Nummer 5
2013
ISSN 1862-3603
Die Polizeireform in den Postkonflikt- staaten Burundi und Liberia Claudia Simons und Franzisca Zanker
Laut dem im Juli 2013 veröffentlichten Transparency International Global Corrup- tion Barometer wurden die meisten Bestechungsgelder, die an öffentliche Institutionen weltweit gingen, an die Polizei gezahlt. In Burundi und Liberia gehört trotz fortschrei- tender Polizeireform Korruption von Polizisten zum Alltag.
Analyse Eine Polizeireform ist entscheidend für eine ganzheitliche Sicherheitssektorreform (SSR) nach gewaltsamen Konflikten. Als unmittelbarer Ausdruck staatlicher Gewalt im Inneren spiegelt die Polizei letztlich wider, ob sich ein Postkonfliktregime hinsichtlich der Einhaltung von Menschenrechten und demokratischen Prinzipien grundlegend von Vorgängerregierungen abhebt. Dabei sind die empirischen Realitäten oft ernüch- ternd: In den meisten Nachkriegsgesellschaften – so etwa in Burundi und Liberia – stellt die Polizei trotz jahrelanger Reformbemühungen eher ein Risiko, denn eine Garantie für die Sicherheit der Bevölkerung dar. Die Polizei steht vor der besonderen Herausforderung, sich grundlegender Refor- men zu unterziehen und gleichzeitig möglichst schnell flächendeckend einsatzbe- reit zu sein. Der Fokus liegt nur zu häufig auf Letzterem, auf Kosten einer effekti- ven Reform. Dabei werden Reformerfolge maßgeblich vom historischen und politischen Kon- text der jeweiligen Länder beeinflusst. Die Indienstnahme staatlicher Sicherheits- strukturen durch autoritäre Regime und über Jahrzehnte gewachsenes Misstrau- en in staatliche Sicherheitsstrukturen seitens der Bevölkerung spielen eine beson- dere Rolle. Dezentrale Organisation und die Ausweitung in ländliche Gebiete sollen das Ver- hältnis zwischen Polizei und Bevölkerung verbessern, führen aber häufig eher zum Gegenteil: der Dezentralisierung von Unsicherheit. Die Entlastung der nationalen Polizei durch UN-Polizeipräsenz kann Luft für Re- formen schaffen. Eine dysfunktionale nationale Polizei kann aber nicht dauerhaft durch UN-Polizei ersetzt werden.
Schlagwörter: Afrika, Burundi, Liberia, Polizei, Sicherheitssektorreform, Postkonflikt, institu tionelle Reform www.giga-hamburg.de/giga-focus Polizeireform innerhalb von programm Afrika“ derzeit neun afrikanische Län- Sicherheitssektorreform der in ihrer Polizeireform, sowie die Afrikanische Union, die Westafrikanische Wirtschaftsgemein- Sicherheitssektorreform (SSR) gilt als einer der schaft (ECOWAS) und die Südafrikanische Ent- wichtigsten Aspekte jeder politischen Transfor- wicklungsgemeinschaft (SADC) beim Aufbau ih- mation in Postkonfliktgesellschaften. Dem liegt rer Polizeikontingente. die Annahme zugrunde, dass besonders in ehe- Die SSR als umfassenden Ansatz zu verstehen, mals autoritären Staaten der staatliche Sicher- ist dabei besonders herausfordernd. Sicherheitsin- heitsapparat selbst eine Bedrohung für den Frie- stitutionen wie Armee und Polizei dürfen nicht al- den darstellt, anstatt diesen zu garantieren. Ziel leine betrachtet werden, sondern müssen in ihren der SSR ist es, die staatlichen Sicherheitsinstituti- Beziehungen zu Politik, Justiz und Bevölkerung onen so zu reformieren, dass sie effektiv die - öf eingeordnet werden. Der historische Kontext der fentliche Sicherheit für die Bevölkerung und staat- Konfliktkonstellationen vor und nach dem Krieg liche Institutionen gewährleisten und demokrati- – sowie der Rolle der Polizei darin – ist für den scher Kontrolle unterliegen. Erfolg einer Reform von entscheidender Bedeu- Im Fokus der SSR steht häufig eher die Armee tung. Dabei steht die Polizei vor einer besonde- als die Polizei. In der Regel war die Armee ein he- ren Herausforderung: Einerseits soll sie grundle- rausragender Akteur in der gerade abgeschlosse- gend – das heißt häufig von einer Regime- hin zu nen Konfliktperiode, der nicht den oben genann- einer Bürgerpolizei – reformiert werden, was Zeit ten