Nummer 5 2013 ISSN 1862-3603 Die Polizeireform in den Postkonflikt- staaten Burundi und Liberia Claudia Simons und Franzisca Zanker Laut dem im Juli 2013 veröffentlichten Transparency International Global Corrup- tion Barometer wurden die meisten Bestechungsgelder, die an öffentliche Institutionen weltweit gingen, an die Polizei gezahlt. In Burundi und Liberia gehört trotz fortschrei- tender Polizeireform Korruption von Polizisten zum Alltag. Analyse Eine Polizeireform ist entscheidend für eine ganzheitliche Sicherheitssektorreform (SSR) nach gewaltsamen Konflikten. Als unmittelbarer Ausdruck staatlicher Gewalt im Inneren spiegelt die Polizei letztlich wider, ob sich ein Postkonfliktregime hinsichtlich der Einhaltung von Menschenrechten und demokratischen Prinzipien grundlegend von Vorgängerregierungen abhebt. Dabei sind die empirischen Realitäten oft ernüch- ternd: In den meisten Nachkriegsgesellschaften – so etwa in Burundi und Liberia – stellt die Polizei trotz jahrelanger Reformbemühungen eher ein Risiko, denn eine Garantie für die Sicherheit der Bevölkerung dar. Die Polizei steht vor der besonderen Herausforderung, sich grundlegender Refor- men zu unterziehen und gleichzeitig möglichst schnell flächendeckend einsatzbe- reit zu sein. Der Fokus liegt nur zu häufig auf Letzterem, auf Kosten einer effekti- ven Reform. Dabei werden Reformerfolge maßgeblich vom historischen und politischen Kon- text der jeweiligen Länder beeinflusst. Die Indienstnahme staatlicher Sicherheits- strukturen durch autoritäre Regime und über Jahrzehnte gewachsenes Misstrau- en in staatliche Sicherheitsstrukturen seitens der Bevölkerung spielen eine beson- dere Rolle. Dezentrale Organisation und die Ausweitung in ländliche Gebiete sollen das Ver- hältnis zwischen Polizei und Bevölkerung verbessern, führen aber häufig eher zum Gegenteil: der Dezentralisierung von Unsicherheit. Die Entlastung der nationalen Polizei durch UN-Polizeipräsenz kann Luft für Re- formen schaffen. Eine dysfunktionale nationale Polizei kann aber nicht dauerhaft durch UN-Polizei ersetzt werden. Schlagwörter: Afrika, Burundi, Liberia, Polizei, Sicherheitssektorreform, Postkonflikt, institu­ tionelle Reform www.giga-hamburg.de/giga-focus Polizeireform innerhalb von programm Afrika“ derzeit neun afrikanische Län- Sicherheitssektorreform der in ihrer Polizeireform, sowie die Afrikanische Union, die Westafrikanische Wirtschaftsgemein- Sicherheitssektorreform (SSR) gilt als einer der schaft (ECOWAS) und die Südafrikanische Ent- wichtigsten Aspekte jeder politischen Transfor- wicklungsgemeinschaft (SADC) beim Aufbau ih- mation in Postkonfliktgesellschaften. Dem liegt rer Polizeikontingente. die Annahme zugrunde, dass besonders in ehe- Die SSR als umfassenden Ansatz zu verstehen, mals autoritären Staaten der staatliche Sicher- ist dabei besonders herausfordernd. Sicherheitsin- heitsapparat selbst eine Bedrohung für den Frie- stitutionen wie Armee und Polizei dürfen nicht al- den darstellt, anstatt diesen zu garantieren. Ziel leine betrachtet werden, sondern müssen in ihren der SSR ist es, die staatlichen Sicherheitsinstituti- Beziehungen zu Politik, Justiz und Bevölkerung onen so zu reformieren, dass sie effektiv die öf- eingeordnet werden. Der historische Kontext der fentliche Sicherheit für die Bevölkerung und staat- Konfliktkonstellationen vor und nach dem Krieg liche Institutionen gewährleisten und demokrati- – sowie der Rolle der Polizei darin – ist für den scher Kontrolle unterliegen. Erfolg einer Reform von entscheidender Bedeu- Im Fokus der SSR steht häufig eher die Armee tung. Dabei steht die Polizei vor einer besonde- als die Polizei. In der Regel war die Armee ein he- ren Herausforderung: Einerseits soll sie grundle- rausragender Akteur in der gerade abgeschlosse- gend – das heißt häufig von einer Regime- hin zu nen Konfliktperiode, der nicht den oben genann- einer Bürgerpolizei – reformiert werden, was Zeit ten Kriterien entsprach. Daher ist die Reform der braucht. Andererseits soll sie möglichst schnell Armee vor allem in der ersten Phase nach einem einsatzbereit sein, um einem Machtvakuum im Friedensabkommen bedeutsam. Mittel- und lang- Bereich der öffentlichen Sicherheit vorzubeu- fristig wird aber die Polizeireform zur entschei- gen, in dem sich nicht staatliche Sicherheitsakteu- denden Prüfung dafür, ob eine tatsächliche Trans- re festsetzen könnten. Dieser Wunsch, möglichst formation der Institutionen stattgefunden hat. Die schnell möglichst viel Polizei „auf die Straßen“ zu Bevölkerung wird eine Verbesserung des neuen bringen, steht oft im Widerspruch zur Konzeption Regimes im Vergleich zur alten Ordnung stark am des Aufbaus und einer grundlegenden Neugestal- Handeln der Polizei festmachen, welches das un- tung der Polizei. Die aus diesen zwei