Principales Desarrollos del Sector Postal i

wik-Consult • Informe Final Estudio para la Comisión Europea DG Mercado Interno

Principales desarrollos en el Sector Postal (2004-2006)

Nº Contrato ETD/2005/IM/E4/63

Equipo de proyecto de WIK-Consult: Antonia Niederprüm Alex Kalevi Dieke Mark Oelmann Sonja Schülermann

Consultor Asociado: James I. Campbell Jr.

Los puntos de vista y las opiniones expresadas en este estudio son los de los autores y no reflejan necesariamente la posición de la Comisión Europea.

Bad Honnef, Mayo 2006

ii Informe Final

Agradecimiento

WIK-Consult desea agradecer la considerable ayuda de todas las personas que han contribuido a este estudio. En particular, el equipo del estudio agradece sinceramente la intensa cooperación de las autoridades normativas nacionales, de los oficiales de los ministerios y de los proveedores de servicios universales de los Estados Miembros de la UE y de otros países estudiados. Somos perfectamente conscientes de que son muchas las personas que han empleado muchas horas y mucho esfuerzo en la recogida y envío de la información requerida por este estudio y mucho tiempo y esfuerzo para responder a las preguntas de seguimiento y a las primeras presentaciones. Sin su ayuda, este estudio no habría sido posible.

WIK agradece también la asistencia constructiva recibida en la preparación de este informe por parte del equipo de estudio de la Comisión Europea. Queremos mostrar nuestro agradecimiento especial a Jörg Reinbothe, responsable de la unidad (servicios postales), y a Hughes de la Motte y a Robert Pochmarski. Cualquier error, por supuesto, es responsabilidad de WIK-Consult y las opiniones expresadas no reflejan necesariamente el punto de vista de la Comisión Europea.

iii Informe Final

TABLA CONTENIDO

Lista de tablas vi

Lista de figuras viii

Lista de casos prácticos xi

Términos y abreviaciones xii

1. Resumen Ejecutivo 1

2. Introducción 18

2.1. El cambio de función de los servicios postales 18

2.2. Desarrollos en la legislación comunitaria que afectan al sector postal europeo 19

3. Desarrollos normativos 31

3.1. Visión general del marco normativo 31

3.1.1 Leyes postales y legislación secundaria 31

3.1.2 Distribución de la autoridad del organismo regulador 35

3.1.3 Ministerios postales y proveedores de servicios universales 41

3.2. Obligación del servicio universal 45

3.2.1 Ámbito de obligación del servicio universal 45

3.2.2 Requisitos de acceso y reparto 49

3.3. Derechos especiales y exclusivos 54

3.3.1 Servicios reservados 55

3.3.2 Excepciones a la zona reservada 59

3.3.3 IVA e impuestos corporativos 61

3.3.4 Financiación 63

3.3.5 Procedimientos de aduana 64

3.3.6 Acceso a la red postal pública 66

3.3.7 Acceso a la infraestructura pública de transporte 70

3.4. Autorización de operadores postales 71

3.4.1 Autorización de operadores postales dentro del área del servicio universal 71

3.4.2 Autorización de operadores postales fuera del área del servicio universal 78

3.4.3 Fondos del servicio universal 81 iv Informe Final

3.5. Principios de tarifa 82

3.5.1 Ámbito y principios de la regulación de precios 82

3.5.2 Métodos de regulación 87

3.5.3 Acuerdos individuales 90

3.5.4 Tarifas especiales 92

3.5.5 Investigaciones de precios 93

3.5.6 3.5.6 Gastos terminales 94

3.6. Cuentas de los proveedores de servicio universal (PSU) 95

3.6.1 Separación de cuentas 95

3.6.2 Asignación de costes 100

3.6.3 Verificación y publicación de cuentas reguladoras 103

3.6.4 Cuentas financieras 105

3.7. Calidad del servicio 105

3.8. Procedimientos de quejas y reenvío 110

3.9. Autoridades nacionales reguladoras 113

3.9.1 Misión y recursos de las ANR 113

3.9.2 Independencia de las ANR 122

3.9.3 Poderes reguladores 125

4. Desarrollos del sector 127

4.1. Cifras principales – El sector postal europeo 127

4.2. Suministro de servicios postales 130

4.2.1 Competencia y cuotas de mercado – Servicios de envío de correspondencia 130

4.2.1.1 Visión de conjunto 130

4.2.1.2 Servicios de envío de correspondencia local 131

4.2.1.3 Reparto de periódicos, revistas y publicaciones 152

4.2.1.4 Servicios de envío de correspondencia entre países 153

4.2.1.5 Casos de competencia 155

4.2.2 Competencia y cuotas de mercado – servicios urgente y paquetes 160

4.2.3 Organización y actividades empresariales de los USP 165 v Informe Final

4.2.3.1 Sociedad y privatización 165

4.2.3.2 El papel de las empresas privadas sociales como inversores potenciales 167

4.2.3.3 Actividades comerciales de los PSU en general 172

4.2.4 Situación económica de los PSU 177

4.2.5 Empleo de los PSU 190

4.3. Demanda de servicios postales 197

4.3.1 Correo postal 197

4.3.2 Estructura y desarrollo de la demanda 206

4.3.3 Evolución de los servicios postales 212

4.3.3.1 El impacto de las comunicaciones electrónicas en la demanda postal 212

4.3.3.2 Servicios postales y actividades upstream 218

4.4. Rendimiento del precio 220

4.4.1 Tarifas públicas del Correo postal 220

4.4.2 Tarifas especiales 227

4.4.3 Tarifas públicas de los paquetes 231

4.5. Abastecimiento del servicio universal 235

4.5.1 Acceso al servicio universal 235

4.5.2 Calidad del servicio 243

4.5.3 Rendimiento del tiempo de tránsito 246

4.5.4 Reclamaciones y procedimientos de reparación 252

4.5.5 Implementación de los estándares CEN 254

5. Temas políticos específicos 258

5.1. Apertura del mercado y desarrollo de los PSU 258

5.2. Apertura del mercado y requisitos del servicio universal 263

5.3. Desarrollo del volumen postal 266

5.4. Conclusiones 269

6. Recomendaciones 270

vi Informe Final

Lista de tablas

Tabla 3.1.1 Evolución de las leyes postales de los Estado Miembro 32 Tabla 3.1.2 Evolución de las regulaciones postales de los Estados Miembros 33 Tabla 3.1.3 Autoridad que determina decisiones de política requeridas por la Directiva 35 Tabla 3.1.4 Principal responsabilidad de administración normativa requerida por Directiva 37 Tabla 3.1.5 Responsabilidad de aplicación de reglas de la competencia 39 Tabla 3.1.6 Ministerios con principal responsabilidad de política postal 41 Tabla 3.1.7 Proveedores de servicio universal 42 Tabla 3.1.8 Propiedad y control de los PSU 44 Tabla 3.2.1 Requisitos específicos (sucursales postales) 49 Tabla 3.2.2 Sustitución de oficinas postales y cierre de sucursales postales 50 Tabla 3.2.3 Requisitos de entrega 52 Tabla 3.3.1 Servicios reservados para el PSU en los Estados Miembros 56 Tabla 3.3.2 Excepciones a la zona reservada en los Estados Miembros 59 Tabla 3.3.3 Servicios postales exentos del IVA 61 Tabla 3.4.1 Autorizaciones en área de servicio universal 74 Tabla 3.4.2 Autorizaciones en el área del servicio universal por año 75 Tabla 3.4.3 Evaluación de sistemas de autorización en área de servicio universal 76 Tabla 3.4.4 Regímenes y condiciones de autorización para servicios fuera área servicio universal 79 Tabla 3.4.5 Desarrollo de autorizaciones fuera del área del servicio universal, 1998-2005 80 Tabla 3.5.1 Principios de regulación de precios 83 Tabla 3.5.2 Gastos postales anuales medios de empresas de correo no comercial 86 Tabla 3.5.3 Métodos de regulación de precios: ámbito 88 Tabla 3.5.4 Numero de investigaciones de precios comenzadas, 1998 a 2005 93 Tabla 3.6.1 Separación de cuentas por productos individuales del servicio universal 96 Tabla 3.6.2 Asignación de costes de PSU 101 Tabla 3.6.3 Revisión y publicación de cuentas 103 Tabla 3.7.1 Objetivos reguladores de tiempo de ruta de servicios de envío de correspondencia y paquetería (2005) 106 Tabla 3.8.1 Mediación de quejas relacionadas con los servicios postales del PSU 111 Tabla 3.8.2 Mediación de quejas que afectan a servicios postales de competidores 111 Tabla 3.8.3 Procedimientos de queja: requisitos de publicación y práctica 112 Tabla 3.9.1 Autoridades nacionales reguladoras de servicios postales 114 Tabla 3.9.2 Responsabilidad asignada a las ANR 115 Tabla 3.9.3 Responsabilidad sobre aplicación de reglas de competencia 116 Tabla 3.9.4 Independencia organizacional de las ANR 123 Tabla 3.9.5 Poderes de ejecución de las ANR 125 Tabla 4.1.1 Visión de conjunto de los países (2004) 127 Tabla 4.2.1 Grado percibido de competencia en envío de correspondencia local (2005) 130 vii Informe Final

Tabla 4.2.2 Principales CPO en los mercados de envío de correspondencia local 132 Tabla 4.2.3 Estrategia de adquisición TNT y DPWN en mercados extranjeros envío correspondencia 135 Tabla 4.2.4 E2E vs. Acceso de Terceros en UK 142 Tabla 4.2.5 Mercados objetivo de proveedores de servicios postales activos en el segmento de envío de correspondencia entre países 154 Tabla 4.2.6 Casos de competencia en la Comunidad referentes a servicios postales locales 155 Tabla 4.2.7 Grado percibido de competencia (2000 y 2005) 160 Tabla 4.2.8 Cuotas de mercado en mercado europeo de paquetes y urgente (2004) 163 Tabla 4.2.9 Personalidad jurídica y privatización de los USP (2006) 165 Tabla 4.2.10 Actividades M&A de las empresas privadas sociales en Europa (Transporte y Logística) 168 Tabla 4.2.11 Actividades empresariales de los PSU: Cobertura geográfica y sectores comerciales 175 Tabla 4.2.12 Obligaciones pensionarias de los PSU que emplean funcionarios públicos 186 Tabla 4.2.13 Empleo total de los PSU en la UE-25 (plantilla): Resultados de UPU y WIK (2000-2004) 190 Tabla 4.2.14 Desarrollo del trabajo a jornada completa y parcial (2000-2004) 191 Tabla 4.2.15 Plantilla total y empleo FTE estimado de los PSU en la Comunidad (en millares) 194 Tabla 4.2.16 Funcionarios civiles empleados por los PSU: desarrollo y participación (plantilla, 2002-2004) 194 Tabla 4.3.1 Destinatario y remitente por segmento 207 Tabla 4.3.2 Grupos de clientes más importantes de Correo postal 208 Tabla 4.4.1 Perspectiva general de los descuentos de correspondencia a granel ofrecida por los PSU 229 Tabla 4.4.2 Perspectiva general de las tarifas de correo directo y los descuentos por correo directo ofrecidos por los PSU 230 Tabla 4.5.1 Desarrollo de la red postal UE- 25 (2002-2004) 236 Tabla 4.5.2 Estándares CEN 255 Tabla 5.1.1 Apertura del mercado y rentabilidad de los PSU 259 Tabla 5.1.2 Rentabilidad y costes de los PSU 260 Tabla 5.1.3 Desarrollo de los ingresos postales 262 Tabla 5.2.1 Grado de apertura del mercado y acceso a la red postal pública 263 Tabla 5.2.2 Grado de apertura del mercado y requisitos de calidad de servicios 264 Tabla 5.2.3 Grado de apertura del mercado y requisitos de tarifa uniforme 265 Tabla 5.3.1 Desarrollo del volumen postal, penetración Internet y desarrollos de precio 266 Tabla 5.3.2 Estructura de edad, penetración Internet y desarrollo del volumen postal 267 Tabla 5.3.3 Desarrollo del volumen postal y abastecimiento del servicio universal 268 viii Informe Final

Lista de figuras

Figura 2.1.1 La cadena de valor de la industria postal 18 Figura 3.1.1 Estatus legal de los PSU 43 Figura 3.3.1 Servicios reservados para el PSU en los Estados Miembros 58 Figura 3.4.1 Evaluación de sistemas de autorización en el área del servicio universal 72 Figura 3.4.2 Evaluación de los sistemas de autorización fuera del área del servicio universal 79 Figura 3.5.1 Tarifas uniformes 84 Figura 3.5.2 Métodos de regulación de precio 88 Figura 3.6.1 Servicios universales sujetos a separación de cuentas 99 Figura 3.7.1 Desarrollo de objetivos de tiempo de tránsito D+1 (2003-2005, EU-25) 107 Figura 3.9.1 Estimación de presupuestos y empleados de ANR, 1998-2005 117 Figura 3.9.2 Recursos de las ANR en grandes Estados Miembros, 2005 118 Figura 3.9.3 Recursos de las ANR en Estados Miembros de tamaño medio, 2005 118 Figura 3.9.4 Recursos de las ANR en Estados Miembros pequeños, 2005 119 Figura 4.1.1 Tamaño del mercado de envío de correspondencia EU-25 (ingresos): aprox. 54 mil millones de euros de ingresos en 2004 128 Figura 4.1.2 Mercado envío de correspondencia EU-25 (volumen envío de correspondencia local) – aprox. 93 mil millones de elementos de correspondencia (2004) 129 Figura 4.2.1 Desarrollo de cuotas de PSU en volumen envío de correspondencia E2E local 1996-2004 (DE, ES, NL, SE y UK) 137 Figura 4.2.2. Acceso a la cadena de valor del sector postal 139 Figura 4.2.4 Alemania: Correo, ingresos y desarrollo de precio medio de concesionarios-D (1999 - 2004) 144 Figura 4.2.5 Alemania: Cuotas de mercado por tipo de licencia (ingresos, 2002 y 2004) 144 Figura 4.2.6 Alemania: Distribución por tamaños de empresa de concesionarios distintos de DPAG (1999-2004) 146 Figura 4.2.7 Alemania: Número de acuerdos de acceso al año (2000-2005) 148 Figura 4.2.8 Comparación de precios: tarifas públicas vs. precios acceso en DE, FR, UK y USA (2004) 151 Figura 4.2.9 Segmentación del mercado europeo de paquetes y urgente 162 Figura 4.2.10 Posicionamiento proveedores europeos de servicios paquetes y urgente 162 Figura 4.2.11 Actividades comerciales por participación en los ingresos fiscales (2004) 172 Figura 4.2.12 Participación de los ingresos totales ganados en los mercados extranjeros (2004) 173 Figura 4.2.13 Estructura geográfica de los ingresos de TNT y DPWN (2004) 174 Figura 4.2.14 Ingresos totales de los PSU en el 2004: 113 billones de euros 178 Figura 4.2.15 Ingresos postales de los PSU en el 2004: 83 mil millones de euros 178 Figura 4.2.16 Ingresos del correo postal de los PSU en el 2004: 53 mil millones de euros 179 Figura 4.2.17 Ingresos nacionales de los PSU per capita (euro 2004) 180 ix Informe Final

Figura 4.2.18 Márgenes de beneficio de los PSU: 2000, 2002, 2004 180 Figura 4.2.19 Márgenes de beneficios por sectores comerciales de PSU seleccionados 183 Figura 4.2.20 Participación de los costes de empleo en los gastos de explotación totales, 2000- 2004 184 Figura 4.2.21 Desarrollo de los gastos de empleo por empleado (CAGR, 2002-2004) 185 Figura 4.2.22 Desarrollo del empleo PSU: Encuesta WIK (plantilla, CAGR 2002-2004) 191 Figura 4.2.23 Desarrollo del empleo de los PSU en plantilla y equivalente a jornada completa (FTE). Encuesta WIK (CAGR 2002-2004) 192 Figura 4.2.24 Participación del empleo de media jornada (2004) 193 Figura 4.2.25 Índice de FTE y empleo en plantilla (2000, 2002, 2004) 193 Figura 4.2.26 Desarrollo del empleo en las licencias alemanas (plantilla 2000-2004) 195 Figura 4.3.1 Correo postal nacional, 2000-2004 197 Figura 4.3.2 Correo postal nacional de la UE: Acciones de los Estados Miembro. 2004 198 Figura 4.3.3. Correo postal nacional de los Estados Miembro: promedio del crecimiento anual, 2000-2002 y 2002-2004 199 Figura 4.3.4 Correo postal nacional de los Estados Miembro: Artículos per capita, 2002 y 2004 200 Figura 4.3.5 Correo postal nacional de los Estados Miembro: artículos por 1.000 euros, GDP en Euro constante, 2002 y 2004 200 Figura 4.3.6 Correo postal nacional de los Estados Miembro: LP per capita versus GDP per capita, 2004 201 Figura 4.3.7 Correo postal nacional de los Estados Miembro per GDP: Promedio de crecimiento anual, 2000-2002 y 2002-2004 202 Figura 4.3.8 Porcentaje medio de crecimiento anual del correo directo de los PSU (dirigido y sin dirigir) 2002-2004 203 Figura 4.3.9 Porcentaje medio de crecimiento anual de periódicos y revistas distribuidos por PSU, 2002- 2004 204 Figura 4.3.10 Distribución del volumen postal por peso 209 Figura 4.3.11 Expectativas del desarrollo del volumen en la UE de los 25 hasta el 2011 210 Figura 4.3.12 Expectativas del desarrollo del volumen en Estados Miembro con gran volumen hasta el 2011 211 Figura 4.3.13 Expectativas del desarrollo del volumen en Estados Miembro con bajo volumen hasta el 2011 211 Figura 4.3.14 La cadena de valores de la industria postal 218 Figura 4.4.1 Tarifas PSU del correo nacional de 20 gramos de la categoría estándar más rápida, 2005 en EUROS y PPS 221 Figura 4.4.2 Tarifas PSU para cartas de 20 gramos de la categoría estándar más rápida y de la segunda categoría, 2005, en euros. 223 Figura 4.3.3 Incremento anual medio de las tarifas PSU de las cartas de 20 gr de la categoría estándar más rápida, 2000- 2005 224 x Informe Final

Figura 4.4.4 Tarifas PSU por peso: tarifa de 50, 100 y 350 gramos como porcentaje de la medida de peso mínima, 2005 226 Figura 4.4.5 Tarifas PSU para correo fronterizo de 20 gramos de la categoría estándar más rápida, 2005, en Euros y PPS 227 Figura 4.4.6 Tarifas PSU por paquetes nacionales de 5 kg (tarifa pública más baja), 2005, en Euros y PPS 232 Figura 4.4.7 Incremento anual medio de las tarifas PSU por paquetes nacionales de 5 kg (tarifa pública mínima disponible) 2000-2005 233 Figura 4.4.8 Tarifas públicas PSU por paquetes fronterizos de 5 kg (tarifa pública mínima disponible), 2005, en Euros y PPS 234 Figura 4.5.1 Número de mercados postales por cada 10.000 habitantes 237 Figura 4.5.2 Desarrollo de los mercados y las oficinas postales entre el 2002 y el 2004 en relación con la densidad postal en el 2002 238 Figura 4.5.3 Participación de las agencias postales en el 2002, 2004 y 2005 239 Figura 4.5.4 Satisfacción con el acceso a sucursales postales 241 Figura 4.5.5 Rendimiento general intracomunitario D+3 en la UE de los 15 247 Figura 4.5.6 Objetivos de tiempo de tránsito D+1 para 2003, 2004 y 2005 248 Figura 4.5.7 Rendimiento del tiempo de tránsito D+1 (2003-2005) 249 Figura 4.5.8 Comparación de los objetivos FSC y el rendimiento 250 xi Informe Final

Lista de casos prácticos

Caso práctico 3.1 DE: Debate sobre el ámbito del servicio postal universal 45 Caso práctico 3.2 NL: Ámbito del servicio postal universal 46 Caso práctico 3.3 UK: Servicio universal para envíos de correspondencia masiva 46 Caso práctico 3.4 IE: Servicio postal universal – Una definición de trabajo 47 Caso práctico 3.5 SE: Revisión de la ley postal 47 Caso práctico 3.6 DE: Salvaguardar el servicio postal universal en mercados postales completamente liberalizados 48 Caso práctico 3.7 Exención del IVA sobre servicios reservados en España 62 Caso práctico 3.8 Acceso downstream en Francia, Alemania y UK 67 Caso práctico 3.9 Acceso a los apartados de correo 68 Caso práctico 4.1 Estrategias de adquisición de TNT y DPWN en mercados extranjeros de envío de correspondencia 134 Caso práctico 4.2 DE y NL: Desarrollo de la competencia en el reparto de correo directo con dirección 138 Caso práctico 4.3 Competencia E2E (PIN y EP Europost) 147 Caso práctico 4.4 Privatización de Post Danmark A/S y adquisición de De Post/La Poste 166 Caso práctico 4.5 Fortis Private Equity 169 Caso práctico 4.6 Atractivo de las empresas alemanas por una PEC importante como 3i. 170 Caso Práctico 4.7 Reconstrucción de la red de oficinas postales en Suecia 240 Caso Práctico 4.8 DE- Mejora del acceso mediante los centros postales y los centros de embalaje 241 Caso Práctico 4.9 Puntos de acceso de los CPO 242 Caso práctico 4.10 Red de Oficinas Postales en el Reino Unido 242 Caso práctico 4.11 Tiempo de tránsito desde el punto de vista del consumidor 251

xii Informe Final

Términos y abreviaciones

acct’g contabilidad

accts Cuentas

AG Aktiengesellschaft

ANR Autoridad Nacional de Regulación (para servicios postales)

AT Austria

auth. Autorización

B2B Business to Business (Empresa a Empresa)

B2C Business to Consumer (Empresa a Consumidor)

BE Bélgica

BEUC Organización Europea de Consumidores

BG Bulgaria

bldg Edificio

bln billón

BnetzA Bundesnetzagentur (La Agencia Federal de Red)

BtB Business to Consumer (Empresa a Consumidor)

BtoC Business to Customer (Empresa a Cliente)

BtC Business to Customer (Empresa a Cliente)

C2B Consumer to Business (Consumidor a Empresa)

C2C Consumer to Consumer (Consumidor a Consumidor)

CAGR Tasa compuesta de crecimiento anual, tasa media de crecimiento calculada sobre un período de varios años

CB Entre países

CC País candidato, es decir, uno de los tres países se ha solicitado entrada en la Unión Europea, en concreto Bulgaria, Rumania y Turquía.

CEN Comité Europeo de Estandarización xiii Informe Final

CEP Mensajero, urgente y paquetes

CERP Comité europeo para la regulación postal

Commission Comisión Europea

Comp. competencia

ComReg La Comisión para la regulación de las comunicaciones

Conf. confidencial

CPO Operador postal en competencia, es decir operadores postales distintos del universal proveedores de servicios (esto último igual al operador postal público en todos los países estudiados).

Cross sub Subsidiación cruzada

CVC Grupo de inversión británico, CVC Capital Partners

CY Chipre

CZ República Checa

DE Alemania

DG Director General

dirs Directores

DK Dinamarca

DM Correo directo

Dom Local

DPAG Deutsche Post AG

DPWN Deutsche Post World Net xiv Informe Final

E2E De extremo a extremo

€ Euro

e.g. Exempli gratia (Latin: por ejemplo)

EC Comisión europea o Consejo europeo

ECN Red Europea de la Competencia

EEC Comunidad Económica Europea

EE Estonia

EEA Área Económica Europea

EMN Red Europea de Correos

EN Estándar Oficial Europeo

EN Inglés

ER Requisitos esenciales

ES España

EU Unión Europea

EUR Euro

Exec Ejecutivo

FI Finlandia

FPE Empresa de capital privado Fortis

FR Francia

FSC Categoría estándar más rápida

FTE Equivalente a empleo a tiempo completo

g Gramo

GA Autorización general

GBP Libra esterlina

GDP Producto interior bruto

Govt. Gobierno xv Informe Final

GR Grecia

Hi vol Gran volumen

HU Hungría

i.a. Inter alia (Latin: entre otros)

i.e. Id est (Latin: es decir)

IE Irlanda

IPC International Post Corporation

IPO Oferta pública inicial

IS Islandia

IT Italia

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau

kg Kilo

LECG LECG Ltd., empresa internacional de consultoría

LI Liechtenstein

Lic Licencia

Lo vol Poco volumen

LP Envío de correspondencia

LPLic Licencia para envío de correspondencia Con formato: Francés LT Lituania (Francia)

LU Luxemburgo

LV Latvia xvi Informe Final

MBE Mail Boxes Etc.

md dominador de mercado

Min Otro (para este informe) Otro Ministerio distinto del que sustenta la principal responsabilidad sobre el sector postal

Min Post (para este informe) Ministerio con responsabilidad principal sobre el sector postal

MI Servicios de correo internacional y valor añadido

MIN Ministerio

Mkt dom op. Operador dominante de mercado

MS Estado Miembro (de la Unión Europea)

MT Malta

N No

N/A, NA significa No Aplicable

NA, na No disponible

NCA Autoridad Nacional de la Competencia

NL Países Bajos

NO Noruega

OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

PEC Empresa de capital privado

PL Polonia

Plc Empresa Pública Limitada

PM Primer ministro

PPI Indice de Precios del Productor

PPP Paridad de poder de compra

PPS Estándar de poder de compra, desarrollado y actualizado por OECD/Eurostat

PT Portugal

PTS Autoridad Nacional de Regulación sueca (Post- och telestyrelsen) xvii Informe Final

PUDLV Post-Universaldienstleistungsverordnung

QoS Calidad del Servicio

Reserved. corr. Elementos reservados de correspondencia

Res. servs. Servicios reservados

RO Rumania

ROI Retorno de la Inversión

resp. Responsabilidad

SE Suecia

SI Eslovenia

SK República eslovaca

SMEs Pequeñas y medianas empresas

SPI Swiss Post International

SSC Segunda categoría estándar más rápida

TEMO Agencia de investigación de mercado sueca

Thou miles

TNT TPG Post

TR Turquía xviii Informe Final

UK Reino Unido

UKP Libra esterlina

UNEX Sistema de Supervisión Externo de Unipost

univ. Universal

UPS United Parcel Service

UPU Unión Postal Universal

US Servicio (Postal) Universal

USLic Licencia de servicio universal

USO Obligación de servicio universal

PSU Proveedor de servicio universal

VAT Impuesto Valor Añadido (IVA)

vzbv Verbraucherzentrale Bundesverband

WAZ Westdeutsche Allgemeine Zeituung

WIK WIK-Consult

xix Informe Final

Abreviaciones – Códigos de países

AT Austria BE Bélgica BG Bulgaria CY Chipre CZ República Checa DE Alemania DK Dinamarca EE Estonia ES España FI Finlandia FR Francia GR Grecia HU Hungría IE Irlanda IS Islandia IT Italia LI Liechtenstein LT Lituania LU Luxemburgo LV Latvia MT Malta NL Países Bajos NO Noruega PL Polonia PT Portugal RO Rumania SE Suecia SI Eslovenia SK República eslovaca TR Turquía UK Reino Unido

Principales Desarrollos en el Sector Postal 1

1. Resumen Ejecutivo

El cambiante sector postal

La función de los servicios postales está evolucionando sustancialmente. En la actualidad, los servicios postales se encuentran en la intersección de tres mercados importantes para el desarrollo económico: comunicaciones, publicidad y transporte. Debido al considerable desarrollo tecnológico en las comunicaciones electrónicas, las actividades postales se encuentran en un cambio continuo desde servicios de comunicaciones en ambas direcciones a servicios de publicidad y transporte.

• El sector postal — que abarca envío de correspondencia, paquetes y servicios urgentes — es de gran importancia para la economía de la Comunidad:

• El tamaño total y la composición del sector postal europeo han cambiado poco desde 2002.

• Los servicios postales en la UE ganaron alrededor de 90 mil millones de Euros en 2004 o 0,9% del producto interior bruto (PIB). El sector postal contribuye significativamente a la economía de la UE. Estimamos que la contribución directa al PIB de la UE es de alrededor de 37 mil millones de euros (el 0,4%).

• El submercado del envío de correspondencia es responsable de alrededor del 60% de todos los ingresos de los servicios postales. Los paquetes y servicios urgentes son responsables del resto.

• Los servicios postales emplean alrededor de 1, 6 millones de personas, lo que supone el 0,8% de todos los puestos de trabajo de la Unión Europea.

Pero el sector postal de hoy en día no es el mismo que hace 10 años:

• En prácticamente todos los Estados Miembros, las administraciones postales tradicionales han sido reemplazadas por proveedores de servicios universales con un enfoque cada vez más comercial y orientado al cliente. Están . Están siendo desafiadas por los nuevos participantes en su negocio de paquetes y servicios urgentes y, más recientemente, también en el del envío de correspondencia. El Mercado Único para los servicios urgentes y de paquetería se ha convertido en una realidad para el mundo empresarial y comienza a emerger también en el mundo de los consumidores.

• La privatización de las antiguas administraciones postales ha avanzado considerablemente y apoya la comercialización del negocio postal. En el mercado aparecen nuevos actores en forma de empresas privadas financieramente fuertes que apoyan a los proveedores de servicios universales de tamaño medio y, en ocasiones, a operadores postales de la competencia.

• La apertura del mercado ha cobrado interés. No obstante, la competencia no emerge sin contratiempos: las autoridades nacionales normativas y de la competencia se ven involucradas cada vez más en quejas relacionadas con el comportamiento abusivo de los proveedores universales de servicios que siguen dominando el mercado nacional de correspondencia.

• La función del envío de correspondencia continúa evolucionando, desde una correspondencia en 2 Informe Final

ambos sentidos, a un medio de información en un sentido único: si bien la demanda global del envío de correspondencia ha continuado básicamente estable desde 2002, la publicidad directa está creciendo significativamente. La sustitución electrónica del correo de transacciones (por ejemplo, facturas) no ha ocurrido en el grado previsto antes de 2000.

• Debido al desarrollo tecnológico y al aumento de la concienciación por parte de los clientes de los costes postales, la cadena de valor tradicional del servicio postal – recogida, clasificado, transporte y entrega de elementos postales con dirección – se ve cada vez más confrontada por procesos tanto de desintegración como de ampliación en las actividades mencionadas. Las tecnologías de la información, telecomunicaciones de alta velocidad y servicios de datos, y la centralización de los dispositivos de impresión hacen posible sustituir todas las actividades postales tradicionales, excepto el reparto final. En consecuencia, la frontera entre los servicios postales y otros servicios se está difuminando. Con el fin de promocionar el desarrollo dinámico del sector postal, la regulación postal tiene que tener en cuenta este contexto más amplio de los servicios postales en la economía de la Comunidad.

• Estos desarrollos no han derogado el servicio postal universal. Por el contrario, la fiabilidad de la entrega postal ha mejorado, especialmente en los nuevos Estados Miembros, y una densa red de sucursales postales — oficinas de correos y agencias postales — garantiza la facilidad de acceso de los clientes a los servicios postales universales.

A nivel de Comunidad se han producido muchos prometedores desarrollos en relación con el marco normativo de los servicios postales europeos: la discusión de los servicios de interés económico general, la creación de un Mercado Interno de los servicios, la modernización de los procedimientos antimonopolio, la reforma de los procedimientos públicos de aprovisionamiento, el debate sobre la cooperación pública y privada, la reforma del control de la ayuda estatal de la UE con respecto a los servicios de interés económico general y los recientes desarrollos en la aplicación del IVA sobre los servicios postales. En general, estas iniciativas van dirigidas al aumento de la transparencia y de la eficacia, a apoyar la certidumbre legal, y a establecer un campo de juego equilibrado en la medida de lo posible, al mismo tiempo que se salvaguarda la provisión del servicio universal y se protegen los derechos de los consumidores y de los clientes.

2006 es un año muy importante para la política postal europea. La Comisión publicará un futuro estudio que evaluará, para cada Estado miembro, el impacto que tendrá sobre el servicio universal el cumplimiento en su totalidad del mercado postal interno en 2009. Basado en las conclusiones del estudio, la Comisión enviará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo acompañado de una propuesta que confirme, si es apropiado, la fecha de 2009 para el pleno cumplimiento del mercado postal interno o determine algún otro paso a la luz de las conclusiones del estudio. Simultáneamente, la Comisión emitirá un informe de tercera aplicación para informar acerca de los desarrollos en el sector, en particular en lo referente a los aspectos económicos, sociales, de empleo y tecnológicos, así como a los aspectos de la calidad del servicio.

Este estudio fue iniciado por la Comisión Europea con el objetivo de reunir información para su tercer informe bianual de la Directiva Postal, que debe publicarse a final de 2006. Este informe resume los Principales Desarrollos en el Sector Postal 3 desarrollos de mercado y normativas en el sector postal europeo desde la adopción de la Directiva Postal en 1997, con particular énfasis en los eventos que se han producido desde el último estudio importante del sector en 2004.1

Desarrollos normativos

Evolución del marco normativo

La rápida evolución de la legislación postal de la Comunidad puesta en marcha por la Directiva Postal continua y continuará a corto plazo.

• Se han engendrado una ola de nuevas leyes postales por el acceso de 10 nuevos Estados Miembros en 2004.

• Desde 2004, también se han adoptado leyes postales nuevas o substancialmente modificadas en Austria, Dinamarca y Francia. Estonia, Lituania, los Países Bajos y España, entre otros, están planificando nuevas leyes postales.

• Muchos de los Estados Miembros están planificando legislación secundaria, especialmente en las áreas de contabilidad y regulación de precios.

La aplicación de la Directiva Postal en los Estados Miembros depende en parte de cómo se designe la responsabilidad normativa entre los organismos oficiales. Idealmente, las determinaciones económicas y administrativas deberían recaer en las autoridades más expertas e imparciales, al mismo tiempo que se respeta la necesidad de organismos políticamente afines para establecer amplios objetivos de principios . Una revisión de las responsabilidades normativas sugiere que se está realizando un sustancial progreso hacia este ideal (con algunas anomalías), pero también sugiere que, en general, el sector postal permanece excepcionalmente sujeto al control político.

Aún así, los gobiernos europeos están abandonando rápidamente el control directo y la propiedad de los operadores postales públicos.

• Alrededor del 71% del envío de correspondencia de la Unión Europea es gestionado ahora por operadores postales públicos convertidos en sociedades. Alrededor del 29% es transportado por operadores que no sólo se han convertido en sociedades, sino también parcialmente privatizados.

• Desde 2004, Latvia, Lituania y Eslovaquia han convertido en sociedades sus operadores postales públicos.

1 WIK-Consult (2004), Principales desarrollos en el sector postal europeo. 4 Informe Final

• El gobierno alemán se ha convertido en un accionista minoritario de Deutsche Post, reduciendo su participación desde el 63% al 42% desde 2004, y el gobierno holandés ha disminuido su participación en TNT desde el 35% al 10%. En junio de 2005, el gobierno danés vendió el 22% de su operador postal público a un grupo de inversión británico. En noviembre de 2005, Bélgica vendió el 50% menos una acción de La Poste/De Post a un consorcio del mismo grupo inversor y al PSU danés.

• Austria vendió el 49% de Österreichische Post AG mediante una oferta pública inicial en mayo de 2006.

Servicio universal

Los Estados Miembros han logrado un alto grado de conformidad con los requisitos básicos del servicio universal establecidos por la Directiva Postal.

• Todos los Estados Miembros cumplen los niveles mínimos de frecuencia de entrega, cobertura nacional, y acceso al servicio universal requerido por la Directiva. • Todos los Estados Miembros han designado al operador postal público (sucesor de la antigua administración postal) como el proveedor de servicio universal (PSU). Si bien todos los PSU están obligados a proporcionar servicio de paquetería y de envío de correspondencia, el reparto de periódicos, revistas y publicaciones es parte del servicio universal en la mitad de los Estados Miembros.

No obstante, en algunos Estados Miembros importantes, el futuro de la obligatoriedad del servicio universal se halla en franco debate:

• Alemania se está planteando la exclusión de los servicios de correo masivo de la obligación del servicio universal, siguiendo el ejemplo holandés.

• Alemania y los Países Bajos probablemente no designarán al operador postal público como el proveedor de servicios universal en un mercado completamente liberalizado.

• El Reino Unido ha eliminado la mayoría de los servicios de correo masivos de la obligación del servicio universal. En todos los Estados Miembros, los PSU tienen libertad para hacer uso de agencias postales menos costosas, mientras que en la mayoría de los Estados Miembros, los PSU todavía encuentran obstáculos normativos para cerrar oficinas postales. En Alemania, se están reconsiderando los detallados requisitos actuales de acceso al servicio universal.

Servicios reservados y derechos especiales

En los últimos dos años, el desarrollo más significativo con respecto al área reservada ha sido la firma Principales Desarrollos en el Sector Postal 5 de planes para continuar la revocación en tres Estados Miembros (AL, PB, RU). Por lo que parece, puede que el 60% del envío de correspondencia en la UE quede liberado de forma efectiva a finales de 2007.

Como resultado, la mayoría en la Comunidad, si se mide por el volumen de envío de correspondencia afectado, ha cambiado, de forma práctica, en favor de la liberalización en lugar de la reserva, como la mejor estrategia para asegurar un servicio universal eficiente. Ahora es evidente que el Mercado Único de los servicios postales imaginados en la Estrategia de Lisboa es un objetivo alcanzable.

Sin embargo, para completar el Mercado Único y asegurar una competencia sin distorsión será necesario revisar los derechos legales especiales de los que disfrutan los PSU además del área reservada.

• El impuesto de valor añadido (IVA) es un tema particularmente importante; aunque cinco Estados Miembros (ES, FI, LV, SE, SI) aplican el IVA igualmente a los operadores públicos y privados, la mayoría dan al PSU la ventaja de una exención del IVA en todos los servicios universales e incluso en todos los servicios postales.

• El coste del capital es un coste significativo para hacer negocios en el sector postal; el tratamiento favorable de los PSU puede distorsionar la competencia en algunos Estados Miembros, aunque este tema ha recibido poca atención en la mayoría de los Estados Miembros.

• La aplicación diferencial de procedimientos personalizados tiene el potencial de distorsionar significativamente la operativa de los mercados postales liberalizados. En muchos Estados Miembros, los procedimientos especiales personalizados desarrollados por la Unión Postal Universal sólo están disponibles para los PSU para productos competitivos actualmente, como los servicios de paquetería y urgentes. El potencial de distorsiones competitivas que surja del tratamiento personalizado desigual aumentará con la plena liberalización.

• El acceso único de los PSU a la red postal pública puede suponer una amenaza a la operativa no distorsionada del mercado en algunos Estados Miembros. Mientras que la mayor parte de los Estados Miembros no han obligado legalmente a que se proporcione acceso a los elementos constitutivos de la red postal pública, parece que el consenso va en la dirección de que la ANR debería asegurar un nivel adecuado de acceso a las oficinas postales, a las bases de datos de direcciones y la capacidad del PSU de asegurar la devolución al emisor de una carta mal direccionada. Algunos Estados Miembros han concedido a la ANR autoridad para requerir el acceso downstream a la red postal pública en determinadas circunstancias (DE, DK, FR, HU, PT, SI, UK). Hasta ahora, el acceso downstream obligatorio a las instalaciones de clasificación de los proveedores de servicios universales sólo se ha desarrollado en dos Estados Miembros (DE, UK).

• Por ligera mayoría, los Estados Miembros proporcionan al PSU derechos especiales para colocar buzones de correo en las carreteras públicas.

Autorización de operadores postales

Dentro del área del servicio universal, los procedimientos de autorización de la Directiva Postal han 6 Informe Final permitido a los Estados Miembros regular de forma más flexible los servicios dentro de la zona del servicio universal y, por tanto, han ayudado a alisar el camino de la liberalización. La imagen general es positiva, aunque no en su totalidad.

• Cinco Estados Miembros, que representan alrededor de dos tercios del mercado de envío de correspondencia de la UE, han impuesto un control más liviano, aunque todavía significativo, sobre los segmentos que originalmente estaban reservados (DE, FR, PL, SE, UK).

• Los procedimientos de autorización no se han utilizado de forma amplia en alrededor del 12% del mercado de la Comunidad (AT, CZ, DK, IE, NL, SI, SK).

• En muchos de los nuevos Estados Miembros, los procedimientos de autorización incluyen obligaciones sobre los operadores postales que exceden lo previsto por la Directiva (CY, DE, FI, FR, GR, HU, LT, PL, PT, SE, UK).

Fuera del área de servicio universal, en nueve Estados Miembros (que representan alrededor del 80% del mercado postal de la Comunidad), los operadores postales proporcionan servicios fuera de la zona del servicio universal sin ningún procedimiento de autorización (CZ, DE, DK, FI, FR, NL, SE, SI, UK). En general, en el restante 20% de la Comunidad prevalecen procedimientos más bien livianos, aunque hay varios posibles problemas debido a la imposición de obligaciones excesivas, al incumplimiento de los permisos para el inicio inmediato de las operaciones y ausencia de tratamiento no discriminatorio (EE, IE, IT, LU, PL, PT).

Nueve Estados Miembros han autorizado la creación de un fondo de servicio universal (BE, CY, DE, ES, FR, GR, IT, PT, SI), aunque sólo uno de ellos lo ha hecho realidad (Italia). Incluso en este caso, parece que las necesidades y requisitos económicos para dicho fondo no fueron estudiados suficientemente. Es más, las funciones, objetivos y financiación precisas del fondo de servicio universal no están claramente especificados en la actual Directiva.

Regulación de los precios de servicios universales

El artículo 12 de la Directiva Postal supone un régimen sofisticado y detallado de regulación de precios para asegurar que "para cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del servicio universal", los precios "estén orientados a los costes", "sean transparentes y no discriminatorios" y "sean razonables". En principio, casi todos los Estados Miembros regulan los precios de todos los productos de servicio universal, aunque algunos Estados Miembros limitan los controles de precio a los servicios reservados (HU, LU), de pieza única (BE), o dominantes del mercado (CY, DE). En la práctica, no obstante, es cuestionable si las ANR cuentan o no con suficientes datos para aplicar los estándares de la Directiva a cada servicio universal con datos y criterios objetivos. Alrededor de la mitad de los Estados Miembros requieren un precio uniforme para todos los servicios universales, aunque estos estados representan únicamente alrededor del 17% del mercado del envío de correspondencia de la UE. Algunos de los mayores y más prósperos Estados Miembros se inclinan por limitar el requerimiento de tarifa uniforme al correo no masivo (DE, FI, NL, SE, UK). Francia y Hungría limitan la tarifa uniforme a los servicios reservados, mientras que la República Checa, Irlanda e Italia no requieren legalmente al PSU mantener tarifas uniformes. Principales Desarrollos en el Sector Postal 7

En lo referente a los métodos de regulación, los Estados Miembros están desarrollando una creativa variedad de combinaciones de procedimientos ex ante, de límites de precios y ex post. En nueve Estados Miembros que representan alrededor de las tres cuartas partes del envío de correspondencia de la UE, el servicio universal está sujeto a regímenes dobles de control de precio (DE, DK, ES, IE, FR, LU, PT, SE, UK), es decir, ex ante y límite de precio, límite de precio y ex post, o ex ante y ex post. Lo regímenes dobles de control de precios aparecen para reflejar la decisión deliberada de adaptar el método de regulación a los riesgos políticos o comerciales que presentan determinados productos postales.

Sin embargo, los problemas detectados en la puesta en práctica de los controles de precio previstos por la Directiva incluyen los siguientes:

• La regulación de los acuerdos individuales y de las tarifas especiales parece ser incompleta aunque representan una parte sustancial del volumen de servicio universal. Los requisitos de los acuerdos individuales no parecen claros o se han puesto en práctica de forma incompleta. Con unas cuantas excepciones notables (DE, PT, SK, UK), las ANR no parecen disponer de suficientes datos y experiencia para asegurar que las tarifas especiales cumplan con los principios de precios de la Directiva.

• Sólo alrededor de la mitad de las ANR han llevado a cabo algo más que infrecuentes investigaciones sobre el precio de los servicios universales. La ausencia de actividad normativa también hace que surjan preguntas acerca del nivel de puesta en práctica.

• Aunque la Directiva Postal dirigía a los Estados Miembros a impulsar a los PSU a acercar los Gastos terminales conforme con los principios normativos que gobiernan otros precios de los servicios universales, únicamente un puñado de ANR han atendido estos temas (CZ, IE, PT).

Regulación de las cuentas de los PSU

El sistema normativo previsto por la Directiva depende del hecho de que los PSU mantengan cuentas separadas, verificadas por la ANR, para cada servicio reservado y, por implicación, para cada servicio universal no reservado. Este enfoque no ha sido desarrollado en su totalidad.

• Un número significativo de Estados Miembros, incluyendo algunos de los mayores y más avanzados, requieren separación de las cuentas de productos sólo para los servicios reservados (AT, DE, PL, SI) o para todos los servicios no reservados (EE, FR, NL). Sin cuentas de productos que muestren los costes y beneficios asociados con los servicios individuales, no es posible asegurar que los precios vayan asociados con los costes o sean no discriminatorios.

• En general, las ANR carecen de los datos de contabilidad necesarios para evaluar si los acuerdos individuales y las tarifas especiales cumplen con los principios de precios de la Directiva, en particular, con el concepto de "costes evitados".

• Aunque alrededor de la mitad de las ANR declaran que han revisado y aprobado positivamente el sistema de los PSU de asignar los costes a los servicios particulares, o que lo harán pronto, (BE, CZ, DE, DK, EE, ES, FI, FR, GR, LU, MT, PT, SE, SK), sólo siete pueden determinar el 8 Informe Final

porcentaje de costes postales que no pueden asignar a servicios particulares (BE, DK, DE, FR, MT, PT, SK), un resultado crítico y aparentemente automático de un sistema de costes bien desarrollado.

La Directiva requiere explícitamente que las cuentas de los PSU deben ser auditadas y verificadas de forma independiente mediante la publicación periódica de una "declaración de conformidad". No obstante, en más o menos la mitad de la Comunidad, el auditor independiente es nombrado por el PSU y/o no ha sido emitida la declaración necesaria de cumplimiento (AT, CY, CZ, ES, FI, FR, GR, HU, IE, IT, LU, LV, LT, SE, UK). De forma más positiva, al menos seis ANR indicaron que habían adoptado la práctica de publicar cuentas normativas de resumen aunque no lo exigiera la Directiva (DK, HU, IE, IT, LT, MT).

En todos los Estados Miembros, excepto Chipre, los PSU publican cuentas financieras conforme a la legislación nacional y de la Comunidad.

Calidad del servicio

La regulación de la calidad del servicio, especialmente la aplicación de métodos de medición estandarizados, ha progresado de forma considerable.

• Todos los Estados Miembros han establecido una normativa de calidad del servicio que define los objetivos de tiempo de ruta para la categoría estándar más rápida del servicio universal. Mientras que la Directiva requiere objetivos de servicio de calidad para todo los servicios postales universales, sólo algunos Estados Miembros lo hacen (DK, HU, PT, SK).

• En todos los Estados Miembros, el PSU esta sujeto a regulación de calidad. En tres Estados Miembros, a los operadores postales competitivos con licencia se les solicita desarrollar un sistema de monitorización y a publicar los resultados (BE, PT, UK).

• Cuando se han establecido los objetivos, estos han sido monitorizados y los resultados publicados (excepto por CY, EE, LV). En la mayoría de los Estados Miembros, excepto EE y LV, se ha establecido la monitorización independiente.

Procedimientos de queja y recurso

En el campo de los procedimientos de quejas y recursos, el progreso es visible.

• En todos los Estados Miembros, la normativa postal requiere que el PSU establezca procedimientos de queja y recurso.

• En la mayoría de los Estados Miembros, los operadores postales competitivos que proporcionan servicios dentro del ámbito del servicio universal también han sido requeridos, o lo serán, para que establezcan un sistema de gestión de quejas (excepto para NL).

• Para las quejas no resueltas satisfactoriamente por el PSU, en casi todos los Estados Miembros (excepto SI) se han desarrollado procedimientos de mediación.

• La publicación del número de quejas y su resolución está organizado de forma distinta entre los Estados Miembros; en muchos Estados Miembros solo una parte de las quejas está sujeta a Principales Desarrollos en el Sector Postal 9

publicación.

Autoridades normativas nacionales

La Comunidad dedica importantes recursos a la regulación de los servicios postales, aunque se puede cuestionar si el aparato normativo es todo lo eficiente que debería ser.

• Se ha estimado que, en 2005, la Comunidad gastó más de 37 millones de euros en la regulación postal y que las ANR emplearon a más de 300 personas.

• Los recursos normativos de la Comunidad se distribuyen de forma desigual entre las ANR, y algunas ANR parecen carecer de suficientes recursos. Además, la asignación de recursos normativos entre los Estados Miembros grandes y pequeños no parece del todo óptima. Por ejemplo, Estados Miembros pequeños y muy pequeños emplean alrededor del 28% del personal normativo de la UE, para regular alrededor del 4% del mercado de la Comunidad en términos de volumen de envío de correspondencia.

• Las responsabilidades con respecto a la regulación postal asignada a las ANR difiere considerablemente entre Estados Miembros. En la mayoría de los Estados Miembros, las ANR no cuentan con la autoridad para decidir sobre determinantes importantes del marco regulador. Excepciones notables son las autoridades normativas en CZ, DK, SK y UK. Por el contrario, las tareas administrativas se confieren en su mayor parte de forma exclusiva a las ANR. AT, ES, IT y, en algún grado, NL han asignado menos tareas a sus ANR que los restantes Estados Miembros.

• En la mayoría de los Estados Miembros las autoridades nacionales de la competencia son responsables de la aplicación de las reglas de la competencia en el sector postal. Postcomm en UK y el Bundesnetzagentur alemán son notables excepciones, ya que en la actualidad ya se encuentran involucrados en casos de competencia. En general, las autoridades normativas y de la competencia deberían compartir información. En la actualidad, alrededor de la mitad de las autoridades normativas informan de que así lo hacen.

La independencia de la ANR es vital para el funcionamiento del marco normativo de la Comunidad para los servicios postales, pero difícil de evaluar en la práctica. Si bien los Estados Miembros han realizado hasta el momento un trabajo razonablemente creíble de conceder independencia a las ANR, determinadas características del sistema actual podrían hacer plantearse dudas en la mente de cualquier observador razonable. Por ejemplo, en al menos tres Estados Miembros (AT, ES, IT), la ANR parece ser una oficina dentro de un ministerio, en lugar de una agencia con una genuina independencia institucional. En otros, los responsables de la ANR parecen no contar con protección estatutaria contra su destitución y/o trabajan con el handicap de un plazo muy corto en el puesto. Algunas ANR parecen carecer de la autoridad básica para reunir información o para ejecutar sus órdenes.

Desarrollos del sector

Desarrollo de la competencia – servicios de envío de correspondencia

La competencia se está desarrollando a distintas velocidades en los principales segmentos del 10 Informe Final mercado del envío de correspondencia: correspondencia, publicidad directa y periódicos, revistas y publicaciones. En la mayoría de los casos, el paso lo determina principalmente la estrategia de apertura del mercado de los Estados Miembros. Los competidores que proporcionan servicios de extremo a extremo, a menudo son impulsados por los PSU (TNT y Deutsche Post en varios Estados Miembros, y Norway Post en Dinamarca y Suecia), por editores (en Austria, Francia y Alemania) y, en un caso, por una empresa patrimonial privada (Sandd, en los Países Bajos).

• Sólo en uno de los tres Estados Miembros completamente liberalizados, Suecia, la cuota de mercado del PSU esta disminuyendo de forma continua. 10 años después de la apertura del mercado, el operador privado más importante, Citymail (propiedad de Norway Post), tiene una cuota de mercado de más del 8%. En Estonia y Finlandia la competencia no ha emergido debido a las condiciones restrictivas para las licencias y a los impuestos.

• En la actualidad, España parece ser el estado miembro con mayor nivel de competencia en el mercado del envío de correspondencia debido a que estos servicios de envío de correspondencia dentro de las ciudades has estado históricamente abiertos a la competencia.

• En los Estados Miembros en los que la publicidad directa con dirección o los temas impresos están abiertos a la competencia (AT, CZ, IT, NL, SI), ha emergido una significativa competencia en estos segmentos en al menos tres países (CZ, IT y NL).

• Alemania y el Reino Unido son los únicos Estados Miembros en los que partes significativas del mercado postal están abiertas a la competencia y en los que se han establecido servicios de consolidación basados en el acceso downtream obligatorio. La experiencia en estos países demuestra que el tipo de entrada en el mercado (servicios de extremo a extremo o de consolidación) está al menos parcialmente influenciado por las decisiones normativas.

- El Reino Unido fue el primero que abrió los servicios de reparto de extremo a extremo para el correo en cantidad, aunque este paso produjo muy pocas entradas al mercado para los servicios de correspondencia de extremo a extremo. En Alemania, un régimen de licencia estandarizado y una exención de los servicios de envíos de correspondencia distinto de los servicios universales han producido un mercado fragmentado con numerosos proveedores de servicios postales pequeños y de tamaño medio.

- En el Reino Unido, los servicios de consolidación y la posibilidad del acceso downtream a menores precios ha emergido en 2005. Estos servicios eran nuevos tanto para los operadores postales competitivos como para los clientes. En Alemania, Deutsche Post concedió el acceso a la red a grandes clientes a partir de 2000. Aunque las empresas privadas han ganado recientemente el derecho al acceso downstream, están encontrando dificultades para atraer a grandes clientes que ahora tienen establecidas duraderas relaciones comerciales con Deutsche Post. En Alemania, los que han salido beneficiados de los emergentes servicios de consolidación son las empresas de correo de tamaño medio que ahora se benefician de los descuentos.

- El nivel y la estructura de precios ha modelado el desarrollo de la competencia. Unas Principales Desarrollos en el Sector Postal 11

tarifas postales públicas relativamente bajas, junto con una gran diferencia entre las tarifas de acceso y públicas, han reducido considerablemente los incentivos de establecer una infraestructura alternativa de reparto a nivel nacional en el Reino Unido. En Alemania, unas tarifas públicas relativamente altas, junto con poca diferencia de las tarifas, han creado fuertes incentivos para inversiones en infraestructuras alternativas de reparto centradas en la correspondencia.

Las nuevas competencias de extremo a extremo y la competencia upstream se ven sujetas cada vez más a la revisión de las leyes de la competencia.

• Los PSU de cinco Estados Miembros (AT, DE, ES, IT, SE), se han visto involucrados en casos de competencia debido al abuso de posición dominante en el reparto de elementos de envío de correspondencia con dirección postal.

• La autoridad de la competencia danesa ha confirmado que el PSU abusó de su posición dominante de mercado en la distribución de elementos de correspondencia sin dirección postal.

• La británica Royal Mail, la francesa La Poste y el Deutsche Post alemán se han visto involucrados en investigaciones de la competencia en referencia a los servicios de consolidación y acceso de terceros.

Todas estas experiencias sugieren la considerable necesidad de un estricto control de la competencia en este periodo de transición, en el que los antiguos mercados monopolísticos deben convertirse en mercados competitivos. El desarrollo iniciado por la Directiva de Modernización promociona la aplicación continuada de las reglas de la competencia de la Comunidad.

Desarrollo de la competencia – servicios de paquetería y urgente

Al contrario de lo que ocurre en el segmento del envío de correspondencia, los mercados de paquetería y urgente son mucho más competitivos, tanto a nivel nacional como a nivel europeo.

• Los envíos de empresa a empresa son el segmento más competitivo. El Mercado Único se ha desarrollado ampliamente para estos servicios. DHL, TNT, UPS, GLS, y DPD son los proveedores de servicios de paquetería y urgente más importantes en la Comunidad (todos excepto UPS son propiedad de distintos PSU).

• Recientemente, los proveedores de servicios de paquetería y urgente europeos han ampliado sus propuestas de negocio más y más a las pequeñas y medianas empresas de correo de paquetería, principalmente DHL, GLS y UPS.

• En la mayoría de los Estados Miembros, los servicios de paquetería B2C y C2C, que en gran medida son servicios locales, parecen estar dominados por los PSU nacionales. Sin embargo, la competencia ha aumentado en el segmento B2C (DE, FR, UK), e incluso en un Estado Miembro (DE) se puede observar una entrada satisfactoria de mercado en el segmento C2C, lo que sin duda beneficia a los consumidores y a las pequeñas empresas de correo con servicios de paquetería a buenos precios. 12 Informe Final

Desarrollo de los PSU

El aumento de la competencia y la previsión de una apertura completa del mercado están afectando a las estrategias de los operadores postales nacionales.

• Los PSU continúan transformándose en organizaciones comerciales más flexibles.

• La privatización ha progresado de forma importante. En el mercado postal han aparecido empresas privadas como nuevos inversores adquiriendo participaciones en los PSU de tamaño medio (BE, DK). Su entrada viene a indicar las posibilidades comerciales del sector postal.

• Las estrategias de empresa de los PSU de tamaño medio son mixtas. Si bien algunos han continuado centrándose en los mercados nacionales (BE, ES, IT), otros han comenzado a crear redes logísticas regionales, principalmente los escandinavos PSU y, recientemente, los austriacos. Los PSU pequeños se han estado centrando en el negocio nacional (incluyendo correo internacional, como MT, LU).

• La mayoría de los PSU pequeños y medianos han establecido relaciones cooperativas con proveedores de servicios de paquetería o urgente europeos o internacionales.

• Las actividades de fusiones y adquisiciones han disminuido. En el segmento de paquetería y urgente, las adquisiciones se produjeron fundamentalmente en los nuevos Estados Miembros. En el segmento del envío de correspondencia, los PSU han adquirido generalmente empresas centradas en las actividades upstream o en la distribución de elementos sin dirección postal.

Para la mayoría de los PSU, las finanzas han mejorado considerablemente en los últimos tiempos.

• La tasa de crecimiento media anual de los ingresos totales de los PSU fue del 3,7% entre 2002 y 2004. En conjunto, los PSU han continuado creciendo en términos de ingresos, aunque de forma más lenta que en años anteriores (debido principalmente al crecimiento externo posterior a las intensas actividades de fusiones y adquisiciones por los mayores PSU). Los ingresos de los PSU totalizaron 112 mil millones de Euros en 2004. El 80% se debió a los servicios postales, mientras que la mitad de los ingresos totales vinieron de los servicios del envío de correspondencia (incluyendo la distribución de elementos sin dirección postal).

• En 2004, todos los PSU excepto el PSU de Latvia eran rentables, aunque los márgenes de beneficio diferían. El negocio del envío de correspondencia parece ser la principal fuente de beneficios en la mayoría de los casos. En algunos Estados Miembros, los servicios financieros se están convirtiendo en un importante componente de la rentabilidad del PSU (DE, IT). En general, los negocios de paquetería y urgente de los PSU han logrado menores márgenes de beneficios que el negocio del envío de correspondencia.

• Desde 2002, el empleo de los PSU (personal en plantilla) ha disminuido ligeramente (el 0,7%). Simultáneamente, la cuota del empleo a tiempo parcial ha continuado aumentando. Mientras que el empleo de los PSU parece ser mayoritariamente estable a nivel de la Comunidad, las tendencias de empleo difieren de un Estado a otro, lo que refleja las distintas actividades de modernización y reorganización de los PSU. El número de funcionarios públicos ha disminuido a Principales Desarrollos en el Sector Postal 13

una velocidad considerablemente mayor que el empleo total, cerca del 10% desde 2002.

• Las obligaciones de las pensiones de los antiguos funcionarios y de los actualmente empleados han sido transferidas en su mayor parte al Estado, lo que ha dejado a los PSU con responsabilidades limitadas. Sólo en el Reino Unido se enfrenta el PSU a riesgos financieros, debido al desequilibrio del sistema de pensiones (aunque Postcomm tiene en cuenta estos costes extras en las decisiones del control de precios).

Demanda de servicios postales

El volumen total de envío de correspondencia ha aumentado ligeramente desde 2002.

• El volumen local de envío de correspondencia en la UE ha crecido desde alrededor de 89 mil millones de elementos en 2002, a 90 mil millones en 2004. Los tres mayores PSU todavía tienen más del 60% del envío de correspondencia de la UE..

• El crecimiento del envío de correspondencia es mucho más débil que el crecimiento del PIB. Esto es más obvio en los nuevos Estados Miembros, en los que el envío de correspondencia creció a una tasa inferior a la economía.

• Los PSU escandinavos (excepto FI), y el PSU holandés perdieron considerables volúmenes entre 2000 y 2005, mientras que otros PSU han logrado tasas positivas de crecimiento (al menos con posterioridad a 2002).

• La publicidad directa con dirección postal ha continuado creciendo más rápido que la economía (6% al año), mientras que la tasa de crecimiento de los elementos sin dirección postal distribuidos por los PSU ha sido impresionantemente alta, con más del 30% por año.

• Estimamos que alrededor de un tercio de todos los elementos sin dirección postal en la Comunidad son distribuidos por PSU o sus subsidiarias.

• No hay tendencias comunes en el desarrollo de los elementos postales de primera y segunda clase. Parece que en los Estados Miembros escandinavos, la cuota de elementos de segunda clase ha continuado aumentando, mientras que ha disminuido en los Estados Miembros meridionales. En los Estados Miembros meridionales y en los nuevos Estados Miembros, los servicios de primera clase son mucho menos importantes que los servicios de segunda clase.

• Las tasas de crecimiento de los periódicos, revistas y publicaciones distribuidos por los PSU son mixtas. Algunos PSU ha logrado tasas de crecimiento altas (por ejemplo, AT, FI y SI), y otros han perdido volúmenes considerables (notablemente CZ, IT y SK).

Las ANR y los PSU esperan que la media del volumen de envíos de correspondencia se mantenga básicamente estable a lo largo de los próximos cinco años. Prácticamente todas las partes creen que el volumen de publicidad directa crecerá. Las expectativas referentes a la correspondencia varían sustancialmente entre los Estados Miembros, aunque en general son menos optimistas que para el correo directo. En todos los segmentos, las expectativas son extraordinariamente más optimistas en los Estados Miembros con menor volumen actual que en los mercados postales más desarrollados.

14 Informe Final

A medida que el volumen de publicidad directa continúa creciendo, la función del correo postal continúa alejándose de lo que era una comunicación en ambos sentidos hacia una distribución en una única dirección.

• El segmento del negocio al consumidor (B2C) del envío de correspondencia supone el 62% del volumen total, con un crecimiento desde el 60,5% estimado en 2004.

• Más del 87,5% de los elementos de envío de correspondencia son enviados por empresas y organizaciones, en lugar de por individuos.

• Alrededor del 72% de los elementos de envío de correspondencia pesan menos de 50 g, y sólo el 7% pesa entre 50 y 100 g. Estos resultados implican que la reducción del límite de peso para la zona de reserva en máximo a 50 g en 2006 ha tenido un efecto relativamente menor en términos de volumen.

Hasta el momento, la sustitución del correo postal por el correo electrónico se ha producido mucho más lentamente de lo previsto, pero es muy posible que las generaciones futuras utilicen los servicios electrónicos mucho más intensamente que las generaciones anteriores.

• Los desarrollos en el envío de correspondencia demuestran que la publicidad directa con dirección postal no está sujeta a sustitución electrónica. En cambio, la correspondencia individual y el correo de transacciones son más susceptibles a ser sustituidos.

• La experiencia de los países escandinavos y de los Países Bajos, todos ellos con tasas de penetración de Internet extremadamente altas, sugiere que la sustitución de la correspondencia física puede ser más importante en el futuro.

Comportamiento del precio

Hay diferencias sustanciales en los niveles de tarifa entre los PSU de la Comunidad. La variación es incluso mayor con respecto a las tarifas especiales (descuentos).

• La tarifa básica de una carta de 20 g enviada por la categoría estándar más rápida de servicio universal varía de 0,16€ a 0,65€. Ajustándolo a las diferencias en la capacidad de compra, las tarifas varían de 0,23€ a 0,90€.

• En términos nominales, el precio básico de una carta aumentó en 20 Estados Miembros entre 2000 a 2005. En términos ajustados para la inflación, los precios aumentaron en 15 Estados Miembros. En los nuevos Estados Miembros se produjeron aumentos sustanciales de precios; de forma más importante en Hungría, Polonia y Eslovenia.

• Los niveles de tarifas públicas, no obstante, pueden enmascarar la reducción en los precios medios de los servicios postales, producidos en forma de mayores descuentos y más abundantes para los mayores usuarios. En la mayoría de los Estados Miembros se utilizan ampliamente los descuentos en la publicidad directa y, en menor medida, en los envíos de correspondencia masiva, y parecen ser mayores en los Estados Miembros occidentales y del norte.

• Por el contrario, algunos PSU de Europa Central Oriental han introducido recientemente una Principales Desarrollos en el Sector Postal 15

categoría de primera clase para aumentar los ingresos medios por pieza — disminuyendo de esta forma el servicio estándar existente, para convertirlo en segunda clase.

Las tarifas públicas de paquetería han continuado aumentando sustancialmente.

• En el periodo 2000 a 2005, las tarifas públicas de paquetería aumentaron en 17 de los 22 Estados Miembros de los que existe información. En 11 Estados Miembros, las tarifas públicas de paquetería aumentaron de media en más del 5% por año.

• Aquí también, el aumento en las tarifas públicas no indica necesariamente un aumento de los niveles de precios generales, ya que la disminución de tarifas para las empresas que realizan envíos puede haber tenido el efecto opuesto.

• Tanto para la paquetería del servicio universal local como entre países, las tarifas públicas varían muy significativamente entre los Estados Miembros.

Desarrollo del servicio universal

El número de oficinas postales ha permanecido bastante estable desde 2002.

• En la Comunidad en su conjunto, el número total de sucursales postales ha disminuido el 1,9% entre 2002 y 2004. El número de agencias postales ha disminuido más que el número de oficinas postales, una disminución debida principalmente al cierre de agencias postales en DE y UK.

• El desarrollo de sucursales postales varía entre los Estados Miembros. Los PSU con una densidad de sucursales postales superior al 2,5 por 10,000 habitantes han cerrado relativamente más sucursales postales (por ejemplo, HU, IE, PT, UK).

Los tiempos de tránsito intracomunitarios entre los 15 Estados Miembros de la UE parece que han alcanzado un punto muerto en 2005. Los PSU de los nuevos Estados Miembros han comenzado a participar en el nuevo sistema, llamado UNEX 2005. La monitorización UNEX no incluye todavía todos los flujos hacia y desde los nuevos Estados Miembros. IPC pretende alcanzar la cobertura total en 2007. En lo referente al rendimiento del tiempo de tránsito D+1 local, se ha avanzado considerablemente.

• AT, CY, FR, GR y HU han aumentado considerablemente su rendimiento. No obstante, excepto Austria, siguen estando lejos de los objetivos del tiempo normativo de tránsito.

• 15 PSU, dos más que en 2002, reparten más del 90% del FSC al siguiente día laborable. 6 PSU entregan menos del 80% de FSC al siguiente día laborable (CY, FR, GR, IE y LT).

Temas específicos de política

Este capítulo ha considerado la amplitud con la que los recientes desarrollos normativos y de mercado identificados en el informe han afectado al desarrollo de los PSU, a los requisitos del servicio universal y a la provisión del servicio universal:

• Hasta el momento, la apertura del mercado (o la amenaza de competencia) parece que ha tenido 16 Informe Final

efectos positivos en la posición financiera de los PSU. Aquellos PSU que se enfrentan a condiciones liberalizadas han aumentado la eficiencia de costes más considerablemente.

• El proceso de modernización ha venido acompañado de mejoras considerables en la calidad del servicio y en la fiabilidad de los servicios postales. Los PSU de los nuevos Estados Miembros — aquellos que comenzaron más tarde en el proceso de modernización — han realizado un considerable progreso en el aumento de los resultados del tiempo de tránsito. Además, han aumentado significativamente las tarifas postales y ahora son rentables.

• La legislación postal parece conceder a los PSU más flexibilidad comercial en los Estados Miembros que han liberalizado sus mercados más vigorosamente. Esta flexibilidad se relaciona en particular con los requisitos de acceso y el uso de agencias postales y se puede manifestar también en requisitos de tarifas menos uniformes y en objetivos de calidad de servicio.

• La regulación menos estricta de los servicios postales universales en estos Estados Miembros, no obstante, no parece haber tenido un impacto negativo en la calidad del servicio en términos de tiempo de ruta. Los PSU están buscando formas de abordar los retos surgidos de la competencia pero también de la sustitución electrónica. Parece que los ahorros en la calidad de los servicios postales es contraproducente para la competitividad de los PSU.

Recomendaciones

Como hemos mencionado, la Directiva Postal ha sido un notable éxito. Los Estados Miembros han introducido una larga lista de nuevas leyes y normativas postales para poner en práctica los requisitos de la Directiva. Desde 1997, los Estados Miembros han dado grandes pasos para situar sus prácticas en línea con las normas de la Directiva. Sobre el terreno, ha habido "un número de mejoras significativas en lo relacionado con la calidad del servicio, mejora de la eficiencia del negocio, y la separación de los reguladores de los operadores".2 La Unión Europea se ha convertido en un líder mundial en la modernización de los mercados postales.

La Directiva Postal no ha cambiado desde el último informe sobre los principales desarrollos en el sector postal europeo (2004), y las recomendaciones proporcionadas en ese estudio han sido ampliamente confirmadas en este informe. Teniendo en cuenta los resultados de este estudio, ofrecemos respetuosamente las siguiente recomendaciones para su consideración en el marco

2 Comisión de las Comunidades Europeas (2005a), Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva Postal, p. 2.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 17 normativo de los servicios postales:

1. Confirmar el 1 de enero de 2009 como la fecha de liberalización total.

2. Apoyar a los Estados Miembros para crear un "campo de juego equilibrado" para todos los proveedores de servicios postales.

3. Limitar los procedimientos de autorización a las autorizaciones generales de servicios postales dentro del área de servicio universal y definir más claramente los tipos de condiciones que pueden llevar implícitas.

4. Clarificar los objetivos y los requisitos de un fondo de servicio universal y otras medidas necesarias para asegurar el servicio universal.

5. La regulación de la contabilidad y de los precios específicos del sector debe definirse cuidadosamente, justificarse claramente y reducirla al mínimo necesario para que se cumplan los objetivos de interés públicos.

6. Debe continuar e incluso ampliarse la transparencia y las multas financieras por los servicios de calidad inadecuada.

7. Deben ampliarse las provisiones de protección al consumidor y conceder a las ANR autoridad para atender entornos multi-operadores.

8. Los poderes, obligaciones y acuerdos institucionales de las ANR deben ser especificados más claramente, y la carga normativa total de la Comunidad debería ser compartida de una forma más igualitaria, fomentándose la cooperación entre las ANR y estableciendo un comité de ANR a nivel de Comunidad. 18 Informe Final

2. Introducción

2.1. El cambio de función de los servicios postales

La función de los servicios postales está evolucionando sustancialmente. Los servicios postales se encuentran en la actualidad en el cruce de tres mercados importantes para el desarrollo económico: comunicaciones, publicidad y transporte. Debido a los considerables desarrollos tecnológicos en las comunicaciones electrónicas, las actividades postales están cambiando continuamente desde los antiguos servicios de comunicaciones en dos direcciones a servicios de publicidad y transporte.

Además, la cadena de valor postal tradicional – recogida, clasificación, transporte y entrega de elementos con dirección postal – se ve cada vez más confrontada por los procesos de desintegración y de extensión en las actividades relacionadas. Las tecnologías de la información, servicios de datos y telecomunicaciones de alta velocidad, y la centralización de los dispositivos de impresión hacen posible sustituir todas las actividades postales tradicionales, excepto la entrega final. Por tanto, las empresas de correo y un número cada vez mayor de proveedores de servicios (por ejemplo, los preparadores de correo) están asumiendo las actividades postales tradicionales. Los proveedores de servicios universales y – donde se permite – la competencia de operadores postales han comenzado a extender su negocio a las actividades de sus empresas de correo (por ejemplo, gestión de documentos y correo interno) con el fin de enfrentarse a estos retos. En consecuencia, los límites entre los servicios postales y otros aparecen cada vez más difuminados.

Figura 2.1.1 La cadena de valor de la industria postal

Fuente: Walsh, T (2006), El Manifiesto europeo de correo, Fig 1.1 Principales Desarrollos en el Sector Postal 19

El debate de la política postal europea suele centrarse en los proveedores de servicio universal y en la provisión del servicio universal. Como se ha mostrado anteriormente, ambos elementos no están aislados del resto de la economía. La forma en la que se regulan el servicio postal universal y los proveedores de servicios universales tiene un importante impacto en el desarrollo y forma de las actividades potenciales ilustradas en la Figura 2.1.1. La función de los servicios postales se hace más y más importante en las economías caracterizadas por múltiples actividades de ejecución y subcontratación de las actividades no básicas del negocio. Este desarrollo aumentará incluso más cuando se permita el acceso a los servicios downstream y de consolidación. Las empresas de correo, y especialmente las grandes, utilizarán cada vez más a los proveedores de servicios, que se ocuparán de tareas como el diseño de correo, la impresión y la preparación del correo. Las empresas de correo de tamaño medio y pequeño se beneficiarán de los nuevos servicios de consolidación. Estos desarrollos proporcionan oportunidades de negocio adicional tanto para las nuevas como para las compañías ya existentes, incluyendo a los proveedores de servicios universales. El grado de evolución y desarrollo de estas oportunidades dependerá en gran medida del diseño actual y futuro de la normativa postal.

2.2. Desarrollos en la legislación comunitaria que afectan al sector postal europeo

En la reunión de Lisboa de 2000, el Consejero Europeo adoptó un compromiso de transformar la Comunidad en “la economía más competitiva y dinámica del mundo basada en el conocimiento” para el año 2010.3 El Consejo enfatizó la importancia de “una infraestructura de comunicaciones barata y de primera clase”, que incluyera el pleno uso de las tecnologías digitales, como Internet y las comunicaciones móviles.4 Mirando más allá del mundo digital, el Consejo resaltó la necesidad de acelerar “el proceso de reforma estructural para la competitividad y la innovación y para completar el mercado interno” y para promocionar “un clima normativo que conduzca a la inversión, a la innovación y al espíritu empresarial”.5 En una Reunión en Bruselas en 2005, el Consejo europeo puso en marcha una estrategia renovada de Lisboa, ampliando el interés en los temas sociales.6 La Comisión continua resaltando la importancia de completar el mercado interno, que incluya los servicios, telecomunicaciones, energía y servicios financieros, con el fin de abordar los retos surgidos de la globalización y del envejecimiento de la sociedad.7

3 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de la Presidencia § 5. 4 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de la Presidencia § 9. 5 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de la Presidencia §§ 5, 14. 6 Consejo Europeo de Bruselas (22-23 Mar 2005), Conclusiones de la Presidencia § 4-41. 7 Comunicación de la Comisión sobre valores europeos en el mundo globalizado (COM(2005) 525 final, 20 de octubre de

20 Informe Final

Estrategia de mercado interno y el borrador de directiva sobre servicios

En octubre de 2003, el Consejo Europeo acordó que debería completarse el mercado interno de los servicios para mejorar la competitividad de la economía europea y se crearan las condiciones que condujeran al crecimiento y al empleo. Apeló a la Comisión para que presentara las propuestas necesarias para ‘completar el mercado interno y explotar completamente su potencial, estimular el espíritu empresarial y crear un verdadero mercado interno de los servicios, manteniendo la debida necesidad de salvaguardar el suministro e intercambio de servicios de interés general’.8

En marzo de 2004, la Comisión propuso una directiva para promocionar el desarrollo del mercado interno de los servicios.9 La Comisión declaró que el objetivo general de la directiva era progresar hacia los objetivos del Consejo europeo de Lisboa.10 Para lograrlo, el establecimiento de un verdadero mercado interno de los servicios se consideró “indispensable”. Este objetivo, a su vez, se lograría con la adopción de cuatro estrategias normativas:

• Eliminar obstáculos al libre establecimiento de servicios. Eliminar obstáculos al libre establecimiento de servicios en los Estados Miembros, estableciendo los principios acerca del régimen de autorización, prohibiendo las prácticas restrictivas y facilitando un acceso más sencillo a las autoridades reguladoras.

• Eliminar obstáculos al libre movimiento de servicios. Permite a una empresa de servicios trabajar en otros países, sujeta a las leyes del Estado Miembro en el que se establece (principio de ‘país de origen’), libre de restricciones y de tratamiento discriminatorio por parte de los receptores.

• Establecer la confianza mutua entre los Estados Miembros. Fomentar la cooperación y la armonización entre las autoridades normativas de los Estados Miembros y la promoción de estándares acordados de calidad de servicio y otras conductas.

• Enfoque dinámico del empleo. Puesta en práctica por fases con un compromiso de medidas adicionales en el futuro.

En abril de 2006, la Comisión emitió una propuesta modificada para una directiva de los servicios en el mercado interno.11 La Comisión ha tenido en cuenta un número considerable de objeciones

2005), p. 13. 8 Consejo europeo de Bruselas (16-17 Oct 2003), Conclusiones de la Presidencia a 6. 9 Propuesta para una Directiva del Parlamento europeo y del Consejo sobre Servicios en el mercado interno, COM(2004) 2 final/3 (5 Mar 2004). 10 Propuesta para una Directiva del Parlamento europeo y del Consejo sobre Servicios en el mercado interno, COM(2004) 2 final/3 (5 Mar 2004) at 3. 11 Propuesta modificada para una Directiva del Parlamento europeo y del Consejo sobre Servicios en el mercado interno (COM(2006) 160 final de 4 Abril 2006). Principales Desarrollos en el Sector Postal 21 articuladas por el Consejo y el Parlamento Europeo.

En el memorándum explicativo, la Comisión enumeró los objetivos de esta propuesta modificada:1212

• “Mejorar la base del crecimiento económico y del empleo en la UE.”

• “Lograr un verdadero mercado interno de los servicios eliminando las barreras legales y administrativas al desarrollo de actividades de servicios.”

• “Fortalecer los derechos de los consumidores como usuarios de servicios.”

• “Establecer obligaciones legalmente vinculantes para la cooperación administrativa efectiva entre Estados Miembros.”

La mayoría de los servicios de interés económico general, por ejemplo los servicios postales, estarían sujetos a la mayoría de los requisitos de la propuesta modificada.13 Estos están, no obstante, explícitamente exentos de la aplicación del Artículo 17, que trata de la libertad de proporcionar Reglas de servicios establecidos por los marcos reguladores específicos del sector como la Directiva Postal, que en cualquier caso anula los requisitos de la Directiva de servicios (por ejemplo, en los esquemas de autorización). No obstante, alguno de los elementos de la Directiva de servicios, como los derechos de los consumidores y la cooperación administrativa entre los Estados Miembros, podría servir de inspiración para el sector postal.

Los servicios postales como parte de los servicios de interés económico general (2003)

Con respecto a los servicios de infraestructura, el Consejo ha pedido esfuerzos para “acelerar la liberalización en áreas tales como el gas, la electricidad, los servicios postales y el transporte. El objetivo es lograr un mercado interno totalmente operativo en estas áreas.”14 El Consejo ha urgido a que se redoblen los esfuerzos para “simplificar el entorno normativo, incluyendo el funcionamiento de la administración pública” y que se realicen “esfuerzos para promocionar la competencia y reducir el nivel general de las ayudas estatales”.15 Al mismo tiempo, el Consejo indica que: “El Consejo Europeo considera esencial que, en el marco del mercado interior y de la economía basada en el conocimiento, se tomen completamente en consideración las provisiones del Tratado en lo relacionado con los servicios de interés económico general, y con las empresas a las que se les ha

12 Propuesta modificada para una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre servicios en el mercado interior (COM(2006) 160 final de 4 Abril 2006), p. 2. 13 Propuesta modificada para una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre servicios en el mercado interior (COM(2006) 160 final de 4 Abril 2006), p. 3: “[..] Los servicios de interés económico general se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva porque estos servicios son de naturaleza económica”. 14 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de Presidencia § 17 (énfasis añadido). 15 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de Presidencia § 17.

22 Informe Final confiado el funcionamiento de dichos servicios.”16 Para ello, el Consejo ha pedido a la Comisión que actualice un análisis anterior de los servicios de interés económico general.

En respuesta a la consulta pública que siguió a la publicación del documento en 2003, la Comisión rebajó la idea de una directiva sobre servicios de interés económico general. En su lugar, en un documento emitido en mayo de 2004, la Comisión articuló ocho ‘principios rectores’ a los que seguiría la petición de la regulación en el futuro de los servicios de interés general y las orientaciones que adoptaría en el desarrollo de estos principios rectores.17 Más específicamente, proporcionarían lo siguiente:

1. Permitir a las autoridades públicas trabajar de forma cercana a los ciudadanos. Las medidas de la Comunidad debería limitarse a las áreas que, como el caso de las grandes industrias de red, tengan una dimensión clara a nivel europeo y presenten un caso claro para definir un concepto europeo de interés general.