Kriterien entsprach. Daher ist die Reform der braucht. Andererseits soll sie möglichst schnell Armee vor allem in der ersten Phase nach einem einsatzbereit sein, um einem Machtvakuum im Friedensabkommen bedeutsam. Mittel- und lang- Bereich der öffentlichen Sicherheit vorzubeu- fristig wird aber die Polizeireform zur entschei- gen, in dem sich nicht staatliche Sicherheitsakteu- denden Prüfung dafür, ob eine tatsächliche Trans- re festsetzen könnten. Dieser Wunsch, möglichst formation der Institutionen stattgefunden hat. Die schnell möglichst viel Polizei „auf die Straßen“ zu Bevölkerung wird eine Verbesserung des neuen bringen, steht oft im Widerspruch zur Konzeption Regimes im Vergleich zur alten Ordnung stark am des Aufbaus und einer grundlegenden Neugestal- Handeln der Polizei festmachen, welches das un- tung der Polizei. Die aus diesen zwei Erfordernis- mittelbarste Symbol der Regierung im täglichen sen entstehenden Kompromisslösungen bergen Leben ist. ein hohes Risiko für langfristige Reformen. An- Meistens spielen externe Akteure in der SSR hand von Burundi und Liberia stellen wir einige eine große Rolle. Die Anzahl der – in der Regel dieser Risiken dar. zu Ausbildungszwecken entsandten – Polizisten innerhalb von UN-Missionen hat sich im letzten Jahrzehnt verdreifacht. In Afrika unterstützt die Polizeireform in Burundi „SSR Unit“ der UN-Hauptabteilung Friedenssi- cherungseinsätze in Burundi, Liberia, Guinea-Bis- Das Arusha-Friedensabkommen aus dem Jahr sau, Somalia, in der DR Kongo, der Zentralafri- 2000 sah den Aufbau einer neuen burundischen kanischen Republik, der Elfenbeinküste sowie im Polizei mit neuer Aufgabenstellung, Struktur und Südsudan die Reform der Polizei. Auch Deutsch- Zusammensetzung vor. De facto wurde eine Re- land spielt weltweit eine Rolle bei SSR-Program- form erst nach der im Jahr 2003 erfolgten Unter- men. Aktuell sind 340 deutsche Polizisten und Po- zeichnung des Pretoria-Abkommens zwischen lizistinnen im Rahmen von bilateralen und inter- der Regierung und der größten Rebellenorganisa- nationalen Kooperationen beim Aufbau von - Si tion Conseil national pour la défense de la démo- cherheitsinstitutionen in Postkonfliktländern im cratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD- Einsatz. In Afrika beteiligt sich die deutsche Poli- FDD) denkbar, welches die Integration der Rebel- zei an Infrastrukturaufbau und Ausbildungspro- len und die Reform der Sicherheitsapparate einlei- grammen innerhalb der UN-Missionen in Libe- tete. Die mono-ethnische Zusammensetzung von ria, Darfur und im Südsudan, im Rahmen der EU- Armee und Polizei, sowie ihre Jahrzehnte andau- Missionen am Horn von Afrika, sowie auf bilate- ernde Indienstnahme durch das von Tutsi domi- raler Ebene beispielsweise in Burundi. Das Aus- nierte Militärregime, war eines der größten Pro- wärtige Amt unterstützt im Rahmen des „Polizei- bleme während des Krieges und wurde als das
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 2 - größte Hindernis für eine Einigung mit den durch allzu große Rolle mehr spielt. Wichtiger ist es zu Hutu dominierten Rebellen gesehen. Die Einigung wissen, wie viele Beamte sich politisch eher dem auf die Reform der Sicherheitsapparate wird des- CNDD-FDD zugehörig fühlen. Generell kann da- wegen als der große Erfolg der Friedensverhand- von ausgegangen werden, dass die Polizei weit- lungen gewertet. aus mehr Rebellen (Hutu wie Tutsi) integriert hat Während des Krieges agierte die Polizei haupt- als die Armee – was zu einem ethnischen und po- sächlich in den Städten, während die Armee die litischen Ungleichgewicht zugunsten der ehema- „Sicherheit“ in den ländlichen Gebieten über- ligen CNDD-FDD-Rebellen führt. Hinzu kommt, nahm. Vor allem Hutu warfen der Polizei Undis- dass auch das zuständige Ministerium für Inne- zipliniertheit, Korruption und Brutalität vor, denn re Sicherheit durch den CNDD-FDD kontrolliert sie waren der exzessiven Gewalt