Rapporto 2019 – Le Concessioni Di Infrastrutture Nel Settore Dei Trasporti
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SOCIETÀ ITALIANA DI POLITICA DEI TRASPORTI LE CONCESSIONI DI INFRASTRUTTURE NEL SETTORE DEI TRASPORTI Fra fallimenti dello Stato e fallimenti del mercato Rapporto 2019 © Copyright 2020 by Maggioli S.p.A. Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A. Azienda con sistema di gestione qualità certificato ISO 9001:2015 47822 Santarcangelo di Romagna (RN) • Via del Carpino, 8 Tel. 0541/628111 • Fax 0541/622595 www.maggiolieditore.it e-mail: [email protected] Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi. Gli Autori e l’Editore declinano ogni responsabilità per eventuali errori e/o inesattezze relativi alla elaborazione dei testi normativi e per l’eventuale modifica e/o variazione degli schemi e della modulistica allegati. Gli Autori, pur garantendo la massima affidabilità dell’opera, non rispondono di danni derivanti dall’uso dei dati e delle notizie ivi contenuti. L’Editore non risponde di eventuali danni causati da involontari refusi o errori di stampa. Finito di stampare nel mese di marzo 2020 nello stabilimento Maggioli S.p.A. Santarcangelo di Romagna INDICE Introduzione p. 5 I. Le concessioni delle infrastrutture nel settore dei trasporti: problematiche comuni di Giuseppe Mele, Francesco Munari, Mario Sebastiani, Dario Tedesco Coordinatore: Francesco Munari » 9 II. Concessioni autostradali di Claudio Cataldi, Pierluigi Coppola, Luca Golisano, Francesco Munari, Lorenzo Saltari, Mario Sebastiani Coordinatori: Lorenzo Saltari e Mario Sebastiani » 81 III. Concessioni aeroportuali di Pierluigi Di Palma, Fabrizio Doddi, Paolo Guglielmi- netti, Vittorio Mazza, Sabrina Paris, Mario Sebastiani, Valentina Silvestri Coordinatore: Mario Sebastiani » 279 IV. Concessioni di infrastrutture ferroviarie di Agostino Cappelli, Paolo Celentani, Sergio De Lazzari, Paolo Guglielminetti, Piero Rubino, Mario Sebastiani Coordinatore: Paolo Celentani » 403 V. Le concessioni in ambito portuale Coordinatore e autore: Francesco Munari » 497 Considerazioni conclusive a cura di Mario Sebastiani » 453 Coordinatori e autori » 561 Indice particolareggiato » 563 Introduzione INTRODUZIONE Con questo volume che segue i «Rapporti» del 2017 e del 2018 l’As- sociazione pone al centro delle sue analisi la vasta problematica delle concessioni infrastrutturali nei trasporti – aeroportuali, autostradali, ferroviari e portuali – e delle relative subconcessioni. È una materia di grande complessità e delicatezza che investe profili su cui si esercita da sempre una discussione vivace, non di rado con venature ideologiche. Essa va invece affrontata con rigore e ponderazione, sotto diverse an- golature (giuridiche, economiche e tecniche) e guardandola alla luce della storia e delle esperienze internazionali. È anche crocevia di tutti i deficit che da sempre affliggono le politiche pubbliche del nostro Paese – industriali, regolatorie e di finanza pubblica – che tanto più stanno venendo al pettine nel settore dei trasporti e che richiedono interventi tempestivi: non però le scorciatoie dettate da «nevrosi di impulso», dalla ricerca di consenso immediato di questo o di quello stakeholder, dall’integralismo o dalla frettolosa individuazione di colpevoli che alla tornata politica successiva vengono infallibilmente riabilitati come vit- time, per poi essere rimessi sul banco degli imputati. Il terreno che qui affrontiamo è in sé tutt’altro che poco battuto, ma alla discussione ha fatto spesso difetto la ponderazione necessaria a dare risposte che vadano al di là delle contingenze e che siano invece incisive, sistematiche, sostenibili a lungo termine. È in questa direzio- ne che Sipotra si propone di offrire alla discussione un contributo co- struttivo, nella laicità e – appunto – nella pacatezza che caratterizzano il suo «stile», nelle analisi e nelle proposte, cercando di combinare rigore e pragmatismo, obiettivi mai di facile conciliazione, oggi tantomeno, come è sotto gli occhi di tutti. L’intendimento, crediamo la novità di questo volume, è affrontare congiuntamente le concessioni infrastrutturali di trasporto allo scopo di porne in evidenza gli aspetti comuni e quelli che le differenziano, di distinguere con l’analisi per comparazione ciò che in positivo vi è di mutuabile da ciò che in negativo le accomuna. Sebbene infatti i comparti qui affrontati siano destinati a soddisfare domande di mobi- lità parzialmente diverse e vi sia scarsa concorrenza fra di loro, tutti concorrono al benessere della collettività, a causa del loro impatto sui 6 INTRODUZIONE mercati dei servizi di cui costituiscono input essenziale, e tutti compe- tono almeno sul mercato dei capitali. Motivo di più per essere oggetto di politiche pubbliche che guardino