementa- épargner aux justiciables des contentieux­ tion by state bodies, and thus ensure inutiles, écarter des cas d’exécution aber- equal protection under the law for all. rante de la part des organes de l’État, et Their aim is to guarantee legal certain- ainsi assurer à tous l’égale protection de la ty, which has been described as “the loi. Leur but est de garantir la sécurité juri- ­fundamental justification for French-style­ dique qui est, a-t‑on pu dire, « la justification judicial review” 218. ­profonde du ­contrôle de ­constitutionnalité à la française » 218.

Conclusion­ ­Conclusion

Sixty years after its basis was estab- Soixante ans après que ses bases lished by the 1958 Constitution,­ French furent jetées par la Constitution­ de ­constitutionalism has now taken 1958, le ­constitutionnalisme français a shape. Compared with foreign forms of aujourd’hui pris forme. Comparé aux ­constitutionalism, the least one can say is ­constitutionnalismes étrangers, le moins that it is original and in a class of its own. qu’on puisse dire est qu’il est original, in- It is held by an institution that sometimes classable. Il est entre les mains d’une ins- acts as a court and at other times as a titution qui est tantôt une juridiction, tan- body which, if not actually legislative, is at tôt un organe sinon législatif, du moins si least so close to the legislature that advis- proche du législateur qu’il en est le ­conseil es it on ­constitutional matters. When the en matière constitutionnelle.­ Lorsque la QPC was introduced, authoritative voices QPC fut introduite, des voix autorisées said that it could not remain in limbo in- ont pu dire qu’il ne pourrait pas rester definitely and that a time would come indéfiniment dans cet entre-deux et que when it had to be accepted that it was a viendrait le temps où il faudra admettre court, not only when it ruled on electoral qu’il est une juridiction, pas seulement issues or in relation to QPCs, but also in lorsqu’il statue en matière électorale ou a priori reviews or in short, in all its activi- en matière de QPC, mais aussi dans le ties, on the grounds that “refinement has ­contrôle a priori, bref, dans toutes ses its limits, and even bats eventually had activités, au motif que « (le) raffinement a to be assigned to a genus” 219. The argu- ses limites et (que) même la chauve-sou- ment is persuasive because, in ­concrete ris a dû être classée dans un genre » 219. terms, the Constitutional­ Council gener- L’argument ne manque pas de force car, ally issues its rulings as a court. But re- ­concrètement, le ­Conseil ­constitutionnel ality is always complex and it is only in se prononce le plus souvent en tant the cinematographic art that things are que juridiction. Mais la réalité est tou- black and white. For example, the ­Conseil jours complexe et ce n’est que dans le d’Etat is not a court in everything it does Septième art qu’elle est en noir et blanc. and it has five consultative­ sections, a Ainsi, le Conseil­ d’État n’est pas une juri- litigation section and a reporting and re- diction dans tout ce qu’il fait et il existe en search section. son sein cinq sections ­consultatives, une section du contentieux­ et une section du rapport et des études.

But above all, if one persistent thread has Mais surtout, s’il y a bien un trait persis- emerged from the history of the institution tant qui se dégage de l’histoire de l’ins- over the last 20 years, it has been its refus- titution sur les vingt dernières années, al to be marched forcibly into becoming c’est son refus d’être conduite­ à marche

218 Ibid., p. 11. 218 Ibid., p. 11. 106 219 J.-C. Colliard, “Un nouveau Conseil­ ­constitutionnel?”, 219 J.-C. Colliard, « Un nouveau Conseil­ constitutionnel­ ? », Pouvoirs, no. 137 (2011), p. 155 s., 157. Pouvoirs, n° 137 (2011), p. 155 s., 157. 2018 / n° spécial

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a real court, based on the model of the forcée à devenir une vraie cour sur le European ­Constitutional Courts. It would modèle des cours constitutionnelle­ eu- be unwise, and even reckless, to ignore ropéennes. Il est bien imprudent, voire all the signs proving that the institution téméraire, de faire abstraction de tous has rejected a change of this kind, on the les indices qui prouvent que l’institution pretext that it is inevitable. The difficulty­ refuse pareille évolution sous prétexte is explaining why it has refused. Where que celle-ci est inéluctable. La difficulté does it come from? It comes first, from est d’expliquer ce refus. D’où vient-il ? Il the fact that the institution was not cre- vient tout d’abord du fait que l’institution ated to be a constitutional­ court and it n’a pas été créée pour être une cour is not within its remit to transform itself on ­constitutionnelle et il ne lui appartient its own initiative. It is not the ­constituent pas de se transformer toute seule. Elle authority and only that authority can do n’est pas le pouvoir constituant­ et il n’y so. There is no shortage of suggestions 220. a que lui qui pourrait le faire. Les proposi- In the meantime, we can only pay tribute tions ne manquent pas 220. En attendant, to the wisdom of the institution, which has on ne peut que rendre hommage à la refused to let itself be dragged towards sagesse de l’institution qui ne se laisse government by judges. But the refusal pas entraîner vers le gouvernement des has deeper causes than those who eu- juges. Mais ce refus a des causes plus logise the ­constitutional courts can see profondes que les thuriféraires des cours and which relate to the ­consequences ­constitutionnelles ne voient pas et qui of the most important principle of French tiennent aux ­conséquences du plus im- law, which underpins it and on which it portant principe du droit français, celui is built, namely the principle of national qui l’a fondé et sur lequel il s’est ­construit, sovereignty. le principe de la souveraineté nationale.