der regierungs- wird. Letzterer stellt seit der Umwandlung in eine treuen Polizisten weitgehend ausgeliefert. Hin- politische Partei und dem Wahlsieg im Jahr 2005 zu kommt, dass die Polizei vor dem Abkommen die Regierung Burundis.1 von Arusha nie eine einheitliche Struktur gebil- Dieses Ungleichgewicht ist einer der Haupt- det hatte, sondern unterschiedliche Polizeiappa- gründe für die heutigen Probleme der Polizei. Die rate (Police de l’Air et de Frontières, Police Judiciaire Exrebellen sind schlechter ausgebildet als die ehe- des Parquets und Police de Sécurité Publique) unter- maligen Regierungsbeamten und haben sich of- schiedlichen Ministerien unterstellt waren und fenbar nicht von ihrer militärischen (Guerilla-) verschiedenste Aufträge hatten. In der Police Nati Kultur verabschiedet. Ein weiteres Problem stellt onale du Burundi (PNB) wurden im Jahr 2004 rund die Nähe zur Regierungspartei angesichts des sich 10.000 Beamte dieser verschiedenen Polizeiappa- verschärfenden Konflikts zwischen Regierung rate und aus der Armee zusammengefasst. Hinzu und Opposition dar. kamen ca. 8.000 ehemalige Rebellen. Ziel der Re- Der Fokus der Reformagenda liegt auf der formen nach dem Jahr 2000 war es, die größten- Umstrukturierung der Polizei hin zu einer police teils schlecht koordinierte, nach unterschiedlichen de proximité (Bürgerpolizei). Die PNB soll eine de- Logiken funktionierende und sich durch Brutali- zentral strukturierte Polizei im Dienste der Bevöl- tät auszeichnende Polizei, die eher Schrecken als kerung werden, die der Sicherheit aller dient, an- Sicherheit innerhalb der Bevölkerung verbreitet statt vorrangig als Druckmittel der Regierung -ge hat, in eine Bürgerpolizei umzuwandeln. gen die eigene Bevölkerung zu dienen. Darüber Ein wichtiger Schritt, um einen zukünftigen hinaus soll sie möglichst schnell auf dem gesam- Missbrauch der Polizei durch das Regime zu un- ten Territorium aktiv werden. Besonders im länd- terbinden, war die Festlegung ethnischer Quoten. lichen Burundi wurde vor dem Krieg öffentli- Das Arusha-Abkommen schreibt vor, dass die Po- che „Sicherheit“ hauptsächlich durch die loka- lizei zu jeweils 50 Prozent aus Hutu und Tutsi be- len Administratoren, die Armee oder traditionel- stehen soll. Darüber hinaus ist im Friedensabkom- le Streitschlichter gewährleistet. Diese Aufgabe men und in der darauf aufbauenden Verfassung soll nun durch eine einheitliche Polizei übernom- aus dem Jahr 2005 festgelegt, dass die Polizei po- men werden. Seit dem Jahr 2007 gibt es fünf regi- litisch neutral zu sein hat. Hier zeigt sich die ers- onale Kommissariate und laut Gesetz können pro te Herausforderung komplexer Postkonfliktrefor- Kommune so viele Polizeistationen wie nötig er- men, denn diese Bestimmung steht im direkten richtet werden. Das Alltagsgeschäft der kommu- Widerspruch zu dem im Jahr 2003 unterzeichne- nalen Polizei untersteht der Kommunaladminist- ten Abkommen mit dem CNDD-FDD. Dieses sieht ration, wobei es immer wieder zu Verwischungen eine politische Machtteilung innerhalb der Polizei von Kompetenzen und Konkurrenz zwischen bei- vor, wonach die Polizei zu 65 Prozent aus Mit- den kommt. International finanzierte Programme gliedern ehemals stattlicher Sicherheitsapparate konzentrieren sich mehr und mehr auf die Grund- und zu 35 Prozent aus integrierten CNDD-FDD- sätze des „community policing“ und fördern den Rebellen bestehen soll. Der Aufbau einer depoli- tisierten und professionalisierten Polizei war al- so von Beginn an extrem kompliziert, wenn nicht 1 Die Verfassung sieht vor, die Oppositionsparteien an der gar unmöglich. Nach zehn Jahren der Erfahrung Macht zu beteiligen. Allerdings ist der CNDD-FDD stärkste mit der neu aufgebauten Polizei zeigt sich, dass Partei auf allen Ebenen, von daher ist von der CNDD-FDD- die genaue ethnische Zusammensetzung keine Führungsriege die Rede, wenn wir von der „Regierungspar- tei“ oder der „Regierung“ sprechen.