2. Lograr objetivos de servicio público en los mercados competitivos abiertos. Buscar la compatibilidad de los objetivos de un mercado interno abierto y competitivo con el desarrollo de servicios accesibles y razonables de gran calidad y de interés general.

3. Asegurar la cohesión y el acceso universal. El acceso de todos los ciudadanos y empresas a servicios de interés general razonables y de gran calidad en todo el territorio de los Estados Miembros es esencial para la promoción de la cohesión social y territorial de la Unión Europea.

4. Asegurar los derechos de los usuarios y consumidores. Debe asegurarse un alto nivel de derechos de consumidores y usuarios. En concreto, esto incluye el acceso a los servicios en todo el territorio de la Unión, a un precio razonable, con seguridad física, con seguridad y fiabilidad, con continuidad, de alta calidad, con posibilidad de elección, transparencia y acceso a la información de los proveedores y organismos reguladores. En general, el desarrollo de estos principios requiere la existencia de organismos reguladores independientes con poderes y obligaciones claramente definidos.

5. Monitorizar y evaluar los resultados. La evaluación y monitorización sistemática es un instrumento vital para mantener y desarrollar servicios eficientes, de gran calidad, accesibles y a precio razonable.

6. Respetar la diversidad de servicios y situaciones. Debe tenerse en cuenta de forma debida la

16 Consejo Europeo de Lisboa (23-24 Mar 2000), Conclusiones de Presidencia § 19. 17 White Paper sobre Servicios de interés general, COM(2004) 374 final (12 de mayo, 2004), partes 3 y 4. Principales Desarrollos en el Sector Postal 23

diversidad que caracteriza a los distintos servicios de interés general y las situaciones en las que estos se proporcionan.

7. Aumentar la transparencia. La transparencia asegura que las autoridades públicas pueden ejercitar sus responsabilidades y que se pueden tomar y respetar las decisiones democrá- ticas. El principio debería aplicarse a todos los aspectos del proceso de reparto y cubre la definición de la misión de los servicios públicos, la organización, financiación y regulación de los servicios, así como su producción y evaluación, incluyendo los mecanismos de resolución de quejas.

8. Proporcionar seguridad legal. Mejorar la seguridad legal en lo referente a la aplicación de las leyes de la Comunidad sobre la provisión de servicios de interés general.

La relevancia de esta investigación de los servicios postales está clara. Aunque estas conclusiones son de alguna forma imprecisas, los servicios postales son un “servicio de interés económico general” y los ocho principios rectores establecidos en el documento son todos potencialmente aplicables a los servicios postales en mayor o menor medida.

Modernización de procedimientos antimonopolio (2003)

La apertura por fases del mercado de los servicios de envío de correspondencia viene acompañado de un creciente número de problemas de competitividad, que tienen que ser tratados por las autoridades nacionales competentes.18 Las experiencias de los Estados Miembros con mercados postales más abiertos o completamente abiertos demuestran que los problemas de competencia son el resultado de la posición dominante de los proveedores de servicios universales, producidos fundamentalmente por la existencia de los antiguos monopolios legales.

El 1 de mayo de 2004 entró en efecto un nuevo sistema de aplicación de los Artículos 81 y 82 de la CE. El objetivo de las reformas es asegurar una protección eficiente de la competencia en la Comunidad ampliada. La nueva normativa crea las condiciones para una mayor implicación de los tribunales nacionales y de las autoridades nacionales de la competencia al hacer directamente aplicables en su totalidad los Artículos 81 y 82. Además, hace obligatoria la aplicación de las leyes de la Comunidad cuando el acuerdo o la práctica en juego pueda afectar al comercio entre Estados Miembros. Se creó una red de autoridades de la competencia, llamada ECN (Red europea de la competencia) formada por todas las autoridades de la competencia a cargo de la aplicación de los Artículos 81 y 82. Es el marco requerido por la intensa competencia para asegurar una asignación

18 Véase la sección 4.2.1.5 para ampliar el debate de casos de competencia en el sector postal. En el apéndice A2 se ofrece una visión general de casos de competencia.

24 Informe Final correcta de casos y la aplicación uniforme de las reglas. Los instrumentos legales para los distintos intercambios dentro de esa red pueden encontrarse en la Normativa (EC) Nº 1/2003.19

Esta legislación proporciona la base para la aplicación de una forma efectiva y uniforme en la Comunidad de los Artículos 81 y 82 del Tratado. El caso de competencia que trataba del rechazo de Deutsche Post AG a permitir el acceso a consolidadores es la primera vez que se han aplicado estas nuevas reglas en el sector postal.20

Procedimientos públicos de aprovisionamiento de entidades que operan en los sectores de servicios de agua, de energía, de transporte y postal (2004)21

Las empresas públicas que proporcionen servicios postales están sujetos a los procedimientos públicos de aprovisionamiento descritos en las Directivas 2004/17/EC y 2004/18/EC. La Directiva 2004/17/EC sustituye a la Directiva de Servicios Públicos22 y coordina los procedimientos de aprovisionamiento de las entidades que operan en los sectores del agua, energía, transporte y postal. El sector postal se ha incluido específicamente en el ámbito de aprovisionamiento público de la Directiva, mientras que los servicios de telecomunicaciones han quedado excluidos. La segunda directiva consolida las Directivas de Suministros, Servicios y Trabajos existentes23 en una Directiva simplificada y también tiene en cuenta los métodos modernos de aprovisionamiento y desarrollo de las mejores prácticas. La directiva incluye nuevas provisiones sobre las autoridades centrales de compra, nuevas provisiones de aprovisionamiento electrónico que cubren temas tales como e- auctions y los sistemas dinámicos de compra, acuerdos marco y también introduce un nuevo procedimiento de diálogo competitivo.24 La Directiva 2004/17/EC y 2004/18/EC serán puestas en práctica por los Estados Miembros el 31 de enero del 2006. Sin embargo, conforme al Articulo 71, párrafo 1 de la Directiva 2004/17/EC, los Estados Miembros pueden asignarse un periodo adicional de hasta 35 meses posteriores a la expiración del tiempo límite proporcionado en el primer subpárrafo de la aplicación de las provisiones necesarias para cumplir con el Artículo 6 de esta Directiva (este

19 Regulación del Consejo (EC) Nº 1/2003 y 16 de diciembre de 2002 sobre la puesta en práctica de las reglas de la competencia descritas en los Artículos 81 y 82 del Tratado (OJ L1, 04.01.2003, p. 1). 20 Decisión B9-55-03 del 11 de febrero de 2005 de las autoridades alemanas de la competencia (Bundeskartellamt) y la decisión del juzgado VI-Kart 3/05 de Oberlandesgericht Düsseldorf. 21 Directiva 2004/17/EC del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo del 2004 sobre la coordinación de los procedimientos de aprovisionamiento de entidades que operan en los sectores del agua, energía, transporte y postal (OJ L134, 30.04.2004, p. 1). 22 Directiva del Consejo 93/38/EEC. 23 Directiva del Consejo 93/36/EEC, la "Directiva de suministros"; Directiva del Consejo 93/37/EEC, la "Directiva de Trabajos "; Directiva del Consejo 92/50/EEC, la "Directiva de Servicios " (se aplica a los contratos del sector público). 24 El nuevo procedimiento de diálogo competitivo permite a una autoridad contratante tratar las soluciones propuestas por los ofertantes antes de preparar las especificaciones revisadas para una oferta y de pedir a los ofertantes soluciones modificadas o actualizadas. Este proceso se puede llevar a cabo repetidamente hasta que autoridad quede satisfecha con las especificaciones que haya desarrollado. Este procedimiento no está disponible para los servicios públicos englobados en la Directiva 2004/17/EC. Principales Desarrollos en el Sector Postal 25

Articulo cubre los servicios postales). Esto va también en línea con el ocaso de la Directiva Postal.

Las empresas públicas se definen como empresas públicas o privadas sobre las que el estado puede ejercer directa o indirectamente una influencia dominante en virtud de su propiedad, su participación financiera o las reglas que la gobiernan. Los operadores privados que no están dominados por el estado, pero que están sujetos a derechos exclusivos concedidos por él, también están sujetas a esta Directiva.2525 Según el Anexo IV de la Directiva de Aprovisionamiento Público, la mayoría de los proveedores de servicios universales dentro de la UE-15 están clasificadas como organismos contrastantes.

En general, los nuevos procedimiento de aprovisionamiento público mejoran la transparencia y, por tanto, reducen la pérdida de dinero público. Las empresas sujetas a estas reglas se enfrentan a una carga administrativa adicional y menos flexibilidad comercial en comparación con otras entidades comerciales del mismo o de otros sectores. Por tanto, la Directiva 2004/17/EC también permite a los Estados Miembros solicitar una exención, que elimine del ámbito de la directiva cualquier sector de servicios públicos que se pueda demostrar que sea suficientemente competitivo.26

Iniciativa sobre asociaciones públicas y privadas y leyes de la Comunidad sobre aprovisionamiento y concesiones públicas (2004)

Las asociaciones públicas y privadas (PPPs) son formas de cooperación entre autoridades públicas y empresas privadas con el objetivo de atender necesidades en el interés general. El resultado es el establecimiento de acuerdos legales y financieros complejos que involucran a operadores privados y a autoridades públicas que llevan a cabo proyectos de infraestructura o servicios útiles para el público. Estas asociaciones han sido desarrolladas en varias áreas del sector público y se emplean ampliamente dentro de la UE para asegurar el aprovisionamiento de servicios, en particular en las áreas de transporte, salud pública, educación, seguridad pública, gestión de residuos y distribución de agua.27 Esta forma de asociación puede llegar a ser importante para los servicios postales; en un entorno cada vez más competitivo, la salvaguarda del servicio postal universal se puede lograr también mediante asociaciones públicas y privadas en forma de contratos o concesiones de servicio. Recientemente se ha terminado el proceso de consulta sobre el Libro Verde sobre asociaciones

25 Art. 2, 2 b) de la Directiva 2004/17EC: “que, cuando no son autoridades contratantes o empresas públicas, tengan como una de sus actividades cualquiera de las actividades referidas en los Artículos 3 a 7 [gas, calefacción y electricidad, agua, servicios del transporte, servicios postales, y exploración o extracción de petróleo, gas, carbón y demás combustibles sólidos, así como puertos y aeropuertos, el autor], o cualquier combinación de la misma y que opere sobre la base de derechos especiales o exclusivos concedidos por una autoridad competente de un Estado Miembro.” 26 Articulo 30 “Procedimiento para establecer si una actividad dada está expuesta directamente a la competencia” de la Directiva 2004/17/EC.

27 Nota de prensa IP/04/593 de 4 de mayo de 2004. 26 Informe Final públicas y privadas28. Basado en los resultados del proceso de consulta, la Comisión continuará trabajando en iniciativas de la UE que traten sobre la adjudicación de concesiones29 y asociaciones públicas y privadas institucionalizadas.30

Reforma del control de la UE de ayudas del estado (2005)

Con posterioridad al juicio de Altmark en 200331, el control de la ayuda estatal de los servicios de interés económico general se ha modificado considerablemente. Las medidas asegurarán que las empresas puedan recibir apoyo público para cubrir todos los costes incurridos, incluyendo un beneficio razonable, cuando desarrollen tareas de servicio público que le hayan sido definidas y confiadas por autoridades públicas, al mismo tiempo que aseguran que no se producen sobre- compensaciones que puedan distorsionar la competencia.

El Marco de la Comisión32 especifica las condiciones que constituyen compensación pública por los servicios de interés económico general como ayuda estatal. La compensación que excede del coste del servicio público es incompatible con las reglas de las ayudas estatales del Tratado. La modificación de la Directiva de Transparencia de la Comisión (80/723/EEC)33 aclara que las empresas que reciben compensación y operan tanto en servicios públicos como en otros mercados deben

28 Libro Verde sobre asociaciones públicas y privadas y leyes de la Comunidad sobre contratos y concesiones públicas (COM(2004) 327 final, 30 de abril del 2004). 29 La adjudicación de concesiones esta gobernada principalmente por los principios del Tratado de la CE (en particular los principios de transparencia, igualdad de tratamiento, proporcionalidad y reconocimiento mutuo). Por el contrario, los contratos públicos están sujetos a las reglas detalladas de las directivas de aprovisionamiento público. 30 Comunicación de la Comisión sobre asociaciones públicas-privadas y leyes de la Comunidad sobre contratos y concesiones públicas (COM(2005) 569 final, 15 de noviembre de 2005). 31 Juicio de la corte de justicia de 24 de julio del 2003 en Caso C-280/00 Altmark Trans GmbH (OJ C226, 20.09.2003, p. 1). En el juicio de Altmark, la corte europea de justicia fijó un conjunto de condiciones que tenían que ser cumplidas para evitar que pagos directos o indirectos del gobierno a entidades que proporcionaban servicios de interés económico general constituyeran ayuda estatal. Primero, la obligación del servicio público tiene que estar claramente definida. Segundo, el cálculo de la compensación tiene que estar basado en parámetros objetivos y transparentes, definidos de antemano. Tercero, la compensación no debe exceder el coste neto de la provisión del servicio público, teniendo en cuenta un beneficio razonable por la prestación de estas obligaciones. Cuarto, “cuando la empresa que va a prestar las obligaciones de servicio público no se ha elegido en un procedimiento de aprovisionamiento público, el nivel de compensación necesario tiene que ser determinado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa típica, bien gestionada y adecuadamente provista con medios de transporte para poder cumplir los requisitos necesarios del servicio público, habría incurrido en la prestación de dichas obligaciones, teniendo en consideración los recibos relevantes y un beneficio razonable por la prestación de las obligaciones”.

32 Marco comunitario de ayuda estatal en forma de compensación de servicio público (OJ C297, 29.11.2005, p. 4). La Decisión de Comisión de 28 de noviembre de 2005 sobre la aplicación del Artículo 86(2) del tratado de la CE sobre la ayuda estatal en forma de compensación de servicio público concedido a ciertas empresas a las que se les ha confiado la operativa de servicios de interés económico general (OJ L312, 29.11.2005, p. 67) especifica las condiciones bajo las que la compensación a las empresas por la provisión de servicios públicos es compatible con las reglas del ayuda estatal (un mandato de servicio público claramente definido y que no exista sobrecompensación) y no tiene que ser notificada a la Comisión por adelantado. La Decisión es aplicable a las compensaciones de menos de 30 millones de € al año siempre que sus beneficiarios tengan un movimiento de mercancías anual de menos de 100 millones €. 33 Directiva de Comisión 2005/81/EC el 28 de noviembre de 2005 modificando la Directiva 80/723/EEC sobre la transparencia de relaciones financieras entre Estados Miembros y empresas públicas, así como sobre transparencia financiera con ciertas empresas (OJ L312, 29.11.2005, p. 47). Principales Desarrollos en el Sector Postal 27 separar las cuentas de sus distintas actividades, de forma que se pueda verificar la ausencia de sobre-compensación y se pueda evitar la subsidiación cruzada indebida.34

La obligación del servicio postal universal no está sujeta todavía a procedimiento de aprovisionamiento público en ningún Estado Miembro. Por tanto, los proveedores de servicios universales que se benefician de pagos públicos directos o indirectos tienen que revelar los costes y beneficios de la provisión del servicio público con el fin de demostrar que estos pagos no constituyen ayuda estatal. En consecuencia, necesitan tener cuentas separadas como requiere la Directiva de Transparencia. Si bien la aplicación de las reglas de ayuda estatal se restringe a los proveedores de servicios públicos que se benefician de pagos directos o indirectos de las autoridades públicas, los requisitos de la Directiva Postal sobre la separación contable es obligatoria para los proveedores de servicios universales sujetos a derechos exclusivos. De hecho, los requisitos de la Directiva Postal van más allá que los de los requerimientos de la Directiva de Transparencia. Por otra parte, los proveedores de servicios postales universales son cada vez más activos en negocios de competencia libre y no sujetos a los requisitos de servicio público, como pueden ser los servicios financieros y logísticos. En estos casos, la Directiva de Transparencia requiere también cuentas separadas para impedir la subsidiación cruzada.

IVA de servicios postales (2003)

Los servicios postales quedaron exentos de IVA desde la misma introducción del sistema de IVA de la Comunidad Europea en los años 1970, por dos razones. Primero, fueron visto como parte de las actividades con fondos del estado en el interés público para los que el sistema IVA ha incluido siempre una serie de exenciones. Además, cuando se estableció el sistema del IVA, el sector postal se caracterizaba por la existencia únicamente de monopolios y un rango limitado de servicios que no estaban sujetos a ninguna competencia. Un principio básico del sistema de IVA de la Comunidad Europea establecido en la Sexta Directiva sobre IVA (77/388/EEC) es que cada empresa de la cadena carga el impuesto sobre el suministro que crea y deduce el impuesto sobre el suministro que recibe. Esto significa que una empresa que esté exenta de gastos del IVA no carga el IVA sobre sus suministros, aunque tampoco puede deducir el IVA de sus costes.

La exención del IVA de los servicios postales ha estado distorsionando de forma creciente la competencia en los mercados postales que se han ido abriendo. Además, la ampliación de las actividades de negocio de los operadores postales nacionales sujeto a exención del IVA ha creado distorsiones adicionales. Por esta razón, la Comisión ha propuesto una modificación de la Sexta

34 IP/05/937 del 15 de julio de 2005. 28 Informe Final

Directiva del IVA en lo referente al impuesto de valor añadido sobre los servicios proporcionados en el sector postal en 2003.35 La propuesta va dirigida a la introducción del IVA en todos los servicios postales, con el fin de abordar las distorsiones competitivas. Con el fin de restringir los aumentos de precio, la propuesta permite a los Estados Miembros introducir tasas reducidas de IVA en determinados servicios postales. En julio de 2004, la comisión envió una propuesta modificada al Consejo y al Parlamento Europeo que tenía en cuenta los comentarios del Parlamento Europeo.36 El ámbito de los servicios postales que pueda estar sujeto a una tasa reducida de IVA se ha ampliado (definido por límite de peso, que ha sido aumentado desde los 2 kilos de la primera propuesta a 10 kilos) y se ha definido una fecha límite para la puesta en marcha de la nueva Directiva para dar a los operadores postales nacionales suficiente tiempo para prepararse. Esta propuesta modificada sigue estando pendiente.

La Comisión Europea emitió el 10 de abril de 2006 una nota de prensa IP/06/484 en la que anunciaba que iba a emitir procedimientos de infracción contra Alemania, el Reino Unido y Suecia por la manera en la que se aplican las exenciones de los servicios postales en esos Estados Miembros. La Comisión observa que, si bien no se ha alcanzado un acuerdo sobre sus propuestas para modernizar el tratamiento del IVA de los servicios postales, se encuentra bajo obligación asegurar que la actual exención postal se aplica de tal forma que evita distorsiones de la competencia entre antiguos monopolios y los nuevos entrantes en el mercado.

Por tanto, la comisión ha enviado cartas de aviso formal a estos Estados Miembros; esto constituye el primer paso en el procedimiento bajo el Artículo 226 del Tratado de la CE. La publicación reconoce que temas parecidos existen en otros Estados Miembros y describe estos procedimientos como casos de prueba. Alemania y el Reino Unido presentan casos en los que la exención se aplica a distintos conjuntos de servicios suministrado por los antiguos monopolios postales (todos los productos Royal Mail están exentos en el RU; en Alemania, todos los servicios universales excepto los de paquetería están exentos). La Comisión cree que los antiguos monopolios compiten con los operadores comerciales por muchos servicios, con el resultado de que el tratamiento del IVA está distorsionando la competencia. En el caso de Suecia, no se aplica exención.

Siguientes pasos en la política postal europea

El año 2006 es un año muy importante para la política postal europea. Desde el 1 de enero de 2006, sólo se pueden reservar los servicios para la correspondencia local y la entrada de correspondencia

35 Propuesta para una Directiva del Consejo que modifica la Directiva 77/388/EEC en lo referente al impuesto de valor añadido sobre servicios proporcionados en el sector postal (COM(2003) 234 final de 5 de mayo de 2003). 36 Propuesta modificada para una Directiva del Consejo que modifica la Directiva 77/388/EEC en lo referente al impuesto de Principales Desarrollos en el Sector Postal 29 entre países, hasta un peso de 50 g (o dos veces y media la tarifa pública de un elemento en el primer nivel de peso de la categoría estándar más rápida). En 2006, la Comisión publicará un futuro estudio que evaluará, para cada Estado Miembro, el impacto sobre el servicio universal del pleno cumplimiento del mercado postal interno en 2009. Basado en las conclusiones del estudio, la Comisión enviará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, acompañado de una propuesta que confirme, si es adecuado, la fecha de 2009 para el pleno cumplimiento del mercado postal interno o determine cualquier otro paso a la luz de las conclusiones del estudio. Simultáneamente, la Comisión tiene que emitir el tercer informe de aplicación informando sobre los desarrollos en sector, centrándose en particular en los aspectos económicos, sociales, de empleo y tecnológicos, así como en los aspectos de la calidad del servicio.

La Comisión encargó el presente estudio en 2005 con el objetivo de reunir los datos relevantes de los análisis a ser utilizados en la preparación de este tercer informe bianual sobre la aplicación de la Directiva en 2006. Este estudio revisa los desarrollos de mercado y normativos en los Estados Miembros. Los capítulos 3 y 4 ofrecen la interpretación y el resumen de la información del sector y de la normativa recogida en este estudio y que se ha obtenido mediante investigación de oficina o entrevistas.37 Estos dos capítulos ofrecen una compilación de muchos indicadores relacionados con el servicio universal, con la normativa, con los operadores postales, la competencia, el empleo y temas sociales. El capítulo 3 está organizado siguiendo de forma aproximada la secuencia de temas de la Directiva Postal. La presentación hace uso de diagramas, figuras y tablas analíticas para resaltar y comparar los resultados específicos de los países, con el fin de identificar las “mejores prácticas” en lo referido los temas considerados. El capítulo 5 se ocupa del grado con el que los recientes desarrollos normativos y de mercado identificados en el informe han arrojado luz sobre algunas cuestiones específicas, como la forma en la que la apertura del mercado ha afectado a las operaciones y en la posición financiera de los PSU y en cómo han respondido a un entorno de mercado y normativo cambiante. El capitulo 6 ofrece recomendaciones surgidas del análisis anterior.

valor añadido sobre servicios proporcionados en el sector postal (COM(2004) 468 final de 8 de julio de 2004). 37 En algunos casos, WIK ha revisado o interpretado información descrita en los apéndices con el fin de aportar consistencia e intentar corregir aparentes malentendidos. En casos de error aparente o inconsistencia, WIK buscó primero la clarificación de las personas que responden. Aún así, incluso después de la finalización, ha sido necesario una cierta nivel de interpretación para reconciliar los variados datos recogidos. 30 Informe Final

Principales Desarrollos en el Sector Postal 31

3. Desarrollos normativos

Este capítulo estudia el desarrollo de los principios normativos de la Directiva Postal en los Estados Miembros. El capítulo comienza con una visión general de las leyes postales nacionales y la asignación de la autoridad normativa dentro de los Estados Miembros. A continuación, el capítulo describe la forma en la que los Estados Miembros han llevado cabo las principales políticas y requisitos de la Directiva. Este debate se realiza bajo los siguientes encabezados:

• servicio universal;

• derechos exclusivos y especiales del proveedor del servicio universal;

• autorización de los operadores postales;

• revolución de precios del servicio universal;

• regulación de cuentas de proveedores de servicio universal (PSU);

• regulación de la calidad del servicio universal;

• procedimientos para el tratamiento de quejas de usuario; y

• establecimiento de entidades reguladoras independientes.

En esta revisión, resaltaremos las mejores prácticas o las más innovadoras entre los Estados Miembros e identificaremos áreas en las que la experiencia sugiere que la política de la Comunidad podría aclararse o mejorarse.

3.1. Visión general del marco normativo

3.1.1 Leyes postales y legislación secundaria

Impulsadas por la Directiva Postal de 1997 y su modificación en 2002, así como por las cambiantes circunstancias comerciales y tecnológicas, las leyes postales de los Estados Miembros han evolucionado de forma rápida y sustancial. En 1997, la antigüedad media de las leyes postales de los 25 países que ahora comprenden la Unión Europea era de alrededor de 15 años. En la actualidad las leyes postales de los Estados Miembros tienen una media de cinco años desde la promulgación o su revisión importante. Como se muestra en la Tabla 3.1.1, todos los Estados Miembros han modificado o sustituido sus leyes postales desde 1997; algunos lo han hecho dos o tres veces.

32 Informe Final

Tabla 3.1.1 Evolución de las leyes postales de los Estado Miembro EM Fecha de ley Fecha de la ley Modificaciones ¿Directiva ¿Directiva ¿Traducción ing? actual en efecto en 1997 desde 1997/67 2002/39 1997 traspuesta? traspuesta?

AT 1997 1957 2 Sí Sí No BE 1991 1991 5 Sí Sí No CY 2004 1960 Sí Sí Sí CZ 2000 1950 1 Sí Sí Sí DE 1997 1969 4 Sí Sí No DK 2004 1995 Sí Sí Sí EE 2001 1991 No No Sí ES 1998 1953 Sí Sí No FI 2001 1993 2 Sí Sí Sí FR 2005 1990 2 Sí Sí Sí GR 1998 Ninguna Sí Sí Sí HU 2003 1992 2 Sí Sí Sí IE 2002 1983 2 Sí Sí Sí IT 1999 1973 Sí Sí Sí LT 2004 1997 Sí Sí Sí LU 2000 1992 1 Sí Sí No LV 2004 1994 4 Sí Sí Sí MT 2002 1975 1 Sí Sí Sí NL 2000 1988 1 Sí Sí Sí PL 2003 1990 12 Sí Sí Sí PT 1999 1988 2 Sí Sí Sí SE 1999 1993 4 Sí Sí Sí SI 2004 1986 4 Sí Sí Sí SK 2003 1950 2 Sí Sí Sí UK 2000 1981 1 Sí Sí Sí Notas: FR: Las modificaciones se refieren a la ley postal de 1990. SI: La fecha de la ley actual es la fecha de la última modificación del Acta postal. UK: UK Postcomm niega la transposición de la Directiva 2002/39; el Acta postal fue modificado en 2002 con el fin de desarrollar los requisitos de la Directiva (Instrumento estatutario 2002 Nº 3050, Regulaciones de Servicios Postales (Directiva CE) 2002). Por tanto, la Directiva se considera formalmente transpuesta por la Comisión.

Dentro de la UE, la transposición de la Directiva Postal está casi completa, aunque no del todo. La mayoría de las nuevas leyes postales desde 2002 han sido adoptadas como parte del proceso de acceso de los 10 nuevos Estados Miembros en 2004. Siete de las recientes leyes postales se engloban en esta categoría (CY, HU, LT, LV, PL, SI, SK). Tres de los 15 países de la UE han adoptado también recientemente nuevas leyes postales o modificaciones sustanciales de sus leyes postales: Austria (2005)38, Dinamarca (2004) y Francia (2005). Como resultado, la Directiva 97/67 ha sido transpuesta por todos los Estados Miembros excepto Estonia y la transposición de la

38 Este capítulo quien encuentra las revisiones en la ley postal de Austria que entró en efecto el 1 de marzo de 2006.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 33

Directiva 2002/39 en todos los Estados Miembros excepto Estonia.39

Varios Estados Miembros tienen planes para nuevas leyes postales en un futuro próximo. Estonia espera adoptar una ley en la segunda mitad de 2006 que transponga la Directiva Postal e introduce una zona reservada (en la actualidad Estonia no tiene área reservada). España anticipa una nueva ley a finales de 2007. Lituania modificará su ley en la segunda mitad de 2006 para completar la corporatización del operador público postal. Latvia también está desarrollando una nueva ley para la segunda mitad de 2006. En la primera mitad de 2007, los Países Bajos tienen programado una modificación importante que probablemente se ocupe del acceso downstream, del ámbito del servicio universal y de la autorización de operadores privados. Además, los Países Bajos esperan abolir la zona reservada si se produce una "liberación real" en el Reino Unido y en Alemania.40 Polonia está pensando corporatizar al operador público postal en la primera mitad de 2007. Recientemente, Suecia ha realizado un análisis importante de sus leyes postales, aunque todavía no ha definido los planes para la futura legislación.41 Eslovaquia espera abolir su zona reservada y revisar su ley postal en la primera mitad de 2007.

Tabla 3.1.2 Evolución de las regulaciones postales de los Estados Miembros

EM Ámbito del SU Calidad del SU Precios del SU Zona reservada Licencia o GA Quejas usuario AT 2002 2002 BE 1999 1999 1999 CY 2004 2005 2005 CZ 2005 2005 2005 2005 2005 DE 1999 1999 1999 2001 DK 2004 2004 2004 2004 2004 2004 EE 2001 2001 ES 1999 1999 FI 1997 FR 2003 2003 GR 2000 2003 2003 2004 HU 2004 2004 2004 IE 2002 2002 2002 2002 2002 2002 IT 2000 2003 2003 2005 2000 LT 2003 1999

39 Los países de la EEA Islandia, Lichtenstein y Noruega también han transpuesto ambas directivas. Entre los países candidatos sólo Rumania ha transpuesto ambas directivas. Bulgaria ha transpuesto en la primera directiva pero no la segunda. Ni Croacia ni Turquía han transpuesto ninguna de ellas. 40 "Liberalización real" parece referirse a un requisito de que los marcos normativos en el Reino Unido y Alemania den al operador público postal holandés TNT la posibilidad de competir contra los operadores postales públicos en esos países que sea equivalente a las oportunidades competitivas que las leyes holandesas conceden a dichos operadores en los Países Bajos. Posibles obstáculos incluyen distintas reglas relacionadas con el acceso downstream y el IVA. 41 Consulte Suecia, Ministerio de industria, empleo y comunicación (2005), Postmarknad i förändring [El cambiante mercado postal]. 34 Informe Final

LU 1999 LV 2005 2005 2005 2005 MT 2005 2004 2004 2005 2005 NL 2000 2000 2000 2000 2000 PL 2004 2003 PT 2004 2004 2001 SE 1994 1994 1994 2001 SI 2003 2003 2004 2003 2003 SK 2002 2002 1996 2002 UK 2005 2005 2005 2005 2005 2005

Además, los gobiernos han adoptado normalmente diversas medidas secundarias para poner en práctica los estatutos postales.42 En la Tabla 3.1.2 se resumen las fechas en las que los Estados Miembros han adoptado, o pretenden adoptar, legislación secundaria que se ocupe de las principales áreas de la política postal. De igual forma, esta Tabla resalta la modernidad del marco normativo. Prácticamente toda la legislación secundaria data del año 2000 o posterior. También es notable que la legislación secundaria se utiliza más a menudo para definir las especificidades del servicio universal y los detalles de un procedimiento de autorización. El ámbito de la zona reservada, si lo hay, se define generalmente mediante estatuto. Un posible motivo de preocupación es que sólo haya 11 Estados Miembros que dispongan de legislación secundaria que se ocupe de los derechos de los usuarios y la atención a las quejas.

Si se mira al futuro, en el horizonte aparecen medidas normativas dignas de mención. Francia tiene programado adoptar en la primera mitad de 2006 regulaciones sobre la autorización de los operadores postales y los derechos de los usuarios. Italia y los Países Bajos también tienen pensado adoptar una normativa sobre la autorización de los operadores postales (en 2006 y 2007, respectivamente). Francia y los Países Bajos han indicado que pretenden reconsiderar las diferencias en el tratamiento legal del proveedor de servicio universal (PSU) y otros operadores postales. Muchos Estados Miembros tienen pensado revisar la legislación secundaria relacionada con el ámbito o calidad del servicio universal (CZ, DE, EE, ES, FR, GR, IT, LV, NL, PT, SI). Ocho Estados Miembros esperan adoptar nuevas regulaciones sobre el precio de los servicios universales en 2006 o 2007 (EE, FR, HU, MT, NL, PT, UK) y, en al menos tres casos, (EE, NL, PT) se ocuparán de los temas a los que afectan las tarifas especiales. Siete Estados Miembros adoptarán nuevas normativas de

42 Puesto que las prácticas gubernamentales varían entre los Estados Miembros, no hay una clara distinción entre legislación primaria y legislación secundaria. En este informe, los términos “estatuto” o “legislación principal” se refieren a una medida legal adoptada por el parlamento o por el jefe de gobierno (el presidente o consejo) o por el gobierno y el parlamento actuando juntos (por ejemplo, en Alemania y en el Reino Unido). “legislación secundaria” o “regulación” se refiere a las medidas legales adoptadas por un ministerio u oficial inferior del ministerio o por el organismo regulador.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 35 contabilidad en 2006 o a principios de 2007 (AT, CY, DK, EE, FR, NL, SI).

Conclusiones

La rápida evolución de la legislación postal en la UE puesta marcha por la Directiva Postal continúa y continuará a corto plazo. Una ola de nuevas leyes postales suscitadas por la ascensión de los 10 nuevos Estado Miembro en 2004 ha sido seguida de nuevas leyes en Dinamarca, Francia y Austria y por planes de nuevas leyes postales en Estonia, Lituania, Los Países Bajos y España, entre otros. Muchos Estados Miembros están planificando una nueva legislación secundaria, especialmente en las áreas de regulación de precios y contabilidad.

3.1.2 Distribución de la autoridad del organismo regulador

La Directiva Postal impone un rango de obligaciones sobre los Estados Miembros. Hablando en general, las decisiones gubernamentales para cumplir estas obligaciones se pueden tomar conforme a uno de estos tres procedimientos:

• Legislación, es decir, medidas que deben ser adoptadas por el gobierno en su conjunto, como por ejemplo el Parlamento o el Consejo de ministros o ambos;

• Regulación ministerial, es decir, medidas que deben ser adoptadas por un único ministerio, quizás en consultas con otros ministerios; y

• Decisión de la ANR, es decir, medidas que puede ser adoptadas por un organismo independiente basado fundamentalmente en consideraciones técnicas.

La legislación es el proceso de toma de decisiones más engorroso y se reserva a los temas políticamente más sensibles, es decir a los temas que requieren la opinión de todos los grupos de interés significativos antes de que se pueda tomar una decisión. Dejar una decisión en manos de un único ministerio es adecuado para las decisiones de naturaleza fundamentalmente política, pero de menor sensibilidad. El tercer enfoque, que autoriza a un organismo regulador independiente experto a decidir sobre un tema, si bien no completamente exento de consideraciones políticas, proporciona el medio de toma de decisiones económicamente más objetivo y lo más cercano a permitir que el impersonal mercado de la competencia funcione a su voluntad. Por tanto, el propio método que utilice un gobierno para la asignación de la autoridad que desarrolle los requisitos de la Directiva Postal ofrece una nueva perspectiva sobre el grado en el que la política postal será determinada por criterios políticos o por criterios económicos.

Tabla 3.1.3 Autoridad que determina decisiones de política requeridas por la Directiva 36 Informe Final

EM Frecuencia de Límite peso Ámbito de áreaLicencia o Necesidad de Estándares SU paquetes SU reservada condiciones GA tarifa uniforme CdS AT C A A A A C BE A A A ABC A B CY A A A AD A AD CZ D D AB A F D DE B B A A A B DK D D D D D D EE A A A A A AB ES A A A A A C FI A A F A A A FR B A A A A C GR AC A C ACD A AC HU A A A AB C B IE A A A A F D IT A A AC C A C LT A A A AD A C LU A A A A A B LV B AB AD ABD AD B MT A AC AC AC AD AD NL C C AC C C PL A A A A A C PT A A AB B AB AB SE A A F AD AD AD SI A A A AC A C SK D D A AD DE D UK AD D F D AD D Clave: A = La ley postal incluye criterios específicos B = Normativa o decreto de primer ministro, ministerio o consejo C = Normativa o decreto del ministerio postal D = Normativa o condición de licencia de ANR E = Decisión discrecional de PSU F = Ninguna, no aplicable G = Otro; utilice el cuadro de Notas para describirlo Notas: CZ Procedimientos de autorización determinados por Acta Licencias Comerciales. FR Estándares de calidad de servicio establecidos en plan contractual anual entre gobierno y PSU.

En la Tabla 3.1.3 se resume la forma en la que los Estados Miembros han previsto el cumplimiento de las principales funciones legislativas requeridas por la Directiva Postal. Esta Tabla refleja la naturaleza altamente política de los servicios postales. La mayoría de los Estados Miembros determinan la mayor parte de los temas políticos mediante legislación directa, aunque estas políticas conlleven problemas técnicos difíciles que lo mejor es que quedaran en manos de organismos expertos objetivos. Para determinar la frecuencia adecuada del servicio, la persona que toma las decisiones debe buscar un equilibrio entre el coste del servicio y las necesidades de la sociedad. No

Principales Desarrollos en el Sector Postal 37 obstante, en la mayoría de los Estados Miembros, la frecuencia del servicio se determina mediante legislación, aunque hay algunas excepciones (AT, CZ, DE, DK, FR, LV, NL, SK). El peso máximo de los paquetes englobados en el servicio universal también se encuentra sujeto a legislación en la mayoría de los casos (excepciones: CZ, DE, DK, NL, SK, UK). Bajo la Directiva, el ámbito de la zona reservada no debe ser mayor del necesario para asegurar el mantenimiento del servicio universal.43 Administrar este "principio de proporcionalidad" parecería que requiere un sofisticado análisis de detallados datos de contabilidad y, sin embargo, en los Estados Miembros en los que hay una zona reservada, el ámbito básico de la zona reservada se determina mediante legislación en todos los casos, excepto dos (DK, GR). Igualmente, los requisitos y condiciones para la concesión de licencias a los operadores se establecen a menudo mediante legislación. Sólo hay cinco Estados Miembros que permiten a los ministerios o a la ANR determinar la necesidad de una tarifa uniforme (DK, HU, IE, NL, SK).44 No obstante, los estándares de calidad del servicio suelen dejarse en manos del Consejo o del ministerio postal (BE, DE, ES, FR, HU, IT, LT, LU, LV, SI) o de la ANR (CZ, DK,IE, SK, UK). En conjunto, resulta notable que Italia, Malta y los Países Bajos dejen sustancialmente en manos del ministerio postal la decisión de los asuntos básicos de decisiones, mientras que Dinamarca, Eslovaquia y el Reino Unido lo hagan con la ANR.

Tabla 3.1.4 Principal responsabilidad de administración normativa requerida por Directiva EM Info usuario Licencia Precios de Tarifas Cuentas Calidad de Quejas de Subsid. Subsid. o GA SU especiales PSU SU usuario cruzados cruzados en SU no-SU AT Min Corr (NA) Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr MinPost BE ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR CY ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR CZ ANR (NA) ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR DE ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR DK ANR (NA) NCA NCA ANN2 ANR ANR Min Corr Min Corr EE ANR ANR ANR ANR ANR ? ANR (NA) (NA) ES Min Corr Min Corr PM/Consejl PM/Conse. Min Corr PM/Conse ANR Min Corr ? FI ANR PM/Council? ANR ANR ANR ANR ANR (NA) (NA) FR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR GR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR HU ANR ANR Min Corr ANR ANR ANR ANR ANR ANR IE ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR IT Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr Min Corr LT ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR LU ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR Min Corr LV ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR MT ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR

43 Véase Directiva Postal, Artículo 7(1). 44 No hay requisito de tarifa uniforme en la República Checa. 38 Informe Final

EM Info usuario Licencia Precios de Tarifas Cuentas Calidad de Quejas de Subsid. Subsid. o GA SU especiales PSU SU usuario cruzados cruzados en SU no-SU NL ANR (NA) Min Corr ANR ANR ANR Min Corr ONC ONC PL ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR PT ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR SE ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR (NA) (NA) SI ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ONC SK ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR ANR UK ANR ANR ANR ANR ANR ANN2 ANR (NA) (NA) Notas: N/A significa No Aplicable DK: En Cuentas PSU: ANN2 se refiere a contables públicos independientes contratados por gobierno, HU: En precios de SU: Ministerio postal de acuerdo con ministerio de economía UK: En calidad de SU: ANN2 se refiere a Postwatch, un organismo estatutario que representa a usuarios.

La tarea de administrar la política postal —es decir, la aplicación de reglas generales a hechos específicos — suele delegarla el parlamento en un ministerio o en la ANR. En este estudio, hemos pedimos a los Estados Miembros que indicaran qué organismo oficial tiene la principal responsabilidad de:

• Asegurar que los PSU dan a los usuarios información actualizada sobre servicio universal

• Conceder autorizaciones por medio de autorizaciones generales o licencias individuales

• Revisar precios de los servicios universales y asegurar que son razonables y orientados a costes

• Revisar las tarifas especiales del PSU, si las hay, y asegurar que son transparentes, no discriminatorias y que tienen en cuenta los costes evitados

• Revisar las cuentas del PSU y asegurar que cumplen con los requisitos de la Directiva Postal

• Asegurar que la calidad de los servicios universales se supervisa de forma independiente

• Asegurar que los operadores postales ponen en marcha procedimientos transparentes simples y baratos para el tratamiento de las quejas relacionadas con el servicio universal

• Asegurar que los beneficios del sector reservado, si los hay, no se utilizan para subsidios cruzados de servicios universales no reservados, excepto cuando sea estrictamente necesario

• Asegurar que los ingresos del sector reservado, si los hay, no se utilizan para subsidiar de forma cruzada servicios no universales

La Tabla 3.1.4 resume la forma en la que estas tareas administrativas son asignadas entre las institu- ciones de los Estados Miembros. Esta Tabla supone un contraste interesante con la Tabla 3.1.3. En

Principales Desarrollos en el Sector Postal 39 el caso de las tareas administrativas, la mayoría de los Estados Miembros las delegan en una ANR. De hecho, dieciséis Estados Miembros delegan exclusivamente en la ANR o en el Organismo Nacional de la Competencia (ONC) todas las funciones administrativas. Por tanto, lo reseñable son las excepciones a esta regla. A este respecto, Austria, España e Italia — y en menor medida los Países Bajos — sobresalen por su confianza en el ministerio Postal. Debe mencionarse que todos estos países, excepto Italia, se encuentra en proceso de reconsideración de sus leyes postales.45 En el otro extremo del espectro, es interesante observar que Dinamarca, los Países Bajos y Eslovenia delegan algunas de las funciones administrativas requeridas por la Directiva en el ONC, en lugar de la ANR. La utilización del ONC en lugar de la ANR implica que el gobierno está tratando el sector postal de forma más parecida al resto de los sectores de la economía, y menos como un sector especial que requiere reglas especiales.46

Las columnas separadas de la Tabla 3.4.1 anuncian algunos de los temas tratados posteriormente en este capítulo. La columna 2, por ejemplo, indica que en tres Estados Miembros (ES, FI, IT) para proporcionar servicios postales, la licencia hay que solicitarla al gobierno, no a una ANR independiente. Al mismo tiempo, tres Estados Miembros (AT, CZ, NL) no tienen procedimientos de autorización.47 La comparación de las columnas 3 y 4 revela la interesante situación de que en Hungría y en los Países Bajos el ministerio postal regula las tarifas normales del PSU, mientras que la ANR regula las tarifas especiales. Las columnas 5 y 6 informan de que sólo dos países utilizan una ANR especializada: Dinamarca (un control independiente nombrado por el gobierno) y el Reino Unido (Postwatch, un representante independiente de los usuarios postales). En las columnas 8 y 9 aparece que cinco Estados Miembros (AT, DK, ES, IT, LU) delegan en el ministerio postal en lugar de en una ANR imparcial la sensible tarea del control de los subsidios cruzados.

Tabla 3.1.5 Responsabilidad de aplicación de reglas de la competencia

MS ¿Resp. principal reglas compet.? Puede ANR aplicar reglas comp? ¿ANR y ONC comparten info? AT ONC No No BE ONC Sí CY ONC No Sí CZ ONC No DE ANR Sí Sí DK ONC No No EE Min Corr Sí

45 En Austria, la nueva ley postal entra el efecto el 1 de marzo de 2006, y se establecerá una autoridad normativa separada en 2008 como parte del organismo regulador responsable de la regulación de las telecomunicaciones. 46 Entre los otros países estudiados, Islandia, Bulgaria y Rumania informan de delegación exclusiva en la ANN para realizar las funciones administrativas de la Directiva Postal. Noruega y Croacia delegan principalmente en la ANN, pero asignan algunas funciones al ministerio Postal. Lichtenstein y Turquía no proporcionaron información. 47 En Austria se introducirá un proceso de autorización como resultado de la ley postal que se pone en marcha el 1 marzo de 2006. 40 Informe Final

MS ¿Resp. principal reglas compet.? Puede ANR aplicar reglas comp? ¿ANR y ONC comparten info? ES FI ONC No No FR ONC No Sí GR ANR HU ONC No Sí IE ONC No Sí IT ONC No No LT ONC Sí Sí LU Min Corr No No LV ANR No MT ONC No Sí NL ONC No Sí PL ONC Sí Sí PT ANR Sí SE ONC No Sí SI ONC No No SK ANR No UK ONC Sí Sí Claves: ANR = Autoridad Nacional reguladora; ONC = Autoridad Nacional de la Competencia Notas: DE: ANR en conexión con ONC GR: Solo ministerio postal puede imponer sanciones sobre PSU por violación de reglas de competencia; ANR puede proponer soluciones y aplicar competencias contra otros operadores postales. IE: La ANR tiene en cuenta reglas de competencia al tomar decisiones normativas pero no aplica por separado reglas de competencia. MT: ANR tiene responsabilidad principal de aplicar reglas de competencia de UE, aunque ONC tiene responsabilidad principal de aplicar reglas nacionales de competencia. SK: ANR hace cumplir reglas de competencia referentes a actividades conducidas bajo ley postal; ONC en resto de casos. UK: ANR generalmente trata con temas de competencia relacionados con área de licencia.

La Directiva Postal, en su modificación de 2002, declara que los Estados Miembros pueden delegar en las ANR el asegurar el cumplimiento con las reglas de la competencia aunque no es obligatorio que lo hagan. La Tabla 3.1.5 muestra la relación entre las ANR postales y los ONC. Hay cuatro Estados Miembros (DE, GR, LV, UK) que han delegado la "responsabilidad principal" de asegurar el cumplimiento de las reglas de la competencia en la ANR, en lugar de en ONC, y otros seis Estados Miembros (EE, HU, LT, PL, SE, SI ) informan de que han delegado en la ANR autoridad complementaria para hacer cumplir las reglas de la competencia. La compartición de información entre las ANR y los ONC es un procedimiento importante y sensible necesario para promocionar la competencia en el sector postal. Trece Estados Miembros declararon que disponen de algún tipo de compartición de información, incluyendo los cuatro proveedores más grandes de servicios postales, Francia, Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido.

Conclusiones

La aplicación de la Directiva Postal en los Estados Miembros depende en parte de cómo se repartan entre los organismos oficiales la responsabilidad de poner en práctica los requisitos de la Directiva Postal y de las reglas de la competencia. Idealmente, las determinaciones administrativas y económicas específicas necesarias para llevar a cabo la Directiva deberían recaer en los organismos más expertos e imparciales con los se contara, siempre respetando la necesidad de la sintonía política de estos organismos para establecer objetivos normativos amplios. Una revisión de las responsabilidades normativas sugiere que se ha realizado un sustancial progreso hacia este ideal Principales Desarrollos en el Sector Postal 41

(con algunas anomalías) mientras también sugiere que, en conjunto, el sector postal permanece excepcionalmente, y quizás excesivamente, sujeto a control político.

3.1.3 Ministerios postales y proveedores de servicios universales

Tabla 3.1.6 Ministerios con principal responsabilidad de política postal MS Ministerio Postal AT Ministerio de Transporte, Innovación y Tecnología BE Ministerio de Economía, Energía, Comercio Exterior y Política científica CY Ministerio de Comunicaciones y trabajos CZ Mi exterior de Informática DE Ministerio Federal de Economía y Tecnología DK Ministerio de Transporte y Energía EE Ministerio de Asuntos Económicos y Comunicaciones ES Ministerio de Fomento FI Ministerio de Transporte y Comunicaciones FR Ministerio de Economía, Finanzas e Industria GR Ministerio de Transportes y Comunicaciones HU Ministerio de Informática y Comunicaciones IE Departamento de Comunicaciones, Marina y Recursos Naturales IT Ministerio de Comunicaciones LT Ministerio de Transporte y Comunicaciones LU Ministerio de Economía LV Ministerio de Transporte MT Ministerio de Competitividad y Comunicaciones NL Ministerio de Asuntos Económicos PL Ministerio de Transporte y Construcción PT Ministerio de Trabajos Públicos, Transporte y Comunicaciones SE Ministerio de Industria, Empleo y Comunicaciones SI Ministerio de Economía SK Ministerio de Transporte, Correos y Telecomunicaciones UK Departamento de Comercio e Industria

La Tabla 3.1.6 enumera el "Ministerio Postal" de cada Estado Miembro, es decir, el ministerio con la principal responsabilidad sobre la política postal.

42 Informe Final

Tabla 3.1.7 Proveedores de servicio universal EM Proveedores de servicio universal AT Üsterreichische Post AG BE De Post/La Poste CY Cyprus Post CZ Czech Post. S.E. DE Deutsche Post AG DK Post Denmark EE Eesti Post Ltd ES Correos y Telégrafos S.A. FI Finland Post Corporation FR La Poste GR Hellenic Post (ELTA) HU Hungarian Post Plc IE An Post IT Poste Italiane s.p.a. LT Lithuanian Post LU P&T Luxembourg LV Latvijas Pasts MT Maltapost Plc. NL TNT PL Polish Post PT Correios de Portugal, S.A. (CTT) SE Posten AB SI Post of Slovenia SK Slovak Post UK Royal Mail Group Plc

El Artículo 4 de la Directiva requiere que los Estados Miembros designen a uno o más operadores postales como proveedor de servicio universal (PSU). Cada Estado Miembro ha designado al operador público postal como el PSU, es decir, un operador postal que es propiedad del gobierno, en parte o en su totalidad. La Tabla 3.1.7 proporciona una lista de los PSU de los Estados Miembros.

La implicación directa gubernamental en el funcionamiento de los PSU está disminuyendo. En cada Estado Miembro, el operador postal público se organizó originalmente como un departamento gubernamental administrado por una personas política nombrada para el cargo, como un ministro o secretario de estado. En la segunda mitad del siglo XX, muchos operadores postales públicos se convirtieron en "empresas estatales" o en agencias gubernamentales que funcionan con un alto grado de flexibilidad comercial y que, esencialmente, son independientes de la autoridad administrativa directa de las personas nombradas políticamente. Más recientemente, muchos Estados Miembros han convertido en sociedades al operador público postal convirtiéndolo en una "empresa pública limitada", es decir, una organización organizada bajo las leyes de empresa aplicables a las empresas privadas. En teoría, al menos, uno esperaría que una empresa postal, como es el caso de las empresas privadas, sea administrada por un consejo de administración que sea independiente del accionista gubernamental. Algunos gobiernos se han desligado aún más de la operativa de los operadores postales públicos vendiendo una parte de la propiedad del operador postal público convertido en sociedad al público o a socios estratégicos. Principales Desarrollos en el Sector Postal 43

Figura 3.1.1 Estatus legal de los PSU

Notas: EMs valorados por volumen de envíos de correspondencia local en 2004.

Desde el último estudio Principales Desarrollos (2004), la privatización y conversión en sociedades anónimas del correo de la UE ha avanzado sustancialmente. En los últimos dos años, Latvia, Lituania y Eslovaquia han convertido en sociedades sus operadores postales públicos, y Polonia ha anunciado planes para hacerlo. El gobierno alemán se ha convertido en un accionista minoritario de Deutsche Post, reduciendo su participación del 63% al 42%, y ha anunciado planes para vender acciones adicionales. El gobierno holandés ha reducido su participación en TNT desde el 35% al 10% y tiene intención de vender el resto de las acciones. En junio de 2005, el gobierno danés vendió el 22% de su operador público postal a un grupo de inversión británico, CVC Capital Partners.48 En noviembre de 2005, CVC y Post Denmark compraron el 50% (menos una acción) del operador postal publicó un belga.49 Austria vendió el 49% de Üsterreichische Post AG en mayo de 2006. Italia Polonia también han hecho públicas sus intenciones, aunque no planes firmes, de privatizar sus servicios de correos en el futuro.

48 Otro 3% de la propiedad fue reservado para programas de incentivos de empleados. 49 Caso Nº COMP/M.4022 – Estado belga/CVC/Post Danmark/De Post-La Poste, OJ C 288, 19 Nov 2005, pág 11.

44 Informe Final

Tabla 3.1.8 Propiedad y control de los PSU M Estatus legal Propiedad Organismo Directores Nº Total Nombra Dir Plazo Causa de S gobierno oficial nombrados directore gobierno de cese gobierno s dirs A Plc 51 BT Plc 50 Cons. PSU 6 10 PM/Council 6 Causa CE Dep. Gobierno 100 Otro ñ C Empresa Estatal 100 Minis Corr DZ Plc 42 Cons. PSU 2 20 D Plc 75 Cons. PSU ? ? Minis Corr EK Plc 100 Minis Corr 7 11 Otro 5 Discreción E Empresa Estatal 100 PM/Consej PM/Consej Ningu Otro FIS Plc 100 Cons. PSU 1 7 Minis Corr Ningu Causa F Empresa estatal 100 Cons. PSU 14 21 Minis Corr 5 Causa GR Empresa estatal 100 Otro Minist ? 11 ñ H Plc 100 Otro Ningu Causa IEU Plc 100 Consejo 12 12 Minis Corr Ningu Causa IT Plc 100 Otro Minist L Plc 100 Minis Corr 1 1 Minis Corr 4 Discreción L Empresa estatal 100 Cons. PSU 8 12 PM/Consej 5 Causa LU Plc 100 Cons. PSU 6 6 Minis Corr 3ñ Causa M Plc 65 Otro Minist Otro Minist NT Plc 10 Otro Minist P Empresa estatal 100 Otro Minist 6 6 Otro Minist None Discreción PL Plc 100 Cons. PSU ? 5 Otro Minist 3 Discreción S Plc 100 Cons. PSU 7 10 Minis Corr 1 Causa SIE Plc 100 Cons. PSU ? ? Ninguñ S Plc 100 ? ? Minis Corr UK Plc 100 Otro Minist 12 12 Minis Corr 3 Causa Notas: BE: Propiedad Gob.: 50% de acciones, menos una, propiedad de DK Post y CVC Capital Partners, Ltd. CY: Organismo oficial: Comisión de servicio público CZ: Organismo oficial: Ayudado por junta consultiva DE: Propiedad Gob: Todas las acciones por KfW Bankengruppe, un banco de desarrollo propiedad de gobierno. DE: Nº Total direct.: Un director nombrado por gobierno y uno por KfW; 10 nombrados por empleados DK: Propiedad Gob: 25% de acciones propiedad de CVC Capital Partners, Ltd. EE: Nombra direc gob: 3 nombrados por ministro de finanzas; 4 por Ministerio Postal FR: Nº Total directores: 7 nombrado por empleados GR: Organismo oficial: Ministerio de finanzas y economía y ministerio de transporte y comunicaciones HU: Directores gob: Empresa estatal privatización y Holding nombra PSU CEO que nombra consejo supervisor. IT: Propiedad Gob: 65% propietario y 25% propiedad de Cassa Depositi e Prestiti, banco de desarrollo propiedad del gobierno. IT Organismo oficial: Ministerio de economía nombra CEO; no consejo de directores. LT: Estatus Legal: A partir del 3 de enero del 2006. LV: Nombra direc gob: Directores nombrados por Consejo que es nombrado por Ministerio Postal MT: Propiedad Gob: 35% propiedad de New Zealand Post. PT: Nombra direc gob: Directores nombrados por ministerio de finanzas y Ministerio Postal SE: Nº Total directores: Tres directores representan a empleados.

En la Unión Europea en conjunto, el estatus actual de esta tendencia se puede resumir como sigue: 18 de los 25 operadores postales públicos han sido convertidos en sociedades anónimas. Colectivamente estos operadores representan aproximadamente el 71% del volumen de envíos de correspondencia manejados por los operadores postales públicos. De éstos, ocho operadores postales públicos están también parcialmente privatizados, lo que representa alrededor de un tercio del envío de correspondencia de la UE. El restante 29% del envió de correspondencia de la UE es transportado por los seis operadores postales públicos organizados como empresas estatales y el operador postal público que sigue siendo un departamento gubernamental. Consulte la Figura 3.1.1. En la Tabla 3.1.8. pueden encontrarse más detalles.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 45

Conclusiones

Los gobiernos europeos están abandonando rápidamente el control directo y la propiedad de los operadores postales públicos. Alrededor del 71% del envío de correspondencia de la UE es ahora manejado por operadores convertidos en sociedades, y el 29% por operadores parcialmente privatizados. Esta tendencia ha avanzado sustancialmente en los últimos dos años y se espera que continúe progresando en un futuro inmediato.

3.2. Obligación del servicio universal

3.2.1 Ámbito de obligación del servicio universal

La Directiva declara que ‘cada Estado Miembro adoptará las medidas necesarias para asegurar que el servicio universal incluye los siguientes servicios mínimos’: (1) transmisión de elementos postales con un peso de hasta 2 kilos y (2) transmisión de paquetes postales de hasta 10 k (o 20 kilos a discreción del Estado Miembro). Los elementos postales incluyen todo tipo de cosas con dirección postal, incluyendo elementos de correspondencia, libros, catálogos, periódicos, publicaciones y paquetes postales. Los paquetes postales parecen referirse sólo a las cajas de mercancía con dirección postal. Todos los Estados Miembros han establecido una definición postal de servicio universal que sigue ampliamente los requisitos de la Directiva Postal.50 Al contrario que con el envío de correspondencia y con los paquetes, el reparto de periódicos y publicaciones es parte del servicio universal en alrededor de la mitad de los Estados Miembros.51

Afrontando la plena liberalización de los mercados postales en algunos Estados Miembros, el debate sobre el ámbito futuro del servicio universal se encuentra en pleno apogeo. El punto más crucial del debate es la función de los servicios de envío de correspondencia masiva: si deben ser o no parte del servicio universal.

En Alemania e Irlanda, esta cuestión sigue sujeta a debate (consulte el Caso práctico 3.1 y el Caso práctico 3.4) mientras que ya se ha decidido en NL y UK (Caso práctico 3.2 y Caso práctico 3.3).

Caso práctico 3.1 DE: Debate sobre el ámbito del servicio postal universal

50 En ES y LV el límite de peso de los elementos entre países sigue siendo 10 kg. MT ha aumentado el límite de peso a 20 kg. 51 En AT, BE, CY, DE, DK, FR, GR, HU, IT, PT, SE, y SI la entrega de periódicos, publicaciones y revistas es parte del servicio postal universal (fuente: estudio de Internet). 46 Informe Final

Sigue a debate la definición del servicio postal universal. En el informe de actividad 2004/2005, la ANR alemana ha recomendado reducir el ámbito del servicio postal universal. Los servicios universales deberían restringirse principalmente a los servicios postales que son demandados por los consumidores y por los clientes de empresas pequeñas como remitentes (por ejemplo, elementos de envío de correspondencia a precio único por pieza) y a todos los usuarios postales como destinatarios (salvaguardando el reparto a nivel nacional). En la práctica, esto implicaría que los elementos de envío de correspondencia masiva no tienen que ser aceptados por todas las oficinas postales, pero tienen que ser repartidos a cada receptor. El Ministerio de Economía alemán pretende ir incluso un paso más allá. Desea excluir completamente los servicios de correo masivo de los servicios universales postales después de 2007. Una de las consecuencias importantes sería que la exención del IVA ya no se aplicaría a los servicios de correo masivo. Reducir el ámbito del servicio universal no afectaría al ámbito de la regulación postal en Alemania porque los servicios postales con licencia proporcionados por un operador postal que domina el mercado está sujeto a una estricta supervisión normativa. Los servicios postales bajo licencia y los servicios postales universales se superponen pero no son idénticos.

Caso práctico 3.2 NL: Ámbito del servicio postal universal

El servicio universal se aplica sólo a los elementos transportados con una tarifa única por pieza fuera de la zona reservada. Por tanto, el correo masivo fuera del área reservada (en 2005: correo masivo por encima de 100 g) se considera fuera de la definición del servicio universal. Sólo la parte reservada del envío de correspondencia masivo es, por tanto, parte del servicio universal, aunque hay planes para excluir completamente el correo masivo después de la liberación (y posiblemente después de un periodo de transición de unos cuantos años). Como sostienen las autoridades holandesas, las presiones competitivas han logrado que las empresas de envíos de correspondencia masiva atiendan al mercado de forma adecuada y la intervención del gobierno haya sido superflua en la parte liberalizada del mercado de dichos envíos.52 En las leyes postales holandesas, los controles de calidad y precio están restringidos al servicio postal universal. En consecuencia, TNT no estaría obligada a repartir correspondencia masiva a nivel nacional.

Caso práctico 3.3 UK: Servicio universal para envíos de correspondencia masiva

La decisión de Postcomm acerca de si un servicio es o no un servicio universal en lugar de si se encuentra simplemente en el ámbito del servicio universal no afecta a si está sujeto o no a la regulación de la calidad y precio del servicio. Postcomm ha dejado claro que los productos sólo quedan fuera de la regulación de calidad y precio del servicio si el contenido está suficientemente desarrollado por la competencia como para que los intereses de los clientes estén protegidos.53 Los servicios postales que no son servicios universales (pero que siguen estando dentro del ámbito del servicio universal) y que no se proporcionan en competencia siguen estando sujetos a la regulación de precio y calidad, aunque no sujetos a los requisitos del servicio universal como la tarifa uniforme y la recogida diaria a nivel nacional.54 En junio de 2005, Postcomm decidió que Royal Mail tenía que continuar ofreciendo Mailsort 1400

52 Consulte Países Bajos, Ministerio de Asuntos Económicos (2004a), Memorándum de Directiva de Servicios Postales (versión en inglés). 53 UK Postcomm (2004d), Documento de Decisión: El servicio postal universal del RU, S. 6. 54 UK Postcomm (2004d), Documento de Decisión: El servicio postal universal del RU, S. 7. Principales Desarrollos en el Sector Postal 47

(primera y segunda clase), el producto de envío de correspondencia masiva más utilizado, y Cleanmail (primera y segunda clase) como servicio universal. Cleanmail se considera el producto de envío de correspondencia masiva “básico” de Royal Mail, especialmente para las pequeñas empresas que no pueden cumplir algunos de los criterios de los productos preclasificados. Éstos servicios de envío de correspondencia masiva – alrededor de un cuarto del total de la correspondencia masiva – tiene que ser recogida y entregada seis días a la semana con una tarifa nacional geográficamente uniforme. Otros productos de envío de correo masivo no están sujetos a las restricciones que se aplican específicamente al servicio universal, aunque siguen estando bajo control normativo.55 La decisión sobre el control de precios y calidad para el periodo 2006 a 2010 sigue pendiente.

Caso práctico 3.4 IE: Servicio postal universal – Una definición de trabajo

ComReg también está considerando restringir el número de servicios del envío de correspondencia masiva definidos como servicio postal universal. En su respuesta a la consulta56 ComReg ha formulado una definición de trabajo del servicio universal, que describe el paquete básico de los servicios postales que deben permanecer disponible para todo el mundo en Irlanda a un precio razonable. Los factores rectores son, primero, la importancia del servicio para los clientes y, segundo, la situación actual del mercado. ComReg evaluó si el servicio es necesario para satisfacer las necesidades sociales o comerciales básicas de los usuarios, es decir, si es un elemento esencial del servicio universal. El segundo factor, la situación del mercado, tiene en cuenta que en un entorno competitivo los clientes pueden seleccionar entre distintos operadores y por tanto son menos vulnerables. ComReg resaltó que la definición de trabajo actual no es definitiva. Anticipan que la apertura del mercado y el desarrollo de una competencia efectiva aportará innovación como respuesta a las necesidades de los clientes y, por tanto, mayores posibilidades de elección. Debido a estos cambios, la definición de trabajo de ComReg será revisada continuamente para dejar que evolucione y refleje el nivel de cambio de la competencia y de las demandas de los clientes.

Caso práctico 3.5 SE: Revisión de la ley postal

En 2004, el gobierno sueco solicitió un estudio al Comité del Mercado Postal para que realizara un análisis del mercado postal sueco y que aportara propuestas para la futura regulación del mercado postal. Si bien sus propuestas no prevén grandes cambios en el ámbito del servicio universal y de los requisitos de la calidad del servicio, el Comité sugirió abolir el control de precios sobre los servicios universales. Adicionalmente, proponen extender las competencias de la ANR sueca para darle la posibilidad de promocionar la competencia. La revisión de la legislación postal sigue pendiente. La ANR no espera que se tomen decisiones antes de las elecciones en otoño de 2006. Los ejemplos anteriores ilustran la percepción de que la intervención reguladora — a través de la obligación del servicio universal — sólo es necesaria en aquellos servicios que: (i) no son ofrecidos adecuadamente a los clientes, o a tipos específicos de clientes, por un mercado competitivo y (ii) son considerados 'servicios universales genéricos' a la vista de los clientes. Por tanto, en un cambiante

55 UK Postcomm (2005e) Documentos de decisión sobre servicio universal para empresas de envío de correspondencia masiva. 56 IE ComReg (2005b), Servicio postal universal – Una definición de trabajo (Respuesta a consulta). 48 Informe Final mercado postal, puede resultar necesario adaptar el ámbito de los servicios universales, en línea con las necesidades de los clientes y de la evolución de la competencia.57

Obligación del servicio universal

En la mayoría de los Estados Miembros la obligación del servicio universal no se discute. Hasta ahora, en todos los Estados Miembros, excepto LV, la antigua administración ha sido obligada por ley, licencia o contrato de gestión a proporcionar los servicios universales. En LV, el gobierno está revisando la legislación postal; es decir, pretende especificar en más detalle el alcance del servicio universal y de los requisitos del mismo. Incluso en NL, el ministerio pretende obligar a TPG Post (TNT) a proporcionar el servicio postal universal al menos en los primeros cinco años después de la plena apertura del mercado.5858 Sólo las leyes postales alemanas proporcionan un mecanismo para salvaguardar el servicio postal universal en un mercado postal totalmente liberalizado sin obligar a un operador postal ex ante (véase el Caso práctico 3.6). Antes de que se produzca la apertura completa del mercado, la ley postal obliga a Deutsche Post a proporcionar los servicios universales. Con el fin de evitar una revisión de la legislación secundaria en relación con los requisitos más específicos del servicio universal, Deutsche Post se ha impuesto voluntariamente algunas obligaciones adicionales. Este compromiso también expirará con la apertura plena del mercado en 2008.

Caso práctico 3.6 DE: Salvaguardar el servicio postal universal en mercados postales completamente liberalizados

La ANR alemana, la Agencia de Red Federal, esta autorizada a contratar servicios universales suplementarios si no son proporcionados voluntariamente por los operadores postales y, si es necesario, exigir a los operadores postales de zonas adyacentes que proporcionen dichos servicios. El artículo 13 declara, en parte, ‘Allí donde no se ofrezca un servicio universal de forma apropiada o adecuada, o donde haya razones para pensar que pueda ser el caso, la Autoridad Reguladora publicará en su Boletín Oficial una declaración a este efecto. … al término del mismo [un mes] la Autoridad Reguladora puede obligar a una de las empresas [que proporcione sustanciales servicios universales] a que proporcione el servicio universal relevante. Dicha obligación sólo puede ser impuesta sobre una empresa que proporcione servicios postales sujeto a licencia en el mercado geográficamente relevante o en un mercado adyacente y que tenga una posición dominante en ese mercado’. Estos artículos de la ley postal alemana, entrarán en efecto en 2008, cuando expire una provisión transitoria que impone obligaciones de servicio universal sobre Deutsche Post.

57 Finger et al. sostiene que los cambios en las demandas de los clientes motivadas, por una parte, por el desarrollo de los medios de comunicación y, por otra, por el supuesto poder de las grandes empresas de envío de correspondencia, son suficientes para excluir a los servicios de correspondencia masiva del servicio postal universal. No tiene en cuenta si en el mercado hay o no suficiente competencia efectiva. Consulte Finger, Matthias, Ismail Alyanak y Pierre Rossel (2005), El servicio postal universal en la era de las comunicaciones: adaptación a mercados y comportamiento de clientes cambiantes. 58 Véase Los Países Bajos, ministerio de Asuntos Económicos (2004a), Memorándum de Política de Servicios Postales (versión en inglés). Principales Desarrollos en el Sector Postal 49

Conclusiones

En general hay un alto grado de conformidad por parte de los Estados Miembros con los requisitos básicos del servicio universal establecidos por la Directiva Postal. En contraste con el envío de correspondencia y paquetes, la entrega de periódicos, revistas y publicaciones es parte del servicio universal en alrededor la mitad de los Estados Miembros.

Sin embargo, el ámbito del servicio postal universal se encuentra bajo consideración especialmente en los Estados Miembros con mercados postales más liberalizados o completamente liberalizados. El principal punto de discusión es si se debe seguir o no el ejemplo de los Países Bajos de excluir el envío de correspondencia masiva del servicio postal universal.

En general, los Estados Miembros están sujeto a la obligación del servicio universal. Todos los Estados Miembros han transferido esta obligación a la antigua administración postal. En un mercado postal completamente liberalizado, los Países Bajos y Alemania probablemente abolirán la obligación ex ante de que un operador postal específico espere en general que el mercado proporcionará voluntariamente el servicio postal universal. Si el mercado no proporciona los servicios y el nivel de servicio deseado por la sociedad (es decir, definido mediante legislación postal), la ley postal alemana prevé que la autoridad reguladora nacional tenga la capacidad de ofertar el servicio respectivo o de obligar a un operador postal dominante en el mercado a proporcionar dicho servicio.

3.2.2 Requisitos de acceso y reparto

Requisitos de acceso

La Directiva Postal requiere que la disponibilidad de puntos de acceso a la red postal pública debe atender las necesidades de los usuarios. Los puntos de acceso incluyen buzones en la calle y sucursales postales. Las sucursales postales son oficinas postales operadas por empleados del PSU y agencias postales operadas por contratistas. Los requisitos de la Directiva Postal son muy generales y reflejan el principio de subsidiaridad. Este principio permite a los Estados Miembros decidir sobre requisitos más específicos con el fin de tener en cuenta sus respectivas peculiaridades nacionales. Por tanto, los requisitos de acceso difieren enormemente entre los Estados Miembros – un resultado que ya se identificó en los últimos estudios postales de la UE. En la mayoría de los Estados Miembros, la legislación postal define los requisitos específicos para los puntos de acceso, especialmente para las sucursales postales. Estos requisitos específicos aclaran la densidad de la sucursales postales en el país aplicando distintos criterios de medición (ver la Tabla 3.2.1).

Tabla 3.2.1 Requisitos específicos (sucursales postales) Requisitos Ningún requisito específico AT, CY, CZ, ES, FR, GR, IT, LU, MT, SE Número mínimo de sucursales postales DE, DK, LV, NL, PL, SI Distancia mínima DE, DK, EE, HU (en ciudades), IE, LT, NL, SK, UK

50 Informe Final

Una sucursal postal por municipio BE, DE, FI, HU, LT, LV, NL, SK Notas: CZ El decreto de 2001 establece criterios mínimos de distancia. Cada distrito debe contar con una sucursal postal. DE Se encuentra en estudio la legislación secundaria sobre requisitos del servicio universal (PUDLV). FR Sigue pendiente legislación secundaria; según antigua legislación: 90% de la población de cada país necesita contar con una oficina postal en un radio de 5 Km. y 20 minutos en coche. MT Plan de desarrollo de requisitos legales específicos (es decir, número mínimo de sucursales postales). PT La definición de requisitos se encuentra bajo consideración.

Adicionalmente, los PSU pueden verse obligados a adaptar la estructura organizacional de las sucursales postales (uso de agencias postales) o el portfolio de servicios. E incluso puede que se les obligue a cerrar sucursales postales dentro de los límites establecidos por los requisitos específicos.

Tabla 3.2.2 Sustitución de oficinas postales y cierre de sucursales postales

Requisito Estados Miembros ¿Se permite sustitución de Sí, sin restricciones legales AT, CZ, CY, DK, EE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LU, MT, NL, oficinas postales por PL, SE, SK, UK agencias postales? (1) Sí, con algunas restricciones BE: una oficina postal en cada municipio (589) DE: Obligatorio número mínimo de oficinas postales (5,000) PT: PSU tiene que avisar previamente de cambios, cambios previstos pueden ser impedidos por ANR SI: PSU obligado a notificar a ANR y proporcionar razones de la decisión No LV ¿Se permite cierre Sí, sin ninguna restricción CZ [en casos inevitables], ES, IE, IT autónomo de sucursales postales? (2) Sí, pero teniendo en cuenta BE, DE, DK, FI, HU, LV, NL, SK requisitos legales específicos (ver Tabla 3.2.1) No Necesita aprobación de ANR: CY, EE, LU, MT, PT (puede pretender cierre), SE, SI Necesita consulta de administraciones públicas: AT, FR, PL, UK Notas: (1) GR No ha respondido. (2) GR No ha respondido. CY Sólo cierre de oficinas postales necesita aprobación de ministerio. FR Legislación secundaria todavía pendiente. IT Cierre planificado tiene que ser anunciado al ministerio. LV En preparación nueva legislación postal. Pretende introducir una definición más específica de los requisitos universales y del servicio universal. LT Situación poco clara. MT Planificado desarrollo de requisitos legales específicos (Teniendo en cuenta estas restricciones, el PSU podría cerrar de forma autónoma sucursales postales). DE En estudio legislación secundaria sobre los requisitos servicio universal (PUDLV).

La Tabla 3.2.2 resume las condiciones de los PSU para sustituir una oficina postal por una agencia postal o para cerrar una sucursal postal. En la mayoría de los Estados Miembros, los PSU tienen libertad de cambiar la forma de organización, mientras que en algunos Estados Miembros todavía se aplican restricciones. Por ejemplo, la legislación postal alemana requiere que Deutsche Post tiene que contar con al menos 5.000 oficinas postales. Esta restricción probablemente sea abolida después de la plena liberalización del mercado postal alemán en 2008.

Combinando los resultados de ambas tablas, es bastante obvio que la flexibilidad de la mayoría de Principales Desarrollos en el Sector Postal 51 los PSU para diseñar la red postal es todavía limitada. En Suecia por ejemplo, el PSU nos tiene requisitos específicos con respecto a sus sucursales postales, pero para salvaguardar eso, la densidad de los puntos de contacto y de los puntos de acceso deberá tener en cuenta las nece- sidades de los usuarios. Por esta razón, el PSU sueco necesita la aprobación de la ANR antes de cerrar una sucursal postal.59 Parece que países como ES, GR e IT y, en alguna medida AT, proporcionan más libertad a sus PSU que otros. Lo razonable es esperar que en estos países, la reducción de la sucursales postales sea más fuerte que en otros países. Pero los resultados empíricos son variables: mientras que el número de sucursales postales griegas ha aumentado, el número es bastante estable en Italia. Además, Poste Italiane no ha utilizado hasta ahora la posibilidad de establecer agencias postales. Sólo en Austria y, en menor medida, en España, el número de sucursales postales ha disminuido desde 2002. Adicionalmente, el PSU austriaco ha sustituido parcialmente oficinas postales por agencias, lo que ha resultado en una fuerte reducción de las oficinas postales.60

Parece que los requisitos de acceso y las presiones públicas y políticas existentes son restricciones importantes para la flexibilidad comercial de los PSU.61 La financiación gubernamental existente en Suecia y el RU indican problemas financieros de la sucursales postales:

• Posten AB, el PSU sueco, obtiene soporte financiero anual del gobierno: 400 millones SEK (alrededor de 43 millones de Euros); esta compensación es el resultado del requisito del gobierno de proporcionar servicios de caja en la sucursales postales;62

• Post Offices Ltd., una subsidiaria de Royal Mail Holding, recibe financiación gubernamental de la red local de hasta 150 millones de libras esterlinas (alrededor de 220 millones de EUR.) al año hasta 2008. Recientemente, la Comisión Europea ha decidido no poner objeciones bajo el Tratado de la CE a las reglas de ayuda estatal para las medidas de refinanciación en favor de

59 Con el fin de asegurar que todo el mundo, con independencia de la localidad, puede depositar elementos postales para su transporte y también recibir dichos elementos en un lugar a una distancia aceptable del lugar de residencia o de trabajo, el cierre del acceso o de puntos de distribución que afecte a más de un usuario, y para el que no existen alternativas aceptables, debe ser aprobado por la ANN. 60 Véase sección 4.5.1. 61 Los PSU ponen un gran esfuerzo en buscar soluciones de minimización de costes teniendo en cuenta las restricciones legales o contractuales (por ejemplo, establecer agencias postales o sucursales postales con un portfolio reducido de servicios). En algunos países, los PSU han ampliado también los servicios ofrecidos en las oficinas postales – principalmente ofreciendo servicios financieros, de telecomunicaciones u oficiales. Para obtener más detalles, ver también la sección 5.4.x. Simultáneamente, la mayoría de los PSU han estado reduciendo el número de sucursales postales con el fin de ahorrar costes. 62 Este requisito se encuentra en estudio desde 2003. En 2003, el gobierno sueco promovió un estudio sobre la futura regulación del mercado postal y sobre la necesidad de la intervención estatal para ofrecer servicios básicos de caja. Uno de los resultados fue que la ley relacionada con los servicios básicos de transacciones financieras debería ser rescindida y que, en su lugar, los servicios deberían ser ofrecidos por el estado. El proyecto de ley gubernamental referido a los servicios esenciales de transacciones financieras sigue en proceso legislativo. (SOU 2004:52, Resumen en inglés; Posten AB, Informe de Final de año, enero-diciembre 2005, p. 6). 52 Informe Final

Post Office Ltd. La medida en cuestión financia un fondo anterior para compensar a Post Offices Ltd. por los costes del servicio público de la contracobertura rural, que la Comisión había aprobado en 2003.63 Para solventar los problemas financieros, Postcomm está investigando cómo desarrollar mejor el negocio de Post Offices Ltd. Según cree Postcomm, las oficinas postales deberían, por ejemplo, poder ofrecer también servicios en nombre de otros operadores postales.

Requisitos de reparto

La Directiva Postal requiere a los Estados Miembros asegurar al menos un reparto cada día laborable, no menos de cinco días la semana, en todos los puntos del territorio nacional, excepto en circunstancias extraordinarias. Las autoridades reguladoras nacionales deben aprobar las excepciones a la cobertura a nivel nacional. Comparado con el último estudio, la situación no ha cambiado significativamente; todos los Estados Miembros siguen cumpliendo los requisitos de la Directiva Postal.

Tabla 3.2.3 Requisitos de entrega

Excepciones deExcepciones de Entregas necesarias Entregas a la semanafrecuencia obligatoriaentrega en local de Entrega de paquetería MS por semana en la práctica de entrega destinatario en local de destinatario (% de población) (% de población)

AT 5 5 No Sí (1 %) Sí BE 5 5 No No Sí CY 5 5 No No Mediante pago CZ 5 5 No Sí (0.12 %) Sí DE 6 6 No No Sí DK 6 6 Sí (0.008 %) Sí (0.008 %) Sí EE 5 6 Sí (0.01 %) Sí (0.005 %) Mediante pago ES 5 5 en zonas rurales No Sí (5 %) No 6 en zonas urbanas (80 % de pob.) FI 5 5 Sí (0.005 %) No Mediante pago FR 6 6 No No Sí GR 5 5 Sí (PSU: 3 %; ANR: 7Sí (NA) Mediante pago %) HU 5 5 No Sí (1.79 %) No IE 5 5 Sí (0.02 %) No Sí IT 5 6 No NA Sí LT 5 5 en zonas rurales No No Mediante pago 6 en zonas urbanas LU 5 5 No No Sí

63 Nota de prensa IP/06/225 de 24 de febrero de 2006. Principales Desarrollos en el Sector Postal 53

Excepciones deExcepciones de Entregas necesarias Entregas a la semanafrecuencia obligatoriaentrega en local de Entrega de paquetería MS por semana en la práctica de entrega destinatario en local de destinatario (% de población) (% de población)

LV 5 5 en zonas rurales No No Mediante pago 6 en zonas urbanas (90 % de pob.) MT 5 6 No No Sí NL 6 6 No NA Sí PL 5 5 No No Sí PT 5 5 No No Mediante pago SE 5 5 Sí (0.026 %) No Mediante pago SI 5 5 en zonas rurales No Sí (0.85 %) Sí 6 en zonas urbanas (70 % de pob.) SK 5 5 Sí (0.01 %) Sí (0.2 %) Sí UK 6 6 Sí (0.02 %) Sí (NA) Sí

En algunos Estados Miembros, el PSU proporciona incluso más entregas por semana de las requeridas por la legislación postal. Lo que es más interesante, cuatro de cada siete PSU (resaltados con letras en negrita) utilizan la libertad de entregar seis días a la semana en zonas rurales (ES, LT, LV, SI).