The principle of national sovereignty Le principe de la souveraineté na- does not exclude a judicial review of tionale n’exclut pas le contrôle­ de ­constitutionality; the best evidence is the ­constitutionnalité ; la meilleure preuve en work of the Constitutional­ Council and est l’œuvre du ­Conseil constitutionnel­ et its greatest success is that it has given c’est sa plus grande réussite que d’avoir shape to the legislative ­constitutionalism donné forme au ­constitutionnalisme légis- that lies at the heart of French latif qui est l’âme du constitutionnalisme­ ­constitutionalism. But it does exclude français. Mais il exclut que la nation puisse the possibility of the national being gov- être gouvernée par d’autres qu’elle-même erned by itself or its representatives. Yet ou ses représentants. Or, le point fonda- the fundamental point is that, regardless mental est que, quels que soient les efforts of the knowing efforts or clever ­conjuring savants ou les habiles tours de passe-passe tricks of authors to prove otherwise, judg- es are not in any way representatives. 220 C’est ainsi qu’en 2015, dans un rapport intitulé Refaire la démocratie, élaboré avec le ­concours de 220 Thus, in a 2015 report entitled Refaire la démocratie, plusieurs autorités du monde politique et du monde produced with the help of several authorities from the universitaire, on peut lire dans la 17e proposition du political and academic spheres, the working group’s groupe de travail : « Le ­Conseil (­constitutionnel) rend 17th proposal reads: “The (­Constitutional) Council (to- (aujourd’hui) quatre fois plus de décisions a posteriori day) makes four times more decisions a posteriori than que de décisions a priori, (…) son rôle de protecteur a priori, (…) its role as a protector of fundamental rights des droits fondamentaux est désormais ­consacré (…) is now enshrined (…) and ultimately, it has transformed il s’est définitivement transformé en une juridiction itself into a ­constitutional court in every possible way ­constitutionnelle pleine et entière (…) Le terme de (…) Since the term “Council” is somewhat inappropri- “­Conseil” étant peu adapté pour une juridiction qui ate for a court whose remit clearly extends beyond sim- n’a évidemment pas vocation à ne rendre que des avis, ply issuing opinions, the working group suggests that it le groupe de travail suggère de lui substituer le nom should be renamed the ‘­Constitutional Court’”, Refaire de “Cour constitutionnelle”­ », Refaire la démocratie, la démocratie, Report of the AN no. 3100 presented by Rapport AN n° 3100 présenté par MM. C. ­Bartolone et Mr C. Bartolone and Mr M. Winock, p. 129‑131. This was M. Winock, p. 129‑131. Tel était aussi déjà le souhait also Robert Badinter’s wish during the debate on revis- de Robert Badinter lors de la discussion de la révision 107 ing the Constitution­ in 2008. ­constitutionnelle de 2008. 2018 / n° spécial

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They lack the anointment­ of universal des auteurs pour prouver le ­contraire, les suffrage and, while several forms of le- juges ne sont point des représentants. Il gitimacy certainly exist, there is no dem- leur manque l’onction du suffrage uni- ocratic legitimacy than that of the ballot versel et, s’il existe bien plusieurs formes box. de légitimité, il n’y a pas d’autre légitimité ­démocratique que celle des urnes.

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Imprimé en France - JOUVE, 1, rue du Docteur Sauvé, 53100 MAYENNE N° 2794894X - Dépôt légal : octobre 2018 n° spécial | 2018 French Constitutionalism 2018 HENRI CAPITANT Law Review Revue de Droit HENRI CAPITANT

n° spécial n° spécial | 2018

Founded in 2010, the Revue de droit Henri Capitant or Henri Capitant Law Review was designed as an online means of spreading the French Constitutionalism legal culture of civil law countries. Hence its bilingualism and its publication both in a digital and a paper format, all of which is made possible thanks to the support of the Civil Law Initiative Le constitutionnalisme français (Fondation pour le droit continental) and the commitment of the publishing house Lextenso. The Law Review has already contributed to foreign readers’ knowledge about a number of markers of French law and more broadly of continental law such as the unicity of patrimony, the primacy of execution in kind, the distinction between private law and public law, the organization of legal professions or the reserved portion or the estate (also called the hereditary reserve). Since 2014 the Review has been enhanced by valuable yearbooks of French law and, from now on, it will include special issues too. These special issues illustrate Law Review HENRI CAPITANT the willingness of the Association Henri Capitant to open up its columns to rich monographs that will enjoy the exceptionally large diffusion offered by a translation in English as well as an entire publication online with a free access (http://www.henricapitant. org/revue/fr ou http://www.henricapitant.org/revue/en). HENRI CAPITANT HENRI CAPITANT de Droit Revue We are particularly pleased that this rst special issue gives the opportunity to celebrate sixtieth anniversary of the Fifth Republic’s Constitution. Readers will nd an enlightened vision of French constitutionalism, so patiently depicted by our colleague Elisabeth Zoller through a life of teachings and research, both in France and in the United States. De ned as “a political doctrine that aims to guarantee political freedom, i.e. the freedom we enjoy in respect of political power, as opposed to civil liberty, which we enjoy in respect of our peers”, constitutionalism has, in France, a profoundly unique character according to the author, while the Constitutional Council has a distinctive nature in that it operates both as “a regulatory body for the activities of the public authorities” and as a “constitutional public authority”.

This monograph will contribute to emphasize the merits of sixty year-old Constitution although it has been regularly suggested to do away with it…

Both constitutional law and political science connoisseurs will, in any case, nd in this issue food for thoughts!

ISBN 978-2-35971-229-2 6798078 Ouvrage traduit avec le concours de la Fondation pour le droit continental

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