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 3 - Dialog zwischen Polizei, Administration und Be- Bevölkerung, dass die Polizei mit den zum Teil völkerung. brutal vorgehenden Jugendbrigaden des CNDD- FDD (Imbonerakure) sowie mit dem durchweg als problematisch angesehenen Geheimdienst vor al- „Man hat das Stehlen demokratisiert“ – lem gegen oppositionelle Parteien vorgeht. Polizeireform aus Sicht der Bevölkerung Dies zeigt, dass die Probleme der Sicherheits- institutionen in Burundi tiefer liegen, als dass sie Unsere eigene Forschung2 und andere Studien durch inklusivere Rekrutierungsmechanismen (vgl. CENAP und CREDESS 2012) über die Wahr- ausgeräumt werden könnten. Das Misstrauen der nehmung von Sicherheitsinstitutionen durch die Bevölkerung ist groß, besonders in einer weiter- burundische Bevölkerung belegen, dass die Poli- hin prekären Situation, die durch einen zuneh- zei von der Bevölkerung weitgehend kritisch ge- mend autoritären Regierungsstil und politische sehen wird und eher für die Entstehung von Un- Spannungen geprägt ist. Solange der Eindruck sicherheit als von Sicherheit verantwortlich ge- sich verfestigt, die Polizei verhalte sich wie eh und macht wird. Die Polizei sei korrupt, parteilich, un- je und sei vor allem Handlanger mächtiger Politi- diszipliniert und gewalttätig, agiere als Handlan- ker, ist die Frage ob die Polizei mono- oder multi- ger der Regierungspartei und sei für die Verfol- ethnisch aufgestellt ist, nachrangig. gung, Folter und Ermordung von Oppositionellen Der Fokus auf die Umstrukturierung der Poli- verantwortlich. Die Einführung der ethnischen zei hin zu einer police de proximité bildet dabei den Quoten habe an den grundlegenden Problemen Versuch einer Verbesserung und schafft gleichzei- wenig geändert. In den Worten eines lokalen In- tig neue Probleme. Die Polizei ist mittlerweile om- terviewpartners heißt es: „Wo früher zehn Tutsi- nipräsent – auch im ländlichen Bereich. Die un- Polizisten einen Laden ausraubten, sind es heute zureichende Ausbildung der Polizisten und deren fünf Tutsi und fünf Hutu, aber rauben tun sie nach widrige Lebens- und Arbeitsumstände bilden ei- wie vor. Man hat das Stehlen demokratisiert“3. nen Nährboden für die Manipulation durch zah- Im Jahr 2006 wurde der Status des Polizeiper- lungskräftige Eliten, den Einsatz unverhältnis- sonals geregelt und erst im Jahr 2008 Disziplinar- mäßiger Mittel und das Schikanieren der Bevöl- maßnahmen für Fehlverhalten von Polizisten ein- kerung. Die Nähe der Polizei zur Bevölkerung ist geführt (Nindorera 2011: 85). Das Ministerium unter diesen Umständen zum Teil eher konflikt- für Innere Sicherheit ist seither – wenngleich im- verschärfend als förderlich. mer noch unzureichend – bemüht, Rechtsverlet- Im Falle von Problemen wird dadurch häu- zungen und Kompetenzüberschreitungen seitens fig nicht die Polizei eingeschaltet, sondern auf al- der Polizei zu verfolgen. Wenig überraschend ist, ternative Lösungsstrategien – von der Regelung dass die Überprüfung des Fehlverhaltens der Be- von Konflikten durch Administratoren bis hin amten hauptsächlich die unteren Ränge betrifft, zu Selbstjustiz – zurückgegriffen. Je nach Interes- ranghohe Beamte dagegen kaum von Disziplinar- senslage sieht die Polizei bei Fällen von Selbstjus- verfahren betroffen sind, was für viele Burunder tiz weg oder hin. In den seltensten Fällen greift de facto einer Amnestie gleichkommt. Das im Jahr sie im Sinne ihrer Rolle als Gesetzeshüterin ein. 2009 eingeführte Amt des Generalinspektors für In einer solchen Situation wäre es fahrlässig, ei- öffentliche Sicherheit soll Beschwerden über- po ne omnipräsente und besser ausgestattete Polizei lizeiliches Fehlverhalten entgegennehmen. Auf- als Allheilmittel gegen öffentliche Unsicherheit zu grund ungeklärter Statusfragen, unzureichender betrachten. Die eigentlich angestrebte Dekonzen- öffentlicher Information und anderer Probleme ist tration der Polizeiaufgaben erfordert ein grundle- dessen Reichweite allerdings beschränkt. Hinzu gend neues Verhältnis zwischen Polizei und Be- kommt das weitverbreitete Gefühl innerhalb der völkerung, die Beendigung von Straffreiheit und demokratische Kontrolle, sonst ist sie lediglich ei- ne Verstärkung der Unsicherheit. 2 Im Rahmen von mehrmonatiger Feldforschung innerhalb des DFG-geförderten „Local Arenas of Power-Sharing”-Projektes Es besteht durchaus der Wunsch nach einer von GIGA und SWP haben die Autorinnen im Jahr 2011 ins- verantwortungsvollen Polizei, trotz der aktuel- gesamt 105 Interviews und 14 Fokusgruppendiskussionen in Burundi und Liberia durchgeführt. Weitere Forschung�������en����� fol- len Probleme; das staatliche Gewaltmonopol wird gen im Sommer 2013. nicht grundsätzlich infrage gestellt. Eine sinnvolle 3 Interview mit einem NGO-Mitarbeiter, Bujumbura 2011, SSR könnte die PNB auf lange Sicht tatsächlich zu Übersetzung der Autorinnen.