En diez Estados Miembros, las ANR no han detectado excepciones en los requisitos de reparto.64 En la mayoría de los restantes Estados Miembros, menos del 1 % de la población está sujeto a excepciones de la frecuencia legal requerida y del reparto en el destino final. ES, GR y HU son países en los que más del 1% de la población está sujeto a excepciones en lo referente o a la frecuencia de entrega o a la entrega en lugares de destino. La razón más importante para las excepciones en frecuencia de entrega son circunstancias geográficas excepcionales combinadas con volúmenes muy bajos de envío de correspondencia para ser entregados en áreas rurales, tal y como indica el PSU griego.

En ocho Estados Miembros, los paquetes son entregados en el lugar de destino sólo mediante un pago adicional. En los países escandinavos, FI, NO y SE, la entrega en las oficinas postales ha sido la forma tradicional de entregar los paquetes. En el Báltico y en los Estados Miembros del sur CY, ES, GR y PT, el bajo número de paquetes entregados por el PSU puede explicar el pago adicional.65 Los Estados Miembros, con mercado postal más abierto o completamente abierto (notablemente DE,

64 BE, CY, DE, FR, LT, LU, LV, MT, PL, PT; las ANN de IT y NL no contestaron a la segunda cuestión (excepciones de entrega en lugares de destino). 65 En estos países, los PSU han entregado menos de un paquete por cabeza al año (basado en el estudio de WIK y en las cifras de UPU).

54 Informe Final

ES, NL, SE, UK.) hasta el momento no tienen programado relajar los requisitos de entrega. En España el debate se encuentra en sus primeros pasos. En Alemania, los accionistas dejan muy claro que desean que haya reparto durante seis días. En UK. la frecuencia de reparto no es un punto de debate. Por el contrario, el control de calidad podría extenderse a los plazos de entrega. Después de abolir la obligación del servicio universal, TPG holandés podría desarrollar una segunda red de distribución “de baja calidad” para publicidad y envío de correspondencia no urgente que realice dos o tres repartos a la semana.

Conclusiones

Las condiciones de acceso varían ampliamente entre los Estados Miembros, aunque ninguna incumple claramente los estándares generales de la Directiva. La naturaleza política de las sucursales postales se refleja en las restricciones sufridas por los PSU para cerrar sucursales postales de forma autónoma. La mayoría de los PSU tiene libertad para sustituir oficinas postales por agencias postales.

Las condiciones de reparto son coherentes con los requisitos de la Directiva. Algunos PSU que necesitan hacer reparto cinco días a la semana entregan voluntariamente seis veces, al menos en las zonas urbanas. En circunstancias excepcionales, los PSU hacen uso de la reducción del tiempo y/o condiciones del reparto (no entregar en el lugar del destinatario). Hasta el momento, reducir la frecuencia de reparto no es un punto de debate en los Estados Miembros.

3.3. Derechos especiales y exclusivos

Muchos Estados Miembros han concedido al proveedor universal de servicios (PSU) derechos legales especiales. El más antiguo y más significativo es el monopolio postal o "área reservada", es decir, un derecho exclusivo de desarrollar un negocio para la recogida, transporte y reparto de cartas y posiblemente de otros elementos. Además, el PSU puede ser protegido de la competencia por otros tipos de derechos legales especiales, tales como un tratamiento favorable de impuestos, acuerdos financieros ventajosos con el gobierno, procedimientos simplificados de aduana y otras medidas.66

66 En marzo de 2005, Postcomm, la ANN de UK, finalizó una revisión completa de los efectos potencialmente anticompetitivos de varios tipos de derechos especiales. Postcomm articuló también los principales argumentos de directiva a favor y en contra de la retención de dichos derechos. Muchos de los derechos especiales señalados por Postcomm son replicados en otros Estados Miembros. No obstante, en la mayoría de los casos, otras ANN parecen prestar poca atención a las implicaciones de los derechos especiales para el emergente mercado postal europeo. Consulte Postcomm (2005a), Las barreras de entrada en los servicios postales: decisiones y recomendaciones finales. Principales Desarrollos en el Sector Postal 55

3.3.1 Servicios reservados

El monopolio postal se originó en los siglos XVI y XVII como una forma de permitir al monarca supervisar la correspondencia de los ciudadanos, especialmente la correspondencia con los extranjeros. Después de que las oficinas postales ampliaran la entrega a prácticamente todas las direcciones de la nación a finales del siglo XIX y principios del XX, se impuso una nueva justificación para el monopolio postal: que era económicamente necesario para que la administración postal pudiera ofrecer el servicio universal. No obstante, a comienzos del siglo 21, los gobiernos europeos están cada vez más convencidos de que el monopolio postal, o "zona reservada" como se llama ahora, no es necesario para sostener el servicio universal y genera más costes que beneficios para el público.

En 1997, la Directiva Postal limitaba el ámbito de servicios que los Estados Miembros pueden reservar para el PSU. Con la modificación de 2002, el Artículo 7(1) de la Directiva declara que, el 1 de enero de 2006, la zona reservada puede incluir el trasporte de elementos de correspondencia local y entre países de entrada sólo si se cumplen dos condiciones: (1) cada elemento pesa menos de 50 g, y (2) el coste del trasporte de cada elemento es menor que dos veces y media el del proveedor del servicio único de un elemento en la clase del servicio de menor peso de la categoría estándar más rápida.67 Incluso con estos límites de precio y de peso, los servicios postales de correspondencia local y entre países de entrada sólo se pueden reservar en “el grado necesario para asegurar el mantenimiento del servicio universal”.

El Artículo 7 continúa argumentando que la zona reservada se puede ampliar en dos aspectos. Pri- mero, la zona reservada puede incluir que el correo directo se incluya dentro de los límites de peso y precio pero, de nuevo, sólo “en el grado necesario para asegurar el mantenimiento del servicio univer- sal”. Segundo, la zona reservada puede incluir que el correo entre países de salida se incluya en los mismos límites de precio y peso, pero sólo “en el grado necesario para asegurar el mantenimiento del servicio universal, por ejemplo, cuando ciertos sectores de actividad postal hayan sido liberalizados o debido a las peculiares características específicas de los servicios postales de un Estado Miembro”.

La repetida insistencia de la Directiva Postal de que una reserva se puede introducir sólo “en el grado necesario para asegurar el mantenimiento del servicio universal” implica un deber de

67 Entre los Estados Miembros es un tema de incertidumbre si la regla de la Directiva que limita la zona reservada a los servicios postales con precio inferior a 2,5 veces el precio del sello básico se refiere al coste postal antes o después de la aplicación del impuesto de valor añadido, si lo hay. Suponga que la tarifa pública es 0,50 € y el IVA es 20%. ¿La zona reservada se limita a los servicios con precio por debajo de 1,25 euros (2,5 veces la tarifa pública excluyendo IVA) o 1,50 € (2,5 la tarifa pública incluyendo IVA)? En este estudio, tres Estados Miembros (DE, DK, ES) consideraron el límite de precio excluyendo el IVA, y tres consideraron el límite de precio incluyendo el IVA (CY, CR, SI). 15 Estados Miembros afirmaron positivamente que no tenían una posición declarada.

56 Informe Final ajustar la zona reservada a los requisitos económicos del servicio universal. Esta provisión de la Directiva se hace eco del “principios de proporcionalidad” del Libro Verde Postal, aunque, en realidad, éste ha sido más ignorado que observado.68 Al menos dos Estados Miembros, Suecia y el Reino Unido, han llevado a cabo análisis económicos que mostraban que para mantener el servicio universal no son necesarias zonas reservadas; por tanto, han revocado la zona reservada, aunque hay que resaltar que ambos estados ofrecen asistencia suplementaria al PSU de apoyo a as sucursales postales adicionales. En este estudio, tres Estados Miembros — Bélgica, España y Portugal — han informado de que han finalizado análisis económicos que muestran el grado necesario de la zona reservada para mantener el servicio universal, aunque ninguno ha proporcionado detalles.

Con respecto a la reserva del envío de correspondencia de salida, la Directiva Postal requiere a los Estados Miembros basar la reserva en determinados razonamientos y ofrece dos ejemplos: liberalización del resto de los servicios postales y circunstancias específicas. De los 11 Estados Miembros que reservan el correo de salida, dos citaron liberalización de otros servicios postales (LV, IT); siete citaron circunstancias específicas (CY, ES, GR, HU, MT, PL, SK); y uno citó ambas razones (PT). La ANR de Luxemburgo, simplemente mencionó que la reserva del correo de salida ayuda a financiar el servicio universal.

La Directiva Postal requiere también específicamente que el intercambio de documentos sea fuera de las zonas reservadas. Ningún estado miembro reserva los servicios de intercambio de documentos.

Tabla 3.3.1 Servicios reservados para el PSU en los Estados Miembros

Peso en % envíos CB Local & MS locales correspond. Correo directo CB Salida entrada (2004) EE, ES, FI, SE, UK 33.0% Liberalizad AT, CZ, NL, SI 9.7% X IT, LV 6.8% X X BE, DE, DK, FR, IE, LT 45.2% X X CY, GR, HU, LU, MT, PL, PT, SK 5.3% X X X Notas: ES La zona reservada incluía envío de correspondencia de salida pero excluía correo entre ciudades.

68 La cuestión de si es necesario o no un cierto nivel de área reservada para sostener un nivel dado de servicio universal debe distinguirse de la cuestión de si un operador postal público está obteniendo o no beneficios anormales. Por dar una obvia ilustración sobre este tema, una zona reservada puede ser mayor de lo necesario para sostener un nivel dado de servicio universal y sin embargo el operador postal público puede que no obtenga más que beneficios normales debido a que disipa los beneficios extra del monopolio en operaciones poco eficientes. Principales Desarrollos en el Sector Postal 57

La Tabla 3.3.1 resume la zona reservada en los Estados Miembros a fecha 1 de enero de 2006, conforme a las tres zonas de reserva potencial. En esta Tabla, cada fila representa un grado superior de liberalización sobre la fila inferior.

Como se muestra en la fila superior de esta Tabla, concluimos que cinco Estados Miembros pueden considerarse sustancialmente liberalizados o completamente liberalizados (EE, ES, FI, SE, UK). Todos excepto España han revocado formalmente la zona reservada: En España, la reserva postal no ha incluido nunca el servicio postal entre ciudades, la parte mayor de un sistema postal moderno. Dado que la transmisión de documentos entre ciudades por medio de telecomunicaciones o del servicio urgente está también fuera de la zona reservada, el efecto práctico del resto de la reserva postal sobre los elementos postales entre ciudades parece ser relativamente bajo comparado con los monopolios postales en otros Estados Miembros. De hecho, en España los operadores privados reparten un mayor porcentaje de envíos de correspondencia que en otros Estados Miembros que han revocado completamente la zona reservada. Por tanto, consideramos que, visto en los términos establecidos por la Directiva, España tiene una zona reservada relativamente menor. Colectivamente, estos cinco países suponen alrededor del 33% del envío de correspondencia de la UE. Aunque esta lista de cinco países ha sido la misma durante los últimos dos años, la situación ha seguido evolucionando. El Reino Unido ha revocado completamente su zona reservada el 1 de enero de 2006. Como se comenta a continuación, parece que este paso ha alisado el camino para la revocación de la zona reservada en otros grandes Estados Miembros.

Las otros filas de la Tabla 3.3.1 muestran grados menores de liberalización. El paso más importante en este gráfico parece ser la liberalización del correo directo, una parte sustancial del envío de correspondencia moderno. Seis Estados Miembros han dado este paso (AT, CZ, IT, LV, NL, SI).

58 Informe Final

Figura 3.3.1 Servicios reservados para el PSU en los Estados Miembros

Notas: EM medidos por volumen de envío de correspondencia local en 2004

La Figura 3.3.1 ofrece un resumen gráfico, desde el punto de vista de la Comunidad, de los servicios reservados a los PSU. En esta figura, las reservas de los Estados Miembros se miden por su cuota del mercado total de envíos de correspondencia de la UE.

En los últimos dos años, el desarrollo más significativo con respecto a la zona reservada ha sido el fortalecimiento de los planes para continuar la revocación en tres Estados Miembros. Ahora parece muy probable que Alemania revocará completamente la zona reservada a finales de 2007. Los Países Bajos probablemente harán lo mismo siempre que se convenzan de que el IVA y las restantes leyes en Alemania y en el Reino Unido no colocarán a la PSU holandesa, TNT, en una posición competitiva injusta. Eslovaquia también ha indicado que revocará su área reservada en 2007. Con la adición de estos tres países, el 60% del envío de correspondencia de la UE se habrá liberalizado de forma efectiva a finales del 2007.69

En resumen, de una forma práctica, la mayoría de la Comunidad, medida por el volumen de envío de correspondencia afectado, ha cambiado en favor de la liberalización, en lugar de la reserva, como la

69 Esto es cierto, aunque, como se ha indicado anteriormente, parece que Estonia volverá a reintroducir la zona reservada en Principales Desarrollos en el Sector Postal 59 mejor estrategia para asegurar un servicio universal eficiente. Esto no quiere decir que las preocupaciones por otros asuntos, como la competencia injusta por parte de otros PSU, no pueda retrasar la liberalización pero, en general, la zona reservada per se ha dejado de ser considerada necesaria para el servicio universal. De esta observación se pueden obtener dos conclusiones aparentes.

Primero, si la nueva directiva va a requerir o a promocionar la liberalización, debería ocuparse también de otros asuntos que potencialmente pueden dar lugar a una competencia injusta entre los PSU. Segundo, dada la viabilidad de los mercados postales y liberalizados hasta el momento y las decisiones de los restantes Estados Miembros de liberalizar sus mercados, el Mercado Único en los servicios postales imaginado en la Estrategia de Lisboa es un objetivo que se puede conseguir tanto objetivamente como políticamente.

Conclusiones

La mayoría en la Comunidad Mary Joe por el volumen de envíos de correspondencia afectados ha cambiado de forma práctica a favor de la liberalización en lugar de la reserva como la mejor estrategia para asegurar un servicio universal eficiente. No obstante, para promocionar la liberalización, la nueva directiva debería restringir también las medidas de los estados que puedan provocar una competencia injusta entre los PSU. El mercado único de los servicios postales imaginado la estrategia de Lisboa es un objetivo que se puede lograr.

3.3.2 Excepciones a la zona reservada

Tabla 3.3.2 Excepciones a la zona reservada en los Estados Miembros

Porcentaje de envío de Servicios distintos de MS Servicios Upstream Otras excepciones correspondencia en UE servicio universal AT 2.0% CZ 0.8% X DE 20.6% X X DK 1.4% X ES 5.8% X FR 19.4% X HU 0.9% X IE 0.8% X IT 6.6% X

2006. 60 Informe Final

LU 0.1% X NL 5.9% X PT 1.4% X X SI 0.4% X Notas: HU: Otras excepciones: correo para ciegos. PT: Otras excepciones: servicios de reparto cierto día.

Además, algunos Estados Miembros con áreas reservadas ofrecen significativas excepciones no previstas en la Directiva. Cuatros Estados Miembros (CZ, DE, IE, LU) eximen los servicios upstream, es decir, recogida y trasporte de correo a una oficina de correos para el reparto final. La República Checa y Eslovaquia también eximen el correo de entrada entre países de la zona reservada. Varios Estados Miembros (DE, DK, ES, FR, IT, NL, PT) eximen explícitamente los “servicios especiales” de la zona reservada, es decir, servicios que son “distintos del servicio universal”.70 Además, Portugal exime los servicios de reparto "ciertos días" de la zona reservada. Consulte la Tabla 3.3.2.

En algunos Estados Miembros en los que la zona reservada incluye elementos de correspondencia pero no proporciona la misma reserva sobre el correo directo, la definición precisa de "correo directo" ha provocado confusión. Estos Estados Miembros son siete: CZ, DE, ES, IT, LV, NL, SI.71 Esta dificultadad se ha producido debido a que los ordenadores y la tecnología de impresión modernos desdibujan la distinción entre asunto impreso y correspondencia individualizada. Tradicionalmente, el correo directo se ha considerado como un asunto de publicidad impresa, es decir, elementos idénticos producidos en gran cantidad a través de un proceso mecánico. En la actualidad, no obstante, es posible producir una gran cantidad de elementos de publicidad e individualizarlos insertando, por ejemplo, el nombre del destinatario o una referencia a su última compra. La directiva

70 En el Caso C-320/91 Paul Corbeau [1993] ECR 1-2563, la corte de justicia dictó que las reglas de la competencia no permiten la extensión de una zona reservada a "servicios específicos que se pueden separar del servicio de interés general que atiendan necesidades especiales de los operadores económicos”. En 1997, Alemania incorporó este concepto en su ley de clase de reforma postal con la creación de "licencias-D." para los operadores privados que desean ofrecer "servicios distintos de los servicios universales, con características especiales y mayor calidad". En 2000, la comisión propuso añadir a la Directiva Postal una exención explícita de la zona reservada para “servicios especiales: servicios claramente distintos del servicio universal, que atiendan requisitos particulares de los clientes y que ofrecen características adicionales de servicio con valor añadido no ofrecido por el servicio postal estándar.” COM(2000) 319 final. Finalmente, ni el Consejo ni el Parlamento deseaban introducir “servicios especiales” en la Directiva Postal pero, debido a la naturaleza fundamental del caso Corbeau y a la popularidad de las licencias-D en Alemania, parece que merece la pena preguntar si otros Estados Miembros han asumido la idea, al menos de forma general, de una excepción de la zona reservada para los servicios especiales o separables. 71 El Articulo 2(8) de la Directiva Postal define "correo directo " como "una comunicación que consta únicamente de material de publicidad, marketing o material de publicidad y compuesto por un mensaje idéntico, excepto por el nombre del destinatario, la dirección y un número de identificación, así como cualquier otra variación que no altere la naturaleza del mensaje, que se envía a un número significativo de destinatarios, para ser transportado y entregado en la dirección indicada por el remitente sobre el propio elemento o en su envoltorio. . . . Los pagos, facturas, estadillos financieros y otros mensajes no idénticos no se considerarán correo directo. Una comunicación que combine correo directo con otros elementos en el mismo envoltorio no será considerado correo directo.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 61 parece ampliar el concepto de correo directo para que incluya elementos de publicidad que se individualizan de esta forma si "la naturaleza del mensaje" es el mismo en todos los elementos. Sin embargo, esta división se traza con dificultad. Entre los siete Estados Miembros que han tocado este tema directamente, los Países Bajos y Alemania han asumido un enfoque simple, aunque restrictivo. En los Países Bajos, el correo directo incluye sólo asuntos totalmente impresos. Los elementos de correo directo pueden variar entre ellos en lo referente a determinados elementos especificados. Las ANR en España e Italia, por otra parte, consideran que el correo directo es el que incluye elementos cuyo cuerpo sea "esencialmente idéntico". La República Checa simplemente afirma su conformidad con la Directiva. Las ANR de Grecia, Latvia y Eslovenia o admiten ambigüedad o no tienen una posición específica.

Conclusiones

Al definir las excepciones a la zona reservada, ha habido cierta confusión entre los Estados Miembros acerca del ámbito preciso de la excepción de los "servicios especiales" creada por la decisión de Corbeau y por la definición de "correo directo " en la Directiva. Si la nueva directiva permite la continuación de los servicios reservados en alguna circunstancia, puede resultar útil que se clarifiquen estos conceptos.

3.3.3 IVA e impuestos corporativos

Después del área reservada, el tratamiento de los impuestos probablemente constituya la segunda categoría más importante de tratamiento legal especial concedida a los proveedores de servicio universal en la mayoría de los Estados Miembros. Los proveedores de servicios universales pueden verse exentos totalmente o en parte de los impuestos sobre ventas, como el impuesto del valor añadido (IVA) o los impuestos sobre beneficios.

Tabla 3.3.3 Servicios postales exentos del IVA

Servicios postales exentos Estados Miembros Notas del IVA No servicios FI, SE, SI Servicios reservados ES, LV ES: Restricción de exención del IVA para todos los servicios postales proporcionados por PSU a servicios reservados introducidos en 2006. Servicios universales BE, CZ, DE, DK, EE, FR, GR, BE: Restricción de exención del IVA para todos los servicios LT, LU, MT, NL, SK postales proporcionados por PSU a servicios reservados introducidos en 2005. LT: Sólo correspondencia y correo directo están exentos de IVA. Varios precios servicios AT, CY, HU, IE, IT, PO, PT, UK AT: Corrección del último estudio sobre principales postales proporcionados desarrollos: todos los elementos con dirección están por exentos del IVA. IE: Servicios de mensajería y distribución de elementos sin dirección no están exentos de IVA debido a que estos servicios no se consideran "postal". 62 Informe Final

La aplicación del IVA a los servicios de los PSU varía entre los Estados Miembros. Tres Estados Miembros (FI, SE, SI) no eximen ningún servicio postal de la aplicación normal del IVA. Dos Estados Miembros (ES, LV) eximen del IVA sólo los servicios reservados. No obstante, la regla mayoritaria es eximir del IVA o todos los servicios universales (AT, BE, CZ, DE, DK, EE, FR, GR, LT, LU, MT, NL, SK) o todos los servicios postales proporcionados por el PSU (HU, IE, IT, PL, PT, UK). El ámbito de la exención del IVA para los servicios postales se resume en la Tabla 3.3.3.

Como resultado, sólo cinco Estados Miembros aplican el IVA por igual al PSU y al resto de los operadores postales, bien porque no hay IVA o porque el IVA se limita a la zona reservada. Si los servicios del PSU están exentos del IVA mientras que los servicios de los operadores postales de la competencia no lo están, el resultado distorsiona la competencia, generalmente a favor del PSU beneficiado. Además, en la competencia entre proveedores de servicios universales entre países, aquellos con un una "base local" mayor protegida por la exención del IVA dispondrán de una ventaja competitiva. La Comisión ha propuesto la modernización de la exención del IVA para los servicios postales.72 Esta propuesta, sin embargo, permanece bloqueada en el Consejo y las actuales distorsiones continúan alterando los mercados. Recientemente la Comisión ha enviado solicitudes formales de información al Reino Unido, Alemania y Suecia sobre la aplicación del IVA en los servicios postales.73 Lógicamente, la comisión debería continuar urgiendo que la Sexta Directiva del IVA sea modificada con el fin de establecer un tratamiento de IVA idéntico para todos los operadores postales.74 Caso práctico 3.7 Exención del IVA sobre servicios reservados en España

En España, la exención del IVA para los servicios postales proporcionados por Correos S.A. fue reducida el 1 de enero de 2006. Desde entonces, sólo los servicios reservados han estado exentos del impuesto del valor añadido, mientras que los servicios no reservados están sujetos a IVA. Debido a la liberalización del tráfico local (lo opuesto al entre ciudades), el tratamiento impositivo de los servicios de envío de correspondencia en España parece ahora relativamente complejo. La siguiente Tabla es una versión simplificada del folleto que Correos proporciona a sus clientes.75

72 Consulte Propuesta para una directiva que modifique la directiva del Consejo 77/388/EEC en lo referente al Impuesto de Valor Añadido sobre Servicios Proporcionados en el Sector Postal, COM(2003) 234. 73 Consulte IP/06/484 (10 Abril 2006). 74 Los derechos especiales del PSU con respecto a las leyes no postales se especifican a menudo en la Comunidad y en la legislación nacional distinta a la dedicada fundamentalmente a los servicios postales. Por ejemplo, las redes asistenciales para los servicios postales en relación al IVA se establecen en las directivas del IVA de la Comunidad. No obstante, esta práctica no es invariable. En la convención postal universal se incluyen reglas especiales relacionadas con el tratamiento de aduanas de los servicios postales. La Directiva Postal se refiere a, inter alia, los derechos de los PSU de colocar buzones en carreteras públicas (Articuló 8) y los derechos de los consumidores con respecto a las relaciones con los PSU (Artículo 19) aunque el acceso a las carreteras públicas y los derechos de los consumidores también se tratan en la legislación no postal. El hecho de que los PSU se traten en la legislación “postal” o en la legislación "no-postal" nos parece un asunto de elección legislativa y de practicidad en lugar de un asunto de principio legislativo. Si la exención del IVA para los servicios postales es tan significativo que amenaza el cumplimiento del Mercado Único en los servicios postales (como podría ser), entonces podría ser considerado un tema adecuado de legislación "postal" así como de impuestos. 75 La tabla se refiere únicamente a los servicios proporcionados desde la península española (y las Baleares). El folleto original español distingue además entre la península ibérica por una parte y las islas Canarias y los enclaves de África Ceuta y Melilla por otra (donde se aplican impuestos diferentes).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 63

Elementos locales Entre países Local Entre ciudades EU Otros países ♦ > 50 g ♦ 50 > 50 g ♦ 50 > 50 g ♦ 50 > 50 g VAT 5VAT Exento VAT Exento VAT Exento Exento

Hasta la fecha no está claro si se producirán dificultades operacionales con este tratamiento impositivo diferencial de servicios de envíos de correspondencia reservados y no reservados. No obstante, parece probable que la separación de cuentas fiscales para distintos clasificaciones de peso de envío de correspondencia así como tráfico urbano/entre ciudades pueda resultar en un coste administrativo adicional sustancial para el PSU, así como para sus clientes.

Otro impuesto que puede no ser justo sobre los operadores postales es el impuesto sobre los beneficios corporativos. Sin embargo, en sus respuestas, sólo tres Estados Miembros declararon que los impuestos corporativos se aplican de forma diferente entre el PSU y los operadores privados (CY, ES, FR).

Conclusiones

Aunque cinco Estados Miembros aplican el IVA igualmente a los operadores públicos y privados, la mayoría dan a los PSU el beneficio de una exención del IVA para todos los servicios universales e incluso para todos los servicios postales. Para evitar distorsiones en la competencia, la comisión debería continuar urgiendo a que se modifique la Sexta Directiva del IVA. Otro problema podría ser la diferencia en la aplicación de las leyes impositivas corporativas en unos cuantos Estados Miembros.

3.3.4 Financiación

Comenzaron o ampliar un servicio postal requiere una inversión sustancial. En términos simples, una empresa normal obtiene el dinero necesario para comenzar un nuevo negocio o embarcarse en una nueva actividad vendiendo acciones u obteniendo dinero prestado. Cualquiera de las dos formas de financiación conlleva un precio, el coste del capital. Los mercados privados de capital imponen disciplinas comerciales sobre las empresas normales. La capacidad o incapacidad de una empresa de vender acciones o de obtener dinero prestado depende de la evaluación de los inversores de la solidez del balance de la empresa y de las previsiones económicas. Según los Estados Miembros se van moviendo hacia la conversión en sociedades y la liberalización de los operadores postales públicos, puede que sea necesario asegurar que la financiación gubernamental de los operadores postales públicos no introduce distorsiones en el mercado.

Aunque 18 PSU son ahora empresas públicas limitadas, sólo ocho ANR en el estudio pudieron aportar una cifra de la inversión total de capital (DK, FR, GR, HU, PT, SE, SI, UK). La mayoría de los Estados Miembros informaron de que los gobiernos no podían añadir capital al PSU sin legislación 64 Informe Final adicional, aunque había notables excepciones a esta regla (GR, IE, LT, PT, UK).

Con respecto a la deuda a largo plazo, cinco ANR informaron de que el PSU tiene derecho a obtener dinero prestado del gobierno (HU, IE, LT, LV, UK), mientras que otros declararon que no existen tales derechos.76 Ninguno informó de los préstamos actuales a los PSU, no obstante, y dos (HU, UK) indicaron que los préstamos oficiales al PSU se deben dar a precio de tasas comerciales.77 Todos los PSU excepto Royal Mail están autorizados a obtener préstamos de fuentes privadas.78 Sólo tres ANR informaron de que el PSU ha obtenido préstamos de sumas sustanciales de fuentes privadas. La mayoría de las ANR no contestaron esta pregunta, implicando una falta de conocimiento. Obtener préstamos de fuentes privadas supone un asunto competitivo si, y sólo si, el gobierno ha garantizado de una forma implícita o explícita el éxito de la empresa mediante, por ejemplo, la concesión de una zona reservada. En tal caso, el PSU puede tener la capacidad de asegurar financiación de deuda a menor coste que los competidores privados. Casi todas las ANR informaron de que el gobierno no es responsable de las deudas del PSU.79

Conclusiones

El coste del capital es un costo significativo para las empresas que hacen negocios en el sector postal. Según los Estados Miembros se mueven hacia la conversión en sociedades y la liberalización de los operadores postales públicos, puede que sea necesario asegurar que la financiación gubernamental de los operadores postales públicos no introduce distorsiones en el mercado. Este asunto parece haber recibido relativamente poca atención hasta ahora en la mayoría de los Estados Miembros.

3.3.5 Procedimientos de aduana

"Las prácticas comerciales y los procedimientos de aduana. . . afectan al precio de los bienes comercializados, a la capacidad del gobierno de obtener impuestos comerciales relacionado con las fronteras y a la ubicación geográfica de las cadenas de suministro", declara un reciente estudio de la

76 Las ANN de GR, IT, LU y NL no contestaron o negaron conocimiento en este área. Como el PSU de Chipre es un departamento gubernamental, la idea de prestar del gobierno es inaplicable a Chipre. 77 La ANN de UK informó de un préstamo de 590 millones de libras a Royal Mail, pero esto parece ser el capital inicial en lugar del préstamo. 78 No se recibieron respuestas de IT, NL. El PSU chipriota, un departamento gubernamental, no se incluye en esta declaración. 79 Chipre es una excepción, ya que el PSU es un departamento del gobierno. Tres ANN no contestaron esta pregunta (IT, Principales Desarrollos en el Sector Postal 65

OECD.80 La aplicación por igual de procedimientos de aduana a todos los operadores postales es, por tanto, un factor significativo en la creación de un mercado de servicios postales distorsionado.

Los documentos y paquetes transportados por los proveedores de servicio universal tradicionalmente han recibido distintos tratamientos de aduana de aquellos transportados por los operadores privados. La Convención postal universal proporciona documentación simplificada de aduana a las administraciones postales.81 No está completamente claro cuáles deberían ser los privilegios de aduana o si deben ser conforme con los envíos comerciales de los PSU.

Este estudio sugiere tanto la existencia de variaciones sustanciales entre los Estados Miembros en cómo se aplican los procedimientos de aduana de tipo UPU y una falta de atención de las ANR a este asunto. En conjunto, nueve de las 25 ANR no respondieron a cuestiones relacionadas con el ámbito de los servicios que reciben los beneficios de los procedimientos de aduana de tipo UPU. Entre los que respondieron, cuatro indicaron que los procedimientos de aduana UPU se limitaban al despacho de aduana de los envíos de correspondencia y paquetes postales de bajo valor, es decir, con valor inferior a 250 € (BE, FR, SE, UK).82 Otras ANR indicaron que los procedimientos UPU están disponibles para el PSU para el despacho de aduana de productos competitivos tales como paquetes y elementos urgentes.83 Cuando todos los productos son competitivos, el potencial de distorsiones competitivas aumentará. Increíblemente, 10 ANR (BE, CY, CZ, EE, FR, GR, LV, MT, SE, SK) declararon que los operadores postales distintos del PSU pueden utilizar los procedimientos de aduana definidos por UPU para la importación de elementos postales similares, mientras que nueve ANR indicaron lo contrario (DK, HU, IE, LT, LU, NL, PL, SI, UK). En el otro lado de la moneda, relativamente pocas ANR son conscientes de la existencia de procedimientos acelerados de despacho de aduana desarrollados para los envíos urgentes importados por los operadores privados o de si los PSU pueden utilizar dichos procedimientos.84

Conclusiones

La aplicación diferente de procedimientos de aduana tiene el potencial de distorsionar

MT, NL). 80 OECD (2005), El impacto económico de la facilitación comercial, p. 4. 81 Artículo 18 de la Convención Postal Universal (2004) dice meramente que, "Las administraciones postales de los países de origen y destino estarán autorizados a enviar elementos al control de aduanas, conforme a la legislación de esos países." Sin embargo, la Regulación RL 152, adoptada por el Consejo de Operaciones Postales de UPU, establece la documentación simplificada para la utilización de las administraciones postales. El Artículo 22(3) declara, "Las administraciones postales no aceptarán responsabilidad por las declaraciones de aduanas con independencia de la forma o de las decisiones tomadas por Aduanas en el examen de los elementos enviados al control de aduanas ". 82 La ANN de UK, Postcomm, no tenía claro el rango de paquetes postales cubiertos por procedimientos UPU. 83 Increíblemente, dos ANN (CY, LV) declararon que los procedimientos de aduana UPU no estaban disponibles para el envío de correspondencia pero estaban disponibles para los paquetes de alto valor. 84 Sólo nueve ANN son conscientes de la disponibilidad de procedimientos acelerados para elementos urgentes 66 Informe Final significativamente el funcionamiento de los mercados postales liberalizados. Los procedimientos especiales de aduana desarrollados por UPU parecen estar disponibles para los PSU para productos competitivos como servicios urgente y de paquetería, así como para los servicios reservados, aunque esta práctica varía entre los Estados Miembros. Las distorsiones competitivas creadas por los privilegios de aduana UPU será más significativos después de la plena liberalización. No está claro si los procedimientos de aduana de tipo UPU están disponibles también para los operadores postales distintos del PSU. En general las ANR no parecen estar bien informadas acerca de los efectos de los procedimientos de aduana basados en UPU sobre el mercado de servicios postales.

3.3.6 Acceso a la red postal pública

En la Directiva Postal, la red postal pública se define como "el sistema de organización y recursos de todo tipo utilizados por los proveedores del servicio universal con el objetivo particular del despacho de aduana de elementos postales incluidos por la obligación del servicio en los puntos de acceso repartidos por el territorio; la ruta y el manejo de dichos elementos desde el punto de acceso de la red postal hasta el centro de distribución; [y la] distribución a las direcciones mostradas en los elementos". La red postal pública es una vasta red de recursos de información y físicos construida con gasto público. Según el mercado de los servicios postales se vuelva más competitivo, algunos operadores privados y sus clientes puede que busquen acceso a parte de la red postal pública sin tener que pagar por el uso de todo el sistema. A las grandes empresas de envío de correspondencia les gustaría, por ejemplo, comprar sólo los servicios de reparto del PSU, sin tener que pagar por recogida y transporte. A algunas empresas privada de reparto les gustaría evitar prácticamente toda la gama de servicios de extremo a extremo y simplemente pagar al PSU lo que sea necesario para mantener un “buzón de oficina postal”. En algunos casos, a los servicios privados de reparto y a las empresas de reparto directo les gustaría comprar acceso a parte de los sistemas de bases de datos del PSU sin tener que comprar necesariamente ningún servicio universal. Los Estados Miembros han adoptado distintas políticas con respecto a los distintos tipos de acceso.

Un tema común es el "acceso downstream". Suponga que un operador postal competitivo o una gran empresa de envío de correspondencia quisiera adquirir sólo servicios downstream, sin recogida y transporte. ¿Podría la ANR requerir al PSU que proporcione servicios downstream no vinculados a un precio orientado a coste? Siete Estados Miembros han concedido a la ANR la autoridad de requerir el acceso downstream a la red postal pública en circunstancias adecuadas (DE, DK, FR, HU, PT, SI, UK), mientras que otros estados miembro no lo han hecho. Tres ANR informan de que han utilizado

transportados por operadores privados. Sólo uno de ellos (SK) dice que el PSU no puede utilizar dichos procedimientos. Principales Desarrollos en el Sector Postal 67 esta autoridad para animar o imponer el acceso (DE, DK, PT).85 Otras dos ANR indicaron que una vez que el PSU ha concedido el acceso a un cliente, han obligado al PSU a dar acceso downstream a todos los clientes de forma no discriminatoria (IT, LT).86

Caso práctico 3.8 Acceso downstream en Francia, Alemania y UK

En la actualidad, el que los reguladores deban tener o no acceso downstream es un tema de debate en los Estados Miembros así como a nivel de Comunidad. Este Caso práctico resume la situación de los mercados postales más grandes de la Comunidad. En Francia, La Poste ha ofrecido acceso downstream desde comienzo de los años 1980 (como máximo), y durante más de 20 años se ha desarrollado un mercado de consolidación. El acceso downstream fue proporcionado por La Poste aunque no tuviera que hacerlo. Según la propia La Poste se hacía cada vez más activa en el negocio de consolidación, SNELPD — una asociación de proveedores de logística y correo directo — acusó al PSU de conducta anticompetitiva y presentó una queja ante la Comisión Europea. En 2001, la Comisión decidió que la práctica francesa violaba las leyes de la competencia de la CE y pidió que una ANR independiente controlara los precios y tarifas relacionados con el acceso downstream. Desde la adopción de la nueva ley postal en 2005, ARCEP, la ANR francesa, está autorizada a requerir el acceso downstream y a determinar las condiciones de acceso. ARCEP ha informado de que hasta la fecha no ha tomado dichas decisiones. El mercado francés del servicio upstream en Francia se ha estimado en aproximadamente 1.000 millones € en 2004. Por tanto, parece claro que los consolidadores juegan una parte significativamente más importancia en Francia que en la mayoría de los restantes Estados Miembros. En lo referente a la cuota de mercado de los consolidadotes, las estimaciones ofrecidas por La Poste confirman que estos gestionan aproximadamente la mitad de los envíos de correspondencia repartidos. En Alemania, los licenciatarios postales que dominan el mercado están obligados a conceder acceso a los competidores a partes de su red a tarifas consideradas razonables y competitivas por la ANR. En su primer caso de acceso en 2000, BNetzA (antiguamente RegTP) determinó tarifas legales para el acceso downstream a la red de Deutsche Post AG (DPAG), el PSU alemán. BnetzA adoptó el principio de que el precio para el acceso a la red de DPAG debería establecerse al precio de venta del que se trata, menos los costes evitados del PSU. Comparado con las tarifas comerciales, el mayor descuento determinado por BnetzA llegaba al 23%. En 2003, BnetzA adoptó un régimen de precios para muchos de los servicios de DPAG; este régimen incorporó los principios del caso de acceso anterior. Sin embargo la interpretación no permitió el acceso downstream dentro de la zona reservada. Esta limitación impidió que los consolidadotes accedieran a las tarifas de descuento que DPAG ofrecía a los grandes clientes. En febrero del 2005, la autoridad alemana de la competencia, ocupándose de un caso iniciado por la Comisión Europea (Competencia de DG) — obligó a DPAG a proporcionar el mismo acceso downstream tanto a empresas de correo como a consolidadores. Después de la aprobación provisional por juzgados administrativos en abril de 2005, muchos consolidadores han alcanzado acuerdos de acceso con DPAG bajo los términos determinados por la ANR. Si bien la ANR alemana informa de que las operaciones de los consolidadores han resurgido desde mediados de 2005, en la actualidad no se dispone de información cuantitativa sobre el volumen manejado por estos. En el Reino Unido, Royal Mail es obligado a proporcionar a los CPO, a precios que reflejan una asignación razonable de costes, acceso a sus instalaciones postales y sistemas de reparto. UK Mail,

85 Aunque la ANN irlandesa carece de la autoridad para imponer el acceso downstream, ha alentado al PSU a conceder acceso. 86 Vea también la sección 4.2.1.2 para más debate y WIK-Consult (2005b), La evolución del modelo regulador para los servicios postales europeos, p. 94.

68 Informe Final un CPO con una licencia de consolidador de correo, comenzó las negociaciones con Royal Mail sobre los precios de acceso en noviembre de 2001. Después de que fallaran las negociaciones, UK Mail solicitó que Postcomm determinara un precio de acceso razonable y Postcomm propuso un enfoque hacia los precios de acceso para UK Mail, basado en el coste del servicio downstream. Bajo presión de la propuesta de Postcomm, Royal Mail reanudó las negociaciones con UK Mail y alcanzó un acuerdo "voluntario" en febrero de 2004; a esto le siguieron acuerdos con otros CPOs. Comparado con las tarifas comerciales, los descuentos para el acceso downstream pueden llegar a ser tan altos como del 50%. En octubre de 2004, Royal Mail introdujo precios de acceso “zonal” en un acuerdo con otra empresa (“acceso directo del cliente”). Ante las protestas de los operadores con licencia, Postcomm determinó que este acuerdo era anticompetitivo y propuso una multa a Royal Mail en 2005. La decisión final de Postcomm sobre los costes de acceso que incluyan “precio de zona” se espera que se tome de 2006. En lo referente al impacto del mercado del acceso downstream, Postcomm ha informado de que en 2005, sólo alrededor del 3% de toda la correspondencia (cartas de menos de 350 g y £ 1) fue gestionada por consolidadores y repartida por Royal Mail bajo acuerdos de acceso.

El buzón de correos, ubicado en una oficina del PSU y utilizado para la recepción de correo, es otro elemento de la red postal pública a las que los operadores privados pueden tener interés razonable en buscar acceso. Cinco Estados Miembros (DE, FR, NL, PT, SE) han dado a sus ANR autorización para obligar al acceso al buzón de correos y, al menos dos reguladores han hecho uso de esta autoridad (DE, SE). Otros Estados Miembros no han dado a la ANR la autoridad sobre el acceso a los buzones de correos.

Caso práctico 3.9 Acceso a los apartados de correo

El acceso a los apartados de correos mantenidos por PSU es muy importante en un mercado postal competitivo. Sin dicho acceso, los operadores postales competitivos prácticamente no pueden repartir correo dirigido a apartados de correos por dos razones. Primero, los operadores postales de la competencia tendrían que incurrir en costes extras para identificar la dirección postal del destinatario. Segundo, los receptores que han decidido alquilar un apartado de correo lo han hecho porque prefieren que todo su correo se les entregue en este apartado de Correos. El reparto en la dirección postal no sólo sería más costoso para el CPO, sino que además tendría efectos perjudiciales para los receptores finales. Por una parte, esto no tiene por qué justificar necesariamente la regulación del acceso a los apartados de correo, ya que existe la posibilidad de que los CPOs negocien los términos de acceso con el PSU. Por otra parte, sin embargo, el CPO se encuentra en una posición muy favorable en dichas negociaciones, ya que es el único posible contratista de los CPO. Además de una negativa cerrada al acceso a los apartados de correo, los PSU se encuentran en posición de establecer condiciones menos favorables a este acceso. Por ejemplo, pueden cobrar precios excesivos, o aceptar correo dirigido a los apartados de correo en horas poco favorables. Para evitar un potencial comportamiento anticompetitivo de los PSU, varias jurisdicciones postales han autorizado a las ANR a obligar y establecer condiciones para el acceso a los apartados de correo (DE, FR, NL, PT, SE). Resulta interesante observar que no todas las ANR de estos Estados Miembros tuvieron la necesidad de requerir en la práctica el acceso o determinar las condiciones del acceso. Sólo lo hicieron las ANR de Suecia y Alemania, mientras que los términos de acceso se negociaron entre operadores en los Países Bajos y en UK (no tenemos conocimiento de experiencias hasta la fecha con las provisiones normativas sobre este asunto establecidos por la ley postal francesa de 2005). Incluso cuando las ANR no han influido activamente en el acceso a los apartados de correo, parece que han tenido una función importante como mediadores y la posibilidad de la acción reguladora puede haber facilitado las negociaciones entre los PSU y CPO.

La base de datos de direcciones físicas válidas y la base de datos de cambio de direcciones comprenden elementos menos intangibles, pero no menos importantes de la red postal pública. La Principales Desarrollos en el Sector Postal 69 incorrección de las direcciones por parte de los remitentes es un problema básico para todos los operadores postales. En cada Estado Miembro, el PSU es el que cuenta con la base de datos de direcciones más extensa y actualizada debido a su posición como proveedor oficial, e históricamente exclusivo, de servicios universales. La competencia en el mercado de servicios postales se verá inhibida si el PSU puede retener el uso exclusivo de la red postal pública. Además, desde un punto de vista social, es excesivo aumentar el número de intentos fallidos de reparto por la denegación a otros operadores postales del acceso a una base de datos de direcciones válidas. Por estas razones, cinco Estados Miembros han autorizado a la ANR a obligar al PSU a dar acceso a las bases de datos de direcciones y de cambio de direcciones (DE, DK, FR, MT, UK). Además, en Suecia, Sweden Post y el segundo operador postal más grande han establecido una empresa de propiedad conjunta para mantener una base de datos de direcciones nacionales.

Otra característica de la red postal pública que un operador privado podría necesitar es su capacidad de devolver el correo con direcciones erróneas. Al igual que el PSU, los operadores privados reparten correo con errores en la dirección, cometidos por el remitente o simplemente repartidas en la dirección equivocada por el operador. En muchos casos, los receptores de este correo se lo dan al PSU para que lo devuelva al remitente. No obstante, el PSU, puede que no desee realizar este servicio para su competidor, especialmente si no es específicamente compensado por ello. En ocho Estados Miembros, la ANR tiene la capacidad de definir procedimientos operacionales comunes para tratar dicho correo devuelto (CY, DE, FR, IE, LT, PT, SE, UK).87 En tres Estados Miembros, los PSU y los operadores privados han desarrollado voluntariamente acuerdos contractuales para asegurar la devolución con direcciones erróneas (HU, NL, SE).

En UK, Postcomm ha sido uno de los primeros en desarrollar un nuevo marco legal para ofrecer un campo de juego parejo y la cooperación entre los operadores postales en un entorno liberalizado. Postcomm ha adoptado un esquema de licencia estándar que en principio aplica a todos los operadores postales, incluyendo el PSU. También ha promulgado dos códigos de práctica para proteger la integridad del correo y promocionar el uso de procedimientos operacionales comunes. El código operacional se ocupa de asuntos tales como el marcado de los elementos postales de forma que el destinatario pueda identificar a la empresa o empresas, devolver el correo con errores de dirección, y preguntas de los clientes. Todos los operadores postales tienen que cumplir con estos códigos (o alternativas aceptables).88

87 Los Países Bajos esperan adoptar legislación que se ocupe de este asunto en un futuro cercano. 88 UK Postcomm (2005g, h, i), Licencias bajo el Acta de Servicios Postales de 2000: acuerdo marco de licencias en un mercado totalmente abierto; Proteger la integridad del correo – Un código para la práctica; y Práctica de Código Postal para procedimientos operacionales comunes. Los tres documentos de decisión de Postcomm adoptando el nuevo marco regulador totalizan 283 páginas.

70 Informe Final

Conclusiones

Según se ha ido desarrollando la competencia en los mercados postales, algunos Estados Miembros han comenzado a evaluar si el acceso único del PSU a la red postal pública supone una amenaza al funcionamiento sin distorsionar del mercado o a los intereses públicos en general. Si bien la mayoría de los Estados Miembros no ha obligado al acceso a los elementos constitutivos de la red postal pública, parece que está emergiendo un consenso entre las principales jurisdicciones de la reforma postal de que la ANR debería asegurar un nivel adecuado de acceso a los servicios downstream del PSU, apartados postales, bases de datos de direcciones y la capacidad del PSU de asegurar la devolución al remitente del correo con errores en la dirección.

3.3.7 Acceso a la infraestructura pública de transporte

Otro conjunto de derechos especiales acordados en ocasiones con el PSU es el acceso a la infraestructura pública de transporte. En este estudio hemos realizado unas cuantas preguntas preliminares para evaluar este área.

Parece común dar al PSU derechos especiales para facilitar la recogida local de los elementos postales, pero menos común con respecto al reparto local. Trece Estados Miembros conceden al PSU derechos especiales o exclusivos en la colocación de buzones de recogida en calles públicas (AT, CY, ES, GR, HU, IE, IT, LU, NL, PL, PT, SK, UK). Los otros 12 Estados Miembros dicen que no lo hacen. Cuatro Estados Miembros permiten derechos especiales en lo referido al funcionamiento de los vehículos de reparto local (GR, IE, NL, UK). La mayoría de las restantes ANR niegan que el PSU cuente con dichos derechos especiales.89

En referencia al acceso a camiones de larga distancia ni transporte aéreo, del estudio se deduce que los PSU casi no tienen derechos especiales. Ningún Estado Miembro ha confirmado derechos especiales con respecto a la operativa de aviones (por ejemplo, el derecho de operar vuelos nocturnos muy tarde) y sólo un Estado Miembro concedió que se habían concedido derechos especiales al PSU para el funcionamiento de camiones entre ciudades (FR).

Conclusiones

Por una ligera mayoría, los Estados Miembros conceden al PSU derechos especiales para colocar

89 Tres ANN no respondieron (AT, IT, PT). Principales Desarrollos en el Sector Postal 71 buzones de recogida en calles públicas. En una extensión significativamente menor, los Estados Miembros conceden al PSU derechos especiales en la operativa de vehículos de reparto local. Sin embargo, en otros aspectos, los PSU parecen no disfrutar apenas de acceso especial a la infraestructura pública de transporte.

3.4. Autorización de operadores postales

3.4.1 Autorización de operadores postales dentro del área del servicio universal

El Artículo 9 de la Directiva Postal declara que para “los servicios no reservados que se encuentran dentro del ámbito del servicio universal”, los Estados Miembros pueden introducir “procedimientos de autorización, incluyendo licencias individuales, en el grado necesario para garantizar el cumplimiento con los requisitos esenciales y salvaguardar el servicio universal.” La directiva ofrece dos tipos de autorización: (1) una autorización general y una licencia individual. La diferencia esencial entre las dos es que la licencia requiere al operador obtener aprobación específica de las autoridades reguladoras antes de comenzar las operaciones, mientras que la autorización general no.90

Por tanto, la directiva ofrece varias opciones para la autorización de operadores postales dentro de la zona del servicio universal. Un Estado Miembro podría abstenerse completamente de establecer procedimientos de autorización. En ausencia de un procedimiento de autorización, un Estado Miembro puede requerir al PSU a mantener el servicio universal con o sin el beneficio de una zona reservada y permitir a otros operadores postales ofrecer servicios dentro del área del servicio universal bajo las mismas reglas que se aplican a otras actividades comerciales. De forma alternativa, un Estado Miembro puede requerir que operadores postales ofrezcan servicios dentro del área del servicio universal para obtener una autorización general o una licencia individual para suministrar alguno o todos los servicios universales. Una parte del servicio universal podría estar sujeta a una licencia individual, mientras otra parte podría estar sujeta a una autorización general o no estar autorizada.

90 La Directiva Postal § 2 define “’licencia individual’ significa una autorización que se concede por una autoridad reguladora nacional y que concede a una empresa derechos específicos, o que fija las operaciones de la empresa a obligaciones específicas que complementan la autorización general cuando sea el caso, donde la empresa no tiene derecho a ejercitar los derechos concedidos hasta que haya recibido la decisión de la autoridad reguladora nacional” [énfasis añadido]. El mismo artículo define “autorización general” que significa “una autorización, con independencia de si está regulada por una ‘licencia de clase’ o bajo las leyes generales y con independencia de si dicha regulación requiere procedimientos de registro o declaración, que no requieren que dicha empresa tenga que obtener una decisión explícita por la autoridad

72 Informe Final

Figura 3.4.1 Evaluación de sistemas de autorización en el área del servicio universal

Notas: EM medidos por volumen local de envíos de correspondencia en 2004.

De forma práctica, entre los Estados Miembros han emergido cuatro enfoques a la autorización de los operadores postales.

• Licencia individual para todos los servicios universales (incluyendo paquetería)

• Licencia individual para algunos o todos los servicios de envío de correspondencia

• Autorización general para todos los servicios universales

• No hay procedimiento de autorización

La Figura 3.4.1 muestra el predominio de estos procedimientos de autorización en la Comunidad. La mayoría de los Estados Miembros ha introducido licencias individuales para todos los servicios universales, incluyendo los servicios de paquetería, el enfoque más restrictivo hacia la regulación de los servicios universales permitido por la Directiva (BE, CY, EE, ES, FI, GR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, PT).9191 Sin embargo, los Estados Miembros de mayor tamaño y algunos otros más pequeños que representan más de tres cuartos del correo de envío de correspondencia de la Comunidad, han

reguladora nacional antes de ejercitar los derechos que emanan de la autorización” [énfasis añadido]. 91 Puesto que, en general, los servicios postales que no fueran los reservados no estaban sujetos a procedimientos de autorización antes de la Directiva Postal, no está claro por qué es necesario sujetar todo el área del servicio universal a un sistema de licencias individuales. El Artículo 9 de la Directiva Postal declara que "Los Estados Miembros pueden introducir procedimientos de autorización, incluyendo licencias individuales, en el grado necesario para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y para salvaguardar el servicio universal". En este estudio, hemos preguntado a los Estados Miembros si ellos habían preparado o endosado algún estudio económico que demostrara por qué es necesario para salvaguardar el servicio universal un programa de licencias individuales en lugar de autorizaciones generales. Todos los Principales Desarrollos en el Sector Postal 73 presentado algunos enfoques más liberales. Cinco Estados Miembros (DE, FR, PL, SE, UK) requieren licencias para algunos o todos los servicios de envío de correspondencia dentro del área del servicio universal. En Alemania se requiere una licencia para el trasporte de elementos de envío de correspondencia que pesen menos de 1.000 g.92 En el Reino Unido, hace falta una licencia para el trasporte de cartas que pesen menos de 350 g y que tengan un precio inferior a 1 libra (1,45€) por el trasporte.93 En Francia, todavía no se ha implementado un procedimiento de autorización, pero una modificación de 2005 a la ley postal limita las autorizaciones a los servicios para el trasporte de elementos de correspondencia.94 En Suecia y Polonia, es necesaria una licencia para ofrecer el reparto regular de cartas que pesen hasta 2.000 g.95 En cinco estados miembro se ha desarrollado un procedimiento general de autorización (AT, DK, IE, SI, SK), y en otros dos Estados Miembros no hay procedimientos de autorización (CZ, NL).

Como se ha mencionado, conforme a la Directiva, los procedimientos de autorización deben ser empleados "en el grado necesario para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales y para salvaguardar el servicio universal.” Los “Requisitos esenciales” se refieren a los objetivos de interés público de naturaleza no económica.96 El “Servicio universal” se refiere al reparto regular a nivel nacional por un proveedor de servicios universales.97 Por tanto, dentro del área del servicio universal una autorización puede estar sujeta a dos categorías de obligaciones: (1) las necesarias para asegurar el cumplimiento de los "requisitos esenciales" y (2) los necesarios para salvaguardar el servicio universal.

Los "requisitos esenciales" incluyen ciertos objetivos no económicos, tales como la confidencialidad de la correspondencia, seguridad de la red en lo referente al transporte de bienes peligrosos, pro- tección de datos, protección medioambiental y planificación regional. Esta categoría de obligaciones tiene un efecto insignificante en el sector postal que lo haga distinto de otros sectores y por tanto no se tendrá en cuenta.

Las obligaciones necesarias para "salvaguardar el servicio universal" pueden incluir uno o más de los

Estados Miembros con dichos procedimientos contestaron de forma negativa (o, en algunos casos, ni contestaron). 92 Ley Postal alemana § 5. El área con licencias excluye los servicios de mensajería y otros determinados servicios. 93 Acta de servicios postales de UK (2000) §§ 6-7. 94 Francia, Código de comunicaciones electrónicas y de correos § L-3 (modificado en 2005). 95 Acta postal 1993, modificada, §§ 3-4; Acta Postal de Polonia 2003, modificada, § 6. 96 Directiva Postal § 9(2). Directiva Postal § 2 define “requisitos esenciales” como “razones generales no económicas que pueden inducir a un estado miembro a imponer condiciones sobre el suministro de los servicios postales. Estas razones son la confidencialidad de la correspondencia, seguridad de la red en lo referente al transporte de bienes peligrosos y, cuando esté justificado, protección medioambiental y planificación regional”. 97 Precisamente, saber cuáles son los servicios postales que se encuentran “en el ámbito del servicio universal” no es completamente evidente. Por ejemplo, ¿los servicios irregulares o locales se encuentran “en el ámbito del servicio universal”?

74 Informe Final siguientes cuatro tipos de obligaciones: 98

• Obligaciones del servicio universal “donde sea apropiado”;

• Requisitos referidos a la calidad, disponibilidad y rendimiento de servicios relevantes “si es necesario”;99

• Una obligación de no infringir el área reservada a los derechos especiales del proveedor de servicios universales; y

• Un obligación de contribuir a un fondo de compensación del servicio universal.

Las obligaciones que exceden las necesarias para asegurar los requisitos esenciales (ER) y salvaguardar el servicio universal parecen ser contradictorias con la Directiva. Entre los ejemplos se encuentran la obligación de cumplir requisitos mínimos de capital, dar garantías financieras o demostrar competencia técnica u operacional. Una obligación de ofrecer información a la ANR parece lógicamente necesario para la administración de la Directiva y, por tanto, no se considera una obligación fuera del cumplimiento de la misma.

Tabla 3.4.1 Autorizaciones en área de servicio universal ¿Se aplica igualmente Condiciones paraCondiciones paraCondiciones para asegurar EM Tipo de auto. todos operadores? asegurar ER asegurar SU otros requisitos

AT GA ? C ? Sí BE USLic ABCD BDE No CY USLic ABCD ABCDE AB Sí CZ Ninguna DE LPLic AC DE ABC Sí DK GA No EE USLic Sí ES USLic No FI USLic A ABC B Sí FR LPLic ABCD BCDE ABC Sí GR USLic ABCD B No HU USLic ABC BCD AB No IE GA ABCD CD No IT USLic ABCD DE No LT USLic ABC CD BC Sí LU USLic ABC No LV USLic ABC ABD Sí

98 Directiva Postal §§ 9(2), 9(4). 99 Artículo 19, modificado en 2002, permite a un Estado Miembro obligar a un operador postal distinto del PSU a atender obligaciones relacionadas con las quejas y el cambio de dirección. En lo referido a este debate, las condiciones relacionadas con los procedimientos de quejas y cambio de dirección se consideran un tipo de condición relacionada con el funcionamiento de los servicios dentro del área del servicio universal. Principales Desarrollos en el Sector Postal 75

¿Se aplica igualmente Condiciones paraCondiciones paraCondiciones para asegurar EM Tipo de auto. todos operadores? asegurar ER asegurar SU otros requisitos

MT USLic ABC ABCD Sí NL Ninguna PL LPLic AC BCD BC No PT USLic ABCD DE B No SE LPLic A ABC A Sí SI GA ABC DE Sí SK GA ACD BCD Sí UK LPLic AC BC ABC Sí Clave: Condiciones asegurar ER: A = Confidencialidad de correspondencia; B = Restricciones sobre bienes peligrosos; C = Protección de datos Condiciones asegurar US: A = obligación de ofrecer todo o parte del servicio universal; B = calidad, disponibilidad, funcionamiento, o estándares precio; C = Respuesta adecuada a quejas; D = No-infracción de área reservada de PSU; E = contribución a requisitos fondo servicio universal; D = requisitos protección medioambiental Condiciones asegurar otros: A = garantías mínimas de capital o financiera; B = competencia técnica u operaciones; C = otras restricciones; utilizar cuadro de notas para explicación Notas: AT Procedimiento GA no operacional hasta 2006; detalles desconocidos.

La Tabla 3.4.1 enumera los tipos de obligaciones que los Estados Miembros han asignado a las autorizaciones para los operadores postales que ofrecen servicios postales dentro del servicio universal. Diecisiete de los 21 Estados Miembros que requieren autorización para ofrecer el servicio universal han incluido obligaciones diseñadas para salvaguardar el servicio universal. Once de estos Estados Miembros, que representan casi tres cuartas partes del mercado de la Comunidad, han introducido también otras condiciones que podrían exceder el ámbito de lo supuesto por la Directiva (CY, DE, FI, FR, GR, HU, LT, PL, PT, SE, UK). Esto podría indicar un control excesivo de los servicios universales o podría sugerir que la nueva Directiva debería permitir imposición de obligaciones adicionales sobre los proveedores del servicio universal.

Tabla 3.4.2 Autorizaciones en el área del servicio universal por año

EM Año inicio ANR 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 CY 2002 0 0 0 0 0 0 1 1 DE 1998 0 0 775 860 860 1,020 1,195 1,374 DK 1995 1,657 1,842 1,895 1,940 1,935 1,959 EE 2002 1 1 1 1 ES 1998 326 396 441 470 FI 1994 0 0 1 1 1 1 1 1 GR 1998 0 0 0 1 1 2 6 IE 2002 0 0 0 0 23 29 IT 1999 0 0 228 263 307 331 198 211 LT 2002 11 11 LU 2000 0 0 0 15 17 18 18 18 LV 2001 19 23 27 33 MT 2003 0 1 1 PL 2002 19 21 12 105 PT 1981 1 3 3 3 5 SE 1994 80 64 46 41 35 33 36 36 SI 2002 5 12 19 13 SK 2002 7 13 14 18 UK 2000 10

76 Informe Final

Notas: AT Procedimiento GA no operacional hasta 2006. BE Procedimiento de licencia en operacional hasta 2006 FR Procedimiento de licencia sigue sin funcionar a comienzos de 2006

Un tema más fundamental es determinar si un procedimiento de autorización y inhibe la competencia. La mejor prueba objetiva de si un régimen de autorización actúa como barrera de entrada al área del servicio universal parece ser el número de autorizaciones concedidas, aunque tales números deben ser interpretados con precaución.100 Consulte la Tabla 3.4.2. Donde un Estado Miembro requiere una licencia individual para proporcionar el servicio universal pero no ha autorizado a ningún operador postal o uno solo además del PSU, parece razonable conjeturar que las obligaciones asociadas con dichas licencias – o la incapacidad de proporcionar la emisión de dichas licencias – puede de hecho constituir una barrera significativa de entrada. De la Tabla 3.4.2 parece deducirse que seis esquemas de autorización podrían tener un carácter inhibidor (CY, EE, FI, HU, MT, PL). No incluimos Bélgica y Francia, ya que no han puesto en práctica todavía sus sistemas de autorización y se puede asumir que hay operadores postales existentes en estos mercados que proporcionarán servicios universales fuera de las zonas reservadas.

Un requisito final de la Directiva es que los procedimientos de autorización sean "transparentes, no discriminatorios, proporcionados y basados en criterios objetivos". 101101 En este estudio, varias ANR declararon que el sistema de autorización no se aplicaba por igual al PSU y a los demás operadores postales, indicando con frecuencia que el PSU estaba autorizado de forma estatutaria mientras que otros operadores postales no (BE, ES, GR, HU, IE, IT, LU, PL, PT, UK). Otros Estados Miembros declararon que el procedimiento de autorización se aplica igualmente a todo los operadores postales. Mientras que una conclusión firme requeriría una investigación posterior, no parece que los procedimientos de autorización sean en todos los casos realmente "transparentes, no discriminatorios, proporcionados y basados en criterios objetivos" en lo referente a todos los operadores postales de todos los Estados Miembros.

Tabla 3.4.3 Evaluación de sistemas de autorización en área de servicio universal

EM Tipo de auto. Lic Múltiple o GA No Exceso Con Mismo tratamiento AT GA ? ? ?

100 Debe tenerse en cuenta que para los cinco Estados Miembros que utilizan licencias postales de envío de correspondencia (DE, FR, PL, SE, UK) las cifras reportadas no son comparables con las cifras de los Estados Miembros que utilizan licencias de servicio universal, porque el número de operadores postales autorizados no incluye a los operadores que ofrecen servicios universales fuera del área de licencia. Igualmente, el número de operadores postales que operan en el área del servicio universal en cuatro Estados Miembros (AT, CZ, DK, NL) no se incluyen en esta tabla porque no tienen regímenes de autorización. Además, en algunos Estados Miembros los operadores postales ofrecen servicios en el área del servicio universal sin autorización oficial. 101 Directiva Postal § 9(3). Principales Desarrollos en el Sector Postal 77

EM Tipo de auto. Lic Múltiple o GA No Exceso Con Mismo tratamiento BE USLic X X CY USLic X CZ Ninguna Ninguno Ninguno Ninguno DE LPLic X X DK GA X X EE USLic X X ES USLic X X FI USLic X FR LPLic X X GR USLic X HU USLic IE GA X X IT USLic X X LT USLic X X LU USLic X X LV USLic X X X MT USLic X X NL Ninguno Ninguno Ninguno Ninguno PL LPLic PT USLic X SE LPLic X X SI GA X X X SK GA X X X UK LPLic X Notas: AT Procedimiento GA no operativo hasta 2006; detalles desconocidos.

La Tabla 3.4.3 ofrece un resumen de la situación con respecto a los procedimientos de autorización de servicios postales dentro del área del servicio universal. Lo que emerge es una imagen mixta. En alrededor del 12% de la Comunidad (medido por volumen de envío de correspondencia), no se ha introducido ningún procedimiento de autorización o los que hay son mínimos. En el 67% de la Comunidad, los procedimientos de autorización han sido introducidos para transporte de envíos de correspondencia, reemplazando esencialmente al área reservada con una forma de control más ligera pero todavía significativa. En 13 Estados Miembros, que suponen el 21% de los envíos de correspondencia de la Comunidad, los procedimientos de autorización han sido introducidos en todo el área del servicio universal. La introducción de licencias del servicio universal pueden tener el efecto de inhibir la competencia especialmente en cinco Estados Miembros, el 5% de la Comunidad, en los que de hecho nos se ha concedido autorización para la competencia de operadores postales.102102 Allí donde se han introducido los procedimientos de autorización, parece que en la mayoría de los Estados Miembros las autorizaciones incluyen obligaciones que exceden lo previsto por la Directiva. En alrededor de la mitad de los Estados Miembros, los procedimientos de autorización no se han 78 Informe Final aplicado de una forma completamente no discriminatoria para el PSU y demás operadores postales.

Conclusiones

En general, los procedimientos de autorización han dado a los Estados Miembros una forma más flexible de regular los servicios dentro del servicio universal y, por tanto, han ayudado a alisar el camino de la liberalización. Los mayores Estados Miembros y algunos otros, que representan alrededor del 68% del mercado de envíos de correspondencia de la UE, han utilizado las provisiones de autorización de la Directiva para imponer un control más ligero pero todavía significativo sobre los segmentos que originalmente habían sido reservados. Los procedimientos de autorización no se han utilizado de forma significativa en alrededor del 12% del mercado de la Comunidad y quizás ha sido utilizado en exceso (porque se extiende al área completo del servicio universal) en el 21% del mercado. Allí donde se han introducido procedimientos de autorización, parece que la gran mayoría de Estados Miembros han incluido obligaciones que exceden lo previsto por la Directiva. Estas salidas pueden sugerir la necesidad de una mayor claridad en la nueva Directiva.

3.4.2 Autorización de operadores postales fuera del área del servicio universal

El Artículo 9 de la Directiva Postal proporciona también los procedimientos de autorización de los servicios fuera del área del servicio universal. Declara, “Para los servicios no reservados fuera del ámbito del servicio universal como se define en el Artículo 3, los Estados Miembros pueden introducir autorizaciones generales en el grado necesario para garantizar el cumplimiento de los requisitos esenciales.” 103 Por tanto, sólo se pueden emplear autorizaciones generales, no licencias individuales.

102 Omitiendo a Austria, que no ha iniciado su procedimiento de autorización. 103 § 9(1) Principales Desarrollos en el Sector Postal 79

Figura 3.4.2 Evaluación de los sistemas de autorización fuera del área del servicio universal

Notas: EM medidos por el volumen de envíos de correspondencia local en 2004.

La Figura 3.4.2 resume el uso de los procedimientos de autorización para los servicios no universales. Nueve Estados Miembros, que representan casi el 80% de la Comunidad, no requieren autorización para los servicios fuera del área del servicio universal (CZ, DE, DK, FI, FR, NL, SE, SI, UK). Trece Estados Miembros requieren una autorización general (AT, BE, CY, ES, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SK). Tres Estados Miembros parecen requerir licencias individuales en lugar de auto- rizaciones generales, ya que en estos Estados Miembros el operador postal no puede comenzar las operaciones sin recibir la aprobación explícita del gobierno (EE, GR, LU). Estas autorizaciones se pueden aplicar a todos los servicios postales no universales o sólo a ciertos servicios no universales, como los servicios de reparto de paquetes que pesen más del límite para los servicios universales o los servicios urgentes.

Tabla 3.4.4 Regímenes y condiciones de autorización para servicios fuera área servicio universal

Tipo de Condiciones para asegurar Condiciones para asegurar EM Ámbito autorización requisitos esenciales otros requisitos AT GA Servicios postales BE GA Servicios postales ABCD C CY GA Servicios urgente/paquetería ABCD C DK Ninguno EE Lic Servicios urgente/paquetería ABC E ES GA Servicios urgente/paquetería GR Lic Servicios urgente/paquetería ABCD BCFG HU GA Servicios urgente/paquetería ABC BC IE GA Servicios urgente/paquetería ABCD BC IT GA Servicios urgente/paquetería ABCD C LT GA Servicios urgentes ABC BC LU Lic Otros ABC BC LV GA Servicios urgente/paquetería ABC C MT GA Servicios urgente/paquetería PL GA Servicios urgente/paquetería PT GA Servicios urgentes ABCD BCG

80 Informe Final

Tipo de Condiciones para asegurar Condiciones para asegurar EM Ámbito autorización requisitos esenciales otros requisitos SK GA Servicios urgente/paquetería ACD BC Notas: No procedimientos autorización para servicios fuera del área del servicio universal en CZ, DE, DK, FI, FR, NL, SE, SI, UK

GR Ámbito: Servicios de mensajería, elementos publicidad sin direcciones, preparación de elementos postales, intercambio documentos LU Ámbito: Correspondencia, paquetes, correo directo, publicaciones y periódicos fuera del área reservada. Clave: Condiciones asegurar req. esenciales: A = Confidencialidad de correspondencia; B = restricciones sobre bienes peligrosos; C = requisitos protección datos; D = requisitos protección medioambiente Condiciones asegurar otros req.: A = estándares calidad, disponibilidad, funcionamiento o precio; B = respuesta adecuada a quejas; C = no infracción de área reservada de PSU; D = contribución a fondo servicio universal; E = garantías mínimas de capital o financiera; F = competencia técnica u operacional; G = otras restricciones; usar cuadro Notas

Para los servicios fuera del área del servicio universal, los Estados Miembros pueden imponer obligaciones para asegurar el cumplimiento de los requisitos esenciales. Además, el Artículo 19 autoriza a los Estados Miembros a obligar a los operadores postales fuera del área del servicio universal a responder a las quejas de los usuarios de una forma adecuada. Como se muestra en la Tabla 3.4.4, hay 10 Estados Miembros que han incluido también una obligación de respetar el área reservada.104 En otros cuantos casos también se imponen otras condiciones.

Tabla 3.4.5 Desarrollo de autorizaciones fuera del área del servicio universal, 1998-2005

Año inicio EM 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ANR CY 2002 0 0 0 0 0 0 11 12 CZ 2005 2 9 11 18 20 DE 1998 165 600 EE 2002 14 23 25 32 ES 1998 1423 1738 1919 2108 2304 GR 1998 0 152 174 224 262 295 266 301 HU 1990 0 0 0 0 6 51 43 96 IE 2002 0 0 0 0 23 29 IT 1999 0 0 820 1029 1232 1356 1175 1145 LT 2002 0 0 0 0 39 65 71 75 LV 2001 0 0 0 33 MT 2003 0 0 9 PL 2002 0 0 0 0 0 0 0 105

104 Si bien el Artículo 22 de la Directiva declara que las ANN "establecerán, allí donde sea apropiado, controles y procedimientos específicos para asegurar que el servicio reservado se respete", algunas personas pueden considerarlo excesivo utilizar procedimientos administrativos para privar a una empresa privada de servicios fuera del área del servicio universal — por ejemplo, paquetería pesada y servicios urgentes — si comete una infracción en el área reservada. Las multas adecuadas por la infracción del área reservada normalmente se especifican en otras partes de la ley, junto con las protecciones procedimentales adecuadas para los acusados. La propia Directiva aprueba expresamente la autorización condicionada respecto a la zona reservada sólo en el contexto de la autoridad de ofrecer servicios dentro del área del servicio universal. Vea el Artículo 9(2). Principales Desarrollos en el Sector Postal 81

Año inicio EM 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ANR PT 1981 5 7 11 10 41 SK 2002 7 13 14 18 Notas: CZ Autorización no necesaria después de 2004

En la Tabla 3.4.5. se establece el aumento de las autorizaciones para los servicios postales fuera del área del servicio universal

En algunos Estados Miembros (EE, IE, IT, LU, PL, PT) la ausencia de un tratamiento igual para todos los operadores postales en lo referente a los procedimientos de autorización es un tema de debate, aunque la naturaleza liviana de la regulación fuera del área del servicio universal en la práctica hace que esto no sea un problema.

Conclusiones

En 10 Estados Miembros, que representan casi el 80% del servicio postal de la Comunidad, los operadores postales proporcionan servicios fuera del área del servicio universal sin ningún procedimiento de autorización. En general, en el restante 20% de la Comunidad prevalecen procedimientos ligeros. En algunos Estados Miembros podría llegar a haber problemas debido a la imposición de excesivas obligaciones y a la ausencia de tratamiento no discriminatorio.

3.4.3 Fondos del servicio universal

En conexión con los procedimientos de autorización, la Directiva Postal permitía un Estado Miembro establecer un “fondo de compensación”. La Directiva explica que el propósito del fondo de compensación es el siguiente: “asegurar que se salvaguarda el servicio universal, allí donde los Estados Miembros determinan las obligaciones de los servicios universales, proporcionadas por esta Directiva, representa una carga financiera injusta para el proveedor del servicio universal, por lo que puede establecerse un fondo de compensación administrado con este objetivo por un cuerpo independiente del beneficiario o de los beneficiarios.”105 Según la Directiva, un Estado Miembro puede “fijar la concesión de una autorización a una obligación de realizar una contribución financiera a ese fondo.” Puesto que la autorización para ofrecer servicios fuera del ámbito del servicio universal

105 Directiva Postal § 9(4).

82 Informe Final sólo puede estar condicionado por el cumplimiento de requisitos esenciales no económicos, parece que sólo los operadores postales autorizados para ofrecer servicios dentro del ámbito del servicio universal pueden ser obligados a contribuir al fondo de compensación.

Nueve Estados Miembros han realizado provisión para el fondo del servicio universal en sus leyes (BE, CY, DE, ES, FR, GR, IT, PT, SI). No obstante, sólo un Estado Miembro, Italia ha creado realmente un fondo de compensación. Antes de hacerlo, la ANR italiana no determinó específicamente que la obligación del servicio universal constituía una carga injusta sobre el PSU, aunque dicha determinación parecería requerida por la Directiva. En cualquier caso, la ANR italiana informa de que el fondo del servicio universal no supone una contribución significativa al manteni- miento del servicio universal.

Más en general, en la Directiva no está claro cómo se puede considerar "injusta" una carga de servicio universal si se ha establecido un área reservada, ya que el área reservada es, bajo el artículo 7, supuestamente suficiente para asegurar el mantenimiento del servicio universal. La Directiva no logra indicar si, o en qué medida, el fondo del servicio universal pretende servir como alternativa al área reservada como forma de financiar el servicio universal. Tampoco proporciona guía la Directiva sobre cómo calcular la carga del servicio universal. De hecho, tampoco está claro si la carga resultante de las obligaciones del servicio universal en exceso del mínimo requerido por la Directiva se puede considerar una justificación adecuada para establecer un fondo de compensación.

Conclusiones

Aunque nueve Estados Miembros han autorizado la creación de un fondo de servicio universal, sólo un Estado Miembro lo ha hecho en realidad. Incluso en este caso, parece que las necesidades y requisitos económicos para dicho fondo no se estudiaron en profundidad. En general, la función y financiación precisa del fondo del servicio universal no está especificada claramente en la actual Directiva.

3.5. Principios de tarifa

Las directrices para la regulación de precios de los servicios postales universales se establecen en los Artículos 12 y 13 de la Directiva Postal.

3.5.1 Ámbito y principios de la regulación de precios

El Artículo 12 indica que “para cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del servicio universal” los precios deben estar “orientados a costes”, “ser transparentes y no discriminatorios” y “razonables”. Estas pocas palabras implican un amplio rango de controles de precios.

En primer lugar, la Directiva requiere la regulación de cada servicio que forme parte del servicio universal. En principio, casi todos los Estados Miembros lo hacen, aunque hay cinco excepciones. Luxemburgo y Hungría imponen controles de precio sólo sobre los servicios reservados. Bélgica regula los precios de los servicios reservados y los servicios universales utilizados por consumidores Principales Desarrollos en el Sector Postal 83 privados y pequeñas y medianas empresas. Chipre y Alemania regulan sólo aquellos servicios universales en los que el PSU domina el mercado. En la práctica, como se comenta a continuación, el ámbito real del control regulador sobre los acuerdos individuales y las tarifas especiales está abierto a debate en muchos Estados Miembros.

Tabla 3.5.1 Principios de regulación de precios

Ámbito de regulación Referencia paraANR determina ANR determina ANR regula EM precios regular costes coste productos volumen productos productividad AT US BE US Índice precios No No No CY US (md) Costes pasados CZ US Costes eficientes No No No DE US (md) Costes eficientes No Sí Sí DK US Índice precios EE US Costes futuros No No No ES US Costes pasados No Sí No FI US Costes pasados No No No FR US Costes pasados No No No GR US Costes pasados Sí Sí HU Servicios reservados Costes eficientes No No No IE US Costes futuros No No Sí IT US No No Sí LT US Costes pasados Sí Sí No LU Servicios reservados. Costes futuros Sí No No LV US Costes pasados No No No MT US Sí Sí Sí NL US Índice costes No No No PL US Índice precios No No No PT US Costes futuros Sí Sí Sí SE US Costes pasados No No No SI US Costes eficientes No No Sí SK US Costes futuros Sí Sí No UK US Costes futuros Sí Sí Sí Notas: BE Servicios reservados y servicios universales utilizados por consumidores privados y pequeñas y medianas empresas.

Para regular los precios, las ANR deben tener algún estándar para determinar qué precios son demasiado altos o demasiado bajos. En el estudio preguntamos, "¿En conjunto, qué estándar o referencia utiliza principalmente la ANR (o cualquier otra autoridad gubernamental adecuada) para evaluar si son apropiados los cambios en los precios de los servicios universales?" Sus respuestas se resumen en la columna 2 de la Tabla 3.5.1. La mayoría de las ANR regula los precios mirando los costes pasados o proyectados del PSU. Sin embargo, cuatro ANR (CZ, DE, HU, SI), hacen referencia a los costes de un operador postal eficiente, en principio un estándar mucho más duro. Alternativamente, tres ANR parecen apoyarse en el índice de precios o de costes (BE, NL, PL) en lugar de los costes reales del PSU. No obstante, no es evidente, cómo se pueden orientar los precios de los servicios universales a los costes si la ANR no basa su evaluación en alguna versión de los costes del PSU. Para asegurar que el precio de “cada uno de los precios de servicios” esta orientado a costes, es necesario que la ANR determine el coste en el que incurrirá el PSU y el beneficio que el PSU ganará con cada clase de servicio. Estos cálculos dependen a su vez del volumen esperado de correo en cada clase de servicio. Además un regulador vigilante puede requerir al PSU a reducir sus

84 Informe Final costes unitarios a lo largo del tiempo, es decir mejorar su productividad. La tercera, cuarta y quinta columnas de la Tabla 3.5.1 indican si la ANR, en el proceso de regulación de precio, determina los costes y beneficios asociados con cada producto postal y si va más allá para establecer los objetivos de productividad. Sólo las ANR de Portugal y del Reino Unido respondieron a las tres preguntas afirmativamente. Entre el resto, sólo las ANR de Grecia, Lituania y Eslovaquia determinan tanto los costes como los ingresos de cada producto postal. Sin embargo, sin dicho conocimiento, no está claro cómo la ANR puede asegurar que los precios de cada servicio que forman parte del servicio universal están "orientados a costes".

