Contrat cadre Bénéficiaires 2009 Lot 1 Délégation de la Commission Européenne en Algérie “EVALUATION FINALE PADSEL NEA” Contrat N° 2012/298434 RAPPORT FINAL D’EVALUATION FINALE Bénéficiaire: Ministère de la Solidarité Ce projet est financé par l'Union européenne Projet mis en œuvre par Le contenu de cette publication est de la seule AESA Consortium [email protected] responsabilité de l'AESA Consortium et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant la position de l'Union européenne 1 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 DELEGATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE Algérie “Evaluation finale PADSEL NEA ” Contrat N° 2012/28434 Contrat Cadre Bénéficiaires 2009 – LOT 1 RAPPORT PROVISOIRE D’EVALUATION FINALE Octobre 2012 Composition de l’équipe: CHEF DE MISSION: Gilbert GERMAIN EXPERT 2, EXPERT EN INFRASTRUCTURE: Thierry HOUNGUE EXPERT 3, EXPERT EN MICROFINANCE: Arcadius DOMINGO Ce rapport est pris en charge et dirigée par la Commission européenne et présenté par Agriconsulting Europe S.A. Le rapport ne reflète pas nécessairement les vues et opinions de la Commission européenne 2 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 SOMMAIRE 1 RESUME 6 1.1 CONCLUSIONS ET LEÇONS APPRISES 6 1.2 RECOMMANDATIONS PRINCIPALES 10 2 INTRODUCTION 13 2.1 OBJECTIFS DE L’EVALUATION FINALE 13 2.2 RAPPEL DE LA METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE 14 2.3 DEROULEMENT DE LA MISSION 14 3 PRESENTATION GENERALE DU PROJET 17 3.1 FICHE DE PROJET 17 3.2 PRESENTATION GENERALE 17 3.3 SYNTHESE DES PRINCIPAUX RESULTATS DE 2002 A 2005 19 4 PRINCIPAUX RESULTATS DE L’EVALUATION 21 4.1 PILOTAGE DU PADSEL NEA 21 4.2 PERTINENCE 27 4.3 EFFICACITE 34 4.4 EFFICIENCE 46 4.5 IMPACT 60 4.6 VIABILITE ET CAPITALISATION 65 4.7 VISIBILITE 71 5 CONCLUSIONS 73 6 RECOMMANDATIONS POUR LE PROCHAIN PROGRAMME 77 6.1 RECOMMANDATIONS GENERALES 77 6.2 RECOMMANDATIONS SPECIFIQUES 81 7 ANNEXES 91 7.1 CARTE GENERALE DE L’ALGERIE 91 7.2 LISTE DES 50 COMMUNES BENEFICIAIRES 92 7.3 TERMES DE REFERENCE DE LA MISSION 94 7.4 NOTE METHODOLOGIQUE 107 7.5 LISTE DES ACRONYMES UTILISES DANS LE PRESENT RAPPORT 131 7.6 LISTE DES DOCUMENTS CONSULTES 133 7.7 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES 136 7.8 COMPTE RENDU DE LA REUNION DE RESTITUTION 141 7.9 CURRICULUM VITAE DES EVALUATEURS 142 7.10 LISTE DES EXPERTS DE L’UNITE D’APPUI AU PROGRAMME 174 3 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 7.11 COUT APPROXIMATIF D’ELABORATION D’UN PDL STRATEGIQUE 176 7.12 ANNEXES PAP 178 4 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 Remerciements : L’équipe d’évaluation tient tout particulièrement à remercier les équipes du DOP d’Annaba pour leur accompagnement et soutien lors des visites de terrain. Sans cet appui, la présente évaluation n’aurait pas atteint ses objectifs, notamment en raison de l’organisation complexe que l’équipe n’aurait pu réaliser seule avec les escortes de gendarmerie dans les diverses Wilayas visitées. Elle remercie également l’ADS, la Direction du DOP et la Délégation de l’Union européenne pour leurs apports essentiels en termes de documentation et leurs conseils avisés. Enfin, elle remercie l’ensemble des intervenants rencontrés, qui ont bien voulu lui consacrer une part de leur temps. Leurs informations ont été essentielles à la compréhension du programme. 5 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 1 RESUME 1.1 Conclusions et leçons apprises L’Agence de Développement Social (ADS) fut créée en 1996 et bénéficiait dès 1997 d’un projet de la Banque Mondiale (1997-2001)1. En 1998 elle concevait le PADSEL-NEA, avec le soutien de l’Union européenne, au terme d’années particulièrement difficiles pour l’Algérie, caractérisées par : la chute brutale des prix du pétrole, dont dépend très largement l’économie algérienne ; un processus de transition vers une économie ouverte de marché ; les effets sociaux de l’ajustement structurel et ce que l’on a nommé depuis les « années de braises ». Dans ce contexte, le retour à la paix sociale et au redémarrage socioéconomique s’inscrivait comme un enjeu majeur. Par ailleurs, le PADSEL-NEA s’inscrivait dans l’innovation, en introduisant une approche participative radicalement nouvelle en milieu algérien rural, ainsi qu’une tentative de développement du microcrédit. Ce caractère innovateur dans un environnement traditionnaliste, auquel se sont ajouté des problèmes de gestion internes au programme, explique en grande partie les difficultés auxquelles le PADSEL-NEA s’est heurté dans ses premières années, notamment entre 2002 et 20052. Il ne faudrait cependant pas surestimer le « retard » souligné lors de cette première phase. Il correspondait en réalité à l’approche même des DTA. En effet, ce sont les DTA eux-mêmes, qui prévoyaient que la composante PAP débuterait par trois projets pilotes, chargés de tester les modalités de faisabilité de cette composante. Par ailleurs, il ne pouvait y avoir de véritable démarrage du DISEL sans les PDL (finalisés fin 2005) sur lesquels s’appuyer. Il est donc là aussi « normal », eu égard au phasage prévu par les DTA, que la composante