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 4 - einer Institution machen, die im Sinne der Sicher- Anders als in Burundi wurde allerdings be- heit aller agiert. Der Wunsch, möglichst schnell schlossen, die zu der Zeit bestehenden bewaffne- und möglichst viele Polizisten auszubilden und ten Gruppen komplett zu demobilisieren und eine flächendeckend einzusetzen, darf dabei nicht den neue Armee und Polizei aufzubauen. Angehen- Blick für die grundlegende Neuorientierung der de Polizisten werden daher nicht nur auf ihr Bil- Sicherheitskräfte – besonders in Bezug auf die Un- dungs- und Fitnessniveau geprüft, sondern auch, abhängigkeit der Polizei von mächtigen Eliten – ob sie während des Bürgerkrieges Menschen- verstellen. rechtsverletzungen begangen haben. Beim Aus- wahlverfahren werden Nachbarn oder Dorfälteste konsultiert. Dies gestaltet sich besonders schwer, Polizeireform in Liberia da kriegsbedingt zahlreiche Dokumente wie Ge- burtsurkunden oder Abschlusszeugnisse verloren Das liberianische Friedensabkommen aus dem gingen. Jahr 2003 sieht die militärische Abrüstung und Stark beeinflusst von internationalen Akteu- den Wiederaufbau des Sicherheitssektors vor. Es ren, in erster Linie der UN, aber auch der Verei- gab bis weit in das 20. Jahrhundert keine einheitli- nigten Staaten, soll die Polizei im gesamten Staats- che Polizei, stattdessen militante Staatsicherheits- gebiet tätig werden und so gestaltet werden, dass einheiten, die für die lokale Bevölkerung als Sym- sie primär dem Schutz der Bevölkerung dient. Au- bol für Terror und Korruption standen. Die be- ßerhalb der Hauptstadt Monrovia ist die Polizei reits im Jahr 1908 gegründete liberianische „Fron- seit Anfang der 1990er Jahre de facto nicht mehr tier Force“ sollte die Landesgrenzen schützen und aktiv. Nun soll die Polizei landesweit aufgebaut Steuern von der Bevölkerung einsammeln. Erst in werden. Präsidentin Ellen Johnson Sirleaf erklär- den 1970er Jahren entstand die Liberia National te bei der Eröffnung des ersten „Peace and Secur- Police. Der heutige rechtliche Rahmen der Polizei ity Hub“ in Gbarnga, Bong County im Februar bezieht sich immer noch auf das Grundgesetz aus 2013, dass „Monrovia is not Liberia“. Sie wollte dem Jahr 1975. damit verdeutlich, dass in den ländlichen Gebie- Seit der Gründung des modernen liberiani- ten kaum Polizeieinrichtungen existierten (siehe schen Sicherheitssektors wurde dieser immer re- Report of the Visit of the Peacebuilding Commission to pressiver und von den unterschiedlichen Regie- Liberia 2013). Geplant sind fünf dezentrale „secur- rungen immer mehr zur Ausgrenzung verschie- ity hubs“ im ländlichen Liberia. Diese „security dener ethnischer Gruppen genutzt. Dies geschah hubs“ sind die zentralen Anlaufstellen, in denen vor allem unter Präsident Samuel Doe, der im Jahr alle rechtlichen sowie Justiz- und Sicherheitsins- 1980 nach einem Militärputsch die Macht an sich titutionen unter einem Dach versammelt werden. riss, als auch später unter dem ehemaligen Re- Öffentlichkeitsarbeit steht im Mittelpunkt der Po- bellenführer und im Jahr 1997 gewählten Präsi- lizei, um der Bevölkerung nicht nur die Möglich- denten Charles Taylor. Die Ausgrenzung von be- keit zu geben, Beschwerden einzureichen, son- stimmten ethnischen Gruppen aus den Sicher- dern auch um eine insgesamt bessere Beziehung heitsorganen durch Taylor ist einer der Gründe zwischen Bevölkerung, Polizei und Justiz aufzu- der zwischen den Jahren 1999 und 2003 andauern- bauen. Besonders schwer scheint die Einrichtung den Rebellion der Liberians United for Reconcili- der „security hubs“ deshalb zu sein, weil die Fi- ation and Democracy (LURD). Vor allem ab dem nanzierung für den Aufbau gegenwärtig nicht ge- Jahr 1980 baute jede Regierung weitere, meist