Figura 3.5.1 Tarifas uniformes

Notas: CY Sólo servicios universales dominantes del mercado. IE Tarifa uniforme puede ser requerida por ANR y Ministerio Postal. IT Tarifa uniforme puede ser requerida como parte de la decisión de precios. UK Un servicio de correo sujeto a tarifa uniforme. EM medidos por volumen de envíos de correspondencia local en 2004

Mediante una excepción limitada al principio del precio basado en costes, el Artículo 12 permite a un Estado Miembro requerir que una tasa postal se aplique uniformemente en todo un territorio nacional.106 Alrededor de la mitad de los Estados Miembros (AT, BE, CY, DK, EE, ES, GR, LT, LU, LV, MT, PL, SI, SK) requieren un precio uniforme para todos los servicios universales, pero estos estados representan sólo alrededor del 17% del mercado de envíos de correspondencia de la UE. Los Estados Miembros mayores y más avanzados se encaminan hacia la limitación del requisito de la tarifa única. Suecia aplica la regla de la tarifa uniforme a los elementos individuales de envío de

106 El artículo 12 dice, “los precios de venta deben estar orientados a los costes; los Estados Miembros pueden decidir que se aplique una tarifa uniforme en todo su territorio nacional”. Principales Desarrollos en el Sector Postal 85 correspondencia con dirección. Los Países Bajos limita la regla de la tarifa uniforme limitando el concepto de servicio universal a los elementos postales ofertados en las oficinas de venta de correo y a servicios reservados. De forma similar, la ANR del Reino Unido ha concluido recientemente que tres cuartas partes de los productos del correo masivo debe ser considerado servicios no universales y, por tanto, están fuera del ámbito del requisito de la tarifa uniforme.107 Finlandia y Alemania limitan la regla de la tarifa uniforme a la correspondencia no masiva. Dos Estados Miembros aplican la regla de la tarifa uniforme a los servicios reservados (FR, HU), y tres Estados Miembros no tienen requisito legales de tarifas uniformes (CZ, IE, IT).

El efecto económico de la tarifa uniforme es promocionar una media geográfica de los precios. El correo destinado a las áreas en las que el coste del reparto es alto, se carga de alguna forma más que el coste de las áreas en las que el coste de reparto es bajo, que se carga por debajo del coste. A menudo se dice que la principal justificación de la zona reservada es permitir tarifas uniformes. Sin el área reservada, se dice, las áreas baratas quedarían sin atender, y el PSU tendría que o dejar de mediar las tarifas o confinarse a las rutas que pierden dinero. La fuerza de este argumento depende de la magnitud del diferencial de coste unitario entre las zonas de reparto de coste alto y de coste bajo. Con el fin de evaluar los costes y beneficios de la tarifa uniforme, por tanto, es necesario que las ANR dispongan de datos fiables sobre la variación de los costes de reparto entre las distintas partes del país. No obstante, ninguna ANR ha llevado a cabo un análisis de la variación en los costes de reparto. Ninguna pudo ofrecer una estimación del coste del reparto en las áreas de alto y bajo coste comparado con la norma. Sólo una ANR, la alemana, ofreció una estimación de los costes de reparto como porcentaje de los costes totales de extremo a extremo (50%). Por tanto, los efectos económicos de las reglas de la tarifa uniforme parecen ser ampliamente desconocidos.

El artículo 12 también indica que “para cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del servicio universal” los precios deben ser “transparentes y no discriminatorios”. Para asegurar la no discriminación, parece necesario que la ANR determine que las diferencias en los precios cobrados a los distintas empresas de correo están justificadas por las diferencias en costes u otras considera- ciones apropiadas. La prevención de la discriminación de precios requiere un análisis muy parecido y asegurar que los precios están orientados a los costes. La transparencia parece implicar que los precios de cada servicio universal deberían ser conocidos por el público. Según este estudio, la mayoría aunque no todos los Estados Miembros buscan asegurar que cada servicio Universal es transparente y no discriminatorio. Chipre y Alemania extienden dicho control sólo a los servicios universales en los que el PSU es el dominante del mercado. España limitará dicho control a los

107 UK Postcomm (2005e), El servicio universal para las empresas de envío de correspondencia masiva: un documento de 86 Informe Final servicios reservados. Y Francia busca regular sólo los servicios universales no masivos.108

Finalmente, el artículo 12 indica además que para cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del “servicio universal”, los precios deben ser “razonables”. El concepto de razonabilidad no se define en la Directiva. En ausencia de una definición para toda la Comunidad, este estudio preguntó a las ANR si han adoptado una definición objetiva y explícita de razonabilidad. Siete ANR replicaron afirmativamente (DE, MT, PL, PT, SI, SK, UK), mientras que otras contestaron negativamente. En algunos casos, no obstante, estas definiciones parecen circulares. Por ejemplo, la ANR portuguesa indica, “la aplicación de un límite de precio (cuando se define) y el principio de los precios orientados a coste garantiza la razonabilidad de los precios del servicio universal.” Esto sugiere la pregunta de cómo se determina si el límite de precios ha sido establecido a un nivel razonable.

Tabla 3.5.2 Gastos postales anuales medios de empresas de correo no comercial

Importe anual en euros BE € 15 CZ 84 DE 50 FR 45 IE 25 LU 15 NL 20 PT 2 SE 30 Notas: DE Por familia

Para obtener un segundo punto de vista del concepto de razonabilidad, preguntamos a las ANR cuánto gastan en franqueo de media las empresas de correo no comercial.109 Las estimaciones varían desde 84 € al año (CZ) a 2,4 € (PT). Si se juzga a partir de las respuestas de varios Estados Miembros grandes, la media de la Comunidad parece ser alrededor de 25 a 30 €. La mayoría de las ANR no aportaron estimación alguna, no obstante, y ocho ANR, indicaron explícitamente carecer de información. En suma, no parece haber una clara idea entre las ANR sobre cómo poner en práctica el requisito de la Directiva de que los precios de los servicios universales deben ser “razonables”.

decisión. 108 No respuesta de Austria. 109 Específicamente, la pregunta hecha por las ANN era “¿Aproximadamente cuánto dinero gasta una empresa de envío de correspondencia no comercial en franqueo al año?”.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 87

Conclusiones

El artículo 12 de la Directiva Postal implica un régimen detallado y sofisticado de regulación de precios para asegurar que “cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del servicio universal” está “orientado a costes”, son “transparentes y no discriminatorios” y “razonables”. En principio, casi todos los Estados Miembros regulan todos los productos de servicio universal, aunque algunos Estados Miembros limitan los controles de precio a los servicios reservados, individuales o dominantes del mercado. Sin embargo, en la práctica es cuestionable si las ANR disponen de suficientes datos para aplicar estos estándares a cada servicio universal con datos y criterios objetivos.

Alrededor de la mitad de los Estados Miembros requieren un precio uniforme para todos los servicios universales, pero estos estados representan sólo alrededor del 17% de todo el mercado de envío de correspondencia de la UE. Algunos de los Estados Miembros mayores y más avanzados se encaminan hacia la limitación del requisito de tarifas uniformes al correo no masivo, mientras que los Estados Miembros limitan la regla de la tarifa uninforme a los servicios reservados y otros tres no tienen requisitos legales para mantener la tarifa uniforme.

3.5.2 Métodos de regulación

La Directiva permite que los Estados Miembros seleccionen cómo regular los precios. Hay tres procedimientos básicos. Primero la regulación "ex ante" que requiere que el PSU reciba aprobación específica de la ANR antes de que se puedan implementar los cambios de precios.110 Segundo, la regulación "límite de precio" que permite al PSU cambiar los precios siempre que permanezcan por debajo de un nivel o fórmula preaprobado.111 El tercer tipo de regulación es la regulación "ex post" que permite al PSU cambiar los precios sin restricción pero que también permite a la ANR modificar los precios si, después de investigar, parece que los precios son inconsistentes con los estándares normativos o estatutarios (por ejemplo, "basados en costes" o "razonables"). Un Estado Miembro puede elegir regular algunos servicios universales por un método y otros servicios universales por otro método.

110 Por ejemplo, suponga que un PSU propone elevar el precio de una carta en el nivel inferior de precio enviada por la categoría estándar más rápida desde 0,50 € a 0,55 €. Si el PSU no puede cobrar 0,55 € hasta que la ANN aprueba la nueva tasa como coherente con los estándares normativos tales como “basada en coste” o "coherente con la inflación", etc., entonces el procedimiento regulador es ex ante. Podemos considerar esto como un procedimiento ex ante e incluso si la consideración de la ANN se guía por un índice de costes o de precios. 111 Por ejemplo, suponga que hay una regla normativa establecida en las leyes o una regulación o una regla de la ANN que dice, "El PSU puede elevar cualquier precio postal tanto como el 5% al año siempre que dé 30 días de aviso a la ANN, 88 Informe Final

Figura 3.5.2 Métodos de regulación de precio

Notas: EM medidos por volumen de envíos de correspondencia local en 2004.

Tabla 3.5.3 Métodos de regulación de precios: ámbito

MS Ámbito de regulación ex ante Ámbito regulación límite precio Ámbito de regulación ex post AT Servicios reservados BE SU Otro CY SU (dominante mercado) SU (PSU) CZ SU no masivo SU (PSU) DE PSU corr (dominante mercado) Operadores Dominante mercado DK Servicios reservados SU no reservado (PSU) EE SU SU (PSU) ES Servicios reservados SU no reservado (PSU) FI SU FR Servicios reservados SU no reservado (PSU) GR SU HU Servicios reservados IE Servicios reservados SU (PSU) IT SU LT SU LU Servicios reservados SU no reservado (PSU) LV SU MT SU NL SU PL

pero cualquier aumento mayor debe ser revisado y aprobado por la ANN". Principales Desarrollos en el Sector Postal 89

MS Ámbito de regulación ex ante Ámbito regulación límite precio Ámbito de regulación ex post PT Servicios reservados SU no reservado (PSU) SE No masivo LP SU (PSU) SI SU SK SU UK SU Operadores Dominante mercado Notas: AT La nueva ley postal, en efecto el 1 de marzo de 2006, permite la regulación límite precio para servicios reservados y ex post para servicios universales ofrecidos por PSU. CZ La regulación ex ante de 8 productos seleccionados incluyendo cartas normales y certificadas que pesen hasta 20 g y paquetes que pesen hasta dos kilos. DE La aprobación ex ante de la ANR es obligatoria pero en la mayoría de los casos, la decisión de la ANR se guía por las Directivas preestablecidas fijadas por tres cestas de productos. LU La regulación ex ante se aplica únicamente al primer nivel de peso (20 g).

Los métodos de regulación de precio en la Comunidad en su conjunto se resumen gráficamente en la figura 3.5.2, en la que los Estados Miembros se miden por el volumen de envíos de correspondencia. En la Tabla 3.5.3. se dan más detalles.

La regulación de precios ex ante es utilizada exclusivamente por 11 Estados Miembros para regular los servicios universales (AT, CY, CZ, EE, GR, IT, LV, MT, SI, SK). Tres Estados Miembros combinan la regulación ex ante de los servicios reservados con regulación de límite precio de otros servicios universales (DK, ES, FR). Otros cuatro Estados Miembros combinan la regulación ex ante de unos servicios con la regulación ex post de otros (DE, IE, LU, PT). Alemania, por ejemplo, requiere la aprobación ex ante de los cambios en las tarifas de la correspondencia no masiva si el PSU tiene una posición dominante de mercado. Otras tasas se pueden recusar ex post si contravienen los estándares estatutarios. De forma similar, en Irlanda, Luxemburgo y Portugal la aprobación ex ante es obligatoria para los cambios en los precios de los servicios reservados, mientras que la revisión ex post está disponible para los precios de otros servicios universales.

Cuatro Estados Miembros parecen confiar exclusivamente en los límites de precio (BE, HU, LT, NL).112 Otros dos Estados Miembros ofrecen regulación de límite de precio y revisión ex post (SE, UK). En el Reino Unido, las tasas del servicio universal de Royal Mail están sujetas a límites de precio pero la definición del servicio universal se ha ajustado para excluir la mayoría de los productos masivos. El resto de las tasas del mercado dominante, no obstante, están sujetas a revisión ex post. En Suecia, los límites de precio se emplean únicamente para los elementos individuales repartidos al día siguiente y con un peso inferior a 500 g. Otro otros precios de servicios universales pueden ser recusados una vez que están en efecto. Allí donde se utiliza un límite de precio, todos los

112 En un régimen de límite de precios, el PSU debe obtener la aprobación previa de la ANN para establecer precios superiores al límite. 90 Informe Final

Estados Miembros hacen uso del índice de precios generales o de consumo excepto en los Países Bajos, que utiliza índices de coste basados en salarios. Dos Estados Miembros han informado de que utilizan un factor “X” para ajustar los índices de precios. El Reino Unido utiliza -1%,113 y Bélgica utiliza +2,5%.114

Hay dos Estados Miembros únicos. Finlandia utiliza exclusivamente la regulación de los precios ex post. Polonia no parece proporcionar regulación de los precios del servicio universal del PSU mediante una ANR independiente.

Lo que parece más notable acerca de esta imagen es la utilización generalizada de una combinación sofisticada de métodos reguladores. El 50% del servicio universal de la Comunidad está sujeto a regímenes dobles de control de precio, utilizándose la regulación más estricta para los servicios que políticamente son más sensibles (por ejemplo, correspondencia no masiva) o más susceptible de abuso (por ejemplo, los servicios reservados). En su mayor parte, los precursores del régimen de control doble han sido los Estados Miembros mayores e Irlanda y Portugal.

Conclusiones

En términos de métodos de regulación, los Estados Miembros están desarrollando una variedad creativa de combinaciones de procedimientos ex ante, de límite de precios y ex post. Alrededor de tres cuartos de los servicios universal de la UE, notablemente en los Estados Miembros mar grandes, están sujeto a un régimen doble de control de precios (es decir, ex ante y límite de precio, límite de precio y ex post, o ex ante y ex post). El régimen doble de control de precio parece reflejar una decisión deliberada de adaptar el método de regulación a los riesgos políticos o comerciales que presentan determinados productos postales.

3.5.3 Acuerdos individuales

El artículo 12 indica que "la aplicación de una tarifa uniforme no excluye del derecho del proveedor del servicio universal de concluir acuerdos individuales sobre precios con los clientes". El nivel de acuerdo de precios individuales ha sido poco explorado en estudios anteriores. Este estudio ha buscado información básica sobre esta práctica.

113 UK Postcomm (2003a), Revisión de regulación de precio y calidad del servicio PLC de Royal Mail Group: control de segunda clase, objetivos de calidad de servicio y compensación – modificación de licencia y documento de decisión. 114 En Portugal la ANN aparentemente utiliza un factor X del -0,5% como guía para su revisión de precios, pero el PSU puede realizar cambios en los precios sólo si la ANN no se opone a los nuevos precios en un periodo de 15 días laborables.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 91

El artículo 12 parece limitar la autoridad de los Estados Miembros a requerir tarifas uniformes con respecto a los acuerdos individuales: “la aplicación de una tarifa uniforme no excluye el derecho de los proveedores de servicios universales a concluir acuerdos individuales sobre precios con los clientes”.115 Trece ANR informaron de que sus PSU hacen uso de los acuerdos individuales o tienen pensado hacerlo (AT, BE, DK, ES, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PL, SI, UK). Estos Estados Miembros suponen alrededor de dos tercios del mercado de envíos de correspondencia de la Comunidad. Aunque los acuerdos individuales no pueden (parecer) estar sujetos a un requisito de tarifa uninforme, parecen estar sujetos a requisitos más generales de tarifas del servicio universal: basado en costes, transparente y no discriminatorio. No obstante, sólo cuatro ANR confirmaron que los acuerdos individuales podían pasar estas tres pruebas (BE, HU, LU, UK). La mayoría de las ANR indicaron positivamente que los acuerdos individuales podrían no cumplían estas pruebas.

Otra ANR informó de que no había recibido información sobre acuerdos individuales y de que, en cualquier caso, “la legislación indica que todo los servicios en total deben estar orientados a costes y no los servicios individuales” (NL). Este enfoque aparentemente informal hacia la regulación de los precios de los acuerdos individuales puede ser significativo para el servicio universal. Aunque existen acuerdos individuales en alrededor de dos tercios del mercado de envíos de correspondencia de la Comunidad, pocas ANR podían dar alguna estimación del porcentaje de correo al que afectaba. Las tres ANR que pudieron hacerlo ofrecieron estimaciones que van del 40% al 80%.116

Conclusiones

Los requisitos reguladores para los acuerdos individuales parecen poco claros o implementados de forma incompleta. Los acuerdos individuales pueden representar una fracción sustancial del servicio universal. En la nueva Directiva podría ser interesante la clarificación del tratamiento de los acuerdos individuales.

115 Que la Directiva Postal límite el uso de tarifas uniformes en este respecto es una cuestión legal interesante pero parece que inexplorada. Comparar WIK-Consult (2005b), La evolución del modelo regulador de servicios postales europeos en p. 139-140, el que sugerimos que existen sólidos principios reguladores contra permitir a los Estados Miembros imponer una regla de tarifa uniforme en mercados postales competitivos. 116 No está claro en la Directiva si “acuerdos individuales” es lo mismo que “tarifas especiales” mencionado posteriormente en el mismo artículo. Si lo es, los acuerdos individuales, como las tarifas especiales, están sujetas a la regla de los “costes evitados”. Entre las 13 ANN que contaban con acuerdos individuales, 8 declararon que los acuerdos individuales eran los mismos que las tarifas especiales, mientras dos dijeron que no. Por otra parte, una de las primeras dijo de forma contradictoria que los acuerdos individuales no estaban sujetos a la prueba de los costes evitados. 92 Informe Final

3.5.4 Tarifas especiales

Las tarifas especiales o individualizadas deben seguir los mismos principios que las restantes tarifas del servicio universal. Específicamente, las tarifas especiales para las grandes empresas o compañías que consolidan el correo de empresas más pequeñas deben “contabilizar los costes evitados, en comparación con el servicio estándar” y “aplicarán ambos igualmente como entre terceras partes y como entre terceras partes y los proveedores de servicios universales que suministran servicios equivalentes.” Además, las tarifas especiales deben ponerse a disposición de “clientes privados que envían correspondencia bajo condiciones parecidas”.

Aunque la Directiva no obliga a un PSU a proporcionar tarifas especiales por los servicios universales ofrecidos a las grandes empresas de correo, casi todos los PSU lo hacen. Veinte ANR que representan el 91% del envío de correspondencia de la Comunidad informaron de que sus PSU empleaban tarifas especiales. Sólo 11 de estas ANR informaron de que habían completado y actualizado la información sobre todas las tarifas especiales ofrecidas por el PSU. De éstas, sólo cuatro ANR indicaron que habían detallado suficientemente los datos de costes del PSU de forma que se pudieran calcular con precisión los "costes evitados" que deben tenerse en cuenta en la regulación de las tarifas especiales (DE, PT, SK, UK).117 Entre estas ANR, dos interpretaron que el término “costes evitados” de la Directiva se refieren al precio completo de venta menos los costes ahorrados en virtud del acceso downstream (DE, SK) y una ANR (UK) ha interpretado que los “costes evitados” se refieren al coste de extremo a extremo menos los costes ahorrados.118 Estas respuestas sugieren que las ANR están teniendo serias dificultades para obtener los datos necesarios para desarrollar en su totalidad los principios de precio de la Directiva.

Las tarifas especiales parecen ser un factor importante en el servicio universal de la Comunidad. Aunque los datos son incompletos, aparentemente debido a que las ANR no son plenamente consciente del volumen de correo transportado bajo tarifas especiales, las indicaciones del estudio son impresionantes.119 Las tarifas especiales parecen suponer del 40% al 90% de toda la correspondencia en los Estados Miembros más grandes, aunque los descuentos parecen ser del 10%

117 En Irlanda, la ANN, Comreg, ha solicitado datos del PSU para justificar las tarifas especiales, pero concluyó que los datos enviados son insuficientes para determinar si las tarifas especiales están justificadas por los costes evitados. El PSU ha recusado en los juzgados las peticiones adicionales de la ANN. 118 Consulte UK Postcomm (2004c), Promover la competencia efectiva en servicios postales de UK mediante el acceso downstream. La ANN De Irlanda también apoyaba una interpretación de “coste menos” de los "costes evitados" aunque no tiene suficientes datos para calcular el descuento adecuado. La ANN de Portugal no apoyaba claramente ninguna interpretación. 119 Sólo ocho ANN dieron estimaciones del volumen de correo transportado bajo tarifas especiales, aunque éstos incluían una muestra razonable de grandes y pequeños Estados Miembros.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 93 o inferior en la mayoría de los casos. Las tarifas especiales se aplican a casi el 100% del correo directo y del 50% al 80% de los paquetes. En general, las ANR confirman que las tarifas especiales son transparentes y abiertas a los consolidadores y operadores privados.120

Conclusiones

Las tarifas especiales parece que suponen tanto como la mitad del volumen de servicio universal o más y, aunque con unas cuantas excepciones notables, las ANR parece que no tienen suficientes datos y experiencia para asegurar que las tarifas especiales son conformes con los principios de precios de la Directiva.

3.5.5 Investigaciones de precios

Tabla 3.5.4 Numero de investigaciones de precios comenzadas, 1998 a 2005

MS Type 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 AT Precios varios 1 CZ Precios varios 2 DE Tarifas especiales 23 104 78 103 117 165 210 DE Precios varios 4 4 3 FI Precios varios 30 50 35 37 75 FR Tarifas especiales 1 GR Precios varios 81 HU Precios varios 5 6 7 8 9 10 IE Cambio general de precios 1 1 1 1 IE Tarifas especiales 1 1 1 1 IE Gastos terminales 1 IE Precios varios 2 1 IT Cambio general de precios 79 440 443 378 198 NL Tarifas especiales 1 2 1 NL Subsidio cruzado 1 PL Precios varios 41 PT Cambio general de precios 4 4 4 8 6 8 8 6 PT Tarifas especiales 4 4 4 8 6 8 8 6 PT Subsidio cruzado 2 2 2 3 3 3 3 3 PT Gastos terminales 2 2 2 3 3 3 3 4 SE Tarifas especiales 1 1 SK Cambio general de precios 2 11 11 18 SK Subsidio cruzado 1 1 1 1 SK Reglas de competencia 5 9 6

120 No obstante, debe tenerse en cuenta que en los estudios anteriores, WIK ha tenido muchas dificultades para obtener información completa de los PSU sobre tarifas especiales. 94 Informe Final

Como indicador adicional del vigor de la regulación de precios, este estudio solicitó a las ANR que informaran del número de “investigaciones formales” comenzadas sobre el tema de los precios en cada año desde 1998 a 2005.121 Se solicitaron cifras separadas para cuatro tipos de casos de precios: tarifas públicas, tarifas especiales, Gastos terminales y subsidios cruzados.122 Las respuestas se resumen en la Tabla 3.5.4. Según esta Tabla, sólo 14 ANR han realizado alguna vez una investigación de precios, y la participación de dos o tres de estos es nominal. Aunque estos números deben ser interpretados con cautela debido a las distintas interpretaciones del concepto de “investigación formal”, esta Tabla parece reflejar con precisión el hecho de que la mayoría de las investigaciones de precios reguladores hasta el momento han sido realizadas por un número relativamente bajo de ANR.123

Conclusiones

Sólo alrededor de la mitad o menos de las ANR han realizado algo más que infrecuentes investigaciones reguladoras. La ausencia de actividad reguladora hace surgir dudas sobre el nivel de implantación.

3.5.6 Gastos terminales

El Artículo 13 requiere que los Estados Miembros “animen” a sus PSU a adoptar acuerdos de Gastos terminales que respeten los principios similares a los que están en práctica para el correo local. Específicamente, los Gastos terminales — lo que un PSU cobra a otro PSU por repartir correo de

121 Con investigación "formal", nos referimos a una revisión sistemática y detallada de si las tarifas postales cumplen con los principios de la Directiva. Dicha investigación puede ser iniciada por el PSU que propone un cambio de los precios o por una queja en un caso de precios que son revisables una vez que han entrado en vigor. No es probable que la ANN lleve a cabo más de un puñado de investigaciones cada año debido a que los precios de los servicios universales aplicados en general normalmente no cambian más de una vez al año y los precios de los distintos servicios están interrelacionados (por ejemplo, los precios de todos los servicios universales aplicados en general aumentan todos al mismo tiempo). Por supuesto, es posible que la ANN pueda revisar el precio de los envío de correspondencia en un proceso y los precios de correo de paquetería en otro. La pregunta pedía el número de investigaciones "comenzadas" en lugar de "realizadas" debido a la posibilidad de que algunas investigaciones pudieran durar más de un año. Si una investigación estaba considerando más de un asunto (por ejemplo, precios aplicados generalmente y tarifas especiales), debe indicarse así en la respuesta a ambas preguntas. 122 El Artículo 12 prohíbe explícitamente la subsidiación cruzada de servicios no reservados de ganancias obtenidas de los servicios reservados “excepto en la medida en la que se demuestre ser estrictamente necesario para cumplir las obligaciones del servicio universal impuestas en la zona competitiva”. 123 Además de los casos enumerados, parece que la ANN de UK, Postcomm, ha llevado a cabo varias investigaciones importantes sobre precios desde 2000 en el que se ocupaba, inter alia, del cambio general de precios y las tarifas especiales. Sin embargo, Postcomm no ofreció el detalle de sus resultados.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 95 entrada entre países — “debe ser fijo en relación con los costes” de manipulación y reparto y será transparente y no discriminatorio. El Artículo 13 también añade que para el correo entre países “la remuneración estará relacionada con la calidad del servicio logrado”.

Sólo tres ANR informaron de la regulación de Gastos terminales (CZ, IE, PT). Otras ANR en general no pudieron asegurar que los Gastos terminales estuvieran relacionados con los costes o fueran no discriminatorios.

Sobre el tema sensible del reenvío, el estudio hizo dos preguntas exploratorias: la primera era, “¿Hay circunstancias en las que el PSU [puede] interceptar y devuelve correo que se ha preparado físicamente en otro Estado Miembro y es transmitido por el PSU del estado a su PSU para su reparto?” Cuatro ANR contestaron afirmativamente (CZ, GR, IE, LT) y cuatro respondieron negativamente (ES, NL, PL, UK). La segunda pregunta era, “¿Puede el PSU cobrar distintos precios por el reparto entre países dentro de la UE de correo similar dependiendo de si la empresa de correos reside en su Estado Miembro o en otro Estado Miembro?” El derecho de cobrar un recargo por dicho “reenvío ABA” fue reconocida por la corte de justicia europea.124 Como respuesta a esta pregunta, dos ANR respondieron afirmativamente (PT, UK) y cinco de forma negativa (CZ, DK, GR, IE, SI).

Conclusiones

Aunque la Directiva Postal solicitaba a los Estados Miembros que animaran a los PSU a que utilizaran los Gastos terminales de conformidad con los principios reguladores que gobiernan otros precios de los servicios universales, pocas ANR han atendido activamente este área y la regulación de los servicios entre países sigue siendo sustancialmente distinto de la regulación de los servicios locales equivalentes.

3.6. Cuentas de los proveedores de servicio universal (PSU)

Los Artículos 14 y 15 de la Directiva Postal establecen estándares para la regulación y publicación de las cuentas del PSU.

3.6.1 Separación de cuentas

El Artículo 14(2) de la Directiva Postal establecen los principios de separación de las cuentas del

124 Casos conjuntos C-147/97 y C-148/97 Deutsche Post AG v GZS y Citicorp, [2000] ECR I-825. 96 Informe Final proveedor de servicios universales como sigue:

• Un PSU debe establecer "cuentas separadas. . . para cada uno de los servicios dentro del sector reservado por una parte para los servicios no reservados por otra”.

• “Las cuentas de los servicios no reservados deben distinguir claramente entre los servicios que son parte del servicio universal y los servicios que no lo son.”

El Artículo 14, por tanto, requiere la separación de cuentas a tres niveles. El primer nivel de separación es entre las cuentas de todos los servicios universales colectivamente, por una parte, y las cuentas de todos los servicios no universales colectivamente, por otra. Todas las ANR informan de que el PSU tiene obligación por ley de mantener cuentas separadas para los servicios universales y servicios no universales.125 El segundo nivel de separación es entre todos los servicios reservados en conjunto y todos los servicios no reservados en conjunto. El tercer nivel de separación requiere cuentas separadas por cada uno de los servicios reservados. Con dos importantes excepciones, todos los Estados Miembros con un área reservada requieren también estas separaciones.126 Las excepciones son Francia y los Países Bajos, que requieren cuentas separadas para los reservados y no reservados en conjunto, pero no requieren cuentas separados para cada uno de los servicios reservados. Debe tenerse en cuenta que estos dos Estados Miembros representan una cuarta parte de los envíos de correspondencia de la Comunidad.

Tabla 3.6.1 Separación de cuentas por productos individuales del servicio universal

Cada servicio reservado Cada servicio universal no reservado Datos Datos ¿Cuentas Año inicial de Número de¿Cuentas Año inicial de Número de MS coste/rev a coste/rev a separadas? cuentas productos separadas? cuentas productos ANR? ANR? AT Sí No 0 No BE Sí Sí 2000 115 Sí Sí 2000 594 CY Sí Sí 2007 Sí Sí 2007 CZ Sí Sí 2006 2 Sí Sí 2006 4 DE Sí No 2002 No No DK Sí Sí 1997 2 Sí Sí 1997 7 EE (NA) (NA) (NA) ES Sí Sí 2004 14 Sí Sí 2004 9 FI (NA) (NA) (NA) Sí Sí 2000 8 FR No 2 No 2 GR Sí Sí 2001 14 Sí Sí 2001 18 HU Sí Sí 2004 2 Sí Sí 2004 5

125 En algunos casos, el requisito legal se proporciona como condición para la licencia. 126 El Artículo 14(8) permite que la ANN exima al PSU de los requisitos de contabilidad del Artículo 14 si no hay área reservada y se cumplen otras condiciones. Aunque cuatro Estados Miembros han abolido la zona reservada (EE, FI, SE, UK), ninguno ha eximido a la ANN del Artículo 14. De hecho, tampoco es evidente como podría hacerlo y seguir asegurando el cumplimiento de los principios de precios del Artículo 12. Principales Desarrollos en el Sector Postal 97

Cada servicio reservado Cada servicio universal no reservado Datos Datos ¿Cuentas Año inicial de Número de¿Cuentas Año inicial de Número de MS coste/rev a coste/rev a separadas? cuentas productos separadas? cuentas productos ANR? ANR? IE Sí Sí 2002 6 Sí Sí 2002 10 IT Sí No 1999 Sí No 1999 LT Sí Sí 2005 Sí Sí 2005 9 LU Sí Sí 2001 31 Sí Sí 2001 48 LV Sí No 2007 1 Sí? No 2006? 2? MT Sí Sí 2005 5 Sí Sí 2005 5 NL No No PL Sí Sí 2004 7 No PT Sí Sí 1999 16 Sí Sí 1997 39 SE (NA) (NA) (NA) Sí SI Sí Sí 2006 6 No 23 SK Sí Sí 2003 12 Sí Sí 2003 93 UK Sí Sí 2001 32 Sí Sí 2001 5 Notas: NA No tienen área reservada, por tanto la pregunta no es aplicable.

Para que la ANR pueda asegurar la conformidad con el Artículo 14, parece necesario que el PSU informe de los datos adecuados de forma regular. Casi todos los Estados Miembros obligan al PSU a enviar cuentas periódicas a la ANR. En Austria y Alemania, no obstante, el PSU ofrece dicha a información a la ANR sólo cuando es el momento de ajustar los precios o los límites de precios, es decir, cada unos cuantos años. En Finlandia, la ANR simplemente se reserva el derecho de solicitar dicha información. En Latvia, el PSU tiene obligación de dar a la ANR datos de volumen pero no ofrecer cuentas de ingresos y costes. En algunos de los nuevos Estados Miembros, los primeros informes no se enviarán hasta 2006 (CZ, SI) o 2007 (CY, LV).

El número de servicios reservados distintos reflejados en las cuentas pueden dar luz sobre el nivel de sofisticación contable, aunque debe tenerse en cuenta el tamaño de la zona y la complejidad del sistema postal. En algunos Estados Miembros las cuentas del PSU reflejan un gran número de productos separados y, por tanto, distinciones financieras muy detalladas. Estos estados incluyen a Bélgica (115 productos reservados), España (14), Grecia (14), Luxemburgo (31), Portugal (16), Eslovaquia (12) y el Reino Unido (32). En otros Estados Miembros, la división de las cuentas es menos elaborada. Irlanda, Malta, Polonia y Eslovenia informan de cinco a siete productos reservados. Las Repúblicas Checa, Dinamarca, Francia y Hungría informan de dos productos reservados.127

127 Además, debe tenerse en cuenta que algunos Estados Miembros grandes no especificaron, o no podían especificar, en este estudio el número de productos reservados (AT, DE, IT, NL); estos Estados Miembros suponen más de un tercio del envío de correspondencia de la Comunidad. 98 Informe Final

Las obligaciones del Artículo 12 sirven por implicación para ampliar la separación contable requerida por el Artículo 14. Como se ha mencionado en la sección 3.5, anteriormente, el Artículo 12 requiere que “para cada uno de los servicios que forman parte de la provisión del servicio universal” los precios deben estar orientados a costes y ser no discriminatorios. Además, se prohíbe de forma general la subsidiación cruzada de los servicios universales no reservados de las ganancias obtenidas de los servicios reservados. Para asegurar que cada servicio universal se orienta a costes, es no discriminatorio y está libre de subsidios cruzados, parece necesario que la ANR revise los datos de ingresos y costes de cada servicio universal no reservado, no simplemente para todos los servicios universales no reservados en conjunto, como requiere el Artículo 14.

A pesar de las implicaciones del Artículo 12, siete Estados Miembros (AT, DE, FR, NL, PL, SE, SI), que representan el 54% del envío de correspondencia de la Comunidad, no requieren al PSU a mantener cuentas separadas para cada servicio universal no reservado.128 Por otra parte, 16 Estados Miembros obligan al PSU a mantener dichas cuentas y a que las envíen a la ANR.129

La obligación de mantener cuentas separadas presenta cuestiones particulares en la contabilidad de los acuerdos individuales y tarifas especiales. Como se ha descrito en la sección 3.5, los acuerdos individuales y las tarifas especiales suponen del 40% al 80% o más del envío de correspondencia en algunos Estados Miembros.. La ANR tiene obligación de asegurar que estas tarifas están basados en coste, que son no discriminatorios y con calidad sin subsidio no inferior que para otros servicios universales. Sin embargo, con una excepción (IE), ninguna ANR obliga al PSU a mantener cuentas separadas para cada acuerdo individual. Sólo cinco ANR (GR, IE, LT, MT, PT) obligan al PSU a mantener cuentas separadas para las partes upstream y downstream de los servicios que están sujetos a tarifas especiales. Sin dichas cuentas detalladas, no está claro cómo la ANR puede asegurar que los acuerdos individuales y las tarifas especiales cumplen los estrictos estándares de precios establecidos por el Artículo 12 de la Directiva. Por ejemplo, ¿Cómo puede estar segura la ANR de que las tarifas especiales "tiene en cuenta los costes evitados, en comparación con el servicio estándar " si la ANR no sabe qué costes upstream se evitan y qué costes downstream permanecen?

128 Alemania obliga al PSU a enviar cuentas de producto para todos los productos que requieren aprobación ex ante de la ANN. Ordenanza de regulación de tarifas postales § 2. El PSU debe obtener aprobación ex ante de los cambios de tarifa para los servicios para el transporte de elementos de envío de correspondencia no masiva (excluyendo periódicos y publicaciones) que pesen hasta un kilo, en el que el PSU tenga una posición dominante de mercado. Ley Postal alemana § 21. Por tanto, las cuentas separadas de producto son obligatorias para un número de ellos que exceden el ámbito del área reservada pero no incluye a todos los servicios universales. Puesto que la gran mayoría del envío de correspondencia no masivo que pesa menos de un kilo se encuentran dentro del área reservada, porque también pesan menos de 100 g y hay poco correo directo no masivo, nos referiremos por simplicidad al ámbito de cuentas de producto en Alemania como "servicios reservados". 129 La ANN de Estonia no contestó. Principales Desarrollos en el Sector Postal 99

Figura 3.6.1 Servicios universales sujetos a separación de cuentas

Notas: EM medidos por volumen de envíos de correspondencia local en 2004.

El estatus de conjunto de la separación de cuentas por productos postales específicos se puede resumir como se muestra en la Figura 3.6.1, en la que los Estados Miembros son medidos por el volumen de envío de correspondencia local. La gran mayoría de los Estados Miembros requieren cuentas de productos separados para todos los servicios universales (BE, CY, CZ, DK, ES, FI, GR, HU, IE, IT, LT, LU, LV, MT, PT, SE, SK, UK). Estos Estados Miembros, no obstante, sólo suponen alrededor del 50% del envío de correspondencia de la Comunidad. Un número significativo de Estados Miembros, incluyendo algunos de los más grandes y avanzados, requieren cuentas separadas de producto para los servicios reservados (AT, DE, PL, SI) o, de hecho, para servicios no universales (FR, NL).130 De esta imagen no pareja, parece evidente que la nueva Directiva necesita especificar más claramente qué nivel de separación contable es necesario. También puede que tenga que introducir cierta flexibilidad para los Estados Miembros según el nivel de liberalización y comercialización de sus sistemas postales.

Conclusiones

El sistema regulador previsto por la Directiva depende de que el PSU mantenga cuentas separadas, verificadas por la ANR, para cada servicio reservado y, por implicación, para cada servicio universal no reservado. Este enfoque no ha sido completamente desarrollado. Un número significativo de

130 Estonia no se incluye en este resumen porque no proporcionó suficiente información.

100 Informe Final

Estados Miembros, incluyendo algunos de los más grandes y avanzados, requieren separación de cuentas sólo para los servicios reservados o ni siquiera para estos. Parece que las ANR en general carecen de los datos contables necesarios para evaluar si los acuerdos individuales y las tarifas especiales son conformes con los principios de precios de la Directiva. Teniendo en cuenta estos problemas prácticos de desarrollo, la nueva Directiva debería especificar más claramente, y quizás con más cautela, el nivel preciso de separación contable requerido e informar de ello a las ANR.

3.6.2 Asignación de costes

La separación de cuentas no sirve para nada a menos que los costes se asignen correctamente a cada cuenta. El Artículo 14(3) de la Directiva Postal establece los principios para la asignación de costes de la siguiente forma:

a. Se asignarán los costes que se pueden asignar directamente a un servicio particular;

b. los costes comunes, es decir los costes que no se pueden asignar directamente al servicio particular, se asignarán de la siguiente forma:

i. cuando sea posible, los costes comunes se asignarán sobre la base del análisis directo del origen de los propios costes;

ii. cuando el análisis directo no es posible, las categorías de costes comunes se asignarán sobre la base de un vínculo indirecto a otra categoría de costes o grupo de categorías de coste para la que sí es posible una asignación directa; el vínculo indirecto se basará en estructuras de coste comparables;

iii. cuando no se puedan encontrar medidas directas ni indirectas para la asignación de costes, la categoría de costes se asignará sobre la base de un asignador general calculado utilizando la proporción de todos los gastos directa o indirectamente asignados, por una parte, a cada uno de los servicios reservados y, por la otra, al resto de los servicios.

En resumen, los párrafos 3(a), 3(b)(i) y 3(b)(ii) requieren la asignación de costes a cada servicio particular en la medida en que sea posible hacerlo por medios directos o indirectos. El párrafo 3(b)(iii) requiere la asignación de costes comunes o "redundantes" no asignables a cada servicio Principales Desarrollos en el Sector Postal 101

particular basado en la proporción de los costes asignados.131

Tabla 3.6.2 Asignación de costes de PSU

Sistema ¿ANR puede ¿Costes ¿Costes Costes Costes ¿revisión ¿Año coste Año de calcular MS específ. específicos asignados: asignados: calidad revisión aprobado aprobación costes no portadora? transporte? % del total % de SU datos ANR? datos? ANR asignados? AT No No No No Sí 2002 BE Sí 2000 Sí Sí Sí 7 7 Sí 2005 CY No No No No No CZ Sí 2006 No No No No DE Sí 2000 Sí Sí Sí No DK Sí 1997 No No Sí Sí 2004 EE Sí 2004 No Sí Sí 2005 ES Sí 2004 Sí Sí No FI Sí 2006 No No FR Sí 2001 Sí Sí Sí 7 7 No GR Sí 2001 Sí Sí No HU No No Sí No No IE No No No No Sí 2005 IT No No LT No No No No No LU Sí 2001 No No No No LV No No No No No MT Sí 2006 Sí Sí Sí Sí NL No 2001? No No No No PL No No No No No PT Sí 1998 Sí Sí Sí Conf. Conf. Sí 2004 SE No No No No No SI No Sí Sí No No SK Sí 2003 Sí Sí Sí 95? 100? Sí 2005 UK No No No No Sí 2005 Notas: CZ Nuevo sistema de costes a ser desarrollado en 2007. FI ANR y PSU están de acuerdo en sistema de asignación de costes en febrero de 2006 después de dos años de procedimientos judiciales. IE Sistema de contabilidad revisado pero no aprobado por ANR MT ANR indica que puede calcular costes de portadora, costes de transporte y costes no asignados pero el sistema se encuentra "actualmente bajo revisión". PT Porcentaje de costes del Art 14(3)(b)(iii) considerados confidencialmente por ANR SE Sistema de contabilidad actualmente bajo revisión por ANR

La Tabla 3.6.2 resume las respuestas de las ANR a varias preguntas realizadas con la idea de

131 En WIK-Consult (2005b), La evolución del modelo regulador para los servicios postales europeos, en p. 49, 149-50, hemos sugerido que el enfoque "completamente asignado' a los costes requerido por el párrafo 3(b)(iii) puede ser más restrictivo de lo necesario o deseable para lograr los objetivos actuales de la política postal de la Comunidad.

102 Informe Final obtener luz sobre el nivel en el que las ANR supervisan el sistema específico de asignación de costes utilizado por el PSU. La columna 1 indica si la ANR ha aprobado específicamente el sistema de costes del PSU, es decir, el procedimiento y la justificación para asignar a cada producto postal particular los costes directos y los costes comunes asignables por el análisis directo y el vínculo indirecto. Las ANR de 13 Estados Miembros, que representan el 56% del envío de correspondencia de la Comunidad, afirman que han aprobado el sistema de costes del PSU (BE, CZ, DE, DK, EE, ES, FI, FR, GR, LU, MT, PT, SK).132 Las columnas 3 y 4 de esta Tabla indican si la ANR ha revisado y aprobado específicamente la forma en la que el PSU asigna los costes de (1) los empleados involucrados en el reparto de correo a servicios particulares y (2) el transporte. Estos son ejemplos de temas básicos presentados por el desarrollo de los costes asociados con servicios particulares. En general, todas las ANR que indican aprobación del sistema de costes del PSU indican también la aprobación de estos procedimientos más específicos.

La columna 6 de la Tabla 3.6.2 presenta una prueba crítica para evaluar el control de las ANR del sistema de costes de los PSU: ¿Puede la ANR determinar qué porcentaje de los costes del PSU no son asignables y por tanto asignados conforme al Art. 14(3)(b)(iii) de la Directiva? La respuesta debería el resultado automático de cualquier sistema de costes bien desarrollado y, sin embargo, sólo siete ANR declararon que pueden determinar el nivel de costes no asignables 3(b)(iii) (BE, DK, DE, FR, MT, PT, SK). De éstas, tres no especificaron o no pudieron hacerlo el porcentaje (DK, DE, MT). Las cuatro ANR restantes indicaron que los costes (b)(iii) suponían del 5% al 7% de los costes totales. Esta cifra tan baja se puede contrastar con la experiencia de Estados Unidos donde, después de tres décadas de intensos litigios y revisiones, el PSU y la ANR utilizan procedimientos extremada- mente sofisticados y detallados de asignación de costes y sin embargo detectan que el 46% de todos los costes del servicio postal no se pueden asignar de una forma causal y fiable a un producto postal particular.133 La experiencia americana hace que al menos surjan preguntas acerca de la fiabilidad de los sistemas de costes empleados en la UE. Además, debe tenerse en cuenta que varias ANR rela- tivamente activas, incluyendo las de Irlanda, Suecia y el Reino Unido, han expresado preocupación y están investigando la validez del sistema de costes utilizado por el PSU.

Un tema final presentado por la situación de costes es la calidad de los datos a asignar. La calidad de

132 La ANN de los Países Bajos ha aprobado el sistema de asignación de costes del PSU siempre que asigne costes a (1) servicios reservados en conjunto, (2) servicios universales no reservados en conjunto, y (3) servicios no universales. No obstante, la ANN holandesa no ha aprobado un sistema de asignación de costes que asigna los costes a “cada uno de los servicios reservados y no reservados" como obliga el Artículo 14(3) de la Directiva Postal. La ANN de Francia informa de que ha revisado y aprobado específicamente el procedimiento del PSU para asignar costes directos e indirectos a cada servicio particular, aunque, en respuesta a otra pregunta, la ANN declara que el PSU no está obligado legalmente a mantener cuentas separadas para cada servicio reservado. 133 Servicio postal de EE.UU. (2004), Análisis de ingresos y costes. Principales Desarrollos en el Sector Postal 103 los datos depende de complejos temas estadísticos, como el tamaño y la fiabilidad de las técnicas de muestreo. Hasta el momento, sólo nueve ANR han investigado la calidad de los datos utilizados en los sistemas de costes del PSU (AT, BE, DK, EE, IE, MT, PT, SK, UK). Sólo seis de estas ANR han revisado y aprobado tanto el sistema de costes del PSU como la calidad de los datos (BE, DK, EE, MT, PT, SK).

Conclusiones

Alrededor de la mitad de las ANR, que representan más o menos la mitad del envío de correspondencia de la Comunidad, declaran que han revisado y aprobado positivamente el sistema del PSU para la asignación de costes a servicios particulares. Sin embargo, sólo cinco ANR, pueden determinar qué porcentaje de los costes postales no se pueden asignar directa o indirectamente a productos postales particulares, un resultado crítico y aparentemente automático de un sistema de costes bien desarrollado. Incluso en casos en los que la ANR indica que ha evaluado completamente los métodos de asignación de costes del PSU, parecen existir causas de preocupación tanto debido a la falta de acuerdo entre los resultados de estas ANR con los resultados de los reguladores sofisticados dentro y fuera de la UE y debido a la relativa carencia de revisión de calidad de los datos.

3.6.3 Verificación y publicación de cuentas reguladoras

El Artículo 14(5) de la Directiva Postal indica, "Las autoridades reguladoras nacionales asegurarán que la conformidad con alguno de los sistemas de contabilidad de costes descritos en los párrafos 3 o 4 es verificada por un organismo competente que sea independiente del proveedor del servicio universal. Los Estados Miembros asegurarán que periódicamente se publica una declaración referente a dicha conformidad ".

Tabla 3.6.3 Revisión y publicación de cuentas

¿Cuentas de ¿Cuentas de ¿publicado Resumen Revisión ¿Publicada ¿Declaración de PSU revisadas PSU revisadas resumen cuentas MS cuentas PSU, declaración deconformidad por organismo por organismo cuentas reguladoras, 1er año conformidad? más reciente? independ? independ? reguladoras? 1er año AT No No No BE Sí Otro 2004 Sí 2004 No CY No No CZ Sí Firma PSU 2004 No No DE Sí ANR 2002 Sí 2002 No DK Sí Firma ANR 2004 Sí 2004 Sí 1997 EE No Sí 2004 No ES Sí ANR 2008 No No FI Sí ANR 2003 No No FR Sí Firma PSU 2004 No No GR Sí Firma PSU 2005 No No HU Sí Firma PSU 2004 Sí 2004 Sí 2005 IE Sí Firma PSU 2004 No Sí 2001 IT Sí 2004 No Sí 2001 LT Sí Firma PSU 2005 Sí 2005 Sí 2005 LU Sí Firma ANR 2004 No No LV Sí PSU 2006 No No 104 Informe Final

¿Cuentas de ¿Cuentas de ¿publicado Resumen Revisión ¿Publicada ¿Declaración de PSU revisadas PSU revisadas resumen cuentas MS cuentas PSU, declaración deconformidad por organismo por organismo cuentas reguladoras, 1er año conformidad? más reciente? independ? independ? reguladoras? 1er año MT Sí ANR 2006 Sí 2006 Sí 2006 NL Sí Firma ANR 2004 Sí 2003 No PL Sí Firma ANR 2004 Sí 2004 No PT Sí Firma ANR 2003 Sí 2003 No SE Sí ANR 2004 No No SI Sí Firma ANR 2006 Sí 2006 No SK Sí ANR 2004 Sí 2004 No UK Sí Firma PSU 2005 No No Notas: BE Comité auditoría formado por dos personas de empresa de contabilidad independiente de la Oficina Estatal de Auditoría. CZ ANR aprobará selección de auditor en el futuro. DE Auditoría ocurre sólo durante revisión de nuevo sistema de límite de precios. NL ANR ha designado al contable de PSU como su auditor y revisa su trabajo. SK ANR parece confiar en el contable del PSU.

La ejecución de esta provisión por parte de los Estados Miembros se resume en la Tabla 3.6.3. Todos excepto tres Estados Miembros (AT, CY, EE) ofrecen revisión de las cuentas del PSU por un auditor independiente.134 No obstante, en varios Estados Miembros, el auditor lo nombra el PSU con lo que su independencia puede estar razonablemente abierta a la duda (CZ, FR, GR, HU, IE, LT, UK). De hecho, la ANR irlandesa indicó dicha preocupación en nuestro estudio. Puesto que estos estados en conjunto representan el 45% del envío de correspondencia de la Comunidad, la posible falta de independencia del organismo auditor no es un tema insignificante. Además, 13 ANR, que representan casi dos tercios del envío de correspondencia de la UE, informan de que nunca han publicado la declaración de conformidad requerida por la Directiva Postal (AT, CY, CZ, ES, FI, FR, GR, IE, IT, LU, LV, SE, UK).135

La Directiva no requiere la publicación de un resumen de cuentas reguladoras del PSU. Por ello, dicha información podría permitir a los usuarios y ciudadanos evaluar mejor la eficacia de los distintos servicios (tanto en relación de unos a otros como a los servicios de otros PSU) y el potencial de discriminación injusta. Al comparar dicho información año a año, los usuarios y ciudadanos podrían evaluar las mejoras y los cambios en el servicio ocurridos a lo largo del tiempo. Esta información también puede ayudar a los usuarios y ciudadanos a evaluar el funcionamiento de la ANR, tanto

134 Austria y Estonia piensan introducir una nueva regulación contable en la segunda mitad de 2006. Chipre tiene pensado hacerlo en la primera mitad de 2007. 135 Incluso si una ANN ha informado de que se ha publicado una declaración de conformidad, debe ejercerse una cierta precaución. Por ejemplo, la ANN de Estonia informa de que emitió una declaración de conformidad en 2004, y sin embargo el informe anual de la ANN para el año 2004 deja claro que no había aprobado un sistema de asignación de costes hasta noviembre del 2004, con lo que "conformidad" puede referirse al establecimiento de un sistema de contabilidad y no al desarrollo de cuentas reales. Consulte Sideamet, Libro del año 2004, en p. 50. Principales Desarrollos en el Sector Postal 105 absolutamente como en relación con otras ANR. A pesar de la falta de dirección por parte de la Directiva, seis ANR han declarado que publican un resumen de las cuentas reguladoras (DK, HU, IE, IT, LT, MT).

Conclusiones

Aunque la Directiva requiere explícitamente que las cuentas del PSU deben ser auditadas de forma independiente y verificadas mediante la publicación periódica de una "declaración de conformidad", su desarrollo no ha sido parejo. En alrededor de la mitad de la Comunidad, el auditor independiente es comisionado por el PSU y/o la declaración obligatoria de conformidad no ha sido emitida. De forma más positiva, al menos seis ANR han adoptado la práctica de publicar un resumen de cuentas reguladoras aunque no lo exija la Directiva.

3.6.4 Cuentas financieras

El Artículo 15 de la Directiva Postal obliga a la publicación de informes financieros periódicos por parte del PSU. Las cuentas financieras del PSU deben ser revisadas por un auditor independiente, y deben ser publicadas conforme a la legislación nacional y de la Comunidad aplicable a las empresas comerciales. Todos los Estados Miembros excepto Chipre informan de que el PSU publica de hecho sus cuentas financieras conforme a esta provisión.136

Conclusiones

En todos los Estados Miembros, excepto Chipre, el PSU pública las cuentas financieras conforme a la legislación nacional y de la Comunidad.

3.7. Calidad del servicio

La Directiva Postal resalta la necesidad de mejorar la calidad del servicio universal. El artículo 16 pone especial énfasis en el establecimiento, publicación y supervisión de los objetivos del tiempo de

136 En los Países Bajos, el PSU publica sus cuentas como parte de las cuentas consolidadas de su empresa matriz, TNT; no hay declaración separada para la división que proporciona los servicios universales. 106 Informe Final ruta de los servicios postales universales locales. La propia Directiva establece objetivos de tiempo de ruta para los servicios postales entre países de la categoría estándar más rápida.

Todos los Estados Miembros han establecido objetivos de tiempo de ruta para al menos un servicio postal universal. Otros aspectos de calidad del servicio mencionados por las personas que responden se refieren a requisitos más específicos de reparto y acceso (por ejemplo, tiempo de espera en las oficinas de correo). Sólo dos Estados Miembros han establecido objetivos con respecto a la pérdida de correo (HU: pérdida de correo certificado, PT). SK requiere adicionalmente estudios regulares de cliente sobre la satisfacción con los servicios postales universales. En UK, se introducirán requisitos adicionales de calidad de servicio sobre recogida y finalización de reparto, repartos erróneos y tiempos de reparto y recogida.137

Ámbito de objetivos de tiempo de ruta

La Directiva Postal requiere objetivos de tiempo de ruta para todos los servicios postales universales. En la práctica, es más la excepción que la regla que todos los servicios universales de un Estado Miembro estén sujetos a objetivos de tiempo de ruta.

Tabla 3.7.1 Objetivos reguladores de tiempo de ruta de servicios de envío de correspondencia y paquetería (2005)

No-masivo Todos elementos ¿Parte del servicio No objetivo regulador

(pieza única) (masivos y no-masivos) universal? establecido por FSC BE, ES, SK AT, CY, CZ, DE, DK, EE, En todos los Estados FI, GR, HU, IE, IT, LT, Miembros LU, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, UK 2nd FSC BE, SK DK, HU, IT, LV, PL, PT, In BE, DK, FI, FR, GR, FI, GR, SE UK HU, IT, LV, PL, PT, SE, SK, UK Periódicos y No relevante BE, DK, HU, PT In AT, BE, CY, DE, DK, AT, CY, DE, GR, IT, SE, revistas FR, GR, HU, IT, PT, SE, SI SI Paquetes BE, ES, SI, AT, DE, DK, HU, MT, PT, En todos los Estados CY, CZ, EE, FI, GR, IE, UK SK Miembros IT, LT, LU, LV, NL, PL, SE Notas: FSC categoría estándar más rápida ES FSC servicio de envío de correspondencia D+3. FR No se incluye porque la legislación secundaria sigue pendiente. LV Se ha introducido un nuevo servicio prioritario el 1 de enero de 2006. NL Objetivo fijado para todos los envíos de correspondencia masivo y no masivo hasta 50 g.

137 Postcomm (2006a), Revisión de calidad de servicio y precios de Royal Mail 2006-2010, propuestas de modificaciones de licencia. Principales Desarrollos en el Sector Postal 107

La cobertura de los servicios postales universales por objetivos reguladores de tiempo de ruta difieren entre los Estados Miembros. Mientras todos los Estados Miembros han definido objetivos de tiempo de ruta para los envíos de correspondencia en la categoría estándar más rápida (D+1, resp. D+3 en el caso español), otros servicios postales (reparto de periódicos/publicaciones, servicios de envío de correspondencia de segunda clase y paquetes) están sujetos a objetivos reguladores sólo en un subconjunto de los Estados Miembros. En DK, HU, PT y SK todos los servicios universales estándar (piezas únicas y masivo) están sujetos a objetivos de tiempo de ruta. En BE, ES y SK al menos los servicios no masivos están sujetos a objetivos de tiempo de ruta. UK tiene los requisitos más amplios de tiempo de ruta que cubren 15 servicios distintos (incluyendo paquetes no masivos). Debido a la apertura total del mercado, la ANR británica Postcomm ha propuesto recientemente reducir el número de objetivos de tiempo de tránsito a siete (incluyendo un nuevo objetivo para los servicios entre países). En tres de 12 Estados Miembros la legislación postal no ha definido objetivos de tiempo de ruta para los envíos de correspondencia de segunda clase (FI, GR, SE). En más de la mitad de los 12 Estados Miembros en los que el reparto de periódicos, publicaciones y revistas es parte del servicio universal no se han establecido objetivos de tiempo de ruta. Los servicios de paquetería, parte del servicio universal en todos los Estados Miembros, están sujetos a objetivos de tiempo de ruta en menos de la mitad de los Estados Miembros. Ambos servicios – reparto de periódicos y de paquetes – se ofrecen normalmente bajo condiciones competitivas. Aunque, especialmente los servicios de paquetes para consumidores y pequeñas empresas siguen dominados por el PSU en la mayoría de los Estados Miembros.

Nivel de objetivos de tiempo de ruta (D+1)

Figura 3.7.1 Desarrollo de objetivos de tiempo de tránsito D+1 (2003-2005, EU-25)

Notas: 108 Informe Final

ES No hay servicio D+1 ofrecido por Correos. FR La Poste logrará un resultado de tiempo de tránsito del 95% en 2007. En 2004 y 2005, los objetivos de tiempo de tránsito no han sido establecidos (legislación secundaría de nueva legislación postal sigue pendiente).

Más de la mitad de los Estados Miembros tienen objetivos de tiempo de tránsito del 90% o más. En nueve Estados Miembros, los objetivos de tiempo de tránsito no han cambiado (CZ, DE, EE, IT, LU, LV, NL, SE, SI) entre 2003 y 2005; ocho ha aumentado los objetivos, considerablemente en CY, y ligeramente en BE, CY, GR, HU, LT, PT, SK, UK (vea la Tabla 3.7.1). La varianza de objetivos se ha reducido comparado con los objetivos de 2003 – el objetivo de tiempo de tránsito mínimo para servicios D+1 es ahora el 80% en DE y LV (2003: 70%), mientras que el máximo es 95,5% en SK (2003: 97% en DK). Como en el último estudio, España es el único Estado Miembro que no define un objetivo D+1.

Aún más importante, DK y FI han reducido los objetivos de tiempo de tránsito: del 97 al 93% en DK y del 95 al 85% en FI. Mientras que el objetivo en DK es relativamente alto, la reducción en FI es más sorprendente. En las áreas rurales, la PSU finlandesa ha comenzado conjuntamente la entrega de periódicos y cartas a primera hora de la mañana. Debido a lo temprano del reparto, no es posible recoger, transportar y entregar un gran porcentaje de cartas la mañana del siguiente día. Por esta razón el gobierno decidió reducir el objetivo de tiempo de tránsito.

Supervisión de objetivos del tiempo de ruta

Una vez establecidos los objetivos de tiempo de ruta, normalmente son supervisados incluso si los resultados no se han publicados siempre (por ejemplo, resultado del tiempo de ruta de paquetes de Deutsche Post AG). En algunos casos, las respuestas de las ANR y de los PSU difieren en el sentido de que el PSU ha confirmado la medición del tiempo de ruta de elementos no masivos, mientras que la ANR es de la opinión de que tiene que medirse el tiempo de ruta de todos los elementos. Teniendo en cuenta las respuestas de los PSU, que en la mayoría de los estados miembro es el responsable de la medición, parece que, en general, el tiempo de tránsito de los elementos no masivos se super- visa regularmente. Todos los PSU, excepto EE y LV, han encargado a una institución independiente la medición de los resultados. El estándar CEN EN 13850 se ha aplicado en todos los “antiguos” Estados Miembros, mas HU, PL, SK y SI, y se aplicará en CY, CZ y MT en 2006. EE, LT y LV tienen programado establecer este estándar con posterioridad a 2006. En contraste con los requisitos del estándar CEN, la legislación postal alemana requiere la medición del tiempo de tránsito desde el punto de vista del cliente. La aplicación del estándar CEN produce resultados desde el punto de vista del operador postal. La medición comienza con la recogida del buzón de la calle o de la sucursal postal. En el caso alemán, la medición comienza con la colocación de la carta por el remitente en el buzón de la calle o en la sucursal postal. Por tanto, el resultado de tiempo de ruta publicado anual- mente por la ANR es siempre inferior (alrededor del 8% al 9%) que el resultado medido en nombre de Deutsche Post (que cumple los requisitos del estándar CEN).

Publicación del resultado de tiempo de ruta

En general, los resultados del tiempo de ruta de los servicios sujetos a objetivos reguladores de Principales Desarrollos en el Sector Postal 109 tiempo de ruta son publicados por las ANR o los PSU (en sus informes anuales y/o en sus sitios web). Las únicas excepciones son CY, EE y LV.

Merece la pena mencionar que en algunos Estados Miembros los objetivos del tiempo de ruta son una parte integral de la fórmula del límite de precios. Si el PSU no lograr los objetivos pueden ser penalizados con descensos de precios o menores aumentos de precio (depende del diseño de la fórmula del límite de precios). PT aplica este tipo de precio/control de calidad desde 1995, UK lo ha puesto en práctica en el curso del primer control de precios y BE ha introducido un límite de precios relacionado con la calidad a mediados de 2005.

Hasta el momento, son principalmente los PSU los que están sujetos a control de calidad regulador. Recientemente, BE demanda de los licenciatarios que utilicen una medición de la calidad. En PT y UK se pide a los licenciatarios que publiquen los tiempos de ruta de sus servicios postales.

Indicaciones de futuros desarrollos

En UK ya se ha decidido el control de calidad y precios 2006 – 2010. El número de objetivos de tiempo de ruta se ha reducido fusionando algunos objetivos de tiempo de ruta. Postcomm ha introducido un objetivo para el correo entre países conforme con los requisitos de la Directiva.

Adicionalmente, se han introducido nuevos requisitos de servicio de calidad para la recogida y finalización del reparto, reparto erróneo, tiempos de reparto y recogida.138

En DE y SE la legislación postal se encuentra también bajo consideración. En ambos países probablemente no se adapte el ámbito del control de calidad y el nivel de los objetivos del tiempo de tránsito. La ANR holandesa espera que los requisitos reguladores de calidad se restrinjan sólo al envío de correspondencia de consumidores. En la lógica del enfoque holandés, el correo masivo no es parte del servicio universal y por tanto no está sujeto a una supervisión reguladora estricta en un entorno totalmente liberalizado.

Conclusiones

Todos los Estados Miembros han establecido una regulación del servicio de calidad que al menos define los objetivos del tiempo de ruta para la categoría estándar más rápida. En todos los Estados Miembros, los PSU están sujetos a regulaciones de calidad. En unos cuantos Estados Miembros, a los operadores postales con licencia que son competencia se les pide que desarrollen un sistema de monitorización y que publiquen los resultados.

138 Postcomm (2006a), Revisión de calidad y precios del servicio de Royal Mail 2006-2010, propuestas de modificaciones de licencia. 110 Informe Final

Si bien la Directiva requiere objetivos de calidad del servicio para todos los servicios universales postales, sólo algunos Estados Miembros lo hacen. La cobertura de los objetivos de calidad de servicio varían desde los elementos de envío de correspondencia individual de la categoría estándar más rápida a objetivos que cubren todos los servicios universales ofrecidos por el PSU.

Cuando se fijan los objetivos, también son supervisados aunque no siempre publicados. La mayoría de los Estados Miembros dispone en la actualidad de supervisión independiente.

3.8. Procedimientos de quejas y reenvío

El Artículo 19 de la Directiva Postal requiere que los Estados Miembros aseguren que se implantan procedimientos transparentes, simples y baratos para atender las quejas de los usuarios, particularmente en casos de robo, daño o incumplimiento de los requisitos de calidad del servicio”. Todos los Estados Miembros139 han desarrollado este requisito en sus legislación postal.140 Los operadores postales que ofrecen servicios no universales están sujetos a los mismos requisitos en 15 Estados Miembros, mientras que nueve Estados Miembros no han ampliado la obligación a esos operadores (AT, BE, ES, FR, IT, LU, MT, NL y UK).141

En los mercados postales competitivos, y especialmente en los mercados upstream competitivos (incluyendo servicios de consolidación) más de un operador postal puede ser el responsable de producir, preparar, transportar y repartir elementos postales (entorno multioperador). En caso de quejas (por ejemplo, debido a pérdida de correspondencia) la Directiva requiere poner en práctica procedimientos que definan las distintas responsabilidades. Parece que la mayoría de los Estados Miembros no ha tenido en cuenta este aspecto en su legislación postal. Sólo DE y GR han indicado que tienen definidos procedimientos de quejas y de reenvío para los casos en los que hay involucrado más de un operador. La ANR de UK Postcomm ha establecido recientemente un código de procedimientos operacionales comunes para manejar los temas entre operadores que se produzcan en un mercado multioperador que atienda temas como la identificación del correo, reposted, misposted y mal direccionado, así como las consultas de atención al cliente mal dirigidas.

La Directiva deja en manos de los Estados Miembros el requerir procedimientos de queja y reenvío de los operadores postales en competencia; la mayoría de los Estados Miembros han puesto en práctica este requisito. Cinco Estados Miembros han indicado que no tienen un requisito específico

139 IS, NO, HR y RO también han desarrollado un requisito para los procedimientos de quejas y reenvío en su legislación postal. 140 En CZ, las organizaciones de consumidores han informado de que los procedimientos de manejo de quejas no están orientados al cliente. Los clientes tienen que pagar una tasa para quejarse (CZK 50, igual al franqueo de siete cartas estándar) que el PSU devolverá si acepta la queja. La ANN checa confirmó que esta práctica ha sido abolida el 1 de enero del 2006. 141 FI no ha contestado. Entre los países de la EEA y CC, IS y NO tampoco lo han hecho, y no hay respuestas de LI y TR. Principales Desarrollos en el Sector Postal 111

para los operadores postales competitivos (AT, FR, IT, NL y UK). AT y UK ha introducido recientemente este requisito. En UK, las empresas con licencia están obligadas a establecer sistemas para el tratamiento de las quejas de los clientes. FR e IT tienen programado introducirlo.

Tabla 3.8.1 Mediación de quejas relacionadas con los servicios postales del PSU

Mediador Estados Miembros Notas ANR CZ, DE, DK, EE, FI, GR, HU, IT, IT: Ministerio de comunicación (que también es ANR) LT, LU, LV, MT, PL, PT, SK Ombudsman BE, FR, IE, NL Otro AT, CY, SE, UK AT: Postbüro CY: ANR, ombudsman, ministerio SE: Consejo Nacional de quejas de consumidores UK: Postwatch

Ninguno SI No contestado ES El PSU español indica que la ANR es responsable de la mediación.

En todos los países de la UE, los clientes primero tienen que enviar su queja al PSU antes de que puedan acudir a otra autoridad en caso de que no estén satisfechos con la reacción a su queja. La Directiva Postal requiere que los Estados Miembros aseguren que los usuarios pueden presentar casos a la autoridad competente nacional cuando las quejas de los usuarios al proveedor del servicio universal no han sido resueltas satisfactoriamente. La mayoría de los Estados Miembros ha definido una autoridad nacional competente responsable de la mediación en caso de las quejas que afecten a los servicios postales del PSU (consulte la Tabla 3.8.1).

Tabla 3.8.2 Mediación de quejas que afectan a servicios postales de competidores Mediador Estados Miembros Notas ANR BE, DE, EE, FI, GR, HU, IE, LT, BE: Se está discutiendo ampliar la competencia del ombudsman a LU, LV, PL, PT, SK todos los operadores postales.

Ombudsman FR Otro CY, MT, SE, UK CY: ANR, ombudsman, ministerio; MT: División de consumidores, parte del ministerio responsable de leyes de la competencia; SE: Consejo Nacional de quejas de consumidores; UK: Postwatch

Ninguno AT, CZ, DK, IT, NL, SI No contestado ES El PSU español indica que la ANR es responsable de la mediación.

Aunque la Directiva requiere los procedimientos de mediación sólo para las quejas a los PSU, la mayoría de los Estados Miembros han determinado un mediador en caso de quejas que no hayan sido resueltas satisfactoriamente por los competidores. En algunos Estados Miembros, el mediador es distinto del responsable de las quejas relacionadas con el PSU (BE, IE y MT). Seis Estados Miembros no han definido un mediador específico (consulte la Tabla 3.8.2).

112 Informe Final

Tabla 3.8.3 Procedimientos de queja: requisitos de publicación y práctica

Forma como han sido resueltas Número de quejas las quejas Estado Obligado a ¿PSU Publicado por Miembro ¿Publicado en¿PSU obligado a¿Publicado en publicar obligado a 2004? publicar? 2004? legalmente publicar? AT S S S N N BE S N S N S Ombudsman CY S S N S N No publicado CZ S N N N N No publicado (Programado ser publicado por ANR en informe anual 2005) DE S N S N S ANR (número de quejas presentadas en ANR) DK S S N S S PSU EE N N S N N ANR (número de quejas presentadas en ANR) ES S S S S S PSU FI S S S S S ANR FR N S S N N Ombudsman UK S S S S S PSU GR N N S N N ANR (número de quejas presentadas en ANR) HU S S S S S ANR IE S S S S S PSU IT S S S S N PSU LT S S S S S ANR LU S S S S N PSU LV S N S N S PSU MT S S N S N No publicado NL S S S S S PSU (parte del informe de concesión) PL S N S N S ANR (basado en información del PSU) PT S S S S S PSU SE S S S S S ANR SI S S S S N PSU SK S S S NA S PSU

Según la Directiva, los Estados Miembros asegurarán que los PSU publican el número de quejas y la manera en que han sido tratadas. Aunque se han producido mejoras en comparación con el último informe, la transposición de los requisitos de publicación no sido lograda de una forma uniforme (consulte la Tabla 3.8.3).

• Todos los Estados Miembros excepto EE, FR y GR requieren legalmente la publicación del número de quejas. FR tiene programado introducir un requisito legal por decreto (pendiente).

• En la mayoría de los Estados Miembros, el PSU tiene que publicar el número de quejas (18 Estados Miembros) y la forma en cómo se atienden (15 Estados Miembros). Principales Desarrollos en el Sector Postal 113

• El número de quejas se ha publicado en 21 Estados Miembros; en 11 de estos países, el PSU ha publicado las cifras. En algunos Estados Miembros, el PSU obviamente no cumple el requisito de publicación (CY, DK, FI, FR, HU, LT, MT, SE).

• Parece que en muchos países sólo un subconjunto de las quejas está sujeto a publicación. En algunos casos la ANR publica información relacionada con las quejas que han sido presentadas en la ANR, mientras que en otros casos se publica la información sobre las quejas sujetas al procedimiento de mediación.

En general, en la mayoría de los Estados Miembros existen procedimientos de quejas y de reenvío. El tratamiento y publicación de las quejas continúa siendo muy diferente.

Conclusiones

En todos los Estados Miembros, la legislación postal requiere al PSU y en la mayoría de los países también a los operadores postales de la competencia dentro del ámbito del servicio universal que establezcan procedimientos de quejas y reenvío. En prácticamente todos los Estados Miembros se han desarrollado procedimientos de mediación de las quejas no resueltas satisfactoriamente. Todavía hay déficit en la publicación del número de quejas y la manera en cómo son tratadas.

3.9. Autoridades nacionales reguladoras

3.9.1 Misión y recursos de las ANR

El Artículo 22 de la Directiva Postal requiere que los Estados Miembros “designen a una o más autoridades nacionales reguladoras para el sector postal, que estén legalmente separada y sean independientes operacionalmente”. El Artículo 22 continúa declarando que las ANR “tendrán como tarea particular asegurar el cumplimiento de las obligaciones que emanan de esta Directiva y que establecerán, cuando sea apropiado, controles y procedimientos específicos para asegurar que se respetan los servicios reservados”.

114 Informe Final

Tabla 3.9.1 Autoridades nacionales reguladoras de servicios postales EM Regulador Primer año AT Ministerio de transporte, Innovación y Tecnología, departamento de asuntos postales 1999 BE Instituto belga de servicios postales y telecomunicaciones (BIPT/IBPT) 1991 CY Oficina del comisionado de comunicaciones electrónicas y regulación postal (OCECPR) 2002 CZ Oficina de telecomunicaciones checa (CTO) 2005 DE Agencia federal de red (BNetzA) 1998 DK Agencia de transporte y seguridad en carretera, departamento supervisor postal 1995 EE Consejo nacional de comunicaciones de Estonia (ENCB) 2002 ES Ministerio de Fomento, departamento para la Regulación de Servicios postales 1998 FI Autoridad reguladora de comunicaciones de Finlandia (FICORA) 1994 FR Autoridad reguladora de comunicaciones electrónicas y Servicios postales (ARCEP) 2005 GR Comisión griega de telecomunicaciones y Correos (EETT) 1998 HU Autoridad nacional de comunicaciones (NHH) 1990 IE Comisión para la regulación de las comunicaciones (ComReg) 2002 IT Ministerios de comunicaciones 1999 LT Autoridad reguladora de comunicaciones (RRT) 2002 LU Instituto para la regulación de Luxemburgo (ILR) 2000 LV Comisión de servicios públicos (SPRK) 2001 MT Autoridad de comunicaciones de malta (MCA) 2003 NL Autoridad independiente de Correos y telecomunicaciones (OPTA) 1997 PL Oficina de comunicaciones electrónicas (UKE) 2002 PT Autoridad nacional de comunicaciones (ANACOM) 1981 SE Agencia nacional de Correos y telecomunicaciones (PTS) 1994 SI Agencia de Correos y comunicaciones electrónicas (APEK) 2002 SK Oficina reguladora postal 2002 UK Comisión de Servicios postales (Postcomm) 2000 Notas: AT Desde el 1 de enero de 2008, la autoridad responsable de la regulación de las comunicaciones electrónicas (Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH) será la autoridad reguladora nacional de los servicios postales. CZ El ministerio de economía regula los precios para los elementos postales locales, CTO otros precios.

En la Tabla 3.9.1 se enumeran los nombres de las ANR postales de la Comunidad.

Casi todas las ANR de la Comunidad son reguladores multisector. Las únicas ANR puramente postales son las de Austria, Eslovaquia, España y el Reino Unido. Las restantes ANR regulan servicios electrónicos de comunicaciones así como servicios postales, con la excepción del regulador danés, cuyo foco es el del transporte por carretera. Tres ANR postales también tienen jurisdicción sobre los sectores de la energía y del gas (DE, LU, LV). Principales Desarrollos en el Sector Postal 115

Tabla 3.9.2 Responsabilidad asignada a las ANR

MS Decisiones de política Administración reguladora AT Ninguna No está claro (ANR es parte del Ministerio Postal) BE Ninguna ABCDEFGHI CY Responsabilidad compartida: DF ABCDEFGHI CZ ABF ACDEFGHI DE Ninguna ABCDEFGHI DK ABCDEF ABFG EE Ninguna ABCDEG ES Ninguna G FI Ninguna ACDEFG FR Ninguna ABCDEFGHI GR Responsabilidad compartida: D ABCDEFGHI HU Ninguna ABDEFGHI IE F ABCDEFGHI IT Ninguna No está claro (ANR es parte del Ministerio Postal) LT Responsabilidad compartida: D ABCDEFGHI LU Ninguna ABCDEFGH LV Responsabilidad compartida: CDE ABCDEFGHI MT Responsabilidad compartida: EF ABCDEFGHI NL Ninguna ADEF PL Ninguna ABCDEFGHI PT Ninguna ABCDEFGHI SE Responsabilidad compartida: DEF ABCDEFG SI Ninguna ABCDEFGH SK ABF ABCDEFGHI Responsabilidad compartida: DE UK BDF ABCDEG Responsabilidad compartida: E Clave – decisiones de política: A = Frecuencia del SU B = Límite de peso de paquetes de SU C = Ámbito de área reservada (no aplicable a EE, FI, SE y UK) D = Licencia o condiciones GA (no aplicable a NL) E = Necesidad de tarifa uniforme F = Estándares de calidad de servicio (QoS)

Clave – Administración reguladora: A = información de usuario B = Licencia o GA C = Precios de SU D = Tarifas especiales E = Cuentas de PSU F = Calidad del servicio universal G = Quejas de usuario H = Subsidio cruzado en SU (no aplicable a EE, FI, SE y UK) I = Subsidio cruzado en S no U (no aplicable a EE, FI, SE y UK)

Notas: AT Desde el 1 de enero de 2008, la autoridad responsable de la regulación de las comunicaciones electrónicas (Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH) será la autoridad reguladora nacional de los servicios postales. CZ El ministerio de economía regula los precios de los elementos postales locales, CTO otros precios.

116 Informe Final

Como ya se ha comentado en la sección 3.1.2, las responsabilidades asignadas a las ANR en lo referente a la regulación postal difieren considerablemente entre los Estados Miembros. La Tabla 3.9.2 resume las principales responsabilidades de ANR en la toma de decisiones políticas y de la administración reguladora.142 En la mayoría de los Estados Miembros, las ANR no tienen autoridad para decidir sobre los principales determinantes del marco regulador. Notables excepciones son las autoridades reguladoras de CZ, DK, SK y UK. Hasta ahora, especialmente la ANR de UK, Postcomm, ha aplicado su autoridad con una larga lista de decisiones de largo alcance (por ejemplo, en lo referente al ámbito del servicio universal y a la abolición del área reservada).

Por el contrario, las tareas administrativas son responsabilidad casi exclusivamente de las ANR. Como ya se ha descrito en la sección 3.1.2 Austria, Italia, España y de alguna forma los Países Bajos, han asignado menos tareas a sus ANR que los restantes Estados Miembros.

Tabla 3.9.3 Responsabilidad sobre aplicación de reglas de competencia

Estados Miembros No contestado Responsabilidad principal de ANR DE, GR, LV, PT, SK, UK ES aplicación de reglas de competencia en sector postal ONC AT, BE, CY, CZ, DK, FI, FR, HU, IE, IT, LT, MT, NL, PL, SE, SI MinPost EE, LU Compartición de información Sí BE, CY, DE, FR, HU, IE, LT, MT, NL, PL, PT, SE, UK CZ, EE, ES, GR entre ANR y ONC No DK, FI, n—, LU, LV, SI, SK

En la mayoría de los Estados Miembros, la principal responsabilidad de la aplicación de las reglas de competencia en el sector postal recae sobre la autoridad nacional de la competencia, y en dos Estados Miembros en el ministerio postal (Tabla 3.9.3).143 Algunas autoridades nacionales de la competencia ya se han ocupado de los problemas de la competencia en el sector postal, notablemente en AT, DE, DK, ES, FR, IT y SE. La británica Postcomm y la ANR alemana ya han estado involucrados en casos de competencia (principalmente abuso de posición dominante de mercado).144 El ejemplo alemán demuestra que ambas instituciones pueden ser responsables de los problemas de competencia en el sector. Por esta razón las ANR y las ONC deben al menos compartir la información cuando sea necesario. En la actualidad, alrededor de la mitad de las ANR informan que lo hacen.

142 El contenido de la tabla está basado en la información ofrecida en la sección 3.1.2 (Tabla 3.1.3 y Tabla 3.1.4). 143 El contenido de la tabla está basado en la información ofrecida en la sección 3.1.2 (Tabla 3.1.5). Principales Desarrollos en el Sector Postal 117

Figura 3.9.1 Estimación de presupuestos y empleados de ANR, 1998-2005

Notas: Las cifras de presupuesto excluyen AT, CZ, DE, ES, LT, LV, PL. Las cifras de empleados excluyen AT, PL. Algunas cifras estimadas de años anteriores.

Desde la adopción de la Directiva Postal a finales de 1997, los recursos dedicados a la regulación independiente de los servicios postales ha crecido de forma estable. De 1998 a 2005, cifras incompletas de la regulación postal indican un aumento en los gastos desde aproximadamente 4,5 € millones a 26,7 € millones (sin incluir AT, CZ, DE, ES, LT, PL) y el personal regulador pasó de 63 a 293 (sin incluir AT, PL). Sólo una parte menor de este crecimiento se debe a la expansión del acceso de 10 nuevos Estados Miembros en 2004. De la proyección de estas cifras incompletas se puede estimar que, en 2005, la Comunidad gastó más de 37 millones € en la regulación postal, y empleaba a más de 300 personas.

144 Para obtener más información, consulte la sección 4.2.1.5 y el Apéndice A2. 118 Informe Final

Figura 3.9.2 Recursos de las ANR en grandes Estados Miembros, 2005

Figura 3.9.3 Recursos de las ANR en Estados Miembros de tamaño medio, 2005

Principales Desarrollos en el Sector Postal 119

Figura 3.9.4 Recursos de las ANR en Estados Miembros pequeños, 2005

Figura 3.9.5 Recursos de las ANR en Estados Miembros muy pequeños, 2005

120 Informe Final

Los recursos financieros y de personal disponibles para las ANR varía sustancialmente entre los Estados Miembros. Con el fin de ofrecer una comparación que tenga sentido, las Figuras 3.9.1 a 3.9.5 dividen a los Estados Miembros en cuatro grupos: grandes mercados postales (más del 5% del envío de correspondencia de la UE); mercados de tamaño medio (1% a 5%); pequeños mercados (0.2% a 1%); y mercados muy pequeños (0,1% o menos).