al quadro nel suo insieme. Il lavoro è stato complesso poiché, pur incentrandosi su di un nu- cleo unitario, affronta una varietà estremamente ampia di proble- matiche, a cui si aggiunge l’interdisciplinarietà della materia – isti- tuzionale, giuridica ed economica – che rappresenta una costante dell’approccio seguito da Sipotra nelle sue iniziative ma che richiede anche di cimentarsi nel difficile esercizio di integrare sensibilità, di- sciplinari e di orientamento, diverse. D’altra parte, la contrapposi- zione al «pensiero unico» è fra gli elementi fondativi e riteniamo più fertili dell’Associazione, perché solo la dialettica fra le idee permette di costruire qualcosa di nuovo e perché ricercare a tutti i costi un unanime consenso inevitabilmente condannerebbe a compromes- si al ribasso, se non a conclusioni banali. Ciononostante fa piacere dare atto che il lavoro complessivamente fatto ha trovato una più che larga convergenza di «sentiments» fra quanti vi hanno partecipato e nel Direttivo dell’Associazione. Tuttavia, per quanto discussi in sede associativa, i singoli contributi possono non sempre rispecchiare il punto di vista di tutti. Va anticipato che l’attenzione viene circoscritta alle concessioni di costruzione e gestione delle infrastrutture e che pertanto problemati- che dei mercati a valle dei servizi di trasporto sono affrontate solo in quanto legate all’area tematica qui scelta. Parimenti non ci si è occupa- ti della questione, connessa e importante, delle scelte di investimento, poiché questo ci avrebbe portati lontano dal core dell’analisi che ci siamo ripromessi e perché di essa Sipotra si sta occupando su altri «tavoli» associativi. Il volume si articola in cinque capitoli, nel primo dei quali sono discussi aspetti trasversali che accomunano i diversi comparti, con il duplice scopo di individuare un primo levelled playing field e di evita- re ripetizioni o sovrapposizioni fra le parti successive. Ciascuno dei capitoli che seguono è dedicato a un singolo settore – nell’ordine, le concessioni autostradali, aeroportuali, ferroviarie e portuali – e cia- scuno cerca di seguire una comune impostazione tesa a evidenziare gli aspetti di maggiore interesse. Infine le conclusioni tentano di tirare le fila del lavoro nel suo insieme, evidenziando criticità e proposte. I profili dibattuti sono molteplici: gli scenari concessori di riferi- mento e le modalità di affidamento; gli assetti normativi unionali e nazionali; le dinamiche del mercato, della domanda e dell’offerta di capacità infrastrutturale e i fattori che la determinano; gli assetti di INTRODUZIONE 7 governo e le fonti di finanziamento; la regolamentazione tariffaria e quella delle subconcessioni; i profili di concorrenza, i benchmark in- ternazionali. Le diverse aree tematiche sono svolte in ciascun capitolo e ad esse altre se ne aggiungono a seconda dei casi, sempre accompa- gnate da un’analisi critica del loro divenire nel tempo, consapevoli che il presente vada interpretato alla luce della storia e che questo possa aiutare anche a sondare il futuro. A seconda delle esigenze, la tratta- zione può talvolta apparire un po’ troppo tecnica per lettori che non siano addetti ai lavori; si è però ritenuto che le analisi condotte richie- dessero approfondimenti di dettaglio necessari a sostenerle. Va da sé che oltre a cercare di decifrare i «fondamentali» della real- tà osservata, l’intento del lavoro è di sottoporre elementi di riflessione e proposte per l’avvenire ai decisori politici e a quanti operano nel set- tore o ne sono clienti. Infine due avvertenze prima di andare oltre e lasciare i più zelanti alla lettura. La prima. Infuria oggi la discussione pubblica sul «caso autostra- de», innestata dalla sconvolgente tragedia di Genova e da altri allarmi che tuttora si susseguono, eventi dai quali chi ha lavorato a questo stu- dio è stato colpito al pari di ogni altro. Tuttavia l’analisi qui condotta si è proposta di prescinderne, per rivolgersi piuttosto ad aspetti di fondo, ad altri tipi di patologie che negli anni hanno caratterizzato, anche trasversalmente, le concessioni di infrastrutture di trasporto. La seconda è che – per il lavoro che ha richiesto e per mentalità di chi l’ha scritto – questo volume è tutt’altro che un instant book, cosic- ché al momento di andare in stampa (gennaio 2020) vi è molta carne al fuoco di cui non conosciamo l’esito: dalle decisioni che la politica sta dibattendo in materia di revisioni delle concessioni o di revoca di alcune di esse alle determinazione finali che l’Autorità di regolazione dei trasporti assumerà riguardo alla regolazione delle concessioni au- tostradali e aeroportuali, ecc. Ciò non ci ha frenato dal dire la nostra, con il distacco possibile, su quanto al momento è agli atti e su quanto viene riferito essere