per- sichert ist. sönliche, Sicherheitsorgane auf, sodass es am En- Neben der Verbesserung des Images der Poli- de der Regierungszeit von Charles Taylor im Som- zei zeigen die Bemühungen um Dekonzentration mer 2003 16 verschiedene Sicherheitseinheiten so- vor allem eines: Die Ausweitung der Polizeiprä- wie die beiden Rebellengruppen LURD und Move- senz auf ländliche Gebiete wird als dringend not- ment for Democracy in Liberia (MODEL) gab. Ge- wendig erachtet. Diese Bemühungen spiegeln ei- nau wie in Burundi war die Ausgangslage einer ne bereits seit Ende des Krieges wahrnehmbare Reform – die im Jahr 2003 unter UN-Mandat be- Tendenz wider, möglichst schnell eine operatio- gann – also eine Reihe zersplitterter und partei- nale Polizei flächendeckend in Einsatz zu bringen. ischer, sowie für ihre Brutalität bekannte Sicher- Vor allem in der ersten Phase der Reform wurde heitsakteure. es als unerlässlich angesehen, unter allen Umstän-
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 5 - den Polizeipräsenz auf der Straße zu zeigen, um Neben diesen privaten Akteuren spielt vor al- ein Gefühl der Sicherheit wiederherzustellen. In lem die UN-Polizei eine entscheidende Rolle für dieser Zeit wurde relativ wenig auf die Einhal- die Sicherheit der lokalen Bevölkerung. Verschie- tung der Kriterien zur Aufnahme in den Polizei- dene Studien und unsere eigene Forschung zei- dienst geachtet. Das führte wiederum dazu, dass gen, dass die Polizei wenig positiv gesehen wird. neu rekrutierte – oft hoch motivierte – Polizisten Lediglich die UN-Polizisten genießen Vertrauen mit Vorgesetzten konfrontiert waren, die ihnen ei- und werden von der Bevölkerung als effektiv an- ne Polizeikultur vermittelten, die eigentlich durch gesehen: „Dort bekommt man Hilfe und Unter- die Reform grundlegend verändert werden sollte. stützung, ohne zu zahlen“ lautet eine Einschät- zung.4 Das Misstrauen gegenüber der LNP ist hin- gegen extrem hoch. Dies zeigte sich im Jahr 2009 Alternativen zur Liberian National Police eindrucksvoll in Gbarnga, der Hauptstadt von Bong County. Nach der Ermordung eines Motor- Obwohl die Ausbildung der Polizisten mittler- radtaxifahrers kam es erst sehr spät zu einem Ein- weile besser funktioniert, ist die Umsetzung zu satz der LNP. Junge Motorradtaxifahrer – oft ehe- einer effizienten und fairen Polizei nach wie vor malige Kämpfer, die sich von ihren Reintegrati- schwierig. Korruption spielt angesichts der knap- onszuschüssen Motorräder kauften, diese zum pen Gehälter für die Polizisten, die kaum zum Transport benutzen und sich so ein regelmäßiges Überleben reichen und nur unregelmäßig ausge- Einkommen erarbeiten – werden nicht selten Op- zahlt werden, weiterhin eine gravierende Rolle. fer von Mord oder tödlichen Raubüberfällen. Die Hinzu kommt extremer Geldmangel für die Poli- Polizei greift jedoch nicht immer ein. Daher sinkt zeiausrüstung. Die Folge ist, dass Polizisten keine das Vertrauen in die Polizei mit jedem unaufge- Waffen tragen, Gebrauchsgüter wie Regenmäntel klärten Vorfall. Im Februar 2009 kam es dann zu fehlen, und beispielsweise für das bevölkerungs- stärkeren Auseinandersetzungen: Eine wüten- reiche Bong County nur ein einziges Polizeifahr- de Menschenmenge versammelte sich und setzte zeug zur Verfügung steht. Weiterhin hat die Poli- die Polizeistation in Gbarnga in Brand, versuch- zei kaum geschulte Polizisten und Ausrüstung für te das gleiche bei lokalen Gerichts- und Verwal- die Spurensicherung. Die meisten Polizisten sind tungsgebäuden und blockierte die Hauptstraße deswegen nicht in der Lage, gute Untersuchungs- nach Monrovia mit brennenden Autoreifen. Nur berichte an die ohnehin kaum funktionierenden durch das Eingreifen der UNMIL-Blauhelme und Gerichte weiterzuleiten. einer Ansprache der