Los seis grandes Estados Miembros (DE, ES, FR, IT, NL, UK) suponen más del 80% del envío de correspondencia de la Comunidad. Colectivamente, las ANR de estos estados emplean más de la mitad de todos los reguladores postales y probablemente gastan dos tercios o más de todos los fondos reguladores.145 En este grupo, el Reino Unido sobresale por la cantidad de recursos empleados en la regulación postal. De hecho, el presupuesto de la ANR de UK, Postcomm, es la mitad de todo el presupuesto regulador de la UE, en parte debido a que Postcomm hace un gran uso de consultores externos. Por otro lado, las ANR en Italia y en los Países Bajos cuentan con menos del 5% del presupuesto de Postcomm. Asimismo, en términos de personal, hay una amplia diferencia entre las ANR. Algunos tienen más de 50 empleados (ES, UK), mientras que otras tienen menos de 10 (FR, NL). Por supuesto, las tareas de la ANR varían de un estado a otro como se ha comentado anteriormente.

Los siete Estados Miembros de tamaño medio (AT, BE, DK, FI, PL, PT, SE) suponen alrededor del 15% del envío de correspondencia de la UE. Entre estos Estados Miembros la asignación de recursos financieros y de personal es más pareja, con las probables excepciones de Austria y Polonia que no proporcionan datos. En este grupo, la ANR media emplea sólo nueve personas en la regulación del sector postal. El presupuesto medio de la ANR es de alrededor de 1,2 € millones al año.

Los seis Estados Miembros pequeños (CZ, GR, HU, IE, SI, SK) suponen alrededor del 3,7% del envío de correspondencia de la Comunidad. De media, estos Estados Miembros dedican tantas personas a la regulación postal como las ANR de tamaño medio, aunque sólo gastan la mitad, alrededor de 675.000 € al año. En este grupo, Grecia, Hungría e Irlanda parecen proporcionar a la ANR los recursos adecuados, mientras que la República Checa, Eslovaquia y quizás Eslovenia puede que tengan que hacer más en el futuro.

Finalmente, los seis Estados Miembros muy pequeños (CY, EE, LT, LU, LV, MT) suponen colectivamente menos del 0,5% del envío de correspondencia de la Comunidad. Las ANR de estos Estados Miembros cuentan de media con cuatro empleados; tres ANR emplean dos personas cada una. La información presupuestaria es incompleta, pero el presupuesto de la ANR chipriota de

145 Esto es una estimación, ya que las cifras presupuestarias de los grandes Estados Miembros son incompletas. Principales Desarrollos en el Sector Postal 121

279.000 € al año es probablemente más normal que la de la relativamente próspera ANR de Luxemburgo. En este grupo, las ANR con los menos recursos parecen ser las de Latvia y Malta.

En suma, los Estados Miembros gastan más de 37 millones € y emplean a más de 300 personas en la regulación de los servicios postales en lo relativo a la Directiva Postal, más o menos 5 o 6 veces los recursos reguladores gastados en Estados Unidos, un mercado postal mucho más grande.

Los recursos de las ANR postales varían enormemente no sólo entre los Estados Miembros grandes y pequeños, sino también entre los sistemas postales nacionales de tamaño más o menos similares. Algunas ANR parecen carecer de los recursos necesarios para desarrollar los objetivos de la Directiva Postal. Más en general, puesto que la Directiva Postal asigna las mismas tareas reguladoras a los Estados Miembros pequeños que a los grandes, la cantidad de recursos necesarios en los Estados Miembros pequeños no disminuye en la misma proporción que el volumen de envío de correspondencia. Como resultado, los Estados Miembros pequeños y muy pequeños emplean alrededor del 28% del personal regulador de la UE para regular alrededor del 4% del mercado de la Comunidad..

Parece que los recursos reguladores se podrían emplear de forma más eficiente. En la nueva Directiva, puede que sea deseable considerar estrategias para lograr una asignación más eficiente de los recursos reguladores dentro de la Comunidad. Dichas estrategias podrían incluir una definición más clara de las tareas de las ANR, fomentar una mayor cooperación y compartición de tareas entre las ANR y una mayor confianza en los mecanismos competitivos para reducir la necesidad de intervención reguladora, especialmente en los Estados Miembros más pequeños.

Conclusiones

Las responsabilidades en lo referente a la regulación postal asignada a las ANR difieren considera- blemente entre Estados Miembros. En la mayoría de los Estados Miembros, las ANR no tienen autoridad para decidir sobre los mayores determinantes del marco regulador. Notables excepciones son las autoridades reguladoras en CZ, DK, SK y UK. Por el contrario, las tareas administrativas descansan mayoritariamente casi en exclusiva en las ANR. AT, ES, IT y en alguna medida NL han asignado menos tareas a sus ANR que los restantes Estados Miembros. Las autoridades nacionales de la competencia son responsables de la ejecución de las reglas de competencia en el sector postal en la mayoría de los Estados Miembros. Notables excepciones son la británica Postcomm y el Bundesnetzagentur alemán, que ya se están involucrados en casos de competencia. En general, las autoridades reguladoras y de la competencia deberían compartir la información. En realidad, alrededor de la mitad de las autoridades reguladoras dicen que lo hacen.

Los Estados Miembros de la UE dedican sustanciales recursos a la regulación de los servicios postales. Éstos recursos se distribuyen de forma desigual entre las ANR, y algunas ANR parecen contar con recursos insuficientes. En la nueva Directiva podría ser deseable tener en cuenta estrategias para lograr una asignación más eficiente de los recursos reguladores dentro de la Comunidad. Dichas estrategias podrían incluir una definición más clara de las tareas de las ANR,

122 Informe Final fomentar más la cooperación y compartición de tareas entre las ANR y una mayor confianza en los mecanismos competitivos para reducir la necesidad de intervención reguladora, especialmente en los estados más pequeños.

3.9.2 Independencia de las ANR

Como se ha indicado anteriormente, el Artículo 22 requiere que las ANR estén "legalmente separadas y funcionalmente independientemente de los operadores postales”. En un caso reciente, la Comisión sostuvo que el Artículo 22 requiere a los Estados Miembros a asegurar “gracias a una separación adecuada de obligaciones, que las tareas de supervisión financiera y económica, por una parte, y de supervisión [del PSU], por otra, se llevan a cabo completamente independiente una de otra.”146

La independencia de la ANR del operador postal depende de muchos factores. Idealmente el responsable de una ANR independiente no debería ser nombrado por un ministro que también es directamente responsable del éxito del PSU. De hecho, si el estado cuenta con intereses propietarios en el PSU, entonces es preferible disponer de un regulador con casi independencia judicial del gobierno en lugar de un regulador ubicado dentro de un ministerio, ya que los distintos ministerios se influencian necesariamente unos a otros. Tampoco debería el ministro responsable del PSU manejar los hilos de la ANR o disponer de autoridad de apelación sobre las decisiones de la ANR. El responsable de una ANR independiente, o los miembros del comité que sirve de responsable, deberían disponer de un cargo con un plazo fijo de varios años y disfrutar de protección legal contra el cese. A igualdad de condiciones, parece que una ANR encabezada por un comité de varios miembros, como en el caso de un juzgado formado por varios jueces, probablemente sea más estable e independiente que un único regulador jefe.147

146 Decisión de Comisión 2002/344/EC del 23 de octubre de 2001, OJ L 120, 7 de mayo de 2002, p. 19, párrafo 29. En este caso, las actividades a supervisar conllevan establecer los umbrales de volumen y las tarifas del correo preclasificado por La Poste de Francia. La Comisión observó, ‘en lo referente a los servicios abiertos a la competencia que se encuentran dentro del ámbito del servicio universal, se aplica el principio general de orientación a coste, pero las reglas francesas no indican las implicaciones de ese principio o los acuerdos para verificar si se cumplen.’ El párrafo 18 (énfasis añadido). La comisión concluyó que Francia no debería, de conformidad con el Artículo 82 del tratado de la CE (abuso de posición dominante), permitir a La Poste establecer los requisitos para el correo preclasificado sin supervisión, ya que La Poste estaría en una posición de favorecer a sus propias subsidiarias en el negocio de la preparación del correo en detrimento de empresas de la competencia. 147 En Alemania, el número de miembros en el comité que controla la ANN refleja el número de sectores regulados por la ANN. Esto puede ser verdad también en otros Estados Miembros. Principales Desarrollos en el Sector Postal 123

Tabla 3.9.4 Independencia organizacional de las ANR

Número Duración Motivos de cese ¿Suboficina ¿Mismo edif respons. ¿quién nombra ¿quién nombra ¿sujeto a día EM ANR responsable de Minis que Minis de ANR ANR? DG de PSU? por Exec? ANR Corr? Corr?

AT Minist Correos Ninguno No BE 4 PM/Consejo PM/Consejo 6 años Otro No No No CY 1 PM/Consejo 5 años Causa No No No CZ 5 PM/Consejo 5 años Causa No No No DE 3 Otro 5 años No criterio No No DK 1 PM/Consejo Minis Corr 5 años Causa Sí Sí No EE 1 Minist Correos Otro Ninguno Discreción No No No ES PM/Consejo PM/Consejo Ninguno Discreción Sí Sí FI 1 PM/Consejo Minis Corr Ninguno Causa No Sí No FR 7 Parlamento Minis Corr 6 años Causa No No No GR 9 PM/Consejo 4 años Causa No No No HU 7 PM/Consejo Min Otro 5 años Discreción No No No IE 3 Minist Correos Minis Corr 4 años Causa No Sí No IT 1 Parlamento Min Otro 5 años Discreción Sí Sí LT 7 Otro Minis Corr 5 años Causa No No No LU 3 PM/Consejo 5 años Causa No Sí No LV 5 Otro Otro 5 años Causa No No No MT 4 Minist Correos Min Otro 3 años Otro No No No NL 3 Minist Correos 4 años No criterio No No No PL 1 PM/Consejo Minis Corr 5 años Causa No No No PT 3 PM/Consejo Otro 5 años Causa No No No SE 9 PM/Consejo Minis Corr 1 años Causa No Sí No SI 1 PM/Consejo 5 años Causa No No No SK 1 Minis Corr 6 años Causa No No No UK 7 Minisr Correos Minis Corr 3 años Causa No Sí No Notas: DE ANR nombrada por gobierno federal. IT Presidente de PSU nombrado por ministerio de economía; ANR es ministerio de comunicaciones. NL Ministerio de asuntos económicos nombra responsables de ANR.

La Tabla 3.9.4 resume diversas características de los acuerdos organizacionales de la ANR y PSU que intentan aportar luz sobre la independencia de la ANR. En esta Tabla se identifican algunos motivos de preocupación. En al menos tres Estados Miembros, la ANR parece ser simplemente una oficina dentro un ministerio, en lugar de una agencia con una genuina independencia institucional (AT, ES, IT). En dos Estados Miembros, los responsables de la ANR y del PSU son nombrados por el ministerio de Correos (IE, UK). En ocho Estados Miembros, sólo hay un único regulador postal (CY, DK, EE, FI, IT, PL, SI, SK) en lugar de un Consejo de varios miembros. En cuatro Estados Miembros, el responsable de la ANR no tiene un plazo fijo en el cargo (AT, EE, ES, FI) y en otros varios, el plazo en el cargo es bastante corto (tres años o menos). En cinco Estados Miembros, los responsables de la ANR parecen no tener protección estatutaria contra el cese (DE, EE, ES, HU, IT, NL). En varios Estados Miembros, la ANR está sujeta claramente a las directrices políticas del gobierno (DK, FI, IE, LU, SE, UK). En ocho Estados Miembros, el presupuesto de la ANR debe ser aprobado por el ministerio postal (EE, ES, FI, MT, NL, PT, SE, SK). En España, la única apelación de las decisiones de la ANR es al ministerio postal.

124 Informe Final

Quizás ninguna de estas características sea suficiente por sí misma para arrojar dudas sobre la independencia de las ANR. En cualquier caso, los efectos negativos (o positivos) de los acuerdos organizacionales pueden verse superados por las todavía más intangibles tradiciones políticas de los Estados Miembros. Sin embargo, hay algunas características de los acuerdos institucionales de la ANR que podrían hacer generar dudas sobre su independencia a los ojos de un observador razonable.

En nuestro punto de vista, los Estados Miembros han dado, con algunas excepciones, pasos razonables hacia el establecimiento de ANR que sean independientes de la influencia de los PSU o de otros a los que pueda afectar la suerte del PSU. No obstante, es necesario dar más pasos. En la siguiente Directiva, puede ser deseable especificar más claramente los acuerdos institucionales que deberían ser empleados por los Estados Miembros para asegurar tanto la apariencia como la realidad de la independencia.

Conclusiones

La independencia de la ANR es vital para el funcionamiento del marco regulador de la Comunidad para los servicios postales, aunque difícil de evaluar en la práctica. Si bien los Estados Miembros han realizado un trabajo razonablemente creíble de conferir independencia a las ANR, hay características en el sistema actual que podrían generar dudas en la mente de un observador razonable. En la siguiente Directiva, puede que sea deseable especificar más claramente los acuerdos institucionales que deben ser empleados por los Estados Miembros para asegurar la apariencia y la realidad de la independencia. Principales Desarrollos en el Sector Postal 125

3.9.3 Poderes reguladores

La efectividad de la ANR depende también de su capacidad de obtener información y de ejecutar sus decisiones.

Tabla 3.9.5 Poderes de ejecución de las ANR

Recabar información Aplicación básica Poderes adicionales Requerir Establecer Requerir Requerir Requerir Cancelar Buscar Requerir nuevos Imponer nuevos acceso MS datos del sistema precios orden datos de estudios multas precios downstream PSU contabil. ilegales judicial no-PSU datos PSU AT X X BE X X X X X DK X X X GR X X X X LT X X X X X LU X X X LV X X X X X CZ X X X X X X EE X X X X X ES X X X X X FI X X X X X FR X X X X X X X HU X X X X X X X IE X X X X X X IT X X X X X X X NL X X X X X PL X X X X X X PT X X X X X X X SE X X X X X X SI X X X X X X X CY X X X X X X X DE X X X X X X X X X MT X X X X X X X X X SK X X X X X X X X UK X X X X X X X X X

La Tabla 3.9.5 resume los poderes de ejecución comunicados por las ANR. Las primeras tres columnas se refieren a la recogida de datos del PSU. ¿Puede la ANR requerir al PSU a que revele los datos existentes? ¿Puede la ANR obligar al PSU a mantener cuentas reguladoras en la forma determinada por la ANR? ¿Puede la ANR requerir al PSU a que obtenga nuevos datos, posiblemente con un coste sustancial para el PSU? Las siguientes tres columnas se refieren a los poderes básicos de ejecución, a la autoridad para cancelar las tarifas ilegales, imponer multas en caso de actividad ilegal y buscar la ejecución judicial de las órdenes reguladoras. Las últimas tres columnas se refieren a los poderes adicionales, autoridad para establecer tarifas legales, incluso si el PSU no las propone, autoridad para obligar al PSU a proporcionar acceso downstream incluso si no desea hacerlo y autoridad para requerir información de los operadores postales distintos del PSU. 126 Informe Final

En esta Tabla, los Estados Miembros se dividen en tres grupos conforme a una medición general del aumento de la autoridad de ejecución. En el primer grupo, las ANR parecen carecer tanto de un conjunto pleno de herramientas para recabar información como de un conjunto de poderes de ejecución básicos. Este grupo incluye siete ANR, aunque sólo supone el 7% del envío de correspondencia de la Comunidad (AT, BE, DK, GR, LT, LU, LV). El segundo grupo incluye a las ANR que cuentan con las herramientas necesarias para recabar información pero carecen de algunos poderes de ejecución básicos. Este grupo incluye a 13 Estados Miembros, que suponen el 49% del mercado de la Comunidad (CZ, EE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, NL, PL, PT, SE, SI). El tercer grupo está formado por las ANR con un conjunto completo de poderes básicos para recabar información y de ejecución. Esta última categoría incluye a Alemania y al Reino Unido, así como a otros tres estados más pequeños (CY, MT, SK) y colectivamente representa el 43% del mercado de la Comunidad.

El análisis anterior no debería ser sobreinterpretado. Hay matices de la autoridad de ejecución que no se capturan bien con estos estudios. Sin embargo esta revisión parece mostrar que algunas ANR carecen de las herramientas básicas de ejecución. La nueva Directiva podría, por tanto, dar pasos para definir más claramente las herramientas de ejecución con las que deberían contar las ANR para aplicar la política postal de la Comunidad.

Conclusiones

Algunas ANR parece que carecen de la autoridad básica para recabar información o aplicar sus órdenes. La nueva Directiva podría, por tanto, dar pasos para definir más claramente las herramientas de ejecución con las que deberían contar las ANR para aplicar la política postal de la Comunidad.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 127

4. Desarrollos del sector

4.1. Cifras principales – El sector postal europeo

La Unión Europea en resumen

Tabla 4.1.1 Visión de conjunto de los países (2004)

Tamaño Población PIB Empleo ² (mil km ) (en mil) (en millardos EUR) (en mil) EU-25 3,991,529 458,339 10,419 191,880 EEA (IS, LI, NO) 427,037 4,888 212 2,449 Países candidatos (BG, HR, 1,180,656 104,706 346 12,568 RO,TR)

Fuente: Eurostat, UPU

Después del acceso de los 10 nuevos Estados Miembros148 el 1 de mayo del 2004, la Unión Europea está formada por 25 países, con una población total de 455 millones de personas y una superficie de alrededor de 4 millones de kilómetros cuadrados. El producto interior bruto total de la UE es de aproximadamente 10,4 trillones de EUROS. Los países de la EEA representan otros 5 millones de personas y los países candidatos casi 105 millones (Tabla 4.1.1).

Tamaño del mercado postal europeo y su importancia para la economía de la Comunidad

Estimamos que el sector postal en conjunto de la Unión Europea, incluyendo el envío de correspondencia, paquetes y servicios urgentes tuvieron unos ingresos totales de aproximadamente 90 mil millones de euros en 2004. Esta cifra corresponde al 0,9% del producto interior bruto (PIB) de los 25 Estados Miembros. El mayor segmento del mercado es el del envío de correspondencia, que representa alrededor del 60% de todos los ingresos. Los segmentos de paquetería y urgente combinados suponen el 40% de todos los ingresos. El sector postal supone una significativa contribución directa a la economía de la UE. Estimamos su contribución directa al PIB de la UE en aproximadamente 37 mil millones € o el 0,4%.149

148 Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Latvia, Lituania, Malta, Polonia, la República eslovaca y Eslovenia. 149 La contribución directa se calcula por los ingresos totales menos los costes de operación más los gastos de empleo (valor añadido). Excluye los servicios de compras ofertados por terceros. En el sector de los envíos urgentes alrededor del 30% de los ingresos totales son valor añadido (véase Previsión económica de Oxford (2004), El impacto económico del sector de envíos urgentes de las empresas de envíos urgentes en Europa). El negocio de correos con mayor número de 128 Informe Final

El empleo total en el sector de los servicios postales se puede estimar aproximadamente en 1,6 millones de personas, o el 0,8% de todos los trabajos de la Unión Europea. Los PSU emplean a alrededor de 1,7 millones de personas en total (plantilla) y alrededor de 1,5 mil millones en la producción de servicios postales en 2004. Esta cifra incluye el empleo en los proveedores de servicios de paquetería y urgente, especialmente DHL, DPD, GLS y TNT. Los CPO independientes de los PSU suponen alrededor de 100.000 empleados.

Tamaño y estructura del mercado – mercado de envío de correspondencia EU-25

Basado en datos aproximados de cuota de mercado proporcionados por los PSU y las ANR, los ingresos totales obtenidos de los servicios de envío de correspondencia en la UE se estiman en alrededor de 54 mil millones EUR en 2004.

Figura 4.1.1 Tamaño del mercado de envío de correspondencia EU-25 (ingresos): aprox. 54 mil millones de euros de ingresos en 2004

Fuentes: El estudio WIK e informes anuales de operadores postales nacionales. Advertencias: los ingresos de los envíos de correspondencia de los PSU incluyen los ingresos de los servicios de correo que no son envíos de correspondencia (por ejemplo, distribución de elementos sin dirección); la información de ingresos de Deutsche Post y TNT incluye ingresos de subsidiarias extranjeras activas en mercados de envío de correspondencia (es decir, competidores). La cuota de los competidores se estima por las cifras de ingresos publicadas por los competidores en el envío de correspondencia (excluyendo subsidiarias de TNT y Deutsche Post en la medida de lo posible). No se incluyen los ingresos de los distribuidores de periódicos y revistas.

personas empleadas, el envío de correspondencia representa alrededor del 50% de los ingresos totales, (cálculos propios basados en resultados del estudio WIK y de informes anuales). Principales Desarrollos en el Sector Postal 129

Los PSU son, con diferencia, los proveedores de servicios de envío de correspondencia más importantes. Las cuotas de los cinco PSU más grandes reflejan el tamaño de sus mercados locales: siguen teniendo más del 75% del mercado europeo. La cuota de los competidores independientes de TNT y de Deutsche Post se ha estimado en aproximadamente el 2% en la Comunidad.

Figura 4.1.2 Mercado envío de correspondencia EU-25 (volumen envío de correspondencia local) – aprox. 93 mil millones de elementos de correspondencia (2004)

Fuentes: Estudio WIK e informes anuales de los operadores postales nacionales, estudios de mercado de las ANR.

Estimamos que el número de elementos de envío de correspondencia es de alrededor de 93 mil millones en 2004. En contraste con la distribución de los ingresos, el mercado de envío de correspondencia de U.K. es el más grande en la actualidad, seguido por el mercado de envío de correspondencia alemán y francés.

Basado en el estudio WIK y en los datos publicados por Ecorys (2005), estimamos que el número de elementos sin dirección distribuido por los PSU y otros proveedores es de al menos de 80 mil millones a 90 mil millones de elementos. 130 Informe Final

4.2. Suministro de servicios postales

4.2.1 Competencia y cuotas de mercado – Servicios de envío de correspondencia

4.2.1.1 Visión de conjunto

Tabla 4.2.1 Grado percibido de competencia en envío de correspondencia local (2005)

Envío Elementos Envío Periódicos, corresp de Correo directo Elementos MS correspondencia revistas, Periódicos diarios ondenci corresponde (con direcc.) sin dirección (2005) publicaciones a ncia (2000) AT o • NA • •• ••• •• BE i • i • •• •• ••• CY o 0 0 0 • ••• •• CZ • • • •• ••• ••• ••• DE • • • • NA NA •• DK i •• NA NA NA NA ••• EE o 0 0 • • • •• ES •• ••• •• •• ••• ••• ••• FI •e ••• ••• NA NA ••• ••• FR •• ••• • • •• •• •• GR o • • • • • • HU o i i i •e •e ••e IE o 0 0 0 •• NA ••• IT • •e •• ••• •• NA ••• LT •e ••• ••• NA ••• ••• NA LU •e • • • • i ••• LV • 0 0 0 • • •• MT o •• • • i i ••e NL i •e • ••e ••• NA ••• PL o • • • ••• ••• ••• PT • • • • • • ••• SE • • • • • • ••• SI • • • • •• ••e ••• SK • •• •• •• ••• •• ••• UK o • NA NA NA NA NA EU-25 • (0.7) • (1.3) • • •• •• ••• Nota: Ver texto para explicación de criterios y puntuaciones. o Ninguno • Emergiendo • • Substancial ••• Intenso

Fuente: Estudio de Internet, respuestas combinadas de ANR y PSU Principales Desarrollos en el Sector Postal 131

El envío de correspondencia incluye el reparto de elementos de correspondencia (es decir, correo de transacciones), correo directo con dirección y la distribución de suscripciones de periódicos, revistas y publicaciones (incluyendo periódicos diarios cuando se reparten conjuntamente con los elementos del envío de correspondencia). La Tabla 4.2.1 resume el grado actual de competencia para cada uno de estos segmentos de mercado, tal y como es percibida por los interesados que respondieron a nuestro estudio.

La última columna de la Tabla 4.2.1 refleja el grado percibido de competencia en la distribución de elementos sin dirección, que en nuestra definición no son parte del envío de correspondencia. Obviamente el grado percibido de competencia difiere enormemente entre los segmentos. Mientras que la competencia percibida en el envío de correspondencia y en el correo directo con dirección continúa siendo bastante limitada, es mucho más fuerte en la distribución de periódicos, revistas y publicaciones y – especialmente – en la distribución de elementos sin dirección. Comparado con la situación en 2000, parece que el grado percibido de competencia en el envío de correspondencia ha aumentado ligeramente. En el caso del grado percibido de competencia en el segmento del correo directo con dirección, es más fuerte en países en los que el correo directo se ha liberalizado completamente (notablemente en CZ, EE, IT y NL).

En conjunto, los resultados de nuestro estudio están en línea con la información de cuota de mercado recogida por Ecorys (2005). Estos muestran que los PSU continúan dominando el mercado en el envío de correspondencia (elementos de correspondencia y correo directo). La situación es menos clara en la distribución de periódicos, revistas y publicaciones y en la distribución de elementos sin dirección. Parece que muchos de los PSU tienen también una posición fuerte de mercado en la distribución de elementos sin dirección y, en menor medida, en el reparto de periódicos y revistas por suscripción. Una posición de dominio de mercado de los PSU en los mercados de reparto adyacentes (distribución de periódicos, elementos sin dirección) podría reducir la probabilidad de entrada en el mercado en un mercado liberado de envío de correspondencia: invertir en una red de distribución ya existente es una estrategia común para iniciar el negocio del reparto de envío de correspondencia con dirección.

4.2.1.2 Servicios de envío de correspondencia local

En general, los mercados nacionales de envío de correspondencia se caracterizan por una competencia limitada. Aún así, algo de competencia ha emergido en la mayoría de los Estados Miembros. Una distinción básica entre distintos modelos de negocio de los nuevos actores en el mercado es si proporcionan o no servicios de extremo a extremo (E2E) o servicios upstream (entregados a otros operadores para el reparto final). 132 Informe Final

Tabla 4.2.2 Principales CPO en los mercados de envío de correspondencia local

Estado PSU(s) extranjeros activos en mercado envío Otros competidores importantes (E2E) Miembro correspondencia local (upstream y E2E) AT TNT (NL): Redmail (empresa conjunta con Styria (editor), disolución de elementos con dirección y sin dirección BE TNT (NL): Belgische Distributiedienst (distribución de elementos sin dirección) CY CZ TNT (NL): Dimar ofrece servicios upstream y y correoMediaservis (propiedad de empresa de logística directo y ADM (distribución de elementos sin dirección) Fiege (DE)) DE Finland Post (FI): Itella (servicios Upstream) PIN Group: JV de grandes editores y Pin AG TNT (NL): EP Europost (empresa logística JV Hermes y(piedra principalmente de editores) NL, E2E) NET-DBS (JV de varios distribuidores locales; Pin 25%) West Mail (JV de editores) Prime Mail (JV empresa logística Hermes y Swiss Post) (con dirección),

DK Finland Post (FI): Itella (Servicios upstream) Posten Norge (NO): programado correo ciudad (E2E) EE Finland Post (FI): Itella (Servicios upstream) ES Deutsche Post (DE): Unipost (cuota 38%, E2E) FI FR La Poste/De Post (BE): Asterion (servicios upstream) ADREXO (editor Spir Communications) Deutsche Post (DE): KOBA (servicios upstream), Royal Mail (UK): Crie Group (servicios upstream)

GR HU Üsterreichische Post (AT): Feibra Hungary (distribución de elementos sin dirección) TNT (NL): Dimar (distribución elementos sin dirección) IE IT TNT (NL): Varias empresas (correo directo, dice su sesión de elementos sin dirección, actividades upstream) LT Finland Post (FI): Itella (Servicios upstream) LU LV Finland Post (FI): Itella (Servicios upstream) MT NL Deutsche Post (DE): Selekt Mail (E2E), MailMerge Sandd (E2E) propiedad de empresa de inversión (reparto en apartados del correo) privada La Poste (FR): Insa BV (servicios upstream), PL TNT (NL): Dimar (distribución elementos sin dirección) PT SE Finland Post (FI): Itella (Servicios upstream) Posten Norge (NO): Correo ciudad (E2E) SI SK TNT (NL): Shiculka & Macatch (distribución de elementos sin dirección) UK Deutsche Post (DE): DHL Global Mail, Speedmail (E2E DX Networks (separación de grupo de selección y servicios upstream), Williams Lea (servicios upstream) de personal Hays en 2004) La Poste (FR): Mailplus (servicios upstream y E2E), Express Dairies (Arla Foods (DK) (salida del TNT (NL): TNT Mail UK (servicios upstream), Circular mercado noviembre 2005) Distributors Ltd. (distribución de elementos sin dirección) Principales Desarrollos en el Sector Postal 133

La Tabla 4.2.2 ilustra la importancia de los PSU como competidores en mercados extranjeros de envío de correspondencia. Después de los PSU, son las empresas editoriales las involucradas en las actividades de servicios postales. O bien han formado empresas conjuntas con PSU extranjeros (AT y NL), han actuado por cuenta propia (FR) o establecido redes con otros editores (DE). Hasta el momento, las empresas de inversión de capital han estado poco activas en los CPO más grandes de envío de correspondencia. NAZCA, una subsidiaria que pertenece en su totalidad a Fortis Private Equity ha tenido participación en la española Unipost, aunque las vendió a DPWN en septiembre de 2004.150 Dutch Sandd es propiedad de Trimoteur Holding B.V. y recientemente ha vendido parte de sus acciones a otras dos empresas de capital privado (NIB Capital Principal Investments, Fortis Private Equity).151

Ecorys (2005)152 ha presentado una clasificación de los mercados nacionales de envío de correspondencia en la que describe su atracción para la entrada del mercado. Se han utilizado criterios como el volumen total de envío de correspondencia, envío de correspondencia per cápita y la utilización del correo directo, que caracterizan el desarrollo de los mercados nacionales de envío de correspondencia, o el grado de urbanización y otras características socio demográficas que tienen influencia sobre los costes de reparto. Sin tener cuenta las restantes barreras relacionadas con el potencial de regulación específico de cada país, la entrada debería ser:153

• Muy alta en Bélgica, Francia, Alemania, los Países Bajos y UK;

• Relativamente alta en Dinamarca, Italia, Luxemburgo, España y Suecia;

• Moderada en Austria, República Checa, Finlandia, Hungría, malta, Polonia, Portugal, Eslovaquia y Eslovenia;

• Relativamente baja en Chipre, Estonia, Grecia, Irlanda, Latvia y Lituania.

Hasta el momento, los PSU extranjeros no han entrado en mercados de los países con una amenazada competitiva moderada o baja. La adquisición de Feibra Hungary, el líder del mercado húngaro para el correo sin dirección, por parte de Austria Post es una excepción.154 Con esta adquisición, Austria Post parece haber cambiado la estrategia de entrar en los mercados de Europa

150 Fortis, informe anual 2004, p. 28. 151 Trimoteur Holding, Nota de prensa 28.6.2005. Las dos nuevas empresas de inversión adquirieron las acciones en manos de ING Commercial Finance (antiguamente parcialmente NMB Heller) antes (Entrevista Trimoteur B.V., 2.3.2006). 152 Ecorys (2005), Desarrollo de la competencia en el sector postal europeo. 153 Ecorys (2005), Desarrollo de la competencia en el sector postal europeo, p. 138ss. 154 AT Üsterreichische Post, Nota de prensa de 13 de octubre 2005.

134 Informe Final oriental a través de alianzas con los titulares y, en su lugar, adquirir competidores.155

Hasta 2004, los PSU extranjeros fueron bastante activos en la entrada en mercados extranjeros interesantes (según la clasificación de Ecorys). En los últimos años hemos notado una ligera disminución de entrada de nuevos competidores. Empresas como Express Dairies en UK incluso salen otra vez del mercado.

Sin embargo, hay unas cuantas excepciones importantes: Norway Post ha anunciado que iba entrar en el mercado postal danés creando una subsidiaria de CityMail.156 TNT intensifica sus actividades de EP Europost en Alemania. La empresa espera vincular 120 de sus 160 socios regionales de reparto de correo bajo una única estructura de franquicia europea.157 DPWN ha adquirido recientemente Williams Lea, uno de los principales proveedores de servicios de valor añadido relacionados con la documentación y correo.158 Además, DPWN intensificó sus actividades en el mercado de envío de correspondencia holandés. Ha adquirido la mayoría de MailMerge, el mayor suministrador especializado de reparto en apartados de correo.159 Royal Mail y La Poste han anunciado que ampliaban sus actividades a los mercados extranjeros de envío de correspondencia. GLS, una subsidiaria de Royal Mail, tiene programado entrar en el mercado de envío de correspondencia alemán tan pronto como se anule el área reservada. La Poste ha ampliado el negocio bajo licencia de su afiliada Mail Plus en UK.160

Caso práctico 4.1 Estrategias de adquisición de TNT y DPWN en mercados extranjeros de envío de correspondencia

TNT y DPWN han comenzado a diversificar sus negocios. Han crecido en el segmento del envío de correspondencia tanto horizontal como verticalmente. El segmento de negocios de TNT “Red europea de correos” (EMN) y el segmento de DPWN “Servicios de valor añadido y correo internacional” (MI) son los que más están creciendo. De 2004 a 2005 los ingresos de EMN aumentaron un 23%.161 TNT

155 Véase WestLB (2005), Europáische Postunternehmen – Herausforderungen und Chancen der Postbranche [Operadores postales europeos – oportunidades y retos del sector postal], p. 57. Austria Post negocia actualmente con empresas checas y tiene pensado entrar también en el mercado búlgaro y rumano. 156 NO Norway Post, Nota de prensa de 15 de febrero 2006. En 2002 Norway Post adquirió 57% CityMail Sweden. Cuenta con una opción para adquirir el restante 23% de las acciones en el primer trimestre de 2006. 157 Transport Intelligence, Nota de prensa de 29 de noviembre de 2005. 158 DE Deutsche Post, Nota de prensa de 13 de febrero de 2006. La adquisición ha sido aprobada en marzo de 2006. 159 DE Deutsche Post, noticia de prensa del 12 de octubre de 2005. 160 WestLB (2005), Europáische Postunternehmen – Herausforderungen und Chancen der Postbranche [Operadores postales europeos – oportunidades y retos en el sector postal], p. 66. 161 NL TNT, informe anual 2005, p. 34. Principales Desarrollos en el Sector Postal 135 prevé un margen operativo de más del 10%.162 Comparado con 2004 los ingresos de MI de DPWN aumentaron un 22% en 2005.163

Tabla 4.2.3 Estrategia de adquisición TNT y DPWN en mercados extranjeros envío correspondencia TNT DPWN Criterios de Volumen de correo en total y per cápita Objetivo tiene que encajar decisión para Potencial de crecimiento mercado base sólida estratégicamente en portfolio del grupo entrar en un Geografía del país Entorno regulador 164 mercado ¿existe objetivo? Retorno de inversión (ROI) de al menos Base de cliente de empresa objetiva 12-15 % en 2 a 3 años

Mercados objetivo AT, BE, CZ, DE, HU, IT, PL, SK, UK ES, FR, NL, UK Estrategia Adquisición de principales actores, principalmente enAdquisición de principales actores; entrada correo sin dirección, principales clientes los de empresa; tanto sin dirección como con dirección; 165 mercado AT: Redmail (impreso con dirección y sin dirección; casiprincipalmente clientes de empresa; cobertura nacional) desarrollar “un solo lugar de compra”, BE: Belgische Distributiedienst (sin dirección, correoampliar conocimientos de valor añadido 166 directo; a nivel nacional) alemán es todo Europa CZ: ADM (sin dirección; nivel nacional); Dimar Group (sin ES: Unipost (con dirección) dirección, servicios upstream) FR: Koba (servicios upstream) DE: EP Europost (correo con dirección, JV con Hermes;NL: Interlanden (sin dirección), Selekt pretende cobertura nacional), TNT Regioservice (correoMail (con dirección), Mailmerge (reparto con dirección, antiguo fBlitz Logistik; regional), TNT Postapartados de correo) Direktwerbung (correo sin dirección; antes 2000 35 UK: Speedmail Int. (con dirección) empresas independientes) (ahora parte de DHL Global Mail), HU: Dimar Group (sin dirección, servicios upstream) Williams Lea (servicios upstream) IT: muchos empresas, involucrados en con dirección, sin dirección, servicios upstream, producción correos PL: Dimar Group (sin dirección, serv. upstream) SK: Shiculka & Macatch (sin dirección), Dimar Group (sin dirección, servicios upstream) UK: TNT Mail UK (correo con dirección), Circular Distributors Ltd. (sin dirección)

Estrategia Centrado en potenciar posiciones actuales en UK, DE yExpansión de actividades europeas 167 futura Europa Oriental necesario limitar futuras adquisiciones

TNT y DPWN operan parcialmente en los mismos países (Tabla 4.2.3): Ambos son activos en los mercados locales del otro y en UK. TNT ha ampliado recientemente su negocio a algunos países de Europa Oriental, mientras que DPWN ha ampliado sus actividades en Francia y en España. Ninguno de ellos ha invertido en nuevas empresas. Hasta ahora se centran en los clientes de empresa.

162 NL TNT, presentación de analistas, 27.2.2006, Diapositiva 16. 163 DE Deutsche Post, informe anual 2005, p. 52. 164 Entrevista con TNT, 13.2.2006; Deutsche Post (2005c) Hoja informativa para inversores. 165 NL: TPG Red de correos Post/Europea y TPG Post/Cendris, TPG (2004) presentación a analistas de estrategia de correos7.12.2004 y Entrevista TNT 13.2.2005; DE: Deutsche Post (2005c) Hoja informativa para inversores, informe anual de Deutsche Post 2004, presentación del Dr. Klaus Zumwinkel, reunión de accionistas 18.5.2005. 166 La división corporativa de correos de Deutsche Post contiene cinco divisiones de negocio. La quinta (16 % de ingresos totales de la división) comprende Servicios de valor añadido y correo internacional. 167 NL TNT (2005), Presentación a analistas, 6.12.2005, Diapositiva 26. 136 Informe Final

Sin embargo, también hay importantes diferencias. En octubre de 2004, DPWN unió todos los servicios de correo internacional fuera de Alemania bajo la nueva marca “DHL Global Mail”. Global Mail “ofrece a los clientes de empresa internacionales soluciones globales de correo adaptadas a sus necesidades específicas, tales como comunicaciones corporativas, marketing directo, entrega de muestras, servicios de valor añadido y distribución de prensa.”168 El objetivo está claramente definido: DPWN desea lograr una posición única para ofrecer prácticamente todos los productos de la cadena de suministro del sector de correos.169 Por tanto, la adquisición de Williams Lea con su tratamiento de documentos, marketing directo y soluciones documentales es un paso importante en esta dirección.170 Mientras DPWN se orienta a establecer un servicio de “punto único de venta”, TNT tiene un “enfoque más pragmático”171 con un fuerte enfoque en su negocio central. Si los clientes demandan productos más complejos, TNT compra servicios adicionales en el mercado. Al hacerlo, TNT supone que puede encontrar el mejor proveedor sin perder su independencia. No obstante, TNT hace una excepción a esta estrategia: en Italia, los servicios upstream están bastantes subdesarrollados. Por esta razón, TNT adquirió varias empresas de producción de correo (impresión). En Alemania, TNT pretende rellenar un hueco al ofrecer servicios de segunda clase para los elementos de correspondencia que hasta el momento no son ofrecidos por DPWN. Por esta razón, TNT pretende establecer en Alemania una red con menos de cinco días de reparto a la semana. La decisión de TNT de entrar en un mercado extranjero de envío de correspondencia viene motivada por criterios distintos;172 por ejemplo, el tamaño y el potencial de crecimiento del mercado (en términos de volumen de correos). Por tanto, algunos de los países de Europa oriental todavía no son interesantes para la entrada en su mercado. Otros países, como los escandinavos, están escasamente poblados. Además tiene que existir una empresa objetivo adecuada. Por ejemplo, la española Unipost habría sido una empresa objetivo interesante para TNT, pero DPWN adquirió en ella una participación a tiempo. Las restantes empresas activas en la distribución de elementos sin dirección son demasiado pequeñas para TNT para iniciar el negocio en España. Esta decisión refleja la estrategia de TNT de adquirir empresas que hayan logrado un volumen suficientemente alto y cobertura geográfica sustancial en la distribución de elementos sin dirección. TNT utiliza estas empresas como “trampolín” para ampliar los servicios de distribución a los elementos con dirección.

Resumiendo, ambas empresas son muy activas en la entrada en mercados extranjeros de envío de correspondencia, aunque sus estrategias son muy distintas. Sus actividades de F&A han disminuido recientemente. TNT pretende potenciar sus posiciones actuales en UK, Alemania y Europa Oriental en compañía de adquisiciones a pequeña escala.173 DPWN pretende ampliar más sus actividades europeas. Con respecto a la adquisición de Williams Lea, uno podría esperar que DPWN continúe centrándose en empresas activas en los servicios upstream de envío de correspondencia.

168 DE Deutsche Post (2005c) Hoja de información para accionistas, p. 6. 169 Este objetivo no se restringe a pequeñas empresas. DPWN pretende convertirse en “Punto único de venta” de correo, servicios urgentes y logística (Deutsche Post, Nota de prensa del 13 de febrero de 2006). 170 DE Deutsche Post (2006), Presentación estándar Relaciones con inversores, febrero 2006, diapositivas 10-11. 171 NL TNT, Entrevista 13.2.2006. 172 NL TNT, Entrevista 13.2.2006. 173 NL TNT (2005), presentación a analistas, Diapositiva 26. Principales Desarrollos en el Sector Postal 137

Figura 4.2.1 Desarrollo de cuotas de PSU en volumen envío de correspondencia E2E local 1996- 2004 (DE, ES, NL, SE y UK)

Notas: DE: Cuota de volumen del correo referido a área con licencia (1.000g), excluyendo licencia-G (correo de salida entre países) UK: Cuota referida a área con licencia (350 g); excluidos servicios de consolidación.

Fuentes: Informes de autoridades nacionales reguladoras.

El desarrollo de la competencia de extremo a extremo (E2E)174174 en el reparto de correspondencia y correo directo con dirección, continúa siendo muy limitado incluso en los Estados Miembros que van más adelantados de lo requerido por la Directiva Postal (Figura 4.2.1). La liberalización del mercado mediante la reducción de los límites de peso ha tenido un impacto menor sobre la competencia que la liberalización de las clases de correspondencia, por ejemplo, el correo directo. Esto se ilustra con los ejemplos alemán y holandés. Mientras que en Alemania los elementos de correo directo que pesan menos de 50 g han sido liberalizados en 1998, en los Países Bajos los elementos impresos (incluyendo la publicidad con dirección) no ha sido nunca parte del área reservada.

174 La competencia de extremo a extremo significa que un operador postal de la competencia ofrece al menos recogida, transporte y – más importante – reparto final de los elementos de envío de correspondencia. Al contrario que las empresas E2E que ofrecen servicios upstream, como las empresas de correo y consolidadores, entregan los elementos de envío de correspondencia al operador postal nacional (normalmente el PSU) para el reparto final. 138 Informe Final

Caso práctico 4.2 DE y NL: Desarrollo de la competencia en el reparto de correo directo con dirección

En DE, el correo directo por encima de 50 g suponía alrededor del 32% del total de correo directo con dirección en 2004.175 Los concesionarios-B (reparto de correo directo que pesen más de 50 g) lograron una cuota de mercado de alrededor del 8,3% de los elementos de correo directo abiertos a la competencia (en ingresos). La cuota correspondiente del volumen de correo era del 8,8%. En 1999 esta cuota de volumen de correo era de alrededor del 6%. No obstante, en la actualidad los competidores suponen menos del 3% del correo directo con dirección total (incluyendo la parte reservada del mercado). En los Países Bajos, la distribución de elementos impresos (incluyendo publicidad con dirección) está completamente abierta a la competencia. Los principales competidores Sandd y Selektmail repartieron alrededor de 240 millones de elementos en 2004 (Ecorys, 2005). Esto correspondería a una cuota de alrededor del 16% del total de publicidad impresa. A pesar de la posible sobreestimación debido a que ambos competidores también distribuyen revistas, catálogos y periódicos, la cuota de mercado de Sandd y Selektmail parece ser significativamente mayor que la cuota correspondiente de los concesionarios-B en Alemania. Parece que la cuota de mercado de Sandd ha aumentado incluso más en 2005. Sandd ha anunciado que ha aumentado su volumen de correos alrededor del 75% en 2005, mientras que el volumen de correo de TNT disminuyó el 3%.176

175 Estimación basada en cifras de Deutsche Post AG (Informe anual 2004) y de la ANN alemana (Bundesnetzagentur, Marktbeobachtungsbericht 2005 [estudio de mercado de área con licencia 2005]) 176 NL TNT, Informe anual 2005; Sandd, http://www.sandd.nl Principales Desarrollos en el Sector Postal 139

Competencia E2E frente a competencia upstream

Que los reguladores deban permitir o no el acceso downstream es un tema debatido de forma controvertida tanto en los Estados Miembros como a nivel de Comunidad.

Figura 4.2.2. Acceso a la cadena de valor del sector postal

Puntos de acceso público Puntos acceso downstream Abierto al público Restringido a correspondencia que Restringido a elementos cumple determinados requisitos en postales entregados por referencia a volumen y grado de operadores postales de la preparación del envío. competencia No requisito de acceso downstream No hay tratamiento específico obligatorio en la Directiva. Si el en la Directiva Postal. PSU proporciona acceso, la Directiva obliga transparencia y no Acceso obligatorio por discriminación. legislación postal (por ejemplo, La mayoría de los Estados DE, FR, NL, SE) Miembros no regulan Regulación del USO específicamente acceso acceso downstream. Algunos PSU ofrecen acceso voluntariamente. Acceso requerido por legislación postal. PSU está obligado a ofrecer acceso cuando se solicite (acceso downstream obligatorio) La Figura 4.2.2 ilustra los distintos tipos de acceso downstream. Al contrario que los buzones situados la calle de los PSU y de las sucursales postales que están abiertas al acceso público de instalaciones de otros PSU – si existen – está restringido al correo que cumple determinados requisitos en lo referente al volumen (volúmenes mínimos) y al grado de preparación de correo (por ejemplo, métodos específicos de franqueo, grado de preclasificación, o calidad de la dirección). La Directiva Postal actualmente no obliga a la regulación del acceso downstream. Se requiere, no obstante, 140 Informe Final transparencia y trato no discriminatorio “cuando los proveedores de servicios universales aplican tarifas especiales”177.

En nuestra terminología, el Acceso de Terceras Partes se refiere al acceso downstream solicitado por clientes postales distintos del remitente.178 Estos son intermediarios entre el remitente y el operador postal responsable del reparto final, por ejemplo, preparadores de correo o tiendas de correspondencia que actúan en nombre de una o más empresas de correo, consolidadores u operadores postales de la competencia. En esta terminología, la diferencia entre los CPOs y los consolidadores sería que los CPO, al contrario que los consolidadores, crean su propia red de reparto aunque normalmente no dispone (todavía) de cobertura nacional. Dado que no se encuentran en posición de repartir todo el correo solicitado por sus clientes, algunos CPOs indican que necesitan acceso a la red del PSU para el reparto, con el fin de hacer atractivo las proposiciones de negocio para sus clientes, como ocurre en Alemania y en el Reino Unido, y que se describen más detalladamente a continuación. También hay algunos CPO que no requieren acceso: ejemplos de ello son los competidores de TNT en los Países Bajos (especialmente Sandd y Selektmail), CityMail en Suecia y Adrexho en Francia. Mientras que los CPO holandeses han creado redes de reparto a nivel nacional en menos de cinco años, la sueca CityMail (propiedad de Norway Post) se centra en el reparto de correo generado por ordenador en el altamente poblado sur de Suecia.179 Adrexo pretende entrar en los segmentos B2B y B2C después de la plena liberalización del mercado postal francés. La empresa no comenzaría desde cero, puesto que ya cuenta con una red de distribución bien desarrollada para periódicos, revistas y elementos sin dirección, con cobertura prácticamente nacional.180

Como se ha indicado anteriormente, la Directiva Postal no proporciona una regulación específica del acceso downstream. Si el PSU ofrece voluntariamente acceso downstream a tarifas especiales, entonces la Directiva requiere que estas tarifas se apliquen de una forma transparente y no discriminatoria. Sólo hay unos cuantos Estados Miembros en los que la legislación postal requiera al PSU conceder acceso de red a sus competidores (acceso downstream obligatorio):181 En U.K., Royal Mail tiene obligación de conceder acceso a sus competidores obligado por su licencia.182 Mientras que Royal Mail ha negociado acuerdos de acceso con otros varios operadores de forma voluntaria, estos

177 Directiva Postal, Art. 12. 178 No existe una clara definición del término “terceras partes”. A veces, sólo se refiere a los operadores y consolidadores postales de la competencia, mientras que las tiendas y preparadores de correo que actúan en nombre de una empresa de correos se consideran como “clientes directos” (UK). 179 Ecorys (2005), El desarrollo de la competencia en el sector postal europeo, p. 83. 180 Ecorys (2005), El desarrollo de la competencia en el sector postal europeo, p. 106. 181 Vea también la sección 3.3.6 para el debate de los requisitos normativos. 182 Vea U.K., Postcomm (2003): Licencia modificada concedida a Royal Mail Group Plc. (antigua Consignia Plc.), condición 9. Principales Desarrollos en el Sector Postal 141 acuerdos se alcanzaron sólo después de una sutil intervención de la ANR. En la ley postal alemana existen provisiones legales similares que requieren a los PSU a conceder acceso de red a terceras partes.183 A continuación comparamos con mayor detalle el desarrollo de la competencia y de los servicios emergentes de consolidación debido al acceso downstream obligatorio en DE y en UK.

Después del primer paso de apertura del mercado en UK (en 2002) el número de entradas en el mercado ha sido muy bajo. Además de reducir los umbrales de precio y de peso Postcomm decidió abrir los servicios de correo masivo (correos de más de 4000 elementos) y los servicios de consolida- ción a la competencia. Los correos masivos de este tamaño se envían normalmente a consumidores, con lo que Postcomm en realidad liberalizó el correo masivo B2C que requiere una red de reparto bien desarrollada que cubra partes significativas del país. En consecuencia, la entrada en el mercado de proveedores de servicios E2E ha sido muy limitada.

En UK y Alemania está permitido que terceras partes (es decir, no el que lo envía) pueda recoger elementos de envío de correspondencia de las empresas de envío y lo transporte al PSU para su reparto final. Parece que la entrada del mercado en actividades upstream es más dinámica y rápida que el establecimiento de una red de reparto partiendo desde cero. El primer acuerdo de precios de acceso entre Royal Mail y UK Mail en febrero de 2004 fue seguido por acuerdos con otros concesio- narios. En poco más de un año, los volúmenes de acceso han aumentado a más de 1.000 millones de elementos o alrededor del 5% de todo el volumen postal de UK. Los competidores, al igual que las grandes empresas de correo y los preparadores de correo, hacen uso de los acuerdos de acceso (“acceso directo del cliente”). Alrededor de la mitad del volumen viene del acceso directo de los clientes (grandes empresas de envío de correo, por ejemplo, Royal Bank of Scotland o T-Mobile y preparadores de correo). La otra mitad viene de los operadores postales de la competencia. Royal Mail espera que el volumen de acceso supere los 3.000 millones en 2007.184

183 Acta postal alemán, PostG §28 (1): “cuando un concesionario tiene una posición dominante en un mercado de los servicios postales sujeto a licencia, cuando se le solicite, ofrecerá parte de su oferta global de transporte por separado [es decir, acceso downstream, el autor], si esto es económicamente razonable. La obligación conforme a la frase 1 anterior sólo se aplicará en relación a otro proveedor de servicios postales cuando la empresa solicitante no tiene una posición dominante en el mercado y cuando en caso contrario habría restricciones indebidas de la competencia en el mismo u otro mercado. El concesionario pueden rehusar proporcionar dicho servicio incidental [es decir, acceso downstream, el autor] si la capacidad operacional de sus instalaciones o la fiabilidad operacional corriera peligro por ello o, en un momento dado, se hubiera agotado toda la capacidad disponible requerida para el servicio.” (Acta postal alemana, traducción al inglés). 142 Informe Final

Tabla 4.2.4 E2E vs. Acceso de Terceros en UK Correo masivo E2E Consolidación Último trimestre Primer trimestre Último trimestre Primer trimestre 2003/04 2005/06 2003/04 2005/06 Citipost AMP Ltd. (antiguo n.a. oo* Alternative Mail y Parcels Ltd.) DHL Global Mail (incl. antiguo oo oo oo ooo Speedmail) DX Network Services ooo ooo Express Dairies (sale mercado de envíooo correspondencia en noviembre 05) TNT Mail oo oooo UK Mail ooo oooo * número de círculos indica volúmenes trimestrales manejados por cada operador (oo - más de 100.000 elementos; ooo – más de 1 millón elementos; oooo – más de 10 millones elementos)

Fuente: Postcomm (2004, 8); Postcomm (2005, 13).

La Tabla 4.2.4 indica los volúmenes trimestrales manejados por cada operador tanto para E2E como para servicios de consolidación para varios trimestres de 2004 y 2005. Las empresas más grandes que ya han estado activas en servicios de consolidación durante varios años han intensificado ahora sus actividades. TNT ha cambiado desde E2E a servicios de consolidación y en la actualidad es uno de los mayores proveedores en este segmento. Por el contrario, Express Dairies dejó de ofrecer servicios de reparto de elementos con dirección en noviembre de 2005. Obviamente los volúmenes de consolidación han crecido significativamente, con más fuerza que los volúmenes repartidos por los operadores postales de la competencia. DHL Global Mail ofrece cada vez más servicios de consolidación, mientras que sus volúmenes E2E están estancados. DX Network Services se ha centrado tradicionalmente en los flujos B2B (entre de documentos) y continúa ofreciendo servicios E2E en el segmento.

Antes de 2006, en Alemania se aplicaban distintos límites de precio y peso a la correspondencia y al correo directo: el área reservada incluía correspondencia con un peso de hasta 100 g y el correo directo de hasta 50 g. Desde 2006, el mismo límite de peso se aplica a todo el correo de envío de correspondencia. Para ofrecer servicios de correspondencia o correo directo que pesen hasta 1.000 g los CPO deben solicitar una licencia. Las leyes alemanas ofrecen ocho tipos de licencias, denominadas “A” hasta “H”, algunas de los cuales actúan como limitaciones adicionales en el ámbito de la licencia exclusiva. Hasta finales de 2005 los tipos más importantes de licencia eran:

• Licencia A – transporte de elementos de envío de correspondencia y catálogos con dirección que

184 UK Postcomm (2005b), Revisión del mercado de la competencia. Principales Desarrollos en el Sector Postal 143

pesen más de 100 g o coste más que tres veces la tarifa estándar de una carta de 20 g.185

• Licencia B – transporte de correo directo masivo que pese más de 50 g y se repartan cantidades de no menos de 50 elementos.

• Licencia D – provisión de servicios postales que sean “distintos de los servicios universales, que tengan características especiales y mayor calidad”.

La licencia D permite a un CPO ofrecer servicios postales de “mayor calidad” para la correspondencia y el correo directo incluso si los elementos están incluidos dentro de los límites de peso y precio de la licencia exclusiva de DPAG. Puesto que la ley no especifica el nivel de calidad requerido, la ANR alemana ha establecido los distintos criterios durante la toma de decisión sobre las solicitudes de licencia. La definición de los criterios de calidad para una licencia D ha estado sujeta a diversos casos judiciales a lo largo de varios años. Hasta el momento, los juzgados han mantenido licencias D que autorizan el reparto del mismo día y ciertos días de elementos postales y servicios que incluyen el rastreo y seguimiento. Sigue habiendo casos pendientes que conllevan reparto al día siguiente.

Figura 4.2.3 Alemania: Desarrollo de volúmenes de correo local en área de licencia (2000- 2004)

Fuente: Bundesnetzzagentur, Estudio de observación del mercado 2005.

185 En 2006, la licencia B ha perdido su importancia debido a que los límites de los elementos de correspondencia y de correo directo son idénticos. 144 Informe Final

El volumen de correo de los concesionarios aumentó de 253 millones en 2000 a 898 millones elementos en 2004 (Figura 4.2.4). El volumen del correo total ha permanecido bastante estable, lo que implicaba que Deutsche Post había perdido cuota de mercado en términos de volumen (e ingresos).

Figura 4.2.4 Alemania: Correo, ingresos y desarrollo de precio medio de concesionarios-D (1999 - 2004)

Notas: Precio medio medido de DPAG basado en ingresos y volúmenes del área reservada. Cifras de licencias A y B.

Fuente: Bundesnetzzagentur, Estudio de observación del mercado 2005.

Los concesionarios D eran responsables de dos tercios del volumen total de correos repartidos por otros concesionarios distintos de Deutsche Post en 2004 (Figura 4.2.4). El precio medio de elementos postales repartidos por concesionarios es de alrededor de 10 céntimos (o 18%) inferior que el precio medio de los servicios de DPAG. Los precios medios han disminuido en DPAG y en los concesionarios D. Posibles explicaciones de los precios medios de DPAG incluyen (1) aumento de la competencia, (2) aumento del uso de contratos de acceso por grandes empresas de envío de correo y (3) reducciones de precios debido al régimen del límite de precio establecido por decisiones de la ANR alemana.

Figura 4.2.5 Alemania: Cuotas de mercado por tipo de licencia (ingresos, 2002 y 2004) Principales Desarrollos en el Sector Postal 145

Notas: Licencia A Excluyendo PZA (ver a continuación). Licencia E Recogida de elementos de envío de correspondencia en instalaciones del remitente y entrega a DPAG para reparto final. Licencia F Transporte de elementos de correspondencia desde apartados de correo a instalaciones del destinatario.

Fuente: Bundesnetzzagentur, Estudio de observación del mercado 2005.

Además de la licencia exclusiva, Deutsche Post dispone también de licencias A, B, E. y F. El reparto de notificaciones legales (“Postzustellauftträge”) es un importante servicio ofrecido por los concesionarios A que se considera aparte en la Figura 4.2.5. Las cifras de la licencia A están adaptadas en consecuencia. Lo que es más obvio, Deutsche Post es el proveedor de servicios más dominante en cada tipo de licencia. No obstante, hay importantes diferencias en el desarrollo: en el reparto de notificaciones legales, la posición dominante de Deutsche Post parece ir disminuyendo lentamente. En la actualidad, la cuota de ingresos de Deutsche Post se espera que continúe disminuyendo alrededor a alrededor del 70% en 2005. Además en el área de las licencias E y F cuyo servicios están relacionados con los servicios upstream y downstream con la cadena de valor postal tradicional, la cuota de mercado de Deutsche Post es inferior que en el área de la licencia A y B, que cubre los servicios E2E. Aún así, Deutsche Post disfruta de una fuerte posición de mercado en estos segmentos desde 2002. 146 Informe Final

Figura 4.2.6 Alemania: Distribución por tamaños de empresa de concesionarios distintos de DPAG (1999-2004)

Fuente: Bundesnetzzagentur, Estudio de observación del mercado 2005.

Al contrario que la situación en UK, el número de concesionarios en Alemania es muy alto. En 2004 había más de 1300 empresas que tuvieron una o más licencias para ofrecer servicios postales. Más de la mitad de los concesionarios han tenido ingresos inferiores a 100.000 euros en 2004 (Figura 2.4.6), mientras que alrededor del 20% lograron ingresos de más de 500.000 €. Comparado con Deutsche Post, que generó ingresos totales de 9.500 millones de euros, los concesionarios son bastante pequeños. En suma todos los concesionarios excluyendo DPAG alcanzaron un movimiento de mercancías de 530 millones € o una cuota de mercado del 5,3% en el área con licencia.186

Principales Desarrollos en el Sector Postal 147

Caso práctico 4.3 Competencia E2E (PIN y EP Europost)

Con la introducción de la licencia D en Alemania emergieron muchos proveedores locales. Con el fin de ampliar la base de clientes, los concesionarios D buscan disponer de cobertura nacional. Para lograr este objetivo PIN AG y EP Europost, dos de los competidores más importantes en el mercado de envío de correspondencia alemán, siguen distintas estrategias. PIN Group AG: Fundación de una nueva empresa por actores existentes Las mayores empresas editoriales alemanas Axel Springer, Westdeutsche Allgemeine Zeitung (WAZ) y Holtzbrinck así como la empresa de capital privado Rosalia han creado una nueva empresa, PIN Group AG, en octubre de 2005. Cada accionista tiene una cuota del 25%; las empresas editoriales contribuyeron a la nueva empresa con sus actividades de envío de correspondencia. El número de elementos postales aumentó de 11 a 200 millones durante los últimos cinco años, mientras que el movimiento de mercancías aumentó desde 8 a 800 millones €. PIN Group pretende repartir 400 millones de elementos para lograr unos beneficios de 150 millones de euros en 2006.187 Para 2006 y 2007 PIN Group se centra principalmente en los clientes de empresa. A partir de entonces, la empresa prevé orientarse también a los consumidores. Según el Art. 4 del acuerdo de compañía PIN Group AG presta los servicios postales a través de sí mismo o de sus compañías afiliadas.188 Por esta razón PIN Group AG ha comenzado a adquirir otros operadores de envío de correspondencia. En marzo de 2006, PIN Group AG adquirió Westfalian Annen Post y las restantes acciones de la empresa afincada en Düsseldorf Net-DBS GmbH (Netzwerk Deutscher Briefservice).189 Esta última empresa reparte 12 millones de elementos de envío de correspondencia al mes, con clientes importantes como Vodafone, Arcor o Primagas. Además del enfoque estratégico de la adquisición de empresas, PIN Group AG ofrece tres formas adicionales de cooperación: a) reparto de envíos de correspondencia en nombre de PIN Group sin integración; b) acuerdo de cooperación con integración parcial en la red de PIN Group AG; y c) concepto de franquicia con integración completa.190 En un futuro cercano, la estructura de accionistas de PIN Group parece estable. Según el Art. 9 y 10 del acuerdo de compañía ninguno de los accionistas venderá acciones del grupo hasta mediados de 2008. Después de esto, los restantes accionistas tienen un derecho preferencial de compra pero en caso de que no estén dispuestos a pagar un cierto precio, los accionistas que estén dispuestos a vender sus acciones pueden hacerlo libremente.

EP Europost: crear una red de proveedores independientes de servicios postales En octubre de 2002, TNT y Hermes Logistik, una empresa afiliada de Otto Versand, fundó EP Europost. TNT tiene el 71%, y Hermes el 29% de las acciones. A pesar de que se han producido cambios importantes en la dirección, dos de los tres miembros del Consejo de dirección dejaron la

186 DE Bundesnetzzagentur, Estudio de observación del mercado 2005. 187 DE PIN Group AG (2006), Schick es grün [Envíelo en verde], p. 10. 188 DE PIN Group AG, Contrato de 19 de octubre de 2005. 189 DE Posttip, noticia de 7 de marzo de 2006, PIN Group übernimmt Net-DBS und Annen-Post [PIN Group adquiere Net-DBS y Annen-Post]. 190 DE PIN Group AG (2006), Schick es grün [Envíelo en verde], p. 7. 148 Informe Final empresa a mediados del 2005 – EP Europost ha doblado los ingresos totales en 2005. La cobertura geográfica de las redes de reparto se acerca al 90%.191 EP Europost ofrece un acuerdo de asociación con operadores postales locales. Ofrece clasificado y transporte y normalmente también ofrece varias funciones de soporte (TI, marketing, facturación). La recogida y reparto se lleva a cabo a través de 150 operadores locales.192

En Alemania, hasta hace poco, los derechos de los competidores de obtener acceso downstream a Deutsche Post se interpretaba sólo en referencia a los servicios fuera del ámbito del área reservada. Aunque la Comisión Europea ha ordenado a Alemania que asegure el acceso no discriminatorio a su red tanto para clientes como consolidadores — y la oficina alemana de cárteles ha decretado que Deutsche Post AG debe conceder acceso inmediatamente — el caso sigue estando pendiente. Después de que un juzgado confirmara la ejecución inmediata de la decisión de la oficina de cárteles, Deutsche Post concluyó sus primeros acuerdos de acceso con consolidadores a finales de abril de 2005. Las primeras indicaciones confirman un desarrollo dinámico de los servicios de consolidación.

Figura 4.2.7 Alemania: Número de acuerdos de acceso al año (2000-2005)

Fuente: Bundesnetzagentur, Informes anuales 2000-2005

191 NL TNT, Informe anual 2005, p. 33. 192 Presentación Alex Eglseer, CEO EP Europost (hasta finales del 2005), Deutscher Versandhandelskongress, Wiesbaden, 27.10.05. Principales Desarrollos en el Sector Postal 149

Las cifras sobre el volumen de correo manejado por los consolidadores no están todavía disponibles193 pero el número de contratos de acceso cerrados entre Deutsche Post y los consolidadores ofrece una primera indicación sobre su desarrollo. La Figura 4.2.7 muestra el desarrollo de acuerdos de acceso entre clientes/competidores y Deutsche Post. Se han establecido tres tipos de acuerdos, clasificados por ubicación de acceso (instalación de clasificado de salida o de entrada) y por el tipo de correo (elementos de correspondencia o correo directo). Antes de la decisión judicial en 2005, el número de acuerdos entre Deutsche Post y los competidores era considerablemente bajo (en suma 29). Después de la decisión, se han cerrado más de 190 acuerdos entre consolidadores y Deutsche Post. El número es todavía mucho más bajo que el número total de contratos entre clientes y Deutsche Post, que fue superior a 2.250 a finales de 2005. Es obvio que el acceso directo de los clientes supone un volumen de correo mucho más grande que el esperado de los consolidadores.

Los consolidadores necesitan disponer también de una licencia para ofrecer servicios postales (licencia E). Con posterioridad a la decisión judicial, más de 150 operadores postales de la competencia han solicitado licencias E. Deutsche Post ha estimado que perderá alrededor de 200 millones € en beneficios al año debido a los servicios de consolidación.194 Debió al acceso de clientes directos bien establecido, el volumen del mercado potencial de los servicios de consolidación en Alemania queda reducido a los envíos de correspondencia que no cumplan los requisitos mínimos de volumen. La ANR alemana estima que el volumen potencial del mercado de los servicios de consolidación es de alrededor del 9% del área con licencia (en ingresos, alrededor de 900 millones €). La reducción del umbral de peso para los elementos de correspondencia supone un 8% adicional del área con licencia. Debido a ambos pasos de apertura del mercado, el área competitiva supone aproximadamente la mitad del área de licencia en 2006.195

¿Cuáles son las razones del éxito de los productos de acceso en UK y por qué dificultan el establecimiento de infraestructura alternativas de reparto en UK pero no en Alemania? Para contestar esta pregunta nos fijamos en más detalle en las tarifas para el acceso de terceros. En la Figura 4.2.8 se presentan las tarifas de acceso de DE, FR, UK y USA. El punto de referencia de comparación son las tarifas postales públicas para elementos de correspondencia de la categoría estándar más rápida para un peso de 20 g. De los tres países europeos, la tarifa pública en UK es la menor con diferencia: representa el 75% de la tarifa pública alemana. En UK la tarifa de acceso para

193 La ANN alemana va a adaptar su metodología de estudio para obtener información sobre los volúmenes de correo manejados por los consolidadotes para el estudio de 2006. 194 Posttip (06.05.2005), Post-Chef: Konsolidierung gefáhrdet Arbeitsplatze. 195 DE BNetzA (2005b). Tatigkeitsbericht 2004/2005 [Informe de actividad 2004/2005]. Pág 311. 150 Informe Final repartir elementos de correspondencia en la instalación de clasificación de entrada supone incluso menos del 50% de la tarifa de acceso correspondiente en Alemania. Además de las diferencias en el nivel de precios entre los PSU, también hay significativas diferencias en sus estructuras de tarifas. La diferencia entre la tarifa pública y la tarifa de acceso (SF de entrada) para los elementos de corres- pondencia es considerablemente mayor en UK que en Alemania: 54% de la tarifa pública en UK, comparada con el 21% en Alemania.

Tanto el nivel de precios como la estructura de tarifas afectan a los incentivos de los potenciales proveedores de servicios postales, bien para establecer una infraestructura de reparto alternativa y (temporalmente) utilizar acceso downstream, bien para proporcionar servicios upstream y de consolidación. En Alemania, los incentivos para establecer servicios E2E para el reparto de elementos de correspondencia son obviamente mayores que en UK, donde el nivel de precios y la estructura de acceso promueve la competencia en servicios upstream (parecido a la situación en Estados Unidos).

Por el contrario, establecer un servicio E2E para el reparto de correo directo con dirección parece ser también muy difícil en Alemania. Los incentivos para establecer servicios de consolidación para el correo directo también son muy bajos: la diferencia entre el descuento menor para el correo directo y la tarifa de acceso (SF de entrada) es sólo del 6%. Esto podría explicar por qué la mayoría de los concesionarios alemanes ofrecen servicios de reparto para elementos de envío de correspondencia en lugar de para correo directo con dirección.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 151

Figura 4.2.8 Comparación de precios: tarifas públicas vs. precios acceso en DE, FR, UK y USA (2004)

Notas: S: Elementos de correspondencia: categoría estándar más rápida (20g) Dm: Correo directo con dirección: UK: producto correo masivo seleccionado comparable (Royal Mal no ofrece un servicio aparte de correo directo); USA: Standard Mail. Base: Tarifa postal pública para categoría estándar más rápida (20g, 2004): SF salida: Tarifa postal a pagar cuando se entrega correo en Instalación de clasificación de salida; SF entrada: Tarifa postal pagada cuando se entrega correo en instalación de clasificación de entrada bajo, alto: Niveles de descuento depende de requisitos sobre volúmenes de correo (menor descuento posible y máximo descuento posible): DDU: Tarifa postal a pagar cuando el correo se entrega en Unidad de reparto de destino (posible en USA pero en ninguno de los restantes países considerados)

Fuente: WIK-Consult (2005a), Zur Konsolidierungsdiskission im deutschen Postmarkt: Mdglichkeiten und Entgelte für Netzzugang. [Contribución a la discusión sobre servicios de consolidación del mercado postal alemán: posibilidades y tarifas para acceso de terceros] p. 53 [Figura traducida]

Por tanto, unas tarifas postales públicas relativamente bajas con una amplia diferencia entre las tarifas públicas y de acceso han reducido considerablemente los incentivos para establecer una infraestructura de reparto alternativo a nivel nacional en UK. En Alemania tarifas públicas relativamente altas, vinculadas con una diferencia de tarifas pequeña ha establecido fuertes incentivos para la inversión en una infraestructura alternativa de reparto centrada en los elementos de correspondencia. La sostenibilidad de la estrategia de los CPO alemanes de establecer una infraestructura de reparto a nivel nacional (como preveía PIN o EP Europost) dependerá en gran medida del comportamiento estratégico de Deutsche Post AG: El titular alemán tiene considerable espacio para maniobrar para reducir las tarifas postales (también desde un punto de vista de regulador, siempre que las tarifas cumplan los requisitos reguladores de la orientación a costes). Una opción podría ser establecer un servicio de segunda clase para elementos de correspondencia (masivo) en condiciones similares al correo directo con dirección. En este caso, la mayoría de los concesionarios alemanes correría el riesgo de perder partes considerables de su negocio. Por 152 Informe Final supuesto al elegir esta estrategia Deutsche Post también estaría reduciendo su margen de beneficios.

Conclusiones

El desarrollo de la competencia en el reparto de elementos de correspondencia y correo directo con dirección sigue siendo limitado y, en la mayoría de los Estados Miembros, incluso no existente. En los Estados Miembros que han abierto más o completamente el mercado de envío de correspondencia, la cuota de los competidores en el reparto de elementos postales está creciendo lentamente.

La competencia E2E y upstream en Alemania y UK se ha desarrollado de forma muy diferente. La estrategia de apertura del mercado británico en entradas de mercado muy limitadas para los servicios de envío de correspondencia E2E y un ágil desarrollo de los servicios de consolidación todavía ofrecidos por un bajo número de competidores. La estrategia de apertura del mercado alemán con régimen de licencia estandarizado y exención de servicios de envío de correspondencia distinto de servicios universales ha producido un mercado muy fragmentado con numerosos proveedores de servicios postales pequeños y medianos.

Comparado con la situación alemana, los servicios de consolidación en UK están simplemente evolucionando. Los productos de acceso son nuevos para los CPO y para los clientes. En Alemania DPWN ha concedido acceso de redes a grandes clientes desde 2000. Por tanto los consolidadores en Alemania pueden tener más problemas para adquirir grandes empresas de envío de correos que ya tienen un acuerdo de acceso establecido con Deutsche Post.

Además, el nivel de precios y la estructura importa: tarifas postales públicas relativamente bajas vinculadas con una gran diferencia entre las tarifas públicas y de acceso han reducido considerablemente los incentivos para establecer una infraestructura de reparto alternativa a nivel nacional en UK. En Alemania, tarifas públicas relativamente altas vinculadas con una baja diferencia de tarifas ha establecido fuertes incentivos para la inversión en infraestructuras alternativas de reparto centradas en el envío de correspondencia. La posibilidad de sostenimiento de la estrategia del CPO alemán de establecer una infraestructura de reparto a nivel nacional (prevista por PIN o EP Europost) depende en gran medida del comportamiento estratégico de Deutsche Post AG.

4.2.1.3 Reparto de periódicos, revistas y publicaciones

La situación de competencia en este segmento de mercado es bastante difusa. Primero, es necesario distinguir entre los periódicos diarios que tienen que ser repartidos a primera hora y restantes revistas y publicaciones mediante suscripción que se distribuyen semanalmente, mensualmente o incluso me- nos. Las publicaciones regulares de las empresas (por ejemplo, instituciones financieras y de segu- ros) y grandes asociaciones (por ejemplo el club automovilístico alemán ADAC) son también parte de estas publicaciones con suscripción. Para este estudio hemos pedido a las personas que respondían Principales Desarrollos en el Sector Postal 153 sus opiniones sobre la competencia en el segmento de periódicos, revistas y publicaciones periódicas con dirección, así como del segmento de periódicos (reparto temprano). Parece que en la mayoría de los Estados Miembros el reparto temprano de periódicos no lo realiza el PSU. Una excepción impor- tante es Post Finland, el PSU finlandés, que comenzó a centrarse en el reparto temprano hace varios años. En las zonas rurales, el PSU reparte conjuntamente periódicos y cartas en la mañana.

La situación es completamente distinta en el reparto de revistas y periódicos con suscripción. En los Estados Miembros en los que el grado percibido de competencia es muy bajo (ver Tabla 4.2.1), pa- rece que los PSU tienen una posición dominante en el reparto de periódicos y publicaciones por suscripción (CY, EE, GR, HU, LU, LV PT). En combinación con la información recogida por Ecorys (2005), los PSU de AT, CZ, F I y FR parecen tener también una posición fuerte. Adicionalmente, añadiríamos también el PSU alemán que reparte alrededor del 50% de las revistas y publicaciones con suscripción.196 Alemania es un caso especial cuando se tiene en cuenta que las editoriales son también importantes competidores de Deutsche Post en el reparto de envío de correspondencia.197 Han establecido sus propias redes de reparto para gestionar el reparto temprano de periódicos. Al mismo tiempo, necesitan los servicios de reparto de Deutsche Post para los productos de prensa no distribuidos por sus propias redes (especialmente cuando se necesita reparto a nivel nacional).

Conclusiones

En la distribución de revistas y publicaciones periódicas de suscripción, los USP parecen tener una fuerte posición de mercado en al menos la mitad de los Estados Miembros. En la distribución de periódicos diarios, los PSU parecen jugar una función menor, excepto en el caso del PSU finlandés.

4.2.1.4 Servicios de envío de correspondencia entre países

Más de la mitad de los Estados Miembros198 han abierto completamente a la competencia el correo entre países de salida. Entre 2000 y 2004, menos del 4% del volumen total del envío de correspondencia corresponde al correo entre países recogido por los PSU. Además, el volumen de envío de correspondencia entre países recogido o repartido por los PSU ha disminuido fuertemente

196 Deutsche Post distribuye alrededor de 2.200 millones de publicaciones y revistas al año (Informes anuales). En 2004, el número de revistas y publicaciones por sustitución fue alrededor de 4.300 millones de elementos (www.vdz.de). Por tanto, más de la mitad de estos elementos fueron repartidos por Deutsche Post 197 Vea la sección 4.2.1.2 para obtener más detalles. 198 Todos los Estados Miembros excepto los meridionales (CY, ES, GR, IT, MT PT), algunos estados orientales (SK, LV, MT, HU, PL) y LU. Esto corresponde a menos del 20% del correo de envío de correspondencia local en EU-25. 154 Informe Final entre 2002 y 2004.199 El grado percibido de competencia a la vista de los PSU y ANR ha aumentado también en la mayoría de los Estados Miembros. Deutsche Post estima el tamaño del mercado global para el correo entre países en aproximadamente 9,97 billones de euros en 2004, un 3,2% más pequeño que en 2003.200 Los operadores postales nacionales siguen ejerciendo una importante función porque el correo entre países de entrada sigue sujeto a la zona reservada en la mayoría de los Estados Miembros. Afiliados de Deutsche Post (DHL Global Mail), TNT (Spring, 51% propiedad de TNT, participaciones minoritarias en manos de Royal Mail y Singapore Post) y una subsidiaria de Schweizerische Post, Swiss Post International (SPI) son cada vez más activos en este negocio.

Es interesante observar que los PSU o afiliados de los PSU (SPI) hacen uso de operadores postales de la competencia para el reparto de envíos de correspondencia en determinados países con mercados más liberalizados del envío de correspondencia. Por ejemplo, EP Europost reparte envío de correspondencia (que pese más de 50 g) en nombre de la PSU francesa, La Poste.

Otro segmento importante es la entrada directa. La entrada directa significa que los elementos de envío de correspondencia originados en el país A se transportan a puntos de acceso del operador postal nacional del país de destino B. Este tipo de correo no es distinto del envío de correspondencia local. La entrada directa tiene la ventaja de que la empresa de correos (o su agente) se puede beneficiar de las rebajas ofrecidas por las empresas de correo masivo local que no están disponibles para las empresas de correo masivo extranjeras. Las empresas de correo internacional se quejan de que los operadores postales nacionales tienen requisitos muy distintos sobre temas como la dirección, formatos, y la forma de entrega de los elementos del correo. Estas diferencias crean costes y cargas de trabajo adicional a las empresas de envío de correo.201 Esto puede explicar también el éxito de los proveedores de servicio postal entre países como SPI, Spring y DHL Global Mail, que probablemente pueden gestionar mejor estos problemas.

Tabla 4.2.5 Mercados objetivo de proveedores de servicios postales activos en el segmento de envío de correspondencia entre países

Activo en DHL Global Mail Todos los Estados Miembros Spring (TNT) A T , BE, CZ, DE, DK, ES, FI, FR, IE, IT, MT, NL, PL, PT, SE,SI, SK, UK Swiss Post international (SPI) Subsidiarias/oficinas/franquiciados en AT, BE, DE, ES, FI, FR, IT, NL, SE, UK Cooperaciones con PSU en HU, SI y SK

199 Vea la sección 4.3.1. 200 DE Deutsche Post, Informe anual 2004 (p. 44) y 2005 (p. 35). 201 Entrevista con Time Warner. Principales Desarrollos en el Sector Postal 155

La Poste (FR) BE, ES, PT La Poste/De Post (BE) FR, LU

Fuentes: Estudio WIK, Ecorys (2005). Website de Schweizerische Post.

Conclusiones

En conjunto, parece que la competencia en el envío de correspondencia de salida entre países ha aumentado en los últimos años. El desarrollo del volumen no está claro debido al aumento de la utilización de las entradas directas por grandes empresas internacionales de envío de correo.