DISEL ne pouvait avoir enregistré aucun résultat probant lors de la mise en œuvre de l’évaluation à mi-parcours. Le Directeur des Opérations du programme, relevait à juste titre à cet égard en 20063 : « Le DLRI (composante « Développement Local et Renforcement Institutionnel ») est un programme de préparation du terrain d’intervention des programmes DISEL et PAP. » Par ailleurs, il serait injuste de critiquer un programme pour ne pas avoir atteint des objectifs inatteignables. Ainsi, imaginer que 50 PDL de communes pourraient être réalisés en 15 mois alors qu’en moyenne chaque commune comprend une douzaine de mechtas4, revenait à dire que les équipes locales auraient du finaliser l’ensemble du processus d’élaboration d’un PDL dans une mechta et demi par jour, sans rien d’autre pendant 15 mois. Finaliser l’ensemble des PDL en 3 ans, soit globalement une moyenne de 2 jours par mechta, ne semble donc pas un échec5. Il y a certes eu des retards et de nombreux dysfonctionnements dans le cadre de la mise en œuvre de ce programme, mais il faut raison garder et ne pas en exagérer démesurément l’importance. 1 Selon entretien du 24.09. 2012 avec le DOP. 2 Cf. la synthèse des principaux résultats de 2002 à 2005, ci-après. 3 Cf. Intervention de M. Zid El Mel Ahmed, alors Directeur des Opérations du PADSEL-NEA, dans le PV de réunion du Conseil d’Orientation Elargi du 29 janvier 2006 – Mars 2006, p.7 4 Le même citait une moyenne de 15 mechtas par commune. PV de réunion, idem. 5 Cf. à ce sujet l’intervention de M. Azrarak Tahar de la Wilaya de Biskra, qui rappelait : « La mise au point d’un PDL suppose de très gros efforts (regroupement des populations (…), identification et maturation d’un projet collectif, recherche d’un consensus). Un délai de 3 ans peut être parfois nécessaire. Sur le plan humain, les mentalités restent à faire ou à refaire. La philosophie du projet est bonne, mais demande beaucoup de temps et de la persévérance. » Cf. : PV de réunion du Conseil d’Orientation Elargi du 29 janvier 2006 – Mars 2006, p.6. 6 AESA Consortium Evaluation Finale du PADSEL-NEA - Contrat N° 2012/298434 Au démarrage de ce que nous pourrions appeler « la seconde période » (2006-2009), le projet entre réellement dans sa phase opérationnelle. L’année 2006 marque, en effet, la fin d’une période de fortes perturbations au niveau du personnel6 de l’UAP, qui a duré 3 ans, et, après achèvement fin 2005 des 50 Plans de développement Locaux (PDL) prévus pour les 50 communes sélectionnées, le lancement, surtout à partir de 2006, d’appels d’offres pour les infrastructures, qui correspondent enfin au démarrage effectif de la composante DISEL7. La même année 2006 enregistre, après une phase de projets pilotes, le véritable début de la composante microcrédit (PAP8). Parallèlement, les capacités d’assistance technique de l’UAP sont renforcées par le recrutement d’un nouveau coordonnateur (juin 2006) et d’un expert international (janvier 2006). On enregistre également à partir de 2006 une augmentation très nette des efforts entrepris par les partenaires/bénéficiaires du projet pour combler les lacunes et rattraper les retards enregistrés. Enfin, nous devons souligner les efforts notables réalisés par l’ADS/DOP d’Annaba, les Bureaux de Zone, les Agences D’Animation du Développement Local, les bureaux d’études techniques, les entrepreneurs et la Délégation de l’Union européenne (DUE) à Alger durant la seconde phase, sans qui les résultats finalement atteints n’auraient pu être acquis. Les conclusions et leçons apprises suivantes (par composantes) complètent celles de l’évaluation à mi-parcours, qui couvrait la période 2002-2005. Un point à souligner : le PADSEL-NEA n’est pas un « projet », contrairement à ce que son intitulé laisse à penser, mais un programme à multi-composantes, comportant chacune de multiples projets, l’ensemble étant prévu pour un financement total de l’Union européenne de 50 M EUR. Il sera donc dans le corps de ce rapport signalé en tant que « programme », le terme « projet » étant réservé aux réalisations individuelles rattachées à chaque composante. Composante DISEL Au titre des réalisations d’infrastructures, près de 388 kilomètres de pistes, 13 000 mètres de forage (voir p.35 tableau, 45 forages ont été réalisés. Cependant, pour 45 réussis, il a fallu en faire beaucoup plus), 84 kilomètres de canaux d'irrigation (séguia), 23 réservoirs d'eau ou bassins d'accumulation, une vingtaine de système d'approvisionnement en eau potable, 8 systèmes d'assainissement et 19 bâtiments administratifs sont réalisés par le projet, dont la plupart est utilisé par les groupes cibles ; a) Les « pistes » génèrent un processus de construction d’habitations, de valorisation de terres et facilitent l’accès aux marchés, à l’école et aux centres de soin; les infrastructures d’irrigation enregistrent des impacts favorables sur la production agricole (extension et/ou intensification et/ou diversification) et la création d’emplois saisonniers; les opérations d’assainissement et l'accès à l'eau potable améliorent les conditions d’hygiène et réduisent probablement le nombre de malades9.