Präsidentin Johnson Sirleaf, Allgemein deuten unsere Forschungsergeb- konnte schließlich die Situation beruhigt werden. nisse darauf hin, dass es weiterhin großes Miss- Die Unzufriedenheit mit der LNP äußert sich al- trauen in der Bevölkerung gegenüber der Polizei so teilweise gewaltsam. Dies ist vor allem der Fall, gibt. So kommt es immer wieder zu Zwischenfäl- wenn Motorradtaxifahrer die Polizei als neuen Si- len, in denen die Liberian National Police (LNP) cherheitsakteur infrage stellen. Gleichzeitig steigt entweder gar nicht, zu spät oder völlig unange- die Abhängigkeit von UN-Polizisten. messen reagiert. Bei den Wahlen im November Sowohl internationale Akteure, als auch die li- 2011 kam es zu mehreren Demonstrationen, vor berianische Regierung und Bevölkerung verlas- allem im Vorlauf der zweiten Runde der Präsi- sen sich allzu sehr auf die UN-Polizei sowie die dentschaftswahlen. Hier zeigten sich die Sonder- UNMIL-Blauhelme als Ersatz für eine funktionale einheiten der LNP als unfähig, die Situationen zu nationale Polizei. Während sich die Militäreinhei- deeskalieren. Stattdessen zeichnen sich ihre- Ein ten innerhalb der UNMIL langsam zurückziehen sätze durch unkontrollierte und unverhältnismä- – die Zahl sank von anfänglich 15.000 auf aktuell ßige Gewaltanwendung gegenüber den Demons- 6.600 Soldaten – werden die internationalen Poli- tranten aus. Weil die Polizei nicht angemessen re- zeieinheiten zehn Jahre nach Ende des Bürgerkrie- agiert, greifen Teile der Bevölkerung zu Selbst- ges von 800 auf 1.460 Personen erhöht. Da der flä- justiz. Von selbstorganisierter Streitschlichtung auf den Marktplätzen bis zum Einsatz bewaffne- 4 Übersetzung der Autorinnen (Fokusgruppendiskussion Marktfrauen Ganta Juli 2011). Teil der UNMIL-Mission sind ter Bürgerwehren ersetzen private selbsternannte über 1.500 UN-Polizisten (UNPOL) die aber hauptsächlich Sicherheitsakteure das staatliche Gewaltmonopol für das Training der LNP zuständig sind. Dennoch werden (Kantor and Persson 2010). UNPOL und UNMIL oft als eines gesehen, und deren Rol- len vermischt.
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 6 - chendeckende Einsatz der liberianischen Polizis- ria – auch ein Jahrzehnt nach Kriegsende aufge- ten bislang weder logistisch möglich scheint, noch stockt, statt abgebaut werden müssen. durch die Bevölkerung besonders positiv aufge- Letztlich stehen nationale wie internationale Ent- nommen wird, scheint eine Ausweitung der UN- scheidungsträger vor dem Dilemma, dass der Polizei derzeit der einzige Weg zu sein, die Sicher- Auf- und Ausbau einer nationalen Polizei zwar heit besser zu gewährleisten. Langfristig kann nach dem Ende eines Krieges akut und notwen- aber die UN-Polizei keinen Ersatz für eine funkti- dig erscheint, dieser aber nicht „um jeden Preis“ onierende LNP darstellen. vonstattengehen darf – sonst können langfristi- ge Reformen blockiert werden. Unter diesen Um- ständen kann die kurzfristige Unterstützung der Schlussbetrachtungen nationalen Polizei durch internationale Einheiten durchaus Zeit für gründliche Veränderungen ein- Sowohl in Burundi als auch in Liberia ist ei- räumen – aber nur wenn diese Zeit auch entspre- ne grundlegende Reform der Sicherheitsstruktu- chend genutzt wird. ren, und mit ihnen der Polizei, aufgrund der viel- schichtigen Probleme dringend geboten. Dabei wird mehr als deutlich, dass die SSR sehr kon- Literatur textabhängig ist. Der historische Kontext, sowie die spezifischen Kompromisse, die durch ein Frie- CENAP und CREDESS (Centre d’Alerte et de Pré- densabkommen eingegangen werden, wirken sich vention des Conflits und Centre de Recherche, auf den Erfolg einer Reform aus. Dabei spielt das d’Etudes et de Documentation en Sciences Soci- historisch gewachsene Misstrauen gegenüber der