Erfordernis- mittelbarste Symbol der Regierung im täglichen sen entstehenden Kompromisslösungen bergen Leben ist. ein hohes Risiko für langfristige Reformen. An- Meistens spielen externe Akteure in der SSR hand von Burundi und Liberia stellen wir einige eine große Rolle. Die Anzahl der – in der Regel dieser Risiken dar. zu Ausbildungszwecken entsandten – Polizisten innerhalb von UN-Missionen hat sich im letzten Jahrzehnt verdreifacht. In Afrika unterstützt die Polizeireform in Burundi „SSR Unit“ der UN-Hauptabteilung Friedenssi- cherungseinsätze in Burundi, Liberia, Guinea-Bis- Das Arusha-Friedensabkommen aus dem Jahr sau, Somalia, in der DR Kongo, der Zentralafri- 2000 sah den Aufbau einer neuen burundischen kanischen Republik, der Elfenbeinküste sowie im Polizei mit neuer Aufgabenstellung, Struktur und Südsudan die Reform der Polizei. Auch Deutsch- Zusammensetzung vor. De facto wurde eine Re- land spielt weltweit eine Rolle bei SSR-Program- form erst nach der im Jahr 2003 erfolgten Unter- men. Aktuell sind 340 deutsche Polizisten und Po- zeichnung des Pretoria-Abkommens zwischen lizistinnen im Rahmen von bilateralen und inter- der Regierung und der größten Rebellenorganisa- nationalen Kooperationen beim Aufbau von Si- tion Conseil national pour la défense de la démo- cherheitsinstitutionen in Postkonfliktländern im cratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD- Einsatz. In Afrika beteiligt sich die deutsche Poli- FDD) denkbar, welches die Integration der Rebel- zei an Infrastrukturaufbau und Ausbildungspro- len und die Reform der Sicherheitsapparate einlei- grammen innerhalb der UN-Missionen in Libe- tete. Die mono-ethnische Zusammensetzung von ria, Darfur und im Südsudan, im Rahmen der EU- Armee und Polizei, sowie ihre Jahrzehnte andau- Missionen am Horn von Afrika, sowie auf bilate- ernde Indienstnahme durch das von Tutsi domi- raler Ebene beispielsweise in Burundi. Das Aus- nierte Militärregime, war eines der größten Pro- wärtige Amt unterstützt im Rahmen des „Polizei- bleme während des Krieges und wurde als das GIGA Focus Afrika 5/2013 - 2 - größte Hindernis für eine Einigung mit den durch allzu große Rolle mehr spielt. Wichtiger ist es zu Hutu dominierten Rebellen gesehen. Die Einigung wissen, wie viele Beamte sich politisch eher dem auf die Reform der Sicherheitsapparate wird des- CNDD-FDD zugehörig fühlen. Generell kann da- wegen als der große Erfolg der Friedensverhand- von ausgegangen werden, dass die Polizei weit- lungen gewertet. aus mehr Rebellen (Hutu wie Tutsi) integriert hat Während des Krieges agierte die Polizei haupt- als die Armee – was zu einem ethnischen und po- sächlich in den Städten, während die Armee die litischen Ungleichgewicht zugunsten der ehema- „Sicherheit“ in den ländlichen Gebieten über- ligen CNDD-FDD-Rebellen führt. Hinzu kommt, nahm. Vor allem Hutu warfen der Polizei Undis- dass auch das zuständige Ministerium für Inne- zipliniertheit, Korruption und Brutalität vor, denn re Sicherheit durch den CNDD-FDD kontrolliert sie waren der exzessiven Gewalt der regierungs- wird. Letzterer stellt seit der Umwandlung in eine treuen Polizisten weitgehend ausgeliefert. Hin- politische Partei und dem Wahlsieg im Jahr 2005 zu kommt, dass die Polizei vor dem Abkommen die Regierung Burundis.1 von Arusha nie eine einheitliche Struktur gebil- Dieses Ungleichgewicht ist einer der Haupt- det hatte, sondern unterschiedliche Polizeiappa- gründe für die heutigen Probleme der Polizei. Die rate (Police de l’Air et de Frontières, Police Judiciaire Exrebellen sind schlechter ausgebildet als die ehe- des Parquets und Police de Sécurité Publique) unter- maligen Regierungsbeamten und haben sich of- schiedlichen Ministerien unterstellt waren und fenbar nicht von ihrer militärischen (Guerilla-) verschiedenste Aufträge hatten. In der Police Nati­ Kultur verabschiedet. Ein weiteres Problem stellt onale du Burundi (PNB) wurden im Jahr 2004 rund die Nähe zur Regierungspartei angesichts des sich 10.000 Beamte dieser verschiedenen Polizeiappa- verschärfenden Konflikts zwischen Regierung rate und aus der Armee zusammengefasst. Hinzu und Opposition dar. kamen ca. 8.000 ehemalige Rebellen. Ziel der Re- Der Fokus der Reformagenda liegt auf der formen nach dem Jahr 2000 war es, die größten- Umstrukturierung der Polizei hin zu einer police teils schlecht koordinierte, nach unterschiedlichen de proximité (Bürgerpolizei). Die PNB soll eine de- Logiken funktionierende und sich durch Brutali- zentral strukturierte Polizei im Dienste der Bevöl- tät auszeichnende Polizei, die eher Schrecken als kerung werden, die der Sicherheit aller dient, an- Sicherheit innerhalb der Bevölkerung verbreitet statt vorrangig als Druckmittel der Regierung -ge hat, in eine Bürgerpolizei umzuwandeln. gen die eigene Bevölkerung zu dienen. Darüber Ein