4.2.1.5 Casos de competencia

La lenta competencia emergente en los servicios de envío de correspondencia viene acompañada de un aumento del número de casos de competencia. En la mayoría de los países con mercados más abiertos o completamente abiertos, las autoridades reguladoras o de la competencia de los mercados postales tienen que ocuparse de los problemas relacionados con la posición dominante de los PSU nacionales. Hasta ahora los PSU de AT, BE, DE, DK, ES, FR, IT, SE y UK se han visto sujetos a casos de competencia debido al abuso de su posición dominante. En contraste con el número relativamente bajo pero creciente de casos de competencia en la mayoría de los Estados Miembros, los PSU y ANR se enfrentan a disputas resultantes principalmente de una definición poco clara de la zona reservada.202202

Tabla 4.2.6 Casos de competencia en la Comunidad referentes a servicios postales locales

Año primera PSU Asunto del caso de competencia decisión Involucr. BE Esquema de rebajas (discriminación, bundling); correspondencia (B2B, B2C) Pre 2003 DE Esquema de rebajas (rebajas fidelización); paquetes B2C (pedido correo) FR Esquema de rebajas (discriminación en tarifas y condiciones): preparación y IT 1. lid Ámbito ió de área en reservada: correo híbrido 2. Ámbito de servicio universal: servicios urgente SE Esquema de rebajas (discriminación). Correo masivo 2003 ES Esquema de rebajas (consolidadores) UK Queja Mailsort 2004 DK Esquema de rebajas (rebajas fidelización, discriminación) distribución elem. sin dirección ES 1. Ámbito de autoprovisión; correspondencia 2. Esquema de rebajas (contratos de exclusividad) correspondencia FR Esquema de rebajas (rebajas fidelización, vinculación). Negocio ordenación correo

202 Vea el Apéndice A2 para obtener una lista de casos de competencia en la Comunidad. 156 Informe Final

Año primera PSU Asunto del caso de competencia decisión Involucr. 2005 AT Esquema de rebajas (contratos exclusividad); revistas y periódicos DE Discriminación en referencia a acceso downstream DK Esquema de rebajas (precios depredadores): distribución de elementos sin dirección ES Esquema de rebaja (discriminación); periódicos y revistas

FR Esquema de rebajas (discriminación en tarifas y condiciones); preparación y consolidación correo (relacionado con caso previo al 2003) 2006 IT Ámbito de área reservada: correo híbrido (relacionado con caso previo 2003) UK Ventaja comercial injusta (primera decisión en caso de precio de zona); negocio completo de Royal Mail Notas: ver Apéndice A3 para más información

La Tabla 4.2.6 resume los casos de competencia tratados por la Comunidad o por las autoridades nacionales de la competencia.203 Tema más importante de los casos de la competencia han sido esquemas de rebaja indebidos vinculados en ocasiones como alegaciones de precios depredadores (por ejemplo en DE y DK). Otras fuentes de problemas de competencia han sido definiciones poco claras (ámbito de zona reservada y de servicio universal, por ejemplo en DE e IT). El número de casos de competencia, que más o menos reflejan la punta del iceberg (no toda las quejas se convierten en casos de competencia), ha aumentado de año en año. Esperamos que este desarrollo continuará cuando se abra más el mercado. La aplicación uniforme y efectiva de las reglas europeas de la competencia serán cruciales una vez que los mercados postales europeos se hayan abierto completamente.

Además de los casos de la competencia que emergen en el campo del núcleo del negocio postal (correspondencia y correo directo), las actividades de los operadores postales titulares en mercados relacionados está sujeta a casos de competencia: La distribución de elementos sin dirección (DK) y el reparto de periódicos, publicaciones y revistas (AT, ES). A finales de 2004, la autoridad de la competencia danesa decidió que Post Danmark había utilizado rebajas de fidelización ilegales en la distribución de elementos sin dirección. En febrero de 2005 la autoridad de la competencia aprobó un nuevo esquema de precios para la distribución de elementos sin dirección de Post Danmark. Debido a la agresiva estrategia de precios, Post Danmark ha aumentado el número de elementos sin dirección distribuidos en más del 60% desde 2003 a 2004. El nuevo esquema de precios no parece tener un fuerte impacto en el volumen: En 2005 Post Danmark logró distribuir un número ligeramente superior de elementos sin dirección.

203 En UK, la autoridad reguladora nacional, Postcomm, es responsable de tratar con los problemas de la competencia, mientras que en DE tanto la autoridad nacional reguladora como la autoridad de la competencia pueden verse involucrados (en la definición de la ley postal alemana, las decisiones se toman caso a caso: la implicación de la ANN se limita a casos de la competencia que se ocupa de servicios postales). Principales Desarrollos en el Sector Postal 157

El único competidor del PSU austriaco en la distribución de envío de correspondencia con dirección y de elementos sin dirección204 es Redmail, una joint venture entre TNT y Styria, un editor austriaco. El PSU austriaco tiene una posición dominante en la distribución de periódicos diarios, en el reparto de revistas y publicaciones y en la distribución de elementos sin dirección. Redmail se quejó de que el operador postal nacional aplicó contratos de exclusividad a los editores de periódicos y revistas. Recientemente la Corte Suprema de Justicia ha confirmado la decisión pendiente de la corte en favor de Redmail, confirmando que el PSU austriaco ha abusado de su posición dominante en el 205 mercado.

El desarrollo de la competencia upstream mediante servicios de consolidación también se enfrenta a un montón de problemas. Los proveedores de servicios son totalmente dependiente de la coopera- ción del PSU para poder ofrecer servicios de gran calidad (que incluye reparto D+1). A primera vista los PSU deberían cooperar porque se benefician del aumento del volumen de correo: cuanto más proveedores de servicios se ocupen de las necesidades de los clientes, más volumen podría gene- rarse.206 Las experiencias en Alemania y el Reino Unido demuestran que, a pesar de los posibles beneficios, los PSU se resisten a proporcionar acceso a los consolidadores. Estos problemas parecen estar relacionados con las actividades de negocio de los PSU: o bien son ellos los que ofrecen servi- cios upstream o lo hacen a través de subsidiarias (como Deutsche Post o la francesa La Poste) o bien prefieren hacer negocios con grandes empresas de envío de correo sin intermediarios (como ocurre en UK). Han surgido los siguientes problemas:

• Lograr un acuerdo de acceso

En UK, Royal Mail está obligado a conceder acceso a sus competidores por su tipo de licencia. Si bien Royal Mail ha negociado formalmente acuerdos de acceso con otros varios operadores sobre una base voluntaria, estos acuerdos sólo se alcanzaron después de una sutil intervención de la ANR dos años después del inicio de las negociaciones.

• Problemas operacionales y contractuales (discriminación entre clientes de acceso directo, subsidiarias del PSU activas en servicios de consolidación y competidores)

La experiencia en DE demuestra que el comportamiento abusivo de los operadores postales nacionales obligados a ofrecer acceso es una característica ampliamente común. Aún así, parece que los problemas, especialmente los operacionales, se pueden resolver a su debido

204 Feibra es el segundo mayor distribuidor de elementos sin dirección en Austria. El PSU austriaco que ya domina este mercado ha adquirido Feibra en 2004. La adquisición finalizará en la segunda mitad de 2005. 205 Nota de prensa de 17 de marzo de 2006, “OGH-Urteil: Verleger und redmail setzen sich gegen Post AG durch" [decisión de Corte Suprema de Justicia: editores y redmail prevalecen sobre Post AG]. 158 Informe Final

tiempo. Estos problemas se refieren a las condiciones que deben cumplir los consolidadores cuando reparten su correo al operador postal de referencia. Las quejas se refieren a condiciones relacionadas con los requisitos enumerados y a la definición de las entornos de tiempo y volumen en las instalaciones de clasificación. Si los consolidadores no logran cumplir estos re- quisitos, el correo no sería repartido y, por tanto, tampoco podría ser entregado al siguiente día

laborable.

• Temas de precios

EN UK, Postcomm comenzó a investigar los acuerdos de acceso downstream en 2005, después de que tres de los competidores de Royal Mail — Express Ltd, TNT Mail UK Ltd y UK Mail Ltd — se quejaran acerca de varios aspectos del comportamiento competitivo de Royal Mail. Los demandantes alegaban que Royal Mail había obtenido una ventaja comercial injusta utilizando información que había obtenido a través de negociaciones con operadores sobre sus clientes objetivo que podrían estar pensando cambiar a esos operadores. Los demandantes también alegaron que Royal Mail estaba suministrando, u ofertando suministrar, acceso downstream en términos que eran indebidamente discriminatorios tanto contra ellos como contra los clientes que utilizaran otros productos de correo masivo y que Royal Mail no había notificado adecuadamente ni publicado detalles de algunas de sus ofertas de servicios de acceso downstream. En febrero de 2006, Postcomm concluyó que Royal Mail no estaba dando los pasos adecuados (creando "paredes chinas") para asegurar que no disponía de ventajas comerciales injustas sobre sus competidores. Postcomn propuso una multa financiera de 2,16 millones de libras esterlinas y emitió una orden de ejecución sobre Royal Mail. La decisión sobre las restantes quejas sigue pendiente (acuerdos de precio zonal y publicación de condiciones de contrato).

La ANR alemana ha comenzado a investigar las actividades de la subsidiaria de Deutsche Post, InHaus GmbH. InHaus GmbH ofrece servicios de gestión de correo interno a empresas y a administraciones públicas. El caso actual trata de las actividades de gestión de correo interno externalizada por la administración financiera bávara a InHaus GmbH. Las administraciones financieras locales en Baviera hacen uso del acuerdo de acceso entre la administración financiera bávara y Deutsche Post. La ANR alemana está investigando el precio de los servicios de InHaus GmbH s porque son ellos lo que ofrecen servicios parciales dentro del área de licencia y parcialmente fuera. Los precios de los servicios que quedan fuera del área de licencia (por ejemplo servicios típicos ofrecidos por tiendas de correo) no están sujetos al control de precios ex ante. Por tanto podría ser posible que estos servicios hayan sido ofertados a precios

206 A este respecto se han citado a menudo las experiencias del servicio postal de Estados Unidos. Principales Desarrollos en el Sector Postal 159

abusivamente bajos.

Conclusiones

La emergente competencia de extremo a extremo y la competencia upstream están cada vez más sujetas a revisión bajo las leyes de la competencia. En cinco Estados Miembros (AT, DE, ES, IT, SE), los PSU se han visto involucrados en casos de competencia debido al abuso de posición dominante en el reparto de elementos postales con dirección. La autoridad de la competencia danesa ha confirmado que el PSU ha abusado de su posición dominante de mercado en la distribución de elementos sin dirección. La británica Royal Mail, la francesa La Poste y la alemana Deutsche Post se han visto involucrados en investigaciones de la competencia, referente a servicios de consolidación y acceso de terceros. Estas experiencias sugieren la creciente necesidad del control estricto de la competencia, especialmente cuando se abran completamente los mercados de la Comunidad. 160 Informe Final

4.2.2 Competencia y cuotas de mercado – servicios urgente y paquetes

Tabla 4.2.7 Grado percibido de competencia (2000 y 2005)

Fuente: estudio Internet, respuestas combinadas de ANR y PSU

La Tabla 4.2.7 muestra que el grado percibido de competencia en el segmento de urgente y de Principales Desarrollos en el Sector Postal 161 paquetes ha aumentado considerablemente entre 2000 y 2005. Pero el grado de competencia difiere entre los subsegmentos (B2B, B2C/C2B, C2C). Especialmente en los “antiguos” Estados Miembros (antiguo EU-15), la competencia es más fuerte en el segmento B2B y cada vez más fuerte en el segmento B2C, notablemente en los grandes mercados locales como DE, FR, NL y UK. Esto no resulta sorprendente, ya que los servicios de paquetería B2C están fuertemente influenciados por la compra por correo (utilizando distintos canales de comunicación) que también están muy bien desarrollado en estos cuatro países.207 En 2004, más del 80% de los ingresos europeos generados por la venta a distancia han sido generados en estos cuatro países.208 El negocio de la compra por correo sigue siendo un negocio local. Las transacciones entre países representan sólo 14% de las ventas totales de la venta a distancia.209 Por tanto, los servicios de paquetería y urgente entre países siguen dominados por las remesas B2B.

El segmento B2B de paquetes y urgente es muy distinto de los segmentos del envío de correspondencia. Los servicios de paquetes y urgente han estado liberalizados desde hace décadas y muchas empresas han establecido redes de distribución nacional, a nivel europeo o incluso a nivel mundial centradas en los servicios de empresa a empresa. Para atender a las distintas necesidades de los clientes de empresa se han establecido un amplio número de servicios y de niveles de calidad distintos. Los servicios entre países son importantes, ya que reflejan el creciente crecimiento del flujo de bienes entre países, especialmente dentro de la Unión Europea. El mercado interno de los servicios de paquetería y urgente parece ser ya una realidad.

Ofrecer una descripción detallada de los mercados de paquetería y urgente está más allá del ámbito de este estudio. Es incluso difícil ofrecer una clara definición de servicios de paquetería y urgente porque las características del servicio a veces son muy similares. TNT ha ofrecido una clasificación que describe las principales características de los servicios de paquetería y urgente por la velocidad del transporte y por el peso por remesa. Además, ellos utilizan esta clasificación para describir el posicionamiento de los proveedores de servicios de paquetería y urgente más importantes.

Como ya se ha mencionado anteriormente, el segmento B2B es el segmento más competitivo. Especialmente los servicios urgente ofrecidos, por ejemplo por UPS, TNT y DHL, son servicios de precio alto y centrados predominantemente en el segmento B2B. TNT estima el tamaño de este segmento entre 13.000 y 16.000 millones de euros en 2004.

207 En 2004 las ventas per cápita fueron más de 150 € para estos países (UK: 376, DE: 246; FR: 186; NL: 174; EMOTA, nota de prensa de 17 de mayo de 2005, información de soporte). 208 En 2004 las ventas totales fueron 67.700 millones de euros, alrededor de 57.000 millones de euros se obtuvieron en UK, DE, FR y NL (EMOTA, nota de prensa de 17 de mayo 2005, información de soporte. 209 EMOTA, nota de prensa de 17 de mayo 2005, información de soporte. Principales Desarrollos del Sector Postal 162

Figura 4.2.9 Segmentación del mercado europeo de paquetes y urgente

Fuente: TNT (2004), estadísticas de mercado.

Figura 4.2.10 Posicionamiento proveedores europeos de servicios paquetes y urgente

Fuente: TNT (2004), Estadísticas de mercado.

Debe tenerse en cuenta que en este segmento, UPS es el único proveedor importante de servicios internacionales que no está respaldado por una antigua administración postal; DHL es propiedad de Deutsche Post (DE), TNT de TPG (NL), DPD de La Poste (FR), y General Parcels de Royal Mail Holding (UK). Principales Desarrollos en el Sector Postal 163

TNT estima que el tamaño del ampliamente definido mercado de paquetes y urgente es de aproximadamente 35.000 millones de euros.210 Deutsche Post estima que el tamaño de un submercado que incluya a los seis países europeos más importante DE, ES, FR, IT, NL y UK es de 27.500 millones de euros en 2004. Cuando se añaden los países AT, BE, CH, CZ, DK, FI, GR, LU, NO, PL, PT y SE, el tamaño del mercado sería de 33.700 millones de euros.211

Tabla 4.2.8 Cuotas de mercado en mercado europeo de paquetes y urgente (2004) Estimación de TNT Estimación de Deutsche Post DHL 23% 20% TNT 11% 11% UPS 6% 8% Fedex 2% 2% La Poste (DPD) 12% Royal Mail (GLS) 58% 8% Otros 39% Fuentes: TNT (2004). Estadísticas de mercado: servicios paquetes y urgente – entre Europa DPWN, Informe anual 2005, mercado CEP europeo 2004 – cuotas de mercado basado en información de DE, ES, FR, IT, NL y UK

Por tanto, las cuotas de mercado estimadas por TNT y Deutsche Post difieren ligeramente entre los mayores proveedores de servicios urgente (Tabla 4.2.8). Aún así, ambas fuentes confirman que DHL parece contar con la mayor cuota de mercado, seguido de TNT y UPS. La posición de GLS (Royal Mail) y de DPD (Geopost, La Poste) no están claras. Pero parece que ambas tienen también una cuota de mercado sustancial en el mercado europeo de paquetes y urgente, incluso posiblemente mayor que la cuota de mercado de UPS. En contraste con los "integradores" (DHL, TNT y UPS), GLS y DPD ofrecen servicios de paquetes (siguiente día, cierto día, y reparto sin día, vea la Figura 4.2.10.)

El reciente desarrollo de las estrategias de negocio de los grandes operadores de paquete y urgente muestra que están cada vez más interesados en el negocio de las empresas de correo pequeñas y medianas (por ejemplo, e-bay power sellers). Por esta razón GLS, UPS y DHL han comenzado a establecer puntos adicionales de acceso en Europa. DHL ha anunciado que pretende doblar su red existente de puntos de acceso de 15.000 a 30.000 en Europa hasta finales de 2008.212 Fuera de Alemania, DHL ha colocado puntos de acceso en estaciones de tren y en supermercados. GLS ha anunciado que extendía el número de tiendas de paquetería a 50.000 ó 60.000 en los próximos cinco años.213 De forma parecida a DHL, GLS cooperará con comercios cuando establezca puntos de

210 Probablemente esta estimación esté basada en la Previsión Económica de Oxford (2004), El impacto económico de la industria de envíos urgentes de transportadores de urgente en Europa. 211 DE Deutsche Post. Informe anual 2005, p. 37. 212 DE Handelsblatt (20 Oct 2005). Post steckt Milliarde ins Vertriebs tz [Deutsche Post invierte 1000 millones de euros en la de distribución] 213 DE Handelsblatt (31 Aug 2005). Paketdienst GLS startet Groanggriff auf die Post [Proveedor de servicios de paquetería

164 Informe Final acceso. UPS está también ampliando su red aplicando un modelo de franquicia. El punto de inicio es la red Mail Boxes Etc. (MBE), adquirida por UPS en 2001. UPS está cambiando el nombre de estas tiendas a "tienda UPS". Estas actividades indican que, en los próximos años, la competencia beneficiará cada vez más a las empresas pequeñas y medianas de envío de paquetes.

El segmento de paquetes C2C sigue dominado por los PSU. Esto podría cambiar cuando los competidores hayan establecido una densa red de puntos de acceso y ofrezcan también servicios de paquetería a las pequeñas empresas de envío. En Alemania, un competidor, Hermes (una subsidiaria de la empresa de compra por correo Otto) ha establecido más de 11.000 puntos de acceso en Alema- nia. Procediendo originalmente del segmento B2C, comenzó a hacer negocio para pequeñas empre- sas de envío de correo, notablemente consumidores, pequeñas empresas y profesionales (como abo- gados, médicos) a finales del 2003, ofreciendo servicios de paquetería más baratos que Deutsche Post. Adicionalmente, pretende ampliar su negocio a los servicios urgente en cooperación con TNT. En un memorándum de entendimiento Hermes y TNT están de acuerdo en utilizar las sinergias de ambas redes. Inter alia, TNT pretende ofrecer servicios urgente en las numerosas tiendas de paque- tería de Hermes.214 En 2004, Hermes logró una cuota de mercado del 5% en el segmento C2C. Esta cuota aumentó al 22% en 2005. En el segmento B2C, Hermes ha aumentado la cuota de mercado desde el 32% al 35% en 2005. Pretenden lograr una cuota del 25% del mercado C2C hasta finales de 2006.215 En reacción a las pérdidas en la cuota de mercado en el segmento C2C, el director general de Deutsche Post ha anunciado recientemente que la empresa pretende reducir sus precios de reparto de paquetes para clientes privados alrededor del 10% con el fin de competir más efectivamente con los rivales.216

Conclusiones

• Los mercados de paquetes y urgente a nivel nacional y europeo son mucho más competitivos que los mercados del envío de correspondencia. Las remesas B2B son el segmento más competitivo; para estos servicios se ha logrado ampliamente el mercado interno.

• Los proveedores de servicios de paquetería y urgente europeos están ampliando sus negocios más y más a las empresas pequeñas y medianas de envío de paquetería.

• Los otros segmentos (B2C y C2C) siguen siendo todavía negocios locales; en la mayoría de los Estados Miembros los PSU dominan este segmento. Parece que aumenta la competencia en el

GLS ataca a Deutsche Post]. 214 DE Hermes Logistics GmbH, nota de prensa del 12 de diciembre de 2005. 215 DE KEP-Nachrichten No. 11 (17 de marzo de 2006), p. 2. 216 DE Handelsblatt (23 de marzo 2006). Post senkt die Preise [Deutsche Post recorta precios] y Handelsblatt (5 de abril 2006), Post senkt Páckchen-Preise deutlich [Deutsche Post reduce precios para pequeños paquetes].

Principales Desarrollos en el Sector Postal 165

segmento B2C, e incluso en el segmento C2C hay competidores que han logrado entrar en el mercado.

4.2.3 Organización y actividades empresariales de los USP

4.2.3.1 Sociedad y privatización

Tabla 4.2.9 Personalidad jurídica y privatización de los USP (2006) Personalidad jurídica Estado Miembro Departamento gubernamental CY Empresa estatal CZ, ES, FR, GR, LU, PL Sociedad anónima cuyas acciones cotizan Propiedad del Estado EE, FI, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PT, SE, en Bolsa SI, SK, UK Controlada por el Estado (>50%) At (51%) BE (50% + 1 acción) DK (75%) MT (65%) Privatizado (El Estado posee menos DE (42%) del 50%) NL (10% más acciones auríferas) Notas: DE: Las acciones son propiedad del Instituto Financiero propiedad del Estado (Kreditanstalt fur Wiederaurbau) IT: El Ministerio de Economía y Finanzas posee el 65% y la entidad financiera gubernamental, Cassa Depositi e Prestito el 35%. NL: La acción aurífera está siendo considerada por el Tribunal de Justicia Europeo2217.

Fuentes: Encuesta WIK y páginas Web de los USP.

Aunque la mayoría de los USP son todavía propiedad del Estado, el número de empresas estatales ha disminuido: solo siete de los 25 USP continúan siendo empresas estatales y en un solo caso pertenece al departamento gubernamental. La privatización de los USP es también continua. El USP alemán, holandés y más recientemente el austriaco se han integrado en la lista del mercado de valores. La mayor parte de Deutsche Post pertenece a inversores privados. En el 2005, las participaciones minoritarias del USP danés y belga se vendieron. Al principio del proceso, el TNT, así como la Deutsche Post, estaban muy interesados en comprar una participación de los operadores postales nacionales, pero luego no lo hicieron. El Gobierno danés decidió vender un 22% de su participación a la empresa británica de inversión de capital CVC218. Post Danmmark y CVC adquirieron después el 49% de la participación del USP belga. En mayo del 2006, el Gobierno

217 El 6 de abril del 2006, el defensor general ECJ y el asesor Poiares Pessoa Maduro comunicaron al Tribunal Supremo de Instancia que el Gobierno holandés no había cumplido con sus obligaciones según la ley del tratado de la UE. La especial tenencia de acciones podía disuadir a los inversores de otros países de la UE de adquirir acciones de la empresa, restringiendo de esa manera el libre movimiento del capital en la UE (Estudio CEP, la UE desea que el Gobierno holandés abandone la acción aurífera de TNT, 7 de abril del 2006). 218 Las acciones restantes se vendieron a los empleados (3%)

166 Informe Final austriaco vendió el 49% del USP a través de IPO en lugar de vender una participación a un inversor extranjero (una vez más TNT y la Deutsche Post se mostraron interesados). Después de estas experiencias, parece que TNT y Deustche Post han abolido su estrategia de entrar en los mercados postales extranjeros adquiriendo participaciones de operadores postales nacionales. En Noruega, el nuevo Gobierno ha detenido los planes de privatización del USP Posten Norge.

Caso práctico 4.4 Privatización de Post Danmark A/S219 y adquisición de De Post/La Poste

Antes del 2002, Post Danmark era una empresa pública independiente. Según el Acta Post Denmark y el Acta de los Servicios Postales daneses, Post Danmark pudo empezar a funcionar como una empresa comercial cualquiera en 1995. Durante unos años después de esa fecha, la Post Danmark fue reestructurada y modernizada, además de que se ha implementado una estrategia comercial enfocada en la calidad (programa TIQ: Implicación Total en Calidad) y acompañada de encuestas regulares sobre los desarrollos de rendimiento220. El 1 de enero del 2002, Post Danmark se transformó en una sociedad anónima cuyas acciones cotizan en Bolsa llamada Post Danmark A/S. La actuación sobre Post Danmark A/S ha implementado ya una disposición que permite la venta de hasta un 25% de las acciones. La transformación en una sociedad anónima cuyas acciones cotizan en Bolsa, vino acompañada de un cambio en los acuerdos de pago con respecto al plan de pensiones de los funcionarios que todavía estaban empleados en Post Danmark221. En el 2002-2003, el banco de inversiones NM Rothschild & Sons llevó a cabo un análisis inicial de la privatización parcial de Post Danmark A/S. Basándose en las recomendaciones, se llevó a cabo una selección de mercado para identificar a los inversores potenciales. Después de la selección de mercado, se decidió iniciar el proceso actual de venta y buscar una venta comercial. La iniciación del proceso de venta se publicó a través de una notificación en el boletín oficial de la UE. Después de que el Estado danés fuese informado sobre su interés, se solicitó a un gran número de inversores potenciales que presentara ofertas indicativas por la adquisición de la tenencia de acciones de Post Danmark A/S. Un gran número de estos potenciales inversores que presentaron ofertas indicativas fueron invitados a realizar una diligencia obligatoria en las transacciones comerciales de Post Danmark A/S. Finalmente, los potenciales inversores recibieron una hoja de plazo reflejando las expectativas del Gobierno danés con respecto al contenido del acuerdo, venta de acciones y pacto de compra. Después los inversores potenciales presentaron ofertas no firmes y comentaron la hoja de plazo. El Gobierno danés, basándose en las ofertas no firmes y en los comentarios a la hoja de plazo decidió conceder exclusivamente a CVC Capital Partners las negociaciones con respecto a la venta de acciones. En agosto del 2005, CVC Capital Partners absorbió el 22% de las acciones de Post Danmark pagando 1,27 billones DKK (unos 170 millones de euros). Post Danmark A/S adquirió el 3% de las acciones del Estado danés. Estas acciones se reservaron para un programa de propiedad de acciones de empleo (2,5%) y para un programa de propiedad de gestión de acciones (0,5%. El Estado danés posee en la actualidad el 75% de las acciones de Post Danmark A/S).

219 DK Michael Birch (Ministro danés de Transporte y Energía), Privatización de Post Danmark A/S, presentado en la conferencia de la IEA en Viena, año 2006. 220 Las áreas a medir incluían al cliente, la satisfacción de los empleados, la productividad, la calidad, el servicio, la participación en el mercado, el crecimiento de ventas, las ausencias por enfermedad, el rendimiento de la plantilla, la capacidad para adaptarse al cambio, la satisfacción de obtener objetivos de desarrollo personal y el impacto medioambiental (Informe anual de 1999, pag.11. DK Post Danmark) 221 Desde 1999 hasta el 2001, Post Danmark estaba obligada a pagar el 20% al Estado de los salarios de pensión de los funcionarios y de la plantilla empleada en los mismos términos. Esta participación se redujo al 12% en el 2002, después de la liquidación de una suma total de 230 millones de euros al Estado.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 167

En primavera del 2005, Post Danmark y CVC Capital Partners acordaron formar un consorcio con el propósito de comprar el 50% menos una acción del capital accionario del servicio postal belga, De Post-La Poste. El julio del 2005, se concedió exclusivamente al consorcio la negociaciones con el Estado belga y De Post-La Poste. Las negociaciones dieron como resultado que en octubre Post Danmark y CVC Capital Partners llegaron a un acuerdo sobre la adquisición de la mencionada tenencia de acciones mediante un aumento de capital en De Post-La Poste. La compra se hizo a través de un Holding (MIEGroup S.A.), que también pertenece a Post Danmark y CVC. Se financió en parte con la contribución del capital accionario y el capital subordinado y, en parte, a través de un préstamo bancario. La adquisición se llevó a cabo en enero del 2006 mediante un pago de 300 millones de euros. El Estado belga retuvo la mayor parte de la empresa. En conexión con la transacción, el Estado belga contribuyó con otros 40 millones de euros a la empresa222. La sensata privatización de Post Danmark es considerada por el Gobierno como una fase importante del proceso de transformación del sector postal en Dinamarca en un sector más “normal” desde el punto de vista comercial. CVC Capital Partners no dispone de conocimientos industriales específicos, pero respalda las actividades comerciales de Post Danmark proporcionando una mayor flexibilidad financiera. La adquisición de De Post-La Poste es un ejemplo obvio de cooperación entre Post Danmark y CVC. Por el contrario, De post- La Poste ha empezado a modernizar y reestructurar sus operaciones y busca un socio que pueda reforzar la situación financiera y que respalde el proceso de modernización. De Post- La Poste puede beneficiarse de la experiencia operativa de Post Danmark y de su manera de desarrollar un alto nivel de servicio y calidad. Además, Post Danmark ha encontrado maneras de reestructurar y modernizar su empresa cooperando con sindicatos y empleados Y podría apoyar al operario postal belga en ese aspecto.

Conclusiones

• La transformación de los USP en organizaciones comerciales flexibles aún perdura.

• La privatización ha realizado importantes progresos: empresas privadas sociales surgen como nuevos grupos de inversores en el mercado postal adquiriendo participaciones de USP de tamaño medio.

• La aparición de empresas privadas sociales indica que las perspectivas comerciales en el sector postal son positivas.

4.2.3.2 El papel de las empresas privadas sociales como inversores potenciales

CVC Capital Partners es un jugador nuevo en el proceso de privatización de las anteriores administraciones postales. Las empresas privadas sociales pueden ser una fuente adicional para financiar las actividades comerciales, así como para preparar a los operadores postales medianos y pequeños para la privatización. Además, pueden convertirse en inversores potenciales de los

222 DK Post Danmark, Informe Anual del 2005, pag. 9

168 Informe Final operadores postales competitivos que afrontan problemas financieros cuando no son respaldados por los USP o por otros inversores “ricos” interesados en el negocio. La decisión de las empresas privadas sociales de invertir en la industria postal indica generalmente que los mercados postales son mercados con perspectivas positivas.

Tabla 4.2.10 Actividades M&A de las empresas privadas sociales en Europa (Transporte y Logística) 2002 2003 2004 2005 Billones de Nº de Billones de Nº de Billones de Nº de Billones de Nº de euros tratos euros tratos euros tratos euros tratos Transporte y 30 376 31 318 17 323 25 396 Logística Fuente: EVCA (European Private Equity& Venture Capital Association) Barometer, enero del 2006

Si observamos la información agregada de la Tabla 4.2.10, las actividades de las empresas privadas sociales se han ampliado constantemente. La participación de las inversiones en el sector del transporte y la logística representa un 3,7% del compromiso total. No se dispone de información sobre si en este amplio sector del transporte y de la logística, las actividades de las empresas de correo postal han aumentado o disminuido. En lo que respecta a las predicciones futuras de las actividades, las opiniones son diversas: de acuerdo con los socios de la entrevista, el mercado de correo postal no interesa en absoluto223 o solo interesa en parte224. Estas observaciones son contrarias al de TNT. El USP danés considera que las crecientes actividades de las empresas privadas sociales en el mercado postal establece una tendencia mega225.

Las empresas privadas sociales (PEC) pueden agruparse por sus estrategias de inversión, que sirve de ayuda para identificar el futuro papel de las empresas privadas sociales en los mercados postales:

1. Las PEC que ya son activas en servicios express o logística

2. Las PEC con una especial horizonte en lo que se refiere a la inversión a largo plazo

3. Las PEC cuyo objetivo son ciertos sectores del mercado

4. Las PEC cuyo objetivo son diferentes sectores del mercado

Anuncio 1): Las entrevistas revelaron que una PEC que ya invierta en servicios express o logísticos

223 Odewald & Cie; Entrevista 2.3.2006 224 Fortis; Entrevista 3.3.2006; 3i Alemania; Entrevistas 6.3 y 13.3.2006 225 NL TNT, Informe Anual 2005, pag. 34.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 169 no está necesariamente interesada en invertir en una empresa postal226. Sucede lo mismo con las PEC que ya han operado en varios sectores postales incluyendo el correo postal227. Sin embargo, los límites son cada vez menos nítidos. La PEC 3i UK vendió Williams Lea, una empresa que proporcionaba principalmente correo postal ascendente y servicios de gestión de documentos, a DPWN. Recientemente la misma PEC ha adquirido Marken, una afiliada de la empresa de logística Excel, de DPWN228.

Anuncio 2): Generalmente, muchas PEC intentan vender acciones sobre una sociedad blanco después de un periodo relativamente corto. Son pocas las PEC que tienen un interés a largo plazo. Ejemplo de ello es Trimoteur B.V., que practica una estrategia de “comprar y comprar”. Trimoteur ha encontrado Sandd, uno de los dos mayores competidores holandeses del mercado postal. Después de cuatro años de negocios, Trimoteur ha empezado a compartir la titularidad con otras PEC para seguir financiando la estrategia de Sandd229. Desde el principio, Trimoteur ayudó a Sandd a adquirir empresas postales locales. Además, Sandd invirtió en nuevos almacenes y estableció varias sociedades con distribuidores locales independientes con el fin de lograr una cobertura nacional. Trimoteur obviamente tiene un interés a largo plazo en Sandd. Desde su punto de vista, solamente un bajo coste E2E de red de reparto sería un concepto prometedor. Desde el punto de vista de Trimoteur, valdría la pena explorar si ese modelo pudiera aplicarse en otros Estados Miembro también.

Anuncio 3): Fortis Private Equity es un ejemplo de este grupo. Es un jugador medio en el mercado que se centra exclusivamente en los operadores postales competitivos. Gracias a sus buenas experiencias con los competidores E2E, Fortis considera que las estrategias comerciales específicas de Unipost y Sandd son las más sugerentes.

Caso práctico 4.5 Fortis Private Equity230

Fortis es un proveedor internacional de servicios financieros. Con un capital de mercado de 33 billones de euros, se encuentra entre las veinte instituciones financieras más grandes de Europa. La operaciones de Fortis en la Banca pueden dividirse en tres negocios: minorista, comercial/privado y banca industrial. Fortis Private Equity (FPE) es parte de la banca industrial. Sus equipos operan en Bélgica, Holanda, España y Francia. Comparado con CVC, Fortis es un jugador medio de mercado. Ellos no modulan de forma activa el

226 Odewald & Cie; entrevista 2.3.2006; Odewald & Cie adquirió recientemente la empresa de logística Trans –o Flex de DPWN y BayernFinanz (DE Deutsche Post, Comunicado de Prensa del 17 de marzo del 2005) 227 3i Germany; Entrevista 6.3.2006 228 KEP- Nachrichten nº 10 de 10.3.2006 229 Trimoteur B.V; Entrevista 2.3.2006 230 Sitio Web de Fortis; entrevista 3.3.2006

170 Informe Final proceso de consolidación, pero buscan oportunidades para proporcionar capital de expansión a empresas mediana rentables (el valor de la empresa oscila entre 15 y 150 millones de euros). Por tanto, los titulares del correo postal no están dentro de los intereses de FPE. Entre el 2001 y el 2004, Fortis fue propietaria del 38% de las acciones de la española Unipost. La participación se vendió a DPWN en el 2004. Siguiendo las mismas pautas de esta inversión tan exitosa, Fortis absorbió acciones de Sandd en junio del 2005 de ING Comercial Finance. Sandd es una empresa muy interesante por su forma empresarial de luchar contra el viento. Con un relativamente pequeño activo fijo, la empresa proporciona servicios postales nacionales en Holanda. Fortis piensa durar de 2 a 4 años. Fortis respalda empresas blanco en su dirección social, balance de equipo directivo, informe financiero, etc. Este apoyo puede hacer que la empresa Sandd sea más atractiva (junto con su rendimiento de explotación). Desde su punto de vista, el comprador con más posibilidades es un operario postal titular extranjero. Con respecto a las actividades futuras en los mercados postales europeos, Fortis se centrará en las empresas que pueden ser potencialmente atractivas para operadores postales titulares después de un periodo de transición necesario para mejorar los negocios y la gestión de la empresa blanco. Una condición importante será cierto estándar de calidad en el abastecimiento de los servicios postales. Las oficinas de Fortis de cada país determinan las empresas blanco potenciales. Desde su punto de vista, Holanda será especialmente interesante debido a su alta densidad de población y un medio regulador favorable. Le podrán seguir UK, Alemania y puede que más tarde Bélgica. De momento, Fortis no ha elegido como blanco a ningún otro Estado Miembro por carecer de conocimientos específicos de ese país.

Anuncio 4): Solo unas cuantas PEC están modulando activamente la consolidación del mercado postal. Tal y como se ha descrito, CVC ha adquirido ya acciones de operadores postales titulares. Por ahora solo 3i adquirió y vendió jugadores nicho, pero debido al tamaño y la importancia de esta PEC, es posible que decidan entrar en el mercado de los operadores postales titulares.

Tanto CVC como 3i, son empresas asistentes para todas las fases de fundación: puesta en marcha, proporcionar capital de expansión, compra por ejecutivos. La empresa que financia operaciones arriesgadas pero rentables se centra en la puesta en marcha y en las fases iniciales en que los requisitos de fondos son por lo general, aunque no exclusivamente, de 2 a 50 millones de euros. La empresa en expansión se centra en soluciones de financiación para empresas medianas, normalmente invirtiendo entre 10 y 150 millones. La empresa que adquiere la participación mayoritaria proporciona fondos para acuerdos pequeños y medianos con un valor de transacción de 1 billón de euros.

Caso práctico 4.6 Atractivo de las empresas alemanas por una PEC importante como 3i231.

3i no se especializa en el mercado postal. En consecuencia, lo que buscan es una oportunidad de inversión por fondos privados sociales solo a petición. Normalmente, no buscan de forma activa oportunidades de inversión en mercados postales nacionales.

231 3i Germany; Entrevista 13.3.2006

Principales Desarrollos en el Sector Postal 171

El mercado postal alemán se caracteriza porque esta formado por muchas y pequeñas empresas locales. La mayoría de estas empresas no son atractivas para 3i, ya que los costes que ocasiona contrastar un trato serían demasiado altos como para verificar una inversión en cada empresa. Además, 3i observa que un gran número de operadores postales competitivos afrontan problemas de calidad, lo que daña la reputación de todos los competidores. Sin embargo, debido a los enormes márgenes de beneficios en servicios postales ascendentes, desde su punto de vista el mercado postal es más interesante que, por ejemplo, el de mensajería. El acuerdo de Williams Lea ilustra estas oportunidades tan interesantes de inversión. 3i fue propietaria de la empresa durante tres años. Cuando Williams Lea se vendió por 110 millones a DPWN, 3i obtuvo unos beneficios considerables multiplicando por 3,4 el capital invertido232. En la actualidad, 3i no está planeando modular de forma activa el mercado postal adquiriendo acciones de los USP.

Conclusiones

Las empresas privadas sociales probablemente no se convertirán en “prestamistas de última instancia”. Por ese motivo, continuarán los problemas de fondo para la mayoría de las empresas postales competitivas. Al igual que en otros sectores, la principal función de las empresas privadas sociales es anticipar las tendencias del mercado. Dependiendo del objetivo específico de inversión y del enfoque estratégico de la empresa privada social, un inversor podrá decidir si llevar a cabo una estrategia de “comprar y comprar” o mejorar el rendimiento simplemente ayudando a la directiva a reestructurar y reconducir su empresa.

232 3i, Comunicado de Prensa del 13.2.2006

172 Informe Final

4.2.3.3 Actividades comerciales de los PSU en general

Figura 4.2.11 Actividades comerciales por participación en los ingresos fiscales (2004)

Notas: Los otros ingresos comerciales incluye los ingresos de la red minorista (PSU de AT, IE, SE y UK), subsidios y pagos gubernamentales. El correo postal también incluye ingresos de la distribución de artículos si dirigir. En algunos casos no se dispone por separado de los ingresos de logística y los de mensajería y urgente (DK, FI, SE).

Fuentes: No hay cifras desagregadas disponibles de los PSU de CY, CZ, GR, HU, MT, PL Confidencial: PSU de ES, LU, PT Encuesta WIK: PSU de DE, EE, IT, LT, LV, SI, SK Informes anuales del 2004: PSU de AT, BE, DK, FI, FR, IE, NL, SE, UK (2004-2005, Royal Mail Holding).

Los servicios postales siguen siendo la actividad comercial más importante de los PSU. En la mayoría de los casos, más del 60% de los ingresos totales proceden de los servicios postales. La logística, al igual que los servicios de mensajería y urgente, desempeñan un papel importante en los negocios de los PSU de Alemania, Holanda, Francia, Estonia, Finlandia, Reino Unido y Suecia. Más importante aún es que algunos PSU son muy activos a la hora de proporcionar servicios financieros, especialmente DE, IT y FR. En la actualidad, la Deutsche Post es el único PSU que proporciona el total alcance de sus servicios financieros. Postbank AG es una empresa distinta, solo parcialmente propiedad de la Deutsche Post. Desde el 2005 forma parte de la lista de mercado de valores (33% de las acciones). La Poste va a establecer un banco postal como empresa independiente, que es lo que generalmente ha permitido la Comisión Europea en diciembre del 2005. Banca Posta, el sector de servicios financieros de la Poste italiana, proporciona servicios de remuneración (incluyendo servicios proporcionados por el Gobierno como las pensiones o los pagos tributarios) productos postales de ahorro, y productos para terceros (en cooperación con el Deutsche Bank). Los ingresos por los servicios financieros constituyen cerca de la mitad de los negocios totales de la Poste italiana.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 173

Cobertura geográfica de las actividades comerciales

Figura 4.2.12 Participación de los ingresos totales ganados en los mercados extranjeros (2004)

Notas: NL: la participación de los ingresos excluye las actividades logísticas (siguiendo la decisión de desinversión de TNT al final del 2005).

La mayor parte de los operadores postales nacionales sigue centrándose en sus mercados nacionales: ganan más del 95% de sus ingresos totales en sus mercados nacionales. Solo unos cuantos tienen actividades relevantes en mercados postales y de logística en el extranjero tal y como se indica en la figura 4.2.12.

174 Informe Final

Figura 4.2.13 Estructura geográfica de los ingresos de TNT y DPWN (2004)

Fuente: Informes anuales; las cifras de TNT excluyen sus actividades logísticas

Solo TNT y la Deutsche Post proporcionan servicios postales fuera de Europa (ver figura 4.2.13), lo cual se refleja en las acciones tan altas de los ingresos ganados en países no europeos. Sin embargo, su principal negocio sigue siendo Europa. Debido al tamaño del mercado alemán, la Deutsche Post ganó más de 50% de los ingresos totales en Alemania mientras que TNT se centra más en Europa. Dejando al margen a Europa, el mercado asiático parece ser el objetivo más importante. Mientras que TNT decidió no entrar en el mercado urgente y de mensajería de Norteamérica, la Deutsche Post continuó su estrategia de ser un proveedor mundial de servicios postales y de logística. Hasta la fecha el negocio en América es más una carga que un beneficio, ya que en los últimos años la Deutsche Post y su subsidiaria, DHL, ha afrontado serias pérdidas en el comercio norteamericano233.

233 Deutsche Post, Informe Anual del 2004 y 2005.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 175

Tabla 4.2.11 Actividades empresariales de los PSU: Cobertura geográfica y sectores comerciales

Mercados nacionales Escala regional Escala europea Escala mundial extranjeros (UE-25) Servicios postales Deutsche Post (DE), ES, NL, DE (DHL Global Mail); y distribución de UK, TNT, NL: AT, BE, CZ, IT, NL/UK (Spring) artículos sin dirigir HU, PL, SK, UK CH (SPI) Osterreichische Post (AT): HU UPS, Fedex Posten Norge (NO); SE, DK (planeada) Servicios de Deutsche Post: DHL, DE, AT, Osterreichische Post: Royal Mail Group Deutsche Post DHL mensajería y BE, CZ, DK, (Post Danmark), Europa del Este y del GLS (UK) (DE) urgente ES, FR, GR, HU, IE, IT, LU, MT, sudeste. La Poste TNT (NL) excluyendo NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK Geopost(DPD) el Mercado La Poste DPD (FR), AT, BE, CZ, Post Danmark (DK) y Chronopost(FR) Americano) (además DK; EE, ES, FI, HU, IE, IT, LT, Posten Norge (NO): UPS y Fedex) LV, Nl, PL, PT, SE, SK, UK, PNL TNT, AT, BE, DK, ES, FR, HU, Escandinavia y los IE, IT, LU, LV, MT, PT, SE, SI, países bálticos SK, UK, Royal Mail Group GLS (UK), AT, Posten AB (SE) DPD BE, DE, DK, FR, HU, IE, SE, SI, socio en Escandinavia UPS, AT, BE, DE, FR, HU, IT, (DK; FI; NO) LT, LU, PT, SI, SK, UK Osterreichische Post SI (cooperación con TNT planeada), SK Logística Posten Norge (NO) Deutsche Post Escandinavia, Finland DHL/Danzas (DE) Post (FI) Escandinavia y países bálticos Actividades Finland Post.- Stella (FI), DE, ¿DE? DE: US (Williams Lea) ascendentes DK, EE, FI, LV, LT, NO, SE Deutsche Post (DE) FR (Koba) UK (Williams Lea)

Fuentes: Encuesta WIK, artículos de prensa y sitios Web de los operadores postales

Algunos PSU de mediano tamaño también siguen la estrategia de proporcionar servicios postales y de logística fuera de sus mercados nacionales. Posten Norge, el PSU de Noruega, está construyendo una red logística en Escandinavia. Además, van a establecer un servicio postal urbanístico como subsidiaria en Dinamarca para entrar en el mercado postal danés. Porsten Norge y Post Danmark poseen conjuntamente Pan- Nordic Logistics (PNL) con el fin de establecer un proveedor escandinavo para los servicios de mensajería y logísticos. El operario postal nacional de Austria va a establecer una red regional en los países del Este y sudeste de Europa (CZ, SI, SK, HU, pero también en Croacia y Rumania). Hasta la fecha, estas actividades no se han reflejado en sus correspondientes cifras del PSU de Austria. En el 2005, la Austrian Post ganó menos del 2% de los ingresos totales en el extranjero234.

234 At Osterreichische Post, Informe anual 2005, pag.113

176 Informe Final

Fusiones y adquisiciones recientes de los PSU

Por regla general, las actividades M&A en todos los sectores postales se han reducido desde el 2004.

• Correo postal

DPWN y TNT parece que han abandonado la estrategia de comprar participaciones a los proveedores de servicio universal extranjeros (AT, BE, DK). En el 2005, la Deutsche Post adquirió Mailmerge, un proveedor de servicio postal holandés especializado en el reparto de artículos postales a buzones de correo. Mailmerge y la Deutsche Post, dueñas de Selektmail, ya habían colaborado en el reparto antes de la adquisición.

• Distribución de artículos sin dirigir

TNT ha ampliado sus actividades en los nuevos Estado Miembro, especialmente CZ, HU, PL y SK invirtiendo en el Dimar Group. La Austria Post ha adquirido Feibra en Hungría, el líder del mercado húngaro en la distribución de artículos sin dirigir en el 2005. A pesar de la sólida posición en el mercado en lo que se refiere a la distribución de artículos sin dirigir en Austria, el PSU pudo adquirir la mayor parte de las participaciones de Feibra Austria, el segundo competidor más importante del sector. En junio del 2005, el PSU austriaco, adquirió las acciones restantes de Fiebre. Juntos tienen un mercado de valores de más del 97% en la distribución de artículos sin dirigir en Austria.

• Servicios ascendentes

DPWN ha adquirido recientemente Williams Lea, una empresa activa en gestión de documentos y servicios de preparación de correo y, en el 2004, Koba, una empresa de preparación de correo francesa. En el 2005, TNT compró Euro Mail, una empresa de correo holandesa centrada en clientes pequeños y medianos.

• Servicios de mensajería y urgente

Los proveedores de los existentes servicios de mensajería y urgente de Europa han extendido sus actividades comerciales en los nuevos Estados Miembro. DHL adquirió la empresa checa PPL CZ s.r.o. La Poste estableció una cooperación con el PSU de Eslovenia (distribuye paquetes y los recoge de los clientes de Eslovenia como parte de su red DPD). La Austria Post decidió cerrar Yellogistic, una subsidiaria de Eslovenia, después de notar grandes pérdidas235.

235 En el 2005, Yellogistic perdió más de 2 millones de euros (AT Osterreichische Post, Informe anual del 2005, pag 82).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 177

En la actualidad están hablando con TNT acerca de una posible cooperación en el mercado de la mensajería y urgente en Eslovenia.

• Logística

A finales del 2005, DPWN adquirió Excel (5,7 billones de euros), uno de los más importantes proveedores de servicios logísticos. Por el contrario, TNT ha decidido desinvertir la mayor parte de sus negocios de logística. Después de esa decisión de desinvertir, los ingresos totales de TNT descenderán una cuarta parte en el 2006.

Conclusiones

• Generalmente, cuanto más grandes sean los mercados postales nacionales, más probables son de que el operario nacional desarrolle actividades internacionales.

• Las empresas europeas postales y de mensajería, especialmente DHL, TNT, DPG (Geopost) y GLS son gestionadas por grandes PSU.

• Las estrategias empresariales de los PSU medianos son variadas. Mientras que algunos continúan centrándose en los mercados nacionales (BE, ES, IT), otros construyen redes logísticas regionales, especialmente el PSU de Escandinavia y Austria. Los pequeños PSU se centran en sus negocios nacionales (incluyendo el correo internacional como MT, LU).

• La mayoría de los PSU de pequeño y mediano tamaño han establecido cooperaciones con proveedores internacionales de servicios de mensajería y urgente.

• En general, las actividades de las fusiones y de las adquisiciones se ha reducido. En el sector urgente y de mensajería, las adquisiciones en los nuevos Estados Miembro han sido las predominantes.

• En el sector postal, los PSU han adquirido especialmente empresas centradas en actividades ascendentes o distribución de artículos sin dirigir.

4.2.4 Situación económica de los PSU

Entre el 2002 y el 2004, los ingresos totales de los PSU de la Comunidad aumentaron un 3,7% cada año. El crecimiento de ingresos se ha reducido si se compara con el periodo 2000-2002, especial-

178 Informe Final mente porque han surgido menos fusiones y adquisiciones por parte de los grandes operadores postales nacionales.

Figura 4.2.14 Ingresos totales de los PSU en el 2004: 113 billones de euros

Notas: CY: Cifras del 2003

Los cinco operadores postales nacionales de más importancia han logrado más del 85% de los ingresos totales de los PSU. Los ingresos postales representan un 75% de los ingresos totales (83 mil millones de euros)

Figura 4.2.15 Ingresos postales de los PSU en el 2004: 83 mil millones de euros

Principales Desarrollos en el Sector Postal 179

Notas: CY, GR, cifras del 2003

Más del 80% de los ingresos postales los ganan los cinco mayores PSU.

Figura 4.2.16 Ingresos del correo postal de los PSU en el 2004: 53 mil millones de euros

Notas: CY, GR, PL: cifras del 2003; MT: cifras del 2005; Los ingresos de correo postal incluyen los ingresos obtenidos por la distribución de artículos sin dirección.

Los ingresos postales representan aproximadamente la mitad de los ingresos totales de los PSU. De nuevo, los cinco PSU de más importancia consiguen el 75% debido a la magnitud de sus mercados nacionales.

180 Informe Final

Figura 4.2.17 Ingresos nacionales de los PSU per capita (euro 2004)

Notas: CY, GR, PL, cifras del 2003 DE, FR, IT, excluyen los ingresos por los servicios financieros LU: ingresos postales confidenciales.

La importancia de los PSU a nivel nacional se presenta por los ingresos nacionales per capita (Figura 4.2.17). Esta figura puede interpretarse como el promedio de gastos por habitante en servicios postales proporcionados por el PSU. En los nuevos Estados Miembro y en sur de la Europa de los 15, los PSU ganan menos de 100 euros per capita, mientras que en los PSU de Europa del centro y del norte ganan más de 150 euros per capita. Los PSU de Austria y Escandinavia ganan incluso más de 200 euros. Esta enorme variedad en los ingresos postales nacionales per capita se debe en parte a la diferencia de precios y de niveles de volumen, pero también a los diferentes servicios. Los PSU de más éxito en términos de ingresos per capita tienen importantes participaciones en los negocios de mensajería nacional que están muy bien desarrollados en estos países debido a sus enormes economías (alto nivel de ingresos per capita) y a la gran importancia que tiene la venta por correo. Por el contrario, los PSU de los países de Europa del Sur, especialmente ES y IT, tienen muy bajos mercados de valores en servicios de mensajería y urgente, y las empresas de venta por correo no están tan desarrolladas.

Figura 4.2.18 Márgenes de beneficio de los PSU: 2000, 2002, 2004

Principales Desarrollos en el Sector Postal 181

Notas: Rentabilidad = (ingresos totales –gastos de funcionamiento totales)/ ingresos totales IT: basado en los beneficios antes de la amortización y la depreciación; en el 2004, el margen EBIT fue del 8,9%; Los márgenes EBIT del 2000 y 2002 no están disponibles. CY, GR, LU: confidenciales UK: el 2004 basado en el Informe Anual 2004-2005 (margen basado en el beneficio de explotación del grupo/pérdidas incluyendo artículos excepcionales relacionados con las operaciones)

La rentabilidad de los PSU se caracteriza por su gran variedad. La Figura 4.2.18 presenta la rentabilidad general de los PSU. La mitad de los PSU lograron menos del 5%, mientras que cinco PSU alcanzaron más del 10%. Lo más destacable son las cifras de los PSU italiano y danés, ya que lograron un margen de beneficios del 15% y el 20%. Se debe indicar que las cifras del PSU italiano se basan en los beneficios antes de la depreciación. En el 2004, el margen EBIT fue del 8,9%. La principal fuente de beneficios es el correo postal y los negocios internacionales en el caso danés. Post Danmark logró un enorme margen de beneficios a pesar de sufrir un declive del volumen. La fuente de beneficios del PSU italiano no está clara puesto que no publican información por sectores comerciales. Parece ser que Banca Posta contribuyó enormemente a esa rentabilidad236. Además, los beneficios no resultan tan positivos cuando se resta la liquidación gubernamental por cubrir los costes del servicio universal: en el 2004, la Poste Italiane recibió 336 millones de euros de compensación por el servicio universal, el margen EBITDA sería del 17%; el margen EBIT disminuiría al 5%. El desarrollo del PSU español también parece muy positivo. La diferencia más sorprendente

182 Informe Final entre el PSU español e italiano es el tamaño de las redes de oficinas postales. Mientras más del 40% de los empleados trabajan en las oficinas postales italianas, en España es solo el 18%. Además, Italia dispone de una red postal más densa que la de España: más de 2 oficinas en comparación con España, que tiene menos de una oficina, por cada 10.000 habitantes237. El PSU italiano parece gozar de una posición inmejorable con respecto a los costes generados por las oficinas postales, que podría ser también la principal fuente de déficit publicado en el abastecimiento del servicio universal238.

Algunos PSU afrontaron pérdidas en el 2002, pero la situación parece haber mejorado para el 2004 (AT, BE, FR, IE, UK, HU, PT, SE, UK). Estos PSU han reestructurado recientemente (AT, IE, PT, SE) o están en proceso de restauración de su organización empresarial (BE, FR, HU, UK). En el 2005 los PSU austriaco, británico y sueco han aumentado sus beneficios aún más, ya que lograron unos márgenes de beneficios del 6% (AT, UK) y del 5% (SE)239.

236 IT Wirtschaftsbaltt del 9 de marzo del 2006, (La Oficina Postal sigue las pautas de Austria) 237 Ver sección 4.5.1 238 Cerca del 20% de los empleados del USP de Austria trabajan en las oficinas postales mientras que menos del 10% de los empleados de DPAG trabajan en ellas. 239 At Osterreichische Post y SE Posten AB, Informe anual del 2005; Uk Royal Mail Group, Informe anual 2004-2005.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 183

Figura 4.2.19 Márgenes de beneficios por sectores comerciales de PSU seleccionados

Fuentes: Informes anuales del 2004 y 2005; AT, información de sector solo disponible para el 2005; UK: El correo postal se basa en las cifras financieras de Royal Mail (2203-2004 y 2004-2005), CEP se basa en las cifras financieras de GLS y Parcelforce. Los ingresos postales incluyen los ingresos por la distribución de artículos sin dirigir.

Un subconjunto de los PSU publica información financiera por sectores (figura 4.2.19). Basándonos en su información financiera, pudimos calcular la rentabilidad de sus actividades de correo postal, mensajería y urgente. No resulta sorprendente que los índices de rentabilidad logrados en los negocios de correo postal hayan sido considerablemente más elevados que los de los sectores de mensajería y urgente. TNT parece ser el proveedor de servicios urgente y de mensajería con más éxito en términos de márgenes de beneficios, mientras que la Royal Mail es la que tiene el índice más bajo de rentabilidad en sus actividades de correo postal.

184 Informe Final

Figura 4.2.20 Participación de los costes de empleo en los gastos de explotación totales, 2000- 2004

Notas: CY, PL: cifras del 2004 perdidas; BE: cifras del 2000 perdidas; ES, GR, LU: confidenciales

Un resultado importante de los procesos de reestructuración es la reducción de empleo (debido a la sustitución por máquinas, optimización de los procesos laborales o subcontratación de actividades como los servicios de transporte e IT, que son resultado de la reducción de la participación de los gastos de empleo en los gastos totales. La figura 4.2.20 resume el desarrollo de este indicador. Obviamente los resultados son bastante variados. Once PSU (AT, BE, DE, FI, FR, IT, LT, MT, PT, SE, SI, SK) redujeron la participación entre el 2002 y el 2004, especialmente el PSU de Portugal, Malta y Suecia. Por otro lado, el PSU británico, pero también algunos PSU de los nuevos Estados Miembro (HU, EE, LV, CZ) aumentaron su participación.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 185

Figura 4.2.21 Desarrollo de los gastos de empleo por empleado (CAGR, 2002-2004)

Notas: CY, GR, PL: cifras del 2004 perdidas Los PSU en orden ascendente por promedio de gastos por empleado (plantilla) en 2004.

En los nuevos Estados Miembro, excepto MT, los costes de empleo por empleado (plantilla) han aumentado de forma significativa entre el 2002 y el 2004. Eso explica el aumento de participaciones de gastos de empleo a los gastos totales. En los antiguos Estados Miembro, sin embargo, los gastos por empleado han aumentado más lentamente o han disminuido (PT, NL y DK). Solamente el PSU de Austria afronta un índice de crecimiento medio de más del 7% debido a los crecientes gastos en salarios240.

Obligaciones pensionarias de los PSU

De la misma manera que las administraciones postales, algunos PSU han empleado a funcionarios. Principalmente, el Estado es el responsable de las obligaciones pensionarias de los funcionarios. La transformación de los PSU en sociedades anónimas cuyas acciones cotizan en Bolsa o empresas estatales suscita la cuestión de quién es responsable (el Estado o el PSU) de financiar las obligaciones pensionarias de los funcionarios empleados en el PSU.

240 Ver por ejemplo AT Osterreichische Post, Informe Anual del 2004, pag. 102, Simultáneamente el empleo se ha reducido.

186 Informe Final

Los sistemas de pensión de los funcionarios de oficina son normalmente financiados por las contribuciones de los empleados y de la empresa a los sistemas de seguridad social o fondos de pensión. Mientras que la primera categoría se basa en los sistemas de “régimen de pagos con cargo a los ingresos corrientes”, la segunda categoría es un plan de pensiones que prevé la acumulación de los fondos necesarios para las mismas y se restringe a los empleados de la oficina241. A continuación nos centramos en aquellos PSU que todavía emplean funcionarios y analizan sus soluciones para tratar sus obligaciones pensionarias con los funcionarios. Prestamos especial énfasis a tres cuestiones:

1. ¿Cómo paga el PSU las contribuciones al plan de pensiones de los funcionarios?

2. ¿Desembolsa el PSU las pensiones a los funcionarios retirados (en lugar de a una institución estatal general para la seguridad social?

3. ¿Crea la solución una carga financiera obligatoria al PSU comparada con las empresas privadas?

Tabla 4.2.12 Obligaciones pensionarias de los PSU que emplean funcionarios públicos PSU Cuestión (1) Cuestión (2) Cuestión (3) Notas AT Sí No, el Estado No, el Contribución del empresario a las Los funcionarios y el desembolsa las tratamiento fue pensiones (euros) empresario que los emplea pensiones similar al de los 2003: 76 millones tenían que pagar el 30,1% empleados del 2004: 71 millones de los ingresos brutos de sector privado 2005: 68 millones los funcionarios civiles en el (email del 13 de del 6 al 7% de los gastos totales de 2003 y el 2004; en el 2005, marzo del 2006 empleo la contribución se redujo al de ATPSU) 28,3% (Informe Anual del 2004, pag. 102) BE Sí. No, las pensiones No, el mismo El PSU abona la son abonadas por tratamiento que contribución del empresario el servicio de otros del 8,86% de las pagas y pensiones del empleados salarios abonados a los sector público funcionarios civiles (email del 14 de marzo del 2006 de BEPSU) DE Sí. No, son abonadas No Desde 1995 hasta 1999, la Desde el 2000, el PSU por “Bundes- contribución fue de 2,045 millones de abona la contribución del Pensions- Service euros al año. 33% de los ingresos brutos fur Post und 2000: 767 millones de los funcionarios civiles Telekommunikation 2001: 706 millones empleados al servicio de e.V” (garantizadas 2002: 677 millones pensiones. por el Estado) 2003: 664 millones 2004: 650 millones 2005: 650 millones (las contribuciones de DPAG representan aproximadamente del 8 al 9% de los gastos totales de empleo de la

241 Puede haber, por supuesto, otros sistemas de pensión o de seguridad social que pueden ser muy diferentes dependiendo del país. Pero no incumbe a este estudio considerar los diferentes sistemas de seguridad social que hay en la Comunidad.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 187

PSU Cuestión (1) Cuestión (2) Cuestión (3) Notas DPAG) DK Sí. No, abonadas por No muy claro Contribuciones (euros) Desde 1999 hasta el 2001, el Estado danés. 1998: 70 millones la Post Danmark estaba 1999: 92 millones obligada a abonar el 20% de 2000: 92 millones los salarios pensionarios de 2001: 94 millones los funcionarios civiles y de 2002: 71 millones la plantilla contratada en los 2003: 74 millones mismos términos al Estado. 2004: 77 millones Esta participación se redujo 2005: 73 millones (aproximadamente al 12% en el 2002 después el 10% de los gastos totales de del pago de la suma total de empleo hasta el 2001, y 230 millones aproximadamente del 8 al 9% entre el aproximadamente al Estado. 2002 y el 2005 de los gastos totales de empleo). ES NA NA No está claro Cambio de situación de los empleados civiles en el 2004 (Correo, Informe Anual del 2004) FR En la actualidad: No, La En la actualidad: En la Un plan de reforma para el plan de Poste desembolsa las Sí. actualidad: pensiones de La Poste está pensiones a sus Planes futuros: Las carga sobre La actualmente siendo revisado por la pensionarios y no contribuye pensiones las Poste debido al Comisión Europea. Si la Comisión al plan externo. abonará el Estado. desequilibrio de acepta este plan, la mayoría de las Planes futuros: El PSU los funcionarios responsabilidades pensionarias de La abonará la misma cantidad civiles Poste (aproximadamente 70 mil que por los otros empleados empleados y millones de euros en total) serán (36,2% de la remuneración retirados. Se transferidas al Estado francés. total a los empleados remediará civiles) después de pagar mediante un una suma total de 2 mil plan de millones de euros al Estado reestructuración en el momento de la (igual transición (debido a la tratamiento que diferente estructura de edad a los de los funcionarios civiles y empleados del de los empleados del sector sector privado). privado). GR NA NA NA NA IE Sí. No, pagadas por el NA Las contribuciones a los planes Los derechos pensionarios fondo de estaban en un porcentaje del 14,3% de la plantilla se garantizan pensiones pagado de la remuneración pensionaria. Los mediante pagos a beneficio por las planes de contribución definida se definidos consolidados contribuciones de establecieron para ciertos empleados externamente o a un Anpost). de la subsidiaria de AnPost. Las régimen de retiro de contribuciones de la empresa a este contribución definida plan durante el año oscilaron entre el adquirido en síndicos 5 y el 9% de la remuneración independientes nombrados pensionaria. por la empresa para único beneficio de los empleados y sus subordinados. (AnPost, Informe Anual del 2004) LT No NA No está claro Los empleados civiles desempeñan un papel mínimo en la empresa (menos del 1% del total de empleo). LU No NA No está claro

188 Informe Final

Los PSU socializados de diez Estados Miembro242 todavía emplean a funcionarios públicos (AT, BE, DE, DK, ES, FR, GR, IE, LT, LU, ver Tabla 4.2.16). Por regla general, estos Estados Miembro han trasladado sus obligaciones pensionarias con respecto a los funcionarios públicos retirados del PSU a las instituciones estatales. La mayoría de los PSU que todavía emplean a funcionarios públicos proporcionan en la actualidad contribuciones al sistema de pensiones bajo similares condiciones que los empleados del "sector privado". Los Estados Miembro, no los PSU, normalmente tienen que salvaguardar la viabilidad financiera del sistema de pensiones; el Estado (por ejemplo, el contribuyente) es responsable de los abonos de las pensiones a los funcionarios públicos mientras el PSU contribuya al sistema de pensiones en las condiciones definidas (que varían de Estado a Estado).

Otros países como IE, FI o UK tienen planes de pensiones que prevén la acumulación de los fondos para las mismas. Aunque este informe no proporciona una visión general de los sistemas de pensión en cada Estado Miembro, dos ejemplos ilustran las diferentes soluciones que se practican (Fi y UK).

• El Estado Finlandés decidió establecer un fondo cubierto de capital para las pensiones de los empleados a largo plazo. La seguridad estatutaria de la pensión según el Acta de Pensiones de los Empleados (TEL) de las empresas incorporadas el 1 de enero del 1994, y la seguridad adicional de la pensión para los empleados a largo plazo de P&T acordados en el momento de la incorporación, son garantizadas por el fondo de pensiones PT. La seguridad de la pensión de otras empresas de Finland Post Group está organizada a través del fondo de pensiones PT también. A finales del 2001, el fondo de pensiones PT se dividió en el fondo de pensiones de Finland Post y el fondo de pensiones de Sonera. El fondo de pensiones de Finland Post fue gestionado por el PSU Finland Post. En el 2005, Finland Post decidió transferir la gestión del TEL (Acta de Pensiones de los Empleados) basada en la seguridad de la pensión y en la responsabilidad del fondo de pensiones de Finland Post a la Compañía de Seguros llmarinem Mutual Pension.

• En UK, la situación financiera de Royal Mail muestra que el plan de pensiones ha sufrido un grave deterioro en los últimos años. Las responsabilidades han aumentado debido a factores que están fuera del control de Royal Mail Group (como por ejemplo los bajos índices de interés y las crecientes expectativas de longevidad). Las responsabilidades también han aumentado debido a factores que están dentro del control de Royal Mail como por ejemplo los significativos aumentos en las pagas de jubilación. Por otro lado, los activos empleados para respaldar estas responsabilidades han sufrido caídas del valor contable de la participación. En general, en abril

242 La Oficina Postal de Chipre todavía sigue siendo un departamento gubernamental que emplea a funcionarios públicos.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 189

del 2005, el plan de la Royal Mail, disponía de aproximadamente 21 mil millones de libras esterlinas de responsabilidades y 17 mil millones de activos; un déficit de cerca de 4 mil millones de libras. Eso comparado con los activos de la Royal Mail Group antes del déficit pensionario de alrededor de 2,3 mil millones de libras. Los recientes cambios en las políticas de contabilidad indican que la situación de los fondos de pensión es en la actualidad reconocida en el balance de situación de la empresa. Eso significa que la Royal Mail tiene un activo neto negativo en el balance de situación del Grupo243. Postcomm decidió arriesgarse compartiendo el mecanismo en el control del precio, permitiendo a la Royal Mail un promedio de 320 millones de libras esterlinas al año con el fin de reducir el déficit tan significativo que padece la empresa en su fondo de pensiones. Los fondos le permitirán tener una razonable posibilidad de recuperar el déficit en un periodo de 8 a 12 años. Postcomm espera que la directiva de Royal Mail asuma la responsabilidad del déficit pensionario y, como empresa comercial que es, haga lo necesario para gestionar el fondo de forma eficiente244.

El déficit financiero que afrontó el PSU de UK proviene de factores no comparables con las soluciones implementadas en AT, DK o DE. En UK, las pensiones tienen que ser financiadas por un sistema de pensiones basado en el capital. Debido a este sistema -la empresa tiene que construir suficientes disposiciones para las pensiones- Royal Mail Group es responsable del pago de las pensiones. En Austria, Dinamarca o Alemania, el Estado tiene que pagar en última instancia. Por tanto, el riesgo de estos PSU es muy limitado.

Conclusiones

El índice medio de crecimiento anual de los ingresos totales de los PSU fue del 3,7% entre el 2002 y el 2004, lo que significa una reducción causada por la menor cantidad de fusiones y adquisiciones. Los ingresos totales de los PSU representan 112 mil millones de euros en el 2004, el 80% se obtuvo con los servicios postales mientras que la mitad de los ingresos totales procedieron de los servicios de correo postal (incluyendo la distribución de artículos sin dirigir).

En el 2004, todos los PSU fueron rentables, aunque la rentabilidad difiere ampliamente entre ellos. Las empresas postales siguen siendo la principal fuente de beneficios. En casos excepcionales los beneficios de los servicios financieros son otra fuente importante de beneficios. Las empresas de

Puesto que aún no se ha socializado, este USP no se considerará. 243 UK Postcomm (2005), Revisión del precio y del servicio de calidad de la Royal Mail, proposiciones finales para consulta, S.7. 244 UK, Postcomm (2006ª) revisión del precio y del servicio de calidad de Royal Mail, 2006-2010, propuestas de modificación de la licencia.

190 Informe Final mensajería y urgente son por regla general menos rentables e incluso llegan a sufrir pérdidas.

Además de las reducciones laborales, existe también una tendencia general a reducir la participación de los costes de empleo. No obstante, hay algunas excepciones, especialmente en los nuevos Estados Miembro.

Las obligaciones pensionarias para los funcionarios públicos anteriores y actuales se ha transferido en gran parte al Estado, quedando los PSU con una limitada responsabilidad sobre ellas. Solamente en UK, el PSU afronta riesgos financieros debido a un sistema de pensiones desequilibrado basado en el capital (pero Postcomm representa estos costes extras en las decisiones del control de precios).

4.2.5 Empleo de los PSU

Tabla 4.2.13 Empleo total de los PSU en la UE-25 (plantilla): Resultados de UPU y WIK (2000- 2004) UPU Encuesta WIK 2000 1.473 1.675 2001 1.434 1.661 2002 1.437 1.734 2003 1.385 1.740 2004 1.542 1.710 CAGR 2002-2004 3,6% -0,7% Notas: La Información de plantilla de WIK se basa en las respuestas a la encuesta y en la información obtenida del informe anual (AT, DK, FI, SE); Se ha completado la información perdida UPU de DK (2002), IT (2000), SE (2000-2004), SI (2000 y 2001), UK (2004) mediante la información de plantilla de WIK. El aumento del UPU del 2004 procede del fuerte aumento en las cifras DE (2003: 207.400; 2004: 379.828). Las diferencias con las cifras del último estudio se deben a las correcciones (ES, UK)

Basado en los resultados de la encuesta y en una revisión de los informes anuales, WIK estima que los PSU de la Comunidad emplean a 1,71 millones de personas en el 2004. El empleo de los PSU disminuyó en un 0,7% (encuesta WIK, ver Tabla 4.2.13).

En esta ocasión, las estimaciones del 2004 de WIK para el empleo de la empresa difieren en menor grado de la cifra de empleo dada por las administraciones postales del Sindicato Postal Universal. Según la información de UPU, el empleo de los PSU en la Comunidad era de 1,5 millones en el 2004. Esta cifra representa un aumento en el empleo desde el 2002 del 3,6%. Estos resultados tan sorprendentes proceden de las cifras no comparables de empleo de la Deutsche Post en el 2004 (en lugar de cifras empresariales proporcionaron cifras sociales).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 191

Figura 4.2.22 Desarrollo del empleo PSU: Encuesta WIK (plantilla, CAGR 2002-2004)

Notas: BE, basadas en las cifras de UPU.

La mayoría de los PSU han disminuido su número de empleados (Figura 4.2.22). Además, los PSU continúan sustituyendo el trabajo de jornada completa por el de jornada parcial. Las cifras UPU muestran que el empleo de jornada parcial permaneció casi estable, mientras que el de jornada completa disminuyó en un 3,5% entre el 2002 y el 2004. Tabla 4.2.14).

Tabla 4.2.14 Desarrollo del trabajo a jornada completa y parcial (2000-2004)

Jornada completa Participación Media jornada Participación Total 2002 933.060 81,8% 208.022 18,2% 1.141.082 2004 886.783 81,1% 206,807 18,9% 1.093.678 Índice de crecimiento -4,96% -0,53% -3,57% Fuente: UPU, DE, DK, SE no incluidos porque sus valores se han perdido; UK y SK: cifras del 2003.

192 Informe Final

Figura 4.2.23 Desarrollo del empleo de los PSU en plantilla y equivalente a jornada completa (FTE). Encuesta WIK (CAGR 2002-2004)

Notas: BE: las cifras de empleo son confidenciales CY, ES, GR, HU, IT, LV, MT, PL, PT, SE, UK.- No se proporcionaron cifras FTE.

El desarrollo de la plantilla y las cifras FTE reflejan en parte esta tendencia (Figura 4.2.23). El PSU danés ha aumentado considerablemente su empleo en plantilla, pero redujo considerablemente el número de equivalentes a jornada completa. Al parecer esta reducción ha sido implementada incrementando el número de empleados a jornada partida. Los PSU de SI y LU, así como los de IE, EE, SK y AT han seguido la misma política de empleo. Por el contrario, La Poste (FR) parece haber reducido el desarrollo de media jornada con el fin de reducir su mano de obra, ya que el número de FTE ha disminuido menos que el de plantilla. En Holanda, TNT aumentó el empleo de jornada completa y el de media jornada, pero es uno de los PSU con mayor participación de trabajadores a jornada parcial (cerca del 70% de los empleados).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 193

Figura 4.2.24 Participación del empleo de media jornada (2004)

Participación del empleo de media jornada

Fuente: UPU, no hay cifras de DK, SE, UK SK: cifras del 2003 DE: Bundesnetzagentur, Informe anual del 2005 (basado en las cifras DPAG).

Figura 4.2.25 Índice de FTE y empleo en plantilla (2000, 2002, 2004)

Notas: DE: cifras de la empresa, la participación según las cifras sociales es de aproximadamente el 90% resultante de la logística internacional y las actividades urgente. Información perdida de IE (2000), HU (2004)

194 Informe Final

La participación del empleo de media jornada varía enormemente (ver Figura 4.2.24). Eso también se soporta por los muy diferentes porcentajes de FTE con las cifras de plantilla de los PSU (ver Figura 4.2.25). Parece ser que en particular los PSU de los Estados Miembro del sur (ES, GR, IT, MT, PT) tienen un número mucho menor de empleados a media jornada que los demás PSU. Las mayores participaciones son las de los PSU de Escandinavia, DE y NL. El PSU de Lituania cuenta con la mayor participación de empleados a media jornada y el porcentaje más bajo de plantilla FTE de los nuevos Estados Miembro, resultado probablemente del bajo volumen postal de Lituania.

Tabla 4.2.15 Plantilla total y empleo FTE estimado de los PSU en la Comunidad (en millares)

CAGR CAGR 2000 2001 2002 2003 2004 2000-2002 2002-2004 13 Estados FTE 860 874 924 937 918 3,6% -0,3% Miembro Plantilla 991 991 1.050 1.064 1.049 2,9% 0,0% Porcentaje 86,8% 88,0% 88,8% 88,8% 87,4% FTE/Plantilla 25 Estados Plantilla total 1.675 1.661 1.734 1.740 1.710 1,7% -0,7% Miembro FTE estimado 1.454 1.463 1.526 1.532 1.495 2,4% -1,0% Notas: Las cifras FTE proporcionadas por los PSU de AT, BE, CZ, DE, DK, EE, FI, FR, IE, LT, LU, NL, SI, SK; HU y IE se han excluido porque las cifras FTE del 2004 se han perdido. FTE estimado: Porcentaje FTE/ plantilla multiplicado por el plantilla total.

Fuente: Informe Anual y encuesta WIK

WIK dispone de las cifras FTE desde el 2000 hasta el 2004 de 23 PSU. Basándonos en esta información, calculamos que el número total de empleados FTE en los PSU es de 1,600 millones aproximadamente en el 2004, comparado con los 1.571 millones del 2000 (ver Tabla 4.2.15).

Tabla 4.2.16 Funcionarios civiles empleados por los PSU: desarrollo y participación (plantilla, 2002-2004) Año Funcionarios Participación del empleo total de los Participación del empleo total civiles PSU referidos PSU (UE-25) 2002 407,278 45,6% 23,5% 2003 384.126 42,9% 22,1% 2004 365.061 41,4% 21,4% Cambio de -10,4% porcentaje

Fuentes: Encuesta WIK, Informes Anuales de los PSU Estados Miembro: AT, BE, CY, DE, DK, ES, FR, GR, IE, LT, LU

Los funcionarios civiles se siguen empleando en once PSU. Entre el 2002 y el 2004, el número de empleados civiles continúa disminuyendo. La participación disminuyó hasta un 41% del empleo total en esos PSU durante el 2004. En la Comunidad uno de cada cinco puestos de trabajo en los PSU es ocupado por un funcionario civil.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 195

Figura 4.2.26 Desarrollo del empleo en las licencias alemanas (plantilla 2000-2004)

Fuente: Agencia Federal, Encuesta del Mercado Postal del 2005

Mientras que el empleo en los PSU continúa decreciendo, los nuevos competidores también ayudan a que eso se fomente. El ejemplo alemán ilustra este desarrollo (Figura 4.2.26). Mientras que la Deutsche Post redujo el empleo entre el 2000 y el 2004 en un número de 20.000 trabajadores (plantilla), los competidores crearon 12.900 nuevos puestos de trabajo. Aunque la mayoría de los nuevos empleos fuese principalmente de media jornada o minitrabajos, la situación del empleo es mejor que sin la competencia. Desde nuestro punto de vista, la Deutsche Post, como empresa privatizada que busca la maximización de los beneficios, hubiera reducido el empleo independientemente de la situación de competencia que vive.

Aunque los PSU hayan continuado reduciendo el empleo, también han reconocido que los empleados altamente motivados son necesarios para lograr los requisitos de calidad que se exigen en el abastecimiento de los servicios postales, y para mejorar la orientación del cliente. La plantilla en las oficinas postales, al igual que los carteros, están en contacto diario con los usuarios postales (clientes y destinatarios de artículos postales). Por este motivo, los PSU han tomado medidas muy serias para motivar a sus empleados y para mejorar su rendimiento. No incumbe a este estudio proporcionar una

196 Informe Final imagen completa de todas las medidas que se han tomado245, pero hay ejemplos interesantes de cómo recompensar a los empleados por las mejoras en calidad y rentabilidad.

• El PSU británico, la Royal Mail, ha recompensado a sus empleados devolviendo 320 millones de euros (más de 1.500 euros por empleado) después de haber logrado los mejores resultados en lo que se refiere a calidad de la última década246.

• El PSU danés, Post Danmark, ha reservado el 3% de las acciones para el programa de propiedad de acciones de los empleados (2,5%) y para un programa de gestión de las acciones en propiedad (0.5%). El programa de propiedad de acciones del empleado ha tenido un gran éxito, ya que ha dado a los empleados la posibilidad de adquirir acciones con un descuento del 60%247. De los más de 21.000 empleados a los que se les ofreció acciones, cerca del 52% aceptaron la oferta de comprar acciones con un descuento del 60% relativo al precio que CVC Capital Partners había pagado. En conjunto se ofrecieron 625.000 acciones, pero el gran interés estaba en que Post Danmark podría haber vendido más del doble de esa cantidad a los empleados248.

• El PSU de Austria, Osterreichische Post AG, recompensa a sus empleados devolviendo el 10% de sus beneficios de rendimiento (EBIT) del año anterior. En el 2005, cada empleado recibió una bonificación de 350 euros249.

Conclusiones

Desde el 2002, el empleo en plantilla se ha reducido ligeramente en un 0,7% y el número de equivalentes a jornada completa estimado fue del 1% aproximadamente. Al mismo tiempo, el número de funcionarios civiles disminuyó en más del 10%. Puesto que se han reducido más trabajos a jornada completa que a media jornada, la participación del empleo de media jornada ha continuado aumentando.