ales) (2012), Etude sur les besoins de sécurité au Bu Polizei eine besondere Rolle. rundi, Bujumbura. Die Polizei steht in dieser Situation vor einer Kantor, Ana, und Mariam Persson (2010), Under speziellen Herausforderung: Die Notwendigkeit, standing Vigilantism: Informal Security Providers möglichst schnell eine flächendeckend operati- and Security Sector Reform in Liberia, Sandöver- ve Polizei einzusetzen, widerspricht dem Bedarf ken: Folke Bernadotte Academy. nach gründlicher Reform. Die Konsequenzen sind Nindorera, Willy (2011), La police nationale, le vielschichtig: renforcement démocratique et la consolidation • Politische Entscheidungen im Zusammenhang de la paix au Burundi, in: Canadian Journal of De mit einem Friedensschluss wie Machtteilungs- velopment Studies/ Revue Canadienne d’Etudes du arrangements oder Amnestien, sowie die prak- Développement, 32, 1, 79-93. tisch begründete Entscheidungen, Personal oh- Report of the Visit of the Peacebuilding Commission ne ausreichende Überprüfung zu übernehmen, to Liberia (2013), online:
GIGA Focus Afrika 5/2013 - 7 - Die Autorinnen Claudia Simons, MSc, ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Forschungsgruppe Naher/Mittlerer Os- ten und Afrika der Stiftung Wissenschaft und Politik und arbeitet derzeit im DFG-geförderten Projekt „Local Arenas of Power Sharing“ in Kooperation mit dem GIGA. E-Mail:
Franzisca Zanker, M.A., ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am GIGA Institut für Afrika-Studien und ar- beitet derzeit im DFG-geförderten Projekt „Local Arenas of Power Sharing“ in Kooperation mit der Stif- tung Wissenschaft und Politik. Sie promoviert an der Universität Tübingen. E-Mail:
GIGA-Forschung zum Thema Das unter dem Schwerpunktprogramm 1448 DFG-geförderte Projekt „Local Arenas of Power-Sharing“, geleitet von Andreas Mehler (GIGA) und Denis Tull (SWP), untersucht die Dynamik von Machtteilung und Friedenskonsolidierung in Postkonfliktländern. Das Netzwerkprojekt „Institutions for Sustain- able Peace“ (ISP) am GIGA zielt auf die Erarbeitung konkreter Forschungsergebnisse zu den Erfolgs- bedingungen von Institutionen auf nachhaltige Friedenskonsolidierung ab. Ein bereits abgeschlossenes Forschungsprojekt, das von der Deutschen Stiftung Friedensforschung gefördert wurde, befasste sich mit Gewaltoligopolen in Post-Konfliktgesellschaften (Liberia und Sierra Leone).
GIGA-Publikationen zum Thema Ansorg, Nadine, Felix Haaß, Andreas Mehler und Julia Strasheim (2012), Institutionelle Reformen zur Frie denskonsolidierung, GIGA Focus Afrika, 6, online:
Der GIGA Focus ist eine Open-Access-Publikation. Sie kann kostenfrei im Netz gelesen und heruntergeladen werden unter
Das GIGA German Institute of Global and Area Studies – Leibniz-Institut für Globale und Regionale Studien in Hamburg gibt Focus-Reihen zu Afrika, Asien, Lateinamerika, Nahost und zu globalen Fragen heraus. Ausge wählte Texte werden in der GIGA Focus International Edition auf Englisch und Chinesisch veröffentlicht. Der GIGA Focus Afrika wird vom GIGA Institut für Afrika-Studien redaktionell gestaltet. Die vertretenen Auffassungen stellen die der Autoren und nicht unbedingt die des Instituts dar. Die Autoren sind für den Inhalt ihrer Beiträge verantwortlich. Irrtümer und Auslassungen bleiben vorbehalten. Das GIGA und die Autoren haften nicht für Richtig keit und Vollständigkeit oder für Konsequenzen, die sich aus der Nutzung der bereitgestellten Informationen er geben. Auf die Nennung der weiblichen Form von Personen und Funktionen wird ausschließlich aus Gründen der Lesefreundlichkeit verzichtet. Redaktion: Gero Erdmann; Gesamtverantwortliche der Reihe: Hanspeter Mattes und Stephan Rosiny; Lektorat: Petra Brandt; Kontakt:
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