Aunque el empleo comunitario parece haber permanecido estable, el desarrollo del empleo de los PSU difiere ostensiblemente ya que refleja la reorganización y la modernización de los PSU. Por regla general, los PSU escandinavos, el holandés y el alemán emplean relativamente más trabajadores a media jornada que el resto de los PSU. Los PSU de los Estados Miembro del sur son los que tienen una participación más reducida de empleados a media jornada.

245 Ver PLS Rambol (2002) 246 Presentación del informe interino de la Royal Mail 2005-2006, http://www.royalmailgroup.com/aboutus 247 DK Michael Birch (Ministro danés de Transporte y Energía). Privatización de Post Danmark A/S presentada en la conferencia IEA del 2006 en Viena 248 DK Post Danmark, Informe Anual del 2005, pag.8 249 AT Ostrreichische Post AG, Informe Anual del 2005, pag.42

Principales Desarrollos en el Sector Postal 197

4.3. Demanda de servicios postales

4.3.1 Correo postal

Correo postal nacional

Figura 4.3.1 Correo postal nacional, 2000-2004

El entorno económico ha mejorado considerablemente después de que el 2003 reflejara también un ligero aumento del volumen postal (ver figura 4.3.1). A ese nivel agregado, el desarrollo económico y el desarrollo postal no parecen estar demasiado interrelacionados.

198 Informe Final

Figura 4.3.2 Correo postal nacional de la UE: Acciones de los Estados Miembro. 2004

Notas: El volumen postal de los competidores se incluyó en todo lo posible (DE, NL, SE; UK, ES).

La figura 4.3.2 muestra que las acciones PSU del correo postal nacional continúan siendo dominadas por los mayores operadores postales, Royal Mail (UK), Deutsche Post (DE) y La Poste (FR), que representan cada uno el 20% del volumen.250 En conjunto, controlaron el 62,6 % del volumen postal en el 2004, un porcentaje que apenas ha cambiado desde el 2002 (62,2%). Excepto Polonia, los nuevos Estados Miembro son todavía muy pequeños en lo que se refiere al volumen postal. Doce PSU comparten aproximadamente el 5% del correo postal nacional de la Comunidad.

250 Postcomm publicó cifras del correo postal total comparadas con las cifras de correo postal que son parte del área de licencia (hasta 350 gramos). De acuerdo con estos cálculos, el correo postal total es de 24 billones de artículos (el área de licencia constituye unos 20 billones de artículos), ver Postcomm (2006b).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 199

Figura 4.3.3. Correo postal nacional de los Estados Miembro: promedio del crecimiento anual, 2000-2002 y 2002-2004

Notas: BE, IE, LT - confidencial

Incluso cuando parece que el volumen postal de la Comunidad se estabiliza, el desarrollo dentro de los Estados Miembro varía considerablemente (ver figura 4.3.3.). Cuando se observan las tasas de crecimiento anual medio del volumen postal nacional, DK, NL, y SE son los únicos Estados Miembro que han mostrado unos porcentajes de crecimiento negativo durante el periodo 2000-2002 y 2002- 2004. En particular, la disminución en Dinamarca es sorprendente, puesto que el área reservada se redujo después del 2004. Mientras que en Suecia parece haberse debilitado la disminución, parece que el TNT (NL) se enfrenta a una reducción continua. Las cifras del TNT en el 2005 indican que el volumen postal ha disminuido más del 3% comparado con el 2004.

Puesto que la posición de los grandes operadores postales refleja el tamaño de sus mercados nacionales, nosotros normalizamos las cifras de correo postal en relación con la población y el GDP real. La población, como la capacidad económica, es muy diferente dentro de la Comunidad. Estas diferencias han sido impuestas después de su ampliación en mayo del 2004, y deben tomarse en consideración. No obstante, el porcentaje de crecimiento económico de los nuevos Estados Miembro fue muy alto. Mientras que los 15 Estados Miembro de la Comunidad crecieron en un porcentaje medio del 2%, los nuevos Estados Miembro crecieron un 4% cada año (2002-2004). Los países del Báltico crecieron incluso más del 7% cada año.

200 Informe Final

Figura 4.3.4 Correo postal nacional de los Estados Miembro: Artículos per capita, 2002 y 2004

Notas: BE, IE, LT – confidencial

Figura 4.3.5 Correo postal nacional de los Estados Miembro: artículos por 1.000 euros, GDP en Euro constante, 2002 y 2004

Notas: BE, IE, LT – confidencial

Principales Desarrollos en el Sector Postal 201

Figura 4.3.6 Correo postal nacional de los Estados Miembro: LP per capita versus GDP per capita, 2004

Notas: BE, IE, LT – confidencial

La intensidad en el uso de los servicios postales también difiere de forma significativa entre los Estados Miembro. En nueve Estados Miembro, la media de artículos postales nacionales por año es menor de 100 por persona (incluyendo LT); en seis, es igual o menor de 50 (incluido LT). En ocho Estados Miembro (incluyendo BE), los operadores postales nacionales distribuyen más de 250 artículos postales al año per capita (ver figura 4.3.4). De los nuevos Estados Miembro, SI ha logrado un volumen postal per capita mayor que la media de la Comunidad.

Si el número de artículos postales per capita se divide por el GDP real per capita, el resultado es un índice que expresa el número de artículos postales por unidad del GDP real. Cuando se considera desde esta perspectiva, la mayor parte de los Estados Miembro de bajo volumen consiguen cifras tan altas como los Estados Miembro de gran volumen. La mayoría de los Estados Miembro oscila entre un promedio de 8 y 14 artículos postales por 1.000 euros del GDP real (ver figura 4.3.5). La figura 4.3.6. muestra la intensidad del uso del correo postal en formato diagrama scatter, que tiene en cuenta tanto la población como la actividad económica. Los Estados Miembro se posicionaron por debajo de la línea que indica que el promedio de volumen postal per capita relacionado con la GDP per capita es menor que el promedio de la Comunidad.

202 Informe Final

Figura 4.3.7 Correo postal nacional de los Estados Miembro per GDP: Promedio de crecimiento anual, 2000-2002 y 2002-2004

Notas: BE, IE, LT – confidencial

La figura 4.3.7 muestra que en la gran mayoría de los Estados Miembro el volumen postal creció menos que la economía en términos reales. Eso sucede especialmente en los nuevos Estados Miembro, cuyas economías crecen más rápidamente que los Estados Miembro más veteranos. Excepciones que merecen mencionarse son GR, LV y SI; su volumen postal ha alcanzado índices de crecimiento mayores que la economía. Este resultado demuestra también que el volumen de correo postal está menos relacionado con el crecimiento GDP, incluso en los nuevos Estados Miembro.

Correo directo dirigido y sin dirigir

Según el punto de vista de los encuestados, el correo directo es el sector con más prometedoras posibilidades de crecimiento. Nosotros hemos analizado el volumen del correo directo, dirigido y sin dirigir, distribuido por 17 PSU que representan aproximadamente el 40% del correo postal nacional de la UE.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 203

Figura 4.3.8 Porcentaje medio de crecimiento anual del correo directo de los PSU (dirigido y sin dirigir) 2002-2004

Fuentes: Encuesta WIK (EE, ES, FI, GR, HU, IE, IT, LT, PT, SI, SK) UPU (dirigido y sin dirigir: GR, LU, LT, LV, MT, PL, PT) DE, DK: Informes anuales Eurostat (GDP en Euro constante) DK, LT, LU, LV, PL: no hay cifras por correo directo dirigido

Aproximadamente la tercera parte del total de los artículos sin dirigir son distribuidos por estos PSU o por sus subsidiarios. El número de artículos sin dirigir logró un porcentaje medio de crecimiento anual de aproximadamente el 30% por año entre el 2002 y el 2004. Esta cifra es mucho más alta que el porcentaje medio de crecimiento anual del correo directo dirigido (aproximadamente el 6%), o de correo postal (menos del 1%) o de la economía (cerca del 1,5%). Además, el desarrollo del volumen del correo directo difiere ostensiblemente entre los PSU (ver figura 4.3.8). Mientras que algunos PSU distribuyeron más artículos dirigidos y sin dirigir (DE, EE, FI, GR, IT, SI y SK), otros experimentaron un desarrollo opuesto. Solamente el PSU húngaro logró un mayor crecimiento en correo directo dirigido y perdió en correo sin dirigir. El PSU español es el único que pierde volumen en correo directo dirigido y sin dirigir. Es posible que se deba a la competencia, puesto que el correo directo se ha liberalizado completamente en España. Italia también ha liberalizado el correo directo aunque La Poste italiana ha logrado un considerable porcentaje de crecimiento en ambas categorías. Generalmente, parece que la importancia de los PSU en la distribución de artículos sin dirigir está aumentando, asumiendo tasas menores de crecimiento del mercado en esos países. En la actualidad, en algunos Estados Miembro, los PSU ya gozan de una posición dominante en este sector, por ejemplo, el PSU austriaco y el danés.

204 Informe Final

Correo de primera y segunda clase

La sustitución de la primera clase por unos servicios de segunda clase más baratos es otra tendencia que se cita frecuentemente. Por ahora no disponemos de suficiente información para proporcionar una imagen representativa, pero las indicaciones generales son:

En los Estados Miembro escandinavos el sector de correo postal de segunda clase está aumentando uniformemente y ha logrado aproximadamente la mitad del correo postal total.

En los Estados Miembro del sur el sector de segunda clase es mucho mayor (entre el 60 y el 80%), pero el desarrollo es mixto. Notablemente, en IT el sector de correo de primera clase está aumentando lentamente.

En algunos de los nuevos Estados Miembro, los servicios de primera clase se han introducido recientemente (por ejemplo, HU, PL y LV, que han introducido su servicio de primera clase en enero del 2006). El correo de segunda clase todavía supone más del 95% del volumen postal. Además, parece que el correo de primera clase se utiliza principalmente para correo fronterizo, lo que indica que los servicios de primera clase no están todavía establecidos como correo nacional.

Periódicos y revistas

Figura 4.3.9 Porcentaje medio de crecimiento anual de periódicos y revistas distribuidos por PSU, 2002- 2004

Fuentes: Encuesta WIK y UPU BE; ES; MT; PL; SE; UK no se dispone de cifras

Principales Desarrollos en el Sector Postal 205

En todos los Estados Miembro, la distribución de periódicos, regularmente, y de revistas está libre de competencia. En la mitad de estos países, este servicio no llega ni incluso a ser parte del servicio postal universal. Por otro lado, en algunos Estados Miembro, los gobiernos todavía pagan por garantizar una distribución económica de periódicos y revistas. La mayoría de los PSU participan de este negocio, pero el desarrollo es muy distinto. Mientras que algunos PSU experimentan un crecimiento del volumen (AT, FI, GR, LT, PT, SI), hay otros que afrontan considerables pérdidas, especialmente CY, CZ, IT y SK. En general, el volumen de distribución de los PSU ha disminuido en menos del 2% cada año entre el 2002-2004.

Correo fronterizo

Debido a que la información no es completa, solo podemos resumir el desarrollo del volumen postal de un subconjunto de los PSU de la Comunidad. El subconjunto consta de 17 PSU251 . Especialmente los PSU de los Estados Miembro con mayores mercados postales no proporcionaron la información adecuada. Estos 17 PSU representan aproximadamente el 20% del correo postal de la Comunidad en el 2004. No está claro si representan un porcentaje similar del correo fronterizo de la Comunidad. Para estos 17 PSU, el volumen de correo fronterizo saliente fue de 0,72 mil millones de artículos en 2004, o el 3,7% del correo postal nacional. En general, el correo postal fronterizo saliente decreció aproximadamente el 3,8 desde el 2002 hasta el 2004. El correo nacional descendió aproximadamente un 0,7%. El volumen del correo fronterizo entrante fue de 0, 8 mil millones de artículos en el 2004 o el 4,1% del correo nacional. El correo fronterizo entrante disminuyó considerablemente en un 7% desde el 2002 hasta el 2004.

En general, parece que el correo fronterizo entrante y saliente distribuido o recogido por los PSU ha descendido aún más, pero las cifras distan mucho de ser representativas para la Comunidad. La competencia y el creciente uso del acceso directo pueden enmascarar aún más el desarrollo actual

251 CZ, CY, EE, ES, FI, GR, HU, IE, IT, LV, LU, LT, MT, PL, PT, SI, SK; Encuesta WIK: CZ, EE, ES (02/03), FI, GR, HU (02/03), IE, LT, LU (02/03) LV, MT, PL (02), PT, SI, SK (03/04); Información UPU para CY (2003/04), ES (2004), HU (2004), IT, LU (2004), PL (2003-/04), SK (2003).

206 Informe Final del correo fronterizo.

Conclusiones

• El volumen postal nacional en la UE creció de 89 mil millones de artículos en el 2002 hasta 90 mil millones en el 2004. Los tres PSU más importantes continúan representando más del 60% del correo postal de la UE.

• El crecimiento del correo postal es mucho menor que el crecimiento GDP. Resulta más obvio en los nuevos Estados Miembro, donde el crecimiento del correo postal fue más lento que el de la economía.

• Los PSU escandinavos (excepto FI), así como el holandés y el chipriota, han ido perdiendo un volumen muy considerable entre el 2000 y el 2004, mientras que otros PSU han logrado porcentajes de crecimiento positivo, al menos después del 2002.

• El correo directo dirigido de los PSU ha crecido más rápidamente que la economía (6% al año), mientras que el porcentaje de crecimiento de los artículos sin dirigir distribuidos por PSU ha sido impresionante, llegando a más del 30% al año.

• Aproximadamente una tercera parte de los artículos sin dirigir son distribuidos por los PSU o por sus subsidiarios.

• No hay tendencias comunes en el desarrollo de los artículos postales de primera y segunda clase. Parece ser que en los Estados Miembro escandinavos, el sector de los artículos de segunda clase está creciendo mientras que en los Estados Miembro del sur decrece. En los Estados Miembros del sur y en los nuevos Estados Miembro los servicios de primera clase distan mucho de tener la misma importancia que los servicios de segunda clase.

• El desarrollo del volumen de periódicos y revistas distribuidos por los PSU es variable, ya que algunos han logrado altos porcentajes de crecimiento y otros considerables pérdidas de volumen.

4.3.2 Estructura y desarrollo de la demanda

Durante las últimas décadas, la demanda por los servicios postales ha sufrido cambios

Principales Desarrollos en el Sector Postal 207 fundamentales. En el pasado, los debates públicos sobre los cambios en la demanda se centraban más en lo que era mejor para el PSU que para las empresas de venta por correo. Sin embargo, últimamente la ANR en algunos Estados Miembro ha empezado a estudiar la composición de la demanda postal y las expectativas de los clientes hacia esos servicios con el fin de informar a la política reguladora. Sin embargo, no se conocen estudios equivalentes a nivel comunitario. Esta sección muestra el resultado de nuestra encuesta con respecto a la estructura de la demanda de servicios postales. Las valoraciones presentadas en esta sección se basan en cálculos realizados por las ANR y los PSU en los Estados Miembro, y están respaldados por estudios nacionales en algunos casos252.

Tabla 4.3.1 Destinatario y remitente por segmento

Destinatario Empresa Consumidor

EU-25: 25,6% EU-25: 61,9% Empresa Hi vol: 27,3% Hi vol: 60,3% Lo vol: 17,5% Lo vol: 69,6%

EU- 25: 5,4% EU-25: 7,1% Consumidor Hi vol: 5,4% Hi vol: 7,0% Lo vol: 5,3% Lo vol: 7,6%

EU- 25: N=19 (BE; CZ, DE, DK, EE, ES, FI, FR, UK, HU, IE, IT, LU, MT, NL, PT, SE, SI, SK,) Hi vol: N = 10 (BE, DE, DK, FI, FR, UK, LU, NL, SE, SI) Lo vol: N= 9 (CZ, EE, ES, HU, IE, IT, MT, PT, SK) Notas: Las valoraciones pesadas se calcularon utilizando información de Estados Miembro individualmente (ANR y PSU), así como del volumen postal nacional como factores de peso.

Una característica de la demanda que puede recogerse de los recursos disponibles es el desglose entre remitentes y destinatarios del correo postal entre organizaciones y empresas ("Empresas") por un lado, y personas individuales y consumidores ("Consumidores") por otro. Utilizando la información proporcionada por los encuestados, la Tabla 4.3.1 presenta las valoraciones de WIK de estas cuatro partes, normalmente denominadas “BtoB”, “BtoC”, CtoB”, y “CtoC”. En esta Tabla se muestra tanto el valor medio para la UE como para los Estados Miembro con alto y bajo volumen postal.253

Como muestra la Tabla 4.3.1, casi nueve de cada diez cartas enviadas en la UE es enviada por una

252 Parecen sólidas ya que están basadas en un conjunto razonablemente completo de Estados Miembro. Sin embargo, la información suministrada por las NRA y los USP no está clara que esté basada en estudios objetivos o en averiguaciones intuitivas. 253 Cada valor se obtuvo consolidando información de cada Estado Miembro: se utilizaron tanto el valor medio de las respuestas proporcionadas por NRA como las de USP donde existía información de ambos, y donde solo existía la de uno se utilizó ésa. En una segunda fase las participaciones de los cuatro flujos de correo (por país se pesaron en relación con la participación de un volumen LP del país en total volumen del la UE (o en el volumen total de todos los "Hi vol/Lo vol". Los factores de peso de cada país se calcularon de acuerdo al volumen “postal nacional” del 2004.

208 Informe Final empresa. En general, el flujo BtoC representa casi dos terceras partes del volumen postal en la UE- 25, siguiéndole en importancia por flujo el BtoB con un 26%. En general, parece que la estructura de la demanda postal no varía significativamente entre países que tienen un volumen postal alto o bajo. Sin embargo, el segmento BtoB parece tener una relativa menor importancia en aquellos Estados Miembro con un volumen per capita por debajo de la media europea (países “Lo vol”). En consecuencia, los segmentos BtoC y CtoC son relativamente más importantes en estos países. Comparados con los resultados del informe de los principales desarrollos del 2004, las acciones de cada flujo de correo parecen haber permanecido bastante estables. Quizás, la participación del segmento B2B ha disminuido ligeramente (de 27 a 26%), pero este cambio puede deberse a que se disponía de más información de otros países para este informe que para el del 2004.

Tabla 4.3.2 Grupos de clientes más importantes de Correo postal Industrias nombradas como los clientes más importantes de Servicios de correo postal Correspondencia Correo directo • Bancos y seguros • Bancos y seguros • Bancos y seguros (nombrado en 16 EM) (nombrado en 17 EM) (nombrado en 14 EM) • Sector Público • Sector Público • Sector Público (nombrado en 12 EM) (nombrado en 13 EM) (nombrado en 9 EM) • Telecomunicaciones • Telecomunicaciones • Telecomunicaciones (nombrado en 7 EM) (nombrado en 6 EM) (nombrado en 6 EM) • Industria/ Fabricación • Industria/ Fabricación • Venta a distancia (nombrado en 7 EM) (nombrado en 6 EM) (nombrado en 5 EM) • Industria/ Fabricación (nombrado en 5 EM)

Basado en respuestas de PSU y/o ANR Basado en respuestas de PSU y/o ANR Basado en respuestas de PSU y/o ANR de 19 Estados Miembros a la siguiente de 18 Estados Miembros a la siguiente de 16 Estados Miembros a la siguiente pregunta: “¿Cuáles son los grupos de pregunta: “¿Cuáles son los grupos de pregunta: “¿Cuáles son los grupos de clientes más importantes del envío de clientes más importantes de elementos clientes más importantes de correo correspondencia por volumen?” de correspondencia por volumen?” directo por volumen?”

La Tabla 4.4.2 arroja cierta luz acerca de quiénes son los grupos más importantes de servicios postales en la UE. La Tabla muestra respuestas consolidadas de las ANR y de los PSU a los que se les pidió que mencionaran los grupos de clientes más importantes para estos tres conjuntos de servicios: (1) correo postal total; (2) correspondencia y (3) correo directo. La Tabla confirma que los bancos y las compañías de seguros, así como la industria y la fabricación están entre los más importantes clientes para todos los tipos de correo postal cruzado en la UE. Por el contrario, el sector público y las instalaciones parecen como los principales clientes en cuestión de correspondencia, mientras que los servicios de comercio minorista (minoristas y venta a distancia) son los clientes más importantes en el sector del correo directo.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 209

Figura 4.3.10 Distribución del volumen postal por peso

Notas: “Hi vol” representa a todos los Estados Miembro con un volumen LP per capita superior a la media europea; “Lo vol”, los de un volumen per capita inferior. Los cálculos se basan en información consolidada de las ANR y de los PSU en los siguientes Estados Miembro: EU-25 N=17 (CZ, DE, EE, ES, FI, FR, GR, HU, IE, IT, LT, LU, MT, NL, PT, SI, SK) Hi vol: N= 6 (DE, FI, FR, LU, NL, SI) Lo vol: N: (CZ, EE, ES, GR, HU, IE, IT, LT, MT, PT, SK)

La distribución del correo postal en medidas de peso resulta de suma importancia para la Directiva Postal, puesto que la estrategia para introducir más competencia se ha llevado a cabo con el fin de retirar el área reservada medida de peso por medida de peso. Desde enero del 2006, la distribución del correo que pesa entre 50 y 100 gramos se abrió a la competencia, quedando solo los artículos que pesan menos de 50 gramos dentro del área reservada. Nuestra encuesta indica que esta reciente reducción del límite de peso del área reservada ha liberalizado aproximadamente el 7% del volumen postal. Más del 70% del volumen continúa siendo reservado (por ejemplo, pueden reservarlo los Estados Miembro, pero no tiene que ser reservado en la práctica). El sector del volumen reservable parece ser ligeramente superior en los países con menor volumen per capita que en los de mayor volumen.

210 Informe Final

Figura 4.3.11 Expectativas del desarrollo del volumen en la UE de los 25 hasta el 2011

Notas: Por cada Estado Miembro, se obtuvieron expectativas consolidadas a partir de las valoraciones proporcionadas por los PSU y/o las ANR.

La figura anterior resume las expectativas de desarrollo del volumen postal para el futuro en los 25 Estados Miembro separadas en tres categorías: correo postal, correspondencia y correo directo. En cada país se solicitó que las ANR y los PSU calcularan el porcentaje medio de crecimiento anual de cada sector en los próximos cinco años (2006-2011). Se utilizaron cinco categorías: (1) fuerte descenso del más del 2% al año; (2) ligero descenso de menos del 2% al año; (3) sin cambios; (4) ligero aumento de menos del 2% al año; (5) fuerte aumento del más del 2% al año. Por cada Estado Miembro, se combinaron las expectativas de las ANR y de los PSU (de hecho, las expectativas de ambos eran idénticas en casi todos los Estados Miembro).

En lo que se refiere a la totalidad del correo postal, las expectativas de aumento y reducción se distribuyen casi de la misma manera: mientras que se espera una reducción del volumen postal en once Estados Miembro, otros cuatro Estados Miembro permanecerán estables y diez de ellos probablemente aumentarán su volumen. Comparadas con las expectativas que se ofrecieron en el primer estudio de los Principales Desarrollos, las expectativas sobre el desarrollo del volumen en el futuro parecen más optimistas hoy en día. Tal y como se describe en la sección 4.3.3, eso nos puede dar una idea de que la sustitución del correo por aparatos electrónicos no se considera tan dañina para el volumen postal como se consideraba hace dos años. En lo que se refiere a la correspondencia, se espera que se reduzca el volumen en una pequeña mayoría de países (14 de 25). Por el contrario, el correo directo se espera que siga aumentando en casi todos los Estados Miembro.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 211

Figura 4.3.12 Expectativas del desarrollo del volumen en Estados Miembro con gran volumen hasta el 2011

Notas: La Tabla hace referencia a los 11 Estados Miembro con un volumen superior a la media europea (AT, BE, DE, DK, FI, FR, LU, NL, SE, SI, UK). Por cada Estado Miembro se obtuvieron expectativas consolidadas a partir de las valoraciones proporcionadas por los PSU y/o las ANR.

Figura 4.3.13 Expectativas del desarrollo del volumen en Estados Miembro con bajo volumen hasta el 2011

Notas: La Tabla hace referencia a los 14 Estados Miembro con un volumen por debajo de la media europea (CY, CZ, EE, ES, GR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SK). Por cada Estado Miembro, se obtuvieron expectativas consolidadas a partir de las valoraciones proporcionadas por los PSU y/o las ANR.

212 Informe Final

La Figura 4.3.12 y la Figura 4.3.13 anteriores nos muestran las expectativas en lo que se refiere al futuro desarrollo del volumen postal separado en dos conjuntos de Estados Miembro: aquellos con un volumen per capita superior al de la media de la UE (Hi vol) y aquellos cuyo volumen normal está por debajo de la media de la UE. Las cifras muestran claras diferencias entre países “Hi vol” y “Lo vol”: en los Estados Miembro con un volumen inferior, las expectativas son más positivas que en los Estados Miembro con un gran volumen. El volumen postal se espera que se reduzca en lugar de crecer en la mayoría (no en todos) de los países con un gran volumen, mientras que solo se espera que suceda lo mismo en unos cuantos Estados Miembro con bajo volumen (cuatro de 14 Estados Miembro, “Lo vol”). En gran parte de estos países, se espera el crecimiento tanto en correspondencia como en correo directo. En todos, salvo en dos Estados Miembro, se espera que el desarrollo del volumen del correo directo sea positivo.

Conclusiones

En general, las ANR y los PSU esperan que el volumen postal permanezca bastante estable en los próximos cinco años. El correo directo, sin embargo, aumentará prácticamente en todos los Estados Miembro. Las expectativas en lo que se refiere a la correspondencia, sin embargo, varían sustancial- mente entre los Estados Miembro, pero en general son menos optimistas que los del correo directo. En todos los sectores, las expectativas son considerablemente más optimistas en los Estados Miembro con un bajo volumen que en los mercados postales más desarrollados.

Puesto que el correo directo crece constantemente, el papel del correo postal está continuamente transformándose de una comunicación en dos sentidos a una sola distribución. El sector de la empresa al consumidor (BtoC) del correo postal representa el 62% del volumen total, superior al 60,5% que se estimó en el 2004. En total, más del 87,5% de artículos postales son enviados por empresas y organizaciones en lugar de personas.

Aproximadamente el 72% de artículos postales pesa menos de 50 gramos, y solo un 7% pesa entre 50 y 100 gramos. Estos descubrimientos implican que la reducción del límite de peso de la máxima área reservada hasta 50 gramos ha tenido relativamente un efecto menor en lo que se refiere al volumen.

4.3.3 Evolución de los servicios postales

4.3.3.1 El impacto de las comunicaciones electrónicas en la demanda postal

Puesto que surgen alternativas electrónicas al correo, algunas partes creen que existe una significativa amenaza en los que se refiere a la sustitución física en el sector postal. Especialmente al

Principales Desarrollos en el Sector Postal 213 principio del boom Internet a finales de los 90, las predicciones eran extremadamente favorables para los servicios electrónicos. Si miramos al pasado, parece que el temor resultaba un tanto exagerado. Ni la sustitución ha llegado hasta el punto previsto, ni el volumen físico del correo ha disminuido tan considerablemente. En general, el volumen postal ha permanecido estable desde el 2002 (ver sección 4.3.1). No obstante, los servicios electrónicos han impactado los servicios postales.

Los temores del principio acerca de que el desarrollo de los servicios electrónicos provocaría en parte la desaparición del correo (la palabra clave era “una sociedad sin papel”) ahora parecen erróneos. Los fuertes descensos del volumen postal total que predijeron algunas oficinas postales, como la Oficinal Postal de Finlandia, que predijo un declive del 16 al 39% debido a la sustitución electrónica hasta el 2004, no se ha cumplido.254 Aunque el volumen postal nacional ha descendido ligeramente desde el 2000 (ver sección 4.3.1), el alcance hasta donde se han visto afectados por sustitución los flujos de correo simple difiere ostensiblemente. Es probable que la comunicación enviada entre familiares sea la que se haya visto sujeta a la mayor sustitución.

• Varias entrevistas con organizaciones del consumidor255 han indicado una tendencia: el uso de los consumidores de los servicios postales se ha reducido y ha sido sustituido por servicios y teléfono electrónico.

• Los estudios de mercado256 confirman esa conducta del consumidor: los consumidores utilizan cada vez menos los servicios postales para la comunicación individual.

• Los consumidores utilizan el correo porque es altamente social y por su valor emocional (cartas de felicitaciones, por ejemplo). No se cree que pueda descender mucho más. 257

Sin embargo, se debe resaltar que el desarrollo explosivo de los servicios de mensajería electrónica es parcialmente independiente del descenso del correo de comunicación. El volumen de correo electrónico excede al volumen postal tradicional, lo que demuestra que los servicios electrónicos han creado su propia demanda y están muy lejos de servir como un sustituto uno a uno.258 Por el contrario, el correo electrónico ha estimulado nuevas formas de comunicación que no eran posibles

254 Nikali, H (1995), Sustitución del correo postal por la comunicación electrónica hasta el año 2010. Nikali creyó que “una tercera parte del volumen de cartas enviadas en 1993 serían sustituidas por la comunicación electrónica en el año 2000", (p.232).

255 Asociaciones del consumidor en DE, HU, PL, UK. 256 El estudio de mercado realizado en Suecia mostró que los consumidores van con menos frecuencia a la oficina postal a comprar sellos, enviar cartas o paquetes, ver SE TEMO (2006). En los Estados Unidos, el estudio llevado a cabo por los Servicios Postales muestran un fuerte descenso en la correspondencia personal, ver US Postal Service (2005). Estudio familiar diario. 257 Ver por ejemplo NL TNS Nipo Consult (2004), (Significado e importancia de los servicios postales).

258 Nader, F, Jiménez, L (2005) Modelos de sustitución, Documento de información básica Nº 5.

214 Informe Final antes de la creación de los servicios electrónicos.

En contraste con la correspondencia personal de los usuarios privados, el volumen postal directo ha aumentado en la mayoría de los países, compensando de esa manera la reducción en otros flujos de correo. En la sección 4.3.1 se mostró que el correo directo ha crecido considerablemente en la mayoría de los Estados Miembro, mientras que el porcentaje de crecimiento del correo postal es menor, e incluso negativo en ocasiones. El correo directo –dirigido o sin dirigir- parece tener ciertas ventajas comparado con otros medios publicitarios. Para los consumidores el correo directo es uno de los canales publicitarios favoritos mientras que Internet o el correo electrónico como medios publicitarios no están muy bien considerados entre la mayoría de los consumidores.259

• La preferencia de los consumidores por la publicidad por correo electrónico en Finlandia se ha visto reducida incluso después de 1999, aunque el acceso a esa fuente casi se duplicó durante ese periodo.260 Este desarrollo puede estar motivado por la publicidad no deseada. Puesto que los finlandeses son por lo general más fáciles de adaptarse a las nuevas tecnologías que otras naciones, estos resultados son de gran importancia para el mercado europeo.

• Los consumidores le atribuyen al papel un sentimiento de privacidad y seguridad, y aprecian las características del papel porque les permite llevar el correo a cualquier lugar de la casa, examinarlo y mostrárselo a otros.261 Dicho medio posee un sólido componente social ya que se integra en la vida diaria de la familia mientras que el correo electrónico está supeditado al ordenador.

Las entrevistas con empresas de venta por correo y con asociaciones de marketing directo confirmaron que el correo directo es un medio de comunicación ventajoso para los remitentes:262

• Acceso directo al consumidor: la atención del destinatario de la publicidad puede ser evocado con más facilidad, ya que el correo directo compite solamente con unos mensajes en la casilla de correo que solo poseen valor para el destinatario.

• Personalización: el correo directo puede personalizarse, al contrario que la publicidad televisiva o

259 Elkela, K (2004), ¿Papel o electrónico? Canales de recepción deseados y no deseados para el marketing directo; y Szeto, C, Jiménez, L (2005), preferencias del consumidor como medio de comunicación, información básica nº 4. Elkela basó sus resultados en los estudios llevados a cabo del mercado finlandés. El 55% de los encuestados preferían el correo postal como medio de publicidad. En contraste, una tercera parte rechazó la publicidad por correo electrónico comparado con el 12% que rechazó la publicidad por correo postal. 260 Elkela, K (2004), ¿Papel o electrónico? Canales de recepción deseados y no deseados para el marketing directo, pág. 14.

261 NL TNS Nipo Consult (2004) (Significado e importancia de los servicios postales); y Szeto, C, Jiménez, L (2005): Preferencias del consumidor de los medios de comunicación, información básica Nº 4. 262 Para ver información sobre este aspecto, ver el ejemplo de DE Deustche Post (2005b), Supervisión del Marketing Directo, y Elkela, K (2004) ¿Papel o electrónico? Canales de recepción deseados y no deseados para el marketing directo

Principales Desarrollos en el Sector Postal 215

periodística.

• Acceso fiable: el éxito de las campañas de correo directo resulta mucho más fácil de medir que la reacción del cliente a otros medios.

• La actitud positiva de los consumidores hacia el correo posee otra ventaja para el remitente.

Aunque los consumidores continúen utilizando el correo como canal publicitario, es importante resaltar que el uso de ese medio, y especialmente del correo, se ven influenciados por factores sociales como la edad, los ingresos y la generación. El estudio de mercado263 muestra que la recepción del correo directo está sujeta a la edad y los ingresos: Cuanto más mayores sean y más dinero ganen, más correo reciben. Cuando los consumidores se hacen mayores, termina su etapa educativa y entran a formar parte de la mano de obra, por eso disponen de más ingresos. Mayores ingresos implica mayores gastos, y eso lleva a una mayor recepción de correo directo. Se puede observar el mismo modelo en otros flujos de correo, como las transacciones y la correspondencia. Las familias con mayores ingresos reciben y envían mayor cantidad de correo que las familias con menores ingresos, y las familias cuya cabeza de familia es mayor de 35 años envían y reciben más correo que las familias cuya cabeza familiar sea menor.

Otro factor que contribuye a que la gente joven utilice menos el correo es su rápida adaptación a las nuevas tecnologías. Eso puede observarse en el mercado finlandés, holandés y estadounidense: los consumidores menores de 35 prefieren el correo electrónico como medio de comunicación y publicitario.264. La generación de los 90, que fue la primera en crecer con las omnipresentes tecnologías de mensajería electrónica, es probable que utilicen el correo de diferente forma en el futuro, cuando entren en la fase educativa y en el mundo laboral. Aunque en el pasado la gente joven de cada generación ha usado menos el correo que la anterior, el crecimiento de la "generación Internet" puede hacer que ese margen se amplíe aún más.265 De hecho, una encuesta realizada en Suecia y que ha sido recientemente publicada por la Oficina Postal de Suecia, ha llegado a la conclusión de que la población de ese país aún desea recibir las facturas, la devolución de impuestos, la información sobre los seguros y los documentos médicos por correo,

263 Ver US Postal Service (2005(. Estudio familiar diario; y UK DMIS (2004), Tendencias del correo directo 2004. Todavía no se ha realizado ningún estudio de mercado extensivo acerca de las interdependencias de los factores sociales y el correo en la UE. El diario familiar de US Postal Service es la única publicación completa de la que se dispone para este fin. Aunque los mercados US y UE son muy diferentes en muchos aspectos, la correlación general de los factores sociales y el uso del correo parecen válidas para la sociedad occidental. 264 Elkela, K (2004) ¿Papel o electrónico? Canales de recepción deseados y no deseados para el marketing directo, pág. 14; US Postal Service (2005). Estudio familiar diario; y NL TNS Nipo (2004) (Significado e importancia de los servicios postales) 265 US Postal Service (2005), Estudio familiar diario, pag. 18.

216 Informe Final independientemente de su edad.266

El impacto de los servicios electrónicos en el correo no es tan solo sustitutivo. En algunas entrevistas realizadas a representantes de las asociaciones de venta por correo, éstos señalaron que la evolución del comercio electrónico ha impulsado sus negocios. A ese respecto, los servicios de valor añadido son cada vez más importantes, ya que los consumidores desean hacer un seguimiento de los artículos que han solicitado y las empresas de venta por correo necesitan confiar en distribuidores de alta calidad. Las cifras de las organizaciones europeas de venta a distancia apoyan estos resultados. EMOTA, la Asociación Europea de Venta a Distancia, informó de un mayor número de pedidos en línea en la mayoría de los países de Europa267. Los holandeses son los que lideran la estadística con más del 50% de ventas totales a distancia realizadas en línea en el 2004268 Aunque la venta a distancia en PL, CZ, EE, HU, SI y SK están todavía muy por detrás de los niveles de venta de la Europa Occidental, las ventas en línea han alcanzado una participación del 25% en PL y del 35% en CZ. EMOTA espera que esta tendencia continúe269

Para el mercado estadounidense, el estudio llevado a cabo por los PSU ha demostrado que el impacto de los servicios electrónicos ha sido positivo en el correo:270 Se pensaba (a primera vista) que, puesto que Internet se ha introducido en los últimos años en Los Estados Unidos, las empresas y los consumidores irían sustituyendo cada vez más el correo. El estudio de los PSU indica, sin embargo, que las familias con Internet reciben y envían más correo. En especial, las familias con acceso a Internet reciben mucho más correo directo que las familias que no lo tienen. Y lo más sorprendente, parece ser que las familias envían y reciben más correspondencia y transacciones por correo.

Eso puede hacernos pensar que el acceso a Internet está directamente correlacionado con el uso del correo. Sin embargo, esta afirmación es solo cierta en parte. El uso del correo mejorado es una consecuencia de mayores ingresos, puesto que las familias más acomodadas tienen diferentes patrones a la hora de gastar, lo que requiere un mayor uso del correo (por ejemplo, pagos con tarjeta de crédito, activos financieros, pólizas de seguros, escrituras de propiedad), y probablemente son más activos socialmente en lo que se refiere a ser miembros de clubes271 o asociaciones que están conectadas con un uso frecuente del correo. El acceso a Internet está relacionado principalmente

266 SE Posten (25.4 2006), La sociedad sin papel aún no ha llegado, Comunicado de Prensa 267 EMOTA (2005): cifras del 2004, comunicado de prensa del 17 de mayo del 2005 268 Ver también Thuiswinkel (2005). Crecimiento continuado de la venta a distancia esperado para el 2005, comunicado de prensa del 16 de diciembre del 2005 269 EMOTA (2005): cifras del 2004, comunicado de prensa del 17 de mayo del 2005 270 US Postal Service (2005), Estudio familiar diario, pag. 39. 271 US Postal Service (2005). Estudio familiar diario

Principales Desarrollos en el Sector Postal 217 con los ingresos; cuantos más ingresos disponga la familia más gasta en tecnología de la comunicación. Aunque no hay información para cuantificar el efecto, el uso de Internet influencia el uso del correo: Los usuarios de Internet, no importa cuales sean sus ingresos, probablemente compran más, solicitan más información de productos y catálogos vía Internet que los consumidores con los mismos ingresos pero sin acceso a Internet.

Hay otros resultados que confirman esto. Los consumidores, especialmente los jóvenes, muestran una preferencia similar por algunas aplicaciones como los catálogos. Cada vez usan más medios diferentes (por ejemplo, en línea y catálogos de papel) al mismo tiempo272. Puesto que los consumidores valoran las características de los catálogos de papel y el correo directo porque se puede leer, examinar o trasladar al sitio más conveniente en lugar de estar frente a un ordenador, los medios publicitarios de papel se usan no solo para mejorar las ventas al por menor, sino para aumentar las ventas en línea273. La introducción de Internet no parece reducir el uso del correo para enviar catálogos. Por el contrario, existe una relación complementaria entre los servicios en línea, el catálogo y el correo directo.

Conclusiones

La sustitución del correo físico se está realizando mucho más lentamente de lo que se esperaba. En lo que se refiere a la correspondencia, el correo ha sido ampliamente sustituido en el pasado, pero probablemente no se reducirá mucho más, aunque es probable que las futuras generaciones utilicen los servicios electrónicos con más frecuencia que las anteriores generaciones. En la actualidad, parece ser que los servicios electrónicos y el correo basado en papel se usan simultánea y complementariamente.

272 Szeto, C, Jiménez, L (2005) Preferencias del consumidor por los medios de comunicación, información básica Nº 4, pag 5- 7; y Diakova, E. (2005), Compra remota: Papel del correo, catálogos e Internet, pag. 11 273 Diakova, E (2005), Compra remota: Papel del correo, catálogos e Internet, pag.11.

218 Informe Final

4.3.3.2 Servicios postales y actividades upstream

Figura 4.3.14 La cadena de valores de la industria postal

Fuente: Walsh, T (2006), El manifiesto del correo europeo, Figura 1.1

En la introducción de este informe, nos referimos a una cadena amplia del valor postal. El desarrollo tecnológico en el área de la comunicación electrónica y en las tecnologías de impresión, no solo ha afectado la demanda de los servicios postales como tal, sino a sus características y, lo que es más importante, al proceso de producción del correo. Sin que lo haya percibido el público, ha surgido una industria relacionada con la producción del correo, la gestión de documentación y la gestión de respuesta.

La Figura 4.3.14 ilustra esta amplia visión de la industria:274

274 Walsh, T (2006), El manifiesto postal europeo, sec 3.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 219

• El elemento de servicios de información del mercado tiene dos componentes fundamentales: La lista de corretaje y la gestión de información. La lista de corretaje está principalmente relacionada con el desarrollo, limpieza y provisión de listas de direcciones. La gestión de información del almacenaje está en el centro de la mayoría de los procesos de gestión de relación de clientes, programas de lealtad del cliente y sistemas de transacción. Los operadores postales tienen el importante papel de ayudar a las empresas de venta por correo suministrán- doles listas actualizadas de “”personas que no encuentran”, cambios de dirección, etc.

• El sector de servicios de comunicación está dominado por importantes agencias de marketing directo que dirigen la planificación y el desarrollo de las campañas de marketing directo. El ámbito de las aplicaciones del marketing directo está aumentando, la sofisticación y el número de usuarios, puesto que las empresas pequeñas utilizan en la actualidad técnicas de marketing directo con una mayor personalización del mensaje y los medios de comunicación con consumidores individuales.

• El segmento de la impresión y la producción del correo es crítico para los PSU, y es una significativa influencia en el tráfico postal tanto en transacciones como en correo publicitario. Hay una amplia gama de servicios dentro del sector, desde el típico proceso de facturación e impresión a la impresión compleja de publicidad a través de la nueva pero creciente demanda de servicios de impresión, que tiene el potencial de impactar significativamente en la forma en que se desarrolla la comunicación postal física.

• El sector de los servicios postales y de documentación incluye tanto las operaciones tradicionales de manipulación física como el sector tecnológicamente sofisticado de subcontratación. La parte tradicional del mercado de servicios postales abarca la preparación y el acabado del correo. La otra parte del mercado es el desarrollo de un servicio de gestión de subcontratación, incluyendo la digitalización, el archivo y la gestión de documentos y su integración en los sistemas de flujo de trabajo.

• La distribución física del correo consiste en las actividades postales tradicionales (recogida y consolidación, clasificación, transporte y reparto). Es obvio que dichas actividades pueden ser sustituidas por proveedores del servicio que se dedican a la impresión y producción del correo.

• El área de gestión de respuesta del cliente tiene muchas de las características que tiene el área de servicio postal y la documentación.

El desarrollo de esta industria está muy relacionado con el desarrollo de los mercados postales nacionales y, especialmente, con la conducta del proveedor de servicios postales. En todos los mercados nacionales, el proveedor del servicio universal sigue siendo todavía el proveedor dominante de los servicios postales. Por ese motivo, su orientación al cliente y su apertura con respecto a las formas de flexibilidad que diseñen el acceso a su red influencian considerablemente las oportunidades empresariales de una industria “upstream”. Un ejemplo obvio es Francia. En Francia, La Poste, ha proporcionado un acceso downstream desde principios de los ochenta (al

220 Informe Final menos), y se ha desarrollado un mercado por consolidación durante más de veinte años. El acceso downstream fue suministrado por La Poste en ausencia de un requisito. El mercado francés por servicios upstream se estimó en 1 billón de euros en el 2004. Parece obvio que los consolidadores juegan un papel más importante en Francia que en otros Estados Miembro. En lo que se refiere a la participación en el mercado de los consolidadores, los cálculos suministrados por La Poste, confirman que aproximadamente la mitad de los artículos postales distribuidos en Francia son realizados por consolidadores275. Cambios recientes en la cartera de productos de La Poste y su estructura de la tarifa han cambiado la dinámica del mercado upstream francés. De hecho, el número de consolidadores se ha reducido (solo los mayores y más importantes sobreviven), y se están dedicando a la manipulación y preparación de información276. Es posible que en el Reino Unido y Alemania surjan desarrollos similares en los mercados upstream después de permitir el acceso downstream a los consolidadores277.

4.4. Rendimiento del precio

4.4.1 Tarifas públicas del Correo postal

275 Ver ejemplo práctico 3.8 276 Walsh, T (2006) Manifiesto postal europeo, caso práctico 2 277 Ver sección 4.2.21.2 para recopilar más información acerca del acceso descendente

Principales Desarrollos en el Sector Postal 221

Figura 4.4.1 Tarifas PSU del correo nacional de 20 gramos de la categoría estándar más rápida, 2005 en EUROS y PPS

Notas: Tarifas convertidas en euros utilizando el tipo de cambio medio del 2005. Las tarifas transformadas en estándares de poder adquisitivo (PPS) utilizando las paridades adquisitivas (PPP) para el 2005, de Eurostat. Las tarifas públicas (20 gramos, FSC) utilizadas para esta figura incluyen el IVA de los siguientes países: FI (22%), Suecia (25%) y SI (20%). Para aquellos PSU que ofrecen tarifas reducidas si se logran ciertos requisitos en lo que se refiere al formato de la carta, las tarifas mencionadas en la figura representan estas “cartas estándar”.

La medida más básica de los precios postales es la tarifa pública impuesta por el PSU por la recogida y distribución del artículo postal de menor peso y transmitido a través de la categoría de servicio estándar más rápida (FSC). La figura 4.4.1 muestra esta carga de cada Estado Miembro expresado en euros y PPS, un ajuste estandarizado por las diferencias de poder adquisitivo entre los Estados Miembro278. Como muestra la figura, las tarifas nominales oscilan desde 0,16 euros en Malta hasta 0,65 euros en Finlandia279.

Con respecto a la disponibilidad, las columnas PPS de esta figura indican que, a pesar de que las tarifas nominales cierren la media de la UE, el servicio postal es relativamente costoso en algunos de

278 Un PPS es igual a 1 euro en poder adquisitivo medio dentro de la Eurozona. El porcentaje postal en PPS indica cómo el precio básico del servicio postal se compara con el nivel de precios nacional. 279 El precio incluye el IVA de Finlandia

222 Informe Final los Estados Miembro, incluyendo Polonia, Eslovaquia, Hungría, Grecia y Lituania.

Una simple comparación de los precios FSC de 20 gramos no nos dice gran cosa. En muchos Estados Miembro, se ofrece un servicio de segunda clase para las cartas. En algunos de esos Estados Miembro, la categoría estándar más rápida no parece tener demasiada importancia en términos de volumen. En al menos cinco Estados Miembro (HU, IT, PL, PT, SK), el correo de segunda clase representa más de las dos terceras partes del volumen postal280.

Además, las tarifas postales que incluyen el IVA no pueden compararse con aquellas que no lo incluyen, aunque las tarifas presentadas que no incluyen el IVA también pueden ser engañosas, ya que muchos clientes no pueden reclamar el impuesto, incluyendo los consumidores. Otro impedimento para poder comparar las tarifas es que un creciente número de PSU alega requisitos de formato para porcentajes de "carta estándar". Por ejemplo, una carta de gran tamaño de 20 gramos puede ser llevada al porcentaje básico de 20 gr por un PSU y aplicarse el recargo a otro. Un punto de referencia completo que valorara los niveles generales de precio desde una perspectiva del consumidor tendría en cuenta las tarifas públicas de todos los servicios, así como las acciones de cada medida de peso (producto postal básico) enviadas por los consumidores. Sin embargo, no se dispone de información tan detallada281.

280 Según la información USP, el correo de segunda clase también es muy importante en algunos Estados Miembro cuya información no pudo disponer WIK- Consult. En total, obtuvimos información (o indicaciones) del volumen de segunda clase de 9 USP de la UE de los 12 que ofrecen esa clase de servicio. 281 Para un limitado número de países, ese enfoque es utilizado por la NRA alemana (BNetzA, anteriormente RegTP) en la

Principales Desarrollos en el Sector Postal 223

Figura 4.4.2 Tarifas PSU para cartas de 20 gramos de la categoría estándar más rápida y de la segunda categoría, 2005, en euros.

La Figura 4.4.2 compara los niveles de tarifa del servicio de primera y segunda clase. La Tabla muestra, para el PSU de cada país, las tarifas públicas de una carta de 20 gramos enviada a través de la categoría estándar más rápida, así como de la segunda categoría más rápida en aquellos países donde existe tal servicio. En este gráfico, los países están ordenados empezando por el precio más bajo (SSC, en los países donde se ofrece ese producto; FSC en los demás); por ejemplo, cuanto más a la derecha esté un país en la figura, más cara es la tarifa pública mínima disponible en ese país.

Además, la Figura 4.4.2 indica las diferencias de precio entre correo prioritario y no prioritario: Las tarifas del correo de primera clase son 1,5 veces más altas que los de segunda clase en cuatro países: HU, SK, PT y PL. Si se juzga pensando en las diferencias de precio y en la información

comparación de preciós que se publica en los informes anuales.

224 Informe Final disponible del volumen, es probable que en estos países se considere la categoría de segunda clase más rápida como el “servicio regular” que utilizan los consumidores.

En lo que se refiere a los ofrecimientos al público de un servicio de segunda clase, hemos observado que algunos PSU han introducido diferentes categorías del producto: prioritario y no prioritario. Por ejemplo, el PSU de Polonia introdujo esas categorías en 1999, el PSU belga en el 2002, el PSU rumano en el 2004, el húngaro en el 2005 y el de Letonia a principios del 2006. En todos esos casos, se introdujo una categoría adicional de “prioridad”, degradando de esa manera el servicio estándar anterior en uno de segunda clase. Normalmente las tarifas de la categoría tradicional permanecieron estables, y el nuevo servicio se introdujo a un precio más elevado. Caeteris paribus, un incremento en el nivel general de precios de los resultados totales de flujo de correo282.

Figura 4.3.3 Incremento anual medio de las tarifas PSU de las cartas de 20 gr de la categoría estándar más rápida, 2000- 2005

La Figura 4.4.3 ilustra el desarrollo de la tarifa FSC de 20 gramos en cada Estado Miembro desde

282 Hay muchas razones potenciales para introducir esas nuevas categorías de prioridad, en especial porque les sirve a los USP para justificar más fácilmente un incremento del nivel general de precios. Además, la introducción de los servicios prioritarios permite a los USP estar sujetos a la calidad reguladora de los servicios estándar no por todas las cartas postales, sino por una (pequeña) fracción que se envía como servicio prioritario. Puesto que en algunos de estos países los estándares de calidad de servicio son establecidos y supervisados solo para la categoría estándar más rápida, los USP

Principales Desarrollos en el Sector Postal 225 diciembre del 2000 hasta diciembre del 2005. En ese periodo, las tarifas básicas del correo postal aumentaron en 20 Estados Miembro (y disminuyeron o permanecieron estables en Estonia, Italia, Alemania, Letonia283 y Lituania). En Italia la tarifa por enviar una carta de 20 gramos enviada a través del correo de primera clase (FSC) disminuyó ligeramente de 0,62 euros a 0,60 en el 2004; y en Alemania, la ANR requirió al PSU que redujera las tarifas en el 2003.

En términos reales (después del ajuste por la inflación), la tarifa básica del correo postal ha permanecido estable o ha descendido ligeramente en la mayoría de los Estados Miembro. Por el contrario, las tarifas públicas aumentaron en tres Estados Miembro, causando preocupación entre los clientes más grandes y otros grupos de interés en el sector284: Hungría, Eslovenia y Polonia. (En el caso de Eslovenia, se debe resaltar el bajo precio de base del año 2000. Incluso después de fuertes incrementos en el precio en el 2003 y en el 2004, las tarifas siguen siendo las segundas más bajas de la UE).

Los incrementos de las tarifas en algunos de los “nuevos” Estados Miembro (ronda de accesión del 2004) causaron preocupación. El aumento de la eficiencia y el ahorre de costes de los PSU -hasta donde han llegado- no ha dado como resultado unas tarifas más bajas en la UE en general. Sin embargo, las tarifas públicas pueden enmascarar de alguna manera las reducciones en el precio medio de los servicios postales, realizado en forma de grandes y frecuentes descuentos para los usuarios más importantes. Una reducción en el precio medio, si se consigue, beneficia por último al consumidor también, pero esta encuesta no posee la detallada información para valorar esa posibilidad285.

han logrado reducir el control regulador de un importante sector del servicio universal 283 En Letonia las tarifas públicas aumentaron un 46% a comienzos del 2006, de 0,15 a 0,22 Lats. 284 Ver comparaciones de precio de la FFPI. 285 En la encuesta WIK-Consult solicitó específicamente información de los ingresos medios por pieza del sector postal. Tal información fue retenida pos la mayoría de los USP alegando confidencialidad o informaron de que no estaba disponible.

226 Informe Final

Figura 4.4.4 Tarifas PSU por peso: tarifa de 50, 100 y 350 gramos como porcentaje de la medida de peso mínima, 2005

La Figura 4.4.4 muestra cómo han aumentado las tarifas postales con el peso en los distintos Estados Miembro. Para las cartas FSC de 50, 100 y 350 gramos, esta figura indica la relación de la tarifa con la primera medida de peso. En Irlanda, por ejemplo, el cargo por una carta de 350 gramos es tres veces la tarifa de una de 20 gramos.

La figura también muestra que en siete países (BE, DK, FI, IE, MT, UK), la primera medida de peso de los PSU abarca hasta los 50 gramos (por ejemplo, la proporción por la tarifa de 50 gramos es del 100%). De hecho, en Irlanda, la tarifa por la primera medida de peso se aplica a cartas de hasta 100 gramos. Por el contrario, los PSU de ocho Estados Miembro cobran más del 150% de la tarifa por la primera medida de peso de 50 gramos (CZ, DE, FR, IT, LV, NL, SI, SE). Asumiendo que la distribución del volumen postal en medidas de peso no varía sustancialmente entre los Estados Miembro, la tarifa postal media es mayor que una comparación de tarifas de 20 gramos, lo que implica que en esos países las cartas más pesadas son relativamente más caras.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 227

Figura 4.4.5 Tarifas PSU para correo fronterizo de 20 gramos de la categoría estándar más rápida, 2005, en Euros y PPS

Con respecto a las tarifas públicas para las cartas internacionales dentro de la Comunidad, se observa primeramente que la gran mayoría de los PSU cobra unas tarifas (públicas) uniformes por el correo fronterizo saliente sin importar el país de destino (dentro de la UE y dentro del continente europeo). Solo unos cuantos PSU ofrecen unas tarifas públicas más bajas por enviar correo al país colindante, como por ejemplo Irlanda al Reino Unido o Estonia a Letonia u otro país báltico. La Figura 4.4.5 muestra las tarifas de una carta de 20 gramos enviada a través de la categoría estándar más rápida a cualquier otro Estado Miembro.

Si se compara las tarifas públicas del correo fronterizo, parecen variar más que las tarifas nacionales. Sin embargo, hay significativas diferencias de precio entre los Estados Miembro. Si se compara la tarifa fronteriza con la nacional del país, el precio de la prima por las tarifas fronterizas es generalmente más elevado en aquellos países donde la tarifa nacional es relativamente baja.

La tarifa pública por enviar una carta a otro país de la UE es especialmente elevada en Suecia y Dinamarca, al igual que en Hungría y Polonia cuando se tiene en cuenta las diferencias en el poder adquisitivo.

4.4.2 Tarifas especiales

Tanto los PSU como los operadores de la competencia buscan la manera de diferenciar entre diferentes clientes a la hora de poner precio a los productos por razones comprensibles. Una razón es que el coste del suministro de servicios postales puede variar dependiendo de los diferentes remitentes. Por ejemplo, las maquinas de clasificación procesan mejor la letra imprenta que la

228 Informe Final escritura a mano. Algunos remitentes reducen el coste de clasificación mediante una preclasificación. El coste del procesamiento postal también depende de la forma de pago del franqueo (por ejemplo, sellos, medido o porte pagado por impresión). Además, el coste de distribución variará dependiendo del destino; por ejemplo, el sector del correo enviado a áreas urbanas, suburbanas o rurales. Otra razón es que los remitentes tienen distintos modelos de demanda. Los clientes pueden ser más o menos sensibles a las variaciones de precio, tiempo de ruta u otras características del producto. Mediante el desarrollo de productos personalizados a las características de demanda de distintos clientes, los operadores postales estimulan la demanda en general.

Los PSU europeos han desarrollado una variedad de productos y de planes de descuento. Esta sec- ción presenta información recopilada de los PSU y de las ANR en lo que se refiere a los dos tipos de tarifa reducida: descuentos por correspondencia (relacionados con el volumen, preclasificación y transporte a instalaciones PSU específicas), y las tarifas de correo directo y los descuentos que se aplican a esas tarifas de correo directo. Las tarifas especiales se analizaron por separado: corres- pondencia y correo directo, ya que este último se considera más competitivo (ya sea porque se ha liberalizado directamente o porque esté sujeto a más competencia por parte de otros medios publicitarios).

Toda la información que se presenta en esta sección se basa en respuestas consolidadas de los PSU y de las ANR a nuestra encuesta. En la encuesta, WIK-Consult ha solicitado la misma información a los PSU y las ANR sobre tarifas especiales y descuentos286.

286 En algunos países, sin embargo, solo recibimos información de una de las partes. Algunos USP rehusaron a proporcionarnos información detallada acerca de ciertas tarifas especiales por una cuestión de confidencialidad. Algunas NRA, aunque se mostraron cooperativas en general, nos dijeron que no disponían de información acerca de tarifas especiales. Por ejemplo, la NRA polaca informó que "prácticamente la NRA no puede influenciar el nivel de precios del servicio universal, incluyendo las tarifas especiales... No hay procedimiento para aprobar gastos especiales. Las tarifas especiales son determinadas por el USP en cada caso individualmente y son estrictamente confidenciales.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 229

Tabla 4.4.1 Perspectiva general de los descuentos de correspondencia a granel ofrecida por los PSU

Descuento máximo por correspondencia a granel Participación de artículos con descuento en la correspondencia total distribuida por el PSU Nº de % volumen Nº de % volumen PSU total de UE PSU total de UE (PSU)* (PSU)* Sin descuento por correspondencia 2 7% Sin descuento 2 7% <15% 6 6% <20% 4 2% 15-30% 8 27% 20-40% 4 26% 30-45% 3 48% 40-60% 3 20% >45% 1 0,1% >60% 3 9% N=20 (CY, DE, DK, FI, FR, UK, GR, N= 16 (EE, FR, UK, GR, HU, HU, IE, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, IE, IT, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK) PT, SE, SI, SK) Notas: * Esta columna indica la participación del volumen postal (nacional) de la UE que es transportado por el PSU en cada fila.

La Tabla 4.4.1 resume los descuentos ofrecidos por los PSU de la UE por la correspondencia a granel. La columna de la izquierda representa los resultados de la encuesta con respecto a los mayores descuentos disponibles por correspondencia a granel. Esos grandes descuentos exigen, por lo general, de un gran volumen de oferta, preclasificación o un anuncio posterior del envío. Como muestra la Tabla, el descuento máximo por correspondencia oscila entre cero al 50%, y los valores normales son del 20 al 35 %. Eso resulta especialmente cierto en los Estados Miembro más grandes; por el contrario, los Estados Miembro más pequeños no ofrecen descuentos o son muy pequeños, o todo lo contrario, ofrecen enormes descuentos de hasta el 50%. Aunque no se dispuso de información de todos los Estados Miembro, parece ser que los grandes descuentos en correspondencia a granel prevalecen más en los Estados Miembro occidentales y del norte. En dos Estados Miembro del sur, los PSU nos comunicaron que no ofrecían ningún descuento por correspondencia a granel.

La participación de correspondencia transportada por el PSU con tarifa de descuento en lugar de tarifa pública oscila de 10 hasta más del 90% dependiendo del Estado Miembro. Con la excepción de tres de los más avanzados Estados Miembro en términos de volumen, donde se aplican tarifas especiales del 80% de toda la correspondencia, parece ser que la mayoría de los PSU distribuyen algo menos de la mitad de toda la correspondencia con tarifa especial.

La Tabla 4.4.2 proporciona una perspectiva general de los niveles de precio y los descuentos por correo directo. A la izquierda, se compara el nivel de tarifas por un correo de 1.000 artículos de correo

230 Informe Final directo con la tarifa pública por la categoría estándar más rápida287. Como muestra la Tabla, los productos de correo directo se ofrecen con tarifas de entre el 55 y el 85% de la tarifa FSC por 9 PSU (que representa el 75% de todo el volumen postal de la UE). Cuatro pequeños PSU ofrecen correo directo incluso a tarifas más bajas, mientras que seis PSU no ofrecen productos específicos de correo directo y cobran casi la misma tarifa por correo directo que por correspondencia (tarifa DM 85% de la tarifa FSC).

Tabla 4.4.2 Perspectiva general de las tarifas de correo directo y los descuentos por correo directo ofrecidos por los PSU

Tarifa de correo directo como % de tarifa Descuento máximo por correo Sector de correo directo con FSC directo descuento distribuido por el PSU Nº % del volumen Nº % del Nº % del de total de la UE de volumen de volumen PSU (PSU)** PSU total de la PSU total de la UE (PSU)** UE (PSU)** No hay productos 2 0,1% No hay 3 0,2% No hay 1 0,1% de correo directo descuento en descuento en las tarifas de las tarifas de correo directo correo directo >85% 4 5% <15% 5 29% <70% 3 3% 70-85% 6 50% 15-30% 4 6% 70-90% 2 1% 55-70% 3 25% >30% 4 43% >90% 5 31% <55% 4 4% N=19 (BE, CZ, N= 16 (DE, DK, N= 11 (CZ, DE, DK, EE, FI, EE, FR, UK, FR, GR, HU, FR, UK, GR, HU, GR, HU, IE, IT, IE, IT, LU, MT, IE, LT, LU, NL, LT, LU, LV, SE, SI, SK) PL, PT, SE, SI, MT, PT, SE, SK) SK)

Notas * Tarifas por artículos de correo directo de hasta 20 gramos en una oferta de 1.000 piezas. ** Esta columna indica la participación del volumen postal (nacional) total de la UE que es transportado por el PSU en cada línea.

Las columnas en la parte central de la Tabla 4.4.2 muestran información acerca de los descuentos por preclasificación, volumen o preparación del correo directo. En lo que concierne a las tarifas especiales por correo directo parece ser que los PSU mayores (de los mayores Estados Miembro) tienden a ofrecer grandes descuentos por preclasificación del correo directo.

Finalmente, las tres columnas de la derecha de la Tabla 4.4.2 muestra la participación de correo directo descontado como porcentaje de todo el correo directo distribuido por los PSU. Aunque solo se

287 En grandes países, las tarifas sustancialmente más bajas están disponibles para las grandes empresas de venta por correo (ofertas de más de 50.000 artículos)

Principales Desarrollos en el Sector Postal 231 dispuso de información de once Estados Miembro, parece ser que el uso de los descuentos y de las tarifas especiales es más prevalerte en el correo directo que en la correspondencia (ver Tabla 4.4.1). Muchos PSU distribuyen más del 90% de todo el correo directo con una tarifa especial.

De las tablas anteriores podemos deducir que casi todos los PSU aplican precios que están muy por debajo de las tarifas postales de primera clase. Estos “descuentos” o “tarifas especiales” se conceden de diferentes formas y utilizando diferentes productos. Se debe recalcar que, a pesar de la insistencia de la Directiva sobre la orientación del coste y la transparencia de las tarifas especiales, la informa- ción sobre los descuentos fue considerada como comercialmente sensible por gran número de PSU, y proporcionada confidencialmente solo por algunos. En algunos casos, la ANR no disponía de esa información. Parece ser también que los PSU en los Estados Miembro con un gran volumen per cápita ofrecen grandes descuentos (tarifas especiales relativamente bajas) por el correo directo.

Toda la información que se presenta en las dos secciones relacionadas con las tarifas públicas y especiales ha sido ofrecida por los PSU. Con respecto a las tarifas impuestas por los operadores postales de la competencia (CPO), se dispuso de muy poca información para este estudio. Sin embargo, de conversaciones con grupos de interés y de la información proporcionada por los CPO, así como de informes de las ANR, se puede concluir que todos los CPO del sector postal proporcionan sus servicios a tarifas más bajas que los PSU con los que compiten.

4.4.3 Tarifas públicas de los paquetes

En los servicios de mensajería de paquetes, las comparaciones de precios son mucho más complejas que en el correo postal, ya que hay mucha más variedad de productos de mensajería ofrecidos por los PSU europeos. Se dispone de muchas tarifas diferentes para paquetes dependiendo, entre otras cosas, del peso, tamaño, tiempo de ruta, destino y formas de recogida y distribución. Algunas de estas ofertas pueden considerarse productos urgente, lo que refleja los límites tan poco nítidos que hay entre paquetes y sectores urgente.

232 Informe Final

Figura 4.4.6 Tarifas PSU por paquetes nacionales de 5 kg (tarifa pública más baja), 2005, en Euros y PPS

Notas: Tarifas relacionadas con la tarifa pública mínima por paquetes de 5 kg. Las características de los productos ofrecidos por diferentes PSU pueden variar. Tarifas convertidas en euros utilizando el tipo de cambio medio del 2005. Tarifas convertidas en poder adquisitivo estándar (PPS) utilizando las paridades de poder adquisitivo (PPP) del año 2005 de Eurostat. Las tarifas públicas utilizadas para esta figura incluyen el IVA de algunos países.

Dado el énfasis de la Directiva en los servicios universales asequibles, esta encuesta se centra en la tarifa pública mínima para paquetes. La Figura 4.4.6 ilustra la tarifa mínima disponible para el público en general en los diversos Estados Miembro por el reparto nacional de un paquete de 5 kilogramos. Las tarifas presentadas en esta figura deben compararse con cierta cautela, ya que pueden estar relacionadas a diferentes productos. Algunas tarifas incluyen el reparto universal, mientras que otras no288. El tiempo de ruta también varía sustancialmente. Estas diferencias de servicio tienen un significativo efecto en el coste del reparto de paquetes que puede explicar algunas de las variaciones en las tarifas de paquetes. Sin embargo, otras explicaciones incluyen un rebalance entre las tarifas públicas por paquete por un lado, y las tarifas especiales ofrecidas a las empresas por otro.

288 Ver requisitos para el reparto a domicilio del servicio universal de paquetes en la sección 3.2.2

Principales Desarrollos en el Sector Postal 233

La Figura 4.4.6 muestra claramente que, entre los Estados Miembro, hay una amplia variación en la tarifa pública mínima disponible para paquetes. Resulta sorprendente que las tarifas difieran tan significativamente incluso entre Estados Miembro que pueden considerarse similares en términos de parámetros de coste, como por ejemplo Finlandia y Suecia, o Alemania y el Reino Unido. La figura también muestra con claridad que las tarifas de los paquetes son mucho más bajas en los Estados Miembro de Europa Central y en los países bálticos que en otros Estados Miembro.

Figura 4.4.7 Incremento anual medio de las tarifas PSU por paquetes nacionales de 5 kg (tarifa pública mínima disponible) 2000-2005

La Figura 4.4. 7 presenta el incremento anual medio de las tarifas mínimas disponibles durante el periodo de seis años que abarca desde diciembre del 2000 hasta diciembre del 2005. Solo se disponía de series de tiempo completas por tarifas de paquetes de 22 Estados Miembro (no de AT, ES y MT). El gráfico muestra que ha habido significativos incrementos en un gran número de países. Muchos PSU, que ofrecen tarifas públicas bastante elevadas por paquetes si se compara con otros Estados Miembro, han incrementado considerablemente sus tarifas por paquetes en los últimos años; por ejemplo, FR, IT, IE, SE y UK.

En lo que se refiere a paquetes nacionales, las tarifas por paquetes fronterizos son muy difíciles de comparar, ya que los PSU europeos ofrecen una amplia variedad de productos. Algunas de estas ofertas son productos urgente más que paquetes de servicio universal, lo que refleja los límites tan poco nítidos que hay entre paquetes y el sector urgente. Para el reparto final, muchos PSU han contratado operadores distintos a los PSU del Estado Miembro de destino, o lo distribuyen sus propios subsidiarios en ese Estado Miembro (por ejemplo, DHL o GeoPoste/DPD).

234 Informe Final

Figura 4.4.8 Tarifas públicas PSU por paquetes fronterizos de 5 kg (tarifa pública mínima disponible), 2005, en Euros y PPS

Notas: Tarifas convertidas en poder adquisitivo estándar (PPS) utilizando las paridades de poder adquisitivo (PPP) del 2005 de Eurostat. Las tarifas públicas utilizadas para esta figura incluyen el IVA de algunos países. Tarifas relacionadas con la tarifa pública mínima disponible para paquetes de 5 kg (para el país de destino menos caro dentro de la UE-25 y/o la categoría más rápida y menos cara). Siete PSU (AT, ES, IE, IT, SE, SI, UK) dieron sus cifras en abril del 2006, el resto fue en diciembre del 2005.

La Figura 4.4.8 muestra las tarifas más bajas disponibles para el público en general en distintos Estados Miembro por el reparto de un paquete de 5 kg dirigido a otros Estado Miembro de la UE. Mientras que muchos PSU cobran tarifas públicas idénticas por el servicio universal de paquetes a cualquier Estado Miembro, otros dividen los Estados Miembro en diferentes zonas de precio. Por ejemplo, Irish An Post cobra tarifas más bajas por los paquetes cuyo destino es el Reino Unido que por aquellos cuyo destino es el continente; los paquetes de Suecia a Finlandia también cuestan menos que a otras partes de Europa.

La figura muestra que las tarifas de los paquetes difieren sustancialmente entre los Estados Miembro. Sin embargo, las tarifas presentadas en esta figura deben compararse con cierta cautela puesto que pueden estar relacionadas a productos con muy distintos tiempos de ruta. La figura mostró que resul- ta cuestionable que las tarifas del servicio universal por los paquetes fronterizos puedan estar orienta- das al coste en todos los Estados Miembro, aunque las características de ciertos productos explican ciertamente algunas de esas variaciones en las tarifas de los paquetes. Además, observamos que las tarifas públicas PSU por paquetes fronterizos son mucho más desiguales en la Unión Europea que las tarifas por el correo fronterizo: Como se muestra en la Figura 4.4.5 anterior, las tarifas públicas por correo fronterizo oscilan entre 0,30 hasta 1,80 euros en distintos Estados Miembro. Esta diferencia es mucho mayor para las tarifas mínimas disponibles de paquetes (6 hasta 38 euros).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 235

Conclusiones

Hay diferencias sustanciales en los niveles de tarifas entre los PSU de la Comunidad. La variación es incluso mayor cuando se trata de tarifas especiales (descuentos).

La tarifa básica por una carta de 20 gramos enviada a través de la categoría estándar más rápida del servicio universal oscila entre 0,16 hasta 0,65 euros. Ajustando por diferencias en el poder adquisitivo, las tarifas oscilan entre 0, 23 hasta 0,90 euros.

En términos nominales, la tarifa básica de las cartas aumentó en veinte Estados Miembro desde el 2000 hasta el 2005. En términos ajustados de inflación, las tarifas aumentaron en quince Estados Miembro. Los aumentos sustanciales de las tarifas se dieron entre los nuevos Estados Miembro, principalmente en Hungría, Polonia y Eslovenia.

Los niveles de tarifas públicas, sin embargo, pueden enmascarar las reducciones en el precio medio de los servicios postales, ya que se llevan a cabo ofreciendo grandes descuentos a los usuarios de más volumen. Los descuentos por el correo directo y, en menos grado, por la correspondencia a granel, se utilizan con mucha frecuencia en la mayoría de los Estados Miembro, principalmente en los Estados Miembro occidentales y del norte. Por el contrario, algunos PSU de Europa Central y del este han introducido recientemente una categoría de primera clase para aumentar los ingresos medios por unidad, degradando el servicio estándar existente a la categoría de segunda clase.

Las tarifas públicas por paquetes han continuado aumentando considerablemente. En el periodo 2000-2005, las tarifas públicas de los paquetes aumentaron en 17 de 22 Estados Miembro, por lo que se deduce de la información disponible. En once Estados Miembro, las tarifas públicas de los paquetes aumentaron más del 5% al año como media. De nuevo advertimos que los aumentos en las tarifas públicas no indican necesariamente un aumento general de los niveles de precio puesto que la reducción de las tarifas para las empresas de venta por correo puede haber tenido un efecto opuesto. Tanto en el servicio universal de paquetes nacional como en el fronterizo, las tarifas varían significativamente entre los Estados Miembro.

4.5. Abastecimiento del servicio universal

4.5.1 Acceso al servicio universal

Los puntos de acceso incluyen los buzones de correos y los mercados postales. Los mercados postales incluyen las oficinas postales regidas por empleados de los PSU y las agencias postales regidas por terceras partes (por ejemplo, en la forma de franqueo). Las terceras partes pueden ser cualquier clase de empresa minorista, por ejemplo, supermercados, estaciones de servicio o estancos.

236 Informe Final

Tabla 4.5.1 Desarrollo de la red postal UE- 25 (2002-2004)

2000 2002 2004 CAGR (2002-2004) Mercados postales 104.844 102.944 99.073 -1,9% Mercados Postales 63,226 60.536 59.566 -0,8% Participación del total 60,3% 58,8% 60,1% Agencias postales 41.723 42.144 39.600 -3,1% Participación del total 39,7% 41,2% 39,1% Mercados postales por cada 10.000 habitantes 2,33 2,27 2,16

Notas: Las diferencias con las cifras del 2000 se deben a las correcciones de las cifras españolas (incluían los carteros que suministraban servicios postales (servicios postales móviles) y no solo mercados postales).

En general, en la Comunidad, el número de mercados postales disminuyó como media en un 1,9% entre el 2002 y el 2004 (ver Tabla 4.5.1). El número de agencias postales ha disminuido más que el número de oficinas postales, especialmente por el cierre de las agencias postales en DE y UK.

Los consumidores necesitan de acceso a un servicio universal a través de los mercados postales y, por ese motivo, empresas pequeñas y medianas (SME) envían cantidades de correo bastante pequeñas. Para los consumidores no solo es importante la densidad, sino también las horas de apertura de los puntos de contacto, ya que pueden acceder a ellos fuera de las horas laborales. Las grandes empresas normalmente entregan su volumen de correo a centros de clasificación y, por esa razón, no dependen de los mercados postales.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 237

Figura 4.5.1 Número de mercados postales por cada 10.000 habitantes

Notas: CY: No está incluida por su gran número de mercados postales por cada 10.000 habitantes289. 2002: Información UPU de FR, UK. 2004: Información UPU de GR, HU, MT, SI

Especialmente en los Estados Miembro de la UE de los 15, los clientes que buscan acceso a los mercados postales muestran una creciente insatisfacción290. La explicación más probable es el cierre de los mercados postales en muchos de los Estados Miembro de la UE de los 15 (ver figura 4.5.1, por ejemplo AT, FI, IE, PT, UK). ES es el Estado Miembro con menor densidad de red de mercados postales. El PSU español utiliza oficinas postales móviles, lo que significa que el cartero ofrece servicios postales con la premisa de que el cliente mejorará la cobertura. El número de mercados postales por cada 10.000 habitantes ha aumentado en GR, LT, PL y SE. En Suecia, el aumento de mercados postales por habitante se debe al programa de reestructuración del PSU que mejora enormemente el número de agencias postales entre el 2001 y el 2002. Después de esa fase, el

289 Chipre es un caso especial. Aproximadamente el 95% de los mercados postales son llamados agentes que poseen pequeñas empresas. Además, al proporcionar servicios postales básicos, estos agentes son responsables por el reparto y la recogida del correo en los distintos pueblos. Esa es la razón por la que Chipre tiene con diferencia mayor número de mercados postales por cada 10.000 habitantes (15, 5 en el 2004). 290 Eurobarómetro especial 219 (2005). Comparados con los resultados Eurobarómetro del 2000, la participación de clientes que califican el acceso de difícil ha aumentado en 5 puntos.

238 Informe Final servicio postal de Suecia no alteró demasiado la participación de las agencias.

En la mayoría de los diez nuevos Estados Miembro, el número de mercados postales por cada 10.000 habitantes ha permanecido estable o ha aumentado (CZ, LT, LV, MT, PL, SI). Las reducciones pueden observarse en EE, y en gran medida en HU y SK. Quizá ésa sea una de las razones por la que la satisfacción del cliente no se deteriorado en los nuevos Estados Miembro desde el 2000291.

Figura 4.5.2 Desarrollo de los mercados y las oficinas postales entre el 2002 y el 2004 en relación con la densidad postal en el 2002

La reducción de los mercados postales y, particularmente, de las oficinas postales es mayor en aquellos países cuya provisión de mercados postales por habitante es bastante elevada. En los Estados Miembro con un valor inicial de más de 2,5 mercados postales por cada 10.000 habitantes en el 2002, la reducción fue mayor que en los países con valores iniciales bajos.

La tendencia negativa del desarrollo de buzón que puede observarse desde el 2000 hasta el 2003 en al menos 10 Estados Miembro parece haberse detenido. El número de buzones permanece estable

291 Eurobarómetro especial 219 (2005)

Principales Desarrollos en el Sector Postal 239

(solo HU e IT muestra un declive, pero las cifras son incompletas).

Figura 4.5.3 Participación de las agencias postales en el 2002, 2004 y 2005

La comparación del número total de mercados (por cada 10.000 habitantes) y la participación de las agencias tienden hacia una reducción del número total de mercados postales (ver Figura 4.5.1). Sorprendentemente eso no arroja un incremento general de la participación de las agencias: la participación de las agencias postales ha aumentado en algunos países donde las oficinas postales han cerrado, pero también han disminuido en otros (ver figura 4.5.3). Aunque la participación de las agencias postales no ha sufrido demasiados cambios en los últimos años, los clientes residenciales se muestran insatisfechos con la sustitución de las oficinas postales por agencias.

Sin embargo, el número de mercados postales por cada 10.000 habitantes solo se ha alterado ligeramente desde el 2002 comparado con los cambios acontecidos durante el periodo 2000-2002. Solamente el servicio postal de Austria muestra unos cambios relevantes, ya que ha aumentado enormemente el número de agencias postales desde el 2002. Este desarrollo de los últimos años refleja ampliamente los procesos de reestructuración completados en muchos Estados Miembro, especialmente en la UE de los 15.

Los competidores en los mercados postales de la UE no han construido aún puntos de acceso para clientes privados. Las asociaciones del cliente no ven ninguna mejora en la situación de acceso por parte de los operadores de la competencia hasta la fecha, pero esperan que la entrada de nuevos mercados empiece por centrarse en los clientes privados cuando se cumpla la apertura completa del mercado. Los operadores de paquetes de la competencia han empezado a construir puntos de

240 Informe Final acceso para usuarios privados (para más información ver caso práctico 4.9).

Caso Práctico 4.7 Reconstrucción de la red de oficinas postales en Suecia

En 2001-2002, la Oficina Postal reconstruyó su red de oficinas postales cerrando muchas oficinas postales y estableciendo agencias en supermercados, estaciones de servicio y almacenes. Aunque se logró unas considerables mejoras con estos cambios, especialmente por las muchas horas de apertura, la Oficina Postal de Suecia tiene que afrontar la insatisfacción de los clientes con acceso a esos servicios. Encuestas realizadas a los clientes y llevadas a cabo por la ANR de Suecia, mostraron que, poco después de la reforma de la red de oficinas postales, la satisfacción descendió considerablemente292.Además, ha habido muchas reclamaciones por parte de los usuarios que disponen de una reducida movilidad por el difícil acceso de las nuevas agencias. Tanto el PSU como la ANR se sintieron preocupados por encontrar la forma de rellenar ese espacio entre las mejoras actuales y la percepción del cliente. Ahora parece que el tiempo lo cura todo. En recientes encuestas realizadas a clientes, la satisfacción está aumentando de nuevo (Figura 4.5.4), aunque no se hayan logrado los niveles de satisfacción que había antes de la reconstrucción de la red293. Con respecto a las horas de apertura y el tiempo de espera, la satisfacción de los clientes es incluso mayor que la que existía antes de que se iniciara el proceso de reforma. Después de que muchos puntos de acceso hayan mejorado su accesibilidad para los ancianos y personas discapacitadas, el número de reclamaciones está volviendo a sus antiguos niveles. Estos resultados indican que los usuarios postales valoran la continuidad y que les lleva su tiempo hacerse a los cambios a pesar de todas las alteraciones que han sufrido. Una vez que se han familiarizado con la nueva situación, se muestran más dispuestos a adaptarse a los cambios.

292 Ver SE TEMO (2005) 293 Ver SE TEMO (2005) y Eurobarómetro Espacial 219 (2005).

Principales Desarrollos en el Sector Postal 241

Figura 4.5.4 Satisfacción con el acceso a sucursales postales

Caso Práctico 4.8 DE- Mejora del acceso mediante los centros postales y los centros de embalaje

La Deutsche Post AG está implementando centros postales innovadores a los servicios postales, especialmente dirigidos a los clientes privados: centros de embalaje y centros postales. Los centros de embalaje centros donde se envía y se reparte el paquete de forma automática y que los clientes pueden usar a cualquier hora del día. Los centros de embalaje se instalan cerca de sitios concurridos como estaciones de tren o centros comerciales. Para utilizar el centro de embalaje, los clientes deben registrase y disponer de un teléfono móvil o acceso a Internet. El destinatario es informado a través de un SMS o un correo electrónico de que un artículo llegará a un centro de embalaje. En el 2001, se introdujeron centros de embalaje en dos ciudades alemanas y, después de recibir unas críticas positivas por parte de los clientes, la DPAG decidió establecer más centros de embalaje en otras ciudades. En la actualidad Alemania cuenta con más de 600 centros de embalaje. La idea más reciente para mejorar el acceso de los clientes privados a los servicios postales son los “Centros Postales (Postpoints)”. Son similares a las agencias, están localizados en pequeñas tiendas y ofrecen un limitado número de servicios. Los clientes pueden enviar cartas y paquetes, comprar sellos y sobres franqueados, así como lo necesario para embalar un paquete, pero no pueden enviar ni recibir artículos con servicios de valor añadido (por ejemplo, artículos asegurados). Los Centros

242 Informe Final

Postales están en fase de prueba desde noviembre del 2005 hasta mediados del 2006 en 300 localidades294. La DPAG está obligada hasta la total apertura del mercado a proporcionar 13.000 puntos de contacto postal que proporcionen todos los servicios universales. Puesto que ni los centros de embalaje ni los centros postales ofrecen todos los servicios universales, estos puntos de acceso no cuentan como puntos de contacto postal según la definición de la ley postal alemana. La DPAG los proporciona de forma adicional.

Caso Práctico 4.9 Puntos de acceso de los CPO

La competencia en el mercado de los servicios postales no ha llegado a los clientes privados y, si lo ha hecho, es a nivel local. En lo que se refiere a servicios de mensajería de paquetes, los consumidores pueden elegir entre diferentes operadores. Algunos competidores han empezado a construir redes de puntos de contacto en sus países o en otros mercados europeos. • La empresa DHL ya ha establecido 15.00 puntos de acceso para clientes y empresas privadas fuera y dentro de DE y doblará esa cifra para el 2008; por ejemplo, 2.000 en UK y 1.200 en IT295.

• La empresa UPS con base en los Estados Unidos está construyendo una red mundial de puntos de acceso para empresas medianas y pequeñas y reforzará su presencia en Europa296.

• La subsidiaria de Royal Mail establecerá de 50.000 a 60.000 tiendas de mensajería en toda Europa en los próximos cinco años. La empresa planea establecer una red mundial para usuarios y empresas privadas.

• El operario de servicios de mensajería de paquetes alemán, Hermes, ha actualizado cerca de 10.000 puntos de contacto.297

Excepto la empresa UPS que desea establecer almacenes designados propiedad de la empresa, los demás operadores ofrecen puntos de contactos en supermercados, estaciones de servicio o tiendas al por menor. Estos puntos de contacto tienen la ventaja de su amplitud en horas de apertura y son accesibles a remitentes con poco volumen.

Caso práctico 4.10 Red de Oficinas Postales en el Reino Unido

La apertura completa del mercado en el Reino Unido ha significado una oportunidad para que Postcomm piense en darles acceso a las oficinas postales a los operadores postales competitivos con el fin de fomentar la competencia298. De esa manera, otros operadores pueden vender sus servicios en las oficinas postales que normalmente ofrecen servicios exclusivos de la Royal Mail. La gestión de las oficinas postales está obligada por contrato a vender productos exclusivamente de Royal Mail.

294 De Deutsche Post (2005ª), Postforum noviembre del 2005. 295 De Handelsbaltt (20 de octubre del 2005). La Deutsche Post invierte 1 billón de euros en la red de distribución. 296 De Handelsblatt (20 de febrero del 2006). UPS construye una red de mensajería de paquetes mundial. 297 Ver página Web de la empresa http://www. hermes-logistik-gruppe.de

298 Ver UK Postcomm (2005c), Quinto Informe Anual de Postcomm sobre la red de Oficinas Postales 2004-2005.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 243

Puesto que las oficinas postales de las Oficina Postal Ltd están en un creciente déficit, ampliar el ámbito de los servicios disponibles puede ser una oportunidad empresarial para las suboficinas de aumentar sus ingresos. Los consumidores dispondrán de una amplia gama de servicios. Tener acceso a las oficinas postales facilitará enormemente la entrada dentro de los segmentos del consumidor, dada la cobertura nacional y el tamaño de la red de oficinas postales. La alternativa de la competencia será construir sus propios puntos de acceso, por ejemplo, en supermercados y estaciones de servicio. De acuerdo con Postcomm, UK Mail empezará a establecer “su propia variación de buzones de correo en miles de lugares públicos cuando termine el monopolio en enero del 2006299.

Conclusión

La reducción del número de mercados postales ha tenido lugar especialmente en los Estados Miembro de UE de los 15. Los PSU en los nuevos Estados Miembros no han reducido considerablemente sus mercados postales (excepto PL). La satisfacción de los clientes en estos últimos países es bastante elevada, probablemente por los escasos cambios en la red de acceso. Comparado con el desarrollo anterior al 2002, la reducción de los mercados postales se ha detenido.

Aunque los clientes están en general insatisfechos si las oficinas postales se sustituyen por agencias, las encuestas realizadas a los clientes en Suecia muestran que después de un periodo de transición para darles tiempo a los clientes a que se acostumbren, su satisfacción con las agencias es elevada. El aumento de la competencia no ha llevado todavía al establecimiento de unas redes de acceso alternativas en el mercado postal para usuarios privados. Sin embargo, hay algunos operadores que están empezando a construir puntos de acceso para los servicios de mensajería de paquetes para consumidores y empresas medianas y pequeñas.

4.5.2 Calidad del servicio

La calidad del servicio abarca muchos aspectos diferentes de la calidad que son considerados de manera distinta por los usuarios y empresas privadas. Aparte del rendimiento del tiempo de tránsito (ver sección 4.5.3), los clientes también valoran un servicio de información claro y transparente, poco tiempo de espera en los puntos de acceso, un buen servicio al cliente y el valor del dinero300.

La imagen general no es unánime. Desde el punto de vista de las organizaciones del consumidor en

299 Uk Postcomm (2005 c), Quinto Informe Anual de Postcomm sobre la red de Oficinas Postales 2004-2005, pag. 38. 300 Los descubrimientos de esta Sección se basan en entrevistas con clientes empresarios, asociaciones empresariales y organizaciones del consumidor realizadas por Wik-Consult si no se menciona otra fuente.

244 Informe Final los nuevos Estados Miembro, la calidad general del servicio de los operadores postales universales ha mejorado ostensiblemente. Sin embargo, algunas organizaciones de consumidores y encuestas en los países de la UE de los 15, no opinan tan positivamente y señalan que, aunque hay aspectos que han mejorado, la calidad en general tiene mucho que mejorar (por ejemplo, IE, DE, UK). Por el contrario, algunas entrevistas al consumidor realizadas en algunos Estados Miembro (por ejemplo, NL y MT)301 muestra que los niveles de satisfacción de los consumidores es bastante elevado.

La satisfacción de las empresas con la calidad general del servicio es menor que la de los consumidores puesto que las empresas utilizan esos servicios con más frecuencia y exigen servicios más sofisticados302. Las empresas, al igual que los usuarios privados, esperan una alta fiabilidad de los servicios, pero especialmente los remitentes del sector financiero son los que enfatizan ese aspecto. Algunas empresas decían incluso que la fiabilidad de los servicios es más importante que la rapidez de reparto puesto que el tiempo de tránsito se puede calcular.

La información del producto se hace cada vez más importante a medida que el cliente utiliza más servicios. Los resultados del Eurobarometer indican que hay un gran potencial de mejora en lo que se refiere a la transparencia de la información del producto. Según este estudio, la insatisfacción con la información varía ampliamente, siendo del 25% en IT y del 3% en EE. En una entrevista a los consumidores realizada en DE por la asociación del consumidor vzbv, los consumidores señalaron la información del producto y la claridad del precio303. De acuerdo con vzbv, la Deutsche Post AG proporciona más de 90 diferentes condiciones por productos y servicios, lo que supone una enorme variedad que confunde al cliente. Las entrevistas a los consumidores realizadas en IE y MT también mostraron que las empresas usuarias estaban bastante insatisfechas con la información recibida.

Puesto que una información poco clara resalta la necesidad de asesoramiento por parte de la plantilla postal, el buen servicio al cliente se hace más relevante. Las mejoras del servicio al cliente pueden observarse en SE: después de que la Oficina Postal de Suecia transformara muchas oficinas postales en agencias, la satisfacción con el servicio al cliente ha aumentado y en la actualidad es más elevado que nunca. Las transposición de oficinas postales en agencias ha tenido otros aspectos positivos: el tiempo de espera para los clientes se ha reducido considerablemente en SE. Se debe resaltar que Suecia es una excepción: las asociaciones de consumidores de otros países (por ejemplo CZ, DE,

301 MT Autoridad de Comunicaciones de Malta (2005): Encuesta sobre la percepción del cliente de los servicios postales y NL TNS Nipo Consult (2004), Significado e importancia de los servicios postales: Consulta cuantitativa de la población holandesa. Ver también Special Eurobarometer 219 (2005) que mostraba que menos usuarios estaban insatisfechos con los servicios postales que en el 2002. 302 Ver por ejemplo MT Malta Communications Authority (2005), Encuesta sobre la percepción del cliente de los servicios postales; IE Millward Brown IMS (2005), Encuesta empresarial sobre los servicios postales, y IE Amarach Consulting (2005): Encuesta postal residencia ComReg 2005. 303 DE WIK (2004). Servicio postal universal: satisfacción del cliente y gestión de las reclamaciones.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 245

FR, HU) señalan la escasez de horas de apertura, especialmente para los trabajadores304. Una insuficiencia en las horas de apertura obviamente disminuye la accesibilidad a los servicios postales.

Otro aspecto del servicio al cliente que señalan en los últimos años las asociaciones de consumidores y las empresas es una mayor flexibilidad y una orientación al cliente por parte de los PSU en muchos Estados Miembro. Desde su punto de vista, este desarrollo se ha visto enormemente influenciado por la apertura del mercado y el abastecimiento de la UE. Especialmente en lo que se refiere a la entrada directa del correo internacional, ya que el problema parece ser grave para empresas de venta por correo puesto que tienen que afrontar distinto formato, embalaje y requisitos de clasificación en diferentes países. Estos problemas pueden resolverse mediante un poco de más flexibilidad por parte de los PSU.

La calida es solo una versión de la historia. Los usuarios no solo esperan una buena calidad, sino también un precio razonable y un valor por el dinero. De nuevo hay diferentes opiniones entre clientes y empresas privadas. Los consumidores envían una media de cinco cartas al año y, por tanto, gastan muy poco dinero en servicios postales. Los gastos medios de una familia, sin embargo, varían considerablemente. Las familias de CZ, HU y PT gastan una media de menos de 1 euro al mes en servicios postales, mientras que las familias de DE, FR y FI gastan más de 4 euros.

Según la estadística del Eurobarometer, la satisfacción en los precios es bastante alta aunque los consumidores tienden a calcular más de la cuenta en gastos postales: el 81% de los consumidores en la UE cree que los precios son asequibles305. No obstante, hay países como IT y FI donde una tercera parte de los clientes cree que los precios de los servicios postales son excesivos y no asequibles. Países con una apertura avanzada del mercado como UK y NL tienen los mayores niveles de satisfacción en lo que se refiere al precio entre los consumidores, pero casi la mitad de los consumidores de Suecia piensa que los precios de las cartas y de los paquetes son algo desmesurados306. Se puede explicar este contraste por el hecho de que la competencia en Suecia solo tiene cabida en los sectores empresariales.

Las empresas gastan mucho más en servicios postales que los consumidores, además de que pueden obtener descuentos por preclasificación y franqueo. Los usuarios de grandes empresas disponen de contratos individuales con operadores postales que permiten negociar el precio, la calidad y las características. El precio y el valor por el dinero parecen ser bastante satisfactorios en IE

304 Resultados obtenidos de las entrevistas con las organizaciones de consumidores. Ver también FR Que choisir (2003) Menaces sur la poste. 305 Ver Special Eurobarometer 219 (2005) Servicios de Interés General, pag. 30 y 36. Para ver información sobre el cálculo excesivo de gastos ver NL TNS Nipop (2004), Significado e importancia de los servicios postales: Consulta Cuantitativa de la población holandesa. 306 Ver SE TEMO (2006), Undersokning av befolknigens Post-och Kassavanor 2006, 13 de febrero del 2006

246 Informe Final y UK, tal y como indican las encuestas realizadas a las empresas307. En entrevistas con empresas, sin embargo, los socios recalcaron el precio como una de las características más inadecuadas del servicio postal. Está claro que las empresas usuarias esperan que los precios bajen cuando los mercados estén totalmente abiertos.

Conclusión

La calidad del servicio está mejorando en algunos Estados Miembro con más rapidez que en otros. Especialmente la orientación al cliente y la flexibilidad de los PSU se han desarrollado positivamente, empujadas especialmente por la competencia y los requisitos reguladores. Sin embargo, todavía queda mucho que hacer en esta área también. Los clientes empresarios esperan que se den más pasos cuando se cumpla la apertura del mercado. No obstante, es importante no olvidar las necesidades del consumidor, especialmente si la competencia en sus segmentos continúa siendo baja.

4.5.3 Rendimiento del tiempo de tránsito

Tiempo de tránsito fronterizo

La medida de los tiempos de tránsito se realiza por medio de una supervisión llamada UNEX y cuyos resultados son publicados por el IPC. Hasta el 2004, solamente los PSU de los Estados Miembro de UE de los 15 habían implementado por completo el sistema, mientras que seis PSU de los nuevos Estados Miembro habían implementado una versión ligera del UNEX, el “UNEX-Lite”, que proporcio- naba una información menos precisa desde el punto de vista estadístico, pero que resultaba menos costoso308. A principios del 2005, el UNEX original y el sistema Unex-Lite se habían transformado en un único sistema capaz de generar una información mucho más completa, y que representa los flujos de correo de país a país con mayor precisión. Todos los 25 PSU de la UE están participando del nuevo sistema llamado UNEX 2005. La supervisión del UNEX no incluye todos los flujos todavía, pero el IPC planea tener una cobertura total en el 2007309.

En el 2005, la participación del correo fronterizo distribuido D+3 ha aumentado ligeramente (resultados del UNEX-18, ver figura 4.5.5). En el 2005, el rendimiento del tiempo de ruta de los PSU

307 Ver UK LEGG (2005) Encuesta a las empresas 308 WIK-Consult (2004), Principales desarrollos en el sector postal. 309 IPC (2006), Mejora de la calidad del correo internacional, resultados del año 2005.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 247 de los nuevos Estados Miembro se ha integrado en el sistema de medidas UNEX, dando como resultado un rendimiento general menor del 93,1% comparado con el 93,9% del UNEX-18.

Figura 4.5.5 Rendimiento general intracomunitario D+3 en la UE de los 15

Fuente: IPC de diferentes años; Resultados 2002-2005 basados en el UNEX-18 (AT, BE, CH, DK, FI, FR, DE, GR, IS, IE, IT, LU, MT, NL, NO, PT, SE, UK); 2005 UNEX-29 (más CY, CZ, EE, HU, LV, LT, MT, PL, RO, SK, SI).

Tiempo de tránsito nacional

En general, en el 2005 se han establecido objetivos de tiempo de tránsito más elevados que en años anteriores. Ningún Estado Miembro se ha puesto un objetivo más bajo del 80% (ver figura 4.5.6) y 12 Estados Miembro han definido objetivos del 90% o más. DK y FI ha descendido sus objetivos para el 2005 si se compara con los del 2003. En DK, los objetivos del 97% para el reparto D+1 han demos- trado ser excesivamente ambiciosos después de que el PSU no pudiera cumplir ese objetivo durante varios años consecutivos. En FI se redujo el objetivo por la entrada en el mercado del PSU en el

248 Informe Final sector del reparto de periódicos310. Puesto que el PSU tiene como objetivo realizar economías de escala y ámbito, los periódicos y las cartas tienen que ser distribuidos en la misma ronda de reparto. Puesto que las personas suscritas a periódicos no aceptan el reparto durante el día, el reparto de ambos artículos debe llevarse a cabo a muy tempranas horas de la mañana, al menos en las áreas con menos densidad de población y, en consecuencia, resulta imposible de mantener el reparto D+1 de cartas. Puesto que ningún Estado Miembro, excepto SK, ha definido un objetivo superior al 95%, ese nivel resulta ya bastante satisfactorio.

Figura 4.5.6 Objetivos de tiempo de tránsito D+1 para 2003, 2004 y 2005

Notas: ES: sin objetivo D+1 FR: objetivo para el 2006

Más de la mitad de los encuestados informó de un reparto de al menos el 90% de correo postal un día después de su franqueo, dos Estados Miembro más que en el 2003. Una cuarta parte de los encuestados afirmó que repartían al menos el 80% del correo postal un día después de su franqueo. La yuxtaposición de los objetivos de tiempo de tránsito y el rendimiento actual arrojan resultados diversos. Mientras que los PSU de 13 de 23 Estados cumple los objetivos, algunos incluso muy por

310 Corporación Postal de Finlandia, Informe anual, 2004.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 249 encima, los PSU de AT, BE, CY, FR, GR, IE, LT, SI, SK y UK no han logrado cumplir los objetivos establecidos para el 2004 y el 2005 respectivamente.

Figura 4.5.7 Rendimiento del tiempo de tránsito D+1 (2003-2005)

En IE y GR, la medida del rendimiento del tiempo de tránsito es dirigida por la ANR y por el PSU independientemente, en DE los tiempos de transito los midieron ambas instituciones hasta finales del 2004. Desde el 2005, los tiempos de tránsito en DE los mide únicamente el PSU. En aquellos lugares en que el rendimiento del tiempo de tránsito fue cuantificado por ambas instituciones, los resultados difieren ostensiblemente. Esas diferencias de deben a diferencias en los métodos de medida. El PSU irlandés incluye el correo a granel en su procedimiento de medidas, mientras que la ANR solo observa el correo de una sola unidad. En DE, las diferentes definiciones de tiempo de tránsito dadas por el PSU y la ANR provocan resultados diferentes (ver Caso práctico 4.11): La ANR entiende el tiempo de tránsito como un rendimiento de fin a fin desde el punto de vista del usuario postal, mientras que el PSU comienza a medir el tiempo de tránsito desde el momento en que el artículo entra en su red (actualmente la práctica general y también la más coherente con la medida estándar EN 13 850).

250 Informe Final

Figura 4.5.8 Comparación de los objetivos FSC y el rendimiento

Notas: 2004 AT, CZ, DE, FI, IE, NL, PL, SE 2005 BE, CY, DK, UK, GR, HU, LT, LU, LV, MT, PT, SI, SK, ES No servicio D+1/objetivo FR Objetivo del 2006, sin objetivos definidos para el 2005

Dejando al margen si los objetivos se han cumplido, en general, el tiempo de tránsito se ha mejorado considerablemente. Con la excepción de los PSU de DK y LT, cuyo rendimiento de tiempo de tránsito mostró importantes retrocesos, todos los demás PSU han mantenido o mejorado sus rendimientos. Especialmente algunos PSU de los nuevos Estados Miembro, que han dado importantes pasos hacia delante (CY, CZ, GR, HU y MT), así como AT, BE, FR y GR, que han mejorado su rendimiento. CY ha elevado su objetivo de tiempo de tránsito del 70% en el 2003 hasta el 90% en el 2005, pero puede que no consiga ese ambicioso objetivo por muy considerables mejoras que haga.

En entrevistas con clientes empresarios, asociaciones de clientes y de los resultados de las encuestas realizadas en IE, NL, MT y UK, parece claro que los clientes, no importa a que grupo pertenezcan, esperan un reparto D+1. Cuanto más tiempo lleve el reparto de una carta, menos atractivo resulta el servicio postal para el usuario. En IE, la satisfacción de los clientes empresarios con los tiempos de tránsito ha descendido significativamente desde el 2003 y, por eso, refleja el bajo

Principales Desarrollos en el Sector Postal 251 rendimiento del tiempo de tránsito de un servicio postal, mientras que la satisfacción del cliente no ha cambiado mucho311. Sin embargo, las empresas usuarias informaron de importantes mejoras en el tiempo de tránsito, por ejemplo en CZ, HU y SK.

En lo que se refiere a la elección entre diferentes clases de cartas, la opinión está claramente dividida entre clientes empresarios y privados. Mientras que los clientes empresarios esperan poder optar por clases de cartas con diferente tiempo de tránsito, resulta interesante hacer resaltar que las organizaciones de consumidores valoran eso también, pero solo en aquellos países donde esa opción ya existe.

Caso práctico 4.11 Tiempo de tránsito desde el punto de vista del consumidor

Recientes investigaciones sobre la percepción de los clientes de los servicios postales mostraron que los consumidores valoran el reparto D+1, pero rechazan un mayor tiempo de tránsito312. Al margen de ese antecedente, los tiempos de tránsito desde el punto de vista del consumidor, necesitan ser observados más detenidamente. Los consumidores no suelen enviar correspondencia a granel, sino una única unidad, cuya dirección, la mayoría de las veces, está escrita a mano. Sin embargo, el tiempo de tránsito medido hace referencia a diferentes flujos de correo, correo empresarial y correo del consumidor. Las características del correo empresarial (generado por ordenador, con código de barras y preclasificado) facilita el proceso para los operadores postales. Las direcciones escritas a mano por los consumidores a veces no pueden leerlas las máquinas de clasificación y deben tratarse de forma distinta. La investigación de la asociación holandesa del consumidor, Consumentenbond, indicó que la probabilidad de que los artículos con direcciones escritas a mano llegasen a su destino al día siguiente (D+1) era de menos del 10%313. Otro aspecto a tener en cuenta es el diferente concepto que tienen los consumidores del tiempo de tránsito: los consumidores están interesados en el tiempo que tarda en ser distribuido un artículo después de ser colocado en un buzón público, mientras que los PSU normalmente miden el tiempo de tránsito desde que el correo se recoge en los buzones. El periodo de tiempo entre el depósito y el reparto puede ser mucho más largo desde el punto de vista del consumidor que desde los tiempos de tránsito medidos. Por esa razón, es importante para los consumidores saber si el buzón va a ser recogido ese día o no. Postwatch, la organización de consumidores que vigila los servicios postales en UK, está presionando en este momento para que el PSU reintroduzca indicaciones de cuándo va a ser la próxima recogida314. En Alemania, la medida del tiempo de tránsito abarca ambos puntos de vista. Mientras que el PSU alemán normalmente publica los resultados basados en el punto de vista del operario, de fin a fin, la autoridad reguladora también exige la medida desde el punto de vista del usuario; por ejemplo, la medida del tiempo de tránsito comienza con el depósito de la carta en un buzón o en una oficina postal. No resulta sorprendente por tanto que el rendimiento del tiempo de tránsito publicado por la ANR alemana sea considerablemente menor que el publicado por la

311 Ver IE Milward Brown IMS (2005), Encuesta empresarial de servicios postales, y IE Amarach Consulting (2005), Encuesta residencial postal, 2005. 312 Ver MT Malta Communications Authority (2005). Encuesta de percepción de los clientes de los servicios postales; y NL TNS Nipo Consult (2004) (Betekenis en belang van postdienstverlening, Kwantitatieve consultatie van de Nederlandse bevolking (Significado e importancia de los servicios postales: Consulta Cuantitativa de la Población Holandesa). 313 Nl Consumentenbond (2005), pag. 37. 314 UK Postwatch (2005), Informe y contabilidad anual, 2004-2005, pag. 12.

252 Informe Final

Deutsche Post: En el 2004, el rendimiento D+1 era del 87,9% (ANR) comparado con el 95,3% (PSU).

Conclusión

Los tiempos de tránsito intracomunitarios entre los Estados Miembro de la UE de los 15 parecen haber llegado al tope. El sistema UNEX 2005 necesita implementarse completamente y entonces proporcionará información fiable sobre los tiempos de tránsito del correo fronterizo entre todos los Estados Miembro. No obstante, se han hecho considerables avances en lo que se refiere a los tiempos de tránsito D+1. Al mismo tiempo se han mejorado los objetivos de tiempo de tránsito, especialmente en algunos de los nuevos Estados Miembro. Esa es la razón por la que algunos PSU no lograron sus objetivos en el 2005 y el 2005.

4.5.4 Reclamaciones y procedimientos de reparación

La actitud de los clientes ante las reclamaciones parece estar muy influenciada por la existencia de organizaciones conocidas, aceptadas e independientes. Donde existen esas instituciones (Postwatch en UK, Ombudsman de La Poste en Bélgica), el número de clientes que buscan servicios de mediación para presentar una queja es mayor. Resulta sorprendente que el número de quejas (si se publicaran) en algunos Estados Miembro sea tan bajo (EE, LT, LV, SK). La carencia de una establecida “cultura de reclamaciones” puede ser la explicación: los consumidores no son conscientes de sus posibilidades y desconocen quiénes son las autoridades responsables. Los excepcionales aumentos de reclamaciones en algunos de los nuevos Estados Miembro (CZ, HU, LT, LV, SK) indican sin embargo que los consumidores se van dando cuenta cada vez más de cuales son sus derechos económicos.

Aunque se carece de información acerca del tipo y número de reclamaciones en algunos Estados Miembro, se puede identificar algunas de las más importantes tendencias315. Desde el año 2000, el número de reclamaciones ha aumentado en casi todos los Estados Miembro316. A medida que la apertura del mercado avanza, crecen las reclamaciones sobre los competidores. La organización del consumidor y la Ombudsman en AT y BE informan de un creciente número de reclamaciones sobre los competidores. Especialmente en los países con una tercera parte de acceso, pero también donde

315 Resultados obtenidos de entrevistas con organizaciones del consumidor. Ver también UK Postwatch (2005), Informe y contabilidad anual 2004-2005; Be Service de Mediation (2004), Informe anual 2004; DE BNetzA (2005b), Informe de actividad 2004-2005; MT Malta Communications Authority (2005), encuesta de percepción del cliente de los servicios postales; y los informes anuales de An Post, la NRA de Estonia y Lituania. 316 El resultado de la encuesta Internet es corroborado por el Special Barometer 219 (2005), pag 101.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 253 existe la competencia de fin a fin, los consumidores no son conscientes de que sus problemas pueden estar causados por un operario de la competencia317.

Las causas de reclamación más comunes son:

• Pérdida de artículos

• Daños en los artículos

• Retraso en el reparto

• Reparto en una dirección errónea

En dos Estados Miembro, el correo internacional es también un importante motivo de reclamación; pérdida o daños de artículos internacionales o infringir la integridad del correo internacional (EE, LV).

No está claro por las estadísticas si estas causas de reclamación se refieren a correo de cartas o de paquetes. Se puede asumir de estadísticas de reclamaciones detalladas y de la información obtenida en las organizaciones de consumidores en BE y UK que la pérdida y los daños se refiere principalmente a los paquetes.

La evaluación de la gestión de una reclamación varía ampliamente según el Estado Miembro. Algunas asociaciones del consumidor declaran que los procedimientos no son nada claros, las responsabilidades son imprecisas y la actitud por parte de la plantilla de servicio un tanto esquiva.

• El acceso del consumidor a la reclamación es fácil y total en UK, AT y FI.

• El acceso es opaco y complicado en CZ, DE, HU y PL.

• Casi todas las asociaciones del consumidor entrevistadas declararon un desarrollo positivo en lo que se refiere a la gestión y obligatoriedad de la reclamación (BE, DE, HU, PL), mientras que AT no informó de ningún cambio. Este desarrollo queda reflejado por la participación de reclamaciones que ha supuesto una compensación de los consumidores: desde el 2000 esta participación ha aumentado.

A pesar de estos desarrollos, la forma de tratar las reclamaciones necesita mejorar en la mayoría de los Estados Miembro. Los resultados de la investigación llevada a cabo por Eurobarometer muestran que más de la mitad de los usuarios que han presentado una reclamación recientemente en la UE están insatisfechos con la forma en que se ha gestionado su reclamación318. También la Ombudsman y las organizaciones del consumidor afirman lo mismo, que la gestión de las reclamaciones debe

317 Resulta obvio de las entrevistas con organizaciones de consumidores que la conciencia del consumidor sobre la competencia es muy baja.

254 Informe Final mejorar, por ejemplo en BE, DE, FR, MT y UK319.

Un obstáculo importante para los consumidores es la carga de verificación, ya que para algunos servicios resultan casi imposibles. No existe verificación del franqueo por los servicios postales estándar y, en algunos países, ni tan siquiera para los paquetes pequeños, por lo que no se dispone de recibo alguno y el destinatario no necesita firmar la entrega. Por tanto, las organizaciones del consumidor piensan que la carga de verificación debe ser invertida y los operadores deben ser responsables en parte para demostrar el abastecimiento del servicio320. Aunque las cifras de reembolso están aumentando, resulta muy difícil para los clientes recibir una compensación en caso de pérdida. Las asociaciones del consumidor también recalcan el tiempo y el esfuerzo que supone para los consumidores lograr una compensación incluso en aquellos casos en que está claro que el operario postal tiene la culpa. Eso impide que los clientes tramiten una reclamación a un operario postal, aunque el problema esté más que demostrado. Las organizaciones del consumidor señalaron que los clientes solo reclaman a los operadores si los artículos son de considerable valor, especialmente paquetes, y que, por regla general, evitan el esfuerzo de reclamar si los artículos son de escaso valor. En caso de pérdida o daños en los paquetes enviados por empresas de venta por correo, el problema se soluciona de buena voluntad por parte de la empresa de venta por correo en lugar de por el operario postal.

Conclusión

Los usuarios postales son cada vez más conscientes de sus derechos económicos tal y como se observa en las crecientes cifras de reclamaciones en la mayoría de los Estados Miembro. Como consecuencia de la creciente presión de los clientes, los PSU se han orientado más hacia el cliente, han simplificado los procedimientos de gestión de reclamaciones y se han vuelto más flexibles. Aunque han mejorado mucho los procedimientos para gestionar las reclamaciones, todavía queda mucho por hacer.

4.5.5 Implementación de los estándares CEN

El CEN Standard EN 13850 sobre la medida del tiempo de tránsito de los servicios de fin a fin por correo de primera clase y prioritario es el único estándar obligatorio para todos los Estados Miembro

318 Ver Special Eurobarometer 219 (2005), pag 105. 319 Para una visión general ver BEUC (2006): Servicios Postales- Consulta Pública- Comentarios de BEUC.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 255 desde el 2004. Este estándar ha sido implementado ahora por la mayor parte de los Estados Miembro (19), mientras que en el 2004 solo la mitad de los Estados Miembros lo había implementado. Entre los que aún no han implementado el estándar, solamente LT y PL planean hacerlo después del 2006 (ver Tabla 4.5.2).

La implementación del EN 14012 sobre la medida de reclamaciones y los procedimientos de compensación también ha progresado. En el 2004, solo seis países informaron de la implementación del EN 14012. Esta cifra se ha incrementado hasta llegar a doce Estados Miembro.

Tabla 4.5.2 Estándares CEN321 Estándar Descripción Implementado en EN 13850 Medida del tiempo de tránsito de los servicios de fin a fin AT, BE, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, GR, HU, IE, IT, por el correo de primera clase o prioritario LU, MT, NL, PL, PT, SE, UK (IS, NO) CY, DK, SK: se planeó la implementación para el 2005. Está en curso. MT, SI, RO: implementación en el 2006. LT, HR: implementación después del 2006. EN 14012 Medida de reclamaciones y procedimientos de AT, BE, EE, DK, FI, FR, HU, MT, SE, SI, SK, UK compensación (IS, NO, HR)

De las respuestas recibidas en la encuesta Internet de WIK, resulta obvio que la implementación de un estándar, especialmente el EN 14012, no siempre implica que tanto la ANR como el PSU lo apliquen. Debido a la variedad de requisitos de publicación (ver sección 3.8), la publicación y, por tanto, también la aplicación de reclamación CEN 14012, es el PSU o la ANR quien realiza la información.

Un informe TC 331 del 2005 analizó detalladamente la forma en que se habían implementado los estándares CEN322. El cumplimiento de la implementación con el estándar solo es inspeccionado en parte por una organización independiente en lo que se refiere al EN 13850, y en mucha menor cuantía el EN 14012. Aunque la inspección es obligatoria, no todos los encuestados al Informe de Proyecto de Equipo CERP indicaron que se cumpliera esa condición323. Algunos encuestados en el CERP también señalaron que la implementación del EN 13850 es opcional en su país y por eso no cumple con los requisitos del estándar. En lo que se refiere al tiempo de tránsito de los servicios de fin a fin para el correo de primera clase o prioritario (EN 13850), en la mayoría de los casos el CERP

320 Ver BEUC (2006): Servicios Postales- Consulta Pública- Comentarios del BEUC. 321 Aportación de la encuesta Internet y el CERP (2005), Implementación de los Estándares de Calidad de Servicio CEN. 322 CERP (2005), Implementación de los Estándares de Calidad de Servicio CEN. 323 CERP (2005), Implementación de los Estándares de Calidad de Servicio CEN, pag. 10.

256 Informe Final considera responsable al PSU324.

La implementación de los estándares existentes y el desarrollo de los nuevos estándares han causado controversias entre los PSU y otros grupos de interés como las asociaciones de consumidores. En lo que se refiere al EN 13850, la mayoría de los países están satisfechos con el estándar, pero también han recibido sus críticas en el informe CERP. Especialmente los PSU critican el estándar por considerarlo demasiado costoso y muy complicado. Otros grupos de interés critican el estándar porque no lo consideran suficientemente completo y no abarca los aspectos esenciales como la última hora de recogida, el número de buzones postales325.

Los PSU no ven con unanimidad el desarrollo de los nuevos estándares. Algunos PSU, especialmente el sueco, rechazan la idea de nuevos estándares y recalcan que los PSU lo hubieran implementado hace tiempo voluntariamente si hubieran demostrado ser “factores vitales de éxito en un mercado competitivo”326. Esta actitud se ve también reflejada en las afirmaciones de que la estandarización no debe utilizarse como regulación complementaria y no se debe imponer cargas injustas a los PSU327.

También hay afirmaciones positivas sobre la estandarización, y no solo las ANR son las que proponen nuevos campos de trabajo para la estandarización, sino también los PSU (por ejemplo, EE, FR, HU y SK). La mayor parte de las proposiciones tratan de las medidas de calidad del servicio o incluso la calidad de los requisitos del servicio, pero también hay singulares proposiciones que tratan de la estandarización dirigida328.

Conclusión

La implementación del CEN 14012 y el 13850 ha progresado considerablemente. No obstante, y teniendo en cuenta de que el EN 13850 es obligatorio desde el 2004, todavía queda mucho por hacer en algunos Estados Miembro. En lo que se refiere al desarrollo de nuevos estándares, parece que no hay demasiada urgencia por ello.

324 CERP (2005), Implementación de los Estándares de Calidad de Servicio CEN, pag. 18. 325 CERP (2005), Implementación de los Estándares de Calidad de Servicio, pag. 37-38. 326 CEN (2005ª), Cuestionario sobre el futuro de la estandarización postal 2005, pag. 1/11. 327 CEN (2005b), Informe de síntesis sobre las respuestas recibidas en el cuestionario acerca del futuro de la estandarización postal, pag.4. 328 CEN (2005ª), Cuestionario sobre el futuro de la estandarización postal 2005 y CEN (2005b), Informe de síntesis sobre las respuestas recibidas en el cuestionario sobre el futuro de la estandarización postal, pag.11.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 257

258 Informe Final

5. Temas políticos específicos

La Directiva Postal ha seguido dos objetivos: salvaguardar la buena calidad del servicio postal universal y establecer un mercado interno para los servicios postales. El segundo objetivo se refleja en la sensata apertura de de la competencia en los mercados postales nacionales. Lograr el primer objetivo -salvaguardar un servicio postal universal de buena calidad- se pone en entredicho por los cambios en la conducta comunicativa–de las empresas y los consumidores. Estos cambios impactan en el desarrollo del volumen postal, así como en su estructura, pero especialmente en la importancia de los servicios postales para la sociedad en general. Ambos desarrollos –la completa apertura del mercado que está a punto de llegar y los cambiantes modelos de demanda- podrían crear oportunidades y amenazas a los proveedores de servicios postales y al servicio postal universal.

Este capítulo estudia hasta que punto el mercado reciente y los desarrollos reguladores identificados en el informe arrojan luz en algunas cuestiones específicas:

• ¿Cómo ha efectuado la apertura del mercado las operaciones y la posición financiera de los PSU? (ver sección 5.1)

• ¿Cómo han respondido los PSU a la cambiante regulación y al ambiente de mercado? (ver sección 5.1)

• ¿Se ha desarrollado de forma diferente el servicio universal en aquellos Estados Miembro que han liberalizado sus mercados más allá de lo que dictamina las Directiva Postal? (ver sección 5.2)

• ¿Cuál es el impacto del desarrollo del volumen en el servicio universal) (ver sección 5.3)

Todas las conclusiones de este capítulo se basan exclusivamente en la (reciente) experiencia que hemos observado en el mercado postal de la UE. Estas relaciones entre diferentes desarrollos del sector están hechas para informar a la política postal de UE. Sin embargo, queremos resaltar que nuestras conclusiones no pretenden ser predicciones para el futuro; tal análisis está fuera del ámbito de nuestro informe.

5.1. Apertura del mercado y desarrollo de los PSU

La decisión de un sensato procedimiento de apertura del mercado ha sido motivada en parte por la perspicacia de que la anterior administración postal (junto con sus propietarios) necesita tiempo para prepararse para la competencia. Han tenido que solventar problemas y restricciones que provenían de anterior status como administraciones postales. Los ejemplos más obvios son los numerosos funcionarios públicos que todavía constituyen más del 20% de los empleados de los PSU en la Comunidad. Además, muchos PSU han hecho grandes esfuerzos para reestructurar sus redes y operaciones, así como para mejorar su orientación al cliente.

A continuación deseamos proporcionar una imagen actualizada del progreso hecho por los PSU en el ambiente competitivo. Con ese fin hemos recopilado información de anteriores capítulos de este

Principales Desarrollos en el Sector Postal 259 informe. En particular hemos prestado especial atención a aquellos PSU que se enfrentan a la competencia más intensa; es decir, aquellos que han abierto sus mercados postales más allá del mínimo exigido por la Directiva.

En su camino hacia un mercado competitivo, los PSU han afrontado dos importantes retos: Primero, ¿Cómo mejorar el abastecimiento del servicio, la eficacia en función de los costes y los márgenes de beneficios? Y segundo, ¿cómo satisfacer las necesidades de los clientes?

Tabla 5.1.1 Apertura del mercado y rentabilidad de los PSU

Nivel de márgenes de Grado de apertura del mercado Estados Miembro Notas rentabilidad en el 2004 Alto Más mercados postales o totalmente IT, NL, DE, EE, ES, Correo directo: DE, EE, abiertos a la competencia FI ES, IT, NL. Artículos de correspondencia: DE, ES Sin excesiva competencia: FI Alto Apertura del mercado según los DK (segunda fase de requisitos mínimos de la Directiva. apertura del mercado en el 2005) PL, PT, SK Medio Más mercados postales o totalmente AT, CZ, SE Correo directo: AT, CZ, abiertos a la competencia SE, UK Artículos de correspondencia: SE, UK Medio Apertura del mercado según los GR, HU, LT, MT requisitos mínimos de la Directiva Bajo Más mercados postales o totalmente SI, UK Correo directo: SI, UK abiertos a la competencia Artículos de correspondencia: UK Bajo Apertura del mercado según los BE, FR, IE, LV requisitos mínimos de la Directiva Notas: Apertura del mercado según los requisitos mínimos de la Directiva: el área reservada incluye el correo directo; la apertura del mercado del correo fronterizo saliente no se tiene en cuenta por separado.

El nivel de rentabilidad no parece ser negativo en relación al grado de apertura. Por el contrario, los PSU de los Estados Miembro con más mercados abiertos o más completamente abiertos, han logrado mayores índices de rentabilidad que los PSU con menor número de mercados abiertos. En el grupo de PSU que afrontan más competencia, los PSU de Eslovenia y el PSU británico son los menos exitosos en términos de rentabilidad. En SI, quizá se deba al muy bajo nivel de precio de los servicios postales públicos. En UK, los escasos márgenes de rentabilidad se deben principalmente a la reestructuración y modernización de sus empresas postales. Comparado con otros PSU de otros mercados abiertos, Royal Mail ha comenzado relativamente tarde este proceso. En general, se puede decir que los PSU que afrontan una significativa apertura del mercado han hecho enormes esfuerzos por mejorar la eficacia en función de los costes. Al mismo tiempo, la competencia está surgiendo con mucha lentitud, perjudicando en menor grado los ingresos y la rentabilidad de los PSU.

Entre el 2002 y el 2004, algunos PSU, especialmente los de AT, BE, HU, IT, PT y UK, mejoraron su rentabilidad en más de 4 puntos. Además, las cifres del 2005 indican que la Oficina Postal de Austria

260 Informe Final y Suecia lograron índices de rentabilidad superiores a 5% (cualificándose para "el grupo de nivel alto"). Los índices de rentabilidad del 2005 de los PSU alemanes, holandeses y daneses fueron estables o aumentaron. El PSU finlandés logró un índice de rentabilidad ligeramente inferior, pero todavía superior al 5%.

Tabla 5.1.2 Rentabilidad y costes de los PSU Margen de Estructura Estructura del Mercados Mercados rentabilidad PSU Empleo Empleo del coste coste Postales Postales 2004 (1) Participación Cambio en Cambio en la de los Cambio en Cambio Cambio en la el número participación de gastos de el plantilla en FTE participación de las agencias empleo en (2002-2004 (2002- (2002-2004) (3) mercados postales (2002- los gastos (4) 2004) (5) postales (6) 2004) (7) totales (2) Alto DE Bajo Descenso Aumento Aumento Aumento Descenso DK Alto Descenso Aumento Fuerte Descenso Fuerte aumento descenso EE Medio Aumento Descenso Descenso Descenso Aumento ES Alto Fuerte Aumento NA Descenso NA descenso FI Bajo Aumento Aumento Aumento Descenso Descenso Alto IT Alto Fuerte Descenso NA Aumento NA descenso NL Bajo Aumento Aumento Aumento Aumento Descenso PL NA NA Descenso NA Aumento Fuerte aumento PT Bajo Fuerte Fuerte Fuerte Fuerte Descenso descenso descenso descenso descenso Alto SK Bajo Fuerte Descenso Fuerte Descenso Aumento descenso descenso Medio AT Medio Descenso Fuerte Fuerte Descenso Fuerte aumento descenso descenso CZ Alto Descenso Descenso Descenso Descenso NA GR NA NA Aumento NA Descenso Aumento Medio HU Bajo Aumento Fuerte NA Fuerte Descenso descenso descenso LT Medio Descenso Aumento Aumento Aumento NA MT Bajo Fuerte Fuerte NA Aumento Descenso descenso descenso Medio SE Bajo Fuerte Fuerte NA Descenso Descenso descenso descenso Bajo BE Alto Fuerte Fuerte Fuerte Descenso Aumento descenso descenso descenso FR Medio Descenso Descenso Descenso Descenso Aumento IE Alto Descenso Descenso Descenso Descenso Descenso Bajo LV Bajo Fuerte Aumento NA Aumento NA descenso SI Medio Descenso Aumento Aumento Aumento Aumento Bajo UK Medio Fuerte Descenso NA Fuerte Descenso descenso descenso Notas: CY, LU – no hay cifras del 2004 (margen de rentabilidad) 1. Margen de rentabilidad (EBIT, 200$) Alto >5%; Medio: 2-5%; Bajo: <2% 2. Participación de los gastos de empleo en los gastos generales (2004): Bajo:<60%; Medio: 60-65%; Alto: 65%; GR, PL: no hay cifras del 2004. 3. Cambio en la participación de los gastos de empleo en los gastos generales (medidos en porcentaje 2002-2004): Fuerte descenso: <-2%; descenso: -2 hasta 0%; aumento:0%; GR, PL: no hay cifras del 2004. 4. Cambio en plantilla (2002-2004): Fuerte descenso: <-5%; descenso: -5% hasta el 0%; aumento:>0%; 5. Cambio en los equivalentes de tiempo completo (FTE, 2002-2004): fuerte descenso:<5%; descenso:-5% hasta 0%; aumento:<0%.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 261

Margen de PSU Estructura de Estructura Empleo Empleo Mercados Mercados rentabilidad coste de coste postales Postales

Participación Cambio en la Cambio Cambio Cambio en Cambio en la de los gastos participación en el en FTE el número participación de empleo en (2002-2004) plantilla (2002- de de las el gasto total (3) (2002- 2004) mercados agencias (2) 2004) (5) postales postales (4) (2002- (2002-2004) 2004) (6) (7) 6. Cambio en el número de mercados postales (2002-2004): fuerte descenso: <-10%; descenso:0 hasta -10%; aumento: >0%. 7. Cambio en la participación de las agencias postales (2002-2004, en puntos de porcentaje): 1-fuerte descenso:>5%: 2- aumento: -2 hasta 0%; 3- Descenso:<0%.

Los PSU han hecho considerables esfuerzos para aumentar la eficacia en función de los costes, una de las razones por las cuales ha mejorado la rentabilidad (ver Tabla 5.1.2). Pero el ritmo difiere entre los PSU. No resulta sorprendente que los PSU de los nuevos Estados Miembro hayan tardado más en cogerlo y que algunos PSU de la UE de los 15 sean los líderes en lo que se refiere a la eficacia en función de los costes (por ejemplo, DE, DK, NL). Sin embargo, la mayoría de los PSU, incluyendo los de los nuevos Estados Miembro, han aceptado el reto y han mejorado considerablemente su situa- ción. Los PSU de CZ, HU y SK son buenos ejemplos de ello, especialmente el operario postal eslo- vaco, que ha mejorado su estructura de costes mediante una reducción del empleo, y ha ahorrado costes disminuyendo ligeramente el número de mercados postales y haciendo más uso de las agencias postales.

El PSU portugués, Correios, también ha mejorado su rentabilidad utilizando los mismos instrumentos del operario postal eslovaco. Por el contrario, los PSU que ya han logrado un relativamente alto nivel de eficacia en función de los costes, son los que se han caracterizado por un menor cambio en la estructura de costes, en el desarrollo del empleo y del mercado postal. Post Danmark ha sustituido el tiempo completo por el tiempo parcial: aunque el empleo en plantilla ha aumentado, el número de FTE ha descendido considerablemente. Sin embargo, el nivel de gastos de empleo continúa siendo muy alto en Post Danmark, aunque tiene uno de los índices de rentabilidad más altos.

El grupo de PSU con menor rentabilidad debe ser estudiado más cuidadosamente. La Poste/De Poste (BE) y La Poste (FR), están modernizando sus redes, aunque La Poste francesa comenzó el proceso más tarde. Eso exige una inversión considerable que reduce los beneficios a corto plazo. La situación del PSU irlandés es más complicada a pesar de la reciente reducción del número de mercados postales (empezando desde un nivel muy alto) y de la inversión realizada en tecnología de clasificación. El PSU de Lituania experimentó un descenso de los ingresos entre el 2002 y el 2004, a pesar del enorme crecimiento del volumen postal. Además, el PSU de Lituania fue el único que tuvo pérdidas en el 2004. (En el 2006, el PSU de Lituania ha aumentado considerablemente sus tarifas

262 Informe Final públicas, por primera vez desde el 1999)329.

Tabla 5.1.3 Desarrollo de los ingresos postales Grupo de país Cambio medio en los CAGR medio del Cambio medio en el precio PSU ingresos postales del PSU volumen postal de (tarifa de 20 gr FSC, divisa (2002-2004) los PSU nacional, 2002-2005) Escandinavia 2,9% -1,6% 10,3% DK, FI, SE IE, UK 2,5% 0,2% 14,1% IE, UK Occidental y 12,9% 0,3% 8,6% AT, BE, Centro occidental DE, FR, LU, NL Centro occidental 9,1% 0,8% 55,4% HU, PL, SI, SK Sur 7,2% 0,3% 1,1% ES, IT, MT, PT Báltico -10,9% 6% 0,0% EE, LT, LV

Notas: CY, CZ, GR no están incluidos porque no se dispone de las cifras de los ingresos postales del 2004.

Mientras que el crecimiento de los ingresos postales en Escandinavia y las islas británicas fue limitado, se puede observar un enorme crecimiento en otras regiones de Europa, excepto los Países Bálticos. A pesar del crecimiento del volumen postal, los PSU de los Estados Bálticos que son miembros afrontaron un fuerte descenso en los ingresos postales entre el 2002 y el 2004 (ver Tabla 5.1.3). Excepto el PSU de Lituania, los demás compensaron el descenso de los ingresos postales con otros ingresos. Al contrario que los PSU de Europa del Este, los PSU de los Países Bálticos, no pudieron mejorar su situación financiera incrementando las tarifas postales.

La principal fuente de aumento de ingresos en los países del Este ha sido el gran incremento del precio de los servicios postales de primera y segunda clase y el ligero descenso en el volumen. El aumento de los ingresos postales en los Estados Miembro occidentales y centro occidentales son resultado de una intensificación de las actividades de los servicios de mensajería de paquetes y urgente y, en un menor grado, de los incrementos del volumen y del precio. El PSU holandés está afrontando incluso considerables pérdidas de volumen por la competencia.

Los Estados Miembro de Escandinavia también han salvaguardado sus ingresos postales mediante el incremento de las actividades en el sector de la mensajería urgente y de paquetes. Además, el PSU finlandés ha aumentado su volumen postal ampliando sus actividades en el reparto de periódicos y revistas. Debido a esos esfuerzos, el PSU finlandés pudo compensar con exceso las pérdidas de volumen en artículos de correspondencia.

329 No se dispone de información del 2004 de los USP de CY, GR y PL.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 263

5.2. Apertura del mercado y requisitos del servicio universal

Tabla 5.2.1 Grado de apertura del mercado y acceso a la red postal pública Apertura del Requisitos Participación Mercados Cobertura Población de Estados mercado del servicio de las postales por del área de la la UE de los Miembro universal agencias cada 10.000 UE de los 25 25 abarcada postales habitantes (2004, peso (2004, peso medio) medio) Apertura del Bajo 51,2% 4.60 1,9% 1,0% CY, LT, MT mercado según los requisitos mínimos de la Directiva Apertura del Alto 27,6% 2,68 36,2% 34,5% BE, DK, FR, mercado GR, HU, IE, según los LU, LV, PL, requisitos PT, SK mínimos de la Directiva Más mercados Bajo 7,9% 1,92 35,6% 28,0% AT, CZ, ES, postales o IT, SE abiertos completamente a la competencia Más mercados Alto 76,5% 1,94 26,3% 36,5% DE, EE, FI, postales o NL, SI, UK abiertos completamente a la competencia Notas: Apertura del mercado según los requisitos mínimos de la Directiva: el área reservada incluye el correo directo; la apertura del mercado del correo fronterizo saliente no se considera por separado. Requisitos del servicio universal: Bajo: sin requisitos específicos (densidad de los mercados postales o confirmación especial del gobierno/regulador antes de cerrar un mercado postal. Alto: existen requisitos especiales; todos los PSU, excepto el de Lituania, pueden utilizar agencias postales.

En general, en aquellos Estados Miembro con más mercados postales abiertos han decidido establecer requisitos bajos en lo que se refiere al acceso a la red postal pública, aunque parece ser que los requisitos específicos reguladores no afectan a la densidad de los mercados postales. En los Estados Miembro con menos mercados postales abiertos, el promedio de densidad de mercados postales por cada 10.000 habitantes es más elevado que en los Estados Miembro con más mercados postales abiertos (ver Tabla 5.2.1). Además, utilizan menos las agencias públicas. En consecuencia, los costes generados por los mercados postales suelen ser mayores en los Estados Miembro con menos mercados postales abiertos que en los Estados Miembro con más mercados postales. Sin embargo, independientemente del grado de apertura del mercado, todos los PSU han cumplido los requisitos legales con respecto al acceso al servicio universal. Además, se debe tener en cuenta que los cambios en el número u organización de los mercados postales están sujetos a la presión pública y política, los cuales no se reflejan en los requisitos reguladores.

264 Informe Final

Tabla 5.2.2 Grado de apertura del mercado y requisitos de calidad de servicios Apertura del Requisitos Promedio, Promedio, Promedio de Peso Estados mercado de calidad objetivos rendimiento cambio en el LpDom Miembro del servicio D+1 D+1 rendimiento D+1 desde el 2002 Apertura del mercado Alto 89,0% 85,1% 3,1% 30,6% BE, CY, DK, FR, según los requisitos 14 Estados GR, HU, IE, LT, mínimos de la Miembro LU, LV, MT, PL, Directiva PT, SK Más mercados Bajo 87,0% 92,2% 0,9% 36,7% DE, EE, ES, (sin postales o 6 Estados objetivos D+1, el completamente Miembro rendimiento más abiertos a la bajo D+1), competencia FI, NL, SE Más mercados Alto 92,0% 91,1% 2,5% 32,8% AT, CZ, IT, SI, postales o 5 Estados UK completamente Miembro abiertos a la competencia Notas: Apertura del mercado según los requisitos de la Directiva: el área reservada incluye el correo directo; la apertura del mercado del correo fronterizo saliente no se considera por separado. Requisitos de calidad del servicio: Baja: solo parte del servicio universal está sujeta a los requisitos de calidad del servicio (NL está incluida debido al limitado ámbito del servicio universal); Alta: una parte sustancial del servicio universal está sujeta a los requisitos de calidad del servicio.

En general, los Estados Miembro con menos mercados postales abiertos tienen mayores requisitos de calidad de servicio en los que se refiere a los servicios postales sujetos a los objetivos de tiempo de ruta (ver Tabla 5.2.2). El rendimiento medio del tiempo de ruta D+1 es menor que los objetivos medios: algunos PSU no han logrado todavía los objetivos reguladores, aunque casi todos han mejorado el rendimiento del tiempo de ruta entre el 2002 y el 2004/2005. No obstante, no está claro hasta qué punto la mejora del rendimiento se debe a la normativa (más probable en aquellos países con un vínculo entre la calidad del servicio y la regulación del precio, como por ejemplo BE y PT), o por (la amenaza de) la competencia. Normalmente, las inversiones en las medidas para mejorar el control sobre los flujos de correo (por ejemplo, las inversiones en automatización y gestión de la calidad) afectan de forma positiva al rendimiento del tiempo de ruta. La participación del mercado clasificado automáticamente ha crecido en la mayoría de los PSU. Solo los PSU con un bajo volumen de correo como el de LT y LV todavía clasifican el correo de forma manual. Finalmente, parece ser que el rendimiento del tiempo de ruta es mayor en aquellos países donde los PSU afrontan una competencia más intensa. También vale la pena resaltar que los objetivos de tiempo de ruta reguladores en DE, FI y SE están por debajo del 90%, mientras que su rendimiento está todavía por encima del 90%. Eso indica también que los altos niveles de calidad son resultado de decisiones comerciales de los PSU, y un efecto secundario positivo de una red moderna y bien estructurada desde el punto de vista logístico. El PSU español continúa siendo una excepción: aunque afronta una competencia encarnizada en sus mercados postales nacionales, aún no ha decidido establecer una red nacional de alta calidad D+1. Por otro lado, el PSU ha hecho considerables progresos en automatización en los últimos años, lo que indica que tiene como objetivo mejorar la fiabilidad de sus servicios.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 265

Tabla 5.2.3 Grado de apertura del mercado y requisitos de tarifa uniforme Apertura del mercado Requisitos de tarifa Peso Estados Miembro uniforme LpDom Apertura del mercado según los requisitos Bajo 21,2% FR, HU, IE mínimos de la Directiva Apertura del mercado según los requisitos Alto 9,4% BE, CY, DK, GR, LT, LU, LV, mínimos de la Directiva MT, PL, PT, SK Más mercados postales o completamente Bajo 60,8% CZ, DE, FI, IT, NL, SE, UK abiertos a la competencia Más mercados postales o abiertos Alto 8,6% AT, EE, ES, SI completamente a la competencia Notas: La apertura del mercado según los requisitos mínimos de la Directiva: el área de reserva incluye el correo directo; la apertura del mercado del correo fronterizo saliente no se considera por separado. Requisitos de tarifa uniforme: Bajo: Solo parte del servicio universal está sujeto a los requisitos de tarifa uniforme (NL está incluida por su limitado ámbito de servicio universal); Alto: todos los servicios universales están sujetos a los requisitos de tarifa uniforme.

En los Estados Miembro con más mercados postales abiertos, los requisitos de tarifa uniforme son menos restrictivos que en los Estados Miembro con menos mercados postales abiertos (ver Tabla 5.2.3). Por esa razón los PSU disponen de medios para afectar en la entrada del mercado selectivo. Sin embargo, la extensión del ajuste de precio todavía está limitada por la aplicación de las leyes de la competencia y por los requisitos reguladores sobre la no discriminación y sobre la orientación del coste de las tarifas postales. Por lo general, parece que aquellos Estados Miembro que han liberalizado los mercados postales más restrictivamente están exigiendo tarifas uniformes solo en una serie de servicios universales clave, comparado con otros Estados Miembro.

266 Informe Final

5.3. Desarrollo del volumen postal

Tabla 5.3.1 Desarrollo del volumen postal, penetración Internet y desarrollos de precio Tarifa FSC Tarifa SSC Volumen CAGR por volumen Penetración Volumen postal de los de 20 de 20 postal per PSU LP del PSU, 2002- Internet PSU gramos gramos capita 2004 2005 2002-2005 2002-2005 Aumentando Alto AT 1,8% 56,8% 7,8% DE 1,5% 59,0% -1,8% Alto FI 2,7% 62,5% 8,3% 10,0% SI 3,7% 48,5% 58,1% Aumentando Alto UK 1,6% 62,9% 11,1% 10,5% Bajo EE 3,8% 50,0% 0,0% GR 5,3% 33,7% 11,1% 12,5% Bajo LT confidencial 28,3% 0,0% LV 12,0% 35,3% 0,0% Aumentando Bajo SK 5,9% 42,3% 15,4% 50,0% Estable Alto BE confidencial 48,7% 19,0% 7,3% FR -0,1% 43,0% 15,2% 17,2% Alto LU -0,2% 58,9% 11,1% Medio ES 0,5% 38,7% 2,9% Estable IT 0,7% 48,8% -3,2% 9,8% MT 0,1% 78,1% 0,0% Medio PT -0,1% 58,0% 4,7% 7,1% Bajo CZ 0,2% 47,0% 17,2% Estable Bajo HU -0,2% 30,3% 136,8% Descendiendo Alto DK -5,8% 69,4% 12,5% 13,3% NL -2,0% 65,9% 0,0% Alto SE -1,7% 74,9% 10,0% 0,0% Descendiendo Medio IE confidencial 50,7% 17,1% Descendiendo Bajo CY -5,8% 31,0% 0,0% Bajo PL -6,0% 27,8% 11,1% 18,2% Notas Volumen postal de los PSU (desarrollo): Aumentando –CAGR 2002-2004 >1% Estable- -1% 200 artículos per capita; Medio – 100-200 artículos per capita Bajo -<100 artículos per capita Penetración Internet: Índice de población. FSC: categoría estándar más rápida, cambio en la tarifa postal (20 gramos, divisa nacional) SSC: segunda categoría más rápida, cambio en la tarifa postal (20 gramos, divisa nacional)

El desarrollo del volumen postal total y la penetración Internet generalmente aparecen sin relación. Solamente en los Estados Miembro con un gran volumen (especialmente en los Estados Miembro escandinavos y quizás en Holanda) parece que el volumen de artículos de correspondencia y la penetración Internet se relacionan de forma negativa. Sin embargo, la Oficina Postal de Finlandia observó un considerable aumento del volumen postal a pesar del alto grado de penetración Internet. De acuerdo con la Oficina Postal de Finlandia, este aumento se debe principalmente al crecimiento del correo directo y a la suscripción de periódicos y revistas. El volumen de artículos de correspondencia (o cartas de primera clase) disminuye continuamente. En algunos Estados Miembro el desarrollo de la competencia es una de las razones más importantes para la paralización o el descenso del volumen postal de los PSU. El declive en el volumen del PSU holandés, por ejemplo, parece estar más motivado por el aumento de la competencia en su mercado nacional: en el 2005, los principales competidores de TNT, Sandd y Selektmail, han aumentado considerablemente su

Principales Desarrollos en el Sector Postal 267 volumen postal mientras que TNT perdió cerca del 3%330. La penetración Internet también podría afectar al volumen postal holandés, pero por otro lado las tarifas postales se han mantenido estables a un nivel relativamente bajo comparado con los PSU de la UE de los 15.

En los Estados Miembro con bajo volumen postal per capita, la situación es variada. Mientras que los PSU de EE, LT, LV y SK han aumentado su volumen postal, otros tienen que afrontar pérdidas, especialmente CY y PL. En CZ y HU, el volumen postal se ha paralizado. Los aumentos de precio son una de las razones para restringir el crecimiento, especialmente en HU.

Tabla 5.3.2 Estructura de edad, penetración Internet y desarrollo del volumen postal Estructura de edad Penetración Promedio LpDom Participación de la Cambio en Estados (participación de Internet CAGR (2002- población menor de 30 GDP real Miembro población menor de 30 (2005) 2004) años (2002-2004) años) >40% Alto 0,1% 40,6% -1,7% MT Medio 2,3% 44,0% 9,7% IE, SK Bajo -5,9% 42,7% 7,6% CY, PL Alto -1,1% 36,6% 4,3% DK, FI, NL, 35-40% SE, UK Medio 1,2% 37,6% 6,3% BE, CZ, EE, FR, LU, PT, SI Bajo 4,0% 36,8% 11,7% ES, GR, HU, LT, LV <35% Medio 1,3% 33,0% 2,1% AT, DE, IT Notas: Penetración Internet: Alta: >60%; Media: 40-60%; Baja: <40% de población tiene acceso a Internet.

Otra razón puede ser que estos mercados postales necesiten más tiempo para desarrollarse. Primero, la conducta comunicativa es muy diferente debido al gran número de población juvenil comparado con la UE de los 15, lo que significa una restricción en el crecimiento en lo que se refiere a artículos de correspondencia (ver Tabla 5.3.2). Segundo, el correo directo y las empresas de venta por correo no se han terminado de desarrollar todavía debido a su limitado poder adquisitivo. Además, utilizar objetivos orientados al correo directo exige bases de datos de direcciones bien desarrolladas con mucha información adicional (sobre los ingresos, la conducta del consumidor, etcétera). El establecimiento de bases de datos de direcciones de alta calidad también requiere de tiempo, igual que la modernización y la reestructuración de los proveedores del servicio postal existentes. El uso normal de un correo directo sin dirigir en CZ, HU, SI y SK indica un considerable potencial de crecimiento.

330 Sandd señaló un aumento de 100 millones de artículos en el 2005 (un porcentaje de crecimiento de más del 75% comparado con el 2004, (ver página Web www.sandd.nl), mientras que TNT perdió cerca de 163 millones. Si Selektmail tuvo tanto éxito como Sandd entonces el aumento del volumen de los principales competidores sobrepasaría el volumen

268 Informe Final

Tabla 5.3.3 Desarrollo del volumen postal y abastecimiento del servicio universal Volumen postal de Volumen postal PSU Cambio en los Rendimiento D+1 Cambio en el rendimiento los PSU per capita mercados postales (2004-2005) D+1 (desde el 2002) Alto AT -4,0% 93,9% 9,7% DE 2,6% 95,3% 0,8% FI -5,4% 95,7% 1,0% SI 0,5% 88,1% 0,0% Aumentando UK -15,3% 91,4% 1,3% EE -0,7% 90,0% 0,0% Bajo GR -0,1% 69,1% 3,3% LT 0,1% 72,8% -5,8% LV 0,5% 82,8% 12,8% SK -3,0% 94,3% -0,3% Alto BE -1,5% 92,4% 4,9% FR -0,4% 79,1% 3,4% LU -0,9% 97,8% 0,4% Medio ES -3,6% 78,0% 3,4% IT 2,8% 87,2% 0,1% Estable MT 2,0% 90,9% 9,8% PT -21,1% 95,8% 0,7% Bajo CZ -0,2% 94,8% 1,3% HU -13,6% 90,0% 6,5% Alto DK -5,0% 93,9% -1,3% NL 1,2% 96,5% 0,4% SE -9,3% 95,6% -0,1% Descendiendo Medio IE -8,6% 72,0% 1,0% Bajo CY 0,3% 67,0% 5,0% PL 1,3% 93,0% 3,3% Notas: Volumen postal (desarrollo): Aumentando – CAGR 2002-2004 >2% Estable- -1% < CAGR 2002-2004 <1% Descendiendo: CAGR 2002-2004 < -1% Volumen postal per capita: Alto - >200 artículos per capita; Medio – 100-200 artículos per capita; Bajo- <100 artículos per capita.

El descenso del volumen postal puede ser una presión adicional para que los PSU proporcionen unos servicios menos costosos. Eso se puede reflejar en mercados postales con menor densidad de distr.- bución o un rendimiento más lento del tiempo de tránsito (calidad del servicio). La reducción y reorga- nización de los mercados postales es independiente del desarrollo del volumen postal. Esto es en cierta medida un resultado lógico, ya que las empresas de venta por correo normalmente entregan sus artículos en puntos de acceso especiales, mientras que el consumidor y las pequeñas empresas de venta por correo, que normalmente utilizan mercados postales, representan una participación me- nor del volumen postal. De la misma manera, independientemente del desarrollo del volumen postal, los PSU están siempre deseosos de reducir o reestructurar la red de mercados postales, o de ampliar los servicios ofrecidos en los mercados postales con el fin de obtener más rentabilidad y ser más competitivos.

de pérdidas de TNT.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 269

Además, los PSU continúan poniendo todo su empeño en aumentar la calidad del servicio (especial- mente los PSU de los nuevos Estados Miembro) independientemente del desarrollo del volumen postal. Dinamarca representa una interesante excepción. Después de relajar su objetivo de tiempo de ruta del 97 al 93%, el PSU danés ha reducido su rendimiento del 95,2% hasta el 93,9%. Por lo gene- ral, no hay señales de que el descenso del volumen postal ponga en riesgo el abastecimiento del servicio universal.

5.4. Conclusiones

Este capítulo ha tenido en cuenta el ámbito en el cual el reciente mercado y los desarrollos reguladores identificados en el informe han afectado al desarrollo de los PSU, los requisitos del servicio universal y el abastecimiento del servicio universal:

• Hasta ahora la liberalización (o la amenaza de liberalización) parece haber tenido un efecto positivo en la situación financiera de los PSU. Los PSU han aumentado considerablemente la eficacia en función de los costes. Las medidas más comunes incluyen cambios en las redes postales públicas y una reducción del empleo Después de la reestructuración de la red.

• El proceso de modernización vino acompañado de considerables mejoras en la calidad del servicio que proporcionaron más fiabilidad en los servicios postales. Especialmente los PSU de los nuevos Estados Miembro – que comenzaron más tardíamente el proceso de modernización- progresaron enormemente en lo que se refiere al rendimiento del tiempo de tránsito. Además, han aumentado de forma significativa sus tarifas postales, lo que ha permitido que estos PSU sean rentables.

• La legislación postal proporciona más flexibilidad comercial en aquellos Estados Miembro que han liberalizado de forma más rotunda sus mercados postales, especialmente si esa flexibilidad se relaciona con los requisitos de acceso, el uso de agencias postales, unos requisitos de tarifa uniforme menos estrictos y unos objetivos de calidad de servicio.

• Sin embargo, una regulación menos estricta de los servicios postales universales no parece tener un impacto negativo sobre la calidad del servicio. Los PSU siempre están buscando formas de afrontar los retos que surgen de la competencia, pero también los de la sustitución electrónica. Ahorrar en la calidad de los servicios postales es contraproducente para la competitividad de los PSU. Esa es la razón por la que no puede detectarse una relación entre el volumen postal y la calidad de servicio.

270 Informe Final

6. Recomendaciones

Como hemos observado, la Directiva Postal ha tenido un éxito considerable331. Los Estados Miembro han introducido una larga lista de nuevas leyes y normas postales con el fin de implementar los requisitos de la Directiva. Desde el 1997, los Estados Miembro han dado enormes pasos para poner sus prácticas en línea con las normas de la Directiva. Para empezar, ha habido “un gran número de mejoras significativas en lo que se refiere a la calidad de los servicios, la eficacia empresarial y la separación de los reguladores de los operadores”332. La Unión Europea se ha convertido en un líder mundial en la modernización de los servicios postales.

Desde el último informe sobre los principales desarrollos del sector postal europeo (2004), la Directiva Postal no ha cambiado. Por ese motivo, las recomendaciones proporcionadas en aquel estudio son ampliamente confirmadas en este informe. Teniendo en consideración los descubrimientos de este estudio, ofrecemos respetuosamente estas recomendaciones teniendo en cuenta las posibles mejoras en el marco regulador de los servicios postales:

1) Confirmación del 1 de enero del 2009 como fecha para la liberalización total.

En la última década, la actual y completa liberalización, y no los topes de precio y peso, han sido, desde nuestro punto de vista, el mejor estímulo para mejorar el servicio y la eficacia. Dado el éxito que ha tenido la liberalización por ahora, el consenso emergente a favor de la liberalización entre los Estados Miembro y la barrera absoluta creada por las reservas nacionales al mercado único, creemos que lo mejor es implementar la liberalización completa en el 2009, tal como prevé la Directiva Postal.

2) Exigir a todos los Miembros Estado que creen unas “reglas de juego uniformes” para todos los proveedores de servicios postales.

La ley debe tratar de la misma manera a todos los proveedores de los servicios universales. Todos los operadores deben disponer de iguales oportunidades para participar en los contratos gubernamentales o subsidios, si es que hay alguno, que mantengan los servicios universales no comerciales. Nadie debe ser asignado como “único” proveedor del servicio universal. Los procedimientos de autorización, si es que hay alguno, deben aplicarse a todos por igual. El IVA, los aranceles y otras leyes que afectan de forma significativa los servicios postales universales, deben

331 WIK-Consult (2005b), La evolución del modelo regulador de los servicios postales europeos, pag. 172.

332 Comisión de las Comunidades europeas (2005b), Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Directiva Postal, pag.2.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 271 aplicarse por igual. Un corolario necesario para la liberalización total es que se debe permitir a los operadores postales públicos adaptarse al nuevo medio empresarial. No se debe permitir que los Estados Miembro se impongan a los operadores postales públicos sin una adecuada compensación, obligaciones del servicio universal que hacen difícil o imposible que ellos tengan éxito en un mercado competitivo.

3) Procedimientos limitados de autorización para las autorizaciones generales de los servicios postales dentro del área del servicio universal y definir más claramente los tipos de condiciones que están incluidas.

Los procedimientos de autorización no son necesarios fuera del área del servicio universal. Dentro del área del servicio universal, no hay pruebas de que los nuevos proveedores del servicio supongan tal amenaza para los intereses públicos como para que la ANR necesite ejercer un control sobre la entrada ex ante. Se deben prohibir terminantemente unas condiciones restrictivas innecesarias sobre la autorización.

4) Clarificar los propósitos y requisitos del fondo del servicio universal y otras medidas necesarias para garantizar el servicio universal.

Si se liberalizan los servicios postales, el peso de mantener el servicio universal, si es que hay alguno, recaerá probablemente en el fondo del servicio universal que es mantenido por un gravamen sobre todos los operadores postales que proporcionan el servicio universal. Las disposiciones en la actual Directiva relacionadas con un “fondo de compensación” son ambiguas y se basan en la “justicia” con respecto a un operario postal específico en lugar de en los costes del servicio universal en sí. De momento, los Estados Miembro han utilizado muy poco este concepto. La nueva Directiva debe especificar claramente las bases de dicho fondo y los medios permisibles de ese fondo. Además, para suplementar el fondo del servicio universal, también es necesario autorizar a la ANR para que ordene a los operadores postales que proporcionen los servicios universales sobre una base provisional mientras se organizan los acuerdos333.

5) El precio específico del sector y la normativa de contabilidad deben ser enfocados cuidadosamente, justificados con claridad y reducidos al mínimo para satisfacer los objetivos de interés público, pero no más allá.

En aquellos Estados Miembro donde los mercados postales de servicio universal no sean suficientemente competitivos como para excluir la posibilidad de un abuso de posición dominante, es necesario clarificar qué clase de normativa se requiere y por qué. Se debe recordar que en economía

333 La ley postal alemana proporciona un modelo de sistema de fondo para el servicio universal.

272 Informe Final por regla general, los operadores dominantes son controlados por las reglas de la competencia y no por reguladores específicos del sector. ¿Por qué no resulta apropiado esto en el sector postal? Un reciente informe del comité gubernamental de Suecia concluye que la administración de un precio tope para la tarifa postal no merece la pena, ya que mantener la contabilidad de costes resultaría una terrible carga para la Oficina Postal de Suecia, mientras que la cantidad que gasta una persona en el franqueo es mínima. El comité sugiere que la ANR debe limitarse a sí misma con el fin de fomentar la transparencia, limitar la discriminación y prevenir el subsidio cruzado334. Sin necesidad de aceptar las conclusiones de este informe (sobre el que no ha actuado el gobierno de Suecia), creemos que suscita cuestiones relevantes que necesitan contestarse claramente.

Depende de los que elaboran la política decidir, basándose en objetivos políticos particulares, qué nivel de normativa del sector público es apropiado para los mercados del servicio universal en los que la competencia es limitada. Sin prejuzgar tales temas, proponemos los siguientes factores:

• Las contabilidades detalladas, objetivas, basadas en la actividad del producto son onerosas, pero no tienen porque ser imposibles de administrar ni demasiado caras.

• Como asunto técnico que es, la regulación de la discriminación económica entre las diferentes tarifas al por menor, o entre una tarifa específica al por menor y una tarifa con descuento especial335, exige de una contabilidad tan detallada como garantizar que los precios se adaptaran a los costes336.

• El hecho de que el gobierno es quien ha creado la posición dominante de los proveedores del servicio universal y de que todavía es propietario de la mayoría de los proveedores del servicio universal distingue el sector postal de los sectores económicos y puede tenerse presente para reforzar el caso de los controles específicos del sector.

• El hecho de que la fuente de subsidios cruzados anticompetitivos pueda ser un gran número de transacciones pequeñas puede mejorar el caso de la regulación específica del sector ya que los remedios a posteriori son impracticables.

• Como asunto práctico, ha quedado demostrado que resulta difícil aplicar las reglas de la competencia a los proveedores del servicio universal que no han mantenido una contabilidad muy

334 SE, Ministerio de Industria (2005). Empleo y Comunicación, El Cambiante Mercado Postal (2005), pag.41 (Se debe tener presente que los costes de franqueo de una familia o de una pequeña empresa, ambos en cifras absolutas y en relación a otros costes, son tan pequeños que no justifican la imposición de un precio límite. La verdadera razón que motiva a que estos actores exijan una regulación del precio es prevenir a la Posten AB del subsidio cruzado entre diferentes servicios"). 335 Por ejemplo, por la aplicación del estándar “avoidable cost” incluido en el Artículo 12 de la Directiva Postal. 336 Sin embargo, si las tarifas del correo a granel las establece el mercado competitivo, es posible adoptar pautas para la relación entre tarifa de correo a granel y tarifas de correo individual.

Principales Desarrollos en el Sector Postal 273

detallada337.

• Donde se considere necesario la regulación del precio y una contabilidad de costes detallada, las obligaciones de la ANR deben especificarse más claramente. Las ANR necesitan hacerse responsables de los detalles de los sistemas de costes, la calidad de los sistemas de recopilación de información, la dirección de las auditorias de las contabilidades reguladoras y otros asuntos de carácter técnico. Se debe publicar anualmente un resumen de la contabilidad reguladora, y no meramente una “declaración de cumplimiento”.

• Donde sea necesario mantener una contabilidad de costes detallada, se debe informar a la ANR regularmente. Además, las ANR y la Comisión deben consultarse entre sí con regularidad para garantizar que los controles de contabilidad de la ANR son comparables y compatibles.

• Si el sector postal europeo del futuro se va a considerar un mercado único y si la primera preocupación de las tarifas postales sin control es la amenaza de los subsidios cruzados anticompetitivos, entonces resulta apropiado limitar el precio detallado y los controles de contabilidad a los operadores postales que suponen una verdadera amenaza para deformar la competencia en el mercado europeo en general. Como asunto práctico, los grandes operadores postales representan una mayor amenaza que los pequeños.

6) Se debe continuar e incluso ampliar la transparencia y las multas financieras

La supervisión independiente de la calidad de los servicios postales universales y la publicación de los resultados de rendimiento parecen haber mejorado la calidad del servicio en general. Las multas financieras asociadas con una lenta distribución del correo fronterizo también parecen tener efecto. Estas herramientas reguladoras deben continuarse e incluso ampliarse si es posible338.

337 Si se compara con la situación en Australia donde la regulación del operario postal público está sujeta a la autoridad de la competencia, la Competencia de Australia y la Comisión del Consumidor (ACCC). Además de la autoridad general para reforzar las leyes de la competencia, la ACCC es responsable de regulaciones específicas de los servicios postales en tres áreas: 1) supervisar los precios de los servicios reservados de la Oficina Postal de Australia; 2) resolver los conflictos acerca de las condiciones en que la Oficina Postal de Australia proporciona servicios de correo a granel; 3) supervisar el subsidio cruzado entre los servicios reservados y no reservados. La ACCC exige a la Oficina Postal de Australia que mantenga informes para que les ayuden a cumplir su papel en la regulación de los servicios postales. En el 2004, el gobierno fortaleció los poderes reguladores específicos de la ACCC sobre en operario postal en respuesta a las reclamaciones por prácticas competitivas desleales. Australia, Acta de Enmienda 2004, nº 69 (2004) de la Legislación de los Servicios Postales. 338 Por otro lado, nos resistimos a recomendar que las NRA regulen la calidad del servicio estableciendo objetivos de servicio específicos. No hay razón para creer que las NRA disponen de mejores conocimientos cuando se trata de sacrificar el servicio para conseguir un buen precio. Algunos Estados Miembro (con anteriores objetivos de tiempo de ruta muy elevados y un sorprendente rendimiento) han empezado a darse cuenta de que es una pérdida de tiempo establecer unos parámetros de calidad del servicio muy elevados. Por supuesto, un Estado Miembro, como propietario, tiene todo el

274 Informe Final

7) Las provisiones de protección al consumidor deben ampliarse para dar a la ANR autoridad para dirigir medios con varios operadores.

La posibilidad de medios con varios operadores suscita una serie de temas relacionados con la integridad del correo y el nivel apropiado de acceso a los buzones postales, bases de datos de direcciones, y la habilidad de los PSU para garantizar la devolución de un correo con dirección equivocada al remitente. Algunas ANR, no solo la Postcomm de UK, han empezado a dirigir estos temas. No obstante, se debe aclarar que las ANR deben dirigir esos temas para proteger los derechos del usuario en los medios con varios operadores.

8) Los poderes, obligaciones y acuerdos institucionales de las ANR deben especificarse con más claridad, y la carga reguladora general de la Comunidad debe compartirse de forma más equitativa fomentando la cooperación entre las ANR y estableciendo un comité de nivel comunitario de las ANR.

Las provisiones disponibles de la directiva actual relacionadas con el establecimiento de las ANR han suscitado preocupaciones razonables acerca de la independencia y los poderes de ejecución de algu- nas ANR. Además, los recursos reguladores de la Comunidad no son equitativos ni se han distribuido eficientemente entre los Estados Miembro. Una mejor definición de las ANR y más cooperación entre ellas aliviaría estos problemas.

derecho en insistir en un buen rendimiento al operario público postal, y así debe hacerlo.